CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 3 de diciembre de 2020 ( )

Asunto C‑559/19

Comisión Europea

contra

Reino de España

(Deterioro del espacio natural de Doñana)

«Medio ambiente — Directiva 2000/60/CE — Marco de actuación de la Unión en el ámbito de la política de aguas — Directiva 92/43/CEE — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Deterioro de las masas de agua subterránea en el espacio natural de Doñana — Inexistencia de una caracterización adicional de las masas o grupos de masas de agua subterránea en el espacio natural de Doñana que presentan un riesgo — Medidas básicas y complementarias adecuadas del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir — Deterioro de diversos hábitats naturales»









Índice





I. Introducción

II. Marco jurídico

A. Directiva marco sobre el agua

B. Directiva sobre los hábitats

III. Hechos que originaron el litigio y procedimiento administrativo previo

IV. Pretensiones

V. Apreciación jurídica

A. Sobre las pretensiones de España

B. Prohibición de deterioro del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats

1. Objeto y admisibilidad del motivo invocado

2. Criterio del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats

3. Aplicación

a) Afectación de hábitats protegidos

b) Aplicación ratione temporis de la prohibición de deterioro

c) No refutación por parte de España

4. Conclusión provisional

C. Obligación de caracterización adicional de las masas de agua subterránea con arreglo al artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua, en relación con el punto 2.2 del anexo II de dicha Directiva

1. Caracterización en los Planes Hidrológicos

2. Valoración errónea del riesgo en el primer Plan Hidrológico 20092015

3. Segundo Plan Hidrológico

a) Reconocimiento de la infracción por parte de España

b) Sobre la división sectorial de las masas de agua subterránea

c) Sobre el número de piezómetros

d) Deficiencias en la estimación de las extracciones

4. Conclusión provisional

D. Prohibición de deterioro del artículo 4, apartado 1, letra b), inciso i), de la Directiva marco sobre el agua

1. Objeto del motivo

2. Sobre el deterioro

a) Paso de un buen estado a un mal estado

b) Deterioro de un mal estado

i) Concepto de deterioro

ii) Alegaciones relativas al equilibrio entre extracción y recurso disponible

iii) Alegaciones relativas a las aguas superficiales y a los ecosistemas terrestres

c) Sobre la justificación del deterioro

3. Conclusión provisional

E. Programa de medidas del artículo 11 de la Directiva marco sobre el agua

1. Medidas concretas para aplicar la obligación de mejora y la prohibición de deterioro de la Directiva marco sobre el agua

a) Regularización

b) Asignación de fondos

c) Suministro de aguas superficiales con fines de regadío

2. Evitación del deterioro de una zona protegida — Extracción de agua cerca de Matalascañas

3. Conclusión provisional

VI. Costas

VII. Conclusión





I. Introducción

1. En el sudoeste de España se halla el espacio natural de Doñana, en el que se han establecido importantes zonas de conservación con arreglo a la Directiva sobre los hábitats ( ) y a la Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres. ( ) Ahora bien, en ese lugar, en su mayor parte fuera de estas zonas de conservación, se encuentran también las zonas de cultivo de «frutos rojos» (sobre todo fresas) más importantes de Europa, que se riegan, en una medida considerable, mediante la extracción de agua subterránea. Esta extracción rebasa, al menos en determinadas áreas, la recarga de agua subterránea, de modo que, en ese lugar, el nivel de las aguas subterráneas desciende desde hace muchos años.

2. La Comisión Europea considera que de este modo se incumplen las prohibiciones de deterioro de la Directiva marco sobre el agua ( ) y de la Directiva sobre los hábitats, y promueve, por tanto, el presente procedimiento contra el Reino de España.

3. Por lo que respecta a la Directiva marco sobre el agua, el asunto versa sobre el deterioro del estado cuantitativo de las aguas subterráneas en toda el área de Doñana. Ahora bien: ¿cómo debe entenderse el concepto de «deterioro» en este contexto? ¿Se está haciendo referencia a la merma en los depósitos de agua subterránea? ¿O un uso inalterado de las aguas subterráneas —por ejemplo, para el riego de suelo agrícola— supone únicamente la continuación del estado existente, sin deterioro adicional? Esta es la principal cuestión que se plantea en el presente procedimiento.

4. Además, hay que aclarar cómo debe evaluarse, con arreglo a la Directiva marco sobre el agua, el estado básico de las aguas subterráneas y qué medidas debe establecer un Estado miembro para mejorar un mal estado cuantitativo de las aguas subterráneas.

5. En cambio, la infracción de la Directiva sobre los hábitats que se alega no se refiere al agua subterránea, que no está directamente protegida por dicha Directiva, sino a la alteración de hábitats protegidos en las zonas de conservación indicadas. A este respecto resulta especialmente controvertido si el descenso del nivel de las aguas subterráneas provoca la desecación de estos hábitats.

II. Marco jurídico

A. Directiva marco sobre el agua

6. El artículo 1 de la Directiva marco sobre el agua recoge el objetivo de esta:

«El objeto de la presente Directiva es establecer un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas que:

a) prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos;

[…]

y que contribuya de esta forma a:

– garantizar el suministro suficiente de agua superficial o subterránea en buen estado, tal como requiere un uso del agua sostenible, equilibrado y equitativo,

[…]».

7. El artículo 2 de la Directiva marco sobre el agua contiene, entre otras, las siguientes definiciones:

«[…]

11) “acuífero”: una o más capas subterráneas de roca o de otros estratos geológicos que tienen la suficiente porosidad y permeabilidad para permitir ya sea un flujo significativo de aguas subterráneas o la extracción de cantidades significativas de aguas subterráneas;

12) “masa de agua subterránea”: un volumen claramente diferenciado de aguas subterráneas en un acuífero o acuíferos;

[…]

26) “estado cuantitativo”: una expresión del grado en que afectan a una masa de agua subterránea las extracciones directas e indirectas;

27) “recursos disponibles de aguas subterráneas”: el valor medio interanual de la tasa de recarga total de la masa de agua subterránea, menos el flujo interanual medio requerido para conseguir los objetivos de calidad ecológica para el agua superficial asociada según las especificaciones del artículo 4, para evitar cualquier disminución significativa en el estado ecológico de tales aguas, y cualquier daño significativo a los ecosistemas terrestres asociados;

28) “buen estado cuantitativo”: el estado definido en el cuadro 2.1.2 del anexo V;

[…]».

8. El punto 2.1.2 del anexo V de la Directiva marco sobre el agua describe el buen estado cuantitativo de las aguas subterráneas del siguiente modo:

«El nivel piezométrico de la masa de agua subterránea es tal que la tasa media anual de extracción a largo plazo no rebasa los recursos disponibles de aguas subterráneas.

Por tanto, el nivel piezométrico no está sujeto a alteraciones antropogénicas que puedan tener como consecuencia:

– no alcanzar los objetivos de calidad medioambiental especificados en el artículo 4 para las aguas superficiales asociadas,

– cualquier empeoramiento del estado de tales aguas,

– cualquier perjuicio significativo a ecosistemas terrestres asociados que dependan directamente de la masa de agua subterránea,

ni a alteraciones de la dirección del flujo temporales, o continuas en un área limitada, causadas por cambios en el nivel, pero no provoquen salinización u otras intrusiones, y no indiquen una tendencia continua y clara de la dirección del flujo inducida antropogénicamente que pueda dar lugar a tales intrusiones.»

9. En el artículo 4, apartado 1, letra b), de la Directiva marco sobre el agua se recogen la prohibición de deterioro y la obligación de mejora en relación con las aguas subterráneas:

«i) los Estados miembros habrán de aplicar las medidas necesarias para evitar o limitar la entrada de contaminantes en las aguas subterráneas y evitar el deterioro del estado de todas las masas de agua subterránea, sin perjuicio de los apartados 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8, y sin perjuicio de la letra j) del apartado 3 del artículo 11,

ii) los Estados miembros habrán de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua subterránea y garantizarán un equilibrio entre la extracción y la alimentación de dichas aguas con objeto de alcanzar un buen estado de las aguas subterráneas a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva, de conformidad con lo dispuesto en el anexo V, sin perjuicio de la aplicación de las prórrogas determinadas de conformidad con el apartado 4 y de la aplicación de los apartados 5, 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8, y sin perjuicio de la letra j) del apartado 3 del artículo 11,

[…]».

10. El artículo 4, apartado 1, letra c), de la Directiva marco sobre el agua incluye las zonas protegidas en los objetivos de calidad de dicha Directiva:

«Los Estados miembros habrán de lograr el cumplimiento de todas las normas y objetivos a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva, a menos que se especifique otra cosa en el acto legislativo comunitario en virtud del cual haya sido establecida cada una de las zonas protegidas.»

11. Según el artículo 6 y el anexo IV de la Directiva marco sobre el agua, esta disposición engloba, entre otras, las zonas de conservación con arreglo a la Directiva sobre los hábitats y a la Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres.

12. El artículo 4, apartado 4, de la Directiva marco sobre el agua permite la prórroga de la fecha límite para lograr un buen estado de las aguas:

«Los plazos establecidos en el apartado 1 podrán prorrogarse para la consecución progresiva de los objetivos relativos a las masas de agua, siempre que no haya nuevos deterioros del estado de la masa de agua afectada, cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:

[…]».

13. El artículo 4, apartado 7, de la Directiva marco sobre el agua permite, al margen de los plazos de la obligación de mejora, apartarse de los objetivos medioambientales en determinadas condiciones.

14. El artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua regula el registro del estado de las aguas:

«1. Cada Estado miembro velará por que se efectúe en cada demarcación hidrográfica o en la parte de una demarcación hidrográfica internacional situada en su territorio:

– un análisis de las características de la demarcación,

– un estudio de las repercusiones de la actividad humana en el estado de las aguas superficiales y de las aguas subterráneas, y

– un análisis económico del uso del agua,

de conformidad con las especificaciones técnicas fijadas en los anexos II y III. Velará asimismo por que estos análisis y estudios estén terminados dentro del plazo de cuatro años contados a partir de la entrada en vigor de la presente Directiva.

2. Los análisis y estudios mencionados en el apartado 1 se revisarán y, cuando proceda, se actualizarán dentro del plazo de trece años contados a partir de la entrada en vigor de la presente Directiva, y cada seis años a partir de entonces.»

