CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 808/79 
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL 
SR. GERHARD REISCHL 
presentadas el 22 de mayo de 1980 * 
Señor Presidente, 
Señores Jueces, 
A tenor del artículo 12 del Reglamento 
(CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de 
octubre de 1975, por el que se establece la 
organización común de mercados en el 
sector de los cereales (DO L 281, p. 1 ; EE 
03/09, p. 13), para la exportación fuera de 
la Comunidad de los productos menciona­
dos en el artículo 1 se exigirá la presenta­
ción de un certificado de exportación, 
expedido por los Estados miembros a toda 
persona interesada que lo solicite, sea cual 
fuere su lugar de establecimiento en la 
Comunidad. Dicho certificado valdrá para 
toda la Comunidad. Al expedir dichos 
certificados se prestará una fianza como 
garantía de la obligación contraída de 
exportar mientras dure la validez del certi­
ficado (párrafo tercero, del apartado 1, del 
artículo 12). El artículo 16 del mismo 
Reglamento dispone que, en la medida 
necesaria para permitir la exportación de 
los productos contemplados en el artículo 
1, basándose en las cotizaciones o precios 
de dichos productos en el mercado mun­
dial, se podrá compensar la diferencia entre 
estas cotizaciones o precios y los precios dentro de la Comunidad mediante una 
restitución a la exportación. Las restitucio­
nes, que son idénticas para toda la Comuni­
dad, se fijarán periódicamente de acuerdo 
con el procedimiento del Comité de Gestión 
previsto en el artículo 26 del Reglamento. 
El importe de las restituciones aplicable 
cuando se exporten los productos será aquél 
válido para el día de la exportación. No 
obstante, con respecto a las exportaciones 
de los productos mencionados en las letras 
a) y b) del artículo 1, la restitución aplicable 
el día de la presentación de la solicitud de 
certificado, ajustada en función del precio 
de umbral vigente durante el mes de la 
exportación, será aplicada, a instancia del 
interesado, presentada junto con la solicitud 
de certificado, para una exportación que 
deba efectuarse mientras dure la validez de 
dicho certificado (artículo 16). Cuando la 
restitución se fije con antelación, dicha 
fijación se consignará—de conformidad con 
el artículo 12 del Reglamento- sobre el 
certificado. 
Estas normas han sido objeto de modalida­
des de aplicación establecidas mediante 
Reglamentos por la Comisión que, con 
arreglo a los artículos 12 y 16 del Regla­
mento n° 2727/75, deberán adoptarse en el 
Lengua original: alemán. 
648 
PARDINI 
marco del procedimiento del Comité de 
Gestión [véase el Reglamento (CEE) 
n° 192/75;DO 1975,L25,p. ^Reglamen­
to (CEE) n° 193/75; DO 1975, L 25 p. 10; 
Reglamento (CEE) n° 2042/75; DO 1975, 
L 213, p. 5; EE 03/08, p. 225]. A tenor del 
artículo 9 del Reglamento n° 193/75, los 
certificados se extenderán por lo menos en 
dos ejemplares, de los cuales el primero, 
denominado «ejemplar para el titular», y 
con el número 1, se expedirá sin demora al 
solicitarlo, y el segundo, denominado 
«ejemplar para el organismo emisor», y 
con el número 2, será conservado por el 
organismo emisor. El ejemplar número 1 
-prosigue el artículo 9- «se presentará en 
la Aduana donde se cumplimenten [...] en 
el caso de un certificado de exportación o 
de fijación anticipada de la restitución, las 
formalidades aduaneras relativas a la 
exportación fuera de la Comunidad». El 
ejemplar número 1 será entregado al intere­
sado previa imputación y visado por la 
Aduana mencionada. Según el artículo 13 
del Reglamento n° 192/75, la restitución se 
abonará previa solicitud escrita del intere­
sado por el Estado miembro en cuyo terri­
torio se hayan llevado a cabo las formalida­
des aduaneras de exportación. El apartado 
3 de dicho artículo dispone que la docu­
mentación relativa al pago de la restitución 
deberá presentarse, salvo en caso de fuerza 
mayor, en los seis meses siguientes al día 
en que se efectuaron las formalidades 
aduaneras de exportación, so pena de cadu­
cidad. Por último, el apartado 7 del artículo 
17 del Reglamento n° 193/75 dispone: 
«En caso de pérdida del certificado o del 
extracto del certificado, los organismos 
emisores, con carácter excepcional, podrán expedir al interesado un duplicado de di­
chos documentos, extendido y visado como 
los documentos originales y conteniendo 
claramente la mención "duplicado" en cada 
ejemplar. 
Los duplicados no podrán presentarse con el 
fin de realizar operaciones de importación o 
de exportación.» 
