CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PRIIT PIKAMÄE

presentadas el 23 de abril de 2020 ( 1 )

Asuntos acumulados C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU

FMS,

FNZ (C‑924/19 PPU),

SA,

SA júnior (C‑925/19 PPU)

contra

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de Szeged, Hungría)]

«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional — Directiva 2013/32/UE — Solicitud de protección internacional — Artículo 33, apartado 2 — Motivos de inadmisibilidad — Normativa nacional que establece la inadmisibilidad de la solicitud si el solicitante ha llegado al Estado miembro de que se trata a través de un país en el que no haya estado expuesto a persecución o a riesgo de daños graves o si dicho país otorga una protección suficiente — Artículos 35, 38, apartado 4, 40 y 43 — Directiva 2013/33/UE — Artículos 2, letra h), 8 y 9 — Procedimiento de asilo — Medida de retorno — Regulación del procedimiento — Internamiento — Duración del internamiento — Legalidad del internamiento — Examen — Recurso — Derecho a la tutela judicial efectiva — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea»

1. Los dos asuntos acumulados C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU brindan la ocasión al Tribunal de Justicia de abordar de nuevo la situación jurídica de los solicitantes de protección internacional que permanecen en la zona de tránsito de Röszke, en la frontera entre Serbia y Hungría. Las numerosas cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia abarcan distintas problemáticas relativas a la interpretación de la Directiva 2013/32/UE ( 2 ) y de la Directiva 2013/33/UE, ( 3 ) especialmente en lo referente a las consecuencias de la no readmisión en un tercer país de migrantes cuya solicitud de protección internacional se haya declarado inadmisible, a la calificación del alojamiento de estos en la zona de tránsito en relación con las disposiciones del Derecho de la Unión que regulan el internamiento y a su derecho a la tutela judicial efectiva, en particular mediante la adopción de medidas cautelares por el juez nacional.

2. La actualidad de los movimientos migratorios y la reciente sentencia Ilias y Ahmed c. Hungría ( 4 ) de la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH»), referida precisamente a la situación de los nacionales de terceros países que han permanecido en la zona de tránsito de Röszke, confieren a las presentes remisiones prejudiciales un carácter sensible, ya que las respuestas que ofrezca el Tribunal de Justicia presentan un interés indudable tanto desde el punto de vista jurídico como desde el humanitario.

I. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Directiva 2013/32

3. El artículo 6 de la Directiva 2013/32, titulado «Acceso al procedimiento», establece: «1. Cuando una persona formule una solicitud de protección internacional a una autoridad competente para el registro de estas solicitudes con arreglo al Derecho nacional, el registro se realizará en el plazo máximo de los tres días hábiles siguientes a que se formule la solicitud. […] 2. Los Estados miembros garantizarán que la persona que haya formulado una solicitud de protección internacional tenga efectivamente la oportunidad de presentarla lo antes posible. Cuando el solicitante no aproveche esta oportunidad, los Estados miembros podrán aplicar el artículo 28 en consecuencia. 3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado. […] 5. Cuando una solicitud simultánea de protección internacional por parte de un gran número de nacionales de terceros países o apátridas haga muy difícil en la práctica respetar el plazo fijado en el apartado 1, los Estados miembros podrán disponer que el plazo se amplíe a 10 días hábiles.»

4. El artículo 26 de esta Directiva, que lleva por título «Internamiento», dispone: «1. Los Estados miembros no mantendrán a una persona internada por la única razón de que sea un solicitante de protección internacional. Los motivos y las condiciones de internamiento y las garantías de los solicitantes internados, serán conformes con la Directiva [2013/33]. 2. Cuando se mantenga internado a un solicitante, los Estados miembros velarán por que exista un procedimiento rápido de revisión judicial de conformidad con la Directiva [2013/33].»

5. A tenor del artículo 33 de la misma Directiva, titulado «Solicitudes inadmisibles»: «1. Además de los casos en que la solicitud no se examine con arreglo al Reglamento (UE) n.o 604/2013, [ ( 5 )] los Estados miembros no estarán obligados a examinar si el solicitante cumple los requisitos para la protección internacional de conformidad con la Directiva 2011/95/UE [ ( 6 )] cuando una solicitud se considere inadmisible con arreglo al presente artículo. 2. Los Estados miembros podrán considerar inadmisible una solicitud de protección internacional solo si: a) otro Estado miembro ha concedido la protección internacional; b) un país que no sea un Estado miembro se considera primer país de asilo del solicitante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35; c) un país que no sea un Estado miembro se considera tercer país seguro para el solicitante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38; d) se trata de una solicitud posterior, cuando no hayan surgido ni hayan sido aportados por el solicitante nuevas circunstancias o datos relativos al examen de la cuestión de si el solicitante cumple los requisitos para ser beneficiario de protección internacional en virtud de la Directiva [2011/95]; e) una persona a cargo del solicitante presenta una solicitud, una vez que, con arreglo al artículo 7, apartado 2, haya consentido en que su caso se incluya en una solicitud presentada en su nombre, y no haya datos relativos a la situación de la persona a cargo que justifiquen una solicitud por separado.»

6. El artículo 35 de la Directiva 2013/32, que lleva por título «Concepto de primer país de asilo», está redactado en los siguientes términos: «Un país podrá ser considerado primer país de asilo de un solicitante: a) si este ha sido reconocido como refugiado en dicho país y puede aún acogerse a dicha protección, o bien b) si este goza de protección suficiente en dicho país, e incluso se acoge al principio de no devolución; siempre que el solicitante sea readmitido en dicho país. Al aplicar el concepto de primer país de asilo a las circunstancias particulares de un solicitante, los Estados miembros podrán tener en cuenta el artículo 38, apartado 1. Se permitirá al solicitante impugnar la aplicación del concepto de primer país de asilo en sus circunstancias particulares.»

7. El artículo 38 de esta Directiva, bajo el epígrafe «Concepto de tercer país seguro», establece en su apartado 4: «Cuando el tercer país no autorice al solicitante a entrar en su territorio, los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento con arreglo a los principios y garantías fundamentales descritos en el capítulo II.»

8. El artículo 43 de la misma Directiva, titulado «Procedimientos fronterizos», dispone: «1. Los Estados miembros podrán, de conformidad con los principios y garantías fundamentales del capítulo II, estipular procedimientos en la frontera o en las zonas de tránsito del Estado miembro para tomar decisiones sobre: a) la admisibilidad de una solicitud, de conformidad con el artículo 33, [formulada] en estos lugares, y/o b) el fondo de una solicitud en un procedimiento de conformidad con el artículo 31, apartado 8. 2. Los Estados miembros garantizarán que se tome una decisión en el marco del procedimiento descrito en el apartado 1 dentro de un plazo razonable. Si no se ha tomado una decisión antes del transcurso de cuatro semanas, se concederá al solicitante la entrada al territorio del Estado miembro para que se tramite su solicitud de conformidad con las demás disposiciones de la presente Directiva. 3. En caso de llegadas de un número elevado de nacionales de terceros países o de apátridas que presenten una solicitud de protección internacional en la frontera o en las zonas de tránsito, que imposibiliten en la práctica la aplicación de lo dispuesto en el apartado 1, podrán aplicarse también esos procedimientos a condición de que dichos nacionales de terceros países o apátridas sean alojados en condiciones normales en las proximidades de la frontera o de la zona de tránsito.»

2. Directiva 2013/33

9. El artículo 8 de la Directiva 2013/33, que lleva por título «Internamiento», tiene el siguiente tenor: «1. Los Estados miembros no internarán a una persona por la única razón de que sea un solicitante de protección internacional, de conformidad con la [Directiva 2013/32]. 2. Cuando ello resulte necesario, sobre la base de una evaluación individual de cada caso, los Estados miembros podrán internar a un solicitante siempre que no se puedan aplicar efectivamente medidas menos coercitivas. 3. Un solicitante solo podrá ser internado: a) para determinar o verificar su identidad o nacionalidad; b) para determinar los elementos en que se basa la solicitud de protección internacional que no podrían obtenerse sin el internamiento, en particular cuando exista riesgo de fuga del solicitante; c) para decidir, en el marco de un procedimiento, sobre el derecho del solicitante a entrar en el territorio; d) cuando la persona internada esté sometida a un procedimiento de retorno con arreglo a la Directiva 2008/115/CE [ ( 7 )], para preparar el retorno o la ejecución del proceso de expulsión, y el Estado miembro pueda demostrar sobre la base de criterios objetivos, que, en particular, el interesado ya ha tenido la oportunidad de acceder al procedimiento de asilo, por lo que hay motivos razonables para pensar que únicamente presenta la solicitud de protección internacional para retrasar o frustrar la ejecución de la decisión de retorno; e) cuando así lo exija la protección de la seguridad nacional y el orden público; f) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Reglamento [n.o 604/2013]. Los motivos de internamiento quedarán establecidos en el Derecho nacional. 4. Los Estados miembros velarán por que el Derecho nacional establezca normas que ofrezcan alternativas al internamiento, como la presentación periódica ante las autoridades, el depósito de una fianza o la obligación de permanecer en un lugar determinado.»

10. El artículo 9 de la misma Directiva, titulado «Garantías de los solicitantes internados», está redactado en los siguientes términos: «1. El período de internamiento del solicitante será lo más breve posible y solo se le mantendrá internado mientras los motivos establecidos en el artículo 8, apartado 3, sean aplicables. Los procedimientos administrativos que correspondan a los motivos de internamiento establecidos en el artículo 8, apartado 3, se tramitarán con la debida diligencia. Las demoras de los procedimientos administrativos que no sean imputables al solicitante no podrán justificar una prórroga del internamiento. 2. El internamiento de los solicitantes será ordenado por escrito por las autoridades judiciales o administrativas. La orden de internamiento reflejará los motivos de hecho y de derecho en que se base. 3. Cuando las autoridades administrativas ordenen el internamiento, los Estados miembros someterán a un control judicial rápido la legalidad del internamiento, el cual se efectuará de oficio y/o a instancia del solicitante. Cuando se efectúe de oficio, dicho control se resolverá lo más rápidamente posible desde el inicio del internamiento. Cuando se efectúe a instancia del solicitante, se decidirá lo más rápidamente posible tras el inicio de los procedimientos correspondientes. A este efecto, los Estados miembros definirán en el Derecho nacional el período dentro del cual el control judicial de oficio y/o el control judicial a instancia del solicitante debe ser llevado a cabo. Cuando, como resultado del control judicial, el internamiento se considere ilegal, el solicitante de que se trate deberá ser liberado inmediatamente. 4. Se informará inmediatamente al solicitante por escrito, en una lengua que comprenda o cuya comprensión sea razonable suponerle, de las razones en las que se basa el internamiento y de los procedimientos establecidos en el Derecho nacional para impugnar la orden de internamiento, así como de la posibilidad de solicitar representación legal y asistencia jurídica gratuitas. 5. El internamiento será objeto de control por la autoridad judicial a intervalos de tiempo razonables, de oficio y/o a instancia del solicitante interesado, especialmente si es de larga duración, si surgen circunstancias pertinentes o si se dispone de nueva información que pueda afectar a la legalidad del internamiento. […]»

B. Derecho húngaro

1. Ley sobre el derecho de asilo

11. El artículo 5, apartado 1, de la A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Ley n.o LXXX de 2007 sobre el derecho de asilo; en lo sucesivo, «Ley sobre el derecho de asilo») dispone: «El solicitante de asilo tendrá derecho: a) de conformidad con los requisitos establecidos en la presente Ley, a permanecer en el territorio de Hungría y, con arreglo a lo dispuesto en la normativa específica, a obtener un permiso de residencia en el territorio de Hungría; […]»

12. El artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo, en su versión modificada el 1 de julio de 2018, establece un nuevo motivo de inadmisibilidad, definido en los siguientes términos: «La solicitud será inadmisible cuando el solicitante haya llegado a Hungría a través de un país en el que no estuviera expuesto a persecución en el sentido del artículo 6, apartado 1, o al riesgo de daños graves, en el sentido del artículo 12, apartado 1, o en el que se garantice un adecuado nivel de protección.»

