Partes

Motivación de la sentencia

Parte dispositiva



Partes

En el asunto T‑344/08,

EnBW Energie Baden-Württemberg AG, con domicilio social en Karlsruhe (Alemania), representada por los Sres. A. Bach y A. Hahn, abogados,

parte demandante,

apoyada por

Reino de Suecia, representado por las Sras. K. Petkovska, S. Johannesson y A. Falk, en calidad de agentes,

parte coadyuvante,

contra

Comisión Europea, representada inicialmente por las Sras. P. Costa de Oliveira y A. Antoniadis y el Sr. O. Weber, posteriormente por el Sr. A. Bouquet y las Sras. Costa de Oliveira y Antoniadis, en calidad de agentes,

parte demandada,

apoyada por

Siemens AG, con sede en Berlín y Múnich (Alemania), representada por los Sres. I. Brinker, C. Steinle y M. Holm-Hadulla, abogados,

y por

ABB Ltd, con domicilio social en Zúrich (Suiza), representada inicialmente por el Sr. J. Lawrence, Solicitor, y la Sra. E. Whiteford, Barrister, posteriormente por los Sres. Lawrence y D. Howe, Solicitors,

partes coadyuvantes,

que tiene por objeto una demanda de anulación de la decisión SG.E.3/MV/psi D(2008) 4931 de la Comisión, de 16 de junio de 2008, que denegó el acceso al expediente del procedimiento COMP/F/38.899 — Conmutadores con aislamiento de gas,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta),

integrado por la Sra. I. Pelikánová (Ponente), Presidenta, y la Sra. K. Jürimäe y el Sr. M. van der Woude, Jueces;

Secretaria: Sra. K. Andová, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 29 de noviembre de 2011;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

Antecedentes del litigio

1. La demandante, EnBW Energie Baden-Württemberg AG, es una empresa distribuidora de energía. Estima haber sido afectada por la actividad de un cartel entre productores de conmutadores con aislamiento de gas (en lo sucesivo, «AIG»), sancionado por la Decisión de la Comisión C(2006) 6762 final, de 24 de enero de 2007, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 81 CE y del artículo 53 del Acuerdo EEE (asunto COMP/F/38.899 — Conmutadores con aislamiento de gas) (en lo sucesivo, «Decisión AIG»).

2. En la Decisión AIG, la Comisión de las Comunidades Europeas declaró que varias empresas habían infringido el artículo 81 CE, apartado 1, y el artículo 53 del Acuerdo EEE al participar en un cartel en el mercado de los AIG, en cuyo contexto habían trucado las licitaciones, habían fijado los precios y se habían repartido los proyectos y los mercados de AIG en Europa. Por consiguiente, la Comisión impuso a las empresas que participaron en el referido cártel multas cuyo importe total ascendía a 750 millones de euros.

3. El 9 de noviembre de 2007 la demandante solicitó a la Comisión el acceso a todos los documentos relacionados con el procedimiento en el asunto COMP/F/38.899, fundándose en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).

4. A raíz de entrevistas entre la demandante y la Comisión, esa parte manifestó que su solicitud, así como una solicitud confirmatoria de 10 de diciembre de 2007, carecían de objeto, y presentó el 13 de diciembre de 2007 una nueva solicitud de acceso a los documentos relacionados con el citado asunto. En un fax de 11 de enero de 2008 la demandante precisó su solicitud en el sentido de que excluía de ella tres categorías de documentos, a saber, todos los documentos exclusivamente relacionados con la estructura de las empresas interesadas, todos los documentos exclusivamente referidos a la identificación del destinatario de la Decisión AIG y todos los documentos íntegramente redactados en lengua japonesa.

5. El 30 de enero de 2008 la Comisión denegó la solicitud inicial de la demandante, según se había modificado el 11 de enero de 2008.

6. El 20 de febrero de 2008 la demandante presentó una solicitud confirmatoria, en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001.

7. El 16 de junio de 2008 la Comisión denegó la solicitud confirmatoria (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).

8. En el punto 2 de la decisión impugnada la Comisión clasificó los documentos que obraban en el expediente del asunto COMP/F/38.899 en las cinco categorías siguientes:

1) documentos aportados en el contexto de una solicitud de exención o reducción de sanciones, a saber, declaraciones de las empresas afectadas y todos los documentos presentados por éstas en el contexto de la solicitud de exención o reducción de sanciones;

2) solicitudes de información y respuestas de las partes a éstas;

3) documentos obtenidos en las inspecciones, a saber, documentos aprehendidos en verificaciones en los locales de las empresas afectadas;

4) pliegos de cargos y respuestas de las partes;

5) documentos internos:

a) documentos referidos a los hechos, a saber, en primer término notas de fondo sobre las conclusiones deducibles de las pruebas obtenidas, en segundo término correspondencia con otras autoridades de la competencia y en tercer término consultas con otros servicios de la Comisión que intervinieron en el asunto;

b) documentos de procedimiento, a saber, mandamientos de inspección, actas de inspección, informes de inspección, relaciones de documentos obtenidos en las inspecciones, documentos relativos a la notificación de algunos documentos y notas del expediente.

9. A continuación, en el punto 3 de la decisión impugnada la Comisión expuso que cada una de esas categorías se incluía en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 y que los documentos de la categoría 5, letra a), también se incluían en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001.

10. Después, en el punto 4 de la decisión impugnada la Comisión explicó que los documentos pertenecientes a las categorías 1 a 4 se incluían en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001.

11. En el punto 5 de la decisión impugnada la Comisión señaló que no podía apreciar ningún indicio de la existencia de un interés público superior que justificara el acceso a los documentos solicitados, en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001.

12. Por último, en el punto 6 de la decisión impugnada la Comisión motivó su denegación de un acceso parcial al expediente por el hecho de que la totalidad de los documentos obrantes en éste se incluían íntegramente en las excepciones enunciadas en el Reglamento nº 1049/2001.

Procedimiento y pretensiones de las partes

13. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 25 de agosto de 2008, la demandante interpuso el presente recurso.

14. Mediante escrito separado presentado el mismo día, esa parte solicitó la sustanciación del recurso en un procedimiento acelerado, de conformidad con el artículo 76 bis, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal. El 11 de septiembre de 2008 la Comisión presentó sus observaciones sobre esa solicitud. Por resolución de 1 de octubre de 2008, el Tribunal (Sala Segunda) denegó la solicitud de procedimiento acelerado.

15. El 8 de diciembre de 2008 el Reino de Suecia solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la demandante. El 9 y el 12 de diciembre de 2008, respectivamente, Siemens AG y ABB Ltd solicitaron intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

16. En autos de 13 de marzo de 2009 el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal admitió esas intervenciones.

17. El 27 de mayo de 2009 el Reino de Suecia y Siemens presentaron sus escritos de formalización de la intervención. El 28 de mayo de 2009 ABB presentó su escrito de formalización de la intervención.

18. El 29 y el 30 de septiembre de 2009, respectivamente, la demandante y la Comisión presentaron sus observaciones sobre los escritos de formalización de la intervención.

19. El 18 de noviembre de 2009, a raíz de una diligencia de ordenación del procedimiento acordada por el Tribunal, la Comisión presentó un inventario del expediente del asunto COMP/F/38.899, indicando a cuál de las categorías mencionadas en el apartado 8 correspondía cada uno de los documentos relacionados en él, y ocultando las informaciones sobre el contenido de los diferentes documentos.

20. Oídas las partes, mediante auto de 26 de abril de 2010 el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal suspendió el procedimiento en el presente asunto hasta que se dictara la resolución del Tribunal que pusiera fin al procedimiento en el asunto T‑399/07, Basell Polyolefine/Comisión. Al haber sido dictada dicha resolución, consistente en un auto de archivo de 25 de enero de 2011, el procedimiento se reanudó a partir de ficha fecha.

21. Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Cuarta, a la que por consiguiente se atribuyó el presente asunto.

22. Como consecuencia de diligencias de ordenación del procedimiento acordadas por el Tribunal, la demandante presentó una copia de su solicitud confirmatoria de 20 de febrero de 2008 y la Comisión respondió a preguntas escritas.

23. La demandante, apoyada por el Reino de Suecia, solicita al Tribunal que:

– Anule la decisión impugnada.

– Subsidiariamente, anule la decisión impugnada en cuanto la Comisión también le ha denegado el acceso parcial a los documentos obrantes en el expediente.

– Condene en costas a la Comisión.

24. La Comisión, apoyada por Siemens y ABB, solicita al Tribunal que:

– Desestime el recurso.

– Condene en costas a la demandante.

Fundamentos de Derecho

25. En apoyo de su recurso la demandante aduce tres motivos fundados, el primero en la infracción del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, y del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, el segundo en la vulneración del artículo 4, apartado 2, última frase, del citado Reglamento, y el tercero en la infracción del artículo 4, apartado 6, del mismo Reglamento. Por otra parte, plantea un cuarto motivo fundado en un error manifiesto de apreciación sobre el alcance de la solicitud de acceso.

A. Sobre la admisibilidad de la alegación basada en la falta de examen concreto e individualizado de los documentos

26. El Reino de Suecia ha aducido una alegación, no expresamente planteada por la demandante, en la que reprocha la Comisión no haber realizado un examen concreto e individualizado de los documentos del expediente. La Comisión considera inadmisible esa alegación porque excede del objeto del recurso según lo ha definido la demandante.

27. Según el artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al Tribunal General en virtud del artículo 53 de dicho Estatuto, las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes. El artículo 116, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento dispone que el coadyuvante aceptará el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención. Según la jurisprudencia, dichos preceptos no se oponen a que el coadyuvante formule alegaciones distintas a las de la parte que apoya, a condición de que no modifique el marco del litigio y que con su intervención pretenda en todo caso apoyar las pretensiones de esta parte (sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Haute Autorité, 30/59, Rec. pp. 1 y ss., especialmente p. 37, y de 8 de enero de 2002, Francia/Monsanto y Comisión, C‑248/99 P, Rec. p. I‑1, apartado 56, y sentencia del Tribunal General de 3 de abril de 2003, Royal Philips Electronics/Comisión, T‑119/02, Rec. p. II‑1433, apartados 203 y 212).

28. En el presente asunto es oportuno recordar que la obligación de una institución de efectuar una valoración concreta e individual del contenido de los documentos a que se refiere una solicitud basada en el Reglamento nº 1049/2001 es una regla de principio que se aplica cualquiera que sea la materia con las que se relacionan los documentos solicitados, aunque esa regla de principio no significa que tal examen sea exigible en todo caso (sentencia del Tribunal de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión, T‑2/03, Rec. p. II‑1121, en lo sucesivo, «sentencia VKI», apartados 74 y 75).

