CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NIILO JÄÄSKINEN

presentadas el 15 de septiembre de 2011 ( )

Asunto C‑313/10

Land Nordrhein‑Westfalen

contra

Sylvia Jansen

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Landesarbeitsgericht Köln (Alemania)]

«Política social – Directiva 1999/70/CE – Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada – Cláusula 5, apartado 1 – Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de contratos de duración determinada sucesivos – “Razones objetivas” que justifican la renovación de tales contratos – Toma en consideración del número o de la duración acumulada de contratos de duración determinada sucesivos – Justificación reservada al sector público – Justificación basada en fondos presupuestarios asignados a empleos de duración determinada – Cláusula 8, apartado 3 – Reducción del nivel general de protección de los trabajadores – Interpretación uniforme»

I. Introducción

1. La presente petición de decisión prejudicial, planteada por el Landesarbeitsgericht Köln (Tribunal Superior de Trabajo de Colonia, Alemania), versa sobre la interpretación de la cláusula 5, apartado 1, y de la cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999 (en lo sucesivo, «Acuerdo marco»), que figura como anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada. ( )

2. Esta petición de decisión prejudicial se planteó en el marco de un litigio entre la Sra. Sylvia Jansen y su empleador, la administración judicial del Land Nordrhein‑Westfalen, en relación con la resolución del último de una serie de contratos de duración determinada en virtud de los cuales trabajó, de forma ininterrumpida, durante casi nueve años en el Landgericht Köln (Tribunal Regional de Colonia), indicándose que el contrato preveía que se celebraba al haberse liberado de forma provisional determinados recursos presupuestarios.

3. El órgano jurisdiccional remitente subraya que el procedimiento principal versa sobre un supuesto en absoluto atípico sino muy común. En la vista, el representante de la Sra. Jansen afirmó que se había producido un incremento de la contratación de duración determinada mediante la instrumentalización de las disposiciones controvertidas y que, según sus cálculos, unas 100.000 personas se encuentran en una situación análoga a la de la interesada, es decir, afectados por contratos cuya celebración se basó en motivos presupuestarios idénticos.

4. En esencia, el Landesarbeitsgericht Köln pregunta al Tribunal de Justicia de forma inédita si, por un lado, procede tener en cuenta el número y la duración total de los contratos de duración determinada concluidos de forma sucesiva entre partes idénticas para apreciar la existencia de una razón objetiva para recurrir a tal contrato, con arreglo a la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco.

5. Por otra parte se solicita al Tribunal de Justicia que declare si la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco permite limitar a los empleadores del sector público la utilización de un motivo, en este caso de índole económica, para justificar esta razón objetiva, y hasta qué punto cabe utilizar las medidas presupuestarias adoptadas por la Autoridad Pública afectada como base tangible en este sentido.

6. Por último, el órgano jurisdiccional remitente plantea una cuestión, cercana a otras cuestiones prejudiciales ya abordadas por el Tribunal de Justicia, que versa sobre los requisitos derivados de la cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco, que la doctrina suele denominar «cláusula de no reducción», y sobre las consecuencias jurídicas que cabe extraer de un incumplimiento de la misma.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

7. La Directiva 1999/70 se basa en el artículo 139 CE, apartado 2, (actualmente, artículo 155 TFUE, apartado 2) y tiene por objeto, según su artículo 1, «aplicar el Acuerdo marco […] que figura en el anexo, celebrado […] entre las organizaciones interprofesionales de carácter general (UNICE, CEEP y CES)».

8. El décimo séptimo considerando de la Directiva 1999/70 establece lo siguiente: «por lo que se refiere a los términos empleados en el Acuerdo marco, al no estar definidos en él de manera específica, la presente Directiva deja a los Estados miembros el cometido de definir dichos términos de conformidad con el derecho y/o los usos nacionales, al igual que ocurre con otras directivas adoptadas en materia social que emplean términos similares, siempre que esas definiciones respeten el contenido del Acuerdo marco».

9. El párrafo segundo del preámbulo del Acuerdo marco establece:

«Las partes de este Acuerdo reconocen que los contratos de duración indefinida son, y seguirán siendo, la forma más común de relación laboral entre empresarios y trabajadores. También reconocen que los contratos de trabajo de duración determinada responden, en ciertas circunstancias, a las necesidades de los empresarios y de los trabajadores.»

10. Según el párrafo tercero de dicho preámbulo, el Acuerdo marco establece los principios generales y los requisitos mínimos relativos al trabajo de duración determinada, estableciendo en particular un marco general para garantizar la igualdad de trato a los trabajadores con un contrato de duración determinada, protegiéndolos contra la discriminación, y para utilizar contratos laborales de duración determinada sobre una base aceptable para los empresarios y los trabajadores.

11. Los puntos 6, 7, 8 y 10 de las consideraciones generales de dicho Acuerdo marco tienen el siguiente tenor:

«6. Considerando que los contratos de trabajo de duración indefinida son la forma más común de relación laboral, y que contribuyen a la calidad de vida de los trabajadores afectados y a mejorar su rendimiento;

7. Considerando que la utilización de contratos de trabajo de duración determinada basados en razones objetivas es una forma de evitar abusos;

8. Considerando que los contratos de duración determinada son característicos del empleo en algunos sectores, ocupaciones y actividades y que pueden convenir tanto a los empresarios como a los trabajadores;

[…]

10. Considerando que el presente Acuerdo remite a los Estados miembros y los interlocutores sociales para la aplicación de sus principios generales, requisitos y disposiciones mínimas, a fin de tener en cuenta la situación en cada Estado miembro y las circunstancias de algunos sectores y ocupaciones, incluidas las actividades de carácter estacional;»

12. Según su cláusula 1, letra b), el Acuerdo marco tiene por objeto establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada.

13. La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco, titulada «Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva», establece:

«A los efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y los usos nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:

a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;

b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;

c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.»

14. La cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco dispone:

«La aplicación de las disposiciones del presente Acuerdo no podrá constituir una justificación válida para la reducción del nivel general de protección de los trabajadores en el ámbito cubierto por el presente Acuerdo.»

B. Derecho nacional

1. Ley relativa a los contratos de duración determinada

15. La Directiva 1999/70 ha sido transpuesta en el ordenamiento jurídico alemán mediante la Ley federal alemana, de 21 de diciembre de 2000, relativa al trabajo a tiempo parcial y a los contratos de trabajo de duración determinada ( ) (en lo sucesivo, «TzBfG»).

16. El artículo 14, apartado 1, de dicha Ley, titulado «Posibilidad de limitar la duración de los contratos», dispone lo siguiente:

«(1) Se permitirá la celebración de un contrato de trabajo de duración determinada cuando esté justificado por una razón objetiva. En particular, se considera que existe una razón objetiva cuando:

1. la empresa necesite la prestación laboral de que se trate sólo con carácter temporal;

2. la duración determinada se fije como consecuencia de actividades de formación o de estudio con el fin de facilitar el acceso del trabajador a un empleo relacionado con dichas actividades;

3. el trabajador haya sido contratado para sustituir a otro trabajador;

4. las características de la prestación laboral justifiquen la duración determinada;

5. se trate de un período de prueba;

6. existan razones relacionadas con el trabajador que justifiquen la duración determinada del contrato;

7. se remunere al trabajador con cargo a recursos presupuestarios destinados a un empleo de duración determinada, y dicho trabajador haya sido contratado con arreglo a dicho régimen;

8. la duración determinada del contrato sea el resultado de una transacción judicial.»

