CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 8 de septiembre de 2011 ( 1 )

Asunto C-17/10

Toshiba Corporation y otros

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Krajský soud v Brně (República Checa)]

«Competencia — Cártel internacional con repercusiones en el territorio de la UE, del EEE y de los Estados miembros que se adhirieron el 1 de mayo de 2004 — Artículos 81 CE y 53 del Acuerdo EEE — Investigación y sanción de infracciones cometidas antes y después de la fecha de la adhesión — Multas — Delimitación de las competencias entre la Comisión y las autoridades nacionales de defensa de la competencia — Principio «non bis in idem» — Artículo 3, apartado 1, y artículo 11, apartado 6, del Reglamento (CE) no 1/2003 — Consecuencias de la adhesión de un nuevo Estado miembro a la Unión Europea»

I. Introducción

1. ¿Cuántas autoridades de defensa de la competencia en Europa pueden instruir un expediente sobre un mismo cártel e imponer sanciones a las empresas partícipes? Ésta es, en esencia, la cuestión que debe aclarar el Tribunal de Justicia en el presente procedimiento prejudicial. Dicha cuestión exige abordar no sólo los problemas de base relativos a la delimitación de competencias entre las autoridades europeas de defensa de la competencia, sino también aspectos delicados de la protección de los derechos fundamentales en la Unión Europea, especialmente los relativos a la prohibición de la doble incriminación (non bis in idem). Estos temas son de una importancia nada desdeñable para el funcionamiento del nuevo sistema de aplicación de la normativa antitrust instaurado con efectos a partir del 1 de mayo de 2004 por el Reglamento (CE) no 1/2003. ( 2 ) Además, ofrecen al Tribunal de Justicia la oportunidad de desarrollar su jurisprudencia sentada con la sentencia Walt Wilhelm y otros, ( 3 ) pronunciada hace más de cuatro décadas.

2. El trasfondo del presente procedimiento lo constituye un cártel internacional descubierto en 2004, en el que participaron una serie de empresas europeas y japonesas de renombre que operan en el sector de la ingeniería eléctrica. Varias autoridades de defensa de la competencia incoaron procedimientos sancionadores contra dichas empresas e impusieron multas por importe de varios millones de euros: a nivel de la Unión Europea, la Comisión Europea, en su calidad de autoridad de la competencia en el Espacio Económico Europeo (EEE), y a nivel nacional, la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia, ( 4 ) entre otras.

3. La autoridad checa de competencia aplicó únicamente la legislación nacional en materia de defensa de la competencia y sólo sancionó las repercusiones del cártel en el territorio de la República Checa durante el período anterior al 1 de mayo de 2004, fecha de la adhesión de la República Checa a la Unión Europea. Ahora bien, el correspondiente procedimiento en materia de prácticas colusorias se incoó mucho después del 1 de mayo de 2004, cuando la Comisión Europea ya había incoado, por su parte, un procedimiento con arreglo al Reglamento no 1/2003. La decisión de imposición de multa adoptada por la autoridad checa de competencia es asimismo posterior a la adoptada por la Comisión.

4. Ahora se discute ante los tribunales si la autoridad checa de competencia actuó correctamente. Toshiba y muchas otras empresas implicadas en el cártel alegan que, en virtud del artículo 11, apartado 6, del Reglamento no 1/2003, habrían cesado las atribuciones de la autoridad checa de competencia para sancionar la práctica colusoria, puesto que la Comisión ya había incoado un procedimiento a nivel europeo. Además, invocan el principio non bis in idem.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

5. El marco jurídico del Derecho de la Unión aplicable al presente asunto está determinado, además de por el Acta de Adhesión de 2003, ( 5 ) por el artículo 81 CE (actualmente artículo 101 TFUE), el artículo 53 del Acuerdo EEE ( 6 ) y los artículos 49 y 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ( 7 ) por un lado, así como por el Reglamento no 1/2003, por otro. En aras de la exhaustividad, hay que hacer referencia a la Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia (en lo sucesivo, «Comunicación sobre la Red»). ( 8 )

1. Disposiciones de Derecho primario

6. La República Checa es Estado miembro de la Unión Europea desde el 1 de mayo de 2004. ( 9 ) El artículo 2 del Acta de Adhesión dicta las pautas sobre la aplicabilidad temporal del Derecho de la Unión en la República Checa y en los nueve nuevos Estados miembros: «Al producirse la adhesión, las disposiciones de los Tratados originarios y los actos adoptados con anterioridad a la adhesión por las Instituciones y el Banco Central Europeo serán vinculantes para los nuevos Estados miembros y serán aplicables en dichos Estados en las condiciones establecidas en dichos Tratados y en la presente Acta.»

7. Según el artículo 81 CE, serán incompatibles con el mercado común y quedarán prohibidos todos los acuerdos entre empresas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común.

8. El artículo 53 del Acuerdo EEE recoge una prohibición de las prácticas colusorias, idéntica en cuanto a su contenido a la impuesta en el artículo 81 CE, cuyo ámbito de aplicación se extiende a todo el Espacio Económico Europeo.

9. El principio de legalidad de las penas (nullum crimen, nulla poena sine lege) está consagrado en el artículo 49, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales: «Nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el Derecho interno o el Derecho internacional. Del mismo modo, no podrá imponerse una pena más grave que la aplicable en el momento en que la infracción haya sido cometida. Si con posterioridad a esta infracción la ley dispone una pena más leve, deberá aplicarse ésta.»

10. La prohibición de la doble incriminación (principio non bis in idem) está recogida en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales en los siguientes términos: «Nadie podrá ser acusado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley.»

2. Disposiciones de Derecho derivado del Reglamento no 1/2003

11. La «relación entre el artículo 81 CE y el Derecho nacional de la competencia» se regula por el artículo 3 del Reglamento no 1/2003 de la manera siguiente: «1. Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros o los órganos jurisdiccionales nacionales apliquen el Derecho nacional de la competencia a los acuerdos, decisiones de asociaciones de empresas o prácticas concertadas en el sentido del apartado 1 del artículo 81 [CE] que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros a tenor de esa disposición, aplicarán también a dichos acuerdos, decisiones o prácticas el artículo 81 [CE]. […] 2. La aplicación del Derecho nacional de la competencia no podrá resultar en la prohibición de acuerdos, decisiones [de] asociaciones de empresas o prácticas concertadas y que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros pero no restrinjan la competencia en el sentido del apartado 1 del artículo 81 [CE], o que reúnan las condiciones del apartado 3 del artículo 81 [CE] o que estén cubiertos por un reglamento de aplicación del apartado 3 del artículo 81 [CE]. Lo dispuesto en el presente Reglamento no impedirá a los Estados miembros adoptar y aplicar en sus respectivos territorios legislaciones nacionales más estrictas en virtud de las cuales se prohíban o penalicen con sanciones determinados comportamientos que las empresas adopten de forma unilateral. 3. Sin perjuicio de los principios generales y demás disposiciones del Derecho comunitario, los apartados 1 y 2 no se aplicarán cuando las autoridades de competencia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros apliquen disposiciones nacionales relativas al control de las concentraciones, y tampoco impedirán que se apliquen las disposiciones de Derecho nacional que persigan principalmente un objetivo diferente del de los artículos 81 y 82 [CE].»

12. Bajo el título «Cooperación entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros», el artículo 11, apartado 6, primera frase, del Reglamento no 1/2003 contiene la siguiente regulación: «La incoación de un procedimiento por parte de la Comisión con vistas a la adopción de una decisión en aplicación del capítulo III privará a las autoridades de competencia de los Estados miembros de su competencia para aplicar los artículos 81 [CE] y 82 [CE].»

13. Finalmente, el artículo 16, apartado 2, del Reglamento no 1/2003, titulado «Aplicación uniforme de la normativa comunitaria de competencia», prevé: «Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros decidan acerca de acuerdos, decisiones o prácticas en virtud de los artículos 81 [CE] u 82 [CE] que ya hayan sido objeto de una decisión de la Comisión, no podrán adoptar decisiones incompatibles con la decisión adoptada por la Comisión.»

14. La razón de ser de las disposiciones mencionadas se señala en los considerandos octavo, noveno, decimoquinto, decimosexto, decimoctavo, vigésimo segundo y trigésimo cuarto del Preámbulo del Reglamento no 1/2003, que, en extracto, tienen el siguiente tenor: «(8) Con el fin de garantizar la aplicación efectiva de las normas de competencia [de la Unión] y el funcionamiento correcto de los mecanismos de cooperación contenidos en el presente Reglamento, es necesario imponer a las autoridades responsables de la competencia y a los tribunales de los Estados miembros la obligación de aplicar también los artículos 81 [CE] y 82 [CE] cuando apliquen la legislación nacional de competencia a acuerdos y prácticas susceptibles de afectar al comercio entre los Estados miembros. También resulta necesario delimitar las relaciones entre las legislaciones nacionales y el Derecho de la competencia [de la Unión], de conformidad con la letra e) del apartado 2 del artículo 83 [CE], para establecer unas condiciones objetivas equiparables para los acuerdos, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas en el mercado interior. […] (9) Los artículos 81 [CE] y 82 [CE] tienen por objeto la protección de la competencia en el mercado. El presente Reglamento, que se adopta para aplicar esas disposiciones del Tratado, no impedirá que los Estados miembros apliquen en sus territorios la legislación nacional que proteja otros intereses legítimos, siempre que esa legislación sea compatible con los principios generales y las demás disposiciones del Derecho [de la Unión]. En la medida en que dicha legislación nacional persiga principalmente un objetivo distinto del de la protección de la competencia en el mercado, las autoridades de la competencia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros podrán aplicar esa legislación en sus territorios. […] […] (15) Conviene que la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros formen conjuntamente una red de autoridades públicas que apliquen las normas de competencia [de la Unión] en estrecha cooperación. […] […] (17) Para garantizar tanto la aplicación coherente de las normas de competencia como una gestión óptima de la red, es indispensable mantener la norma según la cual la incoación de un procedimiento por la Comisión comporta la pérdida automática de competencia para las autoridades de los Estados miembros. […] (18) Al objeto de garantizar una asignación óptima de los asuntos en el seno de la red, conviene prever una disposición general que permita a cualquier autoridad de competencia acordar la suspensión o el archivo de las actuaciones debido a que otra autoridad está instruyendo un expediente por los mismos hechos o se ha pronunciado ya sobre ellos, pues el objetivo es que cada asunto sólo sea tratado por una única autoridad. […] […] (22) En un sistema de competencias paralelas deben evitarse decisiones contradictorias con el fin de garantizar así el respeto de los principios de seguridad jurídica y aplicación uniforme de las normas de competencia [de la Unión]. Por tanto, es preciso aclarar los efectos de las decisiones de la Comisión y de los procedimientos en los tribunales y por las autoridades de competencia de los Estados miembros con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. […] […] (34) Los principios enunciados en los artículos 81 [CE] y 82 [CE], en los términos desarrollados en el Reglamento no 17, confieren un protagonismo especial a los órganos de la [Unión]. Este protagonismo debe mantenerse, fomentando al mismo tiempo una mayor participación de los Estados miembros en la aplicación de las normas de competencia [de la Unión]. En virtud de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad consagrados en el artículo 5 del Tratado, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar su objetivo de permitir la aplicación eficaz de las normas de competencia [de la Unión].»

