Conclusiones del Abogado General Alber presentadas el 23de abril de2002. - Procedimento penal entablado contra Annie Pansard y otros, en présence du Comité Région pêches maritimes. - Petición de decisión prejudicial: Tribunal de grande instance de Dinan - Francia. - Origen de un producto pesquero - Artículo 28 CE - Normativa nacional que prohíbe de manera periódica el desembarque de determinados productos pesqueros - Competencia de los Estados miembros. - Asunto C-265/01.



Recopilación de Jurisprudencia 2003 página I-00683



Conclusiones del abogado general

I. Introducción

1. La presente petición de decisión prejudicial se refiere, por un lado, a la determinación del lugar de origen de la mercancía en el caso de vieiras capturadas por un buque de pesca registrado en Francia en las aguas territoriales de la Isla de Jersey. Por otro lado, se trata de si una normativa nacional que prohíbe el desembarque de vieiras durante determinados meses del año es compatible con el principio de libre circulación de mercancías.

II. Marco jurídico

1) Disposiciones comunitarias

a) Origen de las mercancías

2. El origen de las mercancías está regulado en el Derecho comunitario por el artículo 23 del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (en lo sucesivo, «Código aduanero»), cuyo tenor es el siguiente:

«1. Serán originarias de un país las mercancías obtenidas enteramente en dicho país.

2. Se entenderá por mercancías obtenidas enteramente en un país:

[...]

e) los productos de la caza y de la pesca practicadas en él;

f) los productos de la pesca marítima y los demás productos extraídos del mar fuera de las aguas territoriales de un país por barcos matriculados o registrados en dicho país y que enarbolen su pabellón;

[...]

3. A efectos del apartado 2, la noción de país incluye igualmente el mar territorial de dicho país.»

b) Pesca

3. Desde los años ochenta, existe un completo régimen comunitario de explotación de los recursos de la pesca. Dicho régimen se estableció mediante la adopción del Reglamento (CEE) nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca, (en lo sucesivo, «Reglamento nº 170/83»). El Reglamento nº 170/83 fue sustituido posteriormente por el Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3760/92»).

4. Basándose en el Reglamento nº 170/83, y posteriormente en el Reglamento nº 3760/92, el Consejo fijó totales admisibles de capturas para determinados recursos de la pesca, asignando cuotas a los diferentes Estados miembros. No obstante, en el caso de las vieiras no se fijó ningún total admisible de capturas.

5. El Reglamento nº 170/83 fue complementado mediante el Reglamento (CEE) nº 171/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se prevén determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros (en lo sucesivo, «Reglamento nº 171/83»). Posteriormente, este Reglamento fue sustituido sucesivamente por el Reglamento (CEE) nº 3094/86 del Consejo, de 7 de octubre de 1986, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros, por el Reglamento (CE) nº 894/97 del Consejo, de 29 de abril de 1997, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros, y, en último lugar, por el Reglamento (CE) nº 850/98 del Consejo, de 30 de marzo de 1998, para la conservación de los recursos pesqueros a través de medidas técnicas de protección de los juveniles de organismos marinos (en lo sucesivo, «Reglamento nº 850/98»). Entre estas medidas técnicas se encuentran, en particular, las limitaciones temporales de la pesca, tal como se desprende del primer considerando del Reglamento nº 171/83 y de su artículo 20, apartado 2.

6. En el artículo 46 del Reglamento nº 850/98 se dispone lo siguiente:

«1. Los Estados miembros podrán adoptar medidas para la conservación y gestión de las poblaciones:

a) cuando se trate de poblaciones estrictamente locales que sólo revistan interés para el Estado miembro de que se trate; o

b) en forma de condiciones o disposiciones destinadas a limitar las capturas por medio de medidas técnicas:

i) que completen las definidas en la normativa comunitaria sobre pesca, o

ii) que vayan más allá de las exigencias mínimas definidas en dicha normativa

siempre que tales medidas sean únicamente aplicables a los buques de pesca que enarbolen el pabellón del Estado miembro de que se trate y estén registrados en la Comunidad, o, en el caso de actividades pesqueras que se lleven a cabo por un buque de pesca, a personas establecidas en el Estado miembro de que se trate.

2. Se informará a la Comisión de cualquier proyecto tendente a introducir o a modificar medidas técnicas nacionales con la suficiente antelación para que presente sus observaciones.

Si en el plazo de un mes a partir de dicha notificación la Comisión lo requiere, el Estado miembro interesado suspenderá la entrada en vigor de las medidas propuestas hasta que haya transcurrido un plazo de tres meses contados desde la fecha de la notificación, a fin de permitir que la Comisión se pronuncie en este plazo sobre la conformidad de tales medidas con las disposiciones del apartado 1.

Si la Comisión, por decisión de la que informará a los demás Estados miembros, comprobare que alguna de las medidas contempladas no se ajusta a las disposiciones del apartado 1, el Estado miembro interesado no podrá poner en vigor dicha medida sin efectuar las modificaciones necesarias.

El Estado miembro interesado comunicará sin demora a los demás Estados miembros y a la Comisión las medidas que haya adoptado tras haber efectuado, en su caso, las modificaciones necesarias.

