Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 6 de junio de 1996. - República Italiana contra Comisión de las Comunidades Europeas. - Liquidación de cuentas del FEOGA - Ejercicio de 1991. - Asunto C-198/94.



Recopilación de Jurisprudencia 1996 página I-02797



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

++++

1. Agricultura ° Política Agrícola Común ° Financiación por el FEOGA ° Procedimiento de liquidación de cuentas ° Ambito de aplicación ° Gastos efectuados por un Estado miembro en concepto de intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas ° Acción urgente para el suministro de productos agrícolas destinados a la población de la Unión Soviética ° Inclusión

[Reglamentos (CEE) del Consejo nos 729/70 y 598/91]

2. Agricultura ° FEOGA ° Liquidación de cuentas ° Negativa a financiar gastos derivados de irregularidades de aplicación de la normativa comunitaria ° Impugnación por el Estado miembro interesado ° Carga de la prueba

[Reglamentos (CEE) del Consejo nos 729/70 y 598/91]

Índice

1. Dado que el Reglamento nº 598/91, relativo a una acción de urgencia para el suministro de productos agrícolas destinados a la población de la Unión Soviética, se basa en el artículo 43 del Tratado y puesto que la acción que prevé debía realizarse prioritariamente dando salida a las existencias de productos agrícolas procedentes de operaciones de intervención, lo cual se consideró que podía contribuir a la regularización de los mercados agrícolas, dicha acción está comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 729/70, sobre la financiación de la Política Agrícola Común, de manera que los gastos efectuados por un Estado miembro por dicho concepto son objeto de un procedimiento de liquidación de cuentas. En el marco de este procedimiento se decide sobre la imputación de las cargas, ya sea al presupuesto comunitario o al Estado miembro de que se trate, en función de que correspondan o no a gastos efectuados "según las normas comunitarias".

2. Cuando la Comisión deniega la financiación con cargo al FEOGA de determinados gastos porque éstos han sido provocados por infracciones a la normativa comunitaria imputables al Estado miembro, incumbe a este Estado demostrar que concurren los requisitos para obtener la financiación denegada. Esta misma carga de la prueba pesa sobre el Estado miembro del que, a la vista de resultados concluyentes de análisis de muestras y de una inspección de los centros de producción, la Comisión considera que no ha cumplido con la obligación de verificar adecuadamente, antes de liberar la garantía de entrega y de pagar al productor el importe indicado en su oferta, la calidad de la carne enlatada entregada en el marco de la acción de urgencia para el suministro de productos agrícolas destinados a la población de la Unión Soviética prevista por el Reglamento nº 598/91.

Partes

En el asunto C-198/94,

República Italiana, representada por el Sr. Umberto Leanza, jefe del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Maurizio Fiorilli, avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Eugenio de March, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Alberto Dal Ferro, Abogado de Vicenza, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro de su Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandada,

que tiene por objeto que se anule la Decisión C(94) 1011 final de la Comisión, de 29 de abril de 1994, relativa a la liquidación de cuentas de algunos gastos de Italia financiados con cargo al ejercicio de 1991 por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),

integrado por los Sres.: D.A.O. Edward, Presidente de Sala; J.-P. Puissochet, J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann (Ponente) y M. Wathelet, Jueces;

Abogado General: Sr. P. Léger;

Secretario: H.A. Ruehl, administrador principal;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 18 de enero de 1996;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 29 de febrero de 1996;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de julio de 1994, la República Italiana solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la anulación de la Decisión C(94) 1011 final de la Comisión, de 29 de abril de 1994, relativa a la liquidación de cuentas de algunos gastos de Italia financiados con cargo al ejercicio de 1991 por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), en la medida en que excluye de la financiación comunitaria la cantidad de 18.934.858.259 LIT. Esta Decisión se publicó con el nº 94/281/CEE en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, L 120, p. 59.

La normativa aplicable

2 El Reglamento (CEE) nº 598/91 del Consejo, de 5 de marzo de 1991, relativo a una acción de urgencia para el suministro de productos agrícolas destinados a la población de la Unión Soviética (DO L 67, p. 19), dispone en su artículo 2 que, para la ejecución de la acción, la Comunidad cederá gratuitamente a la Unión Soviética productos agrícolas disponibles como consecuencia de operaciones de intervención. Los gastos de suministro correrán a cargo de la Comunidad y el suministro se adjudicará mediante licitación. Los gastos de transporte correrán a cargo de la Comunidad, siempre y cuando el país beneficiario no se haga cargo él mismo de los productos en la Comunidad.