15. Por último, debe mencionarse el considerando trigésimo séptimo del Preámbulo del Reglamento no 1/2003, dedicado a la protección de los derechos fundamentales: «El presente Reglamento respeta los derechos fundamentales y sigue los principios reconocidos, en particular, por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Por consiguiente, debe ser interpretado y aplicado respetando dichos derechos y principios.»

3. La Comunicación sobre la Red

16. La Comunicación sobre la Red contiene bajo el título «3.2. Incoación del procedimiento por parte de la Comisión de conformidad con el apartado 6 del artículo 11 del Reglamento del Consejo» las siguientes explicaciones: «[…] 51. El apartado 6 del artículo 11 del Reglamento [no 1/2003] estipula que la incoación de un procedimiento por parte de la Comisión con vistas a la adopción de una decisión en aplicación de [dicho] Reglamento privará a las autoridades de competencia de su competencia para aplicar los artículos 81 [CE] y 82 [CE]. Esto significa que una vez que la Comisión ha incoado un procedimiento, las autoridades no podrán actuar basándose en el mismo fundamento jurídico contra el mismo acuerdo o práctica de la misma empresa en el mismo mercado geográfico y de producto de referencia. […] 53. […].que la Comisión sea la primera autoridad de competencia que incoa el procedimiento en un asunto con miras a la adopción de una decisión conforme al Reglamento del Consejo, con lo que las autoridades nacionales de competencia ya no podrán ocuparse del mismo. El apartado 6 del artículo 11 del Reglamento del Consejo establece que una vez que la Comisión ha incoado un procedimiento, las autoridades ya no pueden incoar su propio procedimiento con objeto de aplicar los artículos 81 [CE] y 82 [CE] al mismo acuerdo o práctica por la misma empresa y para el mismo mercado geográfico y de producto de referencia. […]»

B. Derecho nacional

17. El Derecho nacional checo pertinente lo constituye el artículo 3, apartados 1 y 2, de la Ley de Defensa de la Competencia. Esta disposición estuvo vigente hasta el 30 de junio de 2001 en la redacción dada por la Ley no 63/1991 Sb. ( 10 ) y a partir del 1 de julio de 2001 rige con la redacción dada por la Ley no 143/2001 Sb. ( 11 ) Tanto en la anterior como en la ulterior versión, esta disposición establece, en esencia, la misma prohibición de las prácticas colusorias que recoge a nivel del Derecho de la Unión el artículo 101 TFUE (antiguo artículo 81 CE).

III. Hechos, procedimiento administrativo y litigio principal

18. El presente asunto se refiere a un cártel operativo a nivel internacional que afecta al mercado de conmutadores con aislamiento de gas, ( 12 ) en el que, durante diferentes períodos de tiempo comprendidos entre 1998 y 2004, participaron una serie de empresas europeas y japonesas de renombre que operan en el sector de la ingeniería eléctrica. Tanto la Comisión Europea como la autoridad checa de competencia instruyeron en los años 2006 y 2007 sendos expedientes investigando distintos aspectos de este asunto e impusieron a las empresas implicadas sendas multas, ( 13 ) si bien la autoridad checa de competencia aplicó únicamente el Derecho interno checo en materia de prácticas colusorias y se centró en los hechos acaecidos con anterioridad al 1 de mayo de 2004, fecha en la que la República Checa se adhirió a la Unión Europea.

Procedimiento administrativo a nivel europeo

19. El 20 de abril de 2006, la Comisión Europea incoó un expediente sancionador sobre la base de los artículos 81 CE y 53 del Acuerdo EEE, en relación con el Reglamento no 1/2003. ( 14 ) Dicho expediente, al que precedieron una solicitud de clemencia ( 15 ) e inspecciones efectuadas en el año 2004 en los locales comerciales de varias de las empresas implicadas en el cártel, ( 16 ) se instruyó contra un total de 20 personas jurídicas, entre las que se encuentran la empresa Toshiba Corporation y otras 15 empresas demandantes en el litigio principal.

20. En su Decisión de 24 de enero de 2007, ( 17 ) con la que se puso fin a las actuaciones (en lo sucesivo, «Decisión de la Comisión»), la Comisión expuso que el mencionado cártel, que había estado operativo desde el 15 de abril de 1988 hasta el 11 de mayo de 2004 y en el que las empresas implicadas habían participado durante períodos de diferente duración, constituía una infracción única y continuada de los artículos 81 CE y 53 del Acuerdo EEE. ( 18 ) Según constató la Comisión, se trataba de un complejo cártel de ámbito mundial –a excepción de EE.UU. y Canadá–, con repercusiones en la Unión Europea y en el Espacio Económico Europeo, ( 19 ) y en cuyo marco las empresas partícipes intercambiaban información sensible sobre el mercado, efectuaban un reparto de mercados, ( 20 ) adoptaban acuerdos sobre los precios y daban por finalizada su colaboración con empresas ajenas al cártel, entre otras actuaciones.

21. Excepto a una empresa ( 21 ) que se acogió al programa de cooperación y clemencia de la Comisión, se impusieron a todas las empresas intervinientes en el procedimiento, incluidas las empresas demandantes en el litigio principal, multas por un importe total de más 750 millones de euros. ( 22 ) La multa más alta fue de algo más de 396 millones de euros y se impuso a la empresa alemana Siemens AG.

22. Por cuanto pueda ser relevante para el presente asunto, el Tribunal General de la Unión Europea ha confirmado en esencia recientemente la Decisión de la Comisión de 24 de enero de 2007. ( 23 )

Procedimiento administrativo a nivel nacional

23. Debido al mismo cártel, la Autoridad checa de Defensa de la Competencia incoó por su parte el 2 de agosto de 2006 un procedimiento por infracción de la Ley checa de Defensa de la Competencia contra las mismas empresas partícipes. El 9 de febrero de 2007, dicha autoridad de competencia adoptó una primera resolución, ( 24 ) contra la que las empresas demandantes interpusieron un recurso administrativo interno. En contestación a dicho recurso, el Presidente de la Autoridad checa de Defensa de la Competencia modificó mediante resolución de 26 de abril de 2007 la resolución inicial. ( 25 )

24. En la resolución de 26 de abril de 2007 se declaró que las empresas implicadas habían adoptado acuerdos restrictivos de la competencia en el territorio de la República Checa. Al actuar de ese modo, dichas empresas habían infringido la Ley checa de Defensa de la Competencia durante un período que se prolongó hasta el 3 de marzo de 2004. ( 26 ) A excepción de una empresa, ( 27 ) a la que se aplicó la normativa nacional en materia de solicitud de clemencia, se impusieron multas a todas las empresas afectadas por el procedimiento. ( 28 )

Procedimiento ante los órganos jurisdiccionales checos

25. Las demandantes en el litigio principal interpusieron ante el Tribunal Regional de Brno ( 29 ) recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Autoridad checa de Defensa de la Competencia. Dichas empresas alegaron, entre otros extremos, que la autoridad mencionada había incurrido en un error al determinar la duración del cártel, situando deliberadamente el final del mismo en un momento anterior a la adhesión de la República Checa a la Unión Europea y justificando de esto modo la aplicación de la Ley checa de Defensa de la Competencia. A su juicio, en virtud del artículo 11, apartado 6, del Reglamento no 1/2003, cesaron las atribuciones de la autoridad checa de competencia para instruir el procedimiento a nivel nacional, puesto que la Comisión ya había incoado en ese asunto un procedimiento a nivel europeo. En su opinión, el procedimiento a nivel nacional supone un incumplimiento de la prohibición de la doble incriminación (non bis in idem).

26. Mediante sentencia de 25 de junio de 2008, ( 30 ) el Tribunal Regional de Brno anuló la resolución de la Autoridad checa de Defensa de la Competencia de 26 de abril de 2007, así como la resolución inicial de dicha autoridad, dictada el 9 de febrero de 2007. Este órgano jurisdiccional consideró que la conducta controvertida de las empresas demandantes constituía una infracción administrativa continuada, la cual –como constató la Comisión– se prolongó hasta el 11 de mayo de 2004. A juicio de dicho Tribunal, habida cuenta de que la Comisión había incoado un procedimiento en relación con aquel cártel «de ámbito mundial» con arreglo al artículo 81 CE y adoptado una decisión «declarando una infracción», un procedimiento ulterior sobre el mismo asunto implica una violación del principio non bis in idem. El Tribunal Regional de Brno añadió que, además, en virtud del artículo 11, apartado 6, primera frase, del Reglamento no 1/2003, la autoridad checa de competencia había quedado privada de sus atribuciones para instruir aquel procedimiento relativo al artículo 81 CE.

27. En opinión del Tribunal Regional de Brno, el hecho de que con posterioridad al 1 de mayo de 2004 la autoridad checa de competencia siguiera estando facultada para conocer de los hechos anteriores al 1 de mayo de 2004, pudiendo aplicar retroactivamente la Ley checa de Defensa de la Competencia, contradiría además el sentido de la aplicación uniforme del Derecho en materia de defensa de la competencia. En dicha Ley checa se establece, en esencia, la misma prohibición de las prácticas colusorias prevista en el artículo 81 CE. Según el Tribunal Regional de Brno, aquella disposición de la Ley checa de Defensa de la Competencia se recogió con el propósito de aproximar la legislación checa a la normativa europea de cara a la adhesión de la República checa a la Unión Europea.

28. Con todo, la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia interpuso ante la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de la República Checa ( 31 ) recurso de casación contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Regional de Brno. Dicha Autoridad considera que sigue siendo competente para sancionar la conducta de las empresas demandantes en el litigio principal hasta la fecha de adhesión de la República Checa a la Unión Europea, habida cuenta de que, con anterioridad a esa fecha, la Comisión no tenía atribuciones para perseguir ninguna práctica colusoria que afectase a la República Checa. A su juicio, la represión de un cártel internacional en el marco de varias instancias decisorias no supone una violación del principio non bis in idem. En su opinión, la Comisión y la autoridad checa de competencia examinaron repercusiones diferentes de dicho cártel desde un punto de vista territorial. La autoridad checa de competencia alegó asimismo que de la sentencia Walt Wilhelm y otros ( 32 ) se infiere que en materia de defensa de la competencia el Tribunal de Justicia autoriza la aplicación paralela del Derecho de la Unión y del Derecho nacional.

29. Mediante sentencia de 10 de abril de 2009, ( 33 ) la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo anuló la sentencia del Tribunal Regional de Brno. A juicio de dicha Sala, el Tribunal Regional de Brno incurrió en un error al declarar que la participación de las empresas implicadas en las prácticas colusorias constituía una infracción continuada. A su juicio, hasta el momento de la adhesión de la República Checa a la Unión Europea las prácticas colusorias cometidas en territorio checo estaban sujetas exclusivamente a la jurisdicción nacional y sólo podían ser sancionadas con arreglo a la legislación nacional. La fecha de adhesión y el consiguiente cambio de jurisdicción supusieron una cesura. La Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo adujo asimismo que, aunque las empresas demandantes no pusieron fin formalmente a las prácticas colusorias realizadas en la República Checa e iniciadas con anterioridad a la adhesión de ésta a la Unión Europa, dichas prácticas deben considerarse finalizadas. En su opinión, a partir de la adhesión de la República Checa a la Unión Europea, la conducta constituye formalmente una infracción separada, una infracción con arreglo al Derecho de la Unión, objeto de la competencia compartida de las autoridades nacionales de defensa de la competencia y de la Comisión, correspondiendo a esta última la primacía jurídica (artículo 11, apartado 6, del Reglamento no 1/2003).

