Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 31 de mayo de 2001. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana. - Incumplimiento de Estado - Libre circulación de los trabajadores - Libertad de establecimiento - Libre prestación de servicios - Actividades de seguridad privada - Empresas de seguridad privada y guardias jurados de seguridad privada - Requisito de nacionalidad. - Asunto C-283/99.



Recopilación de Jurisprudencia 2001 página I-04363



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

1. Libre circulación de personas - Libertad de establecimiento - Libre prestación de servicios - Restricciones - Normativa nacional que reserva el ejercicio de las actividades de seguridad privada a las empresas de seguridad privada que tengan la nacionalidad del Estado - Improcedencia - Justificación - Inexistencia

[Tratado CE, arts. 52 y 59 (actualmente arts. 43 CE y 49 CE, tras su modificación), 55, párr. 1, y 66 (actualmente arts. 45 CE, párr. 1, y 55 CE)]

2. Libre circulación de personas - Trabajadores - Normativa nacional que reserva el empleo de guarda jurado de seguridad privada a los nacionales - Improcedencia

[Tratado CE, art. 48, ap. 4 (actualmente art. 39 CE, tras su modificación)]

3. Libre circulación de personas - Excepciones - Empleos en la administración pública - Concepto - Empleos al servicio de un particular o de una persona jurídica privada - Exclusión

[Tratado CE, art. 48, ap. 4 (actualmente artículo 39 CE, ap. 4, tras su modificación)]

Índice

1. Un Estado miembro incumple las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 52 y 59 del Tratado (actualmente artículos 43 CE y 49 CE, tras su modificación), al disponer que sólo las empresas de seguridad privada que tengan la nacionalidad de dicho Estado miembro pueden ejercer, en su territorio y siempre y cuando hayan obtenido la correspondiente licencia, las actividades de seguridad privada, incluidas las relativas a la vigilancia o la custodia de bienes muebles o inmuebles. Tal requisito de nacionalidad constituye un obstáculo para la libertad de establecimiento y para la libre prestación de servicios que únicamente podría estar justificada por la excepción establecida en el artículo 55, párrafo primero, del Tratado (actualmente artículo 45 CE, párrafo primero), en relación, en su caso, con el artículo 66 del Tratado (actualmente artículo 55 CE).

( véanse los apartados 19, 22 y 28 y el fallo )

2. Un Estado miembro incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 48 del Tratado (actualmente artículo 39 CE, tras su modificación) al disponer que sólo pueden ser contratados como guardias jurados de seguridad privada los nacionales que dispongan de la correspondiente licencia, ya que este requisito de nacionalidad impide a los trabajadores de otros Estados miembros ocupar tal empleo en dicho Estado.

( véanse los apartados 24 y 28 y el fallo )

3. El concepto de «empleos en la administración pública», que figura en el artículo 48, apartado 4, del Tratado (actualmente artículo 39 CE, apartado 4, tras su modificación), no abarca los empleos al servicio de un particular o de una persona jurídica privada, cualesquiera que sean las funciones del empleado.

( véase el apartado 25 )

Partes

En el asunto C-283/99,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada inicialmente por el Sr. A. Aresu y la Sra. M. Patakia y posteriormente por el Sr. E. Traversa y la Sra. M. Patakia, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Italiana, representada por el Sr. U. Leanza, en calidad de agente, asistido inicialmente por el Sr. P.G. Ferri y posteriormente por la Sra. F. Quadri, avvocati dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado CE (actualmente artículos 39 CE, 43 CE y 49 CE, tras su modificación), al disponer que:

- sólo las «instituciones de seguridad privada» que tengan la nacionalidad italiana pueden ejercer, en el territorio italiano y siempre y cuando hayan obtenido la correspondiente licencia, las actividades de seguridad privada, incluidas las relativas a la vigilancia o la custodia de bienes muebles o inmuebles, y

- sólo pueden ser contratados como «guardias jurados de seguridad privada» los nacionales italianos que dispongan de la correspondiente licencia,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),

integrado por los Sres. A. La Pergola, Presidente de Sala, P. Jann (Ponente), L. Sevón, S. von Bahr y C.W.A. Timmermans, Jueces;

Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;

Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, jefa de división;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 14 de diciembre de 2000;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 15 de febrero de 2001;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de julio de 1999, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con objeto de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado CE (actualmente artículos 39 CE, 43 CE y 49 CE, tras su modificación), al disponer que:

- sólo las «instituciones de seguridad privada» que tengan la nacionalidad italiana pueden ejercer, en el territorio italiano y siempre y cuando hayan obtenido la correspondiente licencia, las actividades de seguridad privada, incluidas las relativas a la vigilancia o la custodia de bienes muebles o inmuebles, y

- sólo pueden ser contratados como «guardias jurados de seguridad privada» los nacionales italianos que dispongan de la correspondiente licencia.

