Edición provisional

SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)

de 27 de enero de 2021 ( )

«Medio ambiente — Directiva 2010/75/UE — Emisiones industriales — Decisión de Ejecución (UE) 2017/1442 — Grandes instalaciones de combustión — Conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (MTD) — Artículo 16 TUE, apartados 4 y 5 — Artículo 3, apartados 2 y 3, del Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias — Aplicación de la ley en el tiempo — Comitología»

En el asunto T‑699/17,

República de Polonia, representada por los Sres. B. Majczyna y D. Krawczyk, en calidad de agentes,

parte demandante,

apoyada por

República de Bulgaria, representada por las Sras. E. Petranova y T. Mitova, en calidad de agentes,

y por

Hungría, representada por el Sr. M. Fehér, en calidad de agente,

partes coadyuvantes,

contra

Comisión Europea, representada por el Sr. Ł. Habiak, la Sra. K. Herrmann y el Sr. R. Tricot, en calidad de agentes,

parte demandada,

apoyada por

Reino de Bélgica, representado por la Sra. M. Jacobs, en calidad de agente,

por

República Francesa, representada por el Sr. J. Traband y la Sra. A.‑L. Desjonquères, en calidad de agentes,

y por

Reino de Suecia, representado por las Sras. C. Meyer-Seitz, H. Shev, L. Zettergren y A. Alriksson, en calidad de agentes,

partes coadyuvantes,

que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2017/1442 de la Comisión, de 31 de julio de 2017, por la que se establecen las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (MTD) conforme a la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo para las grandes instalaciones de combustión (DO 2017, L 212, p. 1),

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada),

integrado por el Sr. A. M. Collins, Presidente, y el Sr. V. Kreuschitz (Ponente), los Sres. Z. Csehi y G. De Baere y la Sra. G. Steinfatt, Jueces;

Secretaria: Sra. R. Ūkelytė, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de septiembre de 2020;

dicta la siguiente

Sentencia

Marco jurídico

Sobre el procedimiento de adopción de las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (MTD)

1 Las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (MTD) sirven de referencia, de conformidad con el artículo 14, apartado 3, de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) (DO 2010, L 334, p. 17), para fijar las condiciones del permiso de funcionamiento de las instalaciones de combustión.

2 Las conclusiones sobre las MTD se adoptan en dos etapas, de conformidad con el artículo 13 de la Directiva 2010/75 y con el anexo de la Decisión de Ejecución 2012/119/UE de la Comisión, de 10 de febrero de 2012, por la que se establecen normas en relación con las guías sobre la recogida de datos y las orientaciones sobre la redacción de documentos de referencia MTD y sobre su aseguramiento de la calidad a que se refiere la Directiva 2010/75 (DO 2012, L 63, p. 1).

3 La primera etapa consiste en elaborar un documento técnico de referencia sobre las MTD (en lo sucesivo, «BREF») a raíz de un intercambio de información con la participación de la Comisión Europea, los Estados miembros, los sectores afectados y las organizaciones no gubernamentales que trabajan para la protección del medio ambiente. En este marco, un grupo de trabajo técnico elabora los documentos relativos al BREF, teniendo en cuenta los resultados del intercambio de información para el sector determinado. El proyecto final del BREF se envía al foro establecido por el artículo 13, apartado 3, de la Directiva 2010/75, que da su opinión sobre el contenido propuesto del BREF al término de los trabajos realizados en el ámbito técnico.

4 En la segunda etapa, de conformidad con los artículos 13, apartado 5, y 75, apartado 2, de la Directiva 2010/75, la Comisión presentará un proyecto de Decisión de Ejecución relativo a las conclusiones sobre las MTD al comité establecido por el artículo 75 de la Directiva 2010/75 (en lo sucesivo, «comité») y compuesto por representantes de los Estados miembros. El comité emitirá, con arreglo al procedimiento de examen previsto en el artículo 5 del Reglamento (UE) n.º 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (DO 2011, L 55, p. 13), su dictamen sobre el proyecto de Decisión de Ejecución de la Comisión por la mayoría cualificada definida en el artículo 16 TUE, apartados 4 y 5. Cuando dicho dictamen sea favorable, la Comisión adoptará la Decisión de Ejecución en la que se fijan las conclusiones sobre las MTD.

Sobre las disposiciones aplicables relativas a la mayoría cualificada

5 El artículo 16 TUE, apartados 4 y 5, dispone:

«4. A partir del 1 de noviembre de 2014, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión.

Una minoría de bloqueo estará compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada.

