CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NIILO JÄÄSKINEN

presentadas el 26 de mayo de 2011 ( )

Asunto C‑148/10

Express Line NV

contra

Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie

[Petición de decisión prejudicial planteada por el hof van beroep te Brussel (Bélgica)]

«Procedimiento prejudicial – Competencia del Tribunal de Justicia – Desistimiento parcial del demandante en el litigio principal – Sobreseimiento – Servicios postales – Proveedores de servicios postales no universales – Procedimientos externos de tramitación de reclamaciones de usuarios – Directiva 97/67/CE – Artículo 19 – Alcance – Artículo 49 TFUE – Libertad de establecimiento – Artículo 56 TFUE – Libre prestación de servicios»

I. Introducción

1. El hof van beroep te Brussel (Bélgica) plantea dos cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio. ( ) En particular, pregunta sobre el alcance que debe atribuirse a las disposiciones del artículo 19 de dicha Directiva, en concreto a la vista de las posteriores modificaciones de la que ha sido objeto. ( ) Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que interprete los artículos 56 y siguientes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «TFUE»), relativos a la libre prestación de servicios.

2. El litigio de que conoce el órgano jurisdiccional remitente opone a Express Line NV, actualmente DHL International NV (en lo sucesivo, «Express Line»), y al Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie (Instituto Belga de Servicios Postales y Telecomunicaciones; en lo sucesivo, «IBPT»), en la medida en que éste ha sometido las actividades de mensajería urgente de dicha sociedad a la competencia del servicio belga de mediación del sector postal y ha exigido a la interesada el pago de una cantidad por dicho concepto.

3. En la presente remisión prejudicial se invita al Tribunal de Justicia a aclarar si los Estados miembros están autorizados a ampliar un mecanismo externo de reclamación de los usuarios de los servicios postales a proveedores que prestan servicios postales que no pertenecen al servicio universal, a la luz de las disposiciones de la Directiva 97/67 y principalmente de su artículo 19, que prevé ese sistema para los proveedores del servicio postal universal.

4. En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si dicha extensión es compatible con los principios en materia de libre prestación de servicios enunciados en el Tratado FUE. Sin embargo, dados los hechos en este asunto, parece que los principios inherentes a la libertad de establecimiento pueden ser susceptibles de mayor aplicación y por tanto de ser interpretados de forma más útil por el Tribunal de Justicia.

5. No obstante, vista la evolución del procedimiento en el litigio principal que llevó al desistimiento de la demandante en el mismo después de que el órgano jurisdiccional remitente hubiera planteado su petición de decisión prejudicial, conviene determinar, antes que nada, si procede responder a las cuestiones planteadas en el marco de un litigio que puede haber perdido su carácter real.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

– Directiva 97/67

6. Los considerandos trigésimo quinto y cuadragésimo primero de la Directiva 97/67 disponen lo siguiente:

«(35) […] la necesidad de mejora de la calidad del servicio requiere que la solución de los posibles litigios sea tratada de manera rápida y eficaz; […] además de los recursos a que da acceso el Derecho nacional o comunitario, debe preverse un procedimiento de reclamación; […] este procedimiento debe ser transparente, simple y poco costoso, y permitir la intervención de todas las partes interesadas; […]

[...]

(41) […] la presente Directiva no afecta a la aplicación de las normas del Tratado y en particular de sus normas sobre competencia y libre prestación de servicios».

7. Según el artículo 1 de la Directiva 97/67:

«La presente Directiva establece normas comunes relativas a:

[...]

– la determinación de normas de calidad para la prestación del servicio universal y la instauración de un sistema que garantice el cumplimiento de esas normas; […]

– [...]

– la creación de autoridades nacionales de reglamentación independientes.»

8. El artículo 2, número 1, de la Directiva 97/67 dispone que: «a efectos de la presente Directiva, se entenderá por […] “servicios postales”: [...] los servicios consistentes en la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos postales».

9. Según los artículos 3 y 4 de la Directiva 97/67, los Estados miembros nombrarán a uno o varios proveedores del servicio universal, y precisan que dicho servicio debe corresponderse a un conjunto mínimo de servicios de calidad especificada que deben prestarse de forma permanente en cualquier punto del territorio a un precio asequible para el conjunto de los usuarios. ( )

10. Hasta el 31 de diciembre de 2010, fecha de expiración del plazo de transposición de la Directiva 2008/6, los Estados miembros tenían la posibilidad de reservar ciertos servicios al proveedor o los proveedores del servicio universal con arreglo al artículo 7 de la Directiva 97/67, bien entendido que éstos también podían ofrecer servicios no incluidos en el mismo.

11. En lo que respecta a los proveedores no designados, los Estados miembros podían conceder, con arreglo al artículo 9 de dicha Directiva, bien autorizaciones generales para servicios no incluidos en el servicio universal, bien recurrir a procedimientos de autorización, incluidas las licencias individuales, para servicios postales no reservados pero incluidos en el servicio universal.

12. A tenor del artículo 19 de la Directiva 97/67:

«Los Estados miembros velarán por que se establezcan procedimientos transparentes, simples y poco costosos para tramitar las reclamaciones de los usuarios, en particular en caso de pérdida, robo, deterioro o incumplimiento de las normas de calidad del servicio.

Los Estados miembros adoptarán medidas para conseguir que dichos procedimientos permitan resolver los litigios de manera equitativa y en un plazo razonable, disponiendo la existencia, cuando ello se justifique, de un sistema de reembolso y/o indemnización.

Sin perjuicio de otras posibilidades de recurso previstas en la legislación nacional y comunitaria, los Estados miembros velarán por que los usuarios, actuando de forma individual o, cuando así lo permita el Derecho nacional, en colaboración con las organizaciones que representen los intereses de los usuarios y/o de los consumidores, puedan someter a la autoridad nacional competente los casos en que las reclamaciones de los usuarios ante el proveedor del servicio universal no hayan sido resueltas de forma satisfactoria.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 16, los Estados miembros velarán por que los proveedores del servicio universal publiquen, junto con el informe anual sobre el control de calidad de su funcionamiento, información que indique el número de reclamaciones y la forma en que fueron tramitadas.»

