Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 19 de septiembre de 2002. - Reino de España contra Comisión de las Comunidades Europeas. - Ayudas de Estado - Agricultura - Ayudas en favor de las producciones hortícolas con destino a la transformación industrial en Extremadura -Artículo 87 CE, apartados 1 y 3, letras a) y c) - Ayudas de escasa cuantía - Inexistencia de observaciones de los interesados - Ayudas de funcionamiento - Ayudas relativas a productos sujetos a una organización común de mercados - Restricciones a la libre circulación de mercancías - Motivación. - Asunto C-113/00.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-07601



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

1. Ayudas otorgadas por los Estados - Perjuicio para los intercambios entre Estados miembros - Perjuicio para la competencia - Ayudas de cuantía reducida

(Art. 87 CE)

2. Ayudas otorgadas por los Estados - Examen por la Comisión - Inexistencia de observaciones de los interesados - Irrelevancia para la validez de la decisión de la Comisión

(Art. 88 CE, ap. 2)

3. Actos de las instituciones - Motivación - Obligación - Alcance

(Art. 253 CE)

4. Ayudas otorgadas por los Estados - Decisión de la Comisión por la que se declara la incompatibilidad de una ayuda no notificada con el mercado común - Obligación de motivación - Alcance

(Arts. 88 CE, ap. 3, y 253 CE)

5. Ayudas otorgadas por los Estados - Prohibición - Excepciones - Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común - Ayudas destinadas al desarrollo regional - Distinción entre las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 CE - Facultad de apreciación de la Comisión - Referencia al contexto comunitario

[Art. 87 CE, ap. 3, letras a) y c)]

6. Ayudas otorgadas por los Estados - Prohibición - Excepciones - Ayudas que pueden acogerse a las excepciones previstas en el artículo 87 CE, apartados 2 y 3 - Ayudas de funcionamiento - Exclusión - Facultad de apreciación de la Comisión

(Art. 87 CE, aps. 2 y 3)

7. Agricultura - Organización común de mercados - Ayudas de Estado relativas a productos sujetos a una organización común de mercados - Infracción de la normativa comunitaria - Improcedencia

(Art. 34 CE)

8. Libre circulación de mercancías - Restricciones cuantitativas - Medidas de efecto equivalente sobre la exportación - Concepto - Régimen estatal de ayudas que favorece la transformación in situ de la producción local

(Art. 29 CE)

Índice

1. La cuantía relativamente reducida de una ayuda estatal o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios comerciales entre Estados miembros. Otros elementos pueden desempeñar un papel determinante en la apreciación del efecto de una ayuda en los intercambios comerciales, en particular el carácter acumulativo de la ayuda, así como la circunstancia de que las empresas beneficiarias operen en un sector especialmente expuesto a la competencia.

( véase el apartado 30 )

2. La validez de una decisión de la Comisión por la que se declaran incompatibles con el mercado común determinadas ayudas de Estado, no se ve afectada por la inexistencia de observaciones de terceros relativas a dichas ayudas.

Si bien el artículo 88 CE, apartado 2, exige que la Comisión, antes de adoptar su decisión, reciba las observaciones de las partes interesadas, no prohíbe a esta institución llegar a la conclusión de que una ayuda es incompatible con el mercado común a falta de tales observaciones. En efecto, dicha circunstancia no excluye, por sí misma, que los intercambios entre Estados miembros puedan verse afectados por esta ayuda.

( véanse los apartados 38 y 39 )

3. La obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. Desde esta perspectiva, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control.

Además, esta exigencia debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, en particular, del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.

( véanse los apartados 47 y 48 )

4. Cuando un Estado miembro concede una ayuda que no ha sido notificada en fase de proyecto a la Comisión, no es necesario, para motivar la decisión por la que se declara la incompatibilidad de dicha ayuda con el mercado común, demostrar su efecto real sobre la competencia o los intercambios entre Estados miembros. Si se observara otro comportamiento, se favorecería a los Estados miembros que conceden ayudas infringiendo el deber de notificación previsto en el artículo 88 CE, apartado 3, en detrimento de los que las notifican en fase de proyecto.

( véase el apartado 54 )

5. Un programa de ayudas con incidencia regional puede, en determinadas circunstancias, acogerse a una de las excepciones previstas en el artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c).

La utilización de los términos «anormalmente» y «grave» en la excepción recogida en la letra a), indica que ésta sólo es aplicable a las regiones en las que la situación económica sea extremadamente desfavorable en relación con el conjunto de la Comunidad. Por el contrario, la excepción recogida en la letra c) tiene un alcance más amplio en la medida en que permite el desarrollo de determinadas regiones de un Estado miembro desfavorecidas en relación con la media nacional, sin estar limitada por las circunstancias económicas previstas en la letra a), siempre que las ayudas a ellas destinadas «no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».

En cambio, la ausencia de este último requisito en la excepción prevista en la letra a) implica una mayor libertad para la concesión de las ayudas a empresas situadas en las regiones que efectivamente respondan a los criterios fijados por esta excepción.

