CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

presentadas el 20 de octubre de 2005 ( )

Asunto C‑428/04

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República de Austria

«Incumplimiento – Directiva 89/391/CEE – Seguridad y salud laboral – Transposición incompleta e incorrecta – Aplicación tardía a los profesores de enseñanza pública – Recurso a servicios externos – Designación de los encargados de los primeros auxilios, de la lucha contra incendios y de la evacuación – Participación y consulta de los trabajadores con funciones específicas en la materia – Sustancias peligrosas – Equipos de protección individual»

1. La Comisión ha presentado una demanda contra Austria por el cauce del artículo 226 CE, en la que solicita al Tribunal de Justicia la condena de ese Estado por la incompleta e incorrecta trasposición de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (en lo sucesivo, «Directiva»). ( )

2. En concreto, le reprocha no haber respetado los compromisos que le incumben en virtud del artículo 2, del artículo 7, apartado 3, del artículo 8, apartado 2, del artículo 11, apartado 2, letras c) y d), del artículo 13, apartado 2, letras a) y b), así como del artículo 18 de la mencionada disposición.

I. La Directiva

3. La protección de la integridad en el entorno laboral constituye un objetivo social, como revela el artículo 31, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza el 7 de diciembre de 2000, ( ) al reconocer a todo asalariado el derecho a desempeñar su empleo «en condiciones que respeten su salud, su seguridad y su dignidad». ( ) Pero también se configura como una ineludible medida de naturaleza económica que, al afectar a los costes de producción, aconseja exigencias similares en todos los países miembros. ( )

4. En este contexto, la Directiva instaura el marco jurídico del modelo comunitario de prevención de riesgos y, además, habilita para adoptar otras que, en particular, se ocupen de los campos relatados en su anexo. ( )

5. Una de las características más sobresalientes estriba en el ámbito de aplicación, de alcance universal, puesto que, a tenor del artículo 2, apartado 1, la regulación ha de observarse en «todos los sectores de actividades, públicas o privadas (industriales, agrícolas, comerciales, administrativas, de servicios, educativas, culturales, de ocio, etc.)», salvo que, conforme al apartado 2 del mismo precepto, lo impidan «de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo, en las fuerzas armadas o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protección civil», en cuyo caso hay que velar porque la seguridad y la salud queden aseguradas, en consonancia con la finalidad de la norma.

6. Otro rasgo relevante radica en la precisa delimitación de obligaciones y de responsabilidades que efectúa, distinguiendo entre las correspondientes a los empresarios y a los empleados. ( )

7. Para el patrono se crean unas cargas generales (artículo 6) y otras especiales (artículos 7 a 12); entre estas últimas cabe reseñar las siguientes:

– Según el artículo 7, ha de nombrar «uno o varios trabajadores para ocuparse de actividades de protección y de actividades de prevención de los riesgos profesionales de la empresa y/o del establecimiento» (apartado 1), de suerte que «si las competencias en la empresa y/o establecimiento son insuficientes para organizar dichas actividades […] deberá recurrir a competencias (personas o servicios) ajenas a la empresa y/o al establecimiento» (apartado 3).

– En relación con los «primeros auxilios, la lucha contra incendios y la evacuación de los trabajadores», el artículo 8 le obliga a tomar «las medidas necesarias, adaptadas al tamaño y al carácter de las actividades de la empresa y/o el establecimiento, habida cuenta de que otras personas pueden encontrarse presentes», así como a «organizar las relaciones necesarias con los servicios exteriores» (apartado 1), y, en su virtud, a «designar a los trabajadores encargados de poner en práctica» las actuaciones de socorro reseñadas (apartado 2).

– El artículo 11 trata de la consulta y de la participación de los operarios, indicando en el apartado 2 que «los trabajadores o los representantes de los trabajadores que tengan una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores participarán de forma equilibrada, de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, o serán consultados previamente y a su debido tiempo por el empresario sobre:

[…]

b) la designación de los trabajadores prevista en el apartado 1 del artículo 7 y en el apartado 2 del artículo 8, así como sobre las actividades aludidas en el apartado 1 del artículo 7; [( )]

c) las informaciones previstas en el apartado 1 del artículo 9 [( )] y en el artículo 10; [( )]

[…]».

8. Para facilitar estas tareas, se exige al asalariado un genérico compromiso de colaboración, ya que, a tenor del artículo 13, apartado 1, le incumbe «velar, según sus posibilidades, por su seguridad y su salud, así como por las de las demás personas afectadas, a causa de sus actos u omisiones en el trabajo, de conformidad con su formación y con las instrucciones de su empresario». Este postulado se concreta en el apartado 2, pues «deberán, en particular:

a) utilizar correctamente las máquinas, aparatos, herramientas, sustancias peligrosas, equipos de transporte y otros medios;

b) utilizar correctamente el equipo de protección individual puesto a su disposición y, después de su utilización, colocarlo en su sitio;

[…]».