– Directiva 2002/39

13. El vigésimo octavo considerando de la Directiva 2002/39 establece lo siguiente:

«(28) Podría ser conveniente que las autoridades nacionales de reglamentación supediten la concesión de licencias a la obligación de poner a disposición de los usuarios de los servicios suministrados por los titulares de la licencia procedimientos transparentes, sencillos y poco costosos para tramitar las reclamaciones relativas a los servicios del proveedor o proveedores del servicio universal o a los servicios de los operadores titulares de autorizaciones, incluidos los titulares de licencias individuales. Podría ser conveniente, asimismo, que estos procedimientos estén a disposición de los usuarios de todos los servicios postales, pertenezcan o no al servicio universal. Entre estos procedimientos deben incluirse los destinados a determinar la responsabilidad en caso de pérdida o deterioro de envíos postales.»

14. Esta Directiva ha sustituido los dos primeros párrafos del artículo 19 de la Directiva 97/67 por el siguiente texto:

«Los Estados miembros velarán por que se establezcan procedimientos transparentes, simples y poco costosos para tramitar las reclamaciones de los usuarios, en particular en caso de pérdida, robo, deterioro o incumplimiento de las normas de calidad del servicio (incluidos los procedimientos para deslindar responsabilidades en los casos en que interviene más de un operador).

Los Estados miembros podrán garantizar que este principio se aplica también a los beneficiarios de servicios que se encuentren:

– fuera del ámbito del servicio universal, tal como se define en el artículo 3, y

– dentro del ámbito del servicio universal, tal como se define en el artículo 3, pero que no son prestados por el proveedor del servicio universal.

Los Estados miembros adoptarán medidas para conseguir que los procedimientos mencionados en el primer párrafo permitan resolver los litigios de manera equitativa y en un plazo razonable, disponiendo la existencia, cuando ello se justifique, de un sistema de reembolso y/o indemnización.»

– Directiva 2008/6

15. La Directiva 2008/6, que prevé la completa apertura del mercado interior de los servicios postales, modificó igualmente la Directiva 97/67.

16. En particular, el cuadragésimo segundo considerando prevé, por un lado, que para aumentar la protección del consumidor, procede que la aplicación de unos principios mínimos establecidos en relación con los procedimientos de reclamación no se limite a los proveedores del servicio universal y, por otro, que a fin de aumentar la eficacia de los procedimientos en esta materia, resulta oportuno promover el recurso a procedimientos extrajudiciales de resolución de controversias. Las modificaciones introducidas en último lugar por esta Directiva en el artículo 19 de la Directiva 97/67 responden a estos objetivos.

17. El plazo concedido a los Estados miembros para transponer la Directiva 2008/6 establecido en el artículo 2, apartado 1, concluía el 31 de diciembre de 2010, sin perjuicio de las disposiciones transitorias estipuladas en el artículo 3 de dicha Directiva, que no resultan pertinentes para el presente asunto. Dado que dicho plazo aún no se había agotado en el momento en que se produjeron los hechos que originaron el litigio principal y que la transposición al ordenamiento belga no se llevó a cabo más que con la entrada en vigor de una ley adoptada el 13 de diciembre de 2010, ( ) la Directiva en cuestión no resulta aplicable en el marco del presente asunto.

B. Derecho nacional

18. La Ley de 21 de marzo de 1991 relativa a la reforma de determinadas empresas públicas ( ) (en lo sucesivo, «Ley de 1991»), en su versión modificada en varias ocasiones y, en particular, por un Real Decreto de desarrollo, de 9 de junio de 1999 ( ) (en lo sucesivo, «Real Decreto de 1999»), transpone la Directiva 97/67 al ordenamiento jurídico belga.

19. La Ley de 1991 designa a un único proveedor del servicio universal, a saber La Poste, ( ) y le reserva la prestación de determinados servicios postales. La prestación de un servicio postal que no esté reservado pero que esté incluido en el servicio universal está supeditada a la obtención de una autorización individual. ( ) Por el contrario, la prestación de un servicio postal no incluido en el servicio universal está sujeta, entre otras condiciones, a una declaración ante el IBPT. ( )

20. El título I de dicha Ley, titulado «Las empresas públicas autónomas», contiene un capítulo X que se refiere a los servicios de mediación de dichas empresas y que se subdivide en dos secciones, una de ellas relativa a las competencias de esos servicios y la otra a su composición y funcionamiento.

21. En lo que respecta a las competencias del servicio de mediación que opera en el sector postal, el artículo 43 ter de la Ley de 1991, introducido mediante una Ley de 21 de diciembre de 2006 ( ) (en lo sucesivo, «Ley de 2006»), establece lo siguiente:

«§ 1. Se constituye en el seno del [IBPT] un servicio de mediación del sector postal facultado para atender asuntos de los usuarios relativos a las siguientes empresas:

1 LA POSTE;

2 las empresas que ofrecen servicios postales […] y que están sujetas a autorización […];

3 las empresas que ofrecen servicios postales […] y que están sujetas a declaración […].

Por asuntos de los usuarios se entenderán los asuntos que afectan a los intereses de los usuarios que no ofrecen a su vez servicios postales.

[…]

§ 3. El servicio de mediación del sector postal tiene encomendadas las siguientes tareas:

1 examinar las quejas de los usuarios referidas a:

a) las actividades de LA POSTE, […]

b) las actividades postales de las empresas establecidas en el apartado 1, [números] 2 y 3, del presente artículo.

