Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 16 de octubre de 2001. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Helénica. - Incumplimiento de Estado - Directivas 90/388/CEE y 96/2/CE - Mercado de servicios de telecomunicaciones - Comunicaciones móviles y personales. - Asuntos acumulados C-396/99 y C-397/99.



Recopilación de Jurisprudencia 2001 página I-07577



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

Recurso por incumplimiento - Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia - Situación que debe considerarse - Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado

(Art. 226 CE)

Índice

$$En el marco de un recurso con arreglo al artículo 226 CE, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia.

( véase el apartado 31 )

Partes

En los asuntos acumulados C-396/99 y C-397/99,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. B. Doherty y D. Triantafyllou, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Helénica, representada por las Sras. N. Dafniou y S. Chala, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

que tienen por objeto que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de las Directivas 96/2/CE de la Comisión, de 16 de enero de 1996, por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE en relación con las comunicaciones móviles y personales (DO L 20, p. 59), y 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones (DO L 192, p. 10), al no adoptar, dentro del plazo señalado, las disposiciones necesarias para dar cumplimiento al artículo 2, apartados 1 (asunto C-396/99) y 2 (asunto C-397/99), de la Directiva 96/2/CE, en relación con el artículo 3 bis, párrafos segundo y tercero, de la Directiva 90/388/CEE, en su versión modificada por la Directiva 96/2,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por la Sra. N. Colneric, Presidenta de la Sala Segunda, en funciones de Presidenta de la Sala Sexta, los Sres. C. Gulmann (Ponente), R. Schintgen, V. Skouris y J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;

Abogado General: Sr. D. Ruiz-Jarabo Colomer;

Secretario: Sr. R. Grass;

visto el informe del Juez Ponente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 31 de mayo de 2001;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de octubre de 1999, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso sendos recursos, con arreglo al artículo 226 CE, con el fin de que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de las Directivas 96/2/CE de la Comisión, de 16 de enero de 1996, por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE en relación con las comunicaciones móviles y personales (DO L 20, p. 59), y 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones (DO L 192, p. 10), al no adoptar, dentro del plazo señalado, las disposiciones necesarias para dar cumplimiento al artículo 2, apartados 1 (asunto C-396/99) y 2 (asunto C-397/99), de la Directiva 96/2/CE, en relación con el artículo 3 bis, párrafos segundo y tercero, de la Directiva 90/388/CEE, en su versión modificada por la Directiva 96/2 (en lo sucesivo, «Directiva 90/388»).

Marco normativo

2 El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 96/2, que tiene por objeto establecer la libre competencia en el mercado de las comunicaciones móviles y personales, dispone que los Estados miembros no denegarán la asignación de licencias para los sistemas móviles que funcionan de acuerdo con la norma DCS 1800, a más tardar antes del 1 de enero de 1998.

3 De conformidad con el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 96/2, los Estados miembros no denegarán la asignación de licencias para las aplicaciones de telepunto/acceso público, incluidas las licencias para sistemas que operen de acuerdo con la norma DECT, a partir de la entrada en vigor de dicha Directiva. Esta fecha de entrada en vigor, según el artículo 5 de la mencionada Directiva, es el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, es decir, el 15 de febrero de 1996.

4 Con arreglo al artículo 2, apartado 4, de la Directiva 96/2, los Estados miembros adoptarán medidas para garantizar la aplicación de dicho artículo tomando en consideración la exigencia de asegurar una competencia efectiva entre los operadores competidores en los mercados de referencia.

5 En virtud del artículo 2, párrafo segundo, de la Directiva 90/338, los Estados miembros que condicionen el suministro de servicios de telecomunicaciones, distintos de los servicios de telefonía vocal, a un procedimiento de autorización o de declaración con objeto de asegurar el respeto de las exigencias esenciales garantizarán, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3, que las autorizaciones se concederán con arreglo a criterios objetivos, transparentes y sin efectos discriminatorios. Las eventuales denegaciones deberán estar debidamente motivadas y deberá existir un procedimiento para recurrir contra ellas.

