Conclusiones acumuladas del Abogado General Léger presentadas el 16 de diciembre de 1999. - República Helénica contra Comisión de las Comunidades Europeas. - Liquidación de cuentas del FEOGA - Ejercicio 1992. - Asunto C-46/97. - Liquidación de cuentas del FEOGA - Ejercicio 1993. - Asunto C-243/97.



Recopilación de Jurisprudencia 2000 página I-05719



Conclusiones del abogado general

1 Las presentes conclusiones se refieren a dos recursos directos conexos, interpuestos por la República Helénica contra la Comisión de las Comunidades Europeas con arreglo al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación).

2 En el primer asunto (C-46/97), la República Helénica solicita la anulación parcial de la Decisión 96/701/CE de la Comisión, de 20 de noviembre de 1996, por la que se modifica la Decisión 96/311/CE relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros de los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), sección «Garantía», correspondientes al ejercicio financiero de 1992, así como de algunos gastos relativos al ejercicio 1993, (1) en la medida en que declaró no imputables al FEOGA los importes de 5.251.911.509 GRD en concepto de ayuda a la producción de aceite de oliva; de 61.090.105 GRD en concepto de abandono definitivo de superficies vitícolas; de 12.901.334.855 GRD en concepto de ayuda a la producción de algodón, y, por último, de 3.916.884.473 GRD en concepto de exceso sobre las cantidades máximas garantizadas de tabaco.

3 En el segundo asunto (C-243/97), la República Helénica solicita la anulación parcial de la Decisión 97/333/CE de la Comisión, de 23 de abril de 1997, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, respecto de los gastos financiados por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), y correspondientes al ejercicio financiero de 1993, (2) en la medida en que declaró no imputables al FEOGA los importes de 10.007.973.085 GRD en concepto de ayuda a la producción de aceite de oliva; de 1.322.433.341 GRD por no haberse respetado los plazos de pago a los beneficiarios de las ayudas a la producción de aceite de oliva; de 2.031.347.293 GRD y de 2.413.383.890 GRD en relación con la exportación de aceite de oliva a terceros países desde Grecia; de 2.002.118.984 GRD en concepto de exceso sobre las cantidades máximas garantizadas de tabaco; de 246.543.179 GRD en concepto de abandono definitivo de superficies vitícolas; de 82.224.025 GRD, 54.471.120 GRD y 97.597.184 GRD en concepto de almacenamiento público de cereales, y, por último, de 1.531.502.946 GRD en relación con las cantidades de trigo duro que faltaban.

4 Salvo en lo que respecta a la pretensión relativa a la corrección efectuada en concepto de ayuda a la producción de algodón, las pretensiones deducidas por la República Helénica en el asunto C-46/97 y en el asunto C-243/97 son idénticas, al igual que los motivos y alegaciones formulados por las partes. En cambio, en el asunto C-243/97 la República Helénica deduce pretensiones específicas que se refieren a los sectores de los cereales y del aceite de oliva.

5 Para evitar repeticiones inútiles propongo exponer, con carácter preliminar, el marco jurídico general común en los asuntos C-46/97 y C-243/97, y a continuación examinar conjuntamente ambos recursos de anulación en todo lo que los asemeja, para, posteriormente, examinar sus diferencias.

I. El marco jurídico general común a los asuntos C-46/97 y C-243/97

A. Los Reglamentos comunitarios

6 El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común, (3) dispone, en sus artículos 2 y 3, que la sección «Garantía» del FEOGA financia directamente las restituciones a la exportación a países terceros y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas concedidas a las empresas o emprendidas, respectivamente, «según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas».

7 En virtud del artículo 4 de dicho Reglamento, la Comisión pondrá a disposición de los Estados miembros los créditos necesarios para que los servicios y organismos nacionales competentes procedan, de conformidad con las normas comunitarias y con las legislaciones nacionales, al pago de dichas restituciones e intervenciones.

8 Según el artículo 5, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 729/70, la Comisión, previa consulta al Comité del FEOGA, verificará, antes del final del año siguiente, sobre la base de las cuentas anuales, acompañadas de los documentos justificativos necesarios para su verificación, las cuentas de servicios y organismos de los Estados miembros facultados para pagar las restituciones a la exportación a países terceros y las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas.

9 El artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 dispone que los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.

10 Su artículo 8, apartado 2, precisa que, a falta de una recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades o de negligencias imputables a las administraciones u organismos de los Estados miembros. Las sumas recuperadas se pagarán a los servicios u organismos pagadores y serán descontadas por éstos de los gastos financiados por el FEOGA.

11 Conforme al artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, los Estados miembros pondrán a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del FEOGA y adoptarán todas las medidas que puedan facilitar la realización de los controles que la Comisión considere útiles en el marco de la gestión de la financiación comunitaria, incluyendo verificaciones sobre el terreno. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que hayan adoptado para la aplicación de los actos comunitarios que tengan relación con la Política Agrícola Común, siempre que dichos actos impliquen una incidencia financiera para el FEOGA.

12 Según el artículo 9, apartado 2, los agentes facultados por la Comisión para las verificaciones sobre el terreno tendrán acceso a los libros y a cualquier documento de otro tipo que tenga relación con los actos financiados por el FEOGA. A instancia de la Comisión y con el acuerdo del Estado miembro, se efectuarán verificaciones o exámenes relativos a las operaciones citadas en el Reglamento por las instancias competentes de dichos Estados miembros. Podrán participar en ellos agentes de la Comisión.

13 El Reglamento (CEE) nº 1723/72 de la Comisión, de 26 de julio de 1972, relativo a la liquidación de las cuentas referentes al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Garantía», (4) establece las modalidades de acuerdo con las cuales deben remitirse a la Comisión las cuentas anuales. (5)

14 Según el artículo 8, letra a), de dicho Reglamento, la decisión de liquidación de las cuentas implicará la determinación del importe de los gastos realizados en cada Estado miembro durante el año de que se trate, reconocidos con cargo al FEOGA, sección «Garantía».

15 El Reglamento (CEE) nº 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la Política Agraria Común, así como a la organización de un sistema de información en este ámbito, y por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 283/72, (6) dispone, en su artículo 3, apartado 1, que en el transcurso de los dos meses siguientes al final de cada trimestre, los Estados miembros comunicarán a la Comisión un estadillo con las irregularidades que hayan sido objeto de un primer acto de comprobación administrativa o judicial.

16 En virtud del artículo 5, apartado 1, de este Reglamento, dentro de los dos meses siguientes al final de cada trimestre, los Estados miembros informarán a la Comisión de los procedimientos incoados a consecuencia de las irregularidades comunicadas con arreglo al artículo 3, así como de los cambios significativos que se hayan producido en dichos procedimientos.

17 Su artículo 5, apartado 2, dispone que cuando un Estado miembro considere que no se puede lograr o no cabe esperar la recuperación total de un importe, indicará a la Comisión, mediante una comunicación especial, el importe no recuperado y las razones por las que dicho importe queda, en su opinión, a cargo de la Comunidad o del Estado miembro. Dichas informaciones deberán ser lo suficientemente detalladas para que la Comisión pueda tomar una decisión sobre la imputabilidad de las consecuencias financieras, de conformidad con el artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 729/70.

18 Según el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 595/91, cuando la Comisión estime que se han cometido irregularidades en un Estado miembro, informará de ello al Estado miembro de que se trate y éste efectuará lo antes posible una investigación en la que podrán participar agentes de la Comisión.

19 A tenor de su artículo 6, apartado 2, el Estado miembro comunicará a la Comisión, con la mayor brevedad posible, las conclusiones a que se haya llegado tras la investigación. En caso de que la investigación muestre la existencia de una irregularidad, el Estado miembro deberá informar de ello a la Comisión en los plazos fijados en el Reglamento.

B. Las líneas directrices del documento nº VI/216/93

20 Las consecuencias financieras para la liquidación de cuentas de la sección «Garantía» del FEOGA, en caso de irregularidades en los controles efectuados por los Estados miembros, fueron definidas por un grupo integrado por diversos servicios de la Comisión y figuran en el documento nº VI/216/93, de 1 de junio de 1993 (en lo sucesivo, «documento nº VI/216/93»). Este documento establece los criterios que fueron aprobados por la Comisión y comunicados a todos los Estados miembros en el seno del comité de gestión del FEOGA, donde recibieron una acogida favorable. Estos criterios establecen tres tipos de corrección a tanto alzado:

- El 2 % de los gastos, si la irregularidad detectada limita a elementos del sistema de control de menor importancia o al funcionamiento de controles que no son esenciales para garantizar la regularidad del gasto, de manera que pueda llegarse razonablemente a la conclusión de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA es reducido;

- el 5 % de los gastos, si la irregularidad afecta a elementos importantes del sistema de control o al funcionamiento de controles que desempeñen una función importante para determinar la regularidad de los gastos, de manera que pueda llegarse razonablemente a la conclusión de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA es significativo;

- el 10 % de los gastos, si la irregularidad afecta a la totalidad del sistema de control, a elementos fundamentales de éste o al funcionamiento de controles esenciales destinados a garantizar la regularidad de los gastos, de manera que pueda llegarse razonablemente a la conclusión de que existe un elevado riesgo de pérdidas cuantiosas para el FEOGA.

21 El documento recuerda que es posible denegar la totalidad de los gastos y que, por consiguiente, puede considerarse apropiado un porcentaje superior de corrección en circunstancias excepcionales.

C. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia

Los respectivos deberes de la Comisión y de los Estados miembros en materia de liquidación de cuentas del FEOGA

22 El FEOGA financia únicamente las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. (7)

23 Aunque conforme al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, las autoridades nacionales conservan su libertad para elegir las medidas que estimen apropiadas para la protección de los intereses financieros comunitarios, «esta libertad no puede afectar en modo alguno a la rapidez, la buena organización, la exhaustividad de los controles y las investigaciones requeridos». (8)

24 A este respecto, corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas. (9) Por consiguiente, la Comisión está obligada «a justificar su decisión en la que declara la inexistencia o la insuficiencia de los controles aplicados por el Estado miembro interesado». (10)

25 Por su parte, el Estado miembro interesado no puede «invalidar las comprobaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, éstas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control». (11)

26 «Por consiguiente, cuando la Comisión alberga dudas en cuanto a una operación y las considera justificadas por hechos o circunstancias relativos a las condiciones en que se efectuó, está obligada a no pagar los importes correspondientes a dicha operación, a no ser que el Estado miembro de que se trate aporte elementos suficientes para despejar tales dudas.» (12)

La naturaleza del litigio sometido al Tribunal de Justicia

27 Es preciso recordar que cuando se plantea un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia al amparo del artículo 173 del Tratado, la misión del Tribunal consiste únicamente en examinar si los motivos invocados en apoyo del recurso están fundados. No le corresponde modificar al alza o a la baja las correcciones que se revelen inadecuadas con arreglo, en particular, a los criterios enunciados en el documento nº VI/216/93. (13)

II. Las pretensiones conexas deducidas en los asuntos C-46/94 y C-243/97

A Las correcciones efectuadas en concepto de ayuda a la producción de aceite de oliva

1. La normativa comunitaria relativa al sector «aceite de oliva»

28 El Reglamento nº 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, (14) modificado por los Reglamentos (CEE) del Consejo nos 1562/78, de 29 de junio de 1978, (15) y 2210/88, de 19 de julio de 1988, (16) estableció la organización común de mercados en el sector de las materias grasas.

