INFORME PARA LA VISTA

presentado en el asunto C-229/89 ( *1 )

I. Elementos del litigio

1. Antecedentes de hecho

La Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978 (DO 1979, L 6, p. 24; EE 05/02, p. 174), tiene por objeto la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social. Se aplica «a la población activa, incluidos los trabajadores independientes, los trabajadores cuya actividad se vea interrumpida [...] por un paro involuntario y a las personas que busquen empleo [...]»; afecta a los regímenes legales que garantizan una protección contra los riesgos enumerados en el artículo 3, y entre ellos la invalidez y el desempleo. Enuncia que «el principio de igualdad de trato supondrá la ausencia de toda discriminación por razón de sexo ya sea directa o indirectamente, en especial con relación al estado matrimonial o familiar, particularmente en lo relativo [...] al cálculo de las prestaciones, incluidos los aumentos debidos por cónyuge y por persona a cargo, y las condiciones de duración y de mantenimiento del derecho a las prestaciones».

Los Estados miembros debían tomar las medidas necesarias para suprimir las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas contrarias al principio de igualdad de trato y para adaptar su ordenamiento interno a la Directiva antes del 22 de diciembre de 1984.

La legislación belga en materia de prestaciones de desempleo, que siguió en vigor después de esta fecha, daba, por lo que se refiere al cálculo de las prestaciones, un trato preferencial a los parados que ostentaban la condición de cabeza de familia; al considerar que esta categoría está integrada fundamentalmente por hombres, la Comisión estimó que este trato preferencial constituía una discriminación indirecta en razón del sexo. Mediante escrito del 2 de junio de 1986, emitió un Dictamen motivado, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, según el cual el Reino de Bélgica había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado al mantener un sistema de cálculo de prestaciones de desempleo generador de discriminaciones indirectas, no justificado objetivamente, en perjuicio de las beneficiarias femeninas.

El Reino de Bélgica modificó su legislación mediante Real Decreto de 8 de agosto de 1986 y Orden Ministerial de 23 de enero de 1987.

2. La normativa helga

a) El seguro de desempleo

El régimen belga de seguro de desempleo se caracteriza porque otorga a cualquier persona prestaciones de desempleo sin límite de tiempo. Tiene en cuenta las diferentes situaciones sociales repartiendo los beneficiarios de las prestaciones de desempleo en tres grupos:

— trabajador que vive con un cónyuge o con un conviviente more uxorio, un progenitor o un hijo que carece de ingresos profesionales y de ingresos sustitutorios;

— trabajador que vive solo;

— trabajador que convive con una persona con ingresos.

El importe de las prestaciones se calcula en función de los ingresos profesionales anteriores, hasta un tope, y se subdivide en tres partes:

1) una prestación de base correspondiente al 35 % de los ingresos anteriores; no obstante, transcurridos dieciocho meses de desempleo prorrogados por tres meses más por cada año de actividad profesional anterior, los beneficiarios pertenecientes al tercer grupo dejan de percibir un importe proporcional para cobrar una prestación de cuantía fija acompañada de un complemento en el supuesto de que las prestaciones mensuales acumuladas de las personas que conviven no alcancen un determinado importe,

2) un incremento del 5 % de los ingresos anteriores por pérdida de ingresos únicos, destinado a los dos primeros grupos de beneficiarios;

3) un complemento fijado en un 20 % de los ingresos anteriores para el conjunto de las prestaciones, pero limitado al primer año de desempleo para los pertenecientes a los grupos segundo y tercero. Se concede un plus de antigüedad, transcurrido el primer año de desempleo, a los parados de edad avanzada que justifiquen veinte años de actividad profesional.

De ello resulta que, sin tener en cuenta los pluses de antigüedad, los importes mensuales atribuidos (en BFR) se escalonan así, según las cifras comunicadas por las autoridades belgas:

Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 1er año máximo 29 198 29 198 26 754 mínimo 24 284 17 368 14 638 pasados 12 meses máximo 29 198 19 448 17 030 mínimo 24 284 17 368 14 638 pasados 18 meses 29 198 19 448 10 920

Para el grupo 3, transcurridos 18 meses eventualmente prorrogados, en el supuesto de que los ingresos del cónyuge o del conviviente more uxorio superen los 600000 BFR al año, el derecho a la prestación se suspende tras un determinado número de años de desempleo, fijado según la duración media del desempleo en la región.

b) El seguro de invalidez

El régimen instaurado por el Real Decreto de 30 de julio de 1986 es similar al del seguro de desempleo. Contempla tres categorías de titulares de las prestaciones de invalidez:

— titulares que conviven con una o varias personas a su cargo cuyos ingresos brutos mensuales no superan los 19445 BFR,

— titulares solos, sin personas a su cargo, que pierden sus ingresos únicos,

— titulares que conviven con una persona cuyos ingresos brutos mensuales son de 19445 BFR como mínimo.

