CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. YVES BOT

presentadas el 12 de septiembre de 2013 ( 1 )

Asunto C‑63/12

Comisión Europea

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Estatuto de los Funcionarios — Artículos 64 y 65 — Artículos 1, 3 y 10 del anexo XI — Adaptación anual de las retribuciones y pensiones y de los coeficientes correctores — Propuesta de reglamento para la adaptación según el método “normal” — Decisión del Consejo de no adoptar la propuesta — Concepto de “acto impugnable” — Requisitos de activación de la cláusula de excepción»

Asunto C‑66/12

Consejo de la Unión Europea

contra

Comisión Europea

«Recurso de anulación — Recurso por omisión — Estatuto de los Funcionarios — Artículos 64 y 65 — Artículos 1, 3 y 10 del anexo XI — Adaptación anual de las retribuciones y pensiones y de los coeficientes correctores — Propuesta de reglamento para la adaptación según el método “normal” — Recurso del Consejo — Decisión de interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia — Normade mayoría aplicable»

y

Asunto C‑196/12

Comisión Europea

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso por omisión — Estatuto de los Funcionarios — Artículos 64 y 65 — Artículos 1, 3 y 10 del anexo XI — Adaptación anual de las retribuciones y pensiones y de los coeficientes correctores — Propuesta de reglamento para la adaptación según el método “normal” — Decisión del Consejo de no adoptarla propuesta — Abstención»

Índice

I. Introducción II. Disposiciones pertinentes del Estatuto III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia A. Asunto C‑63/12 B. Asunto C‑66/12 C. Asunto C‑196/12 IV. Los recursos en los asuntos C‑63/12 y C‑196/12 A. Sobre la admisibilidad de los recursos 1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes 2. Apreciación a) Control jurisdiccional de los comportamientos denegatorios de una institución, un órgano o un organismo de la Unión i) El recurso de anulación del artículo 263 TFUE sanciona la acción ilegal de la institución ii) El recurso por omisión del artículo 265 TFUE sanciona la inacción de la institución iii) La negativa a adoptar un acto debe impugnarse a través del recurso de anulación b) Apreciación de la actuación del Consejo B. Sobre la procedencia del recurso en el asunto C‑63/12 1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes a) Observaciones preliminares b) Alegaciones del recurso i) Comisión – La negativa a adaptar las retribuciones y pensiones – La negativa a adaptar los coeficientes correctores ii) Parlamento c) Alegaciones de la contestación al recurso i) Consejo – La negativa a adaptar las retribuciones y pensiones – La negativa a adaptar los coeficientes correctores ii) Los Estados miembros – La República Checa – El Reino de Dinamarca – La República Federal de Alemania – El Reino de España – El Reino de los Países Bajos – El Reino Unido 2. Apreciación a) La jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las funciones y a los poderes respectivos de la Comisión y del Consejo en el marco del procedimiento de adaptación de las retribuciones b) Resolución del conflicto entre la Comisión y el Consejo acerca de la existencia de un «deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión» i) Análisis de los requisitos de activación del procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto ii) Apreciación de la procedencia de los motivos de anulación – Sobre el motivo basado en una desviación de poder – Sobre el motivo basado en la infracción de la norma jurídica por parte del Consejo, que no debió haberse considerado autorizado a no adoptar la propuesta de reglamento – Sobre el motivo basado en el incumplimiento de los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción en razón de una motivación insuficiente y errónea V. El recurso en el asunto C‑66/12 A. Procedencia del recurso 1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes a) Irlanda b) República Francesa 2. Apreciación B. Admisibilidad del recurso 1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes 2. Apreciación VI. Sobre las costas VII. Conclusión

I. Introducción

1. La cuestión de la adaptación anual de las retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea, que es objeto de los procedimientos correspondientes a los asuntos C‑63/12, C‑66/12 y C‑196/12, ya ha sido examinada recientemente por el Tribunal de Justicia, dando lugar a la sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, ( 2 ) en la que el Tribunal de Justicia anuló parcialmente el Reglamento (UE, Euratom) no 1296/2009 del Consejo, de 23 de diciembre de 2009, ( 3 ) que había establecido un porcentaje de adaptación de las retribuciones inferior al que había propuesto la Comisión Europea.

2. Sin embargo, las cuestiones planteadas en estos tres recursos se han suscitado bajo un ángulo diferente, que requiere profundizar en el análisis anterior. Además, se plantean nuevos y delicados problemas relacionados con la admisibilidad de los recursos.

3. El Estatuto de los Funcionarios y otros agentes de la Unión está establecido por el Reglamento (CEE, Euratom, CECA) no 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968, por el que se establece el Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas y el Régimen aplicable a los otros agentes de estas Comunidades y por el que se establecen medidas específicas aplicables temporalmente a los funcionarios de la Comisión, ( 4 ) en su versión modificada por el Reglamento (CE, Euratom) no 723/2004 del Consejo, de 22 de marzo de 2004, ( 5 ) y por el Reglamento (UE, Euratom) no 1080/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010. ( 6 )

4. Los artículos 1 y 3 del anexo XI del Estatuto establecían, hasta el 31 de diciembre de 2012, las condiciones en las que las retribuciones de los funcionarios y de los otros agentes se revisaban todos los años automáticamente por el Consejo de la Unión Europea a propuesta de la Comisión.

5. No obstante, el artículo 10 del anexo XI del Estatuto establecía una «cláusula de excepción» que permitía derogar este método de adaptación «[e]n caso de deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión». En esta hipótesis, correspondía a la Comisión presentar las «oportunas propuestas» al Consejo, que decidía según el procedimiento legislativo ordinario.

6. El 17 de diciembre de 2010, el Consejo, advirtiendo que «las últimas crisis financieras y económicas que se han producido en [Unión], que han dado lugar a importantes ajustes presupuestarios y una creciente incertidumbre laboral en varios Estados miembros, crean un deterioro grave y repentino de la situación económica y social en la [Unión]», solicitó a la Comisión, de conformidad con el artículo 241 TFUE, que le presentara propuestas pertinentes, sobre la base del artículo 10 del anexo XI del Estatuto y a la luz de los datos objetivos facilitados por la Comisión, a tiempo para que el Parlamento Europeo y el Consejo las pudieran examinar y adoptar antes de finales de 2011. ( 7 )

7. A raíz de la adopción por parte de la Comisión, el 13 de julio de 2011, de un informe sobre dicha cláusula de excepción, ( 8 ) en el que concluía que no había tal deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión, el Consejo cuestionó esta conclusión y decidió, el 28 de octubre de 2011, por la «inmensa» mayoría de las delegaciones, remitir a la Comisión una nueva solicitud, basada en el artículo 241 TFUE. Declarándose «convencido de que la crisis financiera y económica que afecta actualmente a la [Unión], y cuyo resultado son ajustes presupuestarios importantes en la mayor parte de los Estados miembros, constituye un grave y repentino deterioro de la situación económica y social en la [Unión]», el Consejo «en este contexto particular y excepcional, y teniendo en cuenta los datos objetivos que reflejan la situación económica y social en otoño de 2011», solicitó a la Comisión que aplicara el artículo 10 del anexo XI del Estatuto y presentara una propuesta adecuada de ajuste de las remuneraciones. ( 9 )

8. A resultas de ello, el 24 de noviembre de 2011, la Comisión presentó una comunicación por la que se ofrecía información adicional, ( 10 ) en la que sostenía que no se cumplían las condiciones para hacer uso de la cláusula y, el mismo día, presentó al Consejo una propuesta de adaptación en virtud de la revisión anual de 2011, ( 11 ) dirigida, por una parte, a efectuar un incremento del 1,7 % de las retribuciones y pensiones, porcentaje que resulta de la aplicación puramente mecánica del método de cálculo enunciado en el Estatuto, y, por otra parte, a adaptar los coeficientes correctores.

9. Al estimar que la negativa de la Comisión a presentar una propuesta con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto se basaba en motivos insuficientes y erróneos, el Consejo, mediante una «decisión» de 19 de diciembre de 2011, ( 12 ) decidió no adoptar la propuesta de reglamento.

10. El 3 de febrero de 2012, la Comisión interpuso un recurso de anulación contra dicho acto, registrado con el número C‑63/12.

11. Paralelamente al ejercicio del recurso de anulación, el 26 de abril de 2012, la Comisión, que el 25 de enero de 2012 había notificado al Consejo un escrito de requerimiento, para el supuesto de que la actitud de este último fuera interpretada como una abstención de actuar constitutiva de una omisión, en el sentido del artículo 265 TFUE, interpuso un recurso por omisión, registrado con el número C‑196/12.

12. Por su parte, el Consejo, el 3 de febrero de 2012, entabló un recurso de anulación y, subsidiariamente, un recurso por omisión, contra la comunicación y contra la propuesta de reglamento, registrado con el número C‑66/12.

13. La Comisión, apoyada por el Parlamento, estima que el Consejo, en el marco del procedimiento establecido en el Estatuto para la adaptación de las retribuciones, estaba obligado a seguir su propuesta de reglamento. Según la Comisión y el Parlamento, el Consejo sólo podría haber descartado la aplicación automática del método de cálculo establecido en el Estatuto con el fin de tener en cuenta la crisis económica y social si la Comisión hubiese hecho una propuesta en este sentido.

14. De este modo, la Comisión solicita principalmente la anulación de la Decisión controvertida al tiempo que solicita, con carácter subsidiario, al Tribunal de Justicia, a través del recurso por omisión, que declare que, al no adoptar la propuesta de reglamento, el Consejo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Estatuto.

15. El Consejo, apoyado por varios Estados miembros, ( 13 ) se opone a esta solicitud y a la argumentación que la sostiene. Según dicha institución y dichos Estados miembros, el Estatuto confiere al Consejo la facultad de negarse a adaptar las retribuciones cuando considere que concurren los requisitos de aplicación la cláusula de excepción.

16. El Consejo solicita, con el apoyo de los mismos Estados miembros, a los que se unen otros tres, ( 14 ) la anulación de la comunicación, en la medida en que la Comisión manifiesta en la misma con carácter definitivo su negativa a presentar propuestas oportunas con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto, y la de la subsiguiente propuesta de reglamento. Con carácter subsidiario, solicita al Tribunal de Justicia que declare, en virtud del artículo 265 TFUE, que en razón de su abstención la Comisión ha infringido los Tratados.

17. Aunque formalmente los tres asuntos no hayan sido acumulados, la interrelación de los presentes recursos y el carácter común de los motivos esgrimidos en cuanto al fondo justifican la presentación de unas únicas conclusiones.

18. En las presentes conclusiones, sostendré que la Decisión controvertida constituye un acto recurrible, por lo que propondré al Tribunal de Justicia, por una parte, que declare admisible el recurso de anulación ejercitado por la Comisión y, por otra parte, que declare inadmisible, en consecuencia, el recurso por omisión ejercitado paralelamente por dicha institución.

19. Expondré asimismo que la existencia de un deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión constituye un requisito para la aplicación del procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto, de manera que el Consejo sólo puede rechazar la propuesta de reglamento basada en el método «normal» si se cumple este requisito.

