CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PHILIPPE LÉGER

presentadas el 22 de junio de 2006 1( )

Asunto C‑34/05

Maatschap J. en G.P. en A.C. Schouten

contra

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

[Petición de decisión prejudicial planteada por el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Países Bajos)]

«Estructuras agrarias – Regímenes de ayudas comunitarias – Sector de la carne de vacuno – Superficie forrajera disponible – Parcela temporalmente inundada durante el período en cuestión»

1. En el marco de la reforma de la política agrícola común efectuada en 1992, el legislador comunitario introdujo un nuevo régimen de apoyo a los productores de carne de vacuno. Este régimen consiste en pagar directamente al productor, mediante primas especiales cuya concesión está subordinada a que se respete una determinada carga ganadera. Ésta se determina en función del número de las cabezas de vacuno que tiene la explotación y de la superficie forrajera «disponible» de ésta.

2. En el presente litigio debe dilucidarse si una parcela temporalmente inundada puede ser calificada de superficie forrajera «disponible».

3. Esta cuestión, planteada por el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Países Bajos), se encuadra en el marco de un litigio que enfrenta a la sociedad de productores agrícolas Maatschap J. en G. P. en A. C. Schouten (en lo sucesivo, «Schouten») al Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro de Agricultura, Naturaleza y Calidad de los Alimentos; en lo sucesivo, el «Ministro») relativo a la concesión de primas especiales por la tenencia y engorde de ganado vacuno macho.

4. El presente asunto invita al Tribunal de Justicia, en particular, a precisar el concepto de superficie forrajera «disponible» que se recoge en el artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento (CE) nº 1254/1999, ( ) y en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento (CEE) nº 3887/92. ( )

I. Marco jurídico comunitario

A. Reglamento nº 1254/1999

5. Antes de la reforma de 1992, el sector de producción de ganado vacuno seguía una tendencia a la intensificación. La política comunitaria de apoyo a las rentas agrícolas mediante precios elevados animaba a los productores a intensificar la producción. Las superficies forrajeras no bastaban ya para alimentar al ganado, puesto que aumentaba el número de cabezas sin que se incrementase la superficie.

6. Uno de los objetivos del Reglamento nº 1254/1999 es acabar con dicha tendencia, en concreto sometiendo la concesión de primas a la ganadería a una carga ganadera máxima que se determina en función de la relación entre la capacidad forrajera de cada explotación y el número de animales que ésta contenga. ( ) Estas ayudas comunitarias vinculadas a la superficie se denominan comúnmente ayudas «superficie».

7. El artículo 4, apartados 1 y 3, letra a), de este Reglamento prevé la concesión, para cualquier productor que lo solicite, de una prima especial por mantener ganado vacuno macho para engorde durante un período de tiempo por determinar.

8. En virtud del artículo 12, apartado 1, del mencionado Reglamento, el número de animales bovinos machos que pueden acogerse a la prima especial se limita mediante la aplicación de una carga ganadera de dos unidades de ganado mayor (UGM) por hectárea y año civil. Para la determinación de esta carga ganadera, el artículo 12, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento nº 1254/1999, exige que se tenga en cuenta el número de animales y «la superficie forrajera […] disponible durante todo el año civil para la cría de bovinos».

9. El artículo 12, apartado 2, letra b), de este Reglamento excluye determinadas superficies de la superficie forrajera. La lista de las exclusiones está redactada así:

«[…] No se contabilizarán en esta superficie:

– las construcciones, los bosques, las albercas ni los caminos;

– las superficies que se empleen para otros cultivos beneficiarios de un régimen de ayuda comunitario o que se utilicen para cultivos permanentes u hortícolas, a excepción de los pastos permanentes por los que se concedan pagos por superficie en virtud del artículo 17 del presente Reglamento y del artículo 19 del Reglamento (CE) nº 1255/1999; [( )]

– las superficies a las que se aplique el régimen de apoyo fijado para los productores de determinados cultivos herbáceos, utilizadas para el régimen de ayuda a los forrajes desecados u objeto de un programa nacional o comunitario de retirada de tierras.»

B. Reglamento nº 3887/92

10. El Reglamento nº 3887/92 establece las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y de control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias, establecido por el Reglamento (CEE) nº 3508/92. ( ) Este sistema se aplica, en particular, a la prima especial contemplada por el artículo 4 del Reglamento nº 1254/1999. ( )

11. El artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92 está redactado de la siguiente forma:

«Cada superficie forrajera deberá estar disponible para la cría de animales durante un período mínimo de siete meses a partir de una fecha a determinar por el Estado miembro y comprendida entre el 1 de enero y el 31 de marzo.»

