CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. KARL ROEMER

presentadas el 29 de octubre de 1969 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

Los dos asuntos sobre los que voy a pronunciarme fueron objeto de una vista oral conjunta el 2 de octubre de 1969, por esa causa, me está permitido reunirlos en unas conclusiones comunes a pesar de que aún no se ha dictado por el Tribunal de Justicia un auto de acumulación. Ambos procedimientos suscitan cuestiones de Derecho que nacen del hecho de que la República Francesa mantuvo después del 1 de noviembre de 1968 un tipo de redescuento preferencial para los créditos derivados de operaciones de exportación. Para poder enjuiciar los problemas suscitados por el asunto, es necesario conocer con precisión sus antecedentes.

Los tipos de redescuento preferencial para los créditos nacidos de operaciones de exportación («tipos privilegiados», para simplificar) han existido en Francia desde hace mucho tiempo. En este momento, interesa saber que, tras un período en el que se aplicó el mismo tipo a los créditos interiores y a los créditos nacidos en el extranjero, en abril de 1957 se estableció, por el contrario, una diferencia al recaudar el tipo interior (o «tipo general») al mismo tiempo que se exigía el tipo sobre los créditos nacidos en el extranjero, que ascendía al 3 %. Al ser aplicable a todas las operaciones de exportación, sin atender a la clase de mercancía, no dio lugar, hasta el verano de 1968, a la intervención de las autoridades comunitarias en el marco del Tratado CECA. Por el contrario, ya en el año 1964, la Comisión de la CEE se ocupó del problema e intentó precisamente controlarlo con la aplicación de las disposiciones del Tratado CEE relativas a las ayudas. Me estoy refiriendo a un escrito dirigido por el Presidente de la Comisión al Ministro de Asuntos Exteriores francés el 4 de mayo de 1964. Dicho escrito trataba sobre una serie de medidas de ayuda del Gobierno francés y contenía, en particular, la propuesta, basada en el artículo 93 del Tratado CEE, de suprimirtan pronto como fuera posible, al menos para los créditos nacidos en otros Estados miembros, el tipo privilegiado inferior en 0,5 puntos. Sin embargo, el Gobierno francés no acató dicha propuesta. En su escrito de respuesta a la Comisión, de 4 de septiembre de 1964, subrayó el Gobierno francés que la diferencia se explicaba por imperativos internos de orden monetario y no, por el contrario, por un intento de otorgar ayudas a la exportación. Añadía que no resulta justificado atender exclusivamente a uno de los factores de coste de los créditos y que sólo podía contemplarse, por consiguiente, una modificación del tipo privilegiado francés en el momento en que se avanzara en la armonización de las políticas monetarias y financieras. No obstante, en escrito dirigido al Gobierno francés el 12 de junio de 1965, la Comisión ratificó su requerimiento, en tal escrito exponía que Francia era el único Estado miembro con tipos de redescuento diferentes, una vez que Bélgica se había declarado dispuesta a suprimir las diferencias existentes (lo que efectivamente ocurrió, al parecer con efectos desde el 1 de enero de 1969). Comunicó además la Comisión que había acordado incoar un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE. Pero también esta actuación resultó infructuosa. Francia insistió en que no estaba justificado actuar con arreglo al artículo 92, ya que no se producía en los créditos a corto plazo ninguna distorsión seria como consecuencia de la diferencia en los tipos de descuento. Después, el 11 de abril de 1968, la Comisión dirigió al Gobierno francés otra llamada urgente. Exponía en dicha llamada que con vistas a la entrada en vigor, el 1 de julio de 1968, de la Unión Aduanera, resultaba especialmente deseable la supresión de los tipos de redescuento preferenciales, a más tardar en dicha fecha. En efecto, pareció encauzarse entonces un acercamiento de las posiciones. El Gobierno francés comunicó al menos a la Comisión el 13 de mayo de 1968 que se disponía a examinar en qué condiciones podría suprimir para el 1 de julio de 1968 los tipos de redescuento en relación con los créditos a corto plazo.

Pero, entretanto, Francia tuvo que hacer frente a los conocidos disturbios y, en especial, a una grave crisis social. En vista de sus efectos sobre la economía francesa, el Gobierno francés no creyó poder llevar a la práctica la intención que previamente había manifestado. En un escrito dirigido a la Comisión el 12 de junio de 1968 comunicó, por el contrario, que a la vista de las importantes subidas de los salarios y de la necesidad de modificar los aranceles aduaneros podría verse en condiciones que lo obligaran a solicitar la autorización para adoptar medidas de salvaguardia con arreglo al artículo 226 del Tratado CEE y que, entretanto, tendría que estarle permitido adoptar medidas inmediatas y, entre ellas, algunas en el sector de los tipos de redescuento para los créditos a corto y a medio plazo. Exponía el Gobierno francés que esperaba, por consiguiente, que la Comisión se declarase conforme con que «le taux actuel de mobilisation des créances nées de l'exportation soit abaissé d'un point». En un escrito relativo a ayudas, de 16 de junio de 1968, la Comisión se declaró dispuesta a examinar si las medidas expuestas eran compatibles con el artículo 92 del Tratado CEE en vista de las dificultades existentes. Entre tanto, prometía, no se avanzaría en el procedimiento iniciado con arreglo al apartado 2 del artículo 93. A continuación, en un escrito relativo a ayudas de 24 de junio de 1968, el Gobierno francés comunicó a la Comisión que, basándose en las disposiciones del Tratado que atribuyen a los Estados miembros la posibilidad de adoptar medidas de urgencia, había acordado reducir, a partir del 1 de julio de 1968, el tipo preferencial del 3 al 2 %. Además, el 26 de junio declaró que las medidas francesas se apoyaban en los artículos 104 a 109 del Tratado CEE, sobre todo en el apartado 1 del artículo 108 y en el artículo 109 y que todavía se estaba examinando esta misma cuestión en relación con los productos CECA. En un escrito relativo a ayudas, de 28 de junio de 1968, la Comisión manifestó sus dudas sobre si las medidas francesas no estaban rebasando la proporción de lo necesario. Declaró simultáneamente que se continuaría el procedimiento con arreglo al artículo 108 del Tratado CEE, esto es, que consultaría al Comité Monetario y propondría al Consejo la asistencia mutua, y que, en cuanto al sector del acero, se remitía a los procedimientos de los artículos 37 y 67 del Tratado CECA. El 30 de junio de 1968 apareció en el Diario Oficial de la República Francesa una comunicación de la Banque de France, según la cual, su Consejo General había adoptado el 27 de junio de 1968 el siguiente acuerdo:

