CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MICHAL BOBEK

presentadas el 29 de julio de 2019 ( 1 )

Asunto C‑418/18 P

Puppinck y otros

contra

Comisión Europea

Recurso de casación — Derecho institucional — Iniciativa ciudadana europea (ICE) — Artículo 11 TUE, apartado 4 — Financiación por la Unión de actividades que implican la destrucción de embriones humanos — Política de investigación — Salud pública — Cooperación al desarrollo — ICE que ha obtenido el número de firmantes requerido — Comunicación de la Comisión con arreglo al artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento (UE) n.o 211/2011 — Obligaciones de la Comisión con respecto a una ICE que ha prosperado — Nivel de control jurisdiccional»

I. Introducción

1. El Sr. Patrick Grégor Puppinck y otras seis personas (en lo sucesivo, «recurrentes») constituyen el comité de ciudadanos de la iniciativa ciudadana europea llamada «Uno di noi» («Uno de nosotros») (en lo sucesivo, «ICE» o «ICE controvertida»). La ICE fue registrada por la Comisión Europea y posteriormente consiguió más de un millón de firmas, superando así el mínimo exigido, por lo que fue presentada a la Comisión, que recibió al comité de ciudadanos de la ICE. Se convocó una audiencia en el Parlamento Europeo para debatir la ICE. Finalmente, la Comisión adoptó una comunicación en que explicaba que había decidido no adoptar ninguna medida en pos de los objetivos de la ICE.

2. Los recurrentes instaron la anulación de dicha comunicación ante el Tribunal General, pero sin éxito. Mediante el presente recurso de casación, impugnan la sentencia del Tribunal General. ( 2 )

3. La ICE es una de las innovaciones introducidas por el Tratado de Lisboa para promover la participación de los ciudadanos en la vida democrática de la Unión. En el Reglamento (UE) n.o 211/2011 ( 3 ) se establece su marco jurídico. Este instrumento ya ha sido objeto de varios litigios que han llegado a los tribunales europeos con motivo de decisiones de la Comisión que denegaban el registro de ICE. ( 4 )

4. La novedad del presente asunto reside en el hecho de que es la primera vez que el Tribunal de Justicia se debe ocupar de la reacción de la Comisión ante una «ICE que ha prosperado» (es decir, una ICE que ha conseguido el número de firmas requerido). De hecho, «Uno de nosotros» es una de las cuatro únicas ICE que hasta la fecha han logrado dicho número de firmas. ( 5 ) Esto, a su vez, plantea dos importantes cuestiones de principio que se suscitan en el presente asunto: en primer lugar, ¿está la Comisión obligada a presentar cualquier propuesta legislativa concreta cuando una ICE ha conseguido las firmas requeridas? En segundo lugar, ¿qué nivel de control jurisdiccional debe aplicarse al revisar la postura adoptada por la Comisión a raíz de una ICE que ha prosperado?

II. Marco normativo de la Unión

5. Conforme al considerando 1 del Reglamento de la ICE, «el [TUE] consolida la ciudadanía de la Unión y refuerza más aún el funcionamiento democrático de la Unión al disponer, entre otras cosas, que todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión mediante una iniciativa ciudadana europea. Ese procedimiento permite a los ciudadanos dirigirse directamente a la Comisión para instarla a presentar una propuesta de acto legislativo de la Unión a los efectos de aplicación de los Tratados similar al derecho conferido al Parlamento Europeo en virtud del artículo 225 [TFUE] y al Consejo en virtud del artículo 241 [TFUE]».

6. El considerando 20 del Reglamento de la ICE tiene la siguiente redacción: «Corresponde a la Comisión examinar las iniciativas ciudadanas, así como establecer por separado sus conclusiones jurídicas y políticas. También le corresponde establecer las medidas que tiene la intención de adoptar en respuesta a las mismas en un plazo de tres meses. Para demostrar que examina detalladamente una iniciativa ciudadana, así como su posible seguimiento, que esté apoyada por al menos un millón de ciudadanos de la Unión, la Comisión debe explicar de una manera clara, comprensible y detallada los motivos de la acción que se proponga proseguir y, del mismo modo, las razones por las cuales no va a tomar ninguna medida. Cuando la Comisión haya recibido una iniciativa ciudadana que esté apoyada por el número de firmantes requerido y cumpla las demás condiciones previstas por el presente Reglamento, los organizadores podrán presentar la iniciativa en una audiencia pública a escala de la Unión».

7. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento de la ICE, por «iniciativa ciudadana» se entiende «la iniciativa presentada a la Comisión, de conformidad con el presente Reglamento, por la que se invite a la Comisión a presentar, en el ámbito de sus atribuciones, una propuesta adecuada sobre las cuestiones sobre las que los ciudadanos estimen que se requiere un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados, siempre y cuando haya recibido el apoyo de al menos un millón de firmantes con capacidad para ello y procedan de, por lo menos, un cuarto de los Estados miembros».

8. El artículo 10 del Reglamento de la ICE establece el procedimiento para el examen de una iniciativa ciudadana por la Comisión. Conforme a dicho artículo: «1. Tras la recepción de una iniciativa ciudadana de conformidad con el artículo 9, la Comisión: […] c) en el plazo de tres meses, recogerá en una comunicación sus conclusiones finales de carácter jurídico y político sobre la misma, las medidas que en su caso se proponga adoptar y las razones para actuar así o para no hacerlo. 2. La comunicación mencionada en el apartado 1, letra c), será notificada a los organizadores, así como al Parlamento Europeo y al Consejo y se hará pública.»

9. Conforme al artículo 11 del Reglamento de la ICE, «cuando se cumplan las condiciones establecidas en el artículo 10, apartado 1, letras a) y b), y en el plazo establecido en el artículo 10, apartado 1, letra c), los organizadores tendrán la posibilidad de presentar la iniciativa ciudadana en una audiencia pública. La Comisión y el Parlamento Europeo velarán por que esta audiencia se organice en el Parlamento Europeo, si procede con otras instituciones y otros órganos de la Unión que deseen participar, y por que la Comisión esté representada a un nivel adecuado».

III. Antecedentes de hecho

10. El 11 de mayo de 2012, la Comisión, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, del Reglamento de la ICE, registró la ICE «Uno de nosotros». ( 6 ) Su objeto se describe del siguiente modo en el registro en línea que la Comisión puso a disposición a tal fin: «La protección jurídica de la dignidad, del derecho a la vida y de la integridad de todo ser humano desde la concepción, en los ámbitos de competencia de la [Unión Europea] donde dicha protección resultara significativa». Los objetivos de la ICE se describían del siguiente modo en el registro mencionado: «El embrión humano merece respeto a su dignidad e integridad. Así fue afirmado en la sentencia [del Tribunal de Justicia de la Unión Europea] en el caso Brüstle, en la cual se define al embrión humano como el principio del desarrollo del ser humano. Para asegurar la coherencia en las áreas de su competencia, en las cuales está en juego la vida del embrión humano, la [Unión] debe establecer una prohibición y poner fin a la financiación de actividades que suponen la destrucción de embriones humanos, en particular en los ámbitos de investigación, ayuda al desarrollo y salud pública».

11. Las disposiciones de los Tratados que los organizadores de la ICE controvertida consideraban pertinentes eran los artículos 2 TUE y 17 TUE, el artículo 4 TFUE, apartados 3 y 4, y los artículos 168 TFUE, 180 TFUE, 182 TFUE, 209 TFUE, 210 TFUE y 322 TFUE.

12. A la ICE se añadió un anexo con un proyecto de acto jurídico que, en concreto, requería la modificación de tres actos de la Unión vigentes.

13. En primer lugar, proponía que se introdujera un nuevo artículo en el Reglamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas. ( 7 ) Conforme a la disposición propuesta, «no deberá efectuarse ninguna asignación del presupuesto para la financiación de actividades que destruyan embriones humanos o que presupongan su destrucción».

14. En segundo lugar, proponía que se introdujera un nuevo párrafo en el artículo 16, apartado 3, de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece Horizonte 2020, Programa Marco de Investigación e Innovación (2014-2020). ( 8 ) Dicho párrafo nuevo implicaría excluir de la financiación las «actividades de investigación que destruyan embriones humanos, incluso las destinadas a la obtención de células estaminales, y actividades de investigación que comporten la utilización de células estaminales embrionarias humanas en pasajes sucesivos a su obtención».

15. En tercer lugar, se proponía añadir un nuevo párrafo quinto al artículo 2 del Reglamento (CE) n.o 1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se establece un instrumento de financiación de la cooperación al desarrollo. ( 9 ) Conforme al párrafo propuesto: «La ayuda por parte de la Unión Europea sobre la base del presente Reglamento no deberá ser usada para financiar el aborto, directa o indirectamente, a través de la financiación de organizaciones que practiquen o promuevan el aborto. Ninguna referencia efectuada en el presente Reglamento a la salud reproductiva y sexual, atención sanitaria, derechos, servicios, suministros, educación e información, a la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo [(CIPD)], a sus principios y a su Programa de Acción, a la Agenda del Cairo o a los Objetivos de Desarrollo del Milenio [(ODM)], en particular al ODM 5 sobre la salud y la mortalidad materna, puede ser interpretada en el sentido de proporcionar una base jurídica para el uso de fondos de la Unión en la financiación directa o indirecta del aborto».

16. El 28 de febrero de 2014, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento de la ICE, los organizadores presentaron la ICE controvertida a la Comisión. Posteriormente, el 9 de abril de 2014, fueron recibidos por la Comisión con arreglo al artículo 10, apartado 1, letra b), del Reglamento de la ICE. El 10 de abril de 2014, los organizadores presentaron la ICE en una audiencia pública organizada en el Parlamento Europeo, con arreglo al artículo 11 del Reglamento de la ICE.

17. El 28 de mayo de 2014, en virtud del artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE, la Comisión adoptó una comunicación sobre la ICE controvertida ( 10 ) (en lo sucesivo, «Comunicación»), en que anunció que no adoptaría ninguna propuesta en el sentido de las medidas solicitadas por la ICE.

18. El contenido de la Comunicación se expone en los apartados 13 a 30 de la sentencia recurrida.

IV. Sentencia recurrida y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

19. Mediante escrito de 25 de julio de 2014, los recurrentes solicitaron la anulación de la Comunicación y, con carácter subsidiario, la anulación del artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE.

20. Mediante auto de 26 de noviembre de 2015, ( 11 ) el Tribunal General admitió una excepción de inadmisibilidad formulada por el Parlamento y el Consejo y desestimó el recurso por inadmisible en la medida en que se dirigía contra el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE, por haber sido presentado fuera del plazo establecido en el artículo 263 TFUE.

21. En cuanto a la Comunicación, el recurso planteaba cinco motivos de anulación. Mediante el primero de ellos, los recurrentes alegaban una infracción del artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE, por no haber presentado la Comisión una propuesta de acto jurídico en respuesta a la ICE controvertida. Mediante el segundo, planteado con carácter subsidiario, los recurrentes alegaban que dicho incumplimiento constituía una infracción del artículo 11 TUE, apartado 4. En el tercer motivo, los recurrentes denunciaban la infracción del artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE, por no haber presentado la Comisión por separado, en la Comunicación, sus conclusiones de carácter jurídico y político sobre la ICE controvertida. El cuarto motivo se basaba en el incumplimiento de la obligación de motivación, y el quinto motivo, en una serie errores de apreciación cometidos por la Comisión.

