CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 23 de diciembre de 2015 ( 1 )

Asunto C‑547/14

Philip Morris Brands SARL y otros

[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), Reino Unido]

«Aproximación de las legislaciones — Directiva 2014/40/UE — Fabricación, presentación y venta de productos del tabaco y productos relacionados — Elección del artículo 114 TFUE como base jurídica — Principio de proporcionalidad — Principio de subsidiariedad — Derechos fundamentales de la Unión — Libertad de expresión — Artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales — Artículos 290 TFUE y 291 TFUE — Cesión de facultades legislativas y de ejecución a la Comisión Europea»

Índice

I. Introducción II. Litigio principal y procedimiento prejudicial «Base jurídica: Proporcionalidad y derechos fundamentales Delegación/aplicación Subsidiariedad III. Admisibilidad de la petición de decisión prejudicial A. Sobre la limitación de las cuestiones de validez a artículos concretos de la Directiva B. Sobre las circunstancias en que se ha acudido al Tribunal de Justicia 1. Sobre el momento de acudir al Tribunal de Justicia 2. Sobre la posible ausencia de verdaderas dudas del órgano jurisdiccional remitente sobre la validez de la Directiva 3. Sobre otras deficiencias de la petición de decisión prejudicial a) Sobre la exposición de los hechos b) Sobre la pertinencia de algunas de las cuestiones prejudiciales i) Sobre la primera cuestión, letras a), b) y c), inciso iii) ii) Sobre las cuestiones primera, letra c), inciso iv), y cuarta a sexta iii) Sobre la séptima cuestión C. Conclusión parcial IV. Apreciación del contenido de las cuestiones prejudiciales A. El artículo 114 TFUE como base jurídica de la Directiva 1. La prohibición de productos del tabaco con aromas característicos [primera cuestión, letra c), inciso ii)] a) Sobre la supresión de las diferencias entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros i) Sobre la supresión de los existentes obstáculos a los intercambios ii) Sobre el riesgo de un futuro desarrollo divergente de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales b) Sobre la mejora de las condiciones de funcionamiento del mercado interior c) Conclusión parcial 2. El etiquetado y envasado de los productos del tabaco [primera cuestión, letra c), inciso i)] 3. La libre circulación de productos del tabaco [primera cuestión, letras a) y b)] a) El derecho de los Estados miembros a introducir otros requisitos en relación con la normalización del embalaje de los productos del tabaco [primera cuestión, letra a)] b) El derecho de los Estados miembros a prohibir determinadas categorías de productos [primera cuestión, letra b)] c) Conclusión parcial 4. Régimen de las ventas a distancia [primera cuestión, letra c), inciso iii)] 5. Facultad de la Comisión para aplicar las normas acordadas internacionalmente [primera cuestión, letra c), inciso iv)] B. Principio de proporcionalidad 1. Injerencias en la libertad de empresa a) La prohibición de los productos del tabaco con aromas característicos [tercera cuestión, letra a)] i) Adecuación de la prohibición ii) Necesidad de la prohibición – Sobre la necesidad de una prohibición general de todos los aromas característicos – Sobre otros presuntos medios menos gravosos iii) Proporcionalidad en sentido estricto b) Los requisitos del etiquetado y envasado de los productos del tabaco [tercera cuestión, letras b) y c)] i) Sobre la forma, el tamaño y el contenido mínimo de los paquetes de cigarrillos [tercera cuestión, letra b)] ii) Sobre el tamaño de las advertencias sanitarias combinadas [tercera cuestión, letra c)] – Sobre la idoneidad de las advertencias de gran tamaño para la protección de la salud – Sobre la necesidad de advertencias de gran tamaño – Sobre la proporcionalidad en sentido estricto y sobre el reproche de arbitrariedad iii) Conclusión parcial 2. Injerencias en la libertad de expresión (segunda cuestión) a) Sobre la interpretación del artículo 13 de la Directiva [segunda cuestión, letra a)] b) Sobre la validez del artículo 13 de la Directiva [segunda cuestión, letra b)] C. Delegación de facultades legislativas y de ejecución 1. Las exigencias del artículo 290 TFUE a las facultades de adopción de actos delegados (cuarta cuestión) 2. La presunta delegación de facultades a organismos internacionales ajenos a la Unión (quinta cuestión) 3. Las exigencias del artículo 291 TFUE a las facultades de adopción de actos de ejecución (sexta cuestión) 4. Conclusión parcial D. Principio de subsidiariedad 1. Compatibilidad material de la Directiva con el principio de subsidiariedad 2. Suficiente motivación de la Directiva respecto al principio de subsidiariedad 3. Conclusión parcial V. Conclusión

I. Introducción

1. Con la Directiva 2014/40/UE, ( 2 ) el legislador de la Unión adoptó en abril de 2014, tras arduos esfuerzos y un procedimiento legislativo extremadamente agitado, un nuevo régimen relativo a la fabricación, presentación y venta de productos del tabaco y productos relacionados en el mercado interior europeo.

2. Al igual que sus predecesoras, ( 3 ) esta Directiva es también objeto de encendidas controversias. En estos momentos, está ocupando al Tribunal de Justicia en tres procedimientos paralelos, de los cuales el presente —iniciado por un órgano jurisdiccional británico a petición de los grupos Philip Morris International (PMI) y British American Tobacco (BAT)— contiene los ataques de mayor alcance a la legalidad de esta medida de armonización del mercado interior y, dentro de una crítica general, pone en tela de juicio en particular muchas de sus disposiciones.

3. Sin embargo, la idoneidad del artículo 114 TFUE (anteriormente artículo 95 CE o artículo 100 bis del Tratado CEE) como base jurídica, aunque pueda seguirse discutiendo en algunos detalles, ya no desempeña un papel principal como en años anteriores. Ahora son otras las cuestiones jurídicas que ocupan el centro de interés, concretamente las relativas a los principios de proporcionalidad, de subsidiariedad y de seguridad jurídica y a los derechos fundamentales de la Unión. Además, se trata de las posibilidades de cesión de facultades legislativas y de ejecución a la Comisión Europea en virtud de los artículos 290 TFUE y 291 TFUE.

4. Tras estas cuestiones jurídicas, que implican un elevado interés económico y que tienen consecuencias económicas directas sobre la vida de millones de ciudadanos de la Unión, subyace en último término un problema de esencial relevancia: ¿Qué margen de apreciación le queda al legislador de la Unión para garantizar que los productos puedan comercializarse en toda la Unión en condiciones uniformes sin desatender al mismo tiempo el objetivo fundamental de asegurar un alto nivel de protección de la salud, consagrado de forma preeminente por el Derecho primario (artículos 9 TFUE, 114 TFUE, apartado 3, y 168 TFUE, apartado 1, y artículo 35, segunda frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea)?

5. Además del presente asunto, actualmente hay pendientes otros dos procedimientos relativos a la legalidad de la Directiva 2014/40, referidos cada uno de ellos a aspectos concretos de la normativa adoptada por el legislador de la Unión. Uno de esos procedimientos ( 4 ) se refiere al nuevo régimen para los cigarrillos electrónicos del artículo 20 de la Directiva y se basa en una petición de decisión prejudicial del mismo tribunal (pero de distinto juez) que también en el presente caso se dirige al Tribunal de Justicia. El otro ( 5 ) tiene por objeto un recurso de anulación de la República de Polonia, con el que ésta impugna en particular la prohibición de los cigarrillos mentolados impuesta por el legislador de la Unión. En ambos casos también presento hoy mis conclusiones.

II. Litigio principal y procedimiento prejudicial

6. PMI y BAT se dedican a la fabricación y comercialización de productos del tabaco. Ante la High Court of Justice (England and Wales) — Queen’s Bench Division (Administrative Court) — el órgano jurisdiccional remitente, las sociedades Philip Morris Brands SARL y Philip Morris Limited, por un lado, y British American Tobacco UK Limited, por otro, interpusieron sendas demandas contra el Secretary of State for Health, ( 6 ) con el propósito de evitar la transposición de la Directiva 2014/40 en el Reino Unido. Ambas demandas fueron acumuladas por el órgano jurisdiccional remitente.

7. En el procedimiento principal fueron admitidas como coadyuvantes en defensa de las tesis de las demandantes las siguientes empresas: Imperial Tobacco Limited, JT International SA y Gallaher Limited, ( 7 ) Tann UK Limited y Tannpapier GmbH, ( 8 ) Deutsche Benkert GmbH & Co. KG y Benkert UK Limited, ( 9 ) V. Mane Fils, ( 10 ) y Joh. Wilh. Von Eicken GmbH. ( 11 ) Algunas de estas empresas también fabrican productos del tabaco, mientras que otras operan como proveedoras de la industria del tabaco, por ejemplo, de papel de revestimiento de boquillas o de aromatizantes.

8. El Secretary of State alegó en el procedimiento principal que la Directiva era válida, si bien al mismo tiempo declaró que las instituciones de la Unión intervinientes en el procedimiento legislativo están en la mejor situación para defender la Directiva y, que en cualquier caso, la competencia para juzgar su validez corresponde exclusivamente al Tribunal de Justicia. Por lo tanto, en su opinión en el presente caso es oportuno un procedimiento prejudicial.