3 El artículo 5 de dicho Reglamento confía a la Comisión la ejecución de la acción. De conformidad con el procedimiento previsto en el apartado 2 de este artículo, el 11 de junio de 1991 dicha Institución adoptó el Reglamento (CEE) nº 1582/91 por el que se establecen algunas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 598/91 (DO L 147, p. 20).

4 A tenor del artículo 1 del Reglamento nº 1582/91, se abre una licitación para el suministro de carne de vacuno de intervención enlatada.

5 Según el artículo 2 de dicho Reglamento, el suministro comprenderá, por un lado, la transformación y el embalaje de dicha carne y, por otro, la entrega real de dicha carne enlatada a la organización nombrada por la Comisión para efectuar el transporte de la ayuda alimentaria hasta su destino.

6 El apartado 2 del artículo 3 prevé que los licitadores presentarán su oferta por escrito a los organismos de intervención nacionales.

7 Según el artículo 4, los organismos de intervención enviarán a la Comisión las ofertas presentadas. A partir de las ofertas recibidas, ésta decidirá fijar un importe máximo para los costes o no adjudicar la licitación. Si se fija un importe máximo para los costes, se aceptarán las ofertas que no excedan de dicho importe. En un plazo de tres días laborables a partir de la fecha en que la Comisión haya notificado su decisión a los Estados miembros, el organismo de intervención de que se trate informará de dicha decisión a todos los licitadores. Siempre que se acepte una oferta, se considerará que el contrato se ha celebrado en la fecha de la notificación que efectúe el organismo de intervención al adjudicatario.

8 Según el artículo 8, el adjudicatario se asegurará de que la carne enlatada producida sea colocada y mantenida en almacén en lotes fácilmente identificables.

9 El artículo 9 prevé que los organismos de intervención serán responsables del control de todos los traslados y las operaciones relativas a la carne de vacuno en cuestión hasta el momento en que el porteador se haga cargo de la carne enlatada. El control deberá incluir, en primer lugar, un control material permanente para comprobar que toda la carne recibida se utilice para la elaboración de carne de vacuno enlatada, de acuerdo con las especificaciones indicadas en el Anexo I y, en segundo lugar, al efectuarse la entrega, un control material para comprobar que la carne de vacuno enlatada producida y almacenada corresponda plenamente a la carne de vacuno que haya de entregarse. Por cada contrato de entrega, se establecerá un informe en el que consten las averiguaciones de la operación de control. En caso de considerar satisfactorias estas averiguaciones, el funcionario responsable extenderá el certificado correspondiente al adjudicatario.

10 A tenor del apartado 2 del artículo 10, toda la carne enlatada será entregada al porteador a cambio de un certificado de recogida.

11 El artículo 11 establece que, al recibir la solicitud de pago, acompañada de los certificados de recogida y de conformidad, el organismo de intervención correspondiente abonará inmediatamente al adjudicatario el importe indicado en su oferta.

12 Según el artículo 12, la garantía de entrega, depositada ante el organismo de intervención, se liberará inmediatamente después de que el adjudicatario haya entregado al organismo de intervención los dos certificados mencionados.

13 El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), establece en sus artículos 2 y 3 que únicamente se financiarán con cargo al FEOGA los gastos efectuados según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.

El litigio

14 A resultas de una licitación abierta con arreglo al Reglamento nº 1582/91, se adjudicó a determinadas sociedades del grupo italiano BECA una parte del mercado del suministro de carne de vacuno enlatada destinada a la población de la Unión Soviética. En consecuencia, la carne procedente del organismo de intervención alemán (BALM) fue transformada por algunas sociedades de dicho grupo. En particular, una partida importante de carne fue transformada y enlatada por la sociedad Nuova Irpinia en su fábrica de Avellino.