3. Los Estados miembros facilitarán a la Comisión, cuando lo solicite, cualquier información necesaria para apreciar la conformidad de sus medidas técnicas nacionales con las disposiciones del apartado 1.»

7. Los Reglamentos nos 171/83, 3094/86 y 894/97 contenían normativas equivalentes a la del artículo 46.

2) Disposiciones nacionales

8. Mediante la Orden Ministerial nº 794 P3, de 19 de marzo de 1980 (en lo sucesivo, «Orden Ministerial»), Francia prohibió la captura (artículo 1) y el desembarque (artículo 3) de vieiras en sus aguas territoriales situadas entre la frontera belga y la frontera española durante el período comprendido entre el 15 de mayo y el 30 de septiembre.

III. Hechos y cuestiones prejudiciales

9. La Sra. Pansard y los Sres. Bourret y Kermarrec pescaron vieiras en las aguas de Jersey con un buque que enarbolaba pabellón francés. Su licencia de pesca había sido expedida por las autoridades de Jersey. Las vieiras capturadas las desembarcaron en la costa francesa, concretamente entre el 24 de mayo y el 2 de junio de 2001 en Saint Cast le Guildo y el 30 de julio de 2000 en Saint-Suliac. Por haber infringido la citada Orden Ministerial, se incoó contra ellos un proceso penal ante el Tribunal de grande instance de Dinan.

10. En el procedimiento principal, los acusados plantearon la cuestión de si el Derecho francés es compatible con el Derecho comunitario. En su opinión, las vieiras desembarcadas constituyen productos importados y la Orden Ministerial infringe el artículo 28 CE.

11. Por ello, el órgano jurisdiccional que conoce del procedimiento principal plantea al Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial, las siguientes cuestiones:

1) Las vieiras pescadas en las condiciones indicadas, ¿pueden considerarse productos importados aun cuando, con arreglo a la legislación francesa, a los productos de la pesca se les aplica el Derecho del Estado cuyo pabellón enarbola el buque de pesca?

2) Las disposiciones del Tratado de Maastricht que prohíben las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a la importación, ¿se oponen a la validez de la Orden de 19 de marzo de 1980 por la que se prohíbe el desembarque de vieiras durante el período de veda de pesca?

IV. Observaciones de las partes

1) El Gobierno francés

12. En relación con la primera cuestión, el Gobierno francés considera que las vieras desembarcadas son de origen francés y, por consiguiente, no pueden considerarse como productos importados en Francia.

13. Según el Gobierno francés, para la determinación del origen resulta determinante, en el Derecho comunitario, el artículo 23 del Código aduanero. Con arreglo a su apartado 2, letra f), son productos originarios de un país los productos de la pesca marítima y los demás productos extraídos del mar capturados fuera de las aguas territoriales de un país por barcos matriculados o registrados en dicho país y que enarbolen su pabellón. Las vieiras fueron capturadas fuera de las aguas territoriales de Francia, a saber, en las aguas territoriales de Jersey. Por consiguiente, el elemento determinante para la determinación de su origen es el hecho de que el buque estuviera registrado en Francia y enarbolara pabellón francés. En la vista, el Gobierno francés completó sus alegaciones y señaló que el artículo 23, apartado 2, letra f), del Código aduanero debe interpretarse en el sentido de que los conceptos de «fuera de las aguas territoriales de un país» y de «registrados en dicho país» se refieren al mismo país. En su opinión, dicha normativa no puede entenderse en el sentido de que establece una delimitación entre las aguas territoriales de los diferentes Estados miembros, ya que ello sería contrario al mercado interior.

14. El Gobierno francés considera que su opinión se ve confirmada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el artículo 4, apartado 2, letra f), del Reglamento (CEE) nº 802/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, relativo a la definición común de la noción de origen de las mercancías. Según afirma, es cierto que dicho Reglamento fue derogado por el Código aduanero. Sin embargo, las disposiciones pertinentes para la determinación del origen son literalmente casi idénticas y por ello la jurisprudencia relativa al artículo 4 del Reglamento nº 802/68 puede trasladarse al artículo 23 del Código aduanero.

15. Con arreglo a dicha jurisprudencia, el origen de la pesca se determina en función del pabellón que enarbole el buque que efectúe las capturas o del país en el que esté registrado dicho buque. Esto se aplica con independencia de cuál sea el lugar de la captura.

16. Sobre la segunda cuestión, el Gobierno francés señala, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia, en el marco de un procedimiento prejudicial el Tribunal de Justicia carece de la competencia para pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho comunitario. En consecuencia, la segunda cuestión prejudicial debe reformularse en el sentido de que plantea si la interpretación del artículo 28 CE impide a un Estado miembro adoptar una normativa que prohíbe el desembarque de vieiras durante el período de veda de pesca.

17. Según el Gobierno francés, es reiterada jurisprudencia que una normativa nacional sólo está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 28 CE en la medida en que regule situaciones que presenten una relación con la importación de mercancías para el comercio a libre práctica dentro de la Comunidad. Sin embargo, el Gobierno francés sostiene que no es eso lo que sucede en el presente caso, ya que -como señaló en respuesta a la primera cuestión prejudicial- las vieiras desembarcadas no constituyen productos importados, sino que se trata de productos de origen francés.

