Conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas el 18 de enero de 2001. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Francesa. - Incumplimiento de Estado - Calidad de las aguas de baño - Aplicación inadecuada de la Directiva 76/160/CEE. - Asunto C-147/00.



Recopilación de Jurisprudencia 2001 página I-02387



Conclusiones del abogado general

1. La Comisión Europea pide al Tribunal de Justicia que condene a la República Francesa por haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3, 4, 5 y 6 de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (en lo sucesivo, «Directiva»).

2. En particular, la Comisión imputa a la República Francesa a) el incumplimiento de las normas de calidad fijadas en la Directiva, b) el número insuficiente de tomas de muestras y c) el abandono del parámetro «coliformes totales».

I. El marco jurídico

A. La Directiva 76/160

3. La finalidad de la Directiva es, según el primer considerando y el artículo 1, proteger el medio ambiente y la salud pública mediante la reducción de la contaminación de las aguas de baño, evitando su degradación, con excepción de las destinadas a fines terapéuticos y de las aguas de piscina.

4. El artículo 3 impone a los Estados miembros la obligación de fijar, para todas las zonas de baño o para cada una de ellas, los valores aplicables a las aguas en lo que respecta a los parámetros físico-químicos y microbiológicos que aparecen en su anexo; tales valores deben ser, cuando menos, igual de estrictos que los indicados en el anexo. Según el artículo 2, estos parámetros son parte intregrante de la Directiva.

5. Conforme al artículo 4, dentro de los diez años siguientes a la notificación de la Directiva, los Estados miembros han debido adoptar las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3. En lo que se refiere a Francia, dicho plazo expiró el 10 de diciembre de 1985.

6. El apartado 1 del artículo 6 de la Directiva dispone que las autoridades competentes de los Estados miembros efectuarán muestreos, cuya frecuencia mínima se fija en el anexo.

7. Finalmente, los Estados miembros están obligados a comunicar cada año a la Comisión un informe sobre las aguas de baño y sus características más significativas, a tenor de la nueva redacción del artículo 13 de la Directiva.

8. Así pues, entre otras, incumben a los Estados miembros en virtud de la Directiva las obligaciones de fijar para todas las zonas de baño los valores de los parámetros físico-químicos y microbiológicos establecidos, de adoptar las disposiciones necesarias para que, en un plazo de diez años, la calidad de las aguas de baño se ajuste a dichos valores y de efectuar las tomas de muestras previstas, con la frecuencia señalada en la propia Directiva.

B. La normativa francesa

9. La República Francesa comunicó a la Comisión, como medida nacional cuyo objeto era la transposición de la Directiva, la adopción del Decreto 91-980, de 20 de septiembre de 1991, por el que se modificó el Decreto 81-324, de 7 de abril de 1981, en el que se habían fijado las normas de higiene y de seguridad aplicables a las piscinas y a las aguas aptas para el baño. Dicho Decreto fue desarrollado por Orden ministerial de 29 de noviembre de 1991.

II. Los hechos

10. La Comisión apreció algunas irregularidades en los informes remitidos por las autoridades francesas sobre aplicación de la Directiva, relativos a los años 1995 a 1997, iniciando dos procedimientos administrativos.

A. El procedimiento nº A/96/2107

11. En escrito de 5 de septiembre de 1996 y, después, en dictamen motivado de 5 de agosto de 1998, la Comisión reprochó a la República Francesa el incumplimiento de:

1º) el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, por no haber adoptado, en el plazo de diez años, todas las medidas precisas para ajustar la calidad de las aguas de baño a las exigencias impuestas;

2º) el apartado 1 del artículo 6, porque las autoridades francesas efectuaban tomas de muestras con frecuencia inferior a la fijada como mínima en el anexo de la Directiva.

12. En el dictamen motivado fue concedido a la República Francesa un plazo de dos meses para reparar el incumplimiento.

13. En escrito de 13 de octubre de 1998, las autoridades francesas contestaron indicando que la adecuación de las zonas de baño a las exigencias de la Directiva había evolucionado desde un 60 % en 1980 hasta un 93 % en 1997. En dicho escrito se comprometieron a adoptar las medidas necesarias para que, en 1999, la totalidad de las zonas de baños se ajustasen a los valores límite fijados imperativamente en la Directiva y para que los muestreos fuesen realizados con la frecuencia exigida.

14. Como quiera que no recibió información alguna que le permitiese constatar que los compromisos adquiridos por las autoridades de la República Francesa habían sido cumplidos, la Comisión estimó que la infracción persistía y, en consecuencia, interpuso el presente recurso.

