SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE 17 DE SEPTIEMBRE DE 1987. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REINO DE LOS PAISES BAJOS. - INCUMPLIMIENTO - PROTECCION DE LAS AGUAS SUBTERRANEAS. - ASUNTO 291/84.



Recopilación de Jurisprudencia 1987 página 03483



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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1. Recurso por incumplimiento - Medidas dictadas por el Estado miembro afectado después de la interposición del recurso - Improcedencia

(Tratado CEE, art. 169)

2. Actos de las instituciones - Directivas - Ejecución por los Estados miembros - Exigencia de seguridad jurídica

(Tratado CEE, art. 189, párrafo 3)

Índice

1. En el examen de un recurso por incumplimiento, el Tribunal de Justicia no puede tomar en consideración aquellas medidas que el Estado haya dictado para cumplir sus obligaciones con posterioridad a la interposición del recurso.

2. No cumple sus obligaciones el Estado miembro que, para aplicar una directiva, dicta disposiciones que se caracterizan por tal generalidad que les priva de la precisión y la claridad necesarias para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica.

Partes

En el asunto 291/84,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Thomas van Rijn, miembro del Servicio Jurídico de la Comisión, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Manfred Beschel, Kirchberg,

parte demandante,

contra

Reino de los Países Bajos, representado a los fines del presente procedimiento por el Sr. D. J. Keur, Consejero Jurídico adjunto en el Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de mandatario, que designa como domicilio en Luxemburgo la embajada de los Países Bajos, 5, rue C. M. Spoo,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que, al no haber adoptado, en el plazo establecido, la totalidad de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adecuarse a las disposiciones de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la

contaminación causada por ciertas sustancias peligrosas, el Reino de los Países Bajos ha incumplido una obligación que le incumbía en virtud del Tratado CEE,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres. A. J. Mackenzie Stuart, Presidente; C. Kakouris y F. Schockweiler, Presidentes de Sala; G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, K. Bahlmann, R. Joliet y G. C. Rodríguez Iglesias, Jueces,

Abogado General: Sr. M. Darmon

Secretario: Sr. H. A. Ruehl, administrador principal

habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 17 de febrero de 1987,

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de abril de 1987,

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de diciembre de 1984, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al no haber adoptado, en el plazo establecido, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse a las disposiciones de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por ciertas sustancias peligrosas (DO L 20, p. 43; EE 15/02, p. 163), el Reino de los Países Bajos ha incumplido una obligación que le incumbe en virtud del Tratado CEE.

2 En relación con los hechos del asunto, el desarrollo del procedimiento y las alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

3 La Comisión afirma que, aun cuando el plazo de incorporación fijado por la Directiva 80/68/CEE ha vencido el 19 de diciembre de 1981, el Gobierno neerlandés aún no ha adoptado las medidas necesarias para la incorporación de varias disposiciones de esta Directiva y ello aun cuando, en el transcurso del procedimiento precontencioso y de la fase escrita, el Gobierno neerlandés había anunciado en varias ocasiones, así como en su respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, que iban a adoptarse tales disposiciones. La Comisión observa que, por más que una Ley relativa a la protección de los suelos (Wet Bodembescherming) acaba de entrar en vigor el 1 de febrero de 1987, todavía no se han adoptado las medidas reglamentarias necesarias para su aplicación, aun cuando el Gobierno neerlandés haya reconocido la necesidad de que entren en vigor a la vez las dos categorías de normas para así obtener una incorporación completa de la Directiva 80/68/CEE.

4 El Gobierno neerlandés justifica el retraso en la incorporación de la Directiva por las dificultades surgidas al comprobarse varios casos de polución de los suelos y al ser necesario promulgar disposiciones provisionales de urgencia para la protección de la salud pública y del medio ambiente así como medidas de saneamiento. Según el Gobierno neerlandés, sin embargo, las disposiciones reglamentarias de aplicación de la Ley sobre la protección de los suelos podrían adoptarse en el transcurso del año 1987.