Las demás modalidades reguladoras del voto por mayoría cualificada se establecen en el apartado 2 del artículo 238 [TFUE].

5. Las disposiciones transitorias relativas a la definición de la mayoría cualificada que serán de aplicación hasta el 31 de octubre de 2014, así como las aplicables entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, se establecerán en el Protocolo sobre las disposiciones transitorias.»

6 El artículo 3 del Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias (DO 2016, C 202, p. 321; en lo sucesivo, «Protocolo n.º 36») establece:

«1. De conformidad con el apartado 4 del artículo 16 [TUE], las disposiciones de dicho apartado y las disposiciones del apartado 2 del artículo 238 [TUE], relativas a la definición de la mayoría cualificada en el Consejo Europeo y en el Consejo, surtirán efecto el 1 de noviembre de 2014.

2. Entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, cuando un acuerdo deba adoptarse por mayoría cualificada, cualquier miembro del Consejo podrá solicitar que el acuerdo se adopte por la mayoría cualificada que se define en el apartado 3. En este caso se aplicarán los apartados 3 y 4.

3. Hasta el 31 de octubre de 2014, estarán en vigor las disposiciones siguientes, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 235 [TFUE], apartado 1, párrafo segundo.

Cuando el Consejo Europeo o el Consejo deban adoptar un acuerdo por mayoría cualificada, los votos de los miembros se ponderarán del modo siguiente:

Bélgica 12 Bulgaria 10 República Checa 12 Dinamarca 7 Alemania 29 Estonia 4 Irlanda 7 Grecia 12 España 27 Francia 29 Croacia 7 Italia 29 Chipre 4 Letonia 4 Lituania 7 Luxemburgo 4 Hungría 12 Malta 3 Países Bajos 13 Austria 10 Polonia 27 Portugal 12 Rumania 14 Eslovenia 4 Eslovaquia 7 Finlandia 7 Suecia 10 Reino Unido 29





Para su adopción, los acuerdos requerirán al menos 260 votos que representen la votación favorable de la mayoría de los miembros, cuando en virtud de los Tratados deban ser adoptados a propuesta de la Comisión. En los demás casos, requerirán al menos 260 votos que representen la votación favorable de dos tercios de los miembros como mínimo.

Cuando el Consejo Europeo o el Consejo adopten un acto por mayoría cualificada, cualquier miembro del Consejo Europeo o del Consejo podrá solicitar que se compruebe que los Estados miembros que constituyen la mayoría cualificada representan como mínimo el 62 % de la población total de la Unión. Si se pusiere de manifiesto que esta condición no se cumple, el acto en cuestión no será adoptado.

4. Hasta el 31 de octubre de 2014, cuando, en aplicación de los Tratados, no participen en la votación todos los miembros del Consejo, es decir, en los casos en que se remita a la mayoría cualificada definida con arreglo al apartado 3 del artículo 238 [TFUE], la mayoría cualificada se definirá como la misma proporción de votos ponderados y la misma proporción del número de miembros del Consejo y, en su caso, el mismo porcentaje de población de los Estados miembros de que se trate, que los establecidos en el apartado 3 del presente artículo.»

7 El artículo 5 del Reglamento n.º 182/2011 prevé, en concreto, lo siguiente:

«1. Cuando se aplique el procedimiento de examen, el comité emitirá su dictamen por la mayoría prevista en el artículo 16 [TUE], apartados 4 y 5, y, cuando proceda, en el artículo 238 [TFUE], apartado 3, para los actos que deban adoptarse a partir de una propuesta de la Comisión. Los votos de los representantes de los Estados miembros en el comité se ponderarán del modo establecido en dichos artículos.

2. Cuando el comité emita un dictamen favorable, la Comisión adoptará el proyecto de acto de ejecución.

[…]»

Antecedentes del litigio

8 El 9 de marzo de 2017, la Comisión, en su calidad de presidente del comité, presentó al comité un proyecto de Decisión de Ejecución por la que se establecen las conclusiones sobre las MTD, con arreglo a la Directiva 2010/75, para las grandes instalaciones de combustión (en lo sucesivo, «GIC»).

9 Mediante escrito de 23 de marzo de 2017, la Comisión convocó a los miembros del comité a una reunión que debía celebrarse el 28 de abril de 2017. El objeto de esa reunión era proceder a la votación sobre el dictamen relativo al proyecto de Decisión de Ejecución. Al referido escrito se adjuntaba un proyecto de orden del día.

