CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PHILIPPE LÉGER

presentadas el 7 de abril de 2005 ( )

Asuntos acumulados C‑544/03

Mobistar SA

contra

Commune de Fléron

y C‑545/03

Belgacom Mobile SA

contra

Commune de Schaerbeek

[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Conseil d’État (Bélgica)]

«Telecomunicaciones – Directiva 97/13/CE – Normativa municipal que establece un canon sobre las infraestructuras de telefonía móvil – Ilegalidad»

1. En los presentes asuntos, el Conseil d’État (Bélgica) ha solicitado al Tribunal de Justicia que interprete los artículos 49 CE y 3 quater de la Directiva 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones, ( ) en su versión modificada por la Directiva 96/2/CE ( ) (en lo sucesivo, «Directiva»). Pregunta si estas disposiciones se oponen a una normativa municipal que establece un canon anual sobre antenas, postes y torres de difusión para GSM (Global system for mobile communications; sistema global para comunicaciones móviles).

I. Normativa nacional impugnada y procedimientos principales

2. En los litigios principales, se impugnan dos reglamentos. El primero fue adoptado por el Consejo municipal de Schaerbeek en su sesión de 8 de octubre de 1997. Establece, para los ejercicios fiscales 1997 a 1999 inclusive, un canon anual sobre las «antenas exteriores», es decir, sobre las antenas parabólicas y las antenas repetidoras GSM. El importe del canon, adeudado por el propietario de la antena, se fijó en 100.000 BEF (es decir, 2.478,94 euros) para las antenas repetidoras GSM y en 5.000 BEF (es decir, 123,95 euros) para las antenas parabólicas.

3. El segundo reglamento fue adoptado por el Consejo municipal de Fléron el 27 de enero de 1998. A partir del 1 de enero de 1998 y por un período de tres años, establece un canon anual sobre antenas, postes y torres de difusión para GSM. El importe del canon, que es asimismo adeudado por el propietario de la antena, se eleva también en este caso a 100.000 BEF (es decir, 2.478,94 euros) por antena.

4. Estos dos reglamentos han sido impugnados ante el Conseil d’État mediante recursos interpuestos por operadores de telefonía móvil establecidos en Bélgica, a saber, la sociedad Mobistar SA (en lo sucesivo, «Mobistar») y la sociedad Belgacom Mobile SA (en lo sucesivo, «Belgacom Mobile»). Esos dos operadores solicitan la anulación de los cánones controvertidos alegando, en particular, que se oponen a los artículos 49 CE y 3 quater de la Directiva, en la medida en que constituyen restricciones ilegales al desarrollo de su red de telecomunicaciones y a la libre prestación de servicios de telefonía móvil.

II. Normativa comunitaria

5. La Directiva tiene por objeto realizar la liberalización del sector de las telecomunicaciones. Adoptada sobre la base del artículo 90, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 86 CE, apartado 3), exigía, en un primer momento, la supresión de los derechos exclusivos o especiales para la prestación de servicios de telecomunicaciones distintos de las comunicaciones por satélite, la telefonía móvil y la telefonía vocal.

6. A continuación, fue modificada en varias ocasiones para incluir en su ámbito de aplicación las comunicaciones por satélite, en 1994, ( ) los servicios y sistemas de comunicaciones móviles y personales, en 1996, ( ) y posteriormente también en 1996, todos los servicios de telefonía vocal y de telecomunicación, incluidos la creación y la explotación de redes de telecomunicaciones necesarias para la prestación de dichos servicios. ( )

7. Por lo que respecta más en particular a la telefonía móvil, la primera modificación introducida en 1996 perseguía permitir a los operadores la explotación y el desarrollo de sus redes en cuanto se refiere a las actividades previstas en sus licencias o autorizaciones, incluida la libre elección del soporte subyacente. ( ) Esta iniciativa se consideraba esencial para allanar las distorsiones existentes de la libre competencia y, en particular, para que estos operadores pudieran controlar sus costes. ( ) Así pues, el artículo 3 quater de la Directiva, introducido por la Directiva 96/2, exigía:

«Los Estados miembros garantizarán la supresión de todas las restricciones impuestas a los operadores de sistemas de comunicaciones móviles y personales en lo que se refiere a la creación de su propia infraestructura, al uso de infraestructuras suministradas por terceros y al uso compartido de infraestructura, así como otros servicios y emplazamientos, siempre que se limite el uso de dichas infraestructuras a las actividades previstas en su licencia o autorización.»