La sociedad Pardini, parte demandante en el 
litigio principal, recibió durante el año 
1979, del organismo italiano competente, 
diversos certificados de exportación. Se 
trataba, por una parte, de un certificado 
concedido para la exportación de harina en 
concepto de ayuda alimenticia en favor de 
la UNRWA y, por otra, de un certificado 
expedido para la exportación habitual de 
sémola de trigo duro. Este último contenía 
una fijación por anticipado de la restitución 
y se refería a una cantidad de 12.500 tonela­
das. Tenía fecha de 14 de junio de 1979 y 
era válido hasta el 31 de octubre de 1979. 
Según la demandante, estos documentos 
fueron robados el 22 de agosto de 1979 en 
Roma a un representante de la sociedad 
Pardini. La sociedad Pardini se dirigió 
entonces al Ministerio de Comercio Exterior 
italiano competente con el objeto de obtener 
la autorización para efectuar las exportacio­
nes sobre la base de nuevos certificados. El 
Ministerio cursó dicha solicitud -aparente­
mente previa consulta a la Comisión— expi­
diendo el 27 de agosto de 1979 un nuevo 
certificado para la exportación en concepto 
de ayuda alimentaria válido hasta el 31 de 
diciembre de 1979. En cuanto al otro certifi-
649 
CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 808/79 
cado mencionado, que aparentemente 
estaba destinado a exportaciones de la 
sociedad Pardini a Argelia, por el contra­
rio, se denegó la expedición de un certifi­
cado equivalente al original en base a las 
disposiciones mencionadas del apartado 7 
del artículo 17 del Reglamento n° 193/75. 
La sociedad Pardini, que parecía estar 
dispuesta a prestar una fianza en forma de 
garantía bancaria por una cuantía igual al 
importe de la restitución fijada por antici­
pado, estimó que dicha negativa no era 
conforme a Derecho. En su opinión, las 
autoridades italianas han interpretado 
erróneamente el artículo 17 del Reglamen­
to n° 193/75; pero en el caso de que dicha 
interpretación, que también comparte la 
Comisión, fuera exacta, cabría, por diferen­
tes motivos considerar que esta disposición 
no es conforme a Derecho. 
Para que se reconocieran sus pretendidos 
derechos, la empresa Pardini emprendió 
diversas acciones. Dirigió, el 9 de noviem­
bre de 1979, con arreglo al artículo 175 del 
Tratado CEE, una carta a la Comisión y 
posteriormente interpuso un recurso por 
omisión y de indemnización contra la 
Comisión (asunto 809/79, en cuyo marco la 
sociedad Pardini también presentó —sin 
resultado- una demanda de medidas provi­
sionales). Por lo demás, en noviembre de 
1979, también obtuvo del Pretore di Lucca 
una resolución sobre medidas provisionales 
pretendiendo que se expidiera un certifica­
do sustitutivo, a lo que, sin embargo, el 
Gobierno italiano no dio curso -al parecer, 
no se inició el procedimiento principal. El 
' 19 de noviembre de 1979, la demandante interpuso, por último, un recurso de anula­
ción del certificado robado ante el Tribuna­
le di Lucca, con arreglo a los artículos 2016 
y siguientes del Código Civil italiano. 
Mediante resolución de 28 de noviembre de 
1979, el Presidente del Tribunale di Lucca 
suspendió el procedimiento mencionado y 
planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo 
al artículo 177 del Tratado CEE, las cues­
tiones prejudiciales siguientes: 
«1) Los párrafos primero y segundo del 
apartado 7 del artículo 17 del Regla­
mento (CEE) n° 193/75 ¿deben inter­
pretarse en el sentido de que un expor­
tador a quien hayan robado un certifica­
do de exportación, válido para toda la 
Comunidad, con fijación anticipada del 
importe de la restitución, no puede ya 
solicitar ni obtener un nuevo título ni 
un documento equivalente expedido 
por una autoridad nacional, que le per­
mita realizar las operaciones de expor­
tación antes o después de la expiración 
del período de validez del título roba­
do, sufriendo de este modo la pérdida 
integral de las restituciones fijadas con 
antelación en base a dicho título? 
2) En caso de respuesta afirmativa a la 
cuestión precedente, el apartado 7 del 
artículo 17 del citado Reglamento 
n° 193/75, que establece una sanción 
muy grave para el operador que, sin 
culpa por su parte, se haya visto despo­
seído de un certificado de exportación 
¿es compatible con el principio de 
proporcionalidad considerado a la luz 
650 
PARDINI 
de la jurisprudencia del Tribunal de 
Justicia de las Comunidades Euro­
peas, teniendo en cuenta el hecho de 
que el Reglamento impugnado es un 
Reglamento de la Comisión y no un 
Reglamento del Consejo de Ministros 
de la CEE?» 