17. El artículo 16 de la TzBfG prevé que, en caso de nulidad del contrato de trabajo de duración determinada, será recalificado como contrato de duración indefinida.

2. Ley de presupuestos del Land Nordrhein‑Westfalen

18. El artículo 7, apartado 3, primera frase, de la Ley de presupuestos del Land Nordrhein‑Westfalen para el ejercicio 2004‑2005, ( ) de 3 de febrero de 2004 (en lo sucesivo, «Ley de presupuestos del Land») dispone lo siguiente:

«Determinados puestos estatutarios o contractuales podrán ser cubiertos por funcionarios no titulares o trabajadores interinos (“Aushilfskräften”) ( ) durante el período en el cual los titulares de dichos puestos o bien no perciban remuneración o no perciban una remuneración completa, en la medida en que tales puestos estatutarios o contractuales no estén cubiertos.»

III. Procedimiento principal y cuestiones prejudiciales

19. Desde el 3 de julio de 1997, la Sra. Jansen estuvo contratada como trabajadora a jornada completa por la Administración judicial del Land Nordrhein‑Westfalen, en particular, por el Landgericht Köln (Tribunal Regional de Colonia), en virtud de sucesivos contratos de duración determinada. Tales contratos, renovados en ocho ocasiones en total sin solución de continuidad, se celebraron para cubrir las vacantes de puestos ocasionadas por bajas de maternidad, bajas especiales y reducciones temporales de jornada laboral, a las que se habían acogido los trabajadores titulares de dicho Tribunal.

20. En el último contrato de duración determinada celebrado entre la demandante en el litigio principal y su empleador para el período comprendido entre el 12 de diciembre de 2005 y el 30 de junio de 2006, la utilización de esta forma de contrato se justificaba por la disponibilidad temporal de recursos presupuestarios con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la Ley de presupuestos del Land.

21. El 3 de mayo de 2006, la Sra. Jansen interpuso una demanda contra su empleador ante el Arbeitsgericht Köln (Tribunal de Trabajo de Colonia) en la que solicitaba, en particular, que la relación laboral que les vinculaba no concluyera en la fecha de extinción prevista en el contrato de 12 de diciembre de 2005, y que éste fuera recalificado como contrato de duración indefinida. Mediante sentencia dictada en primera instancia, el 31 de agosto de 2006, se estimó la solicitud de la Sra. Jansen.

22. El Land Nordrhein‑Westfalen interpuso recurso ante el órgano jurisdiccional remitente, el Landesarbeitsgericht Köln. En apoyo de sus pretensiones, alegó que la fecha de cese de las funciones de la Sra. Jansen establecida en su último contrato de trabajo estaba justificada por una «razón objetiva» con arreglo al Derecho positivo alemán. Señaló que, de conformidad con el artículo 14, apartado 1, segunda frase, de la TzBfG, por la que se traspone la Directiva 1999/70, es lícito concluir un contrato de duración determinada cuando existe una razón objetiva para ello, en particular cuando, en virtud del apartado 7 de dicha disposición «se remunere al trabajador con cargo a recursos presupuestarios destinados a un empleo de duración determinada, y […] dicho trabajador haya sido contratado con arreglo a dicho régimen». Indicó que en el litigio principal, la Sra. Jansen fue contratada como «trabajadora interina (“Aushilfskraft”)» de conformidad con la norma de Derecho presupuestario prevista en el artículo 7, apartado 3, de la Ley de presupuestos del Land y que se la había podido remunerar por las partes de puestos liberados provisionalmente por los trabajadores fijos del Land Nordrhein‑Westfalen. Sostuvo que había que prever que los citados trabajadores, una vez concluida la reducción temporal de su jornada laboral o su baja especial, reanudarían sus actividades a tiempo completo.

23. En estas circunstancias, el Landesarbeitgericht Köln decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«Primera cuestión

a) ¿Es compatible con el sentido y la finalidad de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco […] anexo de la Directiva 1999/70[…] establecer que el análisis jurídico de la concurrencia de razones objetivas que justifiquen la renovación de un contrato por tiempo determinado en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, letra a), de dicho Acuerdo marco depende exclusivamente de las circunstancias existentes en la fecha de dicha renovación, sin tener en cuenta los contratos de duración determinada precedentes, o

b) imponen el sentido y la finalidad de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco, a saber, evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo, exigencias tanto más severas a la “razón objetiva” cuantos más contratos sucesivos de duración determinada hayan precedido al contrato objeto de examen o, cuanto más largo haya sido el período de tiempo durante el cual el trabajador afectado estuvo contratado con sucesivos contratos de trabajo de duración determinada?

Segunda cuestión

¿Se opone a la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco […] a una normativa nacional como la recogida en el artículo 14, apartado 1, segunda frase, número 7, [de la TzBfG], que permite sólo en la función pública la sucesiva limitación temporal de contratos de trabajo justificada por la "razón objetiva" de que se remunera al trabajador con cargo a recursos presupuestarios destinados a un empleo de duración determinada, mientras que para los empleadores del sector privado estas razones económicas no se reconocen como “razón objetiva”?

Tercera cuestión

a) ¿Es conforme con el Acuerdo marco la norma que fija un término a la duración del contrato descrita en la segunda cuestión (artículo 14, apartado 1, segunda frase, número 7, de la TzBfG) cuando la norma presupuestaria en la que se basa dicho artículo […] contempla una finalidad suficientemente precisa de la limitación temporal del contrato de trabajo, relacionada principalmente con la actividad de que se trate y las condiciones en que ésta se desarrolla (véase la sentencia [del Tribunal de Justicia] de 4 de julio de 2006, Adeneler y otros, C‑212/04, Rec. p. I‑6057, punto 1 del sumario)?

En caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión, letra a),

b) ¿Concurre una finalidad suficientemente precisa cuando, como sucede en el caso del artículo 7, apartado 3, de la [Ley de presupuestos del Land] […], la normativa presupuestaria únicamente dispone que los recursos presupuestarios están destinados a una actividad de duración determinada en calidad de “trabajador interino [‘Aushilfskraft’]”?

En caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión, letra b),

c) ¿Procede la misma respuesta cuando se entiende que la actividad de un “trabajador interino [‘Aushilfskraft’]” en este sentido no sólo tiene por objeto cubrir un aumento transitorio de la carga de trabajo o sustituir a un trabajador fijo cuya relación laboral queda suspendida temporalmente, sino que también comprende los casos en los que se remunera al trabajador con cargo a recursos presupuestarios disponibles a consecuencia de la suspensión temporal de la relación laboral de un trabajador contratado por tiempo indefinido en el mismo servicio, aunque las actividades encomendadas al “trabajador interino [‘Aushilfskraft’]” formen parte de la carga de trabajo permanente y duradera del empleador y no guarden ninguna relación de fondo con la actividad laboral propia del trabajador fijo sustituido, o

d) contradice la interpretación del concepto de “trabajador interino [‘Aushilfskraft’]” descrita en la tercera cuestión, letra c), el sentido y la finalidad del Acuerdo marco […] a saber, evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo, y el principio recogido en […] [la] sentencia [del Tribunal de Justicia] de 23 de abril de 2009, [Angelidaki y otros] (C‑378/07 a C‑380/07, Rec. p. I‑3071), apartado 2 del sumario, según el cual, la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco […] debe interpretarse en el sentido de que se opone a la aplicación de una normativa nacional “de manera que la celebración de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público se considere justificada por ‘razones objetivas’ en el sentido de dicha cláusula por el mero hecho de que estos contratos se basen en disposiciones legales que permiten renovarlos para atender determinadas necesidades temporales, aunque, en realidad, dichas necesidades sean permanentes y duraderas”?

