Conclusiones del Abogado General Mischo presentadas el 28 de mayo de 2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Irlanda. - Archivo. - Asunto C-120/01.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-06739



Conclusiones del abogado general

1. Mediante el recurso registrado en la secretaría del Tribunal el 16 de marzo de 2001 con el nº C-120/01, presentado contra Irlanda con arreglo al artículo 226 CE, la Comisión solicita que el Tribunal declare que, al no haber elaborado ni comunicado antes del 16 de septiembre de 1999 a la Comisión, el plan, el proyecto, y el resumen de inventarios previstos en los artículos 11 y 4, apartado 1, de la Directiva 96/59/CE del Consejo, de 16 de septiembre de 1996, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB y PCT), este Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dicha Directiva.

2. La Directiva tiene, a tenor de su artículo 1, «[...] por objeto la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre la eliminación controlada de los PCB, la descontaminación o eliminación de aparatos que contengan PCB y la eliminación de PCB usados a fin de eliminarlos completamente con arreglo a las disposiciones de la presente Directiva».

3. Según su artículo 3:

«Sin perjuicio de sus obligaciones internacionales, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar la eliminación de PCB usados y la descontaminación o eliminación de PCB y aparatos que contengan PCB lo antes posible. Para los aparatos y los PCB contenidos en los mismos que estén sometidos a inventario de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 4, la descontaminación y la eliminación se efectuarán a más tardar a finales del año 2010.»

4. Las disposiciones que, según la Comisión, Irlanda ha incumplido prevén, respectivamente:

«Artículo 4

1. A fin de cumplir lo dispuesto en el artículo 3, los Estados miembros garantizarán que se realicen inventarios de los aparatos que contengan un volumen de PCB superior a 5 dm3, y enviarán un resumen de dichos inventarios a la Comisión a más tardar tres años después de la adopción de la presente Directiva. En el caso de los condensadores eléctricos, debe entenderse que el límite de 5 dm3 incluye el conjunto de los distintos elementos de una unidad completa.

[...]

Artículo 11

1. En un plazo de tres años después de la adopción de la presente Directiva, los Estados miembros elaborarán:

- un plan para la descontaminación y la eliminación de los aparatos que figuran en el inventario y de los PCB que éstos contengan;

- un proyecto de recogida y posterior eliminación de los aparatos que no estén sometidos a inventario de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 4, tal como prevé el apartado 3 del artículo 6.

2. Los Estados miembros comunicarán sin demora dichos planes y proyectos a la Comisión.»

Sobre la admisibilidad del recurso

5. A la imputación de la Comisión según la cual el Gobierno irlandés todavía no le ha comunicado el plan, el proyecto y el resumen, sobre los cuales, además, no obra en poder de la Comisión ninguna información que le permita llegar a la conclusión de que han sido, sin embargo, realizados, el Gobierno irlandés opone una firme negativa en lo que se refiere al cumplimiento de las obligaciones creadas por el artículo 4 de la Directiva, pero también, y sobre todo, niega la admisibilidad del recurso.

6. Se basa para ello en la alegación de vicios sustanciales del dictamen motivado, por cuanto éste no tuvo en cuenta la respuesta de Irlanda al escrito de requerimiento que le dirigió la Comisión.

7. Esta denuncia de irregularidades en el procedimiento administrativo previo, que conforme a la jurisprudencia reiterada del Tribunal pueden efectivamente conducir a la declaración de inadmisibilidad del recurso por incumplimiento, obliga a examinar de forma prioritaria y detenida el desarrollo de dicho procedimiento.

8. Si este examen confirma la realidad de las irregularidades denunciadas por Irlanda o pone de manifiesto otras, procederá en segundo lugar apreciar si, a la vista de su gravedad y de su incidencia sobre el ejercicio por el Tribunal de Justicia de la competencia que le atribuye el artículo 226 CE, tales irregularidades deben o no conducir a la inadmisión del recurso.

9. En el escrito de requerimiento dirigido a Irlanda el 7 de abril de 2000, la Comisión empieza por recordar las obligaciones que los artículos 4 y 11 de la Directiva imponen a los Estados miembros, así como la fecha del 16 de septiembre de 1999, en la que habrían debido serle comunicadas a más tardar las medidas adoptadas. A continuación, señala no haber recibido por parte de Irlanda ninguna información respecto a tales medidas, lo que, desde su punto de vista, revela a priori la existencia de un incumplimiento; formula su petición de aclaraciones y anuncia sus intenciones en los siguientes términos:

«En tales circunstancias, conforme al artículo 226 del Tratado, la Comisión invita al Gobierno irlandés a que presente sus observaciones sobre lo expuesto en el presente escrito en un plazo de dos meses a partir de su notificación.

