CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. YVES BOT

presentadas el 11 de septiembre de 2007 ( 1 )

Asunto C-408/04 P

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

Salzgitter AG

«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Aprobación de la Comisión sobre la base del Tratado CE — Empresa siderúrgica — Artículos 4 CA, letra c), 67 CA y 95 CA — Tratado CECA — Tratado CE — Códigos de ayudas a la siderurgia — Aplicación concomitante — Incompatibilidad de la ayuda — Notificación obligatoria de las ayudas otorgadas — Falta de notificación a la Comisión — No actuación prolongada de la Comisión — Decisión de restitución — Principio de seguridad jurídica — Protección de la confianza legítima — Derecho de defensa — Obligación de motivación»

1. «Señor Presidente, Señores Jueces, El asunto que nos ocupa trata sobre la aplicación de las disposiciones que el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero [ ( 2 )] dedica a las ayudas. […] […] […], lo más importante […], [es] resolver el problema de la delimitación sistemática entre, por una parte, las prohibiciones dictadas en la letra c) del artículo 4 [CA] y, por otra parte, las disposiciones del artículo 67 [CA]. Éste es un problema, como sabe este Tribunal, cuya solución ha sido buscada desde hace mucho tiempo por los intérpretes del Tratado CECA […] […]» ( 3 )

2. Tal como había hecho el Abogado General Lagrange, antes que él, en las conclusiones presentadas el 5 de noviembre de 1960 en el asunto De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, ( 4 ) el Abogado General Roemer llamaba la atención del Tribunal de Justicia sobre el delicado problema de la delimitación del campo de aplicación respectivo de los artículos 4 CA y 67 CA.

3. El artículo 4 CA, letra c), prohíbe con carácter general las ayudas de Estado otorgadas a las empresas de carbón y de acero. En cuanto al artículo 67 CA, su finalidad es prevenir las distorsiones de competencia que puedan engendrar determinadas políticas de los Estados miembros.

4. En el caso de autos, se insta de nuevo al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre el alcance y la aplicabilidad de cada una de estas disposiciones. A pesar de que esta cuestión jurídica ha venido siendo debatida desde hace mucho tiempo, el Tribunal de Justicia, a mi juicio, no se ha pronunciado nunca sobre ella de forma explícita.

5. En el caso de autos la cuestión refleja dos dificultades a las que se vieron confrontados los fundadores de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (en lo sucesivo, «CECA») en el momento del establecimiento y puesta en funcionamiento de un régimen propio de control de las ayudas de Estado.

6. La primera se deriva de la naturaleza fundamentalmente dinámica del mercado común establecido por el Tratado CECA. Así, la prohibición general de las ayudas de Estado establecida por el artículo 4 CA, letra c), ha tenido que ser adaptada a las necesidades de una política que debía ante todo hacer frente a los problemas estructurales de la economía de las industrias del carbón y del acero. Para ello la Comisión de las Comunidades Europeas ha adoptado diferentes códigos de ayudas a la siderurgia. ( 5 )

7. La segunda dificultad está relacionada con la integración parcial realizada por el Tratado CECA. Al firmarlo, los Estados miembros cedieron sus competencias relativas al establecimiento y al funcionamiento del mercado siderúrgico y del carbón, pero conservaron la responsabilidad de su política económica general. El artículo 67 CA permitía de este modo establecer una coordinación entre estas distintas políticas, con el fin de preservar el mercado común de cualquier distorsión de la competencia. El nacimiento de la Comunidad Económica Europea (CEE) ( 6 ) el 25 de marzo de 1957 cambió, sin embargo, esta distribución. El establecimiento de esta nueva comunidad suscitó la cuestión de la coexistencia de estos dos ordenamientos jurídicos, la CECA y la CE, y la de la coordinación de sus sistemas de control de las ayudas de Estado.

8. Este litigio suscita también otra cuestión, más transversal, puesto que trasciende las distinciones entre los regímenes CECA y CE de control de las ayudas de Estado. El problema está vinculado al respeto de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima cuando la Comisión ordena a las autoridades nacionales la recuperación de ayudas ilegalmente concedidas a una empresa.

9. En el caso de autos, las autoridades alemanas aprobaron, el 5 de agosto de 1971, una ley para el desarrollo de las zonas fronterizas con la antigua República Democrática Alemana y con la antigua República de Checoslovaquia (en lo sucesivo, «Zonenrandgebiet»). ( 7 ) Esta Ley establecía una serie de incentivos fiscales en favor de las inversiones realizadas por las empresas en las regiones situadas en dicha zona. La Ley mencionada, así como sus sucesivas modificaciones, fueron aprobadas por la Comisión sobre la base de los artículos 87 CE y 88 CE.

10. La empresa siderúrgica Salzgitter AG — Stahl und Technologie ( 8 ) disfrutó, al amparo de la ZRFG, de una serie de amortizaciones extraordinarias y de reservas exentas de impuestos. ( 9 ) Mediante la Decisión 2000/797/CECA, ( 10 ) la Comisión declaró que las medidas controvertidas constituían ayudas de Estado incompatibles con el mercado común del carbón y del acero (artículo 1) y ordenó a la República Federal de Alemania que recuperase las ayudas concedidas ilegalmente a Salzgitter (artículos 2 y 3).

11. Esta Decisión fue objeto de un recurso de anulación interpuesto por Salzgitter ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas. En su sentencia Salzgitter/Comisión, ( 11 ) dictada el 1 de julio de 2004, el Tribunal de Primera Instancia anuló parcialmente la Decisión controvertida por considerar que, al pedir la restitución de las ayudas concedidas a la empresa beneficiaria, la Comisión vulneraba el principio de seguridad jurídica.

12. Dicha sentencia es en este momento objeto de dos recursos de casación.

13. El recurso de casación principal ha sido interpuesto por la Comisión, que solicita la anulación de la sentencia recurrida por haber anulado las disposiciones de la Decisión controvertida relativas al reembolso de las ayudas en cuestión. Plantea concretamente tres cuestiones.

14. La primera se refiere a la claridad de la normativa aplicable y, en particular, a la obligación de notificar dichas ayudas.

15. La segunda es el comportamiento adoptado por la Comisión en el marco de su misión de control de las ayudas de Estado. Se trata de determinar si dicha institución, en el ejercicio de sus responsabilidades administrativas, ha faltado al deber de diligencia que le incumbe al no haber constatado, en el momento del examen de los documentos aportados por la empresa beneficiaria, la falta de notificación de las ayudas en cuestión y al no haber emprendido las actuaciones correspondientes.

16. La tercera cuestión se refiere al respeto de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima en el momento en el que la Comisión ordena que se recuperen las ayudas ilegalmente concedidas. La cuestión es si, en las particulares circunstancias señaladas en el caso de autos por el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión podía solicitar legítimamente la restitución de las ayudas en cuestión sin vulnerar el principio de seguridad jurídica. El Tribunal de Justicia debe pronunciarse, en particular, sobre la cuestión de si los actos o el comportamiento de la Comisión han podido suscitar en la empresa beneficiaria una confianza legítima que impide que la Comisión ordene a la República Federal de Alemania la restitución de las ayudas y a Salzgitter su devolución.

17. Salzgitter interpuso adhesión a la casación, solicitando la anulación de la sentencia recurrida por haber desestimado sus motivos de anulación relativos a la calificación de las ayudas en cuestión y a su compatibilidad con el mercado común. La República Federal de Alemania interviene en el procedimiento como coadyuvante de la adhesión a la casación.

18. En el marco de la adhesión a la casación, Salzgitter cuestiona el análisis del Tribunal de Primera Instancia sobre el alcance y la aplicabilidad de los artículos 4 CA y 67 CA. Plantea así ante el Tribunal de Justicia la cuestión de si el artículo 4 CA, letra c), es aplicable a una ayuda otorgada a una empresa siderúrgica cuando dicha ayuda forma parte de un régimen general de ayudas aprobado anteriormente por la Comisión en virtud del Tratado CE, o si la aplicación de dicha medida está sometida al artículo 67 CA.

19. En las presentes conclusiones propondré, en primer lugar, que se desestime la adhesión a la casación de Salzgitter. Explicaré por qué el Tribunal de Primera Instancia no cometió, en mi opinión, ningún error de Derecho al juzgar, por una parte, que la Comisión podía legítimamente basarse en el artículo 4 CA, letra c), para declarar las ayudas en cuestión incompatibles con el mercado común del carbón y del acero y, por otra parte, que la Comisión había satisfecho plenamente su obligación de motivación en la Decisión controvertida.

20. En segundo lugar, propondré al Tribunal de Primera Instancia que estime el recurso de casación interpuesto por la Comisión. En efecto, en los desarrollos que siguen, sostendré la tesis de que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error de Derecho al estimar que la obligación de notificar las ayudas en cuestión no se deducía claramente de la normativa aplicable. Explicaré por qué considero que esta obligación era clara e incondicional y por qué la Decisión controvertida, al ordenar la recuperación de las ayudas en cuestión, no vulneraba ni el principio de seguridad jurídica ni el de la protección de la confianza legítima de la empresa beneficiaria.

21. A la vista de estos argumentos, presentaré al Tribunal de Justicia las conclusiones que procede deducir de este error de Derecho en el presente asunto.

I. Marco jurídico

22. El Tratado CECA prohíbe con carácter general las ayudas de Estado a las empresas siderúrgicas. Dispone, en su artículo 4, letra c), que son incompatibles con el mercado común del carbón y del acero, y están, por consiguiente, prohibidas, en las condiciones previstas en dicho Tratado «las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados o los gravámenes especiales impuestos por ellos, cualquiera que sea su forma».

23. El artículo 67 CA está redactado de la siguiente forma: «1. Toda acción de un Estado miembro que pudiere repercutir sensiblemente en las condiciones de competencia de las industrias del carbón o del acero deberá ser comunicada a la Comisión por el Gobierno interesado. 2. Si tal acción fuere de tal naturaleza que pudiere provocar un desequilibrio grave, al aumentar sustancialmente las diferencias de los costes de producción por medios distintos de un cambio en los rendimientos, la Comisión, previa consulta al Comité Consultivo y al Consejo, podrá adoptar las medidas siguientes: — si la acción de este Estado produjere efectos perjudiciales para las empresas de carbón o de acero sometidas a la jurisdicción de dicho Estado, la Comisión podrá autorizar a éste para que otorgue a las empresas una ayuda cuyo importe, condiciones y duración serán fijados de acuerdo con ella […] — si la acción de este Estado miembro produjere efectos perjudiciales para las empresas de carbón o de acero sometidas a la jurisdicción de otros Estados miembros, la Comisión dirigirá a dicho Estado una recomendación a fin de corregir estos efectos con las medidas que este último estime más compatibles con su propio equilibrio económico. 3. Si la acción de este Estado redujere las diferencias de los costes de producción, al producir una ventaja especial, o al imponer gravámenes especiales a las empresas de carbón o de acero sometidas a su jurisdicción, en comparación con las demás industrias del mismo país, la Comisión estará facultada, previa consulta al Comité Consultivo y al Consejo, para dirigir a dicho Estado las recomendaciones necesarias.»

24. Según el artículo 95 CA, párrafo primero, la Comisión, con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad, previa consulta al Comité Consultivo, puede tomar una decisión o formular una recomendación «en todos los casos no previstos en el […] Tratado en que resulte necesaria [dicha] decisión o [dicha] recomendación […] para alcanzar, durante el funcionamiento del mercado común del carbón y del acero y de conformidad con las disposiciones del artículo 5, uno de los objetivos de la Comunidad, tal como están definidos en los artículos 2, 3 y 4». En virtud del artículo 95 CA, párrafo segundo, la misma decisión o recomendación, tomada o formulada de igual forma, puede eventualmente determinar las sanciones aplicables.

