Conclusiones del Abogado General Lenz presentadas el 27 de octubre de 1987. - SOCIETE DES GRANDS MOULINS DE PARIS CONTRA COMUNIDAD ECONOMICA EUROPEA. - RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DE LA COMUNIDAD - NEGATIVA A OTORGAR RESTITUCIONES A LA PRODUCCION. - ASUNTO 50/86.



Recopilación de Jurisprudencia 1987 página 04833



Conclusiones del abogado general

++++

Señor Presidente,

Señores Jueces,

A. Hechos

1. En el asunto sobre el que hoy presento mis conclusiones, la sociedad Les Grands Moulins de Paris, parte demandante, reclama a la Comunidad Económica Europea, representada por sus instituciones, el Consejo y la Comisión, partes demandadas, la reparación del perjuicio que pretende haber sufrido a consecuencia del hecho de que las instituciones comunitarias no han beneficiado al granidon, producto fabricado por la demandante, con las restituciones a la producción que estaban previstas para los productos de sustitución.

2. La demandante considera ilegal la diferencia de trato reservada al granidon, por una parte, y a sus productos de sustitución, por otra. Estima haber sufrido un perjuicio a consecuencia de la negativa a concederle restituciones a la producción, que descompone en tres puntos:

- impago de las restituciones a la producción de granidon por un importe de 31 214,48 FF,

- lucro cesante de los últimos cinco años por un importe de 6 millones de FF,

- gastos relacionados con la producción de granidon por un importe de 271 000 FF.

3. En consecuencia, la demandante solicita al Tribunal de Justicia que:

- condene a la Comunidad Económica Europea al pago de una suma de 6 302 224,48 FF, con los intereses legales a partir de la fecha de interposición del recurso,

- condene en costas a la Comunidad Económica Europea.

4. El Consejo, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:

- desestime el recurso en la medida en que está dirigido contra el Consejo,

- reserve el pronunciamiento sobre las costas en esta fase del procedimiento.

5. La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:

- desestime el recurso declarándolo infundado,

- condene en costas a la demandante.

B. Definición de postura

I. Sobre la admisibilidad

6. El Consejo, parte demandada, mantiene que constituye un error dirigir contra él el recurso: el hecho eventualmente generador de responsabilidad consiste en la no inclusión del granidon en la lista de productos beneficiarios de restituciones a la producción. Sin embargo, la Comisión no ha sometido nunca al Consejo una propuesta en ese sentido. Por consiguiente, el Consejo no ha podido pronunciarse nunca sobre la concesión al granidon del beneficio de las restituciones a la producción. En consecuencia, corresponde únicamente a la Comisión representar a la Comunidad ante el Tribunal de Justicia.

7. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el ordenamiento jurídico comunitario exige, en interés de una correcta administración de justicia, que cuando la responsabilidad de la Comunidad se vea comprometida por la actuación de una de sus instituciones la Comunidad sea representada ante el Tribunal de Justicia por la o las instituciones a las que se imputa el hecho generador.(1) Por consiguiente, el Tribunal de Justicia, en el caso de un recurso de indemnización dirigido contra la Comunidad Económica Europea basado en un acto normativo del Consejo pretendidamente ilegal, declaró admisible el recurso interpuesto contra la Comunidad, representada por el Consejo y por la Comisión, dado que el Consejo había adoptado la medida impugnada a propuesta de la Comisión.

8. Debe aplicarse el mismo razonamiento cuando la medida generadora de la responsabilidad de la Comunidad es imputable a una omisión legislativa del Consejo. A la vista de la colaboración existente entre el Consejo y la Comisión en el marco del procedimiento legislativo, en el que, si bien es cierto que corresponde a la Comisión el derecho de iniciativa, es sin embargo el Consejo quien decide finalmente, no parece razonable que la Comunidad esté representada únicamente por aquélla de sus instituciones, la Comisión, que precisamente carecía de poder para adoptar por su propia iniciativa la medida legislativa omitida. A esta conclusión tampoco se opone al hecho de que, en el marco de la política agrícola común, el Consejo no pueda actuar, en virtud del artículo 43 del Tratado CEE, más que a propuesta de la Comisión, ya que, en virtud del artículo 152 del Tratado CEE, el Consejo puede pedir a la Comisión que le someta las propuestas pertinentes. Sin embargo, el Consejo no ha utilizado esta posibilidad por lo que se refiere a la cuestión debatida en el presente caso.

