SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (SALA SEXTA) DE 25 DE MAYO DE 1993. - FRUTTICOLTORI ASSOCIATI CUNEESI SARL CONTRA ASSOCIAZIONE TRA PRODUTTORI ORTOFRUTTICOLI PIEMONTESI Y AZIENDA DI STATO PER GLI INTERVENTI SUL MERCATO AGRICOLO. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: PRETURA CIRCONDARIALE DI CUNEO - ITALIA. - FEOGA - DECISIONES DE REVISION DE CUENTAS - VALIDEZ - DEVOLUCION DE CANTIDADES INDEBIDAMENTE PAGADAS. - ASUNTO C-197/91.



Recopilación de Jurisprudencia 1993 página I-02639



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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1. Agricultura ° Política agrícola común ° Financiación por el FEOGA ° Principios ° Ayuda abonada con infracción de la normativa comunitaria ° Incumplimiento por un Estado miembro de su obligación de control ° Reducción a tanto alzado ° Procedencia

(Reglamento nº 729/70 del Consejo, arts. 2 y 3)

2. Agricultura ° Política agrícola común ° Financiación por el FEOGA ° Principios ° Ayuda abonada con infracción de la normativa comunitaria ° Obligación de recuperación ° Recuperación de una organización de productores a la que no se han imputado negligencias ° Improcedencia

(Reglamento nº 729/70 del Consejo, art. 8, ap. 1)

Índice

1. Las disposiciones de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70, sobre la financiación de la política agrícola común, únicamente permiten que la Comisión asuma, con cargo al FEOGA, las cantidades pagadas de conformidad con las normas comunitarias. Por lo tanto, en el supuesto de que dicha normativa comunitaria sólo supedite el pago de una ayuda al requisito de que se hayan observado determinadas modalidades de control, la ayuda abonada sin haberse cumplido dicho requisito no resultará conforme con el Derecho comunitario. En el apartado 1 del artículo 8 del mismo Reglamento, se impone a los Estados miembros la obligación de controlar si se han cometido irregularidades o negligencias a este respecto.

Cuando un Estado miembro no cumple dicha obligación de control, la Comisión puede efectuar una reducción a tanto alzado de las cantidades que deben correr a cargo del FEOGA en concepto de gastos efectuados por dicho Estado miembro.

2. Si bien el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70 impone a los Estados miembros la obligación de adoptar, de conformidad con las disposiciones nacionales vigentes, las medidas necesarias para recuperar las ayudas indebidamente pagadas, esta función se ejercerá dentro de los límites establecidos por el Derecho comunitario. Este se opone, habida cuenta de que la finalidad de estas normas consiste en que se conceda una ayuda a todas las organizaciones de productores que cumplan los requisitos establecidos a tal efecto por la organización común de mercados, a que un Estado miembro recupere, de todas las organizaciones de productores, cantidades correspondientes a una ayuda indebidamente pagada, cuando no se haya comprobado la existencia de negligencia por parte de alguna de dichas organizaciones.

Partes

En el asunto C-197/91,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por la Pretura circondariale di Cuneo, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Frutticoltori Associati Cuneesi, soc. coop. a.r.l. (FAC)

y

Associazione tra Produttori Ortofrutticoli Piemontesi (Asprofrut),

Azienda di Stato per gli Interventi sul Mercato Agricolo (AIMA),

una decisión prejudicial sobre la validez de las Decisiones de la Comisión 89/627/CEE, de 15 de noviembre de 1989 (DO L 359, p. 23) y 90/213/CEE, de 19 de abril de 1990 (DO L 113, p. 32), relativas a la revisión de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), Sección Garantía, durante el ejercicio financiero de 1987, así como sobre la interpretación de determinados principios generales del ordenamiento jurídico comunitario,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por los Sres.: C.N. Kakouris, Presidente de Sala; G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, M. Díez de Velasco y P.J.G. Kapteyn, Jueces;

Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;

Secretario: Sr. H.A. Ruehl, administrador principal;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

° En nombre de Fruticcoltori Associati Cuneesi, por los Sres. E. Cappelli y P. De Caterini, Abogados de Roma;

° en nombre del Gobierno helénico, por el Sr. V. Kontalaimos, Consejero Jurídico adjunto del Consejo de Estado, en calidad de Agente;