12. El artículo 9, apartado 2, de este Reglamento trata de las divergencias que se pueden producir entre la superficie de tierra declarada en la solicitud de ayuda por superficie, por una parte, y la superficie en la que se respetan la totalidad de los requisitos reglamentarios («superficie determinada»), por otra. Este artículo 9, apartado 2, prevé que no se concederán ayudas por superficie en caso de que el excedente comprobado supere el 20 % de la superficie determinada.

II. Hechos y litigio principal

13. El 9 de mayo de 2001 Schouten solicitó ante las autoridades competentes la inscripción de parcelas agrícolas como superficies forrajeras.

14. Algunas de estas parcelas se encuentran en terrenos que están fuera de dique, es decir, entre el dique que protege las tierras del interior y el lecho del río. A lo largo del año estos terrenos pueden verse parcialmente inundados, en función tanto de la altura de los mismos, como del caudal del río, que a su vez depende de las aguas de lluvia y de las aguas de deshielo que afluyen de las regiones situadas río arriba.

15. El 1 de agosto de 2001 Schouten presentó una solicitud de prima especial para los veintiséis animales machos de raza bovina que tenía en el terreno en cuestión, al amparo del Reglamento nº 1254/1999.

16. El 17 de diciembre de 2001, el Ministro informó a Schouten que la superficie forrajera, determinada por teledetección los días 10 y 11 de mayo de 2001, era inferior a la superficie declarada. Al ser esta última superior en más del 20 % a la superficie determinada, quedó reducida a cero, en virtud del artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3887/92.

17. Mediante decisión de 27 de mayo de 2002, el Ministro rechazó la solicitud de prima especial de Schouten porque, al haberse reducido a cero la superficie forrajera, el espacio de que disponía para guardar sus veintiséis animales machos de raza bovina no respetaba la carga ganadera.

18. El 3 de julio de 2002 Schouten presentó una reclamación ante el Ministro.

19. Mediante decisión de 8 de agosto de 2003, éste último desestimó la reclamación de Schouten, por razón de que, en el momento en que fueron tomadas las imágenes del satélite, parte de los terrenos situados fuera de dique estaba inundada. El Ministro consideró entonces que estos terrenos no podían ser considerados superficie forrajera, puesto que no habían estado disponibles de forma ininterrumpida durante el período de siete meses exigido por el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92. Además, estimó que, dado que Schouten había evaluado las ventajas y los inconvenientes de utilizar terrenos situados fuera de dique, había aceptado el riesgo de que hubiera inundaciones en el momento de la teledetección.

20. Schouten llevó entonces el asunto ante el College van Beroep voor het bedrijfsleven alegando que en el momento de la teledetección se dieron circunstancias extraordinarias y que, por ello, la sociedad no tenía por qué soportar las consecuencias. El Ministro sostuvo, a su vez, que en virtud del artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92, la superficie forrajera declarada debía servir para alimentar el ganando vacuno durante un período ininterrumpido de siete meses, plazo que había sido interrumpido por las inundaciones.

III. Cuestiones prejudiciales

21. El órgano jurisdiccional remitente estima que la interpretación restrictiva, realizada por el Ministro, del término «disponible» no es tan clara como para que no subsistan dudas. Al depender el litigio principal de la interpretación de estos términos, el College van Beroep voor het bedrijfsleven decidió suspender el curso del procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1) ¿Deben interpretarse el artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999 y el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92 en el sentido de que una parcela declarada como superficie forrajera no puede considerarse “disponible” si dicha parcela ha estado inundada en algún momento del período pertinente?

2) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión precedente, ¿son vinculantes estas disposiciones, habida cuenta, en particular, de las consecuencias que de ellas se derivan?

3) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿qué criterios hay que seguir para poder apreciar si una parcela declarada como superficie forrajera, que ha estado temporalmente inundada, puede considerarse “disponible” en el sentido del artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999 y del artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92?»

IV. Análisis

A. Sobre la primera cuestión prejudicial

22. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia al Tribunal de Justicia si el artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999 y el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92 deben interpretarse en el sentido de que una parcela declarada como superficie forrajera puede considerarse «disponible» aunque dicha parcela haya estado temporalmente inundada, en un momento dado, durante el período pertinente.

23. Contrariamente a lo que piensa el Gobierno neerlandés, soy de la opinión de que una superficie forrajera que ha estado temporalmente inundada durante el período en cuestión puede ser considerada «disponible» en el sentido del artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999 y del artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92.

