Conclusiones del Abogado General Fennelly presentadas el 11 de febrero de 1999. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Federal de Alemania. - Incumplimiento de Estado - Directiva 87/101/CEE - Gestión de aceites usados - Adaptación. - Asunto C-102/97.



Recopilación de Jurisprudencia 1999 página I-05051



Conclusiones del abogado general

I. Introducción

1 El presente recurso por incumplimiento versa sobre la supuesta falta de adaptación por Alemania de su Derecho interno al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados, (1) en su versión modificada por la Directiva 87/101/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, (2) que exige a los Estados miembros que den prioridad al tratamiento de los aceites usados mediante regeneración, en lugar de gestionarlos mediante combustión o por otros medios. Las alegaciones de las partes giran en torno a si la salvedad a esta exigencia contemplada en el apartado 1 del artículo 3, que hace referencia a los condicionantes de orden técnico, económico y de organización, debe entenderse como una excepción, que ha de interpretarse de forma estricta, o como requisito necesario previo a la obligación de otorgar la prioridad, que debería entenderse en su sentido usual y amplio. En mi opinión, sin embargo, la disposición exige a los Estados miembros dar prioridad a la regeneración de los aceites usados, aunque reconoce que, al decidir sobre la naturaleza y el fin de las medidas adoptadas, pueden tener en cuenta ciertos condicionantes de orden práctico.

II. Marco jurídico y fáctico

2 Los artículos 1 a 6 del texto inicial de la Directiva fueron sustituidos íntegramente por las nuevas disposiciones contenidas en el artículo 1 de la Directiva de modificación. La Directiva exigía anteriormente a los Estados miembros tomar las medidas necesarias para que, en la medida de lo posible, el tratamiento de los aceites usados se efectuase para su reutilización (regeneración y/o combustión). (3) El segundo considerando de la exposición de motivos de la Directiva tiene el siguiente tenor:

«Considerando que generalmente la forma más racional de volver a utilizar los aceites usados es la regeneración, en vista de los ahorros de energía que pueden obtenerse; que debe darse prioridad al procesamiento de aceites usados mediante regeneración cuando lo permitan los condicionantes técnicos, económicos y organizativos.»

El artículo 1 de la Directiva define varios términos pertinentes:

«A efectos de la presente Directiva se entenderá por: - aceites usados:

todos los aceites industriales, con base mineral, o lubricantes, que se hayan vuelto inadecuados para el uso [a] que se les hubiera asignado inicialmente y, en particular, los aceites usados de los motores de combustión y de los sistemas de transmisión, así como los aceites minerales lubricantes, aceites para turbinas y sistemas hidráulicos;

- gestión:

el tratamiento o la destrucción de los aceites usados, así como su almacenamiento y su depósito sobre o bajo tierra;

- tratamiento:

las operaciones encaminadas a permitir que se vuelvan a utilizar los aceites usados, es decir, la regeneración y la combustión;

- regeneración:

cualquier procedimiento que permita producir aceites de base mediante un refinado de aceites usados, en particular, mediante la separación de los contaminantes, los productos de la oxidación y los aditivos que contengan dichos aceites;

[...]»

3 El artículo 2 de la Directiva establece:

«Sin perjuicio de las disposiciones de la Directiva 78/319/CEE, (4) los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar la recogida y la gestión de los aceites usados sin que ello dé lugar a perjuicios que se puedan evitar para las personas y el medio ambiente.»

4 El artículo 3 de la Directiva establece:

«1. Cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitan, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de los aceites usados por regeneración.

2. Cuando no se proceda a la regeneración de los aceites usados, debido a las obligaciones mencionadas en el anterior apartado 1, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que cualquier combustión de los aceites usados se realice en condiciones aceptables desde el punto de vista del medio ambiente, con arreglo a las disposiciones de la presente Directiva, siempre que dicha combustión sea factible desde el punto de vista técnico, económico y de la organización.

3. Cuando no se proceda a la regeneración, ni a la combustión de los aceites usados debido a los condicionantes mencionados en los apartados 1 y 2, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar su destrucción sin riesgo o su almacenamiento o depósito controlados.»

5 El apartado 2 del artículo 5 dispone:

«En caso de que no pudieran alcanzarse de otro modo los objetivos definidos en los artículos 2, 3 y 4, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para que una o varias empresas efectúen la recogida de los aceites usados ofrecidos por quienes los tengan y/o la gestión de dichos aceites, en su caso, en la zona que les haya sido atribuida por las autoridades competentes.»

6 Los artículos 14 y 15 de la Directiva (5) establecen, respectivamente:

«Artículo 14

Como contrapartida a las obligaciones impuestas por los Estados miembros en aplicación del artículo 5, las empresas de recogida y/o de tratamiento podrán beneficiarse de compensaciones por los servicios prestados. Dichas compensaciones no deberán superar los costes anuales no cubiertos y comprobados realmente de las empresas, teniendo en cuenta un beneficio razonable.

