Conclusiones del Abogado General Léger presentadas el 17 de diciembre de 1998. - Procesos penales contra Adrianus Albers (C-425/97), Martinus van den Berkmortel (C-426/97) y Leon Nuchelmans (C-427/97). - Petición de decisión prejudicial: Gerechtshof 's-Hertogenbosch - Países Bajos. - Directiva 83/189/CEE - Reglamentos técnicos - Obligación de notificación - Prohibición de estimuladores del crecimiento. - Asuntos acumulados C-425/97 a C-427/97.



Recopilación de Jurisprudencia 1999 página I-02947



Conclusiones del abogado general

1 ¿Constituyen unas disposiciones nacionales que prohíben la administración a los bovinos de engorde de productos que estimulan el crecimiento reglamentos técnicos que, con arreglo al artículo 8 de la Directiva 83/189/CEE, (1) en su versión modificada por la Directiva 88/182/CEE (2) (en lo sucesivo, «Directiva»), deban ser notificados previamente a la Comisión? Esta es la cuestión prejudicial que plantea el Gerechtshof te 's-Hertogenbosch en el marco de tres procesos penales seguidos contra ganaderos inculpados de haber infringido esta prohibición.

Marco fáctico y procedimental

2 Como consecuencia de un control de los servicios del AID (servicio general de inspección) que reveló la presencia de residuos prohibidos (3) en la orina de los bovinos, se impusieron a sus propietarios, los Sres. Albers, Van den Berkmortel y Nuchelmans (en lo sucesivo, «inculpados»), ganaderos en los Países Bajos, multas por haber infringido las disposiciones del Verordening Stoffen met sympathico mimetische werking (PVV) de 1991 (Reglamento sobre las sustancias con efecto simpático-mimético; en lo sucesivo, «Reglamento nacional»).

3 En su recurso de apelación ante el Gerechtshof te 's-Hertogenbosch, los inculpados sostienen que el Reglamento nacional es un reglamento técnico a efectos del Derecho comunitario que, como tal, debería haberse notificado a la Comisión. En su defecto, y de conformidad con la sentencia de 30 de abril de 1996, CIA Security International, (4) dicho Reglamento no les es oponible.

4 Por albergar dudas respecto de la pertinencia del argumento jurídico sostenido, el Gerechtshof te 's-Hertogenbosch plantea la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Contiene el Verordening Stoffen met sympathico mimetische werking (PVV) de 1991 y, en particular, el apartado 1 de su artículo 3, reglamentos técnicos que, con arreglo al artículo 8 de la Directiva 83/189/CEE, en la versión aplicable en el momento de la entrada en vigor de dicho Verordening, debían haberse comunicado previamente a la Comisión?»

Legislación neerlandesa aplicable

5 El artículo 1 del Reglamento nacional define a las sustancias con efecto simpático-mimético como «[...] sustancias que favorecen el crecimiento, de naturaleza beta-agónica o de otra naturaleza, con la excepción de las sustancias con efecto hormonal, en el sentido del "Verordening verbod toediening bepaalde stoffen met hormonale werking" (PVV) de 1987 (Reglamento por el que se prohíbe la administración de determinadas sustancias con efecto hormonal)». (5)

6 Su artículo 2 establece que «está prohibido administrar medicamentos veterinarios con efecto simpático-mimético que contengan clenbuterol a bovinos de engorde de más de catorce semanas, o autorizar la administración de estos medicamentos veterinarios a dichos bovinos de engorde».

7 El apartado 1 del artículo 3 prevé que «está prohibido tener, comprar o vender bovinos de engorde a los que se haya administrado, infringiendo el artículo 2, las sustancias con efecto simpático-mimético que se contemplan en él».

Las disposiciones aplicables de la Directiva

8 La Directiva tiene por objetivo evitar todo obstáculo técnico a los intercambios comunitarios derivado de la diversidad de legislaciones nacionales. (6) Con esta finalidad, establece un procedimiento por el que se obliga a los Estados miembros a notificar a la Comisión, previamente a su adopción, las normas y reglamentos técnicos. (7)

9 Por este último concepto, definido en el punto 5 de su artículo 1, hay que entender «las especificaciones técnicas, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, a excepción de las establecidas por las autoridades locales».

