CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. VERICA TRSTENJAK

presentadas el 28 de marzo de 2007 1( )

Asunto C‑331/05 P

Internationaler Hilfsfonds eV

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Recurso de casación – Responsabilidad extracontractual de la Comunidad – Artículo 288 CE, párrafo segundo – Desestimación de solicitud de cofinanciación de acciones de una ONG – Casación de una sentencia denegatoria del Tribunal de Primera Instancia – Carácter reembolsable de los gastos de abogado en procedimientos de reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo»





Índice

I. Introducción

II. Marco jurídico

III. Hechos y procedimiento

A. Hechos del procedimiento en primera instancia

B. El procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y el auto recurrido

C. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

D. Motivos del recurso de casación y alegaciones de las partes

IV. Análisis jurídico

A. Examen de los motivos del recurso de casación

1. Primer motivo del recurso de casación: carácter reembolsable de los honorarios de abogado por la vía del recurso de indemnización

a) El Derecho comunitario regulador de las costas

i) Los Reglamentos de costas de los Tribunales comunitarios

ii) Ausencia de normativa reguladora de las costas en los procedimientos ante el Defensor del Pueblo Europeo

– Las diferencias con la jurisdicción comunitaria

– Sobre la falta de necesidad de asesoramiento por parte de abogado

b) La responsabilidad extracontractual de la Comunidad

2. Segundo motivo del recurso de casación: desconocimiento de la jurisprudencia de los Tribunales comunitarios

a) La sentencia Herpels/Comisión

b) La sentencia en el asunto AFCon Management Consultants y otros/Comisión

3. Tercer motivo del recurso de casación: relación de causalidad

B. Conclusión del examen

V. Costas

VI. Conclusión

I. Introducción

1. El presente asunto se refiere a un recurso contra un auto del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, de 11 de julio de 2005,( ) por medio del cual el Tribunal de Primera Instancia desestimó por carecer manifiestamente de fundamento el recurso de indemnización por responsabilidad extracontractual interpuesto contra la Comunidad en virtud del artículo 288 CE, párrafo segundo, por un demandante no privilegiado.

2. Recurrente en casación y demandante en primera instancia (en lo sucesivo, «recurrente»), es una organización no gubernamental (ONG) alemana que apoya a refugiados de guerras y de catástrofes. En su primer recurso la recurrente solicitó el reembolso de los honorarios de abogado que le fueron ocasionados en el marco de tres procedimientos ante el Defensor del Pueblo Europeo contra la Comisión. Según sus indicaciones, estos honorarios ascienden a 54.037 euros. La recurrente solicita ahora del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas un control jurídico de la decisión dictada en primera instancia.

II. Marco jurídico

3. El artículo 288 CE, párrafo segundo, establece:

«En materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.»

4. Según el artículo 21 CE, párrafo segundo, todo ciudadano de la Unión puede dirigirse al Defensor del Pueblo instituido en virtud de lo dispuesto en el artículo 195 CE.

5. El artículo 195 CE, apartado 1, establece:

«El Parlamento Europeo nombrará un Defensor del Pueblo, que estará facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos de mala administración en la actuación de las instituciones u órganos comunitarios, con exclusión del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.

En el desempeño de su misión, el Defensor del Pueblo llevará a cabo las investigaciones que considere justificadas, bien por iniciativa propia, bien sobre la base de las reclamaciones recibidas directamente o a través de un miembro del Parlamento Europeo, salvo que los hechos alegados sean o hayan sido objeto de un procedimiento jurisdiccional. Cuando el Defensor del Pueblo haya comprobado un caso de mala administración, lo pondrá en conocimiento de la institución interesada, que dispondrá de un plazo de tres meses para exponer su posición al Defensor del Pueblo. Éste remitirá a continuación un informe al Parlamento Europeo y a la institución interesada. La persona de quien emane la reclamación será informada del resultado de estas investigaciones.

El Defensor del Pueblo presentará cada año al Parlamento Europeo un informe sobre el resultado de sus investigaciones.»

6. El 9 de marzo de 1994 el Parlamento Europeo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 138 E, apartado 4, del Tratado CE, adoptó la Decisión 94/262/CECA, CE, Euratom, sobre el estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones. ( )

7. De acuerdo con lo establecido en el artículo 2, apartado 6, de la Decisión 94/262, las reclamaciones presentadas al Defensor del Pueblo no interrumpirán los plazos de recurso fijados en los procedimientos judiciales o administrativos. Asimismo, en virtud del artículo 2, apartado 7, de la Decisión 94/262, cuando, a causa de un procedimiento judicial en curso o ya concluido sobre los hechos alegados, el Defensor del Pueblo deba declarar inadmisible una reclamación o dar por terminado el estudio de la misma, se archivarán los resultados de las investigaciones llevadas a cabo hasta ese momento.

III. Hechos y procedimiento

A. Hechos del procedimiento en primera instancia

8. El origen del litigio se encuentra en varias solicitudes presentadas por la recurrente ante la Comisión, en las cuales aquélla pedía la cofinanciación de determinados proyectos de ayuda humanitaria. Entre 1993 y 1997 la recurrente presentó ante la Comisión seis solicitudes de cofinanciación de acciones.

9. Al hilo del estudio de las primeras solicitudes, los servicios de la Comisión estimaron que la recurrente no podía ser beneficiaria de las ayudas otorgadas a las ONG, puesto que no reunía las condiciones generales exigidas para la cofinanciación de proyectos. Las condiciones generales de la Comisión para la cofinanciación de operaciones de desarrollo emprendidas por ONG europeas en países en vías de desarrollo establecen los criterios para determinar la idoneidad de las ONG y de sus proyectos para acceder a las subvenciones, contienen instrucciones concretas respecto a la presentación de los expedientes y ofrecen explicaciones detalladas sobre las modalidades de financiación. ( ) Se informó de ello a la recurrente mediante escrito de 12 de octubre de 1993. Mediante escrito de 29 de julio de 1996, la Comisión explicó las principales razones que la habían llevado a concluir que la recurrente no podía ser considerada ONG subvencionable.

10. El 5 de diciembre de 1996, la recurrente presentó a la Comisión un nuevo proyecto. En septiembre de 1997 se presentó una versión modificada del proyecto. La Comisión no se pronunció sobre estas nuevas solicitudes de cofinanciación por considerar que la Decisión de 12 de octubre de 1993 sobre el carácter no subvencionable de la recurrente seguía siendo válida.

11. La recurrente presentó entonces tres reclamaciones ante el Defensor del Pueblo, una en 1998 y dos más en 2000. Dichas reclamaciones se referían fundamentalmente a dos aspectos, a saber, el acceso al expediente y la cuestión de si la Comisión había examinado adecuadamente las solicitudes de la recurrente.

12. Por lo que se refiere al acceso al expediente, mediante Decisión de 30 de noviembre de 2001, el Defensor del Pueblo concluyó que la lista de documentos que la Comisión había presentado a la recurrente para su consulta no era completa, que la Comisión había excluido determinados documentos sin razón y que, por consiguiente, este comportamiento podía constituir un caso de mala administración. El Defensor del Pueblo propuso a la Comisión que permitiese un acceso adecuado al expediente. Dicho acceso al expediente tuvo lugar en los locales de la Comisión el 26 de octubre de 2001. El Defensor del Pueblo señaló, por otra parte, que el hecho de que la recurrente no hubiese tenido la oportunidad de ser oída formalmente en relación con las informaciones recibidas de terceros por la Comisión y que habían sido utilizadas para adoptar una decisión en su contra constituía un caso de mala administración.

