CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JAN MAZÁK

presentadas el 15 de septiembre de 2011 ( )

Asunto C‑409/10

Hauptzollamt Hamburg-Hafen

contra

Afasia Knits Deutschland GmbH

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesfinanzhof (Alemania)]

«Política comercial común – ACP/EU Acuerdo de Asociación de Cotonú – Regímenes preferenciales para productos originarios de los países ACP – Exportación de productos textiles fabricados en China desde Jamaica a la Unión Europea – Origen no preferencial de las mercancías – Comprobación a posteriori de los certificados EUR. 1 – Cooperación – Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y autoridades jamaicanas – Recaudación a posteriori de derechos de importación – Artículo 220, apartado 2, letra b), del Reglamento (CEE) nº 2913/92 – Código aduanero comunitario – Carga de la prueba – Confianza legítima»

I. Introducción

1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 32 del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo de Asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (en lo sucesivo, «Estados ACP»), por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra parte, firmado en Cotonú (Benín) el 23 de junio de 2000 (en lo sucesivo, «Acuerdo») ( ) sobre la comprobación de pruebas de origen de las mercancías originarias de un Estado ACP y las normas de confianza legítima establecidas en el artículo 220, apartado 2, letra b), del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (en lo sucesivo, «Código aduanero»). ( )

II. Marco jurídico

2. El Acuerdo establece que durante el período de preparación, determinados productos, entre los que se incluyen productos textiles originarios de un Estado ACP, podrán ser importados en la Comunidad exentos de derechos de aduana y de exacciones de efecto equivalente. ( )

3. El Protocolo nº 1 del Acuerdo está dedicado a la definición del concepto de «productos originarios» y a procedimientos de cooperación administrativa. El artículo 2 del Protocolo ( ) prevé:

«1. A efectos de la aplicación de las disposiciones del anexo V relativas a la cooperación comercial, se considerarán productos originarios de los Estados ACP los productos siguientes:

a) los productos enteramente obtenidos en los Estados ACP, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3 del presente Protocolo;

b) los productos obtenidos en los Estados ACP que contengan materias que no hayan sido enteramente obtenidas en dicho país, siempre que dichas materias hayan sido objeto de suficientes elaboraciones o transformaciones en los Estados ACP con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 del presente Protocolo.

[…]»

4. El artículo 14 del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo ( ) prevé:

«1. Los productos originarios de los Estados ACP importados en la Comunidad podrán acogerse al anexo V previa presentación:

a) de un certificado de circulación de mercancías EUR. 1, […]»

5. El artículo 15 del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, titulado «Procedimiento de expedición de certificados de circulación de mercancías EUR. 1», establece:

«1. Las autoridades aduaneras del país de exportación expedirán un certificado de circulación de mercancías EUR. 1 a petición escrita del exportador o, bajo su responsabilidad, de su representante autorizado.

[…]

3. El exportador que solicite la expedición de un certificado de circulación de mercancías EUR. 1 deberá poder presentar en cualquier momento, a petición de las autoridades aduaneras del Estado ACP de exportación en el que se expida el certificado de circulación de mercancías EUR. 1, toda la documentación oportuna que demuestre el carácter originario de los productos de que se trate y que se satisfacen todos los demás requisitos del presente Protocolo.

[…]»

6. El artículo 28 del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, titulado «Conservación de la prueba de origen y de los documentos justificativos», prevé:

«1. El exportador que solicite la expedición de un certificado de circulación EUR. 1 deberá conservar durante tres años como mínimo la documentación mencionada en el Artículo 15, apartado 3.»

7. El artículo 32 del Protocolo 1 del anexo V del Acuerdo, ( ) titulado «Verificación de las pruebas de origen», prevé:

«1. La comprobación a posteriori de las pruebas de origen se efectuará al azar o cuando las autoridades aduaneras del país de importación alberguen dudas fundadas acerca de la autenticidad del documento, del carácter originario de los productos de que se trate o de la observancia de los demás requisitos del presente Protocolo.

2. A efectos de la aplicación de las disposiciones del apartado 1, las autoridades aduaneras del país de importación devolverán el certificado de circulación de mercancías EUR. 1 y la factura, si se ha presentado, la declaración en factura, o una copia de estos documentos, a las autoridades aduaneras del país de exportación, indicando, en su caso, los motivos que justifican una investigación. Todos los documentos y la información obtenida que sugieran que los datos recogidos en la prueba de origen son incorrectos deberán acompañar a la solicitud de verificación.

3. Las autoridades aduaneras del país de exportación serán las encargadas de llevar a cabo la comprobación. A tal efecto, estarán facultadas para exigir cualquier tipo de prueba e inspeccionar la contabilidad del exportador o llevar a cabo cualquier otra comprobación que se considere necesaria.

[…]

5. Se deberá informar lo antes posible a las autoridades aduaneras que hayan solicitado la comprobación de los resultados de la misma. Estos resultados habrán de indicar con claridad si los documentos son auténticos y si los productos en cuestión pueden ser considerados originarios de los Estados ACP o de otro de los países citados en el artículo 6 y reúnen los demás requisitos del presente Protocolo.

