En el caso de una solicitud de acceso al conjunto de documentos del expediente administrativo relativo a un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE, presentada en el curso de la fase administrativa previa de dicho procedimiento, cabe señalar, en primer lugar, que, en relación con la primera frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento no 1367/2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, el procedimiento por incumplimiento se considera como un tipo de procedimiento que, en cuanto tal, presenta características que se oponen a que se aplique una transparencia plena en este ámbito y que ocupa, por consiguiente, una posición particular en el marco del régimen relativo al acceso a los documentos. En efecto, el Derecho de la Unión —y concretamente el artículo 226 CE— no prevé el derecho del particular a consultar el expediente, ni siquiera cuando el procedimiento se haya iniciado en virtud de una denuncia del propio particular. Por lo demás, en el marco de un procedimiento por incumplimiento el denunciante no tiene derecho a exigir a la Comisión que defina su postura en un sentido determinado ni tampoco a recurrir contra la negativa de dicha institución a iniciar un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro.

En segundo lugar, la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro de que se trate la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. Por otro lado, la divulgación durante la fase administrativa previa de los documentos correspondientes a un procedimiento por incumplimiento podría dar lugar a que se modificara la naturaleza y el desarrollo de dicho procedimiento, habida cuenta de que, en tales circunstancias, podría resultar más difícil todavía que se iniciara un proceso de negociación y se llegara a un acuerdo entre la Comisión y el Estado miembro involucrado que pusiera fin al incumplimiento reprochado, a fin de hacer posible la observancia del Derecho de la Unión y de evitar un recurso judicial.

Por último, a efectos de la aplicación de la presunción general mencionada más arriba, los documentos correspondientes a la fase administrativa previa de un procedimiento por incumplimiento constituyen una categoría única de documentos.

De lo anterior resulta que puede presumirse que la divulgación de tales documentos podría entrañar el riesgo de alterar el carácter del procedimiento por incumplimiento y de modificar su desarrollo, y que, por lo tanto, tal divulgación supondría, en principio, un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de investigación, en el sentido del tercer guión del artículo 4, apartado 2, del Reglamento no 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Sin embargo, esta presunción general no excluye la posibilidad de demostrar que un documento determinado cuya divulgación se solicita no está amparado por la citada presunción o que existe un interés público superior que justifica la divulgación del documento en virtud del último inciso del artículo 4, apartado 2, del Reglamento no 1049/2001.

(véanse los apartados 55, 59, 60 y 62 a 66)