CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MARCO DARMON

presentadas el 29 de mayo de 1991 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. Mediante el presente recurso, la Comisión solicita a este Tribunal de Justicia que declare que, al no aplicar a las capturas de poblaciones o de grupos de poblaciones sometidas a un total admisible de capturas (TAC) o a una cuota efectuadas fuera de la zona de pesca de la Comunidad las medidas de control establecidas por el Reglamento (CEE) n° 2057/82, ( 1 ) y, en particular, por sus artículos 1, 6 a 9 y 10, así como por el Reglamento (CEE) n° 2241/87, ( 2 ) y, en particular, por sus artículos 1, 5 a 9 y 11, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.

2. Las partes concuerdan sobre los hechos que dieron origen al presente recurso y que pueden resumirse brevemente. En 1986 y en 1987, los Inspectores de la Comisión comprobaron que la Administración española no registró a lo largo de esos dos años las capturas de las especies sometidas a TAC o a cuota que se pescaron en las divisiones CIEM VI, VII y VIII fuera del límite de las 200 millas de la zona de pesca de la Comunidad. Las autoridades españolas no incoaron acción penal o administrativa alguna respecto de tales desembarcos.

3. Los Reglamentos respecto de los cuales se solicita a este Tribunal de Justicia que declare el incumplimiento establecen un régimen de control en relación con las actividades pesqueras que ejercen los barcos de los Estados miembros con vistas a garantizar la observancia de las limitaciones de las posibilidades de pesca establecidas por los Reglamentos anuales que fijan el TAC por población o grupo de poblaciones y el reparto entre los Estados miembros del volumen de capturas disponibles para la Comunidad. Las medidas de control de las capturas pueden resumirse de manera simplificada como sigue. El artículo 1 de cada uno de estos Reglamentos obliga en particular a las autoridades competentes de un Estado miembro a ejercitar acciones penales o administrativas para reprimir todo incumplimiento de la normativa en vigor relativa a las medidas de conservación y de control. Por otra parte, se impone a los Estados miembros la obligación de velar por que sean registradas todas las descargas de poblaciones o grupos de poblaciones de peces sujetas a un TAC o a una cuota, realizadas por barcos de pesca que enarbolen pabellón de un Estado miembro, y notificar a la Comisión las informaciones recibidas. ( 3 ) Cada Estado miembro debe, además, prohibir provisionalmente a los barcos de pesca que enarbolen su pabellón la pesca de las especies de una población determinada, a partir de una fecha fijada por dicho Estado, de manera que se garantice que la cuota aplicable a la especie de que se trate no resulte rebasada. ( 4 ) Por otra parte, los capitanes de los barcos de pesca están obligados a declarar al Estado de desembarque y al Estado de su pabellón las descargas y los trasbordos o cantidades mantenidas a bordo de las poblaciones.sujetas a un TAC o a una cuota y a llevar, respecto de estas mismas poblaciones, un diario de a bordo en el que se indiquen las cantidades capturadas de cada especie y mantenidas a bordo, la fecha y el lugar de dichas capturas con referencia a la zona más pequeña para la que se haya fijado y gestionado un TAC o una cuota. ( 5 )

4. Hay que precisar que, si bien estas disposiciones tienen por objeto garantizar el control del respeto a las limitaciones del esfuerzo pesquero que resultan de los TAC y de las cuotas, estos últimos no son determinados por dichas disposiciones. Los TAC y las cuotas se determinan, en efecto, cada año con arreglo a lo dispuesto por el Reglamento (CEE) n° 170/83. ( 6 )

5. Para los dos años de que se trata, 1986 y 1987 las cuotas asignadas a España se fijaron por sendos Reglamentos. ( 7 )

6. Para definir las zonas en las que pueden utilizarse TAC y cuotas, tales Reglamentos parten de la delimitación de subzonas y divisiones estadísticas de pesca en el Atlántico nororiental realizada por el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM) y de la delimitación de zonas establecidas por el Comité de Pesquerías del Atlántico Centro-Oriental (COPACE).

7. Retengamos, pues, en este punto, que son estos Reglamentos los que fijan las cuotas para cada especie precisando, por otra parte, la o las zonas en las que podrán utilizarse dichas cuotas. El centro neurálgico del presente recurso se encuentra precisamente en este último aspecto.

8. En efecto, la defensa del Reino de España consiste exclusivamente en mantener que la Comunidad carece de competencia para adoptar de manera autónoma medidas de control de las capturas efectuadas fuera de las aguas comprendidas dentro del ámbito de soberanía o de jurisdicción de los Estados miembros.

9. Según la Comisión, los Reglamentos controvertidos establecieron «inequívocamente» que los TAC y las cuotas han de aplicarse a la totalidad de las divisiones o subzonas CIEM, salvo indicación en contrario.

10. De hecho, la lectura de los referidos Reglamentos revela que únicamente en supuestos concretos la designación de la zona CIEM va seguida de la mención «CE», mientras que en otros casos no existe semejante indicación. ( 8 ) Está claro, por lo tanto, que en estos últimos casos el TAC o cuota se aplica en la zona CIEM en su conjunto, sin limitarse únicamente a la parte de la misma comprendida dentro de las aguas territoriales de los Estados miembros de la Comunidad. Por otra parte, en los Reglamentos de que se trata, la determinación de ciertas cuotas se acompaña de la mención: «Sólo podrán pescarse en aguas bajo la soberanía o sometidas a la jurisdicción del Estado miembro de que se trate o en las aguas internacionales de la zona considerada». ( 9 ) Por último, y sobre todo, los Reglamentos controvertidos se refieren a zonas CIEM, como por ejemplo la zona IX, esencialmente exteriores a las aguas de la Comunidad.

11. Ninguna ambigüedad pues: dichos Reglamentos determinaron cuotas para zonas que no se limitan a las aguas de pesca «comunitarias» y se refieren también, en su caso, a las aguas internacionales.

12. Pues bien, el Reino de España, y una vez más es esa su única defensa, niega la competencia de la Comunidad para adoptar medidas que limiten el esfuerzo pesquero en aguas internacionales.

