SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (SALA SEGUNDA) DE 15 DE DICIEMBRE DE 1994. - TRANSAFRICA SA CONTRA ADMINISTRACION DEL ESTADO ESPANOL. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: AUDIENCIA NACIONAL - ESPANA. - PERDIDA DE FIANZA - FUERZA MAYOR. - ASUNTO C-136/93.



Recopilación de Jurisprudencia 1994 página I-05757



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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Agricultura ° Organización común de los mercados ° Régimen de garantías ° Fuerza mayor ° Concepto ° Anuncios oficiales de un Acuerdo internacional relativo al régimen de importación de maíz en España ° Caída de los precios del maíz en dicho Estado ° Inexistencia de fuerza mayor respecto de los operadores que habían suscrito compromisos con arreglo a la normativa comunitaria anterior a la conclusión de las negociaciones

(Reglamentos del Consejo nos 2913/86 y 1799/87; Reglamentos de la Comisión nos 2220/85, art. 22, y 3593/86)

Índice

Ni las medidas adoptadas por el Reglamento nº 1799/87, relativo al régimen particular de importación de maíz y de sorgo en España para el período 1987-1990, ni los anuncios oficiales, en los primeros meses del año 1987, de la celebración del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América, ni la Decisión del Consejo por la que se aprueba el Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América referente a la conclusión de las negociaciones con arreglo al artículo XXIV.6 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, constituyen un caso de fuerza mayor a efectos del artículo 22 del Reglamento nº 2220/85, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de garantías para los productos agrícolas.

En efecto, aunque el concepto de fuerza mayor en el ámbito de los Reglamentos agrícolas tiene en cuenta la naturaleza particular de las relaciones de Derecho público que existen entre los operadores económicos y la Administración nacional, así como las finalidades de esta normativa, de modo que no queda limitado al supuesto de imposibilidad absoluta, sino que debe entenderse en el sentido de circunstancias ajenas al operador afectado, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias sólo habrían podido evitarse a costa de sacrificios excesivos, a pesar de toda la diligencia empleada, los hechos de que se trata no eran en absoluto anormales e imprevisibles para los operadores económicos afectados, que se habían comprometido, al constituir una garantía, a importar en España maíz subvencionado en las condiciones establecidas por el Reglamento nº 3593/86. Por el contrario, habida cuenta de la información disponible en ese momento, cualquier operador económico normalmente informado podía darse cuenta de que la cuestión de la importación del maíz en España era uno de los elementos importantes de estas negociaciones con los Estados Unidos de América y que se buscaba activamente un acuerdo para evitar un conflicto comercial.

Por otro lado, la caída de los precios que se produjo a principios de 1987 en el mercado español, que no fue una reacción súbita e imprevisible al anuncio del Acuerdo, no puede considerarse que constituya una imposibilidad absoluta de poner el maíz subvencionado en libre práctica en España, sino que constituye más bien un riesgo comercial ordinario.

Partes

En el asunto C-136/93,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Transáfrica, S.A.,

y

Administración del Estado español,

una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 22 del Reglamento (CEE) nº 2220/85 de la Comisión, de 22 de julio de 1985, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de garantías para los productos agrícolas (DO L 205, p. 5; EE 03/36, p. 206), y del Reglamento (CEE) nº 3593/86 de la Comisión, de 26 de noviembre de 1986, relativo a la concesión de una subvención para la importación de maíz en España (DO L 334, p. 21),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),

integrado por los Sres.: F.A. Schockweiler, Presidente de Sala; G.F. Mancini y J.L. Murray (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. W. Van Gerven;

Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, administradora principal;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

° En nombre de Transáfrica, S.A., por el Sr. José Pérez Santos, Abogado del Ilustre Colegio de Madrid;

° en nombre del Gobierno español, por el Sr. Alberto Navarro González, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, y por la Sra. Gloria Calvo Díaz, Abogado del Estado, en calidad de Agentes;

