CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PRIIT PIKAMÄE

presentadas el 16 de marzo de 2021 ( 1 )

Asunto C‑28/20

Airhelp Ltd

contra

Scandinavian Airlines System SAS

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Attunda tingsrätt (Tribunal de Primera Instancia de Attunda, Suecia)]

«Procedimiento prejudicial — Transporte aéreo — Normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos — Reglamento (CE) n.o 261/2004 — Artículo 5, apartado 3 — Artículo 7, apartado 1 — Derecho a compensación — Exención — Concepto de “circunstancias extraordinarias” — Huelga convocada por un sindicato y previamente anunciada — Concepto de “medidas razonables” para evitar una circunstancia extraordinaria o las consecuencias de tal circunstancia»

Índice

I. Introducción II. Marco jurídico A. Derecho de la Unión B. Derecho sueco III. Antecedentes de hecho del litigio, procedimiento principal y cuestiones prejudiciales IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia V. Análisis jurídico A. Observaciones preliminares B. Sobre la primera cuestión prejudicial 1. La huelga como circunstancia que puede calificarse de «extraordinaria» 2. Análisis del carácter «extraordinario» desde la perspectiva de los criterios establecidos por la jurisprudencia a) La huelga no constituye un acontecimiento inherente al ejercicio normal de la actividad del transportista aéreo 1) Distinción entre los factores «internos» y «externos» que influyen en las actividades del transportista aéreo 2) Aplicación por analogía de la jurisprudencia relativa a los aspectos técnicos en el ámbito de la gestión del personal 3) Los principios establecidos en la sentencia Krüsemann no son aplicables en el caso de autos b) El transportista aéreo no tiene el control sobre la huelga provocada por un sindicato de trabajadores 1) Los principios establecidos en la sentencia Krüsemann no son aplicables a la situación examinada en el litigio principal 2) Sobre los intereses respectivos de los interlocutores sociales y de los consumidores protegidos por la Carta, así como sobre la necesidad de una ponderación i) Observaciones de carácter general ii) Resumen de jurisprudencia relativa a la resolución de conflictos de intereses de rango constitucional – El equilibrio entre los derechos fundamentales y las libertades fundamentales del mercado interior – El equilibrio entre los derechos fundamentales 3) Toma en consideración de las conclusiones extraídas de la ponderación de intereses en la interpretación del Reglamento n.o 261/2004 c) Conclusión provisional d) Sobre la pertinencia de la «licitud» de una huelga y de la existencia de un preaviso para calificar una circunstancia como «extraordinaria» 3. Los criterios para establecer las «medidas razonables» que todo transportista aéreo debe adoptar a) El concepto de «medidas razonables» según la jurisprudencia b) Observaciones relativas al reparto de competencias entre el juez nacional y el juez de la Unión c) Elementos de interpretación que deben proporcionarse al órgano jurisdiccional remitente 1) Las medidas razonables deben evitar la cancelación o el gran retraso de un vuelo 2) El transportista aéreo debe recurrir a todas las posibilidades legales para defender sus intereses y los de los pasajeros 3) El transportista aéreo debe prever una reserva de tiempo para hacer frente a los posibles imprevistos 4) El transportista aéreo debe tener en cuenta el preaviso anterior a la huelga convocada por el sindicato 5) El transportista aéreo debe organizar sus recursos materiales y humanos para garantizar la continuidad de sus operaciones 6) El transportista debe facilitar el acceso a vuelos de otras compañías que no estén afectadas por la huelga 4. Respuesta a la primera cuestión prejudicial C. Sobre la segunda cuestión prejudicial D. Sobre la tercera cuestión prejudicial VI. Conclusión

I. Introducción

1. En el presente asunto, que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE, el Attunda tingsrätt (Tribunal de Primera Instancia de Attunda, Suecia) plantea al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación del concepto de «circunstancias extraordinarias» previsto en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y se deroga el Reglamento (CEE) n.o 295/91. ( 2 )

2. Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre S., un pasajero aéreo, y Scandinavian Airlines System Denmark — Norway — Sweden (en lo sucesivo, «SAS»), un transportista aéreo, acerca de la negativa de este último a compensar a dicho pasajero a raíz de la cancelación de su vuelo. SAS alega, a tal efecto, la existencia de «circunstancias extraordinarias» en el sentido de la disposición antes mencionada, relacionadas con una huelga de su personal convocada por un sindicato con el fin de reivindicar la mejora de las condiciones de trabajo. SAS considera, por tanto, que está exenta de la obligación de abonar la compensación prevista en los artículos 5, apartado 1, letra c), y 7, apartado 1, del Reglamento n.o 261/2004.

3. Mediante sus cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente plantea la duda, en esencia, de si una huelga en la situación descrita en el apartado anterior puede considerarse como una «circunstancia extraordinaria» que exime al transportista aéreo de su responsabilidad frente a los pasajeros, no solo en lo relativo al pago de una compensación, sino también en cuanto a la adopción de medidas adecuadas para reducir el impacto de la huelga. Este asunto ofrece al Tribunal de Justicia la oportunidad de desarrollar su jurisprudencia relativa a la interpretación del Reglamento n.o 261/2004 y, sobre todo, de aclarar el contexto en el que se inscribe su sentencia de 17 de abril de 2018, Krüsemann, ( 3 ) que, si bien también tenía por objeto la calificación como «circunstancia extraordinaria» de una huelga que afectaba a las operaciones de un transportista aéreo —por lo demás, rechazada por el Tribunal de Justicia—, presenta diferencias notables en cuanto al marco fáctico en relación con el presente asunto, que pueden justificar una valoración jurídica diferente.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

4. Los considerandos 1, 2 y 12 a 15 del Reglamento n.o 261/2004 establecen: «(1) La actuación de la [Unión] en el ámbito del transporte aéreo debe tener como objetivo, entre otros, garantizar un elevado nivel de protección de los pasajeros. Además, se deben tomar plenamente en consideración los requisitos de protección de los consumidores en general. (2) Las denegaciones de embarque y las cancelaciones o los grandes retrasos de los vuelos ocasionan graves trastornos y molestias a los pasajeros. […] (12) Asimismo, deben reducirse los trastornos y molestias que ocasiona a los pasajeros la cancelación de un vuelo. A fin de alcanzar este objetivo, debe inducirse a los transportistas aéreos a informar a los pasajeros de las cancelaciones antes de la hora de salida prevista y ofrecerles, además, un transporte alternativo razonable, de modo que los pasajeros puedan optar por otra solución. Los transportistas aéreos deben compensar a los pasajeros si no hacen lo anterior, excepto en el caso de que las cancelaciones se produzcan debido a circunstancias extraordinarias que no hubieran podido evitarse incluso si se hubieran tomado todas las medidas razonables. (13) Los pasajeros cuyos vuelos queden cancelados han de tener la posibilidad de obtener el reembolso de los billetes o un transporte alternativo en condiciones satisfactorias, y deben recibir atención adecuada mientras esperan un vuelo posterior. (14) Del mismo modo que en el marco del Convenio de Montreal, las obligaciones de los transportistas aéreos encargados de efectuar un vuelo se deben limitar o excluir cuando un suceso haya sido causado por circunstancias extraordinarias que no hubieran podido evitarse incluso si se hubieran tomado todas las medidas razonables. Dichas circunstancias pueden producirse, en particular, en casos de inestabilidad política, condiciones meteorológicas incompatibles con la realización del vuelo, riesgos para la seguridad, deficiencias inesperadas en la seguridad del vuelo y huelgas que afecten a las operaciones de un transportista aéreo encargado de efectuar un vuelo. (15) Debe considerarse que concurren circunstancias extraordinarias cuando las repercusiones de una decisión de gestión del tránsito aéreo, en relación con una aeronave determinada y en una fecha determinada, den lugar a un gran retraso, a un retraso de un día para el otro o a la cancelación de uno o más vuelos de la aeronave, aunque el transportista aéreo interesado haya hecho todo lo posible por evitar dichos retrasos o cancelaciones.»

5. El artículo 2 de este Reglamento, titulado «Definiciones», dispone: «A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por: […] b) transportista aéreo encargado de efectuar un vuelo, todo transportista aéreo que lleve a cabo o pretenda llevar a cabo un vuelo conforme a un contrato con un pasajero o en nombre de otra persona, jurídica o física, que tenga un contrato con dicho pasajero; […] l) cancelación, la no realización de un vuelo programado y en el que había reservada al menos una plaza.»

6. A tenor del artículo 5 de dicho Reglamento, que lleva por título «Cancelación de vuelos»: «1. En caso de cancelación de un vuelo: a) el transportista aéreo encargado de efectuar el vuelo ofrecerá asistencia a los pasajeros afectados conforme al artículo 8, y b) el transportista aéreo encargado de efectuar el vuelo ofrecerá asistencia a los pasajeros afectados conforme a la letra a) del apartado 1 y el apartado 2 del artículo 9 así como, en caso de que se les ofrezca un transporte alternativo cuando la salida prevista del nuevo vuelo sea como mínimo al día siguiente de la salida programada del vuelo cancelado, la asistencia especificada en las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 9, y c) los pasajeros afectados tendrán derecho a una compensación por parte del transportista aéreo encargado de efectuar el vuelo conforme al artículo 7, a menos que: i) se les informe de la cancelación al menos con dos semanas de antelación con respecto a la hora de salida prevista, o ii) se les informe de la cancelación con una antelación de entre dos semanas y siete días con respecto a la hora de salida prevista y se les ofrezca un transporte alternativo que les permita salir con no más de dos horas de antelación con respecto a la hora de salida prevista y llegar a su destino final con menos de cuatro horas de retraso con respecto a la hora de llegada prevista, o iii) se les informe de la cancelación con menos de siete días de antelación con respecto a la hora de salida prevista y se les ofrezca tomar otro vuelo que les permita salir con no más de una hora de antelación con respecto a la hora de salida prevista y llegar a su destino final con menos de dos horas de retraso con respecto a la hora de llegada prevista. 2. Siempre que se informe a los pasajeros de la cancelación, deberá darse una explicación relativa a los posibles transportes alternativos. 3. Un transportista aéreo encargado de efectuar un vuelo no está obligado a pagar una compensación conforme al artículo 7 si puede probar que la cancelación se debe a circunstancias extraordinarias que no podrían haberse evitado incluso si se hubieran tomado todas las medidas razonables. 4. La carga de la prueba de haber informado al pasajero de la cancelación del vuelo, así como del momento en que se le ha informado, corresponderá al transportista aéreo encargado de efectuar el vuelo.»

