INFORME PARA LA VISTA

presentado en el asunto C-359/89 ( *1 )

I. Marco normativo del litigio

La organización común de mercados en el sector de las materias grasas fue creada por el Reglamento n° 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214), el cual fue sustancialmente modificado por el Reglamento (CEE) n° 1562/78 del Consejo, de 29 de junio de 1978, por el que se modifica el Reglamento n° 136/66/CEE por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO L 185, p.l; EE 03/14, p. 181).

El sistema consistente en determinar mediante licitación la exacción reguladora aplicable a las importaciones de aceite de oliva no tratado fue establecido por primera vez por el Reglamento (CEE) n° 601/76 del Consejo, de 15 de marzo de 1976, por el que se establecían medidas especiales, en particular para la determinación de las ofertas de aceite de oliva en el mercado mundial (DO L 72, p. 1).

El segundo considerando de dicho Reglamento está redactado así:

«Considerando que el mercado mundial del aceite de oliva se caracteriza por una estrechez y una falta de transparencia que, en determinadas circunstancias, impiden llevar a cabo un examen preciso de la tendencia real de dicho mercado y, en consecuencia, fijar correctamente las exacciones reguladoras a la importación; que dicha situación produce el efecto de permitir en ciertos casos importaciones en la Comunidad de aceite de oliva a un nivel diferente del precio de umbral y puede provocar, en ciertos casos, perturbaciones en el mercado comunitario»(traducción no oficial).

El período inicial de aplicación del sistema de licitaciones, a saber, del 1 de abril al 31 de octubre de 1976, fue prorrogado un año (del 1 de enero al 31 de octubre de 1977) por el Reglamento (CEE) n° 2843/76 del Consejo, de 23 de noviembre de 1976, por el que se establecían medidas especiales, en particular para la determinación de las ofertas de aceite de oliva en el mercado mundial (DO L 327, p. 4), a la espera de una revisión global de las medidas de la organización común de mercados en el sector del aceite de oliva; después fue prorrogado por segunda vez, hasta el 31 de octubre de 1978, por el Reglamento (CEE) n° 2361/77 del Consejo, de 28 de octubre de 1977, por el que se prorrogaban los Reglamentos (CEE) n° 2843/76 y n° 2844/76, por los que se establecían medidas especiales, en particular para la determinación de las ofertas de aceite de oliva en los mercados mundial y helénico (DO L 277, p. 2).

La revisión general a la que se ha hecho referencia la realizó finalmente el Reglamento n° 1562/78, citado.

Los considerandos decimotercero y decimocuarto del Reglamento n° 1562/78 están redactados como sigue:

«Considerando que, en lo que se refiere a los intercambios con terceros países, el Reglamento (CEE) n° 2843/76 del Consejo, de 23 de noviembre de 1976, por el que se establecen medidas especiales, en particular para la determinación de las ofertas de aceite de oliva en el mercado mundial, ha declarado la inaplicación del sistema de fijación de la exacción reguladora en función del precio cif, previendo la determinación de la exacción reguladora en el marco de un procedimiento de licitación;

Considerando que las dificultades de apreciación de la situación real del mercado mundial que han motivado la adopción de dicho régimen especial pueden presentarse aún en el futuro; que, en tales condiciones, es conveniente prever la posibilidad de recurrir de nuevo a dicho régimen, previa suspensión de la aplicación del sistema originario de fijación de la exacción reguladora».

Los apartados 1 y 2 del artículo 14 del Reglamento n° 136/66, citado, tal como fueron modificados por el Reglamento n° 1562/78, establecen:

«1. En el caso de una importación procedente de terceros países de aceite de oliva no tratado de la subpartida 15.07 A I del arancel aduanero común, y cuando el precio de umbral sea superior al precio cif, se percibirá una exacción reguladora cuyo importe será igual a la diferencia entre esos dos precios.

2. El precio cif, calculado para el punto de cruce de frontera contemplado en el artículo 9, se determinará a partir de las posibilidades de compra más favorables en el mercado mundial, ajustándose las cotizaciones en función de las posibles diferencias respecto a la denominación o a la calidad para la que se haya fijado el precio de umbral.»

Según el artículo 16 de dicho Reglamento:

«1. Cuando las ofertas, en el mercado mundial, de aceite de oliva no tratado, no permitan determinar la tendencia real de dicho mercado, la exacción reguladora a la importación de los productos contemplados en los artículos 14 y 15 se fijará mediante licitación.

2. La Comisión fijará periódicamente el nivel de la exacción reguladora mínima, teniendo en cuenta, entre otras cosas, los niveles de la exacción reguladora indicados por los licitadores. Cualquier licitador que haya indicado una exacción reguladora igual o superior al nivel mínimo será declarado adjudicatario y estará obligado a importar la cantidad del producto señalada en su solicitud al nivel de la exacción reguladora indicado por él.

3. No obstante, las importaciones que recaigan sobre cantidades que no influyan en la situación del mercado no se someterán al régimen de licitación anteriormente mencionado. En tal caso, la exacción reguladora que deberá percibirse será la última exacción reguladora mínima fijada antes de la importación.

4. En caso de que la evolución del mercado mundial sea diferente según los tipos de presentación del aceite de oliva no tratado, podrán fijarse exacciones reguladoras mínimas diferentes para los tipos de presentación de que se trate.

