Asunto T-69/04

Schunk GmbH y Schunk Kohlenstoff-Technik GmbH

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Competencia — Prácticas colusorias — Mercado de productos eléctricos y mecánicos de carbono y grafito — Excepción de ilegalidad — Artículo 15, apartado 2, del Reglamento no 17 — Imputabilidad de la conducta infractora — Directrices para el cálculo de las multas — Gravedad y efecto de la infracción — Efecto disuasorio — Cooperación durante el procedimiento administrativo — Principio de proporcionalidad — Principio de igualdad de trato — Reconvención para que se incremente la multa»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta) de 8 de octubre de 2008 II ‐ 2579

Sumario de la sentencia

El principio de legalidad de las penas es un corolario del principio de seguridad jurídica, que constituye un principio general de Derecho comunitario y que exige, particularmente, que toda normativa comunitaria, especialmente cuando imponga o permita imponer sanciones, sea clara y precisa, con el fin de que las personas afectadas puedan conocer sin ambigüedad los derechos y obligaciones que derivan de ésta y adoptar las medidas oportunas en consecuencia. Este principio, que forma parte de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y que ha sido consagrado asimismo en diferentes Tratados internacionales y, en particular, en el artículo 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, se aplica tanto a las normas de carácter penal como a los instrumentos administrativos específicos que imponen o permiten imponer sanciones administrativas. Se aplica no sólo a las normas que establecen los elementos constitutivos de una infracción, sino también a las que definen las consecuencias derivadas de una infracción de las primeras. A este respecto, del artículo 7, apartado 1, de dicho Convenio se desprende que la Ley debe definir claramente las infracciones y las penas que las castigan. Este requisito se cumple cuando el justiciable puede saber, a partir del texto de la disposición pertinente y, si fuera necesario, con ayuda de la interpretación que de ella hacen los tribunales, qué actos y omisiones desencadenan su responsabilidad penal. De la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se desprende que para cumplir los requisitos de esta disposición no se requiere que los términos de las disposiciones con arreglo a las cuales se imponen esas sanciones sean tan precisos como para que quepa prever con certeza absoluta las consecuencias que puedan derivarse de una infracción de dichas disposiciones. En efecto, según él, la existencia de términos indeterminados en una disposición no implica necesariamente una infracción del artículo 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y el hecho de que una Ley confiera una facultad de apreciación no contradice en sí mismo la exigencia de previsibilidad, siempre que el alcance y los modos de ejercer dicha facultad se definan con la suficiente claridad, a la vista del fin legítimo en cuestión, para proporcionar al individuo una protección adecuada contra la arbitrariedad. A este respecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tiene en cuenta, aparte del propio texto de la Ley, la cuestión de si los conceptos indeterminados utilizados han sido precisados por una jurisprudencia reiterada y publicada. Por otra parte, la toma en consideración de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros no lleva a dar una interpretación distinta al principio general del Derecho comunitario constituido por el principio de legalidad. (véanse los apartados 28, 29 y 32 a 34)

El artículo 15, apartado 2, del Reglamento no 17, relativo a la imposición de multas a las empresas que han infringido las normas comunitarias de competencia, no viola el principio de legalidad de las penas. En efecto, la Comisión no dispone de una facultad de apreciación ilimitada para la fijación de las multas, puesto que debe respetar el límite máximo establecido en función del volumen de negocios de las empresas implicadas y debe tomar en consideración la gravedad y la duración de la infracción. Además, el límite máximo fijado en el 10 % del volumen de negocios de la empresa implicada es razonable, habida cuenta de los intereses defendidos por la Comisión en el marco de la persecución y sanción de las infracciones a las normas de la competencia y del hecho de que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento no 17 permite el establecimiento de un régimen que responde a los cometidos fundamentales de la Comunidad. Asimismo, la Comisión está obligada, cuando fija las multas, a respetar los principios generales del Derecho, en particular los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad. Por otra parte, la Comisión ha desarrollado, bajo un control total por parte del juez comunitario, una práctica administrativa conocida y accesible que, aunque no constituya el marco jurídico de las multas, puede servir de referencia por lo que respecta al principio de igualdad de trato, teniendo en cuenta que una elevación del nivel de las multas, dentro de los límites establecidos por dicho artículo 15, apartado 2, sigue siendo posible si lo exige la aplicación eficaz de las normas de competencia. Más aún, tratándose de la fijación de las multas, la Comisión adoptó las Directrices, de manera que se autolimitó en el ejercicio de su facultad de apreciación, contribuyendo con ello a garantizar la seguridad jurídica, y debe respetar los principios de igualdad de trato y de protección de la confianza legítima. Además, la adopción de dichas Directrices por parte de la Comisión, en la medida en que se halla circunscrita al marco legal definido en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento no 17, simplemente ha contribuido a precisar los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de la Comisión que resulta de esta disposición, sin que pueda deducirse de ello una insuficiencia inicial en la determinación por el legislador comunitario de los límites de la competencia de la Comisión en el ámbito de que se trata. Finalmente, la Comisión está obligada, en virtud del artículo 253 CE, a motivar las decisiones en las que impone una multa. (véanse los apartados 35, 36, 38 a 44 y 46)

