Conclusiones del Abogado General La Pergola presentadas el 30 de septiembre de 1999. - Arben Kaba contra Secretary of State for the Home Department. - Petición de decisión prejudicial: Immigration Adjudicator - Reino Unido. - Reglamento (CEE) no 1612/68 - Libre circulación de trabajadores - Ventaja social - Derecho del cónyuge de un trabajador migrante a obtener una autorización de residencia por tiempo indefinido en el territorio del Estado miembro de acogida. - Asunto C-356/98.



Recopilación de Jurisprudencia 2000 página I-02623



Conclusiones del abogado general

1 Las presentes cuestiones prejudiciales fueron planteadas por el Immigration Adjudicator del Reino Unido en el marco del recurso interpuesto por el Sr. Arben Kaba contra la decisión del Secretary of State for the Home Department (Ministro del Interior; en lo sucesivo, «Secretary of State» o «SSHD») por la que se denegaba su solicitud de un permiso de residencia por tiempo indefinido en dicho país.

I. Disposiciones comunitarias pertinentes

2 El artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (en lo sucesivo, «Reglamento»), (1) establece que:

«1. En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente que los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.

2. Se beneficiará de las mismas ventajas sociales y fiscales que los trabajadores nacionales.»

En el artículo 10, apartado 1, del Reglamento se dispone que «tendrán derecho a instalarse con el trabajador nacional de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro:

a) su cónyuge [...]».

Con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (en lo sucesivo, «Directiva»), (2) los nacionales comunitarios y los miembros de sus familias disfrutan de un derecho de entrada en los otros Estados miembros «mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido». El artículo 3, apartado 2, de la Directiva establece que podrá imponerse un visado de entrada a los miembros de la familia de un nacional comunitario migrante que no posean la nacionalidad de un Estado miembro, si bien los Estados miembros deberán otorgar a estas personas «toda clase de facilidades para obtener los visados que necesiten».

De acuerdo con el artículo 4, apartado 1, de la Directiva, los trabajadores migrantes y los miembros de sus familias tienen un derecho de estancia en el territorio de los Estados miembros distintos del de origen, siempre que puedan presentar una tarjeta de estancia. (3) En virtud del artículo 6, apartado 1, letra b), de la Directiva, la tarjeta de estancia «habrá de tener un plazo de validez de cinco años por lo menos a partir de su expedición y habrá de ser automáticamente renovable».

Con arreglo al artículo 4, apartado 4, de la Directiva, «cuando un miembro de la familia no posea la nacionalidad de un Estado miembro, se le expedirá un documento de estancia que habrá de tener la misma validez que el expedido al trabajador de quien dependa».

II. Marco jurídico nacional

A. Normativa pertinente

3 La entrada y la residencia en el Reino Unido están reguladas, entre otras disposiciones, por la Immigration Act de 1971 (Ley relativa a la inmigración; en lo sucesivo, «Immigration Act»); (4) por la Immigration (European Economic Area) Order de 1994 (Ley relativa a la inmigración de personas procedentes del Espacio Económico Europeo; en lo sucesivo, «EEA Order»), (5) que no afecta a los nacionales británicos ni a los miembros de sus familias y mediante la cual, entre otras disposiciones, el Reino Unido adaptó su Derecho interno a la Directiva; y por las Immigration Rules de 1994 (en lo sucesivo, «Immigration Rules»), (6) mediante las cuales el Secretary of State dio instrucciones -con arreglo a las facultades que le confería el artículo 3, apartado 2, de la Immigration Act- sobre la aplicación por parte de la Administración de las leyes relativas a la inmigración en materia de entrada y residencia en el territorio del Reino Unido. (7)

B. Autorización de residencia (leave to remain)

4 Con arreglo a la Immigration Act, los nacionales del Reino Unido tienen derecho a vivir, entrar y circular dentro y fuera de dicho país sin necesidad de permiso alguno ni obstáculos: es decir, disfrutan del «right of abode». (8) A diferencia de los nacionales comunitarios (véase el punto 11 infra), los nacionales de países terceros que no disfrutan de este derecho tan sólo pueden vivir, trabajar y establecerse en el Reino Unido tras haber obtenido una autorización previa. (9) Las personas que no son nacionales británicos pueden obtener una autorización de entrada o, si se encuentran ya en el territorio del Reino Unido, una autorización de residencia por un período de tiempo definido o indefinido. (10)

5 Dicha autorización (sea de entrada o de residencia) tan sólo puede supeditarse a alguna condición en el caso de que se conceda por un período de tiempo definido (entre ellas, por ejemplo, la restricción de las actividades laborales que el titular de la autorización puede ejercer en el Reino Unido, o bien la obligación de asegurar su propia manutención o de disponer de una vivienda sin necesidad de recurrir a la asistencia pública). (11) La autorización puede ser revocada en el caso de que el interesado no respete las condiciones establecidas en la misma o ya no reúna los requisitos para su expedición. (12)

1) En particular, autorización de residencia por tiempo indefinido (indefinite leave to remain)

6 El Gobierno del Reino Unido, parte coadyuvante en el presente procedimiento, afirma que el titular de una autorización de residencia por tiempo indefinido no está sujeto a ninguna condición, restricción ni obligación, y que la autorización no puede serle revocada; no obstante, en casos excepcionales, siempre que no se trate de un nacional británico, el interesado puede ser expulsado del Reino Unido. (13) Normalmente, una autorización de residencia por tiempo indefinido se concede -si se reúnen los demás requisitos- tras un período de cuatro años de residencia ininterrumpida en el territorio del Reino Unido. A efectos del presente procedimiento, entre los diversos supuestos en que un inmigrante puede obtener una autorización de residencia por tiempo indefinido reviste especial interés el de las personas admitidas en el Reino Unido por ser titulares de un permiso de trabajo, a condición, en particular, de que durante esos cuatro años hayan continuado ejerciendo en el Reino Unido la actividad laboral para la que fueron admitidas. (14) No obstante, en ciertos casos la autorización puede obtenerse en un período más breve: en el plazo de tan sólo doce meses en lugar de los cuatro años habituales. Esto sucede, en particular, y a los efectos que aquí interesan, cuando el solicitante es el cónyuge de una persona «residente y establecida» (present and settled) en el Reino Unido.

7 Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 33, apartado 2A, de la Immigration Act, se considera «establecida» en el Reino Unido a una persona que «resida normalmente en su territorio, sin estar sujeta, con arreglo a las leyes relativas a la inmigración, a ninguna restricción por lo que respecta al período de tiempo durante el cual puede permanecer en el mismo». (15) Además de los nacionales británicos que «residan normalmente» en el Reino Unido, (16) entre las personas «establecidas» en el Reino Unido figuran también los titulares de una autorización de residencia por tiempo indefinido. Según la jurisprudencia nacional pertinente citada por el Juez remitente, un trabajador migrante comunitario que fije su residencia en el Reino Unido no está, por ese solo hecho, «establecido» en dicho país a efectos del artículo 33, apartado 2A, de la Immigration Act. (17)

2) En particular, autorización de residencia por tiempo indefinido en favor del cónyuge de una persona residente y establecida en el Reino Unido (artículo 287 de las Immigration Rules)

8 En el texto vigente en el período de autos del procedimiento principal, el artículo 287 de las Immigration Rules -titulado «Requisitos para [la expedición de] la autorización de residencia por tiempo indefinido al cónyuge de una persona residente y establecida en el Reino Unido»- establecía que «para que el cónyuge de una persona residente y establecida en el Reino Unido pueda obtener una autorización de residencia por tiempo indefinido, es necesario que:

i) el solicitante haya sido admitido en el territorio del Reino Unido [...] y haya completado un período [de residencia] de doce meses en calidad de cónyuge de una persona residente y establecida en el Reino Unido;

ii) el solicitante continúe siendo el cónyuge de la persona con la que se le autorizó a reunirse [...] y el matrimonio siga existiendo; y

iii) ambas partes tengan la intención de convivir de forma permanente con la otra en calidad de cónyuges».

9 El Gobierno británico observó que la expresión «admitido en el territorio del Reino Unido» que figura en el artículo 287 debe entenderse exclusivamente, en el marco de las Immigration Rules, en el sentido de «admitido en el Reino Unido tras la obtención de una autorización de entrada» que figura en el artículo 281 de las Immigration Rules, titulado «Requisitos para la autorización de entrada en el Reino Unido con objeto de establecerse en su territorio en calidad de cónyuge de una persona residente y establecida en el Reino Unido [...]». (18) La autorización de entrada con objeto de establecerse en el Reino Unido se concede en caso de resultado favorable de la investigación realizada por la Administración para comprobar si el solicitante reúne los requisitos establecidos en el artículo 281 de las Immigration Rules. Dichos requisitos difieren en parte de los requisitos establecidos -impuestos, de conformidad con el artículo 3 de la Directiva, por la EEA Order- para la entrada en el Reino Unido de trabajadores migrantes nacionales de un país miembro del Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo, «EEE») y de los miembros de sus familias, aunque sean nacionales de un país tercero: (19)

«i) el solicitante [de la autorización de entrada con objeto de establecerse en el Reino Unido] sea cónyuge de una persona residente y establecida en el Reino Unido [...];

ii) el matrimonio no se haya contraído principalmente con el fin de obtener la admisión en el Reino Unido;

iii) los cónyuges se conozcan;

iv) ambas partes tengan la intención de convivir de forma permanente con la otra en calidad de cónyuges [...];

v) las partes y todas las personas a su cargo dispongan de una vivienda adecuada sin necesidad de recurrir a la asistencia pública en materia de vivienda, y la posean o dispongan de ella con carácter exclusivo;

vi) las partes estén en condiciones de asegurar por sí mismas su adecuada manutención y la de todas las personas a su cargo sin necesidad de recurrir a la asistencia pública [...]».