5 Ante las confusiones en cuanto al objeto del litigio, este Tribunal de Justicia invitó a la Comisión a precisar cuáles eran las disposiciones de la Directiva 80/68/CEE que no habían sido incorporadas de forma satisfactoria al Derecho neerlandés. Mediante su respuesta de 12 de noviembre de 1985, la Comisión indicó que dichas disposiciones eran: a) el artículo 4, apartado 1, primer guión, en relación con los apartados 2 y 3; b) el artículo 4, apartado 1, segundo guión, en relación con los apartados 2 y 3, así como con el artículo 5, apartado 1; c) del artículo 4, apartado 1, tercer guión, en relación con los apartados 2 y 3, así como con el artículo 5, apartado 2; d) los artículos 6 a 11; e) el artículo 12, apartado 1; f) el artículo 15; g) el artículo 16, apartado 3; h) el artículo 17; i) el artículo 18 de la Directiva.

6 En la fase oral, la Comisión afirmó que los artículos 12, apartado 2, y 13, relativos a las autorizaciones concedidas por los Estados miembros de conformidad con los artículos 4 y 5 de la Directiva y a su revocación, tampoco habían sido incorporados al Derecho neerlandés. La Comisión rectificó de esta forma su declaración realizada en su mencionada respuesta de 12 de noviembre de 1985, según la cual, por lo que se refiere a los artículos 12, apartado 2, y 13 de la Directiva, "la Ley sobre los residuos químicos y la Ley sobre los residuos" en vigor en la legislación neerlandesa "establecen las disposiciones exigidas en la materia", precisando que se trata de las disposiciones combinadas del artículo 35, apartado 4, y de los artículos 12 y 13 de la Ley sobre los residuos químicos, y del artículo 46 y siguientes de la Ley sobre los residuos. No puede admitirse semejante modificación en el transcurso de la fase oral de la anterior declaración de la Comisión.

7 Por el contrario, en la fase oral, la Comisión admitió que el Gobierno neerlandés, si bien fuera de plazo, había procedido a la incorporación del artículo 16, apartado 3, de la Directiva, relativo a la obligación de guardar secreto de los funcionarios de los Estados miembros y declaró que no había ya controversia al respecto. Por consiguiente, el Tribunal declara que ya no tiene objeto el litigio sobre este punto.

8 Por lo que se refiere a la acusación de no incorporación del artículo 4, apartado 1, primer guión, el cual prohíbe todo vertido directo de ciertas sustancias, en relación con los apartados 2 y 3, que permiten, en determinados supuestos, ciertas autorizaciones de vertido, la Comisión, durante la fase oral, declaró que respecto al apartado 2 tomaba nota de la declaración de intenciones del Gobierno neerlandés en el sentido de que no pretendía hacer uso de esta disposición que se limita a conceder una simple facultad. Por consiguiente, procede declarar que ya no tiene objeto este aspecto del litigio.

9 Tal y como resulta de sus declaraciones durante el procedimiento oral, el Gobierno neerlandés admite que no ha efectuado la incorporación del artículo 4, apartado 1, primer guión; del artículo 4, apartado 1, segundo guión, en relación con las disposiciones del artículo 5, apartado 1; de los artículos 7 a 12, apartado 1, y de los artículos 15 y 17 de la Directiva 80/68/CEE. Por consiguiente, procede examinar únicamente los demás puntos sobre los que subsiste el litigio.

10 La Comisión imputa al Gobierno neerlandés no haber incorporado el artículo 4, apartado 1, tercer guión, en relación con el artículo 5, apartado 2, de la Directiva que impone a los Estados miembros adoptar las disposiciones necesarias para evitar que se viertan en aguas subterráneas las sustancias peligrosas, detalladas en los anexos I y II de la Directiva, a causa de acciones realizadas sobre el suelo o debajo de él, distintas de las mencionadas en el segundo guión del artículo 4, apartado 1, y en el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva.

