CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 6 de octubre de 2011 ( )

Asunto C‑366/10

The Air Transport Association of America y otros

[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division, Administrative Court (Reino Unido)]

«Medio ambiente – Gases de efecto invernadero – Derechos de emisión – Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea (“Régimen comunitario de comercio de derechos de emisión”) – Inclusión del transporte aéreo – Transporte aéreo internacional – Derecho internacional – Compatibilidad del Derecho derivado de la Unión con los acuerdos internacionales y el Derecho internacional consuetudinario – Directivas 2003/87/CE y 2008/101/CE»





Índice





I. Introducción

II. Marco jurídico

A. Derecho internacional

1. El Convenio de Chicago

2. El Protocolo de Kioto

3. El Acuerdo de Cielos Abiertos entre la UE y los EE.UU.

B. Derecho de la Unión

C. Derecho nacional

III. Procedimiento principal

IV. Resolución de remisión y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

V. Apreciación

A. Sobre el recurso a los acuerdos internacionales y los principios del Derecho internacional consuetudinario como criterios para examinar la validez de la Directiva 2008/101 (primera cuestión)

1. Acuerdos internacionales [primera cuestión, letras e) a g)]

a) El Convenio de Chicago[primera cuestión, letra e)]

i) Falta de vinculación al Convenio de Chicago en virtud del artículo 351 TFUE

ii) Falta de vinculación al Convenio de Chicago por sucesión en la función

iii) Conclusión parcial

b) El Protocolo de Kioto y el Acuerdo de Cielos Abiertos [primera cuestión, letras f) y g)]

i) Observación preliminar

ii) El Protocolo de Kioto [primera cuestión, letra g)]

– Naturaleza y sistema del Protocolo de Kioto

– Artículo 2, apartado 2, del Protocolo de Kioto

iii) El Acuerdo de Cielos Abiertos [primera cuestión, letra f)]

– Naturaleza y sistema del Acuerdo de Cielos Abiertos

– Carácter incondicional y suficientemente preciso de las disposiciones controvertidas del Acuerdo de Cielos Abiertos

iv) Conclusión parcial

2. Derecho internacional consuetudinario [primera cuestión, letras a) a d)]

a) Sobre la existencia de los principios del Derecho internacional consuetudinario controvertidos y su carácter vinculante para la Unión Europea

i) La soberanía de los Estados sobre su espacio aéreo [primera cuestión, letra a)]

ii) Ilegitimidad de las reivindicaciones de soberanía sobre la alta mar [primera cuestión, letra b)]

iii) La libertad de sobrevuelo de la alta mar [primera cuestión, letra c)]

iv) La supuesta jurisdicción exclusiva sobre las aeronaves que sobrevuelan la alta mar [primera cuestión, letra d)]

b) Sobre la idoneidad de los principios del Derecho internacional consuetudinario controvertidos como criterios de validez en el marco de un litigio suscitado por personas físicas o jurídicas

3. Conclusión parcial

B. Sobre la compatibilidad de la Directiva 2008/101 con los acuerdos internacionales y los principios del Derecho internacional consuetudinario controvertidos (cuestiones segunda, tercera y cuarta)

1. Compatibilidad con determinados principios del Derecho internacional consuetudinario (segunda cuestión)

a) Sobre la ausencia de eficacia extraterritorial del régimen de comercio comunitario de derechos de emisión

b) Sobre la existencia de un punto de conexión territorial suficiente

c) Sobre la ausencia de menoscabo de la soberanía de terceros Estados

d) Conclusión parcial

2. Compatibilidad con determinados acuerdos internacionales (cuestiones tercera y cuarta)

a) Legalidad de la inclusión de los segmentos de vuelo efectuados fuera del espacio aéreo de la Unión Europea en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión (tercera cuestión)

i) Compatibilidad con los artículos 1, 11 y 12 del Convenio de Chicago [tercera cuestión, letra a)]

ii) Compatibilidad con el artículo 7 del Acuerdo de Cielos Abiertos [tercera cuestión, letra b)]

b) Legalidad de la actuación unilateral de la UE al margen de la OACI [cuarta cuestión, letra a)]

i) Compatibilidad con el artículo 2, apartado 2, del Protocolo de Kioto

ii) Compatibilidad con el artículo 15, apartado 3, del Acuerdo de Cielos Abiertos

– Ausencia de normas medioambientales contrarias aprobadas por la OACI

– Inexistencia de vulneración de la prohibición de discriminación recogida en el Acuerdo de Cielos Abiertos

– Ausencia de prohibición de una actuación unilateral al margen de la OACI

c) Inexistencia de infracción de la prohibición de imposición de gravámenes a la entrada y salida de aeronaves [cuarta cuestión prejudicial, letra b)]

d) Inexistencia de infracción de la prohibición de impuestos y gravámenes sobre el combustible [cuarta cuestión, letra c)]

i) Sobre la prohibición de impuestos especiales sobre el combustible

ii) Sobre la prohibición de imposición de derechos aduaneros sobre el combustible

iii) Conclusión parcial

C. Resumen

VI. Conclusión

I. Introducción

1. El régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero acordado por la Unión Europea en el año 2003 constituye un elemento fundamental de la política europea en materia de cambio climático. ( ) Con este régimen se pretende, por un lado, alcanzar objetivos de política medioambiental de las instituciones de la Unión Europea, y, por otro, cumplir los compromisos que a partir de los años noventa han asumido la Unión Europea y sus Estados miembros en el marco de las Naciones Unidas, especialmente en el llamado Protocolo de Kioto.

2. La Directiva 2008/101/CE ( ) prevé que a partir del 1 de enero de 2012 también se incluirán las actividades de aviación en este régimen comunitario de comercio de derechos de emisión.

3. A ello se oponen varias compañías aéreas y asociaciones de transportistas aéreos establecidas en los Estados Unidos y en Canadá, que han impugnado ante la High Court of Justice of England and Wales las medidas de transposición de la Directiva 2008/101 adoptadas por el Reino Unido. A su juicio, la Unión Europea vulnera una serie de principios del Derecho internacional consuetudinario y varios acuerdos internacionales al incluir el transporte aéreo internacional –en particular las actividades aéreas transatlánticas– en su régimen de comercio de derechos de emisión.

4. Se solicita ahora al Tribunal de Justicia que se pronuncie con carácter prejudicial sobre la validez de la Directiva 2008/101. Su sentencia podría revestir extraordinaria importancia no sólo para la futura configuración de la política europea en materia de cambio climático, sino también, en general, en la relación entre el Derecho de la Unión y el Derecho internacional. En particular, deberá dilucidarse si los justiciables pueden invocar ante los tribunales determinados acuerdos internacionales y principios del Derecho internacional consuetudinario para impugnar un acto jurídico de la Unión Europea.

II. Marco jurídico

A. Derecho internacional

5. En la resolución de remisión se hace referencia, por un lado, a determinados principios del Derecho internacional consuetudinario y, por otro, a diferentes acuerdos internacionales, en particular al Convenio de Chicago, el Protocolo de Kioto y el llamado Acuerdo de Cielos Abiertos, celebrados entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América.

1. El Convenio de Chicago

6. Si bien la Unión Europea no es Parte contratante del Convenio sobre Aviación Civil Internacional ( ) (Convenio de Chicago), abierto a la firma en Chicago el 7 de diciembre de 1944, sí lo son los 27 Estados miembros de la Unión. En su capítulo I («Principios generales y aplicación del Convenio»), el Convenio de Chicago recoge en el artículo 1 una disposición sobre la soberanía en el espacio aéreo:

«Los Estados contratantes reconocen que todo Estado tiene soberanía plena y exclusiva en el espacio aéreo situado sobre su territorio.»

7. En el capítulo II del Convenio de Chicago («Vuelo sobre territorio de Estados contratantes»), el artículo 11, bajo el título «Aplicación de las reglamentaciones aéreas», dispone lo siguiente:

«A reserva de lo dispuesto en el presente Convenio, las Leyes y reglamentos de un Estado contratante relativos a la entrada y salida de su territorio de las aeronaves empleadas en la navegación aérea internacional o a la operación y navegación de dichas aeronaves, mientras se encuentren en su territorio, se aplicarán sin distinción de nacionalidad a las aeronaves de todos los Estados contratantes, y dichas aeronaves deberán cumplir tales Leyes y reglamentos a la entrada, a la salida y mientras se encuentren dentro del territorio de ese Estado.»

8. Sobre las «Reglas del aire», el artículo 12 del Convenio de Chicago dispone además:

«Cada Estado contratante se compromete a adoptar medidas que aseguren que todas las aeronaves que vuelen sobre su territorio o maniobren en él, así como todas las aeronaves que lleven la marca de su nacionalidad, dondequiera que se encuentren, observen las reglas y reglamentos en vigor relativos a los vuelos y maniobras de las aeronaves en tal lugar. Cada Estado contratante se compromete a mantener sus propios reglamentos sobre este particular conformes en todo lo posible, con los que oportunamente se establezcan en aplicación del presente Convenio. Sobre alta mar, las reglas en vigor serán las que se establezcan de acuerdo con el presente Convenio. Cada Estado contratante se compromete a asegurar que se procederá contra todas las personas que infrinjan los reglamentos aplicables.»

9. El artículo 15 del Convenio de Chicago regula los «Derechos aeroportuarios y otros similares»:

«Todo aeropuerto de un Estado contratante que esté abierto a sus aeronaves nacionales para fines de uso público estará igualmente abierto, en condiciones uniformes […] a las aeronaves de todos los demás Estados contratantes. […]

Los derechos que un Estado contratante imponga o permita que se impongan para el uso de tales aeropuertos o instalaciones y servicios para la navegación aérea por las aeronaves de cualquier otro Estado contratante, no deberán ser más elevados:

a) respecto a las aeronaves que no se empleen en servicios aéreos internacionales regulares, que los derechos que pagarían sus aeronaves nacionales de la misma clase dedicadas a servicios similares;

b) respecto a las aeronaves que se empleen en servicios aéreos internacionales regulares, que los derechos que pagarían sus aeronaves nacionales dedicadas a servicios aéreos internacionales similares.

Todos estos derechos serán publicados y comunicados a la Organización de Aviación Civil Internacional [...]. Ningún Estado contratante impondrá derechos, impuestos u otros gravámenes por el mero derecho de tránsito, entrada o salida de su territorio de cualquier aeronave de un Estado contratante o de las personas o bienes que se encuentren a bordo.»

10. En el capítulo IV del Convenio de Chicago («Medidas para facilitar la navegación aérea»), el artículo 24, dedicado a los «derechos de aduana», tiene, en extracto, el siguiente tenor:

«a) Las aeronaves en vuelo hacia, desde o a través del territorio de otro Estado contratante, serán admitidas temporalmente libres de derechos, con sujeción a las reglamentaciones de aduanas de tal Estado. El combustible [...] de a bordo que se lleve en una aeronave de un Estado contratante cuando llegue al territorio de otro Estado contratante y que se encuentre aún a bordo cuando ésta salga de dicho Estado, estará exento de derechos de aduana, derechos de inspección u otros derechos o impuestos similares, ya sean nacionales o locales. […]

[…]»

11. Mediante el Convenio de Chicago se constituyó la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI), que desde 1947 goza del estatus de órgano especializado de las Naciones Unidas. ( ) Los 27 Estados miembros de la Unión Europea pertenecen a dicha organización, mientras que la propia Unión Europea sólo tiene el estatus de observador en el seno de la OACI. La OACI puede elaborar normas jurídicamente vinculantes y emitir recomendaciones de política legislativa desprovistas de fuerza vinculante.