15 El organismo de intervención italiano (AIMA), encargado, conforme al Reglamento nº 1582/91, del control de la regularidad de las operaciones de transformación y de enlatado, confió al Instituto Nacional de las Conservas Alimenticias (en lo sucesivo, "INCA") el control de las operaciones relativas a la carne de vacuno. Dado que el INCA certificó la conformidad de las conservas procedentes de los establecimientos de la sociedad Nuova Irpinia con las características exigidas por el Reglamento nº 1582/91, el AIMA pagó a la empresa adjudicataria el importe de la transformación de la carne de vacuno y liberó la garantía relativa a ésta. La compañía de transportes Wesotra realizó el transporte de las conservas a las poblaciones de las antiguas Repúblicas Soviéticas.

16 Dado que las autoridades de algunas de dichas Repúblicas discutieron que la carne enlatada suministrada fuera comestible, la Comisión llevó a cabo una investigación. En particular, procedió a inspeccionar las dependencias de Nuova Irpinia y analizó varias series de muestras para cerciorarse de la calidad del producto objeto de sospecha.

17 El resultado de dicha investigación convenció a la Comisión de que las quejas formuladas eran fundadas y de que el carácter no comestible de la carne enlatada entregada a las antiguas Repúblicas Soviéticas se debía a deficiencias de la esterilización de las conservas practicada por la sociedad Nuova Irpinia. Puesto que los lotes de dichas conservas carecían de identificación, la Comisión consideró necesario disponer la repatriación de toda la producción de la sociedad Nuova Irpinia. Los análisis efectuados sobre la carne enlatada tras su repatriación corroboraron a la Comisión su apreciación de los hechos.

La Decisión controvertida

18 En consecuencia, la Comisión decidió excluir de la financiación con cargo al FEOGA un importe de 18.934.858.259 LIT, que corresponde a los gastos efectuados por dicho Fondo en relación con la carne enlatada producida en los establecimientos de Nuova Irpinia por cuenta de BECA. De los autos se desprende que la Decisión impugnada se basa principalmente en los siguientes motivos:

° una parte considerable de la carne enlatada preparada en las dependencias de Nuova Irpinia y suministrada a las antiguas Repúblicas Soviéticas resultó no ser apta para el consumo humano;

° el mal estado de una parte de la mercancía se debió a las deficiencias de la operación de esterilización de la carne objeto de transformación;

° la totalidad de la mercancía objeto de sospecha hubo de ser retirada y deberá ser destruida, puesto que, contrariamente a las disposiciones comunitarias, no era posible identificar por lotes la carne enlatada afectada;

° durante una inspección efectuada por funcionarios de la Comisión en las dependencias de Nuova Irpinia resultó patente que se habían cometido numerosas irregularidades durante el ciclo de producción y que las autoridades de control italianas no las habían señalado;

° por consiguiente, resultó que los controles materiales permanentes que deberían haberse efectuado de conformidad con el artículo 9 del Reglamento nº 1582/91 no eran fiables ni exhaustivos;

° en consecuencia, el organismo de intervención italiano pagó erróneamente los correspondientes gastos de transformación.

Los motivos del recurso

19 Según la República Italiana, del análisis de los Reglamentos de que se trata se deriva que el suministro de la carne de vacuno enlatada, como consecuencia de una licitación para el embalaje de la carne de intervención, es objeto de contratos entre la Comisión y las empresas adjudicatarias. A partir de este análisis se desarrollan dos motivos interdependientes. Mediante su primer motivo, la demandante alega sustancialmente que, habida cuenta de la naturaleza contractual de los vínculos jurídicos existentes entre BECA y la Comisión, ésta debería haber actuado según las normas del Derecho contractual. El segundo motivo supone la impugnación de las formas y los resultados de las investigaciones llevadas a cabo por la Comisión.

Sobre el primer motivo

20 La República Italiana sostiene que la acción ejercitada por la Comisión en su contra carece de fundamento jurídico. A este respecto, señala que el contrato de suministro se celebró entre la Comisión y BECA en el marco de una iniciativa humanitaria que no está comprendida en el ámbito de la Política Agrícola Común, de forma que las disposiciones y principios propios de dicha política no se aplican a las relaciones jurídicas creadas en el marco de dicha iniciativa. Según el Gobierno italiano, a raíz de que las autoridades de los países destinatarios rehusaran las mercancías, la Comisión tenía la obligación de verificar la existencia y el origen de los vicios imputados en reunión conjunta con los interesados, a saber, la empresa que había transformado la mercancía, el organismo de intervención nacional y la compañía encargada del transporte. En el supuesto de que no se hubiera aportado la prueba de que el producto no era apto para el consumo y el suministrador no hubiera demostrado que no era responsable, éste debería haber restituido las cantidades cobradas. El Gobierno demandante concluye que sólo si se comprobara la imposibilidad de recuperar las cantidades pagadas como contraprestación por el suministro, la Comisión, en su caso, podría haber exigido la responsabilidad de la República Italiana.