El importe de la prestación es proporcional a los ingresos anteriores hasta un tope; representa el 65 % de dichos ingresos para el grupo 1, 45 % para el grupo 2 y 40 % para el grupo 3. De la misma forma, los importes diarios se escalonan así (en BFR):

Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 máximo 1 857 1 238 1 238 mínimo 1 064 851 785

El 17 de julio de 1987, la Comisión dirigió nuevas observaciones al Reino de Bélgica, como consecuencia de las críticas de las organizaciones femeninas y de numerosas quejas; además, se ha llamado la atención de la Comisión sobre el Real Decreto de 30 de julio de 1986, que modifica el régimen del seguro de invalidez extendiendo a este ámbito un sistema de cálculo de las prestaciones similar al que se aplica en materia de seguro de desempleo.

Tras haber examinado la respuesta de las autoridades belgas, contenida en el escrito de 17 de septiembre de 1987, la Comisión emitió con fecha 20 de junio de 1988 un Dictamen motivado con arreglo al párrafo primero del artículo 169 del Tratado CEE por el que declara que la nueva normativa belga se ha limitado a realizar una modificación puramente formal de las disposiciones, sin hacer desaparecer por ello la discriminación indirecta que resulta de la situación de hecho. El Gobierno belga respondió mediante escrito de 9 de diciembre siguiente.

II. Fase escrita y pretensiones de las partes

El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de julio de 1989. La fase escrita siguió su curso reglamentario.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió el 13 de junio de 1990 iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.

La Comisión de las Comunidades Europeas, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:

— Declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado al no adoptar en el plazo establecido por el apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 79/7/CEE todas las medidas necesarias para garantizar la aplicación completa y exacta de dicha Directiva y, en particular, al mantener en vigor hasta el momento presente un sistema de cálculo de prestaciones de desempleo y de prestaciones de invalidez, definido respectivamente en el Real Decreto de 8 de agosto de 1986 (por el que se modificó el artículo 160 del Real Decreto de 20 de diciembre de 1963) y en el Real Decreto de 30 de julio de 1986 (por el que se modificaron los artículos 226, párrafo segundo, y 227, apartado 1, del Real Decreto de 4 de noviembre de 1963), generador de discriminaciones indirectas, no justificadas objetivamente, en perjuicio de las beneficiarias femeninas.

— Condene en costas al Reino de Bélgica.

El Reino de Bélgica, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:

— Declare infundada la demanda de la Comisión.

— Condene en costas a la Comisión.

III. Motivos y alegaciones de las partes

La Comisión había hecho notar, desde 1986, que, en el cálculo de las prestaciones, se dispensaba un trato de favor a los parados que tenían la condición de cabeza de familia. Consideraba que esto era una discriminación indirecta en razón del sexo en la medida en que esta categoría estaba constituida en su mayor parte por hombres. Considera que la supresión de la fórmula «cabeza de familia» en la nueva legislación belga no modifica, sin embargo, la situación de hecho y que los textos favorecen a la categoría de los trabajadores que tienen a su cargo personas sin ingresos, en detrimento de los otros trabajadores. Como se mantiene la distribución de los trabajadores en tres categorías a las que corresponden diferentes tipos de prestaciones, considera patente que la situación de los antiguos cabezas de familia, categoría integrada esencialmente por hombres, sigue estando privilegiada mientras que la situación de los antiguos convivientes, trabajadores que vivían con un cónyuge, conviviente more uxorio o hijo con ingresos, categoría compuesta fundamentalmente por mujeres, había resultado perjudicada. En particular, estima la Comisión que la reducción de la duración de los períodos de prestación de desempleo y la suspensión del derecho a las prestaciones a partir del Real Decreto de 23 de enero de 1987 perjudican únicamente a los antiguos convivientes.

Asimismo, la Comisión considera que el régimen de seguro de invalidez perjudica la situación de las mujeres de manera indirecta pues, según las estadísticas, los hombres representan el 69 % de la totalidad de los inválidos de los que el 57 % tiene personas a cargo y, por otra parte, el 91,71 % de los inválidos con personas a cargo son hombres mientras que las mujeres inválidas representan el 31 % del número total de los inválidos, del que un 8,29 % tiene personas a cargo. Respecto a la circunstancia, alegada por el Gobierno belga de que esta situación es evolutiva, la Comisión subraya que no hay nada que pueda garantizar el sentido de esta evolución y que no puede discutirse la existencia actual de una discriminación basándose en su supuesta desaparición en el futuro.

El Reino de Bélgica responde que su sistema nacional pretende atribuir a cada individuo, dentro de los límites que implican necesariamente los recursos presupuestarios y sin ningún género de limitación temporal, unos ingresos de sustitución suficientes y que el reparto de las sumas correspondientes entre los grupos beneficiarios es la expresión del concepto de solidaridad. Considera que este sistema forma parte del régimen de Seguridad Social, corregido por elementos que tienen que ver con la asistencia social basada en los conceptos de necesidad y de solidaridad, como la consideración de las cargas familiares y de los ingresos del cónyuge; a este respecto, recuerda que el Tribunal de Justicia ha hecho mención explícita del concepto de necesidad en su sentencia de 11 de junio de 1987, Teuling (30/85, Rec. p. 2523), apartado 22. Y añade que, a diferencia de los regímenes de los otros Estados miembros, salvo el de Dinamarca, el régimen belga de seguro de desempleo concede prestaciones sin límite de tiempo a todas las personas. Frente al aumento de los gastos por seguro de desempleo debido al incremento del número de parados, el Gobierno belga se ha visto obligado a elegir un sistema que pretende mantener el importe de las prestaciones para el parado que tiene personas a cargo y que tiene en cuenta la ayuda que representan para el trabajador en paro los ingresos del cónyuge o del conviviente more uxorio. En cuanto al seguro de invalidez, que tiene por objeto procurar unos ingresos de sustitución, se ve atemperado por el principio de solidaridad; esto se traduce principalmente en una adaptación a la situación familiar.