«El tipo de descuento de los efectos girados para la movilización de créditos nacidos frente al extranjero queda reducido del 3 % al 2 % hasta el 31 de diciembre de 1968; en cuanto a los créditos a corto plazo, únicamente se aplicará el nuevo tipo a los efectos que movilicen operaciones relativas a los contratos de exportación celebrados con posterioridad al 27 de junio de 1968. No se modifica el resto de los tipos practicados por la Banque de France.»

En aplicación del artículo 67 del Tratado CECA y tras consultar al Comité Consultivo y al Consejo de Ministros, la Comisión adoptó al respecto una Decisión el 6 de julio de 1968, que se notificó el mismo día al Gobierno francés y se publicó en el Diario Oficial L 159. En dicha Decisión se facultó al Gobierno francés, que previamente había expresado su conformidad con las modalidades, para otorgar ayudas diversas a las empresas francesas del sector del acero hasta el 31 de enero de 1969. Con respecto al tipo de redescuento preferencial, se disponía que dicho tipo no podía ser inferior al 2 %; además, la ventaja otorgada a los exportadores no podía superar 3 puntos en el período anterior al 31 de octubre de 1968 ni 1,5 puntos en el período comprendido entre el 1 de noviembre y el 31 de enero de 1969. Habida cuenta, además, que las Recomendaciones formuladas por la Comisión en el marco del artículo 108 del Tratado CEE y la asistencia mutua, que se había concedido mediante Directiva del Consejo, de 20 de julio de 1968, no habían resultado suficientes, el día 23 de julio de 1968 la Comisión adoptó otra Decisión, basada en el apartado 3 del artículo 108 del Tratado CEE, por medio de la cual se facultó al Gobierno francés para otorgar ayudas complementarias a la exportación a los demás Estados miembros. Entre dichas ayudas se encuentra una vez más el tipo preferencial de redescuento, para los créditos de toda índole nacidos en el extranjero. Las condiciones aplicables a éste habían de ser las mismas que estableció la Decisión de 6 de julio de 1968. Esta segunda Decisión fue notificada al Gobierno francés mediante escrito de 23 de julio de 1968 y publicada en el Diario Oficial de 25 de julio de 1968 (L 178).

Ninguna de las dos Decisiones fue impugnada por el Gobierno francés dentro de los plazos establecidos por los Tratados.

Sin embargo, el 1 de noviembre de 1968, el Gobierno francés no había cumplido con la obligación de aproximar el tipo preferencial al tipo general establecida por las Decisiones, en concreto, no había reducido la diferencia a 1,5 puntos. Por el contrario, mantuvo un tipo preferencial del 2 % a pesar de que a partir del 5 de julio el tipo general alcanzó el 5 %. Así debía aplicarse, según declaró la Comisión el Ministro francés de Asuntos Exteriores, hasta el 31 de diciembre de 1968.

La Comisión estimó que este comportamiento suponía un incumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado. Consecuentemente, se aplicó de inmediato a extraer las necesarias consecuencias, lo que, como es sabido, requiere procedimientos distintos según los dos Tratados.

En primer lugar, mediante escrito de 9 de noviembre, requirió al Gobierno francés para que en le plazo de 15 días tomara posición en relación con el reproche de incumplimiento del Tratado, es decir, ofreció al Gobierno francés la posibilidad de presentar sus observaciones, conforme prescriben los artículos 88 del Tratado CECA y 169 del Tratado CEE. Poco después, el 12 de noviembre, se estableció el tipo de redescuento general en Francia en el 6 %, por lo que se incrementó la diferencia con el tipo preferencial. El 13 de diciembre de 1968, la Representación Permanente de Francia comunicó a la Comisión que, en vista de las circunstancias que concurrían, no era posible reducir la diferencia a 1,5 puntos, pero que, no obstante, a partir del 31 de diciembre se fijaría el tipo preferencial en el 4 % y, con ello, se reduciría la diferencia a 2 puntos.

Esta contestación no satisfizo a la Comisión. Por consiguiente, el 18 de diciembre emitió el dictamen motivado previsto en el artículo 169 del Tratado CEE, en el que afirmaba que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Decisión de 23 de julio de 1968 y requirió al Gobierno francés para que, en el plazo de 21 días adoptara las medidas necesarias para la supresión del tipo preferencial. Del mismo modo, el 18 de diciembre, la Comisión adoptó una Decisión, con arreglo al artículo 88 del Tratado CECA y exigió al respecto cumplir dicha Decisión en el plazo de 21 días. Los referidos dictamen motivado y Decisión fueron notificados al Gobierno francés mediante escrito de 20 de diciembre de 1968.