Estas cuestiones me invitan a formular 
estas observaciones: 
1. Sobre la primera cuestión 
La demandante en el litigio principal opina 
que la disposición citada no es aplicable a 
la pérdida de un certificado a consecuencia 
de un robo. A este respecto se remite, 
citando numerosos ejemplos, por una parte, 
al hecho de que los ordenamientos jurídi­
cos nacionales distinguen claramente entre 
pérdida y robo y subraya en particular que 
el tenor literal del apartado 7 del artículo 
17 aboga en favor de tal interpretación, ya 
que «la pérdida» describe un proceso en el 
que sólo importa el comportamiento del 
titular del certificado. Subraya, por otra 
parte, la necesidad de semejante interpre­
tación restrictiva de la disposición de que 
se trata, ante las graves consecuencias que 
se desprenden de ella y teniendo en cuenta 
el hecho de que constituye una excepción 
al principio según el cual las copias gozan, 
en general, del mismo valor que los origi­
nales. Esto también podría aplicarse a los 
certificados de exportación, ya que no 
materializan el derecho de exportar sino 
que debieran considerarse simples docu­
mentos de legitimación destinados a identi­
ficar al titular del derecho y a testimoniar que han concurrido los requisitos de ejecu­
ción de una operación de exportación. 
Siempre según la demandante, habría ade­
más que tener en cuenta el hecho de que el 
artículo 17 del Reglamento n° 193/75 afecta 
sobre todo a lo que va a suceder con la 
fianza prestada, es decir, a las empresas 
interesadas únicamente en liberar la fianza 
y que no tienen en absoluto la intención de 
efectuar la operación prevista en el certifi­
cado. Por último, habría que admitir tam­
bién, en su opinión, que la grave consecuen­
cia jurídica prevista en el apartado 7 del 
artículo 17 del Reglamento n° 193/75 no es 
imprescindible en caso de robo. El operador 
que alega el robo debe en efecto denunciar­
lo ante la jurisdicción penal y cabe suponer, 
dado que las denuncias falsas están sancio­
nadas penalmente, que las denuncias sólo 
tendrán lugar cuando se trate efectivamente 
de un robo y no de una pérdida imputable a 
otros motivos. Por añadidura, las disposi­
ciones del artículo 3 del Reglamento 
n° 193/75 -inscripción de un nuevo titular 
únicamente a instancia del titular del certifi­
cado y por el organismo emisor del certifica­
do- impediría que un certificado robado y 
nominativo fuera utilizado por otra persona. 
Por lo tanto, si se extendiera un duplicado, 
el peligro de que se utilizara dos veces sólo 
existiría en el supuesto de una falsificación, 
contra la cual, sin embargo, se han previsto 
otras medidas en los artículos 13, 15 y 16 
del Reglamento n° 193/75 y a la que se 
oponen también las graves sanciones pena­
les previstas en los ordenamientos jurídicos 
nacionales. No obstante, en el caso de que 
se contemplara la posibilidad de que el robo 
fuera simplemente simulado y que el propio 
titular planteara una doble utilización, ésta 
encontraría dificultades considerables cuan­
do se tratara -como en este caso— de canti-
651 
CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 808/79 
dades importantes para las que no sería 
fácil encontrar abastecimiento y clientela 
de reemplazo, en un caso como el presente, 
en el que la demandante ha llamado la 
atención por medio de cinco procedimien­
tos judiciales, donde no solamente ha 
expirado ya el período de validez del certi­
ficado original, sino que también el plazo 
de caducidadprevisto en el artículo 13 del 
Reglamento n° 192/75 -en relación con la 
fecha de la fase oral de este procedimien­
to- está a punto de expirar, los controles 
permitirían fácilmente descubrir semejantes 
maquinaciones que, por lo demás, no han 
tenido lugar en el pasado. 
La Comisión, por el contrario recuerda -y 
a este respecto se refiere expresamente a 
las graves consecuencias señaladas por la 
parte demandante que podrían derivarse de 
una interpretación extensiva del apartado 7 
del artículo 17 del Reglamento n° 193/75-
que las exportaciones también pueden 
llevarse a cabo después de la pérdida de un 
certificado, bien en base al tipo de restitu­
ción aplicable el día de la exportación, 
bien, cuando el nuevo certificado lo permi­
ta, en base a un nuevo tipo de restitución 
fijado por anticipado. Procedería sobre 
todo, teniendo en cuenta la finalidad de 
esta disposición, partir de la idea de que el 
concepto de «pérdida» incluye también los 
robos. De lo contrario todas las pérdidas 
-o por lo menos un gran número de ellas­
se declararían en efecto como robos, para 
lo cual basta presentar una simple denun­
cia cuya falta de fundamento es difícil 
demostrar. Además, existe el peligro, al 
que sólo se puede hacer frente mediante 
controles complicados, de que el titular de 
una licencia efectúe dos veces, en caso de pérdidas o robos simulados, una operación 
de importación o de exportación disfru­
tando de condiciones ventajosas, e influya 
de este modo en el mercado de manera 
incontrolada. 