No obstante, la diferencia de redacción entre las letras a) y c) del artículo 87 CE, apartado 3, no puede llevar a considerar que la Comisión no deba tener en absoluto en cuenta el interés comunitario cuando aplica la primera de estas dos disposiciones, y que deba limitarse a comprobar el carácter regional de las medidas de que se trate, sin evaluar su incidencia sobre el mercado o mercados correspondientes en el conjunto de la Comunidad. En efecto, en tal supuesto, la Comisión debe no sólo comprobar que estas medidas pueden contribuir efectivamente al desarrollo económico de las regiones de que se trata, sino también evaluar el impacto de tales ayudas en los intercambios entre los Estados miembros y, en particular, apreciar las repercusiones sectoriales que pueden provocar a escala comunitaria. El artículo 87 CE, apartado 3, confiere a la Comisión una facultad discrecional cuyo ejercicio requiere apreciaciones de carácter económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario.

( véanse los apartados 64 a 67 )

6. Las ayudas estatales otorgadas en función de las cantidades de determinados productos hortícolas entregados a la industria de transformación de una región de un Estado miembro y que permiten a los agricultores de esta región evitar gastos que de otro modo deberían afrontar en el marco de su gestión corriente, se deben considerar como ayudas de funcionamiento para las empresas de que se trata en el sector agrario.

La Comisión no excede los límites de su facultad discrecional al declarar, cuando las autoridades nacionales no han probado en modo alguno que estas ayudas pueden, por su naturaleza, contribuir de manera efectiva y duradera al desarrollo económico de esa región, que dichas ayudas no pueden acogerse a ninguna de las excepciones contempladas en el artículo 87 CE, apartados 2 y 3, y que son, por tanto, incompatibles con el mercado común.

( véanse los apartados 68 a 70 )

7. Desde el momento en que la Comunidad ha adoptado, en virtud del artículo 34 CE, una normativa sobre el establecimiento de una organización común de mercados en un sector determinado, los Estados miembros están obligados a abstenerse de adoptar cualesquiera medidas que puedan ser contrarias a ella o establecer excepciones a su respecto.

Toda vez que dicha normativa establece un marco integrado en el que ya se prevén medidas de apoyo financiero en favor del sector de que se trata, un Estado miembro no puede otorgar unilateralmente ayudas a dicho sector, aunque éstas se limiten a determinados productos destinados a la transformación industrial y aunque su cuantía tenga un límite máximo. Es la Comunidad la que ha de buscar una solución a los problemas que puedan plantearse en el ámbito de la política agrícola común cuando ha establecido una organización común de mercados en un sector determinado.

( véanse los apartados 73 y 74 )

8. Debe considerarse que un régimen estatal de ayudas constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación, prohibida por el Tratado, cuando concede un incentivo financiero para que los productores establecidos en una región determinada de un Estado miembro vendan su producción a las industrias de transformación locales.

( véase el apartado 77 )

Partes

En el asunto C-113/00,

Reino de España, representado por el Sr. S. Ortiz Vaamonde, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. D. Triantafyllou, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

que tiene por objeto la anulación de la Decisión 2000/237/CE de la Comisión, de 22 de diciembre de 1999, relativa al régimen de ayudas ejecutado por España en favor de las producciones hortícolas con destino a la transformación industrial en Extremadura en la campaña de 1997/98 (DO 2000, L 75, p. 54),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),

integrado por los Sres. P. Jann, Presidente de Sala, D.A.O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet y C.W.A. Timmermans (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;

Secretario: Sr. R. Grass;

visto el informe del Juez Ponente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 24 de enero de 2002;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de marzo de 2000, el Reino de España solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo primero, la anulación de la Decisión 2000/237/CE de la Comisión, de 22 de diciembre de 1999, relativa al régimen de ayudas ejecutado por España en favor de las producciones hortícolas con destino a la transformación industrial en Extremadura en la campaña de 1997/98 (DO 2000, L 75, p. 54; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

Marco jurídico

2 El artículo 87 CE, apartado 1, dispone:

«Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.»

3 El artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c), precisa:

«Podrán considerarse compatibles con el mercado común:

a) las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo;

[...]

c) las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».

4 El artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero, prevé:

«Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 87, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.»

5 Por último, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3:

«La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.»

Hechos que originaron el litigio y Decisión impugnada

6 A raíz de la adopción, el 8 de julio de 1998, de una Orden de la Consejería de Agricultura y Comercio de la Junta de Extremadura, por la que se determinan las ayudas a las producciones hortícolas con destino a transformación industrial, para la campaña 1997/1998 (Diario Oficial de Extremadura nº 84, de 23 de julio de 1998, p. 5807; en lo sucesivo, «la Orden de 1998»), la Comisión, a la que no se habían notificado tales ayudas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 3), remitió un escrito con fecha de 8 de febrero de 1999 a las autoridades españolas en el que les solicitaba la confirmación de la existencia de dichas ayudas y de su entrada en vigor.

7 Mediante escrito de 26 de febrero de 1999, la Representación Permanente de España ante la Unión Europea comunicó a la Comisión la información solicitada. De este escrito y sus anexos se desprendía que la Orden de 1998 tenía por objeto aplicar el Decreto 84/1993 de la Junta de Extremadura, de 6 de julio de 1993, por el que se establece un sistema de ayudas para las producciones hortícolas con destino a transformación industrial (Diario Oficial de Extremadura nº 82, de 13 de julio de 1993, p. 2071). La Orden de 1998 precisaba, a tal efecto, las especies hortícolas beneficiarias de la ayuda, el importe de la prima y el volumen total máximo de producción subvencionable.