10 Al no estar condicionada a obligaciones ni restricciones de ningún tipo, una autorización de residencia por tiempo indefinido concedida al cónyuge de una persona «residente y establecida» en el Reino Unido no pierde su validez en caso de ulterior divorcio ni en el supuesto de que la persona «residente y establecida» deje más tarde de ejercer una actividad laboral en el Reino Unido. En este sentido, puede decirse que la situación de las personas «residentes y establecidas» en el Reino Unido se asimila a la de un nacional británico que vive en dicho país, salvo en caso de expulsión, que, sin embargo, no es objeto del presente procedimiento. Por otro lado, la expedición de una autorización de residencia por tiempo indefinido puede preceder a la naturalización como nacional británico. (20)

C. Derecho de residencia (right of residence)

11 Al igual que los nacionales británicos, un nacional de un país miembro del EEE (en lo sucesivo, «nacional EEE») tiene derecho de entrada y de residencia en el Reino Unido sin necesidad de obtener autorización alguna. (21) No obstante, el nacional EEE tan sólo puede permanecer en el territorio del Reino Unido sin necesidad de obtener una autorización de residencia a efectos de la Immigration Act mientras sea una «persona calificada». (22) De este modo, por recordar un ejemplo pertinente a efectos del presente procedimiento, presenta asimismo dicha condición el nacional EEE que ejerza una actividad laboral (por cuenta ajena o por cuenta propia) en el Reino Unido. (23) Por lo que respecta a los miembros de la familia de un nacional EEE, tienen derecho de residencia en el Reino Unido, sin necesidad de autorización alguna, durante el tiempo en que sigan siendo «miembros de la familia de una persona calificada». (24) En consecuencia, el nacional de un país tercero casado con un nacional EEE pierde el derecho de residencia si su cónyuge deja de ser una «persona calificada», como sucedería -en referencia al ejemplo anterior- si éste dejara de ejercer una actividad laboral en el Reino Unido, o bien en caso de divorcio. (25) Un nacional EEE residente en el Reino Unido, o un miembro de su familia que deje de ser una «persona calificada», está obligado a solicitar una autorización de entrada o de residencia, (26) y puede ser expulsado del Reino Unido. (27)

12 Las «personas calificadas» y los miembros de sus familias reciben un permiso (o una tarjeta) de residencia mediante la simple presentación de los documentos previstos en el artículo 4, apartado 3, de la Directiva (véase la nota 3 supra). En particular, el nacional de un país tercero cónyuge de un nacional EEE que disfruta de la condición de «persona calificada» debe demostrar que pertenece a la familia de esta última. (28)

D. Permiso de residencia por tiempo indefinido (permission to remain indefinitely) en favor de nacionales de un país miembro del EEE y de los miembros de sus familias (artículo 255 de las Immigration Rules)

13 Dado que los nacionales comunitarios y los miembros de sus familias no necesitan obtener autorización de residencia alguna, (29) en su caso no está prevista la expedición de una autorización de residencia por tiempo indefinido. Por otro lado, las leyes británicas relativas a la inmigración establecen que, transcurrido un determinado período de tiempo en el territorio del Reino Unido, también un nacional EEE y los miembros de su familia pueden adquirir la condición de personas «establecidas» a efectos del artículo 33, apartado 2A, de la Immigration Act. Dichas personas pueden obtener un permiso cuyos efectos son equivalentes a los de la autorización de residencia por tiempo indefinido. En efecto, en la normativa británica en materia de inmigración figura una disposición aprobada expresamente para establecer bajo qué requisitos una persona comprendida dentro del ámbito de aplicación personal de la EEA Order puede obtener el «establecimiento» en el Reino Unido, disfrutando así de un derecho de residencia que excede del previsto en la EEA Order (y en la Directiva).

En el texto vigente en la época de autos del procedimiento principal, el artículo 255 de las Immigration Rules -perteneciente a la Sección titulada «Establecimiento» (Settlement)- disponía que «los nacionales del EEE (salvo si son estudiantes) y los miembros de sus familias que hayan obtenido un permiso de residencia o una autorización de residencia válida por un período de cinco años y hayan permanecido durante cuatro años en el Reino Unido de conformidad con las disposiciones de la EEA Order y continúen residiendo en su territorio podrán, previa presentación de una solicitud al efecto, obtener que en su permiso de residencia o en su autorización de residencia (según corresponda) se incluya una mención indicando que disfruta de un permiso de residencia por tiempo indefinido en el Reino Unido».

14 De acuerdo con la jurisprudencia nacional citada por el Juez remitente, los efectos que se derivan, con arreglo al ordenamiento jurídico británico, del «permission to remain indefinitely» (artículo 255 de las Immigration Rules) y del «indefinite leave to remain» (artículo 287 de las Immigration Rules) son equivalentes. En ninguno de ambos casos, el derecho de estancia así reconocido está sujeto a condición, obligación o restricción alguna. En esencia, el interesado adquiere siempre la condición de persona «establecida» en el Reino Unido, (30) pasando de este modo a disfrutar de un derecho de residencia similar (aunque no idéntico) al «right of abode» de los nacionales británicos (de hecho, sólo estos últimos no pueden ser expulsados del país; véase el punto 6 supra y, en particular, la nota 13 supra). De hecho, en la formulación de la segunda cuestión prejudicial, el propio Juez remitente utiliza la expresión «indefinite leave to remain» para referirse indistintamente tanto a la disposición del artículo 255 como a la del artículo 287 de las Immigration Rules.

III. Hechos y procedimiento principal

15 El Sr. Kaba, kosovar de origen albanés, llegó al Reino Unido el 5 de agosto de 1991, solicitando un permiso de entrada (leave to enter) válido para una estancia de un mes. No lo obtuvo. No obstante, se le permitió entrar en el Reino Unido con carácter provisional a condición de que abandonara el país al día siguiente. El 25 de febrero de 1992, el Sr. Kaba, que entretanto había permanecido en el Reino Unido, presentó una solicitud de asilo. El 4 de mayo de 1994, el demandante en el litigio principal contrajo matrimonio con la Sra. Virginie Michonneau, nacional francesa, a la que había conocido durante el verano del año anterior cuando ésta trabajaba en el Reino Unido como au pair. El 7 de noviembre de 1994, la Sra. Michonneau -que había abandonado temporalmente el Reino Unido y, a su regreso, había encontrado trabajo en este país- obtuvo un permiso de residencia válido hasta el 2 de noviembre de 1999. Tras solicitarlo, el 28 de noviembre de 1994 también el Sr. Kaba obtuvo un permiso de residencia en el Reino Unido válido hasta el 2 de noviembre de 1999. La expedición al Sr. Kaba del permiso de residencia fue motivada del siguiente modo por la Administración británica competente en materia de inmigración (en el presente caso, el Home Office Immigration and Nationality Directorate; en lo sucesivo, «IND»): «En estos momentos, el único fundamento de su derecho de residencia en el Reino Unido consiste en su condición de cónyuge de un nacional comunitario residente en este país. Esta Administración deberá ser informada en el caso de que su esposa decida abandonar el Reino Unido o deje de ejercer en el mismo los derechos que le reconoce el Tratado. En el caso de que decida permanecer en el Reino Unido sin su esposa, deberá satisfacer por sí mismo las condiciones establecidas para poder seguir residiendo en este país de conformidad con las leyes vigentes en materia de inmigración». (31) Una vez obtenido el permiso de residencia, el interesado retiró su solicitud de asilo.

16 El 23 de enero de 1996, el Sr. Kaba solicitó una autorización de residencia por tiempo indefinido (indefinite leave to remain). Alegando que dicha autorización constituía una «ventaja social» a efectos del artículo 7, apartado 2, del Reglamento; que dicha disposición prohíbe toda discriminación entre nacionales del Estado miembro de acogida y nacionales comunitarios; y que el artículo 287 de las Immigration Rules establece un período de espera de tan sólo doce meses para que el cónyuge de un nacional británico o de una persona «residente y establecida» en el Reino Unido pueda obtener una autorización de residencia por tiempo indefinido, el Sr. Kaba, en calidad de cónyuge de un nacional comunitario, solicitó ser tratado del mismo modo que los cónyuges de nacionales británicos. Recordando que la Sra. Michonneau disfrutaba de un permiso de residencia desde noviembre de 1994, el Sr. Kaba consideraba que cumplía el requisito de residencia establecido en el artículo 287 de las Immigration Rules, ya que, según afirmaba, su esposa era una «persona residente y equivalente a establecida en el Reino Unido» desde hacía más de doce meses. El requisito exigido a efectos del «establecimiento» -es decir, haber completado un período de residencia de cuatro años en el territorio del Reino Unido- constituía, a su entender, un obstáculo discriminatorio para el disfrute de la ventaja social de que se trataba y, en cuanto tal, consideraba que no podía aplicarse a un nacional comunitario que reside en el Reino Unido y ejerce en dicho país el derecho garantizado por el artículo 48 del Tratado CE (actualmente artículo 39 CE, tras su modificación), ni, por consiguiente, tampoco a su cónyuge.

17 Mediante escritos de 9 de septiembre y de 3 de octubre de 1996, el IND desestimó dicha solicitud, alegando que la cónyuge del solicitante no cumplía el requisito de haber completado un período mínimo de residencia (igual a cuatro años) en el Reino Unido, establecido en el artículo 255 de las Immigration Rules. El IND desestimó la solicitud presentada por el Sr. Kaba con la siguiente motivación:

«[El solicitante] presentó una solicitud [...] que tenía por objeto la obtención de una autorización de residencia por tiempo indefinido en el Reino Unido en calidad de titular de un documento de residencia válido durante cinco años, que reside desde hace cuatro años en el Reino Unido de conformidad con las disposiciones de la EEA Order y que continúa residiendo en el mismo. No obstante, considerando el hecho de que su esposa, una nacional EEE, sólo ha residido en el Reino Unido en calidad de persona calificada (es decir, de trabajadora) durante un período total de un año y diez meses, el Secretary of State no considera que esta última cumpla los requisitos establecidos en el artículo 255 de las Immigration Rules y, por tanto, desestima su solicitud». (32)

18 Posteriormente, el Sr. Kaba impugnó dicha decisión ante el Immigration Adjudicator, que es el Juez remitente en el presente procedimiento. Ante dicho órgano, volvió a formular, fundamentalmente, las alegaciones invocadas en la solicitud de autorización de residencia por tiempo indefinido que había dirigido anteriormente al IND. De la resolución de remisión prejudicial se desprende que, los dos cónyuges habían convivido desde el día de su matrimonio y que la Sra. Michonneau había continuado trabajando en el Reino Unido. No obstante, con posterioridad a la recepción de la petición de decisión prejudicial en la Secretaría del Tribunal de Justicia, el Sr. Kaba y la Sra. Michonneau se divorciaron.

IV. Objeto de las presentes cuestiones prejudiciales

19 Con vistas a resolver el litigio que opone al Sr. Kaba y al Secretary of State, el Immigration Adjudicator planteó al Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial, las siguientes cuestiones:

«1) El derecho a solicitar una autorización de residencia por tiempo indefinido en el Reino Unido y a que dicha solicitud se tramite, ¿constituye una "ventaja social" a efectos del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68?

2) El requisito impuesto a los cónyuges de nacionales comunitarios de haber residido en el Reino Unido durante cuatro años para poder presentar una solicitud de autorización de residencia por tiempo indefinido en el Reino Unido y para que dicha solicitud se tramite (véase el artículo 255 de las United Kingdom Immigration Rules, House of Commons Paper 395), frente al requisito de doce meses de residencia para poder presentar dicha solicitud exigido a los nacionales británicos y a los cónyuges de las personas residentes y establecidas en el Reino Unido (artículo 287 de las United Kingdom Immigration Rules, House of Commons Paper 395), ¿constituye una discriminación ilegal contraria al artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68?»

