CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PHILIPPE LÉGER

presentadas el 12 de marzo de 1996 ( *1 )

Artículo 118 A Presentación de la Directiva 93/104 Pretensiones de las partes Primer motivo de anulación: Incompetencia; base legal defectuosa Segundo motivo de anulación: Violación del principio de proporcionalidad Tercer motivo de anulación: Desviación de poder Cuarto motivo de anulación: Vicios sustanciales de forma

1. Mediante el presente recurso, el Reino Unido pretende, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la anulación de la totalidad de la Directiva 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo ( 1 ) (en lo sucesivo, «Directiva») y, con carácter subsidiario, la anulación de algunas de sus disposiciones: Artículo 4, párrafos primero y segundo del artículo 5, apartado 2 del artículo 6 y artículo 7.

2. La Directiva controvertida fue adoptada con arreglo al artículo 118 A del Tratado CE, mediante votación por mayoría cualificada. En dicha votación, el Reino Unido se abstuvo.

3. Este asunto nos llevará a pronunciarnos sobre la delicada cuestión, en el contexto de la Europa social, de la delimitación del ámbito de aplicación del artículo 118 A con respecto a otras bases jurídicas que exigen, por su parte, la unanimidad. Examinaré también, a través del estudio de la Directiva impugnada, el concepto de ordenación del tiempo de trabajo, que es objeto de continuas reflexiones tanto a nivel nacional como comunitario.

Artículo 118 A

4. El artículo 118 A está redactado así: «1. Los Estados miembros procurarán promover la mejora, en particular, del medio de trabajo, para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores, y se fijarán como objetivo la armonización, dentro del progreso, de las condiciones existentes en ese ámbito. 2. Para contribuir a la consecución del objetivo previsto en el apartado 1, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 189 C, previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará, mediante directivas, las disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros. Tales directivas evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas. 3. Las disposiciones establecidas en virtud del presente artículo no serán obstáculo para el mantenimiento y la adopción, por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección de las condiciones de trabajo, compatibles con el presente Tratado». ( 2 )

Presentación de la Directiva 93/104

5. A tenor del apartado 1 de su artículo 1, la Directiva tiene por objeto establecer «las disposiciones mínimas de seguridad y salud en materia de ordenación del tiempo de trabajo».

6. El ámbito de aplicación de la Directiva es doble y se extiende: — Por una parte, a los períodos mínimos de descanso diario, de descanso semanal y de vacaciones anuales, así como a las pausas y a la duración máxima de trabajo semanal [letra a) del apartado 2 del artículo 1], y — por otra parte, a determinados aspectos del trabajo nocturno, del trabajo por turnos y del ritmo de trabajo [letra b) del apartado 2 del artículo 1],

7. Se aplicará a todos los sectores de actividad, privados o públicos, en el sentido del artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, ( 3 ) con exclusión del transporte por carretera, aéreo, por ferrocarril, marítimo, de la navegación interior, de la pesca marítima, de otras actividades marítimas y de las actividades de los médicos en período de formación (apartado 3 del artículo 1).

8. La Sección II, dedicada a los períodos mínimos de descanso y a otros aspectos de la distribución del tiempo de trabajo, impone a los Estados miembros la adopción de las medidas necesarias para que todos los trabajadores disfruten de períodos mínimos de descanso: — Descanso diario de once horas consecutivas, en el curso de cada período de veinticuatro horas (artículo 3). — Pausa de descanso, en el caso de que el tiempo de trabajo diario sea superior a seis horas, cuyas modalidades se determinarán a escala nacional (artículo 4). — Descanso semanal de veinticuatro horas ininterrumpidas por cada período de siete días, a las que se añadirán las once horas de descanso diario establecidas en el artículo 3 (párrafo primero del artículo 5), que incluye, en principio, el domingo (párrafo segundo del artículo 5). — Cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas (apartado 1 del artículo 7).

9. Por otra parte, la duración semanal del trabajo se fija «en función de las necesidades de protección, de seguridad y de la salud de los trabajadores», a escala nacional (apartado 1 del artículo 6), sin que la duración media del trabajo pueda exceder, por cada período de siete días, de cuarenta y ocho horas, incluidas las horas extraordinarias (apartado 2 del artículo 6).

10. La Sección III trata más específicamente del trabajo nocturno, el trabajo por turnos y el ritmo de trabajo respecto a los cuales se insta a los Estados miembros para que adopten las medidas necesarias para garantizar la aplicación de los límites mínimos previstos.

11. El tiempo de trabajo normal de los trabajadores nocturnos no excederá de ocho horas como media por cada período de veinticuatro horas (número 1 del artículo 8); esta duración se convierte en máxima en el caso del trabajo que implique riesgos especiales o tensiones físicas o mentales importantes, tal como éstos se definan a escala nacional (número 2 del artículo 8).

12. Los trabajadores nocturnos disfrutarán de una evaluación gratuita de su salud antes de su incorporación al trabajo y, posteriormente, a intervalos regulares [letra a) del apartado 1 del artículo 9); deberán poder ser trasladados a un trabajo diurno, si padecen problemas de salud relacionados con el trabajo nocturno [letra b) del apartado 1 del artículo 9].

13. Los Estados miembros podrán supeditar el trabajo de ciertas categorías específicas de trabajadores nocturnos a determinadas garantías, cuando dicho trabajo nocturno implique un riesgo para la seguridad o la salud de los trabajadores que lo realicen (artículo 10). Deberán en cualquier caso asegurarse de que los trabajadores nocturnos y los trabajadores por turnos disfruten de un nivel de protección en materia de seguridad y de salud adaptado a la naturaleza de su trabajo (artículo 12).

14. El empresario que recurra regularmente a trabajadores nocturnos informará de este hecho a las autoridades competentes, a petición de las mismas (artículo 11). Cuando prevea organizar el trabajo con arreglo a cierto ritmo, tendrá en cuenta en todo caso el principio general de adecuación del trabajo a la persona, con objeto, en particular, de atenuar el trabajo monótono y el trabajo acompasado (artículo 13).

15. Por último, la Sección IV de la Directiva, titulada «Disposiciones varias», excluye de su ámbito de aplicación a las ocupaciones o actividades profesionales reguladas por disposiciones comunitarias más específicas (artículo 14); precisa que la Directiva no obstaculizará la facultad de los Estados miembros de establecer disposiciones más favorables a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores (artículo 15); deja a los Estados miembros la posibilidad de establecer períodos de referencia para la aplicación de los artículos 5, 6 y 8 (artículo 16); autoriza determinadas excepciones a la aplicación de los artículos 3, 4, 5, 6, 8 y 16 (artículo 17), y establece en particular, en las disposiciones finales, los plazos de adaptación del Derecho nacional a lo dispuesto en la Directiva (artículo 18).

Pretensiones de las partes

16. En apoyo de su recurso, el Reino Unido invoca diferentes motivos, fundados en la Falta de competencia y la inexistencia de base legal, la violación del principio de proporcionalidad, una desviación de poder y vicios sustanciales de forma. Solicita asimismo que se condene en costas al Consejo.

17. Los Gobiernos belga y español, así como a Comisión, intervienen en apoyo de las srctensiones del Consejo, que tienen por abjeto que se desestime el recurso por infun-Jado y se condene en costas a la parte Jemandantc.

18. Examinaré por separado cada uno de los notivos invocados.

Primer motivo de anulación: Incompetencia; base legal defectuosa

19. El Reino Unido afirma que el artículo 118 A no constituye la base jurídica adecuada para la adopción de la Directiva sobre la ordenación del tiempo de trabajo. Esta habría supuesto acudir al artículo 100 del Tratado CE, e incluso al artículo 235, que exigen la unanimidad en el seno del Consejo. Alega que la elección del artículo 118 A ha sido deliberada, con el fin de eludir la exigencia de unanimidad, que no se habría alcanzado en el Consejo. Dicha conclusión se funda en el análisis sucesivo del artículo 118 A y de la Directiva impugnada.

El artículo 118 A es una base jurídica de interpretación estricta

20. El demandante estima que el apartado 2 del artículo 118 A permite tan sólo adoptar directivas que ofrezcan un vínculo objetivo y auténtico entre la seguridad y la salud, por una parte, y la situación que va a regularse, por otra parte. Además, las disposiciones del artículo 118 A, interpretadas en el contexto del principio de subsidiariedad, tal como aparece formulado en el párrafo primero del artículo 3 Β del Tratado CE, se oponen a que sirva de fundamento a otro tipo de limitaciones que no sean las mínimas. ( 4 )

21. El estudio de las Directivas anteriores adoptadas con arreglo al artículo 118 A permite delimitar el alcance de las facultades conferidas al Consejo con arreglo a dicha disposición. Se trata en todo caso de regular concretamente situaciones especiales relativas a grupos específicos e identificables de trabajadores determinados. El artículo 118 A no permite la adopción de medidas de carácter general, abstracto y no científico. Cuando deban adoptarse medidas que respondan a objetivos más amplios y generales, deberán serlo con arreglo al artículo 100, o incluso al artículo 235, que requieren la unanimidad. ( 5 )

22. En definitiva, del apartado 2 del artículo 100 A resulta que los derechos e intereses de los trabajadores deben ser objeto de decisiones adoptadas por unanimidad y que con respecto a esta regla general, el artículo 118 A constituye una excepción, de interpretación estricta, que exige la prueba de un vínculo específico de las medidas previstas con consideraciones de seguridad y de salud. ( 6 )

La Directiva impugnada no tiene los vínculos requeridos por tal interpretación con el artículo 118 A

23. La Directiva no constituye una medida que tenga como objetivo esencial y como efecto probable establecer requisitos mínimos relativos a la seguridad y la salud.

24. El examen de la génesis de la Directiva impugnada revela que, en la fase de elaboración, se ampliaron radicalmente el ámbito de aplicación y el alcance de la Directiva, y pasó a ser ilusorio el vínculo con los aspectos relativos a la seguridad y la salud.

25. En efecto, ningún dato científico puede justificar el vínculo necesario entre la seguridad y la salud, por un lado, y un gran número de aspectos relativos al tiempo de trabajo abordados en la Directiva, regulados de forma general, como son, en particular, la duración media del trabajo semanal, las vacaciones anuales retribuidas y el tiempo de descanso, por otro lado.

26. En realidad, el análisis del contenido de la Directiva revela que el objetivo real que persigue es distinto del que se centra en aspectos relacionados con la seguridad y la salud. Dicho objetivo es doble: la ordenación del tiempo de trabajo se concibió, por un lado, en aras de la creación de empleos y de la reducción del desempleo y, por otro lado, en el marco de la política social comunitaria. ( 7 )

27. Este primer motivo de anulación plantea, básicamente, la cuestión de si el artículo 118 A, tal como será interpretado, puede servir de base jurídica a la Directiva sobre la ordenación del tiempo de trabajo. Desdoblaré mi análisis sobre este punto en dos tiempos, como lo hizo el Reino Unido en su recurso.

