SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE 2 DE MARZO DE 1994. - PARLAMENTO EUROPEO CONTRA CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - RECURSO DE ANULACION - PARLAMENTO - REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD - ACTO DEL CONSEJO - CONVENIO DE LOME - REGLAMENTO FINANCIERO - BASE JURIDICA. - ASUNTO C-316/91.



Recopilación de Jurisprudencia 1994 página I-00625

Edición especial sueca página I-00047

Edición especial finesa página I-00055



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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1. Recurso de anulación - Actos susceptibles de recurso - Concepto - Actos que producen efectos jurídicos obligatorios - Acto adoptado por una Institución sobre una base distinta que el Tratado - Falta de pertinencia

(Tratado CEE, art. 173)

2. Recurso de anulación - Derecho del Parlamento a interponer un recurso - Requisitos de admisibilidad - Defensa de sus prerrogativas - Participación en el proceso legislativo - Violación cometida mediante la elección por parte del Consejo de la base jurídica de un acto de Derecho derivado - Admisibilidad

(Tratado CEE, art. 173)

3. Acuerdos internacionales - Celebración - Ayuda al desarrollo - Competencia de los Estados miembros y de la Comunidad - Cuarto Convenio ACP-CEE de Lomé - Cumplimiento - Ayudas financieras

(Cuarto Convenio ACP-CEE de Lomé de 15 de diciembre de 1989)

4. Acuerdos internacionales - Cuarto Convenio ACP-CEE de Lomé - Ayudas financieras - Fuentes y modalidades - Reglamento financiero ad hoc - Adopción - Base jurídica - Violación de las prerrogativas del Parlamento - Inexistencia

(Tratado CEE, art. 209; Cuarto Convenio ACP-CEE de Lomé de 15 de diciembre de 1989, art. 231; Protocolo financiero adjunto al Convenio, art. 1; Acuerdo interno 91/401 relativo a la financiación de las ayudas en el marco del Cuarto Convenio ACP-CEE, art. 32; Reglamento financiero 91/491)

Índice

1. Debe ser posible ejercitar un recurso de anulación en lo que respecta a todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que tiendan a producir efectos jurídicos, y ello con independencia de la cuestión de si dicho acto fue adoptado o no por la Institución con arreglo a disposiciones del Tratado.

2. El Parlamento puede interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación contra un acto del Consejo o de la Comisión, siempre y cuando dicho recurso sólo tenga por objeto la protección de sus prerrogativas y se base únicamente en motivos referentes a la violación de éstas. Este requisito se cumple cuando el Parlamento indica de manera pertinente el objeto de su prerrogativa que debe protegerse y la supuesta violación de dicha prerrogativa.

El derecho a ser consultado en virtud de una disposición del Tratado constituye una de tales prerrogativas. La adopción de un acto sobre una base jurídica que no prevé una consulta obligatoria puede violar esta prerrogativa, aun cuando haya tenido lugar una consulta facultativa. En efecto, la consulta en debida forma al Parlamento, en los casos previstos por el Tratado, es uno de los medios que le permiten participar efectivamente en el proceso legislativo de la Comunidad.

3. Dado que la competencia de la Comunidad en el ámbito de la ayuda al desarrollo no es exclusiva, los Estados miembros tienen derecho a contraer ellos mismos compromisos con Estados terceros, colectiva o individualmente, incluso conjuntamente con la Comunidad.

Celebrado entre la Comunidad y sus Estados miembros, por una parte, y los Estados ACP, por otra parte, el Cuarto Convenio ACP-CEE de Lomé establece una cooperación "ACP-CEE" de naturaleza esencialmente bilateral. Salvo excepciones expresamente previstas por el Convenio, la Comunidad y sus Estados miembros, en su calidad de contratantes con los Estados ACP, son conjuntamente responsables frente a estos últimos del cumplimiento de cualquier obligación que resulte de los compromisos contraídos, incluidos los relativos a las ayudas financieras.