La normativa nacional

2 La actividad de seguridad privada se halla regulada en Italia por el testo unico delle Leggi di pubblica sicurezza (Texto Refundido de las leyes sobre seguridad pública; en lo sucesivo, «Texto Refundido»), aprobado por Real Decreto nº 773, de 18 de junio de 1931 (GURI nº 146, de 26 de junio de 1931).

3 El artículo 133 del Texto Refundido prevé:

«Las entidades públicas, los demás organismos colectivos y los particulares podrán contratar guardias privados para la vigilancia o la custodia de sus bienes muebles o inmuebles.

Podrán asimismo asociarse, con autorización del prefecto, para contratar tales guardias con el fin de destinarlos a la vigilancia o a la custodia en común de los citados bienes.»

4 El artículo 134 del Texto Refundido dispone:

«Las entidades y los particulares no podrán prestar servicios de vigilancia o custodia de bienes muebles o inmuebles, realizar investigaciones o averiguaciones ni recoger información por cuenta de particulares sin la correspondiente licencia expedida por el prefecto.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 11, no podrá concederse la licencia a aquellas personas que no tengan la nacionalidad italiana, que sean incapaces o que hayan sido condenadas por un delito cometido intencionalmente.

No podrá concederse la licencia para actividades que supongan el ejercicio de funciones públicas o la facultad de restringir la libertad individual.»

5 En virtud del artículo 138 del Texto Refundido:

«Los guardias privados deberán cumplir los requisitos siguientes:

1º Tener la nacionalidad italiana;

[...]»

Alegaciones de las partes

6 Por considerar que la normativa italiana en materia de seguridad privada era incompatible con el Derecho comunitario, la Comisión dio comienzo al procedimiento por incumplimiento. Después de haber requerido a la República Italiana para que presentara sus observaciones, la Comisión emitió el 8 de julio de 1998 un dictamen motivado en el que instaba al citado Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse a lo en él dispuesto en un plazo de dos meses contados a partir de su notificación. Al estimar insatisfactoria la respuesta del Gobierno italiano, la Comisión interpuso el presente recurso.

7 La Comisión alega que el requisito de nacionalidad, previsto en términos generales en el artículo 134 y, de forma más concreta, para el personal de seguridad, en el artículo 138 del Texto Refundido, constituye un obstáculo a la libre circulación de los trabajadores, a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, en la medida en que impide que los trabajadores nacionales de otros Estados miembros y las empresas establecidas en otros Estados miembros accedan a las actividades de seguridad privada.

8 Basándose en particular en las sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de octubre de 1998, Comisión/España (C-144/97, Rec. p. I-6717), y de 9 de marzo de 2000, Comisión/Bélgica (C-355/98, Rec. p. I-1221), la Comisión afirma que las justificaciones establecidas en los artículos 55 y 66 del Tratado CE (actualmente artículos 45 CE y 55 CE) no pueden aplicarse a las actividades de seguridad privada, por cuanto las empresas de seguridad privada y los guardias jurados de seguridad privada no participan directa y específicamente en el ejercicio del poder público. Por otra parte, esto se desprende del propio artículo 134 del Texto Refundido, en la medida en que dicho artículo prevé que «la licencia necesaria para ejercer actividades de seguridad privada no podrá concederse [...] para actividades que supongan el ejercicio de funciones públicas».

9 El Gobierno italiano niega el supuesto incumplimiento. Aun cuando reconoce que las cláusulas de nacionalidad que figuran en los artículos 134 y 138 del Texto Refundido pueden crear restricciones a la libre circulación de los trabajadores, a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, alega que los elementos característicos de las actividades de que se trata, en particular las de los guardias jurados de seguridad privada, permiten afirmar que las citadas actividades suponen el ejercicio del poder público, de forma que el requisito de nacionalidad se halla justificado en virtud del artículo 55, párrafo primero, del Tratado, en relación, en su caso, con el artículo 66 del Tratado.

10 En efecto, en primer lugar, según el Gobierno italiano, las actividades de las empresas de seguridad privada y de los guardias jurados de seguridad privada están sujetas a un control estricto por parte de la autoridad pública con ocasión de la expedición o de la eventual revocación de la licencia. Además, las personas interesadas se hallan, en el ejercicio de sus actividades, bajo el control del jefe de policía -el «questore»-, quien ejerce sobre ellas una facultad disciplinaria.