I. Análisis del artículo 118 A

A. Introducción

28. Recordemos en primer lugar que, antes de la adopción del Acta Unica Europea, no existía ninguna disposición específica en materia de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. ( 8 ) Una legislación comunitaria bastante surtida, de carácter más bien técnico, se ha adoptado, sin embargo, en este ámbito, tomando como fundamento artículos «multifuncionales», como ocurre, a menudo, con el artículo 100, relativo a la aproximación de las legislaciones. ( 9 ) Pero dicho texto está doblemente limitado en su utilización: Supone la demostración de la «incidencia directa en el establecimiento o funcionamiento del mercado común» de una Propuesta de Directiva, así como la unanimidad de los Estados miembros.

29. Con la adopción del Acta Unica, son múltiples las bases jurídicas utilizables al objeto de crear normas supranacionales referentes al trabajo.

30. El artículo 100 A establece en particular, no obstante lo dispuesto en el artículo 100 y «salvo que el presente Tratado disponga otra cosa», la adopción por mayoría cualificada de «medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior».

31. El artículo 118 A, incorporado al Título III del Tratado CEE, dedicado a la «Política social», ( 10 ) confiere a la Comunidad competencia en materia de seguridad y de salud de los trabajadores, mediante votación por mayoría cualificada.

32. Señalaré, con carácter previo, que es una de las primeras veces, a mi entender, que se pide a este Tribunal de Justicia que examine dicha disposición. En el dictamen 2/91, emitido el 19 de marzo de 1993, relativo al Convenio n° 170 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la seguridad en la utilización de productos químicos en el trabajo, este Tribunal de Justicia ha señalado que «Para contribuir a la consecución de este objetivo de armonización [al que se refiere el apartado 1 del artículo 118 A], el Consejo está facultado para adoptar las disposiciones mínimas mediante Directivas», antes de deducir de ello que «La Comunidad dispone, así, de una competencia normativa interna en el ámbito social», llegando a la conclusión de que el Convenio n° 170 corresponde al ámbito de la competencia de la Comunidad. ( 11 ) En el asunto prejudicial ASTI, ( 12 ) al no haberse considerado pertinente la referencia al artículo 118 A efectuada por el órgano jurisdiccional remitente, el Tribunal de Justicia no tuvo que pronunciarse sobre este extremo. Por último, en la sentencia de 30 de noviembre de 1993, Kirsammer-Hack, ( 13 ) el Tribunal de Justicia ha señalado simplemente: «[...] al establecer que las Directivas que se adopten en materia de salud y seguridad de los trabajadores evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas, el artículo 118 A, introducido por el Acta Unica en el capítulo consagrado a las disposiciones sociales del Tratado CEE, indica que dichas empresas pueden ser objeto de medidas económicas particulares». ( 14 )

33. Hasta la fecha, por tanto, este Tribunal sólo ha conocido de dicha disposición de forma indirecta. De ahí la importancia del presente recurso.

34. Tanto el Reino Unido como el Consejo y los Estados que intervienen como coadyuvantes lo reconocen: la interpretación del artículo 118 A, dirigida a determinar su finalidad y su ámbito de aplicación, no es nada fácil. La razón de ello es que «Las diferencias de enfoque que surgieron en el momento de la redacción del artículo dieron lugar a una versión de compromiso, cuya interpretación es, por definición, delicada». ( 15 )

35. Las dificultades residen, al propio tiempo, en la existencia de un apartado 2 en el artículo 100 A, que exige la unanimidad para la adopción de las Directivas relativas «a los derechos e intereses de los trabajadores», al mantenimiento de los artículos 117, 118 y 100 del Tratado y a la propia redacción, especialmente complicada, del artículo 118 A, resultado de las dificultades encontradas para su adopción. Lo que está en juego está al nivel de los debates suscitados: Se trata, por una parte, de fijar los límites de la acción comunitaria y, por tanto, de las competencias de los Estados miembros en materia de normativa laboral y, por otra parte, de llegar a un acuerdo sobre el alcance, más o menos amplio, del ámbito de aplicación de dicha disposición: Cuanto más amplio sea éste menos necesario será recurrir a las decisiones por unanimidad.

B. Las interpretaciones dadas — A favor de una interpretación amplia

36. Según una primera interpretación, defendida por el Reino Unido, sería conveniente interpretar el artículo 118 A en relación con el apartado 2 del artículo 100 A del Tratado. El principio lo fija esta última disposición: Los «derechos e intereses de los trabajadores» son materias sujetas a la regla de la unanimidad. El artículo 118 A, que autoriza, en las materias relativas a la salud y la seguridad en el centro de trabajo, el voto por mayoría cualificada, constituye una excepción a dicha regla general. ( 16 ) Por consiguiente, para preservar cierta coherencia entre esas dos disposiciones, debería considerarse que el artículo 118 A se refiere solamente a la seguridad y la salud de los trabajadores en el centro de trabajo, entendidas en sentido estricto.

37. Aunque este análisis pueda parecer atractivo, sin embargo no me convence.

38. Parte, en efecto, de la premisa errónea de que una excepción elevada al rango de principio ha de interpretarse en sentido amplio. El propio apartado 2 del artículo 100 A no es más que una excepción a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 100 A, que prevé la adopción por mayoría cualificada de las medidas relativas a la aproximación de las legislaciones necesarias para el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior, en el sentido del artículo 7 A. El artículo 100 A se aplica también sólo «no obstante lo dispuesto en el artículo 100 y salvo que el presente Tratado disponga otra cosa». Por otra parte, el apartado 2 del artículo 100 A tan sólo hace referencia a los «trabajadores por cuenta ajena», mientras que el artículo 118 A se refiere más ampliamente a todos los «trabajadores» en el sentido del Derecho comunitario. ( 17 ) Además, la aproximación de estas dos disposiciones me parece artificial, en la medida en que se refieren a ámbitos de intervención comunitaria diferentes: Una guarda relación con la «aproximación de las legislaciones», mientras que la otra figura en las «disposiciones sociales» del Tratado.

39. Pero sobre todo, un análisis detallado de los conceptos «clave» a que se hace referencia en el artículo 118 A, se decanta muy claramente, a mi juicio, como señala el Consejo, ( 18 ) a favor de una interpretación amplia. Dicha disposición establece los elementos de la acción que ha de llevar a cabo la Comuni-dad (apartado 2) para contribuir a la consecución del objetivo asignado a los Estados miembros (apartado 1): «Mejora»; «para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores»; «en particular, del medio de trabajo»; «prescripciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente»; «teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros».

40. El concepto de «medio de trabajo», en primer lugar, tiene cierta importancia para la interpretación del artículo 118 A.

41. No puede considerarse, en efecto, que éste abarque ámbitos totalmente ajenos a los contemplados expresamente. No obstante, la inclusión de la expresión «en particular» parece reflejar la voluntad de legislar de forma no taxativa.

42. Puede encontrarse una confirmación de la interpretación amplia de dicho concepto en el origen del artículo 118 A. Se trata de una propuesta del Reino de Dinamarca a la Conferencia Intergubernamental sobre el Acta Unica. Ahora bien, el concepto del «medio de trabajo» («arbejdsmiljø») en Derecho danés se entiende en sentido muy amplio, incluyendo tanto la ejecución del trabajo, las condiciones en el centro de trabajo; el equipo técnico y las sustancias y materiales utilizados. ( 19 ) Así, la normativa danesa no se limita a las medidas clásicas relativas a la salud y la seguridad en el trabajo stricto sensu, sino que comprende también determinadas medidas relativas a las horas de trabajo, la formación en materia de higiene y seguridad, la protección de los jóvenes en el trabajo y la de los representantes de los trabajadores por lo que respecta a la seguridad contra el despido o cualquier otro intento de empeorar sus condiciones de trabajo. El «medio de trabajo» no aparece configurado como una entidad fija, sino que refleja la evolución social y técnica de la sociedad.

43. Me parece que dicha concepción debe inspirar la interpretación del artículo 118 A. El Reino Unido alega a este respecto que la interpretación del Derecho comunitario no puede depender de conceptos de Derecho interno. Señalaré simplemente que no se trata en modo alguno de que el Derecho comunitario dependa del Derecho nacional, sino simplemente de centrarse en los orígenes de una disposición de Derecho comunitario para comprender el alcance que han previsto darle los redactores del Tratado. Por ello, al igual que en la concepción danesa, el «medio de trabajo», a efectos del artículo 118 A, debe interpretarse ampliamente en el sentido de que incluye cualquier factor que afecte al trabajador en su trabajo ( 20 ) y, en particular, cualquier medida beneficiosa para la salud y la seguridad de los trabajadores, en la acepción que se dará más abajo de este último concepto. ( 21 )

44. En definitiva, los únicos límites de la definición del concepto «medio de trabajo» que he propuesto han de encontrarse en el término trabajadores, que está en la base del mismo. Queda así excluida la posibilidad de fundar en el artículo 118 A una medida que tiene por objeto la seguridad o la salud de la población en general, tomando eventualmente como referencia un riesgo que no es específico de los trabajadores. ( 22 )

45. Me parece que los conceptos de «seguridad y salud», por su parte, deben interpretarse ampliamente, habida cuenta de dicha concepción del medio de trabajo.

46. Todas las partes coadyuvantes en el presente asunto coinciden en considerar que el artículo 118 A sólo puede servir de base jurídica a medidas destinadas a proteger la seguridad y la salud de los trabajadores. No obstante, existen también aquí teorías opuestas sobre la forma en que han de interpretarse dichos términos. La propuesta por el Reino Unido es restrictiva, mientras que el Consejo propone que se interpreten dichos términos en sentido evolutivo y dinámico.

47. Me parece que sólo debe acogerse esta última interpretación.

48. Por un lado, como hemos visto, el origen del artículo 118 A opera a favor de una interpretación estricta de los términos «salud y segundad». Se aleja de una concepción que se circunscribe a la protección del trabajador frente a la influencia únicamente de los factores físicos o químicos. Por otra parte, una concepción restrictiva me parece que va contracorriente a la evolución de nuestra sociedad. El Consejo y los Estados que intervienen como coadyuvantes recuerdan a este respecto muy pertinentemente el principio adoptado por la Organización Mundial de la Salud —a la que pertenecen, dicho sea de paso, todos los Estados miembros de la Unión Europea— según el cual «la salud es un estado completo de bienestar físico, mental y social, y no consiste solamente en la ausencia de enfermedades o dolencias». ( 23 )

49. Por lo demás, señalaré que nada de lo contenido en el artículo 118 A opera a favor de una exclusión de cualquier componente del bienestar o la seguridad, en sentido amplio, de los trabajadores y que, por el contrario, el texto hace referencia expresa a la «mejora» y al «progreso».

50. En cualquier caso, tal interpretación amplia del concepto de salud en particular, conforme a la propugnada por la Organización Mundial de la Salud, ya fue aceptada por las Instituciones comunitarias para la adopción de Directivas con arreglo al artículo 118 A. Por ejemplo, en la Directiva 92/85/CEE, relativa a las mujeres embarazadas, ( 24 ) el mantenimiento de unos ingresos durante la licencia por maternidad (mediante un sueldo o una prestación «adecuada») se considera indisociablc de la salud de la mujer embarazada.

51. Por último, el Reino Unido ve en la posibilidad dada al Consejo, con arreglo al apartado 2 del artículo 118 A, de adoptar «disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros», una limitación de su acción.

