Asunto C‑430/10

Hristo Gaydarov

contra

Director na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Administrativen sad Sofia-grad)

«Libre circulación de un ciudadano de la Unión — Directiva 2004/38/CE — Prohibición de abandonar el territorio nacional debido a una condena penal en otro país — Tráfico de estupefacientes — Medida que puede estar justificada por razones de orden público»

Sumario de la sentencia

1. Ciudadanía de la Unión Europea — Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros — Directiva 2004/38/CE — Derecho de salida y de entrada — Ámbito de aplicación

(Art. 21 TFUE; Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 1)

2. Ciudadanía de la Unión Europea — Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros — Directiva 2004/38/CE —Limitación del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público o de seguridad pública

(Art. 21 TFUE; Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 27)

1. La condición de ciudadano de la Unión otorga a un ciudadano europeo, incluso respecto de su Estado miembro de origen, los derechos correspondientes a tal condición, en particular el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros conferido por el artículo 21 TFUE. El derecho a la libre circulación comprende tanto el derecho de los ciudadanos de la Unión Europea a entrar en un Estado miembro distinto de aquel del que sean originarios como el derecho a salir de este último. Efectivamente, las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado quedarían vacías de contenido si el Estado miembro de origen pudiera prohibir a sus propios nacionales, sin una justificación válida, salir de su territorio para entrar en el territorio de otro Estado miembro.

Dado que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/38, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, establece expresamente que todo ciudadano de la Unión en posesión de un documento de identidad o de un pasaporte válidos tendrá derecho a salir del territorio de un Estado miembro para trasladarse a otro Estado miembro, la situación de una persona a la que se le prohíbe la salida de un Estado del que es nacional está incluida en el ámbito de aplicación de dicha Directiva.

(véanse los apartados 24 a 27)

2. Los artículos 21 TFUE y 27 de la Directiva 2004/38, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, no se oponen a una normativa nacional que permite restringir el derecho de un nacional de un Estado miembro a trasladarse al territorio de otro Estado miembro, en particular por haber sido condenado penalmente en otro Estado por tráfico de estupefacientes, siempre que, en primer lugar, la conducta personal de ese nacional constituya una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad; en segundo lugar, que la medida restrictiva prevista sea apropiada para garantizar la consecución del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo que sea necesario para alcanzarlo, y, en tercer lugar, que dicha medida pueda ser objeto de un control jurisdiccional efectivo que permita comprobar su legalidad de hecho y de Derecho en relación con las exigencias del Derecho de la Unión.

(véase el apartado 42 y el fallo)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)

de 17 de noviembre de 2011 ( )

«Libre circulación de un ciudadano de la Unión – Directiva 2004/38/CE – Prohibición de abandonar el territorio nacional debido a una condena penal en otro país – Tráfico de estupefacientes – Medida que puede estar justificada por razones de orden público»

En el asunto C‑430/10,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Administrativen sad Sofia-grad (Bulgaria), mediante resolución de 11 de agosto de 2010, recibida en el Tribunal de Justicia el 2 de septiembre de 2010, en el procedimiento entre

Hristo Gaydarov

y

Direktor na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),

integrado por el Sr. J.-C. Bonichot (Ponente), Presidente de Sala, y la Sra. A. Prechal, el Sr. K. Schiemann, la Sra. C. Toader y el Sr. E. Jarašiūnas, Jueces;

Abogado General: Sr. P. Mengozzi;

Secretario: Sra. L. Hewett, administradora principal;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

consideradas las observaciones presentadas:

– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. D. Maidani y el Sr. V. Savov, en calidad de agentes;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación, en primer lugar, del artículo 27, apartados 1 y 2, de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO L 158, p. 77); en segundo lugar, del Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO L 105, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 562/2006»), y, en tercer lugar, del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica del Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes (DO 2000, L 239, p. 19), firmado el 19 de junio de 1990 en Schengen (Luxemburgo) (en lo sucesivo, «CAAS»).

2 Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Gaydarov, nacional búlgaro, y el direktor na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (Director de la Dirección General «Policía de la seguridad» del Ministerio búlgaro del Interior; en lo sucesivo, «Director de la Policía»), en relación con una medida de prohibición de salida del territorio y de expedición de pasaporte u otro documento similar adoptada por el Director de la Policía contra el Sr. Gaydarov.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

Directiva 2004/38

3 En virtud de su artículo 3, apartado 1, la Directiva 2004/38 se aplica a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia.