No puede considerarse que la facultad de imponer multas en caso de infracción de los artículos 81 CE y 82 CE perteneciera originariamente al Consejo, el cual la atribuyó o delegó su ejecución a la Comisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 202 CE, tercer guión. De acuerdo con los artículos 83 CE, apartados 1 y 2, letras a) y d), y 211 CE, primer guión, esta facultad está comprendida en la función propia de la Comisión de velar por la aplicación del Derecho comunitario, función que ha sido precisada, delimitada y formalizada por el Reglamento no 17 en lo que atañe a la aplicación de los artículos 81 CE y 82 CE. La facultad de imponer multas que este Reglamento atribuye a la Comisión deriva de lo previsto en el propio Tratado y su objetivo es permitir la aplicación efectiva de las prohibiciones establecidas en dichos artículos. (véanse los apartados 48 y 49)

La conducta contraria a la competencia de una empresa puede imputarse a otra cuando aquélla no ha determinado de manera autónoma su comportamiento en el mercado, sino que ha aplicado, esencialmente, las instrucciones impartidas por esta última, teniendo en cuenta, en particular, los vínculos económicos y jurídicos que las unían. Así, se puede imputar el comportamiento de una filial a la sociedad matriz cuando la filial no determina de manera autónoma su comportamiento en el mercado, sino que aplica esencialmente las instrucciones que le imparte la sociedad matriz, constituyendo las dos empresas una unidad económica. En el caso particular de una sociedad matriz que posee el 100 % del capital de su filial, autora de una conducta infractora, existe una presunción iuris tantum de que dicha sociedad matriz ejerce una influencia decisiva sobre el comportamiento de su filial y de que constituyen una sola empresa con arreglo al artículo 81 CE. Por lo tanto, corresponde a la sociedad matriz que impugna ante el juez comunitario una decisión de la Comisión de imponerle una multa por una conducta de su filial desvirtuar esta presunción aportando elementos de prueba que acrediten la autonomía de ésta. El hecho de que una sociedad matriz titular del 100 % del capital de su filial sea una sociedad holding no basta para caracterizar la independencia funcional y orgánica de su filial. En efecto, el concepto de holding abarca situaciones distintas. De forma general, un holding puede definirse como una sociedad que es titular de participaciones de una o varias sociedades con el fin de controlarlas. Una sociedad holding que tiene por objeto la adquisición, venta, administración y, en particular, la gestión estratégica de participaciones industriales puede ser un holding financiero que no ejerce actividad industrial o comercial alguna, o una sociedad que tiene una actividad de gestión y dirección de las filiales. En el contexto de un grupo de sociedades, un holding es una sociedad que tiene la misión de reagrupar las participaciones en diversas sociedades y su función es garantizar la unidad de dirección. También puede existir una unidad de dirección y de coordinación entre la sociedad holding y su filial, que puede revelar una toma en consideración de los intereses del grupo. Por tanto, el hecho de que una sociedad sea un holding cuyo papel es gestionar sus participaciones en el capital de otras sociedades, no es suficiente, por sí solo, para desvirtuar la presunción nacida de la titularidad de todo el capital social de su filial. (véanse los apartados 55, 56, 59 a 64, 66 y 70)