Tras recibir estas observaciones, la Comisión puede, si lo estima necesario, adoptar un dictamen motivado conforme al artículo 226 del Tratado. Puede también adoptar un dictamen motivado si no se presentan observaciones en el plazo señalado.»

10. El Gobierno irlandés respondió a este requerimiento mediante escrito de 7 de junio de 2000, registrado en la Secretaría General de la Comisión el 13 de junio siguiente.

11. En dicho escrito, el Gobierno irlandés expone que su Derecho interno fue adaptado a las disposiciones de la Directiva mediante el Reglamento relativo a la gestión de los residuos (residuos peligrosos) de 1998, que entró en vigor el 20 de mayo de 1998, cuyo artículo 15 obliga a los poseedores de PCB, de PCB usados o de equipos contaminados a facilitar información a la Agencia de Protección del Medio Ambiente, de manera que pueda elaborarse el inventario prescrito por el artículo 4 de la Directiva, y a especificar las medidas adoptadas o propuestas para descontaminar o eliminar los materiales en cuestión.

12. Por lo que se refiere a las obligaciones creadas por el artículo 11 de la Directiva, el Gobierno irlandés recuerda a la Comisión que la Agencia de Protección del Medio Ambiente tiene, entre otras misiones, la de elaborar un Plan Nacional de Gestión de Residuos Peligrosos.

13. Señala que este plan existe en estado de proyecto desde septiembre de 1999, y que la consulta popular a la cual dio lugar ha finalizado, de forma que su conclusión y su adopción se producirán en los próximos meses.

14. Según dicho Gobierno, el plan responde a las exigencias del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva y será transmitido a la Comisión en cuanto sea posible.

15. Además, siempre según el mencionado escrito, están a punto de adoptarse medidas para cumplir las obligaciones derivadas del artículo 11, apartado 1, segundo guión, medidas que serán comunicadas a la Comisión.

16. El Gobierno irlandés envía en anexo a la Comisión copias del reglamento relativo a la gestión de los residuos (residuos peligrosos) así como de dos notificaciones realizadas por poseedores de PCB.

17. Dicho escrito no obtuvo otra respuesta por parte de la Comisión que el envío, con fecha 25 de julio de 2000, de un dictamen motivado. En éste, la Comisión, después de recordar las obligaciones que imponen a los Estados miembros los artículos 4 y 11 de la Directiva, y después de observar que Irlanda no las discute, se expresa en los siguientes términos:

«Dado que Irlanda no comunicó a la Comisión, conforme al artículo 11 y al artículo 4, apartado 1, de la Directiva, los planes, proyectos y resúmenes citados, y al no obrar en poder de la Comisión ninguna otra información que le permitiera concluir que Irlanda hubiera elaborado tales planes, proyectos y resúmenes de inventarios, la Comisión estaba obligada a suponer que Irlanda había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las citadas disposiciones de la Directiva. Por consiguiente, mediante escrito de 7 de abril de 2000, con la referencia SG(2000) D 102975, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 226 del Tratado, la Comisión requirió al Gobierno irlandés para que, en el plazo de dos meses, presentara sus observaciones sobre estas infracciones de lo dispuesto en la Directiva.

Hasta ahora no se ha recibido respuesta oficial a dicho escrito. La Comisión considera que las autoridades irlandesas deben iniciar los procedimientos necesarios para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 11 y en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva, de manera que concluyan los procedimientos dentro del plazo señalado, informando de ello a la Comisión.

En estas circunstancias, la Comisión se ve en la obligación de hacer constar que Irlanda aún no ha elaborado los planes, proyectos y resúmenes citados, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 y el artículo 4, apartado 1, de la Directiva, ni los ha comunicado a la Comisión, como habría debido hacer a más tardar el 16 de septiembre de 1999.

Por estas razones, tras haber dado al Gobierno irlandés mediante escrito de 7 de abril 2000 la posibilidad de presentar sus observaciones, la Comisión declara, mediante el presente dictamen motivado adoptado con arreglo al artículo 226, párrafo primero, del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 96/59/CE del Consejo, de 16 de septiembre de 1996, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB/PCT), al no haber elaborado y comunicado a la Comisión, a 16 de septiembre de 1999, los planes, proyectos y resúmenes mencionados en el artículo 11 y el artículo 4, apartado 1, de la Directiva.

