CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JEAN-PIERRE WARNER

presentadas el 7 de noviembre de 1979 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

Introducción

Mediante este recurso, interpuesto por la Comisión contra la República Italiana con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, esta Institución solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario, al negarse a asociarla a los «controles» relativos a la liquidación y puesta a disposición de los recursos propios de las Comunidades o a comunicarle los resultados obtenidos. La Comisión se remite concretamente al artículo 5 del Tratado, al artículo 14 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 2/71 del Consejo (DO L 3, p. 1) y al artículo 18 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 2891/77 del Consejo (DO L 336, p. 1; EE 01/02, p. 76).

Los controles de que se trata se referían a la utilización de documentos de tránsito comunitario falsificados, por parte de determinadas personas, para llevar a cabo la importación en Italia de grandes cantidades de mantequilla y otros productos lácteos originarios de Europa del Este sin pagar las exacciones reguladoras aplicables en virtud de la normativa comunitaria a las importaciones de tales productos procedentes de países terceros. Las importaciones, que fueron muy numerosas, se efectuaron a través de varios puestos de aduanas del Piamonte en 1974 y 1975.

Lo que parece haber ocurrido es lo siguiente.

Las mercancías salieron de los Países Bajos, en su mayor parte desde Rotterdam, acompañadas de documentos TI en los que se designaban como «mantequilla». Como recordará este Tribunal de Justicia, los documentos TI son los previstos en el marco del procedimiento de «tránsito comunitario externo» establecido en el Título II del Reglamento (CEE) n° 542/69 del Consejo, relativo al tránsito comunitario (DO L 77, p. 1) sustituido actualmente por el Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo (DO L 38, p. 1; EE 02/03, p. 91). Estos deben distinguirse de los documentos T2, que se utilizan en el marco del procedimiento de «transito comunitario interno» establecido en el Título III del Reglamento n° 542/69. En el transcurso del viaje, los documentos T 1 originales fueron sustituidos por documentos T2 falsos, en los que figuraba una designación distinta de las mercancías. Esta sustitución permitió que las mercancías cruzaran la frontera italiana sin pagar exacciones reguladoras. Una vez que las mercancías entraron en Italia, se devolvieron a las autoridades aduaneras neerlandesas, como si procedieran de la «aduana de destino» conforme al artículo 26 del Reglamento n° 542/69, copias de los documentos TI, falsificadas para simular que el despacho de Aduanas se había efectuado en Como. Parece acreditado que determinados funcionarios de Aduanas italianos estaban implicados en estas irregularidades.

Las disposiciones del Derecho comunitario aplicables

Por supuesto, el recurso de la Comisión está basado en el hecho de que, en virtud de la letra a) del artículo 2 de la Decisión del Consejo de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las contribuciones directas por recursos propios de las Comunidades (DO L 94 de 28.4.1970, p. 19), dichos recursos incluyen, desde el 1 de enero de 1971, los ingresos procedentes de las exacciones reguladoras «que hayan fijado o que vayan a fijar las Instituciones de las Comunidades respecto a los intercambios con los países no miembros, en el marco de la política agrícola común».

El apartado 1 del artículo 6 de la Decisión establece que las exacciones reguladoras agrícolas y los demás recursos comunitarios son percibidos «por los Estados miembros de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, que serán eventualmente modificadas a tal fin» y que «los Estados miembros pondrán estos recursos a disposición de la Comisión».

El apartado 2 de ese mismo artículo faculta al Consejo para adoptar, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, «las disposiciones relativas al control de la recaudación, a la puesta a disposición de la Comisión y a la entrega» de los ingresos de que se trate. Dicha facultad se atribuye al Consejo «sin perjuicio del control de cuentas previsto en el artículo 206 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y de los controles organizados en virtud de la letra c) del artículo 209 de dicho Tratado». El artículo 206 (en su versión modificada por el Tratado financiero de 22 de julio de 1975) se refiere al Tribunal de Cuentas y la letra c) del artículo 209 al control de cuentas de la Comunidad.

El Consejo ejerció por primera vez la facultad que le reconoce el apartado 2 del artículo 6 de la Decisión con la adopción del Reglamento n° 2/71. A partir del ejercicio presupuestario 1978, dicho Reglamento fue sustituido por el Reglamento n° 2981 /77 del Consejo. Los acontecimientos relevantes en el presente asunto se produjeron en parte antes y en parte después del 1 de enero de 1978, de manera que son aplicables ambos Reglamentos. Ninguna de las partes ha objetado que exista entre ellos diferencia alguna que afecte a las cuestiones sobre las que debe pronunciarse este Tribunal de Justicia. Por lo tanto, propongo que se haga referencia principalmente a las disposiciones del Reglamento más reciente.

Después de declarar, entre otras cosas, «[...] que una estrecha colaboración entre los Estados miembros y la Comisión facilitará la aplicación del presente Reglamento cuyo objeto es el de permitir a las Comunidades disponer de recursos propios en las mejores condiciones posibles», el Reglamento contiene las siguientes disposiciones aplicables al presente asunto:

En el Título I, denominado «Disposiciones generales»:

«Artículo 1

Los recursos propios de las Comunidades previstos por la Decisión de 21 de abril de 1980, denominados a continuación “recursos propios”, serán liquidados por los Estados miembros conforme a sus disposiciones legales, reglamentarias y administrativas y serán puestos a disposición de la Comisión y controlados en las condiciones previstas en el presente Reglamento [...].

Artículo 2

Para la aplicación del presente Reglamento, se liquidará un derecho desde el momento que el crédito correspondiente haya sido debidamente establecido por el servicio o el organismo competente del Estado miembro.