El pliego de cargos, cuya misión es garantizar a las empresas destinatarias el ejercicio eficaz del derecho de defensa, circunscribe el objeto del procedimiento entablado contra una empresa, en la medida en que fija la postura de la Comisión frente a dicha empresa y que la institución no puede formular en su decisión imputaciones que no figuren en la comunicación. La Comisión debe definir su postura en cuanto al curso del procedimiento administrativo previo sobre la base, en particular, de las respuestas al pliego de cargos dadas por las empresas destinatarias. En este contexto, al no existir un reconocimiento expreso por parte de la empresa inculpada en el marco de una infracción a las normas de competencia, la Comisión se ve obligada a acreditar los hechos y la empresa disfruta de la libertad de desarrollar, en su momento y fundamentalmente en el marco del procedimiento contencioso, todos los motivos de defensa que considere útiles. En cambio, esto no sería así si existiese un reconocimiento de los hechos por la empresa de que se trate. Tal solución no pretende restringir la interposición de recursos contenciosos por la empresa sancionada por la Comisión, sino precisar el alcance de la oposición que puede formularse ante el juez comunitario con el fin de evitar que la determinación de los hechos constitutivos de la infracción de que se trate se traslade de la Comisión a este último, que conociendo de un recurso basado en el artículo 230 CE, es competente para controlar la legalidad de la decisión. (véanse los apartados 80, 81, 84 y 85)

Tal como se desprende del propio tenor del artículo 81 CE, apartado 1, el concepto de práctica concertada supone, además de la concertación entre las empresas, un comportamiento en el mercado que siga a la concertación y una relación de causa a efecto entre ambos elementos. Cabe presumir —salvo prueba en contrario, que corresponde aportar a los operadores interesados— que las empresas que participan en la concertación y que permanecen activas en el mercado toman en consideración la información intercambiada con sus competidores, a fin de determinar su comportamiento en dicho mercado. (véase el apartado 118)

En la fijación del importe de una multa por infracción de las normas de competencia, la gravedad de una infracción se determina tomando en consideración numerosos factores, tales como las circunstancias específicas del asunto, su contexto y el alcance disuasorio de las multas, respecto de los cuales la Comisión tiene un margen de apreciación. En consecuencia, la Comisión puede tomar en consideración, para determinar la gravedad de la infracción, tanto el hecho de que las empresas tomaron muchas precauciones para evitar el descubrimiento del cártel como el perjuicio soportado por el público en general. Tratándose de este último, no todas las infracciones al Derecho de la competencia dañan a ésta y a los consumidores en la misma medida. La toma en consideración del perjuicio del público, en la determinación de la gravedad de la infracción, es distinta de la toma en consideración de la capacidad económica de un miembro del cártel para dañar la competencia y a los consumidores, que se produce en una determinada fase del cálculo del importe de la multa previsto en las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA y pretende dar un tratamiento diferenciado en caso de que haya varias empresas implicadas en la infracción. (véanse los apartados 153, 154 y 156)

