CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PRIIT PIKAMÄE

presentadas el 9 de septiembre de 2021 ( 1 )

Asunto C‑213/19

Comisión Europea

contra

Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

«Incumplimiento de Estado — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Artículo 310 TFUE, apartado 6, y artículo 325 TFUE — Lucha contra el fraude — Exigencia de efectividad — Obligación de poner a disposición del presupuesto de la Unión recursos propios — Responsabilidad financiera de los Estados miembros — Unión aduanera — Reglamento (CEE) n.o 2913/92 — Código aduanero comunitario — Reglamento (UE) n.o 952/2013 — Código aduanero de la Unión — Derechos de aduana — Importaciones de productos textiles y de calzado procedentes de China — Fraude amplio y sistémico — Delincuencia organizada — Importadores desaparecidos — Valor en aduana — Infravaloración — Controles aduaneros basados en el análisis de riesgo — Controles previos al levante — Constitución de garantías — Falta de controles — Artículos 16 y 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Recursos propios de la Unión Europea — Decisiones 2007/436/CE y 2014/335/UE — Reglamentos (CE, Euratom) n.os 1150/2000 y 609/2014 — Constatación de una deuda aduanera — Obligación de puesta a disposición de la Unión Europea — Estimación de la pérdida de recursos propios tradicionales — Metodología estadística basada en el precio medio corregido y en el precio mínimo aceptable — Impuesto sobre el valor añadido (IVA) — Directiva 2006/112/CE — Base imponible del IVA — Recursos propios procedentes del IVA»

Índice

I. Introducción II. Marco jurídico A. Derecho en materia de recursos propios tradicionales 1. Decisiones sobre el sistema de recursos propios 2. Reglamentos sobre los métodos y el procedimiento de puesta a disposición de los recursos propios 3. Reglamento (UE, Euratom) n.o 608/2014 4. Reglamento n.o 1553/89 B. Derecho en materia aduanera 1. Código aduanero comunitario 2. Código aduanero de la Unión 3. Reglamento de Aplicación 4. Reglamento de Ejecución C. Derecho en materia de IVA III. Hechos y procedimiento administrativo previo A. Hechos que originaron el litigio B. Procedimiento administrativo previo IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia V. Pretensiones de las partes VI. Sobre el recurso A. Sobre la admisibilidad 1. Sobre la excepción de inadmisibilidad basada en la supuesta vulneración del derecho de defensa del Reino Unido durante el procedimiento administrativo previo y durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia a) Sobre la comunicación de los datos relacionados con los cálculos relativos al precio medio corregido, al precio mínimo aceptable y a las pérdidas de recursos propios estimadas b) Sobre la información relativa a los cálculos efectuados en relación con los años 2011 a 2014 sobre la base de las liquidaciones C18 Snake c) Sobre el conocimiento de las prácticas de los demás Estados miembros en lo que respecta a la utilización de la metodología OLAF d) Sobre la solicitud de pruebas acerca de la naturaleza de las mercancías infravaloradas y el Estado miembro al que están destinadas 2. Sobre la excepción de inadmisibilidad basada en la irregularidad del procedimiento administrativo previo y del escrito de demanda, en particular, en lo que se refiere al régimen aduanero 42 3. Sobre la excepción de inadmisibilidad basada en la vulneración por parte de la Comisión de los principios de confianza legítima, de seguridad jurídica, de «estoppel» y de cooperación leal 4. Sobre la excepción de inadmisibilidad basada en la imposibilidad de ordenar la puesta a disposición de los importes con arreglo al artículo 258 TFUE B. Sobre el incumplimiento de las obligaciones en materia de protección de los intereses financieros de la Unión y de lucha contra el fraude, así como de las obligaciones derivadas de la normativa aduanera de la Unión 1. Sobre las obligaciones de los Estados miembros de combatir toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión 2. Sobre las medidas que deben tomarse en virtud de la normativa aduanera para proteger los intereses financieros de la Unión en la situación de fraude de que se trata a) Sobre las características del fraude perpetrado por los importadores de que se trata y el conocimiento del mismo por parte de las autoridades del Reino Unido b) Sobre la obligación de establecer un análisis de riesgos y de efectuar controles previos al levante y la necesidad de constituir garantías 1) Observaciones preliminares 2) Sobre la obligación de recurrir al análisis de riesgo 3) Sobre la obligación de efectuar controles previos al levante 4) Sobre la obligación de constituir garantías 3. Resumen de todos los elementos apreciados en contra del Reino Unido 4. Sobre la obligación de los Estados miembros de determinar los importes de los derechos de aduana y proceder a la contracción de los importes correspondientes C. Sobre el incumplimiento de la legislación de la Unión relativa a los recursos propios y a la estimación de las pérdidas de recursos propios tradicionales consistentes en derechos de aduana 1. Sobre el régimen jurídico de la contracción de los importes debidos y de la puesta a disposición de los recursos propios tradicionales 2. Sobre el incumplimiento de la obligación del Reino Unido de poner a disposición de la Comisión los importes correspondientes a los derechos de aduana constatados en el marco de la operación Snake 3. Sobre la evaluación de las pérdidas de recursos propios tradicionales a) Observaciones preliminares 1) Sobre la competencia de la Comisión para efectuar la evaluación de las pérdidas de recursos propios tradicionales y la del Tribunal de Justicia para resolver esta cuestión 2) Sobre la supuesta obligación de probar el daño y la relación de causalidad y la hipótesis contrafactual b) Sobre el fondo 1) Sobre la consideración de la metodología OLAF y su aplicación como herramienta para el cálculo de las pérdidas de recursos propios tradicionales 2) Sobre la aplicación de la sentencia Comisión/Portugal 3) Sobre la aceptación de principio del enfoque propuesto por la Comisión para evaluar las pérdidas de recursos propios tradicionales 4) Sobre la utilización en este asunto de la metodología basada en datos estadísticos i) Sobre la determinación del volumen de las importaciones infravaloradas – Sobre el período comprendido entre noviembre de 2011 y noviembre de 2014 – Sobre el período comprendido entre el 1 de enero de 2015 y el 11 de octubre de 2017 ii) Sobre el valor de referencia para determinar los importes de las pérdidas de recursos propios 5) Resumen relativo a la evaluación de los recursos propios tradicionales 4. Sobre los intereses de demora D. Sobre la vulneración del principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3 E. Sobre el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la normativa relativa al IVA y a los recursos propios procedentes del IVA 1. Sobre el régimen jurídico de la puesta a disposición del presupuesto de la Unión de los recursos procedentes del IVA 2. Sobre la imputación relativa a la pérdida de recursos propios procedentes del IVA en virtud del régimen aduanero 40 3. Sobre la imputación relativa a la pérdida de recursos propios procedentes del IVA en virtud del régimen aduanero 42 VII. Sobre las costas VIII. Conclusión

I. Introducción

1. En el presente asunto, la Comisión Europea ha interpuesto un recurso por incumplimiento contra el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte al amparo del artículo 258 TFUE alegando que, durante el período comprendido entre el mes de noviembre de 2011 y el 11 de octubre de 2017 incluido (en lo sucesivo, «período de infracción»), dicho Estado, por una parte, no efectuó la contracción de los importes correctos de los derechos de aduana y no puso a disposición el importe correcto de los recursos propios tradicionales ni de los basados en el impuesto sobre el valor añadido («IVA») correspondientes a ciertas importaciones de productos textiles y de calzado procedentes de China, y, por otra parte, no comunicó todas las informaciones solicitadas por la Comisión a efectos de determinar el importe de las pérdidas de recursos propios tradicionales. ( 2 )

2. Según la Comisión, dicho Estado incumplió, de esta manera, las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, que establece el principio de cooperación leal, de los artículos 310 TFUE, apartado 6, y 325 TFUE, y de toda una serie disposiciones de Derecho derivado relativas a la legislación aduanera de la Unión, a los recursos propios tradicionales y al IVA.

3. Así pues, en el presente asunto se solicita al Tribunal de Justicia que desarrolle su jurisprudencia relativa al alcance de las obligaciones en materia de lucha contra el fraude y de protección de los intereses financieros de la Unión dimanantes de las disposiciones citadas en el punto anterior, en un contexto en el que la Comisión alega que el Estado miembro de que se trata no ha determinado correctamente el valor en aduana de las mercancías importadas, puesto que estas fueron infravaloradas en el momento de su importación debido a la falta de medidas de control efectivas. Este asunto plantea cuestiones fundamentales, como la posibilidad de que la Comisión cuantifique el importe de su pretensión relativa a las pérdidas de recursos propios en una situación en la que, a falta de una correcta evaluación del valor de las mercancías por parte el Estado miembro de que se trata, la Comisión se basa en un método estadístico, a saber, el de los precios medios corregidos correspondientes a las mercancías importadas a escala de la Unión. Por último, el Tribunal de Justicia debe dirimir la cuestión de si el Estado miembro de importación de las mercancías ha de responder por las pérdidas de recursos propios basados en el IVA en el marco de un régimen aduanero en el que los derechos de aduana se pagan en el momento de la importación, pero el IVA debe abonarse posteriormente en el Estado miembro de destino.

II. Marco jurídico

A. Derecho en materia de recursos propios tradicionales

1. Decisiones sobre el sistema de recursos propios

4. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, letras a) y b), de la Decisión 2014/335/UE, Euratom, ( 3 ) aplicable desde el 1 de enero de 2014, cuya redacción es, en esencia, idéntica a la del artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2007/436/CE, Euratom, del Consejo, de 7 de junio de 2007, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas, ( 4 ) constituyen recursos propios, consignados en el presupuesto de la Unión, respectivamente, los «recursos propios tradicionales consistentes en […] derechos del arancel aduanero común y otros derechos que hayan fijado o puedan fijar las instituciones de la Unión en los intercambios comerciales con terceros países», y «la aplicación de un tipo uniforme válido para todos los Estados miembros a las bases imponibles del IVA armonizadas, determinadas conforme a las normas de la Unión».

5. El artículo 8, apartado 1, de dichas Decisiones establece, en su párrafo primero, que los Estados miembros recaudarán los derechos del arancel aduanero común, como recursos propios de la Unión, con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adaptadas, en su caso, a los requisitos de la normativa de la Unión. El artículo 8, apartado 1, párrafo tercero, de la Decisión 2007/436 y el artículo 8, apartado 2, de la Decisión 2014/335 establecen que los Estados miembros pondrán a disposición de la Comisión los recursos previstos en el artículo 2, apartado 1, letras a), a c), de esas mismas Decisiones.

2. Reglamentos sobre los métodos y el procedimiento de puesta a disposición de los recursos propios

6. El Reglamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 del Consejo, de 22 de mayo de 2000, por el que se aplica la Decisión 94/728, ( 5 ) aplicable a la primera parte del período de infracción, fue sustituido, el 1 de enero de 2014, por el Reglamento (UE, Euratom) n.o 609/2014 del Consejo, de 26 de mayo de 2014, sobre los métodos y el procedimiento de puesta a disposición de los recursos propios tradicionales y basados en el IVA y en la RNB [ ( 6 )] y sobre las medidas para hacer frente a las necesidades de tesorería. ( 7 ) El artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 609/2014, cuyo contenido se corresponde, en esencia, con el del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 1150/2000, establece: «A efectos de la aplicación del presente Reglamento, un derecho de la Unión sobre los recursos propios tradicionales contemplados en el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Decisión 2014/335 […] se constatará cuando se cumplan las condiciones previstas por la reglamentación aduanera en lo relativo a la consideración del importe del derecho y su comunicación al deudor.»