° en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. E. de March, Consejero Jurídico, en calidad de Agente;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones de Frutticoltori Associati Cuneesi, del Gobierno helénico y de la Comisión, expuestas en la vista de 12 de noviembre de 1992;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de diciembre de 1992;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante resolución de 5 de julio de 1991, recibida en el Tribunal de Justicia el 29 de julio siguiente, el Pretore di Cuneo planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado, diversas cuestiones prejudiciales sobre la validez de la Decisión 89/627/CEE de la Comisión, de 15 de noviembre de 1989, relativa a la revisión de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), Sección Garantía, durante el ejercicio financiero de 1987 (DO L 359, p. 23), modificada por la Decisión 90/213/CEE, de 19 de abril de 1990 (DO L 113, p. 32), así como sobre la interpretación de determinados principios generales del ordenamiento jurídico comunitario.

2 El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), dispone, en su artículo 1, que la Sección Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, "FEOGA"), financiará las restituciones a la exportación a países terceros y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3 de dicho Reglamento, se financiarán las intervenciones efectuadas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. En el artículo 4 del mismo Reglamento, se establece que los Estados miembros deberán designar los servicios y organismos autorizados para pagar estos gastos.

3 Corresponde a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para prevenir y perseguir las irregularidades, así como informar a la Comisión al respecto. Tienen la obligación de recuperar las cantidades perdidas como consecuencia de irregularidades o negligencias. En el apartado 2 del artículo 8 de este mismo Reglamento, se dispone que las cantidades que no puedan ser recuperadas, serán costeadas por la Comunidad, salvo que las irregularidades o negligencias sean imputables a las administraciones u organismos de los Estados miembros.

4 Las normas comunitarias sobre la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas figuran en el Reglamento (CEE) nº 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972 (DO L 118, p. 1; EE 03/05, p. 258).

5 Es éste el marco jurídico en el que se inserta el litigio principal. Tras haber hecho constar que el número y el alcance de los controles efectuados por las autoridades italianas, durante el ejercicio 1987, sobre el funcionamiento de las organizaciones de productores de frutas y hortalizas, no permitían apreciar la situación con toda la fiabilidad necesaria, la Comisión, mediante su Decisión 89/627, antes citada, se negó a financiar el 5 % de los gastos declarados por Italia. A falta de pruebas en contrario aportadas por las autoridades italianas, la Comisión confirmó dicha corrección económica mediante su Decisión 90/213, antes citada.

6 Sobre la base de esta Decisión, el organismo de intervención italiano, a saber, la AIMA, solicitó a todas las organizaciones de productores de frutas y hortalizas que restituyeran el 5 % del importe total de las compensaciones económicas pagadas en 1987. Una de estas organizaciones, la Associazione tra Produttori Ortofrutticoli Piemontesi (en lo sucesivo, "Asprofrut"), comunicó a sus socios que había adeudado directamente en la cuenta corriente que regulaba las relaciones entre cada uno de los socios y la propia asociación, un importe equivalente al 5 % de las indemnizaciones pagadas en 1987 por la retirada de productos del mercado.

7 Uno de dichos socios, Frutticoltori Associati Cuneesi (en lo sucesivo, "FAC"), estimó que la recuperación efectuada por Asprofrut no estaba justificada, ya que ni su funcionamiento como organización de productores, ni las operaciones realizadas, habían sido irregulares. En consecuencia, FAC presentó demanda contra Asprofrut ante la Pretura Circondariale di Cuneo, que decidió suspender el procedimiento y someter al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

"a) Las Decisiones de la Comisión de las Comunidades Europeas 89/627/CEE, de 15.11.1989, y 90/213/CEE, de 19.4.1990 (publicadas respectivamente en los DO L 359, p. 89 y L 113, p. 90), ¿son válidas a la luz de las normas comunitarias en materia de balance y de relaciones económicas entre la Comunidad y los distintos Estados miembros, en la medida en que imputan al Estado italiano el importe de 20.920.524.089 LIT, correspondiente a compensaciones económicas concedidas por las asociaciones de productores en el sector de las frutas y hortalizas?

b) La pretensión de las Autoridades italianas de imputar indiscriminadamente a todas las organizaciones de productores de frutas y hortalizas el importe a tanto alzado, en concepto de compensación económica por la retirada de productos del mercado, imputado al Estado italiano al liquidarse las cuentas del FEOGA °Sección Garantía° correspondientes al ejercicio 1987, ¿es compatible con los principios generales del ordenamiento jurídico comunitario en materia de legalidad de la actuación administrativa, de protección del derecho de defensa, así como con los principios generales en materia de control de los incentivos comunitarios en el sector agrícola y de responsabilidad de los productores de frutas y hortalizas y de sus respectivas organizaciones?"

