CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 8 de mayo de 2018 ( 1 )

Asunto C‑114/17 P

Reino de España

contra

Comisión Europea

«Recurso de casación — Ayuda para el despliegue de la televisión digital terrestre en zonas remotas y menos urbanizadas de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha — Subvenciones concedidas a operadores de plataformas de televisión digital terrestre — Decisión por la que se declara la ayuda parcialmente incompatible con el mercado interior — Adopción de una decisión de modificación por la Comisión — Motivos nuevos — Modificación de las pretensiones — Derecho del Estado miembro afectado a presentar observaciones antes de la adopción de dicha decisión de modificación»

1. En el presente recurso de casación, España solicita al Tribunal de Justicia que anule en su totalidad la sentencia del Tribunal General dictada en el asunto España/Comisión, ( 2 ) mediante la cual el Tribunal General desestimó el recurso de anulación interpuesto por España contra la Decisión C(2014) 6846 final de la Comisión. ( 3 ) En apoyo de su recurso de casación, España alega, en particular, que la Comisión vulneró su derecho a presentar observaciones al adoptar la Decisión C(2015) 7193 final, ( 4 ) por la que se modifica la Decisión C(2014) 6846.

2. Se le presenta aquí al Tribunal de Justicia la oportunidad de desarrollar su jurisprudencia relativa al alcance de la obligación de la Comisión de permitir presentar observaciones a los Estados miembros afectados por procedimientos de control de ayudas estatales antes de adoptar una decisión de modificación de una decisión suya anterior relativa a la misma ayuda estatal. La sentencia que dicte el Tribunal de Justicia en este asunto podrá aportar orientaciones útiles para el asunto C‑56/18 P, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kossakowo, ( 5 ) pendiente ante el Tribunal de Justicia.

3. Sin embargo, como cuestión preliminar, el Tribunal de Justicia deberá aclarar los requisitos necesarios para poder impugnar un acto que modifica una decisión de la Comisión relativa a una ayuda estatal en el marco de un recurso de anulación interpuesto contra tal decisión. Para ello, el Tribunal de Justicia deberá dilucidar el significado de los artículos 84 y 86 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General y la relación existente entre ellos.

Marco jurídico

Reglamento de Procedimiento del Tribunal General

4. Con arreglo al artículo 84 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, en el curso del proceso solo podrán invocarse motivos nuevos si se fundan en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. La parte afectada deberá presentar los motivos nuevos tan pronto como tenga conocimiento de esas razones de hecho y de Derecho.

5. En virtud del artículo 86, apartado 1, «cuando el acto cuya anulación se ha solicitado sea sustituido o modificado por otro acto que tenga el mismo objeto, el demandante podrá adaptar su demanda […] a fin de tener en cuenta esta novedad». El artículo 86, apartado 2, dispone que «la adaptación de la demanda deberá efectuarse mediante escrito separado y dentro del plazo establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, para la interposición de un recurso de anulación contra el acto que justifica la adaptación de la demanda». El artículo 86, apartado 4, exige que el escrito de adaptación de la demanda contenga las pretensiones adaptadas y, si ha lugar, los motivos y alegaciones adaptados.

Reglamento (UE) 2015/1589

6. Con arreglo al artículo 15, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589, ( 6 ) el examen de una presunta ayuda podrá terminar con una decisión de iniciar el procedimiento de investigación formal. En caso de que se inicie tal procedimiento, este se terminará mediante una decisión en virtud del artículo 9. Conforme al artículo 9, apartado 8, antes de adoptar una decisión, la Comisión dará al Estado miembro interesado la oportunidad de presentar observaciones sobre la información recibida por la Comisión durante la investigación.

7. El artículo 11, aplicable a tal procedimiento en virtud del artículo 15, apartado 3, permite que la Comisión revoque una decisión de este tipo cuando la información en la que se base sea incorrecta. El artículo 11 exige que, antes de tal revocación y antes de adoptar una nueva decisión, la Comisión incoe un procedimiento de investigación formal y dé al Estado miembro afectado la oportunidad de presentar observaciones.

Hechos y procedimiento ante el Tribunal General

8. Entre 2005 y 2008, España adoptó una serie de medidas para fomentar el despliegue de un sistema de televisión digital terrestre para la difusión de televisión en zonas remotas y menos urbanizadas de su territorio, en particular en Castilla-La Mancha.

9. A raíz de las denuncias de dos operadores de televisión, mediante escrito de 29 de septiembre de 2010 la Comisión informó a España de que había decidido incoar un procedimiento de investigación formal en relación con dichas medidas. En el marco de dicho procedimiento, la Comisión recibió observaciones de las partes interesadas y las transmitió a las autoridades españolas para que presentaran las suyas. España presentó sus observaciones al respecto en varias ocasiones.

10. El 1 de octubre de 2014, la Comisión adoptó la Decisión C(2014) 6846 final, relativa a la ayuda concedida en el territorio de Castilla-La Mancha. ( 7 )

11. El artículo 1, párrafo primero, de dicha Decisión precisa que la ayuda concedida a los dos operadores de televisión, Telecom CLM y Abertis, para mejorar sus centros emisores, la construcción de nuevos centros emisores y la prestación de servicios digitales y/o de explotación y mantenimiento en la zona II de Castilla-La Mancha había sido ejecutada ilegalmente por España infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3, y era incompatible con el mercado interior. El artículo 1, párrafo segundo, reprodujo esta conclusión con respecto a Hispasat, un organismo de radiodifusión de señales de satélite, para instalar receptores por satélite para la transmisión de las señales en esa zona. El artículo 3, apartado 1, exigía que España procediera a recuperar de estos tres operadores la ayuda así definida.

12. El 12 de diciembre de 2014, España interpuso ante el Tribunal General un recurso de anulación de la Decisión C(2014) 6846. ( 8 )

13. El 23 de enero de 2015, Hispasat interpuso ante el Tribunal General un recurso de anulación de dicha Decisión. ( 9 ) En su recurso, alegó que nunca había recibido ninguna ayuda de España ni de las autoridades locales o regionales de dicho país.

14. Mientras tanto, en el marco de la ejecución de la Decisión de Ejecución C(2014) 6846, España y la Comisión discrepaban en cuanto a si el coste del equipo digital (adquirido por las autoridades de la Comunidad de Castilla-La Mancha con vistas a transmitir la señal de televisión) estaba comprendido dentro del ámbito de aplicación de dicha Decisión y si España debía, por tanto, recuperarlo de los operadores afectados.

15. El 20 de octubre de 2015, la Comisión adoptó la Decisión C(2015) 7193, mediante la que se modificó la Decisión C(2014) 6846. En la parte introductoria de esta Decisión, la Comisión declaró que dicha modificación estaba destinada a corregir errores relativos a Hispasat. La Decisión de modificación dejó de incluir a Hispasat entre los beneficiarios de la ayuda estatal. ( 10 ) También sustituyó los términos «prestación de servicios digitales» en el primer párrafo del artículo 1 de la Decisión inicial por los de «prestación de equipamientos digitales». ( 11 )

16. Mediante escrito presentado ante el Tribunal General el 23 de diciembre de 2015, España invocó un motivo nuevo en el litigio aún pendiente en el asunto T‑808/14. Alegó que la Decisión de modificación excedía el objetivo declarado de apartar a Hispasat del ámbito de aplicación de la Decisión inicial y amplió de forma sustancial el ámbito de la ayuda que debía recuperarse, al incluir la ayuda concedida para el suministro de equipos (32,5 millones de euros). España alegó que, con ello, la Comisión había vulnerado el principio de seguridad jurídica.

17. La Comisión presentó sus observaciones el 28 de enero de 2016. Alegó que la Decisión de modificación constituía una mera rectificación de la Decisión inicial y que no imponía nuevas obligaciones a España. Añadió que el motivo nuevo formulado por España es inadmisible, dado que no va más allá de sus anteriores alegaciones en apoyo del motivo basado en la supuesta vulneración del principio de seguridad jurídica.

18. Mediante auto dictado en el asunto Hispasat/Comisión, ( 12 ) el Tribunal General declaró que, a raíz de la modificación de la Decisión C(2014) 6846, dicho litigio había quedado sin objeto y que, por consiguiente, procedía sobreseer el recurso de Hispasat.

