Conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas el 25de junio de2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Gran Ducado de Luxemburgo. - Incumplimiento de Estado - Gestión de los residuos - Artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva 96/59/CE, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB / PCT). - Asunto C-174/01.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-11171



Conclusiones del abogado general

1. En el presente recurso de incumplimiento la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare, con arreglo al artículo 226 CE, que, al no establecer los planes de descontaminación o de eliminación de aparatos inventariados y de los policlorobifenilos (PCB) que contienen, el Gran Ducado de Luxemburgo ha infringido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 96/59/CE, de 16 de septiembre de 1996 (en lo sucesivo, «Directiva 96/59» o «Directiva»).

Las disposiciones pertinentes de la Directiva 96/59

2. La Directiva 96/59 tiene por objeto la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre la eliminación controlada de los policlorobifenilos (PCB).

3. De acuerdo con el artículo 3 de la Directiva, los Estados miembros han de adoptar las medidas necesarias para garantizar la eliminación de PCB usados y la descontaminación o eliminación de PCB y de aparatos que los contengan, cuanto antes; los que estén sometidos a inventario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, la descontaminación y la eliminación se han de efectuar, a más tardar, a finales del año 2010.

4. Según el artículo 4, apartados 1 a 3:

«1. A fin de cumplir lo dispuesto en el artículo 3, los Estados miembros garantizarán que se realicen inventarios de los aparatos que contengan un volumen de PCB superior a 5 dm3 y enviarán un resumen de dichos inventarios a la Comisión a más tardar tres años después de la adopción de la presente Directiva. En el caso de los condensadores eléctricos, debe entenderse que el límite de 5 dm3 incluye el conjunto de los distintos elementos de una unidad completa.

2. Los aparatos sobre los que se presuma razonablemente que los fluidos contienen entre el 0,05 % y el 0,005 % de su peso de PCB podrán figurar en el inventario sin los datos exigidos en los guiones tercero y cuarto del apartado 3 y podrán llevar en la etiqueta la mención "Contaminación por PCB >lt> 0,05 %". Su descontaminación o eliminación se realizará con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 9.

3. Los inventarios incluirán los siguientes datos:

- nombre, apellidos y dirección del poseedor,

- ubicación y descripción del aparato,

- cantidad de PCB contenida en el aparato,

- fechas y tipos de tratamiento o sustitución realizados o previstos,

- fecha de la declaración.

Cuando un Estado miembro haya elaborado un inventario similar, no será necesario realizar uno nuevo. Los inventarios se actualizarán periódicamente.»

5. El artículo 11 dispone:

«1. En un plazo de tres años después de la adopción de la presente Directiva, los Estados miembros elaborarán:

- un plan para la descontaminación y la eliminación de los aparatos que figuran en el inventario y de los PCB que contengan;

- un proyecto de recogida y posterior eliminación de los aparatos que no estén sometidos a inventario de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 4, tal como prevé el apartado 3 del artículo 6.

2. Los Estados miembros comunicarán sin demora dichos planes y proyectos a la Comisión.»

6. A tenor del considerando décimo de la exposición de motivos, «con el fin de poder adaptar a las necesidades la capacidad de eliminación de los PCB, es conveniente conocer las cantidades de PCB existentes y proceder al etiquetado de los aparatos que los contienen, así como hacer su inventario; [...] dicho inventario debe actualizarse periódicamente».

En el decimosexto considerando se declara que, «al estar limitadas en número y en capacidad las instalaciones de eliminación y descontaminación de los PCB, es necesario planificar la eliminación y la descontaminación de los PCB inventariados; [...] por otra parte, conviene establecer un proyecto para la recogida y eliminación posterior de los aparatos no inventariados; [...] para este proyecto se podrá, en caso necesario, recurrir a los mecanismos existentes relativos a los residuos en general y no tener en cuenta cantidades muy reducidas de PCB que en la práctica no pueden detectarse».

El derecho nacional pertinente

7. La Directiva 96/59 ha sido incorporada en derecho interno por obra del Reglamento granducal de 24 de febrero de 1998, relativo a la eliminación de los PCB y PCT (en lo sucesivo, «Reglamento de transposición»).

8. El artículo 3 de dicho Reglamento establece:

«1. La utilización de PCB usados [...] queda prohibida. La eliminación de estos PCB deberá llevarse a cabo cuanto antes y, a más tardar, seis meses después de la entrada en vigor de este Reglamento.

2. La utilización de aparatos que contengan PCB [...] queda prohibida. La eliminación de estos aparatos deberá llevarse a cabo cuanto antes y, a más tardar, seis meses después de la entrada en vigor de este Reglamento.