7. Del artículo 7 del Reglamento n.o 261/2004, titulado «Derecho a compensación», se desprende: «1. Cuando se haga referencia al presente artículo, los pasajeros recibirán una compensación por valor de: a) 250 euros para vuelos de hasta 1500 kilómetros; b) 400 euros para todos los vuelos intracomunitarios de más de 1500 kilómetros y para todos los demás vuelos de entre 1500 y 3500 kilómetros; c) 600 euros para todos los vuelos no comprendidos en a) o b). La distancia se determinará tomando como base el último destino al que el pasajero llegará con retraso en relación con la hora prevista debido a la denegación de embarque o a la cancelación. 2. En caso de que, con arreglo al artículo 8, se ofrezca a los pasajeros la posibilidad de ser conducidos hasta el destino final en un transporte alternativo con una diferencia en la hora de llegada respecto a la prevista para el vuelo inicialmente reservado: a) que no sea superior a dos horas, para todos los vuelos de 1500 kilómetros o menos, o b) que no sea superior a tres horas, para todos los vuelos intracomunitarios de más de 1500 kilómetros y para todos los demás vuelos de entre 1500 y 3500 kilómetros, o c) que no sea superior a cuatro horas, para todos los vuelos no comprendidos en a) o en b), el transportista aéreo encargado de efectuar el vuelo podrá reducir en un 50 % la compensación prevista en el apartado 1. 3. La compensación a que hace referencia el apartado 1 se abonará en metálico, por transferencia bancaria electrónica, transferencia bancaria, cheque o, previo acuerdo firmado por el pasajero, bonos de viaje u otros servicios. 4. Las distancias indicadas en los apartados 1 y 2 se calcularán en función del método de la ruta ortodrómica.»

8. El artículo 8 de este Reglamento, que lleva por título «Derecho al reembolso o a un transporte alternativo», dispone: «1. Cuando se haga referencia a este artículo, se ofrecerán a los pasajeros las opciones siguientes: a) – el reembolso en siete días, según las modalidades del apartado 3 del artículo 7, del coste íntegro del billete en el precio al que se compró, correspondiente a la parte o partes del viaje no efectuadas y a la parte o partes del viaje efectuadas, si el vuelo ya no tiene razón de ser en relación con el plan de viaje inicial del pasajero, junto con, cuando proceda: – un vuelo de vuelta al primer punto de partida lo más rápidamente posible; b) la conducción hasta el destino final en condiciones de transporte comparables, lo más rápidamente posible, o c) la conducción hasta el destino final, en condiciones de transporte comparables, en una fecha posterior que convenga al pasajero, en función de los asientos disponibles. […] 3. En el caso de las ciudades o regiones en las que existan varios aeropuertos, el transportista aéreo encargado de efectuar el vuelo que ofrezca al pasajero un vuelo a otro aeropuerto distinto de aquel para el que se efectuó la reserva deberá correr con los gastos de transporte del pasajero desde ese segundo aeropuerto, bien hasta el aeropuerto para el que efectuó la reserva, bien hasta otro lugar cercano convenido con el pasajero.»

9. El artículo 9 de dicho Reglamento, que se refiere al «derecho a atención», prevé: «1. Cuando se haga referencia a este artículo, se ofrecerá gratuitamente a los pasajeros: a) comida y refrescos suficientes, en función del tiempo que sea necesario esperar; b) alojamiento en un hotel en los casos: – en que sea necesario pernoctar una o varias noches, o – en que sea necesaria una estancia adicional a la prevista por el pasajero; c) transporte entre el aeropuerto y el lugar de alojamiento (hotel u otros). 2. Además, se ofrecerán a los pasajeros gratuitamente dos llamadas telefónicas, télex o mensajes de fax, o correos electrónicos. 3. Al aplicar el presente artículo, el transportista aéreo encargado de efectuar el vuelo prestará atención especial a las necesidades de las personas con movilidad reducida y de sus acompañantes, así como a las necesidades de los menores no acompañados.»

B. Derecho sueco

10. El artículo 45 de la lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (Ley n.o 580 de 1976, relativa a la Participación de los Empleados en las Decisiones Empresariales), dispone en particular: «Cuando una organización empresarial, un empresario o una organización de los trabajadores pretenda adoptar una medida de conflicto colectivo, o extender una medida de conflicto colectivo que ya se esté aplicando, deberá comunicarlo por escrito a la otra parte o a la Medlingsinstitutet [(Oficina Nacional de Mediación, Suecia)] por lo menos con siete días laborables de antelación. Se entenderá por día laborable cada día de la semana excepto el sábado, el domingo, los días festivos, la víspera de San Juan, la víspera de Navidad y la víspera de Año Nuevo. El plazo se calculará tomando como base la hora del día a la que se iniciará la medida de conflicto.»

III. Antecedentes de hecho del litigio, procedimiento principal y cuestiones prejudiciales

11. Según se desprende de la motivación de la petición de decisión prejudicial, las circunstancias de hecho descritas a continuación dieron lugar al litigio del que conoce el órgano jurisdiccional remitente. El pasajero S. había reservado una plaza en un vuelo con SAS desde Malmö (Suecia) a Estocolmo (Suecia). El vuelo debía realizarse el 29 de abril de 2019, pero se canceló el mismo día debido a una huelga de pilotos de SAS en Noruega, Suecia y Dinamarca. La huelga de los pilotos tenía como telón de fondo la denuncia anticipada del anterior convenio colectivo celebrado con SAS, que habría expirado en 2020, realizada por los sindicatos representantes de los pilotos de SAS en Suecia, Noruega y Dinamarca. Las negociaciones sobre un nuevo convenio habían comenzado en marzo de 2019. La huelga de pilotos duró siete días —del 26 de abril de 2019 al 2 de mayo de 2019— y provocó que SAS cancelara más de 4000 vuelos, afectando aproximadamente a 380000 pasajeros, incluido el pasajero S. A este último no se le ofreció un transporte alternativo que limitara el retraso a menos de tres horas. El pasajero S. cedió su posible derecho a compensación a Airhelp Ltd. mediante contrato.

12. Airhelp solicitó al órgano jurisdiccional remitente, es decir, el Attunda tingsrätt (Tribunal de Primera Instancia de Attunda), que condenara a SAS al pago de la compensación de 250 euros prevista en el artículo 5, apartado 3, en relación con el artículo 7 del Reglamento n.o 261/2004, más intereses de demora a partir del 10 de septiembre de 2019 y hasta que se hiciera efectivo el pago.

13. SAS se opuso a la pretensión de Airhelp alegando que, a su entender, la huelga de los pilotos constituía una «circunstancia extraordinaria» que no habría podido evitarse incluso si se hubieran tomado todas las medidas razonables. En consecuencia, SAS consideró que no estaba obligada a abonar la compensación exigida.

14. Según SAS, las negociaciones fracasaron debido, por una parte, a la exigencia formulada por los sindicatos de pilotos de incrementar sus salarios en un 13 % en tres años, en lugar del 6,5 % previsto para el mismo período por el convenio colectivo anterior y, por otra parte, a sus reivindicaciones relativas a los horarios de trabajo de los pilotos.

15. El 25 de abril de 2019, la Oficina Nacional de Mediación presentó a las partes una «recomendación» proponiendo un incremento salarial anual del 2,3 %. SAS, que aprobó la recomendación, señala que el proyecto de incremento salarial del mediador se encontraba próximo al denominado «valor de referencia», a saber, el porcentaje del incremento salarial acordado por las industrias exportadoras para su aplicación en el mercado laboral sueco, mientras que, a su entender, los sindicatos de pilotos exigieron un incremento salarial claramente superior a dicho «valor de referencia». Pues bien, el modelo de mercado laboral sueco se basa en el principio de que el valor de referencia debe tener carácter normativo para la fijación de los salarios en todo el mercado laboral sueco con el fin de mantener la competitividad sueca y crear estabilidad en la negociación de los convenios colectivos.

16. Por su parte, los sindicatos de pilotos rechazaron esta recomendación antes de emprender, el 26 de abril de 2019, las medidas de conflicto colectivo previamente anunciadas.

17. Este conflicto social continuó hasta la noche del 2 de mayo de 2019, cuando se concluyó un nuevo convenio colectivo de tres años. Este nuevo convenio abarca un período de tres años, hasta 2022, y prevé, en particular, que los pilotos obtendrán un incremento salarial del 3,5 % en 2019, del 3 % en 2020 y del 4 % en 2021. El incremento salarial total es del 10,5 % en tres años.

18. SAS sostiene que la huelga de los pilotos constituye una «circunstancia extraordinaria» en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004 en la medida en que no es inherente a su actividad normal y escapa a su control efectivo. En efecto, considera que una decisión de huelga simultánea de cuatro sindicatos no forma parte del ejercicio normal de la actividad de SAS, que consiste en la prestación de servicios de transporte aéreo. Además, afirma que las huelgas son muy infrecuentes en el mercado laboral sueco y la huelga examinada en el litigio principal, que en principio afectó a todos los pilotos de SAS, fue una de las mayores huelgas jamás habidas en el sector del transporte aéreo. En consecuencia, SAS no pudo reorganizar su actividad para poder garantizar los vuelos programados. Asimismo, dado que la huelga de los pilotos era legal, SAS no podía ordenarles que regresaran al trabajo. De este modo, la huelga de los pilotos estaba fuera de su control efectivo.

19. SAS añade que la solución de la sentencia Krüsemann, según la cual una huelga salvaje es inherente al ejercicio normal de la actividad de un transportista aéreo, no es aplicable en el asunto principal. Efectivamente, la huelga de los pilotos no vino motivada por una medida adoptada por SAS, del mismo modo que tampoco constituyó una reacción espontánea del personal a una medida que formara parte de la gestión normal de SAS.

20. Por último, en la medida en que, de conformidad con las exigencias del Derecho sueco, tan solo habría recibido el preaviso de huelga una semana antes de su comienzo, SAS no habría podido en ningún caso evitar la obligación de compensación prevista en los artículos 5, apartado 1, letra c), inciso i), y 7, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 261/2004, dado que, a su entender, de la primera de estas disposiciones se desprende que un transportista aéreo solo puede evitar el pago de esta compensación si la cancelación de un vuelo se produce al menos con dos semanas de antelación con respecto a la hora de salida prevista.

21. Por lo tanto, la huelga de los pilotos que afectó a SAS y que ocasionó la cancelación del vuelo controvertida en el litigio principal constituye, a su juicio, una «circunstancia extraordinaria» en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento en la medida en que se trata de un acontecimiento que, por su naturaleza o su origen, no es inherente al ejercicio normal de la actividad de SAS y que escapa al control efectivo de esta.

22. Por su parte, Airhelp niega que pueda considerarse que la huelga controvertida en el litigio principal constituye una «circunstancia extraordinaria» en el sentido de la disposición antes mencionada. En efecto, a su entender la celebración de convenios colectivos se enmarca en el giro y tráfico ordinario de una compañía aérea y pueden surgir conflictos sociales por este motivo.

23. Afirma que estaba previsto que, por un lado, SAS y, por otro, las asociaciones de pilotos sueca, danesa y noruega celebraran un convenio colectivo sobre los salarios y las condiciones generales de trabajo de los comandantes y los copilotos. Sin embargo, durante las negociaciones de este convenio, las partes tenían la posibilidad de adoptar medidas de conflicto colectivo, como la huelga o el cierre patronal. Cuando los interlocutores sociales han celebrado un convenio colectivo, existe una obligación de paz social durante la vigencia del convenio, de manera que la huelga que se lleve a cabo durante ese período de paz social es ilícita o salvaje.