9. Con el propósito de verificar el grado de acatamiento de la Directiva, el artículo 18 encomienda a los Estados miembros dictar «las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias» para cumplirla, informando inmediatamente a la Comisión (apartado 1) y comunicándole el texto de las resoluciones nacionales aprobadas en el ámbito de la referida Directiva (apartado 2).

II. El derecho nacional pertinente

10. La adaptación del ordenamiento jurídico austriaco a la Directiva se ha llevado a cabo mediante una pluralidad de normas. ( ) Especial significación revisten la Bundesgesetz über Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit [ArbeitnehmerInnenschutzgesetz – ASchG (Ley federal sobre la seguridad y la salud en el trabajo)] (en lo sucesivo, «ASchG») ( ) y la Bundesgesetz über Sicherheit und Gesundheitsschutz der in Dienststellen des Bundesbeschäftigten Bediensteten [Bundesbedienstetenschutzgesetz (Ley federal sobre la seguridad y la protección de la salud de los agentes empleados en los servicios estatales)] (en lo sucesivo, «B-BSG»), ( ) pues sirven de referencia para el examen de varios de los motivos de incumplimiento denunciados en este proceso, sin perjuicio de que, al analizarlos, exponga con mayor detalle la regulación nacional aplicable.

11. La ASchG atribuye a los patronos el nombramiento de delegados de seguridad y de médicos del trabajo, ofreciendo en ambos casos tres alternativas: contratarlos en la empresa, acudir a agentes externos o utilizar los servicios de un centro específico (artículo 73, apartado 1, y artículo 79, apartado 1, respectivamente). Además han de escoger a los encargados de la lucha contra los incendios y de la evacuación de los obreros (artículo 25, apartado 4), así como, si en el mismo lugar hay cinco o más empleados, a quienes han de prestar los primeros auxilios (artículo 26, apartado 3). De las designaciones y los ceses en los anteriores puestos ha de informarse previamente –si no intervienen los órganos representativos de personal ni el comité para la protección, ha de consultarse– a los responsables de seguridad (artículo 11, apartado 5).

12. Estos responsables de seguridad se distinguen de los delegados de seguridad en que su presencia no se requiere en todas las empresas, ( ) en las funciones que ejercen ( ) y en las obligaciones que, con respecto de unos y otros, asumen los patronos. El empresario ha de facilitar a los responsables de seguridad el acceso a los documentos relativos a la seguridad, a la protección de la salud, a los accidentes laborales, así como a los que se refieran a las sustancias peligrosas o al ruido, entre otros, comunicándoles cualquier alteración que se produzca, las medidas emprendidas para corregirla y, en general, los deberes, las consignas y las autorizaciones en la materia (artículo 11, apartado 7). ( ) Si no hay comité de empresa, las cargas del empleador se incrementan, pues ha de consultarles sobre las consecuencias que los equipos o las sustancias utilizadas, las condiciones laborales y los factores ambientales puedan tener en la seguridad y en la salud; también ha de hacerlos participar en la elección de los equipos de protección personal; por último, ha de implicarlos en la búsqueda y en la evaluación de las contingencias, en la adopción de las medidas apropiadas, así como en la planificación y en la organización de la formación (artículo 11, apartado 6).

13. Los trabajadores se ven compelidos a aplicar las medidas preventivas a tenor de su preparación y de las instrucciones proporcionadas por su patrono (artículo 15, apartado 1). En particular, han de comportarse de manera adecuada para evitar los riesgos, empleando correctamente las herramientas de trabajo y los equipos de protección individual (artículo 15, apartado 2).

14. Por su parte, la B-BSG tiene un contenido similar; la diferencia estriba en el ámbito de aplicación, pues concierne a los funcionarios federales. ( )

III. El procedimiento precontencioso

15. La Directiva tenía que haberse incorporado al derecho austriaco el 1 de enero de 1994, fecha en la que entró en vigor el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. ( )

16. Tras la adhesión de la República de Austria a las Comunidades Europeas, las autoridades competentes notificaron los textos jurídicos de trasposición a la Comisión que, una vez examinados, recabó diversas informaciones y aclaraciones para comprobar si se había realizado una completa y correcta adaptación.

17. La referida Institución no quedó convencida, por lo que el 12 de enero de 1998 remitió a dicho Estado una carta de emplazamiento exponiendo los puntos que, a su entender, faltaban por desarrollar.

18. Tras un intercambio de comunicaciones, el 19 de diciembre de 2002 la Comisión emitió un dictamen motivado, al que Austria respondió en una carta de 20 de febrero de 2003, completada por otra de 11 de septiembre siguiente, prosiguiendo distintas notificaciones de medidas adoptadas.

19. Al no quedar persuadida de que se hubiera efectuado en el Estado presuntamente infractor un acomodo correcto de la Directiva, la Comisión decidió acudir al Tribunal de Justicia, instando la declaración de incumplimiento, conforme al artículo 226 CE.

