Conclusiones del Abogado General Saggio presentadas el 19 de enero de 1999. - Procedimento penal entablado contra Sami Heinonen. - Petición de decisión prejudicial: Helsingin käräjäoikeus - Finlandia. - Mercancías contenidas en el equipaje personal de viajeros - Viajeros procedentes de terceros países - Franquicias - Prohibición de importación vinculada a una duración mínima de permanencia en el extranjero. - Asunto C-394/97.



Recopilación de Jurisprudencia 1999 página I-03599



Conclusiones del abogado general

1 Mediante resolución de 5 de noviembre de 1997, el Helsingin käräjäoikeus (tribunal de primera instancia de Helsinki) planteó al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación del Reglamento (CEE) nº 918/83 del Consejo, de 28 de marzo de 1983, relativo al establecimiento de un régimen comunitario de franquicias aduaneras (1) (en lo sucesivo, «Reglamento»), y por la Directiva 69/169/CEE del Consejo, de 28 de mayo de 1969, relativa a la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos sobre la importación en el tráfico internacional de viajeros (2) (en lo sucesivo, «Directiva»).

En concreto, el órgano jurisdiccional nacional pregunta al Tribunal de Justicia si las disposiciones reproducidas más adelante deben interpretarse de forma que se considere compatible con ellas una prohibición absoluta de importación de bebidas alcohólicas, justificada por razones de interés general, efectuada tras breves viajes realizados a un país tercero por residentes en Finlandia.

Marco normativo

Normativa comunitaria

2 El Reglamento regula, en el Título XI, las franquicias aduaneras que los Estados miembros conceden a las mercancías contenidas en el equipaje personal de viajeros procedentes de un país tercero. Con arreglo al artículo 45 de este Reglamento, serán admitidas con franquicia de derechos de importación las mercancías contenidas en el equipaje personal de los viajeros procedentes de un tercer país, siempre que se trate de importaciones desprovistas de todo carácter comercial. En el apartado 2 se aclara que por «importaciones desprovistas de todo carácter comercial» se entienden las importaciones que presentan carácter ocasional y que se refieren exclusivamente a mercancías reservadas al uso personal o familiar del viajero o bien destinadas a regalo. Estas mercancías «no deben reflejar, por su naturaleza o cantidad, ninguna intención de carácter comercial».

Para algunas categorías de productos el artículo 46 limita la franquicia a determinada cantidad de mercancías. Para todos los demás, entre los que se encuentra el controvertido en el presente asunto (cerveza), se aplica, por el contrario, el límite de valor contemplado en el artículo 47, que lo fija en 175 ECU en virtud de la modificación realizada por el citado Reglamento nº 355/94.

3 El noveno considerando del Reglamento tiene particular importancia en el presente asunto. En él se señala que «el presente Reglamento no impide la aplicación, por parte de los Estados miembros, de prohibiciones o restricciones a la importación o a la exportación justificadas por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública, de protección de la salud y de la vida de las personas y de los animales, de la preservación de los vegetales, de protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o de protección de la propiedad industrial o comercial».

4 El artículo 1 de la Directiva sobre el tráfico internacional de viajeros, tal y como ha sido modificado en último lugar por la Directiva 94/4, establece la aplicación de una franquicia de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los demás impuestos sobre consumos específicos nacionales percibidos a la importación, a las mercancías contenidas en el equipaje personal de los viajeros procedentes de países terceros, a condición de que se trate de importaciones desprovistas de todo carácter comercial y que el valor global de tales mercancías no exceda, por persona, de 175 ECU.

El artículo 3 de la Directiva reproduce, respecto a las «importaciones carentes de todo carácter comercial», la misma definición que se incluía en el texto del Reglamento.

5 A tenor del artículo 4 de la Directiva, los Estados miembros aplicarán límites cuantitativos, en lo que concierne a la importación con franquicia de tales bebidas alcohólicas. Dichos límites corresponden a los indicados a continuación en el Reglamento. En la Directiva no se menciona ninguna limitación cuantitativa respecto a la importación de cerveza, por lo que se aplica al límite general, calculado sobre el valor de las mercancías, que se contempla en el artículo 1.

6 Respecto al tráfico intracomunitario de viajeros, la Directiva 92/12/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales, (3) permite a los Estados miembros fijar cantidades máximas por encima de las cuales la importación de productos por parte de particulares se considera realizada «con fines comerciales» (artículo 9). Por lo que se refiere a la cerveza, dicha cantidad no puede ser inferior a 110 litros.

