CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. YVES BOT

presentadas el 14 de octubre de 2008 ( 1 )

Asunto C-42/07

Liga Portuguesa de Futebol Profissional

y

Bwin International Ltd, anteriormente Baw International Ltd,

contra

Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa

Índice

I. Introducción A. Presentación general del asunto B. Los juegos de azar y de dinero 1. Una gran variedad de juegos 2. Una gran importancia económica 3. Una actividad que genera graves riesgos 4. Una actividad regulada de forma estricta por los Estados miembros 5. El impacto de los nuevos medios de comunicación. II. Marco legislativo A. Derecho comunitario 1. Derecho derivado a) Inexistencia de un texto normativo que regule específicamente los juegos de azar y de dinero b) La Directiva 98/34 2. Derecho originario y su interpretación a) El Tratado b) Jurisprudencia B. Derecho nacional 1. Indicaciones aportadas por el órgano jurisdiccional remitente 2. Información adicional aportada por el Gobierno portugués a) Tipos de juegos i) Juegos de casino ii) Loterías, tómbolas y concursos publicitarios iii) Juegos tipo loto y apuestas b) Normativa de la Santa Casa III. Litigio principal y cuestión prejudicial IV. Análisis A. Sobre la admisibilidad de la cuestión prejudicial B. Sobre el fondo 1. Aplicación de la Directiva 98/34 a) Posibilidad de que el Tribunal de Justicia interprete la Directiva 98/34 aunque el órgano jurisdiccional remitente no se haya referido a la misma b) La normativa controvertida está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 98/34 c) Consecuencias de la falta de notificación de la normativa controvertida d) Efectos de la sentencia del Tribunal de Justicia respecto del órgano jurisdiccional remitente 2. Compatibilidad de la legislación nacional en cuestión con las libertades de circulación a) Libertad de circulación aplicable b) Existencia de una restricción c) Justificación de la restricción i) Alegaciones de las partes ii) Mi apreciación — Alcance de la delimitación de la competencia de los Estados miembros en el ámbito de los juegos de azar y de dinero — La protección de los consumidores y del orden público puede justificar medidas restrictivas de la libre prestación de apuestas mutuas por Internet — Adecuación de la legislación en cuestión para alcanzar los objetivos que persigue — Proporcionalidad de la legislación en cuestión — Aplicación no discriminatoria V. Conclusiones

«Petición de decisión prejudicial — Artículo 49 CE — Restricciones a la libre prestación de servicios — Explotación de juegos de azar por Internet»

I. Introducción

A. Presentación general del asunto

1. La problemática de la conformidad de las legislaciones de los Estados miembros en materia de juegos de azar y de dinero con el Derecho comunitario ha dado lugar a una jurisprudencia relativamente abundante. No obstante, sigue suscitando el planteamiento de múltiples cuestiones por parte de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, tal como refleja el número de asuntos actualmente sometidos al Tribunal de Justicia. ( 2 )

2. El presente asunto tiene por objeto permitir que el órgano jurisdiccional remitente determine si su legislación nacional, en la medida en que concede a un único operador el derecho exclusivo de proponer apuestas mutuas por Internet, es conforme con el Derecho comunitario.

3. El presente asunto se refiere a la legislación portuguesa que confiere al Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, ( 3 ) un organismo con varios siglos de existencia y sin ánimo de lucro que tiene encomendada la financiación de asuntos de interés público, el derecho exclusivo de organizar y explotar loterías y apuestas mutuas en todo el territorio nacional. Este derecho exclusivo ha sido extendido a todos los medios electrónicos de comunicación, en particular a Internet. Esta legislación establece, igualmente, sanciones en forma de multas administrativas contra quienes organicen este tipo de juegos vulnerando este derecho exclusivo y contra quienes los publiciten.

4. Baw International Ltd, ( 4 ) una empresa de apuestas en línea establecida en Gibraltar, y la Liga Portuguesa de Futebol Profissional (CA/LPFP) ( 5 ) fueron sancionadas con multas por haber propuesto apuestas mutuas por vía electrónica y por publicitarlas.

5. El órgano jurisdiccional remitente, ante el cual Bwin y la Liga recurrieron estas multas, plantea la cuestión de la compatibilidad con el Derecho comunitario de su legislación nacional, en la medida en que ésta contempla un régimen de exclusividad semejante respecto de las apuestas mutuas por Internet.

6. En las presentes conclusiones sostendré, en primer lugar, que una legislación de un Estado miembro que concede a una única entidad el derecho exclusivo de proponer apuestas mutuas por Internet y que establece sanciones en forma de multas administrativas contra las personas que vulneren este derecho exclusivo, constituye un «reglamento técnico» en el sentido de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. ( 6 ) De esta circunstancia deduciré que si esta legislación no ha sido regularmente notificada a la Comisión de las Comunidades Europeas, no puede invocarse frente a operadores privados como la Liga y Bwin.

7. En segundo lugar, expondré que esta legislación constituye una restricción a la libre prestación de servicios. Analizaré en qué medida tal legislación puede estar justificada.

8. A título preliminar, expresaré mi punto de vista acerca del alcance que debería tener la delimitación, por el Derecho comunitario, de la competencia de los Estados miembros en el ámbito de los juegos de azar y de dinero. Expondré que las libertades de circulación no tienen por objeto la apertura del mercado en el sector de los juegos de azar y de dinero. Sostendré que un Estado miembro únicamente debería ser obligado a abrir esta actividad al mercado cuando, de iure o de facto, considere los juegos de azar y de dinero como una auténtica actividad económica en la que se intente conseguir el máximo de beneficios. Sostendré, igualmente, que debe reconocerse a los Estados miembros un amplio margen de apreciación al determinar las medidas que hayan de adoptarse para proteger a los consumidores y el orden público contra los excesos del juego, y en la determinación de la oferta de juego que resulte necesaria a tal efecto. Basándome en la anterior apreciación, afirmaré que el Derecho comunitario debe limitarse a prohibir las situaciones en las que las medidas restrictivas adoptadas para proteger a los consumidores contra el abuso del juego se aparten manifiestamente de su finalidad.

9. Indicaré que el artículo 49 CE no se opone a una legislación como la legislación portuguesa en cuestión si ésta cumple los siguientes requisitos, cuya comprobación incumbe al órgano jurisdiccional remitente: que esta legislación esté justificada por razones imperiosas de interés general, sea adecuada para garantizar la realización de los objetivos perseguidos, no vaya más allá de lo necesario para lograr este objetivo y se aplique de modo no discriminatorio. A continuación haré algunas precisiones en relación con estos diferentes requisitos.

10. En primer lugar, a la vista de los riesgos derivados de los juegos de azar y de dinero por Internet, un Estado miembro puede legítimamente restringir el derecho de explotar estos juegos y apuestas para proteger a los consumidores y el orden público.

11. En segundo lugar, la concesión a una única entidad del derecho exclusivo de organizar y explotar tales juegos puede constituir una medida adecuada para la consecución de estos objetivos si, por una parte, el Estado miembro cuenta con los medios para dirigir y controlar efectivamente la explotación de los juegos de azar y de dinero a través del organismo titular de este derecho y si, por otra parte, en la aplicación concreta de esta normativa el Estado miembro no ha sobrepasado manifiestamente su margen de apreciación.

12. En tercer lugar, la concesión de un derecho exclusivo a una única entidad controlada por el Estado miembro y que no tiene ánimo de lucro puede constituir una medida proporcionada.

13. En cuarto lugar, la legislación en cuestión, en la medida en que concede a una única entidad el derecho exclusivo de organizar y explotar loterías y apuestas mutuas por Internet, no es, como tal, discriminatoria.

14. Antes de exponer el marco jurídico y fáctico del presente asunto y, posteriormente, mi análisis, considero necesario hacer una breve presentación acerca de en qué consisten los juegos de azar y de dinero en la Unión Europea y de los intereses que están en juego en esta actividad.

B. Los juegos de azar y de dinero

15. Haré una breve exposición de los cinco puntos siguientes. Los juegos de azar y de dinero comprenden actualmente una gran variedad de juegos; revisten una gran importancia económica; no obstante, presentan riesgos graves para la sociedad; están regulados de forma estricta y heterogénea en los Estados miembros; y, por último, los medios electrónicos de comunicación, Internet en particular, constituyen un importante factor de desarrollo de estos juegos.

1. Una gran variedad de juegos

16. La práctica de juegos cuyo resultado depende del azar y en los cuales los jugadores apuestan bienes o dinero se remonta a la antigüedad y fue conocida por diferentes sociedades. Los historiadores sitúan su aparición en el tercer milenio antes de nuestra era en Extremo Oriente y en Egipto. ( 7 ) Su práctica estuvo muy extendida en la antigüedad griega y romana. ( 8 )

17. Los juegos de azar y de dinero se han diversificado mucho a lo largo de la historia y actualmente presentan una enorme variedad. De forma muy esquemática pueden agruparse en cuatro grandes categorías.

18. La primera de ellas corresponde a las loterías, a las que pueden asimilarse los bingos, ya que están basados en el mismo principio. Se trata de juegos de azar puros en los que los conocimientos y la estrategia no representan ninguna ventaja. Su resultado deriva de un sorteo de números ganadores que se dan a conocer inmediatamente o en un momento posterior.

19. Las loterías y los bingos pueden organizarse a muy diferente escala; desde la lotería o el bingo anuales de una asociación local en los que el premio consiste en lotes de productos de valor reducido, hasta los juegos organizados por las loterías nacionales o regionales dirigidos a todo el territorio de un Estado miembro o de una región de un Estado federal y que ofrecen premios que pueden alcanzar varios millones de euros. Pueden, igualmente, organizarse de diferentes y muy variadas formas.

20. A lo largo del mes de febrero de 2004, las loterías de diferentes Estados miembros decidieron crear conjuntamente una lotería común denominada «Euromillones». ( 9 )

21. A lo largo de los veinte últimos años han aparecido, igualmente, las loterías conocidas como «instantáneas» o de «rasca y gana» y que consisten en ofrecer a los jugadores boletos a un precio módico y en los que el resultado está escrito debajo de una película que se rasca con la uña o con una moneda.

22. En la segunda gran categoría de juegos de azar y de dinero están comprendidas las apuestas. Pueden referirse al resultado de una competición, a la producción de un acontecimiento o a la existencia de algo.

23. Entre estas apuestas, una de las más conocidas y antiguas es la que se refiere a las carreras de caballos. Los jugadores son invitados a apostar sobre el resultado de una carrera en la que los participantes, caballos y yoqueis, se conocen de antemano. De este modo, los apostantes pueden hacer sus apuestas confiando en la suerte y en sus conocimientos sobre las características y los resultados de estos participantes. A las apuestas hípicas se añadieron posteriormente las apuestas en competiciones deportivas.