IV. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia

20. La demanda tuvo entrada en el registro de este Tribunal de Justicia el 6 de octubre de 2004 y la contestación llegó el 18 de noviembre del mismo año.

21. En el escrito inicial se formuló también un motivo relativo a la incorrecta trasposición del artículo 12, apartado 4, de la Directiva, del que se desistió en la réplica, a raíz de las precisiones facilitadas por el Gobierno austriaco.

22. Tras la correspondiente réplica, Austria no estimó preciso recurrir a una dúplica, por lo que se clausuró la fase escrita; no existiendo tampoco interés por un debate verbal, el asunto ha quedado listo para la elaboración de estas conclusiones.

V. Examen de los motivos de incumplimiento

23. Se alegan en el recurso dos causas de inobservancia de la Directiva, englobando en la segunda cinco infracciones distintas.

A. Primer motivo

24. La Comisión pretende la constatación de que Austria ha desconocido el artículo 18 de la Directiva por no haber adoptado la Landeslehrer-Dienstrechtsgesetz (Ley relativa al estatuto de los profesores de los Länder) (en lo sucesivo, «LDG»), promulgada para trasponer dicha norma comunitaria, dentro del plazo señalado, o, en todo caso, por no haberle comunicado a tiempo su aprobación. ( )

25. El Estado demandado reconoce esta última circunstancia, alegando que de la información sobre la publicación de la LDG ( ) se acusó recibo el 10 de septiembre de 2004.

26. A este respecto, basta recordar que, reiteradamente, la jurisprudencia ha declarado que el incumplimiento se ha de determinar en función de la situación del Estado miembro al final del término fijado en el dictamen motivado, de modo que los cambios posteriores no se toman en cuenta por el Tribunal de Justicia. ( )

27. En el asunto de autos, ha de considerarse acreditada la vulneración denunciada, dado que la vigencia de la LDG se notificó fuera de plazo. ( )

B. Segundo motivo

28. Bajo esta rúbrica, la Comisión estima que, en la adaptación del ordenamiento jurídico austriaco a la Directiva, se han cometido cinco violaciones, cuyo examen ha de llevarse a cabo individualizadamente.

1. La trasposición del artículo 2, apartado 1

29. El problema planteado aquí deriva de la exclusión de los profesores de enseñanza pública obligatoria acreditados en el Tirol del ámbito de aplicación universal de la regulación comunitaria, que comprende todas las actividades, públicas y privadas.

30. Resulta claro que se transgrede el artículo 2, apartado 1, de la Directiva cuando se deja fuera de su cobertura a ciertos maestros.

31. Según la representación de la República demandada, la LDG ha eliminado posteriormente el obstáculo que impedía el sometimiento de aquel personal a dicha legislación.

32. Ahora bien, este hecho no disculpa la infracción, pues, conforme he reflejado al tratar el primer motivo, la norma nacional se aprobó una vez transcurrido el plazo otorgado en el dictamen motivado.

2. La trasposición del artículo 7, apartado 3

33. En virtud de este artículo, si la empresa carece de la capacidad para organizar las actividades de protección y de prevención de los riesgos laborales, ha de recurrir a servicios externos.

34. La Comisión entiende que tal apartado, en combinación con el apartado 1 del propio precepto, que compele al patrono a designar a uno o varios trabajadores para ocuparse específicamente de dichas tareas, implica acudir a los medios ajenos si no bastan los propios.

35. La legislación austriaca, por el contrario, ofrece tres alternativas para seleccionar a los delegados de seguridad y a los médicos laborales: utilizar empleados de la misma entidad, contratar la prestación fuera o ir a un centro especializado (artículos 73, apartado 1, y 79, apartado 1, de la ASchG y, de forma análoga, artículos 73, apartado 1, y 76, apartado 1, de la B-BSG).

36. Un debate parecido se suscitó en relación con una normativa neerlandesa similar en el asunto en el que recayó la sentencia de 22 de mayo de 2003, Comisión/Países Bajos, ( ) que reprochó a la ley nacional no haber recogido «el carácter subsidiario del recurso a competencias ajenas a la empresa, para garantizar las actividades de protección y de prevención de los riesgos profesionales» (parte dispositiva). ( )

37. El Tribunal de Justicia, siguiendo las conclusiones que preparé en dicho caso, confirmó que el artículo 7 de la Directiva consagra una jerarquía entre las obligaciones de los patronos (apartados 21 y 30): ( ) la fundamental consiste en designar a uno o varios trabajadores para ocuparse de las funciones señaladas; la subsidiaria, en recurrir a competencias ajenas sólo si las propias son insuficientes (apartado 53). La prioridad ha de encontrar un reflejo expreso en el derecho nacional (apartado 23), pues se trata de una medida de organización para favorecer la participación de los asalariados en su propia seguridad (apartado 40). Si se permitiera la opción, quedaría en entredicho la plena aplicación (apartado 23) y el efecto útil de la regulación (apartados 54 y 55).