Dichas compensaciones no deberán crear distorsiones significativas en la competencia ni crear corrientes artificiales de intercambios de productos.»

«Artículo 15

Las compensaciones podrán financiarse por medio de, entre otros, un canon percibido sobre los productos que después del uso se transformarán en aceites usados.

La financiación de las compensaciones deberá ser conforme al principio de quien contamina, paga.»

7 Los artículos 17 y 18 de la Directiva (6) disponen, respectivamente:

«Artículo 17

Cada Estado miembro comunicará periódicamente a la Comisión sus conocimientos técnicos al igual que las experiencias y resultados que se desprenden de la aplicación de las disposiciones adoptadas en virtud de la presente Directiva.

La Comisión transmitirá a los Estados miembros una relación de conjunto de estas informaciones.

Artículo 18

Los Estados miembros redactarán cada tres años un informe sobre el estado de la gestión de los aceites usados en su país y lo transmitirán a la Comisión.»

8 El artículo 2 de la Directiva de modificación exigía a los Estados que adoptaran las medidas necesarias para dar cumplimiento a las nuevas disposiciones de la Directiva, incluido el apartado 1 del artículo 3, con efectos a partir del 1 de enero de 1990, y que informasen de ello inmediatamente a la Comisión. El artículo 4 de la Directiva de modificación exige asimismo a los Estados miembros que comuniquen a la Comisión el texto de las disposiciones básicas de legislación nacional que adoptaren en el ámbito regulado por la Directiva.

9 En Alemania, la Abfallgesetz (Ley de Residuos) (7) constituyó, hasta el 7 de octubre de 1996, la base jurídica para la adopción de medidas concretas sobre la gestión de residuos, entre las que se cuenta la Altölverordnung (Reglamento de Aceites Usados). (8) Los artículos 2 y 3 de la AltölV permiten el reciclaje de algunos aceites usados especificados en forma de aceite de base o de otros productos, mientras que someten el reciclaje de otros aceites usados a condiciones relativas a su contenido en sustancias contaminantes. El apartado 1 del artículo 4 de la AltölV exige la gestión separada de los aceites usados con alto contenido en PCB(9) o en halógeno, y prohíbe su mezcla con otros aceites usados. El apartado 2 del artículo 4 prohíbe la mezcla de algunos de los aceites usados especificados en el artículo 2 con otros aceites usados. El apartado 3 del artículo 4 de la AltölV permite la mezcla de dichos aceites usados, a título de excepción a lo dispuesto en los dos apartados precedentes, en determinadas instalaciones de reciclaje, combustión o gestión autorizadas. Otras medidas adoptadas con arreglo a la AbfG disponen que los aceites usados sólo pueden gestionarse mediante su combustión en instalaciones que puedan maximizar la energía obtenida a partir de esos aceites.

10 El propio parágrafo 5 bis de la AbfG exigía que las empresas que vendan a consumidores finales aceites de motor de combustión, que son particularmente apropiados para la regeneración, recogieran asimismo los aceites usados en las instalaciones de sus clientes, gratuitamente. La AbfG fue sustituida, a partir del 7 de octubre de 1996, por la Kreislaufswirtschafts- und Abfallgesetz (Ley de Reciclaje y de Residuos). (10) El artículo 6 de la Krw/AbfG da prioridad al método de gestión de residuos más respetuoso con el medio ambiente y permite la adopción de Reglamentos que concedan prioridad en casos concretos a la regeneración o a la combustión. El apartado 2 del artículo 5 dispone que deberá elegirse el método de gestión más acorde con el tipo y la naturaleza del residuo.

III. Alegaciones de las partes

11 Alemania propuso una excepción de inadmisibilidad en relación con el recurso de la Comisión, basada en la supuesta violación del principio de colegialidad por la decisión de la Comisión de emitir un dictamen motivado, en el presente caso, antes de elaborar un texto detallado para su aprobación. Sin embargo, retiró dicha excepción en la vista, a la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia Comisión/Alemania (C-191/95). (11)

12 La Comisión alega en su escrito de requerimiento de 10 de agosto de 1992, en su dictamen motivado de 14 de marzo de 1995 y en el presente recurso que Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, al no haber dado prioridad a la regeneración de aceites usados frente a su gestión por combustión, sin poder justificar este incumplimiento con referencia a condicionantes técnicos, económicos o de organización. Considera que la referencia a tales condicionantes contenida en el apartado 1 del artículo 3 constituye una excepción a la exigencia de dar prioridad a la regeneración, la cual, por tanto, debe interpretarse de forma estricta a la luz de los objetivos generales de la Directiva. (12) En la vista, el Agente de la Comisión declaró que dicha excepción se limitaba a situaciones en las que los condicionantes contemplados en el apartado 1 del artículo 3 hicieran imposible dar prioridad a la regeneración; sin embargo, no fue capaz de dar al Tribunal de Justicia un ejemplo de condicionantes que pudieran satisfacer este criterio.