10 El 30 de marzo de 2017, la República de Polonia solicitó que el comité votase sobre el dictamen relativo al citado proyecto de Decisión de Ejecución con arreglo a las normas de votación enunciadas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36.

11 El 4 de abril de 2017, el Servicio Jurídico del Consejo de la Unión Europea dirigió al Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros un dictamen según el cual, en esencia, para que una votación sobre un proyecto de acto se realizase con arreglo a las normas aplicables antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, era necesario que el Estado miembro presentara una solicitud en este sentido a más tardar el 31 de marzo de 2017 y que la votación, objeto de la solicitud, se produjera también antes de dicha fecha.

12 El 10 de abril de 2017, la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión denegó la solicitud de la República de Polonia de 30 de marzo de 2017, basándose en que la votación sobre el dictamen estaba prevista para el 28 de abril de 2017, es decir, después del 31 de marzo de 2017, la fecha límite prevista en el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36.

13 El 28 de abril de 2017, se celebró una reunión del comité en la que los miembros votaron para adoptar un dictamen sobre un proyecto modificado de Decisión de Ejecución. La votación tuvo lugar con arreglo a las normas de votación establecidas por el artículo 16 TUE, apartado 4, y no según las establecidas por el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36. La votación llevó a un dictamen favorable del comité sobre el proyecto, a raíz del voto positivo de 20 Estados miembros que representan a un 65,14 % de la población y a un 71,43 % de los miembros del citado comité. Ocho Estados miembros, entre ellos la República de Polonia, emitieron un voto negativo.

14 El 31 de julio de 2017, con posterioridad a esa votación, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución (UE) 2017/1442, por la que se establecen las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (MTD) conforme a la Directiva 2010/75 para las grandes instalaciones de combustión (DO 2017, L 212, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

15 La Decisión impugnada impone, en particular, los niveles de emisiones asociados a las mejores técnicas disponibles (en lo sucesivo, «NEA-MTD») por lo que respecta a las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx), de mercurio (HG) y de cloruro de hidrógeno (HCl) para las GIC, es decir, instalaciones con una potencia térmica nominal de al menos 50 megavatios (MW), con independencia del tipo de combustible utilizado.

Procedimiento y pretensiones de las partes

16 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 11 de octubre de 2017, la República de Polonia interpuso el presente recurso.

17 Mediante sendos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 4 y 15 de enero de 2018, respectivamente, Hungría y la República de Bulgaria solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la República de Polonia. Mediante resolución de 19 de febrero de 2018, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal (antigua formación) admitió dichas intervenciones.

18 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 16 y 25 de enero de 2018, el Reino de Bélgica, la República Francesa y el Reino de Suecia solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante resoluciones de 19 y de 21 de febrero de 2018, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal (antigua formación) admitió dichas intervenciones.

19 Los coadyuvantes presentaron sus escritos de formalización de la intervención y las partes principales presentaron sus observaciones sobre ellos dentro de los plazos señalados.

20 Mediante resolución adoptada el 11 de marzo de 2019, con arreglo al artículo 27, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, el Presidente del Tribunal reasignó el asunto a otro Juez Ponente, adscrito a la Sala Tercera (antigua formación).

21 Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Tercera (nueva formación), a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto, con arreglo al artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento.

22 A propuesta de la Sala Tercera (nueva formación), el Tribunal decidió, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.

23 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera ampliada) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, con arreglo al artículo 89, apartado 3, letras a) y b), del Reglamento de Procedimiento, formuló preguntas escritas a las partes principales e instó a estas últimas a que se pronunciasen por escrito sobre determinados aspectos del litigio. Las partes principales respondieron a dichas preguntas en el plazo señalado.

24 Durante la vista, celebrada el 17 de septiembre de 2020, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas oralmente por el Tribunal.

25 La República de Polonia, apoyada por la República de Bulgaria y Hungría, solicita al Tribunal que:

– Anule la Decisión impugnada.

– Condene en costas a la Comisión.

26 La Comisión, apoyada por el Reino de Bélgica, la República Francesa y el Reino de Suecia, solicita al Tribunal que:

– Desestime el recurso.

– Condene en costas a la República de Polonia.

Fundamentos de Derecho

27 Con objeto de fundamentar su recurso, la República de Polonia invoca cinco motivos.

28 El primer motivo se basa en la infracción de las disposiciones aplicables en materia de mayoría cualificada. La República de Polonia estima que, a raíz de su solicitud en este sentido y con arreglo al artículo 3, apartados 2 y 3, del Protocolo n.º 36, la Decisión impugnada debería haberse adoptado con arreglo a las normas de mayoría cualificada previstas por el Tratado de Niza y no según las previstas por el Tratado de Lisboa.

