CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MACIEJ SZPUNAR

presentadas el 18 de mayo de 2017 ( 1 )

Asuntos acumulados C-360/15 y C-31/16

College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort

contra

X BV

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos)]

«Directiva 2006/123/CE — Ámbito de aplicación — Artículo 2, apartado 2, letra c) — Artículo 2, apartado 3 — Actividades relacionadas con el suministro de redes electrónicas — Directiva 2002/20/CE — Artículo 13»

y

Visser Vastgoed Beleggingen BV

contra

Raad van de gemeente Appingedam

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]

«Directiva 2006/123/CE — Establecimiento de los prestadores de servicios — Ámbito de aplicación — Considerando 9 — Artículo 4, apartado 1 — Concepto de “servicio” — Venta al por menor — Plan urbanístico municipal — Artículo 15, apartado 2, letra a) — Límite territorial — Artículo 15, apartado 3 — Protección del entorno urbano»

Índice

I. Introducción II. Marco jurídico A. Derecho de la Unión 1. Directiva 2006/123 relativa a los servicios en el mercado interior 2. Derecho de la Unión sobre tasas administrativas en relación con la instalación de redes de comunicaciones electrónicas B. Derecho neerlandés 1. Disposiciones pertinentes de la Ley sobre las Telecomunicaciones 2. «Leges» (tasas) del municipio de Amersfoort 3. Disposiciones que regulan los planes urbanísticos en los Países Bajos y en el municipio de Appingedam III. Litigios principales y cuestiones prejudiciales A. C‑360/15, X B. C‑31/16, Visser IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia V. Análisis A. Asunto C‑360/15, X 1. Sobre el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 (cuestiones prejudiciales primera a tercera) a) Sobre el artículo 2 de la Directiva 2006/123 (primera cuestión prejudicial) 1) Sobre el artículo 2, apartado 2, letra c), de la Directiva 2006/123 2) Sobre el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123 b) Sobre el considerando 9 de la Directiva 2006/123 (tercera cuestión prejudicial) c) Sobre las situaciones puramente internas (segunda cuestión prejudicial) 2. Sobre las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta B. Asunto C‑31/16, Visser 1. Sobre el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123 (primera cuestión prejudicial) a) Actividad económica por cuenta propia […] prestada […] a cambio de una remuneración b) […] contemplada en el artículo 57 TFUE c) ¿Interpretación restrictiva debida al Derecho primario? 1) Libertad de establecimiento 2) Libre circulación de mercancías i) La búsqueda del centro de gravedad ii) Aplicación simultánea iii) Aplicación sucesiva 3) Asunto Rina Services y otros d) Consideraciones adicionales e) Conclusión 2. Sobre las situaciones puramente internas (cuarta cuestión prejudicial) 3. Sobre un posible elemento transfronterizo (tercera cuestión prejudicial) 4. Plan urbanístico con arreglo a la Directiva 2006/123 (cuestiones prejudiciales segunda y quinta) a) Sobre la autorización b) Sobre los requisitos c) Sobre el considerando 9 de la Directiva 2006/123 d) Sobre el artículo 14, apartado 5, de la Directiva 2006/123 e) Sobre el artículo 15 de la Directiva 2006/123 5. Sobre los artículos 34 TFUE y 49 TFUE (sexta cuestión prejudicial) VI. Conclusión

I. Introducción

1. El mercado interior, junto con las libertades fundamentales instauradas en su seno, no solo constituye el fundamento jurídico histórico de los Tratados y su principio organizativo fundamental, sino que también se ha caracterizado por su dinamismo desde el inicio del proceso de integración. Es uno de los objetivos declarados de la Unión ( 2 ) y figura de forma destacada en el título I de la tercera parte del Tratado FUE. Definido jurídicamente desde el Acta Única Europea como «un espacio […] en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones de los Tratados», ( 3 ) tiene por objeto establecer la libre circulación de productos y factores de producción dentro de la Unión, teniendo en cuenta el concepto económico de la ventaja comparativa. ( 4 )

2. Si bien no quiero llegar hasta el punto de afirmar que el mercado interior es un «instrumento vivo», ( 5 ) es posible constatar sin embargo que, incluso más que en la mayoría de los demás ámbitos políticos de la Unión, la normativa del mercado interior constituye un objetivo en movimiento. Se sitúa entre dos placas tectónicas: por un lado, las libertades del mercado y, por otro, el deseo de los Estados miembros de regular intereses que no sean de naturaleza económica; estos últimos pueden variar de una política nacional a otra. Los padres fundadores de los Tratados no estaban ciegos: al optar por un ámbito de política horizontal que afecta transversalmente y tiene repercusiones en prácticamente cualquier otro ámbito de política (nacional), ( 6 ) este dinamismo, junto con sus elementos desestabilizadores pertinentes, forma parte del ADN del mercado interior.

3. A lo largo de los años el Tribunal de Justicia ha mantenido este dinamismo y lo ha hecho de maneras diferentes: a veces lo ha fomentado, ( 7 ) y otras lo ha moderado. ( 8 ) Sin embargo, siempre ha interpretado las disposiciones del Tratado de un modo que reflejaba la realidad económica y social del momento (en que se dictó sentencia). ( 9 )

4. Tradicionalmente, la mayor parte de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha surgido en el contexto de la libre circulación de mercancías, donde tienen su origen la mayoría de los conceptos. Los ejemplos incluyen numerosas constataciones que ya se han mencionado anteriormente, como la de que, en principio, ( 10 ) las libertades se dirigen a los Estados miembros y no se aplican a situaciones puramente internas. ( 11 ) Al apreciar las medidas nacionales que potencialmente violan más de una libertad del Tratado, puede observarse una tendencia a abordar tales asuntos bajo el epígrafe de «mercancías». El establecimiento y los servicios se han visto eclipsados durante mucho tiempo por esta jurisprudencia. No obstante, han ido ganando terreno con los años, dando lugar, asimismo, a una jurisprudencia exhaustiva, ya sea en el caso de la aplicación directa de estas libertades en el contexto de las peticiones de decisión prejudicial o a través de los procedimientos de infracción contra los correspondientes Estados miembros.

5. El legislador de la Unión consideró que tal enfoque «caso por caso» no era suficiente para eliminar de forma efectiva los obstáculos que se oponen a la libertad de establecimiento de los prestadores en los Estados miembros y a la libre circulación de servicios entre los Estados miembros y garantizar, tanto a los destinatarios como a los prestadores de los servicios, la seguridad jurídica necesaria para el ejercicio efectivo de estas dos libertades fundamentales del Tratado. ( 12 ) Por tanto, la Directiva 2006/123 ( 13 ) se adoptó tras un proceso lento que introdujo una serie de modificaciones sustantivas a la propuesta inicial. ( 14 )

6. Esta Directiva, que los Estados miembros debían incorporar a su ordenamiento jurídico antes de finales de 2009, ( 15 ) no ha generado aún una gran cantidad de jurisprudencia ante el Tribunal de Justicia. ( 16 )

7. Las dos peticiones de decisión prejudicial que aquí nos ocupan, procedentes de los dos órganos jurisdiccionales de mayor rango de los Países Bajos (en sus respectivos dominios), el Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos) y el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos), plantean una serie de cuestiones fundamentales relativas a la Directiva 2006/123.

8. Como expondré detalladamente en el análisis, considero fundamentalmente en ambos asuntos que la Directiva 2006/123 debe interpretarse de acuerdo con su supuesto objetivo y en el contexto de la realización del mercado interior, teniendo en cuenta al mismo tiempo la realidad jurídica y económica del siglo XXI. Al hacerlo, el Tribunal de Justicia debería reconocer que el sector de servicios está en evolución y que constituye un ámbito con un gran potencial económico. No debería temer interpretar la Directiva 2006/123 de la forma en que ha interpretado anteriormente las disposiciones del mercado interior: siendo consciente de la finalidad, teniendo en cuenta las circunstancias actuales, y respetando debidamente el deseo de los Estados miembros de regular (o de seguir regulando) actividades que no sean de naturaleza comercial.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Directiva 2006/123 relativa a los servicios en el mercado interior

9. Los considerandos 9 y 33 de la Directiva 2006/123 tienen el siguiente tenor: «(9) La presente Directiva solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada. […] (33) En la presente Directiva, el concepto de “servicio” incluye actividades enormemente variadas y en constante evolución […]. El concepto de servicio incluye también los servicios destinados tanto a las empresas como a los consumidores, como los servicios de asesoramiento jurídico o fiscal […], la distribución, la organización de ferias […]. Estas actividades pueden constituir al mismo tiempo servicios que requieren una proximidad entre prestador y destinatario, servicios que implican un desplazamiento del destinatario o del prestador y servicios que se pueden prestar a distancia, incluso a través de internet.»

10. El artículo 2 de la Directiva 2006/123 lleva por título «Ámbito de aplicación» y está redactado en los términos siguientes: «1. La presente Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro. 2. La presente Directiva no se aplicará a las actividades siguientes: […] c) los servicios y redes de comunicaciones electrónicas, así como los recursos y servicios asociados en lo que se refiere a las materias que se rigen por las Directivas 2002/19/CE, ( 17 ) 2002/20/CE, ( 18 ) 2002/21/CE, ( 19 ) 2002/22/CE ( 20 ) y 2002/58/CE; […] 3. La presente Directiva no se aplicará a la fiscalidad.»

11. Con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2006/123: «Los Estados miembros aplicarán lo dispuesto en la presente Directiva de acuerdo con las normas del Tratado por las que se rigen el derecho de establecimiento y la libre circulación de servicios.»

12. El artículo 4 de la Directiva 2006/123 se titula «Definiciones» y contiene las siguientes disposiciones: «A efectos de la presente Directiva se entenderá por: 1) “servicio” cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el artículo 50 del Tratado; 2) “prestador”, cualquier persona física con la nacionalidad de un Estado miembro o cualquier persona jurídica de las contempladas en el artículo 48 del Tratado y establecida en un Estado miembro, que ofrezca o preste un servicio; […] 5) “establecimiento”, ejercicio efectivo de una actividad económica a que se hace referencia en el artículo 43 del Tratado por una duración indeterminada y por medio de una infraestructura estable a partir de la cual se lleva a cabo efectivamente la prestación de servicios; 6) “régimen de autorización”, cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio; 7) “requisito”, cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros o derivados de la jurisprudencia, de las prácticas administrativas, de las normas de los colegios profesionales o de las normas colectivas de asociaciones o de organismos profesionales y adoptados en ejercicio de su autonomía jurídica; las normas derivadas de convenios colectivos negociados por los interlocutores sociales no se considerarán requisitos a efectos de la presente Directiva; 8) “razón imperiosa de interés general”, razón reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluidas las siguientes: […] la protección del medio ambiente y del entorno urbano […]».

