Asunto T‑217/11

Claire Staelen

contra

Defensor del Pueblo Europeo

«Responsabilidad extracontractual — Tramitación por el Defensor del Pueblo de una reclamación relativa a la gestión de la lista de aptitud de los candidatos de una oposición general — Facultades de investigación — Deber de diligencia — Pérdida de una oportunidad — Daño moral»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta) de 29 de abril de 2015

Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Relación de causalidad — Concepto — Perjuicio resultante, para el candidato de una oposición, de la pérdida de la oportunidad de ser seleccionado a raíz de las faltas cometidas por el Defensor del Pueblo Europeo — Causa determinante del perjuicio que no reside en el comportamiento del Defensor del Pueblo — Falta de relación de causalidad

[Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, arts. 44, ap. 1, letra c), y 48, ap. 2]

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 55)

El recurso de indemnización fue introducido por el Tratado FUE como una vía autónoma de recurso, que tiene su función particular en el marco del sistema de recursos y está subordinada a las condiciones de ejercicio concebidas pensando en su objeto específico. Mientras que los recursos de anulación y por omisión persiguen sancionar la ilegalidad o la falta de adopción de un acto jurídicamente vinculante, el recurso de indemnización tiene por objeto la solicitud de reparación de un perjuicio causado por un acto, sea o no vinculante jurídicamente, o un comportamiento, imputable a una institución o a un órgano comunitario. Por consiguiente, en el caso de un recurso de indemnización mediante el que se pretende obtener la reparación del perjuicio supuestamente sufrido como consecuencia de la tramitación por el Defensor del Pueblo Europeo de una reclamación, la admisibilidad de dicho recurso no puede verse afectada por el hecho de que el Defensor del Pueblo todavía no haya adoptado una decisión definitiva en lo que respecta a algunos extremos de una investigación por iniciativa propia incoada por este último con el fin de verificar si se había producido un caso de mala administración por su parte en lo que concierne a la apreciación de la situación de la demandante. (véanse los apartados 59 y 60)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 68 y 69)

En lo que atañe al nacimiento de la responsabilidad extracontractual de la Unión, para que concurra el requisito relativo a la ilegalidad del comportamiento de una institución, se exige que se acredite una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares. Este requisito relativo al carácter protector concurre cuando la norma jurídica infringida, a la vez que se refiere esencialmente a intereses de carácter general, garantiza también la protección de los intereses individuales de las personas afectadas. Pues bien, en lo que atañe al principio de diligencia o al derecho a una buena administración, este principio y este derecho están destinados claramente a conferir una protección a los particulares. Lo mismo puede decirse en el caso de las normas que rigen las investigaciones del Defensor del Pueblo, puesto que tales normas permiten a los particulares presentar reclamaciones sobre casos de mala administración y ser informado del resultado de la investigación llevada a cabo por el Defensor del Pueblo. (véanse los apartados 70 y 88)