Conforme al artículo 226, párrafo segundo, del Tratado, la Comisión insta a Irlanda a adoptar las medidas necesarias para atenerse a este dictamen en el plazo de dos meses a partir de su notificación.»

18. A la notificación de dicho dictamen motivado, el Gobierno irlandés respondió mediante escrito de fecha 12 de diciembre de 2000. En ella se menciona el reglamento relativo a la gestión de los residuos (residuos peligrosos) y la obligación de notificación impuesta a los poseedores de PCB.

19. Sin referirse explícitamente a su respuesta al escrito de requerimiento, el Gobierno irlandés señala que envió a la Comisión copias de las dos notificaciones recibidas por la Agencia de Protección del Medio Ambiente.

20. Explica que aunque pudiera pensarse, a la vista de las informaciones disponibles, que se había logrado en gran medida la eliminación de los PCB en Irlanda, la Agencia de Protección del Medio Ambiente considera, sin embargo, que las notificaciones recibidas no reflejaban correctamente la situación en materia de posesión de PCB, de forma que se tomó la decisión de recurrir a los servicios de asesores para identificar a todos los poseedores de equipos contaminados y realizar un inventario completo. Estos asesores iban a iniciar su estudio en 2001.

21. Por lo que se refiere al plan que debe elaborarse a tenor del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva, el Gobierno irlandés anuncia para el mes siguiente la adopción del Plan Nacional de Gestión de Residuos Peligrosos y su comunicación a la Comisión.

22. Por último, en cuanto a las medidas impuestas por el artículo 11, apartado 1, segundo guión, de la Directiva, el Gobierno irlandés anunciaba que, a la vista de los proyectos comunicados por otros Estados miembros, iba a someter rápidamente su proyecto a la Comisión y que el estudio iniciado para cumplir las obligaciones impuestas por el artículo 4 de la Directiva debería resultar de utilidad para la realización de dicho proyecto.

23. Es manifiesto que tales garantías y compromisos no convencieron a la Comisión, puesto que ésta presentó el recurso sometido a la consideración de este Tribunal.

24. En su recurso de 16 de marzo de 2001, tras recordar las obligaciones impuestas a los Estados miembros por la Directiva, la Comisión resume en estos términos el desarrollo del procedimiento administrativo previo:

«5. Como quiera que Irlanda no había comunicado tales planes, proyectos y resúmenes de inventarios a la Comisión, ni obraba en poder de ésta ninguna otra información que le permitiera llegar a la conclusión de que Irlanda hubiera elaborado tales planes, proyectos y resúmenes de inventarios, el 7 de abril de 2000, la Comisión envió a Irlanda un escrito de requerimiento (anexo 1).

6. Irlanda respondió mediante escrito de 7 de junio de 2000 (anexo 2), adjuntando una copia del reglamento irlandés relativo a la gestión de los residuos (residuos peligrosos) -"Waste Management (Hazardous Waste) Regulation"- de 1998 que adaptó el Derecho interno a las disposiciones de la Directiva. El escrito precisaba que los planes y proyectos contemplados en el apartado 1 del artículo 11 de la Directiva se hallaban aún en proceso de elaboración. Dicho escrito transmitía además una copia de dos notificaciones recibidas por la Agencia irlandesa de Protección del Medio Ambiente (Irish Environmental Protection Agency).

7. La Comisión, no dándose por satisfecha con esta respuesta, notificó el 25 de julio de 2000 un dictamen motivado (anexo 3) en el cual

- declaraba que Irlanda había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva al no haber elaborado ni comunicado a la Comisión antes del 16 de septiembre de 1999 los planes, proyectos y resúmenes mencionados en el artículo 11 y en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, e

- instaba a Irlanda a adoptar las medidas necesarias para ajustarse a lo dispuesto en el dictamen motivado en el plazo de dos meses.

8. Mediante escrito de fecha 14 de diciembre de 2000 (anexo 4), Irlanda respondió al dictamen motivado. Señalaba que para elaborar un inventario completo era necesario realizar trabajos adicionales y que iba a comenzarse un estudio a principios del año 2001. Precisó, además, que el plan contemplado en el artículo 11 de la Directiva quedaría cubierto por el Plan Nacional de Gestión de Residuos Peligrosos (National Hazardous Waste Management Plan), que debía ser adoptado y publicado el mes siguiente. Asimismo, indicó que el proyecto contemplado en el artículo 11 de la Directiva sería comunicado en breve a la Comisión.