13. El artículo 14 de la Directiva 2006/123 se titula «Requisitos prohibidos» y prevé: «Los Estados miembros no supeditarán el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio en sus respectivos territorios al cumplimiento de los siguientes requisitos: […] 5) aplicación, caso por caso, de una prueba económica consistente en supeditar la concesión de la autorización a que se demuestre la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado, a que se evalúen los efectos económicos, posibles o reales, de la actividad o a que se haga una apreciación de si la actividad se ajusta a los objetivos de programación económica fijados por la autoridad competente; esta prohibición no afectará a los requisitos de planificación que no sean de naturaleza económica, sino que defiendan razones imperiosas de interés general; […]».

14. El artículo 15 de la misma Directiva lleva por título «Requisitos por evaluar» y contiene, en su apartado 2, las siguientes disposiciones: «Los Estados miembros examinarán si sus respectivos ordenamientos jurídicos supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio al cumplimiento de los siguientes requisitos no discriminatorios: a) límites cuantitativos o territoriales y, concretamente, límites fijados en función de la población o de una distancia geográfica mínima entre prestadores; […]».

2. Derecho de la Unión sobre tasas administrativas en relación con la instalación de redes de comunicaciones electrónicas

15. La Directiva 2002/21 define, en su artículo 2, letra a), una «red de comunicaciones electrónicas» de la siguiente manera: «a) red de comunicaciones electrónicas: los sistemas de transmisión y, cuando proceda, los equipos de conmutación o encaminamiento y demás recursos, incluidos los elementos de red que no son activos, que permitan el transporte de señales mediante cables, ondas hertzianas, medios ópticos u otros medios electromagnéticos con inclusión de las redes de satélites, redes terrestres fijas (de conmutación de circuitos y de paquetes, incluido Internet) y móviles, sistemas de tendido eléctrico, en la medida en que se utilicen para la transmisión de señales, redes utilizadas para la radiodifusión sonora y televisiva y redes de televisión por cable, con independencia del tipo de información transportada».

16. El artículo 11 de dicha Directiva se titula «Derechos de paso» y contiene las siguientes disposiciones en el apartado 1: «Los Estados miembros velarán por que, cuando una autoridad competente examine: – una solicitud de concesión de derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de las mismas, a favor de una empresa autorizada a suministrar redes públicas de comunicaciones, o – una solicitud de concesión de derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de las mismas, a favor de una empresa autorizada a suministrar redes de comunicaciones electrónicas no disponibles para el público la autoridad competente: – actuará según procedimientos sencillos, eficientes, transparentes y accesibles al público, aplicados sin discriminaciones y sin demora, y, en cualquier caso, adoptará su decisión en el plazo de seis meses tras presentarse la solicitud, salvo en caso de expropiación, y – aplicará los principios de transparencia y no discriminación al establecer condiciones para el ejercicio de dichos derechos. Los procedimientos anteriormente mencionados podrán ser diferentes, dependiendo de si el solicitante suministra redes públicas de comunicaciones o no.»

17. La Directiva 2002/20 aplica las mismas definiciones que la Directiva 2002/21. El artículo 1, apartado 2, de la 2002/20 establece que la Directiva se aplica a «las autorizaciones de suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas».

18. Los artículos 12 y 13 de la Directiva 2002/20 tienen el siguiente tenor: «Artículo 12 Tasas administrativas 1. Las tasas administrativas que se impongan a las empresas que presten un servicio o suministren una red al amparo de la autorización general o a quienes se haya otorgado un derecho de uso: a) cubrirán en total solamente los gastos administrativos que ocasionen la gestión, el control y la ejecución del régimen de autorización general, de los derechos de uso y de las obligaciones específicas a que se hace referencia en el apartado 2 del artículo 6, pudiendo quedar incluidos gastos de cooperación internacional, armonización y normalización, análisis de mercado, respeto de las normas y otros controles de mercado, así como el trabajo de regulación relativo a la preparación y puesta en práctica de derecho derivado y de decisiones administrativas, como pueden ser decisiones sobre el acceso y la interconexión; y b) se impondrán a las empresas de una manera objetiva, transparente y proporcional, que minimice los costes administrativos adicionales y las cargas que se deriven de ellos. 2. Cuando las autoridades nacionales de reglamentación impongan tasas administrativas, publicarán un resumen anual de sus gastos administrativos y del importe total de las tasas recaudadas. A la vista de la diferencia entre la suma total de las tasas y los gastos administrativos, deberán introducirse los reajustes adecuados. Artículo 13 Cánones por derechos de uso y derechos de instalar recursos Los Estados miembros podrán permitir a la autoridad pertinente la imposición de cánones por los derechos de uso de radiofrecuencias, números o derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma, que reflejen la necesidad de garantizar el uso óptimo de estos recursos. Los Estados miembros garantizarán que estos cánones no sean discriminatorios, sean transparentes, estén justificados objetivamente, sean proporcionados al fin previsto y tengan en cuenta los objetivos del artículo 8 de la [Directiva marco].»

B. Derecho neerlandés

1. Disposiciones pertinentes de la Ley sobre las Telecomunicaciones

19. El artículo 5.2, apartado 1, de la Telecommunicatiewet (Ley sobre las Telecomunicaciones) exige al titular o gestor del suelo público que permita el tendido y mantenimiento de cables al objeto de construir redes públicas de comunicaciones electrónicas.

20. El artículo 5.4 de la misma Ley establece dos condiciones con arreglo a las cuales pueden ejecutarse los trabajos sobre el terreno: «1. El operador de una red pública de comunicaciones electrónicas que se proponga desarrollar actividades en o sobre suelo público en relación con el tendido, instalación o retirada de cables, podrá proceder a la realización de dichas actividades únicamente si: a) ha comunicado por escrito su propósito a tal respecto al alcalde y a los concejales del municipio en cuyo territorio se llevarían a cabo tales actividades, y b) ha obtenido la aprobación de alcalde y de los concejales en relación con el lugar, la fecha y la modalidad de ejecución de las actividades. 2. El alcalde y los concejales podrán incluir en el acuerdo de aprobación prescripciones por razones de orden público, de seguridad pública, para impedir o limitar sobrecargas, o por razones de accesibilidad de las fincas o edificios o bien de ordenación subterránea. 3. Las prescripciones podrán versar únicamente sobre: a) la ubicación de las actividades; b) las fechas de las actividades, en el bien entendido de que la fecha actualizada de comienzo, a menos que concurran razones imperiosas de interés público en el sentido del apartado 2, no podrá ser posterior a 12 meses contados a partir de la fecha de adopción del acuerdo de aprobación; c) la modalidad de ejecución de las actividades; d) el fomento del uso compartido de instalaciones; e) la concertación de las actividades propuestas con los gestores de las demás obras que se realicen en el suelo. […]»

2. «Leges» (tasas) del municipio de Amersfoort

21. El artículo 1 del Verordening leges 2010 (Reglamento sobre Tasas de 2010) del Ayuntamiento de Amersfoort (Reglamento n.o 3214976; en lo sucesivo, «Reglamento sobre Tasas») establece que las «leges» (tasas) se percibirán por todos los servicios prestados por el Ayuntamiento o en su nombre, con arreglo a la tabla de tarifas adjunta al Reglamento sobre Tasas.

22. La tabla adjunta al Reglamento sobre Tasas especifica, en el capítulo 19, las tarifas aplicables a la tramitación de una solicitud de autorización relativa al momento, el lugar y las modalidades de ejecución de las obras de conformidad con el artículo 5.4 de la Ley sobre las Telecomunicaciones. Las tarifas varían en función de la longitud del cable que deba instalarse.

3. Disposiciones que regulan los planes urbanísticos en los Países Bajos y en el municipio de Appingedam

23. El artículo 3.1, apartado 1, de la Wet ruimtelijke ordening (Ley de Ordenación Territorial) de 1 de julio de 2008 atribuye a los consejos municipales la facultad de elaborar planos de zonificación que designen un determinado territorio del municipio en el que se edificarán categorías específicas de edificios o edificios utilizados para actividades específicas. El apartado 2 del citado artículo 3.1 establece que el plan urbanístico tendrá una validez de 10 años.

24. Con arreglo al artículo 3.1.2, apartado 2.b, del Besluit ruimtelijke ordening (Decreto de Ordenación Territorial), los municipios designarán determinadas zonas de comercios o establecimientos de hostelería. De la explicación facilitada por el órgano jurisdiccional remitente se desprende claramente que el Ayuntamiento de Appingedam ha hecho uso de esta facultad: «El régimen contemplado en el artículo 18 (artículo 18, apartado 1) de las normas de planificación es un tipo de régimen denominado “comercial mixto” (“brancheringsregeling”). Este régimen solo permite determinados tipos de comercio minorista, y no otros. Sobre la base del régimen actual, y al margen de una serie de actividades secundarias, solo se permite el comercio minorista de bienes de gran volumen. El régimen no prevé la posibilidad de aplicar una excepción. No obstante, una persona podrá solicitar una autorización (que en los Países Bajos se conoce como permiso medioambiental) para apartarse del plan urbanístico sobre la base del artículo 2.12, apartado 1, de la Wet algemene bepalingen omgevingsrecht [(Ley por la que se establecen disposiciones generales sobre medio ambiente)]. El Raad (Consejo) incluía el régimen en el plan urbanístico a fin de preservar la sostenibilidad del centro de la ciudad y evitar la desocupación de locales en el casco urbano.»

III. Litigios principales y cuestiones prejudiciales

A. C‑360/15, X

25. A la empresa X BV (en lo sucesivo, «X») se le encargó tender una red de fibra óptica en el municipio de Amersfoort. Dicha empresa obtuvo la autorización necesaria del municipio para llevar a cabo los trabajos de tendido de los cables. Posteriormente, el municipio presentó a X una liquidación de tasas que ascendía a un total de 149949 euros en concepto de autorizaciones concedidas.

26. X impugnó las tasas ante el rechtbank Utrecht (Tribunal de Primera Instancia de Utrecht, Países Bajos). La sentencia fue recurrida ante el gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (Tribunal de Apelación de Arnhem-Leeuwarden, Países Bajos), que dictó sentencia el 2 de julio de 2013.