2. El Protocolo de Kioto

12. El Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (Protocolo de Kioto) ( ) fue adoptado el 11 de diciembre de 1997 y entró en vigor el 16 de febrero de 2005. Este Protocolo ha sido ratificado tanto por los Estados miembros de la entonces Comunidad Europea ( ) como por los 27 Estados miembros de la actual Unión Europea.

13. En el Protocolo de Kioto, las Partes contratantes en su condición de «países desarrollados» ( ) se comprometen a limitar o reducir sus emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero. Para la Unión Europea y sus Estados miembros ello implica el deber global de reducir en el período de compromiso comprendido entre el año 2008 y el 2012 sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 8 % respecto al nivel de 1990. ( )

14. Según el artículo 2, apartado 1, letra a), inciso vii), del Protocolo de Kioto, entre las posibles medidas que las Partes contratantes de dicho Protocolo pueden adoptar para cumplir los respectivos deberes asumidos para limitar y reducir las emisiones se encuentran también las «medidas para limitar y/o reducir las emisiones de los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal en el sector del transporte».

15. Además, el artículo 2, apartado 2, del Protocolo de Kioto dispone lo siguiente:

«Las Partes incluidas en el anexo I procurarán limitar o reducir las emisiones de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal generadas por los combustibles del transporte aéreo y marítimo internacional trabajando por conducto de la Organización de Aviación Civil Internacional y la Organización Marítima Internacional, respectivamente.»

3. El Acuerdo de Cielos Abiertos entre la UE y los EE.UU.

16. El Acuerdo de transporte aéreo entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y los Estados Unidos de América, por otra, ( ) («Acuerdo de Cielos Abiertos») fue firmado en abril de 2007 y modificado en varios de sus puntos mediante un Protocolo de 24 de junio de 2010 («Protocolo de Modificación de 2010»). ( ) En su versión inicial, el Acuerdo de Cielos Abiertos se aplicó de forma provisional desde el 30 de marzo de 2008, ( ) y en la versión dada por el Protocolo de Modificación de 2010 se aplica, con carácter provisional, desde el 24 de junio de 2010. ( )

17. En el artículo 2 del Acuerdo de Cielos Abiertos se recoge el principio de «igualdad de oportunidades y equidad» en los siguientes términos:

«Cada una de las Partes proporcionará un contexto equitativo de igualdad de oportunidades a las líneas aéreas de ambas Partes para la competencia en la prestación de los servicios de transporte aéreo regidos por el presente Acuerdo.»

18. Bajo el título «Concesión de derechos», el artículo 3 del Acuerdo de Cielos Abiertos, más concretamente el apartado 4 de dicho artículo, dispone lo siguiente:

«Las Partes permitirán a cualquier línea aérea establecer la frecuencia y capacidad de transporte aéreo internacional que quiera ofrecer, sobre la base de consideraciones comerciales de mercado. Por consiguiente, ninguna de las Partes limitará unilateralmente el volumen de tráfico, la frecuencia o periodicidad del servicio, ni el tipo o tipos de aeronave operados por las líneas aéreas de la otra Parte, ni obligará a la cumplimentación de horarios, programas de vuelos chárter o planes operativos a las líneas aéreas de la otra Parte, excepto si lo exigen razones de tipo aduanero, técnico, operativo o medioambiental (de conformidad con el artículo 15) en el marco de condiciones uniformes con arreglo al artículo 15 del Convenio.»

19. Respecto a la «Aplicación de la normativa», el artículo 7 del Acuerdo de Cielos Abiertos contiene la siguiente regulación:

«1. Las leyes y reglamentaciones de una Parte relativas a la entrada en su territorio o salida del mismo de aeronaves dedicadas a la navegación aérea internacional, así como a la operación y navegación de dichas aeronaves en el interior del territorio de esa Parte, se aplicarán a las aeronaves utilizadas por las líneas aéreas de la otra Parte, las cuales cumplirán dichas leyes y reglamentaciones cuando entren en el territorio de una Parte o salgan del mismo, y mientras permanezcan en él.

2. Al entrar o salir del territorio de una Parte, y mientras permanezcan en él, los pasajeros, tripulación y carga de las líneas aéreas de la otra Parte estarán sujetos a las leyes y reglamentaciones vigentes en dicho territorio en materia de entrada y salida (incluida la normativa sobre entrada, despacho, inmigración, pasaportes, aduana y cuarentena y, en el caso del correo, la reglamentación postal).»

20. Bajo el epígrafe «Derechos y gastos de aduana», el artículo 11 del Acuerdo de Cielos Abiertos recoge la siguiente disposición:

«1. Al llegar al territorio de una Parte, las aeronaves operadas en transporte aéreo internacional por líneas aéreas de la otra Parte, […]quedarán exentos, en condiciones de reciprocidad, de toda limitación a la importación, impuestos sobre la propiedad y el capital, derechos de aduana, impuestos especiales y gravámenes o tasas similares que: a) sean aplicados por las autoridades nacionales o la Comunidad Europea, y b) no graven la prestación de servicios, a condición de que dichos equipos y suministros permanezcan a bordo de la aeronave.

2. Asimismo quedarán exentos de los impuestos, derechos, gravámenes y tasas a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, a excepción de los que graven servicios prestados, y en condiciones de reciprocidad:

[…]

c) el combustible, lubricantes y suministros técnicos consumibles introducidos en el territorio de una Parte o entregados y embarcados en dicho territorio para ser usados en aeronaves de una línea aérea de la otra Parte dedicada al transporte aéreo internacional, aun cuando dichos suministros se vayan a utilizar en un segmento del viaje que sobrevuele el territorio de la Parte en la que fueron embarcados,

[…]»

21. En el artículo 15 del Acuerdo de Cielos Abiertos se encuentra una disposición titulada «Medio ambiente», que –en la versión del Protocolo de Modificación de 2010– tiene, en extracto, el siguiente tenor: ( )

«1. Las Partes reconocen la importancia de la protección del medio ambiente en el desarrollo y la aplicación de la política internacional de aviación, ponderando cuidadosamente los costes y beneficios de las medidas de protección del medio ambiente al desarrollar esta política, y, en su caso, impulsando conjuntamente soluciones mundiales eficaces. En consecuencia, las Partes se proponen trabajar conjuntamente para limitar o reducir, dentro de lo razonable desde el punto de vista económico, el impacto de la aviación internacional en el medio ambiente.

2. Cuando una Parte considere la adopción de medidas ambientales propuestas a nivel local, nacional o de zona, deberá evaluar los posibles efectos negativos en el ejercicio de los derechos contemplados en el presente Acuerdo y, en caso de tomarlas, deberá adoptar las iniciativas adecuadas para mitigar dichos efectos negativos. Cuando una Parte lo solicite, la otra le entregará una descripción de tales iniciativas de evaluación y mitigación.

3. Cuando se establezcan medidas ambientales se observarán las normas aprobadas por la Organización de Aviación Civil Internacional en los anexos al Convenio [de Chicago], excepto si se han notificado diferencias. Las Partes aplicarán cualesquiera medidas ambientales que afecten a los servicios aéreos amparados por el presente Acuerdo, de conformidad con el artículo 2 y el artículo 3, apartado 4, del presente Acuerdo.

4. Las Partes reafirman el compromiso de los Estados miembros y los Estados Unidos para aplicar el principio del enfoque equilibrado.

[…]

7. Si las Partes lo solicitan, el Comité Mixto, con la asistencia de expertos, trabajará para preparar recomendaciones que traten problemas de posible solapamiento de medidas sobre emisiones de la aviación basadas en el mercado y aplicadas por las Partes, así como de concordancia entre ellas, con objeto de evitar duplicaciones de medidas y costes, y de reducir, en la medida de lo posible, la carga administrativa de las compañías aéreas. La aplicación de tales recomendaciones estará sujeta a la aprobación o la ratificación internas que exijan las Partes.

8. Si una Parte entiende que un asunto relacionado con la protección del medio ambiente contra las emisiones de la aviación, incluidas las nuevas medidas propuestas, podría ir en detrimento de la aplicación o ejecución del presente Acuerdo, podrá solicitar una reunión del Comité Mixto, según lo dispuesto en el artículo 18, para que este considere la cuestión y elabore respuestas adecuadas a las preocupaciones juzgadas legitimas.»

B. Derecho de la Unión

22. El régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero vigente en la Unión Europea (Régimen comunitario de comercio de derechos de emisión) tiene como finalidad limitar y reducir la emisión de gases de efecto invernadero a través de instrumentos basados en el mercado. Este régimen, a veces designado con la expresión inglesa «cap and trade», fue implantado mediante la Directiva 2003/87/CE ( ) y rige en todo el Espacio Económico Europeo (EEE). ( )

23. Tal como se desprende de su quinto considerando, un objetivo de la Directiva 2003/87 es cumplir con los siguientes compromisos asumidos en virtud del Protocolo de Kioto:

«La Comunidad y sus Estados miembros han acordado cumplir conjuntamente sus compromisos de reducir las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero contemplados en el Protocolo de Kioto de conformidad con la Decisión 2002/358/CE. La presente Directiva pretende contribuir a que se cumplan en mayor medida los compromisos de la Comunidad Europea y sus Estados miembros, mediante un mercado europeo de derechos de emisión de gases de efecto invernadero eficaz y con el menor perjuicio posible para el desarrollo económico y la situación del empleo.»

24. En un primer momento, las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del sector de la aviación no estaban contempladas en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión. Sin embargo, en el año 2008 el legislador de la Unión decidió incluir la navegación aérea en dicho régimen, concretamente a partir del 1 de enero de 2012. Por lo tanto, todas las compañías aéreas –también las de terceros Estados– deberán adquirir y entregar por primera vez para el año 2012 derechos de emisión por sus vuelos con origen o destino en aeródromos situados en la Unión Europea. Para ello, la Directiva 2003/87 fue modificada y completada mediante la Directiva 2008/101. ( )

25. La Directiva modificada contiene un nuevo capítulo II titulado «Aviación», compuesto por los artículos 3 bis a 3 octies. El ámbito de aplicación de este capítulo se define en el artículo 3 bis como sigue:

«Las disposiciones del presente capítulo se aplicarán a la asignación y expedición de derechos de emisión con respecto a las actividades de aviación enumeradas en el anexo I.»

Según las definiciones recogidas en el anexo I de la Directiva modificada, se entenderá por actividades de aviación en el sentido de la Directiva los «vuelos con origen o destino en un aeródromo situado en el territorio de un Estado miembro al que se aplica el Tratado». ( )

En el anexo IV, parte B, de la Directiva modificada se establece asimismo que las emisiones procedentes de las actividades de aviación se calcularán utilizando la fórmula «consumo de combustible × factor de emisión». Además, de dicho anexo se desprende que el volumen de actividades de aviación de los operadores de aeronaves se determinará aplicando la fórmula «toneladas-kilómetro = distancia × carga útil», entendiendo por distancia la distancia ortodrómica entre el aeródromo de origen y el aeródromo de destino, más un factor fijo adicional de 95 km.

