Asunto C‑33/04

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

Gran Ducado de Luxemburgo

«Incumplimiento de Estado — Telecomunicaciones — Directiva 97/33/CE — Artículo 7, apartado 5 — Obligación de comprobar la conformidad de los sistemas de contabilidad de costes por un órgano independiente competente y de publicar una declaración de conformidad — Directiva 98/10/CE — Artículo 18, apartados 1 y 2 — Falta de aplicación correcta de las medidas adoptadas en lo referente al control de conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad reguladora nacional y a la publicación anual de una declaración de conformidad — Admisibilidad — Interés en ejercitar la acción — Procedimiento administrativo previo — Derecho de defensa — Directivas 2002/19/CE, 2002/21/CE y 2002/22/CE — Disposiciones transitorias — Abstención de los Estados miembros durante el plazo de adaptación del Derecho interno a una directiva de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado establecido en dicha directiva — Ofertas de interconexión de referencia»

Conclusiones del Abogado General Sr. F.G. Jacobs, presentadas el 2 de junio de 2005

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 8 de diciembre de 2005

Sumario de la sentencia

1. Recurso por incumplimiento — Objeto del litigio — Determinación durante el procedimiento administrativo previo — Modificación de las pretensiones en el recurso — Procedencia — Requisitos

(Art. 226 CE)

2. Recurso por incumplimiento — Objeto del litigio — Determinación durante el procedimiento administrativo previo — Adaptación en razón de un cambio en el Derecho comunitario — Procedencia — Requisitos

(Art. 226 CE)

3. Recurso por incumplimiento — Derecho de la Comisión a recurrir en vía jurisdiccional — Ejercicio que no depende de la existencia de un interés específico en ejercitar la acción — Ejercicio discrecional

(Art. 226 CE)

4. Recurso por incumplimiento — Procedimiento administrativo previo — Duración excesiva — Circunstancia que únicamente afecta a la admisibilidad del recurso si se vulnera el derecho de defensa — Carga de la prueba

(Art. 226 CE)

5. Aproximación de las legislaciones — Sector de las telecomunicaciones — Oferta de una red abierta (ONP) a la telefonía vocal y establecimiento de un servicio universal de telecomunicaciones — Directiva 98/10/CE — Estado miembro que no ha comprobado la conformidad de los sistemas de contabilidad de costes por un órgano independiente competente y no ha publicado una declaración de conformidad — Aplicación incorrecta de las medidas de control de dichos sistemas de contabilidad de costes — Incumplimiento

(Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 97/33/CE, art. 7, ap. 5, 98/10/CE, art. 18, aps. 1 y 2, 2002/21/CE, art. 27, y 2002/2/CE, art. 16)

1. El procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 226 CE delimita el objeto de un recurso por incumplimiento interpuesto con arreglo a dicho artículo, por lo que el recurso debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que el dictamen motivado. Sin embargo, la exigencia de que el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 226 CE delimite el objeto del recurso interpuesto en virtud de dicha disposición no puede llegar a imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre las imputaciones del escrito de requerimiento, la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso cuando el objeto del litigio no se ha ampliado ni se ha modificado.

(véanse los apartados 36 y 37)

2. La existencia de un incumplimiento en el marco de un recurso basado en el artículo 226 CE debe apreciarse respecto de la legislación comunitaria vigente al término del plazo que la Comisión haya concedido al Estado miembro de que se trate para atenerse a su dictamen motivado.

Sin embargo, cuando se produce una modificación del Derecho comunitario durante el procedimiento administrativo previo, la Comisión está legitimada para instar la declaración de un incumplimiento de las obligaciones cuyo origen se encuentra en la versión inicial de un acto comunitario, posteriormente modificado o derogado, que hayan sido mantenidas por las nuevas disposiciones. Por el contrario, el objeto del litigio no puede ampliarse a las obligaciones derivadas de las nuevas disposiciones que no tengan su equivalente en la versión inicial del acto de que se trata, so pena de constituir un vicio sustancial de forma en cuanto a la regularidad del procedimiento por el que se declare el incumplimiento.

(véanse los apartados 43 y 49)

3. La Comisión, en el ejercicio de las competencias que le confiere el artículo 226 CE, no necesita demostrar la existencia de un interés para ejercitar la acción. En efecto, la Comisión tiene por misión velar, de oficio y en el interés general, por la aplicación del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros e instar la declaración de la existencia de posibles incumplimientos de las obligaciones que derivan de aquél, con vistas a poner fin a los mismos.

Por otra parte, corresponde a la Comisión apreciar la oportunidad de actuar contra un Estado miembro, especificar las disposiciones que éste haya podido infringir y elegir el momento en que inicia en su contra el procedimiento por incumplimiento, sin que puedan afectar a la admisibilidad del recurso las consideraciones que determinen dicha decisión. Cuando la Comisión es la única a la que corresponde apreciar la oportunidad de la interposición y del mantenimiento de un recurso por incumplimiento, el Tribunal de Justicia debe examinar si existe o no el incumplimiento imputado, sin que le incumba pronunciarse sobre el ejercicio por la Comisión de su facultad de apreciación.

(véanse los apartados 65 a 67)

4. Si bien es cierto que la duración excesiva del procedimiento administrativo previo puede constituir un vicio que dé lugar a la inadmisibilidad de un recurso por incumplimiento, no lo es menos que tal conclusión se impone únicamente en aquellos supuestos en los que el comportamiento de la Comisión aumenta la dificultad de rebatir sus argumentos y puede violar, así, el derecho de defensa. Incumbe al Estado miembro interesado aportar la prueba de tal dificultad.

(véase el apartado 76)

5. Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP), y del artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10, sobre la aplicación de la oferta de red abierta (ONP) a la telefonía vocal y sobre el servicio universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo, tal y como se mantiene en el artículo 27 de la Directiva 2002/21, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, en relación con el artículo 16 de la Directiva 2002/22, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, un Estado miembro que no cumple las obligaciones de comprobar la conformidad de los sistemas de contabilidad de costes por un órgano independiente competente y de publicar una declaración de conformidad referida a los años 1998 y 1999, conforme a dicho artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33, y que no aplica correctamente, en la práctica, las medidas relativas al control de la conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad reguladora nacional u otro órgano competente, independiente del organismo de telecomunicaciones y reconocido por dicha autoridad reguladora, respecto del año 2000, conforme a dicho artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10.