13 Alemania estima que un Estado miembro no está obligado a adaptar su Derecho nacional interno al tenor literal del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva siempre que, en el contexto de la situación concreta existente en su territorio, y sin perjuicio de los condicionantes mencionados en dicho artículo, se establezcan los requisitos aplicables a la regeneración de los aceites usados. (13) El apartado 1 del artículo 3 de la Directiva presume que pueden existir condicionantes y, por tanto, la obligación de dar prioridad a la regeneración de los aceites usados no es incondicional; está sometida al requisito previo de que se hayan superado tales condicionantes. Por tanto, la referencia a condicionantes de orden técnico, económico y de organización indefinidos no debe interpretarse en sentido estricto; más bien, confiere a los Estados miembros un amplio margen de apreciación en lo relativo a la existencia de dichos condicionantes, que pueden aplicarse de forma cumulativa; sus valoraciones sólo son objeto de control en caso de error manifiesto de apreciación por su parte. Así lo confirma una comparación con el texto mucho más restrictivo de la propuesta inicial de la Comisión. (14) El Agente de Alemania resumió la actitud de la Comisión en la vista afirmando que ésta exige la adopción de una fórmula legislativa vacía, que carecería de sentido, o la intervención del Estado en el mercado, que no se exige en el apartado 1 del artículo 3.

14 En estas circunstancias, Alemania considera que cumplió de forma suficiente las exigencias de la Directiva mediante la adopción de las disposiciones legales antes resumidas. Sostiene, asimismo, que la prohibición, impuesta en la AltölV, de mezclar los aceites usados aptos para el reciclaje con otros aceites usados garantiza que todos los aceites usados aptos estén a disposición de la industria del reciclaje. Esto se refuerza con la recogida por los vendedores de los aceites usados con arreglo al artículo 5 bis de la AbfG. De hecho, más del 50 % de la producción anual de aceites usados en Alemania se recicla. (15) A la luz de los condicionantes de orden económico y técnico, Alemania afirma que no está obligada a adoptar más medidas para dar mayor prioridad a la regeneración. El reciente cierre de una instalación de regeneración ha reducido la capacidad de producción de aceites de base a partir de aceites usados en cerca de un tercio. (16) Si bien los aceites de base regenerados son perfectamente aceptables por las principales empresas del automóvil, no gozan del favor de los consumidores. Además, Alemania alega que la falta de demanda de aceites regenerados y la disminución de las necesidades de aceites de motor en general, unidas al exceso de capacidad de producción europea de aceites de base (17) y al bajo coste de los aceites nuevos, constituyen un condicionante económico. La antigua compensación por reciclaje con arreglo al artículo 30 de la AbfG fue recientemente suprimida en virtud del principio «el que contamina, paga».

15 Alemania sostiene que, en cualquier caso, todo incentivo que favorezca el aumento de la capacidad de regeneración de aceites usados podría confundir a las empresas, equivaldría a una ayuda de Estado ilegal, perjudicaría injustamente a otros participantes en el mercado, como las empresas de reciclaje que producen productos distintos de los aceites de base, las fábricas de cemento, las acerías y las incineradoras especializadas, que obtienen energía térmica de la combustión de aceites usados, y podría conducir al desarrollo de un monopolio en beneficio de las dos instalaciones de regeneración restantes. (18) La concesión a las instalaciones de regeneración de un derecho de tanteo, a un precio aceptable, sobre los aceites usados que tienen en su poder las empresas de recogida también entrañaría una desventaja inaceptable para estas últimas empresas, que deberían seguir pagando el precio normal por los aceites usados recogidos. Además, los contratos entre empresas que establecieran un régimen de tal tipo podrían suscitar problemas en materia de Derecho de la competencia. De igual modo, el transporte de los aceites usados desde todas las partes de Alemania hasta las dos instalaciones de regeneración existentes sería muy costoso y generaría riesgos medioambientales, lo cual es contrario al artículo 2 de la Directiva. Al no existir un impuesto sobre los lubricantes en Alemania, no pueden ofrecerse ventajas fiscales a las instalaciones de regeneración de aceites usados. En cualquier caso, dado que el impuesto especial más elevado que podría gravar los aceites usados, con arreglo al apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos, (19) sería de 30 DM por tonelada, la exención de las instalaciones de regeneración de este impuesto (de aplicarse) no les concedería una ventaja competitiva suficiente sobre las empresas que compran aceites usados para su combustión; el impuesto constituiría simplemente una carga adicional para las empresas de recogida de aceites usados, con lo cual se pondrían en peligro la eficacia y el equilibrio del sistema de recogida.