22. En su sentencia One of Us y otros/Comisión (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), ( 12 ) el Tribunal General declaró, en primer lugar, que procedía declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que fue interpuesto por la entidad denominada «European Citizens’ Initiative One of Us», sin perjuicio de su admisibilidad en la medida en que también fue interpuesto por las siete personas físicas integrantes del comité de ciudadanos de la ICE controvertida. ( 13 ) En segundo lugar, el Tribunal General consideró que la Comunicación constituía un acto impugnable susceptible de recurso de anulación. ( 14 ) Por último, rechazó los cinco motivos de anulación formulados por los recurrentes y desestimó el recurso, ( 15 ) condenando a los recurrentes a soportar sus propias costas y las de la Comisión.

23. En el presente recurso de casación, los recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que anule la sentencia del Tribunal General y la Comunicación y que condene a la Comisión a soportar las costas de casación y de la vista en primera instancia.

24. Mediante su primer motivo de casación, los recurrentes alegan que el Tribunal General cometió un error de Derecho al interpretar el alcance y significado del artículo 11 TUE, apartado 4, y del Reglamento de la ICE. En el segundo motivo, aducen que el Tribunal General cometió un error de Derecho al no considerar que la Comunicación no establecía de forma separada sus conclusiones políticas y jurídicas, como exige el Reglamento de la ICE. En el tercer motivo, los recurrentes alegan que el Tribunal General no aplicó a la Comunicación el nivel adecuado de control jurisdiccional, pues llevó a cabo una revisión limitada a la existencia de errores manifiestos. Mediante su cuarto motivo, los recurrentes alegan que, aunque el nivel de control aplicado fuese el correcto, el Tribunal General no acertó al considerar que los motivos formulados en la Comunicación superaban el examen del error manifiesto. Por último, mediante el quinto motivo de casación, los recurrentes arguyen que el Tribunal General erró al interpretar el objetivo de la ICE, cuando declaró que este no consistía en proteger la dignidad del embrión como ser humano.

25. La Comisión solicita que se desestime el presente recurso de casación y que se condene en costas a los recurrentes.

26. Las partes expusieron sus tesis en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia el 25 de marzo de 2019.

V. Apreciación

27. Las presentes conclusiones van a tratar cada uno de los cinco motivos de casación en el mismo orden en que han sido formulados por los recurrentes. Primero, voy a interpretar el alcance y la relevancia del artículo 11 TUE, apartado 4, y de las disposiciones pertinentes del Reglamento de la ICE (sección A). En segundo lugar, voy a examinar la obligación que incumbe a la Comisión de formular sus conclusiones jurídicas y políticas «de forma separada» (sección B). Tercero, me ocuparé de la cuestión del nivel de control jurisdiccional aplicado por el Tribunal General (sección C). Cuarto, examinaré la existencia de posibles errores manifiestos en la valoración efectuada por la Comunicación de la Comisión (sección D). Por último, analizaré brevemente el motivo relacionado con la interpretación indebida del objeto de la ICE (sección E).

A. Primer motivo: interpretación del artículo 11 TUE, apartado 4, y del Reglamento de la ICE

28. Mediante su primer motivo de casación, los recurrentes alegan que el Tribunal General cometió un error de Derecho al desestimar, en los apartados 118 y 125 de la sentencia recurrida, sus motivos de anulación primero y segundo, relativos al alcance y significado del artículo 11 TUE, apartado 4, y del Reglamento de la ICE. Mediante el primero y segundo motivos de anulación, los recurrentes alegaron ante el Tribunal General que, al no presentar una propuesta de acto jurídico en respuesta a la ICE, la Comunicación vulneraba el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE y, con carácter subsidiario, el artículo 11 TUE, apartado 4. En su opinión, salvo tres situaciones excepcionales que no se daban en el presente asunto, la decisión de la Comisión de no actuar infringe el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE. ( 16 )

29. Los recurrentes formulan diversos argumentos en apoyo de su primer motivo. En primer lugar, alegan que el Tribunal General cometió un error de Derecho al declarar, en el apartado 111 de la sentencia recurrida, que el «cuasimonopolio» de iniciativa legislativa que conceden los Tratados a la Comisión «no se ve afectado por el derecho […] de un número mínimo de ciudadanos a “invitar” a la Comisión, siempre que se cumplan determinados requisitos, a que presente una propuesta adecuada». Los recurrentes consideran que la sentencia recurrida pasa por alto las características singulares de la ICE. Este error queda de manifiesto en el apartado 113 de la sentencia recurrida, donde el Tribunal General declaró que «la intención del poder constituyente de la Unión de no conferir la facultad de iniciativa legislativa al mecanismo de la ICE se ve confirmada en el considerando 1 del Reglamento n.o 221/2011, que, en esencia, asimila el derecho conferido a la ICE al conferido al Parlamento, en virtud del artículo 225 TFUE, y al Consejo, en virtud del artículo 241 TFUE. Ahora bien, una petición que emane del Parlamento o del Consejo no obliga a la Comisión a presentar una propuesta de acto legislativo».

30. En segundo lugar, en opinión de los recurrentes, el artículo 17 TUE, apartado 2, conforme al cual «los actos legislativos de la Unión solo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión», no significa que la Comisión goce de una discrecionalidad ilimitada en cuanto a la adopción de propuestas relativas a una ICE que haya prosperado. Entienden que la discrecionalidad que asiste a la Comisión en su facultad de iniciativa legislativa debe utilizarse para promover los objetivos de una ICE que haya prosperado. Trazando una analogía con la sentencia Consejo/Comisión, ( 17 ) los recurrentes alegan que la decisión de la Comisión de no iniciar un procedimiento legislativo en el caso de una ICE que ha prosperado debe basarse en motivos que «deben estar respaldados por hechos convincentes» y que no sean contrarios al objetivo de la ICE. A juicio de los recurrentes, la única forma de controlar el ejercicio de la discrecionalidad es establecer un criterio de justificación relacionado con objetivos políticos y públicos generales, y la sentencia recurrida omitió abordar y determinar los objetivos de política pública de la ICE y la interrelación entre el título III del TUE y el artículo 24 TFUE, para lo que le faculta el Reglamento de la ICE.

31. En tercer lugar, los recurrentes alegan que el Tribunal General cometió un error de Derecho, en el apartado 124 de la sentencia recurrida, al declarar que el objetivo del mecanismo de la ICE consiste en instar a la Comisión a que presente una propuesta de acto. Según los recurrentes, cualquier particular puede instar en cualquier momento a la Comisión a adoptar cualquier acto que se le proponga, sin necesidad de reunir un millón de firmas verificadas. Afirman que una ICE suscrita por un millón de ciudadanos en un gravoso procedimiento formal y con un elevado coste debe gozar de un estatuto diferente de una invitación cualquiera procedente de una persona individual o de los grupos de presión o peticionarios. Los recurrentes alegan que el objetivo de la ICE es corregir un déficit democrático de la Unión. Los considerables costes y dificultades que acarrea la organización de una ICE evidencian un error jurídico en la sentencia recurrida, ya que esta no atribuyó a la ICE un estatuto superior al de la mera petición. En particular, los recurrentes alegan que, tras conseguir casi dos millones de firmas, solo se les concedió una fría reunión de dos horas con un comisario y una audiencia en el Parlamento Europeo, en que los diputados que intervinieron acapararon la mayor parte del tiempo de palabra y de lectura, en lugar de escuchar. Según los recurrentes, no puede ser esto lo que el legislador concibió como objetivo de la ICE. En su opinión, la sentencia recurrida convierte la ICE en una falsa promesa.

32. En los siguientes puntos voy a explicar por qué considero que el primer motivo de casación se basa en una interpretación incorrecta del artículo 11 TUE, apartado 4, y del Reglamento de la ICE. Los argumentos de los recurrentes a este respecto no se fundamentan ni en el tenor literal ni en los antecedentes de las disposiciones en cuestión (punto 1), ni en una consideración sistemática y contextual del mecanismo de la ICE dentro del proceso interinstitucional de decisión (punto 2), ni en los (correctamente definidos) objetivos y fines de la ICE (punto 3). Por consiguiente, el primer motivo del recurso de casación debe desestimarse por infundado.

1. Interpretación literal e histórica del artículo 11 TUE, apartado 4, y del Reglamento de la ICE

33. Los recurrentes rebaten la calificación que del mecanismo de la ICE se hace en el apartado 124 de la sentencia recurrida como «instancia» a la Comisión a que presente una propuesta de acto. En dicho apartado, el Tribunal General declaró que el objetivo del mecanismo de la ICE consiste en «instar a la Comisión, en el marco de sus competencias, a que presente una propuesta de acto».

34. Sin embargo, desde un punto de vista estrictamente literal, dicha declaración refleja fielmente el tenor de la definición constitucional que de la ICE formula el Derecho primario de la Unión. Con arreglo al artículo 11 TUE, apartado 4, un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión a que presente una propuesta adecuada.

35. Por lo tanto, es evidente que la expresión «iniciativa de invitar» del artículo 11 TUE, apartado 4, no hace referencia a ninguna «obligación de presentar». Y lo mismo sucede con las demás versiones lingüísticas. Aunque algunas de ellas utilizan fórmulas más imperativas en el sentido de «requerir» o «incitar», no pueden entenderse, conforme al sentido natural de las palabras, como órdenes dirigidas a la Comisión. ( 18 )

36. Sin duda, el contexto también importa, lo cual es especialmente cierto cuando el texto carece de claridad o presenta una redacción ambigua según la cual, en función del contexto, una «invitación» puede significar cualquier cosa en una escala que va desde una mera sugerencia facultativa, presentada para la información del destinatario de la comunicación, hasta una orden velada, pero muy clara en términos prácticos. ( 19 )

37. No obstante, este tipo de análisis supeditado al contexto resulta difícilmente relevante en este caso. En primer lugar, salvo que se pretenda que el contexto y la finalidad prevalezcan sobre el significado natural de los términos, una «invitación» es opcional y «poder» no es «deber». Abre las puertas a una oportunidad o posibilidad, pero no impone ninguna obligación de actuar. En segundo lugar, en el presente asunto no existe disonancia alguna entre el tenor literal, por un lado, y el contexto y finalidad, por otro. El contexto y finalidad de las disposiciones de que se trata, tanto del Derecho primario como del derivado, confirman, en lugar de contradecir, que la ICE, como «iniciativa de invitación», no puede interpretarse en el sentido de que implica una orden que imponga a la Comisión la obligación de seguir tal invitación.

