Conclusiones del Abogado General Lenz presentadas el 18 de noviembre de 1993. - ALISON MAITLAND TOOSEY CONTRA CHIEF ADJUDICATION OFFICER. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: SOCIAL SECURITY COMMISSIONER - REINO UNIDO. - LIBRE CIRCULACION DE TRABAJADORES - SEGURIDAD SOCIAL - PRESTACIONES DE INVALIDEZ - ESTADO MIEMBRO COMPETENTE. - ASUNTO C-287/92.



Recopilación de Jurisprudencia 1994 página I-00279



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

A. Introducción

1. La presente petición de decisión prejudicial, remitida por el Social Security Commissioner plantea cuestiones relativas al Estado competente para conceder prestaciones por invalidez y a la posibilidad de tener en cuenta, como fundamento de la solicitud, los períodos de residencia cubiertos en otro Estado miembro.

2. La demandante en el procedimiento principal, de nacionalidad británica, comenzó su carrera profesional trabajando en el Reino Unido durante el período 1964-1965. Interrumpió su actividad profesional al contraer matrimonio y por causa de maternidad. En 1973, por motivos relacionados con el trabajo de su marido, se trasladó con su familia a Bélgica, donde trabajó desde 1974 hasta 1982.

3. En 1982, la demandante tuvo que dejar de trabajar por motivos de salud. Sufre de una hemiplejia espasmódica que le obliga a utilizar una silla de ruedas. Posteriormente y de nuevo por motivos de trabajo del esposo, la familia se instaló en Francia desde 1983 hasta 1985, regresando después al Reino Unido.

4. La demandante solicitó en el Reino Unido la concesión de un "severe disablement allowance" (subsidio de gran invalidez; en lo sucesivo, "SDA"), que fue denegado por las autoridades de dicho país tanto por motivos de forma, la supuesta incompetencia de las autoridades británicas, como por motivos de fondo, la demandante no cumplía, según ellas, el requisito de diez años de residencia durante los veinte años anteriores.

5. La demandante opina, por el contrario, que las autoridades británicas son competentes con arreglo al Derecho comunitario. Además, según este Derecho, deben computarse también los períodos de residencia cubiertos en otro Estado miembro.

6. El Juez a quo plantea si el inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 es aplicable en un caso como el de la demandante (primera cuestión). En caso de respuesta afirmativa, plantea entonces si la institución competente es la del Estado de empleo (apartado 1 del artículo 39 del Reglamento nº 1408/71) o la del Estado de residencia [apartado 5 del artículo 39 considerado en relación con el inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 71] (segunda cuestión). Las cuestiones tercera, cuarta y quinta plantean en qué condiciones pueden tenerse en cuenta los períodos de residencia cubiertos en otro Estado miembro en lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos de hecho que sirven de fundamento a la solicitud. Por último, el órgano remitente pregunta, para el caso de que la institución del Estado de empleo sea competente, cuáles son las obligaciones de la institución del Estado de residencia, tanto desde el punto de vista de las obligaciones procesales de cooperación como de la posible obligación de pagar un anticipo sobre un eventual derecho a prestación (cuestión sexta).

7. En relación con el tenor de las cuestiones, los antecedentes de hecho y las alegaciones de las partes, me remito al informe para la vista.

B. Apreciación

8. Es indiscutible que la demandante, como trabajadora por cuenta ajena de nacionalidad británica que ha trabajado en más de un Estado miembro, está comprendida dentro del ámbito de aplicación personal del Reglamento nº 1408/71 (1) (artículo 2). El Capítulo 2 del Título III contiene la normativa referente a las prestaciones por invalidez, la cual distingue entre las prestaciones cuya cuantía es independiente de la duración de los períodos de seguro (artículos 37 a 39) y aquéllas cuya cuantía depende de la duración de los períodos de seguro o de residencia (artículos 40 y 41). Con arreglo a la parte A del Anexo IV del Reglamento, (2) para Bélgica, "las legislaciones relativas al régimen general de invalidez" (letra A), y para el Reino Unido, la "Sección 36 de la Ley de seguridad social de 1975 (Social Security Act 1975)", (3) deben ser consideradas como prestaciones de la primera categoría. En consecuencia, la aplicación del primer artículo del Capítulo relativo a las prestaciones por invalidez no ofrece duda.