10 Según el punto 1 del artículo 1, por «especificación técnica» hay que entender «la especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, marcado y etiquetado, así como los métodos y procedimientos de producción para los productos agrícolas, con arreglo al apartado 1 del artículo 38 del Tratado [CE], (8) para los productos destinados a la alimentación humana y animal, así como para los medicamentos, tal y como se definen en el artículo 1 de la Directiva 65/65/CEE [del Consejo, de 26 de enero de 1965, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, sobre especialidades farmacéuticas], (9) modificada en último lugar por la Directiva 87/21/CEE». (10)

11 El artículo 8 de la Directiva impone a los Estados miembros, además, la obligación de comunicar a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico y, en su caso, las disposiciones legales o reglamentarias básicas. Sin embargo, el párrafo primero del apartado 1 de esta misma disposición permite que se excepcione este principio «si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea [...]». En este caso, basta con una simple información referente a dicha norma.

12 Por último, el artículo 10 de la Directiva precisa que el proyecto de reglamento técnico no debe notificarse ni comunicarse a la Comisión cuando «los Estados miembros cumplan las obligaciones derivadas de las Directivas y de los Reglamentos comunitarios».

Respuesta a la cuestión prejudicial

13 Mediante la cuestión planteada, el Juez remitente solicita que se determine si la obligación de notificación prevista en el artículo 8 de la Directiva es aplicable a disposiciones nacionales como las recogidas en el Reglamento nacional, que prohíben tener, comprar o vender bovinos de engorde a los que se haya administrado sustancias con efecto simpático-mimético, o que prohíben administrar medicamentos veterinarios con efecto simpático-mimético, en el presente caso el clenbuterol, a bovinos de engorde de más de catorce semanas.

Para responder a esta pregunta, hay que asegurarse previamente de que las disposiciones del Reglamento nacional constituyen efectivamente reglamentos técnicos en el sentido del artículo 1 de la Directiva. En tal caso, procedería a examinar a continuación si, en el presente asunto, se puede dispensar de la obligación de notificación derivada de esta calificación.

Sobre la calificación de reglamento técnico

14 En numerosas ocasiones se han planteado al Tribunal de Justicia cuestiones sobre el contenido de este concepto. Así, se ha preguntado si han de entenderse como reglamentos técnicos a efectos de la Directiva disposiciones como las siguientes: la homologación expedida por la direction générale des télécommunications, con arreglo al code des Postes et Télécommunications francés, para el material conforme a las especificaciones que figuran en la lista aneja al dictamen; (11) el artículo 12 de la Ley belga de 10 de abril de 1990 sobre las empresas de vigilancia, sobre las empresas de seguridad y sobre los servicios internos de vigilancia, que establecía la necesidad de una homologación previa para la comercialización o utilización de los sistemas y centrales de alarma y sus componentes en territorio belga, expedida por una comisión constituida a este fin por dicha Ley y por un Real Decreto; (12) la Orden Ministerial belga de 24 de diciembre de 1993, relativa al régimen de los productos sujetos al impuesto ecológico, (13) que impone la obligación de obtener en el ministère des Finances belga un distintivo del que deberá estar provisto todo objeto desechable que se comercialice en el territorio nacional; (14) el Decreto de 9 de noviembre de 1993 del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital, sobre normas de calidad y de seguridad para el arrendamiento de las viviendas amuebladas, (15) que prevé que todo equipo para la protección contra incendios y toda instalación o aparato que utilice gas natural debe llevar la marca «BENOR» para poder ser comercializado en una parte del territorio belga; (16) el Regeling ademanalyse de 25 de septiembre de 1987, (17) que establece las características que deben reunir los alcoholímetros, en particular en lo que atañe a la calidad, funcionamiento, ensayo y métodos de ensayo, así como los procedimientos de examen de su conformidad, para que puedan ser utilizados por la policía judicial en las pruebas de detección alcohólica. (18) En la actualidad existe una cuestión planteada a este Tribunal por la que se pregunta si debe calificarse de reglamento técnico a efectos de la Directiva a la Ley belga de 14 de julio de 1991 sobre prácticas comerciales e información al consumidor, (19) que prevé que para poder comercializar en territorio belga productos tales como los productos alimenticios, los productos cosméticos, los productos de limpieza y los alimentos para animales, éstos deben llevar etiquetas redactadas en la lengua de la región, en este caso el neerlandés. (20)