9. Así las cosas, el órgano jurisdiccional remitente resolvió no requerir al Secretary of State para que formulase alegaciones ni tampoco para que propusiese medios de prueba, sino que decidió consultar directamente al Tribunal de Justicia sobre la validez de la Directiva 2014/40. Mediante resolución de 7 de noviembre de 2014, recibida en el Tribunal de Justicia el 1 de diciembre de 2014, planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «Base jurídica: 1) ¿Es total o parcialmente nula la Directiva por no constituir el artículo 114 TFUE una base jurídica adecuada? En particular: a) En relación con el artículo 24, apartado 2, de la Directiva: i) correctamente interpretado, ¿en qué medida permite a los Estados miembros adoptar medidas más restrictivas sobre cuestiones relativas a la «normalización» del embalaje de los productos del tabaco?, y ii) conforme a dicha interpretación, ¿es nulo el artículo 24, apartado 2, por no constituir el artículo 114 TFUE una base jurídica adecuada? b) ¿Es nulo el artículo 24, apartado 3, de la Directiva, que permite a los Estados miembros prohibir una determinada categoría de tabaco o de productos relacionados en determinadas circunstancias, por no constituir el artículo 114 TFUE una base jurídica adecuada? c) ¿Son nulas las siguientes disposiciones por no constituir el artículo 114 TFUE una base jurídica adecuada?: i) las disposiciones del capítulo II del título II de la Directiva, relativas al etiquetado y envasado; ii) el artículo 7 de la Directiva, en la medida en que prohíbe los cigarrillos mentolados y los productos del tabaco con aroma característico; iii) el artículo 18 de la Directiva, que faculta a los Estados miembros para prohibir las ventas a distancia transfronterizas de productos del tabaco, y iv) los artículos 3, apartado 4, y 4, apartado 5, de la Directiva, que otorga poderes delegados a la Comisión en relación con los niveles de emisión. Proporcionalidad y derechos fundamentales 2) En relación con el artículo 13 de la Directiva: a) correctamente interpretado, ¿prohíbe dicho artículo las indicaciones ciertas y no engañosas sobre los productos del tabaco en el embalaje del producto? b) En caso afirmativo, ¿es nulo por vulnerar el principio de proporcionalidad y/o el artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales? 3) ¿Son nulas las siguientes disposiciones de la Directiva por vulnerar el principio de proporcionalidad?: a) el artículo 7, apartados 1 y 7, en la medida en que prohíbe comercializar productos del tabaco con mentol como aroma característico y la comercialización de productos del tabaco que contengan aromas en cualquiera de sus componentes; b) los artículos 8, apartado 3, 9, apartado 3, 10, apartado 1, letra g), y 14, en la medida en que imponen ciertos requisitos en materia de normalización del embalaje, y c) el artículo 10, apartado l, letras a) y c), en la medida en que exige que las advertencias sanitarias cubran el 65 % de la cara externa de las superficies anterior y posterior de la unidad de envasado. Delegación/aplicación 4) ¿Son nulas las siguientes disposiciones de la Directiva por infringir el artículo 290 TFUE?: a) el artículo 3, apartados 2 y 4, sobre niveles máximos de emisión; b) el artículo 4, apartado 5, relativo a los métodos de medición de las emisiones; c) el artículo 7, apartados 5, 11 y 12, respecto a la reglamentación sobre los ingredientes; d) los artículos 9, apartado 5, 10, apartados l, letra f), y 3, 11, apartado 6, 12, apartado 3, y 20, apartado 12, sobre advertencias sanitarias; e) el artículo 20, apartado 11, sobre prohibición de cigarrillos electrónicos o envases de recarga, y/o f) el artículo 15, apartado 12, sobre contratos de almacenamiento de datos. 5) ¿Son nulos los artículos 3, apartado 4, y 4, apartado 5, de la Directiva por infringir el principio de seguridad jurídica y/o delegar de forma ilegal facultades a órganos externos que no están sujetos a las garantías procedimentales exigidas por el Derecho de la Unión? 6) ¿Son nulas las siguientes disposiciones de la Directiva por infringir el artículo 291 TFUE?: a) el artículo 6, apartado 1, sobre obligaciones de información; b) el artículo 7, apartados 2 a 4 y 10, relativo a actos de ejecución de la prohibición de productos del tabaco en determinadas circunstancias, y/o c) los artículos 9, apartado 6, y 10, apartado 4, sobre advertencias sanitarias. Subsidiariedad 7) ¿Es nula la Directiva, en particular sus artículos 7, 8, apartado 3, 9, apartado 3, 10, apartado l, letra g), 13 y 14 por incumplir el principio de subsidiariedad?»

10. Con independencia de la redacción de estas cuestiones prejudiciales, la resolución de remisión se limita a resumir las impugnaciones contra la Directiva formuladas por las demandantes en el procedimiento principal y sus coadyuvantes. Dado que el órgano jurisdiccional remitente ve «razonables» dichas impugnaciones, considera necesaria una decisión prejudicial del Tribunal de Justicia.

11. En la fase escrita del procedimiento prejudicial han presentado alegaciones, además de las demandantes en el procedimiento principal y sus coadyuvantes, los Gobiernos del Reino Unido, Irlanda, Francia, Polonia, Portugal y Noruega, así como el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea. ( 12 ) Esos mismos intervinientes estuvieron representados en la vista oral celebrada el 1 de octubre de 2015, en la que también participaron Italia y Hungría.

III. Admisibilidad de la petición de decisión prejudicial

12. Antes de entrar a analizar el amplio catálogo de cuestiones formuladas por el órgano jurisdiccional remitente, procede examinar la admisibilidad de su petición de decisión prejudicial. Por un lado, cabe preguntarse si es posible impugnar aisladamente la validez de disposiciones concretas de una directiva. Por otro, se ha de comprobar si las circunstancias en que en el presente caso se ha acudido al Tribunal de Justicia son compatibles con el espíritu y el funcionamiento del procedimiento prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE.

A. Sobre la limitación de las cuestiones de validez a artículos concretos de la Directiva

13. En buena parte, el órgano jurisdiccional remitente no interroga al Tribunal de Justicia sobre la validez de la Directiva 2014/40 en su conjunto, sino sólo sobre la validez de disposiciones concretas de la misma.

14. Según reiterada jurisprudencia, la anulación parcial de un acto de la Unión sólo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto del acto (el denominado requisito de la separabilidad). ( 13 ) Dicho requisito no se cumple cuando la anulación parcial del acto impugnado modifica su contenido esencial. ( 14 ) Esta jurisprudencia es aplicable, sin más, al examen de la validez de un acto de la Unión en un procedimiento prejudicial. ( 15 )

15. Las disposiciones controvertidas de la Directiva contienen gran número de preceptos diferentes en cuanto a la fabricación, presentación y venta de productos del tabaco y productos relacionados. Ante el Tribunal de Justicia no se ha alegado en absoluto ninguna razón que demuestre la existencia de una interrelación tan íntima entre dichas disposiciones que exija que todas ellas corran la misma suerte. Por lo tanto, aun cuando el Tribunal de Justicia en el presente procedimiento declare nulas algunas de las disposiciones de la Directiva impugnadas, las demás normas que contiene la Directiva seguirán teniendo su razón de ser y nada afectará a su alcance. Y esto es aplicable especialmente, pero no sólo, a las disposiciones en que se faculta a la Comisión para adoptar actos delegados o actos de ejecución.

16. En consecuencia, se ha de considerar que cada una de las disposiciones controvertidas de la Directiva constituye una parte separable de la Directiva 2014/40 y que su eventual anulación no afectará al contenido esencial de la Directiva.

B. Sobre las circunstancias en que se ha acudido al Tribunal de Justicia

17. Mayor análisis requiere, empero, la cuestión de si las circunstancias en que se ha acudido en el presente caso al Tribunal de Justicia pueden afectar a la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.

1. Sobre el momento de acudir al Tribunal de Justicia

18. En primer lugar, es irrelevante que la petición de decisión prejudicial se remitiese en un momento en que aún no había expirado el plazo de transposición de la Directiva y tampoco había entrado en vigor ningún acto jurídico nacional dirigido a su transposición. ( 16 ) En efecto, el principio de tutela judicial efectiva, consagrado también en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales y que queda expresado en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, precisamente exige que los particulares puedan suscitar la revisión judicial de los actos de la Unión que les afectan sin verse obligados previamente a infringir la legislación. ( 17 ) Por lo tanto, en principio es aceptable la posibilidad que existe en el Derecho del Reino Unido, y de la que se ha hecho ya reiterado uso, de recurrir al control judicial («judicial review») durante la fase de transposición de las directivas de la Unión Europea en el Derecho interno, combinada con la eventual remisión de una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia.

19. En contra de la opinión del Parlamento, el Consejo, la Comisión y Francia, en el presente caso tampoco se puede hablar de un litigio meramente ficticio. ( 18 ) Si bien es cierto que en el procedimiento principal hasta ahora no se ha formulado casi ninguna alegación sustanciada de defensa por parte del Secretary of State demandado, incumbe exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional decidir en qué fase del procedimiento procede plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, ( 19 ) y esto puede suceder también antes de que se haya producido un procedimiento contradictorio entre las partes del litigio principal. ( 20 )

20. Especialmente en una situación como la presente, el Tribunal de Justicia ha resuelto, además, que se ha de presumir que existe una discrepancia (y, por tanto, un verdadero litigio jurídico) entre las partes desde el momento en que las autoridades del Estado miembro de que se trata han expresado su intención de transponer la directiva controvertida. ( 21 ) Tal intención se deduce en el presente caso del propio hecho de que el Secretary of State haya declarado en el procedimiento principal que, a su parecer, la Directiva es válida en su totalidad. Así las cosas, las cuestiones prejudiciales no se basan en modo alguno en un litigio manifiestamente ficticio.

2. Sobre la posible ausencia de verdaderas dudas del órgano jurisdiccional remitente sobre la validez de la Directiva

21. Mucha más relevancia, sin embargo, tiene la alegación formulada por el Parlamento, el Consejo, la Comisión y Francia en el sentido de que el órgano jurisdiccional remitente no ha expresado verdaderas dudas sobre la validez de la Directiva, sino que en su petición de decisión prejudicial se ha limitado a transmitir las alegaciones de las demandantes en el procedimiento principal y sus coadyuvantes.

22. De hecho, la resolución de remisión se limita, en esencia, a resumir los motivos jurídicos alegados en el litigio principal para impugnar la Directiva, a fin de transmitírselos al Tribunal de Justicia.

23. A este respecto se ha de señalar que el órgano jurisdiccional nacional no puede contentarse con la simple transmisión al Tribunal de Justicia de las alegaciones de los particulares, sino que debe hacer suyas las cuestiones prejudiciales que plantee al Tribunal de Justicia. ( 22 ) En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia, el procedimiento prejudicial del artículo 267 TFUE no ofrece un auténtico recurso a las partes de un litigio pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, sino que constituye un procedimiento de cooperación y diálogo entre el órgano jurisdiccional nacional y el Tribunal de Justicia. ( 23 )

24. En consecuencia, corresponde al propio órgano jurisdiccional nacional determinar si la cuestión que se le ha planteado sobre la validez de un acto de la Unión es relevante para la resolución del litigio. ( 24 ) La existencia de una impugnación de la validez de un acto de la Unión ante el órgano jurisdiccional nacional no basta para justificar, por sí misma, el planteamiento de una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. ( 25 ) En efecto, en principio incumbe a los jueces nacionales garantizar la aplicación del Derecho de la Unión (y, por tanto, también de la Directiva 2014/40). ( 26 )

25. Por otra parte, el espíritu de cooperación que debe presidir la remisión prejudicial exige que el órgano jurisdiccional nacional exponga en su resolución de remisión las razones por las que estima necesaria tal remisión ( 27 ) [véase también el artículo 94, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia].

26. Atendiendo a estas exigencias, la resolución de remisión presentada en este contexto ante el Tribunal de Justicia probablemente no sea modélica en absoluto. Aunque el órgano jurisdiccional remitente ha transmitido al Tribunal de Justicia extensos razonamientos sobre por qué ha admitido como coadyuvantes a algunas empresas y a otras no, la petición de decisión prejudicial se muestra, en cambio, sumamente parca en cuanto a la relevancia de las cuestiones prejudiciales para la resolución que ha de adoptar el órgano jurisdiccional nacional.

27. No obstante, el juez nacional ha dado a entender al menos que estima «defendibles» las alegaciones formuladas en el litigio principal y que, por tanto, considera «adecuada y necesaria» una decisión prejudicial del Tribunal de Justicia.

28. Es cierto que esta declaración representa el mínimo de lo que un juez nacional debe comunicar para satisfacer los requisitos de admisibilidad del procedimiento prejudicial. Sin embargo, en combinación con los argumentos de las demandantes en el procedimiento principal y sus coadyuvantes reproducidos en la resolución de remisión, constituye (con algunas salvedades que aún se han de analizar) ( 28 ) una base suficiente para que tanto el Tribunal de Justicia como los legitimados para intervenir en el procedimiento con arreglo al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia puedan pronunciarse sobre las cuestiones jurídicas planteadas en el presente caso.

