CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

presentadas el 7 de septiembre de 2004 ( )

Asunto C-249/02

República Portuguesa

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Recurso de anulación – Agricultura – Política agrícola común – FEOGA – Gastos de un Estado miembro inferiores a las previsiones comunicadas a la Comisión – Reducción de los anticipos en el siguiente ejercicio – Carta de un director general de la Comisión informando al Estado miembro de esta reducción – Admisibilidad del recurso»

1. La República Portuguesa pretende la anulación de la carta del director general de Agricultura de la Comisión de las Comunidades Europeas de 18 de abril de 2002, ( ) en la que, con base en el artículo 39, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1750/1999, ( ) se le aplica una reducción de 4.583.055,83 euros en dos anticipos de 2002, recibidos con cargo a la financiación de los programas de desarrollo rural (en lo sucesivo, «PDR»).

I. El marco jurídico

2. La pluralidad de las cuestiones suscitadas en este recurso de anulación aconseja cierto detalle en la exposición del marco jurídico comunitario en el que deben examinarse.

A. Los programas de desarrollo rural: objeto, elaboración y aspectos financieros

1. El Reglamento (CE) nº 1257/1999 ( )

3. Esta norma fija el contexto de las ayudas comunitarias en favor de un desarrollo rural sostenible, que acompañan y sirven de complemento a otros instrumentos de la política agrícola común (artículo 1). Tras concretar en el título II las distintas medidas, ( ) en el título III, bajo la rúbrica «programación», dispone la elaboración de los PDR en el ámbito geográfico más oportuno (artículo 41, apartado 1).

4. Además de precisar su contenido (artículo 43), prescribe lo siguiente:

– « […] Estos programas serán preparados por las autoridades competentes que designe el Estado miembro interesado, que deberá presentarlos a la Comisión tras consulta a las autoridades competentes y organizaciones del ámbito territorial correspondiente» (artículo 41, apartado 1).

– «Los programas de desarrollo rural abarcarán un periodo de siete años a partir del 1 de enero de 2000» (artículo 42).

– «1. Los programas de desarrollo rural se presentarán dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor del presente Reglamento. 2. La Comisión examinará los programas propuestos para comprobar su conformidad con el presente Reglamento y, dentro de los seis meses siguientes a la presentación de los mismos y sobre su base, aprobará documentos de programación de desarrollo rural de acuerdo con el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 50 del Reglamento (CE) nº 1260/1999» ( ) (artículo 44).

5. Por otra parte, el artículo 46 prevé que la ayuda comunitaria de la Sección de garantía del FEOGA a favor del desarrollo rural «será objeto de una planificación y una contabilidad financieras de carácter anual […]» (apartado 1); que «La Comisión decidirá las asignaciones iniciales a los Estados miembros desglosadas por años en función de criterios objetivos, apreciando su situación y sus necesidades concretas, así como el nivel de esfuerzo que deba realizarse, particularmente para la mejora del medio ambiente, la creación del empleo y el mantenimiento del paisaje» (apartado 2); y, finalmente, que «Las asignaciones iniciales se adaptarán a la vista de los gastos reales y de las previsiones de gastos revisadas que presenten los Estados miembros, habida cuenta de los objetivos de los programas y de los fondos disponibles […]» (apartado 3).

6. También conviene recordar que «La ayuda financiera de la Sección de Garantía del FEOGA podrá hacerse efectiva en forma de anticipos para la aplicación de los programas y de pagos por los gastos ya efectuados» (artículo 47, apartado 3).

7. El artículo 50 contiene normas de desarrollo ( ) para regular la presentación y la revisión de los documentos de los PDR, la planificación financiera, a fin de garantizar la disciplina presupuestaria, la participación en la financiación, el seguimiento, la evaluación, así como la forma de garantizar la coherencia entre las medidas de desarrollo rural y las de ayuda correspondientes a las organizaciones de mercado.

2. El Reglamento nº 1750/1999 ( )

8. El Reglamento nº 1257/1999 ha sido completado por el Reglamento nº 1750/1999, ( ) modificado en varias ocasiones ( ) y derogado expresamente por el Reglamento (CE) nº 445/2002, ( ) al que luego me referiré. ( )

9. Este Reglamento de desarrollo también trata de los PDR, disponiendo que se confeccionen con arreglo al artículo 43 del Reglamento nº 1257/1999, «de conformidad con los requisitos establecidos de forma detallada en el anexo del presente Reglamento», y que su aprobación «determinará el importe global de la ayuda comunitaria» ( ) (artículo 33, apartados 1 y 2).

10. En la perspectiva financiera, hay que tener en cuenta el artículo 37, apartado 1, a cuyo tenor:

11. «A más tardar el 30 de septiembre de cada año, los Estados miembros notificarán a la Comisión, con respecto a cada documento de programación del desarrollo rural y cada documento único de programación del objetivo nº 2, por lo que se refiere a las medidas de desarrollo rural financiadas por la Sección de Garantía del FEOGA:

a) a) la situación de los gastos efectuados en el ejercicio en curso y los que queden por efectuar hasta el final de dicho ejercicio, cubiertos por la ayuda comunitaria, tal y como se definen en el apartado 2 del artículo 33 del presente Reglamento, y

12. b) las previsiones de gastos revisadas para los ejercicios siguientes hasta el final del periodo de programación de que se trate, dentro de la asignación de cada Estado miembro.