8 Para una más amplia exposición de los antecedentes de hecho del litigio principal, del desarrollo de procedimiento, así como de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

Sobre la primera cuestión prejudicial

9 El Gobierno helénico niega la admisibilidad de la primera cuestión, relativa a la validez de las Decisiones de liquidación de cuentas. A este respecto, observa que dichas Decisiones se elaboran con arreglo a un procedimiento especial y adquieren carácter definitivo si no son objeto de un recurso con arreglo al artículo 173 del Tratado. Asimismo, el citado Gobierno expone que la cuestión relativa a la validez de dichas Decisiones no debería suscitarse una vez transcurrido el plazo del artículo 173, debido a las dificultades prácticas que se producirían si se declarasen inválidas las cuentas después de haber adquirido carácter definitivo.

10 Procede recordar que de la letra b) del artículo 177 del Tratado se desprende que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad, a petición de un órgano jurisdiccional nacional ante el cual se haya planteado dicha cuestión. El único fin de esta competencia del Tribunal de Justicia es proteger al justiciable contra la aplicación de un acto ilegal en el marco de un procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional sin, por ello, poner en tela de juicio el propio acto, que no puede ser impugnado una vez transcurrido el plazo del artículo 173.

11 La Comisión, por su parte, niega la pertinencia de la primera cuestión, observando que la obligación de recuperación se deriva del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, antes citado, y existe con independencia de que se haya comprobado la existencia de irregularidades o negligencias cometidas por ella en una Decisión de liquidación. La Comisión precisa que debe diferenciarse entre las Decisiones de liquidación, que se refieren únicamente a las relaciones entre la propia Comisión y los Estados miembros, y las Decisiones de recuperación, que se refieren a las relaciones entre los Estados miembros y los operadores económicos. Las Decisiones de liquidación de cuentas no producen ningún efecto jurídico frente a terceros en el marco de los litigios relacionados con la recuperación de las cantidades indebidamente pagadas. En consecuencia, la Comisión estima que no procede resolver acerca de la validez de las Decisiones controvertidas.

12 Procede recordar que, en el marco de la cooperación entre el órgano jurisdiccional comunitario y el órgano jurisdiccional nacional, tal y como se desprende del artículo 177 del Tratado, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional decidir sobre la oportunidad de plantear una cuestión relativa a la validez de una Decisión de la Comisión, con el fin de resolver el litigio del que conoce.

13 Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión.

14 FAC niega la validez de las Decisiones de la Comisión, señalando que se basaron, de forma equivocada, en la imputación de una responsabilidad objetiva a las organizaciones de productores por comportamientos no precisados, adoptados por personas no identificadas. El Gobierno helénico añade que, en el marco del FEOGA, que constituye un sector del Presupuesto comunitario, son aplicables las normas oficiales de contabilidad, que prescriben una anotación minuciosa y una justificación de cada elemento contable. Así pues, en su opinión, la reducción a tanto alzado decidida unilateralmente por la Comisión reviste el carácter de una sanción pecuniaria no autorizada por el Reglamento nº 729/70, antes citado.

15 No cabe acoger estos argumentos.

16 Según reiterada jurisprudencia (véanse las sentencias de 25 de febrero de 1988, Países Bajos/Comisión, 327/85, Rec. p. 1065, apartado 24, y de 8 de enero de 1992, Italia/Comisión, C-197/90, Rec. p. I-1, apartado 38), las disposiciones de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70, antes citado, únicamente permiten que la Comisión asuma, con cargo al FEOGA, las cantidades pagadas de conformidad con las normas comunitarias. Por lo tanto, en el supuesto de que dicha normativa comunitaria sólo supedite el pago de una ayuda al requisito de que se hayan observado determinadas modalidades de control, la ayuda abonada sin haberse cumplido dicho requisito no resultará conforme con el Derecho comunitario. En el apartado 1 del artículo 8 del mismo Reglamento, se impone a los Estados miembros la obligación de controlar si se han cometido irregularidades o negligencias a este respecto.