13. Nolens volens, esta alegación constituye una excepción de ilegalidad frente a los Reglamentos controvertidos dado que dichas normas no ofrecen margen alguno de interpretación sobre este aspecto, en contra de lo que sugirió el Reino de España. La Comunidad ejerció manifiestamente la competencia que el Reino de España discute. Prescindiendo de la manera de presentar su argumentación elegida por el Estado demandado, aquélla consiste, precisamente, en cuestionar la existencia de tal competencia.

14. Indudablemente, en el presente caso, lo que suscita España no es la ilegalidad de los Reglamentos cuyo incumplimiento se le reprocha en el petitum del recurso de la Comisión. Por el contrario, discute en esencia inevitablemente la legalidad de las disposiciones que fijan las zonas del TAC. Garantizar el respeto de dichas disposiciones es, precisamente, la finalidad de la normativa en materia de control contemplada por el recurso. Resulta claro que, si la alegación española fuera fundada en cuanto a la falta de competencia de la Comunidad para fijar TAC en las aguas internacionales, habría que desestimar el recurso de la Comisión relativo a la inobservancia de la normativa de control respecto de las capturas efectuadas en dichas aguas. Es, del mismo modo, cierto que, si procediera la estimación de la alegación española por parte de este Tribunal de Justicia, los Reglamentos por los que se fijan las cuotas serían entonces inaplicables en cuanto se refieren a la zona extendida más allá de las aguas comunitarias. Por su parte, el Reino de España desea evitar que su alegación sea calificada como excepción de ilegalidad manteniendo que se trata de una cuestión de interpretación de la normativa. Pero este Tribunal de Justicia debe estimar que la esencia y el objeto de su alegación constituyen de hecho una excepción de ilegalidad y, por consiguiente, proceder a su calificación como tal. Hay que subrayar al respecto que, dado que se discute la competencia de la Comunidad que efectivamente se ha ejercido mediante los Reglamentos controvertidos, la «etiqueta» bajo la que el Estado miembro presente su defensa procesal no puede, evidentemente, impedir que el Tribunal de Justicia le restituya su naturaleza para declarar que se encuentra exactamente ante una excepción de ilegalidad.

15. Desde esta perspectiva, si bien la Comisión, al parecer, entrevio en la vista oral que la alegación española constituía en realidad una excepción de ilegalidad frente a los Reglamentos de que se trata, sin embargo, no se pronunció en absoluto sobre el extremo de si está permitido a un Estado proponer una excepción de esta índole frente a un Reglamento en el marco de un recurso por incumplimiento.

16. Por otra parte, habría sido deseable que las partes hubieran tomado claramente posición al respecto, ya que la cuestión de principio, que reviste verdadera importancia, no ha sido dirimida claramente hasta hoy por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia.

17. Y, en mi opinión, es una cuestión que en el presente caso no puede eludir este Tribunal de Justicia. En efecto, entrar en el fondo de la alegación del Reino de España conduciría necesariamente a admitir que un Estado puede aducir la ilegalidad de un Reglamento que sirva de base al recurso por incumplimiento. Ahora bien, una adopción de criterio de esta índole no puede producirse de manera implícita y, por mi parte, considero indispensable abordar la cuestión. Como ya he dicho, la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia no ha respondido nítidamente a esta dificultad. No obstante, en ella se contienen indicaciones interesantes.

18. En el asunto Italia/Consejo y Comisión, ( 10 ) el Estado demandante había propuesto una excepción de ilegalidad frente a un Reglamento como fundamento de un recurso de anulación por él interpuesto contra otro Reglamento. El Tribunal de Justicia declaró en su sentencia, ciertamente, la inadmisibilidad de esta excepción basándose en la falta de conexión entre los dos Reglamentos. Pero es forzado observar que no adoptó este Tribunal de Justicia la solución que habría consistido en excluir de forma general a un Estado miembro de servirse de la excepción de ilegalidad frente a un Reglamento y que la lectura de dicha resolución inclina, por el contrario, de manera muy clara a considerar que este Tribunal de Justicia admitió el principio. Es cierto que la doctrina ha considerado a veces que una conclusión de esta clase sólo puede afectar, como máximo, a la excepción de ilegalidad propuesta por un Estado en el marco de un recurso de anulación por él interpuesto y no a la invocada como contestación a un recurso por incumplimiento. ( 11 ) En mi opinión esta última distinción resulta difícil de justificar, teniendo en cuenta la generalidad de la formulación contenida en la sentencia del Tribunal de Justicia al recordar: «A tenor [del artículo 184] cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un Reglamento del Consejo o de la Comisión podrá acudir al Tribunal de Justicia, alegando la inaplicabilidad de dicho Reglamento por los motivos previstos en el artículo 173»(traducción provisional).

19. Destaco, a continuación, que la sentencia de este Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Alemania ( 12 ) examinó pura y simplemente las alegaciones de ilegalidad dirigidas por el Estado demandado contra la normativa cuyo incumplimiento alegaba la Comisión. No obstante, el examen de la resolución y del informe para la vista revelan que no se había prestado específicamente ninguna atención al problema procesal que nos ocupa.

20. Por otra parte, la sentencia de este Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Bélgica ( 13 ) me parece lejos de haber excluido que un Estado miembro pueda invocar, por vía de excepción, la ilegalidad de un Reglamento. En efecto, antes de denegar a un Estado miembro la posibilidad de proponer una excepción de ilegalidad frente a una Decisión individual de la que había sido destinatario, el Tribunal de Justicia destacó: «La excepción prevista en el artículo 184 del Tratado está limitada, a tenor de dicha disposición, a los litigios en que “se cuestione un Reglamento del Consejo o de la Comisión”» ( 14 )(traducción provisional).

21. Aun circunscribiendo así el objeto de los actos que pueden ser objeto de excepción de ilegalidad, este Tribunal de Justicia reafirmó en igual medida el tenor literal del artículo 184 y con ello, en mi opinión, la facultad que el mismo entraña, incluso para el Estado miembro acusado de incumplimiento.

