SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE 17 DE ENERO DE 1989. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA HELENICA. - ORGANIZACIONES DE PRODUCTORES DE ACEITE DE OLIVA - CRITERIOS NACIONALES SUPLEMENTARIOS. - ASUNTO 128/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 00001



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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Agricultura - Organización común de mercados - Materias grasas - Aceite de oliva - Ayuda a la producción - Articulación por medio de organizaciones de productores reconocidas - Criterios para el reconocimiento establecidos por la normativa comunitaria - Facultad de los Estados miembros para fijar criterios suplementarios

(Reglamento nº 2261/84 del Consejo, art. 20, párrafo 2)

Índice

La naturaleza de los criterios suplementarios que, con arreglo al artículo 20 del Reglamento nº 2261/84, relativo a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores, un Estado miembro puede añadir a los criterios establecidos por la normativa comunitaria para el reconocimiento de dichas organizaciones, depende de la naturaleza de los problemas específicos generados por la estructura especial de la producción oleícola en dicho Estado.

Partes

En el asunto 128/87,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. D. Gouloussis, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. G. Kremlis, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandante,

contra

República Helénica, representada por la Sra. E.M. Mamounas, miembro del Servicio Jurídico del Ministerio de Asuntos Exteriores, y por los Sres. E. Laios y M. Tsotsanis, Consejero Jurídico y Jurisconsulto, respectivamente, en el Ministerio de Agricultura, en calidad de Agentes, que designa como domicilio la sede del Embajador de Grecia en Luxemburgo, Sr. Iannopoulus, Val Sainte Croix,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que, al reservar el reconocimiento a las organizaciones de productores de aceite de oliva que "deberán estar autorizadas para llevar a cabo, por cuenta de sus miembros y bajo su responsabilidad, cualesquiera operaciones comerciales de recolección, distribución o venta de productos oleícolas", y "cuyos miembros -personas físicas- participarán en la organización o estarán representados en la misma mediante organizaciones locales constituidas en el ámbito de un municipio o conjunto de municipios limítrofes, que estén dotadas de personalidad jurídica y persigan objetivos económicos y sociales", y que "se comprometerán a facilitar a la organización información relativa a la totalidad de sus actividades agrarias", la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento nº 2261/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se adoptan las normas generales relativas a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores, así como las que le incumben en virtud del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres. O. Due, Presidente; T. Koopmans y R. Joliet, Presidentes de Sala; Sir Gordon Slynn, G.F. Mancini, C.N. kakouris, F.A. Schockweiler, G.C. Rodríguez Iglesias y M. Díez de Velasco, Jueces,

Abogado General: Sr. J. Mischo

Secretaria: Sra. D. Louterman, administradora

habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 25 de octubre de 1988, en la que la parte demandada estuvo representada asimismo por el Sr. N. Fragakis, Jefe del Servicio Jurídico de la Representación Permanente de la República Helénica en las Comunidades Europeas, en Bruselas,

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 17 de noviembre de 1988,

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de abril de 1987, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, que tiene por objeto que se declare que, al reconocer como organizaciones de productores de aceite de oliva, en el sentido de la normativa comunitaria, únicamente a las organizaciones de productores que

"deberán estar autorizadas para llevar a cabo, por cuenta de sus miembros y bajo su responsabilidad, cualesquiera operaciones comerciales de recolección, distribución o venta de productos oleícolas, y cuyos miembros -personas físicas- participarán en la organización o estarán representados en la misma mediante organizaciones locales constituidas en el ámbito de un municipio o conjunto de municipios limítrofes, que estén dotadas de personalidad jurídica y persigan objetivos económicos y sociales, y que se comprometerán a facilitar a la organización información relativa a la totalidad de sus actividades agrarias",

la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento nº 2261/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se adoptan las normas generales relativas a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores (DO L 208, p. 3; EE 03/31, p. 232), así como las que le incumben en virtud del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE.

2 El citado Reglamento nº 2261/84 se adoptó de acuerdo con el apartado 4 del artículo 5 del Reglamento nº 136/66 del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO 172, p. 3025; EE 03/01, p. 46), según resultó modificado por el Reglamento nº 1562/78 del Consejo, de 29 de junio de 1978 (DO L 185, p. 1; EE 03/14, p. 181). El Reglamento nº 136/66, que es el Reglamento de base en el referido sector, estableció un régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva en la Comunidad.

