CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

presentadas el 26 de junio de 1985 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

I. Hechos relevantes para el enjuiciamiento del asunto

En el presente asunto se ha sometido al Tribunal de Justicia una demanda de indemnización de daños y perjuicios al amparo del artículo 215, párrafo 2, del Tratado CEE, presentada por Meggle Milchindustrie GmbH & Co. Meggle explota en la República Federal de Alemania una lechería y una industria de transformación de leche. Además de otras actividades, a partir de la leche desnatada produce caseína y caseinatos que vende en la República Federal de Alemania, en otros Estados miembros y en terceros países. La venta de estos productos representa aproximadamente el 10 % de su volumen de negocios.

Según Meggle, las disposiciones relativas a la organización común de mercados en el sector de los productos lácteos, en relación con las medidas monetarias adoptadas en el sector agrícola, han conducido a la discriminación de los productores de caseína y caseinatos en los Estados miembros de moneda fuerte, especialmente los productores alemanes, de los que Meggle es el más importante, con respecto a los fabricantes de estos productos en los países de moneda débil, en especial los de Francia. Meggle se dirigió, sin resultado, tanto a las autoridades alemanas competentes como al Consejo y a la Comisión para que se modificaran estas disposiciones. Posteriormente ha interpuesto un recurso ante el Tribunal de Justicia. En dicho procedimiento también ha intervenido el Gobierno francés en apoyo de las pretensiones del Consejo y de la Comisión.

Antes de examinar el recurso con mayor detenimiento, estimo oportuno hacer algunas observaciones sobre la caseína y los caseinatos y sobre su situación en el Derecho comunitario, ya que de ello emanan ciertas aclaraciones útiles para este recurso.

1.1. Los productos caseína y caseinatos

El Informe Especial del Tribunal de Cuentas relativo a la concesión de subsidios a la transformación de leche desnatada en caseína y caseinatos (DO 1984, C 41), proporciona una útil sinopsis del mercado de la caseína y de los caseinatos y del régimen de ayudas vigente al respecto.

La caseína se obtiene a partir de la leche desnatada mediante coagulación en un medio ácido o bajo la acción del cuajo. Lo que queda es un producto insoluble que a continuación se lava y seca. Los caseinatos se obtienen de la caseína mediante adición de sales, lo que origina un producto final soluble. Estos dos productos concentrados, de gran valor proteínico, se utilizan, según su calidad, en la fabricación de productos alimenticios, productos farmacéuticos, fibras y cola.

Anteriormente, el mercado internacional de estos productos estaba dominado por Nueva Zelanda. Tras la adopción de un régimen de ayudas a la fabricación de estos productos, la producción CEE ha aumentado constantemente, de modo que en 1980 se ha convertido en el mayor productor con una participación del 40 % en la producción mundial.

1.2. La situación de la caseína y de los caseinatos en el Derecho comunitario

En lo que se refiere a la situación de la caseína y de los caseinatos en el Derecho comunitario, hay que hacer constar en primer lugar que ninguno de los dos productos aparece en la lista de los productos agrícolas que figura en el Anexo II del Tratado. Por consiguiente, dichos productos no están sometidos a los artículos del Tratado sobre la agricultura (artículos 38 a 46). Aunque el Reglamento no 3033/80 del Consejo, de 11 de noviembre de 1980, por el que se determina el régimen de intercambios aplicable a determinadas mercancías resultantes de la transformación de productos agrícolas (DO 1980, L 323, p. 1; EE 03/19, p. 175), hace relación a la caseína y a los caseinatos, el artículo 16 del citado Reglamento aplaza la aplicación de dicho régimen hasta una decisión posterior del Consejo. Por tanto, las exacciones reguladoras de la importación previstas en el mencionado Reglamento para proteger la producción interior no son aplicables a la caseína ni a los caseinatos. Esta afirmación es importante ya que, a causa de dicha exclusión, estos productos no pertenecen a la categoría de productos para los que el Reglamento no 974/71 del Consejo (DO 1971, L 106, p. 1) determina la fijación de montantes compensatorios monetarios si se reúnen los requisitos fijados en el propio Reglamento. Por consiguiente, la caseína y los caseinatos están sometidos al Arancel Aduanero Común (partida 35.01). Así pues, los derechos de aduana relativamente bajos y consolidados en el marco del GATT hacen que el precio intracomunitário de estos productos esté determinado de forma importante por el precio del mercado mundial.

