CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. CARL OTTO LENZ

presentadas el 22 de octubre de 1985 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

A —

El proceso sobre el cual me pronuncio hoy versa sobre las disposiciones que los operadores económicos deben respetar en virtud del Reglamento no 1380/75 de la Comisión, de 29 de mayo de 1975, ( 1 ) si quieren beneficiarse de montantes compensatorios monetarios en los intercambios intracomunitários de productos agrícolas.

1.

La parte demandante en el litigio principal, la sociedad Denkavit France, exportó de Francia al Reino Unido, el 19 de enero de 1977, un producto llamado «Finisher C2», destinado a la alimentación del ganado. El montante facturado se elevaba a 48000 FF, más el flete de 200 UKL.

Dado que en los intercambios de productos agrícolas entre Francia y el Reino Unido se había utilizado la posibilidad prevista en el artículo 2 bis del Reglamento no 974/71, ( 2 ) a saber, el pago por el Estado miembro exportador de los montantes compensatorios monetarios (MCM) debidos por el Estado miembro importador, la concesión de los montantes compensatorios monetarios está subordinada, en virtud del artículo 11, apartado 2, del Reglamento no 1380/75 de la Comisión, de 25 de mayo de 1975, a la prueba de que se hayan cumplido los trámites aduaneros de importación en el Estado miembro importador. Esta prueba es aportada en primer lugar por el ejemplar de control, según el artículo 1 del Reglamento no 2315/69, de 19 de noviembre de 1969, ( 3 ) que recibe el nombre común de ejemplar de control T no 5.

Se cumplimentó uno de tales ejemplares de control T no 5 al ser exportado el mencionado alimento para el ganado, pero el original nunca fue devuelto a la oficina de salida, como establece el artículo 5, apartado 4, del Reglamento no 2315/69.

El 25 de abril de 1977, la sociedad Denkavit informó a la parte demandada en el litigio principal, el Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), mediante una carta que se refería en concreto a otras operaciones de exportación, de que el original del ejemplar de control no le había sido devuelto. Con otra carta, de 4 de noviembre de 1977, la sociedad Denkavit envió al FORMA las copias del ejemplar de control T no 5, un certificado de importación CIO y la factura de 17 de enero de 1977. Denkavit indicaba que el original del ejemplar de control T no 5 había sido perdido por las aduanas británicas y preguntaba al mismo tiempo si el pago de los MCM podía ser solicitado de esta manera.

Por una carta de 7 de junio de 1978, el FORMA llamó la atención de la sociedad Denkavit sobre el hecho de que a ella le correspondía probar que se había producido un caso de fuerza mayor y que ella misma había realizado todas las gestiones necesarias para aportar el formulario de control T no 5 o bien documentos equivalentes y presentar antes de finalizar el plazo de seis meses un expediente completo que cumpliese los requisitos comunitarios. Por otra pane, se recordaba que un colaborador del FORMA había declarado a la sociedad Denkavit, el 10 de noviembre de 1977, que no podía satisfacer su solicitud de 4 de noviembre de 1977 porque no se había respetado el plazo de seis meses previsto en el artículo 15 del Reglamento no 1380/75; en la misma entrevista se había manifestado también que los documentos aportados el 4 de noviembre de 1977 no satisfacían las exigencias del artículo 11 del Reglamento no 1380/75, modificado por el Reglamento no 1498/76. ( 4 )

El 29 de agosto de 1978, la sociedad Denkavit presentó ante el FORMA una solicitud de pago de los MCM acompañada de documentos equivalentes. En carta del 1 de septiembre de 1978, el FORMA indicó a la sociedad Denkavit que el examen de los documentos aportados en apoyo de la solicitud de pago de los MCM no permitía considerar que habían sido realizadas todas las gestiones necesarias para obtener los documentos equivalentes al ejemplar de control T no 5 perdido por la aduana británica. En referencia a su anterior carta del 7 de junio de 1978, el FORMA precisaba que procedería a un nuevo examen del expediente para determinar si la caducidad podía ser dispensada tan pronto como se aportase prueba documental de estas gestiones en el plazo establecido de seis meses desde la importación del producto.

En demanda del 6 de noviembre de 1978, la sociedad Denkavit ha solicitado del tribunal administratif de París la nulidad de la decisión del FORMA del 1 de septiembre de 1978 y la condena del FORMA al pago de 19553,40 FF en concepto de MCM, más los intereses de demora. En resolución del 9 de noviembre de 1984, el tribunal administratif de Rouen, cuya competencia territorial había sido declarada por resolución del presidente de la sección de lo contencioso del Conseil d'État, ha remitido al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales, formuladas de la siguiente forma en los fundamentos de la resolución:

«Considerando [...] que la solución del litigio depende de saber si la caducidad prevista por el artículo 15 del Reglamento (CEE) no 1380/75 prescinde de los principios generales del Derecho comunitario, en tanto que no respetaría la norma de la proporcionalidad de la sanción y sería contrario al espíritu del sistema comunitario de pago de los montantes compensatorios; y si esta cuestión recibiese una respuesta negativa, habría que saber si la ausencia de devolución del formulario de control ECT no 5 constituye un caso de fuerza mayor en el sentido del artículo mencionado y bajo qué condiciones.»

2.

Nos parece conveniente recordar aquí los términos de las disposiciones reglamentarias aplicables al caso concreto.

