Asunto C‑404/05

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República Federal de Alemania

«Reglamento (CEE) nº 2092/91 — Producción agrícola ecológica — Organismos de control privados — Requisito de que se posea un establecimiento o una infraestructura permanente en el Estado miembro de prestación — Justificaciones — Actividades relacionadas con el ejercicio del poder público — Artículo 55 CE — Protección de los consumidores»

Conclusiones de la Abogado General Sra. E. Sharpston, presentadas el 12 julio 2007

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 29 de noviembre de 2007

Sumario de la sentencia

Libre prestación de servicios — Restricciones

[Arts. 45 CE, 49 CE y 55 CE; Reglamento (CEE) nº 2092/91 del Consejo]

Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE un Estado miembro que impone a los organismos privados encargados del control de los productos de la agricultura ecológica que hayan sido autorizados en otro Estado miembro la obligación de disponer de un establecimiento en el territorio nacional para poder prestar servicios de control en dicho territorio.

En efecto, por una parte, el papel auxiliar y preparatorio encomendado a los organismos privados por el Reglamento nº 2092/91, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios, con respecto a la autoridad de supervisión no puede considerarse directa y específicamente relacionado con el ejercicio del poder público a efectos del artículo 55 CE, en relación con el artículo 45 CE, párrafo primero, de modo que justifique una excepción al amparo de estas disposiciones, sino como una actividad suplementaria separable del ejercicio de tal autoridad. Por otra parte, tal requisito va más allá de lo que resulta objetivamente necesario para alcanzar el objetivo de protección de los consumidores, que puede justificar la presencia de obstáculos a la libre prestación de servicios.

(véanse los apartados 37, 38, 44, 48 y 52 y el fallo)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)

de 29 de noviembre de 2007 ( )

«Reglamento (CEE) nº 2092/91 – Producción agrícola ecológica – Organismos de control privados – Requisito de que se posea un establecimiento o una infraestructura permanente en el Estado miembro de prestación – Justificaciones – Actividades relacionadas con el ejercicio del poder público – Artículo 55 CE – Protección de los consumidores»

En el asunto C‑404/05,

que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 17 de noviembre de 2005,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. E. Traversa y G. Braun, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Federal de Alemania, representada por el Sr. M. Lumma y la Sra. C. Schulze-Bahr, en calidad de agentes,

parte demandada,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),

integrado por el Sr. P. Jann, Presidente de Sala, y los Sres. A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič y E. Levits (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sra. E. Sharpston;

Secretario: Sr. R. Grass;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de julio de 2007;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE, al imponer a los organismos privados encargados del control de los productos de la agricultura ecológica (en lo sucesivo, «organismos privados») que estén establecidos y hayan sido autorizados en otro Estado miembro la obligación de disponer de un centro de actividad económica o de otra infraestructura permanente en Alemania para poder desempeñar sus actividades en este último Estado miembro.

Marco jurídico

Normativa comunitaria

2 El Reglamento (CEE) nº 2092/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios (DO L 198, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1804/1999 del Consejo, de 19 de julio de 1999 (DO L 222, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 2092/91»), establece normas mínimas en materia de producción agrícola ecológica, procedimientos de control de los respectivos métodos de producción y certificación de los productos de la agricultura ecológica. Conforme al citado Reglamento, los productos que cumplan los requisitos que en él se establecen podrán ser designados, en particular en el etiquetado, con la denominación «Agricultura ecológica – Sistema de control CE».

3 Los artículos 1, 2 y 4 del Reglamento nº 2092/91 enumeran los productos a los que se aplica y las indicaciones referentes al método de producción ecológica, al tiempo que definen varios conceptos. El artículo 3 de dicho Reglamento dispone que éste se aplica sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones comunitarias o nacionales, conforme al Derecho comunitario. El artículo 5 del citado Reglamento fija las condiciones en las que en el etiquetado o en la publicidad de un producto se puede hacer referencia al método de producción ecológica, mientras que el artículo 6 del mismo Reglamento enumera las normas de producción que se designan con el concepto de método de producción ecológica.