13. Dichos datos se notificarán en forma de cuadro, de acuerdo con un modelo informatizado facilitado por la Comisión.» ( )

14. El artículo 39, en su apartado 1, dispone que «los gastos declarados de cada Estado miembro con cargo a un ejercicio sólo se financiarán hasta una cantidad equivalente a los importes comunicados en aplicación de la letra b) del apartado 1 del artículo 37 y que estén cubiertos por los créditos inscritos en el presupuesto del ejercicio de que se trate».

15. Pero puede ocurrir que entre los gastos realizados y los previstos existan diferencias. De tales desajustes se ocupan los restantes apartados del artículo 39. ( ) Aquí interesa el apartado 3:

16. «3. Cuando los gastos reales de un Estado miembro en un determinado ejercicio sean inferiores al 75 % de los importes previstos en el apartado 1, los gastos que se vayan a reconocer con cargo al ejercicio siguiente se reducirán en un tercio de la diferencia constatada entre ese límite o los importes resultantes de la aplicación del apartado 1 bis, cuando éstos sean inferiores a dicho límite, y los gastos reales comprobados durante el ejercicio considerado.

17. Esta reducción no se tendrá en cuenta para el cálculo de los gastos reales durante el ejercicio que sigue a aquel en que se haya efectuado la reducción». ( )

18. Ahora bien, según el apartado 4 del mismo artículo 39, «el apartado 3 no se aplicará a la primera declaración de gastos efectuada en el contexto del documento de programación del desarrollo rural o del documento único de programación del objetivo nº 2, por lo que se refiere a las medidas de desarrollo rural financiadas por la Sección de Garantía del FEOGA». ( )

19. Por último, conforme al artículo 50, el Reglamento nº 1750/1999 es aplicable «en relación con la ayuda comunitaria, a partir del 1 de enero de 2000».

3. El Reglamento nº 445/2002 ( )

20. Como ya he adelantado, ( ) este Reglamento, en vigor desde el 22 de marzo de 2002, ( ) ha derogado expresamente el Reglamento nº 1750/1999, entendiendo que las referencias al Reglamento derogado «se hacen al presente Reglamento y deberán leerse de acuerdo con el cuadro de correspondencias que figura en el anexo III» (artículo 65).

21. Cabe apreciar que muchos de los preceptos del Reglamento nº 445/2002 son reproducción de los del Reglamento nº 1750/1999, lo que lo convierte, sustancialmente, en un texto refundido. ( ) Tal sucede con los artículos 40, 41, apartado 1 (coincidentes con el artículo 33, apartados 1 y 2, respectivamente, del Reglamento nº 1750/1999), 47 (artículo 37 del Reglamento nº 1750/1999) y 49 (artículo 39 del Reglamento nº 1750/1999).

22. Ahora bien, prescindiendo de las lógicas diferencias derivadas de la remisión a unos preceptos u otros, ( ) se observan en el Reglamento nº 445/2002 algunos cambios en relación con el anterior. Sin perjuicio de los demás, ( ) conviene destacar el realizado por el artículo 49, apartado 5, pues «el apartado 4 no se aplicará a la primera declaración de los gastos efectuados durante el ejercicio financiero de 2000 en el contexto del documento de programación del desarrollo rural o del documento único de programación del objetivo nº 2, por lo que se refiere a las medidas de desarrollo rural financiadas por la Sección de Garantía del FEOGA». La expresión «durante el ejercicio financiero de 2000» no se recogía en el artículo 39, apartado 4, del Reglamento nº 1750/1999. ( )

B. La financiación de la política agrícola común

23. El Reglamento (CE) nº 1258/1999, ( ) tras concretar los supuestos de financiación a cargo de la Sección de Orientación y de la de Garantía del FEOGA, obliga en el artículo 6, apartado 1, a los Estados miembros a remitir periódicamente a la Comisión «la siguiente información sobre las operaciones financiadas por la Sección de Garantía del Fondo realizadas por los organismos pagadores autorizados y los organismos de coordinación:

a) las declaraciones de gastos y las previsiones de necesidades financieras,





b) las cuentas anuales, acompañadas de la información necesaria para su liquidación, así como de un certificado que dé fe de la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas transmitidas».

24. También exige que la Comisión, previa consulta al Comité del Fondo, ( ) adopte decisiones sobre «los anticipos mensuales que deban concederse a cuenta de los gastos realmente efectuados por los organismos pagadores autorizados» (artículo 7, apartado 2, párrafo primero) y la liquidación, «antes del 30 de abril del año siguiente al ejercicio de que se trate, de las cuentas de los organismos pagadores, basándose en la información mencionada en la letra b) del apartado 1 del artículo 6». La decisión de liquidación de cuentas se toma en función de la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas transmitidas. Dicha decisión no obsta a la adopción de otra ulterior, de conformidad con el apartado 4 ( ) (apartado 3 del mismo artículo 7).

25. Debo advertir igualmente que el Reglamento nº 1258/1999 incumbe «a los gastos que se realicen a partir del 1 de enero de 2000» (artículo 20, párrafo segundo).

26. Finalmente, es preciso constatar que el Reglamento nº 729/70, ( ) precedente del Reglamento nº 1258/1999, fue desarrollado por el Reglamento (CE) nº 1663/95, ( ) aplicable igualmente, con la salvedad de que las referencias al Reglamento nº 729/70 deben entenderse realizadas al que lo ha sustituido. ( )

C. La adopción de decisiones por la Comisión

27. El artículo 211 CE otorga a la Comisión un «poder de decisión propio» y el artículo 4 de su Reglamento interno ( ) recoge cuatro modalidades para ejercerlo:

28. a) en reunión,

29. b) por escrito, de conformidad con el artículo 12,

30. c) a través de una habilitación, de acuerdo con el artículo 13, o

31. d) utilizando la delegación, según el artículo 14.

