SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE 9 DE AGOSTO DE 1994. - NAMUR-LES ASSURANCES DU CREDIT SA CONTRA OFFICE NATIONAL DU DUCROIRE Y ESTADO BELGA. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: COUR D'APPEL DE BRUXELLES - BELGICA. - AYUDAS DE ESTADO - AYUDAS EXISTENTES O NUEVAS - EXTENSION DEL AMBITO DE ACTIVIDAD DE UNA ENTIDAD PUBLICA QUE DISFRUTA DE VENTAJAS OTORGADAS POR EL ESTADO. - ASUNTO C-44/93.



Recopilación de Jurisprudencia 1994 página I-03829



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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Ayudas otorgadas por los Estados ° Ayudas existentes y ayudas nuevas ° Extensión del ámbito de actividad de una entidad pública de seguros de crédito a la exportación que disfruta de ventajas anteriores a la entrada en vigor del Tratado cuyo régimen no ha sido modificado ° Calificación como ayuda existente ° Obligación de notificación previa ° Inexistencia

(Tratado CEE, art. 93, aps. 1 y 3)

Índice

Cuando una entidad pública, que sólo efectuaba de manera marginal seguros de crédito a la exportación con destino a los demás Estados miembros, decide, con el apoyo de las autoridades de tutela, ejercer en el futuro esta actividad sin limitación geográfica alguna, lo que implica que las ayudas públicas que percibe en virtud de una normativa anterior a la entrada en vigor del Tratado beneficiarán en lo sucesivo a las actividades ampliadas, no puede considerarse que nos hallamos ante el supuesto, previsto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, de concesión o modificación de una ayuda, puesto que esta decisión se produce sin que se haya efectuado una modificación del régimen de ayudas establecido por la ley.

De ello se desprende que las ayudas otorgadas en estas circunstancias, en la medida en que se insertan en un régimen de ayudas existente antes de la entrada en vigor del Tratado, no están sometidas a la obligación de notificación previa ni a la prohibición de ejecución previstas en el apartado 3 del artículo 93, sino que deben ser objeto del examen permanente a que se refiere el apartado 1 del mismo artículo.

En efecto, no se puede obligar a los Estados miembros, sin crear un factor de inseguridad jurídica, a notificar a la Comisión y a someter a su control preventivo no sólo las ayudas nuevas o las modificaciones propiamente dichas de ayudas otorgadas a una empresa beneficiaria de un régimen de ayudas existentes, sino también cualquier medida que afectara a la actividad de esta última y que pudiera tener incidencia en el funcionamiento del mercado común, en el juego de la competencia o simplemente en el importe efectivo, durante un período determinado, de ayudas existentes como tales, pero cuyo importe varíe según el volumen de negocios de la empresa.

Partes

En el asunto C-44/93,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por la cour d' appel de Bruxelles, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Namur-Les assurances du crédit SA

y

1) Office national du ducroire,

2) Etat belge,

una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 92 y 93 del Tratado CEE,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco y D.A.O. Edward, Presidentes de Sala; C.N. Kakouris, R. Joliet, F.A. Schockweiler, G.C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse (Ponente), M. Zuleeg, P.J.G. Kapteyn y J.L. Murray, Jueces;

Abogado General: Sr. C.O. Lenz;

Secretario: Sr. R. Grass;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

° En nombre de Namur-Les assurances du crédit, parte apelante en el litigio principal, por Me Pierre van Ommeslaghe, Abogado ante la Cour de cassation de Belgique;

° en nombre del Estado belga y de la Office national du ducroire, partes apeladas en el litigio principal, por el Sr. Jan Devadder, directeur d' administration del ministère des Affaires étrangères, en calidad de Agente, y por Mes Georges van Hecke, Abogado ante la Cour de cassation, y Bernard van de Walle de Ghelcke, Abogado de Bruselas, respectivamente;

° en nombre del Gobierno francés, por el Sr. Philippe Pouzoulet, sous-directeur des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, en calidad de Agente, y por la Sra. Catherine de Salins, conseiller des affaires étrangères, en calidad de Agente suplente;

° en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. A. Bos, Consejero Jurídico, en calidad de Agente;

° en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. Antonino Abate, Consejero Jurídico principal y Ben Smulders, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones de Namur-Les assurances du crédit; del Estado belga y de la Office national du ducroire; del Gobierno francés, representado por el Sr. Jean-Marc Belorgey, chef de mission de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, en calidad de Agente, y de la Comisión, expuestas en la vista de 4 de mayo de 1994;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 22 de junio de 1994,

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante resolución de 5 de febrero de 1993, recibida en el Tribunal de Justicia el 16 de febrero de 1993, la cour d' appel de Bruxelles planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 92 y 93 del Tratado.

