CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

presentadas el 26 de mayo de 2005( )

Asunto C-176/03

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

Consejo de la Unión Europea

«Medio ambiente – Protección a través del derecho penal – Base jurídica – Decisión marco 2003/80/JAI – Nulidad – Armonización de los tipos penales – Competencia de la Comunidad ex artículo 175 CE»

I. Introducción

1. La Comisión, por el cauce del artículo 35 UE, apartado 6, impugna la Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo, de 27 de enero de 2003, relativa a la protección del medio ambiente a través del derecho penal (en lo sucesivo, «Decisión marco»). ( ) En su opinión, la base jurídica elegida resulta equivocada, debiendo afrontarse dicho empeño normativo en el seno del Tratado CE y no, como se ha hecho, al amparo del título VI del Tratado UE.

2. Detrás de este escueto planteamiento asoma una cuestión de profundo calado, que atañe a las atribuciones de la Comunidad, pues, asumido que la tutela del entorno natural en la Unión Europea requiere una acción concertada mediante la criminalización de las infracciones más graves, ( ) hay que dilucidar si la aprobación de las imprescindibles normas coordinadoras se enmarca en el tercer pilar, incumbiendo al Consejo, en virtud del artículo 34 UE, apartado 1, letra b), en relación con el artículo 31 UE, apartado 1, letra e), o en el primero, por constituir una tarea comunitaria, a tenor del artículo 175 CE. ( )

3. Las posiciones expresadas en las distintas memorias y en la vista oral aparecen nítidamente delimitadas, no sólo en cuanto a la pretensión en cada caso ejercitada, sino también en la argumentación empleada. La Comisión, el Parlamento Europeo, así como el Consejo Económico y Social, se alinean en la segunda de las tesis mencionadas, mientras que el Consejo y los once Estados miembros que lo siguen ( ) defienden la primera.

4. La elección de una u otra posición acarrea importantes consecuencias. Si se opta por la alternativa «unionista», la fuerza armonizadora es inferior, ya que, aparte de la carencia de efecto directo de las decisiones marco, la renuencia a su trasposición no puede removerse a través de una acción por incumplimiento, como la prevista en el artículo 226 CE, sin que, además, la competencia prejudicial del Tribunal de Justicia, conforme al artículo 35 UE, revista carácter obligatorio, pues necesita aceptarse por los Estados miembros. Estas consideraciones explican el interés de la Comisión por situar la competencia en el primer pilar.

5. Antes de emprender el análisis del recurso conviene exponer el panorama normativo y las vicisitudes del procedimiento tramitado en el Tribunal de Justicia.

II. El marco jurídico

A. El derecho comunitario

1. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea

6. Una de las metas de la Comunidad radica en alcanzar un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente (artículo 2 CE), desplegando una acción sectorial adecuada [artículo 3 CE, apartado 1, letra l)] e integrando las exigencias de la tutela del entorno natural en la definición y en la realización de las otras políticas comunitarias, con el fin de fomentar un desarrollo sostenible (artículo 6 CE).

7. El artículo 174 CE señala los objetivos de la actividad medioambiental (apartados 1 y 2), así como los criterios que se han de retener para su elaboración (apartado 3), indicando el artículo 175 CE los cauces para la adopción de las providencias pertinentes (apartados 1 a 3), cuya financiación y ejecución incumben a los Estados (apartado 4), quienes, en cualquier caso, a tenor del artículo 176 CE, quedan autorizados para acordar medidas más intensas, siempre que no se opongan al Tratado.

8. Por consiguiente, hay una responsabilidad compartida en la materia, ( ) preconizada por el artículo 174 CE, apartado 4, que deja abierta la puerta para la cooperación, conjunta o separada, con los terceros países y con las organizaciones internacionales.

9. En lo que a la Comunidad se refiere, la competencia se ejerce, por regla general, a través del procedimiento de «codecisión» diseñado en el artículo 251 CE, aunque, tratándose de los temas a los que alude el apartado 2 del artículo 175 CE, ( ) puede intervenir el Consejo en solitario, a instancias de la Comisión y previa consulta del Parlamento Europeo, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones.

2. La propuesta de Directiva sobre la protección penal del medio ambiente ( )

10. Al amparo del apartado 1 del artículo 175 CE, la Comisión impulsó, de acuerdo con el citado artículo 251 CE, una propuesta de Directiva para asegurar una aplicación más firme del derecho comunitario relativo a la defensa del medio ambiente, definiéndose en la Comunidad un conjunto mínimo de delitos (artículo 1).

11. El artículo 3 del texto presentado impone la tipificación penal de determinadas conductas, ( ) cometidas dolosamente o por negligencia, al menos, grave, y el 4 encomienda a los Estados miembros el castigo de la autoría, de la participación y de la provocación con «sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias», incluidas las privativas de libertad. También contempla, tanto para las personas físicas como para las jurídicas, otro tipo de correcciones, entre las que figuran las multas, el despojo de derechos y el sometimiento a intervención judicial.

B. El derecho de la Unión Europea

1. El Tratado de la Unión Europea

12. La Unión, que encarna una nueva etapa en el proceso creador de un vínculo cada vez más estrecho entre los pueblos de Europa, se funda en las Comunidades, completadas con las políticas y con las formas de cooperación diseñadas en el propio Tratado UE (artículo 1). Se distinguen, así, tres pilares:

– El primero, llamado «comunitario».

– El segundo comprende la política exterior y de seguridad común (título V).

– El tercero atañe a la cooperación policial y judicial en materia penal (título VI).

13. Este último persigue ofrecer a los ciudadanos, sin perjuicio de las competencias de la Comunidad, un alto grado de protección en un espacio de libertad, de seguridad y de justicia, mediante una acción común de los Estados miembros en los ámbitos expresados, para prevenir y luchar contra la delincuencia, a través de una aproximación, cuando proceda, de las normas penales nacionales, de conformidad con la letra e) del artículo 31 (artículo 29).

