II - 211Asunto T-16/04
Arcelor SA
contra
Parlamento Europeo y  
Consejo de la Unión Europea
«Medio ambiente — Directiva 2003/87/CE — Régimen para el comercio de 
derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Pretensión de anulación — 
Falta de afectación directa e individual — Pretensión de indemnización del 
perjuicio — Admisibilidad — Infracción suficientemente caracterizada de una 
norma jurídica superior que confiere derechos a los particulares — Derecho de 
propiedad — Libertad para ejercer una actividad profesional — Proporcionalidad — 
Igualdad de trato — Libertad de establecimiento — Seguridad jurídica»
Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera) de 2 de marzo de 2010            II - 220
Sumario de la sentencia
1. Recurso de anulación  — Personas físicas o jurídicas  — Actos que les afectan directa e 
 individualmente — Acto normativo — Directiva
(Arts. 230 CE, párr. 4, y 249 CE, párr. 3)
SUMARIO — ASUNTO T-16/04
II - 2122. Recurso de anulación  — Personas físicas o jurídicas  — Actos que les afectan directa e 
 individualmente  — Directiva 2003/87/CE  — Régimen para el comercio de derechos de 
emisión de gases de efecto invernadero
(
Arts.  174  CE, 175  CE, ap.  1, y  230  CE, párr.  4; Directiva 2003/87/CE del Parlamento 
Europeo y del Consejo, anexo I)
3. Procedimiento  — Escrito de interposición del recurso  — Requisitos de forma  — 
Determinación del objeto del litigio — Exposición sumaria de los motivos invocados
[
Estatuto del Tribunal de Justicia, arts. 21, párr. 1, y 53, párr. 1; Reglamento de Procedimiento 
del Tribunal General, art. 44, ap. 1, letra c)]
4. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Violación suficientemente 
caracterizada del Derecho comunitario
(
Arts. 174 CE, 175 CE y 288 CE, párr. 2; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y 
del Consejo)
5. Libre circulación de personas — Libertad de establecimiento — Disposiciones del Tratado
[Arts. 3 CE, ap. 1, letra c), 43 CE, 174 CE, 175 CE y 249 CE, párr. 3; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo]
6. Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Régimen para 
el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
(
Arts. 5 CE, párr. 2, 10 CE, 174 CE a 176 CE y 249 CE, párr. 3; Directiva 2003/87/CE del 
Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 9, ap. 1, y 11, ap. 1)
7. Derecho comunitario — Principios — Derechos fundamentales
(Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 9, ap. 1, y 11, ap. 1)
8. Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Régimen para 
el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
[
Arts. 43 CE y 174 CE; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 3, 
letra a), y 12, aps. 2 y 3]
9. Medio ambiente — Contaminación atmosférica — Directiva 2003/87/CE — Régimen para 
el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
(
Art. 174 CE; Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 9, aps. 1 
y 3, y 11, ap. 1, y anexo III; Decisión 2002/358/CE del Consejo)
10. Derecho comunitario — Principios — Seguridad jurídica
[Arts. 2 CE y 3 CE, ap. 1, letras c) y g); Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 1]
ARCELOR / PARLAMENTO Y CONSEJO
II - 2131  El mero hecho de que el artículo 230 CE, 
párrafo cuarto, no reconozca expresa -
men
te la admisibilidad de un recuso de 
anulación interpuesto por un particular 
contra una directiva en el sentido del ar -
tíc
ulo  249  CE, párrafo tercero, no basta 
para declarar la inadmisibilidad de dicho recurso
  En efecto, las instituciones co -
munitarias no pueden excluir la protec -
c
ión jurisdiccional que el Tratado ofrece 
a los particulares, por la mera elección de la forma del acto de que se trate, aunque 
dicho acto hubiese revestido la forma de 
directiva
  Asimismo, el mero hecho de 
que las disposiciones controvertidas for -
men p
arte de un acto de alcance general 
