CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. J. KOKOTT

presentadas el 16 de diciembre de 2004 ( )

Asunto C‑283/03

A.H. Kuipers

[Petición de decisión prejudicial planteada por el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Países Bajos)]

«Leche y productos lácteos – Normativa nacional sobre reducciones o aumentos del precio de la leche cruda en función de la calidad – Reglamento (CEE) nº 804/68 – Prohibición de ayudas estatales (artículos 87 CE y 88 CE)»

I. Introducción

1. En los Países Bajos existe un régimen de precios conforme al cual las centrales lecheras aplican reducciones sobre el precio de la leche de calidad inferior que abonan a los productores, es decir, a los ganaderos. Con esas reducciones se financian primas, de cuantía moderada, que se abonan a los productores que hayan entregado a las centrales lecheras, durante cierto tiempo, leche de calidad irreprochable.

2. En el presente asunto se examina este régimen de precios desde el punto de vista del Derecho comunitario. El Sr. Kuipers, cuyas entregas de leche de 1995 fueron calificadas, en algunos casos, de calidad inferior por la central lechera, se opone a las reducciones aplicadas por dicha central lechera por considerarlas contrarias al Derecho comunitario.

3. En este contexto el College van Beroep voor het bedrijfsleven neerlandés (en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») solicita al Tribunal de Justicia que interprete la prohibición comunitaria de ayudas de Estado (artículo 87 CE, apartado 1), y la prohibición de ejecutar ayudas (artículo 88 CE, apartado 3), así como el Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (en lo sucesivo, «Reglamento nº 804/68»). ( )

II. Marco jurídico

A. Derecho comunitario

4. El marco jurídico comunitario de este asunto lo constituyen los artículos 36 CE, apartado 1, 87 CE, apartado 1 y 88 CE, apartado 3, así como el Reglamento nº 804/68. ( )

5. Conforme al artículo 36 CE, apartado 1, las disposiciones del capítulo relativo a las normas sobre la competencia son aplicables a la producción y al comercio de los productos agrarios sólo en la medida determinada por el Consejo, en el marco de las disposiciones y de acuerdo con el procedimiento previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 37, teniendo en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 33.

6. El artículo 87 CE, apartado 1, establece lo siguiente:

«Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

7. En el artículo 88 CE, apartado 3, se dispone lo siguiente:

«La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva».

8. Los artículos 23 y 24 del Reglamento nº 804/68 presentan el siguiente tenor literal: ( )

«Artículo 23

Salvo disposiciones contrarias del presente Reglamento, los artículos 92 a 94 del Tratado serán aplicables a la producción y al comercio de los productos mencionados en el artículo 1.

Artículo 24

1. Salvo lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 92 del Tratado, quedarán prohibidas las ayudas cuyo importe se determine en base al precio o a la cantidad de los productos contemplados en el artículo 1.

2. Quedarán prohibidas, así mismo, las medidas nacionales que permitan una compensación entre los precios de los productos incluidos en el artículo 1.»

Los productos enumerados en el artículo 1 del Reglamento nº 804/68, al que se remite el artículo 24, apartado 2, son, entre otros, la leche, la nata, la mantequilla, el queso, el requesón, la lactosa y el jarabe de lactosa.

9. Respecto a todo ello, el duodécimo considerando del Reglamento nº 804/68 proporciona la siguiente explicación:

«Considerando que la realización de un mercado único basado en un sistema de precios comunes se vería comprometida por la concesión de determinadas ayudas, que, por tanto, convendrá que sean aplicables, en el sector de la leche y de los productos lácteos, las disposiciones del Tratado que permiten examinar las ayudas concedidas por los Estados miembros y prohibir aquellas que sean incompatibles con el mercado común […]»

10. En aras de la exhaustividad citaré el artículo 3 del Reglamento nº 804/68, que contiene el siguiente régimen de fijación del precio de la leche:

«Artículo 3

1. Se fijará cada año, para la Comunidad, un precio indicativo para la leche, antes del 1 de agosto para la campaña lechera que empiece el año siguiente. [...]

2. El precio indicativo será el precio de la leche que se procurará asegurar para la totalidad de la leche vendida por los productores en el curso de la campaña lechera, según las perspectivas del mercado de la Comunidad y de los mercados exteriores.

3. El precio indicativo se fijará para la leche con un contenido de un 3,7 % en materia grasa, entregada a la industria láctea.

[…]». ( )

11. Además, cuando se produjeron los hechos del procedimiento principal, el artículo 5, apartado 1, segundo párrafo, del Reglamento (CEE) nº 1411/71 establecía lo siguiente. ( )

«La leche utilizada en la fabricación de […] leche de consumo deberá haberse sometido a un sistema de pago diferenciado según su calidad. Dicho sistema deberá garantizar que la leche usada como materia prima en la fabricación de leche de consumo cumpla determinadas condiciones en lo que se refiere a la calidad, incluida la composición».

B. Normativa nacional

12. Entre la normativa nacional neerlandesa debe señalarse, en especial, la Landbouwkwaliteitswet (Ley de calidad de los productos agrarios), ( ) la Landbouwkwaliteitsbesluit rauwe melk en zuivelbereiding, (Reglamento de calidad de los productos agrarios: leche cruda y productos lácteos; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), ( ) así como la Landbouwkwaliteitsregeling uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit (Reglamento del Director General de Agricultura, Protección del Paisaje y Pesca, sobre la calidad de los productos agrarios: normas relativas a los pagos en función de la calidad de la leche; en lo sucesivo, «Reglamento de ejecución»). ( ) A ellos hay que añadir un estatuto y una decisión, adoptados por la Productschap Zuivel (Asociación de productores de leche y productos lácteos), parte demandada en el procedimiento principal.

