SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE 30 DE JUNIO DE 1992. - REPUBLICA ITALIANA CONTRA COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - RECURSO DE ANULACION - AYUDAS DE ESTADO - ESCRITO DE INICIACION DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO POR EL APARTADO 2 DEL ARTICULO 93 - ACTO IMPUGNABLE. - ASUNTO C-47/91.



Recopilación de Jurisprudencia 1992 página I-04145

Edición especial sueca página I-00145

Edición especial finesa página I-00191



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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Recurso de anulación - Actos susceptibles de recurso - Actos que producen efectos jurídicos - Decisión de someter una ayuda de Estado al procedimiento de examen de la compatibilidad de las ayudas nuevas con el mercado común

(Tratado CEE, arts. 93, ap. 3 y 173)

Índice

La decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento de examen contradictorio de la compatibilidad con el mercado común de una ayuda de Estado, previsto por el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, de la que resulta automáticamente la obligación de suspender el abono de la ayuda, produce efectos jurídicos dado que implica una opción de la Comisión entre su calificación como ayuda existente o como ayuda nueva a las cuales corresponden procedimientos diferentes.

Semejante decisión no constituye, por otra parte, una simple medida preparatoria, contra cuya ilegalidad garantice una protección suficiente el recurso de anulación contra la Decisión que ponga fin al procedimiento, puesto que, por una parte, una Decisión por la que se declare la compatibilidad de la ayuda con el Tratado o el recurso que cabe interponer contra una Decisión de la Comisión por la que se declare su incompatibilidad no conseguirían eliminar las consecuencias irreversibles que produciría un retraso en el abono de la ayuda causado por respetar la prohibición establecida en la última frase del apartado 3 del artículo 93 y, por otra parte, cuando las medidas calificadas por la Comisión como ayudas nuevas han sido ejecutadas, los efectos jurídicos vinculados a tal calificación tienen carácter definitivo, en el sentido de que es imposible legalizar a posteriori los actos de ejecución de la ayuda, adoptados en contra de la prohibición impuesta por la última frase del apartado 3 del artículo 93.

Por todo ello, dicha decisión constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 173 del Tratado.

Partes

En el asunto C-47/91,

República Italiana, representada por el Profesor Luigi Ferrari Bravo, Jefe del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. P.G. Ferri, avvocato dello Stato, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. A. Abate, Consejero Jurídico principal, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Roberto Hayder, representante de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandada,

que tiene por objeto la anulación del escrito de 23 de noviembre de 1990, mediante el cual la Comisión de las Comunidades Europeas comunicó al Gobierno italiano su decisión de iniciar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado contra la decisión de las autoridades italianas, de 12 de abril de 1990, de conceder unas ayudas a la sociedad Italgrani,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; R. Joliet, F.A. Schockweiler, F. Grévisse y P.J.G. Kapteyn, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco, M. Zuleeg y J.L. Murray, Jueces;

Abogado General: Sr. W. Van Gerven;

Secretario: Sr. J.A. Pompe, Secretario adjunto;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes de las partes en la vista celebrada el 4 de febrero de 1992;

oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 18 de marzo de 1992;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 31 de enero de 1991, la República Italiana solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de la decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento de examen previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, que le fue comunicada mediante escrito de 23 de noviembre de 1990.

2 De los autos se deduce que la Ley italiana nº 64/86, de 1 de marzo de 1986, que regula las intervenciones extraordinarias a favor del Mezzogiorno, estableció un régimen general de ayudas a favor de la región del Mezzogiorno durante un período de nueve años. Conforme al apartado 3 del artículo 93 del Tratado, dicho régimen fue sometido a la Comisión, que lo aprobó -por lo menos en cuanto a las disposiciones con arreglo a las cuales se concedieron posteriormente las ayudas a la sociedad Italgrani- mediante su Decisión 88/318/CEE, de 2 de marzo de 1988, relativa a la Ley nº 64/86, de 1 de marzo de 1986, sobre el régimen general de la intervención extraordinaria en el Mezzogiorno (en lo sucesivo, "Decisión de aprobación del régimen general italiano"; DO L 143, p. 37). El artículo 9 de dicha Decisión ordenó sin embargo a la República Italiana que respetara las disposiciones y los Reglamentos entonces vigentes o que adoptaran las Instituciones comunitarias en materia de coordinación de los diferentes tipos de ayuda en los sectores de la industria, la agricultura y la pesca.

3 A raíz de esta Decisión, las autoridades italianas concedieron unas ayudas individuales a la sociedad Italgrani, que tiene su domicilio social en Nápoles y cuya actividad es la transformación de cereales. Dichas ayudas fueron objeto de un "contrato de programa" en el sentido de la Ley nº 64/86, de 1 de marzo de 1986, celebrado entre el Ministro para las intervenciones en el Mezzogiorno y la sociedad Italgrani y que fue ratificado el 12 de abril de 1990 por el Comité Interministerial para la coordinación de la política industrial (en lo sucesivo, "CIPI").