52. El Consejo considera, en cambio, que el mínimo no debe fijarse en el nivel más bajo posible, ni en el del Estado miembro que tenga el nivel más bajo. La cláusula relativa a las disposiciones mínimas tiene por objeto, a su juicio, garantizar que los Estados cuyos niveles de protección sean más altos no puedan sentirse obligados a bajarlos como consecuencia de la acción comunitaria, y no aprisionar a la Comunidad en una camisa de fuerza que la obligue a implantar el nivel más bajo posible.

53. También en esta ocasión, sólo me parece pertinente la interpretación defendida por el Consejo y los Estados coadyuvantes.

54. La idea de que la acción de la Comunidad sólo puede ejercerse en función del menor denominador común o del más bajo posible, está en total contradicción con el concepto mismo de Derecho comunitario. La acción comunitaria no ha tendido nunca a una nivelación por abajo. Por el contrario, el artículo 2 del Tratado, por ejemplo, que establece la misión de la Comunidad se refiere a un «desarrollo armonioso», un «alto grado de convergencia», un «alto nivel de empleo y de protección social» y la «elevación del nivel y de la calidad de vida». Está claro, pues, que el concepto de «disposiciones mínimas» no es sinónimo de «disposiciones base». Dicha interpretación sería, además, difícilmente conciliable con el objetivo de armonización «dentro del progreso» establecido en el apartado 1 del artículo 118 A.

55. El apartado 2 debe interpretarse a la luz del apartado 3, que deja un gran margen a los Estados miembros para el mantenimiento o la adopción de «medidas de mayor protección de las condiciones de trabajo» compatibles con el Tratado.

56. Habida cuenta del apartado 3, las «disposiciones mínimas», que el Consejo está autorizado a adoptar mediante Directivas son, pues, simplemente «las mínimas obligatorias, por encima de las cuales los Estados miembros son libres de legislar en pro de una mayor protección de la salud y la seguridad de los trabajadores». ( 25 )

57. Nada impide, por tanto, que se fijen las «disposiciones mínimas» a un alto nivel de protección.

58. Se prevén, no obstante, dos limitaciones. Por un lado, deberán ser aplicables «progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros». Se trata del reflejo de una preocupación de las delegaciones de los Estados miembros del Sur durante el debate del Acta Unica. La armonización deberá ser progresiva, en el sentido de que sólo deberá referirse a normas más exigentes a medida que las condiciones vayan permitiéndolo en los diferentes Estados miembros. Por otro lado, las «disposiciones mínimas» adoptadas mediante Directiva deben evitar «establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas». Sin embargo, esta última limitación es muy relativa, ya que su propia formulación («evitarán establecer») no indica una prohibición absoluta de establecer trabas que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas. El Tribunal de Justicia considera, por otra parte, que sólo se trata de «[...] indica[r] que dichas empresas pueden ser objeto de medidas económicas particulares». ( 26 )

59. El análisis de los conceptos a que se refiere el artículo 118 A me lleva, de esta forma, a comprender dicha disposición en sentido amplio.

60. Mi convicción resulta confirmada, además, por otras consideraciones.

61. No debe olvidarse el lugar que ocupa el artículo 118 A en el Tratado. Figura a continuación de dos artículos (117 y 118) relativos a disposiciones sociales, que tratan de otros temas y establecen un principio general de progreso social. Debe entenderse, pues, como complemento de dichas disposiciones, que tienen un ámbito de aplicación mucho más amplio. ( 27 )

62. El fortalecimiento de la misión del Parlamento en el proceso legislativo es una de las voluntades expresadas por los redactores del Acta Unica. Ahora bien, ésta es aplicable en los ámbitos sujetos a la mayoría cualificada. Sólo una interpretación amplia del artículo 118 A es capaz de garantizar un control eficaz del Parlamento en materia de política social, que es uno de sus principales sectores de intervención.

C. Alcance de las facultades conferidas al Consejo por el artículo 118 A

63. El Reino Unido alega que, para delimitar el alcance de las facultades conferidas al Consejo con arreglo al artículo 118 A, resulta de utilidad referirse a la legislación anterior adoptada sobre dicha base. La práctica precedente revela que el artículo 118 A se entendía en el sentido de que permitía únicamente la adopción de medidas reguladoras de situaciones específicas que exigen una protección especial de los trabajadores. En cambio, para medidas que respondan a objetivos más amplios y generales, la base jurídica adecuada es el artículo 100.

64. Señalaré en primer lugar a este respecto que no hay nada en el artículo 118 A que venga a apoyar la opinión defendida por el Reino Unido. Dicha disposición se refiere a los «trabajadores» en general, y no a determinados grupos específicos de trabajadores. El objetivo buscado debe alcanzarse a través de la armonización de las «condiciones», en general una vez más, en el ámbito «en particular» del medio de trabajo.

65. En segundo lugar, por lo que respecta a la práctica del Consejo, señalaré simplemente, sin realizar un análisis detallado de las diferentes disposiciones legales ya adoptadas con arreglo al artículo 118 A, que han sido objeto de Directivas tanto medidas de alcance muy general ( 28 ) como disposiciones específicas, aplicables a grupos de trabajadores determinados. ( 29 ) No me parece posible, pues, sacar conclusiones del «uso» que se ha venido haciendo hasta ahora del artículo 118 A, y menos aún considerarlo un precedente al que debe hacerse referencia.

66. El Tribunal de Justicia considera, en cualquier caso, que «en cuanto a la alegación fundada en la práctica anterior del Consejo, basta recordar que una simple práctica del Consejo no puede establecer excepciones a normas del Tratado, ni puede, por tanto, sentar un precedente que vincule a las Instituciones». ( 30 )

67. De ahí que me parezca que no hay nada que justifique la tesis de que sólo pueden adoptarse con arreglo al artículo 118 A medidas especiales, aplicables a grupos de trabajadores determinados, expuestos a riesgos específicos. Dicha disposición puede muy bien servir asimismo de base jurídica a medidas de alcance general que persigan objetivos de largo alcance en beneficio del conjunto de los trabajadores.

68. Por último, por lo que se refiere a la limitación de los ámbitos de aplicación respectivos de los artículos 100 y 118 A, no puedo suscribir tampoco la argumentación del Reino Unido.

69. Como he señalado anteriormente, antes de la adopción del Acta Unica, y a falta de una disposición específica en el Tratado, se adoptaron varias Directivas sobre la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores con arreglo al artículo 100.

70. El Tribunal de Justicia alentaba además la elección de dicha base jurídica, considerando en la sentencia denominada «Defrenne II»«que ante la inexistencia de cualquier alusión expresa [...] a las funciones que la Comunidad puede desempeñar eventualmente en cuanto a la aplicación de la política social, conviene hacer referencia al sistema general del Tratado y a los medios que él mismo ha implantado, tales como los previstos en los artículos 100, 155 y, en su caso, el 235». ( 31 ) Aun cuando dicho asunto se refería más específicamente a la aplicación del principio de igualdad de retribución recogido en el artículo 119, la Comisión y el Consejo han aplicado la lógica de la sentencia también a los demás aspectos de la política social comprendidos en los artículos 117 y 118, para adoptar medidas relativas a la seguridad y la salud de los trabajadores con arreglo al artículo 100.

71. No obstante, dicha elección sólo se justificaba entonces, en palabras de este Tribunal, ante «la inexistenda de cualquier referenda expresa» del Tratado. Ahora bien, desde la adopción del Acta Unica, el artículo 118 A constituye dicha referencia expresa a la adopción de medidas relativas a la seguridad y a la salud de los trabajadores. Habrá que referirse a ella, por tanto, de ahora en adelante. Por ello, además, las dos primeras Directivas adoptadas con arreglo al artículo 118 A tienen su origen en propuestas que inicialmente habían estado fundadas en el artículo 100, antes de la entrada en vigor del Acta Unica. Su base jurídica se modificó posteriormente, al objeto de respetar la especificidad de la nueva disposición. ( 32 ) No parece justificado, por consiguiente, acudir en esta materia al artículo 100.

72. Ello no quiere decir que toda medida destinada a promover la seguridad y la salud de los trabajadores esté comprendida necesariamente dentro del ámbito del artículo 118 A. El artículo 100 A puede también ser aplicable en el futuro, aunque su objetivo (el establecimiento del mercado interior, según el artículo 7 A) sea diferente del que corresponde al artículo 118 A.

73. Sin embargo, la delimitación de los ámbitos respectivos de los artículos 100 A y 118 A no se funda en una distinción entre la posibilidad de adoptar, uno, medidas de alcance general y, el otro, medidas específicas relativas a un ámbito concreto. La delimitación entre estas dos disposiciones se base en el objetivo esencial perseguido. El artículo 100 A es la base jurídica adecuada cada vez que una medida de armonización tenga por objeto esencial el establecimiento del mercado interior, aun cuando, para alcanzar dicho objetivo, la medida deba garantizar, conforme al apartado 3 del artículo 100 A, un nivel de protección elevado de la salud y de la seguridad de los trabajadores, y reducir de esa forma el riesgo de que un Estado miembro recurra a la excepción del apartado 4 del artículo 100 A. ( 33 ) En cambio, el artículo 118 A sirve de base jurídica para las Directivas relativas a la salud y la seguridad de los trabajadores que no tengan por objeto esencial establecer el mercado interior y que, por consiguiente, no se refieran a la eliminación de los obstáculos a los intercambios ni al establecimiento de las condiciones de una competencia no falseada.

74. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia delimita además bastante estrictamente el recurso al artículo 100 A, al considerar que: «[...] el mero hecho de que un acto pueda tener incidencias sobre el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior no basta para justificar el recurso al [artículo 100 A] como base jurídica de dicho acto». ( 34 )

75. Por dichas razones, considero que el artículo 118 A es la única base jurídica adecuada para las medidas relativas a la «seguridad y la salud» en sentido amplio, de los trabajadores, aplicables «en particular» en el medio de Trabajo. Dichas medidas, que pueden garantizar un alto nivel de protección, son «mínimas» en el sentido únicamente de que los Estados miembros conservan la facultad de establecer medidas más protectoras, y son «aplicables progresivamente», en el sentido de que la armonización debe irse efectuando al ritmo de las capacidades de los Estados miembros, teniendo en cuenta su nivel de desarrollo.

76. Partiendo, pues, de dicha interpretación del artículo 118 A, procede ahora examinar si la Directiva sobre determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo podía adoptarse válidamente tomando como fundamento dicha disposición.

II. El artículo 118 A como base jurídica de la Directiva controvertida

77. Hay que señalar con carácter previo que, con respecto a la Directiva objeto de litigio, «la controversia sobre la base jurídica correcta no [tiene] un alcance puramente formal, dado que [diversos artículos] del Tratado establecen normas diferentes para la formación de la voluntad del Consejo y que la elección de la base jurídica puede, por tanto, tener consecuencias sobre la determinación del contenido [de la medida impugnada]». ( 35 )

78. Es jurisprudencia reiterada de este Tribunal que, «[...] en el marco del sistema de competencias de la Comunidad, la elección de la base jurídica de un acto debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Entre dichos elementos figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto». ( 36 )

79. Examinaré por separado si, teniendo en cuenta su finalidad y su contenido, la Directiva impugnada podía fundarse válidamente en el artículo 118 A.