[…]

7. Cuando parezca que el procedimiento de comprobación o cualquier otra información disponible indican una transgresión de las disposiciones del presente Protocolo, el Estado ACP, por propia iniciativa o a petición de la Comunidad, llevará a cabo la oportuna investigación o adoptará disposiciones para que dicha investigación se realice con la urgencia apropiada con el fin de comprobar y evitar tal transgresión en el futuro.»

8. El artículo 220 del Código aduanero establece:

«1. Cuando el importe de derechos que resulten de una deuda aduanera no haya sido objeto de contracción con arreglo a los artículos 218 y 219 o la contracción se haya efectuado a un nivel inferior al importe legalmente adeudado, la contracción del importe de derechos que se hayan de recaudar o que queden por recaudar deberá tener lugar en un plazo de dos días a partir de la fecha en que las autoridades aduaneras se hayan percatado de esta situación y estén en condiciones de calcular el importe legalmente adeudado y de determinar el deudor (contracción a posteriori). El plazo citado podrá ampliarse de conformidad con el artículo 219.

2. Con la salvedad de los casos mencionados en los párrafos segundo y tercero del apartado 1 del artículo 217, no se procederá a la contracción a posteriori cuando:

a) […]

b) el importe legalmente adeudado de derechos no se haya contraído como consecuencia de un error de las propias autoridades aduaneras que razonablemente no pudiera ser conocido por el deudor, siempre que éste, por su parte, haya actuado de buena fe y haya observado todas las disposiciones establecidas por la normativa vigente en relación con la declaración en aduana.

Cuando el estatuto preferencial de una mercancía se establezca sobre la base de un sistema de cooperación administrativa en el que participen las autoridades de un tercer país, se considerará que la expedición por dichas autoridades de un certificado que resulte incorrecto constituye un error que no podía ser descubierto, en el sentido del párrafo primero.

No obstante, la expedición de un certificado incorrecto no constituirá un error cuando el certificado se base en una versión de los hechos incorrecta facilitada por el exportador, salvo en el caso en que resulte evidente que las autoridades de expedición del certificado estaban enteradas, o hubieran debido estar enteradas, de que las mercancías no podían acogerse a un trato preferencial.

La buena fe del deudor podrá invocarse cuando éste pueda demostrar que, durante el período de las operaciones comerciales de que se trate, realizó diligentemente gestiones para garantizar el cumplimiento de todas las condiciones del trato preferencial.

El deudor no podrá sin embargo invocar la buena fe cuando la Comisión Europea haya publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas un aviso en el que se señalen dudas fundadas en relación con la correcta aplicación del régimen preferencial por parte del país beneficiario;

c) las disposiciones adoptadas según el procedimiento del Comité dispensen a las autoridades aduaneras de la contracción a posteriori de los importes de derechos que sean inferiores a un importe determinado.»

III. Litigio principal y cuestiones prejudiciales

9. Afasia Knits Deutschland GmbH (en lo sucesivo, «Afasia») pertenece a un grupo de sociedades, cuya sociedad matriz está domiciliada en Hong Kong, que ha establecido empresas en Jamaica en las que se fabrican prendas textiles con materiales procedentes de la República Popular China (en lo sucesivo, «China»), que después se exportan a la Unión Europea. En 2002, Afasia recibió varias partidas de productos textiles de la empresa ARH Enterprises Ltd (en lo sucesivo, «ARH»), perteneciente a las empresas mencionadas. Afasia introdujo los productos textiles en libre circulación en la Unión, con la indicación de Jamaica como país de origen y con la presentación de los correspondientes certificados de circulación de mercancías EUR. 1, por lo que obtuvo una «exención» de derechos en virtud del Acuerdo.

10. Según consta en la resolución de remisión, en el marco de una misión de inspección realizada en Jamaica en marzo de 2005 por la Comisión a través de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), ante la sospecha de la existencia de irregularidades, se controlaron todos los certificados de circulación expedidos entre los años 2002 y 2004. A raíz de estos controles, se demostró que los exportadores jamaicanos (entre ellos ARH) habían violado las disposiciones del Acuerdo, ya que los productos exportados no habían sido fabricados exclusivamente, como exigen las normas de origen, con hilo de origen chino, sino que la mayor parte o la totalidad de las mercancías exportadas a la Unión Europea o bien se fabricaban con géneros de punto acabados procedentes de China o bien eran reexportaciones de productos textiles acabados procedentes de ese país. Teniendo en cuenta que los suministros de hilo procedentes de China habían sido de un volumen reducido, algunas de las mercancías exportadas a la Comunidad pudieron ser fabricadas con dicho hilo, pero la cantidad exacta de los artículos fabricados de este modo no pudo ser probada por los exportadores. Según la Comisión, los exportadores jamaicanos realizaron declaraciones falsas sobre el origen de las mercancías exportadas a la Unión Europea al solicitar la expedición de los certificados de circulación EUR. 1, circunstancia que habría resultado muy difícil de descubrir para las autoridades jamaicanas, dado el modo tan profesional que se había utilizado para camuflar el origen. La Administración aduanera jamaicana concluyó a este respecto que los certificados de circulación de las mercancías expedidos, a pesar de su autenticidad, no eran correctos por lo que se refiere al origen de las mercancías y, por lo tanto, no eran válidos. No obstante, el grupo de inspectores reconoció que las autoridades jamaicanas habían obrado de buena fe y que habían actuado con la debida diligencia.