3 En lo relativo a la concesión de la ayuda a la producción y a las organizaciones de productores, el Reglamento de base resultó modificado por el Reglamento nº 1413/82 del Consejo, de 18 de mayo de 1982 (DO L 162, p. 6; EE 03/25, p. 163). Este último Reglamento insertó en el primero un nuevo artículo, el 20 quater, disposición que establece las características de las organizaciones de productores y de las uniones de organizaciones de productores. Los considerandos de dicho Reglamento manifiestan el temor de que el régimen aplicable anteriormente no sea aplicado en un futuro próximo; y, por otra parte, estiman que el referido régimen no parece adaptarse bien a la estructura de la producción oleícola griega.

4 El Reglamento nº 2261/84, que es un Reglamento de aplicación en el sector del aceite de oliva, precisa en sus artículos 4 a 13 los requisitos a los que deben atenerse las organizaciones de productores de aceite de oliva y sus uniones. El artículo 20 del Reglamento, que forma parte de sus disposiciones finales, establece que la Comisión podrá adoptar las medidas necesarias para "garantizar una transición armoniosa del régimen actualmente en vigor al establecido por el presente Reglamento". El párrafo 2 de dicho artículo 20 está redactado de la siguiente manera:

"Para garantizar el respeto de los objetivos contemplados en el presente Reglamento, y teniendo en cuenta los problemas específicos que pueden producirse en determinados Estados miembros al aplicarse tales disposiciones, los Estados miembros de que se trate, previa consulta a la Comisión y tomando en consideración criterios suplementarios, podrán conceder, por un período transitorio de tres campañas a partir de la campaña 1984/1985, un reconocimiento provisional a las organizaciones de productores y a sus uniones que lo soliciten."

5 De conformidad con esta disposición, el Ministro de Agricultura griego adoptó la Orden Ministerial nº 330358, de 25 de octubre de 1984, por la que se establecen los "criterios suplementarios" para el reconocimiento de las organizaciones de productores de aceite de oliva en Grecia. El texto impugnado por la Comisión está contenido en el apartado 3 de dicha Orden Ministerial.

6 Para una más amplia exposición del marco jurídico y de los antecedentes de hecho del litigio, así como de las pretensiones y de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

7 Según la Comisión, los criterios suplementarios establecidos por la Orden Ministerial nº 330358 tienen por objeto y efecto limitar el reconocimiento a las asociaciones de cooperativas agrarias, cooperativas denominadas de segundo grado, y excluir, a priori y con carácter general, cualquier otro tipo de organización. Al establecer tales criterios, añade la Comisión, el Gobierno griego rebasó los límites de las facultades atribuidas a los Estados miembros por la normativa comunitaria, en particular por el artículo 20 del Reglamento nº 2261/84. Además, concluye la Comisión, los criterios tomados en consideración suponen discriminaciones arbitrarias entre productores que resultan contrarias al apartado 3 del artículo 40 del Tratado.

8 Para poder examinar si el Gobierno griego ha rebasado los límites de las facultades que le confiere la normativa comunitaria, es preciso verificar previamente cuáles son los referidos límites.

9 A este respecto, es preciso hacer constar, en primer lugar, que los considerandos del Reglamento nº 2261/84 no hacen referencia a la facultad, reconocida a los Estados miembros por el artículo 20 de dicho Reglamento, de establecer criterios "suplementarios" para el reconocimiento de las organizaciones de productores, al margen de los ya establecidos en los Reglamentos comunitarios. Sin embargo, el texto del artículo 20 sugiere que los criterios suplementarios deben garantizar "una transición armoniosa" del régimen precedente al establecido por el Reglamento nº 2261/84, y que deben garantizar el respeto de los objetivos contemplados en dicho Reglamento, así como tener en cuenta "los problemas específicos que pueden producirse en determinados Estados miembros" al aplicarse tales disposiciones. Los referidos problemas son evocados asimismo por los considerandos del Reglamento nº 1413/82, según los cuales la necesidad de proceder a la determinación de nuevos criterios para el reconocimiento de las organizaciones de productores se basa, entre otras cosas, en el hecho de que el régimen precedente no parece "adaptarse bien a la estructura especial de la producción oleícola griega".