13. Del entramado, extraordinariamente complejo, de todas estas disposiciones puede deducirse esencialmente lo siguiente:

14. El artículo 2, apartado 1, de la Ley de calidad de los productos agrarios, en relación con el artículo 3, letra a), del Reglamento de base contiene una disposición atributiva de competencia para adoptar disposiciones sobre la calidad de productos [agrarios], en concreto, de la leche cruda. Estas disposiciones pueden regular, entre otros extremos, el pago del precio en función de la calidad del producto.

15. El artículo 2, apartado 2, letra f), de la Ley de calidad de los productos agrarios en relación con el artículo 3, letras a) y c), del Reglamento de base permite adoptar, en el caso de la leche, un régimen de reducciones y bonificaciones de precios en función de la calidad del producto.

16. El artículo 8 de la Ley de calidad de los productos agrarios permite encomendar a personas jurídicas de Derecho privado funciones de vigilancia, de control de productos agrarios y de ejecución de disposiciones jurídicas relativas al pago del precio en función de la calidad de los productos. Conforme al artículo 3, apartado 1, letra c) y al artículo 7 del Reglamento de base estas tareas se transfieren principalmente, por lo que a la leche se refiere, a la Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (en lo sucesivo, «Fundación COKZ») ( ) con sede en Leusden.

17. En el artículo 2 del Reglamento de ejecución se encomienda, a su vez, a la asociación de productores competente –la Productschap Zuivel– adoptar, mediante estatuto, normas en materia de pagos en función de la calidad de la leche, relativas, entre otros, a la inspección de calidad, la recaudación de las reducciones y el pago de las primas por calidad. Basándose en el artículo 2 del Reglamento de calidad de la leche la Productschap Zuivel adoptó la Landbouwkwaliteitsverordening 1994, Uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit (Estatuto de calidad de productos agrarios de 1994: normas relativas a los pagos en función de la calidad de la leche entregada a las centrales lecheras; en lo sucesivo, «Estatuto de 1994»), ( ) que, por lo que aquí interesa, dispone lo siguiente:

«Artículo 2

1) La central lechera a quien se haga entrega de la leche deberá abonarla al productor de que se trate en función de su calidad, teniendo en cuenta lo dispuesto en este Reglamento o las disposiciones adoptadas de acuerdo a él.

[...]

3) La central lechera a quien se haga entrega de la leche deberá:

a) determinar la calidad de la leche recibida del productor y

b) registrar el resultado del control de calidad a que se refiere la letra a) así como los resultados de los demás controles que se realicen de acuerdo con este Reglamento.

[...]

Artículo 10

1) La instancia de control de calidad atribuirá a los resultados del control de calidad una valoración de acuerdo con un sistema de normas, puntos de reducción y reducciones de precio que deban practicarse, fijado por el Presidente de la Fundación tras haber consultado a la Fundación COKZ.

[...]

Artículo 11

1) Durante un período fijo de doce semanas las centrales lecheras a quienes se haya entregado la leche deberán abonar una prima por calidad a los ganaderos que durante ese período no hayan recibido en total más de un punto de reducción y cuya leche no contenga ninguna sustancia bacteriostática ajena a la leche [...]

2) La cuantía de la prima por calidad se fijará por cada 100 kilogramos de leche para cada distrito fijado por el Presidente, previa consulta con la Fundación COKZ, de manera que la cantidad total de primas por calidad abonadas por ese período equivalga o sea aproximadamente igual a la cantidad total de las reducciones practicadas.

Artículo 12

Por cada período de presentación de muestras las centrales lecheras a quienes se haga entrega de la leche deberán aplicar, basándose en el total de puntos de reducción atribuidos, una reducción cuya cuantía determinará el Presidente, previa consulta con la Fundación COKZ, sobre la cantidad total de leche entregada durante ese período por el productor de que se trate, así como las eventuales reducciones por entrega debidas a la presencia de sustancias bacteriostáticas que no sean propias de la leche.»

18. En una decisión adoptada por el presidente de la Productschap Zuivel, la Besluit vaststelling frequentie en beoordeling resultaten kwaliteitsonderzoek (decisión por la que se establece la frecuencia y la valoración de los resultados de los controles de calidad) ( ) se regula también, entre otros extremos, la cuantía de las reducciones de precios que deben aplicarse. Conforme a esta decisión, en caso de que se detecten restos de antibióticos en la leche entregada, la reducción que debe aplicarse es de 0,50 NLG (0,23 euros) por kilogramo.

III. Antecedentes de hecho y procedimiento principal

A. Esquema del funcionamiento del régimen neerlandés de precios ( )

19. Las centrales lecheras neerlandesas comprueban constantemente la calidad de la leche cruda que se les entrega. Las deficiencias en la calidad se valoran mediante un sistema de puntos de reducción y dan lugar a una reducción del precio, que retiene la central lechera correspondiente.

20. Las centrales lecheras abonan una prima por calidad a los productores cuyas entregas de leche no hayan sido penalizadas en el espacio de doce semanas, con más de un punto negativo y no presenten restos de antibióticos. La Fundación COKZ calcula periódicamente el importe de esta prima basándose en los datos que le comunican las centrales lecheras.

21. En esa operación, la cuantía de la prima por 100 kilogramos de leche se fija de manera que la cantidad total de primas por calidad abonadas por el período correspondiente equivalga o sea aproximadamente igual a la cantidad total de las reducciones practicadas. Si, en un período determinado, una central lechera ha practicado un total de reducciones superior al total de primas abonadas por ella, trasfiere la diferencia a la Fundación COKZ, que, a su vez, la reparte entre las centrales lecheras que se encuentren en la situación inversa.

22. De la resolución de remisión se deduce que, en los Países Bajos, el precio de la leche en 1995 ascendía a 71,43 NLG por 100 kilogramos, es decir, a 0,7143 NLG (0,32 euros) por kilogramo. Si se detectaban restos de antibióticos en la leche, la reducción que debía practicarse era de 0,50 NLG (0,23 euros) por kilogramo.

