CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. CHRISTINE STIX-HACKL

presentadas el 11 de mayo de 2006 1( )

Asunto C‑193/05

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

Gran Ducado de Luxemburgo

«Incumplimiento – Directiva 98/5/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título – Examen de los conocimientos lingüísticos – Prohibición de ejercer la actividad de “domiciliataire” de sociedades – Obligación de presentar anualmente la certificación del Estado miembro de origen»

I. Observaciones introductorias

1. El presente procedimiento por incumplimiento se refiere, de modo similar a la paralela petición de decisión prejudicial, ( ) al acceso a la profesión de abogado en Luxemburgo. En particular, se trata de la compatibilidad de los requisitos establecidos por la normativa luxemburguesa con la Directiva 98/5/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título. ( )

II. Marco jurídico

A. Derecho comunitario

2. Con arreglo al artículo 1, apartado 1, de la Directiva 98/5, el objeto de ésta es facilitar el ejercicio permanente de la abogacía, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro distinto de aquel en el que se obtuvo el título profesional.

3. Según el artículo 2, párrafo primero, los abogados tendrán derecho a ejercer con carácter permanente, en cualquier otro Estado miembro y con su título profesional de origen, las actividades relacionadas con la abogacía a que se refiere el artículo 5.

4. A tenor del artículo 3, apartados 1, 2 y 4 de la Directiva 98/5, que regula la inscripción ante la autoridad competente:

«1) Los abogados que deseen ejercer en un Estado miembro distinto de aquel en el que hayan obtenido su título profesional deberán inscribirse ante la autoridad competente de dicho Estado miembro.

2) La autoridad competente del Estado miembro de acogida efectuará la inscripción del abogado previa presentación de una certificación de inscripción ante la autoridad competente del Estado miembro de origen. Podrá exigir que la citada certificación haya sido expedida por la autoridad competente del Estado miembro de origen dentro de los tres meses anteriores a la fecha de su presentación. Informará a la autoridad competente del Estado miembro de origen acerca de dicha inscripción.

[…]

4) Cuando la autoridad competente del Estado miembro de acogida publique los nombres de los abogados inscritos ante la misma, publicará también los nombres de los abogados inscritos en virtud de la presente Directiva.»

5. El artículo 5 de la Directiva 98/5, que regula el ámbito de actividad, tiene el siguiente tenor:

«1) Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 2 y 3, los abogados que ejerzan con su título profesional de origen desempeñarán las mismas actividades profesionales que los abogados que ejerzan con el título pertinente del Estado miembro de acogida y, en particular, podrán prestar asesoramiento jurídico en materia de Derecho de su Estado miembro de origen, de Derecho comunitario, de Derecho internacional y de Derecho del Estado miembro de acogida. En cualquier caso respetarán las normas de procedimiento aplicables ante los órganos jurisdiccionales nacionales.

2) Los Estados miembros que en su territorio autoricen a una determinada categoría de abogados a extender instrumentos que habiliten para la administración de bienes de personas fallecidas o relativos a la creación o cesión de derechos reales sobre inmuebles, que en otros Estados miembros se reservan a profesiones distintas de la de abogado, podrán excluir de dichas actividades a los abogados que ejerzan con su título profesional de origen expedido en uno de estos últimos Estados miembros.

3) Para el ejercicio de las actividades relativas a la representación y la defensa de un cliente ante un órgano jurisdiccional y en la medida en que la legislación del Estado miembro de acogida reserve estas actividades a los abogados que ejerzan con el título profesional de este Estado, dicho Estado miembro podrá exigir que los abogados que ejerzan con su título profesional de origen actúen concertadamente, bien con un abogado que ejerza ante el órgano jurisdiccional de que se trate, que, en su caso, sería responsable ante el mismo, o bien con un avoué que ejerza ante dicho órgano.

No obstante, con vistas a garantizar el funcionamiento correcto de la administración de justicia, los Estados miembros podrán establecer normas específicas para actuar ante los Tribunales Supremos, tales como el recurso a abogados especializados.»

6. A tenor del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 98/5:

«Antes de incoar un procedimiento disciplinario a un abogado que ejerza con su título profesional de origen la autoridad competente del Estado miembro de acogida informará lo más rápidamente posible a la autoridad competente del Estado miembro de origen y le proporcionará toda la información pertinente.

Las disposiciones del párrafo primero serán de aplicación, mutatis mutandis, cuando el procedimiento disciplinario sea incoado por la autoridad competente del Estado miembro de origen, que informará a la autoridad competente del o de los Estados miembros de acogida.»

B. Derecho interno

7. Los preceptos reguladores del régimen lingüístico relevantes en el caso de autos se encuentran recogidos en la «loi du 24 février 1984 sur le régime des langues» (en lo sucesivo, «Ley de 1984»). ( )

8. Según el artículo 2 de dicha Ley, las leyes y sus reglamentos de ejecución se redactarán en francés. Otros reglamentos podrán redactarse igualmente en una lengua diferente. Se considerará lengua auténtica aquélla en que se haya redactado el acto jurídico.

9. Con arreglo al artículo 3 de la Ley de 1984, en materia administrativa y judicial podrán utilizarse las lenguas francesa, alemana o luxemburguesa, sin perjuicio de la normativa especial aplicable.

10. El Derecho del Gran Ducado de Luxemburgo fue adaptado a la Directiva 98/5 mediante una Ley de 13 de noviembre de 2002 (en lo sucesivo, «Ley de 2002»), ( ) que modificó determinadas disposiciones del Derecho luxemburgués. ( )

11. El artículo 1, apartado 1, de la Ley de 31 de mayo 1999, ( ) en su versión dada por el artículo 15 de la Ley de 2002, regula el ejercicio de la actividad de «domiciliataire». Según dicho precepto, sólo los abogados inscritos en la lista I, en el sentido del artículo 8, apartado 3, de la Ley de 1991, pueden ejercer de domiciliataire [titular del domicilio] de sociedades.