5. El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, establecerá las normas generales de aplicación del presente artículo.

6. Las modalidades de aplicación del presente artículo se establecerán de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 38.»

Según el Protocolo n° 12 del Acuerdo de Asociación celebrado entre la CEE y Grecia el 9 de julio de 1961 (DO 26 de 18.2.1963, p. 293), en el caso de que se establecieran exacciones reguladoras para los productos incluidos en la lista del Anexo III (entre ellos el aceite de oliva), Grecia se beneficiaría del mismo sistema que los Estados miembros aplicaran entre ellos, a la espera de la armonización de las políticas agrícolas de la Comunidad y de dicho país.

Con arreglo al Protocolo n° 12, el Reglamento n° 162/66/CEE del Consejo, de 27 de octubre de 1966, relativo a los intercambios de materias grasas entre la Comunidad y Grecia (DO 197, p. 3393), establecía, en su artículo 3, que se percibiría una exacción reguladora especial al importar aceite de oliva que no hubiera sido refinado, obtenido totalmente en Grecia y transportado directamente desde dicho país a la Comunidad, cuyo importe sería igual a la diferencia entre el precio de umbral y el precio franco frontera, reducida en un importe a tanto alzado. El precio franco frontera se determinaba a partir de las posibilidades de compra más favorables en el mercado helénico, ajustándose las cotizaciones en función de las posibles diferencias respecto a la denominación o a la calidad para la que se hubiera fijado el precio de umbral.

Los considerandos segundo, tercero y cuarto del Reglamento (CEE) n° 602/76 del Consejo, de 15 de marzo de 1976, por el que se establecían medidas especiales, en particular para la determinación de las ofertas de aceite de oliva en el mercado helénico (DO L 72, p. 3), están redactados como sigue:

«Considerando que el mercado helénico del aceite de oliva se caracteriza por una estrechez y una falta de transparencia que, en determinadas circunstancias, impiden llevar a cabo un examen preciso de la tendencia real de dicho mercado y, en consecuencia, fijar correctamente las exacciones reguladoras a la importación; que dicha situación produce el efecto de permitir en ciertos casos importaciones en la Comunidad de aceite de oliva a un nivel diferente del precio de umbral y puede provocar, en ciertos casos, perturbaciones en el mercado comunitario;

Considerando que está reexaminándose el conjunto de medidas de la organización común de mercados en el sector del aceite de oliva con vistas a llegar a una revisión global de este régimen;

Considerando que, para poner remedio a las dificultades descritas más arriba, y a la espera del resultado de aquella revisión, es conveniente modificar el régimen de intercambios previendo la determinación de la exacción reguladora en el marco de un procedimiento de licitación»(traducción no oficial).

Según el apartado 1 del artículo 2 de este Reglamento:

«1. Cuando las ofertas en el mercado helénico de aceite de oliva que no haya sufrido un proceso de refinado no correspondan a posibilidades de compra reales para cantidades representativas de dicho mercado, la exacción reguladora a la importación prevista en los artículos 3, 4 y 5 del Reglamento n° 162/66/CEE se fijará mediante licitación»(traducción no oficial).

La aplicación del procedimiento de licitación para la determinación de las ofertas de aceite de oliva en el mercado helénico, prevista inicialmente para el período comprendido entre el 1 de abril y el 31 de octubre de 1976, fue prorrogada un año, a saber, del 1 de enero al 31 de octubre de 1977, por el Reglamento (CEE) n° 2844/76 del Consejo, de 23 de noviembre de 1976, por el que se establecían medidas especiales, en particular para la determinación de las ofertas de aceite de oliva en el mercado helénico (DO L 327, p. 6), a la espera de una revisión global de las medidas de la organización común de mercados en el sector del aceite de oliva; después fue prorrogada por segunda vez, hasta el 31 de octubre de 1978, por el Reglamento (CEE) n° 2361/77, citado.

La revisión global la realizó finalmente el Reglamento (CEE) n° 2749/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978, relativo a los intercambios de materias grasas entre la Comunidad y Grecia (DO L 331, p. 1), que derogó el Reglamento n° 162/66, citado.

El Reglamento n° 2749/78, citado, establece, en los apartados 1 y 2 de su artículo 3:

«1. En el caso de una importación de aceite de oliva no tratado de la subpartida 15.07 A I del arancel aduanero común, obtenido totalmente en Grecia y transportado directamente desde dicho país a la Comunidad, se percibirá una exacción reguladora cuyo importe será igual a la diferencia entre el precio de umbral, determinado con arreglo a lo dispuesto en los artículos 4, 9 y 10 del Reglamento de base, y un precio franco frontera, reduciéndose dicha diferencia en un importe a tanto alzado.

2. El precio franco frontera, calculado para el punto de cruce de frontera de la Comunidad, determinado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento de base, se determinará a partir de las posibilidades de compra más favorables en el mercado griego, ajustándose las cotizaciones en función de las posibles diferencias respecto a la denominación o a la calidad para la que se haya fijado el precio de umbral»(traducción no oficial).