23. El Tribunal de Justicia no tiene constancia del número de productores que obtuvieron primas por calidad durante el período de autos ni del importe al que ascendían dichas primas en cada caso. No obstante, el Gobierno neerlandés declaró, respondiendo a las preguntas del Tribunal y sin ser contradicho, que las primas son de muy escasa cuantía. El Sr. Kuipers estima que perciben tales primas entre el 70 y el 80 % de los productores de leche neerlandeses.

24. En aras de la exhaustividad, puede deducirse de la resolución de remisión que, en los Países Bajos, la proporción de la totalidad de las primas por calidad ascendió, en 1995, al 0,217 % del valor de la totalidad de las entregas de leche; en los años siguientes (1996 a 1999) esa proporción fue ligeramente superior sólo una vez (0,227 % en 1996); en todos los demás años fue ligeramente inferior (entre 1997 y 1999 siguió descendiendo y, tras alcanzar el 0,196 % en 1997 y el 0,185 % en 1998, llegó, por último, al 0,174 % en 1999).

B. El procedimiento principal

25. El Sr. Kuipers, demandante del procedimiento principal, se dedica, en los Países Bajos, a la producción de leche y, en 1995, realizó entregas de leche cruda a la central lechera neerlandesa Zuivelfabriek De Kievit B.V. de Meppel. Mediante escritos de 24 y 28 de julio y de 8 y 15 de agosto de 1995, que llevaban por título «Informe de calidad», la central lechera comunicó al Sr. Kuipers que en la leche que había entregado se habían detectado restos de antibióticos. ( ) Por ese motivo, se le practicó, con arreglo al artículo 12 del Estatuto de 1994, una reducción, sobre el precio de la leche de 0,50 NLG (0,23 euros) por kilogramo, reteniendo el importe total de las reducciones, que ascendía a 5.428,95 NLG (2.463,55 euros).

26. El Sr. Kuipers interpuso en primer lugar varios recursos administrativos ante la Fundación COKZ, que fueron desestimados. Finalmente el Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, ( ) estimando sus pretensiones anuló, en segunda instancia, las decisiones administrativas y las resoluciones judiciales dictadas hasta ese momento y decidió, en particular, que se siguiera tramitando la reclamación originaria del Sr. Kuipers contra la Productschap Zuivel.

27. El 20 de diciembre de 2000 la Productschap Zuivel desestimó por infundada la reclamación del Sr. Kuipers, de la que conocía en ese momento. Contra esta decisión interpuso el Sr. Kuipers un recurso ante el órgano jurisdiccional remitente.

IV. Petición de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

28. Mediante resolución de 27 de junio de 2003, el College van Beroep voor het bedrijfsleven suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Un sistema nacional de reducciones y primas por calidad practicadas sobre el precio de la leche cruda entregada a la central lechera, como el controvertido en el presente asunto, es compatible con el Reglamento (CEE) nº 804/68, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, especialmente con la prohibición de "compensación entre los precios" impuesta en su artículo 24, apartado 2 (actualmente, tras la consolidación de los textos modificados, artículo 38, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1255/99)?

2) ¿Un sistema nacional de primas vinculadas a la calidad de la leche cruda entregada a las centrales lecheras, como el controvertido en el presente asunto, es compatible con la prohibición de ayudas impuesta en el artículo 24, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 804/68?

3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión, ¿tal sistema nacional debe ser considerado una ayuda, cuya adopción debe ser notificada previamente a la Comisión con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente, artículo 88 CE, apartado 3)?»

29. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, el Sr. Kuipers, el Gobierno neerlandés y la Comisión formularon observaciones escritas y orales.

V. Apreciación

A. Sobre la primera cuestión: Compatibilidad de las reducciones y primas por calidad con el régimen europeo de precios de la leche

30. Mediante su primera cuestión el órgano jurisdiccional remitente desea fundamentalmente saber si la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, especialmente el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 804/68, se opone a un régimen nacional como el neerlandés, que establece reducciones y primas sobre el precio en función de la calidad de la leche cruda entregada a las centrales lecheras.

31. Mientras que el Gobierno neerlandés considera el régimen de reducciones y primas controvertido compatible con el Reglamento nº 804/68, la Comisión entiende que infringe la normativa de precios de dicha organización común de mercados. El Sr. Kuipers también considera que tal régimen es ilegal.

32. Según jurisprudencia reiterada, los Estados miembros no pueden intervenir, mediante disposiciones nacionales adoptadas unilateralmente, en el mecanismo de formación de los precios regulados en una organización común de mercados. Los Estados miembros tienen que abstenerse de adoptar cualquier medida que pueda ser contraria o establecer excepciones a la organización común de mercados. ( ) Son igualmente incompatibles con una organización común de mercados las normativas que se oponen a su correcto funcionamiento, aunque la organización común de mercados no haya regulado de manera exhaustiva la materia de que se trate. ( )

33. Teniendo en cuenta esta jurisprudencia, deben comprobarse dos extremos: por una parte, habrá que comprobar si la organización común de mercados deja algún margen para adoptar medidas a nivel nacional o si, por el contrario, contiene un régimen de precios exhaustivo (vide infra, parte 1); y, por otra parte, si tales medidas nacionales –en caso de que exista margen para adoptarlas– pueden menoscabar la organización común de mercados (vide infra, parte 2). Al realizar estas comprobaciones habrá que tener en cuenta el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 804/78, que menciona el órgano jurisdiccional nacional.

1. Margen disponible para adoptar medidas nacionales

34. Por lo que se refiere al margen disponible para adoptar medidas nacionales, aunque la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos contiene un régimen de precios en el que se prevé, entre otros, un precio indicativo de la leche, el artículo 3, apartado 3, del Reglamento nº 804/68 únicamente establece que debe fijarse dicho precio indicativo para la leche con un contenido de un 3,7 % en materia grasa, entregada a la industria láctea. ( ) En cambio, el Reglamento nada dice sobre las consecuencias que pueden tener sobre la fijación del precio las demás propiedades de la leche; cabe pensar en eventuales deficiencias de calidad, como, por ejemplo, los residuos de antibióticos que se detectaron en el presente asunto.

