Conclusiones del Abogado General La Pergola presentadas el 30 de septiembre de 1997. - Northern Ireland Fish Producers' Organisation Ltd (NIFPO) y Northern Ireland Fishermen's Federation contra Department of Agriculture for Northern Ireland. - Petición de decisión prejudicial: High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division - Reino Unido. - Pesca - Preferencias de La Haya - TAC - Bacalao y merlán - Facultad discrecional del legislador comunitario - Estabilidad relativa - Principios de proporcionalidad y de no discriminación. - Asunto C-4/96.



Recopilación de Jurisprudencia 1998 página I-00681



Conclusiones del abogado general

I. Las presentes cuestiones prejudiciales y su marco normativo y fáctico

1 Las cinco cuestiones prejudiciales objeto del presente asunto se suscitaron en el marco del litigio pendiente ante la High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (en lo sucesivo, «High Court») entre, por un lado, dos organizaciones de productores de Irlanda del Norte -la Northern Ireland Fish Producers' Organisation (así como, a título individual, los pescadores afiliados a ella) y la Northern Ireland Fishermens' Federation- y, por otro, el Department of Agriculture for Northern Ireland (Ministerio de Agricultura para Irlanda del Norte).

Mediante dichas cuestiones, la High Court pregunta al Tribunal sobre la interpretación del artículo 5 del Tratado CE (en lo sucesivo, «Tratado») y sobre la validez de dos actos adoptados por el Consejo en materia de explotación de los recursos haliéuticos.

Más concretamente, las cuestiones que plantea el órgano jurisdiccional de remisión versan, desde la perspectiva que a continuación se expondrá, i) sobre la validez del Anexo VII de la Resolución del Consejo de 3 de noviembre de 1976 (en lo sucesivo, «Resolución de La Haya»); ii) sobre la validez del Reglamento (CE) nº 3362/94 del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, por el que se fijan los totales admisibles de capturas de determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces para 1995 y determinadas condiciones en las que pueden pescarse (1) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3362/94»), y iii) sobre la interpretación del principio de responsabilidad de los Estados miembros por los eventuales daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario.

«1) La validez de la asignación al Reino Unido de sus cuotas de bacalao y de merlán en la zona VII a, con arreglo al artículo 3 del Reglamento (CE) nº 3362/94, ¿depende de si el Anexo VII de la Resolución del Consejo de 3 de noviembre de 1976 fue adoptado correctamente?

2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿fue adoptado correctamente el Anexo VII?

3) ¿Afecta a las respuestas a las cuestiones primera o segunda el hecho de que el Anexo VII sea un documento clasificado como secreto y que no haya sido publicado ni puesto en conocimiento de las partes de alguna otra manera?

4) Teniendo en cuenta todas las demás circunstancias, ¿fue la fijación de las referidas cuotas compatible con:

i) la política común de pesca y, en particular, con el Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo,

ii) el principio de proporcionalidad?

5) En caso de ser inválida la fijación de las referidas cuotas por el Reglamento (CE) nº 3362/94, ¿tienen los demandantes derecho a reclamar al demandado una indemnización por daños y perjuicios y, en caso afirmativo, cuáles son los presupuestos de la responsabilidad?»

2 Antes de entrar en el examen de las cuestiones planteadas por la High Court, recordemos la normativa comunitaria en materia de explotación de los recursos de la pesca y los hechos que dieron lugar al procedimiento principal.

3 En el sistema del Tratado, la pesca forma parte del ámbito de la Política Agrícola Común. (2) Como se sabe, la definición e implantación de la organización común de mercados en el sector de los productos pesqueros se dejó, en cierto sentido, «en suspenso» hasta el final del período transitorio. Esto se explica por la peculiaridad de algunos aspectos prácticos importantes de la actividad pesquera, en relación con los cuales subsistían tradiciones e intereses muy arraigados y dispares en los Estados miembros -piénsese en los derechos históricos de pesca en las aguas territoriales y en los demás derechos de los Estados costeros regulados por el Derecho marítimo internacional- que podían plantear complejos problemas a escala tanto comunitaria como internacional.

4 Por lo que respecta, específicamente, a la actividad primordial de la pesca marítima, la organización común de mercados (en lo sucesivo, «OCM») se puso en marcha por vez primera, de hecho, en un momento histórico caracterizado por una grave crisis económica del sector: no sólo había caído la competitividad técnica de la industria europea de la pesca frente a una competencia creciente a escala mundial, sino que las capturas también habían disminuido como consecuencia de la explotación intensiva de los recursos haliéuticos, que se había hecho posible gracias a las inversiones masivas efectuadas, en un entorno económico favorable, en el decenio 1958-1968.

Se trataba de restablecer las condiciones de una gestión racional y asegurar una transición socialmente aceptable de la organización nacional a la organización comunitaria de los mercados. Este objetivo se persiguió -como se había hecho ya con otros productos «agrícolas» en sentido estricto (es decir, productos de la tierra o de la ganadería)- mediante una doble iniciativa normativa.

5 Se estableció un régimen de comercialización capaz de conciliar la estabilidad de los precios de los productos esenciales para las poblaciones costeras dependientes de la pesca con la liberalización de los intercambios que exigen las modernas estructuras industriales y comerciales del sector (la denominada OCM de los productos de la pesca). (3) Paralelamente, se adoptó una regulación de las actividades de captura y el acceso a los recursos haliéuticos, comprendidas las condiciones de conservación y gestión, que tenía por objeto garantizar el carácter duradero de la explotación de dichos recursos (la denominada política estructural común en el sector de la pesca). (4)

6 Por otra parte, precisamente cuando la Comunidad se disponía a definir el régimen interno de la pesca marítima, todo el marco jurídico internacional quedó cuestionado por la ampliación a 200 millas marinas de la costa, por parte de Islandia (en 1975) y otros países terceros con importantes zonas de pesca en el Mar del Norte y el Atlántico Norte (como Noruega y Canadá, en 1977), de sus respectivas zonas económicas exclusivas.

Esta ampliación ponía en duda de improviso los derechos de los operadores comunitarios a acceder a zonas de pesca y recursos naturales que tradicionalmente habían conocido las libertades previstas en el régimen de alta mar, lo que suscitó no pocos recelos en los Gobiernos de los Estados miembros interesados. (5)

7 Mediante la Resolución de La Haya, antes citada, el Consejo definió, en noviembre de 1976, una serie de orientaciones de principio para el futuro desarrollo de la política común de la pesca. La Resolución de La Haya no se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. La explicación proporcionada por el Consejo a este respecto es que, cuando se adoptó la Resolución de La Haya, se consideró inapropiada la publicación de algunos de sus Anexos, que contenían elementos confidenciales relativos a las directrices impartidas por el Consejo a la Comisión para las futuras negociaciones de la Comunidad con países terceros y organismos internacionales. (6)

8 En respuesta a la ampliación de las zonas de pesca exclusiva a 200 millas marinas de la costa por parte de determinados países terceros, la Resolución de La Haya establecía que, a partir del 1 de enero de 1977, también los Estados miembros -mediante una acción concertada y unánime- ampliarían sus respectivas zonas de pesca (cuyos límites externos se situaban por aquel entonces a 12 millas de la costa) hasta las 200 millas marinas a lo largo de sus costas en el Mar del Norte y el Atlántico Norte. (7)

9 La Resolución de La Haya iba acompañada de ocho Anexos. Sólo el primero de ellos se publicó en el Diario Oficial, por lo demás más de cuatro años después de su adopción (cuando ya había sido publicado en la edición de 1976 de International Legal Materials). (8)

A los efectos de las presentes conclusiones, reviste especial importancia el Anexo VII -reproducido íntegramente en la resolución de remisión, y no por casualidad objeto de las tres primeras cuestiones prejudiciales planteadas por la High Court-, titulado «Propuesta de Resolución del Consejo sobre determinados aspectos del régimen interno en materia de pesca» y, en particular, los párrafos tercero y cuarto del mismo.

Considerando la importancia de las actividades pesqueras para el conjunto de la economía irlandesa, el Anexo VII de la Resolución de La Haya (en lo sucesivo, «Anexo VII») hacía constar, entre otras cosas, la intención del Consejo de aplicar las disposiciones de la política común de la pesca -adaptadas para tener en cuenta la ampliación de las aguas territoriales a 200 millas marinas de la costa- de tal modo que se asegurara el desarrollo continuo y progresivo de la industria pesquera irlandesa sobre la base del Programa de Desarrollo de la Pesca Costera 1976-1979 (Fisheries Development Programme for coastal fisheries 1976-1979) del Gobierno irlandés.

En el Anexo VII, el Consejo reconocía, por otra parte, la necesidad de tener en cuenta asimismo, al aplicar la política común de la pesca, las necesidades vitales específicas de otras regiones costeras económicamente desfavorecidas cuyas comunidades locales dependen especialmente de la pesca y de las industrias conexas, a saber, «las regiones septentrionales del Reino Unido» (9) y Groenlandia (si bien a esta última dejó de aplicársele el Tratado el 1 de febrero de 1985). El trato preferente otorgado a dichas regiones por las razones que acaban de exponerse se conoce, sintéticamente, como «preferencias de La Haya». (10)

10 Incidentalmente, el Anexo VII se mencionaba en la Declaración del Consejo de 30 de mayo de 1980 relativa a la política común de la pesca, (11) en la que el Consejo dio a conocer las orientaciones -en particular, por lo que importa a efectos del presente asunto, en materia de distribución de las capturas- en que debían basarse las Decisiones que habían de adoptarse antes del 1 de enero de 1981 para «garantizar la entrada en vigor de una política global común en el sector de la pesca». (12)

11 En la Comunicación de la Comisión al Consejo de 12 de junio de 1980 (13) (en lo sucesivo, «Comunicación de 1980»), que contiene una propuesta de «cuotas 1980» expresamente solicitada por el Consejo en la mencionada Declaración, la Comisión propuso (en el Anexo III) por vez primera la fijación de parámetros cuantitativos para el cálculo de las preferencias de La Haya.

A tal efecto, interpretaba el Anexo VII en el sentido de que, para tener en cuenta las necesidades vitales de las regiones costeras económicamente desfavorecidas, debía asegurarse a las regiones septentrionales del Reino Unido -para cada población de peces- un volumen de capturas equivalente a las cantidades desembarcadas en 1975 por buques de menos de 24 metros. Según la Comisión, los desembarcos de peces efectuados en Escocia, Irlanda del Norte y la isla de Man por embarcaciones de menos de 24 metros «se consideran como el volumen que satisface las necesidades vitales». (14)

En cambio, según la Comisión, la asignación a Irlanda de las preferencias de La Haya suponía asignarle capturas por un volumen igual al doble de las cantidades desembarcadas en 1975. (15) A este respecto, se ha observado que la preferencia atribuida por la Comunidad al Reino Unido se traducía en cantidades fijadas en concepto de garantía, mientras que a Irlanda se le atribuyó una preferencia absoluta. (16)

12 En particular, y por lo que respecta específicamente a las dos poblaciones de peces y la zona de pesca de que se trata en el procedimiento principal, los parámetros anteriormente indicados se traducían, en la práctica, en los siguientes volúmenes de capturas: para Irlanda, 6.954 toneladas anuales de bacalao y 7.196 toneladas de merlán; para el Reino Unido, 1.233 toneladas anuales de bacalao y 2.334 toneladas anuales de merlán.