27. El Ayuntamiento de Amersfoort recurrió la sentencia del gerechtshof (Tribunal de Apelación) ante el Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos). Puesto que la compatibilidad de las tasas con la Directiva 2002/20, la Directiva 2002/21 y la Directiva 2006/123 no estaba clara, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento el 5 de junio de 2015 y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) ¿Debe interpretarse el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123 en el sentido de que esta disposición es aplicable a la percepción de tasas (leges) por un órgano de un Estado miembro en relación con la tramitación de una solicitud de aprobación relativa a la fecha, el lugar y la modalidad de ejecución de actividades de excavación para el tendido de cables para una red pública de comunicaciones electrónicas? 2) ¿Debe interpretarse el capítulo III de la Directiva 2006/123 en el sentido de que también es aplicable a situaciones puramente internas? 3) ¿Debe interpretarse el capítulo III de la Directiva 2006/123, habida cuenta de su considerando 9, en el sentido de que dicha Directiva no se opone a una normativa nacional que exige que el propósito de realizar actividades de excavación en relación con el cableado, mantenimiento y retirada de cables para una red pública de telecomunicaciones electrónicas sea notificado al alcalde y a los concejales, siendo así que el alcalde y los concejales no están facultados para prohibir las actividades notificadas, sino que están facultados para establecer requisitos en relación con el lugar, el momento y la modalidad de realización de las actividades, así como en relación con el fomento del uso conjunto de instalaciones y la concertación de las actividades con los gestores de las demás obras que se realicen en el suelo? 4) ¿Debe interpretarse el artículo 4, inicio y punto 6, de la Directiva 2006/123 en el sentido de que esta disposición es aplicable a un acuerdo de aprobación que versa sobre el lugar, el momento y la modalidad de ejecución de actividades de excavación en relación con el tendido de cables para una red pública de telecomunicaciones electrónicas, sin que el órgano en cuestión de un Estado miembro esté facultado para prohibir dichas actividades en sí? 5) a) Si, a la vista de la respuesta a las cuestiones precedentes, el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2006/123 es aplicable en el caso de autos, ¿tiene efecto directo esta disposición? c) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 5, letra a), ¿implica el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2006/123 y los gastos que se repercutan deben calcularse sobre la base de los gastos estimados para todos los procedimientos de solicitud, o bien sobre la base de los gastos de todas las solicitudes como la del caso de autos, o sobre la base de los gastos de las solicitudes individuales? c) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 5, letra a), ¿conforme a qué criterios deben interpretarse los gastos indirectos y fijos a solicitudes de autorización concretas de conformidad con el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2006/123?»

B. C‑31/16, Visser

28. El Ayuntamiento de Appingedam adoptó, mediante decisión de 19 de junio de 2013, un plan urbanístico que designaba una zona situada fuera del centro de la ciudad denominada «Woonplein» como zona comercial prevista en exclusiva para el comercio minorista de productos voluminosos. El plan urbanístico especifica que se adoptó, en particular, «a fin de preservar la sostenibilidad del centro de la ciudad y evitar la desocupación de locales en el casco urbano». Así pues, el Woonplein acoge establecimientos de venta al por menor de muebles para el hogar, artículos de bricolaje, materiales de construcción, artículos de jardinería, ciclismo, equipamientos ecuestres y materiales para automóviles.

29. Visser Vastgoed Beleggingen BV (en lo sucesivo, «Visser»), una sociedad propietaria de varias superficies comerciales en el Woonplein, desearía ceder en arriendo locales comerciales a Bristol BV, que, a su vez, pretende establecer un punto de venta al por menor para su cadena de descuento de ropa y calzado.

30. Visser impugnó la decisión por la que se establece un plan urbanístico de 19 de junio de 2013 ante la Sección Contencioso-Administrativa del Raad van State (Consejo de Estado), alegando que el plan urbanístico era incompatible con las disposiciones de la Directiva 2006/123. El 13 de enero de 2016, la Sección decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes: «1) ¿Debe interpretarse el concepto de “servicio” contenido en el artículo 4, punto 1, de la Directiva 2006/123, en el sentido de que el comercio minorista que consiste en la venta a consumidores de mercancías tales como zapatos y ropa constituye un servicio al que son aplicables las disposiciones de la Directiva 2006/123 en virtud del artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva? 2) Con la finalidad de preservar la habitabilidad del centro de la ciudad y evitar la desocupación de inmuebles en zona urbana, la norma establecida en [la resolución de remisión] prohíbe determinadas formas de comercio minorista, tales como la venta de zapatos y ropa, fuera del centro de la ciudad. A la vista del considerando 9 de la Directiva 2006/123, ¿queda una norma de este tipo excluida del ámbito de aplicación de dicha Directiva puesto que tales normas deben tener la consideración “de normas relativas a la ordenación del territorio […] que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada”? 3) Para considerar que existe una situación transfronteriza, ¿basta con que no quepa excluir en modo alguno que una empresa de comercio minorista procedente de otro Estado miembro pueda establecerse en el lugar o con que los compradores de la empresa minorista puedan proceder de otro Estado miembro, o bien deben existir indicios reales en tal sentido? 4) ¿Es aplicable el capítulo III (libertad de establecimiento) de la [Directiva 2006/123] a situaciones puramente internas o bien, al examinar la cuestión de la aplicabilidad de dicho capítulo, ha de atenderse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las disposiciones del Tratado sobre libertad de establecimiento y libre prestación de servicios en situaciones puramente internas? 5) a) ¿Queda comprendida una norma como la establecida en [la resolución de remisión], incluida en un plan urbanístico, en el ámbito de aplicación del concepto de “requisito” establecido en el artículo 4, punto 7, y en el artículo 14, inicio y punto 5, de la Directiva 2006/123, y no en el ámbito de aplicación del concepto “régimen de autorización” establecido en el artículo 4, punto 6, y en los artículos 9 y 10 de la Directiva 2006/123? b) ¿Se opone el artículo 14, punto 5, de la Directiva 2006/123 —si una norma como la establecida en [la resolución de remisión] queda comprendida en el ámbito de aplicación del concepto de “requisito”— o bien los artículos 9 y 10 de dicha Directiva —si una norma como la establecida en [la resolución de remisión] queda comprendida en el ámbito de aplicación del concepto de “autorización”— a que un ayuntamiento apruebe una norma como la establecida en la resolución de remisión? 6) ¿Queda comprendido en el ámbito de aplicación de los artículos 34 TFUE a 36 TFUE, o bien de los artículos 49 TFUE a 55 TFUE, una norma como la establecida en [la resolución de remisión] y, en caso de respuesta afirmativa, son aplicables las excepciones reconocidas por el Tribunal de Justicia, siempre que sean proporcionadas?»

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

31. Las resoluciones de remisión fueron recibidas en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de julio de 2015 (asunto C‑360/15) y el 18 de enero de 2016 (asunto C‑31/16). Han presentado observaciones escritas las partes de los litigios principales, el Gobierno neerlandés y la Comisión (en ambos asuntos) y el Gobierno checo (asunto C‑360/15) y los Gobiernos alemán, irlandés, italiano, y polaco (asunto C‑31/16). Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 23 de enero de 2016, se acordó la acumulación de los asuntos a efectos de la fase oral y de la sentencia.

32. Las partes de los litigios principales, los Gobiernos alemán y neerlandés y la Comisión participaron en la vista, que se celebró el 14 de febrero de 2017.

V. Análisis

A. Asunto C‑360/15, X

33. Las tres primeras cuestiones versan sobre el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123, mientras que las cuestiones cuarta y quinta se refieren a las disposiciones materiales de la Directiva.

1. Sobre el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 (cuestiones prejudiciales primera a tercera)

a) Sobre el artículo 2 de la Directiva 2006/123 (primera cuestión prejudicial)

34. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se elucide si el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que se aplica a la percepción de tasas por un órgano de un Estado miembro en relación con la tramitación de una solicitud de aprobación relativa a la fecha, el lugar y la modalidad de ejecución de actividades de excavación para el tendido de cables para una red pública de comunicaciones electrónicas.

35. El ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 está fijado por su artículo 2. El artículo 2, apartado 1, establece que se aplica a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro. El artículo 2, apartado 2, excluye una serie de actividades del ámbito de aplicación de la Directiva, tales como [letra c)]: «los servicios y redes de comunicaciones electrónicas, así como los recursos y servicios asociados en lo que se refiere a las materias que se rigen por las Directivas [2002/19], [2002/20], [2002/21], [2002/22] y [2002/58]». El artículo 2, apartado 3, especifica que la Directiva no se aplica a la fiscalidad.

36. Deduzco de esta estructura que solo puede procederse al examen del artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123 si se cumplen los requisitos del artículo 2, apartado 1, y si la aplicación de la Directiva no ha quedado excluida ya por el artículo 2, apartado 2.

37. El órgano jurisdiccional remitente parece presuponer que la aplicación de la Directiva no está excluida debido a una de las actividades enumeradas en el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2006/123. Sin embargo, puesto que esta conclusión no me convence plenamente, ( 21 ) examinaré en primer lugar el artículo 2, apartado 2, antes de pasar a examinar el artículo 2, apartado 3, de la Directiva.

38. En consecuencia, abordaré en primer lugar la cuestión de si el tendido de cables para la instalación de una red de fibra de vidrio es una cuestión que está comprendida en la excepción prevista en el artículo 2, apartado 2, letra c), de la Directiva 2006/123.

1) Sobre el artículo 2, apartado 2, letra c), de la Directiva 2006/123

39. El marco regulador de las telecomunicaciones de la Unión se compone de la Directiva 2002/21 y de cuatro Directivas específicas, entre las que se encuentra la Directiva 2002/20. ( 22 )

40. La Directiva 2002/21 contiene disposiciones comunes y establece las definiciones y el ámbito de aplicación del marco regulador que se aplica a todas las redes de comunicaciones electrónicas, con independencia de la forma en que se transmitan los datos. ( 23 )

41. La finalidad de la Directiva 2002/20 consiste en garantizar que sólo se aplique el sistema de autorización menos gravoso posible al suministro de redes de comunicaciones electrónicas. ( 24 ) Ésta sustituye y pone fin al sistema anterior de licencias individuales para actividades de la red con una «autorización general» que concede determinados derechos mínimos al operador de redes. ( 25 )

42. La instalación de una red de fibra óptica, cuyo objeto es transmitir datos para las comunicaciones electrónicas, constituye una «red de comunicaciones electrónicas» en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva 2002/21. ( 26 ) En consecuencia, las actividades de X están comprendidas en el ámbito de aplicación de las disposiciones del marco regulador europeo de las telecomunicaciones.

43. No obstante, esta conclusión no implica, como tal, el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 2, apartado 2, letra c), de la Directiva 2006/123, dado que esta disposición se refiere específicamente a «las materias que se rigen por» las directivas sobre servicios y redes de comunicaciones electrónicas. Por lo tanto, es preciso continuar analizando si las tasas como las «leges» controvertidas en el litigio principal son, efecto, materias que se rigen por estas directivas.

44. El artículo 12 de la Directiva 2002/20 limita la percepción de tasas por una autoridad nacional de reglamentación. Alude a las tasas que se impongan a las empresas que presten un servicio o suministren una red al amparo de la autorización general o a quienes se haya otorgado un derecho de uso. ( 27 ) Se ha considerado aplicable en procedimientos de concesión de una autorización general o de asignación de un derecho de uso. ( 28 ) No obstante, no se aplica en el contexto del presente procedimiento, puesto que no nos encontramos ante ninguna autorización general ( 29 ) ni derecho de uso y, fundamentalmente, el Ayuntamiento de Amersfoort no es una autoridad nacional de reglamentación. ( 30 )

45. Sin embargo, el artículo 13 de la Directiva autorización podría ser pertinente. Su ámbito de aplicación es ciertamente más amplio en la medida en que va más allá del procedimiento relativo a las autorizaciones generales.