Los considerandos sexto y séptimo del citado Reglamento están redactados de este modo:

«Considerando que el Reglamento CEE) n° 2844/76 del Consejo, de 23 de noviembre de 1976, por el que se establecían medidas especiales, en particular para la determinación de las ofertas de aceite de oliva en el mercado helénico, modificado por el Reglamento (CEE) n° 2361/77, ha derogado el sistema de fijación de la exacción reguladora especial a las importaciones de Grecia, previendo la determinación de la exacción reguladora en el marco de un procedimiento de licitación;

Considerando que las dificultades de apreciación de la situación real del mercado helénico que han motivado la adopción de dicho régimen especial pueden presentarse aún en el futuro; que, en tales condiciones, es conveniente prever la posibilidad de recurrir de nuevo a dicho régimen, previa suspensión de la aplicación del sistema originario de fijación de la exacción reguladora»(traducción no oficial).

El artículo 5 del mismo Reglamento establece lo siguiente:

«1. Cuando las ofertas en el mercado helénico de aceite de oliva no tratado no permitan determinar la tendencia real de dicho mercado, la exacción reguladora a la importación de los productos contemplados en los artículos 3 y 4 se fijará mediante licitación.

2. La Comisión fijará periódicamente el nivel de la exacción reguladora mínima, teniendo en cuenta, entre otras cosas, los niveles de la exacción reguladora indicados por los licitadores. Cualquier licitador que haya indicado una exacción reguladora igual o superior al nivel mínimo será declarado adjudicatario y estará obligado a importar la cantidad del producto señalado en su solicitud al nivel de la exacción reguladora indicado por él.

3. No obstante, las importaciones que recaigan sobre cantidades que no influyan en la situación del mercado no se someterán al régimen de licitación anteriormente mencionado. En tal caso, la exacción reguladora que deberá percibirse será la última exacción reguladora mínima fijada antes de la importación.

4. En caso de que la evolución del mercado helénico sea diferente según los tipos de presentación del aceite de oliva no tratado, podrán fijarse exacciones reguladoras mínimas diferentes para los tipos de presentación de que se trate.

5. El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, establecerá las normas generales de aplicación del presente artículo.

6. Las modalidades de aplicación del presente artículo se establecerán de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 38 del Reglamento de base»(traducción no oficial).

El Reglamento (CEE) n° 2751/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978, por el que se adoptan las normas generales relativas al régimen de fijación mediante licitación de la exacción reguladora a la importación de aceite de oliva (DO L 331, p. 6; EE 03/15, p. 58), adoptado en aplicación de lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 16 del Reglamento n° 136/66, tal como fue modificado por el Reglamento n° 1562/78, citado, y en el apartado 5 del artículo 5 del Reglamento n° 2749/78, citado, dispone en el apartado 1 de su artículo 1 :

«1. Tan pronto como se reúnan las condiciones previstas en el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento n° 136/66/CEE o en el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2749/78, la Comisión decidirá recurrir al procedimiento de licitación contemplado en el artículo correspondiente a los aceites de oliva de las subpartidas 15.07 A I y 15.07 A II del arancel aduanero común.

La decisión de la Comisión se publicara, sin demora, en el Diario Oficial de Us Comunidades Europeas.»

El Reglamento (CEE) n° 3131/78 de la Comisión, de 28 de diciembre de 1978, relativo al recurso al procedimiento de licitación para la fijación de las exacciones reguladoras en el sector del aceite de oliva (DO L 370, p. 60; EE 03/15, p. 105), adoptado en aplicación del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento n° 2751/78, citado, dispone en su artículo 1:

«Las exacciones reguladoras a la importación de terceros países y de Grecia de los productos contemplados en el Anexo se fijarán mediante licitación.»

Las modalidades de fijación de la exacción reguladora a la importación de aceite de oliva mediante licitación se definieron en el Reglamento (CEE) n° 3136/78 de la Comisión, de 28 de diciembre de 1978, relativo a las modalidades de aplicación del régimen de fijación mediante licitación de la exacción reguladora a la importación de aceite de oliva (DO L 370, p. 72; EE 03/15, p. Ill), con arreglo a lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 16 del Reglamento n° 136/66, tal como fue modificado por el Reglamento n° 1562/78, citado, y en el apartado 6 del artículo 5 del Reglamento n° 2749/78, citado.

II. Hechos y procedimiento

Durante los años 1979 y 1980, la empresa SAFA Sri (en lo sucesivo, «SAFA»), con domicilio social en Genova, importó aceite de oliva virgen extra procedente de la República Helénica, que en aquellas fechas no era miembro de las Comunidades Europeas. En el marco de estas operaciones, SAFA abonó al ministero delle Finanze italiano 55 millones de LIT en concepto de exacción reguladora a la importación.

En diciembre de 1981, dicha sociedad demandó judicialmente al citado Ministerio para recuperar el importe al que se ha hecho referencia, que, a su juicio, se le había exigido indebidamente. SAFA solicitaba además el pago de unos 500 millones de LIT en resarcimiento de los daños causados por los pagos indebidos.

Ante el Tribunale civile di Genova, SAFA sostuvo, en particular, que la aplicación continuada a lo largo de los años 1979 y 1980 del sistema de fijación mediante licitación de la exacción reguladora a las importaciones procedentes de la República Helénica constituía una infracción, por una parte, del artículo XI (eliminación general de las restricciones cuantitativas) del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y, por otra parte, tanto del artículo 16 del Reglamento n° 1562/78, que sólo prevé que se recurra a este sistema de cálculo en los casos en que se compruebe que las ofertas en el mercado del aceite de oliva no tratado no permiten determinar la tendencia real del mercado, como de los derechos fundamentales establecidos por el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, entre los cuales se encuentra la igualdad de trato entre operadores económicos.