26. Respecto a la «cantidad total de derechos de emisión para el sector de la aviación», el artículo 3 quater de la Directiva modificada dispone lo siguiente:

«1. Para el período comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012, la cantidad total de derechos de emisión que se asignará a los operadores de aeronaves corresponderá al 97 % de la suma de las emisiones históricas del sector de la aviación.

2. Para el tercer período […] que comienza el 1 de enero de 2013 y, siempre que no haya enmiendas […], para cada período subsiguiente, la cantidad total de derechos de emisión que se asignará a los operadores de aeronaves corresponderá al 95 % de las emisiones históricas del sector de la aviación multiplicado por el número de años del período en cuestión.

[…]» ( )

27. Bajo el título «Método de asignación mediante subasta de los derechos de emisión para el sector de la aviación», el artículo 3 quinquies de la Directiva modificada contiene la siguiente disposición:

«1. En el período mencionado en el apartado 1 del artículo 3 quater, se subastará el 15 % de los derechos de emisión.

2. A partir del 1 de enero de 2013, se subastará el 15 % de los derechos de emisión. Este porcentaje podrá aumentarse, siendo esta posibilidad una parte de la revisión general de la presente Directiva.

[…]

4) Corresponderá a los Estados miembros determinar el uso que deba hacerse de los ingresos procedentes de la subasta de derechos de emisión. Dichos ingresos deberían utilizarse con el fin de luchar contra el cambio climático en la Unión Europea y en terceros países, […].

[…]»

28. En el capítulo IV de la Directiva modificada («Disposiciones aplicables a la aviación y a las instalaciones fijas»), el artículo 12, apartado 2 bis, prevé lo siguiente respecto a la transmisión, entrega y cancelación de derechos de emisión:

«Los Estados miembros responsables de la gestión velarán por que, a más tardar el 30 de abril de cada año, cada operador de aeronaves entregue un número de derechos de emisión equivalente a las emisiones totales del año natural anterior, verificadas de conformidad con el artículo 15, procedentes de las actividades de aviación enumeradas en el anexo I de las que es operador. Los Estados miembros velarán por que los derechos de emisión entregados de conformidad con el presente apartado se cancelen posteriormente.»

29. De acuerdo con el artículo 16 de la Directiva modificada, los Estados miembros deberán aplicar de manera efectiva el régimen previsto para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero y prever sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias para los casos de incumplimiento. Dichas sanciones podrán llevar a la prohibición de explotación que, en su caso, decidirá la Comisión previa solicitud de un Estado miembro. Los nombres de los operadores de aeronaves que infrinjan las obligaciones impuestas por el régimen de comercio de derechos de emisión deberán ser publicados.

30. Bajo el título «Medidas de terceros países para reducir el impacto en el cambio climático de la aviación», el artículo 25 bis de la Directiva modificada dispone:

«1. Cuando un tercer país adopte medidas para reducir el impacto en el cambio climático de los vuelos procedentes de dicho país que aterrizan en la Comunidad, la Comisión, previa consulta al tercer país y a los Estados miembros […], evaluará las opciones disponibles con el fin de prever una interacción óptima entre el régimen comunitario y las medidas de dicho país.

En caso necesario, la Comisión podrá adoptar modificaciones para establecer la exclusión de los vuelos procedentes del tercer país en cuestión de las actividades de aviación enumeradas en el anexo I, o para establecer cualquier otra modificación de las actividades de aviación enumeradas en el anexo I […].

[…]

2. La Comunidad y sus Estados miembros seguirán tratando de que se alcance un acuerdo sobre medidas globales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la aviación. A la luz de dicho acuerdo, la Comisión estudiará la necesidad de introducir modificaciones en la presente Directiva en lo que respecta a los operadores de aeronaves.»

31. En aras de la exhaustividad, hay que hacer referencia a la exposición de motivos de la Directiva 2008/101, cuyos considerandos octavo, noveno, décimo, undécimo y décimo séptimo contienen las siguientes declaraciones:

«(8) El Protocolo de Kioto […], requiere que los países desarrollados procuren limitar o reducir las emisiones de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, generadas por los combustibles del transporte aéreo, trabajando a través de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI).

(9) Aunque la Comunidad no es Parte contratante en el […] (Convenio de Chicago), sí lo son todos los Estados miembros, que también son miembros de la OACI. Los Estados miembros siguen apoyando con otros Estados de la OACI la labor de desarrollo de medidas, incluyendo instrumentos de mercado, para hacer frente al impacto de la aviación en el cambio climático. En la sexta reunión del Comité de la OACI sobre la Protección del Medio Ambiente y la Aviación, celebrada en 2004, se acordó que la idea de un régimen de comercio de emisiones específico para la aviación, basado en un nuevo instrumento jurídico bajo auspicios de la OACI, no parecía suficientemente atractiva y por lo tanto debía abandonarse. Por consiguiente, en su Resolución A35-5, la 35ª Asamblea de la OACI, celebrada en septiembre de 2004, no propuso un nuevo instrumento jurídico, sino que respaldó el comercio abierto de derechos de emisión y la posibilidad de que los Estados incorporasen las emisiones de la aviación internacional a sus regímenes de comercio de derechos de emisión. El apéndice L de la Resolución A36-22 de la 36ª Asamblea de la OACI, celebrada en septiembre de 2007, insta a los Estados contratantes a no aplicar un sistema comercial de emisiones a los operadores de aeronaves de otros Estados contratantes excepto sobre la base de un acuerdo mutuo entre estos Estados. Recordando que el Convenio de Chicago reconoce expresamente el derecho de cada Parte contratante a aplicar de forma no discriminatoria sus propias leyes y reglamentos a las aeronaves de todos los Estados, los Estados miembros de la Comunidad Europea y otros 15 Estados europeos formularon una reserva a esta Resolución y, en virtud del Convenio de Chicago, se reservaron el derecho a establecer y a aplicar medidas basadas en el mercado de forma no discriminatoria a todos los operadores de aeronaves de todos los Estados que prestasen servicios con destino u origen en su territorio o dentro de éste.

(10) Con arreglo al Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, establecido mediante la Decisión nº 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo […], la Comunidad debía identificar y aplicar medidas específicas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la aviación, en caso de que la OACI no acordara tales medidas a más tardar en 2002. En sus conclusiones de octubre de 2002, diciembre de 2003 y octubre de 2004, el Consejo instó en repetidas ocasiones a la Comisión a proponer medidas para reducir el impacto del transporte aéreo internacional en el clima.

(11) Las políticas y medidas deben aplicarse, tanto a nivel de los Estados miembros como de la Comunidad, a todos los sectores de la economía comunitaria, con el fin de generar las reducciones sustanciales necesarias. Si el impacto del sector aeronáutico en el cambio climático continúa creciendo al ritmo actual, neutralizará en gran medida las reducciones conseguidas en otros sectores para luchar contra el cambio climático.

[…]

17 La Comunidad y sus Estados miembros deben seguir tratando de que se alcance un acuerdo sobre medidas globales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del sector de la aviación. El régimen comunitario puede servir de modelo para la utilización del comercio de emisiones a escala mundial. La Comunidad y sus Estados miembros deben seguir manteniendo contactos con terceras partes durante la aplicación de la presente Directiva y alentar a los terceros países a que adopten medidas equivalentes. Si un tercer país adopta medidas que tengan como mínimo el mismo efecto medioambiental que el de la presente Directiva para reducir el impacto climático de los vuelos con destino en la Comunidad, la Comisión debe considerar las opciones disponibles para la interacción óptima entre el régimen comunitario y las medidas del tercer país, tras consultar con el país en cuestión. Los regímenes de comercio de emisiones en fase de desarrollo en terceros países están empezando a proporcionar la interacción óptima con el régimen comunitario en relación con la inclusión del sector de la aviación. Los acuerdos bilaterales sobre la vinculación del sistema comunitario a otros regímenes de comercio con vistas a constituir un régimen común o la toma en consideración de medidas equivalentes para evitar la doble regulación podrían suponer un paso hacia el acuerdo global. En los casos en que se suscriban tales acuerdos bilaterales, la Comisión podrá modificar los tipos de actividades aéreas incluidas en el régimen comunitario, incluidos los ajustes oportunos de la cantidad total de derechos de emisión que se han de expedir a los operadores de aeronaves.»

C. Derecho nacional

32. La normativa del Derecho del Reino Unido relevante está recogida en las Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations 2009 ( ) (Regulations de 2009), que contienen parte de las medidas internas de transposición de la Directiva 2008/101. ( )

III. Procedimiento principal

33. Ante la High Court of Justice of England and Wales (Queen’s Bench Division, Administrative Court), el órgano jurisdiccional remitente, está pendiente una demanda contra las Regulations de 2009.

34. Dicha demanda fue presentada el 16 de diciembre de 2009 por cuatro entidades demandantes establecidas en los Estados Unidos de América. Se trata de la asociación The Air Transport Association of America (ATAA), y las compañías aéreas American Airlines (AA), Continental Airlines (Continental) y United Air Lines (UAL). ATAA es una asociación comercial y de servicios de las líneas aéreas de los Estados Unidos, que no persigue un fin lucrativo. AA, Continental y UAL son tres compañías aéreas domiciliadas en Estados Unidos que vuelan por todo el mundo, incluyendo vuelos con destinos en la Unión Europea. El Estado miembro responsable de la gestión competente en relación con dichas entidades a efectos del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión es el Reino Unido. ( )

35. El demandado es el Ministerio británico de Energía y Cambio Climático ( ) en su calidad de principal autoridad nacional competente para la transposición de la Directiva 2008/101.

36. Tanto la parte demandante como la parte demandada cuentan con el apoyo de coadyuvantes. En apoyo de las demandantes se han incorporado al litigio principal otras dos asociaciones: ( ) por un lado, The International Air Transport Association (IATA), una asociación internacional de compañías aéreas, y, por otro, The National Airlines Council of Canada (NACC), una asociación canadiense de compañías aéreas. En apoyo del demandado se han posicionado en total cinco asociaciones medioambientales, ( ) a saber, The Aviation Environment Federation (AEF), la sección británica de la World Wide Fund For Nature (WWF‑UK), The European Federation for Transport and Environment (EFTE), The Environmental Defense Fund (EDF) y Earthjustice.

37. Apoyadas por sus coadyuvantes, las demandantes alegan, en esencia, que la Directiva 2008/101 –cuya transposición se efectuó mediante las Regulations de 2009– es incompatible con el Derecho internacional y, por ende, inválida. El demandado y sus coadyuvantes sostienen una posición diametralmente opuesta.

IV. Resolución de remisión y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

38. Mediante resolución de 8 de julio de 2010, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de julio de 2010, la High Court of Justice of England and Wales (Queen’s Bench Division, Administrative Court) ha planteado al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) En el presente asunto, ¿pueden servir de base todas o algunas de las siguientes normas de Derecho internacional para cuestionar la validez de la Directiva 2003/87/CE, en la versión modificada por la Directiva 2008/101/CE, con el fin de incluir las actividades de aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión (junto con la «Directiva modificada»):

a) el principio de Derecho internacional consuetudinario de que cada Estado tiene soberanía plena y exclusiva sobre su espacio aéreo;

b) el principio de Derecho internacional consuetudinario de que ningún Estado puede pretender válidamente someter parte alguna de alta mar a su soberanía;

c) el principio de Derecho internacional consuetudinario de libertad de sobrevolar alta mar;

d) el principio de Derecho internacional consuetudinario (cuya existencia no acepta el demandado) de que las aeronaves que sobrevuelen alta mar están sujetas a la exclusiva jurisdicción de su Estado de matrícula, salvo lo expresamente previsto por tratados internacionales;

e) el Convenio de Chicago (en particular, los artículos 1, 11, 12, 15 y 24);

f) el Acuerdo de Cielos Abiertos [en particular, los artículos 7, 11, apartado 2, letra c), y 15, apartado 3];

g) el Protocolo de Kioto (en particular, el artículo 2, apartado 2)?