24. Recordemos, con carácter preliminar, la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia según la cual, para interpretar una disposición de Derecho comunitario, procede tener en cuenta no sólo el tenor de ésta, sino también su contexto y los objetivos que pretende alcanzar la normativa de que forma parte. ( )

25. No encuentro indicaciones, ni en el tenor literal del artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999 ni en el del artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92, en virtud de las cuales una parcela temporalmente inundada no pueda ser considerada «disponible».

26. Es necesario recordar, en primer lugar, que el término «disponible» significa «de lo que se puede disponer». ( ) Este concepto ha sido traducido en términos idénticos en la mayoría de las versiones lingüísticas del Reglamento nº 1254/1999. ( )

27. Constato, en segundo lugar, que se desprende con claridad del tenor del artículo 12, apartado 2, letra b), guiones primero, segundo y tercero, del Reglamento nº 1254/1999, que determinadas superficies están excluidas de la superficie forrajera. En efecto, según los términos de esta disposición, «no se contabilizarán en esta superficie» las superficies que no aportan nada a la capacidad forrajera, como los estanques o incluso los bosques, ni tampoco las superficies que se emplean para otros cultivos que se benefician ya de un régimen de ayuda comunitario.

28. A semejanza del Gobierno francés y de la Comisión de las Comunidades Europeas, ( ) soy de la opinión de que manifiestamente el legislador comunitario ha querido prever, de forma exhaustiva, qué superficies, no destinadas de forma exclusiva a la alimentación de animales, deben quedar excluidas de la definición de superficie forrajera que puede ser considerada «disponible».

29. Ahora bien, es preciso constatar que en esta lista exhaustiva no aparecen las superficies temporalmente inundadas.

30. En tercer lugar, constato que el tenor literal del artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92, que precisa igualmente que la superficie forrajera debe estar «disponible», no menciona que este requisito se incumpla en caso de inundación temporal de la parcela en cuestión.

31. A la vista de estas consideraciones, estimo que ni el tenor del artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999 ni el del artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92 se oponen a que superficies temporalmente inundadas sean consideradas superficies forrajeras «disponibles».

32. Esta conclusión queda corroborada, como veremos a continuación, por la lógica interna de las disposiciones que deben ser interpretadas y por el fin perseguido por el Reglamento nº 1254/1999.

33. De este modo, del sistema integrado de gestión y control establecido por el Reglamento nº 3508/92 se deduce que éste pretende que se distinga entre las superficies destinadas efectivamente a la agricultura y a la ganadería.

34. Un productor que percibe una prima especial por la cría de ganado vacuno no debe destinar la misma parcela a otros fines, como por ejemplo a la agricultura.

35. En defensa de esta consideración, hay que precisar que el Reglamento nº 3508/92 define el concepto de «parcela agrícola» como «una superficie continua de terreno en la que un único titular de explotación realiza un único tipo de cultivo». ( )

36. A mayor abundamiento, el Reglamento nº 3887/92, que establece, como ya hemos indicado, las normas de aplicación del Reglamento nº 3508/92, prescribe un control administrativo cruzado en relación con las parcelas y los animales declarados, que tiene por objeto comprobar que no existe una duplicación de ayudas concedidas en un mismo año civil. ( )

37. Además, cuando el productor presenta una solicitud de ayuda «superficie», dicha solicitud debe contener obligatoriamente determinados datos sobre a la parcela, en particular, el relativo al uso que se da a la misma, en otros términos «el tipo de cultivo o de cubierta vegetal, o la ausencia de cultivo». ( )

38. Estas consideraciones confirman que una superficie debe ser considerada «disponible» desde el momento que se dedica en exclusiva a la alimentación de los animales.

39. Por consiguiente, no creo que azares climáticos sobrevenidos, tales como las inundaciones, el hielo o la nieve, que hacen temporalmente inaccesibles los terrenos, puedan, por sí mismos, impedir que una parcela se considere «disponible», siempre que ésta haya sido efectivamente destinada a la alimentación del ganado vacuno que se guarda en ella.

40. Al igual que el Gobierno francés, estimo que es precisamente el riesgo de que sobrevengan azares climáticos lo que ha llevado al legislador comunitario a no exigir un período de ocupación ininterrumpida de los terrenos. ( )

41. Finalmente, este análisis se confirma a la vista de los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 1254/1999.

