CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 29 de noviembre de 2018 ( 1 )

Asunto C‑411/17

Inter-Environnement Wallonie ASBL,

Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw

contra

Conseil des ministres

Coadyuvante:

Electrabel SA

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica)]

«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Convenio de Espoo — Convenio de Aarhus — Directiva 2011/92/UE — Directiva 92/43/CEE — Directiva 2009/147/CE — Abandono de la energía nuclear — Prórroga legal de diez años del período de producción industrial de electricidad de determinadas centrales nucleares — Ausencia de una evaluación de impacto ambiental — Concepto de “proyecto” — Acto del legislador — Prórroga de una autorización — Efecto directo de los tratados internacionales — Excepción a las obligaciones — Interés público superior — Seguridad del suministro»

Índice

I. Introducción II. Marco jurídico A. Derecho internacional 1. Convenio de Espoo 2. Convenio de Aarhus B. Derecho de la Unión 1. Directiva EIA 2. Directiva hábitats III. Hechos IV. Petición de decisión prejudicial V. Apreciación jurídica A. Sobre la aplicación del Derecho de la Unión a la energía nuclear B. Los actos legislativos y la evaluación de impacto ambiental C. Sobre la prórroga del período de producción industrial de electricidad 1. El concepto de «proyecto» en la Directiva EIA 2. El concepto de «actividad» en el Convenio de Espoo a) Facultad de interpretación del Tribunal de Justicia b) El concepto de «actividad» en el Convenio de Espoo 3. El concepto de «actividad» en el Convenio de Aarhus a) La prórroga como «actividad» b) El reexamen de una autorización como «proyecto» c) La modificación o ampliación como «proyecto» d) Conclusión parcial 4. Contradicción entre la anterior interpretación del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA y los dos Convenios a) Interpretación del concepto de «proyecto» de la Directiva EIA conforme al Derecho internacional b) Sobre el efecto directo de los Convenios de Espoo y Aarhus 5. Sobre la condición de «proyecto» como consecuencia de otras obras D. Otras cuestiones relativas a la aplicación de la Directiva EIA 1. Clasificación con arreglo a los anexos de la Directiva EIA 2. Momento de la evaluación E. Excepciones a la obligación de evaluación por razones de seguridad del suministro eléctrico y de seguridad jurídica 1. Las excepciones contempladas expresamente en la Directiva EIA 2. Excepciones del Convenio de Espoo 3. Excepciones del Convenio de Aarhus 4. Consecuencias para la interpretación de las posibles excepciones con arreglo a la Directiva EIA F. Sobre la cuestión prejudicial 8 — artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva hábitats 1. Sobre la cuestión prejudicial 8, letra a) — el concepto de proyecto en la Directiva hábitats 2. Sobre la cuestión prejudicial 8, letra b) — acto legislativo 3. Sobre la cuestión prejudicial 8, letra c) — Doel 1 y Doel 2 4. Sobre la cuestión prejudicial 8, letra d) — excepción por razones de seguridad del suministro a) Requisitos para la aplicación del artículo 6, apartado 4, de la Directiva hábitats b) Garantía del suministro eléctrico c) Conclusión parcial G. Sobre el mantenimiento de los efectos de la Ley de prórroga del período de producción industrial de electricidad de las centrales nucleares Doel 1 y Doel 2 1. La jurisprudencia relativa al ámbito de aplicación de la Directiva sobre la evaluación medioambiental estratégica 2. La aplicación a otras evaluaciones de impacto ambiental VI. Conclusión

I. Introducción

1. ¿Presupone la adopción de una ley para la prórroga del período de producción industrial de electricidad de centrales nucleares una evaluación de los efectos sobre el medio ambiente? Esta es la cuestión que se suscita para la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional, Bélgica) y por lo que solicita una decisión prejudicial al Tribunal de Justicia.

2. Sobre el particular, la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) hace referencia tanto a los Convenios de Espoo ( 2 ) y de Aarhus ( 3 ) como a la Directiva EIA ( 4 ) y a la Directiva hábitats, ( 5 ) como textos en los que se contempla la evaluación de impacto ambiental, aunque con diferentes exigencias, lo que determina una extensa lista de cuestiones prejudiciales.

3. Sin embargo, el objeto de la petición de decisión prejudicial se reduce a tres cuestiones fundamentales, a saber, primero, si las medidas legislativas requieren una evaluación de impacto ambiental; segundo, si la prolongación de una actividad ya autorizada exige una evaluación y, tercero, si pueden existir intereses públicos superiores que justifiquen la prolongación de la vida útil de las centrales nucleares en cuestión incumpliendo la obligación de realizar la correspondiente evaluación. Al menos a primera vista, cada uno de los actos jurídicos mencionados establece requisitos diferentes respecto de dichos extremos.

4. Por otro lado, en lo que se refiere a las cuestiones concernientes a los Convenios, el presente procedimiento proporciona al Tribunal de Justicia una nueva oportunidad para considerar los efectos del Derecho internacional medioambiental en el Derecho de la Unión y su propio papel en la interpretación de esas disposiciones. Como señaló Alemania en la vista oral, es un tema de gran interés práctico, en particular en lo que respecta a la aplicación del Convenio de Espoo a las centrales nucleares, dado que actualmente penden decisiones, en el ámbito de aplicación del Convenio, relativas a la prórroga de la vida útil de aproximadamente 90 instalaciones. Por tal razón, los Estados contratantes crearon, en el marco del citado Convenio, un grupo de trabajo específico dedicado a este tema.

II. Marco jurídico

A. Derecho internacional

5. Los Convenios de Espoo y de Aarhus fueron adoptados en el seno de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (United Nations Economic Commission for Europe — UNECE) y celebrados por la entonces Comunidad Europea como acuerdos mixtos con los Estados miembros.

1. Convenio de Espoo

6. El Convenio de Espoo tiene por objeto la evaluación del impacto ambiental en un contexto transfronterizo. Fue aprobado por el Consejo mediante una Decisión no publicada, de 15 de octubre de 1996, y remitido al Tribunal de Justicia a petición de este último. ( 6 ) Dicha Decisión se basó en los artículos 130 y siguientes, vigentes a la sazón, en relación con el artículo 228, apartados 2, primera frase, y 3, párrafo primero, del Tratado CE. Estas disposiciones se corresponden en la actualidad, en una versión modificada, con los artículos 192 TFUE y 218 TFUE, apartados 6, letra b), y 8, primera frase.

7. El artículo 1, puntos 5 y 9, del Convenio de Espoo contiene las siguientes definiciones pertinentes: «A los efectos del presente Convenio: […] 5) la expresión “actividad propuesta” designa cualquier actividad o toda modificación importante de una actividad supeditada a una decisión por parte de una autoridad competente con arreglo al procedimiento nacional aplicable; […] 9) La expresión “autoridad competente” designa la autoridad o autoridades nacionales designadas por una Parte para realizar las tareas previstas en el presente Convenio y/o la autoridad o autoridades facultadas por una Parte para tomar decisiones en relación con una actividad propuesta; […]»

8. El artículo 2 del Convenio de Espoo contiene las obligaciones fundamentales de las Partes contratantes: «1. Las Partes, individual o colectivamente, tomarán las medidas necesarias para prevenir, reducir y combatir cualquier impacto transfronterizo perjudicial importante que las actividades propuestas puedan tener sobre el medio ambiente. 2. Las Partes tomarán las medidas legislativas, administrativas o de otro tipo que sean necesarias para aplicar las disposiciones del presente Convenio, incluido, con respecto a las actividades propuestas enumeradas en el Apéndice I que pueden causar un impacto transfronterizo perjudicial importante, el establecimiento de un procedimiento de evaluación del impacto ambiental que permita la participación del público y la elaboración del expediente de evaluación del impacto ambiental descrito en el Apéndice II. 3. La Parte originante se encargará, de acuerdo con las disposiciones del presente Convenio, de que se proceda a una evaluación del impacto sobre el medio ambiente antes de tomar la decisión de autorizar o de emprender una actividad enumerada en el Apéndice I y que pueda causar un impacto transfronterizo perjudicial importante. […] 6. De acuerdo con las disposiciones del presente Convenio, la Parte originante ofrecerá al público de las zonas susceptibles de resultar afectadas, la posibilidad de participar, de la manera que proceda, en la evaluación del impacto ambiental de las actividades propuestas y garantizará que la posibilidad ofrecida al público de la Parte afectada sea equivalente a la que se ofrezca al público de la Parte originante […]»

9. En el apéndice I, punto 2, del Convenio de Espoo se definen las centrales termoeléctricas cubiertas por el Convenio: «Centrales termoeléctricas y demás instalaciones de combustión cuya producción térmica sea igual o superior a 300 megavatios, y centrales nucleares y demás reactores nucleares (salvo las instalaciones de investigación para la producción y la conversión de materias fisionables y de materias fértiles cuya potencia máxima no sobrepase un kilovatio de carga térmica continua).»

2. Convenio de Aarhus

10. El artículo 2 del Convenio de Aarhus contiene definiciones pertinentes: «A los efectos del presente Convenio: […] 2. Por “autoridad pública” se entiende: a) La administración pública a nivel nacional o regional o a cualquier otro nivel; b) […] La presente definición no engloba a los órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos.»

11. El artículo 6 del Convenio de Aarhus trata de la participación del público en las decisiones relativas a actividades específicas: «1. Cada Parte: a) aplicará las disposiciones del presente artículo cuando se trate de autorizar o no actividades propuestas de las enumeradas en el anexo I; […] c) podrán decidir caso por caso, si el derecho interno lo prevé, no aplicar las disposiciones del presente artículo a las actividades propuestas que respondan a las necesidades de la defensa nacional si la Parte considera que esta aplicación iría en contra de esas necesidades. […] 4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones sean aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real. […] 6. Cada Parte exigirá a las autoridades públicas competentes que obren de forma que el público interesado pueda consultar […], en cuanto estén disponibles, todas las informaciones que ofrezcan interés para la toma de decisiones a que se refiere el presente artículo que puedan obtenerse en el momento del procedimiento de participación del público, […] […] 10. Cada Parte velará por que, cuando una autoridad pública reexamine o actualice las condiciones en que se ejerce una actividad mencionada en el apartado 1, las disposiciones de los apartados 2 a 9 del presente artículo se apliquen mutatis mutandi y como corresponda. […]»

12. Los restantes apartados de esta disposición regulan los detalles de la participación del público y la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de la actividad.

13. El anexo I del Convenio de Aarhus recoge las actividades que, con arreglo al artículo 6, apartado 1, letra a), deben estar sujetas obligatoriamente a la participación del público. En el punto 1, quinto guion, del Convenio de Aarhus se mencionan las «centrales nucleares y otros reactores nucleares, inclusive el desmantelamiento o la retirada del servicio de esas centrales o reactores». De conformidad con el punto 22, primera frase, «toda modificación o ampliación de las actividades que responda en sí a los criterios o umbrales expresados en el presente anexo se regirá por el artículo 6, apartado 1, letra b), del presente Convenio.»