7. El artículo 6, apartados 1 y 3, párrafos primero y segundo, del Reglamento n.o 609/2014, que recoge, en esencia, el artículo 6, apartados 1 y 3, letras a) y b), del Reglamento n.o 1150/2000, está redactado en los siguientes términos. «1. En el Tesoro de cada Estado miembro o en el organismo designado por cada Estado miembro se llevará una contabilidad de los recursos propios, clasificada por tipos de recursos. […] 3. Los derechos constatados con arreglo al artículo 2 se anotarán en la contabilidad [que suele denominarse “contabilidad A”] […] a más tardar el primer día laborable siguiente al decimonoveno día del segundo mes siguiente a aquel en el curso del cual el derecho haya sido constatado. Los derechos constatados que no se hayan anotado en la contabilidad mencionada en el párrafo primero, por no haberse cobrado aún ni garantizado, se anotarán en el plazo contemplado en el párrafo primero en una contabilidad separada [que suele denominarse “contabilidad B”]. Los Estados miembros podrán proceder de la misma manera cuando los derechos constatados y garantizados sean impugnados o puedan sufrir variaciones por [ser] objeto de controversia. […]»

8. Con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 609/2014, cuyo tenor se corresponde con el del artículo 9, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.o 1150/2000: «Con arreglo a las modalidades que se definen en el artículo 10, cada Estado miembro consignará los recursos propios en el haber de la cuenta abierta a dicho efecto a nombre de la Comisión en su Tesoro Público o en el organismo que haya designado.»

9. A partir del 1 de octubre de 2016, la citada disposición ha sido modificada por el artículo 9, apartado 1, del Reglamento (UE, Euratom) 2016/804 del Consejo, ( 8 ) que dice así: «Con arreglo a las modalidades que se definen en los artículos 10, 10 bis y 10 ter, cada Estado miembro consignará los recursos propios en el haber de la cuenta abierta a dicho efecto a nombre de la Comisión en su Tesoro o banco central nacional. A reserva de la aplicación del interés negativo a que se refiere el párrafo tercero, solo podrán realizarse adeudos en dicha cuenta siguiendo instrucciones de la Comisión.»

10. El artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.o 609/2014, cuyo contenido corresponde, en esencia, al del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.o 1150/2000, está redactado en los siguientes términos: «Previa deducción de los gastos de recaudación, de conformidad con el artículo 2, apartado 3, y el artículo 10, apartado 3, de la Decisión 2014/335[…], la consignación de los recursos propios tradicionales contemplados en el artículo 2, apartado 1, letra a), de la citada Decisión se efectuará, a más tardar, el primer día laborable después del decimonoveno día del segundo mes siguiente al mes en cuyo transcurso se hubieren constatado los derechos con arreglo al artículo 2 del presente Reglamento. Sin embargo, para los derechos anotados en la contabilidad separada, con arreglo al artículo 6, apartado 3, párrafo segundo del presente Reglamento, la consignación deberá efectuarse, a más tardar, el primer día laborable después del decimonoveno día del segundo mes siguiente al mes en que se hubieren ingresado los derechos.»

11. En su redacción inicial, el artículo 12, apartados 1 y 3, del Reglamento n.o 609/2014, cuyo contenido coincidía en lo esencial con el del artículo 11, apartados 1 y 3, del Reglamento n.o 1150/2000, decía así: «1. Todo retraso en las consignaciones en la cuenta mencionada en el artículo 9, apartado 1, dará lugar al pago de intereses de demora por el Estado miembro correspondiente. […] 3. Para los Estados miembros que no participen en la unión económica y monetaria, el tipo será igual al tipo aplicado el primer día del mes en cuestión por los Bancos Centrales respectivos a sus operaciones principales de refinanciación, incrementado en dos puntos o, para los Estados miembros que no dispongan de los tipos del Banco Central, el tipo más equivalente aplicado el primer día del mes de que se trate en el mercado monetario de esos Estados, incrementado en dos puntos. Este tipo se aumentará en 0,25 puntos por mes de demora y será aplicable a todo el período de demora. El tipo aumentado será aplicable a todo el período de demora.»

12. A partir del 1 de octubre de 2016, a raíz de la entrada en vigor del Reglamento 2016/804, el artículo 12, apartado 3, del Reglamento n.o 609/2014 fue sustituido por el artículo 12, apartado 5, que está redactado en los siguientes términos: «Para los Estados miembros que no son parte de la unión económica y monetaria, el tipo de interés será igual al tipo aplicado el primer día del mes en cuestión por los bancos centrales respectivos a sus operaciones principales de refinanciación, o al 0 %, si fuera superior, incrementado en 2,5 puntos. Para los Estados miembros que no dispongan de los tipos del banco central, el tipo de interés será igual al más equivalente aplicado el primer día del mes en cuestión en el mercado monetario de esos Estados miembros, o al 0 %, si fuera superior, incrementado en 2,5 puntos. Este tipo se aumentará en 0,25 puntos por mes de demora. El incremento total con arreglo a los párrafos primero y segundo no superará los 16 puntos porcentuales. El tipo aumentado será aplicable a todo el período de demora.»

13. El artículo 13, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 609/2014, que, reproduce, en esencia, el artículo 17, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 1150/2000, establece lo siguiente: «1. Los Estados miembros deberán tomar todas las medidas necesarias para que los importes correspondientes a los derechos constatados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 sean puestos a disposición de la Comisión en las condiciones previstas en el presente Reglamento. 2. Se exime a los Estados miembros de poner a disposición de la Comisión los importes correspondientes a los derechos constatados con arreglo al artículo 2 que sean irrecuperables por alguno de los motivos siguientes: a) bien por razones de fuerza mayor; b) bien por otras razones que no les sean imputables. Los importes de derechos constatados se declararán irrecuperables por decisión motivada de la autoridad administrativa competente que constate la imposibilidad de proceder a su cobro. Los importes de los derechos constatados se considerarán irrecuperables como máximo tras un período de cinco años a partir de la fecha en la que se constató el importe, de conformidad con el artículo 2 o, en caso de recurso administrativo o judicial, de la notificación o publicación de la decisión definitiva. […]»

3. Reglamento (UE, Euratom) n.o 608/2014

14. Por lo que se refiere al período posterior al 1 de enero de 2014, el artículo 2 del Reglamento (UE, Euratom) n.o 608/2014 del Consejo, de 26 de mayo de 2014, por el que se establecen medidas de ejecución del sistema de recursos propios de la Unión Europea, ( 9 ) titulado «Medidas de supervisión y control», dispone: «1. Los recursos propios a los que hace referencia el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2014/335[…] deberán ser controlados en las condiciones establecidas en el presente Reglamento, sin perjuicio de lo dispuesto en el Reglamento [n.o 1553/89 ( 10 )] […]. 2. Los Estados miembros deberán tomar todas las medidas necesarias para que los recursos propios a los que hace referencia el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2014/335[…] sean puestos a disposición de la Comisión. 3. Cuando las medidas de supervisión y control afecten a los recursos propios tradicionales a los que hace referencia el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Decisión 2014/335[…]: a) los Estados miembros procederán a las verificaciones e investigaciones relativas a la constatación y a la puesta a disposición de dichos recursos propios; […] c) asimismo, cuando la Comisión lo solicite, los Estados miembros deberán asociarla a los controles que efectúen. Siempre que lo exija la aplicación del presente Reglamento, cuando la Comisión esté asociada a una inspección tendrá acceso a los documentos justificativos relativos a la constatación y puesta a disposición de los recursos propios y a cualquier otro documento adecuado relacionado con dichos documentos justificativos; d) la Comisión podrá proceder por sí misma a controles in situ. Los agentes acreditados por la Comisión para efectuar dichos controles tendrán acceso a los documentos tal y como se establece para las inspecciones a los que hace referencia la letra c). Los Estados miembros facilitarán los controles[.] […]»

15. El artículo 5 del Reglamento n.o 608/2014, titulado de «Comunicación de los fraudes e irregularidades que afectan a los derechos a los recursos propios tradicionales», establece, en su apartado 1: «En el transcurso de los dos meses siguientes al final de cada trimestre, los Estados miembros comunicarán a la Comisión una descripción de los fraudes e irregularidades ya detectados en relación con los recursos propios tradicionales contemplados en el artículo 2, apartado 1, letra a), de la Decisión 2014/335[…], cuyo importe de derechos supere los 10000 [euros]. Durante el período mencionado en el párrafo primero, cada Estado miembro remitirá la situación detallada de los casos de fraude e irregularidades ya comunicados a la Comisión que no hayan sido objeto anteriormente de ninguna mención de recaudación, anulación o no recaudación.»

4. Reglamento n.o 1553/89

16. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 1553/89 establece: «La base de los recursos IVA se determinará a partir de las operaciones imponibles contempladas en el artículo 2 de la [Sexta Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios — Sistema común del impuesto sobre el valor añadido: base imponible uniforme (DO 1977, L 145, p. 1)] […].»

17. A tenor del artículo 3, párrafo primero, del citado Reglamento: «Para calcular la base de los recursos IVA de un año civil determinado, sin perjuicio de los artículos 5 y 6, se dividirá el total de los ingresos netos por IVA percibidos por el Estado miembro durante ese año por el tipo impositivo que se haya aplicado durante ese mismo año.»

B. Derecho en materia aduanera

1. Código aduanero comunitario

18. El artículo 13 del Reglamento (CEE) n.o 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el código aduanero comunitario, ( 11 ) en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.o 648/2005 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de abril de 2005 ( 12 ) (en lo sucesivo, «código aduanero comunitario») disponía: «1. Las autoridades aduaneras podrán, en las condiciones establecidas por las disposiciones vigentes, proceder a cualquier medida de control que juzguen necesaria para la correcta aplicación de la normativa aduanera y otra normativa que regule la entrada, salida, tránsito, entrega y uso final de las mercancías que circulen entre el territorio aduanero de la Comunidad y terceros países y la presencia de mercancías que no tienen estatuto comunitario. Cuando un acuerdo internacional así lo prevea, los controles aduaneros con vistas a la correcta aplicación de la normativa comunitaria podrán realizarse en un tercer país. 2. Los controles aduaneros distintos de los controles in situ se basarán en un análisis de riesgos que emplee técnicas de tratamiento automatizado de datos, destinado a determinar y cuantificar los riesgos y desarrollar las medidas necesarias para evaluarlos, a partir de criterios definidos a nivel nacional, comunitario y, en caso de que existan, internacional. Con arreglo al procedimiento de comité, se determinará un marco común de gestión de riesgos y se establecerán s comunes y ámbitos prioritarios de control. Los Estados miembros, en cooperación con la Comisión, implantarán un sistema electrónico para la aplicación de la gestión de riesgos. 3. Cuando los controles los realicen autoridades que no sean las autoridades aduaneras, tales controles se realizarán en estrecha coordinación con las autoridades aduaneras y, siempre que sea posible, en el mismo momento y lugar. […]»

19. El título II del código aduanero comunitario incluía un capítulo 3, titulado «Valor en aduana de las mercancías», que comprendía los artículos 28 a 36.