7 A continuación debe mencionarse el Anexo XV, Título IX, «Fiscalidad», del Acta relativa a las condiciones de Adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se basa la Unión Europea. (4) Dicho Anexo atribuye a la República de Finlandia y al Reino de Suecia la facultad de «mantener límites cuantitativos para las importaciones de cigarrillos y otros productos del tabaco, bebidas espirituosas, vinos y cervezas procedentes de los demás Estados miembros en las condiciones estipuladas en el artículo 26 de la Directiva 92/12/CEE del Consejo». (5) Respecto a la cerveza, dicho límite es de 15 litros. La misma disposición establece que la República de Finlandia y al Reino de Suecia «adoptarán medidas para garantizar que las importaciones de cerveza procedente de terceros países no se permita en condiciones más favorables que las importaciones procedentes de otros Estados miembros».

Posteriormente, el artículo 26 de la Directiva 92/12 fue sustituido por la Directiva 96/99/CE del Consejo, de 30 de diciembre de 1996. (6) Conforme a la nueva disposición se autoriza a Finlandia a aplicar, en el comercio intracomunitario de bebidas alcohólicas, excepciones del régimen común de las franquicias de los impuestos especiales. En particular, el tercer párrafo del apartado 1 de dicho artículo establece que, cuando tales productos sean importados por personas residentes en su territorio, Dinamarca y Finlandia estarán autorizadas a restringir el beneficio de la admisión sin pago de impuestos a aquellas personas que hayan estado fuera de su territorio durante más de 24 horas. Sin embargo, al parecer, Finlandia no ha hecho uso de esta facultad.

8 En el ámbito del régimen comunitario de las importaciones comerciales procedentes de países terceros, y en particular, en los Reglamentos adoptados con arreglo al artículo 113 del Tratado, se encuentran disposiciones de contenido similar al del noveno considerando del Reglamento. El apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) nº 519/94 del Consejo, de 7 de marzo de 1994, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de determinados países terceros y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nos 1765/82, 1766/82 y 3420/83, (7) establece que la importación en la Comunidad de los productos mencionados en el Anexo I será libre y no estará por tanto sujeta a ninguna restricción cuantitativa, sin perjuicio de las medidas que pudieran adoptarse en virtud del Título V y de los contingentes cuantitativos a que se refiere el Anexo II. Entre los países terceros incluidos en el Anexo I figuran Estonia y Rusia. No obstante, el artículo 19 del Reglamento nº 519/94 establece que dicho Reglamento no obstará para la adopción o la aplicación, por los Estados miembros, de prohibiciones, restricciones cuantitativas o medidas de vigilancia justificadas, inter alia, por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública, de protección de la salud. (8)

Normativa nacional

9 Tradicionalmente restrictiva, la legislación finlandesa relativa a la importación de bebidas alcohólicas, contenida en la alkoholilaki (Ley sobre alcoholes) (9) y en el Decreto sobre bebidas alcohólicas y aguardientes, (10) ha sufrido diversas modificaciones en los últimos años. Por lo que se refiere a la importación para uso personal, la normativa vigente de 1992 a 1994, introducida por la Ley nº 287/96, permitió limitar mediante decreto, por motivos de orden público, de seguridad pública y de protección de la salud, la importación para consumo personal de bebidas alcohólicas exclusivamente con ocasión de los viajes de duración superior a 24 horas. En 1995, tras la adhesión a la Unión Europea, se adoptó un régimen especial relativo a las importaciones de los países miembros, al mismo tiempo que se derogaban los límites relativos a la duración del viaje respecto a las importaciones procedentes de un país no miembro de la Unión.

10 Posteriormente, en 1996, se modificó de nuevo la normativa, esta vez en sentido restrictivo. El nuevo artículo 10 de la Ley sobre alcoholes, introducida por la Ley nº 287/96, permitía limitar mediante decreto, por motivos de orden público, de seguridad pública y de protección de la salud, la importación, para el consumo personal, de bebidas alcohólicas con ocasión de viajes de breve duración, por lo que se refiere a viajeros procedentes de países terceros respecto al Espacio Económico Europeo. Mediante Decreto nº 288 de 1996 se modificó, consecuentemente, el Reglamento sobre bebidas alcohólicas y aguardientes. El nuevo artículo 8, vigente en la épica de los hechos objetos del procedimiento principal, imponía a los residentes en Finlandia la prohibición de introducir bebidas alcohólicas en el territorio finlandés cuando: a) regresaran al territorio finlandés por medios de transporte distintos del avión procedentes de un país no miembro del Espacio Económico Europeo; b) el viaje hubiera tenido una duración inferior o igual a 20 horas. Las nuevas normas entraron en vigor el 1 de mayo de 1996.