24. Según afirma esta parte, en el pasado, los conflictos entre SAS y diferentes grupos del personal han llevado en varias ocasiones a la adopción de medidas de conflicto colectivo por parte de los empleados, referidas a la remuneración y a la mejora de las condiciones de trabajo, pero también al hecho de que los empleados deseaban tener su propia influencia en el lugar de trabajo. Cuando se produjo el conflicto social de 2012, SAS se encontraba al borde de la quiebra. Dado que, para conceder préstamos adicionales a SAS, los accionistas mayoritarios exigieron que se estableciera un estricto plan de ahorro, los empleados de SAS se vieron obligados, en pleno período de vigencia del convenio colectivo, a aceptar una reducción del salario por el trabajo realizado con el fin de no perder sus puestos de trabajo. También se acordó, por consiguiente, que los pilotos trabajarían más y que perderían un mes de salario por año.

25. A su entender, las decisiones adoptadas por SAS en 2012 fueron una de las principales razones subyacentes de la huelga de pilotos de 2019, dado que provocaron un empeoramiento significativo de los salarios y las condiciones de trabajo de los pilotos debido a las dificultades económicas de la compañía aérea. Pues bien, en vista de que SAS había logrado una recuperación económica en 2019, era absolutamente previsible y razonable que los pilotos reivindicaran, en el marco de las nuevas negociaciones del convenio, el aumento del salario y la mejora de sus condiciones de trabajo. Los pilotos consideraron que el nivel salarial en SAS era inferior al del mercado, mientras que SAS estimó que las exigencias salariales de los pilotos eran excesivas.

26. Por consiguiente, según la citada parte, la huelga controvertida en el litigio principal era inherente al ejercicio normal de la actividad de SAS y estaba bajo el control efectivo de esta. Por lo tanto, no cabe considerarla como una «circunstancia extraordinaria» en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004, máxime cuando esta disposición es de interpretación estricta.

27. Habida cuenta del carácter novedoso de la cuestión de si el concepto de «circunstancias extraordinarias», en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004, incluye una huelga que haya sido anunciada por los sindicatos tras un preaviso y convocada legalmente, el Attunda tingsrätt (Tribunal de Primera Instancia de Attunda) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) ¿Constituye una huelga de los pilotos que están contratados por un transportista aéreo y que son indispensables para la realización de un vuelo una “circunstancia extraordinaria”, en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004, cuando la huelga no se adopta a raíz de una medida decidida o comunicada por el transportista aéreo, sino que es anunciada con antelación e iniciada legalmente de conformidad con el Derecho nacional por varios sindicatos como medida de conflicto colectivo con la finalidad de inducir al transportista aéreo a aumentar los salarios, dar ventajas o modificar las condiciones de trabajo para satisfacer las reivindicaciones de los sindicatos? 2) ¿Qué importancia tiene, en su caso, para la respuesta a la primera cuestión, el carácter razonable de las reivindicaciones de los sindicatos y, en particular, que el incremento de los salarios que se exige sea significativamente superior al que suele aplicarse en los mercados de trabajo nacionales relevantes? 3) ¿Qué importancia tiene, en su caso, para la respuesta a la primera cuestión, el hecho de que el transportista aéreo, para evitar la huelga, haya aceptado la propuesta de solución amistosa presentada por el órgano nacional de mediación en conflictos laborales, mientras que los sindicatos no la han aceptado?»

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

28. La resolución de remisión, de 16 de enero de 2020, fue recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de enero de 2020.

29. Las partes del litigio principal, los Gobierno danés y español, así como la Comisión Europea, presentaron observaciones escritas en el plazo establecido en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

30. En la vista celebrada el 16 de diciembre de 2020, formularon observaciones los mandatarios ad litem de las partes del litigio principal, de los Gobiernos danés, francés, español y alemán, así como de la Comisión.

V. Análisis jurídico

A. Observaciones preliminares

31. El transporte aéreo de pasajeros constituye un importante sector de la economía de la Unión Europea. Varias compañías aéreas que actualmente dominan este sector a escala internacional se fundaron en Estados miembros y de esta manera se han convertido, en cierto modo, en emblemas del espíritu empresarial europeo. Al garantizar el transporte de pasajeros a diferentes partes del mundo, estas compañías aéreas contribuyen a acercar a las personas y facilitan los intercambios comerciales y culturales. Esto explica que las huelgas a menudo sean vistas por quienes dependen de un transporte aéreo fiable como perturbaciones molestas que pueden entrañar graves consecuencias para los pasajeros y las propias compañías aéreas. Este punto de vista, no obstante, no debe hacer olvidar que las huelgas pueden estar motivadas por razones que, en principio, son legítimas, a saber, el deseo de los empleados de mejorar sus condiciones de trabajo. Asimismo, es evidente que los intereses de la compañía aérea, que como empleador soporta, en definitiva, el riesgo empresarial, no pueden ignorarse. Todas estas consideraciones ponen de relieve el hecho de que, por lo general, cuando se produce una huelga, existen diversos intereses en liza. Por lo tanto, resolver el conflicto de una forma que permita tener debidamente en cuenta los intereses de todas las partes constituye un auténtico desafío.

32. En el presente asunto, no se solicita al Tribunal de Justicia que resuelva el desacuerdo entre SAS y sus empleados, puesto que este ya se ha resuelto internamente mediante su libertad de negociación. Corresponde al Tribunal de Justicia interpretar el Reglamento n.o 261/2004 de forma que el consumidor esté adecuadamente protegido en caso de huelga del personal, a la vez que se tiene en cuenta el hecho de que el ordenamiento jurídico de la Unión reconoce la libertad de asociación en materia sindical y el derecho a la negociación y a la acción colectiva, dado que estos derechos fundamentales están consagrados en el artículo 12 y el artículo 28, respectivamente, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). En efecto, en vista de que la protección de los consumidores es el objetivo legislativo de este Reglamento, el Tribunal de Justicia deberá proporcionar unos criterios claros que permitan establecer con certeza qué categorías de huelgas pueden calificarse de «circunstancias extraordinarias» en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004 y eximir al transportista aéreo, en su caso, de su obligación de abonar una compensación a los pasajeros debido a las consecuencias derivadas de estas. El hecho de que los órganos jurisdiccionales nacionales hayan entendido esta cuestión de forma heterogénea ( 4 ) demuestra la necesidad de que el Tribunal de Justicia proporcione aclaraciones. Un mayor grado de seguridad jurídica también sería beneficioso para los interlocutores sociales.

33. El Tribunal de Justicia dio un primer paso con la sentencia Krüsemann ya citada en la introducción de mis conclusiones. ( 5 ) Sin embargo, a la vista de las circunstancias específicas de ese asunto, a saber, el estallido de una «huelga salvaje», organizada por los propios empleados (y no por un sindicato) como reacción al «anuncio sorpresivo» por parte del transportista aéreo de una reestructuración de la empresa, no parece que esta sentencia pueda responder a todas las cuestiones jurídicas que podrían surgir. Por consiguiente, es preciso desarrollar una jurisprudencia más amplia, que establezca unos principios generales, de la que la mencionada sentencia Krüseman, habida cuenta de su especificidad, ciertamente podría formar parte.

34. En cambio, me parece que no puede extraerse ninguna conclusión útil para la resolución del presente asunto de la sentencia Finnair, ( 6 ) en la que el Tribunal de Justicia tuvo que pronunciarse sobre la cuestión de si una denegación de embarque podía estar justificada por una reorganización de los vuelos que se había producido como consecuencia de «circunstancias extraordinarias». Debo señalar que, mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se refería a una huelga del personal del aeropuerto en el punto de partida del vuelo afectado. El Tribunal de Justicia reprodujo la apreciación del órgano jurisdiccional en su razonamiento y probablemente no excluyó que la huelga pudiera constituir tal circunstancia, pero no examinó este aspecto de forma detallada. ( 7 ) Es cierto que se podría ver en ello una confirmación tácita por parte del Tribunal de Justicia de la apreciación realizada por el órgano jurisdiccional remitente. Pero también es posible que el Tribunal de Justicia haya evitado deliberadamente adoptar una postura sobre una cuestión jurídica que en realidad no constituía un elemento esencial del asunto. En todo caso, sería preferible que el Tribunal de Justicia se pronunciara de forma expresa sobre una cuestión que reviste tamaña importancia para el transporte aéreo. Habida cuenta de la ambigüedad que afecta a la interpretación de esta sentencia, me inclino por no incluirla en mi razonamiento como indicio del estado actual de la jurisprudencia.

35. Antes de abordar el análisis de las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia, procede recordar brevemente las fases del análisis jurídico que deben seguirse para establecer si un transportista aéreo puede quedar exento de la obligación de abonar una compensación en virtud de los artículos 5, apartado 1, letra c), y 7, apartado 1, del Reglamento n.o 261/2004, a consecuencia de la cancelación o el gran retraso de un vuelo. Para empezar, es preciso establecer la existencia de una «circunstancia extraordinaria» utilizando los criterios desarrollados en la jurisprudencia. No obstante, debo recordar que, aun suponiendo que se cumpla este requisito en el presente asunto, solo se puede eximir al transportista si este consigue demostrar que ha adoptado todas las «medidas razonables» para evitar las consecuencias de esta circunstancia. En este contexto, quisiera señalar que existe una conexión entre las cuestiones prejudiciales y dichas fases del análisis jurídico. Si bien, desde un punto de vista formal, estas cuestiones se refieren a la calificación de una situación como «circunstancia extraordinaria», algunos aspectos pueden resultar más bien pertinentes en el marco del examen de las «medidas razonables» que debe adoptar el transportista aéreo. A continuación, se examinarán las cuestiones prejudiciales en el orden en que las ha planteado el órgano jurisdiccional remitente.

B. Sobre la primera cuestión prejudicial

1. La huelga como circunstancia que puede calificarse de «extraordinaria»

36. Tal como se ha indicado en la introducción de las presentes conclusiones, ( 8 ) el órgano jurisdiccional remitente trata de averiguar, en esencia, si puede considerarse que una huelga en la situación descrita en la primera cuestión prejudicial constituye una «circunstancia extraordinaria» en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004. Dado que esta cuestión jurídica ocupa un lugar esencial en el presente asunto, mi análisis se centrará en ella.

37. A este respecto, de entrada, debo recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a efectos de la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. ( 9 ) Aunque el Reglamento n.o 261/2004 no define expresamente el concepto de «circunstancia extraordinaria», el legislador de la Unión ha indicado que, cuando se producen acontecimientos como los contemplados en el considerando 14 de dicho Reglamento, podía hablarse de estas. En tal contexto, resulta obligado reconocer que ese considerando menciona, en particular, las «huelgas que afecten a las operaciones de un transportista aéreo encargado de efectuar un vuelo». ( 10 ) Habida cuenta de que, aunque los considerandos de un acto jurídico no tienen ningún valor jurídico independiente, pueden servir como ayudas a la interpretación que permiten deducir la voluntad del legislador, ( 11 ) esta mención de la huelga me parece particularmente pertinente para la respuesta que debe darse a la primera cuestión.

38. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que las circunstancias que pueden calificarse de extraordinarias, en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004, «correspondan a un acontecimiento que, al igual que los que se enumeran en el [considerando 14] de dicho Reglamento, no sea inherente al ejercicio normal de la actividad del transportista aéreo de que se trate y escape al control efectivo de dicho transportista a causa de su naturaleza o de su origen». ( 12 ) Es cierto que el Tribunal de Justicia ha precisado que las circunstancias mencionadas en ese considerando no constituían necesariamente, y de forma automática, causas de exoneración de la obligación de compensación. ( 13 ) El tenor literal del considerando 14 sugiere, efectivamente, que las huelgas pueden constituir tales circunstancias sin que, no obstante, esta conclusión sea cierta en todos los casos. ( 14 ) Por lo tanto, es necesario examinar la posibilidad de tal calificación caso por caso con ayuda de criterios concretos.

2. Análisis del carácter «extraordinario» desde la perspectiva de los criterios establecidos por la jurisprudencia

39. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el cumplimiento de dos requisitos acumulativos permite considerar que las circunstancias que rodean a determinados acontecimientos pueden calificarse de extraordinarias. El primer requisito es que el acontecimiento en cuestión no sea inherente al ejercicio normal de la actividad del transportista aéreo afectado. El segundo requisito es que el acontecimiento escape al control efectivo del transportista aéreo de que se trate por su naturaleza o su origen. ( 15 )

40. Como se expondrá en el posterior análisis, concurren estos requisitos en el caso de una huelga convocada por un sindicato, como sucede en el asunto principal. La decisión de iniciar una huelga es adoptada por los representantes sindicales de los empleados en el marco de su autonomía en materia de negociación colectiva y, por tanto, se sitúa fuera de las estructuras decisorias del transportista aéreo afectado. Aun cuando las huelgas forman parte de la vida económica de toda empresa, esta última no ejerce ningún control sobre las decisiones adoptadas por un sindicato. De lo anterior se deduce que normalmente el transportista aéreo no tiene ninguna influencia jurídicamente significativa sobre el hecho de que se produzca una huelga o no, incluso cuando se trata de su propio personal.

a) La huelga no constituye un acontecimiento inherente al ejercicio normal de la actividad del transportista aéreo

41. En lo referente al primer criterio, de la jurisprudencia se desprende que en la apreciación debe tomarse en consideración «el origen» del acontecimiento que dio lugar a la cancelación o el retraso del vuelo. Tal como han indicado ciertas partes interesadas en sus observaciones, es preciso distinguir los acontecimientos cuyo origen es «interno» de aquellos que tienen un origen «externo» en relación con el transporte aéreo. Según este enfoque, solo los acontecimientos cuyo origen sea «interno» pueden considerarse como «intrínsecamente ligados» al ejercicio de las actividades del transportista aéreo.

1) Distinción entre los factores «internos» y «externos» que influyen en las actividades del transportista aéreo

42. En su jurisprudencia relativa a las deficiencias técnicas que afectan al funcionamiento de una aeronave, el Tribunal de Justicia ha establecido una distinción clara entre los factores «internos» y «externos» que influyen en las actividades del transportista aéreo, aunque sin emplear expresamente dicha terminología. Es una de las razones por las que propongo utilizar este enfoque para resolver la problemática en cuestión. Con el fin de explicar mejor la pertinencia de tal distinción, procede comenzar por resumir brevemente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en esta materia poniendo de relieve la información que puede extraerse de ella.

43. En la sentencia Wallentin-Herrmann, ( 16 ) el Tribunal de Justicia se negó a eximir al transportista aéreo de su responsabilidad frente a los pasajeros debido a que resolver un problema técnico derivado de una falta de mantenimiento de un aparato era inherente al ejercicio normal de la actividad del transportista aéreo. En su razonamiento, el Tribunal de Justicia se basó en la observación de que, en el ejercicio de su actividad, los transportistas aéreos se veían confrontados ordinariamente a diversos problemas técnicos, habida cuenta de las circunstancias particulares en que se desarrolla el transporte aéreo, así como del grado de sofisticación tecnológica de las aeronaves. El Tribunal de Justicia señaló que era precisamente para evitar tales problemas y prevenir incidentes que pusieran en peligro la seguridad de los vuelos por lo que dichos aparatos se sometían a controles regulares particularmente estrictos, que formaban parte de las condiciones de explotación habituales de las empresas de transporte aéreo. De este modo, el Tribunal de Justicia concluyó que el hecho de que se produjeran problemas técnicos que afectaran al funcionamiento de una aeronave no estaba comprendido en el concepto de «circunstancia extraordinaria» en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004. ( 17 )

44. Esta jurisprudencia se reiteró en la sentencia van der Lans, ( 18 ) que versaba sobre si una avería provocada por la prematura deficiencia de algunas piezas de una aeronave constituía tal circunstancia. El Tribunal de Justicia dio una respuesta negativa a esta cuestión, precisando que dicha avería seguía estando intrínsecamente ligada al sistema muy complejo de funcionamiento del aparato, que el transportista explotaba en condiciones a menudo difíciles, incluso extremas, en especial las meteorológicas, siendo así por otro lado que ninguna pieza de una aeronave era inalterable. El Tribunal de Justicia concluyó que tal incidencia era inherente al ejercicio normal de la actividad del transportista aéreo, dado que este transportista hacía frente con frecuencia a ese tipo de problemas técnicos. ( 19 )

45. Me inclino por interpretar la jurisprudencia antes citada en el sentido de que el transportista aéreo tiene la responsabilidad de garantizar el mantenimiento y el correcto funcionamiento de sus aparatos para cumplir debidamente sus obligaciones contractuales frente a los pasajeros. En otras palabras, el transportista aéreo no puede invocar problemas técnicos que se supone que debe identificar y resolver en el marco de la gestión habitual de la empresa para eludir esas obligaciones.

46. Dicho esto, quisiera llamar la atención sobre el hecho de que, en las sentencias antes citadas, el Tribunal de Justicia no excluyó que ciertos problemas técnicos puedan potencialmente constituir «circunstancias extraordinarias», en la medida en que se deriven de acontecimientos que no sean inherentes al ejercicio normal de la actividad del transportista aéreo de que se trate y que escapen al control efectivo de dicho transportista. Según el Tribunal de Justicia, así sucedería, por ejemplo, si el fabricante de los aparatos que integran la flota del transportista aéreo de que se trate o una autoridad competente, pusiera de manifiesto que estos, cuando ya están en servicio, presentan un vicio oculto de fabricación que afecta a la seguridad de los vuelos. Lo mismo sucedería en el caso de daños causados a las aeronaves por actos de sabotaje o de terrorismo. ( 20 )

47. En mi opinión, esta reserva en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia equivale a reconocer que, incluso en lo referente a las deficiencias técnicas, existen factores «externos» de los que no se puede considerar responsable al transportista aéreo, so pena de exigirle que haga lo imposible para evitar este tipo de acontecimientos que pueden afectar a sus operaciones. ( 21 ) En efecto, dado que el transportista aéreo a menudo no tiene ningún conocimiento de los vicios ocultos de fabricación o de las acciones de terceros dirigidas a obstaculizar sus actividades, que se limitan más bien a la gestión diaria de la empresa, no parece justo imponerle una obligación casi ilimitada de evitar todo problema técnico que pueda afectar al funcionamiento de las aeronaves.

48. El razonamiento expuesto en el punto anterior, además, constituye la base de una jurisprudencia desarrollada posteriormente por el Tribunal de Justicia, según la cual, cuando la deficiencia de que se trate tenga su origen exclusivamente en el choque con un cuerpo «extraño», no puede considerarse que dicho defecto esté intrínsecamente ligado al sistema de funcionamiento del aparato.

49. Así sucedía en el asunto que dio lugar a la sentencia Pešková y Peška, ( 22 ) que se refería al daño a una aeronave provocado por la colisión entre esta y un ave, así como en el que dio lugar a la sentencia Germanwings, ( 23 ) relativa al daño a un neumático causado por un residuo móvil que se hallaba en la pista del aeropuerto. En aras de la exhaustividad, también debe hacerse referencia a la sentencia Moens, ( 24 ) dictada más recientemente, que tenía por objeto la calificación como «circunstancia extraordinaria» de la presencia de combustible, que no procedía de una aeronave del transportista que hubiera realizado ese vuelo, en una pista de un aeropuerto, lo que causó el cierre de esta y, en consecuencia, un gran retraso en un vuelo. En las sentencias antes mencionadas, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que las circunstancias controvertidas no eran inherentes, por su naturaleza o su origen, al ejercicio normal de la actividad del transportista aéreo en cuestión.

50. El análisis anterior de la jurisprudencia confirma, por tanto, la tesis sostenida anteriormente, ( 25 ) según la cual el Tribunal de Justicia establece una distinción entre factores «internos» y «externos» de todas las circunstancias que tienen por efecto obstaculizar las actividades del transportista aéreo, y solo los pertenecientes a la última categoría pueden calificarse de «extraordinarios».

2) Aplicación por analogía de la jurisprudencia relativa a los aspectos técnicos en el ámbito de la gestión del personal

51. Dado que esta distinción no está necesariamente restringida al ámbito técnico, procede extenderla al ámbito de la gestión del personal, aplicándola por analogía a los acontecimientos que pueden influir en este último. En definitiva, el transportista aéreo, como empresa, no solo se apoya en sus aeronaves, sino también en su personal. Efectivamente, el personal de una compañía aérea es esencial para garantizar su funcionamiento, en la medida en que se encarga de todo un abanico de tareas, incluyendo la navegación de la aeronave, el mantenimiento de la seguridad de los pasajeros, así como el servicio a bordo. ( 26 ) De este modo, los medios materiales y humanos constituyen elementos indisociables de toda empresa que opere en el sector del transporte aéreo de pasajeros.

52. Por lo tanto, parece lógico imponer al transportista aéreo la responsabilidad de organizar sus efectivos y asignar las tareas de manera que pueda garantizar la continuidad de las operaciones a pesar de que se produzcan incidentes perturbadores como la ausencia de ciertos miembros de su personal, relacionada con unas vacaciones anuales o una baja por enfermedad, que por lo demás están reguladas por el Derecho de la Unión, ( 27 ) por la legislación social nacional y por los convenios colectivos de trabajo. En la medida en que tales incidentes puramente «internos» solo se refieren a la organización de los medios materiales y humanos de una empresa, de la cual esta es exclusivamente responsable, parece lógico considerarlos intrínsecamente ligados a su funcionamiento. En consecuencia, merecen ser calificados de incidentes «inherentes» a la actividad de un transportista aéreo, como cualquier otra empresa.

53. Sin embargo, la situación es diferente cuando el personal reacciona a factores «externos» que escapan al control del transportista aéreo. Así sucede cuando se produce un movimiento de huelga convocado por un sindicato de trabajadores. En su calidad de asociaciones de personas cuyo objetivo es la defensa de los intereses profesionales comunes, los sindicatos escapan, por su formación, a la influencia de los empleadores desde un punto de vista estructural. En efecto, los sindicatos no forman parte de la estructura decisoria de la empresa ni del sistema operativo o de funcionamiento de la empresa. En la medida en que un sindicato expresa reivindicaciones salariales, exhortando al personal a abandonar el trabajo con el fin de forzar al empresario a aceptar esas reivindicaciones, sus actividades deben considerarse como un factor «externo» que puede perturbar de forma notable el funcionamiento del transportista aéreo. Esta apreciación es válida independientemente del hecho de que el ordenamiento jurídico de la Unión reconoce la libertad de asociación en materia sindical, así como el derecho a la negociación y a la acción colectiva, incluida la huelga, de los que volveré a ocuparme más adelante en el marco de mi análisis.