3. Los aparatos con un volumen de más de 5 dm3 y respecto de los que sea razonable suponer que los fluidos contienen más de 0,005 % de peso en PCB, así como los PCB que contengan deben ser objeto de inventario [...]. En el caso de los condensadores eléctricos, el umbral de 5 dm3 engloba el conjunto de los distintos elementos de la unidad completa. Su utilización seguirá autorizándose hasta:

- el 31 de diciembre de 2005, si su peso en PCB es superior al 0,05 %;

- el 31 de diciembre de 2010, si su peso presumido en PCB es inferior o igual a 0,05 %.

Su eliminación o descontaminación debe llevarse a cabo, a más tardar, en esas fechas límite respectivas.»

Procedimiento precontencioso

9. Después de diversos contactos, el 4 de abril de 2000 la Comisión remitió a Luxemburgo, de acuerdo con el artículo 226 CE, un escrito requiriéndole a cumplir con las obligaciones que le imponían los artículos 3, 4, y 11 de la Directiva 96/59 e invitándolo a presentar observaciones en el plazo de dos meses. Este escrito no obtuvo respuesta.

10. El 25 de julio de 2000 la Comisión, siempre con arreglo al artículo 226 CE, dirigió al Gran Ducado un dictamen motivado en el que le instaba a que, en un nuevo plazo de dos meses, se conformase a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 11 de la Directiva.

11. Mediante escrito de 3 de agosto de 2000, Luxemburgo contestó al requerimiento de 4 de abril, alegando:

que, sobre la base de un inventario realizado en 1984, había eliminado la casi totalidad de PCB presentes en su territorio antes de la entrada en vigor de la Directiva 96/59; y

que el inventario realizado en aplicación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva confirmó la presencia de cantidades mínimas de PCB en el territorio nacional;

que las autoridades luxemburguesas habían considerado que el establecimiento de fechas límite en el Reglamento de transposición bastaba para cumplir lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva;

que la evacuación de los PCB iba a tratarse con más detalle en el marco del Plan nacional de gestión de residuos, que debería estar listo a finales de 2000.

12. En atención a las informaciones suministradas, la Comisión decidió restringir su recurso contra el Gran Ducado de Luxemburgo a la queja relativa a la falta de plan de descontaminación o eliminación de los aparatos inventariados y de los PCB que contienen.

El recurso de incumplimiento

13. El 23 de abril de 2001 la Comisión interpuso el presente recurso, por el que suplica al Tribunal de Justicia que declare que, al no establecer los planes de descontaminación o de eliminación de aparatos inventariados y de los PCB que contienen, el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 96/59, con condena en costas a la demandada.

14. Por su parte, el Estado demandado solicita que se desestime el recurso y se impongan las costas a la actora.

Análisis del recurso

15. La Comisión hace valer que el Reglamento de transposición no constituye un plan de descontaminación o de eliminación en el sentido del artículo 11, apartado 1, de la Directiva, que es preciso interpretar a la luz de los considerandos décimo y decimosexto de la exposición de motivos. El artículo 3 de dicho Reglamento se contentaría con fijar las fechas límite de utilización de las instalaciones que contienen PCB, sin definir las modalidades de eliminación o de descontaminación de los aparatos inventariados o de los PCB que contienen.

16. Siempre según la Comisión, el ejercicio de planificación que se deriva del artículo 11, apartado 1, de la Directiva, en relación con los considerandos décimo y decimosexto, obliga a los Estados miembros a comparar las cantidades de PCB inventariadas y el número de aparatos que hay que eliminar o descontaminar con las capacidades de eliminación y de descontaminación disponibles. Además, debe permitir a los Estados miembros definir las modalidades de tratamiento de las distintas categorías de aparatos, así como las de los PCB que contienen.

17. Para el Gobierno demandado, el Reglamento de transposición fija fechas límite para la eliminación o descontaminación de los aparatos y de los PCB, de conformidad con lo previsto en la Directiva. Por lo demás, las medidas adoptadas por el Gran Ducado para eliminar los PCB con anterioridad a la entrada en vigor de la Directiva, y que siguen siendo aplicables, son suficientes para alcanzar el resultado establecido y hacen superflua la elaboración de un plan de descontaminación o de eliminación. En todo caso, dicho plan figuraría ahora dentro del Plan nacional de gestión de residuos, adoptado el 15 de diciembre de 2000 y comunicado a la Comisión el 15 de enero de 2001. Las autoridades luxemburguesas añaden que la pequeña cantidad de PCB que se encuentra aún en el territorio nacional se caracteriza, en su mayoría, por una baja concentración en cloro, lo que permite su destrucción en incineradores convencionales de residuos peligrosos, cuya disponibilidad no presenta problemas en Luxemburgo.

18. Es jurisprudencia consolidada que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal y como se presentaba a la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, sin que puedan tenerse en cuenta los cambios que se han producido posteriormente. Por lo tanto, con independencia de la calificación que merezca, no puede tomarse en consideración el Plan de gestión de residuos luxemburgués, ya que fue comunicado a la Comisión una vez transcurrido el mencionado plazo.

