INFORME PARA LA VISTA

presentado en el asunto C-9/89 ( *1 )

I. Hechos y procedimiento

1. Contexto jurídico y antecedentes del litigio

Mediante el Reglamento n° 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56), se estableció una política común de la pesca para garantizar la conservación de los recursos biológicos del mar y su explotación equilibrada. En el decimosegundo considerando se subraya que el régimen comunitario debe combinarse con la institución de un sistema eficaz de control que se aplique a la actividad ejercida en las zonas de pesca y ál desembarque. Con arreglo a dicho Reglamento, el total admisible de las capturas (TAC) por existencias o grupo de existencias para la Comunidad será repartido entre los Estados miembros. El apartado 2 del artículo 5 del mismo Reglamento obliga a los Estados miembros a determinar las modalidades de utilización de las cuotas que les hayan sido atribuidas. De acuerdo con ello, los Estados miembros pueden establecer sistemas de licencias individuales de pesca.

Antes de adoptarse el Reglamento n° 170/83, existían ya disposiciones en materia de control de las actividades pesqueras introducidas por el Reglamento n° 2057/82 del Consejo, de 29 de junio de 1982, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros (DO L 220, p. lj EE 04/01, p. 230), que fue objeto de varias modificaciones, la última mediante el Reglamento n° 4027/86 del Consejo, de 18 de diciembre de 1986 (DO L 376, p. 4).

Con arreglo al artículo 11 del Reglamento n° 170/83, el Reglamento ri° 2057/82 fue sustituido por el Reglamento n° 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras (DO L 207, p. 1). Con este ùltimo Reglamento se procede, en aras de la claridad, a la codificación del Reglamento n° 2057/82, como consecuencia de las modificaciones efectuadas en materia de inspección y control.

Las medidas establecidas por el nuevo Reglamento tienen por objetivo garantizar que se respeten los límites de posibilidades de pesca; con arreglo al tercer considerando, aquéllas deben incluir disposiciones referentes a la inspección y control, por parte de las autoridades de los Estados miembros, de todos los barcos, incluidos los barcos de terceros países, bien sea en el mar, bien sea en los puertos, y de todas las actividades en que la inspección debería permitir la verificación de la ejecución del Reglamento. El artículo 1 del citado Reglamento está redactado del siguiente modo:

«1. Con objeto de garantizar el cumplimiento de toda la normativa vigente relativa a las medidas de conservación y de control, cada Estado miembro controlará, en su territorio y en las aguas marítimas sometidas a su soberanía o a su jurisdicción, la práctica de la pesca y de las actividades conexas. Inspeccionará los barcos de pesca y todas las actividades cuya inspección debería permitir comprobar la aplicación del presente Reglamento, en particular las actividades de descarga, venta y almacenamiento de pescado y el registro de descargas y ventas.

2. Si las autoridades competentes de un Estado miembro comprueban, como resultado de un control o de una inspección llevado a cabo en virtud del apartado 1, el incumplimiento de la normativa en vigor relativa a las medidas de conservación y de control, ejercitarán una acción penal o administrativa contra el capitán de dicho barco o contra cualquier otra persona responsable.

3. Con objeto de garantizar una inspección lo más eficaz y económica posible, los Estados miembros coordinarán sus actividades de control y adoptarán las medidas que permitan a sus autoridades competentes así como a la Comisión estar informadas de forma regular y recíproca acerca de la experiencia adquirida al respecto.»

El artículo 9 del mismo Reglamento establece en particular que los Estados miembros notificarán a la Comisión, antes del 15 de cada mes, las cantidades de cada población sujetas a un TAC o a cuotas, descargadas en el curso del mes precedente. En un plazo de diez días, la Comisión debe comunicar a los Estados miembros las notificaciones que haya recibido de los demás Estados miembros. El artículo 11 establece que las capturas de una población sujetas a cuota y efectuadas por los barcos de pesca que enarbolen pabellón de un Estado miembro se imputarán a la cuota aplicable a dicho Estado, sea cual fuere el lugar de desembarco. Cada Estado miembro fijará la fecha en la que se considerará que las capturas de una población sujetas a cuotas han agotado la cuota que le es aplicable para dicha población. A partir de dicha fecha, debe prohibir provisionalmente la pesca de peces de esta población por sus barcos, así como el mantenimiento a bordo, el transbordo y el desembarco, correspondiendo a la Comisión la decisión de prohibir definitivamente dichas actividades.

Para que los Estados miembros puedan obtener, si así lo solicitan, una información más rápida y detallada sobre los desembarques de sus buques en otro Estado miembro, el Consejo amplió las medidas de control sobre los desembarcos en otros Estados miembros mediante el Reglamento n° 3483/88 del Consejo, de 7 de noviembre de 1988, que modifica el Reglamento n° 2241/87, por el que se establecen determinadas medidas de control de las actividades pesqueras (DO L 306, p. 2). En efecto, el Consejo comprobó que los barcos de pesca de un Estado miembro desembarcaban a menudo sus capturas en un Estado miembro que no era el de su pabellón. Según el Consejo, en los casos en que el Estado miembro de pabellón o de registro había establecido un sistema de licencias, la experiencia había demostrado que éste podía encontrar dificultades en el control de sus propios barcos que desembarcaban o transbordaban sus capturas en un puerto o en las aguas marítimas de otro Estado miembro.