54. El presente asunto es un buen ejemplo de la amplitud de la perturbación que puede experimentar un transportista aéreo en sus operaciones a consecuencia de las medidas de conflicto colectivo organizadas por los sindicatos. De los autos se desprende que la huelga en cuestión se describe como de gran envergadura, debido a que participaron en ella las organizaciones sindicales en Suecia, en Noruega y en Dinamarca. En efecto, el transportista aéreo se vio simultáneamente afectado por medidas de conflicto colectivo en los tres países en los que realiza la parte más significativa de su actividad económica. Además, debe señalarse que la huelga fue convocada a instancias de los sindicatos que representaban a los pilotos de las aeronaves, es decir, un sector del personal que el órgano jurisdiccional remitente describe acertadamente como «indispensable para la realización de un vuelo». Esta huelga duró siete días, de forma que el transportista aéreo tuvo que cancelar más de 4000 vuelos, afectando aproximadamente a 380000 pasajeros. Según los cálculos de SAS que esta comunicó al Tribunal de Justicia, si cada uno de los pasajeros tuviera derecho a la compensación a tanto alzado prevista en el artículo 7, esto supondría un coste de aproximadamente 117000000 euros. La amenaza de una huelga prolongada habría podido implicar un perjuicio aún más significativo. Estas constataciones demuestran que el cese de las operaciones provocado por una huelga sindical se distingue considerablemente, en términos de calidad y extensión, del supuesto habitual en el que determinados miembros del personal se ausentan de sus puestos de trabajo debido a unas vacaciones anuales o a una baja por enfermedad. En consecuencia, considero que la huelga debe tratarse de forma diferente desde un punto de vista jurídico.

3) Los principios establecidos en la sentencia Krüsemann no son aplicables en el caso de autos

55. La sentencia Krüsemann, en la que el Tribunal de Justicia estableció que una huelga salvaje no constituía una «circunstancia extraordinaria», no invalida esta apreciación, dado que esta sentencia está circunscrita a las circunstancias del caso de que se trataba. Efectivamente, hay que llamar la atención sobre el hecho de que el Tribunal de Justicia consideró en esa ocasión que el origen de la huelga era «interno», a saber, el anuncio de la reestructuración de la empresa, y que no había habido participación de los sindicatos o de los representantes del personal.

56. Más concretamente, el Tribunal de Justicia declaró, en primer término, que el transportista aéreo había comunicado su plan de reestructuración mediante un «anuncio sorpresivo» y, en segundo término, que la huelga no había sido organizada por los representantes del personal, sino por los propios trabajadores, que se habían declarado en situación de baja por enfermedad. Del análisis de los fundamentos de Derecho de la sentencia Krüsemann se desprende que la calificación de la huelga como «inherente» al ejercicio normal de la actividad del transportista aéreo estaba manifiestamente motivada por las circunstancias concretas del asunto. En particular, en el apartado 42 de la sentencia, el Tribunal de Justicia incluye una referencia «[a] las condiciones a las que se ha hecho referencia en los apartados 38 y 39», ( 28 ) que no hace sino resumir los elementos fácticos del asunto principal. El contexto específico, en particular la medida de gestión adoptada por el transportista, que podía implicar un empeoramiento de las condiciones de trabajo de los empleados, permite explicar por qué el Tribunal de Justicia se vio abocado a concluir de manera tan categórica que «en el desarrollo de la actividad de los transportistas aéreos, es común que surjan desavenencias o, incluso, conflictos entre aquellos y los miembros de su personal o una parte de ellos».

57. En cambio, no creo que se pueda extraer ninguna conclusión sobre la calificación de una huelga convocada de forma repentina, a causa de una desavenencia entre un sindicato y un empleador, como sucede en el presente asunto. No existe ningún indicio de que SAS haya anunciado o adoptado ninguna medida que pudiera provocar el rechazo de parte del personal. La huelga en cuestión más bien parece tener una motivación más general. De los autos se desprende que los sindicatos decidieron convocar la huelga en 2019 ante el fracaso, o los avances insuficientes, de las negociaciones con el empleador. A este respecto, debe señalarse que los sindicatos denunciaron anticipadamente el convenio colectivo celebrado con SAS, abriendo de este modo la vía a las negociaciones colectivas, con todos los riesgos que implica tal enfoque. En efecto, entablar negociaciones no es una garantía de éxito de las reivindicaciones. Se trata más bien de llegar a un acuerdo con la parte contraria. Así pues, la cronología de los acontecimientos que condujeron a la huelga parece haberse iniciado con la denuncia de dicho convenio colectivo a iniciativa de los propios sindicatos y el fracaso manifiesto de sus esfuerzos por obtener concesiones en materia salarial por parte del empleador. En cambio, la referencia hecha por Airhelp al acuerdo celebrado con SAS en 2012 —esto es, siete años antes de los acontecimientos pertinentes a los efectos del examen del presente asunto—, en el que, según afirma, los sindicatos aceptaron reducciones salariales con el fin de garantizar la supervivencia de esta compañía aérea, ( 29 ) me parece demasiado vaga para poder establecer una relación directa de causalidad con el hecho de que se produjera la huelga.

58. Del mismo modo, el hecho de que, en el presente asunto, no sea el propio personal, sino más bien una asociación independiente de la empresa la que altere el funcionamiento del transportista aéreo mediante el absentismo del personal excluye cualquier aplicación de los principios desarrollados en la sentencia Krüsemann al presente caso. Por consiguiente, debe considerarse que la huelga convocada por el sindicato, sin que pueda hacerse reproche alguno al empleador, es un factor «externo» respecto de las actividades del transportista aéreo.

59. Me parece que el alcance de la sentencia Krüsemann debe limitarse en la medida de lo posible a las circunstancias concretas que dieron lugar a esta, sin lo cual el considerando 14 del Reglamento n.o 261/2004 quedaría vacío de contenido. Debo señalar que este considerando no deja lugar a duda al calificar las huelgas como susceptibles de constituir una «circunstancia extraordinaria». Independientemente de su carácter a priori indicativo, así como del hecho de que evidentemente es necesario apreciar, caso por caso, si las circunstancias contempladas en este considerando reúnen los dos requisitos acumulativos anteriormente mencionados, ( 30 ) la referencia a la huelga debe entenderse como un sólido indicio de parte del legislador de la Unión en favor de tal calificación. ( 31 )

60. En lo referente a la futura evolución de la jurisprudencia, y haciendo abstracción del asunto que nos ocupa, al efectuar la apreciación del carácter inherente al ejercicio normal de la actividad del transportista aéreo de una huelga, parece oportuno establecer una distinción entre los factores perturbadores puramente «internos» y los factores «externos».

61. Por una parte, algunas huelgas tienen su origen en un conflicto en el seno de la propia empresa, como sucedía en el asunto que dio lugar a la sentencia Krüsemann. Por otra parte, existen huelgas que pueden afectar a las operaciones del transportista aéreo, aun cuando, por su naturaleza y su origen, no están relacionadas con la gestión de la empresa, sino que dependen más bien de la voluntad de una tercera entidad, por ejemplo, una huelga de controladores aéreos, de proveedores de carburante, del personal de asistencia en tierra o, en general, una huelga política que abarque diversos servicios públicos en el conjunto del territorio de un Estado miembro. ( 32 ) En este supuesto, sería ciertamente desproporcionado imponer al transportista aéreo la obligación de velar por que sus actividades no se vean alteradas y garantizar el transporte de los pasajeros a cualquier precio. En ciertos casos, tal compromiso sería casi imposible de cumplir.

62. Esto resulta tanto más cierto cuanto que el tipo de huelgas mencionado en el punto anterior se caracteriza por el hecho de que afecta principalmente a las condiciones generales que rigen la actividad económica del transportista aéreo, sobre las cuales este último, por lo general, no tiene ninguna influencia. Por lo tanto, parece adecuado no considerar este tipo de huelgas como acontecimientos «inherentes» al ejercicio normal de la actividad del transportista aéreo.

63. De ello se deduce que una huelga provocada por el sindicato del personal de un transportista aéreo, en unas condiciones como las examinadas en el asunto principal, no puede considerarse como un acontecimiento «inherente» a las actividades de este último.

b) El transportista aéreo no tiene el control sobre la huelga provocada por un sindicato de trabajadores

64. Como se ha indicado anteriormente, el transportista aéreo no tiene ningún control sobre las actividades o el poder de decisión de un sindicato. Este último no forma parte de la estructura de la empresa y el empleador tampoco participa en el proceso de toma de decisiones interno del sindicato. Se trata de dos entidades separadas que, por añadidura, no siempre representan los mismos intereses en el ámbito social. Dicho esto, está en la naturaleza de las cosas que un sindicato ejerza su función de defensa de los trabajadores de manera independiente y alejado de toda injerencia del empleador. El sindicato, por el contrario, puede afectar al funcionamiento de una empresa de forma decisiva exhortando a los trabajadores a los que representa a abandonar el trabajo para forzar a la empresa a responder a sus demandas. Suponiendo que la huelga sea «legal», el empleador no puede emplear medios de Derecho laboral ni de Derecho procesal para impedirla. Dado que la huelga iniciada por el sindicato constituye un factor «externo» sobre el que el transportista aéreo no tiene influencia alguna, parece coherente concluir que se escapa a su control efectivo.

65. En los puntos siguientes presentaré algunos argumentos en apoyo de la tesis según la cual una huelga como la descrita por el órgano jurisdiccional remitente en la primera cuestión prejudicial no constituye un acontecimiento «controlable». Para empezar, ( 33 ) expondré los motivos que me llevan a considerar que los principios establecidos en la sentencia Krüsemann no son aplicables a la situación controvertida en el litigio principal. En este contexto, aprovecharé la ocasión para someter el criterio de la «responsabilidad» en la convocatoria de la huelga, utilizado por el Tribunal de Justicia en la referida sentencia, a un análisis crítico acerca de su utilidad. Posteriormente, explicaré el papel de los sindicatos de los trabajadores y de los empleadores en el marco de dicho «diálogo social», con el fin de demostrar que estos, lejos de encontrarse en una relación de subordinación, en realidad son interlocutores en pie de igualdad, lo que excluye que se pueda considerar que el empleador puede influir unilateralmente en la evolución de la huelga y que, por consiguiente, tiene el control efectivo de esta. A este efecto, recordaré, en un primer momento, las disposiciones de la Carta que protegen sus intereses respectivos para proponer, en un segundo momento, que se efectúe una ponderación de los intereses en cuestión al nivel del Derecho primario. ( 34 ) Con ayuda de algunos ejemplos extraídos de la jurisprudencia, ilustraré la forma en que el Tribunal de Justicia ha resuelto conflictos de intereses de rango constitucional en el ordenamiento jurídico de la Unión. ( 35 ) El objetivo de tal ponderación es llegar a una interpretación del Reglamento n.o 261/2004 que sea conforme a los derechos fundamentales, lo que debe permitir conciliar los intereses en juego. Terminaré con algunas orientaciones relativas a la interpretación de dicho Reglamento y, en particular, del concepto de «circunstancia extraordinaria». ( 36 ) Mi conclusión provisional —antes de abordar la pertinencia de otros aspectos relativos a la huelga— será que los dos criterios desarrollados por la jurisprudencia para constituir una «circunstancia extraordinaria», en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004, interpretado a la luz del considerando 14 de este Reglamento, concurren en el presente asunto. ( 37 )

1) Los principios establecidos en la sentencia Krüsemann no son aplicables a la situación examinada en el litigio principal

66. Las conclusiones del Tribunal de Justicia en la sentencia Krüsemann no me parecen extrapolables a la situación controvertida en el litigio principal porque están relacionadas con las circunstancias concretas de dicho asunto. Como ya se ha indicado, el Tribunal de Justicia estableció en esa sentencia que la huelga salvaje estaba parcialmente bajo el «control efectivo» de la compañía aérea ya que tenía su origen en una decisión de dicho transportista aéreo. También es pertinente para una mejor comprensión de esa sentencia el hecho de que el Tribunal de Justicia señaló que la referida huelga salvaje había cesado tras un acuerdo al que llegó el transportista aéreo con los representantes de los trabajadores. Por lo tanto, es posible deducir de estas declaraciones que aparentemente el Tribunal de Justicia vio una relación entre, por un lado, la medida anunciada por la compañía aérea y, por otro lado, la rápida resolución del conflicto, eventualmente mediante la revocación de dicha medida.