9. El artículo 39, que lleva por título "liquidación de las prestaciones", contiene una definición de la institución competente. Con arreglo al mismo, es, por principio, competente la institución del Estado miembro cuya "legislación fuera aplicable en el momento de sobrevenir la incapacidad para el trabajo seguida de invalidez". (4) Si existe un derecho a las prestaciones, esta institución es la única competente según el Reglamento (apartado 2 del artículo 39). Sólo cuando no se tiene ningún derecho a percibir de esta institución prestaciones por invalidez -teniendo en cuenta asimismo que ciertos elementos constitutivos del derecho se cumplen en otro Estado miembro (artículo 38)- cabe, con carácter subsidiario, considerar otra institución como institución competente (apartado 3 del artículo 39). Tanto la institución competente con carácter principal, como la que lo es con carácter subsidiario, son instituciones pertenecientes a un (anterior) Estado de empleo.

10. El apartado 5 del artículo 39, en la versión del Reglamento (5) aplicable en el presente litigio, contiene una excepción en la que se atribuye la competencia al Estado de residencia, excepción a la que se acoge la demandante. El apartado 5 del artículo 39 remite al inciso ii) de la letra a) y a la primera frase del inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 71. Por su parte, el artículo 71 constituye una excepción que figura en el Capítulo relativo a las prestaciones de desempleo en el que forma una sección aparte, la Sección 3, cuya rúbrica es la siguiente: "desempleados que residieran, mientras ocupaban su último empleo, en un Estado miembro distinto del Estado competente".

11. Según las normas generales establecidas por la letra a) del apartado 2 del artículo 13, el Estado competente es el Estado de empleo. El ámbito de aplicación personal del artículo 71 se limita, pues, a priori, a las personas que hayan residido -de la forma que fuere- en otro Estado miembro durante el período en que desarrollaron su actividad laboral. La primera remisión [inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71] se aplica a los trabajadores fronterizos conforme los define la letra b) del artículo 1 del Reglamento. Es indiscutible que la demandante no pertenece a esta categoría de trabajadores. (6) Afirma, por el contrario, que ella es una trabajadora por cuenta ajena de las contempladas en la primera frase del inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 71, pues regresó al territorio del Estado en que vivía como trabajadora por cuenta ajena distinta de un trabajador fronterizo.

12. Esta interpretación de la disposición ignora el hecho de que el Estado al que regresa el trabajador por cuenta ajena en el sentido de la disposición debe haber sido Estado de residencia durante el período de empleo. La necesidad de que este vínculo haya existido ya durante el período de empleo se deduce del contenido de la disposición, de su contexto y del lugar que ocupa dentro del sistema del Reglamento. Otra cuestión es la de en qué circunstancias debe considerarse satisfecho el requisito de "residencia". (7) Sea como fuere, no se ha alegado, a este respecto, que la demandante residiera en el territorio del Reino Unido durante su período de empleo en Bélgica.

13. La jurisprudencia apoya la interpretación del artículo 71 del Reglamento expuesta con anterioridad. En la sentencia Di Paolo, (8) el Tribunal de Justicia dispuso que la disposición del inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 71 debía interpretarse de manera estricta. En la sentencia Guyot, (9) el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 71 no se aplicaba a un desempleado que residía, durante su último empleo, en el Estado miembro en el que trabajaba. Por último, es cierto que en el asunto Gray (10) no se planteaba expresamente al Tribunal de Justicia la cuestión de la aplicación del artículo 71, pues el órgano remitente -como manifestó el Tribunal de Justicia- había excluido ya su aplicación. Si el Tribunal de Justicia hubiera considerado inexacta esta premisa, lo habría indicado en su sentencia prejudicial.

14. Habida cuenta, pues, de que la demandante no está comprendida dentro del ámbito de aplicación personal del artículo 71 del Reglamento, no puede acogerse al apartado 5 del artículo 39. En consecuencia, debe aplicársele la disposición general del artículo 39, apartados 1 y 2, según la cual la institución competente sería la de Bélgica como Estado del último empleo. Si por cualquier motivo -difícil de precisar en el presente caso- la solicitud presentada ante esta institución fuere denegada, entonces, debía intervenir la institución competente del Reino Unido con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 39 del Reglamento, como institución de un Estado de empleo anterior.

