Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 26 de noviembre de 1992. - BESTUUR VAN DE SOCIALE VERZEKERINGSBANK CONTRA A. DE WIT. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: HOGE RAAD - PAISES BAJOS. - SEGURIDAD SOCIAL - MODALIDADES PARTICULARES DE EJECUCION DE LA LEGISLACION NEERLANDESA SOBRE EL SEGURO GENERAL DE VEJEZ - CONCEPTO DE RESIDENCIA. - ASUNTO C-282/91.



Recopilación de Jurisprudencia 1993 página I-01221



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. En el presente asunto, el Hoge Raad der Nederlanden ha presentado una petición de decisión prejudicial sobre la interpretación de la letra a) del punto 2 de la Parte J del Anexo VI del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad [en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983; DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53].

2. El demandado en el litigio principal, Sr. A. de Wit, es un nacional neerlandés nacido el 10 de junio de 1920. Residió en los Países Bajos hasta el 20 de noviembre de 1945, fecha en que pasó a ser funcionario del Ministerio del Ejército neerlandés y fue destinado a Alemania. El 27 de octubre de 1947, fue dado de baja oficialmente en la Oficina de Empadronamiento del lugar en el que había residido anteriormente en los Países Bajos. Posteriormente, fue transferido al Ministerio de Asuntos Exteriores, y en 1950, fue destinado a Sudáfrica. Permaneció en el Servicio Diplomático de los Países Bajos durante los 28 años siguientes y, según resulta de un documento que figura en los autos del Hoge Raad, ha estado destinado en diferentes países: Sudáfrica (1950-1959), Estados Unidos (1959-1963), Indonesia (1963-1965), Australia (1965-1969), Hong Kong (1969-1972), India (1972-1975) y Ecuador (1976-1977). Presentó su dimisión el 1 de agosto de 1978 y se instaló en Irlanda. El 10 de junio de 1985, cumplió 65 años y se le concedió una pensión de vejez con arreglo a la Algemene Ouderdomswet (Ley neerlandesa sobre el régimen general de pensiones de vejez; en lo sucesivo, "AOW").

3. Dicha Ley, que entró en vigor el 1 de enero de 1957, establece que toda persona que alcance la edad de 65 años tiene derecho a una pensión íntegra si hubiere estado asegurado durante 50 años entre los 15 y los 65 años. Las personas aseguradas son: a) los residentes y b) los no residentes sujetos al impuesto sobre la renta por haber realizado una actividad por cuenta ajena en los Países Bajos. La pensión íntegra se reduce un 2 % por cada año durante el cual la persona de que se trate no haya estado asegurada (apartado 1 del artículo 13 de la AOW).

4. La letra c) del apartado 1 del artículo 6 de la AOW establecía originariamente que un nacional neerlandés que residiera en el extranjero y percibiera un sueldo del Estado por el ejercicio de funciones en el extranjero, era también una persona asegurada. El 1 de enero de 1965, dicha disposición fue derogada y sustituida por el apartado 4 del artículo 3 de la AOW, que disponía lo siguiente:

"Se considerará también residente en el Reino [...] al nacional neerlandés que esté al servicio de una persona jurídica neerlandesa de Derecho público y que resida fuera del Reino".

5. El propio apartado 4 del artículo 3 fue derogado el 1 de abril de 1985. A partir de dicha fecha, un nacional neerlandés que resida en el extranjero y trabaje al servicio de una persona jurídica neerlandesa de Derecho público será considerado de nuevo una persona asegurada. El efecto de esas tres disposiciones sucesivas no parece haber sido diferente, por lo que el Sr. de Wit estuvo asegurado con arreglo a la AOW desde el 1 de enero de 1957 hasta su dimisión en 1978.

6. La situación del Sr. de Wit es problemática por lo que respecta al período anterior a la entrada en vigor de la AOW, el 1 de enero de 1957. Para permitir que las personas que hubieran alcanzado ya la edad de 15 años en dicha fecha obtener una pensión íntegra al cumplir 65 años, los artículos 55 y 56 de la AOW recogían disposiciones transitorias. Estas últimas permitían asimilar los años transcurridos entre el 15 cumpleaños de una persona y el 1 de enero de 1957 a períodos asegurados, a condición de que la referida persona hubiera residido en los Países Bajos, en las Antillas neerlandesas o en Aruba durante un período de 6 años después de haber alcanzado la edad de 59 años y de que residiera en los Países Bajos en el momento en que solicitara la pensión. Al haber residido en Irlanda desde la edad de 58 años, el Sr. de Wit no cumple ninguno de dichos requisitos.