13. Por lo que se refiere a la cuestión de si la Comisión había examinado adecuadamente las solicitudes de la recurrente, el Defensor del Pueblo, mediante otra Decisión adoptada igualmente el 30 de noviembre de 2001, llegó a la conclusión, por lo que respecta a la toma en consideración por la Comisión de ciertas informaciones procedentes de terceros, de que no había existido tal examen. Por otra parte, en su Decisión de 11 de julio de 2000, el Defensor del Pueblo criticó el hecho de que la Comisión hubiese dejado transcurrir un plazo excesivo antes de explicar por escrito las razones que en 1993 la habían llevado a concluir que la recurrente no era subvencionable. Por último, en lo que se refiere al hecho de que la Comisión no hubiese adoptado una decisión formal sobre las solicitudes presentadas por la recurrente en diciembre de 1996 y en septiembre de 1997, el Defensor del Pueblo, en su Decisión de 19 de julio de 2001, recomendó a la Comisión que se pronunciase sobre las mismas antes del 31 de octubre de 2001.

14. Para cumplir con la recomendación del Defensor del Pueblo, la Comisión envió a la recurrente un escrito con fecha de 16 de octubre de 2001 rechazando la cofinanciación de los dos proyectos presentados en diciembre de 1996 y en septiembre de 1997 a causa del carácter no subvencionable de la recurrente.

15. Mediante demanda presentada el 15 de diciembre de 2001, la recurrente interpuso un recurso de anulación contra el citado escrito. Mediante sentencia de 18 de septiembre de 2003, ( ) el Tribunal de Primera Instancia anuló la Decisión de la Comisión de 16 de octubre de 2001 por la que se desestimaban las solicitudes de cofinanciación presentadas por la recurrente en diciembre de 1996 y en septiembre de 1997, al tiempo que condenó en costas a la demandada.

16. En su recurso ante el Tribunal de Primera Instancia en el asunto T‑321/01, la recurrente había solicitado también de la demandada el reembolso de los gastos ocasionados por el procedimiento ante el Defensor del Pueblo. En su sentencia, el Tribunal de Primera Instancia estimó que los gastos relativos a los procedimientos ante el Defensor del Pueblo no pueden considerarse gastos necesarios en el sentido del artículo 91, letra b), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia y, por lo tanto, no son gastos recuperables.

B. El procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y el auto recurrido

17. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 23 de julio de 2004, la recurrente interpuso un nuevo recurso, apoyado esta vez en el artículo 288 CE, párrafo segundo, solicitando que se condenase a la Comisión a pagar 54.037 euros en concepto de indemnización por el daño material sufrido.

18. Mediante auto de 11 de julio de 2005 el Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso indicando la ausencia de responsabilidad extracontractual de la Comunidad.

19. El Tribunal de Primera Instancia enumeró en su resolución una serie de argumentos, que fundamentalmente convergen en un único motivo: la falta del preceptivo nexo causal entre la actuación de la institución comunitaria y el daño alegado, indicando que en un procedimiento ante el Defensor del Pueblo Europeo no es necesaria la intervención de abogado.

20. El Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso por carecer manifiestamente de fundamento, al estimar que los gastos relativos a los procedimientos ante el Defensor del Pueblo no pueden ser considerados como gastos necesarios en el sentido del artículo 91, letra b), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia y en consecuencia no son recuperables. Este tribunal señaló que de esta disposición se desprende que las costas recuperables se circunscriben, por un lado, a los gastos efectuados con motivo del procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y, por otro, a los gastos que hayan sido necesarios con tal motivo.

21. Sobre el procedimiento ante el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Primera Instancia señaló que, contrariamente a los procedimientos jurisdiccionales comunitarios, el procedimiento ante el Defensor del Pueblo está configurado de tal modo que no es necesaria la intervención de un abogado. Es suficiente con exponer los hechos en la reclamación y no es necesario fundamentarla jurídicamente. En tales circunstancias, la libre elección del ciudadano de actuar representado por un abogado en el procedimiento ante el Defensor del Pueblo implica que él personalmente debe soportar los gastos. La inexistencia de esa libertad de elección en los procedimientos jurisdiccionales comunitarios, en los cuales es obligatoria la intervención de un abogado, es precisamente la razón que justifica que tales procedimientos jurisdiccionales lleven aparejada una decisión en materia de costas que incluye los gastos de abogado.

22. Por lo demás, el Tribunal de Primera Instancia recordó que el Tribunal de Justicia, en la sentencia de 9 de marzo de 1978 dictada en el asunto Herpels/Comisión,( ) declaró que los gastos derivados de consultas jurídicas producidos con ocasión de reclamaciones administrativas en el procedimiento administrativo previo establecido en el artículo 90 del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas deben distinguirse de los honorarios de abogado que se hayan satisfecho con motivo del procedimiento contencioso. El Tribunal de Primera Instancia continuó recordando que, aunque no se puede prohibir a los interesados el asesorarse por medio de abogado incluso en ese estadio previo, se trata de una elección propia que en ningún caso puede imputarse a la institución demandada. Recordó por último que, por ello, el Tribunal de Justicia consideró que toda relación de causalidad entre el perjuicio alegado, es decir, los gastos de abogado soportados durante el procedimiento administrativo previo, y la actuación comunitaria carece de base jurídica y, por ello, debe no sólo desestimarse toda pretensión de reparación, sino que además puede considerarse sin justificación jurídica alguna y, por tanto, abusiva, lo cual debe tenerse en cuenta al decidir sobre las costas.

23. En virtud de las consideraciones expuestas, el Tribunal de Primera Instancia concluyó que los gastos de abogado derivados del procedimiento ante el Defensor del Pueblo no se consideran recuperables en tanto que perjuicios en el marco de un recurso de indemnización.

24. Respecto a los demás requisitos del derecho a exigir a la Comunidad la indemnización del daño por responsabilidad extracontractual, el Tribunal de Primera Instancia señaló finalmente que la recurrente no había podido probar la existencia de un nexo causal directo entre las conductas ilegales de las que acusaba a la Comisión y el perjuicio cuya reparación reclamaba. El Tribunal de Primera Instancia volvió a recordar que el procedimiento iniciado ante el Defensor del Pueblo no exige la intervención de abogado. En tales circunstancias, la libre elección del ciudadano de apelar al Defensor del Pueblo y actuar ante él representado por abogado no puede considerarse una consecuencia necesaria y directa de los supuestos de mala administración eventualmente imputables a las instituciones de la Comunidad.

C. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

25. Mediante demanda de 2 de septiembre de 2005, registrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de septiembre de 2005, Internationaler Hilfsfonds eV interpuso el presente recurso de casación.

26. La recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:

– Anule el auto dictado por el Tribunal de Primera Instancia el 11 de julio de 2005 y que o bien devuelva el asunto al Tribunal de Primera Instancia o bien condene a la Comisión a pagar a la recurrente la cantidad de 54.037 euros.