Sentencia recurrida y recurso de casación

19. En la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que todos los motivos invocados por España en su recurso carecen de fundamento y, en consecuencia, desestimó el recurso en su totalidad.

20. Con respecto al motivo nuevo invocado por España, el Tribunal consideró que, en realidad, esta alegación estaba dirigida a la Decisión de modificación y que, por tanto, era admisible. ( 13 ) A continuación, el Tribunal General declaró de oficio que, al no haber dado a España la oportunidad de presentar observaciones antes de la adopción de la Decisión de modificación, la Comisión había vulnerado el derecho a ser oído. ( 14 ) También declaró que, dado que la Decisión inicial se refería ab initio a la ayuda para el suministro de equipos digitales, la Decisión de modificación no imponía a España obligaciones nuevas y que, en consecuencia, la vulneración del derecho a presentar observaciones no llevaba consigo la anulación de la Decisión de modificación. ( 15 ) Por consiguiente, el Tribunal General desestimó el motivo nuevo invocado por España.

21. Mediante su recurso de casación, España solicita la anulación de la sentencia recurrida y de la Decisión C(2014) 6846 y que se condene en costas a la Comisión. Invoca tres motivos de casación.

22. España alega, en primer lugar, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho en la interpretación del artículo 1 de la Decisión C(2014) 6846, en su versión inicial, y, por lo tanto, apreció incorrectamente la naturaleza de la medida calificada de ayuda estatal concedida por España y el concepto de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE. También incurrió en error de Derecho al no declarar que la vulneración del derecho de España a presentar observaciones era contraria a los principios de buena administración y de seguridad jurídica. En segundo lugar, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que España no había cumplido los requisitos primero y cuarto establecidos en la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg. ( 16 )En tercer lugar, el Tribunal General infringió el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), al considerar que la ayuda concedida por España era incompatible con el mercado interior por el motivo de que este Estado miembro favoreció la difusión de televisión mediante tecnología terrestre frente a la tecnología vía satélite.

23. La Comisión solicita que se desestime el recurso de casación. En particular, sostiene que, aun en el supuesto de que el Tribunal General estimara el primer motivo de casación, ello implicaría, a lo sumo, la anulación de la Decisión de modificación, siendo así que el recurso de casación tiene por objeto la anulación de la Decisión inicial.

24. En la vista celebrada el 7 de marzo de 2018, España y la Comisión expusieron oralmente sus observaciones.

25. Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, me limitaré en estas conclusiones a examinar el primer motivo de casación.

Apreciación

Sobre la admisibilidad del primer motivo de casación

26. Una simple lectura del primer motivo de casación indica que su objeto es la Decisión inicial. Mediante este motivo de casación se rebate la interpretación por el Tribunal General del artículo 1 de dicha Decisión, en su versión anterior a la adopción de la Decisión de modificación. Sin embargo, las alegaciones formuladas en apoyo del primer motivo de casación impugnan lo declarado por el Tribunal General sobre la validez del procedimiento que condujo a la adopción de la Decisión de modificación.

27. El recurso que España presentó ante el Tribunal General es anterior a la Decisión de modificación y únicamente podía dirigirse contra la Decisión inicial. Las pretensiones del recurso de casación mencionan expresamente la anulación de la sentencia recurrida y de la Decisión inicial, pero no así la anulación de la Decisión de modificación. En la vista, el agente de España alegó que, al invocar el motivo nuevo, España pretendía ampliar el objeto del litigio con el fin de solicitar la anulación de la «Decisión inicial en su versión modificada».

28. Así pues, con carácter preliminar, examinaré si la Decisión de modificación está comprendida en el ámbito del presente litigio y, por tanto, si el Tribunal de Justicia es competente para examinar las alegaciones de España relativas a dicha Decisión. ( 17 )

Sobre la cuestión de si el objeto del litigio incluye ipso facto la Decisión de modificación a partir de la fecha de su adopción

29. ¿Cabe sostener que la Decisión de modificación quedó incluida ipso facto en el objeto del litigio desde el día de su adopción?

30. La Comisión alega que los efectos de la Decisión de modificación no van más allá de la mera rectificación de errores materiales e inexactitudes evidentes en la Decisión inicial.

31. Si la Comisión estuviera en lo cierto, la Decisión de modificación se vería desprovista de todo efecto jurídico autónomo y no estaría «[destinada] a producir efectos jurídicos frente a terceros», en el sentido del artículo 263 TFUE. En consecuencia, no podría ser objeto de un recurso de anulación autónomo.

32. Creo que, de haber sido este el caso, la Decisión de modificación podría considerarse, a los efectos de un recurso de anulación, «fusionada» con la Decisión inicial y, por ende, constitutiva de un todo indivisible con ella. El recurso de anulación de España y su recurso de casación podrían entonces considerarse dirigidos, ipso facto, contra la Decisión inicial «rectificada», sin que sea necesario modificar las pretensiones originales.

33. Si bien algunas enmiendas constituyen realmente meras rectificaciones del texto de la Decisión inicial, ( 18 ) otras parecen traspasar dicho umbral y afectar al contenido sustancial de esa Decisión. ( 19 )

34. Este es sin ninguna duda el caso de la supresión de todas las referencias a Hispasat. El resultado de esa modificación era excluir a Hispasat de la categoría de los beneficiarios de la ayuda estatal en cuestión. ( 20 )

35. Una mera lectura revela que la sustitución del término «servicios» en el párrafo primero del artículo 1 de la Decisión inicial por el término «equipamientos» también afecta al objeto de la Decisión inicial. Lo menos que puede decirse es que dichos términos no parecen ser sinónimos.

36. La forma de la Decisión de modificación corrobora la impresión de que su contenido no se limita a meras rectificaciones. En la vista, el agente de la Comisión explicó que la Decisión de modificación fue adoptada por el Colegio de Comisarios, precisando que este es el procedimiento que se sigue cuando la Comisión adopta decisiones sustantivas sobre ayudas estatales, mientras que las decisiones meramente rectificativas las adopta el Secretario General de la Comisión. El agente de la Comisión admitió que, en este caso, la elección del procedimiento había sido motivada por el hecho de que la Decisión de modificación restringía sustancialmente el alcance de la Decisión inicial.

37. En última instancia, la cuestión de si —y, en su caso, en qué medida— la sustitución de «servicios» por «equipamientos» constituye una modificación sustancial del alcance de la obligación de España de recuperar la ayuda concedida solo podría determinarse comparando la versión inicial y la versión modificada del artículo 1, teniendo en cuenta la motivación de la Comisión en cada una de las Decisiones. Sin embargo, la Decisión de modificación no expone ninguna motivación, lo que propicia que tal análisis (salvo en lo referente a Hispasat) sea prácticamente imposible. ( 21 )

38. En resumen, parece probable que la Decisión de modificación produjo efectos jurídicos autónomos que afectaron de manera sustancial a la posición jurídica de España tal como se presentaba en el momento en que se adoptó la Decisión inicial. De ser así, la Decisión de modificación constituiría un acto jurídico que puede ser objeto de un recurso de anulación autónomo. Si España deseaba extender el alcance de su demanda inicial para incluir la Decisión de modificación, era preciso que modificara formalmente dicha demanda.

39. Paso a examinar la cuestión de si España hizo esto efectivamente al invocar su motivo nuevo ante el Tribunal General.

¿Amplió España realmente el alcance de su demanda?

40. El artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General exige que el demandante indique en su demanda la cuestión objeto del litigio. Como cuestión de principio, las partes no pueden modificar durante el procedimiento el objeto del litigio y la fundamentación del recurso solo debe examinarse en relación con las pretensiones contenidas en el escrito de interposición del recurso. ( 22 )

41. Los artículos 84 y 86 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General prevén dos excepciones a la regla anterior. El artículo 84 se aplica cuando aparezcan durante el procedimiento motivos nuevos basados en razones de hecho o de Derecho. El artículo 86 tiene un alcance más restringido: solo se puede invocar cuando los «motivos nuevos» consisten en la sustitución o modificación del acto controvertido por otro acto que tenga el mismo objeto.

