OPINIÓN DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentada el 13 de junio de 2014 ( 1 )

Procedimiento de dictamen 2/13,

iniciado a petición de la Comisión Europea

«Celebración de acuerdos internacionales por parte de la Unión — Adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH) — Mantenimiento de las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión — Mantenimiento de las competencias de la Unión y de las atribuciones de sus instituciones — Participación de la Unión en instancias creadas por acuerdos internacionales — Reconocimiento de la jurisdicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) — Tutela judicial efectiva en la política exterior y de seguridad común»

Índice

I. Introducción II. Desarrollo del proceso de adhesión hasta el momento III. Solicitud de dictamen de la Comisión IV. Marco jurídico V. Admisibilidad de la solicitud de dictamen VI. Apreciación en cuanto al fondo Observaciones preliminares A. Mantenimiento de las competencias de la Unión 1. La adhesión no cercena las potestades de la Unión 2. La adhesión no amplía las potestades de la Unión 3. La adhesión no hará necesario el otorgamiento de más potestades a la Unión a) El procedimiento de pronunciamiento previo b) Deber de cumplimiento de las sentencias del TEDH c) Tutela judicial en la PESC 4. Conclusión provisional B. Mantenimiento de las atribuciones de las instituciones de la Unión 1. Atribuciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a) Monopolio de los tribunales de la Unión en materia de resolución de conflictos (artículo 344 TFUE) b) Atribuciones de los tribunales de la Unión respecto de la interpretación del Derecho de la Unión y del examen de legalidad de los actos jurídicos de la Unión c) Repercusiones del Protocolo no 16 del CEDH sobre las atribuciones del Tribunal de Justicia d) Conclusión provisional 2. Atribuciones de otras instituciones de la Unión a) Cuestiones generales b) Sistema institucional de imposición de sanciones por parte de la Unión en caso de infracción del Derecho de la competencia i) Papel institucional de la Comisión en calidad de autoridad en asuntos de competencia ii) Principio non bis in idem iii) Principio de la duración razonable del procedimiento iv) Resultado C. Mantenimiento de las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión 1. Reconocimiento de la jurisdicción del TEDH a) Consideraciones de carácter general b) Medidas específicas para garantizar la autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión que se recogen en el Proyecto de Acuerdo i) Definición de las responsabilidades respectivas de la Unión y sus Estados miembros (artículo 3, apartado 7, del Proyecto de Acuerdo) ii) Evaluación de la necesidad de un pronunciamiento previo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea iii) Falta de coincidencia entre los alcances respectivos de las atribuciones del TEDH y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el contexto de la PESC c) Conclusión provisional 2. Principios de eficacia directa y primacía del Derecho de la Unión 3. Mecanismos para una determinación correcta del demandado en los procedimientos seguidos ante el TEDH a) Salvaguardia de una supervisión efectiva en el sistema de control del CEDH b) Salvaguardia de una defensa eficaz del Derecho de la Unión ante el TEDH i) Falta de datos suficientes sobre los procedimientos pendientes ante el TEDH ii) Atribuciones del TEDH para realizar un análisis de razonabilidad en relación con las demandas de intervención como codemandado c) Resultado 4. Conclusión provisional D. Medidas necesarias para la participación de la Unión en las instancias de control del CEDH 1. Participación de la Unión en el TEDH 2. Participación de la Unión en el Comité de Ministros del Consejo de Europa 3. Conclusión provisional E. Toma en consideración de la situación particular de los Estados miembros en lo que atañe al CEDH 1. Situación particular de los Estados miembros respecto de los Protocolos del CEDH 2. Situación particular de los Estados miembros respecto del artículo 15 del CEDH 3. Situación particular de los Estados miembros respecto de las reservas que hayan formulado al CEDH en el plano del Derecho internacional a) Principio de responsabilidad conjunta del demandado principal y de la parte que interviene como codemandada b) El CEDH como parte del Derecho de la Unión dotada de primacía 4. Situación particular de los Estados miembros en el contexto de la figura del codemandado 5. Conclusión provisional Observaciones finales VII. Conclusión

I. Introducción

1. Al plantearse su adhesión al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales ( 2 ) (CEDH), la Unión Europea pretende lograr mayor efectividad y homogeneidad en la observancia de los derechos fundamentales en el marco europeo. Ahora bien, ante todo, el resultado de dicha adhesión será que, como se le lleva solicitando mucho tiempo desde distintos ámbitos, la propia Unión se someta a un control externo por lo que se refiere al respeto de un nivel común elemental en materia de derechos fundamentales. De ese modo, en definitiva, la Unión asume para ella misma normas cuyo reconocimiento no deja de exigir tanto a sus Estados miembros actuales como a los futuros.

2. La adhesión al CEDH que ahora se plantea es un proyecto de primera magnitud; no sólo porque, políticamente, conlleve un efecto de arrastre enorme, sino también por su envergadura constitucional. Dicho proyecto ha venido reclamando periódicamente la atención de las instituciones europeas a lo largo de las últimas décadas, y ya es la segunda vez que el propio Tribunal de Justicia se enfrenta a los aspectos jurídicos del mismo. ( 3 )

3. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y del artículo 6 TUE, apartado 2, ( 4 ) resulta evidente no sólo que la Unión posee las atribuciones para adherirse al CEDH, sino también que los Estados miembros le han impuesto la obligación de llevarlo a cabo. Merced a dicha norma, el objetivo de la adhesión al CEDH adquirió rango constitucional dentro del Derecho de la Unión.

4. Sin embargo, como sucede a menudo, el problema son los detalles. ¿De qué manera está facultada la Unión para adherirse al CEDH y cómo puede garantizarse que dicha adhesión no afecte a las especificidades del Derecho de la Unión, a las competencias de la Unión y a las atribuciones de sus instituciones? Ésas son, en esencia, las cuestiones jurídicas que debe abordar el Tribunal de Justicia, a petición de la Comisión Europea, en este procedimiento de dictamen. Por tanto, se tratará de analizar detenidamente la compatibilidad de la «letra pequeña» de esa adhesión con los Tratados constitutivos de la Unión. Tal examen se basará en el «Proyecto revisado de Acuerdo de Adhesión» que los negociadores presentaron en junio de 2013 en Estrasburgo al Comité Directivo de Derechos Humanos, en la calidad que éste tiene de instancia competente al respecto dentro del Consejo de Europa.

II. Desarrollo del proceso de adhesión hasta el momento

5. A propuesta de la Comisión, presentada el 17 de marzo de 2010, el Consejo de la Unión Europea autorizó el 4 de junio de 2010 la apertura de negociaciones sobre la adhesión de la Unión al CEDH, nombró a la Comisión como negociadora y le marcó orientaciones para dichas negociaciones.

6. Las negociaciones sobre la adhesión tuvieron lugar en el marco institucional del Consejo de Europa, y más concretamente en dos grupos de trabajo sucesivos apoderados al efecto por el Comité de Ministros del Consejo de Europa. En las negociaciones intervinieron, junto a la Comisión, otros Estados contratantes del Consejo de Europa interesados, sólo parte de los cuales son al mismo tiempo miembros de la Unión.

7. En junio de 2013 se presentó al Comité Directivo de Derechos Humanos del Consejo de Europa el Informe Final relativo a las negociaciones, ( 5 ) al que se adjuntaron, además del Proyecto revisado de Acuerdo de Adhesión, ( 6 ) otros proyectos de actos jurídicos, como son un Proyecto de la Declaración que realizará la Unión Europea al firmar el Acuerdo de Adhesión, un Proyecto de Regla a añadir a las Reglas del Comité de Ministros, un Proyecto de Declaración Común de Intenciones de la Unión Europea y la Parte Contratante X y un Proyecto de Informe Explicativo del Acuerdo de Adhesión. ( 7 ) Los negociadores convinieron en que dichos textos constituyen un todo integrado y en que para la adhesión de la Unión al CEDH todos revisten la misma importancia. ( 8 )

III. Solicitud de dictamen de la Comisión

8. En vista de la envergadura constitucional de la adhesión de la Unión al CEDH y para salvaguardar la seguridad jurídica, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia, mediante escrito de 4 de julio de 2013 y al amparo del artículo 218 TFUE, apartado 11, la emisión de un dictamen sobre la cuestión siguiente: «¿Es compatible con los Tratados el Proyecto de Acuerdo relativo a la Adhesión de la Unión Europea al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales?»

9. La Comisión adjuntó a su solicitud de dictamen, además del Proyecto de Acuerdo, los demás Proyectos de actos jurídicos enumerados en el punto 7 anterior. Lamentablemente, dichos textos sólo existen en francés e inglés.

10. Sobre la solicitud de dictamen de la Comisión se formularon ante el Tribunal de Justicia en primer lugar observaciones escritas, y los días 5 y 6 de mayo de 2014 se celebró una vista. En la fase escrita del procedimiento intervinieron, aparte de la Comisión en su condición de solicitante del dictamen, el Consejo de la Unión Europea, el Parlamento Europeo, Bulgaria, la República Checa, Dinamarca, Alemania, Estonia, Irlanda, Grecia, España, Francia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, los Países Bajos, Austria, Polonia, Portugal, Rumanía, Eslovaquia, Finlandia, Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. Con la salvedad de Bulgaria y Polonia, todas esas partes presentaron también observaciones orales; en la vista comparecieron además Bélgica e Italia.

IV. Marco jurídico

11. El marco jurídico para la adhesión de la Unión al CEDH está formado por el artículo 6 TUE, el Protocolo no 8 anejo al TUE y al TFUE ( 9 ) (Protocolo no 8) y una Declaración relativa al apartado 2 del artículo 6 del TUE ( 10 ) (Declaración no 2).

12. En el artículo 6 TUE se dispone lo siguiente: «1. La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados. Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados. Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones. 2. La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Esta adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en los Tratados. 3. Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales.»

13. El Protocolo no 8 es del tenor siguiente: «Artículo 1 El acuerdo relativo a la adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (denominado en lo sucesivo “Convenio Europeo”), contemplada en el apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea, estipulará que se preserven las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión, en particular por lo que se refiere a: a) las modalidades específicas de la posible participación de la Unión en las instancias de control del Convenio Europeo; b) los mecanismos necesarios para garantizar que los recursos interpuestos por terceros Estados y los recursos individuales se presenten correctamente contra los Estados miembros, contra la Unión, o contra ambos, según el caso. Artículo 2 El acuerdo a que se refiere el artículo 1 garantizará que la adhesión no afecte a las competencias de la Unión ni a las atribuciones de sus instituciones. Garantizará que ninguna de sus disposiciones afecte a la situación particular de los Estados miembros respecto del Convenio Europeo, en particular respecto de sus Protocolos, de las medidas que adopten los Estados miembros como excepción al Convenio Europeo con arreglo a su artículo 15 y de las reservas al Convenio Europeo formuladas por los Estados miembros con arreglo a su artículo 57. Artículo 3 Ninguna disposición del acuerdo mencionado en el artículo 1 afectará al artículo 344 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.»