Desde el punto de vista jurídico, el Gobierno belga se remite a la interpretación de la Directiva 79/7 efectuada por el Tribunal de Justicia, en particular a las sentencias de 31 de marzo de 1981, Jenkins (96/80, Rec. p. 911), y de 13 de julio de 1989, Rinner (171/88, Rec. p. 2743).

De esta jurisprudencia resulta, recuerda el Gobierno belga, que el Tribunal de Justicia aprecia una presunción de discriminación cuando comprueba la existencia exclusiva o una preponderancia considerable de mujeres en el grupo social más desfavorecido; corresponde al Estado miembro de que se trata invertir esta presunción justificando la normativa criticada mediante la existencia de factores objetivos independientes del sexo.

El Gobierno belga añade que la discriminación indirecta supone un reparto muy diferente de los dos sexos en los grupos de beneficiarios de las prestaciones de desempleo y de invalidez; ahora bien, admitiendo que la diferencia de porcentaje en el grupo 3 es real, no es de una importancia tal que pueda deducirse un desequilibrio que entrañe una discriminación indirecta.

Ahora bien, la parte demandada considera que la legislación belga se basa en factores objetivos independientes del sexo y que la Comisión no ha hecho alegación alguna que permita discutir esto.

Además, el Gobierno belga no comprende la imputación que se le hace de fijar las prestaciones en función de datos variables relativos al salario percibido con anterioridad; alega que un determinado grado de proporcionalidad parece equitativo y que, por otra parte, debido al método de cálculo de las prestaciones, el sistema puede considerarse casi como de cuantía fija. Por el contrario, en diversas ocasiones afirma que una modificación del sistema de atribución, dentro de los límites impuestos por los recursos presupuestarios, en perjuicio de las personas con cargas familiares y de las personas solas, constituiría una medida negativa en el plano social. Hace constar que un sistema fundado exclusivamente en el seguro individual perjudica a las mujeres, en atención a que su carrera profesional es menos larga y a que sus ingresos son inferiores a los de los hombres.

Por consiguiente, a juicio del Gobierno belga, la diferencia de distribución de mujeres y de hombres entre las tres categorías de beneficiarios es el reflejo de un fenómeno social, que no es en absoluto exclusivo de Bélgica, donde el número de mujeres profesionalmente activas es inferior al de los hombres; el Gobierno belga no opina que haya que modificar el sistema en un sentido menos equitativo socialmente, para hacer desaparecer la incidencia de un fenómeno social sobre la distribución de las prestaciones de desempleo y de invalidez.

La Comisión recuerda los principios fundamentales en materia de igualdad de trato entre hombres y mujeres y, en particular, la prohibición de las discriminaciones indirectas que se contempla explícitamente en el artículo 4 de la Directiva 79/7, mediante la referencia al estado matrimonial o familiar, principalmente en los casos de aumentos debidos por cónyuge y por persona a cargo.

Añade que, tal como está formulado en esta disposición, el concepto de discriminación indirecta transpone el de «discriminación encubierta» circunscrito por el Tribunal de Justicia a otros ámbitos. Por su lado, en su informe provisional sobre la aplicación de la Directiva 79/7, la Comisión indicó «que cabe admitir una presunción de discriminación indirecta cuando una medida, aparentemente neutra, perjudica, de hecho, de forma preponderante, a los trabajadores de un sexo determinado, sin que sea preciso demostrar la intención de discriminar»; la Comisión cita en este mismo sentido el artículo 5 de la Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la carga de la prueba (DO 1988, C 176, p. 5).

En cuanto a las justificaciones objetivas que pueden cubrir la discriminación indirecta, la Comisión precisa que, según la jurisprudencia, deben interpretarse restrictivamente y de conformidad con el principio de proporcionalidad. Considera que ha tenido en cuenta este principio, por lo que respecta a los aumentos por persona a cargo, en su informe provisional, ya mencionado, y que el Tribunal de Justicia lo ha aplicado en su sentencia Teuling (apartados 16 a 18).