Cuarta cuestión

¿Infringe un Estado miembro la cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco […] al introducir en la ley de adaptación del Derecho interno a la Directiva 1999/70[…] un motivo presupuestario de limitación temporal de los contratos de trabajo como el descrito en la segunda cuestión con carácter general en el sector público, que con anterioridad a la aprobación de la Directiva únicamente regía en el Derecho interno en términos similares respecto a ámbitos parciales más reducidos de la función pública (ámbito de la enseñanza superior)? ¿Conduce dicho incumplimiento al deber de excluir la aplicación de dicha disposición nacional?»

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

24. La petición de decisión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia en el presente asunto fue recibida en la secretaría el 29 de junio de 2010.

25. Un asunto conexo se acumuló a este asunto y posteriormente se separó. ( )

26. Presentaron observaciones escritas el Land Nordrhein‑Westfalen, la Sra. Jansen, el Gobierno alemán y la Comisión Europea.

27. En la vista, celebrada el 25 de mayo de 2011, todos ellos presentaron observaciones verbales.

V. Análisis

A. Sobre la apreciación desde el punto de vista de los factores temporales de las razones objetivas para renovar sucesivamente contratos de duración determinada

28. La primera cuestión versa sobre la eventual toma en consideración, en el marco de la apreciación de una razón objetiva de conformidad con la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco anexo a la Directiva 1999/70, del número o de la duración acumulada de contratos de duración determinada concluidos de forma sucesiva antes del que es objeto el presente procedimiento.

29. Para motivar su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente, cuyo análisis parece ser proclive a una respuesta afirmativa a la cuestión planteada, señala que, por el contrario, el Bundesarbeitsgericht (Tribunal Federal alemán de Trabajo) ( ) actualmente considera que la cuestión de si el trabajador contratado mediante un contrato de duración determinada ya estaba al servicio de su actual empleador en virtud de contratos de duración determinada anteriores carece de pertinencia a efectos de apreciar la existencia o no de razones objetivas. Además, el hecho de que se hayan concluido con anterioridad varios contratos de duración determinada con el mismo trabajador no obliga a establecer criterios particularmente estrictos para apreciar la existencia de razones objetivas. ( )

30. Es cierto, como sostiene el Gobierno alemán, que en materia de política social, los Estados miembros han conservado un cierto grado de competencia normativa. En efecto, según los artículos 151 TFUE y siguientes (anteriormente artículos 136 CE y siguientes), las medidas adoptadas por la Comunidad Europea y los Estados miembros en este ámbito deben tener en cuenta la diversidad de los usos nacionales. ( ) Así, la Directiva 1999/70 establece que los Estados miembros disponen de un amplio margen discrecional para elegir la forma y los medios para adoptar las medidas necesarias para dotar de eficacia al Acuerdo marco adjunto, recordando que éste fija únicamente requisitos mínimos y principios generales en materia de trabajo de duración determinada. ( )

31. Sin embargo, no se discute que incluso en los ámbitos de competencia que han conservado, los Estados miembros deben actuar respetando el tenor y los objetivos del Derecho de la Unión tal y como se desprende, en particular, del artículo 288 TFUE, párrafo tercero (anteriormente artículo 249 CE, párrafo tercero). ( ) En consecuencia, aunque el Acuerdo marco sobre trabajo de duración determinada únicamente pretende establecer un marco general en la materia, según indica su propia denominación, ha tenido no obstante un importante efecto sobre el Derecho de los Estados miembros, tal y como ponen de manifiesto las numerosas peticiones de decisión prejudicial planteadas al Tribunal de Justicia para la interpretación de disposiciones de ese texto.

32. Por lo que se refiere a los términos empleados en el Acuerdo marco no definidos en él de manera específica, ( ) la Directiva 1999/70 y el mencionado Acuerdo encomiendan a los Estados miembros el cometido de definir dichos términos de conformidad con el Derecho y/o los usos nacionales, siempre que esas definiciones establecidas a nivel nacional respeten el contenido del Acuerdo marco ( ) y no comprometan ni su objeto, ni su finalidad, ni su efecto útil. ( ) En particular, la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco no define lo que debe entenderse por «razones objetivas» en el sentido de dicha disposición. La falta de indicaciones de los autores del Acuerdo marco ha generado incertidumbres sobre el sentido y el alcance de dicho concepto. El Tribunal de Justicia ha considerado que este concepto debe interpretarse teniendo en cuenta los objetivos del Acuerdo marco así como el contexto en el que se enmarca dicha cláusula. ( )

33. En el presente asunto, la finalidad principal de la disposición cuya interpretación se solicita es luchar contra los abusos derivados de recurrir de forma prolongada a contratos de trabajo de duración determinada. ( ) Pretende evitar que la utilización de diversos contratos de esta clase soslaye su función normal.

34. En primer lugar, procede señalar que la cláusula 5 del Acuerdo marco no prohíbe en sí renovar, incluso en varias ocasiones, contratos de duración determinada entre las mismas partes. Simplemente prevé la adopción de medidas encaminadas a regular su uso, ( ) para evitar que una persona contratada mediante una relación laboral de duración determinada se mantengan durante demasiado tiempo en una situación de precariedad que puede debilitarla ( ) y que se vea privada de la protección que las normas que impiden el despido otorgan a los trabajadores que disfrutan de un contrato de duración indefinida. ( ) El Tribunal de Justicia ha puesto de relieve que el beneficio de la estabilidad en el empleo constituye en efecto, en virtud del Acuerdo marco, un elemento fundamental de la protección de los intereses de los trabajadores. ( ) Procede señalar que el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea se ha adherido a este enfoque y ha declarado que si bien la estabilidad en el empleo no puede considerarse elevada, por las partes firmantes del Acuerdo marco, a principio general del Derecho con carácter obligatorio, constituye, sin embargo, una de las finalidades que persigue. ( )

35. Únicamente la utilización abusiva de una serie de contratos de duración determinada, para cubrir de forma duradera las necesidades permanentes del empleador, es reprochable y puede evitarse mediante la adopción de una o varias de las medidas restrictivas previstas en la citada cláusula, medidas que los Estados miembros están obligados a adoptar si bien pudiendo optar entre las tres categorías de medidas establecidas.

36. En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia atribuye sin duda gran importancia a la situación generada por la celebración reiterada de contratos de duración determinada, ( ) pero aún no se ha pronunciado sobre la cuestión de si es preciso tener en cuenta o no los datos temporales que exceden del último de esos contratos, para apreciar la existencia de una razón objetiva, en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, letra a), para recurrir a esta forma de relación laboral.

37. A este respecto, comparto la opinión del órgano jurisdiccional remitente, a la que se adhieren la Sra. Jansen y la Comisión, según la cual el objetivo de la citada cláusula que pretende evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos de duración determinada únicamente puede alcanzarse si, para la aplicación de dicha disposición, se establecen criterios tanto más estrictos para apreciar la existencia de «razones objetivas» cuanto más numerosos hayan sido los contratos de duración determinada anteriores al contrato controvertido o cuanto más prolongado haya sido el período durante el cual el trabajador afectado haya estado empleado mediante contratos de duración determinada sucesivos.