Por lo que respecta a este punto del litigio, 
procede en verdad reconocer que la inter­
pretación literal de la disposición de que se 
trata, así como una comparación con deter­
minados regímenes nacionales parecen 
inclinar a la presunción de que el concepto 
de «pérdida» no incluye en sí el de robo. Sin 
embargo, semejante perspectiva no con­
duce, por sí misma, a ningún resultado 
determinante. 
El examen de otras reflexiones expuestas 
durante el procedimiento pone de manifies­
to rápidamente que el segundo argumento 
de la demandante en el litigio principal, 
según el cual el artículo 17 del Reglamento 
n° 193/75 sólo se refiere en realidad a las 
cuestiones derivadas de la pérdida de la 
fianza, es decir, a las situaciones de hecho 
en las que no subsiste ni siquiera la inten­
ción de efectuar una operación de importa­
ción o de exportación, mientras que no 
existe ninguna normativa que contemple los 
casos en los que semejante intención subsis­
te perfectamente, incluso después de la 
pérdida de un certificado, no es convincen­
te. Se puede oponer a esta tesis, con toda 
evidencia, el párrafo segundo del apartado 
7 del artículo 17 del Reglamento n° 193/75, 
según el cual el duplicado extendido en caso 
de pérdida del certificado no podrá presen­
tarse con el fin de realizar operaciones de 
importación o de exportación. Se trata aquí 
de efectos jurídicos que desbordan clara-
652 
PARDINI 
mente el marco de la pérdida de la fianza; 
se parte manifiestamente en este caso de 
que persiste la intención de efectuar una 
operación de importación o de exportación, 
porque únicamente en tal supuesto tiene 
sentido la norma según la cual las im­
portaciones o las exportaciones no pue­
den efectuarse mediante un duplicado del 
certificado. 
Igualmente, procede considerar el hecho de 
que, si se acepta la interpretación restricti­
va del apartado 7 del artículo 17, sostenida 
por la demandante, se llegaría necesaria­
mente a la conclusión de que el Reglamen­
to es incompleto, precisamente porque no 
contempla la hipótesis del robo. A este 
respecto, el artículo 20 del Reglamento 
n° 193/75, que trata de la fuerza mayor, 
tampoco aporta una solución, ya que dicha 
disposición -en la medida en que su conte­
nido interesa aquí— sólo se refiere a una 
prórroga del período de validez del certifi­
cado, mientras que no prevé que ésta pueda 
también aplicarse a un duplicado. Por otro 
lado, parece erróneo referirse, respecto a 
los robos, al Derecho común así como a la 
posibilidad que de él deriva de presentar 
documentos de reemplazo. Prescindiendo 
de que parece problemático aplicar pura y 
simplemente al Derecho comunitario que 
regula el comercio exterior, con sus proble­
mas y exigencias específicas, normas jurí­
dicas nacionales recordadas por la deman­
dante, según las cuales las copias pueden 
producir los mismos efectos que los origi­
nales, y con independencia del hecho de 
que un trato particular de los casos de robo 
no parece apropiado para todos los casos 
de pérdida-especialmente para aquéllos en 
que no media ninguna culpa- semejante planteamiento conduciría, efectivamente, a 
vaciar en una gran medida las disposiciones 
del apartado 7 del artículo 17 del Regla­
mento n° 193/75 de su contenido, considera­
do en un sentido restrictivo. En efecto, no 
puede excluirse la idea de que una interpre­
tación restrictiva del apartado 7 del artículo 
17 provocaría una fuerte tendencia a las 
pérdidas efectivas, declaradas incluso como 
robos —para evitar las consecuencias del 
párrafo segundo del apartado 7 del artículo 
17- lo que no implicaría riesgos particula­
res ya que —como se verá a continuación-
Ios problemas planteados por los controles 
excluyen prácticamente la posibilidad de 
descubrir denuncias falsas. 
Si ello ya aboga, por consiguiente, a favor 
de la interpretación que la Comisión reco­
mienda y que se basa en la finalidad de la 
disposición, y según la cual la «pérdida» 
abarca cualquier forma de desaparición de 
los certificados, incluso la que implica la 
participación de un tercero, tampoco puede 
oponerse el argumento de que la consecuen­
cia jurídica prevista en el apartado 7 del 
artículo 17 del Reglamento n° 193/75 no 
parece imponerse obligatoriamente precisa­
mente en caso de robo. 