29. Por tanto, el examen de la alegación basada en el incumplimiento de esa obligación constituye una etapa previa al examen de los motivos fundados en la infracción de las disposiciones del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001. De ello resulta que, al examinar los motivos basados en la infracción de esas disposiciones, el Tribunal debe controlar en cualquier caso si la Comisión ha realizado un examen concreto e individualizado de cada uno de los documentos solicitados, o bien si ha demostrado que los documentos denegados estaban manifiestamente comprendidos en su integridad en una excepción.

30. Por otro lado, hay que observar que, si bien es cierto que la alegación fundada en la falta de examen concreto e individualizado se ha invocado por el Reino de Suecia en la primera parte de su escrito de formalización de la intervención, sin nexo directo con los motivos aducidos por la demandante, se ha reiterado más tarde en la exposición del motivo fundado en la vulneración del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.

31. De ello se deduce la admisibilidad de la alegación basada en la falta de examen concreto e individualizado de los documentos no divulgados que ha planteado el Reino de Suecia.

B. Sobre el fondo

1. Sobre el cuarto motivo, fundado en un error manifiesto de apreciación sobre el alcance de la solicitud de acceso

32. Del punto 2, in fine, de la decisión impugnada resulta que la Comisión consideró que los documentos pertenecientes a la categoría 5, letra b) (véase el apartado 8 supra), no estaban comprendidos en la solicitud de acceso presentada por la demandante, «porque esos documentos tenían naturaleza puramente procedimental y/o recogían hechos conocidos». En respuesta a una pregunta del Tribunal en la vista la Comisión manifestó en primer lugar que esa consideración se fundaba en que en su solicitud confirmatoria la demandante no había opuesto objeciones a la definición restrictiva del alcance de su solicitud de acceso, que se había expuesto en la respuesta a la solicitud de acceso inicial, y ni siquiera había mencionado los documentos internos. En segundo término, se refirió a una nota en el expediente de 21 de enero de 2008, relativa a una conversación telefónica entre un funcionario de la Dirección General (DG) «Competencia» y los asesores de la demandante, de 9 de enero de 2008. De esa nota se deduce que los asesores de la demandante indicaron que su solicitud de acceso sólo abarcaba los documentos relacionados con la infracción imputada a los participantes en el cartel sobre los AIG, y no los documentos internos, por ejemplo. La combinación de ambos factores sustentó la convicción de la Comisión de que los documentos pertenecientes a la categoría 5, letra b), no estaban comprendidos en la solicitud de acceso de la demandante.

33. En su demanda la demandante se opuso a esa exclusión, alegando que no había manifestado en ningún lugar que excluyera esos documentos de su solicitud, y que por el contrario había identificado expresamente en su fax de 11 de enero de 2008 los documentos excluidos de su solicitud.

34. Es preciso constatar acerca de ello que en su solicitud inicial de 9 de noviembre de 2007 la demandante había solicitado el acceso a todos los documentos del expediente relativo al cartel sobre los AIG, sin más especificaciones ni restricciones. Después, en un fax de 11 de enero de 2008 la demandante limitó su solicitud, excluyendo algunos grupos de documentos expresamente enumerados, a saber, todos los documentos referidos exclusivamente a la estructura de las empresas implicadas, todos los documentos relacionados exclusivamente con la identificación de los destinatarios de la Decisión AIG y todos los documentos íntegramente redactados en lengua japonesa. Esa limitación expresa y escrita realizada después de la conversación telefónica de 9 de enero de 2008 no confirma por tanto las alegaciones de la Comisión sobre una supuesta limitación que la demandante hubiera comunicado oralmente en esa conversación.

35. En segundo término, la solicitud confirmatoria de 20 de febrero de 2008 tiene exactamente el mismo alcance que la solicitud inicial, según su limitación por el fax de 11 de enero de 2008, en cuanto tiene como objeto la divulgación de «la totalidad de los documentos en poder de la [...] Comisión relacionados con el procedimiento […] en el asunto COMP/F/38.899», excepto las tres categorías de documentos excluidas en el citado fax de 11 de enero de 2008. Por tanto, a más tardar al conocer la solicitud confirmatoria, la Comisión habría debido rectificar su comprensión restrictiva del alcance de la solicitud de acceso.

36. En tercer término, las razones alegadas por la Comisión para justificar en cuanto al fondo su comprensión restrictiva, a saber, el supuesto hecho de que los documentos comprendidos en la categoría 5, letra b), tienen una naturaleza puramente procedimental y sólo recogen hechos conocidos, no son pertinentes en el contexto del Reglamento nº 1049/2001. En efecto, el interés personal que el solicitante puede perseguir con su solicitud de acceso es un criterio totalmente ajeno al Reglamento nº 1049/2001, por lo que no corresponde a la Comisión formar un juicio o llevar a cabo suposiciones acerca de ello, ni deducir conclusiones sobre la valoración de la solicitud.

37. En consecuencia, se debe considerar fundada la alegación por la demandante de que la comprensión restrictiva por la Comisión del alcance de su solicitud de acceso incurre en un error manifiesto de apreciación. Por tanto, debe anularse la decisión impugnada en cuanto deniega a la demandante el acceso a los documentos comprendidos en la categoría 5, letra b).

2. Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, y del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001

38. Este motivo comprende tres partes. La primera se basa en la infracción del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001. La segunda se basa en la vulneración del artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001. La tercera se funda en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001.

39. Debe recordarse que el Reglamento nº 1049/2001, adoptado sobre la base del artículo 255 CE, apartado 2, tiene por objeto, como indican su cuarto considerando y su artículo 1, garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones. El segundo considerando de dicho Reglamento recuerda que ese derecho de acceso está ligado al carácter democrático de las instituciones. Del citado Reglamento, en particular del undécimo considerando y de su artículo 4, que establece un régimen de excepciones a este respecto, también resulta que ese derecho de acceso también está sometido a ciertos límites basados en razones de interés público o privado.

40. Para justificar la denegación de acceso a un documento cuya divulgación se ha solicitado, no basta, en principio, que dicho documento esté incluido en el ámbito de una actividad mencionada en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001. La institución interesada debe explicar también las razones por las que el acceso a dicho documento puede perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en ese artículo (sentencias del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, Rec. p. I‑4723, apartado 49; de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Rec. p. I‑5885, en lo sucesivo, «sentencia TGI», apartado 53, y de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, Rec. p. I‑8533, apartado 72).

41. Conforme a una reiterada jurisprudencia, puesto que se separan del principio del acceso más amplio posible del público a los documentos, las excepciones al derecho de acceso que figuran en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (sentencias del Tribunal de Justicia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C‑266/05 P, Rec. p. I‑1233, apartado 63; de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión, C‑64/05 P, Rec. p. I‑11389, apartado 66, y Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 40 supra, apartado 36).

42. Las tres partes del primer motivo aducido por la demandante han de examinarse a la luz de estos principios.

43. Como quiera que, según resulta del apartado 29 supra, la alegación basada en la falta de examen concreto e individualizado de los documentos concierne a una cuestión transversal, común a las tres partes del primer motivo, hay que examinarla antes de apreciar si la Comisión aplicó válidamente las diferentes excepciones invocadas en la decisión impugnada para sustentar la denegación de divulgación de los documentos solicitados. Por tanto, se debe examinar en primer lugar si las condiciones exigidas para que la Comisión pudiera liberarse de ese examen concreto e individualizado concurrían en el presente asunto.

a) Sobre la existencia en el presente asunto de las condiciones que permiten exceptuar la obligación de llevar a cabo un examen concreto e individualizado del contenido de los documentos solicitados

44. Es preciso señalar previamente que la jurisprudencia ha reconocido en diferentes supuestos excepciones a la obligación de un examen concreto e individualizado del contenido de los documentos solicitados.

45. Se trata en primer término de los casos en los que es manifiesto, dadas las circunstancias del asunto considerado, que el acceso debe ser denegado o por el contrario concedido. El Tribunal ha estimado que así podría ocurrir, por ejemplo, en el caso de unos documentos que, o bien estuvieran manifiestamente amparados en su integridad por una excepción al derecho de acceso, o bien, a la inversa, fueran manifiestamente accesibles en su integridad, o bien, por último, que ya hubieran sido objeto de una valoración concreta e individual por parte de la Comisión en circunstancias similares (sentencia VKI, citada en el apartado 28 supra, apartado 75). El Tribunal de Justicia también ha reconocido un supuesto manifiesto, al estimar que, para explicar cómo el acceso a los documentos solicitados puede perjudicar el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, las instituciones están facultadas para basarse en presunciones generales que se aplican a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones similares de carácter general pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza (sentencias Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 40 supra, apartado 50, TGI, citada en el apartado 40 supra, apartados 54 y 55, y Suecia y otros/API y Comisión, citada en el apartado 40 supra, apartado 74). En ese contexto, por otro lado, los términos «categoría de documentos» y «documentos de la misma naturaleza» se entienden en un sentido amplio y con independencia de su contenido, según resulta de la sentencia TGI, citada en el apartado 40 supra, en la que esos términos se emplearon para abarcar la totalidad de los documentos contenidos en el expediente de un procedimiento de la Comisión sobre ayudas de Estado, y de la sentencia Suecia y otros/API y Comisión, citada en el apartado 40 supra, en la que se concluyó que unos documentos formaban parte de una misma categoría por el solo hecho de que habían sido redactados por la Comisión en calidad de parte litigante en diferentes recursos pendientes en la fecha de adopción de la decisión de denegación de acceso.

46. En segundo término, cabe aplicar una sola y misma justificación a documentos pertenecientes a una misma categoría, en particular si contienen el mismo tipo de información. Corresponde al Tribunal verificar a continuación si la excepción invocada incluye manifiestamente y en su integridad los documentos comprendidos en esa categoría. A diferencia de los supuestos mencionados en el apartado supra, el criterio común a los documentos en cuestión se refiere por tanto a su contenido, ya que, atendiendo a las informaciones contenidas en los documentos solicitados, la institución a la que se solicita el acceso debe justificar su denegación de divulgación en virtud de las diferentes excepciones al derecho de acceso previstas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001.

47. En tercer lugar, una excepción a la obligación de efectuar un examen concreto e individual puede aceptarse a título excepcional y únicamente cuando la carga administrativa resultante de ese examen se revele particularmente gravosa, excediendo así los límites de lo que razonablemente puede exigirse (véase la sentencia VKI, citada en el apartado 28 supra, apartado 112, y la jurisprudencia citada).

