SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (SALA SEXTA) DE 19 DE ABRIL DE 1994. - GESTION HOTELERA INTERNACIONAL SA CONTRA COMUNIDAD AUTONOMA DE CANARIAS, AYUNTAMIENTO DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA Y GRAN CASINO DE LAS PALMAS SA. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANARIAS - ESPANA. - DIRECTIVA 71/305/CEE - CONCEPTO DE "CONTRATOS PUBLICOS DE OBRAS". - ASUNTO C-331/92.



Recopilación de Jurisprudencia 1994 página I-01329



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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Aproximación de las legislaciones - Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras - Directiva 71/305 - Ambito de aplicación - Contrato mixto relativo, a la vez, a la ejecución de obras y a una cesión de bienes - Carácter accesorio de la ejecución de las obras respecto de la cesión de bienes - Exclusión - Apreciación por el Juez nacional

(Directiva 71/305 del Consejo)

Índice

Un contrato mixto cuyo objeto es a la vez la ejecución de obras y una cesión de bienes no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 71/305, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, si la ejecución de las obras sólo tiene un carácter accesorio respecto de la cesión de bienes.

Corresponde al Juez nacional determinar si las obras tienen carácter accesorio respecto del objeto principal de la licitación.

Partes

En el asunto C-331/92,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias (España), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Gestión Hotelera Internacional, S.A.

y

Comunidad Autónoma de Canarias,

Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria,

Gran Casino de Las Palmas, S.A.,

una decisión prejudicial sobre la interpretación de la letra a) del artículo 1 de la Directiva 71/305/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 185, p. 5; EE 17/01, p. 9),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por los Sres.: G.F. Mancini, Presidente de Sala; M. Díez de Velasco, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler y P.J.G. Kapteyn (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. C.O. Lenz;

Secretario: Sr. J.-G. Giraud;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

- en nombre de la Comunidad Autónoma de Canarias, por el Sr. Manuel Aznar Vallejo, Letrado del Servicio Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, Abogado del Ilustre Colegio de Las Palmas de Gran Canaria;

- en nombre del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, por los Sres. Francisco López Díaz, Procurador de los Tribunales, y Claudio Piernavieja Domínguez, Abogado del Ilustre Colegio de Las Palmas de Gran Canaria;

- en nombre del Reino de España, por los Sres. Alberto José Navarro González, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria del Ministerio de Asuntos Exteriores, y Miguel Bravo-Ferrer Delgado, Abogado del Estado, en calidad de Agentes;

- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, inicialmente por el Sr. Rafael Pellicer, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, y posteriormente por el Sr. Hendrik van Lier, Consejero Jurídico, y la Sra. María Blanca Rodríguez Galindo, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes;

visto el informe del Juez Ponente;

oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 9 de diciembre de 1993;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante auto de 10 de julio de 1992, recibido en el Tribunal de Justicia el 31 de julio siguiente, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 71/305/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 185, p. 5; EE 17/01, p. 9; en lo sucesivo, "Directiva 71/305").

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la sociedad Gestión Hotelera Internacional, por un lado, y la Comunidad Autónoma de Canarias (en lo sucesivo, "Comunidad Autónoma"), el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y la sociedad Gran Casino de Las Palmas, por otro.

3 Mediante Orden de la Consejería de Presidencia del Gobierno de Canarias de 17 de julio de 1989, publicada en el Boletín Oficial de Canarias del 19 de julio siguiente, se convocaron dos Concursos Públicos, uno para adjudicar la autorización definitiva de instalación y apertura de un Casino de Juego en los locales del Hotel Santa Catalina en Las Palmas, y otro relativo al uso de las instalaciones del Hotel y la explotación de la actividad hotelera. Dado que dicho Hotel es de propiedad municipal, este último Concurso Público fue convocado por el Gobierno de Canarias, que actuaba en nombre del Ayuntamiento de Las Palmas en virtud de un Convenio de Colaboración entre ambos.

4 El pliego de cláusulas administrativas particulares del Concurso para la autorización de apertura y funcionamiento del Casino de Juego figuran en el Anexo I de la citada Orden (en lo sucesivo, "Anexo I"). Entre los requisitos que deben cumplir los licitadores, las letras c) e i) de la base 2.1. de este Anexo prevén:

"c) Su objeto social único y exclusivo habrá de ser la explotación de Casinos de Juego. Esto no obstante, el objeto social podrá comprender la titularidad de los servicios complementarios a que hace referencia el apartado 2.2. de las presentes bases.

[...]

i) Participar en el concurso para la adjudicación del uso del local y de la explotación hotelera cuyas bases se regulan en el Anexo II de esta Orden."

5 Conforme a la letra g) de la base 3.3. del Anexo I, la solicitud deberá acompañarse de los planos y proyectos del Casino de Juego, con especificación de todas sus características técnicas, incluyendo las obras complementarias o de adaptación que sean necesarias.

