Asunto C‑523/09

Rakvere Piim AS

y

Maag Piimatööstus AS

contra

Veterinaar- ja Toiduamet

(Petición de decisión prejudicial planteada por la Tartu ringkonnakohus)

«Política agrícola común — Tasas en materia de inspecciones y controles sanitarios de la producción de leche»

Sumario de la sentencia

Aproximación de las legislaciones — Control oficial de piensos y alimentos — Financiación — Tasas debidas por las inspecciones y controles sanitarios de la producción de leche

[Reglamento (CE) nº 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 27, aps. 3, 4 y 6, y anexo IV, sección B]

El artículo 27, apartados 3 y 4, del Reglamento nº 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales, debe interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro percibir, sin que deba adoptar una medida de aplicación de Derecho interno, tasas por los importes mínimos previstos en el anexo IV, sección B, de dicho Reglamento, aunque los costes soportados por las autoridades competentes en relación con las inspecciones y los controles sanitarios previstos por el mencionado Reglamento sean inferiores a dichos importes, cuando no se cumplen los requisitos establecidos para la aplicación del artículo 27, apartado 6, del mismo Reglamento.

(véanse el apartado 29 y el fallo)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)

de 7 de julio de 2011 ( )

«Política agrícola común – Tasas en materia de inspecciones y controles sanitarios de la producción de leche»

En el asunto C‑523/09,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Tartu ringkonnakohus (Estonia), mediante resolución de 6 de noviembre de 2009, recibida en el Tribunal de Justicia el 15 de diciembre de 2009, en el procedimiento entre

Rakvere Piim AS,

Maag Piimatööstus AS

y

Veterinaar- ja Toiduamet,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),

integrado por el Sr. J.‑J. Kasel (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. E. Levits y M. Safjan, Jueces;

Abogado General: Sr. P. Cruz Villalón;

Secretario: Sr. A. Calot Escobar;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

consideradas las observaciones presentadas:

– en nombre del Gobierno estonio, por la Sra. M. Linntam, en calidad de agente;

– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. A. Marcoulli y el Sr. B. Schima, en calidad de agentes, asistidos por Me C. Ginter, avocat;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 27, apartados 3, 4, letra a), y 6, del Reglamento (CE) nº 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales (DO L 165, p. 1, correcciones de errores en DO L 191, p. 1, y DO 2007, L 204, p. 29).

2 Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre, por una parte, Rakvere Piim AS (en lo sucesivo, «Rakvere Piim») y Maag Piimatööstus AS (en lo sucesivo, «Maag») sociedades estonias, y, por otra parte, el Veterinaar- ja Toiduamet (oficina alimentaria y veterinaria), relativo al cálculo de tasas adeudadas en concepto de inspecciones y controles sanitarios de la producción de leche.

Marco jurídico

Normativa de la Unión

3 El artículo 26 del Reglamento nº 882/2004 establece:

«Los Estados miembros velarán por que existan los recursos económicos adecuados para facilitar los recursos personales y de otro tipo necesarios para efectuar los controles oficiales por cualesquiera medios que se consideren oportunos, incluida la imposición general o el establecimiento de tasas o gravámenes.»

4 El artículo 27, apartados 3, 4 y 6, del Reglamento nº 882/2004 dispone:

«3. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 4 y 6, las tasas percibidas en relación con las actividades específicas mencionadas en la sección A del anexo IV y en la sección A del anexo V no serán inferiores a los importes mínimos especificados en la sección B del anexo IV y en la sección B del anexo V. No obstante, durante un período de transición que se extenderá hasta el 1 de enero de 2008, los Estados miembros podrán seguir aplicando, en relación con las actividades contempladas en la sección A del anexo IV, los importes actualmente aplicados en virtud de la Directiva 85/73/CEE.