El Gobierno francés respondió con una comunicación de 26 de diciembre de 1968 en la que declaró que en el marco de los principios generales de su política monetaria estimaba conveniente a partir del 1 de enero de 1969, establecer en el 3 % el tipo preferencial para todos los créditos para operaciones de exportación, es decir, en un nivel en el que se mantenía una diferencia de 3 puntos frente al tipo general. En consecuencia, en el Diario Oficial de la República Francesa de 27 de diciembre de 1968, se publicó una comunicación de la Banque de France que informaba que su Consejo General, en sesión celebrada el 26 de diciembre de 1968, había acordado elevar del 2 % al 3 % el tipo de descuento para los efectos girados para movilizar créditos nacidos frente al extranjero.

Dado que de esta manera no se cumplía el dictamen motivado emitido por la Comisión, ésta optó por plantear el asunto al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE. Así lo hizo mediante recurso presentado el 31 de enero de 1969. En lo referente a la Decisión de 18 de diciembre de 1968, adoptada en el marco del Tratado CECA, análoga iniciativa partió del Gobierno francés. Este interpuso un recurso, que fue registrado en el Tribunal de Justicia el 28 de febrero de 1969.

Conforme a ello, se debaten en conjunto las siguientes pretensiones de las partes:

La Comisión solicita que se declare que la República Francesa

— al mantener vigente desde el 1 de noviembre de 1968 hasta el 31 de diciembre de 1968 un tipo de redescuento preferencial del 2 % para los créditos para operaciones de exportación a pesar de que el tipo general ascendía, inicialmente, al 5 % y, a partir del 12 de noviembre de 1968, al 6 %;

— y al poner en vigor, a partir del 1 de enero de 1969, un tipo de redescuento preferencial del 3 % para tal clase de créditos, a pesar de que el tipo general, que sigue hoy vigente, estaba establecido en dicho momento en el 6 %, otorga a las empresas francesas, en el ámbito intracomunitario de la circulación de mercancías un tipo de redescuento preferencial para sus créditos nacidos de operaciones de exportación que conlleva una ventaja de más de 1,5 puntos y, con ello, incumple la obligación que le incumbe en virtud de la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión de la Comisión, de 23 de julio de 1968, adoptada con arreglo al apartado 3 del artículo 108 del Tratado CEE.

El Gobierno francés solicita que se declare:

1) Que la Comisión no estaba facultada sobre la base del artículo 67 del Tratado CECA para autorizar una medida que corresponde a la competencia de los Estados miembros.

2) Que la Comisión no estaba facultada a incorporar a esta autorización una obligación de reducira 1,5 puntos al 1 de octubre de 1968 y de suprimir al 31 de enero de 1969 la diferencia existente entre el tipo de redescuento general y el tipo de redescuento preferencial.

3) Que la Comisión no podía adoptar la Decisión impugnada, al tener como base una Decisión anterior contraria a Derecho.

4) Que la Comisión, en su caso, sólo habría podido dirigir al Gobierno francés una Recomendación con arreglo al párrafo 3 del apartado 2 del artículo 67 del Tratado CECA.

Con carácter subsidiario, solicita el Gobierno francés que se declare que la Decisión de 18 de diciembre de 1968 es contraria a Derecho por no tomar en consideración las nuevas circunstancias que obligaron al Gobierno francés a revocar su acuerdo sobre la duración de las medidas autorizadas y porque impone al Gobierno francés una actuación que conlleva una distorsión de la competencia.

Solicita también por último el Gobierno francés que se anule la Decisión de 18 de diciembre de 1968 y se declare que puede mantener en vigor, sin incumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CECA, un tipo de redescuento preferencial para los créditos nacidos de operaciones en el extranjero.

Voy a razonar a continuación detenidamente cuáles son las valoraciones jurídicas de la presente litis que estimo que deben considerarse.

1. Antes de nada, me parece necesario poner en claro cuál es el objeto de la controversia. Únicamente nos interesa el reproche que se hace al Gobierno francés de que no observó las Decisiones de la Comisión dictadas en julio de 1968 en tanto en cuanto éstas ordenan reducir la diferencia entre el tipo preferencial para créditos nacidos de operaciones en el extranjero y el tipo general para el 1 de noviembre de 1968. Así resulta con claridad del artículo 1 de la Decisión de 18 de diciembre de 1968 que, en el marco del procedimiento seguido con arreglo al artículo 88 del Tratado CECA declaró que se había producido con anterioridad un incumplimiento del Tratado. Pero también resulta así del escrito de recurso del proceso jurisdiccional iniciado el 31 de enero de 1969 con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, que se basa en la inobservancia del dictamen motivado de 18 de diciembre de 1968 y, por lo tanto, se refiere a un incumplimiento del Tratado acaecido en el pasado. Por el contrario, no se debate ahora el comportamiento del Gobierno francés a partir del 31 de enero de 1969. Esta precisión podría ser de interés en relación con la pretensión del Gobierno francés, formulada en términos generales, de que se declare que tiene derecho a mantener en vigor un tipo de redescuento preferencial para créditos nacidos de operaciones en el extranjero, sin incumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CECA.