A la luz de estas consideraciones generales, la Comisión estima que la existencia de la discriminación indirecta en los regímenes belgas objeto de controversia es indiscutible. Hace constar, a pesar de la imprecisión de las estadísticas belgas en la materia, que la mayoría de las mujeres beneficiarias de las prestaciones de desempleo y de invalidez están comprendidas en el grupo 3, que es el menos favorecido (79,7 % en cuanto a las prestaciones de desempleo y 69,1 % respecto a las prestaciones de invalidez), figurando sólo una minoría en el grupo 1, el más favorecido (12,7 % y 17,2 °/o, respectivamente). Por último, añade que los trabajadores en paro masculinos y femeninos dentro de cada uno de los tres grupos se reparten en las proporciones siguientes: grupo 1, 68 % de nombres y 32 % de mujeres; grupo 2, 59 % de hombres y 41 % de mujeres; grupo 3, 25 % de hombres y 75 % de mujeres.

La Comisión destaca que el carácter discriminatorio de los regímenes criticados se confirma por las circunstancias de su aplicación: después del primer Dictamen motivado de 1986, el Reino de Bélgica había modificado las disposiciones discutidas precisando «que había tenido en cuenta especialmente observaciones contenidas en el Dictamen»; por otra parte, la Comisión estima que la instauración de un régimen semejante en materia de prestaciones de invalidez, ámbito al que no hacía referencia el primer Dictamen motivado, constituye una infracción de la obligación de «standstill» que toda directiva implica.

Por último, considera que el nuevo régimen de prestaciones de desempleo supone un deterioro de la situación de los trabajadores en paro femeninos en la medida en que se acentúa la disminución de las prestaciones. La Comisión expone que los desempleados de la tercera categoría no pueden justificar la pérdida de unos ingresos únicos y, el primer año de desempleo, reciben únicamente el 55 % del salario que dejan de percibir. Durante el período de seis meses siguiente, pierden el complemento de adaptación, con lo cual la prestación se reduce a un 35 % del salario dejado de percibir. En el tercer período, la prestación se reduce a la cantidad fija de 10920 BFR al mes. A juicio de la Comisión, esto implica una pérdida de ingresos de 1,4 % del salario en el primer período, 2,6 % en el segundo período y más de 8000 BFR en el tercer período, en relación con la antigua normativa; señala que la duración del segundo período ha sido reducida y que el nuevo régimen de desempleo de larga duración penaliza exclusivamente a los beneficiarios de la tercera categoría.

Respecto de la posible existencia de justificaciones objetivas, la Comisión considera antes que nada que la realidad sociológica alegada por el Gobierno belga no puede justificar un trato discriminatorio, sino lo contrario. Remitiéndose a la sentencia Teuling, expone que los aumentos por cargas familiares no presentan, ni en su concepción, ni en sus modalidades, ninguna relación de adecuación, de necesidad ni de correspondencia con el objetivo de garantizar a los beneficiarios unos medios mínimos de subsistencia.

Según la Comisión, el cálculo de los aumentos en proporción a los ingresos anteriores conduce a compensar la carga de la convivencia, no sobre una base fija e igualitaria, sino sobre una base variable según los individuos, en función de su último salarió, sin que quede garantizada la relación con el fin que puede perseguir legítimamente el incremento de las prestaciones, que responde a la existencia de personas a cargo. La Comisión niega la pertinencia del argumento belga según el cual el sistema es casi de cuantía fija: en primer lugar, dicho sistema no impide que, en proporción a la prestación de desempleo concedida a los beneficiarios de la tercera categoría, las diferencias entre los importes máximos y mínimos con la primera categoría puedan ser sustanciales; en segundo lugar, el tope se establece según un trabajo a tiempo completo, en tanto que una gran parte de las mujeres trabajan a tiempo parcial; en tercer lugar, el tope se fija a un nivel tal que sólo resulta afectada una parte de los trabajadores masculinos en paro de larga duración.

La Comisión no se adhiere a la interpretación de la sentencia Teuling dada por Bélgica, que, a su juicio, justifica que el Estado miembro, para controlar sus gastos sociales, tenga en cuenta las necesidades de las personas con familia a cargo frente a las necesidades de las personas solas. A juicio de la Comisión, el Tribunal de Justicia se limitó, en dicho asunto, a declarar que el Derecho comunitario no se opone a una reducción global de la protección social, determinada por exigencias presupuestarias, cuando esta reducción no sea discriminatoria. Por el contrario, la Comisión recuerda que, para el Tribunal de Justicia, las exigencias presupuestarias no permiten la adopción de medidas que entren en conflicto con el Derecho comunitario (sentencia de 7 de febrero de 1984, Duphar, 238/82, Rec. p. 523).

Respecto al argumento que resulta de la consideración de situaciones sociales diferentes, la Comisión estima que es aceptable únicamente cuando se trata de diferencias reconocidas, lo que no es el caso tratándose de aumentos por persona a cargo. Además, con arreglo al principio de proporcionalidad, esta consideración debe limitarse a lo estrictamente necesario.

Por último, según la Comisión, no es razonable referirse a un principio cualquiera de solidaridad social; si bien es cierto que el Derecho comunitario deja a los Estados miembros una autonomía completa en cuanto a los principios de base que rigen los regímenes de Seguridad Social, es igualmente cierto que el ejercicio de esta autonomía está limitado por la observancia de los principios fundamentales y, entre ellos, el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres.