15. El anexo II, punto 2.1, de la Directiva marco sobre el agua regula la caracterización inicial del estado de las masas de agua subterránea, lo que incluye, en particular, «la medida en que dichas aguas podrían dejar de ajustarse a los objetivos para cada masa de agua subterránea a que se refiere el artículo 4». El punto 2.2 contempla, en determinados supuestos, una caracterización adicional:

«Una vez realizado dicho análisis inicial de las características, los Estados miembros realizarán una caracterización adicional de las masas o grupos de masas de agua subterránea que presenten un riesgo con el objeto de evaluar con mayor exactitud la importancia de dicho riesgo y de determinar con mayor precisión las medidas que se deban adoptar de conformidad con el artículo 11. En consecuencia, esta caracterización deberá incluir información pertinente sobre la incidencia de la actividad humana (véase el anexo III) y, si procede, información sobre:

[…]

– un inventario de los sistemas de superficie asociados, incluidos los ecosistemas terrestres y las masas de agua superficial, con los que esté conectada dinámicamente la masa de agua subterránea,

– los cálculos sobre direcciones y tasas de intercambio de flujos entre la masa de agua subterránea y los sistemas de superficie asociados,

– datos suficientes para calcular la tasa media anual de recarga global a largo plazo,

[…]».

16. El artículo 11, apartado 1, de la Directiva marco sobre el agua regula qué medidas adoptan los Estados miembros para alcanzar los objetivos de la Directiva:

«1. Los Estados miembros velarán por que se establezca para cada demarcación hidrográfica, o para la parte de una demarcación hidrográfica internacional situada en su territorio, un programa de medidas, teniendo en cuenta los resultados de los análisis exigidos con arreglo al artículo 5, con el fin de alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 4. […]

2. Cada programa de medidas incluirá las “medidas básicas” especificadas en el apartado 3 del presente artículo y, cuando sea necesario, “medidas complementarias”.

3. Las “medidas básicas” son los requisitos mínimos que deberán cumplirse y consistirán en:

a) las medidas necesarias para cumplir la normativa comunitaria sobre protección de las aguas, incluidas las medidas exigidas en virtud de los actos legislativos especificados en el artículo 10 y en la parte A del anexo VI;

[…]

c) medidas para fomentar un uso eficaz y sostenible del agua con el fin de evitar comprometer la consecución de los objetivos especificados en el artículo 4;

[…]

e) medidas de control de la captación de aguas dulces superficiales y subterráneas y de embalse de aguas dulces superficiales, con inclusión de un registro o registros de las captaciones de agua y un requisito de autorización previa para la captación y el embalse. Dichos controles se revisarán periódicamente y, cuando proceda, se actualizarán. Los Estados miembros podrán eximir de dichos controles las captaciones o embalses que no repercutan de manera significativa en el estado del agua;

[…]

4. Las “medidas complementarias” son aquellas concebidas y aplicadas con carácter adicional a las medidas básicas con el propósito de lograr los objetivos establecidos en virtud del artículo 4. La parte B del anexo VI contiene una lista no exhaustiva de posibles medidas de esta índole.

[…]»

B. Directiva sobre los hábitats

17. El artículo 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats define del siguiente modo el buen estado de conservación de un hábitat:

«El “estado de conservación” de un hábitat natural se considerará “favorable” cuando:

– su área de distribución natural y las superficies comprendidas dentro de dicha área sean estables o se amplíen, y

– la estructura y las funciones específicas necesarias para su mantenimiento a largo plazo existan y puedan seguir existiendo en un futuro previsible, y

– el estado de conservación de sus especies típicas sea favorable con arreglo a la letra i)».

18. El artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats recoge las principales disposiciones en materia de protección de espacios:

«2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.

3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.

[…]»

III. Hechos que originaron el litigio y procedimiento administrativo previo

19. El espacio natural de Doñana está situado en el suroeste de la península ibérica, en la comunidad autónoma de Andalucía. Comprende, entre otros, el parque nacional de Doñana (creado en 1969) y el parque natural de Doñana (también llamado parque natural del entorno de Doñana o preparque, creado en 1989 y ampliado en 1997). En 2006, la Comisión incluyó tres importantes zonas de conservación, en concreto ZECA/LIC ES0000024 Doñana, ( ) ZECA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste ( ) y ZEC ES6150012 Dehesa de Estero y Montes de Moguer, ( ) en la primera lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea. ( ) La primera de las zonas mencionadas es, desde 1987, zona de especial protección para las aves con arreglo a la Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres. ( )

20. Según los formularios normalizados de datos, en dichas zonas están representados el tipo de hábitat prioritario 3170*, Estanques temporales mediterráneos, y los hábitats tipo 92A0, Bosques galería de Salix alba y Populus alba, y 92D0, Galerías y matorrales ribereños termomediterráneos (NerioTamaricetea y Securinegion tinctoriae). En cambio, los hábitats tipo 91B0, Fresnedas termófilas de Fraxinus angustifolia, y 9330, Bosque Quercus suber, solo están representados en dos de las zonas, pero no en la ZEC ES6150012, «Dehesa del Estero y Montes de Moguer».

21. Estas zonas de conservación comprenden solo partes del espacio natural de Doñana, objeto del presente procedimiento. Para aplicar la Directiva marco sobre el agua, en el primer plan hidrológico aprobado de conformidad con el artículo 13, el Plan Hidrológico del Guadalquivir 2009‑2015, ( ) se agrupó casi íntegramente este espacio natural en una única masa de agua subterránea, Almonte-Marismas. ( ) Esta división administrativa se corresponde en gran medida con el acuífero geológico del mismo nombre, el cual, no obstante, según alega España, engloba además una masa de agua subterránea adyacente. La masa de agua subterránea Almonte-Marismas no aparecía mencionada en el artículo 41 de dicho Plan como una de las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo. De hecho, se establecía globalmente el objetivo de alcanzar un buen estado en 2015. ( )

22. En el segundo plan hidrológico, el Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016‑2021, ( ) se dividió la masa de agua subterránea Almonte-Marismas. De las cinco nuevas masas de agua subterránea, tres, Almonte (ES050MSBT000055101), Marismas (ES050MSBT000055102) y La Rocina (ES050MSBT000055105), muestran un mal estado cuantitativo. ( ) Las tres tienen un bajo nivel piezométrico. ( ) De las dos últimas, además, se extrae más cantidad de agua subterránea de la que se recarga. ( )

23. Tras diversas denuncias y una pregunta en el Parlamento Europeo, la Comisión puso en marcha una investigación en virtud de la cual emplazó a España el 17 de octubre de 2014, con arreglo al artículo 258 TFUE, a que presentase observaciones sobre las posibles infracciones de la Directiva marco sobre el agua y de la Directiva sobre los hábitats en relación con las aguas subterráneas en el área de Doñana. Una vez que España hubo respondido, la Comisión dirigió al referido Estado miembro, el 29 de abril de 2016, por las mismas imputaciones, un dictamen motivado y lo instó a que, hasta el 29 de junio de 2016, pusiese remedio a las objeciones formuladas. A pesar de las respuestas adicionales de España, la Comisión interpuso finalmente, el 22 de julio de 2019, el presente recurso.

IV. Pretensiones

24. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

– Declare que, por no haber adoptado las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de las masas de agua subterránea de la comarca de Doñana, por no haber procedido a una caracterización adicional de aquellas que presentan un riesgo, sin tampoco determinar las medidas necesarias, y por no haber incluido en el programa de medidas del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir medidas básicas y complementarias adecuadas, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, letra b), leído en relación con el artículo 1, letra a), y el punto 2.1.2 del anexo V; del artículo 5, leído en relación con el punto 2.2 del anexo II, y del artículo 11, apartados 1, 3, letras a), c) y e), y 4, de la Directiva marco sobre el agua.

– Declare que, por no haber adoptado las medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies que motivaron la designación de los espacios aquí considerados (ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste y ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer), el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, leído en relación con el artículo 7, de la Directiva sobre los hábitats.

– Condene al Reino de España al pago de las costas del procedimiento.

25. El Reino de España termina su escrito de contestación afirmando que no está en modo alguno acreditado el incumplimiento de la Directiva marco sobre el agua y de la Directiva sobre los hábitats que la Comisión denuncia en el presente procedimiento. Al contrario: España afirma que ha expuesto los esfuerzos constantes, traducidos en planes y medidas de ordenación, que se han venido ejecutando en los últimos años para revertir los efectos negativos producidos en el espacio natural de Doñana por las actividades que se impulsaron décadas antes de que se aprobaran los instrumentos normativos de la Unión.

26. Solo en el escrito de dúplica solicita España expresamente al Tribunal de Justicia que:

– Inadmita la demanda presentada o, subsidiariamente, la desestime en su integridad.

– Condene en costas a la institución demandante.

27. Las partes presentaron sus alegaciones por escrito y, en la vista de 17 de septiembre de 2020, de forma oral.

V. Apreciación jurídica

28. A juicio de la Comisión, España ha incumplido la prohibición de deterioro de la Directiva marco sobre el agua por lo que respecta a las aguas subterráneas en el área de Doñana y, con ello, también la prohibición de deterioro de la Directiva sobre los hábitats en relación con diversos hábitats en las zonas de conservación de Doñana. Además, según la Comisión, España no ha cumplido con sus obligaciones de investigación con arreglo a la Directiva marco sobre el agua y tampoco ha adoptado las medidas necesarias según dicha Directiva para lograr un buen estado de las aguas subterráneas.

29. Aunque la Comisión se centra con carácter prioritario en la Directiva marco sobre el agua, analizaré en primer lugar la Directiva sobre los hábitats (véase al respecto el epígrafe B), dado que en este ámbito existe ya jurisprudencia consolidada acerca de la prohibición de deterioro. Si bien esta jurisprudencia no se puede trasladar directamente a la interpretación de la prohibición de deterioro de la Directiva marco sobre el agua (véase al respecto el epígrafe D), permite al menos realizar una comparación. No obstante, antes de analizar esta segunda prohibición de deterioro, examinaré el motivo relativo a las obligaciones de evaluación de España en materia de aguas (véase el respecto el epígrafe C), ya que tal evaluación es la base de la posterior transposición de la Directiva marco sobre el agua, incluida la prohibición de deterioro. Finalmente, examinaré la crítica a las medidas previstas por España en el espacio natural de Doñana (véase al respecto el epígrafe E). Sin embargo, antes debe abordarse la cuestión de si España ha formulado pretensiones eficaces (véase al respecto el epígrafe A).