30. Actualmente los hechos se sustancian de nuevo ante el Tribunal Regional de Brno, el órgano jurisdiccional remitente, tras haberle sido remitido el asunto para su resolución. A pesar de que, según el Derecho interno, ( 34 ) el Tribunal Regional está vinculado por la opinión jurídica de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, el órgano jurisdiccional remitente considera necesario dilucidar algunos aspectos relativos al Derecho de la Unión relacionados con la adhesión de la República Checa a la Unión Europea a partir del 1 de mayo de 2004, por un lado, y con la entrada en vigor del Reglamento no 1/2003, por otro. En definitiva, de este modo se solicita al Tribunal de Justicia de la Unión Europea que resuelva con carácter prejudicial asimismo sobre la disparidad de criterio existente entre el Tribunal Regional y la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

IV. Petición de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

31. Mediante resolución de 11 de diciembre de 2009, ( 35 ) recibida en el Tribunal de Justicia el 13 de enero de 2010, el Tribunal Regional de Brno ha planteado al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) El artículo 81 CE (actualmente artículo 101 TFUE) y el Reglamento no 1/2003 ¿deben interpretarse en el sentido de que dicha normativa ha de aplicarse (en los asuntos incoados con posterioridad al 1 de mayo de 2004) a todo el período en que el cártel estuvo operativo, período que comenzó en la República Checa antes de la adhesión de este Estado a la Unión Europea (es decir, antes del 1 de mayo de 2004) y que continuó y finalizó con posterioridad a dicha adhesión? 2) El artículo 11, apartado 6, del Reglamento no 1/2003, en relación con el artículo 3, apartado 1, y el considerando 17 del mismo, con el apartado 51 de la Comunicación de la Comisión sobre la Cooperación en la Red de Autoridades de Competencia, con el principio non bis in idem recogido en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y con los principios generales del Derecho comunitario, ¿debe interpretarse en el sentido de que, si la Comisión incoó un procedimiento por infracción del artículo 81 CE con posterioridad al 1 de mayo de 2004 y adopta una decisión, en tal supuesto: a) los órganos de defensa de la competencia de los Estados miembros quedan automáticamente privados, a partir de ese momento, de sus atribuciones para examinar la conducta en cuestión b) los órganos de defensa de la competencia de los Estados miembros quedan privados de la facultad de aplicar a la conducta en cuestión las disposiciones de Derecho interno que contienen legislación paralela al artículo 81 CE (actualmente artículo 101 TFUE)?»

32. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia presentaron observaciones escritas y orales Toshiba, Mitsubishi, Fuji, ( 36 ) Hitachi, ( 37 ) Alstom y Siemens, ( 38 ) los Gobiernos de la República Checa, de Irlanda, de España y de Polonia, la Comisión Europea, así como el Órgano de Vigilancia de la AELC. En la parte escrita del procedimiento ha intervenido también la República de Eslovaquia y en la vista ha comparecido asimismo la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia.

V. Apreciación

33. Con su petición de decisión prejudicial, el Tribunal Regional de Brno desea que se diluciden en relación con un asunto en materia de competencia las consecuencias de la adhesión de la República Checa a la Unión Europea. Se trata, por un lado, de determinar el Derecho aplicable (primera cuestión) y, por otro, de delimitar las competencias en el marco de la Red Europea de Competencia «REC» ( 39 ) (segunda cuestión) respecto a prácticas colusorias transfronterizas que, como infracción continuada, se llevaron a cabo durante un período que precede y sigue a la fecha de la adhesión y que podían tener repercusiones en el territorio de la República Checa, además de en otros Estados.

34. No existen dudas respecto de la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial. Es cierto que, a primera vista, la primera cuestión prejudicial guarda semejanza con el asunto que dio lugar a la sentencia Ynos, en el que el Tribunal de Justicia se declaró incompetente para interpretar una Directiva. ( 40 ) Sin embargo, en el presente asunto, a diferencia de lo que ocurría en el asunto en que recayó la sentencia Ynos, en el marco de la primera cuestión prejudicial no se solicita al Tribunal de Justicia la interpretación material del Derecho de la Unión en relación con el período que precedió a la adhesión de un nuevo Estado miembro, sino únicamente que dilucide el ámbito de aplicación temporal del Derecho de la Unión. La competencia del Tribunal de Justicia para ello es indubitada.

35. Tampoco el hecho de que, con arreglo al Derecho procesal interno, el órgano jurisdiccional remitente esté vinculado por la opinión jurídica de un órgano jurisdiccional jerárquicamente superior, ( 41 ) obsta una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia ni al carácter vinculante de la respuesta de éste. ( 42 )

36. Dado que en el litigio principal se discute la legalidad de una resolución de la Autoridad checa de Defensa de la Competencia adoptada en 2007, procede responder a la petición de decisión prejudicial a la luz de las normas de los Tratados en la versión del Tratado de Ámsterdam, ( 43 ) y especialmente del artículo 81 CE y no del artículo 101 TFUE.

A. Primera cuestión prejudicial: el ámbito de aplicación temporal del Derecho europeo de la competencia

37. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 81 CE y el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003 se aplican en un Estado miembro que se adhirió a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004 respecto a períodos que precedieron a la fecha de la adhesión. ( 44 )

38. El trasfondo de esta cuestión viene dado por el hecho de que el cártel controvertido en el presente asunto constituye una infracción única y continuada de la normativa en materia de competencia, ( 45 ) cuyas consecuencias contrarias a la competencia en el territorio de la República Checa comenzaron a desplegarse con anterioridad a la fecha de adhesión de este Estado a la Unión Europea y perduraron después de la adhesión. Los expedientes sancionadores de estas prácticas colusorias que fueron incoados tanto a nivel de la Unión Europea como a nivel nacional se instruyeron incluso íntegramente con posterioridad a la fecha de adhesión.

39. A juicio del órgano jurisdiccional remitente y de las demandantes en el litigio principal, las circunstancias de este asunto inducen a abogar por la aplicación del artículo 81 CE y del Reglamento no 1/2003 a la totalidad del período de vigencia del cártel controvertido. Como resultado de la aplicación de estas disposiciones del Derecho de la Unión, las empresas implicadas en el cártel confían, en definitiva, poder eludir totalmente la imposición de una sanción por parte de la autoridad checa de competencia.

1. Sobre las prescripciones del Acta de Adhesión y de los principios generales del Derecho

40. El punto de partida para determinar el ámbito de aplicación temporal de las disposiciones del Derecho de la Unión en la República Checa es el artículo 2 del Acta de Adhesión, según el cual, las disposiciones de los Tratados originarios y los actos adoptados con anterioridad a la adhesión por las Instituciones de la Unión Europea serán vinculantes para los nuevos Estados miembros al producirse la adhesión, es decir, a partir del 1 de mayo de 2004.

41. Por lo tanto, de esta disposición del Acta de Adhesión se infiere únicamente que el artículo 81 CE y el Reglamento no 1/2003 son aplicables en la República Checa desde el 1 de mayo de 2004. Empero, nada se desprende del Acta de Adhesión acerca de la cuestión de en qué medida el artículo 81 CE y el Reglamento no 1/2003 deben aplicarse a infracciones continuadas cuyas consecuencias contrarias a la competencia se produjeron en el territorio checo durante un período que precede y sigue a su adhesión a la Unión Europea. La respuesta a esta cuestión la brindan los principios generales del Derecho de la Unión, a saber, el principio de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima y la prohibición de retroactividad. ( 46 )

a) Prohibición de aplicación retroactiva de las normas sustantivas

42. De los principios generales del Derecho mencionados se infiere que, respecto a los efectos en el tiempo de las modificaciones legales, debe diferenciarse entre normas de procedimiento y normas sustantivas: según reiterada jurisprudencia, se considera que, en general, las normas de procedimiento son aplicables a todos los litigios pendientes en el momento en que entran en vigor, a diferencia de las normas sustantivas, que habitualmente se interpretan en el sentido de que no afectan a las situaciones existentes con anterioridad a su entrada en vigor. ( 47 )

43. El Reglamento no 1/2003 contiene numerosas normas de procedimiento. ( 48 ) No obstante, el artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento, al igual que el artículo 81 CE, impone a las autoridades competentes en materia de defensa de la competencia requisitos materiales para la apreciación de la existencia de acuerdos entre empresas. Por lo tanto, el artículo 81 CE y el artículo 3, aparatado 1, del Reglamento no 1/2003 constituyen normas sustantivas del Derecho de la Unión.

44. Por regla general, tales normas sustantivas no pueden aplicarse retroactivamente, independientemente de los efectos positivos o negativos que dicha aplicación pueda tener para el interesado, toda vez que el principio de seguridad jurídica exige que toda situación de hecho sea apreciada, normalmente y salvo indicación expresa en contrario, a la luz de las normas jurídicas que le son contemporáneas. ( 49 ) En principio, las nuevas normas sustantivas sólo son de aplicación inmediata a los efectos futuros de una situación surgida durante la vigencia de la antigua norma. ( 50 )

45. Por consiguiente, a un cártel operativo a nivel internacional que como infracción única y continuada haya tenido o podido tener incidencia ( 51 ) en el territorio de un nuevo Estado miembro tanto antes como después de la fecha de adhesión de este Estado a la Unión Europea, resultan aplicables diferentes normas sustantivas, según el período de que se trate: respecto al período que precede a la fecha de la adhesión, las consecuencias anticompetitivas de un cártel en el territorio del Estado miembro afectado se apreciarán únicamente conforme a la legislación nacional en materia de competencia. Por el contrario, respecto al período posterior a la fecha de la adhesión, dichas consecuencias se apreciarán de modo uniforme en todo el territorio de la Unión con arreglo al artículo 81 CE y al artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003. ( 52 )

46. En este asunto concreto, ello significa que el artículo 81 CE y el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003 sólo son aplicables en la República Checa en relación con el cártel controvertido en la medida de que el objeto del procedimiento sea sancionar las posibles consecuencias contrarias a la competencia posteriores al 1 de mayo de 2004. Por el contrario, las consecuencias anticompetitivas derivadas de ese cártel hasta el 30 de abril de 2004 sólo pueden sancionarse en la República Checa con arreglo al Derecho nacional checo en materia de competencia. Aun tratándose de una infracción única y continuada, las consecuencias anticompetitivas de la misma están sujetas a normas sustantivas diferentes, según se refieran a períodos anteriores o posteriores a la fecha de la adhesión de la República Checa a la Unión Europea.

b) Ausencia de excepción a la prohibición de retroactividad

47. En contra de la postura mantenida por Siemens, Hitachi y Fuji, nada apunta en el presente asunto a una posible aplicación retroactiva del Derecho de la Unión, de manera que las consecuencias contrarias a la competencia del cártel controvertido en el territorio de la República Checa respecto al período que precedió a la fecha de adhesión de este Estado a la Unión Europea también queden comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 81 CE y del artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003.

