Asuntos T-227/01 a T-229/01, T-265/01, T-266/01 y T-270/01

Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava y otros

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Ayudas de Estado — Ventajas fiscales concedidas por una entidad territorial de un Estado miembro — Crédito fiscal del 45% del importe de la inversión — Decisiones por las que se declaran incompatibles con el mercado común los regímenes de ayudas y se ordena recuperar las ayudas abonadas — Asociación profesional — Admisibilidad — Calificación de nuevas ayudas o de ayudas existentes — Principio de protección de la confianza legítima — Principio de seguridad jurídica — Principio de proporcionalidad»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta ampliada) de 9 de septiembre de 2009 II ‐ 3042

Sumario de la sentencia

El hecho de que el Tribunal de Primera Instancia haya admitido, en un auto anterior, la intervención en el procedimiento de cierta persona en apoyo de las pretensiones de una de las partes no impide que se proceda a un nuevo examen de la admisibilidad de la intervención de dicha persona. (véase el apartado 81)

La adopción de una interpretación amplia del derecho de las asociaciones representativas que tengan por objeto la protección de sus miembros a intervenir como coadyuvantes en los asuntos en que se planteen cuestiones de principio que puedan afectar a sus miembros pretende permitir una mejor apreciación de las circunstancias del asunto, evitando al mismo tiempo una multiplicidad de intervenciones individuales que pondrían en peligro la eficacia y el buen desarrollo del procedimiento. Justifica su interés en intervenir como coadyuvante en unos recursos de anulación contra unas Decisiones de la Comisión que declaran ilegales e incompatibles con el mercado común ciertos regímenes de exención fiscal y ordenan recuperar las ayudas abonadas por este concepto una confederación profesional intersectorial que tiene por objeto la representación y la defensa de los intereses de ciertas empresas, algunas de las cuales son beneficiarias efectivas de ayudas obtenidas en virtud de dichos regímenes fiscales, y que ha participado, por otra parte, en el procedimiento administrativo que desembocó en la adopción de las Decisiones controvertidas. (véanse los apartados 83 a 90)

El escrito de formalización de la intervención, que debe contener, con arreglo al artículo 116, apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, una exposición sumaria de los motivos y alegaciones del coadyuvante, ha de ser, al igual que el escrito de interposición del recurso, lo bastante claro y preciso como para que la parte demandada pueda preparar su defensa y el Tribunal de Primera Instancia pronunciarse sobre el recurso, en su caso sin disponer de informaciones adicionales. A fin de garantizar la seguridad jurídica y la buena administración de la Justicia, es preciso que, al igual que ocurre con el escrito de interposición del recurso, las razones esenciales de hecho y de Derecho en que se basa el escrito de formalización de la intervención aparezcan claramente formuladas, al menos de forma sumaria, pero coherente y comprensible, en el texto del propio escrito. A este respecto, aunque el cuerpo del escrito puede respaldarse y completarse, en puntos específicos, mediante remisiones a partes de los documentos que se le adjuntan, una remisión global a otros escritos, incluso anexos al mismo, no puede paliar la ausencia de los elementos esenciales de la argumentación jurídica, que deben figurar en el escrito de formalización de la intervención. Además, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia buscar e identificar, en los anexos, los motivos y alegaciones que podría considerar constitutivos del fundamento del escrito de formalización de la intervención, puesto que los anexos tienen una función meramente probatoria e instrumental. No cumple estos requisitos el escrito de formalización de la intervención que efectúa una remisión global a unas demandas presentadas en unos asuntos acumulados a aquél en el que se produce la intervención, sin que ninguna de las razones esenciales de hecho y de Derecho en que se basa dicho escrito aparezca claramente formulada, ni siquiera sumariamente o en esencia, en el propio escrito de formalización de la intervención. (véanse los apartados 94 a 97, 100 y 101)