Los importes contemplados en la sección B del anexo IV y la sección B del anexo V se actualizarán cada dos años como mínimo, de conformidad con el procedimiento a que se refiere el apartado 3 del artículo 62, en particular para tener en cuenta la inflación.

4. Las tasas percibidas en relación con los controles oficiales establecidos en virtud de los apartados 1 o 2:

a) no excederán de lo costeado por las autoridades competentes correspondientes por los criterios enumerados en el anexo VI,

y

b) podrán fijarse a tanto alzado en función del coste para las autoridades competentes a lo largo de un periodo determinado o, en su caso, atendiendo a los importes establecidos en la sección B del anexo IV o en la sección B del anexo V.

[...]

6. Cuando, debido a los sistemas de autocontrol y rastreo establecidos por la empresa alimentaria o de piensos, así como al nivel de cumplimiento descubierto durante los controles oficiales, los controles oficiales de ciertos tipos de alimentos, piensos o actividades se realicen con una frecuencia reducida, o cuando se deseen tener en cuenta los criterios a que se refieren las letras b) a d) del apartado 5, los Estados miembros podrán fijar la tasa por los controles oficiales en una cuantía inferior a los importes mínimos previstos en la letra b) del apartado 4, siempre que el Estado miembro interesado remita a la Comisión un informe en el que se especifique:

a) el tipo de pienso, alimento o actividad afectada;

b) los controles realizados en las empresas alimentarias o de piensos en cuestión,

y

c) el método de cálculo utilizado para la reducción de la tasa.»

5 De conformidad con el anexo IV, sección B, del Reglamento nº 882/2004, los importes mínimos de tasas o gravámenes aplicables a la producción láctea serán «1 euro por 30 toneladas y 0,50 euros por tonelada, posteriormente».

6 El anexo VI del Reglamento nº 882/2004 establece que los criterios que deberán tomarse en consideración para calcular las tasas serán:

«1. Los sueldos del personal encargado de los controles oficiales.

2. Los costes del personal que participe en los controles oficiales, incluidos las instalaciones, los instrumentos, el equipo, la formación, los desplazamientos y los gastos conexos.

3. Los costes del muestreo y los análisis de laboratorio.»

Normativa nacional

7 Con arreglo al artículo 351, apartado 1, de la Ley relativa a la organización de las actividades veterinarias (veterinaarkorralduse seadus) (RT I 1999, 58, 608), en su versión aplicable en la fecha de los hechos en el litigio principal:

«La tasa de control veterinario (en lo sucesivo, “tasa de control”) es un importe que, considerando los principios y objetivos establecidos en los artículos 27 a 29 del Reglamento nº 882/2004, [...] debe abonarse en la cuantía establecida en la presente Ley por la realización de controles veterinarios de animales y productos de origen animal, la gestión de las solicitudes correspondientes y la expedición de documentos. La tasa de control debe ser abonada en la cuenta de compensación del Veterinaar- ja Toiduamet dentro de la cuenta agrupada de la Caja del Estado del Ministerio de Hacienda. Los gastos por las actividades de control veterinario incluyen los costes de envío de un funcionario de control para la realización de controles en una nave de explotación.»

8 El artículo 353 de la Ley relativa a la organización de las actividades veterinarias, que establece la tasa de control y su importe, es del siguiente tenor:

«(1) La cuantía de la tasa de control será calculada sobre la base de los costes de personal y de material causados por los actos de control veterinario de animales y de productos de origen animal por parte del Veterinaar- ja Toiduamet.

(2) La tasa de control por las medidas de control veterinario que enumera el Reglamento nº 882/2004 [...] se recaudará del modo siguiente:

[...]

3) En caso de transformación de leche, la empresa transformadora abonará la tasa de control por las actividades de control veterinario conforme a la cantidad de leche tratada.

[...]

(3) Por la realización de las actuaciones de control veterinario enumeradas en el apartado 2, números 1 a 6, del presente artículo, la tasa de control será recaudada conforme a los importes mínimos establecidos en el anexo IV, sección B, y en el anexo V, sección B, del Reglamento nº 882/2004 [...]