17 Habiendo comprobado que la República Italiana no había cumplido sus obligaciones comunitarias, al no efectuar los controles necesarios, la Comisión procedió, mediante las Decisiones impugnadas, a una reducción del 5 % de las compensaciones económicas declaradas por Italia. De la jurisprudencia se desprende (sentencia Italia/Comisión, antes citada, apartado 39) que la reducción a tanto alzado está justificada en aquellos casos en que las autoridades nacionales no hayan realizado controles suficientes.

18 En consecuencia, no hay razón para impugnar la validez de las Decisiones por el hecho de que la Comisión se haya basado en una responsabilidad objetiva de los operadores económicos o de que haya aplicado una sanción pecuniaria no prevista en el Reglamento nº 729/70, antes citado.

19 De las consideraciones precedentes se deduce que procede responder a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional de remisión que el examen de la primera cuestión no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de las Decisiones 89/627 y 90/213 de la Comisión, antes citadas.

Sobre la segunda cuestión prejudicial

20 Mediante la segunda cuestión se plantea, esencialmente, si el Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro recupere, de todas las organizaciones de productores, cantidades correspondientes a una ayuda indebidamente pagada, aun cuando no se haya probado la existencia de negligencia por parte de alguna de dichas organizaciones.

21 A este respecto, FAC observa que, al proceder a dicha recuperación, las autoridades competentes están obligadas a actuar de conformidad con los principios generales comunes a los ordenamientos jurídicos nacionales y al comunitario, tales como los de legalidad de la actuación administrativa y protección del derecho de defensa.

22 La Comisión estima que el Derecho comunitario se opone a una recuperación sistemática y no selectiva, según un porcentaje a tanto alzado, de una ayuda abonada al conjunto de las organizaciones beneficiarias, cuando no se haya demostrado la responsabilidad individual de cada organización. Añade que la corrección económica efectuada en el procedimiento principal se debe a los incumplimientos de las autoridades italianas en materia de control y que, en consecuencia, éstas carecen de fundamento para exigir la restitución de la ayuda pagada.

23 En primer lugar, es preciso subrayar que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8 del Reglamento nº 729/70, antes citado, corresponde a los Estados miembros adoptar, de conformidad con las disposiciones nacionales vigentes, las medidas necesarias para recuperar las ayudas indebidamente pagadas. No obstante, este Tribunal de Justicia ha precisado que los Estados miembros ejercerán dicha función dentro de los límites establecidos por el Derecho comunitario (véase la sentencia de 7 de julio de 1987, Etoile commerciale y CNTA/Comisión, asuntos acumulados 89/86 y 91/86, Rec. p. 3005, apartado 12).

24 Seguidamente, procede observar que la finalidad de las normas comunitarias en materia de organización de mercados consiste en conceder una ayuda a todas las organizaciones de productores que cumplan los requisitos establecidos a tal efecto. Ha quedado acreditado que, en el asunto principal, las autoridades nacionales competentes efectuaron una corrección económica sin demostrar que las organizaciones de productores afectadas hubieran incumplido los requisitos previstos en Derecho comunitario.

25 De lo anterior se desprende que procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro recupere, de todas las organizaciones de productores, cantidades correspondientes a una ayuda indebidamente pagada, cuando no se haya comprobado la existencia de negligencia por parte de alguna de dichas organizaciones.

Decisión sobre las costas

Costas

26 Los gastos efectuados por el Gobierno helénico y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Pretore di Cuneo mediante resolución de 5 de julio de 1991, declara:

1) El examen de la primera cuestión planteada no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de las Decisiones de la Comisión 89/627/CEE, de 15 de noviembre de 1989, y 90/213/CEE, de 19 de abril de 1990, relativas a la revisión de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), Sección Garantía, durante el ejercicio financiero 1987.

2) El Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro recupere, de todas las organizaciones de productores, cantidades correspondientes a una ayuda indebidamente pagada, cuando no se haya comprobado la existencia de negligencia por parte de alguna de dichas organizaciones.