29 La finalidad de la organización del mercado del aceite de oliva consiste en, por una parte, «mantener el nivel de consumo de dicho producto en la Comunidad, habida cuenta de la competencia de los demás aceites vegetales y, por otra, garantizar a los productores una renta equitativa por la cantidad de aceite de oliva efectivamente producida». (17)

30 El artículo 5 del Reglamento nº 136/66, modificado por los Reglamentos nos 1562/78 y 2210/88, establece para ello un régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva.

31 El Reglamento (CEE) nº 2261/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, (18) adopta las normas generales relativas a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores establecida por el artículo 5, antes citado.

32 Según el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 2261/84, modificado por el Reglamento (CEE) nº 3500/90 del Consejo, de 27 de noviembre de 1990, (19) antes de la presentación de la solicitud de ayuda, cada organización de productores comprobará:

- la conformidad del expediente presentado por cada uno de sus miembros con las obligaciones contempladas en el artículo 3, y en particular la existencia de la prueba de la trituración de las aceitunas en una almazara autorizada;

- respecto de los oleicultores cuya producción sea de al menos 500 kilogramos de aceite de oliva por campaña, la correspondencia entre las indicaciones suministradas por cada oleicultor sobre, por una parte, las cantidades de aceitunas trituradas y la cantidad de aceite obtenido, y por otra, las cantidades de aceitunas y de aceite indicados en la prueba de la trituración.

33 Según el artículo 10, primer guión, del Reglamento nº 2261/84, modificado por el Reglamento nº 3500/90, las uniones de productores (20) coordinarán las actividades de las organizaciones de que constan y procurarán que dichas actividades se ajusten a lo dispuesto en el Reglamento, en particular, en lo que atañe a los controles contemplados en el artículo 8, apartado 1, antes citado.

34 Según el artículo 14, apartado 1, del Reglamento nº 2261/84, cada Estado miembro productor aplicará un régimen de controles que garantice que el producto para el que se ha conseguido la ayuda tiene derecho a beneficiarse de la misma.

35 El artículo 14, apartado 2, del Reglamento nº 2261/84, modificado por el Reglamento nº 3500/90, dispone que los Estados miembros productores controlarán la actividad de cada organización de productores y de cada unión y, en particular, las operaciones realizadas por dichas entidades, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 8, apartado 1, y 10, primer guión, del mismo Reglamento.

36 El artículo 14, apartado 3 bis, del Reglamento nº 2261/84, modificado por el Reglamento nº 3500/90, dispone que, a efectos del pago de la ayuda a los oleicultores cuya producción media sea de al menos 500 kilogramos de aceite de oliva por campaña, los Estados miembros productores controlarán:

- la exactitud de las declaraciones de cultivo sobre la base de criterios por determinar;

- la correspondencia entre la cantidad de aceite de oliva indicado en la solicitud de ayuda y la resultante de la contabilidad de existencias de las almazaras autorizadas;

- la compatibilidad entre la producción de aceitunas declarada por cada oleicultor como si hubieran sido trituradas en una almazara autorizada y los datos de su declaración de cultivo sobre la base de criterios por determinar.

37 El artículo 14, apartado 4, del Reglamento nº 2261/84, modificado por el Reglamento nº 3500/90 establece que, en lo que se refiere al aceite de oliva producido por los oleicultores cuya producción media sea inferior a 500 kilogramos de aceite de oliva por campaña, el control deberá permitir la verificación de:

- la exactitud de las declaraciones de cultivo, sobre la base de criterios por determinar;

- la existencia de la prueba de la trituración de las aceitunas en una almazara autorizada.

38 El Reglamento (CEE) nº 3061/84 de la Comisión, de 31 de octubre de 1984, establece las modalidades de aplicación del régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva. (21)

39 El artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 3061/84, modificado por el Reglamento (CEE) nº 928/91 de la Comisión, de 15 de abril de 1991, (22)precisa que los Estados miembros efectuarán controles in situ de un porcentaje representativo por determinar de oleicultores. En caso de que la encargada de efectuar esos controles sea una agencia de control, ese porcentaje se indicará en el programa de actividades de la Agencia. El porcentaje variará dependiendo de que en las zonas afectadas se disponga o no de los datos básicos del registro oleícola. Los controles afectarán prioritariamente a los oleicultores cuyo potencial de producción haya experimentado modificaciones importantes.

40 El artículo 10, apartado 3, del Reglamento nº 3061/84, modificado por el Reglamento nº 928/91, dispone que, a fin de controlar la exactitud de las declaraciones de cultivo contempladas en el artículo 14, apartados 3 bis y 4, del Reglamento nº 2261/84, modificado por el Reglamento nº 3500/90, los Estados miembros productores se basarán, en particular, entre otros elementos, en los datos del registro oleícola y de los ficheros informatizados, los resultados de los controles in situ de que haya sido objeto el oleicultor y los rendimientos en aceitunas y aceite que se hayan fijado para la zona en que estén situadas la explotación o explotaciones en cuestión.

41 El Reglamento (CEE) nº 154/75 del Consejo, de 21 de enero de 1975, por el que se establece un registro oleícola en los Estados miembros productores de aceite de oliva, (23) tiene por objeto «obtener los datos necesarios [...] del potencial de producción de aceitunas y de aceite de oliva, por una parte, y [...] garantizar un mejor funcionamiento del régimen comunitario de la ayuda para este último producto, por otra parte [...].» (24)

42 Según el artículo 1, apartado 1, de este Reglamento, los Estados miembros productores de aceite de oliva establecerán un registro oleícola sobre las explotaciones oleícolas situadas en su territorio.

43 El Reglamento (CEE) nº 3453/80 del Consejo, de 22 de diciembre de 1980, que modificó el Reglamento nº 154/75, (25) obligó a la República Helénica a establecer dicho registro para el 31 de octubre de 1988.

44 El Reglamento (CEE) nº 2276/79 de la Comisión, de 16 de octubre de 1979, por el que se establecen modalidades de aplicación para el establecimiento de un registro oleícola en los Estados miembros productores de aceite de oliva, (26) modificado por el Reglamento (CEE) nº 586/88 de la Comisión, de 2 de marzo de 1988, (27) establece, en su artículo 6 ter, que los Estados miembros productores que se hayan adherido a la Comunidad después de la entrada en vigor del Reglamento nº 2276/79, podrán buscar, mediante la realización de pruebas, la metodología que se adapte mejor a la situación de la oleicultura en dichos Estados miembros, y considerar en particular la metodología establecida en el Anexo I de dicho Reglamento. (28) A tal fin, los Estados miembros en cuestión transmitirán a la Comisión su aprobación de un programa de pruebas, a más tardar el 31 de diciembre de 1988.

45 Con el fin de dotar a la Comunidad de instrumentos eficaces de control y de gestión del mercado oleícola, además del registro oleícola, se dispuso la formación de ficheros informatizados. (29)

46 El artículo 16, apartado 1, del Reglamento nº 2261/84 obliga a cada Estado miembro productor de aceite de oliva crear y mantener al día ficheros permanentes informatizados de datos oleícolas.

47 Dichos ficheros deben comprender todos los datos apropiados para facilitar las operaciones de control y la búsqueda rápida de irregularidades (artículo 16, apartado 2, del Reglamento nº 2261/84).

48 El artículo 14, apartado 5, del Reglamento nº 2261/84 establece que los Estados miembros deberán utilizar los datos recogidos en los ficheros para efectos los controles y verificaciones previstos por el Reglamento.

49 Los Estados miembros deben introducir en los ficheros los datos de base del registro oleícola [artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 3061/84, modificado por el Reglamento (CEE) nº 98/89 de la Comisión, de 17 de enero de 1989]. (30)

50 El artículo 11, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento nº 3061/84, modificado por el Reglamento nº 98/89, establece que la aplicación de las operaciones del conjunto de los elementos de los ficheros informatizados deberá producirse antes del 31 de octubre de 1990. Por otro lado, los Estados miembros utilizarán los datos para los controles a medida en que se vayan constituyendo los ficheros específicos.

2. Hechos

51 Los motivos específicos de las irregularidades comprobadas por la Comisión contra la República Helénica se resumieron en el Informe de Síntesis nº VI/6355/95, de 27 de marzo de 1996, «sobre los resultados de los controles de la liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA del ejercicio de 1992 así como de ciertos gastos del ejercicio de 1993» (en lo sucesivo, «informe de síntesis nº 1»), y en dos complementos de 14 de junio y de 23 de septiembre de 1996, por una parte, y en el Informe de Síntesis nº VI/5210/96, de 15 de abril de 1997, «sobre los resultados de los controles de la liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA del ejercicio de 1993» (en lo sucesivo, «informe de síntesis nº 2»), por otra parte.

52 Los Informes de Síntesis nos 1 y 2 señalan graves carencias que se refieren a los elementos fundamentales del sistema de gestión y de control de las ayudas a la producción de aceite de oliva y que, por consiguiente, justifican las correcciones al tanto alzado del 10 % del gasto, practicadas durante la liquidación de cuentas de los ejercicios financieros de 1992 y de 1993.

53 Las principales críticas formuladas por la Comisión residen en la inexistencia de registro oleícola y de ficheros informatizados utilizables (en particular, debido a la falta de homogeneidad de los programas utilizados que hacen imposible la alimentación de un fichero único).

54 Además, los Informes de Síntesis nos 1 y 2 describen de forma detallada la insuficiencia de los controles alternativos a los previstos por los Reglamentos comunitarios adoptados por las autoridades helénicas (en lo sucesivo, el «control o los controles alternativos»). Según la Comisión, estos controles alternativos no permiten luchar eficazmente contra los peligros de fraude a los que está expuesto el FEOGA.

55 De este modo, en el Informe de Síntesis nº 1, la lista de las deficiencias y carencias comprobadas en el sistema de control alternativo adoptado por la República Helénica contiene 18 puntos que pueden agruparse en 4 títulos y se resumen como sigue:

1) Falta de coordinación entre los servicios locales y nacionales competentes en lo que se refiere tanto a la gestión como al control de las solicitudes de ayuda a la producción de aceite de oliva. Así se señala:

a) la inexistencia de directrices a los controladores que les permitan verificar la autenticidad de las cantidades de aceite de oliva producidas en relación con las cantidades declaradas;

b) el hecho de que no se comunicaran los resultados de los controles efectuados en la Didagep, organismo griego que paga las ayudas;

c) la falta de personal suficiente tanto para la gestión corriente de las solicitudes de ayuda a la producción de aceite de oliva como controlar sobre el terreno la autenticidad de los importes declarados por los solicitantes de dichas ayudas;

d) la acumulación prohibida de las funciones de gestor y de controlador; (31)

e) la no ejecución por las autoridades nacionales de las decisiones adoptadas por la autoridad facultada por estas últimas. (32)

2) Falta de comunicación de las autoridades nacionales con la Comisión. Se señala que no se informó a la Comisión de la inexistencia de medidas adoptadas por las autoridades helénicas para aplicar el sistema de control especial de las almazaras autorizadas impuesto por los Reglamentos comunitarios, así como las razones de dicha situación.