Cuando haya que proceder a una rectificación de una liquidación efectuada conforme al primer párrafo, el servicio o el organismo competente del Estado miembro procederá a una nueva liquidación.

Artículo 3

Los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias para que los documentos justificativos que se refieran a la liquidación y a la puesta a disposición de los recursos propios sean conservados durante al menos tres años civiles a contar desde el fin del año a que estos documentos justificativos se refieren.

Artículo 4

1. Cada Estado miembro comunicará a la Comisión a petición de ésta:

a) la denominación y, en su caso, el estatuto de los servicios u organismos responsables de la liquidación de los recursos propios;

b) las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y contables de carácter general relativas a la liquidación y puesta a disposición de la Comisión de los recursos propios.

2. La Comisión comunicará a los demás Estados miembros a solicitud de ellos, las informaciones indicadas en el apartado 1.

Artículo 5

Cada Estado miembro establecerá anualmente una cuenta recapitulativa, acompañada de un informe relativo a la liquidación y al control de los recursos propios y la transmitirá a la Comisión antes del 1 de julio del año que sigue al ejercicio en cuestión.»

En el Título II, denominado «Contabilización de los recursos propios»:

«Artículo 7

1. En el Tesoro de cada Estado miembro o en el organismo designado por cada Estado miembro se llevará una contabilidad de los recursos propios, clasificada por tipos de recursos.

2. Los derechos liquidados serán incluidos en la contabilidad a más tardar el 20 del segundo mes siguiente al del curso en el que el derecho ha sido liquidado.

[...]

3. Cada Estado miembro transmitirá a la Comisión un estado de cuentas mensual de su contabilidad.

Artículo 8

Las nuevas liquidaciones efectuadas en aplicación del párrafo segundo del artículo 2 serán incluidas en el estado de cuentas mensual correspondiente a la fecha de estas liquidaciones y aumentadas o disminuidas en el importe total de los derechos liquidados.»

El Título III, denominado «Puesta a disposición de los recursos propios», contiene tres largos artículos, de los que pienso puedo limitarme a citar lo siguiente:

«Artículo 9

1. El importe de los recursos propios líquidos será inscrito por cada Estado miembro en el haber de la cuenta abierta con este fin a nombre de la Comisión en el Tesoro o en el organismo que éste haya designado.

[...]

Artículo 10

1. La inscripción contemplada en el apartado 1 del artículo 9 se efectuará lo más tarde el 20 del segundo mes siguiente a aquel en el curso del cual el derecho haya sido liquidado.

[...]

Artículo 11

Cualquier retraso en las inscripciones en la cuenta señalada en el apartado 1 del artículo 9 dará lugar al pago, por el Estado miembro referente, de un interés [...]».

Considero que no merece la pena recordar a este Tribunal de Justicia el contenido de los Títulos IV, V y VI del Reglamento. En el Título VII, denominado «Disposiciones relativas al control» es de una importancia fundamental el artículo 18 (que sustituye al artículo 14 del Reglamento n° 2/71). Prescindiendo de las referencias al Tratado Euratom, que no afectan al presente asunto, dicho artículo establece lo siguiente:

«1. Los Estados miembros procederán a las investigaciones y comprobaciones relativas a la liquidación y a la puesta a disposición de los recursos propios. La Comisión ejercerá sus competencias en las condiciones previstas en el presente artículo.

2. En este ámbito, los Estados miembros: — procederán a los controles suplementarios que la Comisión pueda pedirles de forma motivada; — asociarán a la Comisión, a petición de ésta, a los controles que efectúen. Los Estados miembros adoptarán todas las medidas precisas para facilitar estos controles. Cuando la Comisión esté asociada a estos últimos, los Estados miembros tendrán a su disposición los documentos justificativos señalados en el artículo 3. A fin de limitar tanto como sea posible los controles suplementarios, y para casos específicos, la Comisión podrá pedir la comunicación de ciertos documentos.

3. Los controles señalados en los apartados 1 y 2 no prejuzgarán: a) los controles efectuados por los Estados miembros conforme a sus disposiciones legales, reglamentarias y administrativas; b) las medidas previstas en los artículos 206 y 206 bis y 206 ter del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea [que se refieren al Tribunal de Cuentas y sus actividades] [...] c) los controles organizados en virtud de la letra c) del artículo 209 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea [...]

4. Periódicamente la Comisión informará al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento del sistema de control.»

También se nos ha remitido al Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 165/74 del Consejo. Dicho Reglamento se adoptó en virtud de una facultad reconocida al Consejo en el apartado 5 del artículo 14 del Reglamento n° 2/71, que no parece haber sido reproducida en el Reglamento n° 2891/77. El apartado 5 del artículo 14 estaba redactado en los siguientes términos:

«El Consejo establecerá por unanimidad y a propuesta de la Comisión:

a) las condiciones que deben respetar los agentes acreditados por la Comisión cuando intervienen en los controles previstos en el presente artículo, en especial el secreto profesional y las modalidades según las cuales ejercen sus poderes de investigación;

b) cuando sea necesario, las demás disposiciones de aplicación del presente artículo».

Dado que todo el Reglamento n° 2/71 quedó derogado por el Reglamento n° 2891/77 (artículo 24) a partir del 1 de enero de 1978, tal vez sea posible afirmar que ha desaparecido la base jurídica del Reglamento n° 165/74, de forma que dicho Reglamento ha dejado de surtir efectos. No obstante, ambas partes lo consideran todavía vigente o, por lo menos, aplicable al presente asunto, de manera que partiré de este punto de vista. En atención a la claridad señalaré que, en los textos ingleses, mientras que el Reglamento n° 2891/77 se refiere a «measures of inspection», los Reglamentos n° 2/71 y n° 165/74 hablan de «mesures of control».