48. En el presente asunto, en el punto 1 de la decisión impugnada, titulado «Observaciones preliminares», la Comisión invocó expresamente esos dos supuestos, a saber, el primero, mencionado en el apartado 45 supra, en el que es evidente que el acceso debe denegarse porque algunos documentos están manifiestamente comprendidos en su integridad en una excepción, y el segundo, mencionado en el apartado 46 supra, en el que la institución puede indicar las razones de la denegación de acceso con una remisión a grupos de documentos que contienen la misma clase de informaciones.

49. Es oportuno observar de entrada el carácter abstracto y general de esa remisión a los supuestos de excepción invocados, fuera del contexto del examen de la solicitud propiamente dicha. Además, la Comisión no precisa a qué documentos se aplican esos dos supuestos de excepción, por lo que hay que concluir que pretende aplicarlos a todos los documentos solicitados. La Comisión confirmó esa interpretación al afirmar en su escrito de contestación que «todas las categorías de documentos enumeradas en la decisión [impugnada] están incluidas manifiestamente y en su totalidad en los motivos de excepción […] del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, y [del artículo 4,] apartado 3, del [Reglamento nº 1049/2001]».

50. Por otro lado, en su escrito de contestación la Comisión alegó que la demandante había «omitido precisar suficientemente su solicitud, pese a que los servicios de la Comisión le habían advertido del volumen del expediente y de la carga de trabajo que su solicitud originaba». Suponiendo que esa observación deba entenderse como la invocación del supuesto de excepción basado en la carga de trabajo excepcional, según se ha definido en el apartado 47 supra, hay que recordar que, según jurisprudencia reiterada, la motivación de una decisión debe figurar en el cuerpo mismo de ésta y que, salvo que concurran circunstancias excepcionales, no se pueden tener en cuenta las explicaciones posteriores ofrecidas por la Comisión (sentencias del Tribunal de 2 de julio de 1992, Dansk Pelsdyravlerforening/Comisión, T‑61/89, Rec. p. II‑1931, apartado 131; de 14 de mayo de 1998, Buchmann/Comisión, T‑ 295/94, Rec. p. II‑813, apartado 171, y de 15 de septiembre de 1998, European Night Services y otros/Comisión, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 y T‑388/94, Rec. p. II‑3141, apartado 95).

51. Ahora bien, en el escrito de 30 de enero de 2008 que denegaba la solicitud inicial, la falta de examen concreto e individualizado de los documentos no se justificaba por la carga de trabajo que ese examen originaría, sino exclusivamente por el hecho de que todos los documentos solicitados estaban manifiestamente incluidos en su integridad en las excepciones invocadas por la Comisión. La decisión impugnada no contiene a su vez ninguna explicación sobre ello. Sólo en su escrito de contestación la Comisión alegó por primera vez que la limitación de la solicitud aceptada por la demandante era insuficiente, a la vista de la carga de trabajo generada por un examen concreto e individualizado. En consecuencia, ese último argumento no constituye un motivo que haya determinado la adopción de la decisión impugnada.

52. Siendo así, debe desestimarse por ineficaz dicho argumento.

53. Debe examinarse por tanto en primer término si la Comisión ha demostrado de modo suficiente en Derecho la existencia de las circunstancias excepcionales que invocó en la decisión impugnada para liberarse de un examen concreto e individualizado de los documentos solicitados. En segundo término también se deberá examinar, a mayor abundancia, la excepción fundada en la carga de trabajo que invoca la Comisión en su escrito de contestación.

Sobre la primera excepción invocada en la decisión impugnada, basada en que es manifiesto, con fundamento en una presunción general, que el acceso a los documentos solicitados debe denegarse

54. Según se ha recordado en el apartado 41 supra, dado que se separan del principio general del acceso más amplio posible del público a los documentos, las excepciones al derecho de acceso que figuran en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 deben interpretarse y aplicarse estrictamente.

55. No obstante, también se ha juzgado que la institución interesada puede basarse, a este respecto, en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones similares de carácter general pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza (sentencias Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 40 supra, apartado 50, TGI, citada en el apartado 40 supra, apartado 54, y Suecia y otros/API y Comisión, citada en el apartado 40 supra, apartado 74). En ese supuesto, es preciso comprobar si consideraciones de orden general permiten concluir que la Comisión podía basarse válidamente en la presunción de que la divulgación de dichos documentos perjudicaría los intereses protegidos por el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, y ello sin estar obligada a apreciar en concreto el contenido de cada uno de esos documentos (véase en ese sentido la sentencia Suecia y otros/API y Comisión, citada en el apartado 40 supra, apartado 76).

56. Pues bien, en el presente asunto, en contra de lo sugerido por la Comisión en la vista, esa presunción no puede sustentarse en un razonamiento análogo al seguido por el Tribunal de Justicia en el asunto que dio lugar a la sentencia TGI, citada en el apartado 40 supra. En ese asunto, cuyo objeto era una solicitud de acceso al expediente de un procedimiento en materia de ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia estimó que una presunción general de que todos los documentos solicitados estaban comprendidos en una excepción podía derivar del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1), así como de la jurisprudencia acerca del derecho a consultar los documentos del expediente administrativo de la Comisión, puesto que ese Reglamento no preveía ningún derecho de acceso a esos documentos para los interesados distintos del Estado miembro responsable de la concesión de la ayuda. En efecto, si esos interesados pudieran obtener el acceso a los documentos del expediente, con fundamento en el Reglamento nº 1049/2001, se cuestionaría el sistema de control de las ayudas de Estado (sentencia TGI, citada en el apartado 40 supra, apartados 55 a 58).

57. Acerca de ello, es preciso poner de relieve que, a diferencia de las circunstancias del presente caso, en el asunto que dio lugar a la sentencia TGI, citada en el apartado 40 supra, en la fecha de la decisión que denegó el acceso al expediente la Comisión aún no había adoptado la decisión final que pusiera término al procedimiento cuyo expediente era objeto de la solicitud de acceso. Por otro lado, el razonamiento del Tribunal de Justicia en la sentencia TGI, citada en el apartado 40 supra, deducía precisamente un argumento del hecho de que las disposiciones sobre el acceso a los documentos propias del procedimiento en cuestión no deben eludirse mediante el recurso al Reglamento nº 1049/2001. Ahora bien, el régimen de acceso al expediente propio de un procedimiento específico, sea en materia de ayudas de Estado o en materia de carteles, sólo es aplicable durante el curso del procedimiento en cuestión. Por tanto, hay que estimar que el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia TGI, citada en el apartado 40 supra, no puede transferirse a una situación en la que la institución ya ha adoptado una decisión definitiva que pone fin al expediente al que se solicita acceso, como en el presente asunto.

58. Por otro lado, en el presente caso, por analogía con el asunto que dio lugar a la sentencia TGI, citada en el apartado 40 supra, una presunción general de que los documentos contenidos en el expediente de un procedimiento en materia de competencia no deben ser divulgados tendría que nacer en su caso del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 [CE] y 82 [CE] (DO 2003, L 1, p. 1), según ha sido modificado, así como de la jurisprudencia sobre el derecho a consultar los documentos del expediente administrativo de la Comisión.

59. Es verdad que, al igual que el Reglamento nº 659/1999 en materia de ayudas, el Reglamento nº 1/2003 no prevé a favor de personas que no sean parte en el procedimiento un derecho de acceder a documentos del expediente administrativo de la Comisión relacionado con un procedimiento en materia de carteles. No obstante, el artículo 27 del Reglamento nº 1/2003 prevé un derecho de acceso a favor de las empresas afectadas por el procedimiento en el contexto más general de la garantía del derecho de defensa. El acceso al expediente que se concede en ese contexto no puede extenderse a los documentos internos de la Comisión ni a los secretos comerciales de otras empresas u otras informaciones confidenciales (sentencias del Tribunal de 20 de abril de 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión, T‑305/94 a T‑307/94, T‑313/94 a T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 y T‑335/94, Rec. p. II‑931, apartado 1015, y de 26 de abril de 2007, Bolloré y otros/Comisión, T‑109/02, T‑118/02, T‑122/02, T‑125/02, T‑126/02, T‑128/02, T‑129/02, T‑132/02 y T‑136/02, Rec. p. II‑947, apartado 45).

60. Las disposiciones del Reglamento nº 1/2003 sobre el acceso a los documentos han sido precisadas por el Reglamento (CE) nº 773/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81 [CE] y 82 [CE] (DO L 123, p. 18), que también prevé un derecho de acceso a favor de un denunciante en el caso de que su denuncia haya sido desestimada. Acerca de ello, el artículo 8, apartado 2, y el artículo 15, apartado 4, del Reglamento nº 773/2004 disponen que los documentos obtenidos por un denunciante o por una empresa afectada sólo podrán ser utilizados a efectos de un procedimiento judicial o administrativo para la aplicación de los artículos 81 CE y 82 CE.

61. De ello resulta que, aunque las empresas afectadas por un procedimiento en materia de carteles y los autores de denuncias que la Comisión no ha instruido tienen un derecho a consultar ciertos documentos del expediente administrativo de la Comisión, ese derecho está sujeto a algunas restricciones que requieren una apreciación singular en cada caso. Por tanto, aun siguiendo el razonamiento aplicado por el Tribunal de Justicia en la sentencia TGI, citada en el apartado 40 supra, según el que, para la interpretación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, se han de tomar en consideración las restricciones del acceso al expediente que existan en procedimientos específicos, como los procedimientos en materia de ayudas de Estado y en materia de competencia, esa consideración no permite presumir que, para no perjudicar la capacidad de la Comisión para sancionar los carteles, la totalidad de los documentos contenidos en sus expedientes en dicha materia estén automáticamente incluidos en una de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001.

62. Por consiguiente, la Comisión no podía presumir, sin llevar a cabo un análisis concreto de cada documento, que la totalidad de los documentos solicitados estaban manifiestamente incluidos en la excepción prevista por el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.

63. En consecuencia, la Comisión no podía liberarse de un examen concreto e individualizado de los documentos solicitados fundándose en el primer supuesto de excepción.

Sobre la segunda excepción invocada en la decisión impugnada, basada en un examen de los documentos por categorías

64. Conviene puntualizar previamente que, como se ha señalado en el apartado 46 supra , una misma y única justificación puede aplicarse a documentos pertenecientes a una misma categoría, en particular si contienen la misma clase de informaciones. No obstante, corresponde al Tribunal verificar si la excepción invocada abarca manifiestamente y en su integridad los documentos incluidos en esa categoría.