46. Con arreglo al artículo 13, «los Estados miembros podrán permitir a la autoridad pertinente la imposición de cánones por los […] derechos de instalación de recursos». ( 31 ) A diferencia del artículo 12, no hace referencia a las autorizaciones generales ni a la autoridad nacional de reglamentación. En su lugar, retoma la redacción del artículo 11, apartado 1, de la Directiva marco («Derecho de paso»), que establece que los derechos de paso pueden ser otorgados por una «autoridad competente». ( 32 ) Esto tiene sentido, puesto que las tasas introducidas por las autoridades locales que regulan los derechos de paso pueden ser tan disuasorias como las tasas introducidas en el marco del procedimiento relativo a una autorización general. ( 33 )

47. Además, esta interpretación se ve corroborada por la finalidad de la Directiva 2002/20, a saber, lograr que el acceso al mercado resulte menos gravoso. ( 34 ) En este contexto, según reiterada jurisprudencia, los Estados miembros no pueden, en el marco de la Directiva 2002/20, percibir gravámenes ni cánones sobre el suministro de redes y de servicios de comunicaciones electrónicas distintos de los previstos en ella. ( 35 ) Sería incoherente que el hecho de que una autoridad nacional de reglamentación no exigiese una autorización general pudiera debilitar esta protección de acceso al mercado conferida por la Directiva 2002/20.

48. Los objetivos generales del marco de telecomunicaciones ( 36 ) respaldan una interpretación amplia del artículo 13 de la Directiva 2002/20. El objetivo establecido en el artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 2002/21 consiste en velar por que los usuarios obtengan el máximo beneficio en cuanto a posibilidades de elección, precio y calidad. El coste de los permisos de obras civiles para la instalación de redes electrónicas repercute en los precios que los usuarios finales tienen que pagar para acceder a la red en sus regiones, y en si pueden acceder a la red. ( 37 ) Un procedimiento oneroso de instalación de recursos puede tener un efecto equivalente a los obstáculos en forma de regímenes de autorización. En consecuencia, el ámbito de aplicación del artículo 13 de la Directiva 2002/20 no se limita al contexto de una autorización general específica, sino que engloba otros cánones para la instalación de recursos que son necesarios para la entrada en el mercado de proveedores de comunicaciones. ( 38 )

49. Esta interpretación del artículo 13 de la Directiva 2002/20 es acorde asimismo con la sentencia Vodafone España y France Telecom España, ( 39 ) en la que el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 13 se oponía a un impuesto regional sobre el uso de postes telefónicos de terceros. Existen diferencias sustanciales evidentes entre la medida en cuestión en el litigio principal y la controvertida en el asunto Vodafone España y France Telecom España, pero la sentencia aclaró dos puntos importantes que son aplicables en el presente asunto.

50. En primer lugar, el impuesto controvertido en el asunto Vodafone España y France Telecom España aumentaba el coste de establecimiento de los nuevos proveedores frente a los que ya eran propietarios de una infraestructura. ( 40 ) De manera similar, las tasas controvertidas en el presente asunto aumentan los costes de instalación de los recursos y sitúan a los proveedores que aún no son titulares de una infraestructura en el municipio en situación de desventaja frente a los que sí lo son.

51. En segundo lugar, los impuestos controvertidos en dicho asunto eran percibidos por un municipio que no era una autoridad nacional de reglamentación. Debido al ámbito de aplicación ampliado del artículo 13, y puesto que los municipios eran autoridades competentes para autorizar la instalación de recursos, dicha disposición era aplicable en el asunto Vodafone España y France Telecom España. Lo mismo debería suceder en el presente asunto.

52. Es preciso añadir que en asuntos posteriores sobre la cuestión de los impuestos generales frente a las tasas sobre la instalación de recursos, el Tribunal de Justicia ha declarado que la Directiva 2002/20 no era aplicable. ( 41 ) En cuanto atañe a la medida controvertida, no cabe duda de que los cánones se imponen por la instalación de un recurso. Al tender cables en un suelo público o privado, X ejerce un derecho de paso en el sentido del artículo 11 de la Directiva 2002/21, tal como fue incorporado al ordenamiento jurídico interno por la Ley obre las Telecomunicaciones. ( 42 ) El artículo 13 de la Directiva 2002/20 es la especificación de este derecho de paso a la hora de instalar infraestructuras de Telecomunicaciones, una actividad de la que forma parte indudablemente el tendido de cables.

53. En consecuencia, la materia está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 13 de la Directiva 2002/20, que es el motivo por el que, con arreglo al artículo 2, apartado 2, letra c), de la Directiva 2006/123, esta última Directiva no se aplica en el presente asunto.

54. La cuestión de si una medida nacional, como es el caso de las tasas percibidas en el litigio principal, es compatible con el artículo 13 de la Directiva 2002/20, que es una disposición directamente aplicable ( 43 ) que puede ser invocada por los particulares, exige una apreciación de los hechos, que deberá efectuar el órgano jurisdiccional remitente. Además, no es el objeto del presente procedimiento.

2) Sobre el artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123

55. Hipotéticamente, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que los requisitos del artículo 2, apartado 2, letra c), no se cumplen, examinaré ahora si una medida como las tasas pertenece al ámbito de la fiscalidad (artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123).

56. Procede interpretar el término «fiscalidad» de forma autónoma, conforme a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, según la cual tanto de las exigencias de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad de trato se desprende que el tenor de una disposición del Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y alcance normalmente debe ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión Europea. ( 44 )

57. Hay una diferencia esencial entre un impuesto que contribuye a los ingresos generales de un organismo público y una tasa administrativa que se paga a cambio de un servicio específico.

58. En el presente asunto, aunque el Ayuntamiento competente percibió un importe que superaba el coste del procedimiento administrativo de tramitación de una solicitud de autorización relativa al momento, el lugar y las modalidades de ejecución de las obras de excavación, el simple hecho de que la recaudación de tal posible excedente contribuya al presupuesto general del Ayuntamiento no convierte la tasa en un impuesto general. La percepción de la tasa solo se produce en un procedimiento administrativo. Los organismos públicos no pueden convertir una tasa administrativa en un impuesto y, en consecuencia, sustraerse a la aplicación de la Directiva 2006/123, simplemente porque el importe percibido supera los costes de tramitación del procedimiento administrativo. Esta interpretación del artículo 2, apartado 3, iría en contra de la finalidad del artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2006/123, a saber, limitar los gastos generados al conceder autorizaciones a los prestadores de servicios.

59. Por consiguiente, soy de la opinión de que una medida nacional como las «leges» controvertidas en los litigios principales no constituye un impuesto, puesto que su recaudación tiene lugar con motivo del servicio municipal de tramitación de una solicitud de autorización relativa al momento, el lugar y las modalidades de ejecución de las obras de excavación.

b) Sobre el considerando 9 de la Directiva 2006/123 (tercera cuestión prejudicial)

60. Puesto que, con arreglo al artículo 2, apartado 2, letra c), de la Directiva 2006/123, esta Directiva no se aplica, en mi opinión, a una situación como la controvertida en el litigio principal, la tercera cuestión prejudicial, que se refiere al significado del considerando 9 de dicha Directiva en el marco del procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente, es de naturaleza hipotética y no precisa respuesta.

c) Sobre las situaciones puramente internas (segunda cuestión prejudicial)

61. La segunda cuestión prejudicial versa sobre las situaciones puramente internas previstas en el capítulo III de la Directiva 2006/123. Puesto que esta cuestión también es de naturaleza hipotética en el marco del presente asunto (únicamente), la abordaré en el marco del asunto C‑31/16, Visser.

2. Sobre las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta

62. Dado que propongo que el Tribunal de Justicia declare que la Directiva 2006/123 no es aplicable a un asunto como el del litigio principal y que las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta se plantean en el supuesto de que la Directiva se aplique, estas son de naturaleza hipotética. Además, me gustaría subrayar que el régimen previsto por la Directiva 2006/123 en lo que atañe a las autorizaciones y sus regímenes (capítulo III, sección 1) y a los requisitos (prohibidos) (sección 2) no está enfocado hacia el densamente regulado y altamente técnico ámbito de las telecomunicaciones —que es precisamente el motivo por el que estas materias no están comprendidas, como se ha visto anteriormente, en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123. ( 45 )

B. Asunto C‑31/16, Visser

1. Sobre el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123 (primera cuestión prejudicial)

63. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, al Tribunal de Justicia si el comercio minorista que consiste en la venta a consumidores de mercancías tales como zapatos y ropa está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123.

64. El órgano jurisdiccional remitente plantea esta cuestión en el siguiente contexto: Visser es propietaria de varios locales comerciales que desearía alquilar a Bristol, una empresa que pretende establecer un punto de venta al por menor para su cadena de descuento de ropa y calzado. Bristol desea acogerse al capítulo III de la Directiva, que se titula «Libertad de establecimiento de los prestadores». En consecuencia, la cuestión que se plantea es si Bristol es un prestador de servicios que puede acogerse a las disposiciones de la Directiva 2006/123.

65. A fin de cuentas, como se indicará con más detalle a continuación, bajo esta cuestión aparentemente inocua («¿por qué la venta al por menor no debería considerarse un servicio?») subyace la cuestión de mayor alcance y más delicada relativa a la relación entre la Directiva 2006/123 y las libertades fundamentales, consagradas en el Tratado FUE, así como la cuestión relativa a la relación entre estas libertades fundamentales y las posibles incidencias posteriores en la Directiva 2006/123.

66. Mientras que el Gobierno de los Países Bajos es de la opinión de que, en una situación como la controvertida en el litigio principal, la venta al por menor no debe considerarse como servicio, Visser, los Gobiernos italiano y polaco y la Comisión entienden que sí debe considerarse como tal.

67. En virtud del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/123, la Directiva se aplica a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro.

68. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123 define «servicio» como «cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el [artículo 57 TFUE]». ( 46 ) A su vez, el artículo 57 TFUE especifica en su párrafo primero que, «con arreglo a los Tratados, se considerarán como servicios las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración, en la medida en que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas».

a) Actividad económica por cuenta propia […] prestada […] a cambio de una remuneración

69. La primera parte de la definición de «servicio» es bastante simple: la venta de calzado o ropa constituye una actividad económica por cuenta propia prestada a cambio de una remuneración.

70. El considerando 33 de la Directiva ( 47 ) incluye expresamente las actividades de comercio y distribución ( 48 ) como una de las actividades cubiertas por la Directiva. ( 49 )Además, el considerando 47 de la Directiva menciona, si bien de pasada, en el contexto de los regímenes de autorización, las grandes superficies comerciales. Tales superficies también tienen indiscutiblemente una función de distribución en lo que se refiere a los bienes. Para completar este panorama, el considerando 76 de la Directiva establece que las únicas restricciones que no están previstas por la Directiva son las que se aplican a los bienes como tales (en lugar de, como cabría entender, la distribución de bienes).