(véanse el apartado 92 y el fallo)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)

de 8 de diciembre de 2005 ( )

«Incumplimiento de Estado – Telecomunicaciones – Directiva 97/33/CE – Artículo 7, apartado 5 – Obligación de comprobar la conformidad de los sistemas de contabilidad de costes por un órgano independiente competente y de publicar una declaración de conformidad – Directiva 98/10/CE – Artículo 18, apartados 1 y 2 – Falta de aplicación correcta de las medidas adoptadas en lo referente al control de conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad reguladora nacional y a la publicación anual de una declaración de conformidad – Admisibilidad – Interés para ejercitar la acción – Procedimiento administrativo previo – Derecho de defensa – Directivas 2002/19/CE, 2002/21/CE y 2002/22/CE – Disposiciones transitorias – Abstención de los Estados miembros durante el plazo de adaptación del Derecho interno a una directiva de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado establecido en dicha directiva – Ofertas de interconexión de referencia»

En el asunto C‑33/04,

que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 29 de enero de 2004,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. W. Wils y M. Shotter, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

Gran Ducado de Luxemburgo, representado por los Sres. M. Thill y S. Schreiner, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. A. Verheyden y F. Bimont, abogados,

parte demandada,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),

integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. P. Kūris, G. Arestis (Ponente) y J. Klučka, Jueces;

Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;

Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 3 de marzo de 2005;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de junio de 2005;

dicta la siguiente

Sentencia

1 En su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que:

– El Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP) (DO L 199, p. 32), al no haber cumplido las obligaciones de comprobar la conformidad de los sistemas de contabilidad de costes por un órgano independiente competente y de publicar una declaración de conformidad referida a los años 1998 y 1999.

– El Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 1998, sobre la aplicación de la oferta de red abierta (ONP) a la telefonía vocal y sobre el servicio universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo (DO L 101, p. 24), al no haber aplicado correctamente, en la práctica, las medidas adoptadas para dar cumplimiento a lo dispuesto en dichos apartados, por lo que respecta al control de la conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad reguladora nacional u otro órgano competente, independiente del organismo de telecomunicaciones y reconocido por dicha autoridad reguladora, así como por lo que respecta a la publicación anual de una declaración de conformidad.

Marco jurídico

Normativa comunitaria

Antiguo marco normativo

– Directiva 97/33

2 La Directiva 97/33 establece, a tenor de su artículo 1, un marco reglamentario para garantizar en la Comunidad Europea la interconexión de las redes de telecomunicaciones y, en particular, la interoperabilidad de los servicios, así como para asegurar la prestación de un servicio universal en el contexto de unos mercados abiertos y competitivos. Con arreglo al artículo 2 de esta Directiva, se entenderá por «interconexión» la conexión física y lógica de las instalaciones de redes de telecomunicaciones utilizadas por el mismo organismo o por otro distinto, de manera que los usuarios de un organismo puedan comunicarse con los usuarios del mismo o de otro organismo distinto o acceder a los servicios prestados por otro organismo.

3 El artículo 7 de la referida Directiva, titulado «Principios aplicables a las cuotas de interconexión y a los sistemas de contabilidad de costes», establece lo siguiente:

«1. Los Estados miembros velarán por que lo dispuesto en los apartados 2 a 6 se aplique a los organismos que exploten las redes públicas de telecomunicaciones o los servicios de telecomunicaciones accesibles al público […] y tengan, según notificación de las autoridades nacionales de reglamentación, un peso significativo en el mercado.

2. Las cuotas de interconexión deberán atenerse a los principios de transparencia y orientación en función de los costes. La carga de la prueba de que las cuotas se determinan en función de los costes reales, incluyendo una tasa razonable de rendimiento de la inversión, corresponderá al organismo que proporciona la interconexión a sus instalaciones. Las autoridades nacionales de reglamentación podrán solicitar a un organismo que justifique plenamente las cuotas de interconexión que aplica y, cuando proceda, exigirle que las modifique. […]

3. Las autoridades nacionales de reglamentación garantizarán la publicación […] de una oferta de interconexión de referencia que deberá incluir una descripción de las ofertas de interconexión desglosadas por elementos con arreglo a las necesidades del mercado, así como los correspondientes términos y condiciones, incluidas las tarifas.

Podrán establecerse diferentes tarifas, términos y condiciones de interconexión para diferentes categorías de organismos que estén autorizados a suministrar redes y servicios, cuando dichas diferencias puedan estar objetivamente justificadas sobre la base del tipo de interconexión facilitada y/o de las condiciones de concesión de licencia nacional correspondiente. Las autoridades nacionales de reglamentación deberán garantizar que dichas diferencias no provocan distorsión de la competencia y, en particular, que […] el organismo aplique las adecuadas tarifas, términos y condiciones de interconexión al facilitar la interconexión para sus propios servicios o para los de sus filiales o asociados.

Las autoridades nacionales de reglamentación tendrán la facultad de imponer modificaciones en la oferta de interconexión de referencia, cuando esté justificado.

[…]

5. La Comisión […] elaborará recomendaciones para los sistemas de contabilidad de costes y de separación contable en relación con la interconexión. Las autoridades nacionales de reglamentación velarán por que los sistemas de contabilidad de costes utilizados por los organismos afectados permitan la aplicación de las exigencias del presente artículo y se basen en documentos suficientemente detallados, tal como se indica en el Anexo V.

Las autoridades nacionales de reglamentación deberán garantizar que sea accesible, mediante solicitud, una descripción del sistema de contabilidad de costes que indique las principales categorías en las que se agrupan los costes y las normas utilizadas para el reparto de los costes de la interconexión. La autoridad nacional de reglamentación u otro órgano competente, independiente del organismo de telecomunicaciones y aprobado por la autoridad nacional de reglamentación, comprobará que se aplica el sistema de contabilidad de costes. Anualmente se publicarán una declaración relativa a esta aplicación.

[…]»

4 El anexo V de la Directiva 97/33 indica, a modo de ejemplo, algunos elementos que pueden formar parte del sistema de contabilidad anteriormente citado, a saber, el método de costes utilizado, las partidas de costes incluidas en la tarifa de interconexión, los niveles y métodos de imputación de costes, y en particular el tratamiento de los costes conjuntos y comunes, así como las prácticas contables.

5 Según el artículo 23, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva, los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplirla a más tardar el 31 de diciembre de 1997 e informarán inmediatamente de ello a la Comisión.

6 El 8 de abril de 1998, la Comisión adoptó, en virtud del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33, la Recomendación 98/322/CE, sobre la interconexión en un mercado de las telecomunicaciones liberalizado (Parte 2: Separación contable y contabilidad de costes) (DO L 141, p. 6).

– Directiva 98/10

7 La Directiva 98/10 tiene por objeto, según su artículo 1, la armonización de las condiciones para un acceso y una utilización abiertos y eficaces de las redes públicas de telefonía fija y de los servicios públicos de telefonía fija en el marco de unos mercados abiertos y competitivos, de conformidad con los principios de la oferta de red abierta.

8 El artículo 17 de dicha Directiva, titulado «Principios de tarificación», establece:

«1. Sin perjuicio de las disposiciones específicas del artículo 3 en relación con la asequibilidad o del apartado 6 del presente artículo, las autoridades nacionales de reglamentación velarán por que los organismos suministradores de servicios de telefonía vocal que, o bien tengan un peso significativo en el mercado, o bien hayan sido designados con arreglo al artículo 5 y que tengan un peso significativo en el mercado, cumplan lo dispuesto en el presente artículo.