A. Sobre las pretensiones de España

30. En el escrito de contestación, España no ha formulado ninguna pretensión formal, aunque, según el artículo 124, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, dicho escrito debe contener las pretensiones de la parte demandada. El hecho de que España haya formulado pretensiones formales en el escrito de dúplica no puede subsanar la posible infracción del artículo 124, apartado 1, letra c), ya que, con arreglo al artículo 126, apartado 1, la dúplica solo puede completar el escrito de contestación. En consecuencia, el artículo 127, apartado 1, solo permite motivos nuevos en el curso del proceso cuando se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. Con mayor razón debe aplicarse esta regla a las pretensiones.

31. No obstante, es preciso reconocer que el Reglamento de Procedimiento no prescribe ninguna forma determinada en el caso de las pretensiones. Por consiguiente, las pretensiones pueden formularse no solo de forma expresa, sino también tácita. Así pues, la conclusión que cierra el escrito de contestación puede considerarse una pretensión tácita. En la medida en que España señala en ese punto que las infracciones de la Directiva marco sobre el agua y de la Directiva sobre los hábitats imputadas por la Comisión no han quedado acreditadas, dicho Estado miembro solicita implícitamente que se desestime el recurso por infundado.

32. En cambio, la pretensión de costas de la dúplica no encuentra ningún apoyo en el escrito de contestación. Por tanto, es extemporánea y, en consecuencia, inadmisible.

B. Prohibición de deterioro del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats

33. A juicio de la Comisión, España ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 de esta, por no haber adoptado las medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies que motivaron la designación de los espacios ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste y ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer.

34. A estos efectos, debe precisarse antes de nada el objeto del motivo invocado y, a continuación, los requisitos para probar la infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, antes de que se puedan examinar a la luz de tales consideraciones las alegaciones de las partes.

1. Objeto y admisibilidad del motivo invocado

35. Mediante este motivo, la Comisión alega que determinados hábitats en las tres zonas de conservación designadas con arreglo a la Directiva sobre los hábitats se han deteriorado como consecuencia de la reducción de los niveles de agua subterránea. Estas zonas fueron incluidas por la Comisión, el 19 de julio de 2006, en la lista de lugares de importancia comunitaria y, por tanto, desde ese momento se les aplica el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, según dispone el artículo 4, apartado 5, de esta.

36. Si bien una de estas zonas de conservación había sido designada ya en 1987 con arreglo a la Directiva relativa a la conservación de las aves y estuvo sujeta en ese sentido, en un primer momento, al artículo 4 de dicha Directiva y, desde 1994, según el artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats, a la protección del artículo 6, apartado 2, la Comisión no alega que se haya producido ningún efecto negativo, directo o indirecto, sobre las especies de aves protegidas, de modo que tal protección carece de toda relevancia en el presente procedimiento.

37. España considera inadmisible este motivo en la medida en que afecta a la zona ES6150012 «Dehesa del Estero y Montes de Moguer», pues considera que con ello se está ampliando el objeto del procedimiento. Afirma que esta zona no se encuentra en el área de la antigua masa de agua subterránea Almonte-Marismas, sino que está asociada a una masa de agua subterránea adyacente. Sin embargo, según España, en el dictamen motivado la Comisión había limitado el objeto del procedimiento a la primera de las masas de agua subterránea mencionadas.

38. No cabe acoger esta alegación porque la Comisión incluyó expresamente esta zona desde el primer momento en el procedimiento administrativo previo. ( ) Además, para que se produzca una infracción de la Directiva sobre los hábitats es irrelevante que una zona de conservación pueda asociarse a una masa de agua subterránea establecida en el contexto de la aplicación de la Directiva marco sobre el agua. Por tanto, la zona de conservación en cuestión era y es objeto del procedimiento.

39. Por lo demás, España reconoce en la dúplica que también la masa de agua subterránea adyacente es parte de la misma formación geológica, el acuífero Almonte-Marismas. Solo a efectos de la aplicación de la Directiva marco sobre el agua se menciona por separado de la división administrativa de la masa de agua subterránea Almonte-Marismas. Por consiguiente, si se derivase alguna confusión de esta asociación por lo que respecta al alcance del presente motivo, la habría causado la propia España. Sin embargo, en la práctica no hay indicio alguno de confusión por parte de España.

2. Criterio del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats

40. La Comisión reprocha a España la infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats por haber tolerado las extracciones de agua subterránea en el espacio natural de Doñana. Con arreglo a la citada disposición, los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la Directiva.

41. A tales efectos, para demostrar la infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión no tiene que probar la existencia de una relación de causalidad entre la actividad y el deterioro de dichas zonas de conservación.

42. De hecho, al interpretar el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, basta con tener en cuenta que esta disposición tiene por objeto garantizar el mismo nivel de protección que el artículo 6, apartado 3. ( ) Por tanto, el criterio de control debe ser el mismo para ambas disposiciones. ( )

43. Con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, un plan o proyecto solo será admisible cuando no exista ninguna duda razonable, desde el punto de vista científico, de que los objetivos de conservación de la zona en cuestión no se verán afectados negativamente. ( ) Para garantizarlo, debe llevarse a cabo, según el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la citada Directiva, en una primera fase, una evaluación previa de las repercusiones de planes o proyectos en una zona de conservación en cuanto exista la probabilidad de que un plan o proyecto tenga una repercusión negativa significativa sobre la zona de que se trate. ( ) En tal caso, solo cabrá autorizarlo cuando la evaluación despeje todas las dudas científicas razonables acerca de si la zona se verá afectada como tal. ( )

44. Si no hay una evaluación de las repercusiones con este resultado, basta, por tanto, para demostrar la infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, con acreditar la probabilidad de que una actividad ocasione tales efectos negativos. ( )

45. La prueba simplificada de la infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats tiene como consecuencia que de la apreciación de una infracción no se derive necesariamente la falta definitiva de conformidad de la actividad de que se trate con el artículo 6. De hecho, el Estado miembro puede despejar, con una evaluación apropiada que cumpla las exigencias del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, todas las dudas científicas razonables acerca de si la actividad provoca efectos negativos en zonas de conservación. Con carácter alternativo, puede justificar la actividad con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats. ( )

46. Si bien la interpretación del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats fundamenta obligaciones de evaluación de actividades que finalmente tal vez no afecten negativamente a zonas de conservación, ello es la consecuencia necesaria del nivel de protección que los apartados 2 y 3 del artículo 6 garantizan en igual medida. También al aplicar el artículo 6, apartado 3, es posible que la medida examinada no afecte en definitiva negativamente los objetivos de conservación de la zona en cuestión.

47. Ahora bien, este nivel de protección se justifica como reflejo del principio de cautela, puesto que solo así se pueden identificar e impedir los planes, proyectos y demás actividades que afecten negativamente a las zonas de que se trate. ( )

3. Aplicación

48. Por tanto, el presente motivo estará justificado si la Comisión acredita la probabilidad de que las extracciones de agua subterránea tengan una repercusión negativa significativa sobre especies o hábitats protegidos de las tres zonas de conservación señaladas.

49. Por tanto, examinaré a continuación la afectación de hábitats protegidos [véase al respecto el subepígrafe a)], la aplicabilidad ratione temporis de la prohibición de deterioro desde el 19 de julio de 2006 [véase al respecto el subepígrafe b)] y el intento de España de refutar las alegaciones de la Comisión [véase al respecto el subepígrafe c)].

a) Afectación de hábitats protegidos

50. Como la Directiva sobre los hábitats no protege las aguas subterráneas como tales, la extracción de agua subterránea no infringe directamente el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.

51. En cambio, la Comisión reprocha a España que la extracción provoca un descenso de las aguas subterráneas que deteriora especialmente el tipo de hábitat prioritario 3170*, Estanques temporales mediterráneos, pero también otros hábitats asociados a aguas superficiales. Se trata de los hábitats tipo 92A0, Bosques galería de Salix alba y Populus alba; 92D0, Galerías y matorrales ribereños termomediterráneos (NerioTamaricetea y Securinegion tinctoriae), y 91B0, Fresnedas termófilas de Fraxinus angustifolia. Además, la Comisión se refiere al hábitat tipo 9330, Bosque Quercus suber. A excepción de los dos últimos tipos de hábitat, que no aparecen en la zona ES6150012 «Dehesa del Estero y Montes de Moguer», los tipos de hábitat mencionados se dan en todas las zonas a las que se refiere el presente asunto. ( )

52. España se opone alegando que muchas de las lagunas dunares no se ajustan a la tipología del hábitat de los estanques temporales. Por tanto, a su parecer, está descartado un deterioro de este tipo de hábitat. No obstante, esta alegación se reduce a meras afirmaciones que no son compatibles con las obras científicas aportadas por la Comisión y con los datos de España contenidos en los formularios normalizados relativos a las zonas de conservación, pero que no se apoyan en pruebas propias. Por tanto, debe partirse de la existencia de este tipo de hábitat.

53. Dos de los estudios aportados por la Comisión ( ) y otros de los citados por ella ( ) defienden la tesis de que las aguas superficiales cada vez llevan menos agua como consecuencia del descenso del nivel de las aguas subterráneas ocasionado por las extracciones desmesuradas y dependen ahora sobre todo de las precipitaciones. Por eso, los períodos de sequía los afectan con mayor intensidad. Una comunicación del Consejo Superior de Investigaciones Científicas dirigida al Defensor del Pueblo Andaluz confirma este extremo. ( ) También un estudio aportado por España considera posible que las pérdidas que sufren una laguna permanente y un estanque temporal cerca del núcleo turístico de Matalascañas puedan deberse a las extracciones de agua subterránea que se llevan a cabo en ese lugar. ( )

54. La Comisión alega además que las extracciones de agua subterránea perjudican también a los otros hábitats mencionados de las zonas de conservación asociadas a aguas superficiales. Invoca a este respecto diversos estudios que muestran que estos hábitats sufren cambios adversos (por ejemplo, la desaparición de la vegetación de tipo hidrófilo) debido a descensos en los niveles de las aguas subterráneas como consecuencia de las extracciones de agua desmesuradas. ( )

55. Por último, la Comisión hace referencia a una serie de indicios de efectos adversos sobre el hábitat tipo 9330, Bosque Quercus suber. ( )

56. Por tanto, la Comisión ha aportado indicios, científicamente fundados, de que las extracciones de agua subterránea han hecho descender el nivel de las aguas subterráneas, de lo cual se deriva la probabilidad de un efecto negativo sobre los citados tipos de hábitat en las zonas de conservación.

