Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 3 de octubre de 1996. - Eckehard Pastoors y Trans-Cap GmbH contra Belgische Staat. - Petición de decisión prejudicial: Rechtbank van eerste aanleg Antwerpen - Bélgica. - Transportes por carretera - Reglamentos (CEE) nos 3820/85 y 3821/85 del Consejo - Disposiciones nacionales de ejecución. - Asunto C-29/95.



Recopilación de Jurisprudencia 1997 página I-00285



Conclusiones del abogado general

1 Mediante resolución de 31 de enero de 1995, el Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen preguntó al Tribunal de Justicia si una normativa nacional -adoptada para ejecutar el Reglamento (CEE) nº 3820/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera, (1) y el Reglamento (CEE) nº 3821/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, relativo al aparato de control en el sector de los transportes por carretera (2)- era contraria a la prohibición de toda discriminación establecida en el artículo 6 del Tratado CE, por el hecho de que, en caso de infracción, si no se paga inmediatamente el importe de la multa, aquella impone únicamente a los no residentes la obligación de pagar una fianza destinada a cubrir la multa y las eventuales costas procesales, so pena de embargo del vehículo.

2 Los citados Reglamentos tienen por finalidad mejorar las condiciones de trabajo y la seguridad vial en los Estados miembros. A tal efecto, imponen determinadas obligaciones y establecen determinadas prohibiciones relativas a los tiempos de conducción, las interrupciones de conducción y los períodos de descanso, así como al uso de aparatos de control.

El artículo 17 del Reglamento nº 3820/85 y el artículo 19 del Reglamento nº 3821/85 obligan a los Estados miembros a adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para su ejecución, que se referirán, entre otras, al procedimiento e instrumentos de control, así como a las sanciones aplicables en caso de infracción.

El Reino de Bélgica ejecutó dichos Reglamentos mediante la adopción de la Ley de 6 de mayo de 1985, (3) por la que se modifica la Ley de 1 de agosto de 1960, relativa a los transportes retribuidos de cosas en vehículos automóviles, que insertó en esta última el artículo 11 ter. Conforme al sistema de sanciones establecido por dicho artículo y por los artículos 3, 4 y 5 del Real Decreto de 12 de julio de 1989 (4) (adoptado en ejecución de la Ley de 6 de mayo de 1985), si ningún tercero resultase afectado por la infracción, el infractor podrá o bien pagar inmediatamente la suma de 10.000 BFR por infracción (cobro inmediato), lo cual extingue la acción pública, o bien dejar que se incoe contra él el proceso penal previsto por la Ley.

Tanto el citado artículo 11 ter como el Decreto de ejecución distinguen, dentro de este último supuesto, entre infractores que tengan o no un domicilio o una residencia fija en Bélgica: en el segundo caso, el infractor que deje que se incoe contra él el proceso penal está obligado a pagar una suma de 15.000 BFR por infracción para cubrir la multa y las eventuales costas procesales, so pena de embargo del vehículo. Si, por el contrario, reside en Bélgica, el infractor que opte por el proceso penal no está obligado a pagar la fianza ni se expone al embargo de su vehículo. Este es, por consiguiente, el trato discriminatorio cuya legitimidad con respecto al artículo 6 del Tratado se discute en el marco del presente litigio.

3 Los hechos del presente asunto pueden resumirse así:

Durante un control de un camión perteneciente a la sociedad Trans-Cap, empresa de transportes con domicilio social en Alemania Federal, conducido por el Sr. Eckehard Pastoors, trabajador por cuenta ajena empleado por dicha sociedad y residente en Alemania, la brigada de gendarmería del puerto de Amberes apreció once infracciones a lo dispuesto en los Reglamentos nos 3820/85 y 3821/85.

Antes de elegir entre la «transacción», que implica el pago inmediato de la suma de 10.000 BFR por infracción y extingue la acción pública, y el proceso penal previsto por la Ley belga, que implica el pago de una fianza de 15.000 BFR para evitar el embargo del vehículo, el Sr. Pastoors, tras consultar con su empresario, optó por el pago inmediato y abonó 110.000 BFR (es decir, 10.000 BFR por cada una de las once infracciones).

Posteriormente, el propio conductor conjuntamente con la sociedad Trans-Cap, interpuso un recurso ante el Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen dirigido a obtener que se condenase al Estado belga a reembolsar el importe pagado y a reparar el perjuicio moral sufrido. En apoyo de su recurso, los demandantes alegaron que el sistema sancionador establecido por el artículo 11 ter de la Ley de 1 de agosto de 1960 (insertado por la Ley de 16 de mayo de 1985) y por sus disposiciones de ejecución es contrario tanto al artículo 6 del Convenio para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales como al artículo 6 del Tratado CE, en la medida en que establece una distinción abusiva entre los infractores, según tengan o no un domicilio o una residencia fija en Bélgica.

