Sobre la segunda cuestión

La segunda cuestión hace hincapié en el problema de si los controles fitosanitarios realizados en la frontera, con el fin de evitar la introducción del piojo de San José, continúan aún estando justificados, en el sentido de la primera frase del artículo 36 del Tratado CEE, tras la adopción de la Directiva del Consejo de 8 de diciembre de 1969 relativa a la lucha contra el piojo de San José (DO 1969, L 323; EE 03/03, p. 174). No obstante, el desarrollo de esta cuestión en el curso del procedimiento, respecto del citado parásito, ha puesto de manifiesto que su examen debe extenderse y referirse también a otros aspectos y, en especial -como los términos del artículo 36 invitan a hacer- al problema de si este tipo de control está, en principio, justificado.

Para abordar este examen más amplio del problema, la información que a lo largo del procedimiento se nos ha suministrado sobre dicho parásito, presenta indudablemente gran interés. Este depredador parece ser extremadamente peligroso; a partir del instante en que se instala en un lugar determinado, su destrucción completa se hace prácticamente imposible. Las condiciones climáticas para su propagación se dan en el conjunto de la Comunidad, habiendo ya aparecido -en diverso grado- en Italia, en Francia y en una región delimitada del sur de Alemania. Su nocividad ha impulsado, además, a la Organización europea y mediterránea para la protección de las plantas, organización de carácter regional constituida en el seno de la FAO, a fijarle una tolerancia cero. Esta situación explica la particular preocupación del Gobierno federal, que teme especialmente por la seguridad de los grandes viveros situados al norte de Alemania y cuya importancia económica es considerable.

Sin embargo, la Comisión tuvo razón al poner de manifiesto que el peligro que este parásito represente en abstracto o de un modo general, no es suficiente para aplicar el artículo 36. Como el Tribunal de Justicia ha declarado en varias ocasiones (por ejemplo, en las sentencias de 19 de diciembre de 1968, Salgoil, 13/68,↔Rec. 1968, p. 661, y de 14 de diciembre de 1972, Marimex, antes citada), el artículo 36 es una disposición de exceptuación que, por tanto, requiere una interpretación restrictiva, también en lo relativo al concepto de medidas «justificadas».

De ello se deduce que las medidas fitosanitarias únicamente estarían justificadas si, a falta de las mismas, la protección de la salud en el Estado miembro interesado quedara en peligro. En otras palabras, debe existir un riesgo cierto de que los productos sometidos a control estén contaminados.

En las condiciones actuales de preservación de los vegetales en la Comunidad, esta posibilidad no puede excluirse a priori en lo que respecta a los organismos nocivos de que se trata en el presente caso, ya que las legislaciones de los diversos Estados miembros en materia de lucha y de protección contra las plagas y organismos nocivos, presentan aún importantes diferencias. La justificación de estas medidas exige, sin embargo, una mayor concreción y diferenciación, no existiendo ningún factor decisivo que en la práctica lo impida. Ello significa que el Estado miembro que tome medidas de protección contra la introducción de organismos nocivos, debe determinar su existencia, habida cuenta del lugar de procedencia, de las medidas de lucha que allí se hayan aplicado, es decir del riesgo potencial de infección, así como, llegado el caso, de las particularidades estacionales que puedan tener influencia sobre la gravedad del peligro. Si este examen revela que las importaciones procedentes de determinados países, realizadas en el curso de determinados períodos, no presentan prácticamente riesgo alguno para los vegetales autóctonos, será difícilmente justificable, en general, la ejecución regular y sistemática de controles fitosanitarios en la frontera.

A tal fin, interesa también averiguar -ha sido sobre todo la demandante en el litigio principal quien ha subrayado este factor- si, a semejanza de la situación en la República Federal de Alemania, la importación está subordinada a la presentación de un certificado oficial de conformidad fitosanitaria, mediante el cual el país exportador certifica que el producto no se halla contaminado y que las normas dictadas por el país importador han sido también respetadas. Este dato permite asimismo suponer que no existe peligro real. No obstante, como el reconocimiento mutuo de este tipo de certificados no es aún obligatorio en el seno de la Comunidad, no se podrían considerar ilegales los controles fronterizos suplementarios, si hay indicios suficientes para creer que tales certificados no siempre son dignos de confianza, cuando, al término de un período suficientemente largo, se compruebe, por ejemplo, que en toda una serie de casos, y a pesar del certificado oficial, la mercancía importada no se hallaba libre de organismos patógenos.