42. Mientras el artículo 84 permite al demandante introducir únicamente motivos nuevos (junto con alegaciones y pruebas en su apoyo), el artículo 86 va más lejos y permite que la parte modifique también el objeto del recurso, es decir, reformular las pretensiones en el sentido de impugnar el nuevo acto en el procedimiento que se encuentra pendiente. ( 23 )

43. La introducción del artículo 86 en el Reglamento de Procedimiento en 2015 supuso elevar el nivel de los requisitos formales exigidos. ( 24 ) Así, los apartados 2 y 4 del artículo 86 exigen expresamente que tal modificación se efectúe mediante un escrito que contenga las pretensiones adaptadas.

44. Está claro que los requisitos formales que exige el artículo 86 no constituyen un fin en sí mismos, sino que tienen por objetivo garantizar el carácter contradictorio del procedimiento y la recta administración de la justicia. ( 25 )

45. Presentar un escrito procesal durante el procedimiento ante el Tribunal General para adaptar la demanda equivale a la interposición de un recurso de anulación formulado mediante demanda. ( 26 ) Por consiguiente, resulta aplicable por analogía la reiterada jurisprudencia que establece los requisitos de forma y de contenido para tal recurso.

46. De ello se desprende que un escrito de adaptación de la demanda deberá, en particular, exponer de manera inequívoca y con suficiente claridad y precisión la cuestión objeto del litigio y las razones fundamentales de hecho y de Derecho en las que se base, así como las correspondientes pretensiones, a fin de que el Tribunal de Justicia no resuelva ultra petita ni omita pronunciarse sobre alguno de los motivos. ( 27 )

47. A la inversa, un escrito que contiene nuevos motivos o alegaciones, pero que no cumple todos los requisitos establecidos en el artículo 86 o en la jurisprudencia antes citada no es suficiente para modificar efectivamente el objeto del litigio. No produce efectos jurídicos más allá de lo dispuesto en el artículo 84, es decir, plantear nuevos motivos o alegaciones en relación con el mismo objeto de litigio. ( 28 )

48. En el presente asunto, poco más de un año después de la adopción de la Decisión inicial y mientras se tramitaba el recurso de anulación interpuesto contra esta, la Comisión adoptó un acto por el que se modificaba dicha Decisión [Decisión C(2015) 7193]. España presentó entonces ante el Tribunal General el escrito en el que invocaba un motivo nuevo.

49. No se discute que el objeto de la Decisión de modificación era el mismo que el de la Decisión inicial (ayuda estatal SA.27408). De ello se deduce que el artículo 86 resultaba aplicable. ( 29 )

50. El Tribunal General declaró, sin mayores explicaciones, que, dado que mediante el escrito en el que invocaba un motivo nuevo España impugnaba la Decisión de modificación, este motivo nuevo era admisible. ( 30 )

51. Ni comparto ni acepto la lógica aplicada por el Tribunal General.

52. La redacción del motivo nuevo sugiere que España no tenía intención de impugnar la Decisión de modificación, aun cuando algunas de las alegaciones formuladas se refirieran a ella. En el último párrafo del escrito en el que invocaba el motivo nuevo, España reproducía expresamente su pretensión inicial, es decir, la anulación de la Decisión inicial.

53. El recurso de casación parece corroborar lo siguiente: a) que el primer motivo de casación se refiere a la interpretación de la Decisión inicial en la versión anterior a su modificación y b) que la pretensión formulada se refiere expresamente a la anulación de la Decisión inicial.

54. Por tanto, considero que el Tribunal General no podía válidamente interpretar y reclasificar el escrito mediante el que España invocaba el motivo nuevo en el sentido de que se dirigía a la anulación de la Decisión de modificación. ( 31 )

55. La existencia de un recurso de anulación y, del mismo modo, de un escrito de adaptación de su alcance, nunca puede presumirse y solo pueden tomarse en consideración las pretensiones expuestas de forma expresa. ( 32 ) La fundamentación de la demanda debe examinarse únicamente en relación con las pretensiones contenidas en la demanda o en un escrito de adaptación de la demanda. ( 33 ) Un recurso que no contiene ninguna pretensión es inadmisible. ( 34 ) No comparto la propuesta del abogado de España de que tal enfoque representa un formalismo excesivo.

56. A continuación, no creo que el Tribunal General debiera requerir a España para que aclarase si pretendía impugnar la Decisión de modificación. ( 35 ) A la vista de los hechos del litigio, ello equivaldría a haber dado a España la oportunidad de añadir un elemento esencial a su recurso de anulación, infringiendo el plazo establecido en el artículo 263 TFUE. ( 36 )

57. La jurisprudencia citada en los puntos 45, 46 y 55 de las presentes conclusiones no ofrece razones válidas que justifiquen hacer menos rigurosos los requisitos de admisibilidad. Cuando, como en el caso de autos, se notifica a un Estado miembro una Decisión individual de la que es destinatario, dicho Estado debe asumir las consecuencias de no especificar en el plazo establecido las pretensiones que formula contra dicha Decisión en un procedimiento ante el Tribunal General. ( 37 )

58. De ello se deduce que, a pesar de haber invocado un motivo nuevo, España no amplió el objeto del litigio.

Conclusión relativa a la admisibilidad del primer motivo de casación

59. De las consideraciones precedentes se deduce que la Decisión de modificación está fuera del ámbito del presente litigio. El primer motivo de casación, relativo a dicha Decisión, pretende, por tanto, ampliar el objeto del litigio. Con arreglo al artículo 170, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, esta ampliación es inadmisible en la fase del recurso de casación. ( 38 )

60. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el primer motivo de casación. También propongo al Tribunal de Justicia que declare que, al ampliar el objeto del litigio sometido ante él basándose en el escrito en el que España invocaba un motivo nuevo, el Tribunal General desnaturalizó la alegación de dicho Estado y, por tanto, cometió un error de Derecho al pronunciarse ultra petita. ( 39 ) Dado que el Tribunal General desestimó este motivo nuevo en un pronunciamiento sobre el fondo, ese error no influyó en el resultado del litigio. Por consiguiente, la sentencia recurrida no debe ser anulada por esta razón.

Sobre la fundamentación del primer motivo de casación

Sobre la competencia de la Comisión para adoptar la Decisión de modificación y su obligación de motivación

61. Si el Tribunal de Justicia no comparte el análisis que acabo de exponer, deberá examinar la validez de la sentencia recurrida en lo que se refiere a la Decisión de modificación.

62. A este respecto, considero que el Tribunal de Justicia debería actuar de oficio y examinar dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, ¿tenía competencia la Comisión para adoptar la Decisión de modificación? En segundo lugar, ¿tenía la Comisión la obligación de motivar dicha Decisión? ( 40 )

63. En primer lugar, el Tribunal General declaró que la Comisión era competente para adoptar esta Decisión sobre la base del artículo 108 TFUE, apartado 2. ( 41 )

64. Estoy de acuerdo con esta afirmación. En virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, la Comisión tiene la facultad no solo de corregir las decisiones que haya adoptado de conformidad con el artículo 9 del Reglamento 2015/1589, tal como hace a menudo, sin que se rebata este principio, o de revocar dichas decisiones con arreglo al artículo 11 del mismo Reglamento. También tiene la facultad de modificarlas de manera sustancial, cuando sea necesario para la consecución de los objetivos establecidos en las disposiciones del Tratado antes mencionadas.

65. La Comisión puede tener razones legítimas para hacerlo, en particular para tener en cuenta la evolución de la jurisprudencia de los Tribunales de la Unión, o para corregir sus propios errores, ( 42 ) como parece ser el caso en el presente asunto. Desde esta perspectiva, el artículo 11 no es sino una expresión específica de las competencias otorgadas a la Comisión por el Tratado con el fin de garantizar que la normativa sobre ayudas estatales se aplique de forma correcta y efectiva ( 43 ) y, por tanto, no debe interpretarse en el sentido de que circunscribe, a sensu contrario, dichas competencias al único caso que se menciona expresamente (el de la revocación).

66. Nada en el Tratado sugiere que la competencia de la Comisión se limite a las decisiones favorables a los Estados miembros. Por consiguiente, carece de pertinencia la cuestión de si la Decisión de modificación era favorable para España, como sostiene la Comisión, o si imponía nuevas obligaciones a dicho Estado miembro, según alega España.