22. Como indicò este Tribunal de Justicia en la sentencia del asunto Simmenthai IV, ( 15 ) es cierto que. «el artículo 184 del Tratado es la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes el derecho de impugnar, para conseguir la anulación de una Decisión que le afecte directa e individualmente, la validez de los actos institucionales anteriores que constituyen la base jurídica de la Decisión impugnada en el caso de que dicha parte no goce del derecho a interponer, con arreglo al artículo 173 del Tratado, un recurso directo contra dichos actos, cuyas consecuencias sufre de este modo sin haber tenido la posibilidad de solicitar su anulación» ( 16 )(traducción provisional). Este pasaje es invocado por la doctrina contraria ( 17 ) a la posibilidad de que los Estados miembros propongan una excepción de ilegalidad frente a un Reglamento, al ser éste un acto que podrían haber impugnado. Según dicha doctrina, habida cuenta de su facultad de interponer recursos de anulación contra los Reglamentos, no es posible reconocer igualmente a los Estados la posibilidad de proponer una excepción de ilegalidad sin conculcar con ello las exigencias de seguridad jurídica a las que obedece el plazo para ejercitar acciones previsto en el artículo 173. Según este punto de vista, este precepto tiene como única función «proteger a los particulares contra las Decisiones individuales adoptadas según Reglamentos irregulares y, de este modo, compensar las restricciones a la interposición de recurso directo contra el propio Reglamento establecidas cara a aquéllos». ( 18 )

23. Yo, por mi parte, me adhiero a la tesis mayoritaria de la doctrina ( 19 ) favorable a que un Estado miembro.pued.a proponer una excepción de ilegalidad, frente a un Reglamento en el marco de un recurso por incumplimiento, tesis que, a-mi parecer, confirman las conclusiones de varios de los Abogados Generales de este Tribunal de Justicia. ( 20 )

24. En primer lugar, el tenor literal del artículo 184 es perfectamente claro: «Aunque haya expirado el plazo previsto en el párrafo tercero del artículo 173, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un Reglamento del Consejo o de la Comisión podrá acudir al Tribunal de Justicia, alegando la inaplicabilidad de dicho Reglamento por los motivos previstos en el párrafo primero del artículo 173».

25. Es evidente que si «cualquiera de las partes» puede alegar la ilegalidad de un Reglamento por vía de excepción, no es posible reservar tal facultad exclusivamente a los particulares sin atribuir al precepto de que se trata un alcance restringido. ( 21 ) Por lo demás, si esta norma establece que la excepción de ilegalidad puede ser propuesta «aunque haya expirado» el plazo para recurrir, resulta poco convincente mantener que esta facultad deba reservarse a las partes que, precisamente, no habrían podido ejercitar acciones dentro del referido plazo.

26. Por el contrario, el precepto, al disponer que la excepción de ilegalidad puede ser propuesta a pesar de haber expirado el plazo para interponer el recurso de anulación, abre indiscutiblemente una posibilidad complementaria de control para los demandantes privilegiados que habrían podido ejercitar la acción de anulación con carácter principal.

27. Aun cuando la sentencia de este Tribunal de Justicia Simmenthal IV, a la que me refería anteriomente, haya vinculado aparentemente la facultad de provocar un control incidental con la carencia de posibilidad de ejercitar la acción de anulación, me parece que esta concepción sería en exceso restrictiva y contraria al artículo 184 si condujera a excluir a los Estados del ejercicio de la excepción de ilegalidad.

28. Por lo demás, me costaría admitir que este Tribunal de Justicia, en presencia de un Reglamento que incurriese en ciertas ilegalidades denunciadas por el Estado demandado, tuviera que declarar, en cierto modo automáticamente, el incumplimiento sin examinar tales reproches, limitándose a decir que habrían podido ser alegados en el marco de un recurso de anulación. ( 22 )

29. Es cierto que, en lo referente a las Decisiones cuyo destinatario es el Estado, este Tribunal de Justicia ha excluido que dicho Estado pueda proponer frente a aquéllas la excepción de ilegalidad. ( 23 ) Pero no se puede omitir eí subrayar al respecto que el tenor literal del artículo 184 se refiere exclusivamente a los Reglamentos y que estos últimos, a diferencia de las Decisiones, no se dirigen a los Estados. Sobre este extremo, ės lícito pensar que la diferencia del régimen de la excepción de ilegalidad en lo que se refiere por una parte al Reglamento, cuyo destinatario no es jurídicamente el Estado, y por otra a la Decisión, cuyo destinatario es el Estado, se basa en la diferente naturaleza de los actos. En otros términos, si bien el acto destinado a un Estado miembro sólo puede ser objeto, a instancia de éste, de un control con carácter principal, por el contrario, el Reglamento, Ley comunitaria, puede someterse también a un control jurisdiccional incidental promovido por los Estados, los cuales, por más que estén sometidos a dicho acto, no son jurídicamente sus destinatarios.

30. Por otra parte, quiero llamar la atención del Tribunal de Justicia sobre ciertas consideraciones de economía procesal. Privando a los Estados miembros de la posibilidad de proponer la excepción de ilegalidad frente a un Reglamento, no es despreciable el riesgo de que se multipliquen los recursos directos meramente «preventivos». Además, el recurso directo del artículo 173 constituye un control abstracto de las normas, mientras que sólo un control incidental, promovido con ocasión de una dificultad concreta de aplicación, puede poner de manifiesto determinadas deficiencias de la normativa comunitaria. ( 24 )

31. Por último, no es nada convincente el argumento que a veces se invoca, conforme al cual la participación de los Estados miembros en la elaboración de los Reglamentos en el seno del Consejo les permite influir en su contenido y prevenir sus inconvenientes. ( 25 ) En primer lugar, tal argumento únicamente podría predicarse, en su caso, respecto de los Reglamentos adoptados por el Consejo según la norma de la unanimidad. Pero, sobre todo, incluso en tal caso, estas consideraciones no constituyen obstáculo alguno al derecho de ejercitar la acción de anulación, plenamente abierto a los Estados miembros. ¿Por qué motivos habrían de constituir un obstáculo para la excepción de ilegalidad?