B. Derecho de la Unión

1. Directiva EIA

14. El artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA señala que se entenderá por «proyecto»«la realización de obras de construcción o de otras instalaciones u obras» (primer guion) y «otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo» (segundo guion).

15. El artículo 1, apartado 4, de la Directiva EIA excluye los actos legislativos del ámbito de aplicación de la Directiva: «La presente Directiva no se aplicará a los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo nacional específico, dado que los objetivos perseguidos por la presente Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, se consiguen a través del procedimiento legislativo.»

16. El artículo 2, apartado 1, de la Directiva EIA prevé la obligación fundamental de efectuar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente: «Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Estos proyectos se definen en el artículo 4.»

17. El artículo 2, apartado 4, de la Directiva EIA permite a los Estados miembros excluir determinados proyectos del ámbito de aplicación de la Directiva: «Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7, en casos excepcionales, los Estados miembros podrán exceptuar de la aplicación de lo dispuesto en la presente Directiva todo o parte de un proyecto específico. En tal caso, los Estados miembros: a) examinarán la conveniencia de otra forma de evaluación; b) pondrán a disposición del público afectado la información recogida con arreglo a otras formas de evaluación mencionadas en la letra a), la información relativa a la decisión sobre dicha excepción y las razones por las cuales ha sido concedida; c) informarán a la Comisión, previamente a la concesión de la autorización, sobre los motivos que justifican la exención concedida y le proporcionarán las informaciones que ponen, eventualmente, a disposición de sus propios nacionales. La Comisión transmitirá inmediatamente los documentos recibidos a los demás Estados miembros. […]»

18. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva EIA, «sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 4, los proyectos enumerados en el anexo I» serán objeto de una evaluación. En el anexo I, punto 2, letra b), se mencionan las centrales nucleares. Asimismo, en el anexo I, punto 24, se alude a «cualquier modificación o extensión de un proyecto consignado en el presente anexo, cuando dicha modificación o extensión cumple, por sí sola, los posibles umbrales establecidos en el presente anexo.»

19. Con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva EIA, los Estados miembros determinarán si los proyectos enumerados en el anexo II serán objeto de una evaluación de impacto ambiental. El anexo II, punto 13, letra a), contempla igualmente «cualquier cambio o ampliación de los proyectos que figuran en el anexo I o en este anexo, ya autorizados, ejecutados, o en proceso de ejecución, que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente (modificación o extensión no recogidas en el anexo I).»

20. El artículo 6, apartado 4, de la Directiva EIA establece el momento de la participación del público: «El público interesado tendrá la posibilidad real de participar desde una fase temprana en los procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el artículo 2, apartado 2, y, a tal efecto, tendrá derecho a expresar observaciones y opiniones, cuando estén abiertas todas las opciones, la autoridad o a las autoridades competentes antes de que se adopte una decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto.»

21. El artículo 7 de la Directiva EIA regula la evaluación de impacto ambiental transfronteriza. Esta deberá llevarse a cabo «en caso de que un Estado miembro constate que un proyecto puede tener efectos significativos en el medio ambiente en otro Estado miembro, o cuando un Estado miembro que pueda verse afectado significativamente lo solicite, […]»

2. Directiva hábitats

22. La autorización de planes y proyectos que en virtud de la Directiva hábitats o la Directiva de aves ( 7 ) pueden tener efectos significativos en una zona protegida, es objeto del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva hábitats, que establece lo siguiente: «3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública. 4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado. En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»

III. Hechos

23. Entre el 15 de febrero de 1975 y el 1 de septiembre de 1985 se pusieron en funcionamiento en Bélgica siete centrales nucleares, en Doel sur l’Escaut y Tihange sur la Meuse, por un período indefinido.

24. La ubicación de las centrales de Doel limita con la «Schorren en Polders van de Beneden-Schelde», zona protegida en virtud de la Directiva de aves (código Natura 2000: BE2301336). El río Escalda forma parte del «Schelde- en Durmeëstuarium van de Nederlandse grens tot Gent», una zona protegida en virtud de la Directiva hábitats (código Natura 2000: BE2300006), y del sitio neerlandés «Westerschelde & Saeftinghe» (código Natura 2000: NL9803061). Según la resolución de remisión, la zona belga «Bos- en heidegebieden ten oosten van Antwerpen» (código Natura 2000: BE2100017) también se halla próxima.

25. En particular, en la zona belga BE2300006 se hallan 350 hectáreas del tipo de hábitat prioritario «Bosques aluviales con Alnus glutinosa y Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae)» (código Natura 2000 91E0*), así como una menor presencia del tipo de hábitat prioritario «Formaciones herbosas con Nardus, con numerosas especies, sobre sustratos silíceos de zonas montañosas (y de zonas submontañosas de Europa continental)» (código Natura 2000 6230*). ( 8 ) Los mismos tipos de hábitats prioritarios también se dan en la zona belga BE2100017. ( 9 ) En la zona neerlandesa NL9803061 hay una pequeña presencia del tipo de hábitat prioritario «Dunas costeras fijas con vegetación herbácea (dunas grises)» (código Natura 2000 2130*). ( 10 )

26. Como se había supuesto, en relación con las dos zonas protegidas bañadas por el río Escalda, se mencionan varias especies de peces de las incluidas en el anexo II de la Directiva hábitats, como la alosa (Alosa fallax), la bermejuela (Rhodeus sericeus amarus), el cavilato carrasco espinoso (Cottus gobio), la colmilleja (Cobitis taenia), la lamprea de río (Lampetra fluviatilis) y la lamprea marina (Petromyzon marinus). Las dos últimas especies no se incluyen en sentido estricto en la categoría de peces, sino en la categoría superior de los ciclóstomos. ( 11 )

27. La frontera con los Países Bajos está situada a unos kilómetros de distancia. Otros Estados miembros distan alrededor de 100 kilómetros (Alemania y Francia) de dicho emplazamiento.

28. En 2003, el legislador belga decidió poner fin a la producción de electricidad mediante energía nuclear. La ley de 31 de enero de 2003 dispuso que no se construiría ninguna central nuclear nueva y que las centrales en funcionamiento serían cerradas progresivamente una vez transcurridos 40 años de explotación, esto es, entre 2015 (Doel 1 y 2 y Tihange 1) y 2025. Dado que las centrales nucleares representaban más de la mitad de la producción total de electricidad, la ley de 31 de enero de 2003 habilitó al Gobierno a establecer excepciones a su aplicación en caso de que la seguridad del suministro eléctrico se viera amenazada.

29. Mediante una ley de 18 de diciembre de 2013, la fecha del cierre de la central nuclear de Tihange 1 se aplazó diez años. Asimismo, dicha ley suprimió la facultad del Gobierno de establecer excepciones al calendario de cierres de las centrales nucleares.

30. La central de Doel 1 dejó de producir electricidad el 15 de febrero de 2015.

31. No obstante, mediante la ley de 28 de junio de 2015, se modificó la fecha de finalización de la producción industrial de electricidad de las centrales Doel 1 y Doel 2, con el fin de garantizar el suministro eléctrico en Bélgica. Se autorizó a la central nuclear Doel 1 a producir de nuevo electricidad, del 6 de julio de 2015 al 15 de febrero de 2025, y se aplazó diez años, hasta el 1 de diciembre de 2025, la fecha de la finalización de la producción de electricidad de la central Doel 2.

32. Según la resolución de remisión, la celebración de un acuerdo entre el Estado belga y Electrabel AG (en lo sucesivo, «Electrabel»), entidad que explota las centrales, era una condición para la prórroga del período de producción industrial de electricidad. Este acuerdo se celebró el 30 de noviembre de 2015, e incluye un plan de inversiones por un importe de alrededor de 700 millones de euros «para la prolongación de la vida útil». Las medidas previstas incluyen los cambios pertinentes con arreglo a la cuarta inspección periódica de seguridad y a las pruebas de resistencia realizadas a raíz del accidente de Fukushima.

33. Dichas inversiones fueron sometidas a una evaluación de impacto ambiental preliminar. Se llegó a la conclusión de que una evaluación de impacto ambiental no era necesaria, ya que las modificaciones no daban lugar a un impacto radiológico negativo o a cambios significativos del impacto radiológico medioambiental existente. La correspondiente resolución fue objeto de un recurso ante el Consejo de Estado belga. El procedimiento aún estaba pendiente en el momento de la presentación de la petición de decisión prejudicial. ( 12 )

34. Por lo que se refiere a la central Doel 1, la ley de 28 de junio de 2015 prevé la concesión al operador de dicha central de una nueva autorización individual para la producción de electricidad y el ajuste de la licencia de explotación a las prescripciones de nuevas normas sobre la producción de electricidad.

35. Las dos asociaciones recurrentes en el procedimiento principal, que persiguen la protección del medio ambiente y la calidad de vida, interpusieron un recurso de anulación contra dicha ley ante la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional), al establecerse la prolongación de la actividad de los reactores nucleares Doel 1 y Doel 2 diez años más sin haberse realizado previamente un estudio de impacto ambiental ni un procedimiento que permita la participación del público.

36. Ambas asociaciones invocan los Convenios de Espoo y de Aarhus, así como la Directiva EIA, la Directiva hábitats y la Directiva de aves.