38. Los antecedentes del artículo 11 TUE, apartado 4, confirman este análisis. Sus orígenes se remontan al artículo 46, apartado 4, del proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. ( 20 ) La ratio legis de dicha disposición no se desprende directamente de los trabajos preparatorios, ya que la ICE no fue objeto de debate en los distintos grupos de trabajo de la Convención sobre el Futuro de Europa. Se incorporó a las conversaciones en una fase posterior y de manera un tanto particular. ( 21 )

39. Sin embargo, partiendo de las pruebas documentales disponibles, da la impresión de que, a diferencia de otras enmiendas relativas a instrumentos de democracia directa que pretendían imponer claras obligaciones a la Comisión, ( 22 ) la enmienda que finalmente se convirtió en el artículo 46, apartado 4, del proyecto de Tratado Constitucional se concibió como un mecanismo de presentación de iniciativas a la Comisión, pero sin imponerle ninguna obligación de seguirlas. ( 23 )

40. La posterior articulación legislativa de la ICE, efectuada sobre la base del artículo 24 TFUE mediante el Reglamento de la ICE, sigue esta misma línea. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento de la ICE define la «iniciativa ciudadana» como «la iniciativa […] por la que se invite a la Comisión a presentar […] una propuesta adecuada […]». De forma análoga, el artículo 10, apartado 1, letra c), dispone que, en respuesta a una ICE que haya prosperado, la Comisión debe recoger en una comunicación las medidas que en su caso se proponga adoptar y las razones para actuar así o para no hacerlo. Esto queda aún más claro en la frase del considerando 20 introducida a raíz de una enmienda del Parlamento Europeo, ( 24 ) según la cual la Comisión «debe explicar […] las razones por las cuales no va a tomar ninguna medida».

41. Además, los trabajos preparatorios del Reglamento de la ICE dejan patente que este se basó en un modelo que no atribuye un carácter vinculante a las ICE que hayan prosperado y que mantiene el «cuasimonopolio» de la iniciativa legislativa a favor de la Comisión. ( 25 ) El informe del Parlamento Europeo puede valer como confirmación especialmente cualificada de esta proposición. Los ponentes recalcaron, «para evitar decepciones y frustraciones (que podrían ser la causa directa de las grandes expectativas que rodean a la iniciativa ciudadana europea)», que «no todas las iniciativas que se coronen con éxito conllevarán la presentación por parte de la Comisión de una propuesta legislativa. En realidad, la Comisión conserva su monopolio en materia de iniciativa legislativa y, en este contexto, será esta la instancia que decidirá sobre el seguimiento que cabe dar ante una iniciativa ciudadana que haya tenido éxito». ( 26 )

42. En definitiva, el tenor literal de las disposiciones pertinentes tanto del Derecho primario como del Derecho derivado, así como los antecedentes de dichas disposiciones, indican claramente que la ICE no se concibió ni se redactó de manera que impusiera ninguna obligación a la Comisión de adoptar la propuesta requerida. Y lo mismo se deduce del contexto sistemático e institucional en que se inserta la ICE, del cual me ocupo a continuación.

2. Contexto sistemático e institucional de la ICE

43. Que una ICE que haya prosperado no vincula a la Comisión queda demostrado, además, de la mano de dos tipos de argumentos sistemáticos: primero, los limitados al sistema de la ICE establecido por el Reglamento de la ICE y, segundo, los relativos al más amplio sistema del Derecho primario, que refleja la auténtica integración de la ICE en el contexto de la toma de decisiones interinstitucional.

44. En cuanto al sistema del Reglamento de la ICE, la concepción legislativa de este mecanismo se basa en el carácter no vinculante para la Comisión de las ICE que han prosperado. En primer lugar, la mera existencia del artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE, conforme al cual la Comisión tiene la obligación de posicionarse, pero no necesariamente la de seguir la propuesta o propuestas de la ICE, constituye de por sí una clara indicación en este sentido. En segundo lugar, el carácter no vinculante de las ICE que han prosperado hunde sus raíces también en la relación estructural entre dicha disposición y el artículo 4 del Reglamento de la ICE. En efecto, si una ICE que ha prosperado tuviese carácter vinculante, cabe preguntarse si el legislador habría establecido unas condiciones tan laxas de registro como las que caracterizan el artículo 4, apartado 2, de dicho Reglamento. Este artículo impone a la Comisión la obligación de registrar toda ICE salvo que existan motivos «manifiestos» para no hacerlo, lo que constituye una suerte de principio «in dubio pro registro». ( 27 )

45. Por lo que se refiere a la más amplia cuestión de la integración de la ICE en el sistema de Derecho primario de la Unión, el Tribunal General efectuó este análisis sistemático en los apartados 107 a 113 de la sentencia recurrida. Los recurrentes básicamente rebaten las conclusiones que contiene el apartado 111 de dicha sentencia, conforme al cual el «cuasimonopolio» de la iniciativa legislativa que asiste a la Comisión no se ve afectado por la ICE. En opinión de los recurrentes, una ICE que haya prosperado afecta al poder de iniciativa de la Comisión. Esta solo puede ejercer su facultad de apreciación para promover los objetivos de la ICE y solamente puede declinar las propuestas de la ICE si está justificado por hechos convincentes que no sean contrarios al objetivo de la ICE. En apoyo de este argumento los recurrentes se remiten a la sentencia Consejo/Comisión, por analogía. ( 28 )

46. Primero, al analizar, y rechazar en último término, dichos argumentos, es necesario comenzar con el poder de iniciativa de la Comisión, poder que le asiste en virtud del artículo 17 TUE, apartado 2, y del artículo 289 TFUE, como expresión del principio de equilibrio institucional. ( 29 ) Este equilibrio institucional es específico y característico de la Unión. El «cuasimonopolio» del poder de iniciativa de la Comisión, que entraña una diferencia sustancial entre el procedimiento legislativo de la Unión y el de los Estados nacionales, se basa en la peculiaridad de la estructura institucional de la Unión como compuesto de Estados y pueblos y es un elemento clave del «método comunitario». ( 30 ) Este «cuasimonopolio» se ha explicado históricamente por la necesidad de otorgar el poder de iniciativa a una autoridad independiente capaz de identificar el interés general europeo sin sucumbir a las agendas nacionales ni a las distintas facciones políticas como sucede en los debates políticos nacionales; o bien por el desigual peso de los diferentes Estados miembros en el Parlamento Europeo; o por la necesidad de confiar en la capacidad técnica de una administración especializada supranacional (y plurinacional) dotada de los medios adecuados. ( 31 )

47. Sin pretender entrar en valoraciones sobre si son (o siguen siendo) acertados estos motivos, en mi opinión (jurídica) lo importante es que, desde el punto de vista del Derecho positivo, es evidente que la Comisión ha sido investida, salvo ciertas excepciones, con la facultad de iniciativa. El Parlamento Europeo y el Consejo tradicionalmente actúan como «colegisladores», pero, en la fase de «iniciación» del procedimiento legislativo, solo están facultados para solicitar a la Comisión que presente las propuestas adecuadas, con arreglo a los artículos 225 TFUE y 241 TFUE, respectivamente.

48. Desde el punto de vista de su ámbito de aplicación material, el poder de iniciativa la Comisión, según lo interpreta la jurisprudencia, comprende la decisión de presentar o no una propuesta de acto legislativo, así como la determinación del objeto, la finalidad y el contenido de esa propuesta, desde la obligación de promover el interés general conforme al artículo 17 TUE, apartado 1. ( 32 ) Es cierto que la jurisprudencia contempla la posibilidad de que la Comisión esté obligada por el Derecho de la Unión a presentar una propuesta en determinadas circunstancias. ( 33 ) Sin embargo, como ha señalado acertadamente la Comisión en sus observaciones escritas, dicha excepción se refiere a supuestos en que los Tratados obligan a las instituciones a ejercer sus poderes para legislar. ( 34 ) De hecho, en principio no se puede descartar que una ICE pueda versar sobre un aspecto en que exista la obligación de adoptar una propuesta para cumplir el mandato de los Tratados. Sin embargo, si se diese tal situación, sería dicho mandato el que en último término fundamentase la obligación de actuar, y no el hecho de que la iniciativa para adoptar tal propuesta emanase de una ICE que ha prosperado.

49. Estas características esenciales del poder de iniciativa, que comprende la facultad de presentar o no una propuesta y de elegir su objetivo y su contenido, son elementos fundamentales del sistema de adopción de decisiones de la Unión. Constituyen el fundamento de la independencia de la Comisión y de su obligación de promover el interés general de la Unión.

50. La interpretación sostenida por los recurrentes entraría en colisión con el mandato de la Comisión, consagrado en el artículo 17 TUE, apartado 1, de promover el interés general de la Unión y tomar las iniciativas adecuadas con este fin. También implicaría apartarse de la obligación general de la Comisión de actuar con total independencia en el ejercicio de su poder de iniciativa, conforme al artículo 17 TUE, apartado 3. Ambas disposiciones definen la forma en que la Comisión debe ejercer su poder de iniciativa. ( 35 )

51. En efecto, si una ICE que ha obtenido el apoyo de más de un millón de ciudadanos impusiera a la Comisión la obligación de presentar una iniciativa, dicha institución se vería efectivamente forzada a seguir las instrucciones de un número (potencialmente elevado, pero seguramente muy limitado en términos absolutos) de ciudadanos de la Unión. Ello no solo iría en contra del mandato del artículo 17 TUE, apartado 3, de actuar con total independencia, sino que también significaría que la Comisión no podría ejercer con plena imparcialidad su propia valoración en aras del interés general, con arreglo al artículo 17 TUE, apartado 1. No se discute que esta última obligación implica también tener en cuenta elementos objetivos y valoraciones complejas de naturaleza técnica, así como el interés y las aportaciones de otros ciudadanos y partes interesadas que puedan expresar sus posturas sobre las opciones políticas contempladas por futuras iniciativas dentro del ejercicio de sus derechos democráticos. ( 36 )

52. La facultad de iniciativa otorgada a la Comisión implica la posibilidad de que esta institución inicie consultas previas y recabe las informaciones que considere necesarias, ( 37 ) lo que podría significar tener en cuenta intereses e información que respaldasen una actuación contraria a los objetivos perseguidos por una determinada ICE que ha prosperado. La gran diversidad de actores y consideraciones que pueden influir de otras maneras en las decisiones de la Unión mediante la presentación de propuestas no se puede reducir y limitar a la ICE, como único mecanismo democrático de participación de los ciudadanos, tal como evidencia el artículo 11 TUE. En efecto, dicha disposición no prevé solamente la ICE, sino que contiene un mandato dirigido a las instituciones de permitir a los ciudadanos y a las asociaciones representativas expresar sus opiniones (apartado 1) y mantener un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil (apartado 2), además de la obligación de la Comisión de mantener amplias consultas con las partes interesadas con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unión (apartado 3).

53. Es preciso señalar que ni del artículo 11 TUE, apartado 4, ni del Reglamento de la ICE se deduce que la Comisión esté obligada a perseguir los objetivos de las ICE que hayan prosperado. Teniendo en cuenta las peculiaridades del sistema institucional y decisorio de la Unión y el actual marco constitucional, ello impediría a la Comisión ejercer su facultad de iniciativa conforme a su programa legislativo de forma coherente. En efecto, si la Comisión estuviese obligada a seguir toda ICE que prosperase, no serían descartables situaciones absurdas en que la Comisión hubiese de presentar propuestas contradictorias derivadas de distintas ICE que persiguiesen posturas contrarias, divergentes o solapadas. ( 38 )

54. Por otro lado, uno no puede dejar de preguntarse cómo podría todo ello producirse en la práctica, suponiendo que en principio fuera posible. En la vista, los recurrentes alegaron que, pese a la (potencial) oposición (política) de la Comisión a una ICE que ha prosperado, dicha institución debe redactar la correspondiente propuesta y presentarla al Parlamento para su debate. ¿Está entonces obligada la Comisión a redactar una propuesta para cada ICE que prospere, aunque se trate de distintas ICE que se solapen en su objeto y presenten contenido divergente? ¿Debe la Comisión no solo presentar una propuesta, sino también adoptar una postura concreta e incluir todos los elementos de la ICE? ¿Se ha de convertir la Comisión en una especie de «secretaría de la ICE»? ¿Cómo se valoraría, y conforme a qué criterios, el grado de «cumplimiento» de una propuesta de la Comisión con el mandato de la ICE, dado que este mandato probablemente se exprese en términos relativamente abstractos, como una política que se abre a diversas elecciones legislativas?

