Asunto T‑190/12

Johannes Tomana y otros

contra

Consejo de la Unión Europea

y

Comisión Europea

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Zimbabue — Restricciones a la entrada en el territorio de la Unión y al tránsito por él — Congelación de fondos — Base jurídica — Error manifiesto de apreciación — Obligación de motivación — Derecho de defensa — Derechos fundamentales — Proporcionalidad»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Octava)de 22 de abril de 2015

[Decisiones del Consejo 2011/101/PESC, 2012/97/PESC y de Ejecución 2012/124/PESC; Reglamento (CE) no 314/2004 del Consejo y Reglamento de Ejecución (UE) no 151/2012 de la Comisión]

[Arts. 60 CE y 301 CE; art. 275 TFUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisiones del Consejo 2011/101/PESC, 2012/97/PESC y de Ejecución 2012/124/PESC; Reglamento (CE) no 314/2004 del Consejo y Reglamento de Ejecución (UE) no 151/2012 de la Comisión]

[Art. 296 TFUE; Decisiones del Consejo 2011/101/PESC, 2012/97/PESC y de Ejecución 2012/124/PESC; Reglamento (CE) no 314/2004 del Consejo y Reglamento de Ejecución (UE) no 151/2012 de la Comisión]

[Art. 296 TFUE; Decisiones del Consejo 2011/101/PESC, 2012/97/PESC y de Ejecución 2012/124/PESC; Reglamento (CE) no 314/2004 del Consejo y Reglamento de Ejecución (UE) no 151/2012 de la Comisión]

[Arts. 60 CE y 301 CE; Decisión 2011/101/PESC del Consejo, arts. 4 y 5; Reglamento (CE) no 314/2004 del Consejo, arts. 6, ap. 1, y 11, letra b), y Reglamento de Ejecución (UE) no 151/2012 de la Comisión]

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 50)

Antes de iniciar el examen de un recurso presentado ante él, el Tribunal debe asegurarse de que el abogado que lo ha firmado ha sido efectivamente designado por la persona en cuyo nombre se ha interpuesto dicho recurso para representarla. A este respecto, el Tribunal considera el hecho de que un abogado haya firmado y presentado una demanda en nombre de una persona física como una declaración implícita de dicho abogado según la cual ha sido debidamente facultado por esa persona, estimando el Tribunal que ese tipo de declaración es suficiente. En efecto, reconocer a la otra parte en el procedimiento el derecho a solicitar la presentación de un poder otorgado por su cliente haría que la regla según la cual las personas físicas pueden ser representadas por un abogado sin que éste tenga que presentar ningún poder perdiese una gran parte de su sentido y podría complicar y prolongar indebidamente el procedimiento, en particular, en asuntos en el que el recurso es interpuesto por un gran número de personas físicas que residen fuera del territorio de la Unión. Sin embargo, si existen elementos concretos, que puedan generar alguna duda sobre la realidad de la antedicha declaración implícita, el Tribunal está facultado para solicitar al abogado en cuestión que pruebe la realidad de su poder. (véanse los apartados 58 y 61)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 64 a 67)

El artículo 29 TUE constituye una base jurídica adecuada para la adopción de las Decisiones 2011/101, relativa a medidas restrictivas contra Zimbabue, y 2012/97, por la que se modifica la Decisión 2011/101, con respecto a las personas que hayan llevado a cabo actos que condujeron al Consejo a imputar a los dirigentes de Zimbabue una escalada de violencia, una intimidación ejercida sobre los opositores políticos y el acoso a los medios informativos independientes, graves violaciones de los derechos humanos y de las libertades de opinión, asociación y de reunión pacífica en el país, así como una campaña sistemática de violencia, obstrucción e intimidación de las autoridades de Zimbabue. En efecto, las medidas restrictivas objeto de las antedichas Decisiones no se impusieron a las antedichas personas por su supuesta implicación en no importa qué tipo de acciones criminales o delictivas, sino como consecuencia de acciones, muy probablemente contempladas en el Derecho penal o, al menos en el Derecho civil, que se enmarcan en la estrategia de intimidación y de violación sistemática de los derechos fundamentales del pueblo de Zimbabue. Por otra parte, existe un vínculo claro y evidente entre las personas sujetas a las medidas restrictivas y los objetivos legítimos de la política exterior y de seguridad común perseguidos por la Unión con respecto a un Estado tercero, enumerados en el artículo 21 TUE. Habida cuenta del objetivo de las medidas restrictivas en cuestión, es totalmente razonable incluir, entre las personas objeto de dichas medidas, a los supuestos autores de la violencia y la intimidación cuya responsabilidad en el plano político deben asumir, según el Consejo, los dirigentes de Zimbabue, y no sólo a estos últimos dirigentes. En efecto, con independencia de cualquier tipo de acción penal o civil que pueda iniciarse contra las personas supuestamente implicadas en los actos de violencia alegados, es legítimo y conforme a los objetivos de la política exterior y de seguridad común adoptar medidas dirigidas a animar también a esas personas a rechazar las medidas que conducen a la supresión de los derechos humanos y de la libertad de expresión y entorpecen la buena gestión de los asuntos públicos, lo que, en su caso, implicaría que se abstuviesen de realizar cualquier acción análoga en el futuro. Asimismo, el artículo 6, apartado 1, de la Decisión 2011/101 constituye una base jurídica apropiada para la adopción de la Decisión de Ejecución 2012/124, por la que se aplica la Decisión 2011/101. (véanse los apartados 102, 105, 106 y 112)

