Conclusiones del Abogado General Fennelly presentadas el 10 de diciembre de 1998. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Francesa. - Incumplimiento de Estado - Conservación de las aves silvestres - Zonas de protección especial. - Asunto C-166/97.



Recopilación de Jurisprudencia 1999 página I-01719



Conclusiones del abogado general

1 Mediante el presente recurso por incumplimiento, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que, el 3 de septiembre de 1995, la República Francesa no había clasificado una zona de protección especial (en lo sucesivo, «ZPE») suficientemente amplia en el estuario del Sena en orden a los fines de la Directiva sobre las aves silvestres, (1) que el régimen de protección adoptado para la ZPE clasificada en 1990 era inadecuado desde un punto de vista jurídico y que la construcción de una fábrica de yeso de titanio había provocado el deterioro de la ZPE.

I. Hechos y procedimiento

2 El estuario del Sena es una de las zonas húmedas más importantes del litoral francés, desde el punto de vista ornitológico. Acuden a él un gran número de especies protegidas enumeradas en el Anexo I de la Directiva, y de especies migratorias que deben ser objeto de medidas especiales de conservación en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva. Un estudio publicado en 1994 por el Ministerio francés del Medio Ambiente (2) identificaba los lugares de mayor importancia que albergaban especies de aves silvestres consideradas de interés comunitario e internacional según unos criterios que correspondían a los de la Directiva. En dicho inventario figura con la referencia HN 03 una zona de aproximadamente 21.900 hectáreas en el estuario del Sena. El Catálogo ornitológico europeo «Zonas Importantes para las Aves en Europa», publicado en 1989, mencionaba una zona de 7.800 hectáreas en el estuario.

3 El 11 de abril de 1985, el Ministerio del Medio Ambiente firmó un Convenio de diez años de duración (en lo sucesivo, «Convenio») con los Puertos Autónomos de Le Havre y Rouen para la protección de 3.300 hectáreas, propiedad del Estado francés. En dicho Convenio se designaban 2.000 hectáreas como de interés ecológico a largo plazo en tanto que las 1.300 hectáreas restantes habían de ser protegidas a la espera de utilización industrial o portuaria. En 1990, una superficie de unas 2.750 hectáreas del referido territorio, fue clasificada oficialmente como ZPE.

4 El 23 de agosto de 1991, la Comisión dirigió un escrito a las autoridades franceses tras haber recibido dos denuncias relativas a la construcción en Le Hode, en el estuario del Sena, de una fábrica dedicada al tratamiento y al almacenamiento de yeso de titanio. En sus respuestas de 7 y 22 de noviembre de 1991, las autoridades francesas adujeron que la fábrica se hallaba fuera de la ZPE que había sido clasificada, si bien cursaron a la Comisión una copia del estudio de la evaluación del impacto ambiental de la referida fábrica. Dicho estudio ponía de manifiesto la presencia, en el emplazamiento de la fábrica, del Rey de las codornices (Crex crex), una especie protegida en virtud del Anexo I de la Directiva. El 23 de diciembre de 1992, la Comisión dirigió a Francia un escrito de requerimiento de conformidad con el artículo 169 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, al cual respondieron las autoridades francesas el 18 de noviembre de 1993. El 3 de julio de 1995, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que alegaba la insuficiencia de la superficie así como del régimen jurídico de protección de la ZPE del estuario del Sena, de la misma forma que el hecho de que Francia no hubiera impedido el deterioro de dicha superficie. Se instaba a las autoridades francesas a adoptar las medidas necesarias para atenerse al dictamen motivado en un plazo de dos meses. En su respuesta de 19 de octubre de 1995, dichas autoridades informaron a la Comisión acerca de su intención de clasificar como ZPE una superficie adicional de 10.000 hectáreas, si bien manifestaron su disconformidad con el resto de las afirmaciones de la Comisión. A raíz de un estudio científico posterior, el Decreto nº 97-1329 de 30 de diciembre de 1997 (3) creó la Reserva natural del estuario del Sena y clasificó como ZPE otras 14.500 hectáreas.