29 En los motivos segundo y tercero, la República de Polonia estima que los NEA-MTD impuestos por la Decisión impugnada para las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx), de mercurio (HG), de cloruro de hidrógeno (HCl) de las GIC y determinados NEA-MTD aplicables a las GIC cuya duración de explotación anual sea inferior a 1 500 horas fueron fijados sobre la base de datos erróneos y no representativos y vulneran el principio de proporcionalidad.

30 Mediante los motivos cuarto y quinto, la República de Polonia cuestiona la legalidad de la excepción concedida por la Decisión impugnada a determinadas regiones insulares para la aplicación de los NEA-MTD a los motores alimentados con fuelóleo pesado o al gasóleo.

Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 16 TUE, apartados 4 y 5, en relación con el artículo 3, apartados 2 y 3, del Protocolo n.º 36

31 La República de Polonia, apoyada por Hungría, considera que la Decisión impugnada fue adoptada infringiendo las normas que regulan el voto por mayoría cualificada establecidas por el artículo 16 TUE, apartados 4 y 5, y por el artículo 3, apartados 2 y 3, del Protocolo n.º 36. En esencia, estima que, para beneficiarse de las normas de la mayoría cualificada previstas en el artículo 3, apartado 3, de este Protocolo, basta con que un Estado miembro lo solicite en el plazo fijado en el artículo 3, apartado 2, del citado Protocolo, a saber, entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017. Dado que la República de Polonia presentó tal solicitud el 30 de marzo de 2017, esas normas de la mayoría cualificada deberían haber sido aplicadas en la votación sobre el proyecto de la Decisión impugnada en el comité el 28 de abril de 2017. Hungría añade que, de conformidad con las mencionadas normas, el umbral de los votos necesarios para la adopción del referido proyecto no habría podido alcanzarse y la votación, por tanto, debería haber llevado a un resultado diferente.

32 La Comisión, apoyada por el Reino de Bélgica, la República Francesa y el Reino de Suecia, argumenta, en esencia, que el período definido en el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 engloba a la vez la fecha en la que el miembro del Consejo presenta su solicitud y aquella en la que tiene lugar la votación. A su juicio, esta disposición prevé una excepción a la norma general consagrada en el artículo 16 TUE, apartado 4, y debe, por ello, interpretarse estrictamente. Considera que el artículo 16 TUE, apartado 5, establece de manera decisiva el ámbito de aplicación material de las disposiciones transitorias contenidas en el Protocolo n.º 36 y que resulta claramente de su texto, así como del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36, que la mayoría cualificada definida en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36 solo se aplica a las votaciones que tengan lugar entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017. La Comisión estima que el enfoque de la República de Polonia equivale a admitir que las disposiciones transitorias relativas a la definición de la mayoría cualificada dependen exclusivamente de una decisión unilateral de un solo Estado miembro y que estas podrían aplicarse indefinidamente, lo que privaría de su efecto útil al artículo 16 TUE, apartado 4, y al procedimiento de comité y conllevaría una vulneración del principio de seguridad jurídica. La Comisión precisa que la duración del período transitorio debe conocerse a priori y que ha sido claramente determinada por los autores del Tratado.

33 En el presente motivo, el Tribunal debe pronunciarse sobre el alcance del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 y, más concretamente, sobre la cuestión de si, para poder beneficiarse de la aplicación de las normas de la mayoría cualificada previstas en el apartado 3 del citado artículo, que corresponden a la mayoría cualificada del Tratado de Niza, basta con que un Estado miembro lo solicite entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 o si es necesario que la decisión se adopte también durante dicho período.

34 A este respecto, procede recordar que la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión requiere tomar en consideración no solamente su tenor literal, sino también el contexto en el que se inscribe, así como los objetivos y la finalidad que persigue el acto del que forma parte. La génesis de una disposición de Derecho de la Unión también puede revelar elementos pertinentes para su interpretación [sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, apartado 37]. Por ello, es preciso llevar a cabo una interpretación literal, teleológica, contextual e histórica del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36. En este contexto, debe tenerse en cuenta que las disposiciones del Derecho de la Unión están formuladas en diversas lenguas y que las distintas versiones lingüísticas son igualmente auténticas, lo que puede requerir una comparación de las versiones lingüísticas (véase la sentencia de 14 de julio de 2016, Letonia/Comisión, T‑661/14, EU:T:2016:412, apartados 39 y jurisprudencia citada).