16 La Comisión afirma que en Alemania no se ha dado prioridad, ni formal ni materialmente, a la regeneración de los aceites usados. El requisito establecido en el artículo 6 de la Krw/AbfG, según el cual debe emplearse el método de gestión más respetuoso con el medio ambiente, no adapta el Derecho interno al apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, pues esta ultima, como se señala en su segundo considerando, da en principio prioridad a la regeneración por razones de eficiencia energética. La prohibición, impuesta en la AltölV, de mezclar diferentes tipos de aceites usados es una condición necesaria para la regeneración de los aceites más aptos, pero no garantiza la prioridad.

17 La Comisión alega que los condicionantes invocados por Alemania son de carácter demasiado general para satisfacer una interpretación estricta de la excepción contenida en el apartado 1 del artículo 3. El exceso de capacidad de la industria de la regeneración, puesto de manifiesto por el cierre de una instalación, demuestra la inexistencia de condicionantes de orden técnico para la concesión de prioridad. Sólo cabe invocar condicionantes de orden económico si no existen empresas de regeneración en los Estados miembros, o si éstas no son capaces de alcanzar los volúmenes de actividad necesarios, o si se prueba que no existen otras posibilidades de comercializar los aceites de base regenerados. Todas las alegaciones de Alemania relativas a la falta de rentabilidad de la regeneración de los aceites usados se refieren a la coyuntura actual del mercado, y no a la situación que probablemente resultaría de la adopción de medidas encaminadas a dar prioridad a dicha regeneración; la Directiva contempla, por ejemplo, en las disposiciones relativas a las compensaciones contenidas en los artículos 14 y 15, la adopción de medidas dirigidas a contrarrestar las fuerzas de mercado. La Comisión sostiene que no puede enjuiciar las diferentes posibilidades que tienen a su alcance los Estados miembros para cumplir dichas disposiciones, pero es partidaria de que se hagan mayores esfuerzos de comercialización y observa que, en lugar de subvenciones, un tratamiento fiscal privilegiado de la regeneración frente a la combustión de los aceites usados tendría efectos positivos. El Agente de la Comisión hizo alusión en la vista a un informe de Coopers and Lybrand en el que se señalaba la existencia de una diferencia de sólo 20 DM entre los precios pagados por las empresas de regeneración por los aceites usados y los pagados por quienes los compraban para la combustión, diferencia que podría salvarse mediante ventajas fiscales. A este respecto, Alemania no está obligada a hacer uso de la posibilidad de eximir del impuesto especial al aceite de combustión, posibilidad prevista en el artículo 8 de la Directiva 92/81 y ampliada por la Decisión 97/425/CE del Consejo. (20) El Agente de la Comisión afirmó, asimismo, en la vista que no estaba necesariamente excluida la concesión de ayudas de Estado a instalaciones de regeneración. Además, el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva preveía las medidas dirigidas a asegurar a las empresas de regeneración suministros a precios asequibles, tales como la concesión de un derecho de tanteo. A este respecto, la Comisión señala que los aceites usados ya se transportan a largas distancias para su eliminación mediante combustión. La adopción de medidas que conceden prioridad a la regeneración de los aceites usados entraña necesariamente desventajas para los operadores económicos que emplean los aceites usados para otros fines. Una prioridad de tal tipo no conduciría probablemente a un monopolio en beneficio de las instalaciones existentes, debido a la posible competencia de las empresas de otros lugares de la Comunidad y a que, de dotarse de atractivo económico el sector de la regeneración, otras empresas que adolecieran de exceso de capacidad en la producción de aceites nuevos se sentirían atraídas a este sector.

IV. Análisis

18 Con carácter preliminar, procede recordar que la obligación de un Estado miembro de adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar el resultado prescrito por una Directiva es una obligación imperativa impuesta por el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado CE y por la propia Directiva. (21)

19 El apartado 1 del artículo 3 de la Directiva crea una obligación imperativa, sujeta únicamente a la salvedad en él expresada, de «[adoptar] las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de los aceites usados por regeneración». Es evidente, en mi opinión, que esta disposición exige algo más que la aprobación legislativa de una «fórmula vacía». La prioridad que debe darse a la regeneración tiene una finalidad medioambiental de orden práctico, además de la de obtener ahorros de energía. (22) Si los objetivos definidos, en particular, en el artículo 3 no pueden alcanzarse de otro modo, el apartado 2 del artículo 5 establece las medidas que han de adoptar los Estados miembros para garantizar la gestión (incluida la regeneración) de los aceites usados por las empresas designadas. La existencia de una obligación concreta de tal tipo refuerza la impresión de que los artículos 2, 3 y 4 de la Directiva crean obligaciones de un carácter similarmente concreto. En la práctica, la prioridad asignada a la regeneración de los aceites usados debe implicar medidas tangibles que favorezcan este método de gestión con respecto a su combustión, destrucción, almacenamiento o depósito.