20 La necesidad de una interpretación prejudicial de las referidas disposiciones se debe, según el Juez remitente, a la incertidumbre creada por el Tribunal de Justicia en los asuntos Reed (33) y Singh. (34) En la sentencia Reed, el Tribunal de Justicia estimó que el derecho del compañero no casado de un trabajador migrante de permanecer con este último en el Estado miembro de acogida constituye una «ventaja social» para el propio trabajador. Por tanto, si dicha ventaja es reconocida por el Estado miembro de acogida a los trabajadores nacionales no puede ser negada a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros sin incurrir en una discriminación prohibida por los artículos 7 (que pasó a ser el artículo 6 en virtud del Tratado UE y actualmente el artículo 12 CE, tras su modificación) y 48 del Tratado CE y, por ende, por el artículo 7, apartado 2, del Reglamento. (35) No obstante, en la sentencia Singh el Tribunal de Justicia afirmó asimismo que «los artículos 48 y 52 del Tratado [este último actualmente artículo 43 CE, tras su modificación] no se oponen [...] a que los Estados miembros apliquen a los cónyuges extranjeros de sus nacionales normas de entrada y de residencia más favorables que las establecidas por el Derecho comunitario». (36)

V. Sobre el fondo

A. La primera cuestión prejudicial

1) Introducción

21 Mediante la primera cuestión prejudicial, se pregunta, fundamentalmente, si el derecho de residencia por tiempo indefinido en el Reino Unido debe considerarse o no una «ventaja social» a efectos del artículo 7, apartado 2, del Reglamento. El Juez remitente formula la cuestión en los términos antes citados por el hecho de que, a su entender, no existe otro modo de plantear al Tribunal de Justicia el problema de si el Sr. Kaba puede invocar, en las circunstancias de autos, un derecho de residencia sin límites de tiempo con arreglo al Derecho comunitario. En efecto, la única base jurídica posible que este último ordenamiento jurídico ofrece a su pretensión la constituiría la prohibición de discriminación consagrada en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento; en consecuencia, el único modo de que prospere su recurso contra la denegación del IND consistiría en alegar que el derecho invocado se configura como una «ventaja social» a efectos de la referida disposición. Esta es la lógica que sigue la resolución de remisión. Considero oportuno preceder el examen sobre el fondo de un rápido recordatorio de la normativa establecida en el ordenamiento jurídico comunitario actualmente vigente en materia de derechos de residencia.

2) Los derechos de residencia de los nacionales comunitarios migrantes con arreglo al ordenamiento jurídico comunitario

22 Como queda indicado (véase el punto 11 supra), la EEA Order, que adapta el Derecho nacional, entre otras disposiciones, a la Directiva, reconoce el derecho de residencia en el Reino Unido únicamente a las «personas calificadas», supeditándolo al mantenimiento de dicha calificación, y a algunos miembros de sus familias (su cónyuge, sus descendientes menores de veintiún años o a su cargo y los ascendientes del trabajador y de su cónyuge que estén a su cargo). (37) En efecto, el Tratado y la Directiva tan sólo confieren a las personas que se instalen, eventualmente con los miembros de sus familias, en otro Estado miembro un derecho de residencia «condicionado» al ejercicio de una actividad económica a efectos del artículo 48: (38) la Directiva obliga a los Estados miembros a reconocer el derecho de residencia a los trabajadores y a los miembros de sus familias [véase el artículo 48, apartado 3, letra c), del Tratado]. Con arreglo al artículo 7 de la Directiva, la tarjeta de estancia (que, no obstante, tiene un valor meramente declarativo y probatorio con respecto al correspondiente derecho) (39) puede ser retirada en caso de pérdida del empleo, salvo si es involuntaria o es consecuencia de una incapacidad temporal. Este Tribunal ha precisado que el derecho conferido por el artículo 48, aun cuando implica la posibilidad de circular libremente en el territorio de los Estados miembros y de permanecer en ellos para buscar un empleo, no se opone a que los Estados miembros establezcan un límite razonable -por ejemplo, de seis meses- a la duración de dicha estancia (40) o, lisa y llanamente, la excluyan por completo si el nacional migrante no tiene ninguna perspectiva de empleo. (41)

23 Análogas disposiciones se aplican a los derechos conferidos por los artículos 52 y 59 del Tratado CE (este último, actualmente artículo 49 CE, tras su modificación). Baste mencionar las disposiciones de la Directiva 73/148/CEE (en lo sucesivo, «Directiva 73/148»). (42) Y, si bien es cierto que -para conseguir la plena realización de la libertad de establecimiento (véase el segundo considerando de la Directiva)- el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 73/148 impone la obligación de reconocer un derecho de residencia permanente a los nacionales comunitarios que se establezcan en un Estado miembro diferente de su Estado de origen para ejercer en él una actividad por cuenta propia y a los miembros de sus familias (cuando las restricciones correspondientes a dicha actividad hayan sido suprimidas en virtud del Tratado), no lo es menos que dicha disposición (al igual que el artículo 52) presupone en todo caso el ejercicio de una actividad económica por parte del propio titular del derecho de residencia. (43) Por lo que respecta a la libre prestación de servicios, el ordenamiento jurídico comunitario contempla el derecho de estancia tanto para los prestadores como para los destinatarios de los servicios; por tanto, también en este caso se hace una referencia explícita al valor «económico» de la actividad asociada a la presencia en otro Estado miembro; en efecto, con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva 73/148, «para los prestadores y los destinatarios de servicios, el derecho de estancia tendrá una duración igual a la de la prestación». (44)

24 Están, además, las Directivas de las que se desprende la libre circulación de las personas que no ejercen una actividad económica (en lo sucesivo, en general, «Directivas en materia de residencia»). (45) No obstante, al establecer un derecho de residencia, también estas Directivas exigen, a su vez, que se cumplan (en todo momento) determinadas condiciones, como la de contar con un seguro de enfermedad o con recursos suficientes para evitar que los nacionales comunitarios migrantes (y las personas a su cargo) se conviertan, durante su estancia, en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida. (46)

25 Por otro lado, procede recordar que -mediante el Reglamento (CEE) nº 1251/70 (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1251/70») (47) y la Directiva 75/34/CEE (en lo sucesivo, «Directiva 75/34»)- (48) el ordenamiento jurídico comunitario establece asimismo, como «corolario» de la libertad de circulación de las personas que garantiza el Tratado, es decir, del derecho de residencia «condicionado» al ejercicio de una actividad económica, el derecho -en casos muy específicos, diferentes del que es objeto del procedimiento principal que se encuentra en el origen del presente procedimiento- de los trabajadores por cuenta propia o por cuenta ajena (y de los miembros de sus familias) a permanecer con carácter permanente en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él una actividad profesional. (49)

26 Por último, el ordenamiento jurídico comunitario establece límites al ejercicio de su derecho a permanecer en el territorio del Estado miembro de acogida por parte de todos los nacionales comunitarios migrantes (y los miembros de sus familias) que ejercen una actividad económica o cuentan con suficientes recursos para su manutención, sean o no titulares de un derecho de residencia permanente. Dichos límites están determinados por razones de orden público, seguridad y salud públicas. Figuran en los artículos 48, apartado 3, 56, apartado 1 (actualmente artículo 46 CE, tras su modificación), y 66 del Tratado CE (actualmente artículo 55 CE), así como en tres Directivas de coordinación de las disposiciones nacionales que, igualmente justificadas por dichas razones, establecen un régimen especial para la expulsión de los extranjeros (en lo sucesivo, «Directivas relativas a la expulsión de extranjeros»). (50)

3) El concepto de «ventaja social»

27 En virtud de todo lo anterior, cabe considerar que el ordenamiento jurídico comunitario no confiere al Sr. Kaba, en el presente caso, ningún derecho de residencia sin límite temporal en el Reino Unido. Mejor dicho, no existen disposiciones del Tratado ni de Derecho derivado que confieran expresa y directamente aquel derecho al interesado. Así pues, el Juez a quo obra correctamente al limitarse a someter a este Tribunal el problema de si el Sr. Kaba puede estar facultado para residir de manera permanente en el Estado de acogida de forma, por así decirlo, indirecta, en el caso de que este Tribunal estime que el derecho a solicitar la autorización de residencia por tiempo indefinido y el derecho a que se tramite dicha solicitud (obviamente, en el caso de que sea admitida) constituyen una ventaja social a efectos del artículo 7, apartado 2, del Reglamento. Y ése es precisamente el objeto de la primera cuestión prejudicial, que paso a examinar a continuación. Está claro que sólo una eventual respuesta afirmativa puede dar lugar al examen de la segunda cuestión planteada por el Immigration Adjudicator, que tiene por objeto que se dilucide si la diferencia entre los requisitos establecidos por el legislador nacional -dependiendo de si la solicitud destinada a obtener el derecho de residencia por tiempo indefinido ha sido presentada por el cónyuge de un nacional británico (o, lo que es lo mismo a efectos del presente procedimiento, de una persona «residente y establecida») o, por el contrario, por el cónyuge de un nacional de otro Estado miembro- constituye una discriminación en el ejercicio de un derecho del que se ha declarado que tiene carácter de ventaja social, lo que infringiría lo dispuesto en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento.

28 Para plantear y resolver correctamente la primera cuestión, procede, a mi entender, considerar que, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, «el objetivo del Reglamento nº 1612/68, la libre circulación de los trabajadores, exige, para que ésta se garantice dentro del respeto a la libertad y dignidad, condiciones óptimas de integración de la familia del trabajador comunitario en el medio del país de acogida». (51) A este respecto, el Tribunal de Justicia ha considerado indispensable que el trabajador y los miembros de su familia puedan disfrutar de las mismas ventajas sociales reconocidas por el Estado de acogida a sus nacionales. (52) Esto implica, además, que para garantizar la plena consecución de los fines perseguidos por el ordenamiento jurídico comunitario, «la referencia que el apartado 2 del artículo 7 hace a las ventajas sociales no debe ser objeto de una interpretación restrictiva». (53) Por lo demás, el Tribunal de Justicia ha acogido un concepto bastante amplio de ventaja social; y es jurisprudencia reiterada que dicho concepto ha sido «extendido [...] a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros», hasta el punto de comprender «todas las ventajas "que, vinculadas o no a un contrato de trabajo, se reconocen generalmente a los trabajadores, principalmente por razón de su condición objetiva de trabajadores o por el simple hecho de su residencia en el territorio nacional, y cuya extensión a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros resulta por consiguiente apta para facilitar su movilidad dentro de la Comunidad"». (54)

29 Entre los numerosos beneficios que el Tribunal de Justicia ha calificado de «ventajas sociales», figuran algunos de carácter económico que interesan al propio trabajador de manera directa, (55) o bien de manera indirecta, en la medida en que se les otorga directamente a miembros de su familia, (56) así como de carácter no económico, (57) o aun otorgados a miembros de la familia del trabajador y diferentes de los que este último puede obtener por sí mismo. (58) Una ventaja social no deja de serlo, según ha precisado el Tribunal de Justicia, por el mero hecho de que el trabajador migrante que la ha solicitado en favor de su familia haya fallecido entretanto. (59) Así entendido, el precepto del artículo 7, apartado 2, del Reglamento abarca una numerosa y bastante variada gama de supuestos. En la sentencia Reed, por ejemplo, el Tribunal de Justicia excluyó que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento pueda conferir al trabajador migrante el derecho a que le acompañe en el Estado miembro de acogida la persona con la que cohabite sin estar casados (apartado 16). No obstante, estimó que el derecho atribuido por la normativa nacional a los trabajadores nacionales del Estado miembro de acogida constituía una ventaja social comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (apartado 28). En consecuencia, en aplicación del principio de no discriminación el Tribunal de Justicia extendió el ámbito de aplicación personal del Reglamento a una persona que, de acuerdo con el Derecho comunitario, no es un «miembro de la familia» del trabajador migrante.

