CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. ATHANASIOS RANTOS

presentadas el 2 de septiembre de 2021 ( 1 )

Asunto C‑116/20

SC Avio Lucos SRL

contra

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură — Centrul judeţean Dolj,

Agenţiade Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) — Aparat Central

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Curtea de Apel Timişoara (Tribunal Superior de Timisoara, Rumanía)]

«Procedimiento prejudicial — Agricultura — Política Agrícola Común (PAC) — Regímenes de apoyo directo — Normas comunes — Régimen de pago único por superficie — Reglamento (CE) n.o 73/2009 — Artículo 2, letra c) — Concepto de “actividad agraria” — Artículo 35 — Parcela puesta a disposición del agricultor — Normativa nacional que exige la presentación de un título jurídico que acredite el derecho a usar dicha parcela — Fuerza de cosa juzgada»

I. Introducción

1. La petición de decisión prejudicial trata, principalmente, de la interpretación de determinadas disposiciones del Reglamento (CE) n.o 73/2009, ( 2 ) por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común (PAC) y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, y del Reglamento (CE) n.o 1122/2009, ( 3 ) por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento n.o 73/2009.

2. Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio en el que SC Avio Lucos SRL (en lo sucesivo, «Avio Lucos») se enfrenta a la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură — Centrul județean Dolj (Agencia de Pagos e Intervención para la Agricultura — Centro Provincial de Dolj, Rumanía; en lo sucesivo, «APIA Dolj») y a la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) — Aparat Central (Agencia de Pagos e Intervención para la Agricultura — Departamento Central, Rumanía; en lo sucesivo, «APIA»), en particular en relación con una resolución por la que se reclama el reembolso del importe de un pago único por superficie inicialmente concedido a Avio Lucos correspondiente a la campaña 2014.

3. Si bien el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de interpretar, en varias ocasiones, el Reglamento n.o 73/2009, el presente asunto se refiere a unas cuestiones inéditas relativas a la interpretación de la normativa de la Unión sobre medidas de apoyo directo en el marco de la PAC. Más concretamente, en el presente asunto, cuya tramitación está coordinada con la del asunto C‑176/20, ( 4 ) se pide en lo esencial al Tribunal de Justicia que precise en qué medida el Derecho de la Unión, en particular los Reglamentos n.o 73/2009 y n.o 1122/2009, se opone a una normativa nacional adoptada en el marco del régimen de pago único por superficie ( 5 ) que establece, como requisito para acceder al pago, la obligación de acreditar la existencia de un derecho de uso o de explotación de las superficies de que se trate, derecho que, en el caso de una concesión de determinados terrenos públicos, solamente se reconoce a los ganaderos o propietarios de animales. En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente solicita asimismo ciertas aclaraciones en relación con el concepto de «actividad agraria» del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 73/2009 y con el principio de fuerza de cosa juzgada.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

4. Los considerandos 4, 7, 23 y 25 del Reglamento n.o 73/2009 enunciaban: «(4) Además, con objeto de evitar que las tierras agrarias sean abandonadas y de garantizar que se mantengan en buenas condiciones agrarias y medioambientales, el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 [ ( 6 )] creó un marco comunitario en función del cual los Estados miembros adoptan normas atendiendo a las características específicas de las zonas correspondientes, entre las que se incluyen las condiciones edafológicas y climáticas y los sistemas de cultivo, la utilización del suelo, la rotación de cultivos, las prácticas de cultivo y las estructuras agrarias existentes. Es preciso mantener este marco. […] […] (7) En el Reglamento [n.o 1782/2003] se reconoció el efecto medioambiental positivo de los pastos permanentes. Deben mantenerse las medidas de dicho Reglamento destinadas a fomentar el mantenimiento de los pastos permanentes existentes y prevenir su transformación masiva en tierras de cultivo. […] (23) La experiencia de la aplicación del régimen de pago único revela que, en una serie de casos, la ayuda disociada a la renta se concedió a beneficiarios cuyas actividades agrarias representaban únicamente una parte insignificante del total de sus actividades económicas o cuyo propósito comercial no estaba, o solo marginalmente, dirigido al ejercicio de una actividad agraria. Para evitar la concesión de una ayuda a la renta agraria a estos beneficiarios, y para garantizar que la ayuda comunitaria se utilice íntegramente para asegurar un nivel de vida equitativo a la población agraria, los Estados miembros deben estar facultados, cuando se produzca tal asignación, para abstenerse de conceder pagos directos a dichas personas físicas y jurídicas, en virtud del presente Reglamento. […] (25) Los regímenes de ayuda instaurados en virtud de la PAC disponen ayudas directas a la renta, en particular con vistas a garantizar un nivel de vida equitativo a la población agraria. Este objetivo está estrechamente relacionado con el mantenimiento de las zonas rurales. A fin de evitar toda asignación indebida de fondos comunitarios, no debe abonarse ninguna ayuda a los agricultores que hayan creado artificialmente las condiciones requeridas para obtener tales pagos.»

5. El artículo 2 del Reglamento n.o 73/2009, titulado «Definiciones», disponía lo siguiente: «A efectos del presente Reglamento, se entenderá por: a) “agricultor”: toda persona física o jurídica o todo grupo de personas físicas o jurídicas, independientemente del régimen jurídico que otorgue la legislación nacional al grupo y a sus miembros, cuya explotación esté situada en el territorio de la Comunidad, tal como se establece en el artículo 299 del Tratado, y que ejerza una actividad agraria; b) “explotación”: todas las unidades de producción administradas por un agricultor y situadas en el territorio de un mismo Estado miembro; c) “actividad agraria”, la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6; […] h) “superficie agraria”: cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes o cultivos permanentes.»

6. El artículo 6, apartado 1, del referido Reglamento establecía: «Los Estados miembros garantizarán que todas las tierras agrarias, especialmente las que ya no se utilicen para la producción, se mantengan en buenas condiciones agrarias y medioambientales. Los Estados miembros definirán, a nivel nacional o regional, los requisitos mínimos de buenas condiciones agrarias y medioambientales sobre la base del marco establecido en el anexo III, atendiendo a las características específicas de las superficies afectadas, incluidas las condiciones edáficas y climáticas, los sistemas de explotación existentes, la utilización de las tierras, la rotación de cultivos, las prácticas de explotación agraria y las estructuras de explotación. Los Estados miembros no definirán requisitos mínimos que no estén previstos en dicho marco. […]»

7. El artículo 19, apartado 1, del citado Reglamento era del siguiente tenor: «Cada agricultor presentará anualmente una solicitud de pagos directos en la que se indicarán, según proceda: a) todas las parcelas agrarias de la explotación […]; b) los derechos de pago declarados para la activación; c) cualquier otro dato previsto por el presente Reglamento o por el Estado miembro afectado.»

8. El artículo 28 del mismo Reglamento, titulado «Requisitos mínimos para poder recibir pagos directos», disponía en su apartado 2: «A partir de 2010, los Estados miembros podrán establecer criterios objetivos y no discriminatorios adecuados para garantizar que no se concede ningún pago directo a una persona física o jurídica: a) cuyas actividades agrarias representen solo una parte insignificante del conjunto de sus actividades económicas; o b) cuyos objetivos principales comerciales o empresariales no sean el ejercicio de una actividad agraria.»

9. El artículo 34 del Reglamento n.o 73/2009, titulado «Activación de los derechos de pago por hectárea admisible», indicaba: «1. La ayuda en virtud del régimen de pago único se concederá a los agricultores tras la activación de un derecho de pago por hectárea admisible. Los derechos de pago activados permitirán cobrar los importes que determine dicho derecho. 2. A los efectos del presente Reglamento, por “hectárea admisible” se entenderá: a) cualquier superficie agraria de la explotación y cualquier superficie plantada de plantas forestales de rotación corta […] que se utilice para una actividad agraria o, cuando la superficie se utilice igualmente para actividades no agrarias, se utilice predominantemente para actividades agrarias; y […] Excepto en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, las hectáreas cumplirán los criterios de admisibilidad en todo momento a lo largo de un año natural.»

10. El artículo 35 de dicho Reglamento, titulado «Declaración de las hectáreas admisibles», establecía, en su apartado 1: «El agricultor declarará las parcelas correspondientes a las hectáreas admisibles vinculadas a los derechos de pago. Salvo en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, dichas parcelas estarán a disposición del agricultor en una fecha fijada por el Estado miembro, que no será posterior a la fecha fijada en dicho Estado miembro para la modificación de la solicitud de ayuda.»

11. El artículo 124 del citado Reglamento, titulado «Superficie acogida al régimen de pago único por superficie», disponía: «1. […] A los efectos del presente título, se entenderá por “superficie agraria utilizada” la superficie total ocupada por tierras de cultivo, pastos permanentes, cultivos permanentes y huertos[, determinada por la Comisión para fines estadísticos]. Por lo que respecta a [la República de] Bulgaria y Rumanía, se considerará superficie agraria acogida al régimen de pago único por superficie la parte de su superficie agraria utilizada que se mantenga en buenas condiciones agrarias, tanto si se encuentra en producción como si no, ajustada, en su caso, con arreglo a criterios objetivos y no discriminatorios determinados por [la República de] Bulgaria o Rumanía, previa aprobación de la Comisión. 2. […] Excepto en caso de fuerza mayor o circunstancias excepcionales, las parcelas a que se refiere el párrafo primero estarán a disposición del agricultor en la fecha fijada por el Estado miembro, que no podrá ser posterior a la fijada en ese Estado miembro para modificar las solicitudes de ayuda. La superficie mínima admisible por explotación será de 0,3 hectáreas. Sin embargo, sobre la base de criterios objetivos y previa aprobación de la Comisión, el nuevo Estado miembro podrá fijar una superficie mínima más elevada, si bien no superior a 1 hectárea. 3. No será obligatorio producir o utilizar los factores de producción. […] 4. Todas las tierras que causen derecho a pagos del régimen de pago único por superficie se mantendrán en buenas condiciones agrarias y medioambientales conforme a lo dispuesto en el artículo 6. […]»

B. Derecho rumano

1. Ley n.o 72/2002, sobre la ganadería

12. El artículo 4 de la legea zootehniei nr 72/2002 (Ley n.o 72/2002, sobre la ganadería), de 16 de enero, ( 7 ) dispone: «A los efectos de la presente ley, se entiende por “ganadero” toda persona física o jurídica que tenga la propiedad de las especies de animales a que se refiere el artículo 2 y esté inscrita en el registro agrícola.»