2. Las tarifas relativas al uso de la red pública de telefonía fija y los servicios públicos de telefonía fija deberán ajustarse a los principios básicos de orientación en función de los costes […]

3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 7 de la Directiva 97/33/CE sobre interconexión, las tarifas relativas al acceso y uso de la red pública de telefonía fija deberán ser independientes del tipo de aplicación que los usuarios realicen, salvo en la medida en que exijan servicios o facilidades diferentes.

4. Las tarifas relativas a las facilidades adicionales al suministro de la conexión a la red pública de telefonía fija y los servicios públicos de telefonía fija estarán suficientemente desglosadas, de conformidad con el Derecho comunitario, de manera que el usuario no tenga que pagar por facilidades que no sean necesarias para el servicio solicitado.

5. Las modificaciones de las tarifas solo entrarán en vigor transcurrido un plazo adecuado de preaviso al público, fijado por la autoridad nacional de reglamentación.

6. Sin perjuicio del artículo 3 en relación con la asequibilidad, un Estado miembro podrá autorizar a su autoridad nacional de reglamentación a no aplicar las exigencias de los apartados 1, 2, 3, 4 y 5 del presente artículo en una zona geográfica concreta si considera que existe competencia efectiva en el mercado de servicios públicos de telefonía fija.»

9 El artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10, titulado «Principios de contabilidad de costes», dispone:

«1. Los Estados miembros velarán por que, cuando un organismo tenga la obligación de que sus tarifas se atengan al principio de orientación en función de los costes de conformidad con el artículo 17, los sistemas de contabilidad de costes aplicados por tal organismo faciliten la aplicación del artículo 17 y por que el cumplimiento de esta condición sea comprobado por un órgano competente independiente de dicho organismo. Las autoridades nacionales de reglamentación velarán por que se publique anualmente una declaración relativa a dicho cumplimiento.

2. Las autoridades nacionales de reglamentación velarán por que se les facilite, cuando así lo soliciten, una descripción de los sistemas de contabilidad de costes a que se refiere el apartado 1, en la que se aprecien las categorías principales en las que se agrupan los costes y las normas utilizadas para la imputación de los mismos a los servicios de telefonía vocal. Las autoridades nacionales de reglamentación facilitarán a la Comisión, cuando ésta lo solicite, información sobre los sistemas de contabilidad de costes aplicados por los organismos afectados.»

10 Según el artículo 32, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a esta Directiva antes del 30 de junio de 1998 e informarán inmediatamente de ello a la Comisión.

Nuevo marco normativo aplicable a las comunicaciones

11 El 7 de marzo de 2002, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptaron cuatro Directivas relativas al nuevo marco normativo aplicable a las comunicaciones (en lo sucesivo, «NMN»), a saber, la Directiva 2002/19/CE, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva acceso) (DO L 108, p. 7); la Directiva 2002/20/CE, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (DO L 108, p. 21); la Directiva 2002/21/CE, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (DO L 108, p. 33), y la Directiva 2002/22/CE, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) (DO L 108, p. 51).

12 Los artículos 26 y 28, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2002/21 derogan concretamente las Directivas 97/33 y 98/10, con efectos a partir del 25 de julio de 2003.

13 Como medida transitoria, el artículo 27, párrafo primero, de la Directiva 2002/21 prevé que los Estados miembros mantendrán todas las obligaciones establecidas en el Derecho nacional a que se refieren el artículo 7 de la Directiva 2002/19 y el artículo 16 de la Directiva 2002/22, hasta que una autoridad nacional de reglamentación se pronuncie respecto de dichas obligaciones.

14 Los artículos 18, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2002/19, 28, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2002/21 y 38, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2002/22 puntualizan que los Estados miembros adoptarán y publicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dichas Directivas a más tardar el 24 de julio de 2003 y que informarán inmediatamente de ello a la Comisión.

15 Según los artículos 19 de la Directiva 2002/19, 29 de la Directiva 2002/21 y 39 de la Directiva 2002/22, dichas Directivas entrarán en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, en el caso de autos, el 24 de abril de 2002.

– Directiva 2002/19

16 La Directiva 2002/19 establece en su artículo 7, titulado «Revisión del anterior régimen de obligaciones en materia de acceso e interconexión», que:

«1. Los Estados miembros mantendrán todas las obligaciones en materia de acceso e interconexión impuestas a las empresas suministradoras de redes o servicios públicos de comunicaciones que estuvieran vigentes antes de la fecha de entrada en vigor de la presente Directiva en virtud de los artículos 4, 6, 7, 8, 11, 12 y 14 de la Directiva 97/33/CE, del artículo 16 de la Directiva 98/10/CE y de los artículos 7 y 8 de la Directiva 92/44/CEE [del Consejo, de 5 de junio de 1992, relativa a la aplicación de la oferta de red abierta a las líneas arrendadas (DO L 165, p. 27)], hasta el momento en que se proceda a su revisión y se tome una decisión con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3.

[…]

3. Los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación procedan a un análisis del mercado, tan pronto como sea posible tras la entrada en vigor de la presente Directiva, y posteriormente a intervalos periódicos, con arreglo al artículo 16 de la Directiva 2002/21/CE […], con objeto de decidir si procede mantener, modificar o suprimir dichas obligaciones. Se concederá un plazo adecuado de notificación a las partes a las que afecte la modificación o supresión de las obligaciones.»

– Directiva 2002/22

17 El artículo 16 de dicha Directiva, titulado «Revisión de las obligaciones», establece:

«1. Los Estados miembros mantendrán todas las obligaciones en materia de:

a) tarifas al público para el suministro de acceso a la red telefónica pública y utilización de la misma, impuestas en virtud del artículo 17 de la Directiva 98/10/CE […]

b) selección y preselección de operadores, impuestas en virtud de la Directiva 97/33/CE […]

[…]

hasta que se lleve a cabo una revisión de dichas obligaciones y se adopte una decisión con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3.

[…]

3. Los Estados miembros velarán por que las autoridades nacionales de reglamentación procedan a un análisis del mercado lo antes posible después de la entrada en vigor de la presente Directiva, y posteriormente a intervalos periódicos […] al objeto de decidir si procede mantener, modificar o suprimir las obligaciones sobre mercados al público. […]»

Normativa nacional

18 Los artículos 16, apartado 4, del Reglamento Gran Ducal, de 22 de diciembre de 1997, por el que se establece el contenido del pliego de condiciones para el establecimiento y la explotación de redes fijas de telecomunicaciones (Mém. A 1997, p. 3308), 22, apartado 5, del Reglamento Gran Ducal, de 22 de diciembre de 1997, por el que se establece el contenido del pliego de condiciones para el establecimiento y la explotación de redes fijas de telecomunicaciones y de servicios de telefonía (Mém. A 1997, p. 3313), y 16, apartado 3, del Reglamento Gran Ducal, de 2 de julio de 1998, por el que se establece el contenido del pliego de condiciones para la explotación de servicios de telefonía (Mém. A 1998, p. 976), en su versión modificada por el Reglamento Gran Ducal de 18 de abril de 2001 (Mém. A 2001, p. 1114; en lo sucesivo, «Reglamento Gran Ducal de 18 de abril de 2001»), incluyen una disposición idéntica redactada como sigue:

«La conformidad de los sistemas será controlada y certificada por un organismo competente independiente del operador económico. El certificado será objeto de publicación anual en el informe de actividades del operador.»