21 La Comisión replica que el Reglamento nº 598/91 forma parte íntegramente de la Política Agrícola Común. A este respecto, señala que las acciones humanitarias que igualmente tengan la finalidad de reducir las existencias de intervención forman parte integrante de los instrumentos de la política agrícola. Ilustra su aseveración refiriéndose especialmente a los repartos gratuitos a las personas más necesitadas.

22 La Comisión, si bien niega la existencia de un vínculo contractual entre ella y las empresas adjudicatarias, y especialmente BECA, señala también que la cuestión de si existe un contrato entre la Comisión y BECA carece de interés en el caso de autos, ya que la Decisión impugnada simplemente denegó la financiación con cargo al FEOGA de los pagos irregulares efectuados por el AIMA a la empresa adjudicataria, a causa del incumplimiento de la obligación de controlar las mercancías que le incumbía en virtud del artículo 9 del Reglamento nº 1582/91.

23 A este respecto debe señalarse que el Reglamento nº 598/91 se basa expresamente en el artículo 43 del Tratado CEE, actual Tratado CE, relativo a la Política Agrícola Común. De los considerandos primero y segundo de dicho Reglamento se deduce que, aunque esencialmente perseguía un objetivo de ayuda humanitaria °razón por la cual el legislador comunitario basó dicho Reglamento también en el artículo 235 del Tratado CEE°, la acción prevista debía realizarse prioritariamente dando salida a las existencias de productos agrícolas procedentes de operaciones de intervención. Además, se consideró que esta reducción de existencias de productos de intervención podía contribuir a la regularización de los mercados agrícolas. Ahora bien, a tenor de la letra b) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento nº 729/70, el FEOGA, sección de Garantía, financiará las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas. Por lo demás, el artículo 3 del Reglamento nº 598/91 se remite al procedimiento establecido en el artículo 13 del Reglamento nº 729/70 en lo que atañe a la fijación del valor, a efectos contables, de los productos cedidos a la Unión Soviética.

24 De lo que antecede se deriva que la acción de urgencia para el suministro de productos agrícolas destinados a la población de la Unión Soviética, a que se refiere el Reglamento nº 598/91, está comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 729/70. Por lo tanto, las normas de funcionamiento y de financiación del FEOGA, sección de Garantía, se aplican a las relaciones entre la Comisión y los Estados miembros, y, en particular, la República Italiana.

25 Ahora bien, como se desprende tanto de los artículos 2 y 3 y de la letra b) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 729/70 como de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 7 de febrero de 1979, Países Bajos/Comisión, 11/76, Rec. p. 245), los gastos efectuados por un Estado miembro por intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas, así como los demás gastos comprendidos en el marco de la Política Agrícola Común, son objeto de un procedimiento de liquidación de cuentas en el que se decide sobre la imputación de las cargas, ya sea al presupuesto comunitario o al Estado miembro de que se trate, en función de que correspondan o no a gastos efectuados "según las normas comunitarias".

26 En consecuencia, procede desestimar el primer motivo alegado por el Gobierno italiano.

Sobre el segundo motivo

27 Según el Gobierno demandante, al reunir los elementos de prueba relativos al carácter defectuoso de la mercancía, la Comisión violó el principio de contradicción, en detrimento del organismo de intervención italiano encargado del control de las operaciones de transformación del producto.

28 A este respecto, la República Italiana señala que la Comisión encargó a la empresa que había efectuado el transporte de los botes de conserva a los territorios de la antigua Unión Soviética y que, por lo tanto, estaba implicada en la acción iniciada, e incluso era contractualmente responsable frente a la Comisión, que recogiera y le hiciera llegar las muestras que debían analizarse, sin que las autoridades italianas ni siquiera intervinieran en esta operación.