B. El procedimiento nº A/98/2196

15. La Comisión dedujo de los referidos informes anuales que las autoridades francesas no habían realizado extracción de muestras del parámetro «coliformes totales». En escrito de 11 de noviembre de 1998, primero, y en dictamen motivado de 6 de agosto de 1999, después, la Comisión reprochó a la República Francesa no haber tomado muestras de dicho parámetro. En el dictamen le concedió un plazo de dos meses para regularizar la situación.

16. Las autoridades francesas contestaron mediante escrito de 5 de octubre de 1999, en el que hicieron valer que, desde la temporada de 1995, habían sustituido la medición de los coliformes totales y de los coliformes fecales por un sistema más eficaz, que, en su opinión, se ajustaba al espíritu de la Directiva y al objetivo de proteger la salud de los bañistas.

17. De otro lado, con ocasión de una reunión que tuvo lugar en París los días 3 y 4 de febrero de 2000, las autoridades francesas hicieron llegar a la Comisión las circulares de la Direction Générale de la Santé-Direction de l'Eau (en lo sucesivo DGS/DE) nos 99/311 y 99/312, ambas de 31 de mayo de 1999, en las que se contemplan numerosas medidas cuyo objetivo es que la República Francesa cumpla sus obligaciones comunitarias. No obstante, la Comisión estimó necesario proseguir el procedimiento por incumplimiento y el 17 de abril de 2000 interpuso este recurso.

18. Con posterioridad ha sido adoptada la circular de la Direction Générale de la Santé-Direction de l'Administration Générale du Personnel et du Budget nº 2000/312, de 7 de junio de 2000 (en lo sucesivo, «DGS/DAGPB»), que tiene por objeto el cumplimiento de las obligaciones que incumben a la República Francesa en virtud de la Directiva.

III. Los motivos del recurso

A. El incumplimiento de las normas de calidad fijadas en la Directiva

19. La Comisión afirma que, del contenido del informe del año 1995, se obtiene que la calidad de las aguas de baño en Francia no se ajustaba a los valores límite imperativamente fijados en la columna I del anexo de la Directiva. Los informes correspondientes a los años 1996 y 1997 confirmaron la persistencia del incumplimiento, que lo es a una obligación establecida en la Directiva de forma clara e incondicional.

20. En la contestación a la demanda, el Gobierno francés reconoce que, en efecto, durante los años 1995, 1996 y 1997 determinadas zonas de baño no se ajustaban a las normas de calidad de la Directiva. No obstante, señala que, en el informe de síntesis realizado por la Comisión para el año 1998, los niveles de disconformidad de las aguas de baño francesas experimentaron una mejora, que se intensificará por mor de la aplicación de las circulares DGS/DE, de 31 de mayo de 1999, y DGS/DAGPB, de 7 de junio de 2000. Así las cosas, concluye que no es cierto que el incumplimiento reprochado por la Comisión persistiera en la fecha de expiración del plazo concedido en el dictamen motivado (5 de octubre de 1998) y solicita del Tribunal de Justicia que declare que no se ha probado la infracción denunciada.

21. La Comisión responde que la adopción de las tres circulares, que no han sido objeto de una comunicación oficial, sólo pone de manifiesto los recientes esfuerzos desarrollados por el Gobierno francés para dar cumplimiento a las exigencias de la Directiva, pero en modo alguno demuestra que efectivamente haya sido así. Es más, las autoridades francesas no han proporcionado los datos relativos al año 1999, tal y como exige el artículo 13 de la Directiva.

22. En el escrito de dúplica, el Gobierno francés argumenta que el incumplimiento de la obligación contenida en el artículo 13 de la Directiva no tiene nada que ver con los que son objeto del presente procedimiento, por lo que la Comisión no puede hacer valer en este debate la ausencia de transmisión de datos para los años 1999 y 2000.

23. El examen de este motivo debe hacerse partiendo de un hecho incontrovertido: durante los años 1995, 1996 y 1997 determinadas zonas de baño francesas no se ajustaban a las normas de calidad de la Directiva. Así lo ha reconocido el propio Gobierno francés. El objeto del proceso queda, pues, circunscrito a la determinación de si la situación de incumplimiento persistía el 5 de octubre de 1998, día en que expiró el plazo de dos meses otorgado en el dictamen motivado. Ésta es la fecha que ha de ser tenida en cuenta para apreciar si se ha producido la infracción denunciada por la Comisión.