38. Resulta apropiado trasladar dichas consideraciones a este proceso, pues la filosofía que inspira la Directiva se asienta en el principio de que la protección contra los riesgos laborales comienza en el lugar de trabajo.

39. La argumentación, además, no se desvirtúa por las alegaciones vertidas en la contestación a la demanda, invocando el gran número de empresas sin competencias internas suficientes para hacerse cargo de los servicios y el carácter excepcional de las que las poseen, ( ) pues con tal alegación se desconoce que el artículo 7 no pretende que todos los centros dispongan de una organización dedicada a las actividades referidas, sino que, ante la probabilidad de que muchas de las compañías afectadas carezcan de la capacidad de asegurar la prestación por sí mismas, lo hagan, cuando alcancen esa posibilidad, total o parcialmente, en combinación con servicios externos, tal y como permite el artículo 7, apartado 6.

40. Al omitir la jerarquía que se infiere del artículo 7, apartados 1 y 3, las normas austriacas no los han incorporado adecuadamente.

3. La trasposición del artículo 8, apartado 2

41. En virtud de este precepto, el patrono ha de designar a los trabajadores encargados de poner en práctica los primeros auxilios, de la lucha contra incendios y de la evacuación.

42. La Comisión lo considera un deber incondicional, mientras que el Estado demandado propugna que pueda dispensarse el nombramiento en atención a las dimensiones de la empresa [artículos 26 de la ASchG y de la B-BSG, en relación con los artículos 39 y 40 de la Arbeitsstättenverordnung (Reglamento sobre los lugares de trabajo) (en adelante, «AStV») ( ) y de la Bundes-Arbeitsstättenverordnung (Reglamento sobre los lugares de trabajo federales)] ( ) o a la conveniencia de la nominación (artículos 25 de la ASchG y de la B‑BSG en relación con el artículo 43 de la AStV). ( )

43. Austria justifica su legislación, aduciendo que, como el apartado 1 del artículo 8 exige acordar, en las materias reseñadas, «las medidas necesarias», adaptadas al tamaño y al carácter de las actividades desarrolladas, el apartado 2 queda sujeto a esos mismos condicionantes.

44. Esta tesis falla por varias razones:

– En primer lugar, la Directiva, con arreglo al artículo 1, pretende la aplicación de medidas para promover el incremento de la seguridad y de la salud laboral (apartado 1), incluyendo unos principios generales (apartado 2), que no afectan a las disposiciones nacionales ni a las comunitarias, más favorables para la protección (apartado 3). Esta última regla supone que las únicas salvedades previstas tienen lugar cuando se otorga un mayor amparo. Además, según el artículo 2, ha de observarse por «todos» los sectores de actividad, con la sola excepción de los que presenten ciertas particularidades inherentes y específicas a la función pública, citándose, a título de ejemplo, las fuerzas armadas, la policía y los servicios de protección civil.

Ninguno de los dos preceptos permite, pues, derogaciones, en atención a la entidad del negocio o a la conveniencia de poner en práctica los dictados comunitarios. En consecuencia, tampoco cabe la que defiende el Estado demandado respecto del nombramiento de los responsables de las tareas reseñadas.

– En segundo lugar, la recta interpretación de los apartados 1 y 2 del artículo 8 conduce a pensar que el primero contiene una noticia general e indeterminada de las providencias que se pueden adoptar, mientras que el segundo recoge una mención concreta, como lo acredita la expresión «en particular» que emplea y la precisión de las facetas en las que influyen la magnitud y las contingencias del centro.

Si se admitieran las proposiciones del Estado demandado, se iría en contra de la letra de la norma y se contravendría el espíritu que inspira la regulación, cuya observancia quedaría circunscrita a las grandes instalaciones o al albur de apreciaciones subjetivas.

– En tercer lugar, aunque las pequeñas y las medianas empresas poseen unas características propias (unas estructuras organizativas informales o la intensa rotación del personal por ejemplo), así como unas necesidades peculiares, estas circunstancias no afectan al nivel intrínseco de peligro, por lo que carecen de entidad suficiente para determinar la inaplicación de la obligación señalada.

No obstante, ya he apuntado que el tamaño o los riesgos específicos, aunque no derogan la regla básica, habilitan para modularla, ya que el párrafo segundo del mismo artículo 8, apartado 2, hace depender de dichos factores la formación y el número de los trabajadores responsables de las funciones aludidas, así como el material que se les ha de suministrar.

Se puede acudir a la importancia o al volumen de la firma y a la naturaleza de las labores desempeñadas para concretar los elementos que convergen en el mandato del artículo 8, apartado 2, pero no para justificar su omisión. ( )

– Por último, la obligación que se impone debe consistir en delimitar quién se encarga de llamar a la ambulancia, a los bomberos o a otras asistencias, de utilizar el botiquín o el extintor o en indicar las salidas de emergencia, ante situaciones susceptibles de producirse en entornos laborales reducidos.