7. De no ser por el Derecho comunitario, resulta que el Sr. de Wit no percibiría ninguna pensión respecto al período anterior al 1 de enero de 1957. La cuestión está entonces en si el Reglamento nº 1408/71 puede serle de utilidad en relación con dicho período. La letra a) del punto 2 de la Parte J (Países Bajos) del Anexo VI del Reglamento, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2332/89 del Consejo, de 18 de julio de 1989 (DO L 224, p. 1), establece lo siguiente:

"La reducción contemplada en el apartado 1 del artículo 13 de la AOW no se aplicará a los años civiles o a las partes de los mismos anteriores al 1 de enero de 1957 durante los cuales el titular que no cumpla las condiciones que le permiten obtener la asimilación de dichos períodos a los períodos de seguro haya residido en los Países Bajos entre los 15 y los 65 años de edad o durante los que, siendo residente en otro Estado miembro, haya ejercido una actividad como trabajador por cuenta ajena en los Países Bajos para un empresario establecido en dicho país."

La letra e) del punto 2 dispone:

"Las disposiciones de las letras a), b), c) y d) sólo serán aplicables si el titular ha residido durante seis años en el territorio de uno o varios Estados miembros después de haber cumplido los 59 años de edad y mientras resida en el territorio de uno de dichos Estados miembros."

8. Tomando como base dicha disposición, la institución competente (la Sociale Verzekeringsbank; en lo sucesivo, "SVB") estaba dispuesta a considerar que el Sr. de Wit había estado asegurado desde el 10 de junio de 1935 (fecha en que cumplió 15 años) hasta el 27 de octubre de 1947. Pero se negaba a tratarle como si hubiera estado asegurado entre el 27 de octubre de 1947 y el 1 de enero de 1957 o entre el 1 de agosto de 1978 y el 10 de junio de 1985, debido a que no residía en los Países Bajos en dichos períodos. En consecuencia, se fijó su pensión en el 68 % de la pensión íntegra (es decir, el 100 % menos el 32 %, correspondiente a los 16 años durante los cuales no había estado asegurado).

9. No parece controvertido que la SVB tenía derecho a reducir la pensión del Sr. de Wit basándose en el segundo período de inexistencia de seguro (es decir, entre el 1 de agosto de 1978 y el 10 de junio de 1985, período en que residió en Irlanda por su jubilación). El litigio entre las partes se refiere a si la SVB tenía derecho a reducir la pensión del Sr. de Wit por lo que respecta al período comprendido entre el 27 de octubre de 1947 y el 1 de enero de 1957, durante el cual estuvo al servicio del Gobierno neerlandés en Alemania y Sudáfrica.

10. El Sr. de Wit recurrió la decisión de la SVB ante el Raad van Beroep, que desestimó su recurso. Apeló contra esta resolución, con éxito, ante el Centrale Raad van Beroep. Dicho órgano jurisdiccional estimó que, a efectos de la letra a) del punto 2 de la Parte J del Anexo VI del Reglamento nº 1408/71, hay que tener en cuenta la residencia ficticia prevista en el apartado 4 del artículo 3 de la AOW (derogado a partir del 1 de enero de 1985), que disponía que un nacional neerlandés residente fuera del Reino, que trabaja al servicio de una persona jurídica neerlandesa de Derecho público se considerará residente en los Países Bajos. El Sr. de Wit debía ser considerado, pues, como residente en los Países Bajos durante el período de que se trata. La SVB recurrió ante el Hoge Raad, que formuló una petición de decisión prejudicial sobre la cuestión siguiente:

"¿Deben interpretarse los conceptos 'residir en el territorio de los Países Bajos' y 'residir en los Países Bajos' , contenidos en la Parte J, punto 2, letra a), del Anexo VI del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo de las Comunidades Europeas, de 14 de junio de 1971 (a tenor del texto vigente hasta el 1 de abril de 1985 y a tenor del texto vigente desde el 1 de abril de 1985, respectivamente), en el sentido de que denotan exclusivamente la residencia efectiva en el territorio de los Países Bajos y en los Países Bajos, respectivamente, o también comprenden la residencia ficticia en el territorio de los Países Bajos y en los Países Bajos, respectivamente, del nacional neerlandés que resida fuera del territorio nacional y ejerza una actividad por cuenta de una persona jurídica neerlandesa de Derecho público, ambos conceptos tal como se entendían en el (antiguo) apartado 4 del artículo 3 de la AOW?"