14. La colaboración jurisdiccional abarca la adopción progresiva de medidas para fijar normas mínimas sobre los elementos constitutivos de los delitos y sobre las penas, en relación con la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico ilícito de drogas [artículo 31, apartado 1, letra e)].

15. A tal fin, una de las herramientas previstas es la decisión marco, que favorece la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias nacionales. De igual modo que las directivas en el primer pilar, obliga en cuanto al resultado, dejando a las autoridades internas la elección de la forma y de los medios, pero, en cambio, nunca tiene efecto directo [artículo 34, apartado 2, letra b)].

16. Las atribuciones del tercer pilar pueden transferirse a la Comunidad, para que las ejerza en el marco del título IV del Tratado CE, sobre visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas (artículo 42).

17. El contenido del Tratado UE no afecta a los Tratados fundacionales de la Comunidad Europea ni a los subsiguientes que los hayan modificado o completado (apartado 47).

2. La Decisión marco

18. Invocando los artículos 29 UE, 31 UE, letra e), y 34 UE, apartado 2, letra b), el Consejo, con el propósito de dar una respuesta contundente y concertada a los atentados contra el medio ambiente (considerandos segundo y tercero), aprobó la Decisión marco que la Comisión impugna.

19. Los artículos 2 y 3 de la Decisión marco exigen a los Estados miembros tipificar como infracciones penales la comisión dolosa o por imprudencia de determinadas conductas, ( ) mientras que el artículo 4 extiende la represión a la participación y a la provocación.

20. Por su parte, el artículo 5, apartado 1, propugna penas «efectivas, proporcionadas y disuasorias», entre las que han de figurar, al menos en los casos graves, las privativas de libertad que puedan dar lugar a la extradición, sin perjuicio de que, como indica el apartado 2, se acompañen de otras sanciones y medidas. ( )

21. El artículo 6 regula la responsabilidad, por acción o por omisión, de las personas jurídicas, ( ) y el 7, los castigos que cabe imponerles. ( )

22. Los preceptos expuestos muestran que la Decisión marco es prácticamente un trasunto de la propuesta de Directiva, tal y como se reconoce en su considerando quinto, explicándose en el séptimo que el Consejo la estudió, pero no la aprobó, porque superaba las competencias otorgadas por el Tratado CE a la Comunidad. ( )

23. El artículo 8 se refiere a la competencia jurisdiccional por razón del territorio, mientras que el 9 concierne a la extradición y al enjuiciamiento si un Estado miembro no entrega a sus nacionales.

III. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia

24. Además de la Comisión y del Consejo, se han incorporado a este proceso en calidad de intervinientes, habiendo formulado también observaciones escritas, el Parlamento Europeo, el Consejo Económico y Social, Alemania, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido y Suecia.

25. En la vista, que tuvo lugar el 5 de abril de 2005, comparecieron, para expresar oralmente sus alegaciones, los representantes de las partes recurrente y recurrida, así como los agentes de los coadyuvantes, excepto los del Gobierno heleno y del Consejo Económico y Social.

IV. Análisis del recurso

A. La delimitación del debate

26. La controversia se centra en los artículos 1 a 7 de la Decisión marco, quedando al margen los artículos 8 a 12. No se discute la competencia del Consejo de la Unión para adoptarlos, ( ) sino su deber de abstenerse en virtud de la primacía del derecho comunitario, proclamada en el artículo 47 UE, ( ) pues la Comunidad se encontraría habilitada por el Tratado de Roma para imponer a los Estados miembros una respuesta penal frente a ciertos atentados contra el medio ambiente.

27. El debate se desplaza, por tanto, del tercer al primer pilar, para analizar si hay algún título jurídico que permita a la Comunidad intervenir en la materia, neutralizando las competencias de la Unión. En este punto también hay consenso sobre la inexistencia en el derecho comunitario de un poder general, expreso o implícito, para sancionar penalmente. ( )

28. Por otro lado, todos reconocen a la Comunidad, al cobijo del principio de cooperación leal, recogido en el artículo 10 CE, para garantizar la efectividad de su ordenamiento jurídico, la posibilidad de constreñir a los Estados miembros a reprimir las conductas que lo vulneren. Las partes y sus coadyuvantes polemizan, sin embargo, sobre si dicho poder la habilita para obligarlos a tipificar hechos delictivos.

29. La solución requiere un examen riguroso de las sentencias que atribuyen a las Instituciones comunitarias capacidad normativa en el derecho correccional.

B. La jurisprudencia acerca de la potestad sancionadora de la Comunidad

30. La sentencia Amsterdam Bulb ( ) advirtió que, en ausencia de una previsión expresa en el ordenamiento jurídico comunitario para castigar su incumplimiento por los particulares, las legislaciones nacionales pueden disponer las sanciones que estimen apropiadas (apartado 33). ( ) Este aserto se funda en el deber de los Estados de asegurar, a tenor del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE), el respeto de sus compromisos europeos (apartado 32).

31. El abogado general Capotorti en las conclusiones de ese asunto arroja luz sobre la razón del anterior pronunciamiento. En el punto 4, después de recordar que, conforme a la jurisprudencia, los países miembros se han de abstener de tomar medidas que modifiquen un reglamento comunitario, incluso si lo hacen para preservar su aplicación, explica que el pronóstico de una pena no altera su alcance, porque toda norma represiva accesoria de una regla principal de conducta se basa en la hipótesis de un comportamiento que la contradiga y, por consiguiente, la presupone con el contenido que le es propio. Más adelante añade que la distinta protección que, por esta vía, se ofrece deriva de las diferencias existentes entre los regímenes nacionales, a los que el artículo 5 del Tratado apela para respaldar la efectividad del derecho comunitario. Como colofón, señala que el único límite a la introducción de correctivos por los Estados miembros se encuentra en la hipótesis de que las normas comunitarias los consideren.

