Conclusiones del Abogado General Lenz presentadas el 17 de marzo de 1987. - ROQUETTE FRERES SA CONTRA OFFICE NATIONAL INTERPROFESSIONNEL DES CEREALES (ONIC). - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL PLANTEADA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE LILLE. - CEREALES - RESTITUCIONES A LA PRODUCCION - FIANZA. - ASUNTO 47/86.



Recopilación de Jurisprudencia 1987 página 02889



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

A. Hechos

1. En el asunto que hoy nos ocupa, debemos examinar problemas relativos a la restitución a la producción de almidón a partir de maíz.

2. En el período al que se refiere el procedimiento principal estaba prevista la concesión de tal restitución por el artículo 11 del Reglamento nº 2727/75 del Consejo, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales.(1) Su objetivo, tal como resulta de los considerandos del Reglamento nº 2742/75 del Consejo, relativo a las restituciones a la producción en el sector de los cereales y del arroz,(2) era conseguir un descenso de los precios del producto de base utilizado por la industria del sector de los almidones y de féculas, para que ésta pudiese mantener precios competitivos en relación a los precios de los productos químicos sustitutivos, ya que el producto de base utilizado por esta industria estaba sometido a las disposiciones en materia de precios de las organizaciones comunes de mercados.

3. El propio Consejo -de acuerdo con el artículo 11, apartado 3, del Reglamento nº 2727/75- ha establecido las normas de aplicación en el Reglamento nº 2742/75 ya mencionado. El artículo 8 de este Reglamento preveía que se establecerían modalidades de aplicación -según el procedimiento del comité de gestión-, y en particular las referentes a "la concesión de adelantos sobre las restituciones a la producción que pueden incluir la constitución de una fianza".

4. Estas modalidades fueron establecidas por el Reglamento nº 1570/78 de la Comisión.(3) El artículo 2 de este Reglamento dice que las restituciones se abonarán en particular a los productores de almidón fabricado a partir de maíz cuando éstos aporten la prueba de que el producto base de que se trate ha sido puesto bajo vigilancia oficial por el organismo competente designado por los Estados miembros. Según el artículo 3, la concesión de la restitución estará subordinada a la prestación de una fianza por parte del derechohabiente a la restitución. El importe de esta fianza será igual (según el apartado 2 del artículo 3) al de la restitución a la producción solicitada, incrementado en un 5 %. A tenor del artículo 5, "la restitución a la producción, aplicable el día de la aceptación de la solicitud para la puesta bajo vigilancia oficial de productos base, la abonará el Estado miembro en cuyo territorio se produzca el almidón ((...)) a más tardar, dentro de los treinta días siguientes al día de la aceptación de la solicitud".

5. La fianza se devolverá (de acuerdo con el artículo 3, apartado 3) cuando el derechohabiente a la restitución a la producción haya aportado ante el organismo competente la prueba de que por lo menos el 96 % de la cantidad de producto base puesto bajo vigilancia se ha transformado en un plazo máximo de noventa días siguientes al de la aceptación de la solicitud para la puesta bajo vigilancia oficial. "No obstante -sigue diciendo este texto-, cuando se haya transformado menos del 96 % de la cantidad de producto base, la fianza se devolverá por un importe equivalente al de la restitución a la producción, pagadero sobre la cantidad de producto base que haya sido transformado ((...))". Por último, el apartado 5 del artículo 3 dispone, además, que la fianza o la parte de ésta que no se haya devuelto, conforme a lo dispuesto en el presente artículo, se considerará como perdida y el importe se dedicará al pago de la restitución abonada. Este apartado prevé también que si, debido a un caso de fuerza mayor, el producto base no se hubiere transformado en el plazo previsto, el organismo competente del Estado miembro, a petición del derechohabiente a la restitución y en consideración a la circunstancia invocada, decidirá acerca de la devolución de la fianza o de la prolongación de los plazos previstos.

6. En aplicación de estas disposiciones, la parte actora en el litigio principal puso bajo vigilancia oficial, en diciembre de 1983, 12 427,003 toneladas de maíz, mediante el pago de una fianza de 1 644 222,90 FF. Cuando se comprobó que sólo el 95,91 % de dicha cantidad había sido transformada, se devolvieron 1 501 880,10 FF de esta fianza y -por decisión de febrero de 1984 del organismo de intervención francés, la ONIC- se declaró perdido el resto, por valor de 142 342,80 FF (equivalente al importe correspondiente a la cantidad no transformada incrementado en el 5 % del importe previsto de la restitución, mencionado en el artículo 3 del Reglamento nº 1570/78). En pocas palabras, ello significa que una diferencia de 0,09 % sobre la cantidad mínima producida que se exigía ha tenido como consecuencia la pérdida del 9,09 % de la fianza.