20. Añadiré que, en caso de discrepancia entre la Comisión y el Consejo en cuanto a la existencia de este deterioro, corresponde al Tribunal de Justicia garantizar que se cumpla el equilibrio institucional ejerciendo su control sobre la apreciación realizada por la Comisión, limitado a dilucidar si existe error manifiesto de apreciación.

21. Además, sostendré que la Comisión no ha incurrido en ningún error manifiesto de apreciación al considerar, a la vista de datos objetivos, que la crisis económica a la que los Estados miembros se vieron enfrentados en 2010 no constituía una circunstancia que autorizara a poner en funcionamiento el procedimiento excepcional establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto.

22. De ello concluiré que el recurso de anulación de la Comisión debe ser estimado y que la Decisión controvertida ha de ser anulada.

23. En la medida en que la procedencia del recurso de anulación de la Comisión implica, consecuentemente, la improcedencia del recurso del Consejo, propondré al Tribunal de Justicia, en aras de la buena administración de la justicia y de la economía procesal, que no se pronuncie sobre la admisibilidad de este último recurso y lo desestime en cuanto al fondo.

24. Con carácter subsidiario, propondré que el recurso del Consejo sea declarado inadmisible, por considerar que su decisión de acudir al Tribunal de Justicia debía haberse adoptado por la mayoría cualificada establecida en el artículo 16 TUE, apartado 3, y que la irregularidad que vicia esta decisión, que la Comisión puede hacer valer, conlleva la inadmisibilidad del recurso.

II. Disposiciones pertinentes del Estatuto

25. Las disposiciones pertinentes son los artículos 64, 65 y 65 bis del Estatuto y los artículos 1, 3, 10 y 15 de su anexo XI, titulado «Modalidades de aplicación de los artículos 64 y 65 del Estatuto».

26. El artículo 64 del Estatuto establece lo siguiente: «La retribución de un funcionario, expresada en euros, previa deducción de las retenciones obligatorias establecidas en el presente Estatuto o en los reglamentos adoptados para su aplicación, será ponderada mediante un coeficiente corrector superior, igual o inferior al 100 %, según las condiciones de vida de los diferentes lugares de destino. Estos coeficientes serán establecidos, a propuesta de la Comisión, por acuerdo del Consejo, adoptado por […] mayoría cualificada [...]»

27. El artículo 65 del Estatuto establece lo siguiente: «1. El Consejo procederá anualmente a examinar el nivel de retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión. Este examen tendrá lugar en el mes de septiembre sobre la base de un informe común presentado por la Comisión y fundado en la situación, a primero de julio en cada uno de los países de la Unión, de un índice común establecido por la Oficina Estadística de la Unión Europea [Eurostat] de acuerdo con los servicios nacionales de estadísticas de los Estados miembros. En el curso de este examen, el Consejo considerará si resulta oportuno, en el marco de la política económica y social de la Unión, proceder a una adaptación de las retribuciones. Se tomará específicamente en consideración el eventual aumento de los sueldos públicos y las necesidades de reclutamiento de personal. 2. En caso de variación importante del coste de vida, el Consejo adoptará, en un plazo máximo de dos meses, medidas de adaptación de los coeficientes correctores y, en su caso, sobre aplicación con carácter retroactivo. 3. El Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará las medidas que se requieran para la aplicación del presente artículo por mayoría cualificada [...]».

28. El artículo 65 bis del Estatuto dispone que las normas de desarrollo de los artículos 64 y 65 de dicho Estatuto serán establecidas en el anexo XI del Estatuto.

29. El artículo 1, apartado 1, del anexo XI del Estatuto dispone que, «a efectos del examen previsto en el apartado 1 del artículo 65 del Estatuto, Eurostat elaborará cada año, antes de que finalice el mes de octubre, un informe sobre la evolución del coste de la vida en Bruselas, sobre las paridades económicas entre Bruselas y determinados lugares de destino en los Estados miembros, y sobre la evolución del poder adquisitivo de las retribuciones de los funcionarios nacionales de las administraciones centrales.»

30. El artículo 3 del anexo XI del Estatuto establece lo siguiente: «1. En virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 65 del Estatuto, el Consejo, antes de que finalice cada año, a propuesta de la Comisión y basándose en los elementos que se especifican en la sección 1 del presente anexo, adoptará una decisión sobre la adaptación de las retribuciones y las pensiones, con efectos a 1 de julio. 2. El valor de la adaptación será igual al producto de multiplicar el indicador específico por el índice internacional de Bruselas. La adaptación se fijará en términos netos, en forma de porcentaje uniforme. [...] 6. Las instituciones efectuarán los oportunos ajustes, positivos o negativos, de las retribuciones y pensiones de los funcionarios, antiguos funcionarios y otros causahabientes, con efectos retroactivos entre la fecha en que la decisión sobre la nueva adaptación surta efecto y la fecha de su entrada en vigor. [...]»

31. Los factores que sirven para calcular la adaptación anual, enumerados en la sección 1 del anexo XI del Estatuto, son la evolución del coste de la vida en Bruselas, las paridades económicas entre Bruselas y determinados lugares de destino en los Estados miembros y, por último, la evolución del poder adquisitivo de las retribuciones de los funcionarios nacionales de las administraciones centrales en ocho Estados miembros enumerados en el artículo 1, apartado 4, letra a), último párrafo, del citado anexo. ( 15 )

32. El artículo 10 del anexo XI del Estatuto, que constituye el único artículo del capítulo V del citado anexo, titulado «Cláusula de excepción», dispone: «En caso de deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión, evaluada a la luz de los datos objetivos facilitados a esos efectos por la Comisión, ésta […] presentará las oportunas propuestas al Parlamento Europeo y al Consejo, que decidirán conforme al artículo 336 [TFUE].»

33. Por último, el artículo 15 del anexo XI del Estatuto, incluido en el capítulo 7 del citado anexo, titulado «Disposición final y cláusula de revisión», enuncia lo siguiente: «1. Las disposiciones que se establecen en el presente anexo serán aplicables desde el 1 de julio de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2012. 2. Al finalizar el cuarto año, serán revisadas, en particular a la luz de las implicaciones presupuestarias. A estos efectos, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo y, en su caso, una propuesta de modificación del presente anexo conforme a lo establecido en el artículo 336 [TFUE].»

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

A. Asunto C‑63/12

34. Mediante escrito de 7 de febrero de 2012, la Comisión interpuso recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia. El Consejo presentó su escrito de contestación el 2 de abril de 2012; la Comisión, su escrito de réplica el 11 de mayo de 2012, y el Consejo, su escrito de dúplica el 2 de julio de 2012.

35. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 25 de abril de 2012, se admitió la intervención del Parlamento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. El Parlamento presentó su escrito de formalización de la intervención el 11 de junio de 2012. El Consejo presentó sus observaciones sobre dicho escrito el 27 de julio de 2012.

36. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 6 de julio de 2012, se admitió la intervención de la República Checa, del Reino de Dinamarca, de la República Federal de Alemania, del Reino de España, del Reino de los Países Bajos y del Reino Unido en apoyo de las pretensiones del Consejo.

37. Estos Estados miembros presentaron sus escritos de formalización de la intervención; la República Checa lo hizo el 19 de septiembre de 2012; el Reino de España, el 20 de septiembre de 2012; el Reino Unido, el 24 de septiembre de 2012, y los demás Estados miembros, el 21 de septiembre de 2012.

38. La Comisión presentó sus observaciones sobre los mencionados escritos de formalización de la intervención el 4 de enero de 2013.

39. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que: — Anule la Decisión controvertida. — Condene en costas al Consejo.

40. El Parlamento solicita que se acojan las pretensiones de la Comisión.

41. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que: — Declare la inadmisibilidad del recurso de anulación. — Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado. — Condene en costas a la Comisión.

42. La República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, el Reino de España, el Reino de los Países Bajos y el Reino Unido solicitan al Tribunal de Justicia que acoja las pretensiones del Consejo.

B. Asunto C‑66/12

43. El Consejo interpuso recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia mediante escrito de 9 de febrero de 2012. La Comisión presentó su escrito de contestación el 23 de marzo de 2012; el Consejo, su réplica el 11 de mayo de 2012, y la Comisión, su dúplica el 22 de junio de 2012.

44. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de abril de 2012, se admitió la intervención del Parlamento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Presentó su escrito de formalización de la intervención el 11 de junio de 2012. El Consejo presentó sus observaciones en relación con dicho escrito el 27 de julio de 2012.

45. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 6 de julio de 2012, se admitió la intervención de la República Checa, del Reino de Dinamarca, de la República Federal de Alemania, de Irlanda, del Reino de España, de la República Francesa, de la República de Letonia, del Reino de los Países Bajos y del Reino Unido en apoyo de las pretensiones del Consejo.

46. Estos Estados miembros, a excepción de la República de Letonia, presentaron sus escritos de formalización de la intervención; la República Checa lo hizo el 19 de septiembre de 2012; el Reino de España, el 20 de septiembre de 2012; el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania y el Reino de los Países Bajos, el 21 de septiembre de 2012; Irlanda, el 24 de septiembre de 2012, y la República Francesa, el 25 de septiembre de 2012.

47. La Comisión presentó sus observaciones sobre dichos escritos de formalización de la intervención el 4 de enero de 2013.

48. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que: — Con carácter principal, anule la comunicación y la propuesta de reglamento. — Con carácter subsidiario, declare la infracción de los Tratados en razón del hecho de que la Comisión se ha abstenido de presentar propuestas oportunas al Parlamento y al Consejo con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto. — Condene en costas a la Comisión.

49. La República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, Irlanda, el Reino de España, la República Francesa, la República de Letonia, el Reino de los Países Bajos y el Reino Unido solicitan que se estimen las pretensiones del Consejo.

50. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que: — Desestime el recurso. — Condene en costas al Consejo.

51. El Parlamento solicita que se estimen las pretensiones de la Comisión.

C. Asunto C‑196/12

52. La Comisión interpuso recurso por omisión ante el Tribunal de Justicia mediante escrito de 26 de abril de 2012. El Consejo presentó su escrito de contestación el 18 de junio de 2012; la Comisión, su escrito de réplica el 30 de julio de 2012, y el Consejo, su escrito de dúplica el 17 de septiembre de 2012.

53. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 4 de septiembre de 2012, se admitió la intervención de la República Federal de Alemania, del Reino de España, del Reino de los Países Bajos y del Reino Unido en apoyo de las pretensiones del Consejo, autorizándose al mismo tiempo la intervención del Parlamento en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

54. La República Federal de Alemania presentó el escrito de formalización de la intervención el 16 de octubre de 2012; el Reino de España lo hizo el 24 de octubre de 2012; el Reino Unido, el 14 de noviembre de 2012, y el Reino de los Países Bajos y el Parlamento, el 16 de noviembre 2012.

55. La Comisión y el Consejo presentaron sus observaciones sobre dichos escritos de intervención los días 16 de enero de 2013 y 21 de enero de 2013, respectivamente.

56. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que: — Declare que, al no adoptar la propuesta de reglamento, el Consejo ha infringido las obligaciones que le incumben en virtud del Estatuto. — Condene en costas al Consejo.