25. Además, el artículo 95 CA, párrafo tercero, dispone que «si dificultades imprevistas, reveladas por la experiencia en las modalidades de aplicación del […] Tratado, o un cambio profundo de las condiciones económicas o técnicas que afecte directamente al mercado común del carbón y del acero, hicieran necesaria una adaptación de las normas relativas al ejercicio por parte de la Comisión de las competencias que le son atribuidas, podrán introducirse en aquéllas las modificaciones apropiadas, las cuales no podrán contravenir las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 ni afectar a la relación entre las competencias respectivamente atribuidas a la Comisión y a las demás instituciones de la Comunidad». Con arreglo al artículo 95 CA, párrafo cuarto, estas modificaciones son objeto de propuestas elaboradas mediante acuerdo entre la Comisión y el Consejo, y sometidas al dictamen del Tribunal de Justicia.

26. Sobre la base del artículo 95 CA, párrafos primero y segundo, la Comisión adoptó una serie de seis decisiones de alcance general comúnmente conocidas como «códigos de ayudas a la siderurgia».

27. Estos códigos tenían por objeto responder a la crisis que atravesaba el sector de la siderurgia comunitaria, autorizando la concesión de ayudas de Estado a empresas siderúrgicas en casos taxativamente enumerados, como excepción a la prohibición estricta y absoluta enunciada en el artículo 4 CA, letra c). Los mencionados códigos han sido objeto de adaptaciones sucesivas, en función de las dificultades coyunturales del mercado.

28. Estos códigos fijan las condiciones en las que un Estado miembro puede conceder ayudas a la siderurgia compatibles con el buen funcionamiento del mercado común. Definen el concepto de ayudas a la industria siderúrgica, fijan sus requisitos de concesión y establecen determinadas reglas de procedimiento en lo que se refiere a su notificación a la Comisión. Las ayudas que no recaen bajo el ámbito de aplicación de uno de estos códigos siguen estando sometidas a la prohibición general establecida en el artículo 4 CA, letra c).

29. El Primer Código de ayudas a la siderurgia fue establecido por la Decisión no 257/80/CECA de la Comisión. ( 12 ) Estuvo en vigor hasta el 31 de diciembre de 1981. Según el cuarto considerando de ese Primer Código, su objeto era establecer un régimen de autorización de la concesión de ayudas específicas a la siderurgia en casos taxativamente definidos; sin embargo, la aplicación a la siderurgia de los regímenes de ayudas generales y regionales seguía estando sometida al control de la Comisión, con arreglo al artículo 67 CA y a los artículos 87 CE y 88 CE. ( 13 )

30. El Primer Código fue reemplazado por el Segundo Código de ayudas a la siderurgia, establecido por la Decisión no 2320/81/CECA de la Comisión, ( 14 ) en vigor hasta el 31 de diciembre de 1985. Este Segundo Código fijó reglas más estrictas que contemplaban la supresión progresiva de las ayudas. Estableció un sistema comunitario global, que garantizase un tratamiento uniforme de «todas las ayudas a la siderurgia financiadas por un Estado miembro o por medio de recursos estatales, en la forma que sea, ya sean específicas o no». ( 15 )

31. El 1 de enero de 1986 entró en vigor el Tercer Código de ayudas a la siderurgia. ( 16 ) La Comisión reprocha a la República Federal de Alemania la concesión de las ayudas controvertidas a partir de esa fecha.

32. En virtud del artículo 1, apartado 1 de ese Tercer Código, «las ayudas a la siderurgia financiadas por un Estado miembro, así como por entes territoriales o por medio de recursos estatales, en cualquier forma, ya sean específicos o no [léase: “específicas o no”], únicamente pueden ser consideradas ayudas comunitarias y, por tanto, compatibles con el buen funcionamiento del mercado común, cuando se ajusten a las disposiciones de los artículos 2 al 5». ( 17 )

33. El artículo 6, apartado 1, del mencionado Código está redactado de la forma siguiente: «La Comisión será informada con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones respecto de los proyectos dirigidos a conceder o modificar las ayudas previstas en los artículos 2 a 5. La Comisión será informada en las mismas condiciones de los proyectos dirigidos a aplicar al sector siderúrgico regímenes de ayuda sobre los cuales ya se pronunció en base a las disposiciones del Tratado CEE. […]»

34. A tenor del artículo 6, apartado 2, del Tercer Código, la Comisión será también informada de cualquier proyecto de intervención financiera (tomas de participación, dotaciones de capital o medidas similares) de los Estados miembros, de entes territoriales o de organismos que utilicen con este fin recursos del Estado en beneficio de empresas siderúrgicas. La Comisión determinará si estas transferencias de recursos contienen elementos de ayuda y, en caso afirmativo, apreciará su compatibilidad con las disposiciones de los artículos 2 a 5 de este Tercer Código.

35. Finalizado el plazo de vigencia del Tercer Código, el 31 de diciembre de 1988, entraron en vigor el Cuarto y el Quinto Código de ayudas a la siderurgia. ( 18 )

36. Al igual que el Tercer Código, estos códigos son de aplicación a todas las ayudas a la siderurgia financiadas por un Estado miembro, sean o no específicas. Establecen normas de procedimiento idénticas en lo que se refiere a la notificación de las medidas financieras que los Estados miembros tienen intención de adoptar en favor de las empresas del sector siderúrgico.

37. El Código de ayudas a la siderurgia aplicable en el momento de la apertura del procedimiento por la Comisión es el Sexto y último de la serie. Fue establecido por la Decisión no 2496/96/CECA de la Comisión. ( 19 ) El mencionado Código estuvo en vigor del 1 de enero de 1997 al 22 de julio de 2002.

38. El artículo 1 de este Sexto Código, titulado «Principios», dispone: «1. Las ayudas a la industria siderúrgica, sean de carácter específico o no, financiadas por un Estado miembro, entes públicos territoriales o por medio de recursos estatales, con independencia de su forma, podrán considerarse ayudas comunitarias, y por tanto compatibles con el buen funcionamiento del mercado común, sólo si se ajustan a lo dispuesto en los artículos 2 a 5 [del Código de ayudas. ( 20 ) […] 3. Las ayudas a que se refiere la presente Decisión sólo podrán concederse una vez que hayan concluido los procedimientos establecidos en el artículo 6 y no darán lugar a pago alguno después del 22 de julio del 2002.»

39. El artículo 6 del mencionado Código, titulado «Procedimiento», establece que cualquier proyecto destinado a conceder las ayudas previstas en los artículos 2 a 5 de dicho Código y cualquier proyecto de transferencia de recursos públicos por parte de los Estados miembros en favor de empresas siderúrgicas debe ser notificado a la Comisión, que examinará su compatibilidad con el mercado común. En virtud del artículo 6, apartado 4, primer párrafo, del Sexto Código, las medidas previstas sólo pueden llevarse a cabo con la aprobación de la Comisión y están sujetas a las condiciones que ésta establece.

40. El artículo 6, apartado 5, del Sexto Código, dispone que si, después de un examen preliminar, la Comisión considera que una medida financiera determinada puede constituir una ayuda estatal o duda de la compatibilidad de una determinada ayuda con las disposiciones de dicho Código, informará de ello al Estado miembro afectado e invitará a los terceros interesados y a los demás Estados miembros a que le presenten sus observaciones. Si, tras haber recibido las observaciones y después de haber ofrecido al Estado miembro afectado la posibilidad de contestar, la Comisión comprueba que la medida mencionada es incompatible con lo dispuesto en las disposiciones de dicho Código, tomará una decisión a más tardar en los tres meses siguientes a la recepción de la información necesaria para evaluar la medida propuesta. En caso de que el Estado miembro no se atenga a esta decisión, será de aplicación el artículo 88 del Tratado CE.

41. Después de la terminación de la vigencia del Tratado CECA, el 23 de julio de 2005, la apreciación de las ayudas concedidas tanto a las empresas siderúrgicas como a las del carbón se rige por las disposiciones del Tratado CE.

II. Hechos que originaron el litigio

42. Salzgitter es una empresa siderúrgica comprendida en el ámbito de aplicación del Tratado CECA. ( 21 )

A. Medidas fiscales establecidas por la ZRFG

43. En Alemania, la ZRFG fue adoptada el 5 de agosto de 1971.

44. Dicha Ley, así como sus modificaciones posteriores, fue aprobada por la Comisión después de un examen de las medidas que establece a la luz de los artículos 87 CE y 88 CE. ( 22 ) La Ley mencionada se aplicaba a todos los sectores de la economía. Se trataba, por tanto, de un régimen general de ayudas, y no de ayudas específicas del sector del carbón y del acero. El plazo de vigencia de la ZRFG expiró en 1995.

45. El artículo 3 de esta Ley establecía determinados incentivos fiscales en forma de amortizaciones extraordinarias y de reservas exentas de impuestos para las inversiones realizadas en cualquier establecimiento de una empresa situado en la Zonenrandgebiet. Las amortizaciones extraordinarias permitían a las empresas beneficiarias incluir en su balance unas dotaciones a la amortización de las inversiones subvencionables más elevadas que en el régimen general durante el primer año o los primeros años siguientes a la realización de las inversiones por parte de las empresas. Como consecuencia de ello, se reducía la base imponible de las empresas y, por tanto, éstas obtenían mayor liquidez en el primer año o en los primeros años siguientes a las inversiones, con la consiguiente ventaja de tesorería. Mediante las reservas exentas de impuestos las empresas obtenían una ventaja similar. Sin embargo, las amortizaciones extraordinarias y las reservas exentas de impuestos no eran acumulables.

46. El artículo 3 de la ZRFG se aplicaba indistintamente a todos los sectores de actividad, a todos los tipos de inversión, ya sean mobiliarias o inmobiliarias, y a todas las empresas, sin distinción de tamaño, actividad o domicilio social. Sin embargo, un requisito imperativo para poder disfrutar de las medidas establecidas en este artículo era que los establecimientos en los que se realizaban las inversiones estuvieran situados en la Zonenrandgebiet.

B. Apertura del procedimiento de examen previsto en el artículo 6, apartado 5, del Sexto Código y adopción de la Decisión controvertida

47. Tras haber descubierto en las cuentas anuales de Preussag Stahl AG, una de las sociedades del actual grupo Salzgitter, que le habían sido concedidas numerosas ayudas entre 1986 y 1995 con arreglo al artículo 3 de la ZRFG, la Comisión informó a la República Federal de Alemania mediante escrito de 3 de marzo de 1999 de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 5, del Sexto Código de ayudas a la siderurgia en relación con las ayudas concedidas por este Estado miembro a Salzgitter. ( 23 )

48. La Comisión adoptó la Decisión controvertida el 28 de junio de 2000, con arreglo al artículo 4 CA, letra c), y al Sexto Código.

49. En el artículo 1 de esta Decisión, la Comisión consideró que las ayudas concedidas a Salzgitter en virtud del artículo 3 de la ZRFG, en forma de amortizaciones extraordinarias y de reservas exentas de impuestos, sobre una base subvencionable de 484 y 367 millones de DEM, respectivamente, constituían ayudas de Estado incompatibles con el mercado común.

50. De conformidad con los artículos 2 y 3 de la mencionada Decisión, la Comisión ordenó a la República Federal de Alemania la recuperación de las ayudas concedidas a Salzgitter.

III. Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y sentencia recurrida

51. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 21 de septiembre de 2000, Salzgitter interpuso un recurso solicitando la anulación de la Decisión controvertida. Mediante auto de 29 de marzo de 2001 del Presidente de la Cuarta Sala ampliada del Tribunal de Primera Instancia, ( 24 ) se admitió la intervención de la República Federal de Alemania en apoyo de las pretensiones de Salzgitter.