20. El artículo 29 de dicho código establecía: «1. El valor en aduana de las mercancías importadas será su valor de transacción[,] es decir, el precio efectivamente pagado o por pagar por las mercancías cuando estas se vendan para su exportación con destino al territorio aduanero de la Comunidad, ajustado, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 32 y 33 […]: […] 2. a) Para determinar si el valor de transacción es aceptable a efectos de la aplicación del apartado 1, el hecho de que el comprador y el vendedor estén vinculados no constituirá, por sí mismo, motivo suficiente para considerar inaceptable el valor de transacción. Si fuere necesario, se examinarán las circunstancias propias de la venta y se admitirá el valor de transacción, siempre que la vinculación no haya influido en el precio. […] […] 3. a) El precio efectivamente pagado o por pagar será el pago total que, por las mercancías importadas, haya hecho o vaya a hacer el comprador al vendedor o en beneficio de este, y comprenderá todos los pagos efectuados o por efectuar, como condición de la venta de las mercancías importadas, por el comprador al vendedor o por el comprador a una tercera persona para satisfacer una obligación del vendedor. […] […]»

21. A tenor del artículo 30 del citado código: «1. Cuando no se pueda determinar el valor en aduana en aplicación del artículo 29, deberá aplicarse lo dispuesto en las letras a), b), c) y d) del apartado 2 de forma sucesiva, en ese orden hasta la primera de ellas que permita determinar […] 2. Los valores en aduana determinados en aplicación del presente artículo serán los siguientes: a) valor de transacción de mercancías idénticas, vendidas para su exportación con destino a la Comunidad y exportadas en el mismo momento que las mercancías objeto de valoración, o en un momento muy cercano a este; b) valor de transacción de mercancías similares, vendidas para su exportación con destino a la Comunidad y exportadas en el mismo momento que las mercancías objeto de valoración, o en un momento muy cercano; c) valor basado en el precio unitario al que se venda en la Comunidad la mayor cantidad total de las mercancías importadas o de mercancías idénticas o similares importadas a personas que no estén vinculadas con los vendedores; d) valor calculado […] […]»

22. El artículo 31 del código aduanero comunitario decía lo siguiente: «1. Si el valor en aduana de las mercancías no pudiera determinarse en aplicación de los artículos 29 y 30, se determinará basándose en los datos disponibles en la Comunidad, utilizando medios razonables compatibles con los principios y disposiciones generales: – del acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio de 1994; – del artículo VII del Acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio de 1994; – y de las disposiciones del presente capítulo. 2. El valor en aduana determinado según el apartado 1 no se basará en: a) el precio de venta en la Comunidad de mercancías producidas en la misma; b) un sistema que prevea, a efectos aduaneros, la aceptación del valor más alto entre dos posibles; c) el precio de mercancías en el mercado nacional del país exportador; d) un coste de producción distinto de los valores calculados que se hayan determinado para mercancías idénticas o similares conforme a la letra d) del apartado 2 del artículo 30; e) precios de exportación a un país no comprendido en el territorio aduanero de la Comunidad; f) valores de aduana mínimos; o g) valores arbitrarios o ficticios.»

23. El artículo 68 de dicho código disponía: «Para la comprobación de las declaraciones admitidas por ellas mismas, las autoridades aduaneras podrán proceder: a) a un control documental, que se referirá a la declaración y a los documentos adjuntos. Las autoridades aduaneras podrán exigir al declarante la presentación de otros documentos que faciliten la comprobación de la exactitud de los datos incluidos en la declaración; b) al examen de las mercancías y a la extracción de muestras para su análisis o para un control más minucioso.»

24. El artículo 71 del mismo código estaba redactado en los siguientes términos: «1. Los resultados de la comprobación de la declaración servirán de base para la aplicación de las disposiciones que regulen el régimen aduanero en el que se incluyan las mercancías. 2. Cuando no se proceda a la comprobación de la declaración, la aplicación de las disposiciones contempladas en el apartado 1 se efectuará sobre la base de los datos de la declaración.»

25. El artículo 217 del código aduanero comunitario establecía: «1. Todo importe de derechos de importación o de derechos de exportación resultante de una deuda aduanera […], deberá ser calculado por las autoridades aduaneras desde el momento en que dispongan de los elementos necesarios y ser objeto de una anotación por parte de dichas autoridades en los registros contables o en cualquier otro soporte que haga las veces de aquellos (contracción). […] 2. Los Estados miembros determinarán las modalidades prácticas de contracción de los importes de los derechos. Dichas modalidades podrán ser diferentes según que las autoridades aduaneras, habida cuenta de las condiciones en las que se originó dicha deuda, estén seguras o no del pago de dichos importes.»

26. A tenor del artículo 218, apartado 1, de dicho código: «Cuando la deuda aduanera nazca de la admisión de la declaración de una mercancía para un régimen aduanero distinto de la importación temporal con exención parcial de los derechos de importación o de cualquier otro acto que tenga los mismos efectos jurídicos que dicha admisión, la contracción del importe correspondiente a dicha deuda aduanera deberá tener lugar una vez calculada dicha cuantía y, a más tardar, el segundo día siguiente a aquel en que se haya concedido el levante de la mercancía.»

27. El artículo 220, apartado 1, del citado código disponía: «Cuando el importe de derechos que resulten de una deuda aduanera no haya sido objeto de contracción con arreglo a los artículos 218 y 219 o la contracción se haya efectuado a un nivel inferior al importe legalmente adeudado, la contracción del importe de derechos que se hayan de recaudar o que queden por recaudar deberá tener lugar en un plazo de dos días a partir de la fecha en que las autoridades aduaneras se hayan percatado de esta situación y estén en condiciones de calcular el importe legalmente adeudado y de determinar el deudor (contracción a posteriori). El plazo citado podrá ampliarse de conformidad con el artículo 219.»

28. El artículo 221 del mismo código enunciaba: «1. Desde el momento de su contracción deberá comunicarse el importe de los derechos al deudor, según modalidades apropiadas. […] 3. La comunicación al deudor no podrá efectuarse una vez que haya expirado un plazo de tres años a partir de la fecha de nacimiento de la deuda aduanera. Dicho plazo se suspenderá a partir del momento en que se interponga un recurso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 y hasta que finalice el procedimiento de recurso. 4. Cuando la deuda aduanera haya nacido como resultado de un acto perseguible judicialmente en el momento en que se cometió, la comunicación al deudor podrá efectuarse, en las condiciones previstas por las disposiciones vigentes, después de la expiración del plazo de tres años previsto en el apartado 3.»

2. Código aduanero de la Unión

29. El artículo 3 del Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión ( 13 ) (en lo sucesivo, «código aduanero de la Unión») dispone: «Las autoridades aduaneras serán responsables de supervisar el comercio internacional de la Unión, debiendo contribuir a un comercio justo y abierto, a la aplicación de los aspectos externos del mercado interior y a la ejecución de la política comercial común y de las restantes políticas comunes de la Unión relacionadas con el comercio, así como a la seguridad global de la cadena de suministros. Las autoridades aduaneras adoptarán medidas destinadas, en particular, a: a) proteger los intereses financieros de la Unión y de sus Estados miembros; b) proteger a la Unión del comercio desleal e ilegal, apoyando al mismo tiempo las actividades comerciales legítimas; c) garantizar la seguridad y protección de la Unión y de sus residentes, y la protección del medio ambiente, actuando, cuando proceda, en estrecha cooperación con otras autoridades; y d) mantener un equilibrio adecuado entre los controles aduaneros y la facilitación del comercio legítimo.»

30. A tenor del artículo 46 del código aduanero de la Unión, titulado «Gestión de riesgos y controles aduaneros»: «1. Las autoridades aduaneras podrán efectuar cuantos controles aduaneros consideren necesarios. Dichos controles podrán consistir, en particular, en examinar las mercancías, tomar muestras, verificar la exactitud y completud de la información facilitada en una declaración o notificación y la existencia, autenticidad, exactitud y validez de los documentos, revisar la contabilidad de los operadores económicos y otros registros, inspeccionar los medios de transporte y las mercancías y equipajes que transporten las personas facturados o como bulto de mano, y realizar investigaciones oficiales y otros actos similares. 2. Los controles aduaneros distintos de los aleatorios se basarán, principalmente, en un análisis de riesgos que, haciendo uso de las técnicas de tratamiento electrónico de datos, permita identificar y evaluar los riesgos y desarrollar las medidas necesarias para afrontarlos, sobre la base de criterios establecidos a nivel nacional, de la Unión y, en su caso, internacional. 3. Los controles aduaneros se efectuarán en un marco común de gestión de riesgos basado en el intercambio de información sobre riesgos y de los resultados de los análisis de riesgos entre las administraciones aduaneras y que establezca criterios y normas de riesgo comunes, medidas de control y ámbitos prioritarios de control. Los controles basados en dicha información y criterios se llevarán a cabo sin perjuicio de los demás controles realizados de conformidad con el apartado 1 o con otras disposiciones en vigor. 4. Las autoridades aduaneras deberán proceder a la gestión de riesgos para distinguir entre los varios niveles de riesgo asociado a las mercancías sujetas a control o vigilancia aduaneros y para determinar si es necesario realizar controles aduaneros específicos de las mercancías e indicar, si tal fuera el caso, dónde deben efectuarse dichos controles. La gestión de riesgos incluirá actividades tales como la recogida de datos e información, el análisis y la evaluación de riesgos, la determinación y adopción de medidas, y el seguimiento y la revisión periódicos del proceso y sus resultados, a partir de fuentes y estrategias internacionales, de la Unión y nacionales. 5. Las autoridades aduaneras procederán al intercambio de la información sobre riesgos y de los resultados del análisis de riesgos: a) cuando la autoridad aduanera considere que existe un riesgo significativo que exige un control aduanero y los resultados de este último permitan determinar que se ha producido el hecho que ocasiona el riesgo; o b) cuando los resultados del control no permitan determinar que se ha producido el hecho que ocasiona el riesgo, pero la autoridad aduanera correspondiente considere que existe la amenaza de un riesgo elevado en otro lugar de la Unión. 6. Con objeto de establecer las normas y criterios de riesgo comunes, las medidas de control y los ámbitos prioritarios de control mencionados en el apartado 3, se tendrán en cuenta todos los elementos siguientes: a) la proporcionalidad con el riesgo; b) la urgencia de la necesidad de aplicar los controles; c) el impacto probable en el flujo comercial, en los distintos Estados miembros y en el control de los recursos. 7. Los criterios y normas de riesgo comunes a que se refiere el apartado 3 incluirán todos los elementos siguientes: a) la descripción de los riesgos; b) los factores o indicadores de riesgo que deberán emplearse para seleccionar las mercancías o los operadores económicos que deban someterse a control aduanero; c) la naturaleza de los controles aduaneros que deban emprender las autoridades aduaneras; d) el plazo de aplicación de los controles aduaneros contemplados en la letra c). 8. Los ámbitos prioritarios de control abarcarán regímenes aduaneros particulares, tipos de mercancías, rutas comerciales, modos de transporte u operadores económicos que estén sujetos a análisis de riesgos y controles aduaneros más intensos durante un determinado período, sin perjuicio de los demás controles llevados a cabo habitualmente por las autoridades aduaneras.»