24. Los premios dependen del importe total de lo apostado o de la cuota convenida con el corredor de apuestas.

25. En tercer lugar pueden mencionarse los casinos. Se trata de establecimientos abiertos al público en los que están autorizados diferentes juegos. Durante mucho tiempo proyectaron la imagen de establecimientos reservados a una clientela pudiente que podía jugar grandes sumas de dinero en juegos complejos, o supuestamente complejos, rodeados de rito y ceremonia.

26. En cuarto lugar cabe citar las máquinas tragaperras. Fueron inventadas en la primera mitad del siglo XIX en los Estados Unidos de América, donde obtuvieron un éxito inmediato. ( 10 ) Son máquinas provistas de una ranura en la que el jugador es invitado a introducir una moneda o una ficha y que muestran un resultado programado con anterioridad por un sistema informático aleatorio. De este modo, obedecen al azar tanto el momento como la frecuencia con que el resultado mostrado por la máquina coincide con una combinación ganadora.

2. Una gran importancia económica

27. Los juegos de azar y de dinero han experimentado en los últimos años un importante desarrollo. Revisten actualmente una importancia económica que puede calificarse de considerable. En efecto, por una parte, generan ingresos muy elevados para los organismos que los explotan. ( 11 ) Por otra parte, dan empleo a un número significativo de personas en los diferentes Estados miembros. ( 12 )

3. Una actividad que genera graves riesgos

28. Sin embargo, los juegos de azar y de dinero generan graves riesgos para la sociedad, respecto de los jugadores y por parte de los operadores económicos que los organizan.

29. Por una parte, pueden provocar que los jugadores pongan en peligro su situación económica y familiar, e incluso su salud.

30. De este modo, por su propia naturaleza, los juegos de azar y de dinero sólo permiten que gane un número muy reducido de jugadores ya que, de otra forma, serían deficitarios y no podrían mantenerse en el tiempo. Así pues, en la gran mayoría de los casos, los jugadores pierden más de lo que ganan. No obstante, la excitación del juego y la promesa de premios, en ocasiones muy elevados, pueden provocar que haya jugadores que destinen al juego una parte de su presupuesto mayor de la que dedican al ocio.

31. Así, este comportamiento puede tener como consecuencia que haya jugadores que ya no sean capaces de hacer frente a sus obligaciones sociales y familiares. Puede, igualmente, conducir a una auténtica situación de dependencia de los juegos de azar y de dinero, semejante a la que provoca la droga o el alcohol. ( 13 )

32. Por otra parte, los juegos de azar y de dinero, en atención a las importantes sumas de dinero que se ponen en juego, pueden prestarse a manipulaciones por parte del organizador, que puede sentir el deseo de intervenir para que el resultado del sorteo o de la competición deportiva sea el más favorable para él. Además, en esta relación, el jugador, a título individual, no dispone de ningún medio realmente eficaz para comprobar que las condiciones en las que se desarrolla el juego se ajustan a lo anunciado.

33. Por último, los juegos de azar y de dinero pueden constituir un medio para «blanquear» sumas de dinero obtenidas ilegalmente. De este modo, estas sumas pueden ser apostadas con la esperanza de obtener un premio. Pueden incluso transformarse en beneficios si el delincuente es también propietario del juego.

4. Una actividad regulada de forma estricta por los Estados miembros

34. Los juegos de azar y de dinero han sido objeto, a lo largo de la historia, de múltiples condenas por razones de índole moral, religiosas y relacionadas con la protección del orden público. ( 14 ) No obstante, se han impuesto como un hecho social.

35. La reacción del poder político ha oscilado entre la prohibición total, una regulación estricta por la que se establece que los ingresos de los juegos de azar y de dinero deben destinarse exclusivamente a la financiación de intereses públicos, y el fomento de estos juegos para aprovechar el maná que representa este impuesto voluntario.

36. Actualmente, en la mayoría de los Estados miembros de la Unión, los juegos de azar y de dinero están sometidos a una normativa restrictiva.

37. Esta restricción reviste, en muchos de estos Estados, ( 15 ) la forma de una prohibición de principio que va acompañada de excepciones específicas. Igualmente, en la mayoría de ellos, ( 16 ) la explotación de un juego de azar y de dinero por un operador privado, cuando está prevista, está supeditada a la obtención de una licencia concedida por la autoridad competente. Además, el número de operadores que pueden estar autorizados a explotar un juego determinado está limitado, la mayoría de las veces, por un numerus clausus.

38. En varios Estados miembros, la explotación de juegos de azar y de dinero puede, igualmente, ser objeto de un derecho exclusivo concedido a un organismo estatal o a un operador privado. ( 17 )

39. Por tanto, las normativas vigentes en los Estados miembros presentan importantes diferencias. A las diferencias respecto de los regímenes de explotación se suma el hecho de que no son uniformes ni las excepciones a la prohibición de principio, cuando ésta existe, ni el concepto de juegos de azar y de dinero, ni el ámbito de aplicación de las normativas nacionales. Así pues, un mismo juego puede estar autorizado en un Estado miembro y estar prohibido en otro, o estar sujeto a un trato diferente. ( 18 )

40. Por último, el tratamiento fiscal de los juegos de azar y de dinero difiere mucho de un Estado miembro a otro ya que, en algunos Estados miembros, los beneficios generados por la explotación de estos juegos deben destinarse, en proporciones variables, a causas de interés general. Igualmente, el porcentaje de los premios que se reparten entre los jugadores varía considerablemente.

5. El impacto de los nuevos medios de comunicación.

41. Hace tan sólo una veintena de años, los juegos de azar y de dinero estaban únicamente disponibles en lugares concretos como, por ejemplo, los numerosos puntos de distribución de apuestas y billetes de lotería, los locales de carreras de caballos y los casinos. De este modo, la participación en un juego de azar y de dinero requería que el jugador se desplazara físicamente. Esta participación sólo era posible en las horas de apertura de los lugares en los que se podía jugar.

42. La aparición de medios electrónicos de comunicación a partir de los años 90, como los teléfonos móviles, la televisión interactiva y, especialmente, Internet, modificó radicalmente esta situación. Gracias a estos nuevos medios de comunicación, el jugador puede jugar sin moverse de su domicilio y en cualquier momento.

43. De esta forma se facilita considerablemente la práctica de los juegos de azar y de dinero. El acceso a estos juegos resulta aún más fácil por los siguientes factores: por una parte, el número de personas que pueden utilizar estos medios electrónicos de comunicación crece de forma constante; ( 19 ) por otra parte, cada vez son más fáciles de utilizar y funcionan de forma integrada; ( 20 ) por último, pueden realizarse muy fácilmente operaciones financieras empleando estos medios de comunicación.

44. Además, los medios electrónicos de comunicación, Internet en particular, ofrecen a las personas que residen en el territorio de un Estado miembro la posibilidad material de acceder no sólo a los juegos en línea propuestos por los operadores establecidos en el territorio de ese Estado, sino, además, a los que ofrecen operadores establecidos en otros Estados miembros o en terceros países.

45. Así pues, estos nuevos medios de comunicación han permitido un aumento significativo de la oferta de juegos de azar y de dinero, los cuales han obtenido un enorme éxito. ( 21 )

II. Marco legislativo

A. Derecho comunitario

1. Derecho derivado

a) Inexistencia de un texto normativo que regule específicamente los juegos de azar y de dinero

46. A fecha de hoy, los juegos de azar y de dinero no han sido objeto de ninguna normativa ni de ninguna medida de armonización en el seno de la Unión.

47. Estos juegos están expresamente excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, ( 22 ) cuyo artículo 1, apartado 5, letra d), último guión, dispone que ésta no se aplicará a «las actividades de juegos de azar que impliquen apuestas de valor monetario incluidas loterías y apuestas».

48. Los juegos de azar y de dinero también quedan fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, ( 23 ) cuyo vigesimoquinto considerando dispone que «procede excluir las actividades de juego por dinero, incluidas las loterías y apuestas, […] habida cuenta de la especificidad de dichas actividades, que entrañan por parte de los Estados la aplicación de políticas relacionadas con el orden público y la protección de los consumidores».

49. No obstante, la Directiva 98/34 puede resultar de aplicación a una legislación nacional que prohíbe a empresas prestadoras de servicios por Internet proponer juegos de azar y de dinero en el territorio de un Estado miembro.

b) La Directiva 98/34

50. La Directiva 98/34 tiene por objeto suprimir o reducir los obstáculos a la libre circulación de mercancías que puedan derivarse de la adopción, por parte de los Estados miembros, de reglamentaciones técnicas diferentes, y favorecer la transparencia de las iniciativas nacionales ante la Comisión, los organismos de normalización europeos y los demás Estados miembros.

51. Su ámbito de aplicación fue ampliado por la Directiva 98/48 para incluir todos los servicios de la sociedad de la información; es decir, según la definición contenida en el artículo 1, punto 2, de la Directiva 98/34, los servicios prestados a cambio de una remuneración, por vía electrónica y a petición individual de un destinatario de servicios.

52. El artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34 define del siguiente modo el concepto de «reglamento técnico»: «[…] las especificaciones técnicas u otros requisitos o las reglas relativas a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización, prestación de servicios o establecimiento de un operador de servicios o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, así como, a reserva de las contempladas en el artículo 10, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto o que prohíben el suministro o utilización de un servicio o el establecimiento como prestador de servicios. […]»

53. De este modo, la Directiva 98/34 establece un sistema en virtud del cual cada Estado miembro debe notificar a la Comisión sus proyectos de reglamentos técnicos para permitir que ésta y los demás Estados miembros puedan exponerle su punto de vista y proponerle una normalización menos restrictiva para los intercambios. Asimismo, este sistema concede a la Comisión el tiempo necesario para proponer, en su caso, un texto vinculante de armonización.

54. El artículo 8 de la Directiva 98/34 dispone lo siguiente: «1. […] los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico, salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastará una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto. […] La Comisión pondrá inmediatamente en conocimiento de los demás Estados miembros el proyecto de reglamento técnico y todos los documentos que le hayan sido enviados; asimismo, podrá presentar dicho proyecto al Comité mencionado en el artículo 5 y, en su caso, al Comité competente en el sector de que se trate, para que emitan su dictamen. […] 2. La Comisión y los Estados miembros podrán dirigir al Estado miembro que haya anunciado un proyecto de reglamento técnico ciertas observaciones que dicho Estado miembro tendrá en cuenta, en la medida de lo posible, en el momento de la posterior elaboración del reglamento técnico. 3. Los Estados miembros enviarán sin demora a la Comisión el texto definitivo de un reglamento técnico. […]»

55. El artículo 9 de la Directiva 98/34 dispone lo siguiente: «1. Los Estados miembros aplazarán tres meses, a partir de la fecha de recepción por parte de la Comisión de la comunicación mencionada en el apartado 1 del artículo 8, la adopción de un proyecto de reglamento técnico. 2. Los Estados miembros aplazarán: […] — sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 4 y 5, en cuatro meses la adopción de un proyecto de regla relativa a los servicios, a partir de la fecha en que la Comisión reciba la comunicación contemplada en el apartado 1 del artículo 8, si la Comisión u otro Estado miembro emitiera, en los tres meses siguientes a esa fecha, un dictamen circunstanciado según el cual la medida prevista presenta aspectos que puedan crear, llegado el caso, obstáculos a la libre circulación de servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior. […] 4. Los Estados miembros aplazarán doce meses, a partir de la fecha de la recepción por parte de la Comisión de la comunicación mencionada en el apartado 1 del artículo 8, la adopción de un proyecto de reglamento técnico si, en los tres meses que siguen a esa fecha, la Comisión comunica que el proyecto de reglamento técnico se refiere a una materia cubierta por una propuesta de directiva, reglamento o decisión presentada al Consejo con arreglo al artículo 189 del Tratado [CE (actualmente, artículo 249 CE)]. […]»

2. Derecho originario y su interpretación

56. Las normativas de los Estados miembros en materia de juegos de azar y de dinero no podrán suponer un incumplimiento de los compromisos asumidos por estos Estados en el marco del Tratado CE, en particular de las libertades de circulación.

a) El Tratado

57. El artículo 49 CE, primer párrafo, prohíbe las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país de la Comunidad que no sea el del destinatario de la prestación.