El Reglamento n° 3483/88 añade un nuevo artículo 9 bis al texto del Reglamento n° 2241/87, en el que se establece un.sistema de información entre el Estado miembro en que se efectúe el desembarque o el transbordo y el Estado miembro de pabellón. A petición de éste; el Estado miembro en que se efectúe el desembarque o el transbordo facilitará información sobre los desembarques o transbordos efectuados en los puertos o en las aguas de otro Estado miembro. Dicha información incluye el nombre, las letras y números exteriores de identificación del buque, la cantidad de la población desembarcada o transbordada por el mismo y la fecha y lugar de desembarque o transbordo, y debe facilitarse en el plazo de cuatro días laborables desde el desembarque o el transbordo.

Asimismo, el Reglamento ri° 3483/88 modifica el antiguo Reglamento añadiéndole los artículos 11 bis a 11 quinquies.

El artículo 11 bis prohibe, a los buques registrados en un Estado miembro que someta las actividades pesqueras a un régimen de licencias, capturar, retener a bordos transbordar o desembarcar sin licencia pescado sujeto a cuota. La Comisión, y los demás Estados miembros habrán de ser informados de dicha cuota, así como de la expedición de una licencia, del nombre y del número exterior dé identificación del buque al que se le haya concedido la licencia.

El artículo 11 ter prevé la posibilidad para cada Estado miembro de someter sus propios buques pesqueros a medidas de control suplementarias cuando éstos no hayan cumplido con las normas de conservación o las medidas de control; dichas medidas suplementarias pueden consistir en que, durante un período máximo de un año contado a partir del momento en que se compruebe la infracción, las capturas de una población o grupo de poblaciones sometidas a una cuota asignada a dicho Estado miembro sólo se podrán desembarcar o transbordar en un puerto o en las aguas marítimas de otro Estado miembro o de un tercer país si el buque lleva a bordo un documento certificado por el Estado miembro en que esté registrado en el que se indique que este último ha inspeccionado el buque en el curso de los dos últimos meses. La Comisión y los demás Estados miembros serán informados del nombre y número externo de identificación de dicho buque y de la citada cuota.

Cuando las autoridades competentes del Estado miembro en que se efectúe el desembarque o el transbordo observen una infracción, el artículo 11 quater prevé que entablarán contra el patrón del barco de que se trate, o cualquier otra persona responsable, una acción jurídica (léase penal) o administrativa que pueda conducir a que se prive efectivamente a los responsables del beneficio económico de la infracción. Dicho Estado miembro puede transferir la persecución judicial de una infracción a las autoridades competentes del Estado miembro de registro, siempre que dicha transferencia garantice mejor el resultado que se desea alcanzar. El apartado 2 del artículo 11 quater establece que, si el Estado miembro de desembarque o de transbordo no incoa la acción penal o administrativa o no transfiere (el ejercicio de) la acción, las cantidades desembarcadas o transbordadas pueden deducirse de la cuota asignada a dicho Estado miembro, conforme al procedimiento denominado de Comité de Gestión.

2. Procedimiento

El recurso del Reino de España se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de enero de 1989.

La fase escrita siguió su curso reglamentario. El Reino de España renunció a presentar una réplica.

Mediante autos de 26 de abril y de 17 de mayo de 1989, se admitió la intervención de la Comisión y del Reino Unido en apoyo de las pretensiones del Consejo.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.

II. Pretensiones de las partes

El Reino de España, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:

— Anule el Reglamento n° 3483/88 del Consejo, de 7 de noviembre de 1988, que modifica el Reglamento n° 2241/87, por el que se establecen determinadas medidas de control de las actividades pesqueras.

— Condene en costas al Consejo.

El Consejo, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:

— Desestime el recurso por infundado.

— Condene en costas al Reino de España.

La Comisión y el Reino Unido, partes coadyuvantes, apoyan las pretensiones del Consejo.

III. Motivos y alegaciones

a) Observaciones previas

El recurso del Gobierno español censura esencialmente al Reglamento impugnado el querer transferir al Estado miembro de desembarque responsabilidades que incumben al Estado miembro de pabellón o de registro.

La Comisión señala, en primer lugar, que el recurso se funda en la idea básica de que el régimen anteriormente aplicable imponía la tarea de controlar el respeto de las normas de limitación de las capturas únicamente al Estado de pabellón. Ahora bien, esta idea es en su opinión inexacta. A este respecto, la Comisión explica que, desde el primer momento, la política común de la pesca impone el principio de responsabilidad compartida de los Estados miembros en la aplicación de las medidas de control. Habida cuenta de la importancia de la eficacia del sistema de control comunitario, la infracción de las normas de control debe ser objeto de persecución comunitaria, tal como ya se establecía en el artículo 11 ter, en relación con el artículo 1 bis, y completado por el nuevo artículo 11 qttater del Reglamento n° 2241/87. Si la normativa comunitaria tipifica como infracción no sólo la captura sino también el mantenimiento a bordo, el transbordo o el desembarco de pescado capturado ilegalmente, cuando estas actividades tengan lugar en las aguas o territorio de un Estado miembro, éste está obligado a perseguirlas aunque las capturas se hayan producido fuera de las aguas que están bajo su soberanía o jurisdicción.

Un exceso de pesca sobre la cuota sólo puede ser resultado o bien de que no se prohibió a tiempo, o bien de que los barcos siguen pescando y desembarcando o transbordando ilegalmente a causa de que el sistema sancioņador no es eficaz. Las consecuencias son drásticas para el Estado miembro de abanderamiento: iniciación de un procedimiento de infracción, compensación a los Estados miembros perjudicados con una pérdida de su cuota futura y retirada de la financiación comunitaria para las especies incluidas en la organización común de mercados capturadas en exceso de la cuota nacional. Por ello, la Comisión considera indispensable para el desarrollo de la política de la pesca la participación de todos los Estados miembros en el funcionamiento del sistema de control.