2) El Gobierno neerlandés

18. En la vista, el Gobierno neerlandés apoyó la interpretación del Código aduanero realizada por el Gobierno francés. También él considera que el artículo 23, apartado 2, letra f), del Reglamento nº 2913/92 se basa, para la determinación del origen de las mercancías, en el Estado cuyo pabellón enarbole el buque de pesca. Según el Gobierno neerlandés, esta interpretación puede sustentarse tanto en el tenor de la propia disposición como en la reiterada práctica en la gestión de las cuotas de pesca, que se basa asimismo en el pabellón que enarbole el buque de pesca. Por último, el Gobierno neerlandés alude también a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, cuyas disposiciones relativas a los recursos naturales se basan asimismo en el Estado cuyo pabellón enarbole el buque que extraiga los recursos.

19. Según el Gobierno neerlandés, en contra de tomar como base el lugar de captura cabe aducir que, de lo contrario, se crearía un problema considerable para la identificación del pescado capturado, especialmente en los casos en que hubiera sido capturado en distintos lugares. Este problema puede evitarse si se determina su origen no en función del lugar de captura, sino en función del Estado cuyo pabellón enarbole el buque de que se trate.

3) La Comisión

20. La Comisión considera, en relación con la primera cuestión, que, en el caso de las vieiras, se trata de productos británicos y, por tanto, importados. Según afirma, el artículo 23, apartado 2, letras e) y f), del Código aduanero establecen los criterios para la determinación del origen de las capturas de pesca. Cuando el pescado ha sido capturado dentro de un país -y a éste también pertenecen, de conformidad con el artículo 23, apartado 3, del Código aduanero, las aguas territoriales-, dichas capturas tienen su origen en dicho país. Sin embargo, cuando ha sido capturado fuera de las aguas territoriales, el origen de las capturas se determina en función del pabellón que enarbole el buque que realice las capturas o del país en el que esté registrado.

21. En el presente caso, las vieiras fueron capturadas en las aguas territoriales de Jersey y, por ende, dentro de un país. En consecuencia, son de origen británico y deben considerarse, tras su desembarque en Francia, como productos importados.

22. En la vista, la Comisión subrayó asimismo que el artículo 23, apartado 3, del Código aduanero incluye las aguas territoriales en el concepto de «país» a efectos del apartado 2. Esta normativa debe entenderse en el contexto de la distinción establecida en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar entre la zona económica exclusiva y las aguas territoriales.

23. En relación con la segunda cuestión, la Comisión señala que está excluido el recurso al artículo 30 CE, ya que en este caso existen normas comunitarias. Es cierto que no se ha adoptado ninguna normativa específica sobre la explotación de las poblaciones de vieiras. Sin embargo, la armonización que se ha llevado a cabo en el sector de la pesca en general resulta suficiente. En concreto, el artículo 46, apartado 1, del Reglamento nº 850/98 establece de manera taxativa los sectores en los cuales los Estados miembros conservan la competencia para adoptar medidas para la conservación y gestión de las poblaciones de pesca.

24. En cualquier caso, según la Comisión el principio de la libre circulación de mercancías se opone a una normativa nacional que -como la Orden Ministerial en el presente caso- prohíbe el desembarque de vieiras que tienen su origen en otro Estado miembro durante determinados meses del año. A su entender, una prohibición como ésa constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación a efectos del artículo 28 CE.

25. Por lo demás, la Comisión sostiene que dicha medida no puede estar justificada con arreglo al artículo 30 CE. Es cierto que la disposición contenida en la Orden Ministerial tiene por objeto proteger los recursos naturales. Ahora bien, esta finalidad no puede considerarse como una exigencia imperiosa a efectos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sino que más bien hay que clasificarla dentro de la justificación consistente en la «protección de la vida de los animales» a efectos del artículo 30 CE. Con todo, ni aun así dicha medida puede considerarse justificada, pues viola el principio de proporcionalidad. El objetivo perseguido con dicha prohibición puede alcanzarse de manera igualmente eficaz con medidas menos restrictivas de los intercambios intracomunitarios.

26. Además, según la Comisión la Orden Ministerial es inaplicable ya por el hecho de que adolece de un vicio de forma. Es cierto que fue adoptada con anterioridad a la entrada en vigor de las normativas comunitarias sobre la conservación y gestión de las poblaciones de pesca. Sin embargo, ya en el Reglamento nº 171/83, se impuso a los Estados miembros, en el artículo 20, apartados 2 y 3, la obligación de informar a la Comisión de las medidas nacionales ya existentes. Esta normativa fue sustituida posteriormente por otras disposiciones, que, empero, establecían todas ellas una obligación de comunicación análoga. La Comisión se remite al artículo 14 del Reglamento nº 3094/86, al artículo 17 del Reglamento nº 894/97, y al artículo 46 del Reglamento nº 850/98. Sin embargo, Francia nunca informó a la Comisión sobre la existencia de la Orden Ministerial. En consecuencia, desde que entraron en vigor las normas comunitarias la Orden Ministerial adolece de un vicio de forma que conlleva su inaplicabilidad.