– Condene en costas a la Comisión.

27. Mediante escrito de 9 de noviembre de 2005, registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de noviembre de 2005, la Comisión presentó un escrito de contestación en el que solicita al Tribunal de Justicia que:

– Desestime el recurso de casación.

– Condene en costas a la recurrente.

28. Tras la fase escrita del procedimiento se celebró la vista el 16 de noviembre de 2006, y en ella se oyeron las observaciones orales de las partes.

D. Motivos del recurso de casación y alegaciones de las partes

29. Internationaler Hilfsfonds eV apoya su recurso de casación en tres motivos, enfocados a rebatir los tres argumentos principales del Tribunal de Primera Instancia en el auto dictado en el procedimiento en primera instancia.

30. Con el primer motivo del recurso, Internationaler Hilfsfonds eV se opone a la declaración hecha por el Tribunal de Primera Instancia de que los gastos relativos a los procedimientos ante el Defensor del Pueblo no son gastos recuperables según el artículo 91, letra b), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, alegando que este punto carece de relevancia para apreciar si estos gastos pueden hacerse valer a través de un recurso de indemnización con arreglo al artículo 288 CE, párrafo segundo.

31. Al mismo tiempo, Internationaler Hilfsfonds eV cuestiona la apreciación hecha por el Tribunal de Primera Instancia según la cual, contrariamente a los procedimientos jurisdiccionales comunitarios, el procedimiento ante el Defensor del Pueblo está configurado de tal modo que no resulta necesaria la intervención de un abogado. En opinión de la recurrente, esta conclusión no puede inferirse de su estatuto ni de las normas de ejecución.

32. En su oposición, la Comisión reconoce que el derecho al reembolso de las costas del proceso y el derecho a indemnización de los daños están sometidos a requisitos diferentes y son independientes entre sí. No obstante, mantiene que esto no es óbice para comparar ambas pretensiones, allí donde ambas están sometidas a requisitos semejantes. Tanto en el marco del derecho a recuperar las costas del proceso como en el de un eventual derecho a exigir la indemnización de un perjuicio, la cuestión de la «necesidad» de los gastos derivados de la representación a través de un abogado es esencial, en la medida en que este criterio es relevante a la hora de determinar la existencia de una relación de causalidad o de examinar las obligaciones de aminoración del daño.

33. La Comisión considera contradictorio que la necesidad de los gastos ocasionados sea negada en el marco del examen de las costas del proceso y que al mismo tiempo, en el marco del examen de un derecho a exigir la indemnización del perjuicio, se parta de que la recurrente se vio con motivo obligada a causar esos gastos.

34. Según la Comisión, si se realiza una comparación se observa que la ley, allí donde reconoce y prevé la necesidad de la intervención de abogado también se ocupa de que se cubran los gastos con ello ocasionados. Sin embargo, en el caso del procedimiento de reclamación ante el Defensor del Pueblo, la ley niega precisamente esta necesidad.

35. Con el segundo motivo del recurso de casación la recurrente alega la interpretación errónea o, en su caso, el desconocimiento de la jurisprudencia de los Tribunales comunitarios por parte del Tribunal de Primera Instancia.

36. La recurrente discute en primer lugar que pueda extrapolarse la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Herpels/Comisión ( ) a las pretensiones formuladas con el recurso de casación, alegando que esta sentencia debe contemplarse exclusivamente a la luz de una relación de empleo público entre la Comunidad y sus agentes, de manera que no es posible inferir de la misma ninguna conclusión aplicable al caso de autos.

37. La recurrente alega además que no se tuvo en cuenta la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de marzo de 2005 dictada en el asunto AFCon Management Consultants y otros/Comisión, ( ) en la que la Comisión fue condenada a indemnizar el daño producido por varias irregularidades en un procedimiento de adjudicación de contratos. Recuerda que el daño cuya reparación se solicitó en este asunto abarcaba entre otros conceptos los honorarios de abogado ocasionados a la parte demandante con motivo del procedimiento de reclamación ante el Defensor del Pueblo. La recurrente solicita al Tribunal de Justicia que recrimine el desconocimiento de esta sentencia por parte del Tribunal de Primera Instancia y la omisión de una comparación con aquel supuesto.

38. Frente a la alegación expuesta, la Comisión mantiene la tesis de que la sentencia del asunto Herpels/Comisión es extrapolable en todos sus términos al asunto de autos. Defiende que tanto el hecho de que en aquel asunto se tratase de un problema relativo a la función pública como la circunstancia de que entre la Comisión y sus agentes exista una relación contractual carecen de relevancia. Decisivo es en su opinión que en ambos casos se pretendió la indemnización del mismo tipo de gastos, a saber, los honorarios de abogado devengados en un procedimiento extrajudicial. La Comisión también considera relevante que en ambos casos se siguió la vía de una reclamación extrajudicial, en la que no es preceptiva la intervención de abogado, y la parte recurrente tomó por tanto la decisión libremente y por convencimiento propio de la necesidad de la asistencia letrada de un abogado.

39. La Comisión alega a continuación que el desconocimiento de una sentencia anterior dictada en la misma instancia no constituye per se un error de Derecho dado que el sistema jurisdiccional comunitario no se basa en el principio del precedente, en cuyo caso su observancia constituiría un deber jurídico.

40. En tercer lugar, la recurrente alega que el Tribunal de Primera Instancia, de manera injusta, no reconoció la relación de causalidad entre el comportamiento ilegal de la Comisión y el daño que le fue ocasionado. En opinión de la recurrente, el nexo causal entre una actuación ilícita y un daño siempre existe cuando cabe esperar, según experiencia generalizada, que esa actuación de la institución cause un daño como el producido. Esto se desprende de la denominada teoría de la causalidad adecuada, reconocida en el Derecho alemán y por los Tribunales comunitarios.

41. Por último, la recurrente alega que el principio de «igualdad de armas» exigió en este supuesto concreto la contratación de los servicios de un abogado para la defensa de sus intereses, dado que la Comisión se sirvió de la ayuda de sus servicios jurídicos en los ya mencionados procedimientos de reclamación ante el Defensor del Pueblo.

42. La Comisión recuerda que según la jurisprudencia el daño debe derivarse directamente de la actuación reprochada. Este criterio coincide con el requisito de la causalidad adecuada alegado por la recurrente. En opinión de la Comisión, de lo anterior puede deducirse que la relación de causalidad no es directa cuando el daño no tenía que haberse producido necesariamente sino que tiene su causa en una decisión tomada libremente por el perjudicado. Afirma que, en un procedimiento de reclamación, configurado de tal manera que el que formula la reclamación no tiene que alegar argumentos jurídicos y en el que incumbe al mismo Defensor del Pueblo investigar en su caso las cuestiones de hecho y de Derecho debatidas, la decisión de contratar los servicios de un abogado es una decisión tomada libremente.

43. En vista de esta configuración del procedimiento de reclamación, no cabe el argumento de la «igualdad de armas», dado que es precisamente el propio Defensor del Pueblo quien asiste a la parte interesada.