55. En segundo lugar, conforme a los artículos 225 TFUE y 241 TFUE, respectivamente, el Parlamento Europeo y el Consejo gozan de la facultad de solicitar o pedir a la Comisión que presente propuestas oportunas, e imponen a la Comisión el deber de motivar su decisión si no las presenta. Es cierto que la expresión «podrá tomar la iniciativa de invitar» que contiene el artículo 11 TUE, apartado 4, difiere de los términos «solicitar» y «pedir» de los artículos 225 TFUE y 241 TFUE. Pero no es menos cierto que, pese a esta diferencia terminológica y al margen para la interpretación que genera, el Reglamento de la ICE expresa, en su considerando 1, la intención del legislador de colocar la ICE en pie de igualdad con el Consejo y el Parlamento, al conferir a los ciudadanos de la Unión un derecho similar al que disfrutan dichas instituciones.

56. La interpretación propuesta por los recurrentes rompería este equilibrio. Significaría que una ICE respaldada por un grupo de más de un millón de ciudadanos obtuviera un poder de iniciativa superior al del Parlamento Europeo, elegido por sufragio directo, y al del Consejo, que también goza de legitimidad democrática, aunque indirecta. En la práctica, una fracción (con marcada voluntad de expresarse) de ciudadanos de la Unión tendría más peso que dos instituciones de la Unión que están directa e indirectamente legitimadas por (potencialmente) todos los ciudadanos europeos.

57. En este punto resulta necesaria una aclaración respecto al grado de similitud entre las facultades de iniciativa del Parlamento Europeo y del Consejo, por un lado, y las de la ICE, por otro. En un auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia relativo a una demanda de intervención en un asunto entre un Estado miembro y la Comisión por parte del comité de ciudadanos de una ICE, se declaró que una ICE propuesta no puede ser tratada igual que las propuestas de adopción de actos legislativos por las instituciones de la Unión, que son objeto de las disposiciones generales sobre las instituciones que contiene la sexta parte, título I, capítulo 1, del TFUE y su adopción se rige por las reglas del procedimiento legislativo ordinario establecido en el capítulo 2 de dicho título I. ( 39 )

58. Esta frase debe entenderse en su contexto. Se refería a la interpretación del artículo 40, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia, conforme al cual las personas físicas y jurídicas no podrán intervenir en los asuntos entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión. La disimilitud entre los derechos procesales de que goza la ICE y los de las instituciones de la Unión en asuntos de naturaleza «constitucional» ante los tribunales de la Unión es un aspecto muy diferente de la función constitucional sistemática y general que cumplen sus respectivas facultades de iniciativa. En otras palabras, el hecho de que con la aplicación de determinadas disposiciones del Estatuto del Tribunal de Justicia las distintas entidades estén sujetas a diferentes normas de legitimación e intervención difícilmente puede entenderse, de por sí, como una declaración general y constitucional sobre la diferencia fundamental entre sus facultades de iniciativa.

59. Por último, en apoyo de sus argumentos, los recurrentes se remiten también por analogía a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Consejo/Comisión. ( 40 ) Alegan que la decisión de no presentar una propuesta legislativa tras una ICE que ha prosperado solo se puede justificar por hechos convincentes que no sean contrarios al objetivo de la ICE.

60. En el asunto Consejo/Comisión, el Tribunal de Justicia declaró que la facultad de la Comisión de retirar sus propuestas ya presentadas e introducidas formalmente en el proceso legislativo no puede «conferir a esta institución un derecho de veto en el desarrollo del proceso legislativo, que sería contrario a los principios de atribución de competencias y de equilibrio institucional». El Tribunal de Justicia añadió que, «si tras haber presentado una propuesta en el marco del procedimiento legislativo ordinario la Comisión decide retirarla, debe exponer al Parlamento y al Consejo los motivos de esa retirada, motivos que, en caso de desacuerdo, deben estar respaldados por hechos convincentes». ( 41 )

61. Por lo tanto, en cuanto a los hechos, el asunto Consejo/Comisión versaba sobre una situación en que la Comisión pretendía retirar una propuesta legislativa tras haber iniciado ella misma el proceso de decisión. No alcanzo a entender qué tipo de analogía puede trazarse entre dicho asunto y el presente, que trata de un tema diferente entre actores distintos. La postura de la Comisión sobre una ICE que ha prosperado, antes de la adopción de una propuesta de la Comisión al inicio del procedimiento legislativo, lógicamente, no es la misma situación que cuando la propia Comisión ya ha adoptado una propuesta y ha puesto en marcha el proceso de decisión en otras instituciones.

62. En mi opinión, estas consideraciones confirman que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho cuando afirmó, en el apartado 124 de la sentencia recurrida, que el objetivo del mecanismo de la ICE es instar a la Comisión, en el marco de sus competencias, a que presente una propuesta de acto, a la vez que otorga a la Comisión un amplio margen de apreciación en el ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa. Y tampoco erró el Tribunal General al declarar, en el apartado 111 de la sentencia recurrida, que la facultad de iniciativa legislativa de la Comisión no se ve afectada por la introducción de la ICE.

3. Objetivo y finalidad de la ICE

63. Los recurrentes alegan también que la argumentación del Tribunal General en la sentencia recurrida implica que la ICE se convierta en papel mojado sin ningún valor añadido. Efectivamente, los recurrentes sugieren que, si no son acogidas sus interpretaciones del artículo 11 TUE, apartado 4, y del Reglamento de la ICE (en otras palabras, si se confirma que, salvo en circunstancias excepcionales, una ICE que haya prosperado no impone a la Comisión el deber de presentar una propuesta de acto legislativo), el mecanismo de la ICE quedará privado de todo efecto útil.

64. En la medida en que este argumento no es una mera ampliación del argumento anterior formulado por los recurrentes, redactado ahora con un mayor grado de abstracción, tampoco resulta convincente, por una razón muy sencilla: nunca se ha dicho que exista la finalidad proclamada por los recurrentes. Lo que supuestamente se vería comprometido es, en realidad, el objetivo que los recurrentes querrían que persiguiese la ICE, no el que objetivamente persigue. Dicho sin rodeos, los recurrentes proponen una alteración de la finalidad, al afirmar que el efecto útil de un conejo se vería afectado si no se interpretase que es una paloma. Sin embargo, salvo que se utilice una magia muy poderosa y se induzca suficientemente al público a creer que el objetivo y finalidad de mirar a un conejo es ver una paloma, el conejo seguirá siendo un conejo.

65. El objetivo que (entonces) tuvo en mente el legislador al introducir la ICE ya ha sido expuesto. ( 42 ) Aun admitiendo que fuese posible, para unos textos de Derecho constitucional y derivado relativamente recientes, sustituir la voluntad original del legislador por una voluntad actual (diferente y nueva), sigo sin ver por qué hoy habría de ser distinto el objetivo de la ICE.

66. Para determinar la finalidad de la ICE es importante tener en cuenta sus objetivos generales, puestos de relieve por el sistema de Derecho primario vigente.

67. La introducción de la ICE en el Tratado de Lisboa fue propiciada por los debates relativos a la Convención sobre el Futuro de Europa y forma parte de un intento más amplio de profundizar en el principio democrático, uno de los valores fundacionales con arreglo al artículo 2 TUE, en el núcleo del sistema institucional de la Unión. El título II del TUE, que precede a las disposiciones específicas sobre las instituciones de la Unión, integradas en el título III, contiene las «disposiciones sobre los principios democráticos», entre las cuales se encuentra el artículo 11 TUE, apartado 4, fundamento de la ICE.

68. En este marco general, el artículo 11 TUE, apartado 4, forma parte del sistema democrático general de la Unión, del cual es un importante elemento. Con arreglo al artículo 10 TUE, apartado 3, el funcionamiento de la Unión se basa en el principio de democracia representativa, en que los ciudadanos son representados directamente en la Unión a través del Parlamento Europeo, tal como declara el artículo 10 TUE, apartado 2.

69. Esta visión de la democracia representativa se complementa y mejora después, en el Derecho primario, con la creación de vías de participación y democracia deliberativa mediante el artículo 10 TUE, apartado 3, y también mediante el artículo 11, donde se consagra la ICE. En particular, como ya ha declarado la jurisprudencia, la ICE constituye un instrumento de democracia participativa vinculado al derecho a participar en la vida democrática de la Unión, reconocido en el artículo 10 TUE, apartado 3. ( 43 )

70. En esta misma línea, en el plano del Derecho derivado, tal como declaran los considerandos 1 y 2 del Reglamento de la ICE, el objetivo de este Reglamento es fomentar la participación de los ciudadanos y hacer que la Unión sea más accesible a estos. ( 44 )

71. Sin embargo, el objetivo de la ICE de fomentar la participación de los ciudadanos en el proceso democrático y promover el diálogo entre los ciudadanos y las instituciones de la Unión no significa apartarse de los elementos preexistentes que establecen el equilibrio institucional del proceso legislativo, ni implica abandonar el monopolio legislativo de la Comisión. Reforzar o fomentar la participación dentro de las estructuras democráticas existentes no es lo mismo que eludirlas.

72. Por lo tanto, el auténtico objetivo del mecanismo de la ICE parece distinto del que sugieren los recurrentes. Solo después de identificar el marco constitucional e institucional correcto es posible valorar debidamente el «valor añadido» o «efecto útil» de la ICE.

73. Visto en su verdadera naturaleza, el mecanismo de la ICE dista mucho de ser irrelevante. En cumplimiento del mandato que contiene el artículo 24 TFUE, el Reglamento de la ICE articula el derecho de más de un millón de ciudadanos a instar a la Comisión a adoptar una propuesta de acto legislativo por medio de una serie de disposiciones que contengan obligaciones concretas y detalladas, especialmente para la Comisión, que van más allá de cualquier vía anterior de interacción entre los ciudadanos y las instituciones de la Unión. Por lo tanto, el valor añadido de la ICE se aprecia en al menos cuatro aspectos diferentes: i) la promoción del debate público; ii) una mayor visibilidad de determinados temas o problemas; iii) un acceso preferente a las instituciones de la Unión, que permite plantear dichos problemas de manera eficaz, y iv) el derecho a una respuesta institucional motivada que permita ejercer un control público y político.