El artículo 11, letra b), del Reglamento no 314/2004, relativo a determinadas medidas restrictivas respecto de Zimbabue, constituye una base jurídica apropiada para la adopción del Reglamento de Ejecución no 151/2012, por el que se modifica el antedicho Reglamento de base. Es cierto que, si bien, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo dispone de una base jurídica adecuada, constituida por el artículo 215 TFUE, apartado 2, que le permite adoptar un Reglamento que imponga medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas en Zimbabue que no estén vinculadas con los dirigentes de este Estado tercero, el Reglamento no 314/2004 continúa haciendo referencia en su artículo 6, apartado 1, a los miembros del Gobierno de Zimbabue o a cualesquiera personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados con ellos tal como se relacionan en el anexo III. Por consiguiente, la Comisión únicamente puede, mediante un Reglamento de Ejecución, modificar el anexo III del Reglamento no 314/2004 si las personas cuyos nombres deben incluirse en el antedicho anexo pueden considerarse miembros del Gobierno de Zimbabue o personas asociadas con ellos. (véanse los apartados 122 a 124, 130, 132, 133 y 231)

En materia de política exterior y de seguridad común, la Decisión 2011/101, relativa a medidas restrictivas contra Zimbabue, atañe a tres categorías de personas, a saber, en primer lugar, a las personas o entidades cuyas actividades socaven gravemente la democracia, el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho en Zimbabue, en segundo lugar, a los miembros del Gobierno de Zimbabue y, finalmente, a cualquier persona física o jurídica, entidades u órganos asociados con ellos. De ello se desprende que la condición de una persona o de una entidad, en la medida en que sea miembro del Gobierno de Zimbabue o esté asociada a tal miembro, es, en sí misma, suficiente para justificar la adopción a su respecto de las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2011/101. A este respecto, las personas físicas cuyas actividades socaven gravemente la democracia, el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho en Zimbabue y las personas jurídicas, entidades u organismos que pertenecen a esas personas físicas, mencionados todos ellos en los artículos 4 y 5 de la Decisión 2011/101, no deben distinguirse de los asociados de los miembros del Gobierno de Zimbabue y de las personas jurídicas, entidades u organismos que pertenecen a tales asociados, sino que constituyen, en realidad, una categoría específica de esos asociados. En efecto, no puede admitirse que las medidas restrictivas previstas en el Reglamento no 314/2004, relativo a determinadas medidas restrictivas respecto de Zimbabue, puedan adoptarse contra miembros de las familias de dirigentes de Zimbabue por el mero hecho de que están asociados a dichos dirigentes sin que pueda reprochárseles ningún comportamiento específico y se excluya, al mismo tiempo, la adopción de tales medidas contra las personas que han sido los verdaderos instrumentos de ejecución de la política de violencia, intimidación y vulneración de los derechos fundamentales que la Unión reprocha a esos dirigentes. De este modo, está comprendida dentro de la categoría de asociado de los miembros de los gobiernos de un país tercero no sólo la persona implicada en la formulación de la política de ese gobierno y que ejerce una influencia sobre ella, sino también la persona implicada en la ejecución de dicha política, en particular, cuando la política en cuestión consiste en la perpetración de actos de violencia e intimidación y de vulneraciones de los derechos fundamentales del pueblo. Asimismo, el hecho de que los miembros del Gobierno de que se trata pertenezcan al partido en el poder no significa que las personas de que se trata, y las entidades que están asociadas a ella, sean objeto de sanciones únicamente debido a su pertenencia a un partido político, ya que ese partido era el único que ostentaba el poder durante los actos de violencia e intimidación y las vulneraciones de los derechos fundamentales del pueblo de Zimbabue invocados por los autores de los actos que establecieron las medidas restrictivas. Finalmente, una interpretación, por una parte, del artículo 6, apartado 1, del Reglamento no 314/2004 y, por otra, del artículo 5 de la Decisión 2011/101 según la cual las entidades que sean propiedad o estén controladas por personas físicas, o, en su caso, personas jurídicas, asociadas a los miembros del Gobierno de Zimbabue pueden también estar sujetas a las medidas restrictivas previstas en dichas disposiciones es perfectamente compatible con su tenor. Lo mismo sucede con la interpretación según la cual las entidades que sean propiedad o estén controladas por el propio Gobierno de Zimbabue deben considerarse asociadas a los miembros de dicho Gobierno, en el sentido de esas dos disposiciones (véanse los apartados 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242 y 282)