6 El artículo 3 bis de la Directiva 90/388 dispone:

«Además de las exigencias requeridas en el párrafo segundo del artículo 2, los Estados miembros, al fijar los requisitos aplicables a las licencias o autorizaciones generales para los sistemas de comunicaciones móviles y personales, velarán por que:

i) las condiciones de concesión de licencias no contengan requisitos que no se justifiquen basándose en las exigencias esenciales y, en el caso de los sistemas destinados al público en general, por exigencias de servicio público en forma de regulaciones de comercio a que se refiere el artículo 3;

ii) las condiciones de concesión de licencias para los operadores de la red móvil garanticen un comportamiento transparente y no discriminatorio entre los operadores de redes fijas y móviles de propiedad común;

iii) las condiciones de concesión de licencias no incluyan restricciones técnicas injustificadas. En particular, los Estados miembros no podrán impedir la combinación de licencias ni restringir la oferta de tecnologías distintas que hagan uso de frecuencias diferentes, en los casos en que pueda disponerse de equipos que respondan a normas múltiples.

Siempre que existan frecuencias disponibles, los Estados miembros deberán conceder licencias con arreglo a procedimientos abiertos, no discriminatorios y transparentes.

Los Estados miembros sólo podrán limitar el número de licencias que deban expedir para sistemas de comunicaciones móviles y personales exclusivamente basándose en exigencias esenciales, y siempre y cuando ello se deba a la falta de disponibilidad de un espectro de frecuencias y se justifique con arreglo al principio de proporcionalidad.

Los procedimientos de concesión de licencias podrán tomar en consideración las exigencias de servicio público en forma de regulaciones de comercio a que se refiere el artículo 3, siempre y cuando se opte por la solución menos restrictiva de la competencia. Los requisitos pertinentes relativos a las regulaciones de comercio podrán acompañar a las licencias concedidas.

[...]»

Procedimiento administrativo previo

7 El 5 de diciembre de 1995 fueron otorgadas en Grecia, en virtud del Decreto presidencial 437/1995, al Organismos Tilepikoinonion Ellados AE (Organismo nacional de telecomunicaciones; en lo sucesivo, «OTE»), una licencia para la prestación de servicios móviles numéricos de radiotelecomunicaciones, conforme a la norma DCS 1800, y una licencia general para la prestación de servicios de telepunto/acceso público mediante las tecnologías CT2 y DECT.

8 Puesto que la concesión de ambas licencias se efectuó sin anuncios ni licitaciones previas, ninguna otra sociedad tuvo la posibilidad de presentar su candidatura para obtener estas u otras licencias similares. Posteriormente, la licencia DCS 1800 fue cedida a CosmOTE, filial de OTE.

9 El 29 de julio de 1997, la Comisión recibió sendas denuncias relativas a las condiciones de otorgamiento a OTE, respectivamente, de la licencia DCS 1800 y de las licencias de explotación de las tecnologías combinadas DECT. La Comisión dio traslado de dichas denuncias a las autoridades helénicas el 5 de septiembre de 1997, para que formularan observaciones sobre las alegaciones que contenían.

10 Mediante escrito de 28 de noviembre de 1997, el Gobierno helénico informó a la Comisión de que, por lo que respecta a la licencia DCS 1800, sólo una tercera parte del espectro de las frecuencias DCS 1800 había sido atribuido a OTE y quedaban libres, en este espectro, 2 x 50 MHZ, que podían ser utilizados por otros dos operadores DCS 1800. Alegó que, antes de otorgar otras licencias DCS 1800, debía asegurarse de que ello no obstaculizara la libre competencia en el mercado de la telefonía móvil, pues la concesión de tales licencias en un futuro inmediato podría suponer el riesgo de reforzar la posición dominante de los dos operadores GSM existentes y, de este modo, poner en peligro las considerables inversiones efectuadas por CosmOTE.

11 En cuanto a la supuesta denegación de licencias DECT, el referido Gobierno informó a la Comisión de que no se había negado a otorgar ninguna al denunciante y que estaba tramitando su solicitud.