32. Sobre tres ideas bascula, pues, la sentencia Ámsterdam Bulb: 1) corresponde al derecho comunitario el diseño sancionatorio que proteja su eficacia; 2) en su ausencia, los Estados miembros despliegan los medios de esa naturaleza que estimen procedentes; 3) quedando a su elección las modalidades que entiendan más apropiadas, aunque las divergencias sean inherentes al sistema.

33. La primera idea descansa en la conjetura de que la sanción comunitaria se impone con la fuerza propia del instrumento jurídico empleado, ya reglamento, ya directiva. Pero, como la Comunidad carece de competencias penales, ha de ceñirse a organizar castigos de naturaleza civil y administrativa. Así se infiere de las palabras del abogado general Capotorti cuando termina el aludido punto de sus conclusiones, aduciendo que el hecho de que un Estado miembro sume preceptos criminales a la reglamentación comunitaria, con la intención de afianzar su respeto, no vulnera los principios informadores del derecho de la Comunidad, siempre que, me parece oportuno agregar, se salven las cautelas que presiden el ejercicio de toda potestad punitiva y, en particular, la regla ne bis in idem. ( )

34. En el asunto Comisión/Grecia, conocido con el nombre de «Maíz griego», ( ) el Tribunal de Justicia retomó la fórmula del apartado 32 de la sentencia Amsterdam Bulb, sin citarla (apartado 23), añadiendo dos requisitos para la legitimidad de las medidas disciplinarias nacionales en defensa del orden comunitario: 1) que las infracciones se sancionen en condiciones de fondo y de procedimiento análogas a las de las contravenciones al derecho interno de índole e importancia similares; y 2) que confieran un carácter efectivo, proporcionado y disuasorio al castigo (apartado 24). En las conclusiones de ese asunto, el abogado general Tesauro había adelantado que el artículo 5 del Tratado comporta para los Estados miembros el deber de punir adecuadamente a los autores de las violaciones del derecho comunitario, de forma que su vigor no se debilite (punto 12, segundo párrafo). ( )

35. Así pues, los Estados miembros tienen el camino abierto para acabar con los comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico de la Comunidad, tanto si este último guarda silencio sobre el particular, como si encierra previsiones expresas; la regulación nacional supone un plus de protección, pero, como ya se había anunciado en el apartado 17 de la sentencia Drexl, ( ) el derecho comunitario marca ciertos límites, reclamando que la represión se equipare a la empleada frente a las infracciones domésticas (principio de asimilación o de equivalencia) y, además, sea eficaz.

36. El auto de 13 de julio de 1990, Zwartveld y otros, ( ) recaído en un incidente de asistencia judicial promovido por el Rechter-commissaris del Arrondissementsrechtbank de Groningen, atribuyó a la sentencia «Maíz griego» una afirmación que no aparece en su letra, pero que flota en su espíritu y en el del pronunciamiento Amsterdam Bulb: los Estados pueden y deben garantizar el respeto del Tratado, recurriendo, cuando proceda, a las sanciones penales (apartado 17).

37. El recorrido parece cerrarse con la sentencia de 8 de julio de 1999, Nunes y de Matos, ( ) en la que se afrontó una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal de Círculo de Porto, con objeto de averiguar si un país miembro está facultado para incriminar unas conductas contrarias a los intereses patrimoniales de la Comunidad, cuando la normativa europea sólo les otorga un reproche civil. El Tribunal de Justicia declaró que las intervenciones auspiciadas por el artículo 10 CE incluyen las reacciones de índole penal, precisando que:

– si el derecho comunitario no incorpora medidas para asegurar el cumplimiento de sus normas, los Estados quedan obligados a preverlas; si las incorpora, los Estados miembros asumen un papel complementario orientado a reforzar la protección de esas normas;

– la elección de la clase de sanción compete a las autoridades nacionales, aunque ha de ser comparable a la de las vulneraciones del derecho interno de naturaleza e importancia similares, además de revelarse práctica, adecuada y desalentadora.

38. En resumen, no le falta razón al Consejo ni a quienes lo apoyan cuando alegan que la jurisprudencia no reconoce, de manera explícita, ninguna potestad comunitaria para exhortar a los Estados miembros a tipificar las conductas que obstaculicen la realización de los objetivos marcados en los Tratados.

39. Al mismo puerto se llega si se surcan las aguas del derecho comunitario derivado.

C. El derecho derivado

40. El artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de vigilancia respecto a las actividades pesqueras, ( ) así como el artículo 31, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, por el que se instaura un régimen de control aplicable a la política pesquera común, ( ) que reemplaza al anterior, dejan a los Estados miembros libertad para elegir la sanción a las infracciones de las normas que disciplinan dicha política. Esta interpretación se confirma, en lo que se refiere al primero de los mencionados Reglamentos, en la sentencia de 1 de febrero de 2001, Comisión/Francia, ( ) donde se analizó si las acciones, unas administrativas y otras penales, acordadas en la normativa interna, se ajustaban a los compromisos comunitarios en materia de conservación y control de los recursos piscícolas.

41. Por su parte, la Directiva 91/308/CEE del Consejo, de 10 de junio de 1991, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales, ( ) después de señalar que dicho fenómeno se ha de combatir principalmente desde el derecho penal (considerando cuarto), sólo requiere a los Estados miembros salvaguardar la plena aplicación de su contenido, decretando sanciones para los casos de infracción (artículo 14), sin perjuicio de las regulaciones más estrictas para evitar tales conductas (artículo 15).

42. La Directiva 2002/90/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2002, destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, ( ) les pide castigar, con «sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias», la autoría, la complicidad, la provocación y la tentativa de determinados comportamientos (artículos 1 a 3), matizándose en la Decisión marco 2002/946/JAI, ( ) el carácter penal de esa persecución.