[…]

3 intervenir para facilitar una resolución amistosa de las controversias entre las empresas establecidas en el apartado 1 de este artículo y los usuarios;

4 remitir recomendaciones a las empresas estipuladas en el apartado 1 de este artículo en el supuesto de que no se logre alcanzar un acuerdo amistoso. Se remitirá una copia de dicha recomendación al usuario que hubiera formulado la queja;

5 orientar del mejor modo posible sobre sus derechos e intereses a los usuarios que se dirijan a él por escrito o verbalmente; […]

§ 4. Las quejas de los usuarios finales sólo podrán admitirse una vez que hayan sido presentadas conforme al procedimiento interno de la empresa de que se trate. Las quejas de los usuarios finales serán inadmisibles cuando se presenten de forma anónima o no se presenten por escrito ante el servicio de mediación del sector postal.

[…]

§ 7. Si el servicio de mediación del sector postal admite una queja de un usuario, el operador suspenderá el procedimiento de cobro durante un período máximo de 4 meses a partir de la presentación de la queja ante el servicio de mediación o hasta que el servicio de mediación del sector postal haya formulado una recomendación o hasta que se alcance un acuerdo amistoso.»

22. En lo que respecta al funcionamiento del servicio de mediación del sector postal, el artículo 45 ter de la Ley de 1991, introducido por la Ley de 2006, ( ) regula el modo de financiación de las prestaciones de dicho servicio. A estos efectos se prevé una «aportación al servicio de mediación» que las empresas previstas en el artículo 43 ter, apartado 1, de la Ley de 1991 deben abonar cada año al IBPT, sobre la base de determinados datos que deben comunicar con arreglo al apartado 4 del artículo 45 ter de dicha Ley.

23. El artículo 45 ter, apartado 5, de dicha ley establece que el importe de la aportación «individual» adeudado por una empresa lo determina anualmente el IBPT según una compleja fórmula que, en esencia, tiene en cuenta, por un lado, el volumen de negocios de la empresa de que se trate durante el año anterior por las actividades comprendidas en el ámbito de competencia del servicio de mediación, ( ) y, por otro, el número de quejas contra dicha empresa tramitadas durante el año anterior por el servicio de mediación. Las aportaciones no pagadas después de transcurrido el plazo establecido al efecto generan, de pleno derecho, un interés legal incrementado en un 2 %, en virtud del apartado 6, párrafo segundo, del mismo artículo.

III. Litigio principal y cuestiones prejudiciales

24. Express Line forma parte del grupo empresarial DHL, con domicilio social en Alemania. Su actividad principal consiste en la prestación de servicios de mensajería urgente, es decir, según manifiesta, de transporte individualizado de documentos, paquetes, palés o cargas completas por avión o por tierra para sus clientes.

25. Tras haber recibido un requerimiento del IBPT, Express Line formuló el 23 de diciembre de 2006, en relación con ciertos servicios que prestaba, una declaración para la prestación de servicios postales no incluidos en el servicio universal, con arreglo al artículo 148 bis, apartado 1, punto 1, de la Ley de 1991. Sin embargo, adjuntó a dicha declaración una reserva en el sentido de que no aceptaba que se calificaran como «servicios postales» sus servicios de mensajería urgente.

26. Mediante escrito de 11 de julio de 2007, IBPT informó a Express Line que estaba comprendida dentro del ámbito de competencia del servicio de mediación del sector postal y que, en consecuencia, se la consideraba deudora de la aportación destinada a financiar dicho servicio. Asimismo, se le solicitaron ciertos datos sobre su volumen de negocios durante en ejercicio 2006 por las actividades comprendidas en el ámbito de competencia del servicio de mediación, a efectos del cálculo de la contribución que debía abonar por este concepto.

27. Express Line se opuso a quedar sujeta al servicio de mediación del sector postal alegando que sus actividades de mensajería urgente constituían servicios de transporte y logística de valor añadido destinados a empresas y no servicios postales.

28. Mediante escrito de 13 de noviembre de 2008, el IBPT hizo constar que Express Line había infringido los artículos 43 ter y 45 ter de la Ley de 1991, y la requirió para que comunicara, en los quince días siguientes, la información necesaria para calcular su aportación al servicio de mediación, so pena del pago de una multa administrativa (en lo sucesivo, «acto impugnado»).

29. Tras remitir la información económica solicitada para evitar la multa, Express Line interpuso un recurso contra el acto de requerimiento ante el hof van beroep te Brussel. ( ) Solicitó, con carácter principal, la anulación del acto impugnado y, con carácter subsidiario, que se planteasen al Tribunal de Justicia de la Unión Europea algunas cuestiones prejudiciales.

30. En estas circunstancias, mediante resolución de 23 de marzo de 2010, el hof van beroep te Brussel decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Deben entenderse e interpretarse las disposiciones de la Directiva 97/67 […], en su versión modificada por la Directiva 2002/39 […] y, en especial, a título ejemplificativo y no limitativo, su artículo 19, a la luz de las disposiciones introducidas por la Directiva 2008/6 […] a las que el Derecho interno debe adaptarse como muy tarde el 31 de diciembre de 2010, en el sentido de que no se permite a los Estados miembros imponer con carácter obligatorio un mecanismo externo de reclamación a los proveedores de servicios no universales dado que:

i) por lo que se refiere a los procedimientos de reclamación aplicables destinados a la protección de los usuarios de los servicios postales, la Directiva constituye una armonización completa, o

ii) la Directiva 2002/39 […] únicamente impone esta obligación al proveedor del servicio universal y, a partir de la Directiva 2008/6 […], a todos los proveedores de servicios universales, mientras que a tenor del artículo 19, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/6 […], los Estados miembros promoverán, pero no impondrán, el desarrollo de sistemas extrajudiciales para la resolución de litigios entre los proveedores de servicios postales distintos de los servicios universales y los usuarios?