11 En la vista, el Gobierno neerlandés afirmó que se habían dictado ya buen número de disposiciones sobre tales puntos, pero reconoció que eran aún insuficientes para responder a las exigencias de la Directiva y declaró su intención de dictar normas en el marco de la Ley de protección de los suelos, notificándolo a la Comisión.

12 Se deduce de las declaraciones del Gobierno neerlandés, así como de la falta de toda indicación precisa por su parte sobre las medidas adoptadas sobre estos extremos, que las correspondientes disposiciones de la Directiva 80/68/CEE no han sido incorporadas.

13 La Comisión afirma que el Gobierno neerlandés no ha efectuado la incorporación del artículo 4, apartado 3, de la Directiva 80/68/CEE que permite a los Estados miembros, previa investigación, autorizar los vertidos debidos a la reinyección, en la misma capa, de aguas de uso geotérmico, de aguas extraídas de minas y de canteras o de aguas bombeadas en determinados trabajos de ingeniería civil.

14 El Gobierno neerlandés estima que las disposiciones de la legislación de minas suponen una aplicación suficiente de la obligación impuesta por el artículo 4, apartado 3, de la Directiva. A este respecto, ha detallado en su respuesta escrita a la invitación del Tribunal de Justicia realizada durante la fase oral, por más que sin presentar los textos de las disposiciones alegadas, la legislación siguiente: la Ley neerlandesa de minas de 1810 (Bulletin des Lois nº 285) modificada por las Leyes de 15 de abril de 1986 (Stbl. 64), de 13 de julio de 1985 (Stbl. 113), de 27 de abril de 1904 (Stbl. 73) y de 26 de marzo de 1920 (Stbl. 157) dispone que la explotación de minas requiere una concesión que no puede otorgarse más que previo dictamen del Consejo de Estado y que incluye disposiciones imperativas respecto a todos los aspectos relacionados con la explotación de la mina y especialmente respecto a la evacuación de las aguas. Por otra parte, según el Gobierno neerlandés, el Reglamento relativo a las minas (Stbl. 1964, 538, modificado en último lugar por el decreto de 27 de mayo de 1985, Stbl. 154) prohíbe, salvo autorización por el Ministro de Asuntos Económicos, crear, explotar, extender o modificar un establecimiento minero, así como cambiar los métodos de explotación que se emplean en él; el artículo 346 de dicho Reglamento dispone que la autorización está condicionada a la adopción de las medidas necesarias para impedir o limitar los riesgos así como el perjuicio o los daños en el exterior del establecimiento.

15 Hay que destacar, en primer lugar, que, entre las disposiciones alegadas de la legislación neerlandesa, las que han sido adoptadas después de la fecha de la interposición del recurso no pueden tomarse en consideración. Hay que reconocer a continuación que, incluso aceptando que el alcance del resto de las disposiciones sea el descrito por el Gobierno neerlandés, tales disposiciones, por una parte, se refieren tan sólo a los establecimientos mineros y, por otra, incluso en este campo, se caracterizan, en cuanto a las condiciones requeridas para la concesión de las autorizaciones, por una generalidad tal que no constituyen una aplicación de las disposiciones del artículo 4, apartado 3, de la Directiva, con la precisión y claridad requeridas para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica. Por consiguiente, debe acogerse este motivo.

16 La Comisión afirma a continuación que el Gobierno neerlandés tampoco procedió a la incorporación del artículo 6 de la Directiva relativo a las recargas artificiales de las aguas subterráneas para la gestión pública de las mismas, que están sometidas a una autorización particular concedida caso por caso por los Estados miembros, a condición que no haya riesgo de contaminación de las aguas subterráneas. Según la Comisión, esta última condición no figura en la legislación neerlandesa, de no ser en el artículo 14, apartado 2, de la Ley neerlandesa sobre las aguas subterráneas, el cual, sin embargo, prevé únicamente que la autorización en cuestión puede ir acompañada de normas necesarias para la buena gestión de las aguas subterráneas y deja por consiguiente a las autoridades nacionales que conceden la autorización mayor discrecionalidad que la que permite la Directiva.