45. De las razones anteriores se deduce que Austria infringe el artículo 8, apartado 2, de la Directiva cuando restringe su aplicación. ( )

4. La trasposición del artículo 11, apartado 2, letras c) y d)

a) Planteamiento

46. Una de las novedades más destacadas de la Directiva estriba en procurar la consulta y la participación de los trabajadores en las tareas relacionadas con la seguridad y la salud laborales. ( ) La importancia de estas intervenciones se resalta en los considerandos de la norma ( ) y su contenido se detalla en el artículo 11, que las configura como obligaciones de los patronos, diferenciando las que afectan a los asalariados y a sus representantes en general (apartado 1) de las que, de manera mucho más pormenorizada, se refieren a los que tienen funciones específicas en la materia (apartados 2 a 5).

47. La dualidad subjetiva responde a la lógica del sistema diseñado, puesto que, al lado de los propios trabajadores, hay otro grupo de interesados, constituido por quienes, con arreglo al artículo 7, apartado 1, son nombrados en cada empresa para ocuparse de las actividades de protección y de prevención de riesgos.

48. Estas últimas personas han de participar de forma equilibrada o ser consultadas previamente, a su debido tiempo, por el empresario sobre los extremos descritos en el artículo 11, apartado 2, en especial, sobre las informaciones del artículo 9, apartado 1, y del artículo 10, así como sobre el recurso a competencias ajenas a la compañía.

49. La Comisión plantea su queja contra Austria refiriéndose a estas dos prescripciones, pues entiende que en este país no se contempla la intervención de aquellos agentes en todas las comunicaciones enunciadas en el artículo 10 ni en el requerimiento a medios ajenos a la entidad.

b) Sobre las informaciones del artículo 10

50. El artículo 11, apartado 2, letra c), prescribe que quienes han asumido las tareas de tutela de la seguridad y de la salud participen u opinen sobre los extremos contenidos en el artículo 10. En concreto, la Institución demandante estima que no se ha previsto la concurrencia de dichos sujetos en las siguientes informaciones:

– las que se han de proporcionar con carácter general sobre los riesgos para la seguridad y la salud, así como las medidas y las actividades de salvaguarda que afecten a «cada tipo de puesto de trabajo y/o de función» [artículo 10, apartado 1, letra a)];

– las que han de facilitarse a quienes, desde fuera de la empresa, aportan trabajadores (artículo 10, apartado 2);

– y las que, en cuanto responsables de la materia, han de recibir procedentes «tanto de las actividades de protección y de prevención, como de los servicios de inspección y organismos competentes para la seguridad y la salud» [artículo 10, apartado 3, letra c)].

51. Conviene advertir que no se discute que hayan de ofrecerse los datos correspondientes –si así fuera, se imputaría el incumplimiento del artículo 10 de la Directiva–, sino la intervención en su obtención de un grupo de empleados, aspecto que se sitúa en un momento anterior.

i) Los riesgos y las actividades que afectan al puesto de trabajo y/o de función [artículo 10, apartado 1, letra a)]

52. La República austriaca aduce que el comité de empresa ha de colaborar en la búsqueda y en la evaluación de los riesgos, así como en la determinación de las medidas que proceda adoptar [artículo 92a, apartado 1, punto 3, de la Arbeitsverfassungsgesetz (Ley federal que regula los informes de trabajo y la organización social de las empresas) (en adelante, «ArbVG»)]; ( ) si no hay órganos representativos del personal, esa labor la desempeñan los encargados de la seguridad (artículo 11, apartado 6, de la ASchG); en ausencia de ambos, todos los trabajadores tienen que ser consultados y participar (artículo 13, apartado 2, de la ASchG). Las actuaciones aludidas, cuando la prevención lo requiera, han de efectuarse con referencia al puesto de trabajo [artículo 4, en relación con el artículo 5, de la ASchG y la Verordnung über die Sicherheits- und Gesundheitsschutzdokumente (Reglamento sobre los documentos que inciden en la seguridad y en la protección de la salud)]. Estos cometidos implican consultar a los trabajadores acerca de las informaciones de los peligros en cada puesto de trabajo y/o función.

53. Pese al esfuerzo argumental desplegado por el Estado demandado, ha de entenderse que no ha traspuesto correctamente la Directiva:

– los repetidos preceptos se enmarcan en la lógica del sistema austriaco, que, según he avanzado, no exige la designación de responsables de seguridad en todas las empresas, contradiciendo la Directiva e incurriendo en los mismos vicios revelados al examinar la trasposición del artículo 7, apartado 3, pues la enunciación sucesiva, por defecto, de los implicados –comité de empresa, encargados de seguridad y empleados en general– puede ocasionar que, si hay un órgano representativo de personal, los comisionados para la prevención no cooperen en las informaciones de que se trata;

– por otra parte, no recogen la necesidad de terciar en las reseñas que se han de proporcionar, sino en la detección y en la prevención de contingencias;

– además, la individualización de los riesgos de cada tipo de puesto de trabajo y/o de función sólo entra en juego cuando resulte precisa a tales efectos, limitación inexistente en la regulación de la Comunidad Europea.