IV. Análisis jurídico

44. Según el artículo 225 CE, el recurso de casación ante el Tribunal de Justicia se limita a cuestiones de Derecho. Dado que la recurrente, en esencia, alega una infracción del Derecho comunitario materializada en el auto del Tribunal de Primera Instancia, su recurso cumple con este requisito de admisibilidad.

45. La recurrente apoya su recurso de casación en tres motivos diferentes, cuya procedencia será analizada a continuación por el mismo orden en que fueron alegados.

A. Examen de los motivos del recurso de casación

1. Primer motivo del recurso de casación: carácter reembolsable de los honorarios de abogado por la vía del recurso de indemnización

46. En primer lugar, la recurrente se opone a la tesis mantenida por el Tribunal de Primera Instancia en virtud de la cual el reconocimiento de estos gastos como perjuicios indemnizables es contrario a la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia relativa al carácter no reembolsable de dichos gastos como costas. La recurrente considera erróneo el planteamiento del Tribunal de Primera Instancia consistente en equiparar su pretensión de indemnización con la cuestión de la recuperación de las costas procesales.

47. No puedo compartir este punto de vista. Considero más bien que el Tribunal de Primera Instancia entró a analizar aquí un aspecto esencial que en el presente asunto no puede pasarse por alto. Se trata concretamente de la concurrencia entre un derecho procesal a recuperar las costas y un derecho material a exigir la reparación del perjuicio así como de determinar si este último puede ir más allá de lo que el Derecho procesal puede conceder al postulante de justicia. Para explicar mi criterio jurídico al respecto quisiera exponer en primer lugar algunas consideraciones generales sobre la relación entre el Derecho regulador de las costas y el Derecho de indemnización de daños y perjuicios de la Comunidad.

a) El Derecho comunitario regulador de las costas

i) Los Reglamentos de costas de los Tribunales comunitarios

48. La piedra angular del Derecho regulador de las costas en los procedimientos ante los Tribunales comunitarios es el denominado principio del vencimiento, según el cual la parte que haya resultado vencida en juicio debe asumir en principio las costas del procedimiento y especialmente aquellos gastos necesarios ocasionados a la parte contraria. La parte vencida ha de ser condenada en estos términos en virtud de lo establecido en el artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia o, en su caso, del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, si así fue solicitado.

49. No obstante, en lo que a su cuantía se refiere, este derecho procesal a recuperar las costas que el Derecho regulador de las costas reconoce a la parte vencedora en juicio está sujeto a unos límites fijados en el ordenamiento jurídico y basados en una valoración hecha por el legislador.

50. Así, por ejemplo, el artículo 73, letra b), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia precisa el alcance del artículo 69 al establecer que se entenderán como costas recuperables los gastos necesarios efectuados por las partes con motivo del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, y en especial, los gastos de desplazamiento y estancia y la remuneración de los abogados. En principio, sólo se tendrán en cuenta aquellos costes que hayan sido satisfechos como consecuencia del procedimiento. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, con la expresión «procedimiento» el artículo 73, letra b), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia se refiere únicamente al procedimiento seguido ante el Tribunal de Justicia, a saber, la fase contenciosa, con exclusión de la fase anterior a ésta. ( ) Lo mismo resulta aplicable al Tribunal de Primera Instancia en virtud del artículo 91, letra b), de su Reglamento de Procedimiento.

51. Esto implica que los gastos que las partes hayan tenido que afrontar en la fase administrativa previa no son contemplados en la decisión sobre las costas. ( )

52. Por último, de la jurisprudencia se desprende que para la fase anterior a la fecha de interposición del recurso puede exigirse el reembolso de los gastos para la redacción del recurso. ( ) Por el contrario, los gastos y los honorarios satisfechos para la elaboración por parte de asesores de dictámenes sobre las posibilidades de éxito y sobre la admisibilidad del recurso no son costas recuperables. ( )

53. En el auto impugnado el Tribunal de Primera Instancia señaló acertadamente que el procedimiento ante el Defensor del Pueblo constituye una vía alternativa a la interposición de un recurso ante el juez comunitario para la defensa de sus intereses, abierta por el Tratado a los ciudadanos de la Unión. Esta vía alternativa, extrajudicial, responde pues a criterios específicos y no persigue necesariamente los mismos objetivos que un recurso en vía judicial. Además, el Tribunal de Primera Instancia deduce correctamente de la interpretación del artículo 195 CE, apartado 1, y del artículo 2, apartados 6 y 7, de la Decisión 94/262 que ambas vías no pueden utilizarse de forma paralela.

54. En mi opinión, la aportación más meritoria de la resolución dictada en primera instancia consiste en haber puesto de manifiesto claramente que el procedimiento ante el Defensor del Pueblo no constituye en absoluto un procedimiento obligatorio previo al procedimiento ante los Tribunales comunitarios que deba ser incoado siempre antes de interponer un recurso. De esta resolución se desprende que el procedimiento de reclamación ante el Defensor del Pueblo no es parte de la vía judicial creada por el legislador para garantizar al afectado por un comportamiento contrario al Derecho comunitario por parte de las instituciones de la Comunidad la tutela judicial ante los Tribunales comunitarios. Por consiguiente, a nadie puede extrañar que los preceptos reguladores de las costas de los Reglamentos de procedimiento del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia no contengan ninguna regulación relativa al reembolso de los gastos que hayan podido devengarse en el marco de un procedimiento de reclamación.

ii) Ausencia de normativa reguladora de las costas en los procedimientos ante el Defensor del Pueblo Europeo

55. Debido a la falta de conexión con el sistema jurisdiccional de la Comunidad se plantea a continuación la cuestión relativa a la existencia de una normativa especial reguladora de las costas en los procedimientos ante el Defensor del Pueblo que regule también estos interrogantes. Un derecho procesal de la recurrente a recuperar sus gastos debería derivarse con carácter primario de la existencia de una base jurídica para el ejercicio de la correspondiente acción. Sin embargo, no existe tal regulación de las costas, lo cual, bien mirado, se explica tanto por el sentido y la finalidad del procedimiento de reclamación como por el papel que el artículo 195 CE, apartado 1, atribuye al Defensor del Pueblo en el sistema institucional de la Unión Europea.