Mediante resolución de 6 de abril de 1989, el Tribunale civile di Genova decidió suspender el procedimiento para plantear a este Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1) Si el citado artículo 16 del Reglamento n° 1562/78 autoriza, respecto al aceite de oliva virgen extra procedente de Grecia, la determinación constante de la cuantía de la exacción reguladora a la importación en los años 1979 y 1980 mediante licitación.

2) Si el artículo 16 del Reglamento n° 1562/78 del Consejo, que autoriza, para el aceite de oliva no tratado, la fijación de la exacción reguladora a la importación mediante licitación, viola o no, en particular si se ha utilizado permanentemente en los años 1979-1980 para las importaciones del mercado helénico, los derechos fundamentales garantizados para los operadores económicos del sector por el Tratado constitutivo de la Comunidad.»

El Tribunale civile di Genova considera que, en la medida en que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el artículo XI del GATT no es de naturaleza tal que atribuya a los particulares el derecho a exigir judicialmente su observancia y que en consecuencia dicho artículo XI no puede afectar a la validez de los Reglamentos comunitarios (veáse, entre otras, la sentencia de 12 de diciembre de 1972, International Fruit Company, asuntos acumulados 21/72, 22/72, 23/72 y 24/72, Rec. p. 1219), no procede someter al Tribunal de Justicia esta cuestión.

La resolución del Tribunale civile di Genova se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de noviembre de 1989.

Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por sus Consejeros Jurídicos Sres. F. Santaolalla y G. Marenco, en calidad de Agentes, y el Consejo de las Comunidades Europeas, representado por los Sres. A. Dashwood y G. Houttuin, respectivamente Director y Administrador del Servicio Jurídico del Consejo de las Comunidades Europeas, en calidad de Agentes.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral.

Mediante decisión de 13 de junio de 1990, el Tribunal de Justicia acordó atribuir el asunto a la Sala Tercera.

III. Observaciones escritas

El Consejo señala, con carácter preliminar, que en las cuestiones que plantea la resolución de remisión no se menciona el artículo 5 del Reglamento n° 2749/78, mientras que, durante el período de que se trata, las importaciones de aceite de oliva procedente de la República Helénica estaban reguladas por dicho Reglamento. El hecho de que el órgano jurisdiccional remitente se haya referido a la normativa general antes que a las normas especiales que regulaban los intercambios con Grecia en aquellas fechas podría explicarse, según el Consejo, por la imposibilidad de determinar si el aceite de oliva al que se alude se obtuvo en su totalidad en Grecia y se transportó directamente desde dicho país a la Comunidad. Sin embargo, a juicio del Consejo, las respuestas a las cuestiones planteadas no difieren según que nos situemos en el ámbito del artículo 16 del Reglamento n° 136/66, tal como fue modificado por el Reglamento n° 1562/78, o en el del artículo 5 del Reglamento n° 2749/78. El Consejo precisa, no obstante, que en sus observaciones toma como disposiciones pertinentes las del artículo 16 del Reglamento n° 136/66, tal como fue modificado.

La Comisión, por su parte, considera que el órgano jurisdiccional remitente ha omitido el tomar en consideración la normativa especial aplicable en los intercambios con Grecia, pero opina, exactamente igual que el Consejo, que el resultado no debe variar según que se examinen las cuestiones a la luz del artículo 16 del Reglamento n° 136/66, tal como fue modificado por el Reglamento n° 1562/78, o del artículo 5 del Reglamento n° 2749/78. La Comisión precisa, sin embargo, que en sus observaciones toma como disposiciones pertinentes las del citado artículo 5.

A. Sobre la primera cuestión

El Consejo subraya que el objeto de la primera cuestión es determinar si es compatible con el artículo 16 del Reglamento n° 136/66, tal como fue modificado por el Reglamento n° 1562/78, el que se recurriera constantemente, durante el período de que se trata, al procedimiento de licitación.

A este respecto, el Consejo recuerda que dicha disposición prevé que la exacción reguladora a la importación se fijará mediante licitación cuando las ofertas en el mercado mundial de aceite de oliva no tratado no permitan determinar la tendencia real de dicho mercado.

Según el Consejo, el recurrir al procedimiento de licitación era no sólo posible, sino obligatorio, desde el momento en que se dieron las mencionadas circunstancias objetivas del artículo 16. Por lo tanto, si continúa sin ser posible, incluso durante varios años, determinar la tendencia real del mercado mundial de aceite de oliva basándose en las ofertas en dicho mercado, resulta obligatorio para la Comisión recurrir constantemente al procedimiento de licitación para fijar la cuantía de la exacción reguladora a la importación de aceite de oliva virgen extra procedente de un país tercero.

La Comisión, al igual que el Consejo, indica que el problema sobre el que se centra la primera cuestión es el que se recurriera constantemente al procedimiento de licitación para determinar la cuantía de la exacción reguladora a la importación.