13. El artículo 5, apartado 1, de la citada Ley establece: «La cría y la explotación ganadera con vistas a obtener productos animales y sus derivados es la actividad de los ganaderos, cualquiera que sea el estatuto jurídico de estos.»

2. OUG n.o 125/2006

14. El artículo 6, apartado 1, de la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Decreto con carácter de urgencia n.o 125/2006, por el que se aprueban los regímenes de pagos directos y de pagos nacionales directos complementarios que se conceden en la agricultura a partir de 2007, y por el que se modifica el artículo 2 de la Ley n.o 36/1991, sobre las empresas agrícolas y otras formas de asociación en la agricultura), ( 8 ) en la versión aplicable al litigio principal, dispone: «Podrán ser beneficiarios de pagos directos en el marco del régimen de pago único por superficie las personas físicas y/o jurídicas que exploten tierras agrarias para las que se solicite el pago en calidad de propietario, arrendador, concesionario, socio-administrador de asociaciones de participación, arrendatario u otras figuras semejantes.»

15. El artículo 7, apartado 1, del OUG n.o 125/2006 establece: «Para poder percibir pagos en el marco del régimen de pago único por superficie, los solicitantes deben estar inscritos en el registro de agricultores gestionado por la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură [(Agencia de Pagos e Intervención para la Agricultura, Rumanía)], presentar una solicitud de pago dentro del plazo establecido y satisfacer las condiciones generales que se establecen a continuación: a) explotar un terreno agrícola cuya superficie sea de, al menos, una hectárea; la superficie de la parcela agrícola deberá ser de, al menos, 0,3 hectáreas […] […] c) consignar, en el formulario de solicitud de pago único por superficie y en los documentos adjuntos, incluida la lista de superficies, datos reales y perfectamente válidos, so pena de ser perseguido penalmente; […] f) presentar los documentos que acrediten el uso legal de la tierra para la que se ha formulado la solicitud; g) facilitar toda la información solicitada por la [APIA] en los plazos establecidos; […]»

3. RMA n.o 246/2008

16. El artículo 5, apartado 1, del Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (Reglamento del Ministro de Agricultura y de Desarrollo Rural n.o 246/2008 por el que se establecen el modo de aplicación, los requisitos específicos y los criterios para poder beneficiarse de los regímenes nacionales de pago directo complementarios en el sector vegetal, para la concesión de la ayuda relativa a las medidas agro-medioambientales y zonas desfavorecidas), ( 9 ) de 23 de abril de 2008, en la versión aplicable al litigio principal, presenta el siguiente tenor: «Los documentos que acreditan el uso legal de los pastos permanentes comunales con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra f), del [OUG n.o 125/2006], en su versión modificada y completada por la Ley n.o 139/2007, con las modificaciones y complementos ulteriores, son los títulos de propiedad, los contratos de concesión o de arrendamiento celebrados entre las corporaciones municipales y los ganaderos en los que se indique el terreno objeto de uso y el certificado expedido por el ayuntamiento con arreglo a los datos que figuran en el registro agrícola. Cualquier contrato celebrado antes de la entrada en vigor del presente reglamento que tenga por objeto el uso de pastos comunales seguirá surtiendo efectos hasta la fecha en que se extinga el derecho.»

4. Estrategia de organización de las actividades de mejora y de explotación de los prados

17. El capítulo VI, punto 1, de la strategia privind organizarea activității de îmbunătățire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (Estrategia de organización de las actividades de mejora y de explotación de los prados a escala nacional, a medio y largo plazo), adoptada por el Reglamento del Ministro de Agricultura, Alimentación y Bosques y del Ministro de Administraciones Públicas n.o 226/235/2003, ( 10 ) en su versión modificada y completada por el Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 541/2009 (Reglamento del Ministro de Agricultura, Bosques y Desarrollo Rural n.o 541/2009), ( 11 ) de 25 de agosto de 2009, establece: «Responsabilidades de los usuarios de prados: a) Con objeto de utilizar prados administrados por las corporaciones municipales, ciudades o localidades: – las asociaciones de ganaderos constituidas, los ganaderos (personas físicas y jurídicas) presentarán una solicitud en el ayuntamiento, […] b) Los usuarios de prados que celebren contratos de concesión deberán reunir, como mínimo, los siguientes requisitos: – estar inscritos en el Registro Nacional de Explotaciones; – asegurar una carga mínima de 0,3 UGM [unidad de ganado mayor]/[ha] para el terreno solicitado; – presentar un programa de pastoreo con arreglo a lo dispuesto en el capítulo IV, punto 8, para el período de reanudación de la utilización del prado solicitado. […]»

5. Código de Procedimiento Civil

18. El artículo 430 de Cod procedură civilă (Código de Procedimiento Civil), aprobado por la Ley n.o 134/2010, ( 12 ) establece: «(1) La resolución que resuelva, en todo o en parte, el fondo del asunto o se pronuncie sobre una excepción procesal o sobre cualquier otro incidente tendrá, desde el momento en que se dicte, fuerza de cosa juzgada en relación con la cuestión resuelta. (2) La fuerza de cosa juzgada alcanza al fallo y a las consideraciones en que este se base, incluidas aquellas en virtud de las cuales se haya resuelto la cuestión controvertida. (3) La resolución por la que se adopten medidas cautelares no tendrá fuerza de cosa juzgada en cuanto al fondo. (4) En caso de que se recurra la resolución en apelación o en casación, la fuerza de cosa juzgada tendrá carácter provisional. (5) La resolución objeto de un recurso de anulación o de revisión conservará la fuerza de cosa juzgada hasta que sea sustituida por otra resolución.»

19. El artículo 431 del citado Código establece: «(1) Nadie podrá ser demandado ante los tribunales dos veces en la misma condición, por los mismos motivos y con idéntica pretensión. (2) Las partes podrán alegar que un asunto ya ha sido juzgado anteriormente en otro litigio siempre que exista una relación con la solución de este último.»

6. OUG n.o 34/2013

20. El artículo 2 de la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (Decreto con carácter de urgencia n.o 34/2013, relativo a la organización, administración y explotación de los pastos permanentes y por el que se modifica y completa la Ley n.o 18/1991 sobre el fondo inmobiliario), ( 13 ) en la versión aplicable al litigio principal, tiene el siguiente tenor: «A efectos del presente Decreto con carácter de urgencia, se entenderá por: […] b) pastos y terrenos de forraje — superficies agrarias inscritas en los títulos de propiedad bajo esta categoría de uso destinados a producir forraje, hierba y otras plantas herbáceas para animales recogidas por medio de la siega o explotadas mediante pastoreo; c) unidad de ganado mayor [UGM] — unidad de medida estándar establecida sobre la base de las necesidades alimentarias de cada especie de animales, que permite la conversión de distintas categorías de animales; d) usuario de pastos y terrenos de forraje — ganadero, persona física o jurídica registrada en el Registro Nacional de Explotaciones que realiza actividades agrarias específicas de la categoría de uso de pastos y terrenos de forraje, de acuerdo con la Nomenclatura estadística de actividades económicas de la Unión Europea para la producción agrícola y ganadera, que dispone legalmente del derecho de uso de la superficie agraria y explota los pastos mediante el pastoreo con animales de su propiedad o segando al menos una vez al año; e) Registro Nacional de Explotaciones [RNE] — base de datos electrónica que incluye los datos de identificación de todas las explotaciones de Rumanía […]; f) tenedor de prados — titulares del derecho de propiedad o de otros derechos reales sobre estos, o personas que tienen, con arreglo a las normas de Derecho civil, la condición de poseedores de los prados o de precaristas; […]»

III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

21. Avio Lucos es una sociedad rumana que tiene como objeto social principal las «actividades de apoyo a la agricultura».

22. En 2014 presentó ante la APIA Dolj, en particular, una solicitud de pago único por superficie correspondiente al año 2014 respecto de una superficie de pastos de 341,70 ha.

23. Para demostrar su derecho de uso de dicho terreno aportó una serie de documentos, entre ellos un contrato de concesión celebrado el 28 de enero de 2013 con el Consiliul local Podari (Corporación del Ayuntamiento de Podari, Rumanía), relativo a un terreno de pastos situado en este municipio ( 14 ) (en lo sucesivo, «contrato de concesión»). A tenor de dicho contrato, Avio Lucos tenía derecho a explotar mediante pastoreo, directamente, por su cuenta y riesgo, los bienes objeto de la concesión. Asimismo, estaba obligada a garantizar la explotación del terreno objeto de la concesión por medio del pastoreo y a pagar el canon, ( 15 ) estándole vedado darlo en arrendamiento o en sub-concesión.

24. Posteriormente, el 30 de enero de 2013, Avio Lucos celebró un contrato de asociación en participación con cuatro personas físicas propietarias de animales (en lo sucesivo, «personas físicas»), con arreglo al cual la explotación efectiva del prado comunal objeto de la concesión debía realizarse mediante la puesta a disposición, por parte de esas personas físicas, de animales (vacas, ovejas, cabras, etc.), en el número de cabezas de ganado poseídas y declaradas en contrato, con fines de efectuar un pastoreo continuo de los terrenos mencionados. ( 16 )

25. Tras presentarse la solicitud de pago único por superficie, la APIA Dolj adoptó, el 23 de octubre de 2014, una resolución de anticipo, a Avio Lucos, del pago correspondiente a los regímenes de ayuda por superficie — campaña 2014, y, el 9 de diciembre de 2014, una resolución mediante la que se concedió tal pago, por un importe total de 529340,24 RON (unos 108000 euros).