8 Así, por lo que respecta a los productos subvencionables, la Orden de 1998 enumeraba, en primer lugar, los pimientos para la fabricación de pimentón, con o sin denominación de origen, en segundo lugar, los pimientos y pepinillos para industrialización y, en tercer lugar, las coles, las cebollas, el brécol, las coliflores, las espinacas, los puerros, las habas y las patatas para deshidratación y/o (des)congelación.

9 Por lo que respecta al importe de las ayudas concedidas a los productos subvencionables, la Orden de 1998 preveía una ayuda de 5 pesetas por kilogramo para los pimientos para la fabricación de pimentón con denominación de origen «Pimentón de la Vera» y para los pepinillos para industrialización, y de 1,5 pesetas por kilogramo para los demás productos entregados a la industria de transformación.

10 Por su parte, el volumen total máximo de producción subvencionable se fijaba en 9.500 toneladas para los pimientos para la fabricación de pimentón con la denominación de origen «Pimentón de la Vera», 4000 toneladas para los pimientos para pimentón sin denominación de origen o para industrialización, 250 toneladas para los pepinillos para industrialización, y 15.000 toneladas para el resto de los productos.

11 Al tiempo que confirmaba, en este punto, los principios contenidos en el Decreto 84/1993, la Orden de 1998 recordaba además que los beneficiarios de las ayudas que en ella se establecían eran los productores de hortalizas destinadas a la transformación industrial en Extremadura, que hubieran suscrito contratos homologados con industrias destinatarias de la producción hortícola de esta región en la campaña 1997/1998, industrias que debían estar inscritas en el Registro de Industrias Agrarias. Se precisaba que la ayuda máxima por agricultor no podría superar, en ningún caso, la cantidad de 500.000 pesetas.

12 Al albergar dudas, a la vista de esta información, en cuanto a la compatibilidad de este régimen de ayudas con las normas del Tratado CE, en particular los artículos 28 CE, 29 CE y 87 CE, la Comisión, mediante escrito de 14 de junio de 1999, informó al Reino de España de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. Por consiguiente, la Comisión instó a dicho Estado miembro, así como a las demás partes interesadas, a presentar sus eventuales observaciones sobre el referido régimen en el plazo, respectivamente, de un mes desde la recepción de su escrito y de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

13 Entre las demás partes interesadas, sólo una asociación profesional, la Union européenne des industries de transformation de la pomme de terre, respondió al ofrecimiento de la Comisión. Mediante escrito de 6 de septiembre de 1999, dicha asociación manifestó que compartía, fundamentalmente, la evaluación realizada por la Comisión, que recomendaba al Gobierno español suprimir las ayudas a la patata, debido a los riesgos de distorsión de la competencia dentro del mercado interior que se derivarían, en este sector, de la concesión de ayudas por parte de los Estados miembros.

14 Por su parte, el Reino de España presentó sus observaciones mediante escrito de 19 de julio de 1999.

15 Por un lado, alegó que el establecimiento y mantenimiento de la industria agroalimentaria mediante un nexo entre la producción y la transformación, en forma de relaciones contractuales, garantizaban un precio mínimo así como el suministro de materias primas de calidad y constituían, además, un factor de localización de la producción y de asentamiento de la población rural.

16 Por otro lado, alegó que el desarrollo y cultivo de hortalizas de otoño e invierno en los regadíos de Extremadura constituían una alternativa socioeconómica muy importante para el desarrollo de las zonas rurales, pues habían permitido mantener el equilibrio entre los productos destinados al mercado de productos frescos y los destinados a la transformación, gracias a la existencia de cantidades máximas garantizadas que habían limitado eficazmente las posibilidades de producción y comercialización.

17 En estas circunstancias, el Reino de España estimó que las ayudas previstas por la Orden de 1998 no habían otorgado ventajas a los agentes económicos y que se limitaron en función del objetivo estructural fijado. Una vez alcanzado éste, se suspendió el régimen de ayudas y no estaba previsto volverlo a aplicar.

18 Estas explicaciones no convencieron a la Comisión. En efecto, mediante la Decisión impugnada, consideró que, puesto que las ayudas previstas por la Orden de 1998 no habían sido notificadas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado 3, su concesión fue ilegal, y que, además, eran incompatibles con el mercado común, salvo las correspondientes a las patatas, que se referían a un producto comprendido en el anexo I del Tratado CE no sometido a una organización común de mercados.

19 A este respecto, la Comisión estimó, por un lado, en los considerandos 19 a 23 de la Decisión impugnada, que, debido al significativo volumen del comercio de hortalizas entre España y los demás Estados miembros, las ayudas de que se trata podían afectar al comercio de este tipo de productos entre los Estados miembros, ya que dicho comercio resultaba afectado cuando existían ayudas que favorecían a operadores activos en un Estado miembro con relación a los demás. En particular, la Comisión señaló que las medidas analizadas tenían un efecto directo en los costes de producción de las empresas de producción y transformación de frutas y hortalizas en España y que, por ello, les otorgaban una ventaja económica con respecto a las explotaciones que no tenían acceso a ayudas comparables en otros Estados miembros. Por ello llegó a la conclusión de que el régimen de ayudas analizado estaba incluido en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.

20 Por otro lado, la Comisión estimó, en los considerandos 26 a 37 de la Decisión impugnada, que el régimen de ayudas de que se trata no podía acogerse a ninguna de las excepciones previstas en el artículo 87 CE, apartado 3. A este respecto, adujo tres razones diferentes.