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre, inicialmente, la sociedad Namur-Les assurances du crédit SA (en lo sucesivo, "Namur AC") y la Compagnie belge d' assurance crédit SA (en lo sucesivo, "Cobac"), por un lado, y la Office national du ducroire (en lo sucesivo, "OND") y el Estado belga, por otro.

3 En virtud de la Ley belga de 31 de agosto de 1939 sobre la OND, este organismo, que es una entidad pública encargada, en particular, de asegurar los riesgos derivados de las operaciones de comercio exterior, goza de diversas ventajas: garantía del Estado, como norma general, dotación en capital de obligaciones del Estado que producen rendimientos, cobertura por parte del Estado del déficit anual de tesorería, exención del Impuesto sobre los Contratos de Seguro y del Impuesto de Sociedades.

4 Desde 1935, la OND y la Cobac, la entidad privada de seguros de crédito más antigua de Bélgica, estaban ligadas por un convenio de reaseguro, según el cual la OND se comprometía a "asumir, a través de un reaseguro facultativo, la totalidad o parte de las obligaciones asumidas por la Compañía, como asegurador directo". Este convenio, que no contenía una restricción particular del ámbito de actividad de la OND, fue posteriormente sustituido por un acuerdo de colaboración, en virtud del cual la entidad pública sólo aseguraba con carácter excepcional los riesgos comerciales inherentes a las operaciones de exportación de bienes y servicios con destino a Europa occidental, riesgos que normalmente eran asegurados por la Cobac. Este último acuerdo fue denunciado por la OND a finales del año 1988, basándose en que suponía un reparto del mercado prohibido por las normas comunitarias sobre la competencia; en 1989, la entidad pública, con el acuerdo de los ministros encargados de ejercer el control de tutela, entró en el mercado de los seguros de crédito de riesgos en Europa occidental.

5 Por considerar que la ampliación del ámbito de actividad de la OND podía falsear la competencia, habida cuenta de las ventajas otorgadas por el Estado a dicha entidad, la Cobac y Namur AC, otra empresa privada del mismo sector del mercado, formularon ante la Comisión una denuncia, basada en la infracción de los artículos 92 y 93 del Tratado. Asimismo, plantearon la cuestión ante los Tribunales nacionales, solicitando, en particular, conforme al apartado 3 del artículo 93, la suspensión de la actividad de la OND en materia de seguro de crédito a la exportación con destino a los Estados miembros, hasta que la Comisión adoptara una Decisión sobre la compatibilidad de las ayudas otorgadas o se dictara una resolución judicial sobre el fondo del litigio que les enfrentaba a la citada entidad pública y al Estado belga.

6 El Presidente del tribunal de première instance de Bruxelles, pronunciándose en procedimiento sobre medidas provisionales, consideró que el apartado 1 del artículo 93 del Tratado era aplicable a las ayudas controvertidas y, a causa de la falta de efecto directo de dicha disposición, se declaró incompetente para conocer del asunto.

7 Sometido a su vez el asunto a la cour d' appel de Bruxelles, dicho órgano jurisdiccional planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales, por considerar que la solución del litigio dependía de la interpretación de los artículos 92 y 93 del Tratado:

"1) ¿Debe interpretarse el apartado 3 del artículo 93 del Tratado en el sentido de que debe considerarse como concesión o modificación de una ayuda, la decisión de un Estado miembro de autorizar, después de la entrada en vigor del Tratado, a una entidad pública que sólo desarrollaba una actividad marginal en el sector de los seguros de crédito a la exportación con destino a los demás Estados miembros, a ejercer en el futuro esta actividad sin limitación alguna, lo que implica que las ayudas concedidas por dicho Estado a esta entidad en virtud de una normativa anterior a la entrada en vigor del Tratado se aplicarán en lo sucesivo, por esta razón, al ejercicio de la actividad ampliada en el sentido expuesto?