9. Desde entonces, la Comisión no ha recibido ninguna otra información de Irlanda al respecto.»

25. Habiendo así reunido todos los datos que han de servir para apreciar la excepción de inadmisibilidad del recurso propuesta por Irlanda, es preciso exponer las alegaciones intercambiadas sobre este punto durante la fase escrita.

26. En su contestación a la demanda, el Gobierno irlandés, después de haber puesto de relieve la inexactitud de la afirmación contenida en el dictamen motivado sobre la falta de respuesta por su parte al escrito de requerimiento, recuerda que el objeto de dicho escrito es ofrecer al Estado miembro destinatario la posibilidad de cumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario y permitirle «hacer valer su derecho de defensa frente a las alegaciones de la Comisión».

27. De ello deduce que cuando, en su contestación, el Estado miembro requerido formula una alegación, tal y como el Gobierno irlandés ha hecho respecto del artículo 4, apartado 1, de la Directiva, o invoca razones para el retraso e indica la forma en que piensa solucionar el problema, como ha hecho respecto de las obligaciones derivadas del artículo 11 de la Directiva, en tanto que la Comisión afirma, en su dictamen motivado, no haber recibido respuesta alguna a su requerimiento, no cabe que la Comisión se base en dicho dictamen motivado para interponer un recurso.

28. Según el Gobierno irlandés, la Comisión «debe desistir del procedimiento en la medida en que éste se base en el dictamen motivado», sin perjuicio evidentemente del envío de un nuevo dictamen motivado que tenga en cuenta la respuesta anteriormente ignorada, dictamen motivado que a su vez podrá ir seguido de un recurso ante el Tribunal.

29. A esto la Comisión contesta en su réplica, en primer lugar, que el hecho de no haber mencionado, en el dictamen motivado, la respuesta a su escrito de requerimiento no puede considerarse una violación del derecho de defensa de Irlanda, al no haber aportado ésta en dicha respuesta elementos que demostraran que había cumplido las obligaciones establecidas por los artículos 4 y 11 de la Directiva. En segundo lugar, la Comisión alega que, en su respuesta al dictamen motivado, Irlanda no niega la validez de éste y no invoca perjuicio alguno. Por último, la Comisión sostiene que las razones que llevaron al Tribunal de Justicia, en su auto de 11 de julio de 1995, Comisión/España, a declarar la inadmisibilidad de un recurso por incumplimiento interpuesto tras un procedimiento administrativo previo irregular, no concurren en el presente caso, puesto que Irlanda no ha formulado argumentos de fondo en ningún momento del procedimiento administrativo previo.

30. En su dúplica, el Gobierno irlandés tacha de falsa la afirmación de la Comisión según la cual aquél no había formulado alegación alguna sobre el fondo en su respuesta al escrito de requerimiento.

31. Recuerda que, con tal motivo, había informado a la Comisión de la obligación establecida en la normativa irlandesa de facilitar en materia de posesión de PCB las informaciones que debían permitir a la Agencia de Protección del Medio Ambiente elaborar un inventario, y había señalado que estaba preparando los planes exigidos por la Directiva.

32. Señala, por un lado, que si la Comisión hubiera tenido en cuenta esta respuesta «resulta verosímil que hubiera continuado su correspondencia con Irlanda antes de enviar un dictamen motivado» y, por otro, que se ha producido una violación de su derecho de defensa.

33. En cuanto al hecho de que no haya mencionado dicha violación en su respuesta al dictamen motivado, no tiene, según el Gobierno irlandés, incidencia alguna sobre la toma en consideración por el Tribunal de los errores manifiestos de que adolece el dictamen motivado.

34. Puesto que consta que la Comisión afirmó erróneamente en su dictamen motivado no haber recibido respuesta a su escrito de requerimiento, considero que, si se busca un precedente capaz de dar pábulo a la reflexión, se impone la comparación con el asunto C-266/94, antes citado.

35. En dicho asunto, al igual que en el que nos ocupa, la Comisión había enviado un escrito de requerimiento, en el que afirmaba no haber recibido ninguna comunicación del Estado miembro requerido sobre las medidas adoptadas por éste para garantizar la adaptación de su Derecho interno a una directiva.

36. El Reino de España había respondido al escrito de requerimiento reconociendo que aún no habían entrado en vigor las disposiciones internas necesarias para hacer efectiva dicha adaptación, pero mencionaba las disposiciones que ya se habían adoptado para garantizar con carácter transitorio la ejecución de determinadas obligaciones derivadas de dicha directiva.