43. En ocasiones la corrección penal se hace imprescindible por ser la única que reúne las condiciones esbozadas en la sentencia «Maíz griego» de resultar «efectiva, proporcionada y disuasoria».

D. El concepto jurídico indeterminado «sanción efectiva, proporcionada y disuasoria»

44. Esta noción, considerada en abstracto, muestra unos perfiles indefinidos, pero, como todas las de su clase, permite su delimitación cuando se la proyecta sobre realidades concretas, singularmente si se tiene en el horizonte la finalidad a la que sirve.

45. La fórmula empleada por el Tribunal de Justicia no es casual, porque, refiriéndose a la efectividad, a la proporcionalidad y al carácter disuasorio de la corrección, alude a los requisitos básicos para que la norma comunitaria alcance, no obstante su vulneración, una aplicación sin fisuras. Además, a la vista de que toda condena se orienta hacia un doble objetivo de prevención general y especial, retribuyendo al responsable con el instrumento jurídico adecuado y conminando a la colectividad con un castigo de la misma especie si se incurre en un comportamiento igualmente reprochable, el catálogo de posibles sanciones se antoja muy amplio.

46. En algunos casos, basta con la restitución de la situación anterior a la contravención. Pero esta consecuencia, que carece de naturaleza represiva en sentido estricto y a la que suele denominarse «sanción civil», necesita a menudo, para lograr aquellos objetivos preventivos, el complemento de castigos stricto sensu, cuya intensidad ha de variar en función de la relevancia del bien jurídico atacado y del rechazo social a la conducta infractora.

47. Según la magnitud de la respuesta, se distingue entre sanciones penales –las de mayor grado– y administrativas. Unas y otras constituyen manifestaciones del ius puniendi del Estado y obedecen a los mismos principios ontológicos; ( ) sin embargo, el menor rigor de las segundas relaja las garantías que deben rodear su imposición, sin perjuicio de que, como anuncié en las conclusiones del caso Comisión/Grecia, ( ) en ambos supuestos se han de observar principios similares. ( )

48. Parece evidente que, al hilo de lo insinuado por el Consejo y algunos de sus coadyuvantes, no existe nadie mejor situado para apreciar la virtualidad, la adecuación y la capacidad de una reacción represiva que los poderes nacionales de producción normativa. Así lo he defendido cuando se ha tratado de juzgar, a la luz del principio de efectividad, la suficiencia de determinados plazos procesales nacionales para el ejercicio de acciones en defensa de los derechos reconocidos por el ordenamiento comunitario, ( ) aunque dejando a salvo que esa regla general ceda en los casos notorios, ( ) en los que, por su evidencia, la Comunidad está legitimada para llevar a cabo la apreciación.

49. No cabe olvidar que la protección del orden comunitario incumbe a sus Instituciones, aunque nada les impide instar a los Estados miembros a reprimir las acciones que lo vulneren. Únicamente en la medida en la que, por falta de los elementos de juicio imprescindibles, no pueda facilitarse la respuesta más conveniente, se atribuye la labor a los legisladores nacionales. A sensu contrario, si la determinación del castigo «efectivo, proporcionado y disuasorio» es notoria, ninguna razón sustantiva empece realizar la elección a quien dispone de la competencia material. ( )

50. En otras palabras, no se vislumbra ningún inconveniente para comprender que la represión adecuada para, por ejemplo, los atentados a la vida o la corrupción de menores ha de revestir carácter penal, por lo que, si los bienes jurídicos tutelados en esas infracciones constituyeran uno de los objetivos de la Comunidad, nadie discutiría la capacidad de sus instancias normativas para exigir a los Estados miembros la persecución por el cauce criminal.

51. El siguiente paso radica, pues, en indagar si la tutela del medio ambiente, cuya titularidad comunitaria, a la vista de lo expuesto en los anteriores puntos 6 a 9, no ofrece duda, requiere un abrigo penal. En este análisis se ha de insertar su proceso de «comunitarización».

E. La tutela medioambiental en la Comunidad

52. En las conclusiones leídas el 30 de noviembre de 2004, en el caso Deponiezweckverband Eiterköpfe, en el que se ha pronunciado sentencia el 14 de abril de 2005 (C-6/03, aún no publicada en la Recopilación) he adelantado que, si bien el entorno natural y su preservación no infundieron gran preocupación a los redactores de los Tratados, no hubo que esperar mucho tiempo para que, en el año 1972, la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno, que tuvo lugar en París, decidiese instaurar una política propia en el sector, ( ) sugiriendo emplear la cobertura ofrecida por los artículos 100 y 235 del Tratado CE ( ) (actualmente artículos 94 CE y 308 CE).

53. El Tribunal de Justicia recogió el testigo y fundó las normas sobre esta materia en el citado artículo 100, ( ) declarando, en la sentencia ADBHU, ( ) que la protección del medio ambiente debe considerarse como «uno de los objetivos esenciales de la Comunidad» (apartado 13), idea que se repitió años más tarde, una vez aprobada el Acta Única Europea, ( ) en la sentencia Comisión/Dinamarca (apartado 8). ( )

54. Dicha Acta agregó al Tratado CE una parte específica –el título VII (actualmente título XIX)–, ( ) comprensiva de los artículos 130 R y 130 S (actualmente artículos 174 CE y 175 CE, tras su modificación) y del 130 T (actualmente artículo 176 CE), a los que se suma el artículo 100 A, apartado 3 (actualmente artículo 95 CE, apartado 3, tras su modificación), que fuerza a la Comisión a que las propuestas previstas en el apartado 1 aspiren a «un nivel de protección elevado» del medio físico.

55. El nuevo panorama situó la tutela de este último en el corazón de la actividad comunitaria, inspirándola e informándola, según recordó la sentencia Comisión/Consejo (apartados 22 y 24), ( ) convirtiéndose, con la firma del Tratado UE en Maastricht, en un fin de la Comunidad.

