CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 25 de septiembre de 2008 ( 1 )

Asunto C-281/07

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

contra

Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG

«Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 — Protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas — Artículo 3 — Recuperación de una restitución a la exportación — Error de la Administración nacional — Plazo de prescripción»

1. La presente petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesfinanzhof (Tribunal Económico Administrativo Central de Alemania), tiene por objeto la interpretación del Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas («en lo sucesivo, Reglamento no 2988/95»). ( 2 )

2. El órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide el plazo de prescripción aplicable al reembolso de una restitución a la exportación indebidamente concedida a unas mercancías exportadas en razón de un error cometido por las autoridades nacionales.

Marco normativo

Reglamento no 2988/95

3. El Reglamento no 2988/95 entró en vigor el 26 de diciembre de 1995. ( 3 ) Esta norma contiene un determinado número de disposiciones generales relativas a los controles, y a las medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades cometidas con ocasión de los pagos efectuados a los beneficiarios con arreglo a las disposiciones comunitarias. En particular, establece un plazo de prescripción de las diligencias incoadas como consecuencia de restituciones a la exportación indebidamente pagadas.

4. Antes de que se aprobara el Reglamento no 2988/95, no existían normas generales aplicables a los plazos de prescripción relativos a la investigación de las irregularidades o su detección, así como a las medidas de reembolso ocasionadas como consecuencia de tales irregularidades.

5. En este asunto, revisten especial importancia los considerandos tercero y cuarto de la exposición de motivos del citado Reglamento. El tercer considerando señala que las modalidades de gestión descentralizada y los sistemas de control son objeto de disposiciones detalladas diferentes según las políticas comunitarias de que se trata, no obstante es importante combatir los perjuicios a los intereses financieros de las Comunidades. El cuarto considerando señala que la eficacia de la lucha contra el fraude que afecte a los intereses financieros de las Comunidades exige efectivamente el establecimiento de un marco jurídico común a todos los ámbitos cubiertos por las políticas comunitarias.

6. De esta forma, el Reglamento establece las normas generales relativas a los controles y a las medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades producidas con respecto al Derecho comunitario.

7. El artículo 1 apartado 1 del referido Reglamento establece: «Con el fin de asegurar la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, se adopta una normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho comunitario.»

8. El artículo 1, apartado 2, define la irregularidad de la siguiente forma: «[…] toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido.»

9. Las disposiciones pertinentes del artículo 3 establecen: «1. El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del artículo 1. No obstante, las normativas sectoriales podrán establecer un plazo inferior que no podrá ser menor de tres años. […] 3. Los Estados miembros conservarán la posibilidad de aplicar un plazo más largo que el previsto respectivamente en el apartado 1 y en el apartado 2.»

Reglamentos (CEE) nos 3665/87 y (CE) 800/99

10. El Reglamento (CE) no 800/99, ( 4 ) fue el primer Reglamento en establecer plazos concretos de prescripción para el reembolso de las restituciones a la exportación indebidamente abonadas. El artículo 54 del citado Reglamento dispone: «[El Reglamento (CEE) no 3665/87] ( 5 ) seguirá siendo aplicable: — a las exportaciones respecto de las cuales se hayan aceptado las declaraciones de exportación antes de la puesta en aplicación del presente Reglamento [no 800/99]».

11. El artículo 11, apartado 3, del Reglamento no 3665/87, el cual contempla el reembolso de las restituciones a la exportación (y al amparo del cual se formuló la correspondiente solicitud de devolución al tribunal nacional, que se cuestiona en el actual procedimiento) guarda silencio por lo que atañe a los plazos de prescripción.

Disposiciones legales nacionales

12. Cuando se produjeron los hechos que dieron lugar al asunto principal, no existía en Derecho alemán ninguna disposición concreta en la que se estableciera un plazo de prescripción para el ejercicio de las diligencias encaminadas a lograr la supresión de las ventajas administrativas indebidamente concedidas.

13. Parece que tanto la Administración alemana como los tribunales alemanes habían venido aplicando por analogía el plazo de prescripción establecido en el artículo 195 del Código Civil alemán (Bürgerliches Gesetzbuch; en lo sucesivo, «BGB») a las actuaciones administrativas que tuvieran por objeto lograr el reembolso de las restituciones a la exportación que se hubieran concedido indebidamente. ( 6 )

14. El artículo 195 del BGB establecía que el plazo de prescripción general aplicable a las acciones iniciadas al amparo del Derecho Civil alemán era de treinta años. Dicho artículo fue modificado con efectos al 1 de enero de 2002. El plazo de prescripción general establecido en dicha disposición quedó posteriormente reducido a tres años y no se ha vuelto a modificar desde entonces.

