CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. GERARD HOGAN

presentadas el 11 de marzo de 2021 ( 1 )

Procedimiento de dictamen 1/19

Incoado en virtud de una solicitud presentada por el Parlamento Europeo

«Solicitud de dictamen con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11 — Convenio sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica (Convenio de Estambul) — Adhesión de la Unión — Competencias exteriores de la Unión — Bases jurídicas adecuadas — Artículo 78 TFUE, apartado 2 — Artículo 82 TFUE, apartado 2 — Artículo 83 TFUE, apartado 1 — Artículo 84 TFUE — Escisión de las decisiones de firma y de celebración en dos en virtud de las bases jurídicas aplicables — Compatibilidad con los Tratados UE y FUE — Práctica del “común acuerdo” — Compatibilidad con los Tratados UE y FUE — Admisibilidad de la solicitud de dictamen»

I. Introducción

1. La jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia proporciona abundantes pruebas de que la relación entre los Estados miembros y la Unión respecto de la celebración de acuerdos internacionales que vinculan a ambas partes puede plantear algunas de las preguntas más difíciles y complejas del Derecho de la Unión Europea. La delimitación de las competencias respectivas de los Estados miembros y de la Unión (y de sus mutuas interacciones) invariablemente implica cuestiones complicadas de calificación, que a menudo requieren un análisis detallado y minucioso de acuerdos internacionales que no siempre se han redactado teniendo en cuenta las sutiles complejidades de la arquitectura institucional de la Unión (y su reparto de competencias).

2. Desgraciadamente, esto también sucede en el caso del acuerdo internacional que constituye el objeto de la presente solicitud de dictamen con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, a saber, el Convenio sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica, adoptado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 7 de abril de 2011 (Convenio de Estambul). Si bien este Convenio pretende promover el noble y deseable objetivo de combatir la violencia contra las mujeres y los niños, la cuestión de si su celebración sería compatible con los Tratados de la Unión presenta complejas cuestiones jurídicas que son en parte novedosas y que naturalmente deben examinarse desde un punto de vista jurídico de forma serena y desapasionada. El problema se plantea de la siguiente manera.

II. Antecedentes del Convenio de Estambul

3. En 1979, las Naciones Unidas adoptaron la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (en lo sucesivo, «CEDAW»). Esta Convención fue complementada por recomendaciones elaboradas por el Comité de la CEDAW, incluyendo la Recomendación General n.o 19 (1992) sobre la violencia contra la mujer, que a su vez fue actualizada por la Recomendación General n.o 35 sobre la violencia por razón de género contra la mujer (2017). Estas recomendaciones especifican que la violencia por razón de género es constitutiva de discriminación en el sentido de la CEDAW.

4. El Consejo de Europa, en una recomendación dirigida a los miembros de esta organización, propuso por primera vez en Europa una estrategia global para la prevención de la violencia contra las mujeres y la protección de las víctimas en todos los Estados miembros del Consejo de Europa.

5. En diciembre de 2008, el Consejo de Europa creó un comité de expertos, denominado el Grupo de Expertos en la Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica (en lo sucesivo, «Grevio»). A este órgano, formado por representantes de los Gobiernos de los Estados miembros del Consejo de Europa, se le encomendó la misión de redactar uno o más instrumentos jurídicos vinculantes «para prevenir y combatir la violencia doméstica, incluyendo formas concretas de violencia contra las mujeres y otras formas de violencia contra las mujeres, y para proteger y apoyar a las víctimas de dicha violencia y llevar ante la justicia a los autores».

6. El Grevio se reunió en nueve ocasiones y finalizó el texto del proyecto del Convenio en diciembre de 2010. La Unión no participó en las negociaciones. ( 2 )

7. El Convenio sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica fue adoptado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 7 de abril de 2011 (en lo sucesivo, «Convenio de Estambul»). Se abrió a la firma el 11 de mayo de 2011, con ocasión de la 121.a sesión del Comité de Ministros celebrada en Estambul. ( 3 )

8. Los días 5 y 6 de junio de 2014, el Consejo de la Unión Europea, en su formación de Justicia y Asuntos de Interior, adoptó unas conclusiones que invitaban a los Estados miembros a firmar, concluir y aplicar dicho Convenio.

9. Posteriormente, el 4 de marzo de 2016, la Comisión presentó al Consejo de la Unión Europea una propuesta de Decisión del Consejo relativa a la firma del Convenio de Estambul en nombre de la Unión. La propuesta especifica que la celebración de ese Convenio está comprendida tanto en las competencias de la Unión como en las de los Estados miembros. En lo referente a la Unión, la propuesta de la Comisión preveía la firma del Convenio de Estambul mediante una única decisión basada en los artículos 82 TFUE, apartado 2, y 84 TFUE.

10. Junto con esta propuesta de Decisión del Consejo por la que se autoriza la firma, en nombre de la Unión, del Convenio de Estambul, la Comisión presentó al Consejo una propuesta de una única decisión del Consejo por la que se autoriza la celebración, en nombre de la Unión, de dicho Convenio. Las bases jurídicas propuestas por la Comisión eran la mismas que las previstas en la propuesta de la Comisión relativa a la firma, esto es, también se fundaba en los artículos 82 TFUE, apartado 2, y 84 TFUE.

11. Durante los debates sobre el proyecto de decisión en los órganos preparatorios del Consejo, quedó claro que una celebración del Convenio de Estambul por la Unión que abarcara determinados ámbitos propuestos por la Comisión no obtendría el apoyo de la mayoría cualificada de los miembros del Consejo necesaria. Por lo tanto, se decidió reducir el alcance de la celebración propuesta del Convenio de Estambul por parte de la Unión simplemente a aquellas competencias que esos órganos preparatorios consideraban que formaban parte de las competencias exclusivas de la Unión. En consecuencia, se modificaron las bases jurídicas de la propuesta eliminando la referencia al artículo 84 TFUE y añadiendo al artículo 82 TFUE, apartado 2, los artículos 83 TFUE, apartado 1, y 78 TFUE, apartado 2. También se decidió dividir la propuesta de la Comisión de una decisión del Consejo relativa a la firma del Convenio de Estambul en dos partes y adoptar dos decisiones para tomar en consideración las posiciones particulares de Irlanda y del Reino Unido, según lo previsto en el Protocolo n.o 21 anejo al TUE y al TFUE.

12. Estos cambios, realizados en la reunión del Comité de Representantes Permanentes (Coreper) celebrada el 26 de abril de 2017, fueron aprobados por la Comisión.

13. El 11 de mayo de 2017, el Consejo adoptó dos Decisiones separadas relativas a la firma del Convenio de Estambul, a saber: – Decisión (UE) 2017/865 del Consejo, de 11 de mayo de 2017, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, del Convenio del Consejo de Europa sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica, en lo que respecta a asuntos relacionados con la cooperación judicial en materia penal (DO 2017, L 131, p. 11). Esta Decisión menciona como bases jurídicas sustantivas los artículos 82 TFUE, apartado 2, y 83 TFUE, apartado 1. – Decisión (UE) 2017/866 del Consejo, de 11 de mayo de 2017, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, del Convenio del Consejo de Europa sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica, en lo que respecta al asilo y a la no devolución (DO 2017, L 131, p. 13). Esta Decisión señala el artículo 78 TFUE, apartado 2, como base jurídica sustantiva.

14. Los considerandos 5 a 7 de ambas Decisiones afirman lo siguiente: «(5) Tanto la Unión como sus Estados miembros tienen competencias en los ámbitos cubiertos por el Convenio [de Estambul]. (6) El Convenio [de Estambul] debe firmarse en nombre de la Unión en lo que respecta a asuntos que son de competencia de la Unión, en la medida en que aquel pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas. Lo anterior se aplica, en particular, a determinadas disposiciones del Convenio [de Estambul] relativas a la cooperación judicial en materia penal y a sus disposiciones en materia de asilo y de no devolución. Los Estados miembros conservan su competencia en la medida en que el Convenio [de Estambul] no afecte a normas comunes o altere el alcance de las mismas. (7) La Unión también tiene competencia exclusiva para aceptar las obligaciones establecidas en el Convenio [de Estambul] con respecto a sus propias instituciones y administración pública.»

15. Según el considerando 10 de la Decisión 2017/865, «Irlanda y el Reino Unido están vinculados por [la Directiva 2011/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas y por la que se sustituye la Decisión Marco 2002/629/JAI del Consejo (DO 2011, L 101, p. 1), y por la Directiva 2011/93/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la lucha contra los abusos sexuales y la explotación sexual de los menores y la pornografía infantil y por la que se sustituye la Decisión Marco 2004/68/JAI del Consejo (DO 2011, L 335, p. 1),] y participan, por lo tanto, en la adopción de la presente Decisión».

16. A tenor del considerando 10 de la Decisión 2017/866, «de conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo n.o 21 sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anejo al TUE y al TFUE, y sin perjuicio del artículo 4 de dicho Protocolo, estos Estados miembros no participan en la adopción de la presente Decisión y no quedan vinculados por ella ni sujetos a su aplicación».

17. El considerando 11 de ambas Decisiones señala que, «de conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo n.o 22 sobre la posición de Dinamarca, anejo al TUE y al TFUE, Dinamarca no participa en la adopción de la presente Decisión y no queda vinculada por esta ni sujeta a su aplicación».

18. De conformidad con las dos Decisiones mencionadas relativas a la firma del Convenio de Estambul, este se firmó en nombre de la Unión el 13 de junio de 2017. ( 4 ) Sin embargo, no se ha adoptado ninguna decisión sobre la celebración del Convenio de Estambul.

19. El 9 de julio de 2019, el Parlamento Europeo solicitó, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, un dictamen del Tribunal de Justicia sobre la adhesión de la Unión al Convenio de Estambul. La solicitud de dictamen tiene el siguiente tenor: ( 5 ) «[1. a)] ¿Constituyen el artículo 82, apartado 2, y el artículo 84 [del TFUE] las bases jurídicas apropiadas para el acto del Consejo relativo a la celebración, en nombre de la Unión, del Convenio de Estambul o debería basarse dicho acto en el artículo 78, apartado 2, el artículo 82, apartado 2, y el artículo 83, apartado 1, del TFUE? [1. b)] ¿Es necesario o posible escindir en dos tanto la decisión relativa a la firma como la decisión relativa a la celebración del Convenio como consecuencia de escoger estas bases jurídicas? [2.] ¿Es compatible con los Tratados que la Unión celebre el Convenio de Estambul de conformidad con el artículo 218, apartado 6, del TFUE cuando no existe el común acuerdo de todos los Estados miembros para otorgar su consentimiento a quedar vinculados por dicho Convenio?»

