De ello se sigue que la Comunicación bancaria no puede crear obligaciones autónomas a cargo de los Estados miembros, sino que se limita a establecer las condiciones encaminadas a asegurar la compatibilidad con el mercado interior de las ayudas de Estado concedidas a los bancos en el contexto de la crisis financiera, que la Comisión debe tener en cuenta en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de la que dispone en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).

La adopción de esa Comunicación no libera a la Comisión de su obligación de examinar las circunstancias específicas excepcionales que un Estado miembro invoca en un caso concreto para solicitar la aplicación directa del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y de motivar, en su caso, su negativa a acceder a una solicitud de este tipo. De ello resulta que el efecto de la adopción de las reglas de conducta enunciadas en esa Comunicación se circunscribe a una autolimitación de la Comisión en el ejercicio de su facultad de apreciación, en el sentido de que, si un Estado miembro notifica a la Comisión un proyecto de ayuda de Estado que se ajusta a esas reglas, la Comisión debe autorizar en principio ese proyecto. Por otro lado, los Estados miembros conservan la facultad de notificar a la Comisión proyectos de ayuda de Estado que no se ajusten a los criterios previstos por esa Comunicación, y la Comisión puede autorizarlos en circunstancias excepcionales.

La Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera (Comunicación bancaria), debe interpretarse en el sentido de que no tiene efecto obligatorio para los Estados miembros.

Al adoptar la Comunicación bancaria, la Comisión no invadió las competencias atribuidas al Consejo por los artículos 108 TFUE y 109 TFUE. En efecto, dado que se limita a establecer las reglas de conducta cuyo efecto es limitar a la Comisión en el ejercicio de la facultad de apreciación que le atribuye el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), esa Comunicación no afecta a la potestad reconocida al Consejo por el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, de decidir, a petición de un Estado miembro, que una ayuda de Estado es compatible con el mercado interior, cuando concurran circunstancias excepcionales, ni tampoco constituye un reglamento, previsto en el artículo 109 TFUE, que tiene efectos obligatorios erga omnes en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo segundo.

Una solución contraria podría provocar distorsiones de la competencia ya que los bancos cuyos accionistas y acreedores subordinados no hubieran contribuido a la disminución del déficit de capital obtendrían una ayuda de Estado de mayor cuantía que la que habría sido suficiente para subsanar el déficit residual de capital.

Los artículos 107 TFUE a 109 TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a los puntos 40 a 46 de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera (Comunicación bancaria), en cuanto esos puntos prevén una condición de reparto de las cargas entre los accionistas y los titulares de instrumentos subordinados para la autorización de una ayuda de Estado.

El principio de protección de la confianza legítima y el derecho de propiedad deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a los puntos 40 a 46 de la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación, a partir del 1 de agosto de 2013, de la normativa sobre ayudas estatales a las medidas de apoyo en favor de los bancos en el contexto de la crisis financiera (Comunicación bancaria), en cuanto esos puntos prevén una condición de reparto de las cargas entre los accionistas y los titulares de instrumentos subordinados para la autorización de una ayuda de Estado.

En lo que concierne al principio de protección de la confianza legítima, los accionistas y los acreedores subordinados de los bancos interesados no disponían de garantía alguna procedente de la Comisión de que ésta aprobaría una ayuda de Estado para eliminar el déficit de capital de esos bancos. Por otro lado, esos inversores no tenían la seguridad de que no pudieran afectar a sus inversiones algunas de las medidas destinadas a hacer frente al déficit de capital de los bancos beneficiarios de la ayuda de Estado autorizada por la Comisión.

Si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Unión, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente en un ámbito como el de las ayudas de Estado en el sector bancario, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica.

En cuanto a la necesidad de que los Estados miembros dispongan de un período transitorio para adaptarse a las nuevas exigencias de la Comisión en materia de reparto de las cargas entre los accionistas y los acreedores subordinados, un interés público imperativo puede oponerse a la adopción de medidas transitorias para situaciones nacidas antes de la entrada en vigor de la nueva normativa, pero cuya evolución no hubiera llegado a su término. El objetivo de garantizar la estabilidad del sistema financiero, a la vez que evitar un gasto público excesivo y minimizar la distorsión de la competencia, constituye un interés público superior de esa naturaleza.

En lo concerniente al derecho de propiedad, las medidas de reparto de las cargas pueden ser voluntariamente adoptadas por los accionistas, y a través de un acuerdo entre la entidad de crédito interesada y sus acreedores subordinados, lo que no cabe considerar como una injerencia en su derecho de propiedad.

Toda vez que los accionistas son responsables de las deudas del banco hasta la cuantía del capital social de éste, no puede considerarse que afecte a su derecho de propiedad el hecho de que los puntos 40 a 46 de la Comunicación bancaria exijan que, antes de la concesión de una ayuda de Estado, para eliminar el déficit de capital de un banco, esos accionistas contribuyan a cubrir las pérdidas sufridas por el banco en igual medida que si no se concediera una ayuda de Estado.

Las pérdidas de los accionistas de los bancos en dificultades serían en cualquier caso de la misma magnitud, con independencia de que su causa fuera una sentencia declaratoria de quiebra a consecuencia de la falta de concesión de una ayuda de Estado o un procedimiento de concesión de esa ayuda, sujeta a la condición previa de reparto de las cargas. En lo que atañe a los acreedores subordinados, los instrumentos subordinados son instrumentos financieros que comparten algunas características de los productos de deuda y de los títulos de participación en el capital, lo que implica que en caso de suspensión de pagos del emisor de esos instrumentos los tenedores de éstos obtienen en su caso el pago de su crédito después de los titulares de obligaciones ordinarias pero antes que los accionistas.

Las medidas de reparto de las cargas a las que está condicionada la concesión de una ayuda de Estado a favor de un banco deficitario no pueden causar un perjuicio para el derecho de propiedad de los acreedores subordinados que éstos no habrían sufrido en un procedimiento de quiebra consecutivo a la falta de concesión de esa ayuda.

(véanse los apartados 62, 64, 66 a 70, 74 a 76 y 78 a 80 y el punto 3 del fallo)