En consideración a su condición de producto no agrícola, la caseína y los caseinatos no están sometidos al Reglamento no 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO 1968, L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146). El artículo 11 de este Reglamento prevé, no obstante, como una de las medidas para facilitar la salida de estos productos, un régimen de ayudas a la transformación de leche desnatada en caseína y caseinatos. Este régimen de ayudas se ha desarrollado mediante el Reglamento no 987/68 del Consejo de 15 de julio de 1968 (DO 1968, L 169, p. 6; EE 03/03, p. 196) y el Reglamento no 756/70 de la Comisión (DO 1970, L 91, p. 28; EE 03/03, p. 209), sustituido por el Reglamento no 1331/82 (DO 1982, L 150, p. 75). La ayuda varía según se transforme la leche desnatada en caseína o en caseinatos y según la calidad del producto final. La ayuda se fija de tal forma que el producto de la leche así transformada corresponde al de la leche desnatada transformada en leche desnatada en polvo. La finalidad de la ayuda es que ésta se otorgue al productor de leche desnatada para así crear una vía alternativa de salida. Es evidente que, a causa de esta ayuda, la producción comunitaria de caseína y de caseinatos ha aumentado considerablemente, tanto en cantidad como en calidad.

1.3. El recurso

A la vista de lo anterior, es indiscutible que el precio de la caseína y de los caseinatos guarda estrecha relación con el precio de intervención de la leche desnatada en polvo. Como los productores de leche desnatada tienen la alternativa de transformar ésta en leche desnatada en polvo y ofrecerla a la intervención, el productor de caseína deberá pagar por la leche desnatada un precio que se sitúa en torno al precio de intervención, menos los costes de producción de la leche desnatada en polvo. Aunque, como exponen el Consejo y la Comisión, el precio real de la leche desnatada en polvo no siempre corresponderá al precio de intervención, especialmente en los períodos de oferta abundante, es evidente que existe una tendencia clara en este sentido. El precio de intervención de la leche desnatada en polvo se convierte en moneda nacional a los tipos de cambio representativos o verdes, bien conocidos de este Tribunal tal como se establecieron en 1983 mediante el Reglamento no 1223/83 (DO 1983, L 132, p. 33). Como estos tipos difieren de los tipos efectivos, el precio de coste de la leche desnatada en polvo en la República Federal de Alemania, país de moneda fuerte, se sitúa a un nivel superior al de Francia, país de moneda débil. En principio, el Consejo y la Comisión han reconocido la existencia de esta desventaja. Según Meggle, esta diferencia desfavorable en posición competitiva es la causa de que hayan aumentado notablemente las exportaciones francesas de caseína a la República Federal de Alemania, mientras que ésta no puede, o puede sólo con muchas dificultades, penetrar en el mercado francés. De los numerosos datos estadísticos que ha presentado la demandante se deducen a su juicio tres conclusiones importantes. Primera, que los países de moneda débil, Francia e Irlanda, han registrado un aumento desproporcionado de su porcentaje en la producción CEE y en la exportación a terceros países, mientras que los países de moneda fuerte, los Países Bajos y la República Federal de Alemania, quedan relativamente a la zaga. Segunda, ha habido un fuerte retroceso de las importaciones procedentes de terceros países a consecuencia del aumento de producción en los países de moneda débil. Tercera, se ha dado un crecimiento de las exportaciones francesas a la República Federal de Alemania debido a la mencionada ventaja competitiva de la industria francesa y a los precios inferiores que resultan de ello, mientras que las exportaciones alemanas hacia Francia han disminuido. Meggle ha calculado el perjuicio derivado de sus reducidas posibilidades de venta en el mercado francés en casi 20 millones de DM, siguiendo tanto un método abstracto como uno concreto. Según ella este perjuicio se le produjo por la actuación ilícita de la Comunidad, a saber, las discriminaciones entre productores franceses y alemanes de caseína y caseinatos, causadas por la aplicación de los tipos representativos al precio de intervención de la leche desnatada en polvo, sin que la Comunidad haya adoptado medidas al respecto para compensar estos perjuicios.

II. Valoración del asunto

II. 1. Puntos de partida

Para valorar este asunto son evidentes dos hechos jurídicamente importantes. En primer lugar, que el sistema de tipos de cambio representativos en el sector agrícola puede dar lugar a modificaciones de la competencia en el mercado común de productos agrícolas. Ello lo ha reconocido también este Tribunal de Justicia. Con motivo de la tasa de corresponsabilidad en el sector de los productos lácteos, que, expresada en ECUS, se convierte en moneda nacional a tipos representativos, el Tribunal de Justicia consideró en la sentencia del asunto 138/78 (Stölting, Rec. 1979, p. 713, apartado 10) que:

«si bien es cierto que en determinadas operaciones la aplicación de dichos tipos de cambio puede, eventualmente, llevar consigo ventajas o desventajas que pueden parecer discriminaciones, no es menos cierto que, en general, dicha aplicación sirve para remediar situaciones monetarias que, a falta de una medida como el Reglamento 878/77, conducirían a discriminaciones mucho más graves, patentes y generales;

por consiguiente la adopción del sistema de tipos de cambio denominados “verdes”, aun a pesar de sus inconvenientes, está justificada por la prohibición de discriminación y las exigencias de una política agrícola común»(traducción no oficial).