III. Admisibilidad de la solicitud de dictamen del Parlamento Europeo

20. Existen dos procedimientos principales para que los acuerdos internacionales celebrados por la Unión puedan someterse a la consideración del Tribunal de Justicia. Uno es el examen de un acuerdo internacional por el Tribunal de Justicia en el contexto de su competencia jurisdiccional general, como pueden ser un procedimiento de control jurisdiccional, de ejecución o de remisión prejudicial. El segundo, que es relevante en el presente asunto, es mediante el procedimiento establecido en el artículo 218 TFUE, apartado 11, a tenor del cual se otorga expresamente competencia al Tribunal de Justicia, a solicitud de un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión, para emitir un dictamen sobre la compatibilidad con los Tratados de un acuerdo internacional cuya celebración prevé la Unión. ( 6 )

21. El artículo 218 TFUE establece un procedimiento de alcance general en lo relativo a la negociación y la celebración de los acuerdos internacionales cuya celebración es competencia de la Unión en sus ámbitos de acción. ( 7 ) Su último apartado —el artículo 218 TFUE, apartado 11— prevé el importante mecanismo de revisión constitucional ex ante del acuerdo previsto. Este mecanismo es importante desde un punto de vista jurídico porque, en virtud del artículo 216 TFUE, apartado 2, los acuerdos internacionales celebrados por la Unión vinculan a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros y, en consecuencia, pueden, en principio, determinar la legalidad de los actos adoptados por esas instituciones. Políticamente, dicho mecanismo también es importante porque la mera presentación de una solicitud de dictamen conlleva posibles impedimentos a la celebración formal del acuerdo. ( 8 )

22. Aunque el uso del procedimiento del artículo 218 TFUE, apartado 11, sigue siendo relativamente inhabitual, los dictámenes del Tribunal de Justicia emitidos sobre la base de esta disposición han tenido no obstante, por lo general, una considerable importancia práctica, entre otras razones debido a las aclaraciones que han proporcionado sobre el alcance de las competencias de la Unión en materia de Derecho internacional, acuerdos internacionales y asuntos conexos. En este sentido, los dictámenes del Tribunal de Justicia han enunciado principios fundamentales del Derecho de las relaciones exteriores que van desde la exclusividad de las competencias de la Unión al principio de autonomía y su aplicación en particular a la solución de controversias internacionales. Algunos de los dictámenes del Tribunal de Justicia han establecido principios constitucionales de una trascendencia que va más allá de las cuestiones inmediatas planteadas o incluso de los límites del Derecho de las relaciones exteriores de la Unión. ( 9 )

23. El Tribunal de Justicia expuso claramente la lógica del procedimiento en el dictamen 1/75, ( 10 ) a saber: «prevenir las complicaciones que producirían las impugnaciones en vía judicial relativas a la compatibilidad con el Tratado de los acuerdos internacionales que vinculan a la [Unión]. En efecto, una resolución judicial que declarara en su caso que tal acuerdo, a la vista de su contenido o del procedimiento seguido para su celebración, es incompatible con las disposiciones del Tratado no dejaría de provocar, no solo a nivel [de la Unión], sino al de las relaciones internacionales, serias dificultades y podría perjudicar a todas las partes interesadas, incluidos los países terceros. A fin de evitar estas complicaciones, el Tratado ha recurrido al procedimiento excepcional de una consulta previa al Tribunal de Justicia, para que quede claro, antes de la [celebración] del acuerdo, si este es compatible con el Tratado».

24. Como ha señalado el Tribunal de Justicia, ( 11 ) una resolución judicial que declarara, tras la conclusión de un acuerdo internacional que obligara a la Unión, que tal acuerdo, a la vista de su contenido o del procedimiento seguido para su celebración, es incompatible con las disposiciones del Tratado provocaría en efecto inevitablemente, no solo en el plano interno de la Unión, sino también en el de las relaciones internacionales, serias dificultades jurídicas y prácticas y podría perjudicar a todas las partes interesadas, incluidos los terceros Estados.

25. El dictamen que se solicita del Tribunal de Justicia en el presente asunto exige que este examine importantes cuestiones preliminares relativas a la admisibilidad de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia en el contexto de este procedimiento excepcional.

A. Excepciones de inadmisibilidad planteada por las partes

26. Varias partes han cuestionado la admisibilidad de la solicitud de dictamen en diversos aspectos.

27. En primer lugar, en cuanto a la parte a) de la primera cuestión, el Consejo, secundado por los Gobiernos húngaro e irlandés, sostiene que es inadmisible debido a su extemporaneidad. Alegan que, dado que el Parlamento podría haber impugnado las decisiones relativas a la firma del Convenio de Estambul y, en esa misma ocasión, la validez de las bases jurídicas adoptadas, ya no puede someter el asunto al Tribunal de Justicia, pues supondría eludir las normas relativas a los plazos para la interposición de un recurso de anulación y, con ello, se falsearía el objeto del procedimiento de dictamen.

28. En lo tocante a la parte b) de la primera cuestión, el Consejo rechaza su admisibilidad en la medida en que se refiere a la firma del Convenio de Estambul, alegando que las Decisiones relativas a la firma son definitivas.

29. El Consejo también afirma que la segunda cuestión es inadmisible debido a que es de carácter hipotético. Además de que está formulada de forma general, también se basa en la premisa de que el Consejo actuó con arreglo a una norma autoimpuesta consistente en esperar, en el caso de un acuerdo mixto, hasta que todos los Estados miembros hayan celebrado dicho acuerdo antes de que la Unión lo celebre, sin que la existencia de tal norma de conducta haya sido acreditada por el Parlamento.

30. De forma más general, el Consejo, así como los Gobiernos español y húngaro, cuestionan la admisibilidad de la solicitud de dictamen en su totalidad. Señalan, en primer término, que el proceso de toma de decisiones se encuentra todavía en una fase preparatoria y, en particular, que no ha alcanzado la fase en la que el Consejo debe solicitar la aprobación del Parlamento. Dado que, de este modo, el Parlamento todavía tiene la oportunidad de presentar sus observaciones sobre el proyecto de decisión relativa a la celebración del Convenio de Estambul, la solicitud de dictamen es inadmisible por prematura.

31. Además, el Consejo considera que, en realidad, el Parlamento está objetando al hecho de que el procedimiento de celebración haya sido lento. En consecuencia, el Parlamento debería haber interpuesto un recurso por omisión con arreglo al artículo 265 TFUE. Dado que el procedimiento de dictamen tiene una finalidad distinta y no puede emplearse para obligar a otra institución a actuar, también debe declararse la inadmisibilidad de la solicitud de dictamen por este motivo. Los Gobiernos español, húngaro y polaco comparten esta postura.

32. Por último, el Consejo, junto con los Gobiernos búlgaro, irlandés, griego, español, húngaro y polaco, afirma que, mediante su solicitud de dictamen, de hecho, el Parlamento está tratando de impugnar la decisión del Consejo de limitar el alcance de la celebración del Convenio de Estambul por parte de la Unión a las disposiciones comprendidas en las competencias exclusivas de la Unión y, en consecuencia, de impugnar el reparto exacto de competencias entre la Unión y los Estados miembros. Por lo tanto, en su opinión, dado que el procedimiento de dictamen solo puede versar sobre la validez de una decisión de celebración, la solicitud de dictamen debe declararse inadmisible.

B. Análisis

33. Para empezar, debe señalarse que, habida cuenta de la trascendencia jurídica y política del procedimiento establecido en el artículo 218 TFUE, apartado 11, tal como se ha descrito anteriormente, en principio, dicho procedimiento debe tener un alcance relativamente amplio. ( 12 )

34. Por consiguiente, las cuestiones que se pueden someter al Tribunal de Justicia de conformidad con este procedimiento pueden referirse tanto a la validez sustantiva como a la formal de la decisión de celebración del acuerdo, ( 13 ) con sujeción, en mi opinión, a tres límites que tienen por objeto, en esencia, garantizar que el Tribunal de Justicia no responda a cuestiones que no tengan un interés concreto para la celebración de un acuerdo determinado. ( 14 )

35. En primer lugar, la cuestión planteada necesariamente debe referirse a un acuerdo internacional cuya celebración, salvo por la incoación del procedimiento del artículo 218, apartado 11, sea inminente y razonablemente previsible. ( 15 ) Esto se desprende de la propia redacción del artículo 218 TFUE, apartado 11, que alude a la compatibilidad de un «acuerdo previsto» con los Tratados. Por lo tanto, el Parlamento (o, de hecho, cualquier otro solicitante legitimado de los mencionados en el artículo 218, apartado 11) no podría, por ejemplo, invocar el procedimiento del artículo 218 TFUE, apartado 11, para solicitar al Tribunal de Justicia que se pronuncie, de forma puramente abstracta o completamente hipotética, sobre la cuestión de si la celebración de un acuerdo internacional concreto violaría el Derecho de la Unión cuando nunca se haya previsto su celebración o cuando la Unión haya expresado claramente que no lo celebrará.

36. En principio, no obstante, las cuestiones planteadas pueden referirse a cualquier posible supuesto hipotético en relación con la celebración del acuerdo previsto, siempre y cuando la finalidad del procedimiento sea prevenir las complicaciones que pueden derivarse de la invalidación del acto de celebración de un acuerdo internacional. ( 16 ) En efecto, dado que este procedimiento no es de carácter contradictorio y tiene lugar antes de la celebración del acuerdo propuesto por la Unión, la jurisprudencia que señala que el Tribunal de Justicia debe abstenerse de emitir opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas obviamente no resulta aplicable como tal. ( 17 ) Habida cuenta de que esta forma de control ex ante necesariamente implica un cierto elemento hipotético, cualquier conclusión en sentido contrario equivaldría a privar al artículo 218 TFUE, apartado 11, de su efecto útil general. En mi opinión, únicamente en el supuesto concreto en que todavía no se conozcan determinados elementos necesarios para responder a la cuestión planteada podría declararse la inadmisibilidad de una cuestión planteada en una solicitud de dictamen no debido a que sea hipotética, sino más bien a que resulta materialmente imposible para el Tribunal de Justicia responderla a la vista del estado de las negociaciones o procedimiento.

37. En segundo lugar, la solicitud de dictamen debe inquirir sobre la compatibilidad con los Tratados de la celebración de dicho acuerdo. ( 18 ) Dada la importancia del objetivo perseguido por este procedimiento, prevenir las complicaciones que pueden derivarse de la invalidación del acto de celebración de un acuerdo internacional, a los efectos de la interpretación de la propia disposición, ( 19 ) por tanto, la cuestión formulada debe referirse únicamente a elementos que puedan afectar a la validez del acto de celebración. ( 20 ) Como declaró el Tribunal de Justicia en el dictamen 1/75 (Acuerdo de la OCDE — Norma sobre gastos locales), de 11 de noviembre de 1975 (EU:C:1975:145), «procede […] admitir [en el procedimiento de dictamen] cualquier cuestión que pueda […] suscitar dudas sobre la validez material o formal [de la decisión de autorizar la celebración, en nombre de la Unión, de un] acuerdo [internacional] en relación con el Tratado». ( 21 ) Sin embargo, si bien una solicitud de dictamen puede referirse a la cuestión de si un acuerdo debe celebrarse exclusivamente por los Estados miembros, por la Unión o por ambos, no corresponde al Tribunal de Justicia en el marco de un procedimiento de dictamen pronunciarse sobre la delimitación exacta de las competencias de que dispone cada uno. En efecto, en el dictamen 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología), de 6 de diciembre de 2001 (EU:C:2001:664), el Tribunal de Justicia dictaminó que, una vez establecida su existencia, el alcance de las competencias respectivas de la Unión y de los Estados miembros en una misma materia no podía, por sí solo, tener incidencia en la propia competencia de la Unión para concluir un acuerdo internacional ni, de manera más general, en la validez material o en la regularidad formal de este último a la luz del Tratado. ( 22 )

38. Aparte de estos dos requisitos materiales, también es preciso tener en cuenta la existencia de un requisito formal. Cuando exista un proyecto de acuerdo y el Tribunal de Justicia deba pronunciarse sobre la compatibilidad de las disposiciones del acuerdo previsto con las reglas del Tratado, el Tribunal de Justicia debe disponer de información suficiente sobre el contenido mismo de ese acuerdo para poder desempeñar su función de forma efectiva. ( 23 ) Por tanto, si la solicitud de dictamen no contiene el nivel de información exigido acerca de la naturaleza y el contenido del acuerdo internacional, debe declararse su inadmisibilidad. ( 24 )

39. A continuación se examinarán a la luz de estos principios las diversas excepciones de inadmisibilidad planteadas por las partes.

