Asunto T-151/05

Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV) y otros

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Competencia — Concentraciones — Mercados de la compra de cerdos y cerdas vivos destinados al sacrificio — Decisión por la que se declara la compatibilidad de la concentración con el mercado común — Definición del mercado geográfico de referencia — Obligación de diligencia — Obligación de motivación»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera) de 7 de mayo de 2009 II ‐ 1227

Sumario de la sentencia

[Reglamento (CE) no 139/2004 del Consejo, art. 18, ap. 4; Reglamento (CE) no 802/2004 de la Comisión, art. 16, ap. 1]

[Reglamento (CE) no 139/2004 del Consejo, arts. 6, ap. 3, letra a), y 8, ap. 6, letra a); Reglamento (CE) no 802/2004 de la Comisión, considerando 5o, arts. 4, ap. 1, y 6, ap. 2]

La definición adecuada del mercado de referencia es un requisito necesario y previo a la apreciación de los efectos en la competencia de una concentración de empresas. Tanto del artículo 9, apartado 7, del Reglamento no 139/2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas, como del punto 8 de la Comunicación de la Comisión relativa a la definición de mercado de referencia a efectos de la normativa comunitaria en materia de competencia se desprende que el mercado geográfico de referencia comprende la zona en la que las empresas afectadas desarrollan actividades de suministro de los productos y de prestación de los servicios de referencia, en la que las condiciones de competencia son suficientemente homogéneas y que puede distinguirse de los territorios vecinos, en particular, por presentar condiciones de competencia notablemente diferentes de las de dichos territorios. En el marco de la definición del mercado geográfico, es preciso tener en cuenta varios elementos, como la naturaleza y las características de los productos o de los servicios de que se trate, la existencia de barreras a la entrada, las preferencias de los consumidores, así como la existencia, entre el territorio considerado y los territorios vecinos, de diferencias considerables de cuotas de mercado de las empresas o de diferencias de precio sustanciales. En el supuesto de una operación de concentración en el sector de adquisición de ganado porcino, la Comisión puede decidir que la dimensión geográfica de los mercados de los productos controvertidos, es decir, los mercados de compra de cerdos y cerdas destinados al sacrificio, corresponde a los territorios situados en un radio de 150 km alrededor de las principales zonas de explotaciones porcinas de un Estado miembro. A este respecto, la cuestión fundamental para definir el mercado geográfico es si, en caso de una ligera pero duradera reducción del precio de compra en los territorios afectados, los clientes de las partes de la concentración, en particular los criadores de cerdos destinados al sacrificio, se dirigirían hacia mataderos localizados en otro lugar y si estarían dispuestos a transportar sus animales a mataderos competidores situados a una distancia de 150 km, de manera que tal reducción de precios no saldría rentable a la entidad resultante de la concentración. La circunstancia de que la mayoría de los cerdos destinados al sacrificio se suela transportar a distancias inferiores a 150 km no constituye, como tal, un elemento decisivo para definir el mercado de referencia. Por otro lado, la Comisión puede considerar que la suspensión o la limitación provisional de las exportaciones debido a epizootias no conlleva una nacionalización ni regionalización del mercado pertinente y, por ende, no constituye una circunstancia determinante para definir el mercado geográfico. (véanse los apartados 50 a 52, 112, 122, 130 y 131)

En materia de concentraciones de empresas, el control jurisdiccional de las apreciaciones de la Comisión relativas a la definición de los mercados de referencia versa sobre el error manifiesto. En la medida en que implica apreciaciones económicas complejas por parte de la Comisión, la definición del mercado de referencia sólo puede ser objeto de un control limitado por parte del juez comunitario. (véanse los apartados 53 y 80)

Si bien es cierto que la legalidad de una decisión de la Comisión debe examinarse en función de la información de que ésta disponía en el momento en que la adoptó y que un demandante no puede alegar ante el juez comunitario elementos de hecho que no se comunicaron a la Comisión durante el procedimiento administrativo, dicha jurisprudencia no puede alegarse, de manera general, con respecto a los anexos aportados por primera vez ante el juez comunitario. En la medida en que la aportación de un anexo ante el juez comunitario no constituya un intento de modificar el marco jurídico y fáctico sometido a la Comisión con vistas a la adopción de una decisión, sino que tenga su origen en la elaboración de una argumentación en el mero ejercicio del derecho de defensa, dicho anexo debe considerarse admisible. (véanse los apartados 58 y 63)