31. El artículo 53 del código aduanero de la Unión, titulado «Conversión de divisas», dispone en su apartado 1: «Las autoridades competentes publicarán y/o divulgarán en Internet el tipo de cambio aplicable, cuando sea necesaria la conversión de divisas por alguna de las razones siguientes: a) porque los elementos utilizados para determinar el valor en aduana de una mercancía estén expresados en una moneda distinta de la del Estado miembro donde ese valor se determine, b) porque se requiera calcular el valor del euro en una moneda nacional a fin de determinar la clasificación arancelaria de la mercancía y el importe de los derechos de importación o de exportación, incluidos los umbrales de valor en el arancel aduanero común.»

32. Los artículos 70 y 74 de dicho código incluyen normas relativas a la valoración en aduana de las mercancías, que se corresponden, en esencia, con las establecidas en los artículos 29 a 31 del código aduanero comunitario.

33. Conforme al artículo 101, apartado 1, del código aduanero de la Unión, el importe de los derechos de importación o de exportación exigibles será determinado por las autoridades aduaneras responsables del lugar en el que nazca la deuda aduanera, o en que se considere que ha nacido de conformidad con el artículo 87 de este código, tan pronto como dispongan de la información necesaria.

34. El artículo 103 del citado código, titulado «Limites de la deuda aduanera», dispone en sus apartados 1 y 2: «1. No se podrá notificar ninguna deuda aduanera una vez que haya transcurrido un plazo de tres años contados a partir de la fecha de nacimiento de la deuda aduanera. 2. Cuando el nacimiento de la deuda aduanera sea consecuencia de un acto que, en el momento en que fue cometido, fuera susceptible de dar lugar a procedimientos judiciales penales, el plazo de tres años establecido en el apartado 1 será ampliado a un plazo mínimo de cinco años y máximo de diez años de conformidad con el Derecho nacional.»

35. El artículo 105 del código aduanero de la Unión, titulado «Momento de la contracción» establece en su apartado 3: «Cuando una deuda aduanera nazca en circunstancias no contempladas por el apartado 1, se procederá a la contracción del importe de los derechos de importación o de exportación exigibles dentro de los 14 días siguientes a la fecha en la que las autoridades aduaneras se hallen en posición de determinar el importe de los derechos de importación o de exportación de que se trate y de adoptar una decisión.»

36. Conforme al artículo 188 de dicho código, titulado «Comprobación de una declaración en aduana»: «Las autoridades aduaneras, a efectos de comprobar la exactitud de los datos contenidos en una declaración en aduana que haya sido admitida, podrán: a) examinar la declaración y los documentos justificativos; b) exigir al declarante que facilite otros documentos; c) examinar las mercancías; d) tomar muestras para análisis o para un examen pormenorizado de las mercancías.»

37. El artículo 191 del citado código, titulado «Resultados de la comprobación», dispone: «1. Los resultados de la comprobación de la declaración en aduana serán utilizados para la aplicación de las disposiciones que regulen el régimen aduanero en el que se incluyan las mercancías. 2. Cuando no se compruebe la declaración en aduana, se aplicará el apartado 1 con arreglo a los datos que figuren en dicha declaración. 3. Los resultados de las comprobaciones llevadas a cabo por las autoridades aduaneras tendrán la misma fuerza probatoria en todo el territorio aduanero de la Unión.»

3. Reglamento de Aplicación

38. A tenor del artículo 181 bis del Reglamento (CEE) n.o 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 2913/92, ( 14 ) en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.o 1335/2003 de la Comisión, de 25 de julio de 2003 ( 15 ) (en lo sucesivo, «Reglamento de Aplicación»): «1. Las autoridades aduaneras no estarán obligadas a determinar el valor en aduana de las mercancías importadas, tomando como base el método del valor de transacción, si, con arreglo al procedimiento descrito en el apartado 2, no estuvieren convencidas, por albergar dudas fundadas, de que el valor declarado representa el importe total pagado o por pagar definido en el artículo 29 del código. 2. Cuando las autoridades alberguen dudas en el sentido del apartado 1, podrán pedir informaciones complementarias con arreglo al apartado 4 del artículo 178. En caso de que dichas dudas persistan y antes de tomar una decisión definitiva, las autoridades aduaneras deberán informar a la persona interesada, por escrito si así se solicita, sobre los motivos en que se basan dichas dudas, ofreciéndosele una ocasión razonable para responder. La decisión definitiva, así como sus motivos, se comunicarán por escrito a la persona interesada.»

39. El artículo 248, apartado 1, del Reglamento de Aplicación dispone: «Concedido el levante, se procederá a la inmediata contracción de los derechos de importación, determinados de acuerdo con los datos que figuran en la declaración. Cuando las autoridades aduaneras consideren que los controles que ha iniciado pueden conducir a la determinación de unos derechos superiores a los que resultan del contenido de la declaración, exigirán además la constitución de una garantía suficiente para cubrir la diferencia entre la cuantía mencionada en el párrafo anterior y aquella a la que en definitiva podrán quedar sujetas las mercancías. Sin embargo, en lugar de constituir esta garantía, el declarante podrá solicitar la inmediata contracción de la cuantía de los derechos a los que en definitiva podrán quedar sujetas las mercancías.»

4. Reglamento de Ejecución

40. El artículo 48 del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2447 de la Comisión, de 24 de noviembre de 2015, por el que se establecen normas de desarrollo de determinadas disposiciones del Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el código aduanero de la Unión ( 16 ) (en lo sucesivo, «Reglamento de Ejecución»), titulado «Disposiciones relativas al tipo de cambio de los derechos arancelarios», establece en su apartado 1: «El valor del euro, cuando sea necesario de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53, apartado 1, letra b), del código, se fijará una vez al mes. El tipo de cambio utilizado será el último fijado por el Banco Central Europeo con anterioridad al penúltimo día del mes y se aplicará durante todo el mes siguiente. No obstante, cuando el tipo aplicable al comienzo del mes difiera en más de un 5 % del tipo fijado por el Banco Central Europeo con anterioridad al día 15 de ese mismo mes, se aplicará este último tipo desde el día 15 hasta el final del mes de que se trate.»

41. El artículo 140 del Reglamento de Ejecución, titulado «No aceptación de los valores declarados de la transacción», dirigido a aplicar el artículo 70, apartado 1, del código aduanero de la Unión, dispone: «1. Si las autoridades aduaneras tienen dudas fundadas de si el valor declarado de la transacción representa el importe total pagado o por pagar contemplado en el artículo 70, apartado 1, del código, podrán solicitar al declarante que aporte información adicional. 2. Si no se disipan sus dudas, las autoridades aduaneras podrán decidir que el valor de las mercancías no puede determinarse de conformidad con el artículo 70, apartado 1, del código.»

42. A tenor del artículo 144 del Reglamento de Ejecución, titulado «Método alternativo», que tiene por objeto aplicar el artículo 74, apartado 3, del código aduanero de la Unión: «1. Al determinar el valor en aduana de conformidad con el artículo 74, apartado 3, del código, la aplicación de los métodos previstos en los artículos 70 y 74, apartado 2, del código podrá llevarse a cabo con cierta flexibilidad. El valor así determinado deberá basarse, en la medida de lo posible, en los valores en aduana determinados anteriormente. 2. Cuando no pueda determinarse el valor en aduana con arreglo al apartado 1, se utilizarán otros métodos adecuados. En tal caso, el valor en aduana no será determinado en función de los siguientes elementos: a) el precio de venta en el territorio aduanero de la Unión de mercancías producidas en dicho territorio; b) un sistema en el que el valor más alto de entre dos posibles se utiliza para la valoración en aduana; c) el precio de mercancías en el mercado nacional del país exportador; d) un coste de producción distinto de los valores calculados que se hayan determinado para mercancías idénticas o similares con arreglo al artículo 74, apartado 2, letra d), del Código; e) los precios de exportación a un tercer país; f) valores en aduana mínimos; g) valores arbitrarios o ficticios.»

43. El artículo 244 del Reglamento de Ejecución, titulado «Constitución de una garantía», disposición dirigida a aplicar el artículo 191 del código aduanero de la Unión, establece: «Cuando las autoridades aduaneras consideren que la comprobación de la declaración en aduana puede revelar un importe a pagar en concepto de derechos de importación o exportación o de otros gravámenes superior al que arrojan los datos de la declaración en aduana, el levante de las mercancías se supeditará a la constitución de una garantía suficiente para cubrir la diferencia entre el importe que se derive de los datos de la declaración y el importe que pueda tener que pagarse en última instancia. No obstante, el declarante podrá solicitar la notificación inmediata de la deuda aduanera que pueda ser exigible en última instancia en relación con las mercancías en vez de aportar la garantía mencionada.»

C. Derecho en materia de IVA

44. A tenor del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, ( 17 ) en su versión modificada por la Directiva 2009/69/CE del Consejo, de 25 de junio de 2009 ( 18 ) (en lo sucesivo, «Directiva 2006/112»): «Estarán sujetas al IVA las operaciones siguientes: […] b) las adquisiciones intracomunitarias de bienes efectuadas a título oneroso en el territorio de un Estado miembro: i) por un sujeto pasivo actuando en su condición de tal, o por una persona jurídica que no actúe como sujeto pasivo, cuando el vendedor es un sujeto pasivo actuando en su condición de tal […]; […] d) las importaciones de bienes.»

45. Conforme al artículo 73 de dicha Directiva, «la base imponible estará constituida por la totalidad de la contraprestación que quien realice la entrega o preste el servicio obtenga o vaya a obtener, con cargo a estas operaciones, del adquiriente de los bienes, del destinatario de la prestación o de un tercero».

46. Según el artículo 83 de la citada Directiva: «En las adquisiciones intracomunitarias de bienes, la base imponible estará constituida por los mismos elementos que para determinar, conforme al capítulo 2, la base imponible de la entrega de esos mismos bienes en el territorio del Estado miembro. En particular, para las operaciones asimiladas a las adquisiciones intracomunitarias de bienes a que se refieren los artículos 21 y 22, la base imponible se determinará por el precio de compra de tales bienes o de bienes similares o, a falta del precio de compra, por el precio de coste, evaluados tales precios en el momento en que las operaciones se realicen.»

47. El artículo 85 de la Directiva 2006/112 dispone lo siguiente: «En las importaciones de bienes, la base imponible estará constituida por el valor que las disposiciones comunitarias vigentes definan como valor en aduana.»

48. El artículo 86, apartado 1, de dicha Directiva tiene la siguiente redacción: «Deben incluirse en la base imponible, en la medida en que no estén ya incluidos, los siguientes elementos: a) los impuestos, derechos, exacciones y demás gravámenes que se devenguen fuera del Estado miembro de importación, así como los que se devenguen con motivo de la importación, excepto el IVA que haya de percibirse; b) los gastos accesorios, tales como las comisiones y los gastos de embalaje, transporte y seguro que se produzcan hasta el primer lugar de destino de los bienes en el territorio del Estado miembro de importación, así como aquellos que se deriven del transporte hacia otro lugar de destino situado dentro de la Comunidad, siempre que este último lugar se conozca en el momento en que se produce el devengo del impuesto.»