A juicio de la Comisión, la situación se caracteriza por la inexistencia de un auténtico mercado, no sólo helénico sino tampoco mundial, de aceite de oliva, en el sentido de que no existe, en realidad, una cotización del aceite de oliva. Esto se debe al muy escaso volumen de exportaciones de los países productores, y a la existencia de monopolios de exportación controlados por un organismo estatal o de acuerdos entre un reducido número de operadores económicos del sector de que se trata (como es el caso en España y Grecia). En dicho contexto, las normas «clásicas» de fijación de la exacción reguladora (exacción reguladora igual a la diferencia entre el precio del mercado exterior y el precio de entrada comunitario) han acabado por dar paso, en la práctica, al régimen de fijación mediante licitación, que ha llegado a convertirse en régimen normal.

En consecuencia, según la Comisión, habida cuenta de la práctica inexistencia de un mercado helénico de aceite de oliva, estaba plenamente justificado recurrir al procedimiento que se impugna, incluso durante un período de dos años.

B. Sobre L segunda cuestión

El Consejo señala, en primer lugar, que de las disposiciones del apartado 1 del artículo 4 y del artículo 155 del Tratado CEE y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (entre otras, la sentencia de 17 de diciembre de 1970, Köster, 25/70, Rec. p. 1161) se desprende que a la Comisión se le atribuyen amplias facultades de acción y de ejecución, y ello, entre otros, en el ámbito de la política agraria común (por ejemplo, apartado 11 de la sentencia de 30 de octubre de 1975, Rey Soda, 23/75, Rec. p. 1279). Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha descrito el procedimiento llamado de «Comité de gestión» como un mecanismo que permite al Consejo atribuir a la Comisión competencias de ejecución de considerable amplitud (sentencia en el asunto Rey Soda, citada, apartado 13).

Según el Consejo, la cuestión de si la competencia atribuida a la Comisión para fijar mediante licitación la exacción reguladora a la importación de aceite de oliva no tratado puede atacar los derechos fundamentales que el Tratado CEE garantiza a los operadores económicos, debe examinarse precisamente a la luz de estas consideraciones.

A este respecto el Consejo destaca, primero, que, según el apartado 5 del referido artículo 16, es el Consejo quien establece las normas generales de aplicación de la competencia objeto del litigio, que los apartados 1 y 2 del mismo artículo atribuyen a la Comisión, para que ésta fije mediante licitación la exacción reguladora de la que se trata, mientras que, con arreglo al apartado 6 del mismo artículo, es la Comisión quien establece las modalidades de aplicación mediante el procedimiento del Comité de gestión. El Reglamento n° 2751/78 del Consejo, adoptado con arreglo al apartado 5 del artículo 16, delimita así las competencias de la Comisión: la exacción reguladora debe fijarse a un nivel lo más próximo posible al resultante de la tendencia real de los mercados, teniendo en cuenta la situación del mercado mundial (o, en su caso, del mercado helénico) así como los niveles de las exacciones reguladoras indicados por los licitadores.

El Consejo subraya, a continuación, que la Comisión no tiene la facultad de elegir entre el sistema inicial y el sistema de licitación. En efecto, desde que se cumpla la condición señalada en el artículo 16, la Comisión está obligada a recurrir al sistema de licitación.

El Consejo destaca, por último, que la Comisión adoptó el 28 de diciembre de 1978 disposiciones de ejecución detalladas, definiendo con precisión el procedimiento que debería seguirse para la presentación de solicitudes de certificados de importación (Reglamento n° 3136/78, citado), y que el mismo día adoptó la normativa que instaura el procedimiento de licitación y sustituye al sistema inicial (Reglamento n° 3131/78, citado).

El Consejo concluye que el alcance de los poderes discrecionales otorgados a la Comisión por el citado artículo 16, tal como fue modificado por el Reglamento (CEE) n° 1562/78, no era tal que pudiera atacar los derechos fundamentales que el Tratado CEE garantiza a los operadores económicos.

La Comisión considera que las dudas del órgano jurisdiccional remitente en cuanto a la validez del artículo 16 del Reglamento n° 1562/78 provienen, por una parte, del amplio poder discrecional que se atribuye a la Comisión, y, por otra, del hecho de que el sistema de que se trata podría poner en peligro la igualdad de trato entre los operadores económicos.

Por lo que se refiere al poder discrecional, la Comisión señala que éste debe ejercerse dentro de los límites previstos por un gran número de disposiciones a tres niveles jerárquicos de legislación diferentes (reglamentos del Consejo basados en el artículo 43, reglamentos del Consejo relativos a disposiciones generales y reglamentos de la Comisión por los que se establecen medidas de aplicación). Además, se trata de un poder discrecional dentro del ámbito de la gestión del mercado, que es una tarea típicamente de su competencia.

Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no sólo el concepto de ejecución que se menciona en el artículo 155 debe interpretarse extensivamente, sino que el Consejo puede también verse obligado, en el campo de la política agraria común, a otorgar a la Comisión amplias facultades de apreciación y de actuación (véanse, entre otras, la sentencia en el asunto Rey Soda, citada, y las sentencias de 11 de marzo de 1987, Rau/Comisión, asuntos acumulados 279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, Rec. p. 1069, y de 14 de febrero de 1990, Biscuits Delacre, C-350/88, Rec. p. I-395).