5 La Comisión inició este procedimiento mediante un escrito que se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de abril de 1997.

II. Las normas aplicables del Derecho comunitario

6 Las disposiciones de la Directiva son bien conocidas del Tribunal de Justicia y no es necesario reproducirlas aquí in extenso. (4) Las principales obligaciones que se cuestionan son las impuestas a los Estados miembros, en primer lugar, por los apartados 1 y 2 del artículo 4 de «[clasificar] en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y superficie para la conservación [de las especies amenazadas de extinción y migratorias] en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva», y, en segundo lugar, por el apartado 4 del artículo 4, de evitar la contaminación y el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves, dentro de las zonas así clasificadas, «en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo».

III. Análisis

a) La extensión de la ZPE

7 La República Francesa ha admitido expresamente que la primera ZPE clasificada en 1990 tenía una superficie insuficiente y ha reconocido que la ZPE debería abarcar una superficie de aproximadamente 16.800 hectáreas. Esta situación siguió existiendo después de haber expirado el plazo concedido a la República Francesa para atenerse al dictamen motivado. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que haga la declaración que la Comisión le ha solicitado, por lo que se refiere a la primera imputación. Es evidente que no resultan pertinentes aquí los problemas evocados por la República Francesa en la vista para justificar el retraso en el cumplimiento de sus obligaciones, tales como la oposición local y la necesidad de tener en cuenta el futuro desarrollo económico.

b) El régimen jurídico de protección de la ZPE en el marco del Convenio

8 Las imputaciones de la Comisión en este punto plantean varias cuestiones interesantes como la existencia de una obligación, con arreglo al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, de crear un régimen jurídico imperativo y susceptible de ser invocado por terceros. Este punto suscita la cuestión de si una ZPE puede establecerse mediante un acto de naturaleza contractual en vez de mediante un acto de naturaleza legislativa o administrativa. Sin embargo, no considero que el Tribunal de Justicia se halle obligado ni tampoco deba abordar estos extremos, por la sencilla razón de que, en la fecha en que expiró el plazo concedido a la República Francesa para atenerse al dictamen motivado, es decir el 3 de septiembre de 1995, el Convenio ya no estaba en vigor.

9 Es jurisprudencia reiterada que «la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado». (5) En su dictamen motivado, por lo que se refiere a la cuestión que ahora estamos considerando, la Comisión se fundó únicamente en la insuficiencia del régimen jurídico de protección previsto en el Convenio, si bien reconociendo expresamente que la República Francesa había clasificado, de hecho, como ZPE una superficie de 2.750 hectáreas situada dentro del territorio comprendido por el Convenio. La Comisión no pretendió demostrar que la República Francesa había incumplido las obligaciones básicas que le imponía el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, (6) al no haber tomado medidas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de las aves, o las perturbaciones que afectan a las aves en las superficies clasificadas de esta forma. La Institución demandante reprodujo fielmente este razonamiento en su escrito de interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia.

10 A falta de cualquier indicio concreto de que el Convenio celebrado por el Gobierno francés con las autoridades portuarias de Le Havre y Rouen, acerca de las tierras propiedad del Estado, haya podido causar un daño identificable a los intereses ornitológicos o, dicho de otra forma, de que la República Francesa haya omitido proteger tales intereses en su propio territorio, no considero útil abordar en abstracto la cuestión de si un régimen contractual puede garantizar una protección adecuada. En cualquier caso, alrededor del 80 % de la superficie afectada (3.300 hectáreas) fue incluida en todo momento en la ZPE (2.750 hectáreas) clasificada en 1990. La Comisión no ha hecho ninguna observación concreta en lo relativo a las 550 hectáreas excluidas de la ZPE, un punto que guarda relación con la primera imputación.

11 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de la Comisión por lo que respecta a la insuficiencia del régimen jurídico de protección de la ZPE establecido en el Convenio de 11 de abril de 1985, dado que éste ya no estaba en vigor al expirar el plazo concedido a la República Francesa para atenerse al dictamen motivado.