13. El artículo 71/A de la Ley sobre el derecho de asilo regula el procedimiento fronterizo, y sus apartados 1 a 7 tienen el siguiente tenor literal: «(1) Si el extranjero formula su solicitud en una zona de tránsito a) antes de haber recibido autorización para entrar en el territorio de Hungría, o b) tras haber sido conducido hasta la entrada de la instalación destinada a proteger el orden en la frontera, según lo dispuesto en la az államhatárról szóló törvény (Ley sobre las fronteras estatales) tras haber sido detenido en el interior de una franja de ocho kilómetros desde el trazado de la frontera exterior del territorio de Hungría, según se define en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), o de los hitos fronterizos. El presente capítulo se aplicará sin perjuicio de lo dispuesto en las siguientes disposiciones. (2) En el marco de los procedimientos fronterizos, el solicitante no podrá acogerse a los derechos establecidos en el artículo 5, apartado 1, letras a) y c). (3) La autoridad competente en materia de asilo resolverá de manera prioritaria sobre la admisibilidad de la solicitud, a más tardar en el plazo de ocho días desde su presentación. La autoridad competente en materia de asilo adoptará sin demora las medidas necesarias para notificar la decisión dictada en el marco del procedimiento. (4) Transcurridas cuatro semanas desde la presentación de la solicitud, la autoridad competente en materia de policía de extranjería autorizará la entrada, con arreglo a la norma jurídica aplicable. (5) Si la solicitud no fuera declarada inadmisible, la autoridad competente en materia de policía de extranjería autorizará la entrada, con arreglo a la norma jurídica aplicable. (6) Si se autoriza al solicitante a entrar en el territorio de Hungría, la autoridad competente en materia de asilo tramitará el procedimiento según las normas generales. (7) Las normas del procedimiento fronterizo no serán de aplicación a las personas vulnerables.»

14. El capítulo IX/A. de la Ley sobre el derecho de asilo contiene disposiciones relativas a la situación de crisis provocada por una inmigración masiva, entre las que se encuentran el artículo 80/I, inciso i), y el artículo 80/J, apartado 4, que excluyen la aplicación del artículo 71/A y del artículo 5, apartado 1, letras a) y c).

2. Ley sobre las fronteras estatales

15. El artículo 15/A. de la Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (Ley n.o LXXXIX de 2007 sobre las fronteras estatales; en lo sucesivo, Ley sobre las fronteras estatales) dispone lo siguiente en lo tocante a las normas relativas al establecimiento de una zona de tránsito: «[…] (2) Un solicitante de asilo que se encuentre en una zona de tránsito podrá entrar en el territorio de Hungría: a) si la autoridad competente en materia de asilo adopta una decisión que le conceda la protección internacional; b) si concurren los requisitos para la tramitación de un procedimiento de asilo, con arreglo a las normas generales, o c) si procede la aplicación de las disposiciones del artículo 71/A, apartados 4 y 5, de la Ley [sobre el] derecho de asilo. (2 bis) En caso de una situación de crisis provocada por una inmigración masiva, se podrá autorizar la entrada en el territorio de Hungría de un solicitante de asilo que se encuentre en una zona de tránsito en los supuestos contemplados en el apartado 2, letras a) y b). […]»

3. Ley relativa a la entrada y permanencia de nacionales de terceros países

16. El artículo 62 de la A harmadik országbeli állampolgár beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (Ley de 2007 relativa a la entrada y permanencia de nacionales de terceros países; en lo sucesivo, «Ley relativa a la entrada y permanencia de nacionales de terceros países») prevé lo siguiente por lo que respecta a la designación de un lugar de residencia determinado: «(1) La autoridad competente en materia de policía de extranjería podrá ordenar a un nacional de un tercer país que resida en un lugar determinado si: […] f) dicho nacional de un tercer país ha sido objeto de una decisión de retorno y no dispone de los medios materiales necesarios para su subsistencia ni de un alojamiento. […] (3) Se podrá atribuir a un nacional de un tercer país un lugar de residencia obligatorio en una instalación de alojamiento colectivo o en un centro de acogida cuando no tenga la capacidad de cubrir sus necesidades, no disponga de un alojamiento adecuado, ni de medios materiales o ingresos adecuados, ni de una invitación por parte de una persona obligada a hacerse cargo de él, ni tampoco de miembros de su familia que puedan estar obligados a garantizar su sustento. (3 bis) En caso de una situación de crisis provocada por una inmigración masiva, también podrán designarse las zonas de tránsito como lugares de residencia obligatoria.»

II. Antecedentes de hecho de los litigios principales, procedimientos principales y cuestiones prejudiciales

A. Asunto C‑924/19 PPU

17. Los demandantes en el litigio principal son un matrimonio de nacionalidad afgana, mayores de edad, que llegaron a Hungría a través de Serbia, a la zona de tránsito de Röszke.

18. El 5 de febrero de 2019 formularon una solicitud de asilo ante la autoridad competente en materia de asilo, en la zona de tránsito.

19. En apoyo de su solicitud, los demandantes en el litigio principal declararon que habían abandonado Afganistán por motivos políticos aproximadamente tres años antes, dirigiéndose a Turquía con un visado válido, de una duración de un mes, y que dicho visado fue prorrogado por las autoridades turcas por un plazo de seis meses. También alegaron que habían transitado por Bulgaria y Serbia antes de entrar por primera vez en Hungría, que no habían formulado una solicitud de asilo en ningún otro país y que no habían sufrido malos tratos ni daños.

20. El mismo día, la autoridad competente en materia de asilo designó la zona de tránsito de Röszke como lugar de alojamiento para los demandantes en el litigio principal. En la actualidad todavía se encuentran en dicha zona.

21. Mediante resolución administrativa de 25 de abril de 2019, la autoridad competente en materia de asilo desestimó la solicitud de asilo de los demandantes en el litigio principal por inadmisible, sin entrar en el fondo, y declaró que en su caso no era de aplicación el principio de no devolución, en relación con La República Islámica de Afganistán. Dictó una orden de expulsión de los demandantes en el litigio principal, mediante una resolución que llevaba aparejada una prohibición de entrada y de residencia con una duración de un año, así como una inscripción como no admisibles y una prohibición de residencia en el Sistema de Información Schengen.

22. La solicitud de asilo de los demandantes en el litigio principal fue declarada inadmisible en virtud del artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo, debido a que habían llegado a Hungría a través de un país en el que no estaban expuestos a persecución que justificara el reconocimiento del estatuto de refugiado o a un riesgo de daños graves que justificara la concesión de la protección subsidiaria o que, en el país por el que transitaron para llegar a Hungría, se les garantizaba una protección adecuada (concepto de «país de tránsito seguro»).

23. Los demandantes en el litigio principal interpusieron recurso contra la resolución de la autoridad competente en materia de asilo, que fue desestimado por el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría) mediante decisión de 14 de mayo de 2019, sin que dicho órgano jurisdiccional se pronunciara sobre el fondo de su solicitud de asilo. Este último indicó asimismo que las consecuencias de la posible negativa por parte de la República de Serbia a readmitir a las partes demandantes debían extraerse en el marco del procedimiento de policía de extranjería.

24. Posteriormente, mediante resolución de 17 de mayo de 2019, la autoridad de policía de extranjería de primer grado impuso a los demandantes en el litigio principal la obligación de permanecer en el sector de los extranjeros de la zona de tránsito de Röszke, a partir de la fecha de dicha resolución, con arreglo al artículo 62, apartado 3 bis, de la Ley relativa a la entrada y permanencia de nacionales de terceros países. Según el órgano jurisdiccional remitente, en esta resolución no se mencionan los motivos que la fundamentan y el derecho a recurrir judicialmente dicha resolución está limitado, ya que únicamente se puede interponer un recurso ante el juez ordinario, en forma de excepción, por el incumplimiento de la obligación de proporcionar información, que viene impuesta a dicha autoridad de policía por la normativa.

25. El mismo día, la autoridad de policía de extranjería de primer grado contactó con el organismo de policía competente para el traslado a Serbia con el fin de que emprendiera los trámites necesarios para la readmisión en Serbia de los demandantes en el litigio principal.

26. El 23 de mayo de 2019, el organismo de policía competente indicó que la República de Serbia no había readmitido a los demandantes en el litigio principal en su territorio, dado que, al no haber entrado ilegalmente en el territorio de Hungría desde el territorio de Serbia, no concurrían los requisitos de aplicación del artículo 3, apartado 1, del Acuerdo de readmisión celebrado entre la Unión Europea y la República de Serbia.

27. La autoridad competente en materia de asilo no examinó el fondo de la solicitud de asilo de los demandantes, a pesar del hecho de que la República de Serbia no les había readmitido, basándose en que esta autoridad solo realiza dicho examen, con arreglo al artículo 51/A de la Ley sobre el derecho de asilo, si el motivo de inadmisibilidad se fundamenta en el concepto de «país de origen seguro» o de «tercer país seguro», mientras que la resolución que desestimó por inadmisible la solicitud de asilo de los demandantes se basaba en otro motivo de inadmisibilidad, a saber, el de «país de tránsito seguro», según se define en el artículo 51, apartado 2, letra f), de la misma Ley.

28. Mediante resoluciones de los días 3 y 6 de junio de 2019, la autoridad de policía de extranjería de primer grado modificó las decisiones de retorno adoptadas por la autoridad competente en materia de asilo en lo referente al país de destino, y ordenó la expulsión bajo escolta de los demandantes en el litigio principal hacia Afganistán.