2) En caso de responderse a la primera cuestión que la Directiva postal no se opone en cuanto tal a que los Estados miembros sometan obligatoriamente a los proveedores de servicios postales no universales a un mecanismo externo de reclamación como el previsto en el artículo 19, apartado 2, párrafo primero, [de la Directiva 97/67] para los proveedores de servicios postales universales, ¿deben interpretarse los principios de libre prestación de servicios (artículos 49 CE y ss.; [actualmente] artículos 56 TFUE y ss.) en el sentido de que las restricciones a la libre prestación de servicios introducidas por un Estado miembro por razones imperiosas de interés general en materia de protección de los consumidores, en virtud de las cuales se somete obligatoriamente a los proveedores de los servicios postales no universales a un mecanismo externo de reclamación como el previsto en el artículo 19, apartado 2, párrafo primero, [de la Directiva 97/67] para los proveedores de servicios postales universales, son compatibles con el [Tratado FUE] aun cuando en la aplicación del correspondiente mecanismo de reclamación no se establezca ninguna diferencia en función de si la reclamación afecta a consumidores o a otros usuarios finales, a pesar de que los usuarios de estos servicios (en el caso de autos, servicios urgentes y de mensajería) son en su gran mayoría usuarios profesionales?»

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

31. La petición de pronunciamiento prejudicial se presentó el 29 de marzo de 2010.

32. Express Line, los Gobiernos belga y polaco y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.

33. Mediante escrito de 14 de enero de 2011, Express Line comunicó al Tribunal de Justicia que, en el procedimiento pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente, había desistido del motivo que invocaba basándose en los principios de libre prestación de servicios y en la Directiva 97/67, en su versión modificada por la Directiva 2002/39. En consecuencia, solicitó al Tribunal de Justicia que tomara nota de que ya no procedía dar respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas en este asunto.

34. Mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de febrero de 2011, el IBPT declaró que Express Line no podía formular una solicitud en tal sentido dado que, con arreglo al Derecho belga, no se permitía que la demandante en el litigio principal se pronunciase en lugar del órgano jurisdiccional remitente sobre la cuestión de si la respuesta a las dos cuestiones prejudiciales planteadas es o no aún necesaria para permitirle resolver sobre el objeto del litigio. Señaló que, si bien la primera de ellas parafraseaba una cuestión propuesta por Express Line, la segunda constituía una cuestión formulada por el propio hof van beroep te Brussel que estaba supeditada a la respuesta dada a la primera.

35. Mediante fax de 9 de marzo de 2011, el órgano jurisdiccional remitente puso en conocimiento del Tribunal de Justicia que el motivo basado en el artículo 56 TFUE y en la Directiva 97/67, que había motivado su petición de decisión prejudicial, había sido objeto de desistimiento. Observó que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, esta circunstancia no carece, sin duda, de consecuencias, habida cuenta de la competencia de éste para responder a las cuestiones planteadas.

36. En la vista celebrada el 17 de marzo 2011, ni el IBPT ni el Gobierno polaco estuvieron representados.

37. Express Line volvió a insistir sobre que las cuestiones prejudiciales ya no exigían respuesta, dado el estado del procedimiento principal. Invitó al Tribunal de Justicia a poner fin al procedimiento y, con carácter subsidiario, a suspenderlo hasta que el órgano jurisdiccional remitente hubiera respondido a la petición de desistimiento de su motivo basado en el Derecho de la Unión, en el marco del litigio principal.

38. El Gobierno belga y la Comisión no se pronunciaron sobre el problema procesal, sino únicamente sobre el fondo del asunto.

39. Después de la vista, mediante escrito de 25 de marzo de 2010, Express Line trasmitió al Tribunal de Justicia un auto dictado por el hof van beroep te Brussel el 9 de marzo de 2011, en virtud del cual las partes en el litigio principal fueron oídas por éste el 8 de febrero de 2011 en relación con el desistimiento por parte de Express Line de su primer motivo relativo a la vulneración del artículo 56 TFUE y de la Directiva 97/67, así como sobre su solicitud de que se pusiera fin a la suspensión del procedimiento ante dicho órgano jurisdiccional y de que éste se reanudara lo antes posible.

40. A pesar de los elementos arriba enunciados, el órgano jurisdiccional remitente no ha retirado formalmente su petición de decisión prejudicial.

V. Análisis

A. Sobre la situación procesal del asunto

41. Dados los recientes acontecimientos producidos en el procedimiento incoado ante la jurisdicción nacional, y en particular habida cuenta de que Express Line ha desistido de su motivo que, según el hof van beroep te Brussel, le había llevado a plantear una petición de decisión prejudicial, cabe preguntarse sobre la necesidad de que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre las cuestiones prejudiciales que le han sido planteadas.

42. Procede recordar que el procedimiento de remisión prejudicial reviste, para las partes en el procedimiento principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional. ( ) Al Tribunal de Justicia sólo se le dirige la petición de interpretación o la petición de apreciación de validez, sin atribuir el asunto. En consecuencia, el citado órgano jurisdiccional sigue conociendo del asunto. La resolución de remisión que se notifica al Tribunal de Justicia sólo tiene por efecto suspender el procedimiento ante dicho órgano jurisdiccional hasta que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado sobre la cuestión prejudicial. ( )

43. Por su parte, el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse sobre una petición de interpretación prejudicial si no existe, como mínimo, como podría ser el caso en este asunto, un procedimiento principal en el que se susciten dudas sobre el Derecho de la Unión que el órgano jurisdiccional remitente debe resolver.

44. En efecto, tanto del tenor como de la estructura del artículo 267 TFUE y del artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se desprende que los órganos jurisdiccionales nacionales sólo están facultados para plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial si pende ante ellos un procedimiento, en cuyo marco estén obligados a dictar una resolución que deba tener en cuenta la resolución prejudicial. En consecuencia, el Tribunal de Justicia no es competente para conocer de una cuestión prejudicial cuando, en el momento en que se dicte la correspondiente resolución de remisión, ya haya concluido el proceso ante el juez nacional. ( )

45. Por otro lado, la justificación de la remisión prejudicial y, por consiguiente, de la competencia del Tribunal de Justicia, no es formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas, ( ) sino la necesidad inherente a la solución efectiva de un litigio existente. Si este último concluye, la necesidad de responder a las cuestiones prejudiciales desaparece de forma simultánea.