11 En los trabajos preparatorios de la Ley nº 287/96 se motivaron las modificaciones a la normativa finlandesa alegando una serie de circunstancias. En primer lugar, se ponía de manifiesto que el interés de los consumidores finlandeses por los productos vendidos en los países vecinos (Rusia y Estonia) se debía a la diferencia entre el precio de las bebidas alcohólicas practicados en Finlandia y el de los citados países terceros. En segundo lugar, se precisaba que la aplicación de la normativa de franquicias había causado graves problemas de orden público y de salud: se había constatado en las zonas fronterizas un aumento constante de la criminalidad ligada al consumo de alcohol, de los comportamientos violentos así como de los suicidios y de los casos de embriaguez al volante. Además, en la misma zona se había difundido la práctica de lo que se ha llamado «mercados rojos», en los que ciudadanos finlandeses procedentes de Rusia y de Estonia vendían ilegalmente en la vía pública bebidas alcohólicas. En general, tras la derogación de las restricciones vinculadas a la duración del viaje, se había registrado un aumento constante del consumo de alcohol respecto a los años anteriores. Se consideró que todas estas circunstancias ponían en peligro los objetivos de contención del consumo, para cuya consecución las autoridades finlandesas habían adoptado severas medidas proteccionistas. A continuación se añadían otros argumentos de naturaleza económica, entre ellos la reducción de las ventas de productos alcohólicos en Finlandia oriental y la disminución de ingresos tributarios a consecuencia del incremento de las importaciones de productos no sometidos a impuestos o a derechos de aduana.

Hechos y cuestiones prejudiciales

12 El 14 de junio de 1997 el Sr. Heinonen, de nacionalidad finlandesa, se embarcó en Helsinki en un buque con destino a Tallin (Estonia) para regresar por la tarde. La duración completa del viaje era de aproximadamente doce horas. De vuelta en Finlandia el Sr. Heinonen fue sometido a un control aduanero, encontrándosele en posesión de 19 latas de cerveza, cada una de las cuales contenía 0,33 litros. Los funcionarios de la aduana presentaron una denuncia en el que se solicitaba que se impusiera al Sr. Heinonen una multa de 721 FIM por contrabando de una cantidad menor de bebidas alcohólicas. Asimismo se decomisó la cerveza ilegalmente importada.

13 Mediante escrito de 16 de junio de 1997, dirigido al Ministerio Fiscal, el Sr. Heinonen formuló oposición a la denuncia de la aduana. Entonces, éste ejercitó la acción penal ante el Helsingin Käräjäoikeus, solicitando, conforme a los artículos 82 y 95 de la citada Ley sobre alcoholes, que fuese condenado a una multa por contrabando de una cantidad menor de bebidas alcohólicas y que se confirmara el decomiso de las bebidas. Ante el Tribunal, el acusado invocó en su defensa la incompatibilidad de las disposiciones finlandesas con el Derecho comunitario, que, en su opinión, lo autoriza a importar libremente la cantidad de bebidas que se encontraba en su equipaje personal.

14 Mediante auto de 5 de noviembre de 1997 el Helsingin käräjäoikeus planteó al Tribunal de Justicia las siguiente cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Pueden interpretarse el Reglamento de franquicias aduaneras y la Directiva sobre tráfico internacional de viajeros en el sentido de que no se oponen a que los Estados miembros impongan a las importaciones de cerveza y otras bebidas alcohólicas efectuadas por viajeros restricciones basadas en los motivos citados en el noveno considerando del Reglamento de franquicias aduaneras y en el artículo 36 del Tratado CE o en otras exigencias imperativas de interés general?

2. Las circunstancias descritas en las letras a) a h) del apartado 6 de la Sección IV de la resolución de remisión, que han motivado las restricciones decididas por el Estado miembro, ¿hacen compatibles dichas disposiciones nacionales con lo dispuesto en el Reglamento y la Directiva citadas en la primera cuestión?

3. ¿Puede considerarse compatible con el Reglamento y la Directiva citados una normativa que establece una restricción, basada en la duración del viaje, a la importación por los viajeros de bebidas alcohólicas, concepto que en el caso de autos comprende también la cerveza?»

Sobre la primera cuestión prejudicial

15 Mediante la primera cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional finlandés pregunta fundamentalmente al Tribunal de Justicia si las disposiciones del Reglamento y de la Directiva que se refieren a la importación para uso personal de bienes en franquicia deben interpretarse en el sentido de que permiten a los Estados miembros adoptar medidas de carácter general que, motivadas por razones de naturaleza no económica, limiten en determinadas circunstancias las importaciones de bebidas alcohólicas para consumo privado procedentes de países terceros.