14. En la Declaración no 2, la Conferencia Intergubernamental que adoptó el Tratado de Lisboa manifestó asimismo lo siguiente: «La Conferencia conviene en que la adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales debería realizarse de manera que se preserven las especificidades del ordenamiento jurídico de la Unión. En este contexto, la Conferencia toma nota de que existe un diálogo regular entre el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, diálogo que podrá fortalecerse cuando la Unión se adhiera al citado Convenio.»

15. Adicionalmente resulta pertinente referirse al artículo 52, apartado 3, de la Carta de los Derechos Fundamentales: «En la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que el Derecho de la Unión conceda una protección más extensa.»

V. Admisibilidad de la solicitud de dictamen

16. Algunas de las partes han expresado dudas concretas sobre la admisibilidad de la solicitud de dictamen. Dichas críticas se refieren a las explicaciones aportadas por la Comisión sobre las medidas de transposición internas que se prevé que adopte la Unión de cara a su adhesión al CEDH. Mientras que ciertas partes personadas cuestionan incluso que la Comisión aporte explicaciones sobre la cuestión, a otras lo aportado por la Comisión no les parece suficiente.

17. Con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, los dictámenes del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo internacional previsto (esto es, cualquier tratado de Derecho internacional) podrán ser solicitados por el Parlamento, el Consejo, la Comisión o un Estado miembro. El procedimiento de dictamen tiene por fin evitar las complicaciones a que daría lugar la impugnación judicial, en un momento posterior, de la compatibilidad con el Derecho originario de la Unión de los tratados de Derecho internacional que obligan a la Unión. ( 11 )

18. Puede ser objeto del procedimiento de dictamen, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, cualquier «acuerdo previsto», lo cual presupone que el Tribunal de Justicia dispondrá de información suficiente sobre el contenido del mismo. ( 12 )

19. En este asunto, la Comisión ha presentado al Tribunal de Justicia el texto íntegro del Proyecto de Acuerdo y de los documentos que lo acompañan. De ese conjunto de documentación resulta clara e inequívoca la manera en la que deberá realizarse la adhesión de la Unión al CEDH y, en particular, el modo en que la Unión proyecta someterse a los mecanismos de control jurisdiccional establecidos por el CEDH. ( 13 ) Dicha información resulta suficiente para estudiar la compatibilidad con los Tratados de la adhesión al CEDH que aquí se plantea.

20. El hecho de que en este procedimiento la Comisión no haya facilitado al Tribunal de Justicia proyectos de las medidas de transposición a adoptar dentro de la Unión de cara al Acuerdo de Adhesión planteado no obsta a la admisibilidad de la solicitud de dictamen, puesto que sólo constituye objeto del procedimiento de dictamen el propio Acuerdo de Adhesión planteado, y no así las medidas de transposición que pueda resultar necesario adoptar dentro de la Unión. Para comprender el contenido y alcance del Proyecto de Acuerdo y de los documentos que lo acompañan no es necesaria información alguna sobre las medidas de transposición que se proyecte adoptar dentro de la Unión.

21. Tampoco impide que el Tribunal de Justicia examine la compatibilidad del Proyecto de Acuerdo con los Tratados la circunstancia de que en este momento las partes personadas no estén de acuerdo sobre la forma jurídica y el contenido que deban tener las medidas de transposición a adoptar dentro de la Unión, puesto que, si ya en casos anteriores el Tribunal de Justicia no exigió un acuerdo definitivo entre las instituciones interesadas respecto del contenido concreto del tratado de Derecho internacional, ( 14 ) menos aún podrá supeditar en este asunto la admisibilidad de la solicitud de dictamen a un acuerdo de las instituciones interesadas sobre la estructuración exacta de las posibles medidas de transposición a adoptar dentro de la Unión.

22. Por lo demás, a la luz del principio de equilibrio institucional, que implica que cada una de las instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de las demás ( 15 ) (véase asimismo el artículo 13 TUE, apartado 2), en este procedimiento de dictamen y en su fase actual no corresponde al Tribunal de Justicia imponer a las instituciones competentes obligaciones amplias y detalladas en cuanto al contenido que deban tener las medidas de transposición a adoptar dentro de la Unión de cara al Acuerdo de Adhesión planteado.

23. Si en el curso del análisis en cuanto al fondo del Proyecto de Acuerdo resultara que para que éste entre en vigor es estrictamente necesaria la adopción de determinadas medidas de transposición dentro de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia podrá declarar en su respuesta a la solicitud de dictamen de la Comisión que la compatibilidad con los Tratados del Acuerdo de Adhesión planteado queda condicionada a dicha adopción.

24. No obstante, la solicitud de dictamen de la Comisión es, en suma, admisible, con independencia de las controversias que puedan existir entre las partes sobre el contenido concreto de las medidas de transposición que deban adoptarse con posterioridad dentro de la Unión.

VI. Apreciación en cuanto al fondo

Observaciones preliminares

25. El planteamiento de la adhesión de la Unión al CEDH da lugar a una coyuntura particular, si no única, en que una organización internacional y supranacional (la Unión Europea) se somete al control de otra organización internacional (el Consejo de Europa) en lo que atañe al respeto de un nivel común elemental en materia de derechos fundamentales. De ello resulta que, en lo sucesivo, en los ámbitos regidos por el Derecho de la Unión estarán llamados a velar por el respeto de los derechos fundamentales no sólo los órganos jurisdiccionales nacionales y de la Unión, sino también el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).

26. A fin de estructurar la adhesión de la Unión al CEDH de manera que fuera conforme con el Derecho originario de la Unión hoy vigente, los equipos negociadores incorporaron al Proyecto de Acuerdo una serie de previsiones. A diferencia de lo que a veces se supone, con ello no se está concediendo a la Unión ningún tipo de trato preferente frente a las demás partes contratantes del CEDH, sino que dichas previsiones pretenden atender a la situación específica de la Unión y de sus Estados miembros. Elementos definitorios de tal situación son la circunstancia de que en los asuntos de la Unión Europea se cree a menudo un entramado complejo de actos y competencias tanto de la Unión como de los Estados miembros, y en particular el hecho de que sean los Estados miembros los que, por lo general, estén abocados a aplicar el Derecho de la Unión.

27. Resulta obvio que la protección de los derechos fundamentales necesita de la toma de medidas apropiadas para atender a la situación particular y compleja que se ha mencionado. Se han de destacar especialmente tres innovaciones previstas en el Proyecto de Acuerdo, referidas, respectivamente, a la definición de las responsabilidades de la Unión, la figura del codemandado y el procedimiento de pronunciamiento previo de nuestro Tribunal de Justicia.

28. Por lo que se refiere a la responsabilidad de la Unión por el posible incumplimiento del CEDH, el artículo 1, apartado 3, del Proyecto de Acuerdo aclara en su primera frase que la adhesión de la Unión al CEDH sólo le generará obligaciones respecto de actos, medidas u omisiones de sus propias instituciones, órganos y organismos y respecto de personas que actúen en su nombre. El artículo 1, apartado 3, del Proyecto de Acuerdo añade, en su segunda frase, que ninguna disposición del CEDH o de sus Protocolos impondrá a la Unión la obligación de realizar un acto o adoptar una medida cuando no sea competente para hacerlo con arreglo al Derecho de la Unión. Por último, el artículo 1, apartado 4, del Proyecto de Acuerdo aclara, en su primera frase, que los actos, medidas u omisiones de las autoridades de cada Estado miembro o de las personas que actúen en su nombre se atribuirán a dicho Estado aunque se produzcan en aplicación del Derecho de la Unión, incluso cuando se trate de decisiones adoptadas de conformidad con los Tratados UE o FUE. No obstante, en tales supuestos, la Unión puede resultar responsable del incumplimiento del CEDH como codemandada del Estado o Estados miembros de que se trate, según prevé el artículo 1, apartado 4, del Proyecto de Acuerdo en su segunda frase.

29. La figura del codemandado (a veces denominado también «segundo demandado») que introduce el artículo 3 del Proyecto de Acuerdo permite que en determinados casos la Unión, por una parte, y uno o más de sus Estados miembros, por otra, actúen conjuntamente como demandados y, con ello, como parte de pleno derecho en procedimientos seguidos ante el TEDH, aun cuando el demandante hubiera dirigido su recurso, según los supuestos, únicamente contra la Unión o únicamente contra uno o más de sus Estados miembros. Con arreglo a la segunda frase del apartado 4 del artículo 1 del Proyecto de Acuerdo, ello afectará especialmente a casos en que los actos, medidas u omisiones de las autoridades de los Estados miembros tengan por objeto la aplicación del Derecho de la Unión.

30. Estrechamente ligado con la figura del codemandado aparece en el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo el procedimiento de pronunciamiento previo. El fin de dicho procedimiento, que a veces también se describe como «procedimiento de control interno previo», es permitir que, en el contexto de un litigio originado ante un tribunal nacional y que no haya sido objeto de procedimiento prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE, ( 16 ) nuestro Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la compatibilidad del Derecho de la Unión con el CEDH antes de que el TEDH resuelva sobre el asunto.

31. Este procedimiento de dictamen deberá servir para dilucidar si las innovaciones que se han mencionado y otras tantas que prevé el Proyecto de Acuerdo resultan apropiadas para garantizar que la adhesión de la Unión al CEDH sea compatible con los Tratados. A tal fin resulta útil abordar paso a paso, siguiendo el esquema de la solicitud de dictamen de la Comisión, las exigencias jurídicas que el Derecho originario de la Unión impone al Acuerdo de Adhesión. En ese sentido, tanto las modalidades de la responsabilidad de la Unión como la figura del codemandado y el procedimiento de pronunciamiento previo adquirirán relevancia en los contextos más variados. En particular, corresponderá analizar lo siguiente: — Si se mantienen las competencias de la Unión (apartado A). ( 17 ) — Si no se afecta a las atribuciones de las instituciones de la Unión (apartado B). ( 18 ) — Si se preservan las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión (apartado C). ( 19 ) — Si se han adoptado las medidas necesarias para la participación de la Unión en las instancias de control del CEDH (apartado D). ( 20 ) — Si se ha atendido debidamente a la situación particular de los Estados miembros en lo que atañe al CEDH (apartado E). ( 21 )

32. Atención especial requiere asimismo, en este sentido, la cuestión de si reconocer la jurisdicción del TEDH es compatible con la autonomía del Derecho de la Unión ( 22 ) y de si el control jurisdiccional de las actividades que realiza la Unión en el contexto de su política exterior y de seguridad común (PESC) cumple con los requisitos de la tutela judicial efectiva, a efectos de los artículos 6 y 13 del CEDH. ( 23 )

A. Mantenimiento de las competencias de la Unión

33. Con arreglo a la segunda frase del apartado 2 del artículo 6 TUE, la adhesión al CEDH no podrá modificar las competencias de la Unión que se definen en los Tratados.