58. En virtud de los artículos 55 CE y 48 CE, el artículo 49 CE es aplicable a los servicios ofrecidos por una sociedad constituida de conformidad con la legislación de un Estado miembro y cuya sede social, administración central o centro de actividad principal se encuentre dentro de la Comunidad.

b) Jurisprudencia

59. La problemática de la conformidad de las legislaciones de los Estados miembros en materia de juegos de azar y de dinero con las libertades fundamentales de circulación ha dado lugar a una jurisprudencia relativamente abundante, cuyas líneas principales pueden presentarse de la forma que se expone a continuación.

60. Los juegos de azar y de dinero constituyen una actividad económica con arreglo al artículo 2 CE. ( 24 ) Consisten, en efecto, en la prestación de un servicio determinado, esto es, la esperanza de un premio en metálico, a cambio de una remuneración.

61. Pueden, igualmente, calificarse como una actividad de servicios comprendida en el ámbito de aplicación de los artículos 43 CE y 49 CE, relativos a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios. De este modo, una normativa que prohíba o limite el derecho de explotación de los juegos de azar y de dinero en un Estado miembro puede constituir una restricción a estas libertades de circulación. ( 25 )

62. No obstante, el Tribunal de Justicia ha admitido en reiteradas ocasiones que estos juegos representan una actividad económica particular por los siguientes motivos. En primer lugar, en todos los Estados miembros se tiende a limitar e incluso a prohibir su práctica y a evitar que sean una fuente de enriquecimiento individual por consideraciones de orden moral, religioso o cultural. Por otra parte, habida cuenta del importe de las sumas que permiten reunir, los juegos de azar y de dinero implican riesgos elevados de delito y de fraude. Además, constituyen una incitación al gasto que puede tener consecuencias individuales y sociales perjudiciales. Por último, y sin que esta razón pueda considerarse en sí misma una justificación objetiva, cabe destacar que los juegos de azar y de dinero pueden participar significativamente en la financiación de actividades filantrópicas o de interés general como las obras sociales, las obras benéficas, el deporte o la cultura. ( 26 )

63. Las loterías organizadas a gran escala, ( 27 ) las máquinas tragaperras, ( 28 ) las apuestas en competiciones deportivas ( 29 ) y los juegos de casino ( 30 ) han sido considerados como juegos que pueden generar un elevado riesgo de delito y de fraude en atención a las elevadas sumas que permiten reunir, y un riesgo para los consumidores porque constituyen una incitación al gasto. ( 31 )

64. Los Estados miembros pueden legítimamente establecer restricciones a la explotación de juegos que reúnan estas características por motivos basados en la protección de los consumidores (refrenar la pasión por el juego de los seres humanos, evitar que los ciudadanos sean incitados a realizar dispendios relacionados con el juego) y en la defensa del orden social (evitar los riesgos de delito y fraude que generan los juegos de dinero). Estos motivos constituyen razones imperiosas de interés general que pueden justificar restricciones a las libertades de circulación. ( 32 )

65. Por el contrario, la afectación de los ingresos del juego a la financiación de actividades sociales no puede constituir una justificación como tal. Esta apreciación del Tribunal de Justicia se basa en el principio según el cual la reducción o la disminución de ingresos fiscales no figura entre los motivos contemplados por el artículo 46 CE y tampoco constituye una razón imperiosa de interés general. ( 33 ) Esta afectación de los ingresos del juego no puede constituir sino un beneficio accesorio de una restricción. ( 34 )

66. Es competencia de los Estados miembros determinar el nivel de protección necesario de los consumidores y del orden público en relación con los juegos de azar y de dinero.

67. De este modo, según el Tribunal de Justicia, las autoridades nacionales deben disponer de una facultad de apreciación suficiente para determinar las exigencias que implican la protección de los jugadores y, más en general, habida cuenta de las singularidades socioculturales de cada Estado miembro, la protección del orden social, tanto en lo que se refiere a las modalidades de organización de los juegos y al volumen de las apuestas como a la afectación de los beneficios que reportan. ( 35 ) Así pues, los Estados miembros son libres para determinar los objetivos de su política en materia de juegos de azar y de dinero y, en su caso, para definir con precisión el grado de protección perseguido. ( 36 )

68. No obstante, para que una medida nacional que restrinja una libertad de circulación esté justificada, debe aplicarse de manera no discriminatoria, ser adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. ( 37 )

69. En relación con el control del cumplimiento de estos requisitos, el Tribunal de Justicia ha señalado en múltiples ocasiones que las razones justificativas de las restricciones contempladas por la normativa de que se trate deben analizarse globalmente. ( 38 )

70. El Tribunal de Justicia admitió que las siguientes restricciones podían estar justificadas.

71. Un Estado miembro está facultado para prohibir completamente la práctica de un juego en su territorio. ( 39 ) Según el Tribunal de Justicia, corresponde a las autoridades nacionales apreciar si, en el marco del objetivo perseguido, es preciso prohibir completamente o parcialmente actividades de esta naturaleza o sólo limitarlas y prever a tal efecto modalidades de control más o menos estrictas. ( 40 )

72. Un Estado miembro puede igualmente conceder a un único organismo, o también a un número limitado de operadores económicos, el derecho exclusivo de explotar un juego de azar y de dinero. ( 41 )

73. El Tribunal de Justicia apreció que el hecho de que un Estado miembro autorice la explotación de un juego de azar y de dinero por parte de una entidad titular de un derecho exclusivo, o de un número determinado de operadores económicos, no es incompatible con los objetivos de protección de los consumidores frente a una incitación a un gasto excesivo y de defensa del orden público. Según el Tribunal de Justicia, una autorización limitada de los juegos de azar y de dinero en una situación de exclusividad, que presenta la ventaja de canalizar el deseo de jugar y la explotación de los juegos en un circuito controlado, de prevenir los riesgos de tal explotación con fines fraudulentos y delictivos y de utilizar los beneficios que se derivan de ellos para fines de utilidad pública, también se inscribe en la persecución de tales objetivos. ( 42 )

74. Por otra parte, el mero hecho de que un Estado miembro haya elegido un sistema de protección diferente del adoptado por otro Estado miembro no puede tener incidencia en la apreciación de la necesidad y de la proporcionalidad de las disposiciones adoptadas en la materia. Éstas deben apreciarse solamente en relación con los objetivos que persiguen las autoridades nacionales del Estado miembro interesado y con el nivel de protección que éstas pretenden garantizar. ( 43 )

75. En la sentencia Läärä y otros, antes citada, el Tribunal de Justicia analizó, asimismo, la cuestión de si, para alcanzar los objetivos perseguidos por la ley finlandesa en lo que a la explotación de las máquinas tragaperras respecta, era preferible, en vez de conceder un derecho exclusivo de explotación al organismo público autorizado, adoptar una normativa que impusiera a los operadores interesados las prescripciones necesarias.

76. El Tribunal de Justicia señaló que corresponde a los Estados miembros la facultad de apreciarlo, con la reserva, no obstante, de que dicha elección no sea desproporcionada en relación con el objetivo perseguido. ( 44 ) El Tribunal de Justicia apreció que se cumplía esta condición, puesto que el organismo titular del derecho exclusivo de explotación de las máquinas tragaperras era una asociación de Derecho público cuyas actividades se ejercían bajo el control del Estado y que debía abonar a éste el importe del producto neto de la explotación de estas máquinas. ( 45 )

77. El mismo Tribunal precisó que, aunque es cierto que las cantidades así recaudadas por el Estado con fines de utilidad pública también podrían obtenerse por otros medios, como la tributación de las actividades de los diferentes operadores que fueran autorizados a ejercerlas en el marco de una normativa que no creara situaciones de exclusividad, la obligación impuesta al organismo público autorizado de transferir el producto de su explotación constituye una medida ciertamente más eficaz para garantizar, debido a los riesgos de delito y de fraude, una limitación estricta del carácter lucrativo de tales actividades. ( 46 )

78. En las sentencias Zenatti, Gambelli y otros y Placanica y otros, antes citadas, el Tribunal de Justicia aportó ulteriores precisiones acerca de los requisitos que debe cumplir una legislación nacional para poder estar justificada a propósito de la legislación italiana por la que se reserva el derecho exclusivo de organizar apuestas a un número limitado de organismos que cumplan determinados criterios.

79. En la sentencia Zenatti, antes citada, el Tribunal de Justicia señaló que la legislación italiana en cuestión tenía por objeto impedir que dichos juegos fueran una fuente de beneficio individual, evitar los riesgos de delito y fraude, así como las consecuencias individuales y sociales perjudiciales que resultan de la incitación al gasto que suponen, y permitirlos únicamente en la medida en la que pueden tener un carácter de utilidad social para el buen desarrollo de una competición deportiva. ( 47 )

80. El Tribunal de Justicia indicó que una legislación de este tipo sólo puede estar justificada si responde efectivamente al deseo de reducir verdaderamente las oportunidades de juego y si la financiación de actividades sociales mediante un gravamen sobre la recaudación procedente de los juegos autorizados sólo constituye un beneficio accesorio y no la justificación real de la política restrictiva establecida. ( 48 ) Precisó, igualmente, que correspondía al órgano jurisdiccional remitente comprobar si dicha legislación, en atención a su aplicación en la práctica, respondía verdaderamente a los objetivos que pueden justificarla y si las restricciones que imponía no resultaban desproporcionadas en relación con dichos objetivos. ( 49 )

81. En la sentencia Gambelli y otros, antes citada, el órgano jurisdiccional remitente indicó que la legislación italiana sobre las apuestas había sido modificada a lo largo del año 2000 y que los trabajos preparatorios del texto de modificación revelaban que la República Italiana aplicaba en el ámbito nacional una política de fuerte expansión del juego y de las apuestas con el objeto de obtener fondos, protegiendo al mismo tiempo a los concesionarios ya autorizados.