3) Falta de rigor en los controles físicos practicados por las autoridades helénicas e insuficiencia de los controles. De este modo se reprocha a las autoridades helénicas competentes:

a) no haber efectuado una clasificación de los pequeños y de los grandes productores;

b) no haber controlado a los productores que habían declarado rendimientos anormales;

c) la falta de representatividad de los productores controlados;

d) el hecho de que no se hiciera uso alguno de las informaciones relativas al control de los productores y de las almazaras.

4) Falta de instrumentos de control eficaces. Además de la inexistencia del registro oleícola y del catastro, se trata, en particular, de una falta total de las referencias alfanuméricas que permiten situar correctamente las parcelas declaradas y evitar declaraciones múltiples de una misma parcela, y de la falta de homogeneidad de los programas utilizados, que impide la alimentación de un fichero único.

56 Como consecuencia de estas verificaciones escalonadas a lo largo de varios años, el FEOGA elaboró el 12 de febrero de 1995 una lista de medidas que las autoridades helénicas debían tomar en materia de control de la producción. Esta lista resumía las observaciones, recomendaciones y exigencias de mejora ya comunicadas a las autoridades helénicas por los procedimientos usuales de diálogo, en relación con el ejercicio de 1992.

57 El 13 de julio de 1995, las autoridades helénicas informaron al FEOGA de que se habían adoptado nuevos procedimientos que tenían en cuenta dicha lista para la campaña 1995/1996.

58 Para el ejercicio financiero de 1992, el FEOGA indicó que mantenía la propuesta de corrección financiera del 10 % y precisó que sólo la rebajaría si se establecía un nuevo sistema adoptado de tal forma que respondiese de manera significativa a las exigencias de protección de los fondos comunitarios contra los riesgos de irregularidades y de fraudes.

59 El Informe de Síntesis nº 2 indica que el análisis de los diversos documentos e informaciones proporcionados al FEOGA y las inspecciones efectuadas por este último del 20 al 24 de mayo de 1996 en relación con el ejercicio de 1993 y las siguientes no hicieron más que confirmar las deficiencias del sistema de gestión y de control alternativo.

60 Por una parte, pone de manifiesto las mismas deficiencias que habían sido ampliamente expuestas en el Informe de Síntesis nº 1. En el Informe de Síntesis nº 2 se señalaba en particular, la inexistencia de registro oleícola y de catastro, la inexistencia total de referencias alfanuméricas, la falta de homogeneidad de los programas utilizados y la inexistencia total de explotación de las informaciones relativas al control de los productores y de las almazaras.

61 Por otra parte, se comprobaron nuevas deficiencias.

62 Así, aunque las campañas 1992/1993 y 1993/1994 habían sido años de escasas cosechas de aceitunas, las autoridades helénicas competentes no habían dado ninguna instrucción a los controladores que permitiera detectar los productores que habían obtenido rendimientos anormales. A raíz de este hecho, se descubrió que todas las solicitudes de ayuda a la producción presentadas habían sido aceptadas y pagadas.

63 Asimismo, las retiradas de autorización a las almazaras en las cuales se habían descubierto irregularidades, solicitadas por la Agencia, no habían producido efectos. En la campaña 1994/1995, de un total de 134 propuestas de retirada, sólo dos habían sido aplicadas por el Ministerio de Agricultura. Para justificar el hecho de que no se diera cumplimiento a las propuestas de la Agencia, las autoridades helénicas invocaron razones de orden social o político.

64 Por último, la nueva forma de efectuar los controles de los productores, tanto físicos como orientados, aplicada por la Agencia desde 1995 como consecuencia de las observaciones del FEOGA, reveló la existencia de fraudes en perjuicio de la Comunidad y demostró la importancia de las falsas declaraciones de árboles por parte de los productores controlados. Pese a haberse demostrado la irregularidad de los gastos así efectuados, el FEOGA comprobó que las mejoras observadas en el trabajo de la Agencia no habían producido ninguna modificación notable del sistema de control griego. En efecto, la República Helénica no estimó útil aplicar los instrumentos de control comunitario establecidos por los Reglamentos nos 154/75 y 2261/84, modificados (registro oleícola y fichero informatizado único), y además no tomó medidas alternativas eficaces que permitieran remediar dichas carencias. Por lo tanto, el FEOGA llegó a la conclusión de que cualquier esfuerzo de la Agencia estaba definitivamente obstaculizado por el inmovilismo de las autoridades helénicas competentes.

65 A raíz de ello, el 3 de junio de 1996, el FEOGA advirtió a las autoridades helénicas que dicha actitud podía tener graves consecuencias financieras y recordó que, en circunstancias excepcionales, rechazan la totalidad de los gastos efectuados por un Estado miembro podía constituir la medida apropiada.

66 Sin embargo, para el ejercicio financiero de 1993, el FEOGA sólo propuso una corrección a tanto alzado del 10 % de los gastos declarados por la República Helénica sin que ésta recurriese al órgano de conciliación sobre dicho expediente.

3. Los recursos

67 La República Helénica impugna las correcciones del 10 % impuestas por las Decisiones nos 96/701 y 97/333 en concepto de ayuda a la producción de aceite de oliva y alega que la Comisión incurrió en errores al apreciar los hechos denunciados y sobrepasó los límites de su facultad discrecional.

68 En primer lugar, aduce que la Comisión se basa esencialmente en la inexistencia de registro oleícola y de fichero informatizado único operativo, realidades que no discute. Sin embargo, sostiene que, como el Tribunal de Justicia ya la sancionó por estos motivos, (33) la Comisión no podía imponer nuevas correcciones para los ejercicios financieros de 1992 y de 1993 basándose en los mismos motivos.

69 En segundo lugar, sostiene que a su debido tiempo informó a la Comisión de las razones objetivas que le impedían aplicar los instrumentos de control comunitario establecidos por los Reglamentos antes mencionados y que, en la medida en que había colaborado lealmente con las autoridades comunitarias, no debían aplicársele dichas correcciones.

70 En tercer lugar, estima que el sistema de control alternativo garantiza la legalidad del pago de los fondos comunitarios. A estos efectos, precisa que la Comisión había anunciado desde 1996 que estaba reconsiderando la obligación de establecer el registro oleícola y que, conforme a esta nueva orientación, los Estados miembros debían efectuar fotografías aéreas y elaborar la cartografía de todas las zonas plantadas con olivares.

71 En cuarto lugar, alega que se hallaba en la imposibilidad absoluta de satisfacer las exigencias comunitarias en materia de control de la regularidad de los gastos efectuados en concepto del FEOGA.

4. Apreciación

72 Estimo que deben desestimarse los motivos formulados por la República Helénica en apoyo de su recurso contra las correcciones efectuadas por el FEOGA en los gastos realizados en concepto de ayudas a la producción de aceite de oliva. En mi opinión, de los documentos que obran en autos resulta que el sistema aplicado por las autoridades helénicas durante los ejercicios financieros de 1992 y 1993 presenta graves irregularidades que afectan a elementos fundamentales del sistema de control de modo que pudo llegarse legítimamente a la conclusión de que existía un riesgo elevado de pérdidas generalizadas para el FEOGA.

73 Es preciso recordar que la República Helénica, con arreglo al Reglamento nº 3453/80, que modifica el Reglamento nº 154/75, debía establecer el registro oleícola antes del 31 de octubre de 1988.

74 Asimismo, el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 3061/84, modificado por el Reglamento nº 98/89, impone a los Estados miembros la obligación de aplicar la totalidad de los elementos de los ficheros informatizados antes del 31 de octubre de 1990.

75 Dichas disposiciones no han sido derogadas y no resulta del procedimiento que la Comunidad se proponga hacerlo, en contra de lo que sostiene la República Helénica.

76 Pues bien, consta, sin que haya sido negado por la República Helénica, que, hasta el presente, dichas obligaciones no se han cumplido.

77 En lo que respecta al primer motivo, que consiste en sostener que, tras haber sido condenada la República Helénica en la sentencia Grecia/Comisión, antes citada, por no haber establecido los instrumentos de control comunitarios, como el registro oleícola y el fichero único informatizado, la Comisión no podría invocar nuevamente los mismos hechos en su contra, pienso que no está fundado.

78 En efecto, en la sentencia Grecia/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia estimó los hechos relativos a irregularidades cometidas durante el ejercicio financiero de 1990. Sin embargo, los asuntos C-46/97 y C-243/97 se refieren a irregularidades comprobadas durante los ejercicios financieros de 1992 y de 1993.

79 Por consiguiente, como los recursos de la Comisión no cuestionan la fuerza de cosa juzgada de la sentencia del Tribunal de Justicia Grecia/Comisión, antes citada, debe desestimarse el primer motivo de la República Helénica.

80 En lo que se refiere al segundo motivo, según el cual la República Helénica había advertido a su debido tiempo a la Comisión de las dificultades en que se hallaba para establecer los instrumentos de control comunitarios previstos por los Reglamentos nos 154/75 y 3061/84, modificados, y que, al haber cooperado lealmente con la Comisión, no deberían aplicársele sanciones, pienso también que carece de cualquier fundamento.

81 Un Estado miembro puede invocar la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente una decisión comunitaria. (34) Sin embargo, en este supuesto, dicho Estado miembro debe, «en todo caso, someter los problemas relacionados con dicha ejecución a su debido tiempo a la apreciación de la Institución competente». (35) Un Estado miembro que informe de dificultades una vez expirado el plazo señalado por un Reglamento comunitario «no puede acreditar [...] una imposibilidad absoluta» (36) de cumplir sus compromisos.

82 Hay que hacer constar, como subrayó el Tribunal de Justicia en la sentencia Grecia/Comisión, antes citada, (37) que la República Helénica sólo le informó de las dificultades que tenía para establecer los instrumentos de control comunitarios una vez expirados los plazos señalados por los Reglamentos nos 154/75 y 3061/84, modificados por los Reglamentos nos 3453/80 y 98/89.

83 Además, las obligaciones establecidas por los Reglamentos antes mencionados, así como su finalidad, fueron ampliamente explicados a la República Helénica en la sentencia del Tribunal de Justicia Grecia/Comisión, antes citada. (38)

84 Pues bien, desde el 31 de octubre de 1988, fecha en la que debía establecerse el registro oleícola, y pese a la sentencia Grecia/Comisión, antes citada, no se produjo ningún cambio importante en el sistema de control de la ayuda a la producción de aceite de oliva aplicado por la República Helénica.