2) ¿Debe interpretarse el artículo 93 del Tratado en el sentido de que debe considerarse sometida al régimen de las ayudas existentes, una ayuda nueva que, por no haber sido notificada a la Comisión con arreglo al apartado 3 del artículo 93, haya sido objeto de una denuncia ante esta última, en caso de que, tras haber realizado un examen preliminar de dicha ayuda y haber dirigido al Estado miembro afectado una petición de información sobre la misma, en la que se precisaba que si no respondía o respondía de forma insatisfactoria en el plazo señalado, se vería obligada a iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado °petición a la que se accedió°, la Comisión no haya iniciado el citado procedimiento dentro de un plazo razonable?

3) ¿Debe interpretarse el apartado 1 del artículo 92 del Tratado en el sentido de que debe considerarse como concesión o modificación de una ayuda, la actuación de un Estado miembro consistente en:

a) transmitir por medio de los delegados ministeriales miembros del Consejo de Administración de una entidad pública dotada de personalidad jurídica propia y con arreglo a la normativa por la que se rige esta entidad, una política general que supone la ampliación de una ayuda;

b) no oponerse, por medio de los delegados ministeriales miembros del Consejo de Administración de dicha entidad pública, a una decisión de esta última que supone la ampliación de una ayuda, en particular, al no instar la anulación de esta decisión, a pesar de que la normativa por la que se rige dicha entidad pública permitía su anulación por parte del Estado, tras la suspensión de la citada decisión por los delegados ministeriales antes citados?"

8 Tras haber adoptado esta resolución de remisión, la cour d' appel de Bruxelles admitió el desistimiento de Cobac. Namur AC comunicó su intención de proseguir en solitario la acción ejercitada.

9 Para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional de remisión, es necesario recordar, en primer lugar, cómo se articulan las disposiciones del artículo 93 del Tratado y las competencias y obligaciones que dichas disposiciones confieren a la Comisión, por una parte, y a los Estados miembros y a sus órganos jurisdiccionales, por otra, teniendo en cuenta la distinción entre las ayudas existentes y las ayudas nuevas. A continuación, será necesario examinar conjuntamente la primera y la tercera cuestiones, en las que el Juez nacional plantea si la decisión de un Estado miembro de autorizar la ampliación del ámbito de actividad de una entidad pública que disfruta de ayudas estatales o la actitud de dicho Estado, tal y como se describe en la resolución de remisión, frente a una decisión adoptada en este sentido por la entidad pública, debe asimilarse a la concesión o a la modificación de una ayuda, en el sentido del apartado 3 del artículo 93. Finalmente procederá, en su caso, responder a la segunda cuestión, en la que se plantea si una ayuda nueva, que no haya sido debidamente notificada, puede, no obstante, asimilarse a una ayuda existente cuando la Comisión, informada de la existencia de esta ayuda por medio de una denuncia, no haya iniciado dentro de un plazo razonable, tras un examen preliminar, el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93.

Sobre la distinción entre ayudas existentes y ayudas nuevas y sobre el reparto de competencias y obligaciones entre la Comisión, por una parte y los Estados miembros y sus órganos jurisdiccionales, por otra

10 El artículo 93 del Tratado, cuyo objetivo consiste en que la Comisión pueda examinar, con carácter permanente, y controlar las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, establece un procedimiento distinto dependiendo de que las ayudas ya existan o sean nuevas.

11 En lo que respecta a las ayudas existentes, el apartado 1 del artículo 93, antes citado, atribuye competencia a la Comisión para proceder a un examen permanente de ellas, junto con los Estados miembros. En el marco de este examen, la Comisión propone a los Estados miembros las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común. El párrafo segundo del mismo artículo dispone, a continuación, que, si después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 92, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine (sentencia de 30 de junio de 1992, Italia/Comisión, C-47/91, Rec. p. I-4145, apartado 23). Por lo tanto, la iniciativa corresponde a la Comisión en cuanto a las ayudas existentes.