15. Por lo tanto, procede responder negativamente a la primera cuestión sometida por el Juez a quo. Las cuestiones segunda, tercera y cuarta versan sobre la aplicación del apartado 5 del artículo 39. De conformidad con la solución aquí preconizada, resulta innecesario responder a dichas cuestiones.

16. También es jurídicamente relevante en lo que se refiere a la competencia basada en los apartados 1 ó 3 del artículo 39 del Reglamento la cuestión relativa al cómputo de los períodos de residencia en el marco del artículo 38; esta cuestión fue suscitada por el órgano remitente en la cuarta cuestión y reproducida palabra por palabra en la quinta, que se plantea expresamente para el caso de que se responda negativamente a la primera cuestión.

17. Según la versión del artículo 38 del Reglamento vigente en el momento de la presentación de la solicitud de prestación por invalidez en 1986, para fundar la solicitud sólo debían computarse los períodos de seguro cubiertos bajo las legislaciones de otros Estados miembros.

18. El Gobierno del Reino Unido opina que los períodos de residencia cubiertos en otros Estados miembros no pueden computarse. Estima que las prestaciones sólo pueden concederse con arreglo a los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico de un Estado miembro, ordenamiento jurídico en cuyo marco se exige un período mínimo de residencia en el Reino Unido. La Comisión opina, por el contrario, que los períodos de residencia cubiertos en otros Estados miembros deben computarse.

19. El artículo 38 del Reglamento es una disposición que prevé el reconocimiento de los requisitos impuestos por el ordenamiento jurídico de un Estado miembro para tener derecho a las prestaciones y aplicados en el marco del ordenamiento jurídico de otro Estado miembro distinto. En esa medida, el artículo 38 constituye la aplicación concreta de la letra a) del artículo 51 del Tratado CEE, que dispone "la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas".

20. En un sistema no contributivo no suele tenerse en cuenta la cobertura de períodos de seguro para hacer valer los derechos a las prestaciones. Por lo tanto, en términos generales, una interpretación restrictiva del artículo 38 carecería de efectos prácticos en caso de que las solicitudes de prestación fueran presentadas en un sistema no contributivo. La aplicación del Reglamento nº 1408/71 no contribuiría a que se estimara la solicitud. El fin perseguido por el artículo 51 del Tratado CEE y por el Reglamento nº 1408/71, adoptado en aplicación del primero, consistente en colocar al trabajador migrante en la misma situación que si hubiera ejercido su actividad profesional en un único Estado miembro, no se alcanzaría si, en el sistema de Seguridad Social de otro Estado miembro, no se tuvieran en cuenta elementos de hecho ocurridos en el ejercicio de la libre circulación de trabajadores.

21. Una persona que por su estatuto está comprendida dentro del ámbito de aplicación personal del Reglamento nº 1408/71 (11) (véase el artículo 2 del Reglamento) debería, por principio, poder contar con que los elementos de hecho relevantes desde el punto de vista de la Seguridad Social fueran también reconocidos en otro Estado miembro. Por esta razón considero que los períodos de residencia que han sido cubiertos en tales circunstancias bajo la legislación de un Estado miembro deberían tenerse también en cuenta en la legislación de otro Estado miembro, en tanto en cuanto son un requisito del derecho a las prestaciones. A mi juicio, el artículo 38 del Reglamento debe interpretarse en sentido amplio, de forma que sean reconocidos no sólo los períodos de seguro, sino también los períodos de residencia cubiertos en las mismas condiciones.

22. La normativa adoptada con posterioridad mediante reglamentos modificativos no contradice esta solución:

En mi opinión, la ampliación del Anexo VI del Reglamento, rúbrica L, nos 17 y 18, resultado de la introducción de la letra f) del apartado 2 del artículo 13 (12) por el Reglamento (CEE) nº 2195/91, (13) no es contraria a un reconocimiento de los períodos de residencia. La ampliación del Anexo VI, rúbrica L, mediante la inserción del subsidio de invalidez grave, (14) clarifica las consecuencias jurídicas de la letra f) del apartado 2 del artículo 13 recientemente introducido.