4 Considerando que las alegaciones formuladas por los demandantes carecían de fundamento, el Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen, invocando «motivos de seguridad jurídica», decidió, sin embargo, suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Procede interpretar la prohibición de discriminación del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea o el principio general de igualdad, establecido por el Derecho comunitario, en el sentido de que se oponen a que una normativa de un Estado miembro, adoptada para ejecutar los Reglamentos (CEE) nº 3820/85 y (CEE) nº 3821/85 del Consejo, establezca un sistema de sanciones en virtud del cual se ofrece a las personas físicas o jurídicas, multadas a consecuencia de infracciones de dicha normativa, la opción entre

a) el pago inmediato de una cantidad, en el presente asunto de 10.000 BFR por infracción, pago que, por regla general, extingue la acción pública o

b) que se siga contra dichas personas el proceso penal ordinario,

entendiéndose, sin embargo, que cuando la persona multada opte por la segunda posibilidad, únicamente está obligado a consignar una cantidad -en este caso de 15.000 BFR por cada infracción comprobada- en concepto de fianza del pago de la eventual multa y de las costas procesales, con paralización del vehículo conducido por el infractor hasta que se haga efectiva la consignación, quien no tenga en Bélgica su domicilio o su residencia habitual, aunque sea nacional de otro Estado miembro?»

5 La resolución de remisión plantea una cuestión de interpretación centrada alternativamente en el artículo 6 del Tratado CE y en el principio general de igualdad. Considero, sin embargo, que puede darse una respuesta única, fundada en el artículo 6 del Tratado CE, que constituye una expresión específica del principio de igualdad. (5)

El artículo 6 dispone que «en el ámbito de aplicación del presente Tratado, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad».

Procede examinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos que permiten invocar en el presente caso la citada disposición, que según reiterada jurisprudencia, sólo es aplicable a falta de disposiciones que prohíban los tratos discriminatorios en sectores específicos. (6) En caso de respuesta afirmativa, queda por decidir si la normativa de que se trata implica una discriminación prohibida.

6 Por lo que respecta al primer punto, hay que recordar antes que nada que, como explicó el Tribunal de Justicia en la sentencia Phil Collins y otros, (7) el artículo 6 es una disposición de efecto directo y que puede ser invocada por cualquier persona que se encuentre en una situación regulada por el Derecho comunitario. Este requisito parece que se cumple en el caso de autos, ya que el sistema sancionador establecido por la Ley belga tiene su origen vinculante en las disposiciones del artículo 17 del Reglamento nº 3820/85 y del artículo 19 del Reglamento nº 3821/85.

En cuanto a la posibilidad de incluir el caso controvertido en el ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado sobre la libre prestación de servicios en materia de transportes y de sustraerlo así de un examen a la luz del artículo 6, he de señalar que la normativa belga controvertida tiene naturaleza y alcance procesales. No tiene influencia, directa al menos, en la actividad de transporte por carretera, ni es fuente de obstáculos o restricciones a la libre circulación o a la libre prestación de servicios garantizadas por el Tratado. No obstante, dado que en el supuesto de que se produzca una reacción frente a las sanciones, establece ciertas diferencias en función del lugar de residencia del infractor, es cierto que dicha normativa puede, en términos abstractos, producir efectos discriminatorios, y ser evaluada, por consiguiente a la luz del artículo 6.

El Tribunal de Justicia llegó, por lo demás, a conclusiones análogas en asuntos anteriores: en el asunto Phil Collins y otros, antes citado, por ejemplo, estimó que podía proteger el derecho de autor haciendo referencia al principio general de no discriminación establecido en el artículo 6, sin invocar las disposiciones específicas utilizables en el ámbito de que se trata, en particular las relativas a la libre circulación de bienes y a la libre prestación de servicios. En este asunto, la normativa alemana impugnada no influía directamente en los derechos protegidos por dichas disposiciones ni hacía que su ejercicio fuera más incómodo o difícil; producía más bien un efecto perjudicial, aunque fuera indirecto, respecto a los autores que no fuesen de nacionalidad alemana, limitando las posibilidades de protección jurisdiccional de que disponían.