19. Es preciso constatar que ni el Reglamento de transposición ni la respuesta de las autoridades luxemburguesas al escrito de requerimiento contienen la menor evaluación de las capacidades de eliminación y descontaminación disponibles, tanto en el territorio nacional, como en el extranjero. Estos documentos tampoco precisan las modalidades de tratamiento aplicadas por categoría de aparatos o de PCB contenido ni los plazos estimativos de puesta en práctica.

20. Las fechas límite fijadas en el artículo 3 del Reglamento de transposición no reposan sobre ningún análisis comparativo del número de aparatos por tratar ni de las capacidades reales de ese tratamiento. Tampoco las autoridades luxemburguesas ponen de manifiesto que las instalaciones de descontaminación y de eliminación de que disponen sean capaces de procesar los aparatos en cuestión en los plazos previstos.

21. De ahí se deduce que la mera transcripción de los términos de la Directiva y la fijación de fechas límite para la eliminación de los PCB, tal como establece el Reglamento de transposición, no pueden constituir un plan, en el sentido del artículo 11, apartado 1, de la Directiva, al no cumplir con los objetivos enunciados en los considerandos décimo y decimosexto de la exposición de motivos.

22. Por consiguiente, si se parte de una interpretación formal de las obligaciones que impone el artículo 11, apartado 1, de la Directiva, a la luz de la exigencia de particular precisión y exactitud cuando se adapta el derecho interno en materia de medio ambiente, debe deducirse que el Gran Ducado de Luxemburgo no ha respetado dichas obligaciones.

23. Queda por analizar si las medidas llevadas a cabo por el Gobierno demandado desde antes de la entrada en vigor de la Directiva pueden considerarse instrumentos que garantizan una transposición suficiente respecto a los objetivos establecidos en la Directiva.

24. Según afirma, el Gobierno luxemburgués ha venido desarrollando desde 1986 distintos programas, sobre la base de un inventario realizado en 1984, cuya finalidad era eliminar los PCB. Dichos programas habrían permitido erradicar el 99,9 % de los PCB presentes en el territorio nacional.

25. La Comisión estima, por su lado, que el inventario de 1984, en cuanto que no contiene más que los PCB puros, no cumple lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva. Por lo tanto, los programas elaborados de acuerdo con un inventario incompleto e incorrecto no pueden tomarse en cuenta para apreciar la obligación de resultado de la Directiva.

26. Debe señalarse, con carácter preliminar, que aun admitiendo que las medidas adoptadas por el Estado demandado pudiesen bastar objetivamente para alcanzar los resultados que pretende la Directiva, no sirven para reemplazar la falta de planificación y de su comunicación, que persigue una finalidad distinta y específica, siendo un dispositivo esencial de la Directiva.

27. En efecto, las medidas adoptadas por Luxemburgo, aunque comparten con la Directiva el propósito de la eliminación de los PCB, no permiten evaluar las capacidades de tratamiento de las instalaciones disponibles ni prever, para su descontaminación o eliminación, en el territorio nacional o en el extranjero, el escalonamiento por categorías de PCB o de tipos de aparatos en plazos precisos, por lo que no cumplen el propósito de planificación de la norma comunitaria. Además, a falta de plan, la Comisión no puede comprobar si las disposiciones de la Directiva se aplican de conformidad con las modalidades establecidas.

La sentencia de 27 de febrero de 2002, Comisión/Italia, en la que el Tribunal de Justicia declaró que el Estado miembro demandado había incumplido las obligaciones que le imponía la Directiva 96/59, al no adoptar ni comunicar en plazo el plan previsto en el artículo 11, apartado 1, ha confirmado la importancia de dicho plan dentro de la economía de la Directiva.

28. Las medidas nacionales, independientemente de su real eficacia, no constituyen, pues, un sistema organizado y articulado de objetivos ni presentan un enfoque global y congruente, por lo que no pueden calificarse de plan, en el sentido del artículo 11, apartado 1.

29. Por consiguiente, dado que subsiste el incumplimiento mientras el Estado miembro demandado no garantice plenamente y con precisión la totalidad de los objetivos de una directiva, llego al convencimiento de que la acción interpuesta por la Comisión está fundada.

Costas

30. Con arreglo a lo sancionado en el artículo 69, apartado 2, del Reglamento de procedimiento del Tribunal de Justicia, procede la imposición de costas al Estado demandado.

Conclusión

31. Propongo al Tribunal de Justicia que declare que, al no establecer los planes de descontaminación o de eliminación de aparatos inventariados y de los policlorobifenilos que contienen, el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 96/59/CE del Consejo, de 16 de septiembre de 1996, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB/PCT), con expresa imposición de costas al Estado demandado.