29. Los demandantes en el litigio principal impugnaron estas resoluciones ante la autoridad competente en materia de asilo, actuando como autoridad de policía de extranjería. Sin embargo, sus impugnaciones fueron desestimadas mediante autos de 28 de junio de 2019. En virtud del artículo 65, apartado 3 ter, de la Ley relativa a la entrada y permanencia de nacionales de terceros países, no existe ninguna vía de recurso contra la resolución que resuelve la impugnación.

30. Por una parte, los demandantes en el litigio principal interpusieron ante el órgano jurisdiccional remitente un recurso por el que solicitaban la anulación de los autos que desestimaban la impugnación de la ejecución de las resoluciones por las que se modificaba el país de retorno y que se ordenara a la autoridad de policía de extranjería de primer grado la tramitación de un nuevo procedimiento, alegando, en primer término, que dichos autos constituían decisiones de retorno que debían poder ser objeto de un recurso judicial que permitiera un examen sobre el fondo, habida cuenta del principio de no devolución, y, en segundo término, que las decisiones de retorno eran ilegales. En efecto, a su entender, la autoridad competente en materia de asilo debería haber examinado el fondo de su solicitud de asilo, dado que no habían sido readmitidos por la República de Serbia y que el artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo es contrario al Derecho de la Unión.

31. Por otra parte, los demandantes en el litigio principal interpusieron ante el órgano jurisdiccional remitente un recurso contencioso-administrativo por omisión contra la autoridad competente en materia de asilo por el que solicitaban que se declarara que dicha autoridad había incumplido sus obligaciones al no atribuirles un lugar de residencia situado fuera de la zona de tránsito.

32. El órgano jurisdiccional remitente acumuló ambos recursos.

33. Este órgano jurisdiccional señala que la zona de tránsito de Röszke, en la que se encuentran los demandantes en el litigio principal desde que presentaron su solicitud de asilo, está situada en la frontera entre Hungría y Serbia.

34. Por lo que respecta a la solicitud de asilo presentada por los demandantes en el litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente señala que la autoridad competente en materia de asilo no examinó esa solicitud en cuanto al fondo, dado que entiende que no se prevé tal examen cuando la solicitud de asilo se desestima sobre la base del motivo de inadmisibilidad relativo al país de tránsito seguro. También indica que ni la autoridad de policía de extranjería de primer grado, ni el órgano jurisdiccional que se pronunció en primera instancia sobre el recurso interpuesto por los demandantes en el litigio principal contra la denegación de su solicitud de asilo, han examinado dicha solicitud en cuanto al fondo.

35. El órgano jurisdiccional remitente señala que el motivo de inadmisibilidad en el que se basó la desestimación de la solicitud de asilo presentada por los demandantes en el litigio principal, fundamentado en el concepto de «país de tránsito seguro», en el sentido del artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo, no aparece en la lista de los motivos enumerados, de forma exhaustiva, en la Directiva 2013/32. Por lo tanto, considera que dicho motivo es contrario al Derecho de la Unión y se remite, a este respecto, a las conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).

36. Según el órgano jurisdiccional remitente, en el caso de los demandantes en el litigio principal, no existe ninguna norma jurídica que exija expresamente la reanudación del examen de su solicitud de asilo. En efecto, afirma que el artículo 38, apartado 4, de la Directiva 2013/32, al igual que el artículo 51/A de la Ley sobre el derecho de asilo, que lo transpone al Derecho húngaro, tan solo hacen referencia al supuesto en el que no sea posible devolver al solicitante a un país de origen seguro o a un tercer país seguro, y no cuando sea imposible devolver al solicitante a «un país de tránsito seguro».

37. Asimismo, señala que el hecho de que la República de Serbia se negara a hacerse cargo de los demandantes en el litigio principal invalidó el motivo de inadmisibilidad establecido en el artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo, lo que debería tener como consecuencia que la autoridad competente en materia de asilo deba volver a examinar su solicitud de asilo.

38. El órgano jurisdiccional remitente destaca que, en el marco de este nuevo examen, dicha autoridad puede invocar un motivo de inadmisibilidad previsto en el artículo 33, apartado 1, y apartado 2, letras b) y c), de la Directiva 2013/32. Sin embargo, habida cuenta de los artículos 35 y 38 de esta Directiva, interpretados a la luz del artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), considera que solo se puede declarar la inadmisibilidad de una solicitud con este fundamento a condición de que la persona afectada sea readmitida por el tercer país. En su opinión, de esto se desprende que, si no cabe la menor duda de que el país hacia el que se expulsa a la persona no readmitirá al solicitante, la autoridad competente en materia de asilo no puede declarar la inadmisibilidad de su solicitud. En tal caso, el órgano jurisdiccional remitente considera que dicha solicitud no puede considerarse como una solicitud posterior, a los efectos del artículo 40 de la Directiva 2013/32.

39. Habida cuenta de lo anterior, el órgano jurisdiccional remitente considera que actualmente los demandantes en el litigio principal siguen estando comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2013/32. Por consiguiente, se pregunta si debe considerarse que los demandantes en el litigio principal se encuentran en situación de internamiento, en el sentido de esta Directiva, y, en su caso, si dicho internamiento es legal, dado que en el presente caso ya ha transcurrido el plazo de cuatro semanas contemplado en el artículo 43, apartado 2, de dicha Directiva.

40. No obstante, incluso en el supuesto de que no procediera reconocer a los demandantes en el litigio principal el derecho a que vuelva a examinarse su solicitud de asilo, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si se debe considerar que estos se encuentran internados en el sentido de la Directiva 2008/115 y si, en caso afirmativo, este internamiento es compatible con el artículo 15 de dicha Directiva.

41. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera que la situación de los demandantes en el litigio principal se distingue de la que dio lugar a la sentencia Ilias y Ahmed c. Hungría, dictada el 21 de noviembre de 2019 por la Gran Sala del TEDH. ( 8 )

42. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente se inclina por considerar que la permanencia de los demandantes en el litigio principal en el sector de la zona de tránsito reservado a los nacionales de terceros países cuya solicitud de asilo se ha desestimado constituye un internamiento que no se ajusta a los requisitos impuestos por el Derecho de la Unión. Por lo tanto, estima que, con arreglo al artículo 47 de la Carta, debe poder exigir a la autoridad nacional competente, como medida cautelar, que asigne a los demandantes en el litigio principal un lugar de residencia situado fuera de la zona de tránsito, que no sea un lugar de internamiento, hasta la finalización del procedimiento contencioso-administrativo.

43. Por último, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta por la efectividad del recurso contra la resolución mediante la cual la autoridad de policía de extranjería de primer grado modificó la decisión de retorno de la que son objeto los demandantes en el litigio principal, en lo referente al país de retorno, y que dicho órgano jurisdiccional considera como una nueva decisión de retorno, con arreglo al artículo 3, punto 4, y al artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2008/115.

44. En efecto, el examen de la impugnación de esta resolución corresponde a la autoridad competente en materia de asilo, a pesar de que esta última no presenta las garantías de imparcialidad y de independencia exigidas por el Derecho de la Unión, dado que forma parte de la Administración central, está sometida a la autoridad del ministro responsable de las fuerzas del orden y, por tanto, forma parte del Poder Ejecutivo. Asimismo, afirma que el Derecho húngaro pertinente no permite al órgano jurisdiccional remitente controlar la resolución administrativa dictada sobre la impugnación de la ejecución de la resolución por la que se modificó la decisión de retorno.

45. A su juicio, esta situación da lugar, en definitiva, a que pueda mantenerse en vigor la resolución por la que se modifica el país de retorno, aun cuando, en el supuesto de que se deba tramitar un nuevo procedimiento de asilo respecto de ellos, los demandantes en el litigio principal ya no se encontrarán sujetos a la Directiva 2008/115, sino a la Directiva 2013/32.