2. Este Tribunal de Justicia recordará cuáles son las vías principales de defensa seguidas por el Gobierno francés contra el reproche de incumplimiento del Tratado. Dicho Gobierno alega que son ilegales las Decisiones cuyo incumplimiento se le imputa; por ello, según el Gobierno francés, tanto la Decisión de 18 de diciembre de 1968, dictada basándose en el artículo 88 del Tratado CECA, como la pretensión de la Comisión en el recurso interpuesto con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, carecen de base legal. Contra este intento de extender el objeto del presente proceso también a las Decisiones cuyo incumplimiento se trata de sancionar, invoca enérgicamente la Comisión la jurisprudencia del Tribunal de Justicia hasta ahora existente. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha destacado reiteradamente (por ejemplo en el asunto 3/59 ( 1 ) que no es lícito proponer una excepción de ilegalidad en el seno de un proceso seguido con arreglo al artículo 88 del Tratado CECA. Para llegar a esa conclusión, era para el Tribunal de Justicia una reflexión importante la «exigencia […] de impedir que la legalidad de las decisiones administrativas se vuelva a poner en entredicho indefinidamente». En mi opinión hay que atenerse necesariamente a dicha jurisprudencia en interés de la seguridad y de la paz jurídicas. Si se profesa dicha jurisprudencia, sólo queda efectivamente, sin embargo, la posibilidad de declarar la inadmisibilidad de la excepción propuesta por el Gobierno francés en relación con la Decisión de 6 de julio en su condición de base legal de la Decisión impugnada. Además, comparto con la Comisión la opinión de que, a pesar de la divergencia de los procedimientos para la declaración del incumplimiento de los Tratados, también aquí son de aplicación los principios que resultan del Tratado CEE. También con arreglo al Tratado CEE hay que cumplir las Decisiones si no se intentó su revocación en un proceso jurisdiccional. Por el contrario, sería incompatible con las exigencias de la seguridad jurídica permitir que se suscitara en el ámbito del proceso sancionador del artículo 169 la cuestión de la legalidad de Decisiones que no se impugnaron oportunamente. Esta afirmación resulta apoyada, de manera importante, por el artículo 184 del Tratado CEE, según el cuál, una vez expirado el plazo de interposición de recursos, la excepción de ilegalidad tan sólo se mantiene viable en relación con Reglamentos, mientras que para las Decisiones, como en el presente caso, no se prevé nada similar. Estas breves pero contundentes reflexiones únicamente permiten concluir que en el presente proceso no debe considerarse nada que pueda conducir a un mero examen de la conformidad a Derecho de las Decisiones de la Comisión de 6 de julio y de 23 de julio de 1968.