57. El Parlamento solicita que se estimen las pretensiones de la Comisión.

58. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que: — Desestime el recurso. — Condene en costas a la Comisión.

59. La República Federal de Alemania, el Reino de España, el Reino de los Países Bajos y el Reino Unido solicitan al Tribunal de Justicia de que estime las pretensiones del Consejo.

IV. Los recursos en los asuntos C‑63/12 y C‑196/12

A. Sobre la admisibilidad de los recursos

1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes

60. El Consejo sostiene que el recurso de anulación es inadmisible, dado que la Decisión controvertida no constituye, en su opinión, un acto que produzca efectos jurídicos autónomos por cuanto con su adopción no modificó ni rechazó definitivamente la propuesta de reglamento, limitándose, en un afán de transparencia, a exponer las razones por las que no podía adoptarlo.

61. La Comisión rebate este análisis, proponiendo distinguir entre dos vertientes de la propuesta de reglamento que el Consejo se negó a adoptar.

62. En primer lugar, en cuanto a la adaptación de las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión, la Comisión afirma que el recurso de anulación es admisible, al resultar el carácter decisorio del acto impugnado tanto del instrumento jurídico utilizado como de su contenido.

63. Por lo que se refiere a su forma, la Comisión señala que la Decisión controvertida pertenece a los actos jurídicos de la Unión enumerados en el artículo 288 TFUE, publicados por ésta en el Diario Oficial de la Unión Europea en la serie L, dedicada a la legislación de la Unión, y que menciona como base jurídica el Estatuto, en particular, su artículo 65 y sus anexos VII, XI y XIII, y el artículo 20 del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión.

64. Por lo que se refiere a la esencia del acto impugnado, considera que éste produce efectos jurídicos autónomos incuestionables, dado que como consecuencia de la Decisión controvertida no hay adaptación anual de las retribuciones y pensiones, con lo que éstas quedan congeladas. La Comisión, que se pregunta cómo podría el Consejo adoptar la propuesta sin derogar previamente la decisión de no adoptarla, estima que la distinción que el Consejo pretende realizar entre una «decisión de no adopción» y una «decisión de desestimación» no se basa en ninguna tipología existente.

65. En segundo lugar, por lo que se refiere a la adopción de los coeficientes correctores que afectan a las retribuciones y pensiones, la Comisión, al comprobar que la Decisión controvertida no recoge ninguna motivación en relación con este asunto, deduce de ello que procede considerar con carácter principal que, aunque formalmente el Consejo haya adoptado una decisión de desestimación, su actitud debe considerarse como una abstención ilegal de actuar que puede impugnarse a través del recurso de anulación.

66. El Consejo, que se refiere a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, a la hora de determinar si las medidas recurridas constituyen actos, hay que atenerse a su contenido, ( 16 ) contesta que la tesis que sostiene que la Decisión controvertida tiene como efecto la congelación de los salarios de los funcionarios y otros agentes de la Unión se basa en la errónea premisa de que, por el mero hecho de que la Comisión haya presentado una propuesta con arreglo al artículo 3 del anexo XI del Estatuto, surge para el Consejo una obligación incondicional de actuar sobre esta base. Añade que la existencia del derecho de los funcionarios a la adaptación propuesta por la Comisión está supeditada a la condición de que el Consejo decida proceder a la adaptación, lo cual presupone elegir entre dos bases jurídicas que se excluyen mutuamente, a saber, el artículo 3 del Estatuto y el artículo 10 de su anexo XI.

67. Por último, el Consejo señala que la Decisión controvertida no es definitiva y no tiene ningún efecto en la existencia jurídica de la propuesta de reglamento, que podría adoptar en cualquier momento sin derogar el acto anterior, por efecto de la regla lex posterior derogat priori.

68. El Parlamento se adhiere a los argumentos de la Comisión. Alega que la distinción realizada por el Consejo entre una decisión de no adopción y una decisión de desestimación debe considerarse artificial y que, al evaluar la naturaleza de la decisión, es importante tener en cuenta el hecho de que ésta constituye la respuesta del Consejo a la obligación de adaptar las retribuciones y las pensiones «antes de que finalice cada año» y a la propuesta presentada por la Comisión en este marco.

69. Los Estados miembros coadyuvantes apoyan la posición del Consejo y se remiten a las alegaciones esgrimidas por éste. La República Federal de Alemania añade que la Decisión controvertida no produce efectos jurídicos al no poner fin a ningún procedimiento, ni tampoco deja sin objeto la propuesta de reglamento. Esta Decisión sólo representa, según esta parte coadyuvante, una fase intermedia en el procedimiento incoado por la Comisión con el fin de fijar la adaptación anual de las retribuciones, procedimiento al que sólo se pondrá fin con la adopción por parte del Consejo de un reglamento por el que se adapten las retribuciones con efecto retroactivo desde el 1 de julio de 2011.

2. Apreciación

70. Como se demostrará, contra la Decisión controvertida, en sus dos vertientes, cabe recurso de anulación y no recurso por omisión.

71. En realidad, el recurso de anulación y el recurso por omisión interpuestos por la Comisión tienen un mismo y único objeto, al pretender que se sancione la actuación del Consejo, el cual se ha opuesto a la adopción de la propuesta de reglamento invocando la aplicación de la cláusula de excepción. Dado que esta actuación puede, prima facie, ser analizada desde un punto de vista positivo como constitutiva de una decisión, al tiempo que desde un punto de vista negativo demuestra la posible omisión del Consejo con respecto a la adaptación anual de las retribuciones y a la fijación de los coeficientes correctores, la Comisión ha recurrido este acto desde dos ángulos diferentes, interponiendo al mismo tiempo un recurso de anulación y un recurso por omisión, a los que el Consejo ha contestado interponiendo un recurso de anulación y, subsidiariamente, un recurso por omisión.

72. Las dudas de la Comisión y del Consejo sobre el iter procesal que debe seguirse son reveladoras de la incertidumbre jurídica que rodea la determinación de los ámbitos respectivos del recurso de anulación y del recurso por omisión, muy especialmente cuando la actuación cuestionada es un acto de desestimación. Aunque esta incertidumbre obedece a lo complejo que resulta articular teóricamente estas dos vías de recurso y a determinados desarrollos normativos, se explica también por la evolución jurisprudencial, que deja entrever algunas vacilaciones. Comoquiera que sea, considero especialmente inquietante que puedan expresarse dudas en cuanto a la línea que delimita ambos recursos, nada menos que por dos instituciones de la Unión, cuando cabe suponer que el sistema jurisdiccional de control de legalidad de los actos de la Unión obedece a un principio de suficiencia ( 17 ) y de coherencia con el fin de garantizar el cumplimiento del principio de tutela judicial efectiva.

73. Este último principio, consagrado por los artículos 6 y 13 de la Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y confirmado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, supone que cualquier acto ilegal adoptado por una institución, un órgano o un organismo de la Unión que resulte lesivo puede ser impugnado.

74. Desde la perspectiva de garantizar una tutela judicial lo más amplia posible, podría sostenerse que lo importante es, antes que nada, evitar cualquier laguna en el control de la legalidad y, por lo tanto, procurar que una decisión negativa de una institución, órgano u organismo de la Unión pueda, desde el momento en que despliega efectos jurídicos vinculantes, someterse al Tribunal de Justicia, garante de la legalidad, sin que importe mucho si este control se arbitra por medio de un recurso de anulación o de un recurso por omisión.

75. En tal caso debiera admitirse la existencia de dos vías de recurso concurrentes y aceptar, si es necesario, que los recurrentes dispongan de la facultad de opción, de manera que puedan elegir libremente la vía de recurso que prefieran para impugnar una decisión negativa.

76. En línea con esta solución, procede recordar que las dos vías de recurso tienen una finalidad común, que se traduce en las resoluciones del Tribunal de Justicia con una fórmula que aclara que las mismas «son la expresión de un único cauce procesal» ( 18 ) o que enuncia el principio según el cual «el sistema de recursos que establece el Tratado implica una conexión estrecha [entre los mismos]». ( 19 )

77. No obstante, pese a su finalidad común, la naturaleza de estas dos vías de recurso se diferencia ( 20 ) en sus requisitos de admisibilidad y ejercicio y, en menor medida, en los efectos que pueden producir. ( 21 ) Por ello, estoy convencido de que no resulta conforme ni con el interés de los recurrentes ni con el de una buena administración de la justicia permitir solapamientos. Al contrario, resulta indispensable trazar una línea de demarcación nítida entre estas dos vías de recurso, confiriéndoles un carácter de mutua exclusión y garantizando una coexistencia armoniosa basada en una concepción «sistemática». ( 22 ) Dicha cuestión no reviste únicamente carácter teórico, por requerir un análisis de la relación de complementariedad o competencia entre ambos recursos y también de su grado de autonomía o de dependencia. ( 23 ) También presenta un importante interés práctico, dado que de la respuesta que se dé a la misma depende la posibilidad de que los recurrentes puedan ejercer la vía de recurso que mejor pueda servir para sancionar la ilegalidad cometida desde un punto de vista que dé prioridad al efecto útil del control de legalidad.

78. En consecuencia, antes de valorar con mayor precisión la actuación del Consejo y el recurso que procede ejercitar para cuestionar su legalidad, empezaré enunciando las normas que rigen el control jurisdiccional de los comportamientos «negativos», es decir, aquellos mediante los cuales una institución, un órgano o un organismo de la Unión expresa una denegación, según se desprenden, en mi opinión, del estado actual de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

a) Control jurisdiccional de los comportamientos denegatorios de una institución, un órgano o un organismo de la Unión

79. Creo poder dar por cierta la siguiente afirmación. Dado que el recurso de anulación del artículo 263 TFUE sanciona la acción ilegal de la institución (i), mientras que el recurso por omisión del artículo 265 TFUE sanciona su inacción (ii), la negativa a adoptar un acto debe impugnarse a través del recurso de anulación (iii).

i) El recurso de anulación del artículo 263 TFUE sanciona la acción ilegal de la institución

80. En virtud del artículo 263 TFUE, el Tribunal de Justicia controla la legalidad de los actos de las instituciones, incluidos los del Consejo, que no sean recomendaciones o dictámenes.

81. Para que un acto pueda ser objeto de un recurso de anulación, han de cumplirse dos requisitos.

82. En primer lugar, es necesaria por parte de una de las instituciones de la Unión la adopción material de un acto jurídico, de una «disposición».