29 Además, el Gobierno demandante alega que, en cualquier caso, ninguno de los medios de prueba en que se apoyó la Comisión para adoptar la Decisión controvertida demuestra que el AIMA fuera responsable de que no se alcanzase el objetivo de la acción comunitaria, lo cual vicia de ilegalidad la medida de recuperación, por desviación de poder.

30 La Comisión se opone a dichas imputaciones.

31 En lo que atañe a los supuestos vicios de procedimiento en la práctica de la prueba, señala que el muestreo a que se refiere el Gobierno italiano fue efectuado por las autoridades locales y no por la empresa porteadora.

32 En cuanto a la supuesta insuficiencia de las pruebas aportadas en apoyo de la Decisión controvertida, la Comisión sostiene que se demostró suficientemente tanto que el carácter no comestible de la carne se debía a una deficiente esterilización en la fase de la transformación, como que la obligación de control que incumbía al AIMA no se había cumplido con arreglo al artículo 9 del Reglamento nº 1582/91.

33 En relación con el supuesto vicio procedimental en la práctica de la prueba, procede señalar que, incluso suponiendo que las imputaciones formuladas por la República Italiana sobre el particular fueran fundadas, la inadmisión de las pruebas de que se trata no podría, en sí misma, suponer la anulación de la Decisión controvertida. En efecto, de los autos se desprende que la Comisión consideró que los resultados de los análisis efectuados en la carne repatriada a Italia, con respecto a los cuales la República Italiana no alega ninguna irregularidad procedimental, eran por sí solos prueba suficiente para su Decisión. Por lo tanto, incluso a falta de las pruebas cuestionadas por el Gobierno italiano, el contenido de la Decisión no habría sido distinto.

34 En cuanto a la segunda imputación alegada por el Gobierno italiano en el marco del presente motivo, a saber, la insuficiencia de las pruebas en las que se basa el acto impugnado, debe señalarse en primer lugar que, como se deriva de los autos, por un lado, ha quedado acreditado, especialmente por los resultados de los análisis que efectuaron los laboratorios italianos, que una parte de las latas de carne enviadas a las antiguas Repúblicas Soviéticas estaba dañada y que, por otro lado, estos mismos análisis, cuya regularidad procedimental no ha impugnado el Gobierno demandante, apuntaron a una deficiencia de esterilización como causa probable de los vicios de la mercancía.

35 En segundo lugar, la inspección, por parte de agentes de la Comisión, de los establecimientos en los que se había transformado la carne de que se trata reveló que se habían cometido irregularidades en el momento de la producción de las conservas controvertidas y que las autoridades italianas, a las que incumbía la obligación de control en virtud del artículo 9 del Reglamento nº 1582/91, no las habían hecho constar.

36 A este respecto, debe recordarse que, cuando la Comisión deniega la financiación con cargo al FEOGA de determinados gastos porque éstos han sido provocados por infracciones a la normativa comunitaria imputables a un Estado miembro, incumbe a éste demostrar que concurren los requisitos para obtener la financiación denegada (sentencia de 20 de mayo de 1992, Grecia/Comisión, C-385/89, Rec. p. I-3225, apartado 30). Esta jurisprudencia es asimismo aplicable a un caso como el de autos, en el que, a la vista de los resultados concluyentes de análisis de muestras y de una inspección de los centros de producción, la Comisión considera que el Estado miembro de que se trata no ha cumplido con la obligación de verificar adecuadamente la calidad de la carne enlatada antes de liberar la garantía de entrega y de pagar al productor el importe indicado en su oferta.

37 Pues bien, en el presente caso la República Italiana no ha aportado elemento alguno concreto y significativo que permita poner en duda la exactitud de los resultados a los que llegó la Comisión o de las consecuencias que ésta extrajo de ellos.

38 Por consiguiente, debe asimismo desestimarse el segundo motivo.

39 De lo que se acaba de exponer se deriva que procede desestimar el recurso en su totalidad.

Decisión sobre las costas

Costas

40 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. La Comisión solicitó la condena en costas de la República Italiana. Por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta procede condenarla en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)

decide:

1) Desestimar el recurso.

2) Condenar en costas a la República Italiana.