El artículo 11, apartado 2, del Reglamento no 1380/75 de la Comisión, de 29 de mayo de 1975, dice así:

«El pago del montante compensatorio monetario por el Estado miembro exportador, que debería ser concedido por el Estado miembro importador, queda subordinado a que se exhiba la prueba de que se han cumplido los trámites aduaneros de importación y de la percepción de los derechos y tasas de efecto equivalente exigibles en el Estado miembro importador.

»Esta prueba la constituye la exhibición del ejemplar de control mencionado en el artículo 1 del Reglamento (CEE) no 2315/69 [...]»(traducción provisional).

El artículo 5, apartado 4, del citado Reglamento no 2315/69 dispone:

«Sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 26 del Reglamento (CEE) no 542/69, el ejemplar de control es remitido inmediatamente a la oficina de salida después de haber sido registrado debidamente por la aduana competente del Estado miembro de destino [...]»(traducción provisional).

El Reglamento no 1498/76 de la Comisión, de 25 de junio de 1976, ha añadido al artículo 11 del Reglamento no 1380/75 un apartado 5 cuyo párrafo 1 dice así:

«Cuando el ejemplar de control citado en el apartado 2 no ha sido devuelto a la oficina de salida o al organismo centralizador en un plazo de tres meses a contar desde su expedición a causa de circunstancias no imputables al interesado, éste puede presentar ante el organismo competente una solicitud motivada de equivalencia acompañada de documentos justificativos. Tales documentos deben incluir, además del documento de transporte, el documento aduanero de despacho a consumo en el Estado miembro de destino o su copia o fotocopia certificada por los servicios competentes»(traducción provisional).

Finalmente, el artículo 15 del Reglamento no 1380/75 dispone:

«El expediente del pago del montante compensatorio monetario debe ser presentado, salvo fuerza mayor, en el plazo de seis meses siguientes al día en que se cumplimentaron los trámites aduaneros, bajo pena de caducidad»(traducción provisional).

3.

La parte demandante en el litigio principal, la sociedad Denkavit, ha adoptado ante las cuestiones prejudiciales la siguiente posición:

a) Acerca de la validez del artículo 15 del Reglamento no 1380/75 En opinión de la demandante, la sanción de la caducidad, en caso de no respetar el plazo de entrega del expediente, supera los límites de lo apropiado y necesario para alcanzar el fin perseguido, de modo que el artículo en cuestión debe considerarse inválido. La demandante basa su punto de vista en la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 20 de febrero de 1979 en el asunto 122/78. ( 5 ) Así, resulta desproporcionado que una omisión de carácter puramente formal sea castigada con la misma sanción que el incumplimiento de la importación o la exportación. Por otra parte, la demandante aduce que el plazo de seis meses era demasiado corto, por ello el artículo 17, apartado 2, del Reglamento no 1371/81 de la Comisión, ( 6 ) que ha derogado y reemplazado en parte el Reglamento no 1380/75, lo amplió a 12 meses.

b) Sobre la noción de fuerza mayor Según la demandante en el litigio principal, la pérdida de un documento por un servicio aduanero constituye siempre un caso de fuerza mayor. A este respecto, se basa en la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 6 de octubre de 1982, ( 7 ) en la que el Tribunal ha dictaminado que los vicios de procedimiento no imputables a la persona que normalmente debería beneficiarse de montantes compensatorios no deben producirle efectos desfavorables. El régimen establecido por el artículo 11, apartado 5, del Reglamento no 1380/75, que permite al operador obtener al cabo de un plazo de tres meses documentos equivalentes al ejemplar de control T no 5, no constituye sino una opción facultativa, y no una obligación que deba cumplir el operador económico. Éste no se ve obligado, en cualquier caso, a realizar dentro del plazo de caducidad del artículo 15 del Reglamento no 1380/75 las gestiones señaladas en el artículo 11, apartado 5, del mismo Reglamento.

c) En el escrito de 25 de febrero de 1980 presentado ante el tribunal administratif de Rouen y que la demandante en el pleito principal ha unido como anexo a las observaciones que presentó ante el Tribunal de Justicia, toma postura además sobre un problema que la jurisdicción nacional ha sometido al Tribunal de Justicia: la fecha en que empieza a transcurrir el plazo de caducidad del artículo 15 del Reglamento no 1380/75. Según el artículo 15 de este Reglamento, el expediente correspondiente debe ser presentado dentro de los seis meses siguientes al día en que se realizaron los trámites aduaneros, bajo pena de caducidad. Cuando los MCM debidos por el Estado miembro importador son pagados por el Estado miembro exportador y cuando dicho pago está subordinado a la prueba de que se realizaron los trámites aduaneros en el Estado miembro importador, los trámites no se completan de modo definitivo hasta que el ejemplar de control T no 5 haya sido devuelto a la oficina de salida. Pero, dado que el formulario de control en cuestión se había perdido y no había sido devuelto nunca a la oficina de salida, el plazo de caducidad del artículo 15 del Reglamento no 1380/75 nunca empezó a correr,