48. Es cierto que las normas sustantivas del Derecho de la Unión pueden aplicarse excepcionalmente con carácter retroactivo en la medida en que de sus términos, finalidad o sistema, se desprenda claramente que debe atribuírseles dicho efecto. ( 53 ) Empero, en el presente asunto, los términos, la finalidad o el sistema del artículo 81 CE y del artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003 no aportan indicios evidentes que avalen la aplicación retroactiva de ambos preceptos. Al contrario, el carácter cuasi penal del Derecho de la Unión en materia de competencia, ( 54 ) choca frontalmente con semejante aplicación retroactiva, puesto que con ésta podría conculcarse el principio de legalidad de las penas (nullum crimen, nulla poena sine lege), consagrado como derecho fundamental a nivel de la Unión Europea (artículo 49, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales). ( 55 )

49. En particular, no puede argumentarse que el contenido del Derecho de la competencia vigente en la República Checa antes del 1 de mayo de 2004 se basaba, en esencia, en el artículo 81 CE, por lo que esta última disposición únicamente supuso una especie de normativa sustitutoria, cuya entrada en vigor no supuso nada sustancialmente nuevo para las empresas en aquel Estado miembro.

50. Puede que antes de la adhesión de la República Checa a la Unión Europea el contenido del Derecho interno checo ( 56 ) ya se asemejase en gran medida al artículo 81 CE. También puede que el Acuerdo Europeo, ( 57 ) cuya finalidad fue ir acercando a la República Checa a la Unión Europea, ya recogiese en un artículo 64 una disposición muy similar al artículo 81 CE.

51. No obstante, antes del 1 de mayo de 2004, tanto el Derecho interno como el Acuerdo Europeo sólo podían ser aplicados y ejecutados en la República Checa por las autoridades estatales internas. Antes de la fecha mencionada, la interpretación y aplicación de estas normativas en consonancia con las prescripciones del artículo 81 CE en el territorio de la República Checa incumbía únicamente a las autoridades y tribunales checos. Si bien la Comisión, en su calidad de autoridad europea de la competencia, colaboraba estrechamente con las autoridades checas, antes del 1 de mayo de 2004 esta institución no podía aplicar en la República Checa el artículo 64 del Acuerdo Europeo ni el artículo 81 CE, y los órganos jurisdiccionales checos tampoco podían plantear al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de estas disposiciones.

52. En especial respecto al artículo 81 CE no debe olvidarse que antes del 1 de mayo de 2004, este precepto no gozaba de aplicación preferente frente al Derecho interno checo. Además, antes del 1 de mayo de 2004, el Reglamento no 1/2003, cuyo artículo 3, apartado 1, impone por primera vez a las respectivas autoridades nacionales de competencia, bajo los presupuestos descritos en dicha disposición, el deber de aplicar paralelamente el artículo 81 CE y el Derecho nacional de competencia así como de observar la primacía de las valoraciones del Derecho de la Unión, no estaba vigente en los antiguos ni en los nuevos Estados miembros. ( 58 )

53. Por consiguiente, hasta el 30 de abril de 2004 rigió, en definitiva, un sistema completamente diferente al vigente a partir del 1 de mayo de 2004. Con efectos a partir del 1 de mayo de 2004 tuvo lugar una importante cesura en la normativa tanto sustantiva como procedimental en materia de Derecho de la competencia, lo cual no apuntala sino se opone a una aplicación retroactiva del artículo 81 CE y del artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003.

54. No cabe duda de que una aplicación retroactiva del artículo 81 CE y del artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003 podría aminorar el riesgo de divergencia en la valoración de un mismo cártel por parte de diferentes autoridades y tribunales en sus respectivos expedientes sancionadores. Sin embargo, a esta tesis se ha de oponer que, hasta el 1 de mayo de 2004, la existencia de resoluciones de diferente contenido era inherente al sistema y se aceptó siempre que tal divergencia no supusiese un menoscabo de la plena eficacia de la normativa europea en materia de competencia y de la primacía del Derecho de la Unión. ( 59 ) Por muy deseable que sean la interpretación y aplicación uniformes y eficaces del Derecho de la competencia en el seno de la Unión Europea, la consecución de este objetivo no puede lograrse a costa de conculcar los principios del Estado de Derecho.

c) Sobre el principio de aplicación retroactiva de la pena más leve

55. Hitachi invoca el principio de aplicación retroactiva de la pena más leve (lex mitius) para fundamentar su tesis de que las consecuencias contrarias a la competencia en la República Checa derivadas del cártel controvertido antes del 1 de mayo de 2004 deben evaluarse a la luz del artículo 81 CE y del Reglamento no 1/2003.

56. El principio de aplicación retroactiva de la pena más leve forma parte de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y debe considerarse parte integrante de los principios generales del Derecho. ( 60 ) Entretanto, dicho principio también ha quedado consagrado en el artículo 49, apartado 1, tercera frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales.

57. Esto quiere decir que, sin duda, la autoridad checa de competencia habría de valorar las consecuencias anticompetitivas del cártel controvertido en la República Checa respecto al período anterior al 1 de mayo de 2004 de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 81 CE y el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003, siempre que ello condujese a la impunidad o a la imposición de una sanción más leve que la prevista en el Derecho interno. No obstante, esto es poco probable.

58. Es poco probable porque el artículo 81 CE y el Reglamento no 1/2003 nada dicen acerca de la cuantía de las sanciones que las autoridades nacionales de competencia pueden imponer a los partícipes en prácticas colusorias. El artículo 5 del Reglamento no 1/2003 dispone únicamente que las autoridades de competencia de los Estados miembros pueden adoptar decisiones de imposición de multas sancionadoras, multas coercitivas o cualquier otra sanción prevista por su Derecho nacional. Es decir, incluso en el supuesto de que la autoridad checa de competencia aplicase el artículo 81 CE respecto a los hechos anteriores al 1 de mayo de 2004, las sanciones a imponer se determinarían según lo dispuesto en el Derecho interno. ( 61 )

59. Con todo, el verdadero objetivo que Hitachi persigue al invocar el principio lex mitius es bien distinto: la empresa no pretende que la autoridad checa de competencia imponga una multa más leve respecto al período anterior al 1 de mayo de 2004, sino que no adopte ninguna resolución en absoluto. En definitiva, esta empresa interpreta la regla de la lex mitius en el sentido de que la autoridad checa de competencia queda desprovista de competencia para sancionar las prácticas colusorias respecto al período anterior al 1 de mayo de 2004 y que las consecuencias contrarias a la competencia del cártel relativas a dicho período se entienden contempladas en la Decisión adoptada por la Comisión.

60. Sin embargo, este planteamiento pasa completamente por alto el contenido del principio de aplicación retroactiva de la pena más leve. Dicho principio se limita a admitir, con arreglo a criterios de equidad, una excepción al fundamental principio de legalidad de las penas (nullum crimen, nulla poena sine lege). ( 62 ) El principio de aplicación retroactiva de la pena permite al afectado beneficiarse del cambio producido en el sistema de valores del legislador y, en consecuencia, recibir una pena más leve que la prevista en la fecha de la comisión de los hechos sancionados. ( 63 ) Por el contrario, este principio no concede ningún derecho a ser juzgado por una autoridad diferente a aquella que hubiera sido competente en la fecha de comisión. El carácter del principio lex mitius es meramente sustantivo. No contiene ningún pronunciamiento relativo al procedimiento y al reparto de competencias entre las distintas autoridades encargadas de sancionar las ilegalidades.

61. En la medida en que la intención de las demandantes en el litigio principal es cuestionar la competencia de la autoridad checa de competencia para imponer multas, la temática abordada se refiere al artículo 11, apartado 6, del Reglamento no 1/2003 y a la prohibición de la doble incriminación (non bis in idem), ( 64 ) y no a la imposición de la pena más leve (lex mitius).

62. Por lo tanto, y en conclusión, el principio de aplicación retroactiva de la pena más leve no conduce al resultado perseguido por Hitachi y otras empresas demandantes.

2. Sobre algunos argumentos en contrario de las partes del procedimiento

63. En el marco del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, se adujeron una serie de alegaciones adicionales basadas en la jurisprudencia actual, las cuales quisiera abordar brevemente a continuación. Vaya por delante que ninguna de estas alegaciones es pertinente.

64. En primer lugar, respecto a la sentencia Dow Chemical Ibérica y otros/Comisión, ( 65 ) citada por alguna de las partes, cabe señalar que la misma no es idónea para dejar expedito el camino a la aplicación del artículo 81 CE y del artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003 en el territorio de un nuevo Estado miembro respecto a los períodos anteriores a la fecha de su adhesión a la Unión Europea. El asunto Dow Chemical Ibérica no versaba sobre la aplicación de normas sustantivas, sino únicamente sobre la aplicación de normas procedimentales, más concretamente sobre la aplicación de las disposiciones en materia de verificaciones (inspecciones) de la Comisión en los locales de las empresas. El hecho de que el Tribunal de Justicia considere aplicables dichas normas procedimentales a partir de la fecha en que un nuevo Estado miembro se adhiere a la Unión Europea, es perfectamente compatible con los principios generales del Derecho mencionados más arriba. ( 66 ) Por el contrario, la sentencia Dow Chemical Ibérica no contiene ningún pronunciamiento concerniente a la cuestión que aquí interesa, a saber, si las disposiciones del Derecho material europeo en materia de competencia también resultan aplicables cuando se trata de valorar las consecuencias anticompetitivas de un cártel respecto al territorio de un nuevo Estado miembro y al período anterior a la adhesión de dicho Estado a la Unión Europea. ( 67 )

65. Las conclusiones del Abogado General Geelhoed presentadas en el asunto Asnef-Equifax y Administración del Estado, ( 68 ) a las que se remiten asimismo varias partes del procedimiento, tampoco contradicen los principios generales del Derecho mencionados, ( 69 ) sino que incluso los corroboran: el Abogado General declara que el artículo 3 del Reglamento no 1/2003 puede contener las directrices para la valoración de la incidencia presente y futura de un acuerdo entre empresas celebrado mucho antes de la entrada en vigor del Reglamento no 1/2003. ( 70 ) En ningún momento se pronuncia a favor de la aplicación retroactiva de esta disposición respecto a períodos pasados.

66. Tampoco la jurisprudencia sobre el alcance temporal de las libertades fundamentales y de la prohibición general de discriminación, ( 71 ) igualmente invocada, contiene ningún pronunciamiento que permita sostener una aplicación retroactiva del Derecho de la Unión en el territorio de un nuevo Estado miembro respecto a períodos anteriores a la fecha de su adhesión a la Unión Europea. Esto se pone especialmente de manifiesto en la sentencia Saldanha, según la cual, el artículo 6 del Tratado CE (actualmente artículo 18 TFUE) «se aplica a los efectos futuros de situaciones nacidas antes de la adhesión». ( 72 )

67. Esto mismo se desprende, en definitiva, del anexo II, sección 5, del Acta de Adhesión, ( 73 ) alegado por Siemens. Las disposiciones recogidas en dicha sección también parten de la aplicabilidad del artículo 81 CE respecto a las repercusiones futuras de los acuerdos entre empresas celebrados con anterioridad a la adhesión a la Unión Europea. Únicamente contienen una salvedad para los casos de acuerdos entre empresas que se adapten en el plazo de seis meses a los reglamentos de exención por categorías. En contra de lo afirmado por Siemens, el anexo II, sección 5, del Acta de Adhesión no contiene elemento alguno que permita defender la inclusión retroactiva de los efectos de acuerdos entre empresas celebrados antes del 1 de mayo de 2004 en el ámbito de aplicación del artículo 81 CE.