4 El artículo 8 del Reglamento nº 2092/91 está redactado en los siguientes términos:

«1. Todo operador que produzca, elabore o importe de un país tercero algún producto de los citados en el artículo 1 con vistas a su comercialización deberá:

a) notificar esa actividad a la autoridad competente del Estado miembro en el que se realice dicha actividad; la notificación incluirá los datos que se especifican en el anexo IV;

b) someter su empresa al régimen de control a que se refiere el artículo 9.

2. Los Estados miembros designarán una autoridad o un organismo que se encargará de recibir las notificaciones.

Los Estados miembros podrán disponer la comunicación de cualquier información complementaria que consideren necesaria para el control eficaz de los operadores de que se trata.

3. La autoridad competente garantizará que se ponga a disposición de los interesados una lista actualizada con los nombres y direcciones de los operadores que estén sometidos al sistema de control.»

5 Según el artículo 9 del Reglamento nº 2092/91:

«1. Los Estados miembros establecerán un sistema de control que será aplicado por una o más autoridades de control designadas y/o por organismos privados autorizados a los que deberán estar sometidos los operadores que produzcan, elaboren o importen de países terceros los productos a que se refiere el artículo 1.

2. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que se garantice a los operadores el acceso al sistema de control siempre que cumplan las disposiciones del presente Reglamento y paguen su contribución a los gastos de control.

3. El régimen de control incluirá, por lo menos, la aplicación de las medidas precautorias y de control que recoge el Anexo III.

4. Para la aplicación del régimen de control por organismos privados, los Estados miembros designarán una autoridad encargada de la autorización y supervisión de dichos organismos.

5. Para la autorización de un organismo de control privado se tendrán en cuenta los siguientes factores:

a) el programa de control del organismo, que deberá contener una descripción pormenorizada de las medidas de control y de las medidas precautorias que el organismo se compromete a imponer a los operadores sujetos a su control;

b) las sanciones que el organismo se proponga imponer en caso de advertir irregularidades y/o infracciones;

c) la existencia de recursos adecuados de personal cualificado e infraestructura administrativa y técnica, así como la experiencia en materia de control y la fiabilidad;

d) la objetividad del organismo de control respecto de los operadores sujetos al control del mismo.

6. Tras autorizar a un organismo de control, la autoridad competente deberá:

a) garantizar la objetividad de las inspecciones efectuadas por el organismo de control;

b) comprobar la eficacia del control;

c) tomar nota de las irregularidades y/o infracciones comprobadas y de las sanciones aplicadas;

d) retirar la autorización al organismo de control en caso de que éste no cumpla los requisitos que estipulan las letras a) y b) o deje de satisfacer los criterios indicados en el apartado 5 o no cumpla los requisitos de los apartados 7, 8, 9 y 11.

6 bis. Antes del 1 de enero de 1996, los Estados miembros asignarán un número de código a todo organismo o autoridad de control autorizados o designados de acuerdo con las disposiciones del presente artículo. Informarán de ello a los demás Estados miembros y a la Comisión, que publicará estos números de código en la lista a que se refiere el último párrafo del artículo 15.

7. La autoridad de control y los organismos autorizados de control contemplados en el apartado 1 deberán:

a) garantizar, por lo menos, que las medidas precautorias y de control que figuran en el Anexo III se apliquen a las explotaciones sujetas a su control;

b) guardar el debido sigilo respecto a las informaciones y datos que obtengan en el ejercicio de sus actividades de control a personas distintas del responsable de la explotación de que se trate y de las autoridades públicas competentes.

8. Los organismos autorizados de control deberán:

a) facilitar a la autoridad competente, a efectos de la inspección, el acceso a sus despachos e instalaciones y cuanta información y ayuda la autoridad estime necesaria para el cumplimiento de sus obligaciones en virtud del presente Reglamento;

b) remitir, a más tardar el 31 de enero de cada año, a la autoridad competente del Estado miembro una lista de los operadores que el 31 de diciembre del año anterior estuviesen sujetos a su control, y presentar un breve informe anual.

9. Tanto la autoridad de control como los organismos de control a que se refiere el apartado 1 deberán:

a) hacer que se supriman las indicaciones que establece el artículo 2 y que se refieren al método de producción ecológica de todo el lote o toda la producción afectados por la irregularidad de que se trate, en caso de que se descubra una irregularidad por lo que respecta a la aplicación de los artículos 5, 6 y 7 o de las medidas que figuran en el Anexo III;

b) en caso de que se descubra una infracción manifiesta o de efecto prolongado, prohibir al operador de que se trate la comercialización de los productos provistos de indicaciones relativas al método de producción ecológica, durante un período que deberá acordarse con la autoridad competente del Estado miembro.

