Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 14 de marzo de 1989. - MICHEL GEORGES CONTRA OFFICE NATIONAL D'ALLOCATIONS FAMILIALES POUR TRAVAILLEURS SALARIES. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: TRIBUNAL DU TRAVAIL DE DINANT - BELGICA. - SEGURIDAD SOCIAL - REGLAMENTO NO 1408/71 - SUBSIDIOS FAMILIARES PARA TRABAJADORES. - ASUNTO 24/88.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 01905



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. En el procedimiento prejudicial que hoy se discute, el Tribunal de Justicia está llamado una vez más a pronunciarse sobre la situación jurídica que resulta de la relación entre los artículos 73 y 76 del Reglamento nº 1408/71, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 1; EE 05/01, p. 98).

2. El elemento característico que distingue los hechos del procedimiento pendiente ante el Juez remitente, el Tribunal de trabajo de Dinant, respecto a otros casos que ya han sido objeto de los pronunciamientos anteriores de este Tribunal,(1) reside en la circunstancia de que el demandante, que en el procedimiento ante el Juez a quo trata de evitar o limitar la aplicación del artículo 76, ha ejercido, él mismo, dos actividades laborales: una, como trabajador por cuenta ajena en el territorio de un Estado miembro, Francia; otra, como trabajador por cuenta propia en el Estado miembro en que residen los componentes de su familia, Bélgica.

Como es sabido, en los demás casos sometidos hasta ahora al Tribunal de Justicia, la actividad laboral que se consideraba, a efectos de aplicación de la norma que prohíbe la acumulación contenida en el artículo 76 era ejercida por un miembro de la familia que residía en un Estado distinto de aquel en que ejercía la suya propia el trabajador por cuenta ajena.

3. Para comprender las razones que han inducido al Tribunal de trabajo de Dinant a someter una cuestión prejudicial que implica una opción entre tres posibles soluciones, veamos rápidamente los hechos del asunto.

4. El Sr. Georges, de nacionalidad belga, ejerce al mismo tiempo una actividad como trabajador por cuenta ajena en Francia y una actividad como trabajador por cuenta propia en Bélgica. Los miembros de su familia residen en Bélgica. De acuerdo con el apartado 2 del artículo 73 (los hechos de que se trata han ocurrido antes de la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de enero de 1986, Pinna, 41/84, Rec. 1986,p. 1, y la declaración de la invalidez de dicho apartado no es aplicable al caso de autos), los subsidios familiares para los miembros de la familia fueron abonados en Bélgica por la institución belga competente, Office national d' allocations familiales pour travailleurs salariés (en lo sucesivo, "ONAFTS"), por cuenta de la institución francesa.

Tras un control efectuado en 1982, resultó que el Sr. Georges había ejercido en Bélgica, en el período comprendido entre 1977 y 1982 una actividad como trabajador por cuenta propia, por la cual había recibido, para el mismo período, los subsidios familiares abonados por la institución belga de previsión social para los trabajadores por cuenta propia, la Caisse d' assurances sociales des travailleurs indépendants de Belgique.

Al considerar que el ejercicio de esta doble actividad laboral hacía realidad las hipótesis en las que el artículo 76 del Reglamento nº 1408/71 dispone la suspensión del abono de los subsidios familiares debidos en virtud de lo dispuesto en los artículos 73 o 74 (en el caso de autos, las prestaciones pagadas por el ONAFTS por cuenta de la institución francesa), el ONAFTS decidió:

- Por una parte, que en el futuro, los subsidios familiares serían abonados al Sr. Georges por la institución belga de previsión social de los trabajadores por cuenta propia.

- Por otra parte, puesto que en la normativa belga el importe de los subsidios familiares para los trabajadores por cuenta ajena es más elevado que el de los trabajadores por cuenta propia, por lo que, como consecuencia, de donde se sigue que el Sr. Georges había percibido sumas mayores de las que se le debían, que se procedería a la recuperación de las cantidades indebidamente pagadas.

Contra dichas decisiones el Sr. Georges presentó un recurso ante el Tribunal de trabajo de Dinant alegando, entre otras cosas, que la interpretación que el ONAFTS daba al artículo 76 era incorrecta y que, en cualquier caso, él no estaba obligado a devolver las cantidades que le reclamaba el ONAFTS como indebidamente pagadas.

