CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

presentadas el 15 de julio de 2021 ( 1 )

Asunto C‑401/19

República de Polonia

contra

Parlamento Europeo,

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Directiva (UE) 2019/790 — Derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor — Uso de contenidos protegidos por parte de prestadores de servicios para compartir contenidos en línea — Comunicación al público — Responsabilidad de dichos prestadores — Artículo 17 — Exención de responsabilidad — Apartado 4, letras b) y c), in fine — Filtrado de los contenidos puestos en línea por los usuarios — Libertad de expresión y de información — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 11, apartado 1 — Compatibilidad — Garantías que delimitan el filtrado»

I. Introducción

1. Mediante el presente recurso, interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE, la República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia, con carácter principal, que anule el artículo 17, apartado 4, letras b) y c), in fine, de la Directiva (UE) 2019/790 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, sobre los derechos de autor y derechos afines en el mercado único digital y por la que se modifican las Directivas 96/9/CE y 2001/29/CE, ( 2 ) y, con carácter subsidiario, que anule el citado artículo 17 en su totalidad.

2. Este recurso brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de examinar la cuestión de la responsabilidad de los proveedores de servicios de intercambio de contenidos en línea cuando los usuarios de tales servicios cargan contenidos protegidos por derechos de autor o derechos afines a los derechos de autor. ( 3 )

3. Esta cuestión ya ha sido sometida a la consideración del Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados C‑682/18, YouTube, y C‑683/18, Cyando, desde la perspectiva del marco establecido por la Directiva 2000/31/CE, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico), ( 4 ) y por la Directiva 2001/29/CE, relativa a la armonización de determinados aspectos de los derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor en la sociedad de la información. ( 5 ) En esta ocasión, se trata de examinar el artículo 17 de la Directiva 2019/790, que establece un nuevo régimen de responsabilidad para los proveedores de servicios de intercambio de contenidos en línea.

4. Como expondré en las presentes conclusiones, esta disposición impone a tales proveedores obligaciones de supervisión de los contenidos que los usuarios de sus servicios ponen en línea, con el fin de evitar que se carguen obras y objetos protegidos que los titulares de derechos no desean que estén accesibles a través de esos servicios. Esta supervisión preventiva adoptará, por norma general, la forma de un filtrado de contenidos, llevado a cabo mediante herramientas informáticas.

5. Sin embargo, este filtrado plantea cuestiones complejas, expuestas por la demandante, en lo que respecta a la libertad de expresión y de información de los usuarios de los servicios para compartir contenidos, garantizada por el artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). En línea con las sentencias Scarlet Extended, ( 6 ) SABAM ( 7 ) y Glawischnig‑Piesczek, ( 8 ) el Tribunal de Justicia deberá determinar si ese filtrado resulta compatible con la citada libertad y, en su caso, en qué condiciones. Deberá tener en cuenta las ventajas, pero también los riesgos, que entraña ese filtrado y, en ese contexto, garantizar un «justo equilibrio» entre, por un lado, el interés de los titulares de derechos en que su propiedad intelectual se proteja de forma efectiva y, por otro, el interés de los usuarios, y del público en general, en la libre circulación de la información en línea.

6. En las presentes conclusiones expondré que, desde mi punto de vista, el legislador de la Unión puede imponer algunas obligaciones de supervisión y de filtrado a determinados intermediarios en línea respetando la libertad de expresión, siempre que, en cualquier caso, tales obligaciones estén delimitadas por garantías suficientes para minimizar el impacto del filtrado sobre esa libertad. Habida cuenta de que, en mi opinión, el artículo 17 de la Directiva 2019/790 establece esas garantías, propondré al Tribunal de Justicia que declare que dicha disposición es válida y, por consiguiente, que desestime el recurso de la República de Polonia. ( 9 )

II. Marco jurídico

A. Directiva 2000/31

7. El artículo 14 de la Directiva 2000/31, titulado «Alojamiento de datos», dispone lo siguiente en su apartado 1: «Los Estados miembros garantizarán que, cuando se preste un servicio de la sociedad de la información consistente en almacenar datos facilitados por el destinatario del servicio, el prestador de servicios no pueda ser considerado responsable de los datos almacenados a petición del destinatario, a condición de que: a) el prestador de servicios no tenga conocimiento efectivo de que la actividad [o] la información es ilícita y, en lo que se refiere a una acción por daños y perjuicios, no tenga conocimiento de hechos o circunstancias por los que la actividad o la información revele su carácter ilícito, o de que, b) en cuanto tenga conocimiento de estos puntos, el prestador de servicios actúe con prontitud para retirar los datos o hacer que el acceso a ellos sea imposible.»

8. El artículo 15 de esta misma Directiva, titulado «Inexistencia de obligación general de supervisión», establece lo siguiente en su apartado 1: «Los Estados miembros no impondrán a los prestadores de servicios una obligación general de supervisar los datos que transmitan o almacenen, ni una obligación general de realizar búsquedas activas de hechos o circunstancias que indiquen actividades ilícitas, respecto de los servicios contemplados en los artículos 12, 13 y 14.»

B. Directiva 2001/29

9. El artículo 3 de la Directiva 2001/29, titulado «Derecho de comunicación al público de obras y derecho de poner a disposición del público prestaciones protegidas», dispone lo siguiente en sus apartados 1 y 2: «1. Los Estados miembros establecerán en favor de los autores el derecho exclusivo a autorizar o prohibir cualquier comunicación al público de sus obras, por procedimientos alámbricos o inalámbricos, incluida la puesta a disposición del público de sus obras de tal forma que cualquier persona pueda acceder a ellas desde el lugar y en el momento que elija. 2. Los Estados miembros concederán el derecho exclusivo a autorizar o prohibir la puesta a disposición del público, por procedimientos alámbricos o inalámbricos, de tal forma que cualquier persona pueda tener acceso a ellos desde el lugar y en el momento que elija: a) a los artistas, intérpretes o ejecutantes, de las fijaciones de sus actuaciones; b) a los productores de fonogramas, de sus fonogramas; c) a los productores de las primeras fijaciones de películas, del original y las copias de sus películas; d) a los organismos de radiodifusión, de las fijaciones de sus emisiones, con independencia de que estas se transmitan por procedimientos alámbricos o inalámbricos, inclusive por cable o satélite.»

10. El artículo 5, apartado 3, de la misma Directiva, titulado «Excepciones y limitaciones», tiene el siguiente tenor: «Los Estados miembros podrán establecer excepciones o limitaciones a los derechos a que se refieren los artículos 2 y 3 en los siguientes casos: […] d) cuando se trate de citas con fines tales como la crítica o reseña […]; […] k) cuando el uso se realice a efectos de caricatura, parodia o pastiche; […]»

C. Directiva 2019/790

11. El artículo 17 de la Directiva 2019/790, titulado «Uso de contenidos protegidos por parte de prestadores de servicios para compartir contenidos en línea», establece lo siguiente: «1. Los Estados miembros dispondrán que los prestadores de servicios para compartir contenidos en línea realizan un acto de comunicación al público o de puesta a disposición del público a efectos de la presente Directiva cuando ofrecen al público el acceso a obras protegidas por derechos de autor u otras prestaciones protegidas que hayan sido cargadas por sus usuarios. Por consiguiente, los prestadores de servicios para compartir contenidos en línea deberán obtener una autorización de los titulares de derechos a que se refiere el artículo 3, apartados 1 y 2, de la [Directiva 2001/29], por ejemplo, mediante la celebración de un acuerdo de licencia, con el fin de comunicar al público o de poner a su disposición obras u otras prestaciones. 2. Los Estados miembros dispondrán que, si un prestador de servicios para compartir contenidos en línea obtiene una autorización, por ejemplo a través de la conclusión de un acuerdo de licencia, dicha autorización comprenda también los actos realizados por usuarios de los servicios que entren en el ámbito de aplicación del artículo 3 de la [Directiva 2001/29] cuando no actúen con carácter comercial o en caso de que su actividad no genere ingresos significativos. 3. Cuando los prestadores de servicios para compartir contenidos en línea sean responsables de actos de comunicación al público o de puesta a disposición del público en las condiciones establecidas en la presente Directiva, la limitación de responsabilidad prevista en el artículo 14, apartado 1, de la [Directiva 2000/31] no se aplicará a las situaciones contempladas por el presente artículo. El párrafo primero del presente apartado no afectará a la posible aplicación del artículo 14, apartado 1, de la [Directiva 2000/31] a esos prestadores de servicios con respecto a fines ajenos al ámbito de aplicación de la presente Directiva. 4. En caso de que no se conceda una autorización, los prestadores de servicios para compartir contenidos en línea serán responsables de los actos no autorizados de comunicación al público, incluida la puesta a disposición de este, de obras y otras prestaciones protegidas por derechos de autor, a menos que demuestren que: a) han hecho los mayores esfuerzos por obtener una autorización, y b) han hecho, de acuerdo con normas sectoriales estrictas de diligencia profesional, los mayores esfuerzos por garantizar la indisponibilidad de obras y otras prestaciones específicas respecto de las cuales los titulares de derechos les hayan facilitado la información pertinente y necesaria, y en cualquier caso c) han actuado de modo expeditivo al recibir una notificación suficientemente motivada de los titulares de derechos, para inhabilitar el acceso a las obras u otras prestaciones notificadas o para retirarlas de sus sitios web, y han hecho los mayores esfuerzos por evitar que se carguen en el futuro de conformidad con la letra b). 5. Al determinar si el prestador del servicio ha cumplido con sus obligaciones en virtud del apartado 4 y a la luz del principio de proporcionalidad, deben tenerse en cuenta, entre otros, los siguientes elementos: a) el tipo, la audiencia y la magnitud del servicio, así como el tipo de obras u otras prestaciones cargadas por los usuarios del servicio, y b) la disponibilidad de medios adecuados y eficaces y su coste para los prestadores de servicios. […] 7. La cooperación entre los prestadores de servicios [para compartir] contenidos en línea y los titulares de derechos no dará lugar a que se impida la disponibilidad de obras u otras prestaciones cargadas por usuarios que no infrinjan los derechos de autor y derechos afines, también cuando a dichas obras o prestaciones se les aplique una excepción o limitación. Los Estados miembros garantizarán que los usuarios en cada Estado miembro puedan ampararse en cualquiera de las siguientes excepciones o limitaciones vigentes al cargar y poner a disposición contenidos generados por usuarios en los servicios para compartir contenidos en línea: a) citas, críticas, reseñas; b) usos a efectos de caricatura, parodia o pastiche. 8. La aplicación del presente artículo no dará lugar a ninguna obligación general de supervisión. Los Estados miembros dispondrán que los prestadores de servicios para compartir contenidos en línea proporcionen a los titulares de derechos que lo soliciten información adecuada sobre el funcionamiento de sus prácticas en relación con la cooperación a que se refiere el apartado 4, así como, cuando se celebren acuerdos de licencia entre prestadores de servicios y titulares de derechos, información sobre el uso de los contenidos contemplados por los acuerdos. 9. Los Estados miembros dispondrán que los prestadores de servicios para compartir contenidos en línea establezcan un mecanismo de reclamación y recurso ágil y eficaz que esté a disposición de los usuarios de sus servicios en caso de litigio sobre la inhabilitación del acceso a obras u otras prestaciones cargadas por ellos o sobre su retirada. Cuando los titulares de derechos soliciten que se inhabilite el acceso a obras u otras prestaciones específicas suyas o que se retiren tales obras o prestaciones, deberán justificar debidamente los motivos de su solicitud. Las reclamaciones presentadas con arreglo al mecanismo establecido en el párrafo primero se tramitarán sin dilación indebida y las decisiones de inhabilitar el acceso a los contenidos cargados o de retirarlos estarán sujetas a examen por parte de personas. Los Estados miembros garantizarán además que se disponga de mecanismos de solución extrajudicial de litigios. Dichos mecanismos permitirán una resolución imparcial de los litigios y no privarán al usuario de la protección jurídica que ofrece el Derecho nacional, sin perjuicio de los derechos de los usuarios de emplear otros recursos judiciales eficaces. En particular, los Estados miembros garantizarán que los usuarios tengan acceso a un tribunal o a otro órgano jurisdiccional competente a fin de invocar el uso de una excepción o limitación a los derechos de autor y derechos afines. La presente Directiva no afectará en modo alguno a las utilizaciones lícitas, tales como usos al amparo de excepciones y limitaciones establecidas en el Derecho de la Unión […]. Los prestadores de servicios para compartir contenidos en línea informarán a los usuarios, en sus condiciones generales, de que pueden utilizar las obras y otras prestaciones al amparo de las excepciones o limitaciones a los derechos de autor y derechos afines establecidas en el Derecho de la Unión. 10. A partir del 6 de junio de 2019, la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, organizará diálogos entre las partes interesadas para discutir las mejores prácticas para la cooperación entre los prestadores de servicios para compartir contenidos en línea y los titulares de derechos. En consulta con los prestadores de servicios para compartir contenidos en línea, los titulares de derechos, las organizaciones de usuarios y otras partes interesadas, y teniendo en cuenta los resultados de los diálogos con las partes interesadas, la Comisión dictará orientaciones sobre la aplicación del presente artículo, en particular en lo relativo a la cooperación a que se refiere el apartado 4. Al discutir las mejores prácticas se tendrán especialmente en cuenta, entre otros aspectos, la necesidad de encontrar un justo equilibrio entre los derechos fundamentales y el uso de excepciones y limitaciones. A efectos de los diálogos entre las partes interesadas, las organizaciones de usuarios tendrán acceso a información adecuada de los prestadores de servicios para compartir contenidos en línea sobre el funcionamiento de sus prácticas en lo que se refiere al apartado 4.»