[...]

11. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 5 y 6, los organismos de control autorizados deberán cumplir, a partir del 1 de enero de 1998, los requisitos de la norma EN 45011.

[...]»

6 El artículo 10 del Reglamento nº 2092/91 prevé la inclusión en el etiquetado de los productos sujetos al régimen de control previsto en el artículo 9 de dicho Reglamento de una indicación y/o un logotipo conformes con lo dispuesto en el anexo V del referido Reglamento. A este respecto, el apartado 3 del mencionado artículo 10 impone a los organismos de control obligaciones de ejecución equivalentes a las que figuran en el artículo 9, apartado 9, del mismo Reglamento.

7 A tenor del artículo 10 bis del Reglamento nº 2092/91, relativo a las disposiciones generales de aplicación:

«1. En caso de que un Estado miembro descubra irregularidades o infracciones respecto de la aplicación del presente Reglamento en un producto procedente de otro Estado miembro que lleve alguna de las indicaciones contempladas en el artículo 2 y/o en el Anexo V, informará de ello al Estado miembro que haya designado a la autoridad de control o autorizado al organismo de control, así como a la Comisión.

2. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para evitar la utilización fraudulenta de las indicaciones contempladas en el artículo 2 y/o en el Anexo V.»

8 El anexo III del Reglamento nº 2092/91 regula los requisitos mínimos de control y las medidas precautorias establecidos dentro del régimen de control contemplado en los artículos 8 y 9 del citado Reglamento.

9 En particular, los puntos 9, párrafo segundo, y 10 de las disposiciones generales de dicho anexo establecen que los organismos privados están facultados para exigir que un operador controlado no pueda provisionalmente comercializar, con la indicación del método de producción ecológica, un producto del que se sospecha que no responde a los criterios sentados por el citado Reglamento, y que dichos organismos disponen de un derecho de acceso a los locales y a los documentos contables del referido operador.

Normativa nacional

10 La Ley de ejecución de los actos comunitarios en el ámbito de la agricultura ecológica (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau), en su versión de 10 de julio de 2002 (BGBl. 2002 I, p. 2558; en lo sucesivo, «ÖLG»), aplica las disposiciones del Reglamento nº 2092/91.

11 El artículo 3, apartado 1, de la ÖLG precisa que el sistema de control previsto en el artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 2092/91, en relación con el artículo 9, apartado 3, y el anexo III del mismo Reglamento, puede quedar a cargo de organismos privados, en la medida en que la ejecución de estas funciones no lleve consigo la tramitación de un procedimiento administrativo.

12 Conforme al artículo 4, apartado 1, punto 4, de la ÖLG, el ejercicio de una actividad de control en territorio alemán por organismos privados presupone la obtención de una autorización, que a su vez queda supeditada al requisito de que se posea un establecimiento en Alemania. La ÖLG no prevé ningún procedimiento para el reconocimiento de las autorizaciones expedidas a organismos privados en los demás Estados miembros.

Procedimiento administrativo previo

13 Tras dirigir, el 8 de noviembre de 2000, un escrito de requerimiento a las autoridades de la República Federal de Alemania, en el que les señalaba que el requisito por el que se impone a los organismos privados autorizados por otro Estado miembro la obligación de disponer de un centro de actividad económica o de una infraestructura permanente en Alemania era incompatible con el artículo 49 CE, y al considerar insatisfactoria la respuesta remitida por dicho Estado miembro el 19 de febrero de 2001, la Comisión emitió un dictamen motivado el 23 de octubre de 2002, en el que instaba a este Estado miembro a atenerse a sus obligaciones en el plazo de un mes a partir de la notificación del dictamen.

14 En su respuesta de 13 de febrero de 2003, la República Federal de Alemania trasmitió a la Comisión el texto de la ÖLG, al tiempo que defendía la tesis de que, para atender eficazmente a los intereses de los consumidores y de la competencia, es absolutamente indispensable que el organismo privado disponga de un establecimiento en el territorio del Estado miembro en el que desea ejercer su actividad de control.