57. España replica que las aguas subterráneas tienen escasa relevancia para el mantenimiento, en particular, de los estanques temporales, puesto que la alimentación de estos procede básicamente del agua de lluvia. Aun cuando esta alegación sea correcta, de ello no se deduce que el nivel de las aguas subterráneas no tenga ninguna relevancia. Su papel es de mayor importancia en épocas de pocas precipitaciones porque, en esos períodos, el nivel del agua solo puede aumentar gracias a las aguas subterráneas.

58. Por tanto, España no ha refutado la alegación relativa a la probabilidad de que las extracciones de agua subterránea llevadas a cabo en el espacio natural de Doñana tengan efectos negativos en los hábitats protegidos mencionados de las zonas de conservación.

b) Aplicación ratione temporis de la prohibición de deterioro

59. Ahora bien, España responde también a la Comisión que los problemas con las aguas subterráneas en el espacio natural de Doñana se remontan a la época en la que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats todavía no era aplicable.

60. Esta alegación revela una objeción de gran importancia: la prohibición de deterioro del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats solo puede englobar aquellos efectos negativos que se hayan producido después de que esta disposición resultase aplicable, es decir, en el presente asunto, después del 19 de julio de 2006. En cambio, a los efectos de esta norma carece en principio de relevancia el hecho de que los hábitats en las zonas de conservación fuesen destruidos o sufriesen efectos negativos antes de esa fecha. Esto se aplica sobre todo por lo que respecta al descenso de las aguas subterráneas como consecuencia de las extracciones de tales aguas antes de que resultase aplicable la prohibición de deterioro, descenso que resulta incontrovertido que se produjo en el presente asunto.

61. La prohibición de deterioro tampoco obliga sin más a reducir o a paralizar la extracción de agua subterránea que se llevaba a cabo con anterioridad. Es cierto que el nivel de las aguas subterráneas aumentaría con esa medida y que, por tanto, la situación mejoraría, pero la prohibición de deterioro no es una obligación de mejora. Por tanto, no obliga a mejorar el estado de los hábitats protegidos.

62. Por consiguiente, debe desestimarse la alegación de la Comisión en la medida en que exija actuaciones para restablecer o mejorar aquellos hábitats que (como España ha señalado repetidamente) se vieron negativamente afectados mucho antes de que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats resultase aplicable.

63. Ahora bien, en caso de que una actividad continuada como la extracción de agua subterránea contribuya a deteriorar aún más los tipos de hábitat o de especies protegidos, será de aplicación el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. La zona de conservación sufría ya en cierto modo una presión previa como consecuencia de tal actividad, pero esta presión previa se agota en los efectos negativos producidos antes de la designación como zona de conservación. En cambio, los nuevos efectos negativos que se producen en las zonas de conservación vulneran la prohibición de deterioro.

64. No desvirtúan esta conclusión las consideraciones que puedan hacerse acerca de la seguridad jurídica y de la confianza en la continuidad de una determinada actividad. En determinadas circunstancias, dichas consideraciones pueden justificar apartarse del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 4, ( ) pero no pueden alterar la interpretación del concepto de deterioro. ( )

65. La mayoría de los estudios aportados o mencionados por la Comisión o se refieren a la época anterior al 19 de julio de 2006, es decir, antes de la aplicabilidad del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, o no contienen datos concretos acerca de cuándo se produjeron los respectivos efectos negativos. Por tanto, no muestran que los efectos negativos que en ellos se identifican deban considerarse una infracción de la citada disposición.

66. No obstante, un artículo de 2016, según el cual las extracciones de agua subterránea a lo largo de más de dos décadas han provocado un descenso continuado de las aguas subterráneas, muestra realmente indicios de deterioros producidos después del 19 de julio de 2006. ( ) En el mismo sentido apunta la comunicación al Defensor del Pueblo Andaluz según la cual el acuífero de Doñana y su entorno mostraron una tendencia negativa entre 1994 y 2015, con una disminución significativa del 1,13 % anual, muy superior a la que podría ser achacable a cambios en la pluviosidad registrados en la zona. ( ) Al menos durante los últimos nueve años de la citada evolución era aplicable el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats a las tres zonas de conservación.

67. Además, el Plan de Gestión de la Zona de Conservación Doñana Norte y Oeste de las autoridades españolas que la Comisión analiza en la réplica describe el estado de conservación de los hábitats de ribera con motivo del descenso del nivel de las aguas subterráneas como «desfavorable-malo». ( ) Esto significa, con arreglo a la definición de un estado de conservación favorable del artículo 1, letra e), de la Directiva sobre los hábitats, que dichos hábitats disminuyen dentro de esa área y que su mantenimiento a largo plazo es dudoso. De este modo, las propias autoridades españolas parten de la premisa de que el estado de estos hábitats seguirá deteriorándose debido a la evolución de las aguas subterráneas.

68. Así pues, la Comisión ha acreditado suficientemente la probabilidad de que las extracciones de agua subterránea que se llevan a cabo actualmente en el espacio natural de Doñana hayan provocado desde el 19 de julio de 2006 un deterioro de hábitats protegidos en las tres zonas de conservación.

c) No refutación por parte de España

69. En principio, corresponde entonces a España desvirtuar los indicios que respaldan tal probabilidad. Como los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats garantizan el mismo nivel de protección, debe aplicarse el criterio de evaluación de las repercusiones del artículo 6, apartado 3, de la referida Directiva. ( ) Con arreglo a dicha disposición, una actividad solo será admisible con la condición de que las autoridades competentes se hayan cerciorado de que el plan o proyecto no producirá efectos perjudiciales para la integridad del lugar en cuestión de forma duradera. Así sucede cuando no existe ninguna duda razonable, desde un punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos. ( )

70. Por tanto, España tiene que despejar cualquier duda razonable desde el punto de vista científico de que el mantenimiento de la actual práctica de extracción de agua subterránea es inocua para los hábitats protegidos en las zonas de conservación.

71. A tales efectos, España se basa sobre todo en otros dos estudios, de los cuales, sin embargo, solo ha aportado uno al Tribunal de Justicia. Además, dicho estudio confirma precisamente que muchas aguas superficiales están asociadas a las aguas subterráneas y sufren efectos negativos como consecuencia del descenso del nivel de estas. ( )

72. Desafortunadamente la otra obra ( ) no ha sido aportada, pero demuestra únicamente, según lo indicado por España en el procedimiento administrativo previo, que desde hace varios siglos se viene desarrollando un proceso natural a largo plazo de desecación y desaparición de lagunas en la región dunar de Doñana. No obstante, tal evolución no excluye que las extracciones de agua subterránea que se siguen llevando a cabo tengan efectos negativos adicionales sobre los hábitats mencionados.

73. Por tanto, España no ha desvirtuado lo alegado por la Comisión. Más bien se necesitaría un análisis científico exhaustivo que dejase constancia de las áreas de presencia de los hábitats mencionados por la Comisión en las tres zonas de conservación desde el 19 de julio de 2006 y que excluyese que, en contra de los indicios de la Comisión, tales hábitats se hubiesen visto afectados negativamente por las extracciones de agua subterránea. ( )

74. España invoca finalmente los intereses socioeconómicos ligados a la continuidad de las extracciones de agua subterránea. Tales intereses pueden ciertamente justificar, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, la perturbación que sufren las zonas de conservación. ( ) No obstante, esta justificación exige antes de nada una evaluación adecuada de los efectos de las extracciones de agua subterránea en las zonas de conservación afectadas y que se cumplan los demás requisitos que establece dicha disposición. ( ) Por el momento no se ha producido una evaluación adecuada, de modo que esta alegación de España tampoco puede prosperar. Además, España, según el artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva sobre los hábitats, debería haber consultado también a la Comisión en caso de perturbación del tipo de hábitat prioritario 3170*, Estanques temporales mediterráneos.

4. Conclusión provisional

75. Así pues, procede declarar que España ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, dado que la Comisión ha acreditado la probabilidad de que los tipos de hábitat protegidos en las zonas de conservación ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste y ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer sufran repercusiones negativas significativas como consecuencia de las extracciones de agua subterránea desde el 19 de julio de 2006.

C. Obligación de caracterización adicional de las masas de agua subterránea con arreglo al artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua, en relación con el punto 2.2 del anexo II de dicha Directiva

76. Mediante el segundo motivo, la Comisión reprocha a España que no haya aplicado correctamente el artículo 5, apartado 1, de la Directiva marco sobre el agua, en relación con el punto 2.2 del anexo II de esta, ya que no ha realizado la caracterización adicional de las masas de agua subterránea del área de Doñana en las que hay riesgo de no alcanzar los objetivos de calidad del artículo 4 de dicha Directiva.

77. Según el artículo 5, apartado 1, de la Directiva marco sobre el agua, cada Estado miembro velará por que se efectúe en cada demarcación hidrográfica, entre otros, un estudio de las repercusiones de la actividad humana en el estado de las aguas subterráneas de conformidad con las especificaciones técnicas fijadas en los anexos II y III y por que esté terminado dentro del plazo de cuatro años contados a partir de la entrada en vigor de la Directiva, es decir, para el 22 de diciembre de 2004. El artículo 5, apartado 2, establece que los análisis y estudios mencionados en el apartado 1 se revisarán y, cuando proceda, se actualizarán dentro del plazo de trece años contados a partir de la entrada en vigor de la Directiva, es decir, para el 22 de diciembre de 2013, y cada seis años a partir de entonces.

78. El punto 2.1 del anexo II de la Directiva marco sobre el agua regula los detalles de esta caracterización inicial. El punto 2.2 dispone que, una vez realizado dicho análisis inicial de las características, los Estados miembros realizarán una caracterización adicional de las masas de agua subterránea que presenten mayor riesgo. De ese modo se pretende evaluar con mayor exactitud la importancia de dicho riesgo y determinar con mayor precisión las medidas que se deban adoptar de conformidad con el artículo 11.

1. Caracterización en los Planes Hidrológicos

79. La Comisión sustenta este motivo, en primer lugar, en el hecho de que España, en el contexto del Plan Hidrológico 2009‑2015, apreció incorrectamente el riesgo de infracción del artículo 4 de la Directiva marco sobre el agua porque, en dicho documento, calificó de bueno el estado de la masa de agua subterránea Almonte-Marismas. Estas deficiencias no se solucionaron con el Plan correspondiente a los años 2016‑2021. La Comisión reconoce que la división en cinco masas de agua subterránea, de las cuales tres muestran un mal estado cuantitativo, permite valorar mejor la situación. No obstante, afirma que siguen existiendo deficiencias.