15 Considero, a diferencia de lo sostenido por los participantes en este asunto, que este Tribunal de Justicia ya ha dado la definición del concepto de «reglamento técnico» en el sentido de la Directiva. (21)

16 Para definir este concepto, el Tribunal ha reproducido invariablemente los propios términos de los puntos 1 y 5 del artículo 1 de la Directiva. No podía ser de otra manera, puesto que esta disposición está redactada de manera suficientemente clara, precisa y general para poder aplicarse a los distintos supuestos que necesariamente se presentan en el marco de peticiones de decisión prejudicial. (22) Contiene, en efecto, todos los elementos que deben tomarse en consideración, los caracteres esenciales y las cualidades propias que especifican este concepto.

17 Las sentencias CIA Security International y Bic Benelux, antes citadas, permitieron, además, precisar determinados elementos de la definición.

18 Del tenor de estas sentencias y del de la Directiva pueden extraerse, en esencia, no sólo los elementos de la definición del concepto de «reglamento técnico» que deben tomarse en consideración, sino también su autor y su régimen (efecto jurídico y sanción en caso de incumplimiento de las especificaciones impuestas por la norma aprobada).

19 Por lo que se refiere a los caracteres esenciales y a las cualidades propias que permiten identificar este concepto, su autor y su régimen, de la interpretación conjunta de los puntos 1 y 5 del artículo 1 de la Directiva y de las sentencias CIA Security International y Bic Benelux, antes citadas, se desprende que:

- por lo que se refiere al contenido de la norma calificable de reglamento técnico: se trata de un conjunto de indicaciones formalizadas relativas a las características de un producto (por ejemplo, los métodos y procedimientos de producción de una producto agrícola, en el sentido del apartado 1 del artículo 38 del Tratado);

- por lo que se refiere a su autor: no debe emanar de una autoridad local (debe por lo tanto emanar de una autoridad nacional);

- por lo que se refiere a su efecto: debe ser obligatoria de hecho o de Derecho, y producir efectos jurídicos propios; (23)

- por lo que se refiere a la sanción por su incumplimiento: debe cumplirse so pena de prohibición de la comercialización o utilización del producto en el territorio del Estado miembro o en una parte importante de este Estado; en otras palabras, sólo una norma que puede «obstaculizar directa o indirectamente, actual o potencialmente, los intercambios intracomunitarios de mercancías» (24) puede calificarse de reglamento técnico en el sentido de la Directiva.

20 Este Tribunal precisó, además, que si se reúnen estos requisitos, la «Directiva se aplica [...] con independencia de los motivos que justificaron [la] adopción [de los reglamentos técnicos]». (25)

21 Los bovinos de engorde son productos de la ganadería y, por ello, productos agrícolas en el sentido del apartado 1 del artículo 38 del Tratado, que lo menciona expresamente.

22 El Reglamento nacional impone a los ganaderos de bovinos de engorde la obligación de producir sin utilizar sustancias con efecto estimulador del crecimiento, como el clenbuterol. Por consiguiente, define un método y un procedimiento de producción específico de un producto agrícola.

23 Este Reglamento emana del legislador neerlandés, por lo tanto de una autoridad nacional.

24 Por último, no cabe duda de que el Reglamento nacional controvertido es obligatorio y que su incumplimiento impide la comercialización en el territorio nacional de que se trata de los bovinos a los que se haya administrado sustancias con efecto estimulador del crecimiento. Por ello, puede obstaculizar directamente los intercambios intracomunitarios de mercancías.

25 Por lo tanto, hay que llegar a la conclusión de que el Reglamento nacional es efectivamente un reglamento técnico en el sentido del punto 1 del artículo 1 de la Directiva.