(4) Los empresarios del sector ganadero y de productos de origen animal, salvo aquellos que presenten reducidas cantidades de producción, según lo establecido en el artículo 26, apartado 3, de la Ley de alimentos (“Toiduseadus”), pagarán una tasa de control por la determinación del contenido de contaminantes en animales y productos de origen animal en los siguientes términos:

[...]

3) Distribuidores compradores de leche: 35 céntimos por cada 1.000 litros de leche.

[...]»

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

9 Entre febrero de 2008 y enero de 2009, el Veterinaar- ja Toiduamet adoptó, contra Rakvere Piim y Maag, varias decisiones relativas a la recaudación de la tasa de control adeudada en concepto de la producción de leche.

10 En apoyo de los recursos interpuestos por Rakvere Piim y Maag contra dichas decisiones ante el Tartu halduskohus (tribunal administrativo de Tartu), dichas sociedades alegaron que las disposiciones nacionales relativas a la tasa de control son contrarias, entre otros, al Reglamento nº 882/2004, dado que las tasas percibidas superan los costes efectivos de los controles.

11 Tras ser desestimados dichos recursos, Rakvere Piim y Maag interpusieron un recurso de apelación ante el tribunal remitente. Ante éste alegaron en particular que, en aplicación de la normativa nacional, un empresario al que se le notifica una decisión relativa a la recaudación de la tasa de control no tiene ninguna posibilidad de verificar si dicha normativa establece efectivamente la adopción, en contra suya, de una decisión relativa al recobro de una tasa por los controles efectuados y correspondiente al importe que se le reclama. A ello se añade el hecho de que dicho importe resulta de un Reglamento de la Unión que no es directamente aplicable y que puede modificarse independientemente de la voluntad del legislador nacional. Si el propio legislador mencionado debiera fijar el importe de la tasa de control en virtud de la facultad discrecional que resulta del Derecho de la Unión, la mera referencia al importe llamado «mínimo», previsto en el Reglamento nº 882/2004 sería incompatible con los requisitos de la Constitución estonia.

12 El Veterinaar- ja Toiduamet sostiene, en particular, que la normativa nacional determina todos los elementos de la tasa de control directamente o mediante remisión a las disposiciones del Reglamento nº 882/2004. Todos los elementos de la tasa de control están establecidos en la Ley y en el Reglamento nº 882/2004, y ninguno de ellos dependen de la práctica administrativa. Las remisiones al Reglamento de la Unión que establece la Ley no hacen que la normativa en cuestión sea contraria a la Constitución estonia, ya que los Reglamentos de la Unión forman parte integrante del ordenamiento jurídico nacional.

13 El 18 de septiembre de 2009, Maag comunicó al tribunal remitente que Rakvere Piim había desaparecido como consecuencia de una fusión entre ella misma y dicha sociedad. Mediante resolución de 23 septiembre 2009, la Tartu ringkonnakohus autorizó a Maag a continuar en el procedimiento en sustitución de Rakvere Piim.

14 Tal como se desprende de la resolución de remisión, la Tartu ringkonnakohus se pregunta, por una parte, si la ley relativa a la organización de las actividades veterinarias, como medida de ejecución, es conforme con el Reglamento nº 882/2004 y, por otra parte, acerca del alcance del margen de maniobra que disponen los legisladores nacionales al aplicar dicho Reglamento. Por otra parte se pregunta si, en el presente asunto, se han respetado los límites de dicho margen de maniobra y si el legislador nacional estaba facultado para basarse en los importes mínimos previstos por el Reglamento nº 882/2004, aunque éstos superasen los costes efectivos de los controles

15 En esas circunstancias, la Tartu Ringkonnakohus decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Debe interpretarse el artículo 27, apartado 4, letra a), del Reglamento [nº 882/2004], en el sentido de que no se opone a que por las operaciones mencionadas en el anexo IV, sección A, del Reglamento se recaude de una empresa una tasa por la cuantía de los importes mínimos establecidos en el anexo IV, sección B, del Reglamento, aunque los costes soportados por las autoridades competentes por los gastos conforme al anexo VI del Reglamento sean inferiores a esos importes mínimos?