d) En consecuencia, la demandante en el litigio principal propone que se conteste de la manera siguiente a las cuestiones planteadas por el tribunal administratif de Rouen: «— El artículo 15 del Reglamento (CEE) no 1380/75, que sanciona la falta de presentación en el plazo debido del expediente sobre el pago del montante compensatorio con la pérdida total y automática de los montantes compensatorios a que tendría derecho el operador, no tiene validez. — En caso de que se ejercite la facultad prevista en el artículo 2 bis del Reglamento (CEE) no 974/71, la pérdida del ejemplar de control T no 5, contemplado en el artículo 11 del mismo Reglamento, por negligencia de la Administración de Aduanas del Estado miembro destinatario constituye un caso de fuerza mayor en el sentido del artículo 15 del Reglamento (CEE) no 1380/75. En tales circunstancias, no pierde el derecho al cobro de los montantes compensatorios el operador que, por una parte, en el plazo previsto en el artículo 15 del citado Reglamento, ha advertido al servicio competente de la falta de devolución de dicho ejemplar de control T no 5 y, por otra, no ha presentado la demanda motivada de equivalencia, en el sentido del artículo 11, apartado 5, del mismo Reglamento, hasta que ha visto confirmada por escrito la pérdida del ejemplar de control T no 5 por la Administración de Aduanas del Estado miembro de destino, o — ha respetado el plazo de caducidad previsto en el artículo 15 del Reglamento (CEE) no 1380/75 el operador que, en caso de pérdida del ejemplar de control T no 5, contemplado en el artículo 11 del mismo Reglamento, por negligencia de la Administración de Aduanas del Estado miembro de destino, ha realizado los siguientes trámites: — avisar al servicio competente de la falta de dicho ejemplar de control antes del transcurso de un plazo de seis meses tras la salida de aduana; — presentar la demanda motivada de equivalencia prevista en el artículo 11, apartado 5, del mismo Reglamento, tras recibir confirmación escrita de la pérdida del mencionado ejemplar de control por la Administración de Aduanas del Estado miembro de destino; — presentar el expediente de pago del montante compensatorio en el sentido de los artículos 14 y 15 del mismo Reglamento ante el servicio competente, inmediatamente después de recibir los documentos de equivalencia mencionados en el artículo 11, apartado 5, del mismo Reglamento.»

4.

La parte demandada en el litigio principal, el FORMA, propone dar una respuesta negativa a las cuestiones prejudiciales.

a) Sobre la validez del artículo 15 El Reglamento no 1380/75 impone al exportador la obligación de efectuar en un plazo determinado una serie de gestiones para percibir los MCM. El artículo 15 no es contrario al principio de proporcionalidad ni al espíritu del sistema comunitario de pago de los montantes compensatorios ni a los principios generales del Derecho comunitario.

b) Sobre la noción de fuerza mayor La parte demandada en el litigio principal conceptúa la noción de fuerza mayor como un acontecimiento anormal que no es imputable a un comportamiento del operador y que tiene para éste consecuencias inevitables. La simple falta de devolución del ejemplar de control T no 5 no puede constituir un caso de fuerza mayor, ya que el reglamento permite al operador evitar, con su diligencia, las consecuencias de este acontecimiento anormal. La demandante del litigio principal no ha demostrado haber realizado todas las gestiones necesarias para evitar las consecuencias de la falta de devolución del ejemplar de control.

c) Por ello, la parte demandada en el litigio principal propone responder a las cuestiones prejudiciales de la siguiente manera: «El artículo 15 del Reglamento (CEE) no 1380/75 no prescinde de los principios generales del Derecho comunitario, respeta la regla de la proporcionalidad y no es contrario al espíritu del sistema comunitario de pago de los montantes compensatorios, y por lo tanto es válido. »La falta de devolución del formulario de control T no 5 no constituye un caso de fuerza mayor en el sentido del mencionado artículo 15 del Reglamento (CEE) no 1380/75.»

5

a) Por lo que respecta a la cuestión de la validez del artículo 15 del Reglamento no 1380/75, la Comisión opina que es preciso distinguir, por una parte, los casos en que el incumplimiento de los plazos entrañaría sanciones que vendrían a añadirse a la pérdida de la principal ventaja económica y, por otra parte, el presente caso, en el que se trata del otorgamiento de la ventaja en sí misma. Sin duda, el pago de tal montante debe quedar subordinado a que el operador demuestre que la operación que da derecho a la percepción del montante compensatorio ha sido realizada y en una fecha determinada. De no cumplirse estas condiciones, no podría conseguirse la finalidad del mecanismo de pago y de percepción de los MCM pues ello tendría como consecuencia que los operadores se beneficiarían de ventajas indebidas que superarían la compensación de la incidencia de las medidas monetarias sobre los precios agrícolas, que es la única justificación del sistema en cuestión. Así, el establecimiento de un plazo imperativo para el pago efectivo de los montantes que han de percibir los operadores se inscribe en el objetivo general del sistema de montantes compensatorios. La fijación de un plazo de pago uniforme respondería, según el decimocuarto considerando del Reglamento no 1380/75, a la necesidad «de evitar distorsiones de la competencia entre los operadores de los Estados miembros», y se enmarcaría así en el objetivo de igualdad de trato. Por eso la fijación de un plazo imperativo para la presentación de la solicitud de pago de un montante compensatorio, cuyo transcurso tiene como sanción la caducidad, se ajustaría al objetivo de igualdad de trato de los operadores al otorgarse los MCM y constituiría el medio necesario apropiado para alcanzar este objetivo. A condición, sin embargo, de que el plazo sea razonable y de que puedan ser suficientemente tomadas en cuenta las situaciones excepcionales que prolonguen los plazos sin responsabilidad del operador. A la vista de la práctica de las autoridades aduaneras nacionales, un plazo de seis meses parece efectivamente suficiente y, por ello, razonable. La posibilidad de circunstancias excepcionales no imputables al operador es tomada en cuenta razonablemente por la legislación comunitaria en la medida en que ésta prevé expresamente que no se aplique la caducidad en caso de fuerza mayor.

