Conclusiones del Abogado General Darmon presentadas el 26 de febrero de 1992. - PARLAMENTO EUROPEO CONTRA CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - ADMISION DE TRANSPORTISTAS NO RESIDENTES EN LOS TRANSPORTES NACIONALES DE MERCANCIAS POR CARRETERA. - ASUNTO C-65/90.



Recopilación de Jurisprudencia 1992 página I-04593

Edición especial sueca página I-00043

Edición especial finesa página I-00043



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. Mediante el presente recurso de anulación, interpuesto por el Parlamento Europeo (en lo sucesivo, "Parlamento") contra un acto del Consejo, en este caso el Reglamento (CEE) nº 4059/89, de 21 de diciembre de 1989, por el que se determinan las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro, (1) se solicita al Tribunal de Justicia que precise el alcance de la "legitimación activa" que su sentencia "Tchernobyl" (2) le atribuyó, bajo determinadas condiciones.

2. El Parlamento invoca, en efecto, la falta de una nueva consulta sobre la propuesta de Reglamento presentada por la Comisión en diciembre de 1989 en la reunión celebrada por el Consejo, que más tarde se convirtió en el Reglamento antes mencionado, por cuanto ésta difería en gran medida de la propuesta inicial presentada por la Comisión el 5 de diciembre de 1985 (3) y sobre la que el Parlamento había emitido ya su Dictamen en su Resolución de 12 de septiembre de 1986. (4)

3. El Consejo propone una excepción de inadmisibilidad basada en el hecho de que la sentencia "Tchernobyl" del Tribunal de Justicia no atribuyó al Parlamento legitimación activa con arreglo a lo dispuesto en el artículo 173 del Tratado CEE, sino únicamente la legitimación para presentar un recurso de anulación, "en condiciones excepcionales, a saber cuando el equilibrio del sistema del Tratado pueda verse amenazado, es decir en caso de violación sustancial de las prerrogativas esenciales del Parlamento". (5) El Consejo infiere de ello que la admisibilidad del recurso de anulación del Parlamento está sujeta a dos condiciones: por una parte, la existencia de una violación "manifiesta y evidente", y, por otra, la de un desequilibrio institucional también "manifiesto".

4. No es este el caso en el presente asunto puesto que el Parlamento no discute la base jurídica del Reglamento impugnado y que ésta, el artículo 75 del Tratado CEE, no impone un procedimiento de cooperación sino la simple consulta al Parlamento. En la medida en que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sólo se impone una segunda consulta al Parlamento en caso de modificación sustancial de la propuesta, el Consejo estima que el Tribunal de Justicia está obligado a examinar el fondo del asunto para apreciar la admisibilidad del recurso.

5. Por otra parte, siempre según la Institución demandada, si no fuera así bastaría que el Parlamento invocara de manera sistemática la falta de una segunda consulta para que se le reconociera la legitimación para interponer recurso de anulación contra todos los actos del Consejo.

6. La Institución demandada estima igualmente que a diferencia del procedimiento de cooperación, el Dictamen del Parlamento no le afecta jurídicamente. De ello deduce que, puesto que la consulta se llevó a cabo, no ha habido menoscabo de las prerrogativas del Parlamento, pudiendo informarse a éste oficiosamente de la evolución de los debates mantenidos en el seno del Consejo sobre la propuesta inicial de la Comisión.

7. El Consejo añade por último que, aunque no pudiera establecerse una distinción entre el procedimiento de cooperación y la simple consulta al Parlamento, la legitimación atribuida a este último para interponer recursos de anulación es una excepción a un principio general establecido en los artículos 4 y 173 del Tratado CEE. Por consiguiente, las condiciones para su ejercicio deben interpretarse de forma restrictiva. De ahí que el Parlamento no pueda limitarse a invocar la violación de sus prerrogativas, pues con ello se consagraría el "carácter automático" de su legitimación para interponer recursos.

8. El Parlamento replica que de los motivos de la sentencia "Tchernobyl" del Tribunal de Justicia no puede deducirse que la legitimación que se le atribuye para interponer recursos de anulación sea sólo excepcional, en caso de vulneración manifiesta de sus prerrogativas. Por otra parte, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia, para acordar la admisibilidad del recurso, se limitó a declarar que el Parlamento invocaba "una violación de sus prerrogativas consecuencia de la elección del fundamento jurídico del acto impugnado". La tesis del Consejo supondría la necesidad de examinar sistemáticamente el fondo del asunto al analizar la admisibilidad. Por último, el derecho a ser consultado, y por consiguiente a ser consultado de nuevo en caso de modificación sustancial de la propuesta inicial, constituye, al igual que el procedimiento de cooperación, una prerrogativa del Parlamento.

9. Como indicó el Abogado General Sr. Van Gerven en sus conclusiones sobre el asunto "Tchernobyl", (6) "la determinación de los casos en que el Parlamento defiende su propia esfera de competencias dará lugar sin duda alguna a problemas de aplicación". No obstante, a mi juicio, la sentencia mencionada revela claramente cuál es el camino que debe seguirse.

10. En primer lugar, y en contra de lo que sostiene el Consejo, los motivos de la citada sentencia no aluden, ni siquiera de forma implícita, al carácter excepcional de la legitimación del Parlamento para interponer recursos de anulación, que se circunscriba a los casos de violación manifiesta de sus prerrogativas.