Por otra parte, la Comisión considera que resulta paradójico insistir sobre el hecho de que en el régimen belga las prestaciones de desempleo se conceden sin limitación temporal; en efecto, una medida de exclusión puede afectar al único conviviente, sin cargas familiares, de menos de 50 años y en paro total, que percibe sólo una prestación de cuantía fija de tercer período, a menos que los ingresos netos gravables del matrimonio del que forma parte sean inferiores a una determinada cuantía; esta técnica, estima la Comisión, afecta principalmente a las mujeres.

En términos más generales, la Comisión termina subrayando que la verificación de la existencia de justificaciones objetivas implica tener en la balanza el principio de igualdad de trato y un interés considerado prioritario.

Esto implica que el Estado miembro puede, en su caso, incumplir los plazos previstos a la hora de abolir las discriminaciones existentes. A juicio de la Comisión este supuesto se distingue de aquél en que un Estado miembro refuerza la discriminación preexistente, tras expirar el plazo fijado por la Directiva, e introduce la misma discriminación en un ámbito en el que no existía con anterioridad.

El Gobierno del Reino de Bélgica refuta la presentación que hace la Comisión de la distribución de trabajadores en paro masculinos y femeninos dentro de los tres grupos. Considera que sólo una comparación de la distribución de los trabajadores en paro masculinos dentro de los tres grupos, con una distribución análoga de los trabajadores en paro femeninos dentro de los mismos grupos, ofrece una visión exacta de la situación. Según este método, la distribución sería la siguiente: grupo 1, 41,2 % de hombres y 12,7 % de mujeres; grupo 2, 17,1 % de hombres y 7,6 % de mujeres; grupo 3, 41,7 % de hombres y 79,7 % de mujeres. En estas circunstancias, duda que el 79,7 % de mujeres del grupo 3 constituya un porcentaje considerablemente más elevado que el 41,7 % de hombres en el mismo grupo y que ello permite concluir automáticamente la existencia de una discriminación.

El Gobierno belga insiste en manifestar que la modificación de la situación del grupo 3 en materia de desempleo no afecta únicamente a los trabajadores en paro femeninos y que se debe al aumento de los gastos de Seguridad Social registrado como consecuencia de la crisis económica. Estima que la modificación de los regímenes de desempleo e invalidez es irrelevante en el presente litigio, puesto que lo que se trata de saber es si estos regímenes son racionales, coherentes y están justificados por factores que nada tienen que ver con una discriminación por razón de sexo. Estima, en particular, que la pretendida obligación de «standstill» invocada por la Comisión es ajena al litigio. Por consiguiente, basta recordar que este Tribunal ha considerado, en la sentencia Teuling, que el deterioro de la situación de un grupo de beneficiarios no es, en sí mismo, contrario a la Directiva 79/7.

A propósito de la existencia de justificaciones objetivas, el Gobierno belga sostiene que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el sistema vigente en el Estado debe responder a un fin de política social legítimo, teniendo que adaptarse los medios a dicho fin. Hace constar que la Comisión cuestiona únicamente el régimen de prestaciones de desempleo limitándose, a criticar algunos de sus elementos aislándolos del régimen global.

Respecto al cálculo en función de los ingresos anteriores, el Gobierno belga no puede admitir que sólo un sistema de incremento fijo e igualitario sea conforme con el Derecho comunitario. Expone que la Comisión no acepta la justificación alegada por Bélgica y que, por otra parte, reconoce que una parte no despreciable de trabajadores en paro masculinos no alcanzan la cuantía máxima de prestaciones (29198 BFR): esto confirma que el sistema no es discriminatorio.

Sobre la garantía de un mínimo de recursos individuales, el Gobierno belga mantiene que la comparación debe hacerse entre la prestación de la persona sola y la prestación del conviviente con persona a cargo; la cuantía concedida al beneficiario de la tercera categoría no puede tomarse como fundamento de un aumento concedido por persona a cargo: en efecto, la cuantía atribuida al beneficiario de la tercera categoría está en función de un factor específico, en el presente caso la aportación que constituyen para el matrimonio los ingresos del cónyuge. De esta, forma, para garantizar unos recursos mínimos para el matrimonio, el sistema tiene en cuenta, por una parte, las cargas suplementarias del matrimonio de la primera categoría frente a las de la persona sola y, por otra, los ingresos del conviviente para el beneficiario de la tercera categoría.

Según el Gobierno belga, no tomar en consideración los ingresos del cónyuge conduciría a una situación injusta a expensas del conviviente con persona a cargo y de la persona sola.

No obstante, añade, la consideración de los ingresos del cónyuge es más apreciable en el sistema de desempleo que en el sistema de invalidez; en el segundo caso, se trata de proporcionar unos ingresos de sustitución originados por una minusvalía física personal. También, el Gobierno belga opina que es racional evitar que el principio de solidaridad tenga una incidencia demasiado negativa eri la compensación de esa minusvalía. Por el contrario, la pérdida de empleo plantea un problema socioeconómico; procede, pues, a su juicio, enfocarlo desde el punto de vista de los ingresos del matrimonio y ésta es la razón por la que entra en juego la solidaridad social.