46. En estas circunstancias, el Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de Szeged, Hungría) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) [nuevo motivo de inadmisibilidad] ¿Pueden interpretarse las disposiciones sobre las solicitudes inadmisibles del artículo 33 de la [Directiva 2013/32] en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro en virtud de la cual en el procedimiento de asilo una solicitud será inadmisible cuando el solicitante haya llegado a Hungría a través de un país donde no estuvo expuesto a persecución ni a riesgo de daño grave, o en el que se garantiza un nivel adecuado de protección? 2) [tramitación de un procedimiento de asilo] a) ¿Deben interpretarse el artículo 6 y el artículo 38, apartado 4, de la [Directiva 2013/32], así como su considerando 34 que impone la obligación de examinar las solicitudes de protección internacional, a la luz del artículo 18 de la [Carta], en el sentido de que la autoridad competente en materia de asilo de un Estado miembro debe garantizar al solicitante la posibilidad de incoar el procedimiento de asilo en caso de que no haya examinado en cuanto al fondo la solicitud de asilo invocando el motivo de inadmisibilidad mencionado en la primera cuestión prejudicial y haya dispuesto a continuación el retorno del solicitante a un tercer Estado que, sin embargo, se haya negado a admitirlo? b) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión prejudicial 2. a) ¿cuál es el contenido exacto de esa obligación? ¿Implica la obligación de garantizar la posibilidad de presentar una nueva solicitud de asilo, excluyendo entonces las consecuencias negativas de las solicitudes posteriores a las que se refieren el artículo 33, apartado 2, letra d), y el artículo 40 de la [Directiva 2013/32], o bien implica el inicio o la tramitación de oficio del procedimiento de asilo? c) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión prejudicial 2. a), teniendo en cuenta igualmente el artículo 38, apartado 4, de la [Directiva 2013/32], ¿puede el Estado miembro, sin modificarse la situación de hecho, examinar nuevamente la inadmisibilidad de la solicitud en el marco de ese nuevo procedimiento (con lo que tendría la posibilidad de aplicar cualquier tipo de procedimiento contemplado en el capítulo III, por ejemplo, aplicando de nuevo un motivo de inadmisibilidad) o debe examinar en cuanto al fondo la solicitud de asilo en relación con el país de origen? d) ¿Resulta del artículo 33, apartados 1 y 2, letras b) y c), así como de los artículos 35 y 38 de la [Directiva 2013/32], a la luz del artículo 18 de la Carta, que la readmisión por un tercer Estado es requisito acumulativo para la aplicación de un motivo de inadmisibilidad, esto es, para la adopción de una decisión basada en tal motivo, o basta con verificar la concurrencia de ese requisito en el momento de la ejecución de tal decisión? 3) [zona de tránsito como lugar de internamiento en el marco del procedimiento de asilo] Las siguientes cuestiones son pertinentes si procede, conforme a la respuesta a la segunda cuestión prejudicial, tramitar un procedimiento de asilo. a) ¿Debe interpretarse el artículo 43 de la [Directiva 2013/32] en el sentido de que se opone a la normativa de un Estado miembro que permite el internamiento del solicitante en una zona de tránsito durante más de cuatro semanas? b) ¿Debe interpretarse el artículo 2, letra h), de la [Directiva 2013/33], aplicable en virtud del artículo 26 de la [Directiva 2013/32], a la luz del artículo 6 y del artículo 52, apartado 3, de la Carta, en el sentido de que el alojamiento en una zona de tránsito en circunstancias como las de litigio principal (zona que no puede abandonarse legalmente con carácter voluntario en ninguna dirección) por un período superior a las cuatro semanas a que se refiere el artículo 43 de la [Directiva 2013/32] constituye un internamiento? c) ¿Es compatible con el artículo 8 de la [Directiva 2013/33], aplicable en virtud del artículo 26 de la [Directiva 2013/32], el hecho de que el internamiento del solicitante por un período superior a las cuatro semanas a que se refiere el artículo 43 de la [Directiva 2013/32] solo tenga lugar porque no pueda satisfacer sus necesidades (de alojamiento y de manutención) por carecer de medios materiales para ello? d) ¿Es compatible con los artículos 8 y 9 de la [Directiva 2013/33], aplicables en virtud del artículo 26 de la [Directiva 2013/32], el hecho de que el alojamiento constitutivo de un internamiento de facto por un período superior a las cuatro semanas a que se refiere el artículo 43 de la [Directiva 2013/32] no haya sido ordenado mediante una resolución de internamiento, no se garantice un recurso para impugnar la legalidad del internamiento y del mantenimiento del mismo, el internamiento de facto tenga lugar sin examinar su necesidad o su proporcionalidad, o posibles alternativas a él, y resulte indeterminada su duración precisa, inclusive el momento en que finaliza? e) ¿Puede interpretarse el artículo 47 de la Carta en el sentido de que cuando un órgano jurisdiccional de un Estado miembro se encuentre ante un evidente internamiento ilegal, puede, como medida cautelar hasta que finalice el procedimiento contencioso-administrativo, obligar a la autoridad a designar en favor del nacional de un tercer Estado un lugar de permanencia que se encuentre fuera de la zona de tránsito y que no sea un lugar de internamiento? 4) [zona de tránsito como lugar de internamiento en el ámbito de la policía de extranjería] Las siguientes cuestiones son pertinentes si, conforme a la respuesta a la segunda cuestión prejudicial, no procede tramitar un procedimiento de asilo sino un procedimiento en el ámbito de la policía de extranjería. a) ¿Deben interpretarse los considerandos 17 y 24, así como el artículo 16 de la [Directiva 2008/115], a la luz del artículo 6 y del artículo 52, apartado 3, de la Carta, en el sentido de que el alojamiento en una zona de tránsito en circunstancias como las del litigio principal (zona que no puede abandonarse legalmente con carácter voluntario en ninguna dirección) constituye una privación de libertad en el sentido de estas disposiciones? b) ¿Es compatible con el considerando 16 y con el artículo 15, apartado 1, de la [Directiva 2008/115], a la luz del artículo 6 y del artículo 52, apartado 3, de la Carta, el hecho de que el internamiento del nacional de un tercer país tenga lugar solo porque está sujeto a una medida de retorno y carece de medios materiales para satisfacer sus necesidades (de alojamiento y de manutención)? c) ¿Es compatible con el considerando 16 y con el artículo 15, apartado 2, de la [Directiva 2008/115], a la luz del artículo 6, del artículo 47 y del artículo 52, apartado 3, de la Carta, el hecho de que el alojamiento constitutivo de un internamiento de facto no haya sido ordenado mediante una resolución de internamiento, no se garantice un recurso para impugnar la legalidad del internamiento y del mantenimiento del mismo y el internamiento de facto tenga lugar sin examinar su necesidad o su proporcionalidad, o posibles alternativas a él? d) ¿Puede interpretarse el artículo 15, apartados 1 y 4 a 6, así como el considerando 16 de la [Directiva 2008/115], a la luz de los artículos 1, 4, 6 y 47 de la Carta, en el sentido de que se oponen a que el internamiento tenga lugar sin que esté determinada su duración exacta, ni tampoco el momento en que finaliza? e) ¿Puede interpretarse el Derecho de la Unión en el sentido de que cuando un órgano jurisdiccional de un Estado miembro se encuentre ante un evidente internamiento ilegal, puede, como medida cautelar hasta que finalice el procedimiento contencioso-administrativo, obligar a la autoridad a designar en favor del nacional de un tercer Estado un lugar de permanencia que se encuentre fuera de la zona de tránsito y que no sea un lugar de internamiento? 5) [tutela judicial efectiva por lo que respecta a la decisión por la que se modifica el país de retorno] ¿Debe interpretarse el artículo 13 de la [Directiva 2008/115], en virtud del cual se concederá al nacional de un tercer país el derecho efectivo a interponer recurso contra “decisiones relativas al retorno”, a la luz del artículo 47 de la Carta, en el sentido de que, cuando el recurso contemplado por la normativa interna carece de efectividad, un órgano jurisdiccional debe controlar al menos una vez la demanda presentada contra la resolución por la que se modifica el país de retorno?»

B. Asunto C‑925/19 PPU

47. Los demandantes en el litigio principal son un padre y su hijo menor de edad, de nacionalidad iraní, que llegaron a Hungría a través de Serbia, a la zona de tránsito de Röszke.

48. El 5 de diciembre de 2018 formularon una solicitud de asilo ante la autoridad competente en materia de asilo, en la zona de tránsito.

49. En apoyo de su solicitud, el padre alegó que había abandonado Irán hacía dos años y medio debido a que se había divorciado de su esposa, a que se había aproximado a la religión cristiana, sin, no obstante, haberse bautizado y a que, durante su infancia, había sido víctima de violencia sexual por parte de miembros de su familia. También precisó que las razones que le habían obligado a abandonar su país de origen no eran políticas ni estaban relacionadas con una posible pertenencia a una comunidad étnica o religiosa minoritaria y que había llegado a Hungría transitando por Turquía, Bulgaria y Serbia.

50. El padre también declaró que, tras haber abandonado Irán en dirección a Turquía y haber pasado 10 días en dicho país, sin solicitar asilo en ese Estado, había permanecido durante aproximadamente tres meses en Bulgaria. También afirmó que, tras haber sido informado de que se le devolvería a Irán si no formulaba una solicitud de protección internacional en dicho Estado miembro, había formulado una solicitud de asilo en contra de su voluntad. Asimismo, afirmó que también había residido en Serbia durante más de dos años, sin presentar una solicitud de asilo en dicho país.

51. El 5 de diciembre de 2018, la autoridad competente en materia de asilo designó la zona de tránsito de Röszke como lugar de alojamiento para los demandantes en el litigio principal. En la actualidad todavía se encuentran en dicha zona.

52. Mediante resolución administrativa de 12 de febrero de 2019, la autoridad competente en materia de asilo desestimó la solicitud de asilo de los demandantes en el litigio principal por inadmisible, con arreglo al artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo, sin examinarla en cuanto al fondo, y declaró que el principio de no devolución no era de aplicación en su caso. Ordenó la expulsión de los demandantes en el litigio principal del territorio de la Unión Europea hacia Serbia, señalando que los demandantes en el litigio principal no estaban expuestos a un riesgo de daños graves o a persecución en Turquía, en Bulgaria o en Serbia y que en dichos países se les garantizaba un adecuado nivel de protección. Esta resolución llevaba aparejada una prohibición de entrada y de residencia con una duración de un año.

53. Los demandantes en el litigio principal interpusieron recurso contra la resolución de la autoridad competente en materia de asilo, que fue desestimado por el Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de la Capital, Hungría) mediante decisión de 5 de marzo de 2019, sin que dicho órgano jurisdiccional se pronunciara sobre el fondo de su solicitud de asilo. Este órgano jurisdiccional indicó asimismo que las consecuencias de una posible negativa por parte de Serbia a readmitir a las partes demandantes debían extraerse en el marco del procedimiento de policía de extranjería.

54. Posteriormente, mediante resolución de 27 de marzo de 2019, la autoridad de policía de extranjería de primer grado impuso a los demandantes en el litigio principal la obligación de permanecer en el sector de los extranjeros de la zona de tránsito de Röszke, a partir de la fecha de dicha resolución, con arreglo al artículo 62, apartado 3 bis, de la Ley relativa a la entrada y permanencia de nacionales de terceros países. Según el órgano jurisdiccional remitente, en esta resolución no se mencionan los motivos que la fundamentan y el derecho a recurrir judicialmente dicha resolución está limitado, ya que únicamente se puede interponer un recurso ante el juez ordinario, en forma de excepción, por el incumplimiento de la obligación de proporcionar información, que viene impuesta a dicha autoridad de policía por la normativa.

55. El mismo día, la autoridad de policía de extranjería de primer grado contactó con el organismo de policía competente para el traslado a Serbia con el fin de que emprendiera los trámites necesarios para la readmisión en Serbia de los demandantes en el litigio principal.

56. El 1 de abril de 2019, el organismo de policía competente indicó que la República de Serbia no había readmitido a los demandantes en el litigio principal en su territorio dado que, al no haber entrado ilegalmente en el territorio de Hungría desde el territorio de Serbia, no concurrían los requisitos de aplicación del artículo 3, apartado 1, del Acuerdo de readmisión celebrado entre la Unión Europea y Serbia.

57. La autoridad competente en materia de asilo no examinó el fondo de la solicitud de asilo de los demandantes, a pesar del hecho de que Serbia no les había readmitido, basándose en que esta autoridad solo realiza dicho examen, con arreglo al artículo 51/A de la Ley sobre el derecho de asilo, si el motivo de inadmisibilidad se fundamenta en el concepto de «país de origen seguro» o de «tercer país seguro», mientras que la resolución que desestimó por inadmisible la solicitud de asilo de los demandantes se basaba en otro motivo de inadmisibilidad, a saber, el de «país de tránsito seguro», según se define en el artículo 51, apartado 2, letra f), de la misma Ley.

58. Mediante resolución de 17 de abril de 2019, la autoridad de policía de extranjería de primer grado modificó la decisión de expulsión contenida en la resolución de la autoridad competente en materia de asilo de 12 de febrero de 2019, en lo referente al país de retorno, y ordenó la expulsión bajo escolta de los demandantes en el litigio principal hacia Irán.

59. Los demandantes en el litigio principal impugnaron esta resolución ante la autoridad competente en materia de asilo, actuando como autoridad de policía de extranjería. Su impugnación fue desestimada mediante auto de 17 de mayo de 2019. En virtud del artículo 65, apartado 3 ter, de la Ley relativa a la entrada y permanencia de nacionales de terceros países, no existe ninguna vía de recurso contra la resolución que resuelve la impugnación que, en sí misma, no puede ser objeto de control judicial.