46. Es cierto que, en el marco del procedimiento de remisión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional, dadas las particularidades de cada asunto, es quien está en mejores condiciones para apreciar tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder emitir su fallo, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. ( )

47. No obstante, los problemas que puede plantear el ejercicio por parte del juez nacional de su facultad de apreciación y las relaciones que mantiene con el Tribunal de Justicia en dicho marco están exclusivamente sujetas a las normas del Derecho de la Unión. En consecuencia, si bien el Tribunal de Justicia debe poder confiar ampliamente en la apreciación del juez nacional respecto a la necesidad de las cuestiones que se le plantean, ( ) debe a su vez encontrarse en situación de poder llevar a cabo cualquier apreciación inherente al cumplimiento de su propia función, especialmente para comprobar, en su caso, tal como están obligados todos los órganos jurisdiccionales, su propia competencia. ( )

48. Al ser la existencia de un litigio principal un requisito para la competencia del Tribunal de Justicia, éste puede verificarlo de oficio, ( ) precisándose que la facultad del órgano jurisdiccional de remisión de dar por terminado el procedimiento y de retirar las cuestiones prejudiciales no depende del Derecho nacional, sino de la interpretación del artículo 267 TFUE, cuyas disposiciones se imponen de forma imperativa al juez nacional. ( )

49. Se ha declarado que aunque, en principio, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional retirar su petición de decisión prejudicial cuando estime que tal decisión ya no es necesaria para permitirle resolver el litigio principal, la demandante en el asunto principal puede, eventualmente, provocar tal retirada desistiendo del recurso por ella interpuesto. ( ) Incluso un desistimiento parcial, que por tanto no entraña la extinción del procedimiento principal, puede bastar para que el Tribunal de Justicia ya no pueda pronunciarse acerca de la cuestión que se le ha planteado. ( )

50. En el presente asunto, de los elementos puestos en conocimiento del Tribunal de Justicia después de la presentación de la petición de decisión prejudicial se desprende que, aunque no ha retirado completamente su recurso ante el órgano jurisdiccional nacional, Express Line ha renunciado al único motivo invocado ante él que era pertinente desde el punto de vista del Derecho de la Unión, es decir, que ya no alega una eventual vulneración del artículo 56 TFUE y de la Directiva 97/67.

51. En mi opinión, a raíz de la desaparición del interés de la petición de decisión prejudicial para resolver el procedimiento principal, ésta ha perdido su objeto. Por lo demás, aunque su postura resulte ambigua, probablemente por las dificultades derivadas del Derecho procesal nacional al respecto, ( ) el órgano jurisdiccional remitente parece invitar al Tribunal de Justicia a que se pronuncie en ese sentido.

52. En efecto, en su auto de 9 de marzo de 2011, el hof van beroep te Brussel pone de relieve que «el desistimiento del motivo que dio lugar a una petición de decisión prejudicial constituye un hecho que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incide sobre la competencia del propio Tribunal de Justicia para responder a la cuestión planteada». Además, concluye su resolución indicando que «la tramitación del asunto se aplaza de oficio hasta que el Tribunal de Justicia haya declarado mediante sentencia que la cuestión prejudicial ha quedado sin objeto en Derecho».

53. Aunque, a pesar de esta aparente toma de posición, los motivos por los que el hof van beroep te Brussel se ha abstenido de retirar su petición de decisión prejudicial no están claros, cabe suponer que se derivan de restricciones procesales. En tal supuesto, el Tribunal de Justicia ya ha aceptado brindar asistencia al órgano jurisdiccional remitente. En efecto, se ha considerado que cuando dicho órgano jurisdiccional estime que, con arreglo a las normas procesales nacionales, no está facultado para renunciar a una petición de decisión prejudicial, el Tribunal de Justicia puede declarar que el asunto pendiente ante el órgano jurisdiccional de remisión ha quedado sin objeto y deducir que ya no procede responder a la cuestión prejudicial planteada. ( )

54. Al margen de la causa de las reticencias del órgano jurisdiccional remitente, dada la evolución del procedimiento inherente al asunto principal, la respuesta del Tribunal de Justicia a las preguntas que se le han planteado en el presente asunto ya no resulta, en mi opinión, necesaria para la resolución del litigio de que conoce el órgano jurisdiccional remitente. En consecuencia, procede declarar el sobreseimiento.

55. Únicamente con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia no se adhiera a mi propuesta de sobreseimiento, facilitaré a continuación elementos de respuesta sobre el fondo.

B. Sobre el concepto de servicios postales

56. Express Line rechaza la calificación de «servicios postales» efectuada por el acto impugnado a los servicios para los cuales realizó una declaración, alegando que dicho planteamiento resulta contrario al Derecho de la Unión. Alega que dado que sus prestaciones se limitan a actividades de transporte y de logística de mensajería urgente, no están comprendidas en el concepto de «servicios postales» en el sentido del artículo 2, número 1, de la Directiva 97/67, que recoge una lista de cuatro actividades que deben realizarse, según la interesada, de forma acumulativa. ( ) A su entender, la Ley de 1991, que establece un carácter alternativo para las actividades enumeradas, ( ) se atribuye un ámbito de aplicación más amplio que el de la Directiva y lleva a cabo una transposición incorrecta de la misma al ordenamiento jurídico belga.

57. Como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, esta imputación debe ser objeto de examen preliminar pues la existencia de una prestación de servicios comprendida en dicha calificación es una condición previa a la aplicación del régimen de mediación cuya aplicación se reprocha.