15 Al considerar que la República Federal de Alemania no se había atenido a lo dispuesto en el dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente recurso.

Sobre el recurso

Alegaciones de las partes

16 La Comisión sostiene que el artículo 4, apartado 1, punto 4, de la ÖLG implica, para los organismos privados que hayan sido autorizados por otro Estado miembro pero no dispongan de un establecimiento en territorio alemán, un obstáculo a la libertad de ejercer una actividad de control en dicho territorio.

17 En efecto, el sistema de autorización y de supervisión de los organismos privados establecido por el Reglamento nº 2092/91 sólo presupone que estos organismos estén establecidos en el territorio del Estado miembro que expide la autorización, pero no en cada uno de los Estados miembros en los que deseen ejercer una actividad de control.

18 A este respecto, la Comisión precisa que, en la medida en que el Reglamento nº 2092/91 no procede a una armonización completa del ámbito de que se trata, ha de tomarse en consideración la libre prestación de servicios consagrada en el artículo 49 CE para apreciar si la normativa alemana controvertida implica un obstáculo a dicha libertad.

19 La Comisión señala, por un lado, que, en el momento en que se aprobó el Reglamento nº 2092/91, el Consejo de la Unión Europea no se refirió al artículo 66 del Tratado CEE (posteriormente artículo 66 del Tratado CE, actualmente artículo 55 CE), en relación con el artículo 55 del Tratado CEE (posteriormente artículo 55 del Tratado CE, actualmente artículo 45 CE), de forma que el control y el etiquetado de los productos de la agricultura ecológica no constituyen actividades excluidas del ámbito de aplicación del artículo 49 CE.

20 Por otro lado, el artículo 45 CE, párrafo primero, sólo se refiere a las actividades que, como tales, estén relacionadas directa y específicamente con el ejercicio del poder público. Por lo tanto, aun suponiendo que la actividad de control de los productos de la agricultura ecológica se encuadra, en última instancia, en el poder público, los organismos privados no participan directa y específicamente en el ejercicio de éste.

21 En efecto, el artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 2092/91 demuestra por sí solo que la actividad de control de que se trata no constituye una tarea relacionada con el ejercicio del poder público, dado que permite que los Estados miembros establezcan un sistema de control gestionado por organismos privados. Por lo tanto, no cabe duda de que no es ésta una función central del Estado que lleve forzosamente aparejada una relación directa y específica con el ejercicio del poder público.

22 A este respecto, la circunstancia de que los organismos privados alemanes que ejecutan las operaciones de control previstas por el Reglamento nº 2092/91 ejerzan también otras actividades que pueden enmarcarse en el poder público carece de pertinencia a la luz del Derecho comunitario.

23 Por último, la Comisión considera que el requisito de que los organismos privados autorizados en otro Estado miembro dispongan de un establecimiento en Alemania no puede justificarse por el objetivo de la protección de los consumidores. Este requisito no es indispensable para verificar la objetividad de los controles ni para garantizar dicha protección. La autoridad competente en el Estado miembro de autorización dispone, a tenor del Reglamento nº 2092/91, de las facultades que le permiten efectuar las comprobaciones necesarias a este respecto y adoptar las sanciones adecuadas en caso de incumplimiento de los criterios de control. Un procedimiento simplificado de autorización que tuviera en cuenta las verificaciones realizadas por las autoridades competentes del Estado miembro de autorización podría permitir a las autoridades alemanas cerciorarse de que los organismos privados que desean efectuar controles en el territorio alemán cumplen efectivamente los requisitos que exige el mencionado Reglamento en materia de recursos de personal e infraestructura administrativa. Además, el sistema de comunicación entre las Administraciones de los Estados miembros permite que éstos adopten las medidas necesarias en el caso de que se detecten irregularidades en los controles efectuados en otro Estado miembro.