4 Dicho contrato, que consistía en un programa integrado de producción a partir de cereales, frutas, soja y remolacha, incluía varios capítulos: construcción de instalaciones industriales, de centros de investigación, realización de proyectos de investigación, así como la formación del personal de la industria. Los mecanismos de intervención que establecía variaban en función del sector de que se tratara: subvenciones en capital, bonificaciones de intereses o financiaciones a tipo reducido. Las ayudas previstas a favor de Italgrani ascendían a un total de 522.300 millones de LIT y estaban destinadas a financiar inversiones por una cuantía de 964.500 millones de LIT.

5 El 26 de julio de 1990, tras una queja formulada por Casillo Grani, sociedad que compite con Italgrani, la Comisión solicitó a las autoridades italianas que le proporcionaran información acerca de estas ayudas.

6 El 7 de septiembre de 1990, las autoridades italianas comunicaron la decisión del CIPI de 12 de abril de 1990. Se presentaron informes complementarios el 28 de septiembre de 1990, durante una reunión, y los días 4 y 14 de octubre siguientes, mediante cartas.

7 Mediante escrito de 23 de noviembre de 1990, la Comisión anunció al Gobierno italiano su decisión de iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado contra la totalidad de las ayudas concedidas a la sociedad Italgrani, exceptuando las ayudas relativas al alcohol agrícola y la cría de ganado porcino, y emplazó a dicho Gobierno para que presentara sus observaciones. La Comisión consideró, en efecto, que, después de un primer examen de los documentos que le habían sido remitidos, no parecía que tales ayudas pudieran acogerse a ninguna de las excepciones previstas en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado. En los motivos de su decisión, exponía, además, que albergaba dudas acerca de la observancia por parte del Gobierno italiano de dos reservas que impuso en la Decisión de aprobación del régimen general italiano. La primera se refiere a la "intensidad" de las ayudas, la segunda trata de las exclusiones y limitaciones establecidas en el artículo 9 de dicha Decisión y que son de aplicación cuando las ayudas se destinan a los productos mencionados en el Anexo II del Tratado. El escrito de 23 de noviembre de 1990 "recordaba", por otra parte, al Gobierno italiano que "en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE, no se podrán ejecutar las medidas proyectadas antes de que en el procedimiento establecido en el apartado 2 de dicho artículo se haya tomado una Decisión definitiva".

8 Los Estados miembros y los demás interesados fueron informados del inicio del procedimiento dispuesto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado mediante la publicación de la decisión en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1990, C 315, p. 7, y DO 1991, C 11, p. 32). Se les emplazó a presentar sus observaciones en el plazo de cuatro meses.

9 El presente recurso se dirige contra dicho escrito de 23 de noviembre de 1990. El Gobierno italiano considera, en efecto, que el "contrato de programa" celebrado con la sociedad Italgrani y ratificado el 12 de abril de 1990 por el CIPI constituye la simple puesta en practica del régimen de ayudas que fue establecido por la Ley italiana nº 64/86 y aprobado por la Comisión mediante su Decisión 88/318, antes mencionada. Por lo tanto, dicha Institución debería haberse limitado a comprobar la observancia de los requisitos exigidos en la Decisión de aprobación del régimen general italiano y carece de fundamento para proceder a un nuevo examen global de la ayuda a la vista de las normas del Tratado. Por lo tanto, la decisión objeto de litigio, en cuanto tiene un alcance que revoca la Decisión 88/318, debería anularse. El Gobierno italiano señala que el recurso no se dirige contra las apreciaciones vertidas por la Comisión acerca de la compatibilidad de la ayuda con el Tratado. Según dicho Gobierno, estas apreciaciones sólo tienen, en efecto, un contenido y una finalidad preparatorios de la decisión definitiva.

10 Para fundamentar su recurso, el Gobierno italiano alega diferentes motivos, como son, vicios sustanciales de forma, infracción de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica y desviación de poder, considerada esta última tanto en relación con el artículo 175 del Tratado como con su artículo 93.

