SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE 18 DE MAYO DE 1989. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA. - INCUMPLIMIENTO DE ESTADO - TRABAJADORES MIGRANTES - PRORROGA DE LA TARJETA DE RESIDENCIA DE LOS MIEMBROS DE LA FAMILIA - OBLIGACION DE VIVIR EN CONDICIONES NORMALES DE ALOJAMIENTO. - ASUNTO 249/86.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 01263

Edición especial sueca página 00031

Edición especial finesa página 00043



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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Libre circulación de personas - Trabajadores - Derecho de residencia de los miembros de la familia - Renovación del permiso de residencia subordinada a la ocupación de una vivienda apropiada - Improcedencia

(Reglamento nº 1612/68 del Consejo, art. 10, apartado 3)

Índice

El requisito de disponer de una vivienda considerada como normal para los trabajadores nacionales, al cual el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 subordina el derecho de los miembros de la familia de un trabajador migrante a instalarse con él en territorio del Estado miembro en que está empleado, se impone únicamente como requisito para la acogida de cada miembro de la familia en la vivienda del trabajador. Una vez llevada a cabo la reagrupación de la familia, la situación del trabajador migrante no puede diferenciarse de la de los trabajadores nacionales por lo que se refiere a las exigencias de alojamiento.

Por ello, una legislación nacional que prevé la no renovación de un permiso de residencia o la reducción a posteriori de la duración de su validez debido a que la vivienda de la familia, como consecuencia de un nuevo acontecimiento, ya no puede considerarse como apropiada, conforme a los criterios aplicados en la materia en el lugar de residencia, mientras que, respecto a los propios nacionales, no se prevén sanciones de gravedad comparable, es, aun teniendo en consideración los poderes reservados a los Estados miembros para hacer frente a las exigencias del orden y la seguridad públicos, incompatible con las obligaciones que se derivan del apartado 3 del citado artículo 10.

Partes

En el asunto 249/86,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico Sr. Joern Pipkorn y por el Sr. Julian Currall, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, miembro del Servicio Jurídico de la Comisión, Centro Wagner, Kirchberg,

parte demandante,

contra

República Federal de Alemania, representada por el Sr. Dietmar Knopp, Abogado de Colonia, en calidad de mandatario del Gobierno de la República Federal de Alemania, que designa como domicilio en Luxemburgo la cancillería de la embajada de la República Federal de Alemania, 20-22, avenue Émile Reuter,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que, al introducir y al mantener en su legislación nacional disposiciones que, como requisito para la prórroga del permiso de residencia para los miembros de la familia de trabajadores migrantes de la Comunidad, enuncian o admiten la obligación de vivir en las condiciones normales de alojamiento y ello, no sólo en el momento en que se instalan en el domicilio del trabajador migrante de que se trate, sino durante todo el período de su permanencia, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 48 del Tratado CEE y del apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968 (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres. O. Due, Presidente; T.F. O' Higgins y F. Grévisse, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco y M. Zuleeg, Jueces,

Abogado General: Sr. J. Mischo

Secretaria: Sra. B. Pastor, administradora

habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 24 de noviembre de 1988,

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 17 de enero de 1989,

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de septiembre de 1986, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al adoptar y al mantener en su legislación nacional disposiciones que subordinan la renovación del permiso de residencia de los miembros de la familia de trabajadores migrantes de la Comunidad al requisito de que éstos vivan en un alojamiento apropiado y ello, no sólo en el momento en que se instalan con el trabajador migrante de que se trate, sino durante todo el período de su permanencia, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 48 del Tratado CEE y del apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77).