° en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Francisco Santaolalla, Consejero Jurídico, en calidad de Agente;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones orales de Transáfrica, S.A., representada por el Sr. Jaime Folguera Crespo, Abogado del Ilustre Colegio de Madrid, del Gobierno español, y de la Comisión de las Comunidades Europeas, expuestas en la vista de 3 de marzo de 1994;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 24 de marzo de 1994;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante auto de 25 de marzo de 1993, recibido en el Tribunal de Justicia el 5 de abril siguiente, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, con carácter prejudicial, dos cuestiones sobre la interpretación del artículo 22 del Reglamento (CEE) nº 2220/85 de la Comisión, de 22 de julio de 1985, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de garantías para los productos agrícolas (DO L 205, p. 5; EE 03/36, p. 206; en lo sucesivo, "Reglamento nº 2220/85"), y del Reglamento (CEE) nº 3593/86 de la Comisión, de 26 de noviembre de 1986, relativo a la concesión de una subvención para la importación de maíz en España (DO L 334, p. 21; en lo sucesivo, "Reglamento nº 3593/86").

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Transáfrica, S.A. (en lo sucesivo, "Transáfrica"), y la Administración del Estado español sobre la negativa de esta última a liberar la garantía constituida con arreglo al apartado 3 del artículo 2 del Reglamento nº 3593/86.

3 A raíz de la adhesión del Reino de España, la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América entraron en negociaciones conforme al artículo XXIV.6 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (en lo sucesivo, "GATT") para instaurar un nuevo régimen para las importaciones de maíz en España. En el curso de dichas negociaciones llegaron a un arreglo provisional y transitorio el 1 de julio de 1986, conforme al cual se adoptaron el Reglamento (CEE) nº 2913/86 del Consejo, de 16 de septiembre de 1986, por el que se establece con carácter excepcional la no aplicación del Reglamento (CEE) nº 2727/75 en lo que se refiere a la exacción reguladora a la importación aplicable a determinadas cantidades de maíz y sorgo (DO L 272, p. 1), y el Reglamento (CEE) nº 3140/86 de la Comisión, de 15 de octubre de 1986, relativo a la apertura de una licitación de la exacción reguladora a la importación de maíz y de sorgo procedente de terceros países (DO L 292, p. 27).

4 Tras haber comprobado que el elevado nivel de los precios en el mercado del maíz en España había provocado dificultades suficientemente graves para justificar la adopción de medidas transitorias con vistas a hacer bajar el precio del maíz, la Comisión adoptó, el 26 de noviembre de 1986, sobre la base del artículo 90 del Acta de Adhesión, el Reglamento nº 3593/86.

5 Dicho Reglamento preveía una subvención de 8 ECU por tonelada para las importaciones de maíz realizadas hasta el 31 de mayo de 1987. La cantidad máxima que podía beneficiarse de esta subvención era de 1.200.000 toneladas, de las cuales la mitad debía proceder de países terceros y la otra mitad de los demás Estados miembros, salvo de Portugal. Para disfrutar de la subvención, los importadores interesados debían presentar una solicitud en la que se mencionase el tonelaje que se comprometían a importar y acompañarla de una garantía de 8 ECU por tonelada solicitada. El organismo de intervención español debía expedir los títulos que daban derecho a la subvención. Estos títulos eran válidos para las importaciones realizadas hasta el final del segundo mes siguiente a la fecha de presentación de las solicitudes, siendo la fecha límite el 31 de mayo de 1987. El pago de la subvención se realizaba una vez puesto en libre práctica en España el maíz importado.

6 El artículo 5 de este mismo Reglamento establecía que la garantía debía liberarse por lo que respecta tanto a las cantidades cuya solicitud no se hubiera aceptado como a las cantidades puestas en libre práctica en España durante el período de vigencia del título que daba derecho a la subvención y previa presentación de éste ante el organismo español que lo hubiera expedido en un plazo máximo de dos meses desde la expiración del período de vigencia, así como que dicha obligación era una obligación principal en el sentido del artículo 20 del Reglamento nº 2220/85, antes mencionado.

7 Por lo que se refiere al incumplimiento por parte del operador económico de una exigencia principal, el artículo 22 de este último Reglamento, en la versión que resulta del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1181/87 de la Comisión, de 29 de abril de 1987, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2220/85 por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de garantías para los productos agrícolas (DO L 113, p. 31), disponía que la "fianza se perderá en su totalidad por la cantidad para la cual no se haya cumplido una exigencia principal, a no ser que tal incumplimiento provenga de fuerza mayor".

