Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 21 de febrero de 2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana. - Incumplimiento de Estado - Medio ambiente - Residuos peligrosos - Directivas 75/442/CEE y 91/689/CEE. - Asunto C-65/00.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-01795



Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

Estados miembros - Obligaciones - Ejecución de las directivas - Incumplimiento no discutido

(Art. 226 CE)

Partes

En el asunto C-65/00,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. L. Ström y el Sr. G. Bisogni, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Italiana, representada por el Sr. U. Leanza, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. Aiello, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), y del artículo 3 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20), al haber permitido que las empresas y establecimientos que efectúan operaciones de valorización de residuos peligrosos que son objeto de la Directiva 91/689 queden dispensados de la autorización establecida en el artículo 10 de la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, sin supeditar dicha dispensa al cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 91/689,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Segunda),

integrado por la Sra. N. Colneric, Presidenta de Sala, y los Sres. R. Schintgen y V. Skouris (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. J. Mischo;

Secretario: Sr. R. Grass;

visto el informe del Juez Ponente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 20 de septiembre de 2001;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 25 de febrero de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con el fin de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva 75/442»), y del artículo 3 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20; en lo sucesivo, «Directiva 91/689»), al permitir que las empresas y establecimientos que efectúan operaciones de valorización de residuos peligrosos que son objeto de la Directiva 91/689 queden dispensados de la autorización establecida en el artículo 10 de la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, sin supeditar dicha dispensa al cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 91/689.

Marco jurídico

La normativa comunitaria

La Directiva 75/442

2 La Directiva 75/442 tiene por objeto garantizar la eliminación y la valorización de los residuos, así como alentar la adopción de medidas encaminadas a limitar la producción de residuos, en particular promoviendo las tecnologías limpias y los productos reciclables y reutilizables.

3 El artículo 4, párrafo primero, de la Directiva 75/442 dispone:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:

- sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;

- sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;

- sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.»

4 A tenor del artículo 10 de la Directiva 75/442, «a efectos de la aplicación del artículo 4, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el anexo II B deberá obtener una autorización al respecto». El anexo II B de la Directiva 75/442 enumera en sus puntos R 1 a R 13 las operaciones de valorización tal como se efectúan en la práctica.

5 El artículo 11 de la Directiva 75/442 establece:

«1. Sin perjuicio de las disposiciones de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos [...] cuya última modificación la constituye el Acta de adhesión de España y de Portugal, se podrá dispensar de la autorización mencionada en el artículo 9 o en el artículo 10 a:

a) los establecimientos o empresas que se ocupen ellos mismos de la eliminación de sus propios residuos en los lugares de producción,

y

b) los establecimientos o empresas que valoricen residuos.

Únicamente se podrá aplicar esta exención:

- si las autoridades competentes han adoptado normas generales para cada tipo de actividad en las que se fijen los tipos y cantidades de residuos y las condiciones en las que la actividad puede quedar dispensada de la autorización,

y

- si los tipos o cantidades de residuos o las formas de eliminación o de valorización cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4.

2. Los establecimientos o empresas a que hace referencia el apartado 1 deberán estar registrados ante las autoridades competentes.

3. Los Estados miembros informarán a la Comisión de las normas generales adoptadas en virtud del apartado 1.»

La Directiva 91/689

6 Elaborada en virtud de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 75/442/CEE, la Directiva 91/689 tiene por objeto, según su artículo 1, apartado 1, aproximar las legislaciones de los Estados miembros en materia de gestión controlada de residuos peligrosos. Según su artículo 1, apartado 2:

«Salvo lo dispuesto en la presente Directiva, la Directiva 75/442/CEE se aplicará a los residuos peligrosos.»

7 El artículo 3 de la Directiva 91/689 dispone:

«1. La dispensa de la autorización para los establecimientos o empresas que se ocupen ellos mismos de la eliminación de sus propios residuos a que se hace referencia en la letra a) del apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE no se aplicará a los residuos peligrosos objeto de la presente Directiva.

2. De conformidad con lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE, todo Estado miembro podrá no aplicar el artículo 10 de dicha Directiva a los establecimientos o empresas que recuperen residuos contemplados en la presente Directiva:

- si el Estado miembro de que se trate adopta disposiciones generales en las que se enumeren los tipos y cantidades de residuos y se establezcan condiciones especiales (valores límite del contenido de sustancias peligrosas en el residuo, valores límite de emisión, tipo de actividad) y otras disposiciones necesarias para la realización de las distintas operaciones de recuperación, y

- si los tipos o cantidades de residuos y los métodos de recuperación cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4 de la Directiva 75/442/CEE.