24. El reconocimiento por el Gobierno francés de la situación de infracción durante los años 1995 a 1997 permite afirmar que la Comisión ha observado la carga que le incumbía en el seno de este procedimiento: la de acreditar, en lo que a este motivo se refiere, la realidad de la situación denunciada. En efecto, cuando la Comisión inició el procedimiento administrativo y en la fecha en que emitió el dictamen motivado, la República Francesa no daba satisfacción a las obligaciones que, en orden a la calidad de las aguas de baño, le imponía la Directiva. A partir de aquí, corresponde al Estado demandado acreditar que hizo lo preciso para remover la situación y ajustarse a las exigencias de la Directiva.

25. Una vez probado por la Comisión que, en el momento en que emitió el dictamen motivado, el incumplimiento era una realidad, la carga de la prueba sufre una inversión y corresponde al Estado miembro al que se achaca la inobservancia demostrar que, antes de expirar el plazo concedido, la situación ha cambiado o que, en su caso, ha adoptado las medidas pertinentes.

26. Pues bien, la República Francesa no sólo no dio respuesta al dictamen motivado de la Comisión, sino que, en el debate procesal, no ha presentado elementos de prueba que acrediten que la situación de incumplimiento cesó antes de expirar el plazo que se le concedió.

27. En mi opinión, no puede otorgarse tal condición al informe de síntesis que la Comisión redactó para el año 1998, pues, tan sólo dice que durante dicho año mejoraron los niveles de disconformidad, en relación con los existentes en los años anteriores. No hay nada en el contenido del informe en cuestión (adjuntado con la contestación a la demanda) que permita afirmar que el 5 de octubre de 1998, a diferencia de lo que venía ocurriendo con anterioridad, las aguas de baño en Francia respetaban las normas de calidad fijadas en la Directiva.

28. Menos aún autoriza una conclusión tal la hipotética mejora en la calidad de las aguas de baño que pudiera derivarse de la aplicación de las circulares DGS/DE y DGS/DAGPB. La Directiva impuso a los Estados miembros la obtención de unos resultados y no sólo la obligación de desplegar los medios precisos para aumentar la calidad de las aguas de baño hasta los límites señalados en su texto, salvo las excepciones previstas en la Directiva, que no son al caso.

29. No le falta razón al Gobierno francés cuando afirma que el supuesto incumplimiento por su parte del deber de información anual, que impone el artículo 13 de la Directiva, no tiene nada que ver con este procedimiento. Pero no se puede desconocer que la observancia de esa obligación hubiera sido un cauce adecuado para justificar, ante la Comisión y, después, ante este Tribunal que el 5 de octubre de 1998 había alcanzado los resultados exigidos por la Directiva.

30. Las anteriores consideraciones me permiten concluir que la República Francesa ha conculcado las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, por no haber adoptado, en el plazo de diez años a partir de su notificación, todas las medidas precisas para ajustar la calidad de sus aguas de baño a las exigencias impuestas por la norma comunitaria.

B. El número insuficiente de toma de muestras

31. La Comisión sostiene que, durante los años 1995 a 1997, la República Francesa no ha observado la frecuencia mínima prevista por la Directiva para la toma de muestras, particularmente en lo que concierne a los parámetros físico-químicos, además de utilizar métodos distintos de los previstos en dicha norma.

32. El Gobierno francés reconoce que, en ciertas zonas, la extracción de muestras durante los años 1995 a 1997 no fue conforme con la Directiva, pero observa que durante el referido lapso temporal la tasa ha experimentado una progresiva y constante mejora. Añade que, en lo que a las aguas costeras se refiere, la puesta en marcha de las medidas contenidas en las circulares DGS/DE y DGS/DAGPB, que contemplan un incremento de la frecuencia de la extracción de muestras, permitirán la plena adecuación a los preceptos de la Directiva, por lo demás ya realizada antes de la fecha de expiración del plazo otorgado en el dictamen motivado. En lo que concierne a los métodos para la toma de muestras, hace valer que, tras la aplicación de las circulares citadas, la divergencia con la Directiva no ha podido persistir más allá de la fecha límite citada, porque, a partir del mes de mayo de 1999, los parámetros de cálculo de la conformidad de las aguas de baño han sido armonizados con los exigidos por la Comisión.

33. En su réplica, la Comisión señala lo insuficiente que resulta la referencia a una hipotética mejora en la toma de muestras y lo justificada que aparece la presunción de la persistencia del incumplimiento, a causa de la ausencia de transmisión de datos relativos al año 1999. Añade que, si bien durante 1998 las zonas costeras fueron objeto de un número suficiente de extracción de muestras, las zonas interiores alcanzaron una tasa de infracción del 4,4 %.