11 Además, los guardias jurados de seguridad privada deben prestar juramento ante la autoridad judicial -el «pretore»-. Dicho juramento incluye tanto el compromiso de desempeñar sus funciones en interés de la colectividad como el de fidelidad hacia la República Italiana.

12 Finalmente, los guardias jurados de seguridad privada desempeñan funciones de policía judicial para la prevención y la represión de los delitos, funciones que les son propias y que no constituyen una simple asistencia a las fuerzas de orden público. Tales funciones conllevan la facultad de detener a quienes sorprendan en flagrante delito, la habilitación para levantar actas que tienen valor probatorio, así como la obligación de colaborar con las autoridades de policía.

13 La Comisión rechaza dichas alegaciones señalando, por un lado, que ni el control ejercido por una autoridad pública ni la obligación de prestar juramento demuestran que las actividades de que se trata supongan el ejercicio del poder público.

14 Por otro lado afirma, en lo que atañe a la facultad de los guardias jurados de seguridad privada de levantar actas que tienen valor probatorio, así como a su obligación de colaborar con las autoridades de policía, que se trata de meros cometidos auxiliares.

15 La Comisión añade que, en lo que se refiere a la facultad de detención en caso de flagrante delito, debe hacerse una distinción. Cuando los guardias jurados de seguridad privada proceden a una detención en el caso de un delito grave, en el que la legislación italiana obliga a los oficiales y agentes de la policía judicial a detener al autor, no ejercen el poder público en el sentido del artículo 55 del Tratado, sino que simplemente contribuyen al mantenimiento de la seguridad pública, para lo que cualquier individuo puede verse requerido (véase la sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 37). En cambio, cuando los citados guardias proceden a una detención en caso de flagrante delito en el supuesto de un delito de gravedad menor, en el que los oficiales y agentes de la policía judicial tienen la facultad, que no la obligación, de detener al autor, la Comisión reconoce que el ejercicio de dicha facultad está generalmente reservado a los citados oficiales y agentes. Ahora bien, se trata de un supuesto marginal en el marco de las funciones que están llamados a desempeñar habitualmente los guardias jurados de seguridad privada. Por consiguiente, esta facultad constituye un elemento que puede separarse del conjunto de la actividad profesional de los guardias jurados de seguridad privada, que no puede justificar que toda la profesión quede excluida, en virtud del artículo 55 del Tratado, de la observancia de las disposiciones del Tratado en materia de libertades.

16 Durante la vista, el Gobierno italiano alegó, sin que la Comisión la contradijera, que los guardias jurados de seguridad privada en ningún caso pueden ejercer sus actividades con carácter independiente, sino que siempre deben hacerlo por cuenta ajena. Por consiguiente, no existen guardias jurados de seguridad privada que desempeñen su profesión con carácter independiente.

Apreciación del Tribunal de Justicia

17 Procede destacar de entrada que, como reconoce el propio Gobierno italiano, las cláusulas de nacionalidad que figuran en los artículos 134 y 138 del Texto Refundido pueden constituir restricciones a la libre circulación de los trabajadores, a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, tal como prevén los artículos 48, 52 y 59 del Tratado.

En lo relativo al requisito de nacionalidad para ejercer las actividades de seguridad privada (artículo 134 del Texto Refundido)

18 Debe señalarse, en primer lugar, que el requisito de nacionalidad exigido por el artículo 134 del Texto Refundido a los organismos y a los particulares que prestan servicios de vigilancia o de custodia de bienes, que realizan investigaciones o averiguaciones o que recogen información por cuenta de particulares, impide a los nacionales y empresas de otros Estados miembros ejercer la citada actividad en el territorio italiano, bien sea estableciéndose en Italia o a partir de otro Estado miembro.

19 No obstante, el Gobierno italiano ha alegado, sin facilitar detalles al respecto, que las actividades contempladas en el artículo 134 del Texto Refundido suponen el ejercicio del poder público. Por consiguiente, debe examinarse si los obstáculos a las libertades garantizadas por el Tratado resultantes del artículo 134 del Texto Refundido se hallan o no justificadas por la excepción prevista en el artículo 55, párrafo primero, del Tratado en relación, en su caso, con el artículo 66 del Tratado.