8. Una parte del marco normativo establecido por estos preceptos ha sido modificado posteriormente y sustituido por la Directiva 2002/77/CE de la Comisión, de 16 de septiembre de 2002, relativa a la competencia en los mercados de redes y servicios de comunicaciones electrónicas. ( ) No obstante, esta última Directiva no es aplicable ratione temporis al caso de autos.

III. Las remisiones prejudiciales

9. El Conseil d’État, que conoce de los recursos interpuestos por Belgacom Mobile y Mobistar, explica que la cuestión de la compatibilidad de los reglamentos impugnados con la Directiva 96/2, en la medida en que ésta prohíbe las restricciones al desarrollo de las redes de comunicaciones móviles, implica una interpretación del concepto de «restricción».

10. Señala que, si bien ese término no está definido en el artículo 1 ni en el artículo 3 quater de la Directiva, parece que los considerandos de la exposición de motivos de la Directiva 96/2 indican que las restricciones previstas son únicamente de carácter técnico: así se menciona, por ejemplo, «la supresión de las restricciones a la libre elección de los soportes utilizados por los operadores de redes móviles para la explotación y el desarrollo de sus redes» (primer considerando) y la circunstancia de que las concesiones de las licencias «siguen sujetas a restricciones técnicas, como la prohibición de utilizar infraestructuras distintas» (cuarto considerando).

11. El Conseil d’État subraya que, no obstante, nada permite concluir que las restricciones que los Estados miembros han de suprimir sean exclusivamente de carácter técnico ni que la enumeración de las restricciones técnicas que figura en la exposición de motivos de la Directiva 96/2 sea exhaustiva; en efecto, el artículo 3 quater de la Directiva se refiere expresamente a «todas» las restricciones de las infraestructuras, de modo que subsiste una duda razonable sobre si este artículo puede referirse asimismo a medidas de carácter fiscal que se aplican a las infraestructuras de comunicaciones móviles.

12. El Conseil d’État añade que se plantea asimismo la cuestión de la compatibilidad de los cánones controvertidos con el Derecho comunitario primario, en el caso de autos el artículo 49 CE.

13. En estas circunstancias, decidió suspender los procedimientos y plantear al Tribunal de Justicia las dos cuestiones prejudiciales siguientes:

«1) ¿Debe interpretarse el artículo 49 [...] CE en el sentido de que se opone a que una normativa de una autoridad nacional o de una corporación local establezca un canon sobre las infraestructuras de comunicaciones móviles y personales utilizadas en el marco de la explotación de las actividades cubiertas por las licencias y autorizaciones?

2) ¿Se opone el artículo 3 quater de la Directiva [...], en la medida en que este artículo se refiere a la supresión de “todas las restricciones”, a que una normativa de una autoridad nacional o de una corporación local establezca un canon sobre las infraestructuras de comunicaciones móviles y personales utilizadas en el marco de la explotación de las actividades cubiertas por las licencias y autorizaciones?»

IV. Análisis

14. Aunque las dos cuestiones planteadas por el Conseil d’État se refieren exclusivamente a los artículos 49 CE y 3 quater de la Directiva, considero, como se ha señalado en los debates ante el Tribunal de Justicia, que el litigio principal debe resolverse teniendo en cuenta también otra norma aplicable al presente asunto, a saber, la Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones. ( )

15. Como se desprende de su exposición de motivos, ( ) esta Directiva forma parte de las medidas adoptadas por el legislador para garantizar la liberalización total de los servicios y las infraestructuras de telecomunicaciones a partir del 1 de enero de 1998. Para ello, la Directiva 97/13 establece un marco común aplicable a los regímenes de autorizaciones generales y de licencias individuales concedidas por los Estados miembros en el sector de los servicios de telecomunicaciones. Exige, para facilitar de forma significativa la entrada de nuevos operadores en el mercado, ( ) que dichos regímenes se basen en criterios objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionados. ( ) Desde este punto de vista, la Directiva 97/13 promulga disposiciones fiscales que persiguen promover la competencia y limitar las cargas económicas que los Estados miembros pueden imponer a las empresas en el sector de las telecomunicaciones.