7. La ONIC ha actuado así por un télex de la Comisión de 20 de febrero de 1978, que declaraba expresamente que, cuando se ha transformado menos del 96 % de la cantidad puesta bajo vigilancia, debe calcularse la restitución en función de la cantidad realmente transformada y que debe hacerse una retención, por un importe igual a la diferencia entre la fianza y la restitución pagadera, sobre la fianza constituida (siendo así que, hasta finales de 1977, aparentemente la ONIC sólo exigía, según su propia interpretación de las disposiciones aplicables, el reembolso de la restitución en proporción a la cantidad no transformada que superase el umbral de tolerancia del 4 %, y siempre devolvía íntegramente la fianza).

8. La parte actora considera que el cambio de práctica que acabamos de evocar no es regular y en consecuencia solicita, por medio de un procedimiento iniciado en abril de 1984, la anulación de la mencionada decisión de la ONIC. En apoyo de su recurso, ha expuesto que el Reglamento nº 1570/78 de la Comisión no constituye una aplicación correcta del artículo 8, letra b, del Reglamento nº 2742/75 del Consejo (pues tampoco ha previsto el pago de la restitución tras transformación sin constitución de una fianza). Además, considera que la interpretación que la Comisión hace de su Reglamento viola el principio de proporcionalidad y que se produce una discriminación de los productores de almidón en comparación con la industria química transformadora de azúcar, ya que ésta puede beneficiarse -como prevé el Reglamento nº 1729/78 de la Comisión-(4) tanto de una restitución, pagadera a posteriori sin constitución de fianza, como de la concesión de un adelanto sobre la restitución acompañado de la constitución de una fianza.

9. Vistos los problemas de Derecho comunitario que se plantean, el órgano jurisdiccional competente ha aplazado la sentencia y, mediante resolución de 5 de diciembre de 1985 (registrada en el Tribunal el 18 de febrero de 1986), ha planteado con carácter prejudicial, y en aplicación del artículo 177 del Tratado CEE, las tres cuestiones prejudiciales siguientes:

- si, en primer lugar, el Reglamento nº 1570/78 de la Comisión, de 4 de julio de 1978, en sus disposiciones adoptadas en aplicación del artículo 8, letra b, del Reglamento nº 2742/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, sólo podía prever la concesión de adelantos sobre las restituciones a la producción antes de la transformación del producto puesto bajo vigilancia con constitución de una fianza;

- y si, en segundo lugar, y en caso afirmativo, la interpretación que se hace es la correcta, cuando la cantidad de producto básico transformado no alcanza el 96 % de la cantidad puesta bajo vigilancia, y si no es contrario al principio de la proporcionalidad entre la sanción y del hecho punible;

- si, en tercer lugar, la diferencia de soluciones adoptadas en materia de reembolso de las fianzas, entre el Reglamento impugnado y el Reglamento nº 1729/78 de la Comisión, de 24 de julio de 1978, en el caso de la restitución a la producción para el azúcar, no va en contra del principio de igualdad de los productores.

10. Estas cuestiones -a la luz de lo expuesto en el procedimiento (por la parte actora en el litigio principal y por la Comisión)- exigen por nuestra parte las siguientes observaciones.

B. Discusión

1. Acerca de la primera cuestión

11. Se refiere a si el Reglamento nº 1570/78 de la Comisión debe ser criticado porque sólo preveía la concesión de adelantos sobre las restituciones, con constitución de una fianza, y no la posibilidad de pagar también la restitución una vez realizada la transformación y sin constitución de fianza.

12. En este sentido, procede prestar una atención especial al Reglamento nº 2742/75 del Consejo -pues se cita expresamente en la primera cuestión-; dicho en otros términos, conviene ante todo comprobar si el Reglamento de la Comisión contiene irregularidades en relación con este texto.