IV. Petición de decisión prejudicial

37. En tales circunstancias, la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) belga plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: 1. ¿Debe interpretarse el artículo 2, apartados 1 a 3, 6 y 7; el artículo 3, apartado 8; el artículo 5; el artículo 6, apartado 1, y el apéndice I, punto 2, del Convenio de Espoo, con arreglo a las indicaciones del Documento de información sobre la aplicación del Convenio a las actividades relativas a la energía nuclear y en las Recomendaciones sobre las buenas prácticas relativas a la aplicación del Convenio a las actividades relacionadas con la energía nuclear? 2. ¿Debe interpretarse el artículo 1, punto 9, del Convenio de Espoo, que define la «autoridad competente», en el sentido de que excluye del ámbito de aplicación de dicho Convenio un acto legislativo como la ley de 28 de junio de 2015«por la que se modifica la ley de 31 de enero de 2003 sobre el abandono progresivo de la energía nuclear para la producción industrial de electricidad con el fin de garantizar la seguridad del suministro de energía», teniendo en cuenta, en particular, los diferentes estudios y consultas llevados a cabo en el marco de la adopción de la citada ley? 3. a) ¿Deben interpretarse los artículos 2 a 6 del Convenio de Espoo en el sentido de que deben aplicarse previamente a la adopción de un acto legislativo, como la ley de 28 de junio de 2015, «por la que se modifica la ley de 31 de enero de 2003 sobre el abandono progresivo de la energía nuclear para la producción industrial de electricidad con el fin de garantizar la seguridad del suministro de energía», cuyo artículo 2 aplaza la fecha de retirada del servicio y de cese de la producción industrial de electricidad de las centrales nucleares Doel 1 y Doel 2? b) ¿Difiere la respuesta a la cuestión enunciada en la letra a) anterior según se trate de la central Doel 1 o de la Doel 2, habida cuenta de la necesidad de adoptar actos administrativos de ejecución de la mencionada ley de 28 de junio de 2015 en el caso de la central Doel 1? c) ¿Puede constituir la seguridad del suministro eléctrico del país una razón imperiosa de interés público que justifique la introducción de excepciones a la aplicación de los artículos 2 a 6 del Convenio de Espoo o la suspensión de esta aplicación? 4. ¿Debe interpretarse el artículo 2, apartado 2, del Convenio de Aarhus «sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente» en el sentido de que excluye del ámbito de aplicación de dicho Convenio un acto legislativo como la ley de 28 de junio de 2015«por la que se modifica la ley de 31 de enero de 2003 sobre el abandono progresivo de la energía nuclear para la producción industrial de electricidad con el fin de garantizar la seguridad del suministro de energía», teniendo en cuenta, en su caso, los diferentes estudios y consultas llevados a cabo en el marco de la adopción de esta ley? 5. a) A la luz, en particular, de las «Recomendaciones de Maastricht sobre los medios para promover la participación efectiva del público en el proceso de toma de decisiones en el ámbito medioambiental», respecto de un proceso de adopción de decisiones con múltiples etapas, ¿deben interpretarse los artículos 2 y 6 del Convenio de Aarhus, en relación con el anexo I, punto 1, de este, en el sentido de que deben aplicarse previamente a la adopción de un acto legislativo como la ley de 28 de junio de 2015«por la que se modifica la ley de 31 de enero de 2003 sobre el abandono progresivo de la energía nuclear para la producción industrial de electricidad con el fin de garantizar la seguridad del suministro de energía», cuyo artículo 2 aplaza la fecha de retirada del servicio y de cese de la producción industrial de electricidad de las centrales nucleares Doel 1 y Doel 2? b) ¿Difiere la respuesta a la cuestión enunciada en la letra a) anterior según se trate de la central Doel 1 o de la Doel 2, habida cuenta de la necesidad de adoptar actos administrativos de ejecución de la mencionada ley de 28 de junio de 2015 en el caso de la central Doel 1? c) ¿Puede constituir la seguridad del suministro eléctrico del país una razón imperiosa de interés público que justifique la introducción de excepciones a la aplicación de los artículos 2 y 6 del Convenio de Aarhus o suspender esta aplicación? 6. a) ¿Debe interpretarse, a la luz, en su caso, de los Convenios de Espoo y de Aarhus, el artículo 1, apartado 2, de la Directiva EIA, en relación con el anexo II, punto 13, letra a), de esta, en el sentido de que es aplicable al aplazamiento de la fecha de la retirada del servicio y de cese de la producción industrial de electricidad de una central nuclear, siendo así que, como en el presente caso, tal aplazamiento presupone inversiones importantes y mejoras de seguridad para las centrales nucleares Doel 1 y Doel 2? b) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión enunciada en la letra a) anterior, ¿deben interpretarse los artículos 2 a 8 y 11 y los anexos I, II y III de la Directiva EIA en el sentido de que deben aplicarse previamente a la adopción de un acto legislativo como la ley de 28 de junio de 2015«por la que se modifica la ley de 31 de enero de 2003 sobre el abandono progresivo de la energía nuclear para la producción industrial de electricidad con el fin de garantizar la seguridad del suministro de energía», cuyo artículo 2 aplaza la fecha de retirada del servicio y de cese de la producción industrial de electricidad de las centrales nucleares Doel 1 y Doel 2? c) ¿Difiere la respuesta a las cuestiones enunciadas en las anteriores letras a) y b) según se trate de la central Doel 1 o de la Doel 2, habida cuenta de la necesidad de adoptar actos administrativos de ejecución de la mencionada ley de 28 de junio de 2015 en el caso de la central Doel 1? d) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión enunciada en la letra a) anterior, ¿debe interpretarse el artículo 2, apartado 4, de la Directiva EIA en el sentido de que permite exceptuar de la aplicación de los artículos 2 a 8 y 11 de la misma Directiva el aplazamiento de la retirada del servicio por razones imperiosas de interés público relativas a la seguridad del suministro de electricidad del país? 7. ¿Debe interpretarse el concepto de «acto legislativo nacional específico», a los efectos del artículo 1, apartado 4, de la Directiva EIA, en el sentido de que excluye del ámbito de aplicación de esta un acto legislativo como la ley de 28 de junio de 2015«por la que se modifica la ley de 31 de enero de 2003 sobre el abandono progresivo de la energía nuclear para la producción industrial de electricidad con el fin de garantizar la seguridad del suministro de energía», teniendo en cuenta, en particular, los diferentes estudios y consultas llevados a cabo en el marco de la adopción de esta ley con los que podrían realizarse los objetivos de la antedicha Directiva? 8. a) ¿Debe interpretarse el artículo 6 de la Directiva hábitats, en su caso, a la luz de la Directiva EIA y de los Convenios de Espoo y de Aarhus, en relación con los artículos 3 y 4 de la Directiva de aves, en el sentido de que son aplicables al aplazamiento de la fecha de retirada del servicio y de cese de la producción industrial de electricidad de una central nuclear, siendo así que, como en el presente caso, tal aplazamiento presupone inversiones importantes y mejoras de la seguridad para las centrales nucleares Doel 1 y Doel 2? b) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión enunciada en la letra a) anterior, ¿debe interpretarse el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats en el sentido de que debe aplicarse previamente a la adopción de un acto legislativo como la ley de 28 de junio de 2015«por la que se modifica la ley de 31 de enero de 2003 sobre el abandono progresivo de la energía nuclear para la producción industrial de electricidad con el fin de garantizar la seguridad del suministro de energía», cuyo artículo 2 aplaza la fecha de la retirada del servicio y del cese de la producción industrial de electricidad de las centrales nucleares Doel 1 y Doel 2? c) ¿Difiere la respuesta a las cuestiones enunciadas en las letras a) y b) anteriores según se trate de la central Doel 1 o de la Doel 2, habida cuenta de la necesidad de adoptar actos administrativos de ejecución de la mencionada ley de 28 de junio de 2015 en el caso de Doel 1? d) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión enunciada en la letra a) anterior, ¿debe interpretarse el artículo 6, apartado 4, de la Directiva hábitats, en el sentido de que permite considerar como una razón imperiosa de interés público de primer orden los motivos relativos a la seguridad del suministro eléctrico del país, teniendo en cuenta, en particular, los diferentes estudios y consultas llevados a cabo en el marco de la adopción de la referida ley de 28 de junio de 2015, con los que podrían realizarse los objetivos de la antedicha Directiva? 9. Si, sobre la base de las respuestas que se den a las anteriores cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional nacional llegara a la conclusión de que la ley impugnada incumple una de las obligaciones derivadas de los referidos Convenios o Directivas, sin que la seguridad del suministro eléctrico del país pueda constituir una razón imperiosa de interés público que permita excluir tales obligaciones, ¿podría dicho órgano jurisdiccional mantener los efectos de la ley de 28 de junio de 2015, en interés de la seguridad jurídica y para permitir el cumplimiento de las obligaciones de evaluación de las repercusiones medioambientales y de participación del público impuestas por los referidos Convenios o Directivas?

38. Han presentado observaciones escritas Inter-Environnement Wallonie ASBL, Bond Beter Leefmilieu Vlaandere vzw y Electrabel S.A., como partes del procedimiento principal, el Reino de Bélgica, la República de Austria, Alemania, la República Portuguesa, la República de Finlandia, la República Checa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión Europea, lo cuales, a excepción del Reino Unido, participaron también en la vista celebrada el 10 de septiembre de 2018.

V. Apreciación jurídica

39. Las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente se refieren a la interpretación de dos Convenios internacionales y de dos Directivas de la Unión en relación con dos cuestiones jurídicas respectivas similares, en particular, si la ampliación del período de producción de electricidad de una central nuclear (véanse los epígrafes C y D) mediante un acto legislativo (véase el epígrafe B) requiere, en cuanto proyecto, una evaluación de impacto ambiental, y si tal ampliación puede exceptuarse de la obligación de realizar esa evaluación (véase el epígrafe E). En primer lugar, abordaré estas cuestiones jurídicas desde la perspectiva de la Directiva EIA para, posteriormente, examinar en qué medida ambos Convenios pueden influir en la conclusión obtenida. Las cuestiones relacionadas con la Directiva hábitats, sin embargo, merecen ser consideradas por separado (véase el epígrafe F). Dado que la respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas sugiere que es muy probable que exista un vicio de procedimiento, examinaré, por último, de qué forma es posible mantener los efectos de una medida adoptada en contravención de la normativa relativa a la evaluación de impacto ambiental (véase el epígrafe G). No obstante, voy a comenzar analizando si el Tratado CEEA se opone a la aplicación del Derecho de la Unión en el litigio principal (epígrafe A).

A. Sobre la aplicación del Derecho de la Unión a la energía nuclear

40. Todos los actos jurídicos objeto de la petición de decisión prejudicial se basaron en las competencias en materia de medio ambiente existentes en su momento y que en la actualidad se recogen en el artículo 192 TFUE, y, en el caso de los Convenios, en la disposición de procedimiento aplicable ratione temporis al ejercicio de las competencias externas.

41. Sin embargo, con arreglo al artículo 160 bis EA, apartado 3, las disposiciones del Tratado FUE no obstan a lo dispuesto en el Tratado CEEA. ( 13 ) Por lo tanto, es necesario analizar en primer lugar si la aplicación de los dos Convenios o de las dos Directivas a la prórroga del período de producción de electricidad de las centrales nucleares puede suponer tal obstáculo.

42. En cualquier caso, nada obsta a las disposiciones en cuestión del Derecho de la Unión que se refieran a asuntos no regulados por el Tratado CEEA ni por la normativa basada en este. ( 14 )

43. En particular, han de considerarse las disposiciones del título II, EA, capítulo 3, sobre la protección sanitaria en el sector nuclear, que deben interpretarse en sentido amplio, con el fin de garantizar su efecto útil. ( 15 ) De lo cual se deduce que el otorgamiento de autorizaciones administrativas para la construcción y el funcionamiento de instalaciones nucleares, en sus aspectos referentes a la protección sanitaria contra los peligros que entrañan las radiaciones ionizantes para la población, está comprendido en el ámbito de aplicación del Tratado CEEA. ( 16 )

44. A este respecto, cabe señalar, en primer lugar, que esta inclusión en el ámbito de aplicación del Tratado CEEA de los aspectos concernientes a la protección de la población no obsta a la aplicación de la Directiva hábitats, pues esta última no tiene por objeto la protección de la población, sino la conservación de los hábitats naturales y de las especies silvestres.