2) En las condiciones indicadas en la cuestión anterior, ¿puede un Estado miembro establecer, para las operaciones mencionadas en el anexo IV, sección A, [del Reglamento nº 882/2004], tasas inferiores a los importes mínimos establecidos en el anexo IV, sección B, del Reglamento, cuando los costes soportados por las autoridades competentes por los gastos conforme al anexo VI del Reglamento son inferiores a esos importes mínimos, sin que se cumplan las condiciones fijadas en el artículo 27, apartado 6, del Reglamento?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

16 Mediante sus dos cuestiones, que procede examinar conjuntamente, el órgano judicial remitente pregunta, en esencia, si el artículo 27, apartados 3 y 4, del Reglamento nº 882/2004 debe interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro percibir, sin que deba adoptar una medida de aplicación a nivel nacional, tasas por los importes mínimos previstos en el anexo IV, sección B), de dicho Reglamento, aunque los costes soportados por las autoridades competentes en relación con las inspecciones y los controles sanitarios previstos por dicho Reglamento sean inferiores a dichos importes, cuando no se cumplen los requisitos establecidos para la aplicación del artículo 27, apartado 6, del mismo Reglamento.

17 Para responder a dicha cuestión procede recordar que, por la propia índole de los Reglamentos y su naturaleza y su función en el sistema de fuentes del Derecho de la Unión, sus disposiciones tienen, por regla general, efecto directo en los ordenamientos jurídicos nacionales, sin necesidad de que las autoridades nacionales adopten medidas de aplicación (véanse las sentencias de 17 de mayo de 1972, Leonesio, 93/71, Rec. p. 287, apartado 5, y de 24 de junio de 2004, Handlbauer, C‑278/02, Rec. p. I‑6171, apartado 25).

18 Es cierto, sin embargo, que algunas disposiciones de dichos Reglamentos pueden requerir, para su ejecución, la adopción de medidas de aplicación por los Estados miembros (sentencia Handlbauer, antes citada, apartado 26).

19 Por tanto, procede determinar si el artículo 27, apartados 3 y 4, del Reglamento nº 882/2004 así como el anexo IV, sección B, de dicho Reglamento conceden, por lo que respecta a la fijación de los importes mínimos contemplados en dichas disposiciones, un margen de apreciación a los Estados miembros o requieren que éstos adopten medidas de aplicación adicionales.

20 Al respecto, procede, por una parte, recordar que el artículo 27, apartado 3, del Reglamento nº 882/2004 establece que las tasas que perciben los Estados miembros en aplicación de dicho Reglamento no son inferiores a los importes mínimos fijados, en particular, en el anexo IV, sección B, de dicho Reglamento.

21 Por otra parte, hay que constatar que el Reglamento nº 882/204 establece, en su anexo IV, sección B, unos importes mínimos aplicables a las distintas especies animales que, habida cuenta de su carácter preciso y completo, no requieren que los Estados miembros adopten ninguna medida de aplicación adicional.

22 De ello se desprende que debe considerarse que los importes mínimos que se establecen en dicho modo constituyen umbrales mínimos a los que, en principio, los Estados miembros no pueden establecer excepciones.

23 El hecho de que, de conformidad con el artículo 27, apartado 4, letra a), del Reglamento nº 882/2004, las tasas percibidas por los Estados miembros no deban ser superiores a los costes soportados por las autoridades competentes correspondientes por los controles, no obsta a la interpretación anterior, ya que dicha disposición debe entenderse en el sentido de que establece el umbral máximo únicamente respecto de las tasas que no se determinan a tanto alzado que los Estados miembros pueden percibir.