Procedimiento administrativo previo

19 Tras haber remitido a la Comisión la Ley de 21 de marzo de 1997 sobre telecomunicaciones (Mém. A 1997, p. 761), que versa, en particular, sobre la creación desde el 2 de junio de 1997 de una autoridad reguladora de las telecomunicaciones denominada «Institut luxembourgeois des télécommunications» (en lo sucesivo, «ILT»), convertida posteriormente en «Institut luxembourgeois de régulation» (en lo sucesivo, «ILR»), las autoridades luxemburguesas notificaron, mediante escritos de 23 de enero y 10 de julio de 1998, los tres Reglamentos Gran Ducales mencionados de 22 de diciembre de 1997 y 2 de julio de 1998. Según dichas autoridades, los citados Reglamentos tenían como objetivo adaptar el Derecho interno a las Directivas 97/33 y 98/10.

20 Mediante escrito de 9 de marzo de 2000, la Comisión llamó la atención de esas mismas autoridades sobre las exigencias del marco normativo comunitario aplicable en materia de telecomunicaciones y, en particular, sobre los principios de orientación en función de los costes y de transparencia de las tarifas de telecomunicaciones. A este respecto, solicitó información, en concreto, sobre el sistema de contabilidad de costes, exigida en los artículos 7, apartado 5, de la Directiva 97/33 y 18, apartado 2, de la Directiva 98/10, y la identidad, en su caso, del organismo competente mencionado en los artículos 7, apartado 5, de la Directiva 97/33 y 18, apartado 1, de la Directiva 98/10. También pidió una copia de la declaración anual de conformidad publicada en relación con las cuentas de 1998 y, si se dispone de ellas, en relación con las cuentas de 1999.

21 Mediante escrito de 8 de junio de 2000, las autoridades luxemburguesas respondieron al escrito anteriormente mencionado.

Directiva 97/33

22 El 30 de abril de 2001, la Comisión dirigió al Gobierno luxemburgués un escrito de requerimiento en el que indicaba que el Gran Ducado de Luxemburgo había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33, en lo que se refiere a la comprobación de la conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad nacional de reglamentación o por otro organismo competente independiente. Además, según la Comisión, a las medidas remitidas les faltaba claridad en lo que respecta a la publicación anual de una declaración de conformidad y, en cualquier caso, faltaba la publicación anual de tal declaración.

23 En su respuesta de 13 de julio de 2001, las autoridades luxemburguesas remitieron el Reglamento Gran Ducal de 18 de abril de 2001 y puntualizaron que, puesto que las disposiciones de este Reglamento relativas a la declaración de conformidad del sistema de contabilidad de costes y su publicación se introdujeron con efectos a partir del 6 de mayo de 2001, los primeros certificados de conformidad se publicarían con los informes anuales de los operadores notificados en relación con el ejercicio 2000 como muy pronto y, a más tardar, en relación con el ejercicio 2001.

24 Tras haber examinado dicho Reglamento, la Comisión emitió, el 21 de marzo de 2002, un dictamen motivado (en lo sucesivo, «dictamen motivado de 21 de marzo de 2002»), que declaraba que el Gran Ducado de Luxemburgo había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33 en lo referente, por un lado, a la comprobación de la conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad nacional de reglamentación o por otro organismo competente independiente y, por otro lado, a la publicación anual de una declaración de conformidad con relación a los años 1998 y 1999. Además, la Comisión instó a dicho Estado miembro a tomar las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen motivado en un plazo de dos meses a partir de su recepción.

25 En su respuesta de 17 de mayo de 2002, las autoridades luxemburguesas mantuvieron su argumento de que la obligación de certificación y de publicación mencionada en el artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33 está ya recogida en el Reglamento Gran Ducal de 18 de abril de 2001. En este mismo escrito, se recordó que lo dispuesto en dicho Reglamento no tenía efecto retroactivo.

Directiva 98/10

26 El 21 de marzo de 2002, la Comisión dirigió al Gobierno luxemburgués un escrito de requerimiento en el que señalaba que el Gran Ducado de Luxemburgo había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7, apartado 5, de la Directiva 97/33 y 18, apartado 1, de la Directiva 98/10. Afirmaba que aún no se había realizado ningún control de conformidad del sistema de contabilidad de costes ni se había publicado declaración alguna de conformidad en relación con las cuentas del ejercicio 2000.

27 En su escrito de respuesta de 28 de mayo de 2002, las autoridades luxemburguesas recordaron una vez más que el Reglamento Gran Ducal de 18 de abril de 2001 ya prevé el control de conformidad del sistema de contabilidad de costes por una autoridad nacional de reglamentación o una autoridad independiente competente y la publicación anual de la declaración de conformidad.

28 Puesto que dicha información no satisfizo a la Comisión, ésta emitió, el 11 de julio de 2003, un dictamen motivado (en lo sucesivo, «dictamen motivado de 11 de julio de 2003») en el que reprochaba al Gran Ducado de Luxemburgo no haber aplicado correctamente, en la práctica, las medidas adoptadas para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10 en lo referente, por un lado, al control de la conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad reguladora nacional, o por otro órgano competente, independiente del organismo de telecomunicaciones y reconocido por la autoridad reguladora nacional y, por otro lado, la publicación anual de una declaración de conformidad. Además, la Comisión instó a dicho Estado miembro a tomar las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen motivado en un plazo de dos meses a partir de su recepción.

29 En su respuesta de 1 de octubre de 2003, las autoridades luxemburguesas insistieron en que el Reglamento Gran Ducal de 18 de abril de 2001 adapta el Derecho interno a lo dispuesto en los artículos 7, apartado 5, de la Directiva 97/33 y 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10. Además, remitieron el informe sobre las directrices para llevar una contabilidad separada, elaborado por el ILR y publicado el 6 de mayo de 2002. Dichas autoridades concluyeron su respuesta de la siguiente forma:

«Tras la lectura del reciente informe de actividades de la Entreprise des Postes et Télécommunications [EPT], el regulador acaba de advertir que falta el certificado exigido en la normativa. Por lo tanto, [el ILR] acaba de dirigir un escrito de requerimiento a la empresa y recurrirá, en su caso, a sanciones administrativas por el incumplimiento de las obligaciones legales correspondientes.»