11 En cuanto al primer motivo, el Gobierno italiano considera que un acto de revocación debe ser explícito, motivado y firmado por la misma autoridad que lo adoptó. Estos requisitos no se cumplen en el caso de autos. En relación con el segundo motivo, el Gobierno italiano considera que después de la Decisión de aprobación del régimen general podía considerar que se le autorizaba a adoptar las medidas cuestionadas por la Comisión. Por consiguiente, al iniciar un nuevo procedimiento que implica un nuevo examen de una ayuda autorizada y por ello la revocación de la autorización, la Comisión violó los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica, y ello sin un motivo válido. En cuanto a la desviación de poder, el Gobierno italiano alega, en primer lugar, que el artículo 175 no obligaba a la Comisión a reaccionar ante la queja de la sociedad Castillo Grani. Dicha Institución en realidad aprovechó la solicitud de intervenir que le había dirigido esta sociedad para iniciar un procedimiento que no debía ni podía emprender. Seguidamente, los motivos invocados por la Comisión no permiten justificar el inicio de un nuevo procedimiento basado en el artículo 93 del Tratado. Para ello, no bastaba con que la Comisión tuviera simples dudas en cuanto a la observancia por parte del Gobierno italiano de la primera condición impuesta por la Comisión en su Decisión de aprobación del régimen general. En cuanto a la segunda condición, no cabe fundarla en esta decisión.

12 Mediante escrito de 9 de abril de 1991, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad conforme a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 91 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. Este Tribunal resolvió decidir sobre esta excepción sin entrar en el fondo del asunto.

13 Contra la admisibilidad del recurso, la Comisión alega que la decisión impugnada es un acto preparatorio que no puede ser impugnado amparándose en el artículo 173 del Tratado. La Comisión responde al Gobierno italiano, que afirma que el acto objeto de litigio tiene carácter revocatorio y por lo tanto valor de decisión, que el procedimiento que inicia este acto va dirigido contra una ayuda no autorizada, más concretamente, contra una ayuda aplicada de manera abusiva en el sentido del apartado 2 del artículo 93.

14 Por otra parte, la Comisión sostiene que la obligación de suspender el pago de la ayuda proyectada no debe ser tenida en cuenta para decidir sobre la admisibilidad del recurso, ya que este efecto constituye una consecuencia ineludible vinculada por el Tratado a la iniciación del procedimiento previsto en el apartado 2 de su artículo 93.

15 Expone la Comisión finalmente que, si se declarase la admisibilidad del recurso, se alteraría el sistema de control establecido por el artículo 93 del Tratado. En primer lugar, la Comisión se vería privada de un medio de investigar y de intervenir ante los Estados miembros cuando estos conceden ayudas individuales en el marco de un régimen general que ha sido objeto previamente de una Decisión de autorización por su parte. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia se vería en la situación de pronunciarse sobre la compatibilidad con el Tratado de una ayuda que no habría sido aún objeto de un examen completo y definitivo por parte de la Comisión. La Comisión expresa, por último, su temor de que una sentencia favorable a la admisibilidad provoque la proliferación de recursos de anulación contra decisiones de iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado.

16 A favor de la admisibilidad del recurso, el Gobierno italiano sostiene que el acto objeto de litigio constituye por el contrario una decisión impugnable con arreglo al artículo 173 del Tratado. Además de revocar la Decisión 88/318, impidió el pago de las ayudas a la sociedad Italgrani, lo que tuvo por efecto entorpecer gravemente la puesta en práctica de la política económica y social del Gobierno italiano a favor del Mezzogiorno. Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, este efecto suspensivo no es una consecuencia ineludible de la aplicación del Tratado puesto que la Comisión revocó deliberadamente su Decisión 88/318, por la que se aprobó el régimen de ayuda general establecido por el Gobierno italiano.

17 Para una más amplia exposición de la legislación controvertida, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

18 De la argumentación formulada por el Gobierno italiano resulta claramente que el recurso de anulación se refiere sólo a la decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado contra las ayudas otorgadas a Italgrani en cuanto ésta revoca la Decisión anterior de aprobación del régimen general italiano, pero no en cuanto contiene apreciaciones sobre la compatibilidad de la ayuda con el Tratado. El examen del Tribunal de Justicia se ceñirá, por lo tanto, al referido primer aspecto de la decisión.

19 Para resolver sobre la admisibilidad del recurso, hay que recordar, en primer lugar, que un acto sólo puede ser impugnado al amparo del artículo 173 del Tratado si produce efectos jurídicos (véase la sentencia de 31 de marzo de 1971, conocida como "AETR", Comisión/Consejo, 22/70, Rec. p. 263).

20 En el presente asunto hay que destacar, en primer término, que la decisión de iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, que se comunicó al Gobierno italiano mediante escrito de 23 de noviembre de 1990, implicaba para éste una prohibición de abonar a la sociedad Italgrani las ayudas proyectadas antes de que en dicho procedimiento hubiera recaído Decisión definitiva.

21 En contra de lo que sostiene la Comisión, esta prohibición es producto de una decisión deliberada adoptada por ella. Así se pone claramente de manifiesto si se sitúa el acto objeto de litigio dentro del conjunto del sistema de controles de las ayudas establecido por el artículo 93.