26. Sin embargo, la APIA Dolj comprobó posteriormente, entre otras cosas, que, en la fecha de celebración del contrato de concesión, Avio Lucos no tenía derecho a ser concesionaria de pastos de dominio municipal público o privado, al no tener la condición de ganadero ni la propiedad de animales, lo cual infringía el Derecho nacional aplicable.

27. A la vista de esta comprobación, la APIA Dolj adoptó, por una parte, una resolución por la que impuso a Avio Lucos sanciones plurianuales que sumaban 555729,59 RON (unos 113000 euros). Contra esta resolución interpuso Avio Lucos diversos recursos administrativos y judiciales, todos los cuales fueron desestimados. ( 17 ) Por otra parte, la APIA Dolj estableció a cargo de Avio Lucos una deuda con la Hacienda Pública de un importe total de 529340,24 RON (unos 108000 euros), correspondiente al importe que ya se le había abonado.

28. Avio Lucos interpuso recurso contra esta última resolución ante el Tribunalul Dolj (Tribunal de Primera Instancia de Dolj, Rumanía, en lo sucesivo, «TPI Dolj»), que lo desestimó mediante sentencia de 12 de diciembre de 2017. Avio Lucos interpuso recurso contra dicha sentencia, que fue estimado por el Curtea de Apel Craiova (Tribunal Superior de Craiova, Rumanía), el cual devolvió el asunto al TPI Dolj, motivando dicha devolución en que la mencionada sentencia no había analizado las alegaciones relativas al incumplimiento del Derecho de la Unión formuladas por Avio Lucos en su defensa.

29. Tras registrarse nuevamente en el TPI Dolj, este resolvió, mediante sentencia de 25 de febrero de 2018, desestimar el recurso de Avio Lucos por no tener la condición de «agricultor» en el sentido del artículo 2, letra a), del Reglamento n.o 73/2009, habida cuenta de que solo había acreditado ser concesionaria del terreno para el cual había presentado su solicitud de pago único por superficie, sin ejercer ninguna actividad agrícola, concretamente la ganadería.

30. Avio Lucos recurrió dicha sentencia ante el Curtea de Apel Timişoara (Tribunal Superior de Timisoara, Rumanía), órgano jurisdiccional remitente. Avio Lucos alega, en particular, que el TPI Dolj no analizó los requisitos para acceder al pago desde la perspectiva del Derecho de la Unión, sino únicamente a la luz de unos conceptos de Derecho nacional que carecen de correspondencia en el Derecho de la Unión. Por su parte, la APIA Dolj y la APIA han invocado, en particular, una excepción de fuerza de cosa juzgada derivada de dos sentencias definitivas del Curtea de Apel Craiova (Tribunal Superior de Craiova) por las que se desestiman los recursos de Avio Lucos contra la resolución por la que se impusieron las sanciones plurianuales.

31. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en cuanto a si el Derecho de la Unión se opone a una normativa nacional que establece una obligación, por un lado, de acreditar la existencia de un derecho de uso o de explotación de una superficie de terreno agrícola o, por otro lado, de ser ganadero o propietario de animales para obtener en concesión una superficie de pastos, a los fines de obtener la ayuda económica correspondiente a los regímenes de pago único por superficie. Además, según este órgano jurisdiccional remitente, se plantea la cuestión de si la actividad que ejerce, concretamente, Avio Lucos encaja en el artículo 2 del Reglamento n.o 73/2009. Por último, dicho órgano jurisdiccional, que menciona la existencia de dos resoluciones judiciales firmes en las que se declara la inadmisibilidad de las solicitudes de pago en el marco del régimen de pago único por superficie para el año 2014 por incumplirse el Derecho nacional en lo que atañe al requisito de la legalidad del título de explotación o de uso del terreno, se pregunta si el Derecho de la Unión se opone a la aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada, que impide analizar la conformidad del mencionado requisito nacional con el Derecho de la Unión aplicable en el año 2014 en un nuevo litigio en el que se examina la legalidad del acto mediante el que se requiere al solicitante el reembolso de las cantidades que le fueron indebidamente abonadas.

32. En estas circunstancias, la Curtea de Apel Timişoara (Tribunal Superior de Timisoara) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) El Derecho [de la Unión] aplicable a la asistencia financiera para el año agrícola 2014, en particular el Reglamento (CE) n.o 73/2009 y el Reglamento n.o 1122/2009, ¿se oponen al establecimiento, mediante el Derecho nacional, del requisito de acreditar el derecho de uso sobre una superficie de terreno, a fin de obtener la ayuda financiera correspondiente a los regímenes de ayuda por superficie? 2) En la medida en que el Derecho [de la Unión] referido anteriormente no se oponga a la normativa nacional indicada en la primera cuestión prejudicial, ¿se opone el Derecho [de la Unión] (incluido el principio de proporcionalidad) —en el caso particular de que el beneficiario haya acreditado el derecho de explotación de la superficie agraria mediante la presentación de un contrato de concesión de una superficie de pastos (contrato en virtud del cual el solicitante adquirió el derecho a explotar los pastos a su riesgo y ventura a cambio de un canon)— a una norma nacional que para la celebración válida de dicho contrato de concesión exige el requisito de que el futuro concesionario sea exclusivamente ganadero o propietario de animales? 3) ¿Responde a la definición de actividad agraria del artículo 2 del Reglamento [n.o 73/2009] la actividad de un beneficiario de un régimen de ayuda por superficie que, habiendo celebrado un contrato de concesión de pastos con el fin de obtener el derecho a explotar esa superficie y derechos de ayuda en el año agrícola 2014, celebra posteriormente un contrato de colaboración con ganaderos, por el que permite el uso gratuito del terreno objeto de la concesión para el pastoreo de los animales, conservando el beneficiario el derecho de uso del terreno pero obligándose a no restringir la actividad de pastoreo y a realizar los trabajos de limpieza de los pastos? 4) ¿Se opone el Derecho [de la Unión] a la interpretación de una norma nacional como el artículo 431, apartado 2, del [Código de Procedimiento Civil] —relativa a la fuerza de cosa juzgada de una sentencia definitiva por la que se ha declarado el carácter inadmisible de una solicitud de ayuda por el incumplimiento del Derecho nacional en lo que atañe al requisito de legalidad del título de explotación o de uso del terreno por el que se solicitó una ayuda por superficie por el año agrícola 2014 (en un litigio en que se solicitó la anulación de la resolución de imposición de sanciones plurianuales)— interpretación que impide analizar la conformidad de este requisito nacional con el Derecho [de la Unión] aplicable al año agrícola 2014 en un nuevo litigio en el que se examina la legalidad del acto de reembolso de las cantidades pagadas indebidamente al solicitante, por el mismo año agrícola 2014, acto fundamentado en los mismos hechos y en las mismas normas nacionales que fueron objeto de análisis en la anterior sentencia judicial definitiva?»

33. Han presentado observaciones escritas Avio Lucos, la APIA, el Gobierno rumano, los Gobiernos alemán y francés (limitadas a la primera cuestión prejudicial), el Gobierno italiano (limitadas a las dos primeras cuestiones prejudiciales) y la Comisión Europea.

34. El Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 76, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, decidió resolver sin celebrar vista oral. Mediante diligencia de ordenación del procedimiento de 24 de febrero de 2021, formuló diversas preguntas a Avio Lucos y a la APIA para que las respondieran por escrito. Estas mismas partes, así como la Comisión, presentaron observaciones escritas sobre las preguntas objeto de dicha diligencia de ordenación del procedimiento en el plazo señalado.

IV. Análisis

A. Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial

35. Para empezar, el Gobierno rumano alega que la petición de decisión prejudicial no es pertinente para resolución del litigio principal y que, por lo tanto, es inadmisible, habida cuenta de que el órgano jurisdiccional remitente dispone de las informaciones que le permiten dirimir este litigio. Considera asimismo que dicho órgano jurisdiccional no detalla, en su petición, las otras interpretaciones posibles del artículo 431, apartado 2, del Código de Procedimiento Civil que justifican sus dudas respecto de su aplicación. Por último, entiende que el referido órgano jurisdiccional no explica por qué le corresponde apreciar la procedencia de la excepción de cosa juzgada después de haber recibido una respuesta del Tribunal de Justicia a las tres primeras cuestiones prejudiciales, cuando resulta que dichas cuestiones prejudiciales quedarían sin objeto si el artículo 431, apartado 2, del Código de Procedimiento Civil fuera de aplicación en el litigio principal.

36. Considero que deben rechazarse los argumentos del Gobierno rumano. En efecto, se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la resolución judicial que ha de adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. De ello se desprende que las cuestiones prejudiciales planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales gozan de una presunción de pertinencia y que el Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre ellas cuando resulte que la interpretación que se ha solicitado carece de relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. ( 18 )

37. Pues bien, es evidente que no se da ninguno de estos supuestos en el presente asunto, ya que la interpretación, solicitada por el órgano jurisdiccional remitente, de la normativa de la Unión y en particular de las disposiciones del Reglamento n.o 73/2009 está directamente relacionada con el objeto del litigio principal, que el problema que el litigio suscita no es de naturaleza hipotética, sino real, y que el Tribunal de Justicia dispone de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones prejudiciales planteadas.