24 Por el contrario, dicho umbral máximo no es aplicable a las tasas fijadas de conformidad con el artículo 27, apartado 4, letra b), del Reglamento nº 882/2004, a saber sobre la base de un importe a tanto alzado.

25 En efecto, en primer lugar, por lo que respecta a las tasas cuyos importes a tanto alzado se determinan sobre la base de los costes que soportan las autoridades competentes durante un período dado, procede señalar que la cuantía de dichos costes ya se toma en consideración al fijar dichos importes. Por añadidura, como el Tribunal de Justicia ya determinó, la esencia misma de una tasa que se fija a tanto alzado es superar en unos casos el coste real de las medidas que debe financiar y, en otros, ser inferior a dicho coste (sentencia de 19 de marzo de 2009, Comisión/Alemania, C‑270/07, Rec. p. I‑1983, apartado 32).

26 Por lo que atañe, en segundo lugar, a las tasas fijadas en los importes mínimos previstos en el anexo IV, sección B, del Reglamento nº 882/2004, procede constatar que el legislador de la Unión determinó dichos importes independientemente de los costes efectivamente soportados por las autoridades competentes. Por tanto, en principio, los Estados miembros no deben tomar en consideración dichos costes para reducir, de modo general, las mencionadas tasas a un nivel inferior al previsto en el anexo IV, sección B, del Reglamento nº 882/2004.

27 La interpretación según la cual los Estados miembros no tienen, en principio, la posibilidad de establecer excepciones con carácter general y discrecional a los importes mínimos que figuran en el anexo IV, sección B, del Reglamento nº 882/2004 está corroborada por la circunstancia de que incluso el ejercicio de la facultad prevista en el artículo 27, apartado 6, de dicho Reglamento, que permite a dichos Estados fijar, para una empresa dada, el importe de la tasa relativa al control oficial a un nivel inferior al de los importes mínimos contemplados en dicho anexo, está supeditado a varios requisitos. En una situación como la descrita por el tribunal remitente, el artículo 27, apartado 6, del Reglamento nº 882/2004 no permite, por tanto, que un Estado miembro fije las tasas en cuestión a un nivel inferior a los importes mínimos previstos en el anexo IV, sección B, de dicho Reglamento.

28 De ello se desprende que el artículo 27, apartados 3 y 4, del Reglamento nº 882/2004 así como el anexo IV, sección B, de dicho Reglamento no dejan, por lo que respecta a la fijación de los importes mínimos contemplados en dichas disposiciones, ningún margen de apreciación a los Estados miembros ni exigen que éstos adopten medidas de ejecución.

29 Habida cuenta del conjunto de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones planteadas que el artículo 27, apartados 3 y 4, del Reglamento nº 882/2004 debe interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro percibir, sin que deba adoptar una medida de aplicación de Derecho interno, tasas por los importes mínimos previstos en el anexo IV, sección B, de dicho Reglamento, aunque los costes soportados por las autoridades competentes en relación con las inspecciones y los controles sanitarios previstos por el mencionado Reglamento sean inferiores a dichos importes, cuando no se cumplen los requisitos establecidos para la aplicación del artículo 27, apartado 6, del mismo Reglamento.

Costas

30 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

El artículo 27, apartados 3 y 4, del Reglamento (CE) nº 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales, debe interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro percibir, sin que deba adoptar una medida de aplicación de Derecho interno, tasas por los importes mínimos previstos en el anexo IV, sección B, de dicho Reglamento, aunque los costes soportados por las autoridades competentes en relación con las inspecciones y los controles sanitarios previstos por el mencionado Reglamento sean inferiores a dichos importes, cuando no se cumplen los requisitos establecidos para la aplicación del artículo 27, apartado 6, del mismo Reglamento.

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