24 La República Federal de Alemania alega, con carácter principal, que el Reglamento nº 2092/91 armoniza exhaustivamente la materia de que se trata. Por lo tanto, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ya no es posible invocar las libertades fundamentales del Tratado CE en este ámbito. Dicho Estado miembro se refiere, a este respecto, a las sentencias de 13 de diciembre de 1983, Apple and Pear Development Council (222/82, Rec. p. 4083); de 20 de septiembre de 1988, Moormann (190/87, Rec. p. 4689), apartado 10; de 12 de octubre de 1993, Vanacker y Lesage (C‑37/92, Rec. p. I‑4947), apartado 9, y de 13 de diciembre de 2001, DaimlerChrysler (C‑324/99, Rec. p. I‑9897), apartado 43.

25 Sin embargo, puesto que las disposiciones del Reglamento nº 2092/91 no regulan la cuestión del reconocimiento de las autorizaciones obtenidas en otros Estados miembros, cada Estado miembro puede exigir que los organismos privados que deseen ofrecer sus servicios en su territorio respeten los requisitos de autorización exigidos por dicho Reglamento. Por otro lado, imponer a un Estado miembro que permita a los organismos privados autorizados en otro Estado miembro ejercer, sin más condiciones, sus actividades en su territorio equivaldría a limitar la libertad que se reconoce a los Estados miembros en la concepción de su sistema de control.

26 Asimismo, la República Federal de Alemania alega, en primer lugar, que la actividad de los organismos privados está relacionada con el ejercicio del poder público a efectos del artículo 55 CE, en relación con el artículo 45 CE, párrafo primero, y, en segundo lugar, que el artículo 4, apartado 1, punto 4, de la ÖLG se justifica por el objetivo de la protección de los consumidores.

27 Por lo que respecta, por un lado, a la excepción prevista en el artículo 55 CE, en relación con el artículo 45 CE, párrafo primero, el papel fundamental que incumbe a los organismos privados en el sistema de control de los productos de la agricultura ecológica resulta, en primer lugar, de la posibilidad que confiere el artículo 9 del Reglamento nº 2092/91 a los Estados miembros de confiar la misión de control a una autoridad pública y, en segundo lugar, de las facultades específicas que implica el ejercicio de dicha actividad, que pueden afectar a los derechos de los operadores controlados. La circunstancia de que estos organismos no puedan ejecutar por sí solos las decisiones que adoptan no es determinante. En cambio, el carácter vinculante de estas decisiones, contra el que sólo es posible la impugnación en vía jurisdiccional, constituye un dato indicativo de la presencia de una relación directa y específica con el ejercicio de la autoridad pública, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, en particular, de las sentencias de 21 de junio de 1974, Reyners (2/74, Rec. p. 631), apartado 43, y de 13 de julio de 1993, Thijssen (C‑42/92, Rec. p. I‑4047), apartado 8.

28 Por lo que respecta, por otro lado, a la justificación del artículo 4, apartado 1, punto 4, de la ÖLG, la República Federal de Alemania estima que la obligación de disponer de un establecimiento en Alemania se impone por razones imperativas de interés general, que se concretan en la protección de los consumidores. Por lo demás, esta obligación resulta proporcionada a tal objetivo.

29 Así, dicha obligación es indispensable para permitir la adecuada supervisión de la actividad de los organismos privados por las autoridades públicas competentes. Es necesario que las autoridades competentes del Estado miembro en el que operen dichos organismos lleven a cabo tal supervisión y que éstos dispongan, a tal fin, de un establecimiento o una infraestructura permanente en dicho Estado miembro.

Apreciación del Tribunal de Justicia

30 Con carácter preliminar, procede señalar que, en el supuesto de que los Estados miembros hayan optado por un sistema en el que el control de los productos de la agricultura ecológica quede a cargo de organismos privados autorizados, el Reglamento nº 2092/91 determina el procedimiento y las condiciones de autorización de tales organismos, las modalidades de control que estos últimos deben aplicar, así como el procedimiento de supervisión al que quedan sujetos en el Estado miembro de autorización. Sin embargo, dicho Reglamento no contiene disposición alguna acerca de la prestación de servicios de control por los organismos privados en un Estado miembro distinto del de autorización.

31 Si bien es cierto que, en un sector que no haya sido objeto de armonización completa a nivel comunitario, los Estados miembros siguen siendo competentes, en principio, para definir los requisitos de acceso a las actividades del citado sector, no es menos cierto que están obligados a ejercer sus competencias respetando las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado (véanse las sentencias de 26 de enero de 2006, Comisión/España, C‑514/03, Rec. p. I‑963, apartado 23, y de 14 de diciembre de 2006, Comisión/Austria, C‑257/05, no publicada en la Recopilación, apartado 18).