Añadiré que no podría llegarse a una conclusión diferente si se tiene en cuenta la naturaleza de la normativa que es aquí objeto de controversia, sobre la que ha insistido, en particular, el Gobierno francés: aun cuando la legislación penal y las normas reguladoras del proceso penal, entre las que se encuentran las disposiciones controvertidas son, en principio, de competencia reservada a los Estados miembros, dichas normas no pueden, sin embargo, generar una discriminación respecto a las personas a las que el Derecho comunitario confiere el derecho a la igualdad de trato, ni restringir las libertades fundamentales garantizadas por el Derecho comunitario. (8) De ello se desprende que el origen penal de la normativa controvertida no impide que sea examinada a la luz del artículo 6 del Tratado.

7 Pasamos ahora al segundo de los dos aspectos, es decir, a la cuestión de si la normativa introducida por el artículo 11 ter de la Ley de 1 de agosto de 1960 implica una discriminación prohibida por el Derecho comunitario y, en particular, por el artículo 6 del Tratado.

8 En realidad, la disposición controvertida no implica una discriminación por razón de la nacionalidad, dado que la obligación de pagar una fianza, en caso de negativa al pago voluntario de la multa, recae sobre todos los infractores, sean o no ciudadanos belgas, que no tengan su domicilio o residencia habitual en Bélgica.

Procede señalar, sin embargo, que según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «las normas sobre igualdad de trato no sólo prohíben las discriminaciones ostensibles basadas en la nacionalidad, sino también cualquier otra forma encubierta de discriminación que, aplicando otros criterios de distinción, conduzca de hecho al mismo resultado». (9) Recientemente, el Tribunal de Justicia ha repetido precisamente que una normativa nacional que establece una distinción basada en el criterio de la residencia implica el riesgo de producir efectos discriminatorios en perjuicio de los nacionales de otros Estados, dado que «los no residentes son con mayor frecuencia no nacionales». (10)

Pues bien, creo que difícilmente puede negarse que tan sólo muy excepcionalmente podrá invocarse la disposición aquí examinada del artículo 11 ter de la Ley de 1 de agosto de 1960 contra un ciudadano belga (que no debería tener residencia ni domicilio habitual en Bélgica) y que, por consiguiente, aquella conduce a un resultado muy similar al producido por una discriminación por razón de nacionalidad.

9 No obstante, esta afirmación no basta tampoco para demostrar que ha existido una infracción del artículo 6 del Tratado. En dicha situación, el Tribunal de Justicia no ha dejado de precisar claramente que es preciso que «la disposición de referencia no esté justificada por circunstancias objetivas». (11) Si bien es cierto, en efecto, que para la discriminación basada directamente en la nacionalidad sólo valen, en virtud del propio artículo 6, las excepciones previstas en el Tratado («[...] sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en el mismo [...]»), por ejemplo las previstas expresamente en materia de libre circulación de personas, cuando la diferencia de trato se debe a elementos distintos de la nacionalidad, el Tribunal de Justicia comprueba en cada caso su fundamento. En otras palabras, hay que comprobar si el trato diferente dado, como en el presente caso, a los residentes y a los no residentes puede encontrar una justificación objetiva en una diferencia existente, a nivel de los hechos, entre las situaciones respectivas de unos y otros, diferencia que no está vinculada a la nacionalidad sino a otros factores objetivos. (12)

10 A este respecto, los argumentos del Gobierno belga parecen coincidir con las apreciaciones hechas por el Juez nacional en la resolución de remisión. Se afirma, en efecto, que la disparidad de trato prevista por la normativa de que se trata está justificada objetivamente tanto por la mayor complejidad y el coste más elevado de un proceso penal entablado contra no residentes como, sobre todo, por la necesidad de evitar que el infractor no residente, al rechazar el pago inmediato de la multa y optar por el proceso penal, no acabe, en realidad, eludiendo el propio pago de la multa, a falta de un convenio que garantice la ejecución puntual de las sentencias penales en todos los Estados miembros y, en particular, con respecto a los dos países que interesan.

El argumento que acabo de citar no carece de fundamento. Es evidente, en efecto, que no existen Convenios internacionales relativos a la ejecución de las resoluciones judiciales belgas en la República Federal de Alemania que sean aplicables al caso de autos. Ahora bien, constituye también una experiencia habitual que, a falta de un acuerdo que establezca, en materia penal y en especial en el sector concreto que nos ocupa, mecanismos procesales y resultados análogos a los establecidos por el Convenio de Bruselas (o por otros Convenios) para el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones judiciales dictadas en materia civil y mercantil, el riesgo de que la condena pronunciada contra un no residente se quede en letra muerta o sea, de todas formas, mucho más difícil y/o de más costosa ejecución no es meramente teórico. En consecuencia, no puede excluirse en absoluto que, de no imponerse el pago de una fianza, se reconozca de hecho al no residente una amplia impunidad y la sanción resulte ineficaz. (13)