11. El 23 de marzo de 2005 se redactó un acta en la que se recogían las apreciaciones de los inspectores que formaron parte de la misión y las conclusiones que se extrajeron de ellas, que fue firmada por los miembros de la misión y, en nombre del Gobierno jamaicano, por el Secretario permanente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Comercio Exterior.

12. El Hauptzollamt Hamburg-Hafen giró una liquidación tributaria en la que gravaba los productos importados.

13. Tras una reclamación administrativa interpuesta sin éxito contra dicha liquidación, Afasia presentó un recurso ante el Finanzgericht Hamburg, que anuló la liquidación y estimó que los certificados de circulación presentados en relación con las importaciones no habían sido anulados válidamente. El Finanzgericht Hamburg señaló que los certificados controvertidos no deben considerarse inválidos, puesto que el resultado del control a posteriori de éstos no se basó, como exige el artículo 32 del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, en una solicitud de control a posteriori dirigida a las autoridades aduaneras jamaicanas y en las investigaciones de éstas, sino en las investigaciones de los inspectores comunitarios (OLAF). El acta de 23 de marzo de 2005 fue redactada con el membrete de la Comisión y con el título de «Conclusiones de la misión de control». No se trataba, por tanto, de las conclusiones del Gobierno jamaicano, aunque en ellas figurase la firma de un secretario del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Comercio Exterior.

14. Por el contrario, el órgano jurisdiccional remitente se muestra favorable a considerar que el control a posteriori de los certificados de circulación de mercancías expedidos en Jamaica y el resultado obtenido con dicho control son conformes con el artículo 32 del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, ya que las investigaciones para determinar si se han respetado las disposiciones del Protocolo nº 1 pueden ser efectuadas por el país de exportación de oficio o a petición de la Comunidad (artículo 32, apartado 7, del Protocolo nº 1). Dicha solicitud también puede formularla la Comisión (OLAF). La misión comunitaria de inspección en Jamaica fue realizada por la OLAF con el fin de coordinar las investigaciones iniciadas en nueve Estados miembros por irregularidades a instancias del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Comercio Exterior jamaicano en el marco de la cooperación administrativa y técnica. Tampoco puede objetarse nada a la eficacia de la declaración de invalidez de los certificados de circulación de mercancías EUR. 1 de que se trata realizada por las autoridades jamaicanas, ya que las investigaciones fueron efectuadas fundamentalmente por la Comisión (OLAF) y la Administración aduanera jamaicana se limitó, a este respecto, a prestar ayuda.

15. En el supuesto de que los certificados de circulación de mercancías EUR. 1 sean declarados inválidos, a raíz de la comprobación efectuada a posteriori con arreglo al Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, dicho órgano jurisdiccional considera que las disposiciones del artículo 220, apartado 1, del Código aduanero deben cumplirse y, que en contra de lo declarado por el Finanzgericht Hamburg, resulta dudoso que Afasia pueda invocar la protección de la confianza legítima con arreglo al artículo 220, apartado 2, letra b), del Código aduanero. El Finanzgericht Hamburg considera que los resultados del control a posteriori no se basan en unos certificados de circulación de mercancías concretos y, por lo tanto, ni siquiera en los certificados expedidos en relación con la importación de Afasia, dado que una cierta cantidad de hilo de origen chino, aunque reducida, fue transformada en Jamaica, por lo que es al menos posible que las mercancías importadas por Afasia en el presente asunto cumplieran las normas de origen.

16. Además, el órgano jurisdiccional remitente considera que la opinión del Finanzgericht Hamburg de que Afasia podría en todo caso invocar la confianza legítima, en virtud del artículo 220, apartado 2, letra b), del Código aduanero, dado que de los resultados de las investigaciones de los inspectores no se desprende que los certificados de circulación inexactos se apoyaran en datos falsos facilitados por el exportador, se basa en una interpretación del Derecho de la Unión que suscita dudas.

17. En estas circunstancias, el 29 de junio de 2010 el Bundesfinanzhof decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1) ¿Es conforme con el artículo 32 del Protocolo 1 relativo a la definición de “productos originarios” y a los métodos de cooperación administrativa del Acuerdo de Asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Unión Europea y sus Estados miembros, por otra parte, que la Comisión Europea efectúe la comprobación a posteriori de las pruebas de origen expedidas en el país de exportación fundamentalmente por sí misma, aunque con el apoyo de las autoridades locales? En el caso de que los resultados de la comprobación de la Comisión obtenidos de ese modo consten en un acta firmada también por un representante del gobierno del país de exportación, ¿pueden considerarse resultados de la comprobación en el sentido de la mencionada disposición?

2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, en un supuesto como el del litigio principal, en el que los certificados preferenciales expedidos para un determinado período hayan sido declarados inválidos por el país de exportación después de que, a raíz de una comprobación a posteriori, no haya sido posible confirmar el origen de las mercancías, sin que pueda excluirse que algunas mercancías destinadas a la exportación cumplieran los requisitos relativos al origen, ¿puede alegar el deudor de los derechos de importación, en virtud del artículo 220, apartado 2, letra b), párrafos segundo y tercero, del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario, la protección de la confianza legítima, aduciendo que en su caso los certificados preferenciales presentados eran probablemente correctos y, por lo tanto, se basaban en una exposición de los hechos exacta por parte del exportador?»