2 En su recurso, la Comisión expone que, conforme al apartado 1 del artículo 7 de la Aufenthaltsgesetz EWG (Ley relativa a la entrada y residencia de los nacionales de la CEE), en su redacción de 31 de enero de 1980 (BGBl. I, 1980, 6.2.1980, p. 117), "a instancia del interesado, se concederá un permiso de residencia a los miembros de la familia (apartado 2 del artículo 1) cuando la persona de cuyos familiares se trate esté en posesión de un permiso de residencia y disponga para sí y su familia de una vivienda que se considere apropiada según los criterios aplicados en el lugar de residencia" (traducción no oficial). El apartado 5 del mismo artículo precisa, en su penúltima frase, que "a instancia del interesado, el permiso de residencia concedido a los miembros de la familia de los trabajadores se prorrogará por un período mínimo de cinco años, siempre que subsistan los requisitos necesarios para su concesión", y el apartado 9 de la misma disposición prevé que "la duración del permiso de residencia podrá reducirse a posteriori cuando se hayan dejado de cumplir los requisitos necesarios para su concesión" (traducción no oficial). La Comisión recibió diversas quejas, según las cuales la República Federal de Alemania denegó, en determinados casos, prorrogar el permiso de residencia de los miembros de la familia de un trabajador migrante, amenazándoles con medidas de policía tales como la remisión a su país de origen, cuando la vivienda ocupada por el trabajador y su familia había dejado de satisfacer las condiciones que prevalecen en el lugar de residencia.

3 Por considerar que el artículo 7 de la Aufenthaltsgesetz EWG es incompatible con el artículo 48 del Tratado CEE y el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68, ya citado, la Comisión dirigió a la República Federal de Alemania, el 11 de septiembre de 1984, un requerimiento conforme al apartado 1 del artículo 169 del Tratado. Después de haber examinado las observaciones de la República Federal de Alemania comunicadas mediante carta de 6 de noviembre de 1984, la Comisión emitió, el 9 de septiembre de 1985, un dictamen motivado. Por estimar que las observaciones formuladas por la República Federal de Alemania en respuesta al dictamen motivado, mediante carta de 4 de diciembre de 1985, no eran satisfactorias, la Comisión interpuso el presente recurso.

4 Para una más amplia exposición de las disposiciones comunitarias y nacionales afectadas, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

5 Los apartados 1 y 2 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68, ya citado, reconocen a los miembros de la familia del trabajador migrante, nacional de un Estado miembro, básicamente, el derecho a instalarse con el trabajador en el territorio del Estado miembro en el que éste está empleado. El apartado 3 de esta misma disposición precisa que "a los efectos de los apartados 1 y 2, el trabajador deberá disponer de una vivienda para su familia, considerada como normal para los trabajadores nacionales en la región donde está empleado, sin que esta disposición pueda ocasionar discriminación entre los trabajadores nacionales y los trabajadores procedentes de otros Estados miembros". Las partes mantienen posturas opuestas en cuanto a la interpretación de esta norma.

6 La República Federal de Alemania ha alegado, en primer lugar, que esta disposición tiene por objeto regular el derecho de residencia durante todo el período en que se permanezca en el Estado de acogida, y que la obligación de disponer de una vivienda normal, que se aplica a toda la duración de la residencia, debe, pues, cumplirse tanto en el momento de la llegada de cada nuevo miembro de la familia como durante la residencia en el territorio del Estado de acogida y, especialmente, en el momento de cada renovación del permiso de residencia. Por consiguiente, el artículo 7 de la Aufenthaltsgesetz EWG no infringe el Derecho comunitario.

7 Por su parte, la Comisión alega que el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 sólo se refiere al momento en que los miembros de la familia del trabajador migrante se instalan bajo el techo de éste. El requisito relativo a la vivienda, recogido en este apartado, debe interpretarse, pues, en el sentido de que sólo puede ser invocado por los Estados miembros en el momento en que admiten por primera vez en su territorio a los miembros de la familia del trabajador.

8 Debe recordarse, en primer lugar, que las disposiciones del eglamento nº 1612/68 del Consejo precisan el contenido del principio de la libre circulación de los trabajadores, tal como se formula en los artículos 48 y 49 del Tratado CEE. Por consiguiente, este Reglamento debe ser interpretado a la luz de las citadas disposiciones del Tratado que imponen la adopción de todas las medidas necesarias a fin de hacer progresivamente efectiva la libre circulación de los trabajadores.