32. Por consiguiente, si la alegación del Reino de España ha de ser considerada, en mi opinión, como una excepción de ilegalidad frente a los controvertidos Reglamentos por los que se fijan las cuotas, y como tal calificada por este Tribunal de Justicia, propongo a éste que admita que un Estado miembro puede proponer este motivo de oposición en el marco de un recurso por incumplimiento. Quiero hacer además la observación de que, al menos en relación con uno de los Reglamentos afectados, adoptado antes de que tomara efecto la adhesión del Reino de España a la Comunidad, podrían suscitarse serios interrogantes a propósito de la posibilidad de principio, en sí misma, y respecto del régimen de un recurso de anulación interpuesto por dicho Estado, aun cuando, precisamente, tal posibilidad es la que, según la doctrina desfavorable a reconocer a un Estado la facultad de proponer la excepción de ilegalidad frente a un Reglamento en el marco de un recurso por incumplimiento contra él interpuesto, constituye la justificación de tal exclusión.

33. El presente litigio versa pues sobre el extremo de determinar en qué medida se extiende la competencia interna de la Comunidad en materia de política común de pesca a la regulación autónoma de las capturas efectuadas fuera de las aguas de la Comunidad. En otros términos, ¿pueden extenderse los TAC y cuotas a capturas efectuadas en aguas internacionales?

34. El Reino de España alega al respecto, esencialmente, que las únicas medidas que puede adoptar la Comunidad en relación con las capturas exteriores, en aguas no sometidas a la soberanía o a la jurisdicción de los Estados de la CEE, consisten en la negociación de Acuerdos internacionales y en la adopción de medidas dirigidas a ejecutar dichos acuerdos.

35. A la tesis del Estado demandado opone la Comisión una argumentación particularmente rebuscada que, sin embargo, parece de valor singular. Empecemos por examinar los aspectos de ésta que no resultan en modo alguno pertinentes.

36. Tal es, en primer lugar, el caso de la referencia que hace a la práctica legislativa de la propia Comunidad. En este aspecto, si el Estado demandado cuestiona el alcance de la competencia de la Comunidad, no puede la Comisión, evidentemente, refutar semejante alegación invocando la normativa comunitaria adoptada en ejercicio de la competencia que, precisamente, hoy se discute.

37. Por consiguiente, en el marco del presente debate, no reconozco relevancia alguna de principio al Derecho derivado adoptado por la Comunidad en esta materia. Como máximo, pueden destacarse las nada despreciables modificaciones que, en relación con la práctica hasta entonces seguida por el Consejo, implicarían la consagración de la tesis del Gobierno español por parte de este Tribunal de Justicia.

38. No contribuye en mayor medida a resolver la presente discusión la referencia a la celebración por la Comunidad de Acuerdos internacionales relativos a alta mar. España no pone, efectivamente, tacha alguna a la competencia externa de la Comunidad al respecto, sino a la extensión de su competencia interna.

39. Por el contrario, resulta muy acertada la invocación por parte de la Comisión de los principios extraídos de la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. En este punto, la argumentación del Gobierno demandado no logró, en absoluto, arrojar dudas sobre el alcance perfectamente claro de la importante sentencia dictada por este Tribunal de Justicia en el asunto Kramer. ( 26 )

40. En dicha resolución, para afirmar que «de las propias obligaciones y facultades que ha establecido el Derecho comunitario, en el plano interno, dentro del capítulo dedicado a las Instituciones de la Comunidad, se desprende que ésta tiene competencia para contraer compromisos internacionales relativos a la conservación de los recursos marinos», ( 27 ) declaró previamente el Tribunal de Justicia que «la Comunidad goza, en el plano interno, de la facultad de adoptar cualquier medida que tienda a la conservación de los recursos biológicos marinos, incluidas medidas que fijen cuotas de captura y su distribución entre los distintos Estados miembros», ( 28 ) precisando que «resulta [...] del artículo 102 del Acta de adhesión, del artículo 1 del citado Reglamento y por otra parte de la propia naturaleza de las cosas que la competencia reglamentaria ratione materiae de la Comunidad se extiende igualmente —en la medida en que los Estados disponen de una competencia análoga en virtud del Derecho internacional público— a la pesca en alta mar». ( 29 )

41. Ante afirmaciones tan nítidas, el Reino de España esgrime una argumentación consistente en que hay que reubicar este pasaje en el contexto de la sentencia, que versa sobre la cuestión de las competencias externas de la Comunidad y, por consiguiente, no puede ser invocado eficazmente en relación con las competencias internas.

42. Tal análisis ignora la lógica profunda que inspira la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia en relación con las competencias externas de la Comunidad.

43. Sin reproducir aquí detalladamente el examen del iter seguido por este Tribunal de Justicia en este ámbito, recordemos simplemente que el paralelismo entre competencias internas y competencias externas presupone, evidentemente, que las primeras se hayan establecido para poder ser, de alguna manera, proyectadas en la afirmación de las segundas. Tal es, precisamente, la estructura de la sentencia Kramer.

44. Así, ha sido posible escribir: «El paralelismo es el resultado y no la causa de la atribución implícita de la competencia externa; el verdadero fundamento de la competencia externa reside en la prolongación automática de h competencia interna. De ello se sigue que la competencia interna requerida ha de ser de carácter normativo, ya que no se entiende cómo podrían las competencias otorgadas a la Comunidad generar la posibilidad de celebrar un Acuerdo internacional, sin estar provistas, en el orden interno, de dicha potestad normativa». ( 30 ) Y prosigue el mismo autor: «En el asunto Kramer, ęl Tribunal de Justicia consideró que, al estar sometido el ejercicio de la pesca dentro del límite de 200 millas marinas, e incluso más allá, a la política común de la Comunidad en materia pesquera, que a su vez se inscribe en la política agrícola común, la Comunidad está capacitada para celebrar Acuerdos pesqueros invocando el artículo 43». ( 31 )

45. Si la sentencia Kramer proporciona, pues, una respuesta perfectamente clara y totalmente contraria a la tesis del Gobierno español, dicha tesis no resulta en absoluto fortalecida por el examen de la jurisprudencia posterior de este Tribunal de Justicia.