constitutivo de una verdadera directiva y no de una decisión adoptada bajo la apariencia de directiva, en el sentido del 
artículo 249 CE, párrafo cuarto, no basta 
por sí sólo para excluir la posibilidad de que dichas disposiciones puedan afectar 
directa e individualmente a un particular
 
(véase el apartado 94)
2  A pesar de que es cierto que a la hora de 
adoptar un acto de alcance general las 
instit
uciones comunitarias deben respe -
t
ar las normas jurídicas superiores, in-
cluidos los derechos fundamentales, la alegación de que tal acto vulnera dichas 
normas o derechos no basta por sí sola 
para declarar la admisibilidad del recurso de un particular, so pena de vaciar de con -
t
enido los requisitos del artículo 230 CE, 
párrafo cuarto, puesto que la vulneración alegada no le individualiza de un modo análogo al del destinatario del acto
 A este respecto, no existe ninguna dis -
posición expresa ni específica de rango 
superior o de Derecho derivado que obli-
gase al legislador comunitario, durante el procedimiento de adopción de la Direc -
tiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero 
en la Comunidad, a tener especialmente 
en cuenta la situación de los productores de arrabio o de acero respecto de aquella de los operadores de los otros sectores 
industriales incluidos en el anexo I de di -
cha Directiva   Así, ni el artículo 174 CE 
ni el artículo 175 CE, apartado 1, en tan -
t
o que bases jurídicas para la actividad 
reglamentaria de la Comunidad en ma-
t
eria de medio ambiente, establecen tal 
obligación  
Así pues, no puede considerarse que las 
disposiciones de la Directiva 2003/87 
afecten individualmente a una empresa 
productora de acero  
(véanse los apartados 102, 103 y 105)
3  Toda demanda que tenga por objeto la 
reparación de los daños supuestamente c
ausados por una institución comuni
-
taria deberá contener los elementos que permitan identificar el comportamiento que la demandante reprocha a la institu -
ción, las razones por las que estima que existe una relación de causalidad entre 
SUMARIO — ASUNTO T-16/04
II - 214dicho comportamiento y el perjuicio que 
alega haber sufrido, así como el carácter 
y el alcance de dicho perjuicio  
Sin embargo, si bien, habida cuenta de las 
circunstancias en el momento en que se 
presentó una demanda de indemnización 
del perjuicio debido al supuesto compor -
tamiento ilegal del Parlamento y del Con -
sejo al adoptar la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el co -
mercio de derechos de emisión de gases 
de efecto invernadero en la Comunidad, 
dicho perjuicio debía necesariamente presentar un carácter futuro, puesto que los ordenamientos jurídicos nacionales 
todavía no se habían adaptado a la Direc -
tiva impugnada, y, si bien, habida cuenta 
del margen de apreciación de los Estados 
miembros en cuanto a la ejecución del 
régimen para el comercio de los derechos de emisión en los territorios en los que 
se aplican sus planes nacionales de asig -
nación, la demandante no podía precisar 
la extensión exacta de dicho perjuicio fu -
turo en el momento de interponer la de -
manda, no era indispensable determinar, en tanto que requisito de admisibilidad, 
el alcance exacto del perjuicio y, menos 
todavía, cifrar el importe de la indem -
nización solicitada, lo cual es, en todo 
caso, posible hasta el momento de la ré -
plica, siempre que la parte demandante 
invoque tales circunstancias e indique los elementos que permitan apreciar la 
naturaleza y el alcance del perjuicio, y la 
parte demandada pueda, en consecuen-
cia, defenderse  
(véanse los apartados 132 y 135)4  En lo que se respecta a la generación de 
la responsabilidad extracontractual de la Com
unidad por la adopción de la Direc -
tiv
a 2003/87, por la que se establece un 
régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero 
en la Comunidad, una eventual violación 
suficientemente caracterizada de las nor -
mas jurídicas que confieren derechos a 