13 El Anexo VII volvía a mencionarse expresamente en el sexto considerando del Reglamento (CEE) nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (17) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 170/83»). La adopción de este Reglamento suponía la culminación de los esfuerzos de la Comunidad para conseguir una política global de la pesca, si bien después de transcurrido el plazo establecido hasta el 1 de enero de 1981 (véase el punto 10 supra). (18)

El nuevo régimen, que tenía por objeto «garantizar la protección de los fondos pesqueros, la conservación de los recursos biológicos del mar y su explotación equilibrada sobre bases duraderas y en condiciones económicas y sociales apropiadas» (artículo 1 del Reglamento nº 170/83), introducía una importante excepción al principio de no discriminación en razón de la nacionalidad, (19) que rige en materia de acceso a los recursos haliéuticos en las aguas marítimas territoriales de los Estados miembros, así como (en la medida en que lo permitan los acuerdos internacionales bilaterales) en las zonas de pesca sujetas a la jurisdicción de países terceros. (20) Por lo demás, probablemente era precisamente a ese principio al que había que atribuir la situación de sobreexplotación de los recursos pesqueros que se ha descrito.

En efecto, para la realización de los objetivos indicados, el Reglamento nº 170/83 contemplaba la posibilidad de adoptar las medidas de conservación necesarias en relación -según los casos- con especies concretas o con grupos de especies de peces. Estas medidas debían basarse en los dictámenes científicos disponibles y, en particular, en los informes elaborados por el Comité científico y técnico de la pesca creado en el seno de la Comisión (véanse el apartado 1 del artículo 2 y el artículo 12 del Reglamento nº 170/83). (21)

Entre dichas medidas de conservación se incluían las de limitación de las actividades pesqueras, en su caso mediante la limitación de las capturas [véase la letra d) del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 170/83].

14 Conforme al artículo 3 que le sigue, las limitaciones de los niveles de explotación que se consideraran necesarias, en su caso, se aplicaban mediante un sistema de determinación anual, basándose en las pruebas científicas disponibles, i) del total admisible de capturas (en lo sucesivo, «TAC») para cada existencia (población) o grupo de existencias de peces, y ii) de las partes correspondientes disponibles para la Comunidad con arreglo a los compromisos adquiridos con países terceros.

A su vez, el volumen de las capturas disponibles para la Comunidad se repartía entre los Estados miembros «de manera que se garantice a cada Estado miembro una estabilidad relativa de las actividades ejercidas en cada una de las existencias consideradas» (artículo 4 del Reglamento nº 170/83; el subrayado es mío).

15 Y precisamente con el fin declarado de contribuir a la interpretación del concepto de «relatividad en la estabilidad buscada», el Consejo afirmaba en la exposición de motivos del Reglamento nº 170/83:

«la conservación y la gestión de los recursos deberán contribuir a una mayor estabilidad de las actividades pesqueras [...] que deberá apreciarse en base a un reparto de referencia que refleje las orientaciones fijadas por el Consejo;

[...] esta estabilidad, teniendo en consideración la situación biológica momentánea de las existencias, deberá preservar las necesidades particulares de las regiones cuyas poblaciones locales dependen especialmente de la pesca y de las industrias afines, como lo decidió el Consejo en [la Resolución de La Haya,] particularmente en su Anexo VII;

[...] entonces [...] es en este sentido en el que es conveniente comprender la noción de relatividad en la estabilidad buscada» (véanse los considerandos quinto, sexto y séptimo).

16 El artículo 5 del Reglamento nº 170/83 permitía a los Estados miembros, previa notificación a la Comisión, intercambiar la totalidad o parte de las cuotas para una especie o grupo de especies que les hubieran sido atribuidas.

Por lo que respecta a la utilización por parte de los Estados miembros de las cuotas que les hubieran sido atribuidas y el reparto de las mismas entre los diferentes componentes de las respectivas flotas nacionales, el referido artículo 5 se limitaba a establecer que dichas operaciones se realizarían «de conformidad con las disposiciones comunitarias aplicables».

17 El Reglamento (CEE) nº 172/83 del Consejo, (22) de esa misma fecha (en lo sucesivo, «Reglamento nº 172/83»), fijaba el TAC de poblaciones y grupos de poblaciones en las zonas pesqueras de los Estados miembros, incluidos el bacalao y el merlán, y la parte del mismo disponible para la Comunidad para 1982.

Mediante el Reglamento nº 172/83, el Consejo procedió asimismo, por vez primera, al reparto de dicha parte entre los Estados miembros, estableciendo las denominadas «claves de reparto» para cada población y región geográfica.

18 Más concretamente, el sistema de claves de reparto consistía en la asignación a cada Estado miembro de magnitudes absolutas expresadas en toneladas, correspondientes a determinados porcentajes de la parte comunitaria del TAC.

Estas claves de reparto se obtuvieron teniendo en cuenta, en aquel momento, los elementos ya anteriormente indicados por el Consejo en su Declaración de 30 de mayo de 1980, antes citada, y de una manera mucho más detallada por la Comisión en la Comunicación de 1980 (véanse los puntos 10 y 11 supra), a saber: (23)

i) las actividades de pesca tradicionales (cuantificadas sobre la base en las capturas medias efectuadas en cada uno de los Estados miembros en el período 1973/1978), (24)

ii) las necesidades específicas de las regiones cuyas poblaciones dependieran predominantemente de la industria pesquera y de las industrias conexas (con arreglo a los valores determinados en concepto de preferencias de La Haya en función de los parámetros proporcionados por la Comisión en la Comunicación de 1980), (25) y

iii) la pérdida de potencial de capturas en las aguas de países terceros (calculada para el período de referencia 1973/1976). (26)

Por lo que respecta, específicamente, a la zona de pesca VII a definida por el Consejo Internacional para la Explotación del Mar (ICES) (27) y a los dos Estados miembros que interesan a efectos de las presentes conclusiones, la clave de reparto -fijada en el Anexo II del Reglamento nº 172/83, y derivada de la proporción entre las respectivas cuotas para 1982 y la parte comunitaria del TAC- era, en el caso de Irlanda, del 46,67 % para el bacalao y del 39,625 % para el merlán; al Reino Unido le correspondían el 42,67 % de los recursos disponibles de bacalao y el 52,83 % de los de merlán. (28)

19 Las claves de reparto introducidas mediante el Reglamento nº 172/83 -cuya validez y correcta aplicación no se discuten en el procedimiento principal- no volvieron a modificarse en los años sucesivos.

La razón de ello hay que encontrarla probablemente en la declaración efectuada por la Comisión en 1984. Por una parte, «habida cuenta de que el acuerdo sobre la política común de la pesca se alcanzó el 25 de enero de 1983 tras unas negociaciones sumamente largas y arduas, la Comisión no considera oportuno proponer al Consejo un nuevo criterio de reparto». Por otra parte, el propio Consejo «interpretando [el artículo 4 del Reglamento nº 170/83, relativo a la salvaguardia de la estabilidad relativa de las actividades pesqueras como criterio para el reparto de las capturas comunitarias entre los Estados miembros (véase el punto 14 supra)] decidió que la asignación de las respectivas cuotas que había adoptado [mediante el Reglamento nº 172/83] constituiría la clave de reparto para 1983 y para los años sucesivos». (29)

20 El régimen comunitario de conservación y gestión de los recursos haliéuticos que se ha descrito, establecido mediante el Reglamento nº 170/83, antes citado, fue propuesto de nuevo -con algunas modificaciones (por lo demás, carentes de pertinencia a efectos de las presentes conclusiones) dirigidas a mejorar y ampliar, tanto en aguas comunitarias como fuera de ellas, las medidas de conservación vigentes hasta entonces ante la continuada disminución de algunas reservas- mediante el Reglamento nº 3760/92, (30) por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura, actualmente vigente.

No por casualidad, los considerandos duodécimo a decimocuarto de dicho Reglamento reproducen sustancialmente el texto de los considerandos quinto a séptimo del Reglamento nº 170/83 (véase el punto 15 supra).

21 De la resolución de remisión se desprende que, hasta 1989, el TAC de bacalao y merlán se fijó a un nivel suficientemente elevado como para garantizar a Irlanda y el Reino Unido cuotas (calculadas basadas en las claves de reparto) no inferiores a las correspondientes a sus respectivas preferencias de La Haya.

La High Court afirma asimismo que los totales admisibles de capturas en la zona VII a fijados por el Consejo para estas dos poblaciones para el período 1983/1989 fueron considerablemente superiores a los volúmenes de las correspondientes capturas internacionales «históricas» registrados por el ICES. En efecto, según esta organización, el máximo rendimiento sostenible para las dos poblaciones de que se trata permitiría unos TAC mucho menores a los necesarios para evitar el recurso a las preferencias de La Haya.

22 Esta situación se vio modificada -para el merlán y el bacalao- a partir de 1990 y 1991, respectivamente. En consecuencia, a partir de entonces ambos Estados miembros invocaron el mecanismo de las preferencias de La Haya, por lo demás aplicado en la versión modificada derivada del denominado «compromiso político de 1988». (31)

De este modo se asignaron a Irlanda y el Reino Unido cuotas anuales calculadas sobre la base del valor medio entre:

i) las cuotas teóricas resultantes de la aplicación exclusiva de las claves de reparto, y

ii) las cuotas ficticias equivalentes a las teóricamente resultantes de la aplicación de las preferencias de La Haya (o, cuando la suma de dichas cuotas ficticias fuera superior al volumen total de capturas disponible para la Comunidad, las cuotas resultantes del reparto de dicho volumen entre todos los Estados miembros con derecho a cuotas en proporción a los porcentajes del total comunitario derivados de las respectivas preferencias de La Haya).

23 De la resolución de remisión se desprende asimismo que, mientras que en 1990 la flota pesquera británica utilizó la práctica totalidad de sus cuotas de bacalao y merlán para la zona VII a, la flota irlandesa sólo lo hizo en un porcentaje aproximado del 30 %, utilizando los restantes volúmenes para efectuar intercambios de cuotas con otros Estados miembros (véanse los puntos 16 y 20 supra).

24 La High Court subraya asimismo que, en términos globales, los efectos del recurso al mecanismo de las preferencias de La Haya por parte del Reino Unido -si se consideran también las otras poblaciones de peces, además de las dos que aquí nos ocupan- fueron muy positivos para la flota de dicho Estado.

En efecto, para el período 1989/1995, este mecanismo se tradujo, según la High Court, en un incremento total de 13.700 toneladas (con respecto a las cuotas teóricas a las que la flota británica hubiera tenido derecho en virtud únicamente de las claves de reparto), si bien en el caso concreto de las dos poblaciones controvertidas ocurrió todo lo contrario, ya que el Reino Unido sufrió unas pérdidas globales equivalentes aproximadamente al 23 % (4.225 toneladas) en el caso del bacalao y al 22 % (7.130 toneladas) en el caso del merlán. (32)

25 En diciembre de 1994, el Consejo, en ejercicio de las facultades que le confiere el apartado 4 del artículo 8 del Reglamento nº 3760/92, (33) procedió a repartir entre los Estados miembros la parte del TAC disponible para la Comunidad para 1995, adoptando el Reglamento nº 3362/94, antes citado (véase el punto 1 supra), sobre cuya validez debe pronunciarse el Tribunal.

Por lo que importa a efectos, fundamentalmente, de las presentes conclusiones, la parte del TAC de bacalao y merlán disponible para la Comunidad (equivalente al 100 %) en la zona VII a -determinada conforme al Reglamento nº 3362/94 y equivalente, respectivamente, a 5.800 y 8.000 toneladas- era insuficiente para asegurar a Irlanda y el Reino Unido cuotas no inferiores a las respectivas preferencias de La Haya. (34)

En consecuencia, en aplicación del método de cálculo derivado del «compromiso político de 1988» anteriormente descrito (véase el punto 22 supra), el Reglamento nº 3362/94 asignó a Irlanda unas cuotas finales de 3.820 toneladas de bacalao y 4.605 toneladas de merlán, y al Reino Unido unas cuotas finales de 1.670 toneladas de bacalao y de 3.095 toneladas de merlán. (35)

Por lo demás, con posterioridad a la adopción del Reglamento nº 3362/94, las cuotas del Reino Unido fueron objeto de un ajuste al alza (36) gracias a los intercambios efectuados por el Gobierno británico, con arreglo al artículo 9 del Reglamento nº 3760/92, con Irlanda y los Países Bajos.