En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:

2) ¿Es inválida la Directiva modificada en la medida en que aplica el régimen de comercio de derechos de emisión a aquellos segmentos de vuelos (tanto con carácter general como por aeronaves matriculadas en países terceros) realizados fuera del espacio aéreo de los Estados miembros de la UE, por vulnerar alguno de los principios del Derecho internacional consuetudinario antes declarados?

3) Es inválida la Directiva modificada en la medida en que aplica el régimen de comercio de derechos de emisión a aquellos segmentos de vuelos (tanto con carácter general como por aeronaves matriculadas en países terceros) realizados fuera del espacio aéreo de los Estados miembros de la UE:

a) por vulnerar los artículos 1, 11 y/o 12 del Convenio de Chicago;

b) por vulnerar el artículo 7 del Acuerdo de Cielos Abiertos?

4) ¿Es inválida la Directiva modificada en la medida en que aplica el régimen de comercio de derechos de emisión a las actividades de aviación:

a) por vulnerar el artículo 2, apartado 2, del Protocolo de Kioto y el artículo 15, apartado 3, del Acuerdo de Cielos Abiertos;

b) por vulnerar el artículo 15 del Convenio de Chicago, solo o en relación con los artículos 3, apartado 4, y 15, apartado 3, del Acuerdo de Cielos Abiertos;

c) por vulnerar el artículo 24 del Convenio de Chicago, solo o en relación con el artículo 11, apartado 2, letra c), del Acuerdo de Cielos Abiertos?»

39. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia han presentado observaciones escritas las demandantes en el litigio principal, las coadyuvantes de ambas partes del litigio principal, los Gobiernos belga, alemán, español, francés, italiano, neerlandés, austriaco, polaco, sueco, británico, islandés y noruego así como el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea.

40. El 5 de julio de 2011 se celebró la vista ante el Tribunal de Justicia, a la que, a excepción de los Gobiernos belga, alemán, italiano, neerlandés, austriaco e islandés, asistieron los representes de todos los participantes en la fase escrita del procedimiento así como el Gobierno danés.

V. Apreciación

41. En opinión de las demandantes en el litigio principal y las asociaciones que han intervenido en su apoyo, la inclusión de la navegación aérea internacional en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea es incompatible con una serie de principios del Derecho internacional consuetudinario así como con varios acuerdos internacionales. A su juicio, ello implica que la Directiva 2008/101, mediante la cual se extendió el régimen comunitario para el comercio de derechos de emisión a las actividades aéreas, es inválida.

42. Estas partes critican, en esencia, tres aspectos de la Directiva 2008/101: en primer lugar, alegan que la Unión Europea sobrepasa las competencias que le confiere el Derecho internacional si no circunscribe la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión a los vuelos puramente intraeuropeos sino que incluye en el mismo los tramos de vuelos internacionales que tienen lugar sobre alta mar o sobre el territorio de terceros Estados. ( ) En segundo lugar, consideran que un régimen de comercio de derechos de emisión aplicable a la navegación aérea internacional debe ser negociado y acordado por conducto de la OACI, sin que, a su juicio, esté permitida su implantación unilateralmente. ( ) Y, en tercer lugar, sostienen que el régimen de comercio de derechos de emisión equivale a un impuesto o exacción prohibidos por los convenios internacionales. ( )

43. Es pacífico que la Unión Europea está vinculada por el Derecho internacional. Por un lado, la Unión Europea tiene personalidad jurídica (artículo 47 TUE) y puede por tanto ser titular de derechos y obligaciones del Derecho internacional. Por otro, la Unión Europea ha asumido el compromiso expreso de contribuir al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional (artículo 3 TUE, apartado 5, segunda frase) así como al fomento de los principios del Derecho internacional en el resto del mundo (artículo 21 TUE, apartado 1, párrafo primero).

44. En consecuencia, según jurisprudencia consolidada, la Unión debe ejercer sus competencias respetando el Derecho internacional. ( ) En el marco de su competencia en un procedimiento prejudicial [artículo 19 TUE, apartado 3, letra b), y artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b)], incumbe al Tribunal de Justicia la obligación de considerar si la validez de los actos de las instituciones de la Unión Europea se ve afectada por su discrepancia con alguna norma de Derecho internacional. ( )

45. Ahora bien, esto no significa que los justiciables (es decir, las personas físicas o jurídicas) puedan invocar ante los tribunales cualquier disposición o principio del Derecho internacional para impugnar los actos de la Unión. Al contrario, en relación con cada una de las disposiciones y con cada uno de los principios del Derecho internacional alegados deberá dilucidarse aisladamente si, y en su caso, en qué medida, pueden servir de base para examinar la legalidad de los actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea en el marco de un litigio suscitado por una persona física o jurídica. ( ) Esta problemática, sobre la que versa la primera cuestión prejudicial, se antepone en una secuencia lógica al examen propiamente dicho de la validez de la Directiva 2008/101 (o del examen de la validez de la Directiva 2003/87, en su versión modificada por la Directiva 2008/101), por lo que procede analizarla en primer lugar.

46. Por lo demás, al apreciar las cuestiones jurídicas planteadas me limitaré a los principios y disposiciones del Derecho internacional mencionados expresamente por el órgano jurisdiccional nacional en las cuestiones planteadas. No considero oportuno abordar el análisis de los demás acuerdos internacionales, alegados especialmente por las partes coadyuvantes que intervienen en apoyo de las demandantes del litigio principal. ( ) Es cierto que se puede concebir teóricamente que en un procedimiento prejudicial el Tribunal de Justicia se pronuncie de oficio sobre posibles motivos de invalidez a los que no hizo referencia el órgano jurisdiccional remitente. ( ) No obstante, tratándose de cuestiones prejudiciales relativas a la validez, el Tribunal de Justicia debería hacer un uso moderado de esta facultad. Cuando resulte de los autos que el órgano jurisdiccional remitente decide implícitamente no plantear al Tribunal de Justicia una cuestión relativa a una disposición, éste tampoco deberá examinarla. ( ) Así sucede en el caso de autos: aunque en su resolución de remisión la High Court menciona en varias ocasiones los demás acuerdos internacionales alegados por las partes coadyuvantes, no alude a ellos en las cuestiones prejudiciales relativas a la validez planteadas al Tribunal de Justicia.

A. Sobre el recurso a los acuerdos internacionales y los principios del Derecho internacional consuetudinario como criterios para examinar la validez de la Directiva 2008/101 (primera cuestión)

47. En el marco de la primera cuestión debe dilucidarse el problema subyacente acerca de si, y en su caso, en qué medida, los acuerdos internacionales y los principios del Derecho internacional consuetudinario a los que hace referencia el órgano jurisdiccional remitente pueden servir de base para examinar la validez de la Directiva 2008/101 en el marco de un litigio suscitado ante los tribunales nacionales por personas físicas o jurídicas –en el caso de autos, por empresas y asociaciones empresariales–.

48. Analizaré esta temática refiriéndome, en primer lugar, a los tres acuerdos internacionales mencionados, a saber, el Convenio de Chicago, el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de Cielos Abiertos (infra 1) y, a continuación, en relación con los diferentes principios del Derecho internacional consuetudinario invocados por el órgano jurisdiccional remitente (infra 2).

1. Acuerdos internacionales [primera cuestión, letras e) a g)]

49. Según jurisprudencia consolidada, los acuerdos internacionales pueden servir como criterios para examinar la validez de los actos de las instituciones de la Unión Europea si concurren dos requisitos: ( )

– En primer lugar, la Unión Europea ha de estar vinculada por el acuerdo internacional en cuestión.

– En segundo lugar, la naturaleza y el sistema del acuerdo internacional en cuestión no deben oponerse a dicho examen de la validez, y sus disposiciones deben ser, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas.

50. En el marco del segundo requisito debe tenerse en cuenta que, en el presente asunto, la cuestión de la validez de la Directiva 2008/101 se plantea en un litigio suscitado por justiciables, a saber, varias compañías aéreas y una asociación de compañías aéreas. ( )

a) El Convenio de Chicago[primera cuestión, letra e)]

51. En primer lugar, por lo que respecta al Convenio de Chicago, no concurre el primero de los criterios mencionados en el punto 49.

52. En efecto, la Unión Europea no es Parte contratante del Convenio de Chicago. Por lo tanto, de este Convenio no se derivan formalmente derechos ni obligaciones para la Unión.

53. No obstante, las demandantes en el litigio principal y las asociaciones que han intervenido en su apoyo sostienen que la Unión está vinculada materialmente por el Convenio de Chicago. Sustentan su postura en el artículo 351 TFUE, por un lado, e invocan, por otro, la teoría de la sucesión en la función.

54. Sin embargo, estos argumentos no pueden prosperar.

i) Falta de vinculación al Convenio de Chicago en virtud del artículo 351 TFUE

55. Del artículo 351 TFUE, párrafo primero (antiguos artículos 307 CE y 234 del Tratado CEE) se infiere que los Tratados (es decir, el TUE y el TFUE) ( ) no afectarán a los derechos y obligaciones de los Estados miembros frente a terceros países, siempre y en la medida en que se trate de derechos y obligaciones que resulten de convenios internacionales celebrados con anterioridad a la fecha de adhesión del respectivo Estado miembro a la Unión Europea.

56. Al reconocer, con arreglo al artículo 351 TFUE, párrafo primero, dichos convenios previos celebrados por los Estados miembros con terceros países, el Derecho de la Unión se atiene al principio pacta sunt servanda consagrado en el Derecho internacional. ( ) Expresado en otros términos, la pertenencia a la Unión Europea no obliga a los Estados miembros a denunciar los convenios internacionales celebrados con anterioridad con terceros Estados. ( )

57. Por su parte, las instituciones de la Unión Europea sólo están obligadas a no poner obstáculos al cumplimiento de las obligaciones de los Estados miembros derivadas de convenios internacionales celebrados anteriormente, sin que por ello la Unión Europea quede vinculada por dichos convenios frente a los terceros países interesados. ( ) En este contexto rige asimismo el principio de efecto relativo de los tratados, consagrado en el Derecho internacional, según el cual, los tratados no facultan ni obligan a terceros (pacta tertiis nec nocent nec prosunt). ( )

58. La falta de vinculación de la Unión Europea a los convenios internacionales celebrados anteriormente por los Estados miembros resulta, por lo demás, evidente si se compara la regulación del artículo 351 TFUE relativa a dichos convenios con la regulación aplicable a los acuerdos internacionales suscritos por la Unión Europea contenida en el artículo 216 TFUE. Así, mientras el artículo 216 TFUE, apartado 2, dispone que los acuerdos internacionales suscritos por la Unión Europea vinculan a las instituciones de la Unión y a sus Estados miembros, el artículo 351 TFUE carece de una disposición semejante referida a los convenios celebrados anteriormente por los Estados miembros. Del artículo 351 TFUE no se infiere ninguna obligación de las instituciones de la Unión Europea de adaptar el Derecho de la Unión a los convenios internacionales celebrados previamente por sus Estados miembros. Al contrario, según el artículo 351 TFUE, párrafo segundo, los Estados miembros, deberán adoptar todas las medidas necesarias para eliminar las incompatibilidades entre sus respectivos convenios previos y los Tratados fundamentales de la Unión Europea. En caso necesario, los Estados miembros deberán adaptar o rescindir sus convenios anteriores con terceros países. ( )

59. Por consiguiente, del artículo 351 TFUE no se infiere ninguna vinculación de la Unión Europea al Convenio de Chicago.

ii) Falta de vinculación al Convenio de Chicago por sucesión en la función

60. Tampoco la teoría de la sucesión en la función permite fundamentar una vinculación de la Unión Europea al Convenio de Chicago.