65. En el presente asunto, según resulta del pasaje de la decisión impugnada citado en el apartado 48 supra, la Comisión se apoya en el apartado 73 de la sentencia VKI, citada en el apartado 28 supra, para justificar la motivación en función de grupos de documentos. No obstante, el Tribunal ha puesto de relieve en ese último apartado que considera necesario en cualquier caso un examen de cada documento para apreciar la posibilidad de un acceso parcial a los documentos solicitados —apreciación obligatoria según el artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001— (sentencia VKI, apartado 73). Por tanto, sólo en el supuesto de que una excepción al derecho de acceso abarque manifiesta e íntegramente los documentos pertenecientes a una categoría podrá liberarse la institución de un examen individual de esos documentos.

66. Además, es preciso observar que las categorías de documentos formadas por la institución interesada deben definirse en función de las informaciones contenidas en ellos, definición que no corresponde necesariamente a las clases de documentos. Por ejemplo, es posible que la respuesta de una empresa al pliego de cargos contenga informaciones cuya divulgación debe denegarse en virtud de una de las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, mientras que la respuesta de otra empresa, aunque incluida en la misma clase de documentos, contenga informaciones que no necesitan tal protección. Por tanto, en particular cuando los documentos pertenecientes a una categoría contengan la misma clase de información, la denegación de divulgar un grupo completo de documentos puede sustentarse en una misma y única justificación. En efecto, en esas circunstancias una justificación por grupos de documentos facilita o simplifica la tarea de la Comisión en el examen de la solicitud y la motivación de su decisión.

67. De ello se deduce que el hecho de que un examen por categorías sea útil para la apreciación de una solicitud de acceso es una condición de la legalidad de tal examen. En consecuencia, la definición de las categorías de documentos debe hacerse en función de criterios que permitan a la Comisión aplicar un razonamiento común a todos los documentos pertenecientes a una categoría. En el presente asunto, los documentos comprendidos en una misma categoría tenían que presentar por tanto características comunes pertinentes para la decisión sobre su posible divulgación. En ese caso, el razonamiento aplicado a una categoría debía ser necesariamente diferente de los aplicados a las otras categorías. En efecto, en el supuesto de que fuera posible aplicar un mismo y único razonamiento a dos categorías diferentes se trataría en realidad de una misma y única categoría a efectos del examen de la solicitud de acceso. De ser así, una división en categorías sería entonces artificial e inútil.

68. Pues bien, en el presente asunto la clasificación de los documentos solicitados en unas categorías, como hizo la Comisión (véase el apartado 8 supra), no cumplía en gran medida ninguna función útil para adoptar la decisión impugnada. En particular, según se expondrá en los siguientes apartados 70 a 85, acerca de las excepciones basadas en la protección de los objetivos de las actividades de investigación y en la protección de los intereses comerciales, esa clasificación no facilitaba ni simplificaba la tarea de la Comisión en el examen de la solicitud y la justificación de su decisión, ya que la clasificación se había realizado por clases de documentos, con abstracción de las informaciones contenidas en ellos.

69. Por otro lado, como se expondrá en los apartados 86 a 91 supra, sobre la excepción fundada en la protección del proceso decisorio de la Comisión, los documentos para los que la Comisión invocó esa excepción no estaban manifiesta e íntegramente comprendidos en ésta, en contra de la exigencia enunciada en los apartados 64 y 65 supra.

– Sobre el examen en el punto 3 de la decisión impugnada de la excepción basada en la protección de los objetivos de las actividades de investigación

70. El punto 3 de la decisión impugnada se divide en dos partes. El punto 3.1, titulado «Investigación en curso», se refiere a la justificación de la denegación de acceso en virtud de la protección de los objetivos de la investigación en curso. En el punto 3.2, titulado «Protección, más allá de la investigación concreta, de los documentos relacionados con ésta», la Comisión expone ante todo que las personas físicas y jurídicas que voluntaria u obligadamente divulgan informaciones en el contexto de la aplicación del Reglamento nº 1/2003 están facultadas legítimamente para esperar que la Comisión no divulgue los documentos en cuestión y que éstos sólo se utilicen para los fines del procedimiento en materia de competencia, incluso en el marco del control que ejerce el juez de la Unión. La Comisión también remite a las disposiciones del Reglamento nº 1/2003 que excluyen la divulgación de las informaciones protegidas por el secreto profesional que la Comisión haya podido obtener en aplicación de ese Reglamento. En el supuesto de que la Comisión defraudara la confianza de las empresas interesadas al divulgar los documentos solicitados, la disposición de esas empresas a cooperar con ella menguaría hasta el punto de que ya no podría cumplir correctamente su función de aplicación del Derecho de la competencia Por último, la Comisión señala expresamente que «la motivación precedente es aplicable a las cinco clases de documentos citadas [en el punto 2 de la decisión impugnada]».

71. También se deduce del análisis de los puntos de la decisión impugnada dedicados a las diferentes categorías de documentos que el razonamiento de la Comisión es en sustancia idéntico en amplio grado para las categorías 1, 2, 4 y 5, letra a).

72. En efecto, la Comisión se fundó en esencia para cada una de esas categorías en la consideración de que la divulgación de los documentos haría públicas las informaciones aportadas por los solicitantes de exención o reducción de sanciones y por los destinatarios de solicitudes de información, lo que facilitaría el ejercicio de acciones de indemnización contra las empresas que hubieran cooperado o respondido a solicitudes de información, y como consecuencia disuadiría de cooperar con la Comisión a futuros solicitantes de exención o reducción de sanciones y a futuros destinatarios de solicitudes de información. Ese debilitamiento de su programa de exención o reducción de sanciones y de sus investigaciones impediría que la Comisión cumpliera con eficacia su función de garantizar la observancia del Derecho de la competencia de la Unión.

73. Acerca de la categoría 1 más concretamente, la Comisión señaló el hecho de que los abogados se atienen con la máxima atención a su práctica en materia de exención o reducción de sanciones, por lo que sus actuaciones en un asunto pueden tener repercusiones en futuros asuntos. Sobre la categoría 2, la Comisión destaca que los destinatarios de solicitudes de información en virtud del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 podrían reducir sus respuestas al mínimo estricto y recurrir a maniobras dilatorias, obligándola así a adoptar decisiones formales para obtener informaciones. Respecto a la categoría 4 la Comisión puso de manifiesto la confianza legítima de las empresas que cooperan con ella en que las informaciones aportadas por las mismas sólo se divulguen dentro de los límites del Reglamento nº 1/2003. En cuanto a la categoría 5, letra a), la Comisión se limitó a indicar de manera muy general que la divulgación de esos documentos, «como ya había explicado para las categorías de documentos [1 a 4]», pondría en peligro el objetivo de las actividades de investigación, sin exponer un razonamiento autónomo referido al contenido específico de los documentos pertenecientes a esa categoría.

74. Vistas las justificaciones expuestas por la Comisión para denegar el acceso a los documentos comprendidos en las categorías 1, 2, 4 y 5, letra a), no existe así pues diferencia real entre el contenido de los documentos que pertenecen a ellas, de modo que la división en categorías no cumple ninguna función útil en la decisión impugnada.

75. La Comisión ha manifestado ciertamente en respuesta a una pregunta del Tribunal en la vista que, si bien la denegación de divulgación que había decidido se fundaba en varios principios jurídicos esenciales, las explicaciones expuestas en la decisión impugnada demostraban que había considerado las particularidades de los documentos comprendidos en las diferentes categorías. Es preciso constatar sin embargo que las razones alegadas para las categorías 1, 2, 4 y 5, letra a), resumidas en el apartado 73 supra, son intercambiables en gran medida y aptas para aplicarse por igual a cada una de las categorías de documentos.

76. La división en categorías realizada por la Comisión era así pues artificial en el caso de las categorías 1, 2, 4 y 5, letra a). No respondía a diferencias reales en el contenido de los documentos incluidos en las diferentes categorías. De ello resulta que no concurrían las condiciones enunciadas en el apartado 64 supra para exonerar a la Comisión de un examen concreto e individualizado de cada documento, de modo que la Comisión estaba obligada a examinar individualmente cada uno de los documentos incluidos en esas categorías.

77. En cambio, respecto a la categoría 3, referida a los documentos aprehendidos en las inspecciones realizadas en los locales comerciales de las empresas afectadas, la Comisión invoca de manera específica la confianza legítima de las empresas en que no se hagan públicos los documentos que ha obtenido en el ejercicio de sus competencias, sino que se utilicen exclusivamente para los fines del procedimiento en materia de competencia. Conviene recordar que los documentos comprendidos en la categoría 3 se diferencian de los incluidos en las otras categorías por las circunstancias de su obtención por la Comisión, a saber, el hecho de que se obtuvieron, conforme al artículo 20, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 1/2003, contra la voluntad de las empresas afectadas, en las inspecciones imprevistas practicadas por la Comisión, mientras que todos los demás documentos, si no emanan de la propia Comisión, o bien fueron voluntariamente aportados por las empresas o bien, si éstas estaban obligadas a proporcionar información, se presentaron tras reflexión detenida, y en su caso con recurso a asesores jurídicos. Considerando ese factor de entrega forzosa de los documentos incluidos en la categoría 3, la confianza que en su caso podían concebir las empresas interesadas en que los documentos aprehendidos iban a ser exclusivamente utilizados en el contexto de la investigación llevada a cabo por la Comisión en virtud del artículo 81 CE difería por su naturaleza de la confianza, invocada por la Comisión respecto a los documentos de la categoría 4, que supuestamente podían concebir esas empresas en que los documentos voluntariamente aportados no serían divulgados, y ello aun si esa confianza podía vincularse en ambos casos con las disposiciones del artículo 28 del Reglamento nº 1/2003. La justificación ofrecida por la Comisión acerca de los documentos comprendidos en la categoría 3 se sustenta por tanto en criterios específicos que debían tomarse en consideración para decidir sobre la posible divulgación de los documentos en cuestión.

78. De cuanto precede se deduce que la categoría 3 era la única categoría de documentos definida por la Comisión que, a la vista del razonamiento expuesto en la decisión impugnada, tenía utilidad para el examen de la solicitud de acceso. Esa conclusión no puede prejuzgar sin embargo la apreciación del fundamento de los motivos alegados por la Comisión para justificar la denegación de divulgación de los documentos comprendidos en esa categoría.

79. Por consiguiente, la Comisión no podía liberarse en el punto 3 de la decisión impugnada, dedicado a la excepción basada en la protección de los objetivos de las actividades de investigación, de un examen concreto e individualizado de los documentos pertenecientes a las categorías 1, 2, 4 y 5, letra a).