III. Hechos que originaron el presente recurso

A. Propuesta de Directiva sobre los derechos de autor en el mercado único digital

12. El 14 de septiembre de 2016, la Comisión Europea presentó una propuesta de Directiva sobre los derechos de autor en el mercado único digital. ( 10 ) Dicha propuesta tenía por objeto adaptar las normas de la Unión en el ámbito de la propiedad literaria y artística —derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor—, en particular, la Directiva 2001/29, a la evolución de las tecnologías digitales. ( 11 ) También tenía la finalidad de lograr una mayor armonización en ese ámbito de manera que, garantizando en todo caso un nivel elevado de protección de la propiedad intelectual, se permitiera una amplia disponibilidad de los contenidos creativos en toda la Unión y se mantuviera en el entorno digital un «justo equilibrio» con otros intereses públicos.

13. En ese contexto, el artículo 13 de dicha propuesta pretendía, más concretamente, poner remedio al «value gap», es decir, a la diferencia entre el valor que los proveedores de servicios de intercambio de contenidos en línea obtienen de las obras y prestaciones y las cantidades que repercuten a los titulares de derechos. ( 12 )

14. A este respecto, procede recordar que los servicios de que se trata, característicos de la «Web 2.0» interactiva, de los que YouTube, ( 13 ) Soundcloud o incluso Pinterest son los ejemplos más conocidos, permiten a cualquier persona poner automáticamente en línea los contenidos que desee sin una selección previa por parte de sus proveedores. Los contenidos que los usuarios de esos servicios ponen en línea —comúnmente denominados «user‑generated content» o «user‑uploaded content»— pueden ser consultados posteriormente en streaming (difusión en flujo continuo) en sitios de Internet o a través de aplicaciones para dispositivos inteligentes asociadas a dichos servicios, consulta que se facilita mediante funciones de indexación, búsqueda y recomendación de las que, por lo general, disponen —en la mayoría de los casos, de forma gratuita—. Los proveedores de esos servicios suelen obtener sus ingresos con la venta de espacio publicitario. De este modo, se pone a disposición del público a través de Internet una ingente cantidad de contenidos, ( 14 ) incluida una parte significativa de obras y otras prestaciones.

15. Pues bien, a partir del año 2015, los titulares de derechos, sobre todo los de la industria musical, han alegado que, mientras que esos servicios para compartir contenidos ocupan, de hecho, un lugar importante en la distribución en línea de obras y otras prestaciones y que sus proveedores obtienen ingresos publicitarios considerables, estos no remuneran de forma equitativa a dichos titulares. En su opinión, las cantidades que esos proveedores repercuten a esos mismos titulares son, en particular, insignificantes en relación con las que los servicios de streaming musical —como Spotify— les abonan, a pesar de que los consumidores perciben ambos tipos de servicios como fuentes equivalentes de acceso a las citadas prestaciones. De ello resulta también, en su opinión, una competencia desleal entre ambos servicios. ( 15 )

16. Para comprender mejor el argumento del «value gap», es preciso recordar el marco jurídico aplicable antes de la adopción de la Directiva 2019/790 y las dudas que generaba.

17. Por un lado, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2001/29 reconoce a los autores el derecho exclusivo a autorizar o prohibir cualquier «comunicación al público» de sus obras, incluida «la puesta a disposición del público» de dichas obras de tal forma que cualquier persona pueda acceder a ellas desde el lugar y en el momento que elija. ( 16 )El artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva ( 17 ) reconoce derechos similares a los titulares de derechos afines sobre sus prestaciones. ( 18 ) Por tanto, en principio, ( 19 ) un tercero no puede «comunicar al público» una obra o prestación sin haber obtenido, con carácter previo, una autorización de los titulares de derechos sobre ella, autorización que suele adoptar la forma de un acuerdo de licencia celebrado a cambio de una contraprestación. ( 20 ) Pues bien, aunque siempre ha estado claro que la puesta en línea de una obra o prestación por un usuario en un servicio para compartir contenidos constituye un acto de «comunicación al público» que precisa de esa autorización previa, existía cierta controversia entre proveedores y titulares de derechos sobre si los proveedores de esos servicios debían celebrar ellos mismos acuerdos de licencia y remunerar a los titulares de derechos. ( 21 )

18. Por otro lado, el artículo 14 de la Directiva 2000/31 constituye un puerto seguro (safe harbour) para los prestadores de servicios de la sociedad de la información que consisten en el almacenamiento de contenidos facilitados por terceros. Esta disposición establece, en esencia, que el prestador de ese servicio está exento de toda responsabilidad que pueda derivarse ( 22 ) de contenidos ilícitos que almacene a petición de los usuarios de tal servicio, siempre que no tenga conocimiento de su carácter ilícito o de que, en su caso, los elimine sin demora. Pues bien, una vez más existía cierta controversia sobre si los proveedores de servicios de intercambio de contenidos en línea podían acogerse a esa exención en materia de derechos de autor. ( 23 )

19. Pese a lo encendido de eras controversias, el Tribunal de Justicia no había tenido hasta este momento la oportunidad de zanjarlas. ( 24 )

20. En esas circunstancias, determinados proveedores de servicios de intercambio de contenidos se habían negado simplemente a celebrar acuerdos de licencia con los titulares de derechos por las obras y prestaciones puestas en línea por los usuarios de sus servicios, considerando que no estaban obligados a hacerlo. Otros proveedores habían aceptado a pesar de todo celebrar esos acuerdos si bien, según los titulares de derechos, sus condiciones no eran equitativas dado que no habían podido negociarlas en pie de igualdad con los citados proveedores. ( 25 )

21. Una vez recordado lo anterior, la finalidad de la propuesta de Directiva era, por un lado, que los titulares de derechos pudieran obtener una mejor remuneración por la utilización de sus obras y otras prestaciones en los servicios para compartir contenidos en línea, afirmando la obligación de los proveedores de tales servicios de celebrar acuerdos de licencia con dichos titulares. ( 26 )

22. Por otro lado, la citada propuesta tenía por objeto permitir a los titulares de derechos controlar más fácilmente el uso de sus obras y prestaciones en los servicios de que se trata. A tal efecto, su artículo 13 obligaba a los proveedores de tales servicios, en esencia, a emplear las herramientas de reconocimiento automático de contenido que, de forma voluntaria, ya utilizaban algunos de ellos, es decir, herramientas informáticas cuyo funcionamiento se explicará más adelante, ( 27 ) que pueden utilizarse, en particular, en el momento de la puesta en línea del contenido por parte del usuario —de ahí que esas herramientas se designen comúnmente mediante la expresión «Upload filter» (filtro de carga)— para comprobar, a través de un proceso automatizado, si ese contenido incluye una obra u otra prestación y, en su caso, inhabilitar su difusión. ( 28 )

23. La propuesta de Directiva —en particular, su artículo 13— dio lugar a un gran debate en el seno del Parlamento y del Consejo en el marco del procedimiento legislativo. Además, ese procedimiento estuvo marcado por intensas campañas de presión por parte de los operadores económicos afectados y por muestras de oposición por una parte de la sociedad civil, de los medios académicos y de los defensores de la libertad de expresión, que invocaron los efectos nefastos que, en su opinión, podría tener sobre esa libertad imponer a los proveedores de servicios de intercambio de contenidos la obligación de establecer «upload filters». ( 29 )

24. En última instancia, la propuesta de Directiva fue aprobada por el Parlamento el 26 de marzo de 2019 y por el Consejo el 16 de abril de 2019. ( 30 ) La propuesta se adoptó oficialmente como Directiva 2019/790, el 17 de abril de 2019. Debía ser transpuesta por los Estados miembros el 7 de junio de 2021 a más tardar. ( 31 )

B. Artículo 17 de la Directiva 2019/790

25. A lo largo de ese procedimiento legislativo, el artículo 13 de la propuesta de Directiva sufrió varias modificaciones. Fue adoptado, con una redacción sustancialmente distinta, como artículo 17 de la Directiva 2019/790. Considero oportuno exponer en este punto determinados aspectos fundamentales.