46. La sentencia del asunto Comisión/Irlanda, ( 32 ) al recordar la sentencia Kramer para afirmar que «la Comunidad tiene competencia para adoptar medidas de conservación, y ello tanto de manera autónoma como, en forma de compromisos contractuales con terceros Estados o en el marco de organizaciones internacionales», ( 33 )(traducción provisional) confirma claramente el paralelismo entre competencias internas y externas en esta materia y, en todo caso, no ofrece apoyó alguno a la tesis según la cual no existe competencia comunitaria autónoma para limitar el esfuerzo pesquero en alta mar.

47. Por otra parte, la sentencia Van Dam ( 34 ) me parece juiciosamente invocada por la Comisión. Se trataba a la sazón de medidas adoptadas por un Estado miembro, los Países Bajos, con carácter autónomo, sin relación con la ejecución de obligación interna^ cional alguna, por las que se prohibía la pesca de determinadas categorías de peces en aguas sometidas a la jurisdicción de Estados miembros de la CEE, pero también en aguas no comunitarias, a saber, las de Noruega. Dichas medidas habían sido tomadas antes de que el Consejo adoptase las medidas de conservación previstas por el artículo 102 del Acta de adhesión de 1972. Este Tribunal de Justicia admitió en aquella ocasión que las medidas nacionales controvertidas en la «época en que ocurrieron los hechos» eran competencia de los Estados miembros, de conformidad con la solución que para el período de que se trata había establecido la sentencia del asunto Comisión/Irlanda, en vista de la falta de actuación del Consejo en la materia. Pero, ¿acaso no admitió así, implícitamente, el Tribunal de Justicia que, aun cuando los Estados miembros podían adoptar medidas mediante disposiciones nacionales en tanto en cuanto la Comunidad no había ejercido su competencia en la materia, esta última abarcaba efectivamente la adopción, con carácter autónomo, de normas cuyo ámbito se extiende, en su caso, más allá de las aguas sometidas a la jurisdicción de los Estados miembros?

48. Por último, la reciente sentencia de este Tribunal de Justicia en el asunto España y Francia/Comisión ( 35 ) no me parece, en absoluto, que desvirtúe la tesis mantenida por la Comisión. En ella, el Tribunal de Justicia estimó : «[...] el sistema de control de las capturas, [al estar] estrechamente vinculado con el régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca, no se aplica a las zonas para las que no existe ninguna limitación de capturas con arreglo a un Regkmento comunitario o a un acuerdo celebrado por la Comunidad con terceros países.» ( 36 )

49. ¿Se podría acudir quizá a este pasaje para detectar en él una confirmación expresa de la competencia autónoma de la Comunidad a efectos de limitar el esfuerzo pesquero cualquiera que fuere la zona considerada? Está claro, en todo caso, que la tesis española de la limitación de la competencia normativa de la Comunidad a sus aguas territoriales no encuentra apoyo alguno en esta resolución.

50. Recuérdese, por otra parte, que el núcleo del problema en el referido asunto no se refería en absoluto a la extensión geográfica de las competencias de la Comunidad en la materia, sino a la cuestión de si el sistema de control de las capturas podía ser aplicado en el marco de la gestión de Acuerdos pesqueros con países en vías de desarrollo fuera del marco del régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca.

51. He de indicar, por último, que si bien el Abogado General Sr. Tesauro, cuyas conclusiones evoca profusamente el Gobierno español, indicó que el régimen comunitario de conservación y de gestión fue concebido como un conjunto de medidas destinadas esencialmente a ser aplicadas en aguas comunitarias, no afirmó, sin embargo, en modo alguno que la competencia autónoma de la Comunidad estuviera limitada a dichas aguas.

52. Por consiguiente, de la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia resulta, en mi opinión, muy claramente que la competencia autónoma de la Comunidad para adoptar medidas de conservación de los recursos pesqueros es de aplicación, en su caso, en alta mar. La postura del Reino de España resulta, pues, contradictoria, ya que el Estado demandado acepta las consecuencias, esto es, la existencia de una competencia comunitaria externa, y no sus premisas, esto es, la existencia de una competencia comunitaria interna.

53. En respuesta a determinadas preguntas que se le formularon en la vista oral por las que se ponía en evidencia la incoherencia de una tesis como ésta, el Gobierno español mantuvo que la Comunidad no podía gozar de competencia autónoma para limitar las capturas en alta mar, dado que los Estados miembros, o en todo caso España, no gozaban anteriormente de una competencia de dicha índole. En otros términos, que la competencia interna de la Comunidad en esta materia no existe porque no había existido una competencia que los Estados miembros pudieran haberle «transferido».

54. Esta última afirmación es sorprendente. La cuestión no es determinar si los Estados miembros limitaron efectivamente las capturas de pesca de sus navios en las aguas internacionales. La cuestión es determinar si «los Estados disponen» de tal competencia «en virtud del Derecho internacional público». ( 37 )

55. Ahora bien, como señaló el Reino Unido en la vista oral, las afirmaciones del Gobierno español vuelven a poner en entredicho precisamente un principio fundamental del Derecho internacional público del mar: la ley del pabellón. Tratándose más específicamente de la pesca en alta mar, los principios de Derecho internacional público son los siguientes: «Además de dar a todos los Estados el derecho a pescar y el derecho a autorizar su ejercicio por parte de sus nacionales, el régimen que resulta de la “libertad del alta mar” se corresponde con un reparto de las competencias entre los Estados. En el interior de los territorios, la competencia para dictar leyes y reglamentos es habitualmente distribuida entre los Estados según el criterio de la territorialidad. En alta mar, la competencia para regular la conducta de los navios y para adoptar medidas de ejecución frente a éstos se atribuye esencialmente al Estado del pabellón. Generalmente, un Estado tiene en alta mar plena competencia en relación con todos los navios de su nacionalidad, mientras que las medidas de reglamentación y de ejecución aplicables también a los navios de otra nacionalidad deben ser adoptadas, o al menos aprobadas, por el resto de los distintos Estados de pabellón afectados». ( 38 ) La competencia de los Estados es, por consiguiente, indiscutible.