27. Para concluir, la Comisión alega que la Orden infringe el artículo 10 del Reglamento nº 3760/92. Con arreglo al mismo, los Estados miembros únicamente tienen la competencia de adoptar medidas de conservación y de gestión de los recursos en aguas que se encuentren bajo su soberanía o su jurisdicción. En consecuencia, en la medida en que la Orden se aplica a vieiras capturadas en las aguas territoriales de otros Estados miembros, Francia se excedió de su competencia.

V. Apreciación

1) Sobre la primera cuestión

28. En el marco de la primera cuestión prejudicial se trata de determinar el origen de las vieiras: ¿se trata de moluscos franceses o de moluscos de la isla de Jersey?

29. En primer lugar, procede aclarar que, de conformidad con el artículo 299 CE, apartado 6, letra c), Jersey tiene, en principio, un estatuto especial. No obstante, de conformidad con el artículo 1 del Protocolo nº 3 relativo a las islas del Canal y a la isla de Man (Documentos relativos a la adhesión a las Comunidades Europeas del Reino de Dinamarca, de Irlanda, del Reino de Noruega y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte), las normas comunitarias en materia aduanera y en materia de restricciones cuantitativas se aplicarán a las islas del Canal en las mismas condiciones que al Reino Unido. Por consiguiente, para la determinación del origen de una mercancía se aplican, en el caso de Jersey, las normas comunitarias generales, es decir, el Código aduanero.

30. De conformidad con el artículo 23, apartado 1, del Código aduanero, son originarias de un país las mercancías obtenidas enteramente en dicho país. En el artículo 23, apartado 2, letra e), del Código aduanero se dispone que las capturas de pesca se consideran enteramente obtenidas en un país cuando fueron realizadas en dicho país. Con arreglo al artículo 23, apartado 3, del Código aduanero, el concepto de «país» incluye también el mar territorial de dicho país. Fuera de las aguas territoriales de un país, el origen de los productos de la pesca marítima y de los demás productos extraídos del mar se determina, de conformidad con el artículo 23, apartado 2, letra f), del Código aduanero, en función del país cuyo pabellón enarbole el buque que realice las capturas y en el que esté registrado dicho buque.

31. Invocando la jurisprudencia relativa al artículo 4 del Reglamento nº 802/68, el Gobierno francés sostiene que se trata de moluscos franceses, ya que fueron pescados por un buque que enarbolaba pabellón francés. Sin embargo, la remisión a dicha jurisprudencia no resulta convincente. Las dos sentencias citadas por Francia tomaron como base el pabellón que enarbolaba el buque que realizó las respectivas capturas. Ahora bien, el artículo 4 del Reglamento nº 802/68 fue sustituido por el artículo 23 del Reglamento nº 2913/92. Las dos disposiciones se diferencian en un aspecto fundamental. A diferencia de la antigua normativa, con arreglo a la cual el origen de la pesca se determinaba, con independencia del lugar de captura, únicamente en función del pabellón que enarbolara el buque que realizara las capturas, el texto del artículo 23 del Reglamento nº 2913/92 actualmente vigente se basa en el lugar de captura. Distingue entre capturas realizadas dentro de las aguas territoriales de un país y capturas realizadas fuera de las mismas, sin que resulte determinante el pabellón que enarbole el buque que realice las capturas.

32. Por lo demás, esta interpretación, basada en el tenor del apartado 2 y en su relación sistemática con el apartado 3 de dicho artículo, se ve confirmada asimismo por el sentido y la finalidad de la normativa. El artículo 23 forma parte del Código aduanero, un sistema normativo cuyo sentido y finalidad consiste en obtener ingresos para la Comunidad bajo la forma de derechos aduaneros. En cambio, la tesis sostenida por los Gobiernos francés y neerlandés, según la cual el criterio determinante debe ser el del Estado cuyo pabellón enarbole el buque que realice las capturas, tendría como resultado que el pescado capturado por un buque en las aguas territoriales de otros Estados podría ser «importado» sin estar sujeto a ningún derecho aduanero en el Estado miembro cuyo pabellón enarbole dicho buque -y, por ende, también en la Comunidad-, ya que por el mero hecho de haber sido capturado por un buque registrado en la Comunidad se trataría de una mercancía que se encontraría en libre práctica en la Comunidad. De este modo, por poner un ejemplo, vieiras capturadas en las aguas territoriales de Argentina -en aras de la argumentación, suponemos que en dichas aguas existen efectivamente vieiras- por un buque registrado en Francia, al amparo de una licencia de pesca expedida por las autoridades argentinas, deberían considerarse vieiras francesas. Esto sería contrario al sentido del Código aduanero, que tiene por objeto obtener ingresos.