38. En la práctica, cuanto más largo es el tiempo durante el cual un trabajador ha sido empleado mediante contratos de duración determinada renovados, mayor es la probabilidad de que se trate de un abuso, sobre todo si, como sucede en el asunto principal, ( ) la interesada ha asumido tareas similares, comprendidas en la actividad habitual y permanente del empleador, durante varios años seguidos. En un supuesto como este, es aún más importante que el empleador acredite que ha actuado realmente por razones objetivas y, en particular, que ha cubierto mediante contratos de duración determinada sucesivos unas necesidades de prestación laboral que realmente eran provisionales y no duraderas. Si el empleador no aporta pruebas de la existencia de elementos de justificación concretos, resultará que la utilización de esos contratos era abusiva pues sólo podía tener por objeto cubrir un puesto para atender las necesidades estructurales de mano de obra por una persona en situación profesional precaria, cuando tal puesto podría haber sido cubierto de forma duradera mediante una contratación indefinida. En efecto, para apreciar la compatibilidad de una normativa interna con los objetivos de la cláusula 5 del Acuerdo marco, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia exige a los órganos jurisdiccionales nacionales que realicen un examen que se ajuste a la «realidad» de las necesidades satisfechas mediante el uso de contratos de duración determinada sucesivos, sin atenerse a las razones objetivas previstas en dicha normativa. ( )

39. Limitarse a examinar la situación en el momento de la celebración del último contrato de trabajo y a controlar la realidad de la razón objetiva que este último invoca, sin tener en cuenta los contratos de trabajo anteriormente celebrados entre las partes, como proponen el Land Nordrhein‑Westfalen y el Gobierno alemán, privaría de su efecto útil a la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco. ( ) Procede recordar que, por hipótesis, el contrato de trabajo controvertido no está aislado sino que forma parte de una serie de contratos de duración determinada pues en caso contrario no estaría comprendido en el ámbito de aplicación de dicha disposición. ( ) Es precisamente una acumulación sucesiva sin razón objetiva de contratos de duración determinada lo que se prohíbe, y no el uso legítimo de este tipo de contratos por parte de un empleador. Pues bien, una sucesión ininterrumpida ( ) de contrataciones por duración determinada que abarca un período particularmente largo para que un mismo trabajador desempeñe de forma regular tareas idénticas, al margen de la sustitución realizada, constituye un indicio del carácter abusivo de dichas contrataciones reiteradas. En mi opinión, por tanto, procede tener en cuenta el conjunto de las circunstancias, incluidas las temporales, que concurren en el último contrato de trabajo para apreciar su conformidad con las exigencias del Derecho de la Unión.

40. Por último, rechazo el argumento del Gobierno alemán basado en dicha cláusula 5, apartado 1, según el cual, si los autores del Acuerdo marco hubieran deseado que se tuvieran en cuenta criterios temporales para apreciar la existencia de una razón objetiva, lo habrían indicado expresamente.

41. Por su parte, el órgano jurisdiccional remitente motiva su primera cuestión prejudicial indicando que, en su opinión, debe considerarse que las medidas estipuladas en la cláusula 5, apartado 1, letras a) a c), del Acuerdo marco, tienen igual valor, ( ) pero que, sin embargo, las medidas recogidas en el apartado 1, letras b) y c), se distinguen de las del apartado 1, letra a), por el hecho de que su aplicación garantiza directamente o, al menos de forma indirecta, que una sucesión de contratos de trabajo de duración determinada relativos a un mismo puesto en la organización de un único y mismo empleador sólo está permitida para un período global limitado.

42. Es cierto que la estructura de este texto puede llevar a pensar que las tres categorías de medidas restrictivas previstas deben disociarse, pues dispone que los Estados miembros deben introducir en su Derecho nacional una o varias de las opciones normativas mencionadas.

43. Si se acoge este planteamiento, cabría considerar que no procede tener en cuenta la duración máxima total en caso de sucesión de contratos de duración determinada prevista en el apartado 1, letra b), ni el número de renovaciones de dichos contratos previsto en el apartado 1, letra c), para apreciar el requisito relativo a la existencia de razones objetivas que justifican la renovación que se establece en la cláusula 5, apartado 1, letra a).

44. Sin embargo, no me parece que el Acuerdo marco pretenda escindir los tres tipos de medidas preventivas previstas en la cláusula 5, apartado 1. Por el contrario, invita a los Estados miembros a adoptar, a su elección, «una o varias de las […] medidas» estipuladas. No tienen carácter alternativo, excluyendo una de ellas de las otras dos, sino que son complementarias e incluso pueden acumularse todas, ( ) con el fin de alcanzar el objetivo de prevención previsto. En la práctica, procede observar que la eficacia de una normativa nacional que limita el número de renovaciones puede verse reducida si no se completa con otra que establezca además la duración máxima de cada período de renovación del contrato, ( ) y viceversa. Habida cuenta de su interacción, ( ) en mi opinión los criterios de legitimidad relacionados con la duración total y el número de contratos de duración determinada celebrados entre las mismas partes, que son inherentes a las dos últimas de estas tres disposiciones, pueden pues resultar igualmente útiles para facilitar la interpretación de la primera de ellas.

45. El Acuerdo marco está destinado a ser aplicado indirectamente, mediante disposiciones de trasposición en el Derecho interno promulgadas por los Estados miembros y/o por los interlocutores sociales que, a tal efecto, disponen de un amplio margen discrecional. Sin embargo, éste no es ilimitado pues las medidas adoptadas a nivel nacional no pueden poner en entredicho la propia existencia del Acuerdo marco. ( ) Así, el concepto de razón objetiva debe interpretarse teniendo en cuenta todos los factores pertinentes y aplicando un planteamiento teleológico. Para apreciar la existencia en este asunto de esta razón, el órgano jurisdiccional nacional debe analizar la relación laboral de que se trate de forma concreta y en su totalidad. Por otra parte, debe velar por que el objetivo de atajar prácticas abusivas se logre efectivamente una vez concluido ese análisis. Una vez más, el respeto de las citadas exigencias condiciona el efecto útil de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco.

B. Sobre la posibilidad de recurrir a una razón objetiva para renovar contratos de duración determinada sucesivos únicamente a disposición de empleadores del sector público

46. El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si es posible que un Estado miembro, a la luz de las disposiciones de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco, establezca una razón objetiva para recurrir a contratos de duración determinada sucesivos que se base en la disponibilidad de fondos presupuestarios limitada en el tiempo, y cuya utilización sólo está permitida a los empleadores del sector público.