Hechos

15. En 1995, LAGRA Import Export GmbH (en lo sucesivo, «LAGRA»), solicitó las correspondientes restituciones a la exportación para 31 reses de ganado vacuno, cuyo peso total ascendía a 21.413 kg, que pretendía exportar a Turquía. La Oficina Central de Aduanas (en lo sucesivo, «Hauptzollamt») estimó la solicitud de concesión de las citadas restituciones por lo que atañe a los 31 animales.

16. No obstante, uno de los animales murió en Trieste, de camino a Turquía. LAGRA informó al Hauptzollamt de su muerte y pidió que se modificase en consecuencia su solicitud de concesión de las restituciones a la exportación, para indicar 30 animales en vez de 31 (y, por lo tanto, 20.715 kg en lugar de 21.413 kg). Parece que el Hauptzollamt no tuvo en cuenta dicha solicitud. El 19 de abril de 1996, concedió las restituciones a la exportación para los 31 animales antes citados. ( 7 )

17. El 5 de agosto de 1999, el Hauptzollamt dictó una resolución modificativa en la cual reclamaba el reembolso del importe concedido por el animal que había fallecido. ( 8 )

18. En julio de 2000, se inició un procedimiento concursal contra LAGRA. Parece que se cedieron sus activos a una entidad bancaria, el Bayerischen Hypotheken- und Vereinsbank AG. Bayerische Hypotheken und- Vereinbank AG (en lo sucesivo, «Bayerische») se ha subrogado actualmente en todos los derechos de Bayerischen Hypotheken- und Wechselbank AG.

19. En el momento de ser declarada en quiebra, LAGRA aún no había reembolsado la restitución a la exportación correspondiente al animal que había fallecido. El 28 de agosto de 2000, el Hauptzollamt adoptó una nueva resolución en la que se exigía el pago por vía de apremio de la citada cantidad a la entidad cesionaria de los activos de LAGRA. Al comprobar que la entidad cesionaria original había dejado de existir como sociedad independiente, el Hauptzollamt revocó la citada resolución. El 12 de diciembre de 2001, el Hauptzollamt giró al Bayerische Bank una liquidación tributaria. ( 9 )

20. Bayerische recurrió la citada liquidación tributaria ante el Finanzgericht, el cual consideró que la pretensión de reembolso formulada por el Hauptzollamt se había presentado extemporáneamente, con arreglo al plazo de prescripción establecido en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95.

21. El Hauptzollamt interpuso un recurso de casación ante el Bundesfinanzhof, el cual ha formulado las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia: «1) ¿Es de aplicación el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, primera frase, del Reglamento no 2988/95 a la recuperación de una restitución a la exportación indebidamente concedida a un exportador, aunque éste no ha cometido ninguna irregularidad? En caso de respuesta afirmativa a esta pregunta: 2) ¿Debe aplicarse dicho precepto, en relación con el reembolso de tales ventajas, a la persona a quien el exportador ha cedido su derecho a la restitución a la exportación?»

22. Tan sólo la Comisión ha presentado observaciones escritas. No se ha solicitado por ninguna de las partes la celebración de una vista, por lo cual no se ha celebrado.

Observaciones preliminares

23. En mis conclusiones presentadas en el asunto Vosding, ya afirmé que el plazo de prescripción establecido en la primera frase del párrafo primero del artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2885/95 es también de aplicación a los procedimientos relativos a una irregularidad que se haya cometido o que haya cesado de existir antes de que entrara en vigor el Reglamento. Dicho plazo de prescripción es aplicable tanto a las infracciones como a las medidas administrativas del estilo del reembolso de las restituciones a la exportación concedidas como consecuencia de unas irregularidades.

24. En las citadas conclusiones, afirmé también que, con arreglo al artículo 3, apartado 3, del citado Reglamento, los Estados miembros pueden establecer un plazo de prescripción más largo que ya estuviese previsto en el propio Derecho nacional antes de que se aprobase el Reglamento. Sin embargo, expuse asimismo el criterio de que no podría aplicarse semejante plazo más largo si éste se hallase previsto tan sólo en una norma de Derecho civil del Estado miembro, de carácter general, que contemplara la prescripción para toda clase de acciones sin otra regulación específica.