32. La habilitación en favor de uno o de varios de los miembros de la Comisión puede «ser objeto de subdelegación en los directores generales y jefes de servicio», salvo prohibición expresa en este sentido (artículo 13). La delegación de medidas de gestión o de administración se realiza también por la Comisión «en los directores generales y jefes de servicio» (artículo 14). Ahora bien, «las decisiones adoptadas mediante los procedimientos de habilitación y de delegación se recogerán en una nota diaria, de la que se dejará constancia en el acta de la reunión de la Comisión más inmediata» (artículo 15).

II. Los hechos

A. La aprobación de los PDR de la República Portuguesa

33. La República Portuguesa presentó a la Comisión tres PDR para el periodo 2000-2006:

– El 6 de enero de 2000 para Portugal continental. ( )

– El 4 de febrero de 2000 para la región autónoma de las Azores. ( )

– El 22 de febrero de 2000 para la región autónoma de Madeira. ( )

34. La Comisión aprobó los PDR por Decisiones de 22 de noviembre de 2000, de 1 de marzo de 2001 y de 30 de abril de 2001, respectivamente. ( ) El artículo 2 de cada una de estas Decisiones, tras concretar en el apartado 1 la contribución de la Sección de Garantía del FEOGA al coste de las medidas proyectadas para la ejecución del plan, dispone en el apartado 2 que, conforme al artículo 7 del Reglamento (CE) nº 296/96, ( ) el ejercicio presupuestario de 2000 asumirá los pagos efectuados por los organismos correspondientes a partir del 16 de octubre de 1999. El artículo 3, apartado 1, señala que los gastos son exigibles a partir del 6 de enero, del 4 y del 22 de febrero de 2000, en cada caso. ( )

B. La aplicación por la Comisión del artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999

35. En cumplimiento del artículo 37, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1750/1999, ( ) la República Portuguesa, mediante una comunicación de 30 de septiembre de 2000, presentó a la Comisión su previsión de gastos para los ejercicios siguientes en el periodo de programación por cada PDR. El importe correspondiente al ejercicio de 2001 se elevaba a 281.430.000 euros.

36. La Comisión, basándose en los datos transmitidos cada mes por las autoridades portuguesas, constató que en el ejercicio de 2001 los gastos efectivamente realizados habían ascendido a 197.323.332,52 euros, un 70,11 % de los calculados para ese ejercicio.

37. La cuestión relativa a la aplicación del artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999 fue tratada en varias ocasiones por el Comité del FEOGA:

38. a) En el acta de la reunión de 22 de enero de 2002 consta información sobre las penalidades correspondientes a algunos Estados miembros por no respetar los presupuestos para el desarrollo rural del ejercicio FEOGA de 2001, con mención expresa al artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999 (punto 6, apartado 1). Pero ese punto se retiró por una razón de procedimiento interno, puesto que, antes de precisar las penalidades, había que estimar el importe de los gastos expuestos por los Estados miembros, pertenecientes a aquel ejercicio, que se conocerían después del 31 de enero de 2002, fecha de cierre del ejercicio de 2001 para el FEOGA «Garantía».

39. En la misma reunión, con el título de información sobre las previsiones de gastos relativas al desarrollo rural para el ejercicio FEOGA de 2002, revisadas conforme al artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999, figura que el representante de la Comisión explicó su modo de cálculo (punto 6, apartado 2).

a) b) En el acta de la reunión de 19 de febrero de 2002 se recoge una información similar, en la que también se menciona expresamente la aplicación del artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999 (punto 6).

40. Se refleja asimismo que el representante de la Comisión se refirió a las penalidades de los seis Estados miembros cuyos gastos en los PDR habían sido inferiores al 75 % de los previstos, haciéndoles saber que se les avisaría por carta de la fecha en la que su importe se deduciría de los anticipos mensuales.

41. La carta ahora impugnada, dirigida al Instituto Nacional de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, «INGA»), ( ) explica que durante el ejercicio FEOGA de 2001 los gastos realizados ascendieron a 197.323.332,52 euros, cantidad que no llega al 75 % de los 281.430.000,00 euros presupuestados, por lo que procedía la aplicación del artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999, remitiéndose en anexo el documento AGRI/46059/2001-Rev. 2, discutido en el Comité del FEOGA de 19 de febrero de 2002, que pormenoriza el detalle del cálculo. ( ) Con base en el referido artículo, la carta anuncia, en dos anticipos de 2002, una reducción de 4.583.055,83 euros, imputándola al capítulo B01-41 (intervención de cuentas y reducciones/correcciones en el marco de los anticipos), sin afectar a las sumas reconocidas para el Estado miembro por la Decisión 2000/426/CE. ( )

42. En la reunión de 19 de abril de 2002 del Comité del FEOGA se abordó de nuevo la reducción contemplada en el artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999. El presidente, a solicitud de la delegación danesa, dio a conocer el parecer del Servicio Jurídico de la Comisión confirmando que dicha reducción tenía los caracteres de una penalidad financiera clásica y que se adoptaría en forma de deducción de los anticipos a los Estados miembros afectados en los meses de junio o de agosto de 2002.

43. Durante las reuniones de 22 mayo y de 19 de junio de 2002, el Comité del FEOGA fue consultado sobre los anticipos a los Estados miembros en junio y julio de 2002 a la vista de los gastos de abril y de mayo de 2002, respectivamente. En estas reuniones se hizo constar que su importe comprendía las correcciones positivas y negativas realizadas sobre los gastos declarados por los Estados miembros.