En el curso del procedimiento también se ha planteado el problema de si se debe igualmente otorgar importancia al hecho de que según el Reglamento no 1035/72, relativo a la organización común de mercado en el sector de las frutas y hortalizas, el producto importado se halle, en cualquier caso, sometido en la frontera a un control de calidad y de categoría comercial. No se puede pura y simplemente negar la oportunidad de esta observación ya que es concebible que, al ser de menor calidad las frutas portadoras de agentes patógenos, este control permita también descartar el riesgo de introducción de organismos nocivos. Finalmente nos parece que esta consideración difícilmente permite mantener que los controles fitosanitarios adicionales sean superfluos: en realidad, ambos tipos de control son realizados por diferentes servicios y bajo distintas perspectivas, en el sentido de que el control de calidad no aporta el mismo grado de garantía sobre la inexistencia de contaminación que un control específico y minucioso.

Dicho esto, nos resta aún por examinar -y llego así al nudo del problema planteado por la segunda cuestión- si, incluso tras la adopción de la Directiva del Consejo relativa a la lucha contra el piojo de San José, los controles fítosanitarios efectuados en la frontera de conformidad con el Derecho interno, continúan estando justificados en el sentido del artículo 36. Como el Tribunal de Justicia sabe, la parte demandante en el litigio principal lo niega enérgicamente. Dicha parte estima que la citada Directiva ha regulado este problema de manera uniforme y exhaustiva para el conjunto de la Comunidad, y esgrime que ha asentado el principio de la lucha contra el parásito, con independencia de las fronteras nacionales, y que el control de los intercambios de plantas portadoras y sus partes únicamente puede realizarse en el límite de las zonas contaminadas y de las zonas de seguridad. Además, de la sistemática de la Directiva se desprende claramente que el peligro que amenaza a los frutos de los vegetales se considera menor ya que, el propio envío de frutos procedentes de una zona contaminada no se halla sometido a control obligatorio. La demandante deduce de ello que los controles suplementarios realizados en las fronteras nacionales deben ser considerados como contrarios a los fines de la Directiva, dado que implican la introducción de principios complementarios que, de acuerdo con los criterios definidos por esta Directiva, tampoco pueden considerarse necesarios.

Al igual que el Gobierno federal y la Comisión, estimamos que este punto de vista es erróneo.

En apoyo de la tesis según la cual la Directiva del Consejo no constituye obstáculo para la realización de controles nacionales en la frontera, hay que señalar, efectivamente que, en primer lugar, esta Directiva sólo prevé medidas mínimas de lucha y protección contra la propagación del piojo de San José. Como muestra su artículo 11, se autoriza expresamente (a los Estados miembros) a adoptar disposiciones complementarias o más rigurosas, incluso para prevenir la propagación del parásito, si se consideran necesarias. La Directiva no establece, por tanto, un sistema uniforme de medidas de lucha contra el parásito, sino que permite que subsistan diferentes riesgos de contaminación y, por consiguiente, es imposible mantener, por esta única razón, que los controles fronterizos son, en principio, compatibles con sus disposiciones. Otro factor importante es el hecho de que, evidentemente, la Directiva sólo contempla la adopción de medidas internas. No trata el problema de los controles fronterizos, como demuestra por sí sólo el apartado cuarto de su exposición de motivos que está redactado en los siguientes términos:

«Considerando que las medidas de protección contra la introducción de organismos nocivos en cada Estado miembro sólo tendrían un alcance limitado, si al mismo tiempo no se combatieran dichos organismos metódicamente en el conjunto de la Comunidad y se evitara su propagación».

Por otra parte, la exactitud de este punto de vista queda corroborada por el hecho de que, ya en 1965, la Comisión elaboró una propuesta de Directiva del Consejo relativa a las medidas de protección contra la introducción en los Estados miembros de organismos nocivos para los vegetales. Un documento, fechado en el mes de enero de 1973, muestra claramente que, en el estado actual de las discusiones sobre este texto, la adopción de medidas de protección contra la introducción de organismos nocivos en los Estados miembros, se considera aún, en principio, necesaria. La supresión de los controles fronterizos en el Estado destinatario únicamente se prevé, de modo escalonado, cuando el funcionamiento de la vigilancia que se realice en el Estado exportador inspire confianza e incluso, según la versión final de la normativa, podrán también realizarse controles fronterizos, en determinados casos.

Ello me permite indiscutiblemente afirmar -y aquí finalizo el examen de la segunda cuestión- que no se puede discutir la justificación de los controles fitosanitarios fronterizos invocando la Directiva del Consejo de 8 de diciembre de 1969 y el plazo que para su aplicación establece.