4. La ejecución de las ayudas financieras de la Comunidad previstas por los artículo 231 del Cuarto Convenio ACP-CEE de Lomé y 1 del Protocolo financiero adjunto al Convenio está comprendida dentro del ámbito de una competencia compartida entre la Comunidad y los Estados miembros, a quienes corresponde elegir la fuente y las modalidades de la financiación. Esta elección se realizó mediante el Acuerdo interno 91/401, relativo a la financiación y a la gestión de las ayudas de la Comunidad en el marco del Cuarto Convenio ACP-CEE, cuyas disposiciones de aplicación son objeto de un Reglamento financiero que debe adoptar el Consejo en virtud de su artículo 32.

El artículo 1 del Acuerdo interno dispone que los Estados miembros crearán un Séptimo Fondo Europeo de Desarrollo y especifica la contribución de cada Estado miembro a este Fondo. De ello se desprende que los gastos necesarios para las ayudas financieras de la Comunidad son asumidos directamente por los Estados miembros. Por consiguiente, dichos gastos no constituyen gastos de la Comunidad que deban incluirse en el presupuesto comunitario y a los que deba aplicarse el artículo 209 del Tratado.

De ello resulta que el mencionado Reglamento financiero no debía ser adoptado sobre la base del artículo 209 y que su adopción no implicaba, por tanto, una consulta obligatoria al Parlamento.

Por tanto, no puede reprocharse al Consejo el haber violado las prerrogativas de este último al efectuar sólo una consulta facultativa.

Partes

En el asunto C-316/91,

Parlamento Europeo, representado en un principio por el Sr. Jorge Campinos, Jurisconsulto, y posteriormente por el Sr. José Luis Rufas Quintana, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, asistidos por el Sr. Roland Bieber, Profesor de Derecho europeo en la Universidad de Lausanne, que designa como domicilio en Luxemburgo la Secretaría General del Parlamento Europeo, Kirchberg,

parte demandante,

contra

Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. Arthur Alan Dashwood, Director del Servicio Jurídico, y Juergen Huber, Consejero Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Bruno Eynard, Director de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad Adenauer,

parte demandada,

apoyada por

Reino de España, representado por el Sr. Alberto Navarro González, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, y por la Sra. Rosario Silva de Lapuerta, Abogado del Estado, del Servicio Jurídico del Estado ante el Tribunal de Justicia, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de España, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,

parte coadyuvante,

que tiene por objeto un recurso de anulación del Reglamento financiero 91/491/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, aplicable a la Cooperación para la financiación del desarrollo con arreglo al Cuarto Convenio ACP-CEE (DO L 266, p. 1),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; G.F. Mancini y J.C. Moitinho de Almeida, Presidentes de Sala; C.N. Kakouris, R. Joliet, F.A. Schockweiler, G.C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg, P.J.G. Kapteyn (Ponente) y J.L. Murray, Jueces;

Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;

Secretario: Sr. R. Grass;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 14 de septiembre de 1993;

oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 10 de noviembre de 1993;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de diciembre de 1991, el Parlamento Europeo interpuso, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, un recurso de anulación del Reglamento financiero 91/491/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, aplicable a la Cooperación para la financiación del desarrollo con arreglo al Cuarto Convenio ACP-CEE (DO L 266, p. 1).

2 El Cuarto Convenio ACP-CEE fue firmado en Lomé el 15 de diciembre de 1989 (DO 1991, L 229, p. 3). La cooperación financiera está regulada por el capítulo 2 del Título III de la Tercera Parte del Convenio. El artículo 231 se remite al Protocolo financiero adjunto al Convenio en lo que respecta al importe global de las ayudas financieras. Dicho importe fue fijado en 12.000 millones de ECU. Los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea, reunidos en el seno del Consejo, adoptaron el 16 de julio de 1990 un Acuerdo interno 91/401/CEE relativo a la financiación y a la gestión de las ayudas de la Comunidad en el marco del Cuarto Convenio ACP-CEE (DO 1991, L 229, p. 288). Mediante este Acuerdo, los Estados miembros establecieron un séptimo Fondo Europeo de Desarrollo (1990; en lo sucesivo, "FED").

3 Con arreglo al artículo 32 del Acuerdo interno, sus disposiciones de aplicación figuran en un Reglamento financiero adoptado por el Consejo por la mayoría cualificada prevista por el apartado 4 del artículo 21 del Acuerdo, sobre la base de un proyecto de la Comisión y previo dictamen del Banco Europeo de Inversiones, en lo que respecta a las disposiciones que afectan a éste, y del Tribunal de Cuentas. Dicho Reglamento financiero, cuya anulación solicita el Parlamento Europeo, fue adoptado por el Consejo el 29 de julio de 1991.

