7.

Yo estoy en la línea de las mayores garantías. Bien sé que interpretado literalmente, el artículo 173 no ha previsto un control jurisdiccional sobre las decisiones del Parlamento; creo, no obstante, que tal interpretación se opone al sistema de los Tratados y estimo que de la jurisprudencia y doctrina que se ha formado sobre el tema se pueden extraer argumentos suficientes como para preferir la tesis contraria. Comencemos por la jurisprudencia. No cabe duda de que ésta confirma, en principio, el poder del Tribunal para pronunciarse sobre la validez y legitimidad de los actos del Parlamento. Recuerdo, por ejemplo, la sentencia de 15 de septiembre de 1981, asunto 208/80, Lord Bruce of Donington contra Aspden (Rec. 1981, p. 2205): consultado en virtud del artículo 177 del Tratado CEE, el Tribunal lo examinó y consideró implícitamente legítimas las normas emanadas del Parlamento para disponer el reembolso de los gastos y de las indemnizaciones a sus miembros. Por otra parte, mucho más significativa es la sentencia de 10 de febrero de 1983, asunto 230/81 (Rec. 1983, p. 255). A Luxemburgo, que había impugnado una decisión relativa a la sede y a los lugares de trabajo del Parlamento, este último opuso un excepción de inadmisibilidad. El Gran Ducado respondió sugiriendo al Tribunal que interpretara extensivamente el artículo 173 fundando su propuesta tanto sobre los «mayores poderes adquiridos por el Parlamento», como en la necesidad de «evitar lagunas en la tutela jurisdiccional» (punto 15). Como recordarán, el Tribunal resolvió el problema afirmando su competencia como consecuencia del artículo 38 del Tratado CECA en relación con los actos que se refieren «en forma simultánea e indivisible a los sectores de los tres Tratados» (punto 19) (traducción provisional; en lo sucesivo: **); se consideró, en consecuencia, superfluo preguntarse si el principio que sanciona el respeto del Derecho en nuestra Comunidad impone interpretar los artículos 173 del Tratado CEE y 146 del Tratado CEEA como si dispusieran la impugnabilidad de los actos del Parlamento (punto 20). No obstante, llamo la atención del Tribunal sobre una frase que me parece altamente significativa. Después de haber mencionado los artículos 173 y 146, la sentencia expresa que «la participación activa o pasiva del Parlamento en los procedimientos ante el Tribunal no está expresamente contemplada»** por tales normas. ¿Me equivoco si afirmo que en este obiter dictum el acento debe colocarse sobre el adverbio «expresamente»? No lo creo así. Será necesario entonces reconocer que la sentencia que examinamos ha demostrado una indiscutible apertura a favor de la tesis por mí preferida. Esto no es todo. A los que se remiten a la letra del artículo 173 debe recordárseles la amplitud con la que el Tribunal interpreta desde siempre las normas relativas a su propia competencia. Así, en la sentencia de 15 de julio de 1963, asunto 25/62, Plaumann (Rec. 1963, p. 197), afirmó, justamente en relación con el artículo 173, que «las disposiciones [...] relativas al derecho de impugnar no pueden ser interpretadas restrictivamente [por lo que], en el silencio del Tratado, las disposiciones de que se trata no pueden ser interpretadas en sentido limitativo» (p. 222)**. Más aún: en la sentencia de 31 de marzo de 1971, asunto 22/70, Comisión contra Consejo (Rec. 1971, p. 263), los jueces establecieron que la acción de anulación «está destinada a garantizar, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 164, el respeto del Derecho en la interpretación y en la aplicación del Tratado. Se opondría a esta finalidad interpretar restrictivamente los presupuestos de la admisibilidad de la acción»** (considerandos 38 a 43). En el mismo contexto se puede recordar la sentencia de 15 de junio de 1976, asunto 110/75, Mills contra BEI (Rec. 1976, p. 955). Como es de público conocimiento, el artículo 179 del Tratado CEE declara la competencia del Tribunal para pronunciarse sobre cualquier litigio entre la Comunidad y sus agentes. El Banco Europeo de Inversiones, sin embargo, tiene una personalidad jurídica distinta de la Comunidad (según disponen los artículos 129 y 210); no era, pues, absurdo pensar que tal norma no fuera aplicable en los recursos de sus dependientes. La sentencia, por el contrario, expresó: «el personal del Banco», afirmaba el Tribunal, «[se] encuentra en una situación jurídica especial, [pero] idéntica a la del personal de las instituciones comunitarias»**; esta igualdad de hecho lo legitima para recurrir ante el Tribunal. Aún más importante es la sentencia de 17 de febrero de 1977, asunto 66/76, CFDT contra Consejo (Rec. 1977, p. 305). La central francesa solicitaba la anulación de una decisión del Consejo destinada a designar las organizaciones representativas que nombran a los candidatos para el Comité Consultivo CECA, y, consciente de que el Tratado CECA no habilita a los particulares para impugnar los actos del Consejo, hizo uso del artículo 31 del mismo Tratado, que encomienda al Tribunal de Justicia garantizar el respeto del Derecho. Aun declarando inadmisible el recurso, el Tribunal admitió que «los principios invocados por el demandante [...] exigen una interpretación extensiva de las disposiciones que se refieren al recurso [...] de forma que permita la tutela jurídica de los particulares»**. A nuestros fines, naturalmente, es solamente esto lo que cuenta. En un sistema de protección jurisdiccional mucho menos coherente y tutelar que el que adopta el Tratado CEE, la declaración de inadmisibilidad era en consecuencia inevitable. Por último, no menos merecedora de comentario es la reciente sentencia de 26 de mayo de 1982, asunto 44/81 (Rec. 1982, p. 1855). El Tribunal de Justicia declaró en ella la inadmisibilidad