4) El concepto de «ventaja social» y el derecho de residencia por tiempo indefinido

30 Según el Sr. Kaba, con arreglo a la jurisprudencia de este Tribunal el derecho de residencia por tiempo indefinido e incondicional del cónyuge de un trabajador migrante constituye una «ventaja social». Si bien es cierto que la única persona que disfruta del mismo es su titular, no lo es menos que de dicho derecho también se beneficia concretamente, aunque sea de manera indirecta, el cónyuge que trabaja. (60) El Reino Unido replicó que los beneficios prácticos derivados del derecho de residencia por tiempo indefinido (e incondicional), en el caso de que se otorgara a una persona que, como el Sr. Kaba, no cuenta con un derecho de residencia autónomo con arreglo al Derecho comunitario, se producirían en situaciones ajenas al Derecho comunitario y, por tanto, que no están comprendidas dentro del ámbito de aplicación del Reglamento ni, en particular, del artículo 7, apartado 2. Según el Gobierno británico, dichos beneficios tan sólo se obtendrían si el otro cónyuge, es decir, el trabajador migrante, perdiera esta condición (por ejemplo, por haber regresado a su país de origen), o bien cuando, una vez obtenido el derecho de que se trata, el miembro de su familia pretende presentar una solicitud de naturalización como nacional británico. Dicho de otro modo, el derecho invocado no puede considerarse una ventaja social, ya que no constituye una ventaja o un beneficio cuya extensión a los trabajadores migrantes nacionales de otro Estado miembro pueda «facilitar su movilidad dentro de la Comunidad» (véase el punto 27 supra).

31 Las observaciones formuladas por el Gobierno británico sobre este particular no me convencen. Las ventajas prácticas que se derivan del derecho de residencia, al cual el demandante en el procedimiento principal asegura tener derecho, existen ya mientras dura el matrimonio, y no se materializan únicamente en caso de divorcio o cuando el trabajador migrante abandone el territorio del Reino Unido o deje de ser una «persona calificada», ni en el supuesto de que el miembro de su familia pretenda convertirse en nacional británico. La posibilidad, para uno de los miembros de la pareja, de residir en el Estado miembro de acogida de forma permanente e incondicional -y, por tanto, también independientemente del hecho de que el otro cónyuge mantenga la condición de «persona calificada» o no- puede, a mi entender, contribuir a una mejor integración del trabajador migrante y de su familia en la sociedad del Estado miembro de acogida y, de este modo, contribuir al objetivo de la libre circulación de los trabajadores. El derecho de residencia por tiempo indefinido garantiza una mayor estabilidad y una mejor «planificación» familiar y facilita la movilidad de los trabajadores, precisamente por el hecho de que les permite disfrutar en el Estado que les acoge de una situación lo más similar posible a la situación en que se encontrarían en su Estado de origen. Esto constituye, a mi juicio, una aplicación concreta del objetivo, enunciado en el quinto considerando del Reglamento, de eliminar los obstáculos en lo referente a las condiciones de integración de la familia del trabajador en el país de acogida. (61)

32 El Reino Unido alega ante el Tribunal de Justicia que las ventajas sociales a efectos del Reglamento están destinadas a desaparecer cuando el interesado pierde la condición de trabajador migrante, o bien, si se trata de beneficios otorgados a los miembros de su familia, cuando desaparece el vínculo familiar que les une con el propio trabajador migrante. En cambio, la ventaja social reclamada por el Sr. Kaba consiste, a su entender, en poder disfrutar de un derecho de residencia ilimitado en el tiempo, que no desaparecería ni en el caso de que su cónyuge dejara de ser una trabajadora migrante ni si se disolviera el vínculo matrimonial entre esta última y el propio interesado.

33 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede observar que el Tratado se inspira manifiestamente en el objetivo de proteger la libre circulación de los trabajadores mediante garantías seguras y eficaces, la primera de las cuales consiste en eliminar los obstáculos, por leves que sean, (62) que pueden dificultar su ejercicio. A esta exigencia imperiosa responde, según queda señalado, la interpretación que ha hecho el Tribunal de Justicia del concepto de ventajas sociales que los Estados miembros deben asegurar a los nacionales de otros países comunitarios (incluidos los miembros de sus familias) (63) en las mismas condiciones que a los suyos; por lo demás, según ha precisado el propio Tribunal de Justicia, «del conjunto de sus disposiciones [del Reglamento] resulta [...] la importancia que reviste, desde cualquier punto de vista, la integración del trabajador y de su familia en el Estado miembro de acogida, sin que exista diferencia en el trato en relación con los nacionales». (64) El caso que nos ocupa se plantea debido a que, bajo determinadas condiciones, el cónyuge de un nacional británico o de una persona «residente y establecida» en el Reino Unido puede solicitar una autorización de residencia por tiempo indefinido de la que el solicitante seguirá siendo titular aun cuando su cónyuge deje de ejercer una actividad laboral o se resuelva el vínculo conyugal. Pues bien, no veo ninguna razón por la que deba presumirse que la extensión de semejante beneficio al cónyuge de un nacional comunitario sea un supuesto necesariamente ajeno al ámbito en el que puede aplicarse el principio de no discriminación consagrado en el Reglamento. En particular, no veo ninguna razón para considerar que la ventaja que pretende obtener el Sr. Kaba no pueda considerarse -precisamente por el hecho de que se conceda con carácter ilimitado, de una vez por todas, sin que esté condicionada al cumplimiento permanente de los requisitos legales- una ventaja social, tal y como éstas están configuradas en el Reglamento comunitario. La jurisprudencia de este Tribunal en la materia parece apuntar en otra dirección, tal como cabe deducir de diversas decisiones. «En el marco del artículo 48 del Tratado y del Reglamento nº 1612/68 [...] el interesado pierde, en principio, la condición de trabajador, si bien hay que tener en cuenta [...] que esta condición puede producir determinados efectos tras la extinción de la relación laboral [...]». (65) En las sentencias Lair y Meints, el Tribunal de Justicia declaró que algunas ventajas sociales relacionadas con la condición de trabajador son garantizadas a los trabajadores migrantes aun cuando éstos ya no estén, en rigor, sujetos a una relación laboral. (66) En la sentencia Cristini, el Tribunal de Justicia afirmó que «al igual que la viuda y los hijos menores de un nacional tendrían derecho a [...] tarjetas [de transporte a precio reducido otorgadas a las familias numerosas por un ente ferroviario nacional], si la solicitud hubiera sido hecha por el padre antes de su fallecimiento, lo mismo ocurrirá cuando el padre fallecido sea un trabajador migrante nacional de otro Estado miembro. [...] Sería contrario al espíritu y al fin de la norma comunitaria relativa a la libre circulación de trabajadores, privar a los supervivientes de tal beneficio como consecuencia del fallecimiento del trabajador, ya que este beneficio se concede a los supervivientes de un nacional» (apartados 15 y 16). Y no sólo eso. En la sentencia Echternach y Moritz se declaró discriminatoria una normativa nacional que no permitía al hijo de un trabajador migrante obtener la financiación de sus estudios después de que su padre hubiera regresado a su país de origen. (67) En la estela de dichas afirmaciones del Tribunal de Justicia, debe considerarse, a mi juicio, que privar a los cónyuges de trabajadores migrantes del derecho de residencia por tiempo indefinido tan pronto como desaparezca alguno de los elementos característicos de dicha situación no es compatible ni con la letra ni con el espíritu de la normativa comunitaria en materia de libre circulación de los trabajadores. (68)

34 Por su parte, la Comisión Europea (en lo sucesivo, «Comisión»), que intervino en el presente procedimiento en apoyo del Reino Unido, sostuvo una tesis que llega, en lo fundamental, aunque por otra vía, a las mismas conclusiones que el Gobierno británico: el derecho reclamado por el Sr. Kaba excede del ámbito de aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento. Habida cuenta de que los miembros de la familia de un trabajador migrante que están a su cargo disfrutan indirectamente, es decir, de manera refleja, de la igualdad de trato a que tiene derecho el trabajador migrante, (69) la Comisión sostuvo que tan sólo pueden disfrutar de derechos equivalentes a los reconocidos al propio trabajador: en cambio, según afirma la Comisión, el Sr. Kaba invoca, basándose en el principio de no discriminación, un derecho de residencia por tiempo indefinido, es decir, un derecho más amplio que el conferido a su propia esposa por el artículo 48. En efecto, para no perder la condición de «persona calificada» esta última permanece sujeta en todo caso a los límites establecidos en el ordenamiento jurídico comunitario (y en la EEA Order) y debe, por tanto, seguir ejerciendo una actividad laboral.

35 Atendiendo a lo dispuesto en los artículos 255 y 287 de las Immigration Rules, y en contra de la postura expresada por la Comisión, considero incorrecto excluir la legitimidad de la pretensión del Sr. Kaba por el hecho de que el derecho que reclama sea un derecho más amplio que el ya conferido a su esposa en virtud del artículo 48, apartado 3, letra b), del Tratado, de la Directiva y de la EEA Order. En realidad, resulta fácil responder a este argumento, en primer lugar, que lo que distingue al derecho reclamado por el Sr. Kaba con respecto al derecho de que disfruta su esposa no es su duración, ya que también la Sra. Michonneau tiene potencialmente el derecho (como reconoció la propia Comisión) de prolongar por tiempo indefinido su residencia en el Reino Unido, siempre que, precisamente, continúe siendo una «persona calificada». (70) En segundo lugar, con base en la jurisprudencia de este Tribunal es posible considerar también como ventajas sociales beneficios, reconocidos a los miembros de la familia del trabajador, diferentes de los que le corresponden a éste como tal. Piénsese, por ejemplo, en el subsidio especial de vejez que garantiza un ingreso mínimo a los ascendientes del trabajador (véase la nota 56 supra); de lo contrario, no se explicaría la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que considera «ventajas sociales» toda una serie de beneficios otorgados no tanto al propio trabajador como a los miembros de su familia considerados como tales (véanse las notas 56 y 58 supra).

36 Más bien, el disfrute «indirecto» por parte de los miembros de la familia del trabajador migrante de la igualdad de trato garantizada a éste por el Tratado y por el Reglamento -igualdad que, entre otras cosas, se concreta en el hecho de que disfruten de las mismas ventajas sociales reconocidas por el Estado miembro de acogida a los miembros de las familias de los trabajadores nacionales- significa que aquéllos disfrutan de determinadas «ventajas sociales» sólo si y en la medida en que dichas ventajas puedan considerarse como tales para el propio trabajador migrante a efectos del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (71) (algo sobre lo cual, en el presente caso, no existe ninguna duda; véanse la nota 60 y el punto 31 supra). Y esto prescindiendo de su mayor o menor equivalencia con las otorgadas directamente y en primera persona al propio trabajador migrante.