29. Habida cuenta de la importancia que tiene el principio de tutela judicial efectiva (artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales) en el ordenamiento jurídico de la Unión, ( 29 ) no pueden imponerse exigencias demasiado estrictas a la admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial dirigidas a examinar la validez de actos de la Unión. Y esto es así con mayor motivo en casos como el presente, en que, ante la falta de legitimación activa directa, el procedimiento prejudicial constituye la única posibilidad para que las empresas afectadas susciten el control judicial a escala de la Unión y para presentar sus argumentos al juzgador de la Unión. ( 30 )

30. En definitiva, por tanto, a pesar de las deficiencias de que adolece la resolución de remisión a este respecto, la presente petición de decisión prejudicial no debe considerarse inadmisible en su conjunto.

3. Sobre otras deficiencias de la petición de decisión prejudicial

31. Por último, algunos de los intervinientes alegan con detalle otros argumentos con los que ponen en cuestión total o parcialmente la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. Dichos argumentos pueden clasificarse en dos grupos temáticos: por un lado, se alega la falta de una exposición suficientemente clara de los hechos del litigio principal y, por otro, se afirma que las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia son irrelevantes para la resolución de dicho litigio.

a) Sobre la exposición de los hechos

32. En primer lugar, por lo que se refiere a la información sobre los hechos del litigio principal que ha de contener, como mínimo, la petición de decisión prejudicial para que el Tribunal de Justicia pueda responder, llama la atención que en el presente caso la resolución de remisión (a diferencia de lo que sucede en el asunto C‑477/14) sólo contiene un resumen extremadamente sucinto de las alegaciones de las demandantes en el procedimiento principal y sus coadyuvantes. Además, el juez nacional se remite prácticamente todo el tiempo a las declaraciones de personas designadas como testigos por las demandantes en el procedimiento principal o sus coadyuvantes, sin dar a conocer su contenido ni tan siquiera resumirlo. A esto se añade que dichas declaraciones (aun en caso de que fuera conocido su contenido) no pueden calificarse, sin más, como ciertas, ya que aún no ha tenido lugar ningún procedimiento contradictorio ante el tribunal nacional, tal como han subrayado varios de los intervinientes ante el Tribunal de Justicia.

33. Según han señalado con acierto el Parlamento, el Consejo, la Comisión y Francia, tal forma de proceder del tribunal nacional dificulta tanto al Tribunal de Justicia como a los demás actores legitimados para intervenir en el procedimiento prejudicial en virtud del artículo 23 del Estatuto la presentación de las oportunas alegaciones sobre la respuesta a las cuestiones prejudiciales.

34. No obstante, pese a tales deficiencias en la presentación de los hechos en que se basan las cuestiones prejudiciales, a mi parecer la petición de decisión prejudicial sigue siendo suficientemente comprensible en cuanto a su objeto y su finalidad, como para permitir al Tribunal de Justicia y a los legitimados para intervenir en el procedimiento prejudicial que se pronuncien de forma razonable. Por lo tanto, tras meditar profundamente sobre ello, no considero oportuno declarar inadmisible toda la petición de decisión prejudicial por las mencionadas deficiencias (ciertamente graves) de la exposición de los hechos.

b) Sobre la pertinencia de algunas de las cuestiones prejudiciales

35. A continuación, por lo que respecta a la pertinencia de algunas de las cuestiones prejudiciales, el Parlamento, el Consejo y la Comisión se enfrentan a dos grupos de cuestiones: por un lado, la primera cuestión, letras a), b) y c), inciso iii), y, por otro, la primera cuestión, letra c), inciso iv), y las cuestiones cuarta a sexta. Asimismo, sobre todo el Parlamento y la Comisión ponen en duda la admisibilidad de la séptima cuestión, debido a la falta de relevancia para la resolución, en la medida en que se refiere a disposiciones diferentes del artículo 7 de la Directiva.

36. El punto de partida de toda reflexión debe ser que existe una presunción de pertinencia para toda cuestión prejudicial relativa al Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia sólo puede negarse a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación o la apreciación de validez de una norma de la Unión que se ha solicitado carece de relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o, también, cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los datos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. ( 31 )

i) Sobre la primera cuestión, letras a), b) y c), inciso iii)

37. Las letras a), b) y c), inciso iii), de la primera cuestión se refieren al margen de apreciación que la Directiva confiere a los Estados miembros en sus artículos 18 y 24, apartados 2 y 3, para adoptar medidas nacionales más estrictas que las establecidas por el legislador de la Unión.

38. Por lo que se refiere al artículo 24, apartado 2, de la Directiva, aunque los intervinientes en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia han debatido intensamente acerca de si dicha disposición permite a los Estados miembros imponer en sus legislaciones nacionales envases neutros («plain packaging»), la adopción de tales normas sobre el envasado de productos del tabaco no es objeto del presente procedimiento principal o, al menos, el órgano jurisdiccional remitente no ha hecho alusión alguna al respecto en su resolución de remisión.

39. Asimismo, respecto a la cuestión de la prohibición nacional de determinados productos del tabaco o productos relacionados a que se refiere el artículo 24, apartado 3, de la Directiva, ni el órgano jurisdiccional remitente ni ninguno de los intervinientes han aclarado si el Reino Unido tiene intención de hacer uso de esa norma especial y, en su caso, cómo.

40. Lo mismo sucede con el artículo 18 de la Directiva, que faculta a los Estados miembros para imponer una prohibición de las ventas a distancia transfronterizas. Aquí tampoco está claro si en el Reino Unido está previsto actualmente ejercer tal facultad.

41. Procede señalar que los Estados miembros en modo alguno están obligados a introducir en sus legislaciones nacionales normativa alguna basándose en las mencionadas disposiciones de la Directiva, y que, a la vista de la información disponible en el procedimiento prejudicial, casi con seguridad no parece previsible la adopción de disposiciones concretas a este respecto.

42. Así las cosas, soy de la opinión de que se dinamitaría el marco de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales previsto en el artículo 267 TFUE si el Tribunal de Justicia respondiese a las letras a), b) y c), inciso iii), de la primera cuestión. A este respecto, la petición de decisión prejudicial carece manifiestamente de pertinencia, y el Tribunal de Justicia correría el riesgo de pronunciarse de manera meramente pericial acerca de una cuestión hipotética. ( 32 )

43. Ciertamente, a los órganos jurisdiccionales nacionales les sigue asistiendo la posibilidad de volver a dirigirse al Tribunal de Justicia en cualquier momento para consultarle sobre la interpretación y la validez del artículo 18 y también del artículo 24, apartados 2 y 3, de la Directiva, siempre que deban ocuparse de dichas disposiciones en relación con un litigio concreto.

ii) Sobre las cuestiones primera, letra c), inciso iv), y cuarta a sexta

44. Las cuestiones primera, letra c), inciso iv), y cuarta a sexta se refieren, en general, a disposiciones de la Directiva que prevén a escala de la Unión diversas facultades para adoptar actos delegados o de ejecución; concretamente, los artículos 3, apartados 2 y 4; 4, apartado 5; 6, apartado 1; 7, apartados 2 a 5 y 10 a 12; 9, apartados 5 y 6; 10, apartados 1, letra f), 3 y 4; 11, apartado 6; 12, apartado 3; 15, apartado 12, y 20, apartados 11 y 12, de la Directiva.

45. Todas estas disposiciones se dirigen exclusivamente a la Comisión. Por el contrario, ninguna de ellas impone obligación alguna a los Estados miembros en cuanto a la estructuración de sus respectivas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales.

46. Sin embargo, dado que el procedimiento ante el juez nacional gira únicamente en torno a la intención y obligación del Reino Unido de transponer la Directiva, cualquier cuestión jurídica que se pueda plantear sobre las facultades de la Comisión en virtud de las mencionadas disposiciones de la Directiva carece de toda relación con la realidad y el objeto del litigio principal. Por lo tanto, es evidente que tales cuestiones carecen de relevancia para la resolución.

47. Sin embargo, tan pronto como la Comisión haga uso de las mencionadas facultades adoptando actos delegados o de ejecución, asistirán a todos los afectados los recursos previstos en el sistema de protección jurídica de los Tratados.

iii) Sobre la séptima cuestión

48. Con la séptima cuestión se pone en duda la validez de la Directiva en su conjunto y la de algunas de sus disposiciones: en concreto, los artículos 7, 8, apartado 3; 9, apartado 3; 10, apartado 1, letra g); 13 y 14, en relación con el principio de subsidiariedad.

49. Pero, como acertadamente han subrayado el Parlamento y la Comisión, la resolución de remisión sólo hace alguna reflexión, aunque sumamente superficial, sobre los motivos de la incompatibilidad de la Directiva con el principio de subsidiariedad en relación con la prohibición de los cigarrillos mentolados que contiene el artículo 7 de la Directiva. En cambio, la resolución de remisión no contiene ni siquiera un intento de explicación de por qué el conjunto de la Directiva y las demás disposiciones mencionadas expresamente en la séptima cuestión plantean problemas en cuanto al principio de subsidiariedad.

50. Esta forma de proceder es manifiestamente contraria al espíritu de cooperación entre el juez nacional y el Tribunal de Justicia en el marco de un procedimiento prejudicial. Además, es también incompatible con las exigencias del artículo 94, letra c), del Reglamento de Procedimiento, con arreglo al cual el órgano jurisdiccional remitente debe indicar las razones que le han llevado a preguntarse sobre la validez de las disposiciones de la Unión. No es de recibo que el Tribunal de Justicia y los legitimados para intervenir con arreglo al artículo 23 del Estatuto deban especular por qué determinadas disposiciones del Derecho de la Unión deben ser sometidas a un examen de validez.

51. Por este motivo (y para garantizar que el Tribunal de Justicia no se haya de pronunciar de manera pericial sobre una cuestión meramente hipotética), la séptima cuestión sólo se puede considerar admisible en la medida en que se refiere al artículo 7 de la Directiva. Por lo demás, la séptima cuestión es inadmisible.

C. Conclusión parcial

52. En resumen, por tanto, procede declarar inadmisibles las cuestiones primera, letras a), b) y c), incisos iii) y iv), y cuarta a sexta. La séptima cuestión es inadmisible en la medida en que se refiere a disposiciones distintas del artículo 7 de la Directiva. Por lo demás, la petición de decisión prejudicial es admisible.

IV. Apreciación del contenido de las cuestiones prejudiciales

53. La petición de decisión prejudicial, partiendo de las alegaciones de las demandantes en el procedimiento principal y sus coadyuvantes, contiene una impugnación general de la Directiva 2014/40 con la que se ponen en cuestión todas las disposiciones esenciales de dicho acto de Derecho de la Unión desde los más diversos puntos de vista. Además de la idoneidad del artículo 114 TFUE como base jurídica para algunas de las disposiciones de la Directiva, se trata sobre todo de problemas de proporcionalidad y subsidiariedad, pero también de las facultades concedidas a la Comisión para adoptar actos de ejecución y actos delegados. Por lo que se refiere a las cuestiones que considero total o parcialmente inadmisibles (véase supra), ( 33 ) me pronunciaré a continuación, a título meramente subsidiario, sobre los problemas jurídicos planteados.

A. El artículo 114 TFUE como base jurídica de la Directiva

54. Con la primera cuestión se pone en duda, desde distintos puntos de vista, que se pueda invocar el artículo 114 TFUE como base jurídica para la Directiva 2014/40. Voy a examinar los aspectos planteados por el órgano jurisdiccional remitente en un orden ligeramente alterado.