11. En efecto, tras declarar que las prerrogativas del Parlamento

"constituyen uno de los factores de equilibrio institucional creados por los Tratados", (7)

este Tribunal de Justicia estimó que

"el respeto del equilibrio institucional implica que cada una de las Instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de las demás. Exige también que cualquier incumplimiento de esta regla, caso de que se produzca, pueda ser sancionado" (8)

y que

"el hecho de que en los Tratados no exista una disposición que confiera al Parlamento la legitimación activa para interponer recursos de anulación puede constituir una laguna procesal; pero esta laguna no puede prevalecer contra el interés fundamental en que se mantenga y respete el equilibrio institucional definido por los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas", (9)

y declara que

"el Parlamento tiene legitimación activa para interponer ante este Tribunal un recurso de anulación contra un acto del Consejo o de la Comisión, a condición de que el objeto del mismo no sea otro que la salvaguardia de sus propias prerrogativas y que en el mismo se invoquen únicamente motivos basados en la violación de estas últimas". (10)

12. Admitir la tesis del Consejo supondría reconocer la inadmisibilidad de un recurso de anulación del Parlamento ante una violación menor o no manifiesta de sus prerrogativas. Esta distinción no puede deducirse ni siquiera del fundamento de la sentencia "Tchernobyl", el estricto respeto del equilibrio institucional y la necesidad de garantizar su mantenimiento por vía judicial.

13. En segundo lugar, si hubiera que admitirla, la tesis del Consejo obligaría al Tribunal de Justicia a analizar el fondo del asunto al examinar la admisibilidad. En el presente caso, obligaría al Tribunal de Justicia a estudiar si, prima facie, las diferencias entre la propuesta inicial de la Comisión y el Reglamento adoptado son de tal magnitud que se imponía con toda claridad una nueva consulta al Parlamento a fin de dilucidar si la falta de una nueva consulta es una violación manifiesta de las prerrogativas del Parlamento, hecho que, en caso afirmativo, implicaría la admisibilidad del recurso.

14. Es indudable que determinadas excepciones de inadmisibilidad obligan en la práctica al Juez a realizar un primer análisis sobre el fondo. Pero, a mi juicio, no por ello debe considerarse errónea la tesis del Consejo; la razón reside más bien en que no existen motivos en la sentencia "Tchernobyl" que le sirvan de apoyo.

15. Dos son las principales condiciones establecidas por esta sentencia para la admisibilidad del recurso de anulación del Parlamento. El Tribunal de Justicia exigió que "el objeto del citado recurso no sea otro que la salvaguardia de sus prerrogativas propias", referencia expresa al objeto del recurso, y que "en el mismo se invoquen únicamente motivos basados en la violación" de estas últimas.

16. En el asunto "Tchernobyl", el Tribunal de Justicia se limitó a declarar que se cuenta entre las prerrogativas del Parlamento su participación en el proceso de elaboración de los actos normativos, en especial su participación en el procedimiento de cooperación, y que el Parlamento se fundaba en la circunstancia de que el Consejo había elegido una base jurídica equivocada por cuanto ésta preveía únicamente la consulta al Parlamento en tanto que la base jurídica propuesta por esta última Institución exigía la aplicación del procedimiento de cooperación. (11) Por tanto, este Tribunal de Justicia no analizó si, prima facie, la base jurídica adoptada por el Consejo podía ser errónea y se circunscribió a la redacción formal del motivo de anulación invocado por el Parlamento. (12)

17. Los argumentos expuestos por el Consejo en apoyo de su pretensión de que el presente caso se resuelva de forma diferente no son en absoluto convincentes. El Consejo invoca lo que podría calificarse de "perversión" del sistema de recursos. A su juicio, bastaría con que el Parlamento alegara cualquier diferencia entre la postura inicial de la Comisión y el Reglamento adoptado para que se le atribuyera una legitimación general para interponer recursos de anulación, es decir, que pudiera ejercitarse contra todos los actos del Consejo.

18. Tres comentarios se imponen a este respecto.

19. En primer lugar, la situación es la misma respecto a la elección de la base jurídica de los reglamentos del Consejo. El Parlamento podría perfectamente impugnar de forma sistemática la elección, como base jurídica, de artículos del Tratado que sólo prevén su consulta. El Consejo teme que si se declarara la admisibilidad del presente recurso, el Parlamento pudiera considerarse autorizado para exigir una segunda consulta en todos los casos. Pero las propias condiciones de admisibilidad del recurso de anulación del Parlamento, expuestas en la sentencia "Tchernobyl", permiten ya al Parlamento impugnar todos los actos del Consejo en cuya elaboración no ha participado por el procedimiento de cooperación.

20. En segundo lugar, esta hipótesis del recurso sistemático -que no puede descartarse por completo, por ejemplo, en caso de crisis institucional grave en el seno de las Comunidades- es un elemento común a todas las vías de recurso. Cabría pensar igualmente, en su caso, en recursos sistemáticos de la Comisión contra los actos del Consejo. El carácter excepcional de tal situación impide, a mi juicio, tenerla en cuenta a la hora de determinar "la norma común" que debe regir los requisitos de admisibilidad de los recursos.

21. Por lo demás, es dudoso que la tesis defendida por el Consejo constituya una respuesta adecuada a esta problemática. Según esta tesis, en caso de recursos sistemáticos, el Tribunal de Justicia tendría que analizar de todas formas, al estudiar la admisibilidad, el fundamento de los motivos invocados por el Parlamento.

22. En primer lugar, considero que la ratio decidendi de la sentencia "Tchernobyl" no impide al Parlamento impugnar todos los actos del Consejo si estima que vulneran sus prerrogativas. La diferencia esencial entre el recurso de anulación del Parlamento y el recurso previsto en el párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE no reside en la naturaleza o la cantidad de los actos impugnables sino en el resultado efectivo que el recurso debe perseguir, la salvaguardia de las prerrogativas del Parlamento, y en el carácter particular de los motivos que cabe invocar, la violación de dichas prerrogativas.

