Palabras clave

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Palabras clave

1. Banco Europeo de Inversiones - Competencia para dictar disposiciones de organización interna - Decisión que regula la cooperación con la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Competencia del Consejo de Gobernadores

[Estatutos del Banco Europeo de Inversiones, arts. 9, ap. 3, letra h), y 13, ap. 3]

2. Recurso de anulación - Actos recurribles - Actos del Banco Europeo de Inversiones - Actos incluidos en el ámbito de competencia del Consejo de Gobernadores - Inclusión - Adopción por otro órgano del Banco - Irrelevancia

[Art. 237 CE, letra b)]

3. Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Reglamentos (CE) nº 1073/1999 y (Euratom) nº 1074/1999, relativos a las investigaciones efectuadas por la OLAF - Ámbito de aplicación - Banco Europeo de Inversiones - Inclusión

[Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) nº 1073/1999, art. 1, ap. 3, y (Euratom) nº 1074/1999, art. 1, ap. 3]

4. Banco Europeo de Inversiones - Autonomía - Alcance

(Art. 267 CE)

5. Banco Europeo de Inversiones - Controles que pueden ejercerse sobre el Banco - Diferenciación en función del objeto de los controles - Control de cuentas de la gestión financiera que no se limita únicamente a la aplicación de los Reglamentos (CE) nº 1073/1999 y (Euratom) nº 1074/1999, relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)

(Arts. 248 CE, aps. 1 y 3, y 280 CE; Estatutos del Banco Europeo de Inversiones, art. 14; art. 203 EA; Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) nº 1073/1999 y (Euratom) nº 1074/1999]

6. Banco Europeo de Inversiones - Autonomía - Aplicación de los Reglamentos (CE) nº 1073/1999 y (Euratom) nº 1074/1999, relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Compatibilidad

[Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) nº 1073/1999 y (Euratom) nº 1074/1999]

7. Disposiciones financieras - Intereses financieros de la Comunidad - Concepto - Ingresos y gastos del Banco Europeo de Inversiones - Inclusión

(Art. 280 CE)

8. Disposiciones financieras - Protección de los intereses financieros de la Comunidad - Artículo 280 CE - Objeto - Alcance - Adopción de medidas normativas destinadas a aplicarse en las instituciones, órganos y organismos comunitarios - Inclusión

(Art. 280 CE)

9. Actos de las instituciones - Elección de la base jurídica - Reglamento (Euratom) nº 1074/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Artículo 203 EA

[Arts. 183 A EA y 203 EA; Reglamento (Euratom) nº 1074/1999 del Consejo]

10. Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Reglamentos (CE) nº 1073/1999 y (Euratom) nº 1074/1999, relativos a las investigaciones efectuadas por la OLAF - Violación del principio de proporcionalidad debido a la inclusión del Banco Europeo de Inversiones en su ámbito de aplicación - Inexistencia

[Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) nº 1073/1999 y (Euratom) nº 1074/1999]

11. Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Reglamentos (CE) nº 1073/1999 y (Euratom) nº 1074/1999, relativos a las investigaciones efectuadas por la OLAF - Infracción por la decisión del Comité de Dirección del Banco Europeo de Inversiones, de 10 de noviembre de 1999, relativa a la cooperación con la OLAF

[Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) nº 1073/1999 y (Euratom) nº 1074/1999; Decisión del Comité de Dirección del Banco Europeo de Inversiones, de 10 de noviembre de 1999]

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1. Una decisión que tiene por objeto prever las modalidades de la cooperación del Banco Europeo de Inversiones con la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) en lo que atañe a la transmisión de información relativa a eventuales actividades fraudulentas y al desarrollo de las investigaciones relacionadas con tales actividades en el seno del Banco, forma parte del ámbito de competencia propio del Consejo de Gobernadores y no del correspondiente al Comité de Dirección.

En efecto, una decisión de este tipo no forma parte de la «gestión de los asuntos de administración ordinaria del Banco Europeo de Inversiones», en el sentido del artículo 13, apartado 3, de sus Estatutos, ni, más genéricamente, del ámbito de competencia propio de su Comité de Dirección. Además, del artículo 9, apartado 3, letra h), de dichos Estatutos se desprende que, en el seno del Banco, corresponde en principio al Consejo de Gobernadores la facultad de organización interna y que éste está habilitado, por consiguiente, para adoptar las medidas apropiadas con vistas a garantizar el funcionamiento interno del Banco en interés de una buena administración del mismo. Tal es el caso de la elaboración por una institución o un organismo comunitario de procedimientos relativos al control de la regularidad de las operaciones desarrolladas en su seno, que se hace con vistas a garantizar su buen funcionamiento y que corresponde al ámbito de la organización interna de la institución u organismo de que se trate, sin perjuicio de los límites que imponga el Derecho comunitario.