Ciertamente, hay que admitir que, en caso 
de robo efectivo, el peligro de que un terce­
ro y el titular inicial del certificado efectúen 
dos veces la operación autorizada por medio 
de un certificado idéntico es relativamente 
pequeño. Teniendo en cuenta los requisitos 
de forma, ya mencionados, que fija el ar­
tículo 3 del Reglamento n° 193/75 -partici­
pación del titular inicial del certificado y del 
organismo emisor en caso de cambio de 
653 
CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 808/79 
nombre- la repetición de la operación sólo 
sería posible mediante una falsificación, es 
decir, por un medio del que, sin duda, 
podemos prescindir teniendo en cuenta las 
disposiciones particulares de los artículos 
13,15 y 16 del Reglamento n° 193/75 y de 
las severas disposiciones penales naciona­
les. Se puede también, a causa igualmente 
de las exigencias del artículo 3 del Regla­
mento n° 193/75 y de la posibilidad que allí 
se establece de ser descubierto, considerar 
como relativamente pequeño el riesgo de 
que el titular de un certificado, que se 
limite a simular un robo, utilice él mismo 
un duplicado dejando que un tercero utilice 
el certificado original. 
Por el contrario, no se pueden ignorar los 
riesgos -y esto es sin duda lo que el legis­
lador pensó en primer lugar- para el fun­
cionamiento de las organizaciones comu­
nes de mercados —falta de un cuadro segu­
ro de los movimientos del mercado e in­
fluencia directa en el mercado de la reali­
zación de operaciones no registradas- que 
habría que tener en cuenta en caso de 
simulación de un robo y de utilización por 
el propio titular tanto del certificado origi­
nal como del duplicado ante varios Estados 
miembros. Además, a pesar de las condi­
ciones del mercado, posiblemente diferen­
tes en los varios Estados miembros, podría 
surgir la tentación bajo varios aspectos, por 
ejemplo, cuando se hayan concedido certi­
ficados que contienen la fijación por antici­
pado de tipos de restitución ventajosos y 
que, a continuación, la restitución haya 
sido reducida o, como en el presente caso, 
eliminada; por otra parte, en casos en los 
que, con posterioridad a la expedición del certificado, se haya suspendido de un modo 
general la expedición de certificados, así 
como en situaciones en las que se haya 
sometido la expedición de certificados a 
requisitos más difíciles, como la compra de 
productos a los organismos de intervención 
comunitarios. 
A esto no puede objetarse que hasta ahora 
las manipulaciones temidas por la Comisión 
nunca se han producido en la práctica, ya 
que esto encuentra claramente una explica­
ción en el hecho de que la normativa comu­
nitaria no tiene prevista la expedición de 
duplicados equivalentes a los certificados 
originales. Tampoco pueden alegarse a este 
respecto las particularidades del caso de 
autos, en el que se trata de un certificado 
correspondiente a una considerable cantidad 
de mercancías, y sobre el cual numerosos 
procedimientos judiciales han podido llamar 
la atención de los servicios afectados; en 
efecto, en el marco de la tarea interpretativa 
que el Tribunal de Justicia tiene que reali­
zar, hay que tener en cuenta el hecho de que 
el apartado 7 del artículo 17 del Reglamento 
n° 193/75 constituye una norma general, 
aplicable a todos los casos, que no permite 
evidentemente proceder a diferenciaciones 
como las que imagina la demandante en el 
litigio principal. Por último, tampoco se 
puede objetar que el riesgo mencionado es 
absolutamente mínimo debido al peligro de 
que fueran descubiertas las manipulaciones 
ilícitas que acarrean sanciones a nivel nacio­
nal. Semejante descubrimiento supondría en 
efecto la existencia de controles eficaces; 
ahora bien, teniendo en cuenta el gran nú­
mero de operaciones que habría que consi­
derar -a esta segunda cuestión me referiré 
654 
PARDINI 
luego más detalladamente- y teniendo en 
cuenta los períodos que juegan un papel en 
este asunto—a este respecto, recordaré el 
plazo fijado en el artículo 13 del Regla­
mento n° 192/75- dichos controles son 
prácticamente imposibles. 
Por consiguiente, no puedo sino adherirme 
a la interpretación que propone la Comi­
sión basándose en la finalidad de la dispo­
sición, y declarar, respondiendo a la prime­
ra cuestión del Tribunale di Lucca, que el 
concepto de «pérdida», contemplado en el 
apartado 7 del artículo 17 del Reglamento 
n° 193/75, incluye también el robo. 