49. El artículo 87 de la Directiva 2006/112 dispone: «No quedarán comprendidos en la base imponible los siguientes elementos: a) las disminuciones de precio a título de descuento por pago anticipado; b) las rebajas y descuentos de precio concedidos al adquiriente con efecto en el mismo momento en que se realice la importación. […]»

50. Conforme al artículo 138 de dicha Directiva: «1. Los Estados miembros eximirán las entregas de bienes expedidos o transportados, fuera de su territorio respectivo, pero dentro de la Comunidad, por el vendedor, por el adquiriente o por cuenta de ellos, efectuadas para otro sujeto pasivo, o para una persona jurídica que no sea sujeto pasivo, actuando en su condición de tal en un Estado miembro distinto del de partida de la expedición o del transporte de los bienes. 2. Además de las entregas contempladas en el apartado 1, los Estados miembros eximirán las operaciones siguientes: […] c) las entregas de bienes que consistan en transferencias con destino a otro Estado miembro, a las que serían aplicables las exenciones previstas en el apartado 1 y en las letras a) y b) si se efectuasen para otro sujeto pasivo.»

51. El artículo 143 de la citada Directiva enuncia: «1. Los Estados miembros eximirán las operaciones siguientes: […] d) las importaciones de bienes expedidos o transportados a partir de un territorio tercero o de un país tercero en un Estado miembro distinto del de llegada de la expedición o del transporte, en el caso en que la entrega de dichos bienes, efectuada por el importador designado o reconocido como deudor del impuesto en virtud del artículo 201, estuviese exenta de acuerdo con las disposiciones previstas en el artículo 138; […] 2. La exención prevista en el apartado 1, letra d), se aplicará en los casos en que la importación de bienes está seguida de las entregas de bienes eximidas con arreglo al artículo 138, apartado 1, y apartado 2, letra c), únicamente si en el momento de la importación el importador ha facilitado a las autoridades competentes del Estado miembro de importación como mínimo la información siguiente: a) su número de identificación a efectos del IVA asignado en el Estado miembro de importación o el de su representante fiscal, deudor del impuesto, asignado en el Estado miembro de importación; b) el número de identificación a efectos del IVA del adquirente, al que se entreguen los bienes de conformidad con el artículo 138, apartado 1, asignado en otro Estado miembro, o su propio número de identificación a efectos del IVA asignado en el Estado miembro de llegada de la expedición o del transporte de los bienes cuando los bienes sean transferidos de conformidad con el artículo 138, apartado 2, letra c; c) la prueba de que los bienes importados están destinados a ser transportados o expedidos desde el Estado miembro de importación a otro Estado miembro. No obstante, los Estados miembros podrán disponer que la prueba a que se refiere la letra c), se indique a las autoridades competentes únicamente a solicitud de esta[s].»

III. Hechos y procedimiento administrativo previo

A. Hechos que originaron el litigio

52. A partir del 1 de enero de 2005 la Unión Europea suprimió todos los contingentes aplicables a las importaciones de productos textiles y de ropa procedentes de países miembros de la Organización Mundial de Comercio, incluida China.

53. El 20 de abril de 2007, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) dirigió a los Estados miembros el mensaje de asistencia mutua 2007/015, en el que se informaba a estos últimos del riesgo de infravaloración de productos textiles y de calzado importados de China.

54. En dicho mensaje, la OLAF instaba a todos los Estados miembros, por una parte, a analizar las importaciones de productos textiles y de calzado procedentes, en particular, de China con el fin de detectar posibles indicios de importaciones infravaloradas, y, por otra parte, a realizar controles adecuados en el momento de proceder al despacho de aduana con ocasión de tales importaciones.

55. Posteriormente, con objeto de ayudar a los Estados miembros a detectar las partidas infravaloradas de productos textiles y de calzado, la OLAF, en colaboración con el Centro Común de Investigación de la Comisión (en lo sucesivo, «JRC» en sus siglas en inglés), puso a punto una herramienta de evaluación de riesgos basada en datos a escala de la Unión (en lo sucesivo, «metodología OLAF»). Esta herramienta consiste, primero, en calcular un precio medio corregido para cualquier producto textil y cualquier calzado importado de China incluido en capítulos 61 a 64 de la nomenclatura combinada del arancel aduanero. ( 19 ) Los precios medios corregidos se calculan con arreglo a los precios mensuales de importación de los productos en cuestión procedentes de China tomados de la base de datos estadísticos Comext, una base de datos de referencia para el comercio internacional gestionada por Eurostat, en un período de 48 meses. Esos precios expresan un valor por kilogramo para cada uno de los 495 códigos de productos de ocho cifras de la nomenclatura combinada de que se trata, indicando el país de origen y el país de destino dentro de la Unión. A continuación, se calcula la media para toda la Unión (precios medios corregidos para la Unión-28) sobre la base de la media aritmética (media no ponderada) de los precios medios corregidos de los 28 Estados miembros. ( 20 ) Para el cálculo de estas medias, se excluyen los valores extremos, es decir, los valores anormalmente elevados o bajos, razón por la cual se habla de precio medio «corregido». Por último, se calcula un valor correspondiente al 50 % del precio medio corregido, valor que constituye el «precio mínimo aceptable», también expresado en precio por kilogramo, y que se utiliza como un umbral que permite a las autoridades aduaneras de los Estados miembros detectar los valores declarados de importación especialmente bajos y, por lo tanto, las importaciones de alto riesgo.

56. El mensaje de asistencia mutua AM/2009/001, remitido por la OLAF el 23 de enero de 2009, se refería a la operación «Argus», una operación de seis meses de duración en cuyo marco la OLAF pretendía vigilar el tráfico de productos textiles y de calzado procedente de varios países terceros, pero principalmente de Asia, y transmitir, cada mes, a los Estados miembros de una lista de las importaciones del mes anterior identificadas como de riesgo desde el punto de vista del valor en aduana. Mediante dicho mensaje, la OLAF solicitaba a los Estados miembros que le comunicaran, en un plazo de cuatro meses, la implantación de filtros de riesgo, que identificaran las partidas de alto riesgo y que, después del despacho aduanero, realizaran comprobaciones ajustadas a sus comunicaciones.

57. En 2011, durante la acción de control prioritario llamada «Discount» (en lo sucesivo, «ACP Discount»), coordinada por la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión, y en la que participaron todos los Estados miembros, entre ellos Reino Unido, se aplicaron los precios mínimos aceptables con objeto de detectar y controlar aquellas importaciones de productos textiles y de calzado procedentes de China cuyo valor en aduana fuera tan escaso que las convirtiera en sospechosas.

58. En 2014, la OLAF coordinó la operación aduanera conjunta llamada «Snake», cuya fase operativa tuvo lugar del 17 febrero al 17 de marzo de 2014 y en la que participaron todos los Estados miembros y las autoridades aduaneras chinas. La implicación de estas últimas iba dirigida a conseguir declaraciones a la exportación que permitieran verificar el valor declarado al importar en la Unión los productos en cuestión. En el informe final de la operación Snake, se instaba a los Estados miembros a seguir utilizando perfiles de riesgo basados en los precios mínimos aceptables tal y como se aplicaron durante esa operación.

59. A raíz de los controles llevados a cabo por las autoridades del Reino Unido en el marco de dicha operación sobre la base de los mencionados perfiles de riesgo, aquellas constataron derechos de aduana adicionales por las importaciones llevadas a cabo por 24 operadores durante el período de tres años comprendido entre noviembre de 2011 y noviembre de 2014.

60. Durante la inspección 14‑11‑1, llevada a cabo en el Reino Unido del 27 al 31 de octubre de 2014, la Comisión examinó los formularios de información sobre el riesgo, las notificaciones de asistencia mutua y 24 operaciones de importación seleccionadas al azar, de las que 23 estaban incluidas en la contabilidad B.

61. Entre noviembre de 2014 y febrero de 2015, las autoridades del Reino Unido notificaron a los operadores en cuestión sendas liquidaciones por los importes correspondientes, emitiendo 24 órdenes de ingreso a posteriori, denominadas «liquidaciones C18» (en lo sucesivo, «liquidaciones C18 Snake»), que fueron anuladas posteriormente.

62. El 16 de enero de 2015, la OLAF abrió una investigación específicamente referida a ciertos Estados miembros, entre ellos, el Reino Unido, y que abarca un período que comienza en 2013.

63. Entre 2013 y 2016, Her Majesty’s Revenue and Customs (Administración tributaria y aduanera del Reino Unido; en lo sucesivo, «HMRC») y la policía de fronteras del Reino Unido llevaron a cabo la operación «Badminton». Esta operación, que versaba principalmente sobre el fraude del IVA, fue el marco de una investigación penal inicial relativa a cuatro operadores destacados que importaban los productos en cuestión procedentes de China al amparo del «régimen aduanero 42», es decir, el régimen en el que los derechos de aduana se pagan en el momento de la importación, pero el IVA debe pagarse posteriormente en el Estado miembro de destino (en lo sucesivo, «régimen aduanero 42»). ( 21 )

64. Entre febrero de 2015 y de julio de 2016, el Reino Unido participó en diez reuniones organizadas por la OLAF, dedicadas a la infravaloración de productos textiles y de calzado procedentes de China.

65. Los días 19 y 20 de febrero de 2015, la OLAF organizó una primera reunión bilateral con la HMRC para tratar del seguimiento de la operación Snake y de la utilización de los precios medios corregidos como indicadores de un riesgo de infravaloración aduanera. Durante esta reunión, la OLAF puso de manifiesto que el volumen de importaciones que podían ser objeto de una infravaloración fraudulenta no había disminuido y que, a tenor de las estadísticas, el Reino Unido atraía más tráfico fraudulento debido a las medidas adoptadas por otros Estados miembros. Por su parte, la HMRC señaló que se proponía dirigir órdenes de ingreso del IVA y de los derechos de aduana eludidos a las empresas localizadas en la operación Snake y también como resultado de sus propios análisis, todo ello por un importe total de más de 800 millones de libras esterlinas (GBP).

66. El Reino Unido reiteró su intención de cobrar tales sumas durante la reunión ad hoc sobre «fraude por infravaloración» celebrada los días 25 y 26 de febrero de 2015, organizada por la OLAF y en la que participaron las autoridades de los Estados miembros. Durante dicha reunión, la OLAF «recomendó encarecidamente», en particular, que los Estados miembros utilizaran filtros de riesgo apropiados para identificar las partidas potencialmente infravaloradas, que exigieran garantías en relación con las partidas identificadas como sospechosas y que llevaran a cabo investigaciones para establecer el valor en aduana. La OLAF también describió las pérdidas potenciales de recursos propios tradicionales a escala de la Unión causadas por importaciones susceptibles de infravaloración, especialmente en lo relativo a las importaciones en el Reino Unido. ( 22 )

67. El 16 de junio de 2015, la OLAF transmitió el mensaje de asistencia mutua 2015/013, en el que solicitaba a los Estados miembros que adoptaran todas las medidas de precaución necesarias para proteger los intereses financieros de la Unión frente a los riesgos de importaciones infravaloradas de productos textiles y de calzado procedentes de China.