3. Conclusión parcial

68. Por lo tanto, se llega, en general, a la siguiente conclusión parcial: El artículo 81 CE y el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003 no son aplicables en un Estado miembro que se adhirió a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004 en relación con períodos anteriores a la fecha de adhesión, aun cuando deba sancionarse un cártel operativo a nivel internacional que constituye una infracción única y continuada y que tanto antes como después de la fecha de adhesión pudo tener repercusiones en el territorio del Estado miembro del que se trata.

B. Segunda cuestión prejudicial: competencias de las autoridades de competencia y prohibición de la doble incriminación (principio non bis in idem)

69. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional desea saber, en esencia, si un procedimiento de imposición de multa incoado por la Comisión Europea después del 1 de mayo de 2004 impide con carácter definitivo a las autoridades nacionales de competencia de un Estado adherido en esa fecha a la Unión Europea sancionar con arreglo a la legislación nacional en materia de competencia un cártel operativo a nivel internacional que constituye una infracción única y continuada y que tanto antes como después de la fecha de adhesión pudo tener repercusiones en el territorio del Estado miembro del que se trata.

70. En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente solicita ante todo información sobre la interpretación del artículo 11, apartado 6, en relación con el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003, así como sobre el principio non bis in idem. Además, el órgano jurisdiccional remitente también hace referencia al decimoséptimo considerando del Reglamento no 1/2003 y al apartado 51 de la Comunicación sobre la Red.

71. Ambas partes de esta segunda cuestión prejudicial versan, por un lado, sobre la competencia de las autoridades nacionales de competencia para tramitar un procedimiento de imposición de multa [primera cuestión, letra a)] y, por otro lado, sobre la facultad de dichas autoridades para aplicar su legislación nacional en materia de competencia [primera cuestión, letra b)]. Habida cuenta de que ambos aspectos están estrechamente vinculados entre sí, abordaré los mismos conjuntamente y analizaré por orden dos amplios grupos temáticos: la delimitación de las competencias de las autoridades europeas de competencia en el marco de procedimientos de defensa de la competencia (véase infra, epígrafe 1) y la prohibición de la doble incriminación (principio non bis in idem; véase infra, epígrafe 2).

1. La delimitación de las competencias de las autoridades europeas de competencia

72. El órgano jurisdiccional remitente y las demandantes en el litigio principal consideran que, en virtud del artículo 11, apartado 6, en relación con el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003, la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia quedó desprovista definitivamente de su competencia para sancionar el cártel controvertido en el momento en que la Comisión incoó su procedimiento de imposición de multa.

73. Esta apreciación es errónea. Es cierto que, como norma de procedimiento, ( 74 ) el artículo 11, apartado 6, del Reglamento no 1/2003 rige en todos los Estados miembros desde el 1 de mayo de 2004, también respecto a los hechos acaecidos con anterioridad a dicha fecha. ( 75 ) Sin embargo, el contenido normativo de esta disposición es completamente distinto al que le atribuyen el órgano jurisdiccional remitente y las demandantes en el litigio principal. Tanto los Gobiernos que han presentado sus observaciones en el presente procedimiento como la Comisión han señalado con acierto este extremo.

a) Consideraciones generales acerca del contenido normativo del artículo 11, apartado 6, del Reglamento no 1/2003

74. Según el artículo 11, apartado 6, del Reglamento no 1/2003, la incoación de un procedimiento por parte de la Comisión con vistas a la adopción de una decisión en aplicación del capítulo III del Reglamento privará a las autoridades de competencia de los Estados miembros de su competencia para aplicar los artículos 81 CE y 82 CE (actualmente artículos 101 TFUE y 102 TFUE). ( 76 ) Esta pérdida de competencia de las autoridades nacionales es automática ( 77 ) con efectos a partir del día en que la Comisión decide formalmente la incoación del procedimiento. ( 78 )

75. Si se considera exclusivamente el tenor del artículo 11, apartado 6, del Reglamento no 1/2003, la pérdida de competencia parece afectar sólo a la facultad de las autoridades nacionales de competencia para aplicar el Derecho europeo en materia de defensa de competencia (artículos 81 CE y 82 CE, o artículos 101 TFUE y 102 TFUE), pero no a su facultad para aplicar el respectivo Derecho interno. Los apartados 51 y 53 de la Comunicación sobre la Red también pueden interpretarse en este sentido. ( 79 )

76. Sin embargo, hay que recordar que para interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no sólo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. ( 80 ) Además, refiriéndose en concreto al Reglamento no 1/2003, el Tribunal de Justicia ha declarado que sólo cuando el Derecho de la Unión no establece una norma específica puede una autoridad nacional de competencia aplicar sus normas nacionales. ( 81 )

77. A este respecto, debe recordarse que el contenido del artículo 11, apartado 6, del Reglamento no 1/2003 guarda una estrecha relación con el artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento. De la lectura conjunta de ambos preceptos se infiere que la incoación de un procedimiento por parte de la Comisión con vistas a la adopción de una decisión en aplicación del capítulo III del Reglamento no 1/2003 impide a las autoridades nacionales de competencia aplicar no sólo el Derecho europeo de la competencia sino también parte de su legislación nacional en materia de competencia. ( 82 )

78. Concretamente, la relación entre ambas disposiciones es la siguiente: ( 83 ) el artículo 3, apartado 1, primera frase, del Reglamento no 1/2003 establece una estrecha relación entre la prohibición de prácticas colusorias contenida en el artículo 81 CE (artículo 101 TFUE) y las normativas internas pertinentes en materia de defensa de la competencia. Cuando a un acuerdo entre empresas que pueda afectar al comercio entre los Estados miembros se aplique la prohibición interna de prácticas colusorias, según el artículo 3, apartado 1, primera frase, del Reglamento no 1/2003, deberá aplicarse paralelamente el artículo 81 CE (artículo 101 TFUE). Sin embargo, dado que, conforme al artículo 11, apartado 6, primera frase, del Reglamento no 1/2003, la autoridad nacional de competencia no puede aplicar el artículo 81 CE (actualmente artículo 101 TFUE) una vez que la Comisión haya incoado su procedimiento, la autoridad nacional de competencia tampoco puede, en definitiva, aplicar la prohibición interna de prácticas colusorias.

79. En contra del criterio del órgano jurisdiccional remitente y de las demandantes en el litigio principal, esto no implica que la incoación de un procedimiento por parte de la Comisión prive a las autoridades nacionales de competencia de forma permanente y definitiva de su facultad para aplicar la legislación nacional en materia de competencia. Según haya finalizado la Comisión su procedimiento, es perfectamente posible que a continuación aún quepa la aplicación del Derecho interno de la competencia por parte de las autoridades nacionales de la competencia. ( 84 )

80. La protección de la competencia en el seno de la Unión Europea se garantiza mediante la coexistencia de normas del Derecho de la Unión y normas nacionales en materia del Derecho de la competencia. Es preciso recordar que, conforme a asentada jurisprudencia, ambos ordenamientos jurídicos se aplican paralelamente. ( 85 ) A este respecto, ni siquiera la modernización del sistema europeo de aplicación de las normas de competencia llevada a cabo por el Reglamento no 1/2003 introdujo ninguna modificación: en contra de la propuesta inicialmente presentada por la Comisión, ( 86 ) según se desprende del artículo 3 del Reglamento no 1/2003, a un mismo caso pueden seguir siendo aplicables tanto la normativa de la Unión (artículos 81 CE y 82 CE, actualmente artículos 101 TFUE y 102 TFUE) como la normativa nacional en materia de competencia.

81. No cabe duda de que las normas en materia de competencia a nivel europeo y a nivel nacional persiguen, en definitiva, el mismo objetivo, a saber, garantizar la protección de la competencia en cada uno de los mercados afectados. ( 87 ) Ahora bien, ambos ordenamientos jurídicos consideran las prácticas restrictivas bajo aspectos diferentes ( 88 ) y sus respectivos ámbitos de aplicación no son idénticos. ( 89 ) Aun trascurridas más de cuatro décadas desde que el Tribunal de Justicia pronunciase la sentencia en el asunto Walt Wilhelm y otros sentando jurisprudencia, dicha sentencia, en la que se basan las consideraciones formuladas, no ha perdido un ápice de su vigencia, al menos, en lo que a este extremo se refiere. ( 90 ) Resulta indiscutible que, entretanto, la integración económica en el seno de la Unión Europea se halla en una fase muy avanzada y que el constante desmantelamiento de las trabas al comercio entre los Estados miembros ha impulsado la creación de un auténtico mercado único. A pesar de ello, siguen siendo muchos los productos que se comercian únicamente a nivel de los mercados nacionales o regionales, por lo que es posible que las condiciones de competencia de dichos productos diverjan de tal manera entre los diferentes países –en ocasiones, incluso entre las diferentes regiones– que resulte imposible partir sin más de un mercado europeo y menos aún de un mercado internacional. Por lo tanto, tampoco cabe descartar que, habida cuenta de las particularidades nacionales o regionales, en un caso concreto, además de los problemas transfronterizos de competencia contemplados en los artículos 81 CE y 82 CE (actualmente artículos 101 TFUE y 102 TFUE), surjan problemas adicionales de carácter local, que las autoridades de competencia sólo pueden solventar aplicando su propia legislación nacional en materia de competencia.

82. Tras la entrada en vigor del Reglamento no 1/2003 también sigue siendo compatible con los objetivos y la sistemática del Derecho europeo de la competencia que varias autoridades de competencia conozcan de un mismo asunto y lo examinen bajo aspectos distintos. ( 91 ) El nuevo sistema descentralizado persigue incluso implicar más estrechamente a las autoridades nacionales en la aplicación del Derecho de la competencia. Por tanto, existe una diferencia fundamental entre el sistema europeo de aplicación del Derecho de la competencia, modernizado en virtud del Reglamento no 1/2003, y la reforma del control europeo de concentraciones, que entró en vigor al mismo tiempo. ( 92 )

83. En aras de alcanzar la aplicación de las normas de competencia más uniforme y efectiva posible en el mercado interior europeo, ( 93 ) el Reglamento no 1/2003 no ha optado por la fijación de competencias exclusivas de cada una de las autoridades de competencia, sino por la cooperación y la coordinación recíprocas de la Comisión Europea y de las autoridades nacionales de competencia en el seno de una red (REC). ( 94 ) En este contexto, la primacía del Derecho de la Unión está garantizada por los artículos 3 y 16 del Reglamento no 1/2003.