Ahora bien, en el caso de autos, la facultad de la Comisión de fijar el importe de la exacción reguladora se ejercía, en particular, en el marco de los principios que estableció el Consejo en el artículo 5 del Reglamento n° 2749/78, que precisaba, entre otras, las condiciones del mercado (imposibilidad de determinar la tendencia real del mercado) y el modo de fijar la exacción reguladora (niveles indicados por los licitadores, a condición de respetar el nivel mínimo), así como en el marco de las normas generales que el Consejo estableció en el Reglamento n° 2751/78, precisando, entre otras, en su artículo 3, que la Comisión debía fijar el nivel mínimo en función de un examen de la situación del mercado y de los niveles de las exacciones reguladoras indicados por los licitadores.

La Comisión destaca que, si bien es cierto que estas disposiciones le conceden un amplio poder discrecional, un poder de estas características es inherente a la propia naturaleza de un procedimiento de licitación, en la medida en que es precisamente la inexistencia de parámetros objetivos lo que justifica el recurrir a un procedimiento de este tipo.

En conclusión, la Comisión considera que la normativa de que se trata no le atribuyó una facultad de apreciación excesiva.

Por lo que se refiere, ahora, a la eventual violación del principio de igualdad de trato entre los operadores económicos del sector, la Comisión señala que las normas que regulan el procedimiento de licitación son las mismas para todos, lo que no impide que el sistema de fijación de la exacción reguladora pueda producir como resultado el pago de niveles de la exacción reguladora diferentes según los operadores, resultado que se pretendía y que es inherente a este tipo de procedimiento.

La Comisión señala aún que el sistema de licitación, necesario cada vez que no existe precio de mercado, también está previsto, en el sector del aceite de oliva, para el cálculo de las restituciones, en el sector de los cereales, para la fijación de las restituciones y de las exacciones reguladoras a la exportación (en el caso excepcional de que las cotizaciones mundiales fueran superiores al precio comunitario), en el sector del azúcar, para la fijación de las restituciones y de las exacciones reguladoras a la exportación y, en el sector de los productos lácteos, también para la fijación de las restituciones.

A juicio de la Comisión, no puede por tanto ponerse en duda la validez de las disposiciones del artículo 5 del Reglamento n° 2749/78.

J. C. Moitinho de Almeida

Juez Ponente

( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)

de 21 de marzo de 1991 ( *1 )

En el asunto C-359/89,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Tribunale civile di Genova (Italia), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

SAFA Sri

y

Amministrazione delle finanze dello Stato,

una decisión prejudicial sobre la interpretación y la validez del artículo 16 del Reglamento n° 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214), tal como fue modificado por el Reglamento (CEE) n° 1562/78 del Consejo, de 29 de junio de 1978 (DO L 185, p. 1; EE 03/14, p. 181),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)

integrado por los Sres.: J. C. Moitinho de Almeida, Presidente de Sala; F. Grévisse y M. Zuleeg, Jueces;

Abogado General: Sr. M. Darmon

Secretario: Sr. J. A. Pompe, Secretario adjunto

consideradas las observaciones escritas presentadas:

— en nombre del Consejo de las Comunidades Europeas, por los Sres. A. Dashwood y G. Houttuin, en calidad de Agentes;

— en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por sus Consejeros Jurídicos Sres. F. Santaolalla y G. Marenco, en calidad de Agentes;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones orales de la demandante en el asunto principal, representada por el Sr. G. Schiano di Pepe, Abogado de Génova, del Consejo y de la Comisión, presentadas en la vista celebrada el 23 de octubre de 1990;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de noviembre de 1990;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante resolución de 6 de abril de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 27 de noviembre siguiente, el Tribunale civile di Genova (Italia) planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación y la validez del artículo 16 del Reglamento n° 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214), tal como fue modificado por el Reglamento (CEE) n° 1562/78 del Consejo, de 29 de junio de 1978 (DO L 185, p. 1; EE 03/14, p. 181).

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la sociedad SAFA Sri (en lo sucesivo, «SAFA») y la Amministrazione delle finanze dello Stato sobre las exacciones reguladoras a la importación, de un importe de 55 millones de LIT, abonadas por SAFA a consecuencia de importaciones de aceite de oliva no tratado procedente de Grecia en 1979 y 1980.

3 En diciembre de 1981, dicha sociedad demandó judicialmente al ministero delle Finanze italiano para recuperar el importe al que se ha hecho referencia, que, a su juicio, se le había exigido indebidamente, y para obtener, además, el pago de unos 500 millones de LIT en resarcimiento de los daños causados por los pagos indebidos.

4 Habida cuenta de la postura de la demandante a propósito de la aplicación y de la validez de la normativa comunitaria en materia de importación de aceite de oliva no tratado procedente de terceros países, el órgano jurisdiccional nacional decidió suspender el procedimiento y someter a este Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes : «1) Si el citado artículo 16 del Reglamento n° 1562/78 autoriza, respecto al aceite de oliva virgen extra procedente de Grecia, la determinación constante de la cuantía de la exacción reguladora a la importación en los años 1979 y 1980 mediante licitación. 2) Si el artículo 16 del Reglamento n° 1562/78 del Consejo, que autoriza, para el aceite de oliva no tratado, la fijación de la exacción reguladora a la importación mediante licitación, viola o no, en particular si se ha utilizado permanentemente en los años 1979-1980 para las importaciones del mercado helénico, los derechos fundamentales garantizados para los operadores económicos del sector por el Tratado constitutivo de la Comunidad.»