35 En primer lugar, por lo que respecta a la interpretación literal, las partes están de acuerdo en que el tenor del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 no permite disipar la duda sobre el alcance exacto de esta disposición. En efecto, del texto según el cual, «entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, cuando un acuerdo deba adoptarse por mayoría cualificada, cualquier miembro del Consejo podrá solicitar que el acuerdo se adopte por la mayoría cualificada que se define en el apartado 3» no resulta que dicha deliberación deba, o no, tener lugar también en ese período.

36 Las demás versiones lingüísticas del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 tampoco permiten disipar la duda sobre el alcance exacto de la citada disposición.

37 En segundo lugar, la interpretación histórica de la disposición controvertida tampoco permite aclarar su tenor literal. A este respecto, procede señalar que el Tratado de Lisboa, que modificó las normas para el cálculo de la mayoría cualificada, fue adoptado a raíz de un mandato dado a la Conferencia Intergubernamental, convocada con el fin de elaborar un proyecto de Tratado por el que se modifican el Tratado UE y el Tratado CE. Según los términos de ese mandato, «durante un período transitorio que concluirá el 31 de marzo de 2017, cuando se vaya a adoptar una decisión por mayoría cualificada, un miembro del Consejo podrá solicitar que la decisión se adopte por mayoría cualificada tal y como se define en el artículo 205.2 del presente TCE» (apartado 13 del mandato que figura en las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Bruselas de los días 21 y 22 de junio de 2007, 11177/1/07 REV 1, anexo I, p. 18). Dado que la formulación que figura en dicho mandato es muy parecida a la del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36, no permite, como sostiene acertadamente la Comisión, superar la ambigüedad mencionada en el apartado 35 anterior. Dicho esto, de ese documento no se desprende, como alega la República de Polonia, que la votación con arreglo a las normas del Tratado de Niza tuviera que producirse antes del 1 de abril de 2017.

38 En tercer lugar, en relación con la interpretación teleológica, procede recordar que el objetivo del Protocolo n.º 36 es, según su considerando único, «organizar la transición entre las disposiciones institucionales de los Tratados aplicables antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y las disposiciones de dicho Tratado».

39 A tal efecto, el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 atribuye a un Estado miembro el derecho a solicitar, durante el período comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, la aplicación de la mayoría cualificada definida en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36, correspondiente a la del Tratado de Niza, lo que, por otra parte, no parece ser discutido por las partes.

40 En cambio, las opiniones de las partes difieren en lo que atañe a la cuestión de si la votación debe tener lugar también durante ese mismo período. Pues bien, el derecho conferido a los Estados miembros por el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 a solicitar la votación por mayoría cualificada según las normas del Tratado de Niza durante el período especificado en ese artículo implica necesariamente que, presentada tal solicitud por parte de un Estado miembro, la votación se efectúe con arreglo a esas mismas normas, aun cuando dicha votación tenga lugar después del 31 de marzo de 2017. En efecto, solo tal interpretación garantiza que un Estado miembro pueda ejercer eficazmente ese derecho durante todo ese período, y ello hasta el último día del plazo previsto.

41 Cualquier interpretación contraria vaciaría de efecto útil la fijación expresa de un período comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 para ejercer la prerrogativa de que se trata, y reduciría significativamente el plazo dentro del cual un Estado miembro podría solicitar efectivamente una votación con arreglo a las normas del Tratado de Niza. En efecto, tendría como resultado que una solicitud presentada al final de dicho período fuera, en la práctica, extemporánea para dar lugar a la aplicación de las normas del Tratado de Niza. Tal interpretación contraria obligaría a los Estados miembros a presentar, en su caso, su solicitud mucho antes, en función de la fecha —no previsible— de la votación. Tal resultado sería contrario al derecho de los Estados miembros a solicitar una votación con arreglo a las normas del Tratado de Niza hasta el último día del período previsto por el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36.

42 Por lo tanto, de una interpretación teleológica de la disposición de que se trata se desprende que la definición de la mayoría cualificada prevista en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36 puede aplicarse a una votación que se produzca incluso después del 31 de marzo de 2017, siempre que un Estado miembro haya solicitado su aplicación antes de esa fecha.

43 En cuarto lugar, es preciso señalar que tal conclusión también se ve respaldada por una interpretación contextual de la disposición de que se trata. A este respecto, cabe observar que el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 se inscribe en el marco de las tres etapas transitorias relativas a la entrada en vigor de las normas de la mayoría cualificada previstas por el Tratado de Lisboa.