Por lo que respecta a las medidas restrictivas adoptadas contra Zimbabue en el marco de la política exterior y de seguridad común y, más concretamente, de las impuestas a los miembros del Gobierno de Zimbabue o a cualesquiera personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados con ellos, para cumplir la obligación de motivación, los autores de los actos que impusieron dichas medidas no tienen que explicar en ellos su propia interpretación del concepto de asociación con el Gobierno de Zimbabue o, más generalmente, su interpretación de las disposiciones y de la jurisprudencia pertinentes. Por otro lado, puesto que, en primer lugar, el bloqueo de los capitales y recursos económicos establecido en el Reglamento no 314/2004, relativo a determinadas medidas restrictivas respecto de Zimbabue, se aplica a los miembros del Gobierno de Zimbabue y a sus asociados, tanto si se trata de personas físicas como de personas jurídicas, entidades u organismos, en segundo lugar, las medidas restrictivas establecidas en la Decisión 2011/101, relativa a medidas restrictivas contra Zimbabue, se aplican a los miembros del Gobierno de Zimbabue y a sus asociados, tanto personas físicas como jurídicas, incluidas las personas físicas o jurídicas cuyas actividades socaven gravemente la democracia, el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho en Zimbabue, que constituyen una categoría específica de tales asociados, y, en tercer lugar, la motivación de la Decisión 2012/97, por la que se modifica la Decisión 2011/101, y del Reglamento de Ejecución no 151/2012, por el que se modifica el Reglamento no 314/2004, mencionan claramente las funciones que esas personas ejercían en el momento de la adopción de esos actos y dichas funciones justifican plenamente la calificación de esos demandantes como miembros del Gobierno de Zimbabue, debe considerarse que los actos impugnados han sido motivados de modo suficiente en Derecho. A este respecto, las personas que ejercen funciones de alto funcionario y de dirigente del ejército o de la policía son próximos colaboradores del Gobierno de un país y pueden calificarse legítimamente como asociados de los miembros de dicho Gobierno, sin que sea necesaria una justificación suplementaria. Lo mismo sucede con los miembros del órgano directivo del partido político que ostentaba en solitario el poder. Ocurre igual con la referencia, en la motivación, a una participación directa en los actos de violencia e intimidación y además desempeñando un papel de líder y de instigador, que identifica los elementos específicos y concretos, en términos de condición o de función ejercida y de tipos de acciones contempladas, que reflejan, a juicio de los autores de los actos impugnados, una implicación de los interesados en los actos de violencia e intimidación y en las vulneraciones de los derechos fundamentales en Zimbabue. Finalmente, las acusaciones relativas a actos de violencia e intimidación y a vulneraciones de los derechos fundamentales en Zimbabue, tanto en general como, en particular, durante las elecciones de 2008, tuvieron notoriedad internacional y no podían ser ignoradas por los demandantes. Esas acusaciones, con independencia de su veracidad, forman parte del contexto en el que se enmarcan los actos impugnados, el cual, es pertinente para el examen del cumplimiento de la obligación de motivación. (véanse los apartados 141 a 143, 145, 146, 153, 157 a 164, 167 y 174 a 177)

No puede excluirse que las acciones de alguno de los demandantes en el pasado puedan justificar la imposición o la renovación de medidas restrictivas dirigidas contra él. De este modo, la referencia a tales acciones no permite demostrar una falta o una insuficiencia de motivación de los actos en cuestión. (véanse los apartados 150, 168 y 207)

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 151)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 165 y 166)