12. Con arreglo al artículo 8, apartado 3, de la Ley de 1991, en su versión dada por el artículo 14 de la Ley de 2002, existen cuatro listas de abogados: lista I (abogados que cumplan los requisitos del artículo 5, a saber la colegiación, y del artículo 6 relativo a los requisitos de colegiación y a la prestación de juramento, y que hayan aprobado el examen), lista II (abogados que cumplan los requisitos de los artículos 5 y 6), lista III y lista IV (abogados ejercientes con su título profesional de origen).

13. En el anexo a mis conclusiones del asunto C‑506/04, antes citado, presentadas igualmente con fecha de hoy, se reproducen otras disposiciones de Derecho interno.

III. Antecedentes de hecho, procedimiento administrativo previo y procedimiento judicial

14. En el ejercicio 2003, la Comisión recibió una denuncia por presuntos obstáculos al ejercicio de la profesión de abogado en Luxemburgo con el título profesional de origen. Tales obstáculos consistían supuestamente, en primer lugar, en la exigencia de conocimientos lingüísticos con arreglo a la Ley de 2002 y, en segundo lugar, en la prohibición de ejercer la actividad de domiciliataire y la obligación de presentar anualmente la certificación del Estado miembro de origen.

15. Mediante escrito de requerimiento de 17 de octubre de 2003, la Comisión inició un procedimiento por incumplimiento contra Luxemburgo con arreglo al artículo 226 CE. Tras la respuesta de Luxemburgo de 23 de diciembre de 2003, la Comisión envió el 9 de julio de 2004 un dictamen motivado, ante lo cual Luxemburgo presentó un escrito con fecha 23 de septiembre de 2004.

16. El 29 de abril de 2005, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas un recurso contra el Gran Ducado de Luxemburgo, con arreglo al artículo 226 CE, en el cual solicitaba a dicho Tribunal que:

1) Declare que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 98/5/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título, en particular de sus artículos 2, 3 y 5, al mantener las exigencias de conocimientos lingüísticos, la prohibición de ejercer la actividad de domiciliataire y la obligación de volver a presentar anualmente la certificación del Estado miembro de origen como requisitos para poder establecerse con el título profesional de origen.

2) Condene en costas al Gran Ducado de Luxemburgo.

IV. Sobre el primer motivo de recurso: exigencias relativas a los conocimientos lingüísticos

A. Alegaciones de las partes

1. Comisión

17. Según la Comisión, la instauración de un examen de conocimientos lingüísticos como requisito preliminar para la colegiación de un «abogado europeo» es contraria al objetivo general de la Directiva 98/5, que consiste en facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título, e infringe, en particular, el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 98/5, conforme al cual el Estado miembro de acogida deberá efectuar la inscripción del abogado con el sólo requisito de la «previa presentación de una certificación de inscripción ante la autoridad competente del Estado miembro de origen».

18. En opinión de la Comisión, de la sentencia dictada en el asunto Luxemburgo/Parlamento y Consejo ( ) se deduce que el legislador comunitario prefiere un régimen que incluya una información al consumidor, una serie de limitaciones al alcance o a las formas de ejercicio de determinadas actividades de la profesión, una serie de normas profesionales y deontológicas que deban ser observadas, una obligación de seguro y un régimen disciplinario en el que intervengan las autoridades competentes del Estado miembro de origen y del Estado miembro de acogida, frente a un sistema de control a priori de una titulación en el Derecho nacional del Estado miembro de acogida y, con mayor razón, frente a un control a priori de los conocimientos de las lenguas oficiales del Estado miembro de acogida.

19. La Comisión señala que, contrariamente al punto de vista defendido por el Gobierno luxemburgués, no puede imponerse a los «abogados europeos» que deseen ejercer en el Estado de acogida con su título profesional de origen los mismos requisitos –en particular, en materia lingüística– que a los abogados que deseen ejercer su profesión con el título profesional vigente en ese Estado miembro.

20. Según la Comisión, un análisis del tipo de asuntos que habitualmente llevan los abogados comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 98/5 (véase, en particular, el quinto considerando de la exposición de motivos de la Directiva 98/5) pone de manifiesto que para dichos asuntos no es imprescindible conocer las lenguas oficiales del Estado de acogida.

21. La Comisión afirma que la instauración de un control lingüístico como requisito preliminar para la colegiación de un «abogado europeo» es contraria al objetivo general de la Directiva 98/5, que consiste en facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título, e infringe particularmente el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 98/5, conforme al cual el Estado miembro de acogida deberá efectuar la inscripción del abogado con el sólo requisito de la «previa presentación de una certificación de inscripción ante la autoridad competente del Estado miembro de origen».

2. Gobierno luxemburgués

22. Según el Gobierno luxemburgués, los requisitos en materia de conocimientos lingüísticos se aplican indistintamente a todos los abogados que deseen colegiarse en uno de los Colegios de abogados sitos en territorio luxemburgués. Señala que un abogado no puede ampararse en su título profesional extranjero para dirigirse a las autoridades o a los tribunales luxemburgueses en una lengua distinta de las lenguas oficiales al uso en Luxemburgo.

23. En este punto, el Gobierno luxemburgués se remite a la sentencia dictada en el asunto Haim, citada en la nota 17, relativa al grupo profesional de los odontólogos, cuya motivación, que se apoya en la necesaria fiabilidad de la comunicación con los clientes, las autoridades y las organizaciones profesionales, aboga, en el caso de autos, a favor de exigir determinados conocimientos lingüísticos a los abogados que deseen ejercen en Luxemburgo con su título profesional de origen.

24. Dado que el abogado que ejerce su profesión con su título profesional de origen también puede prestar asesoramiento en materia de Derecho luxemburgués, el Gobierno luxemburgués considera justificado exigirle conocimientos lingüísticos que le permitan leer y entender los textos legales luxemburgueses.