8 Con fecha 1 y 2 de diciembre de 1986, Transáfrica solicitó del Servicio Nacional de Productos Agrarios (en lo sucesivo, "SENPA"), organismo del Ministerio de Agricultura español, de conformidad con el Reglamento nº 3593/86, una subvención para la puesta en libre práctica en España de 125.000 toneladas de maíz de origen comunitario. La solicitud estaba acompañada de la correspondiente garantía. El 10 de diciembre de 1986, el SENPA expidió los correspondientes títulos de subvención, los cuales obligaban a Transáfrica a importar antes del 28 de febrero de 1987 la cantidad a que se había comprometido.

9 A finales de enero de 1987, se anunció la celebración del Acuerdo entre la Comunidad y los Estados Unidos de América con el que concluían las mencionadas negociaciones, aprobado en nombre de la Comunidad por la Decisión 87/224/CEE del Consejo, de 30 de enero de 1987, relativa al Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América referente a la celebración de negociaciones con arreglo al artículo XXIV.6 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) (DO L 98, p. 1). Mediante este Acuerdo, la Comunidad se comprometía a garantizar entre 1987 y 1990 un nivel anual de importaciones en España de 2 millones de toneladas de maíz procedente de países terceros. El 25 de junio de 1987 se adoptó el Reglamento (CEE) nº 1799/87 del Consejo, relativo al régimen particular de importación de maíz y de sorgo en España para el período 1987-1990 (DO L 170, p. 1), con el fin de aplicar el Acuerdo con los Estados Unidos y cuyas modalidades de aplicación fueron establecidas por el Reglamento (CEE) nº 2059/87 de la Comisión, de 13 de julio de 1987, por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen especial de importación de maíz y de sorgo en España durante el período 1987-1990 (DO L 193, p. 6).

10 El 16 de febrero de 1987, Transáfrica, que había importado 31.587,62 toneladas de las 125.000 a que se había comprometido, solicitó del SENPA la liberación de la obligación de importar el resto de la cantidad preestablecida y la consiguiente liberación de la garantía por la cantidad restante, invocando que la conclusión del citado Acuerdo había producido una caída de los precios del maíz que constituía un caso de fuerza mayor que extinguía su obligación. El 14 de septiembre de 1987, el SENPA desestimó la solicitud de Transáfrica. Tras un recurso de Transáfrica ante el Ministro de Agricultura, la Orden Ministerial de 6 de septiembre de 1988 confirmó la decisión del SENPA. El 11 de noviembre de 1988, Transáfrica interpuso un recurso contencioso-administrativo contra esta Orden Ministerial ante la Audiencia Nacional.

11 En el curso de dicho procedimiento, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional pidió al Tribunal de Justicia que se pronunciara con carácter prejudicial sobre las cuestiones siguientes:

"1) Si las medidas adoptadas en el Reglamento (CEE) nº 1799/87 del Consejo, de 25 de junio de 1987, en cuanto al régimen de importación de maíz en España para el período 1987-1990, por sus posibles efectos en la reducción del precio del maíz, pueden incidir negativamente y dificultar el cumplimiento de las obligaciones asumidas como contrapartida a las subvenciones concedidas para la importación de maíz en España, al amparo del Reglamento (CEE) nº 3593/86 de la Comisión, de 26 de noviembre de 1986, llegando a constituir un caso de fuerza mayor que haga imposible el cumplimiento de las obligaciones de puesta en libre práctica de maíz y genere el consiguiente derecho a la liberalización de la garantía prestada.

2) Si los anuncios oficiales de los Acuerdos entre la CEE y los Estados Unidos de América y del resultado de las negociaciones en el marco del GATT, en los primeros meses del año 1987, sobre el compromiso de importación de maíz y sorgo en España anualmente durante el cuatrienio 1987-1990, aun antes de plasmarse en una norma escrita, pueden producir consecuencias inevitables e imprevisibles hasta el punto de hacer imposible o dificultar el cumplimiento de una exigencia principal, invocable como causa de fuerza mayor del art. 22 del Reglamento (CEE) nº 2220/85 de la Comisión, de 22 de julio de 1985."

12 Estas cuestiones tienen por objeto que se dilucide si las medidas adoptadas por el Reglamento nº 1799/87, antes citado, o los anuncios oficiales, en los dos primeros meses del año 1987, de la celebración del Acuerdo entre la Comunidad y los Estados Unidos de América, o la Decisión 87/224 del Consejo, antes citada, constituyen un caso de fuerza mayor en el sentido del artículo 22 del Reglamento nº 2220/85, antes citado.