23. Esta doble restricción hace que la legitimación para interponer recursos de anulación atribuida al Parlamento no pueda calificarse de "general" como la que se confiere al Consejo, a la Comisión y a los Estados miembros, en la citada disposición.

24. Ciñéndose a los límites impuestos por la sentencia "Tchernobyl" respecto de la admisibilidad del recurso de anulación del Parlamento, procede analizar únicamente si el objeto del presente recurso no es otro que la salvaguardia de las prerrogativas del Parlamento y si, al invocar la necesidad de una segunda consulta motivada por la modificación sustancial introducida en la propuesta inicial de la Comisión, el Parlamento alega realmente un motivo relacionado con la violación de sus prerrogativas. Estos son los últimos argumentos del Consejo en apoyo de su excepción de inadmisibilidad. Como he dicho anteriormente, éste sostiene que el Dictamen del Parlamento no afecta jurídicamente al Consejo. Puesto que la consulta se llevó a cabo, no ha habido violación de las prerrogativas del Parlamento, pudiendo, por otra parte, informarse a éste oficiosamente de la evolución de las negociaciones a efectos de la adopción del Reglamento de que se trata.

25. No puede aceptarse el argumento de que la consulta al Parlamento no afecta jurídicamente al Consejo. El hecho de que el Dictamen del Parlamento no sea jurídicamente vinculante para el Consejo no implica que la falta de nueva consulta en caso de modificación sustancial de la propuesta inicial carezca de efectos sobre las prerrogativas de dicha Institución para participar en el proceso legislativo de la Comunidad. La política no se reduce únicamente a lo jurídico. Es fácil imaginar que en temas delicados, un Dictamen negativo del Parlamento, aunque no vincule jurídicamente al Consejo, tenga repercusiones no despreciables sobre el proceso de adopción, es decir, sobre la esencia del acto de que se trata. La posibilidad de emitir este Dictamen y, llegado el caso, un segundo Dictamen es una de las prerrogativas importantes del Parlamento. Por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado en este mismo sentido.

26. En las célebres sentencias "Isoglucosa", este Tribunal de Justicia decidió que

"la consulta [...] es el medio que permite al Parlamento participar de modo efectivo en el proceso legislativo de la Comunidad. Esta competencia representa un elemento esencial del equilibrio institucional perseguido por el Tratado. Es el reflejo, aunque limitado, en el ámbito comunitario de un principio democrático fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa. La consulta válida al Parlamento en los casos previstos por el Tratado constituye pues una formalidad sustancial cuyo incumplimiento determina la nulidad del acto de que se trata" (13) (traducción provisional).

27. No obstante, el Tribunal de Justicia indicó que no es necesario llevar a cabo una segunda consulta al Parlamento cuando "examinado en su conjunto, el proyecto de Reglamento sobre el que se consultó al Parlamento no fue esencialmente desvirtuado", (14) o que la "modificación de la propuesta inicial consistió más en un cambio de método que de fondo" (15) (traducción provisional), o para terminar que la nueva disposición "respondía en gran medida al deseo expresado por el Parlamento". (16)

28. El Abogado General Sr. Mancini resumía esta jurisprudencia en sus conclusiones sobre el asunto Roviello (17) de la siguiente forma:

"Cuando en un proyecto se modifique una norma o se inserte una nueva norma sólo será posible evitar una segunda consulta si dicha modificación o añadido reúnen uno de los siguientes requisitos: a) que no alteren los aspectos esenciales de la disposición más amplia sobre la que tienen incidencia (Chemiefarma, citada anteriormente, apartado 69); b) que tengan un carácter meramente técnico, es decir que impliquen modificaciones de método o, en todo caso, no sustanciales (sentencias Buyl, apartado 23 y Chemiefarma, apartado 178, citadas anteriormente); c) que correspondan a un deseo del Parlamento (sentencia Buyl, ibidem)." (18)

29. El motivo fundado en la falta de una nueva consulta al Parlamento sobre una propuesta de la Comisión modificada en sus aspectos esenciales guarda relación con la violación de las prerrogativas del Parlamento. Si el acto impugnado fuere anulado por el Tribunal de Justicia, el Consejo tendría que consultar al Parlamento sobre el texto del Reglamento de que se trata antes de proceder, en su caso, a la adopción de uno nuevo. El objeto del recurso interpuesto por el Parlamento no es pues otro que la salvaguardia de sus prerrogativas. (19)

30. En consecuencia, procede declarar la admisibilidad del recurso.

31. Respecto al fondo, el Parlamento alega, en apoyo de su único motivo, que se refiere a la falta de consulta sobre la propuesta de la Comisión, que estima esencialmente modificada, cinco aspectos en los que esta propuesta se aparta sustancialmente de la propuesta inicial presentada por la Comisión en 1985.

32. Estos cinco aspectos son, respectivamente, la sustitución de un cabotaje general por un sistema de contingente comunitario, la falta en el Reglamento impugnado de un cabotaje "consecutivo", la existencia en dicho Reglamento de una cláusula de salvaguardia, el establecimiento de un sistema de sanciones en caso de infracción, y, por último, el carácter temporal del Reglamento impugnado.