37 Por lo demás, tal y como recordó el propio Sr. Kaba, el concepto de «ventaja social» enunciado por el Tribunal de Justicia no presupone que una determinada prestación esté ya contemplada y reconocida en el ordenamiento jurídico comunitario como un derecho del trabajador migrante. Una característica común a muchas de las «ventajas sociales» ya identificadas por el Tribunal de Justicia consiste en que no se trataba de derechos de aplicación general derivados de disposiciones comunitarias, es decir, de derechos ya conferidos al trabajador migrante. (72) El artículo 7, apartado 2, del Reglamento, al establecer el principio de no discriminación por lo que respecta a todas las ventajas sociales de que disfrutan los trabajadores (y los miembros de sus familias) nacionales del Estado miembro de acogida, constituye, fundamentalmente, una norma «abierta», que se remite a los ordenamientos jurídicos nacionales y a los derechos establecidos en ellos. No es casualidad que, en relación con un ayuda al estudio, el Tribunal de Justicia precisara que «el hijo [de un trabajador migrante] puede invocar por sí mismo el apartado 2 del artículo 7 para obtener esta financiación si, conforme al Derecho nacional, ésta se concede directamente al estudiante». (73)

38 La Comisión recuerda asimismo que, con arreglo a la normativa comunitaria, el cónyuge tiene derecho a establecerse con el trabajador migrante y que los Estados miembros tienen la obligación de expedir al nacional de un país tercero una tarjeta de estancia con igual validez a la expedida al cónyuge trabajador migrante de quien depende. (74) Por otro lado, la Comisión se remite al asunto Diatta, en el cual el Tribunal de Justicia declaró que «el artículo 11 del Reglamento nº 1612/68 [...] no confiere un derecho de residencia independiente a los miembros de la familia del trabajador migrante, sino únicamente el derecho a ejercer cualquier actividad por cuenta ajena en todo el territorio del Estado de que se trate. Por consiguiente, el artículo 11 [...] no puede constituir la base jurídica de un derecho de residencia independiente de los requisitos previstos en el artículo 10». (75) Sin embargo, la remisión a la normativa y a la jurisprudencia invocadas por la Comisión carece de pertinencia en el caso que nos ocupa, y ello por más de una razón. En primer lugar, la tarjeta de estancia tiene un valor meramente declarativo del derecho de residencia (véase el punto 22 supra) y, por tanto, la duración de su validez no puede afectar a la existencia de este último. En segundo lugar, y ante todo, la pretensión al derecho de residencia por tiempo indefinido formulada por el Sr. Kaba no se basa en una determinada disposición especial del Derecho comunitario, sino en la legislación británica pertinente en materia de inmigración, en relación con el principio de no discriminación consagrado en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento. En consecuencia, el razonamiento del Tribunal de Justicia en la sentencia Diatta difiere por completo de la tesis defendida por el Sr. Kaba.

39 El Gobierno británico observó que el derecho de residencia por tiempo indefinido se encuentra fuera del ámbito de aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento por otra razón más: dicho derecho no forma parte de las ventajas «generalmente concedidas a los trabajadores nacionales», y su concesión al cónyuge de una persona «residente y establecida» en el territorio del Reino Unido no depende de la condición de trabajador de esta última. Para que una prestación pueda considerarse una «ventaja social», es suficiente que sea reconocida, entre otros, a los trabajadores nacionales. Ciertamente, en la sentencia Reed el Tribunal de Justicia incluyó entre las ventajas sociales un beneficio concedido, sin otro requisito, a los nacionales del Estado de acogida y a los titulares de un derecho de residencia ilimitado. (76)

40 Por último, el Gobierno británico observó asimismo, en referencia al concepto de «ventaja social» precisado por el Tribunal de Justicia, que la autorización de residencia por tiempo indefinido no se concede por el «simple hecho de residir en el territorio nacional»: según la legislación nacional, sólo se tiene derecho a la misma si se han establecido vínculos especiales con el Reino Unido, en particular mediante una permanencia prolongada durante cuatro años durante los cuales su titular haya continuado ejerciendo la actividad laboral para la cual fue inicialmente admitido, o bien mediante una estancia de doce meses en calidad de cónyuge de una persona que, a su vez, sea ya «residente y establecida» en el territorio del Reino Unido, y una vez practicadas con resultado positivo las comprobaciones previstas en el artículo 281 de las Immigration Rules. No obstante, cabe responder a los argumentos de esta índole señalando que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, también se considera ventaja social un beneficio atribuido a los trabajadores nacionales «por razón, principalmente [y no exclusivamente], de su condición objetiva de trabajadores o por el mero hecho de su residencia habitual en territorio nacional» (véase el punto 28 supra). Entre las razones que pueden llevar a un Estado a conceder una determinada ventaja a quien reside en su territorio muy bien puede estar, por tanto, la existencia de un vínculo especial -más allá de la pura y simple residencia- entre el beneficiario y el país de acogida.

41 En consecuencia, concluyo, por lo que respecta a la primera cuestión prejudicial, que un derecho de residencia por tiempo indefinido reconocido al cónyuge de un trabajador migrante constituye una ventaja social a efectos del artículo 7, apartado 2, del Reglamento. Carece de relevancia el que se trate de un derecho no expresamente contemplado en el ordenamiento jurídico comunitario, distinto de los derechos de que ya goza el trabajador como tal y que se concede en razón de la existencia de un vínculo especial con el Estado de acogida.

B. La segunda cuestión prejudicial

1) La cuestión

42 Por consiguiente, procede examinar ahora la segunda cuestión prejudicial, formulada en los términos recogidos en su momento (véase el punto 19 supra). ¿Existe o no la discriminación ilegal de que se queja el interesado comparando el trato que se le dispensa con el dispensado al cónyuge de un nacional británico o de una persona «residente y establecida» en el Reino Unido?

43 Normalmente, las personas «residentes y establecidas» en el Reino Unido a efectos del artículo 287 de las Immigration Rules tienen la nacionalidad británica. Para justificar su pretensión, el Sr. Kaba invoca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que consideró discriminatorio el requisito de haber completado un determinado período de residencia en el territorio del Estado miembro interesado para la concesión de una ventaja social a los trabajadores de otros Estados miembros cuando dicho requisito no se aplica a los trabajadores nacionales. (77) Por el contrario, según el Reino Unido y la Comisión las disposiciones de los artículos 255 y 287 de las Immigration Rules no son discriminatorias, ya que las dos situaciones objeto de un trato desigual son diferentes. A su entender, son efectivamente diferentes, ante todo, las respectivas situaciones jurídicas de los cónyuges de quienes presentan la solicitud para obtener el derecho de residencia por tiempo indefinido, es decir, la de una «persona calificada» (trabajador migrante) y la de una persona «residente y establecida» (comprendidos los nacionales del Estado interesado). En segundo lugar, tal como observó el Gobierno del Reino Unido, el solicitante a efectos del artículo 287 de las Immigration Rules debe haber superado previamente una serie de comprobaciones, a las cuales, en cambio, no está sujeta una persona que haya obtenido un permiso de residencia en el Reino Unido en su condición de cónyuge de un trabajador migrante comunitario y presente una solicitud con arreglo al artículo 255 de las Immigration Rules.

44 La tesis formulada por el Sr. Kaba parte de la postura opuesta, según la cual el derecho de residencia por tiempo indefinido debe reconocerse en pie de absoluta igualdad al cónyuge de un trabajador migrante y al de un nacional comunitario. Al razonar de este modo, el demandante en el litigio principal supone que dichas situaciones subjetivas son asimilables y, por ende, merecen la misma protección: a su entender, el hecho de haber diferenciado la normativa que se les aplica vulnera la prohibición de discriminar por razón de su nacionalidad a las personas consideradas en la normativa nacional. Ahora bien, como queda indicado, de hecho ni en uno ni en otro caso el legislador británico dejó de establecer el derecho de residencia por tiempo indefinido, con efectos equivalentes para las dos categorías de cónyuges mencionadas en la presente cuestión prejudicial, aun cuando en un caso la medida a adoptar se denomine en la Ley «indefinite leave to remain» y en el otro «permission to remain indefinitely». El precepto que el Sr. Kaba considera discriminatorio es el referido a la duración, diferente en uno y otro caso, de los períodos de residencia que deben haberse cumplido antes de poder presentar la solicitud de autorización. No obstante, dicha crítica carece de fundamento. La prohibición de considerar la nacionalidad como un factor de diferenciación legal está consagrada en el Reglamento en aplicación del principio general de igualdad ante la ley, según el cual, en el ordenamiento jurídico comunitario, al igual por lo demás que en los ordenamientos jurídicos nacionales, no pueden regularse de manera diferente situaciones idénticas o, cuando menos, objetivamente comparables. (78) Es cierto que el Tribunal de Justicia ha reiterado en varias ocasiones que una obligación de residencia impuesta para la concesión de una prestación social es discriminatoria por razón de la nacionalidad, de forma directa si no está contemplada para los nacionales del Estado miembro de acogida (véase la nota 77 supra), o de forma indirecta -en la medida en que pueden cumplirla con mayor facilidad los nacionales del Estado miembro de acogida- si se ha establecido prescindiendo de la nacionalidad del solicitante. (79) Ahora bien, en los asuntos en los cuales el Tribunal de Justicia expresó dicha opinión el requisito de la residencia se consideró discriminatorio en la medida en que se aplicaba a situaciones que habrían podido o debido equipararse fuera cual fuera el aspecto considerado de la normativa que lo establecía. En cambio, en el presente caso nos encontramos ante disposiciones que son diferentes precisamente, como corresponde, para regular casos distintos. En efecto, estoy de acuerdo con el Reino Unido y con la Comisión en considerar -aclararé este particular más adelante- que las situaciones reguladas, respectivamente, por los artículos 255 y 287 de las Immigration Rules no son comparables. Centremos nuestra atención en el punto de vista del Gobierno británico. A su entender, existen dos aspectos -uno de fondo y el otro, por así decirlo, de procedimiento- de los que se desprende claramente la existencia de una diferencia objetiva entre las dos situaciones, que según el abogado del Sr. Kaba deberían estar sujetas a una normativa idéntica.

2) Derechos de residencia y comparación entre las situaciones jurídicas de una persona «establecida» en el Reino Unido y de un trabajador migrante comunitario residente en dicho país

45 ¿En qué se diferencian, a los efectos pertinentes en el presente caso, las situaciones subjetivas de un nacional comunitario migrante y de una persona «residente y establecida» en el Reino Unido, sea o no un nacional de dicho país? (80) Comenzaré por el primero de los aspectos señalados por el Gobierno británico, a cuya postura se adhirió asimismo la Comisión. (81) En el caso del nacional migrante, es el propio ordenamiento jurídico comunitario el que le confiere un derecho de residencia en el Estado de acogida, si bien supeditado al cumplimiento continuado de determinados requisitos: la conexión con una actividad económica, por ejemplo, o la condición de estudiante, siempre que cuente con recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del lugar de residencia. (82) En cambio, una persona «residente y establecida» en el Reino Unido forma parte de una categoría creada por la legislación nacional y goza del derecho de residencia incondicional que el ordenamiento jurídico interno le garantiza. Ciertamente, esta última situación se caracteriza por ser propia de una persona que reside en su país de origen: «los nacionales del Estado de acogida [...] gozan de una amplia libertad de acción en su país de origen, no de un derecho a residir allí para un propósito concreto». (83) Tal como ha precisado el Tribunal de Justicia, «es cierto que [...] el nacional de un Estado miembro entra y reside en el territorio de dicho Estado con arreglo a derechos vinculados a su nacionalidad y no a tenor de los que le confiere el Derecho comunitario». (84) En otras palabras, mientras que una persona residente y establecida en el Reino Unido disfruta de un derecho de residencia con carácter permanente, una trabajadora migrante como la Sra. Michonneau tiene un derecho a permanecer en el Estado de acogida que sólo potencialmente tiene carácter permanente; el mismo se prolonga en tanto ejerza (o tenga la intención de ejercer) una actividad económica (véase el punto 22 supra). Por otro lado, sólo el titular de un derecho de residencia por tiempo indefinido, es decir, una persona «establecida» (que no tenga aún la nacionalidad del Reino Unido) puede presentar una solicitud de naturalización para convertirse en nacional británico (véase el punto 10 supra).