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

18. Afasia, los Gobiernos italiano y checo y la Comisión presentaron observaciones escritas. El 7 de julio de 2011 se celebró una vista oral en la que Afasia y la Comisión formularon observaciones orales.

V. Evaluación

A. Sobre la primera cuestión

19. La primera cuestión del órgano jurisdiccional remitente tiene por objeto determinar el grado de implicación de la Comisión Europea/Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) en la comprobación a posteriori de las pruebas de origen de los productos textiles objeto del litigio principal y determinar si el informe o Acta de la misión ( ) de la Comisión redactado el 23 de marzo de 2005, con membrete figura la Comisión Europea/Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), firmado, en primer lugar, por el Secretario permanente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Comercio Exterior y, en segundo lugar, por integrantes de la Comisión Europea/Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y los Estados miembros (en los sucesivo, «Acta») era conforme al artículo 32 del Protocolo 1 del anexo V del Acuerdo. Según la resolución de remisión y los documentos presentados al Tribunal de Justicia, han surgido dudas acerca de la legalidad de las comprobaciones a posteriori de las pruebas de origen de las mercancías textiles objeto del litigio principal y acerca de la legalidad de las declaración de invalidez de los certificados de circulación de mercancías EUR. 1 relativos a estas mercancías.

20. Conforme al Acuerdo, las mercancías textiles originarias de Jamaica se benefician de un trato preferencial y, por tanto, exentas de derechos de aduana a la importación en la Unión Europea previa presentación, entre otros, de un certificado de circulación de mercancías EUR. 1. ( ) El Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo define el concepto de «productos originarios» y establece el sistema de cooperación administrativa entre, entre otros, la Unión y sus Estados miembros y los Estados ACP. Este sistema se basa en un reparto de funciones y en una confianza mutua entre las autoridades del Estado miembro afectado y las del Estado ACP en cuestión. ( )

21. Con arreglo al artículo 15 del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, es responsabilidad de las autoridades jamaicanas la expedición del certificado de circulación de mercancías EUR. 1 y la comprobación del origen de las mercancías objeto del litigio principal. Las autoridades del Estado miembro de importación deben aceptar la validez del certificado de circulación de mercancías EUR. 1 que atestigua el origen jamaicano de las mercancías textiles. ( ) Además, con arreglo al artículo 32 del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, es responsabilidad de las autoridades jamaicanas la comprobación a posteriori del cumplimiento de las normas de origen. Las conclusiones a las que hayan llegado las autoridades jamaicanas tras una comprobación a posteriori deben ser aceptadas por las autoridades del Estado de importación. ( ) Por tanto, se infiere que, con arreglo al Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, las autoridades del Estado ACP son, por encima de la Comisión Europea y de los Estados miembros de importación, las más indicadas para verificar directamente los hechos que determinan el origen de los correspondientes productos. ( )

22. Con arreglo al artículo 32, apartado 1, del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, las comprobaciones a posteriori de pruebas de origen se efectuarán al azar o cuando las autoridades aduaneras del país de importación alberguen dudas fundadas acerca, entre otras cosas, del carácter originario de los productos. Además, con arreglo al artículo 32, apartado 5, del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, se deberá informar lo antes posible a las autoridades aduaneras que hayan solicitado la comprobación de los resultados. Estos resultados habrán de indicar con claridad si los documentos son auténticos y si los productos en cuestión pueden ser considerados originarios de los Estados ACP.

23. El artículo 32, apartado 7, del Protocolo nº 1, del anexo V del Acuerdo establece un procedimiento adicional para identificar y evitar las violaciones de las disposiciones de este Protocolo. Con arreglo al artículo 32, apartado 7, podrán llevarse a cabo investigaciones basadas en informaciones disponibles, lo que equivale a indicar que las disposiciones del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo han sido transgredidas. ( ) Además, se deduce del artículo 32, apartado 7, que el Estado ACP está facultado para efectuar por propia iniciativa o a petición de la Comunidad, las oportunas investigaciones para comprobar y evitar dichas transgresiones. Además, en virtud de la misma disposición, el Estado ACP invitará a la Unión a participar en dichas investigaciones.

24. El artículo 32, apartado 7 del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo no contiene ninguna disposición que contemple la forma en la cual los resultados de las investigaciones efectuadas en virtud de la misma deben presentarse con el fin de obligar a las autoridades del Estado miembro de importación. Por consiguiente, considero que en estas circunstancias no puede exigirse ninguna formalidad para que las autoridades del Estado miembro puedan ejercitar una acción dirigida al cobro de los créditos por derechos de aduana. ( ) Sin embargo, la inexistencia de requisitos formales no puede entenderse en el sentido de que no deben cumplirse ciertos criterios mínimos que obliguen a las autoridades del Estado miembro de importación. Por tanto, al no estipular tampoco el artículo 32, apartado 5, del Protocolo nº 1 la manera en la que las autoridades encargadas de las comprobaciones deben ser informadas de los resultados, éstos deben indicar con claridad, entre otras cosas, si los productos en cuestión pueden ser considerados originarios de un Estado ACP. En mi opinión, el artículo 32, apartado 7, debe interpretarse en el sentido de que impone una obligación análoga de claridad en aras de la seguridad jurídica y la cooperación mutua. ( )

25. Considero que, en virtud del artículo 32, apartado 7, del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, las autoridades de un Estado miembro de importación deben solamente exigir el pago de derechos sobre la base de las investigaciones realizadas por terceros que no sean las autoridades de un Estado ACP cuando los resultados de las investigaciones indiquen claramente que el producto afectado no debe considerarse producto originario de un Estado ACP y dicho Estado reconoce inequívocamente por escrito que ha adoptado como propios dichos resultados. En mi opinión, el reconocimiento escrito deberá ser fechado y firmado en nombre del Estado ACP.