33. Además, la interpretación que propongo se adecua al sistema de las disposiciones de Derecho comunitario relativas a la explotación de los recursos de la pesca. Los Reglamentos nos 170/83 y 171/83, que deberé analizar aún en el marco de la apreciación de la segunda cuestión prejudicial, establecieron un completo régimen comunitario de explotación de los recursos de la pesca. Con arreglo al artículo 20 del Reglamento nº 171/83, con el que se corresponde actualmente el ya citado artículo 46 del Reglamento nº 850/98, los Estados miembros tienen la facultad de adoptar medidas para la conservación y gestión de las poblaciones cuando dichas medidas afecten a poblaciones estrictamente locales que sólo revistan interés para los pescadores del respectivo Estado miembro, o se apliquen exclusivamente a los buques de pesca que enarbolen el pabellón del Estado miembro de que se trate o a las personas establecidas en dicho Estado miembro. En otras palabras, los Estados miembros pueden adoptar normas relativas a las poblaciones existentes dentro de su jurisdicción, es decir, en sus aguas territoriales, o en relación con los buques o personas sometidos a su jurisdicción. El Gobierno francés intentó fundar la legalidad de la Orden Ministerial de 1980 argumentando que se aplica únicamente a las poblaciones francesas, los buques franceses y las personas francesas, es decir, que regula una situación estrictamente nacional que no está sujeta al artículo 28 CE. Sin embargo, si se acogiera la interpretación que hacen los Gobiernos francés y neerlandés del artículo 23 del Código aduanero, la consecuencia sería que el Gobierno francés podría regular la captura de vieiras por parte de pescadores franceses fuera de su territorio, por ejemplo en las aguas territoriales de Jersey. No obstante, en virtud del citado artículo 46 del Reglamento nº 850/98 sólo Jersey está facultada para regular la explotación de las vieiras en su territorio, es decir, también en las aguas territoriales de Jersey. En consecuencia, también por esta razón el artículo 23 del Código aduanero únicamente puede entenderse en el sentido de que toma como base el lugar de captura y no el Estado cuyo pabellón enarbole el buque de que se trate.

34. En el procedimiento principal, las vieiras fueron capturadas en las aguas territoriales de la isla de Jersey. Con arreglo al Código aduanero y, en particular, a su artículo 23, las vieiras capturadas en las aguas territoriales de Jersey son de origen británico. Como consecuencia de ello, deben considerarse como productos importados en Francia.

35. En consecuencia, como conclusión provisional procede responder a la primera cuestión que las vieiras pescadas por un buque registrado en Francia, en las aguas territoriales de Jersey al amparo de una licencia de pesca expedida por las autoridades de Jersey, son de origen británico y, por tanto, deben considerarse en Francia como productos importados.

2) Sobre la segunda cuestión

a) Interpretación de la cuestión prejudicial

36. En relación con la segunda cuestión, procede aclarar, en primer lugar, que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia no es competente, en el caso de un procedimiento promovido en virtud del artículo 234 CE, para pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho comunitario. Sin embargo, sí lo es para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación relacionados con el Derecho comunitario que puedan permitirle apreciar dicha compatibilidad para dirimir el asunto de que conoce. En consecuencia, la segunda cuestión prejudicial debe reformularse en el sentido de que, mediante ella, se pretende obtener información sobre si el artículo 28 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a la aplicación de una normativa nacional que prohíbe durante determinados meses del año el desembarque de vieiras que tengan su origen en otro Estado miembro.

b) Existencia de una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación

37. El artículo 28 CE prohíbe las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente entre los Estados miembros. Con arreglo a una reiterada jurisprudencia, por medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa debe entenderse cualquier medida que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario.

38. La Orden Ministerial controvertida prohíbe la captura de vieiras en las aguas territoriales francesas y su desembarque en las costas atlánticas francesas durante el período comprendido entre el 15 de mayo y el 30 de septiembre. Se trata de una prohibición de desembarque general que no distingue en función del origen de los moluscos.

39. En la medida en que la Orden Ministerial regula la captura de vieiras, sólo puede tratarse, en virtud del principio de territorialidad, de la captura de esos moluscos en las aguas territoriales de Francia, es decir, de moluscos franceses. En consecuencia, a este respecto no existe una situación transfronteriza.

40. Por lo que respecta al desembarque de los moluscos, procede señalar, en cambio, que la Orden controvertida no distingue entre las vieiras de origen francés y las vieiras que no tienen origen francés. La Orden controvertida en el presente asunto se aplica también a las vieiras pescadas en las aguas territoriales de Jersey, es decir, a las vieiras de origen británico. En esa medida, la Orden Ministerial regula una situación transfronteriza.

41. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las prohibiciones de desembarque de pescado originario de otros Estados miembros son un obstáculo a la libre circulación de mercancías incompatible con el artículo 28 CE. Por consiguiente, la Orden Ministerial francesa controvertida en el presente asunto, en la medida en que establece una prohibición general de desembarque, es una medida que puede obstaculizar el comercio intracomunitario. Por ello, es incompatible con el artículo 28 CE.

c) Justificación de la medida

42. En consecuencia, se plantea la cuestión de si dicha medida está justificada a efectos del artículo 30 CE. La prohibición de desembarque se aplica durante el período de veda impuesto en las aguas territoriales francesas para la pesca de vieiras, entre el 15 de mayo y el 30 de septiembre. Por tanto, cabría plantearse una justificación como medida de protección de la población de moluscos, es decir, por usar la terminología del artículo 30 CE, de protección de la salud y de la vida de los animales.