12 Tras estas respuestas, la Comisión dirigió al Gobierno helénico, el 28 de abril y el 12 de mayo de 1998 respectivamente, sendos escritos de requerimiento relativos a la no concesión de licencias DCS 1800 y de licencias DECT.

13 En su respuesta de 31 de julio de 1998, el Gobierno helénico informó a la Comisión de la adaptación del Derecho helénico al artículo 2, apartados 1 y 2, de la Directiva 96/2, mediante el Decreto presidencial 124/1998, de 26 de mayo de 1998 (FEK A' 103; en lo sucesivo, «Decreto 124/1998»), cuyos artículos 3 y 7 permiten limitar el otorgamiento de licencias de comunicaciones móviles y personales cuando tal restricción se deba a la inexistencia de frecuencias disponibles y esté justificada por el principio de proporcionalidad, habida cuenta de la necesidad de prevenir interferencias perjudiciales, de promover las inversiones y de preservar la competencia. Además, en ese mismo escrito, las autoridades helénicas ponían en conocimiento de la Comisión que estaban elaborando un reglamento relativo al procedimiento y a las condiciones de concesión de licencias DCS 1800 y DECT, que habría de ser aprobado en breve plazo.

14 En una comunicación de 29 de septiembre de 1998, el Gobierno helénico informó a la Comisión de que no estaba en condiciones de convocar una licitación para conceder nuevas licencias de telefonía móvil DCS 1800 y DECT, porque, aun existiendo frecuencias disponibles, no podían ser atribuidas a falta de un sistema adecuado que permitiera controlar su eventual utilización ilegal.

15 Al estimar que dicha circunstancia era imputable al hecho de que el Gobierno helénico se había retrasado en crear un sistema de seguimiento de las frecuencias, la Comisión dirigió a las autoridades helénicas, el 17 de diciembre de 1998, dos dictámenes motivados en los que se las instaba a atenerse a éstos en un plazo de dos meses a partir de su notificación.

16 El Gobierno helénico respondió mediante escrito de 23 de febrero de 1999. Por lo que respecta a la no concesión de licencias DCS 1800, informó a la Comisión de que había entablado conversaciones con los tres organismos de telefonía móvil sobre la modificación, la extensión o la armonización de sus vigentes licencias, y sobre la explotación del espectro disponible para los sistemas GSM-900 y DCS 1800, mientras procedía a elaborar las disposiciones reglamentarias necesarias. Señaló de nuevo que la puesta en práctica de su política requería la disponibilidad de un espectro con determinadas características cualitativas y que estaba fomentando la creación de un sistema de gestión del espectro de radiofrecuencias. En cuanto a la no concesión de las licencias DECT, reiteró su argumento conforme al cual el espectro no estaba disponible, debido a la falta de un sistema de control propio que permitiera una explotación eficaz por los usuarios.

17 Tras estas respuestas, la Comisión decidió interponer los presentes recursos.

18 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 1 de diciembre de 1999, se acordó la acumulación de los asuntos C-396/99 y C-397/99 a efectos de la fase oral y de la sentencia, con arreglo al artículo 43 del Reglamento de Procedimiento.

Alegaciones de las partes

19 En sus recursos, la Comisión afirma que el incumplimiento de la República Helénica consiste en no haber definido las condiciones, las normas y los procedimientos de otorgamiento de las licencias a prestadores de servicios de telefonía móvil DCS 1800 y DECT, a pesar de la existencia objetiva de un espectro disponible, y en obstaculizar de esta forma el ejercicio de los derechos derivados de la Directiva 96/2, puesto que los interesados, al ignorar tanto las condiciones de explotación como los criterios de selección, no están en condiciones de presentar su candidatura o su oferta. Este impedimento resulta contrario a la Directiva 96/2, que sólo admite limitaciones por lo que respecta a la concesión de las licencias de que se trata cuando se cumplen las exigencias esenciales que ella enumera, en particular, cuando estas restricciones se deben a la inexistencia de frecuencias disponibles y están justificadas con arreglo al principio de proporcionalidad. El Decreto 124/1998 es insuficiente para asegurar la adaptación correcta del Derecho interno a la Directiva 96/2, dado que no establece las condiciones y el procedimiento para la concesión de las licencias.

