Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 19 de marzo de 2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana. - Incumplimiento de Estado - Artículo 6 del Tratado CE (actualmente artículo 12 CE, tras su modificación) - Trato diferente a los infractores del Código de la circulación en función del lugar de matriculación del vehículo - Proporcionalidad. - Asunto C-224/00.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-02965



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

Derecho comunitario - Principios - Igualdad de trato - Discriminación por razón de la nacionalidad - Legislación nacional que prevé un trato diferente y desproporcionado entre los infractores del Código de la circulación en función del lugar de matriculación del vehículos - Improcedencia

[Tratado CE, art. 6 (actualmente art. 12 CE, tras su modificación)]

Índice

$$Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 del Tratado CE (actualmente artículo 12 CE, tras su modificación) un Estado miembro que mantiene un trato diferente y desproporcionado entre los infractores dependiendo del lugar de matriculación de los vehículos, previendo que, en caso de infracción del Código de la circulación cometida con un vehículo matriculado en dicho Estado miembro, el infractor dispone de un plazo de sesenta días a partir de la denuncia o de la notificación de la infracción para pagar el importe mínimo previsto o para interponer un recurso, caso de no haber pagado ya el citado importe mínimo, mientras que si la infracción se ha cometido con un vehículo matriculado en otro Estado, el infractor se halla obligado bien a pagar inmediatamente el importe mínimo previsto, bien, en particular si pretende impugnar la infracción, constituir una fianza por un importe equivalente al doble de dicho importe mínimo, so pena de verse privado del permiso de conducir o de que se inmovilice su vehículo.

( véanse los apartados 16 y 29 y el fallo )

Partes

En el asunto C-224/00,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. C. O' Reilly y el Sr. G. Bisogni, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Italiana, representada por el Sr. U. Leanza, en calidad de agente, asistido por el Sr. O. Fiumara, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 del Tratado CE (actualmente artículo 12 CE, tras su modificación) al haber mantenido en vigor una legislación (artículo 207 del Código de la circulación italiano) que dispensa un trato diferente y desproporcionado a los infractores dependiendo del lugar de matriculación de los vehículos,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por la Sra. F. Macken, Presidenta de Sala, y la Sra. N. Colneric y los Sres. R. Schintgen, V. Skouris (Ponente) y J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;

Abogada General: Sra. C. Stix-Hackl;

Secretario: Sr. R. Grass;

visto el informe del Juez Ponente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de diciembre de 2001;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 31 de mayo de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con objeto de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 del Tratado CE (actualmente artículo 12 CE, tras su modificación), al haber mantenido en vigor una legislación (artículo 207 del Código de la circulación italiano) que dispensa un trato diferente y desproporcionado a los infractores dependiendo del lugar de matriculación de los vehículos.

Legislación nacional

2 Los artículos 202 a 205 del Decreto legislativo nº 285, Nuovo Codice della Strada (Decreto legislativo nº 285 por el que se aprueba el nuevo Código de la circulación), de 30 de abril de 1992 (GURI nº 114, de 18 de mayo de 1992, suppl. ord.; en lo sucesivo, «Código de la circulación»), disponen:

«Artículo 202 - Pago reducido

En el caso de las infracciones por las cuales este Código prevé una sanción administrativa de contenido económico, el infractor podrá pagar, en el plazo de sesenta días a partir de la denuncia o de la notificación y sin perjuicio de la aplicación de las sanciones accesorias que procedan, una cantidad equivalente al mínimo establecido en las normas de que se trate.

[...]

Artículo 203 - Recurso ante el prefecto

1. El infractor [podrá] interponer [...], dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la denuncia o de la notificación de la infracción y siempre que no se haya efectuado el pago reducido en los casos en que ello esté permitido, un recurso ante el prefecto [...]

2. [...]

3. Cuando no se hubiera interpuesto recurso alguno ni se hubiera efectuado el pago reducido dentro de los plazos establecidos al efecto, el atestado constituirá [...] título ejecutivo por un importe equivalente a la mitad del límite máximo de la sanción administrativa prevista más las costas del procedimiento.

Artículo 204 - Medidas del prefecto

Si después de haber examinado el atestado [...] el prefecto considera fundada la denuncia, dictará, en el plazo de sesenta días, una resolución motivada mediante la cual ordenará pagar una cantidad determinada, que en ningún caso será inferior al doble del mínimo legalmente establecido [...]

Artículo 205 - Interposición de un recurso ante los tribunales

1. Contra la resolución por la que se exige el pago [...] los interesados podrán interponer un recurso [ante los órganos de la jurisdicción ordinaria] [...]

[...]»