35. Me parece poco convincente deducir del silencio que guarda a este respecto el artículo 3 del Reglamento nº 804/68, que el régimen de precios establecido en él es exhaustivo en todos los aspectos, porque suponiendo que el régimen tuviera tal carácter exhaustivo, se produciría la consecuencia paradójica de que, en la Comunidad, podría esperarse obtener por la leche siempre la misma retribución basada en el precio indicativo, independientemente de su calidad, es decir, también en el caso de leche de calidad deficiente. En ese supuesto estarían excluidos de antemano los regímenes que llevaran a cabo una diferenciación mayor del precio de la leche en razón de factores distintos del contenido en materia grasa, a que se refiere el artículo 3, apartado 3, del Reglamento nº 804/68. Frente a este criterio parece más lógico permitir que, para fijar precios diferentes, se tengan en cuenta, además del contenido en materia de grasa de la leche, otras características de la leche, especialmente las deficiencias cualitativas.

36. Las disposiciones de Derecho derivado a que se refiere el Sr. Kuipers tampoco permiten llegar a otra conclusión. El Sr. Kuipers invoca las Directivas 92/46/CEE ( ) y 92/47/CEE. ( ) En estas Directivas, así como en el Reglamento (CEE) nº 2377/90, ( ) se adoptan –diciéndolo de manera simplificada– disposiciones en materia de higiene para productos agrarios y se fijan los límites máximos permitidos de residuos de antibióticos en estos productos. Es cierto que, de esta forma, los productos que no superan los límites fijados pueden comercializarse. Pero de ello no se deduce que por cada producto que observe los límites deba pagarse el mismo precio. Al contrario, la existencia de límites no impide en absoluto establecer, dentro de dichos límites, mayores diferencias por razón de la calidad y que estas diferencias se reflejen también en el precio.

37. Por lo demás, una interpretación a sensu contrario del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 804/68 también muestra que es posible adoptar medidas nacionales que tengan repercusiones en el precio de la leche. Aunque dicha disposición se opone a algunas medidas nacionales, que describe detalladamente (compensación entre los precios), no prohíbe cualquier medida nacional que incida en la formación de los precios.

38. Desearía señalar, aunque sólo sea de pasada, que el artículo 5, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 1411/71, vigente aún en las fechas de autos, confirma este criterio. Dicha disposición establece un régimen de pago diferenciado según la calidad, en relación con la producción de leche de consumo. Por tanto, es evidente que el propio legislador comunitario consideraba que el régimen de precios contenido en el Reglamento nº 804/68 no es exhaustivo.

39. Mientras la Comunidad no haya adoptado disposiciones propias sobre el pago de leche cruda en función de su calidad –ni en relación con la producción de leche de consumo ni en relación con la fabricación de otros productos lácteos– y en la medida en que no lo haya hecho, la fijación del precio de la leche no está regulada exhaustivamente a nivel comunitario y los Estados miembros pueden completarla respetando, por supuesto, las disposiciones comunitarias.

2. Inexistencia de menoscabo de la organización común de mercados

40. Queda por examinar si unas medidas nacionales como las neerlandesas pueden, en concreto, menoscabar la organización común de mercados en general y, en especial, el régimen de precios previsto en ella. Este extremo únicamente puede analizarse teniendo en cuenta la finalidad de dicho régimen así como los fines y preceptos superiores del Tratado CE.

a) El precio indicativo como objetivo político

41. El precio indicativo de la leche constituye un objetivo político a nivel comunitario; tal precio orientativo no garantiza a todos los productores de cada Estado miembro que vayan a obtener un ingreso correspondiente al precio indicativo. ( ) Así lo muestra también el tenor del artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 804/68; conforme a esta disposición, el precio indicativo «será el precio de la leche que se procurará asegurar para la totalidad de la leche vendida por los productores en el curso de la campaña lechera […]». ( )

42. De esta forma se desvirtúa la alegación de la Comisión conforme a la cual el precio obtenido por cada ganadero por su producto debe acercarse lo más posible al precio indicativo. ( ) En efecto, si se considera que el precio indicativo no constituye una garantía individual de ingresos, sino únicamente un objetivo político, debe procurarse alcanzar en toda la Comunidad un nivel medio de precios que se corresponda con ese valor orientativo. En cambio, un precio indicativo entendido como objetivo político deja margen de maniobra suficiente para diferenciar los precios en función de la calidad de cada producto.

43. El objetivo político de un precio indicativo de la leche uniforme en toda la Comunidad no resulta menoscabado en absoluto por un régimen como el neerlandés, que establece reducciones de precios y primas en función de la calidad. Como se deduce del artículo 11, apartado 2, del Estatuto de 1994, la cuantía de la prima por calidad debe fijarse de manera que la cantidad total de primas por calidad abonadas por determinado período equivalga o sea aproximadamente igual a la cantidad total de las reducciones practicadas. Dicho de otra forma, el régimen de reducciones y primas no altera la cantidad total que las centrales lecheras neerlandesas destinan en determinado período a la compra de leche cruda. La única consecuencia del régimen es que las centrales lecheras no pagan el mismo precio a todos los productores, independientemente de la calidad de la leche cruda que entreguen, sino que la retribución que corresponde a cada productor es mayor o menor dependiendo de la calidad de leche entregada. Con ese régimen, que, en conjunto, es neutral desde el punto de vista de los ingresos, se garantiza que, en los Países Bajos, no se produzca ninguna divergencia del precio indicativo impuesto por el Derecho comunitario y no se menoscabe el funcionamiento de la organización común de mercados.