En lo que concierne al margen de apreciación de que dispone el Defensor del Pueblo Europeo en cuanto a la incoación y al alcance de las investigaciones que han de realizarse, así como en cuanto a los instrumentos de investigación que procede utilizar, sólo la inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a la facultad de investigación que le confieren el artículo 3, apartado 1, de la Decisión 94/262 sobre el estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones, y los artículos 4.1, 5 y 9.2 de las disposiciones de aplicación adoptadas por el Defensor del Pueblo en virtud del artículo 14 de la referida Decisión, puede constituir una infracción suficientemente caracterizada que pueda dar lugar a la responsabilidad de la Unión. Sin embargo, dado que el Defensor del Pueblo debe observar en el ejercicio de su facultad de apreciación en el ámbito de la investigación las normas de la Unión de rango superior, el margen de apreciación conferido por la Decisión 94/262 y por las disposiciones de aplicación en lo que atañe a las medidas de investigación que ha de adoptar al llevar a cabo la misión que le incumbe, no le dispensa de la observancia del principio de diligencia. Pues bien, si bien el Defensor del Pueblo puede decidir libremente si abre una investigación o no y, si decide hacerlo, puede adoptar las medidas de investigación que estime convenientes, ha de asegurarse no obstante de que dichas medidas de investigación le permitirán examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes para adoptar una decisión acerca de la procedencia de una alegación relativa a un caso de mala administración y las eventuales consecuencias que procede atribuir a tal alegación. La observancia del principio de diligencia por parte del Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus competencias es tanto más importante cuanto que, en virtud de los artículos 228 TFUE, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión 94/262, se le ha conferido precisamente la misión de detectar e intentar eliminar los casos de mala administración en aras del interés general y del ciudadano afectado. En consecuencia, el Defensor del Pueblo no dispone de un margen de apreciación en lo que atañe a la observancia, en un caso concreto, del principio de diligencia. Por consiguiente, la mera violación de dicho principio basta para demostrar la existencia de una infracción suficientemente caracterizada y que pueda dar lugar a la responsabilidad de la Unión. Sin embargo, no todas las irregularidades cometidas por el Defensor del Pueblo constituyen una violación del referido principio. Sólo una irregularidad que le haya impedido examinar, minuciosa e imparcialmente, todos los elementos relevantes para adoptar una decisión acerca de la procedencia de una alegación relativa a un caso de mala administración por parte de una institución, de un órgano o de un organismo de la Unión y las eventuales consecuencias que procede atribuir a tal alegación puede dar lugar a la responsabilidad extracontractual de la Unión por violación del principio de diligencia. (véanse los apartados 78 a 80 y 85 a 87)

En los casos en los que una institución dispone de una amplia facultad de apreciación, reviste fundamental importancia el control del respeto de las garantías que el ordenamiento jurídico de la Unión establece para los procedimientos administrativos. Entre estas garantías, figura en particular el respeto del principio de diligencia, a saber, la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos pertinentes del asunto de que se trate. A este respecto, la observancia del deber de una institución competente de reunir de manera diligente los hechos indispensables para el ejercicio de su amplia facultad de apreciación así como su control por parte del juez de la Unión revisten aún mayor importancia cuando el ejercicio de dicha facultad de apreciación está únicamente sometido a un control judicial restringido en cuanto al fondo, limitado a la búsqueda de un error manifiesto. Por tanto, la obligación impuesta a la institución competente de examinar, minuciosa e imparcialmente, todos los elementos relevantes del asunto de que se trate, constituye un requisito indispensable para que el juez de la Unión pueda determinar si se reúnen los elementos de hecho y de Derecho de los que depende el ejercicio de esta amplia facultad de apreciación. (véanse los apartados 83 y 84)

En el contexto de una investigación por iniciativa propia, el Defensor del Pueblo Europeo no está obligado de oficio a dejar de investigar cuando la persona afectada por la investigación se opone a ello. Ahora bien, ninguna disposición de la Decisión 94/262, sobre el estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones, o de las disposiciones de aplicación adoptadas por el Defensor del Pueblo en virtud del artículo 14 de la referida Decisión, exige al Defensor del Pueblo que obtenga el acuerdo de quien formula la reclamación para llevar a cabo una investigación en relación con una institución o un órgano de la Unión. Asimismo, ninguna disposición obliga al Defensor del Pueblo a investigar por iniciativa propia únicamente cuando lo justifique un interés público superior. Sin embargo, su deber de llevar a cabo una investigación con diligencia le obliga a tener en cuenta todos los elementos pertinentes cuando realiza actos de investigación. Entre estos elementos figuran la actitud de las personas afectadas y el interés público de la investigación. El Defensor del Pueblo dispone de una facultad de apreciación a la hora de ponderar estos elementos con el fin de decidir si procede proseguir o no una investigación. (véanse los apartados 155 y 156)