3. No obstante, habría que considerar si las imputaciones formuladas en contra de las citadas Decisiones muestran infracciones tan graves, en concreto contra las normas sobre atribución de competencias, que hubiera que hablar en el fondo de actos nulos que, por supuesto, pueden ser preteridos sin que medie una anulación. Tal es el examen que vamos a abordar ahora. Ahora bien, dicho examen no consiste, evidentemente, en un control profundo sobre la legalidad, sino únicamente en una investigación somera centrada en las normas de atribución de competencias, precisamente para reconocer si se dan al respecto vicios graves y manifiestos. a) Como consta al Tribunal de Justicia, el Gobierno francés expone tres argumentos contra la Decisión de 6 de julio de 1968, sobre la que se trata en primer lugar. Alega que la Comisión emitió Dictamen en relación con una medida de política monetaria que corresponde a la competencia general de los Estados miembros. Alega además que se trataba de una medida de carácter general y no de actuaciones específicas, que son las únicas que afectan al sector CECA. Por último, aduce que el artículo 67 del Tratado CECA, en el que se basa la Decisión, únicamente faculta a la Comisión para dirigir Recomendaciones en tales situaciones. — Primeramente, en relación con la primera observación, indudablemente la actuación sobre los tipos de redescuento se incluye en el ámbito de la política monetaria y, por consiguiente, dentro de un ámbito de competencias que, según resulta de los artículos 26 y 71 del Tratado CECA, se reserva en principio a los Estados miembros. Pero ello no significa en absoluto que no exista competencia comunitaria alguna en el referido ámbito. Aduce con acierto la Comisión que los tipos preferenciales para operaciones nacidas frente al extranjero pueden constituir ayudas a la exportación, si se parte de la base de la definición del concepto de subvención proporcionado por este Tribunal de Justicia en su sentencia de 23 de febrero de 1961, en el asunto 30/59. ( 2 ) Por lo tanto, si se trata de una medida específica, concebida para las empresas del sector del carbón y del acero, se puede aplicar la prohibición de la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA. Pero de esta manera, cuando se dan circunstancias extraordinarias, se contempla también una autorización de medidas por parte de la Comisión, que naturalmente se dicta en forma de Decisión y que se puede sujetar a condiciones. — Si se examina el artículo 67 del Tratado CECA, en el que, como es sabido, se basa la Decisión de 6 de julio, también en él, en el segundo guión de su apartado 2, hay que reconocer la atribución de una competencia a la Comisión para autorizar ayudas. Cuando alega el Gobierno francés al respecto que se puede tratar únicamente de ayudas específicas para la industria CECA y que sus medidas en el ámbito de los tipos de redescuento tuvieron, por el contrario, carácter general, tal alegación puede rebatirse en el marco del examen somero que ahora procede aduciendo que el Gobierno francés no sólo participó en julio de 1968 sin reservas en las deliberaciones del Consejo, sino que también otorgó su conformidad a las medidas de la Comisión, esto es, aceptó su base legal en el segundo guión del apartado 2 del artículo 67, en el que se exige tal acuerdo. Pero además también puede parecer defendible lo que la Comisión adujo en apoyo de su punto de vista, es decir, la opinión de que el 6 de julio de 1968 se trató de medidas especiales para la industria del acero. en concreto, la argumentación de la Comisión es la siguiente: En primer lugar, las medidas francesas se adoptaron de forma unilater al basándose en los artículos 104 a 109 del Tratado CEE y, por consiguiente, sólo poseían una validez temporal. No cabía excluir que el Consejo modificara, suspendiera o suprimiera tales medidas con arreglo al apartado 3 del artículo 109, como, por ejemplo, si se hubiera revelado suficiente la asistencia mutua propuesta por la Comisión, y también habría sido imaginable que, simplemente, una autorización posterior otorgada por la Comisión con arreglo al artículo 108 para el tipo preferencial hubiera establecido condiciones más severas que las que, con menor alcance, se concibieron inicialmente para las industrias CECA. Efectivamente, ya había declarado el Gobierno francés que el tipo de redescuento preferencial sólo tenía un interés menor para las industrias CECA, habida cuenta de su carácter de corto plazo. Siendo así, es decir, dado que el carácter general de las medidas adoptadas por el Gobierno francés no era seguro el 6 de julio, considerada la particularidad de los artículos 108 y 109 del Tratado CEE, se podría, pues, partir de la base de que en ese momento se autorizaron medidas especiales para las industrias CECA. Tampoco puede hablarse por consiguiente de una infracción de las normas sobre atribución de competencias en relación con el segundo guión del apartado 2 del artículo 67 del Tratado CECA. — Otro tanto hay que decir en relación con las disposiciones contenidas en el artículo 67 en virtud de las cuales, en determinadas condiciones, únicamente se prevé la formulación de Recomendaciones. Considero decisivo el hecho de que la Comisión estimó que no se daban las condiciones de dichas disposiciones, sino que decididamente se basó en el aumento de los costes de la producción como consecuencia de las subidas salariales, es decir, tomó como premisa los criterios del apartado 2. El Gobierno francés, digámoslo otra vez, estaba a la sazón de acuerdo con esto y, siendo así está ciertamente fuera de lugar hablar de una infracción manifiesta del artículo 67. Por consiguiente, ninguna de las observaciones alegadas por el Gobierno francés induce a declarar que la Decisión de 6 de julio de 1968 presenta vicios tan graves como para que parezca justificada su preterición sin una anulación expresa. b) En cuanto a la Decisión de 23 de julio de 1968, me sugiere un examen somero, análogo al anterior, en los términos siguientes: — También en este punto es fundamental la posición del Gobierno francés que sostiene que la modificación de los tipos de descuento, en su condición de medidas de política monetaria, son asunto exclusivo de los Estados miembros, con arreglo al artículo 104 del Tratado CEE, y que incumbe exclusivamente a aquellos, en virtud del artículo 105, la obligación de coordinar sus políticas monetarias. En mi opinión, ya del hecho de que el propio Gobierno francés se refiriese al artículo 109 en relación con el 108 del Tratado CEE al dictar sus medidas, se deriva que no es totalmente correcta tal afirmación. Pero además la competencia de la Comisión puede resultar del artículo 108 del Tratado CEE, es decir, en el caso de que no se conceda o resulte insuficiente la asistencia mutua, la Comisión puede facultar al Estado miembro que se encuentre en dificultades para dictar medidas de salvaguardia. Por lo tanto, en el ámbito que ahora nos interesa, existe efectivamente una competencia de la Comisión para adoptar Decisiones y, por ello, para establecer determinadas condiciones a las que deben ajustarse las correspondientes medidas de salvaguardia. Esta afirmación resulta suficiente en el marco del presente análisis somero. Por el contrario no procede examinar si las medidas de salvaguardia autorizadas por la Comisión con arreglo al artículo 108 pueden coincidir con las adoptadas unilateralmente por el Estado miembro afectado con arreglo al artículo 109 y si, efectivamente, la Decisión de 23 de julio de 1968 no se trató solamente de una modificación del tipo privilegiado, sino de su existencia misma, como mantuvo la Comisión, con acierto a mi parecer, remitiéndose a la solicitud del Gobierno francés de 12 de junio de 1968. — Alega el Gobierno francés en segundo lugar que al no poderse considerar como ayudas las medidas adoptadas, no había sido necesaria una autorización de la Comisión. Al hacer esta alegación, se refiere el Gobierno francés sobre todo a los criterios especiales contenidos en el artículo 92 del Tratado CEE. Veamos, pues, qué sucede sobre este punto. Ante todo, lo primero que exige el artículo 92 es que se trate de ayudas otorgadas «favoreciendo a determinadas empresas o producciones». Ahora bien, al igual que la Comisión, estimo que no sólo puede hablarse de tal cosa cuando se favorece a sectores o zonas geográficas concretas, sino también cuando una medida no afecta a la generalidad de las empresas de un Estado miembro, como indudablemente ocurre, en el caso de las ayudas a la exportación, en relación con muchas empresas que producen exclusivamente para el mercado nacional. A continuación, dispone el artículo 92 que tiene que tratarse de medidas que falseen o amenacen falsear la competencia. Tampoco en este punto me parece convincente la opinión del Gobierno francés cuando afirma que no existe competencia entre los productos destinados a la exportación y los que se dirigen al consumo interno. Como mínimo, hay que hablar, como destaca la Comisión, de una competencia potencial, ya que resulta evidente que, en el caso de un empeoramiento de las condiciones de exportación, los productos a ella destinados penetran en el mercado interno. Además, en cuanto a la competencia con empresas extranjeras, puede producirse una distorsión a través de ayudas a la exportación del tipo de las que aquí interesan si, como efectivamente ocurre, las empresas instaladas en otros Estados miembros no gozan de la misma protección contra el riesgo de un incremento de los tipos de descuento. Este aspecto es el único que viene al caso para la comparación y no, como mantiene el Gobierno francés la configuración de los costes de todos los factores de la producción. Resulta finalmente esclarecedor, y este es un último criterio contenido en el artículo 92, que las ayudas a la exportación pueden afectar a los «intercambios comerciales entre los Estados miembros». Resulta importante al respecto la apreciación de que se preten de promover las exportaciones y que, sin esta influencia, las relaciones comerciales se desarrollarían de otra forma. Por ello no son decisivas las cifras sobre la configuración real de los intercambios comerciales. Así pues, no cabe descartar en principio, sin que interesen ahora detalles sobre la aplicación del artículo 92, que la Comisión tenga competencias para otorgar autorizaciones también en el marco de las disposiciones del Tratado sobre las ayudas. En resumen, lo dicho significa que, en relación con la Decisión de 23 de julio, al igual que con la de 6 de julio, no cabe hablar de un vicio manifiesto que justifique su preterición sin anularse por vía jurisdiccional.