85 Al no adoptar las soluciones prescritas por la normativa comunitaria, la República Helénica demostró que no tenía intención de someterse a obligaciones que, no obstante, asumió libremente. En estas circunstancias, no puede pretender válidamente haber cooperado lealmente con la Comunidad.

86 Por lo tanto, debo llegar a la conclusión de que la República Helénica no ha probado que el retraso en el establecimiento del registro oleícola y en la constitución del fichero informatizado se debiera a una imposibilidad absoluta.

87 En lo que respecta al tercer motivo invocado, según el cual se estableció en Grecia un control alternativo eficaz, es preciso señalar que la República Helénica no discute que el sistema elaborado por ella no permite la identificación de parcelas a nivel municipal, como tampoco discute no haber seguido la mayor parte de las propuestas de retirada de autorizaciones a las almazaras en las que la Agencia había comprobado irregularidades. La inexistencia de un sistema que pueda localizar las parcelas declaradas e identificar a su propietario no permite a las autoridades de control y de gestión de las ayudas de que se trata garantizar la exactitud de las declaraciones presentadas ni, por consiguiente, evitar todo riesgo de declaraciones múltiples de una misma parcela. Por ello, no se puede concluir que dicho sistema sea eficaz.

88 De lo que antecede se deduce que la República Helénica no ha aportado elementos concretos y significativos que puedan demostrar la existencia de un sistema fiable y operativo de control.

89 Por último, en lo que se refiere a las razones de las carencias o insuficiencias del sistema de control adoptado por la República Helénica, ésta invoca razones de orden social o político. Afirma, en particular, que las huelgas en el sector público y la oposición del Ministro de Defensa a que aviones extranjeros sobrevuelen su territorio no permitieron efectuar las operaciones de fotografía aérea y medición de terrenos para la identificación de las parcelas de olivares y, por consiguiente, para el establecimiento del catastro y del registro oleícola.

90 Como antes he indicado, el Tribunal de Justicia ya ha admitido que un Estado miembro pueda invocar una imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente una decisión comunitaria; sin embargo, en tal supuesto, corresponde al Estado miembro que la invoque demostrar la existencia de este tipo de circunstancias antes de la expiración del plazo señalado por la decisión comunitaria de que se trata. (39)

91 En el presente asunto, ya lo he indicado, la República Helénica sólo informó de las dificultades en que se hallaba para establecer los instrumentos de control comunitario una vez expirados los plazos señalados por los Reglamentos nos 154/75 y 3061/84, modificados por los Reglamentos nos 3453/80 y 98/89.

92 Además, siempre se ha estimado que «el temor de dificultades internas [de orden político, económico o social] no puede justificar el hecho de que un Estado miembro no aplique correctamente el Derecho comunitario», (40) a no ser que demuestre «que una acción por su parte produciría unas consecuencias sobre el orden público a las que no podría hacer frente con los medios de que dispone [...]». (41) Pues bien, sobre este extremo, la República Helénica no ha satisfecho en absoluto las exigencias de dicha jurisprudencia.

93 En consecuencia, la República Helénica no aporta la prueba de la imposibilidad absoluta de hacer frente a sus obligaciones comunitarias.

94 Resulta de lo que antecede que la República Helénica no ha aportado ningún elemento concreto y significativo que pueda invalidar las comprobaciones y el análisis de la Comisión ni las consecuencias que sacó de ellos dicha Institución.

95 En estas circunstancias, solicito al Tribunal de Justicia que considere que la pretensión de la República Helénica relativa a los gastos en concepto de ayudas a la producción de aceite de oliva sea desestimada.

B. Las correcciones efectuadas en concepto de abandono definitivo de superficies vitícolas

1. Normativa comunitaria en el sector «vino»

96 El Reglamento (CEE) nº 1442/88 del Consejo, de 24 de mayo de 1988, sobre la concesión, para las campañas vitivinícolas de 1988/1989 a 1995/1996, de primas por abandono definitivo de superficies vitícolas, (42) tiene por finalidad fomentar el abandono de las superficies vitícolas mediante la concesión de primas, a fin de que la producción se sitúe definitivamente al nivel de la demanda. (43) El importe de dichas primas se calcula en función de la productividad de dichas superficies, con objeto de tener en cuenta tanto el coste de la operación de arranque y la pérdida del derecho de replantación como la pérdida de futuras rentas. (44)

97 Según el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 1442/88, el rendimiento por hectárea de las superficies contempladas en el artículo 2, apartado 1, letra b), (45) se determina basándose en el rendimiento medio declarado para la explotación del beneficiario y de la comprobación en el propio lugar, antes del arranque, por el organismo competente del Estado miembro, de la capacidad productora del viñedo que se vaya a arrancar.

98 Con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1442/88, la concesión de la prima se supedita a una declaración escrita en la que el solicitante se comprometa a proceder o a hacer que se proceda, antes del 15 de mayo del año siguiente al de la presentación de la solicitud, al arranque de las vides en las superficies para las cuales se haya solicitado la prima.

99 El Reglamento (CEE) nº 2729/88 de la Comisión, de 31 de agosto de 1988, (46) establece las normas de aplicación del Reglamento nº 1442/88. La eficacia y el control del régimen suponen necesariamente que las indicaciones que han de figurar en las solicitudes de concesión de primas sean precisas y que se compruebe la exactitud de los datos facilitados. (47) Es preciso que, antes del pago de la prima o de la devolución de la garantía en los casos en que se haya entregado un anticipo, se compruebe la capacidad productiva de las superficies cuyas vides deban arrancarse y se verifique que este arranque se haya realizado efectivamente en dichas superficies. (48)

100 Con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 2729/88, las solicitudes de concesión de primas deben contener, en particular, las indicaciones relativas a la explotación agrícola, a saber, nombre y domicilio del solicitante; la superficie ocupada por la viña, en cultivo especializado o mixto, que explote el solicitante; la superficie, en hectáreas, áreas y centiáreas, ocupadas por las vides que hayan que arrancarse; la edad y rendimiento de las vides objeto del arranque; las variedades afectadas por esta operación; la fecha en que esté prevista la realización del arranque, y, en su caso, la solicitud de un anticipo. En este supuesto, la solicitud debe ir acompañada de la prueba de que se ha prestado la garantía correspondiente.

101 Según el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 2729/88, el organismo competente del Estado miembro debe proceder a comprobar de las indicaciones mencionadas en el apartado 1; registrar el compromiso a que se refiere el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1442/88; comprobar la capacidad productiva del viñedo que vaya a arrancarse, basándose para ello en la edad, el estado de conservación y el porcentaje de cepas que falten; valorar el rendimiento por hectárea de esas superficies de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 1442/88, y comunicar al solicitante el importe de la prima que se le haya reconocido tras haber presentado aquél sus observaciones.

102 Con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 2729/88, a solicitud del interesado y dentro de los dos meses siguientes al arranque completo de las vides situadas en las parcelas que se hayan identificado, el organismo competente debe comprobar que dicho arranque se ha efectuado realmente y certificar el momento de su realización.

103 El Reglamento (CEE) nº 2048/89 del Consejo, de 19 de junio de 1989, establece las normas generales relativas a los controles en el sector vitivinícola. (49)

104 El artículo 3, apartado 1, de este Reglamento determina que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para mejorar el cumplimiento de la normativa vitivinícola, en especial en los ámbitos particulares que se citan en el Anexo, entre ellos el arranque de vides.

105 Su artículo 3, apartado 2, dispone que «los controles en [estos] ámbitos se realizarán bien sistemáticamente, bien mediante muestreo. En el caso de los controles por muestreo, los Estados miembros garantizarán, por el número, la naturaleza y la frecuencia de los controles, que sean representativos del conjunto de su territorio y que resulten adecuados a la importancia del volumen de los productos vitivinícolas comercializados o de que disponga para su comercialización».

106 El Reglamento (CEE) nº 2392/86 del Consejo, de 24 de julio de 1986, relativo al establecimiento del registro vitícola comunitario, (50) tiene por finalidad permitir que la Comunidad obtenga las informaciones indispensables sobre el potencial de la evolución de la producción para garantizar el buen funcionamiento de la organización común del mercado vitivinícola, y, en particular, de los regímenes comunitarios de intervención y de plantación, así como de las medidas de control. (51) Según su undécimo considerando, el registro, por las informaciones que contiene, constituye un instrumento indispensable de gestión y de control; conviene, por dicha razón, que tanto las autoridades competentes encargadas de la gestión como las responsables de los controles puedan tener acceso a él.

107 El artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 2392/86 había fijado inicialmente el plazo para la constitución total del registro vitícola el 27 de julio de 1992. Sin embargo, considerando que varios Estados miembros habían hecho frente a dificultades técnicas para cumplir dicho plazo, el Consejo lo prorrogó hasta el 31 de diciembre de 1996 mediante el Reglamento (CE) nº 1549/95, de 29 de junio de 1995. (52)

108 Asimismo, el artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 2392/86, añadido por el Reglamento nº 1549/95, y modificado por el Reglamento (CE) nº 1596/96 del Consejo, de 30 de julio de 1996, (53) establece que los Estados miembros que, a 1 de julio de 1995, aún no hayan realizado el registro vitícola o lo hayan hecho parcialmente, establecerán, antes del 31 de diciembre de 1998, una base gráfica de referencia que cubrirá el perímetro total de las superficie de viñedo.

2. Hechos

109 El Informe de Síntesis nº 1, modificado por el complemento de 14 de junio de 1996, y el Informe de Síntesis nº 2 señalan que la República Helénica no se atuvo a las recomendaciones comunicadas mediante escritos oficiales y en los Informes de Síntesis de los ejercicios financieros de 1990 y de 1991, que consisten en diferenciar entre el personal encargado de efectuar los controles sobre la base de documentos de las solicitudes de primas y el personal encargado de efectuar los controles, físicos y sobre el terreno, de la veracidad de las indicaciones que figuran en dichas solicitudes.

110 En estos dos Informes de Síntesis, se menciona que esta situación es consecuencia de la inexistencia de registro vitícola y de registro catastral en este Estado miembro, que necesita utilizar un personal que conozca perfectamente las secciones controladas, y que es el único en condiciones de verificar la exactitud de las indicaciones que figuran en las solicitudes presentadas por los productores que declaran haber efectuado arranques de vides y solicitan las primas que a éstos se refieren.

3. Los recursos

111 Según la República Helénica, las correcciones a tanto alzado del 2 % impuestas por la Comisión en concepto de abandono definitivo de superficies vitícolas se basan en una apreciación errónea de los hechos.

