Asunto T‑817/14

Zoofachhandel Züpke GmbH y otros

contra

Comisión Europea

«Responsabilidad extracontractual — Policía sanitaria — Lucha contra la gripe aviar — Prohibición de importación en la Unión de aves silvestres capturadas — Reglamento (CE) n.o 318/2007 y Reglamento de Ejecución (UE) n.o 139/2013 — Violación suficientemente caracterizada de normas jurídicas que confieren derechos a los particulares — Inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a la facultad de apreciación — Proporcionalidad — Deber de diligencia — Artículos 15 a 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 17 de marzo de 2016

[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 15 a 17; Reglamentos de la Comisión (CE) n.o 318/2007 y de Ejecución (UE) n.o 139/2013]

Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Controles veterinarios y zootécnicos en los intercambios intracomunitarios de animales vivos y de productos de origen animal — Reglamentos (CE) n.o 318/2007 y de Ejecución (UE) n.o 139/2013 por los que se impone una prohibición de importación de aves silvestres capturadas en el medio natural — Restricción desproporcionada de los derechos a la libertad profesional, a la libertad de empresa y de propiedad — Inexistencia

[Reglamentos de la Comisión (CE) n.o 318/2007 y de Ejecución (UE) n.o 139/2013]

Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Controles veterinarios y zootécnicos en los intercambios intracomunitarios de animales vivos y de productos de origen animal — Reglamentos (CE) n.o 318/2007 y de Ejecución (UE) n.o 139/2013 por los que se impone una prohibición de importación de aves silvestres capturadas en el medio natural — No aplicación de la prohibición a las aves criadas en cautividad — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia

[Art. 43 TFUE; Reglamentos de la Comisión (CE) n.o 318/2007 y de Ejecución (UE) n.o 139/2013; Directiva 92/65/CEE del Consejo]

Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Controles veterinarios y zootécnicos en los intercambios intracomunitarios de animales vivos y de productos de origen animal — Reglamentos (CE) n.o 318/2007 y de Ejecución (UE) n.o 139/2013 por los que se impone una prohibición de importación de aves silvestres capturadas en el medio natural — Limitación de las importaciones a las aves criadas en cautividad en un establecimiento de reproducción autorizado — Violación de los principios de proporcionalidad y de cautela — Inexistencia

[Reglamentos de la Comisión (CE) n.o 318/2007 y de Ejecución (UE) n.o 139/2013; Directiva 91/496/CEE del Consejo, art. 18, ap. 1]

En materia de responsabilidad extracontractual de la Unión, el primer requisito, relativo a la ilegalidad del comportamiento imputado a la institución o al órgano de que se trate exige que se acredite una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares. Esta exigencia pretende, cualquiera que sea la naturaleza del acto ilícito de que se trate, evitar que el riesgo de tener que cargar con las indemnizaciones de los daños alegados por las empresas interesadas no menoscabe la capacidad de la institución de que se trate de ejercer plenamente sus competencias en el interés general, tanto en el marco de su actividad normativa o que implique decisiones de política económica como en la esfera de su competencia administrativa, sin que recaigan sobre terceros, no obstante, las consecuencias de incumplimientos flagrantes e inexcusables. Por lo que atañe a una eventual infracción suficientemente caracterizada de las normas jurídicas en materia de policía sanitaria, tal infracción debe basarse en la inobservancia manifiesta y grave de los límites de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador de la Unión en el ejercicio de las competencias en materia de política agrícola común de conformidad con el artículo 43 TFUE. En efecto, el ejercicio de dicha facultad discrecional implica la necesidad para el legislador de la Unión de anticipar y de evaluar evoluciones ecológicas, científicas, técnicas y económicas complejas e inciertas. A este respecto, si bien los estudios y los dictámenes científicos deben ser tenidos en cuenta por las instituciones de la Unión, la decisión política que constituye la fijación de un nivel de protección adecuado para la sociedad deben tomarla las antedichas instituciones y no los científicos. (véanse los apartados 41 a 43)

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 50)

El principio de cautela constituye un principio general del Derecho de la Unión, derivado del artículo 11 TFUE, del artículo 168 TFUE, apartado 1, del artículo 169 TFUE, apartados 1 y 2, y del artículo 191 TFUE, apartados 1 y 2, que impone a las autoridades competentes la obligación de adoptar, en el marco preciso del ejercicio de las competencias que les atribuye la normativa pertinente, las medidas apropiadas con vistas a prevenir ciertos riesgos potenciales para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente, otorgando a las exigencias ligadas a la protección de estos intereses primacía sobre los intereses económicos. De este modo, el principio de cautela permite a las instituciones, en tanto no se despeje la incertidumbre científica sobre la existencia o el alcance de riesgos para la salud humana, adoptar medidas de protección sin necesidad de esperar a que se demuestre plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos o a que los efectos perjudiciales para la salud se hagan realidad. Además, cuando resulta imposible determinar con certeza la existencia o el alcance del riesgo alegado por razón de la naturaleza insuficiente, no concluyente o imprecisa de los resultados de los estudios realizados y, sin embargo, persiste la probabilidad de un perjuicio real para la salud pública en el supuesto en que se produzca el riesgo, el principio de cautela justifica la adopción de medidas restrictivas, siempre y cuando sean objetivas y no discriminatorias. (véase el apartado 51)