Por otra parte señala que, si renunciara a cubrir el desempleo de larga duración de los convivientes cuyo cónyuge dispone de ingresos, la prestación de éstos desaparecería al cabo de dos años de desempleo y esto, a su juicio, afectaría principalmente a las mujeres.

Por último, el Gobierno belga recuerda que todo sistema de seguro social se basa en un juicio de valor; considera que la Comisión defiende una determinada opción de política social según la cual, cuando se calcula la prestación social en función de los ingresos anteriores, debe fijarse sin tener en cuenta los ingresos del cónyuge. Estima que esta lectura del artículo 4 de la Directiva 79/7 es discutible.

Gordon Slynn

Juez Ponente

( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA

de 7 de mayo de 1991 ( *1 )

En el asunto C-229/89,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. Marie Wolfcarius, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, asistida por el Sr. Francis Herbert, Abogado de Bruselas, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandante,

contra

Reino de Bélgica, representado por el Sr. Robert Hoebaer, Director de administración en el Ministerio de Asuntos Exteriores, de Comercio Exterior y de Cooperación para el Desarrollo, en calidad de Agente, asistido por el Sr. C. Deneve, Director de administración en el Ministerio de Trabajo y por el Sr. M. Loix, Asesor adjunto en el Ministerio de Previsión Social, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Bélgica, 4, rue des Girondins,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare la incompatibilidad de las condiciones que determinan el importe de las prestaciones de desempleo y de invalidez con la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social (DO 1979, L 6, p. 24; EE 05/02, p. 174),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; G. F. Mancini, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias y M. Diez de Velasco, Presidentes de Sala; Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliét, F. A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg y P. J. G. Kapteyn, Jueces;

Abogado General: Sr. M. Darmon;

Secretario: Sr. J. A. Pompe, Secretario adjunto;

visto el informe del Juez Ponente;

oídos los informes orales de los representantes de las partes en la vista celebrada el 17 de octubre de 1990;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 20 de noviembre de 1990;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de julio de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, al no adoptar en el plazo prescrito por el apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social (DO 1979, L 6, p. 24; EE 05/02, p. 174), todas las medidas necesarias para la aplicación completa y exacta de la citada Directiva y, en particular, al mantener en vigor un sistema de cálculo de las prestaciones de desempleo y de invalidez generador de discriminaciones indirectas, no justificadas objetivamente, en perjuicio de los beneficiarios femeninos.

2 Los sistemas belgas mencionados en el escrito de recurso fueron regulados respectivamente por el Real Decreto de 8 de agosto de 1986(Moniteur belge de 27.8.1986, p. 11825, por el que se modifica el artículo 160 del Real Decreto de 20 de diciembre de 1963) y por el Real Decreto de 30 de julio de 1986(Moniteur belge de 2.8.1986, p. 10854, por el que se modifican los artículos 226, párrafo segundo, y 227, apartado 1, del Real Decreto de 4 de noviembre de 1963).

3 Según el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva mencionada, el principio de igualdad de trato «supondrá la ausencia de toda discriminación por razón de sexo, ya sea directa o indirectamente, en especial con relación al estado matrimonial o familiar, particularmente en lo relativo [...] al cálculo de las prestaciones, incluidos los aumentos debidos por cónyuge y por persona a cargo, y las condiciones de duración y de mantenimiento del derecho a las prestaciones».

4 El apartado 1 del artículo 8 de esta Directiva establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para ajustarse a la presente Directiva en un plazo de seis años a partir de su notificación, es decir, a más tardar el 22 de diciembre de 1984.

5 La normativa belga en materia de prestaciones de desempleo, que siguió en vigor tras esta fecha, dispensaba, en lo que se refiere al cálculo de las prestaciones, un trato preferencial a los desempleados que, en su calidad de cabezas de familia, tenían a su cargo a un cónyuge, a un conviviente more uxorio («concubin»), a un progenitor o a un hijo sin ingresos. Por considerar que esta categoría estaba constituida fundamentalmente por hombres, la Comisión emitió el 2 de junio de 1986, con arreglo al artículo 169 del Tratado, un Dictamen motivado según el cual el Reino de Bélgica había incumplido sus obligaciones al mantener un sistema de cálculo de las prestaciones de desempleo generador de discriminaciones indirectas, no justificado objetivamente, en perjuicio de los beneficiarios femeninos que pertenecen, en su mayoría, a las dos categorías de desempleados establecidas por la normativa belga, a saber, la de los desempleados «solos», es decir los desempleados que viven solos, y la de los «convivientes» con un cónyuge, con un conviviente more uxorio («concubin») o con un hijo que percibe ingresos profesionales o de sustitución.

6 A consecuencia de este Dictamen motivado, la normativa criticada fue modificada por el Real Decreto de 8 de agosto de 1986, antes mencionado, y por la Orden ministerial de 23 de enero de 1987(Moniteur belge de 11.2.1987, p. 1817). El régimen de prestaciones se basa en la clasificación de los beneficiarios en tres grupos : — trabajador que vive con un cónyuge o con un conviviente more uxorio («concubin»), un progenitor o un hijo que carece de ingresos profesionales y de ingresos de sustitución (grupo primero); — trabajador que vive solo (grupo segundo) ; — trabajador que convive con una persona que percibe ingresos profesionales o de sustitución (grupo tercero).