112 No discute la inexistencia de registro vitícola ni de registro catastral, pero sostiene que los controles múltiples tanto sobre los documentos como sobre el terreno, efectuados por un personal único que conoce perfectamente la situación local, constituyen medios eficaces para luchar válidamente contra los riesgos de fraude de los intereses comunitarios. Tampoco discute las dificultades de identificación de las parcelas, pero declara que tiene entera confianza en los responsables de los municipios para resolver este problema. Alega que el FEOGA no invoca ningún hecho preciso que pruebe la existencia de fraudes o de declaraciones erróneas.

113 Por su parte, la Comisión mantiene sus críticas. Señala además los controles realizados por los servicios del FEOGA en 1995, que permitieron comprobar irregularidades que suscitaron serias dudas sobre la eficacia de los controles nacionales. De este modo, los encargados nacionales del control no habían podido justificar las superficies admitidas en el marco de procedimientos administrativos de control y de aprobación de las solicitudes de ayudas; por ello, esta situación reveló la inexistencia total de garantía en cuanto a la veracidad de las informaciones proporcionadas por los solicitantes de ayudas relativas a la localización de las parcelas, su superficie exacta, así como la identidad del propietario.

114 La Comisión pone de relieve los riesgos de fraude inherentes a un sistema empírico que se basa total y únicamente en la responsabilidad de agentes determinados. Insiste sobre la urgencia con la que hay que establecer un sistema fiable y objetivo que permita a los servicios del FEOGA efectuar todas las verificaciones necesarias para la buena gestión y la buena administración de los fondos comunitarios y para verificar que las primas destinadas a la indemnización de viticultores que abandonan definitivamente las superficies vitícolas han sido concedidas debidamente por las autoridades helénicas competentes.

4. Apreciación

115 Estimo que los motivos de la República Helénica que se refieren a las correcciones efectuadas por el FEOGA en concepto de primas por el abandono definitivo de las superficies vitícolas relativas a los ejercicios financieros de 1992 y de 1993 deben ser desestimados.

116 Es necesario recordar que la finalidad del Reglamento nº 1442/88 es fomentar el abandono de las superficies vitícolas a fin de hacer posible que la producción vitícola en la Comunidad se sitúe definitivamente al nivel de la demanda mediante la concesión de primas por la operación de arranque de vides a los viticultores que lo acepten. Por lo tanto, su primera finalidad es la regulación del mercado común del vino.

117 El Reglamento nº 2729/88 por el que se establecen las normas de aplicación del sistema determinado por el Reglamento nº 1442/88 obliga a los Estados miembros a concebir un sistema que permita controlar la sinceridad de las declaraciones relativas a la localización, la superficie, las características de las vides arrancadas, y la identidad de su propietario. En consecuencia, los Estados miembros están obligados a dotarse de instrumentos de control precisos, fiables, indiscutibles y explotables tanto por las autoridades nacionales encargadas de las operaciones de control y de gestión como por los servicios exteriores a ellas encargados de velar por la regularidad de los gastos financiados por el FEOGA, sección «Garantía».

118 Los instrumentos de control comunitarios prescritos por el Reglamento nº 2392/86, modificado, son el establecimiento de un registro vitícola y de un registro catastral. Son obligatorios a partir del 31 de diciembre de 1996. (54)

119 Estos instrumentos comunitarios persiguen un doble objetivo. Por una parte, asegurar un control eficaz de la regularidad de las primas por el abandono definitivo de superficies vitícolas concedidas por los Estados miembros. Por otra parte, permiten una gestión eficaz de la Política Agrícola Común del mercado vitivinícola. (55) Concebidos asimismo como útiles de gestión del mercado del «vino», estos instrumentos están destinados, por lo tanto, a ayudar al legislador comunitario a elaborar la Política Agrícola Común y, de este modo, a prever y a anticipar las medidas que deben adoptarse para hacer frente a las necesidades tanto de los viticultores y de los profesionales que operan en este mercado como de los consumidores. El establecimiento de un sistema de control, que se basa en elementos objetivos, indiscutibles y explotables no sólo por las autoridades nacionales, sino también por las comunitarias, es en consecuencia indispensable para el buen funcionamiento de la Política Agrícola Común del mercado vitivinícola.

120 Es innegable, y la República Helénica no lo ha negado, que el sistema establecido en Grecia se basa exclusivamente en la competencia, la responsabilidad y el rigor de agentes determinados, que son los únicos que pueden verificar la exactitud de las solicitudes de concesión de primas. Tal sistema no responde a las exigencias de la normativa comunitaria. En efecto, las informaciones facilitadas por la República Helénica no pueden ser verificadas eficazmente por los servicios exteriores nacionales ni comunitarios. Por consiguiente, el sistema así establecido no permite lograr los objetivos de los Reglamentos nos 1442/88 y 2392/86. Por lo tanto, hay que llegar a la conclusión de que, al mantener dicho sistema, la República Helénica infringe los Reglamentos comunitarios antes mencionados.

121 Además, es preciso recordar que el artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 2392/86, añadido por el Reglamento nº 1549/95, y modificado por el Reglamento nº 1596/96, exige a los Estados miembros que, a 1 de julio de 1995, aún no hayan realizado el registro vitícola, establecer, antes del 31 de diciembre de 1998, una base gráfica de referencia que cubra el perímetro total de las superficies de viñedo.

122 Al reconocer, durante los presentes procedimientos, que el sistema de control y de gestión establecido en Grecia no permite identificar las parcelas, las superficies, la identidad del propietario de los viñedos y al sostener que dicho problema puede ser resuelto gracias a las investigaciones sobre el terreno efectuadas por los responsables municipales, temo que la República Helénica no pueda cumplir las obligaciones antes mencionadas en los plazos establecidos.

123 Pues bien, según el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, (56) el correcto funcionamiento de la Política Agrícola Común supone también que los Estados miembros adopten todas las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, y para prevenir las irregularidades.

124 Llego a la conclusión de que es imperativo, tanto para el respeto de los intereses financieros de la Comunidad como para la definición de una Política Agrícola Común coherente del mercado vitivinícola, que la República Helénica se someta a las recomendaciones del FEOGA efectuando una distinción entre el personal encargado de la gestión y el personal encargado del control de las solicitudes de concesión de primas por abandono definitivo de superficies vitícolas, y documentando con precisión las superficies de las parcelas, de su localización y de sus características, y de los propietarios de dichas parcelas vitícolas.

125 De lo que antecede resulta que la República Helénica no ha aportado ningún elemento significativo que pueda desvirtuar el análisis de la Comisión ni las consecuencias que ha obtenido de éste. En estas circunstancias, solicito al Tribunal de Justicia que considere que los motivos relativos a los gastos en concepto de primas por abandono definitivo de las superficies vitícolas correspondientes a los ejercicios financieros de 1992 y de 1993 deben ser desestimados.

C. Correcciones efectuadas por haberse sobrepasado las cantidades máximas garantizadas de tabaco

1. Normativa comunitaria relativa al sector «tabaco»

126 El Reglamento (CEE) nº 727/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, (57) estableció la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo.

127 La finalidad de la organización común de mercados en el sector del tabaco es «establecer disposiciones comunes que puedan asegurar a los productores de la Comunidad garantías respecto a su empleo y nivel de vida, equivalentes a las que obtienen gracias a las organizaciones nacionales de mercados». (58)

128 Para alcanzar dichos objetivos, se estableció «un régimen de intervención basado en un sistema de precios de objetivo y de intervención que establezca, por una parte, la obligación de comprar al precio de intervención y, por otra, la concesión de primas a los usuarios que compren el tabaco en hoja directamente a los productores comunitarios [...]». (59)

129 Este Reglamento establece un régimen de cantidades máximas garantizadas, según el cual, en caso de exceder las cantidades fijadas por una variedad o un grupo de variedades, los precios y las primas que a ello se refieren se reducen con arreglo a las disposiciones establecidas en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 727/70, modificado por los Reglamentos (CEE) del Consejo nos 1114/88, de 25 de abril de 1988, (60) 1251/89, de 3 de mayo de 1989, (61) 1329/90, de 14 de mayo de 1990, (62) 3577/90, de 4 de diciembre de 1990, (63) y 860/92, de 30 de marzo de 1992. (64)

130 El artículo 7 bis, apartado 1, del Reglamento nº 727/70, introducido por el Reglamento (CEE) nº 2267/88 del Consejo, de 19 de julio de 1988, (65) dispone que, sin perjuicio de los artículos 2, 4 y 6, los precios y primas únicamente se aplicarán a las variedades de tabaco procedentes de los municipios en los que dicha variedad se haya cultivado, por lo menos, una vez durante los cinco años anteriores a la cosecha de que se trate.

131 Sin embargo, su artículo 7 bis, apartado 2, precisa que el Consejo podrá determinar, al mismo tiempo que los precios y primas y de acuerdo con el mismo procedimiento, las variedades para las que no se aplicará el apartado 1.

132 En el Anexo III de los Reglamentos (CEE) del Consejo nos 1738/91, de 13 de junio de 1991, (66) y 2062/92, de 30 de junio de 1992, (67) por los que se fijan, para las cosechas de 1991 y 1992, los precios de objetivo, los precios de intervención y las primas concedidas a los compradores de tabaco en hoja, los precios de intervención derivados del tabaco embalado, así como las calidades de referencia, las zonas de producción, se definen las zonas de producción reconocidas para cada una de las variedades de tabaco en hoja de la producción comunitaria.

133 El Reglamento (CEE) nº 2824/88 de la Comisión, de 13 de septiembre de 1988, (68) establece determinadas disposiciones de aplicación del régimen de cantidades máximas garantizadas en el sector del tabaco, «sobre todo por lo que respecta a la comprobación de la cantidad efectivamente producida en el transcurso de una determinada cosecha, al cálculo de la eventual reducción de precios y de primas, a la concesión del anticipo y al pago de los precios y de las primas antes de la constatación de la producción efectiva». (69)

134 Según el artículo 1 de este Reglamento, sobre la base de los datos comunicados por los Estados miembros o de otras fuentes de información, la Comisión comprobará [...] la cantidad efectivamente producida en cada cosecha, y lo hará con anterioridad al 31 de julio del año siguiente al de la cosecha, y en relación con cada una de las variedades o grupos de variedades de tabaco para los que se haya fijado una cantidad máxima autorizada.

135 El artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2824/88, modificado por el Reglamento (CEE) nº 2907/92 de la Comisión, de 6 de octubre de 1992, (70) establece que, antes de la comprobación de la producción efectiva prevista en el artículo 1, sólo podrá pagarse, en concepto de precio de intervención y de primas, un máximo del 77 %, para la cosecha de 1992, de los importes fijados en relación con la cosecha en cuestión. No obstante, en el caso de que se constituya una garantía de un 23 % para la cosecha de 1992, el Estado miembro interesado podrá decidir que se paguen dichos precios y primas al 100 %.

136 El artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 2824/88 dispone que el pago del saldo eventual, la liberación o la ejecución de la garantía se efectuarán con posterioridad a la comprobación de la producción efectiva prevista en el artículo 1.

137 La Comisión fija mediante Reglamento la producción efectiva de cada una de las variedades o grupos de variedades de tabaco, los precios y las primas que deben pagarse con arreglo al régimen de las cantidades máximas garantizadas, así como el rebasamiento de las cantidades máximas garantizadas.