11. A primera vista, quizás resulte sorprendente que el Reglamento nº 1408/71 tenga algo que decir en relación con la cuestión de si la residencia del Sr. de Wit en un país tercero (Sudáfrica) antes de la creación de la Comunidad debería afectar o no a su pensión. Lo mismo puede decirse de la residencia del Sr. de Wit en Alemania antes de la creación de la Comunidad. Ello no parece estar relacionado con la libre circulación de los trabajadores prevista por los artículos 48 y siguientes del Tratado. El Reglamento nº 1408/71 fue adoptado, claro está, para facilitar la libre circulación de los trabajadores, conforme al artículo 51 del Tratado.

12. Existe, no obstante, una buena razón por la cual el Reglamento nº 1408/71 debería regular dichas cuestiones. Si el Sr. de Wit hubiera residido en los Países Bajos durante un período de 6 años después de su 59 cumpleaños, los años anteriores al 1 de enero de 1957 hubieran sido considerados como períodos asegurados a tenor del artículo 55 de la AOW y hubiera disfrutado de una pensión respecto a dichos años con arreglo únicamente al Derecho nacional, sin recurrir al Derecho comunitario. No podía acogerse a las disposiciones transitorias de los artículos 55 y 56 de la AOW porque vivió en Irlanda después de los 59 años. El objetivo de la letra a) del punto 2 de la Parte J del Anexo VI es, pues, limitar la medida en que puede privarse a una persona del disfrute de dichas disposiciones por haber residido en un Estado miembro distinto de los Países Bajos después de su 59 cumpleaños. La confirmación nos la ofrece la letra e) del punto 2, según la cual, las disposiciones de la letra a) del punto 2 sólo serán aplicables a las personas que hayan residido en uno o varios Estados miembros después de haber cumplido los 59 años de edad y mientras residan en un Estado miembro. En el asunto 284/84, Spruyt (Rec. 1986, p. 685), el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 22 de su sentencia, que la letra a) del punto 2 tiene por objeto "suprimir los obstáculos que pueden derivarse del artículo 43 (55 en la actualidad) de la AOW para la libre circulación de las personas, que, después de haber residido o trabajado en los Países Bajos, quieran dirigirse a otro Estado miembro".

13. Las disposiciones aplicables de la Parte J del Anexo VI tienen como consecuencia permitir a los Países Bajos reducir la pensión de una persona correspondiente a los períodos anteriores a 1957, porque no residió en los Países Bajos durante los 6 años siguientes a su 59 cumpleaños; pero si la persona de que se trate hubiese residido en otro Estado miembro durante dicho período de 6 años, su pensión sólo puede reducirse respecto a los períodos anteriores a 1957 durante los cuales no tuvo un vínculo suficiente con los Países Bajos. El vínculo elegido es la residencia o el empleo en los Países Bajos, aunque la residencia se tenga en otro Estado miembro. El Tribunal de Justicia admitió en el asunto C-293/88, Winter-Lutzins (Rec. 1990, p. I-1623), que era legal reducir la pensión de una persona a falta de un vínculo suficiente con los Países Bajos.

14. La SVB, el Gobierno neerlandés y la Comisión rechazan, todos ellos, la idea de que la expresión "residencia" de la citada letra a) del punto 2 debe interpretarse a la luz del Derecho nacional. Coinciden en afirmar que debe interpretarse como un concepto independiente del Derecho comunitario, pero su opinión es divergente por lo que se refiere a su interpretación correcta. La SVB y el Gobierno neerlandés afirman que se limita a la residencia efectiva en el territorio de los Países Bajos y que no puede ampliarse a la residencia ficticia, como ocurre en el caso de un diplomático destinado en un país extranjero; por consiguiente, como el Sr. de Wit se encontraba físicamente en Alemania y en Sudáfrica entre 1947 y 1957, no puede haber residido en los Países Bajos durante dicho período, aun cuando su presencia en dichos países estuviera exclusivamente motivada por que el Gobierno neerlandés le destinó allí, a cuyo servicio siguió durante todo ese tiempo. La Comisión considera, por otro lado, que debe considerarse que una persona ha residido en los Países Bajos, a efectos de la letra a) del punto 2, cuando existe un vínculo suficientemente fuerte entre ella y los Países Bajos, lo cual ocurriría si estuviera empleada en el extranjero por el Gobierno neerlandés siguiendo sujeta a la legislación neerlandesa, en particular en el ámbito de la Seguridad Social.