54. Se impone, por tanto, una evocación concreta y prioritaria de quienes se ocupan de las actividades de protección y de prevención para que participen o se les consulte en la información que ha de suministrarse sobre los riesgos de cada tipo de empleo y/o cometido, que, al faltar en el ordenamiento austriaco, evidencia el incumplimiento.

ii) Las informaciones a los empresarios externos (artículo 10, apartado 2)

55. El Estado demandado mantiene haber traspuesto el artículo 11, apartado 2, letra c), en relación con el artículo 10, apartado 2, de la Directiva, obligando al empleador a adoctrinar a los operarios extraños a la empresa sobre los riesgos del lugar de trabajo (artículo 8, apartado 2, punto 1, de la ASchG). ( )

56. Pero el precepto de cuya correcta incorporación se discrepa no exige tal indicación –lo hace el artículo 10, apartado 2–, sino que los encargados de la salvaguarda colaboren o manifiesten su opinión al respecto, por ejemplo, sobre su alcance o su contenido.

57. Las disposiciones nacionales invocadas no incluyen esa concreta muestra de la intervención de los responsables específicos, y tampoco cabe deducirla de su tenor, por lo que ha de apreciarse la infracción denunciada.

iii) Informaciones suplementarias [artículo 10, apartado 3, letra c)]

58. La participación o la consulta de los designados para la prevención se extiende a los datos que han de recibir, procedentes de las actividades de protección, así como de los servicios de inspección y de los organismos competentes en materia de seguridad y de salud laboral.

59. Austria argumenta que respeta este mandato la Arbeitsinspektionsgesetzes (Ley sobre la inspección de trabajo) (en lo sucesivo, «ArbIG») ( ) y la ASchG.

60. De la mano de la ArbIG:

– los órganos representativos del personal han de concurrir a las visitas de los inspectores a los lugares y a los puestos de trabajo. También tienen que hacerlo, en número suficiente, los responsables de la seguridad, los delegados de la seguridad y los médicos del trabajo; en todo caso, su asistencia resulta imperativa si piden acudir. El empresario ha de avisar a dichos órganos y personas de la presencia del inspector (artículo 4, apartado 8, de la ArbIG);

– además, la inspección ha de comunicar a los comités de empresa las medidas y los exámenes practicados (artículo 5, apartado 4, de la ArbIG), notificándoles igualmente las sanciones que se impongan (artículo 9, apartado 4, de la ArbIG);

– estos mismos comités reciben copia de las órdenes remitidas al empresario para evitar las infracciones en la materia, dándose traslado a los responsables de la seguridad y a los médicos del trabajo, cuando el contenido atañe a sus funciones (artículo 9, apartado 1, de la ArbIG);

– si, al realizar el control, hace falta adoptar medidas para tutelar la vida y la salud de los asalariados, una trascripción de la solicitud dirigida a la autoridad competente se envía a los comisionados laborales (artículo 10, apartado 1, de la ArbIG).

61. En cuanto al contenido de la ASchG, procede resaltar que:

– el patrono ha de informar sobre las obligaciones, las órdenes y las autorizaciones que incumben a la protección de los trabajadores a los responsables de la seguridad (artículo 11, apartado 7, de la ASchG), así como, en su defecto, al conjunto de los empleados (artículo 12, apartado 7, de la ASchG);

– dichos encargados, en las cuestiones que afecten a la seguridad y a la salud, de acuerdo con los órganos representativos del personal, tienen que defender los intereses de los obreros frente a los empresarios, las administraciones competentes y demás organismos (artículo 11, apartado 1, punto 3, de la ASchG);

– las compañías han de consultar tales cuestiones con los designados para la tutela (artículo 11, apartado 4, de la ASchG) y con los trabajadores (artículo 13, apartado 1, de la ASchG).

62. La lectura detenida de esa prolija enumeración de prescripciones revela una intención bien definida de respetar el deber de información del artículo 10 de la Directiva. Pero, según he advertido, no se debate la trasposición de ese precepto, sino la del siguiente, que enuncia un cometido distinto, para que quienes desempeñan una misión específica en la prevención participen o asesoren sobre tales comunicaciones, a saber, como he expuesto antes a título de ejemplo, respecto de su alcance o de su contenido.

63. Por otra parte, a tenor de la finalidad y la sistemática de la Directiva, no cabe pensar que el compromiso de colaboración se incardina en el genérico encargo de recabar su parecer en materia de prevención, regulado en la legislación de Austria.