44. Por Decisiones de 27 de mayo y de 24 de junio de 2002, suscritas por el comisario encargado de Agricultura, la Comisión fijó la cuantía de los anticipos a los Estados miembros para los meses de abril y de mayo de 2002, respectivamente. Dichas Decisiones se limitan a señalar los montantes globales por Estados, sin mayor detalle.

45. Queda mencionar que la Comisión, por Decisión 2002/461/CE, de 12 de junio de 2002, ( ) en aplicación del artículo 7, apartado 3, del Reglamento nº 1258/1999, aprobó las cuentas de los Estados miembros bajo la rúbrica de los gastos financiados por el FEOGA, Sección «Garantía», para el ejercicio 2001.

III. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia

46. La República Portuguesa presentó la demanda en la Secretaría de este Tribunal de Justicia el 1 de julio de 2002.

47. La Comisión de las Comunidades Europeas formuló su contestación a la demanda instando la inadmisibilidad del recurso o, en todo caso, su desestimación, con imposición de costas a la demandante.

48. Tras la réplica y la dúplica finalizó la fase escrita del procedimiento.

49. El día 1 de julio de 2004 se celebró la vista solicitada por la actora, en la que también intervino la demandada, anunciándose que el 7 de septiembre siguiente se presentarían las conclusiones.

IV. Análisis jurídico

50. Con carácter previo se ha suscitado la admisibilidad del recurso, ya que la Comisión entiende que se impugna una carta de contenido informativo. Por lo demás, el análisis del recurso se refiere a los motivos de anulación esgrimidos por la República Portuguesa.

51. No obstante, se trata de temas que guardan relación entre sí, pues la naturaleza jurídica de la carta en cuestión puede tener una incidencia notable en el vicio de incompetencia que, con carácter preferente, denuncia la demandante.

A. Sobre la admisibilidad del recurso de anulación

1. Planteamiento

52. La Comisión pretende la inadmisión por considerar, en síntesis, que el recurso de anulación sólo cabe contra actos que producen efectos jurídicos obligatorios, lo que no ocurre con la carta impugnada, que tampoco modifica situaciones jurídicas, sino que, cumpliendo lo anunciado en la reunión del Comité del FEOGA de 19 de febrero de 2002, tiene un mero contenido informativo, es una simple comunicación entre los servicios de la Comisión y los de la República Portuguesa de algo ya conocido en virtud de las reuniones del Comité, insertándose en el marco de la cooperación entre la Comunidad y los Estados miembros.

53. Argumenta también que las Decisiones jurídicamente obligatorias concernientes a los intereses de la parte recurrente serían las de 27 de mayo y de 24 de junio de 2002, referidas a los anticipos pendientes de percibir en abril y mayo de 2002, en las que el comisario encargado de Agricultura adoptó la medida de reducirlos.

54. El Gobierno luso, partiendo de que en la reunión del Comité del FEOGA, de 22 de enero de 2002, no se discutió la imposición de penalidad alguna, ya que no se había determinado el importe de los gastos realizados por cada Estado, y de que en la reunión de 19 de febrero de 2002 la Comisión se limitó a informar de su intención de infligir las penalidades, considera que la carta modifica su situación jurídica, constituyendo el acto en cuya virtud ha sufrido una reducción con especificación de su importe, dotado, pues, de un contenido individual y concreto.

55. Alega que, hasta la recepción de la carta, desconocía que la Comisión había acordado efectuar la reducción, así como su cuantía, si se repartiría en los anticipos mensuales correspondientes al ejercicio de 2002 o se imputaría íntegramente en una mensualidad.

56. Las Decisiones de 27 de mayo y de 24 de junio de 2002 no serían, a su entender, más que actos de ejecución contra los que no cabe interponer recurso, pues no indican que entre los gastos realizados y los previstos por la República Portuguesa existe una diferencia inferior al 75 %, no especifican la penalidad que se impone ni su importe.

57. En mi opinión, para pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso de anulación, hay que partir del artículo 230 CE, ( ) según ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia.

58. La finalidad del recurso de anulación es doble: el control del respeto del derecho comunitario por las Instituciones y la defensa de los derechos de los demandantes (otras Instituciones comunitarias, Estados miembros o particulares) frente a la actuación de tales Instituciones, ( ) habiendo declarado la jurisprudencia que es contrario al objetivo perseguido por dicho recurso interpretar restrictivamente los requisitos de admisibilidad.( )

59. En este sentido, se ha subrayado que la Comunidad Europea es una Comunidad de derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus Instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional que es el Tratado, que, además, establece un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos encaminado a confiar al Tribunal de Justicia el control de la legalidad de los actos de las Instituciones. ( ) Este sistema consiste en abrir un recurso directo contra «todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones (…) que provoquen efectos jurídicos». ( )

60. El problema radica en determinar precisamente cuándo un acto comunitario engendra efectos jurídicos.

2. La noción de acto que produce efectos jurídicos

61. En otra ocasión he examinado este concepto. ( ) Entiendo que lo allí expuesto conserva todo su valor en casos como el de autos, en el que se suscita el alcance de los efectos con respecto a un Estado miembro.