A. La finalidad perseguida por la Directiva controvertida

80. Respecto a la finalidad perseguida, el Reino Unido señala que el objetivo real de la Directiva impugnada no es la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. La Directiva fue adoptada, por un lado, para favorecer la creación de puestos de trabajo y la reducción del desempleo y, por otro lado, en el marco del Programa de Acción Social comunitario.

81. Debe descartarse de inmediato la argumentación del Reino Unido sobre este último punto.

82. No hay duda, en efecto, de que la Directiva constituye una medida de política social comunitaria, como subraya, además, su considerando sexto, a tenor del cual: «[...] la presente Directiva constituye un elemento concreto en el marco de la realización de la dimensión social del mercado interior.»

83. No obstante, como señala el Consejo, ( 37 ) ello no se contradice con la posibilidad de fundar tal Directiva en el artículo 118 A. El Capítulo 1 del Título VIII del Tratado, en el que se encuentra el artículo 118 A, está dedicado precisamente a las «Disposiciones sociales» adoptadas en materia de «Política social». De ahí que toda medida adoptada con arreglo al artículo 118 A tendrá necesariamente un objetivo «social».

84. El Tribunal de Justicia ha recordado además dicha evidencia en el citado dictamen 2/91, al deducir del tenor literal del artículo 118 A que «la Comunidad dispone así de una competencia normativa interna en el ámbito social». ( 38 )

85. A continuación, en respuesta a la alegación del Reino Unido, según la cual la Directiva sobre la ordenación del tiempo de trabajo constituye una profundización de la reflexión anterior de la Comunidad a favor de la creación de puestos de trabajo y de la reducción del desempleo, el Consejo alega que, si bien la incidencia de la ordenación del tiempo de trabajo en la creación de puestos de trabajo constituye un tema de reflexión para las Instancias comunitarias, el enfoque seguido por la Directiva se aleja de tales consideraciones. ( 39 )

86. Me parece, en efecto, que la Directiva se limita, conforme al apartado 1 de su artículo 1, a establecer «las disposiciones mínimas de seguridad y salud», sin que pretenda constituir una medida de política de empleo.

87. La concepción del tiempo de trabajo y de su ordenación son objeto de antiguas y continuas reflexiones, tanto a escala nacional como comunitaria.

88. La idea de que pudieran constituir un instrumento de lucha eficaz contra el subempleo existe, es cierto. La adopción de algunos textos comunitarios en los años setenta refleja indiscutiblemente dicha tendencia. ( 40 ) Señalaré, no obstante, que ninguno tiene valor normativo obligatorio, al limitarse todos ellos a enumerar principios sin finalidad precisa.

89. Sin embargo, en contra de lo que da a entender la alegación del Reino Unido, la ordenación del tiempo de trabajo no se concibe única y exclusivamente como un instrumento de política de empleo. Puede contemplarse de diferentes formas. Sin dedicarme a analizar sus múltiples impactos, puedo citar un dictamen del Comité Económico y Social sobre el «tiempo de trabajo», ( 41 ) que realiza un esbozo de los diferentes objetivos que pueden alcanzarse por esta vía: «[...] la cuestión del tiempo de trabajo [puede abordarse] desde las siguientes perspectivas: — la reorganización y la ampliación del tiempo operativo en el proceso de producción y del horario de apertura de los servicios, y la consiguiente flexibilización de la organización del tiempo de trabajo impulsada por los empresarios a fin de mejorar la productividad, la competitividad y el servicio que se ofrece a los consumidores; — la reducción del tiempo de trabajo individual a fin de alcanzar una mayor calidad de vida, especialmente en lo que se refiere a la salud y a la seguridad, la extensión y redistribución del tiempo dedicado a las actividades familiares o de asistencia a personas dependientes y el incremento del tiempo de ocio; — las posibles consecuencias que la reducción y reorganización del tiempo de trabajo pueden tener en la creación y redistribución del empleo y, por consiguiente, en la reducción del desempleo, que constituye el objetivo primordial de la Unión Europea.» ( 42 )

90. Las autoridades comunitarias no han ignorado estas diferentes concepciones del tiempo de trabajo y, al lado de los textos citados anteriormente relativos a la política de empleo, varias Directivas fundadas en el artículo 118 A revelan que la duración o la ordenación del tiempo de trabajo se previeron ya teniendo en cuenta el aspecto de la seguridad y la salud de los trabajadores. ( 43 )

91. Por consiguiente, la Directiva sobre la ordenación del tiempo de trabajo no se inserta obligatoriamente, y por principio, en el marco de las medidas de lucha contra el subempleo.

92. Su estudio revela que, concretamente, no se inserta tampoco en tal sector.

93. En efecto, como señala el Consejo, me parece que el supuesto de que se produzca una incidencia de las reducciones de las horas de trabajo en la creación de puestos de trabajo requiere que se tengan en cuenta diferentes factores económicos que intervienen, para considerarlo una parte de un conjunto coherente de medidas. Así, por ejemplo, en su citada Resolución de 18 de diciembre de 1979, el Consejo subraya «[...] que la valoración de las posibles medidas de ordenación del tiempo de trabajo [con vistas a la mejora de la situación del empleo] deberá tener en cuenta numerosos elementos, entre los cuales figuran, en primer lugar, la incidencia sobre las capacidades de producción de las empresas, las variaciones de productividad y la compensación salarial [...]». En este sentido, se pronuncia a favor del fomento de medidas relativas, en particular, a la formación en alternancia, la limitación de horas extraordinarias, la jubilación flexible, el trabajo a tiempo parcial y el temporal.

94. Ahora bien, la Directiva impugnada no se basa en dicha concepción. Por el contrario, su quinto considerando señala que «[...] la mejora de la seguridad, de la higiene y de la salud de los trabajadores en el trabajo representa un objetivo que no puede subordinarse a consideraciones de carácter puramente económico». ( 44 )

95. La Directiva de que se trata sólo se refiere a «determinados» aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo: Los que influyen en la seguridad y la salud de los trabajadores. De hecho, permite precisamente proteger a los trabajadores contra la práctica de otros aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo concebidos, por su parte, desde el punto de vista de la política de empleo que, al tomar en consideración solamente aspectos socioeconómicos, podrían tener efectos negativos para su seguridad o su salud. Dicha finalidad de protección figura, en particular, en el decimoquinto considerando de la Directiva, que señala que «[...] las características del trabajo pueden tener efectos perjudiciales para la seguridad y la salud de los trabajadores; que la organización del trabajo con arreglo a cierto ritmo debe tener en cuenta el principio general de adecuación del trabajo a la persona».

96. De ahí que, si bien la ordenación del tiempo de trabajo es una materia que puede regularse de cara al logro de varios objetivos, la Directiva de que se trata sólo se refiere a la introducción de las medidas protectoras relativas a la seguridad y la salud de los trabajadores, conforme al objetivo perseguido por el artículo 118 A. Aun cuando algunas de sus disposiciones puedan, indudablemente, tener una cierta incidencia en materia de empleo, no se trata del objetivo esencial perseguido, habida cuenta de la postura adoptada.

B. Contenido de la Directiva

97. El Reino Unido afirma que cada una de las medidas adoptadas con arreglo a la Directiva no tiene ningún vínculo de unión suficiente con consideraciones relativas a la salud y la seguridad de los trabajadores, a efectos del artículo 118 A. Estima, en particular, que las disposiciones fueron adoptadas sin fundamento científico efectivo. ( 45 )

98. Por el contrario, el Consejo realiza un análisis de las disposiciones previstas en la Directiva, para llegar a la conclusión de que son adaptadas para la consecución del objetivo de protección establecido en el artículo 118 A.

99. A la luz de la interpretación amplia que propongo de dicha disposición, la argumentación del Reino Unido no es convincente.

100. En primer lugar, las medidas adoptadas son indudablemente aplicables al «medio de trabajo» a efectos del artículo 118 A.

101. Si se considera, en efecto, que dicho concepto comprende tanto el entorno físico como psíquico del trabajador en el trabajo y que abarca una amplia gama de medidas diversas, la mejora del «medio de trabajo» puede perseguirse mediante la adopción de medidas relativas a los períodos mínimos de descanso, la duración del trabajo, el trabajo por turnos y el ritmo de trabajo.

102. Por otra parte, la ordenación del tiempo de trabajo efectuada por la Directiva es reflejo de la preocupación por proteger la «salud y la segundad de los trabajadores».

103. Aun sin hacer una amplia referencia a los estudios científicos relativos a dicho aspecto que se han aportado durante el procedimiento —punto sobre el cual volveré más tarde—, no puede negarse que el hecho de prever períodos de descanso y de limitar el período semanal de trabajo (Sección II) contribuye efectivamente a la protección de la «salud» y de la «seguridad» de los trabajadores en el sentido, amplio, del artículo 118 A. Sin tales garantías, los trabajadores corrían el riesgo de que se les impusiera de forma frecuente o excesiva una duración del trabajo de tal naturaleza que excedería a sus capacidades físicas, o incluso psíquicas, poniendo en peligro con ello su salud y su seguridad.

104. El propio principio de la toma en consideración de estos diferentes aspectos del tiempo de trabajo (artículos 3 a 7) parece, de esta forma, capaz de alcanzar el objetivo previsto en el artículo 118 A, sin perjuicio del respeto del principio de proporcionalidad, que examinaré más adelante.

105. La Sección III de la Directiva, que prevé un reforzamiento de las garantías por lo que respecta al trabajo nocturno y el trabajo por turnos, así como a la organización del trabajo con arreglo a un ritmo adaptado, permite también garantizar la realización del objetivo de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, como parece reconocer el Reino Unido.

106. Las medidas previstas por la Directiva constituyen, además, «disposiciones mínimas» a efectos del artículo 118 A.

107. Según la definición que propongo de ellas, no pueden considerarse «disposiciones base» como ya dije anteriormente. Se trata, simplemente, de medidas que pueden garantizar un alto nivel de protección, al margen del cual los Estados miembros tienen libertad para adoptar una legislación, con arreglo al apartado 3 del artículo 118 A, que garantice a los trabajadores un mayor nivel de protección.

108. Las medidas introducidas por la Directiva puede considerarse que garantizan un alto nivel de protección a los trabajadores. Se les garantiza, por ejemplo, con arreglo al artículo 6, que no tendrán que soportar, en principio, duraciones semanales de trabajo superiores a 48 horas. Del mismo modo, todo trabajador deberá disfrutar, con arreglo al artículo 7, de cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas.

109. Dichas medidas constituyen «disposiciones mínimas» a efectos del artículo 118 A, dado que el artículo 15 de la Directiva, con respecto a las disposiciones más favorables establece que «la presente Directiva se entenderá sin perjuicio de la facultad de los Estados miembros de aplicar o establecer disposiciones legales, reglamentarias o administrativas más favorables a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, o de favorecer o permitir la aplicación de convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales, más favorables a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores».