64. En consecuencia, al no recoger expresamente esta concreta atribución del aludido grupo de obreros, el Estado demandado vulnera la Directiva.

c) Sobre el recurso a competencias ajenas a la empresa

65. La Comisión también entiende que se ha violado el artículo 11, apartado 2, letra d), de la Directiva por no haber incluido en la participación o en la consulta de los trabajadores con tareas específicas el hecho de que, cuando el centro carezca de infraestructura para ocuparse de las actividades de protección y de prevención, se acuda a personas o a servicios extraños a la entidad.

66. El Gobierno austriaco alega que los responsables de la seguridad han de ser informados previamente, inquiriéndose su opinión con respecto al nombramiento y a la destitución de los delegados, de los médicos del trabajo, así como de las personas que han de asumir los primeros auxilios, la lucha contra incendios y la evacuación (artículo 11, apartado 5, de la ASchG), salvo cuando haya un órgano de representación del personal, de quien pueda instarse su pronunciamiento (artículo 92a, apartado 3, de la ArbVG y, a sensu contrario, artículo 11, apartado 6, de la ASchG), o cuando tales extremos se hayan discutido en el seno de un comité de higiene y de seguridad (artículo 88 de la ASchG). ( ) En el sector de la función pública hay una normativa similar (artículo 11, apartado 5, de la B-BSG). A su juicio, estas disposiciones satisfarían las exigencias comunitarias.

67. Pero tales disposiciones sólo se atienen parcialmente ( ) al mandato de participación o de consulta de la letra b) del artículo 11, apartado 2, de la Directiva, que se remite a la designación de los trabajadores propuesta en el artículo 7, apartado 1 –responsables de la prevención–, y en el artículo 8, apartado 2 –encargados de poner en práctica los primeros auxilios, la lucha contra incendios y la evacuación–, pero no a la de la letra d).

68. En puntos anteriores de estas conclusiones he expresado que el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva contempla el deber principal del empresario de designar a quienes han de atender las actividades de protección y de prevención, mientras que el apartado 3 del mismo precepto enuncia la imposición subsidiaria de que, si los medios de la propia entidad no bastan, se haga uso de servicios externos. La distinción entre uno y otro cometido se ha llevado al artículo 11, apartado 2, por lo que la trasposición debe mencionar los dos, sin que quepa subsumir el segundo en el primero.

69. Además, la letra d) del artículo 11, apartado 2, no persigue que quienes han asumido específicamente funciones de protección y de seguridad intervengan en la selección de las personas que han de llevar a cabo algunas tareas en ese ámbito, sino que lo hagan cuando la empresa pretenda acudir a servicios externos, ante la insuficiencia de sus propios medios, lo que les permite opinar sobre ambas cuestiones.

70. La ordenación adoptada por el Estado demandado no recoge la procedencia de que, a la hora de abordar la decisión de recurrir a servicios externos, se deje intervenir a los responsables, ( ) por lo que no hay duda de la vulneración imputada.

5. La trasposición del artículo 13, apartado 2, letras a) y b)

a) Planteamiento

71. Al relatar el marco jurídico comunitario, he dejado constancia de que, a continuación de las obligaciones de los empresarios, la Directiva enuncia, en el artículo 13, las de los trabajadores, partiendo de un principio general (apartado 1) que después precisa, cuando enumera unos deberes particulares (apartado 2), entre los que figura el de utilizar correctamente las máquinas, los aparatos, las herramientas, las sustancias peligrosas, los equipos de transporte y la dotación de protección individual que, tras su uso, se ha de colocar en su sitio [letras a) y b)].

72. Las normas austriacas exigen a los empleados manejar bien, de acuerdo con su formación y con las directrices de su patrono, los instrumentos de trabajo y el equipo de protección personal que se pone a su alcance (artículos 15, apartados 2, de la ASchG y de la B-BSG).

73. La Comisión echa de menos unas reglas sobre la manipulación adecuada de las «sustancias peligrosas» y sobre el reintegro a su lugar del equipo de protección, por lo que estima la trasposición incompleta.

b) Sobre las sustancias peligrosas

74. El Estado demandado alega que las pautas de protección frente a las sustancias peligrosas no figuran al lado de las de los útiles laborales, sino en otro título de la propia ASchG (el título IV) ( ) y en distintos reglamentos administrativos, ( ) circunstancia que la Comisión considera insuficiente para ofrecer al asalariado una información clara acerca de sus responsabilidades.

75. Según el Tribunal de Justicia, la adaptación del derecho nacional a una directiva no requiere reproducirla formal y textualmente en una norma legal o reglamentaria, pues basta con reflejarla en un contexto jurídico general, siempre que se asegure efectivamente la plena aplicación de sus disposiciones. ( )

76. De acuerdo con esta jurisprudencia, hay que indagar si el referido artículo 13 de la Directiva requiere la alusión conjunta a las fuentes de riesgo reseñadas y, en su caso, si atenta al propósito perseguido.