1. Sobre la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia

47. Con carácter preliminar, procede recordar que tanto del tenor literal de la Directiva 1999/70 y del Acuerdo marco, como del sistema y la finalidad de éstos se deduce que las disposiciones contenidas en ellos se aplican tanto a los contratos de duración determinada celebrados con la Administración y demás entidades del sector público, como a los celebrados con empleadores del sector privado. ( )

48. El Tribunal de Justicia ha admitido que un trato distinto de estas dos categorías de empleo es posible en el marco de la interpretación de la cláusula 5 del citado Acuerdo marco en los siguientes términos: «la cláusula 5 del Acuerdo marco no se opone, como tal, a que el uso abusivo de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada corra suertes diferentes en un Estado miembro según estos contratos o relaciones hayan sido celebrados con un empleador del sector privado o del sector público». ( ) Resolvió en este sentido habida cuenta de la facultad de apreciación concedida a los Estados miembros en la materia por dicha cláusula, ( ) pero sin indicar los motivos que justifican esa distinción entre los sectores público y privado. ( )

49. Hay que señalar que el Tribunal de Justicia ha utilizado una fórmula general que no establece de forma clara si esta consideración se aplica al apartado 1 o al apartado 2 de la cláusula 5 del Acuerdo marco, o a ambos. Ahora bien, si bien ambas disposiciones se refieren a las medidas que pretenden evitar la utilización abusiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada sucesivos, ( ) tienen no obstante diferente objeto en la medida en que el primer apartado versa sobre las medidas de prevención mientras que el segundo sobre las medidas sancionadoras. Además, establecen regímenes distintos por cuanto que el primero de dichos apartados dispone que los Estados miembros deben instaurar uno de los tipos de medidas legales enumeradas cuando no exista un equivalente en su ordenamiento jurídico nacional, mientras que el segundo únicamente estipula que los Estados miembros están facultados para determinar en qué condiciones los contratos de duración determinada se consideran «sucesivos» o se recalifican como contratos de duración indefinida. ( )

50. Esta jurisprudencia anterior no permite responder directamente a la cuestión planteada en este asunto pues las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia se referían a las sanciones jurídicas aplicables en un Estado miembro cuando se había realizado una utilización excesiva de sucesivos contratos de duración determinada, mientras que este asunto versa sobre una problemática que se presenta en origen, a saber, la indicación de las razones objetivas por las que la utilización reiterada de dichos contratos puede estar autorizada con arreglo a la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco. En otras palabras, en los supuestos que hasta ahora le han sido planteados, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre el destino especial reservado al sector público por las consecuencias derivadas de un abuso, mientras que aquí se trata de prever ese destino desde el punto de vista de la eventual existencia de un abuso. ( )

2. Sobre el tenor literal del texto

51. Para la interpretación de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco, conviene analizar en primer lugar su tenor literal. Para sostener que se autoriza expresamente la distinción entre los empleos en el sector público y los del sector privado, el Gobierno alemán alega que dicha cláusula invita a los Estados miembros a tener en cuenta «las necesidades de los distintos sectores», según la formulación de la versión francesa de dicho texto. Este Gobierno añade que el número 10 de las consideraciones generales del Acuerdo marco ( ) y el párrafo tercero del preámbulo del Acuerdo marco ( ) apuntan igualmente en ese sentido.

52. La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco autoriza sin duda claramente a los Estados miembros a tener en cuenta las características propias de ciertos sectores, que son inherentes a las actividades específicas que desarrollan. La flexibilidad prevista por la cláusula tiene por objeto permitir que las medidas nacionales se engranen con las realidades concretas de un entorno profesional particular. No obstante, el texto no prevé expresamente que los empleos en el sector público se encuadren en un régimen favorable de ese tipo.

53. A la vista de las diversas versiones lingüísticas de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco, ( ) procede señalar que el texto en alemán recurre a una formulación, «bestimmter Branchen», que en francés puede traducirse por «ramos determinados», y no por «distintos sectores» que es como figura en la versión en francés. Tal y como ha indicado la Comisión en la vista, en respuesta a la pregunta que le formulé al respecto, esta terminología se refiere más a subdivisiones profesionales como industria, construcción automovilística, siderurgia, banca, seguros, o, en mi opinión, metalurgia, navegación, venta minorista, sanidad, etc., que a una división que permita oponer el sector privado al sector público.

54. En mi opinión, el concepto empleado en la cláusula 5 también debe interpretarse remitiéndose a los criterios pertinentes del Derecho laboral colectivo, teniendo en cuenta que el concepto económico de «ramo» se utiliza en particular para determinar el ámbito de aplicación profesional de los convenios colectivos laborales. A mi entender, una diferencia basada únicamente en las disposiciones de Derecho presupuestario o administrativo no cumple estos criterios.

55. En consecuencia creo que la condición jurídica del empleador, ya sea una persona de Derecho privado o de Derecho público, carece de pertinencia para la aplicación de la citada cláusula.

3. Sobre la finalidad del texto

56. Además, no se discute que la interpretación de una disposición exige tener en cuenta, más allá de la letra de la misma, los objetivos generales del texto en el que se enmarca y el espíritu particular que ha llevado a su adopción. ( )

57. Tal y como señala el órgano jurisdiccional remitente, que recuerda el contenido del número 6 de las consideraciones generales del Acuerdo marco, ( ) éste parte de la premisa fundamental de que el contrato de duración indefinida es el tipo de acuerdo al que deben dar lugar, en principio, las relaciones laborales. Esta manifestación refleja una clara reserva de las partes firmantes del Acuerdo con respecto al trabajo de duración determinada, que se ve confirmada por las principales disposiciones del mismo, ( ) en contra del enfoque que prevaleció en el acuerdo marco sobre el trabajo a tiempo parcial, que tiende a favorecer esta última forma de empleo. ( ) Sin duda cabe celebrar o renovar contratos de duración determinada. Sin embargo, dicha posibilidad, que constituye una excepción a la norma general, debe concebirse de forma restrictiva, tal y como estipulan el número 8 de las consideraciones generales ( ) y el párrafo segundo del preámbulo del Acuerdo marco, ( ) que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia pone de relieve. ( )

58. Corresponderá a la jurisdicción a quo cerciorarse de que en el presente asunto, las disposiciones del artículo 14, apartado 1, segunda frase, número 7, de la TzBfG no tienen como consecuencia, en la práctica, vaciar de contenido el principio rector según el cual los contratos de duración indefinida deben predominar, ni poner en peligro el equilibrio entre los intereses presentes, según lo concibe el Derecho de la Unión, al conceder tales disposiciones a los empleadores del sector público una facilidad demasiado amplia para acceder a contratos de duración determinada sucesivos. ( )

59. En mi opinión, no existe ningún motivo válido por el que, por ejemplo, un trabajador del ayuntamiento esté en una posición distinta en lo que respecta a la posibilidad de trabajar con un contrato de duración indefinida, que un empleado que trabaja para una entidad privada, incluso para una persona jurídica sin ánimo de lucro, cuando las funciones de los interesados son equivalentes. Así, el sector público, según se prevé implícitamente en el artículo 14, apartado 1, segunda frase, número 7, de la TzBfG, no debería estar comprendido en el concepto de «distintos sectores» en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco pues cabe que tareas perfectamente idénticas sean llevadas a cabo tanto por trabajadores del sector público como por aquellos que desarrollan sus actividades en el sector privado. No está pues justificado que circunstancias económicas análogas a las previstas en dicho artículo no se consideren razones objetivas cuando se trata de los empleadores del sector privado.