– Las diferencias con la jurisdicción comunitaria

56. Tal como alegó el Abogado General Geelhoed en sus conclusiones presentadas en el asunto Lamberts,( ) la institución del Defensor del Pueblo constituye uno de los instrumentos con los que el Tratado da contenido a la ciudadanía de la Unión. El ciudadano de la Unión tiene derecho a dirigirse al Defensor del Pueblo para exponerle sus reclamaciones relativas a la mala administración en la acción de las instituciones y órganos comunitarios. De esta forma, el Defensor del Pueblo desempeña un papel en la protección de los derechos de los ciudadanos. De los trabajos preparatorios de esta institución del Defensor del Pueblo también resulta expresamente que esta figura está considerada como uno de los mecanismos de protección de los derechos específicos del ciudadano europeo. Sin perjuicio de lo anterior, el Abogado General Gelhood también precisó correctamente a mi entender que, si bien el procedimiento ante el Defensor del Pueblo tiene como objetivo la protección de los derechos del ciudadano, dicho procedimiento no prevé una tutela jurídica como la proporcionada por un órgano jurisdiccional. ( )

57. Digno de mención es el hecho de que el procedimiento de reclamación seguido ante el Defensor del Pueblo no constituye un procedimiento contradictorio semejante al jurisdiccional, en el cual aquel que pretende defender sus intereses y la respectiva institución comunitaria se posicionen como partes frente a frente y deleguen en un tercero imparcial la resolución del litigio. Ni el artículo 3, apartado 5, de la Decisión sobre el estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones ( ) ni el artículo 6 de las normas de ejecución ( ) parten de una función del Defensor del Pueblo como mediador entre las partes. De estas disposiciones se desprende más bien que, en la medida de lo posible, el Defensor del Pueblo buscará con la institución u órgano afectado una solución que permita eliminar los casos de mala administración y satisfacer la reclamación del demandante, lo cual confiere a la figura del Defensor del Pueblo un carácter más bien administrativo. ( )

58. Otra ruptura con el principio de contradicción procesal resulta de la facultad que concede al Defensor del Pueblo el artículo 3, apartado 1, de la Decisión sobre el estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones, en virtud de la cual éste también podrá llevar a cabo por iniciativa propia todas las investigaciones que considere necesarias para aclarar todo posible caso de mala administración en la actuación de las instituciones y órganos comunitarios.

59. Las diferencias con la jurisdicción comunitaria resultan también evidentes en los casos en los que el Defensor del Pueblo interviene con motivo de una reclamación. Así, por ejemplo, el acceso al procedimiento de reclamación está configurado para las personas físicas y jurídicas de manera mucho menos restrictiva que en el caso de los recursos ante los Tribunales comunitarios. La legitimación procesal como requisito de admisibilidad en los procedimientos jurisdiccionales tiene como finalidad evitar las acciones públicas, garantizando así que sólo se admitan las demandas de aquellos que resulten directa e individualmente afectados por las actuaciones ilícitas de las instituciones comunitarias. ( ) Mientras que, por ejemplo, según el artículo 230 CE, párrafo cuarto, la interposición de un recurso de anulación por parte de una persona física o jurídica contra un acto comunitario ilegal del que no sea destinataria exige que esa persona se vea afectada directa e individualmente por la decisión de la que se trate, la formulación de una reclamación ante el Defensor del Pueblo no está sujeta a requisitos especiales de admisibilidad. Por lo tanto, también una persona no afectada por la mala administración en la actuación de los órganos e instituciones comunitarios podrá formular reclamaciones ante el Defensor del Pueblo. ( )

60. Otra singularidad del cometido del Defensor del Pueblo digna de mención es que éste sólo está sujeto a una obligación de medios, es completamente independiente y en el ejercicio de sus funciones dispone de un amplio margen de apreciación. ( ) Por consiguiente, dispone de un amplio instrumentario para la resolución de contiendas entre el ciudadano y el órgano comunitario afectado. Si el Defensor del Pueblo determina que existe un caso de mala administración, cooperará en la medida de lo posible con la institución afectada para encontrar una solución amistosa que suprima el caso de mala administración y dé satisfacción al demandante. Si el Defensor del Pueblo estima que no es posible una solución amistosa, o que la búsqueda de una solución amistosa no ha tenido éxito, o bien archivará el asunto mediante decisión motivada, que podrá contener un comentario crítico, o bien elaborará un informe con proyectos de recomendación. Todas estas medidas se caracterizan, sin embargo, por su carácter no vinculante, dado que el Defensor del Pueblo no puede compeler jurídicamente a la Administración a modificar su comportamiento. Ello explica que las decisiones adoptadas por el Defensor del Pueblo en el marco de una reclamación sólo puedan ser objeto de un recurso ante los órganos jurisdiccionales comunitarios bajo determinadas condiciones. El único recurso del que dispone el Defensor del Pueblo para instar un cambio de comportamiento de los órganos o instituciones es su fuerza argumentativa y la presión de la opinión pública, que su denuncia del supuesto de mala administración puede originar. ( )

61. En casos de irregularidades de menor entidad este amplio margen de apreciación puede llevarle incluso a renunciar a emprender acción alguna contra el órgano afectado, lo cual está vedado a los Tribunales comunitarios como consecuencia del derecho a la tutela jurídica efectiva recogido en el Derecho comunitario. ( ) Esto implica concretamente para la persona que haya formulado la reclamación que el Defensor del Pueblo no puede garantizarle un resultado determinado. ( )

62. Estas diferencias fundamentales evidencian que la tutela jurídica individual no constituye una prioridad en los procedimientos de reclamación ante el Defensor del Pueblo.

63. Si la finalidad primordial del Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus funciones es la optimización de la administración comunitaria y no la garantía de la tutela jurídica individual resulta consecuente que no se regulen las costas en el procedimiento de reclamación. Al contrario, resulta equitativo y correcto dejar que asuma las costas aquel que hace uso de la posibilidad de formular una reclamación. Esta conclusión está en consonancia con la finalidad perseguida por el legislador, a saber, ofrecer al ciudadano una solución económica y flexible de llamar la atención de la opinión pública sobre un comportamiento irregular por parte de la Administración. ( )

64. Por consiguiente, la recurrente no dispone de ninguna disposición relativa a las costas con la que pueda fundamentar su pretensión de reembolso de los honorarios de abogado.

– Sobre la falta de necesidad de asesoramiento por parte de abogado

65. A falta de una disposición legal que establezca expresamente la perceptiva intervención de abogado en representación de las personas físicas o jurídicas en los procedimientos ante el Defensor del Pueblo, semejante al artículo 19, párrafo tercero, del estatuto del Tribunal de Justicia, debe considerarse que tal representación no es, cuanto menos, obligatoria.

66. Tradicionalmente, la contratación de los servicios de un abogado se plantea solamente en relación con cuestiones jurídicas. ( ) La función más importante de un abogado es instruir a los justiciables sobre los preceptos jurídicos pertinentes en relación con su problema jurídico y garantizar la anticipación de la prueba, al ser éste uno de los requisitos esenciales de todo éxito jurídico.

67. En sus conclusiones presentadas en el asunto Lamberts el Abogado General Geelhoed se basó ya entonces en la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al concepto de órgano jurisdiccional al que se refiere el artículo 234 CE y declaró que el procedimiento de reclamación no reúne todas las características. ( ) En mi opinión, la cuestión sobre la necesidad de la intervención de abogado depende sobre todo de la respuesta que se dé al interrogante sobre si la solución de las cuestiones jurídicas constituye el núcleo del procedimiento de reclamación ante el Defensor del Pueblo. Para ello es necesario determinar el significado del término «mala administración» en el sentido del artículo 195 CE, apartado 1, dado que éste fija la competencia objetiva del Defensor del Pueblo.