60. Por un lado, los demandantes en el litigio principal interpusieron ante el órgano jurisdiccional remitente un recurso por el que solicitaban que se anularan los autos que desestimaban su impugnación de la ejecución de las decisiones por las que se modificaba el país de retorno y que se ordenara a la autoridad de policía de extranjería de primer grado la tramitación de un nuevo procedimiento, alegando, en primer lugar, que dichos autos constituían decisiones de retorno que debían poder ser objeto de un recurso judicial que permitiera un examen en cuanto al fondo, en el que se tuviese en cuenta el principio de no devolución, y, en segundo lugar, que las decisiones de retorno eran ilegales. En efecto, a su entender, la autoridad competente en materia de asilo debería haber examinado el fondo de su solicitud de asilo, dado que no habían sido readmitidos por la República de Serbia y que el artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo es contrario al Derecho de la Unión.

61. Por otro lado, los demandantes en el litigio principal interpusieron ante el órgano jurisdiccional remitente un recurso contencioso-administrativo por omisión contra la autoridad competente en materia de asilo por el que solicitaban que se declarara que dicha autoridad había incumplido sus obligaciones al no atribuirles un lugar de residencia situado fuera de la zona de tránsito.

62. El órgano jurisdiccional remitente acumuló los dos recursos y, por los mismos motivos ya mencionados en los puntos 33 a 45 de las presentes conclusiones, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las mismas cuestiones prejudiciales que le había sometido en el asunto C‑924/19 PPU.

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

63. El órgano jurisdiccional remitente solicitó que, en los dos asuntos acumulados, la remisión prejudicial se sustanciara mediante el procedimiento prejudicial de urgencia previsto en el artículo 107 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

64. Mediante decisión de 22 de enero de 2020, el Tribunal de Justicia decidió estimar esta solicitud.

65. Las partes demandantes en los litigios principales, el Gobierno húngaro y la Comisión Europea presentaron sus observaciones escritas. Estas mismas partes y la Comisión formularon observaciones orales en la vista celebrada el 13 de marzo de 2020.

IV. Apreciación

A. Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales

66. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el procedimiento establecido en el artículo 267 TFUE es un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, por medio del cual el primero aporta a los segundos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que precisan para la solución del litigio que deban dirimir. La justificación de una petición de decisión prejudicial no es formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas, sino la necesidad inherente a la solución efectiva de un litigio relativo al Derecho de la Unión. ( 9 )

67. En el presente caso, es preciso destacar que el conjunto de los demandantes en los litigios principales ha interpuesto ante el órgano jurisdiccional remitente dos recursos distintos en cuanto a su objeto, que no obstante han sido objeto de una decisión procesal de acumulación, a saber: – un recurso por el que se solicita la anulación del auto mediante el que se desestima la impugnación de la decisión que modifica el país de retorno y, seguidamente, que se ordene a la autoridad nacional competente la tramitación de un nuevo procedimiento de asilo, – un recurso por omisión por el que se solicita que se declare que la autoridad nacional competente en materia de asilo incumplió sus obligaciones al no designar un lugar de permanencia para los demandantes en los litigios principales situado fuera de la zona de tránsito.

68. Este es el contexto específico en el que debe apreciarse la pertinencia de las cuestiones planteadas indistintamente por el órgano jurisdiccional remitente en cuanto al resultado de los litigios principales, definido de este modo.

69. Me parece indudable que presenta tal pertinencia, en relación con el recurso de anulación antes mencionado, la quinta cuestión, mediante la cual el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia sobre la efectividad del recurso interpuesto contra la decisión de modificación cuyo examen está encomendado, según el Derecho interno, a la autoridad administrativa que adoptó dicha decisión, sin posibilidad de control judicial de la posible desestimación de dicho recurso, a la exclusiva iniciativa del destinatario de la referida decisión. ( 10 )

70. En caso de respuesta afirmativa a la quinta cuestión, cabe considerar que las cuestiones comprendidas en las categorías primera y segunda también son pertinentes, habida cuenta del contenido de la argumentación de los demandantes en los litigios principales referida a la legalidad de la decisión de modificación. Estos últimos alegan que dicha decisión se adoptó en virtud de una declaración de inadmisibilidad de su solicitud de asilo fundada en el motivo, contrario al Derecho de la Unión, basado en el concepto de «país de tránsito seguro» en el sentido del artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo. ( 11 )

71. En el marco de la apreciación de lo que parece constituir una excepción de ilegalidad de la disposición antes citada y de la correspondiente obligación de que la autoridad nacional competente vuelva a tramitar un procedimiento de asilo, el órgano jurisdiccional remitente puede tomar en consideración las respuestas del Tribunal de Justicia relativas a la problemática de la compatibilidad del motivo de inadmisibilidad antes mencionado con el Derecho de la Unión y de las consecuencias de una incompatibilidad en lo tocante a la tramitación del procedimiento de asilo, según se menciona en las categorías primera y segunda de cuestiones prejudiciales.

72. Es cierto que las peticiones de decisión prejudicial no son muy precisas en cuanto a las disposiciones del Derecho procesal húngaro aplicables en dicho contexto. No obstante, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco normativo y fáctico definido bajo su responsabilidad, y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia, disfrutan de una presunción de pertinencia. ( 12 )

73. Por lo que respecta a las cuestiones agrupadas en las categorías tercera y cuarta, presentadas de forma subsidiaria, tienen por objeto que se determine si el alojamiento de los demandantes en los litigios principales en el sector de la zona de tránsito constituye un internamiento que cumple los requisitos previstos en las disposiciones pertinentes de las Directivas 2013/32 y 2013/33 o de la Directiva 2008/115, dependiendo de si la situación de dichos demandantes está comprendida en el ámbito de aplicación de las dos primeras normas o de la última.

74. Estas cuestiones guardan evidentemente relación con la solución de los litigios principales en cuanto a la posible omisión por parte de la autoridad nacional competente en la fijación del lugar de permanencia de los demandantes en los litigios principales. Asimismo, creo que la resolución de estas cuestiones y, por el mismo motivo, de los referidos litigios implica la determinación previa del estatuto jurídico de los demandantes en los litigios principales, según se ha expuesto en el punto anterior, lo que lleva a la conclusión de la pertinencia de las cuestiones agrupadas en las categorías primera y segunda para la resolución de los litigios principales, considerados desde la perspectiva del recurso por omisión del que también conoce el órgano jurisdiccional remitente.

75. De lo anterior se deduce que es preciso pronunciarse sobre el conjunto de las cuestiones planteadas, ( 13 ) empezando por la quinta, en la medida en que la respuesta que se dé a dicha cuestión determinará la competencia del órgano jurisdiccional remitente para conocer del recurso de anulación contra la resolución por la que se modifica el país de retorno.

B. Sobre el derecho a la tutela judicial efectiva contra la resolución por la que se modifica el país de retorno

76. Mediante su quinta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente trata de dilucidar, en esencia, si el artículo 13 de la Directiva 2008/115, a la luz del artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que, a la vez que establece la posibilidad de interponer recurso contra la resolución de la autoridad administrativa competente por la que se modifica el país de destino indicado en la decisión de retorno, encomienda la valoración de dicho recurso a esta misma autoridad, sin posibilidad de control judicial a la exclusiva iniciativa del destinatario de dicha resolución.

77. Procede recordar que, mediante acto de 12 de febrero de 2019, la autoridad nacional competente desestimó la solicitud de asilo de los demandantes en el litigio principal de nacionalidad iraní por inadmisible, ordenó su expulsión a Serbia bajo escolta hasta la frontera serbo-húngara y dictó una prohibición de entrada con una duración de un año. Un acto de contenido idéntico fue adoptado respecto de los demandantes en el litigio principal de nacionalidad afgana el 25 de abril de 2019. En ambos casos se trata de un acto administrativo único y complejo que combina la desestimación de la solicitud de protección internacional y una decisión de retorno y de expulsión acompañada de una prohibición de entrada, lo que a priori es conforme con las exigencias del artículo 6, apartado 6, de la Directiva 2008/115.

78. Tras la negativa de la República de Serbia a readmitir a los demandantes en los litigios principales, los dos actos en cuestión fueron objeto de una modificación relativa al país de retorno, en virtud de la cual la indicación del país antes mencionado se sustituyó por la de Irán o de Afganistán, en función de la nacionalidad de cada uno de los interesados. La medida de expulsión se adaptó en el mismo sentido. A mi juicio, es preciso considerar que cada resolución de modificación constituye una nueva decisión de retorno y de expulsión frente a la cual los demandantes en los litigios principales deben disponer de una vía de recurso efectiva, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 12, apartado 1, en relación con el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115.

79. En el supuesto de que un nacional de un tercer país sea destinatario de una decisión que le imponga una obligación de retorno, así como una expulsión forzosa, en el presente caso con escolta hasta la frontera serbo-húngara, la designación del país de destino constituye un elemento esencial e imperativo de dicha decisión. En efecto, la apreciación del respeto del principio de no devolución que incumbe a los Estados miembros al ejecutar la Directiva 2008/115, de conformidad con su artículo 5, se efectúa en función de esta indicación. Habida cuenta de esta obligación, la expulsión (traslado físico fuera del Estado miembro) no puede realizarse con un destino indeterminado, sino únicamente hacia un país de retorno definido. Al modificar el país de destino indicado en la decisión de retorno y de expulsión, la autoridad nacional competente adoptó una nueva decisión desfavorable para su destinatario y que, en consecuencia, debe poder recurrirse según lo dispuesto en el artículo 13 de la Directiva 2008/115.

80. Resulta obligado reconocer que esta posibilidad de recurso está efectivamente prevista en el Derecho interno, en el presente caso en el artículo 65, apartado 3 ter, de la Ley relativa a la entrada y permanencia de nacionales de terceros países, bajo la forma de una impugnación que debe formularse en el plazo de 24 horas desde la notificación de la resolución de modificación, ante la autoridad administrativa que la haya dictado, «no siendo recurrible la resolución dictada sobre la impugnación de la ejecución» según lo dispuesto en dicho artículo. ( 14 )

81. ¿Es posible considerar que esta impugnación es una vía procesal efectiva a los efectos del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115? Efectivamente, esta disposición establece que «se concederá al nacional de un tercer país de que se trate el derecho efectivo a interponer recurso contra [una decisión de retorno adoptada en su contra], ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia».