11 A este respecto, pienso que pueden extenderse al presente caso, pero con resultado opuesto, los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en el marco del asunto Mund & Fester, (14) en el que se discutía sobre el carácter discriminatorio de una norma procesal alemana, según la cual la circunstancia de que la posterior sentencia deba ejecutarse en el extranjero bastaba para justificar la autorización de un embargo preventivo. El Tribunal de Justicia ha considerado que dicha disposición es incompatible con los artículos 7 (actualmente, artículo 6) y 220 del Tratado, en relación, no obstante, con el Convenio de Bruselas. Según el propio Tribunal de Justicia, este último, al uniformar los criterios de ejecución de las resoluciones judiciales en el territorio de todos los Estados miembros, redujo suficientemente, cuando no eliminó, las dificultades vinculadas a la ejecución en el extranjero y, con ellas, las diferencias entre las situaciones de los residentes y de los no residentes, que eran la nica justificación de la disparidad de los regímenes previstos por la Ley.

Para el Tribunal de Justicia, en particular, mientras que la presunción de que la ejecución de las resoluciones judiciales en un país extranjero es más compleja «está justificada cuando la ejecución de la posterior sentencia debe efectuarse en el territorio de un Estado tercero, no lo está cuando se trata de ejecutarla en el territorio de los Estados miembros de la Comunidad. En efecto, todos estos Estados son partes contratantes del Convenio de Bruselas y puede considerarse, como se indica en el Informe sobre el Convenio de Bruselas, que sus territorios constituyen un todo». (15) En definitiva, la sentencia citada consideró decisivas la existencia y la aplicabilidad en aquel caso de un Convenio internacional que, por lo que a la ejecución de las resoluciones judiciales se refiere, asimila la situación del residente a la del no residente.

En el presente caso, en cambio, conforme a la jurisprudencia a que acabo de referirme, a falta de un instrumento de cooperación judicial análogo internacional y/o comunitario, (16) las preocupaciones manifestadas por el Gobierno belga no parecen injustificadas. En definitiva, el diferente trato dispensado a los no residentes está justificado, dado que la situación de estos últimos es diferente, por lo que respecta a la ejecución de la eventual sentencia condenatoria, no a causa de su nacionalidad o su residencia en cuanto tal, sino por un motivo objetivo.

12 Sólo una lectura superficial puede revelar que lo que acabo de decir está en contradicción con los principios establecidos en la sentencia Hubbard. (17) En esta última, el Tribunal de Justicia, que debía pronunciarse sobre una norma de la Ley de enjuiciamiento civil alemana que imponía una cautio indicatum solvi al demandante de nacionalidad extranjera, consideró que dicha disposición era contraria a la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 59 del Tratado. Además, en esa misma sentencia, el Tribunal de Justicia, respondiendo a otra cuestión planteada por el Juez alemán, afirmó que «el derecho a la igualdad de trato consagrado por el Derecho comunitario no puede depender de la existencia de acuerdos de reciprocidad celebrados por los Estados miembros» (apartado 17).

Esta última afirmación se ha reproducido literalmente en la reciente sentencia Data Delecta y Forsberg. (18) En esta última, sin embargo, el Tribunal de Justicia examinó una Ley sueca que obligaba a los demandantes de nacionalidad extranjera a constituir una cautio indicatum solvi que garantizase el pago de las costas procesales (análoga, pues, a la controvertida en el asunto Hubbard) contraria, no a la libertad contemplada en el artículo 59, sino al principio general (residual) de no discriminación establecido en el artículo 6 del Tratado. En realidad, en el caso que acabo de recordar, la disparidad de trato resulta básicamente de la nacionalidad: el extranjero no residente en Suecia estaba sujeto, en efecto, a la obligación de constituir una fianza, mientras que el ciudadano sueco no estaba obligado a ello, aun cuando residiese en el extranjero. El Tribunal de Justicia no consideró, pues, necesario comprobar la existencia de razones objetivas que justificasen la disparidad de trato, lo que hizo, a su vez, que resultase totalmente irrelevante la cuestión de saber si existía o no un Convenio internacional aplicable.

13 El caso que ahora nos ocupa es, sin embargo, parcialmente diferente, en la medida en que la discriminación no está basada en la nacionalidad. (19) No merecería la pena precisar que la cuestión de saber si existen o no convenios internacionales puede ser pertinente o no para determinar si existe o no la prohibición de discriminación y es relevante, sino para apreciar si las situaciones subjetivas a las que debe aplicarse la prohibición de discriminación son objeto o no de un trato igual.