71. Además de esto, el no vinculante pero sin embargo esclarecedor ( 50 ) Manual de la Comisión sobre la transposición de la Directiva de servicios, ( 51 ) al que también ha recurrido el Tribunal de Justicia al interpretar la Directiva 2006/123, ( 52 ) se refiere a las «tareas de distribución (incluido el comercio minorista y mayorista de bienes y servicios)».

72. Por otra parte, si se observan los antecedentes legislativos de la Directiva, queda patente que el Parlamento Europeo trató inicialmente de retirar la mención a «la distribución» durante la primera lectura, ( 53 ) presumiblemente con la intención de excluir los servicios de venta al por menor de la Directiva. Sin embargo, el Consejo restableció esta referencia en la propuesta. ( 54 ) Dicha referencia permaneció hasta la adopción de la Directiva.

b) […] contemplada en el artículo 57 TFUE

73. Pero, ¿qué sucede con la segunda parte del artículo 57 TFUE, párrafo primero, tal y como se contempla en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123 («en la medida en que [los servicios] no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas»)?

74. Esto plantea la cuestión de si los servicios controvertidos —la venta de calzado— no se rigen por otras libertades del Tratado en el sentido del artículo 57 TFUE, lo que podría significar que no quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123.

75. En el sistema del Tratado FUE, ( 55 ) la libre circulación de personas comprende dos libertades de circulación distintas: de personas dependientes (trabajadores) y de personas independientes (establecimiento). Por tanto, la libertad de establecimiento está comprendida en el concepto de «personas» previsto en el artículo 57 TFUE, párrafo primero. ( 56 )

76. Imaginemos por un momento que la actividad de Bristol estuviera relacionada con el establecimiento. Ello implicaría que, con arreglo al Tratado FUE, su situación se regiría por las disposiciones relativas a la libertad de establecimiento (como una subcategoría de la libre circulación de personas), lo que, a su vez, significaría que no se está en presencia de un «servicio» en el sentido del artículo 57 TFUE, lo que supone que se está fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123. En virtud de tal constatación, el capítulo III de la Directiva 2006/123, relativo a la libertad de establecimiento de los prestadores, se vería privado de todo ámbito de aplicación. ( 57 ) A menos que se considere que, por este motivo, el capítulo III es en sí mismo contrario al Derecho primario, la conclusión de que el capítulo III carece de ámbito de aplicación no puede aceptarse.

77. En consecuencia, o bien la expresión «actividad de servicios» que figura en el capítulo III de la Directiva 2006/123 ha de tener un significado distinto al de la definición general prevista en el artículo 4 de la Directiva 2006/123, o bien no debe entenderse que el artículo 4 de la Directiva 2006/123 se refiera al artículo 57 TFUE en cuanto al establecimiento de los prestadores. Por razones de claridad, optaría por el segundo planteamiento y declararía que la Directiva se aplica también a las actividades económicas que están comprendidas en la libertad de establecimiento en el sentido del Tratado FUE, pero que también incluyen un elemento de servicio. ( 58 )

78. De manera más general, la diferencia de terminología entre el Tratado FUE y la Directiva 2006/123 pone de manifiesto los diferentes métodos empleados por el Tratado FUE, por una parte, y por la Directiva, por otra, para alcanzar el objetivo de eliminar las restricciones a la libre prestación de servicios. El Tratado FUE se refiere principalmente a «las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión», ( 59 ) y persigue la «integración negativa» mediante la prohibición de obstáculos a los intercambios de servicios. ( 60 ) Por el contrario, la Directiva 2006/123 pone el énfasis en las actividades de servicios, a las que se refiere específicamente. En su condición de acto de Derecho derivado puede abordar, con un mayor grado de detalle, los problemas experimentados por los prestadores de servicios cuando se enfrentan con obstáculos. Este es el motivo por el que —en consonancia con su fundamento jurídico— ( 61 ) se centra en la actividad de los prestadores de servicios y toda su estructura se dirige hacia las actividades de servicios. ( 62 )

79. Por lo tanto, la referencia al artículo 57 TFUE que figura en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123 no tiene incidencia alguna en si la venta al por menor es un «servicio» con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123.

80. Por consiguiente, la venta al por menor debería considerarse un servicio con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123.

c) ¿Interpretación restrictiva debida al Derecho primario?

81. La cuestión que sigue planteándose en el marco de la interpretación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123 es si el Derecho primario lleva a una interpretación restrictiva de esta disposición, lo que tiene como consecuencia que la venta al por menor no pueda considerarse como un «servicio» a los efectos de la Directiva 2006/123.

82. Mi respuesta a esta cuestión es «no».

1) Libertad de establecimiento

83. Incluso en el marco del Tratado FUE (únicamente), ( 63 ) la actividad llevada a cabo por Bristol estaría comprendida, en mi opinión, en el ámbito de la libertad de establecimiento, como expondré ahora recurriendo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

84. En situaciones relacionadas con el establecimiento, que afectan a otra libertad fundamental, normalmente en materia de bienes o servicios, ( 64 ) considero que el Tribunal de Justicia aplica sistemáticamente la libertad de establecimiento con arreglo al artículo 49 TFUE. ( 65 ) Entiendo que la razón que subyace a dicho enfoque es que el establecimiento comprende, en general y de manera inherente, elementos de otras libertades fundamentales casi por definición. Dicho en pocas palabras: para el establecimiento se precisa capital; las personas ayudan a construir y gestionar; los bienes necesitan ser transportados desde el punto A hasta el punto B. Todo ello para que una persona (física o jurídica) pueda establecerse.

85. Al tratar todas estas cuestiones en el marco del «establecimiento», el Tribunal de Justicia parece centrarse, en mi opinión, en la actividad concreta del establecimiento en vez de en el fin último de dicho establecimiento. En tal situación, el Tribunal de Justicia no tiene en cuenta los productos que debe suministrar o los servicios que debe prestar la empresa establecida.

86. En consecuencia, con arreglo a esta jurisprudencia y si no existiera la Directiva 2006/123, el establecimiento de un negocio de comercio al por menor como el controvertido en el litigio principal estaría probablemente comprendido en la libertad de establecimiento. En tales circunstancias, no veo cómo examinar el presente asunto en el marco del capítulo III de la Directiva, relativo al establecimiento de los prestadores de servicios, sería contrario a dicha jurisprudencia.

2) Libre circulación de mercancías

87. Puesto que el presente asunto versa sobre el establecimiento, no es necesario continuar examinando la relación entre la Directiva 2006/123 y el Derecho primario. Sin embargo, a fin de evitar cualquier posible malentendido sobre la relación entre bienes y servicios, y a la luz de las cuestiones planteadas en la vista oral, considero útil proseguir el examen de esta cuestión en el marco de las presentes conclusiones.

88. En primer lugar, es preciso señalar que el hecho de que, a consecuencia del primer párrafo del artículo 57 TFUE, la libre prestación de servicios ocupe un lugar residual en relación con las demás libertades no implica en modo alguno la existencia de un orden de prioridad entre las libertades fundamentales. ( 66 ) El Tribunal de Justicia ha aclarado que, si bien es cierto que en la definición del concepto de «servicios», establecido en el artículo 57 TFUE, párrafo primero, se precisa que se trata de prestaciones que «no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas», no lo es menos que tal precisión se hace a efectos de la definición del citado concepto, sin que se establezca, no obstante, un orden de prioridad entre la libre prestación de servicios y las demás libertades fundamentales. Esencialmente, el Tribunal de Justicia declaró que el concepto de «servicios» se refiere a las prestaciones que no están reguladas por las otras libertades, con el fin de que ninguna actividad económica quede excluida del ámbito de aplicación de las libertades fundamentales. ( 67 )La libertad de prestación de servicios no es, por tanto, una libertad subsidiaria sino residual.

89. Cuando los asuntos se refieren tanto a mercancías como a servicios, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia varía. Pueden distinguirse tres enfoques: uno que aboga por examinar una libertad únicamente sobre la base de una «prueba del centro de gravedad», otro que opta por examinar ambas libertades conjuntamente y un tercero que se inclina por examinar una libertad después de otra. A continuación examinaré brevemente cada uno de estos enfoques de forma separada.

i) La búsqueda del centro de gravedad

90. Se trata de la típica prueba de incumplimiento a la que recurre el Tribunal de Justicia. Al hacerlo, el Tribunal de Justicia ha considerado sistemáticamente que cuando una medida nacional se refiere tanto a la libre prestación de servicios como a la libre circulación de mercancías, la examina, en principio, a la luz de una sola de estas dos libertades fundamentales si se demuestra que, en las circunstancias del caso de que se trate, una de ellas es por completo secundaria con respecto a la otra y puede subordinarse a ella. ( 68 ) En este contexto, el Tribunal de Justicia ha tendido a examinar los asuntos relacionados con la venta al por menor en el marco de la libre circulación de mercancías. ( 69 ) Sin embargo, no niega que una actividad económica presenta múltiples aspectos desde el punto de vista de las libertades fundamentales, aun cuando haya examinado un asunto únicamente desde la perspectiva de una sola libertad.

91. Por ejemplo, en la sentencia Burmanjer y otros, ( 70 ) el Tribunal de Justicia declaró que no cabía excluir que la venta de un producto pueda ir acompañada de una actividad que presente aspectos relativos a los «servicios». Sin embargo, este hecho no era suficiente por sí solo para calificar una operación económica como la venta ambulante de «prestación de servicios» en el sentido del artículo 56 TFUE. En su lugar, debe determinarse en cada caso concreto si dicha prestación constituye o no un aspecto totalmente secundario en relación con los elementos correspondientes a la libre circulación de mercancías. ( 71 ) De manera coherente con este enfoque, los asuntos en los que el elemento de servicio es muy fuerte, como ocurre en el caso de la publicidad, ( 72 ) se han examinado en el marco de la libre prestación de servicios. ( 73 )

92. La lógica de la prueba del centro de gravedad es la siguiente: en una situación en la que se solicita al Tribunal de Justicia que interprete únicamente el Derecho primario, es natural que éste se centre en la libertad fundamental predominante. ¿Por qué debería efectuar la misma prueba respecto de otra libertad, simplemente para lograr el mismo resultado? Después de todo, todas las libertades fundamentales tienen el mismo objetivo: eliminar los obstáculos al comercio en el mercado interior. En la gran mayoría de los casos, no reviste necesariamente una importancia primordial saber si una situación específica está comprendida en el ámbito de aplicación, por ejemplo, del artículo 49 TFUE únicamente, del artículo 34 TFUE únicamente, de los artículos 34 TFUE y 56 TFUE o del artículo 56 TFUE únicamente.