20 En su defensa, el Gobierno helénico afirma que los recursos de la Comisión carecen de objeto una vez promulgada la Orden Ministerial nº 78574, de 24 de noviembre de 1999 (FEK B' 2117; en lo sucesivo, «Orden Ministerial nº 78574»), que regula el procedimiento de concesión de licencias especiales, previsto en el artículo 3, apartado 4, punto I A, de la Ley nº 2246/94, de 30 de enero de 1997, relativa a la organización y al funcionamiento del sector de las telecomunicaciones (FEK A'172), y que completa formalmente, y de manera clara y exhaustiva, el marco normativo que rige la concesión de licencias específicas establecido por el Decreto 124/1998.

21 Además, dicho Gobierno alega que, para hacer frente a una situación caracterizada por la falta de competencia y, por tanto, para establecer las condiciones de una competencia efectiva, las disposiciones de la Directiva 96/2 fueron adoptadas partiendo de la premisa de que no existían las condiciones para la competencia en el mercado de la telefonía móvil. Desde esta perspectiva, en su opinión, la primera medida necesaria era la supresión de los obstáculos y de los derechos exclusivos o especiales que restringen la posibilidad de introducirse en el mercado de que se trata y, por consiguiente, la concesión de licencias específicas en esta materia, en la medida en que la existencia de tales licencias específicas pudiera estar justificada por exigencias esenciales.

22 Ahora bien, añade el Gobierno helénico, esta situación de referencia no resulta aplicable al mercado griego, por cuanto presupone que los titulares de derechos especiales y exclusivos en materia de telefonía fija o sus filiales han sido los primeros en introducirse en el mercado de las prestaciones de servicios de telecomunicaciones móviles y personales. En efecto, en el mercado griego se otorgaron derechos especiales y exclusivos a sociedades que no tenían ninguna relación con OTE. Esta circunstancia da lugar a condiciones que presentan considerables diferencias. Según el Gobierno helénico, procede interpretar la metodología y las obligaciones establecidas por la Directiva 96/2, así como su aplicación por este Gobierno, a la luz de tales condiciones.

23 En su réplica, la Comisión alega que, pese a la competencia existente en el mercado helénico y a la adopción de la Orden Ministerial nº 78574, subsiste el incumplimiento de la Directiva 96/2.

24 En su dúplica, el Gobierno helénico afirma que, aun en el supuesto de que no se dieran las condiciones para la competencia debido a determinadas ventajas concedidas a algún organismo, esta comprobación no significaría forzosamente que se impida a tal o cual candidato introducirse en el mercado, en la medida en que las mencionadas ventajas puedan no conducir a una restricción de éste. A tal efecto resulta necesario apreciar las circunstancias caso por caso, de forma individual. La Comisión concluyó erróneamente y de forma prematura que la proyectada concesión de un espectro adicional se efectuaría arbitrariamente.

Apreciación del Tribunal de Justicia

25 Es preciso señalar que la Directiva 96/2 tiene por objeto establecer un marco normativo que permita explotar el potencial de las comunicaciones móviles y personales, suprimiendo con la mayor brevedad todos los derechos exclusivos y especiales, eliminando, para los operadores de redes móviles, tanto las restricciones a la libertad de explotación y desarrollo de sus redes para ejercer las actividades previstas en sus licencias o autorizaciones como las distorsiones de la competencia, y permitiendo a dichos operadores controlar sus costes.

26 Con arreglo a este objetivo, el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 96/2 obliga a los Estados miembros a no denegar autorizaciones para la explotación de sistemas móviles DCS 1800 y, a partir del 15 de febrero de 1996, el apartado 2 de la mencionada disposición les impone otro tanto respecto a las licencias DECT.