25. Por otro lado, el Gobierno luxemburgués señala que los atestados policiales de los accidentes de tráfico están redactados habitualmente en alemán, al igual que la legislación fiscal luxemburguesa, lo cual implica la necesidad de consultar jurisprudencia y doctrina en lengua alemana.

26. Además, en los tribunales de rango inferior, que no requieren la representación mediante abogado habilitado para actuar ante la Cour (avocat à la Cour), las partes que comparecen personalmente ante el tribunal para defender sus intereses utilizan, cuando proceden de Luxemburgo, habitualmente la lengua luxemburguesa. Asimismo, cuando solicitan el asesoramiento de un abogado, numerosos luxemburgueses se expresan exclusivamente en su lengua materna.

27. Por su parte, del Reglamento de los Colegios de abogados de Luxemburgo ( ) se desprende que la totalidad de las normas profesionales y deontológicas están redactadas exclusivamente en lengua francesa.

B. Apreciación

28. Con carácter preliminar, ha de señalarse que la normativa controvertida impone un examen de idiomas a los abogados titulados en otros Estados miembros que deseen ejercer permanentemente suactividad con el título profesional de su Estado miembro de origen.

29. El artículo 3, apartado 1, de la Ley de 2002 establece a este respecto que, para poder ejercer la profesión de abogado con su título de origen, el «abogado europeo» deberá estar colegiado. A su vez, según el apartado 2 del citado precepto, la colegiación se efectuará previa sumisión a un examen oral de idiomas de las lenguas francesa, luxemburguesa y alemana.

1. Los términos de la Directiva 98/5

30. Para responder a la cuestión de si un requisito de este tipo es compatible con las garantías establecidas por la Directiva 98/5, procede analizar en primer lugar los términos de dicha Directiva.

31. La Directiva 98/5 no contiene ninguna regulación expresa acerca de un examen de idiomas. Por consiguiente, habrá de analizarse si de dicha Directiva se puede deducir, al menos de modo implícito, que cabe exigir conocimientos lingüísticos y, en su caso, en qué medida. El artículo 2, párrafo primero, de la Directiva 98/5 establece que los abogados podrán ejercer con carácter permanente, en cualquier otro Estado miembro y con su título profesional de origen las actividades relacionadas con la abogacía a que se refiere el artículo 5 de la misma Directiva. Para ello, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 98/5 impone, como requisito preliminar, la inscripción ante la autoridad competente de dicho Estado miembro. Con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la misma Directiva, la inscripción requiere la previa presentación de una certificación de la inscripción del abogado ante la autoridad competente del Estado miembro de origen.

32. La Directiva 98/5 efectúa una armonización exhaustiva en lo relativo a los requisitos para la inscripción.

33. La presentación de la citada certificación es el único requisito regulado expresamente en la Directiva 98/5 que puede condicionar la inscripción. Se podría deducir de ello que el legislador actuó conscientemente al no prever otros requisitos, – como la superación de un examen de idiomas –, por lo que no cabe exigirlos. El tenor categórico ( ) del artículo 2, párrafo primero, responde a esta consideración.

34. Sin embargo, el punto de vista sería diferente en el supuesto de que el motivo por el que no se estableció una regulación acerca de un examen de idiomas consiste meramente en que la posibilidad de tal examen está prevista de un modo implícito en otras disposiciones de la Directiva 98/5. Con arreglo al artículo 6, apartado 1, los abogados que ejerzan con su título profesional de origen también quedarán sujetos a las normas profesionales y deontológicas del Estado de acogida. Ahora bien, de ello no puede deducirse que un examen de idiomas previsto en las normas profesionales del Estado de acogida sea automáticamente compatible con la Directiva 98/5. De lo contrario, los Estados miembros podrían establecer discrecionalmente dificultades para los «abogados europeos» en su normativa e imposibilitar de este modo los objetivos de la Directiva 98/5. Por lo tanto, el artículo 6 no puede interpretarse en el sentido de que permita el examen controvertido.

35. Por consiguiente, los términos de la Directiva 98/5 abogan en contra de la compatibilidad de esta Directiva con un examen de idiomas.

2. La finalidad de la Directiva 98/5

36. Con arreglo al artículo 1, apartado 1, de la Directiva 98/5, el objeto de ésta es hacer posible la libertad de circulación prevista en el Tratado para la profesión de abogado.

37. El primer hito en la evolución legislativa en esta materia fue la Directiva 77/249/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1977, dirigida a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los abogados. ( ) El siguiente paso consistió en la adopción de la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años. ( )

38. Dado que la Directiva 89/48 se aplica a una pluralidad de profesiones reguladas, se consideró insuficiente para posibilitar el ejercicio de las libertades fundamentales de los abogados. Las peculiaridades de la profesión de abogado requerían una normativa especial, que se plasmó en la Directiva 98/5. La finalidad de ésta consiste en facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de una determinada categoría de abogados migrantes, a saber, aquéllos que desean ejercer con su título profesional de origen. ( )

39. Según el quinto considerando de la exposición de motivos de la Directiva 98/5, la necesidad de una normativa especial era consecuencia de la modificación de las necesidades de los clientes del abogado, quienes, debido a la realización del mercado interior, solicitan asesoramiento para operaciones en las que a menudo se hallan superpuestos el Derecho internacional, el Derecho comunitario y los Derechos nacionales. A estos efectos, la Directiva 98/5 pretende, frente a la normativa general de reconocimiento (Directiva 89/48), «facilitar» en particular la integración en la profesión en el Estado miembro de acogida.