El Gobierno británico señala que, en la práctica, los Estados miembros que tienen buques registrados en sus territorios, pero que efectúan desembarques en otro Estado miembro, no recibían información suficiente y rápida acerca de dichos desembarques y, con frecuencia, los desconocían, al menos, hasta qué era demasiado tarde para evitar que pescasen cantidades superiores a sus propias cuotas. Afirma que el problema se exacerbó con una práctica conocida como quota hoppings en' virtud de là cual buques pesqueros registrados en un Estado miembro y que pescan con cargó a sus cuotas en realidad son propiedad y están bajo el control de empresas de otro Estado miembro en cuyos puertos se desembarcan a menudo las capturas. En particular, el Reino Unido ha sufido especiales problemas causados por una flota considerable de buques registrados en el Reino Unido, pero que son propiedad de empresas españolas y que desembarcan sus capturas en España.

b) La información que ha de facilitar el Estado miembro en el que se efectúe el desembarque (artículo 9 his)

El Gobierno español señala que la obligación de facilitar información de los desembarques y transbordos en un plazo de cuatro días laborables descarga completamente los deberes en materia de control de pesca en el Estado miembro en que se realicen dichos desembarques. El Estado miembro que reciba un mayor número de barcos de pesca que los demás Estados miembros está obligado así a costear los medios de control; se verá obligado a desarrollar nuevos medios de control. Afirma que cada Estado miembro debería ser responsable del control de las cuotas que le hayan sido atribuidas; esta obligación no puede trasladarse a otro Estado miembro.

El Consejo, el Gobierno británico y la Comisión señalan que las críticas del Gobierno español son de carácter político más que jurídico; no pueden constituir un motivo de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE.

El Consejo recuerda, además, que el Tribunal de Justicia precisó en su sentencia de 30 de septiembre de 1982 (Howe & Bainbridge, 317/81, Rec. 1982, p. 3257) que, si las dificultades causadas por la aplicación de una disposición comunitaria pueden tener importancia para interpretarla, ello no significa que tales dificultades puedan poner en tela de juicio la validez de dicha disposición. Por otra parte, la sentencia de 25 de mayo de 1982 (Comisión contra Países Bajos, 96/81, Rec. 1982, p. 1791) subrayó que los Estados están obligados, en virtud del artículo 5 del Tratado, a facilitar a la Comisión el cumplimiento de su misión, que consiste en velar por la aplicación de las disposiciones comunitarias.

El Gobierno británico añade que la obligación que tienen los Estados miembros de registrar y controlar los desembarques en sus territorios respectivos efectuados por todos los buques comunitarios es anterior ą la introducción del artículo 9 bis impugnado: esa obligación se deriva ya de los artículos 1 y 9 del Reglamento n° 2241/87 (no modificados).

La Comisión señala que el Estado miembro de abanderamiento debe determinar la fecha de agotamiento de su cuota a partir de los datos que le llegan por diversos canales sobre las capturas de cada barco. Afirma que el artículo 9 bis le permite verificar la exactitud de los datos recibidos directamente de sus propios barcos con arreglo al Reglamento n° 2807/83 de la Comisión, de 22 de septiembre de 1983, por el que se definen las modalidades particulares del registro de los datos relativos a las capturas de peces por los Estados miembros (DO L 276, p. 1 ; EE 04/02, p. 138). Dicha fecha es necesaria para que el Estado miembro de abanderamiento pueda prohibir provisionalmente a sus barcos la pesca de una o varias poblaciones. Habida cuenta de la desproporción entre las consecuencias del incumplimiento y los medios de control de que disponía el Estado miembro de pabellón antes de la adopción del Reglamento n° 3384/88, el artículo 9 bis es imprescindible para el mantenimiento de un sistema de control eficaz.

c) Control de las licencias por otro Estado miembro (artículo 11 bis)

El Gobierno español destaca que, al atribuir la competencia para controlar la existencia de licencias en un Estado miembro distinto del de bandera, el sistema general de licencias de pesca ha sido modificado sensiblemente. De acuerdo con el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 170/83, corresponde a los Estados miembros el determinar las modalidades de utilización de sus cuotas, así como regular los requisitos para el otorgamiento de las licencias. El artículo 11 bis«comunitariza» el sistema de licencias al obligar al Estado miembro de desembarco a que actúe como guardián de un sistema de licencias establecido por otro Estado miembro. Afirma que la responsabilidad de un Estado miembro sobre el uso de su propio sistema de licencias no puede transferirse a otro Estado miembro.

El Consejo, el Gobierno británico y la Comisión recuerdan que la competencia para adoptar, en el marco de la política común de la pesca, las medidas destinadas a la conservación de los recursos marítimos pertenece a la Comunidad, tal como lo declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 5 de mayo de 1981 (Comisión contra Reino Unido, 804/79, Rec. 1981, p. 1045). Los sistemas de licencias de pesca son simples técnicas de gestión del régimen comunitario de cuotas, comprendidas en las medidas de gestión expresamente previstas en el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 170/83. Por consiguiente, las modalidades de utilización de las cuotas establecidas por las normas nacionales se adoptan en el ejercicio de una competencia comunitaria atribuida a los Estados miembros. El demandado y las partes coadyuvantes consideran que esta situación jurídica muestra que la actitud del Gobierno español es contraria al principio de solidaridad comunitaria, que exige que los Estados miembros se presten asistencia mutua en la aplicación del Derecho comunitario.

d) Control suplementario para los barcos «reincidentes» (artículo 11 terj

Según el Gobierno español, el artículo 11 ter obliga a los buques que hayan infringido las disposiciones comunitarias o las nacionales, antes de proceder a la venta de sus capturas en un Estado miembro distinto al de su bandera, a volver al Estado miembro del pabellón para ser objeto de inspección y poder, posteriormente, obtener el certificado que le habilite para desembarcar y vender su carga en el puerto que desee.