46 Por lo que respecta, en particular, a los derechos de residencia, es el propio ordenamiento jurídico comunitario el que establece una clara distinción que procede recordar aquí: por un lado, se establece el derecho de residencia «simple» de un trabajador migrante y, por otro, una vez que el nacional comunitario migrante se ha radicado en el Estado miembro de acogida, el derecho de residencia con carácter permanente, que ya no está sujeto a ninguna condición, restricción ni obligación. (85) Este derecho nuevo y más amplio constituye un «corolario» del derecho de que se disfruta normalmente en virtud de la libre circulación de personas. En efecto, en casos particulares el Reglamento nº 1251/70 [que tiene como base jurídica el articulo 48, apartado 3, letra d)] y la Directiva 75/34 confieren el derecho a permanecer en el Estado de acogida, es decir, un derecho de residencia con carácter permanente, a los trabajadores migrantes (por cuenta ajena o por cuenta propia) y a los miembros de sus familias que ya residen en el territorio de un Estado miembro diferente a su Estado de origen en virtud del derecho que les confieren los artículos 48, apartado 3, letra c) (86) y 52 del Tratado, aplicados mediante dicha Directiva y mediante la Directiva 73/148 (véase el punto 25 supra). Entre los supuestos contemplados en el Reglamento nº 1251/70, nos encontramos el del trabajador que ha alcanzado la edad de jubilación tras haber ocupado un empleo en el territorio del Estado miembro de acogida al menos durante los últimos doce meses, habiendo residido en él de manera continuada desde al menos tres años [véase el artículo 2, apartado 1, letra a)]; también encontramos el supuesto del trabajador que, habiendo residido sin interrupción durante más de dos años en el territorio de un Estado miembro, deja de ejercer una actividad por cuenta ajena como consecuencia de una incapacidad laboral permanente [véase el artículo 2, apartado 1, letra b)]. Los supuestos a los que me refiero equivalen, fundamentalmente, al de una persona «residente y establecida» en el Reino Unido. Pero está claro que, en el procedimiento principal, la situación en que se encuentra la esposa del Sr. Kaba no está comprendida en el ámbito de aplicación de ninguna de las disposiciones que acabo de mencionar.

47 A este respecto, procede recordar (véase la nota 49 supra) que el artículo 6 [en particular, el apartado 2, letra e)] de la EEA Order y los artículos 256 y 257 de las Immigration Rules -incluidos en la Sección titulada «Establecimiento» (Settlement) junto con el artículo 255- contemplan el caso de las personas que cumplan los requisitos establecidos en el Reglamento nº 1251/70 y en la Directiva 75/35, reconociendo a dichas personas el derecho a obtener un «permiso de residencia por tiempo indefinido» (cuyo titular se convierte, en virtud del mismo, en persona «establecida» en el Reino Unido). Con ello, la normativa nacional equipara, a todos los efectos, el derecho de residencia por tiempo indefinido previsto en el artículo 255 con el «derecho de permanecer» previsto en el ordenamiento jurídico comunitario (y reflejado en los artículos 256 y 257 de las Immigration Rules), y distingue las distintas situaciones de «establecimiento» en el Reino Unido a efectos de la legislación relativa a la inmigración del derecho de residencia «simple» de una «persona calificada» a efectos de la EEA Order.

48 En materia de residencia en un determinado Estado miembro, la diferencia entre la situación jurídica en que se encuentran los nacionales de dicho Estado y la de los nacionales de los demás Estados miembros es tal que el propio ordenamiento jurídico comunitario reconoce a los Estados miembros la facultad de tratar a sus nacionales (y a los miembros de sus familias) de un modo más favorable. Y es a la luz de las consideraciones anteriormente expuestas como debe interpretarse, a mi entender, el pronunciamiento del Tribunal de Justicia en la sentencia Singh: puesto que «el nacional de un Estado miembro entra y reside en el territorio de dicho Estado con arreglo a derechos vinculados a su nacionalidad», «los artículos 48 y 52 del Tratado no se oponen [...] a que los Estados miembros apliquen a los cónyuges extranjeros de sus nacionales normas de entrada y de residencia más favorables que las establecidas por el Derecho comunitario». (87) El vínculo que une a cada uno de los Estados miembros con sus nacionales es ciertamente más estrecho y, en todo caso, diferente del vínculo que cada país de la Comunidad ha establecido, a través del Tratado, con los nacionales de los demás Estados miembros. De ello se desprende la consecuencia de que, en materia de derechos de entrada y de residencia, la diferencia de trato entre una y otra categoría de sujetos no constituye necesariamente una discriminación ilegal.

49 Si bien se mira, la sentencia Reed es compatible con las afirmaciones efectuadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Singh y con la reinterpretación de la misma que acabo de hacer. El Sr. Kaba recuerda que, en la sentencia Reed, el Tribunal de Justicia declaró discriminatoria por razón de la nacionalidad una legislación nacional que no reconocía el derecho de residencia al compañero de un trabajador comunitario que había emigrado y residía en los Países Bajos. Y ello por cuanto ese mismo derecho sí se le otorgaba al compañero no casado de un nacional neerlandés o de un extranjero que fuera titular de un derecho ilimitado de residencia (refugiado o beneficiario del derecho de asilo). (88) No niego que, siempre en materia de residencia, la situación de esta última persona (similar a la de un nacional neerlandés) (89) parece ser análoga a la de una persona «residente y establecida» (que, a su vez, no es muy diferente a la de un nacional británico). (90) No obstante, el hecho es que, al criticar el carácter discriminatorio de la medida nacional, el Tribunal de Justicia se limitó a hacer constar la diferencia entre el trato dispensado a los (compañeros de) nacionales comunitarios y el dispensado a los (compañeros de) nacionales neerlandeses como tales. Así pues, el Tribunal de Justicia no tomó expresamente en consideración las alegaciones mediante las cuales el Gobierno neerlandés oponía a la crítica formulada por la Sra. Reed la diferencia sustancial existente entre los derechos de residencia de sus nacionales y los de los trabajadores migrantes comunitarios. En realidad, en el asunto Reed el Tribunal de Justicia estimó que existía una típica discriminación por razón de la nacionalidad debido a que -tal y como observó el Abogado General Sr. Lenz en sus conclusiones en aquel asunto [véase la parte A.II, punto 1, letra a)]- el Estado miembro interesado no había conseguido demostrar de manera concluyente que la diferencia del trato dispensado a los trabajadores migrantes comunitarios se debiera a su diferente situación jurídica en materia de derechos de residencia, y no única y exclusivamente a la nacionalidad como tal. (91)

50 Volvamos al asunto que aquí nos ocupa. En el presente caso, el Reino Unido ofrece una motivación clara y convincente del régimen adoptado en las situaciones contempladas, respectivamente, en los artículos 255 y 287 de las Immigration Rules: lejos de constituir una discriminación (aunque cabría decir que indirecta) por razón de la nacionalidad, el período de residencia previa más largo establecido en el artículo 255 se debe claramente al hecho de que, en relación con el derecho de residencia, el caso del trabajador migrante debía apreciarse y regularse, como así fue, de manera diferente del de una persona «residente y establecida» en el Reino Unido. (92) En esencia, según el Gobierno británico, a diferencia de un trabajador migrante comunitario titular de un derecho de residencia normal con arreglo a la EEA Order (o a la Directiva), un extranjero «establecido» en el Reino Unido ha creado fuertes vínculos con el país de acogida, al haber pasado en él normalmente un período ininterrumpido de cuatro años. Con mayor razón aún, el nacional británico disfruta, como tal, de un derecho de residencia permanente e incondicional en su país. (93) Por lo demás, también el trabajador migrante comunitario que, desde el punto de vista del legislador nacional, haya creado vínculos duraderos con el Reino Unido tiene la posibilidad de solicitar y obtener el «establecimiento» (settlement). En efecto, el artículo 255 de las Immigration Rules presupone que está radicado en el país quien ha permanecido en él durante un período de cuatro años. Dicho esto, se explica por qué, en el caso de la solicitud de residencia por tiempo indefinido, se redujo el período de estancia previa exigido a quien solicita la residencia ilimitada para reunirse con su cónyuge, cuando éste es ya una persona «establecida». En cambio, no se consideró -y dicha opción no me parece irrazonable- que, transcurridos sólo doce meses desde la entrada en el Reino Unido, el trabajador migrante se encuentre radicado en el país de acogida hasta el punto de extender al cónyuge que desee reunirse con él el mismo trato dispensado al cónyuge de una persona ya establecida en el país. También el ordenamiento jurídico comunitario, conviene recordarlo, supedita el derecho a residir por tiempo indefinido en otro país al hecho de haber alcanzado un grado suficiente de integración en el Estado de acogida, algo que sólo se considera que ha sucedido después de haber cumplido un período adecuado de residencia ininterrumpida, unida en ocasiones de otros elementos. (94) (95)

3) Efectos de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea

51 He indicado las razones por las cuales la situación jurídica de las personas «residentes y establecidas» en el Reino Unido es distinta de la de una trabajadora migrante comunitaria que, como la Sra. Michonneau en el presente caso, llegó a aquel país poco antes de que su marido solicitara un derecho de residencia por tiempo indefinido. Llegados a este punto, se plantea el problema de comprobar si la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, que tuvo lugar el 1 de noviembre de 1993 (es decir, con anterioridad a los hechos objeto del litigio principal), modificó, en algún aspecto pertinente a efectos del presente procedimiento, la situación jurídica de la Sra. Michonneau. Actualmente, el Tratado CE incluye el artículo 8 A (introducido mediante el Tratado UE). (96) En otros procedimientos, se ha formulado la opinión según la cual las disposiciones de dicho artículo representan un «avance cualitativo considerable» -o una «superación», según se ha dicho también- con respecto al concepto anteriormente vigente de la libre circulación, vinculada, si no inevitablemente limitada, al ejercicio de actividades económicas (véanse los artículos 48 a 66 del Tratado CE) y condicionada a la disponibilidad de recursos suficientes para no ser una carga para la asistencia social del Estado de acogida (véanse las Directivas en materia de residencia), hasta el punto de que hoy en día el acervo comunitario difícilmente podría aplicarse a los derechos de residencia de los ciudadanos de la Unión Europea. (97)

52 No obstante, no perdamos de vista el núcleo central de la cuestión sometida por el Juez remitente. Se trata de determinar si la nacional comunitaria de quien el Sr. Kaba era cónyuge puede invocar en el Estado de acogida un derecho de residencia pleno, es decir, absolutamente incondicional: sólo si está configurado de este modo, el derecho de que se trata equivaldría al reconocido por el legislador británico a sus propios nacionales o a las personas «residentes y establecidas» y nos permitiría excluir la existencia de la pretendida discriminación con respecto al disfrute de la ventaja social alegada en el presente procedimiento. Por tanto, la cuestión tan sólo se refiere a la infracción en que habría incurrido el Reino Unido por no haber equiparado plenamente la situación de sus propios nacionales (o la situación, equivalente, de las personas «residentes y establecidas») con la reconocida a los nacionales comunitarios, para así eliminar la diferencia entre los requisitos de residencia previa que sus respectivos cónyuges deben satisfacer antes de poder solicitar un derecho de residencia ilimitado. Este Tribunal aún no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el aspecto, controvertido en el presente asunto, de la igualdad -y, por tanto, repitámoslo, del pretendido carácter ilimitado- de la libertad de residencia que el Sr. Kaba pretende que se extienda a los demás nacionales comunitarios de acuerdo con las mismas modalidades y en virtud del mismo derecho que el Estado de acogida aplica a sus propios nacionales. (98)