38. En estas circunstancias, considero que las cuestiones prejudiciales planteadas son admisibles.

B. Primera cuestión prejudicial

39. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Derecho de la Unión aplicable a la ayuda financiera correspondiente al año agrícola 2014, en particular los Reglamentos n.o 73/2009 y n.o 1122/2009, se opone a que el Derecho nacional instituya la obligación de acreditar el derecho de uso sobre una superficie de terreno agrícola a fin de obtener la ayuda financiera correspondiente a los regímenes de pago único por superficie.

40. Debo subrayar, con carácter preliminar, que, si bien el órgano jurisdiccional remitente menciona, en la primera cuestión prejudicial, el Reglamento n.o 1122/2009, ( 19 ) en la motivación de la resolución de remisión este no aparece citado. En cualquier caso, dicho Reglamento no resulta pertinente para responder a esta cuestión, pues las normas que establecen los requisitos para poder obtener la ayuda económica correspondiente a los regímenes de pago único por superficie no están comprendidos en su ámbito de aplicación material. ( 20 ) Por lo tanto, la primera cuestión prejudicial se examinará únicamente a la luz del Reglamento n.o 73/2009, aplicable ratione temporis al litigio principal y posteriormente derogado por el Reglamento n.o 1307/2013.

41. A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que el Reglamento n.o 73/2009 no se refiere al concepto de «derecho de uso», contemplado en el Derecho rumano. ( 21 ) En efecto, a tenor del artículo 34, apartado 1, de dicho Reglamento, la ayuda en virtud del régimen de pago único se concederá a los agricultores, con arreglo a una declaración anual, tras la activación de un derecho de pago ( 22 ) por hectárea admisible en el Estado miembro donde se ha asignado el derecho de pago. Para beneficiarse de esta ayuda, el agricultor deberá, con arreglo al artículo 35, apartado 1, del citado Reglamento, declarar las parcelas correspondientes a las hectáreas admisibles vinculadas a los derechos de pago. Salvo en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, dichas parcelas deberán estar «a disposición del agricultor en una fecha fijada por el Estado miembro». ( 23 )

42. A continuación, el artículo 124 del Reglamento n.o 73/2009, incluido en el título V, relativo a la «aplicación de los pagos directos en los nuevos Estados miembros», establece, en su apartado 2, párrafo primero, que, «a los efectos de la concesión de ayudas con arreglo al régimen de pago único por superficie, serán admisibles todas las parcelas agrarias que respondan a los criterios establecidos en el apartado 1», es decir, por lo que respecta a Rumanía, «la parte de su superficie agraria utilizada que se mantenga en buenas condiciones agrarias, tanto si se encuentra en producción como si no, ajustada, en su caso, con arreglo a criterios objetivos y no discriminatorios determinados por […] Rumanía, previa aprobación de la Comisión».

43. Por último, conforme al artículo 19, apartado 1, letra c), del Reglamento n.o 73/2009, el agricultor deberá disponer de los documentos considerados necesarios por el Estado miembro para fundamentar la solicitud de pago.

44. De ello se colige que el Reglamento n.o 73/2009 no especifica la forma en que las superficies de que se trate deben estar «a disposición» de un agricultor, a efectos del artículo 35, apartado 1, de dicho Reglamento ni, a fortiori, si el término «a disposición» implica un «derecho de uso» de estas superficies. En defecto de tal precisión, para la interpretación de dicha disposición procede tener en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos que pretende alcanzar la normativa de que forma parte. ( 24 )

45. En primer lugar, en cuanto al tenor del artículo 35, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009, debo señalar que el hecho de que una superficie esté «a disposición» del agricultor implica, en principio, que este pueda utilizarla a su conveniencia para ejercer en ella su actividad agraria o, dicho de otro modo, que la superficie agraria esté cuando menos de facto a disposición de dicho agricultor.

46. Por lo que atañe, en segundo lugar, al contexto en el que se inscribe el artículo 35, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009, se ha recordado en el punto 41 de las presentes conclusiones que la ayuda en virtud del régimen de pago único se concede a los agricultores tras la activación de un derecho de pago por «hectárea admisible». Este concepto designa, en particular, según el artículo 34, apartado 2, letra a), de dicho Reglamento, cualquier «superficie agraria de la explotación […] que se utilice […] para una actividad agraria».

47. Pues bien, el propio Reglamento define esos términos. Así, en su artículo 2, letras b), c) y h), se define el concepto de «explotación» como «todas las unidades de producción administradas por un agricultor y situadas en el territorio de un mismo Estado miembro»; ( 25 ) el de «actividad agraria» como «la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios […] o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales […]», y, por último, el de «superficie agraria» como «cualquier superficie dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes o cultivos permanentes». ( 26 )

48. A este respecto, el requisito, establecido en el artículo 2, letra b), del Reglamento n.o 73/2009 respecto al concepto de «explotación», de que la unidad de producción esté «administrada» por un agricultor no obliga a que este disponga de un poder de disposición ilimitado sobre la superficie de que se trate. Como el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de precisar, el concepto de «administración» no requiere que el agricultor tenga un poder de disposición ilimitado sobre la superficie de que se trate en lo relativo a su utilización con fines agrarios. En cambio, el agricultor debe disponer en relación con esta superficie de una autonomía suficiente para realizar su actividad agraria, lo que corresponde apreciar al tribunal nacional, habida cuenta del conjunto de circunstancias del caso de autos. De este modo, el agricultor debe estar en condiciones de ejercer una cierta facultad decisoria en lo tocante al uso de la superficie de que se trate. ( 27 )

49. Esta interpretación sigue la estela de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al concepto de «superficie agraria de explotación» del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.o 1782/2003, ( 28 ) al que vino a sustituir el Reglamento n.o 73/2009, jurisprudencia en la que se considera, en esencia, que no se exige al agricultor que disponga de la superficie en virtud de un contrato de arrendamiento rústico o de una transacción equivalente. ( 29 ) En este sentido, el Tribunal de Justicia también ha considerado, especialmente en la sentencia Pontini y otros, ( 30 ) en relación con el artículo 12 del Reglamento n.o 1254/1999, ( 31 ) que la citada disposición no supedita la admisibilidad de una solicitud de ayudas a la presentación de un título jurídico válido que justifique el derecho del solicitante a utilizar las superficies forrajeras objeto de tal solicitud. Al contrario, lo que constituye uno de los requisitos para poder acceder a la concesión de las primas de que se trata es la utilización efectiva de la superficie forrajera. ( 32 ) Aunque el concepto de «explotación» del artículo 2, letra b), del Reglamento n.o 73/2009 está definido en unos términos algo diferentes, es esencialmente idéntico.

50. En tercer lugar, por lo que respecta a los objetivos de la normativa de que se trata, el artículo 39 TFUE dispone, en su apartado 1, letra b), que la finalidad de la PAC consiste en garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura. En este contexto, conforme a sus considerandos 23 y 25, el Reglamento n.o 73/2009 pretende evitar que se conceda una ayuda a beneficiarios que hayan creado artificialmente las condiciones requeridas para obtener tales pagos, cuyas actividades agrarias representen únicamente una parte insignificante del total de sus actividades económicas o cuyo propósito comercial no esté dirigido, o solo esté dirigido marginalmente, al ejercicio de una actividad agraria. En consecuencia, a la luz de tales objetivos, la ayuda en virtud del régimen de pago único establecido en el citado Reglamento tiene la finalidad de garantizar un nivel de vida equitativo a los agricultores que ejerzan realmente una actividad agraria, lo cual implica que dispongan efectivamente de una superficie agraria.

51. De ello se infiere que, con objeto de determinar si una superficie agraria está o no «a disposición» de un agricultor, en el sentido del artículo 35, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009, de la redacción, del contexto y de los objetivos de dicha normativa se desprende que lo que determina la posibilidad de acceder a la concesión de ayudas en el marco del régimen de pago único por superficie es el carácter real y efectivo de la utilización de la superficie agraria, así como la capacidad para ejercer una cierta facultad decisoria en el marco de su utilización. ( 33 ) No obstante, la normativa de la Unión no supedita expresamente la admisibilidad de la solicitud de tal ayuda a la obligación de acreditar o de justificar la utilización de la superficie objeto de la solicitud ni precisa la manera en que los Estados miembros pueden comprobar si un agricultor posee las superficies agrarias declaradas como integrantes de su explotación.

52. Estas son las consideraciones a la luz de las cuales procede dilucidar si el Derecho de la Unión se opone a que los Estados miembros establezcan en sus normativas nacionales la obligación de presentar un título jurídico válido que justifique el derecho de uso de la superficie agraria para poder acceder al beneficio del régimen de pago único por superficie.

53. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de determinar el margen de apreciación concedido a los Estados miembros respecto al control del cumplimiento de los requisitos previstos para la concesión de ayudas en el marco del sistema integrado de gestión y control (en lo sucesivo, «SIGC»). Así, en su sentencia Pontini y otros, ( 34 ) el Tribunal de Justicia recordó que a los Estados miembros les corresponde la tarea de adoptar las medidas idóneas para garantizar la correcta ejecución del SIGC y que están obligados, en particular, a tomar las medidas necesarias para cerciorarse de que las operaciones financiadas por la Unión en general, y por el FEOGA en particular, se ejecutan realmente y de manera correcta, así como para prevenir y hacer frente a las irregularidades. Asimismo, los Estados miembros disponen de un margen de apreciación en la aplicación de los regímenes de ayudas que estiman necesarios para prevenir y sancionar eficazmente las irregularidades y los fraudes.