2. Sobre la segunda cuestión. 
En el marco de la interpretación que me 
parece exacta del apartado 7 del artículo 17 
del Reglamento n° 193/75, el control de 
legalidad debe efectuarse, por una parte, en 
relación con el problema de si, a falta de 
una habilitación específica y explícita en el 
correspondiente Reglamento del Consejo, 
un Reglamento de la Comisión, como el 
Reglamento n° 193/75, puede declarar 
extinguido un derecho que existe en base al 
Reglamento del Consejo y, por otra, a la 
luz de la cuestión de si la consecuencia 
jurídica prevista en el apartado 7 del artícu­
lo 17 del Reglamento n° 193/75 -el 
duplicado extendido en caso de pérdida 
no podrá utilizarse para realizar opera­
ciones de importación o de exporta­
ción- es compatible con el principio de 
proporcionalidad. a) Por lo que se refiere al primer aspecto, 
la demandante en el litigio principal recuer­
da que, con arreglo al Reglamento de base 
del Consejo que se ha de considerar aquí 
(Reglamento n° 2727/75), todo interesado 
dispone de un derecho a que se le autorice 
a efectuar operaciones de importación y de 
exportación. Según el régimen de la organi­
zación común de mercados, procedería 
distinguir claramente el derecho a efectuar 
una operación de importación y de exporta­
ción del documento que sirve para testimo­
niar este derecho y que, por lo tanto, debe 
ser considerado como un documento de 
legitimación. Ahora bien, el Reglamento del 
Consejo sólo habilita a la Comisión para 
regular cuestiones de forma y las modalida­
des de aplicación. Cuando se trata de una 
competencia más amplia, como la de fijar el 
período de validez de los certificados, que 
afectan al valor jurídico en cuanto tal, esta 
debe ser objeto de una indicación explícita 
(artículo 12 del Reglamento n° 2727/75). En 
opinión de la demandante, estas reflexiones 
no permiten suponer que la Comisión esté 
habilitada para disponer que la pérdida de 
un certificado, es decir, de un documento de 
legitimación, entrañe la extinción del dere­
cho a efectuar la operación de importación 
y de exportación de que se trata. 
Esta argumentación, que a primera vista 
puede parecer oportuna, debe, sin embargo, 
desestimarse. En mi opinión, la distinción 
entre el derecho a exportar y el documento 
justificativo correspondiente resulta artifi­
cial. Este campo del Derecho comunitario 
reviste un carácter necesariamente formalis­
ta y -esto ya en el contexto del Reglamento 
de base del Consejo- teniendo en cuenta la 
multitud de tales operaciones y las exigen-
655 
CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 808/79 
cias de la gestion administrativa. A este 
respecto se puede recordar la jurispruden­
cia existente (sentencia de 17 de diciembre 
de 1970, Einfuhr- und Vorratsstelle für 
Getreide und Futtermittel, 25/70,» Rec. 
pp. 1161 y ss., especialmente p. 1177) en la 
cual el Tribunal de Justicia afirma que los 
certificados implican, para los beneficia­
rios, la obligación de actuar conforme a 
ellos, lo que se aplica naturalmente tam­
bién -es decir, el vínculo inseparable entre 
el documento y la obligación incorporada 
al mismo- al otro aspecto del asunto, es 
decir, al derecho del importador o del 
exportador. En efecto, sólo esto permite 
alcanzar la finalidad del Reglamento, que 
es la de conseguir una visión de conjunto 
exacta de los intercambios y de excluir 
las operaciones incontroladas que afectan, 
o incluso perturban en algunos casos el 
mercado. 
Por consiguiente, si según el Reglamento 
de base del Consejo, la competencia para 
regular las modalidades de aplicación -así 
como las cuestiones de forma y de procedi­
miento- se ha delegado a la Comisión 
-que debe, por lo demás, intervenir en el 
procedimiento del Comité de Gestión, es 
decir, con participación de representantes 
de los Estados miembros— ello sólo puede 
entenderse, en interés de la capacidad del 
sistema para funcionar, en el sentido de que 
la competencia normativa abarca también 
la cuestión de lo que debe ocurrir cuando 
se produzcan faltas como la pérdida de 
documentos que otorgan el derecho a ex­
portar en este ámbito. La suposición según 
la cual las «modalidades de aplicación» 
comprenden igualmente lo que garantiza 
los controles eficaces, corresponde también manifiestamente a la concepción que el 
Consejo tiene del apartado 7 del artículo 17 
del Reglamento n° 193/75, precisamente 
porque no ha habido reacciones al respecto 
por parte del Consejo o de los Estados 
miembros que, como acabo de decir, están 
representados en el Comité de Gestión. En 
cualquier caso, es difícilmente imaginable 
que proceda deducir del artículo 12 del 
Reglamento n° 2727/75, relativo a la fija­
ción del período de validez de los certifica­
dos, que otras disposiciones de habilitación 
exijan una interpretación restrictiva: en 
otras palabras, que no existe habilitación 
para regular las consecuencias de la pérdida 
de un documento de importación o de 
exportación. Esto significaría que el Conse­
jo habría considerado aceptable una grave 
laguna a este respecto. O que ello debería 
entenderse en el sentido de que el Consejo 
parte de la idea de que en caso de pérdida 
de un documento de exportación o de 
importación, los principios generales de los 
ordenamientos jurídicos de los Estados 
miembros permiten pura y simplemente 
expedir un segundo documento de igual 
valor. Ambos casos son difícilmente conce­
bibles y, en particular, el último, teniendo 
en cuenta los graves riesgos que acarrearía 
y que únicamente podrían eliminarse a 
través de mecanismos de control eficaces 
que, sin embargo, los Estados miembros 
-como se ha dicho-no han estado dispues­
tos a poner en práctica hasta la fecha por 
suponer un esfuerzo considerable para su 
aparato administrativo. 
