Puesto que las partes demandantes deducen básicamente la inaplicabilidad de la Ley alemana relativa al impuesto sobre los transportes de lo dispuesto en el artículo 4 de la Decisión del Consejo de que se trata, en relación con el tenor del artículo 1 de la Primera Directiva, debemos plantearnos antes que nada si estos actos, cuyos destinatarios son Estados miembros, pueden generar en beneficio de los particulares determinados derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales deban salvaguardar, o si, en principio, no cabe aplicar dichos actos en presencia de disposiciones contrarias de Derecho interno. El Gobierno federal ha sostenido enérgicamente que, a este respecto, no cabe hablar de aplicabilidad directa. Por el contrario, tras exponer todas las razones a favor o en contra de la aplicabilidad directa, la Comisión ha llegado a la conclusión de que no existe objeción de principio ni argumento convincente alguno que se oponga a la aplicabilidad directa y que, en términos generales, no es imposible que desplieguen semejante efecto determinadas disposiciones de Decisiones dirigidas a Estados miembros. Las partes demandantes en el litigio principal han esgrimido unos argumentos muy similares.

Es preciso reconocer, de entrada, que el problema planteado reviste una gran importancia en materia de principios generales. Es evidente que la hipótesis relativa al carácter self-executing de determinadas Decisiones dirigidas a Estados miembros, es decir, la aplicabilidad directa de esta categoría de actos de Derecho comunitario, es un medio excelente para favorecer la integración y reforzar la protección de los derechos de los ciudadanos comunitarios por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales (es decir, que dicha categoría de actos es capaz de generar un efecto cuya importancia ha sido puesta de manifiesto en los asuntos prejudiciales 26/62, ↔ Rec. 1963, pp. 1 y ss., epecialmente p. 24, y 28/67, ↔ Rec. 1968, pp. 211 y ss., especialmente p. 227). En efecto, según la tesis inversa, es decir, aquella en virtud de la cual las Decisiones comunitarias no son directamente aplicables, únicamente queda el engorroso procedimiento contemplado en el artículo 169 del Tratado CEE para obtener la declaración de la existencia de un incumplimiento, procedimiento que queda fuera del margen de maniobra jurídica de los particulares, y en relación con el cual puede plantearse la cuestión de si, en el supuesto en que se condene al Estado miembro, los efectos de una sentencia condenatoria para los ciudadanos del mercado común son equivalentes a los derivados de la aplicación directa del Derecho comunitario.

Como muy acertadamente han señalado las partes, en el examen de esta cuestión tan trascendental no es posible recurrir directamente a la jurisprudencia elaborada hasta la fecha por el Tribunal de Justicia. Sin embargo, esta misma jurisprudencia parece ofrecer indicios favorables a la tesis de las partes demandantes, y es precisamente a estos indicios a los que pretendo referirme. En primer lugar, es interesante observar que la jurisprudencia relativa a las disposiciones del Tratado directamente aplicables no concede una importancia particular al tenor de las mismas, en función de que de éste se desprenda que los destinatarios de las normas del Tratado son los Estados miembros.

A este respecto, me remito a las sentencias relativas a los artículos 12 y 31, al párrafo primero del artículo 32, al apartado 2 del artículo 37, al artículo 53 y a los párrafos primero y segundo del artículo 95. En estos supuestos se trata, en términos generales, de disposiciones que prevén únicamente para los Estados miembros una obligación de hacer o de no hacer, cosa que para el Tribunal de Justicia no ha supuesto un obstáculo al reconocimiento de un efecto directo del que puedan beneficiarse los particulares, es decir, al reconocimiento de la aplicabilidad directa, cuando, por su contenido, las disposiciones de que se trata sean aptas, por su propia naturaleza, para desplegar el referido efecto. De la misma manera, podría sentirme tentados a hacer extensivo este razonamiento al Derecho derivado, siempre que éste presente los mismos rasgos definidores, es decir, cuando se trate de Decisiones dirigidas a los Estados miembros generadoras de una obligación de hacer o de no hacer. Dicho con otros términos, en semejante caso cabría relegar de la misma manera a un segundo plano el aspecto formal para centrarse únicamente en la cuestión de si, por su contenido y naturaleza, las disposiciones de que se trata pueden desplegar un efecto directo en beneficio de los particulares.