56. Hoy en día, el logro de un alto grado de conservación y de mejora del entorno natural, así como el auge de la calidad de vida se confirman en tanto metas comunitarias (artículo 2 CE), requiriéndose una actuación específica [artículo 3 CE, apartado 1, letra l)]. Es más, «las exigencias de [su] protección se integran en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a las que se refiere el artículo 3, en particular con el propósito de fomentar un desarrollo sostenible» (artículo 6 CE). Esta inquietud también se hace patente en otros preceptos del Tratado: el artículo 95 CE, ya mencionado, o el artículo 161 CE, que asume la creación de un Fondo de Cohesión para facilitar «una contribución financiera en los sectores del medio ambiente».

57. La preservación de este último ha ofrecido un cauce para que alcancen reconocimiento normativo principios que, como el de precaución y el de acción preventiva (artículo 174 CE, apartado 2, párrafo primero), informan amplias parcelas del derecho comunitario donde la naturaleza, la vida y la integridad de las personas cobran una dimensión universal por la globalización de las amenazas inherentes al progreso tecnológico e industrial. ( )

58. El Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa ( ) mantiene el mismo enfoque. Según el artículo II-97, que trae causa del artículo 2 CE, «en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad»; el artículo III-119 reitera el contenido del artículo 6 CE. Por su parte, los preceptos III-233 y III-234 reproducen sustancialmente los artículos 174 CE a 176 CE.

59. No cabe duda, pues, de que, como he indicado en el punto 51 de estas conclusiones, el «medio ambiente» constituye una competencia de la Comunidad, erigiéndose también en un bien jurídico cuya defensa inspira las demás políticas, actividad tuitiva que puede calificarse, además, de designio esencial del sistema comunitario.

60. La preocupación medioambiental no es exclusiva de Europa, habiendo adquirido dimensión universal.

F. La globalización de la «política ambiental»

61. Numerosos pactos y acuerdos internacionales buscan respuestas para hacer frente al constante deterioro de los ecosistemas y de la vida en el planeta.

62. Sirva como ejemplo el proceso seguido en el seno de las Naciones Unidas ( ) desde la Conferencia celebrada en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972, jalonado de hitos relevantes. Dicha reunión se convirtió en un gran acontecimiento, al llamar la atención del mundo sobre la gravedad de la situación medioambiental en una Declaración sobre el Medio Humano, en la que se fijan veintiséis principios para la preservación de los recursos naturales.

63. La Carta Mundial de la Naturaleza de 1982 ( ) profundizó en la línea marcada, aumentando el compromiso en el contenido de las pautas de actuación y en su incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales.

64. La Declaración de Río, adoptada por los Gobiernos participantes en la Cumbre de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo, que tuvo lugar en dicha ciudad brasileña en junio de 1992, supuso un impulso decisivo. La importancia del marco en el que surge y el amplio consenso logrado para su aprobación le otorgan una especial significación, en cuanto acuerdo universal fruto de la conciencia común, asentada en la necesidad de conservar el planeta para las generaciones futuras.

65. La Convención-marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992 y el Protocolo de Kioto de 1997, que la desarrolla para reducir la emisión de gases con efecto invernadero, ( ) simbolizan otros dos eslabones importantes en esa cadena imparable, en la que también se engarza el Protocolo sobre la Biodiversidad, firmado en Montreal el 28 de enero de 2000, en la Conferencia de las partes signatarias del Convenio sobre la Diversidad Biológica, resultante igualmente de la Cumbre de Río.

G. El derecho a un medio ambiente adecuado y la responsabilidad pública en su preservación

66. Los conceptos «desarrollo sostenible» y «calidad de vida» empleados en el Tratado CE aparecen íntimamente ligados al de «medio ambiente», aludiendo a una dimensión subjetiva que no puede preterirse cuando se habla de protegerlo y de mejorarlo. En el soporte geofísico que representa el entorno natural, la calidad de vida se afianza como un derecho de los ciudadanos surgido de diversos factores, unos materiales (el uso racional de los recursos y el desarrollo sostenible) y otros más intelectuales (el progreso y el avance cultural). Se trata de alcanzar una vida digna cualitativamente, una vez superado el límite cuantitativo suficiente para subsistir. ( )

67. Así se atisba un derecho a gozar del debido medio ambiente, no tanto del individuo en cuanto tal, sino como miembro de la colectividad, en la que comparte intereses comunes de índole social. ( ) Algunas constituciones de los Estados miembros de la Comunidad en la época en la que se aprobó la Decisión marco recurrida lo reconocen. ( ) Así, el artículo 20a de la Ley Fundamental para la República Federal de Alemania ( ) dispone que «el Estado protegerá también, asumiendo la responsabilidad ante las generaciones venideras, [ ( )] las condiciones naturales de vida en el marco del orden constitucional». En España, entre los principios rectores de la política social y económica, el artículo 45 de la Constitución ( ) proclama el derecho de todos «a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona». ( ) Con palabras semejantes se expresa el artículo 66, apartado 1, de la Constitución de la República Portuguesa. ( ) En Suecia, el artículo 18, párrafo tercero, del capítulo II de la Ley de 24 de noviembre de 1994, ( ) por la que se reforma el Instrumento de Gobierno, reitera el derecho de acceder a la naturaleza.