Después de declarar que:

«[...] los Estados miembros proceden a controles sobre la observación y puesta a disposición de los recursos propios [...] están obligados a asociar a la Comisión a estos controles si ésta lo pide;

[...] esta obligación cubre tanto los controles efectuados por los Estados miembros como los controles suplementarios efectuados tras petición motivada de la Comisión

[...]»,

el Reglamento n° 165/74 contiene a continuación las siguientes disposiciones, aplicable al presente asunto:

«Artículo 1

La Comisión estará asociada a los controles mencionados en el artículo 14 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 2/71 en la persona de aquellos de sus funcionarios que ella acredite a este efecto.

Artículo 2

Los controles mencionados en el artículo 1 serán todos los que sean necesarios para la comprobación y la puesta a disposición de los recursos propios, siempre que esta comprobación y esta puesta a disposición estén previstas en el Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 2/71. Serán efectuados por los servicios, organismos o autoridades nacionales cuya lista deberá ser comunicada a la Comisión a solicitud de ésta.

Los Estados miembros y la Comisión mantendrán regularmente contactos para facilitar la puesta en práctica del apartado 2 del artículo 14 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 2/71 [que corresponde al apartado 2 del artículo 18 del Reglamento n° 2891/77].

[...]

Artículo 3

1. Cuando la Comisión esté asociada a los controles efectuados por los Estados miembros, los funcionarios que haya acreditado:

a) adoptarán, en el curso de los controles, una actitud compatible con las reglas y usos que se impongan a los funcionarios de los Estados miembros a los que estén asociados;

b) estarán sometidos al secreto profesional en las condiciones definidas en el artículo 5;

c) no estarán habilitados para mantener contactos con los contribuyentes más que por mediación del funcionario nacional responsable, entendiéndose que corresponde a la administración nacional competente determinar el lugar en que estos contactos pueden tener lugar.

2. La dirección de los controles será asegurada para la organización de los trabajos y de manera más general para las relaciones con los servicios afectados por el control, por el servicio designado por el Estado miembro en aplicación del artículo 2 para efectuar los controles previstos en el artículo 14 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 2/71.

Artículo 4

1. Los Estados miembros procurarán que los servicios y organismos responsables de la liquidación y de la puesta a disposición de los recursos propios, así como las autoridades que hayan sido encargadas de los controles en esta materia, presenten la ayuda necesaria a los funcionarios acreditados por la Comisión para el cumplimiento de su misión.

2. Estos últimos podrán estar asociados a los controles nacionales que se refieran a:

a) la liquidación fundada sobre elementos disponibles en los servicios nacionales, la contabilización y puesta a disposición de los recursos propios;

b) la conformidad de las operaciones de liquidación y puesta a disposición con las reglas comunitarias fijadas por la Decisión del 21 de abril de 1970 y el Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n°2/71;

c) la existencia de los justificantes previstos en el artículo 3 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 2/71, y su concordancia con las operaciones indicadas anteriormente.

Artículo 5

1. Todas las informaciones recogidas en relación con los controles señalados en el presente Reglamento estarán protegidas por el secreto profesional. No podrán ser comunicadas a otras personas que las que, en el seno de las instituciones de las Comunidades o de los Estados miembros estén, por sus funciones, destinadas a conocerlas, ni podrán ser utilizadas con otros fines que los previstos por el Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 2/71, más que si el Estado miembro que las ha proporcionado lo hubiera consentido previamente.

2. El presente artículo será aplicable a todos los funcionarios y agentes de las Comunidades.»

Contactos entre la Comisión y las autoridades italianas

Debo resumir ahora la historia de los contactos entre la Comisión y las autoridades italianas que dieron lugar al presente recurso y que continuaron tras la interposición del mismo.

Dichos contactos se iniciaron a través de un escrito de fecha 26 de julio de 1976 enviado por el Sr. Cheysson, que era entonces el miembro de la Comisión responsable en la materia, al Representante Permanente de Italia ante las Comunidades (Anexo 1 al recurso). Dicho escrito se refería a informaciones recibidas por la Comisión sobre operaciones fraudulentas relativas a la importación en Italia, en 1974 y 1975, de productos lácteos procedentes de países terceros, en su mayor parte vía Rotterdam, y en ella se solicitaba la realización de controles suplementarios a los que quedaría asociada la Comisión, con arreglo al apartado 2 del artículo 14 del Reglamento n° 2/71. Se subrayaba la urgencia de dichos controles.

La respuesta inmediata de las autoridades italianas fue positiva. Los días 6 y 7 de octubre de 1976, funcionarios de Aduanas italianos y funcionarios de la Comisión realizaron investigaciones en el distrito aduanero de Como. Dichas investigaciones confirmaron las sospechas de la Comisión de que 248 documentos TI, devueltos a las autoridades neerlandesas, habían sido falsificados y que las mercancías a las que éstas hacían referencia nunca fueron correctamente despachadas por las Aduanas italianas. Como resultado de las investigaciones surgió también la cuestión de si existía una relación entre las irregularidades descubiertas y ciertas operaciones que eran objeto de una investigación efectuada por la Guardia di Finanza, a petición del Procuratore della Repubblica de Turín. Dicha investigación era consecuencia de un accidente de tráfico en el que estaba implicado un camión que transportaba mantequilla ilícita. La Guardia di Finanza es, según parece, un cuerpo de policía fiscal, que generalmente depende del Ministro de Hacienda. No obstante, una de sus funciones consiste en llevar a cabo investigaciones penales y, en ese caso, considero que actúa como un cuerpo de policía «judicial». Según se ha dicho, es así como intervino en el presente asunto.