40. Sin embargo, la imposición de un examen de idiomas a nivel nacional supondría exponer el acceso a la profesión de abogado en otro Estado miembro a un obstáculo comparable a los existentes en el ámbito de la Directiva 89/48: el artículo 4 de dicha Directiva permite a los Estados miembro establecer una prueba de aptitud para la profesión de abogado. Dado que los exámenes de idiomas y los exámenes en materia jurídica tienen efectos comparables, apenas se «facilitaría» la integración en la profesión con respecto a la normativa general de reconocimiento. Con ello, peligraría la finalidad de la Directiva 98/5 de avanzar un nuevo paso, con respecto a la Directiva 89/48, en el proceso de integración.

41. Para terminar, debe destacarse que los conocimientos lingüísticos son, evidentemente, relevantes para una actividad fructífera, en particular los conocimientos de la o las lenguas del país. Dichos conocimientos pueden ser indispensables en el contacto con los clientes y con las autoridades del Estado miembro en cuestión. Por tanto, un abogado que carezca personalmente de los conocimientos lingüísticos necesarios deberá ser asistido por un abogado que conozca las lenguas. Desde este punto de vista, la insuficiencia o la falta de conocimientos lingüísticos también repercute en el contenido de la actividad de cada «abogado europeo» y limita su ámbito de actividad.

42. A este respecto, ha de reiterarse asimismo que la problemática objeto de controversia se refiere a la actividad de los abogados que ejercen con el título profesional de su Estado de origen, y no a la de los denominados abogados nacionales, quienes ejercen con el título profesional del Estado de acogida. Esta circunstancia es suficiente para que no pueda exigirse al grupo conformado por los «abogados europeos» los mismos requisitos que a los abogados que deseen ejercer con el título profesional del Estado de acogida.

3. Génesis de la Directiva 98/5

43. El análisis del proceso normativo también redunda en contra de la admisibilidad de los exámenes de idiomas. Dicho proceso se caracterizó, desde la primera propuesta de la Comisión de 30 de marzo de 1995 ( ) hasta la versión definitiva de 16 de febrero de 1998, por una pluralidad de modificaciones. Por ejemplo, según el artículo 2 de la propuesta de la Comisión, el ejercicio de la profesión de abogado en otro Estado miembro con el título profesional del Estado de origen estaba limitado a cinco años.

44. Sin embargo, llama la atención que, desde el principio, la inscripción previa presentación de una certificación del Estado miembro de origen constituyó invariablemente el único requisito para el ejercicio de la profesión. La motivación de la Comisión relativa al artículo 2 de su propuesta de Directiva 98/5 incluso se refirió expresamente al «único requisito» para la inscripción. Tan sólo el Comité Económico y Social manifestó reservas, en su dictamen, ( ) en cuanto a una solución que permitiese atender a consultas relativas al Derecho del Estado de acogida sin un previo examen de los conocimientos (lingüísticos). Sin embargo, dichas reservas no fueron acogidas en el proceso normativo posterior y tampoco se vuelven a encontrar en las contribuciones del Parlamento Europeo ni del Consejo.

45. Por lo tanto, una de las constantes en la génesis de la Directiva 98/5, caracterizada por la pluralidad de sus modificaciones, es el condicionamiento de la inscripción a la mera presentación de una certificación del Estado de origen.

46. Ello muestra que ninguno de los órganos que participaron en el proceso normativo con carácter decisorio asumió que los Estados miembros tendrían la posibilidad de establecer exigencias en materia lingüística.

4. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las libertades fundamentales

47. Las conclusiones deducidas de los términos, la finalidad y la génesis de la Directiva 98/5 concuerdan igualmente con la jurisprudencia general del Tribunal de Justicia relativa a las libertades fundamentales relevantes al caso.

48. Sin embargo, podría considerarse que las sentencias dictadas en los asuntos Groener ( ) y Haim ( ) se apartan de esta línea general. En dichas sentencias, el Tribunal de Justicia declaró que, si bien las exigencias en materia lingüística constituyen un obstáculo para el ejercicio de las libertades consagradas por el Tratado, pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general. ( ) Según el Tribunal de Justicia, se consideran como tales razones la comunicación con los pacientes y con las autoridades administrativas y organizaciones profesionales.

49. En el caso de autos podrían aducirse razones comparables, a saber, la comunicación entre el abogado y su cliente, la protección de este último frente a un asesoramiento no cualificado por falta de conocimientos lingüísticos del abogado, así como la garantía de una buena administración de la justicia. Si las citadas sentencias fuesen aplicables a la situación aquí planteada, ello abogaría a favor de que los Estados miembros pudiesen imponer un examen lingüístico.

50. En el asunto Groener, antes citado, el Tribunal de Justicia declaró que una normativa irlandesa que subordinaba el nombramiento de un profesor permanente a tiempo completo en centros públicos de enseñanza profesional a la prueba de un conocimiento suficiente de la lengua irlandesa era compatible con lo dispuesto en el Reglamento (CEE) nº 1612/68, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad. ( )

51. Ahora bien, para ello se basó en el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 1612/68, que establece, para los conocimientos lingüísticos, una excepción expresa al principio establecido en el apartado 1, segundo guión, del mismo precepto, según el cual no serán aplicables las disposiciones internas legales, reglamentarias o administrativas que tengan por finalidad o efecto eliminar a los nacionales de otros Estados miembros de la oferta de empleo. Sin embargo, la Directiva 98/5 no contiene una excepción o permiso equivalentes.

52. Por otro lado, la argumentación del Tribunal de Justicia se basaba en que la docencia, precisamente por razón de la enseñanza y de la relación privilegiada con los alumnos, juega un papel esencial en la realización de la política nacional de mantener la identidad y la cultura. Ciertamente, el Gran Ducado de Luxemburgo ocupa una posición especial en materia lingüística, comparable a la de Irlanda. ( ) Sin embargo, la abogacía no es comparable con la docencia. El abogado no tiene la misión, ni está en condiciones, de mantener la lengua como expresión de la identidad y cultura nacionales. ( )

53. Dadas las diferencias señaladas, no se puede citar el asunto Groener como argumento a favor de un examen nacional de idiomas.