Con independencia de la especificidad de los casos concretos, se pide una vez más al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión de si las situaciones objetivamente diferentes en las que se encuentran los residentes y los no residentes por la inexistencia de convenios relativos a la ejecución de las resoluciones judiciales entre los países de que se trata deben ser objeto de un trato normativo idéntico. Una eventual respuesta afirmativa iría en contra de lo que hasta ahora ha afirmado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ya en la sentencia Boussac y más recientemente en la sentencia Mund & Fester.

14 Considero, en realidad, que pueden contemplarse dos soluciones para el problema que acabamos de señalar. La primera consiste en afirmar que existe un principio general de libre circulación de las resoluciones judiciales dentro de la Comunidad y que, en resumidas cuentas, como señaló el Abogado General Sr. La Pergola en sus conclusiones relativas al asunto Data Delecta y Forsberg, los Estados miembros están sujetos a una verdadera «obligación de reconocimiento mutuo» de dichas resoluciones, con arreglo al principio de no discriminación establecido en el artículo 6 del Tratado. (20) Se trata, por decirlo claramente, de la hipótesis según la cual lo que ha realizado el Convenio de Bruselas no está ligado estrictamente a este último, sino que constituye el objeto de un principio general que puede deducirse de los Tratados comunitarios y debe situarse en el mismo plano que las libertades fundamentales relativas a la circulación de las mercancías y de los factores de producción.

En esta perspectiva, el Convenio de Bruselas se habría limitado a facilitar lo que ya existía, con independencia de su aplicabilidad. De ello se deduce que, incluso en materia de infracciones cometidas en carretera (cuando no en materia penal, en general), aun cuando no exista un convenio específico que asegure su ejecución, deberían considerarse ejecutables las resoluciones judiciales sin especiales dificultades, tanto respecto a los residentes como a los no residentes y que, por consiguiente, al ser muy similar la situación de ambos, no podrían admitirse normas nacionales como la controvertida en el presente caso.

Se trata de una hipótesis sugerente, pero abstracta, en la medida en que no tiene en cuenta la circunstancia de que, a falta de convenio, existe indudablemente y de hecho una diferencia entre residentes y no residentes por lo que a la ejecución de las resoluciones judiciales se refiere. Dicha hipótesis señala un objetivo deseable, pero no realizado hasta ahora, como no sea -si se quiere ser optimista y «angelical»- mediante instrumentos como el Convenio de Bruselas. El esfuerzo que constantemente realizan los Estados miembros por celebrar convenios especializados así lo demuestra, por otra parte.

15 La otra hipótesis, en la que creo, consiste en que la igualdad de situaciones en función de la cual debe apreciarse la eventual disparidad de trato prohibida por el artículo 6 tan sólo existe, en el ámbito que nos ocupa, en la medida en que existan y sean aplicables al caso específico concreto instrumentos de armonización y cooperación cuando menos equivalentes al Convenio de Bruselas. Por consiguiente, de ser ello cierto, la norma nacional que constituye el objeto del presente procedimiento no es incompatible, en principio, con el artículo 6 del Tratado.

Las posibilidades de solución hasta aquí previstas requieren, evidentemente, una elección clara, que consiga disipar cualquier malentendido que pueda desprenderse de una lectura superficial de los precedentes expuestos anteriormente. Pido al Tribunal de Justicia que efectúe dicha elección en el sentido que he precisado: en principio, la situación del no residente, a falta de Convenios relativos a la ejecución de las resoluciones judiciales, difiere de la del residente y constituye una razón objetiva, distinta de la nacionalidad, que justifica un trato diferenciado sin infringir el artículo 6 del Tratado.

16 Ese es el principio. En realidad, hay que comprobar también si la disposición controvertida y el régimen diferenciado que introduce respetan el principio de proporcionalidad, es decir, si son adecuados y necesarios para la consecución del objetivo propuesto, sin traspasar los límites de lo indispensable para conseguirlo. (21)

A este respecto, la normativa belga suscita una cierta perplejidad: dispone, en efecto, que el infractor no residente podrá elegir entre pagar inmediatamente el importe de la multa, lo que extingue la acción pública; deberá entonces pagar 10.000 BFR por infracción cometida. O bien, podrá decidir que se siga contra él el proceso penal: en este caso, sin embargo, está obligado a pagar una fianza de 15.000 BFR por cada infracción que se le impute, destinada a garantizar el pago de la multa y de las eventuales costas procesales. No es casualidad que haya utilizado el término «obligado», ya que, si decidiese no pagar la fianza, el conductor no residente sufriría un perjuicio más grave, a saber, el embargo inmediato de su vehículo y está muy claro que para un conductor de camiones la inmovilización de su vehículo le ocasiona un perjuicio económico importante, que puede agravarse con el paso de los días y que debe evitarse, en consecuencia, a cualquier precio, aunque haya que pagar importantes multas.