40. Por lo que respecta a las dos primeras excepciones de inadmisibilidad, referidas respectivamente, por un lado, a la falta de impugnación por parte del Parlamento, en la fase de la firma, de la elección de los artículos 78 TFUE, apartado 2, 82 TFUE, apartado 2, y 83 TFUE, apartado 1, como bases jurídicas y, por otro lado, a la posibilidad de consultar al Tribunal de Justicia sobre la validez de las Decisiones por las que se autoriza la firma, en nombre de la Unión, del Convenio de Estambul, opino que las consideraciones que subyacen al pronunciamiento de la sentencia de 9 de marzo de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), en la medida en que se refieren al principio general de seguridad jurídica, ( 25 ) son plenamente aplicables por analogía al procedimiento de dictamen. Como consecuencia, dado que el Parlamento no impugnó la validez de las Decisiones de firma, como podría haber hecho, y por tanto estas se convirtieron en definitivas, esta institución no puede utilizar el procedimiento de dictamen para eludir los plazos a los que están sujetos los recursos de anulación. Por lo tanto, en mi opinión, procede declarar la inadmisibilidad de la parte b) de la primera cuestión, aunque únicamente en la medida en que se refiere a las Decisiones relativas a la firma del Convenio de Estambul.

41. Al expresar esta opinión, no olvido el hecho de que el Tribunal de Justicia declaró, en el dictamen 2/92 (Tercera Decisión revisada del Consejo de la OCDE relativa al trato nacional), de 24 de marzo de 1995 (EU:C:1995:83), que «el hecho de que algunas cuestiones puedan ser abordadas en el marco de otros recursos, en especial en un recurso de anulación […], no constituye un argumento suficiente para descartar que las citadas cuestiones puedan plantearse ante el Tribunal de Justicia, con carácter previo, con arreglo al [artículo 218 TFUE, apartado 11]». ( 26 ) Sin embargo, esto no significa que el procedimiento del artículo 218 TFUE, apartado 11, pueda utilizarse como sustituto del recurso de anulación, en lo referente a las Decisiones de firma, puesto que son ya definitivas y cualquier impugnación legal ordinaria, por tanto, sería extemporánea.

42. Como ya he señalado, no obstante, por lo que se refiere a la presente solicitud de dictamen, la decisión de firma —a diferencia de cualquier decisión de celebrar el acuerdo— es la que está fuera de plazo. El Tribunal de Justicia ya ha observado que el acto por el que se autoriza la firma de un acuerdo internacional y el relativo a su conclusión constituyen dos actos jurídicos distintos que generan obligaciones fundamentalmente distintas para las partes interesadas, y que el segundo de estos actos no es en absoluto la confirmación del primero. ( 27 ) En cualquier caso, esto es lo que establecen los principios generales del Derecho internacional de los tratados. En consecuencia, de ello se deduce que cualquier decisión de autorización de la celebración del Convenio de Estambul en nombre de la Unión sigue siendo impugnable.

43. La tercera excepción invocada consiste en que la segunda cuestión se basa en la premisa implícita de que el Consejo erró al considerar que estaba obligado a esperar a que todos los Estados miembros celebraran el Convenio de Estambul antes de estar autorizado a celebrarlo él. Se argumenta que la incoación del procedimiento del artículo 218 TFUE, apartado 11, a este fin se sustenta, por tanto, en una hipótesis infundada y, en consecuencia, la solicitud de dictamen debe declararse inadmisible.

44. A este respecto, según se ha explicado anteriormente, debe señalarse que las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia en el marco de una solicitud de dictamen pueden referirse a cualquier posible supuesto hipotético en relación con la celebración del acuerdo previsto, siempre y cuando la finalidad del procedimiento sea prevenir las complicaciones que pueden derivarse de la invalidación del acto de celebración de un acuerdo internacional.

45. Sabido es que, en el marco de un recurso de anulación, una alegación basada en una infracción de los Tratados resultante de una práctica solamente puede conducir a la anulación de la Decisión impugnada si el demandante puede demostrar que quien la adoptó se sentía vinculado por la supuesta práctica o, subsidiariamente, consideraba que era vinculante y, en consecuencia, que la práctica fue el motivo o el fundamento de dicha Decisión. ( 28 ) Sin embargo, en el marco de una solicitud de dictamen, no se impone una carga de la prueba al Estado miembro o la institución solicitantes y cabe plantear cualquier cuestión siempre y cuando se refiera a situaciones que puedan haber sucedido. ( 29 ) En efecto, por su propia naturaleza, el procedimiento de dictamen está diseñado para determinar la postura del Tribunal de Justicia en situaciones hipotéticas, dado que solo se puede referir, por principio, a una decisión de celebrar un acuerdo que aún no se haya adoptado. En consecuencia, el hecho de que el Parlamento no haya demostrado que el Consejo se sintió vinculado por la práctica en cuestión no es motivo para desestimar la segunda cuestión por inadmisible.

46. En cuanto a la cuarta excepción, sobre el carácter prematuro de la solicitud de dictamen, procede recordar que el artículo 218 TFUE, apartado 11, no establece ningún plazo a este respecto. ( 30 ) El único requisito temporal especificado en esta disposición es que debe estar prevista la celebración del acuerdo. De ello se desprende que un Estado miembro, el Parlamento, el Consejo o la Comisión pueden pedir un dictamen al Tribunal de Justicia sobre cualquier materia relacionada con la compatibilidad con los Tratados de la decisión a adoptar para celebrar un acuerdo internacional, siempre que su celebración esté prevista por la Unión ( 31 ) y la Unión no haya celebrado aún dicho acuerdo. Dado que una solicitud de dictamen debe considerarse admisible aun cuando el proceso conducente a la adopción de la decisión de celebración se encuentre todavía en una fase preparatoria, esta excepción de inadmisibilidad no puede acogerse.

47. Por lo que respecta a la quinta excepción, la alegación del Consejo de que el Parlamento debería haber interpuesto un recurso por omisión en lugar de presentar una solicitud de dictamen, debe destacarse que el procedimiento previsto en el artículo 265 TFUE tiene por objeto que se condene a una institución de la Unión por una falta de acción que sea ilegal con arreglo al Derecho de la Unión. En el presente asunto, aun cuando obran en los autos en poder del Tribunal de Justicia elementos que sugieren que el Parlamento pretende acelerar el proceso de celebración del Convenio de Estambul, no es menos cierto que ninguna de las cuestiones planteadas por el Parlamento hace referencia a una posible omisión. Por lo tanto, la presente solicitud de dictamen no puede declararse inadmisible por este motivo. ( 32 )

48. En lo referente a la sexta excepción de inadmisibilidad, basada en que las cuestiones planteadas se refieren de hecho a la delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados miembros, debe señalarse que esta concreta excepción se refiere, a lo sumo, a la parte a) de la primera cuestión. Se funda en la premisa de que, dado que no es posible que la respuesta que dé el Tribunal de Justicia a esta cuestión se refiera a la validez de la decisión de celebrar el Convenio, pretende en realidad la determinación del reparto de competencias preciso entre los Estados miembros y la Unión.

49. A este respecto, procede recordar que, tal como ha subrayado el Tribunal de Justicia reiteradamente, unas irregularidades relativas a la elección de la base jurídica pertinente no conducen necesariamente a la invalidez del acto en cuestión. Antes bien, debe demostrarse que esos vicios pueden afectar al procedimiento legislativo aplicable ( 33 ) o a las competencias de la Unión. ( 34 )

50. Por ejemplo, en su sentencia de 18 de diciembre de 2014, Reino Unido/Consejo (C‑81/13, EU:C:2014:2449), apartado 67, el Tribunal de Justicia declaró que el «error en que se incurre en los vistos de la Decisión impugnada» (la omisión de una base jurídica entre otras mencionadas) era un vicio puramente formal que no afectaba a la validez de la Decisión controvertida. Igualmente, en la sentencia de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR-15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), aunque el Tribunal de Justicia destacó la importancia constitucional de las bases jurídicas, ( 35 ) también tomó la precaución de comprobar que, en las circunstancias de ese caso, la irregularidad en cuestión podía influir en las competencias de la Comisión y del Consejo, así como en sus funciones respectivas en el procedimiento de adopción del acto impugnado. ( 36 ) En particular, en los apartados 55 y 56 de dicha sentencia, si bien el Tribunal de Justicia declaró que la falta de toda referencia a una base jurídica basta para justificar la anulación del acto en cuestión por falta de motivación, señaló no obstante que, en determinados supuestos, la omisión de la referencia a una disposición concreta del Tratado —cuando se han mencionado otras— puede no ser constitutiva de un vicio sustancial.

51. En el presente asunto, es cierto que las distintas bases jurídicas mencionadas en la parte a) de la primera cuestión, es decir, los artículos 78 TFUE, apartado 2, 82 TFUE, apartado 2, 83 TFUE, apartado 1, y 84 TFUE, prevén la aplicación del procedimiento legislativo ordinario y todas ellas conducen a la adopción de una decisión de celebración de un acuerdo fundada en el mismo procedimiento, a saber, el establecido en el artículo 218 TFUE, apartados 6, letra a), inciso v), y 8.

52. Ciertamente, por una parte, los artículos 82 TFUE, apartado 3, y 83 TFUE, apartado 3, prevén la posibilidad de que un Estado miembro que considere que un acto comprendido en estas bases jurídicas afecta a aspectos fundamentales de su ordenamiento jurídico remita el asunto al Consejo Europeo. Por otra parte, estas bases están comprendidas en el ámbito al que pueden aplicarse los Protocolos n.o 21 y n.o 22 anejos al TUE y al TFUE.

53. Sin embargo, en primer lugar, dado que la remisión al Consejo Europeo solo tiene por efecto la suspensión del procedimiento legislativo, esta posibilidad que se ofrece a los Estados miembros de remitir el asunto al Consejo Europeo no parece tener una naturaleza que la haga incompatible con los procedimientos previstos en los artículos 78 TFUE y 84 TFUE. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los Protocolos n.o 21 y n.o 22 no pueden tener ninguna influencia de ningún tipo en la determinación de las bases jurídicas adecuadas aplicables. ( 37 ) El Tribunal de Justicia ha confirmado esta postura recientemente, en lo referente al Protocolo n.o 22, en el dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017 (EU:C:2017:592). ( 38 )

54. En esencia, por tanto, si bien estos Protocolos pueden ciertamente influir en las reglas de votación a seguir en el seno del Consejo en relación con la adopción del acto en cuestión, no afectan a la elección de sus bases jurídicas. ( 39 ) En efecto, el hecho de que una parte de un acto esté comprendida en el título V de la tercera parte del Tratado FUE ciertamente tiene como consecuencia que las disposiciones en cuestión de dicho acto no sean vinculantes, salvo en casos particulares, para Irlanda o el Reino de Dinamarca. Sin embargo, esto no significa en sí mismo que el ámbito al que se refieren las disposiciones de dicho acto que están comprendidas en el título V de la tercera parte del Tratado FUE deba considerarse predominante, con el efecto de que resulte obligatorio mencionar las bases jurídicas correspondientes. Solo supone que deben aplicarse las reglas de votación en el seno del Consejo previstas en esos Protocolos cuando se adopten las disposiciones de que se trate, incluso si no se menciona ninguna base jurídica referida al título V de la tercera parte del Tratado FUE.