21 En los considerandos 27, 31 y 32 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó, primeramente, que las ayudas en cuestión no fueron concebidas como ayudas regionales para la realización de nuevas inversiones o para la creación de empleo, ni para compensar de forma horizontal desventajas en materia de infraestructura del conjunto de empresas de la región, sino como ayudas de funcionamiento para el sector agrario incompatibles con el mercado común, en la medida en que, en primer lugar, tales ayudas no tenían ningún efecto duradero en el desarrollo del sector afectado, ya que sus efectos inmediatos desaparecían al desaparecer la propia medida, y en que, en segundo lugar, tenían como consecuencia directa una mejora de las posibilidades de producción y comercialización de sus productos por parte de los operadores de que se trata, en relación con otros operadores que no se beneficiaban de ayudas comparables tanto en el territorio nacional como en los demás Estados miembros.

22 En el considerando 33 de la Decisión impugnada, la Comisión recordó seguidamente que las ayudas previstas en la Orden de 1998 -exceptuando las ayudas a la patata- se referían a productos sujetos a una organización común de mercados y que los Estados miembros tenían claramente limitados sus poderes para intervenir en el funcionamiento de estas organizaciones, que deben considerarse sistemas completos y exhaustivos que impiden a los Estados miembros adoptar excepciones o medidas contrarias a ellos.

23 En los considerandos 34 y 35 de la Decisión impugnada, la Comisión, por último, estimó que el régimen de ayudas analizado suponía una restricción a la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros en la medida en que, para poder recibir las ayudas, los productores de Extremadura estaban obligados a vender su producción a industrias de la región. Según la Comisión, este requisito constituía una restricción al envío de esos productos a los demás Estados miembros contraria al artículo 29 CE.

24 En estas circunstancias, la Comisión decidió que el Reino de España debía suprimir el régimen de ayudas controvertido y adoptar todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas otorgadas ilegalmente.

El recurso

25 El Reino de España invoca tres motivos en apoyo de su recurso de anulación de la Decisión impugnada. El primero se basa en la infracción de los artículos 87 CE, apartado 1, y 253 CE, el segundo en la infracción de los artículos 87 CE, apartado 3, letra a), y 253 CE, y el tercero en la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c).

Sobre el primer motivo

26 Mediante su primer motivo, que se divide en dos partes, el Gobierno español sostiene, con carácter principal, que la Decisión impugnada infringe los artículos 87 CE, apartado 1, y 253 CE.

Sobre la primera parte del primer motivo, basada en la falta de incidencia sobre los intercambios interestatales

27 Mediante la primera parte del primer motivo, el Gobierno español alega que los intercambios entre los Estados miembros no se ven afectados por el régimen de ayudas controvertido en la medida en que, en primer lugar, la cuantía global de las ayudas, por lo demás repartidas entre numerosos agricultores, era escasa, en segundo lugar, las ayudas controvertidas sólo constituían indirectamente ayudas a los agricultores, ya que la Orden de 1998 no trataba tanto de fomentar la producción de hortalizas como de garantizar relaciones estables entre productores y transformadores de hortalizas y, en tercer lugar, a excepción del propio Reino de España, ningún Estado, empresa o asociación profesional presentó observaciones sobre las ayudas a las que se refería la Decisión impugnada durante el procedimiento incoado por la Comisión en contra de aquéllas.

28 El Gobierno español alega, a este respecto, que la media de lo percibido por agricultor giraba en torno a las 120.000 pesetas, importe muy por debajo de los que tradicionalmente figuran en las cláusulas comunitarias de minimis, y en particular del que se recoge en la Comunicación 94/C 368/05 de la Comisión, titulada «Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis», publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 23 de diciembre de 1994 (DO C 368, p. 12; en lo sucesivo, «Directrices relativas a las empresas en crisis»).

29 En cuanto a las observaciones formuladas en el presente caso con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, el Gobierno español entiende que no procede tomar en consideración las de la Union européenne des industries de transformation de la pomme de terre, ya que se refieren a un producto -la patata- que, en cualquier caso, se halla excluido del ámbito de aplicación de la Decisión impugnada. La mención, en el considerando 15 de esta Decisión, de las observaciones presentadas por dicha asociación, así como la afirmación, en el considerando 7 de la misma Decisión, de que el Reino de España no formuló contestación alguna a dichas observaciones se dirigen únicamente a provocar la impresión de que existían terceros afectados por las ayudas analizadas, cuando la realidad era la contraria.

30 Por lo que respecta, en primer lugar, a la alegación del Gobierno español basada en la escasa cuantía global de las ayudas controvertidas y en su reparto entre numerosos agricultores, cada uno de los cuales recibía una cantidad insignificante desde la perspectiva nacional o comunitaria, debe recordarse la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia según la cual la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios comerciales entre Estados miembros (véanse, en particular, las sentencias de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, «Tubemeuse», C-142/87, Rec. p. I-959, apartado 43; de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, asuntos acumulados C-278/92 a C-280/92, Rec. p. I-4103, apartado 42, y de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C-310/99, Rec. p. I-0000, apartado 86). En efecto, otros elementos pueden desempeñar un papel determinante en la apreciación del efecto de una ayuda en los intercambios comerciales, en particular el carácter acumulativo de la ayuda, así como la circunstancia de que las empresas beneficiarias operen en un sector especialmente expuesto a la competencia.