74. En primer lugar, la ICE establece una vía permanente y oficial para que los ciudadanos se organicen en torno a una cuestión concreta. Les ofrece una plataforma para emprender y hacer pública una iniciativa y para reunir apoyos para esta por parte de otros ciudadanos de distintos Estados miembros. De este modo, sirve como vehículo para plantear en común cuestiones de interés general entre los ciudadanos a través de las fronteras nacionales y ayuda a reforzar el espacio público de la Unión. En segundo lugar, el Reglamento de la ICE también aporta transparencia y visibilidad a las ICE que prosperan, al disponer obligatoriamente su publicación inmediata en el registro, conforme al artículo 10, apartado 1, letra a), del Reglamento. En tercer lugar, la ICE concede acceso a la institución responsable de iniciar el procedimiento legislativo: la Comisión. El artículo 10, apartado 1, letra b), del Reglamento de la ICE dispone que, una vez ha recibido la iniciativa ciudadana de conformidad con el artículo 9 del mismo Reglamento, la Comisión debe recibir a los organizadores «a un nivel adecuado» para que puedan explicar en detalle la ICE. Con arreglo al artículo 11 del Reglamento de la ICE, los organizadores de la ICE han de tener la posibilidad de presentarla en una audiencia pública organizada en el Parlamento Europeo. En cuarto lugar, el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE impone a la Comisión el deber de recoger en una comunicación sus conclusiones finales de carácter jurídico y político sobre la ICE, las medidas que (en su caso) se proponga adoptar y las razones de su postura. De conformidad con el artículo 10, apartado 2, del Reglamento de la ICE, dicha comunicación ha de ser notificada a los organizadores, así como al Parlamento Europeo y al Consejo, y debe hacerse pública.

75. Sin embargo, los recurrentes alegan que la ICE debe conducir a un debate (directo) dentro del procedimiento legislativo y, en particular, ante la institución que encarna la legitimidad democrática: el Parlamento Europeo.

76. Ya he explicado con cierto detalle por qué, desde el punto de vista de su estructura constitucional e institucional, la ICE no se estableció como vía para eludir el proceso legislativo vigente, sino como instrumento para impulsarlo. ( 45 ) Desde esta perspectiva, la ICE forja un mecanismo institucional para canalizar las aportaciones políticas de los ciudadanos hacia las instituciones, que siguen siendo las responsables del proceso legislativo, incluido su inicio.

77. El argumento de los recurrentes relativo al acceso directo (o a su ausencia) y a la interacción directa con la institución titular de la legitimidad democrática, es decir, el Parlamento Europeo, resulta un tanto sorprendente. Es preciso recalcar una vez más que la configuración legislativa de la ICE permite a los miembros del comité de ciudadanos de una ICE que haya prosperado tener acceso directo al Parlamento Europeo. Con arreglo al artículo 11 del Reglamento de la ICE, se les brinda la posibilidad de presentar su iniciativa ante dicha institución. Este elemento específico del procedimiento se introdujo mediante enmienda del propio Parlamento durante las negociaciones del Reglamento de la ICE. ( 46 ) La discusión de una ICE en el Parlamento Europeo faculta a un grupo de ciudadanos para despertar las conciencias sobre problemas de su interés ante dicha institución, propiciando también así la posibilidad de que algunos de los diputados hagan suya esa iniciativa. El Parlamento Europeo puede abrazar los objetivos de la ICE y promoverlos mediante su propia competencia de instar una iniciativa, siempre que consigan la mayoría parlamentaria necesaria. ( 47 )

78. Por lo tanto, el particular valor añadido de la ICE reside no necesariamente en la certeza de un resultado, sino en las vías y oportunidades que genera. Ofrece a los ciudadanos la posibilidad de participar presentando su iniciativa a la Comisión y acudiendo a la audiencia organizada en el Parlamento Europeo, de modo que susciten el debate político en las instituciones sin necesidad de esperar al inicio de un procedimiento legislativo. ( 48 ) Por lo tanto, el éxito de una ICE no se mide solo en función de si se transforma en una propuesta formal, sino también por el debate democrático que suscita. ( 49 )

79. Por último, a título incidental comparativo, cabe añadir que la ausencia de efectos vinculantes de una ICE para la institución destinataria no es excepcional. Encaja perfectamente en el modelo de iniciativas de «confección de agenda», distinto de los sistemas de «iniciativa popular directa», en que la propuesta se presenta directamente a un referéndum ante el electorado. ( 50 ) Como ya he expuesto, ( 51 ) el diseño institucional de la ICE siempre ha pertenecido a la primera categoría, no a la segunda. En efecto, mientras que las iniciativas nacionales de confección de agenda conceden acceso a los parlamentos nacionales en su condición de instituciones nacionales con competencia de iniciativa, dentro del peculiar sistema de la Unión la ICE se dirige de forma análoga a la institución que, como señalé antes, está investida con la facultad de iniciativa.

80. De todo lo anterior se deduce claramente que la ICE es mucho más que un mero gesto simbólico a favor de la democracia participativa. Constituye un vehículo institucional para que se planteen problemas políticos de interés para grupos de personas. Ayuda a cristalizar dichos problemas como asuntos de interés europeo compartidos por distintos Estados miembros. Pone de relieve temas que preocupan a los ciudadanos y que quizá no hayan entrado aún en la agenda de las instituciones ni en la agenda de los grupos políticos representados en el Parlamento Europeo. Concede acceso directo a la institución que, en el peculiar sistema institucional de la Unión, goza de la facultad de iniciativa legislativa. Además, obliga a dicha institución (la Comisión) a considerar seriamente y valorar las propuestas de toda ICE que haya prosperado, y a hacerlo públicamente, sometiéndose al control público. Garantiza que el contenido de la ICE se estudie y debata públicamente en el Parlamento Europeo, elegido de forma democrática. Todas estas razones evidencian que, pese a que el sistema de la ICE, tal cual está concebida actualmente en el Derecho primario y derivado, no implica ninguna obligación para la Comisión de presentar una propuesta, posee un indudable valor añadido como mecanismo sui generis de confección de la agenda.

81. Las alegaciones de los recurrentes no consiguen demostrar que la interpretación del artículo 11 TUE, apartado 4, y del Reglamento de la ICE acogida por el Tribunal General en la sentencia recurrida sea contraria al objetivo (correctamente definido) o al efecto útil del mecanismo de la ICE.

82. Por el contrario, sus argumentos revelan un problema ligeramente diferente: tras haber recurrido con éxito al mecanismo de la ICE y, en consecuencia, haber interactuado con las instituciones pertinentes, los recurrentes en realidad están en desacuerdo con el resultado sustantivo de su experiencia participativa. Siguen frustrados no solo por la decisión política de la Comisión de no presentar una propuesta, sino también con el debate mantenido en la audiencia que se les concedió en el Parlamento Europeo. Los recurrentes describen su trato con la Comisión (una reunión celebrada con un miembro de la institución) ( 52 ) como frío y de los diputados al Parlamento Europeo dicen que estaban más interesados en leer que en escuchar. No es preciso aclarar en este punto lo que significan estas afirmaciones para la esencia de la democracia, concretamente el posible desacuerdo con un determinado resultado político mientras se respeta el proceso deliberativo y sus instituciones.

83. Sin embargo, todas las consideraciones anteriores llevan a la conclusión de que la ICE, desde una interpretación correcta del artículo 11 TUE, apartado 4, y del Reglamento de la ICE, dista mucho de ser «papel mojado». Simplemente, el tenor de dichas disposiciones dice algo distinto de lo que los recurrentes quisieran.

84. Es precisa una última observación. El análisis del primer motivo de casación formulado por los recurrentes ha llevado a interpretar, atendiendo a su tenor y a su contexto (histórico y presente) y a su objetivo y finalidad, el verdadero lugar que le corresponde a la ICE, tal como está concebida, en el proceso legislativo de la Unión. Pese a poner el acento en los aspectos positivos de algunas de sus novedosas características, las presentes conclusiones no pretenden sugerir que la ICE sea un mecanismo perfecto que ofrezca una solución milagrosa a las deficiencias supuestas o reales de la Unión Europea en cuanto a legitimidad democrática, incluida la reducción de la presunta distancia entre los ciudadanos y las instituciones de la Unión. De hecho, numerosos aspectos del actual diseño institucional de la ICE han sido objeto de una crítica (más o menos constructiva) por parte de la doctrina. ( 53 ) Su marco legislativo también ha protagonizado recientemente debates institucionales ( 54 ) y una modificación. ( 55 ) Con este motivo, inevitablemente se ha vuelto al debate sobre los potenciales cambios en el papel de la Comisión y el sentido de su facultad de iniciativa a petición de otras instituciones.

85. Por lo tanto, con motivo de los debates sobre el futuro diseño institucional y estructura del mecanismo, podrían haberse contemplado otras muchas opciones, quizá incluso mejores, que persiguiesen los mismos objetivos u otros diferentes. Sin embargo, el presente asunto trata del mecanismo de la ICE en su concepción institucional por el TUE y su posterior desarrollo por el Reglamento de la ICE. Para concluir con la metáfora ya señalada, es el legislador a quien corresponde decidir, si lo desea, que deje de haber un conejo y tengamos una paloma, o incluso un gato o una ballena.

86. En atención a las consideraciones que preceden, entiendo que procede desestimar íntegramente el primer motivo de casación por infundado.

B. Segundo motivo: distinción entre razones jurídicas y políticas

87. Mediante su segundo motivo de casación, los recurrentes alegan que, pese a admitir que la Comisión no había diferenciado en la Comunicación entre las razones «jurídicas» y las «políticas», como exige el considerando 20 del Reglamento de la ICE, el Tribunal General cometió un error de Derecho al declarar, en los apartados 128 y 132 de la sentencia recurrida, que dicho considerando era irrelevante. Los recurrentes alegan que los considerandos desempeñan un papel esencial en la interpretación de las disposiciones sustantivas del Derecho de la Unión. El considerando 20 interpreta el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE y no es incoherente con dicha disposición. Además, afirman que la diferenciación entre conclusiones jurídicas y políticas es importante para que el Tribunal de Justicia pueda revisar una y otra categoría.

88. La Comisión responde que la sentencia recurrida no contiene ningún error de Derecho y alega, con carácter subsidiario, que la Comunicación sí ha presentado por separado sus conclusiones jurídicas y políticas.

89. En el apartado 128 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que, según reiterada jurisprudencia, la exposición de motivos de un acto de la Unión no tiene un valor jurídico vinculante y no puede ser invocada ni para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto de que se trata ni para interpretarlas en un sentido manifiestamente contrario a su tenor literal. ( 56 )

90. Partiendo de dicha jurisprudencia, en los apartados 129 y 130 de su sentencia el Tribunal General consideró que, en la medida en que la obligación de presentar por separado sus conclusiones jurídicas y políticas, mencionada en el considerando 20 del Reglamento de la ICE, no se recoge en el texto del artículo 10, apartado 1, letra c), la Comisión no está sujeta a tal obligación al redactar la comunicación prevista en esta disposición. A continuación, en el apartado 131 de la sentencia recurrida el Tribunal General añadió que, en cualquier caso, aun suponiendo que la Comisión estuviera jurídicamente obligada a presentar las conclusiones jurídicas y políticas por separado, se trataría de una obligación meramente formal cuyo incumplimiento no daría lugar a la anulación de dicha comunicación.

91. En mi opinión, el razonamiento del Tribunal General acerca de la aplicación al presente asunto de la jurisprudencia sobre el papel de los considerandos en la interpretación de los actos jurídicos de la Unión ciertamente está viciada por un error de Derecho. Sin embargo, dicho error no tiene repercusiones en el fallo de la sentencia, que se puede sustentar correctamente en el resto de la motivación expuesta por el Tribunal General.

92. Es cierto que, conforme a la reiterada jurisprudencia invocada en la sentencia recurrida, los considerandos no se pueden apartar de la disposición efectiva que supuestamente interpretan ni pueden servir de base para una interpretación claramente contradictoria con sus términos al añadir, por ejemplo, nuevos requisitos que no estén contemplados en la parte dispositiva del acto jurídico. Por lo tanto, por sí mismos es evidente que los considerandos no son disposiciones legales sustantivas.