55. En este contexto, cabe razonablemente preguntarse, por tanto, si la parte a) de la primera cuestión se dirige en realidad a determinar el punto concreto de delimitación entre las competencias de la Unión y las de los Estados miembros. Si se respondiera a esta cuestión en sentido afirmativo, ello supondría que parte de la cuestión quedaría fuera del procedimiento de dictamen del artículo 218 TFUE, apartado 11.

56. No obstante, cabe observar que, para poder responder a la parte a) de la primera cuestión, no solo se deberán examinar las bases jurídicas mencionadas por el Parlamento en su cuestión, sino también si deberán incluirse otras bases jurídicas en la decisión de celebración del acuerdo. Puesto que no puede descartarse que una base jurídica distinta de las mencionadas por el Parlamento sea pertinente, tampoco puede descartarse que la respuesta del Tribunal de Justicia a las cuestiones formuladas pueda afectar a la validez de la decisión de autorizar a la Unión a celebrar el Convenio de Estambul. ( 40 ) En consecuencia, considero que no existe razón alguna para declarar inadmisible la parte a) de la primera cuestión por referirse a aspectos que no guardan relación con la validez de la decisión de celebrar el Convenio de Estambul.

57. Por lo que respecta a la parte b) de la primera cuestión y a la segunda cuestión, aparte de que estas cuestiones no tienen nada que ver con el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, considero que, en cualquier caso, dado que el Tribunal de Justicia nunca ha llevado a cabo un examen detallado sobre si tales obligaciones pueden influir en el contenido de la decisión de celebrar un acuerdo internacional, procede responder a esas cuestiones, precisamente con el fin de resolver sobre esta materia. ( 41 )

58. Contrariamente, no obstante, a lo que alegan ciertas partes, la segunda cuestión no puede reinterpretarse en el sentido de que se refiere únicamente a si el Consejo puede esperar hasta que todos los Estados miembros hayan celebrado el Convenio de Estambul. ( 42 ) En efecto, aun cuando se considerase tal práctica incompatible con los Tratados, esta circunstancia no conllevaría la nulidad de la decisión de celebrar ese Convenio, dado que, reitero, la demora en esta materia no constituye, como cuestión de principio, una causa de invalidez. A efectos de reunir los criterios de admisibilidad, esta cuestión debe entenderse necesariamente tal y como se ha formulado, es decir, en el sentido de que se está preguntando acerca de si la decisión de celebrar el Convenio de Estambul sería compatible con los Tratados si se adoptara antes de que todos los Estados miembros lo hayan celebrado.

59. Por lo tanto, considero que todas las cuestiones sometidas al Tribunal de Justicia por el Parlamento deben declararse admisibles, salvo la parte b) de la primera cuestión, pero únicamente en la medida en que se refiere a la decisión de firmar el Convenio de Estambul.

IV. Sobre la parte a) de la primera cuestión: las bases jurídicas adecuadas en relación con la celebración del Convenio de Estambul

60. Mediante la parte a) de su primera cuestión, el Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre si los artículos 82 TFUE, apartado 2, y 84 TFUE son las bases jurídicas adecuadas para la Decisión del Consejo relativa a la celebración del Convenio de Estambul en nombre de la Unión o si ese acto debe basarse en los artículos 78 TFUE, apartado 2, 82 TFUE, apartado 2, y 83 TFUE, apartado 1.

61. El Parlamento señala que la propuesta de la Comisión de una decisión relativa a la autorización de la firma, en nombre de la Unión, del Convenio de Estambul y su propuesta de una decisión relativa a la autorización a la Unión para celebrar el Convenio de Estambul mencionaban el artículo 218 TFUE como base jurídica procedimental y los artículos 82 TFUE, apartado 2, y 84 TFUE como bases jurídicas sustantivas. Sin embargo, cuando el Consejo adoptó la Decisión por la que se autorizó la firma del Convenio de Estambul, modificó estas bases jurídicas sustantivas para referirse a los artículos 78 TFUE, apartado 2, 82 TFUE, apartado 2, y 83 TFUE, apartado 1.

62. Habida cuenta de los objetivos del Convenio de Estambul, que —como ponen de manifiesto las disposiciones de sus artículos 1, 5 y 7 y sus capítulos III y IV— consisten en proteger a las mujeres que son víctimas de violencia y prevenir dicha violencia, el Parlamento pregunta si la Comisión podía fundadamente identificar los artículos 82 TFUE, apartado 2, y 84 TFUE como los dos elementos predominantes de dicho Convenio. En consecuencia, el Parlamento se pregunta si el Consejo podría abandonar el artículo 84 TFUE como una base jurídica sustantiva y, en su lugar, añadiera los artículos 78 TFUE, apartado 2, y 83 TFUE, apartado 1, como hizo cuando adoptó la decisión de autorizar la firma del Convenio de Estambul.

63. El Parlamento alberga dudas concretamente en relación con el artículo 78 TFUE, apartado 2, dado que esta base jurídica solo cubre los artículos 60 y 61 del Convenio de Estambul. Se pregunta si estas dos disposiciones pueden considerarse un elemento autónomo y predominante de dicho Convenio o si, por el contrario, no son más que la transposición al ámbito específico del asilo del interés general consistente en proteger a todas las mujeres víctimas de la violencia. Si así fuera, esas dos disposiciones del Convenio de Estambul serían de carácter accesorio y no requerirían la inclusión de una base jurídica específica.

64. Por lo que respecta al artículo 83 TFUE, apartado 1, el Parlamento señala que esta disposición otorga competencia en materia penal a la Unión solo en determinados ámbitos que no incluyen la violencia contra las mujeres como tal. Por consiguiente, dicha violencia podría penalizarse a escala de la Unión cuando tenga por objeto la trata de seres humanos, la explotación sexual de mujeres y niños y la delincuencia organizada, que son el objeto de atención principal del propio Convenio de Estambul. Asimismo, dado que los Estados miembros han conservado sus competencias respecto del grueso del Derecho penal sustantivo que abarca el Convenio de Estambul y que los elementos respecto de los que la Unión tiene competencia parecen ser de carácter secundario, no sería necesario añadir una base jurídica específica relativa al Derecho penal.

65. Por lo tanto, de lo anterior se deduce que la primera cuestión se refiere a la elección de las bases jurídicas y no, como sugieren ciertas alegaciones desarrolladas por algunas de las partes, al carácter exclusivo o no exclusivo de la competencia de la Unión para celebrar el Convenio de Estambul. Ciertamente, el carácter exclusivo o no exclusivo de determinadas competencias se examinará, pero solo en la medida en que sea necesario para responder a esta cuestión. A este respecto, puede ser conveniente realizar algunas observaciones acerca de la metodología antes de examinar el contenido del Convenio de Estambul.

A. Observaciones metodológicas

66. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la elección de las bases jurídicas de un acto de la Unión, incluido uno adoptado con el fin de celebrar un acuerdo internacional, debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en particular, la finalidad y el contenido del acto. ( 43 )

67. Si el examen de un acto de la Unión muestra que este persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble y si uno de estos objetivos o componentes puede calificarse de principal, mientras que el otro es meramente accesorio, el acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. ( 44 )

68. Con carácter excepcional, si se demuestra que el acto persigue al mismo tiempo varios objetivos o tiene varios componentes vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea accesorio del otro, de forma que son aplicables diferentes disposiciones de los Tratados, tal acto deberá fundarse en las distintas bases jurídicas correspondientes. ( 45 ) Sin embargo, no cabe recurrir a una doble base jurídica cuando los procedimientos previstos para una y otra base jurídica sean incompatibles. ( 46 )

69. Por consiguiente, son los objetivos y componentes de un acto lo que determina su base jurídica —o, en algunos casos, sus bases jurídicas—, y no la naturaleza exclusiva o compartida de las competencias que posee la Unión en relación con dicho acto. ( 47 ) Como me propongo exponer más adelante, es cierto que la naturaleza exclusiva o compartida de dichas competencias puede influir, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, en el alcance de la celebración de un acuerdo internacional y, en consecuencia, circunscribirá las bases jurídicas disponibles. No obstante, la elección de las bases jurídicas entre las correspondientes a las competencias ejercidas solamente dependerá de los objetivos y componentes del acto de que se trate.

70. Como ha observado la Abogada General Kokott, tal planteamiento no debe aplicarse a la delimitación de las competencias que ostentan la Unión y los Estados miembros, respectivamente. En efecto, «si […] la [Unión] solo es competente respecto a determinados componentes de una acción de las que tiene previstas, mientras que otros componentes se incluyen dentro de la competencia de los Estados miembros […], la [Unión] no puede aplicar sin más la técnica de la determinación del objeto principal para declararse globalmente competente. De lo contrario, violaría el principio de atribución de competencias […]». ( 48 )

71. Se pueden plantear cuestiones similares respecto de la determinación, entre las competencias de que dispone la Unión, de aquellas en las que debe basarse la adopción del acto en cuestión y, por tanto, respecto de la determinación de las bases jurídicas pertinentes sobre las que adoptar un acto. El criterio del centro de gravedad lleva a que el procedimiento aplicable para la adopción de un acto se determine atendiendo exclusivamente a las bases jurídicas principales. En consecuencia, por definición, tal planteamiento implica que deba atenderse solo a la competencia principal que se está ejerciendo. Resulta importante, por tanto, que las garantías procedimentales primordiales inherentes al ejercicio de otras competencias —como la regla de la unanimidad en el Consejo— no sean eludidas. En efecto, mientras que puede que una disposición normativa hubiera debido ser obligatoriamente adoptada al amparo de una determinada base jurídica si se hubiera adoptado aisladamente, cuando se la inserta en otro acto que contiene otras disposiciones, puede que se adopte al amparo de una base jurídica distinta que, por ejemplo, prescriba una regla de votación diferente. Esto, a su vez, puede conducir a estrategias dirigidas a introducir normas intrusas (legal riders o cavaliers législatifs). ( 49 )

72. No obstante, el Tribunal de Justicia se ha referido sistemáticamente en la jurisprudencia existente al criterio de los «objetivos y componentes preponderantes» (también denominado el «criterio del centro de gravedad»). Por ejemplo, el Tribunal de Justicia volvió a señalar en su sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán) (C‑244/17, EU:C:2018:662), apartado 38, que, si una «decisión tiene varios componentes o persigue varias finalidades, algunas de las cuales pertenecen a la [Política Exterior y de Seguridad Común], la regla de votación aplicable para su adopción debe determinarse a la luz de su finalidad o componente principal o preponderante». En consecuencia, aunque un acto puede perseguir varios objetivos y exigir la «movilización» de diferentes competencias, la base jurídica en la que se funda su adopción no reflejará todas las competencias ejercitadas para adoptarlo, sino únicamente aquella o aquellas que correspondan al objetivo u objetivos o al componente o componentes principales del acto. ( 50 ) Asimismo, el riesgo de elusión de determinadas normas procedimentales, que se ha mencionado anteriormente, se ha limitado desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que ha reducido considerablemente las particularidades de determinados procedimientos.