de una reclamación de pago presentada por la República Federal de Alemania contra la Comisión; observó, no obstante, que dicho Estado habría podido actuar en razón de los artículos 173 o 175 y por ello mismo agregó que el hecho de no estar prevista la acción ejercitada por él no constituye «una laguna que deba ser colmada para garantizar al administrado una tutela real de sus derechos» (punto 7)**. También aquí, pues, nos encontramos ante un obiter dictum de gran valor. La obligación de observar el Derecho, y en mi opinion éste es el significado, prevalece sobre las restricciones, de la ley escrita; cada vez que la protección de los justiciables lo exija, el Tribunal está preparado para corregir o completar las normas que delimitan su competencia, en nombre del principio que consagra su misión. Después de esta larga, pero necesaria e innegablemente elocuente reseña, vamos a la doctrina. En mi opinión, la contribución más significativa que ésta ha dado para la solución de nuestro problema consiste en haber puesto en evidencia la naturaleza transitoria y al mismo tiempo no vinculante de las razones por las cuales el Parlamento fue excluido de entre las instituciones cuyos actos son impugnables. Se observa en el sistema originario de los Tratados CEE y CEEA que las únicas instituciones destinadas a llevar a cabo actos capaces de tener efectos jurídicos eran el Consejo y la Comisión. El Parlamento, es verdad, podía obligar a los comisarios a renunciar aprobando la moción prevista por los artículos 144 CEE y 114 CEEA; pero el carácter político de este acto ensombrecía de tal modo su carácter jurídico que desaconsejaba (o hacía inútil) la legitimación pasiva del órgano competente para adoptarlo. Desde entonces, sin embargo, las cosas han cambiado, especialmente en lo que se refiere a la materia presupuestaria. Hasta 1975, el presupuesto era aprobado por decisión del Consejo, o sea, mediante un acto indudablemente impugnable. Hoy, deciden de forma conjunta el Consejo y el Parlamento. ¿Puede deducirse de ello que estos actos escapan al control del Tribunal de Justicia? Ciertamente no. En realidad es lo contrario: la modificación del procedimiento para la aprobación del presupuesto es el dato que mejor demuestra lo obsoleto del motivo por el cual los autores del Tratado formularon el artículo 173 sin mencionar al Parlamento. Como se ha visto, por otra parte, tal exclusión no fue deliberada; no dependió, por ejemplo, de la naturaleza de la institución que consideramos. Fue más bien la consecuencia implícita de las atribuciones principalmente simbólicas que entonces se le atribuían; se fundó, por tanto, si la metáfora procesalista es lícita, en la presunción de que un control sobre sus actos sería superfluo. Pero es obvio que tal presunción se desvanece cuando el control se demuestra indispensable y, por el contrario, la supervivencia de aquélla compromete la idea misma de la legalidad en el sistema comunitario. Para completar el cuadro, es necesario ocuparse de la objeción que el Parlamento ha formulado sobre todo en la vista, es decir, si es contradictorio gravarlo con la legitimación pasiva sin reconocerle también la activa. Digo inmediatamente que, en mi opinión, reconocer entre las dos legitimaciones un ligamen tan estrecho es excesivo (en el ámbito del mismo artículo 173, por ejemplo, esto no se aplica a los Estados; y téngase presente la posición de las regiones respecto al control sobre la legalidad constitucional de sus actos en el ordenamiento italiano). Agrego, empero, que los motivos en los que me baso para sostener la impugnabilidad de las decisiones del Parlamento abogan con la misma fuerza en favor de su poder de impugnar los de las otras instituciones; y observo que la jurisprudencia del Tribunal también ofrece algún apoyo a esta tesis. Así, sobre todo, las dos sentencias Isoglucosa (29 de octubre de 1980, asunto 138/79, Roquette contra Consejo, y 139/79, Maizena contra Consejo, Rec. 1980, pp. 3333 y 3393). El Consejo se había opuesto al derecho del Parlamento a intervenir voluntariamente en un procedimiento ante este Tribunal de Justicia observando que tal facultad es asimilable a la capacidad procesal; pero el Tribunal admitió al Parlamento sobre la base del artículo 37 de nuestro Estatuto y de este modo rechazó implícitamente tal excepción. Posteriormente vino la sentencia de 22 de mayo de 1985, en el asunto 13/83, Parlamento contra Consejo. Emplazado por la citada institución mediante un recurso del artículo 175, el Consejo opuso la excepción de inadmisibilidad de este último por razones de orden sistemático. Afirmó que es innegable que el artículo 175 autoriza para actuar en justicia a «los Estados miembros y las demás instituciones de la Comunidad»; pero, como el Tribunal puso de manifiesto en la sentencia de 18 de noviembre de 1970, asunto 15/70, Chevalley contra Comisión, (Rec. 1970, p. 975), es también verdad que tal disposición forma una unidad con el artículo 173 como «expresión de un mismo remedio». Si, en consecuencia, el Tratado no autoriza al Parlamento para impugnar los actos del Consejo y de la Comisión, aquél no puede permitirle tampoco acudir ante el Tribunal para hacerle declarar una ilegítima «omisión» de tales instituciones. Como es sabido; el Tribunal no acogió esta excepción, afirmando que el recurso por omisión es autónomo y que todas las instituciones comunitarias tienen capacidad para interponerlo. El bloqueo resultante de la sentencia Chevalley fue así superado; y esto hace legítimo sostener que, debiéndose interpretar extensivamente las normas en materia de competencia, la tesis del Consejo pudo ser derribada. En consecuencia, el artículo 173 debe interpretarse de conformidad con el sentido más amplio del artículo 175.