61. La teoría de la sucesión en la función se elaboró a raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el asunto International Fruit Company. En ella, el Tribunal de Justicia señaló que la entonces Comunidad Económica Europea también quedaba vinculada por las disposiciones del GATT de 1947, aun sin ser parte formalmente de dicho acuerdo, en la medida en que, en virtud del Tratado CEE, la Comunidad había asumido competencias anteriormente ejercidas por sus Estados miembros. ( )

62. Ahora bien, esta jurisprudencia relativa al GATT no es transferible sin más a otros acuerdos internacionales ( ) y, en particular, no tiene cabida en el ámbito de la aviación, objeto del presente asunto.

63. Por un lado, en contra de la opinión sostenida por las demandantes en el litigio principal y las asociaciones que han intervenido en su apoyo, en materia de aviación son ciertamente muchas, pero no todas, las competencias de los Estados miembros que han sido transferidas a la Unión. ( ) Consecuentemente, los acuerdos en materia de aviación se vienen celebrando hasta ahora como «acuerdos mixtos», en los que tanto la Unión Europea como sus Estados miembros son Partes contratantes. ( )

64. Por otro lado, no existen indicios de que la Unión Europea o la entonces Comunidad Europea, intervenga en el seno de la OACI en calidad de sucesora de sus Estados miembros ni de que una intervención de esta naturaleza cuente con la aquiescencia de las demás Partes contratantes del Convenio de Chicago, como sucedió respecto al GATT de 1947. ( ) Tal como se desprende de los autos, la Unión Europea tiene únicamente el estatuto de observador en el seno de la OACI y, si bien coordina los puntos de vista de sus Estados miembros antes de las reuniones de los órganos de la OACI, al menos en este momento no interviene en su lugar en dichas organizaciones. ( ) Preguntadas al respecto en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, las demandantes en el litigio principal y las asociaciones que han intervenido en su apoyo han reconocido este extremo.

65. Dadas estas circunstancias, no cabe presumir una sucesión en la función, por la que la Unión Europea haya asumido el papel de sus Estados miembros en el seno de la OACI y, por tanto, haya quedado vinculada ella misma –materialmente– por el Convenio de Chicago. El mero hecho de que todos los Estados miembros de la Unión Europea sean Partes contratantes del Convenio de Chicago no genera ipso facto una vinculación de la Unión Europea a dicho Convenio. ( )

iii) Conclusión parcial

66. Dado que, por consiguiente, la Unión Europea no está vinculada por el Convenio de Chicago, dicho Convenio no puede servir de base para examinar la validez de la Directiva 2008/101. No obstante, el hecho de que todos los Estados miembros de la Unión Europea son Partes contratantes del Convenio de Chicago puede ser relevante para la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión, ( ) en virtud del principio general de buena fe, que también rige en el Derecho internacional y que, además, está reflejado especialmente en el artículo 4 TUE, apartado 3. ( )

b) El Protocolo de Kioto y el Acuerdo de Cielos Abiertos [primera cuestión, letras f) y g)]

67. No cabe duda de que la Unión Europea –antigua Comunidad Europea– está vinculada por el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de Cielos Abiertos, al ser Parte contratante de ambos acuerdos (véase también el artículo 216 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 1 TUE, párrafo tercero, tercera frase). Por lo tanto, en ambos casos concurre el primero de los requisitos mencionados en el punto 49 de las presentes conclusiones. Pero aún queda por examinar si también se cumple el segundo de estos criterios, es decir, si, atendiendo a su naturaleza y su sistema, el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de Cielos Abiertos pueden servir de criterios para examinar la validez de un acto de la Unión, y si las disposiciones controvertidas de estos acuerdos son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas.

i) Observación preliminar

68. Todo acuerdo internacional celebrado por la Unión Europea la vincula, en el sentido del Derecho internacional, frente a las demás Partes contratantes. Ahora bien, la vigencia de este tipo de acuerdos en el ámbito interno de la Unión es una cuestión que no concierne al Derecho internacional, sino al Derecho de la Unión. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los acuerdos internacionales celebrados por la Unión constituyen, desde su entrada en vigor, una parte esencial «integrante») del ordenamiento jurídico de la Unión. ( ) Del artículo 216 TFUE, apartado 2, se infiere asimismo que estos acuerdos vinculan a las instituciones de la Unión Europea y a sus Estados miembros. No obstante, es preciso distinguir entre la mera vigencia de un acuerdo internacional, por un lado, y los efectos de sus disposiciones en el marco de un litigio concreto, por otro, toda vez que, por la naturaleza y el sistema del acuerdo controvertido, es posible que, en el ámbito interno de la Unión Europea, sus disposiciones no sean en absoluto idóneas o lo sean únicamente en una medida muy restringida para examinar judicialmente la validez de los actos de las instituciones de la Unión.

69. Los efectos en la Unión Europea de las disposiciones de un acuerdo celebrado por ella con terceros países no pueden determinarse sin examinar el origen internacional de las disposiciones de las que se trate. Si, como sucede por regla general, un acuerdo no contiene ninguna regulación expresa acerca de los efectos de sus disposiciones en los ordenamientos jurídicos internos de las Partes contratantes, incumbe a los órganos jurisdiccionales competentes precisar dichos efectos por vía interpretativa, ( ) basándose en particular en el espíritu, el sistema o en la letra de dicho acuerdo. ( ) En cualquier caso, corresponde al Tribunal de Justicia, en particular, determinar conforme a los criterios antes mencionados si las disposiciones de un acuerdo internacional otorgan a los justiciables de la Unión el derecho a invocarlas ante los órganos jurisdiccionales al objeto de impugnar la validez de un acto de la Unión. ( )

70. Así pues, el Tribunal de Justicia señala en reiterada jurisprudencia relativa a la reglamentación de la OMC y los acuerdos adoptados por los organismos de esta organización internacional que, por su naturaleza y sistema, éstos no pueden aplicarse como criterios para examinar la validez de los actos de la Unión. En esencia, el Tribunal de Justicia fundamenta su postura en la «flexibilidad» (francés: «souplesse») del GATT (actual Derecho de la OMC), elaborado sobre la base de soluciones negociadas y la idea de la reciprocidad. ( )

71. Con carácter general, cabe añadir que, normalmente, en el marco de los litigios suscitados por los justiciables (es decir, personas físicas o jurídicas), un acuerdo internacional sólo puede servir de base para examinar la validez de los actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea cuando, atendiendo a su naturaleza y sistema, otorga derechos que los justiciables pueden invocar ante los tribunales nacionales. ( ) En otras palabras, el acuerdo internacional de que se trate debe afectar a la situación jurídica del justiciable. ( )

72. La posición jurídica del justiciable se ve afectada, en particular, cuando un acuerdo internacional le confiere derechos y libertades autónomos, ( ) como es el caso de numerosos acuerdos de asociación y cooperación celebrados por la Unión Europea. ( ) En cuanto a los acuerdos en materia de medio ambiente, éstos pueden contener asimismo disposiciones que el justiciable puede invocar ante los tribunales nacionales. ( )

73. La restringida posibilidad del justiciable de invocar ante los tribunales los acuerdos internacionales como criterio de validez encuentra su justificación en la razón de ser de la tutela de los derechos individuales: por regla general, los justiciables gozan de tutela judicial en el Derecho de la Unión –al igual que en la mayoría de los ordenamientos jurídicos internos– siempre que lo exija la salvaguarda de los derechos y libertades que les han sido conferidos (véase asimismo el artículo 47, párrafo primero, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea).

74. Habida cuenta de lo expuesto, en el presente asunto deberá examinarse en primer lugar si el Acuerdo de Cielos Abiertos y el Protocolo de Kioto, atendiendo a su naturaleza y sistema respectivos, confieren derechos que los justiciables pueden invocar ante los tribunales nacionales; en segundo lugar, habrá de examinarse en concreto si las disposiciones controvertidas de estos acuerdos son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas como para que los justiciables puedan invocarlas ante los tribunales.

75. En el presente asunto no es necesario pronunciarse sobre si deberían concurrir otros requisitos más favorables cuando son las entidades especialmente legitimadas para ejercitar acciones judiciales en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo segundo, las que mediante la interposición de un recuso de anulación alegan que un acto de la Unión incumple las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho internacional. ( ) A favor de este planteamiento cabría afirmar que el Derecho internacional es parte integrante del ordenamiento jurídico de la Unión y que en el marco del sistema establecido por los Tratados fundamentales de la Unión Europea, las entidades especialmente legitimadas para interponer recursos no sólo pueden proteger sus derechos sino que también fomentan, en defensa del interés general, el control de legalidad de los actos adoptados por las instituciones de la Unión. Según el artículo 3 TUE, apartado 5, segunda frase, dicha legalidad incluye entre otros extremos la estricta observancia del Derecho internacional.

ii) El Protocolo de Kioto [primera cuestión, letra g)]

76. En primer lugar, por lo que respecta al Protocolo de Kioto, cabe recordar que únicamente las demandantes en el litigio principal y las asociaciones que han intervenido en su apoyo sostienen que este Protocolo puede aplicarse directamente. Las instituciones y Gobiernos interesados en el procedimiento prejudicial, así como las asociaciones medioambientales defienden una postura diametralmente opuesta y parten de que el Protocolo de Kioto no puede aplicarse como criterio para examinar la validez de la Directiva 2008/101.

77. Considero convincente esta última opinión. Ni de la naturaleza y el sistema del Protocolo de Kioto, en general, ni del precepto controvertido (su artículo 2, apartado 2), en concreto, se infiere indicio alguno que permita afirmar una aplicabilidad directa.

– Naturaleza y sistema del Protocolo de Kioto

78. El Protocolo de Kioto es un acuerdo internacional sobre el medio ambiente y el cambio climático, en forma de Protocolo adicional a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. ( )

79. El objetivo último de la Convención Marco y de todo instrumento jurídico conexo es lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. ( ) El Preámbulo de la Convención Marco resalta, entre otros aspectos, la preocupación de la Humanidad por los efectos adversos de los cambios del clima de la Tierra, ( ) apela a todos los países a cooperar de la forma más amplia posible, ( ) y hace hincapié en la soberanía de los Estados en la cooperación internacional para hacer frente al cambio climático. ( )

80. Estos objetivos y el contexto en el que se incardina el Protocolo de Kioto ya sugieren que se trata de un instrumento jurídico que regula únicamente las relaciones entre los Estados ( ) y sus respectivas obligaciones en el marco de los esfuerzos emprendidos a nivel mundial para combatir el cambio climático.