43. La protección de la vida de los animales está reconocida, en principio, como una exigencia imperiosa que persigue un objetivo de interés general. En esa medida, la protección de la población de vieiras podría justificar, en principio, la imposición de restricciones a la libre circulación de mercancías.

44. Sin embargo, en el presente caso debe considerarse que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, la aplicación del artículo 30 CE y de las exigencias fundamentales que reconoce deja de ser posible cuando existe una medida comunitaria de armonización adoptada para la consecución del objetivo específico perseguido por la aplicación del artículo 30. En otras palabras, la justificación por motivos de protección de la población de vieiras está excluida si existen medidas comunitarias que protejan a la población de vieiras.

45. Tal como ya señalé en la exposición del marco jurídico, desde los años ochenta la explotación de los recursos de la pesca está regulada a escala comunitaria, inicialmente mediante el Reglamento nº 170/83, que posteriormente fue sustituido por el Reglamento nº 3760/92. No obstante, tal como reconoce la propia Comisión, en relación específicamente con la explotación de las vieiras no se ha adoptado hasta ahora ninguna normativa comunitaria. Ni se ha fijado un total admisible de capturas ni se han adoptado otras medidas de protección de la población de vieiras. En esa medida, el presente caso se diferencia del asunto Van den Burg, invocado por la Comisión en la vista, en el que la Directiva pertinente contenía una normativa material exhaustiva en el ámbito de la conservación de las aves silvestres. En el presente caso, la invocación del artículo 30 CE no parece, a priori, poder excluirse.

46. Sin embargo, la Comisión pretende excluir la aplicación del artículo 30 argumentando que existe un completo régimen de explotación de los recursos de la pesca. Francia únicamente está facultada para actuar dentro del marco creado por el Derecho comunitario, en particular por el artículo 46 del Reglamento nº 850/98 y los Reglamentos que le antecedieron. Según la Comisión, la Orden Ministerial no cumple estas exigencias, ya que no fue notificada a la Comisión. Ahora bien, desde la adopción del Reglamento nº 171/83 los Estados miembros están obligados a comunicar a la Comisión las medidas que consideren necesarias en el marco de la gestión de los recursos de la pesca. Invocando las sentencias Enichem Base y otros y CIA Security International, la Comisión se pronuncia a favor de que se declare que la Orden Ministerial es inaplicable por no haber sido notificada.

47. Simultáneamente a la adopción del Reglamento nº 170/83, el legislador comunitario adoptó el Reglamento nº 171/83, por el que se regulaban las medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros. Las limitaciones temporales de las capturas de pesca forman parte de las medidas técnicas a efecto de dicho Reglamento. Así se desprende de su primer considerando y del Título IV del Reglamento, que lleva por título «Prohibición de pescar determinadas especies en ciertas zonas durante ciertos períodos». De conformidad con el artículo 20, apartado 2, del Reglamento, las medidas técnicas nacionales deben comunicarse a la Comisión de conformidad con el artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 101/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, sobre establecimiento de una política común de las estructuras en el sector pesquero. Esta obligación de comunicación sigue vigente actualmente en virtud del artículo 46 del Reglamento nº 850/98.

48. La Orden Ministerial establece una prohibición temporal de desembarque vinculada a una prohibición temporal de capturas. En consecuencia, constituye una medida técnica a efectos del Reglamento nº 850/98. Por consiguiente, está sujeta a la obligación de notificación existente con arreglo al artículo 46 del Reglamento. Sin embargo, no se discute que la Comisión no fue informada de la existencia de dicha Orden. Por tanto, se plantea la cuestión de cuáles son los efectos del incumplimiento de esta obligación de comunicación y, en particular, de si dicho incumplimiento conlleva la inaplicabilidad de la Orden Ministerial a los particulares.

49. No obstante, en la sentencia Enichem Base y otros, invocada por la Comisión, el Tribunal de Justicia no dedujo de un incumplimiento de la obligación de notificación establecida en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, la inaplicabilidad de la medida nacional no notificada. Como fundamentación, señaló que la Directiva no fijaba ningún procedimiento de control comunitario de los proyectos de normativa que debían comunicarse, y que la entrada en vigor de las normativas previstas no estaba supeditada a la aprobación o a la no oposición de la Comisión. Según el Tribunal de Justicia, la obligación de información simplemente permitía a la Comisión valorar la necesidad de adoptar medidas comunitarias de armonización y examinar si los proyectos que le eran sometidos eran o no compatibles con el Derecho comunitario y deducir, en su caso, las consecuencias pertinentes. Ni el tenor literal ni la finalidad de la disposición permitían considerar, por tanto, que el incumplimiento de la obligación de comunicación previa a la Comisión provocara, por sí solo, la ilegalidad de las normativas nacionales.