los particulares debe basarse en la inob-
servancia manifiesta y grave de los lími -
t
es de la amplia facultad de apreciación 
de que dispone el legislador comunitario 
en el ejercicio de las competencias en el 
ámbito medioambiental con arreglo a los artículos 174 CE y 175 CE
  En efecto, el 
ejercicio de dicha facultad discrecional im
plica, por un lado, la necesidad para 
el legislador comunitario de anticipar y de evaluar evoluciones ecológicas, cien
-
tífic
as, técnicas y económicas complejas 
e inciertas, y, por otro lado, la pondera -
c
ión y la elección por dicho legislador 
entre diferentes objetivos, principios e 
intereses recogidos en el artículo 174 CE   
Ello se traduce, en dicha Directiva, en el 
e
stablecimiento de una serie de objeti -
vo
s y de objetivos menores parcialmente 
contradictorios  
(véanse los apartados 141 y 143)
5  Las instituciones comunitarias, al igual 
que los Estados miembros, deben respe -
t
ar las libertades fundamentales, como la 
libertad de establecimiento, que sirven para lograr uno de los objetivos esencia -
les de la Comunidad, en particular el de 
la realización del mercado interior con -
sag
rado en el artículo 3 CE, apartado 1, 
letra c)  
ARCELOR / PARLAMENTO Y CONSEJO
II - 215Sin embargo, de esta obligación general 
no se desprende que el legislador comuni -
tario esté obligado a regular la materia en cuestión de manera que la normativa co -
munitaria aporte una solución exhausti -
va y definitiva a determinados problemas que se plantean bajo el prisma de la rea -
lización del mercado interior o que lleve 
a cabo una armonización completa de las 
legislaciones nacionales con el fin de evi-tar todos los obstáculos imaginables a los intercambios intracomunitarios, en par -
ticular, cuando dicha normativa adopta la forma de directiva en el sentido del ar -
tículo 249 CE, párrafo tercero   Cuando el 
legislador ha de reestructurar o crear un si
stema complejo, como el régimen para 
el comercio de derechos de emisión esta -
ble
cido por la Directiva 2003/87, por la 
que se establece un régimen para el co -
mercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, puede recurrir a un enfoque por etapas y 
llevar a cabo tan sólo una armonización 
progresiva de las legislaciones nacionales de que se trate, puesto que la ejecución de tales medidas es generalmente difí -
cil, ya que supone, por parte de las ins -
tituciones comunitarias competentes, la elaboración de normas comunes a partir 
de disposiciones nacionales diversas y 
complejas conformes a los objetivos de -
finido
s por el Tratado con el acuerdo de 
la mayoría cualificada de los miembros del Consejo
  Tal es el caso igualmente de 
la normativa comunitaria en materia de pr
otección del medio ambiente en virtud 
de los artículos 174 CE y 175 CE  
(véanse los apartados 177 y 178)6  En virtud del artículo  249  CE, párrafo 
tercero, las directivas únicamente vin -
c
ulan al Estado miembro destinatario 
en cuanto al resultado que deba conse-guirse, a la vez que deja a las autorida -
de
s nacionales la elección de la forma y 
de los medios, lo que implica un margen de apreciación necesario de dicho Estado para definir las medidas de adaptación 
del Derecho interno
  Por otro lado, en 
virtud del principio de subsidiariedad 
e
stablecido en el artículo  5  CE, párrafo 
segundo, al que se refiere el consideran -
do 30 de l
a Directiva 2003/87, por la que 
se establece un régimen para el comercio 
de derechos de emisión de gases de efec -
to invernadero en la Comunidad, en los 
ámbitos que no sean de su competencia 
exclusiva la Comunidad sólo intervendrá 
en la medida en que los objetivos de la ac -
ción pretendida no puedan ser alcanza -
do
s de manera suficiente por los Estados 
miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a 
nivel comunitario
  Pues bien, de los ar -
tículos 174 CE a 176 CE resulta que, en materia de protección del medio ambien -