b) En lo que respecta a la fuerza mayor, la Comisión estima que, por regla general, los actos de la administración en sus relaciones con los operadores económicos representan circunstancias imprevisibles y anormales cuando constituyen una falta de servicio, es decir, cuando el servicio público no ha funcionado, o lo ha hecho mal o con retraso. La pérdida del ejemplar de control T no 5 por las autoridades aduaneras competentes no puede pues imputarse al operador. Sin embargo, la cuestión que constituye el eje del debate ante el Tribunal que conoce del pleito principal se refiere a decidir si se ha cumplido también la segunda condición necesaria para reconocer un caso como de fuerza mayor, a saber, si el operador ha dado prueba de la diligencia normal. En el presente caso, el mero hecho de que la demandante en el pleito principal no haya recurrido a la posibilidad del artículo 11, apartado 5, del Reglamento dentro del plazo de seis meses no permite concluir que el operador no haya dado prueba de la diligencia normal. Dado que los vicios de procedimiento que no son imputables al operador no deben producir efectos desfavorables para él, el operador que ha seguido un procedimiento señalado por las normas en la materia no se verá obligado a repetir las gestiones para obtener documentos equivalentes dentro del plazo normal de presentación de la solicitud de pago del MCM. En sentido contrario, estas consideraciones no excluyen, sin embargo, que el operador haya debido dar prueba de una diligencia normal dentro del plazo de los seis meses. Ésta podía manifestarse tanto en gestiones para obtener el ejemplar T no 5 como en una solicitud de documentos equivalentes. Cuando el ejemplar de control T no 5 no haya sido devuelto tras pasar el plazo de seis meses, el operador deberá con mayor razón seguir esforzándose por obtener el ejemplar de control T no 5 o documentos equivalentes.

c) En consecuencia, la Comisión propone responder a las cuestiones prejudiciales planteadas ante este Tribunal de Justicia por el tribunal administratif de Rouen de la siguiente forma: «El examen de la cuestión planteada no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 15 del Reglamento (CEE) no 1380/75. »La pérdida del documento de control T no 5 constituye un caso de fuerza mayor en el sentido del artículo 15 del Reglamento (CEE) no 1380/75 siempre que el operador haya demostrado una diligencia normal para obtener este documento o haya hecho una solicitud de equivalencia en el sentido del artículo 11, apartado 5, de dicho reglamento en el plazo de seis meses previsto por el artículo 15, y haya mostrado la mayor diligencia para obtener una equivalencia tras la expiración del plazo o desde que fue informado de la pérdida del documento T no 5.»

B.

En mi toma de posición sobre esta petición de decisión con carácter prejudicial me plantearé primero si la falta de devolución del ejemplar de control T no 5 constituye un caso de fuerza mayor en el sentido del artículo 15 del Reglamento no 1380/75 y bajo qué condiciones. En efecto, sólo una vez clarificado en qué casos no es aplicable el plazo de caducidad de esta disposición y, al contrario, cuando sepamos en qué casos se aplica el plazo de caducidad, será posible examinar la cuestión de saber si esta disposición es conforme a los principios generales del Derecho de rango superior.

1.

Como ya hemos expuesto en las conclusiones presentadas el 10 de octubre de 1985 en el asunto 165/84, ( 8 ) la noción de fuerza mayor ya ha sido objeto de una jurisprudencia abundante del Tribunal. Desde su sentenda dictada el 11 de julio de 1968 en el asunto 4/68, ( 9 ) el Tribunal de Justicia ha afirmado que como esta noción no tiene el mismo contenido en las diferentes ramas del Derecho y los diversos campos para su aplicación, su significado debe determinarse en función del marco legal en el que va a producir efectos. En materia agrícola el Tribunal de Justicia ha declarado en la citada resolución que, en principio, el importador que ha desplegado toda la diligencia necesaria queda liberado de la obligación de importar cuando circunstancias ajenas hacen imposible la importación en los plazos prefijados. Tal sería el caso si el acontecimiento que imposibilita la ejecución del contrato en los debidos plazos, la cual normalmente habría permitido al importador respetar su obligación de importar, reviste un carácter anormal, en el sentido de que hubiera sido considerado como improbable por un comerciante prudente y diligente. La noción de fuerza mayor no debe ser tomada en el sentido de una imposibilidad absoluta, sino en el sentido de dificultades anormales e independientes de la voluntad del importador sobrevenidas durante la ejecución de los contratos. El reconocimiento de un caso de fuerza mayor supone además que las consecuencias de tal hecho no eran evitables.

En las conclusiones presentadas el 5 de diciembre de 1979, ( 10 ) el Abogado General Capotorti ha resumido la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la aplicación de la noción de fuerza mayor en materia agrícola en el sentido de que vendría caracterizada por dos elementos: 1) el objetivo, es decir, la existencia de un suceso extraordinario y ajeno a la influencia del titular de la obligación, y 2) el elemento subjetivo, consistente en que el titular de la obligación ha actuado con precaución, prudencia y vigilancia y ha hecho todo lo posible para evitar que se produzca el suceso.

En sus conclusiones de 17 de noviembre de 1983, ( 11 ) el Abogado General Reischl ha destacado que hace falta determinar si se han dado pruebas de toda la diligencia necesaria, si se ha tenido que hacer frente a circunstancias ajenas al deudor y si un suceso ha revestido un carácter anormal hasta el punto de que su aparición podía ser considerada como improbable por un comerciante prudente y diligente.