Sobre la obligación de notificar este reglamento técnico a la Comisión

26 Al comprobar que el Reglamento nacional no fue notificado a la Comisión con arreglo al artículo 8 de la Directiva, los inculpados en los litigios principales, invocando la sentencia CIA Security International de este Tribunal, antes citada, pretenden que el órgano jurisdiccional remitente aprecie la inoponibilidad, respecto de ellos, del Reglamento controvertido. Aunque la cuestión no se plantee formalmente, de los motivos de la resolución de remisión se desprende que este Tribunal debe determinar el alcance del efecto directo del artículo 8 de la Directiva y manifestar si los inculpados en los litigios principales pueden, en las circunstancias del presente caso, invocar la sentencia CIA Security International.

27 Recordemos que en esta sentencia el Tribunal reconoce el efecto directo del artículo 8 de la Directiva y declara que los particulares pueden ampararse en él ante el Juez nacional, al que incumbe negarse a aplicar un reglamento técnico nacional que no haya sido notificado con arreglo a la Directiva. En la sentencia Lemmens, antes citada, se precisó sin embargo el alcance de esta decisión.

28 Se trataba, en ese caso, de determinar la incidencia de la falta de notificación previa de un proyecto de Decreto nacional en el que se preveían las características que debían reunir los alcoholímetros utilizados por la policía judicial en las pruebas de detección alcohólica, en procesos penales seguidos contra conductores inculpados de conducción en estado de embriaguez y a los que se había practicado la prueba de alcoholemia con alcoholímetros homologados con arreglo al Decreto nacional controvertido.

29 En esa ocasión, el Tribunal declaró que «si bien la falta de notificación de reglamentos técnicos, que constituye un vicio de procedimiento en su adopción, hace que no puedan aplicarse éstos en la medida en que obstaculizan la utilización o la comercialización de un producto que no se ajusta a esos reglamentos, por el contrario, no hace ilegal toda utilización de un producto que se ajuste a los reglamentos no notificados». (26)

30 En efecto, este Tribunal señaló que los reglamentos nacionales aplicados a los inculpados difieren de los que, por no haber sido notificados a la Comisión de conformidad con la Directiva, no son oponibles a los particulares, y que «la utilización del producto por los poderes públicos en un asunto como el caso de autos, no puede suponer un obstáculo a los intercambios que pudiera haberse evitado si se hubiera seguido el procedimiento de notificación». (27) Los reglamentos controvertidos prohibían y sancionaban la conducción en estado de embriaguez y obligaban al conductor a insuflar su aliento en un aparato destinado a controlar la tasa de alcohol, constituyendo el resultado de este control una prueba en el proceso penal.

31 De la sentencia Lammers, antes citada, hay pues que deducir que los efectos de la sentencia CIA Security International, antes citada, se limitan únicamente a los particulares que justifiquen un interés en que los reglamentos técnicos contenidos en disposiciones nacionales no notificadas a la Comisión hayan sido controlados con arreglo a la Directiva.

32 En el presente caso, el Reglamento nacional controvertido impide la comercialización de bovinos cuyo crecimiento se haya estimulado mediante la administración de sustancias prohibidas. Por ello, constituye un obstáculo directo a la libre circulación de estas mercancías. No cabe tampoco ninguna duda de que los inculpados son criadores de bovinos que han utilizado estas sustancias infringiendo las disposiciones del Reglamento nacional controvertido. Hay que deducir de ello que tienen interés en que los reglamentos técnicos recogidos en este Reglamento sean controlados con arreglo a la Directiva en el caso de que dicho Reglamento esté efectivamente sujeto a la obligación de notificación prevista en el artículo 8 de la Directiva.

33 Queda por lo tanto por comprobar si el Reglamento nacional entra en el ámbito de aplicación del artículo 8 o si está comprendido en las excepciones previstas en el apartado 1 del artículo 8 o en el artículo 10 de la Directiva.

34 Según el párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva, cuando el proyecto de reglamento técnico sea una simple transposición de una norma internacional o europea bastará con que los Estados miembros informen a la Comisión sobre dicha norma.