Por consiguiente, considero que la validez 
del apartado 7 del artículo 17 del Regla­
mento n° 193/75 de la Comisión no puede 
656 
PARDINI 
ponerse en duda alegando que la Comisión 
rebasó el marco de la habilitación que el 
Consejo le confirió. 
b) Queda por examinar, en último 
lugar, la cuestión de si el apartado 7 del 
artículo 17 del Reglamento n° 193/75 de la 
Comisión puede cuestionarse desde el 
punto de vista de la violación del principio 
de proporcionalidad. 
La demandante en el litigio principal alega 
a este respecto que los certificados de 
exportación debieran considerarse única­
mente documentos de legitimación. Ahora 
bien, en virtud de un principio general del 
Derecho, sería posible, en caso de pérdida 
de semejante documento, aportar la prueba 
necesaria a través de otro medio, e incluso 
existirían normas que prevén la expedición 
de documentos sustitutivos para los certifi­
cados que incorporan un derecho. Por lo 
tanto, la consecuencia jurídica prevista põi­
el Derecho comunitario en caso de pérdida 
de un certificado habría de calificarse de 
exorbitante. Además, prosigue la deman­
dante, habría que reconocer que el objetivo 
de evitar la utilización abusiva -utilización 
simultánea de un certificado idéntico y del 
certificado original, pretendidamente perdi­
do- puede también alcanzarse de una 
manera menos radical. A este respecto, ya 
se habría alcanzado una solución -como lo 
demuestra el carácter poco alarmante de la 
experiencia adquirida hasta el momento-
mediante las posibilidades de sanciones 
existentes a nivel nacional y el hecho de 
que sea posible desenmascarar tales mani­
pulaciones mediante los controles apropia­
dos. También podría pensarse -esto, sin embargo, únicamente en la hipótesis de una 
negligencia grave por parte del titular del 
certificado que haya dado lugar a su pérdi­
da- en subordinar la expedición de un 
duplicado que pudiera sustituir plenamente 
al certificado original, en el caso de una 
exportación prevista, a la prestación de una 
fianza por un importe igual a la restitución 
inicialmente concedida. 
La Comisión por el contrario se remite 
sobre todo a la función ya mencionada del 
sistema de certificados y llama la atención 
sobre el hecho de que admitir la tesis de la 
demandante entraña el peligro de que las 
pérdidas se declaren pura y simplemente 
como robos. Esto acarrearía una multiplica­
ción de situaciones problemáticas que hasta 
el momento sólo se han producido raramen­
te debido precisamente a la normativa exis­
tente. En caso de que se expidieran duplica­
dos, únicamente podría hacerse frente a esta 
situación mediante controles eficaces, ya 
que, después de todo, el efecto disuasorio 
de las sanciones depende de ellos. Pero esto 
constituiría un problema de dimensiones 
enormes, por tratarse de una normativa 
general, aplicable tanto a las importaciones 
como a las exportaciones y a las exacciones 
reguladoras y a las restituciones. Habría que 
tener en cuenta, por ello, el hecho de que 
una multitud de servicios nacionales en los 
diferentes Estados miembros participaría en 
el desarrollo de tales operaciones, que cada 
servicio debería examinar un gran número 
de estos expedientes y que un control eficaz, 
habida cuenta del plazo aplicable con arre­
glo al artículo 13 del Reglamento n° 192/75, 
debería cubrir, en su caso, un período consi­
derable. Habida cuenta del método utilizado 
657 
CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 808/79 
actualmente -los archivos sólo se cumpli­
mentan a mano- los controles eficaces 
implicarían un trabajo administrativo gi­
gantesco y también gastos considerables 
a los que los Estados miembros hasta ahora 
siempre se han negado, a pesar de las 
discusiones que se han consagrado a este 
problema desde hace varios años. 