56. Se observa indudablemente que en la práctica los Estados admiten «una libertad de hecho del armador» ( 39 ) individual al no regular la conservación de las poblaciones en alta mar. Pero tal observación, que inspira probablemente los fundamentos de la posición del Gobierno español, ( 40 ) no permite cuestionar en absoluto el principio fundamental de la competencia de los Estados, desde la perspectiva del Derecho internacional público, para imponer posibles limitaciones de las capturas en alta mar. Tal es, en mi opinión, la conclusión que deberá obtener este Tribunal de Justicia.

57. Hay que observar que España sostuvo que una limitación unilateral por parte de la Comunidad del esfuerzo pesquero en alta mar es perjudicial a sus pesqueros sin ser eficaz ya que los Estados terceros a la Comunidad continúan por su parte dejando manga ancha a sus flotas pesqueras. Esta alegación se sitúa, en mi opinión, en el terreno exclusivo de la oportunidad y no resulta pertinente en un debate relativo a la cuestión de si la Comunidad tiene o no competencia en la materia.

58. No obstante, no pueden ignorarse las consecuencias prácticas particularmente perjudiciales para la propia eficacia de la política comunitaria de la pesca que conllevaría la adopción de la tesis mantenida por el Reino de España. La Comisión y el Reino Unido, parte coadyuvante, han expuesto sobre este aspecto argumentos globalmente muy convincentes. Dos puntos llaman particularmente la atención.

59. Por una parte, los recursos pesqueros, es decir, las poblaciones de peces, pueden evolucionar naturalmente a un lado o a otro de la línea de demarcación de la zona de pesca comunitaria. Poca discusión cabe sobre el hecho de que la limitación del esfuerzo pesquero a los supuestos en que la población se encontrase en aguas comunitarias no sería nada eficaz y haría peligrar totalmente los objetivos de conservación de dicha población, ya que ésta dejaría de estar sujeta a cuota en el momento en que traspasara la zona de las 200 millas.

60. Por otra parte, si no hubiera que aplicar el régimen de cuotas más que a las capturas realizadas en las aguas territoriales, los riesgos de fraude serían considerables. Las capturas realizadas en la zona comunitaria podrían ser declaradas como efectuadas en alta mar, mientras que las evidentes dificultades de control del lugar efectivo de pesca impedirían, al menos en el actual estado de los medios técnicos empleados, desenmascarar estas afirmaciones falsas. Por otra parte, no fue contradicha la Comisión por el Gobierno español cuando evocó al respecto las perspectivas de derrumbamiento de todo el sistema de limitación del esfuerzo pesquero que constituye la base de la política común de conservación y de gestión de los recursos pesqueros.

61. En otros términos, y sin examinar siquiera aquí en qué medida la limitación del esfuerzo pesquero más allá de la zona comunitaria contribuiría a la conservación de los recursos pesqueros de las aguas internacionales en cuanto tales, se ha de destacar que las medidas adoptadas por la Comunidad con esta finalidad son, en cualquier caso, indispensables en relación con los objetivos mismos de la política común de pesca.

62. Queda por examinar un último argumento del Reino de España que estima que el Acta de adhesión se opone a la competencia de la Comunidad para regular el esfuerzo pesquero fuera de las aguas comunitarias. Para el Estado demandado, tal consecuencia se deriva del tenor del artículo 156 de dicha Acta, que, recordemos, dice así: «Con objeto de lograr su integración en el régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de pesca creado por el Reglamento (CEE) n° 170/83, el acceso a las aguas sometidas a la soberanía o a la jurisdicción de los Estados miembros actuales cubiertas por el Consejo Internacional de Exploración del Mar (CIEM) por barcos que naveguen bajo pabellón español y que estén matriculados y/o registrados en un puerto situado en el territorio al que se aplica la política común de pesca, estará sometido al régimen definido en la presente sección».

63. El Reino de España deduce de este precepto que las cuotas del TAC asignadas a España por el artículo 161 del Acta de adhesión, disposición incluida en la misma Sección que el artículo 156, únicamente pueden aplicarse en el interior del límite de las 200 millas en que se encuentran las zonas de las divisiones CIEM para las cuales se reserva a España una cuota específica.

64. En otros términos, según el Gobierno español, el porcentaje de las cuotas asignadas a España por el artículo 161 no puede aplicarse fuera de las aguas comunitarias en la medida en que el artículo 156 establece que el acceso a las aguas sometidas a la jurisdicción de los Estados miembros y pertenecientes a las zonas CIEM está regido por las disposiciones de la referida Acta de adhesión. Al contrario, estas mismas disposiciones no pueden, pues, aplicarse a zonas que no estén sometidas a la jurisdicción de los Estados miembros aun cuando estén incluidas en las zonas CIEM.

65. El examen atento de la referida Sección revela que esta interpretación no puede ser acogida.

66. En efecto, hay que distinguir, de una parte, los artículos 156 a 160 que rigen el acceso a las aguas sometidas a la jurisdicción de los Estados miembros de la Comunidad de los Diez, y de otra parte el artículo 161 que determina las cuotas partes del TAC de las especies sometidas a los TAC y cuotas que se asignan a España, las cuales no pueden, en mi opinión, ser consideradas como limitadas a las zonas de dichos Estados miembros.