83. En segundo lugar, de una jurisprudencia constante desarrollada en el marco de los recursos de anulación interpuestos por los Estados miembros o por instituciones se desprende que se consideran actos impugnables, en el sentido del artículo 263 TFUE, «todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios». ( 24 ) Cuando una persona física o jurídica interpone el recurso de anulación contra un acto del que es destinataria, los efectos jurídicos vinculantes producidos por el acto deben poder afectar a los intereses del recurrente, modificando de forma caracterizada su situación jurídica. ( 25 )

84. El criterio del efecto jurídico obligatorio reviste particular importancia cuando se trata de valorar el carácter impugnable o inimpugnable de un acto intermedio adoptado en un procedimiento administrativo estructurado en varias fases. En principio, para ser impugnable, el acto debe presentar carácter definitivo. Según la expresión utilizada por el Tribunal de Justicia, debe constituir la «manifestación definitiva de [la] voluntad [de la institución]», ( 26 ) de tal manera que no pueden considerarse actos impugnables los actos intermedios cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva, como aquellos que expresan una opinión provisional de la institución. ( 27 )

85. Así, se ha considerado que una propuesta de reglamento sometida por la Comisión al Consejo no puede considerarse un acto recurrible, al constituir únicamente un acto intermedio cuyo objetivo se limita a preparar un acto final, sin fijar definitivamente la posición que adoptará el Consejo. ( 28 )

86. En cambio, un acto intermediario que produzca «efectos jurídicos autónomos» debe poder ser objeto de un recurso de anulación. ( 29 )

87. Por último, ha de precisarse que, aunque la medida intermedia sin carácter decisorio no puede ser impugnada, como tal, mediante un recurso de anulación, los posibles vicios de que adolezca pueden, sin embargo, ser invocados en apoyo del recurso interpuesto contra el acto definitivo del que constituye una fase de elaboración. ( 30 )

ii) El recurso por omisión del artículo 265 TFUE sanciona la inacción de la institución

88. El artículo 265 TFUE dispone que, en caso de que, en violación de los Tratados, el Parlamento, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión o el Banco Central Europeo se abstengan de pronunciarse, los Estados miembros y las demás instituciones de la Unión pueden recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violación.

89. El recurso por omisión también puede ser ejercido por cualquier persona física o jurídica que censure a una institución, a un órgano o a un organismo de la Unión por no haberle dirigido un acto distinto de una recomendación o de un dictamen.

90. Este recurso solamente será admisible si la institución, el órgano o el organismo de que se trate hubieren sido requeridos previamente para que actúen y si, transcurrido un plazo de dos meses a partir de dicho requerimiento, esta institución, este órgano o este organismo no hubiere «definido su posición».

91. Según reiterada jurisprudencia, el recurso por omisión «se basa en la idea de que la inacción ilegal [de la institución de que se trate] permite [...] recurrir ante el Tribunal de Justicia a fin de que éste declare que la abstención de actuar es contraria al Tratado, en tanto en cuanto la institución de que se trate no haya subsanado dicha abstención». ( 31 )

92. Si se compara esta norma con el objeto del recurso de anulación es posible trazar la línea que separa las dos vías jurídicas destinadas a garantizar el control directo de la legalidad de la actuación de las instituciones de la Unión. Mientras que el recurso de anulación sanciona la manifestación de voluntad en forma de acto jurídico que produce efectos jurídicos vinculantes, el recurso por omisión sanciona, al contrario, la abstención ilegal de la institución. En otras palabras, el control de legalidad se lleva a cabo a través del recurso de anulación cuando la institución recurrida haya «pecado» por acción y a través del recurso por omisión cuando haya «pecado» por omisión.

93. De esta summa divisio puede obtenerse la respuesta a la cuestión de cuál es el recurso que ha de interponerse contra una decisión denegatoria.

iii) La negativa a adoptar un acto debe impugnarse a través del recurso de anulación

94. Aunque la aparente claridad de la distinción entre el recurso de anulación y el recurso por omisión haya quedado oscurecida por las diferencias conceptuales entre la definición del recurso por omisión que figura en el Tratado CECA y la que figura en el Tratado CEE, ( 32 ) el análisis de la cuestión de cuál es la vía de recurso que puede seguirse para denunciar la ilegalidad de una decisión negativa me parece, sin embargo, indicar claramente que una denegación constituye un acto susceptible de ser recurrido en anulación.

95. En efecto, la negativa a adoptar una decisión equivale a una decisión puesto que expresa una manifestación de voluntad, aunque sea negativa, y la decisión denegatoria responde a las mismas normas de competencia y de forma que la decisión positiva.

96. La jurisprudencia participa claramente de esta lógica de asimilación y son numerosas las sentencias que declaran admisible el recurso de anulación dirigido contra decisiones denegatorias. ( 33 )

97. Sin embargo, en su sentencia de 27 de septiembre de 1988, Parlamento/Consejo, ( 34 ) el Tribunal de Justicia reconoció, obiter dicta, que la no presentación por parte del Consejo de un proyecto de presupuesto podía ser objeto de un recurso por omisión por parte del Parlamento, al declarar que «una eventual negativa a actuar, por explícita que sea, puede recurrirse ante el Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 175, dado que no pone término a la omisión». ( 35 ) Esta formulación, calificada por la doctrina de «misteriosa», ( 36 ) se explica más por consideraciones relativas a la legitimación activa del Parlamento que por la voluntad de ampliar el ámbito del recurso por omisión. Por otra parte, la jurisprudencia posterior volvió a adoptar una posición más ortodoxa. ( 37 )

98. Además, para determinar si una decisión denegatoria constituye o no un acto recurrible, la jurisprudencia distingue en función de si el acto denegado podía o no producir efectos jurídicos definitivos. De este modo, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, cuando un acto tiene carácter negativo, la decisión debe ser apreciada en función del objeto de la solicitud a la que da respuesta. ( 38 ) Esta fórmula, de apariencia algo sibilina y sujeta a algunas variantes en su redacción, ( 39 ) viene, en realidad, a traducir la siguiente propuesta para las decisiones negativas. La negativa a adoptar un acto puede ser objeto de un recurso de anulación siempre y cuando éste hubiera podido dirigirse contra el acto que la institución se ha negado a adoptar. De este modo, si el acto denegado puede producir efectos jurídicos definitivos, la denegación puede ser recurrida. En cambio, si el acto cuya adopción ha sido denegada no produce tales efectos, la negativa a adoptarlo no puede impugnarse ante el Tribunal de Justicia a través del recurso de anulación.

99. Por lo tanto, la negativa a actuar debe impugnarse a través del recurso de anulación, con independencia de cuál haya sido la forma en que ha sido expresada.

100. Así ocurre, en primer lugar, en el caso de denegación explícita. Cuando la institución responde por medio de una decisión denegatoria expresa, no debe utilizarse el recurso por omisión puesto que el recurrente dispone, en el plazo establecido por el Tratado FUE, del derecho a un recurso de anulación, que le permite solicitar que se declare la ilegalidad del acto adoptado por la institución.

101. La denegación expresa puede manifestarse de dos formas diferentes.

102. En primer lugar, puede tratarse de una negativa pura y simple a adoptar la decisión solicitada. ( 40 )

103. También puede tratarse de la adopción de un acto contrario al que ha sido solicitado. En ese caso, la decisión adoptada no puede recurrirse a través del recurso por omisión, pues, según explican varias sentencias, dicho recurso «se refiere a la omisión consistente en no haber adoptado una decisión o una posición y no a la adopción de un acto diferente del que los interesados habrían deseado o considerado necesario». ( 41 )

104. El Tribunal de Justicia llegó a considerar, en una sentencia de 23 de enero de 1992, Comisión/Consejo, ( 42 ) pronunciada a raíz de un recurso de anulación formulado por la Comisión contra un reglamento del Consejo por el que se rectificaban las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades y por el que se adaptaban los coeficientes correctores correspondientes a dichas retribuciones y pensiones, que la adopción de un acto que no incluía ilegalmente una propuesta de la Comisión podía impugnarse mediante un recurso de anulación. En el asunto que dio lugar a dicha sentencia, el Tribunal de Justicia, al comprobar que la propuesta de la Comisión trataba, en particular, de la introducción de un coeficiente corrector específico para Múnich (Alemania) y que el reglamento adoptado por el Consejo basándose en esta propuesta no contenía ninguna disposición en este sentido, dedujo de ello que la Comisión estaba legitimada para interponer un recurso de anulación contra dicho reglamento, al estimar que, al incurrir en esta omisión, el Consejo había incumplido una obligación impuesta por el Tratado CEE. ( 43 ) De esta manera, cuando una institución ha actuado, pero lo ha hecho sin adoptar una parte de la medida propuesta, la ilegalidad resultante de ello puede, según la citada resolución, ser sancionada a través del recurso de anulación. ( 44 )

105. En segundo lugar, lo mismo ocurre en caso de decisión denegatoria presunta, con la importante salvedad de que la decisión presunta sólo puede resultar del silencio o de la inactividad de una institución a condición de que así lo prevea expresamente una disposición del Derecho de la Unión. En efecto, según una jurisprudencia reiterada, «a falta de tales disposiciones expresas, que fijen un plazo tras cuya expiración se considera que ha tenido lugar una decisión presunta y que definan el contenido de dicha decisión, la inacción de una institución no puede equipararse a una decisión, sin comprometer el sistema de recursos establecido por el Tratado». ( 45 ) No obstante, «en circunstancias específicas, [...] puede considerarse excepcionalmente que el silencio o la inacción de una institución se equiparan a una decisión denegatoria presunta». ( 46 )

106. Éstos son, en resumen, los principios rectores que rigen los recursos contra las decisiones negativas.

107. A ello deben añadirse dos precisiones.

108. En primer lugar, debe resaltarse que la no adopción de la decisión a falta de la mayoría requerida no equivale a una negativa a adoptar una decisión.

109. La sentencia de 13 de julio de 2004, Comisión/Consejo, ( 47 ) pronunciada en un asunto referido a la ejecución del pacto de estabilidad y crecimiento, ilustra esta distinción. El Tribunal de Justicia, que conocía de un recurso de anulación interpuesto por la Comisión contra «la no adopción» por parte del Consejo de los instrumentos formales contenidos en las recomendaciones formuladas por la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9, ( 48 ) para obligar a la República Federal de Alemania y a la República Francesa a reducir sus déficits públicos, consideró que el recurso no era admisible por cuanto la no adopción denunciada era el resultado de no haberse alcanzado la mayoría necesaria para adoptar una decisión al respecto. El Tribunal de Justicia señaló, además, que no existía ninguna disposición en el Derecho de la Unión por la que se estableciera un plazo a cuya expiración se presumiera la existencia de una decisión tácita y por la que se definiera el contenido de tal decisión. ( 49 )

110. Añadiré que, en mi opinión, la sentencia de 30 de septiembre de 2003, Eurocoton y otros/Consejo, ( 50 ) mediante la cual el Tribunal de Justicia estimó que la no adopción por el Consejo de una propuesta de reglamento por el que se establecían derechos antidumping definitivos constituía un acto impugnable, no puede invocarse a sensu contrario. Aunque pueda sembrar inquietud al dar a entender que el simple hecho de votar constituye una «definición de postura» incluso de no alcanzarse la mayoría necesaria para la adopción del reglamento, ( 51 ) considero que esta sentencia, que tiene en cuenta características propias del procedimiento antidumping, se explica principalmente por la existencia, en el marco de dicho procedimiento, de un plazo más allá del cual el Consejo ya no tiene derecho a adoptar la propuesta de la Comisión, de manera que ha podido considerarse que la falta de adopción de la propuesta en el plazo exigido era constitutiva de una denegación presunta. ( 52 )

111. En segundo lugar, como convienen en afirmar la Comisión y el Consejo, de una reiterada jurisprudencia sobre admisibilidad de los recursos de anulación se desprende que para calificar los actos impugnados hay que atenerse tanto a su contenido esencial como a la intención de sus autores. ( 53 )

112. Para determinar el recurso procedente contra la actuación del Consejo, me atendré a los principios que se acaban de recordar, intentando averiguar si dicha actuación constituye o no una decisión impugnable.

b) Apreciación de la actuación del Consejo

113. ¿Constituye la «decisión» controvertida, mediante la cual el Consejo decidió no adoptar la propuesta de reglamento, presentada con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto, una decisión impugnable a través de un recurso de anulación?