30 Al no quedar satisfecha con esta respuesta ni con la contenida en el escrito de 17 de mayo de 2002, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

31 En la sentencia de 10 de marzo de 2005, Comisión/Luxemburgo (C‑236/04, no publicada en la Recopilación), el Tribunal de Justicia declaró que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 2002/19 a 2002/22, al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dichas Directivas.

Pretensiones de las partes

32 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

– Declare que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33, al no haber cumplido las obligaciones de comprobar la conformidad de los sistemas de contabilidad de costes por un órgano independiente competente y de publicar una declaración de conformidad referida a los años 1998 y 1999.

– Declare que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10, al no haber aplicado correctamente, en la práctica, las medidas relativas al control de la conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad reguladora nacional u otro órgano competente, independiente del organismo de telecomunicaciones y reconocido por la autoridad reguladora nacional.

33 El Gobierno luxemburgués solicita al Tribunal de Justicia que:

– Con carácter principal, declare la inadmisibilidad del recurso.

– Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.

– Condene en costas a la Comisión.

Sobre el recurso

Sobre la admisibilidad

34 El Gobierno luxemburgués propone, en su escrito de contestación a la demanda, dos motivos de inadmisibilidad. El primero se basa en la falta de interés para ejercitar la acción de la Comisión y el segundo en la violación del derecho de defensa en el marco del procedimiento administrativo previo.

35 Antes de resolver sobre dichos motivos de inadmisibilidad, procede pronunciarse, con carácter preliminar, sobre el objeto del presente recurso.

36 Según jurisprudencia reiterada, el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 226 CE delimita el objeto de un recurso por incumplimiento interpuesto con arreglo a dicho artículo, por lo que el recurso debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que el dictamen motivado (véase la sentencia de 16 de junio de 2005, Comisión/Italia, C‑456/03, Rec. p. I‑0000, apartado 35, y la jurisprudencia citada).

37 Sin embargo, la exigencia de que el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 226 CE delimite el objeto del recurso interpuesto en virtud de dicha disposición no puede llegar a imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre las imputaciones del escrito de requerimiento, la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso cuando el objeto del litigio no se ha ampliado ni se ha modificado (véanse las sentencias Comisión/Italia, antes citada, apartado 39, y de 14 de julio de 2005, Comisión/Alemania, C‑433/03, Rec. p. I‑0000, apartado 28).

38 Por lo que respecta a la Directiva 97/33, en el dictamen motivado de 21 de marzo de 2002, la Comisión reprocha al Gran Ducado de Luxemburgo haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 5, de dicha Directiva, con relación a los años 1998 y 1999. Esta imputación es idéntica al primer motivo del escrito de interposición del recurso.

39 Por consiguiente, procede señalar que el incumplimiento relativo a la Directiva 97/33 se refiere a la inobservancia de las obligaciones que incumben al Gran Ducado de Luxemburgo en virtud del artículo 7, apartado 5, de dicha Directiva en relación con los años 1998 y 1999.

40 Por lo que respecta a la Directiva 98/10, en el dictamen motivado de 11 de julio de 2003, la Comisión reprocha al Gran Ducado de Luxemburgo haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 18, apartados 1 y 2, de esta Directiva, sin precisar el período de referencia. En dicho dictamen, se indicó además que, «hasta ahora, no se ha efectuado ningún control de conformidad». En su recurso, la Comisión menciona el mismo motivo sin determinar tampoco el período en relación con el cual reprocha a dicho Estado miembro haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de lo dispuesto en el artículo mencionado.

41 No obstante, es necesario puntualizar que las imputaciones en el dictamen motivado y en el recurso de la Comisión no permiten concluir que el incumplimiento alegado comprenda todo el período desde 1998 –año en que entró en vigor la Directiva 98/10– a 2002 –último año previo al dictamen motivado. En efecto, del procedimiento administrativo previo se desprende claramente, y en particular del escrito de requerimiento de 21 de marzo de 2002, que el incumplimiento reprochado se refiere esencialmente al año 2000. En estas circunstancias, y a falta de otra indicación al respecto, el objeto del recurso relativo a la Directiva 98/10 no puede ir más allá de lo definido en dicho escrito de requerimiento.

Sobre la falta de interés para ejercitar la acción

42 El Gobierno luxemburgués sostiene, en primer lugar, que el presente recurso es inadmisible, puesto que, en la fecha de expiración del plazo establecido en el dictamen motivado de 11 de julio de 2003, ya no existía el incumplimiento reprochado, toda vez que la Directiva 98/10 ya no estaba en vigor. En cuanto a la Directiva 97/33, el legislador comunitario ya había adoptado el NMN antes de la remisión del dictamen motivado de 21 de marzo de 2002. Además, el día de la interposición del presente recurso, el incumplimiento reprochado ya había llegado a su fin, puesto que, en tal fecha, había expirado el plazo previsto para la adaptación del Derecho interno al NMN. Por lo que respecta a la jurisprudencia según la cual, cuando se produce una modificación del Derecho comunitario durante el procedimiento administrativo previo, la Comisión está legitimada para instar la declaración de un incumplimiento de las obligaciones cuyo origen se encuentra en la versión inicial de un acto comunitario, posteriormente modificado o derogado, que hayan sido mantenidas por las nuevas disposiciones (sentencia de 12 de junio de 2003, Comisión/Italia, C‑363/00, Rec. p. I‑5767, apartado 22), el Gobierno luxemburgués alega que no es aplicable en el presente caso.

43 Sobre este particular, procede recordar que, según la jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento en el marco de un recurso basado en el artículo 226 CE debe apreciarse respecto de la legislación comunitaria vigente al término del plazo que la Comisión haya concedido al Estado miembro de que se trate para atenerse a su dictamen motivado (véanse las sentencias de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania, C‑61/94, Rec. p. I‑3989, apartado 42; de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, C‑365/97, Rec. p. I‑7773, apartado 32, y de 12 de junio de 2003, Comisión/Italia, antes citada, apartado 21).

44 Por lo que respecta a la Directiva 97/33, en el dictamen motivado de 21 de marzo de 2002, la Comisión instó al Gran Ducado de Luxemburgo a atenerse, en un plazo de dos meses a partir de la recepción de dicho dictamen, a las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 5, de dicha Directiva y, en particular, a las relativas a la comprobación de la conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad nacional de reglamentación u otro organismo competente independiente y a la publicación anual de una declaración de conformidad en relación con los años 1998 y 1999.

45 Puesto que la Directiva 97/33 fue derogada por la Directiva 2002/21 con efectos a partir del 25 de julio de 2003, es evidente que los motivos invocados por la Comisión en el presente procedimiento se refieren a una legislación comunitaria que estaba aún vigente al término del plazo establecido en el dictamen motivado de 21 de marzo de 2002.

46 Por consiguiente, las alegaciones expuestas en el presente caso por la parte demandada no pueden servir de base para declarar la inadmisibilidad del presente recurso en la medida en que éste se refiere al incumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33, a la que el Gran Ducado de Luxemburgo no había adaptado su Derecho interno al término del plazo establecido en el referido dictamen motivado.