13. La Comisión ha negado formalmente este motivo y sin duda conviene darle la razón sobre este punto.

14. Ya hemos citado las disposiciones de legitimación aplicables en la materia: el artículo 8, letra b, del Reglamento nº 2742/75 del Consejo. Este texto prevé la adopción de modalidades de aplicación, "en particular las referentes a ((...)) la concesión de adelantos sobre las restituciones a la producción que puedan incluir la constitución de una fianza". Esto indica claramente que el propio Consejo actuaba guiado por la idea, en primer lugar, de un régimen de adelantos que incluyera la constitución de una fianza, y ello es así de modo manifiesto, porque los sectores económicos afectados suelen tener interés en beneficiarse lo más rápidamente posible de una disminución de costes por medio de la restitución a la producción. Aunque por otra parte sea necesario admitir que ello no implica el carácter exclusivo de dicha posibilidad (como la propia Comisión admite, se hubiera podido pensar en un pago a posteriori de la restitución), sin embargo del Reglamento del Consejo no se puede deducir que la Comisión estuviera obligada a prever varias posibilidades de pago de la restitución.

15. Además, debe añadirse que no se puede deducir del Reglamento del Consejo -por el hecho de que sólo habla de una fianza en el contexto de la concesión de adelantos- que fuese inadmisible un régimen de fianza, en el sistema de este Reglamento, aparte de este caso concreto (por ejemplo, en caso de concesión a posteriori de la restitución). En efecto, no se puede olvidar que, incluso en este último caso, un régimen de fianza puede parecer en principio justificado cuando permite garantizar que sólo se presentarán solicitudes de restitución serias y que podrá preverse correctamente la evolución del mercado. También es interesante notar que el régimen en vigor desde 1986, en virtud del Reglamento nº 2169/86 de la Comisión,(5) está concebido de este modo, ya que en todos los casos prevé la constitución de una garantía al presentar la solicitud (artículo 4), siendo regla general el pago a posteriori de la restitución (artículo 9) y, además, en el caso del pago de un adelanto, la constitución de una garantía particular igual al valor adelantado.

16. Se impone la conclusión de que no puede reprocharse al Reglamento nº 1570/78 de la Comisión no haberse adaptado al Reglamento nº 2742/75 del Consejo, al no prever también un pago a posteriori de la restitución a la producción sin constitución de fianza.

2. Acerca de la tercera cuestión

17. La tercera cuestión también se refiere al hecho de que, a diferencia de lo que prevé el Reglamento nº 1729/78(6) (referente al azúcar), no está prevista ninguna restitución a posteriori sin constitución de fianza, y ello nos lleva a preguntarnos si esto no constituye una violación del principio de igualdad de trato de los productores. Por ello la examinaremos a continuación.

18. Como el Tribunal sabe, la Comisión considera que este aspecto no suscita tampoco serias reservas y, también en este punto, nos veremos obligados -permítasenos decirlo de entrada- a aprobar su posición.

19. a) Consideramos lógico el punto de vista según el cual no puede hablarse de discriminación en el caso de cualquier diferencia entre un régimen y otro, sino sólo cuando de ello resulte una desventaja. Pero tal desventaja es en efecto difícil de admitir cuando un régimen sólo elige, entre varias soluciones posibles, la solución ventajosa y excluye las desventajosas. Tal parece ser el caso del Reglamento de la Comisión sometido a la apreciación del Tribunal. En efecto, en principio no se puede discutir que el pago a posteriori de la restitución a la producción, si se compara con la concesión de un adelanto, debe considerarse como desventajoso, ya que los fabricantes soportan así la carga de costes más elevados por los productos de base (adquiridos antes de haber sido puestos bajo vigilancia oficial) hasta que finaliza la transformación (a la cual se aplica un plazo de noventa días a contar desde la presentación de la solicitud de puesta bajo vigilancia oficial), y hasta la realización del proceso administrativo (siendo así que los adelantos -según el artículo 5- se pagaban como máximo en los treinta días siguientes al día de la aceptación de la solicitud).

20. Además, también es válida la opinión de la Comisión según la cual la circunstancia de que la concesión de adelantos vaya acompañada de una fianza no da a este elemento un carácter desfavorable que pueda modificar esta apreciación desde el punto de vista de la discriminación. Por el contrario, esta circunstancia justifica como mucho que se plantee la cuestión de saber si el régimen de fianza puede ser criticado desde el punto de vista del principio de proporcionalidad. Más adelante volveremos sobre este punto.