110. Dichas disposiciones mínimas respetan, por otra parte, la exigencia de que sean «aplicables progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros». En efecto, el Consejo ha afirmado, ( 46 ) sin que le haya contradicho el Reino Unido, que la Directiva no constituye una normativa nueva, al tener ya los Estados miembros sus propias legislaciones en la materia, aun cuando éstas sean divergentes. En cualquier caso, el artículo 18 de la Directiva autoriza, respecto a las medidas consideradas más restrictivas un plazo para la adecuación de su legislación a lo dispuesto en la Directiva. Si bien la adaptación del Derecho nacional a la Directiva debe producirse en principio «a más tardar el 23 de noviembre de 1996» [letra a) del apartado 1 del artículo 18], los Estados miembros conservan la facultad de no aplicar el artículo 6, a condición, en particular, de que el trabajador haya dado su consentimiento al hecho de trabajar más de la duración máxima semanal de trabajo de 48 horas, durante un período máximo de siete años a partir del plazo de adaptación a la Directiva previsto, antes de cuya finalización se reexaminará dicha disposición, al objeto de decidir que curso deberá dársele [inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 18]. Del mismo modo, los Estados miembros tienen la facultad, por lo que respecta a la aplicación del artículo 7, de hacer uso de un período transitorio de tres años, durante el cual la duración de las vacaciones anuales retribuidas podrá reducirse a tres semanas [inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 18].

111. El Reino Unido estima, en cambio, que no se ha tomado en consideración la incidencia probable de la Directiva sobre las pequeñas y medianas empresas. ( 47 ) Basta recordar a este respecto que la formulación del artículo 118 A no indica una prohibición absoluta de establecer medidas vinculantes respecto a dichas empresas. Por otra parte, el segundo considerando de la Directiva es fiel exponente de que dicha consideración no ha sido ocultada por el legislador. ( 48 )

112. Por último, si bien la Directiva tiene una concepción global, en el sentido de que no contempla el caso de grupos especiales de trabajadores expuestos a riesgos específicos, ya hemos visto que no existe ningún tipo de contradicción con las medidas autorizadas con arreglo al artículo 118 A.

113. Además, la Directiva no está concebida de forma que excluya toda evaluación de los riesgos que corren determinados trabajadores, o los que trabajan en cierto sector.

114. Es, en efecto, esta consideración la que justifica que estén excluidos de su ámbito de aplicación el transporte por carretera, aéreo, por ferrocarril, marítimo, de la navegación interior, de la pesca marítima, de otras actividades marítimas y de las actividades de los médicos en período de formación (apartado 3 del artículo 1), dado que, «[...] debido al carácter específico del trabajo, puede resultar necesario adoptar medidas separadas por lo que respecta a la distribución del tiempo de trabajo en determinados sectores o actividades excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva». ( 49 )

115. Es también esta consideración la que condujo al legislador comunitario a disponer en el artículo 14, como disposiciones comunitarias más específicas, que «no se aplicarán las disposiciones de la presente Directiva en la medida en que otros instrumentos comunitarios establezcan disposiciones más específicas relativas a determinadas ocupaciones o actividades profesionales».

116. Es asimismo dicha consideración la que fundamenta, a tenor del apartado 1 del artículo 17, las excepciones a los tiempos de descanso y a la duración máxima semanal del trabajo (artículos 3, 4, 5, 6 y 8), previstas para un grupo especial de trabajadores: aquellos cuya «[...] jornada de trabajo no tenga una duración medida y/o establecida previamente o cuando pueda ser determinada por los propios trabajadores» (se trata, «en particular», de los ejecutivos dirigentes u otras personas con poder de decisión autónomo; los trabajadores en régimen familiar; o los trabajadores en actividades litúrgicas de iglesias y comunidades religiosas).

117. Por último, se prevén excepciones a las disposiciones mínimas relativas a descanso diario, tiempo de descanso, descanso semanal, duración del trabajo nocturno y períodos de referencia (artículo 3, 4, 5 y 8), teniendo en cuenta la particularidad de determinados sectores de actividad. Se trata, en particular, de las actividades laborales caracterizadas por una alejamiento entre el lugar de trabajo y el de residencia del trabajador; ( 50 ) las actividades de guardia, vigilancia y permanencia caracterizadas por la necesidad de garantizar la protección de bienes y personas; ( 51 ) las actividades caracterizadas por la necesidad de garantizar la continuidad del servicio o de la producción (personal que trabaje en los puertos o aeropuertos; servicios de prensa, radio, televisión y producciones cinematográficas; servicios de producción, de transmisión y de distribución de gas, agua o electricidad; servicios de recogida de basuras; actividades de investigación y desarrollo; agricultura, etc.); ( 52 ) y los casos de aumento previsible de la actividad (en particular, en los sectores de la agricultura, el turismo y los servicios de correos). ( 53 )

118. De los datos precedentes se deduce que, por su objeto y contenido, la Directiva relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo tiene efectivamente por objeto la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, mediante la adopción de disposiciones mínimas aplicables progresivamente.

119. Por consiguiente, el artículo 100, que tiene por objeto eliminar los obstáculos a los intercambios resultantes de disparidades en las legislaciones nacionales, no podía constituir la base jurídica adecuada de la Directiva impugnada. El artículo 235 no podía tampoco permitir su adopción, ya que «según jurisprudencia reiterada (véase la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, 45/86., Rec. p. 1493, apartado 13), sólo está justificado recurrir al artículo 235 del Tratado como base jurídica de un acto cuando ninguna otra disposición del Tratado confiera a las Instituciones comunitarias la competencia necesaria para adoptarlo». ( 54 )

120. La Directiva está pues, válidamente fundada en el artículo 118 A. El primer motivo de anulación, basado en la falta de competencia o en una base legal defectuosa debe, por tanto, desestimarse.

Segundo motivo de anulación: Violación del principio de proporcionalidad

121. De acuerdo con una reiterada jurisprudencia, para determinar si una disposición de Derecho comunitario está de acuerdo con el principio de proporcionalidad, es necesario verificar si los medios que pone en práctica son aptos para la realización del objetivo pretendido y si no van más allá de lo que es necesario para lograrlo. ( 55 )

122. Tomando como base dicha jurisprudencia, el Reino Unido estima que la Directiva impugnada no es acorde con el principio de proporcionalidad. ( 56 ) Alega, en primer lugar, que su adopción no era necesaria, ya que la Directiva-marco se aplica ya plenamente a las materias objeto de la Directiva de que se trata. ( 57 ) Subraya a continuación que son aplicables cuatro principios generales a la cuestión de si los requisitos exigidos por la Directiva son o no «disposiciones mínimas» a efectos del artículo 118 A y cumplen, en consecuencia, el requisito de proporcionalidad: — Primero, no todas las medidas que puedan mejorar el nivel de protección, como las reducciones globales de los horarios de trabajo y los aumentos globales de los períodos de descanso, pueden considerarse «disposiciones mínimas» a efectos del artículo 118 A. — Segundo, el nivel de protección deseado hubiera podido alcanzarse con medidas menos restrictivas. — Tercero, la investigación científica no justifica las medidas impuestas por la Directiva. — Cuarto, sólo será proporcionada una medida si es compatible con el principio de subsidiariedad, tal como aparece recogido en el último párrafo del artículo 3 B dcl Tratado. A este respecto, el legislador comunitario no justifica por qué los objetivos de la Directiva pueden alcanzarse mejor mediante una acción a escala comunitaria que a través de una acción a nivel nacional.

123. Antes de estudiar el motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad, debe hacerse una puntualización sobre la referencia al principio de subsidiariedad.

124. El demandante ha creado, en efecto, una cierta confusión, al invocar repetidamente el principio de subsidiariedad a lo largo del procedimiento —sin invocarlo, no obstante, como motivo de anulación—, ( 58 ) pareciendo asimilarlo al de proporcionalidad, como lo ilustra el cuarto «principio general» recogido anteriormente.

125. Ahora bien, estos dos principios deben, a mi juicio, distinguirse cuidadosamente. El principio de subsidiariedad, tal como figura en el apartado 2 del artículo 3 B del Tratado, implica que, en los ámbitos de competencia compartida, la Comunidad intervenga «[...] sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor [...] a nivel comunitario». El principio de proporcionalidad, por su parte, figura en el párrafo tercero del mismo artículo 3 B, a tenor del cual, «Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado».

126. Los dos principios intervienen sucesivamente, en dos niveles diferentes de la acción comunitaria: «El primero condiciona la puesta en marcha de la acción de la Comunidad, mientras que el segundo delimita su alcance. Se está, de esta forma, ante un disociación de la cuestión de la competencia y de la de su ejercicio». ( 59 ) En otras palabras, el principio de subsidiariedad entra en juego antes de la acción comunitaria, el de proporcionalidad, después de dicha acción: «El principio de proporcionalidad [...] se toma en consideración en relación con una acción ya emprendida [...] y tiene por objeto permitir la comprobación del cumplimiento de los objetivos del Tratado. El principio de subsidiariedad interviene en una momento anterior, a saber, a la hora de decidir si se pone o no en práctica una acción a escala comunitaria.» ( 60 )

127. De ahí que, al invocar el principio de subsidiariedad, el demandante impugne el principio mismo de la posibilidad de acción del Consejo en el sector cubierto por la Directiva controvertida, y no el alcance de dicha facultad, que está condicionado por la observancia del principio de proporcionalidad.

128. Ahora bien, no puede discutirse a este respecto el principio mismo de la puesta en marcha de la acción comunitaria para los sectores comprendidos en la Directiva. No hubiera podido dejarse dicha iniciativa únicamente a los Estados miembros.

129. El artículo 118 A prevé, en efecto, una competencia compartida entre los Estados miembros y la Comunidad en materia de seguridad y salud de los trabajadores. Si bien los propios Estados miembros están obligados a adoptar medidas en este ámbito, en virtud del apartado 1 de dicho artículo, el apartado 2 prevé, por otra parte, que la Comunidad podrá legislar para adoptar «disposiciones mínimas», para «contribuir a la consecución del objetivo previsto en el apartado 1», que es la «armonización, dentro del progreso, de las condiciones existentes en ese ámbito». Por tanto, en la medida en que exista un objetivo de armonización, la medidas adoptadas por el Consejo para alcanzar dicho objetivo difícilmente podrán ser criticadas como constitutivas de una violación del principio de subsidiariedad. En efecto, sería ilusorio esperar únicamente de los Estados miembros la consecución de la armonización prevista, al suponer necesariamente ésta una acción de alcance supranacional.

130. Por lo demás, la competencia que el artículo 118 A confiere también a los Estados miembros no es ignorada por la Directiva. Si bien ésta prevé las medidas de armonización en materia de ordenación del tiempo de trabajo, las modalidades de aplicación de éstas se dejan ampliamente en manos de la iniciativa nacional.

131. Así, habida cuenta del objetivo de armonización previsto en el artículo 118 A, no cabe duda de que el objetivo que se asigna la Directiva impugnada puede alcanzarse mejor mediante una acción a escala comunitaria que a través de una acción a escala nacional.

132. No debe aceptarse, pues, la alegación basada en el incumplimiento del principio de subsidiariedad.

133. Una vez acreditada la fundamentación del principio mismo de la acción comunitaria, paso a hacer una valoración de su alcance, que constituye por sí sola una evaluación del principio de proporcionalidad.