77. Aunque no se haya argüido nada al respecto, el tratamiento diferenciado se justifica, al percibir que las principales causas de la peligrosidad de las condiciones laborales aparecen agrupadas en dos grandes bloques, con líneas de actuación paralelas, a fin de que el principio de seguridad integrada despliegue toda su eficacia preventiva. ( ) En el primero tienen cabida las que proceden del propio centro de trabajo, como las dimanantes de las estructuras de los edificios, de las circunstancias ambientales o de la organización de la prestación de servicios; en el segundo se integran las derivadas de los elementos que han de manipular los trabajadores. ( )

78. Dentro de estas últimas se distinguen dos tipos: por una parte, las procedentes de los instrumentos mecánicos, ya sean herramientas, equipos de trabajo o máquinas; por otra, las provocadas por las sustancias físicas, químicas o biológicas.

79. La separación entre unos riesgos y otros obedece, además de a su origen, a la aplicación de métodos de prevención propios, ya que, para verificar la fiabilidad de los aparatos, se usan técnicas de seguridad, colectivas e individuales, mientras que, cuando se controla la exposición a los productos nocivos, se emplean procedimientos de higiene industrial.

80. Por tanto, la cita que el artículo 13, apartado 2, hace de las sustancias peligrosas entre los útiles de trabajo no impide que, en el plano nacional, se diferencien, siempre y cuando se alcance el objetivo expresado en el apartado 1 del mismo precepto comunitario, consistente en que los trabajadores velen por su integridad y por su salud, así como por las de las demás personas afectadas.

81. La Comisión no ha acreditado la medida en la que la regulación austriaca incide en dicho resultado, pues se ha limitado a afirmar que, con una indicación conjunta de ambas referencias, el trabajador tendría una idea más detallada de sus deberes, lo que constituye una simple conjetura, pues se ignoran las causas de la insuficiencia de las disposiciones estatales sobre sustancias peligrosas invocadas en la contestación a la demanda. Ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, para constatar el incumplimiento del derecho comunitario, ha de quedar demostrada la inobservancia, proporcionándose al Tribunal de Justicia todos los elementos para realizar la verificación oportuna, sin que basten meras presunciones. ( )

c) Sobre los equipos de protección individual

82. El Estado denunciado en este proceso refuta uno de los argumentos desplegados por la Comisión para sostener su recurso, en cuanto al uso plural de los equipos, alegando que estas dotaciones, por razones de higiene, se destinan al manejo personal de sólo un trabajador, de ahí que la restitución sea inútil, porque otros operarios no las pueden emplear.

83. Esta alegación, empero, no justifica la ausencia de una advertencia explícita en las normas austriacas para obligar a quien se ha servido de dicho instrumental a colocarlo en su sitio.

84. La correcta ubicación del material posee una importancia pareja a la de su acertada manipulación, que resultaría imposible si no estuviera en su lugar cuando se necesita, circunstancia que desborda la idea de higiene aludida. Por eso, la Directiva distingue entre una y otra acción, confiriéndoles el mismo rango, de modo que, si el derecho nacional omite una referencia expresa a ambas, la trasposición queda incompleta.

C. Corolario

85. Lo expuesto anteriormente me lleva al convencimiento de que el Estado demandado, por un lado, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 18 de la Directiva y, por otro lado, ha incorporado defectuosamente a su ordenamiento jurídico el artículo 2, apartado 1, el artículo 7, apartado 3, el artículo 8, apartado 2, el artículo 11, apartado 2, letras c) y d), y el artículo 13, apartado 2, letra b), de la Directiva, sin que se haya violado la letra a) del último precepto citado.

VI. Costas

86. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, quien pierda el proceso ha de ser condenado en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Con arreglo al artículo 69, apartado 3, del mismo Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de uno y de otro interviniente, el Tribunal de Justicia puede repartir las costas o decidir que cada cual abone las suyas.

87. Habida cuenta de que tanto la Comisión como la República austriaca han pedido la recíproca atribución de los gastos judiciales y de que propongo estimar el recurso en su práctica totalidad, dicho Estado ha de asumir las nueve décimas partes de las costas de la Institución comunitaria, que, a su vez, ha de hacerse cargo de una décima parte de las correspondientes a la otra parte.

VII. Conclusión

88. Conforme a las reflexiones precedentes, sugiero al Tribunal de Justicia:

1) Declarar que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 18 de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, y que ha incorporado de manera incorrecta a su ordenamiento jurídico el artículo 2, apartado 1, el artículo 7, apartado 3, el artículo 8, apartado 2, el artículo 11, apartado 2, letras c) y d), así como el artículo 13, apartado 2, letra b), de dicha Directiva.

2) Desestimar el recurso en todo lo demás.

3) Condenar a la República de Austria al pago de las nueve décimas partes de las costas de la Comisión.

4) Condenar a la Comisión al pago de una décima parte de las costas de la República de Austria.