82. La formulación de la disposición citada puede suscitar interrogantes, en el sentido de que cabe preguntarse si el requisito de efectividad del recurso se cumple por el mero hecho de que sea posible impugnar una decisión de retorno y/o de expulsión ante la autoridad administrativa competente, por referirse la puntualización en cuanto a la exigencia de imparcialidad y de independencia únicamente a los miembros del «órgano competente», tercera y última entidad mencionada en dicha disposición. ( 15 )

83. Es posible realizar una interpretación literal del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115 en su versión en lengua francesa, vinculando dicha puntualización a cada uno de los órganos revisores citados o solamente a los dos últimos, debido a la utilización de la conjunción coordinante «ou», que sirve para conectar elementos con la misma función, no en el sentido de un añadido sino de una elección. En el presente caso, esta conjunción sirve para conectar la mención de tres órganos revisores, de forma alternativa, teniendo cada uno la capacidad de tramitar los recursos de que se trata, lo que permite considerar que la parte de la frase que comienza por el término «composée» puede referirse a cada autoridad u órgano citados, considerado de forma separada. ( 16 )

84. Si bien las versiones del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115 en lengua inglesa («[…] before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence») y española («[…] ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia») se asemejan a la de lengua francesa, en cambio, las versiones en lengua estonia («pädevas kohtu— või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud») e italiana («[…] dinanzi ad un’autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza») parecen expresar que se relaciona la exigencia de imparcialidad y de independencia únicamente a los miembros del tercer órgano revisor citado. Así pues, parece que la interpretación literal del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115 no puede ofrecer una respuesta unívoca a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente y cabe recordar que una versión lingüística divergente no puede prevalecer sola frente a las demás versiones lingüísticas. ( 17 ) Por lo tanto, es preciso centrarse en la lógica general del texto en el que se enmarca la disposición de que se trata, así como en la finalidad perseguida por el legislador de la Unión. ( 18 )

85. En cuanto a la interpretación contextual, es preciso señalar que la Directiva 2008/115 pretende tomar en consideración las «Veinte directrices sobre el retorno forzoso» del Comité de Ministros del Consejo de Europa a que se hace referencia en su tercer considerando. La directriz n.o 5, titulada «Recurso contra una decisión de expulsión», dispone en su apartado 1 que «en la decisión de expulsión o durante el proceso que conduce a la decisión de expulsión, deberá ofrecerse a la persona afectada la posibilidad de un recurso efectivo ante una autoridad o un órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia». ( 19 )

86. Asimismo, a tenor del artículo 6, apartado 6, de la Directiva 2008/115, los Estados miembros no solo están obligados a cerciorarse de que toda decisión de retorno respeta las garantías procedimentales previstas en el capítulo III de este acto, sino también «otras disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión», lo que, a mi entender, incluye necesariamente las disposiciones de la Carta y más concretamente su artículo 47, relativo al derecho a la tutela judicial efectiva, al que me referiré en adelante. Esta obligación está prevista expresamente para el caso de que la decisión de retorno se adopte en el mismo momento en el que la autoridad nacional competente deniegue la solicitud de protección internacional en primera instancia. También debe aplicarse en una situación, como ocurre en los litigios principales, correspondiente a la adopción, en un acto de naturaleza administrativa independiente y por parte de la misma autoridad, de una decisión de retorno modificativa. ( 20 )

87. En lo referente a la interpretación teleológica, ha de señalarse que, con arreglo al artículo 79 TFUE, apartado 2, el objetivo de la Directiva 2008/115, como se desprende de los considerandos 2 y 11 de esta, es establecer una política eficaz de expulsión y repatriación, basada en normas y garantías jurídicas comunes, para que las personas sean retornadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad. ( 21 )

88. Por lo que respecta, más concretamente, a los recursos previstos en el artículo 13 de la Directiva 2008/115 contra las decisiones referidas al retorno, sus características deben determinarse de conformidad con el artículo 47 de la Carta, cuyo párrafo primero establece que toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el mismo artículo. ( 22 )

89. Además, el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta dispone que toda persona tiene derecho a que su causa sea oída por un juez independiente e imparcial. El respeto de este derecho supone que la decisión de una autoridad administrativa que no cumpla ella misma los requisitos de independencia e imparcialidad estará sujeta al control ulterior de un órgano jurisdiccional, el cual ha de tener competencia, en concreto, para pronunciarse sobre todas las cuestiones pertinentes. El concepto de «independencia», inherente a la función de juzgar, implica ante todo que el órgano de que se trate tenga la cualidad de tercero en relación con la autoridad que haya adoptado la decisión recurrida. ( 23 ) Esta cualidad está manifiestamente ausente en el presente asunto, dado que el examen del recurso interpuesto contra la resolución por la que se modificó el país de retorno forma parte de las atribuciones de la autoridad administrativa que adoptó dicha resolución.

90. Refuerzan esta interpretación las explicaciones relativas al artículo 47 de la Carta, según las cuales el párrafo primero de ese artículo se basa en el artículo 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), que garantiza el derecho a un «recurso efectivo ante una instancia nacional». ( 24 ) En efecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cuya jurisprudencia debe ser tenida en cuenta, con arreglo al artículo 52, apartado 3, de la Carta, declaró en la sentencia Souza Ribeiro c. Francia, ( 25 ) que, cuando existe una objeción alegable según la cual una expulsión puede vulnerar el derecho del extranjero al respeto de su vida privada y familiar, el artículo 13 del CEDH en relación con el artículo 8 de este exige que el Estado ofrezca a la persona afectada una posibilidad efectiva de recurrir la decisión de expulsión o de denegación de un permiso de residencia, así como de obtener un examen suficientemente detallado y con las garantías procesales adecuadas de las cuestiones pertinentes por parte de una instancia interna competente que ofrezca garantías suficientes de independencia e imparcialidad.

91. Procede señalar que, según las indicaciones aportadas por el órgano jurisdiccional remitente, efectivamente en el Derecho interno se prevé la posibilidad de un control judicial respecto de las decisiones de la autoridad administrativa que resuelven sobre la impugnación formulada contra la resolución por la que se modifica el país de retorno. Así, se precisa que el Ministerio Fiscal controla la legalidad de las decisiones o medidas administrativas individuales definitivas o ejecutorias adoptadas por las autoridades administrativas o por otros órganos no jurisdiccionales que tienen encomendada la aplicación del Derecho, que no hayan sido objeto de un control judicial. En caso de infracción de la ley que afecte al fondo de una decisión administrativa, los miembros del Ministerio Fiscal pueden instar a la autoridad nacional competente en materia de policía de extranjería a poner fin a dicha infracción y, si no se accede a su petición, recurrir judicialmente la decisión definitiva dictada en el asunto, pero no están autorizados a revisar la decisión de la autoridad nacional competente en materia de policía de extranjería.

92. Sin embargo, es preciso destacar que el artículo 47 de la Carta relativo al derecho a la tutela judicial efectiva, que es suficiente por sí solo y no requiere ser desarrollado por otras normas del Derecho de la Unión o del Derecho nacional, confiere a los particulares un derecho invocable como tal. ( 26 ) Habida cuenta de este derecho subjetivo reconocido a las personas afectadas, es preciso considerar, en mi opinión, que una normativa nacional que no confiera la posibilidad de instar el control judicial de la resolución de una autoridad administrativa por la que se modifica el país de retorno al destinatario de esta sino a una tercera instancia no cumple los requisitos de efectividad del recurso contemplada en el artículo 13 de la Directiva 2008/115, a la luz del artículo 47 de la Carta.

93. En este contexto, se propone considerar, con el fin de respetar el aspecto unívoco del tenor literal del artículo 13 de la Directiva 2008/115 en cuanto a la enumeración de los órganos revisores, que la efectividad del recurso previsto en dicha disposición, a la luz del artículo 47 de la Carta, está garantizada, inclusive en el supuesto de un recurso interpuesto ante un órgano no jurisdiccional, a condición de que este último esté compuesto por miembros que presenten garantías de independencia e imparcialidad. ( 27 )

94. Llegados a este punto de mis reflexiones, me parece necesario atraer la atención del Tribunal de Justicia sobre una dificultad derivada de la articulación entre la solución que se ha propuesto y la adoptada en sentencias recientes relativas a la interpretación del artículo 46 de la Directiva 2013/32 en relación con el artículo 13 de la Directiva 2008/115, entendidos a la luz de los artículos 18 y 19, apartado 2, así como del artículo 47 de la Carta, a los efectos de la determinación del alcance del derecho a la tutela judicial efectiva en el supuesto, por una parte, de un recurso interpuesto contra una decisión de retorno, adoptada inmediatamente después de la denegación de la solicitud de protección internacional, en un acto de naturaleza administrativa separado ( 28 ) y, por otra parte, de un recurso de apelación contra una sentencia de primera instancia por la que se confirma una decisión mediante la que se deniega una solicitud de protección internacional y se impone una obligación de retorno. ( 29 )

95. En estas sentencias, el Tribunal de Justicia considera que la tutela judicial efectiva conferida por los textos antes citados a un solicitante de protección internacional contra una decisión mediante la que se desestima su solicitud y se le impone una obligación de retorno incluye necesariamente una vía de recurso judicial, ( 30 ) en su caso acompañada de un efecto suspensivo de pleno Derecho en el supuesto de que el interesado esté expuesto a un riesgo de trato inhumano o contrario a su dignidad, excluyendo la instauración obligatoria de una segunda instancia judicial y de un procedimiento de apelación con un efecto suspensivo de pleno Derecho.

96. De esta jurisprudencia resulta que «únicamente es necesario que exista un recurso ante una instancia judicial», que pueda satisfacer la exigencia de efectividad del recurso consagrada en el artículo 47 de la Carta, lo que me parece que suscita dificultades de conciliación con el tenor literal del artículo 13 de la Directiva 2008/115, que es claro al menos en cuanto a la designación de una autoridad administrativa o de un órgano competente como órgano revisor, así como interrogantes, en estas circunstancias, sobre la propia validez de esta disposición del Derecho derivado.

97. En estas circunstancias, considero que es posible conciliar ambos enfoques mediante el simple añadido de una puntualización a la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia, previamente mencionada, indicando que la protección otorgada por el artículo 13 de la Directiva 2008/115, a la luz del artículo 47 de la Carta, a un solicitante de protección internacional contra una decisión por la que se desestima su solicitud y se le impone, en el mismo acto administrativo o de forma posterior en un acto administrativo separado, una obligación de retorno incluye como mínimo una vía de recurso jurisdiccional, en el supuesto de que la autoridad administrativa o el órgano competente a la que el Derecho interno designa para conocer de dicho recurso no esté compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia. ( 31 )

98. De lo anterior se desprende que el artículo 13 de la Directiva 2008/115, a la luz del artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de prever una vía de recurso contra la resolución por la que se modifica el país de destino indicado en una decisión de retorno al menos ante una instancia jurisdiccional, cuando la autoridad administrativa o el órgano competente que deba conocer de dicho recurso no esté compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia.

99. Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente, encargado de aplicar, en el marco de su competencia, las disposiciones del Derecho de la Unión y de garantizar su plena efectividad, verificar si la legislación nacional controvertida en litigios principales puede interpretarse de conformidad con estas exigencias del Derecho de la Unión o bien dejar inaplicada cualquier disposición de la Ley relativa a la entrada y permanencia de nacionales de terceros países, en particular el artículo 65, apartado 3 ter, que sea contraria al resultado de la Directiva 2008/115, al examinar el recurso interpuesto por los demandantes en los litigios principales.

C. Sobre el motivo de inadmisibilidad basado en el país de tránsito seguro

100. Está acreditado que la autoridad nacional competente ha declarado inadmisibles las solicitudes de protección internacional de todos los demandantes en los litigios principales de conformidad con el artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo, que entró en vigor el 1 de julio de 2018 y que tiene el siguiente tenor literal: «La solicitud será inadmisible cuando el solicitante haya llegado a Hungría a través de un país en el que no estuviera expuesto a persecución en el sentido del artículo 6, apartado 1, o al riesgo de daños graves, en el sentido del artículo 12, apartado 1, o en el que se garantice un adecuado nivel de protección.»

101. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente formula una pregunta sobre la compatibilidad de esta disposición con el Derecho de la Unión, cuestión ya planteada al Tribunal de Justicia por otro órgano jurisdiccional húngaro en el marco del asunto LH (Tompa) (C‑564/18), debiendo señalarse que, en sus observaciones relativas al presente asunto, el Gobierno húngaro indica que simplemente desea confirmar su punto de vista expresado en ese asunto.

102. En sentencia de 19 de marzo de 2020 y siguiendo en este sentido las conclusiones del Abogado General Bobek, ( 32 ) el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 33 de la Directiva 2013/32 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, en el presente caso el artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo, que permite denegar una solicitud de protección internacional por considerarla inadmisible cuando el solicitante haya llegado al territorio del Estado miembro de que se trata desde un país en el que no haya estado expuesto a persecución o a un riesgo de daño grave, o en el que se garantiza un adecuado nivel de protección. Tras haber recordado que la lista de los motivos de inadmisibilidad enunciados en el artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2013/32 es exhaustiva, el Tribunal de Justicia indicó que no puede considerarse que la normativa nacional antes citada aplique uno de dichos motivos. Esta conclusión se impone en el marco del presente asunto.

D. Sobre el estatuto jurídico de los demandantes

1. Sobre el alcance de la segunda cuestión prejudicial

103. La segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente tiene por objeto, en esencia, determinar el tratamiento procesal de los demandantes en los litigios principales en relación con una situación caracterizada por la desestimación de las solicitudes de protección internacional fundada en el motivo de inadmisibilidad basado en el «país de tránsito seguro» y por la negativa posterior de las autoridades competentes de dicho país a readmitir a estos demandantes en su territorio.

104. El órgano jurisdiccional remitente pretende averiguar si, en este contexto y con arreglo a los artículos 6 y 38, apartado 4, de la Directiva 2013/32, a la luz del artículo 18 de la Carta, la autoridad nacional competente está sujeta a una obligación de tramitar un procedimiento de asilo [cuestión 2, letra a)], y, en caso afirmativo, si esta obligación significa que la mencionada autoridad debe simplemente ofrecer a los demandantes en los litigios principales la posibilidad de formular una nueva solicitud de asilo, que no podrá considerarse como una solicitud posterior, o incoar de oficio un nuevo procedimiento de asilo [cuestión 2, letra b)], y si, en este contexto, puede aplicar otros motivos de inadmisibilidad o debe apreciar la procedencia de la solicitud de protección internacional [cuestión 2, letra c)]. También se solicita al Tribunal de Justicia que precise el régimen jurídico de la exigencia de readmisión o de admisión por parte del tercer país de que se trate mencionada en los artículos 35 y 38 de la Directiva 2013/32 [cuestión 2, letra d)].

105. Habida cuenta del tenor literal de las cuestiones prejudiciales mencionadas y, más concretamente, de los artículos de la Directiva 2013/32 señalados en estas, entendidos a la luz de las explicaciones del órgano jurisdiccional remitente relativas a dichas cuestiones, creo que estas últimas no constituyen una consulta al Tribunal de Justicia sobre las consecuencias de la posible anulación de la resolución por la que se modifica el país de retorno, tras el reconocimiento de la procedencia de la excepción de ilegalidad antes citada. Dicho de otro modo, a mi juicio, únicamente se está solicitando al Tribunal de Justicia que precise los efectos de la negativa a readmitir a los demandantes en los litigios principales por parte de las autoridades serbias en el tratamiento procesal de su solicitud de protección internacional, habida cuenta de las disposiciones pertinentes de la Directiva 2013/32, y ello con independencia de la declaración de la ilegalidad del motivo de inadmisibilidad contenido en el artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo y de las consecuencias derivadas de esta.

106. Debo señalar que, en sus observaciones, el Gobierno húngaro se limita a afirmar que el fracaso de la expulsión debido a la no readmisión por parte del tercer país de que se trata no puede dar lugar a una obligación de tramitar un procedimiento de asilo, concluido de forma definitiva a raíz de la resolución judicial nacional que confirma la inadmisibilidad de las solicitudes de protección internacional. Considero que esta simple alegación solo tiene por objeto eludir el debate jurídico sobre las consecuencias de la falta de readmisión, que, por definición, únicamente puede producirse tras una petición expresa en este sentido, una vez ha adquirido firmeza la declaración de inadmisibilidad de las solicitudes de protección internacional. ( 33 )

2. Sobre las consecuencias de la no readmisión de los demandantes en los litigios principales por parte de la República de Serbia

107. Observo que, como se indica en la resolución de remisión, la exigencia de readmisión o de admisión figura en los artículos 35 y 38 de la Directiva 2013/32. El órgano jurisdiccional remitente afirma, basándose en un razonamiento por analogía con esta última disposición, que la no readmisión por parte de la República de Serbia debe restaurar la obligación de la autoridad húngara competente de tramitar un procedimiento de examen de la solicitud de protección internacional.

108. Para comprobar si esto puede ser así, es preciso formular ciertas observaciones preliminares acerca del contexto en el que se enmarca la exigencia de readmisión, comenzando por la ubicación y el contenido de los artículos 35 y 38 de la Directiva 2013/32.

109. Incluidas en la sección III del capítulo III de la Directiva 2013/32 («Procedimientos en primera instancia»), estas disposiciones definen los conceptos de «primer país de asilo» y «tercer país seguro» a los efectos de la aplicación de los motivos de inadmisibilidad de la solicitud de protección internacional previstos en el artículo 33, apartado 2, letras b) y c), de esta Directiva.

110. El artículo 35 de la Directiva 2013/32 establece que el motivo del «primer país de asilo» se aplica cuando el solicitante ya ha sido reconocido como refugiado en dicho país y puede aún acogerse a esa protección, o bien si goza de protección suficiente en dicho país, e incluso se acoge al principio de no devolución, siempre que el solicitante sea readmitido en dicho país. El artículo 38 de la Directiva 2013/32 dispone que el motivo del «tercer país seguro» se aplique, en esencia, cuando los Estados miembros puedan razonablemente esperar que el solicitante, en virtud de la existencia de una relación suficiente con un tercer país según lo definido en el Derecho nacional, pretende obtener protección en dicho tercer país, entendiéndose que el solicitante debe encontrarse seguro en este. En el supuesto de que el «tercer país seguro» no autorice al solicitante a entrar en su territorio, los Estados miembros garantizarán que dicha persona tenga acceso a un nuevo procedimiento de examen de su solicitud de protección internacional.

111. Por lo tanto, la exigencia de una readmisión acreditada es uno de los requisitos acumulativos para la adopción de una decisión basada en el motivo del «primer país de asilo», mientras que la admisión o la readmisión por el «tercer país seguro» solo debe verificarse en el momento de la ejecución en el caso de una decisión basada en el motivo epónimo, lo que revela la redacción unívoca de los considerandos 43 y 44 de la Directiva 2013/32. En todo caso, considero que esta exigencia de admisión o de readmisión desempeña un papel esencial en la realización de la función tanto del motivo del «primer país de asilo» como del motivo del «tercer país seguro».

112. En efecto, me parece que los conceptos de «primer país de asilo» y de «tercer país seguro» tienen la función de permitir a las autoridades de los Estados miembros que hayan recibido una solicitud de protección internacional trasladar la responsabilidad del examen de las necesidades de protección internacional a otro país. Pues bien, creo que la obligación correlativa que incumbe a las autoridades competentes de ese país de examinar dicha solicitud en cuanto al fondo tiene como corolario el nacimiento, en favor de las personas afectadas, de un derecho subjetivo a que su solicitud de protección internacional sea examinada en cuanto al fondo durante el procedimiento relativo a esta. Dicho en otras palabras, este derecho implica que «tenga lugar, haya tenido lugar o pueda tener lugar en algún sitio» ( 34 ) un examen de la solicitud en cuanto al fondo.

113. Es precisamente la necesidad de garantizar el respeto de este derecho lo que justifica, en mi opinión, la inclusión de la exigencia de que el solicitante sea readmitido en el territorio del «primer país de asilo» o que pueda entrar en el «tercer país seguro» en los artículos 35 y 38 de la Directiva 2013/32. Pues bien, considero, a semejanza de la postura expresada por el órgano jurisdiccional remitente, que, dado que el concepto de «país de tránsito seguro» está relacionado con el de «tercer país seguro», ( 35 ) aunque no pueda calificarse de equivalente, debe considerarse que los efectos jurídicos de la no readmisión de los demandantes en los litigios principales por parte de las autoridades serbias están contemplados en el artículo 38 de la Directiva 2013/32.

114. En lo referente a la identificación exacta de estos efectos, debo señalar que, contrariamente al artículo 35 de esta Directiva, la falta de certeza sobre la readmisión no impide la aplicación del motivo de inadmisibilidad contenido en este, como demuestra el texto del considerando 44 de la referida Directiva y, más concretamente, el uso de la expresión relativa a la existencia de «razones para considerar que el solicitante será admitido o readmitido» en el tercer país seguro. ( 36 ) Sin embargo, si, una vez que se ha aplicado el motivo de inadmisibilidad del «tercer país seguro», las autoridades competentes de ese país se niegan a permitir que el solicitante entre en su territorio, el artículo 38, apartado 4, de dicha Directiva impone a las autoridades competentes del Estado miembro ante el que se haya presentado la solicitud la obligación de garantizar la posibilidad de incoar un nuevo procedimiento de examen de la solicitud de protección internacional.

115. Por consiguiente, considero que, en el presente caso, la autoridad competente en materia de asilo está obligada a cumplir una obligación de contenido idéntico a la establecida en esta disposición.