31 Resulta obligado señalar que el sector de las frutas y hortalizas se incluye en esta última categoría y que, en este sector, existe una competencia intensa entre los productores de los Estados miembros cuyos productos son objeto de intercambios intracomunitarios. Los productores españoles participan plenamente en esta competencia exportando cantidades sustanciales de hortalizas a otros Estados miembros.

32 Además, procede recordar que el Consejo adoptó, el 28 de octubre de 1996, el Reglamento (CE) nº 2200/96, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 297, p. 1), que, como se desprende en particular de su tercer considerando, pretende establecer un marco de referencia que contribuya a la lealtad de los intercambios y a la transparencia de los mercados y, de este modo, pretende regular la competencia en el sector.

33 En tales circunstancias, la concesión de ayudas, aun de escasa cuantía, puede afectar a los intercambios entre Estados miembros.

34 Ciertamente, como la propia Comisión admitió, en particular, en las Directrices relativas a las empresas en crisis y en su Comunicación 96/C 68/06, relativa a las ayudas de minimis, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 6 de marzo de 1996 (DO C 68, p. 9; en lo sucesivo, «Comunicación relativa a las ayudas de minimis»), aplicable en el momento en que se produjeron los hechos del litigio, ciertas ayudas, de importe muy reducido, pueden no tener repercusiones apreciables sobre los intercambios comerciales y la competencia entre los Estados miembros, de modo que deben quedar exentas de notificación previa a la Comisión.

35 No obstante, tanto del punto 2.3 de las Directrices relativas a las empresas en crisis como del párrafo cuarto de la Comunicación relativa a las ayudas de minimis se deduce que la norma de minimis no es aplicable a los sectores regulados por normas comunitarias específicas en materia de ayudas de Estado, y en particular a los sectores de la agricultura y la pesca. Por tanto, el Gobierno español no puede acogerse a ella en el presente caso.

36 A la luz de todas estas consideraciones, procede desestimar por infundada la alegación del Gobierno español basada en el importe insignificante de las ayudas controvertidas.

37 Por lo que respecta, en segundo lugar, a la alegación del Gobierno español según la cual las ayudas controvertidas sólo eran indirectamente ayudas a los agricultores, tampoco cabe acogerla por cuanto dichas ayudas se traducen, en cualquier caso, en una disminución de los costes de producción de los productores de Extremadura que entregan sus hortalizas, para la transformación, a la industria local, de manera que pueden afectar a los intercambios de este tipo de productos.

38 En lo que atañe, por último, a la alegación del Gobierno español basada en la inexistencia de observaciones de terceros relativas a las ayudas consideradas incompatibles con el mercado común, procede señalar que tal circunstancia no puede afectar a la validez de la Decisión impugnada.

39 Si bien el artículo 88 CE, apartado 2, exige que la Comisión, antes de adoptar su decisión, reciba las observaciones de las partes interesadas, no prohíbe a esta institución llegar a la conclusión de que una ayuda es incompatible con el mercado común a falta de tales observaciones, como, por lo demás, el propio Gobierno español reconoce en su réplica. En efecto, dicha circunstancia no excluye, por sí misma, que los intercambios entre Estados miembros puedan verse afectados por esta ayuda.

40 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede desestimar, en su totalidad, la primera parte del primer motivo.

Sobre la segunda parte del primer motivo, basada en la falta de motivación por lo que respecta a la incidencia sobre el comercio interestatal

41 Mediante la segunda parte del primer motivo, el Gobierno español sostiene, básicamente, que, aun suponiendo que las ayudas controvertidas afectaran al comercio entre Estados miembros, la Decisión impugnada, en cualquier caso, no satisface las exigencias de una motivación mínima a este respecto. Según este Gobierno, el único argumento con el que la Comisión trata de demostrar tal incidencia sobre dichos intercambios figura en el considerando 21 de la Decisión impugnada, en el que la Comisión menciona las cifras relativas a la producción total de hortalizas en España y las relativas a los intercambios de este tipo de productos entre España y los demás Estados miembros durante el año 1998. Ahora bien, sostiene que esta motivación resulta insuficiente en la medida en que la Comisión, en particular, no se molestó en especificar correctamente el mercado que supuestamente se ve afectado por las ayudas controvertidas.

42 El Gobierno español señala en primer lugar que las cifras de la Comisión se refieren, de manera general, a las hortalizas, incluyendo las destinadas al consumo en fresco, mientras que las ayudas consideradas ilegales se refieren solamente a nueve hortalizas, destinadas además a la transformación industrial.

43 Aduce, a continuación, que la Comisión no mencionó, en la Decisión impugnada, la participación de la producción extremeña en el conjunto del mercado nacional o su participación en el mercado comunitario.

44 Finalmente, lamenta que la Comisión no pusiera las cifras relativas a las toneladas de hortalizas importadas y exportadas en el año 1998 en relación con las cantidades máximas que pueden beneficiarse de las ayudas controvertidas.

45 Según el Gobierno español, estas omisiones son la causa de la inexactitud de las cifras que sirven a la Comisión para justificar la aplicabilidad del artículo 87 CE, apartado 1, al caso de autos.