En segundo lugar, la Comunidad no ha tomado ninguna medida con respecto a la caseína y a los caseinatos para compensar en todo o en parte la repercusión de las eventuales desventajas que acarrea la aplicación de tipos representativos al precio de intervención de la leche desnatada en polvo. Como ya he observado, la Comunidad tampoco podría hacer esto por lo que se refiere a la determinación de los montantes compensatorios monetarios para los intercambios de caseína y de caseinatos, ya que la legislación vigente no lo prevé, y además las obligaciones contraídas en el marco del GATT se oponen a ello. Probablemente, la alternativa sería la aplicación de ayudas de importes diferentes para cada Estado miembro. El establecimiento de importes diferenciales propugnado por Meggle, como sucede en la organización de mercados en el sector de las semillas de colza, de nabina y de girasol, no puede tener aplicación analógica, tal como la Comisión ha mantenido acertadamente, puesto que la caseína y los caseinatos no son productos agrícolas y, por tanto, falta tal competencia, al menos en lo referente a la aplicación del artículo 43 del Tratado CEE.

Se plantea, pues, la cuestión de si la Comunidad habría estado obligada a adoptar medidas en el período señalado por Meggle. De la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 138/78, antes citada, resulta que éste no es necesariamente el caso. Incluso aunque surjan determinadas desventajas, la Comunidad no está obligada automáticamente a actuar. Así pues, estas desventajas constituyen una parte del riesgo empresarial que corre el comerciante en un mercado en el que se aplica un sistema de tipos de cambio múltiples. El comerciante no puede esperar sin más que la Comunidad compense las desventajas que le ocasiona el sistema de tipos representativos, ni las ventajas que no disfruta. La Comunidad sólo está obligada a actuar si los efectos de los tipos representativos son de tal naturaleza que obstaculizan el buen funcionamiento del mercado o de la organización de mercados. Ello resulta del sistema del Reglamento no 974/71 del Consejo, de 12 de mayo de 1971, relativo a determinadas medidas de política coyuntural que deben adoptarse en el sector agrícola como consecuencia de la ampliación temporal de los márgenes de fluctuación de las monedas de algunos Estados miembros (DO 1971, L 106, p. 1). En virtud de este Reglamento, deben establecerse montantes compensatorios monetarios a los productos que caen en el ámbito de aplicación de dicho régimen, si se cumple el requisito principal, expuesto en el artículo 1, párrafo 3, a saber, la existencia o amenaza de una perturbación en los intercambios de los productos en cuestión. Subrayo que la redacción de esta disposición es de carácter imperativo. Si este requisito no se cumple o deja de cumplirse, no se pueden aplicar montantes compensatorios monetarios o bien deben ser suprimidos los existentes. A este respecto, me remito a la sentencia del Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 67 y 85/75 (Lesieur, Rec. 1976, p. 391, apartado 17).

Carece de importancia que en este caso específico no se puedan aplicar montantes compensatorios monetarios. Como ya he expuesto, ello no resulta del Reglamento no 974/71 sino del hecho de haberse declarado provisionalmente inaplicable a la caseína y a los caseinatos el Reglamento no 3033/80. Lo importante es que el Derecho comunitario proporciona un criterio que obliga a la Comunidad a actuar, si los tipos representativos producen un efecto sobre el comercio de tal naturaleza que haya o pueda haber una «perturbación». Solamente si la Comunidad no interviene, es ilegal la aplicación de estos tipos y estamos en presencia de una discriminación. En este sentido se pronunció también el Tribunal de Justicia en la sentencia citada del asunto 138/78, al hablar de «desventajas» en vez de discriminaciones. La jurisprudencia sobre montantes compensatorios monetarios ha proporcionado ciertas precisiones útiles de este criterio de la perturbación. La redacción de la norma en cuestión muestra claramente que la Comisión dispone de una amplia discrecionalidad para apreciar la existencia o la amenaza de una perturbación. Este Tribunal ya lo reconoció así en la sentencia del asunto 74/74 (CNTA, Rec. 1975, p. 533) al establecer que no sólo deben desempeñar un papel los factores monetarios, sino que también pueden tomarse en consideración las circunstancias del mercado como tales. La sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 95/80 (Delahais y otros, Rec. 1981, p. 317) pone en evidencia que se trata de la apreciación del mercado comunitario del producto en cuestión. De la sentencia de este Tribunal antes mencionada, en los asuntos acumulados 67 y 85/75, así como de la sentencia del asunto 29/77 (Roquette, Rec. 1977, p. 1835), resulta que no incumbe a la Comisión probar que se cumple el requisito de riesgo de perturbación, sino que dicha prueba corresponde al justiciable (apartados 28 y 14, respectivamente). En términos generales, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre este tema deja claro que no es finalidad primordial del Tribunal proteger al comerciante de las desventajas del sistema de tipos de cambio existente, sino garantizar el buen funcionamiento del mercado o de la organización de mercados, con lo que se protege indirectamente al comerciante contra la discriminación derivada de una perturbación.