138 En lo que se refiere a las cosechas de tabaco para los años 1989 a 1992, estas diversas informaciones figuran en los Reglamentos (CEE) de la Comisión nos 2046/90, de 18 de julio de 1990, (71) 2267/91, de 29 de julio de 1991, (72) 2178/92, de 30 de julio de 1992, (73) y 2065/93, de 27 de julio de 1993. (74) El artículo 2 de estos Reglamentos fija su entrada en vigor el tercer día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

139 Conforme al artículo 15 del Reglamento nº 727/70, el Reglamento (CEE) nº 1726/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970, fija las modalidades de concesión de la prima para el tabaco en hoja (75) que, según el artículo 3 del Reglamento nº 727/70, antes citado, se concede a las personas físicas o jurídicas que adquieran tabaco en hoja directamente de los cultivadores de la Comunidad.

140 El artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1726/70 dispone que el derecho a la prima se adquirirá en el momento en que el tabaco salga del lugar donde se haya sometido a control.

141 Su artículo 7, apartado 1, establece que la prima se adeudará en el momento en que se adquiera el derecho a la misma.

142 El Reglamento nº 1726/70 establece un sistema de control de las declaraciones efectuadas para obtener la prima. De este modo, por lo que se refiere a los controles de los contratos de cultivo, con el fin de garantizar que la variedad de tabaco indicada sea efectivamente cultivada en las superficies declaradas, su artículo 2 quarter, apartado 1, introducido por el Reglamento (CEE) nº 1197/92 de la Comisión, de 8 de mayo de 1992, (76) dispone que los Estados miembros realizarán controles imprevistos sobre el terreno con el fin de comprobar los datos que figuran en los contratos o declaraciones de cultivo, especialmente la superficie y la variedad cultivada. Este control tendrá por objeto, para cada empresa de transformación, al menos el 5 % de los contratos o declaraciones de cultivo registrados por variedad o grupo de variedades.

143 El artículo 2 quarter, apartado 4, del Reglamento nº 1726/70, modificado por el Reglamento nº 1197/92, establece que los Estados miembros adoptarán las medidas complementarias necesarias para la aplicación de este Reglamento.

144 Además, el Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, (77) establece que, en aras de la claridad y de la eficacia administrativa, conviene «proceder a una codificación de la regulación aplicable en la materia, exceptuando en ella ciertas adaptaciones que la experiencia ha demostrado que eran oportunas». (78)

145 El artículo 47, apartado 2, del Reglamento nº 3665/87 establece que el documento para el pago de la restitución o de la liberación de la garantía deberá presentarse, salvo caso de fuerza mayor, dentro de los doce meses siguientes a la fecha de aceptación de la declaración de exportación. El artículo 48, apartado 3, letra b), dispone que, cuando la restitución se haya pagado por anticipado con arreglo al artículo 22, y dentro de los seis meses siguientes a los plazos establecidos en los apartados 2, 4 y 5 del artículo 47 y se presente la prueba de que se han respetado todos los requisitos previstos en la normativa comunitaria el importe que deberá ser reembolsado será igual al 85 % del importe de la garantía.

2. Hechos

146 El primer motivo formulado por la Comisión contra la República Helénica en los Informes de Síntesis nos 1 y 2 es haber tardado en recuperar las primas pagadas en exceso al haberse superado las cantidades máximas garantizadas de tabaco.

147 Según la Comisión, tanto del espíritu como del tenor literal de los Reglamentos nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 y 2065/93 resulta que para obligar a los operadores económicos a cumplir las nuevas cantidades máximas garantizadas los Estados miembros deben recuperar el importe de estas primas antes de que se inicien las operaciones de la nueva cosecha de tabaco.

148 El Informe de Síntesis nº 1 menciona que la República Helénica escalonó dichas recuperaciones en 41 meses, cuando debería haberse incautado de las garantías constituidas a estos efectos desde el mes de septiembre de 1992. Según la Comisión, al proceder de este modo, el alcance de la normativa pertinente se hace inoperante desde un punto de vista financiero. Además, este fenómeno se agravó por la depreciación de la moneda nacional de que se trata.

149 Como consecuencia del procedimiento de conciliación, los servicios de la Comisión propusieron calcular un tipo de interés de demora del 10 % sobre una media de 20,5 meses sobre el importe total recuperado con retraso, o sea, una corrección de 552.174.314 GRD.

150 En lo que se refiere al ejercicio de 1993, el Informe de Síntesis nº 2 menciona que, el 31 de marzo de 1996, la República Helénica sólo había recuperado una parte de las primas pagadas en exceso; quedaba así por recuperar la suma de 51.672.958 GRD. Al comprobar que estas recuperaciones, que deberían haber tenido lugar desde septiembre de 1993, se habían escalonado en 31 meses, la Comisión propuso, por analogía con el resultado del procedimiento de conciliación relativo al ejercicio de 1992, calcular un tipo de interés del 10 % sobre una media de 15,5 meses, sobre el importe recuperado con retraso, o sea, una corrección de 1.950.445.999 GRD, al que había que añadir el importe no recuperado. El importe total de la corrección propuesta se elevó, pues, a la suma de 2.002.118.984 GRD.

151 Además, el Informe de Síntesis nº 1 señala tres otros tipos de irregularidades que contribuyeron asimismo al rebasamiento de las cantidades máximas garantizadas de tabaco. Se critica así a la República Helénica, en primer lugar, la inexistencia de controles sobre las superficies cultivadas, en segundo lugar, el cultivo de la variedad de tabaco Virginia en municipios no subvencionables y, en tercer lugar, la falta de liberación dentro de plazo de las garantías presentadas.

3. Los recursos

152 La República Helénica discute la totalidad de las correcciones efectuadas por haberse superado las cantidades máximas garantizadas.

153 Por lo que se refiere al primer motivo, la República Helénica reconoce los hechos, pero afirma que la Comisión no está legitimada para exigir el cobro inmediato de las primas concedidas ilícitamente. Sostiene que de los artículos 6 y 7 del Reglamento nº 1726/70 resulta que los importes detraídos de la prima debido al rebasamiento de las cantidades máximas garantizadas deben devolverse en el momento en que el tabaco sale del control, a saber cuando el beneficiario final, transformador del tabaco, adquiere el derecho a la prima.

154 Según la República Helénica, el sistema jurídico descrito por la Comisión supone que se haya fijado mediante Reglamento una fecha precisa y fija para la recuperación de los importes indebidamente percibidos, de manera que todos los Estados miembros utilicen un método único y que la competencia se desarrolle en condiciones iguales para todos.

155 Además aduce, en contra de las afirmaciones de la Comisión, que la interpretación por ella sostenida no tiene ningún efecto disuasivo respecto de los eventuales defraudadores en la medida en que los Reglamentos que fijan las cantidades máximas garantizadas siempre se adoptan a fines de julio, es decir en una época en que es demasiado tarde para obligar a los transformadores y a los productores a cumplir las cantidades máximas así definidas.

156 Con carácter subsidiario, si el Tribunal de Justicia considerase que debe seguir a la Comisión en su análisis, la República Helénica solicita poder beneficiarse de la deducción de las sumas concedidas a las sociedades obligadas a la devolución de las primas indebidamente percibidas que han interpuesto recursos judiciales y obtenido medidas provisionales de protección de carácter judicial.

157 La Comisión mantiene este motivo sobre la base del artículo 2 de los Reglamentos nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 y 2065/93.

158 Según la Comisión, cualquier recuperación tardía, en el caso de autos, agravada por la depreciación de la dracma en relación con el ECU, pone en peligro el objetivo de los Reglamentos antes mencionados que consiste en subvencionar solamente la producción de tabaco que no sobrepase las cantidades máximas garantizadas. Además, cualquier retraso en la recuperación de las primas indebidamente pagadas sólo puede crear desigualdades entre los transformadores helénicos y los de los demás Estados miembros con el riesgo de ocasionar una perturbación del funcionamiento de la organización común de mercados.

159 Por último, por lo que se refiere a la pretensión subsidiaria deducida por la República Helénica, la Comisión estima que las suspensiones de ejecución provisional concedidas por los órganos jurisdiccionales helénicos atañen a las relaciones internas entre la administración helénica y los interesados y no afectan a las obligaciones de los Estados miembros derivadas de los Reglamentos comunitarios.

160 Sobre el segundo motivo, la República Helénica alega que, inmediatamente después de la adopción y publicación del Reglamento nº 1197/92, en mayo de 1992, la Oficina Helénica del Tabaco (en lo sucesivo, «EOK») adoptó las primeras instrucciones de aplicación, y que la Orden Ministerial nº 27988/92 que legalizaba las sanciones en los casos de irregularidades comprobadas durante los controles de las superficies cultivadas, había sido adoptada el 3 de septiembre de 1992.

161 La República Helénica no admite haber reconocido ni cometido las irregularidades denunciadas por la Comisión, especialmente en la región de Nauplia, y pretende haber aportado todas las pruebas a este respecto. Añade que los controles efectuados por los servicios helénicos competentes en las empresas de transformación se hicieron en una proporción del 5 % de los contratos o de las declaraciones de cultivo registrados por variedad o grupo de variedades. Por el contrario, sostiene que la Comisión no ha aportado ninguna prueba en apoyo de sus alegaciones. Pretende que la mayor parte de los controles se efectuó a su debido tiempo y que aun cuando hayan podido producirse retrasos -controles efectuados después de la cosecha- ello no perjudicó a las finanzas comunitarias, puesto que se estableció un sistema de control alternativo cuya fiabilidad ha sido probada.

162 En lo que se refiere especialmente a la región de Nauplia, la República Helénica alega, que aun cuando las actas lleven fecha del 10 al 26 de septiembre de 1992, se levantaron debidamente antes de dicha fecha. Precisa que se puso a estos documentos una fecha posterior para adaptarse a la Orden Ministerial adoptada el 3 de septiembre de 1992 y para legalizar las eventuales responsabilidades imputables a la consecuencia de los controles. Por ello, sostiene que las correcciones son ilegales e injustificadas.

163 La Comisión mantiene el segundo motivo y alega que la publicación tardía, el 3 de septiembre de 1992, de la Orden Ministerial relativa a los controles de las superficies cultivadas en el terreno, cuando el Reglamento nº 1197/92 estaba en vigor desde el 12 de mayo de 1992, había suscitado serias dudas sobre la realidad de los controles llevados a cabo cuando el tabaco aún no se había recolectado, puesto que la cosecha empieza en julio y termina en agosto y septiembre.