55. En primer lugar, procede señalar que un acto legislativo adoptado sobre la base del artículo 114 TFUE debe, por una parte, contener medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros y, por otra parte, tener por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. ( 34 ) Además, tales medidas de armonización en el mercado interior con arreglo al artículo 114 TFUE deben tener efectivamente como objeto mejorar las condiciones de establecimiento y funcionamiento del mercado interior. ( 35 )

56. Además, si se cumplen los requisitos para recurrir al artículo 114 TFUE como base jurídica, no puede impedirse al legislador comunitario que se funde en esta base jurídica por el hecho de que la protección de la salud pública sea determinante en las decisiones que deben tomarse. ( 36 )

57. En consecuencia, el recurso al artículo 114 TFUE como base jurídica para la Directiva 2014/40 no puede ser cuestionado solamente con el argumento de que, además de mejorar el funcionamiento del mercado interior de productos del tabaco y productos asociados, dicha Directiva persigue también asegurar un alto nivel de protección de la salud. Precisamente esa finalidad es conforme con el mandato que el Derecho primario impone al legislador de la Unión, como se desprende expresamente de los artículos 9 TFUE, 114 TFUE, apartado 3, y 168 TFUE, apartado 1, y del artículo 35, segunda frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales.

1. La prohibición de productos del tabaco con aromas característicos [primera cuestión, letra c), inciso ii)]

58. La primera cuestión, letra c), inciso ii), se refiere a la prohibición de los productos del tabaco con aromas característicos que para toda la Unión establece el artículo 7, apartados 1 y 7, de la Directiva. En particular, la prohibición de los cigarrillos mentolados que se deduce de dicha disposición es la piedra de toque para las demandantes en el procedimiento principal y sus coadyuvantes. En su opinión, el legislador de la Unión no podía imponer tal prohibición sobre la base del artículo 114 TFUE.

59. Ante las sucintas explicaciones de la resolución de remisión y las ciertamente superficiales alegaciones de las empresas intervinientes en el procedimiento principal sobre este tema, yo también voy a ser relativamente breve en este punto y por lo demás, me remito a mis reflexiones en el asunto C‑358/14, ( 37 ) donde el mismo problema ha sido objeto de un debate mucho más amplio.

60. En esencia, los reproches al artículo 7 de la Directiva dicen que la prohibición de los cigarrillos mentolados no es adecuada para suprimir las diferencias entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros [véase a continuación, letra a)] ni sirve para mejorar las condiciones de funcionamiento del mercado interior [más adelante, letra b)].

a) Sobre la supresión de las diferencias entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros

61. Conforme a reiterada jurisprudencia del Parlamento, el legislador de la Unión puede utilizar el artículo 114 TFUE, en particular, en el caso de que existan diferencias entre las normativas nacionales que puedan obstaculizar el ejercicio de las libertades fundamentales y afectar por ello directamente al funcionamiento del mercado interior ( 38 ) o crear distorsiones considerables de la competencia. ( 39 )

62. Muchas de las empresas intervinientes en el procedimiento prejudicial y Polonia alegan que en el momento de la adopción de la Directiva no existían en absoluto divergencias entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los cigarrillos mentolados.

63. Esta alegación no resulta convincente. Se basa claramente en la idea equivocada de que el legislador de la Unión sólo habría podido recurrir al artículo 114 TFUE para adoptar normativas relativas al uso de mentol como aroma característico en productos del tabaco si, en particular en relación con los cigarrillos mentolados, hubiesen existido diferencias entre las normativas de los Estados miembros.

64. No se puede admitir tal «técnica del salami», que trate por separado cada segmento del mercado incluido en una medida de armonización del mercado interior, o incluso componentes concretos de productos. Lo importante es si la Directiva, en su conjunto, podía basarse en el artículo 114 TFUE.

65. Los cigarrillos mentolados tampoco gozan de una posición especial ( 40 ) que los diferencie de los demás cigarrillos con aromas característicos y que exija una excepción a la prohibición de comercialización impuesta por la Directiva en toda la Unión para esa categoría de productos del tabaco. ( 41 )

66. Lo único relevante para poder recurrir al artículo 114 TFUE es si en el momento de la adopción de la Directiva era preciso eliminar las diferencias entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en cuanto a la utilización de los aromas característicos en los productos del tabaco (ya fuera mentol u otros aromas), diferencias que podían traducirse en obstáculos a los intercambios comerciales en el mercado interior europeo.

i) Sobre la supresión de los existentes obstáculos a los intercambios

67. Tal y como han expuesto las instituciones de la Unión y algunos de los Estados miembros intervinientes en el procedimiento prejudicial, en su momento había una serie de Estados miembros que ya habían regulado el uso de aromas característicos y otros que no. Donde sí se habían adoptado disposiciones nacionales, éstas diferían sustancialmente unas de otras en su contenido y no necesariamente comprendían los mismos aromas. ( 42 ) Tal mosaico de normativas nacionales podía dar lugar a grandes obstáculos a los intercambios comerciales en el mercado interior de productos del tabaco, que se caracteriza por un activo comercio transfronterizo. ( 43 )

68. Aun en el caso de que, especialmente en relación con los cigarrillos de mentol, no hubiesen existido obstáculos significativos a los intercambios comerciales, ello no se habría opuesto a la utilización del artículo 114 TFUE como base jurídica, ya que ésta no exige que cada regulación específica de una medida de armonización del mercado interior fundamentada en dicha base jurídica deba recoger la respuesta a concretas divergencias entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales. A lo que se ha de atender es a la normativa en su conjunto. ( 44 )

69. Además, en el presente caso el legislador de la Unión también estaba facultado para tomar en consideración que la prohibición de los cigarrillos con aromas característicos contribuiría mucho menos a lograr un alto nivel de protección de la salud si los consumidores actuales o potenciales de productos aromatizados del tabaco siguiesen disponiendo en el mercado interior de los cigarrillos de mentol como opción alternativa. ( 45 )

70. Al margen de todo ello, en el momento de la adopción de la Directiva, al menos en dos Estados miembros (Bélgica y Alemania) regía incluso una prohibición de determinadas cápsulas de mentol en los cigarrillos, de manera que allí al menos esa variante de los cigarrillos mentolados no podía ser comercializada. ( 46 ) En cambio, en aquel entonces no existían en otros Estados miembros prohibiciones similares de que tengamos noticia. Por lo tanto, cuando varias de las empresas intervinientes y Polonia objetan que no había divergencias entre las normativas nacionales, en particular, sobre los cigarrillos mentolados, no sólo resulta poco convincente en general a efectos del funcionamiento del artículo 114 TFUE, sino que en el presente caso además es objetivamente incorrecto.

ii) Sobre el riesgo de un futuro desarrollo divergente de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales

71. Por otro lado, varias de las empresas intervinientes en el procedimiento prejudicial y Polonia ponen en tela de juicio que en el futuro vayan a aparecer obstáculos a los intercambios en el mercado interior europeo a causa de las prohibiciones de los cigarrillos mentolados establecidas por los Estados miembros.

72. A continuación me ocuparé de este tema a título meramente subsidiario, pues, según se deduce de mis reflexiones anteriores, en el momento de la adopción de la Directiva, debido a las divergencias entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre productos del tabaco con aromas característicos, ya existían obstáculos significativos a los intercambios comerciales. Por lo tanto, en realidad no es preciso entrar a valorar la cuestión de la aparición de futuros obstáculos.

73. Sea como fuere, de una reiterada jurisprudencia se deriva que cabe recurrir al artículo 114 TFUE como base jurídica para evitar la aparición de futuros obstáculos a los intercambios comerciales derivados de la evolución heterogénea de las legislaciones nacionales, siempre que la aparición de tales obstáculos sea probable y la medida de armonización elegida tenga por objeto su prevención. ( 47 )

74. Es exactamente lo que sucede en el presente caso, especialmente si se tienen en cuenta, como contexto internacional, los trabajos de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

75. Las instituciones de la Unión y algunos de los Estados miembros intervinientes en el procedimiento prejudicial han alegado de forma convincente que la Unión y sus Estados miembros están obligados, en virtud del Convenio marco de la OMS para el Control del Tabaco, ( 48 ) a limitar o prohibir el uso de aditivos en los productos del tabaco que puedan mejorar su sabor (incluido el uso de mentol). Ciertamente, esta obligación no se deduce directamente de los términos del Convenio marco, pero sí de las directrices para la aplicación de sus artículos 9 y 10, adoptadas por la Conferencia de las Partes hace algunos años. ( 49 )

76. Aunque las mencionadas Directrices no son vinculantes en sí mismas, sí tienen carácter de recomendación de ámbito mundial para la aplicación del Convenio marco de la OMS por sus Partes. ( 50 ) Por lo tanto, también sirven de orientación a los Estados miembros de la Unión Europea, todos los cuales se han adherido a dicho Convenio marco.

77. Así las cosas, el legislador de la Unión podía legítimamente suponer que, de no adoptarse una normativa uniforme a escala de la Unión, muy pronto se procedería a adoptar en el plano nacional normativas sobre el uso de mentol y otros aromas característicos en los productos del tabaco.

78. El hecho subrayado por algunos intervinientes de que realmente durante mucho tiempo apenas se adoptaron normativas nacionales en los Estados miembros de la Unión Europea a este respecto podría deberse únicamente a la circunstancia de que la Comisión, ( 51 ) más o menos a la vez que aparecieron las Directrices de la OMS, internamente ya había preparado e iniciado el procedimiento legislativo dirigido a la adopción de la Directiva impugnada. ( 52 )

79. Además, el legislador de la Unión podía razonablemente presumir que las normativas nacionales que pudieran adoptarse para transponer el Convenio marco de la OMS diferirían de un Estado miembro a otro, lo que daría lugar a la aparición de nuevos obstáculos a los intercambios comerciales en el mercado interior si no se emprendía una medida de armonización a escala de la Unión. En efecto, las Directrices no proponen a las Partes del Convenio ninguna medida concreta, sino que les conceden el más amplio margen de apreciación posible; incluso les dejan optar entre la prohibición y la mera restricción del uso de aditivos aromatizantes en los productos del tabaco y se limitan a nombrar algunos ejemplos de tales ingredientes.

80. Así las cosas, carecen de todo fundamento las dudas expresadas por numerosas empresas intervinientes y por Polonia acerca de la existencia de diferencias actuales o futuras entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros.

b) Sobre la mejora de las condiciones de funcionamiento del mercado interior

81. Por otro lado, las demandantes en el procedimiento principal y sus coadyuvantes rebaten que la prohibición de los cigarrillos mentolados pueda contribuir a mejorar las condiciones de funcionamiento del mercado interior.

82. Sin ninguna duda, la prohibición de los productos del tabaco con aromas característicos no puede mejorar el funcionamiento del mercado interior de esos productos. Sin embargo, es un hecho reconocido por la jurisprudencia que el artículo 114 TFUE faculta al legislador de la Unión para prohibir la comercialización de un producto determinado en todo el mercado interior europeo, siempre que con ello favorezca las condiciones del comercio de otra categoría de productos. ( 53 )

83. Con el ejemplo de los productos del tabaco de que aquí se trata, esto se puede ilustrar del modo siguiente: La prohibición de determinadas presentaciones del tabaco por el Derecho de la Unión persigue crear unas condiciones de mercado uniformes para todos los productos del tabaco en toda la Unión Europea. Por lo tanto, la prohibición en toda la Unión de los productos del tabaco que presenten un aroma característico constituye, en cierto modo, el precio para que los productos del tabaco «normales» que cumplen los requisitos de la Directiva puedan circular libremente en el mercado interior europeo a la vez que se asegura un alto nivel de protección de la salud. ( 54 ) Dicho de otra manera, aunque en principio los productos del tabaco pueden seguir comercializándose en la Unión Europea, sólo pueden serlo aquellos que carezcan de aromas característicos.