16 Opino que esta cuestión debe responderse afirmativamente: en efecto, del tenor y de la finalidad de los dos actos se deduce que no excluyen que los Estados miembros puedan adoptar medidas como las referidas.

A este respecto debe señalarse, en primer lugar, que el Reglamento y la Directiva establecen un régimen común, relativo respectivamente al tratamiento arancelario y fiscal del régimen de franquicia para los bienes introducidos en el territorio comunitario. Ambos actos conceden a los particulares el derecho a importar en el territorio de los Estados miembros determinada cantidad de mercancías no sometidas a derechos de aduana o al impuesto sobre el volumen de negocios y a otros impuestos sobre consumos específicos, cuando dicha importación no revista carácter comercial. Evidentemente se trata de medidas cuya finalidad es, por una parte, agilizar el tráfico internacional de viajeros (11) y, por otra parte, facilitar el trabajo de los servicios aduaneros de los Estados miembros. En la exposición de motivos del Reglamento se precisa, de forma general, que una exacción aduanera conforme al Arancel Aduanero Común «no se justifica, en algunas circunstancias bien definidas, cuando las condiciones particulares de importación de las mercancías no exigen las medidas habituales de protección de la economía». (12) Lo mismo cabe decir, a la luz de las disposiciones del Título XI del mismo Reglamento, en caso de importaciones carentes de carácter comercial.

17 El tratamiento fiscal y aduanero de los bienes indicados está, por tanto, regulado por las disposiciones contenidas en la Directiva y en el Reglamento, que permiten a los viajeros procedentes de países terceros acogerse a una franquicia en el pago de los respectivos derechos de aduana e impuestos dentro de los límites cuantitativos y de valor indicados en ellos. Por lo que se refiere a las franquicias aduaneras, en la exposición de motivos del Reglamento se precisa que la necesidad de una normativa común, de conformidad con los convenios internacionales de los que son parte contratante todos los Estados miembros, (13) se justifica por las exigencias de la unión aduanera: se trata, en definitiva de «eliminar las divergencias en cuanto al objeto, el alcance y las condiciones de aplicación de las franquicias previstas por estas convenciones y permitir a todas las personas afectadas beneficiarse de las mismas ventajas en toda la Comunidad» (cuarto considerando).

18 Debe añadirse que, como ha tenido varias veces ocasión de precisar el Tribunal de Justicia, la normativa comunitaria relativa a las franquicias aduaneras y fiscales tiene carácter exhaustivo: los Estados miembros sólo pueden establecer excepciones a las normas comunes en el ámbito limitado de las competencias que le atribuyan las disposiciones comunitarias de que se trate. (14) Sin embargo, esta precisión se refiere exclusivamente a los supuestos en los que el Estado miembro proyecte establecer excepciones a la normativa común por razones de índole económica. Así, por ejemplo, en la citada sentencia Comisión/Irlanda, el Tribunal de Justicia declaró la incompatibilidad con la normativa comunitaria de que se trataba en aquel asunto de una disposición irlandesa que distinguía, para acogerse a la franquicia, entre viajeros «auténticos» y viajeros «fiscales», excluyendo los segundos de los beneficios de la franquicia prevista en la Directiva. En aquella ocasión -que, por lo demás, a diferencia de la franquicia del presente asunto, se refería al tráfico de viajeros de un Estado miembro a otro- el Tribunal de Justicia no compartió el criterio del Gobierno demandado, que intentaba justificar las medidas restrictivas en la aplicación de la franquicia alegando el hecho de que la afluencia de viajeros de Irlanda a Irlanda del Norte, donde el tipo inferior del IVA hacía más conveniente la adquisición de determinadas mercancías, causaba un grave perjuicio a la economía irlandesa. Tras confirmar que los Estados miembros conservan únicamente la facultad limitada que se les haya reconocido expresamente para conceder franquicias distintas de las previstas en la Directiva, el Tribunal de Justicia señaló que «cuando, debido a la situación económica [(15)] de un Estado miembro, resulta necesaria la adopción de disposiciones excepcionales, que supeditan la concesión de las franquicias a una estancia fuera del territorio nacional de una duración determinada, dichas disposiciones pueden adoptarse únicamente en virtud de una Directiva que derogue a la Directiva 69/169». (16)

19 Por tanto, las disposiciones de la Directiva y del Reglamento, tal como las ha interpretado el Tribunal de Justicia, no impiden que un Estado miembro invoque razones justificativas de índole no económica para adoptar, en determinadas circunstancias, medidas restrictivas de las importaciones desprovistas de todo carácter comercial. La facultad de los Estados miembros de adoptar medidas de esta naturaleza no queda menoscabada por la existencia de un régimen común de franquicias aduaneras y fiscales, régimen que, evidentemente, presupone la licitud de las importaciones de determinado producto.