Después de la visita de los funcionarios de la Comisión a Italia, el Sr. Cheysson volvió a escribir al Representante Permanente de Italia el 18 de octubre de 1976 (Anexo 2 al recurso). Su escrito mencionaba tres compromisos que, en su opinión, habían adquirido las autoridades centrales de Aduanas de Italia, a saber:

a) que organizarían, lo antes posible, una reunión con la Guardia di Finanza, para averiguar si el asunto estaba siendo efectivamente investigado por la misma;

b) que iniciarían por sí mismas una investigación en el departamento de Aduanas de Milán, del que dependía la oficina de Aduanas de Como; y

c) que comunicarían a la Comisión, antes del fin de mes, el resultado de su reunión con la Guardia di Finanza.

El escrito destacaba la importancia de determinar el itinerario seguido por los importadores e identificar los lugares de entrada en Italia.

El 22 de noviembre de 1976, el Subcomandante de la Guardia di Finanza de Roma elaboró un breve informe dirigido a los Ministros de Hacienda, del Presupuesto, de Interior, de Comercio Exterior y de Agricultura y Bosques, así como a la Administración italiana de Aduanas y a la Banca d'Italia, haciendo referencia a una nota suya anterior, que no había sido enviada a todos ellos pero de la que se adjuntaba ahora una copia, relativa a las investigaciones que habían realizado sus agentes de Turín (Anexo 2 al Anexo 11 al recurso). Parece que nadie en Roma consideró oportuno, en aquel momento, enviar una copia de dicho informe a la Comisión.

El 30 de noviembre de 1976, el Director General de Aduanas e Impuestos Indirectos del Ministerio de Hacienda italiano escribió a la Administración de Aduanas de los Países Bajos para informarle del problema (Anexo 1 al Anexo 11 al recurso). Entre otras cosas, mencionaba el nombre de la empresa neerlandesa afectada y daba detalles sobre los vehículos en los que se habían transportado las mercancías ilícitas, que parecían ser franceses.

El 20 de diciembre de 1976, el Representante Permanente de Italia escribió a la Comisión, en respuesta al escrito del Sr. Cheysson de 18 de octubre de 1976 (Anexo 3 al recurso). Confirmaba que existía una relación ente el objeto de las comprobaciones de la Comisión y las investigaciones efectuadas por la Guardia di Finanza desde 1975. No obstante, la carta añadía que los hechos que podían dar lugar a actuaciones penales eran, en última instancia, competencia de las autoridades judiciales.

El 24 de enero de 1977, el Director General del Control Financiero de la Comisión contestó al Representante Permanente de Italia, solicitando una reunión con la Guardia di Finanza (Anexo 4 al recurso).

Parece que, en el intervalo, la oficina de Aduanas de Turín pidió una copia del informe completo de la Guardia di Finanza. El 2 de febrero de 1977, el giudice istruttore del Tribunale Civile e Penale di Torino escribió a la oficina de Aduanas, comunicandole que el informe estaba sometido al «segreto istruttorio» (secreto del sumario) y no podía ser divulgado. No obstante, mencionaba que el Ministeriode Hacienda se había personado en el procedimiento como «parte civile» (parte civil) y que la defensa de sus intereses quedaría garantizada por la Avvocatura dello Stato (Anexo 3 al Anexo 11 al recurso).

Mediante télex de 8 de febrero de 1977, el Representante Permanente de Italia denegó la petición de la Comisión de celebrar una reunión con la Guardia di Finanza (Anexo 5 al recurso). La razón alegada era que el derecho de la Comisión a participar en los controles de naturaleza administrativa no se extendía a los contactos con la «polizia tributaria» o la «polizia giudiziaria» («policía fiscal» o «policía judicial»). Tal como se explicaba, las actividades de dichos cuerpos de policía afectaban a una fase anterior a la que se describía como «la actividad final de liquidación financiera como tal, a efectos de la normativa comunitaria».

El 22 de marzo de 1977, la Comisión volvió a escribir al Representante Permanente de Italia (Anexo 6 al recurso), protestando por la denegación de su solicitud y señalando que, hasta entonces, no se le había comunicado información significativa alguna. En el escrito se pedían noticias sobre los últimos pasos de la investigación llevada a cabo por la Guardia di Finanza y/o por la Administración de Aduanas. En particular, la Comisión deseaba saber si se había logrado algún progreso respecto a la identificación del destino final de las mercancías y la estimación del importe de los derechos de aduana o exacciones reguladoras agrícolas que habían sido eludidos.

La respuesta, dada por'el Representante Permanente adjunto de Italia, llevaba fecha de 15 de julio de 1977 (Anexo 7 al recurso). Contenía una gran cantidad de información adicional, resultado de la investigación llevada a cabo por la Administración de Aduanas, en particular respecto a los puestos de aduanas a través de los cuales se habían realizado las importaciones. La conclusión a la que se llegaba era que, en total, se habían efectuado 327 operaciones, incluidas las cubiertas por los 248 documentos antes citados. Se mencionaba que se había enviado información sobre el uso abusivo de los documentos tanto a las Aduanas neerlandesas como a la Procura della Repubblica di Como, con la intención de iniciar actuaciones por falsificación de documentos y contrabando. El Gobierno italiano ha comunicado que dichas actuaciones se acumularon posteriormente a las iniciadas ante el Tribunale di Torino como consecuencia de la investigación separada llevada a cabo por la Guardia di Finanza. El escrito se refería también a la denegación por el giudice istruttore di Torino de la petición de las autoridades de Aduanas locales de obtener una copia del informe de la Guardia di Finanza.