34. En la disposición que se acaba de mencionar se expresa una aspiración fundamental de los Estados miembros que recorre como hilo conductor todo el Tratado de Lisboa: que la extensión de la tutela de los derechos fundamentales al ámbito europeo (ya sea mediante la Carta de los Derechos Fundamentales, ya sea mediante la adhesión al CEDH) no dé lugar a fracturas en el cuidado equilibrio del sistema competencial sobre el que reposa la Unión Europea y que caracteriza la relación de ésta con sus Estados miembros. ( 24 )

35. Con la segunda frase del apartado 2 del artículo 6 TUE se pretende garantizar, en definitiva, que la adhesión de la Unión al CEDH no suponga la elusión del procedimiento de revisión de los Tratados (artículo 48 TUE) ni, por tanto, una injerencia en la «carta constitucional fundamental» de la Unión. ( 25 )

36. La necesidad de que todos los Estados miembros de la Unión ratifiquen el Acuerdo de Adhesión planteado (véase el párrafo segundo, in fine, del apartado 8 del artículo 218 TFUE) no significa ni mucho menos que las disposiciones de dicho Acuerdo puedan entrar en contradicción con el Derecho originario de la Unión. Muy al contrario, la Unión sólo podrá celebrar un convenio internacional como el Acuerdo de Adhesión ahora planteado cuando aquél esté en consonancia con los Tratados. Si no es así, la celebración del acuerdo internacional por parte de la Unión requerirá la revisión expresa de los Tratados. ( 26 ) A las instituciones de la Unión les quedaría absolutamente vedado quebrantar tácitamente el Derecho originario de la Unión («treaty override») ( 27 ) incluso si los Estados miembros de la Unión se prestaran a ello en el contexto de las negociaciones y la ratificación del acuerdo internacional.

37. A la luz de lo expuesto hasta ahora, en este procedimiento de dictamen deberá analizarse si el Acuerdo de Adhesión planteado cercena las potestades de la Unión (a continuación, apartado 1) o acaso las amplía (apartado 2), infringiendo por tanto los Tratados UE o FUE; deberá dilucidarse además si las obligaciones que la Unión asumiría mediante la celebración del Acuerdo de Adhesión podrían hacer necesaria la concesión de más potestades a la misma (apartado 3).

1. La adhesión no cercena las potestades de la Unión

38. En primer lugar, atendiendo a la segunda frase del apartado 2 del artículo 6 TUE, es preciso cerciorarse de que la adhesión de la Unión al CEDH no vaya a cercenar las potestades de ésta. También el Protocolo no 8 hace hincapié en este extremo, cuando en la primera frase de su artículo 2 prevé que el Acuerdo de Adhesión garantizará que la adhesión al CEDH «no afecte» a las competencias de la Unión.

39. Del examen del Proyecto de Acuerdo y de los documentos que lo acompañan y han sido presentados al Tribunal de Justicia en este procedimiento de dictamen no se revela nada que pudiera indicar el cercenamiento de las competencias de la Unión con ocasión de su adhesión al CEDH. Tampoco apuntaron nada en ese sentido las observaciones de las partes.

40. Es indudable que, al vincular jurídicamente a la Unión al CEDH, se estarán imponiendo restricciones al ejercicio de las potestades que ya posee, puesto que, por su condición de acuerdo internacional celebrado por la Unión, los efectos vinculantes del CEDH alcanzarán a las instituciones de la Unión una vez completada la adhesión (artículo 216 TFUE, apartado 2).

41. Sin embargo, las restricciones que se han mencionado respecto del ejercicio de competencias son consustanciales a cualquier normativa por la que se garanticen derechos fundamentales, puesto que la función intrínseca de los derechos fundamentales es establecer, en protección del justiciable, limitaciones a la actuación de las instituciones, sean éstas estatales o internacionales. La disposición por la que la primera frase del apartado 2 del artículo 6 TUE le confiere mandato para adherirse al CEDH quedaría vacía de contenido si la Unión pudiera sustraerse a las restricciones que para el ejercicio de sus potestades resultan del CEDH.

42. En todo caso, ya en este momento, es decir, antes de su adhesión oficial, la Unión está aplicando los criterios y parámetros que para la tutela de los derechos fundamentales se derivan del CEDH, de manera que las restricciones al ejercicio de las potestades de las instituciones de la Unión que posteriormente puedan resultar de la pertenencia al CEDH llevan ya mucho tiempo en vigor desde un punto de vista meramente material (véanse, en particular, el apartado 3 del artículo 6 TUE y la primera frase del apartado 3 del artículo 52 de la Carta de los Derechos Fundamentales). ( 28 )

43. Por tanto, en definitiva, no cabe temer que la adhesión de la Unión al CEDH que ahora se plantea dé lugar a un cercenamiento de las competencias de la misma, a efectos de la segunda frase del apartado 2 del artículo 6 TUE y de la primera frase del artículo 2 del Protocolo no 8.

2. La adhesión no amplía las potestades de la Unión

44. Por otra parte, ha de dilucidarse si, por sí misma, la adhesión al CEDH que se plantea puede redundar en algún tipo de ampliación de las potestades actuales de la Unión, lo cual también estaría prohibido en virtud de la segunda frase del apartado 2 del artículo 6 TUE.

45. Al fin y al cabo, el objetivo de la prohibición de la ampliación de las potestades de la Unión que se consagra en la segunda frase del apartado 2 del artículo 6 TUE es salvaguardar el principio de atribución de competencias. Como es sabido, el principio de atribución supone que la Unión actúe dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan (primera frase del apartado 1 y primera frase del apartado 2 del artículo 5 TUE) y que toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros (apartado 1 del artículo 4 TUE y segunda frase del apartado 2 del artículo 5 TUE).

46. Ya en su primer dictamen relativo a la adhesión al CEDH, el Tribunal de Justicia declaró que ninguna disposición del entonces Tratado CE confería a las instituciones de la Unión, con carácter general, la facultad de adoptar normas en materia de derechos humanos o de celebrar convenios internacionales en este ámbito. ( 29 ) Las revisiones posteriores del Derecho originario de la Unión, incluido el Tratado de Lisboa, no han modificado esa situación. La Unión sigue sin disponer de potestades de carácter general en materia de derechos fundamentales y derechos humanos. Por consiguiente, la adhesión al CEDH tampoco le permitirá adquirir dichas potestades. ( 30 )

47. No obstante, cualesquiera temores de que la adhesión de la Unión al CEDH que ahora se plantea pudiera dar lugar a una ampliación de sus potestades como la mencionada carecen de fundamento. Muy al contrario, lo que indican numerosos pasajes del Proyecto de Acuerdo y de los documentos que lo acompañan es que los autores de dichos textos trataron ya desde un primer momento de hacer frente a tales recelos.

48. En particular, tanto en la segunda frase del apartado 3 del artículo 1 como en el apartado 4 del artículo 1 del Proyecto de Acuerdo se garantiza que, en caso de adhesión de la Unión al CEDH, se mantendrá la delimitación de competencias y responsabilidades que consagra el Derecho originario entre la Unión y sus Estados miembros.

49. Por una parte, la segunda frase del apartado 3 del artículo 1 del Proyecto de Acuerdo destaca que ninguna disposición del CEDH o de sus Protocolos impondrá a la Unión la obligación de realizar un acto o adoptar una medida cuando con arreglo al Derecho de la Unión le falte la competencia para hacerlo. Mediante dicho precepto se garantiza que la pertenencia al CEDH no obligará a la Unión a hacer nada para lo que carezca de atribuciones con arreglo al Derecho de la Unión.

50. Por otra parte, en virtud del apartado 4 del artículo 1 del Proyecto de Acuerdo, no se atribuirá a la Unión ningún acto, medida u omisión de sus Estados miembros, aun cuando se produzca en la aplicación del Derecho de la Unión por parte de esos Estados miembros.

51. A veces se plantea la cuestión de si la participación de la Unión en las instancias de control del CEDH, tal como se prevé en el Proyecto de Acuerdo, podría redundar en una ampliación de las potestades de la Unión. Pues bien, no es el caso. La participación de la Unión en las instancias de control del CEDH no dará lugar en absoluto a que la Unión deba actuar fuera de las competencias que le atribuyen los Tratados UE y FUE. Al contrario, el propio Derecho originario prevé expresamente la intervención de la Unión en Estrasburgo, ya sea mediante la participación en determinadas resoluciones de la Asamblea Parlamentaria y del Comité de Ministros, ya sea mediante la presentación de candidatos al cargo de juez del TEDH [véase al respecto el artículo 1, letra a), del Protocolo no 8].

52. En cuanto a los casos concretos de la supervisión del cumplimiento de las sentencias definitivas del TEDH (artículo 46, apartados 2 a 5, del CEDH) y de la ejecución de los acuerdos amistosos (artículo 39, apartado 4, del CEDH) por parte del Comité de Ministros, la intervención de la Unión en esta instancia no se reduce a los casos que la afectan o que afectan a sus Estados miembros cuando éstos aplican el Derecho de la Unión. Muy al contrario, el objetivo de un control externo como el que establece el CEDH es precisamente que cada parte contratante del CEDH se ocupe de la supervisión de casos que correspondan al ámbito competencial de otra u otras partes contratantes. Una intervención amplia de la Unión en este sistema de supervisión recíproca responde al espíritu del control externo en que se basa el CEDH, por lo que se halla subsumida directamente en la disposición por la que se confiere el mandato, en la primera frase del apartado 2 del artículo 6 TUE, de adherirse al CEDH.

53. Por último, es preciso añadir que el Acuerdo de Adhesión planteado tampoco prejuzga la cuestión de si la Unión posee competencias para incorporarse a otros acuerdos internacionales de tutela de los derechos fundamentales y derechos humanos, incluidos los Protocolos actuales o futuros del CEDH, y, en su caso, en qué condiciones lo haría, puesto que, desde la perspectiva del Consejo de Europa, la reforma del artículo 59, apartado 2, del CEDH ( 31 ) que se prevé realizar lo único que hace es abrir a la Unión la posibilidad de incorporarse, mediante acuerdos de Derecho internacional, a otros Protocolos del CEDH distintos del no 1 y el no 6 (dado que a estos dos la Unión se adherirá ya desde este momento). No obstante, para hacer realidad dichas adhesiones serían necesarios instrumentos de adhesión independientes ( 32 ) cuya ratificación debería seguir una vez más, dentro de la Unión Europea, el procedimiento de la segunda frase del párrafo segundo del apartado 8 del artículo 218 TFUE.

54. Cierto es que cabría preguntarse si la Unión no adquirirá con la adhesión al CEDH, merced a la denominada «doctrina AETR», ( 33 ) la competencia exclusiva para celebrar acuerdos internacionales subsiguientes en materia de derechos fundamentales y derechos humanos. Al fin y al cabo, con la adhesión, el CEDH se convertirá en parte integrante del ordenamiento jurídico de la Unión. ( 34 ) Por ello, en teoría podría aducirse que, mediante su adhesión al CEDH, la Unión adquiere una competencia externa exclusiva en virtud del último supuesto del artículo 216 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 2: una competencia externa que le reservaría en exclusiva la capacidad de celebrar acuerdos internacionales futuros cada vez que dichos acuerdos pudieran afectar a las disposiciones del CEDH (entendidas éstas como parte de las «normas comunes» vigentes dentro de la Unión) o alterar su alcance. No obstante, en mi opinión, el artículo 6 TUE, apartado 2, excluye, en su segunda frase, por su condición de lex specialis, dicho «efecto AETR», al indicar que la adhesión al CEDH no modificará las competencias de la Unión que se definen en los Tratados, es decir, aquellas competencias que ya poseía antes de la adhesión.