21. b) También consideramos defendible la opinión de la Comisión, según la cual el principio de igualdad de trato sólo debe aplicarse con todo su rigor en el seno de determinada organización común de mercados. Los regímenes aplicables a productos que se refieren a varios sectores (en concreto, por una parte los cereales, por otra parte el azúcar) pueden, pues, presentar entre ellos ciertas diferencias, ya que cada sector tiene sus particularidades; de ningún modo es necesario, para que no exista discriminación, que concuerden en todos sus detalles, como por ejemplo, y en lo que nos interesa para el presente asunto, en lo relativo a la forma de pago.

22. Pero, aunque sea preciso partir de la hipótesis de cierta intercambiabilidad de los productos (almidón fabricado a partir de cereales/azúcar) en la industria química, como el importe de la restitución ha sido determinado (tal como ha subrayado la Comisión) de modo que asegure perfectamente que uno de los productos no se vea favorecido, no puede hablarse, en lo que se refiere al régimen de restituciones, de inobservancia de la prohibición de discriminación ni considerar el Reglamento aplicable a los cereales como incompatible con el principio de igualdad de trato, por el hecho de que sólo contiene un régimen de adelantos con constitución de fianza (al cual no parece que haya resultado muy difícil adaptarse correctamente, adoptando ciertas precauciones) y no la posibilidad de un pago a posteriori de la restitución (en la que manifiestamente los medios económicos afectados no estaban interesados en general).

3. Acerca de la segunda cuestión

23. Consta de dos puntos: por una parte, se trata de interpretar el régimen de fianza en el supuesto de que se hubiera transformado menos del 96 % de la cantidad declarada del producto base (en otros términos, se trata de precisar si, en tal situación, la restitución debía calcularse en función de la cantidad realmente transformada y si la fianza debía darse por perdida -en la medida en que fuera superior a la restitución- sin tener en cuenta ningún umbral de tolerancia). Por otra parte, procede examinar si el régimen de fianza, así definido, era contrario al principio de proporcionalidad, y ello en particular cuando debía aplicarse con todo su rigor en un caso como el que constituye el objeto del procedimiento principal.

24. a) La respuesta al primer punto de dicha cuestión no ofrece en nuestra opinión ninguna dificultad. A tenor de las disposiciones que lo regulan, el régimen de fianza sólo puede comprenderse en el sentido de que -ya que la restitución estaba en función de la cantidad realmente transformada- la fianza se daba por perdida en proporción a la diferencia entre la cuantía de la fianza y la restitución concedida. Sólo existía un margen de tolerancia del 4 % (teniendo en cuenta el contenido en humedad y las impurezas del producto de base) en caso de transformación, en principio, "completa", y el margen no estaba sometido a prorrata en caso de transformación sólo parcial.

25. En este sentido también podemos evocar el hecho de que se trataba de parte de un conjunto de normas que, en caso de incumplir los requisitos de transformación, preveían una especie de penalización, lo que en principio sugiere una interpretación rigurosa. En favor de esta solución no hay que dejar de lado que, como muestran claramente los télex aportados, así lo ha querido la Comisión, que ha jugado un papel determinante en la adopción del régimen en cuestión.

26. b) En cuanto al segundo punto -decisivo- de la cuestión, podemos remitirnos, por lo que se refiere al principio de proporcionalidad tomado como criterio, a la síntesis de la jurisprudencia sentada en la materia, recogida en nuestras conclusiones en el asunto 21/85.(7) Esta síntesis pone de manifiesto por medio de algunos ejemplos -en este momento no es necesario decir más- que en cierta medida hay que tener muy en cuenta la gravedad de la infracción (una infracción mínima no podría provocar la pérdida total de la fianza); en otros casos, en los cuales se temía que una medida fuera desviada de su finalidad o en los cuales el buen funcionamiento de un sistema tenía cierta importancia, se ha reconocido justificada una práctica rigurosa y se ha negado la posibilidad de que la fianza variase según la gravedad del incumplimiento. Ahora podemos añadir a esto que la sentencia dictada en dicho asunto ha hecho progresar la jurisprudencia en el sentido de que no existe pérdida de fianza en caso de violación mínima de una obligación principal y que lo mismo sucede en caso de que no se respete una obligación que no tiene una importancia fundamental: dicho de otro modo, cuando se trata de una infracción leve.