17 Me referiré ahora al importe de la fianza: es un 50 % superior al de la suma que ha de abonarse en caso de pago voluntario de la multa; la diferencia está justificada expresamente por las costas procesales. Además, la suma de 15.000 BFR debe pagarse por cada infracción cometida. La circunstancia de que se comprueben simultáneamente una serie de infracciones no significa en modo alguno que cada una de ellas vaya a ser objeto de un proceso penal diferente: con toda probabilidad, por razones elementales de racionalidad y economía procesal, las diversas infracciones tan sólo darán lugar a un proceso único contra el infractor. Ello ha sido admitido, además, también por el Gobierno belga durante la fase oral. Ahora bien, la imputación de cierta cantidad a los gastos procesales está justificada si corresponde a un proceso judicial único, mientras que un suplemento de 5.000 BFR por infracción no está en modo alguno justificado. Es evidente, en efecto, que dicho suplemento se asigna a gastos cuyo importe sigue siendo el mismo sea cual fuere el número de infracciones imputadas.

Las consideraciones precedentes son válidas, claro está, sobre todo para situaciones análogas a las del caso de autos, en el que se imputaron al Sr. Pastoors once infracciones. Sopesados todos los extremos, sin embargo, considero que la obligación de pagar una fianza (cuyo importe es un 50 % superior al de la suma que ha de abonarse en caso de «pago voluntario de la multa») por cada infracción imputada, y no por cada procedimiento incoado contra el infractor es en todo caso y con independencia del número de infracciones cometidas, una medida desproporcionada y excesiva en relación con el objetivo previsto expresamente en la normativa controvertida, que tiene por finalidad garantizar que el infractor no residente pague efectivamente el importe de la multa y de las costas procesales, máxime cuando -lo que es un detalle nada despreciable, tratándose de una normativa «objetivamente» discriminatoria- los residentes que deseen que se siga contra ellos el proceso penal no están obligados a consignar ninguna cantidad en concepto de fianza.

No puede defenderse tampoco, como lo ha hecho el Gobierno belga, que el importe de la fianza esté justificado por la posibilidad de que el Juez condene al infractor al pago de una cantidad superior a 15.000 BFR por infracción. En primer lugar, la fianza no puede ni debe transformarse en una especie de liquidación anticipada de la sanción pecuniaria máxima prevista legalmente para las infracciones de que se trata. Baste señalar, además, que antes de que se desarrolle el proceso, no existe certeza alguna respecto a la condena del infractor. El caso del Sr. Pastoors es la mejor prueba de ello: en un primer momento, se le imputaban veintisiete infracciones, número que quedó reducido (evidentemente, después de un examen más minucioso) a once en el momento de redactarse el acta, es decir, $menos de la mitad!

18 Hay que añadir que la posición que he adoptado no parece que pueda quedar contrarrestada por las objeciones formuladas por el Gobierno francés en sus observaciones escritas con respecto al necesario carácter disuasorio de las sanciones impuestas por las infracciones al Derecho comunitario.

En primer lugar, si el suplemento correspondiese al número de procesos que han de entablarse y no al de las infracciones imputadas, la fianza impuesta a los infractores no residentes conservaría íntegramente su efecto disuasorio, resultando, sin embargo, proporcionada a los objetivos que persigue. (22) En segundo lugar, merece la pena resaltar que si la obligación de pagar una fianza tuviese realmente por objeto disuadir a los conductores de cometer infracciones, no podría explicarse por qué no se previó una obligación análoga, eventualmente de cuantía diferente, para los conductores residentes en Bélgica.

En realidad, y el Gobierno belga no lo ha ocultado, el régimen diferente establecido para los no residentes tiene como único y exclusivo objetivo el garantizar el cobro efectivo de las sumas correspondientes a los importes de las multas y las costas procesales.

19 La falta de proporcionalidad del sistema con respecto al objetivo perseguido implica, además, otro elemento negativo. Aunque el Juez nacional lo haya excluido, la disposición parece tener como consecuencia una fuerte reducción, cuando no la práctica eliminación, de las posibilidades de acceso a la protección jurisdiccional para quienes no tienen su residencia en Bélgica.