En opinión de la Comisión, la duda expresada respecto a su derecho a obtener la información solicitada a las autoridades italianas suponía un aspecto inaceptable del escrito. Se repetía la razón alegada en el télex de 8 de febrero, a saber, que todavía no se había efectuado una liquidación «a efectos de la contabilidad financiera». También llamaba la atención a la Comisión sobre el artículo 36 del Reglamento n° 542/69, cuyo apartado 1 establece que cuando, en el curso de una operación de tránsito comunitario, «ha sido cometida una infracción o una irregularidad en un Estado miembro determinado, el Estado miembro procederá a la recaudación de los derechos y demás gravámenes eventualmente exigibles, con arreglo a sus disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, sin perjuicio del ejercicio de acciones penales». Se afirmaba que era imposible, tanto jurídicamente como de hecho, que las autoridades de Aduanas obtuvieran cualquier información adicional para la Comisión.

La opinión jurídica mantenida por la República Italiana fue discutida por la Comisión. El 1 de diciembre de 1977, después de que hubieran fracasado otros intentos realizados por la Comisión ante las autoridades italianas, el Sr. Tugendhat, que era entonces el miembro de la Comisión responsable de los asuntos presupuestarios, escribió al Representante de Italia exponiendo la opinión jurídica de la Comisión y, en definitiva, amenazando a Italia con un procedimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado (Anexo 8 al recurso).

La respuesta del Representante Permanente de Italia, de fecha 16 de diciembre de 1977 (Anexo 9 al recurso), nada añadía al contenido de sus escritos de 20 de diciembre de 1976 y de 15 de julio de 1977, a no ser su predicción (errónea, tal como se demostró posteriormente) de que la conclusión de la investigación llevada a cabo por el giudice istruttore di Torino era inminente.

En estas circunstancias, la Comisión decidió iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 169. El 19 de enero de 1978, el Sr. Tugendhat escribió al Ministro italiano de Asuntos Exteriores exponiendo los motivos de impugnación de la Comisión e instando al Gobierno italiano a que presentara sus observaciones (Anexo 10 al recurso).

Se formularon dos motivos de impugnación concretos. El primero era que no se había permitido que los agentes de la Comisión participaran en una parte de las investigaciones administrativas de que se trata. En mi opinión, esto debe interpretarse como una referencia a la denegación de una reunión con la Guardia di Finanza. El segundo motivo se refería a la falta de comunicación a la Comisión de la información revelada por las investigaciones que se habían efectuado en Italia desde octubre de 1976.

El Gobierno italiano presentó sus observaciones en un largo escrito de fecha 2 de febrero de 1978 (Anexo 11 al recurso). No debo extenderme ahora sobre los detalles de dicho escrito, ya que los principales argumentos que en él se exponen han sido repetidos por la República Italiana ante este Tribunal de Justicia. Adjuntas al escrito se acompañaban copias de cuatro documentos, a saber, el escrito de 30 de noviembre de 1976 enviado por el Director General de Aduanas e Impuestos Indirectos a la Administración de Aduanas neerlandesa, el breve informe elaborado el 23 de noviembre de 1976 por el subcomandante de la Guardia di Finanza, la nota del giudice istruttore de 2 de febrero de 1977 a la oficina de aduanas de Turín, por la que se denegaba su solicitud de obtener una copia del informe de la Guardia di Finanza, y una resolución de este mismo Juez de fecha 24 de enero de 1978, por la que se denegaba una solicitud de información del Ministerio de Hacienda italiano. Esta solicitud se había presentado expresamente para permitir que dicho Ministerio respondiera a las peticiones de la Comisión. El Juez la denegó debido a que toda la información de que disponía era secreta.

El 21 de abril de 1978, la Comisión emitió su dictamen motivado, en el que se declaraba que la República Italiana había «incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE y del artículo 14 del Reglamento n° 2/71 (sustituido actualmente por el artículo 18 del Reglamento n° 2891/77)» (Anexo 12 al recurso). El dictamen incluía una referencia al hecho de que el Gobierno italiano no había obtenido los documentos a los que tenía derecho en su calidad de parte civil en el proceso penal ante el Tribunale di Torino.

Este punto dio lugar a una respuesta por parte del Gobierno italiano, el cual, mediante escrito de 7 de junio de 1978 (Anexo 13 al recurso), accedió a obtener los documentos y transmitirlos a la Comisión. Tras una reunión entre los representantes de ambas partes, celebrada en Roma el 21 de julio de 1978, la Comisión recibió, mediante escrito de 8 de septiembre de 1978, los documentos obtenidos del giudice istruttore a instancia de la Avvocatura dello Stato.

Mediante escrito de 5 de octubre de 1978 (Anexo 14 al recurso), la Comisión acusó recibo de los documentos y, al mismo tiempo, fijó un plazo, que expiraba el 20 de octubre, para que el Gobierno italiano suministrara cierta información adicional. Parece que el 31 de octubre envió otra comunicación para recordarlo.