10 Del examen del alcance del artículo 20 del Reglamento nº 2261/84 se desprende, así, que la naturaleza de los criterios suplementarios que puede establecer Grecia depende de la naturaleza de los problemas específicos generados por la estructura especial de la producción oleícola en dicho país. Ahora bien, los autos no permiten que el Tribunal de Justicia sepa cuáles son los referidos problemas específicos. La Comisión se limitó a afirmar que correspondía al Gobierno de Grecia precisar tales problemas. El Gobierno griego, por su parte, se limitó a señalar la accidentada geografía del territorio griego y la dispersión de las parcelas destinadas al cultivo de aceitunas, sin hacer ningún esfuerzo para establecer alguna relación entre estos datos de hecho y el régimen jurídico aplicable a las organizaciones de productores de aceite de oliva.

11 En tales circunstancias, este Tribunal de Justicia sólo podrá declarar que el Gobierno griego ha rebasado los límites de las facultades que le atribuyen los Reglamentos comunitarios en la medida en que se demuestre que el establecimiento, por dicho Gobierno, de criterios suplementarios incurre en un vicio manifiesto de desviación de poder.

12 Para examinar si tal caso se da, es preciso recordar que los dos motivos invocados por la Comisión (a saber, el que se basa en haberse rebasado los límites de las facultades atribuidas y el que se basa en la discriminación entre productores) tienen su fundamento en la tesis según la cual los criterios suplementarios que establece la Orden Ministerial impugnada están redactados de tal manera que excluyen el reconocimiento de cualquier organización de productores que no sea una asociación de cooperativas agrarias o, en todo caso, una asociación de carácter cooperativo. Por consiguiente, procede examinar en primer lugar esta tesis.

13 La Comisión aduce tres argumentos en defensa de dicha tesis. En primer lugar, sostiene que el examen de la legislación griega pone de relieve que tan sólo las asociaciones de cooperativas agrarias están en condiciones de reunir la totalidad de los criterios que establece la Orden Ministerial nº 330358. A continuación, hace referencia a la lista de las organizaciones de productores reconocidas para la campaña de comercialización 1984/1985 basándose en los criterios suplementarios, lista en la que figuran exclusivamente asociaciones de cooperativas. Por último, señala que el preámbulo de la Orden Ministerial que establece la mencionada lista (Orden nº 762 del Ministro de Agricultura, de 10 de enero de 1985) contiene una referencia explícita a la Ley griega de cooperativas agrarias.

14 El primer argumento se basa en los propios términos de los criterios suplementarios, tal como figuran en el apartado 3 de la Orden Ministerial nº 330358. La Comisión sostiene que dichos términos corresponden a la definición que de las asociaciones de cooperativas recoge la Ley griega de cooperativas agrarias.

15 En primer lugar, procede examinar la alegación de que el reconocimiento se limita a las asociaciones de cooperativas. Según la Comisión, dicha limitación se deriva del hecho de que, con arreglo a la Orden Ministerial, los miembros no deben participar en la organización directamente, sino a través de organizaciones locales constituidas en el ámbito de un municipio o conjunto de municipios limítrofes. Sin embargo, esta afirmación se basa en una lectura errónea del texto de la Orden Ministerial objeto de litigio. A tenor del mismo, los miembros -personas físicas- "participarán" en la organización "o" estarán representados en la misma mediante organizaciones locales. El texto de la Orden Ministerial implica, pues, la posibilidad de que sea reconocida una asociación cooperativa en cuya gestión participen los propios agricultores.

16 En segundo lugar, es preciso verificar si, como sostiene con carácter subsidiario la Comisión, los términos de los criterios suplementarios tal como se establecieron en la Orden Ministerial excluyen el reconocimiento de las organizaciones que no sean ni cooperativas agrarias ni asociaciones de cooperativas.

17 Sobre este punto, es preciso hacer constar que el texto de la Orden Ministerial objeto de litigio, aun cuando restringe el reconocimiento de las organizaciones de productores a las que estén autorizadas para llevar a cabo, "por cuenta de sus miembros y bajo su responsabilidad", determinadas operaciones comerciales, no contiene el elemento que en Derecho griego distingue a las cooperativas agrarias de las restantes asociaciones, y que consiste en tener como objetivo "el desarrollo económico, social y cultural de sus miembros", que son agricultores, "en régimen de empresa común, mediante su cooperación en condiciones de igualdad", tal como lo formula el artículo 1 de la Ley nº 1541 de 1985, de cooperativas agrarias (Boletín Oficial de la República Helénica I, nº 68, de 18.4.1985).