26. Respecto de las circunstancias que concurren en el litigio principal, considero que, con arreglo al artículo 32, apartado 7 del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, es irrelevante si la Comisión/OLAF comprobó por sí misma a posteriori las pruebas del origen jamaicano, pese a que la Comisión/OLAF llevó a cabo dichas investigaciones con el apoyo de las autoridades locales, en la medida en que Jamaica dispuso que la Comisión/OLAF llevaran a cabo dichas investigaciones y que dicho Estado asumió como propios los resultados de dichas investigaciones.

27. Como resulta del acta, OLAF llevó a cabo una misión comunitaria de cooperación administrativa y de inspección en Jamaica «tras la invitación del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Comercio Exterior», «para verificar las exportaciones relevantes de Jamaica a la Comunidad». El acta establece que el «Ministerio jamaicano de Asuntos Exteriores y de Comercio Exterior, la Aduana, la Oficina de Comercio y la Jamaica Promotion Corporation (JAMPRO) cooperaron plenamente con el proceso de comprobación con arreglo al Protocolo nº 1 del Acuerdo de Cotonú». Además, establece que «representantes del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Comercio Exterior y autoridades de la Zona Franca acompañaron a la misión comunitaria en su visita a las compañías». Por lo demás, el acta recoge las conclusiones de estas comprobaciones llegaron a los representantes del Gobierno de Jamaica y a la OLAF. Asimismo, he de subrayar que, además de dar cuenta en las «comprobaciones conjuntas» ( ) y en las conclusiones conjuntas extraídas de ellas, se establece en el acta que «por consiguiente, la oficina aduanera de Jamaica concluye que los certificados de circulación de mercancías EUR. 1 expedidos desde el 1 de enero de 2002 hasta la fecha, en el caso de envíos sujetos a esta investigación, son auténticos pero sin embargo incorrectos en relación con el carácter originario del bien afectado y, por lo tanto, inválidos».

28. Así, en el acta se consigna, sin perjuicio de verificación del órgano jurisdiccional remitente, que Jamaica encargó a la OLAF que llevase a cabo las investigaciones en cuestión y que las autoridades jamaicanas participaron en cierta medida en dichas investigaciones y, en última instancia, asumieron como propios los resultados de las investigaciones. Además, sin perjuicio de comprobación por parte del órgano jurisdiccional remitente, la oficina aduanera de Jamaica parece haber comprobado inequívocamente que los certificados de circulación de mercancías EUR. 1 expedidos entre el 1 de enero de 2002 y el 23 de marzo de 2005, para las mercancías controvertidas en el procedimiento principal, eran inválidos.

29. El acta fue firmada en nombre del Gobierno jamaicano, por el Secretario permanente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Comercio Exterior. En mi opinión, el hecho de que el acta fuera también firmada por otras partes en nombre de la Comisión Europea/Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y de los Estados miembros y que se recojan en un documento con membrete la Comisión Europea/Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), no restringe ni merma en modo alguno la autoridad de la firma del Acta por el Secretario permanente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Comercio Exterior en nombre del Gobierno jamaicano.

30. Quisiera señalar que Afasia alegó igualmente que el Secretario permanente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Comercio Exterior sobrepasó las competencias que ostenta con arreglo a la ley jamaicana. ( ) La resolución de remisión no proporciona ningún dato que indique que el Secretario permanente actuase fuera del ámbito de sus competencias y no fuera competente para obligar a Jamaica con arreglo al contenido del acta. Además, dado que el artículo 32, apartado 7, del Protocolo 1 del anexo V del Acuerdo no hace referencia a ningún organismo ni entidad en particular, y se refiere meramente al Estado ACP, la cuestión de qué organismo o entidad estatal debe obligar a un Estado ACP en virtud de la referida disposición reviste por consiguiente una importancia que debe resolverse con arreglo a la ley estatal y no a la ley comunitaria. ( ) En mi opinión, cuando las autoridades aduaneras de un Estado miembro recaudan derechos en virtud de un documento firmado por la persona manifiestamente facultada para obligar al Estado ACP y no estaban informados en ese momento de la recaudación en el que el signatario actuó ultra vires, dicha recaudación es válida con arreglo a la ley de la Unión. Considero que, en virtud de las leyes del Estado ACP en cuestión, no cabe recurso contra este acto ultra vires.