4 El artículo 4, apartados 1 y 3, de esta Directiva dispone:

«1. Sin perjuicio de las disposiciones que regulan los documentos de viaje en controles fronterizos nacionales, todo ciudadano de la Unión en posesión de un documento de identidad o un pasaporte válidos y los miembros de su familia que no sean nacionales de un Estado miembro y que estén en posesión de un pasaporte válido, tendrán derecho a salir del territorio de un Estado miembro para trasladarse a otro Estado miembro.

[...]

3. Los Estados miembros expedirán o renovarán a sus ciudadanos, de acuerdo con su legislación, un documento de identidad o un pasaporte en el que conste su nacionalidad.»

5 El artículo 27, apartados 1 a 3, de la mencionada Directiva establece:

«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Capítulo, los Estados miembros podrán limitar la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Estas razones no podrán alegarse con fines económicos.

2. Las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado. La existencia de condenas penales anteriores no constituirá por sí sola una razón para adoptar dichas medidas.

La conducta personal del interesado deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. No podrán argumentarse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general.

3. Para comprobar si el interesado constituye un peligro para el orden público o la seguridad pública, en el momento de expedirse el certificado de registro o, a falta de un sistema de registro, a más tardar tres meses después de su entrada en el territorio o a partir de la fecha de la notificación de su presencia en el territorio, tal como se establece en el apartado 5 del artículo 5, o en el momento de expedirse la tarjeta de residencia, el Estado miembro de acogida podrá, cuando lo juzgue indispensable, pedir al Estado miembro de origen y, en su caso, a otros Estados miembros información sobre los eventuales antecedentes penales de un interesado. Esta consulta no podrá tener carácter sistemático. El Estado miembro consultado deberá hacer llegar su respuesta en el plazo de dos meses.»

Reglamento nº 562/2006

6 El quinto considerando del Reglamento nº 562/2006 enuncia:

«La definición de un régimen común en materia de cruce de personas por las fronteras no cuestiona ni afecta a los derechos de libre circulación de que gozan los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia, así como los nacionales de terceros países y los miembros de su familia que, en virtud de acuerdos celebrados entre la Comunidad y sus Estados miembros, por una parte, y dichos terceros países, por otra, gocen de derechos en materia de libre circulación equivalentes a los de los ciudadanos de la Unión.»

7 Con arreglo al vigésimo considerando de dicho Reglamento:

«El presente Reglamento respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Debe aplicarse respetando las obligaciones de los Estados miembros en materia de protección internacional y no devolución.»

8 El artículo 3 del mismo Reglamento dispone:

«El presente Reglamento se aplicará a toda persona que cruce las fronteras interiores o exteriores de los Estados miembros, pero no afectará a:

a) los derechos de los beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación;

[...]».

9 Según el artículo 7, apartado 6, del mencionado Reglamento:

«Las inspecciones de los beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación se llevarán a cabo de conformidad con la Directiva 2004/38/CE.»

CAAS

10 En virtud del artículo 71 del CAAS:

«1. Por lo que se refiere a la cesión directa o indirecta de estupefacientes y sustancias sicotrópicas de cualquier tipo, incluido el cánnabis, así como a la tenencia de dichos productos y sustancias a efectos de cesión o exportación, las Partes contratantes se comprometen a adoptar, de conformidad con los convenios existentes de las Naciones Unidas […], todas las medidas necesarias para prevenir y reprimir el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas.

2. Las Partes contratantes se comprometen a prevenir y reprimir con medidas administrativas y penales la exportación ilícita de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, incluido el cánnabis, así como la cesión, el suministro y la entrega de dichos productos y sustancias […].

[…]

5. Por lo que respecta a la lucha contra la demanda ilícita de estupefacientes y sustancias sicotrópicas de cualquier tipo, incluido el cánnabis, las Partes contratantes harán todo lo posible para prevenir y luchar contra los efectos negativos de dicha demanda ilícita. Las medidas adoptadas a tal fin serán responsabilidad de cada Parte contratante.»

Normativa nacional

Constitución búlgara

11 Según el artículo 35, apartado 1, de la Constitución búlgara:

«Todos tienen derecho a elegir libremente su domicilio, a circular por el territorio nacional y a salir de él. Este derecho únicamente podrá limitarse mediante una ley, para la protección de la seguridad nacional, de la salud pública y de los derechos y libertades de los demás ciudadanos.»