20 Por lo demás, dicha facultad está expresamente reconocida en el noveno considerando del Reglamento, donde se lee que «el presente Reglamento no impide la aplicación por los Estados miembros de las prohibiciones o restricciones a la importación o exportación justificadas por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública, de protección de la salud». (17) Una disposición de contenido idéntico se encuentra en el Reglamento nº 2913/92, que establece un código aduanero comunitario. (18) De ello se deduce que la armonización de la normativa aduanera, incluida la relativa a las franquicias, no excluye que los Estados miembros, de acuerdo con las obligaciones internacionales, (19) adopten medidas restrictivas a la importación de bebidas alcohólicas, cuando estén justificadas por exigencias de índole no económica.

21 Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión de la siguiente forma: el Reglamento sobre las franquicias aduaneras y la Directiva sobre el tráfico internacional de viajeros deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a las medidas nacionales que limitan la importación carente de carácter comercial de bebidas alcohólicas de países terceros, cuando estas medidas estén motivadas por exigencias de índole no económica.

Segunda cuestión prejudicial

22 Mediante la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional pregunta al Tribunal de Justicia si los motivos indicados en la legislación finlandesa pueden justificar las medidas restrictivas de la importación de bebidas alcohólicas por parte de viajeros procedentes de países terceros.

23 A este respecto debe señalarse que, en los trabajos preparatorios de la Ley finlandesa, como justificación de las disposiciones restrictivas se invocaron exigencias de índole no económica como la protección del orden público, de la moralidad pública y de la salud. Como recuerda el Gobierno finlandés, las medidas restrictivas se adoptaron para hacer frente a las graves alteraciones del orden público provocadas por el aumento del consumo de alcohol debido a la extrema facilidad con la que, al amparo de la normativa anterior, los residentes en Finlandia podían procurarse, a precios reducidos, bebidas alcohólicas en los países fronterizos. Además, menciona exigencias de carácter socio-sanitario y de protección de la moralidad pública, en la medida en que el fácil acceso a los productos alcohólicos ha causado un aumento importante del consumo, con considerables consecuencias para la salud de las personas. Por último afirma que se ha registrado un aumento del número de suicidios. El Gobierno finlandés pone de manifiesto cómo todas estas circunstancias amenazan con poner en peligro la consecución del objetivo perseguido por la legislación finlandesa en la materia, es decir, la prevención del consumo excesivo de alcohol. Tradicionalmente dicho objetivo se perseguía con medidas destinadas a reducir la disponibilidad de bebidas alcohólicas mediante la aplicación de impuestos elevados que aumentan el precio al consumo.

24 Se trata, por tanto, de evaluar si las exigencias invocadas por el Estado finlandés para justificar las medidas restrictivas adoptadas respecto a la importación de alcohol para el consumo privado son conformes, en la medida en que están destinadas a la protección del orden público, de la moralidad pública y de la salud, con las disposiciones comunitarias anteriormente citadas. A este respecto, aun suponiendo que los objetivos propios de las disposiciones aduaneras y tributarias comunitarias no equivalgan a los perseguidos por el régimen de circulación de las mercancías en el mercado interior, considero útil referirse a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la interpretación del artículo 36 del Tratado CE. (20)

25 Por tanto, debe señalarse, ante todo, que el Tribunal de Justicia ha precisado en repetidas ocasiones que, «de entre los bienes o intereses protegidos por el artículo 36 del Tratado, la salud y la vida de las personas ocupan el primer rango y corresponde a los Estados miembros, dentro de los límites impuestos por el Tratado, decidir en qué medida desean asegurar la protección de éstas». (21) En la sentencia Henn y Darby, (22) el Tribunal de Justicia declaró que «corresponde, en principio, a cada Estado miembro determinar las exigencias de la moralidad pública en su territorio, según su propia escala de valores y de la forma que haya elegido», obviamente respetando los principios de necesidad y de proporcionalidad de las medidas en relación con las exigencias que deben salvaguardarse. (23)

26 Por lo que se refiere más concretamente a las medidas nacionales dedicadas a combatir el alcoholismo, el Tribunal de Justicia ha declarado recientemente que la protección de la salud contra los daños provocados por el alcohol «es indiscutiblemente uno de los motivos que pueden justificar las excepciones al artículo 30 del Tratado». (24) Por tanto está fuera de duda que las medidas destinadas a limitar el consumo del alcohol están comprendidas, en principio, en el ámbito de las exigencias contempladas en el artículo 36 o en el de las disposiciones comunitarias relativas a la importación de productos procedentes de países terceros desprovistas de carácter comercial.

