Conclusiones del Abogado General Cosmas presentadas el 23 de septiembre de 1997. - Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) y otros contra Comisión de las Comunidades Europeas. - Recurso de casación - Personas físicas o jurídicas - Acto que las afecta directa e individualmente. - Asunto C-321/95 P.



Recopilación de Jurisprudencia 1998 página I-01651



Conclusiones del abogado general

I. Observaciones introductorias

1 En el presente asunto, el Tribunal de Justicia debe pronunciarse sobre el recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 49 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia, en contra del auto de 9 de agosto de 1995 del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas. (1) Mediante el auto recurrido en casación se desestimó el recurso que interpusieron organizaciones medioambientales y particulares, con arreglo al párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado CE, dirigido a obtener la anulación de la Decisión de la Comisión de pagar al Gobierno español con carácter complementario, además de las cantidades inicialmente concedidas, 12 millones de ECU destinados a cubrir los gastos efectuados para la construcción de dos centrales eléctricas en las Islas Canarias. Según los demandantes, dicha Decisión fue adoptada entre el 7 de marzo de 1991, fecha en que se adoptó la Decisión C(91) 440 de la Comisión, por la que se aprobó la financiación de la referida obra, y el 29 de octubre de 1993, fecha en la que la Comisión confirmó que ya se habían pagado al Gobierno español los importes antes indicados.

2 Para empezar, procede señalar que en el presente asunto el Tribunal de Justicia habrá de pronunciarse sobre el modo y los límites de aplicación del antes mencionado párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado en los casos en que los demandantes basan el interés legítimo que invocan en las consecuencias que supuestamente provoca en el medio ambiente el acto controvertido de la Institución comunitaria.

II. Hechos y procedimiento

3 Los hechos del presente litigio, tal como se describen en el auto recurrido, son los siguientes:

Mediante la Decisión C(91) 440, de 7 de marzo de 1991, adoptada en el marco de la aplicación del Reglamento (CEE) nº 1787/84 del Consejo, de 19 de junio de 1984, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, (2) modificado por el Reglamento (CEE) nº 3641/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, (3) la Comisión acordó conceder al Reino de España una ayuda financiera del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (en lo sucesivo, «FEDER») por un importe máximo de 108.578.419 ECU para la construcción por Unión Eléctrica de Canarias, S.A. (en lo sucesivo, «Unelco»), de dos centrales eléctricas en las Islas Canarias y, en concreto, en Gran Canaria y Tenerife. La referida financiación estaba escalonada en cuatro años, siendo pagadero el primer tramo en el momento en que se adoptara la Decisión C(91) 440, antes citada. Los pagos ulteriores podían reducirse o suspenderse si el examen del avance de la ejecución de la obra pusiera de manifiesto irregularidades y, en particular, una modificación importante que afectara a las condiciones de dicha ejecución, para la que no se hubiera pedido previamente la aprobación de la Comisión. Dicho requisito se estableció en el artículo 5 de la Decisión, antes citada, de la Comisión, así como en los apartados A.20, A.21 y C.2 de su Anexo III.

4 Ya el 23 de diciembre de 1991 dos de las partes recurrentes comunicaron por escrito a la Comisión, con respecto a las obras emprendidas en Gran Canaria, que Unelco no había efectuado conforme a las disposiciones comunitarias vigentes, (4) un estudio para evaluar las repercusiones sobre el medio ambiente. Asimismo, otro de los recurrentes notificó a la Comisión, mediante escrito de 23 de noviembre de 1992, que Unelco había emprendido las obras en Gran Canaria y en Tenerife sin que la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias (en lo sucesivo, «CUMAC») hubiera emitido su declaración relativa a las repercusiones sobre el medio ambiente, como exige la legislación nacional aplicable.

5 En efecto, el 3 de diciembre de 1992 la CUMAC emitió dos declaraciones relativas a las repercusiones sobre el medio ambiente de la construcción de las centrales eléctricas en Gran Canaria y Tenerife. El 26 de marzo de 1993 y el 2 de abril de 1993, respectivamente, se interpusieron sendos recursos administrativos por parte de organizaciones locales de protección del medio ambiente que se cuentan entre los recurrentes en el presente asunto. (5) que establece que «las actividades que sean objeto de financiación [...] deberán atenerse a las disposiciones de los Tratados y de los actos adoptados en virtud de los Tratados y de las políticas comunitarias, incluidas las que se refieran a [...] la protección del medio ambiente». Mediante escrito de 23 de junio de 1993, el Director General de la DG XVI de la Comisión respondió a Greenpeace que no podía proporcionarle la información que solicitaba, ya que se refería a los procedimientos internos de decisión de la Comisión, si bien aseguró que esta última sólo había tomado su Decisión «tras una intensa concertación entre sus servicios». Asimismo, el 29 de octubre de 1993 se celebró en Bruselas una reunión entre Greenpeace y los funcionarios competentes de la DG XVI de la Comisión, relativa precisamente a la financiación por el FEDER de la construcción de las centrales eléctricas en Gran Canaria y Tenerife.

7 El 21 de diciembre de 1993, los hoy recurrentes en casación interpusieron un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, cuyo objeto era la anulación de la Decisión antes citada de la Comisión, por la que se aprobó la financiación de la acción. En el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia intervino el Reino de España. Mediante su auto, antes citado, de 9 de agosto de 1995, el Tribunal de Primera Instancia estimó la excepción de inadmisibilidad que propuso la Comisión y, por este motivo, declaró la inadmisibilidad del recurso.

8 Las partes vencidas en primera instancia interpusieron contra dicho auto un recurso de casación, en el que solicitan al Tribunal de Justicia que anule el auto del Tribunal de Primera Instancia, que acuerde la admisión del recurso que interpusieron ante el Tribunal de Primera Instancia y que condene en costas a la Comisión. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación o, con carácter subsidiario, acuerde la inadmisión del recurso por alguno de los motivos que expuso en primera instancia y, por último, que condene en costas a los recurrentes. Por su parte, el Reino de España solicita que se desestime el recurso de casación, confirmando que el auto del Tribunal de Primera Instancia se ajusta a Derecho, y se impongan las costas a los recurrentes. III. El auto recurrido

9 En el auto recurrido, el Tribunal de Primera Instancia examinó si los demandantes poseían legitimación activa para interponer el recurso del que conocía, distinguiendo entre los particulares demandantes y las asociaciones medioambientales demandantes.

10 a) En lo que respecta a los primeros, se basó en la jurisprudencia reiterada tanto del Tribunal de Justicia como del Tribunal de Primera Instancia, de conformidad con la cual «[...] los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que les afecta individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que les caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello les individualiza de manera análoga a la del destinatario». (7) Con este punto de partida, no se adhirió al enfoque interpretativo del párrafo cuarto del artículo 173 que adujeron los demandantes, según el cual la jurisprudencia restrictiva antes citada no puede trasladarse a aquellos casos en que los intereses legítimos a los que afecta la Decisión impugnada no son de naturaleza económica, sino que están relacionados con las consecuencias negativas para el medio ambiente del comportamiento ilegal de las Instituciones comunitarias. A este respecto, el Tribunal estimó que el criterio esencial en que se basa la jurisprudencia reiterada «es decir, principalmente, la concurrencia de circunstancias suficientes para que el tercero demandante pueda alegar que la Decisión impugnada le afecta de una manera que le caracteriza frente a cualquier persona, sigue siendo aplicable, sea cual fuere la naturaleza de los intereses afectados, económicos o de otro tipo, de los demandantes». (8) La mera invocación de un perjuicio que puede afectar de forma general y abstracta a un número de particulares que no puede determinarse a priori, «[...] de forma que pueda individualizarse de manera análoga a la del destinatario de una decisión [...]» (9) no basta para conferir legitimación activa. El Tribunal de Primera Instancia consideró asimismo que la referida jurisprudencia constituye la única interpretación correcta del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado; en esta disposición se establece expresamente que la decisión recurrida ha de afectar directa e individualmente al demandante. Esta postura tampoco puede verse afectada por la comprobación de que la tendencia registrada en los últimos años ante los órganos jurisdiccionales nacionales competentes consiste en hacer depender la legitimación activa, en particular en materia de protección del medio ambiente, de la mera existencia de un interés «suficiente» de los demandantes. (10) Por los motivos indicados, el Tribunal de Primera Instancia juzgó que procedía examinar si, en el caso de autos, la Decisión impugnada afectaba individualmente a los demandantes. El Tribunal de Primera Instancia se pronunció de forma negativa sobre este interrogante, teniendo en cuenta dos elementos, en su opinión evidentes, que se exponen en los apartados 54 a 56 del auto recurrido, cuyo tenor es el siguiente:

11 «El Tribunal de Primera Instancia declara a este respecto, en primer lugar, que los demandantes son dieciséis particulares que invocan, bien su única condición objetiva de "residente local", de "pescador", de "agricultor", bien su condición de persona preocupada por las consecuencias que la construcción de las dos centrales podría tener sobre el turismo local, la salud de los habitantes de las Islas Canarias y el medio ambiente. Por lo tanto, los demandantes no invocan una condición esencialmente diferente de la del conjunto de las personas que residen o ejercen una actividad en las regiones afectadas, de manera que a su respecto, la Decisión impugnada, al conceder una ayuda financiera a la construcción de dos centrales eléctricas en Gran Canaria y Tenerife, constituye una medida cuyos efectos pueden afectar a diversas categorías de particulares de forma objetiva, general y abstracta y, de hecho, a cualquier persona con domicilio o residencia en las regiones de que se trata.

12 Pues bien, la Decisión impugnada sólo puede afectar a los demandantes del mismo modo que a cualquier otro residente local, pescador, agricultor o turista que, real o potencialmente, se encuentre en una situación idéntica a la suya (sentencia Spijker/Comisión, antes citada, apartado 9; auto del Tribunal de Primera Instancia de 21 de febrero de 1995, Associazione agricoltori della provinzia di Rovigo y otros/Comisión, T-117/94, Rec. p. II-455, apartado 25).

13 Procede hacer constar, en segundo lugar, que el hecho de que las partes demandantes segunda, quinta y sexta hayan presentado denuncia ante la Comisión tampoco puede constituir una circunstancia especial que permita, por ello, individualizarlas frente a cualquier otra persona y conferirles la legitimación con arreglo al artículo 173 del Tratado. El Tribunal de Primera Instancia destaca a este respecto que, en el ámbito de las ayudas financieras concedidas por el FEDER, no se han previsto procedimientos específicos que asocien a los particulares a la adopción, a la ejecución y al seguimiento de las decisiones adoptadas al efecto. Ante tales circunstancias, la mera presentación de una denuncia y el eventual intercambio de correspondencia con la Comisión no puede conferir a un denunciante legitimación con arreglo al artículo 173. En efecto, según jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una persona que solicita a una Institución no que adopte una decisión a su respecto, sino que incoe un procedimiento de investigación frente a terceros, aunque pueda ser considerada como indirectamente interesada, no se encuentra por ello en la misma posición del destinatario real o potencial de un acto susceptible de anulación a efectos del artículo 173 del Tratado (sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de junio de 1982, Lord Bethell/Comisión, 246/81, Rec. p. 2277).»