– Sobre el examen en el punto 4 de la decisión impugnada de la excepción fundada en la protección de los intereses comerciales

80. Es oportuno observar ante todo que, si bien en el punto 4 de la decisión impugnada, dedicado a la excepción basada en la protección de los intereses comerciales, la Comisión aprecia que el acceso a los documentos de las categorías 1 a 4 debe denegarse en virtud del artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001, no menciona los documentos de la categoría 5. Debe estimarse por tanto que la Comisión no invoca dicha excepción para esos últimos documentos.

81. Por otro lado, el razonamiento expuesto por la Comisión en el punto 4 de la decisión impugnada no se articula en función de las categorías de documentos definidas en el punto 2 de ésta. En efecto, diferencia dos grupos de documentos, a saber, en primer término los «documentos emanantes de las empresas afectadas» y en segundo los «documentos de la Comisión».

82. Ahora bien, al igual que la división en categorías realizada para la aplicación de la excepción basada en la protección de los objetivos de las actividades de investigación (véanse los apartados 70 a 76 supra), esa diferenciación es artificial ya que el razonamiento seguido para justificar la denegación de divulgación era de hecho el mismo para ambos grupos de documentos.

83. De esa manera, tras haber explicado que los documentos emanantes de las empresas afectadas «contienen informaciones comerciales sensibles de diversa naturaleza» y «datos detallados de la actividad comercial y el comportamiento en el mercado» de las empresas afectadas, informaciones que éstas tienen interés legítimo en proteger de los terceros deseosos de obtenerlas, la Comisión prosigue, afirmando que «la motivación antes expuesta sobre los documentos emanantes de las empresas afectadas es aplicable de igual modo a [sus] documentos».

84. Bajo la apariencia de un análisis por grupos de documentos, el razonamiento de la Comisión es por tanto general y se aplica a la totalidad de los documentos pertenecientes a las categorías 1 a 4, con infracción de su obligación, derivada de la jurisprudencia citada en el apartado 40 supra, de ofrecer explicaciones sobre la forma en la que el acceso a cada documento cuya divulgación se haya solicitado podría perjudicar concreta y efectivamente la protección de los intereses comerciales.

85. Por consiguiente, la Comisión no estaba facultada para liberarse en el punto 4 de la decisión impugnada, dedicado a la excepción basada en la protección de los intereses comerciales, de un examen concreto e individualizado de los documentos comprendidos en las categorías 1 a 4.

– Sobre el examen en el punto 3 de la decisión impugnada de la excepción fundada en la protección del proceso decisorio de la Comisión

86. Según se ha mencionado en el apartado 9 supra, la Comisión invocó la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, fundada en la protección de su proceso decisorio, únicamente para los documentos incluidos en la categoría 5, letra a).

87. A tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, «se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación de l documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior».

88. En primer lugar, resulta implícitamente del punto 3.2.5 de la decisión impugnada, y expresamente de la respuesta de la Comisión de 9 de noviembre de 2011 a las preguntas escritas del Tribunal, que la Comisión considera que todos los documentos comprendidos en la categoría 5, letra a), contienen opiniones para uso interno, en el sentido de esa disposición.

89. En segundo lugar, como se ha puesto de relieve en los apartados 64 y 65 supra, sólo en el supuesto de que una excepción al derecho de acceso abarque manifiesta e íntegramente los documentos pertenecientes a una categoría podrá la institución liberarse de un examen individual de esos documentos.

90. Ahora bien, en el presente asunto nada permite suponer que todos los documentos de la categoría 5 supra, letra a), estén manifiesta e íntegramente comprendidos en dicha excepción. Por el contrario, dada la naturaleza de los documentos que figuran en las tres subcategorías de la categoría 5, letra a), definidas por la Comisión en el punto 2 de la decisión impugnada y precisadas en su respuesta de 9 de noviembre de 2011 a las preguntas escritas del Tribunal, todo mueve a pensar que muchos de esos documentos contienen pasajes que no constituyen opiniones en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001. Ello se relaciona en especial con los títulos de esos documentos, sus partes introductorias y los escritos de presentación que acompañan a su comunicación a los diferentes destinatarios.

91. En consecuencia, es preciso estimar que la Comisión no estaba facultada para liberarse, en el pasaje del punto 3 de la decisión impugnada dedicado a la excepción basada en la protección de su proceso decisorio, de un examen concreto e individualizado de los documentos pertenecientes a la categoría 5, letra a), y ello sin que haya lugar en esta fase a apreciar si la Comisión demostró de forma suficiente en Derecho que todos los documentos incluidos en la categoría 5, letra a), contenían opiniones, en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001.

92. De ello se deduce que, para liberarse de un examen concreto e individualizado de los documentos solicitados, la Comisión únicamente podía llevar a cabo un examen conjunto de los documentos comprendidos en la categoría 3.

Sobre la excepción aducida en el escrito de contestación de la Comisión, fundada en una carga de trabajo excepcional e irrazonable

93. Según se ha apreciado en los apartados 50 a 52 supra, esa excepción no puede justificar la falta de examen concreto e individualizado de los documentos solicitados ya que no se menciona en la decisión impugnada. No obstante, parece oportuno examinar a mayor abundancia el fundamento de ese argumento.

94. La Comisión ha alegado en el punto 103 de su escrito de contestación que había advertido a la demandante del volumen de expediente y de la carga de trabajo que originaba su solicitud, sin que no obstante la demandante hubiera precisado suficientemente su solicitud. Al mismo tiempo, ha hecho referencia a la jurisprudencia del Tribunal según la cual en circunstancias excepcionales el volumen de trabajo que representa el examen concreto e individual de un gran número de documentos puede justificar la búsqueda de un «arreglo amistoso y equitativo» con el solicitante, para conciliar los intereses éste con los propios de una buena administración (sentencia del Tribunal de 19 de julio de 1999, Hautala/Consejo, T‑14/98, Rec. p. II‑2489, apartado 86, y sentencia VKI, citada en el apartado 28 supra, apartados 101 a 103).

95. Ahora bien, en el presente asunto, en cualquier caso, la Comisión no puede invocar esa jurisprudencia para justificar la falta de examen concreto e individualizado de los documentos solicitados en la decisión impugnada.

96. En primer término, en contra de lo afirmado por la Comisión, de los autos resulta que la demandante respondió favorablemente a su propuesta de limitar su solicitud de acceso. En efecto, la demandante ha presentado como anexo de su demanda un fax de 11 de enero de 2008 en el que da continuación a una conversación telefónica de la víspera con la Comisión. En él la demandante limita su solicitud de acceso «para reducir cuanto es posible la carga de trabajo de la Dirección General de la Competencia», renunciando a tres categorías de documentos, a saber, todos los relacionados exclusivamente con la estructura de las empresas implicadas y con la identificación de los destinatarios de la Decisión AIG, y todos los íntegramente redactados en lengua japonesa.

97. Debe desestimarse en este contexto el argumento de la Comisión basado en un intercambio de correos electrónicos del mes de enero de 2008 y que según ella demuestra que, pese a sus repetidas solicitudes, reiteradas por correo electrónico de 22 de enero de 2008, la demandante no precisó su solicitud de acceso. En efecto, el intercambio referido comienza con un correo electrónico de 18 de enero de 2008 en el que la demandante manifiesta su descontento por el hecho de que la Comisión no hubiera respondido a su solicitud inicial de 13 de diciembre de 2007 en el plazo de quince días laborables previsto por el Reglamento nº 1049/2001. De la respuesta de la Comisión de 22 de enero de 2008 (10.24), así como de la réplica de la demandante del mismo día (11.51), resulta que hasta ese momento la Comisión no había tenido en cuenta el fax de la demandante de 11 de enero de 2008, en el que ésta había limitado su solicitud inicial, siendo así que la demandante disponía de un resguardo de transmisión correcta de ese fax. El intercambio terminó con otro correo electrónico de la Comisión de 22 de enero de 2008 (16.57), que decía tomar nota de la voluntad de cooperar de la demandante y de la recepción de la limitación de la solicitud de acceso.

98. Por tanto, aunque ciertamente la Comisión recordó a la demandante en ese intercambio de correos electrónicos su compromiso de limitar su solicitud, ese recordatorio se debía a que no había tenido en cuenta un fax anterior en el que se realizaba esa limitación, como la propia Comisión reconoció en el correo electrónico que ponía fin al intercambio. Por ello, es infundada la alegación por la Comisión de que la demandante no respondió a su propuesta de 22 de enero de 2008 de precisar su solicitud.

99. Además, el escrito de la Comisión de 30 de enero de 2008 que denegaba la solicitud inicial hace constar en su punto 1 la limitación de la solicitud de acceso, sin indicar que sería insuficiente para la reducción de su carga de trabajo.

100. En segundo término, la Comisión no ha expuesto ningún argumento apto para demostrar que la amplitud de la carga de trabajo generada por el examen concreto e individualizado de los documentos solicitados era tan excepcional que justificaba la negativa a ese examen. El Tribunal ha apreciado al respecto que, como quiera que el derecho de acceso a los documentos que obran en poder de las instituciones constituye la regla general, a la institución que invoque una excepción ligada al carácter irrazonable de la tarea derivada de la solicitud incumbirá la carga de la prueba de su envergadura (sentencia VKI, citada en el apartado 28 supra, apartado 113).

101. La consideración de la carga de trabajo necesaria para atender a una solicitud no es en principio pertinente para graduar el alcance del derecho de acceso, pues el Reglamento nº 1049/2001 ha previsto expresamente la posibilidad de que una solicitud de acceso pueda tener por objeto un gran número de documentos, dado que su artículo 7, apartado 3, y su artículo 8, apartado 2, disponen respectivamente que los plazos de tramitación de las solicitudes iniciales y de las solicitudes confirmatorias pueden ampliarse de modo excepcional, por ejemplo, cuando la solicitud se refiera a un documento de gran extensión o a un gran número de documentos (sentencia VKI, citada en el apartado 28 supra, apartados 108 y 110).

102. Por otro lado, la carga de trabajo necesaria para efectuar el examen de una solicitud no depende solamente del número de documentos a que se refiere ésta y de su volumen, sino también de su naturaleza. Por consiguiente, la necesidad de efectuar un examen concreto e individual de un gran número de documentos no prejuzga en absoluto, de por sí, la carga de trabajo necesaria para tramitar una solicitud de acceso, dado que dicha carga de trabajo depende igualmente de la profundidad con que deba realizarse el examen (sentencia VKI, citada en el apartado 28 supra, apartado 111).

103. En consecuencia, una excepción a la obligación de efectuar un examen concreto e individual es admisible con carácter excepcional y únicamente cuando la carga administrativa provocada por tal examen se revelara extremadamente gravosa, excediendo así de los límites de lo que puede exigirse razonablemente (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de 7 de febrero de 2002, Kuijer/Consejo, T‑211/00, Rec. p. II‑485, apartado 57, y la sentencia VKI, citada en el apartado 28 supra, apartado 112).

