SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (SALA SEXTA) DE 25 DE MAYO DE 1993. - SOCIETE GENERALE D'ENTREPRISES ELECTRO-MECANIQUES Y ROLAND ETROY CONTRA BANCO EUROPEO DE INVERSIONES. - CONTRATO PUBLICO DE OBRAS EN UN ESTADO ACP - COFINANCIACION POR EL BEI - RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL FRENTE A UN LICITADOR QUE NO RESULTO ADJUDICATARIO. - ASUNTO C-370/89.



Recopilación de Jurisprudencia 1993 página I-02583



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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Acuerdos internacionales ° Tercer Convenio ACP-CEE de Lomé ° Disposiciones relativas a la cooperación financiera y técnica ° Procedimiento de contratación de obras públicas ° Competencias respectivas del Estado ACP y de la Comunidad ° Negativa del Banco Europeo de Inversiones a conceder una financiación en caso de adjudicación de un contrato al licitador cuya oferta sea más baja ° Justificación ° Oferta que no resulta ser la más ventajosa económicamente ° Responsabilidad de la Comunidad ° Inexistencia

(Tratado CEE, art. 215, párr. 2; Tercer Convenio ACP-CEE de Lomé de 8 de diciembre de 1984, arts. 192 y 225)

Índice

El procedimiento de contratación pública en el marco de la cooperación financiera y técnica establecida por el Tercer Convenio ACP-CEE, se regula de tal manera que las autoridades de los Estados ACP son competentes, con arreglo al apartado 2 del artículo 192 y al apartado 3 del artículo 225 del Convenio, para preparar, negociar y adjudicar los contratos públicos de obras financiadas por la Comunidad, mientras que las intervenciones de los órganos comunitarios habilitados para adoptar, en nombre de la Comunidad, las decisiones de financiación de dichos contratos, en el sentido del apartado 4 del artículo 192 del Convenio, tienen por única finalidad comprobar si se reúnen o no, los requisitos necesarios para la financiación comunitaria. Dichas intervenciones no tienen por objeto, ni pueden producir el efecto, de atentar contra el principio en virtud del cual dichos contratos son, a todos los efectos, contratos nacionales.

Conforme a lo anterior, los órganos comunitarios, de acuerdo con las responsabilidades que recaen sobre ellos de cara a garantizar una gestión diligente de los recursos del FED, no solamente tienen el derecho, sino incluso el deber, de velar por que se respeten las normas de procedimiento correspondientes y por que la oferta elegida sea la económicamente más ventajosa, teniendo principalmente en cuenta la capacitación de los licitadores, así como las garantías por ellos presentadas, la naturaleza y las condiciones de ejecución de las obras, el precio de las prestaciones, su coste de utilización y su valor técnico. Finalmente, los órganos comunitarios tienen, no solamente el derecho, sino también la obligación, de recabar la información necesaria para garantizar una gestión económica de los recursos comunitarios.

Por tanto, no puede imputarse al Banco Europeo de Inversiones un comportamiento ilegal, generador de la responsabilidad de la Comunidad, cuando

éste se niega a financiar un proyecto, si su ejecución se confía al licitador cuya oferta es más baja y si dicha negativa se basa en el hecho de que la citada oferta, habida cuenta de las reservas expresadas por un asesor independiente, no resulta ser la más ventajosa económicamente.

Partes

En el asunto C-370/89,

1. Société générale d' entreprises électro-mécaniques (SGEEM), con domicilio social en Champs-sur-Marne,

2. Roland Etroy, domiciliado en Champs-sur-Marne,

representados por Me Alexandre Vandencasteele, Abogado de Bruselas, y Me Simon Cohe, Abogado de París, que designan como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me E. Arendt, 8-10, rue Mathias Hardt,

partes demandantes,

contra

Banco Europeo de Inversiones, representado por el Sr. Xavier Herlin, Director de Asuntos Jurídicos, en calidad de Agente, asistido por Me R.O. Dalcq, Abogado de Bruselas, que designa como domicilio en Luxemburgo el de su sede provisional,

parte demandada,

apoyado por

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Hans Peter Hartvig, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Nicola Annecchino, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte coadyuvante,

que tiene por objeto un recurso, interpuesto con arreglo al artículo 178 y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE, relativo a la indemnización del perjuicio que los demandantes afirman haber sufrido a causa del comportamiento ilegal del BEI en el marco de la adjudicación de un contrato de obras públicas en Malí,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por los Sres.: C.N. Kakouris, Presidente de Sala; J.L. Murray, G.F. Mancini, F.A. Schockweiler y P.J.G. Kapteyn, Jueces;