4 Mediante su recurso, el Parlamento pretende que se reconozca que los gastos previstos en concepto de ayuda al desarrollo en el Cuarto Convenio ACP-CEE son gastos de la Comunidad y deben, por tanto, estar sujetos a los Reglamentos financieros adoptados con arreglo al artículo 209 del Tratado CEE.

5 Mediante escrito separado, el Consejo solicitó al Tribunal de Justicia que declarase la inadmisibilidad del recurso debido a que, por un lado, no se trata de un acto del Consejo en el sentido del artículo 173 del Tratado y a que, por otro lado, el Parlamento carece de legitimación en el presente asunto. Mediante auto de 30 de septiembre de 1992, el Tribunal de Justicia decidió acumular esta excepción al fondo del asunto.

En cuanto a la admisibilidad

6 El Consejo, así como el Gobierno español, cuestiona la admisibilidad del recurso por dos motivos.

7 En primer lugar, el Consejo alega que el Reglamento financiero no es un acto impugnable con arreglo al artículo 173 del Tratado. Si bien es un acto del Consejo, no se trata, efectivamente, de un acto adoptado con arreglo a las disposiciones del Tratado, sino en virtud de una atribución de competencias conferida al Consejo por una disposición de un acuerdo internacional del que son parte todos los Estados miembros.

8 Procede señalar que es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia que debe ser posible ejercitar un recurso de anulación en lo que respecta a todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que tiendan a producir efectos jurídicos (véase la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, 22/70, Rec. p. 263, apartado 42).

9 De ello se desprende que debe declararse la admisibilidad de un recurso del Parlamento contra un acto de una Institución que tiende a producir efectos jurídicos, con independencia de la cuestión de si dicho acto fue adoptado por la Institución con arreglo a disposiciones del Tratado.

10 En segundo lugar, el Consejo estima que el Parlamento no puede invocar una violación de sus prerrogativas, ya que hubo una consulta, si bien ésta tuvo lugar en un marco facultativo.

11 Debe señalarse, en primer lugar, que es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, C-70/88, Rec. p. I-2041, apartado 21), que los Tratados han instituido un sistema de reparto de las competencias entre las diferentes Instituciones de la Comunidad, que atribuye a cada una su propia misión en la estructura institucional de la Comunidad y en la realización de las funciones confiadas a ésta.

12 Corresponde al Tribunal de Justicia proteger este equilibrio institucional velando por la plena aplicación de las disposiciones de los Tratados relativas al reparto de competencias. En su sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 27, este Tribunal de Justicia declaró, por consiguiente, la admisibilidad del recurso de anulación del Parlamento formulado contra un acto del Consejo o de la Comisión, siempre y cuando dicho recurso sólo tenga por objeto la protección de sus prerrogativas y se base únicamente en motivos referentes a la violación de éstas.

13 Este requisito se cumple cuando el Parlamento indica de manera pertinente el objeto de su prerrogativa que debe protegerse y la supuesta violación de dicha prerrogativa.

14 En el caso de autos, el Parlamento alega que su prerrogativa consistía en la obligación de ser consultado con ocasión de la adopción del Reglamento financiero cuya base legal debería haber sido el artículo 209 del Tratado, el cual prescribe la consulta al Parlamento. Mantiene que al adoptar dicho Reglamento sobre la base del artículo 32 del Acuerdo interno, que no exige dicha consulta, el Consejo violó esta prerrogativa.

15 No puede acogerse la alegación del Consejo de que no se violaron las prerrogativas del Parlamento debido a que, de hecho, éste fue consultado.

16 El derecho a ser consultado en virtud de una disposición del Tratado constituye una prerrogativa del Parlamento. La adopción de un acto sobre una base jurídica que no prevé dicha consulta puede violar esta prerrogativa, aun cuando haya tenido lugar una consulta facultativa.

17 La consulta en debida forma al Parlamento, en los casos previstos por el Tratado, es uno de los medios que le permiten participar efectivamente en el proceso legislativo de la Comunidad (véanse las sentencias de 29 de octubre de 1980, denominadas "Isoglucosa", Roquette Frères/Consejo, 138/79, Rec. p. 3333, apartado 33, y Maizena/Consejo, 139/79, Rec. p. 3393, apartado 34).