En efecto, tal y como está organizado el régimen previsto para los no residentes, independientemente de las intenciones del legislador que lo introdujo, tiene un efecto disuasorio para el infractor, por lo que a la acción judicial se refiere. En otras palabras, al imponer una fianza que ha de pagarse obligatoriamente (a menos que el conductor prefiera que se le embargue el vehículo, supuesto más que improbable, como ya he dicho), si se quiere que su caso sea sometido a la consideración de la justicia, se está desestimulando de hecho el acceso a la justicia, al hacerlo demasiado oneroso y, en todo caso, excesivamente desfavorable en su conjunto con relación al inmediato pago voluntario de la multa, al que el infractor, lo quiera o no, acaba por estar inevitablemente abocado.

20 En estas circunstancias, la normativa belga termina, pues, por limitar las posibilidades de acceso a la justicia de los ciudadanos no residentes y perjudica su derecho a disfrutar de una protección jurisdiccional plena y efectiva, derecho reconocido por el Tribunal de Justicia como un principio fundamental del ordenamiento jurídico comunitario. (23) Dicho principio no puede cuestionarse ni siquiera atendiendo a exigencias de orden público, de la índole de las invocadas por el Gobierno belga y vinculadas a la necesidad de garantizar el pago de las multas impuestas a los no residentes y, en definitiva, el buen funcionamiento de la justicia. Es evidente que al prohibir únicamente a los no residentes el ejercicio del derecho a someter el asunto a los Tribunales (o al dificultarlo, al menos), la normativa controvertida acaba por estar comprendida, desde el punto de vista aquí analizado de la proporcionalidad y también por lo que se refiere a la protección jurisdiccional, dentro de la prohibición establecida en el artículo 6 del Tratado. En definitiva, existe una razón objetiva que justifica tan sólo parcialmente la desigualdad de trato: precisamente por el importe de la multa y por el incremento correspondiente a cada procedimiento judicial, pero no a cada infracción.

Tampoco podría llegarse a una conclusión diferente teniendo en cuenta las exigencias de seguridad (de las personas y de la red vial) que los Reglamentos comunitarios examinados van dirigidos a proteger. Dado que el respeto de dichas exigencias, absolutamente primordiales, no está en modo alguno en tela de juicio, baste señalar que incluso desde este ángulo, el sistema de sanciones previsto para los no residentes resulta, por las razones que he precisado anteriormente, desproporcionado con respecto al objetivo pretendido.

De ello se deduce, a mi juicio, que la evaluación de la desigualdad de trato creada por la normativa controvertida no puede ni debe estar condicionada, más de lo necesario, por la consideración, justificada sin embargo, de los objetivos de innegable interés colectivo en que se inspira la normativa comunitaria sobre la materia.

Conclusión

21 A la luz de las precedentes consideraciones, propongo pues al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a la cuestión planteada por el Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen:

«El artículo 6 del Tratado CE se opone a una disposición nacional que impone únicamente al ciudadano no residente, responsable de la infracción de las disposiciones de los Reglamentos (CEE) nos 3820/85 y 3821/85, que se niega a pagar inmediatamente la multa y desea que se siga contra él el proceso penal, la obligación de prestar, so pena del embargo de su vehículo, una fianza que cubra el importe de la multa y las eventuales costas procesales, por cada infracción y con independencia del número de procesos judiciales incoados contra el infractor.»

(1) - DO L 370, p. 1; EE 07/04, p. 21.

(2) - DO L 370, p. 8; EE 07/04, p. 28.

(3) - Moniteur belge de 13 de agosto de 1985.

(4) - Moniteur belge de 20 de julio de 1989.

(5) - Sentencia de 8 de octubre de 1980, UEberschaer (810/79, Rec. p. 2747), apartado 16.

(6) - Sentencia de 10 de diciembre de 1991, Merci Convenzionali Porto di Genova (C-179/90, Rec. p. I-5889), apartado 11.

(7) - Sentencia de 20 de octubre de 1993 (asuntos acumulados C-92/92 y C-326/92, Rec. p. I-5145).

(8) - Sentencia de 2 de febrero de 1989, Cowan (186/87, Rec. p. 195), apartado 19.

(9) - Sentencias de 29 de octubre de 1980, Boussac (22/80, Rec. p. 3427), apartado 9, y de 8 de mayo de 1990, Biehl (C-175/88, Rec. p. I-1779), apartado 13.

(10) - Sentencia de 14 de febrero de 1995 (Schumacker, C-279/93, Rec. p. I-225, apartados 28 y 29).