22 Las normas de procedimiento que establece el Tratado varían según se trate de ayudas existentes o nuevas. Mientras que las primeras están sometidas a los apartados 1 y 2 del artículo 93, las segundas se rigen por los apartados 2 y 3 del mismo precepto.

23 Por lo que a las ayudas existentes se refiere, el apartado 1 del citado artículo 93 confiere a la Comisión competencia para examinarlas permanentemente junto con los Estados miembros. En el marco de tal examen, la Comisión propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común. El apartado 2 dispone, a continuación, que si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 92, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.

24 En cuanto a las ayudas nuevas, el apartado 3 del artículo 93 establece que la Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. La Comisión ha de efectuar entonces un primer examen de las ayudas proyectadas. Si a resultas de dicho examen considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 92, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento de examen contradictorio previsto en el apartado 2 del artículo 93. En tal supuesto, la última frase del apartado 3 del artículo 93 prohíbe al Estado miembro interesado ejecutar las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído Decisión definitiva. Por lo tanto, las ayudas nuevas están sometidas a un control preventivo ejercido por la Comisión y no pueden en principio ser ejecutadas hasta que dicha Institución no las haya declarado compatibles con el Tratado.

25 De lo que antecede resulta que la decisión consistente en requerir a los interesados, que marca el inicio del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93, produce efectos diferentes según que la ayuda considerada sea una ayuda nueva o una ayuda existente. Mientras que, en el primer caso, el Estado se ve impedido para ejecutar el proyecto de ayuda sometido a la Comisión, tal prohibición no se aplica en el supuesto de una ayuda ya existente.

26 En el presente caso, la Comisión decidió dar el tratamiento de nuevas a las ayudas que el Gobierno consideraba como existentes por cuanto habían sido concedidas conforme a la Ley italiana nº 64/86 que había sido objeto de una Decisión de aprobación por parte de la Comisión. Por ello, no cabe considerar que, en el presente caso, la suspensión del abono de la ayuda resulte de manera automática del Tratado. Al implicar una opción por parte de la Comisión en cuanto a las normas de procedimiento que han de aplicarse, la decisión impugnada de iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado produce, por lo tanto, efectos jurídicos.

27 En segundo lugar, hay que comprobar que la decisión impugnada no constituya una simple medida preparatoria, contra cuya ilegalidad garantice una protección suficiente el recurso contra la Decisión que ponga fin al procedimiento (véase la sentencia de 24 de junio de 1986, AZKO/Comisión, 53/85, Rec. p. 1965, apartado 20).

28 Hay que observar al respecto que una Decisión por la que se declare la compatibilidad de la ayuda con el Tratado o el recurso que cabe interponer contra una Decisión de la Comisión por la que se declare su incompatibilidad no conseguirían borrar las consecuencias irreversibles que produciría un retraso en el abono de la ayuda causado por respetar la prohibición establecida en la última frase del apartado 3 del artículo 93.

29 Por otra parte, hay que tener en cuenta que cuando las medidas calificadas por la Comisión como ayudas nuevas han sido ejecutadas, los efectos jurídicos vinculados a tal calificación tienen carácter definitivo. De la sentencia de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires/Francia (C-354/90, Rec. p. I-5505), resulta efectivamente que ni siquiera una decisión final de la Comisión que declarase tales ayudas compatibles con el mercado común produciría la consecuencia de legalizar a posteriori los actos de ejecución, que habrían de ser considerados como adoptados en contra de la prohibición impuesta por la última frase del apartado 3 del artículo 93.

30 Por consiguiente, se ha de concluir que la decisión objeto de litigio, en cuanto implica la elección por parte de la Institución competente de un procedimiento de control, entre cuyas características existe una que consiste en la suspensión del abono de la ayuda proyectada, constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 173 del Tratado.

31 Para dar respuesta a la objeción que la Comisión basa en el riesgo de anticipar los debates sobre la compatibilidad de la ayuda con el Tratado, hay que precisar además que, en el marco del examen del fondo del presente litigio, este Tribunal de Justicia sólo habrá de pronunciarse sobre la cuestión de si una ayuda concedida conforme a un régimen general ya aprobado por la Comisión constituye una ayuda nueva, sujeta a la prohibición establecida en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, cuando la Comisión considera que dicha ayuda fue concedida infringiendo las condiciones impuestas por la Decisión de aprobación.

32 En virtud de las consideraciones expuestas, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta conforme a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 91 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y declarar la admisibilidad del recurso.

Decisión sobre las costas

Costas

33 Debe reservarse la decisión sobre las costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión de las Comunidades Europeas.

2) Continuar el procedimiento en cuanto al fondo.

3) Reservar la decisión sobre las costas.