El 7 de noviembre de 1978, el Representante Permanente de Italia escribió a la Comisión para comunicarle que, el día anterior, el Juez de Turin le había hecho saber que había finalizado la fase de instrucción y que los autos habían sido remitidos al «Pubblico Ministero» (Ministerio Fiscal) para que presentara sus observaciones. El Juez pensaba dictar una resolución (relativa, en mi opinión, a si se debían iniciar actuaciones penales) en el plazo de un mes. Según decía el escrito, la Administración de Hacienda italiana podía obtener entonces, en su calidad de parte civil, a través de la Avvocatura dello Stato, el expediente completo, al quedar levantado el secreto del sumario, conforme a las disposiciones del «Codice di Procedura Penale» (Ley de Enjuiciamiento Criminal) italiano. El Representante Permanente solicitaba a la Comisión que, en estas circunstancias, reconsiderara el plazo que había fijado (Anexo 15 al recurso).

El 16 de diciembre de 1978, la Avvocatura dello Stato presentó al giudice istruttore una petición para obtener la información a la que se refiere el escrito de la Comisión de 5 de octubre (Anexo 1 al escrito de contestación). El 20 de diciembre de 1978, el Pubblico Ministero presentò sus observaciones y, ese mismo día, el Juez dictó una resolución por la que se autorizaba a la Avvocatura dello Stato a recibir una copia de las mismas (Anexo 2 al escrito de contestación).

No obstante, el 22 de diciembre de 1978, la Comisión interpuso el presente recurso, dado que, aparentemente, no había recibido comunicación alguna desde el escrito del Representante Permanente de 7 de noviembre.

El depósito del expediente por parte del Juez en la Secretaría del Tribunale di Torino se retrasó hasta febrero de 1979. Hasta que el Juez adoptara una decisión sobre si se iniciaban las actuaciones, la Avvocatura dello Stato examinó el expediente y solicitó que se le permitiera sacar del mismo determinados documentos que consideraba particularmente importantes, incluido el informe completo de la Guardia di Finanza. Dichos documentos se enviaron a la Comisión. (Se adjuntan como anexo al escrito de duplica).

Durante la vista se dijo que el Juez no había dictado todavía una resolución sobre si debían iniciarse actuaciones penales.

Las cuestiones que se plantean

Los escritos plantean una serie de cuestiones de interpretación de la normativa comunitaria aplicable, así como cuestiones de Derecho italiano y de aplicación de las disposiciones normativas a los hechos. En la comunicación a las partes en la que se indicaba la fecha de la vista, el Tribunal de Justicia les pidió que, en el curso de la misma, limitaran sus alegaciones a las cuestiones de interpretación de la normativa comunitaria, excluyendo la cuestión de si la República Italiana había transmitido a la Comisión todos los documentos e informaciones que debería haberle proporcionado.

En consecuencia, considero que este Tribunal de Justicia debería dictar, en primer lugar, una resolución interlocutoria para resolver estas cuestiones que, en mi opinión, son tres:

1) Determinar si la República Italiana afirma acertadamente que la Comisión no tenía, con arreglo al artículo 14 del Reglamento n° 2/71, ni tiene, con arreglo al artículo 18 del Reglamento n° 2891/77, la facultad de solicitar que se le asocie a los controles efectuados por un Estado miembro, antes de que éste haya concluido el procedimiento de determinación del importe del ingreso comunitario adeudado en un caso concreto;

2) En caso negativo, determinar, si se impidió que la Comisión ejercitara las facultades que le reconocía el artículo 14 y si se le impide que ejercite las que le reconoce el artículo 18, si en el Estado miembro de que se trata la responsabilidad de llevar a cabo o de controlar las investigaciones que pueden dar lugar a actuaciones penales corresponde a miembros del poder judicial; y

3) Determinar si se puede impedir que la Comisión ejercite estas facultades debido a que, en el Estado miembro de que se trata, la instrucción penal, bien sea llevada a cabo por agentes judiciales o por agentes administrativos, está protegida por el principio del secreto.

La primera cuestión

En relación con la primera cuestión, la República Italiana afirmó que el procedimiento previsto por el Reglamento n° 2/71 y por el Reglamento n° 2891/77 consta de tres fases diferentes: primero, la «liquidación» de los recursos; segundo, la «puesta a disposición» de los recursos liquidados y, tercero, la ejecución de «controles». Desde este punto de vista, la función de la Comisión es colaborar con los servicios nacionales correspondientes para comprobar si las operaciones de liquidación y pago de los recursos propios se han llevado a cabo correctamente. No existe una facultad de investigación reconocida por el artículo 14 o el artículo 18 antes de la determinación final del derecho (o de la falta de derecho) en cualquier caso concreto.

Para asegurarme de que había entendido correctamente la alegación, durante la vista pregunté al representante de la República Italiana si de ello se deducía que, por lo que respecta a las operaciones fraudulentas de que se trata en el presente asunto, el procedimiento se encontraba todavía en la primera fase. Respondió que, en su opinión, éste era el caso.

Considero que esta respuesta mostraba el carácter poco razonable de la alegación. Las importaciones de que se trata en el presente asunto tuvieron lugar en 1974 y 1975 y ahora estamos a finales de 1979. Si las fases estuvieran claramente separadas, tal como se ha alegado, y si la Comisión quedara excluida de todas ellas, salvo de la última, no solamente habría desaparecido el rastro que llevaba de Rotterdam al Piamonte, sino que la Comunidad se habría visto privada de sus recursos durante años, antes de que la Comisión pudiera adoptar la menor medida. Ello encaja difícilmente con la «estrecha colaboración entre los Estados miembros y la Comisión [...] cuyo objeto es el de permitir a las Comunidades disponer de recursos propios en las mejores condiciones posibles» de la que habla el preámbulo del Reglamento n° 2891/77.