81. Esta impresión se consolida si se centra la atención en las disposiciones específicas más importantes del propio Protocolo de Kioto: en ellas se incluye un catálogo no exhaustivo de políticas y medidas destinadas a promover el desarrollo sostenible que deben adoptar determinadas Partes contratantes (en esencia, los países desarrollados) en cumplimiento de sus respectivos compromisos de limitación y reducción de las emisiones. ( )

82. Ciertamente cabe esperar que las medidas de mitigación del cambio climático adoptadas por las Partes contratantes en el marco del Protocolo de Kioto redundarán, a medio y largo plazo, en beneficio de los particulares, puesto que están destinadas a preservar el medio ambiente. Del mismo modo, cabe suponer que alguna de las medidas adoptadas traerán aparejados gravámenes para los particulares. Con todo, estas repercusiones son sólo de carácter indirecto. Ni la Convención Marco ni el Protocolo de Kioto contienen disposiciones concretas que puedan afectar directamente a la posición jurídica de los justiciables. En estos instrumentos jurídicos sólo se alude con carácter general a «la Humanidad» y al «ser humano». ( )

83. Todo ello impide afirmar que los justiciables puedan invocar ante los tribunales el Protocolo de Kioto, máxime cuando son nacionales de Estados que no han ratificado dicho Protocolo. ( )

84. Debe añadirse que, si bien los compromisos de limitación y reducción de las emisiones asumidos en el Protocolo de Kioto están cuantificados, las Partes contratantes conservan un amplio margen de discrecionalidad respecto a las políticas y medidas concretas a adoptar de conformidad con sus circunstancias nacionales. ( ) Todos los compromisos derivados del Protocolo de Kioto requieren de la transposición en Derecho nacional y no son, por lo demás, lo suficientemente precisas como para redundar directamente en beneficio o en detrimento de los particulares. ( )

– Artículo 2, apartado 2, del Protocolo de Kioto

85. La concreta disposición recogida en el artículo 2, apartado 2, del Protocolo de Kioto, a la que hace referencia el órgano jurisdiccional remitente, se inscribe perfectamente en el contexto general anteriormente descrito. Las Partes contratantes acuerdan, por lo que aquí interesa, limitar o reducir las emisiones de determinados gases de efecto invernadero generadas por los combustibles del transporte aéreo trabajando por conducto de la OACI.

86. Por consiguiente, la disposición controvertida se limita a regular determinadas relaciones jurídicas entre las Partes contratantes del Protocolo de Kioto. El artículo 2, apartado 2, del Protocolo de Kioto describe el marco en el que, desde un punto de vista organizativo, las Partes contratantes pretenden cooperar con objeto de limitar o reducir las emisiones de determinados gases de efecto invernadero generadas por los combustibles del transporte aéreo. La posición jurídica de los justiciables no se ve afectada por dicha regulación. En particular, el modo de proceder descrito en el artículo 2, apartado 2, del Protocolo de Kioto, a saber, la cooperación de las Partes contratantes por conducto de la OACI, no tiene el carácter de garantía procedimental que deba ni permita proteger derechos o intereses de los justiciables.

87. En consecuencia, los justiciables no pueden invocar ante los tribunales el artículo 2, apartado 2, del Protocolo de Kioto, por lo que, en el presente asunto, esta disposición no puede aplicarse como criterio para examinar la validez de la Directiva 2008/101.

iii) El Acuerdo de Cielos Abiertos [primera cuestión, letra f)]

88. A continuación, por lo que respecta al Acuerdo de Cielos Abiertos, la mayoría de las instituciones y Gobiernos participantes en el procedimiento prejudicial coinciden al entender que este Acuerdo no despliega efectos sobre la posición jurídica de los justiciables. Por el contrario, la Comisión y el Gobierno francés reconocen, en principio, a las personas físicas y jurídicas la posibilidad de invocar ante los tribunales el Acuerdo de Cielos Abiertos. ( )

89. Comparto esta última opinión. A mi juicio, se atiene mejor tanto a la naturaleza y el sistema del Acuerdo de Cielos Abiertos como a las distintas disposiciones del mismo controvertidas en el presente asunto.

– Naturaleza y sistema del Acuerdo de Cielos Abiertos

90. Ciertamente, algunas de las formulaciones del Acuerdo de Cielos Abiertos pueden interpretarse en el sentido de que este Acuerdo sobre aviación regula las relaciones entre las Partes contratantes, es decir, entre la Unión Europa –anterior Comunidad Europea– y sus Estados miembros, por un lado, y los Estados Unidos de América, por otro. ( )

91. Sin embargo, otras muchas formulaciones en el Acuerdo de Cielos Abiertos aluden expresamente a los derechos y obligaciones de los justiciables y, en particular, dicho Acuerdo se dirige directamente a las líneas aéreas y demás proveedores de servicios. ( ) En parte, el Acuerdo de Cielos Abiertos prevé incluso derechos de «cualquier persona». ( ) Estas formulaciones evidencian que el Acuerdo de Cielos Abiertos también afecta, como mínimo, a la posición jurídica de los justiciables, y en particular, de las líneas aéreas.

92. Esta impresión se corrobora si se incluye en el examen el Preámbulo del Acuerdo de Cielos Abiertos. En él se habla de la «competencia entre líneas aéreas», la cual, «con mínima interferencia y regulación por parte del Estado», se debe promover, ( ) reforzar, ( ) y proteger de los efectos negativos de las subvenciones públicas. ( ) Se formula el propósito de «abrir el acceso a los mercados», ( ) y el deseo de «brindar a las líneas aéreas la posibilidad de ofrecer al viajero y al expedidor precios y servicios competitivos en mercados abiertos». ( ) Asimismo se pretende mejorar el acceso de las líneas aéreas a los mercados mundiales de capitales. ( ) Se trata, pues, del logro de las libertades económicas clásicas. Estos objetivos son característicos de los acuerdos internacionales, cuyo contenido no se agota en la regulación de las relaciones entre las Partes contratantes, sino que también contempla la posición jurídica de los operadores económicos concretos. En el Acuerdo de Cielos Abiertos, el papel del individuo destaca especialmente en aquellos pasajes en los que se habla de empresas (líneas aéreas), pasajeros, viajeros, expedidores, consumidores e incluso de trabajadores. ( )

93. La sentencia Intertanko, ( ) a la que se han remitido varias instituciones y Gobiernos en sus observaciones escritas al Tribunal de Justicia, no desvirtúa la consideración de que el Acuerdo de Cielos Abiertos afecta a la posición jurídica de los justiciables.

94. Es cierto que en el asunto Intertanko el Tribunal de Justicia infirió de la naturaleza y el sistema de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar ( ) que dicha Convención sólo regula las relaciones entre las Partes contratantes y no otorga a los particulares derechos ni libertades autónomos, aun cuando en ocasiones se refiere a los buques y a los derechos de los mismos. ( ) En la sentencia Intertanko, los derechos y obligaciones de aquellos que navegan con buques por los espacios marinos se consideran simplemente un corolario de los derechos y obligaciones de los respectivos Estados del pabellón de los buques. ( )

95. Ahora bien, el mero hecho de que el ejercicio de los derechos conferidos por un acuerdo internacional se supedite a la nacionalidad que posea la persona afectada o al pabellón que enarbolen el buque o la aeronave, no se opone a la aplicabilidad directa de la disposición correspondiente de dicho acuerdo internacional. ( ) El principio universalmente reconocido de que cada Estado fija los requisitos exigidos para conceder su nacionalidad a las personas físicas y jurídicas ( ) tampoco excluye por sí mismo que las disposiciones de un acuerdo internacional supeditadas a la nacionalidad afecten a la posición jurídica de los particulares.

96. La mayoría de los convenios internacionales prevén derechos y obligaciones únicamente para los nacionales de las Partes contratantes. Si se excluyera la aplicabilidad directa sólo debido a este vínculo establecido con la nacionalidad, los justiciables no podrían invocar prácticamente nunca las disposiciones que les afectan recogidas en los acuerdos internacionales.

97. Pero incluso dejando a un lado esta consideración, cabe afirmar que la solución dada en la sentencia Intertanko en relación con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar no puede extrapolarse sin más al Acuerdo de Cielos Abiertos aquí controvertido.

98. En efecto, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar pone mayor énfasis en la regulación de las relaciones entre los Estados y concede menor importancia a la posición jurídica de los justiciables que el Acuerdo de Cielos Abiertos. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar tiene como objetivo principal codificar, precisar y desarrollar reglas de Derecho internacional general relativas a la cooperación pacífica de la comunidad internacional en la exploración, la utilización y la explotación de los espacios marítimos ( ) así como establecer una «Constitución de los mares». ( ) Esta Convención pretende asimismo establecer en todos esos espacios marítimos un justo equilibrio entre los intereses de los Estados en su condición de Estados ribereños y los intereses de los Estados en su condición de Estados del pabellón, que pueden entrar en conflicto, para lo cual las Partes contratantes han previsto fijar los límites materiales y espaciales de sus respectivos derechos soberanos. ( )

99. En el Acuerdo de Cielos Abiertos, las referencias a los particulares y las empresas son mucho más evidentes que en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, ( ) y el Preámbulo de dicho Acuerdo resalta, como se ha señalado anteriormente, ( ) la relevancia del individuo y de las empresas con una claridad que no tiene equivalente en la Convención mencionada.

100. Además, la existencia de un Comité Mixto y de un procedimiento de arbitraje al que se someterán las controversias relativas a la aplicación y la interpretación del Acuerdo de Cielos Abiertos que se susciten entre las Partes contratantes ( ) tampoco excluye necesariamente la posibilidad de que este Acuerdo afecte a la posición jurídica de los justiciables y de que algunas de sus disposiciones relativas a las personas físicas o jurídicas resulten directamente aplicables. ( ) En efecto, a diferencia de lo que ocurre con el Derecho de la OMC, el Acuerdo de Cielos Abiertos se basa mucho menos en las negociaciones entre las Partes Contratantes y en la reciprocidad. ( )

101. Por todo ello, considero que cabe concluir que, habida cuenta de su naturaleza y su sistema, el Acuerdo de Cielos Abiertos puede afectar a la posición jurídica de los justiciables. En consecuencia, en el marco de los litigios suscitados por los justiciables, el Acuerdo de Cielos Abiertos puede, en principio, aplicarse como criterio para examinar la validez de los actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea.

– Carácter incondicional y suficientemente preciso de las disposiciones controvertidas del Acuerdo de Cielos Abiertos

102. Concretamente, el órgano jurisdiccional remitente hace referencia a tres disposiciones del Acuerdo de Cielos Abiertos: el artículo 7, el artículo 11, apartado 2, letra c), y el artículo 15, apartado 3. Cada una de estas disposiciones deberá analizarse por separado a fin de dilucidar si son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas para fungir de criterio de validez de la Directiva 2008/101.