26. En primer término, el artículo 17 de la Directiva 2019/790 se dirige, como indica su título, a los «prestadores de servicios para compartir contenidos en línea». ( 32 ) Este concepto está definido en el artículo 2, punto 6, párrafo primero, de dicha Directiva como todo «prestador de un servicio de la sociedad de la información cuyo fin principal o uno de cuyos fines principales es almacenar y dar al público acceso a una gran cantidad de obras u otras prestaciones protegidas cargadas por sus usuarios, que el servicio organiza y promociona con fines lucrativos». Con independencia del carácter abierto de la redacción empleada, de ella se deduce claramente que el citado artículo 17 se refiere a los «grandes» proveedores de servicios de intercambio de contenidos que se consideran vinculados al «value gap», ( 33 ) cuyo funcionamiento esa definición pretende, como es evidente, reflejar. ( 34 )

27. En segundo término, el artículo 17 de la Directiva 2019/790, establece, en su apartado 1, primer párrafo, que los prestadores de servicios para compartir contenidos «realizan un acto de comunicación al público o de puesta a disposición del público a efectos de la presente Directiva cuando ofrecen al público el acceso a obras protegidas por derechos de autor u otras prestaciones protegidas que hayan sido cargadas por sus usuarios». Por consiguiente, como precisa el párrafo segundo de ese mismo apartado, dichos prestadores deben obtener, en principio, una autorización de los titulares de derechos, por ejemplo, mediante la celebración de un acuerdo de licencia, relativo al uso en sus servicios de contenidos protegidos cargados por los usuarios. ( 35 ) El legislador de la Unión ha zanjado pues de esta manera ex lege la controversia mencionada en el punto 17 de las presentes conclusiones a favor de esos titulares. ( 36 )

28. Esta obligación está directamente relacionada con el objetivo general que persigue el artículo 17 de la Directiva 2019/790, a saber, «lograr un funcionamiento correcto y equitativo del mercado de los derechos de autor», ( 37 ) fomentando el desarrollo del «mercado de licencias entre titulares de derechos y prestadores de servicios para compartir contenidos». Se trata de reforzar la posición de esos titulares en el momento de la negociación (o renegociación) de acuerdos de licencia con estos prestadores, con el fin de que tales acuerdos sean «equitativos» y mantengan un«equilibrio razonable entre ambas partes» ( 38 ) y, en tal medida, poner remedio al «value gap». La postura negociadora de dichos titulares queda aún más reforzada por cuanto, en principio, no están obligados, por su parte, a celebrar tales acuerdos con los prestadores. ( 39 )

29. En tercer término, el artículo 17 de la Directiva 2019/790 especifica, en su apartado 3, que, cuando un prestador de servicios para compartir contenidos sea responsable de un acto de «comunicación al público» o de «puesta a disposición del público», en las condiciones establecidas en el apartado 1 de dicho artículo, la exención de responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Directiva 2000/31 no se aplica. ( 40 )

30. En cuarto término, el apartado 4 de ese mismo artículo 17 precisa que, cuando los prestadores de servicios para compartir contenidos no han obtenido la autorización de los titulares de derechos, son responsables de los actos «no autorizados» ( 41 ) de comunicación al público realizados a través de sus servicios. Es una consecuencia lógica de lo anterior: dado que a partir de ahora se considera que los prestadores realizan actos de «comunicación al público» cuando «ofrecen el acceso» a obras u otras prestaciones cargadas por los usuarios de sus servicios, incurren en responsabilidad directa (o «primaria») en caso de «comunicación» ilícita.

31. En principio, la responsabilidad directa que incumbe a la persona que realiza un acto ilícito de «comunicación al público» es una responsabilidad objetiva. ( 42 ) Por consiguiente, los prestadores de servicios para compartir contenidos deben ser responsables de forma automática cada vez que se ponen en línea de forma ilegal en sus servicios obras o prestaciones. En esa medida, pueden ser condenados, en particular, a abonar a los titulares de derechos afectados una indemnización por los daños y perjuicios que eventualmente se deriven de esos actos. ( 43 )

32. Sin embargo, dado que, por un lado, los usuarios de los servicios para compartir contenidos son los que ponen en línea los contenidos que figuran en esos servicios, sin que sus prestadores realicen una selección previa a este respecto, ( 44 ) y que, por otro lado, es probable que tales prestadores no puedan obtener la autorización de todos los titulares de derechos para la totalidad de las obras y otras prestaciones, actuales o futuras, que puedan eventualmente cargarse en ellos, ( 45 ) esa responsabilidad objetiva obligaría a tales prestadores a cambiar completamente de modelo económico y, en dicha medida, abandonar el modelo mismo de la «Web 2.0» interactiva.

33. Por consiguiente, el legislador de la Unión ha considerado que convenía establecer para esos prestadores un mecanismo de responsabilidad específico. ( 46 ) De conformidad con el artículo 17, apartado 4, de la Directiva 2019/790, los prestadores pueden eximirse de responsabilidad en caso de «comunicación al público» ilícita realizada por medio de sus servicios, si demuestran que: «a) han hecho los mayores esfuerzos por obtener una autorización, y b) han hecho, de acuerdo con normas sectoriales estrictas de diligencia profesional, los mayores esfuerzos por garantizar la indisponibilidad de obras y otras prestaciones específicas respecto de las cuales los titulares de derechos les hayan facilitado la información pertinente y necesaria, y en cualquier caso c) han actuado de modo expeditivo al recibir una notificación suficientemente motivada de los titulares de derechos, para inhabilitar el acceso a las obras u otras prestaciones notificadas o para retirarlas de sus sitios web, y han hecho los mayores esfuerzos por evitar que se carguen en el futuro de conformidad con la letra b)».

34. Dos de esos requisitos constituyen el meollo del presente recurso. Los demás apartados del artículo 17 de la Directiva 2019/790 se expondrán a medida que se analice el presente recurso. ( 47 )

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

35. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de mayo de 2019, la República de Polonia interpuso el presente recurso.

36. La República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia que: – Anule el artículo 17, apartado 4, letras b) y c), in fine, es decir, en la medida en que se refiere a la mención «y han hecho los mayores esfuerzos por evitar que se carguen en el futuro de conformidad con la letra b)», de la Directiva 2019/790. – Con carácter subsidiario, en caso de que el Tribunal de Justicia considere que las disposiciones impugnadas no pueden disociarse de otras disposiciones recogidas en el artículo 17 de dicha Directiva sin modificar su esencia, anule dicho artículo en su totalidad. – Condene en costas al Parlamento y al Consejo de la Unión Europea.

37. El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que: – Desestime el recurso por infundado. – Condene en costas a la República de Polonia.

38. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que: – Declare la inadmisibilidad de las pretensiones principales. – Con carácter subsidiario, desestime el recurso en su totalidad por infundado. – Condene en costas a la República de Polonia.

39. Mediante resolución del Presidente del Tribunal de Justicia de 17 de octubre de 2019, se admitió la intervención del Reino de España, la República Francesa, la República Portuguesa y la Comisión Europea en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo. Todas esas partes coadyuvantes, a excepción de la República Portuguesa, han presentado escritos de formalización de la intervención.

40. Las partes y los coadyuvantes, exceptuando al Gobierno portugués, estuvieron representadas en la vista celebrada el 10 de noviembre de 2020.

V. Análisis

41. En apoyo de su recurso, la República de Polonia invoca un único motivo basado en la vulneración del derecho a la libertad de expresión y de información, consagrado en el artículo 11, apartado 1, de la Carta. ( 48 ) Antes de examinar ese motivo en cuanto al fondo (epígrafe B), abordaré brevemente la cuestión de la admisibilidad del recurso (epígrafe A).

A. Sobre la admisibilidad

42. El Parlamento, el Consejo, el Gobierno francés y la Comisión aducen que las pretensiones principales del recurso son inadmisibles, en la medida en que están dirigidas a que se anulen únicamente las letras b) y c), in fine, del apartado 4 del artículo 17 de la Directiva 2019/790. Estoy de acuerdo.

43. En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la anulación parcial de un acto de la Unión solo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita sean separables del resto del acto. No se cumple dicha exigencia cuando la anulación parcial tenga como efecto modificar ese acto. ( 49 )

44. Pues bien, la anulación únicamente de las letras b) y c), in fine, de su apartado 4 modificaría, sin lugar a dudas, el artículo 17 de la Directiva 2019/790. Como aducen el Parlamento, el Consejo, el Gobierno francés y la Comisión, las distintas disposiciones del artículo 17 constituyen, de forma conjunta, un régimen «complejo» de responsabilidad, que refleja el equilibrio que el legislador de la Unión busca entre los derechos e intereses de los prestadores de servicios para compartir contenidos, de los usuarios de sus servicios y de los titulares de derechos. La anulación exclusivamente de las disposiciones impugnadas tendría como consecuencia sustituir ese régimen de responsabilidad por otro régimen tanto sustancialmente diferente como claramente más favorable para los prestadores. En otras palabras, realizar esa anulación parcial supondría que el Tribunal de Justicia revisase el propio artículo 17, lo que no puede hacer en el marco de un procedimiento de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE.

45. En cambio, las partes están de acuerdo en la admisibilidad de las pretensiones formuladas por la demandante con carácter subsidiario, mediante las cuales solicita la anulación del artículo 17 de la Directiva 2019/790 en su totalidad. En efecto, por muy importante que sea ese artículo, su anulación no modificaría la Directiva. Sus numerosos artículos tienen distintos objetos y están estructurados en diferentes títulos y capítulos. En dicha medida, el artículo 17 de la citada Directiva es separable de sus demás artículos que, desde luego, podrían subsistir en caso de que fuera anulado. ( 50 )

B. Sobre el fondo

46. El motivo único invocado por la República de Polonia puede resumirse en pocas palabras. En esencia, dicha parte aduce que, de conformidad con el artículo 17, apartado 4, letras b) y c), in fine, de la Directiva 2019/790, para poder eximirse de toda responsabilidad en caso de «comunicación al público» ilícita de obras u otras prestaciones en sus servicios, los prestadores de servicios para compartir contenidos están obligados a llevar a cabo una supervisión preventiva de los contenidos que los usuarios desean publicar. A tal fin, deben utilizar herramientas informáticas que permitan filtrar de forma automática esos contenidos. Pues bien, desde su punto de vista, esta supervisión preventiva constituye una limitación al ejercicio del derecho a la libertad de expresión que garantiza el artículo 11 de la Carta. En opinión de dicha parte, esa limitación no es compatible con ese instrumento dado que vulnera el «contenido esencial» de ese derecho fundamental o, como mínimo, no respeta el principio de proporcionalidad.

47. En su contestación, el Parlamento y el Consejo, apoyados por los Gobiernos español y francés y por la Comisión, rebaten cada una de esas alegaciones. Las examinaré pues sucesivamente en las siguientes secciones. En primer término, abordaré el alcance de las disposiciones impugnadas (epígrafe 1). A continuación, examinaré la cuestión de la limitación al ejercicio del derecho a la libertad de expresión y de información (epígrafe 2) y, por último, la de la compatibilidad de la citada limitación con la Carta (epígrafe 3).

1. Sobre el alcance de las disposiciones impugnadas

48. Para comprender correctamente el alcance de los requisitos de exención de responsabilidad establecidos en el artículo 17, apartado 4, letras b) y c), in fine, de la Directiva 2019/790, conviene tener presentes, a efectos de comparación, los que figuran en el artículo 14 de la Directiva 2000/31. En esencia, en virtud de dicho artículo, el prestador está exento de cualquier responsabilidad que pueda derivarse de almacenar datos ilícitos a solicitud de un usuario de su servicio siempre que, primero, no tenga conocimiento de ello o, segundo, en su caso, haya actuado con prontitud para retirar esos datos o hacer imposible su acceso. En la práctica, no se espera que ese prestador supervise los datos almacenados en sus servidores y que busque, de forma activa, aquellos que sean ilícitos. ( 51 ) En cambio, cuando se ponga en su conocimiento la existencia y localización de datos ilícitos, por lo general mediante una notificación enviada por un tercero, dicho prestador debe reaccionar retirando los datos de que se trate o impidiendo el acceso a ellos, conforme a un mecanismo de «notificación y retirada» (notice and take down). ( 52 )

49. Por el contrario, como aduce la demandante, para cumplir los requisitos previstos en las disposiciones impugnadas, los prestadores de servicios para compartir contenidos deben llevar a cabo una supervisión preventiva de los datos puestos en línea por los usuarios de esos servicios [epígrafe a)]. Pues bien, para llevar a cabo esa supervisión, en muchos casos los prestadores deberán utilizar herramientas informáticas que permitan filtrar de forma automática esos contenidos [epígrafe b)].

a) Supervisión preventiva de los contenidos puestos en línea por los usuarios …

50. En primer lugar, procede recordar, por una parte, que, de conformidad con el artículo 17, apartado 4, letra b), de la Directiva 2019/790, los prestadores de servicios para compartir contenidos deben hacer «de acuerdo con normas sectoriales estrictas de diligencia profesional, los mayores esfuerzos» por «garantizar la indisponibilidad» de obras y otras prestaciones específicas respecto de las cuales los titulares de derechos les hayan facilitado la información pertinente y necesaria.