62. Según el Tribunal de Justicia, la denominación o la forma del acto, en principio, carecen de relevancia, puesto que lo decisivo es su contenido y su alcance, ( ) habiéndose declarado admisible un recurso contra una carta ( ) o contra una decisión verbal. ( ) En esta línea, se ha tramitado un recurso de anulación contra una deliberación del Consejo instando a los Estados miembros a celebrar un acuerdo internacional por cuenta de la Comunidad ( ) o contra una comunicación de la Comisión que, con el pretexto de interpretar las disposiciones de una directiva, imponía nuevas obligaciones a los Estados miembros. ( )

63. Por el contrario, se han estimado inadmisibles los recursos presentados contra actos que carecen de virtud para crear, por sí mismos, derechos y obligaciones con trascendencia exterior, habiéndose rechazado los intentados contra medidas de orden doméstico o instrucciones internas, que no producen efectos fuera de la Institución autora del acto, ( ) o contra una práctica comunitaria determinada. ( ) También se han declarado inadmisibles los recursos contra actos previos o posteriores a una decisión definitiva en un procedimiento complejo. Los defectos de los actos preparatorios de otro posterior, que contiene la voluntad de la Institución, deben hacerse valer con ocasión del recurso que se interponga contra este último, ( ) sin perjuicio de que los actos preparatorios puedan ser objeto de una impugnación autónoma, en la medida en que, produciendo efectos jurídicos, resuelvan con carácter definitivo una incidencia del procedimiento principal. Por la misma razón, quedan fuera de la posibilidad de recurso los actos que se limitan a reproducir o a confirmar otros anteriores ( ) y los de mera ejecución. ( )

3. Aplicación de la anterior noción al presente caso

64. Conforme a lo precedentemente expuesto, la carta impugnada debe considerarse un acto que produce efectos jurídicos.

65. El artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999 ( ) prevé una reducción de los gastos que se han de reconocer con cargo al ejercicio siguiente, atendiendo a unos parámetros precisos, ( ) de lo que se deduce la necesidad de que el órgano competente adopte una resolución en la que concrete la disminución con los datos pertinentes. Es decir, hay que fijar los «gastos reales», «los importes previstos en el apartado 1», el porcentaje diferencial entre ambos y, finalmente, como consecuencia, el tercio de «la diferencia constatada» a que asciende la reducción.

66. Sólo cuando el Estado miembro conozca que se le ha de practicar una deducción con arreglo a todos esos datos, estará en condiciones de atacar de forma efectiva la resolución correspondiente, discutiendo los conceptos o los elementos que se han tenido en cuenta, lo que difícilmente puede hacer cuando se proporcionan mediante sucesivas informaciones y no se dicta una resolución concreta que recoja todos los existentes, permitiendo al Estado discrepar y acudir, si lo estima conveniente, a la vía jurisdiccional.

67. En el presente caso, en la carta se expone claramente que procede aplicar a la República Portuguesa el artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999, señalando el importe de la reducción, el momento de su deducción y los datos que se han manejado:

– los gastos realizados alcanzan los 197.323.332,52 euros;

– la previsión para 2001 transmitida a los servicios de la Comisión el 30 de septiembre de 2000 se cifró en 281.430.000,00 euros;

– los gastos reales resultan inferiores al 75 % de los previstos; y

– la reducción se eleva a 4.583.055,83 euros, debiéndose practicar en dos anticipos de 2002.

68. Por consiguiente, el recurso de anulación contra la carta parece admisible, no obstante las alegaciones formuladas por la Comisión en sentido contrario.

69. Sin embargo, la aplicación del artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999 se planteó en dos reuniones anteriores del Comité del FEOGA, ( ) en ambas con carácter informativo. ( ) Lo tratado en la de 22 de enero de 2002 no presenta, en lo que ahora interesa, mayor relevancia jurídica por cuanto se retiró del orden del día todo lo referente a la aplicación del citado precepto, precisamente por no disponer de uno de los datos necesarios. Mayores dudas surgen al evaluar lo debatido en la de 19 de febrero siguiente.

70. Según consta en el acta correspondiente, el representante de la Comisión expuso las penalidades que se habían de imponer a algunos Estados miembros, incluidas, al parecer, ( ) en un documento anexo, que luego se acompañó a la carta impugnada. De ahí que pudiera entenderse que, en la reunión de 19 de febrero de 2002, la Comisión ya había adoptado la decisión de aplicar la reducción, las bases para su cálculo y su importe, siendo la carta de 18 de abril de 2002 un mero acto de comunicación de lo acordado. De modo que, si la República Portuguesa estaba en desacuerdo, debería haber impugnado esa decisión, no la carta.

71. Ahora bien, ¿qué es lo que hubiera impugnado? ¿El anexo en el que se realiza el cálculo? ¿El aviso de las penalidades? ¿La información ofrecida por el representante de la Comisión? En suma, ¿dónde está el acto que acuerda efectuar la reducción? ( )

72. Ante estos interrogantes parece que, siguiendo el principio de seguridad jurídica, a cuyo tenor «todo acto de la Administración que produzca efectos jurídicos ha de ser cierto, en particular por lo que respecta a su autor y a su contenido», ( ) así como la exigencia de un control jurisdiccional efectivo de la adecuación al derecho comunitario de todos los actos de las Instituciones, ( ) resulta aconsejable la admisión del recurso de anulación contra la carta, que se ha revelado como la constatación material de la decisión de la reducción, dando a conocer en su totalidad los datos correspondientes a Portugal.