25. Por consiguiente, concluí afirmando que el artículo 195 del BGB, en su aplicación tan sólo analógica a las diligencias administrativas encaminadas al reembolso de cantidades indebidamente pagadas, no era una norma suficientemente específica para hallarse comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 3, del Reglamento no 2988/95.

26. Basándome en estas consideraciones, paso a examinar ahora las cuestiones planteadas en el presente caso. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia no compartiera alguno de los puntos de las conclusiones que formulé en el asunto Vosding, tendría que llegar necesariamente a la conclusión de que debe darse una respuesta negativa a la primera cuestión del Bundesfinanzhof. En consecuencia, no debería responderse a la segunda cuestión planteada.

Primera cuestión

27. El artículo 11 del Reglamento no 3665/87, que regula el reembolso de las restituciones a la exportación, no establece plazo de prescripción alguno. Aun cuando el artículo 54 del Reglamento no 800/99 dispone que el Reglamento no 3665/87 será aplicable a las referidas diligencias, ningún precepto resuelve la cuestión de cuál debería ser el plazo de prescripción aplicable. En consecuencia, el plazo de prescripción aplicable a una diligencia encaminada a lograr un reembolso de una restitución a la exportación concedida con posterioridad a una declaración de exportación que haya sido aceptada antes del 24 de abril de 1999 ( 10 ) habría de hallarse bien en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95, bien en el Derecho nacional.

28. La primera cuestión del órgano jurisdiccional remitente tiene por objeto que se dilucide si el plazo de prescripción establecido en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95 debe aplicársele a una pretensión de reembolso de una restitución a la exportación indebidamente pagada a un exportador, aun cuando este último no haya incurrido en ninguna irregularidad.

29. En mi opinión, a esta cuestión tan sólo se le puede dar en buena lógica una respuesta negativa.

30. El artículo 3, apartado 1, se aplica a las «irregularidades», que se hallan definidas en el artículo 1, apartado 2. Sin embargo, en el supuesto de no existir irregularidad alguna, no puede aplicarse el artículo 3, apartado 1.

31. En el artículo 1, apartado 2, se define una irregularidad como «toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico […]». Esta definición no cubre, en sus propios términos, un acto ni una omisión de una autoridad nacional encargada de conceder una restitución a la exportación.

32. La existencia de una «irregularidad» es capital para la forma en que se halla formulada la definición del plazo de prescripción y se refleja en la opción del legislador respecto al momento en que deberá empezar a correr el plazo de prescripción. El primer párrafo del apartado 1 del artículo 3 establece que el plazo de prescripción comenzará a correr en el momento en que se produzca la irregularidad. Si no existiera tal irregularidad, no podría determinarse el punto de partida del plazo de prescripción.

33. En el presente caso, ambas partes reconocen que el pago indebido de la restitución a la exportación se debió exclusivamente al error del Hauptzollamt. El exportador, la sociedad LAGRA, notificó debidamente al Hauptzollamt que el animal no 31 había fallecido. Con todo, el Hauptzollamt procedió a conceder la restitución a la exportación y a efectuar el pago de la misma para los 31 animales, en vez de para los 30 restantes. En pocas palabras, el pago indebido «fue consecuencia» del error del Hauptzollamt y de nadie más. Pretender seguir otro criterio resultaría contrario al tenor literal del artículo 1, apartado 2, ( 11 ) y al verdadero carácter de la relación causal.

34. La resolución de remisión parte de la suposición de que, por lo tanto, no existe irregularidad alguna que le sea imputable al exportador.