6 La base 4.3. de este mismo Anexo enumera determinados elementos, como los juegos autorizados, acceso libre o reservado al Casino y el carácter intransferible de la autorización, que deberán notificarse al adjudicatario. La letra b) de la base 5.2. dispone que la solicitud de autorización de apertura y funcionamiento del Casino de Juego deberá acompañarse de una copia de la licencia municipal de obras y de una certificación de la terminación de éstas.

7 El pliego de cláusulas administrativas particulares relativo a la adjudicación del uso de las instalaciones del Hotel y de la explotación de la actividad hotelera figura en el Anexo II de la Orden (en lo sucesivo, "Anexo II"). Su base 2 dispone que sólo podrán participar en este segundo Concurso las empresas que efectivamente participen en el Concurso para la adjudicación de la autorización definitiva de instalación y apertura del Casino de Juego.

8 Según la letra a) de la base 2.2. del Anexo II, el adjudicatario deberá invertir, como mínimo, 1.000 millones de pesetas en las instalaciones del Hotel y deberá satisfacer una cantidad mínima de 1.000 millones de pesetas por la utilización del Hotel y del Casino durante la vigencia inicial de la autorización. La letra b) de la base 2.2. prevé que la empresa adjudicataria deberá realizar las obras de reforma, remodelación y restauración precisas de las instalaciones, a fin de que el Hotel, y alrededores, mantenga su categoría de cinco estrellas y pueda ofrecer los servicios complementarios obligatorios. La base 3.3. del Anexo II precisa que la proposición relativa a estas obras deberá especificar los proyectos básicos de las obras, los presupuestos y los plazos de ejecución.

9 Ante el órgano jurisdiccional nacional, Gestión Hotelera Internacional, que era la arrendataria del Hotel en la fecha del procedimiento de licitación, solicitó la anulación de los Concursos Públicos convocados por el Gobierno de Canarias y de la adjudicación que, entre tanto, había recaído, mediante Orden de 10 de enero de 1990, en la sociedad Gran Casino de Las Palmas. La pretensión de anulación se basaba en el hecho de que, según las bases reguladoras de los Concursos, los adjudicatarios debían efectuar obras de reforma del Casino y del Hotel y, por consiguiente, la Orden en la que se convocaban dichos Concursos debería haber sido publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, conforme a la Directiva 71/305.

10 Al albergar dudas sobre cómo debía interpretarse el Derecho comunitario, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

"1) Si puede considerarse incluido en el concepto de 'contratos de obras públicas' que se establece en el artículo 1.a) de la Directiva del Consejo 71/305/CEE, de 26 de julio de 1971, un 'contrato mixto de ejecución de obra y cesión de bienes' .

2) Si, en consecuencia, los 'poderes adjudicadores' que deseen celebrar un contrato de tales características, están obligados a llevar a cabo la publicación del anuncio del mismo en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas."

Sobre la admisibilidad

11 La Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento de Las Palmas consideran que no procedía que el órgano jurisdiccional nacional remitiera el asunto al Tribunal de Justicia porque el Derecho interno ya ha sido adaptado a la Directiva 71/305 y, por consiguiente, ya no es necesario referirse a ésta.

12 Procede recordar a este respecto que, según jurisprudencia reiterada, corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen del litigio y que deben asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 27 de octubre de 1993, Enderby, C-127/92, aún no publicada en la Recopilación, apartado 10).

13 Por otra parte, según jurisprudencia reiterada, la interpretación de una Directiva puede ser útil al Juez nacional para garantizar que la norma mediante la que se adapta a dicha Directiva el Derecho interno se interprete y aplique conforme a las exigencias del Derecho comunitario (véase la sentencia de 20 de mayo de 1976, Mazzalai, 111/75, Rec. p. 657, apartado 10).

14 Procede, pues, examinar las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.

Sobre el fondo

Sobre la primera cuestión

15 Procede recordar, con carácter preliminar, que la Directiva 71/305 define los contratos públicos de obras en su artículo 1. Según la letra a) de éste, debe tratarse de "contratos a título oneroso, celebrados por escrito entre un contratista -persona física o jurídica- por una parte, y por la otra un poder adjudicador [...]", el cual se define en la letra b) como el Estado, una colectividad territorial o una persona jurídica de Derecho público de las enumeradas en el Anexo I de la Directiva.

16 Además, este contrato debe tener por objeto una de las actividades previstas en el artículo 2 de la Directiva 71/304/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, relativa a la supresión de restricciones a la libre prestación de servicios en el sector de los contratos administrativos de obras y a la adjudicación de contratos administrativos de obras por medio de agencias o sucursales (DO L 185, p. 1; EE 06/01, p. 129). La lista de estas actividades profesionales que figura en el Anexo de esta Directiva menciona las actividades de edificación y las obras públicas.