26 El 5 de mayo de 1995, el Department of Agriculture for Northern Ireland notificó a la Northern Ireland Fish Producers' Organisation (en lo sucesivo, «NIFPO») la Decisión de asignación de las cuotas de pesca para 1995 en la zona VII que es objeto de recurso en el procedimiento principal.

II. Alegaciones de las partes en el procedimiento principal y de los Gobiernos nacionales y las Instituciones que presentaron observaciones ante el Tribunal de Justicia

27 El recurso de impugnación interpuesto por NIFPO tiene por objeto la legalidad no del método de reparto de las cuotas nacionales de bacalao y merlán seguido por la Administración británica, sino del acto que constituye el presupuesto de dicha asignación, a saber, el Reglamento nº 3362/94.

28 Según NIFPO, la validez del reparto de las cuotas entre los Estados miembros interesados que se hace en el Reglamento controvertido en aplicación del mecanismo de preferencias de La Haya está supeditada a la regularidad de la adopción del Anexo VII, en el que se definieron los principios rectores de dichos mecanismo, del que constituye la única base jurídica.

Tal como se desprende de la resolución de remisión, en junio de 1995 el Consejo desestimó la solicitud de acceso al Anexo VII que le dirigió NIFPO de conformidad con la Decisión 93/731/CE del Consejo. (37) En su Decisión desestimatoria, el Consejo indicó que la Resolución y todos sus Anexos habían sido formalmente clasificados como secretos en el momento de su adopción, añadiendo que el Anexo VII había sido formalmente adoptado como parte de la Resolución de La Haya con arreglo a un procedimiento escrito regular. (38)

Además, este Tribunal desestimó la solicitud de diligencias de prueba presentada en el presente procedimiento por NIFPO con arreglo al artículo 45 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que tenía por objeto la aportación, por parte del Consejo o la Comisión, del «documento conocido como [Anexo VII], junto con cualquier otra documentación relevante en relación con el mismo» y con su adopción.

29 No obstante, NIFPO insiste en que el Anexo VII -a diferencia del Anexo VI de la Resolución de La Haya- (39) llevaba por título «Proyecto de Resolución del Consejo [...]» (40) y no contenía en su primera página la indicación del acuerdo alcanzado por el Consejo. Por otra parte, el no poder acceder a dicho documento privó a NIFPO, según alega, de la posibilidad de comprobar su conformidad con las exigencias formales establecidas en el artículo 11 del Reglamento interno del Consejo (firma del Presidente en ejercicio en el momento de su adopción y del Secretario General). Por último, NIFPO afirma que tampoco se cumplieron las condiciones vinculantes para la aprobación del Anexo VII que pusieron los Gobiernos alemán e irlandés en sus respectivas declaraciones unilaterales reproducidas al final del mismo, lo que vicia el acuerdo de los dos Estados miembros en el seno del Consejo.

De todo lo anterior, NIFPO deduce que el Consejo nunca adoptó formalmente el Anexo VII.

En consecuencia, legalmente el Consejo no podía aplicarlo -por lo demás, estableciendo una excepción a principios fundamentales de la política común de la pesca- en el Reglamento nº 3362/94. (41) Lo que es más, en la exposición de motivos del Reglamento de base (el Reglamento nº 3760/92) se hace una referencia expresa al documento de que se trata, violando el principio general de seguridad jurídica, que excluye la eficacia jurídica de los actos no publicados frente a los particulares cuya posición jurídica se vea lesionada por los ellos.

30 Por otra parte, según NIFPO, aun cuando se hubiera adoptado regularmente el Anexo VII, éste habría sido ilegal por su contenido, lo que hubiera entrañado la ilegalidad derivada y consecuencial del Reglamento nº 3362/94.

En primer lugar, según NIFPO, el régimen de preferencias de La Haya tuvo por efecto, en contra de sus propios objetivos declarados, desfavorecer gravemente a la población de Irlanda del Norte dedicada a la pesca, más aún si se tiene en cuenta la dependencia económica de la flota de Irlanda del Norte con respecto a las capturas de bacalao y merlán. (42)

En efecto, a su juicio el funcionamiento de dicho régimen en la práctica empobreció a los pescadores locales, incidiendo negativamente sobre la estabilidad relativa de su actividad pesquera, en contra de lo establecido en el Reglamento nº 3760/92 y, en particular, en el inciso ii) del apartado 4 de su artículo 8, según el cual el Consejo, al proceder al reparto de las disponibilidades pesqueras comunitarias, debe aplicar criterios que aseguren «a cada Estado miembro una estabilidad relativa de las actividades de pesca, para cada una de las poblaciones de peces de que se trate» (el subrayado es mío).

31 Además, NIFPO sostiene que el régimen de preferencias de La Haya es incompatible con la política común de la pesca y los objetivos fundamentales del Reglamento nº 3760/92, en la medida en que los efectos a largo plazo que se derivan de la prórroga por tiempo indefinido de las preferencias son contrarios al carácter expresamente temporal de la excepción que el Anexo VII permitió establecer a dicha política y a dichos objetivos.

Según NIFPO, la concesión de cuotas mínimas garantizadas de recursos pesqueros a Irlanda y a las regiones septentrionales del Reino Unido, sin tener en cuenta los datos científicos sobre el estado de las poblaciones de peces afectadas, es contrario al objetivo de asegurar la conservación de los recursos marinos disponibles y accesibles y a su explotación racional y responsable sobre una base sustentable. (43)

32 En particular, NIFPO considera que la discriminación, en materia de cuantía y parámetros de las preferencias, entre los pescadores de Irlanda y los de Irlanda del Norte -es decir, entre categorías de pescadores idénticas- no está en modo alguno justificada.

Igualmente ilógica es, en su opinión, la circunstancia de que, si bien el Programa de Desarrollo de la Pesca Costera del Gobierno irlandés -en el que se fundaba el régimen de preferencias de La Haya en el caso de Irlanda- concluyó en 1979 (año en el que las capturas globales en la zona VII a no fueron superiores a las de 1975), veinte años después las flotas irlandesas siguieran beneficiándose de la concesión de unas cuotas que duplicaban las de 1975.

Según NIFPO, también el aumento de la capacidad de pesca (dimensión de la flota) que las preferencias de La Haya permitieron llevar a cabo a Irlanda (44) es contrario a los objetivos generales de la política común de la pesca. Por si fuera poco, el aumento de la dimensión de la flota que perseguía el referido Programa de Desarrollo estaba históricamente relacionado con la creación de la zona de pesca comunitaria: ahora bien, según NIFPO, semejante motivación no podía invocarse en el caso del Mar de Irlanda, en el que la ampliación de las aguas territoriales hasta las 200 millas de la costa era físicamente imposible.

33 NIFPO alega, por último, que las necesidades particulares de las regiones que dependen de la pesca (con arreglo a los valores determinados en concepto de preferencias de La Haya en función de los parámetros proporcionados por la Comisión en la Comunicación de 1980) ya fueron tenidas en cuenta en la determinación de la clave de reparto efectuada mediante el Reglamento nº 172/83 (véanse los puntos 17 y 18 supra). (45)

Por tanto, la aplicación de las preferencias de La Haya en situaciones caracterizadas por una disminución de los TAC -con el consiguiente trato discriminatorio en contra de los Estados miembros interesados en una medida aún mayor que la que se deriva ya de dichas claves de reparto en situaciones «normales»- se tradujo en una doble contabilización de las propias preferencias.

34 Según NIFPO, el régimen de preferencias de La Haya establecido con base en el Anexo VII es contrario asimismo al principio de proporcionalidad.

En primer lugar, la aplicación de dicho régimen tuvo por efecto agravar la reducción de las cuotas para los pescadores de Irlanda del Norte derivada de la disminución general de las poblaciones de peces de que se trata. No por casualidad las cuotas relativas al mar de Irlanda asignadas al Reino Unido en su conjunto (sin tener en cuenta los intercambios con otros Estados miembros) se redujeron, con posterioridad a 1989, en mayor medida que el TAC (o, más exactamente, que la parte comunitaria del TAC) global de esas mismas poblaciones. (46)

35 Por otra parte, Irlanda -que en los últimos años sólo ha utilizado el 30 % de sus cuotas incrementadas en virtud de las preferencias de La Haya (lo que quiere decir que sus volúmenes de capturas han sido inferiores a las cuotas que se habrían derivado de la aplicación de las claves de reparto)- hace beneficiarse de las preferencias, gracias a los intercambios con otros Estados miembros, a categorías de pescadores diferentes de aquellas a las que iba destinado el mecanismo, en perjuicio de la estabilidad relativa y de las actividades de pesca tradicionales en las zonas directa y originalmente beneficiarias.

Según NIFPO, los intercambios de cuotas efectuados por el Reino Unido -que tienen carácter voluntario y, por tanto, no pueden considerarse garantizados- sólo limitaron parcialmente las pérdidas experimentadas por las poblaciones interesadas en la zona VII a. Por otra parte, las posibilidades de efectuar dichos intercambios en el futuro parecen muy limitadas -especialmente si los totales admisibles de capturas continúan disminuyendo-, ya que el Reino Unido utiliza ya prácticamente el 100 % de sus cuotas incrementadas en virtud de las preferencias de La Haya.

36 De la ilegalidad del reparto de las disponibilidades de pesca entre los Estados miembros efectuada mediante el Reglamento nº 3362/94 (por su alegado carácter contrario a los principios de no discriminación y de proporcionalidad, así como a los de la política común de la pesca) se deriva -según NIFPO- su derecho, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal en la sentencia Francovich y otros, (47) a reclamar una indemnización por daños y perjuicios a la Administración británica.

La reducción ilegal (por efecto de las preferencias de La Haya) de las cuotas que de otro modo corresponderían a los pescadores de Irlanda del Norte, además de producir la pérdida de un importante potencial de pesca entre 1991 y 1995, obligó a estos últimos a redimensionar su flota y transformar buques hasta entonces utilizados para la pesca del bacalao y el merlán para adaptarlos a la pesca de otras especies no sometidas al régimen de preferencias.

37 Según las organizaciones demandantes, dado que la determinación de la cuota británica de las especies controvertidas mediante el Reglamento nº 3362/94 no dejaba al Gobierno del Reino Unido ningún margen de discrecionalidad para su ulterior reparto entre los operadores nacionales, el acto interno impugnado debe asimilarse a un acto de adaptación del Derecho interno a una Directiva.

En la medida en que de las normas comunitarias infringidas se deriva la atribución a favor de los productores asociados en las organizaciones demandantes de derechos cuyo contenido puede identificarse fácilmente, se satisfacen los requisitos establecidos por este Tribunal en la sentencia Francovich y otros; por lo demás, existe una relación de causalidad entre el daño sufrido por los propios productores y la infracción cometida por el Department of Agriculture for Northern Ireland.

38 La Administración británica, demandada en el procedimiento principal, considera, en cambio (con el apoyo del Gobierno danés, el Consejo y la Comisión), que las Resoluciones -que no están comprendidos entre los actos que producen efectos jurídicos enumerados en el artículo 189 del Tratado- no son más que expresiones de la voluntad política del Consejo. Como tales, no son vinculantes y no producen efectos jurídicos que puedan limitar de manera autónoma la competencia legislativa de la Institución.