20 Es asimismo claro que los Estados miembros tienen un amplio margen de apreciación en lo relativo al modo de alcanzar el resultado prescrito por el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, como muestran los términos muy generales que expresan la obligación y la variedad de medidas tangibles posibles analizadas por las partes en sus escritos procesales. Dichas medidas comprenden campañas de comercialización, incentivos fiscales y medidas obligatorias. En tales circunstancias, ni la Comisión ni el Tribunal de Justicia pueden prescribir las medidas precisas que deben adoptar los Estados miembros. Cuando se concede a los Estados miembros dicho margen de apreciación, el Tribunal de Justicia puede, no obstante, examinar, a solicitud de la Comisión, si un Estado miembro no ha adoptado manifiestamente las medidas apropiadas, o ha adoptado medidas insuficientes, para cumplir sus obligaciones. Por ejemplo, en el asunto Comisión/Francia, (23) el Tribunal aludió al margen de apreciación de que gozan los Estados miembros con respecto a las medidas de orden público dirigidas a eliminar los obstáculos a la importación en una situación determinada y señaló que las Instituciones comunitarias no podían dictar las medidas que habían de adoptarse, (24) aunque declaró, no obstante, a la vista de los hechos, que «[...] las medidas que el Gobierno francés ha adoptado en el caso de autos no [habían] sido suficientes de modo manifiesto [...]». (25) En el asunto Comisión/Países Bajos, (26) el Tribunal de Justicia declaró que un Estado miembro había incumplido la obligación que le incumbía en virtud del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, relativa a la conservación de las aves silvestres, (27) consistente en clasificar como zonas de protección especial (ZPE) parajes para la conservación de ciertas especies de aves si el número y superficie total de los parajes así clasificados eran «manifiestamente inferiores» al número y superficie totales de los parajes más adecuados. (28)

21 En el presente caso parece manifiesto que Alemania no adoptó medidas para dar prioridad a la regeneración de los aceites usados. En este contexto, no es necesario considerar los términos de la Krw/AbfG, que no entró en vigor hasta después de la notificación del dictamen motivado que precedió al presente procedimiento. En cualquier caso, y con independencia de la paridad formal que dicho acto atribuye a la regeneración y la combustión, simplemente establece la adopción de medidas específicas y concretas, de las que no se mencionó ningún ejemplo al Tribunal de Justicia, salvo los heredados del período de vigencia de la AbfG. Coincido con la Comisión en que ni la obligación que el artículo 5 bis de la AbfG impone a los vendedores de ciertos aceites a los consumidores finales de recoger los aceites usados en las instalaciones de sus clientes, ni la prohibición de mezclar los aceites usados aptos para la regeneración, impuesta por la AltölV, bastan para considerar que se da prioridad a la regeneración, si bien ambas medidas pueden ser necesarias para alcanzar dicho objetivo. Ninguna medida parece conceder ventaja concreta alguna a la regeneración sobre, por ejemplo, la gestión de aceites usados mediante combustión.

22 Por tanto, procede examinar si, tal como alega, condicionantes de orden técnico, económico y de organización impidieron a Alemania dar prioridad a la regeneración de los aceites usados. Me gustaría hacer dos observaciones iniciales sobre el tenor de la salvedad contemplada en el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva. En primer lugar, no coincido con la Comisión en que deba entenderse como una excepción y, en consecuencia, interpretarse de forma restrictiva. Incluso si su alcance debiera determinarse a la luz de los objetivos de la Directiva, como exige la jurisprudencia en materia de excepciones citada por la Comisión, ello tampoco serviría de gran ayuda, dado que el propio objetivo de conceder prioridad a la regeneración tal como se enuncia en el segundo considerando de la exposición de motivos contiene la misma salvedad en referencia a los condicionantes técnicos, económicos y organizativos. Además, aunque ha de concederse prioridad a la regeneración, la Directiva prevé, en los apartados 2 y 3 del artículo 1, alternativas a la regeneración si, en razón de dichos condicionantes, no se regeneran los aceites usados. En consecuencia, el papel de los condicionantes de orden técnico, económico y de organización en la determinación de las medidas adoptadas por los Estados miembros no debe entenderse como excepción, sino más bien como elemento central del sistema de alternativas recogidas por orden de preferencia en el artículo 3.