52. En apoyo de su recurso la empresa beneficiaria alegaba ocho motivos de anulación. El Tribunal de Primera Instancia examinó los motivos primero, segundo, tercero y séptimo, antes de anular parcialmente la Decisión controvertida.

53. En su primer motivo, Salzgitter reprochaba a la Comisión haber calificado erróneamente como ayudas de Estado las amortizaciones extraordinarias y las reservas exentas de impuestos previstas en el artículo 3 de la ZRFG. El Tribunal de Primera Instancia desestimó este motivo al considerar que las medidas fiscales controvertidas constituían ciertamente ayudas de Estado en el sentido del artículo 4 CA, letra c).

54. En su segundo motivo, Salzgitter reprochaba a la Comisión haber cometido un error de interpretación de los artículos 4 CA, letra c), y 67 CA y, en particular, sobre la apreciación de su ámbito de aplicación. El Tribunal de Primera Instancia desestimó este motivo basándose en la motivación recogida en los apartados 103 a 118 de la sentencia recurrida. Después de exponer el alcance de cada una de estas dos disposiciones con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el Tribunal de Primera Instancia recordó que los artículos 4 CA, letra c), y 67 CA se dirigen a dos ámbitos diferentes, puesto que este último artículo no se refiere a las ayudas de Estado.

55. El Tribunal de Primera Instancia señaló a continuación, en los apartados 112 a 115 de la sentencia recurrida, que las incertidumbres ligadas a las evoluciones de la práctica decisoria de la Comisión no modifican este hecho. En el apartado 115 de la sentencia recurrida precisó en particular que, si bien a partir del Segundo Código los códigos se refieren a todas las ayudas a la siderurgia, sean o no específicas del sector del carbón y del acero, esta precisión sólo tiene por objeto restablecer el ámbito de aplicación inicial del artículo 4 CA, letra c), puesto que éste no establece distinción alguna entre los tipos de ayudas a los que afecta su prohibición.

56. En el apartado 117 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia estimó conforme a Derecho la tesis de la Comisión en la Decisión controvertida, según la cual la disposición aplicable era el artículo 4 CA, letra c), y no el artículo 67 CA, y en el apartado 118 desestimó el segundo motivo.

57. En su tercer motivo, Salzgitter reprochaba a la Comisión que no hubiera examinado de oficio, con arreglo al artículo 95 CA, si las ayudas controvertidas podían ser declaradas compatibles con el mercado común. El Tribunal de Primera Instancia desestimó este motivo al considerar, en los apartados 136 a 147 de la sentencia recurrida, que la Comisión no había cometido ningún error manifiesto de apreciación en el examen de la aplicabilidad del artículo 95 CA.

58. En sus motivos cuarto y quinto, Salzgitter reprochaba a la Comisión los errores de apreciación cometidos respecto de la calificación de determinados proyectos de inversión. En el sexto motivo, mantenía que la Comisión había cometido también un error de apreciación en la definición del tipo de descuento pertinente. El Tribunal de Primera Instancia no examinó estos motivos.

59. En su séptimo motivo, Salzgitter alegaba que la Comisión había vulnerado el principio de seguridad jurídica al ordenar a la República Federal de Alemania la recuperación de las ayudas declaradas incompatibles con el mercado común. En primer lugar, el Tribunal de Primera Instancia estimó, en el apartado 161 de la sentencia recurrida, que ni la inexistencia de un plazo de prescripción ni la falta de notificación previa de las medidas de ayuda de que se trata podían excluir que la Comisión hubiera violado el principio de seguridad jurídica. También subrayó, en el apartado 163 de esta misma sentencia, que no podía considerarse responsable a Salzgitter de que dichas ayudas no hubiera sido notificadas previamente, ya que el interlocutor institucional de la Comisión en materia de control de ayudas de Estado no es la empresa beneficiaria. Después, en los apartados 165 y 166 de la sentencia mencionada, el Tribunal de Primera Instancia recordó que, si bien el Tribunal de Justicia ha admitido que el beneficiario de una ayuda no puede invocar la confianza legítima en la regularidad de una ayuda si ésta ha sido concedida incumpliendo disposiciones relativas al procedimiento, en el caso de autos Salzgitter no invocaba la confianza legítima en la regularidad de las ayudas, sino la violación del principio de seguridad jurídica, que no puede limitarse a los requisitos necesarios para que se genere la confianza legítima del beneficiario de las ayudas.

60. Después de haber recordado, en los apartados 168 a 173 de la sentencia recurrida, la evolución de la línea de actuación adoptada por la Comisión en los tres primeros códigos de ayudas a la siderurgia, el Tribunal de Primera Instancia resolvió, en el apartado 174 de dicha sentencia, que: «[…] la situación creada tras la adopción de los Códigos Segundo y Tercero […] se caracterizaba por la incertidumbre y la falta de claridad siguientes, que eran imputables a la Comisión: — el carácter implícito de la revocación parcial, y, por tanto, insuficientemente clara, de la Decisión de la Comisión [de 4 de agosto] de 1971 [en lo sucesivo, “Decisión de la Comisión de 1971”], de no presentar objeciones; — la ambigüedad del alcance de la revocación parcial de dicha decisión de no formular objeciones, por lo que se refiere a la cuestión de si la aplicación posterior del artículo 3 de la ZRFG debía notificarse como “proyecto”, en el sentido del artículo 6 del Tercer Código […]»

61. El Tribunal de Primera Instancia se refirió a continuación, en los apartados 176 a 179 de la sentencia recurrida, a las obligaciones particulares que la Comisión imponía a las empresas siderúrgicas con el fin de hacer frente a la crisis del sector. Éstas tenían que comunicar a los servicios de la Comisión información relativa a su producción de acero y a sus inversiones en el marco de los regímenes de vigilancia establecidos por la Comisión. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia observó que existía un vínculo jurídico entre estos distintos regímenes e indicó que la Comisión estaba obligada a comprobar, en el momento de examinar los documentos transmitidos por las empresas, si el mantenimiento o el aumento de las capacidades de producción resultaban de ayudas de Estado no autorizadas. En estas condiciones, y a la vista de las informaciones comunicadas por Salzgitter desde 1998, el Tribunal de Primera Instancia estimó que la Comisión debería haberse cerciorado y percatado de la falta de notificación de las ayudas de que se trata y, en su caso, haber ejercitado la correspondiente acción. Igualmente recordó que la Comisión había examinado de nuevo, en 1988, el régimen de ayudas establecido en el artículo 3 de la ZRFG, y adoptado en diciembre de 1988 una Decisión, basada en el Tratado CE, en la que no formulaba objeciones al respecto.

62. En el apartado 180 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia estimó que: «La situación de incertidumbre y de falta de claridad descrita en el apartado 174 […], añadida al hecho de que la Comisión no actuó durante un largo período de tiempo, a pesar de que conocía las ayudas de las que disfrutaba [Salzgitter], contribuyó a crear, incumpliendo el deber de diligencia que incumbe a dicha institución, una situación de carácter equívoco que correspondía aclarar a la Comisión antes de emprender cualquier acción para ordenar la devolución de las ayudas ya abonadas (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de julio de 1970, Comisión/Francia, 26/69, Rec. p. 565, apartados 28 a 32).»

63. En el apartado 181 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia constató que la Comisión no había efectuado tal aclaración y, en el apartado 182 de la misma sentencia, concluyó que la Comisión no podía ordenar la devolución de las ayudas abonadas a la demandante entre 1986 y 1995 sin conculcar el principio de seguridad jurídica.

64. Por consiguiente, en el apartado 183 de dicha sentencia, el Tribunal de Primera Instancia acogió el séptimo motivo y anuló los artículos 2 y 3 de la Decisión impugnada, en la medida en que se referían a la obligación de la República Federal de Alemania de recuperar las ayudas ilegalmente concedidas a Salzgitter.

65. En tales condiciones, el Tribunal de Primera Instancia consideró, en el apartado 184 de la sentencia recurrida, no procedía pronunciarse sobre los motivos que se referían fundamentalmente a la reducción y al cálculo del importe de las ayudas que debían devolverse. Además, el Tribunal de Primera Instancia desestimó el octavo motivo, basado en la falta de motivación de la Decisión controvertida, considerando, en efecto, que el control jurisdiccional que había efectuado anteriormente en el marco de los tres primeros motivos invocados por Salzgitter demostraba suficientemente que la Comisión había cumplido dicha obligación.

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

66. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 23 de septiembre de 2004, la Comisión interpuso el presente recurso de casación, en el que solicita que se anule la sentencia recurrida, se devuelva el asunto al Tribunal de Primera Instancia y, por último, se condene en costas a Salzgitter.

67. Salzgitter solicita la desestimación del recurso de casación. En su escrito de adhesión a la casación, solicita además, por una parte, que se anulen la sentencia recurrida, en la medida en la que el Tribunal de Primera Instancia desestimó parcialmente en ella su recurso en primera instancia, y, por otra parte, que se anule el artículo 1 de la Decisión controvertida. Salzgitter pide también al Tribunal de Justicia que condene en costas a la Comisión en ambas instancias.

68. La República Federal de Alemania, parte coadyuvante en apoyo del escrito de contestación de Salzgitter y de la adhesión a la casación formulada por éste, solicita que se desestime el recurso de casación principal, que se anule la sentencia recurrida, en la medida en que desestimó el recurso de Salzgitter en primera instancia, y, por último, que se anule el artículo 1 de la Decisión controvertida.

69. El recurso de casación y la adhesión a la casación contra la sentencia recurrida suscitan, esencialmente, dos problemas jurídicos.

70. En el recurso de casación, la Comisión sostiene, en esencia, que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error de Derecho al declarar que, habida cuenta de las circunstancias particulares del asunto, ella había violado el principio de seguridad jurídica al ordenar a la República Federal de Alemania que recuperase las ayudas ilegalmente concedidas a Salzgitter.

71. En el escrito de adhesión a la casación, Salzgitter sostiene que el Tribunal de Primera Instancia interpretó erróneamente el alcance y la aplicabilidad de los artículos 4 CA, letra c), 67 CA y 95 CA al proceder al control judicial de la Decisión controvertida. La empresa acusa en particular al Tribunal de Primera Instancia de haber incurrido en un error de Derecho al considerar que el examen de las ayudas controvertidas entraba en el ámbito de aplicación del artículo 4 CA, letra c).

72. Dado que la cuestión planteada en la adhesión a la casación se refiere al fundamento jurídico de la Decisión controvertida, me parece oportuno examinarla antes que el recurso de casación.

V. Sobre la adhesión a la casación

73. En apoyo de su adhesión a la casación, Salzgitter invoca dos motivos.

74. En su primer motivo, Salzgitter impugna las consideraciones del Tribunal de Primera Instancia sobre la legalidad de fondo de la Decisión controvertida, sosteniendo que dicho Tribunal interpretó incorrectamente, en la sentencia recurrida, los artículos 4 CA, letra c), 67 CA y 95 CA.

75. En su segundo motivo, Salzgitter sostiene que el Tribunal de Primera Instancia valoró erróneamente la motivación de la Decisión controvertida, exigida por el artículo 5 CA, párrafo segundo, cuarto guión y el artículo 15 CA, párrafo primero. ( 25 )

A. Sobre el primer motivo, relativo al error de Derecho cometido en la interpretación de los artículos 4 CA, letra c), 67 CA y 9 CA

76. El primer motivo consta de tres partes, en las que se alega que el Tribunal de Primera Instancia cometió diversos errores de Derecho en lo que respecta, en primer lugar, al alcance y a la aplicabilidad de los artículos 4 CA, letra c), y 67 CA, en segundo lugar, a la amplitud de las competencias de la Comisión con arreglo al artículo 95 CA y, en tercer lugar, a la manera de exponer la práctica seguida por dicha Institución en su decisiones.

1. Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a un error de Derecho en cuanto al alcance y a la aplicabilidad de los artículos 4 CA, letra c), y 67 CA

77. En la primera parte del primer motivo, Salzgitter sostiene que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error de Derecho al concluir que la Comisión podía basarse legítimamente en el artículo 4 CA, letra c), a efectos de valorar las ayudas de que se trata. ( 26 )

a) Alegaciones de las partes

78. En apoyo de su argumentación, Salzgitter invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual las ayudas no específicas del sector del carbón y del acero no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 4 CA, letra c), citando en particular las sentencias de 10 de mayo de 1960, Compagnie des hauts fourneaux et fonderies de Givors y otros/Alta Autoridad, ( 27 ) De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad y Países Bajos/Comisión, antes citada, y, por último, la sentencia de 20 de septiembre de 2001, Banks. ( 28 ) Salzgitter impugna igualmente la alegación de la Comisión según la cual la sentencia de 10 de diciembre de 1969, Comisión/Francia, ( 29 ) demuestra que las ayudas no específicas de las empresas siderúrgicas ya estaban prohibidas por el artículo 4 CA, letra c), antes de que se adoptase el Primer Código.

79. La República Federal de Alemania apoya la interpretación de Salzgitter invocando, en primer lugar, la sistemática del Tratado CECA. Sostiene así que generalmente se suponía que el artículo 4 CA, letra c), prohibía estrictamente los gravámenes y las subvenciones específicamente concernientes al carbón y al acero, mientras que el artículo 67 CA estaba destinado a aplicarse a las medidas estatales generales. A su juicio, ampliar el ámbito de aplicación del artículo 4 CA, letra c), de modo que englobe las ayudas no específicas del sector del carbón y del acero no sólo viola el principio de integración parcial en el que se basa el Tratado CECA, sino que hace totalmente superfluo el artículo 67 CA.

80. En segundo lugar, la República Federal de Alemania se basa en el ámbito de aplicación de los Tratados CECA y CE. Mientras que el control de las ayudas previsto en el Tratado CE se refiere a las medidas de ayuda generales, como se deduce del artículo 87 CE, apartado 3, letras a) a e), el Tratado CECA únicamente regula el control de las ayudas destinadas al sector del carbón y del acero. Por lo tanto, en su opinión, admitir que el artículo 4 CA, letra c), se aplique a los regímenes generales de ayudas equivale a restringir el ámbito de aplicación del Tratado CE y las facultades que el artículo 87 CE confiere a la Comisión en materia de exenciones.

81. La República Federal de Alemania alega que la interpretación que defiende no debilita el control de la Comisión sobre las ayudas de Estado, ya que permite valorar las repercusiones de los regímenes generales de ayudas en el sector del carbón y del acero con arreglo a los artículo 87 CE y 88 CE y con arreglo al artículo 67 CA.

82. Habida cuenta de estos argumentos, la República Federal de Alemania sostiene, pues, que la concepción jurídica defendida por la Comisión a partir del Tercer Código es errónea, y que las disposiciones de dicho Código son incompatibles con los artículos 4 CA, letra c), y 67 CA.

83. La Comisión alega, en resumen, que el artículo 67 CA no es aplicable a los ayudas de Estado. Esta disposición sólo cubre las medidas generales que los Estados miembros adopten en el marco de su política económica y social o las medidas sectoriales no destinadas específicamente a la industria siderúrgica o del carbón. Por su parte, el artículo 4 CA, letra c), se aplica, a su juicio, a las ayudas no específicas del mercado común del carbón y del acero.

b) Apreciación

84. En la primera parte de su primer motivo, Salzgitter pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre el alcance y la aplicabilidad respectivos de los artículos 4 CA, letra c), y 67 CA. Como ya indicamos antes, la cuestión que se plantea ante el Tribunal de Justicia es la de determinar si el artículo 4 CA, letra c), es aplicable a una ayuda otorgada a una empresa siderúrgica cuando dicha ayuda forma parte de un régimen general de ayudas aprobado anteriormente por la Comisión en virtud del Tratado CE, o si la aplicación de dicha medida está sometida al artículo 67 CA.

85. Conviene recordar, en efecto, que, en el presente asunto, el régimen general de ayudas establecido por la República Federal de Alemania mediante la ZRFG fue autorizado por la Comisión en 1971, basándose en los artículos 87 CE y 88 CE. Como se indica en los antecedentes de hecho mencionados por el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión aprobó las últimas modificaciones de dicha Ley, considerándolas ayudas de Estado compatibles con el Tratado CE.

86. Fue este régimen general el que aplicó la República Federal de Alemania al conceder las ayudas a Salzgitter, empresa que, recordémoslo, está comprendida en el ámbito de aplicación del Tratado CECA. En la Decisión controvertida, la Comisión consideró que dichas ayudas, abonadas entre 1986 y 1995, ( 30 ) eran incompatibles con el mercado común del carbón y del acero, a tenor de lo dispuesto en el artículo 4 CA, letra c). La cuestión que se plantea ante el Tribunal de Justicia es la de determinar si, en efecto, las ayudas en cuestión estaban comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha disposición.

87. En este procedimiento se han defendido dos tesis al respecto.

88. La primera, que es la de la Comisión, da prioridad a la interpretación literal del artículo 4 CA, letra c). Según ella, dicha disposición se aplica a la totalidad de las ayudas que pudieran concederse a las empresas siderúrgicas o carboneras.

89. La segunda tesis, defendida por Salzgitter y la República Federal de Alemania, propone una interpretación restrictiva del alcance del artículo 4 CA, letra c), considerando que éste se aplica únicamente a las ayudas específicas en favor de las empresas del sector del carbón y del acero, es decir, a las ayudas que estas empresas reciben especialmente a causa de su actividad en el sector del carbón o del acero o principalmente a causa de ella. En cambio, dicha disposición no se aplica a las ayudas concedidas a la industria siderúrgica o del carbón en virtud de regímenes de ayudas generales o regionales. No obstante, según esta tesis, la compatibilidad de estas últimas ayudas se analiza basándose en el artículo 67 CA, interpretado en relación con los artículos 87 CE y 88 CE.

90. En contra de lo que sostienen Salzgitter y la República Federal de Alemania, estimo que, efectivamente, el artículo 4 CA, letra c), era aplicable al examen de las ayudas en cuestión.

91. Antes de exponer las razones que me llevan a defender esta tesis, describiré en una primera etapa el estado de la cuestión, con objeto de facilitar una correcta asimilación de la sistemática del Tratado CECA. En dicho análisis examinaré, en primer lugar, el alcance y la aplicabilidad respectivas de los artículos 4 CA y 67 CA; a continuación, presentaré las opiniones de los Abogados Generales sobre el ámbito de aplicación de cada una de estas dos disposiciones y, por último, precisaré los límites del régimen de control de las ayudas de Estado establecido por la Comisión en el Tratado CECA.

92. En una segunda etapa explicaré, a la vista de las conclusiones alcanzadas, por qué considero que, efectivamente, la valoración de las ayudas controvertidas debía realizarse con arreglo al artículo 4 CA, letra c).

i) Estado de la cuestión

— Normas establecidas en el Tratado CECA

93. El tenor de los artículos 4 CA y 67 CA no revela claramente si la compatibilidad de una ayuda como la que se discute en el presente litigio debe examinarse con arreglo a una u otra de estas dos disposiciones. Interpretarlas resulta especialmente delicado al no existir, en el caso del Tratado CECA, ni trabajos preparatorios ni documentos comunes a todos los signatarios con valor interpretativo. ( 31 ) Por lo tanto, es preciso remitirse a la organización interna de dicho Tratado y a los objetivos que éste persigue.

94. Ante todo, procede recordar que, al crear un mercado común limitado al sector del carbón y del acero, el Tratado CECA sólo ha llevado a cabo una integración económica parcial.

95. Con arreglo a este Tratado, los Estados miembros han renunciado a sus competencias en lo que respecta a la creación y al funcionamiento del mercado común del carbón y del acero. En cambio, los Estados miembros han conservado la responsabilidad de su política económica general, tal como se indica en el artículo 26 CA. ( 32 )

96. Así pues, la competencia en el mercado del carbón y del acero puede resultar afectada de dos maneras: puede verse perjudicada por las medidas nacionales destinadas específica y exclusivamente a las industrias del carbón y del acero, como las subvenciones o las ayudas estatales otorgadas a las empresas, y también verse perjudicada por las distorsiones resultantes de la disparidad entre las medidas de política general adoptadas por los Estados miembros en ejercicio de las competencias que conservan.

97. El Tratado CECA ha previsto, pues, dos métodos distintos de actuación contra estas distorsiones de la competencia: el artículo 4 CA, letra c), y el artículo 67 CA.

El artículo 4 CA, letra c)

98. El artículo 4 CA, letra c), prohíbe, en principio, las ayudas de Estado en el mercado común del carbón y del acero, en la medida en que puedan perjudicar la realización de uno de los objetivos esenciales de éste, a saber, el establecimiento de un régimen de libre competencia.

99. A tenor de dicha disposición, se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero, y quedan por consiguiente suprimidos y prohibidos dentro de la Comunidad, en las condiciones previstas en el Tratado CECA, «las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados o los gravámenes especiales impuestos por ellos, cualquiera que sea su forma».

100. El artículo 4 CA, letra c), está formulado de manera estricta. El Tribunal de Justicia puso de relieve muy pronto su «amplitud poco común» ( 33 ) y reconoció su aplicabilidad inmediata. ( 34 ) El artículo se refiere a las intervenciones directas de los Estados miembros en el funcionamiento del mercado común del carbón y del acero y establece una prohibición pura y simple, cuya violación por parte de un Estado miembro constituye una infracción de pleno derecho del Tratado CECA.

101. Dicha disposición prohíbe todas las ayudas sin restricción alguna, de modo que para considerarlas incompatibles con el mercado común del carbón y del acero no es necesario determinar, a diferencia de lo que ocurre con el artículo 87 CE, apartado 1, si las ayudas afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros o si falsean o amenazan falsear la competencia. ( 35 )

102. Además, según su propio tenor, el artículo 4 CA, letra c), no establece distinción alguna entre las ayudas individuales y los regímenes de ayudas ni entre los regímenes de ayudas específicos del sector del carbón y del acero o no específicos.

103. Sin embargo, como veremos más adelante, la prohibición que en esta disposición se formula no significa, no obstante, que toda ayuda estatal concedida dentro del mercado común del carbón y del acero se considere incompatible con los objetivos del Tratado CECA. En efecto, en la organización interna del Tratado, el artículo 4 CA, letra c), no se opone a que excepcionalmente, basándose en el artículo 95 CA, párrafos primero y segundo, la Comisión autorice ayudas estatales que permitan afrontar situaciones imprevistas, conforme a los objetivos del Tratado CECA.

El artículo 67 CA

104. El artículo 67 CA pretende establecer una coordinación política entre los Estados miembros. Su objetivo es paliar las distorsiones de la competencia nacidas de la disparidad entre las medidas de política nacional adoptadas por los Estados miembros en el ejercicio de las competencias que conservan, distorsiones que podrían perjudicar al mercado del carbón y del acero de la comunidad.