5 Para una más amplia exposición de los hechos, de las dispociones comunitarias de que se trata y del curso del procedimiento, así como de las observaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

6 Hay que destacar que el Reglamento n° 1562/78 por el que se modifica el Reglamento n° 136/66 y al que aluden las cuestiones prejudiciales se refiere a las importaciones de aceite de oliva procedente de terceros países, en general. Pero las importaciones de aceite de oliva obtenido totalmente en Grecia y transportado directamente desde dicho país a la Comunidad estaban reguladas, durante el período que se considera, por el Reglamento (CEE) n° 2749/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978, relativo a los intercambios de materias grasas entre la Comunidad y Grecia (DO L 331, p. 1). Este Tribunal de Justicia considera útil, por tanto, pronunciarse sobre ambos regímenes, dejando al órgano jurisdiccional nacional la tarea de determinar cuál de los dos debe aplicarse para solucionar el litigio principal.

Sobre la primera cuestión

7 Procede recordar a este respecto que, según el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento n° 136/66, modificado, la exacción reguladora a la importación se fijará mediante licitación cuando las ofertas en el mercado mundial de aceite de oliva no tratado no permitan determinar la tendencia real de dicho mercado, excepto en el caso de que las importaciones recaigan sobre cantidades que no influyan en la situación del mercado. En este último caso, con arreglo al apartado 3 del artículo 16, la exacción reguladora que deberá percibirse será la última exacción reguladora mínima fijada antes de la importación.

8 Se deduce del tenor literal del apartado 1 del artículo 16 citado que la Comisión está facultada para recurrir al procedimiento de licitación previsto en dicha norma durante todo el tiempo, aunque sean varios años, en que se mantenga la imposibilidad de determinar la tendencia real del mercado mundial de aceite de oliva basándose en las ofertas que se hagan en él.

9 Ahora bien, como se deduce de los autos y de los debates que se han desarrollado ante este Tribunal de Justicia, durante el período que se considera no existía una cotización mundial del aceite de oliva no tratado que permitiera determinar la tendencia real del mercado, debido al muy escaso volumen de exportaciones de los países productores, y a la existencia en ellos, bien de monopolios de exportación controlados por un organismo estatal, bien de acuerdos entre un reducido número de operadores económicos del sector de que se trata.

10 Debe destacarse a continuación que las disposiciones del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n° 2749/78 son análogas a las del apartado 1 del artículo 16 citado, excepto por el hecho de que la posibilidad para la Comisión de recurrir al procedimiento de licitación está ligada al examen de la situación no del mercado mundial, sino del mercado helénico solamente.

11 Ahora bien, durante el período que se considera, el mercado helénico, en el cual los operadores económicos eran poco numerosos y se ponían de acuerdo entre ellos, se caracterizaba también por la inexistencia de cotización del aceite de oliva no tratado.

12 Procede por tanto responder a la primera cuestión que tanto el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento n° 136/66 del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas, tal como fue modificado por el Reglamento n° 1562/78 del Consejo, de 29 de junio de 1978, como el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n° 2749/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978, relativo a los intercambios de materias grasas entre la Comunidad y Grecia, autorizaban a la Comisión, durante los años 1979 y 1980, a recurrir constantemente al procedimiento de licitación para la fijación de la exacción reguladora a la importación del aceite de oliva no tratado.

Sobre la segunda cuestión

13 Con esta cuestión el órgano jurisdiccional nacional pretende saber, en esencia, si, en caso de respuesta positiva a la primera cuestión, las disposiciones citadas no son contrarias a los derechos fundamentales que el Tratado CEE garantiza a los operadores económicos.

14 Se deduce de la resolución de remisión, así como de las explicaciones que dio SAFA en la vista oral, que lo que se discute es la violación, por una parte, del derecho al libre ejercicio de actividades económicas y, por otra parte, del principio de igualdad de trato entre los operadores económicos.

Sobre la violación del derecho al libre ejercicio de actividades económicas

15 Según la demandante en el asunto principal, el apartado 1 del artículo 16 citado es inválido, dado que otorga a la Comisión facultades de apreciación excesivas que pueden afectar a su derecho al libre ejercicio de actividades económicas.

16 Procede recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, especialmente, el apartado 14 de la sentencia de 11 de marzo de 1987, Rau/Comisión, asuntos acumulados 279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, Rec. p. 1069), según la cual, dado que la Comisión es la única que puede hacer un seguimiento constante y atento de la evolución de los mercados agrícolas y que puede actuar con la urgencia que requiere la situación, el Consejo puede verse forzado, en este contexto, a otorgarle amplias facultades discrecionales y de acción. En esta hipótesis, los límites de dicha competencia deben valorarse especialmente a la vista de los objetivos generales esenciales de la organización del mercado.

17 A tenor del noveno considerando del Reglamento n° 136/66, para estabilizar el mercado de la Comunidad al nivel deseado, evitando principalmente que las fluctuaciones del mercado mundial repercutan sobre los precios practicados dentro de la Comunidad, conviene prever la percepción de una exacción reguladora a la importación cuyo importe corresponda a la diferencia entre el precio de umbral, derivado del precio indicativo del mercado, y los precios practicados en el mercado mundial.