93. Sin embargo, aparte de estos dos casos (no reflejar fielmente la disposición y entrar en clara contradicción con ella), los considerandos son, en general, un importante elemento interpretativo que expresa de forma auténtica la voluntad del legislador y que actúa en conexión con la disposición específica correspondiente. De este modo, con frecuencia se utilizan en la interpretación teleológica a fin de aclarar u ofrecer una interpretación más precisa de una disposición legal contenida en el texto normativo. ( 57 ) Sin embargo, cuando se utilizan de este modo, a nadie se le escapa que la línea que separa la mera interpretación y la adición de nuevas obligaciones basadas en un considerando puede resultar peligrosamente imprecisa. ( 58 )

94. En el presente caso, la única diferencia esencial entre el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE y el considerando 20 es la expresión «por separado», que aparece en el considerando y que no figura en el tenor del artículo. En cambio, el resto es básicamente idéntico (la Comisión debe exponer sus conclusiones finales de carácter jurídico y político en el plazo de tres meses).

95. Por lo tanto, estamos ante una diferencia de matiz. Sin embargo, habida cuenta del alcance lógico de las disposiciones de que se trata, difícilmente se puede hablar de una contradicción entre el considerando y el artículo. A falta de contradicción, y en atención a la práctica del Tribunal de Justicia recién expuesta, no sería descabellado inferir la expresión «por separado» en el tenor del artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE.

96. Pese a todo, no considero que deba hacerse así, por las razones siguientes.

97. La expresión «por separado» podría interpretarse de dos formas diferentes: en el sentido de que deben estar presentes tanto las consideraciones jurídicas como las políticas y en el sentido de que no solo han de estar ambas presentes, sino también físicamente separadas en el texto de la comunicación. ( 59 )

98. El considerando 20 se introdujo mediante una enmienda del Parlamento Europeo durante la negociación del Reglamento de la ICE, junto con la referencia a las conclusiones «de carácter jurídico y político» del artículo 10. La justificación que acompañaba a esta enmienda se limitaba a señalar que «la reacción de la Comisión […] debe estar justificada legal y políticamente». ( 60 )

99. Habida cuenta de este contexto y finalidad, el considerando 20 ciertamente se podría entender en el sentido de que subraya la obligación de la Comisión de exponer claramente sus conclusiones de carácter jurídico y político, de modo que los ciudadanos puedan entender la distinta naturaleza de tales consideraciones. De este modo, la obligación que contiene el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE de formular explícitamente las conclusiones jurídicas y políticas está relacionada con la suficiencia y el contenido de la motivación de la postura adoptada por la Comisión ante una ICE que haya prosperado. Esto es coherente con la necesidad, descrita en el considerando 20, de que la Comisión explique «de una manera clara, comprensible y detallada los motivos de la acción que se proponga proseguir y, del mismo modo, las razones por las cuales no va a tomar ninguna medida». En efecto, este deber de motivación reforzado, además de un requisito esencial de procedimiento, constituye la garantía y la prueba de un estudio detenido, serio y detallado de una ICE que haya prosperado.

100. De este modo, el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE, interpretado conjuntamente con el considerando 20, solo significa que en la motivación de la Comisión deben estar presentes tanto las consideraciones jurídicas como las políticas y que el lector ha de ser capaz de discernir entre ellas. No obstante, no puedo adherirme a una interpretación formalista según la cual, más allá de tal exigencia, la Comisión tiene la obligación de estructurar su comunicación en diferentes secciones que necesariamente lleven por título «consideraciones jurídicas» y «consideraciones políticas», cuyo incumplimiento implique la automática nulidad de la comunicación.

101. Hay una razón más, de índole pragmática: la separación física de las conclusiones jurídicas y políticas en esta fase del proceso de la ICE resulta un tanto artificial y puede ser difícil de llevar a cabo.

102. En primer lugar, la valoración jurídica de una ICE propuesta se produce primordialmente en el momento del registro con arreglo al artículo 4, apartado 2, cuando la Comisión comprueba que se respetan los valores del artículo 2 TUE y verifica sus propias competencias para presentar la propuesta solicitada. Dado que el examen solo puede dar lugar a la denegación del registro en ciertas circunstancias «manifiestas», sigue habiendo lugar para el análisis jurídico en la fase en que se ha de producir la comunicación con arreglo al artículo 10, apartado 1, letra c). Además, en el análisis jurídico se puede examinar la compatibilidad con otros actos jurídicos de la Unión. Sin embargo, en esta fase es lógico que la mayor parte de la valoración contenida en la comunicación de la Comisión tienda a ser de carácter político, ya que la decisión sobre la postura seguida ante una ICE que ha prosperado es esencialmente una decisión política. Por lo tanto, las conclusiones jurídicas en esta fase probablemente se limiten a una presentación descriptiva del Derecho vigente, que sirve como contexto de referencia necesario para desarrollar las conclusiones políticas.

103. En segundo lugar, aunque no fuera así y la naturaleza de las conclusiones jurídicas pudiera interpretarse en sentido amplio, en la fase final de una ICE, cuando la Comisión debe examinar el fondo de la iniciativa con cierta profundidad, puede ser difícil afirmar categóricamente qué argumentos son de carácter jurídico y cuáles de carácter político. Salvo que el concepto de «consideraciones jurídicas» deba limitarse a una estricta reiteración de las obligaciones legales e internacionales relevantes (cuya interpretación, en cualquier caso, siempre podría decirse que incluye algún tipo de valoración política), muchos de los argumentos que se formulen en esta fase de la valoración sustantiva es posible que sean provisionales.

104. En consecuencia, procede concluir que la Comunicación cumple los requisitos del artículo 10, apartado 1, letra c), interpretado conjuntamente con el considerando 20. Presenta sus conclusiones de forma que permite comprender el carácter jurídico y político de las consideraciones que contiene. Tal como señala la Comisión, la sección 2 de la Comunicación, titulada «Estado de la cuestión», está dedicada a exponer la legislación vigente. La sección 3, titulada «Evaluación de las solicitudes de la iniciativa ciudadana europea», expone la valoración política de la ICE. Además, en ningún momento han alegado los recurrentes que no hayan podido identificar el carácter político o jurídico de las consideraciones de la Comisión en la Comunicación.

105. En los puntos 128 a 131 de la sentencia recurrida, el Tribunal General hace una interpretación del considerando 20 en el sentido de que impone una obligación formal y, en consecuencia, aprecia una contradicción aparente entre el considerando 20 y el artículo 10, apartado 1, letra c). Por las razones expuestas en los puntos 92 a 96 de las presentes conclusiones, entiendo que tal razonamiento adolece de un error de Derecho.

106. Sin embargo, también es evidente que el fallo de la sentencia recurrida sigue siendo válido, pues se basa correctamente en las razones jurídicas expuestas en los puntos 97 a 105 de las presentes conclusiones.

107. En consecuencia, dado que el fallo de la sentencia recurrida sigue siendo fundado, procede rechazar el segundo motivo de casación por carecer de objeto.

C. Tercer motivo: control jurisdiccional

108. Mediante su tercer motivo de casación, los recurrentes alegan que el Tribunal General cometió un error de Derecho en el apartado 170 de la sentencia recurrida, donde declaró que la decisión de la Comisión de no presentar una propuesta legislativa basada en la ICE solo es susceptible de un control limitado por parte del Tribunal de Justicia, referido únicamente a los errores manifiestos de valoración susceptibles de viciar tal decisión.

109. Los recurrentes alegan que no es posible saber si la Comunicación presenta o no errores manifiestos, ya que no se ofrece ningún criterio para distinguir los errores manifiestos de los no manifiestos. En su opinión, el Tribunal General ha colocado el listón demasiado bajo y ha reservado para sí el derecho a determinar libremente cuándo se supera el examen y cuándo no. Los recurrentes también señalan que no tiene sentido afirmar que los motivos de la Comunicación deben ser revisables si los criterios de la revisión son tan vagos y oscuros. Además, alegan que el presente caso difiere del asunto Rica Foods, ( 61 ) citado por el Tribunal General como precedente relevante sobre la aplicación del examen de «errores manifiestos». Dicho asunto trataba de los derechos de no ciudadanos en relación con confusos intereses económicos, a diferencia del presente asunto, que versa sobre los derechos de ciudadanos de la Unión acerca de un derecho democrático claramente definido. Los recurrentes resumen de la siguiente manera la postura del Tribunal General: «dado que la Comunidad goza de un amplio margen de apreciación en cuanto al azúcar de las Antillas, también debe disfrutar de una amplia discrecionalidad para rechazar una ICE con la que no simpatiza».

110. La Comisión alega que debe desestimarse el tercer motivo por infundado. Opina que con su facultad de iniciativa solo es compatible un control judicial limitado. Asimismo, remitiéndose a la sentencia Schönberger/Parlamento, ( 62 ) la Comisión alega que sería incoherente que una comunicación adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE estuviese sujeta a un control pleno, cuando las decisiones adoptadas por el Parlamento Europeo respecto a la postura que se ha de adoptar en relación con una petición no están sujetas a control jurisdiccional alguno.

111. El presente motivo plantea la cuestión esencial del grado de control al que debe someterse ante los tribunales de la Unión la comunicación en que la Comisión expone su reacción ante una ICE que ha prosperado. Este aspecto está necesariamente vinculado a los planteados en el primer motivo de casación, tras cuyo examen se confirmó que la Comisión no tiene obligación alguna de adoptar una propuesta de acto legislativo solicitada por una ICE que ha prosperado.

112. El apartado 170 de la sentencia recurrida, que es criticado en el presente motivo, se integra en el examen que el Tribunal General hace del quinto motivo de anulación formulado por los recurrentes en primera instancia. Tras observar que la Comisión debe gozar de un amplio margen de apreciación en el ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa y, en consecuencia, para decidir adoptar o no medidas a raíz de la presentación de una ICE, ( 63 ) el apartado 170 de la sentencia recurrida establece el alcance y el grado de control jurisdiccional al que se somete la Comunicación. Conforme a dicho apartado, «debe ser objeto de un control limitado por parte del Tribunal a fin de apreciar, además de la suficiencia de su motivación, la existencia, en particular, de errores manifiestos de apreciación que vicien dicha decisión». El Tribunal General llegó a dicha conclusión por analogía con la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Rica Foods, ( 64 ) como autoridad pertinente.

113. En mi opinión, los argumentos de los recurrentes no han puesto de manifiesto ningún error jurídico en el apartado de la sentencia recurrida recién citado.

114. Antes de analizar el nivel de control jurisdiccional aplicado en la sentencia recurrida es necesario comenzar destacando el alcance de dicho control.

115. En el apartado criticado por los recurrentes, el Tribunal General declaró firmemente que la Comunicación es susceptible de control jurisdiccional, declaración de la que podría alegarse que refuerza considerablemente la posición de la ICE. Ofrece una garantía judicial de que la Comisión estudie adecuadamente toda ICE que prospere. Solo cabe añadir que esta afirmación no era en absoluto una conclusión obvia, tal como trasluce el debate doctrinal previo sobre la cuestión. ( 65 )

116. Además, la sentencia recurrida declaró revisables tanto la adecuación de la motivación en la comunicación como la valoración que constituye la base de su contenido sustantivo.