47 Por lo que respecta a la Directiva 98/10, en el dictamen motivado de 11 de julio de 2003, la Comisión instó al Gran Ducado de Luxemburgo a atenerse, en un plazo de dos meses a partir de la recepción de dicho dictamen, a las obligaciones que le incumben en virtud de lo dispuesto en el artículo 18, apartados 1 y 2, de esta Directiva y, en particular, a las relativas, por un lado, al control de la conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad reguladora nacional u otro órgano competente, independiente del organismo de telecomunicaciones y reconocido por la autoridad reguladora nacional y, por otro lado, a la publicación anual de una declaración de conformidad. Como se ha indicado en el apartado 41 de la presente sentencia, el incumplimiento alegado se refiere al año 2000.

48 Es evidente que el incumplimiento relativo a la Directiva 98/10 no se refiere a las disposiciones vigentes al término del plazo establecido en el dictamen motivado de 11 de julio de 2003. En efecto, dicha Directiva fue derogada por la Directiva 2002/21, con efectos a partir del 25 de julio de 2003, es decir, catorce días después de que la Comisión hubiera remitido dicho dictamen motivado. Por lo tanto, esta derogación se produce dentro del plazo de dos meses establecido para que el Gran Ducado de Luxemburgo se atuviese a sus obligaciones derivadas de lo dispuesto en el artículo 18, apartados 1 y 2, de la referida Directiva.

49 Sin embargo, es preciso señalar que, según la jurisprudencia, aunque las pretensiones contenidas en el escrito de interposición del recurso no pueden en principio ampliarse más allá de los incumplimientos alegados en el escrito de requerimiento y en la parte dispositiva del dictamen motivado, no es menos cierto que, cuando se produce una modificación del Derecho comunitario durante el procedimiento administrativo previo, la Comisión está legitimada para instar la declaración de un incumplimiento de las obligaciones cuyo origen se encuentra en la versión inicial de un acto comunitario, posteriormente modificado o derogado, que hayan sido mantenidas por las nuevas disposiciones. Por el contrario, el objeto del litigio no puede ampliarse a las obligaciones derivadas de las nuevas disposiciones que no tengan su equivalente en la versión inicial del acto de que se trata, so pena de constituir un vicio sustancial de forma en cuanto a la regularidad del procedimiento por el que se declare el incumplimiento (véase la sentencia de 12 de junio de 2003, Comisión/Italia, antes citada, apartado 22).

50 Al producirse la adopción del NMN durante el procedimiento administrativo previo, es necesario examinar si las obligaciones relativas al cumplimiento del sistema de contabilidad de costes y la publicación anual de una declaración de conformidad que se recogen en el artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10, que derogó, se han mantenido en las disposiciones pertinentes del MNM.

51 A este respecto, es preciso recordar que, de conformidad con los artículos 26 y 28, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2002/21, la Directiva 98/10 queda derogada a partir del 25 de julio de 2003. Sin embargo, según el artículo 27 de la Directiva 2002/21, los Estados miembros mantendrán todas las obligaciones establecidas en el Derecho nacional a que se refieren los artículos 7 de la Directiva 2002/19 y 16 de la Directiva 2002/22 hasta que una autoridad nacional de reglamentación se pronuncie respecto de dichas obligaciones.

52 Con respecto al artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2002/19, éste dispone que los Estados miembros mantendrán todas las obligaciones que estuvieran vigentes con anterioridad, en particular, en virtud del artículo 16 de la Directiva 98/10 referente al acceso especial a la red.

53 En cuanto al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2002/22, éste establece, por su parte, que los Estados miembros mantendrán, en concreto, todas las obligaciones en materia de tarifas al público para el suministro de acceso a la red telefónica pública y utilización de la misma, impuestas en virtud del artículo 17 de la Directiva 98/10. Este último artículo se refiere al principio de orientación de las tarifas en función de los costes.

54 De lo anterior se deriva que las disposiciones anteriormente citadas del NMN no hacen referencia formalmente al artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10, relativo a los principios de contabilidad de costes, objeto de la segunda pretensión en el marco del presente recurso.

55 No obstante, la falta de referencia, en el presente caso, al artículo 18 de la Directiva 98/10 en el artículo 16 de la Directiva 2002/22 no libera a los Estados miembros de las obligaciones que les incumben en virtud de dicho artículo 18.

56 A este respecto, procede señalar que de la Directiva 2002/22 no se desprende que el legislador comunitario haya deseado, como medida transitoria, mantener vigentes únicamente las obligaciones derivadas del artículo 17 de la Directiva 98/10 relativas a la orientación de las tarifas en función de los costes, y no las relacionadas con el sistema de contabilidad de costes.

57 Por el contrario, y como se desprende de las remisiones expresas al artículo 17 de la Directiva 98/10 realizadas en su artículo 18, las obligaciones derivadas de ambos artículos deben considerarse conjuntamente, toda vez que el principio de orientación de las tarifas en función de los costes está vinculado estrechamente al sistema de contabilidad de esos mismos costes.

58 De lo anterior se deduce que ha de considerarse que las obligaciones que incumben a los Estados miembros y que se derivan del artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10 se mantienen vigentes en las disposiciones pertinentes del NMN.

59 A este respecto, el Gran Ducado de Luxemburgo alegó en la vista que el régimen transitorio establecido en el NMN se refiere a las obligaciones derivadas de las legislaciones nacionales y no de las disposiciones controvertidas de la Directiva 98/10. En estas circunstancias, dicho Estado miembro considera que, a falta de medidas nacionales que adapten el Derecho interno a las obligaciones del artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10, con relación al año de que se trata, a saber, el año 2000, las medidas transitorias establecidas en el NMN resultan irrelevantes a la hora de apreciar la admisibilidad de la segunda pretensión del presente recurso.

60 Esta alegación debe rechazarse. Al reconocer, en esencia, que no adaptó su Derecho interno en relación con el año 2000 al artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10, el Gran Ducado de Luxemburgo no puede invocar su propio incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del antiguo marco normativo en materia de telecomunicaciones para liberarse de esas mismas obligaciones en tanto que medidas transitorias establecidas en el NMN.

61 En estas circunstancias, no cabe considerar que la imputación relativa a lo dispuesto en el artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10, expuesta en el dictamen motivado y en la segunda pretensión del presente recurso, se dirija a ampliar el objeto del litigio a las obligaciones derivadas de las disposiciones de dicha Directiva que no se mantienen vigentes en el NMN.

62 Por consiguiente, en lo referente a las disposiciones de la citada Directiva, el objeto del litigio no se ha ampliado hasta el punto de afectar a la regularidad del presente procedimiento por incumplimiento.

63 De lo anterior se desprende que, asimismo, el recurso debe declararse admisible en la medida en que se refiere al incumplimiento de las obligaciones que incumben al Gran Ducado de Luxemburgo en virtud de lo dispuesto en el artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10.