44 En efecto, aunque el Tratado de Lisboa entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, la definición de la mayoría cualificada en el artículo 16 TUE, apartado 4, no entró en vigor hasta el 1 de noviembre de 2014. En virtud del artículo 16 TUE, apartado 5, las disposiciones transitorias eran aplicables, por una parte, hasta el 31 de octubre de 2014 y, por otra, entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, tal como se establecen en el Protocolo sobre las disposiciones transitorias, a saber, el Protocolo n.º 36.

45 Por lo tanto, hay que distinguir tres períodos, a saber, en primer término, el período comprendido entre el 1 de diciembre de 2009 y el 31 de octubre de 2014, en segundo término, el comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 y, en tercer término, el período a partir del 1 de abril de 2017.

46 En el primer período se aplicaban las normas de la mayoría cualificada definida en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36, prorrogando las del Tratado de Niza, con las que se correspondían. En el segundo período, un miembro del Consejo podía, de conformidad con la disposición controvertida, a saber, el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36, solicitar que se adoptara un acuerdo con arreglo a dichas normas del Tratado de Niza. A falta de tal solicitud se aplicaba la nueva definición de la mayoría cualificada en el artículo 16 TUE, apartado 4, lo que se corrobora por el artículo 3, apartado 1, del Protocolo n.º 36. En el tercer período, la mayoría cualificada se define con arreglo a lo previsto en el artículo 16 TUE, apartado 4, sin posibilidad de solicitar un modo de cálculo de votos diferente.

47 Por consiguiente, contrariamente a lo que estima la Comisión, el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 no es una excepción a la norma establecida en el artículo 16 TUE, apartado 4, sino que constituye una disposición transitoria que regula una de las tres etapas transitorias que se aplicaban sucesivamente después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Su carácter transitorio se confirma por el considerando único del Protocolo n.º 36 (véase el apartado 38 anterior) y por el tenor del título del Protocolo n.º 36, a saber, «sobre las disposiciones transitorias», y por el del artículo 16 TUE, apartado 5, que prevé que un protocolo fije «las disposiciones transitorias» para el período comprendido entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017.

48 Pues bien, la interpretación expuesta en el apartado 42 anterior es conforme con las exigencias del artículo 16 TUE, apartado 5, en virtud del cual se adoptó el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36. En efecto, según esta interpretación, el artículo 3, apartado 2, del citado Protocolo, por una parte, era aplicable entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, ya que la fecha límite para solicitar la aplicación de la mayoría cualificada definida en el apartado 3 del mismo artículo era el 31 de marzo de 2017 y, por otra, era transitoria porque la votación por esa mayoría cualificada solo tenía lugar para los proyectos de acto para los que se hubiera presentado tal solicitud durante el referido período. Por tanto, la Comisión se equivoca al considerar que el artículo 16 TUE, apartado 5, exige que la mayoría cualificada definida en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36 solo se aplique a las votaciones que tengan lugar entre el 1 de diciembre de 2009 y el 31 de octubre de 2014. Asimismo, la República de Polonia no puede alegar fundadamente que el ámbito de aplicación del artículo 16 TUE, apartado 5, no se refiere a la definición de la mayoría cualificada.

49 En cualquier caso, como demuestran estas interpretaciones diferentes expuestas por las partes, el tenor del artículo 16 TUE, apartado 5, es tan equívoco que no permite desvirtuar la interpretación que figura en el apartado 42 anterior.

50 Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, la interpretación dada en el apartado 42 anterior es también conforme a la exigencia que resulta de reiterada jurisprudencia, según la cual una disposición transitoria es de interpretación estricta (véase la sentencia de 27 de febrero de 2019, Grecia/Comisión, C‑670/17 P, EU:C:2019:145, apartado 52 y jurisprudencia citada; véase igualmente, en este sentido, la sentencia de 28 de octubre de 2010, Comisión/Polonia, C‑49/09, EU:C:2010:644, apartado 41 y jurisprudencia citada). En efecto, por una parte, en el marco de esta interpretación, la aplicación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 queda sujeta a una limitación temporal bien definida (véase el apartado 48 anterior) y garantiza, por tanto, su carácter transitorio (véase el apartado 38 anterior). Por otra parte, la citada interpretación es indispensable a fin de que un Estado miembro pueda ejercer útil y efectivamente su derecho hasta el último día previsto por el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 (véanse los apartados 40 y 41 anteriores) y, por ello, no va más allá de lo necesario para asegurar el ejercicio de este derecho.