73. En efecto, el recurso tendría que haberse dirigido contra la decisión acordando la reducción pero, debido a que no consta otro instrumento formal de su adopción, la carta se convierte en su reflejo material, permitiendo a la demandante impugnarla para que el Tribunal de Justicia examine su conformidad con el derecho comunitario. Por tal razón, aunque formalmente el recurso de anulación se interpone contra la carta, su verdadero objeto es la decisión a la que se remite. Además, con ese espíritu ha de emprenderse el análisis de los motivos de ilegalidad invocados por la República Portuguesa, en el sentido de que han de atenerse a la actuación resolviendo la reducción y a los términos en que se efectúa, más que a la carta, simple medio en el que se recogen.

74. Por otra parte, tampoco comparto las alegaciones de la Comisión de que los actos impugnables serían las Decisiones de mayo y de junio de 2002, en las que fijó el importe de los anticipos aplicables a los Estados miembros para los meses de abril y mayo de 2002, pues constituyen meros actos de ejecución de una decisión ya adoptada. Como pone de relieve la recurrente, se trata de Decisiones similares a otras anteriores, de las que se diferencian en la cantidad reconocida y en la mensualidad a que se refieren, pero a las que no añaden nada.

B. Sobre los motivos de anulación

75. Si el Tribunal considerara admisible el recurso, debería examinar los motivos de anulación alegados.

1. El primer motivo de anulación: la incompetencia

76. La incompetencia denunciada se desdobla en dos submotivos que aluden a la vulneración del Reglamento interior de la Comisión y a la infracción del artículo 7, apartado 3, del Reglamento nº 1258/1999.

a) La vulneración del Reglamento interior de la Comisión ( )

77. La República Portuguesa propugna la anulación de la carta por haber sido dictada por un director general sin competencia al respecto y sin haber invocado habilitación o delegación alguna, medios de capacitación que, además, no cabe presumir.

78. Estoy de acuerdo con la demandante en que un director general no puede acordar la reducción prevista en el artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999. También en que, en el caso de autos, no consta habilitación o delegación alguna. ( ) Es más, la Comisión no discute ninguno de esos dos extremos. ( )

79. Pero no comparto la deducción extraída de tales circunstancias, puesto que no debe considerarse la carta de forma aislada, ( ) desconectada del contexto en el que surge. Sería una solución muy simplista y supondría reconocerle una naturaleza que no posee. Conviene no olvidar que sostengo la procedencia de admitir el recurso con base en que la decisión de la Comisión de reducir los anticipos a la República Portuguesa carece de un sustrato material específico, por lo que la carta cumpliría esta función, de tal modo que su impugnación permite al Tribunal de Justicia examinar la discrepancia de la demandante con lo acordado. ( ) Pero de esta concepción no cabe inferir que la decisión de reducción la tomó el director general en la carta, como pretende el Estado recurrente.

b) La vulneración del artículo 7, apartado 3, del Reglamento nº 1258/1999 ( )

80. La demandante advierte que la carta lleva fecha de 18 de abril de 2002, pero que las cuentas de los organismos pagadores correspondientes al ejercicio de 2001 no se aprobaron hasta el 12 de junio de 2002. Entiende, pues, que hasta ese momento no se podía calcular el importe de la reducción aplicable en 2002, de manera que, cuando el director general realizó el cálculo sobre una cantidad todavía no aprobada, traspasó los límites de su competencia, violando el artículo 7, apartado 3, del Reglamento nº 1258/1999.

81. Discrepo de este razonamiento. El precepto citado dispone que la Comisión liquide las cuentas de los organismos pagadores, lo que el director general no ha hecho. Otro problema es que, para efectuar la reducción, no se haya esperado a la aprobación de las cuentas anuales. Es decir, en línea con lo sostenido por la Comisión en su escrito de dúplica, en realidad la República Portuguesa cuestiona el método de cálculo, aspecto que, en su caso, puede dar lugar a un vicio sustantivo o de fondo, pero no a un vicio de incompetencia o de forma. Creo que la propia demandante es consciente de esta situación, a la vista de la manera en que formula el motivo cuarto de su recurso, que abordaré más adelante. No se ha acreditado, por tanto, la incompetencia denunciada.

2. El segundo motivo de anulación

82. La República Portuguesa aduce que la decisión está desprovista de base legal, por haberse adoptado en una fecha en la que el Reglamento nº 1750/1999, en el que se apoya, había sido expresamente derogado por el Reglamento nº 445/2002. ( )

83. La Comisión sostiene que, según el artículo 65, apartado 1, del Reglamento nº 445/2002, las alusiones al Reglamento derogado se entienden hechas a los preceptos correspondientes del nuevo.

84. No suscribo esta última apreciación. La prevención contenida en ese precepto se dirige a las disposiciones y a los actos producidos durante la vigencia del Reglamento nº 1750/1999, no a los posteriores, que deben tomar como referencia el nuevo Reglamento, no el derogado. Pero no asumo la tesis de la demandante. Como ya he constatado, ( ) el artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999 es idéntico al artículo 49, apartado 4, del Reglamento nº 445/2002, por lo que la decisión de reducción de los anticipos tiene la misma base jurídica, de suerte que el error en la mención del precepto e, incluso, del Reglamento no puede traer como consecuencia la anulación que pretende la demandante, pues la decisión tiene amparo normativo y los efectos de aplicar una u otra norma no varían. Aún más, si se entiende, como he expuesto, que la carta sólo plasma materialmente una decisión adoptada con anterioridad. ( )

3. El tercer motivo de anulación

85. Este motivo delata un error manifiesto en la aplicación del artículo 39, apartado 4, del Reglamento nº 1750/1999, donde se prevé que el apartado 3 no se aplica a la primera declaración de gastos realizada en el contexto del documento de programación del desarrollo rural, suscitándose el dilema de si esa primera declaración se refiere al ejercicio de 2000, como sostiene la Comisión, o al de 2001, según mantiene la demandante.