9. No parece que haya otras objeciones en contra de la admisibilidad del recurso, ni que hayan sido seriamente planteadas por las partes. Es cierto que la Comisión, parte demandada, ha señalado que la demandante podía muy bien haber impugnado ante un tribunal contencioso administrativo francés las decisiones por las que se le denegó el pago de la restitución a la producción, y haber sometido al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial en el marco de dicho procedimiento. Pero reconoce, no obstante, que el recurso de indemnización con arreglo a los artículos 178 y 215 del Tratado CEE debe ser considerado, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como una vía autónoma de recurso. Me adhiero a este punto de vista.

10. El recurso dirigido contra la Comunidad Económica Europea, representada por el Consejo y por la Comisión, es, pues, admisible.

II. Sobre el fundamento del recurso

1. Sobre la ilegalidad de la actitud de las instituciones comunitarias

11. A juicio de la demandante, la Comunidad Económica Europea ha incurrido en responsabilidad a su respecto ya que no ha aceptado la inclusión del granidon en el régimen de restituciones a la producción del que se benefician los productos tradicionalmente utilizados en el sector de la industria cervecera. El granidon puede utilizarse como producto sustitutivo del almidón y del gritz de maíz, es decir, de productos que se utilizan tradicionalmente en el sector de la industria cervecera. El hecho de que el almidón y el gritz de maíz se hayan beneficiado de restituciones a la producción, y no el producto sustitutivo que es el granidon, constituye, en opinión de la demandante, una violación del principio de igualdad.

12. La Comisión, única de las instituciones demandadas que ha respondido a los motivos de fondo de la demandante, señala en primer lugar que el granidon es un producto sui generis que no puede ser clasificado entre los productos que se han beneficiado de una restitución a la producción hasta 1986 o que incluso se beneficiarán hasta 1989. Sólo en una fase ulterior de fabricación, purificando las proteínas que aún contiene en dicho estadio al granidon, se llega necesariamente a la producción de almidón al que se podría entonces aplicar, sin duda alguna, el régimen de las restituciones a la producción.

13. Según la Comisión, la capacidad de sustitución del granidon en comparación con otros productos utilizados en la industria cervecera que dan derecho a las restituciones no ha sido probada en modo alguno.

14. Hay que tener en cuenta, en primer lugar, que el producto fabricado por la demandante no es idéntico a los productos(2) que se benefician de restituciones a la producción. Habida cuenta de su elevada tasa de proteínas, no puede ser plenamente equiparado con el producto al que probablemente se parece más, a saber, el almidón de trigo. Si bien el Reglamento nº 2169/86 de la Comisión, de 10 de julio de 1986, por el que se establecen normas precisas para el control y el pago de las restituciones a la producción en los sectores de los cereales y del arroz,(3) fue el que dispuso por primera vez que la pureza del almidón o de la fécula en el extracto seco deberá ser como mínimo de un 97 %, no puede admitirse que durante un período de más de dieciocho años, en el que un cierto número de variedades de almidón se beneficiaron de restituciones a la exportación, el concepto de almidón no haya sido objeto de definición alguna. Al menos cabe legítimamente excluir la idea de que un producto cuyo contenido en almidón es de únicamente un 85 % pueda ser considerado como un almidón a los efectos de las restituciones a la producción. De otro modo, la demandante podría haber solicitado restituciones a la producción basándose en el Derecho aplicable.

15. Por otra parte, este punto de vista está corroborado por la actitud de la demandante que, según sus propias afirmaciones, nunca, en el período durante el que fabricó granidon, intentó obtener para dicho producto las restituciones a la producción previstas para el almidón.