33. En mi opinión, el quinto aspecto en que el Reglamento definitivamente adoptado por el Consejo difiere de la propuesta inicial de la Comisión se subsume en el primero puesto que, para valorar la diferencia entre la liberalización de los transportes nacionales establecida por el Consejo y la sugerida inicialmente por la Comisión, hay que tener en cuenta el carácter temporal del Reglamento impugnado. También guarda relación con el cuarto aspecto en la medida en que el sistema de sanciones adoptado por el Consejo es también temporal. En cambio, los aspectos segundo y tercero, que de alguna forma constituyen el elemento negativo del Reglamento impugnado en relación con la propuesta inicial al consistir en la supresión de medidas de liberalización o en su suspensión, deben ser examinados con independencia del carácter temporal del Reglamento impugnado.

34. La primera diferencia gira en torno al cabotaje "general". La propuesta inicial preveía, en su artículo 1, que cualquier transportista de mercancías por carretera por cuenta ajena establecido en un Estado miembro y autorizado para efectuar transportes internacionales de mercancías por carretera sería autorizado a efectuar transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro distinto del de establecimiento. Según el artículo 3, la realización de los transportes se regiría en tal caso por las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas vigentes en el Estado miembro en que se efectuara el transporte; dichas disposiciones debían aplicarse a los transportistas no residentes en las mismas condiciones que dicho Estado miembro impusiera a sus propios nacionales.

35. El Reglamento adoptado por el Consejo el 21 de diciembre de 1989 dispone que cualquier transportista, establecido en un Estado miembro y autorizado por éste para efectuar transportes internacionales, será admitido para efectuar transportes nacionales de mercancías por carretera "con carácter temporal" (20) en otro Estado miembro en el marco de un contingente comunitario de cabotaje. (21) Este contingente se compondrá de 15.000 autorizaciones de cabotaje de dos meses de duración, y se repartirá entre los Estados miembros. Este se aumentará anualmente a partir del 1 de julio de 1991, sin que el porcentaje de aumento pueda ser inferior al 10 %. (22) A tenor del artículo 9, el Reglamento entrará en vigor el 1 de julio de 1990 y será aplicable hasta el 31 de diciembre de 1992, debiendo el Consejo adoptar, antes del 1 de julio de 1992, un Reglamento en el que se defina el régimen definitivo de cabotaje. Por consiguiente, el cabotaje sólo podrá experimentar dos aumentos, el 1 de julio de 1991 y el 1 de julio de 1992.

36. El Consejo estima que la diferencia existente entre estos dos regímenes es más de método que de fondo. Dado que la propuesta inicial de la Comisión aplicaba íntegramente la regla del "trato nacional", procede, a su juicio, tener en cuenta la existencia de restricciones cuantitativas a las operaciones de transporte en numerosos Estados miembros. Ahora bien, el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento impugnado excluye la aplicación de las disposiciones nacionales que impongan un contingente. Considerada de manera global, la existencia de un contingente comunitario no es forzosamente más restrictiva que una liberalización aparente de las condiciones de acceso a los transportes nacionales si continuaran aplicándose las restricciones nacionales. Aquella es más conforme con la exigencia de una política común de los transportes.

37. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia arroja poca luz sobre el alcance de las modificaciones que, "[examinadas] en [su] conjunto", (23) no afectarían a la propuesta inicial en sus aspectos esenciales. La sentencia del Tribunal de Justicia Chemiefarma responde brevemente a la excepción de ilegalidad propuesta contra el artículo 15 del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado (DO 1962, L 13, p. 204; EE 08/01, p. 22). (24) En los asuntos Battaglia, Buyl y Adam, (25) la diferencia entre la propuesta sometida al Parlamento y el Reglamento adoptado residía en la sustitución del ECU (unidad de cuenta europea) por los tipos de cambio actualizados; el Tribunal de Justicia estimó que se trataba más de un cambio de método que de fondo, ya que los tipos adoptados reflejaban precisamente el valor del ECU en términos de monedas nacionales al 1 de abril de 1978. (26)

38. No ha escapado a la atención del Parlamento que una parte de la liberalización perseguida por la propuesta inicial de la Comisión perdía parte de su eficacia a causa de la existencia de restricciones cuantitativas nacionales. En efecto, en su Dictamen de 12 de septiembre de 1986, el Parlamento proponía la inserción de un segundo apartado en el artículo 1 que estableciera lo siguiente: "A partir de la entrada en vigor de las disposiciones del apartado 1, los Estados miembros en que la autorización de efectuar transportes nacionales esté sometida a restricciones cuantitativas aumentarán de forma adecuada el número de autorizaciones para permitir a los transportistas de otros Estados miembros de la Comunidad participar en los transportes interiores cuando se concedan autorizaciones suplementarias" (traducción no oficial).

39. En mi opinión, la propuesta inicial de la Comisión preveía un acceso ilimitado a los transportes nacionales en los Estados miembros desprovistos de un régimen de restricciones cuantitativas. En los otros Estados, a partir de la entrada en vigor del Reglamento que se habría adoptado de conformidad con esta propuesta inicial, habría que repartir los contingentes nacionales de forma no discriminatoria entre los transportistas no residentes y los transportistas nacionales. En consecuencia, aunque la propuesta inicial no indica la forma en que habrían podido repartirse los contingentes nacionales de forma no discriminatoria, cabe suponer que los Estados miembros dotados de un sistema de restricciones cuantitativas se habrían visto obligados a aumentar su contingente nacional, o en su defecto numerosos transportistas nacionales se habrían visto privados de ciertas autorizaciones -por haber sido concedidas a transportistas no residentes- y habrían procedido a una reducción o a un cese de sus actividades. Es concebible que un Estado que no hubiera concedido una parte de su contingente a transportistas no residentes o una mínima parte habría sido sin duda alguna objeto de un recurso por incumplimiento, ya que la existencia de discriminación era muy probable.