84. Numerosas empresas intervinientes en el procedimiento prejudicial alegan que aumentará el contrabando y florecerá el mercado negro de cigarrillos mentolados. Pero con ello no hacen sino una simple afirmación que, además, formulan sin apenas argumentos.

85. Por otro lado, no es determinante en absoluto la cuestión de si con la medida prevista en la Directiva se puede evitar eficazmente el contrabando o el comercio en el mercado negro. ( 55 ) Lo importante es que tras la entrada en vigor de la prohibición de comercialización de productos del tabaco con aromas característicos, los consumidores tendrán más dificultades para proveerse de cigarrillos mentolados y otros cigarrillos aromatizados. Sólo este hecho ya justifica la presunción de que tal prohibición no va a fracasar en su intento de contribuir a asegurar un alto nivel de protección de la salud. El hecho de que en algunos casos se intenten eludir las prohibiciones no significa, en principio, que éstas no sean adecuadas para alcanzar el fin propuesto.

c) Conclusión parcial

86. En conclusión, se puede afirmar que el artículo 114 TFUE fue correctamente utilizado como base jurídica para la prohibición de los productos del tabaco con aromas característicos (en particular, los cigarrillos mentolados).

2. El etiquetado y envasado de los productos del tabaco [primera cuestión, letra c), inciso i)]

87. El objeto de la primera cuestión, letra c), inciso i), es el título II, capítulo II, de la Directiva. El órgano jurisdiccional remitente solicita que se aclare si el artículo 114 TFUE constituye una base jurídica adecuada para las exigencias que contiene la parte de la Directiva (es decir, los artículos 8 a 16) que contienen exigencias del Derecho de la Unión sobre el «etiquetado y envasado» de los productos del tabaco. Las demandantes en el procedimiento principal y algunos de sus coadyuvantes dudan de que sea así. En su opinión no existen obstáculos significativos a los intercambios en este campo, y subrayan que las diferencias que puedan existir en cuanto al etiquetado y envasado de los productos del tabaco dependen del mercado nacional y obedecen primordialmente a la estrategia comercial de los fabricantes y a las diversas preferencias de los consumidores en cada Estado miembro.

88. A este respecto se ha de señalar que numerosos aspectos del etiquetado y envasado de los productos del tabaco ya son objeto de una normativa de la Unión en virtud de la Directiva 2001/37/CE, ( 56 ) predecesora de la Directiva 2014/40 aquí controvertida.

89. Cuando ya existe una medida de armonización del mercado interior en una materia concreta que en su día ya se basara correctamente en el artículo 114 TFUE, en principio el legislador de la Unión ha de estar facultado, en el ejercicio de su facultad de apreciación, para recurrir a la misma base jurídica y revisar la legislación anteriormente adoptada, sobre la base de una nueva valoración política y teniendo en cuenta los últimos conocimientos científicos, y adaptarla a la nueva situación. ( 57 )

90. A este respecto, por un lado, el legislador de la Unión tiene libertad para sustituir la anterior normativa por otra totalmente nueva que considere más adecuada, conforme a su nueva valoración de los hechos, para contribuir al funcionamiento del mercado interior. Pero, por otro lado, en principio también puede (como aquí ha sucedido) mantener la anterior legislación y limitarse a desarrollarla para contribuir a un más alto nivel de protección de la salud, conforme a lo exigido por el artículo 114 TFUE, apartado 3, que supere al que permitía alcanzar la anterior legislación. ( 58 ) A este respecto, pueden adoptarse también nuevas disposiciones dirigidas a mejorar la eficacia de la normativa existente y a dificultar su elusión. ( 59 )

91. A la vista de estas consideraciones no puede haber duda alguna de que el artículo 114 TFUE es la base jurídica adecuada para las nuevas disposiciones de desarrollo de la legislación de la Unión en materia de etiquetado y envasado de los productos del tabaco, que contiene el título II, capítulo II, de la Directiva.

92. A esto se añade, en el presente caso, que con el régimen transitorio no se eliminan en absoluto todos los obstáculos para los intercambios de productos del tabaco en el mercado interior europeo. ( 60 ) Tal y como acertadamente han recalcado las instituciones de la Unión intervinientes en el procedimiento principal e Irlanda y Francia, en el momento de la adopción de la Directiva 2014/40 aún existían divergencias entre las normativas de los Estados miembros en materia de etiquetado y envasado de los productos del tabaco. ( 61 )

93. Así, en algunos Estados miembros existían advertencias sanitarias combinadas (consistentes en un texto y una fotografía), y en otros, en cambio (en correspondencia con las exigencias mínimas que imponía entonces el artículo 5 de la Directiva 2001/37) sólo advertencias textuales. Además, diferían entre sí las exigencias establecidas en los Derechos nacionales sobre el tamaño de los envases de cigarrillos, su contenido mínimo y los textos publicitarios y datos sobre las propiedades del producto que se admitían en los envases.

94. Es evidente que las diversas disposiciones nacionales sobre el etiquetado y envasado de los productos podían tener el efecto de obstaculizar los intercambios, y así lo reconoce una constante jurisprudencia al respecto. ( 62 ) Por lo tanto, también desde este punto de vista estaba justificada en este caso la adopción de medidas de armonización del mercado interior en virtud del artículo 114 TFUE, a fin de eliminar tales obstáculos.

95. A esto no se puede responder que algunas de las empresas intervinientes no sienten como obstáculos a los intercambios las diferencias existentes entre las normativas nacionales sobre etiquetado y presentación de los productos del tabaco porque, según alegan, ellas de todos modos ya configuran sus envases de forma diferente en cada Estado miembro, conforme a las costumbres de los consumidores.

96. Aunque pueda tener cierta importancia la impresión subjetiva de las empresas afectadas a la hora de juzgar la existencia de obstáculos a los intercambios, tal impresión no puede ser determinante, máxime cuando (como aquí sucede) existe la sospecha de que algunas empresas estén quitando hierro a la existencia de obstáculos a los intercambios para oponerse a una normativa uniforme en toda la Unión que imponga unas exigencias mayores de protección de la salud. ( 63 )

97. La valoración determinante ha de ser siempre la objetiva. A este respecto, por un lado, el legislador de la Unión estaba facultado para tener en cuenta que la fabricación de productos del tabaco para el mercado interior se concentra cada vez más en unos pocos centros de producción, lo que inevitablemente redunda en un intenso comercio transfronterizo y una creciente necesidad de regulación uniforme para toda la Unión. ( 64 ) Y, por otro lado, la situación internacional y, en particular, los preceptos que se deducen del artículo 11 del Convenio marco de la OMS invitan a considerar que, si el legislador de la Unión no hubiese intervenido, probablemente cada Estado miembro habría adoptado nuevas disposiciones, seguramente divergentes, en materia de etiquetado y envasado de los productos del tabaco. ( 65 )

98. Por lo demás, la utilidad de las disposiciones controvertidas de la Directiva para eliminar los obstáculos a los intercambios no puede ponerse en tela de juicio alegando que también en el futuro se seguirán dando particularidades nacionales en el envasado de los productos del tabaco, desde la lengua de las advertencias hasta los eventuales timbres fiscales, ya que el artículo 114 TFUE no se rige por el principio de «todo o nada». Por el contrario, el artículo 114 TFUE permite también una armonización parcial de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, que también puede contribuir a la eliminación de los obstáculos a los intercambios, especialmente si permite a las empresas afectadas beneficiarse de un ahorro de costes. Esto pudo pensar razonablemente el legislador de la Unión en cuanto a la normalización del tamaño y contenido mínimo de los envases y del carácter de las advertencias que éstos han de contener y las indicaciones admitidas sobre las características del producto.

99. Por lo que respecta al incremento del contrabando y al florecimiento del mercado negro que predicen algunos de los intervinientes en el procedimiento, a mi parecer este argumento es tan poco convincente como el antes referido sobre la prohibición de los aromas característicos. ( 66 )

100. Por último, en cuanto al reproche formulado por las empresas intervinientes en el procedimiento prejudicial de que con la unificación de los envases se reducirá la variedad de productos y disminuirán las posibilidades de competencia entre los fabricantes de productos del tabaco, no se trata de un argumento de competencia, sino de proporcionalidad, y de él me ocuparé más adelante, al tratar la tercera cuestión. ( 67 )

101. Por lo tanto, en su conjunto procede desestimar las objeciones a la utilización del artículo 114 TFUE como base jurídica para las disposiciones que contiene el título II, capítulo II, de la Directiva, exactamente igual que ya hizo el Tribunal de Justicia en relación con la normativa precedente. ( 68 )

3. La libre circulación de productos del tabaco [primera cuestión, letras a) y b)]

102. Con la primera cuestión, letras a) y b), se pone en tela de juicio la normativa sobre la «libre circulación» de productos del tabaco que contiene el artículo 24 de la Directiva. Partiendo de las alegaciones de las demandantes en el procedimiento principal y de algunos de sus coadyuvantes, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el artículo 114 TFUE constituye una base jurídica válida para dicha disposición de la directiva y, en particular, sus apartados 2 y 3.

103. Quiero adelantar que en la apreciación de esta cuestión no pueden tener relevancia las eventuales observaciones de los servicios jurídicos de las distintas instituciones de la Unión, a las que se han referido algunas de las empresas intervinientes en el procedimiento. Dichas observaciones son trámites puramente internos que no reflejan necesariamente la opinión de la institución y no se pueden utilizar como tal contra ella ante los tribunales. Es natural que las instituciones políticas de la Unión preparen internamente la formación de su voluntad y en ese proceso a veces pueda haber un debate controvertido. Pero de ese solo hecho no se puede extraer conclusión alguna en cuanto a la legalidad de las disposiciones de la Directiva aquí controvertidas.

104. El artículo 24 de la Directiva presenta la siguiente estructura: en su apartado 1 se postula el principio de libre circulación de los productos del tabaco y los productos relacionados que se ajusten a la Directiva; los Estados miembros no pueden prohibir ni limitar la comercialización de dichos productos por razones relacionadas con los aspectos regulados en esa Directiva. Pero esto se aplica «con sujeción a lo dispuesto en los apartados 2 y 3». El artículo 24, apartado 2, permite a los Estados miembros, en determinadas circunstancias, introducir otros requisitos (es decir, mayores que los dispuestos en la Directiva) en relación con la normalización del embalaje de los productos del tabaco. Con arreglo al artículo 24, apartado 3, de la Directiva, además, los Estados miembros pueden prohibir una determinada categoría de tabaco o de productos relacionados, en las condiciones que allí se establecen y con el objetivo de proteger la salud.

a) El derecho de los Estados miembros a introducir otros requisitos en relación con la normalización del embalaje de los productos del tabaco [primera cuestión, letra a)]

105. En primer lugar, con la primera cuestión, letra a), se cuestiona la base jurídica del artículo 24, apartado 2, de la Directiva. Con arreglo a dicha disposición, la Directiva «no afectará al derecho de un Estado miembro a mantener e introducir otros requisitos aplicables a todos los productos comercializados, en relación con la normalización del embalaje de los productos del tabaco, cuando esté justificado por razones de salud pública, habida cuenta del nivel elevado de protección de la salud humana alcanzado mediante la presente Directiva. [...]»