67. En segundo lugar, aunque el Tribunal General no ha formulado conclusión alguna a este respecto, he de señalar que la Decisión de modificación no expone ningún motivo para su adopción. Esto hace prácticamente imposible que el Tribunal de Justicia examine, en particular, la naturaleza de la Decisión de modificación ( 44 ) y sus efectos jurídicos, ( 45 ) y que verifique si España tuvo la oportunidad de formular —antes de su adopción— observaciones sobre toda la información pertinente en la que se basaba dicha Decisión. ( 46 )

68. Por consiguiente, esta falta de motivación de la Decisión de modificación impide una auténtica revisión judicial de su legalidad y, por lo tanto, infringe manifiestamente el artículo 296 TFUE.

69. Mi conclusión es que la Decisión de modificación está viciada por el incumplimiento manifiesto por parte de la Comisión de la obligación de motivación que le incumbe, es decir, por un vicio sustancial de forma. Este incumplimiento, por sí solo, es suficiente para dar lugar a su anulación. ( 47 ) El Tribunal General cometió un error de Derecho al no pronunciarse en tal sentido. En consecuencia, la sentencia recurrida debe ser anulada por lo que se refiere a la Decisión de modificación.

70. Solo en el supuesto de que el Tribunal de Justicia no compartiera esta sugerencia debería examinar las alegaciones específicas que España formula en su primer motivo de casación. Pasaré a analizar estas alegaciones a continuación.

Sobre el artículo 107 TFUE y el principio de seguridad jurídica

71. Tal y como entiendo su punto de vista, España alega que el Tribunal General interpretó erróneamente el artículo 1 de la Decisión inicial. En este sentido, España alega que el Tribunal General no declaró que, al adoptar una decisión por la que se le imponían obligaciones adicionales, la Comisión menoscabó el contenido esencial de la medida de ayuda estatal concedida por dicho Estado miembro, aplicó incorrectamente el concepto de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE y violó el principio de seguridad jurídica.

72. A mi entender, la naturaleza de la supuesta ilegalidad no está clara en absoluto. España no formula ninguna alegación en apoyo de su pretensión. No explica qué parte del artículo 107 TFUE considera infringida ni de qué modo se produjo esa supuesta infracción. Lo mismo puede decirse de la alegación relativa a la supuesta vulneración del principio de seguridad jurídica.

73. Según reiterada jurisprudencia, tales alegaciones son inadmisibles. ( 48 ) Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad de las mismas.

Sobre la cuestión de si España tenía derecho a presentar observaciones antes de que se adoptara la decisión de modificación

74. De la documentación de que dispone el Tribunal de Justicia se desprende que, poco más de un año después de la fecha de la Decisión inicial, la Comisión adoptó la Decisión de modificación. Al parecer, ninguna decisión de abrir o de reabrir el procedimiento de investigación formal precedió a esta última Decisión.

75. Por una parte, es pacífico que España tuvo la oportunidad de presentar sus observaciones sobre todos los elementos del expediente administrativo de la Comisión antes de la adopción de la Decisión inicial. Por otra parte, consta en autos que no se dio a España esa oportunidad después de la adopción de la Decisión inicial y antes de la notificación de la Decisión de modificación.

76. España sostiene que, al introducir en el artículo 1 de la Decisión inicial el concepto de «prestación de equipamientos digitales», la Decisión de modificación amplió el alcance de la ayuda que debía recuperarse y, por tanto, impuso nuevas obligaciones a España. Teniendo en cuenta que la Comisión no le dio la oportunidad de expresar su punto de vista antes de la adopción de esta última Decisión, se vulneró el derecho de defensa de España. La Comisión alega que el Tribunal General declaró fundadamente, a la luz de los considerandos 118 y 197 de la Decisión inicial, que la ayuda concedida para el suministro de equipos digitales ya se había incluido en su ámbito de aplicación y que, por tanto, la Decisión de modificación no imponía ninguna nueva obligación. Dado que el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ( 49 ) reconoce el derecho de toda persona a ser oída únicamente en el supuesto de que un acto afecte desfavorablemente a sus derechos y puesto que la Decisión de modificación era favorable para España, este Estado miembro carecía de tal derecho.

77. Examinaré de forma sucesiva a) si, en estas circunstancias, España tenía derecho a presentar observaciones (derecho a ser oída); b) si, en caso afirmativo, la Comisión respetó ese derecho y c) las consecuencias de una posible vulneración de ese mismo derecho.

78. Según reiterada jurisprudencia, «el respeto de los derechos de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho [de la Unión] y debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento de que se trate». ( 50 )

79. Cuando existen dudas fundadas de que un acto puede ser lesivo para el Estado miembro afectado por el procedimiento de control de ayudas estatales, la Comisión debe darle la oportunidad de presentar observaciones, aunque solo sea como medida de precaución. El procedimiento para recuperar una ayuda estatal ilegal se basa en el principio de cooperación leal entre el Estado miembro afectado y la Comisión. ( 51 ) Cuando la decisión que la Comisión se proponga adoptar pueda afectar al alcance de la obligación de un Estado miembro de recuperar la ayuda estatal en cuestión, la Comisión debería, a fortiori, permitir a ese Estado miembro que presente observaciones.

80. Dado que la Decisión de modificación carece de toda motivación, es difícil determinar si dicha Decisión era favorable para España o si le imponía nuevas obligaciones. Si, como alega la Comisión, la modificación del artículo 1 no afectaba al alcance de esa ayuda, cabe preguntarse por qué la Comisión se tomó la molestia de modificarlo.

81. En todo caso, ya he señalado que, en definitiva, la Decisión de modificación probablemente afectó a la posición jurídica de España ( 52 ) y, por tanto, constituía un acto recurrible con arreglo al artículo 263 TFUE. Puesto que mediante la Decisión de modificación la Comisión reiteró su conclusión de que las medidas acordadas por España eran ayudas ilegales, tal Decisión es un acto lesivo para España. ( 53 ) También he hecho hincapié en que el procedimiento interno seguido por la Comisión para adoptar la Decisión de modificación fue el mismo que se aplica para adoptar decisiones sustantivas en materia de ayudas estatales, y no el procedimiento administrativo, más sencillo, reservado para la corrección de simples errores materiales. ( 54 ) Por último, dicha Decisión afectaba al alcance de la obligación de España de recuperar la ayuda concedida en lo que se refiere a Hispasat.

82. De lo anterior se desprende que, tal como declaró fundadamente el Tribunal General, España, en principio, tenía derecho a presentar observaciones antes de que la Comisión adoptara la Decisión de modificación.

Sobre si la Comisión respetó el derecho de España a presentar observaciones

83. La adopción de la Decisión de modificación no puede considerarse de manera aislada. Constituye la culminación del procedimiento que se inició con el escrito de la Comisión por el que se incoaba el procedimiento de investigación formal y que continuó (una vez finalizada la investigación) con la adopción de la Decisión inicial.

84. La finalidad del procedimiento mediante el cual se garantiza plenamente el derecho a presentar observaciones se cumple siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de tener conocimiento de los elementos del expediente administrativo en cualquier fase del procedimiento anterior a la adopción del acto en cuestión. ( 55 ) Una vez que se haya dado esa oportunidad al interesado, su derecho a presentar observaciones, por decirlo de alguna manera, se agota.

85. En particular, en el contexto de los procedimientos de control de las ayudas estatales, una vez que la Comisión ha dado al Estado miembro interesado la oportunidad de presentar observaciones sobre todos los elementos que sirven o servirán de base a su decisión, ( 56 ) no es preciso que dicha institución, antes de adoptar la decisión, informe al Estado miembro de la apreciación jurídica que pretende realizar, ( 57 ) oiga sus observaciones sobre tal apreciación ( 58 ) o le comunique que la decisión es inminente. ( 59 ) Del mismo modo, antes de adoptar una decisión de sustitución o de modificación, la Comisión no está obligada a reproducir todas las fases del procedimiento establecido en el Reglamento 2015/1589 ( 60 ) ni, en tal contexto, a dar traslado del expediente al Estado miembro afectado para que presente observaciones. ( 61 )

86. En el presente asunto, el procedimiento no ha permitido disipar las dudas acerca de si la Comisión se basó en elementos nuevos o adicionales al adoptar la Decisión de modificación.