18 Además, sería aplicable una disposición específica en caso de consulta al Parlamento en virtud del artículo 209 del Tratado. Según el artículo 127 del Reglamento financiero del Consejo de 21 de diciembre de 1977 aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 356, p. 1, y DO 1991, C 80, p. 1 - publicación del texto actualizado), cualquier Reglamento financiero que lo modifique será adoptado por el Consejo, tras recurrir al procedimiento de concertación cuando el Parlamento Europeo así lo hubiere solicitado.

19 Por tanto, procede declarar la admisibilidad del recurso del Parlamento.

En cuanto al fondo

20 El Título III de la Tercera Parte del Convenio regula la cooperación para la financiación de la ayuda al desarrollo. Con arreglo al artículo 231 del Convenio, para los fines definidos en dicho Título, un Protocolo financiero adjunto al Convenio indica el importe global de las "ayudas financieras de la Comunidad".

21 El Parlamento alega que del propio tenor del artículo 231 del Convenio, recogido en el artículo 1 del Protocolo financiero, se desprende que la Comunidad como tal ha contraído con los Estados ACP, en el marco de la cooperación para la financiación del desarrollo, una obligación de Derecho internacional independiente de las de los Estados miembros.

22 Según el Parlamento, los medios financieros que se han de conceder representan por tanto gastos de la Comunidad que deben ser incluidos en el presupuesto comunitario y que deben estar sujetos a las disposiciones del Tratado referentes a su ejecución, especialmente su artículo 209.

23 Este argumento no puede ser acogido.

24 Procede distinguir, por una parte, la cuestión de quién se ha comprometido con los Estados ACP, y, por otra parte, la de si corresponde a la Comunidad o a sus Estados miembros cumplir el compromiso contraído. La respuesta a la primera cuestión depende de una interpretación del Convenio, y del reparto de competencias entre la Comunidad y sus Estados miembros, en el ámbito de que se trate, con arreglo al Derecho comunitario, mientras que la respuesta a la segunda depende sólo de ese reparto de competencias.

25 Debe examinarse, en primer lugar, el reparto de competencias entre la Comunidad y sus Estados miembros en el ámbito de la ayuda al desarrollo.

26 La competencia de la Comunidad en dicho ámbito no es exclusiva. Los Estados miembros tienen derecho por tanto a contraer ellos mismos compromisos con Estados terceros, colectiva o individualmente, incluso conjuntamente con la Comunidad.

27 Como ha señalado el Gobierno español, esta afirmación es corroborada por el nuevo Título XVII del Tratado CE, introducido por el Tratado de la Unión Europea, cuyo artículo 130 X prevé la coordinación de las políticas de la Comunidad y de los Estados miembros en materia de cooperación al desarrollo, la concertación de sus programas de ayuda y la posibilidad de acciones conjuntas.

28 En segundo lugar, procede interpretar el Convenio, a efectos de determinar las Partes comprometidas.

29 El Convenio fue celebrado, según su Preámbulo y su artículo 1, por la Comunidad y sus Estados miembros por un lado y los Estados ACP por otro lado. Establece una cooperación "ACP-CEE" de naturaleza esencialmente bilateral. En tales circunstancias, salvo excepciones expresamente previstas por el Convenio, la Comunidad y sus Estados miembros, en su calidad de contratantes con los Estados ACP, son conjuntamente responsables frente a estos últimos del cumplimiento de cualquier obligación que resulte de los compromisos contraídos, incluidos los relativos a las ayudas financieras.

30 Si bien es verdad que el artículo 231 del Convenio, así como el artículo 1 del Protocolo financiero, utiliza la expresión "ayudas financieras de la Comunidad", no es menos cierto que otras disposiciones utilizan el concepto de "Comunidad" para designar a la Comunidad y a sus Estados miembros considerados conjuntamente.

31 Así pues, el artículo 338 del Convenio prevé, sin hacer ninguna distinción según el objeto de la deliberación, que el Consejo de Ministros de la Asociación se pronunciará por común acuerdo de la Comunidad, por una parte, y de los Estados ACP, por otra. Además, el artículo 367 del Convenio dispone que éste podrá ser denunciado por la Comunidad, sin especificar más.