68. Este derecho se complementa con los correlativos deberes de las instancias públicas. Ya se han visto los términos de la Ley Fundamental de Bonn. El apartado 2 del artículo 45 de la Constitución española exige a los poderes públicos velar por el empleo racional de los recursos naturales, «con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida, defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva». En la misma línea, la Constitución de Finlandia ( ) alude a la responsabilidad común en el cuidado de la naturaleza y de la diversidad, así como en el del medio ambiente (artículo 20), al tiempo que las Constituciones griega (artículo 24, apartado 1), ( ) neerlandesa (artículo 21) ( ) y portuguesa [artículo 9, letra e)] comprometen a las autoridades en su preservación. En Italia, la obligación de la República de salvaguardar el paisaje, contemplada en el artículo 9, apartado 2, de la Constitución, ( ) se ha extendido a la custodia del ambiente y del territorio. ( )

69. La dimensión subjetiva de esta preocupación medioambiental se acoge de forma implícita en la Unión Europea, cuya Carta de los Derechos Fundamentales, de 7 de diciembre de 2000, ( ) después de declarar en el preámbulo que la Unión se funda en los valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, inserta en el capítulo dedicado a esta última, junto a los derechos sociales, una norma explicando que sus políticas integran y garantizan, con arreglo al principio de desarrollo sostenible, un alto nivel de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad (artículo 37). Esta previsión, como ya he reflejado, forma parte del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa (artículo II-97).

70. No quisiera acabar este apartado sin subrayar que, al margen de la concepción con la que se revista el derecho a gozar de un medio natural apropiado, ( ) se vislumbra fácilmente su conexión con el contenido de algunos derechos fundamentales. Bastan dos pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos para corroborar esta idea. La sentencia de 9 de diciembre de 1994, asunto López Ostra contra España, ( ) estimó evidente que atentados graves contra el medio ambiente pueden afectar al bienestar de una persona, impidiéndole el disfrute de su domicilio, lesionando su vida privada y familiar (apartado 51). ( ) La sentencia de 19 de febrero de 1998, asunto Guerra y otros contra Italia, ( ) juzgó que la falta de información oficial sobre la oportuna actitud ciudadana ante las emisiones contaminantes de una industria cercana atenta al referido derecho fundamental (apartado 60).

H. La reacción penal frente a los atentados graves contra el medio ambiente

71. El panorama descrito ilustra claramente la trascendencia adquirida en los últimos decenios por la llamada «conciencia ecológica». No consta con certeza el alcance real ni el potencial de las alteraciones inducidas por la actividad humana en los ecosistemas, pero se intuye su capacidad para deteriorar o imposibilitar la vida en la Tierra. El hecho de que el hombre y sus ataques a la naturaleza pongan en peligro su perdurabilidad como especie ha resaltado la urgencia de propiciar pautas de comportamiento y de aplicar una «ética ambiental», cuyo objetivo reside en la armónica integración del hombre en el medio en el que se desenvuelve.

72. Los Estados se sirven de los códigos penales como última ratio para defenderse de los ataques a los valores en los que se sustenta la convivencia, habiendo recurrido en los últimos tiempos a criminalizar algunos comportamientos que degradan el entorno natural. ( ) Si se pretende lograr un alto nivel de protección y mejorar la calidad de la vida (artículo 2 CE), parece lógico pensar que el derecho comunitario, a través de las competencias encomendadas a las Instituciones para realizar dichos fines, ha de valerse de la sanción penal en algunos casos como única respuesta «efectiva, proporcionada y disuasoria».

73. En la doctrina ha surgido un cierto consenso sobre la consideración de los ecosistemas como bienes jurídicos de especial relevancia, cuyo amparo se revela esencial para la propia existencia del ser humano, por lo que su conservación y su mantenimiento justifican plenamente la intervención del derecho penal con una garantía específica. ( )

74. Las reacciones administrativas con frecuencia bastan, pero no aseguran una tutela conveniente en todos los casos de daños graves. La pena entraña, en cambio, una presión adicional susceptible de incitar en buen número de ocasiones al respeto de los requisitos y a la proliferación de las prohibiciones legales en el ejercicio de actividades de intensa peligrosidad para el medio. La entrada de la ecología en los códigos persigue además, junto a una elevación de los efectos de la prevención general, remover la conciencia del público sobre la «lesividad» social de los ataques a la naturaleza, reafirmando la aceptación de los bienes jurídicos ambientales autónomos con el mismo rango que los clásicos valores amparados por el derecho penal. ( ) No cabe olvidar la dimensión ética del castigo criminal: cuando se reprende una conducta penalmente, se la reputa acreedora del reproche más intenso por transgredir los fundamentos del sistema jurídico.

75. Atendiendo, pues, a la esencia de la jurisprudencia que otorga a la Comunidad una potestad sancionadora, con capacidad de armonización de las normativas nacionales, al proceso constante de asunción de competencias comunitarias en la tutela del entorno físico ( ) y a la importancia o a la fragilidad de los valores medioambientales, hay razones suficientes para reconocer a la Comunidad la facultad de exigir a los Estados miembros una respuesta penal frente a determinados comportamientos nocivos para el planeta. ( )

76. El Consejo y quienes lo sostienen en este proceso rechazan tal planteamiento, aduciendo que menoscaba la soberanía de los Estados. Su queja me parece infundada. De entrada, conviene recordar que, como avanzó la sentencia Van Gend & Loos, ( ) la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico, a favor del cual los países miembros han limitado sus poderes, de modo que la tesis «soberanista» no añade nada nuevo al debate, ni siquiera en el dominio penal. Buena prueba es que el derecho comunitario ha despenalizado numerosas acciones tipificadas en los códigos nacionales, sin que esta «intromisión» haya alarmado a nadie. ( ) Podría añadir aquí una larga lista de supuestos, que están en la mente de todos, en los que, no sólo en el medio penal, el derecho comunitario ha restringido las competencias legislativas estatales: el derecho fiscal y el derecho procesal son dos buenas muestras al respecto.