Ley sobre los documentos personales búlgaros

12 El artículo 23, apartados 2 y 3, de la Zakon za balgarskite litschni dokumenti (Ley sobre los documentos personales búlgaros) (DV nº 93, de 11 de agosto de 1998), en su versión modificada en 2006 (DV nº 105; en lo sucesivo, «ZBLD»), establece:

«2. Todo nacional búlgaro tiene el derecho de salir del país con un documento de identidad y de volver a él por las fronteras interiores de la República de Bulgaria con los Estados miembros de la Unión Europea así como en los casos previstos en los tratados internacionales.

3. El derecho reconocido en el apartado 2 no puede limitarse, salvo si la Ley así lo prevé para la protección de la seguridad nacional, del orden público, de la salud pública o de los derechos y libertades de los demás ciudadanos.»

13 Según el artículo 76 de la ZBLD:

«Se podrá prohibir que abandonen el país y denegar la expedición de pasaportes o documentos sustitutivos:

[...]

5. A quienes durante su estancia en otro país hayan infringido su ordenamiento jurídico, por un período de dos años desde la recepción del correspondiente documento oficial del Ministerio de Asuntos Exteriores o de los documentos de repatriación o expulsión expedidos por los organismos competentes del país de que se trate, en los que se designe la infracción cometida.»

14 La ZBLD fue modificada por una ley publicada en el diario oficial búlgaro nº 82/2009, que entró en vigor el 1 de enero de 2010. Esta ley derogó el artículo 76, apartado 5, y preveía, según el tribunal remitente, que las medidas que se habían adoptado anteriormente sobre la base de dicha disposición dejarían de ser válidas tres meses después de la entrada en vigor de dicha ley.

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

15 El 2 de octubre de 2008, se condenó en Serbia al Sr. Gaydarov, nacional búlgaro, a una pena de nueve meses de prisión por tráfico ilícito de estupefacientes.

16 El 6 de noviembre de 2008, las autoridades búlgaras recibieron por vía diplomática una nota en la que se mencionaba dicha condena.

17 Sobre la base de esta información, con arreglo al artículo 76, apartado 5, de la ZBLD, el Director de la Policía adoptó el 13 de noviembre de 2008 una medida de prohibición de salida del territorio y de expedición de pasaporte u otro documento sustitutivo contra el Sr. Gaydarov.

18 Esta resolución se notificó al interesado el 16 de septiembre de 2009, fecha en la que ya había cumplido la pena de prisión en Serbia y había regresado a Bulgaria.

19 El Sr. Gaydarov interpuso recurso contra dicha resolución ante el tribunal remitente, alegando, según éste, que ya había sido condenado en otro país y que la ley búlgara no le era de aplicación. El Director de la Policía afirmó que, por lo que a él respecta, había dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 76, apartado 5, de la ZBLD.

20 Según el tribunal remitente, la autoridad administrativa competente ejerce esta facultad de manera discrecional. El control judicial de la resolución se limita a la comprobación de la existencia del escrito o de los documentos oficiales que se mencionan en dicho artículo. El Tribunal administrativo supremo confirmó recientemente esta jurisprudencia con ocasión de un recurso contra una resolución similar adoptada contra un nacional búlgaro condenado en España (sentencia nº 5013, de 16 de abril de 2010).

21 El tribunal remitente alberga una duda sobre la compatibilidad de la disposición controvertida de la ZBLD con el Derecho de la Unión, que, con arreglo a los artículos 20 TFUE y 21 TFUE, así como al artículo 45, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y a la Directiva 2004/38, consagra el derecho de los ciudadanos de la Unión –estatus que tiene el Sr. Gaydarov– a circular y a residir libremente en territorio de los Estados miembros. Sin embargo, señala que, según el artículo 27 de dicha Directiva, los Estados miembros pueden limitar la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión por razones de orden público y de salud pública. Por otro lado, el tribunal remitente observa que una medida de prohibición de salida del territorio, como la controvertida en el litigio principal, se basa en la obligación que recae sobre los Estados, en virtud del artículo 71 del CAAS, de adoptar las medidas de control en las fronteras exteriores para luchar contra el tráfico y el uso ilícitos de estupefacientes. Por último, dicho tribunal se pregunta sobre la aplicabilidad de los criterios que figuran en el artículo 27 de la Directiva 2004/38 a un nacional búlgaro, siendo así que esta Directiva no se ha transpuesto en Bulgaria, salvo en lo referido a la expedición de los documentos de identidad, pero no en la medida en que tiene por objeto la libertad de los nacionales búlgaros de desplazarse a otro Estado miembro.