27 Por consiguiente, considero que puede responderse a la segunda cuestión prejudicial en el sentido de que la protección del orden público, de la moralidad y de la salud son motivos suficientes para justificar las restricciones a la importación, para consumo privado, de bebidas alcohólicas procedentes de países terceros.

Sobre la tercera cuestión prejudicial

28 Mediante la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta al Tribunal de Justicia si el Reglamento y la Directiva permiten a los Estados miembros adoptar una normativa que, basándose en motivos de interés general, prohíbe la importación, para consumo privado, de bebidas alcohólicas procedentes de países terceros tras un viaje de duración igual o inferior a 20 horas. Se trata, en definitiva, de apreciar si las medidas adoptadas por el Estado finlandés responden a criterios de necesidad y proporcionalidad en relación con el objetivo perseguido.

29 A este respecto debe señalarse, en primer lugar, que, en opinión del Gobierno finlandés, las medidas controvertidas eran, de hecho, indispensables ya que no era posible remediar los graves problemas mencionados anteriormente aplicando medidas menos restrictivas que la prohibición de importación de alcohol con ocasión de viajes de breve duración. El mismo Gobierno añade que los problemas de que se trata se presentaron inmediatamente después de la derogación de la normativa anterior, que permitía la importación de bebidas alcohólicas de países terceros, acogidos a la franquicia, únicamente en caso de viajes de duración superior a 20 horas. El Gobierno finlandés insiste, por tanto, en la relación de causalidad entre las medidas restrictivas adoptadas por él y una mejora sensible de los datos negativos ligados al consumo de alcohol.

30 Opino que, en principio, corresponde al órgano jurisdiccional nacional, tomando como base los elementos de hecho o de Derecho de que disponga, determinar si las medidas concretas adoptadas por el Estado finlandés son aptas para contrarrestar el fenómeno anteriormente descrito, o si, por el contrario, medidas menos restrictivas habrían podido garantizar un resultado similar. En efecto, el análisis de proporcionalidad y eficacia de las medidas adoptadas se basa en apreciaciones de hecho, que, evidentemente, no puede realizar el Tribunal de Justicia. Corresponde por el contrario a este último proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los instrumentos que puedan permitirle realizar esta apreciación.

31 Es, por tanto, misión del órgano jurisdiccional nacional comprobar la pertinencia de los datos citados por el Gobierno finlandés, que demuestran un considerable incremento del consumo de alcohol y, por tanto, de los problemas de orden público y de salud de los ciudadanos que implican, tras la derogación de la normativa precedente. También incumbe al órgano jurisdiccional nacional comprobar los resultados de las nuevas medidas, esto es, si son aptas para contrarrestar, al menos parcialmente, los fenómenos de alteración del orden público y de perjuicio de la salud de los ciudadanos indicados por el Gobierno finlandés.

32 Una vez dicho esto, debe señalarse, no obstante, que las disposiciones comunitarias de que se trata parecen dejar a los Estados miembros cierto margen de discrecionalidad al analizar qué medidas son aptas para garantizar resultados concretos en la lucha contra el alcoholismo, también desde el punto de vista de la interpretación realizada por el Tribunal de Justicia a propósito del artículo 36 del Tratado. Efectivamente, al examinar la proporcionalidad debe tenerse debidamente en cuenta el contexto social en los que las medidas despliegan sus efectos y la importancia que cada Estado miembro atribuye a los objetivos legítimos para el Derecho comunitario, como es la reducción del consumo de bebidas alcohólicas.

33 A continuación recordaré que el propio Gobierno finlandés ha señalado en la vista que, en la medida en que las disposiciones adoptadas se refieren a la normativa restrictiva de la duración del viaje, deben interpretarse en el sentido de que constituyen medidas provisionales de carácter excepcional. El Gobierno finlandés ha precisado que proyecta abandonar progresivamente dichas medidas cuando ello sea posible sin provocar nuevamente serios perjuicios de orden público y de la salud de los ciudadanos. Por último, el citado Gobierno indica que se están llevando a cabo negociaciones con la Comisión para poner en funcionamiento un sistema más eficaz de controles fronterizos.