Afirma que los productos de la pesca marítima deben considerarse comp totalmente obtenidos en un país cuando se han extraído del mar a partir de barcos registrados en ese país. Por tanto, el desembarque y la venta de pescado desde un buque en el puerto de un Estado miembro distinto al de su bandera constituye una exportación. En consecuencia, el artículo lì ter constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación prohibida por el artículo 34 del Tratado CEE, al poner trabas a la exportación de pescado desde buques llamados reincidentes.

Aduce que ésta es, también, la posición mantenida por la Comisión en sus observaciones en el asunto C-216/87, The Queen contra Ministry of Agriculture, Fisheries and Food ex parte Jaderow (en lo sucesivo, «Jaderow»), sentencia de 14 de diciembre de 1989, Rec. 1989, p. 4509. Según la Comisión, una legislación británica que subordina el otorgamiento de licencias de pesca a la obligación de desembarcar y vender el 50 % de las capturas en un puerto británico debe calificarse como una medida de efecto equivalente contraria al artículo 34 del Tratado CEE. Es cierto que, según jurisprudencia reiterada, el artículo 34 se refiere a las medidas nacionales que tienen por objeto o por efecto restringir específicamente las corrientes de exportación y establecer de esta forma una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y. su comercio de exportación, de forma a asegurar una ventaja especial a la producción nacional o al mercado interior del Estado miembro interesado. No obstante, en el asunto Jaderow, tanto el objeto como el efecto de la medida británica es específicamente garantizar una ventaja económica al Reino Unido beneficiando a la industria y al empleo en dicho país.

Considera que el artículo 11 ter tiene el mismo objetivo. Los propietarios de los barcos de pesca no podrán beneficiarse, de hecho, de la existencia de precios más altos ofrecidos en Estados miembros distintos del de pabellón. Por consiguiente, la disposición objeto del litigio es contraria al principio de libre circulación de mercancías.

El Consejo, el Gobierno británico y la Comisión opinan que el artículo 11 ter no constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación. No puede invocarse la posición defendida por la Comisión en el asunto C-216/87, Jaderow, para llegar a un punto de vista diferente. En dicho asunto se trataba de una disposición nacional que impedía, para una cantidad determinada, toda exportación directa a otros Estados miembros, medida cuya finalidad era lograr que los barcos ejercieran sus actividades a partir del Reino Unido. Por el contrario, el artículo 11 ter sólo prevé la posibilidad de que a los barcos de pesca se les obligue a llevar a bordo un documento que certifique que han sido inspeccionados en el curso de los dos últimos meses; además, sólo se aplica a barcos que hayan cometido ya infracciones. Tal carga impuesta a un grupo limitado de barcos no es desproporcionada con el objetivo perseguido, es decir, lograr un control más estricto.

Por otra parte, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 34 del Tratado CEE se refiere a las medidas nacionales que tienen por objeto o por efecto restringir específicamente las corrientes de exportación y establecer de este modo una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación, en detrimento de la producción o del comercio de otros Estados miembros. Para violar el artículo 34 del Tratado, la medida nacional debe perseguir una finalidad proteccionista. En ningún caso puede calificarse de este modo al artículo 11 ter.

El Gobierno británico añade que pueden efectuarse inspecciones en el Estado miembro de registro con intervalos de dos meses si los barcos de que se trate se ven obligados a visitar dicho Estado miembro en un momento determinado por otras razones, tales como cambiar la tripulación o coger suministros.

e) Ejercicio de acciones judiciales por el Estado miembro de desembarque (artículo 11 quarterj

El Gobierno español afirma que los Estados miembros no tienen competencia para sancionar infracciones cometidas fuera de su territorio por buques bajo pabellón extranjero. La legislación española que establece la potestad sancionadora sólo es aplicable en territorio español.

Además, la sanción de la pérdida de parte de la cuota, que se prevé en el artículo 11 quater en caso de que no se incoen acciones penales o administrativas, constituye una medida desproporcionada con el objetivo que trata de perseguirse. Incumbe a cada Estado miembro la gestión de sus propias cuotas y garantizar la correcta aplicación del sistema de licencias. No puede sancionarse a otro Estado miembro por una conducta que no le es imputable.

El procedimiento establecido para determinar las cantidades de pescado que han de deducirse de la cuota del Estado miembro de desembarque depende del Estado miembro del pabellón, que es el único que puede instar a la Comisión a actuar. Pero a un Estado miembro no puede imponérsele semejante sanción a través de una decisión de la Comisión adoptada previa intervención del Comité de Gestión. El Tratado CEE ha establecido un recurso por incumplimiento de las obligaciones comunitarias en sus artículos 169 y 170, y dichas disposiciones prevén una serie de garantías de tipo procedimental. Por consiguiente, nò puede admitirse un procedimiento que dependa únicamente de la mera denuncia de un Estado miembro.

El Consejo, el Gobierno británico y la Comisión señalan que el artículo 11 quater no viola ninguna norma de competencia y que es conforme con el sistema del Tratado. El hecho de que el artículo 11 quater imponga una tarea de control suplementario al Estado miembro de desembarque es consecuencia del principio de cooperación y de responsabilidades compartidas, sobre el que se basa la política común de la pesca.