27 La libre competencia en el mercado de las comunicaciones móviles y personales requiere que la posibilidad de acceder a este mercado sólo se vea restringida por exigencias esenciales y únicamente en relación con limitaciones de disponibilidad del espectro de frecuencias. Cuando el acceso se subordina a la obtención de una autorización, tal situación requiere que los interesados conozcan el procedimiento que han de seguir y los criterios que rigen el otorgamiento de dicha autorización. Por esta razón los artículos 2, párrafo segundo, y 3 bis de la Directiva 90/388 exigen a los Estados miembros el establecimiento de procedimientos públicos y transparentes de concesión de licencias, que se desarrollen según criterios objetivos y que carezcan de efectos discriminatorios.

28 A este respecto, es preciso señalar en primer lugar que el Decreto 124/1998 se limita a prever la posible restricción de licencias para los sistemas de comunicaciones móviles y personales cuando el espectro de frecuencias esté agotado, a prohibir la imposición de restricciones técnicas injustificadas en tanto existan frecuencias disponibles y a establecer determinados criterios generales y orientativos con arreglo a los cuales han de concederse las licencias para los sistemas DCS 1800 y DECT, pero no establece en modo alguno las normas y procedimientos necesarios a tal efecto.

29 Asimismo, debe señalarse que la estructura del mercado de las comunicaciones móviles y personales en Grecia en el momento de la entrada en vigor de la Directiva 96/2 y en las fechas a partir de las cuales los Estados miembros ya no podían denegar licencias DCS 1800 y DECT es irrelevante para la resolución del presente litigio, que tiene por objeto que se declare que la República Helénica no ha adoptado las medidas necesarias para la concesión de nuevas licencias conforme a las normas establecidas por la mencionada Directiva.

30 Es cierto que no existe obligación de otorgar nuevas autorizaciones si no hay frecuencias disponibles, pero no es éste el caso en el presente asunto. En efecto, el Gobierno helénico reconoce que existía un espectro disponible para los dos sistemas de telefonía móvil de que se trata.

31 Finalmente, por lo que respecta a la Orden Ministerial nº 78574, que el Gobierno griego invoca, cabe recordar que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado. Los cambios ocurridos posteriormente no pueden, por consiguiente, ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 7 de diciembre de 2000, Comisión/Reino Unido, C-69/99, Rec. p. I-10979, apartado 22, y de 8 de marzo de 2001, Comisión/Francia, C-266/99, Rec. p. I-1981, apartado 38).

32 Pues bien, está acreditado que la Orden Ministerial nº 78574, con fecha de 24 de noviembre de 1999, entró en vigor tras la expiración del plazo de dos meses establecido en los dictámenes motivados que se mencionan en el apartado 15 de la presente sentencia. En consecuencia, dicha Orden Ministerial no puede ser tenida en cuenta en el marco de los presentes recursos para apreciar la procedencia de los mismos.

33 De las consideraciones que preceden se desprende que, al finalizar el plazo señalado en dichos dictámenes motivados, la República Helénica no había adoptado las normas y procedimientos para la concesión de licencias a prestadores de servicios de telefonía móvil DCS 1800 y DECT que exigía la Directiva 96/2.

34 En consecuencia, procede declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 96/2 y 90/388, al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento al artículo 2, apartados 1 y 2, de la Directiva 96/2, en relación con el artículo 3 bis, párrafos segundo y tercero, de la Directiva 90/338.

Decisión sobre las costas

Costas

35 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Helénica y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)

decide:

1) Declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 96/2/CE de la Comisión, de 16 de enero de 1996, por la que se modifica la Directiva 90/388/CEE en relación con las comunicaciones móviles y personales, y 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones, al no adoptar, dentro del plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento al artículo 2, apartados 1 y 2, de la Directiva 96/2, en relación con el artículo 3 bis, párrafos segundo y tercero, de la Directiva 90/388, en su versión modificada por la Directiva 96/2.

2) Condenar en costas a la República Helénica.