15. El Sr. de Wit, al solicitársele que presentara observaciones escritas, respondió que no estaba en condiciones de hacerlo, pues no comprendía absolutamente nada de la interpretación de las Leyes y Reglamentos citados en la resolución de remisión. Quienes hayan tenido que enfrentarse a las complejidades bizantinas del Reglamento nº 1408/71, seguramente lo entenderán. A pesar de su incomprensión, el Sr. de Wit expuso varios argumentos convincentes, dirigidos a demostrar que debería considerársele como residente en los Países Bajos entre 1947 y 1957:

° En primer lugar, no fue a Alemania por su propia voluntad, sino que le destinó allí el Ministerio neerlandés del Ejército.

° En segundo lugar, siempre ha sido considerado por el Ministerio del Ejército, y más tarde por el de Asuntos Exteriores, como residente en los Países Bajos.

° En tercer lugar, no pudo adquirir la condición de residente en Alemania en 1947 (y no pudo, por tanto, renunciar a su condición de residente en los Países Bajos), al no estar autorizado ningún extranjero a establecerse en la Alemania ocupada.

° En cuarto lugar, con arreglo al Tratado de Viena (probablemente quiera hacerse referencia al Convenio de Viena sobre relaciones diplomáticas de 1961), fue considerado en todo momento como residente y trabajador en los Países Bajos.

16. A mi juicio, está claro que el concepto de residencia de la letra a) del punto 2 de la Parte J del Anexo VI no debería interpretarse con relación al Derecho nacional. Al ser uno de los conceptos clave del Reglamento nº 1408/71, la residencia, para garantizar una interpretación uniforme, debería tener un sentido comunitario autónomo, cuyo alcance no debería ser reducido ni ampliado por el Derecho nacional. Ello aparece confirmado por el hecho de que el propio Reglamento nº 1408/71 [véase la letra h) del artículo 1] da una definición parcial de dicho término, la cual desgraciadamente no nos sirve para nada en este caso. Es cierto que el Anexo VI parece tener una función diferente con respecto al régimen general de la disposición, pero existen, no obstante, razones de peso para interpretar el término "residencia" de forma independiente en dicho Anexo. Como ha señalado la Comisión, interpretar el término tomando como referencia el Derecho nacional hace que se corra el riesgo de que una persona sea considerada residente en varios Estados miembros o en ninguno.

17. Respecto a la interpretación correcta de dicho término, estoy en franco desacuerdo con la opinión expuesta por el Gobierno neerlandés y la SVB en el sentido de que la "residencia" debe limitarse a la presencia física en los Países Bajos. Esta opinión me parece fundada en una concepción más bien simplista, según la cual, los términos empleados en textos legales no pueden tener sino el sentido literal que tienen en el lenguaje corriente. Ahora bien, existen numerosas expresiones que pueden y deben recibir una interpretación más amplia, menos literal, según el contexto jurídico en el que se utilizan. El término "residencia" es un ejemplo de ellas. Existen claramente circunstancias en las que una persona debería considerarse a efectos jurídicos como residente en un país, mientras que pasa físicamente la mayor parte de su tiempo en otro país. Me viene a la imaginación un ejemplo, el del soldado de servicio en el extranjero, sea en tiempo de guerra o en tiempo de paz. Es posible que dicha persona pase gran parte del tiempo en el extranjero y muy poco tiempo en su propio país. Sin embargo, para la mayoría de los efectos jurídicos se le considera residente en dicho país, y no en el extranjero. Paga el impuesto sobre la renta y las cotizaciones a la Seguridad Social en su país de origen; vota en el mismo; tiene un deber de lealtad para con el referido país, que es el responsable de su bienestar; en caso de enfermedad o invalidez, es el sistema de Seguridad Social quien ha de hacerse cargo de ello; y naturalmente, cuando se jubile, tendrá derecho a una pensión en su propio país y no en aquellos en que trabajó. La residencia no es, pues, necesariamente sinónimo de presencia física en un determinado territorio.

18. Me parece que consideraciones similares en líneas generales son aplicables a un funcionario del Ministerio del Ejército neerlandés, destinado en Alemania que forma parte de las fuerzas de ocupación a finales de la Segunda Guerra Mundial. Probablemente habrá continuado pagando el impuesto sobre la renta neerlandés y estando sometido al régimen de Seguridad Social vigente por aquel entonces en los Países Bajos. Conservó buena parte de los derechos y obligaciones vinculados a la residencia en los Países Bajos y adquirió pocos derechos y obligaciones vinculados a la residencia en Alemania. Como el soldado, ha tenido que seguir siendo de jure residente en los Países Bajos, aun cuando de facto vivía en Alemania y quizás pasara tan sólo cortos períodos de permiso en los Países Bajos. A mi juicio, el Sr. de Wit tenía pues razón al afirmar que no podía ni debía ser considerado como residente en Alemania durante dicho período.