3. Los establecimientos o empresas a que se refiere el apartado 2 deberán estar registrados ante las autoridades competentes.

4. Los Estados miembros que vayan a aplicar las disposiciones del apartado 2 deberán notificar a la Comisión las normas contempladas en dicho apartado a más tardar tres meses antes de su entrada en vigor. La Comisión consultará a los Estados miembros. A la vista de tales consultas, la Comisión propondrá la aprobación definitiva de dichas normas con arreglo al procedimiento del artículo 18 de la Directiva 75/442/CEE.»

La normativa nacional

8 El Derecho italiano se adaptó a las disposiciones relativas a la dispensa de autorización prevista en el artículo 11 de la Directiva 75/442 mediante el Decreto legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997, sobre la aplicación de las Directivas 91/156, 91/689 y 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases (GURI nº 38, de 15 de febrero de 1997, suppl. ord. nº 33), modificado por el Decreto legislativo nº 389, de 8 de noviembre de 1997 (GURI nº 261, de 8 de noviembre de 1997; en lo sucesivo, «Decreto legislativo nº 22/97»).

9 En lo que respecta más especialmente a los establecimientos y a las empresas que valorizan los residuos que son objeto de la Directiva 91/689, el artículo 33 del Decreto legislativo nº 22/97 prevé la posibilidad de que se beneficien, con sujeción a determinados requisitos, de procedimientos simplificados mediante los cuales se les dispensa de la autorización establecida en el artículo 10 de la Directiva 75/442.

10 Conforme a dichos procedimientos simplificados, los establecimientos o empresas que proyecten operaciones de recuperación de residuos peligrosos sin solicitar la autorización están obligados a notificar sus actividades a la provincia competente, adjuntando una relación de la que resulte que concurren todos los requisitos exigidos para el acceso al procedimiento simplificado. Declarar que concurren los requisitos de acceso al procedimiento simplificado significa estar dispensado de la autorización establecida en el artículo 10 de la Directiva 75/442. La provincia competente, sobre la base de dicha declaración, comprueba el cumplimiento de dichos requisitos.

11 Habida cuenta de la complejidad y del tecnicismo de las normas en la materia, el Decreto legislativo nº 22/97 no describe ni define de forma detallada estos requisitos. Procede por remisión, determinando que se adoptarán mediante órdenes ministeriales las normas técnicas que fijen los tipos, la cantidad y las exigencias de valorización en el régimen de los procedimientos simplificados.

12 El artículo 33, apartado 6, del Decreto legislativo nº 22/97 precisa que, hasta la adopción de dichas normas técnicas, los procedimientos simplificados serán aplicables a cualquier persona que efectúe operaciones de valorización de los residuos enumerados en el anexo 3 de la Orden del Ministro de Medio Ambiente de 5 de septiembre de 1994 (GURI nº 212, de 10 de septiembre de 1994, suppl. ord. nº 126), sobre la aplicación de los artículos 2 y 5 del Decreto-Ley nº 438, de 8 de julio de 1994, por el que se establecen disposiciones en materia de valorización de los residuos derivados de ciclos de producción o de consumo en un proceso de producción o en un proceso de combustión, así como en materia de eliminación de residuos, y en el anexo 1 de la Orden del Ministro de Medio Ambiente de 16 de enero de 1995 (GURI nº 24, de 30 de enero de 1995, suppl. ord.), relativo a las normas técnicas en materia de valorización en ciclos de combustión para la producción de energía a partir de residuos derivados de ciclos de producción o de consumo, con arreglo a las disposiciones que el propio Decreto legislativo establece.

Hechos y procedimiento administrativo previo

13 Con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 226 CE, párrafo primero, la Comisión, tras haber requerido al Gobierno italiano para que presentara sus observaciones, dirigió un dictamen motivado a dicho Estado miembro mediante escrito de 14 de julio de 1999, instándole a adoptar las disposiciones necesarias para cumplir las obligaciones que resultan del artículo 11 de la Directiva 75/442 y del artículo 3 de la Directiva 91/689 en un plazo de dos meses a partir de la notificación del referido dictamen.