82. El Tribunal de Justicia indicó que las restricciones establecidas por motivos relacionados con la protección de los consumidores y la prevención del fraude y de la incitación a los ciudadanos al gasto excesivo en juegos, sólo pueden estar justificadas si son apropiadas para garantizar la realización de dichos objetivos en el sentido de que dichas restricciones deben contribuir a limitar las actividades de apuesta de modo coherente y sistemático. ( 50 )

83. El Tribunal de Justicia precisó que, en la medida en que las autoridades de un Estado miembro inducen e incitan a los consumidores a participar en loterías, juegos de azar y otros juegos de apuestas para que la Hacienda Pública obtenga beneficios económicos, las autoridades de dicho Estado no están legitimadas para invocar como razón de orden público social la necesidad de reducir las oportunidades de juego con el fin de justificar medidas como las litigiosas en el asunto principal. ( 51 )

84. En relación con el objetivo consistente en evitar que los concesionarios de juegos se vean implicados en actividades delictivas o fraudulentas, el Tribunal de Justicia resolvió que la legislación italiana en materia de licitaciones, en la medida en que excluía la posibilidad de que las sociedades de capital que cotizan en los mercados regulados de otros Estados miembros obtuvieran concesiones para la gestión de las apuestas deportivas en Italia, resultaba desproporcionada. Indicó, igualmente, que existían medios para controlar las cuentas y las actividades de dichas sociedades. ( 52 )

85. En la sentencia Placanica y otros, antes citada, el Tribunal de Justicia debió nuevamente pronunciarse sobre la ley italiana relativa a las apuestas sobre acontecimientos deportivos tras apreciar la Corte suprema di cassazione (Italia) que esta legislación era compatible con los artículos 43 CE y 49 CE. El tribunal italiano estimaba que el objetivo real de dicha legislación no era proteger a los consumidores limitando su propensión al juego, sino encauzar las actividades de juegos de azar en circuitos controlables con el fin de impedir la explotación de tales actividades con intenciones delictivas.

86. El Tribunal de Justicia indicó que, en la medida en que el sistema de concesiones previsto por la ley italiana perseguía únicamente este objetivo, una «política de expansión controlada» en el sector de los juegos de azar podía ser plenamente coherente con el objetivo de atraer a los jugadores que realizan actividades de juego y apuestas clandestinas prohibidas hacia actividades autorizadas y reguladas. Según el Tribunal de Justicia, para alcanzar estos objetivos, los operadores autorizados han de constituir una alternativa fiable, pero al mismo tiempo atractiva, a una actividad prohibida, circunstancia que puede implicar la oferta de una amplia gama de juegos, una publicidad de una determinada magnitud y el recurso a nuevas técnicas de distribución. ( 53 )

87. Habida cuenta de los elementos de hecho referidos por el Gobierno italiano que ponían de manifiesto la gravedad del problema de los juegos clandestinos en Italia, el Tribunal de Justicia consideró que un sistema de concesiones podía constituir un mecanismo eficaz para controlar a los operadores que actúan en el sector de los juegos de azar al objeto de evitar la explotación de tales actividades con fines delictivos o fraudulentos. ( 54 )

88. No obstante, el Tribunal de Justicia confirmó que la legislación controvertida resultaba desproporcionada en la medida en que excluía la posibilidad de que las sociedades de capital que cotizan en los mercados regulados de otros Estados miembros obtuvieran concesiones para la gestión de las apuestas deportivas en Italia. ( 55 )

B. Derecho nacional

1. Indicaciones aportadas por el órgano jurisdiccional remitente

89. El artículo 2 del Decreto-ley no 282/2003, de 8 de noviembre de 2003, ( 56 ) atribuye en exclusiva a la Santa Casa la explotación, en soportes electrónicos, de los juegos benéficos del Estado, concretamente, las loterías y las apuestas mutuas. Este régimen de exclusividad abarca todo el territorio nacional, incluyendo el espacio radioeléctrico, Internet y cualesquiera otras redes públicas de telecomunicaciones.

90. Con arreglo al artículo 11, apartado 1, letras a) y b), del Decreto-ley no 282/2003, son ilícitas: — la promoción, organización o explotación, por vía electrónica, de los juegos benéficos del Estado (en concreto, loterías y apuestas mutuas) en infracción del régimen de exclusividad; — la publicidad de los respectivos sorteos, con independencia de que tengan o no lugar en territorio nacional.

2. Información adicional aportada por el Gobierno portugués

91. En Portugal, el principio general que rige en materia de juegos de azar y de dinero es el de prohibición. No obstante, el Estado se reserva la posibilidad de autorizar, con arreglo al régimen que considere más adecuado, la explotación de uno o de varios juegos de forma directa o a través de un organismo bajo su control, o de conceder esta explotación a entidades privadas, con ánimo de lucro o sin él, a través de una licitación.

a) Tipos de juegos

92. La legislación portuguesa distingue tres categorías de juegos de azar y de dinero: los juegos de casino, las loterías, tómbolas y concursos publicitarios, así como los juegos tipo loto y las apuestas.

i) Juegos de casino

93. Los juegos de casino comprenden los juegos de mesa, como la ruleta y el póquer, así como otros tipos de juegos como el bingo y las máquinas tragaperras.

94. Su explotación se encuentra regulada por el Decreto-ley no 422/89, de 2 de diciembre de 1989, ( 57 ) que fue analizado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Anomar y otros, antes citada.

95. El derecho de explotación de los juegos de casino está, en principio, reservado al Estado y sólo puede ejercerse mediante empresas constituidas bajo forma de sociedad anónima a las que el Estado otorga una concesión a través de un contrato administrativo. Estos juegos sólo están permitidos en los casinos establecidos en zonas de juego creadas y definidas mediante un acto legislativo.

96. Actualmente funcionan en Portugal nueve casinos de este tipo y recientemente se han concedido licencias para otros cuatro.

ii) Loterías, tómbolas y concursos publicitarios

97. En esta categoría de juegos se incluyen las loterías, las tómbolas, los sorteos, los concursos publicitarios, los concursos de conocimientos y los pasatiempos. Estos juegos deben contar con una autorización previa del Gobierno que se concede caso por caso y a la que se incorporan condiciones específicas.

98. Esta categoría de juegos carece en la práctica de relevancia comercial en Portugal.

iii) Juegos tipo loto y apuestas

99. Esta categoría de juegos comprende todos aquellos en los que los participantes realizan pronósticos acerca de los resultados de una o varias competiciones o de extracciones de números. En Portugal estos juegos son conocidos bajo la denominación de «juegos benéficos» o «juegos benéficos del Estado».

100. La explotación de estos juegos se encuentra regulada por el Decreto-ley no 84/85, de 28 de marzo de 1985. ( 58 )

101. En virtud del artículo 1, apartado 1, de este Decreto-ley, el derecho de promover juegos tipo loto y apuestas queda reservado al Estado, que concede a la Santa Casa la exclusividad de su organización y de su explotación en todo el territorio nacional.

102. Según se indica en la exposición de motivos de los textos que contemplan este derecho exclusivo, la República Portuguesa estimó que no podía ignorar por más tiempo el hecho de que estos juegos se practicaban clandestinamente y los excesos a los que llevaba esta práctica. De esta forma, quiso darles un marco legal para garantizar su limpieza y limitar sus excesos. Asimismo, fue voluntad de la República Portuguesa que los rendimientos de esta práctica, moralmente reprobable según la cultura de este Estado miembro, no se tradujeran en un beneficio individual sino que sirvieran para financiar causas sociales o de interés general.

103. Inicialmente, la Santa Casa organizaba los concursos denominados «Totobola» y «Totoloto». El concepto de Totobola comprende todos los juegos en los que los participantes hacen pronósticos sobre los resultados de una o de varias competiciones deportivas. Por su parte, el de Totoloto comprende todos los juegos en los que los participantes hacen pronósticos sobre los resultados de extracciones aleatorias de números.

104. Posteriormente, la gama de juegos fue ampliada con las siguientes modalidades: el «Joker» en 1993; ( 59 ) la «Lotaria instantânia», un juego instantáneo de rasca y gana conocido comúnmente como «raspadinha», en 1994; ( 60 ) el «Totogolo», en 1998, ( 61 ) y el «Euromilhões», la lotería europea, en 2004. ( 62 )

105. A lo largo de 2003, el marco jurídico relativo a los juegos tipo loto y las apuestas fue adaptado para dar respuesta a los desarrollos técnicos que permitían ofrecer juegos mediante soportes electrónicos, en particular por Internet. Estas medidas se contienen en el Decreto-ley no 282/2003 y tienen por objeto, fundamentalmente, por una parte, autorizar a la Santa Casa a distribuir sus productos en soportes electrónicos y, por otra parte, extender el derecho exclusivo de explotación de la Santa Casa a los juegos ofrecidos mediante soportes electrónicos, en particular por Internet.

106. El artículo 12, apartado 1, del Decreto-ley no 282/2003 establece las cuantías máximas y mínimas de las multas con las que se sancionan las infracciones administrativas contempladas, en particular, en el artículo 11, apartado 1, letras a) y b), de este Decreto-ley. En relación con las personas jurídicas, se dispone que la multa no podrá ser inferior a 2.000 euros ni superior al triple de la suma total que se estime que se ha recaudado mediante la organización del juego, siempre que este triple sea superior a 2.000 euros y no exceda el límite de 44.890 euros.

b) Normativa de la Santa Casa

107. La Santa Casa es una institución de solidaridad social fundada el 15 de agosto de 1498. Siempre ha estado dedicada a las obras sociales de ayuda a los más desfavorecidos.

108. En Portugal, los juegos benéficos del Estado están vinculados a la Santa Casa. La «Lotaria Nacional» (lotería nacional), creada mediante un edicto real de 18 de noviembre de 1783, fue concedida a esta institución y esta concesión ha sido regularmente renovada. Posteriormente se otorgó a la Santa Casa la exclusividad de la organización de otras modalidades de juegos de tipo loto y apuestas mutuas como el Totobola, en 1961, y el Totoloto en 1985.

109. Las actividades de la Santa Casa están reguladas por el Decreto-ley no 322/91, de 26 de agosto de 1991. ( 63 )

110. Según sus estatutos, la Santa Casa es una «persona jurídica de utilidad pública administrativa», es decir, una persona jurídica privada a la que las autoridades le reconocen un fin no lucrativo y de interés general.

111. Los órganos de administración de la Santa Casa están constituidos por un director, nombrado mediante decreto del Primer Ministro, y un consejo de administración, cuyos miembros son designados por órdenes ministeriales de los miembros del Gobierno bajo cuya tutela se encuentra esta institución.

112. La explotación de los juegos de azar es competencia del departamento de juegos de la Santa Casa, que cuenta con sus propios órganos de administración y control.

113. El órgano de administración del departamento de juegos está compuesto por el director de la Santa Casa, quien debe asumir la presidencia, y dos consejeros delegados, nombrados por orden ministerial conjunta del Ministro de Trabajo y Solidaridad y del Ministro de Sanidad.