77. Esta controversia saca a escena otro tema, que afecta no tanto a los Estados como a los ciudadanos: su derecho a que los tipos penales se determinen por los representantes democráticamente elegidos, lo que se traduce en términos jurídicos en el principio de legalidad penal, con su doble dimensión material, de predeterminación normativa de las conductas, y formal, expresada a través de una reserva absoluta en favor del titular del poder legislativo. Con la postura que auspicio la regla nullum crimen sine lege permanece incólume, pues la armonización comunitaria requiere la intervención de los parlamentos nacionales para la definitiva incorporación de las previsiones exteriores a su orden jurídico. ( )

78. Tampoco se resiente esa postura cuando los artículos 135 CE y 280 CE, en los sectores de la actividad aduanera y la lucha contra el fraude a los intereses comunitarios, en los que la colaboración estatal debe ser más estrecha e intensa, dejan a salvo «la vigencia de la legislación penal» y «la administración […] de justicia», expresiones ambas que no aluden al poder de crear normas, sino al de aplicarlas, extremo no cuestionado en este recurso y referido a una competencia que, sin lugar a dudas, corresponde a los jueces titulares de la jurisdicción criminal.

79. Cabría alegar que, al haberse articulado la colaboración penal en el tercer pilar, cualquier actuación en dicho campo, incluso las de la Comunidad, debe encuadrarse en el título VI del Tratado UE, pero a ese silogismo le falta la premisa mayor.

80. El artículo 29 UE diseña una acción coordinada para prevenir y luchar contra la delincuencia a través de tres cauces. Los dos primeros se orquestan en la cooperación policial y judicial, mientras que el último aspira a la aproximación normativa, «de conformidad con lo dispuesto en la letra e) del artículo 31», que se refiere a la adopción progresiva de medidas mínimas relativas «a los elementos constitutivos de los delitos y a las penas en los ámbitos de la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico ilícito de drogas». No hay, por tanto, ya lo he anunciado, ( ) una «competencia universal» de la Unión Europea para armonizar, mediante las decisiones marco a las que alude el artículo 34, apartado 2, letra b), los derechos criminales de los Estados miembros, sino una atribución limitada a determinadas figuras delictivas de alcance trasnacional.

81. El tercer pilar pergeña una asistencia operativa de los servicios policiales y judiciales, para combatir de manera más efectiva la delincuencia, mas la aproximación normativa, que trasciende la idea de colaboración e implica un paso de mayor profundidad hacia la integración, queda reducida a aquellos elementos que, por su «internacionalización», merecen una respuesta uniforme.

82. Del mismo modo que la Comunidad carece de una competencia general en materia penal, adolece también de una «capacidad natural» del tercer pilar, que, como una fuerza gravitatoria, atraiga todas las cuestiones de esa índole que se susciten en la Unión. El desenlace de la trama ha de ir por otros derroteros en la línea insinuada por la jurisprudencia al construir la potestad sancionadora en defensa del ordenamiento jurídico comunitario.

83. Una vez rechazados los obstáculos esgrimidos por el Consejo y los Estados miembros, el discurso argumental ha de proseguir. Dejando de lado las razones que aconsejan una réplica coordinada, pues las ventajas de una armonización ( ) no se discuten, ( ) procede precisar su alcance. La meta, como se ha visto, radica en facilitar una reacción sancionadora «eficaz, proporcionada y disuasoria» frente a las contravenciones graves de la política comunitaria medioambiental; la represión penal reúne tales notas, por lo que la Comunidad, para garantizar su actividad en este sector, puede constreñir a los Estados miembros a que así lo hagan, pero, en mi opinión, no se encuentra habilitada para ir más allá. Esta afirmación se sustenta, por un lado, en los fundamentos de la jurisprudencia que reconoce esa atribución y, por otro, en el carácter de sus competencias sobre el medio ambiente.

I. La efectividad del derecho comunitario sólo exige que la persecución sea penal

84. La potestad sancionadora civil, administrativa o penal ha de calificarse de competencia instrumental, ( ) al servicio de la efectividad del derecho comunitario. ( ) Si la integridad de este sistema jurídico demanda una vertiente correccional, los Estados miembros deben articular los mecanismos ineludibles a tal fin, cuya naturaleza ha de decidir la Comunidad, siempre que se halle en condiciones de analizar su utilidad para el propósito perseguido, pues en otro caso la tarea incumbe a los poderes normativos nacionales. En relación con el medio ambiente, parece claro que la respuesta frente a las conductas que lo lesionan seriamente ha de ser la penal, pero, en el entorno punitivo, la elección del castigo para reprimirlas y para conferir virtualidad al derecho comunitario atañe a los Estados miembros.

85. Una vez que la armonización comunitaria ha introducido tipos uniformes, los ordenamientos nacionales han de sancionar esas conductas prohibidas, indicando los concretos medios represivos vinculados a la infracción, para así restaurar la realidad física y el orden jurídico alterados. En este empeño, nadie aparece mejor emplazado que el legislador nacional, quien, conociendo de primera mano las singularidades jurídicas y sociológicas de su sistema de convivencia, ha de optar, en el marco previamente delimitado por la Comunidad, por la reacción más atinada para la subsistencia del derecho comunitario. ( )

86. El derecho penal ofrece la única solución «efectiva, proporcionada y disuasoria» frente a las conductas que, como las descritas en el artículo 2 de la Decisión marco, perturban gravemente el entorno, pero, una vez encuadrados en el marco criminal, la precisión de la amonestación sólo puede hacerse en el ordenamiento jurídico nacional, que cuenta con los parámetros imprescindibles para la tarea, puesto que la Comunidad carece, en el momento actual, de los elementos de juicio necesarios para apreciar el mejor modo de defender los valores medioambientales en cada Estado miembro, basculando entre una privación de libertad, otra restricción de derechos o una carga pecuniaria.

87. Este esquema asigna a la Comunidad la facultad de definir con exactitud el bien jurídico protegido y la índole del reproche, asumiendo los Estados miembros la elaboración de la norma sancionadora, ( ) bien individualmente, bien de forma coordinada a través de la cooperación intergubernamental regulada en el tercer pilar del Tratado UE.