60. Además, una interpretación de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco que reserva un destino particular a los trabajos que se enmarcan en el sector público podría dar lugar a un nivel de protección de los trabajadores muy variable entre los Estados miembros, habida cuenta de las diferencias existentes en particular en cuanto al respectivo papel que desempeñan las entidades públicas y las entidades privadas en la prestación de servicios de interés general. ( ) Así, no resultaría oportuno, habida cuenta del objetivo del Derecho de la Unión que consiste en aproximar las legislaciones nacionales, permitir diferenciar entre el sector privado y el público en lo que atañe a las razones objetivas para utilizar contratos de duración determinada sucesivos, pues el alcance del concepto de sector público varía de una forma demasiado amplia en función de las concepciones adoptadas en los distintos Estados miembros, tal y como el Tribunal de Justicia ha puesto de relieve en el pasado. ( )

61. Por otra parte, en mi opinión los empleadores del sector público disfrutan, en virtud de una normativa como la controvertida en el procedimiento principal, de una facultad que puede llevarles a abusar de la celebración de contratos de duración determinada en la medida que, al establecer sus prioridades presupuestarias, dichos empleadores podrían crear ellos mismos el motivo que justifica la utilización de esta forma de contrato y así eximirse ellos mismos del respeto de los principios esenciales del Derecho laboral. Pues bien, este riesgo de abuso tiene un efecto tanto más importante por cuanto que se ha observado un claro incremento de la utilización de trabajadores en virtud de un contrato, y no de agentes con un contrato por tiempo indefinido o funcionarios titulares, para atender las necesidades del sector público, y no únicamente en Alemania, sino también en la mayor parte de los Estados miembros de la Unión Europea. ( )

62. El Gobierno alemán se opone a esta tesis alegando que no ha concedido más margen a los empleadores del sector público para definir lo que es susceptible de constituir una razón objetiva, pues la situación de estos no es de naturaleza comparable a la de los empleadores del sector privado. ( ) Por su parte, el Land Nordrhein‑Westfalen estima que la obtención de esta ventaja por parte de los empleadores del sector público está justificada en la medida en que responde de forma adecuada a las restricciones presupuestarias particulares que éstos sufren y que requiere una compensación que se articula mediante una mayor flexibilidad para contratar trabajadores. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas a este respecto, señalando que un empleador del sector público únicamente tiene derecho a contraer obligaciones cubiertas por el Derecho presupuestario y que los presupuestos se suelen establecer sólo para un período limitado.

63. Sin embargo, hay que señalar que la propuesta que dio lugar a la adopción de la Directiva 1999/70 ( ) indica que la flexibilidad resultante de tener en cuenta las «necesidades de sectores específicos» prevista en la cláusula 5 del Acuerdo marco debe vincularse a la «especial atención a la situación específica de las PYME» con ocasión de la elaboración del Acuerdo marco, con arreglo al artículo 137 CE, apartado 2, (actualmente artículo 153 TFUE). ( ) En dicha propuesta, la Comisión afirma que las distintas disposiciones del Acuerdo marco que invoca, entre ellas las de la cláusula 5, «demuestran la voluntad de los interlocutores sociales de dejar un margen de maniobra en la aplicación de los derechos y obligaciones previstos en el acuerdo, para tener en cuenta las necesidades específicas de los trabajadores y de las empresas de determinados sectores y categorías de trabajadores y de empresas, incluidas las PYME». ( )

64. Por otra parte, los trabajos preparatorios no mencionan en modo alguno un destino particular previsto en beneficio del sector público, en la redacción de la cláusula 5 del Acuerdo marco. En mi opinión, los empleos a cubrir en dicho sector no han sido tradicionalmente o por naturaleza temporales, a diferencia de lo que sucede en ciertos ramos profesionales.

65. De todas estas consideraciones se desprende que, en mi opinión, la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual la celebración de contratos de trabajo de duración determinada sucesivos está autorizada por motivos presupuestarios exclusivamente reservados al sector público.

C. Sobre la posibilidad de recurrir a una razón objetiva para renovar contratos de duración determinada sucesivos basada en razones presupuestarias

66. La tercera cuestión prejudicial, que se divide en cuatro elementos presentados en cascada, se refiere igualmente a la interpretación del concepto de «razones objetivas» previsto en la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco.

67. El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, al Tribunal de Justicia si la citada cláusula permite aplicar disposiciones nacionales, como las estipuladas en el artículo 7, apartado 3, primera frase, de la Ley de presupuestos del Land, en relación con el artículo 14, apartado 1, segunda frase, número 7, de la TzBfG, que permiten renovar sucesivos contratos de duración determinada con la única justificación de que el trabajador es remunerado con cargo a fondos presupuestarios asignados para trabajos de duración determinada.

68. En particular pregunta si los criterios, relativos en particular a los «puestos […] cubiertos por […] “trabajadores interinos (‘Aushilfskräften’)”», estipulados en el artículo 7, apartado 3, primera frase, de la Ley de presupuestos del Land son suficientes para cumplir las distintas condiciones que permiten apreciar, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la existencia de una razón objetiva con arreglo a la cláusula 5 del Acuerdo marco, y respetar tanto el objeto como la finalidad del citado Acuerdo. La jurisdicción a quo añade que el Bundesarbeitsgericht ha estimado que en aplicación de la TzBfG, no es necesario que exista una vinculación entre las tareas desempeñadas por el titular del puesto temporalmente ausente y las desarrolladas por el trabajador contratado por duración determinada, que pueden estar comprendidas en realidad en la actividad habitual y permanente del empleador. ( ) Me remito al tenor de la tercera cuestión prejudicial, ampliamente citada supra, en relación con los elementos que contiene.

69. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una razón objetiva para renovar sucesivos contratos de duración determinada, como la prevista en la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco, debe interpretarse, en el sentido de que se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Tales circunstancias pueden tener su origen en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran tales contratos y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro. ( )

70. Es preciso que la razón objetiva alegada por el empleador esté vinculada de forma directa a la actividad desarrollada, en principio temporalmente, por el trabajador contratado por duración determinada. En efecto, una disposición de carácter meramente formal y que no justifique específicamente la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada por la existencia de factores objetivos derivados de las particularidades de la actividad de que se trate y de las condiciones en que ésta se desarrolla, entraña un riesgo real de suscitar una utilización abusiva de este tipo de contratos, por lo que no es compatible ni con el objetivo ni con el efecto útil del Acuerdo marco. ( )

71. Ahora bien, en el presente asunto, considero, al igual que la Sra. Jansen y que la Comisión, que las disposiciones del artículo 7, apartado 3, primera frase, de la Ley de presupuestos del Land, en relación con el artículo 14, apartado 1, segunda frase, número 7, de la TzBfG, que justifican el recurso a los contratos de duración determinada en la mera existencia de fondos presupuestarios destinados a ese fin, están formuladas de forma excesivamente general y abstracta, sin ningún vínculo apreciable con el contenido y las condiciones de ejercicio de la actividad objeto del contrato. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que el artículo 7, apartado 3, de la Ley de presupuestos del Land únicamente se refiere a la actividad del trabajador a contratar mediante un contrato de duración determinada a través del concepto «trabajador interino (“Aushilfskraft”)». Considero que esta norma de Derecho presupuestario no constituye, por sí sola, una justificación suficientemente concreta para recurrir a contratos de duración determinada, tal y como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, pues las tareas que debe desarrollar la persona contratada no están claramente identificadas ni son identificables. Disposiciones de este tipo no permiten apreciar si, en el caso concreto, la renovación de un contrato de duración determinada es realmente más apropiada que su conversión en un contrato de duración indefinida para perpetuar la relación laboral.

72. Procede señalar que en el procedimiento principal, el último de estos contratos de duración determinada controvertido ya no se basa en la sustitución temporal de un único trabajador ausente, sino en la utilización de fondos presupuestarios liberados por bajas especiales y por una reducción de la jornada laboral a las que se han acogido varios trabajadores del Landgericht Köln. Es evidente que la flexibilidad obtenida se utiliza para emplear a la Sra. Jansen para atender las necesidades permanentes de dicho empleador, y no en función de la naturaleza o modalidades particulares de la actividad que vaya a encomendarse a la interesada.