27. Como en lo relativo a la reglamentación que nos ocupa, debemos examinar dos elementos (umbral de tolerancia del 96 % y fianza del 5 % de la cuantía de la restitución), en nuestra opinión conviene apreciar estos elementos por separado con ayuda de los criterios que acabamos de indicar, ya que la crítica de la sociedad Roquette se refiere a ambos.

28. aa) Por lo que respecta al umbral de tolerancia del 96 % que recoge la normativa, la argumentación de la sociedad Roquette plantea, por una parte, la cuestión de saber si este umbral no se debe a un cálculo demasiado justo y, por otra parte, si resulta justificado olvidar totalmente este elemento en el caso de una cantidad que se encuentre ligeramente por debajo.

29. Sobre el primer punto, se han citado dos Reglamentos (Reglamento nº 2731/75 del Consejo por el que se establecen las calidades tipo del trigo blando, el centeno, la cebada, el maíz y el trigo duro;(8) Reglamento nº 1569/77 de la Comisión, que fija los procedimientos y condiciones de aceptación de los cereales por parte de los organismos de intervención(9)), el primero de los cuales preveía que, en lo relativo al maíz, el porcentaje total de los elementos que no fueran cereales de base de calidad irreprochable podía alcanzar el 8 %, y el segundo Reglamento autorizaba incluso un porcentaje máximo de elementos, que no fueran cereales de base de calidad irreprochable, que alcanzaba el 12 %. También se ha hecho referencia, en este sentido, al régimen de las restituciones previsto por el Reglamento nº 2169/86 de la Comisión, de 10 de julio de 1986, según el cual (en lo que se refiere a la tranformación de almidón) el umbral de tolerancia se fija en el 95 % (artículo 7), lo que -trasladado al producto de base maíz- representa, según la firma Roquette, un umbral de tolerancia del 92 %.

30. Sin embargo, compartimos con la Comisión la opinión de que no puede justificarse una crítica formulada así contra el Reglamento que ahora nos ocupa. Aunque se considere adecuado otro criterio en reglamentaciones importantes en materia de intervención, en principio y en nuestra opinión, no se puede criticar el hecho de que, en el marco de un régimen de subvenciones a la producción (tal es el caso de la restitución) se fijen exigencias de calidad más rigurosas; ahora bien, esto es precisamente lo que se ha hecho -indirectamente- por medio del umbral de tolerancia antes mencionado. Es preciso también subrayar que en la práctica -según las declaraciones no discutidas de la Comisión- jamás se han presentado dificultades; dicho de otro modo, aparentemente y gracias a ciertas precauciones al realizar la compra, el hecho de mantener las impurezas por debajo del umbral de tolerancia no ha resultado problemático.

31. Por otra parte, en lo relativo al hecho de que se haya elegido otro régimen en 1986, en primer lugar procede tener en cuenta que se trata en este caso de un sistema de carácter distinto -que pone en cuestión otros productos de transformación-, pero también hay que abstenerse, en principio, de deducir de semejante evolución de la reglamentación, que incluye adaptaciones en función de consideraciones de oportunidad, que un régimen en vigor anteriormente debe considerarse como ilegal por el mero hecho de haber sido concebido de manera un poco más rigurosa.

32. En conclusión, el umbral de tolerancia del 4 % en caso de transformación al 100 % no es criticable.

33. Por lo que se refiere al segundo punto que nos interesa ahora, admitimos sin dificultades que no se vea muy claro, a la luz de las explicaciones que se nos han dado (según las cuales una transformación del 96 % fue considerada como suficiente teniendo en cuenta el contenido en humedad y las impurezas del producto base), por qué se ha olvidado totalmente este elemento en el caso de transformación parcial, cuando normalmente procede concluir que -dado que las impurezas también están presentes en pequeñas cantidades- una transformación del 48 %, por ejemplo, de la cantidad declarada podría asimilarse a una transformación del 50 %. La única explicación posible es que sólo se ha considerado adecuado un margen de tolerancia en caso de una transformación que en principio sea completa -ya que ésta debe considerarse, según la Comisión, como la obligación principal del derechohabiente a la restitución en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia- y que así el hecho de no tener en cuenta este margen en caso de transformación parcial, debe también calificarse como una especie de sanción (pues tal sanción también puede consistir en la supresión de una ventaja justificada como tal). Por tanto -dado que en ausencia de una transformación completa la fianza del 5 % resulta perdida de todos modos-, todo se reduce a la cuestión de saber si una especie de doble penalización es en efecto apropiada en tal caso, y ello más especialmente cuando sólo se trata (como en el asunto principal) de una insuficiencia totalmente mínima. Sobre este punto versará la respuesta cuando examinemos, lo cual vamos a hacer inmediatamente, el carácter legítimo de la fianza del 5 % que se da por perdida cuando no se produce una transformación completa.