87. Si es la Comisión quien tiene razón al afirmar que la Decisión de modificación se basó también —además de en los elementos contenidos en el expediente administrativo en el momento de la adopción de la Decisión inicial— en la información procedente de la demanda de Hispasat en el asunto T‑36/15, entonces España no tuvo la oportunidad de manifestar su punto de vista a este respecto. En efecto, dicho Estado miembro no intervino en el asunto T‑36/15 y, por lo tanto, no se le notificaron los escritos presentados por las partes en ese procedimiento.

88. Por el contrario, si es España quien tiene razón al afirmar que la Decisión de modificación se basó en la información procedente del procedimiento de recuperación de la ayuda, entonces no puede descartarse, en principio, que dicho Estado miembro ya tuviera conocimiento del contenido esencial de esa información y que estuviera en condiciones de dar a conocer su punto de vista en el marco del mencionado procedimiento de recuperación.

89. La falta de motivación de la Decisión de modificación hace que sea prácticamente imposible determinar cuál de las afirmaciones anteriores es cierta.

90. En tales circunstancias, la carga de la prueba debe recaer en la Comisión. Esta última nunca ha alegado que España estuviera en condiciones de presentar observaciones sobre la información que sirvió de base para la Decisión de modificación en el contexto del procedimiento de recuperación de la ayuda, ni mucho menos ha aportado prueba alguna en este sentido.

91. Basándome en lo anterior, mi conclusión es que España no tuvo la oportunidad de dar a conocer de un modo efectivo su punto de vista sobre la realidad y la pertinencia de los hechos, imputaciones y circunstancias alegados por la Comisión en apoyo de su conclusión —reflejada, en particular, en el artículo 1 de la Decisión de modificación— relativa a que la infracción del Derecho de la Unión allí declarada se había producido efectivamente y a que debía recuperarse la ayuda de Estado cuya existencia se había determinado.

92. De ello se deduce que, en la medida en que la Comisión basó su Decisión de modificación en información sobre la que España no tuvo la oportunidad de presentar observaciones, dicha institución vulneró el derecho a ser oído de ese Estado miembro y, por tanto, también el principio de buena administración.

Sobre las consecuencias de una vulneración del derecho de España a presentar observaciones

93. En el apartado 47 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que una irregularidad procedimental solo da lugar a la anulación del acto en cuestión si se acredita que, de no haber existido tal irregularidad, el procedimiento habría tenido un resultado diferente. ( 62 ) Sin embargo, en los siguientes apartados, aplicó un criterio distinto, a saber, el consistente en determinar si la Decisión de modificación imponía a España nuevas obligaciones. Sobre esta base, el Tribunal General consideró que la vulneración del derecho de España a presentar observaciones no entrañaba la anulación de la Decisión de modificación. España rebatió dicho razonamiento. En la vista, su abogado sostuvo que la vulneración del derecho a presentar observaciones entrañaba siempre tal anulación.

94. No puedo admitir el razonamiento del Tribunal General. Comenzaré mi análisis recordando la jurisprudencia pertinente.

95. Por una parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que la existencia de vicios sustanciales de forma conlleva la anulación del acto viciado. ( 63 ) En este contexto, estoy de acuerdo con el Abogado General Fennelly en que solo son esenciales los requisitos de forma intrínsecamente unidos a la formación y a la expresión de la voluntad de la institución que adopta el acto. La observancia de tales requisitos obedece a razones de interés general. ( 64 ) Estos requisitos de forma son tan fundamentales que cualquier incumplimiento de los mismos entraña la anulación del acto subsiguiente, con independencia de que, de haberse cumplido, el resultado del procedimiento hubiera sido o no diferente. ( 65 )

96. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado también que el incumplimiento de cualquier otro requisito de forma no sustancial solo justifica la anulación si puede acreditarse que, de no existir tal irregularidad, el procedimiento podría haber conducido a un resultado distinto. ( 66 )

97. Aun cuando el razonamiento del juez de la Unión no siempre ha sido inequívoco a este respecto, ( 67 ) no tengo ninguna duda de que el derecho de un Estado miembro a presentar observaciones en un procedimiento en materia de ayudas estatales pertenece a la primera categoría.

98. Estoy de acuerdo con el Abogado General Mengozzi, que llegó a la conclusión de que la obligación de consultar al Estado miembro de que se trate podrá considerarse, en definitiva, una expresión particular del reparto de competencias entre las instituciones y los Estados miembros o del equilibrio institucional (constitucional, diría yo) en el seno de la Unión Europea. ( 68 )

99. Así pues, en el contexto de diferentes tipos de procedimiento, el Tribunal de Justicia ha declarado que el derecho del Estado miembro afectado a presentar observaciones constituye un requisito sustancial de forma cuyo incumplimiento entraña ipso facto graves consecuencias. Por ejemplo, que la decisión de que se trate sea anulada ( 69 ) o que se declare la inadmisibilidad del recurso por incumplimiento que se interponga una vez finalizado el procedimiento administrativo. ( 70 )

100. La situación de un Estado miembro que es parte en un procedimiento de control de ayudas estatales es comparable a las situaciones a las que se acaba de hacer referencia. ( 71 ) Esto aboga en favor de la aplicación de una norma de procedimiento análoga en este contexto, atribuyendo mayor importancia al derecho a presentar observaciones, que es, en definitiva, un derecho fundamental garantizado por el artículo 47 de la Carta.

101. Es jurisprudencia reiterada que, habida cuenta del papel central del Estado miembro interesado en el procedimiento de control de ayudas estatales, ( 72 ) en caso de que no se haya dado a dicho Estado miembro la oportunidad de comentar las observaciones presentadas por los terceros interesados, la Comisión no tiene derecho a utilizar esta información en su decisión final. ( 73 )

102. Así, contrariamente a lo que el Tribunal General declaró en el apartado 47 de la sentencia recurrida, poco debería importar también el hecho de si el Estado miembro interesado consigue demostrar que, en el caso concreto, de no haberse producido una vulneración del derecho de que se trata por parte de la Comisión, la decisión de esta última relativa a la ayuda estatal habría sido diferente. ( 74 )

103. En efecto, tal criterio es necesariamente especulativo y se basa en una serie de presunciones. No están claras las exigencias en cuanto a la prueba y al grado de detalle para demostrar la disparidad entre la Decisión adoptada efectivamente y la Decisión hipotética. Estoy convencido de que este criterio no puede servir de manera razonable como referencia para evaluar si se ha respetado el derecho de un Estado miembro a presentar observaciones en el procedimiento en materia de ayudas estatales.

104. En última instancia, sería preciso que tanto el Estado miembro como el Tribunal de Justicia se pusieran en el lugar de la Comisión para predecir si las observaciones que dicho Estado miembro habría presentado, si la Comisión le hubiera dado la posibilidad de hacerlo, habrían podido modificar la apreciación de la cuestión por esta última. Me temo que, en este supuesto, es probable que la Comisión argumentara a continuación que, en cualquier caso, las observaciones del Estado miembro no habrían hecho que cambiara de opinión. Este extremo socava aún más la objetividad y, por ende, la legitimidad de un criterio de este tipo. ( 75 )

105. Más bien, el Tribunal de Justicia debería, como ya ha hecho en numerosas ocasiones, ( 76 ) comprobar si (objetivamente), antes de que la Comisión adoptara su decisión, se dio al Estado miembro interesado una auténtica oportunidad de manifestar efectivamente su punto de vista sobre los documentos recabados por la Comisión en apoyo de su imputación de que se ha producido una infracción del Derecho de la UE, así como sobre las observaciones presentadas por los terceros interesados que sirvieron de base para tal decisión. ( 77 )

106. Mi conclusión es que el incumplimiento de esta obligación por la Comisión debe dar lugar a la anulación de la decisión de dicha institución que ordena suprimir o modificar la ayuda en cuestión, en la medida en que la referida decisión se basaba en elementos que no habían sido notificados al Estado miembro interesado para que formulara sus observaciones.

107. A la luz de las consideraciones anteriores, y contrariamente a lo que el Tribunal General declaró en los apartados 48 y siguientes de la sentencia recurrida, carece de pertinencia si la Decisión de modificación impuso o no nuevas obligaciones a España. Por tanto, carecen igualmente de pertinencia las alegaciones de España de que el Tribunal General interpretó erróneamente el artículo 1 de la Decisión inicial, al compararlo con la Decisión de modificación.