ii) Aplicación simultánea

93. Ambas libertades han sido examinadas por el Tribunal de Justicia conjuntamente en un asunto técnico en materia de procedimiento de autorización previa para la comercialización de (principalmente) descodificadores de señales de televisión. ( 74 ) El motivo para llevar a cabo este análisis simultáneo es sin duda que, en el ámbito de los servicios de televisión digital, los servicios y las mercancías están estrechamente relacionados. ( 75 )

iii) Aplicación sucesiva

94. El Tribunal de Justicia ha examinado dos libertades una tras otra fundamentalmente en asuntos en materia de publicidad. ( 76 ) Cabe destacar que, en tales casos de examen sucesivo, el Tribunal de Justicia no adujo ninguna razón que justificara su forma de proceder. ( 77 ) Mi explicación es que el centro de gravedad no era evidente. Me gustaría añadir que esta línea jurisprudencial que opta por el enfoque sucesivo debe examinarse a la luz de la sentencia Keck y Mithouard: ( 78 ) al adoptar dicho enfoque, el Tribunal de Justicia expuso claramente que las medidas que podían constituir eventualmente modalidades de venta y que no estaban comprendidas en el ámbito de la libre circulación de mercancías de conformidad con la sentencia Keck y Mithouard podían, asimismo, analizarse en el marco de otra libertad prevista en el Tratado. ( 79 )

95. El hecho de que el Tribunal de Justicia recurra a diferentes enfoques me lleva a concluir que existen situaciones en las que el enfoque relativo al «centro de gravedad», que se refiere, casi mecánicamente, a la cantidad («¿qué libertad tiene mayor peso?»), alcanza su límite en una situación en la que una libertad fundamental específica no puede sencillamente descartarse por ser totalmente secundaria. Este es el motivo por el que en el presente asunto me inclino por el tercer enfoque, ya que, de lo contrario, no se reconocería el elemento de servicio inherente a la venta al por menor.

96. En consecuencia, no veo cómo, en el presente asunto, el Derecho primario limitaría una interpretación de la Directiva 2006/123 por sí solo.

97. Además, esta conclusión se ve corroborada por la manera en que el Tribunal de Justicia ha interpretado hasta la fecha la Directiva 2006/123, como me gustaría exponer ahora.

3) Asunto Rina Services y otros

98. Aquí, las consideraciones jurídicas que podemos extraer de la sentencia Rina Services y otros ( 80 ) revisten una importancia fundamental. Podría decirse que el principal problema jurídico que se planteaba en dicho asunto era si un requisito prohibido con arreglo al artículo 14 de la Directiva 2006/123 ( 81 ) podía justificarse en virtud del Tratado FUE. Si bien se había alegado que el artículo 14 de la Directiva 2006/123 no podía oponerse a dicha justificación puesto que esta última equivalía a una disposición de Derecho primario, ( 82 ) el Tribunal de Justicia fue meridianamente claro: actuando como Gran Sala, declaró que puesto que el artículo 14 no contemplaba ninguna posibilidad de justificación, no existía tal posibilidad. A este respecto, el Tribunal de Justicia examinó específicamente el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2006/123. ( 83 ) Así, refiriéndose exclusivamente a las disposiciones, la estructura y la finalidad de la Directiva, el Tribunal de Justicia demostró una considerable deferencia a las decisiones adoptadas por el legislador de la Unión. ( 84 )

99. Desde mi punto de vista, la justificación global que subyace a la sentencia Rina Services y otros es que el legislador de la Unión puede favorecer el aspecto de la libertad de las libertades fundamentales, inevitablemente a costa de su aspecto justificativo. En efecto, es inherente a la naturaleza de la armonización definir, equilibrar y, si el legislador de la Unión lo considera apropiado, limitar las posibles justificaciones, de manera que se cree una igualdad de condiciones para los operadores económicos. A modo de ejemplo, en tales situaciones el «ganador» es la libertad fundamental de la Unión, así como el operador económico que pretende invocar dicha libertad —lo que es plenamente acorde con los objetivos del Tratado FUE. ( 85 ) Desde mi punto de vista, la legalidad y la legitimidad de este resultado reside en el respeto del procedimiento legislativo previsto en el Tratado FUE.

100. En consecuencia, el Derecho primario no determina si la venta al por menor es un «servicio» en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123.

d) Consideraciones adicionales

101. Asimismo, me gustaría aprovecha la ocasión para situar el presente asunto en su contexto general.

102. Las circunstancias actuales implican que la actividad de venta al por menor, si bien relacionada en última instancia con la distribución de mercancías, constituye un servicio en sí misma y debe reconocerse como tal. En el pasado (y, en particular, en la época en que se dictó la sentencia Keck y Mithouard) ( 86 ) es posible que haya sido el principal medio de distribución de mercancías. Aunque la venta por correspondencia sobre la base de compras por catálogo existía, era en cualquier caso marginal. Desde entonces, con la llegada de Internet a prácticamente cada hogar (y del teléfono inteligente), la venta al por menor ha tenido que enfrentarse a una competencia en nuevos frentes, lo que le ha obligado a llevar a cabo una profunda transformación. En la actualidad, en una medida muy superior a la de épocas anteriores, la venta al por menor no solo consiste en la mera venta de un producto, sino también en orientar, asesorar y ofrecer servicios de seguimiento. ( 87 ) En las circunstancias actuales, se trata de una actividad que no es meramente accesoria a un producto.

103. Como sucede a menudo en el caso de una nueva legislación, las nuevas cuestiones que surgen durante la aplicación de dicho instrumento jurídico no pueden responderse recurriendo simplemente a la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia relativa a las cuatro libertades. Esto es particularmente cierto en el contexto del establecimiento, en el que la distinción entre el establecimiento a efectos de la distribución de mercancías y el establecimiento a efectos de la prestación de servicios era irrelevante de conformidad con las disposiciones del Tratado FUE. Por lo tanto, no veo ninguna razón por la que la jurisprudencia anterior relativa a la delimitación entre la libre prestación de servicios y la libre circulación de mercancías deba interponerse en la aplicación de la Directiva 2006/123 a los minoristas, como enuncia claramente su redacción. Por el contrario, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia hasta la fecha señala que la distinción entre productos y servicios siempre ha sido no excluyente. La evolución de la economía de servicios, en cuyo marco el cliente está acostumbrado a esperar una multitud de servicios cuando adquiere un producto, e incluso después, aumenta el solapamiento de ambos polos, y las actividades de comercio y distribución ocupan una posición central en este solapamiento. El legislador optó por incluirlas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123, sabiendo que la actividad seguiría evolucionando para ofrecer más servicios, lo que está en consonancia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que siempre ha reconocido el hecho de que determinadas actividades incluyen aspectos protegidos por varias libertades.

104. En resumen, no considero que la jurisprudencia existente hasta la fecha pueda o deba interpretarse en el sentido de que excluye la actividad de «venta al por menor» del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123.

e) Conclusión

105. Por consiguiente, mi conclusión sobre la primera cuestión prejudicial es que la actividad de «venta al por menor» que consiste en la venta a consumidores de mercancías tales como zapatos y ropa está comprendida en la definición de «servicio» que figura en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123.

2. Sobre las situaciones puramente internas (cuarta cuestión prejudicial)

106. Mediante su cuarta cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑31/16, el órgano jurisdiccional remitente trata de determinar si el capítulo III de la Directiva 2006/123, que lleva por título «Libertad de establecimiento de los prestadores», se aplica a situaciones cuyos hechos se circunscriben a un único Estado miembro de la Unión.

107. No es la primera vez que esta cuestión se ha sometido al Tribunal de Justicia. En efecto, en el asunto Trijber y Harmsen, ( 88 ) el Raad van State (Consejo de Estado) ya planteó la misma cuestión.

108. En mi conclusiones presentadas en el asunto Trijber y Harmsen, ( 89 ) propuse que esta cuestión se respondiera de manera afirmativa. Como expuse detalladamente en dicho asunto, una interpretación literal, sistemática, histórica y teleológica de las disposiciones de la Directiva 2006/123 pone de manifiesto que el capítulo III, relativo a la libertad de establecimiento de los prestadores, no solo se aplica a situaciones transfronterizas, sino también a situaciones puramente internas. ( 90 ) Si bien remito al Tribunal de Justicia a dichas conclusiones en relación con los detalles de mi razonamiento, considero, en resumen, lo siguiente: por lo que se refiere a la redacción de las bases jurídicas en el Tratado FUE, no existe ninguna diferencia entre «coordinación», «aproximación» y «armonización»; la armonización en el ámbito del mercado interior puede abarcar situaciones que no están cubiertas por las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE; las disposiciones del capítulo III de la Directiva 2006/123 no hacen ningún tipo de referencia a la actividad transfronteriza, mientras que las del capítulo IV sí la hacen y se rechazan los proyectos de enmienda que limiten la Directiva en su conjunto a las situaciones transfronterizas.

109. No he cambiado de opinión sobre esta cuestión desde que presenté mis conclusiones en el asunto Trijber y Harmsen. ( 91 ) Por lo tanto, en las presentes conclusiones me limitaré a examinar dos argumentos adicionales formulados en el contexto del presente procedimiento, así como la propia jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la Directiva 2006/123.

110. En primer lugar, la diferencia de redacción entre las disposiciones del capítulo III y las del capítulo IV es crucial: el establecimiento en el marco de la Directiva tiene que cubrir la totalidad de la prestación de servicio interna (capítulo III). No debería disuadirse a los operadores económicos de establecerse en un Estado miembro en primer lugar. Por lo demás, es decir, la prestación de servicios temporales, es inherente un elemento transfronterizo. Por lo tanto, el capítulo IV exige lógica y necesariamente la existencia de un elemento transfronterizo.

111. En segundo lugar, procede considerar que estas disposiciones, ( 92 ) o incluso capítulos, ( 93 ) de la Directiva 2006/123 que se refieren específicamente a «otro Estado miembro» y, de este modo, a una situación transfronteriza, se aplican específicamente a situaciones transfronterizas, lo que no impide en absoluto que otras disposiciones de la Directiva se apliquen a situaciones puramente internas.

112. En tercer lugar, no puede decirse que el fundamente jurídico de la Directiva, es decir, los artículos 53 TFUE y 62 TFUE, ( 94 ) solo confiera competencia para examinar situaciones transfronterizas. En efecto, como subrayó la Comisión durante la vista, la redacción del artículo 53 TFUE, apartado 2, que establece que, en cuanto a las profesiones médicas, paramédicas y farmacéuticas, la progresiva supresión de las restricciones queda subordinada a la coordinación de las condiciones exigidas para su ejercicio en los diferentes Estados miembros, apunta en la dirección contraria.