Consideran que el Gobierno español ha hecho una presentación errónea del artículo 11 quater cuando afirma que esta disposición obliga a los Estados miembros de desembarque a sancionar a barcos que hayan cometido una infracción. Esta disposición crea más bien una obligación de ejercitar una acción, de conformidad con el principio establecido en el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 2241/87. Estas acciones deben ejercitarse según las disposiciones pertinentes de la legislación nacional del Estado miembro de desembarque, respetando el reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros. Además, se ha previsto una solución alternativa en el sentido de que el Estado de desembarque puede transferir la persecución judicial al Estado de registro.

La concepción estrictamente territorial del derecho sancionador, invocada por el Gobierno español, no es compatible con el principio de la lex loci delicti commissi del Derecho internacional en materia de responsabilidad delictiva. Según la normativa de la política común de la pesca, el acto esencial no es la captura sino el desembarque o el transbordo. Existe, por consiguiente, un vínculo sustancial entre el lugar del delito y la ley que en principio será aplicada, es decir, la del. Estado de desembarque. Por, lo demás, la Ley española n° 53/1982, sobre infracciones en materia de pesca marítima, establece expresamente que se aplicará a todas las infracciones administrativas que en materia de pesca se cometan en aguas bajo jurisdicción española.

En el presente caso, la ratio legis es asegurar una aplicación uniforme del Derecho comunitario, y en particular de las medidas de control. Conforme a la sentencia de 21 de septiembre de 1983 (Deutsche Milchkonţor, asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. 1983, p.. 2633), los Estados miembros deben asegurar en sus territorios la ejecución de la normativa comunitaria. Siempre que el Derecho comunitario no contenga normas comunes, las autoridades nacionales procederán siguiendo las normas de su Derecho nacional concillando esta aplicación con las exigencias del Derecho comunitario. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el principio de proporcionalidad exije que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que es adecuado y necesario para alcanzar la finalidad perseguida. No existe ninguna otra solución alternativa para hacer respetar el régimen de las cuotas de pesca: la deducción de las cantidades de la cuota del Estado miembro de desembarque aparece como la fórmula más adecuada por estar directamente relacionada con la finalidad perseguida.

Afirman que el procedimiento del Comité de Gestión, previsto para la reducción de una cuota en caso de violación del artículo 11 quater, no es contrario a los artículos 169 y 170 del Tratado CEE, En primer lugar, porque la deducción de la cuota del Estado miembro de desembarque no tiene el carácter de una sanción, dado que debe considerarse como una medida de gestión, al igual que la prevista en el artículo 11 quater. Si un Estado miembro tolera desembarques ilegales, la gestión de las cuotas del Estado miembro de registro pierde su eficacia; en tal caso, el Estado miembro de desembarque, responsable del exceso sobre la cuota, debe deducir dicho exceso de su propia cuota. A propósito del procedimiento denominado de Comité de Gestión, es interesante señalar que el mismo se aplica igualmente a las deducciones de las cuotas de los Estados miembros en caso de paralización de las actividades de pesca por la Comisión; se exige la consulta a los dos Estados miembros afectados. Así pues, consideran que este procedimiento da todas las garantías para salvaguardar los intereses del Estado miembro de desembarque.

T. Koopmans

Juez Ponente

( *1 ) Lengua de procedimiento: español.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA

27 de marzo de 1990 ( *1 )

En el asunto C-9/89,

Reino de España, representado por el Sr. Javier Conde de Saro, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, y por la Sra. Rosario Silva de Lapuerta, Abogada del Estado del Servicio Jurídico ante el Tribunal de Justicia, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada de España, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,

parte demandante,

contra

Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. Antonio Sacchettini, Director del Servicio Jurídico, por el Sr. Jacques Delmoly, administrador principal en dicho Servicio, y por el Sr. Germán Luis Ramos Ruano, miembro del mismo Servicio, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Jörg Käser, Director del Servicio Jurídico del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad Adenauer,

parte demandada,

apoyado por la

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por sus Consejeros Jurídicos Sres. Robert Caspar Fischer y Francisco José Santaolalla, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte coadyuvante,

y por el

Reino Unido, representado por el Sr. J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, 14, boulevard Roosevelt,

parte coadyuvante,

que tiene por objeto un recurso de anulación del Reglamento n° 3483/88 del Consejo, de 7 de noviembre de 1988, que modifica el Reglamento n° 2241/87, por el que se establecen determinadas medidas de control de las actividades pesqueras (DO L 306, p. 2),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres. O. Due, Presidente; Sir Gordon Slynn y F. A. Schockweiler, Presidentes de Sala; T. Koopmans, G. F. Mancini, R. Joliét, T. F. O'Higgins, G. C. Rodríguez Iglesias y M. Diez de Velasco, Jueces,

Abogado General: Sr. M. Darmon

Secretario: Sr. J.-G. Giraud

habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 31 de enero de 1990,

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 22 de febrero de 1990,

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de enero de 1989, el Reino de España, con arreglo al párrafo 1 del artículo 173 del Tratado CEE, solicitó la anulación del Reglamento n° 3483/88 del Consejo, de 7 de noviembre de 1988, que modifica el Reglamento n° 2241/87, por el que se establecen determinadas medidas de control de las actividades pesqueras (DO L 306, p. 2).