108. Anteriormente llegue a la conclusión de que, al adoptar la Decisión de modificación, la Comisión vulneró el derecho de España a presentar observaciones. ( 78 ) A la luz de las anteriores consideraciones y suponiendo que el motivo nuevo invocado por España fuera admisible, quod non, la referida vulneración es de tal naturaleza que entraña la anulación de dicha Decisión.

109. Al no pronunciarse en este sentido, el Tribunal General incurrió en error de Derecho. En consecuencia, sobre la base de tal suposición, la sentencia recurrida debe ser anulada en la medida en que se refiere a la Decisión de modificación.

Consecuencias de la anulación de la sentencia recurrida

110. Mi conclusión es que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al no declarar que la Decisión de modificación adolece de dos vicios de forma (el incumplimiento de la obligación de motivación de la Comisión y la vulneración del derecho de España a presentar observaciones) y que, si el motivo nuevo invocado por España es admisible, la sentencia recurrida debe ser anulada por esa razón.

111. Con arreglo al artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia, cuando este anule la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, en lugar de devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.

112. Así pues, dado que los vicios de forma anteriormente mencionados entrañan por sí mismos la anulación de la Decisión de modificación, el Tribunal de Justicia puede resolver definitivamente el litigio.

113. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que, si considera que el primer motivo de casación es admisible, estime este motivo de casación, anule la sentencia recurrida en la medida en que se refiere a la Decisión de modificación de la Comisión y anule asimismo la propia Decisión de modificación.

Costas

114. Habida cuenta de que el Tribunal de Justicia me ha pedido que examine exclusivamente el primer motivo de casación, y dado que la resolución definitiva del recurso de casación dependerá de la posición que adopte el Tribunal de Justicia no solo en relación con este motivo de casación, sino también en lo que atañe a los motivos de casación segundo y tercero, me inclino por no formular recomendación alguna sobre las costas en el presente asunto.

Conclusión

115. A la luz de todo lo anterior, y sin perjuicio del examen que realice el Tribunal de Justicia de los motivos de casación segundo y tercero, propongo al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad del primer motivo de casación.

116. Con carácter subsidiario, si considera que el primer motivo de casación es admisible, el Tribunal de Justicia deberá estimar este motivo de casación, anular la sentencia recurrida en la medida en que se refiere a la Decisión de modificación y anular asimismo la propia Decisión de modificación.

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Sentencia de 15 de diciembre de 2016 (T‑808/14, no publicada, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2016:734).

( 3 ) Decisión relativa a la ayuda estatal SA.27408 [C 24/2010 (ex NN 37/2010, ex CP 19/2009)] concedida por las autoridades de Castilla-La Mancha para el despliegue de la televisión digital terrestre en zonas remotas y menos urbanizadas (en lo sucesivo, «Decisión C(2014) 6846» o «Decisión inicial»).

( 4 ) Decisión de 20 de octubre de 2015, mediante la que se corrigen determinados errores contenidos en la Decisión C(2014) 6846 final (en lo sucesivo, «Decisión C(2015) 7193» o «Decisión de modificación»). La versión modificada de la Decisión C(2014) 6846 se publicó en el DO 2016, L 222, p. 52, el 17 de agosto de 2016. La Decisión de modificación C(2015) 7193 no fue objeto de publicación independiente.

( 5 ) En ese asunto, parece que la Comisión no dio al Estado miembro afectado la posibilidad de presentar observaciones antes de adoptar una decisión que sustituía a su anterior decisión relativa a una ayuda estatal.

( 6 ) Reglamento del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO 2015, L 248, p. 9). Los considerandos 17 y 18 destacan los derechos de los Estados miembros a participar en el procedimiento y a presentar observaciones durante el mismo.

( 7 ) También adoptó una decisión por separado con respecto al resto del territorio español. Véase la Decisión 2014/489/UE de la Comisión, de 19 de junio de 2013, relativa a la ayuda estatal SA.28599 [C 23/2010 (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009)] concedida por el Reino de España para el despliegue de la televisión digital terrestre en zonas remotas y menos urbanizadas (excepto en Castilla-La Mancha) (DO 2014, L 217, p. 52).

( 8 ) El asunto fue registrado con el número T‑808/14.

( 9 ) El asunto fue registrado con el número T‑36/15.

( 10 ) Para alcanzar este resultado, derogó el párrafo segundo del artículo 1 de la Decisión inicial, suprimió la referencia a Hispasat en el artículo 3, apartado 1, y eliminó todas las referencias a Hispasat de la exposición de motivos del preámbulo (considerandos 44, 45, 108, 113, 115, 118, 130, 170 y 198 a 200).

( 11 ) La cursiva es mía.

( 12 ) Auto de 14 de enero de 2016 (T‑36/15, no publicado, EU:T:2016:73).

( 13 ) Apartados 34 a 37.

( 14 ) Apartados 41 a 46.

( 15 ) Apartados 47 a 49.

( 16 ) Sentencia de 24 de julio de 2003 (C‑280/00, EU:C:2003:415).

( 17 ) Dado que se trata de una cuestión de orden público, el Tribunal de Justicia debería examinarla de oficio, a pesar de que ninguna de las partes la ha planteado (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de noviembre de 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo, C‑439/13 P, EU:C:2015:753, apartados 37 y 38, y de 26 de febrero de 2015, Planet/Comisión, C‑564/13 P, EU:C:2015:124, apartado 20).

( 18 ) Los considerandos 98, 131, 132, 146 y 165 corrigen referencias cruzadas que figuran en el texto.

( 19 ) En este aspecto las partes discrepan radicalmente. La interpretación correcta de la Decisión controvertida es una cuestión de Derecho. La alegación mediante la cual España impugna la interpretación del Tribunal General del artículo 1 de la Decisión inicial es, por tanto, admisible en la fase de casación (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2015, Comisión/Andersen, C‑303/13 P, EU:C:2015:647, apartado 74).

( 20 ) En la Decisión inicial, en vez de definir a los beneficiarios potenciales en términos abstractos y generales, la Comisión optó por la identificación de todos los beneficiarios efectivos. La exclusión de Hispasat de esa categoría tiene claras implicaciones para la situación jurídica no solo de España, ya que afecta al alcance de la obligación de recuperar la ayuda concedida, sino también de ese beneficiario, a quien la decisión inicial afectaba directa e individualmente, al contrario de lo que ocurre con la Decisión de modificación.

( 21 ) Volveré sobre esta cuestión en los puntos 67 a 69 de las presentes conclusiones.

( 22 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 2010, Comisión/Portugal (C‑543/08, EU:C:2010:669), apartado 20 y jurisprudencia citada.

( 23 ) La razón de ser del artículo 86 es doble: en primer lugar, iría en contra de la recta administración de la justicia y de la exigencia de economía procesal obligar a la demandante a interponer un nuevo recurso ante el Tribunal de Justicia e iniciar así un procedimiento independiente; en segundo lugar, sería injusto que el autor del acto controvertido (en este caso, la Comisión) pudiera adaptar el acto que ha sido impugnado ante el Tribunal de Justicia o sustituirlo por otro para frustrar el procedimiento (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de marzo de 1982, Alphasteel/Comisión, 14/81, EU:C:1982:76, apartado 8, y de 14 de julio de 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Comisión, 103/85, EU:C:1988:398, apartado 11). El artículo 86 constituye una codificación de la jurisprudencia desarrollada, más recientemente, en el contexto de los litigios relativos a medidas restrictivas adoptadas por el Consejo y la Comisión en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea. Véase, como ejemplo de esta jurisprudencia, la sentencia de 6 de octubre de 2015, Chyzh y otros/Consejo (T‑276/12, no publicada, EU:T:2015:748), apartado 26.

( 24 ) La jurisprudencia anterior a dicha disposición, citada en la nota anterior, no establecía este requisito formal. En particular, la parte demandante podía adaptar su recurso en la vista. Véanse, por ejemplo, las sentencias de 6 de septiembre de 2013, Iran Insurance/Consejo (T‑12/11, no publicada EU:T:2013:401), apartado 35; de 12 de mayo de 2015, Ternavsky/Consejo (T‑163/12, no publicada, EU:T:2015:271), apartado 36, y de 5 de octubre de 2017, Ben Ali/Consejo (T‑149/15, no publicada, EU:T:2017:693), apartado 57.