113. Además, el legislador de la Unión ya ha recurrido al artículo 53 TFUE, apartado 2, como fundamento jurídico en situaciones que iban más allá de las puramente transfronterizas. Considero que esta disposición se usa de manera coherente como fundamento jurídico uniforme (y único) de la armonización ( 95 ) en el ámbito de los servicios. En particular, así ocurre con la amplia armonización efectuada en el sector de los servicios financieros. A modo de ejemplo, me gustaría mencionar las Directivas relativas al saneamiento y a la liquidación de las entidades de crédito, ( 96 ) los mercados de instrumentos financieros (Directiva MiFID) ( 97 ) y la adecuación del capital de las empresas de inversión y las entidades de crédito. ( 98 ) No he encontrado ninguna sentencia del Tribunal de Justicia sobre ninguna de estas Directivas en la que, en el marco del artículo 53 TFUE, apartado 2, se haya tratado la cuestión del fundamento jurídico respecto de situaciones puramente internas. ( 99 )

114. En cuarto lugar, procede examinar la práctica judicial del Tribunal de Justicia. Se pone aquí de manifiesto que el Tribunal de Justicia interpreta las disposiciones del capítulo III de la Directiva 2006/123 en situaciones que son de carácter puramente interno, sin buscar un elemento transfronterizo ni recurrir a su jurisprudencia general sobre la admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial que se derivan de situaciones puramente internas, como se resume (y aclara) actualmente en la sentencia Ullens de Schooten. ( 100 )

115. A fin de evitar cualquier malentendido, me gustaría subrayar la diferencia fundamental que existe entre las dos cuestiones que se exponen a continuación: a) ¿una Directiva cubre situaciones que son de carácter puramente interno? y b) ¿el Tribunal de Justicia debería responder a una cuestión aun cuando los litigios principales se limitan a un único Estado miembro? ( 101 ) La cuestión a) se refiere al ámbito de aplicación material de una directiva. Se trata de una cuestión de fondo. Una vez que se dé una respuesta afirmativa a esta cuestión, no será preciso continuar el análisis, puesto que la búsqueda de posibles elementos transfronterizos ya no será necesaria. Por otro lado, la cuestión b) no es una cuestión de fondo, sino de naturaleza formal. Versa sobre la admisibilidad de un asunto. La cuestión b) solo se examinará si la respuesta a la cuestión a) es negativa. La sentencia Ullens de Schooten ( 102 ) aborda la cuestión b).

116. En la sentencia Rina Services y otros, ( 103 ) un asunto que versaba sobre una normativa nacional que exige que las sociedades con la condición de organismos de certificación tengan su domicilio social en un Estado miembro específico, si bien los hechos controvertidos en el litigio principal se limitaban claramente a un único Estado miembro, el Tribunal de Justicia, sin abordar esta cuestión, interpretó las disposiciones del capítulo III de la Directiva 2006/123. Posteriormente, en la sentencia Trijber y Harmsen, el Tribunal de Justicia no respondió a la cuestión de si las disposiciones del capítulo III de la Directiva 2006/123 se aplican a una situación puramente interna. En cambio, buscó y encontró elementos transfronterizos suficientes. ( 104 ) Este enfoque cambió con la sentencia Hiebler. ( 105 ) Los hechos controvertidos en la sentencia Hiebler, un asunto que versaba sobre limitaciones territoriales que solo permitían a los deshollinadores ofrecer sus servicios en las zonas de deshollinado en las que residían, se circunscribían a un único Estado miembro. ( 106 ) El Tribunal de Justicia no hizo mención alguna de la necesidad de un elemento transfronterizo y pasó a examinar directamente las cuestiones planteadas. ( 107 ) Lo mismo puede decirse de la sentencia Promoimpresa y otros, ( 108 ) que versaba sobre una normativa nacional que determina una prórroga repetida de la fecha de vencimiento de concesiones de bienes del dominio público marítimo y lacustre. Una vez más, aunque los hechos controvertidos en el asunto de que conocía el órgano jurisdiccional remitente se circunscribían a un único Estado miembro, ( 109 ) el Tribunal de Justicia interpretó las disposiciones del capítulo III sin tener en cuenta dicha circunscripción. ( 110 ) En cambio, al analizar el artículo 49 TFUE, exigió un «interés transfronterizo». ( 111 ) Por otra parte, en el asunto Hemming y otros, que versaba sobre la exigencia de que se abone una tasa en el contexto de una solicitud de autorización, todos los hechos ocurrieron en Londres. Ni el Tribunal de Justicia ( 112 ) ni el Abogado General ( 113 ) abordaron esa cuestión.

117. En resumen, considero que es preciso interpretar los asuntos mencionados anteriormente, en los que se examina una situación puramente interna, de la siguiente manera: al interpretar las disposiciones del capítulo III de la Directiva 2006/123, el Tribunal de Justicia asumió que estas disposiciones se aplicaban a una situación puramente interna. ( 114 ) En la medida en que se amplió el ámbito de aplicación material de la Directiva 2006/123, no era preciso buscar ningún posible elemento transfronterizo.

118. No sorprenderá que también proponga al Tribunal de Justicia en el presente asunto que siga esta jurisprudencia, que es el motivo por el que mi respuesta a la cuarta cuestión es que las disposiciones del capítulo III de la Directiva 2006/123 se aplican a situaciones como las controvertidas en los litigios principales, con independencia de si todos los elementos se circunscriben a un único Estado miembro.

3. Sobre un posible elemento transfronterizo (tercera cuestión prejudicial)

119. A la vista de la respuesta que propongo que se dé a la cuarta cuestión, la tercera cuestión se convierte en hipotética. ( 115 )

4. Plan urbanístico con arreglo a la Directiva 2006/123 (cuestiones prejudiciales segunda y quinta)

120. Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y quinta, el órgano jurisdiccional remitente pretende dilucidar en esencia si las disposiciones de la Directiva 2006/123 se oponen a un plan urbanístico municipal como el controvertido en el litigio principal, en virtud del cual se designa una zona para el comercio minorista de productos voluminosos, quedando excluido un punto de venta al por menor de una cadena de descuento de ropa y calzado.

121. Puesto que el establecimiento de un punto de venta al por menor como el controvertido en el litigio principal es de carácter permanente, las disposiciones pertinentes para la apreciación de esta cuestión deben hallarse en el capítulo III de la Directiva, relativo a la «libertad de establecimiento de los prestadores». Dicho capítulo III se divide a su vez en dos secciones: una en materia de autorizaciones, que trata los regímenes de autorización y las condiciones y procedimientos pertinentes (sección 1, es decir, artículos 9 a 13 de la Directiva 2006/123) y otra sobre los requisitos prohibidos o supeditados a evaluación (sección 2, es decir, artículos 14 y 15 de la Directiva 2006/123). La aplicabilidad de estos capítulos depende de si el plan urbanístico en cuestión constituye una restricción en forma de «régimen de autorización» en el sentido del artículo 4, apartado 6, de la Directiva 2006/123 o en forma de «requisito» con arreglo al artículo 4, apartado 7, de dicha Directiva.

a) Sobre la autorización

122. Un «régimen de autorización», que da lugar a la aplicabilidad de los artículos 9 a 13 de la Directiva 2006/123, es, con arreglo al artículo 4, apartado 6, de dicha Directiva, cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio.

123. En general, aunque no necesariamente en todos los casos, una decisión se dirige a una persona (física o jurídica) concreta. Este no es el caso de un plan urbanístico, que es un documento que se redacta de manera independiente con anterioridad. En otras palabras, aunque el cumplimiento del plan urbanístico puede ser necesario para comenzar una actividad de servicios, el propio plan urbanístico es un acto que emana del Ayuntamiento ex ante e in abstracto. De ello se desprende que el plan urbanístico no constituye un régimen de autorización.

124. Desde mi punto de vista, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia corrobora esta percepción de los conceptos de «régimen de autorización».

125. Aunque, por cuanto sé, el Tribunal de Justicia aún no ha establecido en detalle la distinción entre un «régimen de autorización» y otras formas de restricción, ha abordado en tres ocasiones asuntos relacionados con los regímenes de autorización previstos en la Directiva 2006/123: Trijber y Harmsen, ( 116 ) Promoimpresa y otros ( 117 ) y Hemming y otros. ( 118 ) En todos ellos estaba en juego una resolución de una autoridad administrativa que era necesaria para que el prestador de servicios pudiera comenzar su actividad. En la misma línea, el Tribunal de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) clasificó un régimen de licencias de construcción en Noruega entre los regímenes de autorización en el sentido del artículo 16, apartado 2, letra b), ( 119 ) de la Directiva 2006/123, puesto que era necesario que la compañía constructora obtuviese una licencia para comenzar los trabajos de construcción en Noruega.

126. En todos estos asuntos, el prestador de servicios 1) necesitaba que la autoridad adoptase una resolución, 2) la resolución se dirigiese a él en concreto y 3) dicha resolución y el cumplimiento de la misma fueran un requisito previo para que el prestador de servicios pudiera comenzar su actividad. ( 120 )

127. Ninguno de estos tres elementos está presente en el presente asunto, por lo que considero que un plan urbanístico como el controvertido en el litigio principal no constituye un régimen de autorización en el sentido del artículo 4, apartado 6, de la Directiva 2006/123.

b) Sobre los requisitos

128. En virtud del artículo 4, apartado 7, un «requisito» es «cualquier obligación, prohibición, condición o límite previstos en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros». ( 121 )

129. Un plan urbanístico como el del Ayuntamiento de Appingedam es una disposición administrativa que constituye una conditio sine qua non para que un operador económico pueda establecerse en dicho municipio. En consecuencia, está comprendido en la definición de «requisito» que recoge la Directiva 2006/123.

c) Sobre el considerando 9 de la Directiva 2006/123

130. Antes de pasar a examinar los artículos 14 y 15 de la Directiva 2006/123, es preciso abordar la cuestión, planteada por el órgano jurisdiccional remitente, de si el considerando 9 de la Directiva produce el efecto de excluir una medida como un plan urbanístico del ámbito de aplicación de la Directiva.

131. El considerando 9 de la Directiva establece que esta «solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada».

132. Es bien sabido que aunque los considerandos de los actos jurídicos de la Unión no tienen ningún valor jurídico independiente, ( 122 ) el Tribunal de Justicia recurre a ellos con frecuencia para interpretar disposiciones de un acto jurídico de la Unión, como también ha hecho ya en relación con la Directiva 2006/123. ( 123 ) En el ordenamiento jurídico de la Unión pueden ser de carácter tanto descriptivo como no descriptivo. En efecto, la cuestión relativa a su valor jurídico no suele plantearse por el mero hecho de que, en general, los considerandos se reflejan en las disposiciones de una directiva. De hecho, la buena práctica legislativa de las instituciones políticas de la Unión trata de lograr una situación en la que los considerandos ofrecen un marco fáctico para las disposiciones de un texto jurídico.

133. Sin embargo, el considerando 9 no se refleja en ninguna parte de la Directiva en el sentido de que se corresponda con una de las disposiciones (preceptivas). En consecuencia, los ámbitos enumerados en dicho considerando no quedan excluidos per se del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 por el mero hecho de que se mencionen en dicho considerando. Por lo tanto, la Directiva no contiene un ángulo muerto en lo que se refiere a los planes urbanísticos.