23 En segundo lugar, ha de hacerse referencia a las diferencias en la estructura de la cláusula relativa a dichos condicionantes en las diversas versiones lingüísticas del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva. Las versiones danesa, finesa y sueca exigen la adopción de medidas cuando esto sea posible a la luz de las restricciones técnicas, económicas y de organización. (29) Las versiones española, inglesa, francesa, italiana y portuguesa exigen la adopción de medidas necesarias que den prioridad cuando, o siempre que, los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo autoricen o permitan; (30) en cambio, las versiones alemana, griega y neerlandesa están formuladas en términos negativos, y exigen la adopción de tales medidas siempre o en la medida en que dichos condicionantes no se opongan a ello o no existan. (31) Los verbos o adjetivos utilizados en las versiones alemana, griega y neerlandesa podrían entenderse, conforme a sus términos, en el sentido de que permiten invocar dichos condicionantes en tanto que constituyan un mero obstáculo, por pequeño que sea, a las medidas nacionales, a diferencia de las otras versiones lingüísticas, que, según sus términos literales, parecen eximir a los Estados miembros de adoptar tales medidas sólo cuando efectivamente lo impidan los condicionantes de orden económico, técnico y de organización. Ante tales discrepancias, una disposición debe interpretarse «[...] en función de la sistemática general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte». (32) En mi opinión, en el presente caso, el sistema del artículo 3, con su sucesión, ya examinada, de métodos alternativos de gestión de los aceites usados, unida al vínculo establecido entre la regeneración y el objetivo práctico de conseguir ahorros de energía, parece oponerse a que se acoja la alegación de la Comisión según la cual los Estados miembros sólo pueden ser eximidos de su obligación de dar prioridad a la regeneración en casos de imposibilidad absoluta por razones de orden técnico, económico o de organización. Por otro lado, si la mera existencia de obstáculos técnicos, económicos u organizativos bastase para permitir a los Estados miembros no adoptar las medidas necesarias, dicha circunstancia privaría de contenido útil al apartado 1 del artículo 3 y anularía la obligación contenida en dicha disposición. En la exigencia de adoptar «las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de los aceites usados por regeneración» se halla implícita la idea de que cabe que sea necesario contrarrestar la tendencia normal de los mercados de aceites y lubricantes, aceites usados, aceites de base regenerados y material combustible con medidas nacionales de carácter económico, realizar esfuerzos para superar los obstáculos técnicos y establecer estructuras organizativas anteriormente inexistentes.

24 Lo cierto es que el Derecho alemán no contiene ninguna disposición que dé prioridad a la regeneración de los aceites usados. Esta situación sólo podría justificarse si el apartado 1 del artículo 3 considerase la inexistencia de «condicionantes de orden técnico, económico y de organización» como condición de la obligación de adoptar medidas. Es evidente que no se persiguió este resultado. Contradiría la afirmación contenida en la exposición de motivos según la cual «generalmente la forma más racional de volver a utilizar los aceites usados es la regeneración». Dichos condicionantes existirán siempre. La relación entre la obligación y los condicionantes pone de manifiesto que la prioridad no es absoluta, sino que debe tener en cuenta evidentes obstáculos de carácter práctico. Esto puede considerarse propiamente como una particular manifestación del principio de proporcionalidad o del equilibrio al que debe tenderse entre el fin que ha de alcanzarse, a saber, la regeneración, y los medios para alcanzarlo, a saber, las medidas que han de adoptarse. Así, en mi opinión, se exige a los Estados miembros que den prioridad a la regeneración de los aceites usados mediante medidas de carácter práctico siempre que esto sea eficaz y no les imponga cargas desproporcionadas de orden técnico, económico o de organización, habida cuenta del objetivo de obtener ahorros energéticos y de la existencia de los métodos de gestión alternativos referidos en los apartados 2 y 3 del artículo 3 de la Directiva. (33)

25 No obstante, la obligación de dar prioridad a la regeneración sigue siendo la exigencia básica del apartado 1 del artículo 3. Ya antes he afirmado que Alemania no adoptó manifiestamente ninguna medida encaminada a dar prioridad efectiva a la regeneración de los aceites usados. Por ejemplo, no respondió a la sugerencia de la Comisión de llevar a cabo una campaña de comercialización de los aceites de base regenerados, que, como es sabido, son una alternativa aceptable a los aceites lubricantes de motor normales. En lo que respecta a los posibles incentivos fiscales, al pago de compensaciones o a las medidas que proporcionen a las instalaciones de regeneración un acceso preferente a los suministros, o a cualesquiera otras opciones alternativas para conceder prioridad, no basta con que Alemania simplemente excluya las opciones que entrañen ciertos gastos presupuestarios o que inevitablemente causarán desventajas a las empresas que gestionen los aceites usados por medios distintos de la regeneración. Tampoco puede un Estado miembro limitarse a invocar la posible ilegalidad de medidas particulares con referencia a las normas comunitarias sobre la competencia y ayudas de Estado, si no se ha probado que consultó a la Comisión a este respecto. (34)