3 El artículo 207 del Código de la circulación, aplicable en el supuesto de una infracción cometida con un vehículo matriculado en un Estado distinto de Italia o provisto de una matrícula EE, está redactado en los siguientes términos:

«1. Cuando se cometa una infracción contra una disposición del presente Código con un vehículo matriculado en el extranjero o provisto de una matrícula EE y para la citada infracción esté prevista una sanción administrativa de contenido económico, el infractor podrá efectuar de forma inmediata, directamente en mano al agente denunciante el pago reducido previsto en el artículo 202 [...]

2. Cuando, por la razón que fuere, el infractor no haga uso de la facultad de efectuar un pago reducido, deberá abonar al agente denunciante, en concepto de fianza, una cantidad equivalente a la mitad del límite máximo de la sanción pecuniaria prevista para la infracción cometida. En lugar de prestar la citada fianza, el infractor podrá entregar un documento de garantía de tercero adecuado para garantizar el pago de las cantidades debidas. En el atestado de denuncia de la infracción se indicará el pago de la fianza o la entrega del documento de garantía. Tanto la una como el otro se entregarán en la comisaría o en la oficina de la que dependa el agente que haya formulado la denuncia.

3. En caso de que no se pague la fianza ni se presente la garantía a que se refiere el apartado 2, el agente que haya formulado la denuncia dispondrá, con carácter cautelar, que se retire inmediatamente al interesado el permiso de conducir. A falta del permiso de conducir, se procederá a la inmovilización administrativa del vehículo hasta que se cumpla alguna de las obligaciones establecidas en el apartado 2 y, en cualquier caso, durante un período no superior a sesenta días.»

4 Consta en autos que todas las sanciones administrativas previstas en el Código de la circulación se han fijado de tal forma que su importe máximo representa cuatro veces su importe mínimo. Por consiguiente, la «mitad del límite máximo» a que se refieren los artículo 203 y 207 coincide con el «doble del mínimo» contemplado en el artículo 204, y ambas expresiones deben considerarse equivalentes.

Procedimiento administrativo previo

5 Al considerar que el artículo 207 del Código de la circulación dispensa un trato diferente y desproporcionado a los infractores en función del lugar de matriculación de los vehículos, contrario al artículo 6 del Tratado, la Comisión dio comienzo al procedimiento por incumplimiento. Después de haber requerido a la República Italiana para que presentara sus observaciones, la citada Institución emitió, el 2 de octubre de 1998, un dictamen motivado en el cual instaba a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para darle cumplimiento en un plazo de dos meses contados a partir de su notificación.

6 Mediante escritos de 22 de octubre y 12 de noviembre de 1998, las autoridades italianas mostraron su disconformidad con la realidad del incumplimiento que se le imputaba alegando, en particular, que el artículo 207 no había suscitado objeción alguna por parte de las autoridades comunitarias cuando éstas recibieron la notificación del Código de la circulación. Mediante otro escrito de 18 de enero de 1999, las autoridades italianas indicaron a la Comisión que estaban examinando la posibilidad de introducir determinadas modificaciones en el proyecto de ley por el que se reformaba el citado Código, que se había presentado al Parlamento. Sin embargo, no se comunicó posteriormente a la Comisión información alguna acerca de la eventual modificación en el artículo 207 del Código de la circulación.

7 En estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

Motivos y alegaciones de las partes

8 La Comisión afirma que la legislación italiana da lugar a una discriminación fundada en el lugar de matriculación del vehículo que supone, de hecho, una diferencia de trato entre los infractores residentes y los infractores no residentes. Los segundos se ven perjudicados con relación a los primeros en la medida en que se ven obligados a efectuar inmediatamente el pago del importe mínimo de la multa o a constituir una fianza cuyo importe asciende al doble de dicho importe, so pena de verse privados del permiso de conducir o de que se inmovilice su vehículo. Dado que la categoría de los infractores no residentes tiende a coincidir con la de los nacionales de los demás Estados miembros, esta diferencia de trato provoca una discriminación indirecta en función de la nacionalidad, en detrimento de los nacionales de los demás Estados miembros.

9 A pesar de que destaca que el Tribunal de Justicia reconoció, en su sentencia de 23 de enero de 1997, Pastoors y Trans-Cap (C-29/95, Rec. p. I-285), que una diferencia de trato entre los infractores residentes y no residentes puede hallarse objetivamente justificada si su finalidad es impedir el impago de las multas por parte de los infractores no residentes y si resulta proporcionada al citado objetivo, la Comisión afirma, no obstante, que el régimen establecido por el artículo 207 del Código de la circulación resulta con toda evidencia desproporcionado y discriminatorio y, por consiguiente, contrario al artículo 6 del Tratado.