18 La Comisión sostiene también que los términos que utiliza la Orden Ministerial se corresponden con la definición de las funciones de las cooperativas agrarias y de las asociaciones de cooperativas, pero que el examen de la Ley griega de cooperativas sólo permite apreciar un vago parecido. Es verdad que la enumeración de las actividades de las cooperativas agrarias que hace la Ley (artículo 3 de la mencionada Ley nº 1541) se refiere a la función que tienen las cooperativas de ocuparse de la recolección y venta de los productos agrarios de las explotaciones de sus miembros, y que las asociaciones de cooperativas tienen el cometido, entre otros, de velar por la comercialización de los productos de sus miembros (artículo 49 de la Ley nº 1541). Sin embargo, en la Ley griega, estas actividades de las cooperativas y de las asociaciones de cooperativas se inscriben en un conjunto de actividades muy diferentes entre sí. La mera coincidencia de algunas de estas actividades con los criterios suplementarios establecidos en la Orden Ministerial objeto de litigio no permite llegar a la conclusión de que el texto de dicha Orden Ministerial limite el reconocimiento a las cooperativas agrarias o a las asociaciones de cooperativas.

19 La Comisión no ha intentado demostrar que las características de las restantes formas de asociación o de sociedad reconocidas por el Derecho griego fuesen tales que la adopción de la forma jurídica de una de ellas tendría como consecuencia automática el que la organización en cuestión no pudiese reunir las condiciones previstas en la Orden Ministerial objeto de litigio.

20 De lo anterior se deduce que debe rechazarse el argumento de la Comisión según el cual los propios términos de la Orden Ministerial nº 330358 tienen como efecto el que tan sólo las asociaciones de cooperativas o las cooperativas agrarias estén en condiciones de ajustarse a los criterios suplementarios previstos.

21 Quedan por examinar los argumentos basados en la lista de las organizaciones de productores reconocidas para la campaña de comercialización 1984/1985 y en la referencia a la Ley de cooperativas agrarias contenida en la exposición de motivos de dicha lista.

22 La lista en cuestión, que consta en autos, comprende 77 organizaciones de productores, siendo todas ellas asociaciones regionales de cooperativas agrarias. La exposición de motivos hace referencia, en efecto, a la Ley de cooperativas agrarias, sin mencionar ninguna otra disposición legal. Ninguna de las dos circunstancias ha sido objeto de una explicación satisfactoria por parte del Gobierno griego, quien se limitó a afirmar que las solicitudes formuladas por las organizaciones que no eran cooperativas no cumplían en ese momento los requisitos exigidos por los Reglamentos comunitarios y la Orden Ministerial nº 330358.

23 En su escrito de réplica, la Comisión hizo referencia a tres casos concretos en los que las autoridades griegas no reconocieron a organizaciones de productores que no revestían forma jurídica de asociación de cooperativas (se trataba de dos asociaciones sin fines lucrativos y de una sociedad anónima). Sin embargo, el Gobierno griego explicó, sin que le contradijese la Comisión, que fueron motivos ajenos a la forma jurídica los que condujeron a las autoridades griegas a denegar el reconocimiento de las tres organizaciones de que se trata, y que, además, también se denegó el reconocimiento de una decena de cooperativas.

24 Es preciso señalar que la composición de la lista de las organizaciones de productores reconocidas inclina poderosamente a pensar que el Gobierno griego quiso reservar el reconocimiento de las organizaciones de productores de aceite de oliva exclusivamente a las asociaciones de cooperativas. Sin embargo, esta impresión no se ha visto corroborada por otros elementos probatorios. Por sí sola, no es suficiente para llegar a la conclusión de que los criterios suplementarios establecidos por la Orden Ministerial nº 330358 excluyen el reconocimiento de organizaciones que no sean asociaciones de cooperativas agrarias. Ahora bien, el incumplimiento alegado se refiere a los criterios establecidos por la Orden Ministerial, pero no a la aplicación práctica de dichos criterios por las autoridades griegas.

25 Así pues, la Comisión no ha logrado aportar los elementos probatorios necesarios para demostrar el incumplimiento alegado. Por consiguiente, debe desestimarse el recurso.

Decisión sobre las costas

Costas

26 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Sin embargo, según el apartado 3 de ese mismo artículo, el Tribunal podrá compensar las costas por motivos excepcionales. En el caso de autos procede aplicar dicha disposición, habida cuenta de que ninguna de las dos partes ha facilitado al Tribunal la información que necesitaba para pronunciarse.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Desestimar el recurso.

2) Cada parte cargará con sus propias costas.