2 Las medidas de control objeto del presente asunto son las adoptadas con arreglo a los artículos 10 y 11 del Reglamento n° 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56). A tenor de su artículo 1, dicho Reglamento establece un régimen comunitario de conservación y gestión de los recursos pesqueros con vistas a garantizar «la protección de los fondos pesqueros, la conservación de los recursos biológicos del mar y su explotación equilibrada sobre bases duraderas y en condiciones económicas y sociales apropiadas». Con tales fines, dicho régimen debía incluir especialmente medidas de conservación, normas de utilización y reparto de los recursos, disposiciones particulares para la pesca costera y medidas de control.

3 Como consecuencia de las modificaciones sustanciales efectuadas en materia de inspección y control de las actividades de pesca, el Reglamento n° 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras (DO L 207, p. 1), procedió, en aras de la claridad, a la codificación de las normas aplicables en la materia. Según los considerandos de este Reglamento, dichas normas deben incluir disposiciones referentes a la inspección y control, por parte de las autoridades de los Estados miembros, de todos los barcos, incluidos los barcos de terceros países, bien sea en el mar, bien se en los puertos, y de todas las actividades en que la inspección debería permitir la verificación de la ejecución del Reglamento y la represión de las infracciones a la normativa aplicable.

4 El Reglamento n° 3483/88, cuya legalidad impugna el Reino de España, introduce ciertas modificaciones en las disposiciones del Reglamento n° 2241/87, añadiendo a éste cinco nuevos artículos. Con arreglo a sus considerandos, el Reglamento responde a la necesidad de reforzar la aplicación de las normas de conservación de la pesca a fin de impedir una actividad pesquera excesiva, mejorando para ello la cooperación entre los Estados miembros, y, a tal efecto, prevé que los Estados miembros puedan obtener, si así lo solicitan, una información más rápida y detallada sobre los desembarques de sus buques en otro Estado miembro.

5 Para una más amplia exposición de los hechos y del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes y de las partes coadyuvantes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

6 Los cuatro motivos invocados por el Gobierno español se refieren, respectivamente, a los artículos 9 bis, 11 bis, 11 ter y 11 quater que el Reglamento n° 3483/88 ha añadido a las disposiciones del Reglamento n° 2241/87. Procede examinarlos sucesivamente.

a) Artículo 9 bis (comunicación de informaciones)

7 En virtud del artículo 9 bis, el Estado miembro en el que estén registrados los buques pesqueros, o cuyo pabellón enarbolen éstosj puede pedir a los demás Estados miembros que le faciliten información sobre los desembarques o transbordos efectuados por dichos barcos en sus puertos o en sus aguas marítimas, cuando esa información se refiera a una determinada población o grupo de poblaciones sometidas a una cuota asignada al Estado rimembro de registro. Los demás Estados miembros facilitarán esta información en el plazo de cuatro días; dicha información se comunicará asimismo a la Comisión.

8 El Gobierno español critica esta nueva disposición porque considera que la misma descarga completamente los deberes en materia de control de las actividades pesqueras en el Estado miembro en el que se realicen dichos desembarques y traslada de este modo la responsabilidad del Estado miembro de registro al de desembarque. Afirma que las cuotas se atribuyen en función del pabellón o del registro de los buques de pesca, de modo que cada Estado miembro está obligado a controlar la actividad de sus propios buques.

9 Procede recordar ante todo, como han alegado con razón el Gobierno británico y la Comisión, partes coadyuvantes, que, hasta la entrada en vigor del Reglamento n° 3483/88, el régimen aplicable imponía a todos los Estados miembros, y no sólo al Estado miembro de registro, la obligación de controlar el respeto de las normas sobre limitación de las capturas. Con arreglo al apartado 1 del artículo 1 del Reglamento n° 2241/87, cada Estado miembro debe realizar las operaciones de control necesarias «en su territorio y en las aguas marítimas sometidas a su soberanía o a su jurisdicción»; dichas operaciones de control atañen en particular a las actividades de descarga, venta y almacenamiento de pescado y al registro de descargas y ventas.

10 Así pues, el Reglamento n° 2241/87 establece una responsabilidad compartida de los Estados miembros para el control del régimen de limitación de las capturas. En este mismo sentido, el apartado 3 del artículo 1 de dicho Reglamento obliga a los Estados miembros a coordinar sus actividades de control y a adoptar «las medidas que permitan a sus autoridades competentes así como a la Comisión estar informadas de manera regular y recíproca acerca de la experiencia adquirida al respecto». El artículo 9 bis se limita a precisar esas obligaciones de información.

11 Procede señalar, en segundo lugar, que el Gobierno español no ha sido capaz de indicar las razones jurídicas que impiden un cambio del régimen de control inicialmente establecido en el Reglamento n° 2241/87. En el escrito de interposición de su recurso, se limita a subrayar los nuevos medios de control y los gastos adicionales causados por la nueva disposición, sin demostrar, no obstante, que ello pueda contradecir la validez de dicha norma. El Gobierno español ha invocado en la vista el principio de proporcionalidad, pero no ha explicado hasta qué punto las medidas introducidas por el artículo 9 bis pueden resultar más onerosas de lo necesario para lograr un régimen coherente de control.

12 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo formulado por el Gobierno español contra el artículo 9 bis.

b) Artículo 11 bis 0 (control de las licencias)

13 Los Estados miembros que sometan, dentro de la cuota que les haya sido asignada, las actividades pesqueras de sus buques a un régimen de licencias, deben facilitar, con arreglo al apartado 1 del artículo 11 bis, determinadas informaciones a la Comisión y a los demás Estados miembros. A tenor del apartado 2 de ese mismo artículo, se prohibe «capturar, retener a bordo, transbordar o desembarcar pescado de la cuota de que se trate, a menos que el buque posea licencia para pescar dicha cuota», y no se le haya retirado o suspendido la licencia. Así pues, el control de la tenencia a bordo de una licencia puede corresponder a las autoridades del Estado miembro de desembarque o de transbordo.