86. Para resolver esta disyuntiva, procede recordar que las decisiones sobre los PDR presentados por Portugal disponen, por una parte, que los abonos de los organismos pagadores a partir del 16 de octubre de 1999 se asumen con cargo al ejercicio presupuestario de 2000 (artículo 2, apartado 2) y, por otra, que los gastos devienen exigibles, respectivamente, a partir del 6 de enero, del 4 y del 22 de febrero de 2000 (artículo 3, apartado 1). ( )

87. Por tanto, aunque los PDR se aprobaron transcurrido el plazo de seis meses contado desde su presentación, ( ) se dispuso un efecto retroactivo referido al ejercicio 2000. De ahí que no resulte tan importante la fecha de presentación o de aprobación de los Planes o, incluso, el momento en el que se realizaron los gastos, como el periodo al que se contraen.

88. Por esa razón, aunque comparto la justificación ofrecida por la Comisión de que la moratoria recogida en el artículo 39, apartado 4, del Reglamento nº 1750/1999 para la imposición de la penalidad prevista en el apartado anterior, obedece a que los Estados puedan contar con tiempo de adaptación para tener un conocimiento más profundo, fundado en la experiencia de un ejercicio, considero que también responde a la idea de que la primera declaración de gastos se vería afectada por dilaciones en la aprobación de los PDR, por lo que, para paliar los efectos perjudiciales de esta circunstancia, se contemplaría aquella inaplicación temporal.

89. En este contexto cabe situar la alegación de la Comisión de que, cuando en el artículo 49, apartado 5, del Reglamento nº 445/2002 se precisa la inaplicación de la penalidad referida a la primera declaración de gastos devengados «durante el ejercicio financiero de 2000», se deba entender como una mera clarificación de lo dispuesto en el precedente artículo 39, apartado 4, del Reglamento nº 1750/1999. ( )

90. Por consiguiente, la moratoria de la penalidad era aplicable al ejercicio de 2000, no al de 2001.

91. Esta aseveración no queda desvirtuada, sino todo lo contrario, por el hecho resaltado por la República Portuguesa de que la Comisión, en cartas de 2 de octubre, de 20 de noviembre de 2000 y de 12 de enero de 2001, indicara que ciertas sumas no podrían reembolsarse en el marco de los anticipos correspondientes al ejercicio de 2000 por no haberse aprobado los PDR, puesto que se trata de comunicaciones anteriores a las decisiones mencionadas, que, sin duda conscientes del problema, reconocen la retroactividad que he mencionado.

4. El cuarto y el sexto motivos de anulación

92. También aduce la República Portuguesa un error manifiesto en la aplicación del artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999 (motivo cuarto) y en la del artículo 49, apartado 4, del Reglamento nº 445/2002 (motivo sexto), utilizando una argumentación similar en uno y otro caso. ( ) El error derivaría de haber fijado la Comisión los gastos reales según los datos proporcionados por el INGA (197.323.332,52 euros), datos no discutidos, sin tomar en consideración, como procedía, los que constan en la decisión de aprobación de las cuentas del ejercicio de 2001 (197.757.664,51 euros).

93. La Comisión entiende que no hay que esperar a la aprobación de las cuentas anuales, advirtiendo que el artículo 49, apartado 4, del Reglamento nº 445/2002 –artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999– no se refiere a las cuentas aprobadas, sino a los gastos comprobados en el ejercicio pertinente. Añade que, con arreglo al artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 296/96, ( ) los anticipos mensuales se deciden conforme a los datos transmitidos semanal y mensualmente por los Estados miembros, en aplicación del artículo 3.

94. Este problema debe abordarse atendiendo a las siguientes consideraciones. En primer lugar, el propósito más relevante de la penalidad implantada en el artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999 reside en que entre los gastos previstos y los devengados exista la mayor correspondencia posible, de manera que el Estado miembro responsable de una propuesta alejada de la realidad sufre una reducción de los anticipos para el ejercicio siguiente. ( ) En segundo lugar, hay que diferenciar las declaraciones de gastos y las necesidades financieras presupuestadas, por un lado, de la aprobación de las cuentas anuales, por otro, pues responden a finalidades e, incluso, a informaciones distintas. ( ) En este sentido, los anticipos mensuales corren a cuenta de los gastos desembolsados en esos mismos periodos, mientras que la liquidación tiene carácter anual, debiendo adoptarse antes del 30 de abril del año siguiente al ejercicio del que se trate, sin perjuicio de la existencia de un procedimiento específico para la exclusión de la financiación de gastos no efectuados de conformidad con las normas comunitarias. ( )

95. Así pues, aunque siempre daría mayor seguridad jurídica esperar a la aprobación de las cuentas anuales para aplicar, si procede, la penalidad, el tomar como referencia las sumas resultantes de las comunicaciones realizadas por los organismos pagadores de los Estados miembros no supone una vulneración de dicho principio ni del artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1750/1999. Al margen de que la Comisión maneja los datos proporcionados por el propio Estado y de que no debería existir diferencia apreciable entre los ofrecidos mensualmente y la cuenta anual, ( ) condicionar la aplicación de la penalidad a la aprobación definitiva daría lugar a situaciones difícilmente admisibles. Puede ocurrir que un Estado miembro discrepe de la exclusión de determinados gastos, de modo que sólo tras el procedimiento contradictorio previsto ( ) habría una decisión autorizando las cuentas. Por tanto, una vez en poder de la Comisión los datos precisos, extraídos de las informaciones remitidas por los organismos pagadores nacionales, puede perfectamente utilizarlos a los efectos referidos. ( ) Esta tesis se refuerza con la constatación de que la financiación de la política agraria común se realiza mediante un sistema basado en la confianza, en el que la gestión del Fondo se deja principalmente en manos de las autoridades nacionales competentes. ( )