67. Pues bien, es preciso reconocer que, en el presente asunto, la huelga no fue en modo alguno una reacción a ninguna medida derivada de la gestión de la empresa. Al contrario, habida cuenta de las consideraciones expresadas anteriormente ( 38 ) y a falta de toda indicación que las contradiga, debe suponerse que únicamente las reivindicaciones salariales de los trabajadores dieron lugar a la huelga. Por consiguiente, no cabe considerar que el transportista aéreo sea exclusivamente «responsable», debido a su comportamiento, del inicio de la huelga. De lo anterior resulta que los principios establecidos en la sentencia Krüsemann no son aplicables en el presente asunto.

68. Dicho esto, debo confesar que siento una cierta incomodidad ante este criterio de «responsabilidad» en el inicio de una huelga —que parece constituir la base del razonamiento del Tribunal de Justicia en la sentencia Krüsemann— ( 39 ) y, en particular, en cuanto al hecho de que deba aplicarse en el presente asunto para declarar que el sindicato o el transportista aéreo son «responsables» de la situación. En la medida en que el Tribunal de Justicia no dispone de ninguna información relativa a las condiciones de trabajo de los empleados dentro de SAS, me parece inapropiado juzgar si las reivindicaciones salariales del sindicato estaban justificadas o no. Además, tal calificación depende del punto de vista de los interlocutores sociales, así como del contexto socioeconómico en cada Estado miembro. Como explicaré más adelante en detalle, más bien corresponde a los interlocutores sociales negociar y fijar libremente, sin intervención del Estado o de las instituciones, los salarios y las condiciones de trabajo en el marco de su libertad de negociación colectiva. ( 40 )

69. Más allá de estas consideraciones, observo que el referido criterio de «responsabilidad» puede tener una utilidad bastante limitada en la práctica. No debe olvidarse que el contexto socioeconómico en un Estado miembro también puede evolucionar de forma autónoma en perjuicio de las condiciones de trabajo, incluso sin la intervención del empleador, por ejemplo, a resultas de una inflación que afecte al poder adquisitivo de los ciudadanos o de un aumento del coste de la vida ligado a otros factores. En tal caso, no sería razonable considerar al empleador responsable del empeoramiento de la situación de los empleados. Esto demuestra que dicho criterio no es adecuado para su aplicación en todas las situaciones concebibles. En mi opinión, así sucede especialmente en unas circunstancias como las examinadas en el litigio principal, en las que no es posible identificar una única y exclusiva razón para la convocatoria de huelga.

2) Sobre los intereses respectivos de los interlocutores sociales y de los consumidores protegidos por la Carta, así como sobre la necesidad de una ponderación

i) Observaciones de carácter general

70. Procede señalar de entrada que, en virtud del artículo 151 TFUE, se reconoce el diálogo social como uno de los objetivos de la Unión. Este «consolida su posición central y original en la gobernanza democrática de Europa». ( 41 ) En este contexto, el artículo 152 TFUE, párrafo primero, consagra el principio de autonomía de los interlocutores sociales, al disponer que la Unión«reconocerá y promoverá el papel de los interlocutores sociales en su ámbito, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas nacionales» y que esta «facilitará el diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía». ( 42 )

71. En la medida en que los interlocutores sociales disfrutan de la misma manera de la libertad de negociación colectiva antes mencionada y que se encuentran de este modo en pie de igualdad, no se puede suponer seriamente que el transportista aéreo tenga el «control» de la situación, porque podría haber cedido totalmente a las exigencias salariales para evitar las interrupciones del trabajo. De igual manera que no cabe esperar que el personal renuncie a una huelga legalmente autorizada, dado que esto representaría, en tal caso, una renuncia a exigencias justificadas a sus ojos, no se puede exigir al transportista aéreo que reaccione a las interrupciones del trabajo cediendo sin dudarlo a la totalidad de las reivindicaciones de los trabajadores con el fin de evitar las reclamaciones de compensación de los pasajeros.

72. A este respecto, es preciso recordar que, en principio, los intereses de los interlocutores sociales están protegidos de manera equivalente por el ordenamiento jurídico de la Unión, es decir, sin que este reconozca a uno u otro una posición de predominio. En efecto, los trabajadores y sus representantes sindicales pueden invocar la libertad de asociación, el derecho a la negociación y a la acción colectiva, incluida la huelga, ya que todos ellos son derechos fundamentales garantizados por los artículos 12, apartado 1, y 28 de la Carta, mientras que, para defender sus respectivos intereses, los empleadores pueden alegar el derecho a la negociación, así como la libertad de empresa, dado que esta última está consagrada en el artículo 16 de la Carta. Suponer que uno de los dos está obligado a renunciar a sus intereses equivaldría a vulnerar la esencia de estos derechos.

73. Como interlocutores sociales, comparten la responsabilidad de llegar a un acuerdo mediante la negociación. Dicho enfoque tiene ventajas innegables respecto de otras medidas que el Abogado General Jacobs resumió de forma sucinta y precisa en sus conclusiones presentadas en los asuntos Albany. ( 43 ) Según este, «los convenios colectivos entre empresarios y trabajadores evitan costosos conflictos laborales, reducen los costes de transacción mediante un proceso de negociación colectivo y reglado y aumentan la predictibilidad y la transparencia. Un cierto grado de equilibrio entre el poder negociador de ambas partes contribuye a asegurar un resultado equilibrado para ambas y para la sociedad en su conjunto». Además, en la medida en que los consumidores ven sus intereses comprometidos por las huelgas del personal que tienen un efecto perturbador en el transporte de pasajeros, también se benefician si se logra un acuerdo lo antes posible por la vía del compromiso. En consecuencia, sus intereses merecen ser tenidos debidamente en cuenta por los interlocutores sociales.

74. Las observaciones precedentes demuestran que en el asunto principal están en juego intereses opuestos —al menos en algunos aspectos—. Dado que estos intereses están protegidos por los derechos fundamentales inscritos en la Carta, y gozan por ello de un rango constitucional, procede sopesarlos para resolver el conflicto de manera efectiva. ( 44 ) La necesidad de tal enfoque resulta del hecho de que, con frecuencia, los derechos fundamentales no pueden garantizarse sin restricciones, en particular si entran en conflicto con otros intereses legítimos protegidos por el Derecho de la Unión, tal como se desprende de las disposiciones pertinentes de la Carta. En primer lugar, el artículo 52, apartado 1, de la Carta prevé que el ejercicio de los derechos y libertades puede verse restringido cuando las limitaciones «sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás». ( 45 ) En segundo lugar, el propio artículo 28 de la Carta supedita el recurso a la huelga al respeto del «Derecho de la Unión», lo que incluye otros derechos garantizados por la Carta. De lo anterior se deduce que el derecho a la huelga podría verse limitado para proteger la libertad de empresa ya mencionada, que por lo demás no constituye una prerrogativa absoluta, ( 46 ) así como los intereses de los consumidores, contemplados en el artículo 38 de la Carta.

75. Las conclusiones que procede extraer de la ponderación deberán tenerse en cuenta en la interpretación del Reglamento n.o 261/2004. Quisiera recordar que, según una reiterada jurisprudencia, ( 47 ) el Derecho de la Unión, incluido el Derecho derivado, debe interpretarse a la luz de los derechos fundamentales recogidos en la Carta. El objetivo de tal ponderación es llegar a una interpretación del Reglamento n.o 261/2004 que sea conforme con los derechos fundamentales en la medida en que concilie los intereses respectivos. El principio de la unidad del ordenamiento jurídico de la Unión también exige evitar las incoherencias en la apreciación global de los intereses legítimos en juego.

76. El resumen de la jurisprudencia que se presenta a continuación pretende ilustrar la manera en que el Tribunal de Justicia ha resuelto conflictos de intereses de rango constitucional en el ordenamiento jurídico de la Unión. Mencionaré, a modo de ejemplo, los conflictos entre derechos fundamentales y libertades fundamentales del mercado interior, pero también entre los propios derechos fundamentales. Haciendo abstracción de la terminología aplicable, los supuestos que presentaré tienen en común el hecho de enfrentar derechos sociales con derechos económicos, al igual que en el litigio principal. Este resumen de jurisprudencia vendrá seguido de algunas reflexiones sobre la interpretación del Reglamento n.o 261/2004.

ii) Resumen de jurisprudencia relativa a la resolución de conflictos de intereses de rango constitucional

– El equilibrio entre los derechos fundamentales y las libertades fundamentales del mercado interior

77. El enfoque propuesto recuerda al que se siguió en el asunto que dio lugar a la sentencia International Transport Workers’ Federation y Finnish Seamen’s Union, ( 48 ) en el que el Tribunal de Justicia tuvo que conciliar el derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo, incluido el derecho de huelga, con la libertad de establecimiento. Quisiera recordar que dicho asunto tenía por objeto una remisión prejudicial relativa a la interpretación del artículo 43 CE (actualmente artículo 49 TFUE). Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente trataba de averiguar, en esencia, si una empresa privada podía oponer esta libertad fundamental a una medida de conflicto colectivo emprendida contra ella por un sindicato. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró, tras haber destacado el carácter fundamental del derecho de huelga en el ordenamiento jurídico de la Unión, que este no permitía sustraerse al ámbito de aplicación de las libertades fundamentales del mercado interior. ( 49 ) A continuación, tras haber concluido que las medidas de conflicto colectivo controvertidas constituían restricciones a la libertad de establecimiento, el Tribunal de Justicia examinó si también estaban justificadas. ( 50 ) Es importante señalar que el Tribunal de Justicia reconoció que el derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo con la finalidad de proteger a los trabajadores constituía un interés legítimo que podía justificar, en principio, una restricción a una de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado. ( 51 )

78. No obstante, el Tribunal de Justicia no omitió recordar que la Comunidad implicaba no solamente un mercado interior caracterizado por la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, sino también una política en el ámbito social. De este modo, el Tribunal de Justicia concluyó que, dado que la Comunidad no solo tiene una finalidad económica, sino también social, debían sopesarse los derechos derivados de las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales en relación con los objetivos perseguidos por la política social, entre los que figuraban, en particular, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada y el diálogo social. ( 52 ) Basándose en una ponderación de los intereses divergentes, el Tribunal de Justicia dio posteriormente al juez nacional indicaciones relativas a la interpretación del artículo 43 CE destinadas a permitirle resolver el litigio del que conocía.