te, las competencias de la Comunidad y 
de los Estados miembros son comparti -
das  En consecuencia, la normativa co -
munitaria en este ámbito no pretende 
alcanzar una armonización completa y 
el artículo 176 CE prevé la posibilidad de que los Estados miembros adopten me -
didas de mayor protección, siempre que sean compatibles con el Tratado y se no -
tifiquen a la Comisión  
De conformidad con estos principios, la Directiva 2003/87 impugnada no 
 contempla una armonización completa a 
SUMARIO — ASUNTO T-16/04
II - 216escala comunitaria de los requisitos que 
sustentan el establecimiento y el funcio -
namien
to del régimen para el comercio 
de derechos de emisión   En efecto, a con -
dición de que cumplan las disposiciones 
del Tratado, los Estados miembros dis -
ponen de un amplio margen de aprecia -
c
ión en cuanto a la ejecución de dicho 
régimen, en particular en el marco de la 
elaboración de sus planes nacionales de asignación de derechos de emisión y de 
sus decisiones autónomas de asignación 
de derechos de emisión con arreglo al artículo  9, apartado  1, y al artículo  11, apartado  1, de la dicha Directiva
  Por 
consiguiente, el mero hecho de que el le
gislador comunitario deje sin respuesta 
una cuestión particular incluida en el ám -
bit
o de aplicación de esta Directiva y de 
una libertad fundamental, como la liber -
tad de establecimiento, de manera que corresponda a los Estados miembros re-
g
ular dicha cuestión en el ejercicio de su 
margen de apreciación, de conformidad con las normas superiores de Derecho comunitario, no justifica, por sí sólo, que dicha omisión se califique de contraria a 
las normas del Tratado
  Ello es tanto más 
cierto cuanto que los Estados miembros 
tienen l
a obligación de garantizar el efec -
t
o útil de las directivas, en virtud de su 
deber de cooperación leal con arreglo al artículo 10 CE, lo que implica igualmente 
que deben interpretar el Derecho interno 
a la luz de los objetivos y principios en que se basa la Directiva en cuestión
 
(véanse los apartados 179 y 180)
7  Tanto el legislador comunitario, cuando 
adopta una directiva, como los Estados miembr
os, cuando adaptan su Derecho 
interno a dicha directiva, tienen la obli -
gación de respetar los principios gene -
rales de Derecho comunitario   Así, las 
exigencias derivadas de la protección de lo
s principios generales reconocidos en 
el ordenamiento jurídico comunitario, entre los que figuran los derechos funda
-
men
tales, vinculan también a los Estados 
miembros cuando aplican la normativa comunitaria, de lo que resulta que estos últimos están obligados, en lo posible, 
a aplicar dicha normativa de modo que 
no se menoscaben tales exigencias
  Estos 
principios se aplican por analogía a las li -
bertades fundamentales del Tratado  
A este respecto, si bien la Directiva 2003/87, por la que se establece un ré -
gimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, y en particular su ar -
tículo  9, apartado  1, y su artículo  11, letra  1, deja a los Estados miembros un margen de apreciación, éste es, en princi -
pio, suficientemente amplio para permi -
tirles aplicar las reglas de dicha Directiva en un sentido conforme a las exigencias que se desprenden de la protección de los 
Derechos fundamentales y de las liberta -
des del Tratado   Además, puesto que la 
ejecución de dicha Directiva está someti -
d
a al control de los tribunales nacionales, 
corresponde a dichos tribunales plantear 
al Tribunal de Justicia una cuestión pre -
judicial según los requisitos establecidos 
en el artículo  234  CE si encuentran di -
fic
ultades relativas a la interpretación o 
a la validez de la misma   En consecuen -
cia, corresponde a las autoridades y a los órganos jurisdiccionales de los Estados 
miembros no sólo interpretar su Derecho nacional de conformidad con la Directi -
va impugnada, sino también procurar 
ARCELOR / PARLAMENTO Y CONSEJO