80. Sorprende que la Comisión base su crítica de la caracterización de las masas de agua subterránea en el contenido de los planes hidrológicos. De hecho, la caracterización y el plan hidrológico son documentos diferentes, regulados en disposiciones diferentes —concretamente los artículos 5 y 13 de la Directiva marco sobre el agua— y sujetos a exigencias diferentes. En particular, la caracterización debe realizarse unos años antes que el plan hidrológico y sirve entonces como base para el contenido de este. En consecuencia, el Plan Hidrológico 2009‑2015 se remite también a documentos anteriores en los que se puede encontrar un primer diagnóstico del estado de las aguas ( ) y España se remite en la dúplica a un primer informe elaborado con arreglo al artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua, que fue publicado en 2004 y 2005.

81. No obstante, España no alega que la Comisión critique los documentos equivocados, sino que señala haber cumplido lo dispuesto en el artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua en los dos Planes Hidrológicos criticados por la Comisión.

82. Este modo de proceder sería difícilmente conforme con el artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua porque las caracterizaciones deben realizarse en cada caso varios años antes de que se publiquen los planes hidrológicos. Sin embargo, la Comisión no manifiesta a su vez objeción alguna a este incumplimiento del plazo.

83. Por tanto, es preciso analizar en detalle las objeciones de la Comisión y examinar, en su caso, si han quedado refutadas a través de los Planes Hidrológicos.

2. Valoración errónea del riesgo en el primer Plan Hidrológico 2009‑2015

84. Los hechos incontrovertidos muestran que España estimó incorrectamente en el marco del Plan Hidrológico 2009‑2015 el riesgo de que no se alcanzasen los objetivos del artículo 4 de la Directiva marco sobre el agua.

85. En concreto, tres masas parciales de agua subterránea muestran un mal estado cuantitativo con arreglo al segundo Plan Hidrológico, aunque, según el primer Plan Hidrológico, la masa global de agua subterránea Almonte-Marismas parece ser que mostraba un buen estado en 2015.

86. También España es consciente del riesgo de este resultado, puesto que, ya en 2004, el Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana recomendaba dejar constancia de la extracción desmesurada de agua subterránea del acuífero. En la réplica, la Comisión menciona a este respecto dos informes españoles más de 2008 y 2009. ( ) La propia España señala también que el riesgo de no alcanzar los objetivos se abordó en el primer informe requerido por el artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua, emitido en los años 2004 y 2005. ( ) Finalmente, este riesgo se corresponde también con la alegación continua de España de que este estado se debía a las extracciones de agua subterránea llevadas a cabo en el área de Doñana desde hacía mucho tiempo.

87. España señala que, al elaborar el primer Plan Hidrológico, se llegó a la conclusión, sobre la base de criterios generales y en comparación con la situación en otras zonas de España, de que no había ningún riesgo. Ahora bien, en vista de una serie de declaraciones previas incontrovertidas, esta alegación no basta para demostrar que España podía descartar fundadamente, en el primer Plan Hidrológico, la existencia de un riesgo de no alcanzar los objetivos. En concreto, no basta la afirmación de que la masa de agua subterránea Almonte-Marismas mostraba globalmente un buen estado cuantitativo. Como ha destacado acertadamente la Comisión en la réplica, la caracterización adicional es necesaria desde el momento en que existe el riesgo de un mal estado. Pues bien, tal riesgo existía ya sobre la base de lo que se sabía acerca de las áreas parciales de la masa de agua subterránea cuyo estado se calificó posteriormente de malo.

88. Así pues, procede concluir que España infringió, en el contexto del primer Plan Hidrológico, el artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua porque no dejó constancia del riesgo de no alcanzar los objetivos con arreglo al punto 2.1 del anexo II de la Directiva y no presentó ninguna caracterización adicional de conformidad con el punto 2.2 del anexo II.

3. Segundo Plan Hidrológico

89. Ahora bien, al expirar el plazo del dictamen motivado el 29 de junio de 2016, ya estaba vigente el Plan Hidrológico 2016‑2021, de 8 de enero de 2016.

90. A tenor del artículo 258 TFUE, párrafo segundo, solo puede interponerse un recurso por incumplimiento si el Estado miembro de que se trate no se ha atenido al dictamen motivado en el plazo que se le haya señalado. ( ) La existencia de un incumplimiento debe apreciarse también en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado. ( )

91. Puede que, con carácter excepcional, sea posible invocar infracciones con un profundo impacto que hayan cesado. ( ) Ahora bien, en el presente asunto, la infracción del artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua como tal sigue produciendo efectos solo hasta que España adopte las medidas necesarias.

92. Por tanto, el Tribunal de Justicia solo podrá declarar que se ha infringido el artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua si tampoco el segundo Plan Hidrológico es conforme con dicha disposición.

93. A este respecto, la Comisión alega que España ha reconocido las deficiencias del segundo Plan Hidrológico; que la división sectorial de las masas de agua subterránea es deficiente; que hay muy pocos piezómetros, y que la estimación de las extracciones de agua subterránea es incompleta. Pues bien, solo la última de estas críticas resulta fundada.

a) Reconocimiento de la infracción por parte de España

94. En la réplica, la Comisión defiende que España ha reconocido la infracción. A este respecto hace referencia a que la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir ha incoado un procedimiento para declarar «en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo» las tres masas de agua a las que se refiere dicho procedimiento que se encuentran en un mal estado cuantitativo. No obstante, no está claro que esta declaración, prevista en el Derecho nacional, se corresponda con la caracterización adicional del punto 2.2 del anexo II de la Directiva marco sobre el agua o que no exista tal caracterización sin la declaración.

b) Sobre la división sectorial de las masas de agua subterránea

95. En cuanto al fondo, la Comisión formula objeciones, antes de nada, a la división sectorial de las masas de agua subterránea. Sin embargo, la Comisión no indica en qué medida cabe apreciar en esta división una infracción de la Directiva marco sobre el agua o por qué ha impedido una evaluación adecuada del estado de las aguas subterráneas. Por tanto, esta alegación no resulta convincente.

c) Sobre el número de piezómetros

96. Además, la Comisión defiende que la caracterización de las masas de agua subterránea se basa en información científica insuficiente, concretamente en un número demasiado bajo de piezómetros.

97. No obstante, la Comisión no señala qué exigencias del artículo 5 y del anexo II de la Directiva marco sobre el agua no cumplen las medidas de supervisión de España. No se mencionan en absoluto las disposiciones especiales relativas a la supervisión del estado de las aguas —artículo 8 y punto 2.2 del anexo V—.

98. Además, las pruebas invocadas para respaldar la supuesta infracción tampoco convencen.

99. La Comisión se basa en lo que supuestamente se dice en el segundo Plan Hidrológico y en un estudio correspondiente a los años 2012‑2013. De dichos documentos se desprende en particular, según la Comisión, que, en el caso de las masas de agua subterránea de La Rocina y Marismas de Doñana, no se disponía de datos sobre el nivel del agua subterránea y que, para el conjunto de las cinco masas, solo había unos veinte piezómetros, de los cuales solo cuatro estaban operativos antes de 2015.

100. Sin embargo, la Comisión, en contra de lo dispuesto en el artículo 57, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, no ha aportado dichos documentos y no precisa tampoco dónde se recogen tales afirmaciones. Además, remite en abstracto a un portal de Internet del Gobierno español que permite acceder a información geográfica, pero sin señalar cómo se llega en este portal a la información de que se trata.

101. Por tanto, la Comisión no ha cumplido la carga de la prueba que le incumbe en el marco de un recurso del artículo 258 TFUE. ( )

102. Por lo demás, la alegación contradice también el estudio mencionado por la Comisión que España ha aportado con el escrito de contestación. En él se afirma que la masa global de agua subterránea Almonte-Marismas existente entonces se controlaba mediante ciento setenta y cuatro piezómetros. Estos son claramente más piezómetros que en otras zonas de España. ( )

103. Por lo demás, España refuta esta alegación y señala que en el área total de Doñana se emplean incluso doscientos noventa piezómetros para medir el nivel de las aguas subterráneas, muchos más que en toda la demarcación hidrográfica del Guadalquivir. Ciento setenta de estos piezómetros proporcionan, según España, una serie continua de datos desde 1994.

104. La Comisión no ha respondido a esta alegación.

105. Por tanto, procede desestimar en su conjunto las críticas de la Comisión a los piezómetros.

d) Deficiencias en la estimación de las extracciones

106. Por último, la Comisión alega que el dato de la extracción de agua subterránea se basa en estimaciones de un estudio de 2008 que ignora las extracciones ilegales y las extracciones para el abastecimiento de agua potable, especialmente con fines turísticos en las zonas costeras.

107. Frente a esto, España destaca la calidad de dicho estudio y señala en la dúplica que el volumen de las extracciones para el abastecimiento de agua potable, de 5 hm3/año, es bajo en comparación con las extracciones para fines agrícolas, de 107 hm3/año. Sin embargo, España no aborda las críticas concretas de la Comisión respecto a la estimación de las extracciones ilegales, sino que se limita, en relación con el tercer motivo, a estimar frente al Tribunal de Justicia la superficie que se riega ilegalmente (1 100 hectáreas) y, sobre esta base, el número de captaciones ilegales (quinientas).

108. Esta alegación de España no es suficiente para desvirtuar la crítica de la Comisión. La caracterización de una masa de agua subterránea, la valoración del riesgo de que su estado cuantitativo sea malo y el desarrollo de las medidas necesarias para alcanzar un buen estado exigen una estimación plena y acertada de la extracción de agua subterránea. Por eso debe ser tenida también en cuenta la captación de agua potable, que asciende al fin y al cabo a entre un 4 y un 5 % de las extracciones legales con fines agrícolas. Y, sobre todo, deben como mínimo estimarse y ser tenidas oportunamente en cuenta las extracciones ilegales. Sin estos factores ni puede evaluarse correctamente el estado de la masa de agua subterránea ni es posible prever si las medidas serán suficientes para alcanzar un buen estado cuantitativo de las aguas subterráneas y, sobre todo, para combatir las extracciones ilegales.

4. Conclusión provisional

109. Por consiguiente, España ha infringido el artículo 5, apartado 1, de la Directiva marco sobre el agua, en relación con el punto 2.2 del anexo II de esta, porque, al estimar la extracción de agua subterránea, no ha tenido en cuenta la captación de agua potable y las extracciones ilegales.