Estas son las circunstancias en que el Juez a quo somete al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

"Cuando un trabajador belga, que resida en Bélgica con su familia y cuyos hijos tengan derecho a las prestaciones familiares, ejerza simultáneamente una actividad por cuenta ajena en el territorio de otro Estado miembro ((Francia)) y una actividad accesoria como trabajador autónomo en el Estado de residencia, ¿procede considerar que, cuando las prestaciones familiares obtenidas en el Estado de residencia por el ejercicio de una actividad por cuenta propia resulten menos interesantes que las que podrían obtenerse en el otro Estado miembro por el ejercicio de una actividad por cuenta ajena en ese Estado, las normas de prioridad y de prohibición de acumulación de los artículos 73 y 76, respectivamente, del Reglamento (CEE) nº 1408/71 ((entonces en vigor)) permiten:

- concluir que se causa un derecho a los subsidios familiares a cargo del otro Estado miembro ((Estado del lugar de empleo)),

- concluir que existe un derecho prioritario a cargo del Estado del lugar de residencia,

- considerar que el derecho causado en el Estado del lugar de empleo sólo se suspende hasta la cuantía de la suma percibida, por lo que respecta al mismo período y a los mismos miembros de la familia, en el Estado del lugar de residencia?"

5. Antes de entrar en la discusión del problema planteado, me parece oportuno atraer la atención de este Tribunal sobre dos aspectos que surgen del examen de los autos y que tienen alguna relevancia en el caso que nos ocupa.

En primer lugar, el Gobierno belga señala que, a partir del 1 de julio de 1982 la normativa belga fue modificada, de forma que el trabajador que sólo lo sea por cuenta propia de forma accesoria carece ya del derecho a los subsidios familiares por tal concepto. Este Gobierno observa, sin embargo, que la cuestión planteada al Tribunal de Justicia conserva toda su relevancia en el caso de que la actividad por cuenta propia se ejerza con carácter principal o cuando otra persona trabaje por cuenta propia y esté obligada a satisfacer cotizaciones completas en el país de residencia.

En segundo lugar, resulta de la resolución de remisión del Tribunal de trabajo de Dinant y de las observaciones presentadas por el ONAFTS que los órganos jurisdiccionales belgas ya habían conocido controversias análogas a la del caso de autos. En particular, en el asunto Donnay y Marchand contra ONAFTS, la sentencia de 4 de diciembre de 1981, confirmada tras un recurso de reposición mediante resolución de 28 de junio de 1985 (asunto pendiente todavía ante el Tribunal de Liège a consecuencia de la apelación interpuesta el 21 de agosto de 1985), el Tribunal a quo consideró, en un supuesto de hecho análogo, que el demandante tenía derecho al abono de la diferencia entre el importe de los subsidios familiares pagados en virtud de la actividad de trabajador por cuenta propia y los adeudados en virtud de la actividad de trabajador por cuenta ajena. En esta ocasión, el Tribunal de trabajo de Dinant había considerado, sin embargo, que no era oportuno hacer uso del procedimiento prejudicial ante el Tribunal de Justicia. La misma situación parece haberse producido en el asunto Lepoivre pendiente ante el Tribunal de trabajo de Bruselas. En sus observaciones, el ONAFTS llama la atención del Tribunal de Justicia sobre el hecho de que, a pesar de estos pronunciamientos judiciales, Francia no manifestó su acuerdo de asumir el pago de la diferencia entre los dos importes.

6. Pasando ahora al examen del problema propuesto a este Tribunal, digo inmediatamente que, a fin de cuentas, comparto la respuesta que proponen en sus observaciones los Gobiernos belga y neerlandés, así como la Comisión. Estimo, en efecto, que, en un caso como el de autos, el abono de las prestaciones adeudadas en virtud de los artículos 73 y 74 debe suspenderse solamente hasta alcanzar la cuantía del importe de las prestaciones de la misma naturaleza efectivamente abonadas en el Estado miembro en el que residen los familiares.