44. En esto se distingue esencialmente el presente asunto, por ejemplo, del asunto Toffoli, en el que una norma nacional había dado lugar a pagar al productor de la leche un precio generalmente mayor que el previsto como precio indicativo a nivel comunitario (260 ITL por kilogramo en lugar de 204,26 ITL por kilogramo), ( ) por consiguiente, a diferencia de lo que sucede en el presente asunto, en aquél se producía una divergencia frente al precio indicativo y, por tanto, un claro menoscabo de la organización común de mercados.

b) Consideración de los intereses de los consumidores y productores; estabilización de los mercados; garantía del abastecimiento

45. La organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos tiene fundamentalmente como finalidad alcanzar un nivel de precios en las fases de producción y de comercio al por mayor que tenga a la vez en cuenta los intereses del conjunto de la producción comunitaria en el sector afectado y los intereses de los consumidores, y que garantice el abastecimiento, sin incitar a una producción excedentaria. ( )

i) Intereses de los consumidores

46. Un régimen como el neerlandés, con sus reducciones y primas para la leche cruda tiene como objetivo establecer un sistema de retribución en función de la calidad y aumentar la calidad de los productos agrarios con estímulos económicos. Tal régimen toma en consideración los intereses de los consumidores, cuya protección ha de tenerse en cuenta, según el artículo 153 CE, apartado 2, al definir y ejecutar todas las políticas y acciones comunitarias. En especial tiene en cuenta el objetivo de asegurar al consumidor suministros a precios razonables (artículo 33 CE, apartado 1, letra e). El criterio del carácter razonable exige lógicamente esperar que, en la retribución de los productos agrarios, la relación calidad/precio sea justa y no esperar que los productos cualitativamente inferiores se paguen al mismo precio que los productos agrarios de calidad irreprochable o incluso de calidad superior.

ii) Intereses de los productores

47. Al mismo tiempo tal régimen también tiene perfectamente en cuenta los intereses de los productores. El fabricante de un producto cualitativamente inferior no puede esperar obtener por ese producto el mismo precio que el productor que fabrica un producto cualitativamente irreprochable o incluso de calidad superior. Por el contrario, quien produce bienes de gran calidad, puede fundadamente esperar que, con sus productos, obtendrá unos ingresos mayores que el fabricante de un producto de calidad inferior.

48. El objetivo que persigue el artículo 33 CE, apartado 1, letra b), consistente en aumentar de la renta individual de los que trabajan en la agricultura, tampoco exige aspirar a obtener siempre el mismo precio por los productos agrarios, independientemente de su calidad.

49. Como mucho cabría afirmar que se menoscaban los intereses de los productores si las reducciones de precios llevadas a cabo por la administración pública no guardaran proporción con la deficiencia de calidad. ( ) Incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar, en su caso, si una reducción del precio como la practicada en el procedimiento principal, es decir, una reducción superior a dos tercios del precio normal de la leche, ( ) es desproporcionada en relación con las deficiencias en la calidad de una entrega de leche que presente restos de antibióticos o si, por el contrario, guarda la debida proporción.

iii) La retribución en función de la calidad como factor de estabilización de los mercados

50. Asimismo, sería más fácil alcanzar el objetivo señalado en el artículo 33 CE, apartado 1, letra c), de estabilizar los mercados, si los pagos a los productores se hicieran también al menos en función de la calidad de sus productos. Es cierto que, en un primer momento, eran objetivos prioritarios de la política agrícola común aumentar la producción y garantizar el abastecimiento de la población desde el punto de vista cuantitativo, especialmente con alimentos básicos. ( ) Sin embargo, en épocas de una disminución indudable de la confianza de los consumidores en determinados productos agrarios, la calidad de la producción adquiere mayor relevancia. Realizar los pagos en función de la calidad de los productos incentiva la producción de mercancías de calidad y, en último término, también sirve para recuperar la confianza perdida.

51. Así y todo, la legislación comunitaria manifiesta una tendencia general a potenciar la calidad de los productos en el marco de la política agrícola común, con objeto de favorecer la reputación de dichos productos. ( ) La introducción de un régimen retributivo de productos agrarios en función de su calidad es coherente con este objetivo.

c) Objetivos de política de la competencia

52. Al analizar un régimen como el neerlandés tampoco deben olvidarse los objetivos de la política comunitaria en materia de competencia. Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, el mantenimiento de una competencia efectiva en los mercados de los productos agrarios forma parte de los objetivos de la política agrícola común y de la organización común de mercados de la leche y de los productos lácteos; en efecto, las organizaciones comunes de mercados de los productos agrarios no constituyen un espacio exento de competencia. ( )

53. Bien es verdad que un régimen como el neerlandés, con sus intervenciones estatales en la formación de precios, no constituye ciertamente el ideal desde el punto de vista de la política de la competencia. Sin embargo, los incentivos económicos para elevar la calidad que ofrece este sistema pueden contribuir, en cualquier caso, a la competencia entre los productores para mejorar la calidad. Por tanto, los objetivos del Tratado CE en el ámbito de la política de la competencia constituyen un argumento a favor, y no en contra, de la legalidad de un régimen como el neerlandés. ( )

d) Resumen

54. Habida cuenta de estas consideraciones, no se advierte que un régimen de precios como el neerlandés pueda menoscabar los objetivos de la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, interpretado a la luz de los objetivos y exigencias preeminentes del Tratado CE

3. Prohibición de compensación de precios

55. Por último, el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 804/68 únicamente prohíbe las medidas nacionales que permitan una compensación entre los precios. Más exactamente, esta prohibición se refiere a las medidas que permiten la compensación «entre los precios de los productos incluidos en el artículo 1». Estos productos son, entre otros, la leche, la nata, la mantequilla, el queso, el requesón, la lactosa y el jarabe de lactosa.