40. Sin entrar en la cuestión de si, de hecho, la subsistencia de los contingentes es o no más restrictiva que el contingente comunitario previsto por el Reglamento impugnado -el Tribunal de Justicia carece, por el momento, de los datos necesarios para abordar dicho análisis (27)-, considero que la diferencia entre la propuesta inicial y el Reglamento definitivo es esencial, dado que, por una parte, las autorizaciones expedidas al amparo del contingente comunitario son temporales y tienen una vigencia de dos meses y que, por otra, el sistema general establecido por el Consejo es también temporal puesto que el Reglamento impugnado sólo es aplicable hasta el 31 de diciembre de 1992. Existe, a mi juicio, una diferencia de naturaleza entre una liberalización definitiva de los servicios de transporte, aunque en determinados Estados estén sujetos a restricciones que, sin embargo, como he dicho ya, pueden sufrir una evolución, y una liberalización temporal, y por consiguiente precaria, pues puede quedar desvirtuada por la inercia del Consejo. Por otra parte, la propuesta inicial de la Comisión permitía un acceso ilimitado al mercado de los Estados miembros desprovistos de un régimen de restricciones cuantitativas.

41. Si bien es cierto que el sistema de un contingente comunitario respeta en mayor medida la uniformidad del Derecho comunitario, estimo que esta diferencia no puede calificarse de simple cambio de método. La elección entre un sistema que produce efectos diversos según las normas nacionales aplicables pero que conduce, en determinados Estados, a una liberalización total de los transportes de mercancías por carretera y un sistema menos liberal pero dotado de mayor uniformidad es suficientemente importante para recabar del Parlamento un nuevo Dictamen sobre este aspecto.

42. El Parlamento invoca una segunda diferencia relativa al cabotaje "consecutivo". El apartado 1 del artículo 5 de la propuesta inicial de la Comisión preveía el derecho de todo transportista a efectuar en un Estado miembro distinto del de establecimiento dos transportes nacionales "consecutivos a un transporte de mercancías entre dos Estados miembros realizado con autorización o sin autorización en caso de prestaciones liberalizadas", cuando dichos transportes "se efectúen durante un viaje de regreso, bien hacia el Estado miembro de establecimiento del transportista, o hacia el Estado de partida del transporte internacional precedente". Como indicaba el quinto considerando de la propuesta, el objetivo de esta disposición era "reducir el número de viajes de vacío en el tráfico internacional a fin de lograr una utilización más eficaz de vehículos y de energía y por consiguiente mejorar la productividad de los transportes internacionales de mercancías por carretera", ya que "la reducción del número de vehículos en las carreteras" no puede sino "mejorar nuestro entorno".

43. Ahora bien, según el Parlamento, el apartado 1 del artículo 5 de la propuesta inicial contenía un factor de evolución considerable, pues el Reglamento (CEE) nº 1841/88 del Consejo, de 21 de junio de 1988, relativo al contingente comunitario para los transportes de mercancías por carretera efectuados entre los Estados miembros, (28) prevé la supresión de los contingentes comunitarios y de los bilaterales para los transportes intracomunitarios a partir del 1 de enero de 1993.

44. El Consejo replica sobre este punto que como dicho Reglamento fue adoptado con posterioridad a la propuesta inicial, no puede tenerse en cuenta a la hora de valorar la necesidad de una segunda consulta al Parlamento.

45. El Parlamento aduce que cuando la Comisión presentó su propuesta inicial, el 5 de diciembre de 1985, ésta conocía ya las conclusiones de la sesión nº 1040 del Consejo-Transportes celebrada el 14 de noviembre de 1985, y que antes del 12 de septiembre de 1986, fecha en que el Parlamento emitió su informe sobre esta propuesta, el Consejo, en su sesión nº 1090 de 30 de junio del mismo año, había adoptado unas conclusiones según las cuales "el aumento anual del contingente comunitario debería ser, a partir de 1987, de 40 % acumulados hasta 1993, año en que se establecerá un mercado libre sin restricciones cuantitativas para los transportes de mercancías por carretera entre los Estados miembros".

46. Es manifiesto que el Reglamento impugnado no contiene ninguna disposición que permita el cabotaje "consecutivo".

47. A mi juicio, es evidente que para analizar la existencia o no de una diferencia esencial entre la propuesta inicial y el Reglamento adoptado deben tenerse en cuenta no sólo las disposiciones que han sufrido modificaciones de método o de fondo, sino también aquellas que han sido suprimidas del texto definitivo. Pero, para medir el impacto de la falta de una disposición que contemplara el cabotaje "consecutivo" en la propuesta presentada por la Comisión en la reunión del Consejo celebrada en diciembre de 1989, hay que situarse en el momento de la presentación de esta segunda propuesta a fin de determinar si, en el contexto jurídico existente a la sazón, las consecuencias de dicha modificación por vía de supresión eran de tal magnitud que se imponía una nueva consulta al Parlamento. En diciembre de 1989, ni el Consejo ni la Comisión podían ignorar que, en contra de lo previsto en la propuesta inicial, la falta de disposiciones relativas al cabotaje "consecutivo" debía examinarse a la luz del estado del Derecho comunitario en materia de transportes intracomunitarios en esa misma fecha. Imaginemos que, por el contrario, en diciembre de 1989, el Derecho comunitario aplicable a los transportes mencionados sólo preveía un régimen muy restrictivo, en ese caso la supresión de las disposiciones reguladoras del cabotaje "consecutivo" en el Reglamento definitivo habría podido considerarse equivalente a lo previsto en la propuesta inicial.