54. En este contexto, según el Tribunal de Justicia, los Estados miembros disponen de un margen de apreciación en lo que atañe a los documentos acreditativos y a las pruebas que procede exigir a un solicitante de ayudas respecto a las superficies objeto de su solicitud. Habida cuenta de este margen de apreciación, los Estados miembros pueden introducir precisiones, a través de la normativa nacional, en relación con las pruebas que han de presentarse en apoyo de una solicitud de ayudas remitiéndose, en particular, a las prácticas habituales en su territorio en el ámbito de la agricultura relativas al disfrute y a la utilización de las superficies, así como a los títulos que han de presentarse respecto a esta utilización. ( 35 )

55. No obstante, el Tribunal de Justicia ha añadido que el margen de apreciación está sujeto a determinados límites. En particular, el ejercicio por parte de los Estados miembros de su margen de apreciación respecto a las pruebas que han de presentarse en apoyo de una solicitud de ayudas, en particular en cuanto a la posibilidad de obligar a un solicitante de ayudas a presentar un título jurídico válido que justifique su derecho a usar las superficies objeto de su solicitud, debe respetar los objetivos perseguidos por la normativa de la Unión de que se trata y los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de proporcionalidad. ( 36 ) Este principio exige que los medios que aplique una disposición sean adecuados para conseguir el objetivo perseguido y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo. ( 37 ) Por ejemplo, el Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados miembros no pueden exigir pruebas muy precisas, como un contrato de arrendamiento rústico u otro tipo de contrato de arrendamiento, y que, de conformidad con el principio de libertad contractual, las pruebas pueden incluir la puesta a disposición de las parcelas sin contrapartida económica. ( 38 )

56. En consecuencia, procede comprobar si, en el presente asunto, los medios aplicados por la normativa rumana son adecuados para perseguir alguno de los objetivos de la PAC y si la obligación impuesta no excede de lo estrictamente necesario para alcanzarlo.

57. A este respecto, en primer lugar, por lo que respecta a la capacidad para alcanzar los objetivos de la PAC, en los términos en que se describen en el punto 50 de las presentes conclusiones, debo señalar que el Gobierno rumano ha subrayado que la normativa nacional pretendía facilitar el acceso directo del mayor número de propietarios o poseedores de animales a los mencionados pastos (pertenecientes a las entidades administrativas territoriales), y no de aquellos que ejercen actividades agrarias a través de terceros, así como garantizar un nivel de vida equitativo a los agricultores en activo. En efecto, la instauración de una obligación de acreditar el «derecho de uso» de una superficie agraria puede proporcionar de un modo efectivo una cierta garantía de que, realmente, se va a procurar alcanzar los objetivos de la PAC. Por ejemplo, con la presentación de un título jurídico puede evitarse que los solicitantes de ayuda disfruten abusivamente de terrenos de terceros con el propósito de eludir la normativa de la Unión, como en el caso que dio lugar a la sentencia Pontini y otros. En otras palabras, tal disposición permite proteger el derecho de los propietarios legítimos de superficies agrarias que son objeto de una declaración a que no se les prive fraudulentamente de las eventuales ventajas financieras de la PAC y, simultáneamente, proteger las finanzas de la Unión frente a cualquier solicitud de ayuda formulada de manera fraudulenta, desconociéndolo los propietarios legítimos, a fin de conseguir indebidamente tales ventajas sin que el solicitante sea propietario o titular de un derecho de uso de los terrenos de que se trate. Por otra parte, el requisito de presentar títulos formales no es exclusivo del Derecho rumano. Por ejemplo, como ha puesto de relieve el Gobierno italiano en sus observaciones escritas, la legislación italiana exige a los agricultores solicitantes de ayudas, a los efectos de la demostración de la propiedad de los terrenos, la prueba de que ostentan un título formal de explotación pertinente, como elemento de control complementario. ( 39 )

58. En este sentido, considero que la obligación de tener un título de uso legítimo es un medio adecuado para alcanzar los objetivos mencionados, dado que permite conjugar la prevención del fraude y la protección de los intereses financieros de la administración nacional con la protección de la confianza legítima de los solicitantes en cuanto a su acceso al régimen de ayuda.

59. En segundo lugar, por lo que respecta a la proporcionalidad de la normativa rumana, ha de señalarse que la obligación de demostrar el «derecho de uso» de la superficie agraria a efectos de poder acceder al beneficio del régimen de pago único por superficie no siempre es conforme con los objetivos de la PAC. Por ejemplo, cuando se explotan unas superficies agrarias por parte de agricultores que cosechan en ellas y cuya utilización regular y efectiva pueden en consecuencia probar por medios distintos de la aportación de tal título, la prueba de que la superficie está «a disposición de un agricultor», en el sentido del artículo 35, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009, no puede basarse únicamente en el título jurídico formalizado vinculado a esa superficie. En efecto, este título no siempre permite acreditar la realidad y la efectividad de la explotación de la superficie agraria.

60. A modo de ejemplo, por una parte, una persona puede disponer de un título de propiedad sobre un terreno sin utilizar realmente tal terreno para una actividad agraria, y, por otra parte, unos agricultores pueden ejercer efectivamente una actividad agraria en parcelas sin disponer de un título jurídico formalizado a estos efectos. En este último caso, la exigencia estricta de disponer de un título jurídico conduciría a excluir a estos del beneficio del pago único por superficie, lo cual sería contrario al objetivo de la normativa de que se trata. ( 40 ) En estas circunstancias, exigir a todos los solicitantes, a efectos de la obtención de una ayuda, que justifiquen su derecho a utilizar la superficie agraria que declaren no me parece conforme con el principio de proporcionalidad.

61. Por último, como señaló, en esencia, el Sr. Abogado General Mazák, ( 41 ) la cuestión de la validez de los contratos celebrados por agricultores es una cuestión de Derecho civil que recibe una apreciación diferente en función de los Estados miembros, de manera que existiría un riesgo de interpretación no uniforme de las normas que regulan el acceso a las ayudas en los Estados miembros si se autorizara a estos a supeditar los pagos únicos por superficie a consideraciones atinentes al Derecho de los contratos.

62. Por todos los motivos que se han expuesto, considero que la justificación, mediante un título jurídico formal, del derecho a usar la superficie agraria de que se trate debe más bien considerarse un indicio, entre otros, para cerciorarse de que el solicitante de un pago único por superficie explota efectiva y regularmente las superficies que declara, y no tanto un requisito para acceder al régimen de ayuda o acaso el único elemento probatorio de la utilización efectiva de esas superficies para una actividad agraria.

63. Habida cuenta de lo que antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial que el Reglamento n.o 73/2009 no se opone a que el Derecho nacional instituya una obligación de acreditar el derecho de uso de una superficie agraria, a los efectos de obtener la ayuda financiera correspondiente a los regímenes de pago único por superficie, a condición de que se respeten los objetivos perseguidos por la normativa de la Unión y los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de proporcionalidad.

C. Segunda cuestión prejudicial

64. Mediante su segunda cuestión prejudicial, planteada para el supuesto de que se dé una respuesta negativa a la primera, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si, en la hipótesis de que la prueba del derecho de uso de una superficie agraria se aporte mediante la presentación de un contrato de concesión de un pasto, el Derecho de la Unión se opone al requisito, establecido por el Derecho nacional, de que, para celebrar válidamente tal contrato, el futuro concesionario sea obligadamente ganadero o propietario de animales.

65. Es necesario señalar que tal requisito tiene como efecto concreto excluir de la ayuda económica correspondiente a los regímenes de pago único por superficie, cuando menos, a cualquier concesionario de un pasto que no sea ganadero o propietario de animales. En otros términos, el órgano jurisdiccional remitente desea que se determine si el Derecho de la Unión se opone a que solo se permita acceder al uso de los pastos a los concesionarios que sean ganaderos o propietarios de animales. ( 42 )

66. Conforme al análisis expuesto en el punto 54 de las presentes conclusiones, al no existir una disposición expresa en el marco del Reglamento n.o 73/2009, los Estados miembros disfrutan de un margen de apreciación en cuanto a los documentos acreditativos y las pruebas que se exigen al solicitante de ayudas en relación con las superficies objeto de su solicitud y de una declaración. Procede, en consecuencia, dilucidar si el requisito de ser «ganadero o propietario de animales» para poder presentar un título jurídico válido que justifique el derecho a usar las superficies objeto de la solicitud de ayuda cumple con los objetivos perseguidos por la normativa de la Unión y los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de proporcionalidad.

67. Por lo que atañe al objetivo perseguido por la normativa nacional de que se trata, debo señalar, primero, que el Gobierno rumano presenta, como telón de fondo, la situación específica de la agricultura en Rumanía como una agricultura que se enfrenta a fenómenos tales como el abandono de las tierras, el envejecimiento de la población agrícola, el escaso número de jóvenes agricultores y el elevado número de explotaciones de pequeño tamaño, de las cuales un elevado porcentaje está formado por explotaciones de semisubsistencia. Considera, en consecuencia, que su elección de supeditar la celebración de contratos de concesión relativos a los pastos a la condición de ser propietario de animales o ganadero, con objeto de que el pastoreo no se realice con animales pertenecientes a terceros no beneficiarios del régimen de pago único por superficie, debe comprenderse a la luz de estas características específicas. En efecto, el objetivo más concreto de esta normativa es, según el Gobierno rumano, evitar que el concesionario de las superficies indicadas en la solicitud de pago único, que es el beneficiario de tal ayuda, no sea un mero «agricultor de salón» («couch farmer»), término utilizado por el Tribunal de Cuentas Europeo para describir la situación en la que la actividad agraria no la ejerce realmente el solicitante de la ayuda, sino la persona que materialmente lleva a los animales a pastar en las superficies declaradas en la solicitud. En tales casos, el solicitante de ayuda acabaría beneficiándose de la ayuda como un simple rentista, sin ejercer la actividad subvencionada. ( 43 )

68. Habida cuenta de estas consideraciones, y en concreto de las particularidades de la agricultura en Rumanía, estimo que el requisito de ser «ganadero o propietario de animales» está justificado a la luz del Derecho de la Unión. Por otra parte, aun cuando el Gobierno rumano no lo invoca como fundamento jurídico, ha de recordarse que, con arreglo al artículo 28, apartado 2, del Reglamento n.o 73/2009, los «Estados miembros podrán establecer criterios objetivos y no discriminatorios adecuados para garantizar que no se concede ningún pago directo a una persona física o jurídica: a) cuyas actividades agrarias representen solo una parte insignificante del conjunto de sus actividades económicas; o b) cuyos objetivos principales comerciales o empresariales no sean el ejercicio de una actividad agraria». En consecuencia, esta norma podría incluirse entre tales «requisitos mínimos para poder recibir pagos directos».