105. Dicha disposición obliga al Estado miembro que adopte una medida que pueda repercutir sensiblemente en las condiciones de competencia de las industrias del carbón y del acero a comunicarlo a la Comisión. Si dicha acción produce efectos perjudiciales para las empresas siderúrgicas o carboneras presentes en el mercado de dicho Estado o de otro Estado miembro, la Comisión, previa consulta al Comité Consultivo y al Consejo, puede, o bien autorizar la concesión a las empresas de una ayuda cuyo importe, condiciones y duración deben fijarse de acuerdo con ella, o bien dirigir a dicho Estado una recomendación para que corrija los efectos perjudiciales de su acción con las medidas que estime más compatibles con su equilibrio económico.

106. El Tribunal de Justicia dio muy pronto una interpretación restrictiva a dicha disposición, considerando que el artículo 67 CA constituye un contrapeso al carácter parcial de la integración llevada a cabo por el Tratado CECA.

107. Así, en la sentencia Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autoridad, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 67 CA es una «medida compensatoria» que permite «compensar, y por consiguiente anular, los efectos de las agresiones a la competencia que las disposiciones del Tratado no hubieran suprimido, y con ello impedir que estas agresiones […], por el hecho de haber sobrevivido al establecimiento del mercado común, comprometan la misión que el artículo 2 del Tratado ha confiado a la Comunidad“en armonía con la economía general de los Estados miembros”». ( 36 )

108. Posteriormente, en la sentencia Compagnie des hauts fourneaux et fonderies de Givors y otros/Alta Autoridad, antes citada, el Tribunal de Justicia estimó que el artículo 67 CA únicamente establece «medidas de salvaguardia» contra medidas estatales que no se refieran de modo directo e inmediato a las industrias. Tales medidas de salvaguardia sólo pretenden «compensar las desventajas de tipo económico que, en el mercado común, pueden derivarse de una acción estatal que [la Comisión] no pueda hacer cesar directamente por carecer de facultades para ello». ( 37 )

109. Fue en la sentencia De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, antes citada, donde el Tribunal de Justicia distinguió los respectivos ámbitos de aplicación de los artículos 4 CA, letra c), y 67 CA, considerando que dichas disposiciones se referían a «dos ámbitos distintos». ( 38 ) El juez comunitario estimó que el artículo 67 CA no puede referirse a las mismas medidas que el artículo 4 CA, letra c), ya declaró suprimidas y prohibidas, y ello por dos razones.

110. La primera de las razones tiene que ver con la eficacia de las disposiciones del Tratado CECA. En efecto, el Tribunal de Justicia pone de relieve que, si las ayudas otorgadas por los Estados miembros, que el artículo 4 CA, letra c), suprime y prohíbe, pudieran aceptarse tomando como base el artículo 67 CA (con la restricción que suponen las recomendaciones de la Comisión), el alcance de la prohibición establecida en el artículo 4 CA se vería muy reducido.

111. La segunda de las razones pone de relieve lo diferentes que son los medios de que dispone la Comisión para aplicar el artículo 67 CA. En efecto, al contrario que el artículo 4 CA, que otorga competencia exclusiva a la comunidad, el artículo 77 CA únicamente reconoce a ésta la mera facultad de «formular recomendaciones».

112. Por último, en una sentencia más reciente de 5 de junio de 2001, ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi/Comisión, ( 39 ) el Tribunal de Primera Instancia ha recordado que el artículo 67 CA «únicamente se refiere a las ventajas en favor de la industria siderúrgica que derivan de la aplicación de una legislación o de una regulación estatal relacionada con la política económica general del Estado miembro de que se trate, y no a las subvenciones públicas concedidas específicamente a la industria del carbón y del acero o, como en el presente caso, a una empresa siderúrgica determinada, que están comprendidas en el artículo 4 [CA], letra c)». ( 40 )

113. De esta jurisprudencia se deduce que el artículo 67 CA tiene por objeto permitir que la Comisión autorice la aplicación de medidas compensatorias o «medidas de salvaguardia» a las empresas siderúrgicas, en el caso de que éstas resulten perjudicadas por medidas de política económica general.

— Opiniones de los abogados generales sobre los ámbitos de aplicación respectivos del artículo 4 CA, letra c), y del artículo 67 CA

114. El examen de las conclusiones presentadas por los abogados generales en los asuntos antes citados es buena prueba de las dificultades que entraña la delimitación de los ámbitos de aplicación respectivos del artículo 4 CA, letra c), y del artículo 67 CA.

115. Los Abogados Generales Lagrange, Roemer y Geelhoed coincidieron en considerar que el artículo 4 CA, letra c), sólo se refiere a las subvenciones especiales destinadas únicamente a la industria del carbón y del acero, mientras que las ventajas derivadas de una normativa general deben apreciarse con arreglo al artículo 67 CA. ( 41 )

116. El Abogado General Lagrange, en las conclusiones que presentó el 5 de noviembre de 1960 en el asunto en que se dictó la sentencia De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, antes citada, estimó que no era posible «excluir automáticamente de la competencia de los Estados miembros todo lo que, en una normativa de ese tipo, se refiere especialmente a la totalidad o a una parte de las industrias de la [CECA]». A su juicio, ello constituiría «una extensión abusiva de la acción de la [CECA] a un ámbito reservado a la competencia de los Estados». A fin de distinguir las medidas contempladas en el artículo 4 CA, letra c), de aquéllas que las que se aplica el artículo 67 CA, el Abogado General Lagrange propuso emplear, además del «criterio de la especialidad», un criterio relativo al «objeto real de la medida». Para explicar su afirmación, recurrió al ejemplo de una medida legislativa que modificase las fórmulas de financiación de la seguridad social y estableciese normas especiales para ciertas profesiones (para la industria minera, por ejemplo). Según él, tal medida no podría calificarse a priori de ayuda o subvención prohibida en virtud del artículo 4 CA, letra c). Al tener dicha medida objeto social y existir razones legítimas, ligadas a los objetivos de la normativa general, que justifican la adopción de normas especiales de financiación para determinadas profesiones, la medida en cuestión seguiría siendo competencia de los Estados miembros y sólo le sería aplicable el artículo 67 CA. ( 42 )

117. En cuanto al Abogado General Roemer, en las conclusiones que presentó el 10 de junio de 1971 en el asunto en que se dictó la sentencia Países Bajos/Comisión, antes citada, estimó que los autores del Tratado CECA no podían haber tenido la intención de atribuir un efecto absoluto a la prohibición establecida en el artículo 4 CA, letra c).

118. Según él, por una parte, al ser las subvenciones un instrumento muy corriente en la política económica, social e industrial, no sería razonable excluir por completo a las industrias del carbón y del acero de la acción benéfica de las medidas que los Estados miembros adoptan en el marco de su normativa económica general, considerando que existe una prohibición incondicional de subvencionar a dichas industrias. Dicho sistema crearía una importante laguna en el ejercicio de las competencias de política económica general de los Estados miembros.

119. Por otra parte, el Abogado General Roemer recuerda que la aplicación de los artículos 37 CA y 95 CA, párrafo primero, que permitiría paliar la prohibición establecida en el artículo 4 CA, letra c), implica un procedimiento muy pesado (dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad, y consulta al Comité Consultivo) y requiere la existencia de unas condiciones que difícilmente se dan (perturbaciones fundamentales y persistentes en la economía).

120. Por último, a su juicio, reconocer que el artículo 4 CA, letra c), se aplica a la totalidad de las ayudas que puedan concederse a las empresas siderúrgicas sería perjudicial para el desarrollo armonioso de las Comunidades, ya que también las disposiciones que el Tratado CE consagra a las ayudas recogen importantes excepciones a la prohibición de las subvenciones, y ello teniendo en cuenta, una vez más, las competencias que se han reservado los Estados miembros.

121. Finalmente, en las conclusiones que presentó el 8 de febrero de 2001 en el asunto en el que se dictó la sentencia Moccia Irme y otros/Comisión, ( 43 ) el Abogado General Geelhoed estimó que, a la vista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ( 44 ) la prohibición de las ayudas formulada en el artículo 4 CA, letra c), sólo conocía dos limitaciones. La primera es que «la medida debe poder calificarse de “subvención o ayuda otorgada por los Estados”», y la segunda que «debe estar específica y exclusivamente dirigida al sector del carbón y del acero». ( 45 )

— Establecimiento del régimen CECA de control de las ayudas de Estado

122. A pesar de la prohibición de principio de las ayudas de Estado formulada en el artículo 4 CA, letra c), la Comisión decidió establecer un régimen en el que se autorizaba la concesión de ayudas de Estado a la siderurgia, a fin de hacer frente a la situación de crisis que atravesó el sector a partir de finales de los años setenta. Ello exigió coordinar el funcionamiento de este régimen con el sistema de control de las ayudas de Estado establecido por el Tratado CE.

Los códigos de ayudas a la siderurgia

123. Los principios y los medios de acción recogidos en el Tratado CECA respondían a la situación existente en el momento de su firma. Sus objetivos principales eran el crecimiento de la producción y la igualdad de acceso de los usuarios a los productos de la CECA, sin discriminación alguna. ( 46 ) Esta orientación explica el rigor de las normas de funcionamiento del mercado común del carbón y del acero, tales como la prohibición general de subvenciones y ayudas estatales, la obligación de publicar los baremos de precios y las tarifas de transporte o la prohibición de las discriminaciones de cualquier tipo.

124. Esta primera Comunidad en la que se integraron los Estados miembros tenía sin embargo un carácter esencialmente dinámico. Algunas de las normas de mercado fijadas por el Tratado CECA tuvieron que adaptarse a las necesidades de una política que, ante todo, debía afrontar los problemas económicos estructurales de la industria del carbón y del acero. ( 47 )

125. A fin de dar respuesta a las necesidades de reestructuración del sector siderúrgico, la Comisión, basándose en el artículo 95 CA, párrafos primero y segundo, implantó un régimen comunitario en el que se autorizaba la concesión de ayudas de Estado a la siderurgia en ciertos casos taxativamente enumerados. ( 48 ) Como indiqué antes, el régimen establecido por la Comisión tomando como base dicha disposición adoptó la forma de unas decisiones de alcance general denominadas «códigos de ayudas a la siderurgia».

126. Estos códigos permiten, con ciertos requisitos y previa aprobación de la Comisión, declarar exentas de la prohibición de principio del artículo 4 CA, letra c), determinadas categorías de ayudas, que enumeran de manera exhaustiva. El Tribunal de Justicia considera, pues, que sus disposiciones deben ser objeto de interpretación estricta. ( 49 ) Los códigos de ayudas a la siderurgia tienen además una vigencia limitada, puesto que establecen normas de adaptación de la industria siderúrgica a los objetivos del Tratado CECA en función de las necesidades existentes en un determinado período. ( 50 )

127. El Primer Código contiene una precisión que merece la pena destacar en el presente litigio. En efecto, según los términos de su artículo 1, dicho Código se aplica únicamente a las ayudas otorgadas específicamente a las empresas del carbón y del acero. Con arreglo a dicho Código, la aplicación a la siderurgia de los regímenes de ayudas generales y regionales sigue estando sometida, pues, al control de la Comisión en base al artículo 67 CA y a los artículos 87 CE y 88 CE. ( 51 ) Los códigos de ayudas a la siderurgia posteriores establecen un régimen de control diferente, puesto que someten a un trato uniforme todas las ayudas incluidas en las categorías exentas definidas por ellos, aplicando un único procedimiento basado en el Tratado CECA.

128. Las ayudas no incluidas en las categorías contempladas en dichos códigos siguen estando sometidas exclusivamente al artículo 4 CA, letra c). No obstante, tales ayudas pueden ser declaradas individualmente exentas de la prohibición establecida en dicha disposición si, en ejercicio de la facultad discrecional que le confiere el artículo 95 CA, la Comisión las estima necesarias para alcanzar los objetivos del Tratado CECA. ( 52 )

Coordinación de los regímenes de ayudas CE y CECA

129. La pregunta a la que debemos responder refleja igualmente las dificultades suscitadas por la coexistencia de dos ordenamientos jurídicos como los Tratados CE y CECA. En efecto, el creciente desarrollo de la CEE y la elaboración en su seno de un sistema de normas sobre competencia en los ámbitos más diversos de la actividad económica han dado lugar a la aparición de zonas de superposición de ambos ordenamientos en los sectores de interés común. La coexistencia de las dos Comunidades ha planteado así la cuestión de la coordinación de sus respectivos sistemas de control de las ayudas de Estado.

130. Ambas Comunidades, junto con la Comunidad Europea de la Energía Atómica, son piezas de una construcción global. Las disposiciones resultantes de los Tratados CE, CECA y CEEA deben interpretarse y aplicarse, pues, en función de esta finalidad común, es decir, considerando que forman parte de un ordenamiento jurídico único, que persigue una completa integración económica. Sin embargo, es preciso velar por el respeto de la naturaleza específica de la normativa establecida por cada uno de estos Tratados, cuando estos últimos así lo dispongan.

131. En lo que respecta al Tratado CECA, esta regla se formula con claridad y sin equívocos en el artículo 305 CE, apartado 1. Dicha disposición precisa, en efecto, que «las disposiciones del [Tratado CE] no modificarán las del Tratado [CECA], en particular por lo que respecta a los derechos y obligaciones de los Estados miembros […] y las normas establecidas en dicho Tratado para el funcionamiento del mercado común del carbón y del acero».

132. El Tribunal de Justicia ha declarado así en repetidas ocasiones que las normas del Tratado CECA y el conjunto de disposiciones de desarrollo de éstas siguen teniendo un ámbito de aplicación específico, pese a la entrada en vigor del Tratado CE. ( 53 ) Así pues, según reiterada jurisprudencia, las disposiciones del Tratado CE sólo se aplican con carácter subsidiario, a falta de regulación específica en el Tratado CECA. ( 54 )

133. Por lo que respecta más concretamente al control de las ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia ha considerado que el Tratado CECA establece normas específicas, de modo que la regulación derivada del Tratado CE no es aplicable.

134. Así, en su sentencia de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia estimó que la «clara diferencia de redacción entre lo dispuesto en el artículo 4 [CA], letra c), y en el artículo 92 [CE], apartado 1, basta para demostrar que, en materia de ayudas de Estado, los Estados miembros no desearon aplicar las mismas normas ni el mismo ámbito de intervención de las Comunidades». ( 55 )

135. El Tribunal de Justicia confirmó esta interpretación en su sentencia España/Comisión, antes citada. En dicho asunto, el Reino de España reprochaba a la Comisión que hubiera analizado la compatibilidad con el Derecho comunitario de una normativa nacional en materia de impuesto de sociedades a la luz del artículo 4 CA, letra c). ( 56 ) Dicha normativa, en vigor antes de la adhesión del Reino de España a las Comunidades Europeas, permitía que las empresas obtuvieran deducciones fiscales por sus gastos e inversiones en el extranjero. Informada por empresas competidoras de las beneficiarias de las deducciones, la Comisión incoó un procedimiento de examen de la legalidad de las ayudas controvertidas basado exclusivamente en las normas del Tratado CECA. En efecto, en su opinión, a diferencia del Tratado CE, el Tratado CECA desconocía el concepto de «ayudas existentes». Tras comprobar que el régimen de deducciones fiscales controvertido podía suponer una ventaja para las empresas siderúrgicas, la Comisión decidió que toda ayuda concedida por el Reino de España a empresas siderúrgicas de la CECA conforme a la normativa controvertida era incompatible con el mercado común del carbón y del acero, en virtud del artículo 4 CA, letra c).

136. En su recurso, el Reino de España alegó que impedir que se aplicara a las empresas siderúrgicas la normativa controvertida suponía una violación del principio de igualdad de trato entre las empresas. El Tribunal de Justicia desestimó este motivo indicando que «las empresas siderúrgicas, al estar comprendidas dentro del ámbito de las disposiciones específicas del Tratado CECA, no están en la misma situación que las demás empresas». ( 57 )

137. Con arreglo a esta jurisprudencia, las empresas que desarrollan actividades productivas comprendidas en el ámbito del Tratado CECA se hallan, pues, en una situación diferente de las demás empresas a las que se aplica el Tratado CE. Ello se debe a la normativa específica establecida por el Tratado CECA para garantizar el buen funcionamiento del mercado común del carbón y del acero y dar respuesta a sus problemas estructurales. Aunque el Tratado CE aplique un sistema de control de las ayudas de Estado mucho más flexible que el Tratado CECA, dichas empresas siguen estando sometidas, pues, a las normas específicas establecidas por este último Tratado. ( 58 )

138. Las consideraciones expuestas permiten extraer las siguientes conclusiones para el presente asunto: — El Tratado CECA establece un régimen de control específico de las ayudas de Estado concedidas a las empresas siderúrgicas, adaptado a las condiciones de funcionamiento del mercado común del carbón y del acero. Dicho régimen ha sido fijado en el artículo 4 CA, letra c), y en los diferentes códigos de ayudas a la siderurgia. En virtud del artículo 305 CE, apartado 1, y según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las disposiciones del Tratado CE se aplican con carácter subsidiario. — Según el artículo 4 CA, letra c), las ayudas concedidas a las empresas siderúrgicas son incompatibles con el mercado común del carbón y del acero, a menos que puedan acogerse a las exenciones expresamente previstas y debidamente autorizadas por la Comisión en aplicación de un Código de ayudas a la siderurgia. ( 59 ) — Como el Tratado CECA sólo lleva a cabo una integración parcial, el artículo 67 CA permite que la Comisión autorice la aplicación de medidas compensatorias o «medidas de salvaguardia» a las empresas siderúrgicas, en el caso de que éstas resulten perjudicadas por medidas de política económica general adoptadas por un Estado miembro. Desde la entrada en vigor del Tratado CE, al aplicar dicho artículo es preciso tener en cuenta la existencia de un sistema CE de control general de las ayudas de Estado.

139. Tras recordar así los términos del debate, pasaré a explicar a continuación por qué pienso que el Tribunal de Primera Instancia pudo considerar legítimamente que el examen de las ayudas controvertidas entraba en el ámbito de aplicación del artículo 4 CA, letra c).

ii) Solución propuesta

140. En el presente asunto, recordémoslo, las ayudas controvertidas consisten en una ayuda individual concedida a una empresa siderúrgica en aplicación de un régimen previamente aprobado por la Comisión en virtud del Tratado CE.

141. Según los autos, las ayudas controvertidas forman parte de una política general destinada a corregir las desventajas económicas específicas de la Zonenrandgebiet. Es la ZRFG la que ha establecido los objetivos de las medidas de ejecución, como lo son las que aquí se discuten, y la normativa que regula la adopción de dichas medidas. Es por tanto difícil valorar las ayudas controvertidas considerándolas aisladamente, ya que constituyen la expresión de una política coherente de la República Federal de Alemania. En otros términos, la ZRFG constituye el fundamento jurídico para la adopción de todas las medidas concretas de aplicación y es lo que permite considerarlas interdependientes. Desde este punto de vista, es preciso reconocer que la aplicación a Salzgitter de las ayudas controvertidas pretende contribuir a la realización de un proyecto más amplio, que es el desarrollo equilibrado de la economía de esta región fronteriza. A mi juicio, son esencialmente estos objetivos generales los que han determinado la adopción de la ZRFG y de tales medidas. Me resulta por tanto difícil afirmar, a la vista de los datos de que dispongo, que estas medidas estuvieran dirigidas a la industria siderúrgica como tal y que la República Federal de Alemania intentase subvencionar específicamente a dicha industria, en función de sus propias necesidades. En cualquier caso, la industria siderúrgica no ha sido la única que se ha acogido a los incentivos fiscales establecidos por la ZRFG, y las amortizaciones extraordinarias y las reservas exentas de impuestos no estaban reservadas exclusivamente a dicha industria.

142. Por consiguiente, no nos hallamos frente a unas medidas adoptadas específica y exclusivamente en favor de las empresas siderúrgicas. Si así fuera, la aplicación del artículo 4 CA, letra c), no suscitaría ninguna duda.

143. ¿Cuál es, por tanto, la naturaleza de las ayudas controvertidas?

144. En el presente litigio, Salzgitter sostiene, en efecto, que las ayudas que se le concedieron constituyen una medida individual de ejecución de un régimen general de ayudas previamente aprobado por la Comisión. Alega por tanto que no estaba obligada a notificar dicha medida individual con arreglo al Tratado CECA, e invoca al efecto la sentencia de 5 de octubre de 1994, Italia/Comisión. ( 60 )

145. En este último asunto, el Tribunal de Justicia declaró que las medidas individuales de ejecución de un régimen general de ayudas que ha sido aprobado por la Comisión no deben serle notificadas, salvo si se habían formulado reservas en ese sentido en la Decisión de aprobación. En efecto, el Tribunal de Justicia estimó que «dado que las ayudas individuales constituyen meras medidas de ejecución del régimen general de ayudas, los factores que la Comisión debe tomar en consideración para apreciarlos son los mismos que aplicó al examinar el régimen general». El Tribunal de Justicia concluyó, pues, que sería inútil someter las ayudas individuales a un nuevo examen de la Comisión. ( 61 )

146. En el presente litigio, se plantea, pues, el problema de determinar si la ayuda concedida a Salzgitter constituye una simple medida de ejecución individual de la ZRFG —cuya notificación a la Comisión resultaba innecesaria, según la jurisprudencia antes citada— o si, por el contrario, dicha ayuda debe ser valorada independientemente de la ZRFG.

147. Aunque las ayudas controvertidas puedan considerarse un elemento más de una política general en materia económica, industrial, regional y social, no me parece sin embargo que se trate de una simple medida de ejecución individual que, con arreglo a la jurisprudencia invocada por Salzgitter, no requería una notificación a la Comisión.

148. En efecto, a mi juicio, la jurisprudencia antes citada no es aplicable por analogía al presente asunto. En el asunto en que se dictó la sentencia Italia/Comisión, antes citada, la ayuda individual controvertida y el régimen general de ayudas del que formaba parte estaban destinados únicamente a empresas comprendidas en el ámbito de aplicación del Tratado CE.

149. No ocurre así en el presente litigio. En efecto, las empresas beneficiarias de la ZRFG están comprendidas en los ámbitos de aplicación del Tratado CE y del Tratado CECA. Ahora bien, tal como indiqué anteriormente, el Tratado CECA y la normativa de desarrollo del mismo establecen un régimen específico de control de las ayudas de Estado que se aplica obligatoriamente a las empresas siderúrgicas. Por lo tanto, los factores que la Comisión debe tener en cuenta para valorar la compatibilidad de las ayudas examinadas con el Derecho comunitario son diferentes según que las empresas beneficiarias de las medidas sean empresas incluidas en el ámbito de aplicación del Tratado CE o del Tratado CECA.

150. La concesión a Salzgitter de las ayudas controvertidas no constituye, pues, una simple medida de ejecución individual de la ZRFG, ya que el examen de la compatibilidad de dicha medida debe someterse a las normas especiales de control de las ayudas de Estado establecidas por el Tratado CECA.

151. Evidentemente, el objetivo no es excluir a las industrias siderúrgica o carbonífera de los eventuales beneficios de una medida de política general. Tampoco tengo la intención de admitir la aplicación del artículo 4 CA, letra c), a los regímenes generales de ayudas, como ha alegado la República Federal de Alemania. Mi análisis se basa únicamente en la finalidad del sistema instaurado por el Tratado CECA y en la necesidad de valorar la compatibilidad de las medidas, como las que se discuten en el presente asunto, atendiendo a la especial situación del mercado siderúrgico y a las normas específicas establecidas en dicho Tratado. Precisamente desde este punto de vista cobra pleno sentido el artículo 6 del Tercer Código, que exige que los Estados miembros informen a la Comisión «de los proyectos dirigidos a aplicar al sector siderúrgico regímenes de ayuda sobre los cuales ya se pronunció en base a las disposiciones del Tratado [CE]».

152. Habida cuenta de los argumentos expuestos, considero, pues, que las ayudas controvertidas, pese a formar parte de un régimen general de ayudas previamente aprobado por la Comisión en base al Tratado CE, deben examinarse, aisladamente, con arreglo a las normas del Tratado CECA.

153. La cuestión que se plantea ahora es la de si para valorar las ayudas controvertidas procede aplicar el artículo 4 CA, letra c), o el artículo 67 CA.

154. A mi juicio, el artículo 67 CA no es aplicable en el presente asunto.

155. Tal como indiqué anteriormente, ( 62 ) el Tribunal de Justicia dio muy pronto una intervención restrictiva a este artículo, considerándolo una «medida de salvaguardia» contra medidas estatales que no se refieran de modo directo e inmediato a las industrias del carbón y del acero, pero cuyos efectos puedan sin embargo alterar la posición de éstas desde el punto de vista de la competencia. ( 63 ) Dicho artículo permite que los Estados miembros otorguen una ayuda a las empresas siderúrgicas que hayan sido perjudicadas por una medida de política económica general adoptada por el Estado. Tal ayuda constituye un remedio, cuyo importe, condiciones y duración quedan a la apreciación de la Comisión. No me parece que el artículo 67 CA pueda legitimar un sistema de subvenciones que se aplique a las empresas siderúrgicas por el mero hecho de tratarse de ayudas no específicas, es decir, aplicables simultáneamente a los sectores del carbón y del acero y a otros sectores económicos. ( 64 )

156. En el presente asunto resulta evidente, en mi opinión, que la ayuda concedida a Salzgitter no es una medida compensatoria de las contempladas en dicho artículo. En efecto, no se deduce de los autos que se le haya otorgado dicha ayuda para remediar distorsiones de la competencia que la perjudicasen a raíz de la adopción de la ZRFG.

157. Por consiguiente, estimo que el artículo 67 CA no era aplicable a la valoración de las ayudas controvertidas, y opino por el contrario, al igual que la Comisión, que la compatibilidad de dichas ayudas con el mercado común del carbón y del acero debía analizarse con arreglo al artículo 4 CA, letra c), y a las normas establecidas en el Sexto Código de ayudas a la siderurgia.

158. Corrobora esta interpretación la amplitud de los términos del artículo 4 CA, letra c), que se refiere, recordémoslo, a las «ayudas otorgadas por los Estados […] cualquiera que sea su forma». ( 65 ) Habida cuenta de los argumentos expuestos, estimo que dicha disposición se aplica, pues, a la totalidad de las ayudas otorgadas a las empresas siderúrgicas, cualesquiera que sean su forma o su origen, tanto si se conceden específicamente a una empresa siderúrgica como si resultan de la aplicación de un régimen de ayudas general o regional. No hay que olvidar que esta disposición fue redactada en 1951, antes incluso de que naciera la CEE y de que se estableciera un control de los regímenes generales o regionales de ayudas de Estado.

159. La interpretación de este artículo que aquí propongo permite garantizar un trato uniforme a la totalidad de las ayudas otorgadas al sector siderúrgico, a fin de someterlas a una regulación coherente y eficaz.

160. Esta solución permite además garantizar la igualdad de trato entre los Estados miembros y entre las empresas. En efecto, a mi juicio, supondría una violación del principio de igualdad de trato autorizar la concesión de una ayuda a una empresa siderúrgica porque ha sido otorgada en virtud de un régimen general de ayudas y, por otra parte, rechazar en virtud del artículo 4 CA, letra c), una ayuda de importe, requisitos y duración prácticamente idénticos por la mera razón de que se trata de una ayuda específicamente destinada a las empresas siderúrgicas. Si así ocurriera, los Estados miembros podrían verse tentados de adoptar regímenes generales de ayudas que, en la práctica, sólo beneficiarían a las empresas de los sectores del carbón y del acero. Un Estado miembro podría, por ejemplo, adoptar un régimen regional de ayudas, que sería autorizado por la Comisión basándose en el Tratado CE, pero que beneficiaría a regiones en las que predominan las empresas del sector del carbón y del acero. Esta situación entrañaría inevitablemente el riesgo de privar por completo de eficacia a la prohibición de principio de las ayudas de Estado formulada en el artículo 4 CA, letra c), permitiendo eludirla a través del recurso a las normas, más flexibles, del Tratado CE.

161. En cuanto al ámbito de aplicación del artículo 67 CA, considero que en él se incluyen la totalidad de las medidas que permitan compensar los efectos perjudiciales para las empresas siderúrgicas de una normativa de política económica general, con la excepción de las ayudas de Estado cuyos requisitos de concesión se regulan específicamente en el artículo 4 CA, letra c), y en los códigos de ayudas a la siderurgia.

162. Habida cuenta de los argumentos expuestos, opino por tanto que el Tribunal de Primera Instancia no cometió error de Derecho alguno al declarar, en el apartado 116 de la sentencia recurrida, que las ayudas controvertidas estaban comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 4 CA, letra c).

163. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime la primera parte del primer motivo.

2. Sobre la segunda parte del primer motivo, relativa a un error de Derecho en lo que respecta a la apreciación de las competencias de la Comisión

164. En la segunda parte del primer motivo, Salzgitter alega que la Comisión no era competente para ampliar, en el marco de las ayudas a la siderurgia, el ámbito de aplicación del artículo 4 CA, letra c), incluyendo en él las ayudas concedidas a las empresas siderúrgicas en virtud de un régimen general de ayudas autorizado con arreglo al Tratado CE. A su juicio, el Tribunal de Primera Instancia valoró erróneamente la amplitud de las competencias de la Comisión al juzgar que esta última podía basarse legítimamente en el artículo 4 CA, letra c), para valorar las ayudas de que se trata.

a) Alegaciones de las partes

165. Salzgitter, que, recordémoslo, defiende una interpretación restrictiva del artículo 4 CA, letra c), estima que la Comisión no era competente para ampliar, en el marco de un Código de ayudas a la siderurgia, el ámbito de aplicación de dicha disposición incluyendo en él los regímenes de ayudas no específicos del sector del carbón y del acero, ya que ello suponía una modificación del Tratado CECA. Ahora bien, los párrafos primero y segundo del artículo 95 CA, en los que se han basado los diferentes códigos de ayudas a la siderurgia, no proporcionan una base jurídica adecuada para tal modificación. A juicio de Salzgitter, para llevar a cabo dicha modificación, la Comisión hubiera debido respetar el procedimiento previsto, bien en los párrafos tercero y cuarto del artículo 95 CA, bien en el artículo 96 CA.

166. Por su parte, la Comisión sostiene no haber modificado el ámbito de aplicación del artículo 4 CA, letra c), ya que el tenor de dicha disposición no ha cambiado desde el 23 de julio de 1952. Niega por tanto haber procedido a revisión alguna del Tratado CECA. ( 66 )

b) Apreciación

167. En esta parte de su motivo, Salzgitter pone en entredicho el procedimiento adoptado por la Comisión para ampliar, a su juicio, el ámbito de aplicación del artículo 4 CA, letra c), en el marco de los códigos de ayudas a la siderurgia. Antes de examinar la procedencia de esta alegación, me parece útil recordar los diferentes mecanismos de adaptación jurídica previstos en el Tratado CECA a los que Salzgitter ha hecho referencia.

168. El procedimiento normal de revisión de dicho Tratado es el que se establece en el artículo 96 CA. En su versión original, todavía vigente al adaptarse el Segundo y el Tercer Código de ayudas a la siderurgia, dicho artículo permitía a cada Estado miembro y la Comisión que propusieran enmiendas a dicho Tratado. Tales enmiendas eran adoptadas de común acuerdo por la conferencia de representantes permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros.

169. En un dictamen emitido el 17 de diciembre de 1959, ( 67 ) que le había sido solicitado con arreglo a los párrafos tercero y cuarto del artículo 95 CA, el Tribunal de Justicia indicó que sólo podría prescindirse de dicho procedimiento «en los casos en los que no resultaran afectadas ni la estructura general del Tratado ni las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros, y muy especialmente en lo que respecta a las relaciones entre las competencias transferidas a la Comunidad y las competencias reservadas a los Estados miembros, y que únicamente en tales casos podría adoptarse el procedimiento de “pequeña revisión”».

170. El procedimiento de «pequeña revisión» es el establecido en el párrafo tercero del artículo 95 CA. Las modificaciones propuestas por la Comisión y el Consejo se someten al dictamen del Tribunal de Justicia, a quien corresponde apreciar si tales propuestas se ajustan a lo dispuesto en dicho párrafo, tanto desde el punto de vista de los hechos como del Derecho.

171. El artículo 95 CA dispone en su párrafo tercero que: — estas modificaciones deben tener por objeto la «adaptación de las normas relativas al ejercicio por parte de la Comisión de las competencias que le son atribuidas»; — sólo pueden proponerse dichas modificaciones «si dificultades imprevistas, reveladas por la experiencia […] o un cambio profundo de las condiciones económicas o técnicas que afecte directamente al mercado común del carbón y del acero, hicieren necesaria [tal] adaptación»; — además, dicha adaptación debe perseguir aportar modificaciones apropiadas y, por último, — tales modificaciones no pueden contravenir las disposiciones de los artículos 2 CA a 4 CA ni afectar a la relación entre las competencias respectivamente atribuidas a la Comisión y a las demás instituciones de la Comunidad.

172. Por su parte, el párrafo primero del artículo 95 CA permite que la Comisión tome una decisión o formule una recomendación en todos los casos no previstos en el Tratado CECA en que dicha decisión o recomendación resulte necesaria para alcanzar, durante el funcionamiento del mercado común del carbón y del acero y de conformidad con las disposiciones del artículo 5 CA, uno de los objetivos de la comunidad, tal como están definidos en los artículos 2 CA a 4 CA. La Comisión tomará su decisión o formulará su recomendación con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad, previa consulta al Comité Consultivo.

173. No es demasiado difícil percibir las diferencias formales entre los dos supuestos contemplados en el artículo 95 CA. En el caso del párrafo primero del artículo 95 CA, se trata de permitir que la Comisión colme una laguna del Tratado CECA que paraliza su acción, autorizándola a adoptar una decisión o una recomendación en un caso no previsto en este Tratado, pero sin proceder a una modificación del Tratado. Además, se requiere un dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad y con carácter previo. En el caso del párrafo tercero del artículo 95 CA, se trata de modificar una disposición del Tratado«relativa al ejercicio por parte de la Comisión de las competencias que le son atribuidas». No se exige unanimidad por parte del Consejo, pero es necesario un dictamen favorable del Tribunal de Justicia, así como una votación del Parlamento Europeo.

174. En el presente asunto, Salzgitter acusa a la Comisión de haber ampliado el ámbito de aplicación del artículo 4 CA, letra c), a través de los diferentes códigos de ayudas a la siderurgia, basados en los párrafos primero y segundo del artículo 95 CA, a pesar de que habría debido seguir el procedimiento establecido, bien en el artículo 96 CA, bien en los párrafos tercero y cuarto del artículo 95 CA.

175. Habida cuenta de las conclusiones a las que llegué al analizar la primera parte del primer motivo, considero que dicha alegación carece de fundamento.

176. En efecto, si, como yo lo creo, el artículo 4 CA, letra c), es aplicable a las ayudas concedidas a las empresas siderúrgicas en virtud de un régimen general de ayudas, en tal caso la Comisión no amplió el ámbito de aplicación de dicha disposición al adoptar las normas recogidas en los códigos de ayudas a la siderurgia. A mi juicio, la Comisión se encontraba en un caso no previsto por el Tratado CECA y en el que sin embargo estaba obligada a actuar, de modo que podía basarse legítimamente en el artículo 95 CA, párrafos primero y segundo, para dar respuesta, mediante tales normas, a las necesidades de reestructuración del mercado siderúrgico.

177. Estimo, pues, que el Tribunal de Primera Instancia no incurrió en error de Derecho alguno a este respecto y propongo al Tribunal de Justicia que desestime esta segunda parte del primer motivo.

3. Sobre la tercera parte del primer motivo, relativa a un error de Derecho en lo que respecta a la presentación de la práctica seguida por la Comisión de sus decisiones

178. En la tercera parte del primer motivo, Salzgitter sostiene que, en los apartados 112 y siguientes de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia presentó erróneamente la práctica seguida por la Comisión en sus decisiones. ( 68 )

a) Alegaciones de las partes

179. Salzgitter sostiene que la Comisión no comenzó a estimar a principios de los años setenta que el artículo 4 CA, letra c), se aplicaba únicamente a las ayudas específicas en favor de empresas siderúrgicas, sino que así lo venía haciendo desde la entrada en vigor del Tratado CECA, en 1952. Se basa a este respecto en el informe publicado por la Alta Autoridad de la CECA en 1963, titulado «Le Traité CECA de 1952 à 1962», en el tenor del cuarto considerando y del artículo 1 del Primer Código, en la postura defendida por la Comisión en su IX Informe sobre la política de competencia y en la práctica seguida por la Comisión en sus decisiones en el sector del carbón. Salzgitter critica especialmente la afirmación del Tribunal de Primera Instancia en el apartado 115 de la sentencia recurrida, según la cual el Segundo Código de ayudas a la siderurgia tenía por objeto restituir su alcance original al artículo 4 CA, letra c), cuando en realidad se trataba de una modificación no autorizada del Tratado CECA.

180. La Comisión alega que el hecho de que ella defendiera un punto de vista diferente sobre el alcance del artículo 4 CA, letra c), antes del Tercer Código de ayudas a la siderurgia carece de importancia en relación con las ayudas concedidas a Salzgitter, dado que dicho punto de vista no fue recogido en ningún acto individual que haya podido adquirir firmeza en relación con la empresa beneficiaria antes del 1 de enero de 1986. ( 69 )

b) Apreciación

181. En los apartados 112 a 117 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia expuso las normas establecidas por la Comisión en el Primer y el Segundo Código de ayudas a la siderurgia. Aunque no se refiere a normas aplicables al presente asunto, tal exposición permite sin embargo valorar el contexto jurídico del litigio y pone de relieve las modificaciones en la interpretación de la Comisión.

182. En contra de lo que sostiene la Comisión, tal circunstancia no resulta irrelevante en el presente asunto.

183. En el apartado 112 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia indicó que «desde principios de los años setenta y hasta la adopción [del Segundo Código de ayudas a la siderurgia], la Comisión consideró que el artículo 4 CA, letra c), era aplicable únicamente a las ayudas específicas en favor de empresas siderúrgicas». A continuación afirmó, en el apartado 115 de dicha sentencia, que, «a partir [de dicho Código], los códigos se refieren a “todas las ayudas a la siderurgia […] ya sean específicas o no”, [y] esta precisión sólo tiene por objeto restablecer el ámbito inicial del artículo 4 CA, letra c)». ( 70 )

184. En esta parte del presente motivo, Salzgitter reprocha de nuevo al Tribunal de Primera Instancia su interpretación en lo que respecta al «ámbito inicial» del artículo 4 CA, letra c). Alega así, en efecto, que el ámbito de aplicación de dicha disposición únicamente comprendía las ayudas específicas en favor de empresas siderúrgicas, no solamente entre los años setenta y la adopción del Segundo Código, sino desde la entrada en vigor del Tratado CECA.

185. Habida cuenta de las conclusiones a las que llegué al analizar la primera parte del presente motivo, estimo que el Tribunal de Primera Instancia expuso correctamente la práctica seguida por la Comisión en sus decisiones y que, en consecuencia, no cabe acoger la argumentación de Salzgitter.

186. Propongo pues la Tribunal de Justicia que rechace por infundada la tercera parte del primer motivo y, por consiguiente, desestime en su totalidad el primer motivo.

B. Sobre el segundo motivo, relativo a la falta de motivación de la Decisión controvertida

187. En su segundo motivo, Salzgitter alega que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error de Derecho al estimar, en el apartado 184 de la sentencia recurrida, que la motivación de la Decisión controvertida respetaba las exigencias impuestas por el Tratado CECA. ( 71 )

1. Alegaciones de las partes

188. Salzgitter sostiene que, en contra de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y en violación del artículo 67 CA, la Comisión no expone los motivos por los que se separa de la práctica seguida en sus decisiones anteriores, aplicando el artículo 4 CA, letra c), a una ayuda no específica de los sectores del carbón y el acero.

189. Salzgitter alega igualmente que la Comisión no ha explicado por qué su apreciación no se ajustaba a la práctica seguida en sus decisiones relativas al sector del carbón.

190. Por último, Salzgitter reprocha a la Comisión que no haya indicado las razones por las que la Decisión controvertida se separaba de la práctica seguida por ella en sus decisiones en asuntos similares, tales como el asunto que dio lugar a la Decisión 2002/347/CECA de la Comisión. ( 72 )

191. La República Federal de Alemania pone de relieve que la evolución de la concepción jurídica de la Comisión en cuanto al ámbito de aplicación respectivo de los artículos 4 CA, letra c), y 67 CA exigía una motivación y una justificación especialmente detalladas en la Decisión controvertida. ( 73 )

192. Por su parte, la Comisión alega que su práctica cambió a partir de la promulgación del Tercer Código de ayudas a la siderurgia y que éste contiene una motivación suficiente al respecto. ( 74 ) Niega que existiera una obligación de motivación especial, estimando que sus deberes se regulan de modo exhaustivo en el artículo 15 CA, párrafo tercero y en el artículo 95 CA, párrafo primero (consulta al Comité Consultivo y dictamen conforme del Consejo).

2. Apreciación

193. Con carácter preliminar, deseo recordar que la cuestión del alcance del deber de motivación es una cuestión de Derecho que puede ser sometida al control del Tribunal de Justicia en un recurso de casación. Por lo tanto, un motivo en el que se invoque una interpretación errónea del alcance de dicha obligación es admisible, aunque implique necesariamente tomar en consideración los hechos en que se basó el Tribunal de Primera Instancia para llegar a su conclusión. ( 75 )

194. Según los propios términos del artículo 5 CA, párrafo segundo, cuarto guión, y del artículo 15 CA, párrafo primero, la Comunidad «hará públicos los motivos de su acción» y «las decisiones, las recomendaciones y los dictámenes de la Comisión deberán ser motivados y se referirán a los dictámenes preceptivamente recabados». Se deduce de dichas disposiciones y de los principios generales del Tratado CECA que la Comisión está obligada a motivar las decisiones generales o individuales que adopte, con independencia del fundamento jurídico que les haya atribuido. Además, la insuficiencia o falta de motivación es un vicio sustancial de forma en el sentido del artículo 33 CA y constituye un motivo de orden público que debe ser examinado de oficio por el juez comunitario. ( 76 )

195. Según reiterada jurisprudencia, el deber de motivación que el artículo 15 CA impone a la Comisión debe respetar principios idénticos a los establecidos por el Tribunal de Justicia en relación con el artículo 253 CE. ( 77 )

196. Dichos principios son los siguientes: la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y poner de manifiesto con claridad y sin equívocos el razonamiento de la institución autora del acto, de modo que el juez comunitario pueda ejercer su control de legalidad y los interesados —destinatarios u otras personas a las que afecte el acto, en el sentido del artículo 33 CA, párrafo segundo— puedan conocer la justificación de la medida adoptada. No se exige, sin embargo, que la motivación especifique todas las razones de hecho y de Derecho pertinentes, ya que para determinar si dicha motivación cumple los requisitos establecidos en los artículos 5 CA y 15 CA es preciso tomar en consideración, no sólo el contenido literal del acto, sino también su contexto y el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. ( 78 ) En materia de control de las ayudas de Estado, el examen de la motivación de las decisiones de la Comisión debe tener en cuenta igualmente las complejas evaluaciones que debe realizar la institución y los casos en los que ésta puede elegir discrecionalmente entre diversas posibilidades.

197. Por lo que respecta, en primer lugar, a la alegación de que la Comisión no motivó la evolución de la práctica seguida en sus decisiones en cuanto al ámbito de aplicación respectivo de los artículos 4 CA, letra c), y 67 CA, tal alegación no me parece pertinente.

198. En efecto, la apreciación de la Comisión sobre la compatibilidad de las ayudas examinadas con el mercado común del carbón y del acero no se basa en una evolución de esta índole. Efectivamente, se deduce del contexto de la Decisión controvertida, y en particular de sus puntos 59 a 66 y 109 a 133 que, a juicio de la Comisión, el artículo 4 CA, letra c), se aplicaba, desde el primer momento, a las ayudas de que se trata. Ésta es también la tesis que yo he defendido al examinar el primer motivo de la adhesión a la casación.

199. En cualquier caso, la Decisión controvertida pone de manifiesto claramente y sin equívocos el razonamiento de la Comisión sobre el alcance y la aplicabilidad respectivos de ambas disposiciones.

200. En efecto, la Comisión explica detalladamente por qué «el examen de la compatibilidad con el mercado común de las ayudas ilegales en litigio debe basarse en la letra c) del artículo 4 [CA] y los sucesivos Códigos de ayudas a la siderurgia». ( 79 ) En primer lugar, al examinar la naturaleza de las ayudas de que se trata, indica la razones por las que considera que el artículo 67 CA no es aplicable (punto 76). En segundo lugar, al examinar la compatibilidad con el mercado común del carbón y del acero de las ayudas controvertidas, explica por qué procede excluir a priori la aplicación del artículo 87 CE, apartado 2, letra c), a las empresas siderúrgicas (puntos 110 a 120). En tercer lugar, especifica las razones por las que no resultaba justificado recurrir en el presente asunto a una decisión individual de las previstas en el artículo 95 CA (puntos 121 a 125). En cuarto y último lugar, la Comisión expone la normativa específica relativa, entre otros temas, a los plazos de notificación, que fue establecida en los códigos de ayudas a la siderurgia aplicables desde 1986 (puntos 67 a 76 y 126 a 133).

201. Dicha motivación permitió que tanto Salzgitter como la República Federal de Alemania conocieran las razones que llevaron a la Comisión a estimar que en el presente asunto se daban las circunstancias contempladas en el artículo 4 CA, letra c). Por lo demás, estas partes han podido impugnar detalladamente las apreciaciones de la Comisión. Además, tal como lo demuestra el control jurisdiccional que el Tribunal de Primera Instancia pudo efectuar en la sentencia recurrida, esta motivación ha permitido que el juez comunitario verificase la procedencia de dichas apreciaci