7. Sin embargo, no me parece, y en esto conincido con el Juez a quo y con las observaciones del Gobierno belga y del ONAFTS, y disiento de la argumentación, particularmente endeble por otra parte, presentada al Tribunal por la Comisión, que este resultado derive automáticamente de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Ferraioli (23 de abril de 1986, 153/84, Rec. 1986,p. 1401).

8. A mi modo de ver, en este caso, el auténtico problema consiste en saber qué subsidios familiares deben abonarse en una hipótesis como la expuesta por el Juez remitente y qué Estado miembro debe asumir la obligación de pago de tales subsidios.

9. Planteado el problema en estos términos, parece claro que la solución dada por el Tribunal de Justicia en el caso Ferraioli, aunque proporciona indicaciones útiles respecto a la ratio decidendi, no ofrece por sí misma una respuesta que pueda darse automáticamente como solución del caso que examinamos. La enseñanza que puede deducirse de la respuesta dada en el asunto Ferraioli se circunscribe, en efecto, a los hechos ante los cuales el Juez remitente había pedido al Tribunal de Justicia que se pronunciara y que el mismo Tribunal reproduce con mucha precisión en su sentencia. En el asunto Ferraioli, el cónyuge del trabajador beneficiario de las prestaciones previstas en el artículo 73, en virtud de las actividades ejercidas en el Estado donde trabajaba, ejercía una actividad laboral en el Estado de residencia de los miembros de la familia, pero no recibía subsidios familiares por los hijos, puesto que no concurrían todos los requisitos a los que la normativa del Estado de residencia subordinaba el abono de los subsidios.

10. El caso de autos nos presenta una situación distinta, que busca previamente una alternativa ((...)) completamente belga; y, como salida, posibles implicaciones fraco-belgas. En términos más claros, considero que el Tribunal debe resolver tres cuestiones. Primera: ¿Deben ser pagados los subsidios familiares por la institución belga de previsión social competente para los trabajadores por cuenta propia (tesis de la demandada en el asunto principal) o por la institución belga competente para los trabajadores por cuenta ajena, como consecuencia de la obligación impuesta por el artículo 73 del Reglamento nº 1408/71, en cuyo caso este organismo actuaría por cuenta de la institución francesa? Segunda: En el caso de que la respuesta a la primera cuestión fuera que los subsidios deben ser abonados por la institución competente para los trabajadores por cuenta propia, siempre que el importe de estos subsidios sea inferior al abonado por la institución competente para los trabajadores por cuenta ajena, ¿tiene derecho un trabajador por cuenta ajena al pago de un complemento de prestaciones equivalente a la diferencia entre ambos importes? Tercera: En caso de respuesta afirmativa a la segunda pregunta, ¿quién debe soportar la carga del pago del complemento de prestaciones?

En el examen de esta problemática disponemos de la ayuda de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, entre otras, aunque no con carácter exclusivo, la sentencia Ferraioli.

Primera pregunta: ¿qué institución de Seguridad Social debe abonar los subsidios familiares?

11. La respuesta depende del alcance que se quiera dar al artítulo 76. En particular, ¿se despliega la operatividad de dicha disposición sólo en el caso en que la actividad laboral prestada en el Estado de residencia de la familia del trabajador por cuenta ajena en otro Estado se ejercita por un miembro de la familia, o también cuando, como en el caso de autos, es el mismo trabajador por cuenta ajena el que ejercita dicha segunda actividad?

12. No encuentro argumento alguno que jusitifique la tesis restrictiva que representa el primer término de la alternativa. El texto del artículo 76 no se presta en absoluto a dicha interpretación. Además, más allá de las puras consideraciones literales, está la razón de ser propia del artículo 76, que es y sigue siendo una disposición que prohíbe la acumulación, la que impone que la suspensión del abono de las prestaciones y subsidios familiares, debidos de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 73 y 74, se opere también en el caso en que sea el propio trabajador el que ejerza la segunda actividad en el Estado de residencia. Pero, y aquí es donde sirve de ayuda la jurisprudencia comunitaria, únicamente en las condiciones definidas por el Tribunal de Justicia: es necesario que los subsidios familiares sean efectivamente abonados en el Estado de residencia y no basta una simple potencialidad (véanse, en particular, las sentencias Ferraioli y Salzano).