Una asociación encargada de defender los intereses colectivos de ciertas empresas sólo está legitimada, en principio, para interponer un recurso de anulación contra una decisión definitiva de la Comisión en materia de ayudas estatales si dichas empresas o algunas de ellas están individualmente legitimadas para recurrir o si dicha asociación puede invocar un interés propio. Una persona física o jurídica sólo puede alegar que el acto controvertido le afecta individualmente si éste le atañe en razón de determinadas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que la caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello la individualiza de manera análoga a la manera en que quedaría individualizado el destinatario. A este respecto, aunque no cabe considerar que una decisión de la Comisión en la que se declare la incompatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado común afecte individualmente a los beneficiarios potenciales del citado régimen por su mera condición de tales, la situación es sin embargo diferente cuando se trata de una empresa a quien la decisión en cuestión afecta, no sólo en cuanto beneficiaria potencial del régimen de ayudas controvertido, sino también en su condición de beneficiaria efectiva de una ayuda individual concedida en virtud de ese régimen y cuya recuperación ha ordenado la Comisión. Por otra parte, desde el momento en que la decisión obliga al Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para recuperar de sus beneficiarios las ayudas controvertidas, las empresas que se beneficiaron de dichas ayudas deben considerarse directamente afectadas por tal decisión. Por consiguiente, se encuentra legitimada para recurrir contra unas Decisiones de la Comisión que declaran ilegales e incompatibles con el mercado común ciertos regímenes de ayudas y ordenan suprimirlos y recuperar las ayudas abonadas una asociación encargada de defender los intereses de ciertas empresas de las que se ha acreditado, aunque sea en la fase oral del procedimiento, que son beneficiarias efectivas de una ayuda individual concedida en virtud de dichos regímenes y que, como tales, estarían personalmente legitimadas para recurrir. (véanse los apartados 107 a 118)

El concepto de ayuda, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, comprende no sólo prestaciones positivas como las subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos. Una medida mediante la cual las autoridades públicas de un Estado miembro conceden a determinadas empresas una exención tributaria que, aunque no implica una transferencia de fondos estatales, coloca a sus beneficiarios en una situación más favorable que la de los restantes contribuyentes constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Éste es el caso de unos créditos fiscales destinados a fomentar las inversiones que, al otorgar a las empresas beneficiarias una disminución de su carga fiscal equivalente a un determinado porcentaje del importe de la inversión subvencionable, permitiéndoles así no abonar la totalidad de la cuota definitiva del impuesto que les corresponda, colocan a dichas empresas en una situación más favorable que la de los restantes contribuyentes. A este respecto, resulta indiferente el hecho de que tales créditos fiscales pretendan fomentar las inversiones con el objetivo de generar ingresos más adelante, ya que una medida no puede eludir la calificación de ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, amparándose en el objetivo que persigue. (véanse los apartados 124 a 126, 130 y 184)

La motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. Una Decisión de la Comisión que declara incompatible con el mercado común un régimen de ayudas en forma de créditos fiscales contiene una motivación suficiente en lo que respecta a los efectos de dichas ayudas sobre los intercambios comerciales y la competencia desde el momento en que en ella se constata que, en razón de las características de apertura al exterior y de propensión a la exportación de la economía del Estado miembro de que se trata, tales ayudas, por una parte, refuerzan la posición de las empresas beneficiarias con respecto a otras empresas competidoras en los intercambios intracomunitarios, incidiendo así en estos intercambios, y, por otra parte, mejoran la rentabilidad de las empresas beneficiarias al incrementar su resultado neto (beneficios después de impuestos) y las ponen en condiciones de competir con las empresas que no se benefician de esos créditos fiscales. (véanse los apartados 136 a 138)

Cuando una ayuda económica otorgada por un Estado o mediante fondos estatales refuerza la posición de una empresa frente a otras que compiten con ella en los intercambios comerciales intracomunitarios, procede considerar que la ayuda influye sobre dichos intercambios, incluso en el caso de que la propia empresa beneficiaria no participe en las exportaciones. La Comisión está obligada, no a acreditar la incidencia real de dicha medida sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros y la distorsión efectiva de la competencia, sino únicamente a examinar si tal medida puede afectar a dichos intercambios y falsear la competencia. Ante un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, sin estar obligada a examinar cada caso específico de aplicación del mismo. Conviene añadir que, cuando dicho régimen no ha sido notificado, no es preciso que la motivación al respecto contenga una apreciación actualizada de sus efectos sobre la competencia y del perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros. (véanse los apartados 142 y 143)