45. Pero tampoco se han adoptado normas basadas en el Tratado CEEA que traten de la evaluación de impacto ambiental, objeto de la Directiva EIA y de los Convenios de Espoo y de Aarhus. Además, las evaluaciones de impacto ambiental previstas en estas disposiciones no se circunscriben a la protección de la población contra las radiaciones ionizantes, sino que tienen por objeto todos los impactos medioambientales significativos que puedan derivarse de los proyectos en cuestión.

46. Por otra parte, también el legislador de la Unión parece considerar que el Tratado CEEA no obsta a los Convenios y a la Directiva EIA, ya que estas normas regulan expresamente la evaluación de las repercusiones de las centrales nucleares sobre el medio ambiente, ( 17 ) pero no como reglas complementarias al Tratado CEEA.

47. Si bien Bélgica señala que la aplicación de la legislación de la Unión no debe oponerse a los objetivos del Tratado CEEA, en particular al objetivo de la seguridad del suministro, con arreglo al artículo 2 EA, letra d), este se refiere al suministro de minerales y de combustibles nucleares, y es dudoso que tal suministro resulte afectado por una evaluación de impacto ambiental o la participación pública.

48. Por consiguiente, tanto las otras partes como el órgano jurisdiccional remitente entienden acertadamente que el Tratado CEEA no se opone a la aplicación de los Convenios y Directivas controvertidos.

B. Los actos legislativos y la evaluación de impacto ambiental

49. Las cuestiones prejudiciales 2, 4 y 7 aluden a la circunstancia de que el período de producción industrial de electricidad de las centrales nucleares Doel 1 y 2 fue ampliado mediante una medida legislativa. De ahí que la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) pregunte si, con arreglo a los Convenios de Espoo y de Aarhus y de la Directiva EIA, una medida legislativa requiere una evaluación de impacto ambiental.

50. Según el artículo 1, apartado 4, de la Directiva EIA, esta no se aplicará a los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo nacional específico, dado que los objetivos perseguidos por la presente Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, se consiguen a través del procedimiento legislativo.

51. En cambio, los actos legislativos no han quedado expresamente excluidos del Convenio de Espoo. Por su parte, el artículo 2, punto 2, del Convenio de Aarhus contiene una reserva en relación con la función legislativa, pero está formulada de manera que solo quedan excluidos los órganos y las instituciones que actúan en ejercicio de poderes legislativos.

52. Por lo tanto, podría entenderse que ambos Convenios cubren también los actos del legislador cuando este no actúa como legislador, es decir, en el ejercicio de poderes legislativos, sino como una autoridad administrativa que aprueba un proyecto. ( 18 )

53. A primera vista, parece aconsejable tal extensión del ámbito de aplicación de la evaluación medioambiental regulada por la Directiva EIA, ya que, de lo contrario, podría existir un riesgo de elusión, que se materializaría en el caso de proyectos de gran envergadura que podrían afectar de forma especialmente sensible al medio ambiente.

54. Tal elusión conculcaría no solo los dos Convenios, sino también una obligación general de llevar a cabo la evaluación medioambiental impuesta por el Derecho internacional. Según la Corte Internacional de Justicia (CIJ), todos los Estados están obligados a llevar a cabo una evaluación de impacto ambiental cuando exista el riesgo de que una actividad prevista o propuesta pueda tener considerables efectos perjudiciales en un contexto transfronterizo. ( 19 ) De conformidad con un principio general del Derecho internacional, plasmado, por ejemplo, en los artículos 27 y 46 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, ( 20 ) los Estados no pueden invocar su ordenamiento jurídico interno, incluida su división de competencias, para justificar la violación de las obligaciones internacionales. Idénticos principios rigen en el Derecho de la Unión. ( 21 ) En consecuencia, también la nueva redacción de la excepción de actos legislativos nacionales específicos a que se refiere el artículo 2, apartado 5, de la versión de la Directiva EIA introducida por la Directiva 2014/52/UE, ( 22 ) aún no aplicable en el procedimiento principal, excluye su aplicación a la evaluación de impacto medioambiental transfronterizo, de conformidad con el artículo 7.

55. Sin embargo, en última instancia, el Tribunal de Justicia no tiene que determinar, en el presente asunto, las consecuencias de esta aparente contradicción entre el artículo 1, apartado 4, de la Directiva EIA y los Convenios de Espoo y de Aarhus, pues su interpretación de dicho artículo 1, apartado 4, impide, en definitiva, que se incurra en violación de los Convenios.

56. En relación con el artículo 1, apartado 4, de la Directiva EIA, el Tribunal de Justicia ha declarado que solo exime a los proyectos del procedimiento de evaluación si se cumplen dos condiciones, a saber, primero, que se trate de un proyecto detallado adoptado mediante un acto legislativo específico, y segundo, que se alcancen los objetivos de la Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de la información, a través del procedimiento legislativo. ( 23 )

57. El primer requisito implica que el acto legislativo presenta las mismas características que una autorización con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Directiva EIA. ( 24 ) En tanto en cuanto la petición de decisión prejudicial se refiere a esta cuestión, expondré mi razonamiento sobre el particular al analizar la ampliación del período de producción industrial de electricidad. ( 25 )

58. El segundo requisito implica que se alcanzan los objetivos de la Directiva EIA a través del procedimiento legislativo. En efecto, del artículo 2, apartado 1, resulta que el objetivo esencial de esta Directiva consiste en garantizar que, «antes de concederse una autorización», los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones sobre el medio ambiente. ( 26 )

59. De ello resulta que el legislador debe disponer de información suficiente en el momento de aprobar el proyecto. A este respecto, la información que el titular del proyecto debe proporcionar contendrá al menos una descripción del proyecto que incluya información relativa a su emplazamiento, diseño y tamaño, una descripción de las medidas previstas para evitar, reducir y, si fuera posible, compensar, los efectos adversos significativos, así como los datos requeridos para identificar y evaluar los principales efectos que el proyecto pueda tener en el medio ambiente. ( 27 )

60. Además de facilitarse información, en el proceso legislativo también debe garantizarse una suficiente participación del público, puesto que dicha participación también constituye un objetivo clave de la Directiva EIA, como se dice en los considerandos 16, 17 y 19 de esta. Habida cuenta de que la Directiva, de conformidad con su considerando 15, pretende garantizar la aplicación del Convenio de Espoo, persigue también la participación pública transfronteriza.

61. De este modo, la adopción de un acto legislativo mediante el que se realizan los objetivos de la Directiva EIA sería conforme con las exigencias de ambos Convenios.

62. En consecuencia, procede responder a las cuestiones prejudiciales 2, 4 y 7 que, con arreglo al artículo 1, apartado 4, de la Directiva EIA, solamente están excluidos del ámbito de aplicación de esta los proyectos detallados autorizados mediante un acto legislativo específico si el correspondiente procedimiento legislativo permitió la realización de los objetivos de dicha Directiva. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional comprobar si el acto legislativo equivale a la autorización de un proyecto y si el correspondiente procedimiento legislativo permitió la realización de los objetivos de la Directiva, a la vista tanto del contenido del acto legislativo adoptado como del propio procedimiento legislativo que condujo a su adopción y, en particular, de los trabajos preparatorios y los debates parlamentarios. ( 28 )

C. Sobre la prórroga del período de producción industrial de electricidad

63. Los objetivos de la Directiva EIA o de los Convenios de Espoo y de Aarhus deben cumplirse únicamente cuando se trata de una medida que esté comprendida en su respectivo ámbito de aplicación. En este contexto, mediante las cuestiones prejudiciales 1, 3, letra a), y 5, letra a), así como la primera parte de la cuestión prejudicial 6, letra a), el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la prórroga del período de producción industrial de electricidad de ambas centrales nucleares puede considerarse un proyecto o actividad.

1. El concepto de «proyecto» en la Directiva EIA

64. Mediante la primera parte de la cuestión prejudicial 6, letra a), se pretende aclarar si la prórroga del período de producción industrial de electricidad de centrales nucleares constituye un proyecto en el sentido de la Directiva EIA.

65. El artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA señala que se entenderá por «proyecto»«la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras» (primer guion) y «otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo» (segundo guion).

66. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el concepto de «proyecto» incluye obras e intervenciones que modifiquen la realidad física del emplazamiento. ( 29 ) De este modo, si no hay obras ni intervenciones que modifiquen la realidad física del emplazamiento, la mera renovación de una autorización existente para explotar un proyecto no puede ser calificada de proyecto en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA. ( 30 )

67. Si bien esta interpretación del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA responde al tenor de la disposición, no es conforme, en cambio, con los Convenios de Espoo y de Aarhus.

2. El concepto de «actividad» en el Convenio de Espoo

68. Las cuestiones prejudiciales planteadas por la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) no mencionan expresamente el concepto de «proyecto» del Convenio de Espoo, pero tanto la cuestión prejudicial 1 como la 3, letra a), en última instancia, hacen referencia a dicho concepto. En particular, la cuestión prejudicial 1 no se refiere en absoluto a si los dos documentos citados en la misma son vinculantes. Por el contrario, lo que se pretende aclarar con esta cuestión es si es correcta la postura jurídica expresada en ellos, según la cual la renovación de una autorización de una central nuclear constituye un proyecto. La cuestión prejudicial 3, letra a), básicamente, gira en torno a la misma problemática.

a) Facultad de interpretación del Tribunal de Justicia

69. Un análisis del concepto de «proyecto» del Convenio de Espoo presupone que, de entrada, el Tribunal de Justicia está facultado para interpretar ese Convenio.

70. Al haber sido aprobado el Convenio de Espoo por la Comunidad Europea, sus disposiciones forman ya parte del ordenamiento jurídico de la Unión, de conformidad con el artículo 216 TFUE, apartado 2. ( 31 )

71. Aunque el referido Convenio fue celebrado por la Comunidad y todos los Estados miembros en virtud de una competencia compartida, ( 32 ) cuando, de conformidad con el artículo 267 TFUE, se somete un asunto al Tribunal de Justicia, este es competente para establecer la línea divisoria entre las obligaciones que asume la Unión y aquellas que siguen incumbiendo únicamente a los Estados miembros y para interpretar, a tales efectos, las disposiciones del Convenio. ( 33 ) Si llega a la conclusión de que la disposición de que se trate figura entre las obligaciones asumidas por la Unión, también será competente para interpretarla.