32 En el caso de autos, se plantea la cuestión de la conformidad con el artículo 49 CE del requisito de que se disponga de un establecimiento en el territorio alemán que impone el artículo 4, apartado 1, punto 4, de la ÖLG a los organismos privados que ya cuentan con una autorización y, por lo tanto, con un establecimiento en otro Estado miembro.

33 Es jurisprudencia reiterada que deben considerarse restricciones a la libre prestación de servicios todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de dicha libertad (véase la sentencia de 3 de octubre de 2006, Fidium Finanz, C‑452/04, Rec. p. I‑9521, apartado 46 y jurisprudencia citada).

34 Por lo tanto, el requisito de que se disponga de un establecimiento, que prevé la disposición controvertida, es directamente contrario a la libre prestación de servicios, en la medida en que hace imposible la prestación en Alemania de los servicios de que se trata por organismos privados establecidos únicamente en otros Estados miembros (véase, por analogía, la sentencia de 9 de marzo de 2000, Comisión/Bélgica, C‑355/98, Rec. p. I‑1221, apartado 27 y jurisprudencia citada).

35 En consecuencia, procede comprobar si la disposición controvertida puede hallarse justificada por las excepciones establecidas en el Tratado o por razones imperativas de interés general.

36 La República Federal de Alemania alega, con carácter principal, que la actividad de los organismos privados está directa y específicamente relacionada con el ejercicio del poder público a efectos del artículo 55 CE, en relación con el artículo 45 CE, párrafo primero, y, con carácter subsidiario, que la disposición controvertida se halla justificada por el objetivo de la protección de los consumidores.

37 Por lo que atañe a la argumentación principal, debe recordarse que el artículo 55 CE, en relación con el artículo 45 CE, párrafo primero, por cuanto supone una excepción a la regla fundamental de la libre prestación de servicios, debe interpretarse de tal modo que su alcance quede limitado a lo estrictamente necesario para salvaguardar los intereses que permite a los Estados miembros proteger (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de marzo de 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Rec. p. I‑2941, apartado 45 y jurisprudencia citada).

38 De esta forma, según reiterada jurisprudencia, la excepción prevista por dichos artículos debe limitarse a las actividades que, consideradas en sí mismas, estén directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público (véase la sentencia Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, antes citada, apartado 46 y jurisprudencia citada), lo que excluye que se consideren relacionadas con el ejercicio del poder público a efectos de dicha excepción las funciones meramente auxiliares y preparatorias con respecto a la entidad que ejerce efectivamente el poder público al adoptar la resolución final (sentencia Thijssen, antes citada, apartado 22).

39 Conforme se deduce del Reglamento nº 2092/91, la actividad de los organismos privados y sus modalidades de ejercicio pueden describirse como se expone a continuación.

40 En primer lugar, los organismos privados deben aplicar, conforme al artículo 9, apartado 3, del Reglamento nº 2092/91, las medidas precautorias y de control mencionadas en el anexo III del citado Reglamento.

41 En segundo lugar, en virtud del artículo 9, apartado 9, letras a) y b), del citado Reglamento, estos organismos han de llevar a efecto las consecuencias de los controles que efectúen permitiendo o no la utilización de las indicaciones relativas al método de producción ecológica en los productos comercializados por los operadores que controlen y, en caso de infracción manifiesta o de efecto prolongado, prohibiendo, durante un período previamente acordado con la autoridad pública competente, la comercialización de los productos del operador de que se trate con indicaciones relativas al método de producción ecológica.

42 En tercer lugar, en virtud del artículo 9, apartados 6, letra c), y 8, letras a) y b), del Reglamento nº 2092/91, los citados organismos deben rendir cuentas de su actividad a la autoridad encargada de su autorización y de su supervisión, respectivamente, informándole de las irregularidades y de las infracciones comprobadas, así como de las sanciones impuestas, facilitándole cualquier información exigida y remitiéndole cada año una lista de los operadores sujetos a su control y un informe de su actividad. Por otra parte, el referido artículo 9, apartado 8, letra a), establece que los organismos privados facilitarán a la autoridad competente de la que dependen, a efectos de la inspección, el acceso a sus despachos e instalaciones y cuanta información y ayuda dicha autoridad estime necesaria para el cumplimiento de sus obligaciones.