54. En la sentencia dictada en el asunto Haim, antes citado, el Tribunal de Justicia declaró que los organismos competentes de un Estado miembro pueden supeditar la autorización para ejercer como odontólogo de una caja del seguro de enfermedad, solicitada por un nacional de otro Estado miembro establecido en el primer Estado miembro y habilitado para ejercer en él su profesión, al requisito de que dicho odontólogo posea los conocimientos lingüísticos necesarios para ejercer su profesión en el Estado miembro de acogida.

55. Sin embargo, la normativa comunitaria aplicable en el asunto Haim, antes citado, difiere de la Directiva 98/5 en un aspecto decisivo.

56. En efecto, la Directiva 78/686/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios, ( ) establece en su artículo 18, apartado 3, que los Estados miembros velarán por que los beneficiarios de la Directiva 78/686 adquieran, en el interés de sus pacientes, los conocimientos lingüísticos necesarios en el Estado miembro de acogida. Pues bien, la Directiva 98/5 no contiene una disposición comparable.

57. Ciertamente, la Directiva 78/686 no era aplicable al asunto Haim, antes citado, puesto que el Sr. Haim no obtuvo su título de odontólogo en la Unión Europea, sino en Turquía. No obstante, las conclusiones presentadas por el Abogado General Mischo ( ) en aquel asunto muestran que el Tribunal de Justicia basó su decisión de admitir las exigencias en materia lingüística en la regulación especial del artículo 18, apartado 3, de la Directiva 78/686. Según dichas conclusiones, el requisito lingüístico que la citada Directiva impone a los ciudadanos de la Unión que posean un título expedido por otro Estado miembro y que, por tanto, estén incluidos en el ámbito de aplicación del artículo 18, apartado 3, es aplicable con mayor razón a los nacionales de otros Estados miembros que posean un título expedido por un tercer Estado.

58. Por lo tanto, habida cuenta de las diferencias con el caso de autos, tampoco la sentencia Haim, antes citada, puede servir de argumento a favor de un examen de idiomas en el marco de la Directiva 98/5.

5. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la Directiva 98/5

59. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, concretamente de la sentencia dictada en el asunto Luxemburgo/Parlamento y Consejo, ( ) se pueden desprender otras consideraciones contrarias a la admisión de un examen de idiomas.

60. En aquel procedimiento, el Tribunal de Justicia conoció de un recurso de anulación presentado por Luxemburgo contra la Directiva 98/5. Luxemburgo discutía la validez de la Directiva 98/5, entre otros motivos, por el hecho de que ésta renuncia a un control a priori de los conocimientos que posean los abogados que ejercen con su título profesional de origen respecto del Derecho del Estado de acogida. Según alegó Luxemburgo, ello vulnera la protección de los consumidores y perjudica el interés en una correcta administración de la justicia, que constituyen manifestaciones de las razones imperiosas del interés general.

61. En su sentencia, el Tribunal de Justicia desestimó, sin embargo, la argumentación de Luxemburgo. Declaró que, a la hora de adoptar medidas de coordinación, corresponde al legislador comunitario tener en cuenta el interés general perseguido por los Estados miembros y adoptar un nivel de protección de este interés que parezca aceptable en la Comunidad. ( ) En los apartados 34 a 43 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia expuso detalladamente que la Directiva establece en sus artículos 4, 5, 6 y 7 las precauciones necesarias para la protección de dicho interés.

62. En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia señaló que, en aras a la información del consumidor, el abogado que ejerza con el título profesional de su Estado de origen está obligado, por ejemplo, a citar dicho título profesional en la lengua oficial de su Estado de origen, al objeto de evitar una confusión con los títulos profesionales del Estado de acogida. Por otro lado, está sujeto a determinadas limitaciones al alcance o a las formas del ejercicio de la profesión y se encuentra sometido a las normas profesionales y deontológicas del Estado de acogida. El Tribunal de Justicia declaró que, al decidir así sobre el modo y el nivel de protección de los consumidores y de garantía de la buena administración de la justicia, en vez de un sistema de control a priori de los conocimientos materiales, el legislador comunitario no había rebasado los límites de su facultad de apreciación.

63. Procede analizar a continuación si dichas consideraciones del Tribunal de Justicia se pueden aplicar a favor de la incompatibilidad de un examen de idiomas con la Directiva 98/5. Para ello, tendrían que cumplirse dos requisitos. Por un lado, las consideraciones del Tribunal de Justicia se refieren a un examen de conocimientos (materiales) del Derecho del Estado de acogida. Por tanto, tendrían que ser igualmente aplicables a un examen de conocimientos lingüísticos. Por otro lado, la sentencia se dictó en el ámbito de un recurso de anulación. Por consiguiente, el hecho de que el legislador comunitario no haya rebasado su facultad de apreciación tendría que implicar que los Estados miembros no pueden establecer ningún otro sistema de protección.

64. En lo relativo al primer requisito, a saber, la comparabilidad entre un examen de conocimientos jurídicos y un examen de idiomas, procede señalar que –tal y como expuso el Tribunal de Justicia– el legislador comunitario no ha suprimido la obligación de conocer el Derecho nacional, sino que únicamente ha dispensado al abogado de la justificación previa de dicho conocimiento. Con ello, el Tribunal de Justicia aceptó que los conocimientos (jurídicos) se pueden asimilar progresivamente a través de la práctica.