14 El Gobierno español afirma que esta nueva disposición modifica sensiblemente el sistema general de licencias de pesca, al obligar al Estado miembro de desembarque a que actúe como guardián de un sistema de licencias establecido por otro Estado miembro. Considera, pues, que el sistema de licencias se está «comunitarizando».

15 A este respecto, procede señalar que el Reglamento n° 170/83 estableció, desde enero de 1983, un «régimen comunitario» de conservación y de gestión de los recursos del mar (párrafo 1 del artículo 1). Dicho régimen incluye, entre otras, medidas de conservación que pueden implicar una limitación de las capturas [letra d) del apartado 2 del artículo 2]. A tal efecto, se establece el total admisible de las capturas por existencias o grupo de existencias a fin de determinar, sobre esta base, el volumen de capturas disponibles para la Comunidad (artículo 3). Es este volumen el que a continuación «será repartido entre los Estados miembros» (apartado 1 del artículo 4). Corresponde a las autoridades de los Estados miembros determinar, de conformidad con las disposiciones comunitarias aplicables, las modalidades de utilización de las cuotas que les hayan sido atribuidas.

16 De ello se deduce que el régimen de licencias establecido por el Estado miembro de registro constituye uno de los métodos de que disponen los Estados miembros para hacer respetar los límites de captura impuestos en el marco del régimen comunitario de conservación. Por consiguiente, el Consejo podía reforzar el respeto de los regímenes de licencias exigiendo la colaboración de los Estados miembros distintos al del registro, sin infringir ninguna norma del Tratado ni ningún principio de Derecho.

17 Por tantOj no puede acogerse el segundo motivo del Gobierno español.

c) Artículo 11 ter (control de certificados)

18 El artículo 11 Jer se refiere al problema particular de los buques que hayan incumplido las normas de conservación o las medidas de control adoptadas por la Comunidad o el Estado miembro de registro. Dichos buques pueden quedar sometidos por esta razón a medidas de control suplementarias en las que se disponga que, durante un período máximo de Un año, deben llevar a bordo un documento certificado por el Estado miembro en que estén registrados en el que se indique que éste último ha inspeccionado el buque en el curso de los dos últimos meses. El artículo 11 ter establece que dichos buqués no podrán desembarcar ni transbordar sus capturas sometidas a cuota en un puerto o en las aguas de otro Estado miembro, a no ser que demuestren que el certificado se halla a bordo.

19 Según el Gobierno español, esta medida de control suplementario obliga al buque de que se trate, antes de proceder a la venta de sus capturas en un Estado miembro de la Comunidad, a volver al Estado miembro de registro para ser objeto en el mismo de una inspección y poder obtener el certificado que le habilite para desembarcar sus capturas en el puerto que desee. Considera que dicha medida dificulta la exportación del pescado desde el Estado miembro de registro y que constituye así una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación, prohibida por el artículo 34 del Tratado CEE.

20 Procede hacer constar, en primer lugar, que, como ha subrayado el Consejo, el artículo 11 ter no impone restricciones a la exportación de pescado, sino que se refiere a la posesión a bordo de un documento que certifique que el buque ha sido inspeccionado en el curso de los dos últimos meses. Esta obligación sólo se aplica a los buques que ya han cometido infracciones contra el régimen de conservación.

21 Procede recordar seguidamente que, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, el artículo 34 atañe sólo a las medidas que tengan específicamente por objeto o por efecto restringir las corrientes de exportación y establecer de este modo un trato diferente entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio exterior, de tal manera que asegure una ventaja particular a la producción nacional o al mercado interior, en detrimento de la producción o del comercio de otros Estados miembros (sentencia de 8 de noviembre de 1979, Groenveld, 15/79, Rec. 1979, p. 3409).

22 El Gobierno español no ha logrado demostrar por qué la obligación impuesta por la normativa comunitaria de que los buques de pesca lleven a bordo un certificado puede restringir específicamente las corrientes de exportación entre los Estados miembros y debe, pues, considerarse un obstáculo a la exportación a los efectos del artículo 34 del Tratado.

23 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo formulado contra el artículo 11 ter.

d) Artículo 11 guşter (incoación de acciones penales o administrativas contra las infracciones)

24 El artículo 11 quater se refiere a las obligaciones de las autoridades del Estado miembro de desembarque o de transbordo en materia de sanciones. Cuando estas autoridades observen determinadas infracciones al régimen de limitación de las capturas, están obligadas a entablar, contra el patrón del barco de que se trate o cualquier otra persona responsable, una acción penal o administrativa que pueda conducir a que se prive a los responsables del beneficio económico de la infracción o a cualquier otro resultado, que sea proporcional a la gravedad de la infracción y que prevenga eficazmente contra posteriores infracciones de tal naturaleza. No obstante, el Estado miembro de desembarque puede transferir la persecución judicial de la referida infracción al Estado miembro de registro previo acuerdo de este último. Las cantidades desembarcadas o transbordadas ilegalmente pueden deducirse de la cuota asignada al Estado miembro de desembarque o de transbordo si éste no incoa acciones penales o administrativas contra las personas responsables o no transfiere dichas acciones al Estado miembro de registro.