18 El sistema de exacciones reguladoras a la importación de los productos procedentes de Grecia, previsto en el Reglamento n° 162/66/CEE del Consejo, de 27 de octubre de 1966, relativo a los intercambios de materias grasas entre la Comunidad y Grecia (DO 197, p. 3393), y después en el Reglamento n° 2749/78, que derogó el anterior, persigue el mismo objetivo general de estabilizar el mercado comunitario.

19 Según el segundo considerando de los Reglamentos (CEE) n° 601/76 del Consejo, de 15 de marzo de 1976, por el que se establecían medidas especiales, en particular para la determinación de las ofertas de aceite de oliva en el mercado mundial (DO L 72, p. 1), y (CEE) n° 602/76 del Consejo, de 15 de marzo de 1976, por el que se establecían medidas especiales, en particular para la determinación de las ofertas de aceite de oliva en el mercado helénico (DO L 72, p. 3), también con este mismo fin establecieron dichos Reglamentos por primera vez el sistema de fijación de la exacción reguladora mediante licitación, sistema cuyo mantenimiento se consideró necesario en los Reglamentos n° 1562/78 y n° 2749/78.

20 Con arreglo al apartado 1 del artículo 16 del Reglamento n° 136/66, modificado, y al apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n° 2749/78, la fijación de la exacción reguladora mediante licitación sólo puede tener lugar cuando las ofertas hechas, respectivamente, en el mercado mundial y en el mercado helénico del aceite de oliva no tratado no permitan determinar la tendencia real del mercado de que se trate.

21 Por otra parte, según el artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 2751/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978, por el que se adoptan las normas generales relativas al régimen de fijación mediante licitación de la exacción reguladora a la importación de aceite de oliva (DO L 331, p. 6; EE 03/15, p. 58), el nivel de la exacción reguladora mínima se fijará en función de un examen, por una parte, del mercado mundial y helénico, según el caso, y, por otra parte, del mercado comunitario, así como de los niveles de las exacciones reguladoras brutas indicadas por los licitadores.

22 De lo anterior se deduce que la facultad de apreciación otorgada por el Consejo a la Comisión, ejercida en el marco de los principios establecidos por este último, es necesaria para alcanzar el objetivo de estabilizar el mercado comunitario de aceite de oliva no tratado cuando la estructura del mercado mundial o, en su caso, del mercado helénico, no permite establecer un precio de mercado. Las restricciones al derecho de libre ejercicio de las actividades económicas que puedan derivarse de ello para los operadores no pueden considerarse como una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de este derecho (véase, entre otras, la sentencia de 11 de julio de 1989, Schräder, 265/87, Rec. p. 2237).

Sobre la violación del principio de igualdad de trato

23 Debe recordarse a este respecto que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (véase, entre otros, el apartado 9 de la sentencia de 25 de noviembre de 1986, Klensch, asuntos acumulados 201/85 y 202/85, Rec. p. 3477), la prohibición de discriminación establecida en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado no es sino la expresión específica del principio general de igualdad que forma parte de los principios fundamentales del ordenamiento comunitario. En virtud de este principio, las situaciones comparables no deben recibir un trato diferente, a no ser que éste se justifique objetivamente.

24 Ahora bien, aunque es cierto que el sistema de exacción reguladora mediante licitación hace que los importadores paguen exacciones reguladoras diferentes, no por ello la normativa comunitaria de la que se trata viola el principio de igualdad de trato.

25 En efecto, dada la estructura del mercado, los operadores económicos han podido procurarse el aceite de oliva no tratado a precios diferentes y proponer por tanto exacciones reguladoras diferentes, teniendo en cuenta la rentabilidad de la operación. De ello se deduce que los operadores cuyas exacciones reguladoras son superiores o iguales a la exacción reguladora mínima fijada por la Comisión pueden obtener el mismo beneficio de importaciones realizadas con exacciones reguladoras de importes diferentes.

26 Procede por tanto responder que el examen de la segunda cuestión no ha revelado elementos capaces de afectar a la validez del apartado 1 del artículo 16 del Reglamento n° 136/66 del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas, tal como fue modificado por el Reglamento n° 1562/78 del Consejo, de 29 de junio de 1978, ni del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n° 2749/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978, relativo a los intercambios de materias grasas entre la Comunidad y Grecia.

Costas

27 Los gastos efectuados por el Consejo y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera), pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunale civile di Genova mediante resolución de 6 de abril de 1989, declara:

1) El apartado 1 del artículo 16 del Reglamento n° 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas, modificado por el Reglamento (CEE) n° 1562/78 del Consejo, de 29 de junio de 1978, así como el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2749/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978, relativo a los intercambios de materias grasas entre la Comunidad y Grecia, autorizaban a la Comisión a que, durante los años 1979 y 1980, recurriese constantemente al procedimiento de licitación para fijar la cuantía de la exacción reguladora a la importación del aceite de oliva no tratado.

2) El examen de la segunda cuestión no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del apartado 1 del artículo 16 del Reglamento n° 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas, modificado por el Reglamento (CEE) n° 1562/78 del Consejo, de 29 de junio de 1978, ni a la del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2749/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978, relativo a los intercambios de materias grasas entre la Comunidad y Grecia.

Moitinho de Almeida Grévisse Zuleeg Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de marzo de 1991. El Secretario J.-G. Giraud El Presidente de la Sala Tercera J. C. Moitinho de Almeida

( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.