65. También los conocimientos lingüísticos se pueden mejorar progresivamente mediante el trabajo diario en el Estado de acogida. Además, el mecanismo de protección previsto en relación con los conocimientos jurídicos resulta igualmente aplicable en materia de insuficiencias lingüísticas: también en este ámbito, la sumisión a las normas profesionales y deontológicas del Estado de acogida tiene por objeto impedir un perjuicio para los clientes. Las normas deontológicas aplicables contienen, siguiendo el ejemplo del artículo 3.1.3. de la regulación adoptada por el Consejo de los Colegios de Abogados de la Unión Europea (CCBE), una obligación, sancionada disciplinariamente, de no tratar asuntos respecto de los cuales el abogado sabe, o debería saber, que escapan a su competencia. Evidentemente, ello es igualmente aplicable al supuesto de conocimientos insuficientes en materia lingüística.

66. Así pues, si sus conocimientos lingüísticos son insuficientes para valorar razonablemente unos antecedentes de hecho sobre la base de la normativa aplicable, el abogado está obligado, al igual que cuando le faltan conocimientos jurídicos, a no aceptar el asunto.

67. Por consiguiente, las consideraciones del Tribunal de Justicia relativas a los conocimientos materiales son aplicables a las exigencias lingüísticas.

68. Procede analizar seguidamente si también se cumple el segundo requisito. A primera vista, cabría argumentar que la circunstancia de que el legislador comunitario, al establecer un mecanismo de protección sin examen a priori, se haya mantenido dentro de los límites de su facultad de apreciación, no conlleva automáticamente una prohibición de sistemas que difieran de dicho mecanismo. De hecho, de las consideraciones del Tribunal de Justicia no se desprende que un mecanismo de control a priori no esté incluido dentro de los límites de apreciación del legislador comunitario.

69. Ahora bien, no debe confundirse esta cuestión con la relativa a las posibilidades que quedan a los Estados miembros después de que el legislador comunitario se haya decidido por un mecanismo de protección jurídicamente admisible. Una vez que el legislador comunitario eleva una determinada variante al rango de norma, los Estados miembros ya no pueden apartarse de la misma, salvo habilitación expresa al efecto.

70. Así pues, también se cumple el segundo requisito. Por lo tanto, las consideraciones formuladas por el Tribunal de Justicia en el asunto Luxemburgo/Parlamento y Consejo, antes citado, relativo a la anulación del Reglamento 98/5, son igualmente relevantes a los efectos del presente procedimiento. Por consiguiente, el resultado de la incompatibilidad de un examen de idiomas con dicha Directiva, obtenido a partir del análisis de los términos y de la génesis de la Directiva 98/5, se confirma a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

6. Consecuencias de la Directiva 2005/36

71. Podría entenderse que la Directiva 98/5 ha de interpretarse a la luz de la nueva Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales. ( ) El artículo 53 de esta última Directiva establece que los beneficiarios del reconocimiento de sus cualificaciones profesionales deberán poseer los conocimientos lingüísticos necesarios para el ejercicio de la profesión en el Estado miembro de acogida.

72. Ahora bien, el caso de autos trata del ejercicio de la actividad en el Estado de acogida con el título profesional del Estado de origen. Tal y como declaró el Tribunal de Justicia en el asunto Luxemburgo/Parlamento y Consejo, en relación con el trato diferente otorgado a ambas categorías de abogados, ( ) dichas categorías no son comparables entre sí. ( )

73. De ello se deduce que, a la vista de sus diferentes situaciones de partida, no procede aplicar en el ámbito del ejercicio de la abogacía con el título profesional del Estado de origen, controvertido en el caso de autos, argumentos procedentes del ámbito del ejercicio con el título profesional del Estado de acogida. Por consiguiente, la Directiva 98/5 no ha de interpretarse a la luz de la Directiva 2005/36. Así pues, se mantiene el resultado de la incompatibilidad del examen de idiomas con la Directiva 98/5.

7. Comparación con la Directiva 77/249

74. Para terminar, una comparación con la Directiva 77/249 también redunda a favor de la prohibición de un examen previo de idiomas. De las alegaciones presentadas por Luxemburgo en el asunto Luxemburgo/Parlamento y Consejo ( ) se desprende que el Gran Ducado no discute la posibilidad de que, en aplicación de la Directiva 77/249, los abogados extranjeros presten, en el Estado de acogida, asesoramiento en materia de Derecho del Estado de acogida con el título profesional de su Estado de origen, sin tener que demostrar previamente conocimientos lingüísticos.

75. Partiendo de esta base, hay argumentos de peso a favor de trasladar la anterior consideración al ámbito de la Directiva 98/5, puesto que, en lo que atañe a los preceptos decisivos en el caso de autos, ambas Directivas concuerdan en gran medida. La única diferencia consiste en que una se inscribe en el ámbito de la prestación de servicios, mientras que la otra tiene su fundamento en los artículos 43 CE y siguientes.

76. Ahora bien, podría argumentarse que, precisamente por ese motivo, existe una diferencia sustancial que justifica un trato diferenciado. En efecto, el abogado que ejerce meramente como prestador de servicios permanece tan sólo brevemente en el otro Estado miembro y se ocupa de un número manifiestamente inferior de asuntos que un abogado establecido en dicho Estado. Por tanto, el riesgo de que un cliente obtenga asesoramiento jurídico no cualificado podría ser inferior en el ámbito de la Directiva 77/249 que en el de la Directiva 98/5.

77. Sin embargo, un análisis más detallado muestra que no es así. Como se desprende a sensu contrario del artículo 4, apartados 1, 2 y 4, así como del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 77/249, el abogado prestador de servicios no está sometido en la misma medida que el «abogado europeo» establecido en el Estado de acogida a las normas profesionales y deontológicas ni a las correspondientes posibilidades de sanción disciplinaria reguladas en dicho Estado. Este «potencial disuasor» inferior podría inducir al abogado prestador de servicios a un comportamiento más arriesgado ante posibles insuficiencias lingüísticas. Además, el abogado establecido en el Estado de acogida tiene un contacto más directo con el sistema jurídico del país y con el/los idioma(s) allí utilizados, por lo que está, en principio, en mejores condiciones de ofrecer un asesoramiento fiable. ( )

78. Por consiguiente, los riesgos derivados, tanto para el cliente como para la buena administración de la justicia, del hecho de que el «abogado europeo» establecido en el Estado de acogida posea unos conocimientos lingüísticos insuficientes no son superiores a los existentes en el ámbito de la pura prestación de servicios de abogado.