50. Por el contrario, en la sentencia CIA Security International, igualmente invocada por la Comisión, el Tribunal de Justicia dedujo del incumplimiento de la obligación de comunicación establecida en los artículos 8 y 9 de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, la inaplicabilidad de la normativa nacional de que se trataba. Fundó su decisión en la consideración según la cual la obligación de notificación constituye un medio esencial para la realización de los controles preventivos comunitarios y contribuye al objetivo de la protección de la libre circulación de mercancías. La eficacia de dichos controles se verá tanto más reforzada en la medida en que el incumplimiento de la obligación de notificación se considere como un vicio sustancial de procedimiento que puede dar lugar a la inaplicabilidad de los reglamentos técnicos controvertidos a los particulares. A diferencia de la Directiva 75/442, el objetivo de la Directiva 89/183 no es simplemente, según el Tribunal de Justicia, informar a la Comisión, sino, con un propósito más general, eliminar o limitar los obstáculos a los intercambios, informar a los otros Estados de las normativas técnicas previstas por un Estado, conceder a la Comisión y a los demás Estados miembros el tiempo necesario para reaccionar y proponer una modificación que permita disminuir las restricciones a la libre circulación de mercancías que se deriven de la medida prevista y dejar a la Comisión el tiempo necesario para proponer una Directiva de armonización. Por otra parte, los artículos 8 y 9 de la Directiva 83/189 supeditaban la fecha de entrada en vigor de la medida a la aprobación o a la no oposición de la Comisión. A continuación, el Tribunal de Justicia examinó si había razones específicas relativas a la Directiva 83/189 que se opusieran a que ésta pudiera interpretarse en el sentido de que implicaba la inaplicabilidad a terceros de las medidas no notificadas. En especial, examinó la objeción según la cual ello podría tener como consecuencia la creación de un vacío normativo en el ordenamiento jurídico nacional. Sin embargo, el Tribunal de Justicia concluyó que no era así, debido a la posibilidad para un Estado miembro de recurrir al procedimiento de urgencia contemplado en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 83/189.

51. En virtud de esta jurisprudencia, procede examinar de forma más pormenorizada el procedimiento de notificación establecido en el artículo 46 del Reglamento nº 850/98. En primer lugar, cabe señalar que de modo similar a lo que sucedía con arreglo a los artículos 8 y 9 de la Directiva 83/189, también con arreglo al artículo 46, apartado 2, del Reglamento nº 850/98 la fecha de entrada en vigor de una medida nacional notificada se supedita a la aprobación o a la no oposición de la Comisión. Es más, incluso su propia entrada en vigor está supeditada a la aprobación de la Comisión. En efecto, con arreglo al apartado 2, párrafo tercero, de dicha disposición, el Estado miembro no puede poner en vigor la medida si la Comisión comprueba que es incompatible con el apartado 1 de dicha disposición, a no ser que efectúe las modificaciones necesarias. Esta posibilidad de intervención de la Comisión va mucho más allá de una mera información de la Comisión. Las medidas nacionales comunicadas están sujetas a un control de legalidad que lleva a cabo la Comisión. Esto sustenta la tesis de la inaplicabilidad a los particulares de una medida nacional no comunicada con arreglo al artículo 46 del Reglamento nº 850/98.

52. No se aprecia la existencia de razones específicas relativas al Reglamento nº 850/98 que se opongan a la inaplicabilidad de una normativa nacional no notificada. En particular, con arreglo al artículo 45, apartado 2, del Reglamento, los Estados miembros tienen la posibilidad de adoptar, en casos urgentes, medidas de conservación no discriminatorias. Estas medidas pueden ponerse en vigor de manera inmediata, y la Comisión tiene un plazo reducido para formular objeciones. También a este respecto, la situación jurídica parece comparable a la existente con arreglo a la Directiva 83/189, en relación con la cual el Tribunal de Justicia se remitió al procedimiento de urgencia contemplado en el artículo 9, apartado 3.

53. En consecuencia, como conclusión preliminar procede declarar que una disposición sobre medidas técnicas en materia de pesca no comunicada de conformidad con el artículo 46 del Reglamento nº 850/98 es inaplicable a los particulares.

54. No obstante, debe tenerse presente que, en el caso específico de la explotación de las vieiras, no se ha adoptado en el Derecho comunitario ninguna normativa material. En este caso, la inaplicabilidad de la medida nacional se deriva únicamente, si acaso, de su carácter formalmente contrario al Derecho comunitario. El examen sustantivo o material de la compatibilidad de la Orden Ministerial debe efectuarse únicamente con arreglo a los artículos 28 CE y 30 CE. En consecuencia, cabe plantearse la cuestión de si no debe estar excluida la invocación del artículo 30 CE únicamente en razón de un incumplimiento de la obligación de notificación establecida en el artículo 46 del Reglamento nº 850/98.

55. No obstante, la exclusión de la invocación del artículo 30 CE fuera del marco del Reglamento nº 850/98 está en última instancia justificada. Mediante los Reglamentos nos 170/83 y 171/83, el Derecho comunitario reguló de manera exhaustiva la explotación de los recursos de la pesca. Aun cuando en el marco de los Reglamentos nos 170/83 o 3760/92 no se adoptaron medidas específicas en relación con un determinado recurso de la pesca, deben considerarse en todo caso las disposiciones relativas a las medidas técnicas.