– El equilibrio entre los derechos fundamentales

79. Las sentencias Scarlet Extended ( 53 ) y SABAM ( 54 ) también me parecen pertinentes, habida cuenta de la problemática que subyace al presente asunto. En estas sentencias, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre el equilibrio que debe establecerse entre la protección del derecho de propiedad intelectual, que deriva del derecho fundamental de propiedad consagrado en el artículo 17 de la Carta, y la protección de la libertad de empresa, ya mencionada. Estos asuntos tuvieron su origen en litigios entre, por un lado, una sociedad de gestión que representaba a los autores, compositores y editores de obras musicales y, por otro, una empresa que explotaba una plataforma de red social en línea, así como un proveedor de acceso a Internet. Más concretamente, la demandante en el litigio principal había solicitado a los órganos jurisdiccionales nacionales que condenara a las demandadas a cesar las infracciones de los derechos de autor. A continuación, los órganos jurisdiccionales nacionales plantearon peticiones de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia dirigidas a establecer si el Derecho de la Unión permitía a los Estados miembros que autorizaran a un juez nacional a dictar un requerimiento judicial contra las demandadas y ordenarles que instalaran un sistema de filtrado capaz de identificar los archivos electrónicos que contenían obras musicales, cinematográficas o audiovisuales sobre las que la demandante alegaba poseer los derechos de propiedad intelectual, con el fin de bloquear la puesta a disposición del público de dichas obras, que infringía los derechos de autor.

80. Aun cuando el Tribunal de Justicia señaló de entrada la importancia del derecho de propiedad intelectual, sugirió claramente que no resultaba en modo alguno del artículo 17, apartado 2, de la Carta, ni tampoco de la jurisprudencia que tal derecho «sea intangible o que su protección deba garantizarse en términos absolutos». ( 55 ) Al contrario, el Tribunal de Justicia indicó que la protección de este derecho «deb[ía] ponderarse con respecto a la protección de otros derechos fundamentales». ( 56 ) El Tribunal de Justicia solicitó a las autoridades y a los órganos jurisdiccionales nacionales que garantizaran un «justo equilibrio» entre la protección del derecho de propiedad intelectual, que amparaba a los titulares de derechos de autor, y la protección de la libertad de empresa, que amparaba a las demandadas en virtud del artículo 16 de la Carta. ( 57 ) ( 58 ) El Tribunal de Justicia concluyó que el requerimiento judicial por el que se ordenara establecer el sistema de filtrado controvertido no respetaba la exigencia de garantizar tal equilibrio entre los derechos fundamentales, basándose en una serie de argumentos que pueden interpretarse como orientaciones interpretativas para los órganos jurisdiccionales remitentes. Más concretamente, el Tribunal de Justicia criticó los efectos de tal sistema de filtrado, debido a que podía afectar al derecho de los usuarios a la protección de sus datos de carácter personal y a su libertad de recibir o comunicar informaciones, derechos que se encuentran protegidos por los artículos 8 y 11 de la Carta. ( 59 ) Por añadidura, alegó que tal requerimiento judicial implicaría una vulneración sustancial de la libertad de empresa de las demandadas, dado que las obligaría a establecer un sistema informático complejo, gravoso, permanente y exclusivamente a sus expensas. ( 60 ) Así pues, el Tribunal de Justicia declaró que el Derecho de la Unión, «interpretad[o] a la luz de los requisitos derivados de la protección de los derechos fundamentales aplicables [a los casos de autos]», debía interpretarse en el sentido de que se oponía a un requerimiento judicial por el que se ordenara a las demandadas establecer un sistema de filtrado. ( 61 )

81. Por último, procede mencionar la sentencia McDonagh, ( 62 ) dictada en el mismo ámbito del Derecho que el presente asunto, en la que el Tribunal de Justicia examinó si los artículos 5, apartado 1, letra b), y 9 del Reglamento n.o 261/2004, que imponen al transportista aéreo la obligación de asistir a los pasajeros cuyo vuelo se haya cancelado, eran compatibles con los artículos 16 y 17 de la Carta, que garantizan la libertad de empresa y el derecho a la propiedad, respectivamente. El Tribunal de Justicia observó, en primer lugar, que la libertad de empresa, al igual que el derecho a la propiedad, no eran prerrogativas absolutas, sino que debían tomarse en consideración atendiendo a su función dentro de la sociedad. ( 63 ) El Tribunal de Justicia mencionó que el artículo 52, apartado 1, de la Carta reconocía que, en determinadas condiciones, podían introducirse limitaciones al ejercicio de derechos consagrados por ella. ( 64 ) Recordó que «cuando se enfrentan varios derechos protegidos por el ordenamiento jurídico de la Unión, tal valoración debe efectuarse respetando la necesaria conciliación de las exigencias relacionadas con la protección de distintos derechos fundamentales, así como el justo equilibrio entre ellos». ( 65 ) El Tribunal de Justicia observó acertadamente que los artículos 16 y 17 de la Carta no eran los únicos derechos fundamentales que debían tenerse en cuenta en el marco de una ponderación, sino también su artículo 38, que, al igual que el artículo 169 TFUE, pretendía garantizar, en la política de la Unión, un elevado nivel de protección de los consumidores, incluidos los pasajeros aéreos. ( 66 ) Así pues, el Tribunal de Justicia declaró que el «los artículos 5, apartado 1, letra b), y 9 del Reglamento n.o 261/2004 [debían] considerarse conformes con la exigencia de conciliar los distintos derechos fundamentales presentes y de establecer un justo equilibrio entre ellos». ( 67 ) El Tribunal de Justicia concluyó que las disposiciones antes mencionadas eran conformes con los artículos 16 y 17 de la Carta.

3) Toma en consideración de las conclusiones extraídas de la ponderación de intereses en la interpretación del Reglamento n.o 261/2004

82. Habida cuenta de las observaciones anteriores, considero que la interpretación del Reglamento n.o 261/2004 que ha de efectuarse en el presente asunto debe velar por mantener el equilibrio de fuerzas entre los interlocutores sociales. Más concretamente, debe permitir a los trabajadores recurrir a las medidas de conflicto colectivo, pero sin exigir al transportista aéreo que soporte desventajas intolerables que puedan amenazar la existencia de la empresa. Me parece evidente que tal resultado no beneficiaría a nadie. Sobre la base de estas observaciones de carácter general, presentaré a continuación algunas orientaciones que ayudarán al Tribunal de Justicia a realizar la ponderación necesaria que influirá en la interpretación del Reglamento n.o 261/2004.

83. Soy sensible al argumento defendido por algunas partes interesadas en el marco del presente asunto, según el cual se debería admitir que el transportista aéreo pueda invocar una «circunstancia extraordinaria» en caso de huelga de su propio personal cuando, del mismo modo que los trabajadores, intente hacer valer sus intereses en el marco de unas negociaciones. A este respecto, debo recordar que el objetivo del Reglamento n.o 261/2004 es proteger al consumidor, tal como se desprende de su considerando 1. Mediante la adopción del Reglamento n.o 261/2004, el legislador pretendía lograr un equilibrio entre los intereses de los pasajeros aéreos y los de los transportistas aéreos. ( 68 ) En cambio, no trataba de proteger el derecho de los trabajadores a recurrir, en caso de conflictos de intereses, a medidas de conflicto colectivo para la defensa de sus intereses, incluida la huelga.

84. Conceder un derecho a compensación a los pasajeros en caso de cancelación o gran retraso de un vuelo cuando este se haya producido en el marco de una huelga de los trabajadores genera el riesgo de que este derecho a compensación sea «instrumentalizado» para los fines de los movimientos sociales. En efecto, los trabajadores tendrían la posibilidad de provocar numerosas reclamaciones de compensación por parte de los pasajeros frente al transportista aéreo, de ejercer así una presión adicional sobre la directiva de la empresa y de ocasionar un grave perjuicio económico a esta última, que, sin una posibilidad de exención, en principio se vería obligada a pagar las compensaciones en caso de cancelaciones o de grandes retrasos. Esto supondría una carga financiera considerable para los transportistas aéreos. ( 69 )

85. En este contexto, quisiera atraer la atención sobre el hecho de que un transportista aéreo generalmente recibe un trato menos ventajoso comparado con otros agentes económicos que se encuentren en unas circunstancias similares. Tal como han indicado ciertas partes interesadas en la vista, el Reglamento n.o 261/2004 le impone una obligación de compensación casi «automática», mientras que otros agentes económicos podrían, en principio, invocar disposiciones y cláusulas de exención previstas en las legislaciones nacionales en materia de reparación de daños y perjuicios y en los propios contratos, respectivamente, para oponerse válidamente a las reclamaciones de indemnización. ( 70 ) Dado que esta desigualdad de trato parece difícilmente comprensible, se plantea la cuestión de si es necesario contemplar una interpretación «rectificativa» del Reglamento n.o 261/2004 de forma que se establezca una posibilidad de exención para el transportista aéreo.

86. En virtud del artículo 13 del Reglamento n.o 261/2004, cuando un transportista aéreo encargado de efectuar un vuelo abone una compensación o dé cumplimiento a las demás obligaciones que le impone dicho Reglamento, no podrá interpretarse que las disposiciones de este último limitan su derecho a reclamar una compensación por los daños a cualquier otra persona, incluidos terceros, de conformidad con la legislación aplicable. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que esta indemnización puede atenuar e incluso absorber la carga financiera soportada por el transportista. ( 71 ) Sin embargo, dudo que las pérdidas financieras derivadas de una posible obligación de abonar una indemnización a los pasajeros en caso de huelga puedan verse compensadas por un hipotético derecho del transportista aéreo a reclamar una compensación a terceros sobre la base de esta disposición. ( 72 ) Sin perjuicio de lo que pueda prever el Derecho nacional aplicable en un caso concreto, esta reclamación de compensación debería dirigirse con alta probabilidad contra la persona —física o jurídica— que se considere que ha causado el daño. No obstante, no puede excluirse que tal demanda resulte infructuosa en el caso de una huelga «legal», es decir, en relación con una medida de conflicto colectivo emprendida contra el empleador de conformidad con el Derecho nacional en materia social y laboral. ( 73 ) Por consiguiente, en la medida en que tal opción no parece realizable sin excepciones, considero que no puede atenuar el daño provocado por la huelga y, en consecuencia, satisfacer los intereses del transportista aéreo.

87. Si bien es cierto que el derecho a las medidas de conflicto colectivo se concibió con el fin de ayudar a los trabajadores a defender sus intereses frente al empleador y que el posible reconocimiento por el Tribunal de Justicia de un derecho de los pasajeros a obtener una compensación en caso de huelga del personal del transportista aéreo contribuiría a alcanzar este objetivo, me parece que una interpretación del Reglamento n.o 261/2004 en este sentido iría más allá de lo necesario para proteger a los trabajadores. Dudo mucho que el legislador de la Unión contemplara el resultado descrito en los puntos precedentes, a saber, desplazar el equilibrio de fuerzas de forma excesiva en favor de los empleados.