53 Por mi parte, no creo que las disposiciones adoptadas mediante los Tratados de Maastricht y de Amsterdam sustenten semejante pretensión. Este es el resultado al que se llega si uno se detiene a analizar en profundidad, en relación con la cuestión que aquí interesa, las disposiciones del artículo 8 A, apartado 1, del Tratado. No es necesario recordar el contexto normativo en que se inscribe dicha disposición. El Preámbulo del Tratado de la Unión Europea enuncia el propósito de «salvar una nueva etapa en el proceso de integración europea [...]» y reitera el «objetivo [de los Estados miembros] de facilitar la libre circulación de personas». El artículo B de dicho texto (actualmente artículo 2 UE, tras su modificación) comprende, entre los objetivos de la Unión, el de «reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión». Dicha ciudadanía fue efectivamente creada. De este modo, penetró en el Tratado la idea de un estatuto común que los particulares, cuya condición de sujetos de Derecho se reconoce en el ordenamiento jurídico de la Unión (véase el articulo 8 del Tratado CE), adquieren por el solo hecho de ser nacionales de un Estado miembro. Se trata de una idea fecunda, ya que a partir de la Unión entre los Estados miembros puede surgir y desarrollarse, tal y como enseña la experiencia histórica, esa Unión entre los pueblos que los Tratados de Maastricht y de Amsterdam prefiguran; en el Preámbulo del Tratado UE se recoge la resolución de continuar el «proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa». No obstante, la contribución que la introducción de esta nueva ciudadanía realiza a la construcción europea no es meramente potencial.

54 Permítaseme recordar lo que ya dije en otro procedimiento en relación con el efecto cierto e inmediato de la ciudadanía de la Unión en el ámbito de aplicación de la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad. El derecho a la igualdad de trato que el Estado de residencia garantiza a sus nacionales puede ser ahora, a mi entender, invocado por los particulares independientemente de su eventual carácter o condición de usuario del mercado, gracias a la situación de ciudadano, digámoslo así, europeo que se deriva del Tratado y resulta pertinente a efectos de la aplicación de dicho derecho a su persona. Así lo afirmé en el asunto Martínez Sala. (99) Ahora bien, en aquel procedimiento observé asimismo que la ciudadanía de la Unión no puede en ningún caso superponerse de manera indiscriminada a la nacional ni, por tanto, dar lugar a pretensión alguna de disfrutar asimismo de los derechos que deben considerarse reservados únicamente a los nacionales del Estado de residencia, por constituir el atributo exclusivo de su nacionalidad. (100) Se trata de una observación que viene impuesta por el tenor inequívoco del Tratado. (101) No tengo más remedio que volver a formularla en el presente caso: la prohibición de discriminación establecida por el Reglamento en relación con las ventajas sociales no pretende, ni puede pretender, obligar al legislador británico a cumplir una obligación que ni el Tratado ni el propio régimen de ciudadanía de la Unión permiten imponerle, como sería, precisamente, la obligación de equiparar por completo el «right of abode», que lleva claramente impresa la marca de la ciudadanía nacional, al derecho de residencia de los nacionales comunitarios. (102) Tampoco contribuye a sustentar la tesis del Sr. Kaba el hecho de que la libertad de residencia en cualquier Estado miembro, además de la de circulación, quedara expresamente configurada como un derecho de la ciudadanía de la Unión en una disposición específica del Tratado. En efecto, para la correcta interpretación de dicha norma es necesario efectuar las consideraciones y precisiones que a continuación expongo, por mucho que se admita que dicha disposición fue adoptada para designar una libertad fundamental, esto es, un derecho de orden constitucional. (103) Aquí la cuestión, la única cuestión, es si la disposición del artículo 8 A, apartado 1, del Tratado extendió a todos los ciudadanos, en virtud de su contenido vinculante real, un derecho de residencia exento, por definición, en todo el ámbito de la Unión, de cualquier limitación temporal. Ahora bien, la norma que proclama dicho derecho restringe, sin embargo, su ejercicio mediante límites bien definidos que deben observarse siempre que se pretenda invocar -como, según entiendo, ciertamente puede hacerse- su efecto directo. (104) Se trata, ciertamente, de límites muy estrictos. Pero es la fuente primaria del ordenamiento jurídico de la Unión la que los ha impuesto. El intérprete, le guste o no, no puede pasarlos por alto.

55 Los datos del ordenamiento jurídico vigente nos llevan a considerar que, en sí mismo, el Tratado UE no innovó demasiado en materia de residencia en el sentido que pretende el Sr. Kaba, confiando más bien al Consejo, en un futuro y por unanimidad (de acuerdo con el procedimiento de codecisión con el Parlamento Europeo), (105) la delicada tarea de facilitar el ejercicio por parte de los ciudadanos de la Unión del derecho de residir libremente en el territorio de los Estados miembros (véase el artículo 8 A, apartado 2). Por otro lado, los trabajos preparatorios del futuro Tratado de la Unión Europea ponen de manifiesto que, al menos inicialmente, se consideró la posibilidad de crear una ciudadanía de la Unión que comprendiera el «derecho a la plena libertad de circular y residir», (106) o bien la «libertad de circular y de residir independientemente del ejercicio de una actividad económica», (107) o una plena libertad de circulación, (108) y ello con objeto de «concretar» el concepto de ciudadanía europea. (109) Por su parte, la Comisión había propuesto la siguiente formulación: «Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente sin limitaciones de tiempo en el territorio de la Unión, independientemente del ejercicio de una actividad económica». (110) Hoy en día, el artículo 8 A, apartado 1, del Tratado establece el derecho a la libre residencia en la Unión añadiendo la siguiente frase textual: «con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación». Con esto, debe considerarse que la disposición examinada se remite a las disposiciones existentes con anterioridad, como las del propio Tratado CE (véanse los artículos 48 a 66), además de a lo dispuesto, entre otras normas, en el Reglamento, en la Directiva y en las Directivas en materia de residencia. La inserción de unos límites formulados en estos términos en el texto del artículo 8 A, apartado 1, implica, por consiguiente, que la libertad de residencia sigue estando aún vinculada al ejercicio de una actividad económica (artículos 48 a 66 y legislación derivada de aplicación) o a la disponibilidad de recursos suficientes (Directivas en materia de residencia), además de supeditada a los límites derivados de las Directivas relativas a la expulsión de extranjeros.

56 Si el artículo 8 A, apartado 1, hubiera creado efectivamente un derecho de residencia «absoluto» igual al derecho de que disfrutan los nacionales de los diferentes Estados miembros en sus respectivos territorios nacionales, los ciudadanos de la Unión emigrantes ya no podrían ser expulsados del Estado miembro de acogida, y las Directivas relativas a la expulsión de extranjeros, si no derogadas, hubieran debido cuando menos reflejar dicho cambio (ni el artículo 48, apartado 3, ni el artículo 56, apartado 1, ni el artículo 66 del Tratado fueron objeto de modificaciones). A esto se añade el hecho de que el Tribunal de Justicia ha seguido pronunciándose sobre dichas Directivas en el marco de decisiones prejudiciales con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE) sin efectuar la más mínima referencia al Tratado de la Unión Europea, poniendo así de manifiesto que no considera que, mediante su entrada en vigor, aquéllas quedaran obsoletas. (111)

57 Consideraciones análogas se aplican a las Directivas en materia de residencia, que no han sufrido ninguna modificación ni han sido derogadas, y en relación con las cuales el Tribunal de Justicia ha vuelto a pronunciarse recientemente en el marco de un recurso interpuesto por la Comisión con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE). (112) Del mismo modo, los artículos 48 a 66 del Tratado (y las Directivas y Reglamentos de aplicación de los mismos) hubieran debido modificarse en consecuencia; al fin y al cabo, el Tratado UE modificó el artículo 49 del Tratado CE (actualmente artículo 40 CE, tras su modificación) en la parte en que se establece la obligación del Consejo de adoptar las medidas necesarias a fin de hacer progresivamente efectiva la libre circulación de los trabajadores, tal como queda definida en el artículo 48. Pero también en relación con dichas disposiciones del Tratado -así como, por ejemplo, con el Reglamento y con la Directiva-, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no ha dejado de enriquecerse sin la más mínima mención al hecho de que, por ejemplo, la sentencia Antonissen -mediante la que se reconoció el derecho de los Estados miembros a imponer límites razonables (en aquel caso, de seis meses) a la duración de la estancia de una persona en busca de empleo en un Estado miembro diferente de su Estado de origen (véase el punto 22 supra)- debe considerarse superada; según creo, esto viene a demostrar una vez más el hecho de que el artículo 8 A, apartado 1, no constituye en sí mismo un avance cualitativo considerable.

58 Con todo, si los ciudadanos de la Unión migrantes disfrutaran en adelante de un derecho de residencia libre de todo condicionamiento, no se comprende por qué motivo el Consejo adoptó en sus términos actuales, sólo tres días antes de la entrada en vigor del Tratado UE -a raíz de la anulación de la Directiva 90/366/CEE-, (113) la Directiva 93/96 relativa al derecho de residencia de los estudiantes (véase el punto 22 supra). No parece tener mucho sentido adoptar una Directiva que establece un derecho de residencia limitado a la duración de la formación seguida y condicionado a la disponibilidad de un seguro de enfermedad y de recursos suficientes si, sobre este particular, dicha Directiva está destinada a quedar superada en el plazo de tres días. (114) Por otro lado, una serie de Propuestas recientes -entre las que está la Propuesta a que se hace referencia en la nota 68 supra- por las que se modifica el Reglamento y las Directivas 68/360 y 73/148 no atribuyen ninguna relevancia al artículo 8 A, apartado 1, como fuente de un «nuevo» derecho de residencia; por el contrario, incorporan, por ejemplo, las sentencias Levin (115) y Antonissen, reconociendo su validez actual. (116) Además de la Comisión (autora de aquellas Propuestas), también el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social ponen de manifiesto que no consideran superadas las Directivas 68/360 y 73/148; en efecto, durante el proceso legislativo destinado a modificarlas, ni uno ni otro formularon objeciones al mantenimiento de un derecho de residencia condicionado como el que aparece recogido en las disposiciones de desarrollo de los artículos 48 a 66 del Tratado. (117)

59 Me parece que también puede tener algún interés lo que se lee en un informe de la Comisión sobre el funcionamiento del Tratado de la Unión Europea: (118) «Los derechos de libre circulación y de libre residencia no han sido reconocidos de manera general al ciudadano de la Unión, sino supeditados a las "limitaciones y condiciones" a su ejercicio establecidas en el Derecho comunitario [...] Por lo que respecta al derecho de residencia, se hace referencia a un conjunto complejo de Directivas que establecen las condiciones, a menudo restrictivas, a que está sujeta cada categoría de personas. [...] Así, en la práctica, el Tratado no introduce ninguna mejora respecto de la situación anterior. Habida cuenta del carácter de derecho individual que tiene la libertad de circular y de residir, las expectativas de los ciudadanos no pueden por menos de haber quedado defraudadas». (119) También se perciben con claridad los límites a los que sigue estando sujeto el derecho de residencia de los ciudadanos comunitarios migrantes en el Informe Westendorp de 1995, (120) en el Informe Veil de 1997 (121) y en una serie de intervenciones recientes de la Comisión. (122) (123)

60 El Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, (124) y la doctrina predominante, (125) así como algunos pronunciamientos de Jueces nacionales, (126) se inclinan por una interpretación del artículo 8 A, apartado 1, del Tratado que no pase por alto su última parte. Todo ello no obsta para que el artículo 8 A, incluso con su actual formulación, cumpla, al margen de su evidente importancia política, (127) una importante función técnico-jurídica. El apartado 2 de dicha disposición ha venido seguramente a proporcionar una base jurídica específica a los futuros avances de la acción comunitaria destinada a facilitar la libre circulación de las personas «inactivas», evitando la necesidad de recurrir al artículo 235 del Tratado (véase la nota 113 supra).