37. La Comisión ignoró esta respuesta, puesto que emitió un dictamen motivado en el que indicaba no haber recibido respuesta a su escrito de requerimiento.

38. Al recibir el dictamen motivado, el Reino de España envió un escrito a la Comisión en el que hacía referencia a su respuesta al escrito de requerimiento.

39. En su recurso, la Comisión afirmaba que el hecho de que no se hubiera tomado en consideración la respuesta al escrito de requerimiento se debía a un error de transmisión, y en su réplica pretendía que el recurso, a diferencia del dictamen motivado, sí había tenido en cuenta las justificaciones expuestas por España, de tal forma que habían quedado excluidas del objeto del recurso las disposiciones de la Directiva para cuyo cumplimiento España había adoptado medidas transitorias de adaptación de su Derecho interno.

40. El Tribunal de Justicia, a pesar de ello, declaró el recurso inadmisible, en los siguientes términos:

«15. El procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado comprende dos fases consecutivas, a saber, una fase precontenciosa o administrativa y una fase contenciosa ante el Tribunal de Justicia.

16. La finalidad del procedimiento precontencioso es dar al Estado miembro interesado la ocasión de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión (véase la sentencia de 2 de febrero de 1988, Comisión/Bélgica, 293/85, Rec. p. 305, apartado 13).

17. La regularidad del procedimiento administrativo previo constituye una garantía esencial querida por el Tratado, no sólo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el posible procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido.

18. En efecto, sólo a partir de un procedimiento precontencioso regular puede el procedimiento contradictorio ante el Tribunal de Justicia permitir a éste juzgar si el Estado miembro ha incumplido efectivamente las obligaciones precisas cuya infracción alega la Comisión.

19. Pues bien, en el caso de autos, el dictamen motivado afirmaba erróneamente que el escrito de requerimiento aún no había recibido respuesta oficial por parte del Reino de España.

20. De esta forma, la Comisión no tuvo en cuenta, en el momento de emitir el dictamen motivado, las Resoluciones presentadas por el Reino de España como respuesta al escrito de requerimiento, Resoluciones que, como por otra parte ha admitido la Comisión, adaptaban el Derecho interno español a determinadas disposiciones de la Directiva.

21. La Comisión intentó en su demanda suplir esta omisión mediante la siguiente afirmación: "Sin entrar en la cuestión de si la incorporación al Derecho español mediante una Resolución de los artículos 3, 4 y 7 de la Directiva 92/44/CEE es o no adecuada, lo que sí está claro es que en lo que respecta al cumplimiento de las restantes disposiciones de esta Directiva, ninguna medida ha sido adoptada."

22. Sin embargo, su manera de actuar ha traído por consecuencia que las partes no hayan comenzado a definir con precisión la naturaleza y el alcance de su controversia hasta la fase de réplica y dúplica.

23. No es éste el procedimiento previsto por el Tratado.

24. En las circunstancias que concurren en el caso de autos, si el dictamen motivado estaba afectado por un malentendido originado por problemas de transmisión, nada impedía que la Comisión retirase dicho dictamen motivado y examinara la respuesta del Reino de España al escrito de requerimiento. La Comisión habría podido, a continuación, emitir, en su caso, un nuevo dictamen en el que precisara las imputaciones que consideraba que debía formular.

25. De ello resulta que en el caso de autos no concurre uno de los requisitos esenciales de admisibilidad del recurso basado en el artículo 169 del Tratado, esto es, el desarrollo regular del procedimiento precontencioso.

26. En virtud de todo lo expuesto, de conformidad con el apartado 1 del artículo 92 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, procede declarar la inadmisibilidad manifiesta del recurso.»

41. Considero que esta motivación, aunque recuerda el objetivo de salvaguarda del derecho de defensa que persigue el artículo 226 CE al prever, antes de la interposición del recurso, un procedimiento administrativo previo, hace especial hincapié en la exigencia de la regularidad de éste. Pero, incluso desde esta perspectiva, sigue estando sujeta a interpretación.

42. Puede, en efecto, entenderse, bien en el sentido de hacer del desarrollo regular del procedimiento administrativo previo una exigencia absoluta, cuya inobservancia conduce automáticamente a la inadmisibilidad del recurso, o bien en el sentido de supeditar la sanción por la irregularidad de este procedimiento a las consecuencias que dicha irregularidad haya traído consigo, de manera que en aquel caso el Tribunal de Justicia declaró la inadmisibilidad del recurso únicamente para sancionar el hecho de que «las partes no hayan comenzado a definir con precisión la naturaleza y el alcance de su litigio hasta el trámite de réplica y dúplica».