26 Además, si un Estado miembro encuentra dificultades que, en su opinión, hacen imposible, o, a la luz de la salvedad establecida en el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, desproporcionadamente difícil, en razón de condicionantes de orden técnico, económico o de organización, respetar la obligación contenida en esta disposición, dicho Estado miembro debe, a mi juicio, habida cuenta de sus obligaciones derivadas del artículo 5 del Tratado CE, someter sus problemas a la Comisión y proponer soluciones apropiadas. El Tribunal de Justicia, en el asunto Comisión/Alemania, (35) en el que abordó la cuestión de si era absolutamente imposible para Alemania cumplir sus obligaciones derivadas de un Reglamento, señaló que la Comisión y el Estado miembro están obligados, en virtud de los deberes recíprocos de cooperación leal que les impone principalmente el artículo 5 del Tratado CEE, a colaborar de buena fe para superar las dificultades. (36) Este asunto versaba sobre una decisión unilateral adoptada por Alemania de no ejecutar inmediatamente las resoluciones por las que se imponía la destilación obligatoria de ciertas cantidades de vino, en circunstancias en las que el legislador comunitario había fijado de forma exhaustiva los requisitos de exención, de suerte que a los Estados miembros no les quedaba margen discrecional alguno. (37) El Tribunal de Justicia declaró que una decisión unilateral de no proseguir la ejecución de las medidas exigidas por el Derecho comunitario constituye una vulneración de dicho deber de cooperación. (38) Creo que este razonamiento es igualmente aplicable a casos como el presente, en los que un Estado miembro alega que se enfrenta a dificultades para la adopción de medidas de ejecución con respecto a las cuales tiene un amplio margen discrecional y justifica su omisión por razones de imposibilidad relativa, y no absoluta. (39) Planteo esta cuestión en el presente caso no con el fin de demostrar que se incurrió en un incumplimiento específico del artículo 5 del Tratado (tampoco invocado por la Comisión), sino más bien para ilustrar la tesis según la cual Alemania no agotó todas las vías posibles en la búsqueda de un medio para hacer frente a los condicionantes del caso y cumplir sus obligaciones en virtud del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva. En tales circunstancias, la manifiesta falta de adopción por Alemania de medida alguna para dar prioridad al tratamiento de los aceites usados mediante regeneración constituye una clara infracción de dicha disposición.

27 En consecuencia, el Tribunal debe declarar que Alemania no ha cumplido correctamente las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva. Debe, asimismo, condenar en costas a dicho Estado.

V. Conclusión

28 A la luz de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que:

1) Declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados, en su versión modificada por la Directiva 87/101/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, al no haber adoptado las medidas necesarias para dar prioridad al tratamiento de los aceites usados mediante regeneración.

2) Condene en costas a la República Federal de Alemania.

(1) - DO L 194, p. 23; EE 15/01 p. 91; en lo sucesivo, «Directiva». Salvo indicación en contrario, emplearé este término para referirme a la Directiva 75/439 en su versión modificada.

(2) - DO 1987, L 42, p. 43; en lo sucesivo, «Directiva de modificación».

(3) - Artículo 3 de la Directiva, en su versión inicial.

(4) - Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98).

(5) - Anteriormente, artículos 13 y 14 de la Directiva, antes de la entrada en vigor de la Directiva de modificación.

(6) - Anteriormente, artículos 15 y 16 de la Directiva, antes de la entrada en vigor de la Directiva de modificación.

(7) - BGBl. 1986 I, p. 1410; en lo sucesivo, «AbfG».

(8) - BGBl. 1987 I, p. 2335; en lo que sucesivo, «AltölV».

(9) - Policlorobifenilos.

(10) - BGBl. 1994 I, p. 2705; en lo sucesivo, «Krw/AbfG».

(11) - Sentencia de 29 de septiembre de 1998 (C-191/95, Rec. I-5449).

(12) - La Comisión se remitió a las sentencias de 6 de diciembre de 1979, Nehlsen (47/79, Rec. p. 3639), apartado 4; de 22 de marzo de 1984, Patterson y otros (90/83, Rec. p. 1567), apartado 16; de 11 de julio de 1984, Scott y Rimmer (133/83, Rec. p. 2863), apartado 15; de 25 de junio de 1992, British Gas (C-116/91, Rec. p. I-4071), apartados 12 y 20; de 15 de diciembre de 1993, Charlton y otros (C-116/92, Rec. p. I-6755), apartado 20; de 21 de marzo de 1996, Goupil (C-39/95, Rec. p. I-1601), apartado 8, y de 21 de marzo de 1996, Mrozek y Jäger (C-335/94, Rec. p. I-1573), apartado 8.

(13) - Sentencia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania (C-131/88, Rec. p. I-825), apartado 6.