Para valorar las repercusiones concretas de una infracción en el mercado, la Comisión está obligada a tomar como referencia la competencia que habría existido normalmente si no se hubiera producido la infracción. En lo que atañe a una práctica colusoria sobre precios, es legítimo que la Comisión deduzca que la infracción produjo efectos del hecho de que los miembros del cártel hayan adoptado medidas para aplicar los precios convenidos, por ejemplo, al anunciarlos a los clientes, al dar instrucciones a sus empleados de utilizarlos como base de negociación y al vigilar su aplicación por sus competidores y sus propios servicios comerciales. En efecto, para declarar que existen repercusiones sobre el mercado, es suficiente que los precios convenidos hayan servido de base para fijar los precios de transacciones individuales, limitando así el margen de negociación de los clientes. En cambio, no se puede exigir a la Comisión, cuando se demuestra que la práctica colusoria se aplicó, que demuestre sistemáticamente que los acuerdos permitieron efectivamente a las empresas afectadas alcanzar un nivel de precios de transacción superior al que habría existido sin la práctica colusoria. A este respecto, no se puede acoger la tesis de que para determinar la gravedad de la infracción sólo puede tomarse en consideración el hecho de que los precios de transacción habrían sido diferentes de no existir la colusión. Por lo demás, sería desproporcionado exigir dicha demostración, que requeriría recursos considerables, puesto que supondría hacer cálculos hipotéticos, basados en modelos económicos cuya exactitud sólo difícilmente puede verificar el juez y cuya infalibilidad no está probada en absoluto. Para valorar la gravedad de la infracción es decisivo saber que los miembros del cártel hicieron todo lo que estaba en sus manos para dar un efecto concreto a sus intenciones. Estos miembros no pueden apuntarse en beneficio propio factores externos que entorpecieron sus esfuerzos, invocándolos como elementos que justifican una reducción de la multa. Por tanto, la Comisión puede legítimamente basarse en el funcionamiento del cártel para concluir que existía una repercusión en el mercado, sin que sea necesario medir con precisión la importancia de este impacto. Aun suponiendo que la Comisión no hubiera demostrado suficientemente la repercusión concreta del cártel, no por ello dejaría de ser apropiado calificar de «muy grave» una infracción. En efecto, los tres aspectos que deben tomarse en consideración en la valoración de la gravedad de la infracción con arreglo a las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, que son la naturaleza de la infracción, sus repercusiones concretas sobre el mercado, siempre y cuando se puedan determinar, y la dimensión del mercado geográfico afectado, no tienen el mismo peso en el marco del examen de conjunto. La naturaleza de la infracción desempeña un papel primordial, en particular, para caracterizar las infracciones «muy graves». A este respecto, de la descripción de las infracciones muy graves que hacen dichas Directrices se desprende que los acuerdos o prácticas concertadas que persiguen, en particular, fijar los precios, pueden ser calificados de «muy graves» basándose únicamente en su propia naturaleza, sin que sea necesario que tales comportamientos estén caracterizados por una repercusión o una dimensión geográfica determinadas. Esta conclusión queda confirmada por el hecho de que, si bien la descripción de las infracciones graves menciona expresamente las repercusiones sobre el mercado y que puedan surtir sus efectos en amplias zonas del mercado común, la de las infracciones muy graves, en cambio, no menciona ninguna exigencia de repercusión concreta sobre el mercado ni de producción de efectos en una zona geográfica determinada. (véanse los apartados 165 a 169 y 171)

Las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, prevén tener en cuenta un gran número de factores en la valoración de la gravedad de la infracción para determinar el importe de la multa, entre los que figuran, en particular, la naturaleza propia de la infracción, su repercusión concreta, la extensión geográfica del mercado afectado y la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de las multas. Aunque dichas Directrices no prevén que el importe de las multas se calcule en función del volumen de negocios global o del volumen de negocios pertinente, no se oponen a que dichos volúmenes de negocios se tengan en cuenta al determinar el importe de la multa, a fin de respetar los principios generales del Derecho comunitario y cuando las circunstancias así lo exijan. Tratándose de una práctica concertada ilícita, la Comisión, de acuerdo con el número 1, sección A, párrafos cuarto y sexto, de las Directrices, habida cuenta de la gran diferencia de tamaño entre las empresas implicadas, con el fin de ajustarse al peso específico de cada una de ellas y, por tanto, a la incidencia real de su comportamiento infractor en la competencia puede tratar de forma diferenciada a las empresas que participaron en la infracción. A estos efectos puede clasificar a las empresas implicadas en varias categorías, basándose en el volumen de negocios alcanzado por cada una para los productos a los que afecta el presente procedimiento, incluyendo en él, el particular, el valor del consumo cautivo de cada empresa. De ello resulta una cuota de mercado que representa el peso relativo de cada empresa en la infracción y su capacidad económica efectiva para causar un daño significativo a la competencia. (véanse los apartados 176 y 177)