58. En primer lugar, en mi opinión no procede que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre esta cuestión dado que el hof van beroep te Brussel ya ha desestimado la parte del motivo que se basa en este argumento y que ha deducido de ello, de forma expresa, que no resultaba útil, en las circunstancias del procedimiento de que conoce, plantear una cuestión prejudicial sobre este extremo. Con arreglo a la jurisprudencia, sería incompatible con la función que el artículo 267 TFUE confiere al Tribunal de Justicia que éste responda a una cuestión complementaria formulada por la demandante en el procedimiento principal en sus observaciones, cuando el órgano jurisdiccional remitente, único facultado para apreciar en qué medida le resulta necesaria la interpretación del Derecho de la Unión para dictar sentencia, ha considerado que el planteamiento de dicha cuestión resultaba superfluo en el asunto de que se trata. ( )

59. Además, comparto la postura del hof van beroep te Brussel ( ) según la cual considera que la legislación belga aplicable al asunto de autos establece una definición del concepto de «servicios postales» compatible con la contenida en el artículo 2, número 1, de la Directiva 97/67, teniendo en cuenta que el tenor de dicho artículo no ofrece indicio alguno de que la enumeración que contiene tenga carácter acumulativo. Cabe añadir que la evolución que ha sufrido esta disposición confirma la idea de que no es necesario que las cuatro actividades enumeradas sean llevadas a cabo conjuntamente por el operador de que se trata. ( )

C. Sobre la primera cuestión prejudicial

60. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si la Directiva 97/67, en su versión modificada por la Directiva 2002/39, y principalmente, aunque no exclusivamente, su artículo 19, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa que impone obligatoriamente un mecanismo externo de reclamación a los proveedores de servicios postales no universales.

61. Express Line es la única que sostiene que debe darse una respuesta afirmativa a esta cuestión prejudicial, que ha sido formulada con arreglo a su petición. Por su parte, los Gobiernos belga y polaco, al igual que la Comisión, consideran que la Directiva 97/67 no se opone al mecanismo controvertido. Soy de esa misma opinión.

62. En el presente asunto, los servicios prestados por Express Line, para los cuales realizó una declaración ante el IBPT, son servicios que no están incluidos en el servicio universal. En este contexto, la demandante en el procedimiento principal se niega a quedar sujeta a la competencia del servicio belga de mediación del sector postal y a tener que pagar, por este concepto, la aportación correspondiente a ese servicio, tal y como ya ha sido requerida a ello por el IBPT en el acto impugnado. Reprocha a la Ley de 1991 prever que incluso los proveedores que ofrecen servicios postales no universales queden incluidos en el mecanismo externo de reclamación constituido por el citado servicio de mediación.

63. Basa sus alegaciones principalmente en el artículo 19 de la Directiva 97/67, en su versión modificada por la Directiva 2002/39, cuyo cuarto párrafo prevé que los Estados miembros velarán por que los usuarios ( ) puedan acudir ante una autoridad nacional competente, en el marco de un procedimiento externo de reclamación, cuando las reclamaciones interpuestas directamente ante el proveedor del servicio universal ( ) no se hayan resuelto de forma satisfactoria. ( ) De este texto se desprende que los proveedores particularmente sujetos al mecanismo externo de resolución que deben establecer los Estados miembros son los proveedores del servicio universal.

64. Sin embargo, la armonización de las disposiciones nacionales realizada por la Directiva 97/67 es mínima, pues no pretende establecer reglas comunes que abarquen todo el sector postal. ( ) En particular, el párrafo cuarto del artículo 19, en su versión aplicable al caso de autos, comienza estableciendo la siguiente reserva: «sin perjuicio de otras posibilidades de recurso previstas en la legislación nacional y comunitaria». Dicho texto no pretende pues instaurar un marco mínimo más allá del cual los Estados miembros están autorizados a legislar siempre y cuando respeten las demás normas del Derecho de la Unión. Como señala la Comisión, nada en el tenor del artículo 19 de la Directiva 97/67 indica que los Estados miembros no estén autorizados a imponer el procedimiento externo de reclamación a los proveedores de servicios distintos del proveedor del servicio universal.

65. La finalidad concreta de este artículo, que pretende reforzar la protección de los intereses de todos los usuarios de los servicios postales, garantizándoles un elevado nivel de calidad de las prestaciones según establece el título general de la Directiva 97/67, me lleva igualmente a pensar que este texto no excluye que los Estados miembros prevean otros sistemas de resolución de controversias. ( )

66. En mi opinión, este análisis está respaldado tanto por la exposición de motivos de la Directiva 97/67 como por la de la Directiva 2002/39, que la ha modificado en ese ámbito. En efecto, el trigésimo quinto considerando de la Directiva 97/67 indica que el procedimiento de reclamación establecido en el artículo 19 se adopta «además de los recursos a que da acceso el Derecho nacional o comunitario». Asimismo, el vigésimo octavo considerando de la Directiva 2002/39 se refiere a dicho mecanismo de reclamación, poniendo en el mismo plano las relativas a los servicios de los proveedores del servicio universal y aquellas referidas a los servicios de otros proveedores, a saber de «operadores titulares de autorizaciones, incluidos los titulares de licencias individuales». El mismo considerando añade que podría ser conveniente «que estos procedimientos estén a disposición de los usuarios de todos los servicios postales, pertenezcan o no al servicio universal».

67. Esta intención, manifestada por el legislador europeo, de ampliar la protección establecida en el artículo 19 de la Directiva 97/67 a un amplio grupo de usuarios de servicios postales está reflejada en las modificaciones introducidas en los párrafos primero y segundo de dicho artículo por la Directiva 2002/39. ( )

68. Esa misma voluntad prevaleció en la adopción de la Directiva 2008/6. Como ya se ha indicado, las disposiciones de dicha Directiva no son aplicables ratione temporis en el marco del presente procedimiento. Sin embargo, pueden arrojar algo de luz para interpretar la Directiva 97/67, cuyo tenor algo alteran. En efecto, el cuadragésimo segundo considerando de la Directiva 2008/6 establece que «al objeto de aumentar la protección del consumidor, procede que la aplicación de unos principios mínimos en relación con los procedimientos de reclamación no se limite a los proveedores del servicio universal», lo cual pone de manifiesto que la Directiva 97/67 no pretendía llevar a cabo una armonización completa de las normativas de los Estados miembros en la materia.