13. De ello resulta que, dentro de los límites en los que el artículo 76 desarrolla su operatividad, es decir, en los que existe un abono efectivo de los subsidios familiares en el Estado de residencia en virtud de la actividad laboral ejercida en el mismo (tal como me parece que ocurre en la hipótesis planteada por el Juez a quo), el abono de los subsidios familiares debido con arreglo al artículo 73 queda suspendido .Resulta, además, que estos subsidios deben abonarse al trabajador en función de la actividad ejercida en el Estado de residencia y, por lo tanto, en un caso como el que nos ocupa, por la institución de Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia.

Segunda cuestión: en caso de diferencia de importe entre los dos tipos de subsidios familiares, ¿debe abonarse un complemento de prestaciones?

14. La respuesta surge del principio muchas veces recordado por el Tribunal de Justicia del respeto de la finalidad perseguida por el artículo 51 del Tratado CEE, es decir, la instauración de la libre circulación de los trabajadores. Quisiera recordar a propósito la orientación jurisprudencial contenida, en particular, en las sentencias de este Tribunal: Laterza, Kromhout y Ferraioli. Por una lado, en el asunto Laterza, el Tribunal indicó expresamente en el apartado 8, in fine, que "el Reglamento nº 1408/71, al establecer y desarrollar las normas de coordinación de las legislaciones nacionales, se inspira efectivamente en el principio fundamental, sancionado en los considerandos séptimo y octavo, según los cuales las citadas normas deben garantizar a los trabajadores que se desplazan en el interior de la Comunidad el conjunto de las prestaciones que les correspondan en los distintos Estados miembros dentro del límite del más elevado entre los importes de dichas prestaciones" (traducción provisional).

Al mismo tiempo, en el asunto Kromhout, el Tribunal de Justicia estimó en el apartado 21 que, "cuando el importe de los subsidios, cuyo pago haya sido suspendido, sea superior al de los subsidios percibidos con fundamento en el ejercicio de una actividad profesional, procede aplicar solamente de forma parcial la norma que prohíbe la acumulación contenida en la letra a) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 574/72 y abonar la diferencia entre ambos importes con carácter complementario" (traducción provisional). En esta misma sentencia, el apartado 27 precisa que el citado artículo 10 es "complementario de la norma del artículo 76 del Reglamento nº 1408/71" (traducción provisional).

Por otra parte, la sentencia Ferraioli afirma claramente, en el apartado 17, que no es lícito "privar al trabajador del beneficio de los subsidios más favorables sustituyendo los subsidios previstos por un Estado miembro por los subsidios debidos por otro Estado miembro". Esta afirmación sirve, mutatis mutandis, como respuesta a la segunda cuestión. Es cierto, en realidad, que en el caso de autos no se trata de sustituir las prestaciones debidas por un Estado miembro por las debidas por otro Estado miembro, sino más bien de sustituir, en la normativa de un mismo Estado, las prestaciones más reducidas abonadas a los trabajadores por cuenta propia por las más elevadas debidas a los trabajadores por cuenta ajena. Pero es igualmente cierto que la extensión al caso de autos de la solución adoptada en el asunto Ferraioli parece justa, si se quiere evitar llegar a una paradoja completamente injustificable.

15. Si se negara esta extensión, el trabajador que haya abonado cotizaciones que le den derecho al pago de subsidios familiares como trabajador por cuenta ajena vería reducirse el importe de dichos subsidios debido únicamente a que, habiendo satisfecho en otro Estado miembro cotizaciones por una actividad por cuenta propia, recibiría en este Estado subsidios familiares por un importe menos elevado. La situación sería aún más paradójica si se la confrontara con la que existiría en el caso de que la actividad laboral ejercida en el Estado de residencia no diera lugar al abono efectivo de subsidios familiares. En este último caso, el artículo 76 no podría ser tomado en consideración y no paralizaría la aplicabilidad del artículo 73. En consecuencia, el trabajador por cuenta propia que ejerciera una doble actividad recibiría los subsidios familiares según el importe más elevado previsto para los trabajadores por cuenta ajena. No oculto al Tribunal que esta diferencia de trato me parece totalmente injustificada.