114. Cada uno de los juegos de azar organizados por la Santa Casa se crea de forma independiente mediante Decreto-ley, y un reglamento del Gobierno regula toda su organización y su explotación, incluyendo el importe de las apuestas, la distribución de premios, la periodicidad de los sorteos, el porcentaje concreto para cada premio, los modos de recaudación de las apuestas, la forma de selección de los distribuidores autorizados y las modalidades y los plazos para el pago de los premios.

115. Los miembros del jurado de los concursos, de la mesa de los sorteos y del tribunal de reclamaciones son, en su mayoría, representantes de la administración pública. El presidente del tribunal de reclamaciones, quien dispone de voto de calidad, pertenece a la judicatura.

116. El departamento de juegos cuenta con presupuesto y cuentas propios, anexos al presupuesto y las cuentas de la Santa Casa, y, como tales, se encuentran bajo la tutela del Gobierno.

117. Este departamento tiene atribuidas facultades de autoridad administrativa para iniciar, ordenar e instruir procedimientos de infracción por explotación ilícita de juegos de azar atribuidos en exclusiva a la Santa Casa.

118. El artículo 14 del Decreto-ley no 282/2003 confiere a la dirección del departamento de juegos la potestad administrativa necesaria para imponer multas como aquellas con las que se sancionó a la Liga y a Bwin.

119. Puede ser recurrida cualquier resolución del departamento de juegos en materia de infracciones, así como cualesquiera otras resoluciones cuyos efectos no se limiten a este departamento, como, por ejemplo, las relativas a la adquisición de bienes y servicios y a la concesión de la autorización a terceros para la distribución de los juegos benéficos.

120. Se han confiado a la Santa Casa misiones concretas en los ámbitos de protección de la familia, la maternidad y la infancia, de ayuda a los menores desprotegidos y en peligro, de ayuda a los ancianos, de situaciones sociales de graves carencias, así como de prestaciones de asistencia sanitaria primaria y especializada.

121. Con arreglo a la legislación vigente en el momento en que tuvieron lugar los hechos del procedimiento principal, la Santa Casa únicamente se queda con el 25% de la recaudación procedente de los diferentes juegos. El resto se reparte entre otras instituciones de utilidad pública, como asociaciones de bomberos voluntarios, instituciones privadas de solidaridad social, establecimientos de prevención y rehabilitación de personas con discapacidad, así como el fondo de desarrollo cultural, o bien se destina a ámbitos de acción social. De este modo, el 50% de la recaudación del Totobola se destina a la promoción y al desarrollo del fútbol y el 16% de la recaudación del Totoloto sirve para financiar actividades deportivas.

III. Litigio principal y cuestión prejudicial

122. La Liga es una persona jurídica de Derecho privado con estructura asociativa y sin ánimo de lucro que integra a todos los clubes que participan en las competiciones de fútbol profesional de Portugal. Corresponde a la Liga la explotación comercial de las competiciones que organiza.

123. Bwin es una empresa de juegos en línea con domicilio en Gibraltar. Propone juegos de azar en su sitio web, redactado en portugués. Bwin está sometida a la legislación específica de Gibraltar en materia de juegos de azar y ha obtenido del Gobierno de Gibraltar todas las autorizaciones necesarias. Bwin no cuenta con ningún establecimiento en Portugal. Sus servidores para la oferta en línea se encuentran en Gibraltar y Austria. Todas las apuestas se realizan directamente por el consumidor en el sitio web de Bwin o mediante cualquier otro medio de comunicación directa.

124. Bwin propone una amplia gama de juegos de azar en línea, incluyendo apuestas deportivas, juegos tipo loto y juegos de casino como la ruleta y el póquer. Las apuestas deportivas propuestas se refieren tanto a los resultados de partidos de fútbol como a los resultados de otras competiciones deportivas, como los partidos de rugby, las carreras de Fórmula 1 y los partidos de baloncesto norteamericano.

125. El órgano jurisdiccional remitente indica que se imputa a la Liga y a Bwin los siguientes hechos: — la celebración de un contrato de patrocinio, durante un período de cuatro temporadas deportivas a partir de la temporada 2005/2006, con arreglo al cual Bwin asume la condición de patrocinador institucional de la primera división nacional de fútbol, denominada anteriormente la «Super Liga», y que pasó a llamarse «Liga betandwin.com»; — la adquisición por parte de Bwin, en virtud de este contrato, del derecho de estampar el logotipo «betandwin.com» en los equipamientos deportivos que vistan los jugadores de los clubes cuyos equipos participen en el campeonato de la Super Liga, y de exhibir este logotipo en los estadios de estos clubes; así como la inclusión en el sitio web de la Liga de referencias y de un enlace con el sitio web de Bwin; — la posibilidad de realizar por vía electrónica en este sitio, para la obtención de premios dinerarios, apuestas deportivas de pronóstico del resultado de los partidos de fútbol de cada una de las jornadas de la Super Liga y partidos de fútbol extranjeros, así como juegos de loterías en los que los participantes pronostican los resultados de sorteos de números.

126. La dirección del departamento de juegos de la Santa Casa impuso a la Liga y a Bwin multas de 75.000 euros y de 74.500 euros, respectivamente, por haber promocionado, organizado y explotado como coautores juegos benéficos del Estado por vía electrónica –en concreto, apuestas mutuas– y por haber publicitado la realización por vía electrónica de juegos benéficos del Estado –en concreto, apuestas mutuas–, contraviniendo el régimen de exclusividad previsto por la legislación nacional.

127. La Liga y Bwin solicitaron la anulación de estas resoluciones invocando, en particular, normas y jurisprudencia comunitarias.

128. El Tribunal de Pequena Instância Criminal do Porto (Portugal) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial: «Se plantea esencialmente la cuestión de si el mencionado régimen de exclusividad, de que disfruta la Santa Casa, constituye un obstáculo a la libre prestación de servicios que vulnera los principios de libre prestación de servicios, de libertad de establecimiento y de libertad de pagos, consagrados en los artículos 49 [CE], 43 [CE] y 56 [CE], respectivamente, en la medida en que se aplica a [Bwin], es decir, a un prestador de servicios que está domiciliado en otro Estado miembro, donde presta legalmente servicios análogos, y que no cuenta con ningún establecimiento físico en Portugal. Por lo tanto, se desea que se dilucide si el Derecho comunitario y, en especial, los principios mencionados se oponen a un régimen nacional, como el controvertido en el asunto principal, que, por un lado, consagra un régimen de exclusividad, en favor de una única entidad, para la explotación de loterías y apuestas mutuas y, por otro lado, extiende ese régimen a “todo el territorio nacional, con inclusión […] de Internet”.»

IV. Análisis

A. Sobre la admisibilidad de la cuestión prejudicial

129. Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si su normativa interna, en virtud de la cual el derecho exclusivo de organizar y explotar loterías y apuestas mutuas en todo el territorio portugués, conferido a una única entidad sin ánimo de lucro y controlada por el Estado, se extiende a todos los medios electrónicos de comunicación, en particular Internet, es conforme con el Derecho comunitario.

130. Los Gobiernos italiano, neerlandés y noruego, así como la Comisión, niegan o cuestionan la admisibilidad de esta cuestión prejudicial por la razón de que la resolución de remisión no contiene indicaciones suficientes en relación con el contenido y los objetivos de la legislación portuguesa aplicable en el litigio principal.

131. No considero que la cuestión planteada pueda ser declarada inadmisible.

132. En efecto, la descripción que el órgano jurisdiccional remitente hace de su legislación interna permite comprender claramente que ésta, por una parte, confiere a la Santa Casa el derecho exclusivo de organizar y explotar loterías y apuestas mutuas por Internet y, por otra parte, contempla sanciones contra los operadores que no respeten esta exclusividad. Igualmente, la presentación de las circunstancias de hecho describe los intereses que están en juego en el litigio principal. Por otro lado, de la resolución de remisión se puede deducir que el juez nacional alberga dudas acerca de la compatibilidad de la legislación interna con el Derecho comunitario, en la medida en que ésta impide prestar sus servicios en Portugal a un operador económico que ejerce legalmente sus actividades en un Estado miembro.

133. Ciertamente, habida cuenta de los criterios decantados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, con arreglo a los cuales debe apreciarse la compatibilidad con el Derecho comunitario de una normativa nacional en materia de juegos de azar y de dinero, hubiera podido esperarse del órgano jurisdiccional remitente que facilitara una descripción más completa de su Derecho interno y de la aplicación de éste en lo que al monopolio de la Santa Casa se refiere, así como de los motivos por los que este monopolio se ha extendido a los juegos de azar y de dinero por Internet. También hubiera sido deseable que este órgano jurisdiccional indicara los motivos por los que las resoluciones dictadas anteriormente por el Tribunal de Justicia no dan respuesta a sus interrogantes, impidiéndole dictar sentencia en el litigio principal.

134. No obstante, la omisión de estas indicaciones en la resolución de remisión no justifica que la cuestión planteada se declare inadmisible.

135. En efecto, esta cuestión se refiere a la interpretación del Derecho comunitario, ya que se trata de interpretar artículos del Tratado por los que se establecen libertades de circulación. La cuestión es pertinente para la resolución del litigio principal ya que, si la correspondiente libertad de circulación fuera interpretada por el Tribunal de Justicia en el sentido de que se opone a la concesión de tal derecho exclusivo, el recurso interpuesto por la Liga y Bwin debería declararse fundado.

136. Por último, los elementos facilitados por el órgano jurisdiccional remitente bastan para que el Tribunal de Justicia le dé una respuesta útil, al menos en relación con la cuestión de si la concesión de un derecho exclusivo a una única entidad en lo referente a la organización y la explotación de juegos de azar y de dinero por Internet es, a priori o necesariamente, contraria al Derecho comunitario.

137. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar su sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. ( 64 )

138. Ciertamente, el Tribunal de Justicia ha declarado también que, en supuestos excepcionales, le corresponde examinar las circunstancias en las que un órgano jurisdiccional nacional le plantea una cuestión prejudicial. Tal como se recuerda de forma recurrente en las sentencias prejudiciales, «el espíritu de colaboración que debe presidir el funcionamiento de [tal] remisión prejudicial supone [en efecto] que, por su parte, el juez nacional tenga en cuenta la función confiada al Tribunal de Justicia, que es la de contribuir a la administración de justicia en los Estados miembros y no la de formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas». ( 65 )

139. Así, el Tribunal de Justicia ha estimado que no puede pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulta evidente que la interpretación o la apreciación de la validez de una norma comunitaria, solicitadas por el órgano jurisdiccional nacional, no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. ( 66 )

140. La cuestión prejudicial que nos ocupa no encaja en ninguno de estos supuestos.

141. Debo destacar, además, que, a pesar de lo escaso de la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente acerca del contenido y de los objetivos de su legislación nacional, las partes del litigio principal, la Comisión, la República Portuguesa y otros nueve Estados miembros, han sido capaces de presentar observaciones escritas.