42. Así, tal como habíamos visto anteriormente, este Reglamento tiene, entre otros, el objetivo de luchar contra la intensificación de la producción bovina, subordinando la concesión de primas especiales a una cierta carga ganadera, que se determina por la superficie forrajera «disponible» y por el número de animales que se guardan en ella.

43. Recordamos igualmente que los pastos sirven para el engorde del ganado vacuno, y que la prima especial se concede por los animales. ( )

44. Por ello, del conjunto de estos elementos resulta que el requisito según el cual la superficie forrajera debe estar «disponible» para la cría de animales, tal y como figura en el artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999 y en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92, debe entenderse en el sentido de que la concesión de la prima especial está reservada a las superficies forrajeras que se dedican exclusivamente a la alimentación de ganado vacuno durante el período pertinente.

45. De este modo, no creo que una superficie forrajera que haya estado inundada en determinado momento del período pertinente no pueda considerarse en ningún caso «disponible» por esta razón. A mi juicio, el hecho de que el terreno se pueda anegar no impide, en principio, que la superficie pueda dedicarse en exclusiva a la alimentación del ganado vacuno.

46. A la vista de estos elementos, soy de la opinión de que el artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999 y el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92 deben interpretarse en el sentido de que una parcela declarada como superficie forrajera puede considerarse «disponible» aunque la misma haya estado temporalmente inundada en el curso del período pertinente.

47. Dado que se ha respondido negativamente a la primera cuestión, no ha lugar a responder a la segunda.

B. Sobre la tercera cuestión prejudicial

48. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita del Tribunal de Justicia que establezca criterios para determinar cuando puede considerarse «disponible» una superficie forrajera que ha estado temporalmente inundada en el curso del período pertinente.

49. El órgano jurisdiccional remitente quiere saber concretamente si una inundación de tres días, que impidió a los animales pacer durante diez días en total, tiene entidad suficiente para desvirtuar el análisis según el cual una superficie forrajera temporalmente inundada en el curso del período pertinente puede ser considerada «disponible».

50. En mi opinión, dos son los elementos que permiten determinar si una superficie forrajera temporalmente inundada puede ser considerada «disponible». Estos elementos son los siguientes. Por una parte, es necesario que dicha superficie esté dedicada exclusivamente a la alimentación del ganado durante todo el año civil, conforme lo requerido por el artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999. Por otra parte, es necesario que esa superficie haya podido ser utilizada de forma efectiva para alimentar al ganado vacuno durante un período mínimo de siete meses, en virtud del artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92. ( )

51. No me parece, por ello, que pueda poner en cuestión la afectación de una parcela a la cría de ganado vacuno una interrupción cuya duración sea tan limitada que el ganadero puede cumplir el requisito del período mínimo de siete meses anuales previsto en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92. ( )

52. De ello se desprende que, en el caso de autos, una inundación de tres días, que impidió al ganado vacuno pacer diez días en total, no se opone necesariamente al cumplimiento del requisito de plazo exigido por el Reglamento nº 3887/92. Corresponde al juez nacional verificar si, a pesar de este breve período de indisponibilidad de las parcelas controvertidas, éstas pudieron ser utilizadas para el engorde de los animales durante un período mínimo de siete meses a partir del 31 de marzo. ( )

53. Por cuanto antecede, propongo responder que para poder ser considerada «disponible», en el sentido del artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999 y del artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92, es necesario, por una parte, que la parcela temporalmente inundada se haya destinado únicamente a la alimentación de los animales durante todo el año civil y, por otra, que esa superficie haya podido ser efectivamente utilizada para la alimentación del ganado vacuno durante un período mínimo de siete meses a partir de la fecha de inicio fijada por la normativa nacional.

V. Conclusión

54. A la vista de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la forma siguiente a las cuestiones prejudiciales planteadas por el College van Beroep voor het bedrijfsleven:

«1) El artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento (CE) nº 1254/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno, y el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayudas comunitarias, deben interpretarse en el sentido que una parcela declarada como superficie forrajera puede ser considerada “disponible” aunque dicha parcela haya estado temporalmente inundada en el curso del período pertinente.

2) Para poder ser considerada “disponible” en el sentido del artículo 12, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1254/1999, y del artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 3887/92, es necesario, por una parte, que la parcela temporalmente inundada se haya destinado únicamente a la alimentación de los animales durante todo el año civil y, por otra, que esa superficie haya podido ser efectivamente utilizada para la alimentación del ganado vacuno durante un período mínimo de siete meses a partir de la fecha de inicio fijada por la normativa nacional.»