Por otra parte, la alegación de la República Italiana tampoco me parece compatible con las disposiciones detalladas de la normativa aplicable.

De acuerdo con dicha alegación, la función de la Comisión apenas representa algo más que un control de las cuentas de recursos propios que los Estados miembros están obligados a llevar. No me parece posible que ello concuerde con el tenor literal del apartado 2 del artículo 6 de la Decisión de 21 de abril de 1970. La reserva expresa de las competencias del Tribunal de Cuentas con arreglo al artículo 206 del Tratado y del sistema de control establecido en virtud de la letra c) del artículo 209, contenida en las primeras palabras de aquel apartado (que se repiten en el apartado 2 del artículo 18 del Reglamento n° 2891/77), indican que cualquier otra cosa queda incluida en el «control» de la «recaudación, la puesta a disposición de la Comisión y el pago» de los recursos propios, en relación con el cual el Consejo debía adoptar disposiciones.

La verdadera naturaleza del procedimiento de «liquidación» de los recursos propios de las Comunidades puede deducirse de las disposiciones detalladas del Reglamento n° 2891/77. Se trata de un procedimiento continuo de determinación y de revisión. El artículo 2 prevé expresamente la rectificación de una liquidación, cuando sea necesario. Los siguientes artículos establecen un sistema de contabilización mensual y de recapitulación anual. Cuando un Estado miembro se retrasa en la inscripción en el haber de la cuenta de la Comisión en su Tesoro, debe pagar intereses. En mi opinión, cuando, debido a un error cualquiera o a un fraude, las autoridades nacionales no recaudan determinados elementos de recursos propios adeudados, el resultado no es que no se produzca una «liquidación» en relación con la cual la Comisión pueda ejercer sus facultades de control, sino que el derecho de la Comisión ha sido incorrectamente liquidado respecto al período de que se trata. Por lo tanto, la Comisión puede solicitar controles inmediatamente.

La segunda cuestión

En mi opinión, la segunda cuestión es más dificil.

La República Italiana afirma acertadamente que la colaboración entre la Comisión y las autoridades nacionales contempladas por el Reglamento n° 2/71 y por el Reglamento n° 2891/77 es una colaboración en el cumplimiento de las funciones administrativas, no en el de las judiciales. Por otra parte, si la medida en que la Comisión puede participar en los controles de cada Estado miembro dependiera de si las investigaciones relativas a un delito (como algo distinto al enjuiciamiento de las personas acusadas de un delito) se consideran en dicho Estado como una función judicial o como una función administrativa, se llegaría a un extraño resultado.

En efecto, parece que las investigaciones penales se consideran como una función del poder judicial únicamente en cuatro Estados miembros. Se trata, además de Italia, de Bélgica, Francia y Luxemburgo.

En todos los demás Estados miembros, esta función es realizada por la policía o por funcionarios de servicios especializados, tales como funcionarios de Aduanas o de la Administración fiscal. Algunas veces, la policía responde o rinde cuentas de sus actos ante una autoridad competente en materia de acusación, tal como el «Statsadvokaten» en Dinamarca, el «Staatsanwälte» en Alemania, el «Director of Public Prosecutions» en Inglaterra y en Irlanda, el «Officier van Justitie» en los Países Bajos y el «Procurator Fiscal» en Escocia. Pero en ningún caso rinde cuentas ante un Juez. En todos los Estados miembros, la función judicial se considera limitada:

1) en los casos en los que sea conveniente, a dictar, cuando así se solicite, resoluciones que limiten la libertad individual o los derechos de propiedad, como por ejemplo las resoluciones por las que se ordena la detención de una persona o por, las que se autoriza la concesión de órdenes de registro;

2) en determinados casos, a decidir si los elementos de prueba aportados por la acusación son suficientes para justificar que el acusado sea enviado ante el Tribunal (ésta es, por ejemplo, la función del «examining Magistrate» en Inglaterra y, en mi opinion, del «Rechter-commissaris» en los Países Bajos; y

3) en todos los casos, a juzgar al acusado.

Por lo tanto, existen tres posibles soluciones.

La primera consiste en afirmar que la aplicación y, en consecuencia, la eficacia de las disposiciones de los Reglamentos de que se trata en relación con los controles deben ser diferentes en los Estados miembros que atribuyen la investigación de un delito al poder judicial y en los que no lo hacen. No obstante, los Reglamentos no contienen disposición alguna que sugiera que sus autores pretendieran esta falta de uniformidad en su aplicación. La República Italiana remite al apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2/71 (que corresponde al apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2891/77). Pero esta disposición exige claramente a cada Estado miembro que comunique a la Comisión la denominación de todos sus servicios y organismos responsables de la liquidación de los recursos propios, cualquiera que sea su estatuto.

La segunda posibilidad consiste en afirmar que la investigación de un delito no es, en ningún Estado miembro, un proceso al que pueda quedar asociada la Comisión; en otras palabras, que la participación de la Comisión en cualquier control debe cesar tan pronto como dicho control implique la investigación de un delito. Tampoco aquí existe en los Reglamentos disposición alguna que sugiera que ésta fuera la intención. Se ha hablado de una declaración que, supuestamente, fue efectuada en el Consejo en el momento de la adopción del Reglamento n° 165/74, según la cual los controles nunca podrían aplicarse a actuaciones relativas a un fraude. No se ha presentado copia de documento alguno que recoja dicha declaración, aunque si se hubiera hecho no se habría producido diferencia alguna: las declaraciones efectuadas en el Consejo no pueden afectar a la interpretación de las normas del Consejo, tal como recordó recientemente el Abogado General Sr. Reischl en las conclusiones que presentó en el asunto en el que recayó la sentencia de 12 de junio de 1979, Italia/Consejo (166/78,↔ Rec. p. 2575), citando el asunto Comisión/Italia (38/69, Rec. 1970, p. 47). En realidad, excluir a la Comisión de todas las investigaciones relativas a un delito equivaldría a excluirla de los asuntos más graves, lo que sería atribuir una extraña intención a los autores de los Reglamentos.