68. En mayo de 2015, el Reino Unido puso en marcha la operación llamada «Breach» para luchar contra el fraude por infravaloración. Uno de los objetivos de dicha operación era, según el Reino Unido, determinar, a raíz de la anulación de las 24 liquidaciones C18 Snake, el valor en aduana de las mercancías infravaloradas detectadas durante la operación Snake y reclamar los importes de recursos propios tradicionales eludidos. Al parecer, esta operación implicaba, en particular, controles previos y visitas a posteriori en relación con las partidas sospechosas, análisis documentales, auditorías, inspecciones, el examen del carácter mercantil de las ventas en cuestión y el examen de las relaciones entre los importadores, los transitarios y otras empresas, así como actividades de sensibilización dirigidas a los importadores, destinadas a identificar las actividades fraudulentas. Según el Reino Unido, se realizaron una treintena de inspecciones previas y se procedió a la toma de muestras. Se emitieron varias liquidaciones C18. En la vista, el Reino Unido afirmó que las medidas adoptadas en el marco de dicha operación seguían aplicándose.

69. El 28 de julio de 2015, la OLAF organizó una segunda reunión bilateral con la HMRC. Esta indicó, en particular, que seguía tramitando el procedimiento de recaudación de más de 800 millones de GBP, en su caso, por vía judicial, y que había formado un grupo de actuación multidisciplinar en el marco de la operación Breach, cuya finalidad era examinar la situación de los importadores implicados en el tráfico fraudulento. No obstante, según la HMRC, la utilización de indicadores de riesgo basados en precios medios es contraproducente y desproporcionada, habida cuenta del volumen de las importaciones con destino al Reino Unido.

70. El 3 de febrero de 2016, la OLAF organizó una tercera reunión bilateral con la HMRC, que declaró que el Reino Unido había controlado las dieciséis empresas afectadas en el marco de la operación Snake. La OLAF volvió nuevamente a recomendar a la HMRC que recurriera a los indicadores de riesgo a escala de la Unión basados en el precio mínimo aceptable. Subrayó el elevado porcentaje de importaciones con destino al Reino Unido consideradas como infravaloradas y causantes de importantes pérdidas en materia de derechos de aduana.

71. Los días 22 y 23 de marzo de 2016, la OLAF organizó una cuarta reunión bilateral con la HMRC. La OLAF se reafirmó en la utilidad de aplicar los indicadores de riesgo a escala de la Unión como medida preventiva en la importación y propuso unos métodos prácticos para su implantación progresiva por parte de las autoridades del Reino Unido. La OLAF expuso nuevamente la situación de aquel momento, mostrando así que las pérdidas de recursos propios tradicionales en el Reino Unido se intensificaban debido, principalmente, a la utilización abusiva del régimen aduanero 42.

72. En julio de 2016, durante una reunión bilateral, la OLAF presentó un informe en el que se mostraba que las pérdidas de recursos propios tradicionales se acentuaban en el Reino Unido.

73. Los días 18 y 19 de septiembre de 2016, durante una reunión multilateral, las autoridades francesas presentaron los resultados de la operación llamada «Octopus», una operación dirigida por dichas autoridades con la participación de diez Estados miembros (entre ellos, el Reino Unido) y el apoyo de la OLAF. Según el informe final sobre dicha operación, el origen de los fraudes por infravaloración se hallaba en redes de delincuencia organizada. El destinatario que figuraba en las declaraciones aduaneras de importación era casi siempre un operador desaparecido o una empresa «fantasma». También llegaron a la conclusión de que la mayor parte de las mercancías transportadas, controladas en Francia con arreglo a criterios predefinidos, presentaban valores infravalorados, declarados fraudulentamente en el Reino Unido en el marco del régimen aduanero 42.

74. En octubre 2016, las autoridades del Reino Unido llevaron a cabo una operación experimental, denominada «Samurai», que tenía en el punto de mira las importaciones de dos operadores, los cuales pusieron fin a sus actividades en cuanto la HMRC cuestionó sus declaraciones aduaneras.

75. El 1 de marzo de 2017, la OLAF puso fin a su investigación sobre la infravaloración de las importaciones que tenían lugar en el Reino Unido y emitió su informe (en lo sucesivo, «informe de la OLAF»), a tenor del cual varios operadores que importaban mercancías en el Reino Unido habían eludido elevados importes de derechos de aduana presentando, en la importación, facturas falsas, facturas ficticias y declaraciones del valor en aduana incorrectas. La OLAF reveló un serio incremento en las dimensiones del mecanismo de fraude por infravaloración a través del Reino Unido entre 2013 y 2016. Dicho período coincidía con la aplicación por otros Estados miembros de perfiles de riesgo establecidos con arreglo a la herramienta de evaluación de riesgos basada en los precios medios corregidos, como recomendaba la OLAF.

76. Según dicho informe, durante ese período se produjo un incremento significativo de las importaciones fraudulentas que transitaban por el Reino Unido debido a la inadecuación de los controles. En 2016, más del 50 % de los productos textiles y del calzado procedentes de China importados en el Reino Unido fueron declarados por debajo de los precios mínimos aceptables, mientras que alrededor del 80 % de las pérdidas totales de los recursos propios tradicionales podían imputarse a la infravaloración de productos textiles y del calzado importados en el Reino Unido.

77. El Informe OLAF precisaba, además, que el origen del fraude estaba en unos grupos de delincuencia organizada que operan en toda la Unión. La mayor parte de las importaciones en el Reino Unido se referían a suministros destinados al mercado negro de textiles y de calzado en otros Estados miembros. La mayor parte de estas importaciones se efectuaron recurriendo abusivamente al régimen aduanero 42. ( 23 ) En este sentido, la OLAF estimó que la defraudación del IVA adeudado en los Estados miembros de destino final de las mercancías, en particular, Alemania, España, Francia e Italia, también era sustanciosa. La OLAF subrayó que el Reino Unido no había aplicado perfiles de riesgo basados en los precios mínimos aceptables, como recomendaba, ni había efectuado controles aduaneros apropiados en el momento de la importación, salvo, si acaso, durante un mes, con ocasión de la operación Snake. ( 24 )

78. En consecuencia, según dicho informe, el Reino Unido despachó a libre práctica, sin llevar a cabo controles aduaneros, productos textiles y calzado procedentes de China infravalorados, con lo que una parte significativa de los derechos de aduana no se cobró ni se puso a disposición del presupuesto de la Unión. En vista de todo ello, la OLAF calculó en su informe las pérdidas de recursos propios tradicionales para el período comprendido entre 2013 y 2016 que, según ella, se derivaban de dicha situación. ( 25 ) Más concretamente, determinó, para el código de nomenclatura combinada de cada producto, la cantidad (en kg) de mercancías infravaloradas (entendiéndose por tales las mercancías declaradas por un valor por debajo del precio mínimo aceptable correspondiente) y la diferencia entre el valor declarado y el precio medio corregido correspondiente (precio medio corregido para la Unión-28) del producto en cuestión, aplicando, luego, a esa diferencia el tipo del derecho de aduana vigente. En este contexto, la OLAF recomendó a la HMRC que adoptase todas las medidas apropiadas para recuperar dicho importe y que aplicase indicadores de riesgo.

79. Entre noviembre de 2016 y octubre de 2018, en virtud de lo dispuesto en el Reglamento n.o 608/2014 en relación con el control y la supervisión de los recursos propios tradicionales, unos agentes designados a tal efecto por la Comisión llevaron a cabo cinco inspecciones, que se centraron, en particular, en la infravaloración.

80. Durante la inspección 16‑11‑1, que tuvo lugar entre el 14 y el 18 de noviembre de 2016, la Comisión, tras haber comprobado que los importes de los derechos de aduana que habían sido anulados en la contabilidad B correspondían a las deudas adicionales inicialmente reclamadas a través de la emisión de las 24 liquidaciones C18 Snake, relativas a las importaciones infravaloradas detectadas en el marco de la operación Snake, pero posteriormente retiradas, instó a las autoridades del Reino Unido a determinar el valor en aduana de todas las declaraciones de importación en cuestión, a recalcular los derechos adicionales devengados por dichos valores, a inscribir las deudas correspondientes a la contabilidad B y a recuperar los importes en cuestión lo antes posible.

81. Asimismo, la Comisión preguntó a dichas autoridades si aplicaban la herramienta de los precios medios corregidos desarrollada por la OLAF para detectar importaciones infravaloradas, si efectuaban controles físicos durante el despacho y si exigían sistemáticamente la constitución de una garantía para cubrir los derechos que pudieran devengarse con arreglo al artículo 248, apartado 1, del Reglamento de Aplicación.

82. Durante la inspección 17‑11‑1, llevada a cabo del 8 al 12 de mayo de 2017, la Comisión seleccionó doce declaraciones de importación presentadas durante el primer trimestre de 2017 y que recogían valores especialmente bajos, a los efectos de una comprobación in situ. Su análisis confirmó que los doce lotes a que se referían dichas declaraciones habían sido despachados a libre práctica en la Unión sin control y sin constitución de una garantía. Las autoridades del Reino Unido confirmaron que no habían instaurado las medidas solicitadas por la OLAF a raíz de la operación Snake en 2014, y luego, nuevamente, en el informe de la inspección 16‑11‑1. Explicaron que ello se debía fundamentalmente a la evaluación de sus asesores legales, según la cual no existía ningún método de evaluación aceptable disponible, pero afirmaron que las importaciones en cuestión iban a ser examinadas por el grupo de actuación creado a estos efectos en el marco de la operación Breach.

83. Durante la inspección 17‑11‑2, que tuvo lugar entre el 13 y el 17 de noviembre de 2017, los agentes de la Comisión examinaron cinco declaraciones de importación con unos valores especialmente bajos y que afectaban a importadores ya identificados en el marco de la operación Snake como potenciales defraudadores, basándose en una de las 24 liquidaciones C18 Snake resultantes de dicha operación, la cual se refería a un importe total de 62003024,23 GBP. Sin embargo, resultó imposible localizar las deudas correspondientes a las distintas declaraciones de importación, circunstancia que, según la HMRC, justificaba la cancelación de las deudas.

84. Durante dicha inspección, las autoridades del Reino Unido informaron a los agentes de la Comisión de que la HMRC iba a poner en marcha, a partir del 12 de octubre de 2017, la operación denominada «Swift Arrow». El Reino Unido explicó que los perfiles de riesgo utilizados en el marco de dicha operación no se basaban en los umbrales establecidos por la OLAF sino en umbrales o perfiles de riesgo nacionales fijados por la HMRC basándose únicamente en las importaciones en el Reino Unido. No obstante, tales perfiles solo se aplicaban a algunos operadores previamente identificados como operadores activos en el comercio fraudulento. Los contenedores detectados gracias a esos perfiles de riesgo son objeto de controles físicos por parte de las autoridades del Reino Unido durante el despacho aduanero. Si dichas autoridades estiman que el valor declarado no está justificado, exigen un pago en concepto de garantía antes del levante de las mercancías.

85. Durante la inspección 18‑11‑1, llevada a cabo entre el 16 y el 20 de abril de 2018, los agentes de la Comisión inspeccionaron 25 declaraciones de importación relativas al período comprendido entre el 12 de octubre de 2017, fecha de inicio de la operación denominada «Swift Arrow,» y el 31 de diciembre de 2017. Se comprobó que el perfil de riesgo desarrollado por la HMRC solo había permitido detectar siete de los 25 registros que presentaban un valor extremadamente bajo, y que los otros 18 contenedores fueron despachados a libre práctica sin poner en duda el valor en aduana. Las autoridades del Reino Unido señalaron que, desde que se puso en marcha la operación Swift Arrow, el perfil de riesgo había sido reajustado con objeto de abarcar un mayor número de operadores, de códigos de nomenclatura combinada (NC) y de puntos de entrada, de manera que, si las importaciones en cuestión hubiesen tenido lugar en abril de 2018, el perfil habría detectado once registros más.