51. Por otra parte, de acuerdo con la letra c) de dicho apartado, al recibir una notificación suficientemente motivada de los titulares de derechos relativa a la presencia en sus servicios de obras u otras prestaciones, esos prestadores no solo deben actuar de modo expeditivo para inhabilitar el acceso a esas prestaciones o para retirarlas de sus sitios web, ( 53 ) sino que también deben hacer «los mayores esfuerzos» por «evitar que se carguen en el futuro», conforme, esta vez, a una lógica de «notificación y bloqueo permanente» (notice and stay down).

52. En resumen, las disposiciones impugnadas imponen a los prestadores de servicios para compartir contenidos obligaciones de diligencia —o, dicho de otro modo, obligaciones de medios ( 54 )— en materia de supervisión de sus servicios. Para «garantizar la indisponibilidad» de las obras u otras prestaciones identificadas por los titulares de derechos y «evitar que se carguen en el futuro», tales prestadores deben tomar «todas las medidas que tomaría un operador diligente» ( 55 ) para detectar y bloquear o retirar, de forma activa, de entre todos los contenidos que los usuarios ponen en línea, aquellos que reproducen las prestaciones de que se trate. ( 56 )

53. Esta interpretación queda confirmada por el objetivo que persigue el artículo 17 de la Directiva 2019/790. En efecto, conforme al artículo 14 de la Directiva 2000/31, los titulares de derechos debían supervisar los servicios para compartir contenidos y poner en conocimiento de sus prestadores, mediante una notificación, los contenidos infractores publicados en ellos para que los retiraran. Pues bien, como ha recordado el Consejo, cuando se adoptó el artículo 17, el legislador de la Unión consideró que ese sistema imponía una carga excesivamente pesada a los titulares de derechos y no les permitía controlar de forma eficaz el uso de sus obras y otras prestaciones en esos servicios. ( 57 ) En particular, los contenidos retirados a menudo volvían a ponerse en línea poco tiempo después, lo cual obligaba a los titulares a multiplicar las notificaciones. ( 58 ) Para resolver ese problema, las disposiciones impugnadas trasladan a los prestadores la carga de supervisar sus servicios. ( 59 )

54. En segundo lugar, como aduce la República de Polonia, para cumplir los objetivos que persiguen las disposiciones impugnadas, los prestadores de servicios para compartir contenidos deben intentar impedir —ex ante— la puesta en línea de contenidos infractores, y no simplemente retirarlos —ex post—.

55. A este respecto, del considerando 66 de la Directiva 2019/790 se deprende que, de conformidad con el artículo 17, apartado 4, letra b), de dicha Directiva, los prestadores de servicios para compartir contenidos deben intentar «evitar» que las obras y otras prestaciones identificadas por los titulares de derechos «estén disponibles» en sus servicios. La letra c) de ese apartado es aún más explícita sobre la naturaleza de las medidas que se esperan, pues indica que los prestadores deben velar por «evitar» que las obras o prestaciones notificadas por los titulares de derechos «se carguen» en el futuro. La mención «de conformidad con la letra b)» pone además de manifiesto que se espera la misma conducta de tales prestadores en ambas letras: deben intentar evitar la puesta en línea —o la nueva puesta en línea, en el marco del mecanismo de «stay‑down»— de ciertos contenidos ilícitos en sus servicios.

56. Una vez más, dicha interpretación queda corroborada por la finalidad del artículo 17 de la Directiva 2019/790 de permitir a los titulares de derechos controlar más fácilmente el uso de sus obras en los servicios para compartir contenidos. Como arguye el Consejo, esa disposición pretende reafirmar en el entorno digital el carácter exclusivo del derecho de «comunicación al público». Las obligaciones de diligencia que las disposiciones impugnadas imponen a los prestadores de servicios para compartir contenidos garantizan que los titulares puedan efectivamente «interponerse entre eventuales usuarios de su obra y la comunicación al público que estos usuarios quizás desearan realizar» ( 60 ) en esos servicios. Como han destacado el Parlamento y el Consejo, los prestadores deben por tanto intentar intervenir antes de la puesta en línea de los contenidos, es decir, antes de que las obras o prestaciones que eventualmente reproduzcan sean efectivamente «comunicadas al público» vulnerando ese derecho exclusivo.

b) …que requerirá, en muchos casos, la utilización de herramientas de filtrado

57. En este punto de las presentes conclusiones, considero útil exponer que diversas herramientas informáticas permiten detectar automáticamente la puesta en línea o la presencia en un servidor de determinados datos. En particular, existen para ese fin herramientas de reconocimiento automático de contenidos (Automatic Content Recognition o «ACR»), basadas en distintas técnicas, a saber —de la más simple a la más sofisticada— la «función hash» (hashing), la «marca de agua digital» (watermarking) y la «huella digital» (fingerprinting). ( 61 )

58. Pues bien, desde la segunda mitad de la primera década del siglo XXI, algunos prestadores de servicios para compartir contenidos han implantado de forma voluntaria esas herramientas, recurriendo en particular a la última técnica, ( 62 ) fundamentalmente ( 63 ) para realizar búsquedas activas de contenidos infractores en sus servicios. ( 64 ) En efecto, las herramientas de reconocimiento mediante «huella digital» pueden filtrar automáticamente las obras y otras prestaciones de los titulares de derechos de entre los contenidos cargados en esos servicios, comparándolos, en el momento de su puesta en línea o una vez que ya se ha realizado, con datos de referencia facilitados por los titulares. ( 65 ) Cuando esa comparación arroja una correspondencia (match), las mencionadas herramientas suelen ofrecer a los titulares de derechos afectados la posibilidad de optar, de forma manual o automática, por inhabilitar el acceso al contenido de que se trate, autorizar su puesta en línea y seguir su popularidad mediante estadísticas de audiencia, o incluso «monetizarlo» insertando publicidad en él. ( 66 )

59. La propuesta de Directiva incorporaba esas innovaciones tecnológicas. El análisis de impacto destacaba la eficacia de las herramientas de reconocimiento mediante «huella digital» en el ámbito de la detección de infracciones y su creciente disponibilidad en el mercado. Así, procede recordarlo, ( 67 ) la propuesta obligaba a los prestadores de servicios para compartir contenidos a implantar esas herramientas con la finalidad de forzar a aquellos que aún no lo habían hecho a «actualizarse» y de conminar a los demás a conceder a los titulares de derechos un acceso transparente a sus herramientas de reconocimiento. ( 68 )

60. Como han destacado el Parlamento, el Consejo y el Gobierno español, la versión final de la Directiva 2019/790 ya no contiene ninguna referencia expresa a las herramientas de reconocimiento automático de contenidos. Las letras b) y c) del apartado 4 del artículo 17 de la citada Directiva están redactados en términos generales. Esas disposiciones no imponen formalmente a los prestadores de servicios para compartir contenidos que adopten medidas o técnicas concretas para lograr los objetivos que persiguen. ( 69 )

61. Si se atiende a lo manifestado por las partes demandadas y los coadyuvantes, las disposiciones impugnadas no obligan por tanto a los prestadores a recurrir a esas herramientas. Estos disponen de un «margen de maniobra» en lo que respecta a las medidas y técnicas que deben adoptar para lograr los objetivos que persiguen tales disposiciones. En ese contexto, los prestadores pueden «optar» por utilizar esas herramientas —o por seguir haciéndolo, en lo que respecta a aquellos que ya lo hacen— o incluso desarrollar «soluciones innovadoras». ( 70 ) En cualquier caso, de conformidad con el artículo 17, apartado 5, de la Directiva 2019/790, las medidas que se exige adoptar a esos prestadores deben examinarse caso por caso, a la luz del principio de proporcionalidad.

62. Dicho esto, como sostiene la República de Polonia, considero que las disposiciones impugnadas sí que obligan a los prestadores de servicios para compartir contenidos a utilizar esas herramientas de reconocimiento de contenidos en un gran número de supuestos. ( 71 ) En mi opinión, el legislador de la Unión simplemente cambió de método entre la propuesta de Directiva y su adopción como Directiva 2019/790. En lugar de prever directamente una obligación de implantar esas herramientas, las impone indirectamente, a través de los requisitos de exención de responsabilidad previstos en sus disposiciones.

63. En efecto, por un lado, como ha señalado acertadamente la demandante, es preciso tener en cuenta el contexto fáctico en el que se enmarcan las disposiciones impugnadas. El artículo 17 de la Directiva 2019/790 se refiere a los prestadores de servicios que almacenan y dan al público acceso a una «gran cantidad de obras u otras prestaciones protegidas». En otras palabras, se trata de operadores que gestionan un volumen considerable o incluso ingente de contenidos. Además, esos servicios para compartir contenidos se prestan de forma ininterrumpida y están a disposición de un número considerable de usuarios, de modo que, en cualquier momento, puede ponerse en línea una cantidad igualmente considerable de nuevos contenidos.

64. En este contexto, me parece evidente que, como aduce la demandante, los prestadores de servicios para compartir contenidos no pueden disponer que sus trabajadores comprueben la totalidad o incluso la mayor parte de los contenidos que se ponen en línea, ( 72 ) extremo que, por lo demás, reconoce el propio Parlamento. Así, no acierto a ver qué otros medios, distintos de la utilización de una herramienta de reconocimiento automático que permita a los prestadores filtrar los contenidos cargados en sus servicios, podrían permitirles «garantizar la indisponibilidad» de las obras y prestaciones identificadas por los titulares de derechos y «evitar que se carguen en el futuro» en sus servicios, conforme a los objetivos que persiguen las disposiciones impugnadas; ( 73 ) la referencia del Parlamento y del Consejo a eventuales «soluciones innovadoras» solo aporta, a este respecto, una ayuda muy relativa. ( 74 ) Por lo demás, las partes demandadas y los coadyuvantes admitieron entre líneas durante la vista, en respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia, que a menudo esas herramientas resultan de facto indispensables a tal efecto. ( 75 )

65. Por otro lado, procede recordar que, para cumplir las obligaciones de diligencia que les impone el artículo 17, apartado 4, letra b), de la Directiva 2019/790, los prestadores de servicios para compartir contenidos deben adoptar medidas de acuerdo con «normas sectoriales estrictas de diligencia profesional». Como precisa el considerando 66, párrafo segundo, de dicha Directiva, deben tenerse en cuenta, a este respecto, las «mejores prácticas sectoriales» y la «evolución técnica».