(14) - DO 1985, C 58, p. 3: «Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para que, en la medida de lo posible, la eliminación de los aceites usados se efectúe por regeneración.»

(15) - Entre 1991 y 1996 se trataron entre 430.000 y 460.000 toneladas al año, de las que se obtuvieron entre 240.000 y 260.000 toneladas de aceites reciclados, de los cuales, a su vez, 122.000 toneladas eran aceites de base.

(16) - La instalación, que cerró en 1996, producía 42.000 toneladas de aceite de base al año, a partir de aceites usados.

(17) - Alemania señala la existencia de un exceso de capacidad de 2 millones de toneladas anuales en la producción europea de aceites de base.

(18) - Dichas instalaciones tienen una capacidad de producción de aceite de base de 8.000 y 70.000 toneladas al año, respectivamente.

(19) - DO L 316, p. 12.

(20) - Decisión 97/425/CE del Consejo, de 30 de junio de 1997, por la que se autoriza a los Estados miembros a aplicar y a continuar aplicando a determinados hidrocarburos, cuando se utilicen para fines específicos, las exenciones o reducciones de tipos del impuesto especial vigentes, de conformidad con el procedimiento previsto en la Directiva 92/81/CEE (DO L 182, p. 22).

(21) - Sentencias de 1 de febrero de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemimgen (51/76, Rec. p. 113), apartado 22; de 26 de febrero de 1986, Marshall (152/84, Rec. p. 723), apartado 48, y de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Rec. p. I-7411), apartado 40.

(22) - Véase el segundo considerando de la exposición de motivos de la Directiva.

(23) - Sentencia de 9 de diciembre de 1997 (C-265/95, Rec. p. I-6959).

(24) - Ibidem, apartados 33 y 34.

(25) - Ibidem, apartado 52; el subrayado es mío.

(26) - Sentencia de 19 de mayo de 1998 (C-3/96, Rec. p. I-3031).

(27) - DO L 103, p. 1.

(28) - Sentencia Comisión/Países Bajos, citada en la nota 26 supra, apartado 63; el subrayado es mío.

(29) - «[N]år dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn» (danés); «Jos se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta mahdollista» (finlandés); «[O]m en sådan behandling är möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar» (sueco).

(30) - «Cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitan» (español); «Where technical, economic and organisational constraints so allow» (inglés); «Lorsque les contraintes d'ordre technique, économique et organisationnel le permettent» (francés); «Sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitam» (portugués).

(31) - «Sofern keine technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Sachzwänge entgegenstehen» (alemán); «Åöüóïí äåí õðÜñ÷ïõí åìðüäéá ôå÷íéêÞò, ïéêïíïìéêÞò êáé ïñãáíùôéêÞò öýóçò» (griego); «Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten» (neerlandés).

(32) - Sentencia de 7 de diciembre de 1995, Rockfon (C-449/93, Rec. p. I-4291), apartado 28; véase la sentencia Merck y Beecham (asuntos acumulados C-267/95 y C-268/95, Rec. p. I-6285), apartado 22.

(33) - En lo relativo a la obligación de los Estados de emprender acciones eficaces y proporcionadas cuando las Directivas les dejan un amplio margen de apreciación, véanse las sentencias de 2 de octubre de 1991, Vandevanne y otros (C-7/90, Rec. p. I-4371), apartado 11, y de 8 de junio de 1994, Comisión/Reino Unido (C-383/92, Rec. p. I-2479), apartado 40.

(34) - La decisión sobre la última cuestión debería haberse adoptado a la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1985, ADBHU (240/83, Rec. p. 531), relativa a los presentes artículos 14 y 15 de la Directiva, en particular, apartado 18.

(35) - Sentencia de 10 de julio de 1990 (C-217/88, Rec. p. I-2879), apartado 33.

(36) - Véanse también, en lo relativo a una supuesta imposibilidad de recuperar ayudas de Estado, las sentencias de 22 de enero de 1986, Comisión/Bélgica (52/84, Rec. p. 89), apartado 16, y de 23 de febrero de 1995, Comisión/Italia (C-349/93, Rec. p. I-343), apartado 13.

(37) - Sentencia citada en la nota 35 supra, apartado 30; véanse también las conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. Jacobs, puntos 33 y 34.

(38) - Ibidem, apartado 33. Véase también la sentencia de 7 de febrero de 1975, Comisión/Reino Unido (128/78, Rec. p. 419), apartado 10.

(39) - La obligación de consulta se refuerza en el presente caso por las exigencias de los artículos 17 y 18, según los cuales cada Estado miembro comunicará a la Comisión sus experiencias y resultados que se desprenden de la aplicación de las disposiciones adoptadas en virtud de la Directiva y el estado de la gestión de los aceites usados en su país.