46 En este punto, el referido Gobierno llega a la conclusión de que, en cualquier caso, una simple alusión al hecho de que un Estado miembro importa y exporta productos que pueden ser subvencionados no basta para demostrar que el comercio entre Estados miembros se ve afectado. Esta motivación es tanto más insuficiente en el presente caso cuanto que la ayuda a los agricultores, sostiene, sólo era indirecta: lo que la Orden de 1998 fomentaba, en este caso, no era tanto la producción de hortalizas como la estabilidad de las relaciones entre productores y transformadores, asegurando el aprovisionamiento de las industrias de transformación.

47 A este respecto, es preciso recordar, con carácter preliminar, que la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión del fundamento de la motivación, pues ésta pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. Desde esta perspectiva, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véanse, en particular, las sentencias de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C-17/99, Rec. p. I-2481, apartado 35 e Italia/Comisión, antes citada, apartado 48).

48 Además, esta exigencia debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, en particular, del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véanse las sentencias antes citadas, Francia/Comisión, apartado 36, e Italia/Comisión, apartado 48).

49 A la luz de esta jurisprudencia, no queda de manifiesto que la Comisión, en el presente caso, incumpliera la obligación de motivar de manera suficiente la Decisión impugnada por lo que respecta a la apreciación de que las ayudas controvertidas afectan a los intercambios entre Estados miembros.

50 En primer lugar, la Comisión expone, en el considerando 21 de la Decisión impugnada, cifras relativas a la producción total de hortalizas en España, así como al volumen de los intercambios de este tipo de productos entre España y los demás Estados miembros durante el año 1998. De estos datos se deduce claramente que una parte considerable de la producción hortícola española se exporta a los demás Estados miembros. Si bien es verdad que la Comisión no facilitó las cifras detalladas relativas a las exportaciones de los productos concretos que eran objeto del régimen de ayudas controvertido, no es menos cierto que subrayó que dicho régimen se encuadraba en el contexto global de un nivel elevado de corrientes de intercambios entre Estados miembros en relación con los productos del sector hortícola.

51 A continuación, en el considerando 22 de la Decisión impugnada, la Comisión menciona el efecto directo e inmediato de las medidas de ayuda controvertidas en los costes de producción de las empresas de producción y transformación de frutas y hortalizas en España y la ventaja económica que otorgan a estas empresas respecto a las explotaciones que no tienen acceso a ayudas comparables en otros Estados miembros.

52 Además, tanto en el segundo visto de la Decisión impugnada como en su considerando 19, la Comisión se refiere expresamente al Reglamento nº 2200/96, que estableció una organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas. El Gobierno español no podía, por tanto, ignorar que la apreciación efectuada por la Comisión sobre el régimen de ayudas controvertido, incluyendo la consideración de que los intercambios entre Estados miembros se veían afectados, se inscribía necesariamente en el marco del régimen de las organizaciones comunes de mercados.

53 A este respecto, es preciso señalar que el régimen resultante del Reglamento nº 2200/96, que comprende un conjunto de normas uniformes relativas a la producción, a la comercialización y a la competencia entre los operadores económicos afectados, favorece tanto las corrientes de intercambios en el sector de las frutas y hortalizas como el desarrollo y el mantenimiento de una competencia efectiva a escala comunitaria.

54 Por último, procede recordar que, si bien es indudable que la Comisión está obligada a invocar, en los considerandos de su Decisión, al menos las circunstancias en las que se ha concedido una ayuda cuando éstas permiten demostrar que la ayuda puede afectar a los intercambios entre Estados miembros (sentencia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, Rec. p. 4013, apartado 18), no está obligada a demostrar el efecto real de las ayudas ya otorgadas. En efecto, si éste fuera el caso, dicha exigencia favorecería a los Estados miembros que conceden ayudas infringiendo el deber de notificación previsto en el artículo 88 CE, apartado 3, en detrimento de los que las notifican en fase de proyecto (véase en particular, en este sentido, la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, «Boussac», C-301/87, Rec. p. I-307, apartado 33).

55 En estas circunstancias, procede igualmente desestimar la segunda parte del primer motivo.

56 Por consiguiente, no cabe acoger el primer motivo del Gobierno español.

Sobre los motivos segundo y tercero

57 Mediante su segundo motivo, que se divide asimismo en dos partes, el Gobierno español alega que la Decisión impugnada infringe los artículos 87 CE, apartado 3, letra a), y 253 CE.

58 Alega, por un lado, que la Comisión no tomó en consideración el hecho de que las ayudas controvertidas podían beneficiarse de la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), en la medida en que estaban precisamente destinadas a favorecer el desarrollo económico de una región -Extremadura- con un nivel de vida anormalmente bajo y una grave situación de desempleo. Según el Gobierno español, estas circunstancias bastaban, en cualquier caso, para que la Comisión pudiese declarar las referidas ayudas compatibles con el Tratado, pues, a diferencia de la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en este supuesto no se exige que las ayudas no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.

59 Por otro lado, el Gobierno español reprocha a la Comisión haber incumplido la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE al no justificar su negativa a autorizar las ayudas controvertidas al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra a), pese a que estas ayudas tenían una finalidad social evidente que se deducía tanto del Decreto 84/1993 como de la Orden de 1998.

60 Mediante su tercer motivo, formulado con carácter subsidiario, el Gobierno español alega una infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en la medida en que la Comisión no tuvo en cuenta que, en el supuesto de que el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), no fuese aplicable, las ayudas de que se trata podrían beneficiarse, en cualquier caso, de la excepción prevista en la letra c) de la misma disposición.