( véanse los apartados 66 a 68 y 70 )

2. Al someter los acuerdos del Consejo de Gobernadores del Banco Europeo de Inversiones al control del Tribunal de Justicia, el artículo 237 CE, letra b), pretende garantizar, en particular, que todos los actos adoptados por el Banco que estén incluidos en el ámbito de competencias del mencionado Consejo puedan impugnarse ante el Tribunal de Justicia.

Una interpretación de dicha disposición que excluya a un acto de ese tipo de aquellos que pueden ser impugnados al amparo de la misma por el mero hecho de que tal acto haya sido adoptado por otro órgano del Banco, como el Comité de Dirección, conduciría a un resultado contrario al espíritu de la referida disposición, con independencia de que la adopción del acto en cuestión sea o no consecuencia de que el Banco haya modificado deliberadamente su proceso decisorio.

Además, semejante interpretación pasaría asimismo por alto la circunstancia de que la Comunidad Europea es una comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional que constituye el Tratado y que este último ha establecido un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a confiar al Tribunal de Justicia el control de la legalidad de los actos de las instituciones. En efecto, pese a no ser una institución de la Comunidad Europea, el Banco Europeo de Inversiones constituye ciertamente un organismo comunitario creado por el Tratado y dotado por éste de personalidad jurídica, y que por esta razón está sujeto al control del Tribunal de Justicia, concretamente en los términos previstos en el artículo 237 CE, letra b).

( véanse los apartados 73 a 75 )

3. El ámbito de aplicación de los Reglamentos nos 1073/1999 y 1074/99, relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), se extiende al Banco Europeo de Inversiones. En efecto, los términos «instituciones, órganos y organismos creados por los Tratados, o sobre la base de los mismos», que figuran en el artículo 1, apartado 3, de ambos Reglamentos, deben ciertamente interpretarse en el sentido de que engloban al Banco Europeo de Inversiones, que constituye un organismo comunitario creado por el Tratado y dotado por éste de personalidad jurídica. Ni de la exposición de motivos ni del articulado de dichos Reglamentos se desprende que haya sido voluntad del legislador comunitario establecer algún tipo de distinción entre las diversas instituciones, órganos y organismos creados por los Tratados o sobre la base de los mismos. El séptimo considerando de los Reglamentos antes citados subraya expresamente, por el contrario, la necesidad de extender el ámbito de las investigaciones internas de la OLAF a «todas» las mencionadas instituciones, órganos y organismos.

( véanse los apartados 97 a 99 )

4. El hecho de reconocer al Banco Europeo de Inversiones una autonomía funcional e institucional no significa convertirlo en un organismo totalmente ajeno a las Comunidades, ni exceptuarlo de toda norma de Derecho comunitario. Del artículo 267 CE se desprende, en efecto, que el Banco está destinado a contribuir a la realización de los objetivos comunitarios, de manera que forma parte, en virtud del Tratado, del sistema comunitario. Así pues, la posición que ocupa el Banco Europeo de Inversiones es ambivalente, en el sentido de que se caracteriza por una independencia en la gestión de sus asuntos propios, especialmente en lo que se refiere a las operaciones financieras, por un lado, y, por otro, en lo que se refiere a sus objetivos, por un vínculo estrecho con la Comunidad.

( véase el apartado 102 )

5. Lo dispuesto en el artículo 248 CE, apartados 1 y 3, y en el artículo 14 de los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones, cuyo objeto versa esencialmente sobre el control de las cuentas y de la gestión financiera, no prejuzga la eventual aplicabilidad al Banco Europeo de Inversiones de un régimen de investigación que, como el establecido por los Reglamentos nos 1073/1999 y 1074/1999, relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), basándose respectivamente en los artículos 280 CE y 203 EA, tiene como finalidad específica permitir la comprobación de las sospechas relacionadas con hechos de fraude, corrupción u otras irregularidades que afecten a los intereses financieros de las Comunidades. Tal régimen de investigación en modo alguno puede equipararse a un control de las cuentas o de la gestión financiera de la entidad de que se trate.