16. Resta, por consiguiente, por examinar si, habida cuenta del principio general de igualdad, la Comunidad Económica Europea estaba obligada a hacer que el granidon se beneficiara también de restituciones a la producción en su calidad de producto sustitutivo de ciertos productos utilizados en el sector de la industria cervecera.

17. En apoyo de su tesis, según la cual los productos de sustitución también deben beneficiarse, habida cuenta del principio de igualdad, de restituciones a la producción, la demandante ha invocado en particular las sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de octubre de 1977(4) y de 4 de octubre de 1979.(5)

18. En las primeras de las sentencias anteriormente citadas, el Tribunal de Justicia declaró en primer lugar que, en virtud del párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, la organización común de mercados agrícolas deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad; que, si bien este texto prohíbe terminantemente toda discriminación entre fabricantes de un mismo producto, no se refiere de una manera tan segura a las relaciones entre diferentes sectores industriales o comerciales en el ámbito de los productos agrícolas transformados; que no es menos cierto que la prohibición de discriminación mencionada en la citada disposición no es más que la expresión específica del principio general de igualdad que pertenece a los principios generales del Derecho comunitario; que dicho principio quiere que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente, salvo que esté objetivamente justificada una diferenciación.

19. En los asuntos acumulados 117/76 y 16/77, el Tribunal de Justicia examinó si la supresión de la restitución a la producción para el quellmehl, a la vez que se mantenía la restitución a la producción para el almidón, estaba de acuerdo con dichos principios; a este respecto, tuvo que tener en cuenta la circunstancia especial de que la normativa comunitaria se había basado, hasta el año 1974, en la capacidad de sustitución de ambos productos. Dado que las instituciones comunitarias recurridas no pudieron justificar, en el procedimiento anteriormente citado, el trato desigual otorgado a los dos productos a partir de 1974, el Tribunal de Justicia declaró, en su sentencia de 19 de octubre de 1977, que no había sido probada la existencia de circunstancias objetivas que hubieran podido justificar la modificación del régimen anterior poniendo fin a dicha igualdad. Por consiguiente, la supresión de la restitución respecto del quellmehl a la vez que se mantenía la restitución respecto del almidón suponía un desconocimiento del principio de igualdad.

20. El Tribunal de Justicia desarrolló un razonamiento análogo en su sentencia de 19 de octubre de 1977 en los asuntos acumulados 124/76 y 20/77. En esta última sentencia, el Tribunal de Justicia declaró asimismo que, habida cuenta del largo período durante el cual los dos productos en cuestión (los grañones y sémolas de maíz, por una parte, el almidón de maíz, por otra) gozaron de igualdad de trato en lo que se refiere a las restituciones a la producción, no había sido probada la existencia de circunstancias objetivas que hubieran podido justificar la modificación del régimen anterior, poniendo fin a dicha igualdad. También en este asunto, el Tribunal de Justicia declaró que existía un desconocimiento del principio de igualdad.

21. En las sentencias de 4 de octubre de 1979, anteriormente citadas, el Tribunal de Justicia dedujo, pues, las consecuencias de las citadas decisiones y declaró que las sociedades afectadas tenían derecho a una indemnización.

22. Las decisiones precedentemente citadas presentan la peculiaridad común de que productos que con anterioridad habían sido tratados de manera idéntica fueron tratados de manera diferente a partir de una fecha determinada. Sin embargo, dicha circunstancia, por sí sola, probablemente no habría llevado al Tribunal de Justicia a afirmar que la prohibición de discriminación había sido violada si las instituciones comunitarias hubiesen podido apoyar su punto de vista según el cual ya no se daba la posibilidad de sustitución de los mencionados productos como consecuencia de la aparición de elementos nuevos. Por otra parte, creo que las citadas decisiones contienen implícitamente otro principio del Derecho, a saber, el principio de protección de la confianza legítima. Los agentes económicos afectados tenían derecho, efectivamente, a contar con que las instituciones comunitarias partirían de la posibilidad de sustitución de los productos mencionados, que había sido efectivamente reconocida en los actos de la Comunidad, y ello hasta que se produjera una modificación objetiva de la situación de hecho. No puede, en efecto, invocarse el principio general de igualdad o la prohibición de discriminación si la posibilidad de sustitución de los productos no ha sido demostrada.