25 El Gobierno español formula diferentes motivos de recurso, contra esta disposición, algunos de los cuales se basan en el traslado de responsabilidades del Estado miembro de registro al de desembarque; estos motivos de recurso deben ser desestimados por las razones expuestas al examinar los motivos de recurso presentados contra los artículos 9 bis y 11 bis.

26 El Gobierno español invoca asimismo dos nuevos motivos de recurso. Según el primero, las autoridades del Estado de desembarque carecen de competencia para sancionar conductas de buques extranjeros que no se han realizado dentro de su territorio, dado que la potestad sancionadora de un Estado tiene, de acuerdo con las normas de Derecho internacional público, carácter territorial. El segundo motivo de recurso se refiere a la deducción de la cuota del Estado miembro de desembarque o de transbordo de las capturas desembarcadas o transbordadas ilegalmente. Considera que dicha medida constituye una sanción desproporcionada con el objetivo que trata de perseguirse, que es el de garantizar una correcta aplicación del sistema de cuotas, y que carece de garantías de tipo procedimental.

27 Por lo que se refiere a la competencia del Estado miembro de desembarque para perseguir judicialmente al patrón de un barco que enarbole pabellón de otro Estado miembro, hay que señalar ante todo que el artículo 11 quater, aunque pretende reforzar el sistema de control, no obliga a los Estados miembros a extender sus facultades más allá de los límites que se derivan de los principios generalmente admitidos en materia de reparto de competencias penales entre los Estados. El tenor mismo del artículo se refiere explícitamente a las «disposiciones pertinentes de la legislación nacional».

28 Hay que señalar a continuación que el exceso sobre las cuotas que trata de evitarse con el sistema de control no consiste en la captura de determinados peces, sino en el desembarque o el transbordo de capturas excedentárias. En efecto, del artículo 1 del Reglamento n° 2241/87 se deduce que los controles e inspecciones impuestos por la normativa comunitaria atañen a «las actividades de descarga, venta y almacenamiento de pescado y el registro de descargas y ventas». Los artículos 6 y 7 del mismo Reglamento establecen las obligaciones del capitán de un barco de pesca que enarbole pabellón de un Estado miembro o que esté registrado en un Estado miembro; dichas obligaciones incluyen, en particular, las declaraciones y las informaciones relativas a las capturas que el capitán ha de presentar en el momento de la descarga o del transbordo de cualquier cantidad de pescado perteneciente a poblaciones o grupos de poblaciones sujetas a limitación de capturas.

29 De ello se deduce que las infracciones al régimen de cuotas que deben ser sancionadas por el Estado miembro de desembarque o de transbordo en virtud del artículo 11 quater son las que tienen lugar en el momento de la descarga o del transbordo de capturas en un puerto de este Estado miembro o en las aguas marítimas sometidas a su soberanía o a su jurisdicción. Por consiguiente, debe desestimarse el motivo de recurso del Gobierno español.

30 Por lo que se refiere a la deducción de la cuota del Estado miembro de desembarque o de transbordo de las capturas desembarcadas o transbordadas ilegalmente, la Comisión alega que dicha deducción no constituye la sanción de un incumplimiento de las obligaciones del Estado miembro de que se trate, sino la aplicación de la norma de deducción de las cantidades capturadas en exceso de cuota, deducción necesaria para la gestión del régimen de cuotas en el marco del total admisible de capturas. Afirma que, sin el artículo 11 quater, esta deducción perjudicaría sólo al Estado miembro de registro, a pesar de que el exceso sobre la cuota de que se trata escaparía completamente a su control. Considera que la deducción de la cuota del Estado miembro de desembarque constituye una reacción adecuada a los excesos sobre las cuotas ocasionados por la falta de control por parte de este Estado miembro.

31 Debe acogerse esta alegación de la Comisión. El Consejo estaba legitimado para decidir, sin violar el principio de proporcionalidad, que la responsabilidad compartida de los Estados miembros para el control del régimen de limitación de las capturas implica no sólo que determinadas tareas de inspección y de control incumben al Estado miembro de desembarque, sino también que la reducción de las cuotas realizada a consecuencia de su exceso no se efectúe necesariamente en detrimento de las cuotas asignadas al Estado miembro de registro de los buques de pesca de que se trate, cuando el exceso sobre la cuota se deba en particular al hecho de que el Estado miembro de desembarque no ha tomado las medidas de control necesarias. En efecto, puede ser conveniente decidir que las cantidades desembarcadas o transbordadas ilegalmente puedan ser deducidas de las cuotas atribuidas al Estado miembro en el que se han realizado tales actividades cuando las autoridades de este Estado miembro no hayan entablado una acción penal o administrativa ni hayan transferido dicha acción al Estado miembro de registro.

32 Por lo demás, hay que precisar que cualquier decisión de la Comisión sobre reducción de cuotas de un Estado miembro determinado puede ser impugnada por éste mediante un recurso de anulación conforme a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 173 del Tratado CEE.

33 De todo lo anterior se deduce que debe desestimarse el recurso en su totalidad.

Costas

34 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino de España, procede condenarle en costas, incluidas las de la Comisión. Al no haber solicitado condena en costas, el Gobierno británico cargará con las ocasionadas por su intervención.

En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA decide:

1) Desestimar el recurso.

2) Condenar al Reino de España en costas, incluidas las de la Comisión.

3) El Reino Unido cargará con sus propias costas.

Due Slynn Schockweiler Koopmans Mancini Joliét O'Higgins Rodríguez Iglesias Diez de Velasco Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 27 de marzo de 1990. El Secretario J.-G. Giraud El Presidente O. Due

( *1 ) Lengua de procedimiento: español.