12 En cuanto a las ayudas nuevas, el apartado 3 del artículo 93 establece que la Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. La Comisión ha de efectuar, entonces, un primer examen de las ayudas proyectadas. Si, a resultas de dicho examen, considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 92, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento de examen contradictorio previsto en el apartado 2 del artículo 93. En tal supuesto, la última frase del apartado 3 del artículo 93 prohíbe al Estado miembro interesado ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva. Por lo tanto, las ayudas nuevas están sometidas a un control preventivo ejercido por la Comisión y no pueden, en principio, ser ejecutadas hasta que dicha Institución las haya declarado compatibles con el Tratado (sentencia Italia/Comisión, antes citada, apartado 24). No obstante, esta última regla ha de ser atemperada por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, según la cual, si la Comisión, tras haber sido informada por un Estado miembro de un proyecto dirigido a la concesión o a la modificación de una ayuda, no inicia el procedimiento contradictorio, dicho Estado puede, cuando transcurra un plazo suficiente para realizar el primer examen del proyecto, ejecutar la ayuda proyectada siempre que haya informado de ello previamente a la Comisión, aplicándosele, a continuación, a dicha ayuda el régimen de las ayudas existentes (sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz, 120/73, Rec. p. 1471, apartado 6).

13 Tanto del contenido como de la finalidad de estas disposiciones se desprende que deberán considerarse como ayudas existentes, en el sentido del apartado 1 del artículo 93, las ayudas que existieran antes de la fecha de entrada en vigor del Tratado y aquéllas que se aplicaron legalmente conforme a los requisitos previstos en el apartado 3 del artículo 93, incluidos los derivados de la interpretación de dicho artículo efectuada por este Tribunal de Justicia en la sentencia Lorenz, antes citada. Por el contrario, deberán considerarse ayudas nuevas, sometidas a la obligación de notificación prevista en esta última disposición, las medidas tendentes a la concesión o a la modificación de las ayudas, entendiéndose que las modificaciones pueden referirse bien a ayudas existentes, o bien a proyectos iniciales notificados a la Comisión (véase la sentencia de 9 de octubre de 1984, Heineken Brouwerijen, asuntos acumulados 91/83 y 127/83, Rec. p. 3435, apartados 17 y 18).

14 En este contexto, la Comisión y los órganos jurisdiccionales nacionales asumen obligaciones y competencias distintas.

15 En lo que respecta a la Comisión, este Tribunal de Justicia señaló en su sentencia de 22 de marzo de 1977, Steinike & Weinlig (78/76, Rec. p. 595, apartado 9) que, al establecer en el artículo 93 el examen permanente y el control de las ayudas por parte de la Comisión, el Tratado pretende que el reconocimiento de una posible incompatibilidad de una ayuda con el mercado común sea el resultado de un procedimiento adecuado, bajo el control del Tribunal de Justicia, cuya aplicación es responsabilidad de la Comisión.

16 En cuanto a los órganos jurisdiccionales nacionales, su intervención es consecuencia del efecto directo reconocido a la última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, que prohíbe al Estado miembro interesado, en relación con los proyectos dirigidos a conceder o a modificar ayudas, ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva de la Comisión o se cumplan los requisitos establecidos en la sentencia Lorenz, antes citada. Esta intervención puede llevar a los órganos jurisdiccionales nacionales a interpretar y a aplicar el concepto de ayuda, contemplado en el artículo 92, con el fin de determinar si una medida estatal que haya sido adoptada prescindiendo del procedimiento previo de control del apartado 3 del artículo 93 debía o no debía haber sido sometida a dicho procedimiento (sentencia Steinike & Weinlig, antes citada, apartado 14).

17 Tal y como ha señalado este Tribunal de Justicia en la sentencia de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C-354/90, Rec. p. I-5505, apartado 14), la función central y exclusiva reservada por los artículos 92 y 93 del Tratado a la Comisión para el reconocimiento de la incompatibilidad eventual de una ayuda con el mercado común es fundamentalmente diferente de la que incumbe a los Tribunales nacionales en cuanto a la salvaguardia de los derechos que corresponden a los justiciables, como consecuencia del efecto directo de la prohibición establecida en la última frase del apartado 3 del artículo 93. Cuando estos Tribunales adoptan una decisión a este respecto, no se pronuncian, sin embargo, sobre la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado común, dado que esta apreciación definitiva es competencia exclusiva de la Comisión, sujeta al control del Tribunal de Justicia.

18 En estas circunstancias, las únicas cuestiones que se plantean en el litigio principal se refieren a la elección del procedimiento de control adecuado, es decir, a la elección entre la norma del apartado 1 del artículo 93 y la del apartado 3 del mismo artículo, y no a la compatibilidad o incompatibilidad de las medidas controvertidas con el mercado común. Si bien estas cuestiones pueden precisar una interpretación del concepto de ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 92, tal interpretación únicamente se requeriría con el fin de determinar si el procedimiento previsto en el apartado 3 del artículo 93 se aplica o no a las medidas descritas en la resolución de remisión.