55. A la luz de todo lo expuesto, no es posible defender que la adhesión al CEDH que se plantea pudiera redundar en algún tipo de ampliación de las potestades de la Unión.

3. La adhesión no hará necesario el otorgamiento de más potestades a la Unión

56. En último lugar, ha de aclararse si la adhesión al CEDH hace precisa la atribución de potestades añadidas a la Unión Europea por parte de sus Estados miembros.

57. Seguramente, en el estadio actual no pueda resolverse esta cuestión de manera definitiva, ya que no cabe descartar que en un momento posterior el TEDH interprete alguna disposición del CEDH de tal manera que sea precisa la revisión del Derecho originario de la Unión.

58. Puede que la situación mencionada sea improbable, puesto que, por una parte, ya hoy en día la Unión toma como orientación los criterios y parámetros que para la tutela de los derechos fundamentales se derivan del CEDH (véanse, en particular, el apartado 3 del artículo 6 TUE y la primera frase del apartado 3 del artículo 52 de la Carta de los Derechos Fundamentales), y, por otra, la segunda frase del apartado 3 del artículo 1 del Proyecto de Acuerdo aclara que el CEDH no obligará a la Unión a hacer nada para lo ésta que carezca de atribuciones con arreglo al Derecho de la Unión.

59. Con todo, corresponde a nuestro Tribunal de Justicia garantizar en este procedimiento de dictamen que, mediante la adhesión al CEDH que ahora se plantea, la Unión no asuma de forma consciente obligaciones de Derecho internacional que, en función de su entramado institucional actual, claramente no esté en condiciones de cumplir ya de entrada.

60. En este contexto, tres aspectos de la adhesión de la Unión al CEDH que ahora se plantea merecen un análisis más detenido: en primer lugar, el procedimiento de pronunciamiento previo [véase, a continuación, el apartado a)]; en segundo lugar, el deber de cumplir las sentencias del TEDH mediante las que se haya declarado la existencia de infracción del CEDH [véase el apartado b) posterior]; y, en tercer lugar, la problemática de la tutela judicial en la PESC [véase el apartado c) posterior].

a) El procedimiento de pronunciamiento previo

61. El procedimiento de pronunciamiento previo está recogido en el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo, según el cual, si se dan determinadas condiciones, el TEDH concederá a nuestro Tribunal de Justicia la posibilidad de pronunciarse con carácter previo, en un procedimiento pendiente ante el primero, sobre la compatibilidad con el CEDH de una disposición del Derecho de la Unión.

62. En el plano interno de la Unión ello significa que ésta debe disponer de las potestades necesarias para establecer el procedimiento de pronunciamiento previo que se ha mencionado. Si resultara que en el plano interno no se dieran las condiciones jurídicas para crear dicho procedimiento, la Unión no podría celebrar el Acuerdo de Adhesión.

63. De hecho, en el debate público que ha tenido lugar en torno a la adhesión de la Unión al CEDH se ha puesto en duda en alguna ocasión que el procedimiento de pronunciamiento previo pueda ponerse en práctica sin revisar antes los Tratados constitutivos de la Unión Europea. En nuestro procedimiento de dictamen, ha sido en especial Polonia la que ha defendido que, en la situación actual, la introducción del procedimiento de pronunciamiento previo no es compatible con los Tratados.

64. Efectivamente, el procedimiento de pronunciamiento previo no es uno de los procedimientos judiciales encomendados expresamente al Tribunal de Justicia, como institución de la Unión Europea, en los Tratados UE y FUE (primera frase del apartado 1 del artículo 19 TUE). No obstante, este hecho no permite por sí mismo afirmar que el Derecho originario obste, en su estadio actual, a la introducción del procedimiento de pronunciamiento previo.

65. Y ello porque nuestro Tribunal de Justicia ha admitido que un acuerdo internacional celebrado con Estados terceros puede incluso conferirle competencias nuevas, a condición de que dicha atribución no desvirtúe su función, tal y como ésta ha sido concebida por los Tratados UE y FUE. ( 35 )

66. Es incluso bastante dudoso que el pronunciamiento previo a que se refiere el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo sea para el Tribunal de Justicia una competencia nueva, ya que es perfectamente defendible que el pronunciamiento previo del Tribunal de Justicia durante procedimientos que se encuentren pendientes ante el TEDH simplemente será una variante del ejercicio de las competencias jurisprudenciales con que ya cuenta el juez de la Unión con arreglo a la segunda frase del apartado 1 y al apartado 3 del artículo 19 TUE.

67. Aun suponiendo que el procedimiento de pronunciamiento previo diera a nuestro Tribunal de Justicia una competencia nueva, no se trataría en ningún caso de una competencia que desvirtuase la naturaleza de la función del Tribunal de Justicia, tal y como ésta ha sido concebida por los Tratados. Muy al contrario, el procedimiento de pronunciamiento previo contribuye a que el Tribunal de Justicia pueda cumplir mejor con la función que tiene confiada desde siempre y, además, a que mantenga el monopolio del control de legalidad de los actos adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la Unión del que, al menos en el ámbito de las políticas comunes, ya dispone. ( 36 )

68. En esencia, la función del Tribunal de Justicia consiste en garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados (segunda frase del apartado 1 del artículo 19 TUE). A tal fin, le incumbe en particular interpretar el Derecho de la Unión [artículo 267 TFUE, párrafo primero, letras a) y b)] y examinar la legalidad de los actos adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la Unión [artículos 263 TFUE, párrafo primero, y 267 TFUE, párrafo primero, letra b)].

69. Las mismas tareas, esto es, la interpretación del Derecho de la Unión y el examen de legalidad de los actos adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la Unión, son las que, en esencia, le deparará al Tribunal de Justicia el procedimiento de pronunciamiento previo que recoge el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo.

70. Seguramente el marco procedimental en que el Tribunal de Justicia ejercerá las tareas mencionadas cuando se enfrente a un pronunciamiento previo será distinto del recurso de nulidad o el del procedimiento prejudicial (artículos 263 TFUE y 267 TFUE). En particular, puede haber diferencias respecto de la legitimación de las partes, el propio desarrollo del procedimiento, quizás el principio de preclusión, y los efectos de la resolución del Tribunal de Justicia.

71. Por sí mismas, las diferencias mencionadas no modifican la naturaleza de las competencias ni del Tribunal de Justicia ni de las demás instituciones de la Unión que, en su caso, se personen en el procedimiento de pronunciamiento previo; y en ningún caso afectan a la naturaleza de dichas competencias hasta el punto de justificar que se declare el Proyecto de Acuerdo incompatible con los Tratados. ( 37 )

72. Muy al contrario, tal como ha subrayado el propio Tribunal de Justicia, el procedimiento de pronunciamiento previo es uno de los requisitos imprescindibles para que la Unión pueda adherirse al CEDH. ( 38 ) La introducción de dicho procedimiento persigue el objetivo de mantener las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión y de mantener las atribuciones del Tribunal de Justicia (artículo 1 y primera frase del artículo 2 del Protocolo no 8). ( 39 )

73. Por tanto, entre las medidas que será necesario adoptar con ocasión de la adhesión deberá figurar un procedimiento como el descrito, con la particularidad de que la primera frase del apartado 2 del artículo 6 TUE y el Protocolo no 8 no sólo facultan a la Unión para hacer realidad dicha adhesión, sino que la obligan a ello. Además, en el artículo 1, letra a), del Protocolo no 8 se requiere expresamente la introducción de esas «modalidades específicas de la posible participación de la Unión en las instancias de control» del CEDH.

74. Para definir en el plano interno de la Unión la estructuración concreta del procedimiento de pronunciamiento previo, será necesario completar el Estatuto del Tribunal de Justicia, operación que no alcanza el nivel de «reforma constitucional», por lo que se podrá llevar a cabo mediante el procedimiento legislativo ordinario (artículo 281 TFUE, párrafo segundo), sin que resulte preciso seguir el procedimiento de revisión formal de los Tratados (artículo 48 TUE). ( 40 )

75. En cambio, en mi opinión, no bastaría con incorporar las modalidades procedimentales en cuestión a la decisión por la que el Consejo autorice el Acuerdo de Adhesión planteado, porque con ello se estaría eludiendo el procedimiento legislativo ordinario previsto en el artículo 281 TFUE, párrafo segundo, y, por otra parte, dichas modalidades procedimentales no surtirían los mismos efectos ni adquirirían el mismo rango que las disposiciones del Estatuto.

76. Sólo una vez que las normas necesarias (y en particular las relativas a la legitimación de las partes, al propio procedimiento y a los efectos de la resolución del Tribunal de Justicia) se hayan incorporado al Estatuto del Tribunal de Justicia, el procedimiento de pronunciamiento previo estará plenamente dispuesto para ponerse en práctica y podrá considerarse, con arreglo al artículo 19 TUE, apartado 3, letra c), en relación con el artículo 281 TFUE, párrafo primero, y con el artículo 51 TUE, que es uno más de los «casos previstos por los Tratados» sobre los que el Tribunal de Justicia está llamado a pronunciarse.

b) Deber de cumplimiento de las sentencias del TEDH

77. Tampoco del deber de cumplir las sentencias del TEDH mediante las que se haya declarado la existencia de infracción del CEDH por parte de instituciones, órganos u organismos de la Unión (que se recoge en el artículo 46, apartado 1, del CEDH) se deriva la necesidad de atribuir más competencias a la Unión.

78. Las sentencias del TEDH que se acaban de mencionar tienen carácter declarativo, y el CEDH no indica en detalle a las partes contratantes cómo deben cumplir las sentencias dictadas contra ellas, sino que les deja cierto margen de maniobra al efecto. ( 41 )

79. En el plano interno de la Unión, a las infracciones del CEDH que sean declaradas por el TEDH deberá ponérseles remedio habitualmente mediante la derogación o modificación del acto jurídico controvertido de la institución de la Unión correspondiente. La Unión dispone indudablemente de las atribuciones necesarias para adoptar dicho actus contrarius: son las mismas que constituyeron en su día la competencia para la adopción del acto jurídico inicial. A ello se añade la atribución de los tribunales de la Unión para declarar nulos o invalidar actos jurídicos de la Unión en las condiciones previstas en los Tratados (artículos 263 TFUE y 267 TFUE).

80. También es posible que lo que requiera la sentencia del TEDH sea que la Unión adopte un acto jurídico nuevo, o que la sentencia constituya la base para una indemnización de daños y perjuicios. Las instituciones de la Unión estarán en condiciones también en este caso de cumplir sin dificultades dichas obligaciones, gracias a las atribuciones que tienen reconocidas en los Tratados, toda vez que la segunda frase del apartado 3 del artículo 1 del Proyecto de Acuerdo aclara que el CEDH no obligará a la Unión a hacer nada para lo que ésta carezca de competencia con arreglo a aquéllos.