Si bien el juez de la Unión es competente para apreciar si ciertos comportamientos de las instituciones pueden generar la responsabilidad de la Unión, no es competente para declarar, sobre la base de dichos comportamientos, si se ha cometido un delito. En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad de la alegación que implica que el juez de la Unión habría de declarar que el Defensor del Pueblo Europeo cometió un delito de falsedad documental y de uso de documento falso. (véase el apartado 165)

En virtud del artículo 13.3 de las disposiciones de aplicación adoptadas por el Defensor del Pueblo en virtud del artículo 14 de la Decisión 94/262 sobre el estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones, el autor de la reclamación no tendrá acceso a documentos confidenciales o información confidencial de las instituciones obtenidos por el Defensor del Pueblo durante su investigación cuando estos hayan sido identificados como tales y dirigidos al Defensor del Pueblo. El artículo 10.1 de las disposiciones de aplicación dispone que el Defensor del Pueblo clasificará como confidencial una reclamación a petición del autor de la reclamación. Las referidas disposiciones no prevén una excepción o procedimiento específico para verificar la procedencia de las solicitudes de confidencialidad. Por consiguiente, no corresponde al Defensor del Pueblo cuestionar la solicitud formulada por las instituciones de que se dé un trato confidencial a algunos documentos o informaciones respecto de quienes hayan formulado reclamaciones, del mismo modo que no corresponde al Defensor del Pueblo cuestionar la solicitud de confidencialidad de una reclamación formulada por su autor. No obstante, cuando en una decisión el Defensor del Pueblo basa su apreciación sobre datos confidenciales y el autor de una reclamación impugna la legalidad de la referida decisión ante el juez de la Unión, el Defensor del Pueblo no puede oponer válidamente a las alegaciones del autor de la reclamación motivos basados en datos confidenciales a los que ni éste ni el juez han tenido acceso. En efecto, si el Defensor del Pueblo se opone a la comunicación total o parcial de tales datos por ser confidenciales, el juez de la Unión procederá entonces a examinar la legalidad del acto impugnado basándose únicamente en los datos que hayan sido comunicados. (véanse los apartados 178, 179 y 181)

De la lectura combinada de los artículos 29 y 30 del Estatuto de los Funcionarios se desprende que corresponde a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos determinar la duración de la validez de la lista de aptitud de los candidatos de una oposición. Dicha autoridad goza a este respecto de una amplia facultad de apreciación que debe ejercer observando los principios generales, como son el principio de igualdad de trato y el deber de motivación. (véase el apartado 193)

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 198)

El hecho de que, durante una investigación, una institución ofrezca una explicación al Defensor del Pueblo Europeo que pueda resultar convincente, no exime al Defensor del Pueblo de su responsabilidad de asegurarse de que los hechos en los que se basa dicha explicación sean ciertos cuando dicha explicación es el único fundamento de su declaración de inexistencia de un caso de mala administración por parte de dicha institución. Así pues, el Defensor del Pueblo no actuó con toda la diligencia debida cuando declaró que no se había producido un caso de mala administración por parte de una institución dando por ciertas las explicaciones de esta última en lo que concierne a la selección de los candidatos aprobados iniciales de una oposición sin haber recibido elementos en los que se hiciera constar el momento en que cada uno de ellos fue seleccionado y siendo así que dichas explicaciones resultaron infundadas. Esta falta de diligencia puede dar lugar a la responsabilidad de la Unión como consecuencia del comportamiento del Defensor del Pueblo. Sin embargo, el hecho de que el Defensor del Pueblo hubiera dado por ciertas erróneamente las afirmaciones de la institución afectada no demuestra de manera suficiente en Derecho que existiera mala fe por su parte o que éste tuviera la intención de encubrir su propia falta. (véanse los apartados 204, 205 y 236)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 214 y 329)

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 247)

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 252)