103. Dicho muy sencillamente, el artículo 7 del Acuerdo de Cielos Abiertos prevé que las leyes y reglamentaciones vigentes en el territorio de una Parte contratante rigen también para las aeronaves, pasajeros, tripulación y carga de otra Parte contratante, que deberán cumplir dichas leyes y reglamentaciones cuando se encuentren en dicho territorio. Esta disposición es, desde el punto de vista de su contenido, incondicional y, en particular, no presupone necesariamente la adopción de normas de aplicación internas por parte de las Partes contratantes del Acuerdo de Cielos Abiertos. Esta disposición es también suficientemente precisa y permite determinar las consecuencias jurídicas concretas que de la misma se derivan para los justiciables. Describe de modo detallado la naturaleza de las leyes y reglamentaciones de las que se trata, ( ) y establece categóricamente que dichas leyes y reglamentaciones «se aplicarán» y «cumplirán». Además, el artículo 7 del Acuerdo de Cielos Abiertos se dirige concretamente a los justiciables como destinatarios, puesto que las leyes y reglamentaciones de las que se trata rigen, en especial, para las líneas aéreas (aeronaves y carga), los pasajeros y la tripulación, los cuales deberán cumplirlas. Por consiguiente, el artículo 7 del Acuerdo de Cielos Abiertos cumple todos los requisitos exigidos para su aplicabilidad directa.

104. Dicho también muy sencillamente, el artículo 11, apartado 2, letra c), del Acuerdo de Cielos Abiertos prevé una exención de los impuestos, derechos, gravámenes y tasas sobre combustible, lubricantes y suministros técnicos consumibles usados por aeronaves de las Partes contratantes. Ciertamente, esta disposición es suficientemente precisa como para ser aplicada directamente, toda vez que concretiza los bienes que gozan de la exención y determina de qué exención se trata. Empero, no es incondicional, dado que la exención sólo se concede «en condiciones de reciprocidad». ( ) La cuestión de si, en una fecha determinada, una compañía aérea puede hacer valer la exención ante determinada Parte contratante del Acuerdo de Cielos Abiertos depende, por lo tanto, del comportamiento de la otra Parte contratante en esa fecha. Una compañía aérea estadounidense sólo podrá hacer valer ante las autoridades europeas la exención prevista en el Acuerdo de Cielos Abiertos si, y en la medida en que, en esa fecha, las autoridades del Estado en el que está establecida también conceden dicha exención a las compañías aéreas europeas. Habida cuenta de la existencia de esta condición no se cumplen los requisitos exigidos para una aplicabilidad directa del artículo 11, apartado 2, letra c), del Acuerdo de Cielos Abiertos.

105. El artículo 15, apartado 3, primera frase, del Acuerdo de Cielos Abiertos establece que, cuando se establezcan medidas ambientales, deberán observarse las normas aprobadas por la OACI para las actividades de aviación «excepto si se han notificado diferencias». Esta disposición no es incondicional ni suficientemente precisa para su inmediata aplicación, puesto que en su último inciso [«excepto […]»] se remite al Derecho de la OACI y no regula por sí misma cuándo es posible divergir de las normas medioambientales aprobadas por la OACI. Además, tampoco es evidente que esta disposición pueda afectar a la posición jurídica de los justiciables, ya que se trata de «establecer», en interés general, medidas ambientales y no de su aplicación a las líneas aéreas.

106. En el artículo 15, apartado 3, segunda frase, del Acuerdo de Cielos, las Partes contratantes se comprometen a aplicar cualesquiera medidas ambientales que afecten a los servicios aéreos, de conformidad con el artículo 2 y el artículo 3, apartado 4, de dicho Acuerdo. A diferencia del artículo 15, apartado 3, primera frase, esta disposición se refiere específicamente a la aplicación de medidas ambientales a las compañías aéreas, de modo que puede afectar de manera concreta a la posición jurídica de las mismas. El artículo 15, apartado 3, segunda frase, del Acuerdo de Cielos dispone, desde el punto de vista de su contenido, que las medidas ambientales se aplicarán a las líneas aéreas de conformidad con el principio de igualdad de oportunidades y equidad (artículo 2 del Acuerdo de Cielos Abiertos). Además, es necesario garantizar especialmente el derecho de las líneas aéreas a establecer la frecuencia y capacidad de transporte aéreo internacional que quieran ofrecer, sobre la base de consideraciones comerciales de mercado (artículo 3, apartado 4, primera frase, del Acuerdo de Cielos Abiertos). Asimismo, deberán aplicarse condiciones uniformes con arreglo al artículo 15 del Convenio de Chicago («Convenio de la OACI») (artículo 3, apartado 4, segunda frase, del Acuerdo de Cielos Abiertos). Todas estas exigencias tienen en común, en definitiva, que las medidas ambientales deberán aplicarse a las líneas aéreas de manera no discriminatoria y sin menoscabar la igualdad de oportunidades de las líneas aéreas en un entorno competitivo. Estas exigencias son incondicionales y suficientemente precisas. De modo similar a la prohibición de discriminación recogida en diversos acuerdos de asociación y cooperación y a las normas en materia de competencia vigentes en el mercado único europeo, ( ) estas disposiciones pueden ser directamente aplicables.

iv) Conclusión parcial

107. Por consiguiente, únicamente el artículo 7 y el artículo 15, apartado 3, segunda frase, del Acuerdo de Cielos Abiertos pueden aplicarse en el presente asunto como criterio para examinar la validez de la Directiva 2008/101.

2. Derecho internacional consuetudinario [primera cuestión, letras a) a d)]

108. No se discute que la Unión Europea, además de por los acuerdos internacionales que le son aplicables, también está vinculada por el Derecho internacional consuetudinario, ( ) como corroboran el artículo 3 TUE, apartado 5, segunda frase [«estricto respeto y […] desarrollo del Derecho internacional»]. Los principios pertinentes del Derecho internacional consuetudinario son parte integrante del ordenamiento jurídico de la Unión. ( )

109. No obstante, la jurisprudencia de los tribunales de la Unión no se ha pronunciado hasta el momento acerca de si, y, en su caso, en qué medida, puede aplicarse un principio del Derecho internacional consuetudinario como criterio para examinar la validez de los actos adoptados por la Unión. Al parecer, los tribunales de la Unión no han tenido ocasión de llevar a cabo un examen de validez de este tipo. Hasta ahora, el Derecho internacional consuetudinario sólo ha sido invocado en la jurisprudencia para interpretar normas y principios del Derecho de la Unión. ( )

110. Como acertadamente han señalado varias instituciones y varios Gobiernos parte en el presente procedimiento, estos criterios no deberían diferir de los criterios aplicables para apreciar si, y, en su caso, en qué medida, la validez de los actos de la Unión puede examinarse sobre la base de los acuerdos internacionales.

111. En efecto, por un lado, no existe ningún motivo fundado que justifique que las exigencias impuestas a los justiciables para invocar los principios del Derecho internacional consuetudinario deban ser menos gravosas que las impuestas para invocar los acuerdos internacionales. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, las demandantes en el litigio principal y las asociaciones que han intervenido en su apoyo tampoco han alegado ningún motivo en este sentido.

112. Por otro lado, muchos de los principios del Derecho internacional consuetudinario han sido, entretanto, codificados en acuerdos internacionales. ( ) No tendría sentido que los criterios establecidos para la invocación de un principio del Derecho internacional por parte de los justiciables fuesen diferentes, dependiendo de que dicho principio forme parte del Derecho internacional consuetudinario o esté plasmado en un acuerdo internacional.

113. De conformidad con la jurisprudencia relativa a los acuerdos internacionales que ya se ha examinado, ( ) propongo al Tribunal de Justicia que declare que los principios del Derecho internacional consuetudinario se reconocen como criterio para examinar la validez de los actos de la Unión únicamente cuando concurren dos requisitos:

– En primer lugar, debe tratarse de un principio del Derecho internacional consuetudinario que vincule a la Unión Europea.

– En segundo lugar, la naturaleza y el sistema de dicho principio del Derecho internacional consuetudinario no debe oponerse a dicho examen de validez, y el principio debe ser, desde el punto de vista de su contenido, incondicional y suficientemente preciso.

114. En el marco del segundo requisito debe tenerse en cuenta que, en el presente asunto, la cuestión de la validez de la Directiva 2008/101 se plantea en un litigio suscitado por justiciables, a saber, varias compañías aéreas y una asociación de compañías aéreas. ( )

a) Sobre la existencia de los principios del Derecho internacional consuetudinario controvertidos y su carácter vinculante para la Unión Europea

115. Tal como se desprende del artículo 38, apartado 1, letra b), del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, ( ) el Derecho internacional consuetudinario constituye una de las fuentes generalmente aceptadas del Derecho internacional. El nacimiento de una costumbre internacional exige una práctica generalizada por parte de los sujetos de Derecho internacional (consuetudo; componente objetivo), reconocida como Derecho (opinio iuris sive necessitatis; componente subjetivo). ( )

116. Algunos principios del Derecho internacional consuetudinario han quedado codificados en convenios multilaterales en cuya elaboración intervino un número muy elevado y representativo de sujetos del Derecho internacional. Éste es el caso, en particular, de algunas disposiciones del Convenio de Chicago, ( ) de la Convención de las Naciones Unidas sobre la Alta Mar, ( ) y de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. ( )

117. Las partes que han intervenido en este procedimiento prejudicial coinciden, en principio, en que el Convenio de Chicago y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar constituyen una referencia a la hora de determinar la existencia o inexistencia de los principios del Derecho internacional consuetudinario controvertidos en el presente asunto así como su carácter vinculante para la Unión Europea.

i) La soberanía de los Estados sobre su espacio aéreo [primera cuestión, letra a)]

118. El principio de la soberanía de los Estados sobre su espacio aéreo (a veces denominada «soberanía en el espacio aéreo») es corolario de la soberanía de los Estados sobre su respectivo territorio. ( ) Este principio ya se contemplaba en 1919 en el artículo 1 del Acuerdo Aéreo de París. ( ) Actualmente se encuentra codificado en el artículo 1 del Convenio de Chicago, del que en este momento son parte 190 Estados, entre los que figuran todos los Estados miembros de la Unión Europea. Con todo, conviene señalar, como también ha reconocido la Corte Internacional de Justicia, que la normativa convencional se ha limitado a plasmar un principio del Derecho internacional consuetudinario que ya existía desde hace mucho tiempo. ( )

119. El hecho de que la Unión Europea no sea Parte contratante del Convenio de Chicago no obsta su compromiso respecto del principio de soberanía de los Estados sobre su espacio aéreo, principio que forma parte del Derecho internacional consuetudinario y que fue codificado en dicho Convenio, ( ) puesto que un principio del Derecho internacional consuetudinario sigue existiendo con entidad propia junto con los convenios internacionales que lo codifican. ( )

ii) Ilegitimidad de las reivindicaciones de soberanía sobre la alta mar [primera cuestión, letra b)]

120. El principio según el cual ningún Estado podrá pretender legítimamente someter cualquier parte de la alta mar a su soberanía, es una manifestación de la libertad de la alta mar, cuyos orígenes conceptuales se remontan, como mínimo, al año 1609. ( ) La libertad de la alta mar está reconocida internacionalmente, a más tardar, desde comienzos del siglo XX. ( )

121. En el año 1958, la Convención sobre la Alta Mar codificó el principio de que ningún Estado podrá pretender legítimamente someter cualquier parte de la alta mar a su soberanía en su artículo 2, primera frase, y más tarde, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar lo recogió en su artículo 89 bajo el título «Ilegitimidad de las reivindicaciones de soberanía sobre la alta mar». En la actualidad son parte de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar un total de 162 Estados, entre los que se encuentran la Unión Europea ( ) –entonces Comunidad Europea– y todos sus Estados miembros.