104. Pues bien, en el presente asunto la Comisión no demostró, ni siquiera alegó, antes del litigio ante el Tribunal, que concurrieran esas circunstancias excepcionales. Es cierto que mencionó en la parte introductoria de la decisión impugnada un correo de 10 de abril de 2008 en el que había informado a la demandante de que, dada la amplitud del expediente, que contenía más de 1.900 documentos, no le era posible tramitar la solicitud de acceso dentro del plazo previsto por el Reglamento nº 1049/2001. En consecuencia, aplicó el artículo 8, apartado 2, del mismo Reglamento para ampliar el plazo de respuesta a la solicitud confirmatoria de acceso. Sin embargo, la Comisión no manifestó en esa fase que no sería posible realizar un examen concreto e individualizado de los documentos a causa de la amplitud de la carga de trabajo generada. Debe concluirse a contrario que ella misma no consideraba irrazonable esa carga de trabajo.

105. En tercer lugar, conviene recordar que, cuando la institución haya acreditado la naturaleza irrazonable de la carga administrativa que entraña el examen concreto e individual de los documentos a que se refiere la solicitud, está obligada a tratar de llegar a un arreglo con el solicitante, a fin de informarse, por una parte, sobre su interés en la obtención de los documentos de que se trata, o instarle a precisarlo y analizar en concreto, por otra, las opciones de que dispone para recurrir a una medida menos gravosa que el examen concreto e individual de los documentos. Como el derecho de acceso a los documentos constituye la regla de principio, la institución sigue estando obligada, no obstante, a dar prioridad en este contexto a la opción que sea más favorable para el derecho de acceso del solicitante, sin constituir en sí misma una tarea que exceda de los límites de lo que razonablemente pueda exigirse (sentencia VKI, citada en el apartado 28 supra, apartado 114).

106. De lo anterior se deduce que la institución sólo puede quedar dispensada de todo examen concreto e individual una vez que haya estudiado realmente todas las demás opciones posibles y haya explicado detalladamente en su decisión los motivos por los que esas diferentes opciones entrañan, a su vez, una carga de trabajo irrazonable (sentencia VKI, citada en el apartado 28 supra, apartado 115).

107. Ahora bien, en el presente asunto no se deduce de la motivación de la decisión impugnada que la Comisión haya apreciado de forma concreta, precisa y detallada las otras posibles opciones para limitar su carga de trabajo, por una parte, y, por otra, las razones que podían permitirle eximirse de todo examen concreto e individual, en lugar de adoptar, en su caso, una medida menos restrictiva para el derecho de acceso de la demandante. En particular, no se deduce de la decisión impugnada que la Comisión haya evaluado la carga de trabajo consistente en identificar y después examinar, de forma individual y concreta, aquellos documentos que hubiesen podido satisfacer inmediatamente y, en su caso, de forma parcial en un primer momento, los intereses de la demandante.

108. En consecuencia, la Comisión no se ha ajustado a las condiciones establecidas por la jurisprudencia derivada de la sentencia VKI/Comisión para poder liberarse de un examen concreto e individualizado de los documentos solicitados, a causa de la carga de trabajo generada por ese examen.

109. De las precedentes apreciaciones resulta que la Comisión sólo podía llevar a cabo un examen por categorías de los documentos comprendidos en la categoría 3, a saber, los documentos obtenidos en las inspecciones (véase el apartado 77 supra), en relación únicamente con la excepción basada en la protección de los objetivos de las actividades de investigación. En ese contexto, la Comisión podía así pues liberarse de un examen concreto e individualizado de los documentos solicitados. Sin embargo, esa apreciación no prejuzga si podía fundamentar válidamente su denegación de acceso a esos documentos en la citada excepción, cuestión que se apreciará en los apartados 113 y siguientes.

110. En cambio, la Comisión debía realizar un examen concreto e individualizado de todos los otros documentos solicitados y en relación con todas las demás excepciones que invocaba. Como quiera que la Comisión no realizó ese examen, la decisión impugnada es ilegal a causa de la infracción de la obligación de llevar a cabo un examen concreto e individualizado de los documentos objeto de la solicitud:

– en cuanto la decisión impugnada hace aplicación del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 a los documentos comprendidos en las categorías 1, 2, 4 y 5, letra a);

– en cuanto la decisión impugnada hace aplicación del artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001 a los documentos comprendidos en las categorías 1 a 4;

– en cuanto la decisión impugnada hace aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001 a los documentos comprendidos en la categoría 5, letra a).

111. En consecuencia, debe anularse la decisión impugnada en cuanto deniega el acceso a los documentos comprendidos en las categorías 1, 2, 4 y 5, letra a).

112. Por consiguiente, en lo que atañe a los documentos distintos de los incluidos en la categoría 3, el examen que se expone a continuación del fundamento de las excepciones al derecho de acceso invocadas en la decisión impugnada se realiza únicamente a mayor abundamiento.

b) Sobre la primera parte del primer motivo, fundada en la vulneración del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001

113. La demandante, apoyada por el Reino de Suecia, estima que la divulgación de los documentos a los que solicita acceso no tendrá como consecuencia poner en peligro las investigaciones en curso ni las futuras. En cuanto a la investigación en el asunto COMP/F/38.899, la demandante considera que concluyó con la Decisión AIG. Una eventual reanudación de la investigación a raíz de una anulación por el juez de la Unión constituiría un nuevo procedimiento. En lo que se refiere a futuras investigaciones la demandante afirma que el razonamiento de la Comisión equivale a crear un nuevo motivo de excepción que carece de soporte alguno en el texto del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001 y que elimina todo efecto útil del derecho de acceso.

114. La Comisión, apoyada por las coadyuvantes ABB y Siemens, mantiene que la necesidad de proteger el objetivo del procedimiento seguido en el asunto COMP/F/38.899 subsiste hasta que la Decisión AIG ya no sea susceptible de recurso. Además, afirma que el campo de aplicación del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 se extiende de forma general a la protección de su misión permanente de aplicar el Derecho de la competencia, y en especial a la protección de su programa de exención o reducción de sanciones. Ahora bien, la divulgación de los documentos comunicados por las empresas en el contexto de una solicitud de exención o reducción de sanciones podría disuadirles de cooperar voluntariamente con ella en el futuro.

115. En el presente asunto la Comisión denegó la comunicación a la demandante de documentos relativos a un procedimiento en materia de competencia y ello invocando en particular la excepción al derecho de acceso establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, basado en la protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría. Las partes concuerdan en que los documentos solicitados guardan relación con una «actividad de investigación» en el sentido de esa disposición. No obstante, la demandante alega que la excepción basada en la protección de las actividades de investigación de la Comisión ya no es aplicable, dado que éstas han finalizado.

116. Acerca de ello es oportuno recordar en primer lugar que, según resulta de la formulación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, ésta no trata de proteger las actividades de investigación como tales, sino el objetivo de éstas, que en un procedimiento en materia de competencia consiste en comprobar si se ha cometido una infracción del artículo 81 CE y sancionar en su caso a las empresas responsables. Por este motivo, los documentos del expediente relativos a los diferentes actos de investigación pueden seguir amparados por la excepción considerada en tanto no se haya alcanzado este objetivo, incluso si la investigación o la inspección particular que dio lugar al documento al que se solicita el acceso ha terminado (sentencia del Tribunal de 12 septiembre de 2007, API/Comisión, T‑36/04, Rec. p. II‑3201, apartado 133; véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión, T‑391/03 y T‑70/04, Rec. p. II‑2023, apartado 110, y, por lo que respecta a la aplicación del código de conducta de 1993, la sentencia del Tribunal de 13 de septiembre de 2000, Denkavit Nederland/Comisión, T‑20/99, Rec. p. II‑3011, apartado 48).

117. Pues bien, en el presente asunto, en la fecha de la adopción de la decisión impugnada la Comisión ya había adoptado, casi 17 meses antes, la Decisión AIG, que constataba las infracciones imputadas por la Comisión a las empresas implicadas y ponía fin así al procedimiento COMP/F/38.899. Por consiguiente, es innegable que en dicha fecha no estaba en curso ninguna actividad de investigación encaminada a probar la existencia de las infracciones de que se trata y que se pudiera haber puesto en peligro por la divulgación de los documentos solicitados.

118. Es cierto que, en la fecha en que se adoptó la decisión impugnada, estaban pendientes ante el Tribunal recursos contra la Decisión AIG, de modo que, en el supuesto de una anulación de dicha Decisión por el Tribunal, el procedimiento podía reanudarse. Esa situación no cambió con el pronunciamiento de las sentencias en los referidos asuntos ya que están actualmente pendientes ante el Tribunal de Justicia varios recursos de casación cont ra esas sentencias.

119. Sin embargo, debe considerase que con la adopción de la decisión final las actividades de investigación en un asunto concreto han finalizado, con independencia de una eventual anulación ulterior de dicha decisión por los órganos jurisdiccionales, ya que es en aquél momento cuando la propia institución en cuestión consideró finalizado el procedimiento.

120. En efecto, reconocer que los diferentes documentos relacionados con actividades de investigación estén comprendidos en la excepción del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 mientras no se hayan resuelto todas las posibles consecuencias derivadas del referido procedimiento, incluso en el caso de que se interponga ante el Tribunal un recurso que pudiera dar lugar a la reapertura del procedimiento ante la Comisión, equivaldría a someter el acceso a los citados documentos a hechos aleatorios, a saber, el resultado del referido recurso y las consecuencias que la Comisión pudiera deducir de él. En cualquier caso, se trataría de hechos futuros e inciertos, dependientes de decisiones de las sociedades destinatarias de la decisión que sanciona un cartel y de las diferentes autoridades afectadas.

121. Esta solución sería contraria al objetivo consistente en garantizar al público el mayor acceso posible a los documentos de las instituciones, con el fin de ofrecer a los ciudadanos la posibilidad de controlar de una manera más eficaz la legalidad del ejercicio del poder público (sentencia API/Comisión, citada en el apartado 116 supra, apartado 140; véase, en este sentido, la sentencia Franchet y Byk/Comisión, citada en el apartado 116 supra, apartado 112).

122. De lo anterior se deduce que la divulgación de los documentos solicitados no podía perjudicar la protección del objetivo de las actividades de investigación en el procedimiento ante la Comisión relativo al cartel sobre los AIG.

123. En segundo lugar, la apreciación expuesta en el apartado precedente no puede ser desvirtuada por la alegación de la Comisión según la cual el concepto de «objetivo de las actividades de investigación» tiene un alcance más general, de forma que engloba el conjunto de la política de la Comisión en materia de represión y prevención de los carteles.