81. En algunas de las ocasiones en que el incumplimiento del CEDH cuya existencia haya declarado el TEDH se deba directamente a la resolución firme de un tribunal de la Unión podrá resultar necesaria la reapertura del procedimiento judicial en cuestión. Ello requerirá completar el artículo 44 del Estatuto del Tribunal de Justicia, ( 42 ) lo cual podrá realizarse con arreglo al artículo 281 TFUE, párrafo segundo, sin que quepa suponer que de esa manera se estén desvirtuando las funciones de los tribunales de la Unión. En ese sentido resulta aplicable lo dicho anteriormente en relación con el procedimiento de pronunciamiento previo. ( 43 )

c) Tutela judicial en la PESC

82. Mucho más polémico que los dos aspectos debatidos anteriormente es si las competencias actuales de la Unión, o más exactamente las potestades del Tribunal de Justicia como institución de la Unión Europea (primera frase del apartado 1 del artículo 19 TUE), son suficientes para garantizar, en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, un nivel de tutela judicial que corresponda a las exigencias de los artículos 6 y 13 del CEDH. ( 44 )

83. Y ello porque, por una parte, por la adhesión al CEDH, la Unión quedará obligada indudablemente a respetar en todos sus ámbitos de actividad (también en la PESC) ( 45 ) las garantías que para los derechos fundamentales se derivan del CEDH, incluido el principio de tutela judicial efectiva recogido en los artículos 6 y 13 del CEDH. La Unión no podrá evitar dichos deberes ni siquiera mediante la formulación de reservas de Derecho internacional en el momento de la firma del Acuerdo de Adhesión o del depósito de su instrumento de ratificación, puesto que la segunda frase del apartado 1 del artículo 57 del CEDH excluye las «reservas de carácter general» ( 46 ) y, además, el artículo 11 del Proyecto de Acuerdo no admite la formulación de ningún tipo de reserva al Acuerdo de Adhesión.

84. Por otra parte, en el plano interno de la Unión rige el principio de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no será competente para pronunciarse ni respecto de las disposiciones de Derecho originario relativas a la PESC ni respecto de los actos jurídicos adoptados sobre la base de éstas (artículo 24 TUE, apartado 1, concretamente en la frase sexta de su párrafo segundo, y artículo 275 TFUE, párrafo primero). Sólo con carácter excepcionalísimo, y de conformidad con el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, los tribunales de la Unión poseen ciertas competencias dentro de la PESC; así, se les encomienda, por un lado, el control del respeto de la denominada cláusula de compatibilidad (artículo 40 TUE) y, por otra, pronunciarse sobre los recursos de anulación interpuestos por particulares (artículo 263 TFUE, párrafo cuarto) contra las medidas restrictivas adoptadas por el Consejo en el contexto de la PESC.

85. A la vista de las competencias jurisprudenciales restringidas que, como hemos mencionado, corresponden a los tribunales de la Unión, ¿puede considerarse que la tutela garantizada por el ordenamiento jurídico de la Unión en materia de PESC constituye «tutela judicial efectiva», a efectos de los artículos 6 y 13 del CEDH? ¿O, mediante la adhesión al CEDH que prevé el Proyecto de Acuerdo, la Unión estaría asumiendo obligaciones de Derecho internacional, por lo que se refiere a la tutela judicial en la PESC, para cuyo cumplimiento sus instituciones, y concretamente el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, carecen de las atribuciones necesarias? En el supuesto de que el Tribunal de Justicia entendiera que tal es el caso, no sólo le resultaría imposible a la Unión adherirse al CEDH, sino que, en el plano interno, también estaría saliendo a la luz una laguna de su sistema de tutela judicial que resultaría tremendamente problemática ya desde este mismo momento, entre otros factores, especialmente en lo que atañe al principio de homogeneidad que recoge la primera frase del apartado 3 del artículo 52 de la Carta de los Derechos Fundamentales.

86. La Comisión ( 47 ) propone hacer frente a cualquier dificultad en lo que atañe a la efectividad de la tutela judicial de los particulares en la PESC a través de una interpretación muy extensiva de la segunda variante del párrafo segundo del artículo 275 TFUE. La Comisión pretende que se interprete que dicha disposición faculta al Tribunal de Justicia de la Unión Europea no sólo para pronunciarse sobre recursos de anulación interpuestos por particulares contra medidas restrictivas, sino también para conocer de reclamaciones de daños y perjuicios y abordar peticiones de decisión prejudicial de los tribunales nacionales en materia de PESC. Además, la Comisión propugna que se interprete que las vías de recurso de los particulares alcanzan en la PESC no sólo a los actos que producen efectos jurídicos obligatorios, en la acepción del artículo 263 TFUE, párrafo primero, sino también a aquellos actos que carecen de efectos jurídicos.

87. En la vista, la Comisión añadió que el control del cumplimiento del artículo 40 TUE que se prevé en la primera variante del párrafo segundo del artículo 275 TFUE permite a los tribunales de la Unión otorgar una tutela judicial razonable en el contexto de la PESC.

88. Al igual que muchas de las partes personadas, ( 48 ) tengo serias dudas de si la interpretación de las dos variantes del párrafo segundo del artículo 275 TFUE en que se basa la Comisión resulta viable jurídicamente a la hora de garantizar la tutela judicial efectiva de los particulares en la PESC, a efectos de los artículos 6 y 13 del CEDH.

89. Por una parte, la interpretación de la Comisión pasa por alto la relación entre regla general y excepción que subyace al artículo 275 TFUE; también desnaturaliza el principio de no competencia de los tribunales de la Unión en la PESC que se consagra en el artículo 24 TUE, apartado 1, concretamente en la frase sexta de su párrafo segundo, y en el artículo 275 TFUE, párrafo primero, al convertirlo justo en lo contrario. Por otra parte, al defender que el Tribunal de Justicia es competente para conocer de procedimientos prejudiciales y reclamaciones de daños y perjuicios en el contexto de la PESC, la Comisión choca con el tenor inequívoco de la segunda variante que recoge el párrafo segundo del artículo 275 TFUE, el cual menciona sólo la competencia para pronunciarse sobre los recursos de anulación interpuestos por particulares, con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, contra medidas restrictivas, y no otros objetos ni clases de recurso, ni menos aún las remisiones prejudiciales de tribunales nacionales del artículo 267 TFUE.

90. Los trabajos preparatorios del artículo 275 TFUE confirman que el criterio de la Comisión no es correcto. ( 49 ) En un principio se preveía que esa disposición pasara a ser el artículo III‑376 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Su redacción se remonta, en lo esencial, a los trabajos de la Convención Europea que se acabaron reflejando en el artículo III‑282 del proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. ( 50 ) Tal como muestran los trabajos preparatorios de la Convención Europea, en su momento sí se llegó a debatir una estructuración más generosa de las competencias de los tribunales de la Unión en la PESC, pero las propuestas presentadas en ese sentido no gozaron del consenso necesario. ( 51 ) Al final, la Convención y, siguiendo su criterio, las dos Conferencias Intergubernamentales para, respectivamente, el Tratado Constitucional y el Tratado de Lisboa se ciñeron en la PESC a un modelo fundamentalmente intergubernamental en el que se darían a los tribunales de la Unión competencias reducidas.

91. Además, la interpretación del artículo 275 TFUE que plantea la Comisión implicaría una ampliación de las competencias de la Unión que resulta incompatible con el artículo 6 TUE, apartados 1, párrafo segundo, y 2, segunda frase, y, más concretamente, una ampliación de la competencia jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea como institución de la Unión. ( 52 )

92. Tampoco de la jurisprudencia traída a colación por la Comisión (Les Verts, Kadi, Gestoras Pro Amnistía y Segi) ( 53 ) se desprende ningún argumento que pueda sustentar la tesis de dicha institución. Cierto es que, en los casos mencionados, el Tribunal de Justicia subrayó que la Unión es una comunidad de Derecho (o, como diríamos hoy, una Unión de Derecho). Partiendo de esa declaración básica, el Tribunal de Justicia recordó que ni sus Estados miembros ni sus instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con los Tratados, en la calidad de carta constitucional fundamental de éstos últimos. ( 54 ) Sin embargo, el Tribunal de Justicia no dedujo ni mucho menos de dicha declaración básica que, más o menos praeter legem, debiera reconocerse la existencia de recursos o tipos de procedimiento nuevos no previstos en el Derecho originario pero de los que conocerían los tribunales de la Unión.

93. Efectivamente, en los asuntos mencionados el Tribunal de Justicia optó por la interpretación del Derecho originario mediante la que mejor se garantizaba la eficacia práctica de los tipos de procedimiento previstos expresamente en los Tratados. Así, por ejemplo, en la sentencia Les Verts el Tribunal de Justicia admitió que la interposición de los recursos de anulación del artículo 173 del Tratado CEE también procedía contra actos del Parlamento que surtieran efectos jurídicos frente a terceros. ( 55 ) De modo análogo, en las sentencias Gestoras Pro Amnistía y Segi el Tribunal de Justicia interpretó que el ámbito de aplicación del procedimiento prejudicial del artículo 35 UE, párrafo primero, ( 56 ) alcanzaba, en lo que entonces era el «tercer pilar», a todos los actos adoptados por el Consejo y dirigidos a producir efecto jurídico frente a terceros.

94. Ahora bien, para la problemática que aquí se ha de dilucidar me parece más revelador que en las sentencias Gestoras Pro Amnistía y Segi el Tribunal de Justicia denegara explícitamente el reconocimiento, en el «tercer pilar» de aquel entonces, de recursos distintos de los que estaban previstos expresamente en el Tratado UE en la versión que éste había recibido con el Tratado de Ámsterdam. En particular, el Tribunal de Justicia declaró en aquel contexto que no procedía la interposición de reclamaciones de daños y perjuicios. ( 57 ) Esto mismo es directamente trasladable a la cuestión que aquí interesa, cual es la tutela judicial en el antiguo «segundo pilar», es decir, en la PESC, en el que las competencias de los tribunales de la Unión son desde siempre aún menores. ( 58 )

95. A la luz de todo lo expuesto, no resulta convincente la interpretación que la Comisión hace del artículo 275 TFUE. Incluso con independencia de que sus alegaciones carezcan de solidez, sucede que para garantizar la tutela judicial efectiva de los particulares en la PESC no es en absoluto necesario interpretar las competencias de los tribunales de la Unión de una manera tan extensiva como propone la Comisión, puesto que declarar, con todo acierto, que ni los Estados miembros de la Unión ni sus instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con los Tratados, en la calidad de carta constitucional fundamental de éstos últimos, no significa necesariamente afirmar que los tribunales de la Unión sean competentes en todos y cada uno de los casos.