72. El Convenio de Espoo impone, para la autorización de determinadas actividades, una participación del público transfronteriza y una evaluación del impacto sobre el medio ambiente. La mayor parte de estas disposiciones fueron transpuestas mediante la Directiva EIA, en particular, por su artículo 7, de manera que se refieren a un ámbito comprendido en gran medida en el Derecho de la Unión. Por tal razón, el Tribunal de Justicia está facultado para interpretar, como mínimo, las disposiciones de dicho Convenio relativas a la evaluación medioambiental. ( 34 )

73. Aun cuando se considerase que algunos proyectos están sujetos a la competencia exclusiva de los Estados miembros, existe un interés manifiesto en que una disposición del derecho de la Unión que puede aplicarse tanto a situaciones regidas por el Derecho nacional como a situaciones regidas por el Derecho de la Unión reciba una interpretación uniforme, con el fin de evitar futuras divergencias de interpretación, cualesquiera que sean las condiciones en que tenga que aplicarse. ( 35 )

74. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia es competente para interpretar el Convenio en cuanto concierne a la evaluación medioambiental.

b) El concepto de «actividad» en el Convenio de Espoo

75. Conforme al artículo 1, punto 5, del Convenio de Espoo, por «actividad propuesta» se entiende cualquier actividad o cualquier modificación importante de una actividad. Se trata de una definición del concepto de «actividad» manifiestamente circular, pues, a diferencia de la Directiva EIA, falta una definición que describa en detalle las actividades que comprende.

76. Sin embargo, para una definición más precisa del concepto de «actividad», cabe referirse a las actividades concretas mencionadas en el apéndice I del Convenio de Espoo. ( 36 ) Solo estas actividades entran en el ámbito de aplicación del Convenio y pueden conllevar la obligación de una evaluación medioambiental.

77. Así, por ejemplo, existen tipos de actividades que se caracterizan por determinadas actuaciones, como la tala de grandes superficies (apéndice I, punto 17, del Convenio de Espoo) o la construcción de autopistas, autovías, vías férreas de largo recorrido y de determinados aeropuertos (punto 7). Sin embargo, la gran mayoría de las variedades de actividades incluyen determinados tipos de instalaciones o construcciones, como las refinerías de petróleo crudo (punto 1), grandes instalaciones para la elaboración primaria de hierro fundido y de acero y para la producción de metales no férreos (punto 4) o instalaciones químicas integradas (punto 6).

78. Las centrales nucleares se incluyen en esta segunda categoría (apéndice I, punto 2, del Convenio de Espoo). Por lo tanto, el Comité de Aplicación del Convenio de Espoo concluyó acertadamente que no solo la construcción y el funcionamiento inicial de un reactor nuclear, sino también el funcionamiento posterior, más allá de su vida útil inicialmente aprobada, constituyen una actividad. Dicho funcionamiento puede crear importantes efectos adversos transfronterizos. ( 37 ) Por consiguiente, la renovación de una autorización de una central nuclear también constituye una actividad.

79. Es cierto que, según Bélgica, la licencia de explotación de las centrales nucleares en cuestión no tiene una duración limitada, de suerte que simplemente se ha ampliado el período de producción industrial de electricidad.

80. Sin embargo, la explotación de una central nuclear no es un fin en sí mismo, sino que, en realidad, solo se justifica por la producción de electricidad. Si no se ampliaba el período de producción industrial de electricidad de las centrales nucleares Doel 1 y 2, esta no habría podido tener continuidad o habría tenido que ser suspendida, de ahí que la central nuclear Doel 1 fuera incluso cerrada temporalmente hasta la entrada en vigor de la ley. Se trata, así pues, de una situación comparable a la evaluada por el Comité de aplicación. ( 38 )

81. Resulta más acertada la observación de la República Checa de que, a la vista de las consideraciones precedentes, la revisión del impacto ambiental de una central nuclear ya autorizada dependería únicamente de si el Estado de que se trate limitó la vigencia de la autorización a un plazo determinado.

82. Ahora bien, dado que la renovación de una autorización puede tener un impacto significativo sobre el medio ambiente, tanto del tenor como de los objetivos del Convenio de Espoo se desprende que tal renovación exige una evaluación de impacto ambiental.

83. Ciertamente, también sería conveniente, en principio, en el caso de centrales nucleares autorizadas por tiempo indefinido y otras instalaciones de este tipo, decidir cada cierto tiempo y después de realizar una consulta pública si, dadas sus repercusiones sobre el medio ambiente, está justificado que sigan funcionando. El hecho de que tal posibilidad no esté prevista en el Convenio de Espoo no determina que deban excluirse del ámbito de aplicación de este unas decisiones sobre el futuro de dicha explotación que son realmente necesarias.

84. Además, en el contexto del Convenio de Aarhus se verá que también la revisión de las autorizaciones de las centrales nucleares prevista en otros actos jurídicos puede dar lugar a la obligación de participación del público y a una evaluación de impacto ambiental. ( 39 )

85. No obstante, conviene señalar que la calificación de un proyecto de actividad en el sentido del artículo 1, punto 5, y del apéndice I del Convenio de Espoo, a diferencia de los proyectos con arreglo al artículo 4, apartado 1, y al anexo I de la Directiva EIA, no conlleva necesariamente una evaluación de impacto ambiental. En efecto, de acuerdo con el artículo 2, apartado 3, del Convenio de Espoo, no se considera de forma irrefutable que una actividad propuesta en el sentido del apéndice I sea susceptible de causar un impacto transfronterizo de carácter perjudicial y magnitud apreciable y que, por tanto, requiera una evaluación de impacto ambiental. Esto lo subraya, en particular, el artículo 3, apartado 7, del Convenio, que en caso de litigios establece un procedimiento intergubernamental para determinar la probabilidad de que se produzca un impacto transfronterizo de carácter perjudicial y magnitud apreciable.

86. Como circunstancias determinantes de que la prórroga del período de producción industrial de electricidad de una central nuclear puede tener un impacto transfronterizo de carácter perjudicial y magnitud apreciable podrían citarse, en particular, el aumento tanto del riesgo de un accidente grave como de la cantidad de residuos generados en caso de una prolongación del funcionamiento de una central nuclear. Además, a falta de medidas de mejora, el riesgo de accidentes por desgaste de las instalaciones podría aumentar de forma desproporcionada. Por lo tanto, la prórroga del período de producción industrial de electricidad de las centrales nucleares puede tener un impacto transfronterizo de carácter perjudicial y magnitud apreciable que justifique una evaluación de impacto ambiental. Además, en las circunstancias del litigio principal, debe recordarse que las centrales están situadas en las inmediaciones de los Países Bajos y que, en caso de accidente grave, probablemente se verían afectados también otros Estados miembros.

87. Los nuevos descubrimientos científicos que se van obteniendo, relativos a los riesgos asociados a la explotación de una central nuclear desarrollada durante años, que no pudieron tenerse en cuenta inicialmente, también aconsejan que se lleve a cabo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente a raíz de una ampliación del período de producción de la electricidad. ( 40 ) Como sostiene Portugal, existen precisamente muchas instalaciones antiguas que no fueron nunca objeto de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente con participación del público.

88. Por el contrario, las prórrogas del uso de centrales nucleares para períodos muy cortos de tiempo generalmente no deberían requerir la realización de una evaluación de impacto ambiental, pues tales ampliaciones no suelen ser capaces de causar importantes efectos negativos en el medio ambiente. No obstante, no incumbe al Tribunal de Justicia fijar los correspondientes límites, puesto que una prórroga de diez años es en todo caso suficiente para justificar el riesgo de tales efectos en el medio ambiente.

89. Por consiguiente, procede responder a las cuestiones prejudiciales 1 y 3, letra a), en el sentido de que la prórroga del período de producción industrial de electricidad durante diez años constituye una actividad en el sentido del artículo 1, punto 5, y el apéndice I, punto 2, del Convenio de Espoo, que, de conformidad con el artículo 2, apartado 3, requiere una evaluación de impacto ambiental transfronteriza, ya que puede tener un impacto transfronterizo de carácter perjudicial y magnitud apreciable.

3. El concepto de «actividad» en el Convenio de Aarhus

90. La cuestión prejudicial 5, letra a), se refiere a la aplicación de lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio de Aarhus sobre la participación del público y la evaluación del impacto ambiental a la prórroga del período de producción industrial de electricidad de una central nuclear.

a) La prórroga como «actividad»

91. El artículo 6, apartado 1, letra a), del Convenio de Aarhus, establece que se aplicarán las disposiciones de este artículo cuando se trate de autorizar o no actividades propuestas de las enumeradas en el anexo I. El concepto de «actividad» se corresponde con el de «proyecto» definido en la Directiva EIA.

92. En el anexo I, punto 1, quinto guion, del Convenio de Aarhus se mencionan las «centrales nucleares», sin que se fije un umbral para su uso comercial. A diferencia del Convenio de Espoo, no es necesario evaluar si tal proyecto individualmente considerado va a tener importantes efectos negativos en el medio ambiente.

93. La ley controvertida autorizó la producción de electricidad en ambas centrales nucleares durante diez años más. Como señalan Bélgica y Electrabel, dichas centrales disponen asimismo de una licencia de explotación concedida por tiempo indefinido que no se ha visto cuestionada por la limitación temporal de la producción de electricidad. No obstante, como ya se ha indicado en relación con el Convenio de Espoo, ( 41 ) la producción de electricidad es la razón de ser de las centrales nucleares. Por lo tanto, la autorización para la producción de electricidad en una central nuclear debe ser considerada como una autorización para la actividad de «centrales nucleares» en el sentido del anexo I, punto 1, quinto guion, del Convenio de Aarhus.

94. En cuanto al hecho de que se trata de una prórroga de una autorización ya existente, cabe señalar que el artículo 6, apartado 1, letra a), del Convenio de Aarhus no se limita a la primera autorización de una actividad. Por lo tanto, dicha disposición comprende también, en principio, la renovación de la autorización de una actividad.

95. Es cierto que el Convenio de Aarhus contiene normas especiales sobre el reexamen (artículo 6, apartado 10) y la modificación (anexo I, punto 22) de las autorizaciones. No obstante, como expondré a continuación, estas disposiciones no prevalecen sobre la aplicación del artículo 6, apartado 1, letra a), y el anexo I, punto 1, quinto guion, a la prórroga del período de producción industrial de electricidad.

b) El reexamen de una autorización como «proyecto»

96. A primera vista, el artículo 6, apartado 10, del Convenio de Aarhus puede parecer una lex specialis frente al artículo 6, apartado 1, letra a). Con arreglo a aquel, cada Parte velará por que, cuando una autoridad pública reexamine o actualice las condiciones en que se ejerce una actividad mencionada en el citado apartado 1, las disposiciones de los apartados 2 a 9 del mismo artículo se apliquen mutatis mutandis y como corresponda. En estos apartados se regulan las particularidades de la participación del público y de la evaluación del impacto ambiental.

97. Ciertamente, la prórroga del período de producción industrial de electricidad iba ligada a un reexamen y a una actualización de las condiciones de funcionamiento, es decir, a las medidas de mejora concertadas, lo que podría justificar, por sí solo, la participación del público y una evaluación del impacto ambiental. ( 42 )

98. Pero también es cierto que un reexamen o actualización de una autorización para centrales nucleares no constituye, en última instancia, un supuesto especial de autorización de una central nuclear por la vía de la prórroga del plazo de producción de electricidad. Por tanto, el artículo 6, apartado 10, del Convenio de Aarhus no es lex specialis con respecto al artículo 6, apartado 1, letra a).