68. En 1997 el por aquel entonces Defensor del Pueblo Jacob Södermann, ante la falta de una definición legal, formuló y presentó en su informe anual ante el Parlamento Europeo la siguiente definición, que desde entonces es una definición consensuada: «Se produce mala administración cuando un organismo público no obra de conformidad con las normas o principios a los que debe obligatoriamente atenerse». De esta definición se desprende que la mala administración no es, en principio, sólo la infracción de normas jurídicas vinculantes, sino también el incumplimiento de todos aquellos principios propios de una adecuada práctica administrativa que por carecer de carácter jurídico vinculante suelen clasificarse dentro del denominado soft law. Esta definición está en consonancia con lo dispuesto en el artículo 195 CE y en el artículo 2, apartado 7, de la Decisión 94/262, los cuales delimitan la competencia del Defensor del Pueblo frente a los órganos jurisdiccionales y de forma implícita parten de que el Defensor del Pueblo, si bien no con carácter exclusivo, también puede ocuparse de cuestiones jurídicas. ( )

69. Aunque la distinción en el caso concreto resulte difícil para el lego que formula la reclamación, en la práctica, esta delimitación carece para él de importancia, máxime si se tiene en cuenta que el Defensor del Pueblo, por iniciativa propia, no sólo debe esclarecer los hechos con ayuda del que presentó la reclamación y del órgano o la institución, sino que debe necesariamente analizar también las posibles cuestiones jurídicas suscitadas. De esta manera, el Defensor del Pueblo libera a aquel que formule la reclamación de la tarea de encargarse de la defensa de sus intereses dignos de protección.

70. Al argumento alegado por la recurrente de que la intervención de abogado resulta necesaria para garantizar la igualdad de armas, dado que la Comisión Europea se vale de su servicio jurídico, debe oponerse que, a pesar de la necesidad de llevar a cabo un análisis jurídico del respectivo caso, el servicio jurídico de la Comisión no desempeña necesariamente en este contexto el mismo papel que en los procedimientos ante los órganos jurisdiccionales. Así, debe atender al hecho de que los esfuerzos del Defensor del Pueblo y de la Comisión en el marco de un procedimiento de reclamación, de conformidad con las disposiciones ya mencionadas, tienen como objetivo la consecución de una solución amistosa. A esto debe añadirse que no todas las reclamaciones formuladas contra la Comisión afectan a cuestiones jurídicas. Al servicio jurídico incumbe el deber de elaborar una solución amistosa y presentarla en una forma jurídica adecuada. ( ) Con ello, debe considerarse garantizado el derecho de la recurrente a un procedimiento con arreglo a los principios de un Estado de Derecho.

71. Dadas las diferencias que aquí se han expuesto con los procedimientos ante los Tribunales comunitarios, especialmente debido al carácter extrajudicial y predominantemente no jurídico del procedimiento de reclamación, así como a la luz de la particular función asumida por el Defensor del Pueblo en dicho procedimiento, considero que la intervención de un abogado no es obligatoria ni necesaria.

b) La responsabilidad extracontractual de la Comunidad

72. El ordenamiento jurídico autónomo de la Comunidad fue creado sobre la base de las tradiciones jurídicas de los Estados miembros, los cuales a su vez, según el artículo 6, apartado 2, del Tratado de la Unión están sujetos al principio del Estado de Derecho. Por lo tanto, la obligatoriedad del Estado de Derecho es uno de los principios fundamentales del Derecho comunitario. Una de las manifestaciones esenciales de este principio es la responsabilidad de la Administración, ( ) que garantiza en los Estados miembros de la Unión Europea la indemnización de los daños ilegalmente causados por las entidades investidas de autoridad. ( ) El núcleo de la regulación de la responsabilidad de la Administración lo constituye el artículo 288 CE, párrafo segundo, según el cual en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. Sobre la base de esta facultad de desarrollo normativo que le fue conferida, el Tribunal de Justicia ha venido fijando los elementos definidores de la figura de la responsabilidad propia del Derecho comunitario. ( )

73. La responsabilidad extracontractual de la Comunidad regulada en el artículo 288 CE, párrafo segundo, exige que se cumplan tres condiciones acumulativas, a saber, un comportamiento ilícito de la Comunidad, un perjuicio real y cierto, y una relación de causalidad entre el comportamiento ilícito y el perjuicio alegado. ( ) Este supuesto de hecho básico de la responsabilidad ha sido precisado, mediante la evolución jurídica aportada por la jurisprudencia de los Tribunales comunitarios, ( ) en el sentido de que el comportamiento de un órgano sólo podrá ser considerado contrario al Derecho comunitario si la infracción está suficientemente caracterizada. Por lo tanto, no toda infracción del Derecho comunitario desencadena una responsabilidad en los términos del artículo 288 CE, párrafo segundo. ( )

74. En el momento en que no concurra uno de los requisitos del supuesto de hecho que origina la responsabilidad, deberá desestimarse el recurso en su totalidad, sin que sea necesario examinar el resto de los requisitos de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. ( )

75. El concepto jurídico de «perjuicio» incluye tanto un perjuicio patrimonial en sentido estricto como una minoración del patrimonio y el lucro cesante originado por el hecho dañoso. La reparación del perjuicio tiene por objeto restablecer el patrimonio del que ha sufrido un daño al estado en el que se encontraría si no se hubiera producido el hecho ilegal o, por lo menos, al estado más próximo a éste. Estos conceptos generales no se limitan al ámbito del Derecho civil, sino que se aplican también a la responsabilidad de las autoridades públicas, y más en concreto a la responsabilidad extracontractual comunitaria. ( )

76. Desde un punto de vista meramente formal y sin entrar a analizar los aspectos de la relación de causalidad y de la imputación normativa, que deberán ser objeto de un tratamiento aún más detallado, la merma patrimonial sufrida por la recurrente en concepto de honorarios de abogado devengados en el marco del procedimiento de reclamación ante el Defensor del Pueblo podría cumplir, objetivamente, los requisitos de una natural disminución patrimonial. Otra cuestión es, sin embargo, si a la luz del Derecho comunitario, especialmente del Derecho procesal, tal merma patrimonial constituye un daño de acuerdo con el Derecho regulador de la responsabilidad. Considerando que la pretensión de la recurrente contradice claramente el Derecho comunitario regulador de las costas soy reticente a que se le reconozca un derecho material a exigir la indemnización del daño, lo cual, en definitiva, conduciría a lo mismo.

77. Tal como se ha expuesto, el Derecho procesal de la Comunidad garantiza un derecho al resarcimiento, el cual se extiende sólo a determinados gastos relacionados, por regla general, con la adopción de actuaciones procesales. El derecho procesal a exigir la recuperación de las costas contiene por consiguiente una valoración hecha por el legislador, que debe entenderse, como un límite de imputabilidad en el sentido de que la salvaguardia de derechos en una fase preprocesal cae dentro de los deberes propios de la parte litigante. De las disposiciones procesales se desprende pues el deber de las partes de soportar los gastos ocasionados por la defensa extraprocesal de sus intereses. Este es un riesgo inmanente a la sustanciación del proceso que debe asumir la parte litigante.