56. Del propio tenor de esta disposición, en la que los conceptos de «precios» y «productos» se emplean en plural, se deduce que lo que se trata de prohibir es sólo la compensación entre los precios de distintos productos agrarios, es decir, la compensación entre, por ejemplo, el precio de la leche y el precio de la nata o entre el precio de la nata y el de la mantequilla. Se pensaba, por ejemplo, en algún tipo de subvención indirecta, ordenada o permitida por el Estado, con el fin de mantener artificialmente bajo el precio de alguno de esos productos mediante el aumento del precio de otro de ellos. La finalidad de la organización común de mercados hace hincapié en ello. Se trata de evitar que un Estado miembro eluda las prescripciones sobre formación de precios de los distintos productos lácteos impuestas a nivel comunitario, especialmente los precios de intervención y de orientación que se hayan fijado. ( ) No obstante, como ya se ha dicho, no hay nada que objetar a una configuración de los precios de cada uno de esos productos basada en la calidad, realizada en el marco definido por el Derecho comunitario.

4. Conclusión parcial

Por todos estos motivos, el Reglamento nº 804/68 no se opone a un régimen nacional como el neerlandés, que establece reducciones y primas en función de la calidad de la leche cruda entregada a las centrales lecheras.

B. Sobre las cuestiones segunda y tercera: normativa sobre ayudas

57. Mediante sus cuestiones segunda y tercera el órgano jurisdiccional nacional pregunta fundamentalmente si es aplicable la normativa europea sobre ayudas a un régimen de fijación de precios como el neerlandés. A este respecto cabría pensar en una infracción de dos disposiciones sobre ayudas: la prohibición especial de ayudas contenida en el artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 804/68 y la prohibición general de ayudas impuesta en el artículo 87 CE, apartado 1.

58. Conforme al artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 804/68, están expresamente prohibidas las ayudas cuyo importe se determine en base al precio o a la cantidad de la leche o de los productos lácteos. Aunque, al referirse al precio o a la calidad, esta prohibición especial de ayudas tenga un ámbito de aplicación menor que la prohibición general de ayudas impuesta en el artículo 87 CE, apartado 1, dentro de su ámbito de aplicación, el artículo 24 del Reglamento nº 804/68 es más estricto que el artículo 87 CE, ya que no permite ninguna excepción como las del artículo 87 CE, apartado 3, y se limita simplemente a las excepciones legales a que se refiere el artículo 87 CE, apartado 2. ( )

59. Conforme al artículo 36 CE, en relación con el artículo 23 del Reglamento nº 804/68, además de esta prohibición especial de ayudas también se aplica lo dispuesto en los artículos 87 CE y 88 CE y, por tanto, la prohibición general de ayudas impuesta por el Tratado CE a la producción y al comercio de leche y productos lácteos. Así lo confirma, por lo demás, la segunda frase del duodécimo considerando del Reglamento nº 804/68, conforme al cual conviene que sean (fundamentalmente) ( ) aplicables, en el sector de la leche y de los productos lácteos, las disposiciones del Tratado CE relativas a las ayudas. ( )

60. La expresión «salvo disposiciones contrarias» del artículo 23 del Reglamento nº 804/68 no significa, en absoluto, que el artículo 24, apartado 1, de ese Reglamento adopte un régimen exhaustivo sobre la legalidad o ilegalidad de ayudas en el sector de la leche. De no ser así, el artículo 23 se vería privado de contenido y de eficacia práctica. Al contrario, el artículo 24, apartado 1, constituye meramente una prohibición especial de determinadas ayudas a favor de la leche y de los productos lácteos, pero no contiene ningún régimen exhaustivo.

1. Pago de primas desde el punto de vista de la prohibición de ayudas (artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 804/68 y del artículo 87 CE, apartado 1)

61. Mediante su segunda cuestión el órgano jurisdiccional nacional desea averiguar si un régimen nacional como el neerlandés, que establece reducciones de precios para la leche cruda de calidad inferior, con las que financiar primas por entregas constantes de leche cruda de calidad irreprochable, está incluida en el ámbito de aplicación de la prohibición de ayudas impuesta en el artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 804/68.

62. Mientras que la Comisión y el Sr. Kuipers consideran que las primas en función de la calidad como las establecidas en los Países Bajos son ayudas, el Gobierno neerlandés mantiene la opinión contraria.

63. El requisito fundamental para aplicar la prohibición de ayuda es que el caso concreto constituya efectivamente una ayuda. El artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 804/68 no contiene ninguna norma autónoma relativa al concepto de ayuda. Por ello dicho concepto debe interpretarse de la misma forma que los contenidos en el artículo 87 CE (y 88 CE); este proceder se corresponde con los objetivos del artículo 23 del Reglamento nº 804/68 y con su duodécimo considerando, conforme al cual las disposiciones del Tratado CE en materia de ayudas deben aplicarse a la organización común de mercados.

64. Conforme a la jurisprudencia, la prohibición de ayudas se aplica si se cumplen cuatro requisitos acumulativos: en primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales; en segundo lugar, esta intervención debe poder afectar a los intercambios entre los Estados miembros; en tercer lugar, debe conferir una ventaja a su beneficiario, y, en cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia. ( )

65. En el presente asunto suscitan problemas sobre todo el primer requisito (empleo de fondos estatales) y el tercero (concesión de ventajas al beneficiario). A ellos me referiré a continuación.

a) Empleo de fondos estatales

66. En primer lugar debe precisarse si el abono de las primas por calidad por parte de las centrales lecheras pueden calificarse de empleo de fondos estatales y, por consiguiente, si cabe imputar las primas al Estado. ( )

67. Esta reflexión debe partir de la constatación de que son las centrales lecheras privadas quienes abonan a los productores las primas controvertidas y que éstas se financian con fondos de origen privado, en concreto, de los ingresos obtenidos con las reducciones de precios practicadas a los productores de leche cruda de calidad inferior.