34. Este motivo ha padecido una tácita reducción de su ámbito durante el desarrollo del proceso. La Comisión ha terminado por reconocer que, durante 1998, las aguas de baño de las zonas costeras fueron objeto de suficientes tomas de muestras y así aparece en su informe de síntesis correspondiente al año 1998, que el Gobierno francés ha adjuntado, como anexo I, con la contestación a la demanda.

35. La denunciada inobservancia de las obligaciones que impone el artículo 6, apartado 1, en relación con el anexo de la Directiva, queda limitada, pues, a la frecuencia de los muestreos en las aguas de baño interiores y a los parámetros de cálculo aplicados.

36. Conviene recordar que la Directiva impuso a los Estados miembros, no sólo la obligación de adaptar los respectivos derechos internos a su contenido, sino la de obtener unos determinados resultados. Para el cumplimiento de la primera obligación otorgó un plazo de dos años (artículo 12, apartado 1) y para el de la segunda otro de diez (artículo 4, apartado 1). Con la adopción de las circulares DGS/DE, de 31 de mayo de 1999, las autoridades francesas han dado satisfacción a la primera obligación, pero no necesariamente a la segunda. El Gobierno demandado no ha acreditado que se estén aplicando los métodos previstos en la Directiva en la fecha en que fue emitido el dictamen motivado.

37. En lo que se refiere a la frecuencia de las tomas de muestras en sentido estricto, el hilo argumental y la conclusión han de ser los mismos. Las autoridades francesas reconocen la situación de infracción denunciada por la Comisión. Esta admisión de hechos invierte la carga de la prueba: quien denuncia el incumplimiento debe acreditarlo, pero, una vez probado, corresponde al incumplidor demostrar que ha cesado o explicar las causas que justifiquen su persistencia. Pues bien, aun cuando alega un progresivo acercamiento a la frecuencia mínima fijada en la Directiva, el Gobierno francés no ha acreditado que, antes de la expiración del plazo concedido en el dictamen motivado, el estado de inobservancia que reconoce haya sido superado. Por lo demás, a las hipotéticas mejoras que puedan obtenerse de la aplicación de las circulares DGS/DE y DGS/DAGPB no puede otorgárseles el valor probatorio que el Gobierno francés pretende.

38. En conclusión, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le impone el apartado 1 del artículo 6 de la Directiva, por realizar muestreos de las aguas de baño interiores con una frecuencia inferior a la mínima fijada en el anexo de la propia Directiva.

C. El abandono del parámetro «coliformes totales»

39. El abandono de este parámetro en los análisis de las aguas de baño, desde la temporada de 1995, es un hecho admitido por las autoridades francesas. No obstante, argumentan que el cambio de parámetro se inscribe en una lógica de mejora de los medios y de los métodos de control.

40. No es preciso realizar ningún esfuerzo dialéctico para dar la razón en este punto a la Comisión. El propio Gobierno francés admite el carácter vinculante de la obligación de medir el parámetro «coliformes totales», por lo que su abandono debe considerarse como una violación de lo dispuesto en los artículos 3, 4, 5 y 6 de la Directiva.

41. Los Estados miembros pueden adoptar medidas más severas que las contempladas en la Directiva (artículo 7, apartado 2), pero no están autorizados para sustituir las obligaciones que impone por otras más eficaces. Así lo ha entendido el propio Gobierno francés, al ordenar en la circular DGS/DAGPB que, a partir de la temporada de baño del año 2000, se vuelva a aplicar el parámetro «coliformes totales».

IV. Sobre las costas

42. La estimación, en lo fundamental, de los motivos del recurso deducido por la Comisión, obliga a imponer el pago de las costas a la parte demandada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.

V. Conclusión

43. Propongo al Tribunal de Justicia que, en atención a las consideraciones que preceden, estime el presente recurso y declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3, 4, 5 y 6 y del anexo de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño: a) por no haber adoptado, en el plazo de diez años a partir de la notificación de la Directiva, todas las medidas precisas para ajustar la calidad de las aguas de baño a las exigencias impuestas en su texto; b) por realizar muestreos de las aguas de baño interiores con una frecuencia inferior a la mínima fijada en el anexo de la propia Directiva; y c) por no tomar muestras para el parámetro «coliformes totales», con expresa imposición de costas al Estado demandado.