31. A mi modo de ver, sin perjuicio de la verificación por el juez nacional de dichos hechos, el acta es suficientemente explícita en su contenido y presentación, por lo que no cabe ninguna duda legítima acerca de la posición jurídica de Jamaica y de las autoridades aduaneras jamaicanas sobre la invalidez del certificado de circulación de mercancías EUR. 1 en cuestión, y de los hechos y circunstancias que les llevaron a adoptar tal posición. Además, considero que el principio de seguridad jurídica ha sido respetado. En mi opinión, sería excesivamente formalista y contrario al principio de cooperación mutua que se exigiera a un Estado ACP o a sus autoridades aduaneras que notificaran a las autoridades aduaneras de los Estados miembros directamente por medio de una forma particular el resultado de las investigaciones llevadas a cabo con arreglo al artículo 32, apartado 7, del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo. Una aplicación tan innecesariamente rígida, que no ha sido establecida en el artículo 32, apartado 7, del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, podría perjudicar el sistema de cooperación administrativa entre, inter alia, la Unión Europea y sus Estados miembros y los Estados establecido en el Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo.

32. Por tanto, considero que, en virtud del artículo 32, apartado 7, del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, la Comisión puede realizar la comprobación a posteriori de las pruebas de origen en el Estado miembro exportador, encargando o invitando el Estado ACP a la Comisión que lleve a cabo las comprobaciones a posteriori en su nombre e, indicado claramente por el Estado ACP mediante documento escrito en su nombre, firmado y fechado por persona que tenga competencia para obligar a este Estado, que el Estado ACP ha aprobado y asumido como propios los resultados de estas comprobaciones. Estos resultados serán comunicados a la Comisión por la oficina aduanera del Estado miembro de importación.

B. Sobre la segunda cuestión

33. El Bundesfinanzhof ha planteado una segunda cuestión al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del Artículo 220, apartado 2, letra b), del Código Aduanero, para el caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión. La cuestión proviene del hecho de que, dado que se realizaron reducidos suministros de hilo procedentes de China, algunos de los productos exportados a la Unión pueden haber sido fabricado a partir de ese hilo y, en consecuencia, ser de origen jamaicano y disfrutar del trato preferencial. Sin embargo, los exportadores fueron incapaces de probar en el marco de las comprobaciones a posteriori la cantidad exacta de bienes producidos de esta forma. La segunda cuestión se refiere al ámbito de aplicación de la confianza legítima que puede invocar un importador con arreglo al artículo 220, apartado 2, letra b) del Código aduanero en caso de falta de prueba sobre del origen de los bienes en cuestión.

34. Afasia considera que, salvo prueba en contrario, el exportador debe considerar que el certificado de circulación de mercancías EUR. 1 es exacto y que se basa en una correcta descripción de los hechos. De acuerdo con el artículo 220, párrafos segundo y tercero, del Código aduanero, el importador sólo responde al pago cuando el origen del producto no pueda confirmarse durante la comprobación a posteriori y no pueda excluirse que algunos de los productos exportados satisfacen las normas de origen. Afasia considera que el Hauptzollamt Hamburg-Hafen debe demostrar que ARH formuló declaraciones incorrectas respecto de cada partida exportada. Afasia alega que ARH no incurrió en negligencia, con lo que afirma que las autoridades aduaneras no podían aportar la prueba en cuestión. Las instalaciones de ARH fueron destruidas por un huracán en el año 2004. En un caso de fuerza mayor como éste, las autoridades aduaneras siguen poseyendo la carga de la prueba.

35. El Gobierno checo considera que en un caso como el controvertido en el litigio principal, en el que los certificados preferentes expedidos por el Estado de importación han sido anulados porque en las comprobaciones a posteriori el origen del producto no ha podido confirmarse en las comprobaciones, pero tampoco puede excluirse que algunos productos cumplan las normas de origen, la persona obligada al pago del impuesto puede invocar el principio de la confianza legítima en virtud del artículo 220, apartado 2, letra b), párrafos segundo y tercero del Código aduanero sólo cuando el juez nacional aprecie que la causa de que no se identificara el origen de los productos no es el incumplimiento de sus obligaciones por el exportador y que las autoridades aduaneras no han aportado otra evidencia que demuestre que el exportador ha expuesto indebidamente los hechos. La obligación del exportador de preservar los documentos relativos al origen de los productos no se incumple cuando estos documentos han sido destruidos a causa de un desastre natural.

36. El Gobierno italiano considera que si las investigaciones llevadas a cabo por la OLAF no pueden confirmar el origen preferencial de los productos, y aunque no pueda excluirse que alguno de los productos cumplan las normas de origen, el importador no puede invocar el principio de la confianza legítima en virtud del artículo 220, apartado 2, letra b), apartados segundo y tercero del Código aduanero afirmando que en su caso los certificados preferentes son correctos.

37. La Comisión considera que la segunda cuestión debe ser reformulada. La cuestión tiene como objetivo determinar sobre quién pesa la carga de la prueba en un caso como el controvertido en el litigio principal en el que certificado de circulación de mercancías expedido durante un período determinado fue anulado al no poder confirmarse el origen de los productos durante la comprobación a posteriori, pero sin embargo no puede excluirse que ciertos productos exportados cumpliesen las normas de origen, y el importador alega que el certificado de origen preferente que fue presentado en su caso podía ser correcto al estar basado en una correcta presentación de los hechos por el exportador.