17 Con el fin de proporcionar al órgano jurisdiccional remitente elementos de interpretación que le sean útiles para resolver el litigio principal, procede analizar a continuación el contrato de que se trata, tal como se describe en los autos.

18 El procedimiento de adjudicación fue iniciado por el Gobierno de Canarias, que convocó dos Concursos Públicos. El primero, relativo a un Casino, se convocó en nombre de la Comunidad Autónoma de Canarias, mientras que el segundo, relativo a la explotación de un Hotel, se convocó en nombre del Ayuntamiento de Las Palmas.

19 El órgano de contratación proyectaba instalar un Casino de Juego en los locales del Hotel Santa Catalina, que era de propiedad municipal. Deseaba adjudicar este contrato a una empresa que se hiciera cargo también de la explotación del establecimiento hotelero. Para ello, la base 2 del Anexo II precisaba que sólo se admitiría la participación de las empresas que también licitaran en el concurso para la adjudicación de la autorización definitiva de instalación y apertura del Casino de Juego.

20 En primer lugar, del Convenio de Colaboración suscrito entre el Ayuntamiento de Las Palmas y el Gobierno de Canarias, tal como lo describe el órgano jurisdiccional remitente, y de la letra b) de la base 2.2. del Anexo II, se deduce que el adjudicatario estará obligado a realizar una serie de obras no sólo en las dependencias del Hotel, sino también en las del Casino. Estas obras debían permitir adecuar las instalaciones al ejercicio de las actividades a las que se destinarían.

21 En segundo lugar, el Anexo II, que establece los requisitos mínimos que deben cumplirse para obtener la autorización de instalación y apertura del Casino, así como la utilización del local previsto para dicha instalación y la explotación de la actividad hotelera, obligaba al adjudicatario a realizar obras de reforma, remodelación y restauración de las instalaciones del Hotel por un importe mínimo de 1.000 millones de pesetas.

22 Por último, según la letra b) de la base 2.2. del Anexo II, el adjudicatario debía garantizar que el Hotel conservara su categoría de "cinco estrellas" y pudiera ofrecer servicios complementarios obligatorios. A este respecto, la letra g) de la base 3.3. del Anexo I le obligaba a indicar las obras complementarias o de adaptación que pudieran resultar necesarias para instalar el Casino.

23 De este análisis resulta que el objeto principal de la licitación consistía, por una parte, en la instalación y apertura de un Casino y, por otra parte, en la explotación de un establecimiento hotelero. Consta que estos contratos, considerados en sí mismos, no están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 71/305.

24 Debe señalarse a continuación que, en primer lugar, los documentos arriba indicados no contenían ninguna descripción del objeto de las obras que debían efectuarse, tanto por lo que se refiere a la instalación y apertura del Casino, como a la explotación del Hotel; que, en segundo lugar, no se preveía ninguna remuneración por dichas obras, y que, en tercer lugar, el licitador, por la definición estricta de su objeto social, que figura en la letra c) de la base 2.1. del Anexo I, no las podía realizar por sí mismo.

25 La cuestión que se le plantea al órgano jurisdiccional remitente es si tal contrato mixto, cuyo objeto es a la vez la ejecución de obras y una cesión de bienes, está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 71/305.

26 Procede responder que, cuando las obras a realizar en el Hotel y el Casino sólo tienen un carácter accesorio en relación con el objeto principal de la licitación, la totalidad de esta licitación no puede calificarse de contrato público de obras, en el sentido de la Directiva 71/305.

27 Esta interpretación se ve corroborada por la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1). En efecto, según el decimosexto considerando de ésta, de la Directiva 71/305 se desprende que un contrato sólo puede considerarse contrato público de obras si su objeto consiste en realizar una obra de construcción y que, cuando dichas obras son accesorias y no constituyen el objeto del contrato, no pueden justificar la clasificación del contrato como contrato público de obras.

28 Corresponde al Juez nacional determinar si las obras tienen carácter accesorio respecto del objeto principal de la licitación.

29 Procede, pues, responder a la primera cuestión que un contrato mixto cuyo objeto es a la vez la ejecución de obras y una cesión de bienes no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 71/305 si la ejecución de las obras sólo tiene un carácter accesorio respecto de la cesión de bienes.

Sobre la segunda cuestión

30 A la vista de la respuesta dada a la primera cuestión, no procede examinar la segunda.

Decisión sobre las costas

Costas

31 Los gastos efectuados por el Gobierno español y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Canarias mediante auto de 10 de julio de 1992, declara:

Un contrato mixto cuyo objeto es a la vez la ejecución de obras y una cesión de bienes no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 71/305/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, si la ejecución de las obras sólo tiene carácter accesorio respecto de la cesión de bienes.