69. Por lo que respecta a la proporcionalidad del requisito en cuestión, si bien corresponde, ciertamente, al juez nacional interpretar y aplicar el Derecho nacional, me inclinaría por considerar que la normativa controvertida es particularmente estricta, dado que, aparentemente, excluye de iure la posibilidad de efectuar el pastoreo con animales pertenecientes a terceros, incluso cuando las personas que posean los pastos y que soliciten la ayuda se ocupen de ello directamente. Por consiguiente, aunque la normativa de ciertos Estados miembros prohíbe ciertamente que el pastoreo se lleve a cabo a través de terceros (es decir, se otorga en concesión un terreno a X, que es el beneficiario de la ayuda, pero, en principio, los que llevan a cabo el pastoreo son terceros), ( 44 ) la especificidad de la normativa rumana estriba en que parece prohibir el pastoreo con animales pertenecientes a terceros (es decir, incluso si el solicitante de la ayuda dispone de una superficie agraria y lleva él mismo a cabo de facto el pastoreo con animales que no le pertenecen). Pues bien, esta exclusión es, a mi juicio, contraria al objetivo establecido por el Gobierno rumano de facilitar el acceso directo del mayor número de propietarios o de poseedores de animales a esos pastos, especialmente con vistas a alcanzar el objetivo de mantener las tierras en buenas condiciones agrarias y, en particular, de evitar el abandono de las tierras agrícolas (véanse los puntos 67 y 74 de las presentes conclusiones). Este tema se desarrollará al analizar la tercera cuestión prejudicial (véanse los puntos 77 a 79 de las presentes conclusiones).

70. A la vista de lo que antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial que los Reglamentos n.o 73/2009 y n.o 1122/2009 no se oponen a una normativa nacional que exige, como requisito de validez de un contrato de concesión celebrado para la explotación de superficies declaradas en la solicitud de pago único por superficie, que el futuro concesionario sea el ganadero o el propietario de los animales, siempre que se respeten los objetivos perseguidos por la normativa de la Unión y los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de proporcionalidad. No obstante, el Derecho de la Unión se opone a que ese requisito se convierta en el único requisito para poder acceder al beneficio del pago único por superficie.

D. Tercera cuestión prejudicial

71. Mediante su tercera cuestión prejudicial, que guarda una estrecha relación con las cuestiones prejudiciales primera y segunda, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si la actividad de una empresa que, después de haber celebrado un contrato de concesión de un pasto con objeto de obtener el derecho de explotar esa tierra y de conseguir el derecho a un pago único por superficie, suscribe un contrato de colaboración con ganaderos encaja en el concepto de «actividad agraria» del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 73/2009.

72. En primer lugar, ha de señalarse que, a tenor del artículo 2, letra c), del Reglamento n.o 73/2009, la «actividad agraria» se define como «la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6». Como se desprende del tenor de esta definición, dos categorías de actividades pueden estar comprendidas en el concepto de «actividad agraria» en el sentido de la referida disposición.

73. La primera categoría de actividades se refiere a «la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas». Pues bien, me parece evidente, en el presente caso, que la actividad de Avio Lucos no pertenece a esta categoría. En efecto, a tenor de la estipulación octava del contrato de asociación en participación, los animales siempre han estado en poder y han sido criados y empleados en el contexto de la actividad de pastoreo por personas físicas, y no por Avio Lucos.

74. La segunda categoría de actividades se refiere al «mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6» del Reglamento n.o 73/2009, que establece que los «requisitos mínimos» se definen «a nivel nacional o regional» por parte de los Estados «atendiendo a las características específicas de las superficies afectadas». ( 45 ) Estas actividades agrarias pretenden evitar que las tierras agrarias sean abandonadas, así como garantizar que se mantengan en buenas condiciones agrarias y medioambientales ( 46 ) y fomentar el mantenimiento de los pastos permanentes existentes para prevenir su transformación masiva en tierras de cultivo. ( 47 )

75. Parece que la actividad ejercida por Avio Lucos corresponde a esta segunda categoría de actividades subsumibles en el concepto de «actividad agraria». En efecto, como resulta de la resolución de remisión, a tenor de la séptima estipulación del contrato de colaboración, Avio Lucos se obliga a realizar anualmente, a su cargo, trabajos de limpieza de los pastos, de retirada de las malas hierbas, así como a eliminar del terreno el exceso de agua, garantizando las condiciones óptimas para la regeneración del pasto.

76. Por otra parte, no parece que el contrato de colaboración exija al solicitante disponer de sus propios animales para garantizar el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales. ( 48 ) Sobre este particular, si bien el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 73/2009 establece que los Estados miembros son los que deben definir, a nivel nacional o regional, los requisitos mínimos de las buenas condiciones agrarias y medioambientales sobre la base del marco establecido en el anexo III de dicho Reglamento, atendiendo a las «características específicas de las superficies afectadas», este artículo añade que dichos Estados no definirán requisitos mínimos que no estén previstos en dicho marco.

77. A este respecto, como indica la Comisión, conforme a la notificación efectuada por Rumanía en relación con la aplicación de los requisitos mínimos de buenas condiciones agrarias y medioambientales para una solicitud correspondiente al año agrícola 2014), los agricultores están obligados a realizar las siguientes tareas para cumplir la norma relativa a los índices mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados: «segar la hierba al menos una vez al año o garantizar un nivel mínimo de pastoreo (0,3 animales por hectárea como mínimo) con objeto de mantener en buen estado las tierras (pastos permanentes)».

78. Pues bien, la obligación de ser propietario o de poseer los animales que pasten en el terreno agrícola no constituye un requisito mínimo contemplado en dicho marco. En efecto, si, como ocurre en este asunto, el mantenimiento del pasto se lleva a cabo mediante pastoreo, y no por medio de la siega, el agricultor tiene la obligación de garantizar el pastoreo sin que tenga que hacerlo exclusivamente con sus propios animales. A la vista de que, en este asunto, es pacífico entre las partes del litigio principal que los animales han pastado en el terreno en cuestión y de que no se discute que el solicitante ha garantizado las condiciones para la regeneración del pasto, se evidencia que Avio Lucos ha ejercido efectivamente la actividad agraria necesaria, manteniendo la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, con arreglo a la notificación de Rumanía.

79. Considero que esta interpretación literal también es acorde con los objetivos mencionados por el Reglamento n.o 73/2009, tal y como resultan, en particular, de sus considerandos 4 y 7, relativos al mantenimiento de los pastos en buenas condiciones agrarias y medioambientales, reconociéndose el efecto medioambiental positivo de los pastos permanentes. Tal objetivo se inscribe en la finalidad de la PAC a que se refiere el artículo 39 TFUE, apartado 1, letra a), esto es, incrementar la productividad agrícola, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola. Precisado lo anterior, no puede perderse de vista que la PAC tiene también, y, sobre todo, como objetivo asegurarse, como se ha recordado en los puntos 50 a 57 de las presentes conclusiones, de que se garantice un nivel de vida equitativo a la población agrícola, presentándose estos dos objetivos como complementarios.

80. Habida cuenta de lo que antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 2 del Reglamento n.o 73/2009 debe interpretarse en el sentido de que encaja en el concepto de «actividad agraria», en el sentido de dicho artículo, la actividad de un beneficiario del régimen de pago único por superficie que, tras celebrar un contrato de concesión de un pasto con el fin de obtener el derecho a explotar esa superficie y el derecho al pago único correspondiente al año agrícola 2014, suscribe un contrato de colaboración con ganaderos por el que les permite el uso gratuito del terreno objeto de la concesión para el pastoreo de los animales, conservando el beneficiario el derecho de uso del terreno, pero obligándose a no restringir la actividad de pastoreo y a realizar trabajos de mantenimiento de los pastos, tales como la limpieza y la eliminación de las malas hierbas y del exceso de agua, con la finalidad de mantener las tierras en buenas condiciones agrícolas y medioambientales, en atención a las características de las zonas de que se trata.

E. Cuarta cuestión prejudicial

81. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, por la conformidad con el Derecho de la Unión de una normativa nacional relativa a la fuerza de cosa juzgada de una resolución firme de un tribunal nacional por la que se declaró, en el marco de un litigio relativo a la legalidad de la imposición de unas sanciones plurianuales, que la solicitud de pago único por superficie era inadmisible por no cumplirse el requisito, establecido por el Derecho nacional, de acreditar el derecho de uso de la superficie, que le impide analizar la conformidad de estos requisitos nacionales con el Derecho de la Unión en un nuevo litigio en el que se examina la legalidad del acto que reclama el reembolso de las cantidades pagadas indebidamente al solicitante y que se fundamenta en los mismos hechos y en las mismas normas nacionales que fueron analizadas en la resolución judicial firme sobre la legalidad de la imposición de las sanciones plurianuales.