61 En conclusión, por lo que respecta al objeto del presente procedimiento y a la situación jurídica en la que se encuentra, en el estado actual de la integración comunitaria, una nacional comunitaria migrante como la Sra. Michonneau, no parece posible afirmar aún que los derechos de residencia «comunitarios» de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro diferente de su Estado de origen sean ya análogos a los reconocidos por los Estados miembros a sus propios nacionales o, en el presente caso, por el Reino Unido a las personas «establecidas» en su territorio nacional. (128)

4) Comparación entre los requisitos para la admisión en el Reino Unido establecidos en el artículo 255 y los establecidos en el artículo 287 de las Immigration Rules

62 Con el fin de demostrar la diferencia existente entre la situación regulada por el artículo 255 y la que contempla el artículo 287 de las Immigration Rules, el Reino Unido se remitió asimismo, como queda señalado, a disposiciones de procedimiento. Por un lado, el cónyuge de un trabajador migrante comunitario tiene un derecho de entrada y de residencia propiamente dicho en el Estado miembro en que este último ejerza su actividad como trabajador. Con objeto de disfrutar de la libertad de circulación, el titular de dicho derecho tan sólo debe, en el momento de la entrada, presentar una tarjeta de identidad o un pasaporte válido (129) y, en cuanto a la residencia, obtener una tarjeta de estancia mediante la simple presentación de los documentos prescritos en el artículo 4, apartado 3, de la Directiva (véase la nota 3 supra). Estas formalidades han sido reducidas al mínimo para eliminar las restricciones al desplazamiento y la residencia de los trabajadores migrantes y de los miembros de sus familias (véase el artículo 1 de la Directiva) y tienen por objeto garantizar una admisión casi inmediata. Una vez completadas dichas formalidades, el artículo 255 de las Immigration Rules impone únicamente, como requisito para la obtención de un derecho de residencia por tiempo indefinido, la permanencia en el territorio nacional durante un período de cuatro años. En cambio, en el caso del solicitante con arreglo al artículo 287 de las Immigration Rules, hace falta que haya sido «admitido» al territorio del Reino Unido con arreglo a las condiciones establecidas en el artículo 281 de las Immigration Rules (véase el punto 9 supra). Recuérdese que, con arreglo a esta última disposición, el cónyuge de una persona residente y establecida en el Reino Unido que pretenda «establecerse» en su territorio no tiene un derecho de entrada. A tal efecto, debe obtener una autorización expresa, que presupone el cumplimiento de determinados requisitos destinados, en particular, a asegurarse de que el matrimonio sea genuino y no haya sido contraído con el único fin de obtener el «establecimiento» en el Reino Unido. La Administración británica comprueba si se cumplen estos requisitos antes de que el solicitante pueda ser admitido en el Reino Unido, (130) y no, en el transcurso de algunos instantes, en el momento de su entrada en el Estado miembro, como sucede en el caso de las personas que invocan la libre circulación garantizada por el artículo 48 del Tratado y de los miembros de sus familias. (131) Habida cuenta de la naturaleza de los requisitos establecidos en el artículo 281 de las Immigration Rules, dicha comprobación puede durar incluso varios meses. (132) Esto es algo que ha reconocido el propio Sr. Kaba. (133)

63 En el presente caso, el Sr. Kaba solicitó una autorización de residencia por tiempo indefinido con arreglo al artículo 287 de las Immigration Rules, sin haberse sometido previamente, sin embargo, a las comprobaciones previstas en el artículo 281. En efecto, como originariamente el Sr. Kaba había obtenido un permiso de residencia en concepto de cónyuge de una trabajadora migrante comunitaria, la Administración británica nunca había tenido ocasión de comprobar si, entre otras cosas, el matrimonio contraído por el mismo con la Sra. Michonneau no tenía como único objeto obtener el «establecimiento» en el Reino Unido. (134)

64 En conclusión, no considero discriminatoria por razón de la nacionalidad la diferencia en el trato dispensado, respectivamente, al cónyuge de un trabajador migrante comunitario y al cónyuge de una persona «establecida» en el Reino Unido a efectos de las leyes británicas en materia de inmigración.

VI. Conclusión

65 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Immigration Adjudicator con carácter prejudicial:

«1) Un derecho de residencia por tiempo indefinido como el establecido en los artículos 255 y 287 de las Immigration Rules del Reino Unido constituye una "ventaja social" a efectos del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad.

2) La prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad a efectos del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, no se opone a disposiciones de Derecho nacional, como las de los artículos 255 y 287 de las Immigration Rules del Reino Unido, que, para poder obtener una ventaja social como un derecho de residencia por tiempo indefinido, establecen un requisito consistente en haber completado en el territorio del Estado miembro de que se trate un período de residencia de distinta duración según que el solicitante sea el cónyuge de un trabajador migrante comunitario o el cónyuge de una persona "residente y establecida" en el Estado de acogida.»

(1) - DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77.

(2) - DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88.

(3) - El artículo 4, apartado 3, de la Directiva establece que «para expedir la tarjeta de estancia de nacional de un Estado miembro de la CEE los Estados miembros no podrán pedir más que la presentación de los documentos enumerados a continuación:

- al trabajador:

a) el documento al amparo del cual ha entrado en su territorio;

b) una declaración de contratación suscrita por el empresario o un certificado de trabajo;

- a los miembros de la familia:

c) el documento al amparo del cual han entrado en su territorio;

d) un documento expedido por la autoridad competente del Estado de origen o de procedencia, probatorio de sus vínculos de parentesco;

e) en los casos a que se refiere los apartados 1 y 2 del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1612/68, un documento expedido por la autoridad competente del Estado de origen o de procedencia, en el que se acredite que están a cargo del trabajador o que conviven [con él] en ese país».

(4) - 1971, c. 77.

(5) - SI 1994, nº 1895.

(6) - HC 95.

(7) - Las Immigration Rules no son disposiciones normativas en sentido estricto, si bien constituyen la base de las decisiones en materia de inmigración y tienen carácter vinculante, en el sentido de que su incumplimiento puede constituir un motivo válido de impugnación (véase C. Vincenzi: «European Citizenship and Free Movement Rights in the United Kingdom», en Public Law 1995, dirigido por D. Oliver, Sweet & Maxwell, Londres, 1995, p. 259, especialmente p. 265).

(8) - Véanse los artículos 1, apartado 1, y 2, apartado 1, de la Immigration Act.

(9) - Véase el artículo 1, apartado 2, de la Immigration Act.

(10) - Véase el artículo 3, apartado 1, letra b), de la Immigration Act.

(11) - Véase el artículo 3, apartado 1, letra c), de la Immigration Act.

(12) - Véase el artículo 323 de las Immigration Rules.

(13) - Entre los supuestos de expulsión de extranjeros, está el determinado por razones de interés público («conducive to the public good»), o bien, previa recomendación de un Juez penal, el de condena a pena de prisión de una persona que haya cumplido los diecisiete años (véanse los artículos 3, apartados 5 y 6, y 6 de la Immigration Act, así como los artículos 362 y ss. de las Immigration Rules).

Por lo demás, en virtud de un principio de Derecho público internacional, el Reino Unido, como cualquier otro Estado, no puede expulsar a sus propios nacionales (véase la sentencia de 16 de julio de 1998, Pereira Roque, C-171/96, Rec. p. I-4607, apartados 37 y 38, y las referencias jurisprudenciales que figuran en la misma).

(14) - Véase el artículo 134 de las Immigration Rules.

(15) - En el mismo sentido, véase el artículo 6 de las Immigration Rules, titulado «Interpretación» (el subrayado es mío).

(16) - Véanse los artículos 1, apartado 1, y 2, apartado 1, de la Immigration Act (véase el punto 4 supra).

(17) - Sentencia del Immigration Appeal Tribunal de 26 de enero de 1994, Gal, asunto 10620, no publicada (véanse, en particular, las páginas 9 y 10 del texto dactilografiado que obra en los autos del presente procedimiento). En la sentencia Gal, el Immigration Appeal Tribunal declaró que un trabajador francés que había emigrado al Reino Unido y residía en su territorio no podía considerarse libre de cualquier restricción por lo que respecta al período de tiempo durante el cual podía permanecer en el mismo. En efecto, dicho trabajador tan sólo podrá seguir permaneciendo en el territorio del Reino Unido mientras mantenga la condición de «persona calificada» (a efectos de la EEA Order y de la Directiva). En consecuencia, según la sentencia citada por el Immigration Adjudicator, si bien el período de tiempo durante el cual el trabajador migrante comunitario puede permanecer en el Reino Unido no está limitado de manera expresa, sí lo está si se atiende a la necesaria concurrencia de determinadas «calificaciones»; por tanto, puede considerarse que existe una restricción temporal, aunque sea indirecta.

(18) - Por tanto, la expresión «admitido en el Reino Unido tras la obtención de una autorización de entrada» no comprende a aquellas personas que entraron en el Reino Unido ejerciendo derechos derivados del ordenamiento jurídico comunitario; éstas tienen un derecho de entrada propiamente dicho y no necesitan de autorización alguna (véase el punto 2 supra). En el mismo sentido, véase la jurisprudencia nacional pertinente citada por el Juez remitente (sentencia de 3 de marzo de 1998, Boukssid, INLR, 1998, p. 275, especialmente p. 281).

(19) - Véanse el artículo 3, especialmente apartado 3, de la EEA Order y los artículos 258 y 259 de las Immigration Rules.

(20) - Véase el artículo 1, apartado 2, del Anexo I de la British Nationality Act de 1981 (Ley relativa a la nacionalidad británica; 1981, c. 61).

(21) - Véanse los artículos 7, apartado 1, de la Immigration Act de 1988 (que completa y modifica parcialmente la Immigration Act de 1971; 1988, c. 14); el artículo 3, apartados 1 y 2, de la EEA Order, y el artículo 7 de las Immigration Rules.

(22) - Véase el artículo 4, apartado 1, de la EEA Order.

(23) - Véase el artículo 6 de la EEA Order.

(24) - Véase