78. El reconocimiento de un derecho más amplio, es decir, de un derecho material a exigir la recuperación de las costas sobre la base del Derecho comunitario en materia de responsabilidad, el cual va más allá del derecho al resarcimiento que el Derecho procesal reconoce a la parte litigante, conlleva en mi opinión el riesgo de que la valoración del legislador que fundamenta el Derecho de costas, quede vacía de contenido. Un recurso de indemnización por responsabilidad extracontractual de la Comunidad destinado a resarcir unas costas que de lege lata no son recuperables sólo puede tener como efecto la elusión de las disposiciones vigentes. ( )

79. Por lo tanto, de manera acertada el Tribunal de Primera Instancia comenzó analizando en el apartado 50 de su auto la regulación del Derecho de costas y rechazó, con base en la jurisprudencia, que éste sustentase la existencia de un derecho procesal a exigir la restitución de los honorarios de abogado, pasando a indicar continuación en el apartado 51 la contradicción valorativa que se produciría en caso de reconocer un derecho a indemnización por un montante equivalente.

80. La exposición del Tribunal de Primera Instancia sobre la naturaleza del procedimiento de reclamación ante el Defensor del Pueblo encuentra su justificación en los esfuerzos por resaltar las diferencias entre éste y el procedimiento ante los Tribunales comunitarios. Tiene como objetivo poner claramente de manifiesto que no se trata de un procedimiento previo que forme parte del procedimiento judicial. Asimismo, con su alusión a la circunstancia de que el procedimiento de reclamación está configurado de tal forma que la intervención de un abogado no resulta necesaria, el Tribunal de Primera Instancia, vuelve a retomar el requisito de la necesidad propio del Derecho de costas.

81. Esto pone de manifiesto que el Tribunal de Primera Instancia reconoció acertadamente la problemática en torno a la concurrencia entre un derecho procesal y un derecho jurídico material al reembolso de los gastos y, rechazando la segunda, encontró una solución acorde con la presunta voluntad del legislador y respetuosa con la coherencia interna del Derecho comunitario. Dado que el Tribunal de Primera Instancia no incurrió en error de Derecho alguno, procede desestimar el primer motivo del recurso.

2. Segundo motivo del recurso de casación: desconocimiento de la jurisprudencia de los Tribunales comunitarios

a) La sentencia Herpels/Comisión ( )

82. Con la misma argumentación debe rebatirse la objeción de la recurrente a la remisión que el Tribunal de Primera Instancia hace a la sentencia Herpels/Comisión. Más allá de su relevancia en materia de funcionarios, de esta sentencia pueden extraerse criterios adecuados para la resolución del caso de autos. En sus apartados 45 y 49, esta sentencia se remite a la fase precontenciosa regulada en el artículo 90 del Estatuto de los funcionarios, que no exige ningún requisito de forma especial, y por tanto tampoco prevé ningún deber jurídico del funcionario de intervenir representado por un abogado. Cabe pensar que el Tribunal de Primera Instancia intentó establecer aquí un paralelismo con el procedimiento de reclamación, en el que, como ya ha sido constatado, no se exige la intervención de abogado.

83. Parece evidente que, dado que la intervención de abogado no es preceptiva en la fase precontenciosa, el Tribunal de Primera Instancia estima que se trata de una decisión tomada por la recurrente por su propia cuenta y riesgo. En ello se ve claramente el intento de introducir en el supuesto de hecho de la responsabilidad propio del Derecho comunitario un elemento de imputabilidad que ya he discutido en relación con el Derecho de costas y que para su mejor comprensión será objeto de un estudio más concreto en el marco de la relación de causalidad.

b) La sentencia en el asunto AFCon Management Consultants y otros/Comisión ( )

84. A la opinión de la recurrente, que considera que de la sentencia del asunto AFCon Management Consultants y otros/Comisión pueden inferirse consecuencias jurídicas para el asunto pendiente, debe objetarse que esta sentencia no puede obligar al Tribunal de Primera Instancia ni al Tribunal de Justicia a interpretar el Derecho comunitario en un sentido determinado. Los referidos tribunales, como órganos jurisdiccionales independientes integrados en el sistema institucional de la Unión Europea sólo están sometidos al Derecho. Esto se desprende del artículo 220 CE, según el cual, en el marco de sus respectivas competencias, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia deberán garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado. El término «Derecho» en el sentido de este precepto comprende todas las normas vinculantes escritas y no escritas del Derecho comunitario y del Derecho de la Unión. Entre ellas están además de las normas del Derecho primario y del Derecho derivado también los principios generales del Derecho y el Derecho consuetudinario. ( ) Sin embargo, entre las fuentes del Derecho comunitario no se encuentran las sentencias de los Tribunales comunitarios. Las sentencias son la manifestación de la interpretación del Derecho por parte de estos órganos jurisdiccionales, pero no pueden ser confundidas con el Derecho mismo. ( )

85. El efecto de precedente de las sentencias no es una característica inherente de ninguna jurisdicción de la Unión. ( ) Aunque los Tribunales comunitarios se esfuerzan fundamentalmente en conseguir una interpretación coherente del Derecho, en aras de la seguridad jurídica y la homogeneidad de la interpretación del Derecho comunitario, la estructura general tanto del ordenamiento jurídico comunitario como de la jurisdicción es contraria al carácter vinculante de sentencias anteriores para los órganos jurisdiccionales comunitarios. Históricamente esto se explica con el hecho de que en su origen la Comunidad fue fundada por Estados adscritos al sistema jurídico continental europeo del civil law, por lo que el ordenamiento jurídico supranacional resultante presenta este carácter. ( ) Esto se debe también a la circunstancia de que el Tribunal de Justicia nació como tribunal de primera y de última instancia antes de que mediante la Decisión del Consejo para la creación del Tribunal de Primera Instancia se crease otro órgano jurisdiccional. ( ) Atribuir a los precedentes jurisprudenciales un valor vinculante como en el common law hubiera sido inadecuado, al hacer con ello que una modificación de las sentencias firmes del Tribunal de Justicia sólo fuera posible mediante modificación de los Tratados fundacionales. Dadas las consiguientes barreras constitucionales en los Estados miembros hubo que conferir al Tribunal de Justicia la posibilidad de apartarse, en determinadas circunstancias, de su jurisprudencia anterior y de guiar la evolución del Derecho comunitario en una nueva dirección. ( )

86. Estos principios son aplicables también al Tribunal de Primera Instancia creado posteriormente. Por consiguiente, no puede impedirse al Tribunal de Justicia que se distancie de su anterior jurisprudencia. ( ) Esto resulta evidente, dado que de lo contrario una vinculación estricta a una sentencia anterior convertiría en superfluos los recursos ante el Tribunal de Justicia. Cuando, como en el caso de autos, se inicia un cambio de rumbo en la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia, sólo puede verse en ello una invitación al Tribunal de Justicia para que resuelva de manera definitiva y vinculante una cuestión de Derecho que precisa de aclaración.

87. Por los motivos expuestos, la divergencia de una sentencia del Tribunal de Primera Instancia con una de sus sentencias anteriores no puede fundamentar por sí sola un recurso de casación. Por consiguiente, procede desestimar también el segundo motivo del recurso de casación.