Debo reconocer que los argumentos de la 
Comisión, así como sus declaraciones 
relativas a un caso excepcional ocurrido 
aparentemente entre 1971 y 1973 y que 
puso de manifiesto las dificultades inheren­
tes a los necesarios controles, me han 
convencido perfectamente. La cuestión 
determinante a efectos de examinar la 
proporcionalidad de la consecuencia jurídi­
ca prevista en el apartado 7 del artículo 17 
del Reglamento n° 193/75 es, en efecto, si 
la solución contraria defendida por la 
demandante -expedición de un duplicado 
equivalente al original, al menos en caso de 
robo- no supone peligro de causar un 
perjuicio considerable al régimen comuni­
tario. Semejante peligro, resultante de la 
doble utilización de los certificados, no 
debe ciertamente menospreciarse —a la 
vista de la normativa actualmente vigente, 
no parece apenas oportuno recordar en este 
caso las experiencias adquiridas hasta el 
momento- en particular cuando se conside­
ra que muchos casos de pérdida, que pue­
den producirse fácilmente en caso de que 
varios agentes actúen por una empresa, se 
convertirían en casos de robo, si en tales 
supuestos se admitiera la expedición de 
certificados idénticos. Eliminar este peligro 
requeriría controles seguros que sin 
embargo implicarían, como se nos ha de­
mostrado, un esfuerzo gigantesco e injusti­ficado por parte de las administraciones 
nacionales. 
Tampoco cabe admitir otras soluciones que 
contemplan la posibilidad de remitir los 
certificados de exportación al organismo 
emisor a efectos de control. Esto no supon­
dría, en efecto, ninguna ayuda en el caso de 
que un empresario de mala fe, lo que es 
fácilmente imaginable en la hipótesis de una 
doble exportación con el correspondiente 
beneficio, renuncie a la liberación de la 
fianza prestada. De igual modo, no se puede 
llegar a otra conclusión en lo referente a la 
posibilidad planteada por la demandante, de 
constituir una fianza por un importe igual al 
de la restitución, posibilidad que, además, 
no considera justificable fuera de los casos 
en que la pérdida del certificado obedezca a 
una grave negligencia por parte del titular. 
En efecto, esta posibilidad también implica 
la necesidad de fijar un día, el de la expira­
ción del plazo contemplado por el artículo 
13 del Reglamento n° 192/75, para la libe­
ración de esta fianza. Pero esto sólo puede 
realizarse cuando no se ha utilizado el 
certificado original ni el certificado idéntico 
que lo ha Sustituido, es decir, que en este 
caso también sería necesario poner en mar­
cha los gigantescos mecanismos de control 
descritos por la Comisión, lo que obligaría 
a la administración a un esfuerzo difícilmen­
te soportable. 
En mi opinión, la validez del apartado 7 del 
artículo 17 del Reglamento n° 193/75 tam­
poco puede, por lo tanto, cuestionarse en 
base al principio de la proporcionalidad. 
Las reflexiones relativas a los derechos 
fundamentales y a la discriminación que 
658 
PARDINI 
la demandante ha expuesto también a 
este respecto no me parece que aporten 
otros elementos importantes para esta 
apreciación. 
Por lo tanto procede aplicar la normativa 
existente -incluso si no parece totalmente 
satisfactoria— en todo caso mientras no sea 
posible modificar los mecanismos de la 
organización de mercados y del aparato 
administrativo vinculado a ella de ma­nera que se reduzcan los costes de los 
controles necesarios, por ejemplo mediante 
la informática. Mientras tanto sólo cabe 
estimular —como, por otra parte, parece 
que ya ocurre en algunos Estados miem­
bros— a los operadores económicos 
interesados, a dar prueba del mayor cuida­
do posible -en su caso, en colaboración 
con las autoridades administrativas- en 
la utilización de los certificados de expor­
tación y de importación. 
3. Por consiguiente, propongo que se responda a las cuestiones planteadas por el 
Tribunale di Lucca del modo siguiente: 
a) El apartado 7 del artículo 17 del Reglamento (CEE) n° 193/75 debe interpretar­
se en el sentido de que el exportador a quien se haya robado un certificado de 
exportación, válido para toda la Comunidad, con fijación por anticipado del 
importe de la restitución, no podrá solicitar la concesión de un duplicado que 
le permita realizar la exportación en las condiciones fijadas en el certificado 
original. 
b) El procedimiento no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda poner 
en cuestión la validez del apartado 7 del artículo 17 del Reglamento n° 193/75 
interpretado en este sentido. 
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