61 Dado que la Comisión invocó motivos idénticos para denegar la aplicación a las ayudas controvertidas de las excepciones previstas, respectivamente, en las letras a) y c) del artículo 87 CE, apartado 3, procede examinar conjuntamente los motivos segundo y tercero del Gobierno español.

62 Por lo que respecta, en primer lugar, a la alegación del Gobierno español según la cual la Comisión no tuvo en cuenta las finalidades sociales del régimen de ayudas controvertido y no motivó su negativa a aplicar la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), basta señalar que la Comisión expuso de forma detallada, en los considerandos 26 a 37 de la Decisión impugnada, las razones por las que dicho régimen no podía beneficiarse ni de la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), ni de la prevista en la letra c) de esta disposición.

63 Por tanto, procede desestimar por infundada la segunda parte del segundo motivo.

64 Por lo que respecta, en segundo lugar, a las alegaciones del Gobierno español basadas en la posibilidad de aplicar al régimen de ayudas controvertido la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), o, en cualquier caso, la prevista en la letra c) de la misma disposición, es preciso recordar, con carácter preliminar, que el Tribunal de Justicia ya ha declarado en diversas ocasiones que un programa de ayudas con incidencia regional puede, en determinadas circunstancias, acogerse a una de las excepciones previstas en el artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c).

65 A este respecto, el Tribunal de Justicia ha precisado que la utilización de los términos «anormalmente» y «grave» en la excepción recogida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), indica que ésta sólo es aplicable a las regiones en las que la situación económica sea extremadamente desfavorable en relación con el conjunto de la Comunidad. Por el contrario, la excepción recogida en la letra c) de esta misma disposición tiene un alcance más amplio en la medida en que permite el desarrollo de determinadas regiones de un Estado miembro desfavorecidas en relación con la media nacional, sin estar limitada por las circunstancias económicas previstas en la letra a), siempre que las ayudas a ellas destinadas «no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común» (véanse, en particular, las sentencias Alemania/Comisión, antes citada, apartado 19; de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C-169/95, Rec. p. I-135, apartado 15, e Italia/Comisión, antes citada, apartado 77).

66 En cambio, la ausencia de este último requisito en la excepción prevista en la mencionada letra a) implica una mayor libertad para la concesión de las ayudas a empresas situadas en las regiones que efectivamente respondan a los criterios fijados por esta excepción (véase la sentencia de 14 de enero de 1997, España/Comisión, antes citada, apartado 16).

67 No obstante, la diferencia de redacción entre las letras a) y c) del artículo 87 CE, apartado 3, no puede llevar a considerar que la Comisión no deba tener en absoluto en cuenta el interés comunitario cuando aplica la primera de estas dos disposiciones, y que deba limitarse a comprobar el carácter regional de las medidas de que se trate, sin evaluar su incidencia sobre el mercado o mercados correspondientes en el conjunto de la Comunidad. En efecto, en tal supuesto, la Comisión debe no sólo comprobar que estas medidas pueden contribuir efectivamente al desarrollo económico de las regiones de que se trata, sino también evaluar el impacto de tales ayudas en los intercambios entre los Estados miembros y, en particular, apreciar las repercusiones sectoriales que pueden provocar a escala comunitaria. Como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, el artículo 87 CE, apartado 3, confiere a la Comisión una facultad discrecional cuyo ejercicio requiere apreciaciones de carácter económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario (véanse, en particular, las sentencias de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión, 730/79, Rec. p. 2671, apartado 24; de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión, 310/85, Rec. p. 901, apartado 18, y de 14 de enero de 1997, España/Comisión, antes citada, apartado 18).

68 En el presente caso, no se ha puesto de manifiesto que la Comisión excediera los límites de dicha facultad discrecional al declarar que el régimen de ayudas controvertido no podía acogerse a ninguna de las excepciones previstas en el artículo 87 CE, apartados 2 y 3.

69 Así, al considerar, en primer lugar, que las ayudas en cuestión no fueron concebidas como ayudas regionales para la realización de nuevas inversiones o para la creación de empleo, ni para compensar de forma horizontal desventajas en materia de infraestructura del conjunto de empresas de la región, sino como ayudas de funcionamiento para el sector agrario, la Comisión no efectuó una calificación errónea de dichas ayudas. En efecto, está acreditado que se otorgaban en función de las cantidades de determinados productos hortícolas entregados a la industria de transformación de Extremadura y permitían a los agricultores de esta región evitar gastos que de otro modo deberían haber afrontado en el marco de su gestión corriente.

70 Dado que el Gobierno español no probó en modo alguno que las ayudas controvertidas pudieran, por su naturaleza, contribuir de manera efectiva y duradera al desarrollo económico de Extremadura, la Comisión no excedió los límites de su facultad discrecional al declarar, por este motivo, que las ayudas de que se trata eran incompatibles con el mercado común. A este respecto, cabe señalar en particular que, en relación con un asunto que versaba sobre un régimen de ayudas al sector vitivinícola en Italia, el Tribunal de Justicia declaró que la Comisión había demostrado, en dicho asunto, que la ayuda controvertida, otorgada sin requisito específico y únicamente en función de las cantidades utilizadas, debía considerarse como una ayuda de funcionamiento para las empresas afectadas y que, en cuanto tal, alteraba las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común (sentencia de 6 de noviembre de 1990, Italia/Comisión, C-86/89, Rec. p. I-3891, apartado 18).