22 Dadas estas circunstancias, el Administrativen sad Sofia-grad decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Debe interpretarse el artículo 27, apartados 1 y 2, de la Directiva [2004/38], en las circunstancias del procedimiento principal, en el sentido de que es de aplicación cuando se prohíbe a un nacional de un Estado miembro abandonar el territorio de su propio Estado por haber cometido en un tercer Estado un delito relacionado con estupefacientes, siempre que se den las siguientes circunstancias:

– que el Derecho interno no haya sido expresamente adaptado a las mencionadas disposiciones de la Directiva para los nacionales del propio Estado miembro;

– que las razones del legislador nacional para establecer los fines que justifican la limitación de la libre circulación de los nacionales búlgaros se basen en el Reglamento nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras, y

– que la aplicación de las medidas administrativas se realice conforme al artículo 71 del [CAAS] y a la luz de los considerandos quinto y vigésimo del Reglamento nº 562/2006?

2) ¿Se deduce de las limitaciones y condiciones previstas para el ejercicio de la libre circulación de los ciudadanos de la Unión y de las medidas adoptadas para su aplicación conforme al Derecho de la Unión, entre ellas el artículo 71, apartados 1, 2 y 5, del [CAAS] en relación con los considerandos quinto y vigésimo del Reglamento nº 562/2006, en las circunstancias del procedimiento principal, que es admisible una normativa nacional que dispone que un Estado miembro imponga la medida administrativa coercitiva de “no permitirle abandonar el país” a uno de sus nacionales por la comisión de un delito relacionado con estupefacientes, si dicho nacional ya ha sido condenado por un órgano jurisdiccional de un tercer Estado por esos mismos hechos?

3) ¿Las limitaciones y condiciones previstas para el ejercicio de la libre circulación de los ciudadanos de la Unión y de las medidas adoptadas para su aplicación conforme al Derecho de la Unión, entre ellas el artículo 71, apartados 1, 2 y 5, del [CAAS] en relación con los considerandos quinto y vigésimo del Reglamento nº 562/2006, se han de interpretar en las circunstancias del procedimiento principal en el sentido de que con la condena del nacional de un Estado miembro por un órgano jurisdiccional de un tercer Estado por unos hechos que, con arreglo al Derecho de ese Estado miembro, constituyen un delito grave doloso relacionado con estupefacientes, por razones de prevención general y especial, incluida la garantía de una mayor protección de la salud de terceros, conforme al principio de cautela, ha quedado acreditado que la conducta personal de dicho nacional representa una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecta a un interés fundamental de la sociedad, concretamente para un período de tiempo futuro precisado en la ley y no vinculado a la duración de la condena impuesta, pero que se inscribe en los límites del plazo de rehabilitación?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

23 Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente se pregunta, en esencia, si el Derecho de la Unión se opone a una resolución por la cual un Estado miembro prohíbe a uno de sus nacionales salir de su territorio debido a que el interesado fue condenado penalmente por un tribunal de un país tercero por tráfico de estupefacientes.

24 Sobre esta cuestión, procede señalar, en primer lugar, que el Sr. Gaydarov, por ser nacional búlgaro, goza de la condición de ciudadano de la Unión, y, por lo tanto, puede invocar, también frente a su Estado miembro de origen, los derechos correspondientes a tal condición, en particular el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros conferido por el artículo 21 TFUE (véanse, en especial, en este sentido, las sentencias de 10 de julio de 2008, Jipa, C‑33/07, Rec. p. I‑5157, apartado 17, y de 5 de mayo de 2011, McCarthy, C‑434/09, Rec. p. I‑0000, apartado 48).

25 En segundo lugar, debe precisarse que el derecho a la libre circulación comprende tanto el derecho de los ciudadanos de la Unión Europea a entrar en un Estado miembro distinto de aquel del que sean originarios como el derecho a salir de este último. Efectivamente, según ha tenido ya ocasión de señalar el Tribunal de Justicia, las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado quedarían vacías de contenido si el Estado miembro de origen pudiera prohibir a sus propios nacionales, sin una justificación válida, salir de su territorio para entrar en el territorio de otro Estado miembro (véase la sentencia Jipa, antes citada, apartado 18).

26 Por otra parte, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2004/38 establece expresamente que todo ciudadano de la Unión en posesión de un documento de identidad o de un pasaporte válidos tendrá derecho a salir del territorio de un Estado miembro para trasladarse a otro Estado miembro.