10 Según la Comisión, habría bastado con que la legislación italiana previera el pago inmediato de una fianza por un importe equivalente al mínimo previsto para ofrecer todas las garantías necesarias a las autoridades italianas, siendo al mismo tiempo proporcionado al objetivo que se pretende conseguir, que es lograr el pago de la cantidad prevista en el artículo 202 del Código de la circulación, sin atentar contra el derecho del no residente a disponer de un plazo para reflexionar.

11 El Gobierno italiano reconoce que la legislación italiana establece una discriminación indirecta en función de la nacionalidad.

12 Sin embargo, el citado Gobierno afirma, fundándose en los apartados 22 y 24 de la sentencia Pastoors y Trans-Cap, antes citada, que la referida discriminación resulta indispensable para garantizar el pago de las multas impuestas a los infractores no residentes, habida cuenta de la inexistencia de instrumentos comunitarios o de convenios bilaterales entre la República Italiana y los demás Estados miembros que garanticen el cumplimiento en el extranjero de las sanciones de que se trata.

13 Según el Gobierno italiano, la solución propuesta por la Comisión es inadecuada por cuanto, de un lado, no elimina el aspecto más grave de la discriminación, a saber, la obligación del pago inmediato y, de otro lado, porque constituye una ventaja para el no residente que impugna la infracción mediante la interposición ante el prefecto del recurso previsto por la Ley, en el supuesto de que el citado recurso fuese finalmente desestimado. En efecto, en un supuesto de esta índole, una fianza por un importe equivalente al mínimo de la sanción no basta para cubrir la sanción prevista por la legislación italiana, que no puede ser inferior al doble del mínimo.

Apreciación del Tribunal de Justicia

14 Con carácter preliminar, debe recordarse que el artículo 6 del Tratado, que constituye una expresión específica del principio general de igualdad, prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad.

15 Conforme a reiterada jurisprudencia, las normas sobre igualdad de trato entre nacionales y no nacionales no sólo prohíben las discriminaciones manifiestas basadas en la nacionalidad, sino también cualesquiera otras formas encubiertas de discriminación que, aplicando otros criterios de distinción, conduzcan de hecho al mismo resultado (sentencia Pastoors y Trans-Cap, antes citada, apartado 16).

16 En el caso de autos, la legislación italiana dispensa a los infractores del Código de la circulación un trato distinto según el lugar de matriculación de su vehículo. En particular, cuando la infracción se haya cometido con un vehículo matriculado en Italia, el infractor dispone de un plazo de sesenta días a partir de la denuncia o de la notificación de la infracción para pagar el importe mínimo previsto. El infractor puede asimismo interponer un recurso ante el prefecto, caso de no haber pagado ya el citado importe mínimo. Por el contrario, según el artículo 207 del Código de la circulación, cuando la infracción se haya cometido con un vehículo matriculado en un Estado distinto de Italia o provisto de una matrícula EE, el infractor se halla obligado bien a pagar inmediatamente el importe mínimo previsto, bien, en particular si pretende impugnar la infracción ante el prefecto, constituir una fianza por un importe equivalente al doble de dicho importe mínimo, so pena de verse privado del permiso de conducir o de que se inmovilice su vehículo.

17 De esta forma, resulta que el artículo 207 del Código de la circulación introduce una diferencia de trato en perjuicio de aquellos infractores que posean un vehículo matriculado en un Estado miembro distinto de Italia.

18 Ciertamente, es verdad que esta diferencia de trato no se fundamenta directamente en la nacionalidad. Sin embargo, consta que, en Italia, la inmensa mayoría de los infractores cuyo vehículo está matriculado en otro Estado miembro no son nacionales italianos, mientras que la gran mayoría de los infractores que poseen un vehículo matriculado en Italia sí que lo son.

19 De ello se desprende que la diferencia de trato creada por el artículo 207 del Código de la circulación en perjuicio de aquellos infractores que posean un vehículo matriculado en un Estado miembro distinto de Italia conduce de hecho al mismo resultado que una discriminación fundada en la nacionalidad.

20 Sin embargo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esta afirmación no basta para declarar la incompatibilidad de la citada disposición nacional con el artículo 6 del Tratado. Es necesario analizar también si el artículo 207 del Código de la circulación no está justificado por circunstancias objetivas (véase, en este sentido, la sentencia Pastoors y Trans-Cap, antes citada, apartado 19) y no resulta proporcionado al objetivo que persigue. Si no es éste el caso, debe considerarse que la disposición nacional de que se trata está prohibida por el artículo 6 del Tratado.