7 El importe de las prestaciones del citado régimen se calcula en función de los ingresos profesionales anteriores, hasta alcanzar un tope y aplicando tipos diferentes según los grupos. En primer lugar, todos los beneficiarios perciben una prestación base equivalente al 35 % de la retribución anterior. No obstante, después de dieciocho meses de desempleo prorrogados por otros tres meses por año de trabajo, los beneficiarios del grupo tercero perciben una prestación de cuantía fija acompañada de un complemento en el supuesto de que las prestaciones mensuales acumuladas de las personas que conviven no alcancen un determinado importe. En segundo lugar, los beneficiarios de los grupos primero y segundo perciben un incremento equivalente al 5 °/o de los ingresos anteriores por pérdida de ingresos únicos. En tercer lugar, todos los beneficiarios perciben un complemento de adaptación que asciende al 20 °/o de la retribución anterior, limitado al primer año de desempleo para los pertenecientes a los grupos segundo y tercero.

8 En cuanto al Seguro de Invalidez, el régimen instaurado por el Real Decreto de 30 de julio de 1986 sigue los mismos principios que el del Seguro de Desempleo, tanto en lo que se refiere al reparto de los beneficiarios en tres grupos como en cuanto al sistema de cálculo de la prestación cuyo importe es proporcional a los ingresos anteriores hasta un tope. Para el primer grupo, este importe representa el 65 % de los citados ingresos; para el segundo, el 45 °/o, y para el tercero, el 40 %.

9 La Comisión estima, por una parte, que de las nuevas disposiciones resulta principalmente un cambio de denominación de dos de las tres categorías de desempleados, a saber, que, dejando a un lado la categoría de los desempleados llamados «solos», cuya denominación no ha variado, las categorías de los «cabezas de familia» y de los «convivientes» corresponden respectivamente al grupo primero y al grupo tercero, antes mencionados.

10 La Comisión alega, por otra parte, que la normativa belga mantiene en vigor un régimen de prestaciones de desempleo similar al anterior y que extiende el sistema de cálculo al régimen de Seguro de Invalidez. A su juicio, el tipo de las prestaciones de desempleo e invalidez favorece al primer grupo y produce, con ello, una discriminación entre los hombres, que integran este grupo de forma preponderante, y las mujeres, que forman principalmente el grupo tercero; esta discriminación es contraria al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/7 del Consejo, antes citada.

11 En sus Dictámenes motivados de 2 de junio de 1986 y de 20 de junio de 1988, y después en su escrito de recurso, la Comisión destaca la existencia de una discriminación en favor de los hombres debido al trato más favorable que reciben los miembros del primer grupo. En cambio, no cuestiona la diferencia de trato entre los beneficiarios del segundo grupo y los del tercer grupo provocada por el incremento del 5 % de los ingresos anteriores por pérdida de ingresos únicos concedida exclusivamente a los desempleados de los grupos primero y segundo.

12 Para una más amplia exposición de las disposiciones de la normativa nacional aplicable, de los importes de las prestaciones, del desarrollo del procedimiento así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

13 Procede recordar, con carácter previo, que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/7, antes citada, se opone a que se dispense un trato menos favorable a un grupo social cuando éste está compuesto por un número muy superior de personas de un sexo que de otro, a menos que la medida controvertida «esté justificada por factores objetivos ajenos a cualquier discriminación por razón de sexo» (sentencia de 27 de junio de 1990, Kowalska, C-33/89, Rec. p. I-2591, apartado 16).

14 Debe recordarse igualmente que el Tribunal de Justicia declaró, en particular, que un sistema de prestaciones en el cual están previstos incrementos que no se basan directamente en el sexo de los beneficiarios, pero que tienen en cuenta su estado matrimonial y familiar, y en el cual resulta que un porcentaje netamente más bajo de mujeres que de hombres pueden beneficiarse de tales aumentos, sería contrario al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, si este sistema de prestaciones no pudiera justificarse por razones que excluyan una discriminación basada en el sexo (sentencia de 11 de junio de 1987, Teuling, 30/85, Rec. p. 2497, apartado 13).

15 De los autos se deduce que, según los datos estadísticos aportados por el Gobierno belga, los hombres desempleados o inválidos son mucho más numerosos en el primer grupo y que, en cambio, el grupo tercero está integrado mayoritariamente por mujeres.

16 En tales circunstancias, un régimen de prestaciones de desempleo y de invalidez vinculado, respectivamente, a las cargas familiares de los primeros y a la existencia de ingresos del cónyuge en los segundos sería contrario al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, si el Gobierno belga no pudiera justificarlo por razones ajenas a una discriminación por razón de sexo.

17 Según el Gobierno belga, la diferente distribución de mujeres y hombres entre las tres categorías de beneficiarios es reflejo de un fenómeno social, esto es que el número de mujeres activas desde el punto de vista profesional es inferior al de hombres.