J. La naturaleza de las competencias comunitarias relativas al medio ambiente

88. Las atribuciones en esta materia las comparte la Comunidad con los Estados miembros, ( ) consintiéndose que las legislaciones nacionales sean más rigurosas.

89. El artículo 176 CE, como ya se ha indicado, legitima a los Estados miembros para mantener o decretar reglas de mayor protección, siempre y cuando resulten compatibles con el Tratado y se notifiquen a la Comisión. Por otro lado, el artículo 95 CE les faculta para conservar (apartado 4) o aprobar (apartado 5) disposiciones propias, pese a la existencia de imperativos de armonización, cuando se justifiquen por el cuidado del entorno, comunicándolo a dicha Institución. Finalmente, el artículo 174 CE, apartado 2, párrafo segundo, prevé «una cláusula de salvaguardia que autorice a los Estados miembros a adoptar, por motivos medioambientales, no económicos, medidas provisionales», sometidas a control.

90. En las conclusiones del asunto Deponiezweckverband Eiterköpfe, ya citadas, he apuntado que los Estados están, pues, llamados a desempeñar un papel importante, dando lugar a la coexistencia de normas europeas con otras de carácter interno, que maticen la legislación comunitaria o la excepcionen para otorgar un plus de protección, de manera que parece absolutamente coherente el que, señalado el umbral mínimo por la Comunidad (la respuesta penal a las infracciones), los ordenamientos nacionales la singularicen, la precisen y le infundan el vigor imprescindible para que sirva al objetivo marcado.

K. Los artículos 1 a 7 de la Decisión marco como competencia comunitaria

91. Las anteriores consideraciones aconsejan emitir un juicio sobre los artículos 1 a 7 de la Decisión marco, analizando si su contenido cae en la órbita del derecho comunitario, porque, en tal caso, al aprobarse por el Consejo de la Unión al amparo de los artículos 29 UE, 31 UE, letra e), y 34 UE, apartado 2, letra b), infringen el artículo 47 UE, incurriendo en causa de nulidad.

92. Los artículos 2 y 3 exigen castigar penalmente la realización dolosa y culposa, al menos por imprudencia grave, de siete clases de infracciones perjudiciales para el medio ambiente, caracterizadas en virtud de su relevancia, bien por su capacidad de causar la muerte o lesiones graves a las personas o daños sustanciales a elementos del entorno natural y cultural, bien por afectar a especies protegidas o a la capa de ozono. Después de lo expuesto, queda claro que la competencia para acordar la mencionada clase de sanción a conductas de esa índole incumbe a la Comunidad. Algo semejante se predica del artículo 4, en cuanto pide la tipificación de las formas de participación distintas de la autoría, así como la provocación a delinquir. Unas y otras previsiones pertenecen al «mínimo armonizador comunitario», porque, delimitando el ámbito subjetivo de la responsabilidad penal, inciden sobre su naturaleza.

93. El artículo 5, apartado 1, al exigir que los comportamientos descritos en los artículos 2 y 3 se repriman con penas efectivas, proporcionadas y disuasorias, se hace acreedor a la misma opinión que los anteriores, ya que, por lo razonado, en estos casos la elección del modelo sancionador –penal, administrativo o civil– corresponde a la Comunidad.

94. No obstante, excede los contornos propios del primer pilar la previsión, incluida en el propio artículo 5, apartado 1, de que las conductas más graves se repriman con privación de libertad, dando lugar a la extradición, pues, dentro del ámbito criminal, pertenece al dominio estatal la elección de la sanción pertinente. Por igual orden de ideas, la consideración de penalidades accesorias que hace el artículo 5, apartado 2, no merece reproche alguno.

95. El artículo 6 regula la responsabilidad, por acción u omisión, de las personas jurídicas en las conductas definidas en los artículos 2 a 4, mientras que el artículo 7 instrumenta su castigo con «sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias», sin detallar su carácter; ambas determinaciones adolecen de la misma tacha que los artículos 2 a 4 y 5, apartado 1. La precisión de perseguir no sólo a las personas físicas, sino también a las jurídicas, concierne al diseño del modelo básico de respuesta frente a las infracciones contra el medio ambiente, que es tarea comunitaria. No obstante, el artículo 7, al enumerar cinco castigos concretos, queda fuera del campo cubierto por el derecho comunitario.

96. Finalmente, el artículo 1 se limita a definir tres conceptos que se emplean en los artículos 2 y 6.

97. Opino, pues, que en la medida en la que la elección de la respuesta penal frente a los atentados graves contra el medio ambiente compete a la Comunidad, el Consejo de la Unión no tiene atribuciones para aprobar los artículos 1 a 4; 5, apartado 1 –salvo la referencia a las penas privativas de libertad y a la extradición–; 6 y 7, primer párrafo, de la Decisión marco. En consecuencia, el recurso de la Comisión se encuentra fundado, debiendo acogerse y anularse dichos preceptos.

V. Las costas

98. La estimación del recurso interpuesto por la Comisión conlleva la condena del Consejo de la Unión Europea al pago de las costas del proceso, de acuerdo con lo previsto en el artículo 69, apartado, 2, del Reglamento de Procedimiento.

99. Los Estados miembros, el Parlamento Europeo y el Consejo Económico y Social, que han intervenido como coadyuvantes, soportarán las suyas propias, a tenor de lo dispuesto en el apartado 3 del mismo precepto.

VI. Conclusión

100. En virtud de las consideraciones precedentes sugiero al Tribunal de Justicia que:

1) Estime el recurso de anulación interpuesto por la Comisión de las Comunidades Europeas contra la Decisión marco 2003/80/JAI del Consejo, de 27 de enero de 2003, relativa a la protección del medio ambiente a través del derecho penal, anulándola con el alcance que se infiere del anterior punto 97.

2) Condene al Consejo de la Unión Europea al pago de las costas de este proceso, y declare que los coadyuvantes deben hacer frente a las suyas propias.