86. Además, según dichas autoridades, varios de los operadores seleccionados interrumpieron sus importaciones desde el momento que se los incluyó en los perfiles de riesgo, fueron objeto de controles previos al levante y se les exigió la constitución de garantías antes de la concesión del levante de las mercancías.

87. Sin embargo, estas autoridades no quisieron dar a conocer los detalles del método de cálculo utilizado por la HMRC para determinar las garantías exigidas en el marco de la operación Swift Arrow y para redactar las órdenes de ingreso a posteriori, es decir, las liquidaciones C18 Snake.

88. En mayo de 2018, en el marco de la operación Breach, el Reino Unido emitió unas liquidaciones C18 (en lo sucesivo, «liquidaciones C18 Breach»), por un importe total de 25 millones de GBP correspondientes a un período que se remontaba a 2015.

89. Durante la inspección 18‑11‑2, que tuvo lugar entre el 8 y el 12 de octubre de 2018, las autoridades del Reino Unido se mantuvieron en esa negativa. En cambio, confirmaron que habían constatado, en abril de 2018, derechos adicionales para siete operadores, alguno de los cuales ya había sido objeto de la operación Snake, por un importe total de 19434197,73 GBP.

B. Procedimiento administrativo previo

90. Mediante escritos de 24 de marzo de 2017 y de 28 de julio de 2017, la Comisión inquirió al Reino Unido acerca del curso que iba a darse al informe de la OLAF. Señaló que no había recibido informaciones complementarias concretas por parte del Reino Unido y que nada hacía pensar que dicho Estado hubiera adoptado las medidas apropiadas para prevenir el fraude por infravaloración del que se dejaba constancia en dicho informe. La Comisión señaló que, a falta de información que indicase lo contrario, se veía en la obligación de solicitar al Reino Unido que pusiera a disposición una cantidad de recursos propios tradicionales correspondiente a las pérdidas establecidas por la OLAF (una vez deducidos los gastos de recaudación).

91. En uno de los tres escritos de 28 de julio de 2017, solicitó asimismo que se le informara del curso que las autoridades del Reino Unido iban a dar al informe de la inspección 16‑11‑1, reiterando, a este respecto, su petición de que se le permitiera conocer la evaluación jurídica que llevó a anular las 24 liquidaciones C18 Snake así como la lista de registros correspondientes a cada uno de los 24 expedientes, incluidos los cálculos efectuados para determinar las deudas aduaneras.

92. Mediante escritos de 8 de agosto de 2017 y de 12 de octubre de 2017, el Reino Unido dio respuesta a esas solicitudes. Por lo que respecta, en primer lugar, al informe de la OLAF, el Reino Unido señaló que se habían tomado medidas para combatir el problema de la infravaloración, tales como la puesta en marcha de la operación Breach. Según el Reino Unido, el Derecho de la Unión no obliga a un modelo particular de control, de manera que, en su opinión, corresponde a cada Estado miembro decidir cuál es la mejor manera de hacer aplicar la ley. Añade que, unas medidas de control previas al levante, incluida la exigencia de garantías, no son, por naturaleza, más eficaces que unas medidas a posteriori, como las desarrolladas por el Reino Unido. Considera que la metodología OLAF, al basarse en la aplicación de datos establecidos a escala de la Unión, no es ni sólida ni apropiada para el Reino Unido. Considera criticable ese modelo, razón por la cual el Reino Unido desarrolló su propio enfoque, que, según su parecer, está libre de los fallos de la metodología OLAF. A continuación, y en relación con el seguimiento del informe de la inspección 16‑11‑1, el Reino Unido señaló que la razón de la anulación de las 24 liquidaciones C18 Snake y de la retirada de los importes correspondientes de la contabilidad B era su incapacidad para demostrar el importe de los valores reales de las mercancías importadas, pero que un grupo de expertos pondría remedio a este problema en el marco de la operación Breach. Por último, el Reino Unido señaló que no podía acceder a la petición de que pusiera a su disposición la evaluación jurídica de la HMRC que llevó a anular las liquidaciones C18 Snake, invocando a este respecto razones de confidencialidad y de protección del secreto profesional entre abogado y cliente.

93. El 9 de marzo de 2018, la Comisión dirigió al Reino Unido un escrito de requerimiento.

94. El Reino Unido dio respuesta a dicho escrito el 22 de junio de 2018. En un anexo a su escrito de respuesta, dicho Estado solicitó que se le remitiera una versión completa del informe de la OLAF, dado que solo disponía de una versión incompleta del mismo, y que la Comisión respondiera a unas preguntas detalladas sobre el método que había utilizado para calcular los importes de los recursos propios tradicionales reclamados.

95. El 24 de septiembre de 2018, la Comisión dirigió un dictamen motivado al Reino Unido, en el que, entre otros extremos, respondió a las preguntas formuladas por dicho Estado en el anexo que acompañaba a su escrito de 22 de junio de 2018 y fijó un plazo de dos meses para contestar al mismo.

96. El 19 de diciembre de 2018, la Comisión, al no haber recibido por parte del Reino Unido ninguna respuesta a su dictamen motivado en el plazo impartido, decidió interponer el presente recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia, después de haber informado al Reino Unido, el 18 de diciembre de 2018, de que, al día siguiente, tomaría esta decisión.

97. El 9 de enero de 2019, se celebró una reunión técnica entre las autoridades del Reino Unido y la Comisión, durante la cual una empresa consultora expuso sus conclusiones, las cuales figuraban en un informe encargado por el Reino Unido.

98. El 11 de febrero de 2019, el Reino Unido comunicó a la Comisión su respuesta al dictamen motivado, que consistía en una nota explicativa y un anexo que contenía un informe de una empresa consultora.

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

99. El 7 de marzo de 2019, al considerar que los argumentos esgrimidos por el Reino Unido no conseguían desvirtuar los reproches formulados en el dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente recurso.

100. El Reino de Bélgica, la República de Estonia, la República Helénica, la República de Letonia, la República Portuguesa y la República Eslovaca (en lo sucesivo, conjuntamente, «partes coadyuvantes»), presentaron sus escritos de formalización de la intervención en apoyo del Reino Unido en el presente asunto.

101. Mediante escrito de 6 de junio de 2020, el Reino Unido presentó una solicitud de diligencias de instrucción o de ordenación del procedimiento dirigidas a que el Tribunal de Justicia ordenase a la Comisión que respondiera a una serie de preguntas, algunas de las cuales ya habían sido formuladas en las solicitudes de información dirigidas por el Reino Unido a la Comisión en los días 22 de junio de 2018 y 22 de marzo de 2019. Mediante escrito de 11 de abril de 2019, el Reino Unido solicitó al Tribunal de Justicia que obligara a la Comisión a responder a las preguntas planteadas en la solicitud de 22 de marzo de 2019 (en lo sucesivo, «solicitud de información reformulada»). ( 26 )

102. Mediante escrito de 14 de octubre de 2020, el Tribunal de Justicia dirigió a la Comisión y al Reino Unido unas preguntas para que fueran contestadas por escrito. Mediante sendos escritos de 16 de noviembre de 2020, dichas partes dieron respuesta a las mismas.

103. El día 8 de diciembre de 2020, se celebró una vista en la que presentaron sus observaciones orales, por un lado, el Reino Unido, en apoyo del cual intervinieron la República de Estonia, la República de Letonia y la República Portuguesa, y, por otro lado, la Comisión. Se instó a dichas partes a que centraran sus informes orales en el contenido de las respuestas mencionadas en el punto anterior de las presentes conclusiones.

V. Pretensiones de las partes

104. En su demanda, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que: – el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 y 8 de la Decisión 2014/335, de los artículos 2 y 8 de la Decisión 2007/436, de los artículos 2, 6, 9, 10, 12 y 13 del Reglamento n.o 609/2014, de los artículos 2, 6, 9, 10, 11 y 17 del Reglamento n.o 1150/2000, del artículo 2 del Reglamento n.o 1553/89, así como del artículo 105, apartado 3, del código aduanero de la Unión, y del artículo 220, apartado 1, del código aduanero comunitario al no haber efectuado la contracción de los importes correctos de los derechos de aduana y al no haber puesto a disposición el importe correcto de los recursos propios tradicionales y de los recursos propios [basados en el IVA] relativos a determinadas importaciones de productos textiles y de calzado procedentes de China; – como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, del artículo 325 TFUE y del artículo 310 TFUE, apartado 6, de los artículos 3 y 46 del código aduanero de la Unión, del artículo 13 del código aduanero comunitario, del artículo 248, apartado 1, del Reglamento de Aplicación, del artículo 244 del Reglamento de Ejecución, así como del artículo 2, apartado 1, letras b) y d), de los artículos 83, 85, 86 y 87, y del artículo 143, apartados 1, letra d), y 2, de la Directiva 2006/112; – [las pérdidas de recursos propios tradicionales correspondientes [que deben ponerse] a disposición del presupuesto de la Unión (una vez descontados los gastos de recaudación) se elevan a: – 496025324,30 euros en 2017 (hasta el 11 de octubre de 2017 incluido); – 646809443,80 euros en 2016; – 535290329,16 euros en 2015; – 480098912,45 euros en 2014; – 325230822,55 euros en 2013; – 173404943,81 euros en 2012; – 22777312,79 euros en 2011.] ( 27 ) – el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, y del artículo 2, apartados 2 y 3, letra d), del Reglamento n.o 608/2014 al no comunicar a la Comisión toda la información necesaria para poder determinar el importe de las pérdidas de recursos propios tradicionales y al no facilitarle, como se le exigió, el contenido de la evaluación jurídica elaborada por el servicio jurídico de la HMRC ni la motivación de la decisión que condujo a la anulación de las deudas aduaneras constatadas, y – condene en costas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

105. El Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia que: – Declare el recurso total o parcialmente inadmisible. – Con carácter subsidiario, declare que: – el Reino Unido no ha incumplido su obligación de combatir el fraude, ni en relación con los recursos propios tradicionales ni con la cooperación leal; – las medidas adoptadas por el Reino Unido no han tenido consecuencias para el presupuesto de la Unión, razón por la cual no puede estar obligado a indemnizar a la Unión por el menor importe. – Con carácter subsidiario de primer grado, si el Tribunal de Justicia declarara que un determinado incumplimiento ha supuesto una pérdida para la Unión, que permita al Reino Unido que evalúe y declare los recursos propios tradicionales adicionales que se derivan de la declaración de responsabilidad, sin determinar por sí mismo el importe de las pérdidas en cuestión; – Con carácter subsidiario de segundo grado, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia decidiera resolver sobre la solicitud relativa a las pérdidas de recursos propios tradicionales, que examine la evaluación de dichas pérdidas efectuada por el Reino Unido. – Con carácter subsidiario de tercer grado, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia no apruebe la metodología elegida por el Reino Unido, que «reconozca que, al evaluar las pérdidas de recursos propios tradicionales, la Comisión debe cumplir las exigencias probatorias aplicables en las acciones de daños y perjuicios contra un Estado miembro, cosa que no ha hecho». – Desestime la reclamación relativa a los recursos propios procedentes del IVA por adolecer de falta de base jurídica y de cuantificación. – Condene en costas a Comisión.