16. De ello se deduce que cuando los Estados miembros deciden, como en el caso de autos, imponer cargas fiscales a los operadores de telefonía móvil que son titulares de una autorización o de una licencia individual, ( ) están obligados a respetar las disposiciones de la Directiva 97/13. Por tanto, dicha Directiva es pertinente para resolver los litigios principales, puesto que podría, por sí misma, dar lugar a que el Conseil d’État descartara la aplicación de los reglamentos municipales impugnados. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ( ) propongo, por tanto, proporcionar al Conseil d’État todos los elementos de interpretación necesarios relativos a esta Directiva.

A. Sobre la Directiva 97/13

17. Las disposiciones pertinentes de la Directiva 97/13 figuran en sus artículos 6 y 11.

18. El artículo 6 se titula «Cánones y gravámenes para los procedimientos de las autorizaciones generales». Dispone:

«Sin perjuicio de la contribución financiera a la prestación del servicio universal de conformidad con lo dispuesto en el Anexo, los Estados miembros garantizarán que todo canon impuesto a las empresas en el marco de los procedimientos de autorización tenga por único objetivo cubrir los gastos administrativos que ocasione la expedición, control de la gestión y ejecución del régimen de autorización general aplicable. Dichos cánones se publicarán de manera adecuada y suficientemente detallada, a fin de facilitar el acceso a la información relativa a éstos.»

19. El artículo 11 de la Directiva 97/13 se titula «Cánones y gravámenes para las licencias individuales». Tiene el siguiente tenor:

«1. Los Estados miembros garantizarán que todo canon impuesto a las empresas en el marco de los procedimientos de autorización tenga por único objetivo cubrir los gastos administrativos que ocasione la expedición, gestión, control y ejecución del régimen de licencias individuales aplicable. Los cánones por una licencia individual deberán ser proporcionados en relación con el trabajo que supongan y se publicarán de manera adecuada y suficientemente detallada, a fin de facilitar el acceso a la información relativa a los mismos.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando se trate de recursos escasos, los Estados miembros podrán autorizar a sus autoridades nacionales de reglamentación a imponer gravámenes que tengan en cuenta la necesidad de garantizar el uso óptimo de dichos recursos. Estos gravámenes no podrán ser discriminatorios y habrán de tener en cuenta, en especial, la necesidad de potenciar el desarrollo de servicios innovadores y de la competencia.»

20. El contenido y alcance de estas disposiciones han sido precisados por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 18 de septiembre de 2003, Albacom e Infostrada. ( )

21. En esos asuntos se cuestionaba una ley italiana ( ) por la que se creaba una contribución sobre las actividades de instalación y de suministro de redes de telecomunicaciones, de prestación de servicios de telefonía vocal y de servicios de comunicaciones móviles y personales. La contribución se imponía a los titulares de concesiones de servicios de telecomunicaciones o de licencias individuales. Se calculaba según el porcentaje del volumen de negocios correspondiente a los servicios de telecomunicaciones prestados en el año anterior, a saber, el 3 % para 1999, el 2,7 % para 2000, el 2,5 % para 2001, el 2 % para 2002 y el 1,5 % para 2003.

22. Las sociedades Albacom e Infostrada, dos empresas titulares de licencias individuales, impugnaron la contribución controvertida basándose en que, a su juicio, era contraria al artículo 11 de la Directiva 97/13.