Sobre las cuestiones primera y tercera

19 En su primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional plantea si la decisión de un Estado miembro de autorizar la extensión del ámbito de actividad de una entidad pública, que disfruta de ventajas otorgadas por dicho Estado conforme a una normativa anterior a la entrada en vigor del Tratado, debe asimilarse a la concesión o a la modificación de una ayuda, en la medida en que dichas ventajas se aplican al ejercicio de la nueva actividad, y quedar sometida, como tal, a la obligación de notificación y a la prohibición de ejecución previstas por el apartado 3 del artículo 93 del Tratado.

20 Namur AC, el Gobierno francés, el Gobierno neerlandés y la Comisión proponen una respuesta afirmativa a esta cuestión. Alegan, fundamentalmente, que la ampliación del ámbito de actividad de la OND no puede considerarse una modificación desdeñable de ayudas ya existentes, puesto que permitió a dicha entidad pública convertirse en competidora de las compañías privadas de seguros de crédito a la exportación, al tiempo que conservaba las ventajas de que gozaba.

21 El Gobierno belga y la OND sostienen, por el contrario, que las ayudas de que se trata, que fueron establecidas en 1939, dependen del régimen de las ayudas existentes previsto en el apartado 1 del artículo 93 del Tratado, y que la modificación efectuada no estaba sometida a la obligación de notificación recogida en el apartado 3 de ese mismo artículo.

22 Con el fin de averiguar si una decisión que permite la ampliación del ámbito de actividad de una entidad pública, tal como la OND, que disfruta de ventajas otorgadas por el Estado, puede considerarse como concesión o modificación de ayudas en el sentido del apartado 3 del artículo 93, es necesario proceder al examen de dichas ventajas y de la naturaleza y alcance de la decisión de que se trata, a la vista de la información contenida en la resolución de remisión, completada por las observaciones de los interesados y las respuestas a las cuestiones planteadas por este Tribunal de Justicia.

23 Tal y como se ha señalado en el apartado 3 de la presente sentencia, las ventajas de que goza la OND le fueron otorgadas por una normativa anterior a la entrada en vigor del Tratado. En virtud de la Ley de 31 de agosto de 1939, la OND gozaba de la garantía del Estado (artículo 1), disponía de una dotación de obligaciones del Estado (artículo 5) y de los rendimientos de dicha dotación (artículo 7), constituía fondos de reserva especiales que permitían, en particular, la cobertura por parte del Estado de su déficit de tesorería (artículo 18) y estaba exenta de tributos e impuestos en las mismas condiciones que el Estado (artículo 23). Aparte de algunos ajustes que no afectaban a la esencia misma de estas ventajas, dicha normativa permanecía inalterada el 1 de febrero de 1989, fecha de los hechos del litigio principal.

24 Esta normativa determinaba el objeto y los sectores de intervención de la OND de manera muy general. En su redacción inicial, el artículo 3 de la Ley afirmaba simplemente que "la OND tiene por objeto fomentar la exportación mediante la concesión de garantías adecuadas para disminuir los riesgos inherentes a ésta, en particular, los riesgos de crédito". En su redacción vigente en la fecha de los hechos del litigio, el mismo artículo 3 definía el objeto de la OND como el de "fomentar el comercio exterior y las inversiones belgas en el extranjero" y, en particular, disponía que en cumplimiento de su misión, "podrá conceder garantías adecuadas para disminuir los riesgos, en particular, los riesgos de crédito, inherentes a las operaciones de comercio exterior [...]". Esta normativa no restringía, material o geográficamente, el ámbito de actividad de la OND en el sector de los seguros de crédito a la exportación.

25 Este ámbito de actividad no fue posteriormente limitado por ley, sino por modificaciones de los acuerdos internos celebrados entre la OND y la Cobac. Tal y como se ha señalado en el apartado 4 de la presente sentencia, el acuerdo inicial que vinculaba a estas dos entidades era un simple convenio de reaseguro, pero fue posteriormente sustituido por un acuerdo de colaboración que implicaba, en especial, un reparto de los riesgos y de los mercados. Según este último acuerdo, la Cobac tenía competencia exclusiva para asegurar los riesgos comerciales derivados de las operaciones de exportación con destino a países de Europa occidental y la OND únicamente intervenía en este mercado europeo para cubrir algunos riesgos de características peculiares. Por el contrario, ambas partes contratantes podían competir por asegurar los riesgos comerciales a la exportación con destino a los Estados Unidos y Canadá, así como los riesgos sobre determinadas operaciones internacionales.