51 Además, la Comisión carece de fundamento para alegar que la interpretación expuesta en el apartado 42 anterior priva de eficacia al artículo 16 TUE, apartado 4, y al procedimiento de comité, que tienen como objetivo reforzar la legitimidad democrática y la representatividad de los ciudadanos. A este respecto, debe subrayarse que el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 también forma parte del Derecho primario y que, por ello, la Comisión debe garantizar su eficacia de la misma manera que para los Tratados, sin que pueda quedar relegado en aras de una aplicación prematura del artículo 16 TUE, apartado 4.

52 Por lo tanto, el análisis contextual confirma la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 realizada en el apartado 42 anterior.

53 En quinto lugar, procede señalar que esta interpretación se ve corroborada por el principio de seguridad jurídica, que exige, por una parte, que las normas jurídicas sean claras y precisas y, por otra, que su aplicación sea previsible para los justiciables. En particular, dicho principio exige que una normativa permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone y que estos puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (véase la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartados 127 y 128 y jurisprudencia citada).

54 A este respecto, la Comisión no puede sostener que hacer depender la aplicación de la disposición transitoria únicamente de la solicitud unilateral de un Estado miembro permita aplicar indefinidamente esta disposición, dado que, desde un punto de vista formal, un acto sigue siendo objeto de las deliberaciones del Consejo mientras la Comisión no lo haya retirado. Este argumento pasa por alto no solo el hecho de que la aplicación de la disposición transitoria está supeditada únicamente al requisito de que el Estado miembro presente una solicitud a tal efecto, limitada en el tiempo, puesto que debe presentarse a más tardar el 31 de marzo de 2017, sino también que las deliberaciones que conducen a una votación ponen fin a la aplicación de dicha disposición transitoria, de modo que no es indefinida.

55 Por el contrario, la interpretación preconizada por la Comisión, que supedita la aplicación de la disposición transitoria a las exigencias acumulativas de la presentación de una solicitud de un Estado miembro y de que se produzca una votación a más tardar el 31 de marzo de 2017, provocaría, al final del período transitorio, incertidumbre en cuanto a la aplicación en el tiempo de la mayoría cualificada según la definición prevista en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36. En efecto, dado que el tiempo para la elaboración de un proyecto de acto puede variar, un Estado miembro que haga uso del derecho que le confiere esa disposición durante el período transitorio, sobre todo cuando la fecha de su solicitud se acerca al 31 de marzo de 2017, no tendrá certeza de que la votación pueda tener lugar efectivamente según las mencionadas normas. En el supuesto de que la elaboración del proyecto de acto se prolongue más allá del 31 de marzo de 2017, la interpretación defendida por la Comisión supondría que la votación requeriría la mayoría cualificada a que se refiere el artículo 16 TUE, apartado 4, mientras que la finalización de la elaboración antes de esa fecha y que permitiese que la votación tuviese lugar antes del 31 de marzo de 2017 conllevaría la aplicación de la mayoría cualificada definida en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36. Asimismo, tal interpretación no solo daría lugar a una falta de previsibilidad, sino que también podría llevar a eludir la disposición transitoria de que se trata, fijando la fecha de la votación en una fecha posterior al 31 de marzo de 2017.

56 A la vista de todas las consideraciones anteriores, procede interpretar el artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36 en el sentido de que, para que un proyecto de acto se adopte con arreglo a las normas de la mayoría cualificada definidas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36, que se corresponden con las del Tratado de Niza, basta con que un Estado miembro solicite la aplicación de dichas normas entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, sin que sea necesario que la votación del proyecto de acto de que se trate se produzca también entre esas fechas.

57 En el caso de autos, dado que la República de Polonia presentó una solicitud con arreglo al artículo 3, apartado 2, del Protocolo n.º 36, el 30 de marzo de 2017, las citadas normas deberían haberse aplicado el 28 de abril de 2017 en la votación sobre el proyecto de la Decisión impugnada.

58 De la jurisprudencia resulta que la inobservancia de las normas de votación constituye un vicio sustancial de forma en el sentido del artículo 263 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, 68/86, EU:C:1988:85, apartado 49; de 28 de abril de 2015, Comisión/Consejo, C‑28/12, EU:C:2015:282, apartado 55, y de 20 de septiembre de 2017, Tilly-Sabco/Comisión, C‑183/16 P, EU:C:2017:704, apartado 115), que conlleva necesariamente la anulación del acto que adolece de tal vicio, con independencia de si dicho vicio ha causado un prejuicio a quien lo invoca (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de abril de 2000, Comisión/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, apartado 52; de 21 de septiembre de 2017, Feralpi/Comisión, C‑85/15 P, EU:C:2017:709, apartados 45 a 47, y de 8 de septiembre de 2016, Goldfish y otros/Comisión, T‑54/14, EU:T:2016:455, apartado 47).