73. Por otra parte, la oscuridad de las cláusulas controvertidas y la libertad que concede a los empleadores del sector público pueden suscitar prácticas abusivas contra las que el Acuerdo marco pretende luchar en la medida en que, como pone de manifiesto la Comisión, la limitación de la duración de los contratos basada en el Derecho de las finanzas públicas no es una circunstancias externa, sino un elemento en el que el legislador puede influir y que puede modificar, y por tanto un factor interno que puede ser moldeado a su voluntad.

74. Por último, procede señalar que las consideraciones presupuestarias no constituyen objetivos de política social, según se aplican al Derecho laboral. ( ) No cabe pues considerar que, en el marco del procedimiento principal, la utilización de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada esté justificada por circunstancias particulares derivadas de la persecución de un objetivo legítimo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. ( )

75. A mayor abundamiento, procede precisar que no me parece posible completar el análisis realizado desde el punto de vista de la jurisprudencia sobre el concepto de «razón objetiva» establecido en la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco, extrapolando al presente asunto la jurisprudencia relativa a la interpretación del concepto de «razones objetivas» establecido en la cláusula 4 del citado Acuerdo, ( ) como se debatió en la vista. Es cierto que el Tribunal de Justicia ha reconocido la proximidad que existe en las nociones previstas entre ambas cláusulas y las ha definido de modo similar, ( ) aplicando un razonamiento por analogía. ( )

76. Sin embargo, en la cláusula 4 del Acuerdo marco, que se refiere al «principio de no discriminación», la indicación de «razones objetivas» se enmarca en un contexto bien distinto del previsto en la cláusula 5 de dicho Acuerdo, que versa sobre las «medidas destinadas a evitar la utilización abusiva» de contratos de duración determinada. El objeto de las «razones objetivas» en una y otra de dichas cláusulas no es por tanto el mismo. Por otra parte, en mi opinión, una aproximación de dos conceptos formulados en términos similares puede conducir a un resultado tautológico. La interpretación que el Tribunal de Justicia realiza de uno de estos conceptos no facilita, en mi opinión, criterios de apreciación susceptibles de ser reproducidos de forma idéntica con respecto al otro pues, aunque su sentido es similar en términos absolutos, tienen no obstante referentes distintos. Ahora bien, lo fundamental es determinar los acontecimientos que constituyen «razones objetivas» en el sentido de la cláusula 4 o de la cláusula 5 del Acuerdo marco.

77. En particular, el principio relativo a la cláusula 4 del Acuerdo marco según el cual «la gestión rigurosa del personal está comprendida en las consideraciones de índole presupuestaria que no pueden justificar una discriminación» ( ) no parece poder extrapolarse tal cual para afirmar que las consideraciones de orden presupuestario no pueden justificar el recurso a sucesivos contratos de duración determinada. En mi opinión, no cabe excluir sistemáticamente, como sucedió en relación con las prácticas discriminatorias, que motivos de orden puramente económico puedan justificar la celebración reiterada de contratos de duración determinada. A mi entender, sin duda no sería conforme con la finalidad de la cláusula 5 del Acuerdo marco que un empleador pudiera invocar restricciones presupuestarias de forma general como «razones objetivas». Sin embargo, me parece legítimo que se tengan en cuenta las restricciones económicas cuando estén relacionadas con motivos de otro tipo, como las vinculadas a objetivos de política social, promoción de la educación o protección del medio ambiente, derivadas de directrices dictadas por el Estado. Así, cuando se haya dotado una partida presupuestaria específica para facilitar la incorporación laboral, por ejemplo, a favor de jóvenes desempleados, un empleador del sector público debería poder justificar la utilización reiterada de contratos de duración determinada frente a los interesados invocando dicha orientación presupuestaria, cuya causa es precisa y cuyo efecto estará limitado en el tiempo.

78. Lo que me parece aún más determinante, a la vista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco, es que el órgano jurisdiccional nacional compruebe que el motivo alegado guarde realmente un nexo de causalidad directo y efectivo con la actividad que deba desarrollar el empleado contratado mediante sucesivos contratos de duración determinada.

79. En cualquier caso, habida cuenta del tenor insuficientemente preciso y concreto de una legislación como la controvertida, en mi opinión el Tribunal de Justicia debería dar respuesta negativa a la primera parte de la tercera cuestión prejudicial, que figura en la letra a).

80. Por consiguiente, considero que no procede responder a las dos preguntas subsidiarias, formuladas en las letras b) a d).

D. Sobre la cláusula denominada de no reducción

81. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia al Tribunal de Justicia si el Derecho positivo alemán ( ) vulnera la cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco, al ampliarse la posibilidad de recurrir a contratos sucesivos de duración determinada por razones presupuestarias al conjunto del sector público y no sólo al ámbito de la enseñanza superior, como sucedía antes de la entrada en vigor de la Directiva 1999/70, según la resolución de remisión. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente se interroga sobre las consecuencias jurídicas que debería deducir, en lo que respecta a la aplicación del Derecho nacional, de una eventual falta de conformidad con lo dispuesto en esta cláusula llamada de no reducción.

1. Sobre la interpretación de la cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco

82. La cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco dispone que su aplicación no puede constituir una justificación válida para la reducción del nivel general de protección de los trabajadores en el ámbito cubierto por él.

83. De partida, procede señalar que, tal y como indiqué en un asunto anterior ( ) y como pone de relieve el Gobierno alemán en esta sede, se trata más de una cláusula que impone una obligación de transparencia de los motivos invocados para justificar una reforma legislativa, que de una cláusula que obliga a mantener un statu quo.

84. Habida cuenta de que las disposiciones del Acuerdo marco únicamente constituyen requisitos mínimos, la intervención de los Estados miembros en la materia está autorizada, bien para adoptar o para mantener disposiciones más favorables que las previstas en el Derecho anterior, bien para introducir una reducción siempre y cuando se respete el umbral mínimo de protección previsto en el Acuerdo marco y que tal reducción no pueda calificarse como general.

85. En efecto, la cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco, no prohíbe reducir la protección que ofrece el Derecho nacional en el ámbito de los contratos de duración determinada. Esta reducción está autorizada siempre que se cumplan dos criterios, que son acumulativos, ( ) de lo que se desprende que la falta de verificación de una de estas dos condiciones basta para que la legislación nacional se vea afectada por la prohibición establecida en la cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco. ( ) Estos criterios son los siguientes:

– por una parte, para estar admitida, la reducción no puede estar vinculada a la aplicación del Acuerdo marco, ( ) lo que impide que los Estados miembros puedan invocar la obligación de trasponer la Directiva como «pretexto» para justificar las modificaciones que introduzcan en su Derecho nacional, y ( )

– por otra parte, no puede vulnerar el nivel general de protección de los trabajadores con contrato de duración determinada, criterio que debe apreciarse en función del número de trabajadores afectados por la reforma, ( ) así como del conjunto de la legislación de protección, si bien la reducción puede compensarse globalmente mediante la concesión de otras garantías. ( )

86. La aplicación del primero de estos dos criterios exigiría, en el presente asunto, que la modificación introducida por la legislación controvertida haya tenido realmente por objeto trasponer la Directiva 1999/70 y el Acuerdo marco anexo, bien entendido que incluso las disposiciones nacionales posteriores que completen o modifiquen la ley de trasposición inicial pueden ser tenidas en cuenta a dichos efectos.