27 De ello se desprende que una situación como la del Sr. Gaydarov, tal como se describe en los apartados 15 a 18 de la presente sentencia, está comprendida en el ámbito de aplicación del derecho a la libre circulación y a la libre residencia de los ciudadanos de la Unión en los Estados miembros y, en consecuencia, está incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38.

28 A este respecto, procede señalar, al igual que hace la Comisión Europea, que el Reglamento nº 562/2006, como se desprende de su quinto considerando y de su artículo 3, letra a), no tiene por objeto y no puede tener por objeto restringir la libre circulación de los ciudadanos de la Unión, tal como la establece el Tratado FUE. El artículo 7, apartado 6, de dicho Reglamento dispone además que las comprobaciones relativas a las personas que disfrutan del derecho a la libre circulación consagrado por el Derecho de la Unión se efectuarán con arreglo a la Directiva 2004/38.

29 En tercer lugar, debe recordarse que el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión no es incondicional, sino que puede estar acompañado de las limitaciones y de las condiciones previstas por el Tratado así como por las disposiciones adoptadas para su aplicación (véase, en particular, la sentencia Jipa, antes citada, apartado 21 y jurisprudencia citada).

30 Por lo que se refiere al litigio principal, estas limitaciones y condiciones se deducen, en particular, del artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2004/38. No obstante, esta disposición no permite a los Estados miembros restringir la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión o de los miembros de sus familias salvo por motivos de orden público, de seguridad pública o de salud pública.

31 Según el tribunal remitente, la ley nacional relativa a la adaptación del Derecho interno a la Directiva no se aplica a los nacionales de la República de Bulgaria. No obstante, esta circunstancia no puede tener por efecto impedir al juez nacional garantizar el pleno efecto de las normas de la Unión, en su caso dejando inaplicada una disposición del Derecho nacional contraria a éste, concretamente al artículo 27 de la Directiva 2004/38 (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 5 de octubre de 2010, Elchinov, C‑173/09, Rec. p. I‑0000, apartado 31 y jurisprudencia citada), ya que las disposiciones de dicho artículo, incondicionales y suficientemente precisas, pueden ser invocadas por un particular frente al Estado miembro del que es nacional (véase, por analogía, la sentencia de 4 de diciembre de 1974, van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337, apartados 9 a 15).

32 Por último, según reiterada jurisprudencia, si bien, esencialmente, los Estados miembros gozan de libertad para definir, con arreglo a sus necesidades nacionales, que pueden variar de un Estado miembro a otro y de una época a otra, las exigencias de orden público y de seguridad pública, no obstante, en el contexto de la Unión, en particular como justificación de una excepción al principio fundamental de la libre circulación de las personas, tales exigencias deben interpretarse en sentido estricto, de manera que su alcance no puede ser determinado unilateralmente por cada Estado miembro sin control de las instituciones de la Unión (véase, en particular, la sentencia Jipa, antes citada, apartado 23).

33 De esta forma, la jurisprudencia ha aclarado que el concepto de orden público requiere, en todo caso, aparte de la perturbación del orden social que constituye cualquier infracción de la ley, que exista una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad (véase, en particular, la sentencia Jipa, antes citada, apartado 23 y jurisprudencia citada).

34 En este contexto, las excepciones a la libre circulación de personas que pueden ser invocadas por un Estado miembro implican, en particular, como recuerda el artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38, que las medidas de orden público o de seguridad pública, para estar justificadas, deberán basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado y no podrán acogerse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general (sentencia Jipa, antes citada, apartado 24). Además, según esta disposición, la existencia de condenas penales no puede motivar por sí misma medidas automáticas que limitan el ejercicio del derecho a la libre circulación.

35 A este respecto, si bien el artículo 71 del CAAS obliga a los Estados miembros a luchar contra el tráfico ilícito de estupefacientes, este convenio no tiene ni por objeto ni por efecto derogar las reglas establecidas por el Tratado y por la Directiva 2004/38 en materia de libre circulación de los ciudadanos de la Unión. El artículo 134 del CAAS precisa además que sus disposiciones se aplican únicamente en la medida en que sean compatibles con el Derecho de la Unión. Esta norma fue recogida en el Protocolo de Schengen que, en el párrafo tercero de su exposición de motivos, confirma que lo dispuesto en el acervo de Schengen sólo puede aplicarse en la medida en que sea compatible con el Derecho de la Unión (sentencia de 31 de enero de 2006, Comisión/España, C‑503/03, Rec. p. I‑1097, apartado 34).