59 Por consiguiente, no es pertinente la cuestión de si la Comisión habría podido organizar dicha votación antes del 1 de abril de 2017 y de si la República de Polonia habría podido solicitar que la citada votación tuviera lugar antes de esa fecha. En cualquier caso, habida cuenta del resultado de la votación tal como se ha indicado en el apartado 13 anterior, el umbral exigido para la adopción del proyecto de la Decisión impugnada no se alcanzó con arreglo a las normas de la mayoría cualificada definidas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36.

60 Por lo tanto, procede estimar el primer motivo y anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar los demás motivos invocados por la demandante.

Sobre los efectos en el tiempo de la anulación de la Decisión impugnada

61 El artículo 264 TFUE, párrafo segundo, dispone que, si el juez de la Unión lo estima necesario, indicará aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos. En particular, esta disposición se ha interpretado en el sentido de que permite, por razones de seguridad jurídica [véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2017, Tilly-Sabco/Comisión, C‑183/16 P, EU:C:2017:704, apartado 124, y de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 52], aunque también por razones basadas en el objetivo de evitar una discontinuidad o una regresión en la aplicación de las políticas realizadas o apoyadas por la Unión, por ejemplo, en materia de protección del medio ambiente o de la salud pública (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de febrero de 1999, Parlamento/Consejo, C‑164/97 y C‑165/97, EU:C:1999:99, apartados 22 a 24, y de 16 de abril de 2015, Parlamento/Consejo, C‑317/13 y C‑679/13, EU:C:2015:223, apartados 72 a 74), mantener durante un plazo razonable los efectos de un acto declarado nulo.

62 En el caso de autos, interrogadas en la vista por el Tribunal sobre una posible modulación en el tiempo de los efectos de la anulación que podría dictar, la República de Polonia se opuso a ello, mientras que la Comisión solicitó tal modulación en caso de anulación de la Decisión impugnada.

63 Habida cuenta de que los NEA-MTD establecidos mediante la Decisión impugnada sirven, como se expuso en el apartado 1 anterior, de base para la fijación de las condiciones del permiso de funcionamiento de las GIC por las autoridades nacionales, la anulación de la Decisión impugnada con efecto inmediato podría poner en peligro las condiciones de permiso uniformes para ese tipo de instalaciones en la Unión y podría provocar inseguridad jurídica para las partes interesadas, en particular, los operadores de las GIC, hasta la entrada en vigor de una nueva decisión en relación con las conclusiones sobre las MTD.

64 Además, la anulación de la Decisión impugnada con efecto inmediato iría en contra de los objetivos de garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de mejorar la calidad del medio ambiente, previstos en el artículo 191 TFUE, apartado 2, en el artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en los considerandos 2 y 44 y en el artículo 1 de la Directiva 2010/75, a los que contribuye la Decisión impugnada.

65 Por consiguiente, procede mantener los efectos de la Decisión impugnada hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable que no podrá exceder de doce meses a partir de la fecha en que se dicte la presente sentencia, de un nuevo acto destinado a sustituirla y adoptado según las normas de la mayoría cualificada previstas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo n.º 36.

Costas

66 En virtud del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha visto desestimadas sus pretensiones, procede condenarla en costas con arreglo a las pretensiones de la República de Polonia.

67 El artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento dispone que los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de Bélgica, la República de Bulgaria, la República Francesa, Hungría y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)

decide:

1) Anular la Decisión de Ejecución (UE) 2017/1442 de la Comisión, de 31 de julio de 2017, por la que se establecen las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles (MTD) conforme a la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo para las grandes instalaciones de combustión.

2) Mantener los efectos de la Decisión de Ejecución anulada en virtud del punto 1 del presente fallo hasta la entrada en vigor, en un plazo razonable que no podrá exceder de doce meses a partir de la fecha en que se pronuncie la presente sentencia, de un nuevo acto que la sustituya y que sea adoptado según las reglas de la mayoría cualificada previstas en el artículo 3, apartado 3, del Protocolo (n.º 36) sobre las disposiciones transitorias.

3) La Comisión Europea cargará, además de con sus propias costas, con las de la República de Polonia.

4) El Reino de Bélgica, la República de Bulgaria, la República Francesa, Hungría y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.

Collins Kreuschitz Csehi

De Baere Steinfatt

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 27 de enero de 2021.

Firmas