En materia de política exterior y de seguridad común, en un caso en el que el Consejo define de manera abstracta los criterios que pueden justificar la inclusión de una persona o de una entidad en la lista de personas o entidades objeto de medidas restrictivas, incumbe al juez de la Unión comprobar basándose en los motivos invocados por la persona o la entidad de que se trate, o, en su caso, determinados de oficio, si su situación se corresponde con dichos criterios. Este control se extiende a la apreciación de los hechos y circunstancias invocados para justificar la inclusión de la persona o de la entidad de que se trate en la lista de quienes son objeto de medidas restrictivas, así como a la verificación de los datos y pruebas en los que se haya basado tal apreciación. A este respecto, la Decisión 2011/101, relativa a medidas restrictivas contra Zimbabue, atañe a tres categorías de personas, a saber, por una parte, a las personas o entidades cuyas actividades socaven gravemente la democracia, el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho en Zimbabue, por otra parte, a los miembros del Gobierno de Zimbabue y, finalmente, a cualquier persona física o jurídica, entidades u órganos asociados con ellos. De ello se desprende que la condición de una persona o de una entidad, en la medida en que sea miembro del Gobierno de Zimbabue o esté asociada a tal miembro, es, en sí misma, suficiente para justificar la adopción a su respecto de las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2011/101. Con respecto a estas últimas, el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación que le permite, en su caso, someter a una de esas personas a las antedichas medidas, si estima que, a la luz de sus objetivos, no es oportuno hacerlo. (véanse los apartados186, 216 a 222 y 243)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 187 y 192 a 194)

En materia de política exterior y de seguridad común, el derecho de una persona o de una entidad, con respecto al cual se han renovado mediante un nuevo acto medidas restrictivas anteriormente impuestas, a ser oída antes de adoptarse dicho acto, debe ser respetado cuando el autor del acto de que se trata ha apreciado la existencia de nuevos datos respecto a esas personas o entidades y no cuando la renovación se basa, en esencia, en la misma motivación que justificó la adopción del acto inicial que imponía las medidas restrictivas en cuestión. Eso no es lo que ocurre cuando la motivación que figura en los actos impugnados para justificar la imposición de las medidas restrictivas controvertidas contra los demandantes, aunque contiene precisiones por lo que respecta al comportamiento que se reprocha a muchos de los demandantes, no es sustancialmente diferente de la que figuraba en los actos anteriores. (véanse los apartados 204 a 206)

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 260)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 263 y 266)

Por lo que se refiere al control jurisdiccional del principio de proporcionalidad debe reconocerse una amplia facultad discrecional al legislador de la Unión en ámbitos en los que deba tomar decisiones de naturaleza política, económica y social, y realizar apreciaciones complejas. Por tanto, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida. A este respecto, no puede reprocharse a las autoridades competentes de la Unión una vulneración del principio de proporcionalidad por haber mantenido en vigor las medidas restrictivas ya adoptadas y haber ampliado su alcance, dado que éstas tienen por objeto lograr que las personas y las entidades afectadas por dichas medidas rechacen las políticas que conducen a la supresión de los derechos humanos, de la libertad de expresión y del buen gobierno. Si bien se trata de medidas dirigidas a producir efectos indirectos, ya que la idea subyacente es que aquéllos sujetos a ellas rechazarán las mencionadas políticas para que se deroguen las restricciones adoptadas contra ellos, sólo de esta manera la Unión puede influir en las políticas de Zimbabue, que es un Estado tercero soberano. Por otra parte, los actos impugnados se adoptaron como consecuencia de la profunda preocupación de las autoridades de la Unión con respecto a la situación en Zimbabue manifestada por primera vez diez años antes. Pues bien, dicha preocupación, cuyo carácter justificado no ha sido puesto en entredicho, persistía aún en el momento de la adopción de los actos impugnados con la intención de poner fin a la antedicha situación tan prolongada en el tiempo. Finalmente, las referidas medidas tienen, por su naturaleza, un carácter temporal y reversible y, por tanto, no menoscaban el contenido esencial de los derechos fundamentales de las personas de que se trata. Ello es tanto más cierto cuanto que se trata de personas físicas o jurídicas establecidas en Zimbabue y no en el interior de la Unión, lo cual hace que los inconvenientes que resultan de dichas medidas, aunque sean incuestionablemente importantes, no son tan gravosos como en el caso de personas físicas o jurídicas establecidas en el interior de la Unión. (véanse los apartados 290, 296 a 298 y 300)