96. Y es que, como evidencia el artículo 19 TUE, apartado 1, el sistema de tutela judicial de los Tratados descansa en dos pilares, uno basado en los órganos jurisdiccionales de la Unión y el otro en los órganos jurisdiccionales nacionales. ( 59 ) De modo que, como suele suceder en la PESC, cuando no existe una vía de recurso directa ante los tribunales de la Unión, los tribunales nacionales son y seguirán siendo competentes. Ello se deriva en último término del principio de atribución de competencias, en virtud del cual toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros (apartado 1 del artículo 4 TUE, en relación con la primera frase del apartado 1 y con el apartado 2 del artículo 5 TUE). ( 60 )

97. Además, en virtud del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 19 TUE, los Estados miembros quedan expresamente obligados a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en la PESC, por ser ésta uno de los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión. ( 61 )

98. A menudo, la ejecución de la PESC recae sobre las autoridades de los Estados miembros (artículos 26 TUE, apartado 3, 42 TUE, apartado 3, y 44 TUE, apartado 1). Siendo así, los tribunales nacionales se presentan en todo caso al particular como la vía obvia para someter al control jurisdiccional los actos, medidas u omisiones que se produzcan en el contexto de la PESC y de algún modo le afecten. ( 62 )

99. Incluso cuando, a diferencia del supuesto anterior, la PESC sea ejecutada por instituciones, órganos u organismos de la Unión y el particular resulte afectado directa e individualmente por dicha ejecución, éste tendrá la posibilidad de recurrir a los tribunales nacionales, salvo que excepcionalmente disponga, con arreglo a la segunda variante del párrafo segundo del artículo 275 TFUE, de la facultad de reclamar directamente la tutela de sus derechos a los tribunales de la Unión. Y ello porque, con arreglo al artículo 274 TFUE, sin perjuicio de las competencias que los Tratados atribuyen al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ni siquiera los litigios en los que la propia Unión sea parte podrán ser, por tal motivo, sustraídos a la competencia de las jurisdicciones nacionales. Esta situación es, posiblemente, la más habitual en la PESC, habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 24 TUE, apartado 1, concretamente en la frase sexta de su párrafo segundo, y en el artículo 275 TFUE, párrafo primero.

100. Cuando los tribunales nacionales conocen, en el contexto de la PESC, de controversias como las mencionadas, están obligados a aplicar el Derecho de la Unión. Al hacerlo, deben analizar, cuando corresponde, la compatibilidad con las normas superiores del Derecho de la Unión de los actos adoptados en el contexto de la PESC por las instituciones, órganos y organismos de la Unión y, en caso de que sean incompatibles, dejarlos inaplicados en el litigio de que se trate. ( 63 ) Y ello porque, como ya se ha dicho, ( 64 ) a diferencia de lo que sucede con las políticas comunes, en la PESC los Tratados no otorgan al Tribunal de Justicia la potestad de pronunciarse prejudicialmente, tal como indican el artículo 24 TUE, apartado 1, concretamente en la frase sexta de su párrafo segundo, y el artículo 275 TFUE, párrafo primero. Por ello, en el contexto de la PESC el Tribunal de Justicia no puede hacer uso del monopolio del control de legalidad de las actividades de las instituciones, órganos y organismos de la Unión que se le reconoce en los demás ámbitos. Por consiguiente, en mi opinión, la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que tiene su origen en la sentencia Foto-Frost ( 65 ) no es trasladable a la PESC. A diferencia de lo que sucede en los ámbitos supranacionales del Derecho de la Unión, en la PESC no existe principio alguno que obligue a que el examen de legalidad de los actos adoptados por las instituciones de la Unión lo realicen sólo los tribunales de la Unión.

101. Sin duda, desde el punto de vista de la dinámica de la integración resulta muy lamentable que en materia de PESC nuestro Tribunal de Justicia carezca de la potestad para decidir prejudicialmente y de una competencia exclusiva para pronunciarse sobre la validez de los actos al estilo de la sentencia Foto-Frost (EU:C:1987:452), porque, con ello, en el contexto de la PESC no se pueden garantizar la interpretación y aplicación uniformes del Derecho de la Unión. Sin embargo, tal es la consecuencia lógica de la decisión de los autores de los Tratados de seguir estructurando la PESC en lo esencial como intergubernamental y de limitar a los casos excepcionales que se enumeran de forma exhaustiva en el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, el componente supranacional que es inherente a todas las competencias de nuestro Tribunal de Justicia.

102. La tutela judicial efectiva de los particulares que exigen los artículos 6 y 13 del CEDH puede garantizarse aunque nuestro Tribunal de Justicia no tenga potestad para decidir prejudicialmente ni competencia exclusiva para pronunciarse sobre la validez de los actos.

103. Por todo ello, por lo que se refiere a la PESC se puede mantener el criterio de que la adhesión de la Unión al CEDH que ahora se plantea podrá completarse sin dotar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea de competencias nuevas, porque la tutela judicial efectiva de los particulares sí queda garantizada en materia de PESC, correspondiendo en parte a los tribunales de la Unión (275 TFUE, párrafo segundo) y en parte a los tribunales nacionales (artículos 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y 274 TFUE).

4. Conclusión provisional

104. Por tanto, en vista de todo lo que precede, no cabe temer que el Proyecto de Acuerdo modifique las competencias de la Unión que se definen en los Tratados. Por lo demás, para transponer el Acuerdo de Adhesión en el plano interno de la Unión no será necesario atribuir a ésta más competencias.

B. Mantenimiento de las atribuciones de las instituciones de la Unión

105. Los artículos 2 (en su primera frase) y 3 del Protocolo no 8 establecen además que la adhesión al CEDH no podrá afectar a las atribuciones de las instituciones de la Unión. Fundamentalmente, es preciso dilucidar dicha exigencia respecto de las potestades del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (primera frase del apartado 1 del artículo 19 TUE) (véase, a continuación, el apartado 1). En aras de la exhaustividad, abordaré brevemente en segundo lugar las potestades de las demás instituciones de la Unión (véase el apartado 2), requiriendo una consideración especial el sistema de sanciones pecuniarias del Derecho de la Unión en materia de competencia [apartado 2, letra b)].

1. Atribuciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

106. El papel desempeñado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al que incumbe garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados (artículo 19 TUE, apartado 1), reviste una importancia fundamental en el ordenamiento jurídico creado por los Tratados. ( 66 ) Por lo que se refiere a la adhesión de la Unión al CEDH que ahora se plantea, dos aspectos merecen un desarrollo especial: el monopolio de los tribunales de la Unión en materia de resolución de conflictos [apartado a) siguiente] y sus atribuciones respecto de la interpretación del Derecho de la Unión y del examen de legalidad de los actos jurídicos de la Unión [apartado b)]. Junto a ello, será preciso abordar brevemente el Protocolo no 16 del CEDH [apartado c)].

a) Monopolio de los tribunales de la Unión en materia de resolución de conflictos (artículo 344 TFUE)

107. En el artículo 344 TFUE, los Estados miembros de la Unión se comprometieron a «no someter las controversias relativas a la interpretación o aplicación de los Tratados a un procedimiento de solución distinto de los previstos en los mismos». Según jurisprudencia reiterada, en dicha disposición se refleja la concesión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea de la competencia exclusiva para conocer de todas las controversias jurídicas que surjan entre los Estados miembros y afecten al Derecho de la Unión ( 67 ) (véase al respecto el artículo 259 TFUE). Con mayor motivo, lo mismo debe ser aplicable a las controversias jurídicas surgidas entre la Unión y uno o más Estados miembros (véanse, en particular, los artículos 258 TFUE, 263 TFUE, párrafo segundo, 265 TFUE, párrafo primero, y 268 TFUE). Dicho de otro modo, para la composición de sus controversias relativas al Derecho de la Unión, los Estados miembros han otorgado a los tribunales de la Unión un monopolio en materia de resolución de conflictos que, en el Derecho originario, se consagra en el artículo 344 TFUE.

108. Para proteger la tarea fundamental de los tribunales de la Unión que se ha mencionado, el artículo 3 del Protocolo no 8 establece que ninguna disposición del Acuerdo de Adhesión que ahora se plantea podrá afectar al artículo 344 TFUE.

109. En este contexto resulta preciso dilucidar, en particular, el procedimiento de asunto interestatal previsto en el artículo 33 del CEDH, ( 68 ) que establece que toda parte contratante podrá someter al TEDH cualquier incumplimiento de lo dispuesto en el CEDH y sus Protocolos que, a su juicio, pueda ser imputado a otra parte contratante. ( 69 ) Esta disposición ha de valorarse conjuntamente con el artículo 55 del CEDH, que, en lo esencial, establece que las partes contratantes renuncian recíprocamente a someter, por vía de demanda, una diferencia surgida de la interpretación o de la aplicación del CEDH a un procedimiento de solución distinto de los previstos en el propio CEDH.

110. Resulta notorio que existe una tensión entre la obligación de los Estados miembros (que deriva del artículo 344 TFUE) de someter sus litigios de Derecho de la Unión exclusivamente a nuestro Tribunal de Justicia y la obligación (recogida en el artículo 55 del CEDH) de sustanciar ante el TEDH mediante un procedimiento interestatal las diferencias que surjan respecto del CEDH, puesto que, con la adhesión, el CEDH se convertirá, como ya se ha dicho, en parte integrante del ordenamiento jurídico de la Unión ( 70 ) (véase asimismo el artículo 216 TFUE, apartado 2). Por tanto, en contra de lo que sorprendentemente ha defendido la Comisión, es perfectamente posible que, tras dicha adhesión, en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión se produzcan litigios relativos a la interpretación o aplicación del CEDH entre Estados miembros de la Unión o entre la Unión y sus Estados miembros.

111. Si se entablara ante el TEDH el procedimiento de asunto interestatal previsto en el artículo 33 del CEDH como medio para solventar uno de los litigios mencionados, se estaría con ello obviando la competencia exclusiva de nuestro Tribunal de Justicia y, por ello, infringiendo el artículo 344 TFUE.

112. Este problema no pasó desapercibido durante las negociaciones relativas a la adhesión de la Unión al CEDH. Para solucionarlo, se incorporó al Proyecto de Acuerdo el artículo 5, que dispone que los procedimientos seguidos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea «no constituyen procedimientos de solución de conflictos a efectos del artículo 55 del CEDH». En el Informe Explicativo se precisa tal disposición del Proyecto de Acuerdo en el sentido de «que el artículo 55 del CEDH no prohíbe que se aplique lo dispuesto en el artículo 344 TFUE». ( 71 )

113. Por consiguiente, el artículo 5 del Proyecto de Acuerdo, interpretado tal como prevé el Informe Explicativo, resuelve el conflicto hipotético entre el artículo 55 del CEDH y el artículo 344 TFUE en el sentido de que la Unión y sus Estados miembros pueden seguir sustanciando ante los tribunales de la Unión los litigios que surjan entre ellos sobre la interpretación y la aplicación del CEDH y de que no están obligados a entablar ante el TEDH el procedimiento de asunto interestatal previsto en el artículo 33 del CEDH.

114. No obstante, ni el Proyecto de Acuerdo ni los documentos que lo acompañan evitarán por completo que, con todo, los Estados miembros de la Unión puedan solventar un litigio de Derecho de la Unión surgido entre ellos y relativo a la interpretación y aplicación del CEDH mediante la interposición de un asunto interestatal ante el TEDH, aunque en el plano del Derecho internacional, con arreglo al artículo 55 del CEDH, en relación con el artículo 5 del Proyecto de Acuerdo, no estén obligados a ello.