( véase el apartado 105 )

6. Ni la circunstancia de que la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) haya sido creada por la Comisión y esté integrada en las estructuras administrativas y presupuestarias de dicha institución, en las condiciones previstas por la Decisión 1999/352, ni el hecho de que el legislador comunitario haya atribuido a ese órgano externo al Banco Europeo de Inversiones facultades de investigación, en las condiciones previstas por los Reglamentos nos 1073/1999 y 1074/1999, relativos a las investigaciones efectuadas por la OLAF, pueden, como tales, menoscabar la autonomía funcional y la reputación del Banco Europeo de Inversiones en los mercados financieros.

En efecto, el régimen establecido por dichos Reglamentos refleja la firme voluntad del legislador comunitario de supeditar la concesión de las facultades asignadas a la OLAF, por un lado, a la existencia de disposiciones que garanticen la estricta independencia de esta última, en particular frente a la Comisión, y, por otro lado, a la plena observancia de las normas del Derecho comunitario, entre las que figuran, en particular, el Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas y los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como el Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de las mismas. El ejercicio de las referidas facultades está sujeto a diversas normas y garantías específicas, al tiempo que su objeto está claramente delimitado. Las investigaciones internas que la OLAF puede verse obligada a efectuar deben llevarse a cabo asimismo de acuerdo con las normas y condiciones previstas en las decisiones que adopte cada institución, órgano u organismo, de manera que no cabe excluir que el Banco Europeo de Inversiones, al adoptar una decisión de este tipo, tenga en cuenta las eventuales especificidades que implica su actividad bancaria y que incumba a dicho banco acreditar la necesidad de las restricciones que establezca por este concepto.

( véanse los apartado 106 a 109 )

7. La expresión «intereses financieros de la Comunidad», que figura en el artículo 280 CE, debe interpretarse en el sentido de que engloba no sólo los ingresos y gastos incluidos en el presupuesto comunitario, sino, en principio, también los ingresos y gastos incluidos en el presupuesto de otros órganos y organismos creados por el Tratado. En efecto, la referida expresión es específica del artículo 280 CE y se distingue de la terminología utilizada en las restantes disposiciones del título II de la quinta parte del Tratado, las cuales se refieren invariablemente al «presupuesto» de la Comunidad Europea. Dicha expresión parece, además, revestir mayor amplitud que la expresión «ingresos y gastos de la Comunidad», que figura, en particular, en el artículo 268 CE. Por último, el hecho mismo de que la existencia de un órgano o de un organismo se base en el Tratado induce a pensar que tal órgano u organismo ha sido concebido con vistas a contribuir a la consecución de los objetivos de la Comunidad Europea y lo inscribe en el ordenamiento jurídico comunitario, de manera que los recursos de que dispone por efecto de dicho Tratado presentan por naturaleza un genuino y directo interés financiero para aquélla.

En lo que atañe al Banco Europeo de Inversiones, forma parte, en virtud del Tratado, del sistema comunitario, y sus recursos y su utilización revisten un interés financiero manifiesto para la Comunidad Europea y sus objetivos. Por consiguiente, los términos «intereses financieros de la Comunidad», que figuran en el artículo 280 CE, engloban asimismo los ingresos y gastos del Banco Europeo de Inversiones.

( véanse los apartados 120 a 125 )

8. Al incluir en el artículo 280 CE las precisiones que figuran en los apartados 1 y 4 del mismo, los autores del Tratado de Amsterdam tuvieron claramente la voluntad de reforzar la lucha contra el fraude y las irregularidades que afecten a los intereses financieros de la Comunidad Europea, en particular atribuyendo expresamente a esta última una misión propia consistente en «combatir», al igual que los Estados miembros, tales fraudes e irregularidades mediante la adopción de «medidas» que tengan «efecto disuasorio» y sean capaces de ofrecer una «protección eficaz en los Estados miembros». La circunstancia de que el artículo 280 CE, apartado 1, especifique que las referidas medidas se adoptarán en virtud de lo dispuesto en dicho artículo no significa en modo alguno que, para determinar el alcance de la competencia comunitaria en la materia, se haga referencia exclusivamente a los apartados que siguen a aquel apartado 1 y, concretamente, al apartado 4. En efecto, el artículo 280 CE, apartado 4, debe interpretarse en el sentido de que completa la definición de la competencia comunitaria y especifica algunas condiciones de su ejercicio.