68. El hecho de que las centrales lecheras estén obligadas por ley a conceder dichas primas no basta por sí solo para conferirles el carácter de ayuda. ( )

69. Al contrario, conforme a la jurisprudencia son determinantes dos criterios: en primer lugar, aunque las cantidades empleadas en el pago de las primas por calidad no forme parten de manera permanente de los fondos estatales, deben, al menos permanecer constantemente bajo control público y, por tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes. ( ) Por otra parte, la concesión de las primas debe suponer una carga suplementaria para el Estado o para los organismos a quienes haya encomendado alguna tarea. ( )

70. A favor de la existencia de un control público cabría alegar el hecho de que, en el régimen neerlandés, las centrales lecheras pueden ser consideradas organismos habilitados por el Estado para realizar los pagos, mientras que la Fundación COKZ, ( ) en quien el Estado también ha delegado la realización de determinadas funciones, dirige los movimientos del conjunto de tales pagos. A tal fin la Fundación COKZ no sólo calcula la cantidad de primas que deben pagarse en cada período, basándose en los datos proporcionados por las centrales lecheras, sino que funciona ella misma como una auténtica central de redistribución. Así, da salida a los ingresos excedentarios de cada central lechera procedentes de las deducciones practicadas sobre los precios y los remite a las centrales lecheras cuyos ingresos por deducciones de precios en el mismo período comparativo hayan sido menores de lo necesario para el pago de las primas. En la vista la Comisión acuñó para este mecanismo la denominación de «fondo virtual». Por tanto, a diferencia de lo que ocurría, por ejemplo, en el asunto PreussenElektra, ( ) con este mecanismo al menos una parte del dinero empleado para abonar las primas pasa «a través de las manos» del Estado, por mediación de la Fundación COKZ, a la que el Estado ha encomendado dicha función.

71. La concesión de primas en función de la calidad también forma parte de una política practicada por el Estado neerlandés ( ) destinada a aumentar la calidad de los productos agrarios y la ejecuta. De esta forma el presente asunto se distingue por ejemplo, del asunto Pearle, ( ) en el que las medidas de una asociación profesional controvertidas obedecían a una iniciativa de particulares.

72. Por el contrario, al igual que ocurría en el asunto Pearle, ( ) en el presente asunto no se descubren indicios de que la concesión de las primas suponga una carga suplementaria de las arcas públicas. Aunque el organismo encargado por el Estado funcione como central de redistribución o como fiduciaria de un «fondo virtual», consta que los organismos públicos para la concesión de las primas por calidad no inyectan en el sistema fondos suplementarios y el sector público no renuncia por ello a ingreso alguno que le correspondiera de no existir dicho régimen.

73. Por tanto, el presente asunto no se refiere esencialmente a la promoción, financiada con fondos públicos, de determinados operadores económicos sino, por el contrario, de una intervención, propiciada por el Estado, en la formación de los precios entre las centrales lecheras, por una parte, y los productores de leche cruda (ganaderos), por otra. Pero, aunque la mera intervención en la formación de los precios favoreciera a algunos operadores económicos en perjuicio de otros, las ventajas que les resultaran no se otorgan, ni directa ni indirectamente, mediante fondos estatales. ( )

74. En estas circunstancias las primas no pueden ser consideradas ayudas concedidas mediante fondos estatales.

b) Ventaja al beneficiario

75. Pero aun cuando se afirmara –en contra de la tesis mantenida hasta ahora– el origen estatal de los fondos empleados, habría que examinar además, en cualquier caso, si primas como las controvertidas en el procedimiento principal proporcionan alguna ventaja a sus beneficiarios, que permita calificarlas de ayudas en el sentido de los artículos 87 CE y 24, apartado 1, del Reglamento nº 804/68.

76. A este respecto, sólo se consideran ayudas las intervenciones que, bajo cualquier forma, puedan favorecer directa o indirectamente a las empresas o que pueden considerarse una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado. ( )

77. Por tanto, es determinante averiguar si unas primas como las controvertidas en el procedimiento principal constituyen, en último término, una mera contrapartida para los productores de leche, habitual en el mercado, o si, por el contrario, implican una ventaja económica que los productores de leche beneficiarios no hubieran obtenido en condiciones normales de mercado y que, por tanto, sitúa a estas empresas en una posición competitiva más favorable respecto a las empresas competidoras. ( )

78. En este contexto el Tribunal de Justicia ha declarado recientemente que una medida no está incluida en el ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, si constituye la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público. ( )

79. Esta idea no es sino la expresión del principio general de que las normas sobre ayudas no se aplican a situaciones jurídicas en las que la ayuda responde a una contrapartida habitual en el mercado. En efecto, quien realiza una prestación y obtiene por ello una contrapartida habitual en el mercado no es receptor de ayudas, sino que actúa en condiciones de competencia normales en el mercado. ( )

80. La información que poseemos sobre el procedimiento principal permite afirmar que primas como las que se conceden en los Países Bajos constituyen la contrapartida de las prestaciones realizadas por los productores de leche y no una ventaja especial a su favor. Las primas por calidad no retribuyen por segunda vez entregas concretas de leche cruda, consideradas aisladamente, es decir además del precio adeudado normalmente por mercancías de calidad irreprochable. Al contrario, las primas controvertidas están vinculadas a un elemento temporal, además del elemento cualitativo. Sirven de reconocimiento adicional de las entregas constantes de leche cruda de calidad irreprochable, durante un largo período de tiempo; esto es, con ellas se retribuye el mantenimiento de la calidad en más de una entrega. Para obtener la prima por calidad el productor de que se trate debe haber efectuado entregas de leche en un período de doce semanas, que no hayan recibido en total más de un punto de reducción y no presenten sustancias bacteriostáticas ajenas a la leche. ( )

81. Más dificultades plantea la cuestión de si tal contrapartida en forma de prima por calidad es, por su cuantía, habitual en el mercado, puesto que se trata de un mercado fuertemente reglamentado. ( ) No obstante, el carácter de normal podría negarse si la cuantía de las primas concedidas excediera de la que podría obtenerse en el caso de libre juego de las fuerzas del mercado. Sin embargo, en el presente asunto consta que las primas concedidas a cada productor eran de cuantía muy escasa. ( ) Habida cuenta de todo ello resulta muy improbable que los productores beneficiados no hubieran podido obtener también primas de idéntica magnitud en condiciones normales de mercado, es decir, sin influencia estatal en la formación de los precios.