Es preciso recordar igualmente la jurisprudencia elaborada respecto al artículo 173 del Tratado CEE, que, como es sabido, subordina la legitimación activa de los particulares para recurrir a aquellas Decisiones de las que no sean destinatarios a que éstas les afecten directamente. Semejante legitimación activa también se ha reconocido ante Decisiones dirigidas a Estados miembros. Es más que significativo que, a este respecto (y me remito a la sentencia dictada en los asuntos acumulados 106/73 y 107/63, ↔ Rec. 1965, pp. 525 y ss., especialmente p. 533), el Tribunal de Justicia haya hablado de Decisiones «Directamente aplicables» de la Comisión; aunque, desde luego, no quepa equiparar la aplicabilidad directa al hecho de que una Decisión afecte directa o indirectamente a un particular, en el sentido del artículo 173.

Un tercer elemento interesante que ha sido invocado tanto por la Comisión como por las partes demandantes n os 2 y 3 es la sentencia dictada en el asunto 38/69 (Rec. 1970, pp. 47 y ss., especialmente p. 58). Sobre la Decisión de aceleración del Consejo de 26 de julio de 1966, esta sentencia afirma: «[…] considerando que, aunque formalmente dirigida sólo a los Estados miembros, esta Decisión está destinada a repercutir en el conjunto del mercado común y que condiciona o prepara la adopción de disposiciones directamente aplicables en los Estados miembros, de conformidad con lo previsto en el párrafo primero del artículo 9 del Tratado, y, por lo que respecta a las relaciones con países terceros, en el Reglamento del Consejo no 950/68/CEE, de 27 de junio de 1968, relativo al arancel aduanero común». Si bien es cierto que esta afirmación se enmarca en un procedimiento entablado al amparo del artículo 169 del Tratado CEE motivado por una Decisión destinada a completarlo, adoptada en virtud del artículo 235, no lo es menos que, dado que se trata de Derecho comunitario secundario en sentido amplio, no parece desacertado basarse en esta sentencia para deducir que el Tribunal de Justicia está dispuesto a adoptar una actitud análoga también en relación con aquellas Decisiones respecto de las cuales pueda afirmarse sin ambigüedad que se han adoptado de conformidad con el artículo 189 y que sus destinatarios son los Estados miembros.

Por último, abogan igualmente en favor de esta tesis las resoluciones de Tribunales alemanes citadas por las partes demandantes n os 2 y 3 en apoyo de la aplicabilidad directa de las Decisiones dirigidas a los Estados, así como las opiniones de autores eminentes a los que dichas partes se remiten (no los voy a enumerar aquí, sino que, a este respecto, me remito a las citas contenidas en las observaciones escritas de los demandantes).