67. Tal análisis se apoya, en primer lugar, en el tenor literal de las disposiciones a que se refiere. Según su propio epígrafe, la Sección II se refiere al «Acceso a las aguas y a los recursos». Distingue, por consiguiente, las dos situaciones. Pues bien, el artículo 156 únicamente se refiere al acceso a las aguas de los Estados de la Comunidad de los Diez por parte de los barcos españoles, acceso a las aguas cuyo régimen (transitorio y de excepción respecto del principio de igualdad de acceso de las embarcaciones de cada Estado miembro a las aguas de cualquier Estado miembro) establecen los artículos 157 a 160. Tales preceptos, incluido el artículo 156, no se refieren por consiguiente a los recursos. En consecuencia, el ámbito de aplicación del artículo 156 (acceso a las aguas de los Estados de la Comunidad de los Diez incluidas en las zonas CIEM) no abarca el reparto de recursos, salvo que fuera posible interpretar que el artículo 161, relativo al reparto de los recursos, engloba un ámbito de aplicación análogo. No es tal el caso.

68. Se puede destacar al respecto, en primer lugar, que esta disposición contempla las zonas CIEM sin restricción y en modo alguno menciona que haya de ser aplicada únicamente en las aguas territoriales de los Estados miembros de la Comunidad de los Diez'. A continuación, y sobre todo, no cabe considerar al artículo 161 como sujeto al mismo ámbito de aplicación territorial que el artículo 156, ya que establece expresamente cuotas para España en las zonas Ville y IX exteriores en su totalidad a las aguas de los Estados de la Comunidad de los Diez. Si, incuestionablemente, se organiza el reparto de los recursos en relación con zonas exteriores a las aguas de los Estados de la Comunidad de los Diez, es ésta ciertamente la prueba de que no cabe invocar como aplicable al reparto de las cuotas el ámbito de aplicación del régimen de acceso de las aguas, aguas de los Estados miembros de la Comunidad de los Diez y comprendidas en las zonas CIEM.

69. Procede, por tanto, que este Tribunal de Justicia desestime la argumentación que el Reino de España deduce del tenor literal de las disposiciones del Acta de adhesión.

70. Por consiguiente, al no aplicar las medidas de control a las capturas de poblaciones o de grupos de poblaciones de peces sometidas a un TAC o a una cuota, efectuadas fuera de las aguas comunitarias, el Reino de España ha infringido las disposiciones contenidas en los artículos 6 a 9 y en el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento n° 2057/82 y en los artículos 5 a 9 y en el apartado 1 del artículo 11 del Reglamento n° 2241/87. Obsérvese al respecto que, si bien los artículos 7 y 8 del Reglamento n° 2057/82 y el artículo 8 del Reglamento n° 2241/87 sólo parecen imponer obligaciones a los capitanes de las embarcaciones de pesca, la actitud de un Estado que no registra determinadas capturas de pesca sujetas a cuota puede, evidentemente, inducir a los capitanes de las embarcaciones pesqueras de dicho Estado a no cumplir con sus obligaciones en lo que a dichas capturas se refiere; por tal motivo, estimo que la Comisión se refiere con razón a una infracción de las referidas disposiciones a cargo del Reino de España.

71. A continuación, al no incoar acción penal o administrativa alguna contra los responsables de los barcos de pesca que no hayan declarado el desembarco o el trasbordo de sus capturas o. que hayan pescado y desembarcado o trasbordado capturas, en laş zonas en las que España no disponía de cuotas, el Reino de España ha ¡vulnerado las disposiciones contenidas en el apartado 2 del artículo 1 de cada uno de los dos Reglamentos de que se trata.

72. Por último, la actitud de las autoridades españolas puede conducir —e incluso conduce, según las afirmaciones de la Comisión, no contradichas por el Estado demandado— a que España rebase sus cuotas de pesca y- a que las embarcaciones españolas efectúen capturas en zonas para las cuales España no dispone de eu'ota alguna. Tal comportamiento entraña. necesariamente una infracción de las disposiciones contenidas en el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 2057/82 y en el apartado 2 del artículo 11 del. Reglamento (CEE) n° 2241/87, disposiciones que, como vimos, obligan a los Estados miembros a prohibir provisionalmente la pesca a partir de la fecha en que se estima que sus barcos han agotado la cuota de que se trata.

73. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que 1) Declare que, al no aplicar a las capturas de poblaciones o de grupos de poblaciones sometidas a un TAC o a una cuota, efectuadas fuera de la zona de pesca de la Comunidad, las medidas de control establecidas por el Reglamento (CEE) n° 2057/82, y, en particular, por sus artículos 1, 6 a 9 y 10, así como por el Reglamento (CEE) n° 2241/87, y, en particular, por sus artículos 1,5 a 9 y 11, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. 2) Condene en costas al Reino de España.

( *1 ) Lengua originai: francés.

( 1 ) Del Consejo, de 29 de junio de 1982, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras ejercidas por los barcos de los Estados miembros (DO L 220, p. 1; EE 04/01, p. 230).

( 2 ) Del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras (DO L 207, p. 1).

( 3 ) Artículo 9 de ambos Reglamentos.

( 4 ) Articulo 10 del Reglamento n° 2057/82 y artículo 11 del Reglamento n° 2241/87.

( 5 ) Artículos 3, 6, 7 y 8 del Reglamento n° 2057/82 y artículos 5, 6, 7 y 8 del Reglamento n° 2241/87.

( 6 ) Del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca (DO L 24, p. 1 ; EE 04/02, p. 56).

( 7 ) Reglamento (CEE) n 3777/85 del Consejo, de 31 de diciembre de 1985, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3721/85 por el que se fijan, para determinadas poblaciones o grupos de poblaciones de peces, los totales admisibles de capturas para 1986 y determinadas condiciones en las que pueden pescarse (DO L 363, p. 1; EE 04/04, p. 208), y Reglamento (CEE) n° 4034/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, por el que se fijan, para determinadas poblaciones o grupos de poblaciones de peces, los totales admisibles de capturas para 1987 y determinadas condiciones en las que pueden pescarse (DO L 376, p. 39).

( 8 ) Véanse, en concreto, el Anexo I del Reglamento n° 3777/85 (DO L 363, pp. 3 y ss.; EE 04/04, pp. 210 y ss.) t el Anexo I, columnas 2 y 3, y el Anexo II del Reglamento n° 4034/86 (DO L 376, pp. 43 y ss.).