Abogado General: Sr. C. Gulmann;

Secretario: Sr. H.A. Ruehl, administrador principal;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 23 de octubre de 1991;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 26 de enero de 1993;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de diciembre de 1989, la société générale d' entreprises électro-mécaniques, sociedad anónima francesa con domicilio social en Champs-sur-Marne (Francia) (en lo sucesivo, "sociedad demandante") y el Sr. Roland Etroy, su Director General, interpusieron un recurso de indemnización, con arreglo al artículo 178 y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE, que tiene por objeto que se condene al Banco Europeo de Inversiones (en lo sucesivo, "Banco"), como representante de la Comunidad Económica Europea, a la reparación del perjuicio supuestamente causado por éste, al impedir que se adjudicara a la sociedad demandante un contrato público de obras que debía ejecutarse en el territorio de la República de Malí.

2 La República de Malí decidió construir una línea eléctrica de alta tensión entre Bamako y Segou y confió su realización a la sociedad de economía mixta de Malí, Electricité du Malí (en lo sucesivo, "EDM"), asistida por una comisión encargada del examen de las proposiciones presentadas para la ejecución del contrato (en lo sucesivo, "comisión ad hoc").

3 EDM solicitó al asesor internacional de Quebec, Hydro-Québec International (en lo sucesivo, "HQI"), su colaboración para la evaluación de las ofertas y, en particular, para la selección del adjudicatario del contrato.

4 Basándose en las disposiciones relativas a la cooperación financiera y técnica del Tercer Convenio ACP-CEE, firmado en Lomé el 8 de diciembre de 1984 (DO 1986, L 86, p. 3; en lo sucesivo, "Convenio"), la República de Malí solicitó al Banco la financiación del montaje de la línea correspondiente al lote 1 A del proyecto, en forma de préstamo condicional en concepto de ayudas en capitales de riesgo previstas por el artículo 199 del Convenio.

5 Las operaciones de capital de riesgo, autorizadas con cargo a los recursos del Sexto Fondo Europeo de Desarrollo, instituido por el apartado 1 del artículo 1 del Acuerdo interno, de 19 de febrero de 1985, relativo a la financiación y a la gestión de las ayudas de la Comunidad (DO 1986, L 86, p. 210; en lo sucesivo, "Acuerdo"), son gestionadas por el Banco, por cuenta de la Comunidad, en virtud del apartado 2 del artículo 10 del Acuerdo.

6 En virtud de un contrato de financiación, en el que se aludía, en particular, al apartado 3 del artículo 199 del Convenio y al apartado 2 del artículo 10, antes citado, del Acuerdo, el Banco otorgó a la República de Malí un préstamo por un importe de 11.000.000 ECU. Los abonos del préstamo estaban supeditados a la condición de que el Banco hubiera recibido del beneficiario final (EDM) un ejemplar de los acuerdos y contratos públicos de obras, materiales y suministros, celebrados por EDM en condiciones que el Banco considerara satisfactorias.

7 Actuando a través de EDM, la República de Malí convocó una licitación sobre el lote del contrato controvertido (DO 1987, S 207 p. 63).

8 La sociedad demandante presentó su proposición dentro del plazo fijado y resultó ser sensiblemente más baja que las de los demás licitadores.

9 En un primer momento, HQI recomendó que no se seleccionara la oferta de la demandante y aludió a su grave inexperiencia técnica, confirmada por la presentación de un programa y una estimación de costes poco realistas, que no despejaban las graves dudas existentes sobre su capacidad de realizar el proyecto conforme al presupuesto. HQI propuso, por tanto, que se adjudicara el contrato al licitador cuya oferta era la segunda más baja, con la condición de que éste efectuara algunos ajustes en su proposición, que debían negociarse antes de la adjudicación del contrato.

10 Tanto la comisión ad hoc como EDM compartían inicialmente esta opinión en su informe de agosto de 1988 al Gobierno de Malí. La comisión ad hoc señalaba en dicho informe, en particular, que la sociedad demandante proponía el coste más bajo y el plazo de ejecución más corto, con medios materiales y humanos insuficientes o inadecuados, sin proponer métodos de ejecución y con una experiencia limitada con respecto a los demás licitadores. Por consiguiente, también la comisión ad hoc recomendaba el licitador cuya oferta era la segunda más baja.