18 Tales consideraciones, basadas en la situación de desigualdad entre hombres y mujeres reinante en el seno de la población activa belga, no permiten deducir criterios objetivos y ajenos a cualquier discriminación por razón de sexo.

19 Por el contrario, si el Reino de Bélgica pudiera demostrar que los medios elegidos responden a una exigencia de su política social, son aptos para alcanzar el objetivo perseguido por ésta y son necesarios a tal fin, el mero hecho de que el sistema de prestaciones favorezca a un número muy superior de trabajadores masculinos no puede reputarse como una violación del principio de igualdad de trato (sentencia de 13 de julio de 1989, Rinner-Kühn, 171/88, Rec. p. 2743, apartado 14).

20 El Reino de Bélgica alega, a este respecto, que su sistema nacional pretende atribuir a cada individuo, dentro de los límites presupuestarios y sin limitación temporal, unos ingresos mínimos de sustitución, teniendo en cuenta la situación familiar del interesado, el cual puede tener que asumir gastos adicionales por tener personas a su cargo o, por el contrario, beneficiarse de los ingresos de un cónyuge.

21 Procede hacer constar que la concesión de dicha prestación forma parte de la política social de los Estados miembros.

22 La normativa belga pretende tener en cuenta la existencia de distintas necesidades. Por una parte, reconoce las cargas superiores que el desempleo impone a las familias que poseen unos ingresos únicos y, por otra, tiene en cuenta la ayuda económica que representan los ingresos del cónyuge para el trabajador en desempleo. Por otro lado, pretende favorecer la adaptación de los interesados a su nueva situación económica, evitando una caída demasiado brusca de sus ingresos durante el primer año, permitiendo al desempleado con personas a su cargo soportar los gastos de una familia después de un período de dieciocho meses. Estos principios y objetivos se inscriben en el marco de una política social que, en el estado actual del Derecho comunitario, forma parte de las atribuciones de los Estados miembros, los cuales disponen de un margen de apreciación razonable en cuanto al tipo de medidas de protección social y a sus modalidades de aplicación concretas (sentencia de 12 de julio de 1984, Hofmann, 184/83, Rec. p. 3047, apartado 27).

23 La fijación de un tope en el cómputo de los ingresos anteriores y el hecho de que sólo puedan concederse prestaciones hasta un determinado importe, el establecimiento de una cuantía fija para los miembros del tercer grupo tras un determinado período de desempleo y la concesión de un complemento en el supuesto de que las prestaciones mensuales acumuladas de los convivientes pertenecientes al grupo tercero no alcancen una suma equivalente al importe máximo pagado a los beneficiarios del primer grupo, son elementos que, entre otros, tienden a dar a los ingresos de sustitución instituidos en Bélgica el carácter de un mínimo social garantizado a las familias. Se deduce de los autos que los incrementos concedidos a los beneficiarios que conviven con un cónyuge o con hijos sin ingresos propios no superan el importe de las cargas que razonablemente pueden achacarse a estas personas.

24 Ahora bien, el Tribunal de Justicia ha declarado ya que, cuando se trata de garantizar unos medios mínimos de subsistencia, el Derecho comunitario no se opone a que un Estado miembro, al controlar sus gastos sociales, tenga en cuenta las necesidades relativamente mayores de los beneficiarios que tienen un cónyuge a su cargo o con ingresos muy bajos o un hijo a su cargo, en relación con las necesidades de las personas solas. En efecto, el Tribunal de Justicia declaró que la Directiva 79/7 no se opone a una ley mediante la cual la garantía que antes se daba a todos los trabajadores en situación de incapacidad laboral y cuyos ingresos se situaban en torno al salario mínimo legal de beneficiarse de una prestación (neta) al menos igual al salario mínimo legal (neto), sólo es válida en lo sucesivo para quien tiene un cónyuge a su cargo o con ingresos muy bajos o un hijo a su cargo (sentencia de 11 de junio de 1987, antes citada, apartados 22 y 23).

25 De ello se deduce que, si por necesidades de política social un Estado miembro puede privar a los trabajadores solos del derecho a percibir una prestación, puede, con más motivo, reducir el importe de la prestación concedida por falta de personas a cargo.

26 Del conjunto de consideraciones que anteceden resulta que el Gobierno belga ha demostrado que su sistema de prestaciones de desempleo y de invalidez responde a un objetivo legítimo de política social, prevé incrementos aptos para alcanzar este objetivo y necesarios a tal fin y que, por consiguiente, está justificado por razones ajenas a cualquier discriminación por razón de sexo.

27 De ello se sigue que el recurso de la Comisión es infundado y procede desestimarlo.

Costas

28 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte demandante, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA decide:

1) Desestimar el recurso interpuesto por la Comisión.

2) Condenar en costas a la Comisión.

Due Mancini O'Higgins Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Diez de Velasco Slynn Kakouris Joliét Schockweiler Grévisse Zuleeg Kapteyn Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de mayo de 1991. El Secretario J.-G. Giraud El Presidente O. Due

( *1 ) Lengua dc procedimiento: francés.