142. Por otra parte, puede apreciarse que tanto la Liga y Bwin como las partes coadyuvantes, en particular el Gobierno portugués, han expuesto detalladamente el contenido y los objetivos de la legislación en cuestión y que estos elementos han podido ser largamente debatidos en la fase oral del procedimiento. Así pues, el Tribunal de Justicia puede ir más allá del mero examen de la cuestión de principio de la compatibilidad con el Derecho comunitario de una legislación nacional que concede a una única entidad el derecho exclusivo de proponer apuestas mutuas por Internet.

143. El Gobierno italiano sostiene, asimismo, que la cuestión prejudicial no es admisible por la razón de que el juez nacional invita, a juicio de este Gobierno, al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre la compatibilidad de su Derecho interno con el Derecho comunitario.

144. Ciertamente, tal como indica el Gobierno italiano y conforme a reiterada jurisprudencia, según el reparto de responsabilidades en el marco del sistema de cooperación instaurado por el artículo 234 CE, la interpretación de las disposiciones de Derecho interno es competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales y no del Tribunal de Justicia y no corresponde a éste, en un procedimiento promovido en virtud del citado artículo, pronunciarse sobre la compatibilidad de normas de Derecho interno con el Derecho comunitario. ( 67 )

145. No obstante, aun suponiendo que la cuestión prejudicial que nos ocupa deba ser interpretada de la forma en que lo ha hecho el Gobierno italiano, no por ello sería inadmisible. Cuando se pide expresamente al Tribunal de Justicia que se pronuncie acerca de la compatibilidad de una norma interna con el Derecho comunitario, este Tribunal reformula la cuestión planteada en función de sus atribuciones y afirma su competencia para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación relacionados con el Derecho comunitario que puedan permitirle apreciar esta compatibilidad. ( 68 )

146. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que declare admisible la cuestión prejudicial.

B. Sobre el fondo

147. Según las indicaciones del órgano jurisdiccional nacional, las disposiciones del artículo 11, apartado 1, letras a) y b), del Decreto-ley no 282/2003 prohíben, por una parte, la organización y la explotación de loterías y apuestas mutuas por Internet en infracción del derecho exclusivo concedido a la Santa Casa y, por otra parte, la publicidad de juegos en línea organizados en infracción de este derecho exclusivo.

148. Se desprende asimismo de estas indicaciones que la Liga y Bwin fueron condenadas al pago de una multa por un importe único de 75.000 euros y de 74.500 euros, respectivamente, por haber organizado y explotado apuestas mutuas por Internet infringiendo el derecho exclusivo de la Santa Casa, por una parte, y por la otra, por haber publicitado estas apuestas.

149. A la vista de estos elementos, considero que la compatibilidad de la legislación nacional en cuestión con el Derecho comunitario debe ser apreciada a la luz de dos series de disposiciones. Por una parte, en la medida en que confiere a la Santa Casa el derecho exclusivo de ofrecer loterías y apuestas mutuas por Internet e impide a cualquier otro prestador de servicios establecido dentro de la Unión prestar tales servicios en línea en Portugal, la legislación en cuestión puede estar cubierta por la Directiva 98/34. Por otra parte, en la medida en que prohíbe cualquier publicidad de las loterías y apuestas mutuas organizadas en infracción del derecho exclusivo de la Santa Casa, dicha legislación puede estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 49 CE.

1. Aplicación de la Directiva 98/34

150. Se trata de determinar si el artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional en virtud de la cual el derecho exclusivo de organizar y explotar loterías y apuestas mutuas en todo el territorio nacional queda extendido a todos los medios electrónicos de comunicación, en particular a Internet, constituye un «reglamento técnico» en el sentido de esta disposición.

151. La Comisión ha sostenido en sus observaciones escritas que la legislación en cuestión está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 98/34.

152. Las partes intervinientes, a las cuales se ofreció la posibilidad de pronunciarse sobre este punto en la fase oral del procedimiento, defendieron posiciones divergentes. La Liga y Bwin comparten el punto de vista de la Comisión.

153. El Gobierno portugués destaca que la Directiva 98/34 no ha sido invocada por la Liga y Bwin en el litigio principal y que el órgano jurisdiccional remitente no ha planteado ninguna cuestión relativa a esta Directiva. Este Gobierno recuerda que corresponde al juez nacional determinar el Derecho comunitario aplicable al litigio que debe resolver. Deduce de lo anterior que esta Directiva no resulta de aplicación en el presente asunto.

154. Subsidiariamente, alega que la Directiva 98/34 no imponía a la República Portuguesa el deber de notificar a la Comisión la normativa en cuestión. Este mismo Gobierno destaca que los juegos de azar y de dinero quedaron excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 2000/31, sobre el comercio electrónico, y de la Directiva 2006/123, relativa a las prestaciones de servicios en el mercado interior.

155. El Gobierno danés, apoyado por el Gobierno austriaco, adopta la misma posición que el Gobierno portugués. Asimismo, expone que la normativa controvertida, que establece una prohibición de explotar una actividad en territorio portugués, es asimilable a una legislación nacional que supedite el ejercicio de una actividad profesional a la concesión de una autorización y que, según la jurisprudencia, una legislación de este tipo no constituye un reglamento técnico. Sostiene que este concepto ha sido interpretado por la jurisprudencia en el sentido de que únicamente se refiere a las especificaciones que definen las características de los productos. ( 69 )

156. El Gobierno griego también considera que la Directiva 98/34 no resulta aplicable a una normativa nacional que establece un monopolio estatal en el ámbito de los juegos de azar y de dinero.

157. No comparto el punto de vista de estos Gobiernos. A título preliminar debo recordar que el Tribunal de Justicia puede interpretar las disposiciones de la Directiva 98/34 aunque el órgano jurisdiccional remitente no le haya interrogado acerca de esta Directiva. A continuación expondré los motivos por los que, a mi juicio, la normativa controvertida está comprendida en el ámbito de aplicación de dicha Directiva. Asimismo, precisaré las consecuencias que se derivan de la falta de notificación de tal normativa. Por último, a la luz de las observaciones de los Estados miembros acerca de la pertinencia de la Directiva 98/34 para resolver el litigio principal, considero procedente señalar que la sentencia que se dicte vincula al órgano jurisdiccional remitente, incluso, en su caso, en lo referente a la interpretación de esta Directiva.

a) Posibilidad de que el Tribunal de Justicia interprete la Directiva 98/34 aunque el órgano jurisdiccional remitente no se haya referido a la misma

158. La posibilidad de que el Tribunal de Justicia interprete la Directiva 98/34 aun cuando el órgano jurisdiccional remitente no le haya interrogado acerca de la misma se deduce de una jurisprudencia consolidada. El Tribunal de Justicia examinará de oficio el alcance de la disposición de Derecho comunitario aplicable al litigio principal cuando estime que el órgano jurisdiccional remitente no le ha interrogado acerca de esta disposición. De esta forma, conforme a una fórmula recurrente, para dar una respuesta adecuada al órgano jurisdiccional que le plantea una cuestión prejudicial, el Tribunal de Justicia puede verse obligado a tomar en consideración normas de Derecho comunitario a las que el juez nacional no se haya referido en su cuestión. ( 70 )

159. De lo anterior se deduce que cuando, como sucede en el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente ha interrogado al Tribunal de Justicia acerca del alcance de los artículos del Tratado que consagran las libertades de circulación, el Tribunal de Justicia puede responderle interpretando una directiva que regula específicamente los hechos del litigio principal. ( 71 )

b) La normativa controvertida está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 98/34

160. Contrariamente a los Estados miembros que han expuesto su punto de vista acerca de esta cuestión, considero, al igual que la Liga, Bwin y la Comisión, que la normativa controvertida, en la medida en que prohíbe a cualquier otro operador económico proponer en Portugal loterías y apuestas mutuas por Internet, constituye un «reglamento técnico» en el sentido de la Directiva 98/34.

161. Mi posición se basa, en primer lugar, en la definición de los conceptos de «servicio» y de «reglamento técnico» contenidos en esta Directiva.

162. Así, un «servicio de la sociedad de la información», en el sentido del artículo 1, punto 2, de la Directiva 98/34, es todo servicio prestado normalmente a cambio de una remuneración, a distancia, por vía electrónica y a petición individual de un destinatario de servicios. Por otra parte, se deduce del decimonoveno considerando de la Directiva 98/48 que, para interpretar esta definición, procede igualmente tener en cuenta el concepto de «servicio» del artículo 50 CE, tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

163. Como hemos visto, se deduce de esta jurisprudencia que un prestador establecido en un Estado miembro, que ofrece por Internet, sin desplazarse, juegos en línea a destinatarios establecidos en otro Estado miembro, presta servicios en el sentido del artículo 50 CE. ( 72 )

164. Por otra parte, el artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34 afirma expresamente que en el concepto de «reglamento técnico» están comprendidas las normativas que prohíben el suministro o la utilización de un servicio. Contrariamente a la posición sostenida por diferentes Estados miembros, este concepto, tras la ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva 98/34 a los servicios de la sociedad de la información, ya no se limita meramente a las especificaciones que definen las características de los productos, como sucedía con arreglo a la Directiva 83/189/CEE del Consejo, ( 73 ) tal como ésta había sido interpretada en las sentencias antes citadas CIA Security International, ( 74 ) Van der Burg, ( 75 ) y Canal Satélite Digital, ( 76 ) a las que se refieren estos Estados.

165. La normativa controvertida, que reserva a la Santa Casa el derecho exclusivo de organizar y explotar loterías y apuestas mutuas por Internet en todo el territorio portugués y que contempla sanciones contra cualquier operador económico que actúe vulnerando este derecho exclusivo, produce, ciertamente, el efecto de prohibir que un prestador de juegos por Internet suministre sus servicios.

166. A la luz de estas definiciones, no cabe duda de que esta normativa constituye un «reglamento técnico» en el sentido del artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34.

167. En segundo lugar, considero que esta interpretación es coherente con los motivos por los cuales se amplió el ámbito de aplicación de esta Directiva a los servicios de la sociedad de la información.

168. De este modo, se desprende de la exposición de motivos de la Directiva 98/48 que fue voluntad del legislador comunitario extender a este tipo de servicios específicos el sistema de transparencia y control que inicialmente se preveía únicamente en relación con las mercancías, para evitar los obstáculos a la libre circulación de estos servicios que pudieran derivarse de las normativas nacionales.

169. La aplicación del sistema de notificación obligatoria previsto por la Directiva 98/34 a una normativa de este tipo no significa que ésta sea contraria al Derecho comunitario.

170. Como hemos visto anteriormente, la Directiva 98/34 tiene únicamente por objeto establecer un sistema de control preventivo. En primer lugar, al obligar a un Estado miembro a notificar a la Comisión cualquier proyecto de reglamento técnico, el legislador comunitario invita a este Estado a que realice él mismo un control previo más exhaustivo de la conformidad de esta normativa con el Derecho comunitario. De esta forma, la Directiva 98/34 produce el efecto de poner de relieve que, en caso de que la normativa prevista constituya un obstáculo a la libertad de circulación de mercancías o a la libre prestación de servicios de la sociedad de la información, el Estado miembro debe ser capaz de justificarla con arreglo a los requisitos precisados por la jurisprudencia.