II - 217que la interpretación de ésta que tomen 
como base no entre en conflicto con los 
derechos fundamentales tutelados por el 
ordenamiento jurídico comunitario, con los otros principios generales del Dere -
cho comunitario o con las libertades fun-
d
amentales del Tratado, como la libertad 
de establecimiento   Cuando una direc -
tiva reserva a los Estados miembros un 
margen de apreciación que les permite 
respetar plenamente las normas del Tra -
tado y los principios generales de Dere-
cho comunitario, no puede reprocharse 
al legislador comunitario el no haber re -
suelto de manera exhaustiva y definitiva 
en el marco de dicha directiva determi -
nad
a problemática que entra dentro del 
ámbito de aplicación de la libertad de 
establecimiento  
(véanse los apartados 181 a 184)
8  La inexistencia de una libre transferencia 
transfronteriza de derechos de emisión de g
ases de efecto invernadero en el sen -
tido de
l artículo  12, apartados  2 y  3, en 
relación con el artículo  3, letra  a), de la Directiva 2003/87, por la que se establece 
un régimen para el comercio de derechos 
de emisión de gases de efecto invernade -
ro en la Comunidad, perturbaría grave -
men
te la eficacia y el funcionamiento del 
régimen para el comercio de derechos de emisión en el sentido del artículo  1 de dicha Directiva
  Por este motivo, el ar -
tículo  12, apartado  2, de esta Directiva, 
impone a los Estados miembros la obli -
gación general de velar por que dicha li -
b
ertad se haga efectiva en el marco de la 
legislación nacional pertinente   Al con -
trario, dicha Directiva no establece una limit
ación en cuanto a la transferencia 
transfronteriza de derechos de emisión entre personas jurídicas de un mismo 
grupo de empresas, independientemente de su domicilio económico y/o social en el mercado interior
  A la luz de las dispo -
sic
iones de la Directiva 2003/87 citadas 
anteriormente, no puede concluirse que ésta incluya una restricción ilegal de las libertades fundamentales del Tratado, 
incluida la libertad de establecimiento, o 
que incite a los Estados miembros a no respetar dichas libertades
  Con mayor 
motivo, no se puede considerar al legis -
l
ador comunitario responsable de haber 
sobrepasado, de manera manifiesta y grave, los límites de su facultad de apre -
c
iación con arreglo al artículo 174 CE, en 
relación con el artículo 43 CE  
(véanse los apartados 188 y 190)
9  La Directiva 2003/87, por la que se es -
tablece un régimen para el comercio de 
derechos de emisión de gases de efecto 
invernadero en la Comunidad, no esta -
blece ninguna disposición que regule el 
alcance de las consecuencias económicas 
que pueden derivarse tanto de la even -
tual insuficiencia de derechos de emisión 
asignados a una instalación como del 
precio de dichos derechos de emisión, ya que este precio está exclusivamente de-terminado por las fuerzas del mercado 
creado como consecuencia del estableci-
mien
to del régimen para el comercio de 
derechos de emisión que, en virtud del artículo  1 de dicha Directiva, pretende 
fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en 
relación con el coste y económicamente 
eficiente
  Una normativa comunitaria so -
bre el precio de los derechos de emisión 
SUMARIO — ASUNTO T-16/04
II - 218podría oponerse al objetivo principal de 
esta Directiva, a saber, la reducción de las 
emisiones de gases de efecto invernadero 
mediante un régimen para el comercio de derechos de emisión eficaz, en el cual 
el coste de las emisiones y de las inver -
siones realizadas para la reducción de las 
mismas se determinará esencialmente 
mediante los mecanismos de mercado 
(quinto considerando de referida Direc -
tiva)   De ello resulta que, en caso de que 
los derechos de emisión sean insuficien -
t
es, el incentivo de los titulares a reducir 
o no sus emisiones de gases de efecto invernadero dependerá de una decisión económica compleja adoptada teniendo 