9 Debe recordarse, asimismo, a este respecto, que, tal como el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 8 de abril de 1976 (Royer, 48/75, Rec.1976, p. 497), el derecho de los nacionales de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y a permanecer en él, con los fines previstos en el Tratado -especialmente, para buscar o ejercer una actividad profesional, por cuenta propia o por cuenta ajena, o para reunirse con su cónyuge o su familia- constituye un derecho directamente conferido por el Tratado o, según el caso, por las disposiciones adoptadas en ejecución de éste, y que este derecho se adquiere con independencia de la expedición de un permiso de residencia por parte de la autoridad competente de un Estado miembro.

10 Debe recordarse, además, que es preciso interpretar el Reglamento nº 1612/68 a la luz de la exigencia de respeto de la vida familiar mencionado en el artículo 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Este respeto forma parte de los derechos fundamentales que, conforme a la jurisprudencia constante el Tribunal de Justicia, reafirmada en el preámbulo del Acta Única Europea, están reconocidos en Derecho comunitario.

11 Debe notarse, por último, que el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 ha de interpretarse en función del sistema y de la finalidad de este Reglamento. Ahora bien, del conjunto de sus disposiciones resulta que, con el fin de facilitar la circulación de los miembros de la familia de los trabajadores, el Consejo tuvo en cuenta, por una parte, la importancia que reviste para el trabajador, desde el punto de vista humano, la reagrupación en torno suyo de su familia y, por otra parte, la importancia que reviste, desde cualquier punto de vista, la integración del trabajador y de su familia en el Estado miembro de acogida, sin que exista diferencia en el trato en relación con los nacionales.

12 De las consideraciones precedentes resulta que el citado apartado 3 del artículo 10 debe interpretarse en el sentido de que el requisito de disponer de una vivienda considerada como normal únicamente se impone como tal para la acogida de cada miembro de la familia en la vivienda del trabajador, y que, una vez llevada a cabo la reagrupación de la familia, la situación del trabajador migrante no puede diferenciarse de la de los trabajadores nacionales por lo que se refiere a las exigencias de alojamiento.

13 Por consiguiente, si la vivienda, que en el momento de la llegada de los miembros de la familia se consideró normal, deja de corresponder a esta exigencia como consecuencia de un nuevo acontecimiento, como el nacimiento o la mayoría de edad de un hijo, las medidas que, en su caso, se adopten frente a los miembros de la familia del trabajador no pueden ser diferentes de las requeridas respecto a los nacionales, de forma que conduzcan a discriminaciones entre los propios nacionales y los comunitarios.

14 Una sanción diferente sólo sería compatible con los objetivos perseguidos por el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 en el supuesto de que el trabajador migrante se hubiera procurado una vivienda apropiada únicamente para poder beneficiarse del derecho de residencia de los miembros de su familia y hubiera abandonado dicha vivienda una vez obtenido el permiso.

15 Por tanto, la legislación alemana es incompatible con las obligaciones que se derivan del Derecho comunitario, en la medida en que prevé la no renovación de un permiso de residencia o la reducción a posteriori de la duración de la validez del permiso de residencia de un miembro de la familia de un trabajador migrante, debido a que la vivienda de la familia ya no puede considerarse como apropiada, conforme a los criterios aplicados en la materia en el lugar de residencia, mientras que, respecto a los propios nacionales, no se prevén sanciones de gravedad comparable.

16 La República Federal de Alemania alegó que el derecho de libre circulación debe limitarse cuando la seguridad o el orden públicos se ven amenazados. Ahora bien, el hecho de ocupar una vivienda no apropiada perturba, en su opinión, la seguridad y el orden públicos, conceptos que, para la República Federal de Alemania, deben determinarse conforme a criterios nacionales. El mencionado artículo de la Aufenthaltsgesetz EWG no tiene una función esencialmente represiva, sino un papel preventivo; se trata de un medio indispensable para incitar a los trabajadores a respetar el requisito relativo al alojamiento. Por consiguiente, esta disposición está justificada conforme al artículo 48 del Tratado.

17 Debe recordarse, en primer lugar, que, como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 27 de octubre de 1977 (Bouchereau, 30/77, Rec.1977, p. 1999), recurrir al concepto de orden público requiere que exista, aparte de la perturbación del orden social que constituye cualquier infracción a la ley, una amenaza real y suficientemente grave, que afecte a un interés fundamental de la sociedad.