23. Si la demandante presentara una solicitud de prestación subsidiaria ante la institución competente del Reino Unido, estaría basada en el apartado 3 del artículo 39 del Reglamento. En este contexto sería aplicable la letra b) del nº 17 de la rúbrica L del Anexo VI. Esta dispone:

"[El trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia] [...] tendrá derecho a que se asimilen a períodos de presencia o de residencia en el Reino Unido los períodos de seguro cumplidos, como trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia, en el territorio o bajo la legislación de otro Estado miembro."

Estimo que la ampliación del Reglamento no es incompatible con un reconocimiento análogo de los períodos de residencia anteriores a la entrada en vigor de la normativa.

24. La entrada en vigor del Reglamento modificativo (CEE) nº 1248/92 (15) tampoco conduce a otro resultado. Según sus términos expresos, a partir del 1 de junio de 1992, los períodos de residencia cumplidos en otro Estado miembro deberán tenerse en cuenta en el marco del artículo 38. En los considerandos del Reglamento, (16) se indica expresamente:

"Considerando que deben modificarse los artículos 38 y 45 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 para aportar mayor claridad a las normas de cómputo de los períodos de seguro o de residencia cumplidos en dos o varios Estados miembros y realizados en calidad de trabajador por cuenta ajena y por cuenta propia y/o en el contexto de un régimen general y especial [...];"

25. Ya que se trata de una "aclaración", y no de una normativa nueva o modificativa, ni tampoco de una simple ampliación, considero que no es posible extraer de la adopción de un Reglamento modificativo una conclusión opuesta, la de que no deberían tenerse en cuenta los períodos de residencia anteriores a su entrada en vigor.

26. Para terminar, procede responder a la sexta cuestión del Juez a quo, planteada para el caso de que la institución belga sea competente con arreglo al apartado 1 del artículo 39. El órgano remitente plantea la cuestión de las obligaciones que pudiera tener el Estado de residencia, tanto desde el punto de vista de la forma como del fondo. Partiendo de la premisa de que la institución del Estado de empleo está obligada a pagar las prestaciones, no existe una obligación análoga para la institución del Estado de residencia. Tratándose de prestaciones por invalidez, no está previsto el reparto de la obligación de pago de las prestaciones entre el Estado competente y el Estado de residencia, como es el caso, por ejemplo, en el Capítulo relativo a las prestaciones por enfermedad y por maternidad, con derechos consecutivos de reembolso entre instituciones.

27. En cambio, las disposiciones relativas a los criterios de forma para la presentación de la solicitud han sido adoptadas con la finalidad de facilitar su presentación al beneficiario y al mismo tiempo de vincular a las instituciones de los Estados miembros. El artículo 86 del Reglamento nº 1408/71 establece, verbi gratia, que es posible presentar una solicitud que interrumpa la prescripción del plazo ante la institución de otro Estado miembro distinta de la del Estado competente. El artículo 35 del Reglamento (CEE) nº 574/72 contiene, por el contrario, una disposición especial relativa a las solicitudes de prestaciones por invalidez. Según esta disposición, la solicitud puede expresamente dirigirse a la institución competente del Estado de residencia, la cual trasladará entonces la solicitud a la institución competente.

28. Las disposiciones de procedimiento evocadas constituyen requisitos mínimos a los que las instituciones de los Estados miembros deben atenerse. Nada impide a los Estados miembros imponer requisitos más severos a fin de facilitar al beneficiario la presentación de su solicitud. Precisamente en el caso de las prestaciones por invalidez, hay que pensar en una obligación de asistencia de las autoridades del Estado de residencia, pues el seguimiento de una solicitud de prestación en otro Estado miembro, ya gravoso por sí mismo, es infinitamente más difícil para una persona minusválida. No obstante, los Reglamentos nos 1408/71 y 574/72 no permiten afirmar que de la normativa comunitaria resulte expresamente la existencia de una obligación en este sentido.