66. Pues bien, como he expuesto en el punto 58 de las presentes conclusiones, varios prestadores de servicios para compartir contenidos ya utilizan herramientas de reconocimiento mediante «huella digital» para distintos tipos de contenidos. ( 76 ) Por tanto, para cumplir las obligaciones de diligencia derivadas de las disposiciones impugnadas, los demás prestadores que acepten esos contenidos en sus servicios parecen obligados a ajustarse a las «mejores prácticas sectoriales» y a «la evolución técnica» implantando esas herramientas para filtrar esas categorías de contenidos.

67. Desde luego, como han subrayado las partes demandadas y los coadyuvantes, de conformidad con el artículo 17, apartado 5, de la Directiva 2019/790, las medidas que se espera que adopten los prestadores de servicios para compartir contenidos deben ser conformes, en cada caso, con el principio de proporcionalidad. A ese respecto deben tenerse en cuenta, en particular, primero, «el tipo, la audiencia y la magnitud del servicio, así como el tipo de obras u otras prestaciones cargadas por los usuarios del servicio», y, segundo, «la disponibilidad de medios adecuados y eficaces y su coste para los prestadores de servicios». ( 77 ) En esas circunstancias, no puede excluirse que, en algunos casos concretos, resulte contrario a dicho principio exigir a determinados prestadores que utilicen una herramienta de reconocimiento de contenidos. Asimismo, en el estado actual de la tecnología, parece que esas herramientas no son ni adecuadas ni eficaces en lo que respecta a determinados tipos particulares de obras y prestaciones. ( 78 )

68. Sin embargo, al margen de esos casos concretos, está claro, desde mi punto de vista, que, siempre que exista disponibilidad en el mercado de distintas herramientas adecuadas y eficaces que no sean excesivamente caras, los prestadores de servicios para compartir contenidos están a priori obligados a implantarlas para acreditar que han hecho los «mayores esfuerzos» para evitar la puesta en línea de contenidos ilícitos y, por consiguiente, cumplir lo dispuesto en las disposiciones impugnadas. ( 79 ) En su caso, de conformidad con el principio de proporcionalidad, pueden elegir, de entre todas las herramientas disponibles, aquellas que mejor se adapten a su situación y a los recursos de que disponen, ( 80 ) o, incluso, los más afortunados, desarrollar una herramienta a nivel interno.

69. En resumen, para demostrar que, conforme a las disposiciones impugnadas, han hecho, «de acuerdo con normas sectoriales estrictas de diligencia profesional, los mayores esfuerzos» por «garantizar la indisponibilidad» de obras y otras prestaciones identificadas por los titulares de derechos y «evitar que se carguen en el futuro» en sus servicios, en un gran número de casos, los prestadores de servicios para compartir contenidos deben implantar herramientas de reconocimiento automático de contenidos para filtrar los contenidos que los usuarios ponen en línea y, en su caso, bloquear algunos de ellos antes de que se carguen. ( 81 )

2. Sobre la existencia de una limitación al ejercicio del derecho de libertad de expresión y de información

70. Una vez aclarado el alcance de las disposiciones impugnadas, a continuación abordaré el examen de dichas disposiciones a la luz del derecho a la libertad de expresión y de información.

71. El derecho que garantiza el artículo 11 de la Carta, que «comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras», se corresponde con el consagrado en el artículo 10 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»). ( 82 ) Por tanto, según lo dispuesto en el artículo 52, apartado 3, de la Carta, ambos derechos tienen igual sentido o, al menos, el mismo alcance. De ello se desprende que el artículo 11 de la Carta debe interpretarse a la luz del artículo 10 del CEDH y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») sobre él.

72. Es indudable que este derecho fundamental resulta pertinente en el presente asunto. En efecto, como han señalado en sus respectivas observaciones la República de Polonia y la Comisión, los servicios para compartir contenidos a que se refiere el artículo 17 de la Directiva 2019/790 tienen una importancia particular para la libertad de recibir o comunicar información o ideas.

73. Como aduce la demandante, la puesta en línea de contenidos en esos servicios —sean estos vídeos, fotografías, textos, etc.— forma parte del ejercicio del derecho a la libertad de expresión y de información. ( 83 ) Dicha puesta en línea también puede afectar a otras libertades afines. En particular, cuando los contenidos suponen una expresión artística de los usuarios que los cargan, su puesta en línea constituye el ejercicio de la libertad artística, garantizada por el artículo 13 de la Carta y por el artículo 10 del CEDH. ( 84 )

74. Conviene precisar que es así al margen de que esos contenidos vulneren o no derechos de autor. El argumento contrario, invocado por el Parlamento, parte, en mi opinión, de una aproximación jurídica. En efecto, el hecho de que una información esté protegida por derechos de autor no la excluye de plano del ámbito de la libertad de expresión. ( 85 ) Aunque, por norma general, esté justificado limitar su difusión, esa cuestión únicamente resulta pertinente en la fase de examen de las condiciones de admisibilidad de esa restricción a tal libertad. ( 86 )

75. Pues bien, según la demandante, las medidas de filtrado que están obligados a implantar los prestadores de servicios para compartir contenidos para cumplir lo dispuesto en el artículo 17, apartado 4, letras b) y c), in fine, de la Directiva 2019/790 constituyen, por su naturaleza, «medidas preventivas» de control de la información de los usuarios. Esas medidas dan lugar a una «restricción previa», en el sentido de la jurisprudencia del TEDH sobre el artículo 10 del CEDH. Por tanto, en opinión de dicha parte, las disposiciones impugnadas implican una «censura general automatizada de carácter preventivo» en los servicios para compartir contenidos por parte de sus prestadores. En ese sentido, las mencionadas disposiciones caracterizan una «injerencia» particularmente grave por parte del legislador de la Unión en la libertad de expresión y de información de esos usuarios.

76. En cambio, las partes demandadas y los coadyuvantes rebaten que las disposiciones impugnadas impliquen una «censura» o una «injerencia» en esa libertad. En particular, según el Consejo, esas disposiciones —o el artículo 17 de la Directiva 2019/790 con carácter general— no tienen por objeto limitar ex ante la información que puede difundirse a través de esos servicios. Los usuarios siguen siendo libres de cargar los contenidos que deseen. Simplemente, cuando los contenidos puestos en línea estén protegidos por derechos de autor, los prestadores deben obtener una autorización de los titulares de derechos afectados y, en su defecto, ser responsables ex post.

77. Al igual que la demandante, considero que las disposiciones impugnadas implican efectivamente una «injerencia» en la libertad de expresión de los usuarios de los servicios para compartir contenidos. Sin embargo, es preciso realizar, de entrada, una precisión de orden terminológico. Es cierto que el término «censura» es polisémico. Dicho esto, de las observaciones de la demandante se desprende claramente que por dicho término ella entiende el control previo de la información antes de su difusión. En ese contexto, en mi opinión, están fuera de lugar las afirmaciones del Parlamento, del Consejo y del Gobierno español de que el término «censura» no resulta pertinente en este asunto, dado que el artículo 17 de la Directiva 2019/790 no implica ningún tipo de control «político o moral» de la información puesta en línea en los servicios para compartir contenidos. Para evitar cualquier confusión añadida, me limitaré a emplear en esta sección las expresiones «medidas preventivas» y «restricciones previas».

78. Sentado lo anterior, el artículo 17 de la Directiva 2019/790 no dispone simplemente que los prestadores de servicios para compartir contenidos deben obtener una autorización para los contenidos protegidos puestos en línea por los usuarios de sus servicios y, en su defecto, ser responsables de forma directa, como sostiene el Consejo. Como ya he expuesto en la sección anterior, las disposiciones impugnadas también establecen que los prestadores quedan eximidos de esa responsabilidad si hacen los «mayores esfuerzos» para evitar la puesta en línea por parte de los usuarios de contenidos que reproduzcan obras y otras prestaciones identificadas por los titulares de derechos. Por tanto, esos prestadores deben realizar un filtrado y bloquear de forma preventiva los contenidos en cuestión.

79. Pues bien, como aduce la demandante, el filtrado es, por su naturaleza, una «medida preventiva» de control de la información difundida a través de esos servicios, y las medidas de bloqueo que puedan derivarse de él constituyen «restricciones previas», en el sentido de la jurisprudencia del TEDH relativa al artículo 10 del CEDH: ( 87 ) la información que los usuarios pretenden poner en línea se controla, no para sancionar, sino para evitar eventuales vulneraciones de los derechos de autor, y, cuando se considera que esta puede dar lugar a una infracción de este tipo, se restringe antes incluso de su difusión. ( 88 )

80. En esas circunstancias, contrariamente a lo que aduce el Consejo, no son por tanto «libres» de poner en línea los contenidos que deseen en los servicios para compartir contenidos. Las medidas de filtrado y de bloqueo que aplican sus prestadores restringen los contenidos que pueden cargar. Ello da lugar a una «injerencia» en el ejercicio de la libertad de comunicación de esos usuarios. El filtrado y el bloqueo de contenidos antes de su difusión suponen, además, una «injerencia» en la libertad del público de recibir información. ( 89 )

81. El Parlamento y el Consejo replican que, en su condición de operadores privados, los prestadores de servicios para compartir contenidos pueden elegir libremente la información que desean que se difunda en sus servicios y, por consiguiente, decidir filtrar y bloquear contenidos. Aun suponiendo que ello constituya una «injerencia» en la libertad de expresión de los usuarios, en su opinión dicha injerencia no sería en ningún caso imputable al legislador de la Unión.

82. A mi juicio, este argumento confunde dos situaciones. Es cierto que, en el marco de la libertad de empresa y de la libertad contractual que les garantiza el artículo 16 de la Carta, los prestadores de servicios para compartir contenidos pueden establecer, en las condiciones de uso de sus servicios o en las «normas de la comunidad», una política en materia de contenidos y ejercer, por iniciativa propia, una forma de «autorregulación», filtrando y bloqueando contenidos que, conforme a su criterio, infrinjan esas normas. En esta situación, no se produce una «injerencia de autoridades públicas», en el sentido del artículo 10 del CEDH y del artículo 11 de la Carta, en la libertad de expresión de los usuarios. ( 90 )

83. Sin embargo, desde mi punto de vista, este asunto no trata de la «autorregulación» de los prestadores de servicios para compartir contenidos. Al margen de que la prohibición de poner en línea contenidos infractores figure en sus condiciones generales de uso o en sus «normas de la comunidad», el filtrado y el bloqueo de contenidos se llevan a cabo para cumplir lo dispuesto en las disposiciones impugnadas. ( 91 )

84. Por tanto, en mi opinión, esa «injerencia» en la libertad de expresión de los usuarios es efectivamente imputable al legislador de la Unión. De hecho, es su instigador. Por lo demás, el Parlamento y el Consejo reconocen que las disposiciones impugnadas tienen por objeto, en esencia, atribuir a los prestadores de servicios para compartir contenidos la carga de controlar las vulneraciones de los derechos de autor que se cometen en esos servicios. En cierto modo, el legislador delega en ellos la tarea de controlar la correcta aplicación del Derecho en materia de derechos de autor en el entorno digital. Ahora bien, el legislador no puede efectuar esa delegación y, al mismo tiempo, imputar toda la responsabilidad a los prestadores por las injerencias en los derechos fundamentales de los usuarios que se derivan de ella. ( 92 )

85. Mi postura a este respecto no se ve alterada por la alegación del Consejo de que las disposiciones impugnadas no «obligan» a los prestadores de servicios para compartir contenidos a filtrar y bloquear los contenidos puestos en línea por los usuarios de sus servicios, dado que el artículo 17, apartado 4, de la Directiva 2019/790 no impone, en sentido estricto, ninguna «obligación» a esos prestadores, sino que se limita a prever un mecanismo de exención de responsabilidad que tienen la «posibilidad» de utilizar cuando no han obtenido la autorización de los titulares de derechos.