(11) - Sentencia de 10 de febrero de 1994, Mund & Fester (C-398/92, Rec. p. I-467), apartado 17. Véase también, respecto a la idea según la cual la prohibición de discriminación establecida en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, «en cuanto expresión específica del principio general de igualdad, no se opone a que situaciones comparables sean tratadas de modo diferente cuando dicho tratamiento esté objetivamente justificado», la sentencia de 8 de junio de 1989, Association générale des producteurs de blé et autres céréales (167/88, Rec. p. 1653), apartado 23; dicha sentencia señala que «la diferencia de trato practicada por los Reglamentos controvertidos no constituye una discriminación entre productores [...] o en razón de la nacionalidad, a tenor del artículo 7 del Tratado» (apartado 33).

(12) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 13 de diciembre de 1984, Haug-Andrion (251/83, Rec. p. 4277), apartados 14 a 16.

(13) - A este respecto, recordaré también la Resolución 85/C 348/01 del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, dirigida a «mejorar la aplicación de los Reglamentos sociales en el ámbito de los transportes por carretera» (DO 1985, C 348, p. 1; EE 07/04, p. 19). Entre las medidas que «deberían adoptarse» está concretamente [letra b) del punto 2] -y no es por casualidad- la «adopción de medios efectivos para la persecución de los conductores no residentes que hayan cometido una infracción en el territorio de un Estado miembro y para el cobro de las multas impuestas a dichos conductores, en el marco del Derecho internacional o nacional en vigor».

(14) - Sentencia citada en la nota 11.

(15) - Ibidem, apartado 19. La doctrina no ha dejado de destacar que dicha afirmación parece fruto de un «certain angélisme de la Cour», en relación a la supuesta equivalencia de situaciones entre residentes y no residentes en caso de aplicabilidad del Convenio de Bruselas: Bischoff, en Journal du droit international, 1994, p. 538. La jurisprudencia Mund & Fester ha sido utilizada por cierto en el Reino Unido por la Court of Appeal (Civil Division, sentencia de 20 de diciembre de 1995, dictada en los asuntos Fitzgerald/Williams y O'Regan/Williams y publicada en Weekly Law Report, 1996, vol. II, p. 447) para excluir, precisamente a causa de la aplicabilidad del Convenio de Bruselas, la necesidad, prevista por el Derecho inglés, de exigir al demandante residente en Irlanda el pago de una fianza que cubra las costas procesales; la Court of Appeal precisó, por otra parte que, en cualquier caso, habían de aportarse pruebas convincentes de la dificultad de ejecución de las resoluciones judiciales.

(16) - A este respecto, procede señalar que, como destacó el Gobierno belga, basándose en argumentos que no han sido discutidos, los tres Convenios a los que hicieron referencia los demandantes en sus observaciones, no pueden ser invocados en el caso de autos: los dos primeros (Convenio de Bruselas de 17 de enero de 1958 y Convenio de Estrasburgo de 20 de abril de 1959), porque sólo son aplicables si existe una solicitud de extradición, cuyos requisitos no se cumplen en el presente caso; el tercero (Convenio Europeo para la Represión de las Infracciones en el Transporte por Carretera, firmado en Estrasburgo el 30 de noviembre de 1964), por no haber sido ratificado ni por el Reino de Bélgica ni por la República Federal de Alemania.

(17) - Sentencia de 1 de julio de 1993 (C-20/92, Rec. p. I-3777).

(18) - Sentencia de 26 de septiembre de 1996 (C-43/95, Rec. p. I-4661).

(19) - Es igualmente cierto que la cautio indicatum solvi que constituía el objeto del asunto Data Delecta y Forsberg tenía por finalidad garantizar la recuperación de las costas procesales soportadas por la parte contraria, mientras que, en el caso de autos, la fianza impuesta por el legislador belga sirve para garantizar el pago, por el infractor no residente, no sólo de los gastos en que incurrió el Estado al someter su caso a la justicia, sino también y sobre todo la multa que se le impuso por las infracciones cometidas. No se trata, sin embargo, de un elemento decisivo.

(20) - Véase el punto 17 de las conclusiones.

(21) - Sentencias de 15 de mayo de 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651), apartado 38, y de 25 de febrero de 1988, Drexl (299/86, Rec. p. 1213), apartado 18.

(22) - El Tribunal de Justicia ha considerado siempre que las sanciones previstas por los Estados miembros para el incumplimiento de obligaciones comunitarias debían tener un carácter efectivo y disuasorio, pero no desproporcionado; véase en este sentido, entre las decisiones más recientes, la sentencia de 29 de febrero de 1996, Skanavi (C-193/94, Rec. p. I-929), apartado 36, y concretamente en relación con un caso análogo al de autos, la sentencia de 2 de octubre de 1991, Vandevenne (C-7/90, Rec. p. I-4371), apartado 11.

(23) - Sentencia Johnston, citada en la nota 14, apartado 18.