82. La circunstancia de que la cuantía de las primas pueda oscilar no impide calificarlas de contrapartida habitual en el mercado. Al contrario, es natural que, en un período en el que comparativamente muchos productores hayan entregado leche de calidad inferior, quienes hayan entregado constantemente leche cruda de calidad irreprochable obtengan primas de una cuantía superior, puesto que sus esfuerzos para entregar leche de calidad habrán sido especialmente valiosos durante ese período. Y viceversa, en un período en el que, comparativamente, menos productores hayan entregado leche cruda de calidad inferior y muchos productores, leche cruda de calidad irreprochable, las primas por calidad serán de cuantía relativamente menor, puesto que los esfuerzos por entregar constantemente leche de calidad irreprochable durante ese período habrán sido, comparativamente, menos valiosos.

83. En aras de la exhaustividad señalaré que el examen de calidad de las entregas de leche se realiza aplicando criterios establecidos de antemano y bajo la supervisión de una instancia de control de calidad creada a tal fin (artículo 10, apartado 1, del Estatuto de 1994 en relación con el artículo 7 del Reglamento de base). ( ) Según los datos de que disponemos, todos los productores que cumplan los criterios exigidos obtienen automáticamente las primas. Por consiguiente, no hay que temer que se produzcan discriminaciones entre los productores.

84. En estas circunstancias, las primas concedidas por las centrales lecheras neerlandesas por la entrega constante de leche cruda de calidad irreprochable no constituyen ayudas en el sentido de los artículos 87 CE y 24, apartado 1, del Reglamento nº 804/68, sino simplemente la contrapartida del esfuerzo adicional del productor para entregar leche de buena calidad.

2. Las deducciones practicadas sobre el precio desde el punto de vista de las obligaciones de standstill y de notificación de la normativa sobre ayudas (artículo 88 CE, apartado 3)

85. Mediante su tercera cuestión el órgano jurisdiccional nacional desea fundamentalmente saber si un régimen nacional como el neerlandés, que establece deducciones del precio para la leche de calidad inferior y financia con ellas las primas por la entrega constante de leche cruda de calidad irreprochable, está incluido en el ámbito de aplicación de las obligaciones de standstill y de notificación que establece el artículo 88 CE, apartado 3, en materia de ayudas.

86. Las obligaciones de standstill y de notificación que establece el artículo 88 CE, apartado 3, se refieren fundamentalmente al aspecto del gasto, es decir, a la concesión de una ayuda al beneficiario o a los beneficiarios. El aspecto de ingresos, es decir, la recaudación de exacciones para financiar la ayuda, normalmente no está sometido a las obligaciones de standstill y de notificación.

87. Ampliar tales obligaciones a la financiación de la ayuda sólo puede hacerse excepcionalmente, en aquellos casos en los que exista una conexión directa e indisoluble entre los ingresos y los gastos. ( )

88. Hay que reconocer que, en el presente asunto, hay muchos motivos para afirmar la existencia de tal nexo directo e indisoluble entre la retención de la deducción del precio de la leche de calidad inferior, por una parte, y las primas financiadas con tales retenciones por la entrega constante de leche cruda de calidad irreprochable, por otra parte. En particular, conforme al artículo 11, apartado 2, del Estatuto de 1994, la cuantía de la prima por calidad ha de fijarse por cada 100 kilogramos, de manera que la cantidad total de primas por calidad abonadas por ese período equivalga o sea aproximadamente igual a la cantidad total de las reducciones practicadas. Estas deducciones quedan afectadas a un objetivo y se destinan exclusivamente a la financiación de las primas.

89. Como ya se ha indicado, ( ) las primas por calidad que, en el presente asunto, se conceden en los Países Bajos no constituyen ayudas en el sentido del artículo 87 CE. En estas circunstancias, las reducciones de precios practicadas para su financiación no pueden estar incluidas en el ámbito de aplicación de las obligaciones de standstill y de notificación del artículo 88 CE, apartado 3.

3. Conclusión parcial

90. Por los motivos señalados, los artículos 87 CE, apartado 1, 88 CE, apartado 3, y 24, apartado 1, del Reglamento nº 804/68 no se oponen a un régimen como el neerlandés, que establece reducciones del precio de la leche cruda de calidad inferior y, con ellas, financia primas por la entrega constante de leche cruda de calidad irreprochable.

C. Consideración final

91. En su escrito de observaciones el Sr. Kuipers insinúa que el régimen neerlandés de reducción de precios puede ser incompatible con las garantías del artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. ( ) Invoca, en particular, la presunción de inocencia.

92. Procede rechazar este criterio, entre otras razones, por las siguientes. Es cierto que el ordenamiento jurídico comunitario garantiza un nivel de derechos fundamentales equivalente al del artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Sin embargo en el presente asunto no cabe, de entrada, invocar la presunción de inocencia porque un régimen de reducción de precios como el neerlandés ni siquiera es un mecanismo de sanción estatal, sino una mera intervención estatal en la formación de precios. En el presente asunto tampoco existen indicios de que se haya violado el derecho fundamental a un procedimiento justo; en particular, de los autos se desprende que el Sr. Kuipers tuvo suficientes ocasiones de formular sus observaciones y que hizo amplio uso de ellas.

VI. Conclusión

93. A la luz de las consideraciones que preceden propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el College van Beroep voor het bedrijfsleven de la siguiente manera:

«1) El Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, no se opone a un régimen nacional como el neerlandés, que establece reducciones de precios y primas en función de la calidad de la leche cruda entregada a las centrales lecheras.

2) Los artículos 87 CE, apartado 1, 88 CE, apartado 3, y 24, apartado 1, del Reglamento nº 804/68 no se oponen a un régimen como el neerlandés, que establece reducciones del precio de la leche cruda de calidad inferior y, con ellas, financia las primas por la entrega constante de leche cruda de calidad irreprochable.»