23. El Tribunal de Justicia, en el marco de la petición de decisión prejudicial planteada, declaró que la contribución impugnada no estaba comprendida en ninguno de los casos previstos en los artículos 6 y 11 de la Directiva 97/13: no tenía por objeto cubrir los gastos administrativos relacionados con el procedimiento de autorización, ni garantizar el uso de recursos escasos, ni financiar el servicio universal en el sentido de tales disposiciones. ( )

24. El Gobierno italiano sostuvo que la contribución impugnada no estaba por tanto prohibida. A su juicio, dado que el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 97/13 autoriza a los Estados miembros a imponer gravámenes adicionales en el caso de recursos escasos, también deben poder imponer gravámenes suplementarios que, como en ese asunto, están destinados a contribuir a las inversiones realizadas por el Estado para garantizar la liberalización del sector de las telecomunicaciones. ( )

25. El Tribunal de Justicia rechazó ese argumento por dos motivos. En primer lugar, declaró que el tenor del artículo 11 de la Directiva 97/13 debe ser interpretado en sentido estricto. ( ) En efecto, el artículo 11, apartado 1, establece expresamente que los Estados miembros deben garantizar que todo canon impuesto a las empresas en el marco de procedimientos de autorización tenga por único objetivo cubrir los gastos administrativos relacionados con la actividad que exija el sistema de licencias y, en relación con esta disposición general, el apartado 2 del artículo 11 establece una reserva estrictamente limitada al caso de «recursos escasos».

26. A continuación, el Tribunal de Justicia señaló que el marco común establecido por Directiva 97/13 quebraría si se dejara en libertad a los Estados miembros para determinar las cargas tributarias exigibles a las empresas de telecomunicaciones en el ámbito de los procedimientos de autorización. ( ) En efecto, dicho marco tiene por objeto armonizar la naturaleza y alcance de las cargas económicas, relacionadas con los procedimientos de autorización, que los Estados miembros pueden imponer a las empresas del sector, con el fin de suprimir los obstáculos a la libre prestación de los servicios de telecomunicaciones y de facilitar de forma significativa la entrada de nuevos operadores en el mercado. ( ) En consecuencia, el Tribunal de Justicia estimó que si se permitiera a la República Italiana mantener la contribución impugnada, ello supondría reintroducir un obstáculo significativo al proceso de liberalización y sería, por tanto, contrario a los objetivos de la Directiva 97/13.

27. De ello se deduce que la lista de las cargas económicas que los Estados miembros pueden imponer a las empresas de telecomunicaciones en el marco de los procedimientos de autorización o de las propias autorizaciones presenta un carácter exhaustivo: si la carga de que se trata no pertenece a una de las categorías previstas en la Directiva 97/13, está prohibida.

28. Pues bien, en el caso de autos, se admite que los cánones controvertidos no están comprendidos en ninguno de los supuestos previstos expresamente en los artículos 6 y 11 de la Directiva 97/13.

29. En efecto, en sus observaciones, los ayuntamientos de Schaerbeek y Fléron han explicado que los reglamentos impugnados perseguían dos objetivos de importancia diferente. ( ) El primer objetivo, perseguido con carácter principal, es de naturaleza puramente fiscal: se trata de que los ayuntamientos consigan ingresos suficientes para cubrir todos los gastos ocasionados por sus actividades. El ayuntamiento de Fléron ha subrayado incluso que, a este respecto, los cánones controvertidos presentan las mismas características que cualquier otro tributo, en el sentido de que gravan al contribuyente por el mero hecho de ejercer una profesión o una actividad determinada. El segundo objetivo, perseguido con carácter accesorio, es de naturaleza medioambiental: los ayuntamientos desean evitar la proliferación de antenas exteriores en su territorio y obtener una compensación por el perjuicio estético que causa la presencia de dichas antenas.

30. Por consiguiente, está claro que los cánones controvertidos no están comprendidos en ninguna de las tres categorías previstas en los artículos 6 y 11 de la Directiva 97/13: no persiguen cubrir los gastos administrativos relacionados con el procedimiento de autorización o de concesión de las licencias, ni contribuir a la financiación del servicio universal, ni garantizar el uso de «recursos escasos» en el sentido del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 97/13.