106. Las demandantes en el procedimiento principal y sus coadyuvantes consideran que esta disposición no puede basarse en el artículo 114 TFUE, ya que no tiene por objeto eliminar, sino crear obstáculos a los intercambios. En apoyo de su valoración, las empresas intervinientes alegan, en esencia, que el artículo 24, apartado 2, de la Directiva permite a los Estados miembros socavar la libre circulación de los productos del tabaco introduciendo disposiciones sobre el embalaje más estrictas que las previstas a escala de la Unión.

107. A este respecto, las empresas intervinientes, como, por cierto, también el Reino Unido, Irlanda y Noruega, parten de una interpretación especialmente amplia del artículo 24, apartado 2, de la Directiva. En su opinión, con dicha disposición se pretende permitir a los Estados miembros en todos los aspectos la introducción de exigencias más estrictas al embalaje de los productos del tabaco, es decir, con independencia de si el aspecto del embalaje de que se trate es objeto o no de una armonización en el Derecho de la Unión.

108. En efecto, con una interpretación tan amplia el artículo 24, apartado 2, de la Directiva podría entrar en conflicto con los objetivos del artículo 114 TFUE de mejorar el funcionamiento del mercado interior, ya que, atendiendo a tal interpretación, la Directiva ciertamente lograría armonizar las disposiciones sobre el embalaje de los productos del tabaco, pero, no obstante, permitiría a los Estados miembros apartarse de nuevo de esa armonización sin observar las condiciones y procedimientos previstos al efecto en el artículo 114 TFUE, apartados 4 a 10. Por lo tanto, como correctamente alega BAT, la armonización que se lleva a cabo con una mano se estaría desbaratando inmediatamente con la otra.

109. No obstante, sería precipitado, a falta de una reflexión más profunda sobre este tema, concluir sin más que el artículo 24 de la Directiva es incompatible con el artículo 114 TFUE y que, por eso, no debió haber sido adoptado sobre dicha base jurídica. En efecto, la interpretación amplia del artículo 24, apartado 2, de la Directiva de la que parten las empresas intervinientes, el Reino Unido, Irlanda y Noruega no es la única posible, y, conforme a reiterada jurisprudencia, cuando una disposición de Derecho derivado admite más de una interpretación, debe entenderse de una manera que sea compatible con el Derecho primario y que no cuestione su validez. ( 69 )

110. Una interpretación del artículo 24, apartado 2, de la Directiva que sea conforme con el Derecho primario y, en particular, que asegure su compatibilidad con la base jurídica del artículo 114 TFUE, se antoja perfectamente posible. Por ejemplo, siguiendo la postura de las instituciones de la Unión intervinientes en el procedimiento prejudicial, además de Francia y Portugal, puede abogarse por una interpretación estricta del artículo 24, apartado 2, en el sentido de que a los Estados miembros sólo les está permitida la adopción de «otros requisitos» en la medida en que el legislador de la Unión no haya efectuado por sí mismo una armonización.

111. Esta interpretación estricta del artículo 24, apartado 2, es también la que más se ajusta a la finalidad y a la sistemática de la Directiva 2014/40. En efecto, en contra de lo que parecen opinar las demandantes en el procedimiento principal y algunos de sus coadyuvantes, la Directiva no lleva a cabo precisamente una armonización plena, sino sólo una armonización parcial o, utilizando los términos de su artículo 1, letra b), una «aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros por lo que respecta a determinados aspectos del etiquetado y envasado de los productos del tabaco». En este sentido se puede aducir también el considerando 53 de la Directiva, en el que se recalca que con este acto legislativo se logran «diferentes grados de armonización» y que, «por lo que respecta a la presentación y el embalaje», solamente «dispone un primer conjunto de normas comunes básicas».

112. Aunque es cierto que la Directiva dedica todo un capítulo a disposiciones sobre el etiquetado y envasado de los productos del tabaco, que regulan desde la forma y el contenido mínimo de los envases hasta la exigencia de advertencias sanitarias (combinadas) y la prohibición de determinadas declaraciones engañosas en los envases, en contra de la opinión de numerosas empresas intervinientes en el procedimiento sigue quedando margen para la regulación nacional en los más diversos aspectos en materia de etiquetado y envasado de los productos del tabaco. No en vano, del artículo 28, apartado 2, letra a), de la Directiva se deduce que determinadas superficies de la unidad de envasado no están reguladas en la Directiva y que la Comisión ha de vigilar, entre otras cosas, la evolución a escala nacional.

113. Así, a los Estados miembros les sigue asistiendo la posibilidad, en particular, de imponer sus propias exigencias a los colores de todas las partes de la unidad de envasado que no estén reservadas a las advertencias, inclusive estableciendo una estandarización del embalaje, ( 70 ) pues los colores, a lo sumo, están (indirectamente) corregulados en la Directiva en la medida en que su artículo 13 prohíbe dar a los productos del tabaco una presentación engañosa o falsamente positiva.

114. Poco convincente resulta a este respecto la objeción de algunas de las empresas intervinientes en el procedimiento prejudicial según la cual una disposición como el artículo 24 de la Directiva, basada en el artículo 114 TFUE, no puede permitir a los Estados miembros adoptar ningún tipo de disposición nacional más estricta sobre el etiquetado y envasado de los productos del tabaco, ya que esa materia está comprendida íntegramente «en el ámbito de aplicación de la Directiva». Esta objeción, que probablemente se alimente del temor de algunas de las empresas afectadas a la introducción de disposiciones nacionales sobre la imposición de envases neutros («plain packaging»), pasa por alto el hecho de que numerosos aspectos del etiquetado y envasado de los productos del tabaco carecen aún de regulación en el Derecho de la Unión, y entre esos aspectos está el de los colores.

115. De aceptarse esta tesis de las empresas intervinientes, el objetivo de la armonización parcial de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros perseguido por la Directiva 2014/40 se reconvertiría en una armonización plena, con lo cual se desatendería el amplio margen de apreciación que asiste al legislador de la Unión, en virtud del artículo 114 TFUE, para elegir la técnica de aproximación que considere más adecuada. ( 71 ) Al recurrir al artículo 114 TFUE, el legislador de la Unión no tiene que decidir en el sentido de un «todo o nada» entre la plena armonización y la omisión de toda armonización, sino que, como aquí ha sucedido, puede optar por una armonización parcial.

116. Nada distinto se desprende, por lo demás, de las sentencias a las que se remiten las demandantes en el procedimiento principal. ( 72 ) Si bien es cierto que el Tribunal de Justicia en su primera sentencia sobre la publicidad del tabaco declaró nula una Directiva basada en las competencias sobre el mercado interior, en particular sobre el artículo 100 bis del Tratado CE (actualmente, artículo 114 TFUE) porque no contenía ninguna disposición en relación con la libre circulación de los productos conformes con la Directiva, si se lee el correspondiente pasaje de la sentencia en su contexto se comprueba que con ello el Tribunal de Justicia no pretendía en absoluto cerrar la puerta a la adopción de directivas destinadas a la armonización parcial de determinadas materias. Por el contrario, reconoció expresamente que las medidas de armonización del mercado interior pueden contener cláusulas que dejen a los Estados miembros la posibilidad de adoptar medidas más estrictas para la protección de un interés general. ( 73 )

117. Sólo en el caso de que el legislador de la Unión no pretendiese en absoluto la libre circulación de los productos contemplados por una Directiva y conformes con ella le estaría vedado el recurso al artículo 114 TFUE. ( 74 ) Asimismo, el legislador de la Unión no puede autorizar a los Estados miembros a oponerse a la importación, venta y consumo de productos del tabaco que se ajusten a la Directiva, por razones relacionadas con los aspectos que armoniza la propia Directiva. ( 75 )

118. Pero no es eso lo que sucede en el presente caso. Por un lado, el artículo 24, apartado 1, de la Directiva reconoce expresamente el principio de libre circulación de los productos del tabaco que se ajusten a la Directiva. Por otro, el artículo 24, apartado 2, de la Directiva, interpretado a la luz del considerando 53, sólo permite a los Estados miembros introducir «otros requisitos [...] en relación con la normalización del embalaje» en la medida en que no exista una armonización en el Derecho de la Unión.

119. Sin duda, este tipo de armonización parcial implica que los productos no puedan exportarse, sin más, de un Estado miembro a otro aunque su etiquetado y envasado se ajusten en todos los aspectos a las exigencias de la Directiva, pues en los aspectos del embalaje no armonizados cada Estado miembro puede imponer requisitos adicionales. Pero, al margen de esta cuestión, dicha armonización parcial también aporta indiscutibles ventajas para el funcionamiento del mercado interior, ya que elimina, si bien no todos, sí algunos obstáculos a los intercambios. En el presente caso, esto significa, por ejemplo, que los fabricantes de productos del tabaco pueden utilizar en todo el mercado interior envases de cigarrillos conformes a un diseño básico uniforme, y que sólo tienen que adaptar ese diseño a las peculiaridades de las respectivas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales en algunos detalles concretos (como el color), pero no en todos ellos.

120. Por lo tanto, se ha de admitir que las mencionadas disposiciones del artículo 24, apartados 1 y 2, de la Directiva junto con las explicaciones que al respecto contiene el considerando 53 cumplen una función básicamente aclaratoria: explican el funcionamiento de la armonización parcial perseguido por la Directiva. No obstante, como pone de manifiesto, sin ir más lejos, la encendida controversia entre los intervinientes en el procedimiento acerca de la admisibilidad de las eventuales disposiciones nacionales dirigidas a la estandarización de los embalajes, tal aclaración resulta ciertamente necesaria.

b) El derecho de los Estados miembros a prohibir determinadas categorías de productos [primera cuestión, letra b)]

121. Por otro lado, con la primera cuestión, letra b), se pone en tela de juicio el artículo 24, apartado 3, de la Directiva y, en concreto, su primera frase. Conforme a dicha disposición, un Estado miembro puede «prohibir una determinada categoría de tabaco o de productos relacionados por razones relacionadas con la situación específica de este Estado miembro y siempre que las disposiciones estén justificadas por la necesidad de proteger la salud pública, teniendo en cuenta el nivel elevado de protección de la salud humana alcanzado mediante la presente Directiva».

122. Como advierte el órgano jurisdiccional remitente en su petición de decisión prejudicial, en el litigio principal se impugna el artículo 24, apartado 3, primera frase, esencialmente con los mismos argumentos que el artículo 24, apartado 2, de la Directiva. Por lo tanto, de nuevo se lamenta aquí que la disposición controvertida de la Directiva no lleve a la eliminación de los obstáculos a los intercambios, sino a su aparición.