35. En la medida en que puede deducirse de los autos, es cierto que LAGRA en ningún momento hizo gestión alguna para asumir el error cometido por el Hauptzollamt. Una cuestión de mucho más interés es si existió una «omisión» imputable a LAGRA de la que pueda afirmarse que haya producido la irregularidad que se ha generado en el presente caso. Cabría fundadamente alegar que, en el momento de efectuarse el pago, LAGRA debería haber comprobado el importe del pago, haberse percatado de que éste se había realizado por los 31 animales y no tan sólo por 30 de ellos y haber planteado de nuevo la cuestión al Hauptzollamt. ( 12 ) ¿Supone dicha inactividad una «omisión»? Ciertamente, […] tiene como «efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades». ( 13 )

36. Si bien el Tribunal de Justicia tiene que atenerse a los propios términos de la resolución de remisión, tengo la impresión de que le sería dado al tribunal nacional reconsiderar los hechos del asunto y concluir afirmando —sobre la base que acabo ahora de señalar— que LAGRA ha incurrido en una irregularidad consistente en una omisión, al no haber comprobado que se había abonado efectivamente el importe correcto mediante una restitución a la exportación.

37. No considero que sea posible afirmar que pueda aplicarse por analogía el plazo de prescripción establecido en el artículo 3, apartado 1, a una situación en la que el hecho determinante o la omisión hayan sido provocados por las autoridades nacionales. En el citado precepto no se encuentra simplemente motivo alguno que pueda justificar una interpretación semejante. Tengo la impresión de que el Tribunal de Justicia no puede efectivamente revisar la definición de «irregularidad» contenida en el artículo 1, apartado 2, de forma que se incluyan los actos u omisiones de las autoridades nacionales.

38. En consecuencia, debo llegar a la conclusión de que el plazo de prescripción establecido en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95 no puede aplicarse si el exportador no ha incurrido en una irregularidad.

39. Si no fuese aplicable el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95, el plazo de prescripción habría de ser el establecido en las normas aplicables del Derecho nacional. Antes de que entrara en vigor el Reglamento no 2988/95, los tribunales alemanes aplicaban por analogía el plazo de prescripción establecido en el artículo 195 del BGB, a saber, en la época en que se produjeron los hechos del asunto principal, un plazo de prescripción de treinta años. Por consiguiente, puede parecer lógico que el tribunal nacional aplique el mismo plazo de prescripción de la irregularidad a una situación que no se halle comprendida dentro del ámbito de aplicación del Reglamento. ¿De ello se desprende que a un exportador que no haya incurrido en ninguna irregularidad se le puede aplicar con pleno fundamento el plazo de prescripción de treinta años mientras que, por el contrario, aquellos exportadores que hayan cometido irregularidades podrán acogerse al plazo de prescripción de cuatro años establecido en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95? En mi opinión, el Tribunal de Justicia no necesita llegar a la citada conclusión, ni debería hacerlo.

40. En mis conclusiones presentadas en el asunto Vosding, sostuve el criterio (al responder a la tercera cuestión planteada) de que el artículo 195 del BGB no era una norma suficientemente específica como para hallarse comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 3, del Reglamento no 2988/95, pero que, en el supuesto de que sí se hallara comprendida dentro del ámbito de aplicación de tal norma, el tribunal nacional tendría que examinar si la amplitud del plazo de prescripción establecido en la misma se ajusta a los principios generales del Derecho comunitario.

41. El presente procedimiento versa sobre una restitución a la exportación indebidamente abonada al exportador por las autoridades nacionales con arreglo al Derecho comunitario. ( 14 ) El pago indebido tiene un efecto negativo sobre el presupuesto general de las Comunidades. Por consiguiente, tanto el pago indebido como las diligencias para su reembolso se hallan comprendidos claramente dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario. En consecuencia, aun cuando el plazo de prescripción aplicable se halle regulado en el Derecho nacional, el propio tribunal nacional debe limitarse a comprobar que el plazo de prescripción respeta los principios generales del Derecho comunitario.

42. En mi opinión, el plazo de prescripción de treinta años establecido en el artículo 195 del BGB y que se aplica por analogía a las diligencias administrativas encaminadas a lograr el reembolso de las cantidades indebidamente pagadas resulta manifiestamente desproporcionado, a la luz del plazo de prescripción limitado a cuatro años que establece el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95.

43. La normativa nacional sobre la prescripción tendría que aplicarse, como hipótesis, a las diligencias de reembolso de las restituciones a la exportación indebidamente pagadas en unas circunstancias en las que el exportador no haya incurrido en irregularidad alguna. En tales casos, entiendo que un plazo de prescripción que cumpla el criterio de proporcionalidad habría de ser necesariamente uno que no supere el plazo de prescripción contemplado en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2899/95 para aquellos supuestos en que el exportador haya incurrido en una irregularidad.