48. Por consiguiente, el Parlamento invoca acertadamente la existencia del Reglamento nº 1841/88. Ahora bien, en su artículo 1, éste inserta en el Reglamento (CEE) nº 3164/76 (29) un artículo 4 bis que establece que "los contingentes comunitarios, los contingentes bilaterales entre Estados miembros y los contingentes aplicables a los transportes en tránsito destinados a y procedentes de países terceros quedarán suprimidos el 1 de enero de 1993 para los transportes comunitarios". Por otra parte, se inserta un artículo 3, cuyo apartado 2 dispone que, "para el año 1989, el número total de autorizaciones comunitarias atribuidas al conjunto de los Estados miembros en el marco del contingente comunitario queda fijado en 24.021", y el apartado 3 que, "antes del 31 de marzo de 1990, el Consejo, a propuesta de la Comisión, presentada antes del 31 de diciembre de 1989, decidirá acerca del aumento del contingente comunitario a partir de 1990 y de las medidas que deben tomarse en casos de crisis. La propuesta deberá ir acompañada de un informe sobre las repercusiones de los aumentos efectuados hasta entonces que incluya las del reparto del contingente comunitario".

49. En consecuencia, la institución del cabotaje "consecutivo", por efecto de la próxima liberalización total de los transportes intracomunitarios, implicaba virtualidades importantes respecto al aumento del número de prestaciones de transporte que podían efectuar los transportistas establecidos en otros Estados miembros. Su supresión por el Reglamento impugnado modifica la propuesta inicial de la Comisión en aspectos esenciales, de forma que se hacía necesaria una nueva consulta al Parlamento.

50. El Parlamento alega, como tercer aspecto, que el Reglamento impugnado contiene medidas de salvaguardia que carecen de equivalente en la propuesta inicial. El apartado 5 del artículo 2 de dicho Reglamento dispone lo siguiente: "En caso de que la actividad de cabotaje perturbe gravemente el mercado de los transportes interiores de una zona geográfica determinada, cualquier Estado miembro afectado podrá recabar la intervención de la Comisión para que se adopten medidas de salvaguardia. La Comisión, previa consulta a los demás Estados miembros, decidirá las medidas de salvaguardia necesarias en el plazo de un mes después de la recepción de la solicitud del Estado miembro. Dichas medidas podrán llegar hasta la exclusión temporal de la zona afectada del ámbito de aplicación del presente Reglamento. La Comisión comunicará al Consejo y a los Estados miembros cualquier decisión relativa a medidas de salvaguardia".

51. El Consejo replica que este añadido responde al deseo expresado por el Parlamento en su Dictamen de 12 de septiembre de 1986.

52. En efecto, el Parlamento propuso a la sazón que se añadiera a la propuesta inicial de la Comisión un artículo 7 bis del siguiente tenor literal: "Ante situaciones particulares de desequilibrio entre la demanda y la oferta de transportes, el Consejo podrá, a instancias de un Estado miembro y previa consulta a la Comisión, conceder excepciones temporales a la aplicación del calendario previsto en el presente Reglamento". Esta última referencia parece aludir al apartado 1 del artículo 1 de la propuesta que preveía como fecha de entrada en vigor del Reglamento el 1 de enero de 1987.

53. A mi juicio, algunas diferencias entre ambos textos son fundamentalmente de redacción. Las "situaciones particulares de desequilibrio entre la demanda y la oferta de transportes", a que aludía la propuesta del Parlamento, se asemejan mucho desde el punto de vista conceptual al "caso de que la actividad de cabotaje perturbe gravemente el mercado de los transportes interiores". Considero que se trata en ambos casos de una oferta de transporte tan superior a la demanda que acarrearía una caída de los precios de los servicios de transporte y pondría en peligro la existencia de numerosas empresas.

54. Por otra parte, aunque la propuesta del Parlamento no hace referencia al ámbito geográfico en el que se aplicará la excepción, nada prohíbe, en mi opinión, que afecte a la totalidad del territorio de un Estado miembro, como parece permitir igualmente el Reglamento impugnado.

55. Por último, en ambos casos se excluye temporalmente la aplicación del régimen establecido.

56. Estimo que la única diferencia real es de orden institucional. Según el Reglamento impugnado, la Comisión adoptará las medidas, previa consulta a los demás Estados miembros; después se comunicarán al Consejo y a los Estados miembros. En cambio, la propuesta del Parlamento atribuía la facultad de conceder excepciones al Consejo, previa consulta a la Comisión. Considero innecesario iniciar aquí una reflexión sobre si la concesión de medidas de salvaguardia tenía más posibilidades de realizarse si fuera competencia del Consejo o de la Comisión. Basta poner de relieve que atribuir tal competencia al Consejo o a la Comisión -las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia sobre el tema, entre otros, de los "comités de gestión" (30) o de las competencias de ejecución en materia presupuestaria (31) están ahí para recordárnoslo- es una cuestión importante para el equilibrio institucional de las Comunidades. Aunque sea razonable suponer que el Parlamento no habría estimado injustificado atribuir esta competencia a la Comisión, debe recordarse que, en su Dictamen, optó por atribuírsela al Consejo y que no se le consultó sobre la modificación propuesta en diciembre de 1989, cuando se adoptó el Reglamento impugnado. En consecuencia, era necesario consultar nuevamente al Parlamento sobre este punto.

57. El cuarto aspecto invocado por la Institución demandante versa sobre las sanciones. Esta opina que las disposiciones del artículo 6 del Reglamento impugnado no se hallaban en la propuesta inicial de la Comisión.