D. Prohibición de deterioro del artículo 4, apartado 1, letra b), inciso i), de la Directiva marco sobre el agua

110. Mediante su primer motivo, la Comisión denuncia que España no ha adoptado las medidas necesarias para evitar el deterioro del estado de las masas de aguas subterráneas en el espacio natural de Doñana.

1. Objeto del motivo

111. Por lo que respecta a las aguas subterráneas, conforme al artículo 4, apartado 1, letra b), inciso i), de la Directiva marco sobre el agua, los Estados miembros han de aplicar las medidas necesarias para evitar el deterioro del estado de todas las masas de agua subterránea (prohibición de deterioro). Además, con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra b), inciso ii), los Estados miembros han de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua subterránea con objeto de alcanzar un «buen estado» a más tardar al final del año 2015 (obligación de mejora).

112. El presente motivo se refiere exclusivamente a la prohibición de deterioro. Esta prohibición es vinculante en cada etapa del procedimiento establecido con arreglo a la Directiva marco sobre el agua, ( ) pero, a diferencia de lo que defiende la Comisión, no era aplicable desde el 22 de diciembre de 2003, una vez expirado el plazo de transposición de dicha Directiva, sino que solo vincula a los Estados miembros desde el 22 de diciembre de 2009, fecha en la que los Estados miembros debían haber elaborado y aplicado los planes hidrológicos con arreglo a la Directiva. ( )

113. Además, es preciso aclarar que la imputación de la Comisión solo se refiere al deterioro del estado cuantitativo de las masas de agua afectadas, deterioro que la Comisión achaca a la extracción de agua subterránea. Si bien con arreglo a la documentación presentada hay también problemas con el estado químico de las aguas subterráneas, especialmente debido a la contaminación con nitratos, la Comisión no formula ningún reproche en este sentido.

114. Por último, debe señalarse que las deficiencias apreciadas en la caracterización del estado de las aguas subterráneas en el espacio natural de Doñana permiten albergar dudas acerca de si España ha adoptado las medidas necesarias para evitar el deterioro. Tanto la evaluación, deficiente en su conjunto, realizada en el primer Plan Hidrológico como el hecho de no haber tenido en cuenta las extracciones ilegales de agua subterránea parecen significativos a este respecto. Sobre todo esta última deficiencia dificulta además que pueda evaluarse detalladamente la evolución del estado de las aguas subterráneas. Sin embargo, la Comisión no ha establecido esta relación por lo que respecta al reproche del deterioro, de modo que no es objeto del presente procedimiento.

2. Sobre el deterioro

115. Para demostrar el deterioro, la Comisión, por una parte, invoca los cambios en la valoración del estado cuantitativo de las aguas subterráneas en los dos primeros Planes Hidrológicos y, por otra parte, formula una serie de alegaciones relativas a las extracciones de agua subterránea.

a) Paso de un buen estado a un mal estado

116. La primera línea argumentativa de la Comisión apunta a que España reconoció, mediante el Plan Hidrológico correspondiente a los años 2016‑2021, un deterioro cuantitativo de tres masas de agua subterránea frente al Plan Hidrológico correspondiente a los años anteriores, 2009‑2015. La Comisión indica que el Plan correspondiente al primer período documentaba un buen estado cuantitativo de las aguas subterráneas en el área de Doñana, mientras que el Plan correspondiente al segundo período dejaba constancia del mal estado de tres de las masas de agua subterránea afectadas en esa área.

117. En relación con esta alegación, hay que reconocer que el paso de un buen estado a un mal estado supone un deterioro.

118. No obstante, la evolución expuesta no acredita aún un deterioro de la masa de agua subterránea. En concreto, la diferente valoración del estado cuantitativo se basa en el hecho de que, por lo que respecta al primer período, se evaluó la masa de agua subterránea Almonte-Marismas en su conjunto, mientras que, por lo que respecta al segundo período, esta se dividió en cinco masas parciales de agua subterránea, de las cuales tres muestran un mal estado.

119. No hay indicios de que el estado de estas masas de agua subterránea fuese mejor antes de la división. Por el contrario, las alegaciones fácticas de ambas partes permiten considerar que este mal estado ya existía en el primer período, e incluso antes, pero que quedó oculto por la fusión de dos masas más de agua subterránea en una única gran masa, ( ) es decir, que quedó «aguado».

120. Así, la Comisión alega en la réplica que ya antes de que se aprobase el primer Plan Hidrológico se barajó la posibilidad de calificar de malo el estado de la masa global de agua subterránea Almonte-Marismas. Esto se corresponde con la alegación de España de que el estado de esta masa de agua subterránea tiene su origen en un uso agrícola que ya existía antes de que la Directiva marco sobre el agua resultase aplicable.

121. Por tanto, esta alegación de la Comisión no permite acreditar un deterioro de la masa de agua subterránea.

b) Deterioro de un mal estado

122. Debe examinarse por tanto si la Comisión ha demostrado que el mal estado de las tres masas de agua subterránea se haya deteriorado otra vez.

i) Concepto de deterioro

123. Con este fin, procede aclarar, antes de nada, qué condiciones deben darse para que exista un deterioro de un mal estado cuantitativo de una masa de agua subterránea a los efectos del artículo 4, apartado 1, letra b), inciso i), de la Directiva marco sobre el agua.

124. Hasta la fecha, el Tribunal de Justicia solo ha declarado que también una masa de agua subterránea en mal estado puede seguir deteriorándose ( ) y que el umbral por encima del cual debe declararse el incumplimiento de la obligación de evitar el deterioro del estado de una masa de agua debe ser lo más bajo posible. ( )

125. Además, hay que recordar que esta prohibición de deterioro tiene un objeto de protección distinto del de la prohibición de deterioro de la Directiva sobre los hábitats. El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats protege determinados hábitats y especies. En cambio, la prohibición de deterioro del artículo 4, apartado 1, letra b), inciso i), de la Directiva marco sobre el agua a la que se hace referencia protege el estado cuantitativo de una masa de agua subterránea. Por eso, la infracción ya declarada del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats no supone automáticamente una infracción del artículo 4, apartado 1, letra b), inciso i), de la Directiva marco sobre el agua.

126. La valoración del deterioro del estado cuantitativo de una masa de agua subterránea podría supeditarse intuitivamente, como hace la Comisión, a la evolución del volumen de agua subterránea, es decir, del nivel piezométrico. Según esta lógica, un descenso de ese nivel, es decir, una reducción del volumen de agua subterránea, supondría un deterioro del estado cuantitativo. Entendida de este modo, la prohibición de deterioro prohibiría extraer más agua subterránea de la que se recarga. Según el Plan Hidrológico 2016‑2021, esto ocurre al menos en dos de las masas de agua subterránea afectadas. ( )

127. Ahora bien, el cese de las extracciones desmesuradas de agua subterránea es ya el objetivo de la obligación de mejora del artículo 4, apartado 1, letra b), inciso ii), de la Directiva marco sobre el agua, cuyo incumplimiento no invoca la Comisión. Con arreglo a dicha disposición, debe establecerse un equilibrio entre la extracción y la alimentación de las aguas subterráneas. Este equilibrio se corresponde por lo demás con la definición del buen estado cuantitativo, prevista en el punto 2.1.2, primera frase, del anexo V, que debe establecerse con arreglo a la obligación de mejora.

128. Pues bien, sería contradictorio que el legislador hubiese creado, con la prohibición de deterioro y la obligación de mejora, dos obligaciones que prohíban ambas una extracción de agua subterránea que rebase la alimentación de tales aguas.

129. Los plazos para transponer estas dos obligaciones ponen de relieve esta contradicción. A diferencia de la prohibición de deterioro, que debe observarse ya desde finales de 2009, la obligación de mejora no tuvo que cumplirse hasta 2015. Además, el artículo 4, apartado 4, permite, con determinados requisitos, una prórroga del período transitorio hasta 2027 y España recurre también a dicha prórroga.

130. Por consiguiente, en caso de que las aguas subterráneas se encuentren en un mal estado cuantitativo, la prohibición de deterioro no puede exigir que se disminuya la extracción de agua subterránea hasta el punto de que se alcance un equilibrio entre extracción de aguas subterráneas y alimentación de tales aguas, es decir, que se extraiga menos agua de la que se recarga. Solo puede exigir que no se extraiga más agua incluso que hasta ahora, para no empeorar todavía más las causas que han generado el mal estado.

131. En cambio, el mero descenso del nivel de las aguas subterráneas, es decir, la reducción del volumen de agua subterránea, no puede considerarse automáticamente un deterioro. En concreto, tal descenso o reducción es la consecuencia necesaria de que las extracciones rebasen la recarga.

132. Confirma esta conclusión el criterio de control de qué supondría una mejora de un estado que sigue siendo malo: tal mejora no puede limitarse al supuesto de que la extracción se reduzca al volumen al que ascienda la recarga de agua subterránea, ya que, en tal caso, se habría alcanzado ya el buen estado cuantitativo. Más bien debe considerarse una mejora cada reducción de la extracción, aun cuando se siga extrayendo más agua de la que se recarga. Ahora bien, también en este caso seguiría descendiendo muy probablemente el nivel de las aguas subterráneas. Por lo demás, España señala que se han producido tales mejoras como consecuencia de la retirada de tierras de una gran explotación agrícola.

133. De este modo, tanto la definición del buen estado cuantitativo como la relación entre la prohibición de deterioro y la obligación de mejora llevan a la conclusión, poco intuitiva, de que ni el descenso del nivel de las aguas subterráneas ni la extracción desmesurada de agua subterránea de una masa que no se encuentre en un buen estado cuantitativo fundamentan, por sí solos, un deterioro de dicha masa.

134. Un deterioro adicional del mal estado presupondría un incremento del déficit existente, es decir, una creciente sobreexplotación.

135. El presente asunto muestra que esta restrictiva interpretación de la prohibición de deterioro se debe con toda probabilidad a consideraciones económicas del legislador. Como España teme, un cese inmediato de las extracciones desmesuradas en 2009 habría provocado daños considerables, en particular en la agricultura. En cambio, los períodos transitorios permiten esforzarse por encontrar soluciones que tengan en cuenta los intereses de la agricultura —por ejemplo, el trasvase de aguas superficiales de otras zonas o medidas técnicas de ahorro de agua—. A este respecto, la prohibición de deterioro cumple la función de evitar la extensión de prácticas nocivas, como una mayor extracción de agua subterránea para regar más superficies.