34 Sin embargo, en este mismo contexto, favorable, en principio, a las medidas nacionales destinadas a prevenir el uso excesivo del alcohol, subsisten dudas respeto a la solución adoptada en concreto. El Gobierno finlandés no ha explicado por qué motivo, en lugar de prohibir totalmente la importación de los productos alcohólicos adquiridos para el consumo privado e introducidos en el territorio finlandés tras un viaje de duración igual o inferior a 20 horas, no se suspendió simplemente, respecto a las mismas mercancías, la aplicación del régimen de franquicia, aplicándoles por consiguiente los derechos de aduana y los impuestos sobre consumos específicos previstos por las correspondientes disposiciones comunitarias e internas. En otras palabras, las bebidas alcohólicas adquiridas en países terceros a precio considerablemente inferior del practicado en Finlandia habrían podido ser excluidas de la franquicia, para ser sometidas a un régimen tributario y aduanero que hiciera de hecho su compra menos aconsejable que la compra realizada en el territorio finlandés. Sin embargo, una medida de esta naturaleza, menos drástica, habría podido desarrollar, una función eficaz de disuasión, sin excluir, en principio, la importación de bebidas alcohólicas de países terceros tras un viaje de duración igual o inferior a 20 horas.

35 Por otra parte, una solución de estas características resulta estar en mayor consonancia con las disposiciones comunitarias que, de conformidad con las obligaciones internacionales, están destinadas a liberalizar las importaciones de países terceros. (25) Dicha solución tiene un precedente en la citada Directiva 92/12, modificada por la Directiva 96/99, a tenor de la cual la República de Finlandia conserva la facultad de no admitir en franquicia las bebidas alcohólicas importadas por los viajeros residentes en Finlandia y procedentes de otros países miembros que hayan permanecido fuera del territorio finlandés durante un período inferior a 24 horas. Esta disposición no excluye, por consiguiente, la importación de los productos de que se trata, sino que permite que los mismos no se admitan en franquicia. (26)

36 Por todas las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a las cuestiones planteadas por el Helsingin käräjäoikeus:

«1) El Reglamento (CEE) nº 918/83 del Consejo, de 28 de marzo de 1983, relativo al establecimiento de un régimen comunitario de franquicias aduaneras, y la Directiva 69/169/CEE del Consejo, de 28 de mayo de 1969, relativa a la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos sobre la importación en el tráfico internacional de viajeros, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a medidas nacionales que limiten las importaciones, desprovistas de carácter comercial, de bebidas alcohólicas procedentes de países terceros, cuando dichas medidas estén justificadas por exigencias de índole no económica.

2) El Reglamento nº 918/83 y la Directiva 69/169 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a medidas nacionales que, para proteger la salud de las personas contra los daños provocados por el alcohol y prevenir la criminalidad ligada al consumo de alcohol, limitan la importación para consumo privado de bebidas alcohólicas procedentes de países terceros.

3) Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar si las medidas adoptadas por la República de Finlandia, en particular las que prohíben la importación, para consumo privado, de productos alcohólicos procedentes de países terceros en función de la duración del viaje, son necesarias y proporcionadas en relación con los objetivos de protección de la salud, de la moralidad pública y del orden público; en particular, incumbe al órgano jurisdiccional nacional apreciar si estos mismos objetivos no pueden alcanzarse limitando la admisión en franquicia de los objetos personales de los viajeros procedentes de países terceros.»

(1) - DO L 105, p. 1; EE 02/09, p. 276; este Reglamento fue modificado por el Reglamento (CE) nº 355/94 del Consejo, de 14 de febrero de 1994 (DO L 46, p. 5).

(2) - DO L 133, p. 6; EE 09/01, p. 19. La Directiva fue modificada en último lugar mediante la Directiva 78/1033/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978 (DO L 366, p. 31; EE 09/01, p. 106), y por la Directiva 94/4/CE del Consejo, de 14 de febrero de 1994 (DO L 60, p. 14).

(3) - DO L 76, p. 1.

(4) - DO 1994, C 241, pp. 21 y ss., especialmente p. 339.

(5) - El artículo 26 de la Directiva 92/12 atribuye la misma facultad a Dinamarca, sin perjuicio de un mecanismo de revisión.

(6) - DO 1997 L 8, p. 12.

(7) - DO L 67, p. 89.

(8) - La misma formulación se encuentra en el artículo 24 del Reglamento (CE) nº 3285/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, sobre el régimen común aplicable a las importaciones y por el que se deroga el Reglamento nº 518/94 (DO L 349, p. 53). Dicho Reglamento, que contiene el régimen general de importaciones de productos de países terceros, no se aplica a las importaciones de los países enumerados en el Anexo I del Reglamento nº 519/94.