124. Según la Comisión, en sustancia, el concepto de «investigación» no puede limitarse en materia de carteles al procedimiento que precede a una decisión de prohibición, sino que debe considerarse parte integrante de la misión ordinaria y permanente de la Comisión de aplicar el Derecho de la competencia de la Unión. Por tanto, el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 se aplica más allá de la finalización de un procedimiento específico. Como quiera que en el procedimiento para la represión de los carteles la Comisión está interesada en la cooperación de las empresas afectadas, considera que, a falta de confidencialidad de los documentos que las mismas le comunican, esas empresas estarían menos inclinadas a presentar solicitudes de exención o reducción de sanciones y se limitarían además al mínimo estricto en la comunicación de cualquier otra información, en particular en el contexto de solicitudes de información y de inspecciones. Por consiguiente, la protección de la confidencialidad es una condición necesaria para la persecución efectiva de las infracciones del Derecho de la competencia y por ello un factor esencial de la política sobre la competencia de la Comisión.

125. Sin embargo, la aceptación de la interpretación propuesta por la Comisión equivaldría a permitir que ésta excluyera de la aplicación del Reglamento nº 1049/2001, sin límite temporal, la totalidad de su actividad en materia de competencia, mediante la sola referencia a un posible perjuicio futuro para su programa de exención o reducción de sanciones. Conviene tener en cuenta al respecto que las consecuencias que la Comisión teme para el referido programa dependen de varios factores inciertos, entre los cuales en especial el uso de los documentos obtenidos que harán las partes perjudicadas por un cartel, el grado de éxito de las eventuales acciones de indemnización que ejerciten esas partes, la cuantía de la reparación que los tribunales nacionales les lleguen a conceder y las futuras reacciones de las empresas participantes en los carteles.

126. Debe observarse que una interpretación tan amplia del concepto de «actividades de investigación» es inconciliable con el principio de que, en razón del objetivo del Reglamento nº 1049/2001, que pretende, conforme a su cuarto considerando, «garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos», las excepciones previstas en el artículo 4 de dicho Reglamento deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véase la jurisprudencia citada en el apartado 41 supra).

127. Acerca de ello, es preciso destacar que nada en el Reglamento nº 1049/2001 permite suponer que la política de competencia de la Unión deba beneficiarse, en la aplicación de dicho Reglamento, de un trato diferente en relación con otras políticas de la Unión. Por tanto, no hay ninguna razón para interpretar el concepto de «objetivo de las actividades de investigación» en el contexto de la política de competencia de un modo diferente que en el de otras políticas de la Unión.

128. Además, debe recordarse que los programas de exención o reducción de sanciones y de cooperación cuya eficacia pretende proteger la Comisión no son los únicos medios para garantizar el cumplimiento de las normas de competencia de la Unión. En efecto, las acciones de indemnización ante los tribunales nacionales pueden contribuir sustancialmente al mantenimiento de una competencia efectiva en la Unión (sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2001, Courage y Crehan, C‑453/99, Rec. p. I‑6297, apartado 27).

129. De cuanto precede resulta que la Comisión cometió un error de Derecho al considerar en la decisión impugnada que en el presente asunto era aplicable la excepción al derecho de acceso prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001. En particular, no podía por tanto denegar el acceso a los documentos comprendidos en la categoría 3 basándose en esa excepción.

130. Por consiguiente, debe estimarse la primera parte del primer motivo aducido por la demandante en lo que atañe a los documentos incluidos en las categorías 1, 2, 3, 4 y 5, letra a).

c) Sobre la segunda parte del primer motivo, fundada en la vulneración del artículo 4, apartado 2, premier guión, del Reglamento nº 1049/2001

131. En primer lugar, la demandante, apoyada por el Reino de Suecia, alega en sustancia que, debido a su antigüedad, los datos contenidos en los documentos obrantes en el expediente solicitado no pueden perjudicar los intereses comerciales de las empresas afectadas. En segundo término, estima que el interés de los miembros del cartel en que los documentos del expediente se mantengan en secreto no es objetivamente merecedor de protección. En tercer lugar, los miembros del cartel no pueden invocar una confianza legítima en que no se divulgarán los documentos referidos.

132. La Comisión, apoyada por ABB y por Siemens, alega en sustancia que el concepto de «protección de los intereses comerciales» debe ser objeto de interpretación amplia. Según ella, ya se realizó un examen de la naturaleza confidencial en el contexto del acceso al expediente de las partes afectadas por la investigación en materia de competencia, por lo que no es necesario un nuevo examen concreto y exhaustivo. Además, el carácter sensible de los datos comerciales no puede apreciarse según su sola antigüedad. Por otro lado, el Reglamento nº 1/2003, que enuncia de modo exhaustivo las sanciones de Derecho público que pueden imponerse a una empresa que haya participado en un cartel, no prevé una supresión del derecho a la protección de los intereses comerciales de esas empresas.

133. Conforme al artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001, las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica, salvo que su divulgación revista un interés público superior.

134. Es oportuno señalar que, si bien la jurisprudencia no ha definido el concepto de «intereses comerciales», no deja de ser cierto que el Tribunal ha precisado que no cabe considerar que cualquier información relativa a una sociedad y a sus relaciones comerciales pueda acogerse a la protección que debe garantizarse a los intereses comerciales con arreglo al artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001, si no se quiere frustrar la aplicación del principio general consistente en conceder al público el más amplio acceso posible a los documentos en poder de las instituciones (sentencia del Tribunal de 30 de enero de 2008, Terezakis/Comisión, T‑380/04, no publicada en la Recopilación, apartado 93).

135. Se ha de apreciar por tanto si la Comisión cometió un error al considerar que los documentos pertenecientes a las categorías 1 a 4 guardaban relación con el concepto de «intereses comerciales», en el sentido del artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001.

136. La demandante no rebate de forma general que los documentos solicitados puedan contener informaciones referidas a las relaciones comerciales de las empresas que participaron en el cartel sobre los AIG, a los precios de sus productos, a la estructura de sus costes, a sus cuotas de mercado o a factores similares.

137. No obstante, en lo que atañe al primer argumento de la demandante, sobre la antigüedad de las informaciones, es preciso señalar que en el punto 23 de la Comunicación de la Comisión relativa a las normas de acceso al expediente de la Comisión en los supuestos de aplicación de los artículos 81 [CE] y 82 [CE], los artículos 53, 54 y 57 del Acuerdo EEE y el Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo (DO 2005, C 325, p. 7; en lo sucesivo, «Comunicación relativa a las normas de acceso al expediente en los asuntos de competencia»), la propia Comisión estimó que «la información que haya perdido su importancia comercial, por ejemplo debido al paso del tiempo, ya no podrá considerarse confidencial» y que «por regla general, la Comisión presume que la información referente al volumen de negocios de las partes y a las ventas, los datos sobre cuotas de mercado y las informaciones similares que tengan más de cinco años han dejado de ser confidenciales».

138. Ciertamente, esa Comunicación de la Comisión no puede vincular al Tribunal en su interpretación del Reglamento nº 1049/2001. En efecto, en su punto 2 puntualiza que el derecho de acceso al expediente previsto en la propia Comunicación es distinto del derecho general de acceso a los documentos conforme al Reglamento nº 1049/2001, que está sujeto a criterios y excepciones diferentes. Además, el punto 23 de esa Comunicación se refiere al concepto de «confidencialidad», y no al de «intereses comerciales» previsto en el artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001. Por consiguiente, el concepto de «intereses comerciales» sólo puede entenderse a la luz del referido Reglamento. No obstante, ese punto 23 puede aportar un indicio sobre el contenido que debe atribuirse al último concepto, según la Comisión.

139. En efecto, toda vez que, para interpretar el concepto de «confidencialidad», la Comisión ha recurrido al concepto de «importancia comercial», que a su vez es cercano al de «intereses comerciales», de ello se puede deducir que en su opinión el grado de confidencialidad de un documento o una información depende de la importancia de las consecuencias negativas que puede temer la sociedad interesada en caso de divulgación de ese documento o información. Por tanto, el punto 23 de la Comunicación relativa a las normas de acceso al expediente en los asuntos de competencia ofrece un indicio sobre la ponderación de intereses que debe realizarse, según la misma Comisión, cuando las informaciones referidas a las actividades comerciales de una sociedad pueden divulgarse a otros operadores económicos cuyos intereses pueden ser contrarios a los de la sociedad afectada, como ocurre precisamente en el presente asunto. En ese sentido, las consecuencias negativas que pueden derivar de la divulgación de una información comercialmente sensible son tanto menos importantes cuando más antigua es la información considerada (autos del Tribunal de 15 de noviembre de 1990, Rhône-Poulenc y otros/Comisión, T‑1/89 a T‑4/89 y T‑6/89 a T‑15/89, Rec. p. II‑637, apartado 23, y de 19 de junio de 1996, NMH Stahlwerke y otros/Comisión, T‑134/94, T‑136/94 a T‑138/94, T‑141/94, T‑145/94, T‑147/94, T‑148/94, T‑151/94, T‑156/94 y T‑157/94, Rec. p. II‑537, apartados 24 y 32).

140. Pues bien, en la fecha de adopción de la decisión impugnada, el 16 de junio de 2008, la mayor parte de las informaciones comercialmente sensibles contenidas en los documentos solicitados databan de mucho más de cinco años antes. En efecto, como pone de relieve la demandante, dado que el cartel sobre los AIG operó desde el 15 de abril de 1988 hasta el 11 de mayo de 2004, sólo las informaciones sobre los años 2003 y 2004 no habían superado aún una antigüedad de cinco años cuando se adoptó la decisión impugnada.

141. La Comisión alega que la jurisprudencia del Tribunal citada en el apartado 139 supra se refería al concepto de «secreto comercial» y no al concepto mucho más amplio de «intereses comerciales», y que el límite de cinco años previsto en el punto 23 de la Comunicación relativa a las normas de acceso al expediente en los asuntos de competencia no es una regla obligatoria sino como mucho una «regla empírica». Por otro lado, cita ejemplos de la jurisprudencia en los que se han considerado merecedores de protección datos después de ese período.