136. El complemento a la definición de un buen estado cuantitativo prevista en el punto 2.1.2, segunda frase, del anexo V de la Directiva marco sobre el agua no altera esta interpretación restrictiva de la prohibición de deterioro. Con arreglo a esta definición, la masa de agua subterránea en buen estado no está sujeta a alteraciones antropogénicas (es decir, causadas por el hombre) que puedan tener como consecuencia, entre otras:

– no alcanzar los objetivos de calidad medioambiental especificados en el artículo 4 para las aguas superficiales asociadas,

– cualquier empeoramiento del estado de tales aguas,

– cualquier perjuicio significativo a ecosistemas terrestres asociados que dependan directamente de la masa de agua subterránea.

137. Además, en esta parte de la definición se habla también de alteraciones de la dirección del flujo de las aguas subterráneas, pero estas alteraciones no se discuten en el presente asunto.

138. Las características mencionadas son de naturaleza cualitativa y complementan en esta medida el enfoque cuantitativo del punto 2.1.2, primera frase, del anexo V de la Directiva marco sobre el agua. Una masa de agua subterránea que no cumpla uno de estos criterios se encuentra, con independencia de consideraciones cuantitativas, en mal estado.

139. No obstante, el deterioro de las aguas superficiales y de los ecosistemas terrestres mencionado en los guiones segundo y tercero del punto 2.1.2, segunda frase, del anexo V de la Directiva marco sobre el agua no debe equipararse a un deterioro del estado cuantitativo de la masa de agua subterránea de que se trate. Por su parte, podría incumplir otras prohibiciones de deterioro del Derecho de la Unión, por ejemplo, la prohibición de deterioro de las aguas superficiales del artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva marco sobre el agua o la prohibición de deterioro de las zonas de conservación del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Ahora bien, en relación con el estado de las masas de agua subterránea, ese deterioro será solo un indicio de que dichas masas de agua subterránea se encuentran en mal estado.

140. Tal indicio puede demostrar además, en determinados casos, que el estado cuantitativo de una masa de agua subterránea se deteriora, pasando de un buen estado a uno malo. Tampoco cabe descartar que, en determinados supuestos, pueda demostrar un deterioro adicional de la masa de agua subterránea que ya se encuentra en un mal estado cuantitativo. No obstante, para ello no basta con el mero deterioro de aguas superficiales y ecosistemas terrestres, ya que cabe esperar tal deterioro si el nivel de las aguas subterráneas sigue descendiendo. Esto es aplicable tanto si las extracciones no cambian como, incluso, si el nivel de las aguas subterráneas desciende más lentamente porque las extracciones ya se hayan reducido. De hecho, el deterioro de las aguas superficiales y de los ecosistemas terrestres no revela un deterioro del estado cuantitativo de las aguas subterráneas hasta que avanza tan deprisa que cabe suponer que ha aumentado la extracción desmesurada de agua subterránea.

ii) Alegaciones relativas al equilibrio entre extracción y recurso disponible

141. Por lo que respecta a las extracciones desmesuradas de agua subterránea, hay indicios que apuntan a una constante sobreexplotación, pero no se ha demostrado que esta sobreexplotación esté aumentando. Pues bien, solo tal aumento fundamentaría un incumplimiento de la prohibición de deterioro. ( )

142. La Comisión invoca diversos documentos de organismos españoles, como un informe de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir sobre el estado de los acuíferos del entorno de Doñana correspondiente al año hidrológico 2015‑2016. La Confederación advertía en las conclusiones de que «el actual grado y modo de explotación de los recursos subterráneos en el acuífero […], de mantenerse, comprometería [el] buen estado [del acuífero] y el de los ecosistemas terrestres que de él dependen, lo que se refleja en el hecho de que tres de las cinco [masas de agua subterránea] que forman el sistema no alcanzan el buen estado cuantitativo». ( ) También el defensor del pueblo andaluz sugirió a la Confederación, en una resolución de 10 de agosto de 2018, que declarase acuífero sobreexplotado las masas de agua subterránea de Almonte, Marismas y Rocina, y que coordinase en un programa de actuación las medidas previstas en los diferentes instrumentos de planificación sobre recursos hídricos, actividad agrícola y protección de los espacios naturales con el fin de garantizar el uso sostenible del recurso. ( ) Como reacción a esta sugerencia, la Confederación inició el procedimiento, según alegan ambas partes, para declarar «el riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo» de las tres masas de agua subterránea mencionadas.

143. En el escrito de contestación, España no se opone a esta alegación concreta de la Comisión, sino que destaca profusamente que los problemas existentes tienen su fundamento en la etapa anterior a la aplicabilidad de la Directiva marco sobre el agua y que los organismos competentes ya han desarrollado considerables esfuerzos para mejorar la situación.

144. No obstante, España reconoce, al menos en el caso de las masas de agua subterránea Rocina y Marismas, que la extracción supera los recursos de agua subterránea disponibles, concretamente en un 34 % y en un 7 %. En su réplica, la Comisión subraya que los informes aportados en el escrito de contestación acerca del estado del acuífero en los años 2013‑2017 muestran su sobreexplotación. España admite en la dúplica que el agua subterránea de tres de las masas en mal estado disminuye en mayor medida de la que cabría esperar como consecuencia de las bajas precipitaciones.

145. Esta alegación lleva a la conclusión —al igual que muchos indicios en relación con la prohibición de deterioro de la Directiva sobre los hábitats— ( )de que el estado de al menos tres de las masas de agua subterránea es malo. Sin embargo, al igual que ocurría con la prohibición de deterioro de la Directiva sobre los hábitats, este mal estado no supone necesariamente que el estado se haya deteriorado durante el período de que se trata. ( ) De hecho, España defiende que ha habido ya mejoras en muchos aspectos.

146. En definitiva, la Comisión no ha acreditado que aumente el grado de extracción desmesurada de agua subterránea.

iii) Alegaciones relativas a las aguas superficiales y a los ecosistemas terrestres

147. La Comisión defiende además que hay deterioros de las aguas superficiales y de los ecosistemas terrestres que acreditan un deterioro del estado cuantitativo de la masa de agua subterránea.

148. A este respecto hace referencia, en particular, al deterioro de tipos de hábitat, que fundamenta un incumplimiento de la prohibición de deterioro del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. ( )

149. Sin embargo, con ello la Comisión solo pone de manifiesto que hay indicios de que las masas de agua subterránea en cuestión se hallan en mal estado, pero no que dicho estado se esté deteriorando adicionalmente.

150. Por tanto, también procede desestimar esta línea de razonamiento y, con ello, la imputación de deterioro en su conjunto.

c) Sobre la justificación del deterioro

151. Para el supuesto de que, pese a todo, el Tribunal de Justicia declare que existe un deterioro del estado cuantitativo de las masas de agua subterránea de que se trata, debe examinarse la cuestión de la justificación.

152. España alega haberse acogido, en el Plan Hidrológico 2016‑2021, a una excepción con arreglo al artículo 4, apartado 4, de la Directiva marco sobre el agua y haber pospuesto, sobre esta base, la realización de los objetivos de calidad del artículo 4, apartado 1, letra b), a 2022 o 2027. Afirma que esto es necesario porque la Directiva de nitratos no se cumple suficientemente y debido a la imposibilidad de disminuir la superficie agraria. ( )

153. Como la Comisión expuso acertadamente en la vista, esta alegación carece de pertinencia en el marco del presente motivo, ya que el artículo 4, apartado 4, de la Directiva marco sobre el agua no puede justificar un deterioro de las aguas subterráneas. Así se desprende de la propia prohibición de deterioro del artículo 4, apartado 1, letra b), inciso i). En dicha disposición se establece que tal prohibición se aplica sin perjuicio del artículo 4, apartados 6 y 7, y no obstante lo dispuesto en el artículo 4, apartado 8, y sin perjuicio de la letra j) del apartado 3 del artículo 11. Pues bien, a diferencia de lo que ocurre con la obligación de mejora del artículo 4, apartado 1, letra b), inciso ii), el artículo 4, apartado 4, no aparece allí mencionado. Además, el artículo 4, apartado 4, establece también que solo se admite la prórroga del período transitorio siempre que no haya nuevos deterioros del estado de la masa de agua afectada.

154. En consecuencia, el deterioro solo podrá justificarse conforme al artículo 4, apartado 7, de la Directiva marco sobre el agua. ( ) No obstante, España no se acoge expresamente a esta justificación según lo expuesto en la vista. Por tanto, no es necesario analizar más detenidamente sus requisitos.

155. Así pues, en caso de que el Tribunal de Justicia aprecie un deterioro de las aguas subterráneas, tal deterioro no estaría justificado.

3. Conclusión provisional

156. Sin embargo, sobre la base de las consideraciones expuestas acerca de la aplicación de la prohibición de deterioro, procede desestimar la alegación basada en su incumplimiento.

E. Programa de medidas del artículo 11 de la Directiva marco sobre el agua

157. Por último, mediante su tercer motivo, la Comisión alega que España no ha incorporado al Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir las medidas básicas y complementarias adecuadas y, de este modo, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartados 1, 3, letras a), c) y e), y 4, de la Directiva marco sobre el agua.

158. Con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la Directiva marco sobre el agua, los Estados miembros velarán por que se establezca para cada demarcación hidrográfica, o para la parte de una demarcación hidrográfica internacional situada en su territorio, un programa de medidas, teniendo en cuenta los resultados de los análisis exigidos con arreglo al artículo 5, con el fin de alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 4.

159. En el artículo 11, apartado 3, letras a), c) y e), de la Directiva marco sobre el agua se enumeran algunas de las medidas básicas que deben recogerse en dichos programas de medidas. El apartado 4 se refiere a las medidas complementarias, concebidas y aplicadas con carácter adicional a las medidas básicas.

160. Al igual que los objetivos del artículo 4 de la Directiva marco sobre el agua, las críticas agrupadas bajo este motivo afectan a diversas cuestiones.

161. La Comisión centra sus críticas en medidas concretas para conseguir un buen estado cuantitativo de las masas de agua subterránea de que se trata, es decir, en la aplicación de la obligación de mejora del artículo 4, apartado 1, letra b), inciso ii), de la Directiva marco sobre el agua. Sin embargo, estas objeciones no convencen (véase al respecto el epígrafe 1).

162. Pero, además, el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Directiva marco sobre el agua fundamenta una serie de obligaciones respecto de las zonas de conservación afectadas con arreglo a la Directiva sobre los hábitats que también deben ser tenidas en cuenta en el marco del artículo 11 de la Directiva marco sobre el agua. Una de las objeciones de la Comisión entra en esta categoría y resulta fundada (véase al respecto el epígrafe 2).