14 b) En lo que respecta a la legitimación activa de las asociaciones demandantes, el Tribunal de Primera Instancia se atuvo a la jurisprudencia existente hasta la fecha, según la cual una asociación constituida para promover los intereses colectivos de una categoría de justiciables carece de legitimación activa para impugnar un acto de una Institución comunitaria que afecta a los intereses generales de esa categoría cuando sus miembros no tengan individualmente dicha legitimación, (11) salvo si dicha asociación ha desempeñado un papel concreto en el marco en un procedimiento que haya conducido a la adopción de un acto a efectos del artículo 173 del Tratado; a condición, ciertamente, de que dicho papel especial pueda justificar la admisibilidad del recurso interpuesto por la asociación, aun cuando sus miembros no resulten afectados directa e individualmente por el acto controvertido. (12)

15 En este contexto, en el auto recurrido se indica que las asociaciones demandantes no invocaron la existencia de circunstancias especiales que pudieran justificar el interés individual de sus miembros frente a cualquier otra persona que residiera en las Islas de Gran Canaria y Tenerife. «Ante tales circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia estima que el posible perjuicio en la situación jurídica de los miembros de las asociaciones demandantes no puede ser diferente del perjuicio alegado por los particulares demandantes en el presente asunto.» (13) Por consiguiente, en la medida en que se consideró que la Decisión impugnada no afectaba individualmente a los particulares demandantes en el asunto examinado, lógicamente no era posible, a juicio del Tribunal de Primera Instancia, considerar que afectara individualmente a los miembros de las asociaciones demandantes.

16 Además, el Tribunal de Primera Instancia examinó si los contactos que mantuvo con la Comisión una de las referidas organizaciones, en concreto, Greenpeace, podían fundar suficientemente la legitimación activa de esta última. Sobre esta cuestión, dio una respuesta negativa, tras haber estimado, en primer lugar, que «la Comisión no incoó ningún procedimiento antes de la adopción de la Decisión impugnada en el que Greenpeace hubiera intervenido y [..] esta última tampoco fue, en modo alguno, el interlocutor de la Comisión en lo que se refiere a la adopción de la Decisión de base C(91) 440 y/o de la de la Decisión objeto de litigio» (14) y, en segundo lugar, «que la correspondencia que Greenpeace intercambió con la Comisión y la entrevista que mantuvo posteriormente con los servicios de esta última sólo tenían carácter informativo, habida cuenta de que la Comisión no está obligada ni a consultar ni a oír a los demandantes en el marco de la ejecución de la Decisión C(91) 440». (15)

17 Por los motivos referidos, el Tribunal de Primera Instancia, mediante su citado auto, declaró la inadmisibilidad del recurso en su totalidad, por entender que el acto impugnado no «afecta individualmente» a los demandantes, sin pasar a examinar los restantes motivos basados en la inadmisibilidad que había aducido la Comisión. IV. Marco jurídico

18 Como se ha señalado anteriormente, la controversia jurídica versa sobre la interpretación del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado, que tiene el siguiente tenor: «Toda persona física o jurídica podrá interponer, en las mismas condiciones, recurso contra las decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente.» V. Alegaciones de las partes A. Alegaciones de las partes recurrentes

19 a) En sus escritos, los recurrentes presentan, para empezar, el marco jurídico pertinente para la resolución del presente asunto, que en su opinión no fue apreciado de forma correcta por el Tribunal de Primera Instancia. Es decir, entienden que, cuando hubo de aplicar la disposición del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado, debió tomar en consideración lo siguiente: la Decisión C(91) 440 de la Comisión, en cuya exposición de motivos se indica expresamente la necesidad de ejecutar la acción financiera cumpliendo lo establecido por la normativa comunitaria en materia de protección del medio ambiente y, principalmente, en la Directiva 85/337, dadas las eventuales repercusiones medioambientales de dicha acción, imponía a la Comisión, siempre que comprobase que en la ejecución de la obra no se respetaba la «normativa comunitaria», (16) la obligación de suspender el desembolso de la financiación comunitaria, de informar al respecto a las autoridades estatales competentes y de determinar las medidas que debieran adoptarse. Además, alegan que el Reglamento nº 2052/88 del Consejo, en el marco del cual se adoptó la Decisión C(91) 440, antes citada, contempla expresamente que las actividades objeto de financiación deben atenerse a las disposiciones comunitarias relativas a la protección del medio ambiente.

20 De lo que antecede deducen los recurrentes que, en la ejecución de la Decisión C(91) 440, la Comisión debía, por un lado, controlar de forma sistemática si los proyectos de construcción de la acción objeto de financiación se estaban ejecutando de conformidad con el Derecho comunitario en materia de medio ambiente y, en particular, con la Directiva 85/337 y, por otro, de negar el mantenimiento de la financiación en los casos en que comprobase que no se estaban respetando las disposiciones comunitarias sobre medio ambiente. Asimismo, consideran que en la medida en que la ejecución de los proyectos de construcción de la acción de que se trata se inició antes de efectuar el estudio sobre las repercusiones medioambientales y que la Comisión conocía dicha irregularidad, la Decisión de esta última de pagar a España importes complementarios que ascendieron a 12 millones de ECU constituye un incumplimiento directo de sus obligaciones antes referidas.

21 Sobre este extremo, los recurrentes estiman necesario recordar que, de acuerdo con la que consideran es la más correcta interpretación de la Directiva 85/337, esta última confiere al «público interesado» en un proyecto público o privado con eventuales repercusiones de importancia en el medio ambiente una serie de derechos, entre ellos el de acceso a la información relativa al proyecto y la «posibilidad de expresar su opinión antes de iniciarse el proyecto». (17) Existen, pues, determinados derechos reconocidos a los particulares que guardan relación con la protección del medio ambiente y pueden ser invocados directamente por sus titulares, en la medida en que el Tribunal de Justicia (18) ha declarado que las disposiciones pertinentes de la Directiva 85/337 son de carácter claro e incondicional y, por tanto, producen efecto directo en el ordenamiento jurídico nacional.

22 En resumen, el razonamiento en el que se basa la pretensión de protección jurisdiccional deducida por los recurrentes es el siguiente: - Incumbía a la Comisión una obligación concreta de no desembolsar o de suspender la financiación de la obra de que se trata si comprobaba que se estaba ejecutando incumpliendo las disposiciones comunitarias. - En efecto, la obra comenzó a ejecutarse sin que existiera un previo estudio sobre las consecuencias medioambientales, vulnerando lo dispuesto en la Directiva 85/337, que a su vez confiere derechos a una determinada categoría de ciudadanos de la Comunidad. - En consecuencia, en la medida en que la Comisión, pese a haber sido informada oportunamente sobre la omisión antes referida, no procedió a suspender la financiación complementaria, incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario consistentes, al menos en parte, en salvaguardar el derecho de los recurrentes a la protección del medio ambiente, tal como se desprende del Derecho comunitario en general y de las disposiciones antes citadas de la Directiva 85/337, en particular.

23 b) Los recurrentes sostienen que el Tribunal de Primera Instancia erró al interpretar y aplicar el artículo 173 del Tratado, puesto que no empleó los criterios indicados para examinar si los demandantes en el procedimiento del que conocía habían sido afectados individualmente, a efectos del artículo 173, por el acto impugnado de la Comisión. Más concretamente, el Tribunal de Primera Instancia se atuvo a la jurisprudencia de este Tribunal referente a los litigios de carácter estrictamente económico, de conformidad con la cual un particular debe pertenecer a un «círculo cerrado» para que un acto comunitario le afecte individualmente. Por este motivo, según los recurrentes, el Tribunal de Primera Instancia no tomó en consideración la naturaleza específica y el carácter singular del «interés legítimo medioambiental», desde el momento en que, hasta la fecha, el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado sobre la cuestión de la legitimación activa de los particulares cuando éstos alegan que el bien jurídico lesionado es la protección del medio ambiente.

24 Los recurrentes consideran que el enfoque interpretativo seguido por el Tribunal de Primera Instancia crea un vacío en la tutela jurisdiccional otorgada por el ordenamiento jurídico comunitario, siempre que se plantea una cuestión relativa al control del respeto de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente por parte de las Instituciones comunitarias. En la medida en que el bien que constituye la protección del medio ambiente es común a todos e interesa al conjunto de los ciudadanos de la Comunidad, no puede existir, en caso de lesión del mismo, un «círculo cerrado» de personas afectadas por esa lesión, o al menos no como el Tribunal de Primera Instancia concibe dicho círculo cerrado. Según los recurrentes, del auto impugnado se desprende de manera clara que la aplicación a los asuntos referentes al medio ambiente de la jurisprudencia clásica sobre cuándo un acto afecta individualmente al demandante produce la consecuencia práctica de excluir por entero la posibilidad de que los particulares impugnen los actos comunitarios que lesionan sus intereses derivados de la protección del medio ambiente. El vacío jurídico se hace más patente al comprobar que, en casos como el presente litigio, los demandantes privilegiados del artículo 173 (es decir, los Estados miembros, el Consejo y la Comisión) no se preocupan de utilizar la posibilidad que les confiere el párrafo segundo de ese artículo.

25 Por otra parte, en opinión de los recurrentes, ese vacío no se colma por la circunstancia de que los particulares carentes de legitimación activa puedan dirigirse a los órganos jurisdiccionales nacionales para salvaguardar sus derechos, haciendo uso de los medios de impugnación que les otorga el Derecho interno. En el presente asunto, el procedimiento entablado ante los órganos jurisdiccionales españoles únicamente puede referirse a la legalidad de los actos nacionales y la inobservancia por parte de las autoridades españolas de las obligaciones que les incumben en virtud de la Directiva 85/337 del Consejo. En cambio, en el marco del procedimiento nacional no puede ponerse en tela de juicio la legalidad del acto de la Comisión impugnado ante el Tribunal de Primera Instancia, en la medida en que los órganos jurisdiccionales españoles carecen de competencia para controlar la legalidad, a la luz del Derecho comunitario, del desembolso por la Comisión de determinados importes para la financiación de una obra. (19)

26 Los recurrentes subrayan asimismo que la solución dada en el auto recurrido del Tribunal de Primera Instancia contradice directamente la que tiende a consolidarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros, así como la que impone la evolución reciente del Derecho internacional. A este respecto, los recurrentes invocan una serie de elementos de comparación, de los que deducen que los sistemas jurídicos de los Estados miembros, en conjunto, han evolucionado en el sentido de ampliar la legitimación de los justiciables que desean obtener tutela jurisdiccional en casos de lesión de sus intereses legítimos derivados de la defensa del bien que es el medio ambiente. En efecto, afirman que si hubieran interpuesto recursos ante órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, en todos o en varios de los casos se hubiera declarado la admisibilidad de dichos recursos.