84. De una lectura del artículo 16, apartado 2, del Reglamento no 1/2003 se desprende que sigue siendo posible una actuación de las autoridades de competencia de los Estados miembros incluso después de que la Comisión ya haya adoptado una decisión por su parte. La disposición mencionada no despoja a las autoridades nacionales de su competencia para intervenir después de la Comisión, sino que simplemente les prohíbe contradecir una decisión previamente adoptada por la Comisión. ( 95 )

85. Es cierto que, literalmente, el artículo 16, apartado 2, del Reglamento no 1/2003 sólo menciona la aplicación del Derecho de competencia de la Unión por parte de las autoridades nacionales de competencia (es decir, la aplicación de los artículos 81 CE y 82 CE, actualmente artículos 101 TFUE y 102 TFUE). No obstante, esta misma regla debe regir con mayor razón de ser en el supuesto de que las autoridades nacionales de competencia pretendan aplicar sus respectivos Derechos internos en materia de competencia. Si secundando una decisión de la Comisión, las autoridades nacionales de competencia aún pueden aplicar el Derecho de la Unión, tanto más deberá permitírseles también aplicar el Derecho interno siempre que tengan en cuenta la primacía del Derecho de la Unión en el sentido del artículo 3 del Reglamento no 1/2003.

86. Una interpretación del ámbito de aplicación del artículo 16, apartado 2, del Reglamento no 1/2003 tan estricta como la pretendida por el órgano jurisdiccional remitente y las demandantes en el litigio principal resulta desproporcionada. ( 96 )

87. Las demandantes en el litigio principal alegan que el artículo 16, apartado 2, del Reglamento no 1/2003 brinda a las autoridades nacionales de competencia la posibilidad de instruir un expediente sancionador contra aquellas empresas partícipes en el cártel no incluidas en la decisión adoptada previamente por la Comisión Europea. A este respecto he de observar, sin embargo, que el artículo 16, apartado 2, del Reglamento no 1/2003 se limita a regular la relación existente entre las decisiones de las autoridades nacionales de competencia «acerca de acuerdos, decisiones o prácticas» y las decisiones previamente adoptadas por la Comisión Europea, independientemente del objeto y los destinatarios de dichas decisiones de la Comisión. En particular, el mencionado artículo prohíbe a las autoridades nacionales de competencia adoptar decisiones que contradigan una decisión previa de la Comisión. Es decir, el artículo 16, apartado 2, del Reglamento no 1/2003 establece una prohibición de divergencia; garantizando de este modo la primacía del Derecho de la Unión.

88. Tampoco puede supeditarse la aplicación del artículo 16, apartado 2, del Reglamento no 1/2003 a la previa declaración de inaplicabilidad de los artículos 81 CE y 82 CE (actualmente artículos 101 TFUE y 102 TFUE) por parte de la Comisión con arreglo al artículo 10 del Reglamento no 1/2003, toda vez que dicha declaración se emite en supuestos realmente excepcionales. ( 97 ) En contra de la opinión defendida por el órgano jurisdiccional remitente y varias partes del procedimiento, el artículo 16, apartado 2, del Reglamento no 1/2003 abarca, habida cuenta de la generalidad de su formulación y de su ubicación sistemática en el capítulo relativo a la «cooperación», todas las decisiones que la Comisión haya podido adoptar sobre la base del Reglamento no 1/2003 y no se limita, en absoluto, a un determinado tipo de decisiones.

89. El decimoctavo considerando del Reglamento no 1/2003 tampoco debe interpretarse erróneamente en el sentido de que el legislador de la Unión quiso privar a las autoridades nacionales de competencia de la posibilidad de aplicar el Derecho interno de competencia siempre que la Comisión haya adoptado una decisión por su parte. Si bien el referido considerando expone que el objetivo «es que cada asunto sólo sea tratado por una única autoridad», no se trata, sin embargo, de una regla general característica de la totalidad del sistema europeo de aplicación del Derecho de la competencia a la luz del Reglamento no 1/2003. Al contrario, este objetivo se refiere a una disposición muy concreta del Reglamento no 1/2003, a saber, su artículo 13, según el cual, toda autoridad de competencia integrante de la REC tiene la posibilidad de suspender su procedimiento o desestimar la denuncia que le hubiera sido presentada, cuando otra autoridad de competencia de la REC haya iniciado un procedimiento sobre el mismo asunto. Empero, las autoridades de las que se trata no están, en absoluto, obligadas a proceder del modo descrito. El artículo 13 y el decimoctavo considerando del Reglamento no 1/2003 son más bien un reflejo del amplio margen de discrecionalidad del que disponen las autoridades integrantes de la REC de cara a la asignación óptima de los asuntos en el seno de la red.

90. Por último, debe señalarse que el principio de proporcionalidad en materia de reparto de competencias (artículo 5 TUE, apartado 4, anterior artículo 5 CE, apartado 3) tampoco apuntala una interpretación del artículo 11, apartado 6, del Reglamento no 1/2003, en el sentido de que la autoridad nacional de competencia queda desprovista de forma permanente y definitiva de su competencia para aplicar el Derecho interno de la competencia a partir de la incoación de un procedimiento por parte de la Comisión Europea. Este principio de proporcionalidad, al que el legislador de la Unión alude expresamente en el preámbulo del Reglamento no 1/2003, ( 98 ) goza de relevancia fundamental, incluso de índole constitucional, en el sistema de los Tratados. Conforme a este principio, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. El objetivo del Reglamento no 1/2003 es contribuir a la aplicación efectiva de las normas de competencia de la Unión en el marco de un sistema descentralizado, ( 99 ) garantizando al mismo tiempo la aplicación coherente del Derecho de la Unión. ( 100 ) La consecución de este objetivo no exige prohibir de forma permanente y definitiva a las autoridades de competencia de los Estados miembros la aplicación de su Derecho interno en materia de competencia, sino que basta con privarlas de dicha competencia mientras perdure un procedimiento incoado por la Comisión y, al término de dicho procedimiento, imponerles el deber de respetar la decisión adoptada por la Comisión. ( 101 )

91. Estas consideraciones generales sobre el contenido normativo del artículo 11, apartado 6, Reglamento no 1/2003 permiten, por sí solas, concluir que las autoridades nacionales de competencia no quedan desprovistas de forma permanente y definitiva de la facultad de aplicar la legislación nacional en materia de competencia como consecuencia de la incoación de un procedimiento por parte de la Comisión con vistas a la adopción de una decisión en aplicación del capítulo III del Reglamento no 1/2003. Una vez finalizado el procedimiento incoado por la Comisión, las autoridades nacionales de competencia pueden adoptar sus propias decisiones dentro de los límites de la prohibición de la doble incriminación (principio non bis in idem).

b) Consideraciones adicionales respecto al período que precedió a la adhesión de un nuevo Estado miembro a la Unión Europea

92. En el presente asunto debe tenerse en cuenta además el hecho de que –según indica el órgano jurisdiccional remitente– la resolución controvertida de la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia tiene por objeto exclusivo las consecuencias anticompetitivas del cártel del que se trata anteriores al 1 de mayo de 2004, es decir, se refiere únicamente al período anterior a la adhesión de la República Checa a la Unión Europea.

93. Como ya se ha expuesto, ( 102 ) el artículo 81 CE no era aplicable en la República Checa durante dicho período y tampoco es posible su aplicación con carácter retroactivo a las eventuales consecuencias anticompetitivas de una infracción continuada en la República Checa durante ese período de tiempo.

94. Por consiguiente, respecto a aquel período, de la interacción entre el artículo 11, apartado 6, y el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1/2003 no puede inferirse ningún impedimento para la aplicación de la legislación nacional en materia de competencia, como el artículo 3 de la Ley de Defensa de la Competencia en el caso de la República Checa. Respecto al período anterior al 1 de mayo de 2004, no debe temerse el riesgo de un conflicto de competencias entre la Comisión y la autoridad checa de competencia ni tampoco rige el deber de evitar contradicciones entre el artículo 81 CE y la legislación nacional en materia de competencia. Cabe descartar a priori una colisión del Derecho interno con una disposición del Derecho de la Unión que no resultaba aplicable en el período controvertido.

95. Pero, incluso una apreciación de los hechos anteriores al 1 de mayo de 2004 ateniéndose a los objetivos del nuevo sistema instaurado por el Reglamento no 1/2003, sería claramente favorable y no contraria a la aplicación del Derecho nacional de la competencia por parte de la autoridad checa de competencia, puesto que la imposibilidad de sancionar una práctica colusoria respecto a una parte del territorio del mercado interior y un período determinados (siempre que se cumplan todos los requisitos de un Estado de Derecho y no haya tenido lugar la prescripción en materia de imposición de sanciones) se opondría diametralmente al interés fundamental de establecimiento de unas condiciones objetivas equiparables en el mercado interior ( 103 ) y de «protección de la competencia en el mercado». ( 104 ) Precisamente en el presente asunto, la aplicación del Derecho interno de la competencia brindaba la única posibilidad de sancionar las posibles consecuencias anticompetitivas del cártel controvertido en la República Checa durante el período que precedió a su adhesión a la Unión Europea.

c) Conclusión parcial

96. En resumen, del artículo 11, apartado 6, primera frase, en relación con el artículo 3, apartado 1, primera frase, del Reglamento no 1/2003 no se infiere, por tanto, una prohibición permanente y definitiva de la aplicación del Derecho nacional de la competencia. Esto rige, no obstante, sin perjuicio de las posibles restricciones que puedan derivarse de la prohibición de la doble incriminación (principio non bis in idem). El estudio de este último problema jurídico del presente asunto se aborda en el siguiente epígrafe.

2. La prohibición de la doble incriminación (principio non bis in idem)

97. Queda por analizar si en un asunto como el de autos la prohibición de la doble incriminación (principio non bis in idem) se opone a la aplicación de la legislación nacional en materia de la competencia por parte de las autoridades nacionales de competencia.

98. A juicio del órgano jurisdiccional remitente y de las demandantes en el litigio principal, mediante la Decisión de la Comisión de 24 de enero de 2007 ya se sancionaron las consecuencias contrarias a la competencia del cártel controvertido en la República Checa respecto al período que precedió a la adhesión de este Estado a la Unión Europea. Parten, por tanto, de que la multa pecuniaria impuesta adicionalmente por la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia vulnera el principio non bis in idem.

99. El principio non bis in idem figura entre los principios generales reconocidos en el Derecho de la Unión ( 105 ) y, en virtud del artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales, goza entretanto del rango de derecho fundamental de la Unión Europea.

100. Su reconocimiento en el ámbito de la Unión Europea implica que el ámbito de aplicación del principio non bis in idem se extiende más allá de los casos puramente internos de los Estados miembros y comprende supuestos de hecho transfronterizos, ( 106 ) como exigen la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión y el objetivo de alcanzar un comercio libre de trabas en el mercado interior europeo.

a) Aplicabilidad de la prohibición de la doble incriminación

101. En realidad, resulta indiscutible que, habida cuenta del carácter cuasi penal de los procedimientos de imposición de multa en materia de competencia, ( 107 ) debe respetarse el principio non bis in idem en el marco de los mismos. ( 108 ) No obstante, la Comisión alberga dudas sobre la aplicabilidad del principio non bis in idem en el presente asunto, en cualquier caso en la medida en que afecta al artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales.

i) Aplicabilidad material

102. La Comisión alega que la Carta de los Derechos Fundamentales sólo rige cuando debe aplicarse el Derecho de la Unión. A su juicio, en el presente asunto la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia se basó exclusivamente en el Derecho nacional de la competencia al adoptar la resolución controvertida, por lo que la Carta no era vinculante.