58. El citado artículo 6 dispone lo siguiente:

"1. Los Estados miembros se concederán mutua asistencia para aplicar el presente Reglamento.

2. Las infracciones del presente Reglamento que cometa un transportista no residente serán señaladas a las autoridades competentes del Estado miembro de establecimiento de dicho transportista, sin perjuicio de las diligencias penales a que se exponga este último en el Estado miembro de acogida.

Las autoridades competentes se comunicarán mutuamente todas las informaciones que posean sobre las sanciones aplicadas por las citadas infracciones.

En caso de presentación de una autorización de cabotaje falsificada, dicha autorización se retirará inmediatamente y se remitirá a la autoridad competente del Estado miembro de establecimiento del transportista.

3. En caso de infracciones graves o reiteradas, las autoridades competentes del Estado miembro de acogida podrán solicitar a las autoridades competentes del Estado miembro de establecimiento que se impongan sanciones.

Tales sanciones podrán en particular consistir en:

- un apercibimiento,

- una prohibición temporal o definitiva del acceso de la empresa a los transportes internos del Estado miembro de acogida,

- una prohibición temporal o definitiva del acceso de la empresa al territorio del Estado de acogida.

4. En caso de infracción del presente Reglamento, el Estado miembro de establecimiento deberá adoptar la sanción acordada entre las autoridades del Estado miembro de acogida y las del Estado miembro de establecimiento, o citar al transportista implicado ante un órgano nacional competente.

Se informará inmediatamente al Estado miembro de acogida de la sanción que se hubiere aplicado."

59. El Consejo contesta que este sistema de sanciones estaba contenido virtualmente en la propuesta de la Comisión puesto que su artículo 3 sometía al transportista a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas vigentes en el Estado miembro en que se efectuara la prestación. Y añade que el establecimiento de dicho sistema responde al deseo expresado por el Parlamento.

60. Es cierto que el Parlamento había propuesto en su Dictamen de 12 de septiembre de 1986 la inserción en el artículo 3 de un apartado 2 redactado de la siguiente forma: "Si los vehículos de una empresa cometieran infracciones repetidas y graves del Derecho comunitario en materia de transportes o de la normativa sobre seguridad en carretera o de la prevista en el apartado 1, el Estado miembro implicado podrá retirar la autorización concedida a dicha empresa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1; las autoridades competentes de dicho Estado podrán hacer constar la retirada en la certificación contemplada en el apartado 4 del artículo 2" (traducción no oficial).

61. Es indudable que el sistema adoptado por el Consejo es más elaborado que el que propuso el Parlamento. Las sanciones, de un rigor gradual, son impuestas por las autoridades competentes del Estado miembro de establecimiento (apartado 3), sin perjuicio de las diligencias penales a que se exponga el transportista en el Estado miembro de acogida (apartado 2). Las disposiciones propuestas por el Parlamento son más ambiguas en lo que se refiere a las autoridades competentes para sancionar las infracciones pues aluden al "Estado miembro implicado" sin que de ello pueda deducirse claramente si se trata del Estado miembro de acogida o del Estado miembro de establecimiento ni tan siquiera excluir que la expresión de que se trata se refiere en realidad a estos dos Estados. En esta última hipótesis, que no considero una lectura excesivamente libre del texto del apartado 2 del artículo 3 de la propuesta del Parlamento, el sistema sugerido por este último presenta rasgos comunes con el adoptado por el Consejo. Sea como fuere, aunque se interprete la propuesta del Parlamento en el sentido de que sólo atribuye la facultad sancionadora al Estado de acogida, el principio de la confianza legítima que debe reinar entre los Estados miembros de la Comunidad hace que, a mi juicio, se trate aquí más de un cambio de método que de fondo. El carácter temporal del Reglamento adoptado por el Consejo no puede modificar este análisis, pues el Parlamento no puede quejarse a un tiempo de la inclusión de un sistema de sanciones y del hecho de que dicho sistema pueda suspenderse temporalmente. Por otra parte, la citada modificación responde inicialmente a un deseo del Parlamento. Por consiguiente, no es necesario efectuar una nueva consulta sobre este punto.

62. La exposición que acabo de consagrar al fondo del recurso revela que, "examinado en su conjunto", (32) el proyecto de Reglamento adoptado por el Consejo difiere en aspectos esenciales de la propuesta sobre la que se había consultado al Parlamento. En consecuencia, procede declarar la anulación del Reglamento impugnado.

63. Se imponen dos observaciones respecto al alcance de esta anulación.

64. La primera se refiere a su extensión. En mi opinión, la anulación debe abarcar, en el presente caso, la totalidad del Reglamento impugnado. En efecto, por una parte, éste sólo contiene disposiciones homogéneas relativas todas ellas a la libre prestación de los servicios de transporte de mercancías por carretera y, por otra, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para determinar la obligación de una segunda consulta al Parlamento, examina los dos textos controvertidos "examinados en su conjunto". Si bien no puede negarse que tratándose de un Reglamento que contiene disposiciones dispares, de las cuales sólo las relativas a un campo concreto se diferencian esencialmente de las que figuraban en la propuesta inicial, la anulación por falta de una segunda consulta al Parlamento sólo afecta a una parte del Reglamento impugnado, hay que reconocer que ese no es el caso en el presente asunto.