27 Asimismo, los recurrentes sostienen que la interpretación restrictiva que adoptó el Tribunal de Primera Instancia en su auto recurrido contradice la evolución del Derecho tanto comunitario como internacional en relación con la protección del medio ambiente. Invocan la jurisprudencia de este Tribunal en la que se proclamó que la protección del medio ambiente es «uno de los objetivos esenciales de la Comunidad» (20) y que la legislación comunitaria en materia de medio ambiente puede crear derechos y obligaciones de los particulares. (21) Además, los recurrentes se remiten al V Programa comunitario de actuación en materia de medio ambiente, que fue aprobado por el Consejo y por los representantes de los Estados miembros; (22) al décimo principio de la Declaración de Río, ratificada por la Comunidad; al Programa 21; al Convenio del Consejo de Europa sobre la responsabilidad civil por daños resultantes de actividades peligrosas para el medio ambiente; a recientes sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo, y al sistema de control administrativo que introdujo en 1993 el Banco Mundial, que permite el control de sus actos cuando éstos tienen efectos negativos para el medio ambiente.

28 Habida cuenta de lo que antecede, los recurrentes proponen una interpretación distinta del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado. De conformidad con su razonamiento, para determinar si a un particular le afecta individualmente un acto de la Comunidad, cuando invoca un atentado contra el medio ambiente provocado por el incumplimiento por parte de las Instituciones comunitarias de las obligaciones que les impone el Derecho comunitario, el Juez comunitario debe exigir del demandante que demuestre el cumplimiento de los tres requisitos siguientes:

29 a) que ha sufrido personalmente un perjuicio (real o potencial) debido al comportamiento supuestamente ilegal de la Institución comunitaria, por ejemplo la lesión de sus derechos o intereses legítimos derivados del bien que constituye el medio ambiente; b) que dicho perjuicio ha sido provocado por el acto impugnado, y c) que la situación perjudicial puede ser reparada mediante el pronunciamiento de una resolución.

30 Los recurrentes consideran que satisfacen los tres requisitos mencionados. Por lo que respecta al primero de ellos, reiteran los elementos que invocaron ante el Tribunal de Primera Instancia, consistentes en la descripción de la naturaleza y alcance del perjuicio sufrido como consecuencia de los actos de la Comisión. En relación con el segundo requisito, observan que el referido perjuicio fue provocado por los actos de la Comisión puesto que las autoridades (nacionales) españolas no disponen de ninguna potestad discrecional sobre el modo de utilizar las ayudas que obtienen en virtud de la Decisión C(91) 440; en otras palabras, al pagar a España los importes necesarios para proseguir una obra de manera contraria a las disposiciones del Derecho comunitario en materia de medio ambiente y, en particular, de la Directiva 85/337, la Comisión contribuyó directamente al perjuicio que los recurrentes sufrieron como consecuencia del atentado contra el medio ambiente. En lo que respecta al tercer requisito, sostienen que el mencionado perjuicio podría ser reparado mediante una resolución que anulase la Decisión de la Comisión de continuar financiando la obra; puesto que, según los recurrentes, es de esperar que a falta de la financiación necesaria para la continuación de las obras, la construcción de las centrales eléctricas se interrumpirá.

31 En particular por lo que respecta a las organizaciones medioambientales recurrentes, en el escrito de interposición del recurso de casación se refiere que debería considerarse que dichas asociaciones poseen legitimación activa debido a que uno o varios de sus miembros pertenecen a la categoría de personas que están legitimadas para ejercer acciones ante el Tribunal de Primera Instancia con arreglo al párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado, aunque también debido a que pueden invocar de forma autónoma, en apoyo de su legitimación activa, el hecho de que su objetivo más destacado es la protección del medio ambiente y, además, que sus objetivos comprenden, en particular, la protección del medio ambiente en la región geográfica en la que se está ejecutando la obra controvertida. En especial en lo que atañe al papel desempeñado por las organizaciones o asociaciones representativas y a la necesidad de reconocimiento de su legitimación para recurrir ante los órganos jurisdiccionales comunitarios cada vez que un acto comunitario lesione los intereses y objetivos para cuya salvaguardia fueron constituidas, las organizaciones y asociaciones recurrentes se remiten a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia AITEC y otros/Comisión, (23) y a las conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto CIDA/Consejo. (24)

32 En conclusión, los recurrentes entienden que la solución que proponen es la más apropiada, y se remiten a la sentencia Plaumann/Comisión (25) del Tribunal de Justicia, de la que deducen que los requisitos procesales del artículo 173 no deben ser interpretados de forma estricta. B. Alegaciones de la Comisión

33 La Comisión observa, para empezar, que aun cuando se acogiera el planteamiento interpretativo de los recurrentes en lo que se refiere al significado del artículo 173, estos últimos no cumplen los criterios que ellos mismos invocan. Ahora bien, en todo caso, entiende que la solución que proponen los recurrentes no puede adoptarse, puesto que equivale a abandonar el requisito que expresamente establece el párrafo cuarto del artículo 173, según el cual el acto impugnado debe afectar individualmente al recurrente. (26) Señala asimismo la Comisión que el Tribunal de Justicia nunca se ha apartado de su jurisprudencia reiterada según la cual los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que les afecta individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que les caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello les individualiza de manera análoga a la del destinatario. Dicha definición corresponde también a la motivación de las sentencias dictadas en los asuntos 11/82, C-358/89 y T-483/93, invocadas por los recurrentes para sustentar la interpretación contra legem que aducen. De este modo, afirma la Comisión, los recurrentes sustituyen la letra de la ley por su propia formulación, según la cual basta con demostrar que un acto afecta «personalmente» y no, de manera necesaria, «individualmente» al demandante para que este último posea legitimación activa ante los órganos jurisdiccionales comunitarios. Más concretamente, la Comisión subraya que si, finalmente, se abandonase la línea interpretativa que exige de toda persona que interponga un recurso con arreglo al párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado que se «individualice» con respecto al acto impugnado, no se requerirá ya que este último afecte «individualmente» al demandante, sino que bastará con que le afecte «personalmente». Dicha interpretación contra legem equivaldría, a juicio de la Comisión, a reconocer a todo residente en las islas de Tenerife y Gran Canaria un interés legítimo para impugnar el acto controvertido de la Comisión. (27)

34 La Comisión señala asimismo que, en su opinión, es infundada la alegación de los recurrentes según la cual la solución que dio el Tribunal de Primera Instancia en el auto recurrido crea un vacío jurídico en la tutela jurisdiccional conferida y el control de la observancia de la legislación comunitaria sobre el medio ambiente por parte de las Instituciones comunitarias. Más concretamente, subraya que los recurrentes, en lo que respecta a la dimensión medioambiental de la obra objeto de financiación, pueden recurrir ante los órganos jurisdiccionales españoles, derecho que en efecto ejercieron varios de ellos. No obstante, no afectan a los recurrentes ni la financiación de la obra en sí ni el papel desempeñado por la Comisión en el control de la observancia por España de las disposiciones comunitarias pertinentes; por consiguiente, carecen de interés legítimo para obtener una resolución judicial sobre dichas cuestiones. La falta de interés legítimo no puede subsanarse por los elementos de comparación invocados por los recurrentes en sus escritos.

35 En lo que respecta a los derechos que estos últimos afirman derivar de la Directiva 85/337, la Comisión señala lo siguiente: si bien dicha Directiva, al menos en cuanto a determinadas disposiciones de la misma, produce efecto directo, no puede sin embargo ser invocada de manera eficaz en el marco del presente litigio. Aun cuando se aceptara que los recurrentes, o algunos de ellos, derivan derechos individuales de la Directiva en la esfera del Derecho nacional, esos derechos no llegan al punto de reconocerles la posibilidad de cuestionar ante el Tribunal de Primera Instancia la legalidad de un acto cual es la Decisión C(91) 440 o de individualizarles, a efectos del párrafo cuarto del artículo 173, con respecto al acto impugnado.

36 La Comisión refuta asimismo la afirmación contenida en el recurso de casación según la cual las organizaciones medioambientales recurrentes poseen legitimación activa puesto que, por un lado, uno o varios de sus miembros están afectados individualmente por el acto impugnado y, por otro, ellas mismas, en su condición de organizaciones representativas cuyo objeto es la protección del medio ambiente en la región de las Islas Canarias, poseen sin más requisito interés legítimo en cuantas cuestiones guardan relación con ese objeto. (28)

37 Asimismo, la Comisión observa que en el recurso de casación no se reitera el motivo aducido en primera instancia, según el cual al menos dos de los demandantes estaban legitimados por el hecho de haber presentado denuncias a la Comisión en relación con las condiciones de ejecución de la obra; de ello deduce que, de forma tácita, los recurrentes retiraron dicho motivo. Por último, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que, si finalmente anula el auto impugnado del Tribunal de Primera Instancia, se pronuncie de forma positiva sobre las otras dos excepciones de inadmisibilidad que propuso en el procedimiento de primera instancia. Llega a la conclusión de que el recurso que interpusieron los ya recurrentes en casación ante el Tribunal de Primera de Instancia únicamente podría ser estimado mediante la revisión del pertinente párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado.

38 Durante la vista, la Comisión señaló asimismo que la construcción de una de las dos unidades de producción de energía eléctrica comenzó en 1990, es decir, antes de que se planteara la cuestión de la financiación de la obra con cargo a fondos comunitarios. En consecuencia, los recurrentes hubieran debido proceder, desde aquel entonces, a actos encaminados a obstaculizar la ejecución de la obra o, al menos, a oponerse a su financiación, impugnando la Decisión C(91) 440 inicial de la Comisión. Sin embargo, no emplearon la diligencia debida y, por ese motivo, interpusieron un recurso a posteriori contra la Decisión relativa al mantenimiento de la financiación. El Agente de la Comisión señaló asimismo que el mantenimiento de la financiación de la obra fue decidido debido a que se consideró que no se había producido incumplimiento de las disposiciones de la Directiva 85/337; por tanto, la Comisión ejerció el control al que se había obligado mediante su Decisión C(91) 440 inicial.