13 En primer lugar, debe señalarse que, como indicó el Abogado General en el punto 17 de sus conclusiones, el Reglamento nº 1799/87, adoptado en junio de 1987, no podía tener la menor influencia sobre el cumplimiento de una obligación que debía efectuarse en febrero de 1987.

14 Debe recordarse a continuación que, según una jurisprudencia reiterada, el concepto de fuerza mayor en el ámbito de los Reglamentos agrícolas tiene en cuenta la naturaleza particular de las relaciones de Derecho público que existen entre los operadores económicos y la Administración nacional, así como las finalidades de esta normativa. En consecuencia, el concepto de fuerza mayor no queda limitado al de imposibilidad absoluta, sino que debe entenderse en el sentido de circunstancias ajenas al operador afectado, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias sólo habrían podido evitarse a costa de sacrificios excesivos, a pesar de toda la diligencia empleada (véase la reciente sentencia de 13 de octubre de 1993, An Bord Bainne Co-operative y Compagnie Inter-Agra, C-124/92, Rec. p. I-5061, apartado 11).

15 Los anuncios oficiales del Acuerdo entre la Comunidad y los Estados Unidos de América así como la celebración de dicho Acuerdo deben considerarse circunstancias ajenas al operador afectado.

16 No obstante, en un supuesto como el del litigio principal, no puede considerarse que se cumplen los demás requisitos establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. De los hechos reseñados por el órgano jurisdiccional remitente se deduce que la celebración del Acuerdo entre la Comunidad y los Estados Unidos de América no era en absoluto un hecho anormal e imprevisible para los operadores económicos afectados. Las negociaciones entre la Comunidad y los Estados Unidos de América tenían lugar desde hacía muchos meses y el Reglamento nº 2913/86, antes citado, hacía alusión además a una solución intermedia encontrada el 1 de julio de 1986. Incluso los artículos de prensa relativos a dichas negociaciones, a las que Transáfrica se refiere ante el órgano jurisdiccional remitente, demuestran que cualquier operador económico normalmente informado podía darse cuenta de que la cuestión de la importación del maíz en España era uno de los elementos importantes de estas negociaciones y que se buscaba activamente un acuerdo para evitar un conflicto comercial.

17 En cuanto a la alegación de Transáfrica según la cual la caída de los precios del maíz hizo imposible o extremadamente difícil el cumplimiento de su obligación de poner el maíz subvencionado en libre práctica en España, debe señalarse que dicha caída de los precios no fue una reacción súbita e imprevisible al anuncio del Acuerdo entre la Comunidad y los Estados Unidos de América. En cualquier caso, no puede considerarse que semejante caída de los precios constituya una imposibilidad absoluta de poner el maíz subvencionado en libre práctica en España, sino que constituye más bien un riesgo comercial ordinario.

18 Procede, pues, responder a las cuestiones planteadas que ni las medidas adoptadas por el Reglamento (CEE) nº 1799/87 del Consejo, de 25 de junio de 1987, relativo al régimen particular de importación de maíz y de sorgo en España para el período 1987-1990, ni los anuncios oficiales, en los primeros meses del año 1987, de la celebración del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América, ni la Decisión 87/224/CEE del Consejo, de 30 de enero de 1987, relativa al Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América referente a la celebración de negociaciones con arreglo al artículo XXIV.6 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, constituyen un caso de fuerza mayor a efectos del artículo 22 del Reglamento nº 2220/85, antes citado.

Decisión sobre las costas

Costas

19 Los gastos efectuados por el Gobierno español y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional mediante auto de 25 de marzo de 1993, declara:

Ni las medidas adoptadas por el Reglamento (CEE) nº 1799/87 del Consejo, de 25 de junio de 1987, relativo al régimen particular de importación de maíz y de sorgo en España para el período 1987-1990, ni los anuncios oficiales, en los primeros meses del año 1987, de la celebración del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América, ni la Decisión 87/224/CEE del Consejo, de 30 de enero de 1987, relativa al Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América referente a la celebración de negociaciones con arreglo al artículo XXIV.6 del Acuerdo General sobre Aranceles

Aduaneros y Comercio, constituyen un caso de fuerza mayor a efectos del artículo 22 del Reglamento (CEE) nº 2220/85 de la Comisión, de 22 de julio de 1985, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de garantías para los productos agrícolas.