1. Medidas concretas para aplicar la obligación de mejora y la prohibición de deterioro de la Directiva marco sobre el agua

163. Las partes discuten acerca de diversas medidas previstas para mejorar el estado cuantitativo de las aguas subterráneas, pero esta discusión no es eficaz.

164. El programa de medidas debe ser adecuado para alcanzar un buen estado dentro de los plazos previstos. Se deja en manos del Estado miembro cómo alcanzar este objetivo, siempre que no incumpla ninguna obligación específica derivada del Derecho de la Unión. Si la Comisión considera insuficiente un programa como tal, debe demostrar, en consecuencia, que las medidas en su conjunto no son suficientes. Un punto de partida para tal crítica sería por ejemplo la infracción ya declarada del artículo 5 de la Directiva marco sobre el agua, ya que con información incompleta acerca de la masa de agua subterránea resulta prácticamente imposible desarrollar medidas adecuadas. No obstante, las críticas de la Comisión no apuntan en este sentido.

165. Por el contrario, la Comisión dirige su crítica hacia medidas concretas, sin exponer que estas deficiencias hacen imposible en su conjunto alcanzar los objetivos del artículo 4 de la Directiva marco sobre el agua. Ahora bien, en principio, la Comisión solo puede objetar medidas concretas de forma aislada si se infringen otras normas. Sin embargo, las críticas de la Comisión no van en esta línea y no se basa tampoco en exigencias concretas que pudieran derivarse del artículo 11, apartados 3, letras a), c) y e), y 4, de la Directiva marco sobre el agua.

166. Solo por eso ya resulta infundado este motivo.

167. Únicamente para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta esta interpretación y examine pese a todo las objeciones a las medidas concretas independientes de las zonas de conservación, las analizaré a continuación. No obstante, las alegaciones carecen de pertinencia en la medida en que se refieren al período posterior a la expiración del plazo señalado en el dictamen motivado, el 29 de junio de 2016. ( )

a) Regularización

168. La Comisión critica el hecho de que España autorice por primera vez el regadío de superficies cuando estas ya se regaban en 2004. Las extracciones que se llevaban a cabo entonces ya eran demasiado copiosas y no deberían consolidarse ahora.

169. Ahora bien, de este modo la Comisión confunde la cuestión de en qué medida el Derecho nacional reconoce un interés justificado en que, en principio, se continúe con el regadío con la cuestión de si —y cómo— debe reducirse el regadío en su conjunto. El hecho de que España regularice mediante la primera autorización citada prácticas ya existentes no significa que no se produzca la necesaria reducción. Así, España puede, por ejemplo, disminuir pese a todo las extracciones por la vía de adquirir y retirar suelo agrícola —como ha ocurrido al menos en este caso—. Frente a esto no parece imperativo llevar a cabo la necesaria reducción precisamente a costa de los agricultores que no tienen todavía una autorización formal, pero que, con arreglo al Derecho nacional, pueden invocar la confianza legítima en la continuidad del regadío.

b) Asignación de fondos

170. La Comisión critica también la asignación de fondos. El 50 % del presupuesto disponible se destina a mejorar y a consolidar los planes de regadío, mientras que solo un 0,34 % se asigna a la clausura de pozos ilegales y un 1,12 % a la guardería fluvial. Sin embargo, la Comisión no explica mediante qué criterios debe revisarse el reparto adecuado de los fondos, por no hablar de que no demuestra que tales criterios se hayan incumplido.

171. Las alegaciones de España acerca de las medidas sancionadoras y de control una vez expirado el plazo del dictamen motivado muestran por lo demás que los controles se llevaron a cabo en gran medida y que las infracciones fueron sancionadas.

c) Suministro de aguas superficiales con fines de regadío

172. Además, la Comisión critica que España, para reducir las extracciones de agua subterránea, contemple el suministro de aguas superficiales procedentes de áreas cercanas, pero, en definitiva, las diferentes objeciones de la Comisión a esta medida no resultan fundadas.

173. Si bien es cierto que, en la medida en que la Comisión defiende que mediante esta actuación solo se traslada la presión, no es descartable que esta crítica sea acertada, la Comisión no denuncia y no evidencia un deterioro de las aguas superficiales afectadas.

174. La Comisión alega también que el estado químico de las aguas subterráneas no mejora con esta medida. Sin embargo, no se aprecia que una infracción relacionada con el estado químico sea objeto del presente procedimiento. Por lo demás, esta alegación no excluiría que España adoptase otras medidas adecuadas para mejorar el estado químico de las aguas subterráneas.

175. Poco convincente resulta la alegación de la Comisión de que el estado de los ecosistemas asociados a las aguas subterráneas no mejora con el trasvase de agua. En realidad, si el trasvase de aguas superficiales reduce el consumo de agua subterránea y contribuye eventualmente a la recarga de las aguas subterráneas mediante infiltración, redunda en beneficio de estos ecosistemas.

176. Además, la Comisión afirma que, confiando en tal suministro, se ha extraído incluso más agua subterránea y menciona la concesión temporal para el regadío de 504 hectáreas de suelo agrícola. Sin embargo, según las afirmaciones —no rebatidas— de España, se trata en ese caso de suelo que hasta ahora ya se regaba y que simplemente se ha regularizado.

177. Por último, la Comisión objeta que la infraestructura necesaria para un trasvase no está disponible todavía. No obstante, un programa de medidas, por su propia naturaleza, se debe ejecutar poco a poco, para alcanzar en un determinado momento el resultado que se persigue.

2. Evitación del deterioro de una zona protegida — Extracción de agua cerca de Matalascañas

178. Además, la Comisión critica que no haya medidas para solucionar los problemas derivados de la extracción de agua para abastecer Matalascañas.

179. Este núcleo de población se encuentra situado en las inmediaciones de la zona protegida ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, en la costa, y tiene un carácter marcadamente turístico. Si bien las extracciones de agua en ese lugar, que ascienden a 2,5 hm3/año, no son particularmente cuantiosas en comparación con el total de las extracciones, aparecen mencionadas en diversas contribuciones científicas como posible causa del deterioro del tipo de hábitat prioritario 3170*, Estanques temporales mediterráneos, en las inmediaciones. ( )

180. Tal afectación negativa de tipos de hábitat protegidos de la Directiva sobre los hábitats tiene relevancia para el programa de medidas del artículo 11 de la Directiva marco sobre el agua porque los Estados miembros, con arreglo a los artículos 4, apartado 1, letra c), y 6 y al anexo IV de la Directiva marco sobre el agua, además de los objetivos generales de calidad del agua, habían de lograr el cumplimiento de todas las normas y objetivos de las zonas protegidas en cuestión antes de 2015. Así pues, el programa de medidas debe tener por objeto también la supresión del deterioro ya apreciado tanto de los tipos de hábitat protegidos como de los estanques temporales. ( )

181. Esta obligación específica se distingue de la obligación de adoptar medidas para lograr, en general, un buen estado de las aguas, ya que exige la protección de determinados hábitats dentro de las zonas de conservación contempladas. Por tanto, el hecho de que la Comisión no haya explicado por qué las medidas en conjunto no son suficientes para lograr un buen estado cuantitativo de las aguas subterráneas en el espacio natural de Doñana no afecta a esta obligación específica.

182. Por el contrario, basta en este sentido con que la Comisión haya acreditado, con arreglo a la Directiva sobre los hábitats, la probabilidad de que los hábitats protegidos de las zonas de conservación sufran repercusiones negativas significativas. Esta probabilidad afecta sobre todo al tipo de hábitat prioritario 3170*, Estanques temporales mediterráneos, en las inmediaciones de Matalascañas.

183. España rebate esta alegación con un estudio que, a juicio de dicho Estado miembro, ha mostrado que las extracciones de agua cerca de Matalascañas no tienen efectos negativos sobre una determinada laguna, la de Santa Olalla. No obstante, esta apreciación no excluye que puedan verse afectados negativamente otros estanques temporales más cercanos al núcleo de población o asociados a otros flujos de aguas subterráneas.

184. Por tanto, España debería haber establecido en el programa medidas adecuadas para evitar el deterioro de tipos de hábitat protegidos mediante las extracciones de agua subterránea.

185. En cambio, la completa renuncia a adoptar medidas no se justifica por la existencia de dudas acerca de si hay deterioro. De hecho, al menos la evaluación ya mencionada en el marco del incumplimiento de la prohibición de deterioro de la Directiva sobre los hábitats de si se están viendo negativamente afectados tipos de hábitat protegidos ( ) habría sido una primera medida adecuada. Podría mostrar si son necesarias otras medidas.

3. Conclusión provisional

186. Por tanto, España ha infringido el artículo 11 de la Directiva marco sobre el agua, en relación con el artículo 4, apartado 1, letra c), de esta, porque el programa de medidas del Plan Hidrológico 2016‑2021 no contempla ninguna medida para evitar que los tipos de hábitat protegidos en la zona de conservación ZEPA/LIC ES0000024 Doñana se vean afectados negativamente por las extracciones de agua para abastecer Matalascañas.

VI. Costas

187. La pretensión de la Comisión relativa a las costas y el hecho de que España no haya formulado una pretensión en relación con las costas no tienen consecuencias prácticas, ya que, con arreglo al artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cada parte cargará con sus propias costas cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte —como ocurre en el presente asunto—.

VII. Conclusión

188. Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva del siguiente modo:

1) El Reino de España ha infringido el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, dado que la Comisión Europea ha acreditado la probabilidad de que los tipos de hábitat protegidos en las zonas de conservación ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste y ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer sufran repercusiones negativas significativas como consecuencia de las extracciones de agua subterránea desde el 19 de julio de 2006.

2) El Reino de España ha infringido el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, en relación con el punto 2.2 del anexo II de esta, porque, al estimar la extracción de agua subterránea, no ha tenido en cuenta la captación de agua potable y las extracciones ilegales.

3) El Reino de España ha infringido el artículo 11 de la Directiva 2000/60, en relación con el artículo 4, apartado 1, letra c), de esta, porque el programa de medidas del Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016‑2021 no contempla ninguna medida para evitar que los tipos de hábitat protegidos en la zona de conservación ZEPA/LIC ES0000024 Doñana se vean afectados negativamente por las extracciones de agua para abastecer Matalascañas.

4) Se desestima el recurso en todo lo demás.

5) La Comisión Europea y el Reino de España cargarán con sus propias costas.