Por otra parte, lo que antecede no excluye la potestad discrecional del Consejo de tener en cuenta los principios enunciados en una Resolución para la adopción de un acto obligatorio, como es un Reglamento.

39 Refiriéndose específicamente a la Resolución de La Haya, el Gobierno danés y la Comisión subrayan que, al no tener (ni ella ni el sistema de preferencias que establece) un estatuto jurídico autónomo, el Consejo no está jurídicamente obligado, al fijar las cuotas nacionales, a atender una solicitud de preferencias de La Haya.

Por otra parte, el nivel de las preferencias de La Haya que debían atribuirse a Irlanda y el Reino Unido no se fijó en el Anexo VII, sino en la Comunicación de 1980, ya citada en varias ocasiones (véase el punto 11 supra).

40 El Gobierno irlandés sostiene una postura diferente, según la cual de la jurisprudencia del Tribunal se desprende que la Resolución de La Haya tiene carácter obligatorio, al dar ejecución a las obligaciones de cooperación contraídas por los Estados miembros en virtud del artículo 5 del Tratado (véase la nota 39 supra).

Dado que, con ella, el Consejo se autoimpuso una limitación y que siempre ha actuado en consecuencia, los principios de protección de la confianza legítima y mantenimiento integral del acervo comunitario exigen, según el Gobierno irlandés, que la Institución no pueda desvincularse de la Resolución de La Haya, en su caso, sin el acuerdo de Irlanda. En efecto, dado que la Resolución objeto del recurso constituye en esencia un mandato de negociación adoptado por el Consejo con respecto a la política común de la pesca, ésta (incluido el tenor de su Anexo VII) equivale implícitamente a un principio del Tratado que debe respetarse en la elaboración de los instrumentos de aplicación de dicha política.

41 En todo caso, también el Gobierno irlandés está de acuerdo en que los criterios contenidos en el Anexo VII se integraron en el principio de estabilidad relativa contenido en una serie de actos jurídicos vinculantes posteriores [como los Reglamentos nos 170/83 y 3760/92 (véanse los puntos 13 a 15 y 20 supra)].

42 Además, también según el Gobierno irlandés, por un lado, el Anexo VII fue válidamente adoptado, como ha declarado formalmente el Servicio Jurídico del Consejo, aun cuando fuera archivado en la edición y en la forma en que se encontraba en el momento de su aprobación, incluida la denominación «Proyecto de Resolución del Consejo».

43 Por otro lado, al tratarse de un acto no obligatorio, y en cuanto tal no sujeto a la obligación de publicación, no hay razón alguna para que su no publicación tenga los efectos que le atribuye NIFPO.

Además, el Gobierno irlandés señala que no existió la pretendida inseguridad jurídica para las organizaciones demandantes derivada de la no publicación, desde el momento en que el destinatario del Anexo VII es el Reino Unido, y no los pescadores o las organizaciones de productores de Irlanda del Norte.

44 El Gobierno británico sostiene asimismo -también con el apoyo de los Gobiernos danés e irlandés, del Consejo y de la Comisión- que, habida cuenta de todas las circunstancias pertinentes, la asignación de las cuotas nacionales efectuada mediante el Reglamento nº 3362/94 fue compatible con el Reglamento nº 3760/92, con los principios generales de la política común de la pesca y con el principio de proporcionalidad.

En efecto, la amplia potestad discrecional del Consejo en la adopción de medidas basadas en el artículo 40 del Tratado no se refiere exclusivamente a la naturaleza y alcance de las medidas adoptadas, sino también -en cierta medida, y salvo en caso de error manifiesto o desviación o abuso de poder- a la determinación de los datos de base.

45 Los Gobiernos danés e irlandés y el Consejo se centran, en particular, en la amplia facultad de apreciación discrecional de que, con arreglo al inciso ii) del apartado 4 del artículo 8 del Reglamento nº 3760/92, disfruta el Consejo para proceder a ajustes puntuales marginales de las cuotas nacionales con el fin de alcanzar un equilibrio global, sin perjuicio de los límites derivados del principio de estabilidad relativa (en el que se inscriben las necesidades particulares de las regiones indicadas en el Anexo VII).

Sin estar legalmente obligado a aplicar las preferencias de La Haya, el Consejo tan sólo debe tener en cuenta los respectivos criterios en su apreciación, para encontrar una solución equilibrada que tenga en cuenta los intereses de todos los Estados miembros.

46 Por otra parte, NIFPO no pudo indicar claramente qué supuestos errores manifiestos o abusos de poder cometió el Consejo en la adopción del Reglamento de que se trata.

47 En particular, tal como observó el Gobierno británico, la alegación según la cual el Reglamento nº 3362/94 aplicó las preferencias de La Haya pasando por alto los resultados científicos está en contradicción con el hecho de que el recurso a dichas preferencias no se tradujo en un aumento del TAC para las poblaciones interesadas.

48 Igualmente infundado está, según el Gobierno británico -aunque el Gobierno danés no comparte esta apreciación-, (48) la alegación de las organizaciones demandantes según la cual las necesidades particulares de las regiones dependientes de la pesca, que se encuentran en la base de las preferencias de La Haya, ya fueron tenidas en cuenta para la determinación de las claves de reparto. En efecto, a su entender, el objetivo del mecanismo de preferencias fue el de dispensar una protección adicional contra la eventual disminución del TAC de las especies de que se trata, por lo que en ningún caso el recurso a dicho mecanismo podría traducirse en una doble contabilización.

49 Las preferencias de La Haya constituyen un elemento esencial del equilibrio general entre los diversos intereses en conflicto que pretendía conseguir el Consejo. Por tanto, su incidencia debe apreciarse de manera global, y no en relación con un grupo particular de agentes económicos o de poblaciones de peces: por ejemplo, a efectos del procedimiento principal, la incidencia de las preferencias debe apreciarse en relación con los pescadores de todas las regiones septentrionales del Reino Unido (y no exclusivamente de Irlanda del Norte) y todas las poblaciones de peces (y no sólo el bacalao y el merlán).

En todo caso, en relación específicamente con las dos poblaciones de peces controvertidas, al Reino Unido se le atribuyeron en 1995 -debido al efecto del mecanismo de preferencias de La Haya, en la versión modificada por el «compromiso político de 1988» (véase el punto 22 supra)- unas cuotas (aun sin tener en cuenta los intercambios con otros Estados miembros) superiores a las cantidades desembarcadas en 1975 [esto es, precisamente al nivel tomado como parámetro para el cálculo de las preferencias para el Reino Unido (véase el punto 11 supra)]. Por tanto, dicho mecanismo actuó en beneficio de las comunidades locales particularmente dependientes de la pesca y de las industrias conexas de las regiones septentrionales del Reino Unido. En cambio, en Irlanda sucedió todo lo contrario (cuotas de bacalao y merlán para 1995 inferiores al doble de las cantidades desembarcadas en 1975).

En este sentido, las cuotas atribuidas al Reino Unido por el Consejo -pese a ser inferiores a las asignadas a Irlanda- no pueden considerarse manifiestamente desproporcionadas en relación con el objetivo de estabilidad relativa de las actividades de pesca de todos los operadores comunitarios.

50 Por otra parte, tal como señaló el Gobierno irlandés, al cuantificar el TAC de las poblaciones objeto de litigio, el Consejo, en contra de lo afirmado por NIFPO, sí tuvo en cuenta la situación biológica temporal de las poblaciones de peces. A este respecto, las preferencias de La Haya no pueden tener efecto alguno, ya que tan sólo afectan al reparto de los TAC entre los Estados miembros.

51 A la luz de todo lo anterior, el Reino Unido concluye que -dado que la atribución de las cuotas efectuada mediante el Reglamento nº 3362/94 fue plenamente legal y que NIFPO no alegó que la Administración demandada infringiera el Derecho comunitario- las organizaciones demandantes no invocaron ninguna pretensión legítima de indemnización por daños.

52 Por otra parte, dicha conclusión seguiría siendo válida (sin perjuicio de la posibilidad para NIFPO de interponer contra el Consejo el recurso de protección jurisdiccional establecido en los artículos 178 y 215 del Tratado) aun cuando el Reglamento impugnado fuera declarado ilegal. Esto es así en razón de: i) la obligación del Reino Unido de darle ejecución en virtud de la presunción de validez que le asiste; ii) la no imputabilidad a la parte demandada de la asignación al Reino Unido de las cuotas en litigio, y iii) el hecho de que NIFPO no demostrara la existencia de una relación de causalidad entre los daños que lamenta y el funcionamiento de las preferencias de La Haya, al no poderse atribuir -en particular- los problemas de la flota de Irlanda del Norte íntegramente al régimen de preferencias.

III. Respuesta a las cuestiones prejudiciales primera, segunda y tercera

53 Considero que las tres primeras cuestiones planteadas por la High Court -referidas a la eventual relación entre la (pretendida) adopción irregular y la no publicación del Anexo VII y la validez de la atribución al Reino Unido de las dos cuotas controvertidas con arreglo al artículo 3 del Reglamento nº 3362/94- pueden analizarse y resolverse conjuntamente.

54 No resulta difícil comprender la frustración que puede sentir un agente económico que se encuentre en una situación jurídica análoga a la de las organizaciones demandantes y los agentes individuales afiliados a las ellas -en relación con la interpretación de los actos jurídicos que producen efectos, aunque sean indirectos, que les afectan- ante las reiteradas remisiones efectuadas en las fuentes normativas pertinentes a otro acto no accesible por estar sujeto a la obligación de confidencialidad.

Con todo, prescindiré de la cuestión de si la denegación del acceso al Anexo VII, decidida por el Consejo en junio de 1995 (véase el punto 28 supra), es conforme o no a los criterios establecidos en la Decisión 93/731, antes citada. Sea como fuere, no puedo ocultar mi perplejidad ante la publicación, autorizada por el Consejo en mayo de 1981, del Anexo I a la Resolución de La Haya: si dicho Anexo no estaba sometido a las exigencias de confidencialidad que impidieron, en cambio, la publicación de la Resolución y de los demás Anexos, ¿por qué se tardó en publicarlo más de cuatro años tras su adopción? De lo contrario, si la publicación del Anexo I en esa fecha se hizo posible precisamente porque habían desaparecido los elementos de confidencialidad que afectaban a las directrices dirigidas en su momento a la Comisión para las futuras negociaciones con los países terceros interesados, ¿por qué en 1981 no se publicaron también la Resolución y los demás Anexos?

55 Pese a dicha perplejidad, no estoy suficientemente convencido de las razones que alega NIFPO para impugnar la regularidad de la adopción de la Resolución de La Haya (incluido el Anexo VII), que el Consejo, en cambio, declara producida.

Las diligencias de prueba solicitadas a este respecto por las organizaciones demandantes en el procedimiento principal y denegadas por este Tribunal (véase el punto 28 supra) tienen toda la apariencia de lo que, en la jerga de los sistemas procesales de common law, se llamaría -permítaseme el juego de palabras- una «fishing expedition».

56 Por otra parte, considero que debo excluir que la no publicación de la Resolución de La Haya pudiera afectar a su validez. Tal como observan los Gobiernos británico y danés, el Consejo y la Comisión, las Resoluciones no están comprendidas entre los actos jurídicamente obligatorios (49) cuya publicación en el Diario Oficial impone el artículo 191 del Tratado como condición para su eficacia. (50)

En cambio, las Resoluciones son uno de esos actos atípicos (no menos importantes) a los que el Consejo y la Comisión recurren en ocasiones -desde la óptica, sin embargo, de una creciente integración entre los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros- para expresar su voluntad política, precisando los elementos de acuerdos de principio alcanzados en el seno de la Institución con el fin de evitar que dichos acuerdos puedan ser cuestionados.