( 9 ) El subrayado es mío; véanse, por ejemplo, el Reglamento n° 3777/85 (DO L 363, p. 6; EE 04/04, p. 213, notas 1 y 2) y el Reglamento n° 4034/86 (DO L 376, p. 54, nota 1).

( 10 ) Semencia de 13 de julio de 1966 (32/65, Rec. p. 563).

( 11 ) Joliét, R. : Le droit institutionnel des Communautés européennes. Le contentieux, Universidad de Lieja, 1981, pp. 132 y 133.

( 12 ) Sentencia de 18 de septiembre de 1986 (116/82, Rec. p. 2519).

( 13 ) Sentencia de 12 de octubre de 1978 (156/77, Rec. p. 1881).

( 14 ) Apartado 21.

( 15 ) Sentencia de 6 de marzo de 1979 (92/78, Rec. p. 777).

( 16 ) Apartado 39.

( 17 ) Joliét, R.: op. cit.

( 18 ) Joliét, R.: op. cit., p. 134.

( 19 ) Barav, A.: «The Exception of Illegality in Community Law: A Critical Analysis», en CML Review, 1974, p. 366; Megret, J., Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D. y Vandersanden, G.: Le droit de la CEĶ vol. 10, p. 359; Dubois, P.: «L'exception d'illégalité devant ta Cour de justice des Communautés européennes», CDE 1978, pp. 411 y ss.; Louis, J.-V.: «De l'exception d'illégalité dans la jurisprudence de la Cour des Communautés européennes», Revista de derecho y jurisprudencia de la Administración (Montevideo), 1965, pp. 119 y 120; véanse en contra, en especial, Joliét, R.: op. cit., y Bebr, G.: «Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities; The Role of the Exception of Illegality», CML Review, 1966-1967, pp. 7, U y 13.

( 20 ) Conclusiones del Abogado General Sr. Roemer en relación con el asunto Italia/Comisión y Consejo (32/65, antes citado); conclusiones del Abogado General Sir Gordon Slynn para la sentencia de 12 de febrero de 1987, Francia/Comisión (181/85, Rec. p. 689); conclusiones del Abogado General Sr. Mancini para la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Grecia/Comisión (204/86, Rec. p. 5323); estas conclusiones se presentaron en recursos interpuestos por los Estados miembros y no en recursos por incumplimiento, pero, en mi opinión, la adopción de criterio por parte de los Abogados Generales afecta igualmente a la excepción de ilegalidad frente a un Reglamento propuesta por un Estado al oponerse a un recurso por incumplimiento.

( 21 ) Véanse la sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann/ Comisión (25/62, Rec. p. 199), y las conclusiones del Abogado General Sr. Mancini, antes citadas, en el asunto 204/86 (Rec. p. 5344).

( 22 ) Véase Barav, op. cil., p. 384.

( 23 ) Tal solución fue formulada, tanto en el marco de recursos interpuestos por la Comisión según el apartado 2 del artículo 93 (véanse las sentencias de 10 de diciembre de 1969, Comisión/Francia, asuntos acumulados 6/69 y 11/69, Rec. p. 523, y asunto 156/77, antes citado), como según el artículo 169 (sentencia de 30 de junio de 1988, Comisión/Grecia, 226/87, Rec. p. 3611); recordemos ai respecto que, no obstante, el Tribunal de Justicia exceptuó (asuntos 6/69 y 11/69, antes citados) el caso en que las Decisiones hayan sido adoptadas en un ámbito sometido a la competencia de los Estados miembros, careciendo, pues, de toda base jurídica en el ordenamiento jurídico comunitario; compárese al efecto, en relación con una Directiva, sendas sentencias de 18 de marzo de 1980 en los asuntos 91/79 y 92/79, ambos Comisión/Italia (Rec. pp. 1099 y 1115, respectivamente), conclusiones del Abogado General Sr. Mayras; en estos asuntos, el Gobierno italiano, al que se imputaba inobservancia de las Directivas, había indicado que la materia regulada por dichos actos se situaba «en el límite» de las competencias comunitarias, de tal manera que, según él, se estaba en presencia de un convenio adoptado en forma de Directiva, precisando, no obstante, que no proponía excepción de ilegalidad, y tal argumentación del Esudo demandado fue examinada por el Tribunal de Justicia.

( 24 ) Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Roemer, antes citadas, en el asunto 32/65 (Rec. 1966, p. 600), quien subraya: «Los vicios en que incurre un Reglamento general no se manifiestan en toda su intensidad sino en el momento de su aplicación a los casos concretos» (traducción provisional).

( 25 ) Véase Bebr, op. cit., p. 12.

( 26 ) Sentencia de 14 de julio de 1976 (asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76, Rec. p. 1279).

( 27 ) Apartado 33.

( 28 ) Apartado 30.

( 29 ) Apartado 31, el subrayado es mio.

( 30 ) Isaac, G. : Droit communautaire général Masson, 1990, 3a ed., p. 95, cl subrayado es del autor.

( 31 ) Ibidem, el subrayado es mío.

( 32 ) Sentencia de 16 de febrero de 1978 (61/77, Rec. p. 417).

( 33 ) Apañado 63.

( 34 ) Sentencia de 3 de julio de 1979 (asuntos acumulados 185/78 a 204/78, Rec. p. 2345).

( 35 ) Sentencia de 14 de noviembre de 1989 (asuntos acumulados 6/78 y 7/88, Rec. p. 3639); conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro.

( 36 ) Apartado 23, el subrayado es mío.

( 37 ) Asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76, antes citados.

( 38 ) Fleischer, C: «La piche», en Dupuy, R.-J. et Vignes, D.: Traité du nouveau droit de la mer, Bruylant, 1985, p. 942.

( 39 ) Ibidem.

( 40 ) Véase ibid., p. 942. «En la práctica, este sistema jurídico de reparto de competencias ha cedido terreno con frecuencia a una libertad de hecho del armador individual. Los Estados no están muy dispuestos a adoptar normas eficaces sobre la conservación de tas poblaciones y medidas eficaces de ejecución si ules normas y medidas han de dirigirse exclusivamente a sus propios barcos.»