19. Es probable que consideraciones análogas sean también de aplicación a los períodos de servicio del Sr. de Wit en Sudáfrica. La respuesta puede depender, es cierto, de cuál era exactamente su status durante dicho período. No obstante, disfrutara plenamente de la condición de diplomático (con determinadas condiciones) o formara parte del personal administrativo, técnico o de servicio, probablemente estaba exento del pago de cotizaciones a la Seguridad Social sudafricana y del impuesto sobre la renta de dicho país. Tal es la situación, en todo caso, con arreglo a los artículos 33, 34 y 37 del Convenio de Viena sobre relaciones diplomáticas de 1961, que no estaba en vigor en el momento que nos ocupa pero que refleja ampliamente en estos puntos cuál era la situación con arreglo al Derecho internacional consuetudinario. Si el Sr. de Wit estaba exento de dichas cargas en Sudáfrica y si pagaba el impuesto sobre la renta y las cotizaciones sociales en los Países Bajos, sería entonces ilógico °y sumamente injusto° defender que no residía en los Países Bajos a efectos de la Seguridad Social y que, por consiguiente, debería reducirse su pensión neerlandesa. Si, por el contrario, tuviera un status diferente en Sudáfrica y fuera considerado, no un miembro de la Comunidad diplomática, sino un residente normal en Sudáfrica a efectos de impuestos y de la Seguridad Social, está claro que sería más difícil sostener que debería considerársele residente en los Países Bajos.

20. Corresponde, claro está, a los órganos jurisdiccionales nacionales efectuar las comprobaciones de hecho necesarias en relación con la situación jurídica del Sr. de Wit en Sudáfrica durante el período que finalizó el 1 de enero de 1957. Pueden destacarse, no obstante, dos aspectos. En primer lugar, durante sus 28 años de carrera en el Servicio Diplomático neerlandés, el Sr. de Wit trabajó en siete países de cinco continentes diferentes. Parece sumamente improbable que hubiera adquirido la condición de residente permanente en uno de estos países. En segundo lugar, en los autos del órgano jurisdiccional nacional figura un escrito de fecha 16 de agosto de 1989, en el que el Ministerio de Asuntos Exteriores neerlandés comunicaba a la SVB que a partir del 1 de septiembre de 1950 y hasta el 31 de julio de 1978, el Sr. de Wit era un funcionario de Asuntos Exteriores empleado en diferentes representaciones diplomáticas en el extranjero y que, durante todo el referido período, estaba asegurado obligatoriamente con arreglo a la legislación neerlandesa aplicable, en particular la AOW. En la vista, el Agente del Gobierno neerlandés puso en duda la exactitud de dicha información, subrayando que el Sr. de Wit no podía haber estado asegurado con vistas a la percepción de las prestaciones de vejez a tenor de la AOW antes de su entrada en vigor en 1957. No obstante, la cuestión no está en saber si el Sr. de Wit pagaba cotizaciones de pensión de vejez antes de 1957, sino en saber si el Gobierno neerlandés le consideraba como residente en los Países Bajos, en particular a efectos del impuesto sobre la renta y de la Seguridad Social. La cuestión está, dicho con otras palabras, en saber si el Gobierno neerlandés, al gravar su sueldo y al sujetarlo a su Régimen de Seguridad Social, ha reivindicado derechos respecto a él y ha aceptado responsabilidades para con la citada persona que los países ejercen normalmente únicamente frente a sus propios residentes. De ser así, debería considerarse que el Sr. de Wit residió en los Países Bajos a efectos de la disposición de que se trata.

21. En efecto, cualquier otra interpretación puede conducir a resultados arbitrarios. Así, resultaría arbitrario que el derecho a pensión de un empleado del Ministerio de Asuntos Exteriores dependiera de saber si estuvo destinado en el extranjero o si permaneció en los Países Bajos en determinados períodos de su carrera.

Conclusión

22. Por consiguiente, considero que debe responderse a la cuestión planteada al Tribunal de Justicia por el Hoge Raad de la forma siguiente:

"La letra a) del punto 2 de la Parte J del Anexo VI del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo (tanto en la versión en vigor hasta el 1 de abril de 1985 como en la vigente desde el 1 de abril de 1985) debe interpretarse en el sentido de que la reducción a la que hace referencia no debe aplicarse a los años naturales o partes de éstos anteriores al 1 de enero de 1957 durante los cuales la persona de que se trata ocupaba un empleo público fuera del territorio de los Países Bajos, y durante los cuales seguía estando sujeta, en principio, a la legislación neerlandesa sobre Seguridad Social."

(*) Lengua original: inglés.