38. La Comisión alega que, en tal supuesto es el importador, o en su caso el exportador, quien debe probar que los certificados son correctos, y no las autoridades aduaneras. La carga de la prueba debe atribuirse a la luz del artículo 28 del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo, el cual exige que el exportador debe conservar durante al menos tres años los documentos que prueban el estatuto originario de los productos afectados. La Comisión considera que en un caso como el presente, en el que el importador pertenece al mismo grupo de empresas que el exportador, la infracción de la obligación de la conservación de documentos y el riesgo de pérdida de ese documento afecta al grupo en su conjunto. La Comisión considera que la alegación de Afasia de que no presentó esos documentos debido a su destrucción por un huracán en Jamaica en 2004 no es creíble. De este modo, cuando el importador alega que los certificados de origen expedidos en su caso eran quizás correctos y se basaban en una correcta exposición de los hechos por el exportador, la carga de la prueba incumbe al importador, que debe aportar, en su caso, pruebas que confirmen las declaraciones contenidas en los certificados.

39. Según jurisprudencia reiterada, el objeto del procedimiento de comprobación a posteriori es comprobar la exactitud del origen que se indica en el certificado EUR. 1. ( ) Cuando una comprobación a posteriori no permite confirmar el origen de las mercancías que se indica en el certificado EUR. 1, se debe concluir que es de origen desconocido y que, por consiguiente, el certificado EUR. 1 y el arancel preferencial fueron concedidos indebidamente. ( ) El importe de los derechos que resulten de una deuda aduanera al respecto de estos productos debe recaudarse con arreglo al artículo 220, apartado 1, del Código aduanero. ( )

40. Según la resolución de remisión, una pequeña cantidad de los productos textiles controvertidos en el litigio principal podría cumplir las normas de origen. Sin embargo, debe concluirse en mi opinión que, al haber sido mezclados estos productos textiles de origen jamaicano con otros de origen no jamaicano, los certificados de circulación de mercancías EUR. 1 incorrectos fueron expedidos respecto de todos los textiles en cuestión. ( ) En mi opinión, debe rechazarse la afirmación de Afasia de que el Hauptzollamt Hamburg-Hafen debe probar que ARH formuló declaraciones incorrectas respecto de cada partida exportada. La carga de la prueba incumbe al exportador, que debe demostrar, mediante la aportación de todos los documentos necesario, qué partidas de textiles tienen origen jamaicano. ( ) Cuando el exportador no pueda aportar tal prueba, los derechos de aduana se adeudan en principio respecto de todas las partidas de productos textiles en cuestión, y han de ser recaudados por las autoridades aduaneras con arreglo al artículo 220, apartado 1, del Código aduanero.

41. El artículo 220, apartado 2, del Código aduanero establece excepciones al principio de recaudación recogido en el artículo 220, apartado 1. El Tribunal de Justicia ha establecido que la devolución o la condonación de los derechos de importación o de los derechos de exportación, que sólo pueden concederse conforme a determinados requisitos y en los casos previstos específicamente, constituyen una excepción al régimen normal de las importaciones y de las exportaciones y, en consecuencia, que las disposiciones que prevén tal devolución o tal condonación deben interpretarse en sentido estricto. Puesto que la falta de «negligencia manifiesta» es una condición sine qua non para poder exigir una devolución o una condonación de los derechos de importación o de exportación, dicho concepto debe interpretarse de forma que el número de casos de devolución o de condonación sea limitado. ( )

42. Procede recordar que, según el artículo 220, apartado 2, letra b), del Código aduanero, las autoridades competentes no procederán a recaudar a posteriori derechos de importación cuando concurran tres requisitos acumulativos. En primer lugar, es preciso que los derechos no hayan sido percibidos como consecuencia de un error de las propias autoridades competentes; en segundo lugar, que dicho error sea de tal índole que no haya podido ser descubierto razonablemente por un sujeto pasivo de buena fe, y, por último, que éste haya observado todas las disposiciones vigentes en relación con su declaración en aduana. ( ) La confianza legítima de los operadores económicos afectados está de este modo protegida con ciertos requisitos en caso de errores de parte de las autoridades aduaneras acerca del carácter preferencial de los productos.

43. Es el primero de estos requisitos el que se cuestiona en el procedimiento principal, el que exige que las autoridades aduaneras hayan cometido un error. Cuando al término de una comprobación a posteriori no puede confirmarse el origen de las mercancías que figura en un certificado de circulación de mercancías EUR. 1, debe considerarse que dicho certificado es un «certificado incorrecto» en el sentido del artículo 220, apartado 2, letra b), del Código aduanero. ( )

44. Sin embargo, con arreglo al artículo 220, apartado 2, letra b), tercer párrafo, del Código aduanero, se considera que las autoridades aduaneras no han cometido un error cuando han expedido certificados de circulación de mercancías EUR. 1 basándose en información inexacta proporcionada por el exportador. En tales circunstancias, deben recaudarse los derechos de aduana. La carga de la prueba incumbe a las autoridades aduaneras que desean recaudar los derechos de importación y deben probar que la expedición de los certificados incorrectos EUR. 1 es imputable a la declaración inexacta de los hechos realizada por el exportador. ( )

45. El artículo 28, apartado 1, del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo obliga al exportador a conservar durante tres años los documentos que demuestren el origen de los productos.