86. En efecto, desde mi punto de vista, para apreciar la compatibilidad del artículo 17 de la Directiva 2019/790 con el artículo 11 de la Carta, es preciso tener en cuenta, además de sus términos, sus efectos concretos. Pues bien, habida cuenta, por un lado, de que los prestadores de servicios para compartir contenidos no podrán obtener la autorización de los titulares de derechos para un determinado número de obras y prestaciones ( 93 ) y, por otro lado, de que los usuarios podrían eventualmente poner en línea en cualquier caso gran cantidad de contenidos que reproduzcan esas prestaciones, el recurso al mecanismo de exención previsto en el artículo 17, apartado 4, de la Directiva 2019/790 no es una «posibilidad», sino una necesidad, so pena de soportar un riesgo desmesurado de responsabilidad. Así, en un gran número de casos, los requisitos de exención previstos en las disposiciones impugnadas constituyen, en la práctica, auténticas obligaciones para los prestadores. Por lo demás, procede observar que el propio apartado 5 del citado artículo 17 se refiere a las «obligaciones [de los prestadores de servicios para compartir contenidos] en virtud del apartado 4» (el subrayado es mío).

87. En mi opinión, este mecanismo de responsabilidad/exención es una técnica tan eficaz como una obligación directa para forzar a los operadores económicos afectados a filtrar de forma preventiva los contenidos de sus usuarios. Como ya he señalado en el punto 62 de las presentes conclusiones, el legislador de la Unión simplemente ha cambiado de método a este respecto. Sin embargo, esos distintos métodos producen los mismos efectos y, por ese motivo, deben apreciarse de la misma manera en relación con los derechos fundamentales. ( 94 )

3. Sobre la compatibilidad de dicha limitación con la Carta

88. De la sección anterior se desprende que, como alega la República de Polonia, las disposiciones impugnadas suponen una limitación al ejercicio del derecho a la libertad de expresión, garantizado por el artículo 11 de la Carta.

89. Dicho esto, la libertad de expresión no es una prerrogativa absoluta. Según el artículo 52, apartado 1, de la Carta, es posible establecer limitaciones al ejercicio de esa libertad siempre que, primero, estén «establecida[s] por la ley»; segundo, respeten «el contenido esencial» de dicha libertad, y, tercero, respeten el principio de proporcionalidad.

90. De la misma manera, de conformidad con el artículo 10, apartado 2, del CEDH y con la jurisprudencia del TEDH relativa a dicho artículo, las injerencias en la libertad de expresión son admisibles siempre que, primero, estén «previstas por la ley»; segundo, persigan una o más finalidades legítimas en virtud del citado apartado 2, y, tercero, resulten «necesarias en una sociedad democrática». ( 95 ) Aunque la formulación de dichos requisitos difiere parcialmente de la de los establecidos en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, debe considerarse, una vez más, que tienen igual sentido o, al menos, el mismo alcance. ( 96 )

91. Por consiguiente, en las siguientes secciones examinaré si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, interpretándolos a la luz de la jurisprudencia pertinente del TEDH. En este contexto expondré las razones por las que la limitación de que se trata está «establecida por la ley» [sección a)], respeta el «contenido esencial» del derecho a la libertad de expresión [sección b)] y respeta el principio de proporcionalidad, siempre que el artículo 17 de la Directiva 2019/790 se interprete correctamente [sección c)].

a) La limitación de que se trata está «establecida por la ley»

92. Conforme a consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el requisito de que toda limitación al ejercicio de los derechos fundamentales debe estar «establecida por la ley», en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta, a la luz de la jurisprudencia del TEDH relativa al requisito equivalente previsto en el artículo 10, apartado 2, del CEDH, implica no solo que esa limitación debe tener una base jurídica («existencia de la ley»), sino también que dicha base jurídica debe presentar ciertas cualidades de accesibilidad y de previsibilidad («cualidad de la ley»). ( 97 )

93. En el presente asunto, por un lado, la limitación de que se trata tiene indudablemente una base jurídica, dado que se deriva de disposiciones adoptadas por el legislador de la Unión.

94. Por otro lado, en lo que respecta a la «cualidad» de dicha base jurídica, conviene recordar que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ( 98 ) y del TEDH, ( 99 ) la base jurídica que implique una limitación al ejercicio de un derecho fundamental debe ser suficientemente accesible y previsible en cuanto a sus efectos, es decir, debe estar enunciada con la suficiente claridad y precisión como para permitir a los interesados, buscando si es preciso asesoramiento jurídico adecuado, que ajusten su conducta.

95. Pues bien, considero que las disposiciones impugnadas tienen suficiente grado de claridad y precisión para cumplir ese criterio. Es cierto que la definición de «prestador de servicios para compartir contenidos en línea» recogida en el artículo 2, punto 6, de la Directiva 2019/790 y las disposiciones impugnadas contienen diversos conceptos abiertos —«gran cantidad de obras u otras prestaciones protegidas»; «mayores esfuerzos»; «normas sectoriales estrictas de diligencia profesional», etc.— que generan cierta incertidumbre en cuanto a los operadores económicos a los que están dirigidos y sobre las obligaciones que les incumben en cada situación. Sin embargo, según las explicaciones facilitadas por el Parlamento y el Consejo, mediante el uso de esos conceptos se pretende garantizar que tales disposiciones puedan adaptarse a distintos tipos de operadores y situaciones y a la evolución de la práctica y de las tecnologías, para resistir el paso del tiempo. Pues bien, conforme a la jurisprudencia del TEDH, el legislador puede, sin incumplir el requisito de «previsibilidad», optar por dotar a los textos que adopte de una cierta flexibilidad más que de una seguridad jurídica absoluta. ( 100 ) Además, las aclaraciones realizadas en las presentes conclusiones, y las que el Tribunal de Justicia incorpore en su próxima a sentencia y en futuras resoluciones, contribuirán a precisar esos conceptos y a disipar las dudas que los rodean, lo cual también permite cumplir el requisito de «previsibilidad». ( 101 )

96. Precisado lo anterior, procede señalar que tanto el Tribunal de Justicia ( 102 ) como el TEDH ( 103 ) también vinculan la exigencia de «previsibilidad» a que la base jurídica que implique la injerencia proporcione suficientes garantías contra el riesgo de injerencias arbitrarias o abusivas de los derechos fundamentales (de conformidad con el principio de «primacía del Derecho»). La demandante rebate ese extremo en el presente asunto.

97. No obstante, la cuestión de si las disposiciones impugnadas proporcionan suficientes garantías para proteger la libertad de expresión de los usuarios de servicios para compartir contenidos contra medidas de filtrado y de bloqueo excesivas o arbitrarias también guarda relación con el carácter proporcionado de la limitación que se deriva de dichas disposiciones. ( 104 ) Por consiguiente, para evitar repeticiones, abordaré esa cuestión en el marco del examen del requisito relativo al respeto del principio de proporcionalidad. ( 105 )

b) La limitación de que se trata respeta el «contenido esencial» del derecho a la libertad de expresión

98. Conviene recordar que el requisito enunciado en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, según el cual toda limitación del ejercicio de los derechos y libertades que se reconocen en dicho instrumento debe «respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades», implica que, cuando una medida atenta contra ese «contenido esencial», no puede estar justificada. En ese caso la citada medida se considera contraria a la Carta y, cuando se trate de un acto de la Unión, debe ser anulada o declarada inválida sin que deba examinarse si respeta el principio de proporcionalidad. ( 106 )

99. En efecto, el legislador de la Unión puede limitar el ejercicio de determinados derechos fundamentales en aras del interés común, para proteger otros derechos e intereses. Puede hacerlo, en particular, para proteger otro derecho fundamental. En este contexto dispone de un cierto margen de apreciación para ponderar y alcanzar un «justo equilibrio» entre los distintos derechos e intereses existentes. ( 107 ) Sin embargo, ese margen de apreciación está sujeto a un límite absoluto. El «contenido esencial» de un derecho fundamental constituye un «núcleo intocable» que debe permanecer libre de toda injerencia. Por consiguiente, ningún objetivo, por muy legítimo que sea, permite justificar que se atente —de forma excepcionalmente grave— contra los derechos fundamentales. Dicho de otro modo, el fin no justifica cualquier medio.

100. En el presente asunto, según la República de Polonia, las disposiciones impugnadas vulneran el «contenido esencial» del derecho a la libertad de expresión. En opinión de dicha parte, la supervisión preventiva que, en virtud de dichas disposiciones, deben llevar a cabo los prestadores de servicios para compartir contenidos con respecto a los contenidos puestos en línea por sus usuarios pone en riesgo ese derecho como tal, en la medida en que implica una injerencia en los contenidos y su eventual bloqueo, antes incluso de su difusión.

101. Al igual que las partes demandadas y los coadyuvantes, soy de la opinión contraria.

102. No cabe duda de que las medidas preventivas de control de la información suelen considerarse generalmente injerencias particularmente graves en la libertad de expresión, ( 108 ) por los excesos a los que pueden dar lugar. En una sociedad democrática, estas medidas preventivas en principio se reprueban porque, al restringir cierta información, incluso antes de su difusión, impiden todo debate público sobre el contenido, privando así a la libertad de expresión de su función misma de vector del pluralismo. ( 109 ) Por esos motivos, como señala la demandante, numerosos Estados miembros prohíben en sus respectivas constituciones el control previo generalizado de la información.

103. Estas consideraciones son plenamente pertinentes en lo que respecta a Internet. Como aduce la demandante, esa red reviste particular importancia para la libertad de recibir o comunicar información o ideas. ( 110 ) Lo mismo ocurre, más concretamente, con las grandes plataformas y redes sociales que, al permitir a cualquier persona publicar en línea los contenidos que desee y al público acceder a ellos, constituyen una herramienta «sin precedentes» para el ejercicio de esta libertad. ( 111 ) En esa medida, tales plataformas contribuyen a la «democratización» de la producción de información y, a pesar de estar gestionadas por operadores privados, se han convertido, de hecho, en infraestructuras esenciales para la expresión en línea. ( 112 ) En el actual estado de los medios de comunicación, el derecho a la libertad de expresión implica, pues, en particular, la libertad de acceder a esas plataformas y manifestar su opinión en ellas, en principio, sin injerencia de autoridades públicas. ( 113 )

104. Pues bien, si dichas autoridades impusieran directa o indirectamente ( 114 ) a los prestadores intermediarios que controlan tales infraestructuras de expresión la obligación de supervisar de forma preventiva, con carácter general, los contenidos de los usuarios de sus servicios en busca de todo tipo de información ilícita o simplemente indeseable, dicha libertad quedaría en entredicho en cuanto tal. En mi opinión, en ese caso se vería afectado el «contenido esencial» del derecho a la libertad de expresión, previsto en el artículo 11 de la Carta.