En otras palabras, las Resoluciones (sobre todo las del Consejo) sólo constituyen, por principio, compromisos políticos, si bien simultáneamente anuncian su ulterior desarrollo mediante las formas jurídicamente eficaces que contempla el artículo 189 del Tratado. (51) En efecto, diversas políticas de la Comunidad tienen su origen, precisamente, en Resoluciones. (52)

57 Todo lo dicho no excluye que, en razón de su contenido y de otras circunstancias relevantes, (53) también las Resoluciones puedan tener carácter jurídicamente vinculante. Sin embargo, debe tratarse de actos que tengan por objeto cuestiones que el Consejo debe decidir de manera definitiva, en el marco de su propia competencia, mediante una definición de postura, y no mediante un acto que adopte una de las formas definidas en el artículo 189 del Tratado.

Así se desprende, como recuerda NIFPO, de la sentencia de este Tribunal en el asunto 141/78, (54) que tenía por objeto precisamente la Resolución de La Haya. Mediante dicha sentencia, el Tribunal afirmó que el Anexo VI de la Resolución antes citada constituía la expresión específica y concreta, en el sector particular de la conservación de los recursos biológicos del mar, del deber de cooperación consagrado en términos generales en el artículo 5 del Tratado. En otros términos, según la jurisprudencia de este Tribunal también las resoluciones forman parte, en abstracto, de los «actos de las Instituciones de la Comunidad» que pueden imponer obligaciones a los Estados miembros de conformidad con el artículo 5, antes citado.

58 Ahora bien, el principio que acaba de recordarse no es aplicable al Anexo VII. A este respecto, mi punto de vista difiere del Gobierno irlandés y las organizaciones demandantes en el procedimiento principal.

En efecto, el Anexo VI de la Resolución de La Haya establecía el procedimiento con arreglo al cual la Comisión podía comprobar que el contenido de las eventuales medidas nacionales de conservación no creara dificultades de índole jurídica. Al requerir la aprobación de la Comisión y limitar la facultad de autorización de esta Institución exclusivamente a las medidas nacionales de conservación y de carácter no discriminatorio, el mencionado Anexo VI resolvía, de una vez por todas, la cuestión del ejercicio de las facultades y las competencias de los Estados miembros en cuanto al régimen interno de la pesca, por lo que sin lugar a dudas tenía efectos jurídicos vinculantes.

El contenido del Anexo VII es de una índole completamente diferente, ya que se limita a preparar decisiones ulteriores y declarar las intenciones del Consejo (de aplicar las disposiciones de la futura política común de tal modo que se asegure el desarrollo continuo de la industria de la pesca en Irlanda y se tengan en cuenta las necesidades vitales específicas de las Comunidades dependientes de la pesca en Groenlandia y las regiones septentrionales del Reino Unido). Francamente, no veo de qué modo esta simple declaración de intenciones podía concretar y especificar la obligación general de los Estados miembros de cooperar y no poner en peligro la realización de los fines del Tratado.

59 Sí importa, en cambio, lo que sucedió posteriormente: los compromisos de carácter político asumidos por el Consejo mediante el Anexo VII -y reiterados por éste en la Declaración de 30 de mayo de 1980, refiriéndose específicamente a sus propias orientaciones normativas en materia de igualdad en la distribución de las capturas (véase el punto 10 supra)- se tradujeron efectivamente en actos jurídicamente vinculantes mediante los Reglamentos nos 170/83, 172/83 y 3760/92.

Dichos Reglamentos incorporaron, entre otros, el principio de la salvaguardia de la estabilidad relativa de las actividades ejercidas -incluidas las necesidades específicas de las regiones cuyas poblaciones dependen especialmente de la pesca y de las industrias conexas- como criterio para el reparto entre los Estados miembros de las capturas disponibles para la Comunidad.

Ahora bien, no era necesario definir el principio de que se trataba mediante resoluciones preparatorias antes de sancionarlo mediante actos vinculantes. Esto es, los Reglamentos nos 170/83, 172/83 y 3760/92 podrían haber establecido el criterio de la salvaguardia de la estabilidad relativa de las actividades ejercidas -y, en este contexto, convertir los derechos preferentes reconocidos a Irlanda y al Reino Unido en términos numéricos idénticos a los sugeridos por la Comisión en la Comunicación de 1980 (véase el punto 11 supra)- aun cuando jamás se hubiera adoptado la Resolución de La Haya (o bien, mutatis mutandis, aun cuando se hubiera adoptado irregularmente).

60 Es cierto que el Reglamento nº 3760/92, en el apartado 4 de cuyo artículo 8 se basa el Reglamento controvertido, contiene en la exposición de motivos -al igual que en su momento el Reglamento nº 170/83- una remisión expresa al Anexo VII por lo que respecta a la definición de las necesidades protegidas por el objetivo de la estabilidad de las actividades pesqueras (véanse los puntos 15 y 20 supra). Ahora bien, se trata de una simple remisión común «de estilo», que hubiera podido omitirse sin incidencia práctica sobre el régimen que establecen el Reglamento nº 3362/94 y los Reglamentos anuales de ejecución que sigan a éste.

En consecuencia, si bien es cierto que la atribución al Reino Unido de las cuotas relativas a las poblaciones de peces controvertidas para 1995 fue el resultado de un complejo cálculo basado, al menos en parte, en las preferencias de La Haya, (55) no lo es menos que el Consejo procedió a efectuar dicha atribución no en cumplimiento de pretendidas obligaciones derivadas del Anexo VII (obligaciones en realidad inexistentes), sino en aplicación del principio de salvaguardia de la estabilidad relativa de las actividades pesqueras establecido por el propio Consejo en el inciso ii del apartado 4 del artículo 8 del Reglamento nº 3760/92.

61 Así las cosas, no veo cómo puede sostenerse, como hace NIFPO, que la validez de la atribución al Reino Unido de sus cuotas de bacalao y merlán en la zona VII a para el año 1995, efectuada mediante el Reglamento nº 3362/94, depende de la regularidad de la adopción del Anexo VII.

62 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda negativamente a las cuestiones primera y tercera que plantea el órgano jurisdiccional nacional y que declare que, a la luz de la respuesta dada a la primera cuestión, la segunda cuestión queda sin objeto.

IV. Respuesta a la cuarta cuestión prejudicial

63 La cuarta cuestión prejudicial de la High Court da en el quid del problema de los límites a que está sujeta la potestad discrecional de las Instituciones comunitarias, planteado por las organizaciones demandantes en el procedimiento principal.

64 En su condición de legislador, el Consejo debe realizar complejas elecciones políticas y económicas que deben conciliar el interés general comunitario (y a menudo intereses generales contradictorios, en particular a la luz de las diferentes situaciones de los Estados miembros) con los intereses particulares de los agentes económicos.

Al realizar dichas elecciones, el Consejo dispone de amplios márgenes de apreciación. Más exactamente, las diversas formas de ejercicio de su potestad discrecional varían en función de las diferentes competencias reservadas a dicho órgano. (56)

65 Por otra parte, estas facultades están sujetas al control del Tribunal de Justicia, destinado a comprobar que el Consejo no hace uso de ellas de manera arbitraria o de algún otro modo contraria a las disposiciones del Tratado o a los principios generales del Derecho, como los principios de igualdad y de proporcionalidad. (57) En particular, los criterios de control jurisdiccional sobre la legalidad de las medidas que la Administración comunitaria es competente para adoptar en materia de Política Agrícola Común hace tiempo que fueron definidos en la jurisprudencia de este Tribunal.

Al proceder al control en relación con pretendidas violaciones de normas jurídicas como el principio de no discriminación o el de proporcionalidad, el Tribunal de Justicia debe tener en cuenta el hecho de que «el legislador comunitario dispone en materia de política agraria común de una potestad discrecional que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos [39,] 40 y 43 [léase: 40 a 43] del Tratado. Por consiguiente, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la Institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida». (58)

Siempre según la jurisprudencia de este Tribunal, «cuando la aplicación de la política agrícola de la Comunidad por el Consejo implica la necesidad de valorar una situación económica compleja, la facultad discrecional conferida a este último no se aplica exclusivamente a la naturaleza y alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base en el sentido, sobre todo, de que el Consejo puede basarse, llegado el caso, en comprobaciones globales. Al controlar el ejercicio de una competencia de este tipo, el Juez debe limitarse a examinar si ésta no adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si la autoridad de que se trate no ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación». (59)

Por último, el Tribunal precisó que «la validez de un acto comunitario no puede depender de consideraciones retrospectivas sobre su grado de eficacia [...] Cuando el legislador comunitario se ve obligado a valorar los efectos futuros de una normativa que haya de adoptar, aun cuando no puedan preverse dichos efectos con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si se revela como manifiestamente errónea, a la vista de los elementos de que disponía al adoptar dicha normativa». (60)

66 En efecto, NIFPO no discute la legalidad de los objetivos que persigue el Consejo con el Reglamento censurado en el presente asunto, puntualmente descritos antes.

Por el contrario, NIFPO afirma el carácter ilegal, ilógico e inadecuado de los medios utilizados para la consecución de dichos objetivos: en su opinión, el Reglamento nº 3362/94 es inválido en la medida en que es contrario a los principios de la política común de la pesca (incluida la prohibición de discriminación entre productores y consumidores de la Comunidad) y al principio de proporcionalidad (véanse los puntos 30 a 35 supra).

En particular -como también observó el Gobierno británico en la vista- NIFPO censura no el principio de preferencia regional en sí mismo, sino más bien los términos en que se otorgó dicha preferencia a Irlanda con respecto al Reino Unido, denunciando la discriminación que en su opinión se deriva de ella en el trato que reciben situaciones iguales.

En consecuencia, en 1994 el Consejo debería haber dejado de aplicar las preferencias de La Haya, limitándose a calcular las cuotas nacionales con arreglo a las claves de reparto (en las que, a su juicio, ya se habían incorporado las preferencias) o, en todo caso, haber calculado de nuevo las preferencias de La Haya, que se remontaban a catorce años antes y, por tanto, no respondían ya a las necesidades específicas actuales de las comunidades de pescadores protegidas.

67 Las alegaciones de las organizaciones demandantes en el procedimiento principal no me parecen del todo desprovistas de razón. Nos hacen reflexionar sobre la incidencia concreta que la compleja normativa examinada ha tenido sobre el «nivel de vida de la población agrícola» de Irlanda del Norte. Tal como ya he señalado, dicha normativa fue elaborada tras largas y arduas negociaciones políticas, y probablemente «nació ya vieja». (61) Además, siguió vigente con posterioridad a 1992, es decir, una vez transcurrido el plazo inicial que en su momento estableció el Consejo para considerar las eventuales propuestas de revisión. (62) Seguramente, este mantenimiento del status quo estuvo motivado por la conciencia de que la apertura de negociaciones para un nuevo acuerdo reabriría la «caja de Pandora» de las diversas y contradictorias pretensiones nacionales, planteando dificultades prácticamente insuperables.

68 Por otra parte, el control jurisdiccional del Tribunal tiene por objeto la legalidad, y no la oportunidad, de las medidas cuya validez se cuestiona: (63) en este sentido me parece que debe entenderse la referencia, en la jurisprudencia del Tribunal, a la correspondencia entre la potestad discrecional del Consejo y la responsabilidad política que le atribuyen las normas del Tratado en materia de agricultura.

Por tanto, la decisión política del Consejo de mantener sin variaciones -pese al paso de los años, los cambios registrados en la solidez de los recursos pesqueros y la inevitable evolución de la situación socioeconómica de los diferentes Estados miembros- el sistema de reparto de las capturas disponibles para la Comunidad implantado en 1983 escapa necesariamente al control de este Tribunal.