En este contexto, el hecho de que el artículo 280 CE, apartado 4, se refiera en particular a la necesidad de contribuir a una protección que sea eficaz y equivalente en los Estados miembros no puede interpretarse como el signo de una voluntad implícita de los autores del Tratado de Amsterdam de imponer a la acción de la Comunidad Europea un límite adicional de tanta envergadura como la prohibición de combatir el fraude y las demás irregularidades que afecten a sus intereses financieros mediante la adopción de medidas normativas que se apliquen a las instituciones, órganos u organismos creados por los Tratados o sobre la base de los mismos. Además de la circunstancia de que tal limitación de la competencia comunitaria no se encuentra en el texto del artículo 280 CE, dicha limitación resultaría difícilmente compatible con los objetivos perseguidos por aquel artículo. En efecto, para que la protección de los intereses financieros de la Comunidad Europea resulte eficaz, es imprescindible que la disuasión y la lucha contra el fraude y otras irregularidades operen en todos los ámbitos en que tales fenómenos puedan afectar a los referidos intereses, y con frecuencia podrá ocurrir que los fenómenos de este modo combatidos impliquen simultáneamente a agentes que intervengan en distintos niveles.

( véanse los apartados 131 a 135 )

9. Habida cuenta de que el artículo 183 A EA refleja cabalmente la existencia de un objetivo autónomo de protección de los intereses financieros de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, no es posible admitir que el Reglamento nº 1074/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), cuya finalidad es combatir el fraude que afecte a dichos intereses financieros, no haya sido adoptado con miras a lograr uno de los objetivos de dicha Comunidad y, en consecuencia, que no podía adoptarse sobre la base del artículo 203 EA.

( véanse los apartados 140, 143 y 144 )

10. Los Reglamentos nos 1073/1999 y 1074/1999, relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) no pueden declararse inaplicables al Banco Europeo de Inversiones en razón de la vulneración del principio de proporcionalidad.

En efecto, el legislador comunitario no incurre en error manifiesto de apreciación al considerar que es necesario, para reforzar la prevención y la lucha contra el fraude, la corrupción y otras irregularidades que afecten a los intereses financieros de las Comunidades, instaurar un mecanismo de control que esté centralizado en el seno de un mismo órgano, tenga carácter especializado y sea ejercido de manera independiente y uniforme en relación con las diversas instituciones, órganos y organismos creados por los Tratados o sobre la base de los mismos, y ello a pesar de existir mecanismos de control propios a dichas instituciones, órganos y organismos. A este respecto, la función de investigación asignada a la OLAF difiere, por su naturaleza y objeto específicos, de misiones de control general de las cuentas, tales como las que incumben, en particular, al Tribunal de Cuentas y al Comité de Control del Banco Europeo de Inversiones.

Por otro lado, el legislador comunitario puede legítimamente estimar que los diversos mecanismos de control, que se adoptan en el ámbito de las instituciones, órganos y organismos creados por los Tratados o sobre la base de los mismos y cuya existencia y modalidades corresponde determinar a cada uno de éstos, no constituyen una solución con un grado de eficacia equivalente al que puede ofrecer un régimen cuyo objeto sea centralizar la función de investigación en el seno de un mismo órgano especializado e independiente.

( véanse los apartados 150, 166 a 168 y 171 )

11. La Decisión del Comité de Dirección del Banco Europeo de Inversiones, de 10 de noviembre de 1999, relativa a la cooperación con la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), infringe los Reglamentos nos 1073/1999 y 1074/1999, relativos a las investigaciones efectuadas por la OLAF, en particular el artículo 4 de ambos, y rebasa el margen de autonomía organizativa propia que el Banco conserva en materia de lucha contra el fraude, pues, a la luz de su exposición de motivos y de su articulado, dicha Decisión se basa en la premisa errónea de que los referidos Reglamentos no resultan aplicables al Banco y refleja, en consecuencia, la voluntad de este último de organizar de manera excluyente la lucha contra el fraude en su seno, desarrollando al mismo tiempo con la OLAF ciertas formas de cooperación operativa limitada, descarta la aplicación del régimen instaurado por dichos Reglamentos y, en lugar de adoptar la decisión contemplada en el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, y apartado 6, de los citados Reglamentos, establec un régimen distinto y específico para el Banco.

( véanse los apartados 184 a 186 )