123. A diferencia de lo que opinan el Parlamento, el Consejo y la Comisión, esta alegación no queda desvirtuada con una remisión a la falta de competencia de la Unión para adoptar medidas de armonización en política de salud (artículo 168 TFUE, apartado 5) y al mantenimiento en los Estados miembros de la responsabilidad por la definición de su política de salud (artículo 168 TFUE, apartado 7). La Directiva 2014/40 no es precisamente una medida de política de salud, sino una medida de armonización del mercado interior, para la cual es competente la Unión en virtud del artículo 114 TFUE. ( 76 ) De lo contrario, no se habría podido incluir en la Directiva tampoco la prohibición de los productos del tabaco con aromas característicos, que es objeto de encendido debate en el presente caso. ( 77 )

124. Por lo demás, tal y como ya he señalado, ( 78 ) el artículo 114 TFUE en principio no puede servir como base jurídica para una disposición por la que se autoriza a los Estados miembros a apartarse unilateralmente del efecto armonizador de la Directiva. Y esto es válido también para cualquier medida motivada por consideraciones de política de salud que pueda adoptar un Estado miembro «con el fin de tener en cuenta la futura evolución del mercado», como se dice en el considerando 54 de la Directiva. En efecto, para esos casos el artículo 114 TFUE, apartado 8, que, como disposición de Derecho primario, goza de supremacía sobre la Directiva, no prevé expresamente una actuación a escala nacional, sino a escala de la Unión: Si en un ámbito que haya sido objeto de medidas de armonización en el Derecho de la Unión se plantea un «problema concreto relacionado con la salud pública», el Estado miembro debe informar a la Comisión, «la cual examinará inmediatamente la conveniencia de proponer al Consejo las medidas adecuadas». Ningún acto de Derecho derivado puede desviarse de esta norma. En todo caso, una Directiva puede autorizar a los Estados miembros, como excepción a lo establecido en ella, a adoptar medidas provisionales en aras de la protección de la salud (artículo 114 TFUE, apartado 10).

125. En consecuencia, el artículo 24, apartado 3, de la Directiva (en contra de la opinión de las instituciones de la Unión intervinientes en el procedimiento) no puede interpretarse de forma tan amplia que actúe como cheque en blanco para que los Estados miembros puedan prohibir permanentemente la comercialización de determinados productos contemplados en la Directiva y así dejen unilateralmente sin eficacia la libre circulación de esos productos. Por lo tanto, no se sostiene la tesis del Parlamento y de la Comisión según la cual cada Estado miembro puede prohibir completamente, por ejemplo, la comercialización de los cigarrillos acogiéndose al artículo 24, apartado 3, de la Directiva. Sólo para los productos que no son objeto de armonización en la Directiva 2014/40 siguen siendo posibles tales prohibiciones nacionales unilaterales. ( 79 )

126. Pero esto no significa que el artículo 24, apartado 3, de la Directiva sea ilegal y que deba ser declarado nulo. En efecto, de manera análoga a lo que sucede con la validez del artículo 24, apartado 2, de la Directiva, debe admitirse también la del artículo 24, apartado 3, en la medida en que dicha cláusula se interprete restrictivamente teniendo en cuenta la base jurídica elegida para su adopción (es decir, de conformidad con el artículo 114 TFUE). ( 80 )

127. En primer lugar, con arreglo al artículo 24, apartado 3, de la Directiva, sólo se permiten las prohibiciones nacionales unilaterales de productos comprendidos por la Directiva en la medida en que con las medidas de armonización de la Directiva no se haya alcanzado en grado suficiente el objetivo de política de salud perseguido por el Estado miembro. En este sentido apunta la redacción utilizada en el artículo 24, apartado 3, primera frase, de la Directiva, con arreglo al cual cualquier prohibición de productos por los Estados miembros debe hacerse «teniendo en cuenta el nivel elevado de protección de la salud humana alcanzado mediante la presente Directiva».

128. En segundo lugar, el artículo 24, apartado 3, primera frase, de la Directiva permite exclusivamente las prohibiciones de productos motivadas por la política de salud a escala nacional y «relacionadas con la situación específica [del] Estado miembro». Es conforme con el principio de subsidiariedad (artículo 5 TUE, apartados 1 y 3) ceder a los Estados en primer lugar la solución de tales problemas. ( 81 ) Para el caso de que se planteen a este respecto problemas de alcance transfronterizo, el legislador de la Unión ha adoptado ciertas precauciones en las demás frases del artículo 24, apartado 3, de la Directiva y, conforme al modelo del artículo 114 TFUE, apartados 5 y 6, ha previsto un procedimiento de autorización que ha de seguir la Comisión.

129. Partiendo de estos criterios puede considerarse que el artículo 24, apartado 3, de la Directiva constituye una medida cubierta por la base jurídica del artículo 114 TFUE.

130. Las demandantes en el procedimiento principal alegan que existe una incoherencia entre el artículo 24, apartado 3, por un lado, y la prohibición de los cigarrillos mentolados que contiene el artículo 7 de la Directiva, por otro. ( 82 ) En esencia, alegan que una prohibición de aromas característicos como la que impone el artículo 7 de la Directiva no es necesaria si a los Estados miembros, pese a todo, se les concede la posibilidad de prohibir unilateralmente determinadas categorías de productos del tabaco. Asimismo, consideran que no tiene sentido fundamentar la prohibición de los aromas característicos del artículo 7 de la Directiva en hipotéticas divergencias futuras entre las normativas nacionales y, al mismo tiempo, alentar tales diferencias en el artículo 24, apartado 3, de la Directiva.

131. Este argumento tampoco me convence. Por un lado, el artículo 7 de la Directiva, como ya he mencionado, ( 83 ) trata de un problema transfronterizo que afecta a todo el mercado interior europeo, mientras que el ámbito de aplicación del artículo 24, apartado 3, de la Directiva, según su propio tenor literal, se limita a la situación específica de Estados miembros concretos. Y, por otro, el legislador de la Unión sigue teniendo la posibilidad de decidir, en ejercicio de su amplio margen de apreciación en virtud del artículo 114 TFUE, ( 84 ) si opta por una armonización progresiva de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, de manera que con una medida de armonización se aborden determinados problemas del mercado interior pero otros no. En consecuencia, no puede calificarse de incoherente el hecho de que el legislador de la Unión haya prohibido en todo el mercado interior europeo los productos del tabaco con aromas característicos y, al mismo tiempo, haya dejado de momento en manos de los Estados miembros la prohibición de otros productos potencialmente peligrosos para la salud.

c) Conclusión parcial

132. Por lo tanto, en definitiva, sobre la base de los argumentos presentados ante el Tribunal de Justicia no hay motivo para considerar que el artículo 24, apartados 2 o 3, de la Directiva no pudieran basarse en el artículo 114 TFUE.

4. Régimen de las ventas a distancia [primera cuestión, letra c), inciso iii)]

133. Con la primera cuestión, letra c), inciso iii), el órgano jurisdiccional remitente se fija en el artículo 18 de la Directiva y, más en concreto, en su apartado 1, que deja libertad a los Estados miembros para prohibir las ventas a distancia transfronterizas de productos del tabaco a los consumidores y, por lo demás, llama a la cooperación para prevenir dichas ventas.

134. Esta cuestión tiene su origen en una alegación de BAT en el procedimiento principal según la cual la mencionada disposición no facilita los intercambios transfronterizos, de manera que es contraria a los objetivos del artículo 114 TFUE. Además, dicha empresa lamenta que la libertad de elección que se concede a los Estados miembros pueda dar lugar a divergencias entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros. Por estas dos razones BAT niega que el artículo 18 de la Directiva pueda fundamentarse en el artículo 114 TFUE como base jurídica.

135. A este respecto se ha de señalar, en primer lugar, que hasta ahora (es decir, antes de la entrada en vigor de la Directiva 2014/40) los Estados miembros ya tenían libertad para prohibir o restringir las ventas a distancia transfronterizas de productos del tabaco dentro de la Unión Europea, acogiéndose a los límites que prevén los Tratados para la libre circulación de mercancías. ( 85 ) En este sentido, el artículo 18, apartado 1, de la Directiva no es sino una cláusula declaratoria que confirma el statu quo.

136. Pero, además, según se deduce del preámbulo de la Directiva, ( 86 ) su artículo 18, apartado 1, también tiene en cuenta que, por un lado, las disposiciones de la Directiva sobre la fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco pueden ser fácilmente eludidas en las ventas a distancia y, por otro, que los adolescentes podrían tener gracias a ese canal de venta un acceso más fácil a los productos del tabaco. Por lo tanto, en general podría menoscabarse de esa manera la legislación de control del tabaco.

137. En la jurisprudencia se reconoce que en un acto de Derecho de la Unión basado en el artículo 114 TFUE también pueden incluirse disposiciones dirigidas a prevenir, mediante prohibiciones, la elusión de determinadas normas. ( 87 ) Precisamente ése es el fin perseguido por el artículo 18, apartado 1.

138. La prohibición de las ventas a distancia transfronterizas, que ya ha sido impuesta por algunos Estados miembros y quizá vayan a imponer otros invocando el artículo 18, apartado 1, de la Directiva, es de alguna manera el precio que hay que pagar por la circulación de los productos del tabaco en el mercado interior europeo que se ajustan a las exigencias de la Directiva y que se venden respetando el objetivo de protección de la salud que ésta persigue.

139. Por todo ello, el artículo 18, apartado 1, de la Directiva fue correctamente adoptado sobre la base jurídica del artículo 114 TFUE. ( 88 )

5. Facultad de la Comisión para aplicar las normas acordadas internacionalmente [primera cuestión, letra c), inciso iv)]

140. La primera cuestión, letra c), inciso iv), se refiere a los artículos 3, apartado 4, y 4, apartado 5, de la Directiva, en que se faculta a la Comisión para adoptar actos delegados a fin de integrar en el Derecho de la Unión determinadas normas acordadas internacionalmente en relación con los niveles máximos de emisión, las emisiones y los métodos de medición. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente hace suya una alegación de JTI según la cual con dichas disposiciones de la Directiva se delegan de facto facultades legislativas en la OMS o en las Partes del Convenio marco de la OMS, lo cual es incompatible con el artículo 114 TFUE.

141. Si se analiza con detenimiento, se observa que la crítica a estas dos disposiciones de la Directiva presenta una doble vertiente: por un lado se denuncia una presunta delegación de facultades legislativas en organismos o entidades internacionales ajenos al marco institucional de la Unión y, por otro, se cuestiona que con cualquier adaptación del Derecho de la Unión a normas internacionales pueda mejorar realmente el funcionamiento del mercado interior.

142. Del primer elemento de la crítica me ocuparé más adelante, al tratar la quinta cuestión. ( 89 ) Por lo que respecta al segundo, baste decir que, conforme a reiterada jurisprudencia, el artículo 114 TFUE puede servir de base jurídica para la adaptación de medidas ya existentes de armonización del mercado interior a las nuevas circunstancias. ( 90 ) Es evidente que tal adaptación puede efectuarse también en atención a obligaciones de Derecho internacional o a recomendaciones de organismos internacionales (véase también el artículo 3 TUE, apartado 5, segunda frase).

143. Eso es exactamente lo que sucede en el presente caso. El artículo 3 de la Directiva ya contiene normativas sobre niveles máximos de emisión y emisiones de los productos del tabaco, y el artículo 4 de la Directiva establece también normas para los métodos de medición, y en cada una de esas disposiciones se faculta a la Comisión para adaptar o completar esas normativas atendiendo a las nuevas circunstancias en el plano internacional. Con ello se asegura que las nuevas normas internacionalmente acordadas se apliquen de modo uniforme y simultáneo en todo el mercado interior europeo, lo que redunda en beneficio del buen funcionamiento del mercado interior.

144. Por lo tanto, es infundada la alegación de que el artículo 114 TFUE no puede servir de base jurídica para los artículos 3, apartado 4, y 4, apartado 5, de la Directiva.