71 Por lo demás, esta postura se ve corroborada por la Comunicación 2000/C 28/02 de la Comisión, titulada «Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario», publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 1 de febrero de 2000 (DO C 28, p. 2). Aunque no estaban en vigor cuando se concedieron las ayudas de que se trata, estas directrices confirman claramente, no obstante, la prohibición de principio de las ayudas de funcionamiento del sector agrario, y su punto 3.5 recuerda expresamente a este respecto que, para ser consideradas compatibles con el mercado común, las ayudas deben constituir un factor de incentivación o exigir alguna contrapartida por parte del beneficiario y que, a no ser que las referidas directrices o la legislación comunitaria prevean excepciones expresas, las ayudas estatales unilaterales cuyo objetivo sea simplemente mejorar la situación financiera del productor, sin contribuir en modo alguno al desarrollo del sector, y especialmente las que se otorgan tomando como base para su concesión únicamente el precio, la cantidad, la unidad de producción o la unidad de los medios de producción, deben considerarse ayudas de funcionamiento incompatibles con el mercado común.

72 Al recordar, a continuación, en la Decisión impugnada, que las ayudas previstas en la Orden de 1998, exceptuando las ayudas a la patata, se referían a productos sujetos a una organización común de mercados, la Comisión subrayó claramente el marco en que se inscribían dichas ayudas y los límites que, a este respecto, se imponen a la intervención de los Estados miembros.

73 En efecto, según jurisprudencia reiterada, desde el momento en que la Comunidad ha adoptado, en virtud del artículo 34 CE, una normativa sobre el establecimiento de una organización común de mercados en un sector determinado, los Estados miembros están obligados a abstenerse de adoptar cualesquiera medidas que puedan ser contrarias a ella o establecer excepciones a su respecto (véanse en particular, en este sentido, las sentencias de 29 de noviembre de 1978, Pigs Marketing Board, 83/78, Rec. p. 2347, apartado 56, y de 26 de junio de 1979, McCarren, 177/78, Rec. p. 2161, apartado 14).

74 Pues bien, como se ha señalado en el apartado 32 de la presente sentencia, el Consejo adoptó, el 28 de octubre de 1996, el Reglamento nº 2200/96, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas. Toda vez que dicho Reglamento establece un marco normativo integrado en el que ya se prevén medidas de apoyo financiero en favor del sector de que se trata, un Estado miembro no puede otorgar unilateralmente ayudas ligadas a la producción, aunque éstas se reserven a algunos productos determinados destinados a la transformación industrial y aunque su cuantía tenga un límite máximo. Según jurisprudencia reiterada, es la Comunidad la que ha de buscar una solución a los problemas que puedan plantearse en el ámbito de la política agrícola común cuando, como en el presente caso, ha establecido una organización común de mercados en un sector determinado (véanse en particular, en este sentido, las sentencias de 14 de julio de 1988, Zoni, 90/86, Rec. p. 4285, apartado 26, y de 6 de noviembre de 1990, Italia/Comisión, antes citada, apartado 19).

75 Por último, tampoco se ha puesto de manifiesto que la Comisión cometiera un error al señalar que el régimen de ayudas analizado suponía una restricción efectiva a la libre circulación de mercancías y constituía, más concretamente, una infracción del artículo 29 CE.

76 Si bien es verdad que los agricultores de Extremadura tenían efectivamente la posibilidad de vender sus productos hortícolas a las industrias de transformación de otros países o comercializarlas para su consumo en fresco -al igual que a los agricultores de otras regiones de la Comunidad les está permitido vender sus productos a las industrias de transformación de Extremadura-, no es menos cierto que la Orden de 1998 no prevé la concesión de ayudas en tales circunstancias.

77 Así, el régimen de ayudas de que se trata supone un incentivo financiero para vender los productos hortícolas de Extremadura a las industrias de transformación de la región. En estas circunstancias, debe ser considerado como una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación, prohibida por el Tratado (véase, en este sentido, por lo que respecta a las restricciones cuantitativas a la importación, la sentencia de 24 de noviembre de 1982, Comisión/Irlanda, 249/81, Rec. p. 4005, apartados 20 a 30).

78 A la luz de las anteriores consideraciones, procede concluir que la Comisión no sobrepasó los límites de su facultad discrecional al considerar que el régimen de ayudas analizado no podía acogerse a ninguna de las excepciones previstas en el artículo 87 CE, apartados 2 y 3. En efecto, según jurisprudencia reiterada, la Comisión no puede declarar compatible con el mercado común una ayuda de Estado que, debido a alguna de sus modalidades, infringe otras disposiciones del Tratado (véanse, en particular, las sentencias de 20 de marzo de 1990, Du Pont de Nemours Italiana, C-21/88, Rec. p. I-889, apartado 20; de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C-156/98, Rec. p. I-6857, apartado 78, y de 3 de mayo de 2001, Portugal/Comisión, C-204/97, Rec. p. I-3175, apartado 41).

79 Por consiguiente, no cabe acoger los motivos segundo y tercero del Gobierno español.

80 Al haber sido desestimados todos los motivos formulados por el Reino de España, procede declarar infundado el recurso.

Decisión sobre las costas

Costas

81 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de España y han sido desestimados todos los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)

decide:

1) Desestimar el recurso.

2) Condenar en costas al Reino de España.