115. Si se deseara garantizar que en los litigios de Derecho de la Unión relativos al CEDH los Estados miembros de la Unión no puedan obviar en ningún caso la competencia exclusiva de nuestro Tribunal de Justicia, el Acuerdo de Adhesión planteado debería recoger, siguiendo por ejemplo el modelo del artículo 282 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, ( 72 ) una norma que fuera más allá que el artículo 5 del Proyecto de Acuerdo y con la que no sólo se asegurara que no se afecta al artículo 344 TFUE, sino que se concediera a éste primacía frente al artículo 33 del CEDH. Contra los asuntos interestatales que, pese a ello, se interpusieran, cabría entonces proponer una excepción de inadmisibilidad ante el TEDH. Para lograr el objetivo mencionado, cuando conociera de un procedimiento de asunto interestatal seguido entre Estados miembros de la Unión Europea, el TEDH debería además quedar obligado (al menos en los casos dudosos) a, antes de decidir, dar a nuestro Tribunal de Justicia la oportunidad de manifestarse, en el marco de un procedimiento de pronunciamiento previo, sobre si el objeto del procedimiento constituye o no un litigio de Derecho de la Unión a efectos del artículo 344 TFUE.

116. No obstante, opino que una regulación como la que se acaba de exponer, la cual, aparte de ser tan amplia, no se corresponde con las prácticas corrientes de los acuerdos internacionales, no es estrictamente necesaria para garantizar el efecto útil del artículo 344 TFUE y, con ello, preservar el monopolio de nuestro Tribunal de Justicia en materia de resolución de conflictos.

117. Y eso no es todo: si se quisiera supeditar en el presente asunto la declaración de compatibilidad del Acuerdo de Adhesión con el Derecho originario de la Unión a una norma expresa que establezca la inadmisibilidad ante el TEDH de los asuntos interestatales y la primacía del artículo 344 TFUE, se estaría afirmando implícitamente que muchos de los acuerdos internacionales celebrados hasta ahora por la Unión adolecen de un defecto por no incluir una cláusula de ese tipo.

118. En mi opinión, para garantizar el efecto útil del artículo 344 TFUE basta con que exista la posibilidad de instar procedimientos por incumplimiento contra los Estados miembros que solventen sus litigios de Derecho de la Unión ante instancias internacionales distintas del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (artículos 258 TFUE a 260 TFUE), ( 73 ) procedimientos en cuyo seno también se pueden ordenar medidas provisionales de resultar necesario (artículo 279 TFUE). ( 74 )

119. Por ello entiendo, en suma, que el Proyecto de Acuerdo no presenta ninguna dificultad jurídica en lo que atañe al artículo 344 TFUE en relación con el artículo 3 del Protocolo no 8.

120. Si, con todo, el Tribunal de Justicia considerara necesario afianzar el efecto útil del artículo 344 TFUE más de lo que lo está actualmente en el Proyecto de Acuerdo, podría supeditar la declaración de compatibilidad con los Tratados de la adhesión de la Unión al CEDH a una declaración de la Unión y sus Estados miembros que se debería presentar en el momento de dicha adhesión. En dicha declaración, la Unión y los Estados miembros tendrían que manifestar a las demás partes contratantes del CEDH su intención, obligándose con ello en el plano del Derecho internacional, de no recurrir entre ellos ante el TEDH a procedimientos por posibles incumplimientos en el sentido del artículo 33 del CEDH siempre que el objeto del litigio corresponda al ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. ( 75 )

b) Atribuciones de los tribunales de la Unión respecto de la interpretación del Derecho de la Unión y del examen de legalidad de los actos jurídicos de la Unión

121. Aparte del monopolio en materia de resolución de conflictos que les otorga el artículo 344 TFUE y que acabamos de debatir, a los tribunales de la Unión les corresponden en el sistema judicial de ésta la función de interpretar el Derecho de la Unión de manera definitiva y el monopolio ( 76 ) para examinar la legalidad de los actos adoptados por sus instituciones, órganos y organismos. ( 77 )

122. En principio, la adhesión de la Unión al CEDH que ahora se plantea no cambiará la situación que se acaba de mencionar, puesto que las sentencias del TEDH mediante las que se declara la existencia de infracción del CEDH tienen un carácter meramente declarativo y dejan a la parte contratante de que se trate cierto margen de maniobra a la hora de cumplirlas (artículo 46, apartado 1, del CEDH). ( 78 ) Además, en sus sentencias el TEDH no realiza una interpretación determinada de las normas jurídicas de esa parte contratante ni se manifiesta sobre la validez de las mismas, ( 79 ) sino que se limita a interpretar el CEDH y, en su caso, a declarar la vulneración de los derechos fundamentales que éste garantiza.

123. Con todo, el TEDH no puede evitar enfrentarse en sus sentencias al Derecho interno de las partes contratantes afectadas cuando ello resulta necesario para pronunciarse sobre la alegación de que se ha vulnerado un derecho fundamental garantizado por el CEDH. Inevitablemente, el TEDH basa sus sentencias en una interpretación determinada del contenido y alcance de las disposiciones internas. Sólo así puede, por ejemplo, realizar el análisis oportuno de si los remedios previstos en el ordenamiento jurídico interno cumplen con las exigencias del derecho a un «recurso efectivo» (artículo 13 del CEDH) y de si las injerencias en determinados derechos fundamentales del CEDH están «previstas por la ley» del ordenamiento jurídico interno (artículos 5, apartado 1, 8, apartado 2, 9, apartado 2, 10, apartado 2, y 11, apartado 2, del CEDH). ( 80 ) En el mismo sentido, también el Derecho de la Unión y la jurisprudencia elaborada al respecto por nuestro Tribunal de Justicia han sido objeto de estudio en las resoluciones del TEDH. ( 81 )

124. Para garantizar que en los casos mencionados se mantengan las atribuciones de los tribunales de la Unión y, al mismo tiempo, se respete el principio de subsidiariedad dentro del sistema de control del CEDH, el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo crea el procedimiento de pronunciamiento previo. En él se establece que, en los procedimientos pendientes ante el TEDH en los que la Unión sea codemandada, se concederá al Tribunal de Justicia de la Unión Europea tiempo suficiente para que examine la compatibilidad con el CEDH de las disposiciones relevantes del Derecho de la Unión, siempre que nuestro Tribunal de Justicia no haya realizado dicho examen con anterioridad.

125. Tal como ha declarado el propio Tribunal de Justicia en su Documento de reflexión, ( 82 ) el procedimiento de pronunciamiento previo mencionado resulta en principio apropiado para mantener las competencias de los tribunales de la Unión de cara a la adhesión de ésta al CEDH, y es además necesario para lograr ese objetivo.

126. No obstante, aún hemos de analizar si los requisitos que el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo ha establecido para que se pueda instruir el pronunciamiento previo no han ido tan lejos que, por lo restrictivos, pudieran menoscabar las competencias de los tribunales de la Unión. Dichos requisitos son de tres clases: — El ámbito de aplicación del procedimiento de pronunciamiento previo está indisociablemente ligado a la condición de codemandado, de tal manera que, en cualquiera de los casos, sólo se contempla que se produzca un pronunciamiento previo de nuestro Tribunal de Justicia cuando la Unión figure como codemandada ante el TEDH. — El pronunciamiento previo sólo está previsto para disposiciones del Derecho de la Unión cuya compatibilidad con el CEDH no haya sido nunca hasta entonces objeto de análisis por parte de nuestro Tribunal de Justicia. — El objeto del pronunciamiento previo es la compatibilidad de esa norma del Derecho de la Unión con los derechos fundamentales del CEDH cuya vulneración se alegue en el procedimiento seguido ante el TEDH.

127. Hablando en primer lugar del nexo entre el ámbito de aplicación del procedimiento de pronunciamiento previo y la condición de codemandada de la Unión, parece razonable exigirlo si se pretende mantener las competencias de los tribunales de la Unión. Cierto es que, a contrario, dicha ligazón supone que nuestro Tribunal de Justicia no pueda pronunciarse previamente cuando en un recurso seguido ante el TEDH la Unión sea la demandada principal o no sea parte (ni como demandada ni como codemandada). Ahora bien, la imposibilidad de que nuestro Tribunal de Justicia se pronuncie previamente no crea en ninguno de esos dos casos el riesgo de que se menoscaben las competencias de los tribunales de la Unión.

128. Y ello porque cuando la propia Unión es codemandada, el requisito de que se hayan agotado las vías de recurso dentro de la Unión (artículo 35, apartado 1, del CEDH) garantiza que el objeto del litigio no pueda plantearse ante el TEDH antes de que, en el marco de sus competencias, los tribunales de la Unión hayan tenido la oportunidad de conocer de la interpretación y legalidad de la disposición en cuestión del Derecho de la Unión. Cuando, por el contrario, la Unión no sea demandada ni codemandada y, por tanto, tampoco parte en el procedimiento seguido ante el TEDH, no cabrá temer en ningún caso menoscabo de las competencias de los tribunales de la Unión, porque la sentencia que deba dictar el TEDH, incluso si entra en disquisiciones sobre el Derecho de la Unión, no resultará vinculante para ésta (véase el artículo 46, apartado 1, del CEDH).

129. En segundo lugar, tampoco existe riesgo para las competencias de los tribunales de la Unión por el hecho de que se limite el pronunciamiento previo al caso de disposiciones del Derecho de la Unión sobre cuya compatibilidad con el CEDH no se hayan pronunciado nunca hasta entonces dichos tribunales. Es decir, cuando los tribunales de la Unión ya han abordado en alguna ocasión en una resolución firme esa cuestión jurídica concreta que después es objeto del recurso interpuesto ante el TEDH, ello significa que ya han ejercido sus competencias. ( 83 ) Estamos, con ello, ante un «acte éclairé», y en tales supuestos no existe la expectativa de que recurran a nuestro Tribunal de Justicia ni siquiera los tribunales de los Estados miembros de la Unión que resuelven en última instancia; lo mismo debe ser aplicable a la relación que existe entre el TEDH y los tribunales de la Unión.

130. En tercer lugar, en cambio, sí resulta problemático que el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo limite el objeto de los pronunciamientos previos a las cuestiones de compatibilidad (en alemán, «Vereinbarkeit»; en francés, «compatibilité»; en inglés, «compatibility») del Derecho de la Unión con los derechos fundamentales cuya vulneración se alegue en el procedimiento seguido ante el TEDH, puesto que, como ha quedado dicho anteriormente, ( 84 ) las atribuciones de los tribunales de la Unión no se agotan ni mucho menos en el examen de legalidad de las disposiciones del Derecho de la Unión, sino que alcanzan también a un punto clave cual es la interpretación de esas mismas disposiciones. La competencia interpretativa que corresponde a los tribunales de la Unión adquiere importancia particular justamente en relación con los derechos fundamentales, pudiendo garantizarse en la mayoría de los casos mediante la propia interpretación que las disposiciones en cuestión del Derecho de la Unión no entren en conflicto con los derechos fundamentales. ( 85 ) Esto es predicable tanto del Derecho originario como del Derecho derivado de la Unión.

131. A diferencia de lo que parece sostener la Comisión, ( 86 ) de pretenderse reducir el objeto del pronunciamiento previo a una mera cuestión de legalidad o validez (como si nuestro Tribunal de Justicia sólo pudiera elegir entre blanco y negro), se estarían pasando por alto las atribuciones de los tribunales de la Unión.

