15.

Así pues, la primera línea de defensa de la Asamblea no resiste un examen profundo. Y qué decir aquí de la segunda? El demandante y los Estados coadyuvantes no tienen dudas: carece de fundamento desde el principio al fin. No es verdad, en primer lugar, que la aplicación del «código» adoptado por el Consejo en diciembre de 1984 reduzca los poderes del Parlamento: su régimen es enteramente conforme al Tratado. Es falso, en segundo lugar, que la primera lectura del Consejo haya sido insuficiente en lo relativo a los gastos «ineluctables» y que la segunda lectura haya debido salvar sus errores; por el contrario —precisa el Reino Unido—, ella «represented a substantial effort [...] to reach an agreement with the Parliament» (escrito de intervención, p. 8). Es absurdo, por último, pretender que la Asamblea se haya visto obligada a una primera lectura meramente formal: lo prueban ad abundantiam las incisivas propuestas de modificación y las no menos robustas enmiendas que salieron de aquella etapa del procedimiento. Viniendo luego al artículo 199 —continúa el demandante—, es cierto que el demandado lo invoca erróneamente. Verdad es que tal norma trata de evitar los presupuestos «paralelos» (exactamente, las gestiones extrapresupuestarias), exigiendo una cobertura total de los gastos; no excluye, pues, que la autoridad presupuestaria —pero en especial el órgano que representa a los Estados— valore políticamente las necesidades y las prioridades en el marco de su propia facultad discrecional. Esto lo hace el Consejo precisamente en primera lectura respecto a las necesidades que derivan de la carga del pasado o de la adhesión de España y Portugal; su comportamiento — inspirado como estaba por la necesidad de reflexionar más a fondo sobre aquellos difíciles temas— no se puede llamar irracional y menos aún ilegal. No compete en ningún caso al Tribunal de Justicia sustituir por su propio criterio el de la autoridad presupuestaria; el Tribunal de Justicia sólo puede determinar si le son imputables al Consejo errores manifiestos o desviación de poder. Ahora bien, estas observaciones me parecen formalistas y bastante débiles en sustancia, con la excepción naturalmente del último punto acerca del que no cabe discrepar. Es indiscutible que, en primera lectura, el Parlamento ha votado enmiendas y hecho uso de su margen de maniobra. No es menos cierto, sin embargo, que la estrategia querida por el Consejo ha violado las reglas de juego, las reglas — según creo — de cuya observancia depende el buen éxito del diálogo entre las instituciones que se trata de alcanzar por el sistema del «vaivén» y de las dos lecturas dobles. Trataremos de caracterizar las formas en que se concretó tal violación. Sabido es que el artículo 199 —cuya cita en este caso no es sólo oportuna sino forzosa — sanciona el principio de la universalidad y no sólo —como parece sostener el Consejo— el de la unidad; obliga en verdad a hacer objeto de previsión y a inscribir en el presupuesto todos los gastos de la Comunidad. Por su parte, el artículo 1, apartado 1, del Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 356, p. 1; EE 01/02, p. 90) define el presupuesto como el acto que «prevé y autoriza [...], cada año, los ingresos y los gastos previsibles de las Comunidades». Combinando las dos normas resulta claro, a mi parecer, que no hay gastos «previsibles» que la autoridad presupuestaria pueda no tener en cuenta. En particular, no deberá ignorar los que el mismo Reglamento llama «gastos resultantes de la ejecución de los compromisos adquiridos durante el ejercicio y/o ejercicios anteriores» (véase artículo 1, apartado 3, párrafo 3). Por el contrario, el Consejo los ha ignorado al omitir, por lo menos en primera lectura, el establecimiento de los créditos necesarios para hacerles frente; no nos interesa aquí si lo ha hecho para cumplir su código de autodisciplina, que le obligaba a no superar el tipo máximo, o por otras razones que no se han manifestado en el curso del litigio. Lo que interesa es dicha omisión y su relevancia en el plano del Derecho. A mi parecer constituye o bien un error manifiesto —como admitió el Presidente Juncker en sus discursos de 9 de octubre y de 10 de diciembre— o bien una desviación de poder, bajo el aspecto de desviación de procedimiento. No hay duda, en efecto, de que con ello se ha alterado el dialogo interinstitucional y, más concretamente, que con ello se ha inducido a la Asamblea a realizar una primera lectura distinta de la que habría tenido lugar si los referidos créditos hubieran estado decididos desde el principio. Pero no basta. Hay un episodio, que tuvo lugar en las últimas horas febriles de las negociaciones sobre el tipo máximo, que merece la atención del Tribunal de Justicia, incluso si el demandado lo silencia. Como recordará este Tribunal, ante la última subida del Parlamento, que superaba el techo del 20 % fijado en segunda lectura por el Consejo, este último respondió con una oferta que elevaba los créditos de compromiso a un 24,46 %. Pero la oferta fue acompañada de una declaración que el acta de la sesión en que se formula recoge en los términos siguientes: «Several delegations stated that the additional amounts referred to in the proposal did not meet their wishes. They nonetheless gave their agreement to these amounts in a desire to reach a compromise [...] with Parliament [...] (However), it was understood that if Parliament did not also agree to the [...] compromise proposed, the President of the Council would be empowered to withdraw the proposal on behalf of the Council» (PV/CONS 69, FIN 628, Anexo XPV al recurso del Consejo). Me parece que este texto sugiere dos géneros de consideraciones. La primera tiene carácter semántico. Querer un compromiso no implica no ejercer presiones sobre la otra parte, pero supone ciertamente dejarle un cierto margen de apreciación sobre la oferta que se le hace; en otros términos, implica reconocerle la libertad de ofrecer una contrapropuesta más alta o más baja. El resultado previsto al hacer una oferta que ha de considerarse revocada si la otra parte la rechaza, es decir, imponiendo a esta última el «lo tomas o lo dejas», no puede, por lo tanto, definirse como compromiso. Efectivamente, el nombre que se le da más comúnmente es ultimátum o diktat. El segundo aspecto no es de orden jurídico. Aun admitiendo que tenga tras de sí una larga lista de precedentes (pero esto es dudoso, como nos ha dicho un Agente del Consejo, respondiendo a una pregunta de este Tribunal), el diktat no puede considerarse legal a la luz del artículo 203. El diálogo que dicha norma organiza para lograr el acuerdo que pretende el apartado 9 tiene como sujetos dos grandes órganos representativos llamados a realizar un interés público, como es la redacción del presupuesto comunitario. Por muy rudo que lo hagan los opuestos intereses de las partes, este diálogo debe, de todos modos, desenvolverse de tal forma que refleje la altura y la dignidad de los fines a que está ordenado. Dicho con palabras más sencillas: lo que es lícito en el mundo de los negocios puede no ser lícito para el Consejo y el Parlamento de la Comunidad Europea cuando deciden sobre sus ingresos y gastos.