En su resolución publicada más recientemente sobre la problemática de la fuerza mayor, el Tribunal de Justicia ha estatuido en su sentencia del 9 de febrero de 1984: ( 12 )

«De la jurisprudencia constante del Tribunal resulta que la noción de fuerza mayor, dejando aparte particularidades de los campos específicos en que es utilizada, apunta esencialmente a circunstancias extrañas que hacen imposible la realización del hecho en cuestión. Incluso si no presupone una imposibilidad absoluta, exige sin embargo que se trate de dificultades anormales, independientes de la voluntad de la persona, y que resulten inevitables incluso si se ha desplegado toda la diligencia posible»(traducción provisional).

La aplicación de esta jurisprudencia al presente caso concreto, es decir, a la pérdida de un ejemplar de control por las autoridades del Estado miembro importador por lo que no puede ser devuelto al despacho de aduana de salida, conduce al resultado siguiente.

Cuando un documento oficial es perdido por las autoridades, se trata sin duda de una circunstancia ajena al operador. Tras el despacho de aduanas de la mercancía por el despacho de aduana de salida, el operador ya no tiene un efectivo poder de disposición sobre el ejemplar de control. Por el contrario, éste queda en manos de las autoridades del Estado miembro importador y luego, si todo se desarrolla correctamente, del Estado miembro exportador.

Sin embargo, podemos preguntarnos si la pérdida de un documento oficial que circula por la administración debe ser considerado anormal en el sentido de que deba ser considerado como improbable. En mi opinión esta cuestión requiere una respuesta negativa.

Seguramente los documentos no deberían perderse en un servicio administrativo correctamente atendido. Sin embargo, conviene tener en cuenta el hecho de que las operaciones de exportación no constituyen casos particulares, sino operaciones que se realizan en gran número. Los citados ejemplares de control, además, deben ser enviados por los servicios aduaneros de un Estado miembro a los de otro, y luego ser devueltos al titular. Si en tales condiciones a veces se pierden documentos, ello puede resultar lamentable desde el punto de vista administrativo, pero no puede considerarse anormal o imprevisible hasta el punto de que tal suceso deba considerarse improbable. Al contrario, la aparición del Reglamento no 1498/76 prueba claramente que el legislador ha previsto tales casos. En los considerandos de este reglamento se señala la posibilidad de que, a causa de circunstancias no imputables al operador, no pueda ser exhibido el ejemplar de control aunque la mercancía haya sido despachada a consumo en el Estado miembro de destino que estaba previsto. Por ello la Comisión ha previsto una reglamentación en virtud de la cual el interesado puede presentar una solicitud de equivalencia cuando el ejemplar de control T no 5 no ha vuelto al despacho de salida en un plazo de tres meses a contar desde su expedición.

Por lo tanto, hay que concluir que la circunstancia de que una autoridad pierda un ejemplar de control y que por ello no se pueda devolver éste a la oficina de salida no debe ser considerada como un caso de fuerza mayor en el sentido del artículo 15 del Reglamento no 1380/75.

No es necesario, pues, pasar a examinar el elemento subjetivo de la noción de fuerza mayor, es decir, si el interesado ha hecho todo lo posible para evitar las consecuencias de la fuerza mayor.

Este resultado, a saber, que la noción de fuerza mayor reclama una interpretación restrictiva y no abarca todas las circunstancias que no son imputables al operador, es recogido también por la redacción del Reglamento no 1380/75. Su artículo 15 prevé el caso de fuerza mayor como única excepción al plazo de caducidad que establece. El artículo 11, apartado 5, permite, por otra parte, al operador solicitar otros documentos equivalentes en todas las circunstancias que no le sean imputables. La noción de fuerza mayor debe ser interpretada, pues, en un sentido distinto y más estricto que el de circunstancias no imputables al interesado. En efecto, si la noción de fuerza mayor debiera abarcar todas las circunstancias que no son imputables al interesado no se comprendería por qué la misma cosa sería designada por términos diferentes en un mismo reglamento.

En consecuencia, el espíritu del reglamento no admite una interpretación amplia de la noción de fuerza mayor, que abarque todas las circunstancias que no son imputables al interesado.

2.

Ahora, antes de examinar la cuestión de si el artículo 15 del Reglamento no 1380/75 es compatible con los principios generales del Derecho comunitario, y en particular con el principio de proporcionalidad, nos parece conveniente hacer dos observaciones previas.

Consta en autos que la parte demandante en el litigio principal ha procedido a la exportación de mercancías por un valor de 48000 FF, lo cual le da derecho a percibir MCM. La demandante ha valorado en 19543,40 FF los MCM que se le adeudan; esta suma no ha sido discutida por la parte demandada.