( 25 ) Sentencia de 9 de noviembre de 2017, HX/Consejo (C‑423/16 P, EU:C:2017:848), apartado 23.

( 26 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 3 de marzo de 1982, Alpha Steel/Comisión (14/81, EU:C:1982:76), apartado 8. Véase también, como ejemplo de asunto en el que el Tribunal General aplicó esa jurisprudencia, el auto de 18 de julio de 2016, Arbuzov/Consejo (T‑195/16, no publicado, EU:T:2016:445), apartado 20 y jurisprudencia citada.

( 27 ) Véanse, por analogía, las sentencias de 15 de junio de 2010, Comisión/España (C‑211/08, EU:C:2010:340), apartado 32, y de 14 de noviembre de 2017, British Airways/Comisión (C‑122/16 P, EU:C:2017:861), apartado 66.

( 28 ) A estos efectos, el artículo 86 tiene el carácter de lex specialis con respecto al artículo 84: cuando una parte pretende ir más allá y modificar el alcance de un litigio durante el procedimiento deberá cumplir los requisitos, más rigurosos, establecidos en el artículo 86.

( 29 ) El artículo 86 entró en vigor el 24 de abril de 2015, por lo que es pertinente para la apreciación de los efectos del escrito en el que España invocaba el motivo nuevo, que se presentó el 23 de diciembre de 2015.

( 30 ) Apartados 36 in fine y 37 de la sentencia recurrida.

( 31 ) Véase, por analogía, la sentencia de 13 de diciembre de 2005, Comisión/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (C‑78/03 P, EU:C:2005:761), apartado 45.

( 32 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 8 de julio de 1965, Krawczynski/Comisión (83/63, EU:C:1965:70), apartado 2.

( 33 ) Véase, por analogía, la sentencia de 25 de septiembre de 1979, Comisión/Francia (232/78, EU:C:1979:215), apartado 3.

( 34 ) Auto de 12 de febrero de 2015, Meister/Comisión (C‑327/14 P, no publicado, EU:C:2015:99), apartados 14 a 16 y jurisprudencia citada.

( 35 ) A diferencia de lo que ocurría en el asunto HX/Consejo (sentencia de 9 de noviembre de 2017, C‑423/16 P, EU:C:2017:848, apartado 21). Los antecedentes de hecho de este asunto eran, sin embargo, muy diferentes. El abogado de HX solo tuvo conocimiento de la existencia del acto (de aplicación general) por el que se modificaba el acto impugnado en su recurso en el momento de la vista. Había sido inducido a estimar (por la imprecisa redacción de una nueva versión del Reglamento de Procedimiento en su versión en la lengua de procedimiento) que no era necesario adaptar su demanda mediante un escrito y, por tanto, no confirmó por escrito dicha intención, que ya había sido expresada oralmente en la vista. El Tribunal de Justicia declaró que el Tribunal General estaba obligado a informar a la parte demandante de su error y a darle la posibilidad de rectificarlo.

( 36 ) La Decisión de modificación se adoptó el 20 de octubre de 2015. España presentó el escrito en el que invocaba un motivo nuevo el 23 de diciembre de 2015, es decir, durante las vacaciones de Navidad del Tribunal General. Así pues, el plazo había expirado antes de que el Tribunal General pudiera incluso reanudar sus actividades a principios de enero de 2016.

( 37 ) En sus conclusiones en el asunto Spliethoff’s Bevrachtingskantoor/Comisión (C‑635/16 P, EU:C:2018:28), punto 67, la Abogado General Kokott afirmó que puede invocarse el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva para interpretar de manera amplia el alcance de un recurso de anulación. La situación fáctica es diferente en este asunto y aquel derecho fundamental no puede ser invocado en el presente litigio para atenuar los efectos del artículo 86.

( 38 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541), apartados 125 y 126.

( 39 ) Sentencia de 10 de diciembre de 2013, Comisión/Irlanda y otros (C‑272/12 P, EU:C:2013:812), apartados 27 y 28.

( 40 ) Estas son dos cuestiones de orden público. El Tribunal de Justicia debería examinarlas y, en su caso, sancionarlas de oficio (véase, en relación con la competencia del autor del acto controvertido, la sentencia de 13 de julio de 2000, Salzgitter/Comisión, C‑210/98 P, EU:C:2000:397, apartado 56 y jurisprudencia citada; y, en relación con la obligación de motivación, la sentencia de 2 de diciembre de 2009, Comisión/Irlanda y otros, C‑89/08 P, EU:C:2009:742, apartado 34 y jurisprudencia citada).

( 41 ) Véase el apartado 40 de la sentencia recurrida.

( 42 ) Véase, en este sentido, la sentencia Heidenhain, M., European State Aid Law Handbook, Munich: Beck/Oxford: Hart, 2010, capítulo 31, apartado 58.

( 43 ) Este objetivo se expone claramente en el considerando 21 del Reglamento 2015/1589.

( 44 ) Véase el punto 37 de las presentes conclusiones.

( 45 ) Véase el punto 80 de las presentes conclusiones.

( 46 ) Véanse los puntos 86 a 89 de las presentes conclusiones.

( 47 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 17 de mayo de 1994, Francia/Comisión (C‑41/93, EU:C:1994:196), apartado 37.

( 48 ) Véase el punto 46 de las presentes conclusiones y la jurisprudencia citada.

( 49 ) DO 2010, C 83, p. 389 (en lo sucesivo, «Carta»).

( 50 ) Sentencia de 29 de junio de 1994, Fiskano/Comisión (C‑135/92, EU:C:1994:267), apartado 39 y jurisprudencia citada (el subrayado es mío).

( 51 ) Sentencia de 18 de octubre de 2007, Comisión/Francia (C‑441/06, EU:C:2007:616), apartado 28.

( 52 ) Véase el punto 38 de las presentes conclusiones.

( 53 ) Si la Comisión hubiera revocado la Decisión inicial y la hubiera sustituido por una nueva, esto se apreciaría a primera vista. El hecho de que la Comisión optara por otra técnica y modificara la Decisión inicial para llegar al mismo resultado no puede afectar a la calificación de la Decisión de modificación de acto lesivo para España.

( 54 ) Véase el punto 36 de las presentes conclusiones.

( 55 ) Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Cosmas en el asunto Alemania/Comisión (C‑288/96, EU:C:1999:239), punto 62.

( 56 ) Véanse las sentencias de 15 de noviembre de 2011, Comisión y España/Government of Gibraltar y Reino Unido (C‑106/09 P y C‑107/09 P; en lo sucesivo, «asunto Gibraltar, EU:C:2011:732), apartados 173 y 174, y de 16 de diciembre de 2010, Países Bajos y NOS/Comisión (T‑231/06 y T‑237/06, EU:T:2010:525), apartado 44. Véase también Hancher, L., Salerno, F.M., Schütte, M.: «The different stages in the State aid procedure», State aid law of the European Union, Oxford University Press, 2016, p. 372.

( 57 ) Sentencia de 24 de noviembre de 2011, Italia/Comisión (C‑458/09 P, no publicada, EU:C:2011:769), apartado 58, y sentencia dictada en el asunto Gibraltar, apartado 177.

( 58 ) Sentencia de 21 de enero de 1999, Neue Maxhütte Stahlwerke y Lech-Stahlwerke/Comisión (T‑129/95, T‑2/96 y T‑97/96, EU:T:1999:7), apartados 230 y 231.

( 59 ) Sentencia de 8 de julio de 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión (T‑198/01, EU:T:2004:222), apartado 156.

( 60 ) Véase, por analogía, la sentencia de 12 de noviembre de 1998, España/Comisión (C‑415/96, EU:C:1998:533), apartado 31. Dependiendo de los efectos jurídicos de los cambios que incorpore la nueva decisión, puede prescindirse de la incoación de un procedimiento de investigación formal. Véase, en este sentido, Heidenhain, M.: European State aid law Handbook, Munich: Beck/Oxford: Hart, 2010, capítulo 31, apartado 58.