16. Concluyo, pues, en este punto expresando el parecer de que, so pena de adoptar una solución que obstaculice la realización de la finalidad perseguida por el artículo 51 del Tratado CEE, en un caso como el de autos, los subsidios familiares obtenidos de acuerdo con la normativa aplicable en virtud de las normas del artículo 73 en relación con las del artículo 76 del Reglamento nº 1408/71 deben ir acompañadas de un complemento de prestaciones de forma que el trabajador reciba, en total, un importe de subsidios familiares equivalente al más elevado que se le adeude en función de su actividad por cuenta ajena.

Tercera cuestión: ¿qué Estado debe abonar dicho complemento de prestaciones?

17. Como ya he recordado anteriormente, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha reconocido que el artículo 76 es una norma que prohíbe la acumulación.(2) Esta disposición alcanza su objetivo cuando consigue evitar la acumulación entre el pago de dos tipos de subsidios familiares en relación con dos actividades ejercidas por el trabajador o por miembros de su familia. Cuando se alcanza el objetivo para el que se ha instituido la norma, no es lícito deducir de la misma disposición efectos posteriores no deseados, que serían claramente exorbitantes.(3) En particular, no veo razón alguna que pueda inducir a aceptar la tesis según la cual correspondería al Estado de residencia asumir la carga de abonar el complemento de prestaciones. Y menos aún en una situación en la que, gracias a la segunda actividad ejercida en el país de residencia, el país de ocupación está exento del abono de los subsidios familiares pagados por el organismo para los trabajadores por cuenta propia, con arreglo al artículo 76. Pienso que es conforme al sistema deseado por el Reglamento nº 1408/71 que la indemnización diferencial sea abonada por el Estado de empleo del trabajador por cuenta ajena.

Ésta es, por otra parte, la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en el asunto Ferraioli, dando continuación a la orientación jurisprudencial afirmada en el caso Laterza.

18. Concluyo, por tanto, sugiriendo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal de trabajo de Dinant de la siguiente manera:

"Los artículos 73 y 76 del Reglamento nº 1408/71 (DO L 149, p. 1) deberán interpretarse en el sentido que el trabajador que ejerce una actividad por cuenta ajena en una Estado miembro distinto de aquél en el que reside él mismo con los miembros de su familia y en el que ejerce una actividad por cuenta propia tiene derecho, cuando el importe de los subsidios familiares efectivamente percibido en el Estado de residencia sea inferior al de los subsidios contemplados en la legislación del otro Estado miembro, al pago de la diferencia entre los dos importes, a cargo del Estado miembro en el que desempeña la actividad por cuenta ajena."

(*) Lengua original: italiano.

(1) En particular, sentencias de 19 de febrero de 1981, Beeck, 104/80, Rec. 1981,p. 503; 12 de junio de 1980, Laterza, 733/79, Rec. 1980, p. 1925; 13 de noviembre de 1984, Salzano, 191/83, Rec. 1984, p. 3741; 4 de julio de 1985, Kromhout, 104/84, Rec. 1985, p. 2205, y 23 de abril de 1986, Ferraioli, 153/84, Rec. 1986,p. 1401.

(2) En el asunto Kromhout, el Tribunal de Justicia aclaró el alcance de la cláusula que prohíbe la acumulación prevista en la primera frase de la letra a) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 878/73 del Consejo, precisando en su apartado 14 lo que sigue:

"De dichas disposiciones resulta que las prestaciones o los subsidios familiares están destinados a ayudar socialmente a los trabajadores que tienen cargas familiares haciendo participar a la colectividad en dichas cargas. A la luz de todo ello, la disposición que prohíbe la acumulación de que se trata está destinada a impedir una doble compensación de dichas cargas que implique un pago injustificado en exceso a favor de la familia del trabajador. Esta disposición se interpreta por tanto en el sentido de que su efecto consiste en evitar el pago de prestaciones sociales paralelas con fundamento en una sola e idéntica situación y por un único e idéntico período" (traducción provisional).

(3) Véase, en sentido análogo, lo manifestado por el Tribunal respecto a la finalidad del artículo 51 del Tratado CEE, en el asunto Jordens-Vosters, 69/79, Rec. 1980, p. 75.