35 Por el contrario, según el artículo 10 de la Directiva, cuando los Estados miembros cumplan las obligaciones derivadas de las Directivas comunitarias, no están sujetos ni a la obligación de notificar a la Comisión el proyecto de reglamento técnico ni a la de informarla.

36 Al igual que la Comisión y los distintos Gobiernos participantes, considero que la obligación de notificación prevista en el artículo 8 no es aplicable al Reglamento nacional controvertido. En efecto, el Gobierno neerlandés, al establecer la prohibición de tener, de comprar o de vender bovinos de engorde a los que se haya administrado sustancias con efecto simpático-mimético o al prohibir la administración de medicamentos veterinarios con efecto simpático-mimético, en el presente caso el clenbuterol, a bovinos de engorde de más de catorce semanas, cumplió obligaciones derivadas de dos Directivas.

37 Del artículo 4 de la Directiva 81/851/CEE del Consejo, de 28 de septiembre de 1981, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre medicamentos veterinarios, (28) en su versión modificada por la Directiva 90/676/CEE del Consejo, (29) se desprende, en efecto, que ningún medicamento veterinario puede ser puesto en el mercado en un Estado miembro ni administrado a los animales sin que se haya concedido una autorización de puesta en el mercado por parte de la autoridad nacional competente, con exclusión de cualquier otra autoridad.

38 Además, según la Directiva 86/469/CEE del Consejo, de 16 de septiembre de 1986, relativa a la investigación de residuos en los animales y en las carnes frescas, (30) los Estados miembros han de someter a la Comisión un plan que precise las medidas nacionales que han de establecerse para realizar el objetivo perseguido por la Directiva, que consiste en investigar la presencia de residuos en los animales, sus excrementos y líquidos biológicos, así como en los tejidos y las carnes frescas. En el marco de esta Directiva, y de conformidad con su artículo 18 in fine, se notificaron las medidas nacionales controvertidas y fueron examinadas por la Comisión, que las aprobó el 30 de marzo de 1989 mediante la Decisión 89/273/CEE. (31) Carecería manifiestamente de utilidad proceder a una segunda notificación del Reglamento nacional controvertido en el marco de la Directiva.

39 Además, el artículo 9 de la Directiva 86/469 impone a los Estados miembros la obligación de prohibir la comercialización de estos animales para el consumo tanto humano como animal si se comprueba la presencia de sustancias prohibidas en los animales controlados. El Reglamento nacional controvertido se ha limitado pues a realizar la transposición de esta sanción recogida de manera clara y precisa en la Directiva 86/469.

40 Por último, el clenbuterol figura entre los residuos cuya presencia en el organismo de los animales destinados al consumo humano o animal, en cantidades que superen determinados límites, está prohibida (32) por esta misma Directiva.

41 Por lo tanto, a pesar de su calificación de reglamento técnico a efectos de la Directiva, el Reglamento nacional aprobado por las autoridades neerlandesas no estaba sujeto a la obligación de notificación que en principio se deriva de aquélla.

Conclusión

42 Por los motivos expuestos, propongo que se responda del siguiente modo a la cuestión planteada por el Gerechtshof te 's-Hertogenbosch:

«Disposiciones como las que contiene el Verordening Stoffen met sympathico mimetische werking (PVV) de 1991 (Reglamento sobre las sustancias con efecto simpático-mimético) y, en particular, el apartado 1 de su artículo 3, constituyen reglamentos técnicos a efectos de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, tal como fue modificada por la Directiva 88/182/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988, en la versión aplicable en el momento de la entrada en vigor de dicho Reglamento, que, en virtud del artículo 10 de dicha Directiva, no deben comunicarse o notificarse previamente a la Comisión.»

(1) - Directiva del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO L 109, p. 8; EE 13/14, p. 34).

(2) - Directiva del Consejo, de 22 de marzo de 1988 (DO L 81, p. 75).

(3) - Se trata, en el presente caso, del clenbuterol.

(4) - Asunto C-194/94, Rec. p. I-2201.

