Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 20 de mayo de 1999. - Procesos penales contra Maria Amélia Nunes y Evangelina de Matos. - Petición de decisión prejudicial: Tribunal de Círculo do Porto - Portugal. - Ayuda concedida por el Fondo Social Europeo - Utilización indebida - Sanciones en Derecho comunitario y nacional. - Asunto C-186/98.



Recopilación de Jurisprudencia 1999 página I-04883



Conclusiones del abogado general

1 El presente asunto, planteado por la 4° Vara Criminal do Círculo do Porto (Sala 4° de lo Criminal del Tribunal de Oporto), tiene por objeto dilucidar qué tipo de medidas pueden adoptar los Estados miembros cuando los particulares utilizan indebidamente los fondos comunitarios.

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de varios procesos penales contra la Sra. Nunes y la Sra. de Matos. Los hechos no figuran expuestos en la resolución de remisión; sin embargo, de un breve resumen contenido en el anexo de la resolución se desprende que a las dos inculpadas se las acusa de falsificación de documentos y que a la Sra. Nunes se la acusa además de malversación de caudales públicos. Los procesos penales, incoados al amparo del Derecho portugués, (1) versan sobre unos hechos que se considera que tuvieron lugar en 1986 y en 1987 en relación con unas ayudas para financiar acciones de formación profesional concedidas por el Fondo Social Europeo. Ante el órgano jurisdiccional nacional, la Sra. Nunes alegó que la normativa comunitaria preveía sanciones para la utilización indebida de los fondos comunitarios por los particulares; que las citadas sanciones, al ser de índole civil (devolución de las cantidades abonadas como anticipo y negativa a pagar el saldo reclamado), resultaban suficientes para garantizar los intereses financieros de la Unión Europea, y, por consiguiente, que, habida cuenta de la primacía del Derecho comunitario sobre el Derecho nacional, un Estado miembro no podía calificar como infracción penal la conducta contemplada en la normativa comunitaria aplicable. El órgano jurisdiccional nacional ha planteado al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones para decisión prejudicial:

«1) Si la normativa comunitaria vigente en la fecha en que se produjeron los hechos imputados a la inculpada califica de infracción penal a la citada conducta, y

2) si un Estado miembro es competente para sancionar penalmente unas conductas que únicamente afecten a intereses patrimoniales comunitarios y para las cuales la normativa comunitaria sólo prevé una sanción de naturaleza civil.»

3 Han presentado observaciones escritas la Sra. Nunes, los Gobiernos finlandés y portugués, así como la Comisión. De conformidad con el artículo 104, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidió que el procedimiento no comprendería una fase oral.

4 El marco jurídico comunitario figura en la Decisión 83/516/CEE del Consejo, de 17 de octubre de 1983, sobre las funciones del Fondo Social Europeo. (2) Esta Decisión dicta las normas generales referentes al Fondo y ha sido aplicada por el Reglamento (CEE) nº 2950/83 del Consejo. (3) El artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 2950/83 establece que «cuando la ayuda del Fondo no sea utilizada con arreglo a las condiciones fijadas en la decisión de aprobación, la Comisión podrá suspender, reducir o suprimir la ayuda, después de haber dado al Estado miembro de que se trate la oportunidad de formular sus observaciones». (4) El artículo 6, apartado 2, ordena la devolución de las cantidades que no hayan sido utilizadas con arreglo a las condiciones.

5 Al prever tales consecuencias para el supuesto de que los fondos no se utilicen para los fines señalados, es evidente que la normativa comunitaria no pretende fijar de una manera exhaustiva las sanciones que pueden imponer los Estados miembros cuando la conducta de las personas de que se trata constituye una infracción penal tipificada en Derecho nacional. Por consiguiente, la cuestión de si el Derecho comunitario califica dicha conducta de infracción penal no resulta pertinente para la cuestión esencial que se le ha planteado al Tribunal de Justicia. Los Gobiernos finlandés y portugués así como la Comisión han señalado que el Tratado CE no confiere competencia a la Comunidad en materia de Derecho penal. Sin embargo, tanto los citados Gobiernos como la Comisión reconocen que esta circunstancia no impide a los Estados miembros incoar procesos penales en casos como el presente. La calificación de la malversación y de otros delitos como infracciones penales, así como la gama de sanciones susceptibles de imponerse, pueden ser cuestiones que no se hallan comprendidas actualmente dentro del ámbito del Derecho comunitario, con independencia de la índole de los fondos de que se trata. Ahora bien, según se deduce claramente de la respuesta a la segunda cuestión del órgano jurisdiccional nacional, el Derecho comunitario obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas adecuadas para impedir y sancionar la utilización indebida de los fondos comunitarios.

6 Por lo que se refiere a la segunda cuestión, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende claramente que un Estado miembro puede imponer sanciones penales a aquellas infracciones que afecten a los fondos comunitarios: véase, por ejemplo, la sentencia Comisión/Grecia, (5) en la cual el Tribunal de Justicia declaró que la República Helénica había infringido el artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) al no haber incoado procedimientos penales o disciplinarios contra aquellas personas involucradas en la evasión de las exacciones reguladoras agrarias que debían abonarse al presupuesto comunitario. En esta sentencia, el Tribunal de Justicia declaró:

«[...] cuando una normativa comunitaria no contenga disposición específica alguna que prevea una sanción en caso de infracción o cuando remita en este aspecto, a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, el artículo 5 del Tratado exige de los Estados miembros la adopción de todas las medidas apropiadas para asegurar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario.