Queda la tercera posibilidad, que consiste en afirmar que la línea de separación oportuna se encuentra entre las personas que cumplen funciones estrictamente judiciales y las que cumplen funciones de investigación, más que entre las personas que tienen un estatuto judicial y las que no lo tienen; en otras palabras, en afirmar que la investigación de un delito, incluso por parte de un Juez, no es un proceso del que queda excluida la Comisión. Por sorprendente que esta solución pueda parecer a algunos, en mi opinión es la menos criticable de las tres.

La tercera cuestión

Llego a la última cuestión, relativa al secreto de la instrucción penal.

La República Italiana admitió que la disposición italiana al respecto no era de inspiración constitucional ni tampoco estaba relacionada con la seguridad del Estado. Se trataba simplemente de la forma italiana de satisfacer, en toda investigación penal, la necesidad práctica de evitar filtraciones, en particular respecto a los sospechosos, que podrían poner en peligro el éxito de la investigación y también la de prevenir cualquier daño a la reputación de personas que podrían resultar inocentes. Se ha recordado que, precisamente en este asunto, en los fraudes estaban implicados funcionarios de Aduanas italianos.

Las disposiciones que tienen por objeto garantizar el carácter confidencial de las investigaciones penales varían considerablemente entre los Estados miembros. Después de algunas dudas, he llegado a la conclusión de que no hay propósito útil que justifique que analice dichas disposiciones ante este Tribunal de Justicia. Baste decir que parece que la disposición italiana se encuentra entre las más rígidas, aun cuando se me ha comunicado que recientemente se han introducido elementos de flexibilidad, y también que, una vez más, si cada Estado miembro estuviera facultado para invocar sus propias disposiciones intemas para limitar los poderes de control de la Comisión, el alcance de dichos poderes sería, en la práctica, muy diferente de un Estado miembro a otro. Tampoco es necesario apoyarse en las disposiciones internas de los Estados miembros para evitar filtraciones inoportunas por parte de los miembros de la Comisión o sus agentes. Aparte de las disposiciones específicas del artículo 5 del Reglamento n° 165/74, el artículo 214 del Tratado les impone una obligación general de secreto.

En mi opinión, la disposición de la letra a) del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 165/74, que obliga a los funcionarios de la Comisión a adoptar, en el curso de los controles «una actitud compatible con las reglas y usos que se impongan a los funcionarios de los Estados miembros a los que estén asociados», no ofrece dificultad alguna. No se incumple esta disposición cuando un funcionario de la Comisión solicita obtener una información a la que puede acceder un funcionario del Estado miembro al que está asociado. Cuando, como ocurre en el caso de autos, es un Juez el que lleva a cabo la investigación, tampoco se incumple la disposición cuando la Comisión solicita una información de la que dispone el Juez, aun cuando los funcionarios de aduanas locales no puedan acceder a dicha información.

En consecuencia, considero que no se pueden invocar las disposiciones nacionales sobre el carácter confidencial de las investigaciones penales para impedir que la Comisión quede plenamente asociada a las investigaciones en la forma establecida en el artículo 14 del Reglamento n° 2/71 o en el artículo 18 del Reglamento n° 2891/77.

Conclusión

En consecuencia, considero que este Tribunal de Justicia debería declarar lo siguiente en relación con las cuestiones de interpretación de la normativa comunitaria que se han planteado en el presente asunto:

1) El artículo 14 del Reglamento n° 2/71 no impedía ni el artículo 18 del Reglamento n° 2891/77 impide que la Comisión solicite quedar asociada a los controles efectuados por un Estado miembro antes de que éste haya concluido todo el procedimiento de determinación del importe del ingreso comunitario adeudado en un caso concreto.

2) Las actuaciones dirigidas contra las personas por infracciones relacionadas con la liquidación o la puesta a disposición de los recursos propios son competencia exclusiva de los Estados miembros. Por otro lado, el hecho de que, en algunos Estados miembros, las investigaciones que pueden conducir a actuaciones penales se confíen a miembros del poder judicial no impide que la Comisión quede asociada a dichas investigaciones, conforme al artículo 14 del Reglamento n° 2/71 y al artículo 18 del Reglamento n° 2891/77.

3) Cuando en un Estado miembro las investigaciones penales están cubiertas por una regla de secreto, dicha regla no puede ser invocada para impedir que la Comisión ejerza las facultades que le reconoce el artículo 14 del Reglamento n° 2/71 o el artículo 18 del Reglamento n° 2891/77.

Si este Tribunal de Justicia comparte mi opinión, considero que debe instar a las partes a presentar, a la luz de su resolución, observaciones complementarias sobre la cuestión de determinar si la República Italiana ha incumplido efectivamente las obligaciones que le incumben en virtud de la Decisión de 21 de abril de 1970 y de los Reglamentos. Por lo tanto, la decisión sobre las costas deberá esperar al resultado final del procedimiento.

( *1 ) Lengua original: inglés.