46. Cuando el exportador no conserva los documentos apropiados que prueben el carácter originario de los bienes en cuestión, a pesar de que está obligado legalmente a conservarlos y que por tanto resulta imposible para las autoridades aduaneras demostrar que el certificado de circulación de mercancías EUR. 1 se expidió en virtud de la declaración exacta o inexacta de los hechos realizada por el exportador, corresponde al deudor de los derechos probar que dicho certificado expedido por las autoridades del tercer país se basó en una declaración exacta de los hechos. ( )

47. A mi juicio, de ello se desprende que cuando el exportador no cumpla con la obligación de conservar los documentos que prueban el origen de los bienes, el deudor de los derechos, en este caso Afasia, no podrá acogerse al principio de la confianza legítima como establece el artículo 220, apartado 2, letra b), párrafos segundo y tercero del Código aduanero afirmando meramente que algunos de los bienes quizás satisfagan las normas de origen y puedan beneficiarse de un trato preferente. Afasia debe probar este hecho.

48. En la sentencia Hyugen y Otros, el Tribunal de Justicia declaró que la obligación de conservar los documentos que prueben el origen de los bienes incumbe solamente al exportador. ( ) Cuando el certificado de circulación de mercancías EUR. 1 no pueda ser objeto de una comprobación a posteriori por razones de fuerza mayor y, por tanto, por circunstancias ajenas al control del exportador afectado a pesar de obrar con la diligencia debida, los derechos de aduana no podrán ser recaudados. ( )

49. De la resolución de remisión se deduce que Afasia afirmó que los documentos pertinentes fueron destruidos en Jamaica por un huracán y que esta afirmación no se pudo en duda. Incumbe al órgano jurisdiccional nacional verificar la exactitud de esta afirmación, determinando si las circunstancias en las que se perdieron los documentos constituyen un caso de fuerza mayor conforme a los criterios antes expuestos y que no existe ninguna posibilidad razonable de que el exportador reconstituyera mediante duplicados u otra prueba el contenido del documento en cuestión.

50. Procede señalar a este respecto que, con arreglo al acta y sin perjuicio de las comprobaciones que pueda realizar el órgano jurisdiccional nacional, ARH obtenía sus suministros, ( ) salvo excepciones, de China. Los productos suministrados desde China fueron facturados por una empresa que tiene su domicilio en Hong Kong y pertenece al Grupo de compañías de Afasia. Dada la evidente relación comercial y otros vínculos jurídicos entre las empresas del equipo Afasia, el tribunal nacional deberá comprobar si ARH y desde luego Afasia podían sin gran esfuerzo por su parte aportar pruebas de otras compañías del mismo grupo, por ejemplo documentos contables, ( ) que contribuyeran a la determinación del origen de los productos textiles controvertidos en el litigio principal.

51. Considero por tanto que, cuando el exportador no conserva los documentos apropiados que prueben el estatuto original de los productos, a pesar de que está obligado legalmente a conservarlos, y por tanto resulta imposible para las autoridades aduaneras demostrar que el certificado de circulación de mercancías EUR. 1 se expidió en virtud de la declaración exacta o inexacta de los hechos realizada por el exportador, con arreglo al artículo 220, apartado 2, letra b), párrafos segundo y tercero, el deudor no podrá acogerse al principio de la confianza legítima establecido el artículo 220, apartado 2, letra b), del Código aduanero afirmando meramente que algunos de los productos probablemente cumplan las normas de origen. A falta de fuerza mayor, el deudor debe aportar las pruebas que demuestren que los bienes en cuestión cumplen las normas de origen.

VI. Conclusión

52. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesfinanzhof (Alemania) del siguiente modo:

«1) En virtud del artículo 32, apartado 7, del Protocolo nº 1 del anexo V del Acuerdo de Asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (“Estados ACP”), por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra parte, firmado en Cotonú (Benín) el 23 de junio de 2000, la Comisión puede realizar la comprobación a posteriori de las pruebas de que el origen de los productos en un Estado exportador ACP, siempre que haya dispuesto o haya invitado a la Comisión a llevar a cabo las comprobaciones a posteriori en su nombre y que dicho Estado ACP indique claramente en un documento escrito firmado y fechado por persona que tenga competencia para obligar a ese Estado, que el Estado ACP ha asumido y por tanto adoptado como propios los resultados de esas comprobaciones. Los resultados pueden ser comunicados por la Comisión a las autoridades aduaneras del Estado miembro de importación.

2) Cuando el exportador no conserve los documentos apropiados que prueben el origen de los productos, a pesar de estar obligado legalmente a conservarlos, y sea por tanto imposible para las autoridades aduaneras demostrar, con arreglo al artículo 220, apartado 2, letra b), párrafos segundo y tercero, del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (“Código aduanero”), que el certificado de circulación de mercancías EUR. 1 se expidió basándose en la declaración exacta o inexacta de los hechos realizada por el exportador, el deudor no podrá acogerse al principio de la confianza legítima establecido el artículo 220, apartado 2, letra b), del Código aduanero afirmando meramente que algunos de los productos probablemente cumplan las normas de origen. A falta de fuerza mayor, el deudor debe aportar las pruebas que demuestren que los bienes en cuestión cumplen las normas de origen.»