114. Considero que esta cuestión requiere, sin duda, una respuesta afirmativa.

115. Señalaré, antes de nada, que cuando el Consejo afirma no haber dado respuesta a la propuesta de reglamento y no haber modificado ni rechazado ésta definitivamente, limitándose a exponer los motivos por los que no podía adoptarla, lo hace desvirtuando el verdadero significado de su propia decisión. Lejos de limitarse a una simple exposición explicativa, la Decisión controvertida incluye una parte dispositiva a cuyo tenor el Consejo «decide no adoptar la propuesta de la Comisión».

116. Por lo tanto, el acto adoptado por el Consejo presenta ciertamente un carácter decisorio.

117. Además, dicho acto reviste carácter definitivo, dado que pone fin al procedimiento de adaptación con arreglo al método «normal» de las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión y de los coeficientes correctores correspondientes a dichas retribuciones y pensiones para el año 2011, debiéndose aclarar que el artículo 3, apartado 1, del anexo XI del Estatuto establece que el reglamento del Consejo ha de adoptarse «antes de que finalice cada año». A este respecto, debe señalarse que el argumento del Consejo de que se trata de una respuesta de trámite, de carácter provisional, es del todo opuesto tanto a los motivos de la Decisión controvertida como a la posición que dicha institución sostiene en el presente procedimiento. Como se desprende del considerando decimocuarto de la Decisión controvertida, el Consejo consideró que el procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto era el único que podía aplicarse para tener en cuenta la crisis económica. El Consejo no contempla en absoluto la posibilidad de reanudar el procedimiento, en particular, para el supuesto en que la Comisión llegara a convencerlo de que no es posible aplicar la cláusula de excepción. Por lo tanto, el Consejo manifestó claramente su voluntad de abandonar definitivamente el procedimiento del método «normal» establecido en el artículo 3 del anexo XI del Estatuto en favor del procedimiento específico establecido en el artículo 10 del citado anexo en caso de crisis económica grave.

118. Entiendo que la alegación de la República Federal de Alemania según la cual la Decisión controvertida representa una simple fase intermedia en el procedimiento incoado por la Comisión con el fin de fijar la adaptación anual de las retribuciones nace de una confusión entre los dos tipos de procedimientos, los cuales, como señala acertadamente el Reino de los Países Bajos, se excluyen mutuamente.

119. Dado que el Consejo presenta como argumento los términos en que está redactada la Decisión controvertida, procede añadir que la distinción propuesta entre una decisión «de no adoptar» y una decisión «de rechazar» me parece más engañosa que sagaz. No es que el Consejo se haya abstenido de definir su posición sobre la propuesta de reglamento porque, por ejemplo, no pudiera lograr la mayoría requerida, sino que ha tomado una decisión que equivale a un rechazo puro y simple de la propuesta de reglamento.

120. Procede, además, observar que el acto cuya adopción fue rechazada por parte del Consejo es un reglamento que, de haber sido adoptado, hubiera producido, evidentemente, efectos jurídicamente vinculantes tanto con respecto a las instituciones de la Unión como con respecto a los funcionarios y otros agentes, los cuales han quedado privados, desde el 1 de julio de 2011, del incremento al que habrían tenido derecho si el Consejo hubiera adoptado la propuesta de reglamento.

121. Por último, la alegación de la Comisión según la cual procede diferenciar las dos vertientes de la propuesta de reglamento, dado que la denegación que se refiere a la adaptación de los coeficientes correctores debe valorarse, ante su falta de motivación, como una abstención ilegal de actuar, se debe, en mi opinión, a una confusión entre la falta de motivación de una decisión y la falta de decisión.

122. Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, el recurso de anulación debe declararse admisible, mientras que el recurso por omisión debe declararse inadmisible.

B. Sobre la procedencia del recurso en el asunto C‑63/12

1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes

a) Observaciones preliminares

123. El recurso de anulación de la Comisión (asunto C‑63/12) y el recurso del Consejo (asunto C‑66/12) no tienen el mismo objeto, puesto que el primero se dirige contra la Decisión controvertida, mientras que con el segundo se impugnan dos de los tres actos preparatorios de la Comisión. ( 54 )

124. Sin embargo, consta, sin que las partes lo cuestionen, que las críticas formuladas en cuanto al fondo por el Consejo en el marco de su recurso son idénticas a los motivos planteados en cuanto al fondo por dicha institución al contestar al recurso de anulación de la Comisión.

125. Como ha señalado el Consejo en su escrito de contestación en el asunto C‑63/12, la cuestión de fondo que se plantea en los dos asuntos es la de si se cumplían o no los requisitos para la aplicación de la cláusula de excepción. Precisamente, los escritos de demanda y de contestación presentados por las partes en este asunto se remiten con frecuencia a las alegaciones expuestas en el asunto C‑66/12.

126. Aunque considero que esta forma de exponer los motivos, a través de una remisión parcial a documentos adjuntos, no puede ser óbice a su admisibilidad, estimo que autoriza e incluso obliga a realizar un análisis global del conjunto de las alegaciones.

127. Así pues, los argumentos que siguen, aunque se dediquen a examinar la procedencia del recurso en el asunto C‑63/12, tendrán también en cuenta la argumentación expuesta por las partes en el marco del recurso en el asunto C‑66/12.

b) Alegaciones del recurso

i) Comisión

128. La Comisión reprocha al Consejo haberse negado a adaptar, por una parte, las retribuciones y pensiones y, por otra, los coeficientes correctores.

– La negativa a adaptar las retribuciones y pensiones

129. Con carácter principal, la Comisión invoca un motivo dividido en dos partes, basadas, la primera, en una desviación de poder y, la segunda, en la violación de los límites de competencia del Consejo. ( 55 )

130. La Comisión sostiene, en la primera parte de dicho motivo, basada en la infracción de los artículos 3 y 10 del anexo XI del Estatuto, que el Consejo ha utilizado un cauce procedimental inadecuado y ha vulnerado el principio del equilibrio institucional al considerar que se cumplían los requisitos del artículo 10 del citado anexo y, por lo tanto, al negarse a adoptar la propuesta de adaptación de las retribuciones y pensiones, pese a que la Comisión no le había presentado una propuesta con arreglo a dicho artículo y que la medida excepcional prevista en dicha disposición debe ser adoptada conjuntamente por el Parlamento y el Consejo.

131. La Comisión añade, en la segunda parte de dicho motivo, que el Consejo, que no disponía de ningún margen de apreciación, infringió el artículo 65 del Estatuto al negarse a adoptar la propuesta de reglamento y que si éste consideraba que aquélla, indebidamente, había dejado de hacer una propuesta con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto, podía presentar el caso ante el Tribunal de Justicia, solicitando, en su caso, la adopción de medidas provisionales. Además, según la Comisión, al apartarse de la propuesta de reglamento, el Consejo vulneró el principio patere legem quam ipse fecisti.

132. Con carácter subsidiario, la Comisión sostiene que el Consejo incurrió en un error de Derecho al ignorar los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción. Considera que la Decisión controvertida adolece de una motivación «insuficiente y errónea», al no concurrir los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción.

133. La Comisión, al tiempo que recuerda que, en virtud de una jurisprudencia reiterada, goza de una amplia facultad de apreciación en aquellos ámbitos en los que se requieren complejas valoraciones económicas o sociales, ( 56 ) expone que escogió quince indicadores económicos reconocidos por todos, en particular, por los propios Estados miembros, y que la elección del período comprendido entre el 1 de julio de 2010 y principios de noviembre de 2011 para realizar su apreciación se justifica por cuanto un deterioro repentino de la situación se manifiesta necesariamente en un período bastante breve.

134. Añade que la aplicación del método conduce a repercutir en los funcionarios de la Unión la pérdida del poder adquisitivo experimentada por determinados funcionarios nacionales y estima haber analizado el deterioro de las finanzas públicas, invocado por el Consejo, el cual no podría calificarse de «repentino» al remontarse a una época anterior al marcado declive de la actividad económica en los años 2008 y 2009.

135. La Comisión sostiene igualmente que ha tenido en cuenta la revisión a la baja de las previsiones de crecimiento, reflejada en las decisiones de los Estados miembros en materia de salarios públicos nacionales, y que ha analizado la crisis del crédito, que existe al menos desde 2008, si no desde 2007. En cuanto a la depreciación de los activos, considera que el Consejo tendría que haber explicado la pertinencia de este elemento que, según ella, pertenece al ciclo económico normal y es extremadamente volátil. A juicio de la Comisión, las fluctuaciones de la tasa de desempleo durante el año 2011 tampoco pueden demostrar un deterioro grave y repentino de la situación económica y social.

– La negativa a adaptar los coeficientes correctores

136. Según la Comisión, la adaptación de los coeficientes correctores difiere de la adaptación de las retribuciones, porque la segunda, realizada con arreglo al artículo 65 del Estatuto, afecta al ajuste del nivel general de las retribuciones en relación con Bruselas (Bélgica) («variación en el tiempo»), mientras que la primera, realizada con arreglo al artículo 64 del Estatuto, pretende mantener la igualdad de trato fundamental entre funcionarios y pensionistas con independencia de su lugar de destino o de residencia dentro de la Unión («variación en el espacio»).

137. La Comisión reprocha al Consejo que, al haberse negado a adaptar los coeficientes correctores, ha infringido una vez más los artículos 1 y 3 del anexo XI del Estatuto y el artículo 64 de éste sin motivar su decisión, al referirse los motivos de ésta únicamente a la adaptación de las retribuciones y pensiones y presentarse como base jurídica el artículo 65 del Estatuto, sin mencionar el artículo 64 de éste.

ii) Parlamento

138. El Parlamento comparte el análisis de la Comisión. Estima, en particular, que el Consejo ha vulnerado sus prerrogativas como colegislador dado que, en realidad, con la adopción de la Decisión controvertida aplicó el artículo 10 del anexo XI del Estatuto, cuando la activación de la cláusula de excepción requiere recurrir al procedimiento legislativo ordinario.

139. Quiere subrayar las nefastas consecuencias que para el equilibrio interinstitucional supone que el Consejo, como así ha sido, se exceda en sus competencias y, al apartarse del método «normal» establecido en el Estatuto, haya cambiado el sentido de la elección política realizada cuando se adoptó dicho Estatuto. Según el Parlamento, que recuerda las disposiciones del artículo 13 TUE, en virtud de las cuales cada institución debe ejercer sus competencias respetando las de las demás, si el Consejo, por razones políticas relacionadas con la crisis financiera, hubiera querido cambiar el método, habría tenido que seguir el procedimiento legislativo ordinario en el que los dos colegisladores realizan la elección política, a propuesta de la Comisión y después de haber consultado a las demás instituciones afectadas.

c) Alegaciones de la contestación al recurso

i) Consejo

– La negativa a adaptar las retribuciones y pensiones

140. El Consejo rebate, en primer lugar, los motivos basados en una desviación de poder y en la violación de los límites de su competencia.