14 Puesto que, tras dicho dictamen, las autoridades italianas se limitaron a comunicar a la Comisión un proyecto de Orden interministerial relativa a las actividades de valorización de los residuos peligrosos de conformidad con los artículos 31 y 33 del Decreto legislativo nº 22/97, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

El recurso

15 La Comisión alega que la falta de adopción de la normativa técnica necesaria para el establecimiento del régimen de la dispensa de autorización ha sido considerada, en el Decreto legislativo nº 22/97, como una razón para mantener en vigor las dos Órdenes ministeriales de 5 de septiembre de 1994 y de 16 de enero de 1995.

16 Según la Comisión, los procedimientos simplificados aplicables a los establecimientos y empresas que valorizan los residuos peligrosos que son objeto de la Directiva 91/689 siguen actualmente sujetos tan sólo a los requisitos establecidos en dichas Órdenes ministeriales, que no satisfacen las exigencias determinadas en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 91/689.

17 En cuanto al proyecto de Orden interministerial que le fue comunicado por las autoridades italianas, la Comisión subraya que no se trata de un instrumento legislativo que produzca efectos, sino únicamente de un proyecto de Orden que ni siquiera ha sido remitido al Consejo de Estado italiano para el examen de legalidad previo y obligatorio.

18 En consecuencia, sobre la base de las informaciones de que dispone, la Comisión afirma que la República Italiana no ha puesto fin al incumplimiento censurado.

19 El Gobierno italiano no niega el incumplimiento y afirma que, en cuanto le sea posible, remediará la aplicación insuficiente del artículo 11 de la Directiva 75/442 y del artículo 3 de la Directiva 91/689. Añade que los Ministerios de Medio Ambiente y de Industria comunicarán, a su debido tiempo, la versión definitiva de la Orden interministerial relativa a las actividades de valorización de los residuos peligrosos de conformidad con los artículos 31 a 33 del Decreto legislativo nº 22/97.

20 De los elementos que anteceden resulta que, en la fecha de expiración del plazo señalado en el dictamen motivado, los requisitos a los cuales estaba supeditada la dispensa de la autorización establecida en el artículo 10 de la Directiva 75/442 estaban determinados únicamente por las Órdenes ministeriales de 5 de septiembre de 1994 y de 16 de enero de 1995, mientras que, para los establecimientos o empresas a que se refiere el artículo 11, apartado 1, párrafo primero, letra b), de la Directiva 75/442, estas Órdenes no recogían las exigencias establecidas en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 91/689. De ello se deduce que, en la misma fecha, las empresas y los establecimientos que se ocupan de la valorización de residuos peligrosos que son objeto de la Directiva 91/689 estaban dispensados, en Italia, de la autorización establecida en el artículo 10 de la Directiva 75/442, sin que dicha dispensa estuviese supeditada al requisito del cumplimiento de dichas exigencias.

21 Las disposiciones del artículo 11, apartado 1, párrafo primero, letra b), de la Directiva 75/442 en relación con las del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 91/689 que establecen que todo Estado miembro podrá no aplicar el artículo 10 de la Directiva 75/442, que obliga a cualquier establecimiento o empresa a obtener una autorización, únicamente si dicho Estado miembro adopta, para los establecimientos o empresas que valoricen residuos, disposiciones destinadas a garantizar el cumplimiento de las exigencias determinadas en el mencionado artículo 3 de la Directiva 91/689, es preciso hacer constar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva 75/442 y del artículo 3 de la Directiva 91/689.

22 En estas circunstancias, procede declarar que, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva 75/442 en relación con el artículo 3 de la Directiva 91/689, al permitir que las empresas y establecimientos que efectúan operaciones de valorización de los residuos peligrosos que son objeto de la Directiva 91/689/CEE queden dispensados de la autorización establecida en el artículo 10 de la Directiva 75/442, sin supeditar dicha dispensa al cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 91/689.

Decisión sobre las costas

Costas

23 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene a la República Italiana y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Segunda)

decide:

1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, en relación con el artículo 3 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos, al permitir que las empresas y establecimientos que efectúan operaciones de valorización de residuos peligrosos que son objeto de la Directiva 91/689 queden dispensados de la autorización establecida en el artículo 10 de la Directiva 75/442, modificada por la Directiva 91/156, sin supeditar dicha dispensa al cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 91/689.

2) Condenar en costas a la República Italiana.