69 ¿Qué debe decirse por lo que respecta, en cambio, a la legalidad del Reglamento nº 3362/94 y su adecuación a los fines que el Consejo se propuso perseguir? Me remito a la jurisprudencia antes citada. Para enervar la validez del Reglamento de que se trata no basta la circunstancia de que éste produjera en la práctica una cierta diferencia de trato entre los productores de la Comunidad, o que impusiera a los agentes económicos interesados cargas onerosas en relación con los fines perseguidos. (64)

El criterio fraguado en la jurisprudencia es más complejo: en el caso que nos ocupa, el Consejo posee la responsabilidad política, y sólo se excede en su potestad discrecional en la medida en que las disposiciones discriminatorias o lesivas del principio de proporcionalidad adoptadas en la práctica puedan imputarse a un error manifiesto de apreciación de los efectos del Reglamento en que incurriera dicho órgano en el momento de adoptarlo. En ese caso, el acto será ilegal porque, incluso desde un punto de vista abstracto, resulta inadecuado para perseguir los fines que deben justificar su adopción.

Considero, no obstante, que, en el presente caso, debo renunciar a examinar si el Reglamento nº 3362/94 incurre en la ilegalidad que se derivaría de su inadecuación abstracta a los objetivos perseguidos por el legislador comunitario. En el presente caso estamos, de hecho, ante un Reglamento que en ningún caso vulnera, ni siquiera en la práctica, ni el principio de no discriminación ni el de proporcionalidad, como a continuación explicaré.

70 En primer lugar, considero que el Reglamento examinado no establece diferencias de trato arbitrarias entre los pescadores de Irlanda del Norte (según la formulación de NIFPO; más exactamente, de las regiones septentrionales del Reino Unido) y los de Irlanda.

Desde esta perspectiva, NIFPO censura el régimen de preferencias de La Haya -incorporado, al menos implícitamente, en los Reglamentos nos 3760/92 y 3362/94-, discutiendo el carácter justificado de los dos parámetros diferentes establecidos en él, que, según la Comisión y el Consejo, deben respetarse para que puedan considerarse satisfechas las necesidades vitales de las respectivas comunidades.

Además, según NIFPO, la discriminación alegada entre las comunidades de pescadores de los dos Estados miembros se ve agravada por el hecho de que, aunque a su juicio las necesidades particulares de las regiones dependientes de la pesca ya fueron incorporadas a las claves de reparto fijadas mediante el Reglamento nº 172/83, la aplicación de las preferencias de La Haya en situaciones caracterizadas por una disminución de los TAC dio lugar a una doble contabilización de las mismas.

71 Me parece que, si bien se mira, la imputación examinada parte de una premisa que en ningún momento se ha demostrado, a saber, la comparabilidad de las situaciones de las comunidades dependientes de la pesca en Irlanda y en las regiones septentrionales del Reino Unido. Ahora bien, considérese el tenor del Anexo VII: mediante dicho acto, el Consejo expresó, ante todo, su voluntad de aplicar las disposiciones de la política común de la pesca que debía establecerse de tal modo que se asegurara el desarrollo de la industria pesquera irlandesa y, sólo de manera complementaria, de tener en cuenta asimismo las necesidades vitales específicas de otras regiones costeras económicamente desfavorecidas. Así pues, a los ojos del legislador comunitario las situaciones de dependencia económica de la pesca de los dos Estados miembros no eran idénticas. Dicha apreciación es la que permitió la atribución legal de derechos preferentes de distinto alcance.

Esta conclusión -que hace innecesario el análisis de la pretendida incorporación de las necesidades particulares de las regiones dependientes de la pesca (preferencias de La Haya) a las claves de reparto- (65) es compartida por el Gobierno británico y la doctrina autorizada. (66) En consecuencia, considero que procede desestimar las alegaciones de las organizaciones demandantes en el procedimiento principal fundadas en el carácter discriminatorio de los totales admisibles de capturas para 1995.

72 Por lo que respecta a la pretendida vulneración del principio de proporcionalidad, procede analizar, en primer lugar, si las disposiciones del Reglamento litigioso son adecuadas y necesarias en relación con el objetivo de explotación racional y responsable de los recursos pesqueros.

En mi opinión, carece de fundamento la alegación de NIFPO según la cual el Consejo -al admitir la invocación de las preferencias de La Haya por parte de Irlanda (y, con fines «defensivos» de consolidación, por parte del Reino Unido) para las dos poblaciones de peces objeto del recurso- acabó, en la práctica, concediendo a estos dos Estados cuotas mínimas garantizadas de recursos pesqueros, sin tener en cuenta los datos científicos sobre el estado de la fauna afectada.

La verdad es que, tal como observaron los Gobiernos interesados, la aplicación de las preferencias de La Haya mediante el Reglamento nº 3362/94 no supuso un aumento arbitrario del TAC para las dos poblaciones, lo que por otra parte es completamente lógico. El mecanismo de las preferencias presupone, más bien, que la parte comunitaria del TAC sea inferior a los «niveles de salvaguardia»; al margen de esto, dicho mecanismo sólo interviene en la fase de reparto entre los Estados miembros de un TAC previamente establecido.

Por lo demás, las Instituciones comunitarias ya no tienen ninguna razón para recurrir, con el fin de salvaguardar las preferencias de La Haya, a incrementos instrumentales del TAC con respecto a lo aconsejado por los resultados científicos (suponiendo, claro está, que lo hicieran en el pasado). Dicho interés debería haber desaparecido a raíz del varias veces citado compromiso político de 1988, (67) que consagró la solución de la aplicación de las preferencias independientemente del nivel del TAC anual para la población de peces de que se trate (es decir, también en el caso de que el volumen total de las disponibilidades comunitarias sea inferior a la suma de los valores absolutos de las preferencias).

73 Resta por considerar, por tanto, si el Reglamento nº 3362/94 es proporcionado, como debe serlo, al objetivo de la estabilidad relativa de las actividades pesqueras. Tal como ha afirmado este Tribunal, «esta exigencia de estabilidad relativa debe entenderse como el mantenimiento de un porcentaje fijo para cada Estado miembro en este reparto», (68) «determinad[o] esencialmente en función de las capturas, de las cuales las actividades pesqueras tradicionales, las poblaciones locales dependientes de la pesca y las industrias afines de dicho Estado miembro disfrutaron antes de la creación del régimen de cuotas». (69)

Por otra parte, en el apartado 4 del artículo 8 del Reglamento nº 3760/92, citado en varias ocasiones, se dispone que las disponibilidades pesqueras comunitarias anuales deben repartirse con arreglo a criterios que aseguren la estabilidad relativa de las actividades de pesca de cada Estado miembro para cada una de las poblaciones de peces de que se trate.

74 Por tanto, a efectos del procedimiento principal, la incidencia de las preferencias de La Haya sobre la determinación por parte del Consejo de las dos poblaciones de peces controvertidas debe apreciarse teniendo en cuenta a los operadores de todas las regiones septentrionales del Reino Unido, y no sólo -como pretende NIFPO- a los de Irlanda del Norte, pese a su acusada dependencia de las capturas de bacalao y merlán.

75 Lo que es más: para que pueda afirmarse que el Reglamento nº 3362/94 incumplió la exigencia de estabilidad relativa, hay que demostrar que no se aseguró al Estado miembro interesado el mantenimiento del porcentaje fijo determinado por el Consejo en relación con cada una de las dos poblaciones de peces de que se trata (sin que importe dónde se pesquen).

Por el contrario, ni en el texto del Reglamento nº 3760/92 ni en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia hay nada que permita afirmar que el objetivo de la estabilidad relativa debe satisfacerse también a escala de cada zona geográfica ICES por separado, como pretenden las organizaciones demandantes en el procedimiento principal.

Por esta razón, me parece irrelevante que las cuotas asignadas al conjunto del Reino Unido para las poblaciones de peces presentes en el Mar de Irlanda (incluidos, en particular, el bacalao y el merlán) hayan disminuido, con posterioridad a 1989, en mayor medida que el conjunto de la parte comunitaria del TAC para esas mismas poblaciones, como observó NIFPO. Para demostrar la pretendida vulneración del parámetro de la estabilidad relativa, NIFPO hubiera tenido que demostrar en su caso, en cambio, que las cuotas globales de bacalao y merlán atribuidas al Reino Unido para todas las zonas geográficas en las que opera su flota nacional disminuyeron en mayor medida que la parte comunitaria del TAC.

76 Está también la otra tesis formulada, con carácter subsidiario, por NIFPO: que el Reglamento considerado en el presente asunto no se adecua al principio de proporcionalidad en razón, asimismo, de que, en los últimos años, Irlanda no agotó las poblaciones para las que había solicitado y obtenido disfrutar de las preferencias de La Haya, y que posteriormente ha utilizado dichas cuotas en el marco de los intercambios con otros Estados miembros, tal como permite el artículo 9 del Reglamento nº 3760/92. De este modo -deduce NIFPO- los beneficios invocados por el Gobierno irlandés se extendieron de manera injustificada a categorías de operadores diferentes de las originalmente protegidas.

Sin embargo, esta alegación no puede acogerse. Los intercambios a que se hace referencia se efectúan a cambio de volúmenes de capturas de otras poblaciones de peces. Por otra parte, las preferencias de La Haya -por más que, en la práctica, se apliquen en relación con la dimensión de la parte comunitaria del TAC anual para cada población de peces- no están vinculadas a poblaciones específicas. Supongamos, por tanto, que la flota irlandesa no agote directamente su propia cuota anual de merlán para la zona VII a -para la cual, hipotéticamente, hubiera invocado y obtenido la preferencia- y la utilice, indirecta e instrumentalmente, como moneda de cambio para obtener cantidades de arenque en la zona VII k adicionales a la cuota que le asignó el Consejo. No veo que en tal caso pueda negarse que, pese al intercambio, e incluso gracias a él, la preferencia beneficia en todo caso a las comunidades de pescadores irlandeses, consideradas en su conjunto. En efecto, los demás Estados miembros que participen en el intercambio deberán haber renunciado, en su totalidad o en parte, a otras cuotas.

En realidad, en mi opinión, lo que sucede es exactamente lo contrario de lo que afirman las organizaciones demandantes en el procedimiento principal. Los intercambios con arreglo al artículo 9 del Reglamento nº 3760/92 pueden incluso promover una mayor estabilidad relativa de las actividades de pesca, al dejar a los Estados miembros margen de maniobra con respecto al reparto definitivo óptimo del esfuerzo pesquero de la flota nacional para el año de que se trate en función de las necesidades concretas del sector. De este modo, los intercambios constituyen una especie de «válvula de seguridad» del sistema, que lo dota de una cierta flexibilidad. (70)

Lo mismo puede decirse, por lo demás, en relación con la facultad del Consejo, al establecer las cuotas anuales, de «fijar [...] las condiciones para ajustar las disponibilidades pesqueras de un año para el siguiente», así como de tener en cuenta, a petición de los Estados miembros afectados, «la evolución de los intercambios de minicuotas y cuotas ordinarias desde 1983, con la debida atención al equilibrio global de porcentajes» (véanse los incisos ii y iv del apartado 4 del artículo 8 del Reglamento nº 3760/92).

Así pues, considero que el Reglamento nº 3362/94 es legal y responde plenamente a los objetivos perseguidos por el Consejo.

77 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuarta cuestión prejudicial que la fijación de las cuotas de bacalao y de merlán del Reino Unido en la zona VII a mediante el artículo 3 del Reglamento nº 3362/94 fue compatible con la política común de la pesca, incluido el régimen establecido mediante el Reglamento nº 3760/92, así como con el principio de proporcionalidad.