99. Sin embargo, esta conclusión sobre la posible obligación de participación del público y de una evaluación del impacto ambiental a raíz del reexamen o actualización de una autorización de una central nuclear resulta cuestionada por la observación de la República Checa según la cual la aplicación del concepto de «proyecto» a la renovación de autorizaciones es controvertible, porque no incluye las centrales nucleares autorizadas por tiempo indefinido. ( 43 ) En efecto, como se recoge en el artículo 14 de la Convención de Viena sobre Seguridad Nuclear ( 44 ) y en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2009/71/Euratom, ( 45 ) la evaluación periódica de la seguridad de las centrales nucleares puede suponer, en relación con el artículo 6, apartado 10, del Convenio de Aarhus, la participación del público y una evaluación del impacto ambiental. Por otra parte, Bélgica sostiene que, en el caso de tales reexámenes, sus autoridades llevan a cabo una evaluación del impacto ambiental. Del mismo modo, la Directiva sobre emisiones industriales ( 46 ) también establece una obligación de revisión para otras instalaciones de gran tamaño.

c) La modificación o ampliación como «proyecto»

100. En el anexo I, punto 22, primera frase, del Convenio de Aarhus se establece que toda modificación o ampliación de las actividades que responda en sí a los criterios o umbrales expresados en el presente anexo se regirá por el artículo 6, apartado 1, letra a). Esto podría constituir una lex specialis con respecto al artículo 6, apartado 1, letra a), en relación con el anexo I, punto 1, quinto guion.

101. La prórroga del período de producción industrial de electricidad de una central podría constituir una ampliación temporal de esta actividad, y las medidas de mejora acordadas podrían estar comprendidas en el concepto de modificación. Ante la falta de umbrales para las centrales nucleares destinadas a la producción comercial de electricidad, esta disposición exige igualmente la participación del público. ( 47 )

102. No obstante, en lo que concierne a la ampliación del período de producción de electricidad, el anexo I, punto 22, primera frase, del Convenio de Aarhus no constituye lex specialis con respecto a su anexo I, punto 1, quinto guion, dado que la prórroga del funcionamiento de una instalación se distingue de una «simple»modificación o ampliación de las actividades en el hecho de que, sin dicha prórroga, la actividad sería suspendida.

d) Conclusión parcial

103. En consecuencia, procede responder a la cuestión prejudicial 5, letra a), que la prórroga del período de producción industrial de electricidad de determinadas centrales nucleares debe considerarse, por una parte, una autorización de una actividad en el sentido del artículo 6, apartado 1, letra a), y el anexo I, punto 1, quinto guion, del Convenio de Aarhus y, por otra, una modificación y ampliación temporal del funcionamiento de centrales nucleares a los efectos del artículo 6, apartado 1, letra a), y del anexo I, punto 22, primera frase del Convenio de Aarhus, en relación con el punto 1, quinto guion del mismo anexo.

4. Contradicción entre la anterior interpretación del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA y los dos Convenios

104. Así pues, los Convenios de Espoo y de Aarhus requieren, respectivamente, una evaluación del impacto medioambiental transfronterizo o la participación del público y una evaluación de los efectos en el medio ambiente de la prórroga del período de producción industrial de electricidad de determinadas centrales nucleares. En cambio, la anterior interpretación de la definición de «proyecto» del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA conduce a excluir tal medida del ámbito de aplicación de la esta Directiva.

a) Interpretación del concepto de «proyecto» de la Directiva EIA conforme al Derecho internacional

105. La Directiva EIA tiene por objeto trasponer en gran parte ambos Convenios, ( 48 ) por lo que debería interpretarse de conformidad con los mismos. ( 49 ) Además, la Unión debe ejercer sus competencias respetando el Derecho internacional, lo que implica que el Derecho derivado de la Unión debe interpretarse, en principio, de forma concordante con sus obligaciones de Derecho internacional. ( 50 )

106. El artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA permite una interpretación concordante con las exigencias de ambos Convenios, ya que la renovación de una autorización podría ser incluida en «otras intervenciones en el medio natural o el paisaje».

107. Que la anterior interpretación del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA no resultaba absolutamente vinculante para el Tribunal de Justicia resulta también en el hecho de que, al menos en la primera de las dos sentencias aplicables, consideró necesario basar su conclusión de que la Directiva no era aplicable al proyecto en cuestión también en el tipo de proyecto establecido en el anexo I. En concreto, se trataba de la construcción de aeropuertos del punto 7, letra a). ( 51 ) Pero la mera renovación de una licencia de explotación que no entraña trabajos de construcción no puede, en ningún caso, calificarse de construcción de un aeropuerto. En cambio, el tipo de proyecto «centrales nucleares» no está restringido a la construcción.

108. A la luz de la obligación internacional de examinar los efectos transfronterizos en el medio ambiente, derivada tanto del Convenio de Espoo como de la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia, ( 52 ) parece necesario incluir, al menos, la renovación de las autorizaciones que puedan tener un impacto transfronterizo de carácter perjudicial y magnitud apreciable, en el sentido del Convenio de Espoo, en el concepto de «proyecto» de la Directiva EIA, como propuso Alemania en la vista oral.

109. Pero también en otros supuestos, a saber, en los casos puramente nacionales, la interpretación amplia del concepto de «proyecto» responde mejor a la finalidad de la Directiva EIA y del Convenio de Aarhus de garantizar la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos que en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización pueden tener efectos significativos en el medio ambiente. En este contexto, la prórroga del funcionamiento de una instalación puede, por supuesto, tener efectos significativos en el medio ambiente no solo por la continuidad de las operaciones, sino también debido al cambio de las condiciones medioambientales en las inmediaciones. Asimismo, es posible que, en el momento de adoptar la decisión de prorrogar la explotación, se disponga de nuevos conocimientos científicos.

110. Finalmente, es preciso recordar que la consideración de la ampliación de una autorización como proyecto no determina de por sí la obligación llevar a cabo una evaluación de impacto ambiental, puesto que solo los tipos de proyectos de los anexos I y II de la Directiva EIA que presentan un determinado riesgo para el medio ambiente están sometidos a una evaluación de impacto ambiental, con arreglo a dicha Directiva. Es en estas circunstancias como debería apreciarse si determinadas ampliaciones son tan importantes como para justificar una evaluación.

111. Por consiguiente, procede responder a las cuestiones prejudiciales 1, 3, letra a), y 5, letra a), y a la primera parte de la cuestión prejudicial 6, letra a), que el concepto de «proyecto» en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA, contrariamente a lo sentado hasta el momento por la jurisprudencia, comprende la prórroga por un plazo de diez años de la producción industrial de electricidad de una central nuclear.

112. Así las cosas, abandonada, de este modo, la referida jurisprudencia, cabría pensar en la procedencia de limitar los efectos de la sentencia que haya de dictarse, en aras de la protección de la seguridad jurídica respecto de las medidas que, de acuerdo con la anterior jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se tomaron sin una evaluación de impacto ambiental. ( 53 ) Sin embargo, solo un número muy reducido de proyectos se verán afectados probablemente por la eventualidad de un recurso ante una infracción de la Directiva EIA, pues el Derecho de la Unión no se opone a la fijación de plazos de recurso. ( 54 ) Por otra parte, es muy posible que los dos Convenios y las resoluciones de los respectivos Comités de cumplimiento generen dudas en la confianza en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por consiguiente, considero que no es necesario limitar los efectos de la sentencia.

b) Sobre el efecto directo de los Convenios de Espoo y Aarhus

113. Si el Tribunal de Justicia, no obstante, mantiene su jurisprudencia sobre el concepto de «proyecto» del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA, se plantea la cuestión de si los Convenios de Espoo y de Aarhus, al menos en lo que respecta a la definición de los proyectos que requieren una evaluación de impacto ambiental, tienen efecto directo.

114. Las disposiciones de un acuerdo celebrado por la Unión y sus Estados miembros con Estados terceros tienen efecto directo cuando, a la vista de su tenor y de su objeto y naturaleza, o de la «naturaleza y sistema» del acuerdo, contienen una obligación clara y precisa que, en su ejecución o en sus efectos, no se subordina a la adopción de acto ulterior alguno. ( 55 )

115. Actos jurídicos como la Directiva EIA no se oponen a la aplicación directa de estos Convenios, ya que en virtud del artículo 216 TFUE, apartado 2, cuando la Unión celebra acuerdos internacionales, las instituciones de la Unión están vinculadas por tales acuerdos y, en consecuencia, estos disfrutan de primacía sobre los actos de la Unión. ( 56 )

116. Sin embargo, en el presente caso no se trata de analizar la eficacia de la Directiva EIA a la luz de los dos Convenios, sino únicamente de identificar, sobre la base de estos, una laguna en el concepto de «proyecto» para colmarla recurriendo directamente a la definición que contienen dichos Convenios.

117. En consecuencia, tampoco se plantea la cuestión de si una evaluación del impacto ambiental requiere nuevas medidas de ejecución, como la instauración de un procedimiento legal, pues este marco ya ha sido fijado por la Directiva EIA y su transposición en los Estados miembros. Su aplicación debe limitarse a los proyectos cubiertos por ambos Convenios pero no por la Directiva EIA. ( 57 ) Esta es la doctrina del Tribunal de Justicia en relación con los proyectos comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 1, letra b), del Convenio de Aarhus, es decir, aquellos que, aunque no están mencionados expresamente en el anexo, pueden tener efectos significativos en el medio ambiente y, por ello, deben ser objeto de la evaluación. ( 58 )

118. Ni el objetivo ni la naturaleza de los Convenios se oponen a tal aplicación directa.

119. A este respecto, la materia medioambiental de los Convenios es esencial. El artículo 1 y el párrafo séptimo del preámbulo del Convenio de Aarhus hacen hincapié en el derecho de cada persona a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar. Con arreglo al párrafo séptimo del preámbulo, existe incluso el deber, tanto individualmente como en asociación con otros, de proteger y mejorar el medio ambiente en interés de las generaciones presentes y futuras. Por esta razón, los párrafos octavo, decimotercero y decimoctavo del Convenio de Aarhus subrayan la necesidad, en lo referente a la aplicación de la legislación medioambiental, de garantizar una protección jurídica efectiva. Ello debe incluir la posibilidad de invocar normas de Derecho internacional medioambiental como las del Convenio de Espoo que, en beneficio de los particulares, establecen derechos de participación.