B. Principio de proporcionalidad

145. Las cuestiones segunda y tercera se dedican al principio de proporcionalidad. Por un lado, partiendo de una crítica de BAT, se alude a la prohibición de los productos del tabaco con aromas característicos [tercera cuestión, letra a)] y, por otro, sobre la base de argumentos de diversas empresas intervinientes, se centra la atención en diferentes requisitos impuestos por la Directiva al etiquetado y envasado de los productos del tabaco [cuestiones segunda y tercera, letras b) y c)].

146. Conforme a reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad es uno de los principios generales del Derecho de la Unión. Exige que los actos de las instituciones de la Unión sean idóneos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no sobrepasen los límites de lo que es necesario para alcanzar tales objetivos, ( 91 ) quedando claro que, cuando se pueda elegir entre varias medidas adecuadas, deberá utilizarse la menos gravosa y que las cargas que se impongan no deberán ser desproporcionadas respecto a los objetivos perseguidos. ( 92 )

147. En cuanto al control jurisdiccional de la proporcionalidad de los actos de la Unión, se ha de tener en cuenta que la facultad de apreciación del legislador de la Unión puede resultar limitada en función de una serie de criterios cuando se trate de injerencias en los derechos fundamentales. Entre esos criterios figuran, por ejemplo, el ámbito afectado, la naturaleza del derecho en cuestión garantizado, la naturaleza y la gravedad de la injerencia y la finalidad de ésta. ( 93 )

1. Injerencias en la libertad de empresa

148. La mayor parte de los problemas suscitados en las cuestiones segunda y tercera se refieren al derecho fundamental de libertad de empresa (artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales). Este derecho fundamental puede quedar sometido a un amplio abanico de intervenciones del poder público que establezcan limitaciones al ejercicio de la actividad económica en aras del interés general, ( 94 ) y el legislador de la Unión tiene una amplia facultad de apreciación cuando se trata de tomar decisiones de naturaleza tanto política como económica o social en las que deben realizarse apreciaciones y valoraciones complejas. ( 95 )

149. No cabe duda de que el legislador de la Unión, al adoptar la Directiva 2014/40, se enfrentó precisamente a complejas cuestiones de índole económica, social y política, hecho que tampoco ha sido puesto seriamente en duda por ninguno de los intervinientes en el procedimiento. Por consiguiente, al legislador de la Unión debía reconocérsele un amplio margen de apreciación para realizar las apreciaciones en que se basa la Directiva y, en particular, con respecto a las medidas que mejor podrían contribuir a lograr un alto nivel de protección de la salud en el mercado interior europeo (artículos 9 TFUE; 114 TFUE, apartado 3, y 168 TFUE, apartado 1, y artículo 35, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales). Y esto es así también porque los pronósticos sobre el futuro comportamiento del mercado, por su naturaleza, pueden ser objeto, a lo sumo, de un control de razonabilidad.

150. Dicha facultad de apreciación implica que sólo cabe apreciar una vulneración del principio de proporcionalidad por parte del legislador de la Unión cuando el acto de que se trate sea manifiestamente desproporcionado, es decir, cuando sea manifiestamente inadecuado para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos, cuando sobrepase manifiestamente lo que es necesario para alcanzarlos o cuando pueda producir inconvenientes manifiestamente desproporcionados a dichos objetivos. ( 96 ) En cambio, carece de relevancia que la medida adoptada en el acto sea la única posible o la más adecuada.

151. Conforme a este criterio, la prohibición de los productos del tabaco con aromas característicos y algunos de los requisitos aludidos por el órgano jurisdiccional remitente en cuanto al etiquetado y envasado de los productos del tabaco se deben someter al control judicial.

a) La prohibición de los productos del tabaco con aromas característicos [tercera cuestión, letra a)]

152. La prohibición de los productos del tabaco con aromas característicos, cuya proporcionalidad se plantea al Tribunal de Justicia, se deriva del artículo 7, apartados 1 y 7, de la Directiva.

153. Con ella se pretende contribuir a garantizar un alto nivel de protección de la salud en el mercado interior europeo. En efecto, todos los aromas característicos (ya sea el mentol u otros aromas) pueden contribuir a mitigar o camuflar el generalmente áspero, e incluso picante, sabor del tabaco. Eso, en opinión del legislador de la Unión, puede generar el grave riesgo de que los productos del tabaco aromatizados faciliten a los no fumadores la iniciación al consumo de tabaco, ( 97 ) y que dificulten a los fumadores habituales (o al menos a algunos de ellos) la superación de la dependencia de la nicotina. ( 98 )

154. Especial relevancia práctica reviste a este respecto la prohibición de los cigarrillos mentolados que se establece en dicha disposición a partir del 20 de mayo de 2020. ( 99 ) Sólo a esa prohibición se dedican extensas argumentaciones, desde el punto de vista de la proporcionalidad, tanto en la resolución de remisión como en las observaciones de las empresas intervinientes. En consecuencia, a continuación yo también me voy a centrar en el examen de los problemas jurídicos planteados sobre la proporcionalidad de la prohibición de los cigarrillos mentolados.

i) Adecuación de la prohibición

155. Se discute aquí la propia adecuación de la prohibición de comercializar cigarrillos mentolados para alcanzar el objetivo de mejorar la protección de la salud perseguido por la Directiva. Se trata de la cuestión controvertida de las repercusiones que la prohibición de los cigarrillos mentolados tendrá en el comportamiento de consumo de los fumadores actuales y potenciales. Todos los intervinientes en el procedimiento basan sus tesis en estudios científicos y cada parte reprocha a la otra el escaso fundamento científico de sus argumentos.

156. Sin embargo, para valorar la legalidad de la Directiva 2014/04 y, en particular, la proporcionalidad de las disposiciones controvertidas, lo determinante no es que las consideraciones de salud esgrimidas por el legislador de la Unión en torno a los cigarrillos mentolados (consideraciones que a mí personalmente me parecen muy razonables) estén respaldadas con suficiente precisión por el actual estado de la ciencia,

157. Y ello porque el legislador de la Unión, al adoptar la Directiva, tenía que observar el principio de cautela. ( 100 ) Precisamente cuando resulta imposible determinar con certeza la existencia o el alcance del riesgo alegado por razón de la naturaleza insuficiente, no concluyente o imprecisa de los resultados de los estudios realizados y, sin embargo, persiste la probabilidad de un perjuicio real para la salud pública en el supuesto en que se produzca el riesgo, el principio de cautela justifica la adopción de medidas restrictivas, siempre y cuando sean objetivas y no discriminatorias. ( 101 )

158. También el llamamiento hecho en el marco de la OMS a limitar o prohibir en todo el mundo el uso de ingredientes en los productos del tabaco que puedan mejorar su sabor, entre ellos el mentol, ( 102 ) no es sino expresión del principio de cautela.

159. Por lo tanto, atendiendo al principio de cautela era perfectamente defendible, e incluso quizá necesario, establecer en general unas reglas estrictas para el uso de aromas característicos en los productos del tabaco, máxime cuando el Derecho primario se propone lograr un alto nivel de protección de la salud (artículos 9 TFUE, 114 TFUE, apartado 3, y 168 TFUE, apartado 1, y artículo 35, segunda frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales).

160. En ningún caso una prohibición de aromas característicos (incluido el mentol) en los productos del tabaco puede considerarse manifiestamente inadecuada para alcanzar el mencionado fin y así contribuir a un elevado nivel de protección de la salud en el mercado interior europeo. Esto resulta más claro aún si, además del principio de cautela, se toma en consideración el amplio margen de apreciación de que dispone el legislador de la Unión para elegir las medidas con las que alcanzar de mejor modo el alto nivel de protección de la salud en el mercado interior que se pretende lograr.

ii) Necesidad de la prohibición

161. Por otro lado, algunas de las empresas intervinientes en el procedimiento y Polonia niegan que sea necesaria una prohibición de comercialización de los cigarrillos mentolados para alcanzar el alto nivel de protección de la salud en el mercado interior que persigue la Directiva.

162. Las alegaciones formuladas a este respecto se pueden clasificar en dos ámbitos temáticos: por un lado, sobre la cuestión de si era necesaria una prohibición general de todos los aromas característicos, incluido el mentol, y, por otro, sobre la cuestión de si no disponía el legislador de la Unión de medios menos gravosos, menos restrictivos, que una prohibición.

– Sobre la necesidad de una prohibición general de todos los aromas característicos

163. Por lo que respecta al primero de estos ámbitos temáticos, ya he expuesto (en relación con el artículo 114 TFUE) que las alegaciones de algunas de las empresas intervinientes en el procedimiento acerca de la supuesta posición especial de los cigarrillos mentolados en el segmento de mercado de los cigarrillos aromatizados es poco convincente. ( 103 )

164. Al contrario de lo que opina BAT, además, la necesidad de prohibir los aromas característicos para alcanzar un alto nivel de protección de la salud en el mercado interior no puede ponerse en tela de juicio con la lapidaria afirmación de que los riesgos para la salud asociados al tabaco son conocidos por todo el mundo, incluidos los jóvenes.

165. El solo hecho de que muchos afectados estén al tanto de los riesgos no significa, ni mucho menos, que el poder público deba suprimir las precauciones ya existentes o renunciar a adoptar otras nuevas. Por ejemplo, a nadie se le ocurriría levantar la obligación de llevar casco para los motociclistas o la de abrocharse el cinturón de seguridad para los ocupantes de vehículos de motor por el hecho de que la gran mayoría de los usuarios de la vía pública ya estén suficientemente informados de los riesgos de la circulación vial y se vayan a comportar razonablemente por su propia voluntad.

166. Además, con la prohibición de todos los aromas característicos, la Directiva, según se desprende especialmente de su artículo 1 y de su exposición de motivos, ( 104 ) se atiene a los preceptos elaborados en el marco de la OMS. Puede ser que, como acertadamente señalan BAT, Mane y Polonia, dichos preceptos carezcan de efecto vinculante, pero tienen carácter recomendatorio, precisamente también en relación con la normativa sobre el mentol. ( 105 ) Es evidente que el legislador de la Unión, dentro del amplio margen de apreciación que le confiere el artículo 114 TFUE para la adopción de medidas de armonización del mercado interior, estaba facultado para emprender medidas que se le recomendaban a la Unión en el plano internacional, aun sin una obligación concreta.

167. Si el legislador de la Unión hubiese renunciado a incluir el mentol en la prohibición de los aromas característicos, como ya he mencionado, ( 106 ) la Directiva podría hacer una contribución sustancialmente menor a la consecución de un alto nivel de protección de la salud, pues en ese caso los actuales y potenciales consumidores de productos aromatizados del tabaco podrían seguir disponiendo, en el mercado interior, de los cigarrillos mentolados como alternativa, lo que facilitaría la iniciación en el consumo de tabaco a los adolescentes y a los jóvenes y, al mismo tiempo, podría dificultar la superación de la adicción a la nicotina a los fumadores habituales. ( 107 )

168. Además, la Unión Europea podría incluso quedar expuesta a posibles denuncias en el marco de la Organización Mundial de la Salud (OMS) si no prohibiese los cigarrillos mentolados de igual manera que otros cigarrillos aromatizados. Así, el Órgano de Solución de Diferencias de la OMS, en un informe aparecido en 2012, consideró que era una violación de las normas de la OMS que los Estados Unidos de América prohibiesen la venta de cigarrillos con aroma de clavo mientras seguían permitiendo la comercialización de cigarr