31. Además, de los autos se desprende que esas tres categorías de gastos están cubiertos por otros gravámenes establecidos por el Real Decreto, de 7 de marzo de 1995, relativo al establecimiento y a la explotación de redes de telefonía móvil GSM, ( ) en su versión modificada. ( ) El artículo 15, apartado 1, de esa norma prevé así, para los operadores titulares de una autorización, la obligación de pagar un gravamen anual de 10.000.000 de BEF (es decir, 247.893,52 euros) para cubrir los «gastos de gestión de la autorización» y un gravamen anual de 1.000.000 de BEF (es decir, 24.789,35 euros) para los «gastos de disponibilidad de las frecuencias». Además, el artículo 15 bis del Real Decreto dispone que los operadores titulares de una autorización están obligados a contribuir económicamente a un Fondo para el servicio universal de telecomunicaciones, con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.

32. De ello se deduce que los cánones controvertidos no están comprendidos en las categorías de cargas económicas autorizadas por la Directiva 97/13.

33. En la vista, la Comisión de las Comunidades Europeas ha sostenido, no obstante, que los cánones controvertidos podrían considerarse como gravámenes destinados a garantizar un uso óptimo de «recursos escasos» en el sentido del artículo 11, apartado 2, de esa Directiva, recursos que, en el caso de autos, son las antenas de difusión para GSM.

34. En mi opinión, no cabe acoger esta tesis. En efecto, con independencia del hecho de que, en la Directiva 97/13, el concepto de «recursos escasos» se refiere, en primer lugar, a otros elementos como los números disponibles o, como en el Real Decreto, las radiofrecuencias, ( ) está acreditado que, en el presente asunto, los cánones controvertidos no se han adoptado para asegurar la distribución, entre los distintos operadores de telefonía móvil, de las antenas de difusión para GSM. Como se ha indicado, dichos cánones han sido establecidos principalmente con fines de recaudación fiscal y, con carácter accesorio, para compensar los inconvenientes causados por la presencia de las antenas en el plano estético y medioambiental.

35. En la vista, la Comisión ha sostenido asimismo que la sentencia Albacom e Infostrada, antes citada, no puede extrapolarse al caso de autos. Ha recordado que los artículos 6 y 11 de la Directiva 97/13 se aplican únicamente a los cánones impuestos «en el marco de los procedimientos de autorización» y que, en esa misma sentencia, existía una relación directa entre la posesión de la licencia y la contribución controvertida. En efecto, dicha contribución se imponía a las empresas de telecomunicaciones por el mero hecho de poseer una licencia. Pues bien, según la Comisión, tal relación no existe en el presente asunto, ya que el canon controvertido no grava al titular de la licencia, sino al propietario de la antena.

36. Al igual que Mobistar, estimo que este razonamiento es exageradamente formalista. Es evidente, en efecto, que en la práctica las personas que son propietarios de antenas de difusión para GSM también son titulares de una licencia o autorización en el sentido de la Directiva 97/13. Además, la Comisión no ha citado ningún ejemplo de un caso en que una infraestructura de telefonía móvil es poseída por una persona distinta de la autorizada para crear y explotar una red de telefonía móvil en virtud de una autorización o licencia.

37. En estas circunstancias, considero que las disposiciones de la Directiva 97/13 se oponen al mantenimiento de los cánones controvertidos.

B. Sobre los artículos 49 CE y 3 quater de la Directiva

38. Habida cuenta de estos elementos, las cuestiones del Conseil d’État sobre la interpretación de los artículos 49 CE y 3 quater de la Directiva han quedado sin objeto.

V. Conclusión

39. En virtud de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las peticiones de decisión prejudicial del Conseil d’État:

«Las disposiciones de la Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, y, en particular, el artículo 11 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a un reglamento municipal que establece un canon anual sobre las infraestructuras de comunicaciones móviles y personales cuando el propietario de la infraestructura es titular de una licencia en el sentido de dichas disposiciones.»