82. Con carácter preliminar, procede recordar la importancia que reviste tanto en el ordenamiento jurídico de la Unión como en los ordenamientos jurídicos nacionales el principio de fuerza de cosa juzgada. En efecto, con el fin de garantizar tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de la justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos. ( 49 )

83. Por lo tanto, el Derecho de la Unión no obliga a un órgano jurisdiccional nacional a desechar las normas procesales internas que confieren fuerza de cosa juzgada a una resolución aunque ello permitiera subsanar la infracción del Derecho de la Unión contenida en la resolución de que se trate. ( 50 )

84. A falta de normativa de la Unión en la materia, el sistema de aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada se rige por el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, en virtud del principio de autonomía procesal de estos. No obstante, no debe ser menos favorable que la normativa correspondiente a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) ni debe estar articulado de tal manera que haga imposible o excesivamente difícil en la práctica el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). ( 51 )

85. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procesal nacional hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjunto del procedimiento, su desarrollo y sus peculiaridades ante las diversas instancias nacionales. Desde esta perspectiva, procede tomar en consideración, en su caso, los principios en los que se basa el sistema jurisdiccional nacional, tales como la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento. ( 52 )

86. Asimismo, es necesario recordar que corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales interpretar las disposiciones del Derecho nacional, en la medida de lo posible, de forma que puedan recibir una aplicación que contribuya a la ejecución del Derecho de la Unión. ( 53 ) Se ha de precisar que la exigencia de interpretación conforme incluye la obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales, incluso los que resuelven en última instancia, de modificar, en caso necesario, una jurisprudencia reiterada si esta se basa en una interpretación del Derecho nacional incompatible con el Derecho de la Unión. Por lo tanto, el tribunal nacional no puede considerar válidamente que se encuentra imposibilitado para interpretar una norma nacional de conformidad con el Derecho de la Unión por el mero hecho de que otros tribunales la hayan interpretado en un sentido que no es compatible con ese Derecho o de que la apliquen así las autoridades nacionales competentes. ( 54 )

87. Se plantea aquí la cuestión de si la interpretación del principio de fuerza de cosa juzgada a la que se refiere el órgano jurisdiccional remitente —según la cual, a la luz del artículo 431, apartado 2, del Código de Procedimiento Civil, la fuerza de cosa juzgada también opera en aquellos casos en los que el nuevo recurso pone al juez en la situación de tener que reiterar o contradecir, total o parcialmente, el razonamiento jurídico acogido o rechazado en la anterior resolución— es compatible con el principio de efectividad según se define en el Derecho de la Unión.

88. Esta duda se suscita por la circunstancia de que la resolución que impuso las sanciones plurianuales a Avio Lucos por motivos análogos a los que se discuten en el presente asunto fue objeto, después de haber sido impugnada en vía administrativa, de diversos recursos judiciales, todos los cuales fueron desestimados. ( 55 ) Más precisamente, a tenor de la resolución de remisión, el litigio principal se basa en la misma relación jurídica sustancial que la que dio lugar a las resoluciones judiciales firmes (a saber, la invalidez del contrato de concesión por no cumplirse el requisito de tener animales en el marco de la misma solicitud de pago único por superficie correspondiente a la campaña 2014). En cualquier caso, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si, con arreglo al Derecho interno, la fuerza de cosa juzgada de las citadas resoluciones despliega efectos sobre el presente asunto o sobre algunos de sus elementos y, en su caso, examinar las consecuencias que ese Derecho contempla.

89. No obstante, es preciso señalar a este respecto que, dado que el objeto de la resolución anterior y el del caso de autos son diferentes, al tratarse de resoluciones administrativas distintas, aun cuando versen sobre cuestiones de hecho y de Derecho idénticas, el órgano jurisdiccional remitente podría interpretar el artículo 431, apartado 2, del Código de Procedimiento Civil teniendo en cuenta la circunstancia de que la fuerza de cosa juzgada, si se funda en criterios muy amplios, puede hacer imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión.

90. Por lo tanto, es preciso dilucidar, más concretamente, si la interpretación del artículo 431, apartado 2, del Código de Procedimiento Civil a la que se ha hecho mención más arriba puede justificarse en atención a la salvaguarda del principio de seguridad jurídica, habida cuenta de las consecuencias que de ahí se derivan para la aplicación del Derecho de la Unión.

91. A este respecto, observo que, en la medida en que el objeto de las resoluciones de que se trata es distinto, tal aplicación extensiva del artículo 431, apartado 2, del Código de Procedimiento Civil no solo impediría que pudiera impugnarse la resolución judicial que ha adquirido fuerza de cosa juzgada si implica una infracción del Derecho de la Unión, sino que también impediría impugnar la resolución de reembolso, la cual también podría estar viciada por la misma infracción del Derecho de la Unión. Es más, la fuerza de cosa juzgada podría, en potencia, aplicarse con respecto a cualquier otra resolución administrativa referida a un solicitante que no posea ningún animal para ejercer una actividad agraria.

92. Por lo tanto, tal aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada tendría como consecuencia que, en el supuesto de que la resolución judicial firme estuviera fundada en una interpretación de las normas contraria al Derecho de la Unión, por ejemplo, que convirtiera la «posesión» de animales en un criterio absoluto para poder acceder a las ayudas en cuestión, la aplicación incorrecta de tales normas se reiteraría cada vez que se excluyera de ese régimen a un concesionario por tales razones, sin posibilidad de corregir esa interpretación errónea.

93. Habida cuenta de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que conteste a la cuarta cuestión prejudicial que el Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que no obliga a un órgano jurisdiccional nacional a desechar las normas procesales internas que otorgan fuerza de cosa juzgada a una resolución judicial, aunque ello permitiera subsanar la infracción de una disposición del Derecho de la Unión. Al mismo tiempo, el sistema de aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada no debe articularse de tal manera que haga imposible o excesivamente difícil en la práctica el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión.

V. Conclusión

94. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Curtea de Apel Timişoara (Tribunal Superior de Timisoara, Rumanía) del siguiente modo: «1) El Reglamento n.o 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 y (CE) n.o 378/2007, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003, no se opone a que el Derecho nacional instituya una obligación de acreditar el derecho de uso de una superficie agraria, a los efectos de obtener la ayuda financiera correspondiente a los regímenes de pago único por superficie, a condición de que se respeten los objetivos perseguidos por la normativa de la Unión y los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de proporcionalidad. 2) El Reglamento n.o 73/2009 no se opone a una normativa nacional que exige, como requisito de validez de un contrato de concesión celebrado para la explotación de superficies declaradas en la solicitud de pago único por superficie, que el futuro concesionario sea el ganadero o el propietario de los animales, siempre que se respeten los objetivos perseguidos por la normativa de la Unión y los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de proporcionalidad. No obstante, el Derecho de la Unión se opone a que ese requisito se convierta en el único requisito para poder acceder al beneficio del pago único por superficie. 3) El artículo 2 del Reglamento n.o 73/2009 debe interpretarse en el sentido de que encaja en el concepto de “actividad agraria”, en el sentido de dicho artículo, la actividad de un beneficiario del régimen de pago único por superficie que, tras celebrar un contrato de concesión de un pasto con el fin de obtener el derecho a explotar esa superficie y el derecho al pago único correspondiente al año agrícola 2014, suscribe un contrato de colaboración con ganaderos por el que les permite el uso gratuito del terreno objeto de la concesión para el pastoreo de los animales, conservando el beneficiario el derecho de uso del terreno, pero obligándose a no restringir la actividad de pastoreo y a realizar trabajos de mantenimiento de los pastos, tales como la limpieza y la eliminación de las malas hierbas y del exceso de agua, con la finalidad de mantener las tierras en buenas condiciones agrícolas y medioambientales, en atención a las características de las zonas de que se trata. 4) El Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que no obliga a un órgano jurisdiccional nacional a desechar las normas procesales internas que otorgan fuerza de cosa juzgada a una resolución judicial, aunque ello permitiera subsanar la infracción de una disposición del Derecho de la Unión. Al mismo tiempo, el sistema de aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada no debe articularse de tal manera que haga imposible o excesivamente difícil en la práctica el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión.»

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) Reglamento del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 y (CE) n.o 378/2007, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16).

( 3 ) Reglamento de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento [n.o 73/2009] en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L 316, p. 65).

( 4 ) Mientras que el asunto C‑176/20 se refiere a la campaña agrícola 2015 y las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en ese asunto tienen principalmente por objeto las disposiciones del Reglamento (UE) n.o 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la [PAC] y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 637/2008 y (CE) n.o 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608, y corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 23), el presente asunto se refiere a la campaña agrícola 2014, a la que son de aplicación las disposiciones del Reglamento n.o 73/2009, que fue sustituido por el Reglamento n.o 1307/2013.

( 5 ) El régimen de pago único por superficie es un régimen transitorio y simplificado de ayuda a la renta para los agricultores de los nuevos Estados miembros que se adhirieron a la Unión Europea el 1 de mayo de 2004, perteneciente a la PAC.

( 6 ) Reglamento del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la [PAC] y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 et (CE) n.o 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1).

( 7 ) Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 235 de 2 de abril de 2014.

( 8 ) Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 1043 de 21 de diciembre de 2006; en lo sucesivo, «OUG n.o 125/2006».

( 9 ) Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 332 de 23 de abril de 2008; en lo sucesivo, «RMA n.o 246/2008».

( 10 ) Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 423 de 17 de junio de 2003.

( 11 ) Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 640 de 29 de septiembre de 2009.

( 12 ) Monitorul Oficial al României, parte I, n.o 545 de 3 de agosto de 2012.

( 13 ) Monitorul Oficial al României, n.o 267 de 13 de mayo de 2013; en lo sucesivo, «OUG n.o 34/2013».

( 14 ) Este contrato se celebró para la concesión de una superficie de pastos inicial de 341,70 ha, posteriormente reducida, a raíz de una modificación del contrato de 25 de junio de 2015, a 170,36 ha. Es el mismo contrato de concesión del que también se trata en el asunto C‑176/20.

( 15 ) Avio Lucos ha alegado que el canon se fijó en un importe casi igual al valor de las subvenciones y que dicho canon fue efectivamente abonado a la autoridad local.