17 El Gobierno neerlandés afirma que, al tratarse de una política de autorizaciones, éstas se conceden cuando no hay peligro, teniendo en cuenta a este respecto las circunstancias enumeradas en el artículo 6 de la Directiva, de forma que, materialmente, se satisfacen las exigencias de dicha disposición.

18 Como afirma la Comisión, hay que reconocer que la posibilidad de añadir a la autorización prevista por la legislación nacional neerlandesa una obligación de buena gestión de las aguas subterráneas no puede considerarse que satisface la exigencia de un control del riesgo de contaminación de las aguas subterráneas, al concederse las autorizaciones previstas por el artículo 6 de la Directiva. El artículo 6 de la Directiva 80/68/CEE no ha recibido pues una incorporación suficientemente precisa en la legislación nacional.

19 La Comisión afirma por último que el Gobierno neerlandés no ha efectuado la incorporación del artículo 18 de la Directiva 80/68/CEE, que dispone que la aplicación de las medidas adoptadas en virtud de la Directiva 80/68/CEE en ningún caso podrá tener por efecto la contaminación directa o indirecta de las aguas contempladas en el artículo 1 de la Directiva, el cual, en su apartado 2, letra d define la "contaminación" como el "vertido de sustancias o de energía efectuado por el hombre, directa o indirectamente, en las aguas subterráneas y que tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud humana o el abastecimiento de agua, dañar los recursos vivos y el sistema ecológico acuático o perjudicar otros usos legítimos de las aguas". La Comisión estima que el sentido del artículo 18 es que la calidad de las aguas existentes en el momento de la entrada en vigor de la Directiva debe mantenerse no sólo con respecto a las sustancias peligrosas como las que se enumeran en los anexos de la Directiva, sino también con respecto a otras sustancias peligrosas. Por consiguiente, es necesaria una incorporación expresa de esta disposición.

20 El Gobierno neerlandés no niega la finalidad del artículo 18 de la Directiva 80/68/CEE tal como la define la Comisión, pero estima que no se refiere a otras sustancias que a las mencionadas en los anexos de la Directiva y que, por consiguiente, no es necesario incorporarla bajo la forma de una disposición distinta y precisa de la legislación nacional. Según el Gobierno neerlandés, basta que las medidas necesarias para atenerse a la Directiva se formulen en términos tales que su aplicación impida un deterioro de las aguas subterráneas.

21 Los argumentos del Gobierno neerlandés están bien fundados. Como aparece en la letra del artículo 18, esta disposición no tiene el amplio alcance que le atribuye la Comisión. Efectivamente, no contempla más que la aplicación de las "medidas adoptadas en virtud de la presente Directiva" y, en los términos de su artículo 1, esta Directiva tiene por objeto prevenir la contaminación de las aguas subterráneas por sustancias que pertenezcan a las familias y grupos de sustancias enumerados en las listas I y II del anexo. De ello se sigue que esta acusación de la Comisión debe desestimarse.

22 Visto el conjunto de consideraciones anteriores, procede declarar que, al no haber adoptado, en el plazo establecido, la totalidad de las disposiciones necesarias para atenerse a las disposiciones de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, el Gobierno de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.

Decisión sobre las costas

Costas

23 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Sin embargo, según el párrafo 1 del apartado 3 del mismo artículo, el Tribunal podrá imponer el pago de las mismas parcialmente o en su totalidad, cuando sean desestimadas respectivamente una o varias de las pretensiones de las partes. En el caso de autos, por haber sido desestimados algunos de los motivos del Gobierno de los Países Bajos y de la Comisión, cada parte cargará con sus propias costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Declarar que el Gobierno de los Países Bajos, al no haber adoptado, en el plazo establecido, la totalidad de las disposiciones necesarias para atenerse a las disposiciones de la Directiva 80/68/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por ciertas sustancias peligrosas, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.

2) Cada parte cargará con sus propias costas.