C. Conclusión

29. Por consiguiente, estimo que procede responder a las cuestiones sometidas al Tribunal de Justicia de la siguiente forma:

"1) La primera frase del inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 no se aplica a un trabajador por cuenta ajena que tras finalizar su actividad profesional traslada su residencia a otro Estado miembro.

2) La institución competente de un Estado miembro debe reconocer los períodos de residencia cumplidos en otro Estado miembro por una persona comprendida dentro del ámbito de aplicación personal del Reglamento, como lo haría con los períodos de residencia cumplidos en el territorio del Estado miembro competente.

3) El interesado puede presentar su solicitud, interrumpiendo así la prescripción, ante la institución del Estado de residencia, que la trasladará a la institución competente. La institución del Estado de residencia no está obligada a pagar prestaciones."

(*) Lengua original: alemán.

(1) - Versión consolidada del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO 1992, C 325, p. 1).

(2) - Véase el apartado 2 del artículo 37.

(3) - Texto introducido, con efecto retroactivo al 29 de noviembre de 1984, por el Reglamento nº 2195/91 (DO 1991, L 206, p. 2).

(4) - El subrayado es mío.

(5) - La norma impuesta por el apartado 5 corresponde en la actualidad al subapartado 1 del apartado 6, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1248/92 (DO L 136, p. 7, que entró en vigor el 1 de junio de 1992). En el curso de los años 1991 y 1992, las disposiciones relacionadas con ella fueron modificadas tanto en el ámbito del Derecho comunitario como en el del Derecho nacional. Como consecuencia de ello, según expuso el representante del Gobierno del Reino Unido, la demandante recibe el SDA desde 1992, lo que lleva a pensar que la respuesta a las cuestiones prejudiciales sólo es relevante en lo que se refiere a la situación jurídica anterior.

(6) - No pertenece a esta categoría ni como trabajador fronterizo auténtico, ni como trabajador fronterizo atípico , lo que podría haber permitido la aplicación del inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 71; véase la sentencia de 12 de junio de 1986, Miethe, (1/85, Rec. p. 1837). En la sentencia de 17 de febrero de 1977, Di Paolo (76/76, Rec. p. 315), el Tribunal de Justicia consideró como indicio del mantenimiento del lugar de residencia, el hecho de que la familia de la trabajadora por cuenta ajena hubiera permanecido en el Estado indicado.

(7) - En el asunto 236/87, Bergemann (sentencia de 22 de septiembre de 1988, Rec. p. 5125), la demandante había trasladado su residencia a otro Estado miembro en el curso de la relación laboral. Posteriormente, no regresó nunca al Estado de empleo, pues durante las últimas semanas de la relación laboral no se encontraba en él por causa de vacaciones. En el asunto C-102/91, Knoch (sentencia de 8 de julio de 1992, Rec. p. I-4341), la demandante regresaba cada vez a su Estado de residencia por unos meses tras haber trabajado en el Reino Unido durante el año académico como lectora de lengua extranjera.

(8) - Sentencia de 17 de febrero de 1977, Di Paolo, antes citada.

(9) - Sentencia de 11 de octubre de 1984, Guyot (128/83, Rec. p. 3507).

(10) - Sentencia de 8 de abril de 1992, Gray (C-62/91, Rec. p. I-2737). El Sr. Gray, de nacionalidad británica, había residido y trabajado durante cerca de veinte años en España. Tras regresar al Reino Unido, presentó una solicitud de prestaciones de desempleo.

(11) - No es necesario que esté desarrollando una actividad profesional.

(12) - Que establece: La persona a la que deje de ser aplicable la legislación de un Estado miembro sin que por ello pase a aplicársele la legislación de otro Estado miembro de conformidad con una de las reglas enunciadas en las letras anteriores o con una de las excepciones o normas especiales establecidas en los artículos 14 a 17, quedará sometida a la legislación del Estado miembro en cuyo territorio resida, de conformidad con las disposiciones de esta legislación únicamente .

(13) - DO 1991, L 206, p. 2.

(14) - Véase el decimoséptimo considerando.

(15) - DO 1992, L 136, p. 7.

(16) - Véase el cuarto considerando.