Los Reglamentos n.o 318/2007 y n.o 139/2013, por los que se establecen condiciones zoosanitarias para la importación de determinadas aves en la Comunidad y las correspondientes condiciones de cuarentena, no constituyen medidas de salvaguardia basadas en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 91/496, por la que se establecen los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los animales que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros, sino que, conforme a sus bases jurídicas, establecen, para todos los países terceros, condiciones generales zoosanitarias para la importación de animales en la Unión. En efecto, las bases jurídicas en las que se fundan esos Reglamentos no contienen ninguna referencia a un país tercero específico en el que exista un riesgo sanitario demostrado. (véanse los apartados 60 y 61)

Una normativa que supedita la importación en la Unión de aves a que provengan de países terceros que puedan proporcionar garantías equivalentes a las existentes en la Unión, como la recogida en los Reglamentos n.o 318/2007 y n.o 139/2013, por los que se establecen condiciones zoosanitarias para la importación de determinadas aves en la Comunidad y las correspondientes condiciones de cuarentena, se conforma a las finalidades y prescripciones de la Directiva 92/65, por la que se establecen las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios y las importaciones en la Comunidad de animales, esperma, óvulos y embriones no sometidos, con respecto a estas condiciones, a las normativas comunitarias específicas a que se refiere la sección I del anexo A de la Directiva 90/425, y al principio de cautela, sin ser tampoco desproporcionada. A este respecto, por lo que atañe a la exigencia contenida en los Reglamentos n.o 318/2007 y n.o 139/2013 según la cual los animales deben provenir de un establecimiento de reproducción autorizado, en el que sean criados en cautividad, y no del medio natural, habida cuenta de las incertidumbres acerca del estado sanitario de las aves silvestres capturadas, debe observarse que dicha exigencia, junto a la exigencia de un sistema veterinario eficaz, constituye la condición indispensable de una vigilancia sanitaria y de un control preventivo en el país tercero de origen, los cuales condicionan a su vez el respeto por parte de ese país tercero de las garantías equivalentes a las existentes en la Unión y su inclusión en la lista de países terceros a partir de los cuales está autorizada la importación de animales en la Unión. Por tanto, el principio de autorización previa, establecido en virtud de las bases jurídicas de los antedichos Reglamentos y de conformidad con el principio de precaución, debe aplicarse basándose no en presunciones acerca de la situación sanitaria general en el país tercero de origen, sino en la obtención de garantías por lo que respecta a la vigilancia sanitaria de las aves criadas en un establecimiento autorizado por ese país. Esas garantías permiten, en particular, determinar con suficiente certeza científica si el referido país está libre de enfermedades, con independencia de su localización geográfica y de tales presunciones. De lo anterior se desprende que, en la medida en que una prohibición de importación en la Unión de aves silvestres capturadas constituye el corolario de las garantías requeridas por el principio de autorización previa de los países terceros, la Comisión no incurrió en ningún error manifiesto ni en ninguna violación caracterizada del principio de proporcionalidad o del principio de cautela al exigir tales garantías en los Reglamentos n.o 318/2007 y n.o 139/2013, en el marco de su amplia facultad de apreciación en virtud del artículo 43 TFUE. Asimismo, por lo que se refiere al carácter proporcionado del alcance geográfico de la prohibición de importación en la Unión de aves silvestres capturadas, la Comisión sólo habría podido rebasar su facultad de apreciación y vulnerar el principio de proporcionalidad absteniéndose de autorizar la importación de aves procedentes de zonas manifiestamente libres de la gripe aviar. Sin embargo, al no haber ningún elemento que acredite claramente y de manera suficientemente convincente que algunos países o continentes y, en particular, América del Sur y Oceanía se encuentran durablemente libres o exentos del virus de la gripe aviar o que, de manera general, las aves silvestres capturadas no representan ningún riesgo de propagación de ese virus, por tanto, es preciso señalar que la incertidumbre científica relativa al riesgo de propagación de la gripe aviar en la Unión por medio de importaciones de aves silvestres capturadas procedentes de países terceros del mundo entero subsiste en un grado elevado. (véanse los apartados 66, 68 a 72, 84 y 85)

Por lo que atañe a los Reglamentos n.o 318/2007 y n.o 139/2013, por los que se establecen condiciones zoosanitarias para la importación de determinadas aves en la Comunidad y las correspondientes condiciones de cuarentena, no puede reprochársele a la Comisión haber adoptado una medida manifiestamente desproporcionada al realizar una distinción entre las aves silvestres y las aves criadas en cautividad. En efecto, en relación con la prevención de riesgos, las aves silvestres se diferencian de las aves criadas en cautividad, en la medida en que en el caso de estas últimas aves, es posible imponer un control sanitario estricto desde su nacimiento, que puede ir hasta su cría en medio cerrado o incluir su aislamiento con respecto a las aves de corral. (véanse los apartados 91 y 93)

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 107)