Los Estados miembros están capacitados para otorgar MCM por el Reglamento no 974/71 del Consejo, de 12 de mayo de 1971, referente a ciertas medidas de política de coyuntura que hay que tomar en el sector agrícola a consecuencia de la ampliación temporal de los márgenes de fluctuación de las monedas de ciertos Estados miembros. No entraré en los detalles de la forma de aplicación de los MCM. Lo he hecho ya ante la Sala Cuarta del Tribunal de Justicia, al exponer mi punto de vista sobre la aplicación de los MCM en las conclusiones que he presentado el 14 de mayo de 1985 en los asuntos 71 y 72/84. ( 13 ) En resumen, recordaremos aquí que la aplicación de MCM, en principio, estaba prevista para el caso de que la evolución de las paridades monetarias implicase una perturbación en los intercambios de productos agrícolas. Sin embargo, desde la aparición del Reglamento (CEE) no 1112/73, ( 14 ) los elementos de referencia para el cálculo de los MCM han sido definidos de nuevo: desde ahora se ha convertido en definitiva la diferencia entre el tipo de conversión empleado en el marco de la política agrícola común y el tipo de conversión consiguiente de lo que se ha dado en llamar tipo central. Por lo tanto, el significado de los MCM se ha visto modificado después de su establecimiento: concebidos primero como un instrumento que permitía neutralizar las fluctuaciones monetarias a corto plazo, han sido utilizados luego para compensar los diferentes niveles de precios de productos agrícolas dentro de la Comunidad que eran consecuencia de la aplicación de diferentes tipos de conversión representativos a los precios agrícolas expresados uniformemente, primero en unidades de cuenta y luego en ECUS. Después de haber sido un instrumento provisional de lucha contra las perturbaciones monetarias en los intercambios de productos agrícolas, los MCM se han transformado en un elemento de organización común de mercados. Su aplicación ha sido decidida para mantener los intercambios intracomunitários de productos agrícolas teniendo en cuenta los diferentes niveles de precios nacionales de los productos agrícolas —a pesar de los precios uniformes en ECUS. Ello se advierte con gran claridad en el presente caso, donde han sido calculados casi 19000 FF de MCM para una mercancía por valor de 48000 FF, es decir, una cifra que supera ligeramente el 40 % del valor de lo exportado.

Según la jurisprudencia del Tribunal, para establecer si una disposición de Derecho comunitario es conforme al principio de proporcionalidad, es preciso comprobar, en primer lugar, si los medios que adopta para alcanzar el objetivo que busca se adecúan a la importancia de éste y, en segundo lugar, si son necesarios para alcanzarlo. ( 15 )

Las consideraciones del Reglamento no 1380/75 incluyen, a propósito de la motivación de los diversos regímenes de plazo del reglamento, el párrafo siguiente:

«Considerando que, por razones de buena gestión administrativa, conviene exigir que la solicitud de pago del montante compensatorio sea presentada en un plazo razonable; que, para evitar las distorsiones de la competencia entre los operadores de los Estados miembros, procede fijar un plazo para el pago de los montantes compensatorios otorgados; que conviene, sin embargo, tomar en consideración el hecho de que, en casos excepcionales, este plazo no puede ser respetado» ( 16 )(traducción provisional).

En las observaciones que ha presentado ante el Tribunal, la Comisión ha alegado en sustancia la segunda frase del considerando citado, y expuesto que los operadores podrían beneficiarse de ventajas indebidas si no existiese un régimen de plazos uniformes.

En primer lugar, hay que observar a este respecto que el considerando, que alude a las distorsiones de competencia entre los operadores de los Estados miembros, se refiere al plazo que es dado a las autoridades nacionales para el pago de los MCM. Se podría llegar realmente a distorsiones de competencia en detrimento de los operadores si los MCM fuesen pagados con retraso, ya que los operadores quedarían sujetos a condiciones diferentes en materia de capital e intereses. En este caso concreto, los MCM han sido pagados por el Estado exportador, es decir, Francia, a partir de un convenio entre los Estados miembros interesados. No sería demasiado comprensible, y por ello no es imaginable, que un Estado miembro cuyas exportaciones deben verse favorecidas por el otorgamiento de MCM obstaculice sus propias exportaciones a causa del pago tardío de los MCM.

En cualquier caso, nos parece muy dudoso que este razonamiento pueda llevarnos necesariamente a rehusar el derecho material que se reclama en el caso de autos sólo porque el operador presenta su solicitud de pago con retraso. En virtud del artículo 8, apartado 1, del Reglamento no 1380/75, el tipo del montante compensatorio monetario que hay que otorgar o percibir es el aplicable o bien el día de la exportación, o bien el día de la importación. En consecuencia, si el tipo de los MCM viene determinado por el día de la importación o de la exportación, no veo cómo el operador interesado podría manipular los tipos de MCM que le corresponden mediante una solicitud presentada con retraso. La única consecuencia que puede tener una solicitud presentada con retraso reside en el pago atrasado de los MCM y, por ello, en una pérdida para el operador. Pero como el operador tiene un interés propio en obtener lo antes posible las sumas que le corresponden, no vemos por qué razón habría que incitarle por medio de un plazo de caducidad a actuar con diligencia para evitar distorsiones de la competencia.

Así, pues, como justificación del plazo previsto en el artículo 15 del Reglamento no 1380/75, sólo queda la primera frase del apartado precitado, donde se acude a razones de buena gestión administrativa.

En este contexto, hay que reconocer a la Comisión que tanto ella misma como las autoridades nacionales tienen un interés legítimo en poder concluir en un plazo razonable sus expedientes relativos a ciertos procedimientos administrativos. Por ello debe estar legitimada para fijar en las solicitudes de MCM unos plazos razonables cuya inobservancia puede acarrear determinadas sanciones. A este respecto hay que tener en cuenta además que el Reglamento no 2746/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, ( 17 ) ha previsto que la Comunidad se haga cargo de la financiación de los MCM. Resulta así que los MCM dan lugar no sólo a un procedimiento administrativo nacional, sino también, y a continuación, en la relación entre el Estado miembro que otorga los MCM y la Comisión, a un procedimiento de regularización en el marco de la liquidación de cuentas del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola.

Por estas razones, sin duda es necesario fijar ciertos plazos para la presentación de la solicitud de pago de MCM y castigar con sanciones su inobservancia. Sin embargo, tanto los plazos como las sanciones deben ser proporcionados al objetivo que se busca, a saber, la buena gestión administrativa.