141. El Consejo estima, en primer lugar que la decisión que ha adoptado no se fundamenta en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto, sino que refleja su posición sobre la aplicación del método «normal».

142. El Consejo, estimando que la comprobación del deterioro grave y repentino de la situación económica y social no corresponde únicamente a la Comisión, sino que él dispone, con el Parlamento, de una facultad de apreciación propia sobre esta cuestión, alega que, si, en el ejercicio de su facultad de apreciación, llega a la conclusión de que sí se cumplen los requisitos de aplicación de este artículo o si, suponiendo que no tuviera tal facultad de apreciación, considera que el análisis de la Comisión está viciado por un error manifiesto de apreciación, no tiene, entonces, más opción que la de no adoptar la propuesta de adaptación e interponer, al mismo tiempo, un recurso con el fin de que se declare que la conclusión de la Comisión no es conforme a Derecho. Alega que ante la negativa de la Comisión a presentar una propuesta basada en la cláusula de excepción, ha decidido, de forma transparente y coherente, no adoptar la propuesta de reglamento y, paralelamente, dirigirse al Tribunal de Justicia para que éste compruebe si la negativa de la Comisión a aplicar la cláusula de excepción estaba bien fundamentada. Según el Consejo, la tesis de la Comisión lo obligaría a adoptar un reglamento con arreglo al método «normal», pese a que lo considere ilegal, y, en consecuencia, a seguir un criterio contradictorio.

143. El Consejo expone, en segundo lugar, que el procedimiento del artículo 10 del anexo XI del Estatuto se subdivide en tres etapas diferenciadas, a saber, en primer lugar la evaluación, a la luz de los datos objetivos proporcionados por la Comisión, de la situación económica y social de la Unión y, en su caso, la comprobación de que existe un deterioro grave y repentino de ésta, a cuyo efecto el Consejo y el Parlamento disponen de una facultad de apreciación propia; luego, la presentación de propuestas a iniciativa de la Comisión, que, sin embargo, ejerce una competencia reglada cuando se cumplen los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción, y, por último, la adopción por el Parlamento y el Consejo de las medidas propuestas por la Comisión.

144. Sostiene que la Decisión controvertida se sitúa claramente en la primera etapa del procedimiento y que, a falta de propuesta de la Comisión, no podía actuar con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto. El Consejo alega que, en un afán de transparencia y con el fin de proteger su posición, en espera de una sentencia del Tribunal de Justicia que dirima la cuestión de si se cumplen o no los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción, se limitó a exponer los motivos por los cuales consideraba que no podía adoptar la propuesta de reglamento.

145. A continuación, el Consejo explica las razones por las que considera que el motivo basado en el incumplimiento de los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción, alegado con carácter subsidiario por la Comisión, no está fundamentado.

146. El Consejo aduce que, aun admitiendo que la Comisión disfrute de un amplio margen de apreciación para analizar la situación económica y social de la Unión y si se ha producido un deterioro grave y repentino de ésta, él dispone de la misma facultad de apreciación.

147. Recordando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la exigencia de motivación que dimana del artículo 296 TFUE, ( 57 ) el Consejo alega que la Decisión controvertida no es un acto jurídico y que, suponiendo que, pese a ello, se considere que produce efectos jurídicos, dicha Decisión incluye dieciséis considerandos, que permiten conocer las razones de su posición, de manera que no cabe reprocharle una motivación insuficiente.

148. Considera, además, que no puede reprocharse a dicha Decisión estar viciada por una motivación manifiestamente errónea. Aunque está de acuerdo con la Comisión sobre los criterios generales que han de tenerse en cuenta para comprobar si se cumplen los requisitos de aplicación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto, el Consejo estima, sin embargo, que la Comisión ha aplicado estos criterios y ha calificado los hechos erróneamente, extrayendo conclusiones equivocadas de los datos que ha tenido en cuenta.

149. El Consejo, sin poner en cuestión que un deterioro grave y repentino de la situación económica y social debe apreciarse en relación con un período bastante breve, sostiene, en primer lugar, que el período de referencia no debe ser el cubierto por el método «normal».

150. Estima, en primer lugar, que tal limitación desconocería la realidad económica y conduciría a resultados que, de hecho, anulan el efecto útil de la cláusula de excepción, en la medida en que una crisis suele estar, la mayoría de las veces, a caballo entre dos períodos de referencia. El Consejo reprocha, en este punto, al enfoque de la Comisión tener el efecto de escindir artificialmente un único acontecimiento, a saber, un deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión, en varias «minicrisis». Tomando el ejemplo de una crisis de una duración de ocho meses que empezara a manifestarse en el mes de marzo del año n, es decir, cuatro meses antes del final del período de referencia, señala que, a efectos del ejercicio de adaptación anual relativa al período comprendido entre el 1 de julio del año n y el 30 de junio del año n + 1, la Comisión tendría únicamente en cuenta los cuatro primeros meses de la crisis, cuyas repercusiones en los datos económicos y sociales se verían nivelados por efecto de la media del año.

151. Así, según el Consejo, el enfoque seguido por la Comisión hace extremadamente difícil, si no imposible, la aplicación de la cláusula de excepción y desconoce la finalidad de esta cláusula, que es la de permitir una reacción rápida en una situación de crisis. Dicha cláusula podría aplicarse no sólo al final del año, en lugar de la adaptación anual según el método «normal», sino también en el transcurso del año, en el caso de que sobreviniera un deterioro grave y repentino de la situación económica y social.

152. En segundo lugar, considera que la cuestión de si, en caso de crisis grave y repentina, las retribuciones de los funcionarios no se ajustan con la rapidez suficiente no debería apreciarse en abstracto, sino teniendo en cuenta las circunstancias concretas del caso y la necesidad de una rápida reacción, sin esperar a que las medidas de austeridad adoptadas por los Estados miembros afecten a los salarios de sus funcionarios, con el consiguiente efecto retardado en los salarios de los funcionarios de la Unión.

153. En tercer lugar, según el Consejo, el enfoque de la Comisión desconoce el hecho de que, después del final de una crisis, los contadores no se ponen sin más a cero, pues se requiere tiempo para consolidar las finanzas públicas y las reservas de capital de las empresas.

154. El Consejo colige de ello que el hecho de que la Comisión no haya tenido suficientemente en cuenta hechos acaecidos antes del principio del período de referencia, que han tenido importantes repercusiones en la situación económica y social durante el período comprendido entre el 1 de julio de 2010 y el principio del mes de noviembre de 2011, y la interpretación errónea y en exceso restrictiva de los criterios determinantes para la activación de la cláusula de excepción han falseado considerablemente las conclusiones de la Comisión, como se ha señalado el séptimo considerando de la Decisión controvertida.

155. El Consejo alega, a continuación, que la creatividad de los Estados miembros en lo relativo a las medidas de austeridad y de disciplina presupuestaria no se refleja a través de ninguno de los indicadores utilizados por la Comisión, que no ha pedido información sobre estas medidas, limitándose a tener en cuenta el descenso del poder adquisitivo de los funcionarios nacionales de los ocho Estados miembros de referencia, repercutido en el resultado del método «normal», pese a que dicho indicador, muy simplificado, no es representativo ni de la situación económica y social en el conjunto de la Unión, ni de las medidas de austeridad presupuestaria que afectan a la función pública en numerosos Estados miembros.

156. El Consejo recuerda, a este respecto, que, a finales del año 2011, sólo cuatro Estados miembros no estaban sometidos al procedimiento de déficit excesivo y que el incremento de la deuda pública dentro de la Unión, que ya era muy elevado después de la crisis de los años 2008 y 2009, volvió a acelerarse a raíz del deterioro económico del segundo semestre del año 2011.

157. A modo de ejemplo de medidas de consolidación presupuestaria adoptadas por los Gobiernos de los Estados miembros, el Consejo indica que el Gobierno español, después de haber adoptado en el mes de abril de 2011 un programa de estabilidad en el que se preveía un esfuerzo presupuestario de más del 1,5 % del PIB hasta 2013, adoptó, por vía de urgencia, el 30 de diciembre de 2011, medidas adicionales. Añade que, a mediados de agosto de 2011, el Gobierno italiano implantó medidas adicionales que alcanzan un importe neto acumulado de 59.800 millones de euros, es decir, alrededor del 3,5 % del PIB, antes de adoptar un nuevo conjunto de medidas que iban a representar el 1,3 % del PIB, con el fin de alcanzar el equilibrio presupuestario en 2013.

158. El Consejo se remite, además, a la descripción de las medidas de consolidación presupuestaria realizada en las previsiones de otoño de 2011 de la Dirección General (DG) «Asuntos Económicos y Financieros» de la Comisión, extrañándose de que, en un contexto como éste, esta institución no tuviera en cuenta tales medidas, cuando constituían un índice fiable de la gravedad y del carácter repentino de la crisis económica y social.

159. Según el Consejo, la Comisión no tuvo, por otra parte, en cuenta la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios dentro de los Estados miembros que no forman parte de la muestra de los ocho Estados miembros enumerados en el artículo 1, apartado 4, del anexo XI del Estatuto, pese a lo significativo de este dato. ( 58 )

160. A mayor abundamiento, estima que la Comisión hizo caso omiso de otras numerosas medidas de consolidación de los Estados miembros que afectan a sus servicios públicos nacionales y de las medidas adoptadas a nivel de la Unión, tales como el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MES), la reforma del Pacto de Estabilidad y de Crecimiento, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria o las dos propuestas de la Comisión de 23 de noviembre de 2011 ( 59 ) destinadas a implantar a escala de la Unión un dispositivo idóneo para reforzar la supervisión presupuestaria en los Estados miembros de la zona euro.

161. Para el Consejo, la Comisión ha hecho completa abstracción del hecho de que la crisis, que inicialmente sólo afectó a determinados Estados miembros, se ha convertido en una seria crisis de confianza para toda la Unión, en particular, para los Estados miembros de la zona euro, y de que el elevadísimo nivel de deuda pública en los Estados miembros constituye un elemento que agrava esta crisis. El Consejo no ve, por lo tanto, cómo es posible que, pese al marcado deterioro del crecimiento económico, que ella misma ha señalado, la Comisión pueda llegar a la conclusión de que las condiciones económicas y sociales no pueden calificarse de «extraordinarias».

162. El Consejo también acusa a la Comisión de haber simplificado mucho la presentación de la crisis del crédito, de no haber tenido en cuenta la depreciación de los activos y de no haber tomado suficientemente en consideración la situación del mercado de trabajo, caracterizada por una elevadísima tasa de desempleo.