164 Se reforzaron estas dudas por el hecho de que, durante los controles efectuados en Grecia, en particular en la región de Nauplia, se comprobaron carencias fundamentales en el sistema de control. De este modo, en lo que se refiere a las actas elaboradas, se comprobó que todas ellas habían sido elaboradas por la misma persona (la misma letra, la misma firma, la misma estilográfica); que las fechas que figuran en estas actas mencionan los días 10 al 26 de septiembre de 1993. Los responsables del EOK local reconocieron el carácter ficticio de estas actas si bien afirmaron que los controles reales habían tenido lugar con anterioridad, pero sin poder justificarlo durante la visita de los servicios del FEOGA ni posteriormente. Por otra parte, admitieron asimismo que el porcentaje de los controles no excedía del 3 %.

165 La Comisión señala que, si bien las autoridades helénicas pretendieron que los controles efectuados en las demás regiones se practicaron regularmente, no pudieron justificarlo pese a las repetidas solicitudes de los servicios de la Comisión. En estas circunstancias, la Comisión fijó el 28 de febrero de 1995 como fecha límite para la comunicación de información complementaria en el marco de la liquidación de cuentas para el ejercicio de 1992. Pues bien, hasta un año después de haber expirado dicho plazo la República Helénica no presentó diversos documentos de los cuales resultaba que los controles se habían efectuado entre octubre y noviembre de 1992, o sea, en una época en que el tabaco ya había sido recolectado. Estos documentos demostraron también que los controles sólo habían alcanzado un porcentaje del 4,88 %.

166 La Comisión llegó esencialmente a la conclusión de que, debido a la adopción tardía de las medidas de control del tabaco que aún no había sido recolectado, pero también por el conjunto de los motivos anteriormente descritos, no se habían efectuado los controles previstos por el Reglamento nº 1197/92.

167 Sobre el tercer motivo, relativo a las correcciones efectuadas como consecuencia de las declaraciones irregulares sobre cultivo de tabaco de variedad Virginia en los municipios no subvencionables, la República Helénica formula varias alegaciones. En primer lugar, sostiene que los municipios supuestamente no subvencionables están situados en regiones en las que el cultivo de tabaco es tradicional y que, en virtud del carácter homogéneo de dichos municipios, deben ser considerados subvencionables por la Comisión.

168 A continuación, alega que las primas concedidas para el cultivo de la variedad de tabaco Virginia, consideradas irregulares sobre la base del Reglamento nº 727/90, fueron concedidas en el marco de un programa estructural y que era normal que se indemnizara a los agricultores que habían efectuado gastos de inversión considerables con el fin de instalar la infraestructura indispensable para el cultivo de esta variedad, en particular secaderos. Por ello, imponerles una corrección por una actividad alentada por la Comunidad no sólo sería injusto, sino también singular.

169 Por último, afirma que las variedades Virginia y Basmas están exentas de la aplicación del artículo 7 bis del Reglamento nº 727/70.

170 Por su parte, la Comisión mantiene este tercer motivo. Sostiene que los Estados miembros no pueden decidir arbitrariamente aplicar o no los requisitos fijados por los Reglamentos comunitarios relativos a las primas y que es exclusivamente el Consejo quien decide cuáles son los municipios subvencionables y las variedades de tabaco que se benefician de los precios de intervención y de las primas correspondientes.

171 Precisa además que, según los Reglamentos sobre la organización común de los mercados del tabaco y las medidas adoptadas en el marco de los programas estructurales que persiguen finalidades diferentes, la República Helénica no puede alegar la aplicación de las normas en materia de programa estructural para eludir las disposiciones relativas a la organización común de los mercados del tabaco.

172 En lo que se refiere al cuarto motivo, basado en que no se liberaron las garantías en los plazos previstos por los Reglamentos comunitarios, la República Helénica sostiene que la Comisión incurrió en un error manifiesto al apreciar los hechos.

173 La República Helénica sostiene que puede demostrar, basándose en elementos de hecho, que en realidad las garantías fueron liberadas a su debido tiempo.

174 La Comisión recuerda que, en lo que se refiere a la liquidación de cuentas para 1992, la fecha límite para aportar la información complementaria se había fijado en el 28 de febrero de 1995. Pues bien, precisa que, hasta el 12 de enero de 1996, fecha del encuentro con el órgano de conciliación, la República Helénica no había aportado dichos datos. En la medida en que estos datos se comunicaron por primera vez en ocasión del presente recurso, estima que no tuvo la posibilidad de verificar, en los plazos fijados, la veracidad de dichos hechos. Por lo tanto, solicita que se desestime este motivo.

4. Apreciación

175 Estimo que los motivos formulados por la República Helénica referidos a las correcciones operadas por el FEOGA por haberse superado las cantidades máximas garantizadas de tabaco deben ser desestimados.

176 En lo que atañe al primer motivo, basado en la recuperación tardía de las primas pagadas en exceso, sostengo que la interpretación propuesta por la República Helénica, que consiste en afirmar que la recuperación de las primas indebidamente percibidas por haberse rebasado las cantidades máximas garantías debe producirse en el momento en el que el transformador final ha adquirido su derecho a la prima, es decir en el momento en que el tabaco sale del control, no puede ser aceptado esencialmente por cuatro razones.

177 En primer lugar, procede recordar que según reiterada jurisprudencia (79) el FEOGA financiará únicamente las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias y que, por consiguiente, cuando la Comisión alberga dudas en cuanto a una operación y las considera justificadas por hechos o circunstancias relativos a las condiciones en que se efectuó, está obligada a no pagar los importes correspondientes a dicha operación, a no ser que el Estado miembro de que se trate aporte elementos suficientes para despejar tales dudas. (80)

178 La corrección aplicada por la Comisión está motivada por el hecho de que la República Helénica no controló en las condiciones previstas por los Reglamentos comunitarios la exactitud de las declaraciones de los productores de tabaco. La República Helénica no discute los hechos. Por ello, debería haber denegado la financiación de estas medidas puesto que podía comprobar que presentaban un carácter dudoso, y no pretender que tenía derecho a esperar que el transformador final hubiese adquirido su derecho a la prima para efectuar la recuperación de las primas indebidamente pagadas en la medida en que este último ya no podía alegar un derecho a la prima establecida por la normativa comunitaria en la materia. En efecto, cabe recordar que el derecho del transformador final a la prima procede únicamente del derecho del productor de tabaco. Ello se deriva del artículo 7 bis, apartado 1, del Reglamento nº 727/70, introducido por el Reglamento nº 2267/88, que dispone expresamente que los precios y primas sólo se aplican a las variedades de tabaco procedentes de municipios en los cuales dicha variedad haya sido cultivada. De ello hay que deducir que el derecho de los segundos operadores económicos está condicionado por el derecho de los primeros.

179 En segundo lugar, tanto la finalidad como el sistema general de los Reglamentos nos 727/70, 2046/90, 2267/91, 2178/92 y 2065/93 confirman esta interpretación.

180 Los considerandos de los Reglamentos nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 y 2065/93 prevén expresamente que, en caso de que se superen las cantidades máximas garantizadas, la recuperación de las primas pagadas en exceso debe tener lugar inmediatamente. Así, el primer considerando de estos Reglamentos enuncia que, en caso de que se sobrepasen las cantidades fijadas para una variedad o grupos de variedades, el régimen establecido por el Reglamento nº 727/70 dispone que «deberán reducirse los precios y las primas correspondientes»; el segundo considerando de estos mismos Reglamentos precisa que «el Reglamento nº 2824/88 establece que, para cada cosecha y para cada una de las variedades o grupos de variedades de tabaco para las que se haya fijado una cantidad máxima garantizada, la Comisión, basándose en los datos comunicados por los Estados miembros, determinará la cantidad efectivamente producida que, en el caso de que se sobrepase la cantidad máxima garantizada, a cada tramo de superación del 1 % de la cantidad máxima garantizada, una reducción del 1 % del precio de intervención y de las primas correspondientes [...]». Pues bien, según el artículo 2 de estos Reglamentos su fecha de entrada en vigor se fijó para el tercer día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

181 Por consiguiente, hay que llegar a la conclusión de que, desde la entrada en vigor de los Reglamentos nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 y 2065/93, los Estados miembros estaban obligados a exigir la devolución inmediata de las primas pagadas que hubieran sobrepasado las cantidades máximas garantizadas, a saber, antes del inicio de la cosecha siguiente.

182 Asimismo, el sistema general de los Reglamentos nos 727/70 y 2824/88 confirma este análisis.

183 A este respecto, es preciso recordar que el Reglamento nº 727/70 establece dos tipos de medidas; por una parte, la obligación de comprar el tabaco producido por los productores de la Comunidad de conformidad con las cantidades y los precios de intervención fijados anualmente, por otra parte, la concesión de primas a los transformadores que compren el tabaco en hoja directamente a dichos productores. Paralelamente, el Reglamento nº 2824/88, que establece las disposiciones de aplicación del régimen de cantidades máximas garantizadas en el sector del tabaco, distingue dos tipos de controles: los efectuados a los productores de tabaco, beneficiarios de los precios de intervención y los practicados a los transformadores de tabaco, beneficiarios de las primas. Los controles efectuados a los productores de tabaco, para responder al objetivo de eficacia que persiguen, deben necesariamente practicarse antes de la cosecha del tabaco, y, está de más decir, antes de los controles practicados a los transformadores de tabaco que se producen necesariamente en la fuente.

184 En el presente asunto, en la medida en que la corrección aplicada por la Comisión está motivada por la inexistencia de control de la exactitud de las declaraciones presentadas por los productores de tabaco, correspondía a la República Helénica recuperar las primas indebidamente pagadas sin esperar a que el tabaco saliese del control, es decir, en el momento en que el transformador final adquiere su derecho a la prima. Ya he demostrado que, en este tipo de supuestos, dicho operador no puede reclamar tal derecho.

185 De lo que antecede se deduce que, por una parte, cuando, como consecuencia de los controles efectuados a los productores de tabaco, se comprueba que se han cometido irregularidades, el derecho a las primas que a ellos se refieren es infundado y, por otra parte, desde la entrada en vigor de los Reglamentos nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 y 2065/93, los Estados miembros están obligados a exigir la devolución inmediata de las primas pagadas que excedan de las cantidades máximas garantizadas, o sea, antes del inicio de la cosecha siguiente. Por supuesto que, cuando se comprueben irregularidades de los productores de tabaco, los derechos a los precios y primas que a ellos se refieren caducan. Por ello, los artículos 6 y 7 del Reglamento nº 1726/70 que establecen los requisitos de concesión de la prima no pueden aplicarse. Cualquier otra interpretación hacía que se financiasen cantidades de tabaco no garantizadas.

186 En tercer lugar, el argumento de la República Helénica que consiste en sostener que el análisis de la Comisión no es válido por no haberse señalado mediante Reglamento una fecha precisa y fija para la recuperación de los importes indebidamente percibidos, de manera que todos los Estados miembros sigan un método único y que la competencia se desarrolle en condiciones iguales para todos, pasa por alto el hecho de que la interpretación que propone presenta los mismos inconvenientes que la que discute. Además, no tiene en cuenta que el objetivo principal de la normativa comunitaria en el sector del tabaco antes mencionada es subvencionar las producciones de tabaco que sean conformes a las cantidades máximas producidas, y no igualar las condiciones de competencia entre los distintos productores.