134. He de señalar que el principal criterio a través del cual el demandante evalúa la proporcionalidad de las medidas adoptadas en virtud del artículo 118 A está mal elegido. En efecto, las alegaciones del demandante en apoyo de dicho motivo, están fundadas, en buena parte, en su interpretación del concepto de «disposiciones mínimas» que, como ya hemos visto, no tiene el significado que pretende darle. Recordemos nuevamente que la referencia hecha por el artículo 118 A a las «disposiciones mínimas» no significa que las competencias de la Comunidad en el ámbito de la seguridad y la salud de los trabajadores sean limitadas, sino por el contrario, que los Estados miembros son libres de aplicar normas más estrictas que las previstas a escala comunitaria. Las medidas previstas por la Directiva no pueden, pues, infringir el principio de proporcionalidad simplemente porque pueda considerase que confieren a los trabajadores un alto nivel de protección. En respuesta al primer principio invocado por el demandante procede, pues, considerar que medidas como las reducciones globales de los horarios de trabajo y de los aumentos globales de los períodos de descanso pueden considerarse plenamente «disposiciones mínimas» a efectos del artículo 118 A.

135. Respecto al segundo argumento expuesto en apoyo de la tesis del demandante, según el cual el nivel de protección deseado hubiera podido alcanzarse a través de medidas menos restrictivas, me sugiere las siguientes reflexiones.

136. Lo que se trata es de evaluar si la intensidad de la acción llevada a cabo por la Comunidad a través de la Directiva no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. No me parece que sea así, por cuanto las limitaciones temporales impuestas por la Directiva pueden ser objeto de numerosas excepciones y adaptaciones.

137. La flexibilidad posibilitada por la múltiples combinaciones de períodos de referencia, excepciones y exenciones es considerable. Para evitar una enumeración en forma de letanía de las posibilidades que ofrecen los artículos 16, 17 y 18, puedo centrarme, a título de ejemplo, en las de las disposiciones que el demandante considera más discutibles.

138. El artículo 4 establece el principio de un tiempo de descanso. Este sólo deberá producirse, no obstante, en el caso de que «el tiempo de trabajo diario sea superior a seis horas». Por otra parte, su duración no está prevista a escala comunitaria, sino que se determinará mediante «convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales o, en su defecto, mediante la legislación nacional». Se autorizan excepciones a dicha disposición, teniendo en cuenta la condición personal del trabajador (apartado 1 del artículo 17); la naturaleza o las características de la actividad ejercida (apartado 2 del artículo 17); mediante convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales a nivel nacional o regional (apartado 3 del artículo 17).

139. Los párrafos primero y segundo del artículo 5 prevén un período mínimo de descanso semanal de veinticuatro horas ininterrumpidas, a las que se añadirán las once horas de descanso diario establecidas en el artículo 3, que comprende, «en principio», el domingo, por cada período de siete días. En relación con este último punto, señalaré que no tiene en modo alguno carácter imperativo, en la medida en que «corresponde a cada Estado miembro decidir en última instancia si y en qué medida el domingo debe incluirse en el descanso semanal», «considerando que, en lo referente al período de descanso semanal, conviene tener en cuenta debidamente la diversidad de factores culturales, étnicos, religiosos y otros en los Estados miembros». ( 61 ) Por lo que respecta al período de principio de veinticuatro horas, pueden establecerse excepciones siguiendo los mismos criterios que para el artículo 4 (apartados 1, 2 y 3 del artículo 17). Además, los Estados miembros están facultados para establecer, en la aplicación de dicha disposición, un período de referencia que no exceda de catorce días (número 1 del artículo 16). Por otra parte, puede tenerse en cuenta a escala nacional la particularidad de las actividades que requieran un trabajo por turnos o las caracterizadas por el fraccionamiento de la jornada de trabajo (apartado 2.3 del artículo 17).

140. A tenor del apartado 2 del artículo 6, la duración media del trabajo no excederá de cuarenta y ocho horas, incluidas las horas extraordinarias, por cada período de siete días. Se trata tan sólo, sin embargo, de una media, y los Estados miembros tienen libertad, en la aplicación de dicha disposición, para establecer un período de referencia que no exceda de cuatro meses (número 2 del artículo 16). Dicho período de referencia puede incluso ampliarse a seis meses, con arreglo a los apartados 2.1, 2.2 y 2.3 (características de determinadas actividades) del artículo 17, e incluso a doce meses, en determinadas circunstancias (párrafos primero y segundo del apartado 4 del artículo 17). Además, dicha disposición puede ser objeto de excepciones, al igual que las dos precedentes, en función de la calidad de la persona del trabajador (apartado 1 del artículo 17). Por último, todo Estado miembro está facultado para no aplicar dicha disposición en determinadas circunstancias, entre la que se encuentra, en particular, el consentimiento del trabajador, «siempre que respete los principios generales de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores» [inciso i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 18].

141. El artículo 17 establece el principio de un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas. No obstante, el carácter vinculante que pudiera derivarse de dicha disposición con respecto a los empresarios o a los Estados miembros resulta, una vez más, considerablemente atenuado por lo dispuesto en el inciso ii) de la letra b) del apartado 1 del artículo 18, que concede a los Estados la facultad de hacer uso de un período transitorio. Durante éste, de una duración máxima de tres años, las vacaciones anuales retribuidas podrían ser únicamente de tres semanas.

142. Estos ejemplos ilustran la enorme flexibilidad de la Directiva impugnada. Dicha flexibilidad no es, claro está, total. Pero es inherente a una legislación en materia de salud y seguridad que la flexibilidad en su aplicación no pueda ser infinita, a menos que se admita que pierda toda utilidad con respecto al objetivo para el que fue adoptada.

143. Por lo que respecta, por otra parte, a la alegación del demandante según la cual la adopción de la Directiva no era necesaria, en la medida en que la Directiva marco se aplica ya sin reservas a los ámbitos a que se refiere la Directiva controvertida, no me detendré en ella mucho tiempo.

144. Me resulta difícil comprender, en efecto, cómo la armonización de los períodos mínimos de descanso —diario, semanal y anual— y de los períodos de pausa, así como la previsión de un límite máximo, armonizado dentro de la comunidad, para la duración de la semana de trabajo, que constituye el objeto de la Directiva impugnada, pudiera haberse efectuado ya a través de la Directiva-marco, que establece, por su parte, los principios generales relativos a la previsión y la eliminación de los riesgos y los factores de accidente, la información, la consulta, la participación y la formación de los trabajadores, así como las líneas generales para la aplicación de dichos principios.

145. Por último, con respecto a la alegación basada en la necesidad de justificaciones científicas, me remito a mis observaciones que figuran más abajo, relativas al cuarto motivo de anulación.

146. A la luz de las precedentes observaciones, considero, por tanto, que la Directiva impugnada, en la medida en que aplica medios adecuados para la consecución del objetivo pretendido y no va más allá de lo necesario para alcanzarlo, no puede anularse por falta de proporcionalidad.

147. Propongo, en consecuencia, que se desestime el segundo motivo de anulación.

Tercero motivo de anulación: Desviación de poder

148. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, constituye una desviación de poder el hecho de que una autoridad comunitaria haya hecho uso de sus facultades con un objetivo diferente de aquel para el cual le fueron conferidas por el Tratado. ( 62 )

149. El Reino Unido considera que la Directiva impugnada engloba varias medidas que no tienen ninguna relación con sus objetivos declarados. ( 63 )

150. Este motivo de anulación se confunde de hecho con las alegaciones formuladas en el marco del primer motivo de anulación; al finalizar el análisis de este último, llegaba a la conclusión de que la Directiva no fue adoptada para alcanzar otros objetivos que los de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, de conformidad con el artículo 118 A, y que el Consejo no hizo uso de sus facultades con un objetivo distinto de aquel para el cual le fueron conferidas. ( 64 )

151. Debe desestimarse, por consiguiente, el tercer motivo de anulación.

Cuarto motivo de anulación: Vicios sustanciales de forma

152. El Reino Unido examina básicamente dentro de este motivo dos extremos distintos. En primer lugar, la Directiva fue adoptada sin consultar previamente al Comité Consultivo de Seguridad, Higiene y Protección de la Salud, lo que constituye un error de procedimiento suficientemente importante para invalidar la Directiva impugnada a este respecto. ( 65 ) En segundo lugar, la Directiva está insuficientemente motivada y, con carácter subsidiario, motivada de forma defectuosa. ( 66 )

I. Consulta al Comité consultivo

153. El Gobierno del Reino Unido considera que las medidas controvertidas previstas por la Directiva hubieran debido someterse al dictamen del Comité consultivo para la seguridad, la higiene y la protección de la salud en el centro de trabajo, ( 67 ) como ocurre habitualmente con las disposiciones basadas en el artículo 118 A.

154. Aun cuando reconoce que no está prevista expresamente la consulta a dicho Comité, cita en apoyo de su afirmación la sentencia de este Tribunal de Justicia de 25 de enero de 1994, Angelopharm, ( 68 ) que destaca, a su juicio, la función esencial de este tipo de Comité.

155. Señalaré simplemente a este respecto que el supuesto contemplado por la sentencia invocada, está muy lejos de aquel al que se refiere la Directiva impugnada. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia invalidó, por falta de consulta al Comité Científico de Cosmetologia respecto a la prohibición de la sustancia 11 Alfa OHP, las disposiciones de una Directiva relativa a los productores cosméticos, ( 69 ) en la medida en que incluían la 11 Alfa OHP y sus esteres en la «lista de las sustancias que no pueden contener los productos cosméticos». En efecto, el Tribunal de Justicia estimó que era necesaria la consulta al Comité Científico, por consideraciones relacionadas con el objetivo de protección de la salud humana perseguido por la Directiva.

156. Evidentemente, en el caso de autos no ocurre lo mismo. Como señala de todas formas el Consejo, a tenor del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión 74/325, el Comité consultivo estará encargado de asistir a la Comisión en la preparación y puesta en práctica de las actividades en los ámbitos relacionados con la seguridad y la salud. No obstante, su consulta no constituye una etapa de procedimiento previo a la actividad legislativa del Consejo. La falta de consulta a dicho Comité no puede constituir, por tanto, una irregularidad del procedimiento.

II. Motivación insuficiente o defectuosa

157. El Reino Unido afirma que la Directiva impugnada no está suficientemente motivada. No muestra, «[...] de forma clara c inequívoca, el razonamiento de la autoridad comunitaria que adoptó el acto imputado [...]». ( 70 ) No demuestra, en efecto, la existencia de la relación de causalidad invocada por el legislador comunitario entre salud y seguridad, por un lado, y la mayoría de los elementos esenciales de la Directiva, por otro lado.

158. La obligación de motivación de los actos comunitarios se recoge en el artículo 190 del Tratado CE, redactado en los siguiente términos: «Los reglamentos, las directivas y las decisiones adoptadas conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, así como los reglamentos, las directivas y las decisiones adoptados por el Consejo o la Comisión deberá ser motivados y se referirán a las propuestas o dictámenes preceptivamente recabados en aplicación del presente Tratado.»