Las sanciones previstas en el artículo 15 del Reglamento no 17 tienen por objeto tanto reprimir las conductas ilícitas como impedir su repetición. Al constituir la disuasión una finalidad de las multas por infringir las normas de competencia, la exigencia de asegurar la misma constituye una exigencia general que debe guiar a la Comisión durante toda la fase de cálculo de las multas y no implica necesariamente que este cálculo venga caracterizado por una etapa específica destinada a una evaluación global de todas las circunstancias pertinentes a efectos de la consecución de dicha finalidad. La Comisión, para tomar en consideración el objetivo de disuasión, no estableció en las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, ninguna metodología o criterios determinados cuya indicación específica pudiera tener fuerza vinculante. El número 1, sección A, párrafo cuarto, de las Directrices, en el contexto de las indicaciones sobre la evaluación de la gravedad de una infracción, sólo menciona la necesidad de fijar un importe que dote a la multa de un carácter lo suficientemente disuasorio. (véanse los apartados 191 a 193)

El ejercicio de sus facultades por las autoridades de Estados terceros encargadas de la protección de la libre competencia, en el marco de su competencia territorial, obedece a exigencias propias de dichos Estados. Los elementos que subyacen en los ordenamientos jurídicos de otros Estados en el ámbito de la competencia no sólo comprenden finalidades y objetivos específicos, sino que conducen también a la adopción de normas materiales particulares y a consecuencias jurídicas muy variadas en el ámbito administrativo, penal o civil, cuando las autoridades de dichos Estados han demostrado la existencia de infracciones a las normas aplicables en materia de competencia. En cambio, es muy distinta la situación jurídica en la que una empresa se encuentra exclusivamente sujeta, en materia de competencia, a la aplicación del Derecho comunitario y del Derecho de uno o de varios Estados miembros, es decir, en la que un cártel se circunscribe exclusivamente al ámbito de aplicación territorial del ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea. De ello se desprende que cuando la Comisión sanciona el comportamiento ilícito de una empresa, que incluso puede derivarse de un cártel de carácter internacional, dicha institución trata de salvaguardar la libre competencia en el mercado común que constituye, con arreglo al artículo 3 CE, apartado 1, letra g), un objetivo fundamental de la Comunidad. Por la especificidad del bien jurídico protegido a escala comunitaria, las apreciaciones realizadas por la Comisión, en virtud de sus competencias en la materia, pueden ser muy diferentes de las efectuadas por las autoridades de Estados terceros. Cualquier consideración basada en la existencia de multas impuestas por las autoridades de un tercer Estado únicamente puede ser tenida en cuenta en el marco de la facultad de apreciación de que disfruta la Comisión en materia de fijación de multas por las infracciones al Derecho comunitario de la competencia. En consecuencia, si bien no cabe excluir que la Comisión tenga en cuenta multas anteriormente impuestas por las autoridades de Estados terceros, no está obligada a hacerlo. En efecto, el objetivo disuasorio que la Comisión puede lícitamente perseguir al determinar el importe de una multa está destinado a garantizar que las empresas respeten las normas sobre la competencia establecidas en el Tratado CE al desarrollar sus actividades en el interior del mercado común. En consecuencia, a la hora de apreciar el carácter disuasorio de una multa que se ha de imponer por una infracción de dichas normas, la Comisión no está obligada a tener en cuenta posibles sanciones impuestas a una empresa por infracciones de las normas sobre competencia de Estados terceros. (véanse los apartados 205 a 209)

La Comisión goza de un amplio margen de apreciación por lo que se refiere al método de cálculo de las multas y puede tener en cuenta, a este respecto, numerosos factores, entre los que figura la cooperación de las empresas implicadas en la investigación realizada por los servicios de esta institución. Además, dispone de una amplia facultad de apreciación a la hora de valorar la relevancia y utilidad de la cooperación prestada por una empresa, en especial en comparación con las contribuciones de otras empresas. La reducción de las multas en caso de cooperación de las empresas se justifica en la medida en que dicha cooperación facilite la labor de la Comisión destinada a demostrar la existencia de una infracción y, en su caso, a ponerle fin. En el marco de una apreciación de conjunto, la Comisión puede tener en cuenta el hecho de que una empresa que no le facilitó documentos antes de recibir la solicitud de información, pero no puede considerar este hecho determinante para minimizar la cooperación prestada por una empresa con arreglo a la sección D, apartado 2, primer guión, de la Comunicación relativa a la no imposición de multas o a la reducción de su importe en asuntos relacionados con acuerdos entre empresas. (véanse los apartados 211, 212, 225 y 234)