12 Ciertamente, no puede considerarse que la propuesta anterior sea una afirmación de que el régimen creado por el Convenio supusiera en sus propios términos un cumplimiento adecuado, desde un punto de vista jurídico, de la obligación que incumbe a la República Francesa de clasificar el estuario del Sena como ZPE, sino más bien de que la Comisión no ha demostrado, en el presente caso, la existencia de una obligación como la formulada en esta imputación, ni tampoco el incumplimiento de tal obligación.

c) La construcción de una fábrica de yeso de titanio en Le Hode

13 La tercera imputación de la Comisión es que las autoridades francesas autorizaron la construcción de una fábrica de yeso de titanio en una zona que debía haber sido incluida en la ZPE del estuario del Sena y que, al actuar de esta forma, la República Francesa había incumplido las obligaciones que derivan para ella de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva. La Comisión se basa en que tanto la fábrica como sus dependencias, que ocupan 50 hectáreas, se hallan situadas en praderas húmedas, que tienen una gran importancia para la permanencia, la alimentación y la reproducción de numerosas especies de aves silvestres amenazadas de extinción y migratorias. En la vista, la Comisión declaró que éste era el único punto de la tercera imputación que le preocupaba y, por consiguiente, no considero procedente abordar los demás aspectos suscitados en sus observaciones escritas.

14 La Comisión no ha aclarado si se está refiriendo a las obligaciones impuestas por el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, en su versión original, o más bien a las que derivan del artículo 7 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. (7) Puesto que los datos que obran en autos ponen de manifiesto que la construcción de la fábrica comenzó antes de que ésta última Directiva entrara en vigor, debo considerar acreditado que la norma aplicable es la versión original del apartado 4 del artículo 4.

15 La República Francesa se ha opuesto enérgicamente a las alegaciones de la Comisión sobre este punto. Sostiene, por una parte, que la Directiva no le obligaba a clasificar como ZPE el terreno de que se trata y, por otra, que el funcionamiento de la fábrica no constituye un incumplimiento de la obligación que le incumbe, en virtud del apartado 4 del artículo 4, de mantener una protección efectiva de los hábitats. Se basa en particular en las siguientes alegaciones:

- La construcción de la fábrica de yeso de titanio es una consecuencia directa de la aplicación de la Directiva 92/112/CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1992, por la que se fija el régimen de armonización de los programas de reducción con vistas a la supresión, de la contaminación producida por los residuos de la industria del dióxido de titanio; (8)

- a la construcción precedieron dos estudios de la evaluación del impacto ambiental efectuados en 1991 y 1993. El último de estos estudios afirmó que el depósito de yeso de titanio no ocasionaría deterioro significativo alguno en el hábitat de las especies de que se trata; esto se vio confirmado por un investigador independiente a raíz de una encuesta pública acerca del funcionamiento de la fábrica, llevada a cabo en diciembre de 1994 y enero de 1995;

- del mero hecho de que el lugar donde se construyó la fábrica figurara entre las ZICO no se deduce obligación alguna de clasificar dicho enclave como ZPE y, en cualquier caso, la Comisión no ha presentado ninguna prueba científica que acredite que la citada zona debía haber sido clasificada;

- el emplazamiento elegido para la fábrica de yeso de titanio no era uno de los lugares más importantes del estuario en lo que se refiere a la biodiversidad, según la clasificación de la «Direction régionale de l'Environnement» (Dirección regional del Medio ambiente, o «DIREN»). Además, el emplazamiento no podía ser clasificado como «zonas húmedas» en el sentido del Convenio de Ramsar y, de hecho, había sido desecado hace varias décadas, aun cuando se le siga describiendo, por lo general, como marisma;

- el almacenamiento de yeso efectuado en la fábrica de Le Hode no contravino las exigencias de conservación establecidas en el apartado 4 del artículo 4, por cuanto el yeso artificial no contamina el medio ambiente, los vertidos de agua contienen una cantidad muy pequeña de contaminantes, el almacenamiento de yeso hasta una altura máxima de 25 metros no tiene por qué perjudicar necesariamente al comportamiento migratorio de las aves, y el funcionamiento de las instalaciones tan sólo incrementó el tráfico rodado en un 2,3 %;

- se han adoptado varias medidas significativas con la finalidad concreta de evitar cualquier contaminación o perturbación de los hábitats o de las especies que habitan en este paraje.