18 Debe recordarse, asimismo, que, habida cuenta de los apartados 1 y 2 del artículo 3 de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964, p. 850; EE 05/01, p. 36), según los cuales "las medidas de orden público o de seguridad pública deberán estar fundamentadas, exclusivamente, en el comportamiento personal del individuo a que se apliquen", el Tribunal de Justicia ha precisado, en su sentencia de 26 de enero de 1975 (Bonsignore, 67/74, Rec.1975, p. 297), que "no pueden aplicarse, frente a los nacionales de los Estados miembros de la Comunidad, por lo que se refiere a las medidas tendentes a salvaguardar el orden público y la seguridad pública, justificaciones extraídas de un caso individual" o adoptadas "por motivos de prevención general" (traducción provisional).

19 Debe observarse, además, que el Tribunal de Justicia declaró, en su sentencia de 10 de mayo de 1982 (Adoui y Cornuaille, 115 y 116/81, Rec.1982, p. 1665) que, si bien el Derecho comunitario no impone a los Estados miembros una escala uniforme de valores en relación con la apreciación de comportamientos que puedan considerarse contrarios al orden público, no obstante, debe señalarse que no se puede considerar que un comportamiento tenga un grado de gravedad suficiente para justificar restricciones a la admisión o a la residencia, en territorio de un Estado miembro, de un nacional de otro Estado miembro, en el caso de que el primer Estado no adopte, frente al mismo comportamiento cuando es realizado por sus propios nacionales, medidas represivas u otras medidas reales y efectivas destinadas a combatir tal comportamiento. Por consiguiente, este Estado miembro no puede, en virtud de la reserva relativa al orden público, prevista en los artículos 48 y 56 del Tratado, expulsar de su territorio al nacional de otro Estado miembro, o denegarle el acceso a su territorio, debido a un comportamiento que, por parte de sus propios nacionales, no da lugar a medidas represivas o a otras medidas reales y efectivas destinadas a combatir tal comportamiento.

20 Debe añadirse, por último, que, conforme a jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia y, en concreto, su sentencia de 7 de julio de 1976 (Watson y Belmann, 118/75, Rec.1976, p. 1185), una medida de expulsión constituye la negación del propio derecho conferido y garantizado por el Tratado, y no está justificado utilizar dicha sanción si ésta es tan desproporcionada con la gravedad de la infracción que representa un obstáculo a la libre circulación de las personas.

21 La República Federal de Alemania ha alegado, asimismo, que la aplicación en la práctica, por parte de las autoridades alemanas, del artículo 7 de la Aufenthaltsgesetz EWG no supone una discriminación frente a las familias de los trabajadores migrantes y que no ha tenido lugar ninguna expulsión de un miembro de la familia del trabajador.

22 A este respecto debe recordarse que, conforme a una jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, meras prácticas administrativas, modificables, por su naturaleza, a voluntad de la Administración, no pueden considerarse como la ejecución válida de las obligaciones del Tratado.

23 Por la totalidad de lo expuesto anteriormente procede declarar que, al adoptar y al mantener en su legislación nacional disposiciones que subordinan la renovación de la tarjeta de residencia de los miembros de la familia de los trabajadores migrantes de la Comunidad al requisito de que éstos ocupen una vivienda apropiada, y ello, no sólo en el momento en el que se instalan con el trabajador migrante de que se trate, sino durante todo el período de su permanencia, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968.

24 Dado que la legislación alemana es incompatible con el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 del Consejo, ya citado, no procede examinar el motivo alegado por la Comisión, según el cual, tal legislación es, asimismo, incompatible con el artículo 48 del Tratado CEE.

Decisión sobre las costas

Costas

25 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Federal de Alemania, procede condenarla en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Declarar que, al mantener en su legislación nacional disposiciones que subordinan la renovación del permiso de residencia de los miembros de la familia de los trabajadores migrantes de la Comunidad al requisito de que éstos ocupen una vivienda apropiada, y ello, no sólo en el momento en que se instalan con el trabajador migrante de que se trate, sino durante todo el período de su permanencia, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968.

2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.