64 En segundo lugar, dicho Estado miembro alega que el incumplimiento reprochado sólo es, en esencia, un incumplimiento puramente formal dirigido a obtener su condena de principio. Además, la interposición del recurso en el asunto Comisión/Luxemburgo antes citado, hace tanto más inútil el mantenimiento del presente recurso y demuestra que la actuación de la Comisión en el presente asunto está motivada únicamente por su deseo de obtener una condena de principio por el Tribunal de Justicia con relación a un incumplimiento que virtualmente ha terminado.

65 No cabe acoger estas alegaciones. Conforme a reiterada jurisprudencia, la Comisión, en el ejercicio de las competencias que le confiere el artículo 226 CE, no necesita demostrar la existencia de un interés para ejercitar la acción. En efecto, la Comisión tiene por misión velar, de oficio y en el interés general, por la aplicación del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros e instar la declaración de la existencia de posibles incumplimientos de las obligaciones que derivan de aquél, con vistas a poner fin a los mismos (véanse las sentencias de 1 de febrero de 2001, Comisión/Francia, C‑333/99, Rec. p. I‑1025, apartado 23, y de 2 de junio de 2005, Comisión/Grecia, C‑394/02, Rec. p. I‑0000, apartados 14 y 15, así como la jurisprudencia citada).

66 Por otra parte, corresponde a la Comisión apreciar la oportunidad de actuar contra un Estado miembro, especificar las disposiciones que éste haya podido infringir y elegir el momento en que inicia en su contra el procedimiento por incumplimiento, sin que puedan afectar a la admisibilidad del recurso las consideraciones que determinen dicha decisión (sentencias de 1 de junio de 1994, Comisión/Alemania, C‑317/92, Rec. p. I‑2039, apartado 4; de 18 de junio de 1998, Comisión/Italia, C‑35/96, Rec. p. I‑3851, apartado 27, y Comisión/Francia, antes citada, apartado 24).

67 Por último, es preciso recordar que, cuando la Comisión es la única a la que corresponde apreciar la oportunidad de la interposición y del mantenimiento de un recurso por incumplimiento, el Tribunal de Justicia debe examinar si existe o no el incumplimiento imputado, sin que le incumba pronunciarse sobre el ejercicio por la Comisión de su facultad de apreciación (véase la sentencia de 13 de junio de 2002, Comisión/España, C‑474/99, Rec. p. I‑5293, apartado 25).

68 Por tanto, de todo lo anterior se desprende que procede desestimar el primer motivo de inadmisibilidad basado en la falta de legitimación de la Comisión.

Sobre la violación del derecho de defensa en el procedimiento administrativo previo

69 El Gobierno luxemburgués sostiene, en primer lugar, que la Comisión se refirió, por primera vez, a las disposiciones transitorias del NMN en su escrito de interposición del recurso y que dichas disposiciones constituyen un nuevo fundamento jurídico de los supuestos incumplimientos. Por un lado, existen diferencias sustanciales entre el antiguo marco normativo y el NMN y, por otro lado, las disposiciones transitorias no tienen su origen en el antiguo marco normativo y, en cualquier caso, no pueden servir para imponer a los operadores nuevas obligaciones distintas de las existentes. Por consiguiente, las disposiciones de que se trata debían haberse invocado durante la fase administrativa previa para permitir que dicho Gobierno presentase sus observaciones en los plazos y forma establecidos en los escritos de requerimiento y los dictámenes motivados. En su opinión, dado el incumplimiento de dichas exigencias mínimas, la Comisión ha ampliado ilegalmente el objeto del presente litigio a nuevos elementos de Derecho, violando el derecho de defensa, y, por lo tanto, procede declarar la inadmisibilidad del recurso en su totalidad.

70 Es preciso recordar que la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la posibilidad de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. La regularidad de este procedimiento constituye, de este modo, una garantía esencial querida por el Tratado CE para asegurar la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate. Sólo cuando se respete esta garantía puede el procedimiento contradictorio ante el Tribunal de Justicia permitir a éste juzgar si dicho Estado ha incumplido efectivamente las obligaciones cuya infracción alega la Comisión (véase la sentencia de 5 de junio de 2003, Comisión/Italia, C‑145/01, Rec. p. I‑5581, apartado 17, y la jurisprudencia citada).

71 Para que las alegaciones expuestas por el Gobierno luxemburgués fueran pertinentes en relación con el respeto del derecho de defensa, los incumplimientos alegados por la Comisión tendrían que basarse en las disposiciones del NMN que imponen nuevas obligaciones a los Estados miembros. Ahora bien, evidentemente no sucede así en el caso que nos ocupa.

72 En efecto, es preciso señalar que, por lo que respecta a lo dispuesto en el artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33, el incumplimiento alegado se refiere a los años 1998 y 1999, es decir, con anterioridad a la adopción del NMN.

73 En cuanto a lo dispuesto en el artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10, es necesario recordar que la derogación de esta Directiva con efectos a partir del 25 de julio de 2003 no exime al Gran Ducado de Luxemburgo de las obligaciones que le incumben en virtud de las citadas disposiciones de dicha Directiva, como se ha señalado en los apartados 55 a 61 de la presente sentencia.

74 En segundo lugar, el Gobierno luxemburgués sostiene que la Comisión no actuó en tiempo hábil para instar la declaración de que el Gran Ducado de Luxemburgo había incumplido su obligación de adaptar su Derecho interno a las Directivas 97/33 y 98/10 antes de que éstas quedaran derogadas por el NMN y que no invocó la existencia de circunstancias que le impidieran llevar a cabo la fase administrativa previa en tiempo hábil.

75 Por lo tanto, dicho Gobierno reprocha a la Comisión, fundamentalmente, una duración excesiva de la fase administrativa previa que afectó a su derecho de defensa.

76 Si bien es cierto que la duración excesiva del procedimiento administrativo previo puede constituir un vicio que dé lugar a la inadmisibilidad de un recurso por incumplimiento, no lo es menos que, según la jurisprudencia, tal conclusión se impone únicamente en aquellos supuestos en los que el comportamiento de la Comisión aumenta la dificultad de rebatir sus argumentos y puede violar, así, el derecho de defensa, y que incumbe al Estado miembro interesado aportar la prueba de tal dificultad (véase la sentencia de 12 de mayo de 2005, Comisión/Bélgica, C‑287/03, Rec. p. I‑3761, apartado 14, y la jurisprudencia citada).

77 En el presente caso, es preciso señalar que el Gran Ducado de Luxemburgo no ha formulado ninguna alegación específica que pueda demostrar que la duración excesiva de la fase administrativa previa y, en concreto, el plazo transcurrido entre sus respuestas a los dictámenes motivados y la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia, afectó al ejercicio de su derecho de defensa. En efecto, en su escrito de contestación a la demanda, el Gobierno luxemburgués se limita a cuestionar la oportunidad de la decisión de la Comisión de interponer y mantener un recurso por incumplimiento.