(5) - Sin entrar en detalles técnicos y científicos, de los autos se deriva, y nadie lo rebate, que se considera que estas sustancias son medicamentos eficaces contra afecciones específicas de los bovinos (tratamiento de afecciones asmáticas...) y, en cantidades autorizadas, pueden ser legalmente suministradas. Sin embargo, la administración de estas sustancias a bovinos jóvenes en cantidades superiores a las autorizadas disminuye la cantidad de lípidos y favorece el aumento de la masa muscular. Tienen los mismos efectos que una hormona de crecimiento, y permiten por lo tanto incrementar el valor de la canal. La utilización de estas sustancias para estos fines puede suponer un serio peligro para la salud de los consumidores de productos de origen animal. Se encuentran en los animales en forma de residuos, de manera que los efectos secundarios del clenbuterol pueden afectar también a los consumidores de carne procedente de estos animales (en particular, efectos de vasodilatación, de dilatación de los bronquios pulmonares, alteraciones del ritmo cardíaco y fibrilaciones musculares).

(6) - Considerandos primero y segundo de la Directiva 83/189.

(7) - Tercer considerando.

(8) - Que define los productos agrícolas como «los productos de la tierra, de la ganadería y de la pesca, así como los productos de primera transformación directamente relacionados con aquéllos».

(9) - DO 1965, 22, p. 369; EE 13/01, p. 18.

(10) - DO L 15, p. 36.

(11) - Sentencia de 27 de octubre de 1993, Decoster (C-69/91, Rec. p. I-5335).

(12) - Sentencia CIA International Security, antes citada.

(13) - Moniteur belge de 29 de diciembre de 1993, p. 28903.

(14) - Sentencia de 20 de marzo de 1997, Bic Benelux (C-13/96, Rec. p. I-1753).

(15) - Moniteur belge de 31 de diciembre de 1993, p. 29194.

(16) - Sentencia de 7 de mayo de 1998, Comisión/Bélgica (C-145/97, Rec. p. I-2643).

(17) - Decreto ministerial neerlandés de 1987 relativo al análisis del aliento (Stcrt. 187).

(18) - Sentencia de 16 de junio de 1998, Lemmens (C-226/97, Rec. p. I-3711).

(19) - Moniteur belge de 29 de agosto de 1991.

(20) - Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Cosmas en el asunto Colim (C-33/97), aún pendiente ante el Tribunal de Justicia.

(21) - En este sentido, véase Lecrenier, S.: «Le contrôle des règles techniques des États et la sauvegarde des droits des particuliers», Journal des Tribunaux de Droit Européen, 1997, p. 1.

(22) - Véase el punto 14 de las presentes conclusiones.

(23) - Sentencia CIA Security International, antes citada, apartados 29 y 30.

(24) - Sentencia Bic Benelux, antes citada, apartado 19 (el subrayado es mío).

(25) - Sentencia Lemmens, antes citada, apartado 20. Entran por lo tanto en el ámbito de aplicación de la Directiva las medidas de acompañamiento fiscal como la obligación de marcar específicamente determinados productos para garantizar el control de la percepción del impuesto ecológico (sentencia Bic Benelux, antes citada), o incluso los productos destinados a usos derivados de las prerrogativas de los poderes públicos (alcoholímetros utilizados únicamente por los servicios de policía; sentencia Lemmens, antes citada).

(26) - Sentencia Lemmens, antes citada, apartado 35.

(27) - Ibidem, apartado 36.

(28) - DO L 317, p.1; EE 13/12, p. 3.

(29) - Directiva de 13 de diciembre de 1990 (DO L 373, p. 15).

(30) - DO L 275, p. 36.

(31) - Decisión por la que se aprueba el programa para la detección de los residuos de sustancias distintas de las de efecto hormonal presentado por los Países Bajos (DO L 108, p. 28).

(32) - La Directiva 86/469 contiene, en su Anexo I, una clasificación de todos los residuos a que se refiere, incluido el clenbuterol, que se encuentra en el subgrupo c), «Otros medicamentos veterinarios», del grupo I del apartado B.