El Código europeo de buena conducta administrativa no es un texto reglamentario sino una resolución del Parlamento que modifica un proyecto que se le había sometido por el Defensor del Pueblo Europeo e invitaba a la Comisión a presentar una propuesta legislativa a este respecto. Así pues, al adoptar dicho Código el Defensor del Pueblo no pretendía establecer normas jurídicas que confirieran derechos a los particulares. Por consiguiente, su infracción no basta para considerar que se ha producido una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares y que pueda dar lugar a la responsabilidad de la Unión. Sólo en la medida en que las disposiciones de dicho Código constituyen la expresión del derecho fundamental a una buena administración consagrado en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea pueden dar lugar a la responsabilidad de la Unión. En consecuencia, en lo que atañe a la regla según la cual todo escrito enviado a una institución es objeto de un acuse de recibo en el plazo de dos semanas consagrada en el artículo 14 del Código de buena conducta, ésta se trata de una mera regla formal que no está expresamente prevista en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Por tanto, el incumplimiento de esta regla no puede dar lugar a la responsabilidad de la Unión. (véanse los apartados 263 a 265)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 273 y 274)

En el contexto de un recurso de indemnización, se admite la existencia de una relación de causalidad cuando existe una relación suficientemente directa de causa a efecto entre el comportamiento imputado a la institución y el perjuicio alegado, nexo que incumbe probar al demandante. Así pues, el comportamiento imputado debe ser la causa determinante del perjuicio. No sucede así en el caso de la relación de causalidad entre el daño consistente en la pérdida por parte de un candidato de una oposición de la oportunidad de ser seleccionado y las faltas cometidas por el Defensor del Pueblo Europeo, cuando la causa determinante del daño es el comportamiento de la institución de la Unión que organizó la oposición y no el del Defensor del Pueblo. En efecto, si bien el Defensor del Pueblo debe cooperar con la referida institución para encontrar una solución amistosa, y, cuando ello no es posible, formular un comentario crítico o elaborar un informe, ninguna de las medidas adoptadas por el Defensor del Pueblo son jurídicamente vinculantes. El hecho de que la cooperación finalice con una solución amistosa depende tanto del Defensor del Pueblo como de la institución de que se trate. Pues bien, puesto que las medidas que puede adoptar el Defensor del Pueblo respecto de la referida institución carecen de efecto vinculante, no cabe considerar que estas medidas sean la causa determinante del perjuicio consistente en la pérdida por la demandante de la oportunidad de ser seleccionada. Esta apreciación no queda desvirtuada por la alegación de que la institución de que se trata siempre ha seguido las recomendaciones del Defensor del Pueblo y que una negativa por su parte habría podido ser el fundamento de una acción por daños y perjuicios contra la referida institución. En efecto, aunque se hubiera probado, ello no supondría una relación de causalidad suficientemente directa entre las ilegalidades cometidas por el Defensor del Pueblo y la pérdida por la demandante de la oportunidad de ser seleccionada. (véanse los apartados 275, 281 y 284 a 286)

La inclusión del nombre de un candidato aprobado en la lista de aptitud de los candidatos de una oposición no le confiere un derecho a ser seleccionado. La facultad de apreciación de que gozan las instituciones en materia de selección de candidatos aprobados de oposiciones se opone a tal Derecho. Por consiguiente, en el caso de un recurso de indemnización con el que se pretende obtener la reparación del perjuicio sufrido como consecuencia de una falta en lo que concierne a la inclusión del nombre de una persona en la lista de aptitud de candidatos de un concurso, el daño sufrido no puede corresponder al lucro cesante resultante de la pérdida de dicho derecho. Por otro lado, si bien es cierto que resulta muy difícil, cuando no imposible, definir un método que permita cuantificar con exactitud las posibilidades de ser seleccionado para un puesto en el seno de una institución y, por consiguiente, valorar el perjuicio derivado de la pérdida de esas posibilidades, no puede deducirse de ello que deba declararse de oficio la inadmisibilidad de una demanda de indemnización por pérdida de una oportunidad o que proceda desestimarla por infundada. (véanse los apartados 277 y 280)