39 Asimismo, la Comisión señaló que el ordenamiento jurídico comunitario ofrece a los sujetos de Derecho protección jurisdiccional también fuera de los estrechos límites del recurso del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado; a este respecto, recordó la reciente evolución jurisprudencial relativa al acceso de los ciudadanos a los archivos de las Instituciones comunitarias, al derecho de petición ante el Parlamento Europeo y al derecho de reclamación ante el Defensor del Pueblo. En cambio, a su juicio no cabe esperar que se reduzcan los obstáculos procesales del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado, ni se propuso tal cosa en el marco de la Conferencia Intergubernamental. C. Alegaciones del Reino de España

40 El Reino de España, por su parte, propone que se desestime el recurso de casación, formulando las alegaciones siguientes. Para empezar, invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la cuestión de la legitimación activa de los particulares, de la que deduce que un particular, para poder recurrir válidamente ante los órganos jurisdiccionales comunitarios, debe estar afectado individualmente por la decisión impugnada, en razón de determinadas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que le caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello le individualiza de una manera análoga a la del destinatario de esa decisión. En consecuencia, el Reino de España sostiene que únicamente pueden impugnarse los actos comunitarios que afectan a un círculo cerrado de personas, determinadas o determinables en el momento de la adopción del acto y cuyos derechos pretendía regular el autor del acto. Por este motivo, no basta con que sea posible determinar, más o menos exactamente, el número o, incluso, la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica la medida impugnada, si el demandante no se encuentra en una situación de hecho que le caracteriza e individualiza frente al acto impugnado, de forma análoga a la del destinatario. (29) Así pues, el Tribunal de Justicia únicamente reconoce el derecho a impugnar un acto comunitario a los destinatarios del mismo y a las personas asimilables a ellos.

41 Como consecuencia lógica de lo que antecede, los recurrentes, que no eran destinatarios del acto que impugnan ni pueden asimilarse a su destinatario, a saber, el Reino de España, carecen de legitimación activa y el Tribunal de Primera Instancia obró correctamente al declarar la inadmisibilidad de su recurso. Por este motivo, en principio, no tienen legitimación las organizaciones medioambientales recurrentes. Además, iría en contra del principio de legalidad declarar la admisibilidad de los recursos de las organizaciones medioambientales y, al mismo tiempo, la inadmisibilidad de los recursos de las personas físicas, es decir, reconocer a las organizaciones representativas un interés legítimo más amplio que el reconocido a los particulares. En lo que respecta a estos últimos, el Reino de España observa que tampoco tienen legitimación activa para impugnar la Decisión de la Comisión relativa al mantenimiento de la financiación. Por un lado, no invocan una situación de hecho o cualidad que les sea propia y les individualice de manera análoga a la del destinatario de la Decisión impugnada. (30)

42 En consecuencia, no pertenecen a un círculo cerrado de personas, determinadas o determinables en el momento de la adopción del acto, ni se encuentran en situación análoga a la de su destinatario. Ni siquiera quienes presentaron una denuncia ante la Comisión están individualizados por esa circunstancia, puesto que la Comisión no está obligada a incoar el procedimiento del artículo 169 del Tratado siempre que se presenta una denuncia a tal efecto. (31) Por todos los motivos que anteceden, el Reino de España se adhiere a la solución que acogió el Tribunal de Primera Instancia en su auto recurrido en casación.

43 Por otra parte, el Reino de España refuta la alegación de los recurrentes según la cual la insuficiencia del control de las infracciones cometidas por la Comisión en materia de protección del medio ambiente da lugar a un vacío en la tutela jurisdiccional. En efecto, sostiene que, de acuerdo con el sistema de los Tratados, los particulares disfrutan siempre de la protección legal que les garantiza el Juez nacional, quien es también Juez comunitario de Derecho común. Al mismo tiempo, sólo los Estados miembros y las Instituciones comunitarias poseen interés legítimo para solicitar la anulación de disposiciones de carácter general, como claramente lo indica el artículo 173 del Tratado y lo exige la jurisprudencia al respecto del Tribunal de Justicia. Además, tomando en consideración las características del presente asunto, el Reino de España entiende que en realidad los recurrentes tratan de fabricar un litigio ante los órganos jurisdiccionales comunitarios en el que, bajo la apariencia de la impugnación de la legalidad de un acto comunitario, se pretende de fondo obtener del Juez comunitario un pronunciamiento sobre la legalidad de un acto de las autoridades nacionales, anulándolo directamente. Más concretamente, los recurrentes no alegan interés económico alguno relacionado de manera directa con el modo de funcionamiento del FEDER sino, de forma genérica e indefinida, su interés en la protección del medio ambiente, que sólo puede resultar afectado por un acto de una autoridad nacional.

44 Es decir, aun cuando se aceptara que las autoridades españolas competentes incumplieron las disposiciones comunitarias relativas a la protección del medio ambiente, las cuales pasaron a ser disposiciones nacionales a raíz de la adaptación del ordenamiento jurídico interno a las mismas, en tal caso la autoridad nacional habría vulnerado una norma jurídica nacional y, por tanto, el litigio suscitado pertenecería a la competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales nacionales, que eventualmente podrían someter al Juez comunitario una cuestión, con carácter prejudicial, relativa a la interpretación de las disposiciones comunitarias pertinentes. (32) En conclusión, según el Reino de España, la Decisión controvertida de la Comisión constituye un mero acto de ejecución de la Decisión C(91) 440, que no lesiona ni puede lesionar el medio ambiente ni, en todo caso, los derechos que los recurrentes pudieran derivar de su protección. Por este motivo, en opinión del Reino de España, no cabe hablar de una lesión de los derechos de los ciudadanos derivados de la protección del medio ambiente.

45 El Reino de España subraya asimismo que, en su opinión, los recurrentes no tienen ni interés individual ni tampoco interés directo en impugnar el acto de la Comisión relativo al mantenimiento de la financiación. En este sentido, recuerda que la Decisión (C)91 440, al igual que cuantas fueron adoptadas en virtud de la misma, son de carácter financiero y presentan una relación sólo indirecta con el medio ambiente, del mismo modo que están relacionadas con cualquier ámbito de la actividad humana.

46 Por último, durante la vista ante el Tribunal de Justicia, el Agente del Reino de España sostuvo que no alcanza a apreciar la oportunidad del cambio jurisprudencial que proponen los recurrentes, que equivaldría a establecer una actio popularis en materia de medio ambiente. Asimismo, añadió que la protección del medio ambiente es uno de tantos bienes jurídicos en un sistema de Derecho y en modo alguno está justificado dispensarle un trato procesal diferente. VI. Mis puntos de vista sobre el recurso de casación

47 En un principio, estimo importante subrayar la originalidad del presente asunto. El Tribunal de Justicia ha de pronunciarse por vez primera sobre una serie de cuestiones jurídicas decisivas, que no fueron abordadas en el marco de los asuntos An Taisce y WWF UK/Comisión y Associazione agricoltori della provincia di Rovigo y otros/Comisión y otros, (33) cuyo objeto estaba relacionado con la protección del medio ambiente. La cuestión que nos ocupará a continuación está relacionada con la interpretación del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado. La controversia jurídica se centra en el requisito enunciado en esta disposición, según el cual para que una persona física o jurídica pueda impugnar decisiones de las Instituciones comunitarias dirigidas a otra persona, es necesario que dichas decisiones «le afecten directa e individualmente». Con esas palabras se estableció una limitación procesal de importancia al derecho de acción ante el Juez comunitario, que es también objeto de examen de oficio por parte de este último. (34) A mi entender, para abordar de la forma más completa el litigio del que conoce, el Tribunal de Justicia deberá dar respuesta a los siguientes interrogantes:

48 En primer lugar, ¿puede la Decisión impugnada de la Comisión «afectar» a los ahora recurrentes, en el sentido de que estos últimos pueden derivar un derecho o interés legítimo, acreedor a protección jurisdiccional, del bien que constituye la conservación del medio ambiente en el marco del ordenamiento jurídico comunitario? En segundo lugar, si la respuesta al primer interrogante fuese afirmativa, ¿obró correctamente el Tribunal de Primera Instancia al declarar que dicha Decisión no afectaba «individualmente» a las personas que la impugnaron? En tercer lugar, si la respuesta al segundo interrogante fuese negativa, ¿existía algún otro obstáculo que se opusiera a la admisibilidad del recurso inicialmente interpuesto? A. Sobre la posibilidad que tiene el ciudadano de la Comunidad de derivar un derecho o interés legítimo, acreedor a protección jurisdiccional, del bien que constituye la conservación del medio ambiente en el marco del ordenamiento jurídico comunitario

49 El párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado parte de la base de que la persona física o jurídica que interpone un recurso contra una decisión de una Institución comunitaria es titular de un determinado derecho o interés legítimo lesionado por el acto impugnado. Ese presupuesto -que no afecta a los litigantes privilegiados a que se refiere el párrafo segundo del mismo artículo- se considera habitualmente comprendido en la exigencia expresa de que el acto impugnado afecte directa o individualmente al demandante. Cuando el acto impugnado presenta dichas características, rara vez falta el requisito del interés legítimo. (35) En todo caso, la existencia de interés legítimo es uno de los elementos justificativos de la admisibilidad del recurso cuya concurrencia examina el Juez comunitario. (36)

50 Según mi parecer, esta es la cuestión que debe examinarse en primer lugar, precisamente en razón de las singularidades del presente asunto. Por otra parte, hasta la fecha el Juez comunitario no se ha pronunciado sobre la existencia de un «interés legítimo medioambiental». Por este motivo, procede determinar la posición que ocupa la cuestión de la protección del medio ambiente en el ordenamiento jurídico comunitario y analizar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre esta cuestión. a) La dimensión pública de la protección del medio ambiente

51 En una primera fase, no ha de cuestionarse que la garantía de la calidad del medio ambiente está directamente vinculada a lo que cabría denominar «interés público comunitario». El Juez comunitario ha proclamado en sus sentencias que «la protección del medio ambiente constituye uno de los objetivos esenciales de la Comunidad». (37) Esta postura también se sustenta en el propio tenor del Tratado. Tras la revisión de 7 de febrero de 1992, en el artículo 2 se dispone que «[l]a Comunidad tendrá por misión promover [...] un desarrollo [...] que respete el medio ambiente [...]». Con este fin, la acción de la Comunidad, de conformidad con lo establecido en la letra k) del artículo 3 del Tratado, implicará «una política en el ámbito del medio ambiente». Las líneas generales de dicha política se exponen en el Título XVI del Tratado; entre otras cosas, de conformidad con el artículo 130 R del Tratado, contribuirá a la «conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente», «la protección de la salud de las personas» y «la utilización prudente y racional de los recursos naturales». Asimismo, en el apartado 2 del artículo 130 R del Tratado se dispone que «[...] las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad». (38) Para la materialización de los objetivos enunciados en el artículo 130 R del Tratado, se han introducido regímenes específicos en el Derecho comunitario derivado, (39) cuya correcta aplicación incumbe al Juez comunitario.

52 De lo que antecede se infiere la dimensión pública del medio ambiente, componente del interés comunitario general, cuya defensa se deja, sobre la base del equilibrio inmutable del Tratado, al cuidado de los Estados miembros y de las Instituciones comunitarias. (40) Es decir, la protección del medio ambiente, tal como la salvaguardan el Derecho comunitario primario y la jurisprudencia básica del Tribunal de Justicia, constituye, en primer lugar, una obligación fundamental de los entes «públicos», (41) -si en esos términos cabe agrupar las Instituciones comunitarias y las autoridades nacionales- de cuyo cumplimiento, ciertamente, pueden derivarse también obligaciones más concretas de los particulares. (42)

53 En todo caso, el respeto de la legalidad comunitaria en sí, parte de la cual la constituye la obligación de protección del medio ambiente, no representa ipso facto un derecho o interés legítimo de la persona física o jurídica, para cuya salvaguardia pueda interponer un recurso con arreglo al párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado. El ordenamiento jurídico comunitario no reconoce una actio popularis, (43) ni siquiera en materia de medio ambiente. En consecuencia, no puede invocarse, en tanto que razón única de la legitimación activa, el vacío jurídico eventualmente derivado del hecho de que sea incierto que vayan a subsanarse determinadas infracciones de la Comisión cuando sólo tienen encomendado velar por su control jurisdiccional los Estados miembros y las Instituciones comunitarias, que en la práctica no están interesados en dicho control. b) El reconocimiento de derechos de los particulares en el Derecho comunitario derivado

54 No obstante, en el ordenamiento jurídico comunitario, la cuestión de la protección del medio ambiente no se agota en la existencia de una obligación general a cargo de las autoridades comunitarias y estatales. En el Derecho comunitario derivado, en el que directa o indirectamente se concretan las ambiciones de la Comunidad en materia de medio ambiente, se han creado en favor de los particulares determinados derechos específicos, con contenido concreto, cuya garantía corresponde a los órganos judiciales nacionales y comunitarios. (44) Dichos derechos se derivan habitualmente del efecto directo de las directivas que tienen por objeto la protección del medio ambiente. Por ejemplo, en el asunto Comisión/Alemania (C-131/88), (45) este Tribunal juzgó que la Directiva 80/68/CEE del Consejo, relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas, (46) «[...] tiende a garantizar una protección eficaz de las aguas subterráneas de la Comunidad y, para ello, obliga a los Estados miembros a adoptar, mediante disposiciones precisas y detalladas, un conjunto de prohibiciones, de regímenes de autorización y de procedimientos de control con el fin de impedir o de limitar los vertidos de determinadas sustancias. Por lo tanto, la finalidad de estas disposiciones de la Directiva es crear derechos y obligaciones de los particulares». En el marco de ese mismo asunto, el Abogado General Sr. Van Gerven observó que «[u]na adaptación clara y precisa del Derecho interno a las normas establecidas en la Directiva puede tener además una cierta importancia para terceros (por ejemplo, para las agrupaciones ecologistas o los ribereños) que deseen obtener o exigir de los poderes públicos o de otros particulares el cumplimiento de las prohibiciones y de las restricciones establecidas en la Directiva». (47)

55 La tendencia jurisprudencial hacia el reconocimiento a los particulares de derechos relacionados con la protección del medio ambiente o, al menos, de la posibilidad de invocar ante los órganos jurisdiccionales las obligaciones que el Derecho comunitario derivado impone a las autoridades nacionales se corrobora también en la reciente sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Associazione Italiana per il WWF y otros. (48) Se trataba en aquel caso de una cuestión prejudicial suscitada en el marco de un recurso interpuesto ante el Juez italiano por determinadas asociaciones para la protección de la naturaleza en contra de una decisión nacional por la que se aprobó un calendario cinegético; dichas asociaciones alegaron, entre otras cosas, que se habían vulnerado los principios contenidos en la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979 relativa a la conservación de las aves silvestres. (49) La cuestión planteada se refería a las condiciones en las que el artículo 9 de la Directiva facultaba a los Estados miembros para introducir excepciones a la prohibición general de cazar especies protegidas. Finalmente, el Tribunal de Justicia reconoció el efecto directo de dicho artículo, invocando su jurisprudencia reiterada según la cual «cuando las autoridades comunitarias obligan a los Estados miembros a observar un comportamiento determinado, mediante una Directiva, el efecto útil de esta disposición se vería debilitado si los justiciables no pudieran alegarla ante los órganos jurisdiccionales y éstos tomarla en consideración como elemento del Derecho comunitario». (50)

56 Según mi parecer, dicha sentencia constituye un ejemplo característico del modo en que la concreción de un objetivo general, cual es la protección del medio ambiente, mediante una serie de disposiciones del Derecho comunitario derivado termina por garantizar a los particulares la posibilidad de exigir judicialmente la conservación del medio ambiente, incluso en casos en que dicho derecho no está directa y expresamente consagrado por el legislador comunitario. (51)

57 Ese razonamiento sostienen también los recurrentes cuando afirman que la Directiva 85/337 creó determinados derechos en su favor, que fueron lesionados por la Decisión controvertida de la Comisión. Procede señalar que dicha Directiva constituye una de las más importantes conquistas del legislador comunitario tendentes a la protección del medio ambiente. Su finalidad, tal como se desprende del sexto considerando de su exposición de motivos, consiste en establecer una evaluación previa de los efectos importantes que determinados proyectos pueden tener en el medio ambiente. Con arreglo al artículo 3 de la Directiva, antes de conceder la autorización, los Estados miembros deben evaluar los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre el hombre, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje, los bienes materiales y el patrimonio cultural. Los recurrentes consideran que los artículos 2, 3, 6 y 8 de dicha Directiva salvaguardan determinados derechos a un colectivo de particulares que, en el artículo 6 de la Directiva, se describe con los términos «público interesado».

58 En efecto, el Tribunal de Justicia ha aceptado el efecto directo de los artículos 2, 3 y 8 de la Directiva. (52) En lo que respecta a la eficacia vinculante del apartado 2 del artículo 6 de la misma Directiva, el Abogado General Sr. Elmer, en sus conclusiones en el asunto Kraaijeveld y otros, (53) observó lo siguiente: «[s]egún el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva, incumbe a los Estados miembros procurar que toda solicitud de autorización, así como las informaciones recogidas sean disponibles al público y que el público interesado tenga la posibilidad de expresar su opinión antes de iniciarse el proyecto. Por lo tanto, la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de establecer un procedimiento de audiencia y reconoce a los particulares el derecho a ser oídos. En caso de que la aplicación de la Directiva por un Estado miembro tenga por efecto hacer que los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente soslayen una evaluación del impacto ecológico, se impedirá al ciudadano el ejercicio de su derecho a ser oído. De este modo, la defectuosa adaptación del ordenamiento jurídico del Estado miembro a una Directiva privará al ciudadano de un derecho que le confiere la Directiva. [...] A la luz de estas consideraciones estimo que el apartado 1 del artículo 2 y el apartado 2 del artículo 4 en relación con el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva confieren derechos a los particulares». (54)

59 Pienso que si se considerase que los recurrentes pertenecen al «público» al que puede afectar el proyecto de construcción de dos centrales eléctricas térmicas en las Islas Canarias, (55) son pues titulares de los derechos que les reconoce la Directiva 85/337. Dichos derechos son los que siguen: primero, la exigencia de que los proyectos de intervención en el medio ambiente se sometan, antes de concederse la autorización, a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones medioambientales; segundo, que los proyectos con mayor posibilidad de tener repercusiones en el medio ambiente, es decir, los enumerados en el Anexo I de la Directiva o, en determinadas circunstancias, en su Anexo II, se elaboren con arreglo al procedimiento descrito en los artículos 5 a 10 de la Directiva. Más concretamente, de dicho procedimiento se deriva el derecho, en primer lugar, a que la información recogida en virtud del artículo 5 se ponga a disposición del público; segundo, que el público interesado tenga la posibilidad de expresar su opinión antes de iniciarse el proyecto y, en tercer lugar, que dicha opinión deba tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización. En consecuencia, si el acto impugnado de la Comisión, por el que se decidió continuar financiando las obras controvertidas en España, vulnera dichos derechos, «afectaba» efectivamente a los recurrentes a efectos del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado y, en principio, los recurrentes obraron correctamente al impugnarlo. (56)

60 De lo que antecede se sigue que el Derecho comunitario derivado engendra, en favor de los particulares, unos especiales derechos satélite en torno a la protección del medio ambiente, cuya garantía puede sin duda exigirse en vía judicial. No obstante, si los derechos o intereses legítimos del ciudadano en relación con el medio ambiente exigibles en vía judicial se limitan a lo antes expuesto, la protección conferida por el ordenamiento jurídico comunitario es imperfecta y fragmentaria. En primer lugar, derechos o intereses legítimos susceptibles de ser amparados en vía jurisdiccional existen únicamente en aquellos casos en los que se han adoptado normas de Derecho comunitario derivado con efecto directo en el ordenamiento jurídico interno (57) y, por tanto, no pueden nacer cuando implican la imposición de una obligación a cargo de los particulares. (58) En segundo lugar, la invocación de los derechos antes referidos ante las Instituciones comunitarias, con objeto de que el Tribunal de Primera Instancia anule actos de estas últimas, se enfrenta en la práctica a obstáculos procesales especialmente elevados. (59) c) La existencia de una obligación especial de la Comisión de controlar si las obras financiadas son compatibles con la legislación comunitaria sobre medio ambiente

61 Al margen de cuanto reconoce el Derecho comunitario en favor de los particulares y a cargo (en principio) de las autoridades nacionales, soy del parecer de que, en determinados casos particulares, las normas comunitarias relacionadas con la protección del medio ambiente imponen directamente a las Instituciones comunitarias obligaciones concretas y claras, cuya observancia pueden exigir en vía jurisdiccional los particulares afectados. Una obligación de tal naturaleza incumbe a la Comisión, en virtud del Derecho comunitario primario y derivado, siempre que se propone financiar una acción con eventuales repercusiones en el medio ambiente, tal como sucedió en el caso de autos. Por otra parte, como correctamente observan los recurrentes, en relación con las obras de que se trata la Comisión reconoció mediante la Decisión C(91) 440 que dichas obligaciones le incumbían y, además, se obligó a respetarlas. No obstante, pasemos a examinar de forma más pormenorizada esta cuestión:

62 Empezaré observando que las disposiciones del Tratado referentes al medio ambiente no tienen el carácter de meras declaraciones de principios. En concreto, si bien el apartado 1 del artículo 130 R se refiere, con carácter general, a los objetivos a cuya consecución debe contribuir la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente y el apartado 2 enuncia los principios generales de dicha política, sin embargo, la última frase del párrafo primero del apartado 2 del artículo 130 R del Tratado parece imponer a las Instituciones comunitarias una obligación concreta y clara, que podría considerarse generadora de efectos directos en el ordenamiento jurídico comunitario. Se establece expresamente que «las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad».

63 Asimismo, procede señalar que dicha obligación no ha quedado en «papel mojado» sino que ha sido trasladada al Derecho comunitario derivado, en el marco de la legislación relativa a la financiación por la Comunidad de determinadas actividades con repercusiones en el medio ambiente. Como anteriormente se ha señalado, el artículo 7 del Reglamento nº 2052/88 dispone que: «las actividades que sean objeto de una financiación [...] deberán atenerse a [...] las políticas comunitarias, incluidas las que se refieren a [...] la protección del medio ambiente». Así, en lo que respecta a la financiación de la construcción de las dos centrales térmicas en las Islas Canarias, la Comisión estaba obligada a tener en cuenta el parámetro de la protección del medio ambiente y obró de forma correcta al contraer dicha obligación en su Decisión C(91) 440. (60)

64 Soy del parecer de que las precedentes obligaciones que incumben a la Comisión se derivan de un marco normativo que puede conferir a una determinada categoría de particulares el derecho a exigir en vía judicial el respeto de dichas obligaciones. Por otra parte, no es indiferente que el Juez comunitario haya declarado ya la necesidad de vincular las obligaciones que imponen a las autoridades nacionales las normas claras del derecho comunitario derivado relacionadas con la protección del medio ambiente con la posibilidad, para los particulares, de exigir en vía judicial la observancia de dichas obligaciones. Es esta la conclusión que se infiere de la jurisprudencia, antes citada, del Tribunal de Justicia relativa al efecto directo de las Directivas 80/68, 79/409 y 80/779. Más concretamente, dicha jurisprudencia pone de relieve la voluntad del Juez comunitario de no confiar la supervisión del respeto de dicho Derecho comunitario exclusivamente a la diligencia de los litigantes privilegiados del párrafo segundo del artículo 173 del Tratado, por entenderse que la referida legislación está vinculada a la protección de un determinado grupo de particulares. Pienso que la misma filosofía ha de inspirar al Tribunal de Justicia en los casos, como el presente, en que la norma comunitaria no se limita a imponer obligaciones a cargo de los Estados miembros sino que afecta directamente a la actuación de las Instituciones comunitarias. Por otro lado, la circunstancia de que no sea la propia Comisión quien interviene en el medio ambiente, por limitarse a financiar la intervención en el mismo, no significa necesariamente que sus correspondientes actos no puedan, eventualmente, afectar a determinados particulares, incluso de forma directa e individual. (61)

65 A mi entender, en el presente caso, deberá reconocerse que el respeto de la obligación específica y clara de la Comisión de tener en cuenta la conservación del bien que es el medio ambiente mediante el respeto de la legislación comunitaria pertinente, con ocasión de la financiación de las obras de que se trata en las Islas Canarias, no sólo le afecta a ella sino que interesa también a determinados particulares; estos últimos, eventualmente, pueden solicitar protección jurisdiccional en caso de vulneración de dicha obligación, siempre y cuando, por supuesto satisfagan los requisitos procesales para ello.

66 En conclusión, soy del parecer de que en el marco del presente asunto los recurrentes tenían la posibilidad de invocar ante el Tribunal de Primera Instancia, por un lado, la vulneración por parte de la Comisión de los derechos que les confiere la Directiva 85/337 y, por otro, el perjuicio que estiman se produjo por no haber examinado la Comisión, según afirman, antes de decidir mantener la financiación, si las obras de que se trata se estaban ejecutando de conformidad con la legislación comunitaria en materia de medio ambiente. Ciertamente, de lo que antecede no se sigue necesariamente la conclusión de que hubiera debido declararse la admisibilidad del recurso que en su día interpusieron los hoy recurrentes en casación ante el Tribunal de Primera Instancia. La admisibilidad de su recurso depende de que reunieran los requisitos del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado y, en particular, aquél según el cual el acto impugnado debe afectarles individualmente. Paso de inmediato al análisis de esta cuestión. B. Sobre si el acto impugnado afectaba individualmente a los recurrentes

67 Como se ha señalado anteriormente, en el auto recurrido el Tribunal de Primera Instancia llegó a la conclusión de que la Decisión impugnada no afectaba individualmente a los demandantes y, por ese motivo, declaró la inadmisibilidad del recurso. Mediante el presente recurso de casación, los recurrentes se dirigen contra esta conclusión del Tribunal de Primera Instancia.

68 Además, el Tribunal de Primera Instancia se basó en la reiterada jurisprudencia según la cual los sujetos distintos de los destinatarios de una Decisión sólo pueden alegar que les afecta individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que les caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello les individualiza de manera análoga a la del destinatario. Esta es la premisa mayor del razonamiento jurídico del Tribunal de Primera Instancia.

69 Los recurrentes expusieron también ante el Tribunal de Justicia su punto de vista según el cual el Juez comunitario debería, en especial en su caso, pasar por alto las estrictas restricciones procesales que se establecieron en su jurisprudencia antes citada. En este sentido, invocan la singularidad del interés legítimo medioambiental, la evolución registrada tanto en el plano nacional como en el internacional en el sentido de conferir la más eficaz protección jurisdiccional al bien jurídico que es el medio ambiente, y el riesgo del vacío jurídico que, en su opinión, crea el auto recurrido para su protección. Asimismo, proponen una serie de criterios que, en su opinión, deben ser apreciados por el Juez comunitario a la hora de pronunciarse sobre la admisibilidad de un recurso en el que se plantea una cuestión relativa a un atentado contra el medio ambiente.

70 Acto seguido, paso a examinar la corrección del auto recurrido del Tribunal de Primera Instancia, distinguiendo entre la postura que eligió con respecto a las personas físicas demandantes (b) y la que adoptó con respecto a las organizaciones medioambientales demandantes (c). No obstante, antes de adentrarme en esas cuestiones, estimo necesario referirme a una problemática expuesta por las partes -que, ciertamente, mantienen tesis opuestas- relacionada con la calidad y plenitud de la tutela jurisdiccional otorgada por los órganos jurisdiccionales nacionales (españoles) (a). a) Sobre la tutela jurisdiccional otorgada por los órganos jurisdiccionales nacionales en tanto que causa excluyente de la legitimación activa de los recurrentes

71 Habitualmente, la cuestión relativa a hasta qué punto una persona física puede solicitar y obtener amparo jurisdiccional en el marco de su ordenamiento jurídico nacional es una de las que se examinan en busca de la correcta interpretación y aplicación de los requisitos procesales del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado. Si bien, desde el punto de vista teórico, soy contrario a la apreciación de ese factor -puesto que la posibilidad de utilización de los medios de impugnación ante los órganos jurisdiccionales nacionales no excluye la posibilidad de poner en tela de juicio directamente ante los órganos jurisdiccionales comunitarios la legalidad de una Decisión de una Institución comunitaria, cuando concurren los requisitos procesales del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado- (62) estimo oportuno insistir en lo siguiente:

72 i) Para empezar, no estoy de acuerdo con la tesis expuesta por el Gobierno español, según la cual los recurrentes solicitaron al Juez comunitario que se pronunciara sobre la legalidad de un acto de una autoridad nacional y, por ese motivo, fabricaron el presente litigio en contra de una Decisión de la Comisión que, en realidad, no les afecta. A mi juicio, los recurrentes se dirigen exclusivamente contra un acto de una Institución comunitaria, imputando a esta última el incumplimiento de una norma de Derecho comunitario que, según su parecer, lesiona sus derechos e intereses legalmente acreedores a protección. (63) El hecho de que la Decisión impugnada de la Comisión estuviera relacionada con la ejecución de una obra de infraestructura en España no significa, necesariamente, que todos aquellos que deseen oponerse a dicho acto deban interponer un recurso ante los órganos jurisdiccionales españoles. Tampoco significa que dicho acto, al menos teóricamente, no pueda lesionar de forma independiente y autónoma, los derechos e intereses legítimos de determinados sujetos de Derecho, al margen de que existan también actos administrativos nacionales relativos a la ejecución de la misma obra contra los cuales los interesados disponen únicamente de los medios de impugnación que les otorga el Derecho nacional.

73 ii) Tanto la Comisión como el Gobierno español sostienen, asimismo, que los demandantes hubieran podido obtener una protección jurisdiccional satisfactoria de haberse limitado a hacer uso de los medios de impugnación nacionales, en el marco de los cuales hubieran podido poner en tela de juicio la legalidad de la Decisión de la Comisión de continuar financiando la acción, en cuyo caso, de albergar dudas, el Juez nacional hubiera remitido al Tribunal de Justicia la correspondiente cuestión prejudicial. Subrayan que dicha solución es la más indicada si se tiene en cuenta que el Juez nacional es el Juez comunitario de Derecho común.

74 Estimo oportuno señalar que, como se desprende de los autos y de la información facilitada por las partes durante la vista ante este Tribunal, algunos de los recurrentes trataron de obstaculizar la ejecución de la obra de referencia mediante la interposición de los correspondientes recursos ante los órganos jurisdiccionales nacionales competentes; los procedimientos de que se trata siguen hoy pendientes. Por el contrario, no está pendiente ante el Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial mediante la cual un órgano jurisdiccional nacional haya cuestionado la legalidad de la controvertida Decisión de la Comisión de continuar financiando las obras en las Islas Canarias. Por otro lado, no alcanzo a apreciar cómo podría plantearse la cuestión de la legalidad de dicho acto en el marco de un procedimiento nacional. Este último sólo puede referirse a la legalidad de las autorizaciones administrativas que fueron concedidas para la construcción de las centrales eléctricas o del estudio sobre las repercusiones medioambientales. No obstante, aunque excepcionalmente pudiera plantearse dicha cuestión adicional, (64) la protección que en su caso otorgaría el Juez nacional no tendría, sin lugar a dudas, la extensión y plenitud de la que los recurrentes obtendrían si se estimara su recurso ante el Tribunal de Primera Instancia. La apreciación del órgano jurisdiccional nacional no podría extenderse también a la cuestión de la legalidad de dicha financiación en sí misma ni, con mayor razón, conducir a la anulación de la Decisión de continuar financiando que adoptó la Comisión.

75 En conclusión, si los recurrentes satisfacen los requisitos procesales para impugnar la Decisión controvertida de la Comisión mediante un recurso con arreglo al párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado, las posibilidades de tutela jurisdiccional que les otorga el Derecho nacional, cualesquiera que sean, no obstaculizan en lo más mínimo su legitimación activa ante el Tribunal de Primera Instancia. b) Sobre la legitimación activa de los particulares recurrentes

76 Para empezar, soy del parecer de que los recurrentes no pueden impugnar, de forma fundada, la premisa mayor del razonamiento jurídico del Tribunal de Primera Instancia, sosteniendo que en su caso no debía aplicarse el párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado, tal como ha sido interpretado de forma reiterada por este Tribunal. El requisito de admisibilidad estricto y verdaderamente restrictivo, consistente en la exigencia de que el acto impugnado afecte individualmente a los recurrentes, fue establecido expresamente en el Derecho comunitario primario; correctamente interpretada esta disposición, el Tribunal de Primera Instancia exige de los sujetos de Derecho que no sean destinatarios de un acto de una Institución comunitaria que invoquen y demuestren la existencia de cualidades que les son propias o de una situación de hecho gracias a la cual se individualizan y diferencian con respecto a cualquier otro sujeto de Derecho. (65) Esa postura no puede resultar enervada ni por la singularidad del bien jurídico que constituye la protección del medio ambiente ni por lo invocado por los recurrentes en relación con la actual evolución, en la esfera del Derecho nacional e internacional, de la cuestión de la salvaguardia del medio ambiente. (66)

77 No obstante, los recurrentes alegan asimismo que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho, al interpretar erróneamente la norma procesal del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado y deducir conclusiones erróneas de la jurisprudencia al respecto de este Tribunal; este motivo de casación es admisible, y paso a examinarlo de inmediato. i) Datos jurisprudenciales existentes hasta la fecha

78 aa) Debo, a mi entender, referirme a la jurisprudencia de este Tribunal relativa a la interpretación y especificación del requisito procesal antes citado. En una primera fase, es obligado destacar que pese a la aparente semejanza entre sus sentencias, al menos en lo que respecta a su formulación, el Tribunal de Justicia no mantiene una doctrina jurisprudencial enteramente inmutable; (67) en efecto, está dispuesto a allanar los obstáculos procesales cuando la singularidad de un asunto lo requiere, en aras del otorgamiento de la tutela jurisdiccional más plena. (68)

79 Para empezar, la legitimación activa de los particulares no presenta dificultades especiales en los casos en que éstos han participado en la preparación del acto impugnado (69) o cuando el Derecho comunitario ha organizado un procedimiento específico con anterioridad a la adopción del acto impugnado, en el que dichos particulares pueden participar y presentar sus puntos de vista. Por este motivo se declaró la admisibilidad de un recurso interpuesto por una sociedad que había denunciado ante la Comisión un acuerdo celebrado entre sus competidores y contrario al artículo 85 del Tratado, contra la decisión de la Comisión por la que se estableció una excepción en favor de dicho acuerdo a las prohibiciones del apartado 1 del artículo 85 del Tratado, en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del mismo artículo. (70) Están asimismo legitimadas para recurrir ante el Tribunal de Primera Instancia las personas que han denunciado ante la Comisión una ayuda de Estado ilegal y presentado sus observaciones en el marco del procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado. (71)

80 La causa justificativa por la cual el Tribunal de Justicia aceptó, finalmente, la admisibilidad de los recursos en los casos antes citados se expresa de forma clara en la sentencia Cofaz/Comisión: (72) «Se desprende de una jurisprudencia constante que los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión solamente pueden alegar que ésta les afecta, en el sentido del párrafo segundo del artículo 173 cuando dicha decisión les concierne en razón de ciertas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que les caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, les individualiza de una manera análoga a la del destinatario [...]. Por lo que se refiere más particularmente a dicha situación de hecho, el Tribunal de Justicia ha establecido reiteradas veces que, en aquellos casos en los que un reglamento otorgue a las empresas denunciantes garantías procesales que les legitimen para solicitar de la Comisión que dé por probada una infracción a la normativa comunitaria, dichas empresas deben disponer de una vía de recurso destinada a proteger sus intereses legítimos [...]». (73)

81 Por el contrario, siempre que en el Derecho comunitario no se ha organizado dicho procedimiento, los particulares que se encuentran en una situación de hecho equivalente a la de los que acabo de mencionar difícilmente pueden obtener la tutela jurisdiccional de los órganos jurisdiccionales comunitarios. (74)

82 bb) En los restantes casos, los recursos de los particulares chocan con la reiterada doctrina del Tribunal de Justicia según la cual una medida no puede afectar individualmente a los demandantes cuando se aplica a situaciones objetivamente determinadas y produce efectos jurídicos con respecto a categorías de personas determinadas de forma general y abstracta. Asimismo, procede señalar que no debe confundirse dicho carácter objetivo de la lesión con el número de personas afectadas por el acto impugnado. Finalmente, un acto puede afectar a una sola persona sin que ello signifique que le afecte «individualmente» a efectos del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado. (75) Además, «[...] la posibilidad de determinar, con mayor o menor precisión, el número o incluso la identidad de los sujetos de derecho a los que se aplica la medida [...] no implica en absoluto que se deba considerar a estos sujetos como individualmente afectados por dicha medida, siempre que conste que esta aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por el acto de que se trate». (76)

83 cc) Asimismo, el Tribunal de Justicia parece aceptar que un acto afecta individualmente al demandante sólo cuanto éste pertenece a un «círculo cerrado» de sujetos de Derecho. Sin embargo, pienso que a este respecto la jurisprudencia del Tribunal da muestra de evoluciones y oscilaciones dignas de mención. 1) Inicialmente, como por ejemplo en los asuntos Toepfer y Getreide - Import Gesellschaft/Comisión (77) y Bock/Comisión, (78) el Tribunal de Justicia consideró como elemento decisivo para declarar la admisibilidad del recurso el hecho de que «el número e identidad de los importadores de tal modo afectados eran determinados y comprobables» desde antes de la fecha de adopción de la Decisión; asimismo, estimo que la Comisión estaba en condiciones de saber que su Decisión afectaba «exclusivamente» a los intereses y la posición de los referidos importadores. Por ello concluyó que «la situación de hecho así creada caracteriza [a dichos importadores] con respecto a cualquier otra persona y les individualiza de manera análoga a la del destinatario». (79) 2) A continuación, parece que el Tribunal de Justicia determinó el círculo cerrado de los demandantes potenciales, a los que afecta individualmente el acto impugnado, de forma más favorable a los particulares de lo que inicialmente se había aceptado. En el asunto Piraiki-Patraiki y otros/Comisión, (80) relativo a un recurso de anulación interpuesto por un grupo de exportadores griegos contra una Decisión de la Comisión por la que se autorizó a la República Francesa a adoptar medidas de salvaguardia contra la importación de hilos de algodón de origen griego, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente: «debe observarse que el hecho de haber celebrado, antes de la adopción de la Decisión controvertida, contratos cuya ejecución estaba prevista para los meses que abarcaba dicha Decisión constituye una situación de hecho que les caracteriza con respecto a cualquier otra persona afectada por dicha Decisión, dado que la ejecución de sus contratos resultó impedida, total o parcialmente, por la adopción de la Decisión». (81) Debe señalarse que, en el marco de dicho asunto, la Comisión cuestionó la admisibilidad de los recursos, invocando el hecho de que, cuando adoptó su Decisión, desconocía el número de contratos que se habían celebrado durante el período que cubría la referida Decisión. El Tribunal de Justicia declaró que «procede señalar que la respuesta que debe darse a la cuestión de si y en qué medida la Comisión conocía o podía conocer cuáles eran los exportadores griegos que habían celebrado contratos relativos al período de aplicación de la Decisión controvertida está estrechamente vinculada a la interpretación que se adopte del artículo 130 del Acta de adhesión y, en particular, a la cuestión de si la Comisión, antes de autorizar una medida de salvaguardia a efectos de esta disposición, está obligada a proceder a una investigación apropiada sobre los efectos económicos de la Decisión que ha de adoptar y sobre las empresas que resultarán afectadas por dicha Decisión». (82) Observo que, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia se alejó del requisito inicialmente formulado relativo a la definición del «círculo cerrado», de acuerdo con el cual se exige que los sujetos de Derecho integrantes del referido círculo cerrado fueran perfectamente conocidos por el autor del acto impugnado ya desde el momento de su adopción. Para llegar a esta postura, el Tribunal de Justicia tomó en consideración la naturaleza singular de las obligaciones que incumbían a la Comisión cuando adoptó la Decisión impugnada, así como las relaciones que existían entre dichas obligaciones y la protección de los intereses legítimos de los demandantes.

84 Dicha evolución jurisprudencial prosiguió y fue confirmada con la sentencia Sofrimport/Comisión. (83) Dicho asunto se refería a un recurso interpuesto por un importador de manzanas procedentes de Chile en contra de sendos Reglamentos de la Comisión por los que se suspendió la expedición de certificados de importación para dicha fruta y se fijaron cantidades para la importación de la misma. Pese a las conclusiones en sentido contrario del Abogado General, (84) el Tribunal de Justicia consideró que los importadores de manzanas de Chile que se encontraban, en el momento de la adopción del Reglamento controvertido, en curso de transporte «constituyen un círculo restringido, suficientemente caracterizado en relación a los demás importadores de manzanas chilenas, y que no puede ampliarse después de la entrada en vigor de las citadas medidas de suspensión». (85) Puede apreciarse, asimismo, que el Tribunal no se refiere a personas en número y de identidad determinados sino a un «círculo restringido, suficientemente caracterizado».

85 Para llegar a esa conclusión, el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta, al igual que en el asunto Piraiki-Patraiki y otros/Comisión antes citado, las obligaciones singulares que incumbían a la Comisión, en relación con la elaboración de su acto impugnado, derivadas del Derecho comunitario específicamente aplicable. En concreto, un Reglamento del Consejo imponía a la Comisión la obligación de tener en cuenta, en la adopción de medidas de salvaguardia, la situación especial de los productos en curso de transporte hacia la Comunidad. Merece asimismo mencionarse que en la sentencia Sofrimport/Comisión se señala expresamente que, dado que la norma comunitaria confiere una protección específica a una determinada categoría de importadores, «[...] éstos pueden por tanto exigir que dicha protección sea respetada y están legitimados para interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia con esta finalidad». (86)

86 La sentencia Sofrimport/Comisión presenta interés también desde otro punto de vista. En dicha resolución, el Tribunal de Justicia admitió que puede existir un «círculo cerrado» de sujetos de Derecho -legitimados para interponer recursos con arreglo al artículo 173 del Tratado- dentro de un «círculo abierto» de sujetos de Derecho, carentes de dicha facultad procesal. Es decir, no se exige que el acto comunitario afecte exclusivamente a los integrantes de dicho círculo cerrado (en el asunto Sofrimport/Comisión, un grupo específico de importadores), sino que puede también afectar, ciertamente de modo objetivo, a los sujetos de Derecho integrantes del círculo abierto de los importadores efectivos o potenciales. (87) No obstante, se requiere que dicho círculo cerrado sea «suficientemente caracterizado». (88) Para dicha caracterización, el Tribunal de Justicia se basó, en especial, en la naturaleza y alcance de las obligaciones de la Comisión derivadas de la legislación aplicable. 3) A continuación, llamo la atención sobre dos sentencias del Tribunal de Justicia que ponen de manifiesto la importancia que el Juez comunitario atribuye a los efectos que el acto impugnado puede tener en el demandante; dichos efectos pueden crear una situación de hecho que «individualiza» suficientemente al demandante.

87 En el asunto Extramet Industrie/Consejo, (89) un importador solicitó la anulación de un Reglamento por el que se impuso un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones a la Comunidad de determinados productos procedentes de China y de la Unión Soviética. La jurisprudencia existente hasta entonces establecía una diferencia entre, por un lado, los productores, exportadores y denunciantes y, por otro, los importadores independientes. En el caso de estos últimos, el Tribunal de Justicia consideraba de forma particularmente estricta la cuestión de la admisibilidad de los recursos. (90) Por consiguiente, Extramet, como importador independiente de calcio metal no podía considerarse afectada por el Reglamento impugnado en razón de dicha cualidad, que no le diferenciaba de cualquier otro agente económico que ya ejerciera o pudiera ejercer en el futuro esas mismas actividades. (91)

88 No obstante, el Abogado General Sr. Jacobs propuso al Tribunal de Justicia que removiera este obstáculo, señalando lo siguiente: «[...] opino que el Tribunal de Justicia debería reconocer que una medida que establece un derecho antidumping afecta directa e individualmente a toda empresa que pueda demostrar [...] que fue identificada explícita o implícitamente por la medida de que se trata [...]. A mi juicio, el Tribunal de Justicia debería explicar su jurisprudencia reconociendo expresamente que, para determinar la legitimación activa, al menos en el ámbito antidumping, no es preciso que el demandante considere la cuestión adicional de si la medida impugnada constituye en realidad un Reglamento o una Decisión. [...] Este enfoque concuerda con la finalidad del artículo 173, que es permitir que los particulares impugnen Decisiones que les afectan especialmente, al tiempo que limita la legitimidad activa para impugnar Reglamentos de modo que no haya riesgo de que una categoría ilimitada de demandantes solicite su anulación. [...]». (92)

89 Por su parte, el Tribunal de Justicia, tras recordar que un Reglamento antidumping puede afectar a operadores en razón de determinadas cualidades que les son propias y que les individualizan frente a cualquier otra persona, declaró que: «la demandante ha demostrado la existencia de un conjunto de elementos constitutivos de tal situación particular que la caracteriza, con respecto a la medida que se trata, frente a cualquier otro operador económico. En efecto, es el mayor importador del producto objeto de la medida antidumping y, al mismo tiempo, el que utiliza en último término este producto. Además, sus actividades económicas dependen, en gran medida, de estas importaciones y quedan afectadas seriamente por el Reglamento en litigio, habida cuenta del número limitado de productores del producto de que se trata y de que encuentra dificultades de abastecimiento ante el único productor de la Comunidad que, además, es su principal competidor por lo que respecta al producto transformado». (93)

90 En el asunto Codorníu/Consejo, (94) el Tribunal de Justicia hubo de pronunciarse sobre un recurso interpuesto por la mencionada sociedad española productora de vinos espumosos en contra de una disposición de un Reglamento mediante la cual se establecieron los requisitos para la utilización de la mención «crémant» para designar vinos espumosos. El Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad, sosteniendo que la referida medida tenía un carácter estrictamente reglamentario y no afectaba a la demandante, excepto por su cualidad de productor que utilizaba la mención «crémant», es decir, el mismo modo que afectaba a cualquier otro productor que se encontrase en idéntica situación. El Abogado General Sr. Lenz, en sus conclusiones relativas a dicho asunto, (95) comenzó por señalar que la medida impugnada, sin duda alguna, era de naturaleza normativa. No obstante, no consideró que debiera, sin más, declararse la inadmisibilidad del recurso, ni que procediera examinar detenidamente si la medida de que se trataba, aunque en términos generales tuviera carácter de Reglamento, era una Decisión respecto a la demandante. Por el contrario, examinó si la medida, finalmente, afectaba «individualmente» a la demandante. Para responder a esta cuestión, el Abogado General examinó, en primer lugar, si entre los operadores económicos que resultaban afectados por la prohibición de utilización de la mención «crémant» cabía identificar una categoría a la que perteneciera un número fijo de personas que no pudiera aumentar después de la adopción de la medida controvertida. En efecto, la sociedad demandante pertenecía a dicha categoría claramente determinada. (96) No obstante, dicho elemento no es suficiente puesto que, de conformidad con la jurisprudencia, se exige además la existencia de una relación específica entre la situación del demandante y la medida impugnada. Dicha relación específica, que permite también determinar el «círculo» de los demandantes potenciales con arreglo al párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado, puede ser la que se identificó en la sentencia Extramet Industrie/Consejo. El criterio decisivo es el de los efectos que una medida tiene en un agente económico concreto, que pueden diferenciarse de los efectos de la misma medida en otras personas. (97) Por último el Abogado General, tras apreciar todos los elementos aducidos por la demandante en relación con los efectos que en ella tenía la medida impugnada, concluyó que «la demandante ocupa un lugar destacado por encima del grupo de los operadores económicos afectados también por los efectos que esta medida genera para su empresa y que, por ello, resulta afectada individualmente». (98) A la misma conclusión llegó el Tribunal de Justicia, utilizando una motivación claramente más sucinta. (99)

91 En todo caso, no deben sobrestimarse la importancia y alcance de la ampliación de la jurisprudencia a la que procedió el Tribunal de Justicia en sus sentencias Extramet Industrie/Consejo y Codorníu/Consejo. Así lo deduzco, al menos, de la sentencia Buralux y otros/Consejo, antes citada. (100) En aquel asunto, el Tribunal se pronunció en casación sobre la corrección de un auto del Tribunal de Primera Instancia por el que se declaró la inadmisibilidad de un recurso dirigido a obtener la anulación de disposiciones de un Reglamento relativas a la vigilancia y control de los traslados de residuos en el interior de la Comunidad. El recurso lo interpusieron empresas especializadas en la recogida, transporte y vertido de residuos domésticos. El Abogado General propuso al Tribunal de Justicia que considerase admisible el recurso interpuesto por una de las empresas, basándose en los criterios de la sentencia Extramet Industrie/Consejo. (101) El Tribunal de Justicia no acogió dicha propuesta, por considerar decisivo el hecho de que los efectos jurídicos que podría producir el Reglamento impugnado afectaban a categorías de personas contempladas de manera general y abstracta.

92 No obstante, no soy del parecer de que en dicha sentencia el Tribunal de Justicia se desdijera de lo declarado en la sentencia Extramet Industrie/Consejo. El Tribunal deseaba excluir aquellos casos en los que la interpretación extensiva y la aplicación de las disposiciones procesales del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado conduciría a reconocer la impugnabilidad por los particulares de normas del Derecho comunitario y no de actos individuales. En otras palabras, en el asunto Buralux y otros/Consejo, el Tribunal de Justicia deseaba garantizar el carácter normativo del Reglamento, como también lo hizo en el asunto Deutz und Geldermann/Consejo. (102) ii) Las restricciones procesales del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado y la singularidad del presente litigio

93 aa) En una primera fase, examinaré si, sobre la base de las conclusiones de la jurisprudencia antes citada, cabría admitir que la Decisión impugnada de la Comisión, relativa al mantenimiento de la financiación de las obras de construcción de dos centrales eléctricas en las Islas Canarias, afecta individualmente a los recurrentes.

94 Como señalé anteriormente, en apoyo de su recurso, los recurrentes invocaron tanto las obligaciones específicas que incumben a la Comisión en la adopción del acto impugnado, que exigían de ella que controlase si el avance de las obras se estaba realizando de conformidad con el Derecho comunitario en materia de medio ambiente, como los derechos que a su juicio les confiere la Directiva 85/337, en el marco de la realización de un estudio sobre las repercusiones sobre el medio ambiente de obras como la examinada. Sin embargo, no discuten la corrección de la motivación del Tribunal de Primera Instancia, según la cual el hecho de que algunos de los particulares recurrentes presentaran una denuncia ante la Comisión o intercambiaran correspondencia con ésta no basta, por sí solo, para considerar que el acto impugnado les afectaba individualmente. (103) En consecuencia, no insistiré más sobre esta cuestión.

95 Sin embargo, cabría sostener que, si bien en la adopción de la Decisión impugnada no se contempla directamente la participación de los particulares interesados, (104) no obstante, como tal procedimiento participativo relacionado con la adopción de la Decisión impugnado debería considerarse el consagrado en el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva 85/337. (105) Es decir, si bien cabe que el Derecho comunitario no haya incluido a los particulares en el procedimiento de preparación de las Decisiones de la Comisión relativas a la financiación de una acción con consecuencias en el medio ambiente, no obstante, obliga a la Comisión a examinar, antes de continuar financiando una acción, si la acción de que se trata se está ejecutando de conformidad con las disposiciones comunitarias, entre las que se cuenta la establecida en la Directiva 85/337 por la que se prevé la participación del «público interesado» en la realización del estudio sobre las repercusiones en el medio ambiente. A partir de dichas obligaciones de la Comisión en relación con los derechos del «público interesado» que se establecen en la Directiva 85/337 podría alegarse que todos los integrantes de dicho «público interesado» están suficientemente individualizados con respecto al acto impugnado; es decir, se distinguen de cualquier otro sujeto de Derecho puesto que la Directiva 85/337 les otorga garantías procesales concretas, equivalentes a las que existían en los asuntos, antes citados, Cofaz/Comisión, Metro/Comisión y Matra/Comisión. (106) Dicho de otro modo, siguiendo un razonamiento muy similar, de la obligación específica de la Comisión de controlar si la acción financiada avanza con arreglo a la legislación comunitaria sobre medio ambiente -y, por tanto, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 85/337- sería posible deducir que las personas a las que confiere derechos la Directiva 85/337 constituyen un «círculo cerrado» y, por consiguiente, poseen legitimación activa, de forma equivalente a las de los casos que dieron lugar a los asuntos Piraiki-Patraiki y otros/Comisión y Sofrimport/Comisión. (107)

96 No puedo adherirme a esta postura o, cuando menos, soy del parecer de que carece de fundamento en la jurisprudencia hasta ahora existente. Las garantías procesales que invocan los recurrentes están contenidas en el texto de una Directiva y no de un Reglamento, a diferencia de las disposiciones que examinó el Tribunal de Justicia en sus sentencias, antes citadas, Cofaz/Comisión o Metro/Comisión. Esta diferencia no carece de importancia. Los Reglamentos y las Directivas no tienen la misma eficacia vinculante en cuanto a su contenido. Además, en los casos en que el Tribunal de Justicia se ha basado en la existencia de garantías procesales para aceptar la legitimación activa de los demandantes, se trataba de un procedimiento estrictamente de Derecho comunitario, organizado exclusivamente por las Instituciones comunitarias. Por el contrario, el procedimiento de realización del estudio de las repercusiones sobre el medio ambiente es de carácter nacional, se rige por normas de origen tanto nacional como comunitario y está confiado a las autoridades nacionales. Ahora bien, al margen de dichas diferencias, (108) difícilmente puede relacionarse el procedimiento previsto en la Directiva 85/337 con el de adopción de la Decisión impugnada de la Comisión, para el que no se contempla directamente ninguna participación de los particulares interesados. Por último, de la naturaleza de la obligación que incumbía a la Comisión en el marco de la adopción del acto impugnado no se infiere que un grupo de particulares posean legitimación activa para recurrir contra eventuales incumplimientos de esa obligación. Esta última consiste en controlar la aplicación de la legislación comunitaria por parte de las autoridades nacionales que ejecutan los proyectos de acciones financiadas y no se refiere expresamente a la protección de determinados sujetos de Derecho. Sin embargo, aun cuando se considere que la obligación de control, por extenderse también a la correcta aplicación de la Directiva 85/337, incluye también aquellas disposiciones