4. Centrémonos, pues, en las alegaciones que directamente se refieren a la Decisión impugnada de 18 de diciembre de 1968, para mantenernos, en primer lugar, dentro del marco del proceso iniciado con arreglo al artículo 88 del Tratado CECA. a) No me detendré mucho en un primer argumento conforme al cual la Comisión, al no tener competencias en el ámbito de la política monetaria, también carece de facultad para ejecutar Decisiones dictadas ilícitamente en dicho ámbito. Prescindiendo del hecho de que este reproche fue formulado por primera vez en el escrito de réplica y, por lo tanto, podría declararse su inadmisibilidad con invocación del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento, basta sobradamente remitirse a la naturaleza y base jurídicas de la Decisión de 18 de diciembre. Lo único que interesa en relación con ella es el artículo 88 del Tratado, conforme al cual es suficiente que exista Decisión válida y que se estime que ha sido incumplida, para poner en marcha el procedimiento sancionador a lo cual la Comisión incluso está obligada con arreglo a la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. Por el contrario, en este proceso no interesa la naturaleza jurídica de la Decisión sobre cuyo incumplimiento se trata. b) En segundo lugar, el Gobierno francés parece mantener la opinión de que la Comisión, en lugar de una Decisión con arreglo al artículo 88, debió formular una Recomendación con arreglo al artículo 67 para conseguir la supresión de los efectos de las medidas francesas sobre las empresas del acero de los otros Estados miembros. También es evidente que esta opinión no convence. En efecto, no se puede hacer reproche alguno a la Comisión por el hecho de que cuando dispone de facultades paralelas opte por ejercer entre ellas la que estime más eficaz. Tal era sin duda, en el presente caso, la de hacer prevalecer la Decisión de 6 de julio, en la que se contienen disposiciones relativas a la supresión de los tipos de redescuento preferencial. Además, habría que decir que la facultad de recomendación a que se remite el Gobierno francés está prevista para un supuesto que, al parecer, no era en absoluto el que afrontaba la Comisión. c) Alega a continuación el Gobierno francés que la crisis monetaria que se produjo en noviembre de 1968 creó una situación que forzaba a privar de validez el acuerdo que previamente había otorgado a las medidas de la Comisión. Aduce que la Comisión fue informada de ello el 5 de noviembre y el 13 de diciembre y que su Decisión de 18 de diciembre constituye, por tanto, cuando menos la denegación de la solicitud formulada por el Gobierno francés en ese sentido. Pero tampoco puede seguirse en este punto al Gobierno francés. Al referido Gobierno le constaba que el 6 de julio de 1968 la Comisión había adoptado, con la conformidad de aquél, una Decisión sobre medidas de política monetaria. Si en la opinión del Gobierno francés no podía mantenerse la Decisión en su concepción original por haber sobrevenido circunstancias nuevas, no era ciertamente la revocación unilateral de la conformidad previamente otorgada la vía correcta para eliminar la Decisión. Hubiera resultado más indicado haberse esforzado, de acuerdo con la Comisión, en su modificación. En vista del carácter lapidario de sus declaraciones no existe punto de apoyo alguno para afirmar al respecto que el Gobierno francés actuara en ese sentido mediante sus escritos de 5 de noviembre y del 13 de diciembre. Este es, por tanto, un motivo importante para que no quepa decir que la Comisión denegó con su Decisión de 18 de diciembre una solicitud formulada al efecto por el Gobierno francés, de la que, por lo demás, en el escrito de recurso, a diferencia de lo que ocurre en el de réplica, se dice expresamente que no fue en absoluto formulada. d) Alega el Gobierno francés en un cuarto argumento que la elevación del tipo privilegiado exigida por la Decisión de 6 de julio habría traído consigo un encarecimiento de los créditos para las empresas francesas y, por ello, habría provocado en última instancia una discriminación respecto de sus competidores extranjeros. Sobre este punto hay que decir con la Comisión, en primer lugar, que la reducción de una ventaja discriminatoria difícilmente puede considerarse en sí como una discriminación de sus anteriores beneficiarios. Prescindiendo de este hecho, procede ciertamente en este contexto aplicar una comparación de todos los factores del coste de la producción. Si, por el contrario, nos limitamos a los tipos de redescuento, de las cifras mencionadas en este proceso no parece que hubiera que temer una desviación sustancial del nivel de los otros países al 1 de noviembre de 1968, dado que únicamente tendría que haberse aplicado una subida del tipo preferencial del 2 % al 3 %. El Gobierno francés parece olvidar este hecho cuando alega que el ajuste pleno del tipo especial al tipo general habría provocado un profundo desequilibrio en la vida económica y, por lo tanto, habría supuesto una infracción del artículo 2 del Tratado CECA. Por lo demás, en mi opinión no cabe hablar de un perjuicio importante para las empresas francesas, ya que repetidamente se indicó la escasa importancia del tipo de redescuento preferencial para las empresas siderometalúrgicas y habida cuenta que al parecer el Gobierno francés tampoco vio motivo alguno para mantener más allá del momento establecido las otras medidas de ayuda, sustancialmente más eficaces, que igualmente fueron autorizadas en la Decisión de 6 de julio. Con seguridad, el argumento que acabamos de analizar no permite, pues, justificar el incumplimiento de la Decisión de 6 de julio. e) Alega por último el Gobierno francés que, en vista de la crisis monetaria desencadenada en noviembre de 1968, tenía derecho con arreglo al artículo 109 del Tratado CEE a adoptar unilateralmente medidas de salvaguardia y, con la misma base legal y en contra de las Decisiones de la Comisión adoptadas anteriormente, a mantener en su nivel inicial el tipo de redescuento preferencial para operaciones de exportación. Me volveré a ocupar de este argumento cuando examinemos detenidamente el recurso formulado con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE. En el presente contexto, sin embargo, se ha de seguir la opinión de la Comisión y declarar la inadmisibilidad del motivo del recurso por extemporáneo. En efecto, se encuentra por primera vez en el escrito de réplica del Gobierno francés, mientras que en el de recurso únicamente se dice que la referida crisis monetaria desvirtuó la conformidad del Gobierno francés con la Decisión adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 67 del Tratado CECA. Por ello difícilmente puede hablarse de un desarrollo admisible de los motivos de recurso ya formulados en el escrito de interposición, y debería aplicarse, en efecto, el artículo 42 del Reglamento de Procedimiento. Por lo tanto, se llega a la conclusión de conjunto de que ninguna de las alegaciones formuladas contra la Decisión de 18 de diciembre de 1968 contribuye a que prospere el recurso.