32 Por último, el artículo 223 del Convenio establece, en el ámbito mismo de la cooperación para la financiación del desarrollo, que, salvo que el Convenio disponga expresamente otra cosa, toda decisión que exija la aprobación de una de las partes contratantes se aprobará o se considerará aprobada en los sesenta días siguientes a la notificación hecha por la otra parte.

33 De estas consideraciones resulta que, de conformidad con la naturaleza esencialmente bilateral de la cooperación, la obligación de conceder "ayudas financieras de la Comunidad" incumbe a ésta y a sus Estados miembros, considerados conjuntamente.

34 En lo que respecta a la cuestión de si corresponde a la Comunidad o a sus Estados miembros cumplir dicha obligación, procede recordar, como se señala en el apartado 26 supra, que la competencia de la Comunidad en el ámbito de la ayuda al desarrollo no es exclusiva, de modo que los Estados miembros tienen derecho a ejercer colectivamente sus competencias a este respecto para asumir las ayudas financieras que deben concederse a los Estados ACP.

35 De ello resulta que la ejecución de las ayudas financieras de la Comunidad previstas por los artículos 231 del Convenio y 1 del Protocolo financiero está comprendida dentro del ámbito de una competencia compartida de la Comunidad y de sus Estados miembros, y que les corresponde elegir la fuente y las modalidades de la financiación.

36 Esta elección se realizó mediante el Acuerdo interno 91/401 relativo a la financiación y a la gestión de las ayudas de la Comunidad en el marco del cuarto Convenio ACP-CEE, mencionado, cuyas disposiciones de aplicación figuran en el Reglamento financiero controvertido, adoptado por el Consejo en virtud de su artículo 32.

37 El artículo 1 del Acuerdo interno dispone que los Estados miembros crearán el FED y especifica la contribución de cada Estado miembro a este fondo. El artículo 10 establece que la administración del FED correrá a cargo de la Comisión, mientras que el artículo 33 establece, en su apartado 2, que el Tribunal de Cuentas ejercerá asimismo sus facultades con respecto a las operaciones del Fondo y, en su apartado 3, que, por recomendación del Consejo, el Parlamento aprobará la gestión financiera del Fondo realizada por la Comisión.

38 De ello se desprende que los gastos necesarios para las ayudas financieras de la Comunidad previstos en los artículos 231 del Convenio y 1 del Protocolo financiero son asumidos directamente por los Estados miembros y distribuidos por un fondo que éstos han establecido de común acuerdo, en cuya gestión participan, en virtud de dicho acuerdo, las Instituciones comunitarias.

39 Por consiguiente, dichos gastos no constituyen gastos de la Comunidad que deban incluirse en el presupuesto comunitario y a los que deba aplicarse el artículo 209 del Tratado.

40 El Parlamento alega además ante el Tribunal de Justicia que el carácter comunitario de los gastos se desprende de todos los aspectos del procedimiento definido para su gestión y su destino. Así pues, añade, resulta del origen, de la apariencia exterior, del procedimiento de decisión y del contenido del Reglamento financiero que éste tiene una relación muy estrecha con los actos comunitarios.

41 Esta alegación no puede acogerse. Ninguna disposición del Tratado impide a los Estados miembros utilizar, fuera de su marco, mecanismos inspirados en las normas aplicables a los gastos comunitarios y asociar a las Instituciones comunitarias con el procedimiento así establecido (véase la sentencia de 30 de junio de 1993, Parlamento/Consejo y Comisión, asuntos acumulados C-181/91 y C-248/81, Rec. p. I-3685).

42 De todo lo expuesto resulta que el Reglamento financiero no debía ser adoptado sobre la base del artículo 209 del Tratado. Así pues, no ha sido violada ninguna prerrogativa del Parlamento. Procede, por tanto, desestimar el recurso por infundado.

Decisión sobre las costas

Costas

43 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Parlamento, procede condenarle en costas. El Reino de España, parte coadyuvante, cargará con sus propias costas, con arreglo al párrafo primero del apartado 4 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Desestimar el recurso.

2) Condenar en costas al Parlamento Europeo. El Reino de España, parte coadyuvante, cargará con sus propias costas.