43. Esta segunda hipótesis, no obstante, se compadece mal con la jurisprudencia tradicional que, si bien prohíbe rigurosamente a la Comisión ampliar el objeto de su recurso, siempre ha autorizado que se desista de determinadas imputaciones, es decir, la reducción de dicho objeto, que es precisamente lo que la Comisión hizo en aquel asunto, puesto que, con posterioridad al dictamen motivado, renunció a reprochar al Reino de España la falta de adaptación de su Derecho interno a ciertas disposiciones de la Directiva, las que dieron lugar a medidas transitorias.

44. Así pues, el auto Comisión/España, debería a mi juicio interpretarse en el sentido de erigir la regularidad del procedimiento administrativo previo en una exigencia que se basta por sí sola, y cuya vulneración conduce necesariamente a la inadmisibilidad del recurso.

45. Confirma, además, la importancia que otorga el Tribunal de Justicia a la regularidad del procedimiento administrativo previo la sentencia de 23 de octubre de 1997, Comisión/Francia, a tenor de la cual:

«A este respecto, procede recordar que el objetivo del procedimiento administrativo previo, previsto en el artículo 169 del Tratado, es ofrecer al Estado miembro la ocasión de justificar su postura o, en su caso, permitirle atenerse voluntariamente a las exigencias del Tratado. La regularidad de este procedimiento constituye, pues, una garantía esencial, no sólo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el posible proceso contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido (véase el auto del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1995, Comisión/España, C-266/94, Rec. p. I-1975, apartado 17). Por consiguiente, para apreciar la admisibilidad del recurso, procede examinar el desarrollo del procedimiento administrativo previo.»

46. Los términos de esta sentencia fueron reiterados posteriormente en la sentencia de 19 de mayo de 1998, Comisión/Países Bajos, la cual si bien rehúsa ver en la falta de toma en consideración en la demanda de los posibles elementos nuevos de hecho y de Derecho contenidos en la respuesta al dictamen motivado, un motivo de inadmisibilidad del recurso de incumplimiento, no lo hace sino después de haber puesto de relieve que no se había discutido «la regularidad del dictamen motivado y del procedimiento que le precedió», situando así dicha regularidad entre los valores con los que no cabe transigir.

47. No obstante, aun suponiendo que ante una irregularidad del procedimiento administrativo previo, la inadmisibilidad sólo deba apreciarse después de examinar las circunstancias particulares del caso, seguiría considerando por mi parte que en el caso de autos nos encontramos ante un comportamiento de la Comisión que el Tribunal de Justicia no debería admitir.

48. En efecto, mientras que en el asunto Comisión/España, antes citado, la Comisión, al darse cuenta en el momento de interponer el recurso de que el dictamen motivado se había basado equivocadamente en la falta de respuesta por parte del Reino de España al escrito de requerimiento, reconoció su error e intentó minimizar sus consecuencias, en el asunto que nos ocupa la Comisión, lejos de admitir el carácter erróneo de lo que afirmó en el dictamen motivado, intenta, con sorprendente aplomo, ocultar el error cometido. Así, leemos en su recurso, después de exponer el contenido de la respuesta de Irlanda, que «la Comisión, no satisfecha con esta respuesta, notificó el 25 de julio de 2000, un dictamen motivado [...]».

49. Ahora bien, en el dictamen motivado, la Comisión afirmó no haber recibido respuesta a su escrito de requerimiento y por lo tanto debemos excluir que examinara, en esta fase, la respuesta efectivamente recibida y que la considerase insatisfactoria.

50. La afirmación inexacta que figura en el recurso se me antoja particularmente grave, pues al redactar un recurso tergiversando la realidad, es al propio Tribunal de Justicia a quien la Comisión induce a error, incumpliendo así de forma patente la obligación de cooperación leal contenida en el artículo 10 del Tratado, a cuyo respeto llama, por otra parte, sistemáticamente a los Estados miembros.