134. En la medida en que algunas de las partes del procedimiento han invocado la sentencia del Tribunal de Justicia Libert y otros, ( 124 ) basta con señalar que, aunque dicha sentencia hace referencia al considerando 9, la razón por la que el Tribunal de Justicia consideró que las medidas relativas a las viviendas sociales no están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 era el tenor inequívoco del artículo 2, apartado 2, letra j), de dicha Directiva. ( 125 )

135. No obstante, esto no quiere decir que dicho considerando carezca de valor interpretativo. Considero que cabe interpretar el considerando 9 como telón de fondo de la obligación que incumbe a los Estados miembros con arreglo al artículo 15, apartado 7, de la Directiva 2006/123 de notificar a la Comisión los requisitos recientemente adoptados y de la obligación que les corresponde en virtud del artículo 39, apartado 1, letra b), de la Directiva 2006/123 de presentar un informe a la Comisión que contenga la información prevista en el artículo 15, apartado 5, sobre los requisitos supeditados a evaluación. Ciertamente, no cabe esperar que los Estados miembros deban notificar a la Comisión todos los planes urbanísticos como medida de ordenación territorial.

136. Por lo tanto, el considerando 9 aclara que, en la mayoría de los casos, las leyes sobre planificación urbana no constituyen un requisito con arreglo a la Directiva 2006/123. La mayoría de las leyes sobre planificación urbana, en particular las que se aplican erga omnes, no afectan a los prestadores de servicios, puesto que no establecen condiciones que repercutan en los servicios de los prestadores. ( 126 ) La Directiva 2006/123 protege a un prestador de servicios de las cargas que afectan a los prestadores de servicios más que a los ciudadanos, que no prestan servicios, si bien es evidente que la Directiva no pretende erradicar las necesidades administrativas generales, tales como las normas de construcción, las normas de circulación vial y las leyes sobre planificación urbana. No todo lo que pueda tener el efecto más incidental en la libertad de establecimiento debería constituir un requisito.

137. En cambio, el considerando 9 no implica que un plan urbanístico esté totalmente excluido del ámbito de aplicación de la Directiva. En efecto, es posible que el plan urbanístico afecte a los prestadores de servicios específicamente. Los límites territoriales (artículo 15, apartado 2) y las autorizaciones para las grandes superficies comerciales (considerando 47) están contempladas expresamente en la Directiva. Además, según lo entiendo, cualquier norma, con independencia de su origen, que tenga por efecto incrementar los costes de establecimiento de los prestadores de servicios, está comprendida en principio en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123.

138. La medida en cuestión, a saber, una prohibición de llevar a cabo determinadas actividades de venta al por menor en una zona determinada genera dicho coste de adaptación adicional y, en consecuencia, está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123.

139. A la luz del considerando 9 de la Directiva 2006/123, un plan urbanístico como el controvertido en el litigio principal no está, en consecuencia, excluido del ámbito de aplicación de la Directiva.

d) Sobre el artículo 14, apartado 5, de la Directiva 2006/123

140. El artículo 14 de la Directiva 2006/123, relativo a los requisitos prohibidos, enumera ocho requisitos que los Estados miembros no pueden adoptar en ningún caso en lo que se refiere al acceso o al ejercicio de una actividad de servicio en su territorio. Esta «lista negra» pretende garantizar la supresión sistemática y rápida de determinadas restricciones de la libertad de establecimiento que el legislador de la Unión y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia consideran que afectan gravemente al buen funcionamiento del mercado interior. ( 127 )

141. En resumen, el artículo 14, apartado 5, de la Directiva 2006/123 prohíbe supeditar el establecimiento a una aplicación caso por caso de una prueba económica. Si bien parece que un plan urbanístico que prohíbe determinadas actividades de venta al por menor en determinadas zonas contiene un cierto elemento económico, la medida está excluida del ámbito de aplicación del artículo 14, apartado 5, de la Directiva 2006/123. No existe ninguna prueba que se aplique caso por caso antes del establecimiento, ni tampoco parece que el elemento económico de la medida sea predominante ( 128 ) (véase el análisis sobre la justificación expuesto posteriormente).

e) Sobre el artículo 15 de la Directiva 2006/123

142. La cuestión que aún queda por examinar es si el plan urbanístico está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva 2006/123, ( 129 ) que impide la fijación de límites cuantitativos o territoriales.

143. Como señaló acertadamente el Gobierno italiano en sus observaciones presentadas en el presente asunto, un plan urbanístico como el controvertido en el litigio principal constituye tal límite territorial. ( 130 ) El plan restringe el posible espacio en el que los prestadores de servicios pueden establecerse, si bien no limita su número siempre que se asigne suficiente espacio para sus actividades.

144. Este límite solamente puede justificarse si se cumplen las condiciones previstas en el artículo 15, apartado 3. ( 131 )

145. En última instancia, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente llevar a cabo la apreciación de los hechos en el marco de esta disposición. No obstante, considero que sobre la base de la información disponible, la medida en cuestión, es decir, la asignación de espacios comerciales específicos, está justificada de conformidad con el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2006/123.

146. Estamos en presencia de una medida indistintamente aplicable, que se aplica, de hecho y de Derecho, del mismo modo a todos los prestadores de servicios y que no discrimina, ni directa ni indirectamente, por razón de la nacionalidad.

147. La protección del entorno urbano, que se invoca como una razón imperiosa de interés general, se reconoce en el artículo 4, apartado 8, de la Directiva 2006/123, ( 132 ) que codifica, en este sentido, la jurisprudencia anterior relativa al artículo 56 TFUE. ( 133 ) Un municipio puede estar interesado en contribuir, a través de un plan urbanístico, a que su centro conserve su vitalidad y mantenga su carácter original. Regular el tipo de tienda que puede establecerse en cada zona puede formar parte, en general, de dicha política. Además, un municipio también puede querer controlar el volumen y el flujo de tráfico permisible dentro y fuera del mismo. Es preciso añadir que la medida en cuestión no es de carácter económico en el sentido de que tenga por finalidad y efecto favorecer a ciertos minoristas sobre otros. Más bien se trata de la forma de vida de un municipio y está estrechamente relacionada con la política cultural, lo que el artículo 4, apartado 8, de la Directiva 2006/123 también reconoce como una razón imperiosa de interés general. ( 134 )

148. Parece que la medida es proporcionada y que no va más allá de lo que es necesario para alcanzar su objetivo. El establecimiento de centros comerciales fuera de los centros de las ciudades tiene un efecto de retroalimentación. Una vez que algunas tiendas se instalan fuera del centro de la ciudad y sus habitantes se desplazan en sus vehículos hasta allí, ese lugar se vuelve también más atractivo para otras tiendas que hasta el momento estaban situadas en el centro de la ciudad. El único modo de evitar las consecuencias negativas del aumento del tráfico y del éxodo de los cascos urbanos pasa, en consecuencia, por limitar las posibilidades de que los prestadores de servicios puedan establecerse fuera del centro de la ciudad.

149. En estas circunstancias y de manera crucial, el Ayuntamiento también ha aclarado en el caso de autos que la medida no impide el establecimiento de los prestadores de servicios en la ciudad como tal, puesto que existen suficientes espacios comerciales disponibles a precios asequibles. ( 135 ) En efecto, no parece haber indicios de que el plan urbanístico limite indirectamente la cantidad de minoristas en el municipio.

150. Como se ha indicado anteriormente, si bien no parece que haya ninguna razón para suponer que la medida es desproporcionada, corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar este extremo. En el supuesto de que el órgano jurisdiccional remitente llegue a la conclusión de que las superficies están tan limitadas que los prestadores como Bristol no pueden establecerse o se les disuade de hacerlo, la medida no supera la prueba de proporcionalidad y, en consecuencia, estaría prohibida por el artículo 15 de la Directiva 2006/123.

151. Por consiguiente, la respuesta a las preguntas segunda y quinta debería ser que un plan urbanístico, como el controvertido en el litigio principal, que solo permite determinados tipos de comercios minoristas constituye un límite territorial en el sentido del artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva 2006/123, lo que podría justificarse sobre la base del artículo 15, apartado 3, de dicha Directiva, si se demuestra que persigue el objetivo de protección del entorno urbano de manera proporcionada.

5. Sobre los artículos 34 TFUE y 49 TFUE (sexta cuestión prejudicial)

152. En vista de la respuesta que propongo que se dé a las cuestiones anteriores, puesto que el asunto en cuestión está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123, no es necesario efectuar un análisis respecto a las libertades del Tratado. ( 136 )

VI. Conclusión

153. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos) y el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) de la siguiente manera: «1) Las tasas, como las controvertidas en el litigio principal en el asunto C‑360/15, que cobra una autoridad de un Estado miembro en relación con la tramitación de una solicitud de autorización relativa al momento, el lugar y las modalidades de ejecución de obras de excavación relacionadas con el tendido de cables para redes de telecomunicaciones electrónicas están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 2, letra c), de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. No están comprendidas en el ámbito de la fiscalidad en el sentido del artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2006/123. 2) Una actividad de venta al por menor que consiste en la venta a consumidores de mercancías tales como zapatos y ropa está comprendida en la definición de “servicio” que figura en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/123. 3) Las disposiciones del capítulo III de la Directiva 2006/123 se aplican a situaciones como las controvertidas en el litigio principal en el asunto C‑31/16, con independencia de si todos los factores se circunscriben a un único Estado miembro. 4) Un plan urbanístico, como el controvertido en el litigio principal en el asunto C‑31/16, que solo permite determinados tipos de comercios minoristas constituye un límite territorial en el sentido del artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva 2006/123, lo que podría justificarse sobre la base del artículo 15, apartado 3, de dicha Directiva, si se demuestra que persigue el objetivo de protección del entorno urbano de manera proporcionada.»

( 1 ) Lengua de procedimiento: inglés.

( 2 ) Véase el artículo 3 TUE, apartado 3.

( 3 ) Véase el artículo 26 TFUE, apartado 2.

( 4 ) Véase Müller-Graff, P.-C., «Die Verfassungsziele der Europäischen Union», apartado 113, Dauses, M.A.,Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, vol. 1, ed. complementaria 31, C.H. Beck, Múnich, 2016.

( 5 ) Entre otras razones, porque no quiero ser acusado de plagio por el Tribunal Europeo de Derecho Humanos que, como es bien sabido, utiliza esta terminología a la hora de interpretar el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) desde su sentencia de 25 de abril de 1978, n.o 5856/72, Tyrer c. Reino Unido (CE:ECHR:1978:0425JUD000585672), apartado 31.

( 6 ) En efecto, cualquier ámbito político reconocido como justificación de una restricción, ya esté mencionado expresamente en el Tratado FUE o tal como lo desarrolle el Tribunal de Justicia en f