en cuenta, en particular, por un lado, el 
precio de los derechos de emisión dispo -
nibles en el mercado y, por otro, los cos -
tes de las eventuales medidas de reduc -
ción de las emisiones que puedan tener por objeto reducir la producción o inver -
tir en me
dios de producción más eficaces 
en términos de rendimiento energético (vigésimo considerando de la misma Directiva)
 
En tal sistema, el legislador comunitario no puede regular con carácter previo el 
incremento de los costes de las emisio -
nes, y, en consecuencia, del precio de los 
derechos de emisión, que depende de 
una serie de parámetros económicos, sin 
reducir, o incluso eliminar, los incentivos económicos que constituyen el funda -
mento de su funcionamiento y perturbar, así, la eficacia del régimen para el comer -
cio de derechos de emisión   Además, el 
establecimiento de tal sistema, incluidas su
s premisas económicas, para el res -
p
eto de las obligaciones resultantes del 
Protocolo de Kioto, pertenece al amplio margen de apreciación de que dispone 
el legislador comunitario con arreglo al 
artículo  174  CE y constituye en sí una elección legítima y apropiada del mismo   
Apoyándose en esta legítima elección, el le
gislador comunitario basó el régimen 
para el comercio de derechos de emisión sobre la premisa de que, con arreglo al artículo  9, apartado  1, y al artículo  11, 
apartado 1, de la Directiva 2003/87, co
-
rresponde a los Estados miembros deci -
dir sobre la cantidad total de derechos que corresponde asignar y la asignación 
individual de dichos derechos de emisión a las instalaciones establecidas en su te-rritorio con arreglo a sus Planes Naciona -
le
s de Asignación (PNA) y en el ejercicio 
del margen de apreciación que se les ha reservado a estos efectos
  Esta decisión 
está únicamente sometida a un control pr
evio reducido por parte de la Comi -
sión, c
on arreglo al artículo 9, apartado 3, 
de esta Directiva, a la luz, en particular, de los criterios recogidos en su anexo III
  
En consecuencia, las variaciones a que se s
ometerán los objetivos y las medidas de 
reducción de emisiones de los distintos Estados miembros, que resultan de sus obligaciones en virtud del Protocolo de 
Kioto, tal como se reflejan en el Plan de 
reparto de cargas establecido por la De
-
c
isión 2002/358, relativa a la aprobación, 
en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y al cumplimiento 
conjunto de los compromisos contraídos 
con arreglo al mismo, y, por consiguiente, la incertidumbre en cuanto al volumen 
de la cantidad total y de las cantidades 
individuales de derechos de emisión que corresponde asignar a los distintos secto -
res industriales y a los titulares individua-
le
s sobre la base de los distintos PNA, no 
son imputables a las disposiciones de la 
Directiva como tales  
(véanse los apartados 199 a 202)
ARCELOR / PARLAMENTO Y CONSEJO
II - 21910  La falta de previsibilidad de la evolución 
del mercado constituye un elemento in -
her
ente e indisociable del mecanismo 
económico que caracteriza el régimen 
para el comercio de derechos de emisión instituido por la Directiva 2003/87, por la 
que se establece un régimen para el co -
mercio de derechos de emisión de gases 
de efecto invernadero en la Comunidad, 
que está sometido a las reglas clásicas 
de la oferta y la demanda que caracte -
rizan a un mercado libre y competitivo con arreglo a los principios consagrados 
en el artículo  1  CE, en relación con el 
séptimo considerando de dicha Direc -
tiva, así como los artículos 2 CE y 3 CE, apartado 1, letras c) y g)   Por consiguien -
te, este aspecto no puede calificarse de 
contrario al principio de seguridad ju -
rídica so pena de desvirtuar los propios 
fundamentos económicos del régimen 
para el comercio de derechos de emisión 
tal como han sido establecidos por la Di -
r
ectiva impugnada de conformidad con 
las normas del Tratado  
(véase el apartado 203)