Según la lógica interna del Reglamento no 139/2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas, el artículo 6 de dicho Reglamento es la base jurídica de las decisiones adoptadas por la Comisión en la primera fase del procedimiento, mientras que el artículo 8 es la base jurídica de las decisiones adoptadas en la segunda fase del procedimiento, en el bien entendido de que ambos preceptos deben interpretarse a la luz de los criterios enunciados en el artículo 2 del mismo Reglamento. En caso de que Comisión estime, al final de la primera fase, que una concentración no plantea serias dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común, dicha institución basa acertadamente su decisión de autorización en el artículo 6, apartado 1, letra b), del Reglamento no 139/2004. En caso de que llegue a la conclusión contraria y decida incoar la segunda fase del procedimiento, también adopta una decisión fundamentada en el artículo 6 del referido Reglamento, en particular, en su artículo 6, apartado 1, letra c), y no en su artículo 8. Por tanto, la Comisión no puede adoptar en ningún caso, al final de la primera fase del procedimiento, una decisión basada en el artículo 8 del Reglamento no 139/2004. (véanse los apartados 67 y 68)

Si bien es cierto que incumbe a la Comisión desarrollar su razonamiento de manera explícita cuando una decisión va mucho más allá que su práctica decisoria anterior, los operadores económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una práctica decisoria anterior que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias. En particular, en el ámbito del control de las concentraciones, no pueden tener tal confianza legítima basada en el hecho de que la Comisión definiera determinados mercados de una manera particular en una decisión anterior, ya que ni la Comisión ni, a fortiori, el Tribunal de Primera Instancia están vinculados por las declaraciones realizadas en tal decisión. (véase el apartado 136)

Habida cuenta del reparto preciso de competencias en el que se funda el Reglamento no 139/2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas, las decisiones de las autoridades nacionales no pueden vincular a la Comisión en el marco de los procedimientos de control de las concentraciones. La Comisión y las autoridades nacionales de la competencia se pronuncian, en sus respectivos ámbitos de competencia, con arreglo a criterios distintos. (véase el apartado 139)

Si bien es cierto que la existencia de una posición dominante debe establecerse individualmente en cada asunto, en función de las circunstancias del caso, no lo es menos que, según el considerando 32 del Reglamento no 139/2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas, las concentraciones entre empresas con cuotas de mercado limitadas no suponen un obstáculo para una competencia efectiva y pueden, por tanto, considerarse compatibles con el mercado común. Hay un indicio en este sentido, en particular, cuando las cuotas de mercado de las empresas afectadas no superan el 25% ni en el mercado común ni en una parte sustancial del mismo. Por consiguiente, la Comisión decidió acertadamente no seguir adelante con su análisis de la competencia en determinados mercados afectados por una operación de concentración, tras haber constatado que, a raíz de la concentración, las cuotas de mercado de las partes serían inferiores al 20%. (véanse los apartados 149 y 151)