117. Como señala la Comisión en sus observaciones, esta postura contrasta con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el control jurisdiccional de la postura del Parlamento Europeo en cuanto a la forma de actuar ante una petición. En efecto, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que dicha postura no está sometida a control judicial, dado el amplio margen de apreciación, de naturaleza política, de que disfruta el Parlamento Europeo. ( 66 ) Por el contrario, pese a reconocer que la Comisión tiene a este respecto una amplia discrecionalidad, la sentencia recurrida no considera que la valoración contenida en la Comunicación sea una decisión de naturaleza política sustraída al control judicial. ( 67 )

118. Correctamente, a mi parecer. Esta sensata postura refleja correctamente el sistema y objetivos de la ICE. La relevancia esencial de este mecanismo como expresión del principio democrático, los estrictos requisitos para que prospere una ICE y las garantías de procedimiento establecidas en el Reglamento de la ICE justifican que, aunque exista una considerable discrecionalidad de naturaleza política, el control por los tribunales de la Unión no comprende solo la suficiencia de la motivación, sino también un examen del fondo de la decisión adoptada por la Comisión. ( 68 )

119. De hecho, el carácter revisable de las comunicaciones adoptadas en virtud del artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE está vinculado a las obligaciones que dicho Reglamento impone a la Comisión en la última fase del proceso de la ICE. La Comisión está obligada a redactar una motivación clara, detallada y completa de su postura, que contenga tanto consideraciones jurídicas como políticas. Sin embargo, las obligaciones impuestas por el artículo 10 del Reglamento de la ICE no son de carácter procedimental, sino que comprenden también la obligación de considerar debida y detalladamente las propuestas de toda ICE que haya prosperado.

120. En cuanto al nivel de control, la sentencia recurrida adopta dos posturas diferentes. Primero, afirma que los tribunales de la Unión deben examinar la suficiencia de la motivación. El control de este elemento, que, como he expuesto antes, constituye una obligación institucional básica cuando una ICE ha prosperado, ( 69 ) no se limita a los «errores manifiestos», sino que se ha de llevar a cabo un examen completo. En segundo lugar, el Tribunal General declara que el control debe comprender, además, la existencia de errores manifiestos de apreciación que vicien la decisión.

121. A este respecto, los recurrentes rebaten el grado de control aplicado a este segundo aspecto, el de la apreciación material que contiene la Comunicación de la Comisión. En particular, centran su crítica en la jurisprudencia citada en la sentencia recurrida, que sirve de orientación para determinar el nivel de control jurisdiccional aplicado. Insisten en las diferencias entre la situación controvertida y la de la sentencia Rica Foods, para criticar el nivel de control jurisdiccional ejercido por el Tribunal General en la sentencia recurrida.

122. A mi parecer, las críticas de los recurrentes a este respecto son erróneas.

123. Es preciso subrayar que el control jurisdiccional limitado a la existencia de errores manifiestos de apreciación es propio de situaciones en que las instituciones de la Unión gozan de una amplia facultad de apreciación; en particular, cuando adoptan medidas «pertenecientes a ámbitos en los que han de tomar decisiones de naturaleza política». ( 70 ) En efecto, es jurisprudencia asentada del Tribunal de Justicia que la intensidad de su control varía en función de la discrecionalidad reconocida a las instituciones. ( 71 )

124. Es en este contexto, es decir, al referirse al nivel de control adecuado, cuando se ha hecho remisión a la sentencia Rica Foods como orientación autorizada. En este sentido, la remisión es perfectamente válida, ya que, en contra de lo que opinan los recurrentes, tiene poco que ver con el objeto de las importaciones de dicho asunto, sino que se cita como ejemplo del nivel de control adecuado en general. Cabe añadir, con carácter incidental, que la referencia a dicho asunto concreto estuvo bien elegida, pues en él se puso de relieve la cuestión específica del nivel de control aplicado por el Tribunal de Primera Instancia en aquella ocasión a la discrecionalidad política, tal como se evidenció en las conclusiones del Abogado General Léger presentadas en dicho asunto. ( 72 )

125. Por lo tanto, en general, en los ámbitos por los que la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación, tal como he señalado en relación con el primer motivo, el nivel de control jurisdiccional consiguiente que se ha de aplicar es limitado. Esta discrecionalidad es, sobre todo, de carácter político, pero también puede llevar a la Comisión a efectuar complejas valoraciones cuando decida ejercer (o no) su facultad de iniciativa.

126. En cualquier caso, teniendo en cuenta que el núcleo de la decisión de la Comisión, contenido en la Comunicación, de no adoptar la propuesta solicitada por la ICE descansa esencialmente en una valoración de naturaleza política, ( 73 ) y asumiendo que tal decisión intrínsecamente política debe estar sujeta a control jurisdiccional, no veo cómo tal valoración puede ser objeto de un control judicial estricto sin transgredir los límites que impone el principio de equilibrio institucional, en particular entre el ejecutivo de la Unión y los tribunales de la Unión.

127. En efecto, la amplitud del poder de iniciativa de la Comisión, que implica necesariamente la conciliación de intereses opuestos y elegir entre opciones políticas, exige la aplicación de un nivel de control limitado. Dicha amplitud se deduce también de la naturaleza política de la valoración sustancial efectuada por la Comisión en su Comunicación, en cuanto a la decisión de dar curso, y cómo, a una ICE que ha prosperado, haciendo uso de su facultad de iniciativa. Los tribunales de la Unión no pueden sustituir por su propia valoración política la de la Comisión, que debe informar la decisión de impulsar el proceso decisorio ejerciendo su facultad de iniciativa.

128. Por consiguiente, considero que el tercer motivo debe desestimarse por infundado.

D. Cuarto motivo: error manifiesto de apreciación

129. Mediante su cuarto motivo, los recurrentes alegan que, aunque el nivel de control aplicado fuese el correcto, el Tribunal General no acertó al considerar que los motivos formulados por la Comisión en la Comunicación superaban el examen de errores manifiestos.

130. Los recurrentes rebaten los cinco puntos de la Comunicación de la Comisión que, en su opinión, están viciados por tales errores manifiestos de apreciación.

131. En primer lugar, acogiéndose a la sentencia Brüstle, ( 74 ) alegan que es incoherente prohibir las patentes de invenciones que impliquen la destrucción de embriones humanos y, al mismo tiempo, financiar esa misma investigación.

132. Las conclusiones que extraen los recurrentes de la sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el asunto Brüstle van mucho más allá del auténtico alcance de dicho asunto.

133. Tal como señala la Comisión, dicha sentencia se refería exclusivamente a la posibilidad de obtener patentes. En efecto, el objeto de la Directiva 98/44/CE, ( 75 ) de cuya interpretación trataba dicho asunto, no es «regular la utilización de embriones humanos en el marco de investigaciones científicas. Su objeto se circunscribe a la patentabilidad de las invenciones biotecnológicas». ( 76 ) La exclusión de la patentabilidad no tiene nada que ver con la prohibición de la investigación científica o su financiación en un campo determinado. ( 77 ) De hecho, la exclusión específica de la patentabilidad en un campo determinado significa impedir el establecimiento de un derecho exclusivo de explotación comercial, lo cual es muy diferente de los problemas que plantea la investigación científica en sus distintas aplicaciones.

134. Por lo tanto, el Tribunal General no cometió error alguno al declarar, en el apartado 173 de la sentencia recurrida, que la conclusión expresada por la Comisión en el punto 2.1, in fine, de la Comunicación, conforme a la cual la sentencia Brüstle no abordaba la cuestión de si dichas investigaciones pueden llevarse a cabo ni la de si pueden financiarse, no adolecía de error de apreciación manifiesto.

135. En segundo lugar, los recurrentes consideran evidente que es imposible lograr un equilibrio entre el derecho a la vida del embrión y los intereses de la investigación con células madre embrionarias humanas (en lo sucesivo, «CMEH»). El concepto de dignidad humana impide buscar ese equilibrio. Por lo tanto, los recurrentes alegan que la Comunicación incurrió en un error manifiesto al afirmar que «no es necesario aclarar el estatuto jurídico del embrión».

136. Estoy de acuerdo con la Comisión en que este argumento es inoperante. No se dirige contra ningún elemento del razonamiento del Tribunal General en que analizase los presuntos errores de apreciación planteados por los recurrentes con su quinto motivo de anulación, sino contra una de las declaraciones del Tribunal General relativas al cuarto motivo de anulación, que se refería a la presunta infracción del deber de motivación. En el apartado 156 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó la suficiencia de la motivación.

137. En tercer lugar, los recurrentes han formulado una serie de argumentos que, en esencia, rebaten el razonamiento del Tribunal General en relación con la investigación con CMEH. En su opinión, la declaración que contiene la Comunicación según la cual el sistema de «triple cerrojo» proporciona un criterio éticamente adecuado para valorar un proyecto de investigación constituye un error manifiesto de apreciación. Alegan que la afirmación de la Comisión en el sentido de que es de elevada calidad un sistema que permite financiar proyectos de investigación que son ilegales en 27 de los 28 Estados miembros no solo es un error manifiesto, sino que es totalmente absurdo. A este respecto, aducen que la postura del Tribunal General sobre la ética diferente constituye un error de Derecho, ya que no le corresponde a dicho Tribunal, en relación con las ICE que han prosperado, resolver cuestiones de fondo entre distintos planteamientos éticos; ello no le incumbe al ámbito judicial, sino al proceso político. Asimismo, los recurrentes alegan que la postura del Tribunal General es, de por sí, contraria a la ética. Ha adoptado un planteamiento puramente subjetivo con el que pretende hacer irrefutables las opiniones de la Comisión. Por último, los recurrentes alegan que la revisión efectuada por el Tribunal General es incompleta, al no haber examinado los errores de apreciación invocados por ellos mismos. A este respecto, aducen que, pese a haber citado el asunto Brüstle, la sentencia recurrida no se ocupa con mayor profundidad de las afirmaciones de la Comisión respecto al sistema del «triple cerrojo».

138. Los argumentos formulados por los recurrentes son infundados. Parecen basarse en una interpretación incorrecta de la sentencia del Tribunal General.

139. En el apartado 176 de la sentencia recurrida, que centra las críticas de los recurrentes, el Tribunal General destacó en primer lugar las características esenciales de los distintos planteamientos éticos de la ICE y de la Comisión, al señalar que, «conforme al enfoque ético de la ICE controvertida, el embrión humano es un ser humano que debe gozar de dignidad humana y del derecho a la vida, mientras que el enfoque ético de la Comisión, como resulta de la [Comunicación], tiene en cuenta no solo el derecho a la vida y la dignidad humana de los embriones humanos, sino también las necesidades de la investigación con CMEH, que puede servir para el tratamiento de enfermedades actualmente incurables o potencialmente mortales […]». Concluyó observando que, «así pues, no parece que el enfoque ético adoptado por la Comisión adolezca de error manifiesto de apreciación sobre este punto y los argumentos de las demandantes, fundados en un enfoque ético diferente, no demuestran que tal error exista».

140. Es evidente que el Tribunal General no apoyó ninguna postura ni adoptó ningún planteamiento ético que pudiera ser criticado por «judicializar» decisiones políticas. En contra de lo alegado por los recurrentes, la sentencia del Tribunal General precisamente respeta la discrecionalidad política, que, de acuerdo con la actual estructura institucional de toma de decisiones, corresponde a la Comisión, aun en caso de que una ICE haya prosperado. Al examinar si la Comunicación contenía algún error manifiesto de apreciación, se limitó a señalar que los recurrentes sostienen un punto de vista diferente del de la Comisión.