II.2. La evolución del mercado

Entre numerosos datos estadísticos aportados ante este Tribunal, a mi juicio son de interés los siguientes:

Las cifras facilitadas por la Comisión y no impugnadas por Meggle permiten calcular los siguientes datos relativos a las cuotas de mercado de los cuatro principales países productores de caseína y caseinatos:

(en %) 1973 1978 1983 República Federal de Alemania 25,2 22,6 17,1 Francia 39,0 34,9 31,0 Países Bajos 18,0 24,2 19,0 Irlanda 13,0 16,6 19,0

En efecto, de estas cifras se deduce el retroceso de la cuota de mercado alemana puesto de relieve por Meggle, pero también simultáneamente un retroceso, casi igual entre 1973 y 1983, de la cuota de mercado francesa. Por tanto, la devaluación de la moneda de este país no ha tenido como consecuencia un incremento de su cuota de mercado. Asimismo, los Países Bajos, país de moneda fuerte, no han perdido terreno en cuanto a cuota de mercado. Así pues, estas cifras no prueban la relación que postula Meggle entre las monedas débiles y la posición competitiva fortalecida, por un lado, y las monedas fuertes y la posición competitiva debilitada, por otro.

Asimismo, a la luz de las cifras aportadas por la Comisión en sus observaciones escritas y no impugnadas por Meggle, se pueden calcular los porcentajes de crecimiento de la producción, de las importaciones y exportaciones dentro de la CEE y del comercio con terceros países durante el período 1973-1983:

(en %) CEE RFA Francia Producción Importaciones de 218 234 232 Estados miembros 278 396 218 Importaciones de terceros países 146 -44 -52 Exportaciones a Estados miembros 202 143 263 Exportaciones a terceros países 577 493 137

Estas cifras también revelan que el incremento relativo de producción de la República Federal de Alemania no ha quedado a la zaga de la media CEE ni de la francesa. Las variaciones producidas se refieren a un fuerte incremento de las exportaciones de Francia a otros Estados miembros, mientras que las exportaciones alemanas se han incrementado, principalmente a terceros países. Asimismo, el superior porcentaje de crecimiento de las exportaciones alemanas a terceros países y la inferior cifra francesa no pueden explicarse por las diferencias entre monedas fuertes y débiles. Aquí intervienen mucho más las diferencias de calidad y las exportaciones alemanas al mercado mundial se han incrementado principalmente por la superior calidad de la caseína y de los caseinatos producidos en dicho país, a lo que también se ha referido el Gobierno francés en su intervención. El incremento de la cuota francesa en el interior de la CEE se explica sobre todo por el hecho de que este país produce caseína y caseinatos destinados a la transformación industrial.

¿Se produjeron, pues, perturbaciones en este mercado? Opino que no. De los datos facilitados anteriormente con respecto a la evolución de las cuotas de mercado y a los porcentajes de crecimiento de la producción, de las importaciones y exportaciones dentro de la CEE y de las importaciones y exportaciones a terceros países, no se puede concluir que en el mercado de la caseína y de los caseinatos haya habido cambios rápidos y desproporcionados, ni desviaciones en gran escala de los flujos comerciales. A mi juicio no puede hablarse de una «perturbación» del mercado.

III. Conclusión

Por tanto, puesto que no se ha llegado a determinar que el Consejo ni la Comisión hayan actuado ilegalmente al no haber previsto a tiempo un corrector para la caseína y los caseinatos con motivo de la aplicación del sistema de tipos representativos en el sector de los productos lácteos, no se cumple el primer requisito de aplicabilidad del artículo 215, párrafo 2. Por tanto, resulta superfluo examinar los dos requisitos restantes, a saber, la relación de causalidad entre el comportamiento censurado y el perjuicio sufrido, así como el cálculo del perjuicio mismo.

Por consiguiente, concluyo que se desestime el recurso y se condene a la demandante en costas, con excepción de las de la parte coadyuvante.

( *1 ) Traducción del neerlandés.