El hecho de que unos beneficios fiscales tengan carácter transitorio, o el de que su influencia sea reducida y no decisiva, o el de que no constituyan el único factor que deba considerarse, no desvirtúa la calificación de los mismos como ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, ya que la jurisprudencia no exige que la distorsión de la competencia o la amenaza de dicha distorsión y el perjuicio para los intercambios comerciales intracomunitarios sean sensibles o sustanciales. (véase el apartado 148)

La especificidad de una medida estatal, a saber, su carácter selectivo, constituye una de las características del concepto de ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Por tanto, debe comprobarse si esa medida genera o no beneficios en provecho exclusivo de determinadas empresas o de determinados sectores de actividad. Constituyen una ventaja selectiva, que «favorece a determinadas empresas», en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, unos regímenes que conceden beneficios fiscales en forma de créditos fiscales reservados a las empresas que realicen inversiones de un importe superior a cierta cantidad y dispongan, pues, de considerables recursos económicos, excluyendo así a todas las demás empresas, incluso en el caso de que éstas realicen inversiones, y que además, por otra parte, otorgan a la Administración una facultad de apreciación discrecional, que le permite modular el importe o los requisitos de concesión del beneficio fiscal en función de las características de los proyectos de inversión sometidos a su apreciación. (véanse los apartados 158 a 162 y 166 a 168)

El hecho de que una entidad intraestatal disponga de una autonomía fiscal reconocida y protegida por la Constitución de un Estado miembro no dispensa sin embargo a dicha entidad del respeto de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas estatales. El artículo 87 CE, apartado 1, al mencionar las ayudas otorgadas por «los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma», se refiere a todas las ayudas financiadas con recursos públicos. De ello se deduce que las medidas adoptadas por las entidades intraestatales (descentralizadas, federadas, regionales o de otra índole) de los Estados miembros, cualesquiera que sean su naturaleza jurídica y su denominación, están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, al igual que las medidas adoptadas por el poder federal o central, si se cumplen los requisitos establecidos en dicha disposición. (véase el apartado 178)

A la hora de determinar si procede calificar de ayuda de Estado una medida estatal, el carácter selectivo de ésta puede resultar justificado, en determinadas circunstancias, «por la naturaleza o la economía del sistema». En tal caso, a dicha medida no le es aplicable el artículo 87 CE, apartado 1. Así, una medida fiscal específica que esté justificada por la lógica interna del sistema fiscal –como la progresividad del impuesto, justificada por la lógica redistributiva de éste– quedará excluida del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1. El hecho de que unas medidas fiscales se basen en criterios objetivos y tengan carácter horizontal no basta para negar su carácter selectivo ni para concluir que constituyen medidas justificadas por la lógica interna del sistema fiscal de que se trata, desde el momento en que conceden beneficios fiscales reservados a las empresas que realicen inversiones de un importe superior a cierta cantidad y dispongan, pues, de considerables recursos económicos, excluyendo así a todas las demás empresas, incluso en el caso de que éstas realicen inversiones. Del mismo modo, el objetivo perseguido por dichas medidas no constituye una circunstancia que les permita eludir la calificación de ayudas estatales en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1; de no ser así, bastaría con que las autoridades públicas invocasen la legitimidad de los objetivos perseguidos al adoptar una medida de ayuda para que ésta pudiera considerarse una medida general, a la que no sería aplicable el artículo 87 CE, apartado 1. Ahora bien, esta disposición no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos. (véanse los apartados 179,180, 184 y 185)

La Comisión goza de una amplia facultad de apreciación en el ámbito del artículo 87 CE, apartado 3. Por tanto, el control que ejerce el juez comunitario debe limitarse a comprobar que se cumplen las normas de procedimiento y la obligación de motivación y a verificar la exactitud material de los hechos y la inexistencia de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder. No corresponde al juez comunitario sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya propia. En materia de regímenes de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, sin estar obligada a examinar cada caso particular de aplicación del régimen. (véanse los apartados 198 y 199)