3. Tercer motivo del recurso de casación: relación de causalidad

88. Según reiterada jurisprudencia, sólo una relación directa y causal entre el comportamiento supuestamente ilegal de la institución de que se trata y el perjuicio alegado puede fundamentar una responsabilidad extracontractual de la Comunidad según el artículo 288 CE, párrafo segundo. Incumbe a la recurrente probar la existencia de esta relación de causalidad. ( )

89. No puede negarse la existencia de la infracción jurídica caracterizada, que alega la recurrente. En la sentencia de 18 de septiembre de 2003, entretanto firme, el Tribunal de Primera Instancia resolvió que la Comisión había incumplido con el deber que le incumbía de despachar adecuadamente las solicitudes de cofinanciación de los proyectos de 1996 y 1997, al haber omitido examinar si la recurrente reunía los requisitos para ser subvencionable. ( ) En lugar de hacerlo, la Comisión había seguido confiando en informaciones que había recibido con anterioridad de fuentes indirectas acerca de la actividad de la recurrente, sin dar a ésta formalmente oportunidad de manifestarse al respecto. Esta violación del derecho de audiencia de la solicitante había sido reprochado con anterioridad por el Defensor del Pueblo Europeo como un caso de mala administración. ( ) Con ello se evidencia que el procedimiento ante el Defensor del Pueblo y ante el Tribunal de Primera Instancia fueron consecuencia del comportamiento ilícito de la Comisión.

90. Causales sólo pueden considerarse aquellas actuaciones que según la experiencia generalizada, son típicamente capaces de ocasionar un daño como el producido. Este no es el caso cuando era totalmente improbable que se produjera el daño como consecuencia de la actuación considerada, por no estar incluido en la experiencia diaria. El comportamiento irregular del órgano afectado debe ser la causa directa y sobre todo determinante de ese daño,( ) lo que implica que no podrán imputarse a la Comunidad consecuencias remotas. ( )

91. Según experiencia generalizada no existe relación de causalidad entre la actuación ilegal del órgano de la Comunidad y el daño, si el afectado mismo participó en la causación del daño. ( ) Al afectado incumbe el deber de adoptar todas las medidas a su alcance para evitar o aminorar un daño. Sólo el daño que pudo ocasionarse a una persona que obrase con sentido común es indemnizable. ( ) Si el afectado no ha puesto el mínimo cuidado, la Comunidad no es responsable del daño producido o lo es sólo parcialmente. ( )

92. En el asunto de autos, la recurrente incoó un procedimiento de reclamación ante el Defensor del Pueblo y contrató para ello los servicios de un abogado, si bien esto último, como se ha visto, no era jurídicamente obligatorio ni necesario. Esto obedeció pues a una decisión libremente adoptada, de cuyas consecuencias no puede hacerse responsable retroactivamente a la Comunidad. Es evidente que en la sentencia del asunto Herpels/Comisión, en la que se apoya también el auto dictado por el Tribunal de Primera Instancia, el Tribunal de Justicia parte de la misma reflexión al exponer que si bien no puede prohibirse a los afectados asegurarse una asistencia letrada en la fase precontenciosa, recurrir a un abogado es una decisión libremente tomada por su cuenta que en ningún caso puede imputarse al órgano afectado. El Tribunal de Justicia concluyó en el asunto Herpels/Comisión que en un caso semejante no existe ninguna relación de causalidad entre el presunto daño y el comportamiento de la Comisión. ( )

93. El ordenamiento jurídico de la Comunidad, al igual que los ordenamientos jurídicos de sus Estados miembros se basa en la idea de la libertad y la propia responsabilidad del individuo. Común a todos ellos es que delegan en el individuo la decisión de cómo defender mejor sus intereses dignos de protección. Un reflejo de esta libertad en la defensa de los derechos del individuo es el principio dispositivo entendido como correlato procesal de la autonomía privada en el Derecho material. Según este principio, reconocido también en el Derecho procesal de la Unión Europa, sólo a las partes corresponde incoar y finalizar un procedimiento, así como modificar el objeto del litigio. ( ) Esta libertad debe aplicarse con mayor sentido aún en la fase precontenciosa.

94. El ordenamiento jurídico de la Comunidad deja al arbitrio del ciudadano decidir si opta por la vía judicial ante los Tribunales comunitarios o por el procedimiento de reclamación ante el Defensor del Pueblo. En principio cabe exigir al ciudadano que se informe previamente y a su cargo sobre las particularidades del respectivo procedimiento, como, por ejemplo, si es preceptiva la intervención de abogado, y actuar en consecuencia. Por lo tanto, el ciudadano es el responsable de un incumplimiento de este deber de diligencia. Determinante para la elección del procedimiento adecuado es siempre el objetivo perseguido. Si el ciudadano pretende que se imponga a un órgano comunitario una obligación jurídicamente vinculante, deberá solicitar la tutela jurídica de los Tribunales comunitarios. ( ) En cambio, el procedimiento ante el Defensor del Pueblo está esencialmente destinado a proporcionar al ciudadano la posibilidad de obtener satisfacción en los casos en los que no tiene acceso a la vía jurisdiccional o ésta no puede producir un resultado razonable. El procedimiento ante el Defensor del Pueblo constituye por lo tanto un complemento de la tutela judicial en sentido estricto. ( )

95. Por consiguiente, no existe relación de causalidad entre la actuación de la Comisión y los gastos de honorarios de abogado soportados por la recurrente con motivo del procedimiento ante el Defensor del Pueblo. Estos gastos, a la luz de la normativa valorativa vigente, deben ser imputados a la recurrente. Por lo tanto, el Tribunal de Primera Instancia denegó acertadamente la existencia de una relación de causalidad. Consiguientemente, procede desestimar también el tercer motivo del recurso de casación.

96. Esta conclusión alcanzada al final de mi examen del régimen de la responsabilidad está en consonancia con el Derecho procesal y el Derecho de costas de la Comunidad y constituye en mi opinión la única solución razonable de este asunto a la luz del principio de unidad del ordenamiento jurídico comunitario. También desde un punto de vista institucional un reconocimiento del derecho a exigir indemnización implicaría una elusión de normas reguladoras esenciales, dado que se animaría con ello al ciudadano a formular una reclamación ante el Defensor del Pueblo antes de incoar la vía jurisdiccional y obtener así una instancia adicional que conozca del asunto. Ello no supondría asumir ningún riesgo de incremento de los costes, dado que cabría la posibilidad de exigir el reembolso de los honorarios de abogado devengados, que normalmente son costas no recuperables, por la vía de un recurso de indemnización. Como consecuencia de lo anterior, el procedimiento ante el Defensor del Pueblo se convertiría en una especie de procedimiento previo a la vía jurisdiccional ante el juez comunitario, lo cual no puede ser la voluntad del legislador comunitario.

B. Conclusión del examen

97. En virtud de lo expuesto, concluyo que el Tribunal de Primera Instancia desestimó acertadamente el recurso de indemnización interpuesto contra la Comunidad por Internationaler Hilfsfonds eV por ser manifiestamente infundado. Procede por consiguiente desestimar el recurso de casación.

V. Costas

98. Con arreglo al artículo 122 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado o cuando, siendo éste fundado, dicho Tribunal resuelva definitivamente sobre el litigio. A tenor del artículo 69, apartado 2, del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 118, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión solicitó la condena en costas de la parte recurrente, que ha resultado vencida, procede imponer las costas a esta última.

VI. Conclusión

99. Propongo al Tribunal de Justicia:

– Desestimar el recurso.

– Condenar en costas a Internationaler Hilfsfonds eV.