26 A partir del 1 de febrero de 1989, esta limitación del ámbito de actividad de la OND fue suprimida tras una decisión adoptada por la entidad pública con la conformidad de los ministros encargados de ejercer el control de tutela. En concreto, el 27 de junio de 1988, el Consejo de Administración otorgó mandato a la dirección de la OND para que resolviera el acuerdo celebrado con la Cobac y adoptara las medidas necesarias para llevar a cabo el seguro directo en el mercado europeo. El Director General de la OND se dirigió, el 10 de agosto de 1988, a los ministros encargados del control de tutela, quienes solicitaron, el 4 de enero de 1989, la suspensión hasta el 1 de febrero de 1989 del proyecto de asegurar los riesgos comerciales en Europa occidental. Los mismos ministros aprobaron, en esta última fecha, las conclusiones de un grupo de trabajo compuesto por miembros de sus gabinetes, que recomendaban "que se autorizara una entrada progresiva y prudente de la OND en este nuevo mercado".

27 Este cambio de postura de la OND y de las autoridades encargadas de ejercer el control de tutela provocó la ampliación de las actividades que, durante un período precedente que los autos no permiten determinar, fueron ejercidas, en la práctica, por dicha entidad pública. Asimismo, el Juez nacional pregunta al Tribunal de Justicia, en su tercera cuestión, si debe considerarse como concesión o modificación de una ayuda la actuación de un Estado miembro que consiste en promover una línea política general, por medio de delegados ministeriales en el Consejo de Administración de una entidad pública, que supone la ampliación de una ayuda, o no oponerse a dicha ampliación.

28 A este respecto y para la aplicación de los apartados 1 y 3 del artículo 93 del Tratado, el establecimiento de una nueva ayuda o la modificación de una ayuda existente no pueden apreciarse cuando la ayuda haya sido prevista por disposiciones legales anteriores que no se hayan modificado, según su importancia o, en particular, según su importe económico en cada momento de la vida de la empresa. Una ayuda sólo puede ser calificada de novedad o de modificación conforme a las disposiciones que la establecen, sus modalidades y sus límites.

29 Ahora bien, la decisión que entró en vigor el 1 de febrero de 1989 no modificó la legislación que establecía, en beneficio de la OND, las ventajas de que disfrutaba, ni en lo que respecta a la naturaleza de dichas ventajas, ni incluso en lo relativo a las actividades de la entidad pública a las cuales se aplicaban, puesto que la Ley de 31 de agosto de 1939 atribuía a esta entidad una vocación muy general para disminuir los riesgos de crédito a la exportación. Por lo tanto, no afecta al régimen de ayudas establecido por dicha legislación. Si bien esta decisión se produjo tras la denuncia del acuerdo de colaboración celebrado con la Cobac, ningún elemento de los autos indica que la existencia y el contenido de dicho acuerdo, que únicamente vinculaba a los dos contratantes, la OND y la Cobac, condicionaran la ampliación de las ventajas otorgadas por el Estado belga a la OND en virtud de la Ley de 31 de agosto de 1939.

30 Es cierto que, en varias de las observaciones escritas presentadas ante este Tribunal de Justicia, se ha afirmado que, antes de que se adoptara la decisión controvertida, esta entidad pública no ejercía actividades que se prestaran a competir con sociedades privadas y que, por esta razón, las ayudas de que gozaba se aplicaban exclusivamente a actividades no competitivas. En el supuesto de que este dato circunstancial pudiera ser relevante en el presente asunto, a pesar de que la Ley de 31 de agosto de 1939 atribuía a la OND una vocación de carácter muy general, basta afirmar que en el acuerdo celebrado entre la OND y la Cobac se preveía, por el contrario, cierta competencia entre estas dos entidades. En efecto, tal y como se ha señalado en el apartado 25 de la presente sentencia, la OND y la Cobac podían competir para asegurar los riesgos comerciales a la exportación con destino a Estados Unidos y Canadá, así como los riesgos sobre determinadas operaciones internacionales. Por tanto, las ayudas existentes no sólo beneficiaban, en el momento de los hechos del litigio principal, a actividades no competitivas.