8. Conclusión provisional

79. De las consideraciones anteriores se desprende que las autoridades competentes del Estado de acogida no están facultadas para supeditar el ejercicio de la profesión de abogado en el Estado de acogida con el título profesional del Estado de origen, es decir, el ejercicio de dicha profesión en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título, a la superación de un previo examen de idiomas.

80. Ahora bien, incluso en el caso de que el Tribunal de Justicia considerase que un examen de idiomas es, en principio, compatible con las garantías establecidas por la Directiva 98/5, se plantearía seguidamente la cuestión de si dicha Directiva permite los requisitos exigidos en Luxemburgo en materia de conocimientos lingüísticos.

81. Tal y como se ha señalado más arriba, el examen controvertido se refiere a los conocimientos de las lenguas francesa, alemana y luxemburguesa.

82. Ciertamente, con arreglo al artículo 3 de la Ley de 1984, ( ) en Luxemburgo pueden utilizarse las tres lenguas tanto en el ámbito administrativo como en el judicial. Ahora bien, desde el punto de vista de la proporcionalidad, ello no justifica en modo alguno que el «abogado europeo» deba conocer a priori las tres lenguas.

83. En efecto, tal y como se desprende del artículo 2 de la citada Ley, en Luxemburgo, todas las leyes y sus reglamentos de ejecución están redactados en francés. Según la información facilitada por el Gran Ducado, el francés es igualmente la lengua de las normas profesionales y deontológicas de los abogados. Tan sólo partes del Derecho general tributario, en particular la Abgabenordnung [Código tributario], adoptada de Alemania, están redactadas en alemán.

84. Por consiguiente, no parece que el conocimiento de la lengua luxemburguesa –ni tampoco de la alemana– sea en modo alguno imprescindible para garantizar un asesoramiento jurídico fiable, tanto en el sentido de la protección de los clientes como en el de la buena administración de la justicia.

85. Así pues, el primer motivo es fundado.

V. Sobre el segundo motivo de recurso: prohibición de ejercer la actividad de domiciliataire

A. Alegaciones de las partes

1. Comisión

86. La Comisión señala que, con arreglo al artículo 5, apartado 1, de la Directiva 98/5, los abogados que ejerzan con su título profesional de origen desempeñarán, sin perjuicio de determinadas excepciones establecidas en los apartados 2 y 3 del propio artículo 5, las mismas actividades que los abogados que ejerzan con el título del Estado miembro de acogida. Por consiguiente, los Estados miembros no tienen derecho a establecer otras excepciones cuando procedan a la adaptación de su Derecho interno a la Directiva 98/5. La prohibición de ejercer de domiciliataire infringe, por tanto, el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 98/5.

87. Según la Comisión, contrariamente a las alegaciones del Gobierno luxemburgués, el «abogado europeo» no se puede comparar con los abogados luxemburgueses inscritos en la lista II del Colegio de abogados (abogados en prácticas – «avocats stagiaires»), a quienes también se prohíbe la actividad de domiciliataire. Mientras que dicha lista se refiere a abogados admitidos a unas prácticas como abogados, pero cuya admisión definitiva depende aún de la superación del examen final del período de prácticas, el «abogado europeo» es un abogado plenamente admitido.

88. El requisito de conocer el Derecho del país tampoco puede justificar una limitación de las actividades de los abogados que ejerzan con su título profesional de origen. El Gobierno luxemburgués sólo podría justificar tal limitación por motivo de riesgo para el orden público en caso de que existiese una amenaza real y suficientemente grave que afectase a un interés fundamental de la sociedad, lo cual, sin embargo, no ocurre en el supuesto del ejercicio de la actividad de domiciliataire por un abogado admitido en otro Estado miembro.

89. La Comisión señala que, al objeto de garantizar la plena eficacia del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 98/5, el artículo 6, apartado 3, de la misma Directiva permite a los Estados miembros exigir a los abogados que ejerzan con su título profesional de origen que, o bien se suscriban a un seguro de responsabilidad profesional, o bien se afilien a un fondo de garantía profesional.

2. Gobierno luxemburgués

90. El Gobierno luxemburgués alega que la intención del legislador luxemburgués al reservar en la Ley de 1999 la actividad de domiciliataire de sociedades a abogados familiarizados con el Derecho y la práctica del país fue la protección del orden público, al objeto de poner fin de este modo a determinadas anomalías, perjudiciales para el mercado luxemburgués, relacionadas con el establecimiento de domicilios ficticios.

91. Según el Gobierno luxemburgués, en la medida en que el domiciliataire tiene el deber de comprobar si la sociedad cumple los requisitos legales relativos al acceso a la profesión y la normativa del país en materia de apertura de cuentas sociales y de convocatoria de asambleas generales, el ejercicio de la actividad de domiciliataire requiere una experiencia profesional en el ámbito del Derecho de sociedades y un conocimiento en profundidad de dicha rama del Derecho, lo cual inclinó al legislador luxemburgués a excluir de dicha actividad a los abogados inscritos en la lista II (abogados en prácticas – «avocats stagiaires») y a los «abogados europeos».