11 No obstante, tras un examen adicional de las ofertas y tras las aclaraciones realizadas por algunos licitadores, la comisión ad hoc modificó posteriormente su opinión y recomendó al Gobierno de Malí la adjudicación del contrato a la sociedad demandante. En septiembre de 1988, la comisión ad hoc redactó su informe definitivo en el que confirmaba sus nuevas conclusiones favorables a la demandante. Este informe fue comunicado al Banco el 30 de septiembre de 1988 por el Gobierno de Malí, quién aprobaba las conclusiones contenidas en él.

12 A petición del Banco, el Gobierno de Malí le transmitió, el 5 de noviembre de 1988, el informe de HQI, acompañado de comentarios muy críticos en apoyo de su negativa a aprobarlo.

13 Mediante télex de 15 de noviembre de 1988, dirigido al Gobierno de Malí, el Banco se daba por enterado de la elección del citado Gobierno en favor de la sociedad demandante y precisaba que la falta de justificación satisfactoria para el Banco, desde el punto de vista técnico, económico y financiero, del hecho de no haber tomado en consideración la oferta que HQI, asesor independiente, consideraba la mejor, conforme a criterios normalmente aceptados, tendría como consecuencia la no financiación del proyecto por parte del Banco.

14 Tras haber efectuado, a petición de las autoridades de Malí, una verificación de la seriedad de la oferta de la sociedad demandante, HQI confirmó en un télex de 9 de febrero de 1989, dirigido al Gobierno de Malí y que HQI puso en conocimiento del Banco, que la demandante no estaba en condiciones de realizar las obras al precio propuesto.

15 No obstante, tras una reunión del Ministro competente de Malí y del vicepresidente de HQI, el asesor aceptó reconsiderar su opinión y recomendó, en definitiva, que se aceptara la oferta de la sociedad demandante, con determinadas garantías o fianzas adicionales, con el fin de que se respetara el calendario y los precios, que HQI seguía considerando demasiado bajos.

16 Como consecuencia de las explicaciones solicitadas por el Banco sobre la nueva orientación de las conclusiones de HQI, el asesor respondió, mediante télex de 27 de abril de 1989, que tras las investigaciones adicionales tuvo la oportunidad de comprobar que la sociedad demandante había valorado correctamente la envergadura de las obras y que su capacidad técnica era muy superior a lo que traslucía su oferta. HQI, no obstante, continuaba manifestando su preocupación en cuanto al respeto del calendario y del precio propuesto. Asimismo, HQI propuso a la comisión ad hoc que respaldara la elección de la sociedad demandante, a condición de que se obtuvieran mayores garantías sobre estos dos aspectos.

17 Las precisiones aportadas al Banco por HQI durante una reunión conjunta celebrada el 4 de julio de 1989 en Luxemburgo, no sirvieron para tranquilizar a aquél sobre los aspectos financieros y técnicos de la proposición de la sociedad demandante. Por tanto, el Banco confirmó al Gobierno de Malí, mediante télex de 20 de julio de 1989 que, a pesar de las nuevas aclaraciones realizadas por HQI, la oferta de la sociedad demandante seguía presentando evidentes puntos débiles que podían comprometer la ejecución del contrato. Por consiguiente, el Banco solicitó al Gobierno de Malí que negociara un contrato, en colaboración con HQI y EDM, con uno de los restantes licitadores y que informara de ello al BEI para que éste emitiera su opinión antes de la celebración de éste.

18 De este modo, la comisión ad hoc entabló negociaciones con el licitador cuya proposición era la segunda más baja, a fin de tratar los puntos de su oferta no conformes con el expediente de contratación.

19 Dichas negociaciones desembocaron, el 6 de septiembre de 1989, en la firma de un contrato en el que, en particular, se estipulaba que su importe global se había incrementado, a petición de EDM, mediante una provisión de un 10 % para imprevistos que habrían de justificarse y que la remuneración del contratista debía establecerse en función de las cantidades ejecutadas y de los precios unitarios que figuraban en la relación de precios.