16 Parece que hay cierto desacuerdo sobre la superficie exacta del emplazamiento, ya que las estimaciones oscilan entre las 35 y 100 hectáreas. La Comisión, en su réplica, señaló que la fábrica, el depósito y la carretera de acceso ocupan 50 hectáreas de praderas naturales de gran interés ornitológico situadas dentro de un enclave en el interior de la ZPE clasificada en 1997, si bien excluido de la misma. La República Francesa ha señalado, sin ser contradicha en este punto, que otras 50 hectáreas colindantes al emplazamiento habían quedado como superficie de reserva, debiendo mantenerse como praderas húmedas y gestionarse en relación con la reserva natural: en esta zona no debe haber ningún almacenamiento. En consecuencia con la limitación introducida por la Comisión en su imputación durante la vista, limitaré mis observaciones al emplazamiento, de una extensión de entre 35 y 50 hectáreas, dentro de la cual se hallan la fábrica, el depósito y la carretera de acceso.

17 Para que la Comisión viera estimada su pretensión en este punto, tendría que probar primero que el emplazamiento se hallaba entre los «territorios más adecuados [...] para la conservación [de las especies de que se trata]» y, por consiguiente, que Francia tenía la obligación de clasificarla como ZPE o bien de incluirla en una zona de esta índole. Es jurisprudencia reiterada que «en los procedimientos al amparo del artículo 169 [...] incumbe a la Comisión probar el incumplimiento que se alega [...] y, al hacerlo no puede la Comisión basarse en presunción alguna». (9) Como prueba de que el emplazamiento es apto para alcanzar los fines de la Directiva, la Comisión aduce el hecho de que estaba incluido en el inventario ZICO.

18 En primer lugar, es evidente que la extensión relativamente modesta del emplazamiento de la fábrica de yeso de titanio no resulta determinante para afirmar que el Estado miembro no tiene obligación alguna de clasificarlo como ZPE o de incluirlo en una zona de esta índole. El asunto RSPB versaba sobre el Lappel Bank, una superficie de 22 hectáreas únicamente, cuya importancia desde un punto de vista ornitológico no se discutía, situada dentro de una zona mucho más amplia. (10)

19 Dicho esto, me parece difícil entender cómo la Comisión puede basarse en un estudio efectuado en 1994 para probar que un territorio determinado se hallaba entre los más adecuados para ser clasificados en el momento de construir la fábrica de yeso de titanio en 1992. Si, como afirma la República Francesa, el inventario ZICO era un inventario preliminar de los lugares de interés ornitológico a partir del cual deben elegirse los territorios más adecuados, la mera inclusión del lugar de que se trata en el ZICO no demuestra que debía haber sido clasificado como ZPE. Debe incitarse a los Estados miembros a realizar estudios exhaustivos de sus territorios nacionales con el fin de cumplir la obligación de clasificación que les impone la Directiva. En mi opinión, sería contraproducente considerar que cualquier superficie que haya sido identificada como adecuada para la protección de las aves silvestres deba ser clasificada automáticamente.

20 Sin embargo, antes de llegar a una conclusión sobre este punto, considero importante recordar la obligación de los Estados miembros, en la forma que se expuso muy recientemente en el asunto Comisión/Países Bajos, en el cual el Tribunal de Justicia declaró que «el margen de apreciación de que gozan los Estados miembros al elegir los territorios más adecuados para su clasificación como ZPE no se refiere a la conveniencia de clasificar como ZPE los territorios que resulten ser los más apropiados según criterios ornitológicos, sino sólo a la aplicación de estos criterios para identificar los territorios más adecuados para la conservación de las especies enumeradas en el Anexo I de la Directiva». (11)