187 En cuarto lugar, el sistema adoptado en Grecia no puede producir ningún efecto disuasivo y, por tanto, no tiene ningún efecto útil en la medida en que los operadores económicos pueden realizar operaciones dudosas que sólo son sancionadas mucho después de haberse cometido dichas irregularidades. Así, la República Helénica no discute que los importes controvertidos en el caso de autos se recuperaron cerca de cuatro años después de haberse comprobado irregularidades.

188 En cuanto a la pretensión subsidiaria de la República Helénica, cabe recordar que las relaciones internas entre la Administración helénica y los interesados, en particular como consecuencia de decisiones pronunciadas por los órganos jurisdiccionales nacionales, no afectan a las obligaciones de los Estados miembros derivadas de Reglamentos comunitarios. (81) Ésta es la razón por la cual la pretensión así formulada por la demandante debe ser igualmente desestimada.

189 En lo que se refiere al segundo motivo, relativo a la inexistencia de controles sobre las superficies y la variedad Virginia cultivada en los municipios no subvencionables, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el Estado miembro contra el cual la Comisión ha justificado su decisión al comprobar la inexistencia o las deficiencias en los controles efectuados en el marco de la aplicación de las normas de funcionamiento del FEOGA, sección «Garantía», no puede «invalidar las comprobaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, éstas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control». (82)

190 Ahora bien, es evidente, y no lo ha discutido la República Helénica, que las medidas necesarias para la aplicación de los controles exigidos por el Reglamento nº 1197/92, que entró en vigor el 12 de mayo de 1992, no fueron adoptadas hasta septiembre de 1992. Por consiguiente, los controles imprevistos sobre el terreno relativos al tabaco cultivado y a las superficies declaradas establecidos por su artículo 2 quater, apartado 1, no pudieron realizarse eficazmente. Las explicaciones y las informaciones dadas por la República Helénica no invalidan las comprobaciones efectuadas por los servicios del FEOGA.

191 Se deduce de lo que antecede que la República Helénica no ha aportado elementos concretos y significativos que prueben la existencia de un sistema fiable y operativo de control.

192 En lo que se refiere al tercer motivo, relativo a las correcciones practicadas como consecuencia de declaraciones irregulares sobre el cultivo de tabaco de la variedad Virginia efectuado en municipios no subvencionables, solicito al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica no puede sostener que la Comisión debería haber considerado subvencionables los municipios situados en regiones en las cuales el cultivo del tabaco se practica tradicionalmente.

193 En efecto, es preciso recordar que, aunque según el artículo 7 bis, apartado 1, del Reglamento nº 727/70, introducido por el Reglamento nº 2267/88, los precios y primas únicamente se aplicarán a las variedades de tabaco procedentes de los municipios en que dicha variedad se haya cultivado, por lo menos, una vez durante los cinco años anteriores a la cosecha de que se trate, el apartado 2 de esta disposición precisa que el Consejo podrá determinar, al mismo tiempo que los precios y primas, las variedades para las que no se aplicará el apartado 1.

194 Pues bien, como señala muy acertadamente la Comisión, los Estados miembros no tienen competencia para modificar unilateralmente los requisitos de aplicación de los Reglamentos comunitarios en materia de primas a la producción de tabaco. El artículo 7 bis, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 727/70, introducido por el Reglamento nº 2267/88, al haber definido expresamente que sólo los municipios en que una variedad específica de tabaco se haya cultivado pueden beneficiarse de los precios y primas de los Reglamentos nos 2046/90, 2267/91, 2178/92 y 2065/93, no corresponde que la República Helénica extienda los efectos de los Reglamentos comunitarios antes mencionados a otros municipios.

195 Además, no puede sostenerse que el concepto de «municipios» en el sentido de las disposiciones antes mencionadas se extienda a todos los municipios comprendidos en una zona de producción determinada. En efecto, es necesario observar que el Consejo distingue entre estos dos conceptos y que, cuando desea que una medida se aplique a una zona de producción y no a un municipio, lo indica expresamente. (83)

196 Además, como ha recordado acertadamente la Comisión, las primas concedidas a las empresas de transformación de tabaco en el marco de la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo definida por el Reglamento nº 727/70 y las primas concedidas a los productores de tabaco en el marco de financiaciones de programas estructurales para experimentar determinados cultivos de tabaco persiguen finalidades diferentes. En efecto, el Reglamento nº 727/70 no tiene por finalidad financiar las inversiones de productores de tabaco que acepten realizar cultivos experimentales, sino, como ya he señalado, establecer disposiciones comunes que puedan asegurar a los productores de la Comunidad garantías respecto a su empleo y nivel de vida, equivalentes a las que obtienen gracias a las organizaciones nacionales de mercados.

197 Por último, en contra de lo que sostiene la República Helénica, no resulta de las disposiciones del artículo 7 bis del Reglamento nº 727/70, introducido por el Reglamento nº 2267/88, que las variedades de tabaco Virginia y Basmas están exentas de los requisitos de aplicación de los precios y primas de intervención previstos por estos Reglamentos.

198 Se deduce de lo que antecede que la República Helénica no ha justificado válidamente el incumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 7 bis del Reglamento nº 727/70.

199 En lo que se refiere al cuarto y último motivo formulado por la República Helénica en apoyo de su recurso de anulación de la corrección efectuada por la Comisión debido a la liberación de las garantías en los plazos previstos por los Reglamentos comunitarios, es preciso destacar que este Estado miembro no discute la interpretación de las normas jurídicas efectuada por la Comisión, sino que solamente invoca el error manifiesto de esta última al apreciar los hechos que le han sido sometidos.

200 La Comisión, sin que la República Helénica la contradiga en este extremo, precisa haber obtenido tardíamente, con ocasión del presente recurso, las pruebas de que el Estado miembro afirma poseer y que, debido a esta aportación tardía, no puede pronunciarse sobre su pertinencia.

201 Recordemos que, según reiterada jurisprudencia, el Estado miembro contra el que la Comisión ha justificado su decisión por la que comprueba la inexistencia o las deficiencias en los controles efectuados en el marco de la aplicación de las normas de funcionamiento del FEOGA, sección «Garantía», no puede «invalidar las comprobaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, éstas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control». (84)

202 Puesto que el Estado miembro no consideró útil presentar dichos elementos en los plazos que pudiesen permitir a la Comisión efectuar todas las comprobaciones que fuesen necesarias -en particular, eventuales comprobaciones sobre el terreno u oír a los interesados- y al hallarnos nosotros mismos en la incapacidad de efectuar dichas comprobaciones, hay que considerar que la República Helénica no ha aportado ningún elemento significativo que pueda invalidar el análisis de la Comisión ni las consecuencias derivadas de éste y procede desestimar por infundado el motivo dirigido contra las correcciones efectuadas por la Comisión en concepto de garantías prestadas y no liberadas en los plazos señalados.

III. La pretensión específica deducida en el asunto C-46/97

A. La corrección efectuada en concepto de ayuda a la producción de algodón

1. La normativa comunitaria en el sector «algodón»

203 El Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 2169/81, de 27 de julio de 1981, por el que se fijan las normas generales del régimen de ayuda al algodón. (85)

204 El artículo 10 de este Reglamento dispone que los Estados miembros productores establecerán un régimen de control que permita en particular:

- fijar la cantidad de algodón comunitario sin desmotar que haya entrado en cada empresa desmotadora;

- fijar la cantidad de algodón comunitario sin desmotar que haya sido sometida al proceso de desmotado;

- comprobar la observancia del precio mínimo.

205 Según el artículo 12 de este Reglamento, las disposiciones del Reglamento nº 729/70, sobre la financiación de la Política Agrícola Común, (86) se aplican mutatis mutandis en el ámbito a que se refiere el Reglamento nº 2169/81.

206 Conforme al artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1201/89 de la Comisión, de 3 de mayo de 1989, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de ayuda al algodón, (87) salvo en caso de fuerza mayor, los productores de algodón presentarán anualmente una declaración de las superficies sembradas, antes de la fecha que fijará el Estado miembro de que se trate, y, a más tardar, el 1 de julio.

207 Según el artículo 8, apartado 2, del Reglamento nº 1201/89, si las superficies declaradas no correspondieran con las comprobadas durante el control contemplado en el artículo 12, apartado 1, letra a), los Estados miembros adoptarán las declaraciones en las que esto ocurra. Se tendrán en cuenta dichas adaptaciones en la determinación del total de las superficies declaradas.

208 Según el artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 1201/89, el organismo designado a tal efecto por el Estado miembro productor comprobará:

a) la exactitud de las declaraciones de las superficies sembradas, mediante un control por sondeo in situ que abarque por lo menos el 5 % de las declaraciones;

b) que los contratos presentados cumplen las condiciones previstas en el artículo 10, en particular, en lo que se refiere al respeto del precio mínimo;

c) que la cantidad de algodón para la que se presenta una solicitud de ayuda corresponde a la cantidad de algodón sin desmotar comunitario producida en la superficie indicada en el contrato o contratos;

d) que la cantidad de algodón por la que se da la ayuda corresponde a la cantidad de algodón comunitario efectivamente desmotado.

209 El artículo 12, apartado 2, del Reglamento nº 1201/89 dispone que el organismo competente sólo permitirá que se conceda la ayuda por la cantidad de algodón que cumpla todas las disposiciones mencionadas.

210 Según el artículo 13 del Reglamento nº 1201/89, la contabilidad de existencias prevista en el artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 2169/81 incluirá, como mínimo y por separado para el algodón sin desmotar recolectado dentro y fuera de la Comunidad, la indicación de las cantidades de algodón sin desmotar, algodón desmotado, semillas, aceites y linters de algodón en existencias el primer día de cada mes.

2. Hechos

211 El Informe de Síntesis nº 1 señala carencias graves que afectan a elementos fundamentales del sistema de gestión y de control de las ayudas a la producción de algodón y que, por consiguiente, justifican las correcciones a tanto alzado del 10 % de los gastos efectuados en la liquidación de cuentas FEOGA, sección «Garantía», para el ejercicio financiero de 1992, así como determinados gastos para el ejercicio de 1993.

212 La Comisión indica que, al haber comprobado, en relación con la campaña 1991/1992, una importante diferencia inexplicada entre la estimación de la producción de las autoridades helénicas y la producción para la cual se solicitó la ayuda y, habida cuenta igualmente de los antecedentes vinculados a dicho producto, (88) tuvo que presentar el 10 de julio de 1992, a la República Helénica, una solicitud de investigación conforme al artículo 6 del Reglamento nº 595/91, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la Política Agraria Común, así como a la organización de un sistema de información en este ámbito. (89)

213 La primera fase de la investigación, emprendida conjuntamente por la Comisión, la administración helénica competente y una sociedad externa de auditoría, desde el 26 de octubre de 1992 hasta el 4 de diciembre de 1992, comprobó irregularidades y carencias importa