51. El comportamiento de la Comisión, además de parecerme merecedor de sanción, vulnera el derecho de defensa de Irlanda. En efecto, ésta, al recibir el dictamen motivado, tenía derecho a pensar, por sorprendente que pudiera parecer, que las alegaciones que había formulado en respuesta al escrito de requerimiento no habían sido examinadas por la Comisión. Pero posteriormente, en su recurso, la Comisión le indica, al mismo tiempo que al Tribunal, que dichas alegaciones han sido, en la fase del dictamen motivado, rechazadas tras ser examinadas.

52. No cabe pues en modo alguno excluir que, si el dictamen motivado hubiera discutido el fundamento de su argumentación, Irlanda habría escogido responder a él de otra forma, en vez de reiterar, en lo esencial, el contenido de su primera respuesta.

53. En cierto modo, nos hallamos ante una situación comparable a la del asunto Comisión/España, antes citado, puesto que Irlanda sólo pudo saber tardíamente, en este caso cuando se presentó el recurso, que el incumplimiento del que debía defenderse no se refería a la falta de comunicación a la Comisión de las informaciones que, según la Directiva, ésta tenía derecho a recibir, sino al carácter insuficiente, desde el punto de vista de la Comisión, de las medidas adoptadas.

54. Creo por lo tanto poder afirmar que Irlanda se vio, desde el punto de vista de la igualdad de armas, en una situación perjudicial para su defensa.

55. Desde una perspectiva algo diferente, cabría asimismo destacar que según la jurisprudencia, en particular la sentencia de 23 de febrero de 1988, Comisión/Reino Unido, que el procedimiento administrativo previo no puede concebirse como una mera secuencia de actos procesales a los que debe plegarse la Comisión antes de poder acceder al Tribunal de Justicia.

56. Esta fase precontenciosa, por utilizar los términos de dicha sentencia, debe constituir una tentativa seria para arreglar la controversia, es decir, para hacer innecesario el recurso al juez.

57. Soy plenamente consciente de que no siempre ocurre así en la realidad y que hay numerosos casos en los que el Estado miembro requerido por la Comisión manifiestamente no coopera en la búsqueda de una solución que la Comisión pueda aceptar sin renunciar a ejercer plenamente su función de guardiana de los Tratados.

58. Sin embargo sigo pensando que la Comisión precisamente por ser la guardiana de los Tratados, debe tener un comportamiento irreprochable. Como tal, le corresponde examinar con detenimiento las alegaciones que se formulan en la respuesta al escrito de requerimiento y, si no son suficientes para modificar su punto de vista, refutarlas de forma convincente.

59. En otros términos, si por desgracia el procedimiento administrativo previo adquiere con demasiada frecuencia la apariencia de un diálogo de sordos, la Comisión no debe tener ninguna responsabilidad en esa falta de diálogo constructivo.

60. Ahora bien, en el asunto que nos ocupa sucede exactamente lo contrario. La Comisión no se ha conformado con ignorar las alegaciones formuladas por el Gobierno irlandés, sino que previamente, en el dictamen motivado, afirmó no haber recibido el escrito en el que se hallaban expuestas, antes de presentar, en el recurso, una nueva versión de los hechos según la cual dichas alegaciones no le resultaban convincentes.

61. Por tanto, considero que también desde este punto de vista procede declarar la inadmisibilidad del recurso.

62. Esta declaración de inadmisibilidad, a tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, debe ir acompañada de la condena en costas a la Comisión.

Sobre el fondo

63. Para el caso de que el Tribunal de Justicia acoja las alegaciones de la Comisión en orden a minimizar la gravedad tanto de la irregularidad que afectó al procedimiento administrativo previo como de sus consecuencias, y de que por consiguiente, no comparta mi postura sobre la cuestión de la admisibilidad del recurso, examinaré brevemente el fundamento de las imputaciones de la Comisión.

64. En lo que respecta a las obligaciones generadas por el artículo 4, apartado 1, de la Directiva, me parece difícil considerar que Irlanda las habría cumplido imponiendo la obligación, a todos los agentes económicos, de declarar a la Agencia de Protección del Medio Ambiente los aparatos que se hallen en su poder y que contengan un volumen de más de 5 dm3 de PCB, y transmitiendo a la Comisión dos notificaciones recibidas en ese sentido.

65. Resulta claro que nos hallamos ante una obligación de resultado y no simplemente de medios.

66. Irlanda, al igual que los demás Estados miembros, disponía de tres años para elaborar el inventario prescrito por dicha disposición, esto es, un inventario que reflejara correctamente la realidad, y para enviar un resumen del mismo a la Comisión.