V. Respuesta a la quinta cuestión prejudicial

78 A la luz de la respuesta afirmativa dada a la cuarta cuestión, la quinta cuestión que plantea por la High Court queda sin objeto.

VI. Conclusión

A la luz de las observaciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda en los siguientes términos a las cuestiones prejudiciales planteadas en el presente asunto por la High Court:

«1) La validez de la atribución al Reino Unido de sus cuotas de bacalao y de merlán en la zona VII a para 1995 con arreglo al artículo 3 del Reglamento (CE) nº 3362/94 del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, por el que se fijan los totales admisibles de capturas de determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces para 1995 y determinadas condiciones en las que pueden pescarse, no depende de la regularidad de la adopción del Anexo VII de la Resolución del Consejo de 3 de noviembre de 1976.

2) A la luz de la respuesta negativa dada a la primera cuestión, la segunda cuestión, relativa a la regularidad de la adopción del referido Anexo VII, queda sin objeto.

3) La respuesta a la primera cuestión no se ve afectada por la clasificación como documento secreto del Anexo VII, su no publicación o su inaccesibilidad para las partes.

4) Habida cuenta de todas las demás circunstancias, la fijación de las referidas cuotas por el Consejo fue compatible con la política común de la pesca, incluido, en particular, el Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y de la acuicultura, así como con el principio de proporcionalidad.

5) A la luz de la respuesta afirmativa dada a la cuarta cuestión, la quinta cuestión, relativa a la existencia y los requisitos del derecho de los demandantes a reclamar a la Administración nacional demandada una indemnización por daños y perjuicios en caso de invalidez de la fijación de las referidas cuotas mediante el Reglamento (CE) nº 3362/94, queda sin objeto.»

(1) - DO L 363, p. 1.

(2) - Véanse el apartado 1 del artículo 38 del Tratado (según el cual los productos de la pesca están comprendidos en el concepto de productos agrícolas) y el Anexo II (que incluye la pesca en el ámbito de la Política Agrícola Común).

(3) - Basada en un sistema común de precios, normas de comercialización comunes (dirigidas a la mejora de la calidad de los productos), el estímulo a la creación de organizaciones de productores, el derecho de acceso en igualdad de condiciones a cualquier puerto de la Comunidad para el desembarco de las capturas y una regulación de los intercambios con países terceros [véase el Reglamento (CEE) nº 2142/70 del Consejo, de 20 de octubre de 1970, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca (DO L 236, p. 5), derogado -con efecto a 1 de febrero de 1976, a raíz de la ampliación de la Comunidad- mediante el Reglamento (CEE) nº 100/76, de 19 de enero de 1976 (DO L 20, p. 1)]. La OCM en el sector de los productos de la pesca y la acuicultura se rige actualmente por el Reglamento (CEE) nº 3759/92 del Consejo, de 17 de diciembre de 1992 (DO L 388, p. 1, posteriormente modificado).

(4) - Véase el Reglamento (CEE) nº 2141/70 del Consejo, de 20 de octubre de 1970, por el que se establece una política común de estructuras en el sector pesquero (DO L 236, p. 1), derogado -con efecto a 1 de febrero de 1976- mediante el Reglamento (CEE) nº 101/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976 (DO L 20, p. 19). Mediante la política estructural común, inspirada en el principio de igualdad de acceso de los buques de pesca de un Estado miembro a las zonas marítimas de los demás países comunitarios, el Consejo pretendía promover la coordinación de las políticas nacionales homólogas y la concesión de ayudas financieras para la racionalización de las flotas pesqueras de los Estados miembros.

(5) - Por lo demás, cabe observar ya desde ahora -por lo que interesa a los efectos de las presentes conclusiones- que Irlanda, cuya flota no estaba suficientemente desarrollada para operar en las aguas de países terceros, no fue directamente perjudicada por la pérdida del potencial de capturas en dichas aguas derivada de la ampliación unilateral de las zonas de pesca exclusiva a 200 millas de la costa por parte de países terceros.

(6) - Véanse la nota 7 infra y la parte correspondiente del texto de las presentes conclusiones.

(7) - Véase el primer considerando del Reglamento (CEE) nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1; EE 04/02, p. 56), derogado, con efecto a 1 de enero de 1993, mediante el Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura (DO L 389, p. 1). Dentro de esta zona de 200 millas, la Resolución de La Haya establecía que la adopción de cualquier medida de conservación que pudiera ser necesaria sería competencia de la Comunidad. No obstante, hasta que concluyeran las negociaciones para el establecimiento de un régimen comunitario de la pesca que incorporara esas medidas, la citada resolución mantenía la facultad de los Estados miembros para adoptar unilateralmente las medidas transitorias apropiadas -sobre una base no discriminatoria y supeditadas a la aprobación de la Comisión- destinadas a garantizar la protección de los recursos situados en sus respectivas zonas de pesca costeras (véase la nota 39 infra). Por otra parte, en esas zonas sometidas a la jurisdicción de los Estados miembros la pesca por parte de buques no comunitarios (véase la nota 19 infra) se regiría por acuerdos entre la Comunidad -actuando como entidad soberana unitaria- y los países terceros interesados. Paralelamente, la Resolución de La Haya confería a la Comisión un mandato para negociar con determinados países terceros, en nombre de la Comunidad, acuerdos relativos al acceso de los buques de los Estados miembros a sus aguas territoriales.

(8) - Véanse International Legal Materials, vol. XV (1976), p. 1425, y DO 1981, C 105, en el que se publicó el texto del documento titulado «Resolución del Consejo, de 3 de noviembre de 1976, relativa a determinados aspectos externos de la creación en la Comunidad, a partir de 1 de enero de 1977, de una zona de pesca con una extensión de doscientas millas». Tal como se desprende de las observaciones del Consejo en el presente procedimiento, dicho documento constituye el Anexo I de la Resolución de La Haya.

(9) - De los autos del presente procedimiento se desprende que el concepto de «regiones septentrionales del Reino Unido» a efectos de las preferencias de La Haya comprende Escocia, Irlanda del Norte, la isla de Man y las regiones de Inglaterra comprendidas entre los puertos de Bridlington y Berwick.

(10) - Según la Comisión, se consideró que las necesidades específicas de las poblaciones locales que dependen en gran medida de la pesca debían reflejarse en las cantidades desembarcadas de peces de poblaciones con una importancia significativa para dichas poblaciones, y precisamente esas cantidades son lo que se conoce con el nombre de «preferencias de La Haya» [véase el Documento de trabajo de los Servicios de la Comisión «Hague Preferences» (Preferencias de La Haya); SEC(95) 1666, de 9 de octubre de 1995, p. 1].

(11) - DO C 158, p. 2; EE 01/03, p. 34.

(12) - El punto 2 de la referida Declaración tiene el siguiente tenor: «En cumplimiento del Tratado y de conformidad con la ["Resolución de la Haya"], la política global común en el sector de la pesca] debe basarse en las siguientes orientaciones:

[...]

b) distribución equitativa de las capturas, teniendo en cuenta, de modo muy especial, las actividades de pesca tradicionales, las especiales necesidades de las regiones cuyas poblaciones dependen en gran medida de la pesca y de las industrias conexas [nota del original: "Véanse los apartados 3 y 4 del Anexo VII"], así como la pérdida de potencial de capturas en las aguas de países terceros [derivada de la ampliación general de las aguas territoriales a 200 millas marinas de la costa]».

(13) - Véase la Comunicación de la Comisión al Consejo, de 12 de junio de 1980, relativa al método de reparto entre los Estados miembros de las disponibilidades totales de capturas de la Comunidad en 1980 y a las orientaciones para una política estructural en el sector de la pesca; COM(80) 338 final.

(14) - Ibidem, Anexo III (versión española basada en la traducción del Abogado General).

(15) - El parámetro más favorable adoptado en el caso de Irlanda debe atribuirse claramente a la duplicación de las capturas nacionales (de las 75.000 toneladas registradas en 1975 a las 150.000 toneladas en 1979) -así como, verosímilmente, a la ampliación de la flota (en cerca de 300 embarcaciones)- previstas, en el marco de la ampliación de las aguas territoriales de los Estados miembros hasta las 200 millas marinas de la costa, en el mencionado Programa de Desarrollo de la Pesca Costera del Gobierno irlandés, según el cual el Consejo había declarado, en el Anexo VII, que se proponía promover el continuo desarrollo de la industria pesquera irlandesa. Véase Wallace, R.: Special Economic Dependency and Preferential Rights in Respect of Fisheries: Characterisation and Articulation within the European Communities, C.M.L. Rev., 1984, p. 525, especialmente p. 532.

Obsérvese que este parámetro más favorable fue posteriormente mantenido por la Comisión en sus propuestas de cuotas anuales posteriores a 1979 (véanse la nota 61 infra y la parte correspondiente del texto de las presentes conclusiones).

(16) - Véase Wallace, op. cit., nota 15 supra, p. 532.

(17) - Citado en la nota 7 supra. El texto del citado sexto considerando se reproduce en el punto 15 infra.

(18) - «Durante el período anterior a 1983, la pesca dentro del límite comunitario de las 200 millas se regía por una combinación de medidas comunitarias de conservación a corto plazo [como por ejemplo el Reglamento (CEE) nº 754/80 del Consejo, de 26 de marzo de 1980, relativo a la fijación, para determinadas poblaciones de peces situadas en la zona de pesca de la Comunidad, del total admisible de capturas para 1980, así como de la parte disponible para la Comunidad y de las modalidades de captura (DO L 84, p. 36), una serie de comunicaciones del Consejo dirigidas a los Estados miembros en las que les conminaba a ejercer su actividad de pesca de manera que tuvieran en cuenta las propuestas de la Comisión sobre los totales admisibles de capturas, y una serie de medidas de conservación adoptadas por los Estados miembros» (véase R.R.: Churchill, EEC Fisheries Law, Dordrecht, 1987, p. 19, nº 23; versión española basada en la traducción del Abogado General).

(19) - El principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, que se desprende claramente del artículo 6 (anteriormente artículo 7) y del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, se reafirma, en la materia de que se trata, en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 101/76, citado en la nota 4 supra. En aplicación de dicho principio, «los Estados miembros asegurarán especialmente la igualdad de las condiciones de acceso y de explotación de los fondos situados en las aguas [marítimas sujetas a su soberanía o su jurisdicción] a todos los barcos de pesca que lleven pabellón de alguno de los Estados miembros y estén matriculados en el territorio de la Comunidad».

(20) - Con la excepción del régimen derogatorio especial establecido en los artículos 100 a 102 del Acta relativa a las condiciones de adhesión a las Comunidades Europeas del Reino de Dinamarca, de Irlanda y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y a las adaptaciones de los Tratados (DO 1972, L 73), con arreglo al cual se autorizó a los Estados miembros a restringir, a partir del 31 de diciembre de 1982, las actividades de pesca en las aguas sujetas a su soberanía o su jurisdicción situadas dentro del límite de las 6 millas marinas de sus respectivas costas (o bien, para determinadas regiones costeras de los tres nuevos Estados miembros y de Francia, dentro de un límite de 12 millas) de los buques que tradicionalmente operaban en dichas aguas y con base en puertos situados en las respectivas zonas costeras. Posteriormente, dicha excepción se extendió tanto temporal (hasta el 31 de diciembre de 1992, y posteriormente hasta el 31 de diciembre de 2002) como espacialmente (hasta el límite de las 12 millas en todos los casos) con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 170/83 y al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 3760/92 (citados en la nota 7 supra).