( 16 ) Conforme a dicho contrato, Avio Lucos se obligaba, por una parte, a poner a disposición de las citadas personas el terreno de pastos comunal como pasto permanente, libre e incondicional, sin que el acceso al mismo se «supeditara a pago o ventaja alguna en contrapartida», y, por otra parte, a «realizar anualmente, a su cargo, trabajos de limpieza de los pastos y de retirada de malas hierbas tóxicas, así como a eliminar del terreno el exceso de agua, garantizando las condiciones óptimas para la regeneración del pasto». Por su parte, esas personas físicas se obligaban a poner a disposición de Avio Lucos, de manera efectiva, sus animales para el pastoreo permanente y continuo en el prado comunal. Por último, dicho contrato precisaba que los animales se pondrían a disposición de Avio Lucos sin que ello se supeditara a la transmisión del derecho de propiedad de dichos animales a Avio Lucos, manteniendo las personas físicas la propiedad de dichos animales.

( 17 ) Véase la nota 55 de las presentes conclusiones.

( 18 ) Sentencia de 19 de diciembre de 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115), apartados 55 y 56 y jurisprudencia citada.

( 19 ) El artículo 58, apartado 1, del Reglamento n.o 1122/2009 aparece citado en la resolución de remisión como base jurídica de la imposición a Avio Lucos de las sanciones plurianuales, mientras que al artículo 80, apartado 1, de dicho Reglamento, relativo a la restitución de pagos indebidos, solamente se hace referencia en la exposición del marco jurídico.

( 20 ) Véase el artículo 1del Reglamento n.o 1122/2009.

( 21 ) Aunque es cierto que el artículo 34, apartado 5, del Reglamento n.o 1122/2009, establece que, «cuando una superficie sea utilizada mancomunadamente, las autoridades competentes procederán a su reparto teórico entre los agricultores de forma proporcional a su utilización o su derecho de utilización de esa superficie» (el subrayado es mío), este precepto carece de pertinencia en el marco del litigio principal.

( 22 ) Los derechos de pago se asignan con arreglo al Reglamento n.o 1782/2003.

( 23 ) El subrayado es mío.

( 24 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 24 de junio de 2010, Pontini y otros (C‑375/08, EU:C:2010:365), apartado 58.

( 25 ) El subrayado es mío.

( 26 ) Véase, en este sentido, el artículo 124, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.o 73/2009.

( 27 ) Véanse las sentencias de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606), apartados 61 a 63, y de 2 de julio de 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439), apartados 61 y 62.

( 28 ) A tenor del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.o 1782/2003, titulado «Uso de los derechos de ayuda», «se entenderá por “hectáreas admisibles” las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias».

( 29 ) Sentencia de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606), apartado 54.

( 30 ) Sentencia de 24 de junio de 2010, Pontini y otros (C‑375/08, EU:C:2010:365, en lo sucesivo, «sentencia Pontini»).

( 31 ) El artículo 3, letra b), del Reglamento (CE) n.o 1254/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno (DO 1999, L 160, p. 21), disponía que se entenderá por «explotación»«el conjunto de las unidades de producción administradas por el productor y situadas en el territorio de un solo Estado miembro». El artículo 12, apartado 2, letra b), de dicho Reglamento establecía que, «para la determinación de la carga ganadera de la explotación, se tendrán en cuenta: […] b) la superficie forrajera, es decir, la superficie de la explotación disponible durante todo el año civil para la cría de bovinos, ovinos o caprinos. […]».

( 32 ) Véanse, a este respecto, las sentencias de 24 de junio de 2010, Pontini y otros (C‑375/08, EU:C:2010:365), apartados 62 y 70, y de 2 de julio de 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439), apartado 56 y jurisprudencia citada.

( 33 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 24 de junio de 2010, Pontini y otros (C‑375/08, EU:C:2010:365), apartados 69 y 70.

( 34 ) Sentencia de 24 de junio de 2010, Pontini y otros (C‑375/08, EU:C:2010:365), apartados 75 y 76.

( 35 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 24 de junio de 2010, Pontini y otros (C‑375/08, EU:C:2010:365), apartado 82.

( 36 ) Sentencia de 24 de junio de 2010, Pontini y otros (C‑375/08, EU:C:2010:365), apartados 83 y 86.

( 37 ) Sentencia de 24 de junio de 2010, Pontini y otros (C‑375/08, EU:C:2010:365), apartados 86 y 87.

( 38 ) Sentencia de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606), apartados 54 y 55.

( 39 ) Además de los objetivos de la PAC citados en el punto 51 de las presentes conclusiones, el Gobierno italiano señala que la obligación de demostrar la condición en que se explotan las superficies para las que se solicita la ayuda constituye también un instrumento de protección de la administración fiscal nacional, que deberá responder financieramente en caso de no reconocimiento de los gastos declarados ilegales.

( 40 ) Por ejemplo, el Gobierno francés explica, en sus observaciones escritas, que, en Francia, la utilización de los suelos agrícolas sigue basándose en gran medida en pactos verbales en vez de en títulos jurídicos formalizados. Exigir que estos agricultores —que trabajan efectivamente parcelas sin por tanto disponer de un título como un contrato de arrendamiento o una escritura de propiedad— puedan justificar su derecho a utilizarlas llevaría a excluirlos del beneficio del pago único por superficie.

( 41 ) Conclusiones presentadas en el asunto Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:265), punto 52.

( 42 ) De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende expresamente que este requisito de ser «ganadero o propietario de animales» se aplique también a los solicitantes que sean propietarios de un pasto. Véase, a este respecto, el artículo 2, letra d), del OUG n.o 34/2013, citado en el punto 20 de las presentes conclusiones.

( 43 ) Como ha señalado el Gobierno rumano, el Tribunal de Cuentas indicó, a raíz de una auditoría llevada a cabo entre los días 13 y 23 de septiembre de 2011, que «la mayor parte de los pagos correspondientes al régimen de pago único por superficie […] se efectúa en beneficio de un pequeño número de explotaciones de gran tamaño, mientras que un gran número de explotaciones de pequeño tamaño perciben ayudas de escasa cuantía». En relación con el período de referencia, el Tribunal de Cuentas precisó que «la solicitud de pago único no está sujeta a ningún control administrativo específico que permita comprobar si el solicitante es efectivamente un agricultor, en otros términos, si se trata de la persona que soporta el riesgo económico de las actividades agrícolas ejercidas en el terreno declarado con vistas a la concesión de la ayuda». A tenor de tales apreciaciones, el Gobierno rumano concluye que el impacto de los pagos correspondientes al régimen de pago único por superficie en Rumanía se veía minorado, puesto que, en vez de distribuirse a las comunidades, los pagos beneficiaban a los latifundistas, quienes, de esta manera, obtenían una ganancia considerable aun cuando no ejercieran una actividad agraria en su propio nombre. Según la APIA y el Gobierno rumano, esto es lo que ocurre precisamente en el presente caso, puesto que Avio Lucos se obligaba a poner a disposición de los ganaderos la superficie de terreno, mientras que la explotación efectiva del terreno mediante pastoreo permanente debía efectuarse a través de los socios personas físicas que eran los propietarios de los animales. Asimismo, desde el punto de vista del riesgo inherente al ejercicio de la actividad, que también justificaría la concesión de los beneficios de un régimen o de una medida de ayuda o de apoyo por superficie, en el presente caso las personas físicas son quienes soportaban en exclusiva todos los riesgos inherentes a la cría de los animales.

( 44 ) El Gobierno italiano indica, en sus observaciones escritas, que así ocurre en Italia.

( 45 ) El Gobierno rumano señala, sobre esta cuestión, que, por lo que respecta al segundo supuesto, el legislador rumano ha impuesto la norma facultativa de «carga ganadera o regímenes apropiados», autorizada y expresamente contemplada en el anexo III del Reglamento n.o 73/2009.

( 46 ) Véase el considerando 4 del Reglamento n.o 73/2009.

( 47 ) Véase el considerando 7 del Reglamento n.o 73/2009.

( 48 ) A este respecto, el Gobierno rumano ha señalado, en sus observaciones escritas, que el legislador rumano ha optado por supeditar la celebración de los contratos de concesión sobre los pastos propiedad de entidades administrativas territoriales al requisito de que los concesionarios sean propietarios o poseedores de animales. Este tema ha sido objeto de la primera cuestión prejudicial en el asunto C‑176/20.

( 49 ) Véanse las sentencias de 3 de septiembre de 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506), apartado 22; de 26 de enero de 2017, Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60), apartado 46, y de 17 de octubre de 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833), apartado 67 y jurisprudencia citada.

( 50 ) Véanse las sentencias de 3 de septiembre de 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506), apartado 23, y de 26 de enero de 2017, Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60), apartado 47 y jurisprudencia citada.

( 51 ) Véanse la sentencia de 3 de septiembre de 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506), apartado 24 y jurisprudencia citada.

( 52 ) Véanse la sentencia de 3 de septiembre de 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506), apartado 27 y jurisprudencia citada.

( 53 ) Véase la sentencia de 11 de noviembre de 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, apartado 31.

( 54 ) Véase la sentencia de 4 de marzo de 2020, Telecom Italia (C‑34/19, EU:C:2020:148), apartado 61.

( 55 ) Esta resolución (2815472/28.12.2015) fue objeto de un recurso que fue desestimado por la autoridad administrativa mediante una resolución que a su vez fue anulada por el TPI Dolj mediante sentencia de 12 de mayo de 2017 por falta de motivación. El 11 de octubre de 2017, el Curtea de Apel Craiova (Tribunal Superior de Craiova) anuló dicha sentencia a instancias de la APIA y devolvió el asunto al TPI Dolj. Mediante sentencia de 24 de abril de 2018, este último desestimó el recurso. Avio Lucos interpuso recurso de casación contra la citada resolución, que fue declarado inadmisible el 29 de octubre de 2018, al igual que la petición de que se planteara al Tribunal de Justicia una remisión prejudicial. Avio Lucos interpuso recurso de revisión contra la citada sentencia, que también fue declarado inadmisible con fecha de 14 de febrero de 2019.