En el ámbito del control de las concentraciones, la Comisión dispone de un margen de apreciación, particularmente en lo que se refiere a las apreciaciones de tipo económico. El respeto de las garantías que otorga el ordenamiento jurídico comunitario en los procedimientos administrativos, entre las cuales figura la obligación de diligencia, reviste en este ámbito una importancia aún más fundamental. En el referido ámbito, el respeto de la obligación de diligencia impone a la Comisión el deber de examinar con cuidado e imparcialidad todos los elementos pertinentes del caso concreto. Por consiguiente, la Comisión ha de constatar, con el debido cuidado, los elementos de hecho y de Derecho de los que depende el ejercicio de su facultad de apreciación, reuniendo los elementos fácticos indispensables para el ejercicio de dicha facultad y susceptibles de tener una incidencia significativa en el resultado del procedimiento decisorio. Esta obligación implica, en primer lugar, que la Comisión debe tomar en consideración tanto los elementos fácticos y la información que le ofrecen las partes notificantes como los hechos y datos que le proporciona cualquier tercero que participe activamente en el procedimiento y, en segundo lugar, que la Comisión debe, en su caso, buscar tales elementos fácticos mediante estudios de mercado o solicitudes dirigidas a los actores del mercado para que le faciliten información. Sin embargo, en el ámbito del control de las concentraciones, la exigencia de que la Comisión respete las garantías otorgadas por el ordenamiento jurídico comunitario en los procedimientos administrativos y, por tanto, también de que cumpla su obligación de diligencia debe interpretarse de manera compatible con el imperativo de celeridad que caracteriza la sistemática general del Reglamento no 139/2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas, y que obliga a la Comisión a respetar plazos estrictos cuando ejerce su facultad de apreciación. Habida cuenta de dicho imperativo y de esos plazos, la Comisión no puede estar obligada a comprobar toda la información que reciba si no existen indicios de que la información proporcionada sea inexacta. En efecto, aunque el deber de realizar un examen diligente e imparcial no le permite basarse en datos o información que no pueden considerarse verídicos, el referido imperativo de celeridad supone, sin embargo, que la Comisión no puede comprobar por sí misma, hasta el menor detalle, la exactitud y la fiabilidad de todas las comunicaciones que le son transmitidas, ya que el procedimiento de control de las concentraciones se basa necesariamente y en cierta medida en la confianza. Por lo demás, la legislación en materia de control de las concentraciones prevé distintas medidas para disuadir y castigar la transmisión de información inexacta o engañosa. En efecto, las partes notificantes están expresamente obligadas a proporcionar a la Comisión de forma exhaustiva y honesta los hechos y circunstancias pertinentes para la adopción de la decisión, siendo esta obligación sancionada en el artículo 14 del Reglamento no 139/2004, y la Comisión puede también revocar la decisión de compatibilidad si ésta se basa en información incorrecta de la que sea responsable una de las empresas afectadas o cuando haya sido obtenida de forma fraudulenta. (véanse los apartados 164 a 166, 184 y 185)

La Comisión no incumple su obligación de motivación si, cuando ejerce su facultad de control de una operación de concentración, no ofrece en su decisión una motivación precisa respecto de la apreciación de determinados aspectos de la concentración que le parecen manifiestamente fuera de contexto, carentes de sentido o claramente secundarios para la apreciación de esta última. Semejante exigencia sería en efecto difícilmente compatible con el imperativo de celeridad y los breves plazos de procedimiento a que la Comisión está sometida cuando ejerce su facultad de control de las operaciones de concentración y que forman parte de las circunstancias propias de un procedimiento de control de estas operaciones. De lo que resulta que, cuando la Comisión declara la compatibilidad de una operación de concentración con el mercado común sobre la base del artículo 6, apartado 1, letra b), del Reglamento no 139/2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas, la obligación de motivación queda satisfecha si esta decisión expone claramente las razones por las que la Comisión considera que la concentración en cuestión, tras las modificaciones aportadas por las empresas afectadas, en su caso, no plantea serias dudas acerca de su compatibilidad con el mercado común. A este respecto, si bien es cierto que la Comisión no está obligada, en la motivación de las decisiones adoptadas con arreglo al Reglamento no 139/2004, a definir su posición sobre todos los elementos y alegaciones formulados ante ella, incluidos aquéllos claramente secundarios para la apreciación que deba realizarse, no es menos cierto que debe exponer los hechos y las consideraciones jurídicas que revistan una importancia esencial en la sistemática de la decisión. (véanse los apartados 192 a 194)

En el marco del procedimiento de control comunitario de las concentraciones, el artículo 18, apartado 4, del Reglamento no 139/2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas, y el artículo 16, apartado 1, del Reglamento no 802/2004, por el que se aplica el Reglamento no 139/2004, conceden explícitamente el derecho a ser oído a los terceros que justifiquen un interés suficiente. Estos terceros disponen del derecho a ser oídos por la Comisión, cuando así lo soliciten, para poder dar a conocer sus puntos de vista sobre los efectos perjudiciales que para ellos pueda tener el proyecto de concentración notificado, aunque tal derecho deberá conciliarse con el respeto de los derechos de defensa de las partes de la concentración y con el principal objetivo del Reglamento, que es garantizar la eficacia del control y la seguridad jurídica a las empresas sujetas a su aplicación. El hecho de que un tercero no pueda expresarse en su idioma en una reunión con la Comisión sólo viciará el procedimiento administrativo si se demuestra que ello tuvo consecuencias perjudiciales, como por ejemplo que el tercero no pudiera exponer determinados datos o alegaciones, impidiéndose de este modo que la Comisión los tomara en consideración su análisis. (véanse los apartados 201, 202 y 211)