105. En este contexto, el artículo 15 de la Directiva 2000/31 reviste, desde mi punto de vista, una importancia decisiva. Al establecer que no se puede imponer a los prestadores intermediarios una «obligación general de supervisar los datos que transmitan o almacenen», esta disposición impide que la información puesta en línea se someta a una supervisión preventiva generalizada, delegada en esos intermediarios. En tal sentido, garantiza que Internet siga siendo un espacio libre y abierto. ( 115 )

106. Por esa razón, me inclino a pensar que la prohibición establecida en el citado artículo 15 constituye un principio general del Derecho que regula Internet, por cuanto concreta la libertad fundamental de comunicación en el entorno digital. ( 116 ) Procede señalar, además, que el Tribunal de Justicia ya ha puesto en relación, en su jurisprudencia, el respeto de esta libertad y dicha prohibición. ( 117 ) En efecto, ambas van de la mano. De ello se desprende, en mi opinión, que la citada prohibición excede del marco del artículo 15 y no solo se impone a los Estados miembros, sino también al legislador de la Unión.

107. Sin embargo, contrariamente a lo que arguye la demandante, el derecho fundamental a la libertad de expresión, concretado mediante la prohibición de imponer «obligaciones generales de supervisión», no se opone a cualquier tipo de obligación de supervisión.

108. En efecto, como recuerda la Comisión, en su jurisprudencia relativa a los requerimientos judiciales que pueden adoptarse contra intermediarios en línea, ( 118 ) el Tribunal de Justicia ha admitido que es posible exigir a tales intermediarios que «impidan» ciertas infracciones, llevando a cabo una especie de supervisión específica en su servicio. ( 119 ) Así, ha distinguido entre las obligaciones de supervisión «generales» y las que se aplican en casos «específicos». ( 120 ) De igual manera, el TEDH no considera que las medidas preventivas de control de información, incluidas las obligaciones de bloqueo, sean incompatibles, como tales, con el artículo 10 del CEDH, siempre que se inscriban en un marco específico. ( 121 ) Dicho tribunal ha llegado incluso a admitir, en su sentencia Delfi AS. c. Estonia, que cabe esperar de algunos intermediarios que supervisen de forma activa sus servicios en busca de determinados tipos de información ilícita. ( 122 )

109. La demandante replica que precisamente la obligación de supervisión que las disposiciones impugnadas imponen a los prestadores de servicios para compartir contenidos es «general». En efecto, para «garantizar la indisponibilidad» de las obras y otras prestaciones identificadas por los titulares de derechos y «evitar que se carguen en el futuro» en sus servicios, según la demandante, esos prestadores deben filtrar, en la práctica, la totalidad de los contenidos que carguen todos los usuarios.

110. Sin embargo, al igual que las partes demandadas y los coadyuvantes, considero que, en realidad, tales disposiciones imponen una obligación «específica» de supervisión. ( 123 ) Debo no obstante reconocer que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ( 124 ) ha evolucionado recientemente en lo que respecta al criterio que distingue lo «general» de lo «específico».

111. Inicialmente, el Tribunal de Justicia parecía atenerse a la cantidad de información que debía examinarse. En la sentencia L’Oréal y otros, ( 125 ) el Tribunal de Justicia declaró que el operador de un mercado electrónico no puede ser obligado a realizar «una supervisión activa del conjunto de datos de cada uno de sus clientes dirigida a evitar cualquier futura lesión de derechos de propiedad intelectual». En la sentencia Scarlet Extended, dicho órgano jurisdiccional consideró que no podía obligarse mediante requerimiento judicial a un proveedor de acceso a Internet a establecer un sistema de filtrado «de todas las comunicaciones electrónicas que circulen a través de sus servicios» y por tanto «indistintamente con respecto a toda su clientela», con el fin de «identificar en la red de dicho proveedor la circulación de archivos electrónicos que contengan una obra musical, cinematográfica o audiovisual sobre la que el solicitante del requerimiento alegue ser titular de derechos de propiedad intelectual, con el fin de bloquear la transmisión de archivos cuyo intercambio vulnere los derechos de autor». ( 126 ) En la sentencia SABAM, ( 127 ) el Tribunal de Justicia adoptó el mismo razonamiento en relación con la obligación del explotador de una plataforma de red social de establecer un sistema de filtrado similar. Por último, en la sentencia Mc Fadden, ( 128 ) consideró que no podía imponerse al operador de una red local inalámbrica la obligación de controlar «todos los datos transmitidos» por medio de dicha red incluso para bloquear las copias de una única obra musical identificada por el titular de derechos. ( 129 )

112. A partir de ahora, el Tribunal de Justicia parece atenerse a lo buscado. A este respecto, en la sentencia Glawischnig-Piesczek, ( 130 ) que guardaba en ese caso relación con la difamación, el Tribunal de Justicia consideró que la obligación del gestor de una red social de controlar todos los datos que se difundan a través de su red ( 131 ) debía considerarse «específica» pues se trataba de buscar y bloquear una información difamatoria «precisa», ( 132 ) que el prestador no estaba obligado a realizar una «apreciación autónoma» acerca de la legalidad de la información filtrada y que, en cambio, podía «utilizar […] técnicas e instrumentos de búsqueda automatizados». ( 133 )

113. Desde mi punto de vista, esta evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ( 134 ) está justificada. Aunque precisaré los límites a continuación, ( 135 ) he de señalar desde este momento que considerar que una obligación de supervisión es «general» porque exige, de facto, a los prestadores intermediarios filtrar, mediante herramientas informáticas, todos los datos puestos en línea por los usuarios de su servicio incluso cuando se trata de buscar infracciones específicas, supondría lamentablemente ignorar la evolución tecnológica que permite ese filtrado y privar al legislador de la Unión de un medio útil para luchar contra ciertos tipos de contenidos ilícitos.

114. En el presente asunto, para lograr los objetivos que persiguen las disposiciones impugnadas, los prestadores de servicios para compartir contenidos deben, sin duda, supervisar todos los contenidos que sus usuarios ponen en línea. Sin embargo, se trata de buscar, entre todos ellos, las «obras y otras prestaciones específicas» respecto de las cuales los titulares de derechos les hayan facilitado «información pertinente y necesaria» [artículo 17, apartado 4, letra b), de la Directiva 2019/790] o una «notificación suficientemente motivada» [letra c) del citado apartado 4]. Más adelante expondré con más concreción los contenidos que deben bloquearse. ( 136 ) Sin embargo, en esta fase de mi análisis, estos elementos son suficientes, en mi opinión, para demostrar que estas disposiciones establecen, si bien indirectamente, una obligación de supervisión «específica» y para excluir que vulneren el «contenido esencial» del derecho a la libertad de expresión. ( 137 )

115. Para concluir, conviene precisar que, aunque el legislador de la Unión no puede delegar en los intermediarios en línea la obligación de realizar una supervisión preventiva generalizada de la información que se comparte o se transmite gracias a sus servicios, desde mi punto de vista puede imponer ciertas medidas de supervisión activa de determinada información ilícita específica a algunos intermediarios en línea sin vulnerar el «contenido esencial» de la libertad de expresión. Ha de observarse además que, a este respecto, el artículo 17 de la Directiva 2019/790 se enmarca en la línea de una serie de comunicaciones y recomendaciones de la Comisión ( 138 ) y de nuevas normativas ( 139 ) que, en tal sentido, pretenden que determinados intermediarios —en particular las grandes «plataformas» — contribuyan a la lucha contra determinados tipos de contenidos ilícitos. Sin embargo, en cada caso, deberá garantizarse el respeto del principio de proporcionalidad. Esa forma de delegación del control de la legalidad en línea ( 140 ) en ciertos intermediarios entraña, en particular, riesgos para la libertad de expresión de los usuarios de sus servicios y no puede, pues, llevarse a cabo sin garantías suficientes para dichos usuarios. ( 141 )

c) La limitación de que se trata respeta el principio de proporcionalidad

116. Queda ahora por examinar el requisito relativo al respeto del principio de proporcionalidad, que se divide, conforme a los términos del artículo 52, apartado 1, de la Carta, en dos subrequisitos: la limitación de que se trata debe ser, primero, «necesaria» y, segundo, «responder efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás».

117. Las partes no discuten que el segundo subrequisito se cumple. A la luz del objetivo general que persigue el artículo 17 de la Directiva 2019/790, ( 142 ) la limitación controvertida responde a «la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás», a saber de los derechos de autor y de los derechos afines de los titulares. Ha de recordarse que la propiedad intelectual está protegida como derecho fundamental, en particular, ( 143 ) por el artículo 17, apartado 2, de la Carta y por el artículo 1 del Protocolo adicional n.o 1 al CEDH. ( 144 ) Así, las disposiciones impugnadas constituyen «medidas positivas de protección» adoptadas por el legislador de la Unión para garantizar a tales titulares el ejercicio real y efectivo de sus derechos de propiedad intelectual en sus relaciones con los prestadores de servicios para compartir contenidos. ( 145 )

118. En cambio, las partes discrepan sobre si la limitación de que se trata respeta el primer subrequisito. A este respecto, ha de precisarse que el examen del carácter «necesario», en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta, de una limitación al ejercicio de uno de los derechos fundamentales que garantiza supone, en realidad, verificar que concurren tres exigencias acumulativas: en efecto, es preciso comprobar si esa limitación es (1) «adecuada», (2) «necesaria» y (3) «proporcionada» en sentido estricto. ( 146 ) En las siguientes secciones analizaré una a una esas exigencias.

1) La limitación de que se trata es «adecuada»

119. No parece que la República de Polonia formule objeciones sobre la exigencia relativa al carácter «adecuado» de la limitación de que se trata. En cualquier caso, al igual que el Parlamento y el Consejo, considero que se cumple.

120. En efecto, en el marco del análisis del carácter adecuado de una determinada medida, el Tribunal de Justicia no debe comprobar si esa medida constituye el mejor medio para lograr el objetivo perseguido, sino si es adecuada para contribuir a que se alcance ese objetivo. ( 147 )

121. Pues bien, en el presente asunto, las obligaciones de supervisión que incumben a los prestadores de servicios para compartir contenidos en virtud de las disposiciones impugnadas son adecuadas para contribuir a que se alcance el objetivo que persigue el legislador de la Unión. Al trasladar a esos prestadores la carga de supervisar sus servicios y de luchar de forma activa contra los contenidos infractores que pueden encontrarse en ellos, esas disposiciones, por un lado, incitan enérgicamente a tales prestadores a celebrar acuerdos de licencia con los titulares de derechos ( 148 ) y, por otro lado, permiten a esos titulares controlar más fácilmente el uso de sus obras y prestaciones en esos servicios. ( 149 )

2) La limitación de que se trata es «necesaria»

122. La República de Polonia aduce, en cambio, que la limitación del ejercicio del derecho a la libertad de expresión que se deriva de las letras b) y c), in fine, del apartado 4 del artículo 17 de la Directiva 2019/790 va más allá de lo «necesario» para lograr el objetivo que persigue el legislador de la Unión. En su opinión, las obligaciones establecidas en las letras a) y c), in principio, de dicho apartado son suficientes para ese fin. Por un lado, según dicha parte, la obligación que incumbe a los prestadores de servicios para compartir contenidos, en virtud de la letra a), de hacer los «mayores esfuerzos» por obtener una autorización de los titulares de derechos refuerza la posición negociadora de estos últimos. Por otro lado, la obligación que la letra c), in principio, impone a esos prestadores de actuar de modo expeditivo, al recibir una notificación suficientemente motivada, para inhabilitar el acceso a las obras u otras prestaciones notificadas o para retirarlas de sus sitios web, garantiza, a juicio de esa parte, una protección eficaz de los derechos de dichos titulares.