171. En segundo lugar, el sistema de notificación previsto por la Directiva 98/34 permite que la Comisión y los demás Estados miembros conozcan el proyecto de normativa y examinen si supone la creación de obstáculos. En este caso, los demás Estados miembros pueden proponer al autor del proyecto que introduzca modificaciones en el mismo. Por su parte, la Comisión puede proponer o adoptar medidas comunes de regulación de la materia objeto de la medida prevista.

172. De esta forma, este sistema concilia el poder soberano de los Estados miembros de aprobar reglamentos técnicos en los ámbitos en los que éstos no estén armonizados con la obligación que han asumido frente a los demás, a través del Tratado, de crear un mercado común; es decir, un espacio dentro del cual las mercancías y los servicios, en particular, circulen libremente.

173. De lo anterior se deduce que la Directiva 98/34 sólo será verdaderamente eficaz en la medida en que todos los reglamentos técnicos sean notificados, ( 77 ) incluyendo los relativos a los juegos de azar y de dinero, ya que estos juegos constituyen una actividad económica y están regidos por la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.

174. Por otra parte, debo señalar que cuando el legislador comunitario ha querido excluir los juegos de azar y de dinero de un acto relativo a los servicios, como la Directiva 2000/31 sobre el comercio electrónico y la Directiva 2006/123 relativa a la prestación de servicios en el mercado interior, ha previsto expresamente esta exclusión. Pues bien, la Directiva 98/34 no contiene ninguna disposición por la que los reglamentos técnicos relativos a los juegos de azar y de dinero queden excluidos de su ámbito de aplicación.

175. En tercer lugar, considero que esta interpretación es coherente con la posición adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, a propósito de la ley griega por la que se prohibía la utilización de juegos en los ordenadores que se encontraran en empresas proveedoras de servicios de Internet. El Tribunal de Justicia consideró que tal normativa debía calificarse como «reglamento técnico» en el sentido del artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34. ( 78 )

176. Así, mediante esta resolución, el Tribunal de Justicia admitió que una legislación de un Estado miembro que, al igual que sucede con la normativa objeto de controversia en el litigio principal, prohíbe el acceso a juegos por Internet incide en el acceso o el ejercicio de prestaciones de servicios de la sociedad de la información y, en consecuencia, está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 98/34.

177. En consecuencia, propongo que el Tribunal de Justicia responda al órgano jurisdiccional remitente declarando que el artículo 1, punto 11, de la Directiva 98/34 debe interpretarse en el sentido de que una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual el derecho exclusivo de organizar y explotar loterías y apuestas mutuas en todo el territorio nacional queda extendido a todos los medios electrónicos de comunicación, en particular a Internet, constituye un «reglamento técnico» en el sentido de esta disposición. ( 79 )

c) Consecuencias de la falta de notificación de la normativa controvertida

178. El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34 obliga a los Estados miembros a notificar a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico. ( 80 ) Su artículo 9 les impone la obligación de aplazar la adopción de tal proyecto durante el período fijado en este artículo.

179. Con arreglo a estas disposiciones, el proyecto de Decreto-ley no 282/2003, que, por una parte, extiende el derecho exclusivo de explotación de la Santa Casa a los juegos ofrecidos en soportes electrónicos, en particular por Internet, y, por otra parte, establece sanciones en forma de multas administrativas contra los operadores económicos que vulneren este derecho exclusivo, debería haber sido notificado a la Comisión.

180. Ésta expuso en sus observaciones escritas que no se le había notificado el proyecto de esta normativa. El Gobierno portugués confirmó que no había realizado esta notificación.

181. En la sentencia CIA Security International, antes citada, el Tribunal de Justicia precisó las consecuencias de esta falta de notificación. Consideró que las obligaciones de notificación y aplazamiento establecidas en los artículos 8 y 9 de la Directiva 83/189 son incondicionales y suficientemente precisas para poder ser invocadas por los particulares ante los órganos jurisdiccionales nacionales. ( 81 ) Así pues, un reglamento técnico que no ha sido notificado no puede invocarse frente a los particulares e incumbe al juez nacional negarse a aplicarlo. ( 82 )

182. Esta jurisprudencia puede extrapolarse a los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34, ya que están redactados en términos similares a los de la Directiva 83/189.

183. Puesto que la Directiva 98/34 tiene por finalidad, en particular, proteger la libertad de prestación de los servicios de la sociedad de la información, un operador económico como Bwin, con domicilio social en Gibraltar, puede ampararse en estas disposiciones precisas e incondicionales.

184. Gibraltar constituye, en efecto, un territorio europeo cuyas relaciones exteriores son asumidas por el Reino Unido. Así pues, le resultan de aplicación las disposiciones del Tratado con arreglo al artículo 299 CE, apartado 4, sin perjuicio de las exclusiones previstas en el Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de Dinamarca, de Irlanda y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y a las adaptaciones del Tratado. ( 83 )

185. La jurisprudencia ha deducido de este Acta que no se aplican a este territorio ni las normas del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías ni las del Derecho comunitario derivado que se dirigen a garantizar una aproximación de las legislaciones de los Estados miembros para favorecer el establecimiento de esta libertad de circulación. ( 84 )

186. No obstante, estimo que estas exclusiones deben ser consideradas como excepciones al principio enunciado en el artículo 299 CE, apartado 4, según el cual las disposiciones del Tratado se aplican a un territorio europeo como Gibraltar. En consecuencia, le son aplicables las disposiciones del Tratado relativas a la libertad de prestación de servicios y las normas de Derecho derivado aprobadas para garantizar el establecimiento de esta libertad. Prueba de ello son, en mi opinión, las sentencias pronunciadas en el marco de los recursos por incumplimiento interpuestos por la Comisión contra el Reino Unido por falta de adaptación del Derecho interno a tales Directivas en este territorio. ( 85 )

187. Considero, en consecuencia, que un operador económico como Bwin, con domicilio social en Gibraltar, puede ampararse en lo dispuesto en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34, en lo que se refiere a los reglamentos técnicos relativos a los servicios de la sociedad de la información.

188. La circunstancia de que estas disposiciones estén contempladas en una norma que se refiere igualmente a la libertad de circulación de mercancías no desvirtúa, a mi juicio, esta conclusión. Un reglamento técnico puede quedar vinculado específicamente a esta libertad de circulación o a la libre prestación de servicios de la sociedad de la información en función de la delimitación de los ámbitos de aplicación respectivos de estas libertades establecida por el Tribunal de Justicia.

189. Según la posición adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia CIA Security International, antes citada, si no ha sido debidamente notificada a la Comisión, la legislación nacional en cuestión, en la medida en que, por una parte, reserva a la Santa Casa el derecho exclusivo de organizar y explotar loterías y apuestas mutuas por Internet y, por otra parte, contempla sanciones en forma de multas administrativas contra los prestadores de servicios que ofrecen juegos por Internet a personas residentes en territorio portugués vulnerando este derecho exclusivo, no puede, en consecuencia, invocarse frente a Bwin e incumbe al juez nacional no aplicarla.

190. Esta conclusión debería aplicarse también a la Liga, que fue condenada como coautora junto a Bwin por haber organizado y explotado apuestas mutuas por vía electrónica.

191. Corresponderá al juez nacional, único competente para declarar probados los hechos del litigio principal, comprobar si el proyecto del Decreto-ley no 282/2003, dirigido, fundamentalmente, a extender el derecho exclusivo de explotación de la Santa Casa a los juegos ofrecidos en soportes electrónicos, en particular por Internet, y a sancionar con multa la vulneración de este derecho exclusivo, fue comunicado a la Comisión con arreglo al artículo 8 de la Directiva 98/34.

192. Le corresponderá, igualmente, extraer de esta circunstancia las oportunas consecuencias en relación con las multas impuestas a la Liga y a Bwin, en la medida en que estas multas únicas se refieran al hecho de haber organizado y explotado apuestas mutuas por Internet en infracción del derecho exclusivo de la Santa Casa.

d) Efectos de la sentencia del Tribunal de Justicia respecto del órgano jurisdiccional remitente

193. Las respuestas aportadas en la vista por diferentes Estados miembros a la cuestión relativa a la pertinencia de la Directiva 98/34 para resolver el litigio principal podrían interpretarse en el sentido de que la sentencia prejudicial que se dicte, en la medida en que se refiera a la interpretación de esta Directiva, no sería, según estos Estados, vinculante para el órgano jurisdiccional remitente.

194. Soy de la opinión contraria. Las sentencias prejudiciales tienen, a mi juicio, carácter vinculante para el órgano jurisdiccional remitente incluso cuando el Tribunal de Justicia se pronuncia acerca de una norma de Derecho comunitario a la que no hacía alusión la cuestión planteada por este órgano jurisdiccional.

195. Baso esa interpretación en las relaciones entre el Derecho comunitario y el Derecho nacional, por una parte, y en la función del procedimiento prejudicial, por la otra.

196. En relación con el primer punto, tal como resolvió el Tribunal de Justicia en las sentencias Van Gend & Loos ( 86 ) y Costa, ( 87 ) al firmar y ratificar el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, los Estados miembros de esta Comunidad han aceptado que este Tratado y los actos adoptados sobre la base del mismo se integren en su Derecho nacional, prevalezcan sobre cualquier norma nacional contraria, con independencia de su naturaleza, y tengan por objetivo la creación de derechos directamente en favor de los particulares.

197. Estos Estados se han comprometido, igualmente, a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la aplicación efectiva del Derecho comunitario y esta obligación se impone a sus autoridades judiciales. De este modo, el juez nacional está obligado a garantizar la protección de los derechos reconocidos por las disposiciones del ordenamiento jurídico comunitario.

198. El juez nacional debe, en particular, dejar inaplicadas, por su propia iniciativa, cualesquiera disposiciones de su legislación nacional contrarias a una norma comunitaria directamente aplicable, sin que esté obligado a solicitar o a esperar la derogación previa de éstas en su ordenamiento interno. ( 88 ) Si la norma comunitaria no es directamente aplicable, está obligado a interpretar el Derecho nacional en su conjunto haciendo todo lo posible para alcanzar el resultado perseguido por esta norma, de conformidad con la exigencia de interpretación conforme. ( 89 )

199. Así pues, el juez nacional tiene encomendada la misión de garantizar la aplicación efectiva del Derecho comunitario.

200. Ciertamente, debe dar cumplimiento a estas obligaciones de conformidad con sus normas de procedimiento interno, según el principio de autonomía procesal, puesto en relación con los principios de equivalencia y de efectividad, en virtud de los cuales estas normas, por una parte, no deben ser menos favorables que las aplicables para garantizar la salvaguardia de los derechos conferidos por el Derecho interno y, por otra parte, no deben articularse de tal manera que haga imposible o excesivamente difícil en la práctica el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario. ( 90 )

201. Cuando, en el marco de un litigio sustanciado ante un juez nacional, las partes no han invocado la norma comunitaria aplicable, puede suceder, según el estado de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con el alcance de los principios de equivalencia y de efectividad, que no se aplique esta norma.