67. Pues bien, el propio Gobierno irlandés reconoce que los esfuerzos realizados para elaborar dicho inventario se habían traducido, hasta la fecha de presentación del recurso, en un pobre resultado, a saber, dos notificaciones, cuya suma no puede presentarse seriamente como un inventario creíble. A continuación expone las medidas adoptadas con el fin de recopilar los datos necesarios para la elaboración de un inventario realista.

68. De hecho, precisamente porque partiendo de esas dos únicas notificaciones no era posible elaborar un inventario con pretensiones de reflejar la realidad, el Gobierno irlandés, en respuesta al escrito de requerimiento, transmitió las propias notificaciones y no, como se le pedía, un resumen de un inventario, que en realidad no existía.

69. A ello el Gobierno demandado objeta en vano que la Comisión había indicado en su dictamen motivado que el proceso debería estar finalizado en un plazo de tres años «cualquiera que fuese la naturaleza [de los] procedimientos» aplicados por las autoridades nacionales.

70. Es evidente que, al utilizar estos términos, la Comisión no renunció a recibir resúmenes de inventarios creíbles, lo cual por otra parte no estaba en su mano. Únicamente quiso recordar que se trataba de una obligación de resultado establecida por la Directiva y por lo tanto resulta inadmisible afirmar, como hace el Gobierno irlandés, que la Comisión admitió que «cualquier inadecuación en cuanto al carácter completo de la notificación concierne a Irlanda y no significa que ésta haya incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1».

71. Respecto a las obligaciones derivadas del artículo 11, apartado 1, de la Directiva, procede distinguir entre las enunciadas en el primer guión, que se refieren a la elaboración de un plan de descontaminación y/o de eliminación de los aparatos inventariados y del PCB contenido en ellos y las enunciadas en el segundo guión, que se refieren a la elaboración de un proyecto relativo a la colecta y posterior eliminación de los aparatos que no son objeto de inventario conforme al artículo 4, apartado 1, y tal como aparece contemplado en el artículo 6, apartado 3.

72. Por lo que se refiere a las primeras, Irlanda estima haberlas cumplido con la adopción y la transmisión, mediante escrito de fecha 29 de junio de 2001, del Plan Nacional de Gestión de Residuos Peligrosos, extremo que la Comisión niega, alegando que mientras el inventario previsto en el artículo 4 de la Directiva no haya sido elaborado, no cabe hablar de plan relativo a los aparatos inventariados.

73. Esta objeción de la Comisión me parece fundada, puesto que me resulta difícil concebir un plan abstracto, sin partir de datos previamente recogidos sobre la amplitud de la tarea cuya ejecución debe precisamente posibilitar dicho plan.

74. Por ello resulta difícil estar de acuerdo con el Gobierno irlandés cuando afirma el carácter totalmente autónomo de dicha obligación con respecto a la establecida por el artículo 4, apartado 1, máxime teniendo en cuenta que el artículo 11, apartado 1, primer guión, hace referencia a los aparatos «inventariados».

75. Pero debo reconocer sin embargo que seguir la tesis de la Comisión nos llevaría a restringir seriamente el plazo de tres años que el artículo 4, apartado 1, deja a los Estados miembros para elaborar el inventario en cuestión. En efecto, puesto que el propio plan debe elaborarse en un plazo de tres años, afirmar que no puede hacerse sino una vez acabado el inventario, supone implícitamente privar a las autoridades nacionales de una parte del plazo de tres años que les concede el artículo 4, apartado 1, y por lo tanto, lo queramos o no, llegar a la conclusión de que la redacción de este artículo puede considerarse engañosa.

76. Sea como fuere, he de señalar que el plan que invoca el Gobierno irlandés entró en vigor después de expirar el plazo de dos meses fijado por el dictamen motivado, recordémoslo, en 2000.

77. En cuanto a la segunda obligación, Irlanda afirma haberla cumplido con el Plan de Gestión de Residuos Peligrosos, mientras que la Comisión manifiesta no hallar nada en dicho plan que pruebe que el proyecto exigido haya sido elaborado. También en este punto, sin necesidad siquiera de desmenuzar el plan, sólo puedo confirmar que el plazo fijado por el dictamen motivado no fue respetado.

Conclusión

78. Llegado al término de mis reflexiones, propongo al Tribunal que acuerde la inadmisión del recurso y condene en costas a la Comisión.

79. Si, a pesar de ello, el recurso fuera admitido a trámite, procedería estimarlo, declarando el incumplimiento en los términos propuestos por la Comisión, y condenar en costas a Irlanda.