20 A este respecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dicha excepción debe limitarse a las actividades que, consideradas en sí mismas, estén relacionadas directa y específicamente con el ejercicio del poder público (véanse, en particular, las sentencias antes citadas Comisión/España, apartado 35, y Comisión/Bélgica, apartado 25). El Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que, por lo general, la actividad de las empresas de vigilancia o de seguridad no está relacionada directa y específicamente con el ejercicio del poder público (sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 26; véase asimismo sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 39).

21 El Gobierno italiano no ha invocado ninguna circunstancia de la que resulte una apreciación de la situación en Italia distinta de la realizada en los casos que dieron lugar a la jurisprudencia citada. En particular, por lo que atañe a la alegación referente a la facultad de detención en caso de flagrante delito de que disponen los guardias jurados de seguridad privada que son contratados por las empresas de seguridad, basta señalar que, según se desprende del punto 45 de las conclusiones del Abogado General, los guardias no disponen de más autoridad que cualquier otro particular.

22 Procede, pues, declarar que no es de aplicación en el presente caso la excepción prevista en el artículo 55, párrafo primero, del Tratado, en relación, en su caso, con el artículo 66 del Tratado. Por lo tanto, el requisito de nacionalidad establecido en el artículo 134 del Texto Refundido para las actividades de seguridad privada constituye un obstáculo para la libertad de establecimiento y para la libre prestación de servicios que no puede estar justificada.

En lo que atañe al requisito de nacionalidad para desempeñar el puesto de guardia jurado de seguridad privada (artículo 138 del Texto Refundido)

23 Por lo que se refiere a los guardias jurados de seguridad privada, el Gobierno italiano ha precisado, durante la vista, que no pueden ejercer sus actividades con carácter independiente, sino que han de ser necesariamente trabajadores por cuenta ajena. Procede, pues, analizar el requisito de nacionalidad establecido en el artículo 138 del Texto Refundido, así como su posible justificación, únicamente desde el punto de vista del obstáculo a la libre circulación de los trabajadores.

24 En primer lugar, ha de señalarse, a este respecto, que el requisito de nacionalidad exigido por el artículo 138 del Texto Refundido impide a los trabajadores de otros Estados miembros ocupar un puesto de guardia jurado de seguridad privada en Italia.

25 Debe observarse a continuación que, a diferencia de las disposiciones del Tratado relativas a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, los artículos 48 y siguientes del Tratado, que se refieren a la libre circulación de los trabajadores, no prevén excepciones para las actividades que suponen el ejercicio del poder público. El artículo 48, apartado 4, del Tratado aclara únicamente que lo en él dispuesto no se aplica a los empleos en la administración pública. Pues bien, como ha puesto de relieve el Abogado General en el punto 26 de sus conclusiones, el concepto de «empleos en la administración pública» no abarca los empleos al servicio de un particular o de una persona jurídica privada, cualesquiera que sean las funciones del empleado. De esta forma, es incuestionable que los guardias jurados de seguridad privada no forman parte de la administración pública. Por consiguiente, el artículo 48, apartado 4, del Tratado no es de aplicación en el presente caso.

26 Por otra parte, el Gobierno italiano no ha expuesto ninguna razón de orden público o de seguridad pública que pueda justificar, sobre la base del artículo 48, apartado 3, del Tratado, la introducción de excepciones a la libre circulación de los trabajadores.

27 En estas circunstancias, no pueden prosperar las alegaciones expuestas por el Gobierno italiano referentes a la participación de los guardias jurados de seguridad privada en el ejercicio del poder público.

28 Del conjunto de las consideraciones precedentes se desprende que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado, al disponer que:

- sólo las empresas de seguridad privada que tengan la nacionalidad italiana pueden ejercer, en el territorio italiano y siempre y cuando hayan obtenido la correspondiente licencia, las actividades de seguridad privada, incluidas las relativas a la vigilancia o la custodia de bienes muebles o inmuebles, y

- sólo pueden ser contratados como guardias jurados de seguridad privada los nacionales italianos que dispongan de la correspondiente licencia.

Decisión sobre las costas

Costas

29 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Italiana. Al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)

decide:

1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado CE (actualmente artículos 39 CE, 43 CE y 49 CE, tras su modificación), al disponer que:

- sólo las empresas de seguridad privada que tengan la nacionalidad italiana pueden ejercer, en el territorio italiano y siempre y cuando hayan obtenido la correspondiente licencia, las actividades de seguridad privada, incluidas las relativas a la vigilancia o la custodia de bienes muebles o inmuebles, y

- sólo pueden ser contratados como guardias jurados de seguridad privada los nacionales italianos que dispongan de la correspondiente licencia.

2) Condenar en costas a la República Italiana.