Pueden plantearse ciertas dudas sobre el carácter razonable del plazo de seis meses previsto por el artículo 15 del Reglamento no 1380/75 a partir de los considerandos del Reglamento no 1371/81 de la Comisión, de 13 de mayo de 1981, ( 18 ) que ha reemplazado parcialmente el Reglamento no 1380/75. Los considerandos del reglamento contienen el párrafo siguiente:

«Considerando que la experiencia ha mostrado que conviene dilatar el plazo de presentación de los documentos requeridos para la concesión de montantes compensatorios monetarios»(traducción provisional).

También el artículo 17, apartado 2, del Reglamento no 1371/81 establece la regla siguiente:

«Salvo caso de fuerza mayor, los documentos relativos al otorgamiento de los montantes compensatorios monetarios deben ser presentados, bajo pena de caducidad, en los doce meses siguientes al día en que las autoridades aduaneras aceptaron la declaración de importación o la de exportación.»

Pero subsisten dudas igualmente sobre si la sanción, es decir, la pérdida completa del derecho a los MCM es proporcionada. En su sentencia de 20 de febrero de 1979 en el asunto 122/78, ( 19 ) el Tribunal, acerca de la constitución de la fianza a efectos de la entrega de certificados de importación y de exportación, ha estatuido que es proporcionada la pérdida de la fianza cuando no se ha efectuado la operación de importación o de exportación que el operador se había comprometido voluntariamente a efectuar. Sin embargo, respecto a la pérdida de la fianza por presentar con retraso las pruebas, el Tribunal se ha pronunciado de la siguiente manera:

«[Considerando] que, por otra parte, las disposiciones del artículo 3 del Reglamento no 499/76, inspiradas por las consideraciones de “una buena gestión administrativa”, prevén no sólo un plazo para la presentación de dichas pruebas sino también la pérdida total de la fianza en caso de no respetar tal plazo;

que, en todo caso, esta sanción global, que recae sobre una infracción mucho menos grave que la otra (castigada con una pena estrictamente proporcional), consistente en el incumplimiento de la obligación que la misma fianza garantiza, debe considerarse demasiado rigurosa de cara a la finalidad de una buena gestión administrativa en el marco del sistema de los certificados de importación y exportación.»

Si aplicamos este razonamiento al presente caso, es decir, a la pérdida de los derechos a los MCM cuando se soliciten con retraso, hay que hacer las siguientes observaciones: la concesión de los MCM no supone sin duda una relación entre una obligación principal y una accesoria, cuyo incumplimiento se penaliza con la misma sanción. La situación en los dos casos, sin embargo, es comparable, puesto que no satisfacer una operación de exportación se sanciona con los mismos efectos jurídicos que presentar con retraso la solicitud, es decir, la pérdida del derecho a los MCM.

Otra particularidad concurre en el caso concreto: salvo en caso de fuerza mayor —el cual, como hemos aclarado antes, no se da aquí—, el plazo de caducidad se aplica de una manera general, es decir, con independencia de si el retraso de la solicitud se debe a circunstancias que son o no imputables al operador interesado. Pero en este último caso la consecuencia jurídica prevista en el artículo 15 del Reglamento no 1380/75 —la pérdida del derecho a los MCM— debe ser considerada como totalmente desproporcionada.

Este resultado no se ve modificado tampoco por la posibilidad, prevista para el operador por el artículo 11, apartado 5, del Reglamento no 1380/75, de obtener en el plazo de tres meses otros documentos equivalentes. Esta reglamentación constituye una opción para el operador que le permite, si utiliza este medio, acelerar la presentación de su solicitud de MCM. En nuestra opinión no se puede deducir de esta opción prevista en beneficio del operador la existencia de la obligación de procurarse otros documentos cuando las autoridades administrativas actúan de un modo culposo. Por consiguiente, el artículo 11, apartado 5, del Reglamento no 1380/75 no constituye solamente una ventaja para el operador, sino que protege también a la administración de solicitudes de equivalencia motivadas presentadas por los operadores en los tres primeros meses posteriores a la realización de los trámites aduaneros. Además, hay que observar que el plazo de tres meses que subsiste en este caso es sin duda demasiado breve si el operador debe procurar durante este período que las autoridades de otro Estado miembro le entreguen documentos equivalentes y si debe obtener su reconocimiento por las autoridades de su país.

Finalmente, conviene aún poner de relieve otra imprecisión en la formulación del artículo 15 del Reglamento no 1380/75. Aunque no pretendemos oponernos a la formulación general de dicha disposición, sin embargo, nos parece extraño que en 1975, es decir, siete años después de la instauración de la unión aduanera, se trate todavía de formalidades aduaneras en un texto reglamentario de la Comunidad relativo a los intercambios intracomunitários. Pues, son precisamente estas nociones de formalidades aduaneras las que en este caso nos han llevado a una falta de claridad suplementaria. En efecto, no se precisa cuáles son los trámites aduaneros que se apuntan aquí: se trata de trámites aduaneros de importación o de exportación? Por lo demás, el reglamento deja abierta la cuestión de saber en qué momento los trámites aduaneros de importación quedan cerrados. Por lo que respecta a los trámites de exportación, el artículo 8 contiene una regulación, de la que carecen los trámites de importación cuya realización debe ser probada precisamente mediante el ejemplar de control T no 5. Aunque el órgano jurisdiccional nacional haya respondido por sí mismo a esta cuestión y no haya sido sometida al Tribunal en el marco de este procedimiento, hay que hacer notar que, en opinión de la parte demandante en el litigio principal, los trámites aduaneros no se cumplen hasta que vuelve el ejemplar de control T no 5 a la oficina de la aduana de salida. Desde este punto de vista, cuyos fundamentos no procede comprobar aquí, la cuestión de la interpretación del artículo 15 no se habría ni siquiera planteado, ya que en tal caso el plazo de caducidad no habría podido correr a falta de devolución del ejemplar de control.