163. De un modo más general, reprocha a la Comisión haber decidido que un elemento del análisis que ya se había repercutido en los resultados del método «normal» no podía ser tenido en cuenta a los efectos de la aplicación de la cláusula de excepción, cuando deberían distinguirse dos etapas dentro del proceso de evaluación de la situación económica y social. En primer lugar, considera que habría que examinar la situación teniendo en cuenta todos los elementos pertinentes y, sólo después, en caso de que se comprobara un deterioro grave y repentino de la situación, procedería examinar si ese deterioro ha sido repercutido con suficiente rapidez en el ajuste de las retribuciones con arreglo al método «normal». Según el Consejo, la imagen de la situación económica y social de la Unión es necesariamente incompleta o está falseada si se apartan, de entrada, determinados elementos pertinentes.

164. La Comisión contesta a ello que la cláusula de excepción está pensada para ser utilizada únicamente en caso de situaciones extremas dentro de la Unión y sólo si el método «normal» no puede medirlas. Según ella, este método tiene en cuenta los efectos a medio plazo de una crisis, de tal manera que no está justificado el recurso a la cláusula de excepción.

165. La Comisión reprocha asimismo al Consejo que no haya aclarado cuál es el período de referencia que debería tenerse en cuenta ni los criterios que habrían de escogerse para poder obtener datos objetivos.

– La negativa a adaptar los coeficientes correctores

166. En primer lugar, el Consejo, pese a estar de acuerdo con la Comisión en que la adaptación de los coeficientes correctores tiene un objetivo distinto que el de la fijación anual del nivel de las retribuciones, alega, sin embargo, que ninguna disposición del anexo XI del Estatuto le obliga a decidir antes del final del año tal adaptación y que las diferencias entre los coeficientes correctores aplicables desde el 1 de julio de 2010 y los propuestos por la Comisión permanecen, en conjunto, dentro de un margen que garantiza una correspondencia racional y sustancial de la retribución.

167. En segundo lugar, el Consejo sostiene que no estaba sujeto a una obligación de motivación, dado que su Decisión no constituye un acto jurídico y que, en cualquier caso, la adaptación de los coeficientes correctores constituye un aspecto accesorio que, por este motivo, no debe ser objeto de una motivación específica.

ii) Los Estados miembros

– La República Checa

168. La República Checa se une a las observaciones presentadas por el Consejo. En particular, censura a la Comisión por haber limitado en el tiempo la evaluación de la situación económica y social de la Unión al período de referencia utilizado para la aplicación del método «normal», por haber tenido en cuenta solamente ciertos indicadores, de manera aislada, sin haber observado de manera permanente su evolución, y por haber valorado erróneamente las medidas de austeridad presupuestaria adoptadas o notificadas por los Estados miembros. Según este Estado miembro, la Comisión, que ha aplicado el método «normal», pese a que éste sólo tiene en cuenta la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios en ocho Estados miembros, no ha tenido en cuenta la situación en el conjunto de la Unión. Más aún, considera que la Comisión se contradice al negarse a tener en cuenta la situación en Hungría so pretexto de que este Estado miembro no forma parte del grupo de Estados cuya situación se tiene en cuenta a los efectos de la aplicación de método «normal» y, al mismo tiempo, negarse a tener en cuenta las respectivas situaciones del Reino de España, de la República Francesa y de la República Italiana, basándose en que éstas ya quedan reflejadas utilizando el método «normal».

– El Reino de Dinamarca

169. El Reino de Dinamarca considera que la sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, no excluye que el Consejo pueda participar en la determinación de si se cumplen o no los requisitos de aplicación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto. Según el Reino de Dinamarca, al presentar una propuesta de adaptación de las retribuciones con arreglo al método «normal», pese a no cumplirse los requisitos de aplicación de este método, la Comisión ha infringido su deber de cooperación leal. Al estimar que es de capital importancia que, en caso de crisis, se adopten rápidamente medidas eficaces so pena de agravamiento, este Estado miembro expone que, después de haber experimentado una bajada de casi cuatro puntos en su PIB entre los años 2008 y 2011, a raíz de la crisis económica mundial, redujo los gastos de funcionamiento de los ministerios, revisó los tramos del impuesto sobre la renta y congeló las retribuciones de los funcionarios.

– La República Federal de Alemania

170. La República Federal de Alemania subraya que la Comisión no tiene el monopolio para apreciar la existencia de un deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión, en el sentido del artículo 10 del anexo XI del Estatuto, y que, en consecuencia, el Consejo no está obligado a seguir «con los ojos cerrados» cualquier propuesta presentada por la Comisión. Según la República Federal de Alemania, si bien es cierto que la Comisión dispone de una competencia de iniciativa, ello no obsta a que el Consejo y el Parlamento, a quienes corresponde la responsabilidad de aprobar el presupuesto de la Unión, dispongan, en virtud del principio de equilibrio institucional, de la facultad de comprobar si concurren los requisitos exigidos para que se active la cláusula de excepción del artículo 10 del anexo XI del Estatuto.

171. Este Estado miembro añade que el Consejo no tenía más elección que la de no aprobar la propuesta de reglamento y que la Decisión controvertida no compromete el efecto vinculante del anexo XI del Estatuto, sino que garantiza la posibilidad de que el Consejo presente un recurso contra la Comisión por no haber hecho uso de la cláusula de excepción.

172. Además, la República Federal de Alemania estima que los informes de la Comisión de 13 de julio y de 25 de noviembre de 2011 son inexactos y que los datos objetivos comunicados no permiten extraer más conclusión que la de la existencia de un deterioro grave y repentino de la situación económica y social. Cuestiona la existencia de un principio de paralelismo entre la evolución de las retribuciones de los funcionarios de la Unión y la de las retribuciones de los funcionarios nacionales.

– El Reino de España

173. El Reino de España considera que la cuestión que el Tribunal de Justicia deberá dirimir es fundamentalmente de índole fáctica, puesto que se trata de determinar si las circunstancias económicas que existían dentro de la Unión en el mes de diciembre de 2011 exigían la aplicación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto.

174. Estima que, en el momento en que la Comisión presentó su propuesta de reglamento, existían suficientes datos que probaban la existencia de una crisis grave, excepcional y generalizada, cuyos efectos no se repercutían a través del método «normal», y que posteriormente llegó incluso a agravarse. Según el Reino de España, las previsiones económicas del otoño del año 2011, publicadas el 10 de noviembre de 2011 por la Comisión, no coinciden con la posición que ésta sostiene en el marco del presente recurso, puesto que demuestran que se ha pasado de una previsión de crecimiento del PIB del 1,8 % en 2011 y del 1,9 % en 2012 a una previsión del 1,6 % y del 0,6 %, respectivamente.

– El Reino de los Países Bajos

175. El Reino de los Países Bajos estima que, dado que la opinión del Consejo era que la Unión se veía enfrentada a una grave crisis económica, era legítimo que rechazara la propuesta de reglamento, puesto que el procedimiento de adaptación según el método «normal» y el procedimiento excepcional previsto en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto se excluyen mutuamente. Insiste en el hecho de que, si bien es cierto que corresponde a la Comisión proporcionar los datos objetivos para la evaluación de la situación económica y social, aquélla no tiene una competencia exclusiva para proceder a esta evaluación. Sostiene que el Consejo dispone, en el marco de la cláusula de excepción, de una competencia discrecional para proceder a dicha evaluación.

176. Por otra parte, el Reino de los Países Bajos hace valer que no puede establecerse ninguna diferencia entre el concepto de crisis económica general y el de deterioro de la situación contemplada en la cláusula de excepción, la cual no puede circunscribirse a una situación de crisis provocada por «acontecimientos externos». Añade que la Comisión incurrió en un error de apreciación al no distinguir estrictamente entre el procedimiento del artículo 65, apartado 1, del Estatuto y la cláusula de excepción y, especialmente, al restringir el análisis de los datos a aquellos utilizados en el marco del método «normal», sin tener en cuenta las cifras válidas para la Unión en su conjunto y excluyendo ciertos datos, como el valor de los activos o la crisis de confianza de los mercados con respecto a las deudas públicas. Considera que este error de apreciación tiene el efecto de privar a la cláusula de excepción de cualquier efecto útil. Por último, pone en entredicho la aplicación, en el marco de la cláusula de excepción, de la regla de paralelismo entre la evolución de las retribuciones en la función pública de la Unión y en las funciones públicas de los Estados miembros.

– El Reino Unido

177. Según el Reino Unido, el Consejo, a la vista de los datos objetivos proporcionados por la Comisión, puede comprobar que se ha producido un deterioro grave y repentino de la situación económica y social y decidir, en tal caso, no aceptar la propuesta de la Comisión presentada con arreglo al artículo 3 del anexo XI del Estatuto.

178. Estima, por otra parte, que la Comisión fundamentó su análisis en la errónea premisa de que debía mantenerse el principio de paralelismo, cuando lo cierto es que la aplicación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto supone únicamente la comprobación objetiva de un deterioro grave y repentino de la situación económica y social.

179. El Reino Unido añade que el enfoque de la Comisión no es en absoluto conforme con el objetivo de la cláusula de excepción y considera que la gravedad de la crisis no puede cuestionarse seriamente cuando su carácter repentino se manifiesta en las medidas urgentes que los Estados miembros y las propias instituciones han tenido que adoptar.

2. Apreciación

180. Las cuestiones básicas que se suscitan en los presentes litigios entre la Comisión y el Consejo tienen que ver con la función y los poderes respectivos de las instituciones afectadas en caso de que discrepen en sus apreciaciones sobre la situación económica y social.

181. Los conflictos «puramente horizontales» ( 60 ) entre la Comisión y el Consejo a propósito de la determinación del nivel de las retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión siempre han constituido un asunto clave para el respeto del equilibrio institucional. ( 61 ) Las sentencias pronunciadas por el Tribunal de Justicia en el marco de dichos conflictos aportan valiosos elementos de respuesta, que procede recordar antes de examinar con mayor detalle los motivos invocados por la Comisión a la vista de estas lecciones y de las circunstancias particulares de este nuevo conflicto.

a) La jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las funciones y a los poderes respectivos de la Comisión y del Consejo en el marco del procedimiento de adaptación de las retribuciones

182. El Tribunal de Justicia ha pronunciado cuatro sentencias sobre el procedimiento de adaptación anual de las retribuciones y pensiones, que han consagrado una autolimitación de los poderes del Consejo en virtud del método «normal» y un deber de iniciativa de la Comisión en virtud de la cláusula de excepción.

183. Sin necesidad de volver a tratar con detalle la génesis y la evolución histórica del método de adaptación de las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión, ( 62 ) deseo recordar que las disposiciones contenidas en el anexo XI del Estatuto, titulado «Modalidades de aplicación de los artículos 64 y 65 del Estatuto», fueron adoptadas con vistas a evitar conflictos entre las instituciones de la Unión y sus funcionarios y otros agentes por lo que respecta a las actualizaciones de las retribuciones.

184. Teniendo en cuenta estos objetivos, el Tribunal de Justicia ha declarado que el mismo Consejo había establecido límites a la facultad de apreciación que resulta del artículo 65 del Estatuto, obligándole a respetar estos límites.