122. Habida cuenta de la existencia de una práctica mantenida entre los Estados desde, como mínimo, hace un siglo, así como de su amplio reconocimiento, incluida la participación de la Unión Europea y de todos sus Estados miembros, cabe presumir que el artículo 89 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar representa la codificación de un principio del Derecho internacional consuetudinario ( ) vinculante para la Unión Europea. Este extremo no ha sido cuestionado por ninguna de las partes del presente procedimiento prejudicial.

123. Durante el procedimiento prejudicial se suscitaron dudas sobre si el principio de la ilegitimidad de las reivindicaciones de soberanía sobre la alta mar puede ser relevante en el marco del examen de la validez de la Directiva 2008/101. No obstante, a este respecto basta señalar que, según jurisprudencia reiterada, las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente disfrutan de una presunción de pertinencia. ( ) Dado que no resulta evidente que la primera cuestión, letra b), sea irrelevante para la decisión del litigio principal, propongo al Tribunal de Justicia que entre a analizarla.

iii) La libertad de sobrevuelo de la alta mar [primera cuestión, letra c)]

124. En 1958, el artículo 2, tercera frase, número 4, de la Convención sobre la Alta Mar ya mencionaba también la libertad de sobrevolar alta mar («libertad de sobrevuelo»), codificada actualmente en el artículo 87, apartado 1, tercera frase, letra b), de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.

125. Por los mismos motivos que acaban de exponerse en relación con la ilegitimidad de las reivindicaciones de soberanía sobre la alta mar, ( ) la libertad de sobrevuelo de la alta mar también debe considerarse un principio del Derecho internacional consuetudinario vinculante para la Unión Europea.

iv) La supuesta jurisdicción exclusiva sobre las aeronaves que sobrevuelan la alta mar [primera cuestión, letra d)]

126. A diferencia de lo que ocurre con los principios del Derecho internacional consuetudinario analizados hasta ahora, la existencia del cuarto principio mencionado por el órgano jurisdiccional remitente no está libre de controversia.

127. Las demandantes en el litigio principal y las asociaciones que han intervenido en su apoyo alegan que del Derecho internacional consuetudinario se infiere que las aeronaves que sobrevuelen alta mar están sujetas a la exclusiva jurisdicción de su país de matrícula, salvo lo expresamente previsto por tratados internacionales. Mientras algunos gobiernos e instituciones no ahondaron en el debate sobre este tema, otras partes del procedimiento, a saber, los Gobiernos alemán, francés, británico y noruego, así como la Comisión y las asociaciones de defensa del medio ambiente, están convencidos de que no existe tal principio del Derecho internacional consuetudinario.

128. En realidad, el principio según el cual, dicho de modo sencillo, las naves que se encuentran en alta mar están sujetas a la jurisdicción exclusiva del Estado de su pabellón, está sólo codificado respecto a los buques, pero no así respecto a las aeronaves. Esto se desprende del artículo 92, apartado 1, primera frase, de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, así como de su disposición precedente, es decir, del artículo 6, apartado 1, primera frase, de la Convención sobre la Alta Mar de 1958.

129. Las disposiciones del artículo 6, apartado 1, de la Convención sobre la Alta Mar y del artículo 92 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar no pueden extrapolarse sin más a las aeronaves recurriendo a la analogía. Tal y como se infiere de una lectura de ambas Convenciones, sus autores diferenciaron claramente entre buques y aeronaves, y en numerosas disposiciones aplicables a ambos tipos de naves o sólo a las aeronaves, estas últimas se mencionan expresamente. ( )

130. A la luz de lo expuesto, respecto a las aeronaves no mencionadas en el artículo 6 de la Convención sobre la Alta Mar y el artículo 92 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, estas disposiciones no pueden considerarse un indicio sólido de la existencia de un supuesto principio del Derecho internacional consuetudinario. Máxime es esto así al observar que el Convenio de Chicago, destinado específicamente a la regulación de la navegación aérea, no contiene ningún principio relativo a la competencia exclusiva de los Estados de registro sobre sus aeronaves cuando éstas sobrevuelan alta mar. Además, el artículo 4 del Convenio de Tokio, ( ) que, de modo similar al Convenio de Chicago, rige prácticamente a escala mundial, permite a los Estados parte perturbar el vuelo de una aeronave, en determinados supuestos, a fin de ejercer su jurisdicción penal, aunque no sean el país de matrícula de la aeronave.

131. Al parecer, la jurisprudencia relativa al principio controvertido pronunciada hasta la fecha se refirió únicamente a los buques y no a las aeronaves. ( )

132. Por las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que declare que, actualmente, no existen indicios suficientes que apuntalen la existencia de un principio del Derecho internacional consuetudinario según el cual «las aeronaves que sobrevuelan alta mar están sujetas a la exclusiva jurisdicción de su país de matrícula, salvo lo expresamente previsto por tratados internacionales».

133. Por consiguiente, dicho principio no puede aplicarse como criterio para examinar la validez de actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea como la Directiva 2008/101.

b) Sobre la idoneidad de los principios del Derecho internacional consuetudinario controvertidos como criterios de validez en el marco de un litigio suscitado por personas físicas o jurídicas

134. Aun cuando todo principio del Derecho internacional consuetudinario vinculante para la Unión Europa obliga a la misma en sentido del Derecho internacional público, es posible que, atendiendo a la naturaleza y al sistema del principio en cuestión, en el ámbito interno de la Unión Europea éste no sea en absoluto idóneo o lo sea únicamente con carácter muy restringido para examinar judicialmente la validez de los actos de las instituciones de la Unión, ( ) especialmente en el marco de litigios suscitados por personas físicas o jurídicas.

135. El denominador común de los tres principios del Derecho internacional consuetudinario que constituyen el objeto de las letras a), b) y c) de su primera cuestión prejudicial, es que todos ellos determinan el alcance de los derechos soberanos de los Estados y delimitan sus respectivas jurisdicciones.

136. Habida cuenta de su naturaleza y sistema, tales principios no pueden, en absoluto, afectar a la posición jurídica de los justiciables. ( ) Tanto las instituciones como la mayoría de los Gobiernos que han presentado observaciones en el presente procedimiento han señalado con acierto este extremo.

137. Por consiguiente, en el marco de un litigio suscitado por personas físicas o jurídicas, dichos principios no pueden servir de base para examinar la validez de los actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea. ( )

3. Conclusión parcial

138. En resumen, de las disposiciones y principios del Derecho internacional mencionados en la primera cuestión prejudicial, sólo el artículo 7 y el artículo 15, apartado 3, segunda frase, del Acuerdo de Cielos Abiertos pueden aplicarse en el marco de un litigio suscitado por personas físicas o jurídicas como criterios para examinar la validez de los actos adoptados por las instituciones de la Unión Europea.

B. Sobre la compatibilidad de la Directiva 2008/101 con los acuerdos internacionales y los principios del Derecho internacional consuetudinario controvertidos (cuestiones segunda, tercera y cuarta)

139. Las cuestiones segunda, tercera y cuarta versan sobre la compatibilidad de la Directiva 2008/101 con los acuerdos internacionales y los principios del Derecho internacional consuetudinario invocados por el órgano jurisdiccional remitente. Dichas cuestiones se plantean únicamente para el caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión prejudicial. Del análisis que acabo de exponer se desprende que éste es el caso únicamente del artículo 7 y del artículo 15, apartado 3, segunda frase, del Acuerdo de Cielos Abiertos. No obstante, también abordaré, con carácter subsidiario y en aras de la exhaustividad, el análisis de la compatibilidad de la Directiva 2008/101 con las demás disposiciones y principios del Derecho internacional invocados por el órgano jurisdiccional remitente.

140. En el marco del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, se defendieron al respecto posturas jurídicas totalmente contrarias. Mientras que las demandantes en el litigio principal y las asociaciones que han intervenido en su apoyo consideran que se han vulnerado todos y cada uno de los acuerdos internacionales y principios del Derecho internacional consuetudinario controvertidos en el presente asunto, las instituciones y Gobiernos que han presentado observaciones escritas, así como las asociaciones medioambientales adoptan unánimemente una posición diametralmente opuesta.

1. Compatibilidad con determinados principios del Derecho internacional consuetudinario (segunda cuestión)

141. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se determine si los principios del Derecho internacional consuetudinario alegados por las demandantes en el litigio principal conducen a la invalidez de la Directiva 2008/101, en la medida en que esta Directiva incluye en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión segmentos de vuelo realizados fuera del espacio aéreo de los Estados miembros de la Unión Europea.

142. No se discute que la Unión Europea debe ejercer sus competencias respetando el Derecho internacional consuetudinario. ( )

143. En el presente asunto, las demandantes en el litigio principal y las asociaciones que han intervenido en su apoyo reprochan al legislador de la Unión, en esencia, haber transgredido los principios del Derecho internacional consuetudinario relativos a la delimitación de las competencias de los Estados. A su juicio, la inclusión de los tramos de vuelo efectuados en el espacio aéreo ajeno a la Unión Europea supone la adopción de una regulación extraterritorial que vulnera tanto los derechos soberanos de terceros Estados como la libertad de la alta mar.

144. Esta acusación no se sostiene. Se basa en una lectura errónea y extremadamente superficial de las disposiciones de la Directiva 2008/101.

a) Sobre la ausencia de eficacia extraterritorial del régimen de comercio comunitario de derechos de emisión

145. Como acertadamente ha señalado un gran número de instituciones y gobiernos que han intervenido en el procedimiento, la Directiva 2008/101 no contiene ninguna disposición con repercusión extraterritorial. Esta Directiva no somete la actividad de las líneas aéreas en el espacio aéreo de terceros Estados ni sobre la alta mar a disposiciones imperativas del Derecho de la Unión. En particular, la Directiva 2008/101 no impone a las líneas aéreas ningún deber de cubrir con sus aeronaves determinadas rutas de vuelo, observar determinados límites de velocidad o respetar determinados límites de consumo de combustible y de emisión de gases.

146. El objeto normativo de la Directiva 2008/101 se refiere única y exclusivamente a los despegues y aterrizajes de las aeronaves con destino u origen en aeródromos situados en la Unión Europea, y sólo con relación a dichos despegues y aterrizajes tiene lugar un ejercicio de prerrogativas de poder público frente a las líneas aéreas: estas empresas deberán entregar determinado número de derechos de emisión dependiendo del tipo de vuelo efectuado, ( ) so pena de sanción, incluida la prohibición de explotación, en caso de incumplimiento. ( )

147. El hecho de que el cálculo de los derechos de emisión que deberán ser entregados se efectúe a partir de la ruta total efectuada por el vuelo correspondiente no confiere ningún carácter extraterritorial a las disposiciones de la Directiva 2008/101. No cabe duda de que este modo de proceder tiene en cuenta hechos que se desarrollan sobre la alta mar o sobre el territorio de terceros Estados. Es posible que, indirectamente, ello incite a las líneas aéreas a comportarse de tal modo que, cuando sobrevuelen alta mar o el territorio de terceros Estados, reduzcan al mínimo posible el consumo de combustible y la emisión de gases de efecto invernadero. Ahora bien, no tiene lugar una regulación concreta de su comportamiento cuando se encuentran en el espacio aéreo ajeno a la Unión Europea.

148. No es en absoluto inhabitual que, al ejercer prerrogativas de poder público, un Estado o una organización internacional también tenga en cuenta hechos, ya sean presentes o pasados, acaecidos fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencia. Así, en la legislación en materia del impuesto sobre la renta de muchos Estados rige el principio de renta mund