20 Mediante carta de 23 de agosto de 1989, la sociedad demandante interrogó al Banco sobre las medidas que pensaba adoptar para reparar el perjuicio sufrido como consecuencia de la actuación de éste.

21 Al responder el Banco, mediante carta de 21 de septiembre de 1989, que la cuestión era competencia exclusiva de las autoridades de Malí, los demandantes interpusieron el presente recurso de indemnización.

22 Mediante auto de 10 de mayo de 1990, el Tribunal de Justicia admitió la intervención de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Banco.

23 La Sala Sexta, a la que inicialmente se le había atribuido el asunto, decidió, conforme al apartado 3 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, devolver el asunto al Tribunal en Pleno, a fin de que éste se pronunciara con carácter previo sobre la competencia del Tribunal de Justicia para conocer del presente recurso.

24 Mediante sentencia interlocutoria de 2 de diciembre de 1992 (C-280/89, Rec. p. I-6211), este Tribunal de Justicia consideró que el Banco había actuado en el presente caso en nombre y por cuenta de la Comunidad y que las acciones y omisiones de las que pudiera ser responsable frente a las demandantes eran imputables a la Comunidad. Por consiguiente, este Tribunal de Justicia se consideró competente, en virtud del artículo 178 del Tratado, para pronunciarse sobre el presente recurso de indemnización, devolvió el asunto a la Sala Sexta para que se pronunciara en cuanto al fondo y reservó la decisión sobre las costas.

25 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

26 Con carácter previo, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia (véase, en particular, la sentencia de 8 de abril de 1992, Cato/Comisión, C-55/90, Rec. p. I-2533, apartado 18), del párrafo segundo del artículo 215 del Tratado se desprende que la exigencia de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad y el ejercicio del derecho a la reparación del perjuicio sufrido, dependen de que concurran una serie de requisitos, a saber, que sea ilegal el comportamiento que se imputa a las Instituciones comunitarias, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre este comportamiento y el perjuicio alegado.

Ilegalidad del comportamiento imputado al Banco

27 En lo que respecta al primer requisito, los demandantes alegan, en primer lugar, que el Banco ha incurrido en una desviación de poder en relación con las facultades que se le otorgaron en materia de la cooperación financiera y técnica prevista en el Convenio, al inmiscuirse ilegalmente en la negociación y celebración del contrato por parte de las autoridades de Malí y obligarles a descartar la oferta más baja y, en opinión de los expertos, la más ventajosa económicamente, en beneficio de una oferta más elevada y manifiestamente disconforme con las condiciones de la licitación.

28 El Banco, apoyado por la Comisión, alega fundamentalmente que, a causa de las dudas persistentes de HQI sobre la seriedad de la oferta de la sociedad demandante, se limitó a advertir a las autoridades de Malí sobre la imposibilidad de financiar el proyecto en unas condiciones que, en su opinión, no respondían a la elección de la oferta económicamente más ventajosa en el sentido del apartado 1 del artículo 236 del Convenio. De este modo, el Banco cumplía con su obligación de garantizar el respeto de los requisitos para la financiación del proyecto por parte de la Comunidad.

29 Procede destacar que, según reiterada jurisprudencia, mientras que las autoridades de todo Estado ACP son competentes, con arreglo al apartado 2 del artículo 192 y al apartado 3 del artículo 225 del Convenio, para preparar, negociar y adjudicar los contratos públicos de obras financiadas por la Comunidad en el marco de la cooperación financiera y técnica establecida por el Convenio, las intervenciones de los órganos comunitarios habilitados para adoptar, en nombre de la Comunidad, las decisiones de financiación de dichos contratos, en el sentido del apartado 4 del artículo 192 del Convenio, tienen por única finalidad comprobar si se reúnen o no, los requisitos necesarios para la financiación comunitaria. Dichas intervenciones no tienen por objeto, ni pueden producir el efecto, de atentar contra el principio en virtud del cual dichos contratos son, a todos los efectos, contratos nacionales (véase, en particular, la sentencia de 24 de junio de 1986, Développement SA y Clemessy/Comisión, 267/82, Rec.p. 1907, apartado 25).