36 En el caso de autos, es obligado declarar que la situación que dio lugar al litigio principal, tal y como la expone el tribunal remitente, no parece responder a las exigencias del artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38.

37 En particular, se desprende de la documentación transmitida al Tribunal de Justicia por el tribunal remitente que parece que la resolución controvertida adoptada contra el demandante en el litigio principal se basa exclusivamente en la condena penal de éste en Serbia, con exclusión de cualquier apreciación específica del comportamiento personal del interesado.

38 Cabe precisar, desde este último punto de vista, y para responder exhaustivamente a la tercera cuestión planteada por el tribunal remitente, que, como se deriva de lo afirmado anteriormente, la mera condena penal anterior del interesado no basta para considerar, de manera automática, que representa una amenaza real, actual y suficientemente grave para un interés fundamental de la sociedad, que es la única que puede justificar una restricción de los derechos que le confiere el Derecho de la Unión.

39 No obstante, corresponde al tribunal remitente llevar a cabo las comprobaciones necesarias sobre este punto basándose en los elementos de hecho y de Derecho que motivaron, en el asunto principal, la medida adoptada por el Director de la Policía.

40 En el marco de dicha apreciación, el órgano jurisdiccional remitente habrá de determinar asimismo si la referida limitación del derecho de salida es apropiada para garantizar la consecución del objetivo que persigue y no va más allá de lo que sea necesario para alcanzarlo. Efectivamente, del artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2004/38, así como de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se deduce que una medida restrictiva del derecho a la libre circulación sólo puede justificarse si respeta el principio de proporcionalidad (véase, en este sentido, en particular, la sentencia Jipa, antes citada, apartado 29 y jurisprudencia citada).

41 Por último, dado que, según la exposición realizada por el tribunal remitente del Derecho nacional aplicable y, en particular, de la jurisprudencia según la cual la autoridad administrativa dispone de un poder discrecional para adoptar este tipo de medida sin control del juez sobre la elección realizada, debe precisarse que la persona que es objeto de tal medida debe tener un recurso judicial efectivo (véanse, en particular, las sentencias de 15 de mayo de 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, apartados 18 y 19; de 15 de octubre de 1987, Heylens y otros, 222/86, Rec. p. 4097, apartado 14, y de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, apartado 39). Dicho recurso debe permitir controlar, de hecho y de Derecho, la legalidad de la resolución de que se trate en relación con el Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 28 julio de 2011, Samba Diouf, C‑69/10, Rec. p. I‑0000, apartado 57). La eficacia de dicho recurso judicial implica que el interesado pueda conocer los motivos de la resolución adoptada con respecto a él, bien mediante la lectura de la propia resolución, bien mediante una notificación de su motivación efectuada a petición del interesado, sin perjuicio de la facultad del juez competente de exigir a la autoridad de que se trate que los comunique (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias Heylens y otros, antes citada, apartado 15, y de 17 de marzo de 2011, Peñarroja Fa, C‑372/09 y C‑373/09, Rec. p. I‑0000, apartado 63).

42 Procede, pues, responder a las cuestiones planteadas que los artículos 21 TFUE y 27 de la Directiva 2004/38 no se oponen a una normativa nacional que permite restringir el derecho de un nacional de un Estado miembro a trasladarse al territorio de otro Estado miembro, en particular por haber sido condenado penalmente en otro Estado por tráfico de estupefacientes, siempre que, en primer lugar, la conducta personal de ese nacional constituya una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad; en segundo lugar, que la medida restrictiva prevista sea apropiada para garantizar la consecución del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo que sea necesario para alcanzarlo, y, en tercer lugar, que dicha medida pueda ser objeto de un control jurisdiccional efectivo que permita comprobar su legalidad de hecho y de Derecho en relación con las exigencias del Derecho de la Unión.

Costas

43 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

Los artículos 21 TFUE y 27 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, no se oponen a una normativa nacional que permite restringir el derecho de un nacional de un Estado miembro a trasladarse al territorio de otro Estado miembro, en particular por haber sido condenado penalmente en otro Estado por tráfico de estupefacientes, siempre que, en primer lugar, la conducta personal de ese nacional constituya una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad; en segundo lugar, que la medida restrictiva prevista sea apropiada para garantizar la consecución del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo que sea necesario para alcanzarlo, y, en tercer lugar, que dicha medida pueda ser objeto de un control jurisdiccional efectivo que permita comprobar su legalidad de hecho y de Derecho en relación con las exigencias del Derecho de la Unión.

Firmas