87. Ahora bien, eso no sucede según el Land Nordrhein‑Westfalen y el Gobierno alemán. Ambos se refieren a la jurisprudencia anterior a la Directiva 1999/70 para afirmar que el Derecho positivo ya autorizaba el motivo presupuestario objeto del litigio antes de la entrada en vigor de la TzBfG, y en particular del artículo 14, apartado 1, segunda frase, número 7, de la TzBfG. Sostienen que este texto constituye una mera codificación de la jurisprudencia desarrollada por el Bundesarbeitsgericht, sin entrañar ampliación de la misma. En contra de lo que señala el órgano jurisdiccional remitente, el Land Nordrhein‑Westfalen y el Gobierno alemán están de acuerdo al indicar que el motivo derivado de una restricción presupuestaria ya se aplicaba al conjunto de la función pública. En apoyo de este argumento, el citado Gobierno se remite a los trabajos preparatorios que condujeron a la adopción de la TzBfG, citando extractos pertinentes del proyecto de ley.

88. Por su parte, la Comisión estima que no hay vinculación alguna entre las disposiciones controvertidas y la trasposición de la Directiva 1999/70 y que, en todo caso, la obligación de trasposición no fue expresamente invocada por el legislador alemán para justificar la reforma que se impugna. En consecuencia, considera, al igual que los dos anteriores autores de observaciones, que las disposiciones controvertidas de la TzBfG no entran en conflicto con el Derecho de la Unión. Únicamente la Sra. Jansen sostiene una opinión contraria.

89. En cualquier caso, la apreciación de si concurre o no este primer criterio, que entraña un examen de la evolución del Derecho positivo alemán, corresponde al órgano jurisdiccional remitente, si bien las indicaciones contenidas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia deben guiarle en el desarrollo de esta operación.

90. Si se aplica el segundo criterio al presente asunto, lo que presupondría que se cumpla la primera condición una vez realizado el análisis por el órgano jurisdiccional remitente, sería preciso que la modificación introducida por la legislación impugnada tenga por efecto reducir el nivel general de protección de los trabajadores con contrato de duración determinada.

91. Según la Sra. Jansen, existe una auténtica reducción de ese nivel con respecto a la legislación anterior, debida a que el motivo presupuestario para recurrir a contratos de duración determinada ahora se aplica a todo el sector público y de forma sistemática, sin tener en cuenta la duración y el contenido de las funciones desempeñadas por el trabajador contratado en ese marco.

92. El Gobierno alemán considera, por el contrario, que al codificar la ampliación del ámbito de aplicación del motivo presupuestario inicialmente válido únicamente para el ámbito de la enseñanza superior, la TzBfG aclaró el contenido del Derecho positivo interno mejorando así la protección de los trabajadores que hayan celebrado contratos de duración determinada.

93. Habida cuenta de estas posiciones antagónicas, corresponderá también al Landesarbeitsgericht Köln determinar si la segunda de las condiciones exigidas para aplicar la cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco se cumple en este caso, bien entendido que únicamente una reducción de una entidad tal como para afectar de forma global a la normativa nacional en materia de contratos de duración determinada está incluida en el ámbito de dicha cláusula. A este respecto, el citado órgano jurisdiccional deberá comprobar en particular que una parte significativa de trabajadores contratados mediante contratos de duración determinada en el Estado miembro de que se trate se ven afectados por la reforma controvertida objeto del procedimiento principal y apreciar su alcance a la luz de las demás garantías que la TzBfG prevé para garantizar la tutela de esta categoría de trabajadores. ( )

2. Sobre las consecuencias jurídicas de una eventual falta de conformidad con la cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco

94. La última pregunta que plantea el Landesarbeitsgericht Köln busca saber si está obligado a inaplicar la norma nacional si ésta se considera no conforme con la cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco.

95. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ( ) se desprende, como he expuesto en conclusiones anteriores, ( ) que la citada cláusula no puede producir un efecto directo que, en este supuesto, sería vertical. Tal y como recuerda el Land Nordrhein‑Westfalen, la cláusula 8 del Acuerdo marco no impone ninguna obligación concreta a los Estados miembros y no puede ser invocada por un particular ante el juez nacional, a diferencia de lo que sucede, por ejemplo, con la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco, que desde el punto de vista de su contenido parece incondicional y suficientemente precisa a dicho fin. ( )

96. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente no está obligado a excluir directamente la aplicación de las disposiciones de Derecho interno cuyo contenido se impugna sobre la base de la cláusula 8, apartado 3, del Acuerdo marco.

97. Sin embargo, para ajustarse al artículo 288 TFUE, párrafo tercero (anteriormente artículo 249 CE, párrafo tercero), dado que todos los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a interpretar el Derecho nacional respetando las exigencias del Derecho de la Unión, el Landesarbeitsgericht Köln deberá someterse al mismo, como ya ha declarado en repetidas ocasiones el Tribunal de Justicia. ( ) Ello entraña, en particular, que el citado órgano jurisdiccional interprete la normativa controvertida, en la mayor medida posible, a la luz del tenor y de la finalidad de las disposiciones pertinentes del Acuerdo marco con el fin de lograr el resultado previsto por él. ( )

VI. Conclusión

98. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales del Landesarbeitsgericht Köln:

«1) La cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo marco sobre trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que figura como anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, debe interpretarse en el sentido de que, para apreciar la existencia de una “razón objetiva” con arreglo a dicha cláusula, no cabe excluir que el órgano jurisdiccional nacional tenga en cuenta el número de contratos de duración determinada anteriores a la renovación del contrato sometido a examen, así como la longitud del período durante el cual el trabajador afectado ya ha estado contratado mediante sucesivos contratos de duración determinada.

2) La cláusula 5, apartado 1, del citado Acuerdo marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a que se efectúe una diferencia entre el sector público y el sector privado con respecto a la apreciación de la existencia de una “razón objetiva” en el sentido de dicha cláusula.

3) La cláusula 5, apartado 1, del citado Acuerdo marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa como la controvertida en el procedimiento principal que se basa en motivos de índole presupuestaria demasiado generales para cumplir los requisitos establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las razones objetivas que justifican la renovación de contratos de duración determinada de conformidad con dicha disposición.

4) Un Estado miembro incumpliría las disposiciones de la cláusula 8, apartado 3, del citado Acuerdo marco, si introduce en Derecho nacional un motivo para recurrir al trabajo de duración determinada basado en razones presupuestarias que se aplica, con carácter general, a todo el sector público, cuando antes de la adopción de la Directiva 1999/70, dicho motivo únicamente se aplicaba de forma análoga en Derecho positivo nacional a una parte reducida del sector público, si se cumplen las siguientes condiciones, extremo que corresponderá comprobar al órgano jurisdiccional remitente:

– por una parte, que las disposiciones que introduzcan tal modificación invoquen como justificación la trasposición de dicha Directiva en Derecho interno, y

– por otra parte, que la citada modificación suponga una reducción del nivel general de protección de los trabajadores con contrato de duración determinada que se aprecia en función del número de trabajadores afectados y a la vista de la normativa nacional sobre contratos de duración determinada en su conjunto.

Si el órgano jurisdiccional remitente considera, a la luz de estos criterios, que la norma nacional de que se trata no cumple las disposiciones de la cláusula 8, apartado 3, del citado Acuerdo marco, surgirá una obligación no de inaplicar esta norma sino de interpretarla de modo que resulte conforme con el Derecho de la Unión.»