Asunto C‑263/14

Parlamento Europeo

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Política exterior y de seguridad común (PESC) — Decisión 2014/198/PESC — Acuerdo entre la Unión Europea y la República Unida de Tanzania sobre las condiciones de entrega, por la fuerza naval dirigida por la Unión Europea a la República Unida de Tanzania, de sospechosos de piratería y de los bienes incautados relacionados — Elección de la base jurídica — Obligación de informar cumplida e inmediatamente al Parlamento Europeo en todas las fases del procedimiento de negociación y celebración de acuerdos internacionales — Mantenimiento de los efectos de la decisión en caso de anulación»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 14 de junio de 2016

Por lo que respecta a los actos adoptados sobre la base de una disposición relativa a la política exterior y de seguridad común, incumbe al Tribunal de Justicia velar, en particular, con arreglo al artículo 275 TFUE, párrafo segundo, primer segmento de frase, y al artículo 40 TUE, por que la ejecución de dicha política no afecte a la aplicación de los procedimientos y al alcance respectivo de las atribuciones de las instituciones establecidos en los Tratados para el ejercicio de las competencias de la Unión con arreglo al Tratado FUE. La elección de la base jurídica adecuada de un acto de la Unión reviste una importancia de naturaleza constitucional, dado que el recurso a una base jurídica errónea puede invalidar tal acto, en particular, cuando la base jurídica adecuada prevé un procedimiento de adopción distinto del efectivamente seguido. (véase el apartado 42)

La elección de la base jurídica de un acto de la Unión, incluso el adoptado a fin de concluir un acuerdo internacional, debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control judicial, entre los que figuran la finalidad y el contenido de dicho acto. Si el examen de dicho acto muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble y si uno de estos objetivos o componentes puede calificarse de principal, mientras que el otro sólo es accesorio, el acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. Excepcionalmente, si se demuestra, en cambio, que el acto persigue a la vez varios objetivos o tiene varios componentes vinculados de manera inseparable, sin que uno de ellos sea accesorio del otro de forma que son aplicables diferentes disposiciones del Tratado, tal medida debe basarse, en las distintas bases jurídicas pertinentes. Por lo que respecta al Acuerdo entre la Unión Europea y la República Unida de Tanzania sobre las condiciones de entrega, por la fuerza naval dirigida por la Unión (EUNAVFOR), de sospechosos de piratería y de los bienes incautados relacionados, éste se celebró con arreglo al artículo 12 de la Acción Común 2008/851, relativa a la Operación Militar de la Unión Europea destinada a contribuir a la disuasión, prevención y la represión de los actos de piratería y del robo a mano armada frente a las costas de Somalia, que corresponde a la política exterior y de seguridad común (PESC), a fin de permitir la entrega, en el marco de la operación militar de la Unión en Somalia (operación Atalanta), de las personas capturadas y retenidas por la EUNAVFOR y de los bienes incautados, a un tercer Estado que desee ejercer su jurisdicción sobre dichas personas y dichos bienes. Este Acuerdo está íntimamente ligado a la operación Atalanta, de tal modo que, de no existir esta operación, el citado Acuerdo carecería de objeto. Dado que el Acuerdo entre la Unión y la República Unida de Tanzania sólo existe como accesorio a la acción de la EUNAVFOR, este Acuerdo quedará sin objeto cuando cesen las actividades de dicha fuerza. A este respecto, las acciones emprendidas por dicha fuerza naval no pueden asimilarse a las de las autoridades judiciales o policiales de los Estados miembros, toda vez que tales acciones se desarrollan en el marco exclusivo de una operación específica de la PESC a cuya ejecución están indisolublemente asociadas. Dado que el citado Acuerdo corresponde de manera preponderante a la PESC, y no a la cooperación judicial en materia penal o a la cooperación policial, la Decisión de la Unión relativa a la firma y la celebración de dicho Acuerdo pudo basarse válidamente sólo en el artículo 37 TUE. Por lo tanto, es legítimo que se adoptase conforme al procedimiento establecido en el artículo 218 TFUE, apartado 6, párrafo segundo, primer segmento de frase. (véanse los apartados 43, 44, 48, 51, 53 y 55)

La obligación establecida en el artículo 218 TFUE, apartado 10, a tenor de la cual se informará cumplida e inmediatamente al Parlamento en todas las fases del procedimiento de negociación y celebración de acuerdos internacionales, se aplica a cualquier procedimiento de negociación y celebración de un acuerdo internacional, incluidos los acuerdos referidos exclusivamente a la política exterior y de seguridad común (PESC). El artículo 218 TFUE, para dar respuesta a las exigencias de claridad, coherencia y racionalización, prevé un procedimiento unificado y de alcance general en lo relativo a la negociación y celebración de acuerdos internacionales por la Unión en todos los ámbitos de actuación de ésta, incluida la PESC que, a diferencia de otros ámbitos, no está sujeta a ningún procedimiento especial. Si bien es cierto que la función asignada al Parlamento en materia de PESC sigue siendo limitada, puesto que esta institución queda excluida del procedimiento de negociación y celebración de acuerdos que se refieran exclusivamente a la PESC, no lo es que carezca de toda facultad de control sobre esta política de la Unión. A este respecto, la implicación del Parlamento en el proceso de toma de decisiones es el reflejo, a escala de la Unión, de un principio democrático fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa. Por lo que se refiere al procedimiento de negociación y celebración de acuerdos internacionales, la exigencia de información establecida en el artículo 218 TFUE, apartado 10, es la expresión de dicho principio democrático en el que se fundamenta la Unión. Dicha exigencia de información tiene por objeto permitir al Parlamento ejercer un control democrático sobre la acción exterior de la Unión y, más concretamente, verificar que la elección de la base jurídica de una decisión relativa a la celebración de un acuerdo se ha realizado respetando sus atribuciones. A este respecto, si bien la finalidad de la exigencia de informar cumplida e inmediatamente al Parlamento no es permitirle participar en la negociación y celebración de acuerdos en materia de PESC, sí le permite, además de proceder a la comprobación de la base jurídica adecuada de las medidas adoptadas en el marco de dicha política, ejercer sus propias competencias con pleno conocimiento del conjunto de la acción exterior de la Unión. En efecto, toda vez que la Unión ha de velar, conforme al artículo 21 TUE, apartado 3, por mantener la coherencia entre los distintos ámbitos de su acción exterior, la obligación de información que recae sobre las demás instituciones respecto del Parlamento en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 10, contribuye a garantizar la unidad y la coherencia de dicha acción. (véanse los apartados 68 a 72)