141. No puede criticarse este razonamiento. Como ha observado acertadamente la Comisión, conforme al nivel de control jurisdiccional aplicable, la mencionada postura pone de relieve la discrecionalidad política de la Comisión al valorar la suficiencia y adecuación del marco jurídico vigente, como uno de los elementos del razonamiento que sustenta su decisión de no ejercer su facultad de apreciación para iniciar el procedimiento legislativo de la manera propuesta por la ICE controvertida.

142. Por lo tanto, considero que el razonamiento del Tribunal General en los apartados 176 y 177 de la sentencia recurrida da debida cuenta de los argumentos formulados por los recurrentes. No veo razones para abundar más sobre ellos, dado que o bien critican las elecciones de valores expresadas por la Comisión en el ejercicio de su facultad de apreciación, o bien reprochan al Tribunal General no haber adoptado posturas éticas ni avalado ciertos valores, cuando no estaba obligado a ello.

143. En cuarto lugar, los recurrentes alegan que es manifiestamente contradictorio afirmar, sin prueba alguna, que facilitar los abortos financiados por la Unión reducía el número de abortos.

144. Este argumento es inoperante, ya que no afecta al núcleo de la argumentación del Tribunal General en respuesta a los reproches de los recurrentes respecto a las consideraciones de la Comisión relativas a la cooperación al desarrollo. ( 78 ) En cualquier caso, este argumento parece basarse en una cuestionable interpretación de la Comunicación, ya que en ella no se halla ninguna afirmación en tal sentido. ( 79 )

145. En quinto lugar, los recurrentes alegan que la sentencia del Tribunal General tergiversa sus argumentos al declarar, en el apartado 164 de la sentencia recurrida, que, «asimismo, las demandantes sostienen que los ODM y el programa de acción de la CIPD no constituyen compromisos jurídicamente vinculantes, sino objetivos políticos». Lo que los recurrentes pretendían plantear es que la Comisión había declarado erróneamente que dichos documentos contenían compromisos jurídicamente vinculantes, lo cual constituía un error manifiesto de la Comisión.

146. Aun interpretándolo en el sentido de que el Tribunal General erró al no considerar manifiestamente erróneo que la declaración de la Comisión según la cual los ODM y el programa de la CIPD no constituyen compromisos jurídicamente vinculantes, este argumento no puede prosperar, pues en realidad la Comunicación de la Comisión no contiene tal declaración. Por lo tanto, el mencionado argumento no revela error de Derecho alguno en la conclusión del Tribunal General según la cual los argumentos de los recurrentes expuestos en el apartado 164 de la sentencia recurrida no demuestran la existencia de errores manifiestos de apreciación.

147. A raíz de todas estas consideraciones, entiendo que procede desestimar el cuarto motivo de casación en parte por inoperante y en parte por infundado.

E. Quinto motivo: interpretación errónea de la ICE

148. Mediante su quinto motivo de casación, los recurrentes alegan que la sentencia recurrida contiene un error de Derecho en su apartado 146, donde se declaraba que no era necesario entrar en la discusión de si un embrión humano es un ser humano.

149. Los recurrentes alegan que el objetivo, finalidad e idea subyacente a la ICE quedan claros atendiendo a su objeto, que se define como «la protección jurídica de la dignidad, del derecho a la vida y de la integridad de todo ser humano desde la concepción […]». Según los recurrentes, el Tribunal General llegó a esta conclusión porque malinterpretó la finalidad de la ICE al considerar que con ella no se pretendía proteger el embrión como ser humano, sino simplemente elevar a rango de ley las tres propuestas formuladas al legislador de la Unión.

150. Según la Comisión, la interpretación de un documento procedente de un particular constituye una apreciación de los hechos, de modo que, a no ser que se haya distorsionado el claro sentido de la prueba, no constituye un motivo jurídico que pueda ser revisado por el Tribunal de Justicia en apelación. ( 80 )

151. No estoy convencido de que sea oportuno calificar de elemento de hecho el aspecto de la definición del objeto de una ICE (que ha prosperado), de forma análoga a un documento de un particular. Aunque sin duda es una cuestión de hecho qué se haya escrito y dónde se haya escrito, es evidente que la calificación jurídica inmediata de dichos hechos, a efectos de la «registrabilidad» con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento de la ICE, así como otras de sus fases posteriores, no son aspectos meramente fácticos. Además, difícilmente se puede afirmar que una ICE es algo similar a un contrato negociado entre dos particulares y después tenido en cuenta por los tribunales de la Unión en un asunto en materia de competencia, por ejemplo. En el contexto de una ICE, se produce un continuo intercambio de pareceres y valoración de documentos (realmente numerosos) entre los particulares y las instituciones de la Unión.

152. Sin embargo, por interesante que pueda ser en general el debate sobre la frontera entre los hechos y el Derecho, creo que en el contexto del presente asunto sería totalmente innecesario. La sentencia recurrida no malinterpretó la finalidad de la ICE en modo alguno.

153. El argumento de los recurrentes se limita a afirmar que la Comisión no debió haber entendido la ICE como una solicitud de lo que expresamente se pedía en ella (las tres propuestas legislativas del anexo), sino que debió haber interpretado también el objeto de la ICE como una petición concreta de adoptar una postura jurídica explícita sobre la naturaleza jurídica de los embriones.

154. No estoy de acuerdo.

155. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, del Reglamento de la ICE, para solicitar el registro de una ICE los organizadores deben proporcionar la información relevante que se menciona en el anexo II. Dicho anexo exige facilitar un título con un máximo de 100 caracteres (punto 1); el objeto, con un máximo de 200 caracteres (punto 2), y una descripción de los objetivos, con un máximo de 500 caracteres (punto 3). Además, con carácter optativo, si lo desean, los organizadores pueden proponer un proyecto de acto jurídico.

156. En la ICE controvertida, los objetivos específicos (punto 3) están claramente identificados como una propuesta de «prohibición y poner fin a la financiación de actividades que suponen la destrucción de embriones humanos, en particular en los ámbitos de investigación, ayuda al desarrollo y salud pública». ( 81 ) Estos objetivos van acompañados de un proyecto de acto jurídico concreto.

157. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha recalcado, a efectos del registro de una propuesta de ICE con arreglo al artículo 4 del Reglamento de la ICE, la importancia de que la Comisión examine con diligencia e imparcialidad todos los elementos proporcionados por los organizadores de la ICE cuando estos adjunten a su propuesta información más detallada sobre el objeto, los objetivos y el contexto de esta. ( 82 ) Además, todos estos elementos deben ser tenidos debidamente en cuenta a efectos de la comunicación de la Comisión prevista en el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento de la ICE.

158. En ambas fases, los objetivos de la ICE lógicamente siguen siendo los mismos. En el presente asunto, la Comisión interpretó los objetivos atendiendo a las propuestas específicas de la ICE y llegó a la conclusión de que esta podía ser registrada, ya que cumplía los requisitos del artículo 4 del Reglamento de la ICE. Se me antoja muy extraño el argumento de que la Comisión también debió haber entendido los objetivos de la ICE paralelamente (o además de) en referencia al objeto antes mencionado, ya que quizá esto habría significado que no se cumpliesen los requisitos del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento de la ICE.

159. Por lo tanto, en resumen, lo que en realidad se reprocha a la Comisión es no haber deducido un objetivo más del título de la ICE, aparte de los objetivos específicos claramente formulados. Interpretar así la ICE habría redundado probablemente en perjuicio de esta, ya que dicho objetivo (o incluso toda la ICE) hubiera debido ser excluido del registro. Personalmente, debo admitir que tengo ciertas dificultades para reconocer qué facultad permitiría a la Comisión presentar una propuesta de acto legislativo de la Unión que resolviera la cuestión de si un embrión humano es un ser humano, conforme al artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento de la ICE.

160. En tales circunstancias, no se puede afirmar que el Tribunal General cometiese un error de Derecho en el apartado 156 de la sentencia recurrida cuando consideró que el objetivo de la ICE controvertida no era la definición o aclaración del estatuto jurídico del embrión humano, sino la presentación por la Comisión de esas tres propuestas al legislador de la Unión.

161. Por lo tanto, considero que el quinto motivo de casación debe desestimarse por infundado.

VI. Costas

162. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, que resulta aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte.

163. La Comisión ha solicitado la condena en costas. A mi parecer, las tesis de los recurrentes no han prosperado, de modo que deben ser condenados a soportar las costas del presente procedimiento de casación.

VII. Conclusión

164. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que: – Desestime el recurso de casación. – Condene a los recurrentes a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Sentencia del Tribunal General de 23 de abril de 2018, One of Us y otros/Comisión (T‑561/14, EU:T:2018:210).

( 3 ) Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de febrero de 2011 sobre la iniciativa ciudadana (DO 2011, L 65, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento de la ICE»).

( 4 ) Véanse las sentencias de 12 de septiembre de 2017, Anagnostakis/Comisión (C‑589/15 P, EU:C:2017:663), y de 7 de marzo de 2019, Izsák y Dabis/Comisión (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), así como las sentencias del Tribunal General de 19 de abril de 2016, Costantini y otros/Comisión (T‑44/14, EU:T:2016:223); de 3 de febrero de 2017, Minority SafePack — one million signatures for diversity in Europe/Comisión (T‑646/13, EU:T:2017:59); de 5 de abril de 2017, HB y otros/Comisión (T‑361/14, no publicada, EU:T:2017:252), y de 10 de mayo de 2017, Efler y otros/Comisión (T‑754/14, EU:T:2017:323).

( 5 ) Las otras tres ICE que han prosperado hasta el momento son El derecho al agua, Stop vivisection y Prohibición del glifosato. Véase http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful.

( 6 ) ECI(2012) 000005.

( 7 ) DO 2002, L 248, p. 1.

( 8 ) COM(2011) 809 final.

( 9 ) DO 2006, L 378, p. 41.

( 10 ) COM(2014) 355 final.

( 11 ) Auto de 26 de noviembre de 2015, One of Us y otros/Comisión (T‑561/14, no publicado, EU:T:2015:917).

( 12 ) Sentencia del Tribunal General de 23 de abril de 2018 (T‑561/14, EU:T:2018:210).

( 13 ) Apartados 53 a 65 de la sentencia recurrida.

( 14 ) Apartados 66 a 101 de la sentencia recurrida.

( 15 ) Apartados 102 y ss. de la sentencia recurrida.

( 16 ) Estas tres situaciones se exponen en el apartado 103 de la sentencia recurrida: «[…] en primer lugar, cuando las medidas solicitadas en el marco de la ICE ya no sean necesarias […]; en segundo lugar, cuando la adopción de las medidas solicitadas en el marco de la ICE resulte imposible una vez efectuado el registro y, en tercer lugar, cuando la iniciativa ciudadana no proponga medidas específicas, sino que se limite a señalar la existencia de un problema que deba solucionarse, dejando que sea la Comisión la que determine las medidas que, en su caso, puedan adoptarse».

( 17 ) Sentencia de 14 de abril de 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217), apartados 75 y 76.

( 18 ) Véase, por ejemplo, en inglés: «may take the initiative of inviting the Commission to submit any appropriate proposal»; en alemán: «können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern»; en italiano: «possono prendere l’iniziativa