(21) - Véanse la Decisión 79/572/CEE de la Comisión, de 8 de junio de 1979 (DO L 156, p. 29; EE 04/01, p. 89) y, como más reciente, la Decisión 93/619/CE de la Comisión, de 19 de noviembre de 1993, relativa a la constitución de un Comité científico, técnico y económico de la pesca (DO L 297, p. 25).

(22) - Reglamento (CEE) nº 172/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se fijan los totales admisibles de capturas de determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces presentes en la zona pesquera de la Comunidad para 1982, la parte de dichas capturas disponible para la Comunidad, el reparto de dicha parte entre los Estados miembros y determinadas condiciones en las que pueden pescarse (DO L 24, p. 30). A diferencia de los sucesivos Reglamentos anuales, el Reglamento nº 172/83 tenía por objeto, por tanto, la asignación de las cuotas para el año precedente, y no para el sucesivo.

(23) - Véase el cuarto considerando del Reglamento nº 172/83.

(24) - 1978 era el último año para el cual, en el momento de redactar la Comunicación de 1980, la Comisión disponía de información completa.

(25) - Véase el punto 11 supra.

(26) - La referencia a 1976 (en lugar de 1978) se explica por el hecho de que la ampliación generalizada a 200 millas de la costa de las zonas de pesca exclusiva por parte de los países terceros se remontaba a ese año.

(27) - La zona de pesca VII a se encuentra en el mar de Irlanda, situado entre Gran Bretaña e Irlanda.

(28) - La circunstancia de que la suma de las claves de reparto de ambos Estados miembros para la zona VII a para cada una de las dos poblaciones indicadas sea inferior al 100 % se explica por el hecho de que también se asignaron cuotas para esta zona y para las mismas poblaciones a Bélgica, Francia y los Países Bajos.

(29) - Véase la respuesta dada por el Sr. Contogeorgis en nombre de la Comisión (9 de enero de 1984) a la pregunta escrita nº 1077/83 de la Sra. Sylvie Le Roux (84/C 38/07; DO C 38, p. 4). Para una referencia a «la voluntad del Consejo de mantener durante diez años [el criterio de reparto de 1983], establecido tras laboriosas negociaciones», véanse también las conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto Romkes (46/86, Rec. 1987, pp. 2678 y ss., especialmente p. 2679).

(30) - Citado en la nota 7 supra.

(31) - En el Consejo de Ministros de Pesca de diciembre de 1988, el Gobierno británico invocó la preferencia de La Haya para el eglefino del Mar del Norte -la cual, a su juicio, confería al Reino Unido el derecho a una cuota de 60.000 toneladas para 1989- ya que, al aplicar la correspondiente clave de reparto, su cuota para la referida población ascendía tan sólo a 48.760 toneladas (frente a las 157.560 toneladas asignadas al Reino Unido para el año precedente). Por otra parte, esta pretensión del Reino Unido suscitó la oposición de los demás Estados miembros, según los cuales las consideraciones que dieron lugar a las preferencias de La Haya se habían incorporado de una vez por todas en las claves de reparto establecidas mediante el Reglamento nº 172/83. Por tanto, a su juicio la aplicación al Reino Unido de la preferencia para el eglefino del Mar del Norte implicaría una doble carga para los demás Estados miembros. Finalmente, a propuesta de la Comisión, el Consejo aceptó la solución política de asignar al Reino Unido una cuota de 54.380 toneladas, aparentemente consistente en la media entre los valores correspondientes a la preferencia de La Haya y a la clave de reparto. Esta solución de compromiso se adoptó posteriormente en muchos otros casos (véanse el Documento de trabajo de los Servicios de la Comisión citado en la nota 10 supra, pp. 2 y 3, así como Munir, A.: Fisheries After Factortame, Londres, 1991, p. 65).

(32) - Según la resolución de remisión, las pérdidas indicadas en el texto se vieron en buena parte mitigadas gracias a los intercambios de cuotas efectuados por el Reino Unido, situándose en unos valores definitivos de 1.370 toneladas en el caso del bacalao y 3.450 toneladas en el del merlán.

(33) - El citado apartado 4 del artículo 8 del Reglamento nº 3760/92 tiene el siguiente tenor:

«El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión:

i) fijará para cada pesquería o grupo de pesquerías, en función de cada caso, el total admisible de capturas, el total admisible de esfuerzo pesquero o ambos, en su caso, conforme a un régimen plurianual. Estas cantidades se basarán en los objetivos y en las estrategias de gestión, cuando estos se hayan establecido [por el Consejo con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 43 del Tratado];

ii) repartirá las disponibilidades pesqueras entre los Estados miembros de modo que se asegure a cada Estado miembro una estabilidad relativa de las actividades de pesca, para cada una de las poblaciones de peces de que se trate; no obstante, a petición de los Estados miembros directamente afectados, se podrá tener en cuenta la evolución de los intercambios de minicuotas y cuotas ordinarias desde 1983, con la debida atención al equilibrio global de porcentajes;

[...]

iv) podrá fijar asimismo, en función de cada caso, las condiciones para ajustar las disponibilidades pesqueras de un año para el siguiente;

v) basándose en dictámenes científicos, podrá realizar todos los ajustes provisionales de los objetivos y estrategias de gestión que sean necesarios.»

(34) - A saber, en el caso del bacalao 6.954 toneladas anuales para Irlanda y 1.223 toneladas anuales para el Reino Unido, y en el caso del merlán 7.196 toneladas anuales para Irlanda y 2.334 toneladas anuales para el Reino Unido (véase el punto 12 supra).

(35) - Los valores indicados en el texto se derivan del siguiente cálculo:

1) cuotas teóricas derivadas de la aplicación de las claves de reparto:

Irlanda= 5.800 t x 46,67 % = 2.705 t de bacalao,

8.000 t x 39,63 % = 3.170 t de merlán,

Reino Unido= 5.800 t x 42,67 % = 2.475 t de bacalao,

8.000 t x 52,83 % = 4.225 t de merlán;

2) cuotas ficticias derivadas de la aplicación de las preferencias de La Haya, modificadas para tener en cuenta el hecho de que la suma de las preferencias en valor absoluto (igual a 8.177 toneladas de bacalao y 9 530 toneladas de merlán) habría sido superior al volumen total comunitario disponible para estas dos especies:

Irlanda= 5.800 t x 85 % = 4.930 t de bacalao,

8.000 t x 75,5 % = 6.040 t de merlán,

Reino Unido= 5.800 t x 15 % = 870 t de bacalao,

8.000 t x 24,5 % = 1.960 t de merlán;

3) valores medios entre 1) y 2) (redondeados):

Irlanda= 3.817,5 t de bacalao, 4.605 t de merlán,

Reino Unido= 1.672,5 t de bacalao, 3.092,5 t de merlán.

(36) - Alcanzando, respectivamente para el bacalao y el merlán, unos valores de 2.440 y 3.350 toneladas a 5 de mayo de 1995, fecha en la que el Reino Unido efectuó el reparto provisional de las cuotas nacionales entre las organizaciones de productores y los buques de pesca independientes británicos. En virtud de otros intercambios posteriores, a 1 de septiembre de 1995 las cuotas del Reino Unido para la zona VII a ascendían, respectivamente, a 2.575 y 3.950 toneladas.

(37) - Decisión 93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (DO L 340, p. 43), posteriormente modificada mediante la Decisión 96/705/Euratom, CECA, CE del Consejo, de 6 de diciembre de 1996 (DO L 325, p. 19).

(38) - Véase también el escrito de 15 de septiembre de 1995 dirigido por el Servicio Jurídico del Consejo a la Representación Permanente del Reino Unido ante la Unión Europea, adjuntada por la Administración demandada a sus observaciones presentadas ante el Tribunal.

(39) - En el Anexo VI de la Resolución de La Haya se establecía que, hasta que se aplicaran las medidas comunitarias adecuadas, los Estados miembros podían, con carácter provisional, adoptar medidas unilaterales para la conservación de los recursos pesqueros, siempre y cuando hubieran consultado previamente a la Comisión y solicitado su aprobación. El referido Anexo VI fue examinado por este Tribunal en la sentencia de 4 de octubre de 1979, Francia/Reino Unido (141/78, Rec. p. 2923), en la que afirmó que la Resolución de La Haya «materializa de manera concreta, en el ámbito específico en que se aplica, la obligación de cooperación que los Estados miembros asumieron en virtud del artículo 5 del Tratado», así como que las eventuales medidas de conservación adoptadas por un Estado miembro están «sujetas a las exigencias establecidas en el Anexo VI» (véanse los considerandos octavo y noveno). Véanse también las sentencias de 10 de julio de 1980, Comisión/Reino Unido (32/79, Rec. p. 2403), apartados 11, 28 y 56 a 58; de 5 de mayo de 1981, Comisión/Reino Unido (804/79, Rec. p. 1045), apartados 26 a 38; de 30 de noviembre de 1982, Noble Kerr (287/81, Rec. p. 4053), apartados 16 a 29, y de 14 de febrero de 1984, Gewiese y Mehlich (24/83, Rec. p. 817), apartados 7 a 13.

(40) - El subrayado es mío. NIFPO observa asimismo que el Anexo I de la Resolución de La Haya, aunque denominado «Proyecto» en los documentos originales, se publicó posteriormente con el título de «Resolución del Consejo de 3 de noviembre de 1976 [...]» (véase la nota 8 supra).

(41) - En efecto, según NIFPO las preferencias de La Haya introdujeron una excepción, motivada por la situación biológica temporal de los recursos pesqueros, a las normas ordinarias de reparto de las cuotas de los mismos (véase el decimotercer considerando del Reglamento nº 3760/92).

(42) - En efecto, de la resolución de remisión se desprende que el bacalao y el merlán son para la flota de Irlanda del Norte, respectivamente, la segunda y la tercera especies más importantes, después de la cigala. No por casualidad a dicha flota le corresponde, respectivamente, el 60 % y el 75 % de las capturas totales de estas dos especies efectuadas por el conjunto de la flota británica.

(43) - Obsérvese que la Comisión parece compartir la afirmación de NIFPO según la cual hasta 1988 los problemas vinculados a la aplicación del mecanismo de preferencias de La Haya se eludieron mediante la fijación instrumental del TAC de las poblaciones interesadas en niveles superiores a los indicados como apropiados por los estudios científicos (véase el documento de trabajo de los Servicios de la Comisión citado en la nota 10 supra, p. 10).

También según Churchill (op. cit., nota 18 supra, pp. 113-115), en el caso de las poblaciones de peces objeto de sobreexplotación la Comisión no siempre se mostró dispuesta a reducir el volumen del TAC al ritmo y en la medida que requerían los estudios científicos, en un intento por conciliar los objetivos contrapuestos de una rápida obtención de los beneficios biológicos a largo plazo y de la limitación de los costes socioeconómicos a corto plazo. No obstante, hay que reconocer al Consejo el mérito de no haber incrementado posteriormente los totales admisibles de capturas propuestos por la Comisión, atendiendo a las exigencias de los Estados miembros, más que en casos excepcionales. Véase también la sentencia Romkes, citada en la nota 29 supra, apartado 19, analizada en la nota 70 infra y en la parte correspondiente del texto de las presentes conclusiones.

(44) - Véase la Decisión 92/594/CEE de la Comisión, de 21 de diciembre de 1992, relativa a un programa de orientación plurianual de la flota pesquera de Irlanda para el período de 1993 a 1996, de conformidad con el Reglamento (CEE) nº 4028/86 del Consejo (DO L 401, p. 39).

(45) - La alegación de NIFPO que se expone en el texto parece ser compartida por algunos Estados miembros, aunque no por el Reino Unido e Irlanda (si bien, en diversas ocasiones, estos dos Estados se han abstenido de invocar su propia interpretación del procedimiento de las pref