43 Si bien se desprende de estos elementos que la actividad de los organismos privados no consiste únicamente en efectuar controles de conformidad de los productos de la agricultura ecológica, sino que incluye asimismo el ejercicio de prerrogativas en lo relativo a las consecuencias que deben extraerse de tales controles, debe señalarse que el Reglamento nº 2092/91 dispone que tales organismos quedan sometidos a la inspección de la autoridad pública competente. De esta forma, el artículo 9, apartado 4, de dicho Reglamento somete estos organismos a la supervisión de dicha autoridad. Entre otras disposiciones, el apartado 6 de este mismo artículo establece las modalidades de ejercicio de dicha supervisión, previendo, en particular, que a la citada autoridad, además de la competencia de expedición y retirada de la autorización, le incumbe la función de garantizar la objetividad de los controles efectuados por los organismos privados y de comprobar su eficacia. Además, el artículo 9, apartado 8, letra a), del mismo Reglamento exige a tales organismos que faciliten el acceso a sus despachos e instalaciones a la autoridad competente, a efectos de la inspección.

44 Por lo tanto, los organismos privados ejercen su actividad bajo la supervisión activa de la autoridad pública competente, que es, en última instancia, responsable de los controles y de las resoluciones que incumben a dichos organismos, tal como ponen de manifiesto las obligaciones que recaen sobre la mencionada autoridad y que se enuncian en el apartado precedente de la presente sentencia. Por otra parte, esta conclusión se ve corroborada por el artículo 3, apartado 1, de la ÖLG, en la medida en que indica que la asunción por los organismos privados de las tareas de control previstas por el Reglamento nº 2092/91 no puede llevar consigo la tramitación de un procedimiento administrativo. De ello se deduce que el papel auxiliar y preparatorio encomendado a los organismos privados por este Reglamento con respecto a la autoridad de supervisión no puede considerarse directa y específicamente relacionado con el ejercicio del poder público a efectos del artículo 55 CE, en relación con el artículo 45 CE, párrafo primero.

45 La República Federal de Alemania alega, sin embargo, que se reconocen a los organismos privados en Alemania prerrogativas exorbitantes con respecto al mencionado Reglamento. De este modo, son competentes para adoptar actos administrativos que gozan de una fuerza vinculante equivalente a la de las decisiones adoptadas por una autoridad pública.

46 Sobre este particular, procede señalar, por un lado, que según se ha recordado en el apartado 37 de la presente sentencia, la excepción prevista en el artículo 55 CE, en relación con el artículo 45 CE, párrafo primero, debe interpretarse de tal modo que su alcance quede limitado a lo estrictamente necesario para salvaguardar los intereses que permite a los Estados miembros proteger.

47 Por otro lado, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, si bien el Reglamento nº 2092/91 no se opone a que los Estados miembros confieran a los organismos privados prerrogativas de poder público para llevar a buen término sus actividades de control ni a que les asignen otras actividades que, consideradas en sí mismas, estén directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público, no puede admitirse una ampliación de la excepción autorizada por los artículos 45 CE y 55 CE a una profesión completa cuando las actividades que estén eventualmente relacionadas con el ejercicio del poder público constituyan un elemento separable del conjunto de la actividad profesional de que se trate (véase, por lo que se refiere al artículo 45 CE, la sentencia Reyners, antes citada, apartado 47).

48 Ahora bien, ha de recordarse que, según se ha señalado en el apartado 44 de la presente sentencia, la actividad de los organismos privados que se define en el Reglamento nº 2092/91 no está, en sí misma, directa y específicamente relacionada con el ejercicio del poder público, de forma que cualquier otra actividad suplementaria que sí lo esté constituye necesariamente un elemento separable.

49 En lo que atañe a la argumentación subsidiaria desarrollada por la República Federal de Alemania, en la que defiende la justificación del artículo 4, apartado 1, punto 4, de la ÖLG por razones de protección de los consumidores, dicho Estado miembro sostiene, en particular, que el requisito de que se disponga de un establecimiento o de una infraestructura permanente en el territorio alemán resulta indispensable para que las autoridades competentes alemanas, por un lado, se cercioren de que los organismos privados que prestan servicios de control en dicho territorio cuentan efectivamente con las infraestructuras y el personal necesario, y, por otro lado, puedan efectuar las inspecciones in situ previstas en el Reglamento nº 2092/91.