Aunque el legislador comunitario esté autorizado a fijar plazos de caducidad razonables, debe resultar claro a partir de qué momento empiezan a correr estos plazos. La Comisión, por otra parte, ha reconocido la imprecisión del artículo 15 del Reglamento no 1380/75. Según el artículo 17, apartado 2, del Reglamento que le ha sustituido (no 1371/81), el plazo de caducidad queda en lo sucesivo vinculado al día en que las autoridades aduaneras han aceptado la declaración de importación o la declaración de exportación.

En resumen, nos inclinamos a concebir que la regulación del artículo 15 del Reglamento no 1380/75 no es válida, en la medida en que prevé un plazo de caducidad para la presentación de la solicitud de MCM, también para aquellos casos que sin duda no pueden ser considerados como de fuerza mayor, pero en los cuales el interesado sólo puede aportar con retraso los documentos que deben acompañar a su solicitud, por circunstancias ajenas a su voluntad.

En tales condiciones, no ha lugar a responder explícitamente a la cuestión subsidaria sobre la interpretación de la noción de fuerza mayor.

C —

En consecuencia, proponemos la siguiente respuesta a la petición de decisión prejudicial del tribunal administratif de Rouen:

El artículo 15 del Reglamento (CEE) no 1380/75 de la Comisión, de 29 de mayo de 1975, por el que se establecen modalidades de aplicación de los montantes compensatorios monetarios, no es válido en la medida en que se prevé, fuera de los casos de fuerza mayor, un plazo de caducidad para la presentación de documentos destinados al pago del montante compensatorio monetario incluso cuando el retraso se debe a circunstancias que no son imputables al operador interesado.

( *1 ) Traducción del alemán.

( 1 ) Reglamento no 1380/75 de la Comisión por el que se establecen modalidades de aplicación de los montantes compensatorios monetarios (DO 1975, L 139, p. 37).

( 2 ) Reglamento no 974/71 del Consejo, de 12 de mayo de 1971, relativo a ciertas medidas de política de coyuntura que hay que tomar en el sector agrícola a consecuencia de la ampliación temporal de los márgenes de fluctuación de las monedas de cienos Estados miembros (DO 1971, L 106, p. 1), modificado por el Reglamento no 1112/73 del Consejo, de 30 de abril de 1973 (DO 1973, L 114 p. 4).

( 3 ) Reglamento no 2315/69 de la Comisión, de 19 de noviembre de 1969, relativo a los documentos de tránsito comunitario que implican el control del uso y/o el destino de las mercancias (DO 1969, L 295, p. 14).

( 4 ) Reglamento no 1498/76 de la Comisión, de 25 de junio de 1976, modificativo del Reglamento (CEE) no 1380/75, por el que se establecen modalidades de aplicación de los montantes compensatorios monetarios (DO 1976, L 167 p. 28).

( 5 ) Sentencia de 20 de febrero de 1979, asumo 122/78, SA Buitoni contra Fonds d'orientation el de régularisation des marchés agricoles, Rec. 1979, p. 677.

( 6 ) Reglamento no 1371 de la Comisión, de 19 de mayo de 1981, por el que se establecen modalidades de aplicaciones administrativas de los montantes compensatorios monetarios (DO 1981, L 138, p. 1).

( 7 ) Sentencia de 6 de octubre de 1982, asunto 302/81, Alfred Eggers Co. contra Hauptzollamt Kassel, Rec. 1982, p. 3443.

( 8 ) Conclusiones presentadas el 6 de octubre de 1985, asunto 165/84, Firma John Friedrich Krohn contra Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung, Rec. 1985, p. 3997.

( 9 ) Sentencia de 11 de julio de 1968, asunto 4/68, Schwarzwaldmilch GmbH contra Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette, Rec. 1968, pp. 549, 562 y ss.

( 10 ) Conclusiones presentadas el 5 de diciembre de 1979, asuntos acumulados 154, 205, 206, 226 y 228, 263 y 264/78, 39, 31, 83 y 85/79, SpA Ferreira Valsabbia y otros contra la Comisión, Rec. 1980, pp. 1035, 1067 y ss.

( 11 ) Conclusiones presentadas el 17 de noviembre de 1983, asunto 284/82, Acciaierie e Ferriere Bussení SpA contra Comisión, Rec. 1984, pp. 568, 571.

( 12 ) Sentencia de 9 de febrero de 1984, asunto 284/82, Acciaierie e Ferriere Busseni SpA contra Comisión, Rec. 1984, pp. 557, 566.

( 13 ) Conclusiones presentadas el 14 de mayo de 1985, asuntos acumulados 71 y 72/84, Surcouf et Vidou contra Comunidad Económica Europea, Rec. 1985, p. 2 926.

( 14 ) DO 1973, L 114, p. 4.

( 15 ) Sentencia de 23 de febrero de 1983, asunto 66/82, Fromançais SA contra Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Rec. 1983, pp. 395, 404.

( 16 ) Subrayado por el autor.

( 17 ) DO 1972, L 291, p. 148.

( 18 ) DO 1981, L 138, p. 1; EE 03/21, p. 250.

( 19 ) Sentencia de 20 de febrero de 1979, asunto 122/78, SA Buitoni contra Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles, Rec. 1979, pp. 677, 685.