5. En relación con el asunto 6/69, hemos de examinar todavía si la solicitud formulada por la Comisión al amparo del artículo 169 del Tratado CEE de que se declare el incumplimiento por parte de la República Francesa de las obligaciones que le incumben en virtud de la Decisión de 23 de julio de 1968 está fundada o sí, por el contrario, el Gobierno francés puede justificar tal incumplimiento. a) En primer lugar, también en este contexto, invocando el hecho de que se trata de problemas de política monetaria, el Gobierno francés niega a la Comisión la competencia para emitir su Dictamen motivado de 18 de diciembre. Sin embargo, tal argumentación no puede tener aquí una significación distinta que la que tiene en el proceso seguido con arreglo al artículo 88 del Tratado CECA. El acto de 18 de diciembre de 1968 no representa, en efecto, una Decisión que genere una nueva obligación, sino una medida de naturaleza meramente declarativa destinada exclusivamente a preparar la interposición posterior del recurso. Con respecto a dicho Dictamen, basta con hacer constar que existe una Decisión de la Comisión válidamente adoptada que en un determinado momento no fue respetada. El carácter de la Decisión que por este medio se hace recordar no tiene, por el contrario, repercusión alguna sobre la tramitación del procedimiento sancionador. b) En cuanto a la alegación que a continuación hace el Gobierno francés, también al oponerse al recurso de la Comisión, de que en noviembre de 1968 se produjo en Francia una novación de las circunstancias, se ha de responder que tal invocación, por sí sola, no puede liberarlo del cumplimiento de una Decisión válidamente dictada con anterioridad. Únicamente podría haber evitado el reproche de incumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado si, a su debido tiempo, hubiera conseguido una modificación de dicha Decisión. Como ya hemos visto, el Gobierno francés no actuó en tal dirección, ya que sus comunicaciones de 5 de noviembre de 1968 y de 13 de diciembre de 1968, que sólo contienen aclaraciones genéricas, no pueden ser consideradas como solicitudes de modificación de la Decisión de la Comisión. Además, habría que destacar, siguiendo en esto a la Comisión, que con arreglo a la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (asuntos acumulados 2/62 y 3/62 ( 3 ) la formulación de una solicitud no basta por sí sola para legalizar una infracción ya cometida. c) En realidad, el Gobierno francés intenta sobre todo justificar su conducta alegando que la crisis monetaria de octubre y noviembre de 1968, en la que fue necesario elevar al 6 % el tipo general, creó una situación que otorgó al Gobierno francés, con arreglo al artículo 109 del Tratado CEE, el derecho a adoptar unilateralmente medidas de salvaguardia y, con ello, también a eludir obligaciones que, en sí, había que cumplir el 1 de noviembre. En esta situación, continúa, estaba vedado a la Comisión insistir en hacer cumplir su Decisión; únicamente al Consejo competía, con arreglo al apartado 3 del artículo 109, la facultad de decidir si las medidas de salvaguardia habían de modificarse, suspenderse o suprimirse. Nos encontramos aquí sin duda ante una alegación que podría privar de fundamento al recurso. Por ello, exige un cuidadoso examen. Habida cuenta que el Gobierno francés invoca una disposición de carácter excepcional, resulta igualmente evidente que procede una investigación rigurosa y que ello obliga al Gobierno francés a probar que se cumplían los requisitos del artículo 109. Veamos pues cómo se presentan las cosas sobre este punto con arreglo a las observaciones formuladas por las partes en las fases oral y escrita del procedimiento. En primer lugar, la Comisión alega que el Gobierno francés no respeta las normas esenciales de procedimiento contenidas en el artículo 109 y, en especial, no cumplió con su obligación de informar de sus medidas de salvaguardia a la Comisión y a los demás Estados miembros, a más tardar, en el momento de su entrada en vigor. Habida cuenta que así lo hizo Francia en otros casos de aplicación del artículo 109, como por ejemplo el 25 de noviembre, mientras que en el presente caso la primera referencia al artículo 109 fue realizada en el escrito de contestación al recurso, ya iniciado el proceso jurisdiccional, estima la Comisión que parece efectivamente justificado concluir que el 1 de noviembre de 1968 el Gobierno francés no estaba pensando en la aplicación de dicho artículo. Pero, además, discute la Comisión que se cumplieran los requisitos para la aplicación del artículo 109, es decir, la Comisión aduce que con anterioridad al 1 de noviembre la crisis monetaria no se había manifestado aún con tal dimensión que pudiera justificar la adopción urgente de medidas de salvaguardia ni, por tanto, el incumplimiento de la Decisión de 23 de julio. Las cifras sobre salidas semanales y diarias de divisas durante dicho período, que citó la Comisión en este contexto y no rebatió el Gobierno francés, podrían indicar, hay que reconocerlo, que está efectivamente justificada la duda expresada por la Comisión. Ahora bien, si vacilo en emitir un juicio de esa clase, tengo que reconocer por lo menos que es concluyente la referencia que hace la Comisión a la circunstancia de que sólo más adelante, a saber, el 12 y el 14 de noviembre, se adoptaron medidas eficaces contra la pérdida de divisas debida a la especulación. Además, resulta muy significativa una comparación con situaciones análogas como las que se dieron en mayo y en junio de 1968. Efectivamente la pérdida de divisas en dicho período alcanzó una magnitud superior que a finales de octubre y principios de noviembre de 1969. Sin embargo, este hecho no impidió al Gobierno francés elevar en dos ocasiones el tipo de descuento preferencial para créditos a corto plazo para operaciones en el extranjero y en un punto en cada ocasión, hasta alcanzar un 5 %. Ante este hecho cabe preguntarse con razón si el mantenimiento del tipo de redescuento preferencial a un nivel bajo en noviembre de 1968 se contemplaba realmente como una medida de salvaguardia en el marco de decisiones de política monetaria. A este se añaden por último dudas todavía más importantes sobre la adecuación de este instrumento para solucionar crisis en la balanza de pagos del tipo de la que aquí nos interesa. Me parece en todo caso esclarecedor el hecho de que, cuando las operaciones de redescuento se realizan de determinada manera (como, por ejemplo, cuando los créditos para operaciones en el extranjero no se ceden al banco central, sino que se le dan en prenda), mantener un tipo de redescuento reducido puede tener como resultado el que los créditos en divisas no se repatríen a la espera de un cambio de la paridad monetaria, con lo cual se impide la consecución inmediata de una mejora de la balanza de pagos. Así parecen confirmarlo igualmente los balances semanales de la Banque de France correspondientes al período controvertido, de los que efectivamente resulta un incremento de los créditos a la exportación, es decir, de la cartera de efectos representativos de créditos a corto plazo, que no tiene relación con el aumento de las exportaciones. El conjunto de todas estas afirmaciones y razonamientos justifican ciertamente albergar serias dudas sobre la posibilidad de que el Gobierno francés justifique no haber reducido el tipo de redescuento preferencial el 1 de noviembre de 1968 invocando la cláusula de salvaguardia del artículo 109. Atendida esta situación, habría correspondido al Gobierno francés, sin embargo, probar que se cumplían los requisitos para aplicar el artículo 109. Al no haber sido así, no queda otra posibilidad que desestimar también la alegación basada en el artículo 109 por carecer de pertinencia.