185. En su sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, el Tribunal de Justicia, después de señalar que la versión en vigor del anexo XI del Estatuto era «la culminación de una evolución continua que [...] se caracteriza por un marco cada vez más preciso y estricto del método de adaptación anual de las retribuciones», ( 63 ) consideró que el Consejo, mediante la introducción de este anexo, había adoptado unas disposiciones que tienen por objeto aplicar ese artículo y que, a través de esta «delimitación», había restringido su facultad de apreciación derivada de dicho artículo. Según el Tribunal de Justicia, «el Consejo, mediante una decisión autónoma, se comprometió, por el período de vigencia de[l] anexo [XI del Estatuto], en ejercicio de su facultad de apreciación derivada del artículo 65 del Estatuto, a respetar los criterios determinados de manera exhaustiva en el artículo 3 de dicho anexo», ( 64 ) de lo cual dedujo que no podía hacer uso, en el marco de este artículo 3, de un margen de apreciación que fuera más allá de los criterios establecidos en dicho artículo 3.

186. La sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, que recoge y confirma la solución que el Tribunal de Justicia ya había expuesto en sus sentencias de 5 de junio de 1973, Comisión/Consejo, ( 65 ) y de 26 de junio de 1975, Comisión/Consejo, ( 66 ) obliga, por lo tanto, al Consejo a respetar los límites que él mismo ha establecido en relación con su poder de decisión, lo cual significa que está obligado a respetar el método «normal», salvo si recurre al procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto.

187. Esta sentencia aporta, además, distintas precisiones en relación con la aplicación del procedimiento de la cláusula de excepción y la posibilidad de tener en cuenta una crisis económica grave.

188. Este procedimiento autoriza, «en una situación extraordinaria, [a] apartarse puntualmente del método previsto en el artículo 3 del anexo XI del Estatuto sin, no obstante, modificarlo o derogarlo durante los siguientes años», ( 67 )«[permitiendo] a las instituciones reaccionar ante acontecimientos repentinos que requieran una reacción puntual, más que la completa modificación del método “normal”». ( 68 )

189. Constituye, según el Tribunal de Justicia, la «única» posibilidad de tener en cuenta una crisis económica en el marco de la adaptación de las retribuciones y de excluir, en consecuencia, la aplicación de los criterios fijados en el artículo 3, apartado 2, del anexo XI del Estatuto. ( 69 )

190. El Tribunal de Justicia añadió que el ejercicio de la competencia atribuida a la Comisión por el artículo 10 del anexo XI del Estatuto no constituía una mera facultad para la Comisión, de lo cual procede deducir que la competencia de iniciativa reconocida a la Comisión en el proceso legislativo ordinario se transforma, en el marco del procedimiento particular de este artículo 10, en un deber de iniciativa. ( 70 )

191. Por último, el Tribunal de Justicia ha precisado que, en virtud del artículo 241 TFUE, el Consejo podrá pedir a la Comisión que le someta una propuesta pertinente. ( 71 )

192. Dos son las enseñanzas que resultan de dicha resolución.

193. La primera tiene que ver con la relación entre los dos procedimientos establecidos en los artículos 3 y 10 del anexo XI del Estatuto, respectivamente. Estos dos procedimientos, que se excluyen mutuamente, se articulan, según el Tribunal de Justicia, en una relación de principio/excepción. El procedimiento del método «normal» debe aplicarse, en principio, mientras esté en vigor el anexo XI del Estatuto, mientras que el procedimiento «específico» que permite tener en cuenta una crisis económica grave sólo puede utilizarse de manera excepcional. Los términos de la sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, ponen claramente el acento en el carácter excepcional del procedimiento del artículo 10 del anexo XI del Estatuto, calificando de «extraordinaria» la situación que autoriza a recurrir a dicho instrumento, que permite reaccionar ante acontecimientos «repentinos» que requieran de una respuesta «puntual», cuando, en aplicación del método «normal», los sueldos de los funcionarios no se ajusten con la suficiente rapidez.

194. La segunda enseñanza se refiere al proceso de toma de decisiones para la determinación del nivel de las retribuciones y pensiones. Este proceso experimenta un doble movimiento de transformación en relación con el sistema decisorio habitual, a saber, por un lado, el margen de apreciación del Consejo se transforma en la obligación de aplicar el método «normal», salvo que ponga en funcionamiento la cláusula de excepción, y, por otro, la competencia de iniciativa de la Comisión se convierte en un deber de recurrir a la cláusula de excepción cuando se reúnen los requisitos para ello.

195. Queda por determinar cuál es la base sobre la cual debe establecerse el equilibrio institucional cuando la Comisión y el Consejo discrepan acerca de la evaluación de la existencia de una crisis económica grave y repentina que justifica el recurso a la cláusula de excepción.

b) Resolución del conflicto entre la Comisión y el Consejo acerca de la existencia de un «deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión»

196. Durante la vista, el debate se centró sobre todo, a iniciativa del Tribunal de Justicia, en los requisitos de activación de la cláusula de excepción cuando el Consejo y la Comisión no están de acuerdo en cuanto a la existencia de una crisis económica grave. Parece que esta cuestión determina si el Consejo puede o no rechazar la propuesta de la Comisión basada en la aplicación del método «normal». Si el procedimiento de la cláusula de excepción se pone en funcionamiento únicamente por mor del «diálogo» entre el Consejo y la Comisión, la activación de este procedimiento debería convertir en ilegal la propuesta de reglamento presentada por la Comisión con arreglo al método «normal» y autorizar consiguientemente al Consejo a negarse a adoptarla.

197. Por lo tanto, me centraré, en un primer momento, en esta dificultad, antes de estudiar, en una segunda fase, los diferentes motivos invocados por la Comisión en apoyo de su recurso de anulación.

i) Análisis de los requisitos de activación del procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto

198. El artículo 10 del anexo XI del Estatuto no precisa cuál es la institución a la que corresponde efectuar, a la luz de los datos «objetivos facilitados [...] por la Comisión», la evaluación necesaria para determinar si la cláusula de excepción resulta aplicable. La redacción de esta disposición llega a hacer difícil la determinación de las responsabilidades respectivas, pues añade a la utilización de un vocablo con sentido pasivo («evaluada») un verbo en voz activa que señala una acción que debe emprender la Comisión, la cual «presentará» las oportunas propuestas. Aunque esta formulación no permite determinar claramente si corresponde a la Comisión, y sólo a ella, evaluar la situación o si el Consejo puede efectuar su propia evaluación, considero que, en realidad, la cuestión que se plantea no es tanto si cada una de estas dos instituciones puede efectuar su propia evaluación, a la vista de los datos «objetivos» que, como sabemos, tienen que ser facilitados por la Comisión, sino determinar, en caso de divergencia en la apreciación, de qué manera ha de resolverse este desacuerdo interinstitucional.

199. Las partes, preguntadas acerca de la cuestión de si el Consejo tiene derecho a negarse a adoptar la propuesta de adaptación de las retribuciones y pensiones según el método «normal» por estimar que existe una crisis económica grave que justifica el recurso al procedimiento de la cláusula de excepción, han contestado con dos tesis contrapuestas, a saber, o bien la solicitud hecha por el Consejo en virtud del artículo 241 TFUE activa, por sí misma, el procedimiento de la cláusula de excepción, o bien, al contrario, este procedimiento sólo puede activarse a iniciativa de la Comisión, de manera que, en caso de rechazo de la Comisión, el Consejo no tiene otra alternativa que la de acudir al Tribunal de Justicia para que éste declare que la Comisión ha sobrepasado los límites de su margen de apreciación al evaluar la situación económica y social.

200. En mi opinión, la primera tesis, que atribuye un efecto fecundo al diálogo entre la Comisión y el Consejo o, por utilizar un término menos eufemístico, al desacuerdo entre ambas instituciones, ( 72 ) del que nacerá el procedimiento de la cláusula de excepción, parece resolver la cuestión de la activación de este procedimiento «por preterición». Sin decirlo, esta tesis supone admitir que la solicitud del Consejo basada en el artículo 241 TFUE obliga a la Comisión a presentar una propuesta de reglamento basada en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto y que si, en respuesta a la misma, la Comisión formula, no obstante, una propuesta de reglamento basada en el artículo 3 del citado anexo, esta propuesta se transforma, por la gracia del desacuerdo del Consejo, en la «oportuna propuesta» en virtud de la cláusula de excepción.

201. La segunda tesis es más clásica. Supedita la activación del procedimiento de la cláusula de excepción a un requisito de fondo, la existencia de una crisis económica y social grave y repentina, y a un requisito procedimental, la formulación de una propuesta oportuna por parte de la Comisión.

202. Por mi parte, no puedo unirme a la primera propuesta y, sin duda de ningún género, propongo al Tribunal de Justicia que adopte la segunda, a favor de la cual expondré varios argumentos.

203. El primer argumento es de orden textual y se divide en dos.

204. Por una parte, procede señalar que el artículo 10 del anexo XI del Estatuto está redactado en unos términos que consagran claramente la existencia de un «deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión» como un requisito para la activación del procedimiento de la cláusula de excepción. Con la expresión «en caso de», este artículo se remite a la existencia objetiva de tal deterioro. Si el legislador de la Unión hubiera querido que la voluntad del Consejo fuera el factor desencadenante de este procedimiento, hubiese utilizado una expresión diferente en tal sentido. ( 73 ) En consecuencia, la exclusión del método «normal» y la simultánea aplicación del procedimiento «específico» responden claramente a la existencia de una crisis que cumple los criterios de gravedad y carácter repentino exigidos por esta disposición.

205. Por otra parte, el artículo 10 del anexo XI del Estatuto prevé que la Comisión «presentará las oportunas propuestas» al Parlamento y al Consejo. Pues bien, en una situación de controversia, como ésta en que se enfrentan el Consejo y la Comisión en relación con la adaptación de las retribuciones a partir del 1 de julio de 2011, sólo podría considerarse que la propuesta de la Comisión ha sido dirigida al Parlamento y al Consejo con arreglo al artículo 10 a costa de desvirtuar por partida doble el contenido de la propuesta de la Comisión presentada con arreglo al método «normal» y dirigida únicamente al Consejo.

206. El segundo argumento se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la aplicación de la cláusula de excepción.

207. Creo que el simple cumplimiento de la sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, y la lógica de esta jurisprudencia dan el golpe de gracia a la interpretación que atribuye al Consejo una competencia de iniciativa para poner en marcha el procedimiento previsto en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto. Para el Tribunal de Justicia, la aplicación de este artículo «depende» de una propuesta de la Comisión, ( 74 ) de manera que supeditarla a una iniciativa del Consejo marcaría una ruptura con esta solución. La idea según la cual la propuesta de la Comisión basada en el método «normal» pondría en funcionamiento el procedimiento de la cláusula de excepción cuando se encontrara ante la oposición del Consejo constituye, en mi opinión, un artificio que implica desnaturalizar la propuesta de la Comisión.

208. El Tribunal de Justicia ha considerado, además, que, en el marco del procedimiento del artículo 10 del anexo XI del Estatuto, el Consejo no tenía más poder que el que le corresponde, según el Derecho común, en virtud del artículo 241 TFUE. Pues bien, este último artículo sólo confiere al Consejo una facultad de «estímulo», permitiéndole pedir a la Comisión que proceda a efectuar to