142. Acerca de ello, hay que observar que, como afirma fundadamente la Comisión, no cabe aplicar una regla estricta según la cual debe considerarse que toda información referida a hechos de cierta antigüedad ya no afecta a los intereses comerciales de la sociedad a la que se refiere. No obstante, como se ha indicado en el apartado 139 supra, el hecho de que las informaciones referidas hayan alcanzado cierta antigüedad eleva la probabilidad de que los intereses comerciales de las sociedades afectadas ya no serán afectados en un grado tal que justifique la aplicación de una excepción al principio de transparencia expresado en el Reglamento nº 1049/2001. En consecuencia, y considerando el hecho de que en el presente asunto las informaciones sobre las actividades comerciales de las sociedades interesadas abarcaban un período de dieciséis años (de 1988 a 2004), es preciso estimar que en todo caso la Comisión estaba obligada a llevar a cabo un examen concreto e individualizado de los documentos solicitados en relación con la excepción basada en la protección de los intereses comerciales, y no podía limitarse a apreciaciones generales que incluyeran todos los documentos pertenecientes a las categorías 1 a 4. Como quiera que no realizó ese examen, no demostró de forma suficiente en Derecho que la divulgación de los documentos solicitados habría perjudicado la protección de los intereses comerciales de determinadas personas jurídicas.

143. Acerca de ello, hay que desestimar el argumento de la Comisión de que, toda vez que en el contexto de la publicación de la versión no confidencial de la Decisión AIG y en el de la concesión del acceso al expediente durante el procedimiento ya se habían examinado las informaciones confidenciales contenidas en el expediente COMP/F/38.899 para comprobar si eran dignas de protección, no era necesario que llevara a cabo un nuevo examen concreto e individualizado de los diversos documentos.

144. En efecto, en primer término ese argumento nace de una confusión entre diferentes disposiciones reguladoras de la confidencialidad de informaciones protegidas, que sin embargo implican la aplicación de diferentes criterios para apreciar la necesidad de su protección y para ponderar los intereses favorables y contrarios a la concesión de acceso. La propia Comisión ha reconocido esa última circunstancia en el punto 2 de la Comunicación relativa a las normas de acceso al expediente en los asuntos de competencia, citada en el apartado 138 supra.

145. A manera de ejemplo, el acceso a ciertos documentos del expediente del que se benefician las empresas a las que la Comisión ha enviado un pliego de cargos en virtud del artículo 27, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, guarda relación con el ejercicio de su derecho de defensa, y como se ha señalado en el apartado 60 supra los documentos así obtenidos sólo podrán ser utilizados a efectos de un procedimiento judicial o administrativo para la aplicación de los artículos 81 CE y 82 CE. Por tanto, el derecho de defensa, como derecho específico que forma parte de los derechos fundamentales de las empresas afectadas, da lugar, únicamente con fines específicos, a un acceso a documentos específicos, de los que sólo se excluyen los documentos internos de la institución, los secretos comerciales de otras empresas y las otras informaciones confidenciales. Por el contrario, el derecho de acceso del público en virtud del Reglamento nº 1049/2001, como un derecho general, da lugar potencialmente, sin restricción de la utilización de los documentos obtenidos, a un acceso a todos los documentos en poder de las instituciones, que puede ser denegado por diversos motivos enunciados en el artículo 4 del mismo Reglamento. Atendiendo a esas diferencias, el hecho de que la Comisión ya hubiera apreciado en qué medida podía conceder acceso a las informaciones contenidas en el expediente COMP/F/38.899, en el contexto del acceso al expediente en virtud del derecho de defensa, o en qué medida debían publicarse esas informaciones, en relación con la versión no confidencial de la Decisión AIG, no puede liberarla de un nuevo examen de esas cuestiones a la luz de las condiciones específicas ligadas al derecho de acceso en virtud del Reglamento nº 1049/2001.

146. En segundo lugar, de las consideraciones expuestas en los apartados 139 a 142 supra se deduce que el solo transcurso del tiempo puede rebajar progresivamente la necesidad de protección, en virtud de los intereses comerciales, de las informaciones contenidas en el expediente COMP/F/38.899. Por tanto, el solo hecho de que habían transcurrido más de dos años entre el acceso al expediente concedido en abril de 2006 en virtud del artículo 27, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 y la adopción de la decisión impugnada, el 16 de junio de 2008, bastaba para que la Comisión estuviera obligada a realizar un nuevo examen de las exigencias de confidencialidad derivadas de la protección de los intereses comerciales de las empresas afectadas.

147. Finalmente, debe apreciarse que los intereses de las empresas que participaron en el cartel, y en particular los de las coadyuvantes ABB y Siemens en que no se divulguen los documentos solicitados no pueden calificarse como intereses comerciales en el sentido propio del término. En efecto, considerando en especial la antigüedad de la mayor parte de las informaciones contenidas en el expediente en cuestión, el interés que pudieran tener las sociedades en que no se divulgaran los documentos solicitados no radica al parecer en el afán de preservar su situación competitiva en el mercado de los AIG en el que operan, sino más bien en la voluntad de evitar el ejercicio de acciones de indemnización contra ellas ante los tribunales nacionales.

148. Ahora bien, aunque el hecho de que una sociedad esté expuesta a acciones de indemnización puede sin duda tener como consecuencia costes elevados, aunque sólo fuera en honorarios de abogados, incluso si posteriormente esas acciones fueran desestimadas por infundadas, no es menos cierto que el interés de una sociedad que haya participado en un cartel en evitar tales acciones no puede calificarse como interés comercial, y en cualquier caso no constituye un interés merecedor de protección, teniendo en cuenta en especial el derecho de toda persona a reclamar la reparación del perjuicio que le haya causado un comportamiento apto para restringir o falsear el juego de la competencia (sentencias del Tribunal de Justicia Courage y Crehan, citada en el apartado 128 supra, apartados 24 y 26, y de 13 de julio de 2006, Manfredi y otros, C‑295/04 a C‑298/04, Rec. p. I‑6619, apartados 59 y 61).

149. De lo anterior se deduce que la Comisión no ha demostrado de modo suficiente con arreglo a Derecho que el acceso a los documentos solicitados pudiera afectar concreta y efectivamente a los intereses comerciales de las empresas que participaron en el cartel.

150. Por consiguiente, debe acogerse la segunda parte del primer motivo de la demandante.

d) Sobre la tercera parte del primer motivo, fundada en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001

151. La demandante afirma que la Comisión cometió un error de Derecho, toda vez que, habiendo excluido globalmente del derecho de acceso los documentos comprendidos en la categoría 5, letra a), en aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, denegó el acceso a los documentos que no contenían una opinión para uso interno, en el sentido de esa disposición. Además, la Comisión no expuso de qué forma la consulta de esos documentos por la demandante perjudicaría gravemente su proceso decisorio, según requiere esa disposición. En efecto, tras la adopción de la Decisión AIG ya no es concebible que la divulgación de los documentos internos pueda favorecer tentativas de influir en los resultados de la investigación.

152. En primer término, conviene recordar que el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 formula una distinción clara según haya finalizado o no un procedimiento. Así, por una parte, según el párrafo primero de esa disposición, entra en el ámbito de aplicación de la excepción relativa a la protección del proceso decisorio cualquier documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión. Por otra parte, el párrafo segundo de dicha disposición establece que, después de adoptada la decisión, la excepción referida es aplicable sólo a los documentos que contengan opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución interesada.

153. Por consiguiente, el párrafo segundo de dicho apartado 3 permite una denegación incluso después de adoptada la decisión sólo respecto a una parte de los documentos de uso interno, a saber, los que contengan opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución interesada, cuando su divulgación perjudicaría gravemente el proceso decisorio de esa institución.

154. De ello se deduce que el legislador de la Unión consideró que, una vez adoptada la decisión, las exigencias de protección del proceso decisorio son menos elevadas, de modo que la divulgación de cualquier documento distinto de los indicados en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001 no puede perjudicar nunca dicho proceso, y que la negativa a divulgar dicho documento no puede permitirse ni siquiera cuando su divulgación habría perjudicado gravemente dicho proceso si se hubiera producido antes de la adopción de la decisión correspondiente (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, Rec. p. I‑6237, apartados 78 a 80).

155. En el presente asunto hay que poner de relieve que la Comisión basó su denegación únicamente en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, y no en el párrafo primero de esa disposición.

156. En segundo lugar, acerca de la cuestión de si la Comisión demostró de forma suficiente en Derecho que todos los documentos comprendidos en la categoría 5, letra a), contenían opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones o consultas previas, en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, la Comisión ha manifestado en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal que ese concepto incluye en primer término todos los documentos que contienen o solicitan una apreciación o una valoración de sus funcionarios o de sus servicios, en segundo término todos los documentos que sirven para preparar su decisión, y en tercer término todos los documentos que sirven para obtener la participación de otros servicios en el procedimiento. Según la Comisión, todos los documentos incluidos en la categoría V, letra a), que identificó en su respuesta de 9 de noviembre de 2011 por sus números de página en el expediente COMP/F/38.899, corresponden a esa definición.

157. La Comisión se basó para ello en la calificación por el juez de la Unión de ciertos documentos solicitados a la Comisión en otros asuntos. Así, según la Comisión, de la lectura de la sentencia Suecia/MyTravel y Comisión, citada en el apartado 154 supra, y de la sentencia del Tribunal de 9 de septiembre de 2008, MyTravel/Comisión (T‑403/05, Rec. p. II‑2027), resulta que los órganos jurisdiccionales de la Unión han calificado una nota dirigida por la DG «Competencia» al Comité consultivo, una nota en el expediente y un informe sobre las consecuencias de una sentencia y los documentos relativos a la preparación de ese informe como documentos internos que contienen opiniones, en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001. De igual modo, el Tribunal estimó en su sentencia de 9 de junio de 2010, Éditions Jacob/Comisión (T‑237/05, Rec. p. II‑2245), que una nota de la DG «Competencia» al servicio jurídico de la Comisión, que solicitaba un dictamen sobre la aplicación de una disposición legal, y una nota que resumía la situación del expediente, elaborada para el miembro de la Comisión encargado de las cuestiones de competencia, contenían opiniones de esa naturaleza.

158. Ahora bien, ha de observarse al respecto que la Comisión, basándose en apreciaciones de los órganos jurisdiccionales de la Unión sobre unos documentos específicos, intenta mediante generalizaciones y analogías asimilar el concepto de «opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas», en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, al de «documento elaborado por una institución para su uso interno», en el sentido del párrafo primero de esa disposición. En definitiva, la aceptación de esa definición amplia del concepto de «opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas» eliminaría en parte el efecto útil de los dos párrafos del apartado 3 de ese artículo, cuya estructura descansa sin embargo en el principio, destacado por la jurisprudencia citada en el apartado 154 supra, de que tras la adopción de la decisión por la institución interesada sólo es posible la denegación de acceso a una parte de los documentos para uso interno.

159. La Comisión no ha demostrado por tanto de manera suficiente en Derecho que todos los documentos comprendidos en la categoría 5, letra a), c