El Tratado CE establece procedimientos distintos según se trate de ayudas existentes o nuevas. Mientras que las nuevas ayudas, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3, deben ser notificadas previamente a la Comisión y no pueden ser ejecutadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva, las ayudas existentes, conforme al artículo 88 CE, apartado 1, pueden seguir ejecutándose mientras la Comisión no haya declarado su incompatibilidad. Por tanto, las ayudas existentes únicamente podrán ser objeto, en su caso, de una decisión de incompatibilidad que produzca efectos para el futuro. Según el artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento no 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, constituye una ayuda existente «toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda que fueran aplicables y las ayudas individuales que se hayan llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y que sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma». No cabe considerar ayuda existente, en el sentido de estas disposiciones, un régimen fiscal, establecido con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro de que se trata, que otorga créditos fiscales cuyos requisitos de aplicación y, por tanto, su círculo de beneficiarios, su base de cálculo, su importe en porcentaje y su duración constituyen modificaciones sustanciales con respecto al régimen que existía antes de la entrada en vigor del Tratado. (véanse los apartados 228 a 234)

El concepto de «evolución del mercado común» que figura en el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento no 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, puede entenderse como una modificación del contexto económico y jurídico en el sector afectado por la medida que se trate. En particular, dicha modificación puede ser consecuencia de la liberalización de un mercado inicialmente cerrado a la competencia. En cambio, este concepto no se refiere al supuesto en el que la Comisión modifica su apreciación basándose exclusivamente en una aplicación más rigurosa de las normas del Tratado en materia de ayudas estatales. De todo ello se deduce que, en el supuesto de que hubiera sido probado, un cambio doctrinal de la Comisión, posterior a la adopción de la medida de que se trate, en lo que respecta a los criterios de selectividad que aplica para valorar dicha medida desde el punto de vista del artículo 87 CE, apartado 1, no permite acreditar una «evolución del mercado común» en el sentido del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento no 659/1999. (véanse los apartados 245, 247 y 250)

El artículo 6, apartado 1, del Reglamento no 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, dispone que, en el procedimiento de investigación formal, las partes interesadas tienen la posibilidad de presentar sus observaciones a la Comisión. Esta disposición especifica que dichas observaciones deben presentarse en un determinado plazo, que puede prorrogarse en casos debidamente justificados, pero no contempla la posibilidad de que una parte interesada presente motu proprio a la Comisión nuevas observaciones después de que el plazo establecido al efecto haya expirado. De ello se deduce que el hecho de que la Comisión no tuviera en cuenta unas observaciones complementarias de una parte interesada por haber sido presentadas fuera de plazo, sin que dicha parte hubiera presentado una solicitud de prórroga del plazo fijado con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento no 659/1999, no puede constituir una violación de los principios de protección de la confianza legítima o de buena administración si la Comisión no ofreció garantías concretas de que tendría en cuenta las observaciones complementarias, incluso extemporáneas, aunque no se hubiera solicitado una prórroga del plazo. En efecto, disfruta del derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima todo justiciable al que una institución comunitaria haya hecho concebir esperanzas fundadas, y nadie puede invocar una violación de dicho principio si la Administración no le dio garantías concretas. Por otra parte, entre las garantías que otorga el ordenamiento jurídico comunitario en los procedimientos administrativos figura el principio de buena administración, que conlleva para la institución competente la obligación de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes del asunto de que se trate. El artículo 6, apartado 1, del Reglamento no 659/1999 constituye una aplicación de dichos principios en el ámbito del procedimiento de control de las ayudas estatales. En el procedimiento de control de las ayudas estatales, los interesados no pueden exigir que la Comisión mantenga con ellos un debate contradictorio como el que debe mantener con el Estado miembro responsable de la concesión de la ayuda, ni tampoco prevalerse, como tales, de derechos tan amplios como el derecho de defensa. Los principios generales del Derecho, como el principio de buena administración, no pueden autorizar al juez comunitario a que amplíe los derechos procedimentales conferidos a los interesados, en los procedimientos de control de las ayudas estatales, por el Tratado y el Derecho derivado. (véanse los apartados 259 a 272)