69. Del conjunto de estos elementos de interpretación ( ) deduzco que las disposiciones de la Directiva 97/67, en su versión modificada por la Directiva 2002/39, y en particular su artículo 19, no se oponen a que un Estado miembro adopte medidas como las controvertidas en el procedimiento principal.

D. Sobre la segunda cuestión prejudicial

70. Mediante su segunda cuestión prejudicial, planteada con carácter subsidiario, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si los artículos 56 TFUE y siguientes, sobre la libre prestación de servicios, se oponen a que un Estado miembro imponga restricciones a dicha libertad sometiendo obligatoriamente a los proveedores de servicios postales no universales a un mecanismo externo de reclamación para proteger a los consumidores, aun cuando tal mecanismo no establezca ninguna diferencia en función de si la reclamación afecta a consumidores o a otros usuarios finales, a pesar de que los beneficiarios de estos servicios son en su gran mayoría usuarios profesionales.

71. En primer lugar, procede señalar que, a excepción de la demandante en el procedimiento principal, todas las partes que han presentado observaciones están de acuerdo en considerar que las disposiciones del Tratado FUE no se oponen a la legislación nacional controvertida. Esta es también mi opinión por los motivos que expondré a continuación.

72. En el sector postal, las directivas adoptadas por el legislador de la Unión llevan a cabo una armonización mínima. Las disposiciones de los Tratados, y en particular del Tratado FUE, en este caso, son oponibles frente a los Estados miembros en todo lo demás, es decir, en los ámbitos en los que éstos han conservado su plena potestad discrecional en cuanto a la acción normativa. Sin embargo, como recuerdan el cuadragésimo segundo considerando y el artículo 26 de la Directiva 97/67, ( ) aunque son libres de legislar, los Estados miembros siguen estando obligados a respetar los principios de la Unión en el marco del ejercicio de las competencias que tienen reservadas.

73. Dados los hechos propios del procedimiento principal, me parece que, al igual que opina la Comisión, las normas del Derecho de la Unión que se ven afectadas son más bien las relativas a la libertad de establecimiento, establecidas en el artículo 49 TFUE y siguientes, que las relacionadas con la libre prestación de servicios. ( ) En efecto, los servicios postales de que se trata suelen prestarse con carácter general a través de un establecimiento ubicado en el Estado miembro de destino. Así, Express Line, que pertenece a un grupo de sociedades alemán, está instalada en territorio belga.

74. Ahora bien, según jurisprudencia reiterada, el Tribunal de Justicia está facultado para interpretar disposiciones no mencionadas en las cuestiones prejudiciales, ( ) a efectos de ofrecer al órgano jurisdiccional remitente, en un espíritu de colaboración con éste, todas las respuestas que resulten útiles para la resolución del procedimiento de que conoce.

75. Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente determinar, a la vista de las particulares circunstancias del asunto, si el objeto del procedimiento principal está comprendido en el ámbito de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios. No obstante, teniendo en cuenta lo anterior, en mi opinión procede examinar las cuestiones prejudiciales tanto a la luz del artículo 49 TFUE como del artículo 56 TFUE. ( )

76. Al margen de cuál de estas dos libertades sea tomada en consideración, la primera fase del razonamiento para responder a la cuestión prejudicial consiste en determinar si el hecho de imponer un mecanismo externo de reclamación a proveedores de servicios no universales, como el previsto en los artículos 43 ter y 45 ter de la Ley de 1991, constituye o no un obstáculo a la libertad de que se trate.

77. Como tal, no cabe considerar que la obligación de participar en un mecanismo de esta naturaleza establece, en sí misma, un obstáculo a la libertad de establecimiento o a la libre prestación de servicios. En mi opinión, una empresa que actúa en el mercado interior de la Unión no puede pretender que un Estado miembro no disponga de estructuras de protección jurídica de los intereses de sus clientes que ofrezcan métodos de resolución de controversias distintos del recurso a los órganos jurisdiccionales. Por otra parte, procede observar que al igual que el Reino de Bélgica, un gran número de Estados miembros ha optado por ampliar los mecanismos externos de reclamación a los proveedores de servicios postales que se hallan al margen del sector del servicio universal. ( )

78. Por el contrario, el deber de participar en la financiación de ese mecanismo puede suponer una restricción a una de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE que resultaría contraria al Derecho de la Unión. Por norma general, es el Estado quien retribuye a los mecanismos de este tipo y no un conjunto de empresas que incluya a los proveedores que no están comprendidos en el servicio universal, como sucede en el presente asunto. Desde luego, la obligación impuesta a las empresas de dotar el presupuesto de estructuras administrativas de regulación y control no puede considerarse excepcional en los sectores regulados de la economía nacional. No obstante, pueden legítimamente esperar que la carga financiera correspondiente se reparta entre los distintos operadores afectados de modo no discriminatorio, proporcionado y transparente.