159. Este Tribunal de Justicia interpreta dicha disposición en el sentido de que exige que los actos comunitarios «[...] contengan un resumen de las razones que llevaron a la Institución a dictarlas, de forma que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control y que tanto los Estados miembros como los nacionales interesados conozcan las circunstancias en las que las Instituciones comunitarias aplicaron el Tratado». ( 71 ) El Tribunal de Justicia precisa, no obstante, que «[...] no se exige sin embargo que [la autoridad comunitaria] especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes». ( 72 )

160. No hay duda, a mi juicio, de que la Directiva controvertida responde a las exigencias que establece la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

161. En efecto, se encuentra en su exposición de motivos una referencia sistemática a consideraciones vinculadas a la seguridad y la salud de los trabajadores, que justifican la adopción de las medidas relativas a la ordenación del tiempo del trabajo. Así, se mencionan otros instrumentos jurídicos vinculantes adoptados teniendo en cuenta dicho objetivo. Además, claro está, de una remisión del artículo 118 A, se hace referencia a las disposiciones de la Directiva-marco relativas a la aplicación de medidas que tienen por objeto promover la mejora de la seguridad y la salud en trabajo, señalando que «[...] se aplican plenamente a los ámbitos que cubre la presente Directiva, sin perjuicio de las disposiciones más rigurosas y/o específicas contenidas en la misma»; ( 73 ) de las disposiciones de la Carta comunitaria de derechos sociales fundamentales de los trabajadores; ( 74 ) y de los principios de la Organización Internacional del Trabajo por lo que respecta a la distribución del tiempo de trabajo. ( 75 ) El objetivo perseguido aparece además de manera muy diáfana en los considerandos de la Directiva. El quinto considerando dice, por ejemplo, muy claramente que «[...] la mejora de la seguridad, de la higiene y de la salud de los trabajadores en el trabajo representa un objetivo que no puede subordinarse a consideraciones de carácter puramente económico», y el considerando séptimo precisa que «[...] el establecimiento de disposiciones mínimas relativas a la ordenación del tiempo de trabajo puede mejorar las condiciones de trabajo de los trabajadores en la Comunidad». El octavo considerando establece el vínculo entre las consideraciones de salud y de seguridad de los trabajadores y los elementos esenciales de la Directiva: «Considerando que, para garantizar la salud y la seguridad de los trabajadores de la Comunidad, éstos deberán poder disfrutar de períodos mínimos de descanso —diario, semanal y anual— y de períodos de pausa adecuados; que, en este contexto, es conveniente establecer, asimismo, un límite máximo de duración de la semana de trabajo». Son también clarísimamente consideraciones de salud y de seguridad las que inspiraron las disposiciones relativas al trabajo nocturno y a la situación de los trabajadores nocturnos y de los trabajadores por turnos. ( 76 )

162. De hecho, al formular la alegación de la motivación insuficiente, el Reino Unido está en realidad reprochando al Consejo el no haber hecho alusión en los considerandos a referencias científicas concretas que justifiquen la adopción de las medidas tomadas. Señala que la referencia a «estudios» sólo se ha efectuado en relación con el trabajo nocturno (undécimo considerando) y que no existe respecto al resto de las medidas adoptadas. En apoyo de su afirmación, el demandante hace una amplísima referencia a un informe, presentado a petición suya, que recoge la literatura científica relativa al impacto de la ordenación del tiempo de trabajo en la seguridad y la salud de los trabajadores. ( 77 ) Como respuesta, la Comisión, por su parte, presentó otro informe científico, crítico con respecto al primero. ( 78 )

163. Dichos informes han ocupado un lugar nada desdeñable en las argumentaciones de unos y otros, tanto durante la fase escrita como en la vista. Me abstendré de arbitrar en modo alguno entre las tesis científicas propuestas. Permítaseme, no obstante, que me niegue a concederles la importancia, desproporcionada a mi juicio, que haya podido dárseles.

164. Recuérdese de nuevo a este respecto que, si bien la exigencia de motivación, prevista en el artículo 190 del Tratado, exige a la autoridad comunitaria, autora del acto impugnado, que recoja el razonamiento que la condujo a adoptarlo, «[...] no se exige sin embargo que dicha motivación especifique todas las razones de hecho o de Derecho pertinentes». ( 79 ) No puede, por tanto, reprocharse al Consejo que no recogiera en los considerandos de la Directiva controvertida todas las justificaciones científicas referentes a cada una de las medidas adoptadas.

165. La argumentación del Reino Unido sobre este punto da a entender que el proceso legislativo comunitario sólo puede referirse a datos que hayan sido científicamente demostrados y probados. La facultad de iniciativa y el alcance de la acción del legislador comunitario dependen de ellos. Al igual que en la concepción de Montesquieu el Juez no es más que el portavoz de la Ley, ( 80 ) el legislador no sería más que el portavoz del científico...

166. Efectivamente, la acción comunitaria puede basarse en datos científicos. La Directiva objeto de litigio se refiere además a lo que ciertos «estudios han demostrado». ( 81 ) Por otra parte, durante la fase de elaboración de una Directiva, como ha señalado el Consejo, se informa a los miembros de dicha Institución de los datos científicos disponibles, gracias a la asistencia que les aportan los grupos de expertos nacionales.

167. Sin embargo, los estudios científicos no pueden constituir la única fuente de inspiración del legislador comunitario y no puede en consecuencia, en particular en materia de política social, criticarse un acto por no haber mencionado, respecto de cada una de sus disposiciones, justificaciones científicamente demostradas.

168. Respecto a la alegación subsidiaria del demandante, según la cual la Directiva impugnada está motivada de forma defectuosa, en el sentido de que «muchos elementos de la Directiva se refieren a la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores y/o a la dimensión social del mercado interior, y no a consideraciones relacionadas con la salud y la seguridad» coincide con las argumentaciones relativas al carácter «social» de la Directiva que ya se han examinado ( 82 ) y sobre las cuales no es necesario insistir.

169. Concluyo, por tanto, que no puede acogerse el motivo basado en la existencia de vicios sustanciales de forma.

Conclusión

170. Propongo que se desestime el recurso en su conjunto. Con arreglo al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento debe, pues, condenarse al Reino Unido a soportar las costas del Consejo. A tenor del apartado 4 del artículo 69 del citado Reglamento, el Gobierno belga, el Gobierno español y la Comisión, en su calidad de partes coadyuvantes, soportarán sus propias costas.

171. En consecuencia, considero que procede que el Tribunal de Justicia: — Desestime el recurso. — Condene al Reino Unido a soportar las costas del Consejo. — Decida que el Gobierno español, el Gobierno belga y la Comisión soporten sus propias costas.

( *1 ) Lengua original: francés.

( 1 ) DO L 307, p. 18.

( 2 ) Aunque el tenor literal actual del apartado 2 difiera de la del Tratado CEE, se trata de una mera modificación de redacción, destinada a tener en cuenta el cambio en la designación del procedimiento de cooperación mencionado en el texto precedente. El artículo sigue, pues, siendo básicamente idéntico al resultante de la versión de 1987.

( 3 ) Denominada «Directiva-marco» (DO L 183, p. 1).

( 4 ) Puntos 1.2 a 2.8 del escrito de interposición del recurso.

( 5 ) Ibidem, puntos 2.9 a 2.15.

( 6 ) Punto 3.10 del escrito de réplica.

( 7 ) Puntos 3.12 y 3.13 del escrito de interposición del recurso.

( 8 ) Figuraban simplemente en el Tratado CEE dos referencias expresas a las «condiciones de trabajo», en los artículos 117 y 118, relativos a la política social. Pero el artículo 117 no se considera que confiera competencia comunitaria en materia social. El artículo 118 que abarca, por su parte, las materias relativas, en particular, al empleo, al Derecho del trabajo y a las condiciones de trabajo, a la formación y el perfeccionamiento profesionales, a la Seguridad Social, a la protección contra los accidentes y las enfermedades profesionales, a la higiene en el trabajo, al Derecho sindical y a la negociación colectiva entre empresarios y trabajadores, restringe la competencia comunitaria al marco «[...] de una cooperación entre Estados miembros cuya organización corresponde a la Comisión» (sentencia de 9 de julio de 1987, Alemania y otros/Comisión, asuntos acumulados 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 y 287/85, Rec. p. 3203), apartado 14. Dicha disposición no fija, pues, como única misión de la Comisión, la de promover una colaboración estrecha entre los Estados miembros.

( 9 ) Pueden citarse, a título de ejemplos, la Directiva 77/576/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1977, sobre la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, relativas a la señalización de seguridad en el centro de trabajo (DO L 229, p. 12; EE 05/02, p. 141); la Directiva 78/610/CEE del Consejo, de 29 de junio de 1978, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros, relativas a la protección sanitaria de los trabajadores expuestos al cloruro de vinilo monómero (DO L 197, p. 12; EE 05/02, p. 166); la Directiva 80/1107/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1980, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes químicos, físicos y biológicos durante el trabajo (DO L 327, p. 8; EE 05/02, p. 224); la Directiva 82/605/CEE del Consejo, de 28 de julio de 1982, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con una exposición al plomo metálico y a sus compuestos iónicos durante el trabajo (primera Directiva particular con arreglo al artículo 8 de la Directiva 80/1107/CEE) (DO L 247, p. 12; EE 05/03, p. 26); la Directiva 83/477/CEE del Consejo, de 19 de septiembre de 1983, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición al amianto durante el trabajo (segunda Directiva particular con arreglo al artículo 8 de la Directiva 80/1107/CEE) (DO L 263, p. 25; EE 05/04, p. 14); la Directiva 84/532/CEE del Consejo, de 17 de septiembre de 1984, referente a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a las disposiciones comunes sobre material y maquinaria para la construcción (DO L 300, p. 111; EE 13/18, p. 121), y la Directiva 86/188/CEE del Consejo, de 12 de mayo de 1986, relativa a la protección de los trabajadores contra los riesgos debidos a la exposición al ruido durante el trabajo (DO L 137, p. 28).

( 10 ) Hoy Título VIII del Tratado CE, «Política social, educación, formación profesional y juventud».

( 11 ) Rec. p. I-1061, apartados 16 y 17, respectivamente.

( 12 ) Sentencia de 4 de julio de 1991 (C-213/90, Rec. p. I-3507).

( 13 ) Asunto C-189/91, Rec. p. I-6185.

( 14 ) Apartado 34.

( 15 ) Kessler, R y Meyer, F.: «La dynamique de l'article 118 A du Traité de Rome», en Revne internationale de droit économique, 1992, n° 2, pp. 129, 133. Sobre los diferentes análisis propuestos dc dicho artículo, véase también Banks, K.: «L'article 118 A, élément dynamique de la politique sociale communautaire», en Cahiers de droit européen, 1993, n° 5-6, p. 537. Véase también De Ruyt, J.: L'acte unique européen, 2.* ed., 1989, Editions de l'Université de Bruxelles, Colección «Études européennes», pp. 193 y 194.

( 16 ) Véase, en este sentido, Blainpain, R. y Engels, C: European Labour Law, Kluwer, 2.a ed., 1993 (apartado 286), al que se refiere el Reino Unido en el apartado 3.5 de su escrito de réplica.

( 17 ) La distinción no es puramente teórica, ya que determinadas disposiciones fundadas en el artículo 118 A pueden aplicarse a los trabajadores por cuenta propia, cuando tal aplicación se considere necesaria para la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores (por cuenta ajena). De ahí que la Directiva 92/57/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud que deben aplicarse en las obras de construcción temporales o móviles (octava Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE), denominada «obras de construcción temporales o móviles» (DO L 245, p. 6), incluya dentro de su ámbito de aplicación las actividades de los trabajadores por cuenta propia, en la medida en que éstas puedan afectar a la seguridad o la salud de los empleados.

( 18 ) Páginas 6 y ss. del escrito de contestación.