6. Resumen

Resumidamente, llego pues a la conclusión de que el Gobierno francés actuó incorrectamente al no reducir el día 1 de noviembre de 1968 en 1,5 puntos la diferencia entre el tipo de redescuento preferencial para los créditos para operaciones de exportación y el tipo de redescuento general. Por consiguiente, es fundada la imputación de que ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado así como, lo que es igual, de las Decisiones adoptadas por la Comisión. Resulta necesario al mismo tiempo desestimar por infundado el recurso formulado por el Gobierno francés contra la Decisión de la Comisión de 18 de diciembre de 1968 y, por otra parte, estimar la solicitud de declaración de incumplimiento formulada por la Comisión en su recurso de 31 de enero de 1969.

Por último, procede condenar al Gobierno francés al pago de las costas de ambos procedimientos.

( *1 ) Lengua original: alemán.

( 1 ) Alemania/Alta Autoridad (Rec. 1960, pp. 117 y ss., especialmente pp. 133 y 134).

( 2 ) De gezamenlijke Steenkolenminjnen/Alta Autoridad (— Rec. 1961, pp. 1 y ss., especialmente p. 39).

( 3 ) Sentencia de 14 de diciembre de 1962, Comisión/Luxemburgo y Bélgica (↔ Rec. 1962, pp. 813 y ss., especialmente p. 825).