116. En cuanto a la cuestión de si tal obligación implica que las autoridades nacionales competentes deben garantizar simplemente al solicitante la posibilidad de formular una nueva solicitud o reanudar el procedimiento de oficio, opino que una interpretación literal del artículo 38, apartado 4, de la Directiva 2013/32 no permite llegar a una respuesta unívoca. En efecto, si bien la versión francesa podría dar a entender que la incoación de un procedimiento está supeditada a la formulación de una nueva solicitud por parte de la persona afectada («les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure […]»), en cambio, las versiones inglesa («Member States shall ensure that access to a procedure is given […]»), española («los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento […]»), estonia («tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt […]») y portuguesa («os Estados-Membros asseguram o acesso a une procedimiento […]») podrían entenderse en el sentido de que incumbe a las autoridades nacionales competentes reanudar el examen de las solicitudes de protección internacional en cuestión.

117. Pues bien, como se ha declarado en reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando una interpretación literal no permita extraer ninguna conclusión clara, el alcance de la disposición de que se trate deberá determinarse mediante un enfoque sistemático y teleológico.

118. En lo tocante al contexto en el que se inscribe el artículo 38, apartado 4, de la Directiva 2013/32, no veo cómo la primera interpretación que se ha contemplado, basada en la premisa de que una persona pierde su condición de solicitante de protección internacional tan pronto como se desestima su solicitud por inadmisible, podría considerarse compatible con la propia definición de «solicitante», tal como se establece en el artículo 2, letra c), de la Directiva 2013/32. En efecto, esta disposición define al solicitante como «un nacional de un tercer país o un apátrida que ha formulado una solicitud de protección internacional sobre la cual todavía no se ha adoptado una resolución definitiva», ( 37 ) debiendo entenderse el concepto de «resolución definitiva», con arreglo al artículo 2, letra e), de la misma Directiva, en el sentido de que se refiere a la «resolución por la cual se establece si se concede o no al nacional de un tercer país o al apátrida el estatuto de refugiado o de protección subsidiaria en virtud de la [Directiva 2011/95]». De ello se desprende que un migrante solo pierde su condición de solicitante de protección internacional en el momento de la adopción de una decisión que excluya el reconocimiento del estatuto de refugiado o de persona que precisa una protección subsidiaria o, dicho de otro modo, de una decisión por la que se desestime la solicitud sobre el fondo. ( 38 ) En la medida en que las resoluciones denegatorias de las solicitudes formuladas por los demandantes en los litigios principales son, por el contrario, decisiones de inadmisibilidad, y no decisiones referidas al fondo de la solicitud, no tienen por efecto que se produzca la pérdida de la condición de solicitantes de asilo de estos demandantes.

119. Del mismo modo, la primera interpretación contemplada no me parece conciliable con la finalidad de la exigencia de la admisión o readmisión, tal como la he definido en el punto 112 de las presentes conclusiones, a saber, la de asegurarse de que la responsabilidad del examen de las necesidades de protección internacional se traslade efectivamente a las autoridades competentes de otro país y, de este modo, garantizar el respeto del derecho subjetivo de las personas afectadas a que su solicitud sea examinada en cuanto al fondo durante el procedimiento relativo a esta. En efecto, si el Tribunal de Justicia refrendara tal interpretación, el procedimiento de examen de toda solicitud de protección internacional finalizaría, en caso de falta de admisión o readmisión, sin que la procedencia de la solicitud formulada inicialmente hubiera sido objeto de apreciación por parte de la autoridad nacional competente.

120. También me parece que el enfoque teleológico de la disposición de que se trata aboga por el abandono de la primera interpretación. En efecto, en la medida en que supondría la incoación ex nihilo del procedimiento de protección internacional, no creo que esta interpretación sea conforme con la exigencia de que se tramiten las solicitudes de protección internacional de forma rápida, una exigencia que se desprende expresamente del considerando 18 de la Directiva 2013/32 («en interés tanto de los Estados miembros como de los solicitantes de protección internacional, debe tomarse cuanto antes una decisión sobre las solicitudes de protección internacional […]»), ( 39 ) pero que también subyace a un número considerable de otras disposiciones de esta. A este respecto, quisiera señalar que, incluso las disposiciones que no imponen a las autoridades nacionales competentes unos plazos estrictos para la realización de los actos de procedimiento establecen de forma general que estos últimos deben efectuarse «cuanto antes». Un buen ejemplo de ello es el artículo 31, apartado 2, de la Directiva 2013/32, según el cual «los Estados miembros procurarán que dicho examen concluya lo más rápidamente posible».

121. Por último, me parece que obligar a la autoridad nacional competente a reanudar el examen de la solicitud inicial puede garantizar una mayor efectividad de los procedimientos nacionales, en lo referente a la aplicación del motivo de inadmisibilidad basado en el «tercer país seguro». Esta obligación podría incrementar la responsabilidad de esta autoridad en el marco de esta aplicación, mediante una apreciación rigurosa de la existencia de razones para pensar que el solicitante será admitido o readmitido en el tercer país en cuestión. Considero significativo, en este sentido, que el Tribunal de Justicia haya precisado recientemente en la sentencia Ibrahim y otros que, cuando un Estado miembro que haya concedido la protección subsidiaria se niegue sistemáticamente, sin realizar un examen real, a otorgar el estatuto de refugiado a solicitantes que, no obstante, cumplan los requisitos exigidos para obtenerlo, y dichos solicitantes presenten posteriormente una nueva solicitud de asilo ante otro Estado miembro, este último puede desestimar la solicitud con arreglo al artículo 33, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/32, pero corresponde al primer Estado miembro reanudar el procedimiento dirigido a la concesión del estatuto de refugiado. ( 40 )

122. Por lo tanto, me inclino a dar preferencia a una interpretación del artículo 38, apartado 4, de la Directiva 2013/32 según la cual, en caso de no admisión o readmisión, las autoridades nacionales competentes deben reanudar el expediente relativo a la solicitud de protección internacional ya formulada por la persona en cuestión. ( 41 ) De este modo, procede considerar que esta solicitud ya se ha presentado en el sentido del artículo 6 de dicha Directiva y que se le deben aplicar los principios y las garantías contenidos en su capítulo II.

123. A este respecto, quiero precisar que, por lo que respecta a un nuevo examen de la solicitud, la decisión de la autoridad nacional competente podrá basarse, de nuevo, en un motivo de inadmisibilidad, siempre y cuando no sea el derivado del artículo 51, apartado 2, letra f), de la Ley sobre el derecho de asilo, que es contrario al Derecho de la Unión. Esta precisión evidentemente no se contradice con la finalidad de la obligación de admisión o readmisión contenida en el artículo 38, apartado 4, de la Directiva 2013/32, dado que una potencial nueva decisión basada en otro de los motivos de inadmisibilidad enumerados en la lista que figura en el artículo 33, apartado 2, de la misma Directiva, incluido el establecido en la letra b), no tendría por efecto la exclusión de un examen en cuanto al fondo de la solicitud de los demandantes en los litigios principales, que simplemente se diferirá en este caso y ya se habrá efectuado, teóricamente, en los demás supuestos.

124. En todo caso, aun suponiendo que el Tribunal de Justicia estime, en la sentencia que habrá de dictar, que la aplicación del artículo 38, apartado 4, de la Directiva 2013/32 debe dar lugar a la formulación de una nueva solicitud de protección internacional por parte de las personas afectadas, esta última no podría calificarse de «solicitud posterior», en el sentido del artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32, con la consecuencia de una posible declaración de inadmisibilidad de esta en virtud del artículo 33, apartado 2, letra d), de esta Directiva. ( 42 ) En efecto, de la definición de «solicitud posterior», tal como se establece en el artículo 2, letra q), de la Directiva 2013/32, se desprende que el motivo de inadmisibilidad basado en este concepto solo es aplicable si la primera solicitud formulada ha sido objeto de una «resolución definitiva», ( 43 ) siendo este último concepto, como ya se ha observado anteriormente, sinónimo de «decisión sobre el fondo». Cuando se desestima la primera solicitud, como en el presente asunto, mediante una decisión de inadmisibilidad, la nueva solicitud formulada con arreglo al artículo 38, apartado 4, de la Directiva 2013/32 no podrá calificarse de «solicitud posterior» a los efectos de la aplicación de dicho motivo de inadmisibilidad.

125. Esta conclusión se ve corroborada por el tenor literal del artículo 40, apartado 2, de la Directiva 2013/32, según el cual, con el fin de pronunciarse sobre la admisibilidad de una «solicitud posterior» de conformidad con el artículo 33, apartado 2, letra d), de esta Directiva, la autoridad nacional competente debe comprobar, en el marco de un examen inicial, si han surgido o el solicitante ha aportado nuevas circunstancias o datos «relativos al examen de su derecho a ser beneficiario de protección internacional en virtud de la Directiva 2011/95». Esta formulación da a entender que, para que tal calificación esté justificada, la solicitud inicial de las personas afectadas ya debe haberse examinado y desestimado en cuanto al fondo. ( 44 )

126. Por lo tanto, sugiero al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 38, apartado 4, de la Directiva 2013/32 debe interpretarse en el sentido de que, en una situación en la que la solicitud de protección internacional se haya desestimado sobre la base del motivo de inadmisibilidad basado en el «país de tránsito seguro» y que este último se niegue a permitir el acceso de los solicitantes a su territorio, la autoridad nacional competente está obligada, independientemente de la ilegalidad de dicho motivo y de las consecuencias derivadas de esta, a reanudar de oficio el procedimiento de examen de la solicitud de asilo y puede, en este marco, aplicar uno de los motivos de inadmisibilidad previstos en el artículo 33, apartado 2, de la Directiva 2013/32.

127. Asimismo, mientras que la existencia de una readmisión acreditada es uno de los requisitos acumulativos para la adopción de una decisión basada en el motivo del «primer país de asilo», que figura en el artículo 33, apartado 2, letra b), de la Directiva 2013/32, la admisión o la readmisión por parte del «tercer país seguro» solo debe verificarse en el momento de la ejecución de una decisión basada en el motivo epónimo, que figura en el artículo 33, apartado 2, letra c), de la misma Directiva.

E. Sobre el internamiento

128. Dado que el análisis de segunda categoría de cuestiones prejudiciales ha llegado a la conclusión de que debía considerarse a los demandantes en los litigios principales como solicitantes de protección internacional, que están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2013/32, se debe proceder al examen de la tercera categoría de cuestiones prejudiciales, todas las cuales se refieren a la problemática del internamiento y mediante las que, en cuanto a las cuatro primeras, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, al Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de la normativa nacional en cuestión en los litigios principales con el artículo 26, a la luz del artículo 52, apartado 3, de la Carta, y el artículo 43 de la Directiva 2013/32, así como los artículos 8 y 9 de la Directiva 2013/33, en la medida de dicha normativa permite el internamiento ilegal de un solicitante de protección internacional. ( 45 ) Pues bien, de