34. bb) Por lo que se refiere a esta fianza, puede imaginarse que está destinada a asegurar la realización de distintos objetivos, que deben ser tenidos en cuenta al controlar el respeto del principio de proporcionalidad.

35. Sobre este tema la Comisión ha expuesto que la ejecución de la obligación de transformación de los cereales en almidón se situaba en primer plano; según dicha institución, es ésta una obligación esencial que por tanto puede verse legítimamemte acompañada de una sanción severa.

36. Ello sin embargo no nos parece convincente. En ningún punto del Reglamento controvertido de la Comisión (o de un Reglamento del Consejo) se trata tal obligación de transformación (como, por ejemplo, sí lo hacen disposiciones referentes a la venta de mantequilla a precio reducido a la industria transformadora). Los considerandos del Reglamento nº 1570/78 sólo hablan del hecho de garantizar la transformación, y el artículo 3 de este Reglamento señala que la fianza debe garantizar la transformación. Esto no equivale al hecho de erigir en norma una obligación de transformación; también puede tener relación con el respeto de las condiciones de concesión de la restitución: dicho de otro modo, se trata de garantizar que el adelanto sobre la restitución no se haya pagado sin motivo.

37. Tampoco parece que la Comunidad pueda tener la preocupación, en este contexto, de ver retirados del mercado los productos en cuestión, para evitar, por ejemplo, especulaciones (idea que jugó un papel en la adopción del régimen antes mencionado referente a la mantequilla(10)). En efecto, resulta difícil imaginar tal objetivo por lo que se refiere a los productos como el maíz (del que existe una necesidad de importaciones y para el cual las restituciones a la producción también se conceden en caso de que se utilicen mercancías importadas). El régimen de las restituciones no tiene como fin favorecer la utilización del maíz producido en la Comunidad, sino asegurar que la industria del almidón de la Comunidad sea competitiva en relación con los fabricantes de productos sustitutivos.(11) Para alcanzar este objetivo, no es necesario instituir una obligación de producción con posibles sanciones judiciales. Basta con prometer y pagar una recompensa a cualquiera que cumpla los requisitos. Tal parece ser el caso que nos ocupa. También es significativo que en el caso del azúcar -su régimen, que ya ha llamado nuestra atención en el contexto del examen referente a la obligación de igualdad de trato, también tiene aquí su interés- no parezca existir tal necesidad (la restitución a posteriori sin constitución de fianza es la norma general), y esto incluso tratándose de una producción excedentaria.

38. De hecho, más bien se impone situar la función principal de régimen de fianza en el contexto de la concesión de adelantos (lo que, por otra parte, sugiere la formulación del artículo 8, letra b, del Reglamento nº 2742/75 del Consejo). Este régimen debe, así, garantizar que la restitución sea reembolsada en caso de no transformación y que su destinatario no obtenga una ventaja económica del uso temporal de sumas que, en definitiva, no le corresponden. Sin embargo, este punto de vista, que sin duda conduce a la conclusión de que el principio de la constitución de fianza no puede ser criticable, plantea también indudables reservas en lo que se refiere a la importancia de la fianza. Un tipo del 5 % del importe de la restitución, y ello para un adelanto concedido a 2 o 3 meses, significa, en caso de ausencia total de transformación, una exacción equivalente al 20 % o al 30 % de intereses anuales. Si esto puede considerarse ya excesivo, tal valoración se impone sin ninguna duda de manera aun más manifiesta frente a la pérdida de la misma fianza en caso de transformación sólo parcial. Desde el punto de vista de la proporcionalidad, sería pues posible criticar (aunque debe reconocerse que semejantes disposiciones no pueden carecer de cierto carácter global) que la sanción carece de toda variabilidad. Podemos afirmar con certeza que, teniendo en cuenta la finalidad que acabamos de analizar, no parece admisible aplicar una sanción suplementaria (consistente en no tener en cuenta el umbral de tolerancia antes mencionado del 96 %) y que en cualquier caso, en circunstancias como las que constituyen el objeto del procedimiento principal (en el que sólo se ha producido una insuficiencia totalmente mínima de la cantidad transformada), no existe en absoluto ninguna razón para retirar al destinatario de la restitución un beneficio -prácticamente inexistente- de intereses.