50 A este respecto, debe indicarse que, conforme a reiterada jurisprudencia, la protección de los consumidores puede justificar la presencia de obstáculos a la libre prestación de servicios (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 9 de julio de 1997, De Agostini y TV-Shop, C‑34/95 a C‑36/95, Rec. p. I‑3843, apartado 53; de 6 de noviembre de 2003, Gambelli y otros, C‑243/01, Rec. p. I‑13031, apartado 67, y de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros, C‑338/04, C‑359/04 y C‑360/04, Rec. p. I‑0000, apartado 46).

51 Sin embargo, es preciso asegurarse de que las medidas adoptadas con esta finalidad no excedan de lo que resulte objetivamente necesario (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de marzo de 2004, Comisión/Francia, C‑496/01, Rec. p. I‑2351, apartado 68).

52 Ahora bien, el requisito impuesto a los organismos privados autorizados en otro Estado miembro de disponer de un establecimiento en el territorio alemán para poder ejercer su actividad en dicho territorio va más allá de lo que resulta objetivamente necesario para alcanzar el objetivo de protección de los consumidores.

53 En efecto, procede recordar que el Reglamento nº 2092/91 establece criterios mínimos en materia de supervisión de estos organismos. Dichos criterios son aplicables en todos los Estados miembros, de forma que queda garantizado que un organismo de este tipo que haya sido autorizado en un Estado miembro y preste servicios de control en Alemania responde, en particular, a los distintos criterios previstos por el citado Reglamento y, por lo tanto, que la protección de los consumidores no se ve amenazada.

54 Por consiguiente, al exigir a los organismos privados autorizados en otro Estado miembro que dispongan de un establecimiento en Alemania para que las autoridades alemanas puedan supervisar su actividad, el artículo 4, apartado 1, punto 4, de la ÖLG excluye que se tengan en cuenta las obligaciones y las medidas de supervisión a las que tales organismos están ya sujetos en el Estado miembro de autorización.

55 Por otro lado, las autoridades alemanas tienen la posibilidad de obtener las garantías que exigen el Reglamento nº 2092/91 y la protección de los consumidores mediante medidas menos restrictivas.

56 De esta forma, por una parte, tales autoridades pueden exigir a un organismo privado autorizado en otro Estado miembro, antes de que se efectúe cualquier prestación, la prueba de que dispone efectivamente, en el Estado miembro de establecimiento, de una autorización, así como de la infraestructura y del personal necesarios para prestar los servicios que desea ofrecer en el territorio alemán. Estos elementos pueden ser corroborados por las autoridades competentes del Estado miembro de establecimiento que estén encargadas de la supervisión de la actividad del organismo de que se trate.

57 Por otra parte, para el caso de que se detecte una irregularidad en los controles efectuados en Alemania por dicho organismo, el Reglamento nº 2092/91 prevé, en su artículo 10 bis, un sistema de intercambio de información entre los Estados miembros que permite a las autoridades alemanas indicar la existencia de la irregularidad a las autoridades de supervisión del citado organismo, con el fin de que adopten las medidas necesarias, entre las que, por ejemplo, puede incluirse la inspección de los locales de dicho organismo, y procedan, si es preciso, a la retirada de la autorización.

58 Procede, pues, declarar que el requisito impuesto por el artículo 4, apartado 1, punto 4, de la ÖLG no resulta proporcionado al objetivo de protección de los consumidores invocado por la República Federal de Alemania.

59 Por lo tanto, resulta de todo lo anterior que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE, al exigir a los organismos privados autorizados en otro Estado miembro que dispongan de un establecimiento en el territorio alemán para poder prestar servicios de control en dicho territorio.

Costas

60 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Federal de Alemania y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:

1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE al imponer a los organismos privados encargados del control de los productos de la agricultura ecológica que hayan sido autorizados en otro Estado miembro la obligación de disponer de un establecimiento en el territorio alemán para poder prestar servicios de control en dicho territorio.

2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.

Firmas