88. La protección que confiere el artículo 16 de la Carta implica la libertad para ejercer una actividad económica o mercantil, la libertad contractual y la libre competencia, como se deriva de las explicaciones relativas a este artículo, las cuales deben tenerse en cuenta, con arreglo al artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo tercero, y al artículo 52, apartado 7, de la Carta, para la interpretación de esta. ( 74 ) El transportista aéreo, como empleador, tiene derecho a defender sus intereses y a exigir la resolución de todo desacuerdo con el personal mediante negociaciones. Además, dado que soporta el riesgo financiero, el transportista aéreo tiene derecho a adoptar las medidas de gestión que considere adecuadas para garantizar la supervivencia de la empresa. También tiene derecho a ser protegido de toda perturbación por parte de terceros, incluido el posible abuso de un derecho, ( 75 ) que pueda poner en peligro su existencia. ( 76 ) Pues bien, el resultado descrito en los puntos precedentes tendría precisamente como consecuencia que se negara de facto al empleador el derecho a la defensa efectiva de sus intereses, puesto que la alternativa al hecho de ceder a las reivindicaciones del personal sería aceptar el riesgo de quiebra de la empresa, lo que me parece incompatible con las garantías de los derechos fundamentales previstas en la Carta.

89. Tampoco me parece necesario que, para lograr el objetivo legislativo del Reglamento n.o 261/2004, se deba reconocer un derecho a compensación de los pasajeros en todos los supuestos de huelga. La salvaguardia de este interés ya está garantizada por el hecho de que los pasajeros afectados por una cancelación o un gran retraso de su vuelo a consecuencia de una huelga de los trabajadores continúan teniendo derecho al reembolso o a un transporte alternativo, en virtud del artículo 8, así como a la asistencia con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.o 261/2004. Esto demuestra que existen medios proporcionados que permiten proteger al consumidor a la vez que se tiene en cuenta el interés legítimo de los empleados y de los empleadores a negociar y a celebrar convenios colectivos.

90. De los elementos anteriormente expuestos resulta que una huelga provocada por un sindicato en las condiciones descritas en las presentes conclusiones escapa al «control» de un transportista aéreo. Como empleador, el transportista aéreo tiene el derecho y la responsabilidad de negociar un acuerdo con los empleados en el marco de la libertad de negociación colectiva de que disfrutan los interlocutores sociales. En cambio, no puede ser considerado responsable en exclusiva de las consecuencias derivadas de las medidas de conflicto colectivo adoptadas por el personal.

c) Conclusión provisional

91. Mi examen de los hechos me lleva a concluir que los dos criterios que ha desarrollado la jurisprudencia para poder constituir una «circunstancia extraordinaria» en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004, interpretado a la luz del considerando 14 de este Reglamento, se cumplen en el presente asunto.

92. Por consiguiente, procede declarar, como conclusión provisional, que una huelga organizada a instancias de un sindicato, en el marco del ejercicio del derecho de huelga por el personal del transportista aéreo, con el fin de expresar reivindicaciones relativas a la mejora de las condiciones de trabajo —cuando dicha huelga no se inicie en virtud de una decisión previa de la empresa, sino de las reivindicaciones de los trabajadores— está comprendida en el concepto de «circunstancia extraordinaria» en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004.

d) Sobre la pertinencia de la «licitud» de una huelga y de la existencia de un preaviso para calificar una circunstancia como «extraordinaria»

93. Tal como ya se ha indicado en las presentes conclusiones, el hecho de que la huelga sea «legal», es decir, que la medida de conflicto colectivo haya sido emprendida por el sindicato de conformidad con las normas nacionales en materia del Derecho laboral, puede tener una cierta influencia en el margen de maniobra de que dispone el empleador que se encuentra en tal situación. ( 77 ) Cabe decir lo mismo sobre si la huelga se anunció tras un «preaviso», ya que este aspecto, además, está igualmente regulado por el Derecho nacional. Estos dos aspectos están estrechamente relacionados y, por lo tanto, merecen ser examinados conjuntamente en cuanto a su pertinencia para el examen de la cuestión de si los pasajeros aéreos tienen derecho a una indemnización.

94. De entrada, deseo destacar que, contrariamente a lo que sugiere el órgano jurisdiccional remitente mediante su cuestión prejudicial, no me parece adecuado, desde un punto de vista jurídico, analizar estos aspectos desde la perspectiva del «control efectivo» de una circunstancia, como criterio pertinente para calificarla de «extraordinaria» en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento n.o 261/2004. Considero más apropiado examinarlos desde la perspectiva de las «medidas razonables» que el transportista debe adoptar para evitar las consecuencias típicamente asociadas a la concurrencia de una «circunstancia extraordinaria», a saber, la cancelación o el gran retraso de un vuelo. ( 78 ) Diversos motivos, que expondré a continuación, abogan por examinar dichos aspectos en esta fase del análisis jurídico.

95. En primer lugar, es pacífico que estos aspectos se rigen exclusivamente por el Derecho nacional. En otros términos, el Derecho nacional es el que establece los requisitos regulatorios a los que deben ajustarse y, en último lugar, si una huelga es «legal» o no. Suscribo la opinión del Tribunal de Justicia, tal como se desprende de los fundamentos de Derecho de la sentencia Krüsemann, según la cual distinguir, entre las huelgas, aquellas que serían legales sobre la base del Derecho nacional aplicable de aquellas que no lo serían para determinar si deben calificarse de «circunstancias extraordinarias» tendría como consecuencia que el derecho a compensación de los pasajeros dependiera de la legislación social propia de cada Estado miembro, menoscabando de este modo los objetivos del Reglamento n.o 261/2004, contemplados en sus considerandos 1 y 4, de garantizar un elevado nivel de protección de los pasajeros, así como unas condiciones equivalentes de ejercicio de la actividad de transportista aéreo en el territorio de la Unión. ( 79 ) Por consiguiente, la posible «licitud» de una huelga no debería considerarse como un criterio decisivo para establecer si esta constituye una «circunstancia extraordinaria».

96. En segundo lugar, establecer una distinción en función de la «licitud» de una huelga equivaldría a poner en entredicho las consideraciones que subyacen al análisis efectuado en las presentes conclusiones, de las que se deduce que una huelga como la descrita en la primera cuestión prejudicial escapa al «control efectivo» del transportista aéreo debido a que su origen y su posterior evolución no dependen únicamente de la voluntad del empleador, sino también de las intenciones del sindicato de los trabajadores, que, tal como he explicado en detalle, constituye una entidad autónoma sobre la que el empleador no tiene ninguna influencia. ( 80 ) Precisamente por estos motivos, no cabe excluir que el sindicato eventualmente decida convocar una huelga, independientemente de la cuestión de si tal enfoque resulta conforme o no con las normas nacionales en materia de Derecho laboral. Esto es especialmente cierto en relación con el respeto de un preaviso. Quisiera señalar que, en tal caso, la posible ilegalidad de las medidas de conflicto colectivo adoptadas por un sindicato solo abriría la posibilidad de que el empleador solicite a los tribunales competentes que ordenen su cese. Sin embargo, en la medida en que tal procedimiento requiere tiempo, no puede excluirse el riesgo de que solo se dicte una decisión judicial después de que el empleador ya haya sufrido un enorme perjuicio económico. Estas consideraciones muestran claramente, a mi entender, que la «licitud» de una huelga no constituye por sí sola un criterio apropiado para determinar el carácter «extraordinario» de un incidente.

97. En tercer lugar, considero que la respuesta a la cuestión de si una huelga organizada a instancias de un sindicato de trabajadores debe calificarse de «circunstancia extraordinaria» reviste tal importancia desde el punto de vista de la seguridad jurídica que no debería dejarse al azar. Pues bien, precisamente sucedería esto si cada vez se tuviera que verificar si se habían cumplido los requisitos del Derecho nacional sobre la manera de convocar debidamente una huelga de los trabajadores de una compañía aérea. La consecuencia sería un enfoque extremadamente casuístico, o incluso aleatorio, que no se distinguiría apenas de la práctica jurisdiccional actual. Por razones relacionadas con la previsibilidad de la jurisprudencia y con el fin de proporcionar al órgano jurisdiccional remitente unos criterios de apreciación claros y simples, propongo al Tribunal de Justicia que reconozca de manera general que una huelga como la descrita en la primera cuestión prejudicial constituye una «circunstancia extraordinaria» y que los factores que caracterizan el litigio principal, como la conformidad con las normas nacionales en materia del Derecho laboral, que estipulan, entre otros, el respeto de un preaviso, únicamente pueden desempeñar un papel en el marco del examen sobre si el transportista aéreo ha adoptado «medidas razonables».

98. Tal enfoque por lo que respecta a la aplicación del Reglamento n.o 261/2004 tendría la ventaja de simplificar el análisis y permitir al juez nacional valorar las circunstancias del caso concreto. Además, no supondría ninguna desventaja para los pasajeros aéreos, dado que no todas las «circunstancias extraordinarias» dan lugar a una exención. En efecto, dicha calificación de la huelga no excluye a priori el derecho a compensación de los pasajeros afectados, sino que más bien da la posibilidad de tener en cuenta diversos aspectos pertinentes, entre otros, la licitud de la huelga y el respeto de un preaviso, y de llegar de este modo a una conclusión más matizada.

3. Los criterios para establecer las «medidas razonables» que todo transportista aéreo debe adoptar

a) El concepto de «medidas razonables» según la jurisprudencia

99. En virtud de las consideraciones precedentes, es preciso establecer cuáles son las medidas denominadas «razonables» que debe adoptar el transportista aéreo para evitar las consecuencias de una huelga como la controvertida en el asunto principal. Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se plantea dudas sobre la pertinencia de determinados elementos fácticos, y más concretamente sobre el hecho de que la huelga le haya sido anunciada respetando el plazo de preaviso establecido en el Derecho nacional. Por lo tanto, estos elementos deben examinarse individualmente a la luz de los criterios desarrollados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

100. Como ya he indicado en mis observaciones preliminares, ( 81 ) de esta jurisprudencia se desprende que, en el supuesto de que se produzca una «circunstancia extraordinaria», el transportista aéreo únicamente quedará exento de la obligación de compensación establecida en los artículos 5, apartado 1, letra c), y 7, apartado 1, del Reglamento n.o 261/2004 si puede probar que ha adoptado las medidas adaptadas a la situación utilizando todo el personal o el material y los medios económicos de que disponía para evitar que tal circunstancia provocara la cancelación o el gran retraso del vuelo de que se trataba, sin que se le pueda exigir, no obstante, que acepte sacrificios insoportables en relación con la capacidad de su empresa en el momento pertinente. ( 82 )

101. Así pues, el Tribunal de Justicia ha establecido un concepto individualizado y flexible de «medida razonable», dejando en manos del órgano jurisdiccional nacional apreciar si, en las circunstancias del caso de que se trate, puede considerarse que el transportista aéreo ha tomado las medidas adaptadas a la situación, ( 83 )