202. En efecto, según esta jurisprudencia, el juez nacional está obligado a examinar de oficio la norma de Derecho comunitario aplicable cuando, en virtud de su Derecho nacional, tiene la obligación o la facultad para hacerlo en relación con una norma de carácter imperativo de su Derecho interno. ( 91 ) Por el contrario, no está obligado a hacerlo en el supuesto de que su Derecho interno no establezca esta obligación o esta facultad y las partes hayan tenido la oportunidad de formular ellas mismas este motivo durante el procedimiento. ( 92 ) El examen de oficio tampoco es obligatorio cuando el examen del motivo basado en la infracción del Derecho comunitario obligaría al juez a excederse de los límites del litigio tal como ha quedado delimitado por las partes. ( 93 )

203. No obstante, no cabe trasladar estos límites relativos a la aplicación del Derecho comunitario al supuesto de que el Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento prejudicial, examine de oficio la norma aplicable a los hechos del litigio principal.

204. El procedimiento prejudicial tiene por objeto garantizar la interpretación uniforme del Derecho comunitario por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales. ( 94 ) Esta interpretación uniforme sólo puede conseguirse si las sentencias del Tribunal de Justicia tienen carácter vinculante para los órganos jurisdiccionales nacionales. Como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Benedetti, ( 95 ) la sentencia pronunciada con carácter prejudicial vincula al juez nacional en cuanto a la interpretación de las disposiciones de los actos comunitarios en cuestión.

205. Este carácter vinculante constituye, de este modo, el corolario de la obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de garantizar la aplicación efectiva del Derecho comunitario.

206. Esta interpretación queda refrendada por el artículo 234 CE, párrafo tercero, según el cual deberá plantearse una cuestión prejudicial cuando la cuestión relativa a la interpretación del Derecho comunitario se suscite ante un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no sean susceptibles de recurso conforme al Derecho interno. En efecto, con el fin de evitar que se vulnere el Derecho comunitario, este órgano jurisdiccional, que constituye por naturaleza el último órgano ante el cual los particulares pueden alegar los derechos que les confiere el ordenamiento jurídico comunitario, está obligado a someter la cuestión al Tribunal de Justicia. ( 96 )

207. Dicha interpretación quedó confirmada por la jurisprudencia al haberse declarado que el Estado podía incurrir en responsabilidad por la violación manifiesta del Derecho comunitario por parte de un órgano jurisdiccional que resuelva en última instancia, ( 97 ) y también que puede entablarse un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro como consecuencia de una interpretación jurisprudencial nacional contraria al Derecho comunitario cuando esta interpretación jurisdiccional queda confirmada o simplemente no es desautorizada por el órgano jurisdiccional supremo. ( 98 )

208. Así pues, el procedimiento prejudicial tiene por objeto garantizar la aplicación efectiva del Derecho comunitario. Por este motivo, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno portugués, el Tribunal de Justicia no puede quedar vinculado por la apreciación del órgano jurisdiccional nacional en lo que respecta a la norma de Derecho comunitario aplicable a los hechos del litigio principal. En efecto, la misión del Tribunal de Justicia consiste en dar al juez nacional una respuesta útil para la resolución del litigio del que conoce, es decir, que le permita cumplir con su cometido de garantizar la aplicación efectiva del Derecho comunitario.

209. Por otra parte, el examen de oficio, por parte del Tribunal de Justicia, de una norma de Derecho comunitario a la que no hubiera aludido el órgano jurisdiccional remitente quedaría en gran medida desprovisto de su utilidad si la sentencia prejudicial, en lo referente a esta norma, no fuera obligatoria para este órgano jurisdiccional.

210. Por otro lado, la circunstancia de que las partes del litigio principal no hayan alegado ante el juez nacional la disposición de Derecho comunitario analizada de oficio por el Tribunal de Justicia, no representa un obstáculo al efecto obligatorio de la sentencia prejudicial, en la medida en que estas partes tienen la posibilidad de presentar sus observaciones acerca de esta disposición en el marco del procedimiento prejudicial. Procede recordar que, en el presente asunto, las partes fueron invitadas por el Tribunal de Justicia, con anterioridad a la vista, a presentar durante la misma sus observaciones acerca de la pertinencia de la Directiva 98/34 para la resolución del litigio principal.

211. Se deduce de lo anterior que el carácter vinculante de las sentencias prejudiciales debe necesariamente reconocerse, a mi juicio, en los supuestos en los que el Tribunal de Justicia interpreta una disposición de Derecho comunitario a la que el órgano jurisdiccional remitente no había hecho referencia.

212. A la vista de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que complete la respuesta dada al órgano jurisdiccional remitente declarando que una sentencia prejudicial vincula al órgano jurisdiccional remitente incluso en la parte que se refiera a una norma de Derecho comunitario a la que éste no se haya referido en su cuestión.

2. Compatibilidad de la legislación nacional en cuestión con las libertades de circulación

213. Incluso en el supuesto de que el Tribunal de Justicia comparta mi análisis en relación con la aplicación de la Directiva 98/34 al presente asunto y con las consecuencias que deban extraerse de la falta de notificación, el examen de la compatibilidad de la legislación nacional en cuestión con las libertades de circulación, en la medida en que prohíbe publicitar juegos en línea organizados y explotados en infracción del derecho exclusivo de la Santa Casa, no parece que carezca manifiestamente de relevancia para la resolución del litigio principal.

214. En efecto, corresponde al juez nacional apreciar si el hecho de que el Decreto-ley no 282/2003, en la medida en que confiere a la Santa Casa el derecho exclusivo de organizar y explotar loterías y apuestas mutuas por Internet, no pueda invocarse frente a la Liga y Bwin debe llevar a la anulación en su totalidad de la multa única impuesta a cada una de ellas o si, por el contrario, el importe de esta multa puede desglosarse en la parte que guarda relación con la organización de juegos en línea y la que se refiere a la publicidad de estos juegos.

215. Así pues, procede plantear la cuestión de si una legislación nacional que prohíbe publicitar juegos en línea organizados y explotados en infracción del derecho exclusivo otorgado a una única entidad controlada por el Estado y sin ánimo de lucro es contraria a la libre prestación de servicios.

216. Para dar respuesta a este interrogante, resulta conveniente examinar la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente relativa a la conformidad con las libertades de circulación de su legislación nacional, en virtud de la cual se reserva a la Santa Casa el derecho exclusivo de organizar y explotar en Portugal loterías y apuestas mutuas por Internet. En efecto, si este derecho exclusivo es conforme con el Derecho comunitario, deja de tener relevancia la cuestión de la conformidad con este ordenamiento de la prohibición de publicitar loterías y apuestas mutuas organizadas y explotadas en infracción de dicho derecho exclusivo.

217. Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si su legislación nacional, según la cual el derecho exclusivo, reservado a la Santa Casa, de organizar y explotar loterías y apuestas mutuas en todo el territorio del Estado se extiende a todos los medios electrónicos de comunicación, en particular a Internet, es contraria al Derecho comunitario y, concretamente, a la libre prestación de servicios, a la libertad de establecimiento y a la libertad de circulación de capitales y pagos contempladas en los artículos 49 CE, 43 CE y 56 CE.

218. En este momento del análisis, podríamos plantearnos la cuestión de si estas libertades de circulación son aplicables al litigio principal, habida cuenta del hecho de que se concedió a la Santa Casa el monopolio de la explotación de loterías y apuestas mutuas por Internet por razones de protección de los consumidores y del orden público frente a los efectos negativos de estos juegos. Un monopolio nacional basado en tales razones podría ser considerado como un monopolio que persigue un objetivo de interés público. ( 99 )

219. Así pues, hubiera podido plantearse la cuestión de si la Santa Casa podía acogerse a las disposiciones del artículo 86 CE, apartado 2, según el cual las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general quedarán sometidas a las normas del Tratado en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada.

220. No obstante, ni el órgano jurisdiccional remitente, ni el Gobierno portugués ni la Santa Casa han mencionado estas disposiciones. Aunque así lo hubieran hecho, no creo que el análisis del presente asunto desde la perspectiva del artículo 86 CE, apartado 2, hubiera llevado a una repuesta diferente de la que propondré al Tribunal de Justicia que dé a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente.

221. En efecto, a la vista de la jurisprudencia sobre el alcance del artículo 86 CE, apartado 2, únicamente puede entrar en juego la excepción, prevista en esta disposición, a la aplicación de las normas del Tratado tendentes al establecimiento de un mercado común en el supuesto de que la misión del ente al que se ha concedido el monopolio haga necesaria la inaplicación de estas normas. Dicho de otro modo, la aplicabilidad de esta excepción está supeditada a la prueba de que la aplicación de dichas normas haría imposible el cumplimiento de esta misión. ( 100 )

222. Considero que el examen de esta condición nos habría llevado a un análisis de la adecuación de la normativa litigiosa para alcanzar sus objetivos y de su proporcionalidad semejante al que realizaré a continuación en el marco del estudio de su compatibilidad desde la perspectiva de la libertad de circulación pertinente.

223. Indicaré que esta normativa, a la vista de las circunstancias que concurren en el asunto principal, debe ser analizada con arreglo al artículo 49 CE, ya que constituye una restricción en el sentido de esta disposición. Por último, analizaré si una normativa de este tipo puede estar justificada.

a) Libertad de circulación aplicable

224. Comparto con la Liga, Bwin, los Gobiernos neerlandés, austriaco y portugués, y la Comisión la opinión de que la compatibilidad de la normativa en cuestión con el Derecho comunitario debe analizarse con arreglo a los artículos del Tratado relativos a la libre prestación de servicios y únicamente a la luz de estas disposiciones.

225. En efecto, de las indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que Bwin está establecida en Gibraltar y que ejerce sus actividades en Portugal por medio de Internet. Hemos visto cómo se ha declarado que un prestador establecido en un Estado miembro, que ofrece por Internet, sin desplazarse, juegos en línea a destinatarios establecidos en otro Estado miembro, presta servicios en el sentido del artículo 50 CE. ( 101 )

226. Ciertamente, en la medida en que reserva tales actividades a la Santa Casa, la normativa en cuestión puede, igualmente, constituir una restricción a la libertad de establecimiento. No obstante, puesto que Bwin no ha tenido la intención de establecerse en Portugal, esta libertad de circulación no es pertinente para la resolución del litigio principal. No desvirtúa esta conclusión la circunstancia, invocada por el Gobierno belga, según la cual la Liga actúa de facto como intermediaria de Bwin.

227. Procede recordar que la libertad de establecimiento confiere a una sociedad constituida con arreglo a la legislación de un Estado miembro y cuyo domicilio social, administración central o centro de actividad princi