56. Tal como se desprende del artículo 46 del Reglamento nº 850/98, a los Estados miembros se les reconoce de manera expresa la facultad de adoptar normas aplicables a sus aguas territoriales y a sus pescadores siempre que no existan normas comunitarias. No obstante, dichas normas deben ser compatibles con el Derecho comunitario y, por tanto, también con el principio de libre circulación de mercancías. Y, además, deben ser comunicadas a la Comisión, para que ésta pueda oponerse, en su caso, a las disposiciones nacionales contrarias al Derecho comunitario. Aun cuando no se haya adoptado ninguna normativa material en relación con las vieiras, Francia está obligada, por tanto, a respetar las disposiciones generales relativas a la adopción de medidas técnicas nacionales. En esa medida, las disposiciones comunitarias son taxativas.

57. Por tanto, puesto que en el presente caso no se respetó la normativa del artículo 46 del Reglamento nº 850/98, la Orden Ministerial debe dejarse sin aplicar a los particulares. Por consiguiente, la Orden Ministerial no puede estar justificada por razones de protección de la vida de los animales a efectos del artículo 30 CE.

58. En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 28 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a la aplicación de una disposición nacional que prohíbe el desembarque de vieiras durante el período de veda comprendido entre el 15 de mayo y el 30 de septiembre, con independencia de su origen, y que además no fue comunicada a la Comisión antes de su entrada en vigor, en contra de lo dispuesto en el Derecho comunitario.

d) Proporcionalidad

59. Con carácter meramente subsidiario y para el caso de que el Tribunal de Justicia no opte por la vía propuesta y admita la invocación del artículo 30 CE, procede examinar si la existencia de una justificación por motivos de protección de la vida de los animales está excluida por el hecho de que la Orden Ministerial es desproporcionada. Con arreglo a una reiterada jurisprudencia, en los ámbitos en los que no exista una normativa comunitaria los obstáculos al comercio intracomunitario que resulten de disparidades entre normas nacionales deben aceptarse en la medida en que tales normas sean indistintamente aplicables a los productos nacionales y a los productos importados y pueden estar justificadas como necesarias para cumplir exigencias imperativas. Pero, para que puedan admitirse, es preciso que estas normas sean proporcionadas al objetivo perseguido y que este objetivo no pueda lograrse aplicando medidas que restrinjan en menor medida los intercambios intracomunitarios.

60. Mediante la prohibición de desembarque se impide a los pescadores pescar vieiras durante el período de veda establecido. En consecuencia, la prohibición de desembarcar vieiras es apropiada para proteger la vida y la población de las vieiras.

61. Una medida excede de lo necesario cuando el objetivo perseguido puede alcanzarse con la misma eficacia mediante medidas que restringen menos los intercambios intracomunitarios. La prohibición de desembarque afecta tanto a las vieiras pescadas en las aguas francesas como a las vieiras pescadas en otras aguas territoriales. Una medida más suave que esta normativa consistiría en prohibir únicamente el desembarque de vieiras de origen francés. Esto sería suficiente para aplicar la prohibición de capturas en las aguas territoriales francesas, sin afectar por ello al comercio intracomunitario.

62. No obstante, cabe preguntarse si una prohibición de desembarque limitada a las vieiras de origen francés es igualmente apropiada para proteger la vida de los animales y la población de estos moluscos. Cabría albergar dudas a este respecto en la medida en que, con ocasión del desembarque, en principio no es posible determinar cuál es el origen de las vieiras, es decir, si se trata de mercancías nacionales o importadas.

63. No obstante, cabe señalar que esta incertidumbre puede subsanarse mediante la realización de mayores controles en las aguas territoriales. Las dificultades que supone tal control de las capturas no tienen por qué ser mayores ni de naturaleza diferente en el caso de las vieiras que en el de otras especies para cuya captura se asignan cuotas cuyo cumplimiento también debe garantizarse mediante los correspondientes controles. Además, las dificultades en la aplicación administrativa de una medida no pueden, en principio, justificar la adopción de medidas que restrinjan la libre circulación de mercancías.

64. Como consecuencia de ello, procede declarar que la Orden Ministerial también es contraria al Derecho comunitario por cuanto restringe la libre circulación de mercancías en una medida que excede de lo necesario para la protección de las vieiras en las aguas territoriales francesas.

VI. Conclusión

65. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales:

«1) Las vieiras pescadas por un buque registrado en Francia y que enarbole pabellón francés en las aguas territoriales de Jersey al amparo de una licencia de pesca expedida por las autoridades de Jersey, deben considerarse en Francia como productos importados.

2) El artículo 28 CE se opone a la aplicación de una disposición nacional que prohíbe el desembarque de vieiras durante el período de veda comprendido entre el 15 de mayo y el 30 de septiembre, con independencia de su origen, y que además no fue comunicada a la Comisión antes de su entrada en vigor, en contra de lo dispuesto en el Derecho comunitario.»