106. Todos los Estados miembros coadyuvantes solicitan, en esencia, la desestimación del recurso. La República Eslovaca y la República Portuguesa solicitan, además, que se condene a la Comisión a cargar con la totalidad de las costas.

VI. Sobre el recurso

107. Antes de examinar los motivos invocados por la Comisión en apoyo de su recurso, procede analizar las excepciones de inadmisibilidad propuestas por el Reino Unido en su escrito de contestación (sección A). En cuanto al fondo, el recurso se articula fundamentalmente entorno a cuatro motivos. En primer lugar, la Comisión alega que, durante el período de infracción, el Reino Unido no adoptó medidas dirigidas a proteger los intereses financieros de la Unión, omisión que constituye un incumplimiento tanto de las obligaciones generales en materia de protección de los intereses financieros de la Unión y de lucha contra el fraude como de la obligación de las autoridades aduaneras de adoptar medidas dirigidas a proteger los intereses financieros de la Unión, de efectuar controles sobre la base de un análisis de riesgos y de exigir el pago de garantías (sección B). En segundo lugar, la Comisión sostiene que el Reino Unido infringió disposiciones de la normativa en materia de recursos propios, dado que los derechos de aduana de las mercancías importadas no fueron calculados correctamente y los importes de los recursos propios correspondientes a tales derechos no fueron constatados ni puestos a disposición del presupuesto de la Unión en el momento en que debió hacerse (sección C). En tercer lugar, debe examinarse la alegación basada en el incumplimiento del deber de cooperación leal tal y como aparece consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, (sección D). En cuarto lugar, la Comisión alega, en esencia que, al no haber determinado correctamente el valor en aduana de las mercancías infravaloradas en el momento de su importación debido a la ausencia de medidas de control efectivas, el Reino Unido infringió la legislación en materia de IVA y no puso a disposición del presupuesto de la Unión la totalidad de los recursos propios basados en el IVA (sección E).

A. Sobre la admisibilidad

108. En su escrito de contestación, el Reino Unido propone cinco categorías de excepciones de inadmisibilidad basadas, primero, en la violación del derecho de defensa en el marco del procedimiento administrativo previo y del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, segundo, en la irregularidad del procedimiento administrativo previo y del escrito de demanda en lo que se refiere al tratamiento del IVA con arreglo al régimen aduanero 42, ( 28 ) tercero, en la vulneración por parte de la Comisión de los principios de confianza legítima, de seguridad jurídica, de «estoppel» y de cooperación leal, cuarto, en la imposibilidad de requerir la puesta a disposición de los importes con arreglo al artículo 258 TFUE, y, quinto, en el carácter prematuro del recurso en relación con el período comprendido entre el 1 de mayo de 2015 y el 11 de octubre de 2017.

109. La quinta excepción de inadmisibilidad está intrínsecamente relacionada con el examen de las alegaciones de fondo del segundo motivo, relativas a la falta de constatación y de puesta a disposición del presupuesto de la Unión, en el plazo impartido, de los importes de recursos propios correspondientes a los derechos de aduana. Así pues, la argumentación del Reino Unido sobre el carácter prematuro del recurso en relación con el período comprendido entre el 1 de mayo de 2015 y el 11 de octubre de 2017 expuesta en el marco de esta excepción de inadmisibilidad, pretende, en realidad, poner en tela de juicio el incumplimiento reprochado en el marco del segundo motivo y reducir las dimensiones de las pérdidas de recursos propios tradicionales cuya constatación solicita la Comisión. En consecuencia, propongo que la quinta categoría de excepción de inadmisibilidad sea analizada en el marco del examen de este motivo en cuanto al fondo.

110. Por lo tanto, procede analizar previamente las cuatro primeras categorías de excepciones de inadmisibilidad con objeto de determinar la admisibilidad del presente recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión.

1. Sobre la excepción de inadmisibilidad basada en la supuesta vulneración del derecho de defensa del Reino Unido durante el procedimiento administrativo previo y durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia

111. El Reino Unido sostiene, en esencia, que el presente recurso es inadmisible debido a que no se ha respetado su derecho de defensa ni en el marco del procedimiento administrativo previo ni en el marco del procedimiento ante el Tribunal de Justicia.

112. Con carácter preliminar, procede, por una parte, recordar que, por lo que se refiere al procedimiento administrativo previo, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, este tiene la finalidad de dar al Estado miembro interesado la ocasión de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión y, simultáneamente, formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. ( 29 ) La regularidad de este procedimiento constituye una garantía esencial querida por el TFUE no solo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el posible procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido. ( 30 )

113. Por otra parte, aun cuando el dictamen motivado debe contener una exposición coherente y detallada de las razones por las que la Comisión ha llegado a la convicción de que el Estado interesado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, el escrito de requerimiento no puede someterse a exigencias de precisión tan estrictas como aquellas con las que debe cumplir el dictamen motivado, ya que este no podrá consistir, necesariamente, más que en un primer resumen sucinto de las imputaciones. Nada impide, pues, a la Comisión detallar, en el dictamen motivado, las imputaciones que ya formuló de manera más global en el escrito de requerimiento. ( 31 )

114. Por otra parte, en relación con el procedimiento contencioso, es jurisprudencia reiterada que, en el marco de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 258 TFUE, este debe presentar las imputaciones de forma coherente y precisa, a fin de permitir que el Estado miembro y el Tribunal de Justicia comprendan exactamente el alcance de la infracción del Derecho de la Unión reprochada, requisito necesario para que dicho Estado pueda invocar eficazmente los motivos en que basa su defensa y para que el Tribunal de Justicia pueda verificar la existencia del incumplimiento imputado. ( 32 ) En particular, el escrito de demanda de la Comisión debe contener una exposición coherente y detallada de las razones que la han llevado a la convicción de que el Estado miembro de que se trate ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados. ( 33 )

115. Procede determinar a la luz de esta jurisprudencia si la Comisión ha garantizado el respeto del derecho de defensa en lo que respecta al Reino Unido durante el procedimiento administrativo previo y en el marco del presente procedimiento.

116. En primer lugar, el Reino Unido sostiene que su derecho de defensa fue vulnerado puesto que la Comisión no atendió suficientemente ni a su primera solicitud de información ( 34 ) ni a la solicitud de información reformulada, siendo así que se trataba sobre todo de informaciones necesarias para que dicho Estado pudiera recomponer el importe de los recursos propios tradicionales reclamados por la Comisión en su demanda.

117. En su escrito de dúplica, el Reino Unido sostiene que las informaciones técnicas detalladas proporcionadas por la Comisión en su escrito de réplica siguen sin permitirle recomponer dicho importe. Afirma que subsisten importantes incertidumbres, especialmente en relación con el método utilizado por la Comisión para corregir los datos o en relación con la cuestión de si los datos no agregados de los que dispone el Reino Unido se corresponden con los datos agregados diarios utilizados por la Comisión para calcular las pérdidas de recursos propios tradicionales, a saber, los datos Surveillance 2.

118. El Reino Unido estima que la Comisión ha vulnerado su derecho de defensa y el principio de cooperación leal al comunicarle tardíamente, concretamente, en trámite de réplica, una parte de las informaciones solicitadas. También cuestiona la negativa de la Comisión a facilitarle las informaciones relativas a las medidas tomadas por los demás Estados miembros para combatir el fraude por infravaloración de que se trata. Recalca que, sin embargo, necesitaba tales informaciones para defenderse frente las alegaciones de la Comisión según las cuales, en otros Estados miembros, se habían tomado medidas apropiadas que, supuestamente, habían funcionado en la lucha contra las importaciones infravaloradas. Considera que tales informaciones también son pertinentes a la hora de determinar si las medidas tomadas por el Reino Unido están amparadas por su margen de apreciación y constituyen un enfoque razonable para combatir el fraude de que se trata y formular alegaciones relativas a la relación de causalidad entre el erróneo comportamiento de las autoridades del Reino Unido y el hecho de que no se procedió a la contracción de recursos propios tradicionales.

119. En segundo lugar, el Reino Unido reprocha a la Comisión haber comprometido su capacidad de acceder a todos los datos necesarios para su defensa, al no haber facilitado a dicho Estado las informaciones solicitadas en relación con los cálculos de la Comisión relativos a los recursos propios tradicionales para el período comprendido entre 2011 y 2014.

120. En mi opinión, procede desestimar estas alegaciones.

121. A este respecto, procede señalar, por lo que atañe a la excepción de inadmisibilidad basada en la falta de respuesta a la petición de informaciones adjunta a la respuesta al escrito de requerimiento de 22 de junio de 2018, que, en su dictamen motivado de 23 de septiembre de 2018, ( 35 ) la Comisión respondió expresamente a dicha petición.

122. Más concretamente, en su respuesta al escrito de requerimiento, dicho Estado miembro reprochó a la Comisión que el anexo 2 que acompañaba al informe de la OLAF de 1 de marzo de 2017 no estuviera completo y que le faltaran varias páginas. A este respecto, en dicho dictamen motivado, la Comisión explicó que ese anexo había sido sustituido por el anexo 7 del informe de la OLAF de 1 de marzo de 2017, que contenía toda la información en relación con la metodología utilizada por la OLAF. Añadió que el anexo 2 se basaba en documentos entregados a dicho Estado en la reunión celebrada el 28 de julio de 2015 entre la OLAF y el Reino Unido. Así pues, la Comisión expuso la metodología OLAF en su dictamen motivado por medio de dos documentos adjuntos como anexo 7 al informe de la OLAF, ( 36 ) documentos que, además, se han adjuntado a la demanda presentada ante el Tribunal de Justicia.

123. De ello se infiere que el dictamen motivado contiene explicaciones completas acerca de esa sustitución, la cual, en mi opinión, no dificulta la comprensión de las alegaciones formuladas contra el Reino Unido en el dictamen motivado. Por lo tanto, no cabe considerar que se hayan puesto trabas al ejercicio del derecho de defensa por parte de dicho Estado.

124. Además, el Reino Unido sostiene que su derecho de defensa ha sido vulnerado en la medida en que la Comisión no respondió a su solicitud de información reformulada, dirigida a la Comisión con posterioridad a la interposición del presente recurso, que tuvo lugar el 7 de marzo de 2019. Esta alegación se articula, en esencia, alrededor de cuatro imputaciones.

a) Sobre la comunicación de los datos relacionados con los cálculos relativos al precio medio corregido, al precio mínimo aceptable y a las pérdidas de recursos propios estimadas

125. Mediante esta primera imputación, el Reino Unido reprocha a la Comisión no haberle facilitado los datos utilizados para los cálculos relativos al precio medio corregido, al precio mínimo aceptable y a las pérdidas de recursos propios estimadas, y no haberle proporcionado las herramientas para comprender cómo utilizó tales datos.

126. Sobre este particular, procede señalar que, en su escrito de réplica, la Comisión da respuesta a las preguntas planteadas en la solicitud de información reformulada en relación con el cálculo del precio medio corregido y los precios mínimos aceptables, y facilita, además, unas estimaciones de las pérdidas de recursos propios tradi