(9) - Ley nº 459/68, modificada en último lugar por la ley nº 287/96.

(10) - Decreto nº 644 de 1968, modificado en último lugar mediante el Decreto nº 288 de 1996.

(11) - En este sentido, véase el quinto considerando de la Directiva.

(12) - Véase el segundo considerando del Reglamento.

(13) - Convenio sobre las facilidades aduaneras a favor del turismo, firmado en Nueva York el 4 de junio de 1954 (UNTS vol. 276, p. 230), en particular, artículo 3.

(14) - Sentencias de 7 de julio de 1981, Rewe I (158/80, Rec. p. 1805), apartado 36; de 14 de febrero de 1984, Rewe II (278/82, Rec. p. 721), apartado 31, y de 12 de junio de 1990, Comisión/Irlanda (C-158/88, Rec. p. I-2367), apartado 7.

(15) - El subrayado es mío.

(16) - Apartado 9.

(17) - Una disposición del mismo tenor se encuentra en el apartado 2 del artículo 58 del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (DO L 302, p. 1). Dichas disposiciones se configuran tomando como modelo el tenor del artículo XX del Acuerdo GATT 1994, dedicado a las «exacciones generales», que dispone que «a condición de que estas medidas no se apliquen de forma que constituyan un medio de discriminación arbitraria o injustificada entre países donde existan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio internacional, ninguna disposición del presente Acuerdo se interpretará en el sentido de que impida la adopción o la aplicación por cualquier parte contratante de medidas: a) necesarias para la protección de la moralidad pública; b) necesarias para la protección de la salud y de la vida de las personas, de los animales o para la preservación de los vegetales». También presenta relevancia el citado Convenio de Nueva York sobre las facilidades aduaneras en materia de turismo, que, en su artículo 9, (texto oficial en francés) establece que «chacun des États contractants reconnaît que les prohibitions qu'il impose à l'importation ou à l'exportation des objets visés par la présente Convention ne doivent s'appliquer que dans la mesure où ces prohibitions sont basées sur des considérations qui n'ont pas un caractère économique, telles que des considérations de moralité publique, de securité publique, d'hygène ou de santé publique, ou d'ordre vétérinaire ou phytopathologique».

(18) - apartado 2 del artículo 58, antes citado.

(19) - Véase el artículo XX del Acuerdo GATT y el artículo 3 del Convenio de Nueva York, antes citados.

(20) - Como se sabe, esta disposición permite a los Estados miembros adoptar o mantener en vigor prohibiciones o restricciones a la importación, a la exportación o al tránsito justificadas, entre otras, por razones de orden público, moralidad y seguridad pública y protección de la salud.

(21) - Sentencia de 10 de noviembre de 1994, Ortscheit (C-320/93, Rec. p. I-5243), apartado 16. Véase asimismo la sentencia de 20 de mayo de 1976, De Peijper (104/75, Rec. p. 613), apartado 15. El artículo 129 del Tratado CE, dedicado a la «salud pública», establece en el apartado 1 que «la Comunidad contribuirá a la consecución de un alto nivel de la protección de la salud humana, fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere necesario, apoyando la acción de los mismos» (párrafo primero) y que «las exigencias en materia de protección de la salud constituirán un componente de las demás políticas de la Comunidad» (párrafo tercero).

(22) - Sentencia de 14 de diciembre de 1979 (34/79, Rec. p. 3795), apartado 15.

(23) - Véase la sentencia de 25 de julio de 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior y Publivía (asuntos acumulados C-1/90 y C-176/90, Rec. p. I-4151), apartado 16.

(24) - Sentencia de 23 de octubre de 1997, Franzén (C-189/95, Rec. p. I-5909), apartado 76.

(25) - Véase, en particular, el citado artículo 1 del Reglamento nº 519/94, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de determinados países terceros, entre ellos, Estonia y Rusia.

(26) - Es significativo el quinto considerando de la Directiva 96/99, en el que se precisa que las excepciones concedidas a Suecia y a Finlandia «fueron establecidas porque, en una Europa sin fronteras en la que los tipos de los impuestos especiales varían considerablemente, una supresión total de las limitaciones en materia de impuestos especiales habría provocado una desviación inaceptable del comercio y de ingresos y un falseamiento de la competencia en los Estados miembros afectados, que vienen tradicionalmente aplicando elevados impuestos especiales a los productos señalados, tanto por ser aquéllos una importante fuente de ingresos, como por motivos sociales y de salud pública».