120. Esta es la razón por la que, en las explicaciones de la propuesta de Pacto Internacional para el Medio Ambiente, se observa que los acuerdos internacionales medioambientales, a diferencia de las simples declaraciones, suelen ir dirigidos a conferir derechos tutelados por los tribunales y directamente aplicables. ( 59 )

121. Así pues, en caso de que el Tribunal de Justicia, en relación con la prórroga del período de producción de electricidad de las centrales nucleares, mantenga su interpretación del concepto de «proyecto», de conformidad con el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA, propongo que declare que, no obstante, esta Directiva es aplicable a dicha prórroga, por tratarse de un proyecto en el sentido del artículo 1, apartado 5, y del apéndice I del Convenio de Espoo, así como del artículo 6, apartado 1, letra a), y del anexo I del Convenio de Aarhus.

5. Sobre la condición de «proyecto» como consecuencia de otras obras

122. Finalmente, la primera parte de la cuestión prejudicial 6, letra a), alude a otra posibilidad que puede dar lugar a la existencia de un proyecto en el litigio principal. En efecto, también cabe hablar de un proyecto o de una autorización, en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva EIA cuando, en relación con la renovación de una autorización para un «plan de acondicionamiento», se acuerda que la modificación o extensión de un proyecto se realice mediante obras o intervenciones que modifican la realidad física y que pueden tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente. ( 60 )

123. En la medida en que ese plan de acondicionamiento constituya un requisito para la renovación de una autorización, será necesario tener en cuenta el funcionamiento del proyecto en cuestión a largo plazo, además de los efectos inmediatos de las mejoras, en lo que respecta tanto a la necesidad de una evaluación como a la propia evaluación.

124. Con independencia de si el Tribunal de Justicia se adhiere a la propuesta de interpretación conforme al Derecho internacional del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA o a la aplicación directa del concepto de actividad o proyecto de los Convenios de Espoo y de Aarhus, la prórroga del período de producción industrial de electricidad de una central nuclear constituye, por lo tanto, una autorización de un proyecto en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de aquella Directiva, si va ligada a una autorización para la realización de obras o intervenciones para modificar o ampliar la instalación.

125. De ello se deduce, en la práctica, que la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) deberá examinar la medida en que las intervenciones previstas para la mejora de las centrales nucleares controvertidas están relacionadas con la prórroga legal del período de producción de electricidad. Si los trabajos de construcción constituyen un requisito de la prórroga, esta debe considerarse un único proyecto. ( 61 ) Si se trata, en cambio, de trabajos que son simplemente una consecuencia de la prórroga, entonces no formarían parte del mismo proyecto.

D. Otras cuestiones relativas a la aplicación de la Directiva EIA

126. La segunda parte de la cuestión prejudicial 6, letra a), tiene por objeto dilucidar en qué tipo de proyecto de los anexos I y II de la Directiva EIA habría que incluir la prórroga del período de producción de electricidad y, en su caso, las medidas de mejora, habida cuenta de que, si no cabe en ninguna de tales categorías, no existe obligación de evaluación. La cuestión prejudicial 6, letra b), se refiere al momento de la realización de la evaluación.

1. Clasificación con arreglo a los anexos de la Directiva EIA

127. En caso de que el Tribunal de Justicia comparta mi postura según la cual la prórroga del período de producción de electricidad constituye un proyecto, este debería ser incluido en el anexo I, punto 2, letra b), de la Directiva EIA, donde se mencionan las centrales nucleares. La misma conclusión es extrapolable en caso de aplicación directa del concepto de proyecto que resulta de los Convenios de Aarhus y Espoo.

128. No obstante, si solo cabe hablar de proyecto en el sentido de la Directiva EIA por su conexión con las medidas de mejora, la modificación de una central nuclear ya existente tendría cabida en tal definición. La Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) parece considerar que, en el presente caso, es aplicable el anexo II, punto 13, letra a), de la Directiva EIA, que comprende cualquier cambio o ampliación de los proyectos que figuran en ambos anexos ya autorizados, ejecutados o en proceso de ejecución, que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente. Su impacto medioambiental debería ser evaluado, en su caso, con arreglo al artículo 4, apartado 2, solo si puede tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente.

129. Sin embargo, el anexo II, punto 13, letra a), no es expresamente aplicable a las modificaciones o extensiones recogidas en el anexo I. En el anexo I, punto 24, de la Directiva EIA se menciona, siguiendo el Convenio de Aarhus, ( 62 ) cualquier modificación o extensión de un proyecto consignado en dicho anexo, cuando dicha modificación o extensión cumple, por sí sola, los posibles umbrales establecidos en el mismo anexo. Una modificación de estas características, con independencia de que se demuestre que puede tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, debería ser sometida a una evaluación de impacto ambiental, en virtud del artículo 4, apartado 1.

130. La referencia a los umbrales no significa que el anexo I, punto 24, de la Directiva EIA sea aplicable únicamente a los tipos de proyectos para los que se hayan establecido umbrales. Por el contrario, esta disposición contiene una condición y una excepción a dicha condición. La condición es que se cumplan los referidos umbrales, pero solo si constan estos.

131. Dado que no se han fijado umbrales para las centrales nucleares comerciales, cualquier modificación o extensión de una instalación de este tipo, requiere, en principio, una evaluación de impacto ambiental. Si la prórroga del período de producción industrial de electricidad de las dos centrales nucleares debe ser considerada, por su relación con los trabajos de mejora, un proyecto en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA, tal prórroga requerirá, en consecuencia, conforme al artículo 4, apartado 1, y al anexo I, puntos 2, letra b), y 24, de esta, una evaluación de impacto ambiental.

132. Cabe preguntarse si, a la luz de la finalidad de la Directiva EIA, la obligación de evaluar las modificaciones o extensiones de instalaciones para las que no se han establecido umbrales debería restringirse, al estar destinada a garantizar la evaluación del impacto medioambiental de los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente (artículo 1, apartado 1) o efectos significativos en el mismo (artículo 2, apartado 1). También en las centrales nucleares habrá modificaciones respecto de las que pueden excluirse definitivamente tales efectos, en cuyo caso podría resultar dudosa la necesidad de una evaluación de impacto ambiental. Por otra parte, el anexo II, punto 13, letra a), que conlleva una verificación de la posibilidad de que se produzcan efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, no puede interpretarse del mismo modo que el anexo I, punto 24, ya que, de lo contrario, esta última disposición quedaría privada de su eficacia.

133. Sin embargo, en última instancia, en el presente caso está claro que la prórroga de diez años del período de producción industrial de electricidad, en relación con las medidas de mejora, puede tener efectos significativos sobre el medio ambiente. ( 63 ) Por lo tanto, no es necesaria una respuesta a la cuestión relativa a la interpretación restrictiva del anexo I, punto 24, de la Directiva EIA.

134. Por consiguiente, en relación con la segunda parte de la cuestión prejudicial 6, letra a), ha de señalarse que la prórroga de diez años del período de producción industrial de electricidad de las centrales nucleares comerciales ligada a obras de mejora debe someterse, como modificación de una central nuclear, a una evaluación de impacto ambiental, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, y el anexo I, punto 24, en relación con el punto 2, letra b), de la Directiva EIA, siempre que la ampliación como tal no deba considerarse una autorización de un proyecto, en el sentido del anexo I, punto 2, letra b).

2. Momento de la evaluación

135. El momento de la evaluación de impacto ambiental podría resultar trascendental en el procedimiento ante la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional). En caso de que la evaluación solo tenga que llevarse a cabo cuando se autoricen las medidas de mejora, no puede excluirse la necesidad de dar respuesta a las cuestiones relacionadas con este asunto planteadas en el procedimiento paralelo tramitado ante el Raad van State (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica), ( 64 ) referido a estas autorizaciones. Por otro lado, si era necesario evaluar las consecuencias medioambientales ya antes de la adopción de la ley por la que se aprobó la prórroga, se trataría de una cuestión sobre la que debería pronunciarse el Tribunal Constitucional en su análisis de dicha ley.

136. Cuando el Derecho nacional haya establecido un procedimiento de autorización con sucesivas etapas, la evaluación del impacto medioambiental de un proyecto debe efectuarse, en principio, tan pronto como sea posible identificar y evaluar todos los efectos que dicho proyecto pueda producir en el medio ambiente. ( 65 ) De esta manera, si se adopta primero una decisión principal y a continuación una Decisión de Ejecución que no puede ir más allá de los parámetros fijados por la primera decisión, los efectos que el proyecto pueda producir en el medio ambiente deben identificarse y evaluarse, en principio, en el procedimiento de adopción de la decisión principal. ( 66 )

137. Es cierto que, en relación con la Directiva EIA ( 67 ) aplicable inicialmente, el Tribunal de Justicia ha declarado que la evaluación debe efectuarse en el procedimiento relativo a la Decisión de Ejecución si esos efectos únicamente puedan ser identificados en el referido procedimiento. ( 68 ) Esta jurisprudencia podría entenderse en el sentido de que, en el presente caso, la evaluación de impacto ambiental solo tendría que efectuarse en el momento en que se acordasen las medidas de mejora o incluso cuando se concedieran las posteriores licencias de obra, porque solo estos actos permiten identificar de manera precisa y definitiva las repercusiones sobre el medio ambiente.

138. Sin embargo, con posterioridad a esta jurisprudencia, y como consecuencia de las modificaciones introducidas en la Directiva EIA por la Directiva 2003/35, mediante la que se transpuso el Convenio de Aarhus, en el artículo 6, apartado 4, de la misma, se establece que la participación del público debe llevarse a cabo cuando estén abiertas todas las opciones y antes de que se adopte una decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto. Ahora bien, si el legislador ya ha decidido sobre la prórroga del período de producción industrial de electricidad, dejan de estar abiertas todas las opciones en el momento de la autorización de determinadas medidas de mejora.

139. Por lo tanto, en la tramitación de la decisión sobre la prórroga del período durante el cual determinadas centrales nucleares pueden seguir produciendo electricidad deberá tenerse en cuenta suficientemente el impacto ambiental.

140. De lo contrario, podría eludirse la toma en consideración de las repercusiones sobre el medio ambiente a la hora de adoptar la decisión de base. Además, la Directiva relativa a la evaluación medioambiental estratégica proporciona un ejemplo de la posibilidad de una evaluación medioambiental antes de que se conozcan todos los detalles de ulteriores proyectos.

141. Por tanto, es irrelevante el hecho de que, a diferencia de la central nuclear Doel 2, para la central nuclear Doel 1 deban adoptarse actos administrativos de ejecución de la ley de 28 de junio de 2015, a la hora de dar respuesta a las cuestiones concernientes a la Directiva EIA y los dos Convenios.

142. En consecuencia, procede responder a la cuestión prejudicial 6, letra b), en el sentido de que, en caso de una decisión relativa a la prórroga del período de producción industrial de electricidad de determinadas centrales nucleares ligada a obras de mejora, la participación pública en virtud del artículo 6, apartado 4, de la Directiva EIA debe llevarse a cabo, en la medida de lo posible, en una fase temprana, cuando todas las opciones estén abiertas, es decir, antes de adoptar la decisión de prórroga en cuestión.