Segunda cuestión

44. En la medida en que debe darse una respuesta negativa a la primera cuestión, no procede responder a la segunda.

Conclusión

45. Por lo tanto, sugiero que se responda de la siguiente forma a la primera cuestión planteada por el Bundesfinanzhof: «No puede ser de aplicación el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, primera frase, del Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, a una solicitud de reembolso de una restitución a la exportación indebidamente concedida a un exportador, cuando este último no haya incurrido en una irregularidad. Sin embargo, cuando la obligación de reembolsar una restitución a la exportación indebidamente concedida derive de una norma del Derecho comunitario, el tribunal nacional que aplique un plazo de prescripción establecido por el Derecho nacional deberá examinar si el citado plazo de prescripción respeta los principios generales del Derecho comunitario, en especial, el requisito de proporcionalidad.»

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) DO L 312, p. 1.

( 3 ) De la resolución de remisión no se deduce claramente si la exportación en cuestión de los animales para los que se había solicitado la restitución a la exportación tuvo lugar antes o después de que entrara en vigor el Reglamento no 2988/95. El pago indebido al exportador tuvo lugar con posterioridad a la citada fecha. En mis conclusiones presentadas en los asuntos acumulados C-278/07 a C-280/07, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb y otros (en lo sucesivo, «Vosding»), puntos 23 a 41, expliqué por qué motivo, en mi opinión, el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 2988/95 es una norma de procedimiento que puede aplicarse con alcance retroactivo a las situaciones comprendidas dentro de su ámbito de aplicación.

( 4 ) Reglamento de la Comisión, de 15 de abril de 1999, por el que se establecen disposiciones comunes de aplicación del régimen de restituciones por exportación de productos agrícolas (DO L 102, p. 11).

( 5 ) Reglamento de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 351, p. 1).

( 6 ) Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Vosding, citadas en la nota 3, punto 14.

( 7 ) De los datos que obran en poder del órgano jurisdiccional nacional se deduce que el Hauptzollamt procedió de esta forma, no obstante el hecho de que, en su resolución de 19 de abril de 1996, se aludía expresamente al escrito de LAGRA de 17 de enero de 1996. Sin embargo, cabe deducir del referido documento que se había efectuado un pago indebido porque el peso de los animales (descritos en el formulario como «Warenmenge») aparece (en el original) como de 21.413 kg en lugar de 20.715 kg.

( 8 ) 1.137,58 DM (aproximadamente 582 euros).

( 9 ) Según se desprende de la resolución de remisión, no se acreditó que la liquidación se le hubiese notificado al Bayerische Bank hasta mayo de 2004.

( 10 ) Véanse los puntos 10 y 11 supra.

( 11 ) Los verbos utilizados en las distintas versiones lingüísticas del Reglamento no 2988/95 oscilan entre «resulting from», «résultant de», «als Folge», en las versiones inglesa, francesa y alemana, respectivamente, y «derivante da» en la versión italiana, hasta la más suave de «correspondiente a» y «bestaat in», en las versiones española y neerlandesa, respectivamente. Sin embargo, todas estas versiones vienen a apoyar mi criterio según el cual, para que exista una «irregularidad», la infracción del Derecho comunitario no deberá haberse producido antes del acto o de la omisión del agente económico de que se trata.

( 12 ) Parece razonable suponer que un exportador comprobaría que no se le haya efectuado un pago insuficiente. Por el mismo motivo, parece adecuado pensar que el exportador está obligado a comprobar que no se le haya pagado de más. Por supuesto que deben existir algunos organismos en los cuales no sea posible verdaderamente que el exportador se percate de que se haya producido un pago indebido. No parece que sea esto lo que ocurre en el presente caso.

( 13 ) Artículo 1, apartado 2, del Reglamento no 2988/95.

( 14 ) Cuando se produjeron los hechos que dieron lugar al asunto principal, el derecho del exportador a una restitución a la exportación para los animales de la especie vacuna se hallaba reconocido en el Reglamento no 3665/87, en el cual se aludía también al Reglamento (CEE) no 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157). La solicitud de concesión de la restitución a la exportación se formuló debidamente según las exigencias establecidas en el formulario T5, que se rigen por los artículos 471 a 495 del Reglamento (CEE) no 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 2913/92 del Consejo por el que se establece el Código Aduanero Comunitario (DO L 253, p. 1).