21 Por lo que atañe a las circunstancias que pueden justificar una diferencia de trato entre infractores, de los apartados 21 y 22 de la sentencia Pastoors y Trans-Cap, antes citada, se desprende que la inexistencia de instrumentos convencionales que permitan garantizar el cumplimiento de una condena en un Estado miembro distinto de aquel donde se haya dictado justifica objetivamente una diferencia de trato entre los infractores residentes y no residentes y que la obligación de pagar una cantidad en concepto de fianza, impuesta tan sólo a los infractores no residentes, sirve para impedir que éstos puedan eludir una sanción efectiva declarando simplemente que no desean acceder a pagar de inmediato la multa.

22 Aun cuando el Tribunal de Justicia realizara la afirmación que figura en el apartado 21 de la presente sentencia en el marco de un asunto en el que la diferencia de trato entre los infractores se materializaba en función de su residencia, la citada afirmación sigue siendo válida para apreciar si la diferencia de trato establecida por el artículo 207 del Código de la circulación en perjuicio de aquellos infractores que posean un vehículo matriculado en un Estado miembro distinto de Italia resulta o no incompatible con el artículo 6 del Tratado. En efecto, el Gobierno italiano ha reconocido en su escrito de contestación que la diferencia de trato que se cuestiona en el presente caso corresponde de hecho a una diferencia de trato entre los infractores residentes y no residentes.

23 Habida cuenta de todo lo anterior, procede destacar que, como ha señalado con razón el Gobierno italiano sin ser contradicho por la Comisión, puesto que no existen instrumentos nacionales o comunitarios que garanticen que una sanción pecuniaria por una infracción del Código de la circulación impuesta en un Estado miembro podrá ejecutarse, en su caso, en otro Estado miembro, existe un riesgo de que no se perciba la citada sanción. Además, la Comisión no ha mostrado su disconformidad con la alegación del referido Gobierno según la cual tampoco existen convenios bilaterales entre la República Italiana y otros Estados miembros que puedan garantizar tal ejecución.

24 Estas diferencias justifican la diferencia de trato creada por el artículo 207 del Código de la circulación, en la medida en que ésta consiste en exigir tan sólo a los infractores que poseen un vehículo matriculado en un Estado miembro distinto de Italia el pago de una fianza o la entrega de un documento de garantía.

25 Sin embargo, en la medida en que el importe fijado para la fianza o el documento de garantía de tercero asciende al doble del importe mínimo previsto en caso de pago inmediato, lo que incita a los infractores contemplados en el artículo 207 del Código de la circulación a proceder al pago inmediato del importe mínimo y por consiguiente a renunciar al plazo de reflexión que les concede la Ley para decidir si van a impugnar la infracción ante el prefecto, la diferencia de trato creada por dicho artículo resulta desproporcionada con relación al objetivo que persigue la citada disposición.

26 En efecto, tal objetivo consiste en garantizar el pago de las sanciones pecuniarias impuestas a los infractores que poseen un vehículo matriculado en un Estado miembro distinto de Italia. Ahora bien, según ha reconocido acertadamente la Comisión, el citado objetivo podría también alcanzarse si los infractores a que se refiere el artículo 207 del Código de la circulación estuvieran obligados a pagar en concepto de fianza una cantidad equivalente al importe mínimo previsto y si las autoridades italianas pudieran confiscar dicha fianza al término del plazo de sesenta días previsto en el artículo 202 del referido Código.

27 No obstante, el Gobierno italiano afirma que una medida de esta índole no sería adecuada para garantizar el pago de la sanción pecuniaria prevista en el artículo 204 del Código de la circulación, en el supuesto de que el infractor contemplado en el artículo 207 de dicho Código interpusiera ante el prefecto, en un plazo de sesenta días, un recurso que acabara siendo desestimado. Efectivamente, en este supuesto, el infractor se halla obligado a pagar una multa cuyo importe no puede ser inferior al doble del mínimo previsto.

28 Esta alegación del Gobierno italiano no tiene entidad suficiente para cuestionar la afirmación contenida en el apartado 25 de la presente sentencia, por lo cual procede desestimarla. Según ha señalado con razón la Comisión, el pago de la sanción pecuniaria prevista en el artículo 204 del Código de la circulación puede garantizarse con otras medidas que se impondrían en una fase posterior.

29 Habida cuenta del conjunto de las consideraciones precedentes, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 del Tratado al mantener, en el artículo 207 del Código de la circulación, un trato diferente y desproporcionado entre los infractores dependiendo del lugar de matriculación de los vehículos.

Decisión sobre las costas

Costas

30 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha pedido que se condene a la República Italiana. Al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)

decide:

1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 del Tratado CE (actualmente artículo 12 CE, tras su modificación) al mantener, en el artículo 207 del Código de la circulación, un trato diferente y desproporcionado entre los infractores dependiendo del lugar de matriculación de los vehículos.

2) Condenar en costas a la República Italiana.