73. Es cierto que en determinadas sentencias, comenzando por la de 10 de enero de 2006, Comisión/Consejo (C‑94/03, EU:C:2006:2), apartado 55, el Tribunal de Justicia ha hecho hincapié en que una base jurídica puede servir no solo para determinar el procedimiento aplicable y para verificar que la Unión es efectivamente competente, al menos de forma parcial, para firmar el acuerdo en cuestión, sino también para informar a los terceros sobre el alcance de las competencias de la Unión que se han ejercitado ( 51 ) y el alcance del acto en cuestión. ( 52 ) Por lo tanto, podría resultar tentador inferir de esta línea jurisprudencial que, para desempeñar tal cometido, las bases jurídicas de un acto deben reflejar todas las competencias ejercitadas por la Unión para adoptar el acto de que se trate. En particular, dicho enfoque podría parecer justificado cuando un acuerdo internacional entre dentro del ámbito de varias competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros, dado que la Unión podría decidir no ejercer algunas de sus competencias, lo que, en consecuencia, significa que incumbirá a los Estados miembros implementar la disposición o disposiciones correspondientes de dicho acuerdo. ( 53 )

74. Tal enfoque, no obstante, sería incompatible con el que ha adoptado el Tribunal de Justicia hasta ahora para evitar los conflictos de bases jurídicas. ( 54 ) Por ejemplo, en el dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017 (EU:C:2017:592) —en el que el Tribunal de Justicia declaró que la decisión de autorizar la celebración por la Unión de los acuerdos internacionales de que se trataba debía tener dos bases jurídicas—, el Tribunal de Justicia se refirió de nuevo a la jurisprudencia antes mencionada. ( 55 )

75. Además, si bien tales cuestiones tienen evidentemente una importancia fundamental para el ordenamiento jurídico de la Unión (y su reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros), carecen de relevancia directa para los terceros Estados, habida cuenta de que, en virtud del artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1155, p. 331), la cual codifica el Derecho internacional consuetudinario de los acuerdos internacionales y vincula a la Unión, ( 56 ) las Partes de un acuerdo internacional, sean Estados u organizaciones internacionales, no pueden invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. ( 57 )

76. Por lo que respecta a los Estados miembros, si bien pueden tener interés en ser plenamente conscientes del alcance de las competencias ejercidas por la Unión en el momento de la celebración de un acuerdo, las bases jurídicas de un acto no son el único medio para transmitir esta información. En efecto, según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivación, prevista en el artículo 296 TFUE, apartado 2, debe apreciarse en particular a la luz del contenido del acto en su conjunto, ( 58 ) especialmente de sus considerandos. ( 59 ) En consecuencia, aunque es importante que los Estados miembros puedan determinar qué poderes ha ejercido la Unión al concluir un acuerdo concreto, el hecho de que no sea posible deducir esta información de las bases jurídicas efectivamente escogidas como fundamento para la adopción de la decisión por la que se autoriza la celebración de tal acuerdo no parece ser determinante.

77. En este contexto, aunque se pueden dar muchos argumentos en favor de la afirmación de que la base jurídica de un acto debe reflejar fielmente las competencias ejercidas por la Unión para adoptarlo, cabe observar, no obstante, que dicho enfoque no es completamente coherente con el estado de la jurisprudencia. ( 60 )

78. En consecuencia, en el resto de estas conclusiones propongo seguir la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, cuando un acto persiga varios objetivos o tenga varios componentes, dicho acto debe fundarse en principio en una única base jurídica y, de forma excepcional, en varias bases jurídicas. Estas bases jurídicas deben ser aquellas que exigen los objetivos o componentes preponderantes o, al menos, los objetivos o componentes principales del acuerdo internacional. De ello se deduce que es irrelevante si se ejercieron otras competencias en la adopción del acto en cuestión, siempre y cuando esas otras competencias se refieran a objetivos o componentes esencialmente accesorios o incidentales.

79. También debe señalarse que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada anteriormente, los objetivos y los componentes a los que se debe atender son los del acto de la Unión de que se trate. En relación con la celebración de un acuerdo internacional, por tanto, los objetivos y el contenido exacto de la decisión por la que se autorice dicha celebración, y no el propio acuerdo internacional, son los que resultarán determinantes para determinar las bases jurídicas que deben tomarse.

80. Es cierto que, en la práctica, la finalidad y el contenido de esa decisión serán, en su mayor parte, los mismos que los del acuerdo previsto, dado que tal acto, por su propia naturaleza, está destinado a indicar el consentimiento de la Unión en quedar vinculada por dicho acuerdo. ( 61 ) Sin embargo, no siempre sucederá tal cosa. En efecto, es importante tener presente la existencia de una significativa diferencia de perspectivas entre el Derecho internacional y el Derecho de la Unión a este respecto, lo cual es crucial en el presente asunto.

81. Desde el punto de vista del Derecho internacional, en el caso de los acuerdos mixtos, se considera que la Unión y los Estados miembros se adhieren de forma conjunta y no en paralelo. ( 62 ) En consecuencia, salvo que se haya formulado una reserva relativa al reparto de competencias —lo que exige que el acuerdo no excluya tal posibilidad—, la celebración de un acuerdo por parte de la Unión implica una obligación a su cargo de aplicarlo en su conjunto. ( 63 ) Cuestiones como las bases jurídicas escogidas para celebrar tal acuerdo o el carácter mixto del acuerdo se consideran cuestiones internas del ordenamiento jurídico de la Unión, ( 64 ) que en sí mismas no evitan que se genere responsabilidad internacional en caso de incumplimientos no justificados. ( 65 )

82. Sin embargo, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, cuando la Unión se adhiere a un convenio internacional, lo hace en la medida de las competencias ejercidas para adoptar la decisión de celebrar dicho acuerdo. ( 66 ) Ciertamente debe ejercer sus competencias exteriores exclusivas, pero, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no está obligada a ejercer sus competencias compartidas cuando celebre un acuerdo. ( 67 ) Por consiguiente, dependiendo de las competencias compartidas que la Unión decida ejercer en esa ocasión, el «centro de gravedad»de la decisión de celebrar el acuerdo puede variar, con el efecto de cambiar las bases jurídicas aplicables. Una base jurídica que refleje, por ejemplo, una competencia exclusiva puede por tanto verse superada en importancia hasta cierto punto por otra base jurídica que refleje una competencia compartida que la Unión haya decidido ejercer.

83. Dado que la decisión por la que se autoriza la celebración de un acuerdo internacional en nombre de la Unión puede tener un objetivo y un contenido más limitados que los de dicho acuerdo, esa decisión puede tener que adoptarse en virtud de una única base jurídica, mientras que, por ejemplo, si la Unión hubiera ejercido todas las competencias que hasta ese momento compartía con los Estados miembros, podría haber sido necesario utilizar dos o más bases jurídicas, dado que esa decisión, de este modo, podría haber abarcado algunos otros objetivos y componentes importantes.

84. Además, cuando la Unión decida no ejercer la competencia que habría cubierto los objetivos y componentes principales del acuerdo internacional de que se trate, otros objetivos y competentes que se habrían considerado, desde el punto de vista de la decisión de autorizar dicha celebración, incidentales, pasarán a ser predominantes. A esto se debe que considere importante distinguir los objetivos y componentes del acuerdo de los objetivos y componentes de la decisión por la que se autorice la celebración del acuerdo, que quizá sean más limitados.

85. Esta es la cuestión clave del presente asunto, pues es obvio que el Consejo pretende que la Unión solo efectúe una celebración parcial del Convenio de Estambul. Por consiguiente, procede tomar en consideración no el Convenio de Estambul en su totalidad, sino únicamente las partes de este que, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, vincularán a la Unión.

86. En el marco de un recurso de anulación, esta cuestión no plantearía ninguna dificultad particular, dado que el Tribunal de Justicia realizaría su control ex post, una vez que se ha adoptado el acto legislativo en cuestión y, por tanto, una vez que se conocen las competencias ejercidas.

87. Sin embargo, en el marco de una solicitud de dictamen, cuando, como en el presente asunto, aún no existe un proyecto de decisión, el hecho de que el Consejo pueda ejercer un número mayor o menor de competencias compartidas puede hacer que la determinación de las bases jurídicas sea algo más compleja, o incluso imposible, ya que se solicita al Tribunal de Justicia que aborde esta cuestión de forma prospectiva.

88. Sin duda, puede parecer apropiado empezar por examinar, respecto de cada parte del acuerdo, si está comprendida en la competencia exclusiva de la Unión por cuanto esta tendrá que ejercer necesariamente dicha competencia. Sin embargo, una vez que se efectúe este examen, ¿cómo se puede determinar cuál será el centro de gravedad de la decisión de celebrar dicho acuerdo, en vista de que, tal como se ha explicado anteriormente, este centro también dependerá de las competencias compartidas modificadas que la Unión decida voluntariamente ejercer? En efecto, a menos que el Consejo ya haya votado sobre un proyecto de decisión y se consulte al Tribunal de Justicia de forma simultánea a la remisión de este proyecto al Parlamento, no se puede dar por sentado el alcance de las competencias compartidas que se ejercerán. ( 68 )

89. En mi opinión, en esta situación tan específica —que se refiere a una cuestión que nunca antes ha examinado el Tribunal de Justicia— es necesario inferir de la solicitud de dictamen (o, al menos, de las circunstancias del asunto) qué competencias compartidas concretas es más probable que ejerza la Unión. De otro modo, como he explicado en la parte de este dictamen referida a la admisibilidad, no veo cómo el Tribunal de Justicia podría pronunciarse, como ha solicitado el Parlamento, acerca de en qué base jurídica debe fundarse la decisión de celebrar el Convenio de Estambul. ( 69 ) En estas circunstancias, no obstante, la respuesta que dé el Tribunal de Justicia solo será válida, por tanto, si el supuesto hipotético contemplado llega a materializarse.

90. En el presente asunto, se desprende claramente de la redacción de la cuestión planteada por el Parlamento que esta se fundamenta en la premisa de que, para la adopción de la decisión de autorizar la celebración, en nombre de la Unión, del Convenio de Estambul, la Unión ejercerá cuando menos las competencias que tiene en los ámbitos, en primer lugar, de cooperación judicial en materia penal y, en segundo lugar, de asilo e inmigración. La pertinencia de esta premisa, además, se ve confirmada por el contenido de las Decisiones por las que se autoriza la firma, en nombre de la Unión, del Convenio de Estambul, que puede considerarse, a pesar de la jurisprudencia citada en el punto 42 de las presentes conclusiones, que anticipan, en cierta medida, las competencias que se ejercerán a la hora de la celebración.

91. No obstante, tal premisa debe ser, al menos, compatible con el actual reparto de competencias. Esto exige un análisis de si, aparte de estas competencias, el acuerdo versa sobre otras competencias de la Unión que deben ejercerse por ser exclusivas. Como he explicado, esto supone tener en cuenta no solo las competencias que la Unión pretende ejercer, sino también aquellas que, por ser exclusivas de la Unión, deberán ejercerse necesariamente si desea celebrar ese acuerdo.

92. A este respecto, procede recordar que el artículo 3 TFUE, apartado 1, enumera las competencias que, por su propia naturaleza, son exclusivas. Además de esta lista, el artículo 3 TFUE, apartado 2, especifica que la «Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas». ( 70 )

93. Como se desprende con claridad de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, existe el riesgo de que unos compromisos internacionales afecten a normas comunes de la Unión o alteren el alcance de dichas normas, lo que justifica una competencia externa exclusiva de la Unión, cuando tales compromisos estén comprendidos dentro del ámbito de aplicación de esas normas. ( 71 )

94. Para constatar la existencia de ese riesgo no se requiere una concordancia completa entre el ámbito abarcado por los compromisos internacionales y el abarcado por la normativa de la Unión. ( 72 ) En particular, el alcance de las normas comunes de la Unión puede verse afectado o alterado por tales compromisos internacionales cuando estos pertenezcan a un ámbito ya cubierto en gran medida por esas normas. ( 73 )

95. Contrariamente a lo que alega la Comisión, no puede inferirse de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que se deba adoptar un enfoque integral para determinar si, en los ámbitos cubiertos por un acuerdo, la Unión tiene competencia exclusiva o compartida. Al contrario, como la Unión solo dispone de competencias de atribución, la existencia de una competencia, y más aún de carácter exclusivo, debe basarse en conclusiones resultantes de un análisis global y concreto de la relación entre el acuerdo internacional previsto y el Derecho de la Unión vigente. ( 74 )

96. Con objeto de determinar si el acuerdo puede poner en peligro la aplicación uniforme y coherente de ciertas normas comunes de la Unión y el buen funcionamiento del sistema que establecen, dicho análisis debe tener en cuenta los ámbitos cubiertos por las normas de la Unión y por las disposiciones del acuerdo previsto que vincularán a la Unión por corresponder a competencias que la Unión haya decidido ejercer en el momento de la adopción de la decisión de celebrarlo, así como las perspectivas de evolución previsibles de dichas normas y disposiciones. ( 75 )

97. Por lo que respecta a estas cuestiones, Irlanda sostiene que, en su solicitud de dictamen, el Parlamento no ha llevado a cabo un análisis global y concreto del impacto del Convenio de Estambul en el Derecho derivado de la Unión. ( 76 ) Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que, a los efectos de ese análisis, corresponde a la parte interesada aportar las pruebas para demostrar el carácter exclusivo de la competencia externa de la Unión que ella pretende invocar. ( 77 )

98. No obstante, es significativo que el razonamiento de esta línea jurisprudencial apareciera en sentencias dictadas en el marco de recursos de anulación. En esos asuntos, se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie a partir de las alegaciones intercambiadas entre las distintas partes. Tal exigencia no es aplicable al procedimiento de solicitud de dictamen, que se caracteriza por un espíritu de colaboración entre el Tribunal de Justicia, las demás instituciones de la Unión y los Estados miembros y tiene por objeto evitar que se produzcan complicaciones en un momento posterior. ( 78 ) En efecto, dado que el procedimiento de dictamen es tanto de carácter ex ante como no contradictorio, unos argumentos basados en el sistema de control contradictorio y ex post que implica un recurso de anulación tienen escasa pertinencia en este contexto. En consecuencia, considero que el hecho de que el Parlamento no haya llevado a cabo un análisis global y concreto del impacto del Convenio de Estambul en el Derecho derivado de la Unión no es, en sí mismo, significativo y que corresponde al Tribunal de Justicia efectuar tal análisis.

99. No obstante, debe recordarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la adopción de un acuerdo internacional no afectará a las normas comunes cuando tanto las disposiciones del Derecho de la Unión como las del acuerdo internacional en cuestión establezcan disposiciones mínimas. ( 79 ) En consecuencia, incluso cuando un acuerdo internacional cubra los mismos ámbitos que las normas comunes de la Unión, esta jurisprudencia indica que el Tribunal de Justicia no declarará que las normas de la Unión —y, por tanto, la competencia compartida— se ven afectadas cuando ambos establecen disposiciones mínimas. ( 80 )

100. En el caso del Convenio de Estambul, el artículo 73 establece que «las disposiciones del presente Convenio no afectarán a las disposiciones de la legislación interna ni a las de otros instrumentos internacionales vinculantes vigentes o que puedan entrar en vigor y en cuya aplicación se reconozcan o puedan ser reconocidos a las personas derechos más favorables en materia de prevención y de lucha contra la violencia contra la mujer y la violencia doméstica».

101. En este contexto, por tanto, para que una competencia compartida por la Unión con los Estados miembros se considere exclusiva (o sea, una que el Consejo estará obligado a ejercer), sería preciso demostrar que la Unión ya ha adoptado normas comunes en este ámbito que, en primer término, no establezcan disposiciones mínimas y que, en segundo término, dichas disposiciones puedan verse afectadas por la celebración del Convenio de Estambul.

102. En cuanto a las dos Decisiones por las que se autoriza la firma, en nombre de la Unión, del Convenio de Estambul, cabe albergar dudas sobre si el Consejo acertó al considerar que la Unión deberá ejercer dichas competencias en virtud de la tercera situación contemplada en el artículo 3 TFUE, apartado 2.

103. Por un lado, como ha tratado de resaltar la República de Polonia, los artículos 82 TFUE, apartado 2, y 83 TFUE, apartado 1, que se refieren a la cooperación judicial en materia penal, simplemente prevén la adopción de normas mínimas. Por consiguiente, las normas comunes adoptadas en este ámbito solo pueden establecer válidamente disposiciones mínimas.

104. Por otro lado, en lo tocante al artículo 78 TFUE, apartado 2 —que atribuye a la Unión competencia en materia de asilo e inmigración—, a primera vista parece que las normas comunes adoptadas por la Unión en materia de política de asilo e inmigración solo establecen normas mínimas o, cuando no lo hacen, es poco probable, en mi opinión, que esas normas se vean afectadas por las disposiciones del Convenio de Estambul.

105. A este respecto, cabe señalar, en efecto, que el Convenio de Estambul contiene tres disposiciones que pueden ser pertinentes en relación con la política de asilo e inmigración, a saber, sus artículos 59 a 61, que constituyen el capítulo VII de dicho Convenio.

106. En cuanto al artículo 59 del Convenio de Estambul, relativo al estatuto de residente de las mujeres víctimas de violencia, las normas establecidas por la Unión referidas a la residencia solo establecen disposiciones mínimas. ( 81 ) En particular, como mencionó el Abogado General Bot en sus conclusiones presentadas en el asunto Rahman y otros (C‑83/11, EU:C:2012:174), apartado 64, la Directiva 2004/38/CE ( 82 ) introduce una armonización mínima, dado que tiene por objeto, en particular, reconocer un derecho de residencia para el miembro de la familia de un residente de la Unión en determinadas situaciones, sin excluir que se pueda conceder un derecho de residencia en otros casos.

107. También es cierto que determinadas sentencias relativas a la Directiva 2004/38, como NA ( 83 ) o Diallo, ( 84 ) pueden haber generado dudas sobre la naturaleza mínima de algunas de las exigencias contenidas en dicha Directiva. No obstante, esas resoluciones deben considerarse en su contexto. En efecto, dado que, en un procedimiento prejudicial, el Tribunal de Justicia no tiene competencia para interpretar el Derecho nacional ni para aplicar el Derecho de la Unión a un asunto concreto, cuando dicta sentencia siempre lo hace atendiendo a la situación contemplada en la cuestión o cuestiones planteadas, que pueden referirse solo a determinados aspectos de la controversia. En consecuencia, cuando se interroga al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de una disposición concreta de una directiva, aun cuando esta directiva disponga que solo establece disposiciones mínimas, el Tribunal de Justicia en la mayoría de las ocasiones se pronunciará, dependiendo de cómo se formule la cuestión, sobre la interpretación que debe darse a la disposición controvertida con independencia de la posibilidad de que los Estados miembros adopten normas más exigentes. ( 85 ) La respuesta que se da en este tipo de situación, por tanto, se entiende sin perjuicio de la posibilidad de que los Estados concedan, basándose exclusivamente en su Derecho nacional, un derecho de entrada y de residencia en condiciones más favorables. ( 86 ) Por lo tanto, una vez situado en el contexto del mecanismo de remisión prejudicial, no deben entenderse las soluciones adoptadas en los asuntos NA ( 87 ) o Diallo ( 88 ) en el sentido de que prohíben a los Estados miembros expedir un permiso de residencia en los casos a los que se hace referencia, sino en el sentido de que no exigen a los Estados miembros que lo expidan. ( 89 )

108. En cuanto al artículo 60 del Convenio de Estambul, dispone que las Partes firmantes deberán reconocer, en esencia, que la violencia contra las mujeres por razón de género pueda reconocerse como una forma de persecución en el sentido del Convenio relativo al Estatuto de los Refugiados de 1951 y como una forma de daño grave que da lugar a una protección complementaria o subsidiaria.

109. También en este caso, ciertas directivas, principalmente aquellas denominadas de «primera generación», mencionan que solo establecen normas mínimas. ( 90 ) Es cierto que las directivas más recientes especifican que los Estados miembros solo pueden introducir o mantener normas más favorables «siempre que tales normas sean compatibles con [esas Directivas]», lo que puede dar a entender que no es posible adoptar normas más favorables en relación con determinadas disposiciones. ( 91 ) Sin embargo, esas directivas otorgan derechos o garantías procedimentales o, alternativamente, obligan a los Estados miembros a tomar en consideración determinadas circunstancias sin excluir la posibilidad de que puedan concederse o tomarse en consideración otras. En particular, ninguna de las causas de exclusión del estatuto de refugiado o de cese o revocación de la protección subsidiaria establecidas en dichos instrumentos parece que pueda contravenir las disposiciones del Convenio de Estambul.

110. Evidentemente, el Derecho de la Unión armoniza en cierta medida las condiciones para que los nacionales de terceros países o los apátridas puedan obtener el estatuto de refugiado o de personas que necesitan otro tipo de protección internacional, junto con el contenido de dicho estatuto. ( 92 ) Sin embargo, parece que estas condiciones pueden aplicarse de conformidad con el artículo 60 del Convenio de Estambul. En particular, en lo referente al estatuto de refugiado, ha de señalarse que el artículo 2, letra d), de la Directiva 2011/95 ( 93 ) define el concepto de refugiado en el sentido de que designa a cualquier nacional de un tercer país que se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o no quiere acogerse a la protección de tal país debido a fundados temores a ser perseguido por motivos, en particular, de «pertenencia a determinado grupo social», concepto que se define de forma muy amplia en el artículo 10 de la misma Directiva como cualquier grupo cuyos «miembros […] comparten una característica innata». ( 94 ) Se señala a continuación que «los aspectos relacionados con el sexo de la persona, incluida la identidad de género, se tendrán debidamente en cuenta a efectos de determinar la pertenencia a un determinado grupo social o de la identificación de una característica de dicho grupo».

111. Por último, por lo que respecta al artículo 61 del Convenio de Estambul, cabe observar que dispone que las Partes deben adoptar las medidas necesarias para respetar el principio de no devolución, obligación que ya está prevista en el Derecho de la Unión. ( 95 )

112. En cualquier caso, no creo que sea necesario en el caso de autos decidir de forma definitiva si, como considera el Consejo, la Unión tiene competencia exclusiva para celebrar el Convenio de Estambul en estos dos ámbitos en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 2, y, en consecuencia, si la Unión está obligada a ejercer esas competencias. En efecto, incluso si resulta que, en ausencia de cualquier riesgo de que las normas comunes de la Unión relativas a este ámbito se vean afectadas por la celebración del Convenio de Estambul, dichas competencias siguen siendo compartidas, el Consejo continuaría siendo libre de ejercerlas, cosa que en principio sucederá. ( 96 ) Como he explicado anteriormente, en efecto, la cuestión que plantea el Parlamento se funda implícitamente en la premisa de que la Unión ejercerá, cuando menos, las competencias que tiene en materia de asilo e inmigración y de cooperación judicial en asuntos penales.

B. Análisis de los objetivos y componentes del Convenio de Estambul

113. A tenor de su preámbulo, el objetivo del Convenio de Estambul es «crear una Europa libre de violencia contra la mujer y de violencia doméstica». Según se establece en el artículo 1 de dicho Convenio, la consecución de ese objetivo se divide en cinco subobjetivos, que son los siguientes: – «Proteger a las mujeres contra todas las formas de violencia, y prevenir, perseguir y eliminar la violencia contra la mujer y la violencia doméstica; – Contribuir a eliminar toda forma de discriminación contra la mujer y promover la igualdad real entre mujeres y hombres, incluyendo el empoderamiento de las mujeres; – Concebir un marco global, políticas y medidas de protección y asistencia a todas las víctimas de violencia contra la mujer y la violencia doméstica; – Promover la cooperación internacional para eliminar la violencia contra la mujer y la violencia doméstica; – Apoyar y ayudar a las organizaciones y las fuerzas y cuerpos de seguridad para cooperar de manera eficaz para adoptar un enfoque integrado con vistas a eliminar la violencia contra la mujer y la violencia doméstica.»

114. En cuanto al contenido del Convenio de Estambul, tiene 81 artículos divididos en 12 capítulos, que rezan como sigue: – «Capítulo I — Objetivos, definiciones, igualdad y no discriminación, obligaciones generales»; – «Capítulo II — Políticas integradas y recogida de datos»; – «Capítulo III — Prevención»; – «Capítulo IV — Protección y apoyo»; – «Capítulo V — Derecho material»; – «Capítulo VI — Investigación, procedimientos, derecho procesal y medidas de protección»; – «Capítulo VII — Migración y asilo»; – «Capítulo VIII — Cooperación internacional»; – «Capítulo IX — Mecanismo de seguimiento»; – «Capítulo X — Relación con otros instrumentos internacionales»; – «Capítulo XI — Enmiendas al Convenio»; – «Capítulo XII — Cláusulas finales».

115. El capítulo I del Convenio de Estambul contiene disposiciones relativas a los objetivos y las definiciones y a la relación de este Convenio con la igualdad y la no discriminación, así como obligaciones generales. En particular, define la terminología clave que se emplea en todo el texto ( 97 ) y obliga a las Partes a condenar todas las formas de discriminación garantizando la aplicación del principio de igualdad entre hombres y mujeres en sus ordenamientos jurídicos, y se especifica que se pueden adoptar acciones afirmativas. ( 98 ) Asimismo, todas las Partes deben garantizar que los actores que actúan en nombre del Estado se abstengan de cometer cualquier acto de violencia y actúen con la diligencia debida para prevenir, investigar, castigar y conceder una indemnización por los actos de violencia cometidos por actores no estatales. ( 99 ) Finalmente, este capítulo dispone que, entre otras actuaciones, las Partes deberán promover políticas de igualdad entre hombres y mujeres y el empoderamiento de las mujeres. ( 100 )

116. El capítulo II obliga a las Partes a poner en práctica una política global de respuesta a la violencia contra la mujer, estableciendo una cooperación efectiva entre todas las agencias, instituciones y organizaciones pertinentes, e implicando también, en su caso, a todos los actores pertinentes como las agencias gubernamentales, los parlamentos y las autoridades nacionales, regionales y locales, las instituciones nacionales de derechos humanos y las organizaciones de la sociedad civil. ( 101 ) Las Partes también deben recoger datos estadísticos detallados pertinentes y esforzarse por realizar encuestas basadas en la población, a intervalos regulares, sobre los asuntos relativos a todas las formas de violencia incluidas en el ámbito de aplicación del Convenio de Estambul. ( 102 )

117. El capítulo III detalla las obligaciones de las Partes en materia de prevención. Básicamente, las Partes deben adoptar un enfoque diversificado, que incluya la sensibilización, la inclusión de la igualdad entre mujeres y hombres y la cuestión de la violencia en la educación formal a todos los niveles mediante materiales didácticos y programas de estudios oficiales apropiados, y ampliar la promoción de la no violencia y la igualdad entre mujeres y hombres a contextos de educación informal, deportes, cultura, ocio y los medios de comunicación. ( 103 ) Las Partes deben asegurarse de que se imparta una formación adecuada a los profesionales que tratan con víctimas y autores. ( 104 ) También se deben establecer medidas para ofrecer programas preventivos de intervención y tratamiento, ( 105 ) y para animar al sector privado a participar en la elaboración y aplicación de esas políticas y en la preparación de normas sustantivas y voluntarias. ( 106 )

118. El capítulo IV define las obligaciones de las Partes en relación con la protección y el apoyo a las víctimas. ( 107 ) Estas obligaciones incluyen la de facilitar una información adecuada y en el momento oportuno sobre los servicios de apoyo y las medidas legales disponibles en una lengua que comprendan ( 108 ) y garantizar la disponibilidad de servicios de apoyo generales, como los servicios de salud y sociales, el asesoramiento jurídico y psicológico, la asistencia financiera, los servicios de alojamiento, la educación, la formación y la asistencia en materia de búsqueda de empleo, ( 109 ) y de servicios especializados, incluyendo casas de acogida, guardias telefónicas gratuitas y permanentemente accesibles, apoyo médico y forense específico para víctimas de violencia sexual y que se tengan en cuenta las necesidades de los menores expuestos. ( 110 ) Asimismo, es preciso adoptar medidas para alentar las denuncias de violencia por parte de cualquier testigo de la comisión de actos de violencia o persona que tenga serias razones para creer que se podría cometer algún acto o que hay riesgo de que se produzcan nuevos actos de violencia, así como normas sobre las condiciones en virtud de las cuales la denuncia de actos violentos o actos violentos esperados por parte de profesionales no viole su deber general de confidencialidad. ( 111 )

119. El capítulo V, relativo al Derecho material, contiene las disposiciones más detalladas. En primer lugar, exige a las Partes que proporcionen a las víctimas recursos civiles adecuados contra los autores de violencia física o psicológica, incluyendo la indemnización; que aseguren que los matrimonios forzosos puedan ser anulables, anulados o disueltos sin que esto suponga para la víctima cargas económicas o administrativas excesivas, y que garanticen que, en el momento de estipular los derechos de custodia y visita relativos a los hijos, se tengan en cuenta los incidentes de violencia incluidos en el ámbito de aplicación del Convenio de Estambul. ( 112 ) En segundo lugar, este capítulo enumera las conductas que exigen una respuesta en Derecho penal, a saber, la violencia psicológica mediante amenazas o coacción, el acoso, la violencia física, la violencia sexual, incluida la violación, el matrimonio forzoso, la mutilación genital femenina, el aborto o la esterilización forzosos y el acoso sexual. ( 113 ) Este capítulo también obliga a las Partes a tipificar como delito la asistencia o complicidad y la tentativa de comisión de los delitos, así como la provocación a terceros para que cometan estos delitos. ( 114 ) En tercer lugar, el capítulo V establece que las Partes deben adoptar medidas para garantizar que no se pueda invocar el «honor» como justificación para ninguno de estos delitos ( 115 ) y que los delitos previstos en dicho Convenio se sancionarán con independencia de la relación existente entre la víctima y el autor del delito. ( 116 ) En cuarto lugar, obliga a las Partes a adoptar las medidas legislativas o de otro tipo necesarias para establecer su competencia con respecto a cualquiera de los delitos previstos en ese Convenio, cuando ese delito tenga una relación con su territorio o con uno de sus nacionales. ( 117 ) En quinto lugar, obliga a las Partes a establecer sanciones adecuadas y disuasorias ( 118 ) y a tomar en consideración una lista de situaciones como circunstancias agravantes. ( 119 ) Por último, el capítulo V permite a las Partes tener en cuenta, en el marco de la apreciación de la pena, las condenas dictadas en otra de las Partes por los delitos previstos en ese Convenio ( 120 ) y prohíbe el establecimiento de modos alternativos obligatorios de resolución de conflictos. ( 121 )

120. El capítulo VI aborda el Derecho procesal y las medidas de protección durante las investigaciones y los procedimientos judiciales. ( 122 ) Las Partes deben asegurarse, entre otras cuestiones, de que las fuerzas y cuerpos de seguridad ofrezcan protección inmediata a las víctimas, incluyendo la recogida de pruebas, ( 123 ) y realicen una valoración del riesgo de letalidad y de la gravedad de la situación. ( 124 ) Debe prestarse especial atención a la disponibilidad de armas de fuego por parte de los autores de delitos. Las medidas jurídicas deben prever la posibilidad de adoptar órdenes o mandamientos urgentes de prohibición o de protección, sin que supongan una carga económica o administrativa excesiva para la víctima. ( 125 ) Todo incumplimiento de las órdenes o los mandamientos emitidos serán objeto de sanciones legales, efectivas, proporcionadas y disuasorias. Las Partes garantizarán que las pruebas relativas a los antecedentes sexuales y al comportamiento de la víctima no sean admitidas salvo que sea pertinente y necesario ( 126 ) y que los delitos más graves no dependan totalmente de una denuncia o demanda de la víctima. ( 127 ) Las Partes también deberán prever la posibilidad de que las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y los consejeros especializados en violencia doméstica puedan asistir y/o apoyar a las víctimas, a petición de estas, a lo largo de las investigaciones y procedimientos judiciales relativos a los delitos previstos en el Convenio de Estambul. En este capítulo, el Convenio establece una lista no exhaustiva de medidas para proteger los derechos e intereses de las víctimas, incluidas sus necesidades cuando actúen en calidad de testigos, en todas las fases de las investigaciones y procedimientos judiciales. Se tendrán particularmente en cuenta las necesidades específicas de los menores que hayan sido víctimas o testigos. ( 128 ) Por último, las Partes deben velar por que se garantice el derecho a la asistencia jurídica, ( 129 ) y el plazo de prescripción debe interpretarse de manera que permita la tramitación eficaz del procedimiento, después de que la víctima haya adquirido la mayoría de edad, para los delitos más graves. ( 130 )

121. El capítulo VII establece que las Partes también adoptarán las medidas legislativas necesarias para impedir que el estatuto de residente de las víctimas se vea afectado por las medidas para combatir la violencia ( 131 ) y que la violencia contra la mujer basada en el género como forma de persecución y como forma de daño grave den lugar a la protección complementaria o subsidiaria en el sentido de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, firmada en Ginebra el 28 de julio de 1951. ( 132 ) Asimismo, es preciso que las Partes establezcan procedimientos de asilo sensibles al género. Este capítulo también tiene por objeto garantizar que se aplique el principio de no devolución a las víctimas de violencia contra la mujer en todas las circunstancias. ( 133 )

122. El capítulo VIII está dedicado a garantizar la cooperación internacional entre las Partes en la aplicación del Convenio de Estambul. En particular, las Partes deben garantizar que puedan presentarse denuncias en el país de residencia de la víctima por delitos cometidos en el territorio de otra Parte del Convenio. ( 134 ) En situaciones en las que una persona se encuentre en riesgo inmediato de violencia, las Partes intercambiarán información de forma que se puedan adoptar medidas de protección. ( 135 ) Además, concede, en particular, a los denunciantes el derecho a ser informados del resultado final de las acciones ejercidas de conformidad con lo dispuesto en este capítulo mediante la organización de intercambios de información sobre esta materia entre las Partes del Convenio. ( 136 )

123. El capítulo IX establece el mecanismo de seguimiento de la aplicación del Convenio de Estambul, que se encomienda al Grevio.

124. El capítulo X aclara que el Convenio de Estambul no afecta a las obligaciones de las Partes en virtud de otros instrumentos internacionales y que las Partes son libres de celebrar otros acuerdos internacionales sobre las materias cubiertas por el Convenio para completar o reforzar sus disposiciones.

125. El capítulo XI establece el procedimiento para introducir enmiendas al Convenio de Estambul.

126. El capítulo XII contiene las cláusulas finales. Menciona de forma específica que el Convenio de Estambul está expresamente abierto a la firma de la Unión. ( 137 ) Este capítulo también especifica que solo es posible formular reservas en supuestos limitados y bajo determinadas condiciones. ( 138 )

127. Como señaló la Comisión en su propuesta de Decisión del Consejo relativa a la firma, en nombre de la Unión, del Convenio del Consejo de Europa sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica, ( 139 ) la celebración del Convenio de Estambul por parte de la Unión puede afectar a un gran número de competencias que ostenta de forma exclusiva o compartida con los Estados miembros. En consecuencia, en teoría un gran número de bases jurídicas del Tratado FUE pueden ser pertinentes, como el «artículo 16 (protección de datos), artículo 19, apartado 1 (discriminación por motivos de sexo), artículo 23 (protección consular de los ciudadanos de otro Estado miembro), artículos 18, 21, 46 y 50 (libre circulación de personas, libre circulación de trabajadores y libertad de establecimiento), artículo 78 (asilo y protección subsidiaria y temporal), artículo 79 (inmigración), artículo 81 (cooperación judicial en materia civil), artículo 82 (cooperación judicial en materia penal), artículo 83 (definición de las infracciones penales y de las sanciones correspondientes a los delitos de especial gravedad y dimensión transfronteriza), artículo 84 (medidas de prevención de la delincuencia sin efecto armonizador) y artículo 157 (igualdad de oportunidades e igualdad de trato para hombres y mujeres en asuntos de empleo y de ocupación)». A estas bases cabría añadir, a pesar de que la Comisión no las cita, el artículo 165 TFUE (desarrollo de una educación de calidad), el artículo 166 TFUE (desarrollo de una política de formación profesional) o el artículo 336 TFUE (condiciones de empleo de los funcionarios y agentes de la Unión). ( 140 )

128. Sin embargo, como he explicado, la base o bases jurídicas de un acto no tienen que reflejar todas las competencias ejercidas para su adopción. La decisión por la que se autorice la celebración del Convenio de Estambul por la Unión solo debe fundamentarse en la base o bases jurídicas que correspondan al que será el centro de la gravedad de dicha decisión.

C. Determinación de los objetivos y componentes principales de la decisión de autorizar la celebración del Convenio de Estambul en nombre de la Unión

129. Si la repuesta a la parte a) de la primera cuestión simplemente dependiera de los objetivos y el contenido del Convenio de Estambul, bastaría con señalar que, aunque tiene diversos componentes, no obstante, el objetivo de eliminar la discriminación por razón de género es claramente su principal objetivo y componente. ( 141 ) En efecto, como establece el Informe Explicativo del Convenio, dicho Convenio tiene por objeto, tal como se desprende de su preámbulo, que se reconozca la existencia de «un vínculo entre la erradicación de la violencia contra las mujeres y la consecución de la igualdad entre mujeres y hombres tanto de hecho como de Derecho». ( 142 ) También afirma que «la definición de “violencia contra las mujeres” pone de manifiesto que, a los efectos del Convenio, debe entenderse que la violencia contra las mujeres constituye una violación de los derechos humanos y una forma de discriminación». ( 143 ) Por consiguiente, en ausencia de una base jurídica más específica, parece que la base jurídica pertinente sería el artículo 3 TUE, apartado 3, que, leído en relación con el artículo 19 TFUE, otorga competencia a la Unión para «adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo».

130. Sin embargo, como se ha mencionado anteriormente, con el fin de determinar la base jurídica para la decisión de autorizar la celebración del Convenio de Estambul en nombre de la Unión, es preciso tener en cuenta no solo los objetivos y componentes de dicho Convenio, sino también tomar en consideración los objetivos y componentes más específicos de la propia decisión.

131. En el presente asunto, se da más o menos por sentado que el Consejo no desea que la Unión ejerza competencias distintas de las correspondientes a las disposiciones a las que se refiere la cuestión del Parlamento, que resulta que no incluyen el artículo 3 TUE, apartado 3, o el artículo 19 TFUE.

132. Por lo tanto, la decisión de autorizar la celebración del Convenio de Estambul en nombre de la Unión solo puede basarse en esas disposiciones si, como mínimo, resulta que la Unión debe ejercer necesariamente la correspondiente competencia exterior.

133. A este respecto, cabe señalar que la eliminación de la discriminación por razón de género no es uno de los ámbitos contemplados en el artículo 3 TFUE, apartado 1, respecto de los cuales se ha atribuido expresamente a la Unión competencia exclusiva. Por lo que respecta a los diversos supuestos de competencia externa exclusiva a los que se refiere el artículo 3 TFUE, apartado 2, solo la tercera situación contemplada en el segundo apartado (a saber, que la Unión dispone de competencia externa exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional en relación con las disposiciones de este último que puedan afectar a las normas comunes de la Unión) parece pertinente.

134. Como he explicado anteriormente, dado que el Convenio de Estambul únicamente establece normas mínimas, para que se atribuya una competencia exclusiva a la Unión debido a la existencia de normas comunes que puedan verse afectadas por la celebración de dicho Convenio, es preciso por tanto que dichas normas comunes no se limiten a establecer disposiciones mínimas. Sin embargo, las normas comunes adoptadas en el ámbito de la lucha contra la discriminación por razón de sexo, que derivan de la Directiva 2000/78/CE, ( 144 ) la Directiva 2004/113/CE, ( 145 ) la Directiva 2006/54/CE ( 146 ) o la Directiva 2010/41/UE, ( 147 ) solo establecen normas mínimas, dado que todas ellas especifican que los Estados miembros podrán adoptar o mantener disposiciones más favorables.

135. A la vista del contenido actual de las normas comunes relativas a la lucha contra la discriminación por razón de sexo, debe señalarse que la Unión no dispone de una competencia exterior exclusiva en ese ámbito. En consecuencia, la Unión no está obligada a ejercer su competencia en la lucha contra la discriminación por razón de sexo para celebrar el Convenio de Estambul. ( 148 ) Habida cuenta de que, en la medida en que la cuestión planteada se basa en la premisa de que la Unión no ejercería, en principio, otras competencias aparte de las relativas al asilo y la cooperación judicial en materia penal, el artículo 3 TUE, apartado 3, o el artículo 19 TFUE no son bases jurídicas adecuadas para adoptar la decisión de celebrar el Convenio de Estambul en nombre de la Unión.

136. Habida cuenta de esto, propongo examinar, llegados a este punto, si existen bases jurídicas que, si bien no abarcan el mencionado Convenio en su totalidad, pueden comprender, no obstante, partes importantes de él y corresponden a competencias que la Unión tendrá que ejercer o tiene la intención de ejercer en el momento de la celebración de dicho Convenio. En efecto, el hecho de que la Unión deba ejercer competencias distintas de las correspondientes a las bases jurídicas mencionadas por el Parlamento en sus cuestiones no es suficiente de por sí para que sean tenidas en cuenta a estos efectos; también es necesario que esas competencias abarquen componentes del Convenio de Estambul que tengan al menos la misma importancia que los abarcados por las bases jurídicas que menciona el Parlamento.

137. A tal efecto, comenzaré por examinar si existen competencias distintas de las contempladas por el Parlamento en su cuestión que parezcan suficientemente pertinentes y que la Unión deberá ejercer para celebrar el Convenio de Estambul.

D. Sobre la existencia de bases jurídicas distintas de las mencionadas por el Parlamento en su cuestión que correspondan, por un lado, a competencias que la Unión estaría obligada a ejercer y, por otro lado, a objetivos y componentes del Convenio de Estambul que puedan considerarse de al menos igual importancia que los abarcados por las bases que menciona el Parlamento

138. Entre las distintas competencias identificadas en el punto 127 de las presentes conclusiones que pueden verse afectadas por el Convenio de Estambul, solo cuatro parecen ser lo suficientemente pertinentes para que se justifique un análisis más detallado, a saber, el artículo 165 TFUE (desarrollo de una educación de calidad), el artículo 166 TFUE (desarrollo de una política de formación profesional), el artículo 81 TFUE (cooperación judicial en materia civil) y el artículo 336 TFUE (condiciones de empleo de los funcionarios y agentes de la Unión). Sobre los aspectos del Convenio de Estambul relativos a la educación y la formación profesional

139. Según el artículo 6 TFUE, la Unión solo tiene una competencia de apoyo en materia de educación y formación profesional. Por su propia naturaleza, tal competencia no puede ser objeto de preclusión (pre-emption) por parte de la Unión y de ello se deduce que la Unión nunca está obligada a ejercerla. Sobre los aspectos del Convenio de Estambul relativos a la cooperación judicial en materia civil

140. A tenor del artículo 81 TFUE, apartado 1, la cooperación judicial en asuntos civiles con repercusión transfronteriza está comprendida entre las competencias que la Unión comparte con los Estados miembros. La segunda frase de esta disposición especifica que esta cooperación podrá incluir la adopción de medidas de aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. ( 149 ) El artículo 81 TFUE, apartado 2, establece una lista exhaustiva de objetivos que pueden perseguir las medidas que puede adoptar la Unión.

141. Sobre la base de esta disposición, la Unión ha adoptado diversas normas. Algunas, como la Directiva 2003/8/CE del Consejo, que tiene por objeto la mejora del acceso a la justicia en litigios transfronterizos, solo establecen normas mínimas. ( 150 ) De manera similar, el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2008/52/CE ( 151 ) especifica que esta no se aplica a los derechos y obligaciones que no estén a disposición de las partes en virtud de la legislación pertinente. Por lo tanto, esta Directiva no excluye la posibilidad de que los Estados miembros puedan prohibir el uso de la mediación en determinados ámbitos. ( 152 )

142. Sin embargo, otros instrumentos contienen normas que claramente no solo establecen disposiciones mínimas. ( 153 ) En particular, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en lo referente al establecimiento de mecanismos para el reconocimiento de resoluciones judiciales, que la Unión ha adquirido una competencia exterior. ( 154 )

143. En la medida en que el artículo 62 del Convenio de Estambul establece que las Partes cooperarán para aplicar las sentencias civiles y penales pertinentes dictadas por las autoridades judiciales de las Partes, incluidas las órdenes de protección, la Unión deberá ejercer en definitiva su competencia externa exclusiva relativa a la cooperación judicial en materia civil en relación con determinadas disposiciones del Convenio, como el artículo 62, apartado 1, letra a). Sobre los aspectos del Convenio relativos a la determinación de las condiciones de empleo de sus funcionarios y agentes

144. Con arreglo al artículo 336 TFUE, el Parlamento Europeo y el Consejo establecerán, mediante reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta a las demás instituciones interesad