E. Excepciones a la obligación de evaluación por razones de seguridad del suministro eléctrico y de seguridad jurídica

143. Las cuestiones prejudiciales 3, letra c), 5, letra c), 6, letra d), y 9 de la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) se refieren a la posibilidad de establecer excepciones a la obligación de efectuar una evaluación de impacto ambiental por razones de seguridad del suministro eléctrico o de seguridad jurídica.

1. Las excepciones contempladas expresamente en la Directiva EIA

144. Mediante la cuestión prejudicial 6, letra d), la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) pregunta si el artículo 2, apartado 4, de la Directiva EIA permite exonerar la prórroga del período de producción industrial de electricidad de una central nuclear de la obligación de efectuar una evaluación de impacto ambiental por razones imperiosas de interés general relacionadas con la seguridad del suministro eléctrico del país.

145. El artículo 2, apartado 4, de la Directiva EIA establece que sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7, en casos excepcionales, los Estados miembros podrán exceptuar de la aplicación de lo dispuesto en la presente Directiva todo o parte de un proyecto específico.

146. Como ya ha señalado también la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional), es posible renunciar a la evaluación de impacto ambiental con arreglo a la legislación nacional, pero no a la evaluación transfronteriza del artículo 7 de aquella directiva. En la versión original de la Directiva EIA, ( 69 ) esta reserva no comprendía todavía la evaluación de impacto ambiental transfronteriza. Fue incorporada por el Consejo mediante la Directiva 97/11/CE, ( 70 ) para garantizar que la excepción no afectase a los requisitos, más estrictos, establecidos para las consultas transfronterizas, de conformidad con el artículo 7, ( 71 ) que, según los considerandos 12 y 13 de la Directiva 97/11 tienen su origen en el Convenio de Espoo.

147. Por otro lado, el artículo 2, apartado 4, letras a) a c), de la Directiva EIA enumera otros requisitos que un Estado miembro debe observar para poder invocar esta excepción.

148. En particular, deberá a) examinar la conveniencia de otra forma de evaluación; b) poner a disposición del público afectado la información recogida con arreglo a otras formas de evaluación mencionadas en la letra a), la información relativa a la decisión sobre dicha excepción y las razones por las cuales ha sido concedida, y c) informar a la Comisión.

149. En primer lugar, estos requisitos deben ser cumplidos formalmente, es decir, los organismos competentes deberán llevar a cabo la evaluación prevista en la letra a), y posteriormente la «otra forma de evaluación», así como poner a disposición del público afectado la citada información e informar a la Comisión.

150. Pero no se trata de meras formalidades. Por el contrario, estos requisitos, por su propia naturaleza, persiguen la finalidad de realizar en lo posible los objetivos de la Directiva EIA en el marco de otra forma de evaluación.

151. Como se infiere, en particular, del considerando 23 de la Directiva EIA en sus versiones inglesa y francesa, pero también del tenor del artículo 2, apartado 4, letra a), de la misma Directiva en sus versiones inglesa y alemana, solo será lícita otra forma de evaluación, en lugar de la evaluación de impacto ambiental, si resulta conveniente. A mi modo de ver, este requisito significa que deben existir razones imperiosas que se opongan a una evaluación conforme a la Directiva EIA. En este sentido, ha de considerarse, además de la seguridad del suministro eléctrico, la prevención de la inseguridad jurídica mencionada en la cuestión prejudicial 9. Sin embargo, si, como posiblemente suceda en el litigio principal, resulta necesario efectuar una evaluación de impacto ambiental transfronteriza debido a un impacto medioambiental transfronterizo, con arreglo al artículo 7, sin posibilidad de excepción, parece muy poco probable que puedan existir razones que en tales casos impidan una evaluación de impacto ambiental de carácter nacional.

152. También debe señalarse que la falta de una evaluación de impacto ambiental a tiempo, por regla general, no permite justificar la renuncia a la aplicación de la Directiva EIA. Es cierto que Bélgica alega problemas a corto plazo en el caso de otras centrales, pero, en principio, era previsible a largo plazo la demanda de electricidad, de suerte que se habrían podido adoptar a tiempo las medidas necesarias. Además, no cabe excluir a priori que Bélgica hubiera podido servirse de suministros procedentes de otros Estados miembros para cubrir, al menos temporalmente, su demanda de electricidad.

153. Procede señalar, en suma, que el artículo 2, apartado 4, de la Directiva EIA permite exceptuar, por razones imperiosas de interés público relativas a la seguridad del suministro eléctrico del país y/o evitar la inseguridad jurídica, la prórroga del período de producción industrial de electricidad de una central nuclear de la obligación de efectuar una evaluación de impacto ambiental, siempre que exista otra forma de evaluación conveniente y se informe al público afectado y a la Comisión, con arreglo al artículo 2, apartado 4, letras b) y c), de la misma Directiva. En cambio, este artículo no permite excluir la evaluación de impacto ambiental transfronteriza contemplada en el artículo 7.

2. Excepciones del Convenio de Espoo

154. Dada la imposibilidad de excluir la evaluación de impacto ambiental transfronteriza con arreglo a la Directiva EIA, no es necesario responder a la cuestión prejudicial 3, letra c), relativa a si el Convenio de Espoo admite excepciones.

3. Excepciones del Convenio de Aarhus

155. Parece posible a priori, en cambio, que el artículo 2, apartado 4, de la Directiva EIA permita excepciones a la evaluación de impacto ambiental que vayan más allá de las posibles excepciones a la participación del público, con arreglo al artículo 6 del Convenio de Aarhus. Tal contradicción podría dar lugar asimismo a una laguna a la hora de transponer este Convenio al Derecho de la Unión.

156. El Convenio de Aarhus, en su artículo 6, apartado 1, letra c), no contempla ninguna excepción por razones de seguridad del suministro eléctrico o de seguridad jurídica, sino solo una excepción por razones de defensa nacional que, con todo, no es aplicable. Los artículos 54 a 64 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que tratan de la terminación y la suspensión de la aplicación de los tratados, tampoco son pertinentes.

157. De igual forma, se ha reconocido el estado de necesidad («state of necessity») como una razón que justifica el incumplimiento de obligaciones de Derecho internacional consuetudinario, ( 72 ) aunque sujeto a condiciones muy estrictas. La Comisión de Derecho Internacional lo ha codificado como el único modo en que el Estado pueda salvaguardar un interés esencial contra un peligro grave e inminente. ( 73 ) La Corte Internacional de Justicia aplica también estas condiciones. ( 74 )

158. Parece razonable admitir que los riesgos para la seguridad del suministro o la seguridad jurídica puedan calificarse como un peligro grave e inminente para un interés esencial de Bélgica. Pero también habría que demostrar que el incumplimiento de las obligaciones del Convenio de Aarhus es el único modo de hacer frente a dicho peligro.

159. En este contexto, habría que analizar también si hubiera resultado imposible una oportuna evaluación medioambiental con participación del público.

160. Así pues, la seguridad del suministro eléctrico del país y la prevención de la inseguridad jurídica no constituyen una razón imperiosa de interés público que permita establecer excepciones a lo dispuesto en el Convenio de Aarhus y/o suspender su aplicación, si cabía la posibilidad de adoptar a tiempo las medidas necesarias para cumplir el referido Convenio.

4. Consecuencias para la interpretación de las posibles excepciones con arreglo a la Directiva EIA

161. Por lo tanto, no puede excluirse a priori que la Directiva EIA permita una excepción que acaso no sea lícita según el Convenio de Aarhus.

162. Para evitar esta contradicción, las exigencias relativas al estado de necesidad del Derecho internacional deben integrarse en la interpretación del artículo 2, apartado 4, de la Directiva EIA. A tal efecto, resulta idóneo el examen al que se refiere el artículo 2, apartado 4, letra a), de la Directiva EIA de la conveniencia de otra forma de evaluación. De este modo, solo podrá admitirse la conveniencia si también se cumplen las condiciones del estado de necesidad del Derecho internacional.

163. En consecuencia, procede responder a las cuestiones prejudiciales 3, letra c), 5, letra c), 6, letra d) y 9, que el artículo 2, apartado 4, de la Directiva EIA permite exceptuar la prórroga del período de producción industrial de electricidad de una central nuclear de la obligación de efectuar una evaluación de impacto ambiental si resulta necesaria otra forma de evaluación para salvaguardar un interés esencial del Estado miembro afectado frente a un peligro grave e inminente, como la seguridad del suministro eléctrico o la seguridad jurídica, y se informa al público afectado y a la Comisión, con arreglo al artículo 2, apartado 4, letras b) y c), de aquella Directiva. No obstante, este artículo no permite excluir la evaluación de impacto ambiental transfronteriza contemplada en el artículo 7 de la misma Directiva.

F. Sobre la cuestión prejudicial 8 — artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva hábitats

1. Sobre la cuestión prejudicial 8, letra a) — el concepto de proyecto en la Directiva hábitats

164. Mediante la cuestión prejudicial 8, letra a), la Cour constitutionnelle (Tribunal Constitucional) desea que se dilucide si el artículo 6 de la Directiva hábitats es aplicable a la prórroga del período de producción industrial de electricidad de una central nuclear.

165. El artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva hábitats dispone que cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. En caso de que tal evaluación fuese necesaria, incluiría un procedimiento de participación del público, con arreglo al artículo 6 del Convenio de Aarhus. ( 75 )

166. Procede determinar, por tanto, en particular, si la prórroga del período de producción industrial de electricidad por centrales nucleares constituye un plan o proyecto a los efectos de esa disposición.

167. Si bien la Directiva hábitats no define el concepto de proyecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la definición que figura en el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA es relevante para una definición de plan o proyecto en el sentido de la Directiva hábitats, que, al igual que la Directiva EIA, pretende evitar que se autoricen actividades potencialmente perjudiciales para el medio ambiente sin una previa evaluación de su impacto ambiental. ( 76 )

168. Sin embargo, no es posible una plena equiparación del concepto de «proyecto» de ambas Directivas, en particular, porque la evaluación en virtud de la Directiva hábitats va inseparablemente unida a los requisitos de autorización de los planes y proyectos que pueden tener un efecto significativo sobre los lugares protegidos. Las autoridades competentes solo podrán convenir en un plan o programa si la evaluación de impacto ambiental contiene constataciones y apreciaciones completas, precisas y definitivas, capaces de disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras que puedan afectar al lugar protegido de que se trate. ( 77 ) Por contra, la Directiva EIA no contiene requisitos materiales para la autorización de un proyecto. ( 78 )

169. Por tal razón, me inclino por interpretar la conclusión del Tribunal de Justicia sobre la relevancia del concepto de «proyecto» de la Directiva EIA en el marco del artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats en el sentido de que, en cualquier caso, los proyectos que se ajustan a aquella definición también son proyectos en el sentido del artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Direct