79. Es cierto que en el presente asunto, la carga en cuestión no perjudica más a los proveedores de los demás Estados miembros que a los proveedores belgas, pues recae sobre todas las empresas incluidas en las actividades del servicio de mediación belga del sector postal, sin distinguir entre nacionalidades o lugares de establecimiento. No obstante, aunque no resulta discriminatoria en ese sentido, puede afectar, al impedirlas o hacerlas menos atractivas, las actividades de empresas establecidas en un Estado miembro distinto de aquel del destinatario de la prestación, en el que presten servicios análogos ( ) o desincentivar a las empresas originarias de otros Estados miembros que se hubieran establecido en Bélgica. ( ) En mi opinión, tanto los artículos 49 TFUE y siguientes como los artículos 56 TFUE y siguientes se oponen a un factor de disuasión para acceder al mercado belga de los servicios postales de estas características. ( )

80. Sin embargo, según jurisprudencia reiterada, dicha restricción puede admitirse en virtud de medidas excepcionales expresamente previstas en el Tratado FUE, como las contenidas en el artículo 52 TFUE, apartado 1, o estar justificada, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por razones imperiosas de interés general. En efecto, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, como principios fundamentales del Tratado FUE, sólo pueden restringirse mediante normas justificadas por razones de este tipo que se apliquen a cualquier persona o empresa que ejerza una actividad en el territorio del Estado miembro de acogida. ( )

81. En el caso de autos, el obstáculo al ejercicio de dichas libertades de circulación pueden encontrar una justificación legítima en motivos derivados de la protección de los consumidores, precisamente alegados por el Reino de Bélgica.

82. Considero, al igual que los Gobiernos belga y polaco y que la Comisión, que a este respecto carece de pertinencia que la legislación nacional no distinga entre las reclamaciones procedentes de particulares de aquellas que proceden de profesionales. Aunque este último grupo resulte ampliamente mayoritario entre los clientes de Express Line, el Derecho de la Unión, y en particular el artículo 19 de la Directiva 97/67, ( ) no efectúa distinciones en función de que los usuarios finales que acudan al servicio de mediación hayan suscrito los contratos controvertidos con fines privados o en el marco de su actividad profesional. ( ) Por otra parte, el efecto útil de la intervención de ese servicio, que tiende a mejorar la calidad de las prestaciones en el sector postal, está mejor garantizado si todas las categorías de usuarios pueden interponer quejas ante él.

83. Por lo tanto, esta justificación me parece válida, si bien siempre que la restricción señalada sea realmente proporcionada, es decir, que las modalidades de financiación del servicio belga de mediación del sector postal permitan, por su naturaleza, alcanzar el objetivo perseguido y no se excedan de lo necesario a tal fin, aplicándose de manera coherente y sistemática. ( ) Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente apreciar si, en el caso de autos, la carga que soporta Express Line se adecua efectivamente a la actividad que, a su respecto, realiza el servicio de mediación, para proteger los intereses de los clientes de esa empresa, o si dicha carga resulta tan excesiva que entraña que el mercado postal belga sea menos atractivo para esta categoría de proveedores de servicios.

84. En mi opinión, la legislación nacional mencionada en la petición de decisión prejudicial puede tener un efecto equivalente al de una subvención cruzada a favor de La Poste belga si se comprueba, cuya apreciación corresponde al órgano jurisdiccional remitente, que una gran parte de las reclamaciones presentadas ante el servicio de mediación en cuestión afectan a La Poste belga y pocas de ellas a Express Line, a saber, sólo 2 o 3 sobre un número total aproximado de 9.000 quejas en 2008 y en 2009. Ahora bien, la tutela del pleno ejercicio de las libertades fundamentales previstas en el Tratado FUE supone que se tengan en cuenta no sólo las normas formales contenidas en el Derecho de los Estados miembros sino también el resultado concreto al que conducen.

85. Sin embargo, procede señalar que esta última observación carecerá de efectos prácticos a la vista de la evolución de la que la legislación en cuestión ha sido objeto, tras la transposición al ordenamiento jurídico belga de la Directiva 2008/6. En efecto, de los elementos obrantes en autos y de las disposiciones de la ley adoptada el 13 de diciembre de 2010, ( ) es decir, después de presentarse la resolución de remisión se desprende que los criterios de contribución en los gastos de funcionamiento del servicio belga de mediación del sector postal han cambiado de forma importante y que tienen en cuenta, de una forma más proporcionada, no sólo el volumen de negocios obtenido por una empresa, sino también el número de quejas registradas contra ella durante el año anterior a la determinación de la eventual aportación.

86. En definitiva, considero que las disposiciones del Tratado FUE en materia de libre prestación de servicios y libertad de establecimiento no se oponen a que un Estado miembro adopte medidas como las controvertidas en el procedimiento principal que pueden generar efectos ciertamente restrictivos pero que están justificados por la protección de los usuarios de los servicios postales, siempre y cuando la contribución de una empresa a la financiación del servicio de mediación de que se trate esté suficientemente relacionada con el número de reclamaciones recibidas de personas que hayan utilizado las prestaciones de la empresa interesada con respecto a las recibidas sobre los demás proveedores incluidos en la competencia de ese servicio.

VI. Conclusión

87. A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que, con carácter principal, declare que ya no procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el hof van beroep te Brussel y ordene la cancelación del asunto del registro del Tribunal de Justicia.

88. Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que procede dar una respuesta a las cuestiones prejudiciales, propongo que declare lo siguiente:

«1) Las disposiciones de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, en su versión modificada por la Directiva 2002/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de junio de 2002, que modifica la anterior Directiva con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que los Estados miembros impongan obligatoriamente a los proveedores de servicios postales no universales un mecanismo externo de reclamación como el controvertido en el procedimiento principal.

2) Los principios inherentes a la libre prestación de servicios, definidos en los artículos 56 TFUE y siguientes, y a la libertad de establecimiento, definidos en los artículos 49 TFUE y siguientes, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro, basándose en razones imperiosas de interés general en materia de protección de los usuarios de los servicios postales, impongan obligatoriamente a los proveedores de servicios postales no universales un mecanismo externo de reclamación como el controvertido en el procedimiento principal, aun cuando en la aplicación de dicho mecanismo no se establezca ninguna diferencia en función de si la reclamación afecta a consumidores o a otros usuarios finales. No obstante, ello sólo será así si el medio de financiación del servicio de mediación de que se trata tiene en consideración de una forma suficientemente proporcionada, cuya comprobación corresponderá al órgano jurisdiccional nacional, la importancia relativa del número de quejas contra los distintos proveedores de servicios postales incluidos en la competencia del mismo.»