31 De este modo, incluso admitiendo que fuera totalmente imputable al Estado, la decisión que entró en vigor el 1 de febrero de 1989 no puede considerarse como concesión o modificación de ayudas en el sentido del apartado 3 del artículo 93 del Tratado.

32 Admitir lo contrario obligaría, de hecho, al Estado miembro interesado a notificar a la Comisión, y a someter a su control preventivo, no sólo las ayudas nuevas o las modificaciones de ayudas propiamente dichas otorgadas a una empresa beneficiaria de un régimen de ayudas existentes, sino cualquier medida que afectara a la actividad de esta última y que pudiera poseer incidencia en el funcionamiento del mercado común, en el juego de la competencia o simplemente en el importe efectivo, durante un período determinado, de ayudas existentes como tales, pero cuyo importe variara necesariamente según el volumen de negocios de la empresa. En último extremo, en el caso de una empresa pública como la OND, toda operación nueva de seguro que, según los datos aportados durante la vista por el representante del Gobierno belga, debe someterse a las autoridades encargadas de ejercer el control de tutela, podría considerarse, de este modo, como una medida sometida al procedimiento del apartado 3 del artículo 93 del Tratado.

33 Tal interpretación, que no se ajusta a la letra ni al objetivo de esta última disposición, ni al reparto de obligaciones entre la Comisión y los Estados miembros, sería un factor de inseguridad jurídica para las empresas y para los Estados miembros, a quienes, de este modo, correspondería efectuar la notificación previa de medidas de naturaleza muy diversa, que no podrían ejecutarse a pesar de su dudosa calificación como ayudas nuevas. En lo que respecta a los hechos del litigio principal, la realidad de esta inseguridad jurídica queda, por lo demás, subrayada por la actitud de la propia Comisión. En efecto, ésta ha mantenido ante el Tribunal de Justicia, en respuesta a la primera cuestión, que se produjo una modificación de las ayudas otorgadas a la OND a pesar de que, habiéndose presentado ante ella una denuncia sobre la existencia y la compatibilidad de dichas ayudas a partir del 1 de febrero de 1989, no consideró que debiera tomar postura a este respecto, tras haber solicitado y obtenido información del Gobierno belga en dos ocasiones en 1991.

34 Las ayudas otorgadas en las condiciones descritas en la resolución de remisión, en la medida en que se inscriben en un régimen de ayudas existente antes de la entrada en vigor del Tratado, deben ser objeto del examen permanente previsto en el apartado 1 del artículo 93. Dicho examen, cuya iniciativa es responsabilidad de la Comisión, puede conducir a ésta a proponer al Estado miembro afectado las medidas apropiadas que exija el funcionamiento del mercado común y, llegado el caso, a decidir, tras haber iniciado el procedimiento previsto en el apartado 2 del mismo artículo, la supresión o la modificación de las ayudas que considere incompatibles con el mercado común.

35 Por consiguiente, procede responder a las cuestiones primera y tercera que el apartado 3 del artículo 93 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que la ampliación, en condiciones como las descritas en la resolución de remisión, del ámbito de actividad de una entidad pública, que disfruta de ayudas otorgadas por el Estado en virtud de una normativa anterior a la entrada en vigor del Tratado, no puede considerarse como concesión o modificación de una ayuda sometida a la obligación de notificación previa y a la prohibición de ejecución previstas por la citada disposición, en la medida en que no afecta al régimen de ayudas establecido por dicha normativa.

Sobre la segunda cuestión

36 Habida cuenta de la respuesta a las cuestiones primera y tercera, no procede responder a la segunda cuestión.

Decisión sobre las costas

Costas

37 Los gastos efectuados por los Gobiernos francés y neerlandés y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la cour d' appel de Bruxelles mediante resolución de 5 de febrero de 1993, declara:

1) El apartado 3 del artículo 93 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que la ampliación, en condiciones como las descritas en la resolución de remisión, del ámbito de actividad de una entidad pública, que disfruta de ayudas otorgadas por el Estado en virtud de una normativa anterior a la entrada en vigor del Tratado, no puede considerarse como concesión o modificación de una ayuda sometida a la obligación de notificación previa y a la prohibición de ejecución previstas por la citada disposición, en la medida en que no afecta al régimen de ayudas establecido por dicha normativa.

2) No procede responder a la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional.