Conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas el 29 de marzo de 2000. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Helénica. - Incumplimiento - Directiva 96/97/CE - Aplicación del principio de igualdad - de trato entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de seguridad social - No adaptación del Derecho interno. - Asunto C-457/98.



Recopilación de Jurisprudencia 2000 página I-11481



Conclusiones del abogado general

I. Objeto del recurso y procedimiento administrativo previo

1. Con este recurso, interpuesto con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado al no haber adoptado y, con carácter subsidiario, no haber comunicado a la Comisión, dentro del plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse plenamente a la Directiva 96/97/CE (en lo sucesivo, «Directiva 96/97»).

2. La Directiva 96/97 tiene por objeto adaptar las disposiciones de la Directiva 86/378/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1986, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de seguridad social (en lo sucesivo, «Directiva 86/378»), a la serie de sentencias del Tribunal de Justicia iniciada con la dictada en el asunto Barber. Con arreglo a su artículo 3, apartado 1, los Estados miembros estaban obligados a adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva a más tardar el 1 de julio de 1997, y a comunicar inmediatamente a la Comisión la adopción de dichas normas.

3. Al no recibir comunicación alguna del Gobierno griego relativa a la adaptación del derecho interno a la Directiva 96/97, y al no disponer de ninguna información que le permitiera considerar que dicha adaptación se había producido, la Comisión estimó que la República Helénica había incumplido las obligaciones derivadas del artículo 3, apartado 1, de la mencionada Directiva, y decidió iniciar el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado CE. En su escrito de requerimiento de 9 de septiembre de 1997, la Comisión, tras recordar a la República Helénica sus obligaciones en virtud de la Directiva 96/97 y del Tratado CE, le señaló un plazo de dos meses para que presentara sus observaciones.

4. Las autoridades griegas no contestaron al escrito de requerimiento. Por ello, el 12 de enero de 1998, la Comisión dirigió a la República Helénica un dictamen motivado, en el que reiteraba las observaciones contenidas en el escrito de requerimiento y le señalaba un plazo de dos meses para adoptar las normas necesarias para atenerse a las obligaciones derivadas de la Directiva.

5. Ante la falta de respuesta de las autoridades griegas a los cargos formulados en el dictamen motivado, la Comisión interpuso, el 15 de diciembre de 1998, el presente recurso.

II. Alegaciones de las partes

6. La Comisión sostiene que la República Helénica ha infringido los artículos 189 y 5 del Tratado CE (actualmente artículos 249 CE y 10 CE) al no haber adoptado las medidas necesarias para adaptar plenamente su derecho interno a la Directiva.

7. El Gobierno demandado niega que se haya producido un incumplimiento. En primer lugar, afirma que en el ordenamiento jurídico griego no existen, en principio, «regímenes profesionales de seguridad social», a los efectos de las Directivas 86/378 y 96/97.

Tras señalar que la normativa comunitaria no aporta una definición clara de dichos regímenes, el Gobierno helénico explica que los regímenes griegos de seguridad social están regulados por ley. Todas las personas que entran en el ámbito de aplicación ratione personae de la legislación de que se trata están, obligatoriamente y de pleno derecho, comprendidas en el programa de la seguridad social.

El sistema nacional de seguridad social ha sido establecido en Grecia a través de regímenes específicos para cada sector profesional. Por su parte, el Régimen General de Seguridad Social de los trabajadores por cuenta ajena, gestionado por el Idrima Koinonikon Asfaliseon, cubre a los trabajadores que no están asegurados en el marco de un régimen específico. Según el Gobierno helénico, tanto el régimen general como los regímenes específicos son «regímenes legales» y se les aplica, por tanto, el Reglamento (CEE) nº 1408/71.

El carácter legal de dichos regímenes se demuestra por el hecho de que su creación y funcionamiento se deciden sin consultar a los interlocutores sociales. Lo mismo sucede por lo que se refiere a la determinación de los tipos de cotización o de la cuantía de las pensiones. Además, los interlocutores sociales disponen de un margen muy limitado para regular las pensiones en los convenios colectivos, como se desprende, en particular, del artículo 3 de la Ley nº 1876/1990, en su versión modificada por la Ley nº 1902/1990.

En la dúplica, el Gobierno supuestamente infractor ha añadido que el carácter legal de los regímenes griegos de seguridad social resulta también del artículo 22, apartado 4, de la Constitución helénica, tal como ha sido interpretado por el Symvoulio tis Eprikateias (Consejo de Estado). Asimismo, se refiere al artículo 22 de la Ley nº 2084/1992, según el cual los tipos de las cotizaciones a la seguridad social, pagadas por los empresarios, por los trabajadores y por el propio Estado, son uniformes para todos los regímenes de seguridad social, y su importe se fija por ley.

8. En segundo lugar, el Gobierno demandado alega que se han tomado ya iniciativas legislativas para adaptar el derecho interno a la Directiva 96/97, a pesar de la dificultad derivada de la mencionada inexistencia en Grecia de regímenes profesionales de seguridad social.

Se refiere, en concreto, a la Ley nº 2676/1999, cuyo artículo 81 ha añadido un apartado 3 al artículo 5 de la Ley nº 1414/1984 que establece:

«3. Será nula toda cláusula de un convenio colectivo o de un reglamento interior de empresa que establezca una distinción en función del sexo del trabajador a los efectos de la aplicación de los regímenes profesionales de seguridad social.»

9. En tercer lugar, el Gobierno helénico señala que las autoridades griegas continúan examinando con atención la posibilidad de incluir, en el ámbito de aplicación de la Directiva 96/97, otros regímenes existentes o que puedan ser creados en el futuro. En concreto, considera que la Directiva 96/97 podría tal vez aplicarse a los contratos de seguros privados colectivos, celebrados entre empresarios y trabajadores en determinados sectores de actividad. Afirma, no obstante, que, en cualquier caso, dichos contratos no contienen cláusulas discriminatorias por razón del sexo.

10. Por último, el Gobierno demandado subraya las consecuencias negativas que podrían derivarse de considerar «regímenes profesionales» a los regímenes griegos de seguridad social.

Por una parte, se impediría la coordinación total con los regímenes de seguridad social de los demás Estados miembros en el marco de los Reglamentos nº 1408/71 y nº 574/72, lo que perjudicaría a la libre circulación de personas. A este respecto, el Gobierno helénico indica que todos los regímenes griegos de seguridad social están incluidos en el ámbito de aplicación material de dichos Reglamentos, razón por la cual no se aplica en ese Estado la reciente Directiva 98/49/CE, de acuerdo con la declaración formulada por la República Helénica durante los trabajos preparatorios en el seno del grupo de cuestiones sociales del Consejo.

Por otra parte, se trastornarían, incluso con efecto retroactivo, políticas nacionales, así como los presupuestos de todos los regímenes griegos de seguridad social.

III. Análisis jurídico

11. Las alegaciones del Gobierno helénico me parecen poco convincentes, por las razones que expongo a continuación.

12. Por lo que se refiere a la supuesta inexistencia en el ordenamiento jurídico griego de «regímenes profesionales de seguridad social» a los efectos de las directivas comunitarias, quiero señalar, ante todo, que el propio Gobierno helénico no parece estar muy convencido de su alegación. Así, en su escrito de contestación a la demanda, afirma que «los "regímenes profesionales de seguridad social", tal como se describen en las Directivas 86/378/CEE y 96/97/CE, no existen en principio en el ordenamiento jurídico griego». En la dúplica, reitera que «la gran mayoría -si no la totalidad- de los regímenes de seguridad social en Grecia son regímenes "legales"».

Lo único que puede deducirse de estas afirmaciones es que la mayoría de los regímenes griegos de seguridad social son legales. En cambio, se infiere también que existen otros regímenes -que el Gobierno califica de «especiales»- que podrían quedar comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva.

13. De hecho, como señala acertadamente la Comisión, la existencia en la República Helénica de regímenes profesionales de seguridad social a los efectos de la Directiva ha sido confirmada de manera explícita por el Tribunal de Justicia en el asunto Evrenopoulos, referido al régimen de seguros sociales de la Dimossia Epicheirissi Ilektrismou (empresa pública de electricidad; en lo sucesivo, «DEI»).

14. DEI y el Gobierno helénico sostuvieron en aquel asunto que el régimen de seguros sociales de DEI era un régimen legal que no estaba comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 119 del Tratado CE (los artículos 117 a 120 del Tratado CE han sido sustituidos por los artículos 136 CE a 143 CE). A este respecto, DEI subrayó que el régimen había sido creado directamente y se regía exclusivamente por la Ley y que la empresa misma lo gestionaba en calidad de persona jurídica de derecho público; que el régimen no había sido creado ni por decisión unilateral del empresario ni en virtud de negociación o concertación con los representantes de los trabajadores; que sus modalidades de funcionamiento estaban vinculadas a razones de política social y no a la relación de empleo; y, por último, que no revestía carácter complementario con respecto a ningún otro régimen de seguridad social, pues las prestaciones que confería no sustituían, ni total ni parcialmente, a las atribuidas por ningún régimen de seguridad social. Habida cuenta de estas consideraciones, DEI y el Gobierno helénico estimaban que el régimen no correspondía a los criterios sentados por el Tribunal de Justicia para interpretar el concepto de «retribución» en el sentido del artículo 119 del Tratado CE.

15. El Tribunal de Justicia no acogió estas alegaciones. Recordó que el criterio consistente en determinar que la pensión se abona al trabajador por razón de la relación de trabajo que le vincula a su antiguo empresario, es decir, el criterio del empleo, extraído del propio tenor del artículo 119, es el único que puede revestir carácter decisivo. Además señaló que, aunque no se puede dar a ese criterio un carácter exclusivo, puesto que las pensiones abonadas por regímenes legales de seguridad social pueden tener en cuenta, total o parcialmente, la retribución de la actividad, las consideraciones de política social, de organización del Estado, de ética, o incluso las preocupaciones de carácter presupuestario que influyeron o pudieron influir en el establecimiento por el legislador nacional de un régimen, no pueden prevalecer si la pensión sólo afecta a una categoría particular de trabajadores, si guarda relación directa con los años de servicio cumplidos y si su cuantía se calcula basándose en el último sueldo. Por otra parte, el Tribunal recordó que una pensión de viudedad prevista en un plan de pensiones de empresa es una ventaja que procede de la participación del cónyuge del superviviente en el plan y está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 119.

16. De lo anterior dedujo el Tribunal que una pensión de viudedad reconocida en un plan de pensiones de empresa como la prevista en el DEI, que depende, esencialmente, del empleo que ocupaba la esposa del interesado, se asimila a la retribución que percibía esta última y se encuentra comprendida en el ámbito del artículo 119 del Tratado.

17. De esta sentencia se infiere con claridad que, en contra de lo afirmado por el Gobierno helénico, existen en Grecia regímenes profesionales de seguridad social a los efectos de las Directivas 86/378 y 96/97. Considero, pues, que debe desestimarse la primera alegación del referido Gobierno.

18. En cuanto a la segunda alegación, basada en la adopción de la Ley nº 2676/1999, debo señalar que, con independencia de si las disposiciones de esa Ley pueden o no considerarse una adaptación suficiente del derecho interno a la Directiva 96/97, basta decir, a los efectos del presente procedimiento, que fue publicada en el Diario Oficial de la República Helénica el 5 de enero de 1999, con posterioridad por tanto al término del plazo señalado a los Estados miembros en la Directiva 96/97, y a la interposición del recurso por la Comisión. Es jurisprudencia reiterada que el Tribunal de Justicia no puede tomar en consideración las medidas adoptadas por un Estado miembro para cumplir sus obligaciones después de la fecha de la interposición del recurso.

19. Asimismo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que no responde a la obligación impuesta a los Estados miembros por una disposición de una directiva que consista en comunicar inmediatamente a la Comisión cualquier información útil relativa a las medidas adoptadas para adaptar el derecho interno, el hecho de que el Estado miembro indique, por primera vez en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, las medidas nacionales que, según él, garantizan la ejecución de la directiva.

20. Por estas razones, debe desestimarse, a mi juicio, la segunda alegación del Gobierno helénico.

21. Procede también desestimar su tercera alegación. En mi opinión, el «examen atento» que el Gobierno helénico pueda estar realizando para, llegado el caso, aplicar la Directiva 96/97 a otros regímenes existentes, o que puedan ser creados en el futuro, no constituye un cumplimiento correcto de la mencionada Directiva. Tampoco resulta convincente la afirmación general de que los contratos de seguros privados colectivos, celebrados entre empresarios y trabajadores en determinados sectores de actividad, y a los que, según el Gobierno helénico, tal vez les sea aplicable la Directiva 96/97, no contienen cláusulas discriminatorias por razón del sexo. Como ha declarado el Tribunal de Justicia, «es esencial que todos los Estados miembros den a las directivas una ejecución enteramente ajustada a la exigencia de seguridad jurídica y, en consecuencia, incorporen los términos de las directivas a disposiciones internas que tengan carácter vinculante».

22. En cuanto a la última alegación del Gobierno demandado, basada en las consecuencias que podría tener la aplicación de las disposiciones de la Directiva 96/97 a los regímenes griegos de seguridad social, quisiera hacer las siguientes observaciones.

23. Para empezar, debo subrayar, aunque parezca obvio, que la sentencia condenatoria que dictará, en su caso, el Tribunal de Justicia no obligará a las autoridades griegas, en modo alguno, a aplicar la Directiva a los regímenes legales de seguridad social. A lo que está obligado dicho Estado miembro es a adoptar las normas pertinentes para garantizar la aplicación de la Directiva 96/97 a los regímenes profesionales, determinados con arreglo a las disposiciones de esa Directiva.

24. El Gobierno helénico se lamenta de que no podrá seguir aplicando los Reglamentos nº 1408/71 y nº 574/72 a aquellos regímenes de seguridad social que, sobre la base de la sentencia que dicte el Tribunal de Justicia, deban considerarse incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 96/97. Con este argumento, parece sugerir la conveniencia de no aplicar las normas previstas en las Directivas 86/378 y 96/97 para garantizar la igualdad de trato entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de seguridad social, con el fin de proteger la libre circulación de personas.

25. Personalmente, considero que lo que deben hacer los Estados miembros es aplicar de manera correcta las normas del derecho comunitario. Los Reglamentos nº 1408/71 y nº 574/72 deben aplicarse a todos los regímenes legales de seguridad social comprendidos en su ámbito de aplicación material, tal como se define en el artículo 4 del Reglamento nº 1408/71, y sólo a ellos. Del mismo modo, las modificaciones introducidas en la Directiva 86/378 por la Directiva 96/97 deben aplicarse a todos los regímenes profesionales de seguridad social que cumplan los requisitos exigidos para ser considerados como tales y que estén comprendidos en su ámbito de aplicación material, delimitado en el artículo 4 de la Directiva 86/378. Calificar de régimen legal a un régimen profesional de seguridad social con el fin de favorecer la libre circulación de personas supone infringir no sólo la Directiva 96/97, sino también los Reglamentos nº 1408/71 y nº 574/72, ya que éstos se aplican únicamente a los regímenes legales de seguridad social.

26. Lo mismo puede decirse respecto a la Directiva 98/49. Sin entrar a valorar la afirmación de que esa Directiva no se aplicará en Grecia con arreglo a la declaración que el Gobierno helénico asegura haber realizado en el seno del Consejo, lo que no es objeto del presente procedimiento, baste decir que dicha Directiva tiene un ámbito de aplicación material distinto al de la Directiva 96/97.

27. Tampoco puede acogerse el argumento del Gobierno helénico basado en las consecuencias que tendría una sentencia condenatoria para políticas nacionales y para los presupuestos de todos los regímenes griegos de seguridad social. Debo recordar, a este respecto, que, con arreglo a la jurisprudencia de este Tribunal, un Estado miembro no puede alegar dificultades prácticas o administrativas para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por las directivas comunitarias. Lo mismo sucede con las dificultades económicas, que corresponde superar a los Estados miembros adoptando las medidas adecuadas.

28. Aunque el Tribunal de Justicia no ha descartado que una imposibilidad absoluta de cumplir las obligaciones dimanantes de una directiva pueda justificar un incumplimiento de ésta, el Gobierno helénico no ha demostrado, en el presente caso, la existencia de tal imposibilidad.

IV. Costas

29. Dado que debe estimarse el recurso de la Comisión, corresponde a la parte demandada abonar las costas, de conformidad con el artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.

V. Conclusión

30. A tenor de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que, estimando el presente recurso:

1) Declare que, al no haber adoptado o no haber comunicado a la Comisión, dentro del plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse totalmente a la Directiva 96/97/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1996, por la que se modifica la Directiva 86/378/CEE relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de seguridad social, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE.

2) Condene en costas a la República Helénica.