30 Conforme a lo anterior, los órganos comunitarios, de acuerdo con las responsabilidades que recaen sobre ellos de cara a garantizar una gestión diligente de los recursos del FED, no solamente tienen el derecho, sino incluso el deber, de velar por que se respeten las normas de procedimiento correspondientes y por que la oferta elegida sea la económicamente más ventajosa, teniendo principalmente en cuenta la capacitación de los licitadores, así como las garantías por ellos presentadas, la naturaleza y las condiciones de ejecución de las obras, el precio de las prestaciones, su coste de utilización y su valor técnico (véase la sentencia Développement SA y Clemessy/Comisión, antes citada, apartado 27).

31 Finalmente, los órganos comunitarios tienen, no solamente el derecho, sino también la obligación, de recabar la información necesaria para garantizar una gestión económica de los recursos comunitarios en el marco de las responsabilidades que les son conferidas en interés de la Comunidad (véase la sentencia de 10 de julio de 1985, CMC/Comisión, 118/83, Rec. p. 2325, apartado 47).

32 Baste destacar a este respecto que los demandantes no han demostrado en modo alguno que, al negarse a financiar el proyecto en caso de que se confiara su ejecución a la sociedad demandante, el Banco interfiriera ilegalmente en las competencias de las autoridades de Malí o se extralimitara en aquellas que le fueron concedidas para la correcta gestión de los fondos comunitarios.

33 De los antecedentes de hecho del litigio se desprende que el Banco, por el contrario, podía tener fundadas razones para considerar que la oferta de la sociedad demandante no era económicamente la más ventajosa, habida cuenta de las reservas que, a pesar del cambio de orientación de sus conclusiones, HQI continuaba albergando en relación con esta oferta y con independencia de cuál hubiera podido ser la opinión de las autoridades de Malí a este respecto (véase la sentencia CMC/Comisión, antes citada, apartados 45 y 46).

34 En efecto, procede destacar que, en definitiva, HQI recomendó a la comisión ad hoc la adjudicación del contrato a la sociedad demandante, el licitador más bajo, únicamente con la condición expresa de que obtuviera de ella mayores garantías de respeto del calendario y de los precios propuestos, que HQI continuaba considerando demasiado bajos.

35 De ello se desprende que las intervenciones que se reprochan al Banco eran íntegramente compatibles con las normas sobre reparto de competencias definidas por el Convenio y tuvieron simplemente por objeto garantizar que se cumplían los requisitos necesarios para la financiación comunitaria. En estas circunstancias, el comportamiento controvertido del Banco no puede calificarse de ilegal en este aspecto.

36 Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo formulado por los demandantes.

37 Las demandantes sostienen, asimismo, que el Banco violó el principio de igualdad de trato de los licitadores, al aceptar que se entablaran negociaciones con el licitador cuya proposición era la segunda más baja, con el fin de que éste modificara su oferta en puntos sustanciales. Si la sociedad demandante hubiera tenido también la posibilidad de adecuar su oferta a la licitación, el orden de las ofertas establecido por HQI bien pudiera haber sido modificado.

38 Tal y como el Banco señala acertadamente, el aumento del 10 % del importe global del contrato solicitado por EDM y aceptado por el Banco, para cubrir imprevistos que debían justificarse, se halla contemplado en el punto 2.22 del pliego de cláusulas, que permite al propietario aumentar o disminuir en un 25 % las cantidades de suministros y de servicios especificados en el citado documento, sin modificación de los precios unitarios que figuran en la relación de precios, ni de otras estipulaciones y condiciones.

39 Por consiguiente, el segundo motivo de las demandantes debe desestimarse.

40 Finalmente, las demandantes alegan que, al no controlar suficientemente las actuaciones de su personal y al no responder a las cartas que le dirigió la sociedad demandante, el Banco violó el principio de buena administración y, por esta misma razón, se generó su responsabilidad frente a los demandantes.

41 No procede examinar este motivo que se limita a reformular, en otros términos, los dos primeros ya desestimados.

42 En estas circunstancias, proceder desestimar el recurso por infundado, sin que proceda examinar si se cumplen los demás requisitos a los que se subordina la existencia de responsabilidad extracontractual de la Comunidad.

Decisión sobre las costas

Costas

43 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por los demandantes, procede condenarles solidariamente en costas.

44 Conforme al párrafo primero del apartado 4 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la Comisión, parte coadyuvante, soportará sus propias costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)

decide:

1) Desestimar el recurso.

2) Condenar solidariamente en costas a los demandantes.

3) La Comisión soportará sus propias costas.