103. Esta objeción carece de pertinencia. Es cierto que el artículo 51, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales prevé que las disposiciones de ésta están dirigidas «a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión». ( 109 ) Ahora bien, el mero hecho de que en el presente asunto se apliquen las normas sustantivas de una legislación nacional en materia de competencia, no significa que no existan pautas impuestas por el Derecho de la Unión a la tramitación del asunto.

104. Como ya se ha señalado, ( 110 ) las normas procedimentales del Reglamento no 1/2003 –a diferencia de sus normas sustantivas– son aplicables en la República Checa desde la fecha de su adhesión a la Unión Europea. Entre estas normas también se encuentran las disposiciones y principios relativos a la delimitación de las competencias de la red europea de autoridades de competencia instaurada con el Reglamento no 1/2003. ( 111 ) Estas disposiciones y principios deben ser interpretados y aplicados en consonancia con el Derecho primario de la Unión, incluidos los principios fundamentales de la Unión.

105. En consecuencia, desde el 1 de mayo de 2004, la autoridad checa de competencia sólo puede instruir un procedimiento de imposición de multa con arreglo a la legislación nacional en materia de competencia si el Reglamento no 1/2003, interpretado y aplicado a la luz de los derechos fundamentales de la Unión, lo permite.

106. Entre los derechos fundamentales de la Unión que deben ser observados al determinar el margen de maniobra restante del que dispone la autoridad checa de competencia figura, en particular, el principio non bis in idem, tal como está codificado en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales, puesto que este principio non bis in idem no sólo despliega efectos sustantivos sino también procedimentales. Además de salvaguardar la posición de la persona inculpada, el principio non bis in idem tiene como finalidad evitar los conflictos de competencia (conflictos positivos de competencia) que puedan suscitarse entre las distintas autoridades que podrían conocer de un asunto penal o de una infracción administrativa. ( 112 )

ii) Aplicabilidad ratione temporis

107. En aras de la exhaustividad, quisiera añadir dos breves reflexiones sobre la aplicabilidad ratione temporis del principio non bis in idem.

108. Por un lado, ha de recordarse que en los años 2006 y 2007, la Carta de los Derechos Fundamentales aún no tenía efectos vinculantes similares a los del Derecho primario, ( 113 ) pero, como fuente de conocimiento del Derecho –en este asunto especialmente su artículo 50– ya permitía en ese momento interpretar los derechos fundamentales garantizados por el Derecho de la Unión. ( 114 ) Con mayor razón cabe afirmarlo así dentro del ámbito de aplicación del Reglamento no 1/2003, cuanto que su Preámbulo contiene una remisión expresa a la Carta. ( 115 ) Por consiguiente, los derechos fundamentales consagrados en la Carta deben ser respetados en el marco del Reglamento no 1/2003 desde el 1 de mayo de 2004, es decir, desde la fecha de entrada en vigor de dicho reglamento tanto en los antiguos como en los nuevos Estados miembros.

109. Por otro lado, ha de observarse que la decisión de imposición de multa controvertida adoptada por la autoridad checa de competencia se refiere a un período de tiempo anterior a la adhesión de la República Checa a la Unión Europea. No obstante, para la aplicabilidad ratione temporis del principio non bis in idem reconocido en el Derecho de la Unión no es determinante la fecha de la comisión de los hechos perseguidos, sino la fecha de incoación del correspondiente procedimiento penal o sancionador. ( 116 ) En 2006, año en el que la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia incoó su expediente sancionador en este asunto, la República Checa ya era Estado miembro de la Unión Europea y, por lo tanto, debía respetar el principio non bis in idem consagrado en el Derecho de la Unión.

110. En definitiva, nada obsta tampoco la aplicación ratione temporis del principio non bis in idem consagrado en el Derecho de la Unión.

b) Alcance de la prohibición de la doble incriminación: ¿qué es un idem?

111. En la versión codificada mediante el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales, el principio non bis in idem dispone, desde el punto de vista de su contenido, que nadie podrá ser acusado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley.

112. Extrapolado al ámbito del Derecho de la competencia, el principio non bis in idem prohíbe que se condene o se inicie un procedimiento sancionador de nuevo contra una empresa por un comportamiento contrario a la competencia a causa del cual ya ha sido sancionada o del que se la ha declarado no responsable por una decisión anterior que ya no puede ser objeto de recurso. ( 117 )

113. En el presente asunto se discuten, como a menudo sucede en los procedimientos en materia de competencia, los criterios según los cuales debe determinarse si con su imposición de multa, la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia instruyó un nuevo procedimiento contra las empresas afectadas o les impuso una nueva sanción sobre la base del mismo comportamiento contrario a la competencia. Procede, pues, dilucidar, qué entraña el concepto de idem.

114. En los procedimientos en materia de competencia, los tribunales de la Unión han venido supeditando la aplicación del principio non bis in idem al triple requisito de identidad de los hechos, unidad de infractor y unidad de interés jurídico protegido. ( 118 ) El principio non bis in idem prohíbe, por tanto, sancionar a una misma persona más de una vez por un mismo comportamiento ilícito con el fin de proteger el mismo bien jurídico. ( 119 )

115. De los tres requisitos mencionados, la aplicabilidad de los dos primeros –identidad de los hechos y unidad de infractor– está libre de controversia. En cambio, sí existe debate acerca de la aplicabilidad del tercer requisito, es decir, del criterio de la identidad del bien o del interés jurídico protegido. Sobre la base de este último criterio, el Tribunal de Justicia ha rechazado la aplicación de la prohibición de la doble incriminación en asuntos en materia de competencia suscitados entre la Unión y terceros Estados. ( 120 )

116. Por lo demás, en otros campos jurídicos distintos al del Derecho de la competencia, el Tribunal de Justicia no ha aplicado este triple requisito. Así, respecto a un proceso disciplinario en materia de funcionarios, el Tribunal de Justicia se guió exclusivamente por los hechos efectivos (examinando si se trataba de «hechos diferentes»). ( 121 ) En el ámbito del espacio de libertad, seguridad y justicia (artículo 54 del CAAS ( 122 ) y Orden de Detención Europea ( 123 )), el Tribunal de Justicia declaró incluso expresamente la irrelevancia del criterio de la identidad del interés jurídico protegido. ( 124 ) Según una jurisprudencia bien consolidada, el único criterio pertinente en este contexto es la identidad de los hechos materiales, entendida como la existencia de un conjunto de circunstancias concretas indisolublemente ligadas entre ellas. ( 125 )

117. Semejantes divergencias de interpretación y aplicación del principio non bis in idem dependiendo del campo jurídico afectado menoscaban la unidad del ordenamiento jurídico de la Unión. De la importancia esencial del principio non bis in idem, como principio fundamental del Derecho de la Unión con rango de derecho fundamental, se infiere que su contenido no puede ser sustancialmente diferente en función del campo jurídico afectado. ( 126 ) El alcance del principio non bis in idem, tal como ha sido codificado en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales, debería poder determinarse atendiendo a criterios generales aplicables en todos los sectores jurídicos del Derecho de la Unión. A este hecho se ha referido con acierto el Órgano de Vigilancia de la AELC.

118. No hay ninguna razón objetiva para someter el principio non bis in idem en materia de Derecho de la competencia a criterios distintos de los aplicables en otros campos jurídicos, puesto que, así como en el marco del artículo 54 del CAAS, el principio non bis in idem tiene como finalidad garantizar la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión en el territorio de la Unión concebido como «espacio de libertad, seguridad y justicia», ( 127 ) en el campo del Derecho de la competencia, este principio fomenta la mejora y simplificación de la actividad económica de las empresas en el mercado interior y ayuda, en definitiva, a implantar condiciones de competencia equitativas válidas en todo el EEE («level playing field»).

119. A la hora de identificar los criterios pertinentes aplicables al concepto de idem debe tenerse en cuenta que, en el Derecho de la Unión, la prohibición de la doble incriminación se basa en gran medida en un derecho fundamental reconocido en el CEDH, ( 128 ) más concretamente, en el artículo 4, apartado 1, del Protocolo no 7 del CEDH, si bien, hasta el día de hoy, no todos los Estados miembros de la Unión han ratificado dicho Protocolo. ( 129 ) Esta gran proximidad con el CEDH se pone de manifiesto no sólo en las explicaciones relativas al artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales, las cuales deben ser tenidas debidamente en cuenta por los órganos jurisdiccionales de la Unión y de los Estados miembros, ( 130 ) sino también en la jurisprudencia dictada por el Tribunal de Justicia sobre el principio non bis in idem, como principio general del Derecho de la Unión. ( 131 )

120. De este modo resulta aplicable el deber de homogeneidad, ( 132 ) según el cual, debe darse a los derechos de la Carta que se corresponden con los derechos garantizados en el CEDH el mismo sentido y alcance que se confiere a los mismos en el CEDH. Tal como lo interpreta la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), el artículo 4, apartado 1, del Protocolo no 7 del CEDH describe en otros términos el nivel mínimo que debe ser garantizado en el Derecho de la Unión al interpretar y aplicar el principio non bis in idem.

121. Dando término a una larga etapa durante la cual su jurisprudencia sobre el concepto de idem no fue uniforme, el TEDH sentó jurisprudencia en el año 2009 mediante una sentencia en la que reconoció que el artículo 4 del Protocolo no 7 del CEDH prohíbe sancionar o condenar a alguien por una segunda infracción basada en hechos idénticos o en hechos que son esencialmente los mismos. ( 133 ) Esto quiere decir que el TEDH se basa exclusivamente en la identidad de los hechos y prescinde expresamente de la calificación jurídica de los mismos, ( 134 ) inspirándose, por lo demás, en gran medida en la jurisprudencia de nuestro Tribunal de Justicia sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia. ( 135 ) Más aún, el TEDH emplea unas formulaciones muy similares a las de nuestro Tribunal de Justicia al precisar qué debe entenderse por identidad de los hechos. Nada parece indicar que el TEDH sea proclive a reconocer al principio non bis in idem en el campo del Derecho de la competencia un alcance más restringido de las garantías que confiere. ( 136 ) Al contrario: aunque el TEDH cita la sentencia Aalborg Portland, en la que el Tribunal de Justicia parte del criterio de la identidad del bien jurídico protegido, no la toma como base de su interpretación del principio non bis in idem. ( 137 )

122. En consecuencia, a partir de ese momento, el único criterio determinante al interpretar y aplicar el concepto de idem en el marco de la prohibición de la doble incriminación consagrada en el Derecho de la Unión también debería ser la identidad de los hechos (la cual incluye necesariamente la unidad de los infractores). ( 138 )

123. Mantener el criterio de la unidad del interés jurídico protegido conduciría, en definitiva, a afirmar que el ámbito de aplicación de la prohibición de la doble incriminación consagrada en el Derecho de la Unión es más reducido y que el alcance de las garantías que la misma confiere es inferior al previsto como nivel mínimo en el artículo 4, apartado 1, del Protocolo no 7 del CEDH, lo cual sería incompatible con el deber de homogeneidad. Como mostraré a continuación, ( 139 ) los problemas suscitados en la relación con terceros Estados, a los que el Tribunal de Justicia viene dando solución aplicando el criterio de la unidad de interés jurídico protegido, también pueden considerarse debidamente desde otra perspectiva –en el marco del análisis de la identidad de los hechos–.