23. Conviene señalar, en este contexto, que el Tribunal de Justicia declaró en sus dos sentencias de 19 de octubre de 1977 que, si bien el párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado excluye indiscutiblemente toda discriminación entre productores de un mismo producto, no contempla de una manera tan absoluta las relaciones entre diferentes sectores industriales o mercantiles en el ámbito de los productos agrícolas transformados. A este respecto, soy de la opinión de que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha querido conceder un cierto margen de apreciación a las instituciones comunitarias, incluso en la aplicación del principio de igualdad, por lo que se refiere al carácter comparable de productos similares. Ahora bien, si se ha reconocido ya este margen de apreciación en relación con productos de fabricación tradicional, con mayor razón debe admitirse cuando se trata de apreciar la importancia económica de un nuevo producto introducido en el mercado para seguidamente poder sacar de ello las consecuencias jurídicas necesarias. En definitiva, en tal caso, el principio de protección de la confianza legítima carece ya de función.

24. En este contexto, hay que tener en cuenta además que la restitución a la producción prevista en el artículo 11 del Reglamento por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales no está destinada a ser utilizada para estabilizar el precio de los cereales -que es el objetivo del régimen de intervención-, sino que más bien responde al objetivo de poner a disposición de la industria de transformación los productos básicos necesarios a un precio inferior al que resultaría de la aplicación del régimen de la organización común de mercados.(6)

25. El beneficio de la restitución a la producción es pues, para los fabricantes de productos amiláceos, el efecto indirecto de una medida destinada a favorecer a la industria. Por ello, se impone una cierta circunspección a la hora de aplicar el principio de igualdad a eventuales productos sustitutivos de un nuevo género, es decir, a productos que no son directamente comparables con los productos indirectamente favorecidos.

26. Es cierto que la demandante ha expuesto que su producto había podido ser utilizado en la industria cervecera con cierto éxito, pero no ha conseguido demostrar claramente que podía sustituir por completo a los productos tradicionales. Por otra parte, es un hecho incontrovertido que el producto en cuestión constituye un producto previo al almidón que, en una fase posterior del proceso de fabricación, puede transformarse en almidón y beneficiarse entonces de las restituciones a la producción.

27. Estas circunstancias no permiten equiparar al granidon con el almidón. Por consiguiente, no hay violación del principio de igualdad.

2. Sobre los requisitos especiales para que exista responsabilidad por un acto normativo ilícito

28. Dado que no ha podido probarse la existencia de un comportamiento ilegal por parte de las instituciones comunitarias, es superfluo un examen más profundo del recurso por daños y perjuicios. Con el único fin de hacer un análisis completo se examinarán, con carácter subsidiario, los restantes motivos de la demandante.

29. Suponiendo que el comportamiento de las instituciones hubiese sido ilegal, habría que examinar si concurren los estrictos requisitos a los que la jurisprudencia ha supeditado la responsabilidad de las instituciones comunitarias derivada de un acto normativo ilícito.

30. En el caso de actos normativos que suponen opciones de política económica, no se incurre en dicha responsabilidad más que en presencia de una infracción suficientemente caracterizada de una norma superior de Derecho que proteja a los particulares. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha indicado, entre otras, en la sentencia de 25 de mayo de 1978 en los asuntos acumulados 83 y 94/76, 4, 15 y 40/77,(7) que, a la vista de los principios vigentes en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros en relación con este ámbito, la institución afectada debe haber sobrepasado, manifiesta y gravemente, los límites impuestos al ejercicio de tales poderes.(8)

31. No debe excluirse, en principio, que la violación del principio de discriminación pueda ser considerada como una infracción de una norma jurídica superior que protege a los particulares. Si, por ejemplo, la Comunidad Económica Europea tratase de manera diferente a los fabricantes de un mismo producto, habría incurrido en responsabilidad a consecue