65. La segunda observación gira en torno a la facultad atribuida al Tribunal de Justicia por el párrafo segundo del artículo 174 del Tratado CEE, de señalar "aquellos efectos del Reglamento declarado nulo que deban ser considerados como definitivos". Solicito encarecidamente al Tribunal de Justicia que recurra a la citada medida. En efecto, según la sentencia Pinaud Wieger (33) del Tribunal de Justicia, a falta de la medida mencionada, la anulación del Reglamento impugnado acarearía inmediatamente la imposibilidad de la libre prestación de servicios en el ámbito de los transportes de mercancías por carretera hasta que el Consejo adoptara, previa consulta al Parlamento, una nuevo Reglamento sobre ese punto. (34)

66. Por otra parte, la aplicación del párrafo segundo del artículo 174 en el presente caso tendrá una eficacia de pocos meses, ya que el artículo 9 del Reglamento impugnado dispone que éste será aplicable hasta el 31 de diciembre de 1992. En efecto, con arreglo a este mismo artículo, el Consejo adoptará, antes del 1 de julio de 1992, un Reglamento en el que se defina el régimen definitivo de cabotaje que entrará en vigor el 1 de enero de 1993. Por otra parte, la propuesta de la Comisión a este respecto fue presentada el 22 de noviembre de 1991. (35)

67. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:

"1) Anule el Reglamento (CEE) nº 4059/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, por el que se determinan las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro.

2) Mantenga los efectos del Reglamento mencionado hasta que el Consejo adopte un Reglamento en el que se defina el régimen definitivo de cabotaje y, a más tardar, hasta el 31 de diciembre de 1992.

3) Condene en costas al Consejo."

(*) Lengua original: francés.

(1) - DO L 390, p. 3.

(2) - Sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo (C-70/88, Rec. p. I-2041).

(3) - DO C 349, p. 26.

(4) - DO C 255, p. 236.

(5) - Apartado 4.2 de las observaciones complementarias del Consejo.

(6) - Rec. p. I-2065.

(7) - Apartado 21.

(8) - Apartado 22, el subrayado es mío.

(9) - Apartado 26.

(10) - Apartado 27.

(11) - Apartados 28 y 29.

(12) - En la sentencia de 4 de octubre de 1991, Parlamento/Consejo (C-70/88, Rec. p. I-4529), el Tribunal de Justicia declaró la inadmisión de dos motivos fundados, respectivamente, en el hecho de que el Consejo hubiera adoptado un Reglamento en vez de una Directiva y de que esta misma Institución no hubiera delegado sus competencias de ejecución en la Comisión (apartados 19 y 20). Este Tribunal se limitó a declarar que el Parlamento no ha aportado, en apoyo de estos motivos, ningún elemento que demuestre una violación de sus prerrogativas (apartado 20; traducción provisional).

(13) - Sentencias de 29 de octubre de 1980, Roquette frères/Consejo (138/79, Rec. p. 3333), apartado 33 y Maizena/Consejo (139/79, Rec. p. 3393), apartado 34.

(14) - Sentencia de 15 de julio de 1970, Chemiefarma/Comisión (41/69, Rec. p. 661), apartado 178.

(15) - Sentencias de 4 de febrero de 1982, Battaglia/Comisión (1253/79, Rec. p. 297), apartado 24, Buyl/Comisión (817/79, Rec. p. 245), apartado 23 y Adam/Comisión (828/79, Rec. p. 269), apartado 24.

(16) - Ibidem.

(17) - Sentencia de 7 de junio de 1988 (20/85, Rec. p. 2805).

(18) - Conclusiones, Rec. p. 2828.

(19) - Considero innecesario examinar el argumento del Consejo basado en la posibilidad de que el Parlamento sea informado oficiosamente del desarrollo del expediente, argumento que no es de recibo en relación con las exigencias de una Comunidad de Derecho.

(20) - Artículo 1.

(21) - Apartado 1 del artículo 2.

(22) - Apartado 4 del artículo 2.

(23) - Asunto 41/69, antes citado, apartado 178.

(24) - Asunto 41/69, antes citado, apartados 178 y 179.

(25) - Asuntos 1253/79, 817/79 y 828/79, antes citados.

(26) - Véase, por ejemplo, la sentencia 1253/79, antes citada, apartado 24.

(27) - Véase, no obstante, el informe sobre la utilización de las autorizaciones de cabotaje en 1990/1991, presentado por la Comisión al Consejo el 22 de noviembre de 1991 [COM(91) 377 final], que sitúa el volumen de tráfico de cabotaje, desde mediados de 1990 hasta mediados de 1991, entre 450 y 600 millones de TKM (toneladas/kilómetro), es decir, a un nivel muy inferior a los 3.000 millones de TKM previstos en los Análisis y previsiones de 1989 de la serie Europatransport; se calcula que el cabotaje representa una media de 0,108 % de los mercados nacionales para el mismo período.

(28) - DO L 163, p. 1.

(29) - Del Consejo, de 16 de diciembre de 1976, relativo al contingente comunitario para los transportes de mercancías por carretera efectuados entre Estados miembros (DO L 357, p. 1; EE 07/02, p. 42).

(30) - Sentencia de 17 de diciembre de 1970, Kuester (25/70, Rec. p. 1161).

(31) - Sentencia de 24 de octubre de 1989, Comisión/Consejo (16/88, Rec. p. 3457).

(32) - Sentencia 41/69, antes citada, apartado 178.

(33) - Sentencia de 7 de noviembre de 1991 (C-17/90, Rec. p. I-5253).

(34) - Por otra parte, el propio Parlamento sugirió durante la fase oral que, en caso de que se estimara su recurso, se recurriera al párrafo segundo del artículo 174 del Tratado CEE.

(35) - Doc. COM(91) 377 final.