( 61 ) Tal obligación existiría, en principio, si la Decisión inicial se hubiera basado en información incorrecta (en este caso, la Comisión, en primer lugar, debería completar el expediente administrativo mediante la realización de una investigación complementaria con arreglo al artículo 11 de dicho Reglamento) o si el marco legal se hubiera modificado con posterioridad a la presentación de tales observaciones (véase la sentencia de 8 de mayo de 2008, Ferriere Nord/Comisión, C‑49/05 P, no publicada, EU:C:2008:259, apartados 68 a 71).

( 62 ) Debo indicar que una sola de las sentencias que aquí cita el Tribunal General se refiere al derecho a presentar observaciones y que las restantes sentencias tratan de otros requisitos formales (no sustanciales) del procedimiento.

( 63 ) Sentencia de 20 de octubre de 1987, España/Comisión (128/86, EU:C:1987:447), apartado 25.

( 64 ) Véanse sus conclusiones en el asunto Comisión/ICI (C‑286/95 P y C‑287/95 P, EU:C:1999:578), puntos 22 a 26.

( 65 ) Véase, por ejemplo, la sentencia de 6 de abril de 2000 (Comisión/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188), apartados 42 y 52.

( 66 ) Sentencias de 29 de octubre de 1980, van Landewyck y otros/Comisión (209/78 a 215/78 y 218/78, EU:C:1980:248), apartado 47 (supuesta comunicación indebida de determinados documentos por la Comisión), y de 25 de octubre de 2005, Alemania y Dinamarca/Comisión (C‑465/02 y C‑466/02, EU:C:2005:636), apartados 36 y 37 (supuesta inexistencia de versión alemana de un documento durante el procedimiento). Sobre la diferencia entre estas dos categorías de irregularidades de procedimiento, véanse las conclusiones del Abogado General Fennelly en el asunto Comisión/ICI (C‑286/95 P y C‑287/95 P, EU:C:1999:578), puntos 27 a 29.

( 67 ) No soy el primero que se enfrenta a esta dificultad y que hace una observación a tal efecto. Véanse las conclusiones del Abogado General Mengozzi en el asunto Bensada Benallal, C‑161/15, EU:C:2016:3, puntos 72 a 100 (en particular el punto 92) y jurisprudencia citada. Los Tribunales de la Unión han mantenido sistemáticamente la clasificación del derecho a presentar observaciones como un requisito sustancial de forma (véanse, por ejemplo, las sentencias de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión, T‑228/99 y T‑233/99, EU:T:2003:57, apartado 141, y de 9 de julio de 2003, Vlaams Fonds voor de Sociale Integratie van Personen met een Handicap/Comisión, T‑102/00, EU:T:2003:192, apartados 84 a 86). En otras ocasiones, sin embargo, la jurisprudencia se ha referido a la necesidad de demostrar si, de no haberse producido dicha infracción, el resultado habría podido ser diferente (véase, por ejemplo, la sentencia de 8 de julio de 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, T‑198/01, EU:T:2004:222, apartado 203, confirmada por el Tribunal de Justicia en casación mediante sentencia de 11 de enero de 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión, C‑404/04 P, no publicada, EU:C:2007:6, apartado 131).

( 68 ) Véanse sus conclusiones en el asunto Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:3), punto 82.

( 69 ) Véanse, en el contexto de una decisión que reduce la ayuda económica del Fondo Social Europeo, las sentencias de 7 de mayo de 1991, Interhotel/Comisión (C‑291/89, EU:C:1991:189), apartado 17; de 4 de junio de 1992, Infortec/Comisión (C‑157/90, EU:C:1992:243), apartado 20, y de 25 de mayo de 1993, IRI/Comisión (C‑334/91, EU:C:1993:211), apartado 25. Véase también, en el contexto del control, con arreglo al artículo 106 TFUE, apartado 3, de los derechos especiales concedidos a empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general, la sentencia de 12 de febrero de 1992, Países Bajos y otros/Comisión (C‑48/90 y C‑66/90, EU:C:1992:63), apartados 46 a 49.

( 70 ) Véase la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/Rumanía (C‑522/09, EU:C:2011:251), apartado 16 y jurisprudencia citada.

( 71 ) En particular, según reiterada jurisprudencia, dicho procedimiento no es más que una variante del recurso por incumplimiento, específicamente adaptada a los problemas que plantean a la competencia en el mercado interior las ayudas estatales (véase, por ejemplo, la sentencia de 3 de julio de 2001, Comisión/Bélgica, C‑378/98, EU:C:2001:370, apartado 24 y jurisprudencia citada). Del mismo modo, el Tribunal de Justicia ha confirmado expresamente que la situación jurídica del Estado miembro en cuestión en un procedimiento por incumplimiento y en el procedimiento para el ajuste de la ayuda financiera son análogas (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de abril de 2010, Comisión/Alemania, C‑160/08, EU:C:2010:230, apartados 41 y 42).

( 72 ) Véase, por ejemplo, la sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), apartado 57. El Tribunal General explicó claramente la naturaleza de estos procedimientos (bilaterales) y la situación del Estado miembro que es parte en ellos en su sentencia de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión (T‑228/99 y T‑233/99 EU:T:2003:57), apartados 140 y 141. Huelga decir que la situación de un Estado miembro es fundamentalmente diferente de la de cualquier otra parte interesada en el procedimiento.

( 73 ) Véanse las sentencias de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión (C‑74/00 P y C‑75/00 P, EU:C:2002:524), apartado 81, y de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), apartado 57.

( 74 ) En mi opinión, no puede excluirse a priori que los argumentos que España podría haber presentado, si se le hubiera dado la oportunidad de hacerlo, habrían podido influir en el contenido de la Decisión de modificación.

( 75 ) Aceptar tal argumento daría lugar a otro dilema: ¿es tal declaración vinculante para el Tribunal de Justicia? ¿O debería más bien determinar él mismo si la Comisión debería haber modificado su postura a la luz de las observaciones del Estado miembro? En caso afirmativo, ¿en qué criterios debería basarse tal análisis?

( 76 ) Efectivamente, en materia de ayudas estatales, el Tribunal de Justicia ha aplicado ese criterio más estricto (vulneración de un derecho que lleva automáticamente consigo la anulación) en muchas ocasiones (véanse, por ejemplo, las sentencias de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión, 234/84, EU:C:1986:302, apartado 30; de 8 de marzo de 1988, Exécutif régional wallon y Glaverbel/Comisión, 62/87 y 72/87, EU:C:1988:132, apartados 37 y 38; de 10 de mayo de 2005, Italia/Comisión, C‑400/99, EU:C:2005:275, apartados 29 a 34; y la sentencia dictada en el asunto Gibraltar, apartado 179). En otras ocasiones, a pesar de referirse a la obligación adicional de demostrar que la decisión de la Comisión habría sido diferente si el Estado miembro hubiera tenido la posibilidad de presentar sus observaciones, el Tribunal de Justicia parece no obstante haber aplicado ese criterio más estricto. Sin embargo, en tales casos en la práctica no se vulneró el derecho a ser oído (bien porque los documentos que no se notificaron al Estado miembro interesado para que formulara sus observaciones no contenían elementos sustantivos, o bien porque la decisión de la Comisión no se basaba en la información contenida en esos documentos). Por ello, el Tribunal de Justicia podía fácilmente concluir que las irregularidades de procedimiento criticadas muy probablemente no podían haber influido en el resultado del procedimiento administrativo. En mi opinión, esta conclusión es una simple consecuencia de la conformidad con el criterio aplicable, más que un requisito adicional autónomo de tal conformidad (véanse las sentencias de 11 de noviembre de 1987, Francia/Comisión, 259/85, EU:C:1987:478, apartado 13; de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C‑301/87, EU:C:1990:67, apartado 31; de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, C‑142/87, EU:C:1990:125, apartado 48; y de 5 de octubre de 2000, Alemania/Comisión, C‑288/96, EU:C:2000:537, apartados 99 a 106).

( 77 ) Véase la sentencia dictada en el asunto Gibraltar, apartado 165 y jurisprudencia citada. Véase también Dony, M.: Contrôle des aides d’État, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2006, p. 357.

( 78 ) Véase el punto 92 de las presentes conclusiones.