Para ello, aun conservando la elección de las sanciones, los Estados miembros deben procurar, en particular, que las infracciones del Derecho comunitario sean sancionadas en condiciones análogas de fondo y de procedimiento a las aplicables a las infracciones del Derecho nacional cuando tengan una índole y una importancia similares y que, en todo caso, confieran un carácter efectivo, proporcionado y disuasorio a la sanción.

Además, en relación con las infracciones del Derecho comunitario, las autoridades nacionales deben proceder con la misma diligencia que utilizan para la aplicación de las respectivas legislaciones nacionales.» (6)

7 Este pronunciamiento fue reiterado en la sentencia Hansen, (7) la cual versaba sobre un Reglamento comunitario relativo al transporte por carretera que obligaba a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de sus disposiciones. El Tribunal de Justicia declaró que un Estado miembro podía exigir una verdadera responsabilidad criminal en caso de infracción y reiteró el fallo del Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Grecia, antes citado.

8 En mi opinión, estas sentencias dan una respuesta a la segunda cuestión que le ha sido planteada al Tribunal de Justicia. Además, los citados fallos ponen de manifiesto que los Estados miembros no sólo están facultados para imponer sanciones penales, sino que están obligados a adoptar todas las medidas eficaces, que pueden incluir sanciones penales. Esta obligación deriva del artículo 5 del Tratado CE, el cual, según se dijo en la sentencia Comisión/Grecia, obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar la aplicación y la eficacia del Derecho comunitario.

9 La índole de la obligación impuesta por el artículo 5 del Tratado CE es puesta de manifiesto por el artículo 209 A, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 280 CE, apartado 2), el cual obliga expresamente a los Estados miembros a adoptar, para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad, las mismas medidas que para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros. Aun cuando este artículo no se hallaba en vigor en el momento en que se supone que ocurrieron los hechos, (fue introducido por el Tratado de Maastricht), sin embargo, arroja una cierta luz sobre el sentido de la obligación del artículo 5.

10 Debo mencionar asimismo el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. (8) Este Convenio, fundado en el artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea (los artículos K a K.9 del Tratado de la Unión Europea han sido sustituidos por los artículos 29 UE a 42 UE), aún no se halla en vigor, a la espera de su ratificación por todos los Estados miembros. Sin embargo, no deja de ser interesante señalar la alusión, en el preámbulo, a la convicción de las partes contratantes de que «la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas exige el enjuiciamiento penal de todo comportamiento fraudulento que perjudique dichos intereses» y «de que se hace sentir la necesidad de convertir tales comportamientos en infracciones penales sujetas a sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias», (9) términos estos que reflejan los utilizados por el Tribunal de Justicia en su sentencia Comisión/Grecia.

11 Finalmente, cabe observar que, según el Gobierno portugués, la normativa nacional concuerda con los principios sentados por el Tribunal de Justicia en su sentencia Comisión/Grecia, en la medida en que dispensa el mismo trato a los actos que atentan contra los intereses financieros de la Comunidad que a aquellos otros que perjudican al presupuesto nacional.

Conclusión

12 En consecuencia, considero que debe responderse de la siguiente forma a las cuestiones planteadas por la 4° Vara Criminal do Círculo do Porto:

«1) El Derecho comunitario no califica como infracción penal los actos de malversación o de utilización indebida de fondos públicos comunitarios.

2) El artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE), obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas efectivas para impedir y sancionar tal conducta; dichas medidas pueden incluir sanciones penales; en tal caso, la sanción prevista debe ser análoga a la aplicable para el supuesto de infracción de las disposiciones del Derecho nacional de naturaleza e importancia similares y debe ser efectiva, proporcionada y disuasiva.»

(1) - Artículo 228, apartados 1 y 3, y artículo 424 del Código Penal en su versión en vigor en el momento de ocurrir los hechos.

(2) - DO L 289, p. 38; EE 05/04, p. 26.

(3) - Reglamento de 17 de octubre de 1983 sobre aplicación de la Decisión 83/516/CEE, referente a las funciones del Fondo Social Europeo (DO L 289, p. 1; EE 05/04, p. 22).

(4) - En lo relativo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 2950/83, véase también la sentencia de 15 de septiembre de 1998, Branco/Comisión (T-142/97, Rec. p. II-3567).

(5) - Sentencia de 21 de septiembre de 1989 (68/88, Rec. p. 2965).

(6) - Apartados 23 a 25 de la sentencia. Véase también el punto 12 de las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro.

(7) - Sentencia de 10 de julio de 1990 (C-326/88, Rec. p. I-2911), apartado 17.

(8) - Convenio establecido sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión europea, anexo al Acto del Consejo 95/C 316/03, de 26 de julio de 1995 (DO C 316, p. 48).

(9) - Véanse los considerandos cuarto y quinto del preámbulo.