78 A la vista de las consideraciones anteriores, procede desestimar también el segundo motivo de inadmisibilidad basado en la violación del derecho de defensa en el procedimiento administrativo previo y, por tanto, declarar la admisibilidad del recurso de la Comisión.

Sobre el fondo

79 La Comisión imputa al Gran Ducado de Luxemburgo haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7, apartado 5, de la Directiva 97/33 y 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10.

80 El Gobierno luxemburgués alega, en primer lugar, que la aplicación en el presente caso de la sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, Rec. p. I‑7411), permite desestimar las imputaciones de la Comisión. En su opinión, la adaptación del Derecho interno a las obligaciones derivadas de las Directivas 97/33 y 98/10 habría podido comprometer gravemente la aplicación del NMN, habida cuenta de las importantes diferencias que existen entre estas Directivas, por un lado, y el NMN, por otro.

81 Esta alegación se basa en una premisa errónea. En efecto, las imputaciones formuladas por la Comisión en el presente asunto se refieren a un período anterior y no posterior a la fecha de adopción del NMN, a saber, el 24 de abril de 2002. La Comisión reprocha al Gran Ducado de Luxemburgo haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud, por un lado, del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33 con relación a los años 1998 y 1999 y, por otro lado, del artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10 con relación al año 2000.

82 En estas circunstancias, el cumplimiento de las obligaciones que incumben a dicho Estado miembro en virtud de las disposiciones anteriormente mencionadas no tiene incidencia alguna sobre la adaptación del Derecho interno al NMN, puesto que éste se refiere claramente a un período muy posterior al período de que se trata en el presente asunto. Por consiguiente, no cabe invocar la jurisprudencia anteriormente citada para rechazar las imputaciones de la Comisión.

83 En segundo lugar, el Gobierno luxemburgués alega que la Comisión no puede basarse válidamente en las disposiciones transitorias del NMN para demostrar que, en la fecha de expiración de los plazos previstos en los dictámenes motivados, el Gran Ducado de Luxemburgo estaba obligado a cumplir las obligaciones que imponían las Directivas 97/33 y 98/10.

84 Esta alegación debe desestimarse. Por lo que respecta a la Directiva 97/33, procede recordar que el incumplimiento alegado no se basa en las disposiciones transitorias del NMN, sino en las disposiciones de esta Directiva que se refieren a un período anterior a la adopción del NMN.

85 En cuanto al incumplimiento relativo a la Directiva 98/10, procede recordar que se basa en las disposiciones de esta Directiva que, como se ha señalado en los apartados 55 a 61 de la presente sentencia, se mantuvieron vigentes en las disposiciones pertinentes del NMN.

86 En este contexto, no cabe basar ninguna alegación en las disposiciones transitorias del NMN para rebatir, dadas las circunstancias del caso que nos ocupa, la fundamentación del presente recurso.

87 Por último, el Gobierno luxemburgués sostiene que la Comisión no ha demostrado que el Gran Ducado de Luxemburgo haya incumplido sus obligaciones de comprobación en materia de conformidad del sistema de contabilidad de costes y de publicación de declaraciones de conformidad, establecidas en la Directivas 97/33 y 98/10. El ILT y el ILR han aprobado las ofertas de interconexión de referencia (en lo sucesivo, «OIR») de la EPT para cada año desde 1998. Esta aprobación implica, en particular, la comprobación por el ILT y el ILR del cumplimiento por la EPT de su obligación de orientación en función de los costes. Por consiguiente, puesto que las OIR de la EPT fueron siempre objeto de aprobaciones y publicaciones periódicas, incluso en 1998 y 1999, la Comisión no puede reprochar a las autoridades luxemburguesas haber incumplido las obligaciones que les incumben en virtud de los artículos 7, apartado 5, de la Directiva 97/33 y 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10.

88 Esta alegación ha de ser también desestimada. Procede señalar que el respeto de los principios de transparencia y de orientación de las tarifas en función de los costes no implica ipso facto el cumplimiento del sistema de contabilidad de costes y de separación contable en el ámbito de la interconexión. Por consiguiente, la alegación de dicho Gobierno, suponiendo que sea cierta, no permite concluir que las obligaciones de comprobación y de publicación, tal y como se exigen en las disposiciones anteriormente citadas de dichas Directivas, se cumplan en el presente caso.

89 De lo anterior se desprende que, en el presente asunto, el Gobierno luxemburgués no ha expuesto alegación alguna que permita rechazar la declaración de la Comisión de que dicho Gobierno ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud, por un lado, del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33 con relación a los años 1998 y 1999 y, por otro lado, del artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10 con relación al año 2000.

90 Además, aun suponiendo que el Reglamento Gran Ducal de 18 de abril de 2001 lleve a cabo la adaptación del Derecho luxemburgués a las citadas Directivas, procede señalar que en los escritos dirigidos a la Comisión relativos a dicho Reglamento se mencionó expresamente que no tenía efecto retroactivo, mientras que las imputaciones de la Comisión hacían referencia a períodos anteriores a su fecha de adopción.

91 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede estimar el presente recurso.

92 En consecuencia, procede declarar que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33, al no haber cumplido las obligaciones de comprobar la conformidad de los sistemas de contabilidad de costes por un órgano independiente competente y de publicar una declaración de conformidad referida a los años 1998 y 1999, y en virtud del artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10, al no haber aplicado correctamente, en la práctica, las medidas relativas al control de la conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad reguladora nacional u otro órgano competente, independiente del organismo de telecomunicaciones y reconocido por dicha autoridad reguladora, respecto del año 2000, tal y como se mantienen en el artículo 27 de la Directiva 2002/21 en relación con el artículo 16 de la Directiva 2002/22.

Costas

93 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En el presente caso, han sido desestimados los motivos formulados por el Gran Ducado de Luxemburgo. Sin embargo, la Comisión no ha formulado pretensión alguna sobre costas. En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia considera que procede resolver que cada parte cargue con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:

1) Declarar que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 5, de la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP), al no haber cumplido las obligaciones de comprobar la conformidad de los sistemas de contabilidad de costes por un órgano independiente competente y de publicar una declaración de conformidad referida a los años 1998 y 1999, y en virtud del artículo 18, apartados 1 y 2, de la Directiva 98/10/ CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 1998, sobre la aplicación de la oferta de red abierta (ONP) a la telefonía vocal y sobre el servicio universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo, al no haber aplicado correctamente, en la práctica, las medidas relativas al control de la conformidad del sistema de contabilidad de costes por la autoridad reguladora nacional u otro órgano competente, independiente del organismo de telecomunicaciones y reconocido por dicha autoridad reguladora, respecto del año 2000, tal y como se mantienen en el artículo 27 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco), en relación con el artículo 16 de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal).

2) La Comisión de las Comunidades Europeas y el Gran Ducado de Luxemburgo cargarán con sus propias costas.

Firmas