( 19 ) Véase The Danish working environment act, Ley n° 681 de 23 de diciembre de 1975, que entró en vigor el 1 de julio de 1977 (editada por el Servicio Danés de Inspección del Trabajo, Copenhague, 1981).

( 20 ) Banks, K., op. cit. (apartado 6) señala que eso es, por otra parte, lo que sugieren los autores daneses Adndreasen, J., Assens, J. y Frandsen, N. en su Guide au milieu de travail, 1983, p. 121.

( 21 ) Se sigue actualmente una concepción amplía del concepto «medio de trabajo» en los trabajos de la Propuesta de Directiva del Consejo relativa a las disposiciones mínimas destinadas a mejorar la movilidad y el transporte en condiciones seguras de los trabajadores de movilidad reducida en el trayecto del trabajo (DO 1992, C 15, p. 18). Como su título indica, se basa en la idea de que el trayecto hacia cl lugar de trabajo forma parte del «medio de trabajo» a efectos del artículo 118 A.

( 22 ) No queda excluido, sin embargo, que la «adopción de medidas relativas a la seguridad y la salud de los trabajadores contribuye en determinados casos a preservar la salud y posiblemente la seguridad de las personas que viven en su casa», según el tenor literal del octavo considerando de la Directiva-marco.

( 23 ) Primer principio del Preámbulo de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud, de 22 de julio de 1946.

( 24 ) Directiva 92/85/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en período de lactancia (décima Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE) (DO L 348, p. 1).

( 25 ) Banks, K., op. cit., apartado 11.

( 26 ) Sentencia Kirsammer-Hack, antes citada, apartado 34.

( 27 ) Véase, en este sentido, el denominado Informe «Salichs», elaborado por la Comisión de Asuntos Sociales y Empleo, sobre el concepto de medio de trabajo y el ámbito de aplicación del artículo 118 A del Tratado CEE, de 21 de octubre de 1988, doc. pari., a2-0226/88.

( 28 ) Por ejemplo, la Directiva-marco; la Directiva 89/654/CEE del Consejo, de 30 de noviembre de 1989, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud en los lugares de trabajo (primera Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE) (DO L 393, p. 1).

( 29 ) Por ejemplo, la Directiva 90/679/CEE del Consejo, de 26 de noviembre de 1990, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes biológicos durante el trabajo (séptima Directiva específica con arreglo a! apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CĽE) (DO L 374, p. 1); y la Directiva 92/104/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1992, relativa a las disposiciones mínimas destinadas a mejorar la protección en materia de seguridad y de salud de los trabajadores de las industrias extractoras a ciclo abierto o subterráneas (duodécima Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE) (DO L 404, p. 10).

( 30 ) Sentencia de 9 de noviembre de 1995, Alemania/Consejo (C-426/93, Rec. p. I-3723), apartados 21 y 34. Véase también la citada sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (68/86, Rec. p. 855), apartado 24.

( 31 ) Sentencia de 8 de abril de 1976 (43/75, Rec. p. 455), apartado 63.

( 32 ) Directiva 8S/364/CEE (del Consejo, de 9 de junio de 1988, relativa a !a protección de los trabajadores mediante la prohibición de determinados agentes específicos y/o determinadas actividades (cuarta Directiva específica con arreglo al artículo 8 de la Directiva 80/1107/CEE) (DO L 179, p. 44)¡ Directiva 88/642/CEE del Consejo, de 16 de diciembre de 1988, por la que se modifica la Directiva 80/1107/CEE, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes químicos, físicos y biológicos durante el trabajo (DO L 356, p. 74).

( 33 ) Así, a título de ejemplo, dos Directivas que afectan a la seguridad y la salud de los trabajadores han sido adoptadas tomando como base el artículo 100 Λ: La Directiva 89/392/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1989, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre máquinas (DO L 183, p. 9), y la Directiva 89/686/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, sobre aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los equipos de protección individual (DO L 399, p. 18).

( 34 ) Sentencia de 9 de noviembre de 1995, Alemania/Consejo, antes citada (apartado 33). Véase también la citada sentencia de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo (C-155/91, Rcc. p. I-939), apartados 18 y 19.

( 35 ) Sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, Ree. p. 1493), apartado 12. Véase también la sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, antes citada (apartado 6).

( 36 ) Sentencia de 9 de noviembre de 1995, Alemania/Consejo, antes citada (apartado 29). Véanse también, por ejemplo, las sentencias de 7 de julio de 1992, Parlamento/Consejo (C-295/90, Rec. p. I-4193), apartado 13; de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo, antes citada (apartado 7); de 28 de junio de 1994, Parlamento/Consejo (C-187/93, Rec. p. I-2857), apartado 17, y la más reciente, de 7 de marzo de 1996, Parlamento/Consejo (C-360/93, Rec. p. I-1195), apartado 23.

( 37 ) Páginas 6 y 24 del escrito de contestación.

( 38 ) Apartado 17.

( 39 ) Páginas 21 a 23 del escrito de contestación.

( 40 ) Recomendación 75/457/CEE del Consejo, de 22 de julio de 1975, relativa al principio de la semana de cuarenta horas y el principio de cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas (DO L 199, p. 32; EE 05/02, p. 61); Resolución del Consejo, de 18 de diciembre de 1979, sobre la ordenación del tiempo de trabajo (DO 1980, C 2, p. 1; EE 05/02, p. 180), que hace referencia a los «problemas de empleo durante los años ochenta» (primer considerando) y pide que se prosiga la «estrategia global tendente a mejorar la situación del empico» (segundo considerando).

( 41 ) Dictamen del Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas sobre el «Tiempo de trabajo», Bruselas, 24-25 de octubre de 1995, CES 1166/95, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

( 42 ) Punto 1.2, el subrayado es mío.

( 43 ) Así, la Directiva-marco exige al empresario, en la planificación y organización del trabajo, que reduzca en lo posible los electos perjudiciales para la salud del trabajo monótono y repetitivo [letra d) del apartado 2 del artículo 6]; la Directiva 90/270/CEE del Consejo, de 29 de mayo de 1990, referente a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud relativas al trabajo con equipos que incluyen pantallas de visualización (quinta Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE) (DO L 156, p. 14), prevé no sólo una formación adecuada para el futuro usuario de dicha pantalla (apartado 2 del artículo 6), sino también una información al usuario sobre todo lo relacionado con la vista o los problemas psíquicos y físicos que pudiera ocasionar un uso abusivo, de manera que el trabajo diario deberá interrumpirse periódicamente con descansos o cambios de actividad (artículo 7).

( 44 ) El subrayado es mío.

( 45 ) Sobre este aspecto, véanse mis observaciones, puntos 162 a 167 de las presentes conclusiones.

( 46 ) Página 13 del escrito de contestación.

( 47 ) Punto 6.15 del escrito de interposición del recurso.

( 48 ) «Considerando que, según [el artículo 118 A], estas Directivas evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas»

( 49 ) Decimosexto considerando.

( 50 ) Letra a) de! apartado 2.1.

( 51 ) Ibidem, letra b).

( 52 ) Ibidem, letra c).

( 53 ) Ibidem, letra d).

( 54 ) Sentencia de 13 de julio de 1995, España/Consejo (C-350/92, Ree. p. I-1985) apartado 26.

( 55 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 11 de marzo de 1987, Rau y otros/Comisión (asuntos acumulados 279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, Rec. p. 1069), apartado 34; de 9 de agosto de 1994, Alemania/Consejo (C-359/92, Rec. p. I-3681), apartados 45 y 46, y de 9 de noviembre de 1995, Alemania/Consejo, antes citada, apartado 42.

( 56 ) Puntos 6.1 a 6.18 del escrito de interposición del recurso.

( 57 ) Apartado 4 del artículo 1.

( 58 ) El Reino Unido precisó en la fase escrita que «no ha invocado expresamente la violación del principio de subsidiariedad como motivo de anulación de la Directiva»(nota 78 de sus observaciones sobre los escritos de intervención del Reino de España, de la Comisión y de la República Federal de Alemania).

( 59 ) Lenaerts, K. y van Ypersele, R: «Le principe de subsidiante et son contexte: étude dc l'article 3 B du traité CE», Cahiers de droit européen, 1994, nos I-2. p. 3 (apartado 100).

( 60 ) Strozzi, G.: «Le principe de subsidiante dans la perspective de l'intégration européenne: une énigme et beaucoup d'attentes», Revue trimestrielle de droit européen, 30 (3), jul.-sep. 1994, pp. 373, 379, el subrayado es mío.

( 61 ) Décimo considerando.

( 62 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 8 de julio de 1965, Chambre syndicale de la sidérurgie française y otros/Alta Autoridad (asuntos acumulados 3/64 y 4/64, Rec. p. 567 y ss., especialmente, p. 585); de 4 de febrero de 1982, Buyl y otros/Comisión (871/79, Ree. p. 245), apartado 28, y de 8 de junio de 1988, Vlachou/Tribunal de Cuentas (135/87, Rec. p. 2901), apartado 27.

( 63 ) Puntos 7.1 a 7.3 del escrito de interposición del recurso.

( 64 ) Puntos 80 a 96 de las presentes conclusiones.

( 65 ) Puntos 3.7 a 3.10 del escrito de interposición del recurso.

( 66 ) Ibidem, puntos 8.1 a 8.3.

( 67 ) Creado por la Decisión 74/325/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1974 (DO L 185, p. 15; EE 05/02, p. 27).

( 68 ) C-212/91, Rec. p. 171 (en particular, apartados 37 y ss.).

( 69 ) Directiva 90/121/CEE de la Comisión, de 20 de febrero de 1990, Duodécima Directiva por la que se adaptan al progreso técnico los Anexos II, III, IV, V y VI dc la Directiva 76/768/CEE del Consejo relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de productos cosméticos (DO L 71, p. 40).

( 70 ) Sentencia de 7 de mayo de 1987, Nippon Seiko/Consejo (258/84, Rcc. p. 1923), apartado 28.

( 71 ) Sentencia de 7 de julio de 1981, Rewe (158/80, Ree. p. 1805), apartado 25. Véanse también las sentencias de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, antes citada (apartados 5 y ss.), y de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, antes citada (apartado 36).

( 72 ) Véase, por ejemplo, la sentencia de 25 de octubre de 1984, Rijksuniversiteit te Groningen (185/83, Rcc. p. 3623), apartado 38, y recientemente, la sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo (C-122/94, Rec. p. I-881), apartado 29.

( 73 ) Tercer considerando.

( 74 ) Cuarto considerando.

( 75 ) Noveno considerando.

( 76 ) Considerandos undécimo a decimoquinto.

( 77 ) Informe del Profesor J. M. Harrington, The Health & Safely Aspects of Working Hours — a critical review of the literature (Institute of Occupational Health, University of Birmingham, noviembre dc 1993).

( 78 ) I-'olkard, S.: Les aspects du temps de travail liés à la santé cl à la sécurité — Aperçu critique de la littérature J. M. Harrington — Version définitive, novembre 1993, octubre de 1994.

( 79 ) Sentencia dc 25 dc octubre de 1984, Rijksuniversiteit te Groningen, antes eitada (apartado 38).

( 80 ) Montesquieu: De l'esprit des lois.

( 81 ) Considerando decimoprimcro.

( 82 ) Véase stipra, los puntos 81 a 84 de las presentes conclusiones.