21 No se discute que se ha construido una fábrica para el tratamiento y el almacenamiento de yeso de titanio en un enclave situado dentro de la (actual) ZPE del estuario del Sena; de un estudio publicado en abril de 1995 por la DIREN se desprende asimismo con claridad que dicho enclave se halla situado dentro de la zona en que anida el Rey de las codornices. Sin embargo, la zona de nidificación, que alberga de 15 a 50 parejas, es mucho mayor que el enclave y la Comisión no ha demostrado que el emplazamiento sea, en sí mismo, «uno de los territorios más adecuados» para la clasificación. En particular, la Comisión no ha respondido a la cita hecha por la República Francesa del estudio efectuado por el Museo de Historia Natural en el cual se basó el estudio sobre el impacto ambiental de 1993; según este estudio, ninguna de las especies más raras de la región, entre ellas el Rey de las codornices, habrían de verse perjudicadas directamente por el proyecto, no obstante haber desaparecido 35 hectáreas de pradera. La Comisión tampoco ha respondido a la alegación de la República Francesa según la cual el emplazamiento se hallaba en un sector del estuario que había sido clasificado por la DIREN en 1993 como de escaso interés desde el punto de vista de la biodiversidad, y que el lugar había sido desecado varias décadas antes de la construcción de la fábrica, por lo cual no podía ser considerado como tierras húmedas en el sentido del Convenio de Ramsar de 2 de febrero de 1971. (12)

22 Por consiguiente, procede desestimar también la tercera imputación de la Comisión, por cuanto esta Institución no ha probado que la fábrica de yeso de titanio se hubiera construido en un emplazamiento que debía haber sido clasificado como ZPE o bien dentro de una zona de esta índole.

d) Costas

23 En el presente caso, se ha estimado la principal imputación de la Comisión y la incoación del procedimiento puede haber tenido como efecto incitar a la República Francesa a llevar a término el laborioso procedimiento de clasificación. Sin embargo, el recurso de la Comisión no fue objeto de discusión en este punto. De haber sido ésta la única imputación, lo más probable es que la Comisión hubiera desistido de su recurso una vez adoptado el Decreto nº 97/1329 de 30 de diciembre de 1997 antes de la presentación de su réplica. Si el Tribunal de Justicia hace suyas mis propuestas, habrán de desestimarse las dos imputaciones de la Comisión sobre las cuales hay desacuerdo entre las partes. En estas circunstancias, considero que lo procedente es que el Tribunal de Justicia decida que cada parte cargue con sus propias costas, de conformidad con el apartado 3 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento.

IV. Conclusión

24 A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:

1) Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al no haber clasificado, el 3 de septiembre de 1995, como zona de protección especial en el sentido del apartado 1 del artículo 4 de dicha Directiva un territorio suficientemente amplio en el estuario del Sena.

2) Desestime el recurso en todo lo demás.

3) Condene a cada parte al pago de sus propias costas.

(1) - Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125; en lo sucesivo, «Directiva»).

(2) - Inventario científico de las Zonas Importantes para la Conservación de las Aves; en lo sucesivo, «ZICO»).

(3) - Journal officiel de la République française de 1 de enero de 1998, p. 48.

(4) - Una exposición más detallada puede hallarse en los puntos 11 a 23 de mis conclusiones en el asunto C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds (en lo sucesivo, «RSPB»), Rec. 1996, p. I-3805.

(5) - Sentencia de 19 de mayo de 1998, Comisión/Países Bajos (C-3/96, Rec. p. I-3031), apartado 36.

(6) - Véase la sentencia de 2 de agosto de 1993, Comisión/España, «Marismas de Santoña» (C-355/90, Rec. p. I-4221), apartado 22.

(7) - Directiva «Hábitats», DO L 206, p. 7.

(8) - DO L 409, p. 11.

(9) - Sentencia de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos (96/81, Rec. p. 1791), apartado 6.

(10) - Asunto C-44/95, citado en la nota 4 supra.

(11) - Asunto C-3/96, citado en la nota 5 supra, apartado 61.

(12) - Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, volumen 996, p. 245; véase también la Recomendación 75/66/CEE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1974, a los Estados miembros relativa a la protección de las aves y de sus espacios vitales (DO 1975, L 21, p. 24; EE 15/01, p. 63), que recomienda a los Estados miembros que se adhieran al Convenio de Ramsar.