96. Otra cuestión es que, a la vista del resultado de las cuentas anuales, la Comisión ajuste la penalidad impuesta. Es decir, aun cuando no haya necesidad ni obligación legal de esperar a la aprobación anual para determinar su importe, no debe desconocerse la posible diferencia entre la suma de los datos proporcionados a lo largo del año y la cifra final. Parece importante verificar si procede la sanción, pero también concretar su cuantía con rigor, de manera que si, como aquí ocurre, la diferencia favorece al Estado, la penalidad se reduzca, ciñéndola a los gastos aprobados, con repercusión en los anticipos mensuales que falten para terminar el ejercicio.

97. En apoyo de esta idea me permito mencionar la sentencia Alemania/Comisión, ( ) en la que se reconoció a la Comisión la facultad de reducir el pago de las cantidades abonables en concepto de anticipos mensuales, en función de la situación contable de cada Estado miembro ante el FEOGA, cuando compruebe que, infringiendo el derecho comunitario, el organismo nacional no ha recaudado determinadas exacciones o ha efectuado ciertos gastos a cargo del Fondo, pero precisando «en espera de la decisión definitiva sobre la liquidación de cuentas anuales» (apartado 16), de manera que «una decisión de la Comisión de este tipo queda sujeta a revisión hasta la liquidación anual de cuentas y, por consiguiente, no puede irrogar un perjuicio definitivo a los intereses económicos del Estado miembro afectado» (apartado 19).

5. La excepción de ilegalidad

98. A juicio de la República Portuguesa, en el caso de que se estimara aplicable el Reglamento nº 445/2002, el artículo 49, apartado 5, en cuanto remite a «la primera declaración de los gastos efectuados durante el ejercicio financiero de 2000» la inaplicación del apartado 4, sería nulo por vulnerar el principio de irretroactividad.

99. Como se ve, este motivo está en íntima relación con el tercero, de suerte que lo ya expuesto sirve para confirmar que la concreción al ejercicio financiero de 2000 no añade nada a lo dispuesto más genéricamente con anterioridad por el artículo 39, apartado 4, del Reglamento nº 1750/1999. ( )

100. Además, según una jurisprudencia reiterada, con el fin de garantizar el respeto de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, se ha de entender que las normas comunitarias de derecho sustantivo sólo contemplan situaciones preexistentes cuando así se desprenda claramente de sus términos, de su finalidad o de su sistema; ( ) el precepto mencionado difícilmente puede aplicarse con carácter retroactivo, pues se proyecta hacia el futuro, sin perjuicio de que encuentre su precedente en un artículo de un reglamento anterior. La demandante no cuestiona la retroactividad, sino la precisión introducida por la nueva norma en su antecedente, que cabe contestar en los términos señalados.

6. El séptimo motivo de anulación

101. Por último, la República Portuguesa se queja de que se ha vulnerado la obligación de motivación del artículo 253 CE, pues desconoce de dónde sale la cantidad de 197.323.332,52 euros que, en concepto de gastos realizados, figura en la carta impugnada, ignorando el método empleado para su cálculo.

102. La motivación de un acto «constituye un elemento esencial» ( ) y la obligación de expresarla se erige tanto a favor de los justiciables, como para ofrecer al Tribunal de Justicia los elementos necesarios que le permitan desarrollar plenamente el control jurisdiccional correspondiente. ( ) La jurisprudencia también ha declarado que la motivación impuesta por el Tratado ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la Institución de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados conozcan las causas de la medida adoptada y el Tribunal de Justicia ejerza su control; sin embargo, no ha exigido especificar todos los antecedentes de hecho y de derecho pertinentes, toda vez que debe de tenerse en cuenta no sólo el tenor literal de la decisión, sino también su contexto, así como el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. ( )

103. En atención a lo expuesto, este motivo no parece fundado, ya que la propia demandante reconoce saber de dónde ha extraído la Comisión los datos, lo que corrobora el hecho de que en aquel momento todavía no se habían aprobado las cuentas anuales. ( ) Además, de las actas de las reuniones del comité del FEOGA se deduce que la cuestión de la imposición de la penalidad no surge de la nada, puesto que, por ejemplo, en la de 22 de enero de 2002, consta que el representante de la Comisión explicó el modo de cálculo. ( )

104. Por tanto, considero que la República Portuguesa ha conocido todos los elementos de hecho y de derecho apreciados para acordar la reducción, así como su importe, habiéndolo acreditado al impugnar aquellos extremos de los que discrepaba, por lo que no se ha producido falta de motivación en la actuación recurrida.

V. Costas

105. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, al haberse desestimado sus pretensiones, se han de imponer las costas al Estado demandante.

VI. Conclusión

106. A tenor de las consideraciones precedentes propongo al Tribunal de Justicia:

1) rechazar la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión;

2) desestimar el recurso de anulación interpuesto por la República Portuguesa contra la carta del director general de Agricultura de la Comisión de las Comunidades Europeas;

3) e imponer el pago de las costas procesales al referido Estado.