Aunque el artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al Tribunal de Primera Instancia en virtud del artículo 53 de dicho Estatuto, y el artículo 116, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia no se oponen a que el coadyuvante formule alegaciones distintas de las de la parte a la que apoya, sólo lo permiten, sin embargo, a condición de que tales alegaciones no modifiquen el marco del litigio y de que la intervención persiga siempre el objetivo de apoyar las pretensiones formuladas por dicha parte. Procede declarar la admisibilidad de una alegación formulada por un coadyuvante que, aunque distinta de las que formula el demandante, se relaciona con el objeto del litigio determinado por éste y no supone, pues, una modificación del marco del litigio. (véanse los apartados 292 a 294)

Aunque hasta la entrada en vigor del Reglamento no 659/1999, relativo a la aplicación del artículo 88 CE, la Comisión no estaba sometida a plazos específicos para el examen de las medidas de ayuda, debía sin embargo velar por no retrasar indefinidamente el ejercicio de sus competencias, a fin de respetar la exigencia fundamental de seguridad jurídica. En efecto, en la medida en que dispone de una competencia exclusiva para apreciar la compatibilidad de una ayuda estatal con el mercado común, la Comisión está obligada, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales del Tratado en materia de ayudas estatales, a proceder a un examen diligente e imparcial de las denuncias que señalen la existencia de una ayuda incompatible con el mercado común. De ello se deduce que la Comisión no puede prolongar indefinidamente el examen preliminar de las medidas estatales que son objeto de una denuncia. Para apreciar si la duración del examen de la denuncia resulta razonable es preciso tener en cuenta las circunstancias propias de cada caso y, en particular, el contexto del mismo, las diferentes fases del procedimiento que debe seguir la Comisión y la complejidad del asunto. El período de treinta y ocho meses transcurrido entre el momento en que la Comisión tuvo conocimiento de unos regímenes de ayudas y la incoación del procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, no constituye, dado el contexto de dichos regímenes, un período de una duración irrazonable que vicie el procedimiento de examen preliminar de violación del principio de seguridad jurídica y, como consecuencia, del principio de buena administración, habida cuenta de que, por una parte, las medidas controvertidas exigían que la Comisión procediera a un detallado análisis de la legislación nacional de que se trataba y, por otra parte, la duración de dicho procedimiento es imputable, al menos en parte, a las autoridades nacionales, que solicitaron varias prórrogas del plazo fijado para que respondieran a las solicitudes de información de la Comisión. (véanse los apartados 296 a 309)

Sólo cabe invocar una confianza legítima en la regularidad de una ayuda si dicha ayuda fue concedida respetando el procedimiento establecido en el artículo 88 CE. Se considera, en efecto, que toda autoridad regional y todo agente económico diligentes están normalmente en condiciones de verificar si se ha respetado tal procedimiento. Como el artículo 88 CE no establece una distinción entre regímenes de ayudas y ayudas individuales, estos principios resultan igualmente aplicables a los regímenes de ayudas. No obstante, no cabe excluir la posibilidad de que los beneficiarios de una ayuda ilegal, por no haber sido notificada, invoquen circunstancias excepcionales que puedan justificar su confianza legítima en la regularidad de dicha ayuda, con objeto de oponerse a la devolución de la misma. (véanse los apartados 310 a 314)

El carácter razonable de la duración del procedimiento de control en materia de ayudas estatales, ya se trate de la fase de examen preliminar o del procedimiento de investigación formal, se aprecia en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, del contexto de éste, de las diferentes fases del procedimiento seguido por la Comisión, del comportamiento de las partes durante el procedimiento, de la complejidad del asunto y de su trascendencia para las diferentes partes interesadas. Un procedimiento de investigación de una duración total de cinco años y un mes, de la cual 38 meses corresponden a la fase de examen preliminar y 23 meses al procedimiento de investigación formal, no constituye un período de una duración irrazonable, habida cuenta del contexto del asunto y de su trascendencia, así como de la complejidad de las medidas controvertidas, y teniendo en cuenta además que las autoridades nacionales contribuyeron con su comportamiento, al menos en parte, a la prolongación del procedimiento de investigación. Esta duración no sobrepasó lo razonable y no constituye una circunstancia excepcional que pueda justificar una confianza legítima en la regularidad de las ayudas. (véanse los apartados 336 a 342 y 347)