124. Por lo tanto, procede declarar que para determinar el idem en el sentido del principio non bis in idem debe partirse únicamente de la identidad de los hechos materiales, entendida como la existencia de un conjunto de circunstancias concretas indisolublemente ligadas entre ellas. En otras palabras, debe tratarse de hechos idénticos o de hechos que son esencialmente los mismos.

c) Aplicabilidad en el presente asunto: ausencia de idem

125. Extrapolada al caso de autos, la interpretación del concepto de idem que se acaba de exponer significa que debe examinarse si la Decisión de la Comisión ( 140 ) y la resolución de la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia ( 141 ) se refieren a los mismos hechos materiales, es decir, a hechos idénticos o a hechos que son esencialmente los mismos.

i) El territorio y el período de tiempo en los que el cártel produce o puede producir sus efectos son elementos esenciales de los hechos

126. Un posible modo de proceder sería afirmar la identidad de los hechos materiales siempre que dos decisiones adoptadas por dos autoridades de defensa de la competencia se refieren al mismo cártel. El órgano jurisdiccional remitente y varias partes del procedimiento parecen secundar esta concepción extremadamente amplia del concepto de idem.

127. Empero, ello implicaría ignorar las características generales propias de las infracciones del Derecho de la competencia, y, en particular, de las prácticas colusorias.

128. Las prácticas colusorias están prohibidas y sancionadas precisamente porque producen efectos anticompetitivos o, en cualquier caso, son capaces de incidir negativamente sobre la competencia. Expresado en los términos del artículo 81 CE, apartado 1 (actualmente artículo 101 TFUE, apartado 1): las autoridades de defensa de la competencia sancionan a las empresas partícipes en un cártel porque el comportamiento de las mismas tiene por objeto o por efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia.

129. Si en un asunto el objeto o el efecto fue impedir, restringir o falsear el juego de la competencia no puede apreciarse de manera abstracta, sino que para dilucidarlo debe partirse siempre de un período de tiempo y de un territorio determinados, ( 142 ) toda vez que la actividad sancionada según el artículo 81 CE (actualmente artículo 101 TFUE) no es el acuerdo colusorio en sí mismo, sino su ejecución. ( 143 ) La ejecución del acuerdo colusorio supone una injerencia en la estructura de la competencia, lo cual, en definitiva, también puede repercutir en detrimento de los consumidores en un territorio y un momento dados.

130. Por tanto, los hechos materiales relacionados con una práctica colusoria, a los que se remite pues el principio non bis in idem, incluyen siempre necesariamente el período de tiempo y el territorio en los que el acuerdo colusorio produjo efectos anticompetitivos («efecto» restrictivo de la competencia) o, en su caso, pudo haberlos producido («objeto» de restringir la competencia). Esto no guarda ninguna relación con el interés jurídico protegido ni con la calificación jurídica de los hechos, sino que, más bien los efectos actuales o potenciales de una práctica colusoria constituyen los elementos esenciales de los hechos debido a los cuales las empresas partícipes en la práctica colusoria son enjuiciadas por una autoridad de competencia y no pueden volver a ser enjuiciada por segunda vez (non bis in idem). ( 144 )

131. La prohibición de la doble incriminación (principio non bis in idem) del Derecho de la Unión impide que dentro del Espacio Económico Europeo varias autoridades de competencia o varios órganos jurisdiccionales sancionen las consecuencias anticompetitivas de un único cártel respecto a un mismo territorio y a un mismo período de tiempo. ( 145 ) Por el contrario, el principio non bis in idem no prohíbe en absoluto que dentro del EEE varias autoridades de competencia o varios órganos jurisdiccionales enjuicien a un mismo cártel que tenga por objeto o por efecto restringir la competencia en territorios o períodos de tiempo diferentes.

132. A fortiori, el principio non bis in idem consagrado en el Derecho de la Unión no obsta que las autoridades del EEE, por un lado, y las autoridades de terceros Estados, por otro, instruyan en sus respectivos territorios expedientes sancionadores respecto a un cártel operativo a nivel internacional. ( 146 ) Esto mismo deja entrever el tenor del artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales cuando se refiere a una primera condena o absolución «en la Unión» mediante sentencia firme.

133. La finalidad del principio non bis in idem es evitar que las empresas sean sancionadas y, en su caso, condenadas, varias veces por las consecuencias anticompetitivas de su comportamiento colusivo, ya sean objeto o efecto del mismo. Empero, el principio mencionado no debe dar lugar a dejar impune tal comportamiento respecto a un territorio y un período de tiempo determinados.

134. Por consiguiente, la prohibición de la doble incriminación sólo puede aplicarse en el presente asunto en la medida en que la Decisión de la Comisión y la resolución de la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia se refieren a territorios y períodos idénticos. El mero hecho de que se trate de un único cártel operativo a nivel internacional («mundial») activo de forma continuada durante un largo período de tiempo no es suficiente para afirmar la existencia de un idem.

ii) La Decisión de la Comisión y la resolución de la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia no tienen por objeto las mismas consecuencias del cártel

135. Dilucidar si las decisiones de dos autoridades de defensa de la competencia conocen de hechos idénticos o hechos que son esencialmente los mismos, es decir, de hechos materiales idénticos, constituye, en principio, una cuestión relativa a la apreciación de los hechos que no incumbe al Tribunal de Justicia en el marco de un procedimiento prejudicial, sino que corresponde al órgano jurisdiccional remitente. ( 147 )

136. No obstante, debe tenerse en cuenta que en el presente asunto una de las decisiones de que se trata representa un acto jurídico de la Comisión Europea en el sentido del artículo 249 CE, párrafo cuarto (actualmente artículo 288 TFUE, párrafo cuarto), es decir, un acto de una institución de la Unión. La interpretación de un acto de esta naturaleza es una competencia propia del Tribunal de Justicia en el marco de un procedimiento prejudicial [artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b)]. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia puede informar al órgano jurisdiccional remitente sobre el alcance de la decisión de imposición de multa adoptada por la Comisión el 24 de enero de 2007. Habida cuenta de su facultad de dar al juez nacional todas las indicaciones que resulten útiles para facilitar la resolución del litigio principal, ( 148 ) el Tribunal de Justicia debería hacer uso de esta posibilidad.

137. Lamentablemente, la Decisión de 24 de enero de 2007 no aclara explícitamente ni en su parte dispositiva ni en sus considerandos si las multas impuestas tenían como finalidad sancionar las posibles distorsiones de la competencia –como objeto o efecto del cártel– en el territorio de la República Checa durante el período que precedió a su adhesión a la Unión Europea, es decir, antes del 1 de mayo de 2004. ( 149 ) Por lo tanto, la extensión exacta del territorio al que se refieren la Decisión de la Comisión y, por ende, las multas impuestas en la misma, debe precisarse por vía interpretativa.

138. El órgano jurisdiccional remitente y las demandantes en el litigio principal consideran que en la Decisión de la Comisión se contempla el territorio de la República Checa respecto tanto al período anterior como al período posterior al 1 de mayo de 2004. En apoyo de su postura alegan, en particular, que la Comisión parte de un cártel operativo a nivel mundial y que no excluyó expresamente el territorio de la República Checa del ámbito de aplicación de su Decisión.

139. Sin embargo, la Decisión de la Comisión también puede interpretarse en otro sentido. En primer lugar, porque la fundamentación de la Decisión carece de una mención expresa relativa a la inclusión de las posibles consecuencias contrarias a la competencia del cártel en el territorio de la República Checa durante el período que precedió a su adhesión a la Unión Europea. Al contrario, la Comisión alude explícitamente en varias ocasiones a las repercusiones del cártel en el seno de la Unión Europea y del EEE, ( 150 ) refiriéndose en parte, incluso de forma expresa, a los «antiguos Estados miembros» de la Comunidad y a los «antiguos Estados contratantes» del EEE. ( 151 )

140. La alusión a un cártel operativo a nivel mundial hecha en la Decisión de la Comisión también puede entenderse como una explicación del funcionamiento del cártel y no tiene que suponer necesariamente un pronunciamiento acerca de cuáles son las consecuencias anticompetitivas del cártel que la Comisión sancionó finalmente con las multas impuestas. En la medida en que la Comisión también hizo referencia al volumen de negocios mundial de las empresas partícipes en el cártel, ( 152 ) lo hizo únicamente para comparar las dimensiones relativas de las empresas afectadas, a fin de tener en cuenta la capacidad efectiva de las mismas para ocasionar un perjuicio importante en el mercado de conmutadores con aislamiento de gas del EEE. ( 153 )

141. El cálculo de las multas también evidencia que la Comisión no incluyó en su Decisión a los Estados miembros que se adhirieron el 1 de mayo de 2004, puesto que la base para el cálculo de las multas fue el volumen de negocios de las empresas partícipes en el cártel registrado en el EEE en el año 2003, es decir, el año previo a la ampliación de la Unión Europea al Este. ( 154 )

142. Además, existe otro argumento sólido que avala la interpretación de la Decisión de la Comisión en el sentido de que únicamente abarca las consecuencias anticompetitivas del cártel en el marco del EEE: el ámbito de aplicación de los actos jurídicos de las instituciones de la Unión no puede sobrepasar el ámbito de aplicación de su base jurídica. ( 155 ) Como ya se ha señalado, el artículo 81 CE no era aplicable en el territorio de la República Checa durante el período que precedió a su adhesión a la Unión Europea, por lo que la Comisión no podía ejercer su jurisdicción en este territorio antes del 1 de mayo de 2004. ( 156 ) En cualquier caso, si la Comisión hubiera adoptado una decisión imponiendo una multa a las empresas refiriéndose al territorio de la República Checa durante el período anterior al 1 de mayo de 2004, habría sobrepasado los límites de su competencia.

143. Conforme a reiterada jurisprudencia, según un principio general de interpretación, los actos de la Unión han de interpretarse, en la medida de lo posible, de tal manera que no se ponga en duda su validez. ( 157 ) Cuando un acto jurídico de Derecho derivado de la Unión es susceptible de varias interpretaciones, procede dar preferencia a aquella que hace que el acto se ajuste a los Tratados, y no a la que conduce a considerarla incompatible con ellos. ( 158 )

144. La aplicación de estos principios lleva a declarar que la Decisión de la Comisión de 24 de enero de 2007 debe interpretarse en el sentido de que las multas impuestas no sancionan las infracciones de las normas de competencia cometidas en el territorio de la República Checa durante el período que precedió a la adhesión de este Estado a la Unión Europea.

145. Por lo tanto, cabe afirmar que la Decisión de la Comisión no se refiere a las prácticas colusorias controvertidas que hayan tenido por objeto o efecto distorsionar la competencia en el territorio de la República Checa durante el período anterior al 1 de mayo de 2004, mientras que –según indica el órgano jurisdiccional remitente– la resolución de la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia únicamente impone multas respecto de ese mismo territorio y de ese mismo período. Por lo tanto, es cierto que ambas decisiones se refieren a infracciones imputadas al mismo cártel operativo a nivel internacional, pero por lo demás sus respectivos antecedentes de hecho son distintos. ( 159 )

146. En suma, la Decisión de la Comisión y la resolución de la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia no se refieren a los mismos hechos materiales, por lo que la Autoridad Checa de Defensa de la Competencia no incumplió la prohibición de la doble incriminación (principio non bis in idem) al adoptar su resolución.

3. Conclusión parcial

147. En resumen