39. Por último, hay que admitir que también puede atribuirse al régimen de fianzas la finalidad de garantizar que sólo se presenten solicitudes serias para la concesión de una restitución y que, de este modo, se consiga una correcta previsión de la evolución del mercado, en interés de la gestión de dicho mercado.

40. Si es sin duda posible justificar así el principio de la existencia de una sanción (aunque eventualmente puedan existir serias dudas, a causa del hecho de que semejante necesidad no parece existir en el marco del mercado del azúcar, ya que también el Reglamento nº 1729/78 prevé el pago a posteriori de la restitución sin constitución de fianza), sin embargo en cualquier caso es esencial, para apreciar este régimen, que este interés -garantía del conocimiento de los datos del mercado- sea sin duda un interés relativamente menor (en el sentido de la jurisprudencia antes citada). Desde este punto de vista, es pues difícil -y esto nos lleva de nuevo al tema del umbral de tolerancia mencionado del 96 %- justificar una sanción que vaya más allá de la fianza correspondiente al 5 % de la cuantía de la restitución. Como hay que suponer que en el fondo sólo se trata de un conocimiento de la evolución del mercado, que sin duda no requiere una precisión absoluta, también se puede afirmar que no se trata de un comportamiento que exija una sanción en caso de que se produzca una desviación totalmente mínima en relación al respeto de la norma, tal como se ha observado en el asunto que constituye el objeto del procedimiento principal.

41. cc) Sobre el segundo punto de la segunda cuestión, creemos pues poder declarar que el régimen de fianza del artículo 3 del Reglamento nº 1570/78 exige reservas desde el punto de vista de la proporcionalidad y que en cualquier caso, bajo la forma que tenía en el Reglamento, no podía aplicarse en un caso como el planteado en el procedimiento principal.

C. Conclusión

42. A la luz de todo lo anterior, proponemos responder a las cuestiones planteadas por el Tribunal administratif de Lille de la siguiente forma:

1) La circunstancia de que el Reglamento nº 1570/78 de la Comisión sólo previera la concesión de una restitución a la producción bajo la forma de un adelanto con constitución de una fianza y no un pago tras la transformación sin constitución de fianza, no implica ninguna incompatibilidad de este Reglamento con el Reglamento nº 2742/75 del Consejo (cuyas modalidades de aplicación fijaba), que pueda invalidarlo.

2) Dicha circunstancia tampoco revela una discriminación de los fabricantes que utilizan maíz para la producción de almidón en relación con las empresas del sector químico que utilizan azúcar y a las que se aplicaba el Reglamento nº 1729/78.

3) El artículo 3, apartado 3, letra a, del Reglamento nº 1570/78 de la Comisión debe interpretarse en el sentido de que, en caso de transformación inferior al 96 % de la cantidad declarada de producto base, la restitución sólo se concederá en proporción a la cantidad realmente transformada, dándose por perdida la fianza en proporción a la diferencia entre este importe y el importe mencionado en el artículo 3, apartado 2.

4) La aplicación de este régimen a una situación en la cual la transformación sólo ha sido muy ligeramente inferior a la cantidad que estaba previsto transformar es incompatible con el principio de proporcionalidad.

(*) Traducido del alemán.

(1) DO 1975, L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13.

(2) DO 1975, L 281, p. 57; EE 03/09, p. 52.

(3) DO 1978, L 185, p. 22; EE 03/14, p. 190.

(4) DO 1978, L 201, p. 26; EE 03/14, p. 216.

(5) DO 1986, L 189, p. 12.

(6) DO 1978, L 201, p. 26; EE 03/14, p. 216.

(7) Sentencia de 27 de noviembre de 1986 (A. Maas/Bundesanstalt fuer Landwirtschaftliche Marktordnung, Rec. 1986, pp. 3537 y ss., especialmente p. 3551.

(8) DO 1975, L 281, p. 22; EE 03/09, p. 34.

(9) DO 1977, L 174, p. 15; EE 03/12, p. 234.

(10) Véase sentencia de 23 de febrero de 1983 (Fromancais SA/Fondo de Orientación y de Regularización de los Mercados Agrícolas (FORMA), 66/82, Rec. 1983, p. 395).

(11) Primer considerando del Reglamento nº 2742/75.