92. El Gobierno luxemburgués señala que, mientras ejerzan con su título profesional de origen, los abogados plenamente admitidos en su Estado de origen no están equiparados a los abogados del Estado de acogida. Con arreglo a la Directiva 98/5 (véase el cuarto considerando de la exposición de motivos), los abogados que ejerzan con su título profesional de origen tendrán la posibilidad de integrarse en la profesión en el Estado miembro de acogida una vez transcurrido un período adecuado para adquirir la experiencia profesional y siempre y cuando cumplan los requisitos establecidos en el artículo 10 de dicha Directiva. A tenor del artículo 5, apartado 4, de la Ley de 2002, durante el citado período, los «abogados europeos», al igual que los abogados en prácticas, sólo podrán ocuparse de aquellos actos y procedimientos reservados legal o reglamentariamente a un abogado habilitado para actuar ante la Cour (avocat à la Cour) en el supuesto de que actúen concertadamente con uno de tales abogados habilitados, el cual será responsable legalmente.

B. Apreciación

93. Ante todo, debe retenerse que la normativa luxemburguesa según la cual sólo los abogados inscritos en la lista I pueden ejercer de domiciliataire excluye con ello a otros abogados de dicha actividad. En particular, excluye a los abogados inscritos en las listas II a IV.

94. Estos abogados «excluidos» no pueden, por tanto, desempeñar las mismas actividades profesionales que los abogados que ejercen con el título pertinente del Estado de acogida.

95. De este modo, el efecto de la normativa controvertida es contrario al derecho básico a desempeñar las mismas actividades profesionales, establecido en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 98/5 a favor de los abogados que ejercen con el título profesional de su Estado de origen.

96. Si bien el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 98/5 permite a los Estados miembros establecer determinadas excepciones a este derecho básico, la normativa controvertida no responde a ninguno de los supuestos regulados a estos efectos en los apartados 2 y 3 del mismo precepto.

97. Asimismo, no cabe oponer al respecto que tampoco determinados abogados luxemburgueses pueden ejercer de domiciliataire, a saber, los abogados en prácticas inscritos en la lista II. En efecto, dicho grupo no es comparable con el de los «abogados europeos», puesto que estos últimos son abogados plenamente habilitados para el ejercicio de la profesión. Ambos grupos son, por tanto, demasiado dispares como para poderlos someter a una misma regulación legal.

98. La señalada diferencia de trato tampoco puede justificarse por el hecho de que las funciones derivadas de la actividad de domiciliataire requieran experiencia profesional, así como un conocimiento especialmente profundo de la situación jurídica, en particular del Derecho de sociedades, y de la práctica en el país. El ejercicio de la abogacía siempre requiere, y no sólo a causa de la responsabilidad legal, un determinado nivel de diligencia y de conocimientos jurídicos.

99. Por otro lado, el Derecho de sociedades es un ámbito del Derecho que, comparado con otros, está ampliamente armonizado por el Derecho comunitario. Desde este punto de vista, la normativa del Estado de origen del «abogado europeo» debería ser en gran medida similar.

100. En cuanto a la calificación de la obligación controvertida como exigencia del orden público, basta con atender a los estrictos requisitos establecidos en esta materia por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para descartar un análisis en profundidad. ( ) En el caso de autos no se puede siquiera determinar cuál es el interés fundamental de la sociedad que debe protegerse mediante la normativa controvertida, ni el motivo por el que ha de entenderse que existe una amenaza real y suficientemente grave que afecte a dicho interés.

101. Así pues, también el segundo motivo es fundado.

VI. Sobre el tercer motivo de recurso: obligación de presentar anualmente la certificación del Estado miembro de origen

A. Alegaciones de las partes

1. Comisión

102. Según la Comisión, el Gobierno luxemburgués declaró en su respuesta al dictamen motivado que tendría en cuenta la argumentación de la Comisión, con arreglo a cual, la exigencia de volver a presentar anualmente la certificación de inscripción ante la autoridad competente del Estado de origen constituye una carga administrativa injustificada, visto lo dispuesto en la Directiva 98/5.

103. La Comisión señala que, no obstante lo anterior, dicha exigencia, contraria a los términos de la Directiva 98/5 por las razones expuestas en el dictamen motivado, subsiste actualmente en la Ley por la que se adapta el Derecho luxemburgués a la Directiva 98/5.

2. Gobierno luxemburgués

104. El Gobierno luxemburgués se remite al respecto a su respuesta al dictamen motivado. En dicha respuesta, afirmó que tendría en cuenta la argumentación de la Comisión, según la cual la exigencia controvertida constituye una carga administrativa injustificada.

B. Apreciación

105. En relación con la exigencia, establecida en el artículo 3, apartado 2, de la Ley de 2002, de presentar nuevamente todos los años la certificación del Estado miembro de origen, procede ante todo constatar que el Gobierno luxemburgués parece reconocer a este respecto un incumplimiento del Tratado.

106. En cuanto atañe al fondo de la cuestión, ha de señalarse que esta exigencia establecida por el Derecho luxemburgués constituye una obligación no prevista expresamente por la Directiva 98/5. La admisibilidad de tal exigencia tampoco se desprende de otro modo de dicha Directiva. Antes bien, tal exigencia es contraria a los fines de dicha Directiva y a los mecanismos basados en ésta.

107. La Directiva 98/5 obliga al Estado de origen a colaborar con el Estado de acogida. Muestra de ello es, en particular, la obligación, regulada en el artículo 7, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva, de informar a la autoridad competente del o de los Estados miembros de acogida de la incoación de un procedimiento disciplinario.

108. La exigencia establecida por el Derecho luxemburgués constituye, especialmente por su carácter anual, una carga administrativa que, por otro lado, tampoco responde al principio de proporcionalidad.

109. Así pues, también el tercer motivo es fundado.

VII. Costas

110. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por el Gran Ducado de Luxemburgo, procede condenarlo al pago de las costas procesales.

VIII. Conclusión

111. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que:

1) Declare que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 98/5/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título, al haber mantenido tanto un examen de idiomas como la prohibición de ejercer la actividad de domiciliataire y la obligación de volver a presentar anualmente la certificación del Estado miembro de origen como requisitos para poder establecerse con el título profesional del Estado miembro de origen.

2) Condene en costas al Gran Ducado de Luxemburgo.