Ahora bien, no debemos subestimar el alcance de las objeciones emitidas contra lo alegado por la Comisión, que, en concreto, se basan en la manera en que, a tenor de lo previsto en el artículo 189, el Tratado configura el Derecho derivado. Dicho precepto diferencia entre los Reglamentos, de alcance general obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro; las Directivas, que obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios, y las Decisiones, que es obligatoria en todos sus elementos para los destinatarios en ellas designados. Podría deducirse de estas definiciones que, en efecto, sólo existe una legislación directamente vinculante emanada de las Instituciones comunitarias cuando ésta adopta la forma reglamentaria, ya que, a tenor de lo previsto en el Tratado, sólo estos últimos son directamente aplicables en los Estados miembros. En los demás casos, por el contrario, es el acto de recepción en el Derecho interno, o de ejecución, el que crea un Derecho directamente aplicable, en función de lo previsto en las Directivas y Decisiones. Sin embargo, me niego a creer, al igual que la Comisión y las partes demandantes nos 2 y 3, que esta distinción establecida en relación con la aplicabilidad directa revista un carácter absolutamente imperativo. Si el Tratado distingue entre una legislación emanada de las Instituciones comunitarias y articulada en uno o dos frentes, incluyendo este último la intervención de instancias nacionales (como es sabido, determinados artículos del Tratado únicamente prevén de forma expresa esta última categoría), lo hace básicamente en mi opinión y por lo que respecta a la última hipótesis, considerando el supuesto de que sea necesaria una medida de recepción, o de ejecución, en el Derecho interno para crear una normativa aplicable, por ejemplo, cuando se trate de una obligación que deje al Estado una facultad de apreciación. Esto ocurre a menudo, puede que incluso sea la regla general, con las Decisiones y las Directivas. Ahora bien, también existen Decisiones o elementos de Decisiones que no exigen acto de recepción alguno en el Derecho interno (basta con pensar en las obligaciones de no hacer o en las disposiciones de «standstill»). Por lo menos en este caso, y quizás también cuando se trate de obligaciones de hacer que priven al Estado de toda facultad de apreciación, parece, en principio, justificado afirmar que, a pesar de la obligación que incumbe en exclusiva a los Estados miembros, se despliega en favor de los ciudadanos comunitarios un efecto directo que los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros deben poder salvaguardar directamente, como ocurre con las disposiciones correspondientes del propio Tratado, siempre que se traten de mandatos claros, precisos y no sujetos a condiciones. Podemos decir, en efecto, junto con las partes demandantes nos 2 y 3, que en semejante supuesto nos encontramos, en realidad, ante actos análogos a los legislativos. Antes que nada, es esta constatación, es decir, la toma en consideración de la verdadera naturaleza jurídica de los actos de que se trata, la que permite asimilarlos, desde el punto de vista de sus efectos jurídicos y por lo que respecta a la aplicabilidad directa, a los Reglamentos comunitarios. Sin que, por este hecho, desaparezca la distinción de principio que contempla el Tratado entre los actos de Derecho derivado. Tampoco corre un grave riesgo la seguridad jurídica, puesto que siempre cabría decir que este riesgo queda contrarrestado por el reforzamiento de la tutela judicial de los particulares, consideración a la que, como ya hemos dicho, el Tribunal de Justicia ha asignado una importancia particular el establecer los criterios de los que depende la aplicabilidad directa de las disposiciones del Tratado.

Por último, no estimo que merezca tenerse en cuenta la objeción de que el Tratado no contempla la publicación de las Decisiones, sino que, por el contrario, es la Institución que las adopte la llamada a decidir, en función del caso concreto, si la publica o no. Según esta objeción, cuando la publicación no ha tenido lugar y se admite, sin embargo, la aplicabilidad directa de las

Decisiones, la protección de la seguridad jurídica no queda garantizada en condiciones uniformes, sino que depende del momento en que, de manera fortuita, el particular interesado haya tenido conocimiento de la adopción de la Decisión. Se ha afirmado con muy justo criterio en contra de esta objeción que, cuando no se prevé expresamente, la publicación no es un requisito sustancial de forma y que, por otra parte, su objetivo es básicamente protector; es decir, que cuando dicha publicación no se produce, no cabe oponer el acto de que se trate a un particular por él afectado. Ahora bien, la situación es precisamente la contraria cuando un particular invoca un acto de este tipo en defensa de sus derechos, ya que, con ello lo que pretende es beneficiarse del mismo. Por otra parte, e independientemente del hecho de que cuando la publicación no tenga lugar, todos los interesados están, en principio, en la misma situación por lo que respecta a la posibilidad de tener conocimiento de la Decisión, es preciso señalar que, por su importancia, los actos del tipo a que se refieren los autos son normalmente objeto de publicación, siendo precisamente esta circunstancia la que puede justificar la aplicabilidad directa ante los ciudadanos comunitarios. Por consiguiente, del mero hecho de que no está expresamente prevista la publicación de las Decisiones dirigidas a los Estados miembros no cabe deducir que dichas Decisiones nunca son directamente aplicables.

Así pues, y ya concluyendo, me inclino por lo alegado por la Comisión y las partes demandantes en el sentido de que no existe argumento de principio alguno que se oponga imperativamente a la aplicabilidad direc ta de las disposiciones de una Decisión dirigida a un Estado miembro, siempre que, por su contenido, ésta genere derechos en beneficio de los particulares.