123. No estoy de acuerdo.

124. A este respecto, procede recordar que el criterio de la «necesidad» implica comprobar si existen medidas alternativas que sean tan eficaces como la medida elegida para lograr el objetivo perseguido pero menos onerosas. ( 150 )

125. Pues bien, como sostienen, en esencia, el Parlamento y el Consejo, un régimen de responsabilidad que únicamente impusiera las obligaciones previstas en las letras a) y c), in principio, del apartado 4 del artículo 17 de la Directiva 2019/790 no sería claramente tan eficaz para lograr el objetivo que persigue el legislador de la Unión como un régimen que previera, además, las obligaciones que se derivan de las letras b) y c), in fine, de ese mismo apartado, aunque las primeras sean efectivamente menos onerosas para el derecho a la libertad de expresión que las segundas. ( 151 )

126. En efecto, por un lado, aunque, como aduce la demandante, la obligación que se impone a los prestadores de servicios para compartir contenidos de hacer los «mayores esfuerzos» por obtener una autorización de los titulares de derechos ya refuerza, como tal, la posición de estos titulares a la hora de negociar acuerdos de licencia con tales prestadores, el artículo 17 de la Directiva 2019/790 no solo pretende garantizar que los citados titulares reciban una remuneración equitativa por la utilización de sus obras y otras prestaciones en esos servicios. Se trata, con carácter más general, de garantizar que dichos titulares puedan controlar efectivamente su uso y, en particular, si lo desean, impedir que tales prestaciones estén disponibles en los citados servicios.

127. A este respecto, es innegable, por otro lado, que, como señalan las demandadas, un sistema de notificación y retirada como el establecido en el artículo 14 de la Directiva 2000/31, que también está recogido, en esencia, en el artículo 17, apartado 4, letra c), in principio, de la Directiva 2019/790, no permite a los titulares afectados oponerse al uso ilícito de sus obras en los servicios para compartir contenidos tan eficazmente como un sistema como el que resulta de las disposiciones impugnadas, que impone además a los prestadores de tales servicios obligaciones de supervisión.

3) La limitación de que se trata es «proporcionada» en sentido estricto

128. Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las limitaciones al ejercicio de un derecho fundamental garantizado por la Carta se consideran «proporcionadas», en sentido estricto, cuando las desventajas que ocasiona la medida controvertida no son desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. ( 152 )

129. En el presente caso, las disposiciones impugnadas enfrentan, por un lado, el derecho a la libertad de expresión que garantiza el artículo 11 de la Carta y, por otro lado, el derecho a la propiedad intelectual, protegido por el artículo 17, apartado 2, de ese mismo instrumento. Como recuerdan el Parlamento, el Consejo y el Gobierno español, no hay una «primacía automática» del primero sobre el segundo. ( 153 ) Por tanto, la apreciación de la proporcionalidad de estas disposiciones debe llevarse a cabo, recurriendo a las propias palabras del Tribunal de Justicia,«respetando la necesaria conciliación de las exigencias relacionadas con la protección de los distintos derechos [fundamentales]» y el «justo equilibrio» entre ellos. ( 154 ) Por lo demás, en materia de derechos de autor, el Tribunal de Justicia ha insistido particularmente en la necesidad de mantener ese «justo equilibrio» en el entorno digital. ( 155 )

130. Pues bien, la República de Polonia arguye precisamente que el legislador de la Unión no ha respetado dicho equilibrio en el artículo 17 de la Directiva 2019/790. En su opinión, el perjuicio que las disposiciones impugnadas ocasionan a la libertad de expresión es desproporcionado con respecto a las ventajas que pueden procurar en términos de protección de los derechos de propiedad intelectual.

131. Por mi parte, considero, al igual que el Parlamento, el Consejo y la Comisión, que el legislador de la Unión estaba facultado para reconsiderar el equilibrio inherente al régimen de responsabilidad aplicable a los prestadores de servicios para compartir contenidos [subsección i)]. Sin embargo, el nuevo régimen de responsabilidad adoptado entraña riesgos importantes para la libertad de expresión [subsección ii)], que requieren que se establezcan garantías suficientes para minimizarlos [subsección iii)], lo cual, a mi juicio, el legislador de la Unión ha hecho [subsección iv)].

i) El legislador de la Unión estaba legitimado para sustituir el equilibrio inicialmente establecido por otro nuevo

132. La exención de responsabilidad que el artículo 14 de la Directiva 2000/31 establece para los prestadores intermediarios refleja el equilibrio entre, en particular, la libertad de expresión y los derechos de propiedad intelectual que el legislador de la Unión deseaba en el momento de la adopción de dicha Directiva. En aquel momento, el legislador pretendía favorecer el desarrollo de tales prestadores con el fin de estimular de forma más general el crecimiento del comercio electrónico y de los «servicios de la sociedad de la información» en el mercado interior. Por tanto, era importante no imponerles una responsabilidad que pudiera poner en peligro su actividad. Se debían salvaguardar los intereses de los titulares de los derechos y ponderarlos con la libertad de expresión de los internautas en el marco del sistema de «notificación y retirada» y de los requerimientos judiciales que podían adoptarse contra dichos prestadores. ( 156 )

133. Como aduce el Consejo, es indudable que las circunstancias han cambiado desde entonces. La aparición de los servicios de la «Web 2.0» ha generado ventajas y riesgos económicos y sociales nuevos, que afectan a los distintos intereses en juego. En este contexto, el legislador de la Unión podía, pues, reconsiderar las decisiones que había adoptado casi veinte años atrás, apreciar ese cambio de circunstancias y evaluar esa ventajas y riesgos. ( 157 )

134. A este respecto, como han destacado el Parlamento, el Consejo y el Gobierno francés, el legislador de la Unión dispone de un amplio margen de apreciación en las materias en las que su actuación implica tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y en las que debe realizar apreciaciones y valoraciones complejas. ( 158 ) Adaptar los derechos de autor al entorno digital y establecer, en ese ámbito, un régimen de responsabilidad para los servicios para compartir contenidos en línea garantizando un justo equilibrio entre todos los derechos e intereses en juego es, no cabe dura, una tarea «compleja». ( 159 )

135. De igual manera, el TEDH reconoce a las autoridades públicas un amplio margen de apreciación cuando deben lograr un equilibrio entre los diferentes derechos protegidos por el CEDH. ( 160 ) El margen de apreciación era, en ese caso, aún más amplio dado que el legislador de la Unión no debía regular cuestiones políticas, sino el uso de obras y otras prestaciones. ( 161 )

136. En un contexto en el que había un encendido debate, ( 162 ) el legislador de la Unión adoptó una decisión política en favor de la industria creativa. Estimó que el anterior equilibro entre los derechos e intereses en juego ya no era satisfactorio y que, para seguir garantizando a los titulares de derechos un elevado nivel de protección, ( 163 ) convenía adoptar un nuevo régimen de responsabilidad para determinados proveedores de servicios de la «Web 2.0», imponiéndoles ciertas obligaciones de supervisión de los contenidos puestos en línea por los usuarios de sus servicios. A la luz del amplio margen de que disponía, no creo que esa decisión del legislador fuera, en principio, desproporcionada.

137. Más concretamente, el carácter proporcionado de las disposiciones impugnadas reside, en mi opinión, en la concurrencia de los elementos mencionados por las partes demandadas y los coadyuvantes, a saber, primero, la importancia del perjuicio económico que ocasiona a los titulares de derechos la puesta en línea ilícita de sus obras en los servicios para compartir contenidos en línea, a la luz de la ingente cantidad de contenidos cargados en esos servicios y de la rapidez del intercambio de información en Internet; ( 164 ) segundo, el hecho de que, por esas mismas razones, el sistema de «notificación y retirada» difícilmente permite a los titulares controlar el uso de su obras en dichos servicios; tercero, las dificultades a las que se enfrentan para actuar contra los usuarios responsables, y, cuarto, el hecho de que las obligaciones de supervisión afecten a prestadores intermediarios concretos. Sobre esta última cuestión, ha de observarse que, en virtud de la promoción de contenidos que llevan a cabo, ( 165 ) los prestadores de servicios para compartir contenidos ejercen una cierta influencia sobre la información a la que accede el público. En cierta medida, ( 166 ) esos aspectos los aproximan de los intermediarios tradicionales, como los editores, de manera que puede ser proporcionado adoptar, a su respecto, un régimen de responsabilidad específico, distinto del que se aplica a los demás prestadores de servicios de alojamiento. ( 167 )

138. Además, como alegan los Gobiernos español y francés, en su sentencia Delfi AS c. Estonia, el TEDH declaró que, en el marco del equilibrio entre la libertad de expresión, en el sentido el artículo 10 del CEDH, y el derecho al honor, garantizado por el artículo 8 de ese mismo Convenio, no era desproporcionado considerar responsable a un importante portal de noticias por no haber impedido la publicación de cierto tipo de comentarios ilícitos dejados por sus usuarios en su sitio de Internet a continuación de un artículo o, al menos, por no haberlos retirado por propia iniciativa en un plazo breve.

139. Pues bien, en dicha sentencia, el TEDH se atuvo, primero, a la magnitud del perjuicio ocasionado por esos comentarios, teniendo en cuenta la rapidez con la que la información circula en línea ( 168 ) y, segundo, al hecho de que, a pesar de que el sistema de «notificación y retirada» puede constituir en muchos casos una herramienta adecuada de ponderación de los derechos e intereses de todos los interesados, no era suficiente para hacer cesar el grave perjuicio resultante de tales comentarios. ( 169 ) El TEDH destacó, asimismo, tercero, que a la víctima le habría resultado difícil actuar contra los autores de los comentarios y, cuarto, que el gestor del portal de noticias ejercía una cierta influencia sobre los comentarios publicados por los usuarios, de manera que podía estar justificado adoptar un planteamiento específico en materia de responsabilidad en lo que a él respectaba. ( 170 ) Por tanto, es posible apreciar una cierta analogía con el presente asunto. ( 171 )

ii) Riesgos inherentes a un régimen de responsabilidad como el resultante de las disposiciones impugnadas

140. Como sostiene, en esencia, el Parlamento, en la medida en que el filtrado que deben llevar a cabo los prestadores de servicios para compartir contenidos en virtud de las disposiciones impugnadas impedirá la difusión, en esos servicios, de contenidos que vulneren derechos de autor y derechos afines, la limitación del ejercicio del derecho a la libertad de expresión que resulta de estas disposiciones está justificada en lo que respecta a esos contenidos.

141. Sin embargo, el vínculo que el legislador de la Unión ha establecido en esas disposiciones entre responsabilidad de los prestadores de servicios para compartir contenidos y eficacia del filtrado genera un importante riesgo para la libertad de expresión, a saber, el de un «bloqueo excesivo» de contenidos lícitos.

142. Con carácter general, existe ese riesgo de «bloqueo excesivo» cuando las autoridades públicas imputan a los prestadores intermediarios la responsa