132. Por suerte, la mención que hace el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo al «examen de la compatibilidad» es en sí lo suficientemente abierta como para incluir también cuestiones interpretativas del Derecho de la Unión y permitir el pronunciamiento previo de nuestro Tribunal de Justicia al efecto de garantizar que la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión sea conforme con el CEDH.

133. Sin embargo, tal como indica el Informe Explicativo, en el caso del Derecho derivado de la Unión, el «examen de la compatibilidad» que se realice a efectos del artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo sólo podrá consistir en el pronunciamiento de nuestro Tribunal de Justicia sobre la «validez» de disposiciones incluidas en actos adoptados por las instituciones, órganos y organismos de la Unión. ( 87 )

134. En vista de la equiparación que hace el Informe Explicativo entre las cuestiones de «validez» del Derecho derivado y las de «compatibilidad», se suscitan dudas importantes sobre si el ámbito material de aplicación del pronunciamiento previo que se define en el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo realmente es suficiente para lograr el mantenimiento de las competencias de los tribunales de la Unión. Si bien algunas de las partes personadas han intentado relativizar el valor que haya de tener el Informe Explicativo al interpretar el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo, dicha postura no resulta convincente, ya que el Informe Explicativo forma parte del todo integrado que se ha negociado de cara a la adhesión de la Unión al CEDH y, por voluntad de sus autores, reviste la misma importancia que el propio Acuerdo. ( 88 )

135. En definitiva, la única manera de disipar las dudas que se han mencionado en relación con el alcance del procedimiento de pronunciamiento previo sería aclarar que el examen de la compatibilidad del Derecho de la Unión con el CEDH que, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Proyecto de Acuerdo, debe tener la oportunidad de realizar nuestro Tribunal de Justicia mediante un pronunciamiento previo incluye las cuestiones interpretativas no sólo en el caso del Derecho originario, sino también en el caso del Derecho derivado de la Unión. Dicha aclaración me parece necesaria para poder salvaguardar la seguridad jurídica. Por tanto, en mi opinión, la declaración de compatibilidad del Proyecto de Acuerdo con los Tratados debería supeditarse a la aclaración a la que acabo de referirme.

c) Repercusiones del Protocolo no 16 del CEDH sobre las atribuciones del Tribunal de Justicia

136. Por último, es preciso abordar brevemente el Protocolo no 16 del CEDH. Sus posibles repercusiones sobre las atribuciones de nuestro Tribunal de Justicia fueron debatidas con las partes de manera superficial en la fase oral de este procedimiento de dictamen, a raíz de las preguntas planteadas por varios miembros del Tribunal de Justicia.

137. El Protocolo no 16, que hasta ahora ( 89 ) ha sido suscrito por sólo siete Estados miembros de la Unión y no ha sido ratificado por ninguno de ellos, prevé la incorporación al sistema del CEDH de un «procedimiento prejudicial» voluntario mediante el que determinados tribunales superiores de las partes contratantes del CEDH podrían recabar del TEDH un dictamen interpretativo del CEDH que no sería vinculante.

138. En primer lugar hay que apuntar que el Protocolo no 16 no es objeto, como tal, de este procedimiento de dictamen, porque no es uno de los textos jurídicos a los que la Unión se adherirá con arreglo al Proyecto de Acuerdo.

139. Con todo, no se puede descartar que el papel de nuestro Tribunal de Justicia llegue a verse menoscabado en algún momento de manera indirecta por el Protocolo no 16, incluso si éste no fuera ratificado por la propia Unión y siguieran perteneciendo a él sólo parte de los Estados miembros, puesto que, con la adhesión, el propio CEDH se convertirá, como ya se ha dicho, en parte integrante del ordenamiento jurídico de la Unión, de tal manera que nuestro Tribunal de Justicia tendrá competencia para interpretarlo con carácter prejudicial (artículo 267 TFUE). ( 90 ) Ahora bien, el papel que le corresponde en la interpretación del CEDH dentro del territorio de la Unión podría estar en riesgo si ciertos tribunales superiores de los Estados miembros que hubieran ratificado el Protocolo no 16 del CEDH optaran por acogerse a las disposiciones del mismo para recurrir en cuestiones de interpretación del CEDH al TEDH antes que a nuestro Tribunal de Justicia.

140. No obstante, al fin y al cabo, el fenómeno que se acaba de referir no sería consecuencia de la adhesión de la Unión al CEDH que ahora se plantea. Incluso aunque la misma no se produjera, los tribunales de los Estados miembros que hayan ratificado el Protocolo no 16 podrían dirigirse al TEDH sobre cuestiones relacionadas con los derechos humanos (de interpretación del CEDH), en lugar de plantear a nuestro Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales de tenor idéntico (de interpretación de la Carta de los Derechos Fundamentales).

141. Para solucionar el problema mencionado basta con remitirse al artículo 267 TFUE, párrafo tercero, que impone a los tribunales que resuelven en última instancia en los Estados miembros la obligación de remisión prejudicial a nuestro Tribunal de Justicia. El artículo 267 TFUE, párrafo tercero, prevalece sobre el Derecho interno, y por tanto sobre los acuerdos internacionales que, como el Protocolo no 16 del CEDH, pudieran haber ratificado ciertos Estados miembros. Ello supone que, cuando conozcan de un litigio comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión y que afecte a los derechos fundamentales, los tribunales que resuelven en última instancia en los Estados miembros deberán dirigirse en primer lugar a nuestro Tribunal de Justicia, y cumplir también con carácter prioritario las resoluciones de éste.

d) Conclusión provisional

142. En resumen, se puede mantener el criterio de que el Proyecto de Acuerdo no afecta a las atribuciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de un modo tal que resulte incompatible con la primera frase del artículo 2 del Protocolo no 8, siempre que se aclare el ámbito de aplicación del procedimiento de pronunciamiento previo en el sentido que se ha indicado en el punto 135 anterior.

2. Atribuciones de otras instituciones de la Unión

143. Por lo que se refiere a las atribuciones de otras instituciones de la Unión, y en particular a las del Parlamento, el Consejo Europeo, el Consejo y la Comisión, no consta en qué medida pudieran verse afectadas por la adhesión de la Unión al CEDH. Durante este procedimiento de dictamen no ha surgido ante el Tribunal de Justicia ningún indicio que apunte a que dichas atribuciones puedan verse menoscabadas.

a) Cuestiones generales

144. Es preciso indicar, con carácter introductorio, que, como consecuencia de la adhesión de la Unión al CEDH, todas las instituciones de aquélla deberán respetar, al ejercer sus atribuciones respectivas, los derechos humanos y las libertades fundamentales garantizados por el CEDH. Sin embargo, como ya se ha dicho anteriormente, ( 91 ) ello es una consecuencia necesaria y deseada de la adhesión al CEDH y no debe malinterpretarse como un menoscabo de esas atribuciones, a efectos de la primera frase del artículo 2 del Protocolo no 8.

145. El problema de quién tenga que establecer en lo sucesivo las posiciones que adopte la Unión en las instancias del CEDH o el Consejo de Europa y de quién represente a la Unión en las mismas, sobre el que se han manifestado los Estados miembros de la Unión y las instituciones personados en el procedimiento de dictamen, deberá resolverse mediante la estructuración concreta que se dé a las medidas de transposición a adoptar dentro de la Unión de cara al Acuerdo de Adhesión planteado, puesto que el menoscabo de las atribuciones de una u otra institución que pudiera darse en este contexto no sería resultado del propio Acuerdo de Adhesión, sino estrictamente de dichas medidas de transposición. Por consiguiente, la apreciación de las cuestiones jurídicas ligadas a ese problema deberá reservarse para procedimientos judiciales futuros, ( 92 ) y no cabe convertirla en objeto de este procedimiento de dictamen de una forma, por así decirlo, preventiva, ya que dichas cuestiones revestirían en él un carácter meramente hipotético.

b) Sistema institucional de imposición de sanciones por parte de la Unión en caso de infracción del Derecho de la competencia

146. En la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, se debatió brevemente con las partes la cuestión de si la adhesión de la Unión al CEDH que ahora se plantea hace necesaria la modificación de las competencias actuales de las instituciones de la Unión u otros ajustes globales del sistema de Derecho de la competencia de la Unión, o más concretamente de la imposición de sanciones pecuniarias por la infracción de los artículos 101 TFUE o 102 TFUE. En ese sentido, se abordaron, en primer lugar, el papel institucional de la Comisión en calidad de autoridad en asuntos de competencia, en segundo lugar, el principio non bis in idem y, en tercer lugar, el principio de la duración razonable del procedimiento.

i) Papel institucional de la Comisión en calidad de autoridad en asuntos de competencia

147. Cuando los artículos 101 TFUE y 102 TFUE se aplican a escala de la Unión, es la Comisión la que actúa como autoridad en asuntos de competencia y dispone de atribuciones para imponer a empresas y asociaciones de empresas, sin intervención judicial previa, sanciones pecuniarias (multas sancionadoras y multas coercitivas) de una magnitud elevada [véanse los artículos 103 TFUE, apartado 2, letra a), 105 TFUE y 23 y 24 del Reglamento (CE) no 1/2003]. ( 93 ) Dicho papel institucional de la Comisión ( 94 ) adquiere en la sistemática de los Tratados constitutivos una importancia particular y vinculada a la tarea esencial de salvaguardar el mercado único europeo.

148. En ocasiones se afirma que, al basarse en la imposición de sanciones administrativas por parte de una autoridad no judicial, el sistema mencionado resulta problemático por lo que se refiere a la garantía de un proceso penal equitativo que se recoge en el artículo 6 del CEDH.

149. No obstante, en el estadio actual de la jurisprudencia del TEDH carecen de fundamento los reparos que se acaban de mencionar, puesto que, tal como ha aclarado el propio TEDH, si bien las sanciones administrativas, como son las del Derecho de la competencia, están comprendidas en el ámbito de aplicación de las garantías procedimentales del artículo 6 del CEDH, no pertenecen al «núcleo» del Derecho penal (o, dicho de otro modo, son simplemente Derecho sancionador no penal), ( 95 ) lo cual supone que no es necesario aplicarles estrictamente las garantías de Derecho penal establecidas en el artículo 6 del CEDH. ( 96 )

150. El TEDH ha admitido de manera explícita recientemente que las multas sancionadoras por infracción de la prohibición de prácticas colusorias pueden ser impuestas por autoridades administrativas; basta para ello con que la empresa afectada pueda recurrir toda resolución sancionadora que se le imponga por prácticas colusorias ante un órgano jurisdiccional dotado de plena jurisdicción (en alemán, «vollumfängliche Prüfungsbefugnis»; en francés, «pleine juridiction»; en inglés, «full jurisdiction»). El sistema de tutela judicial de la Unión Europea sí cumple con dicho requisito, tal como resulta tanto de la jurisprudencia de nuestro Tribunal de Justicia ( 97 ) como de la del TEDH. ( 98 )

151. Por consiguiente, la adhesión de la Unión al CEDH que ahora se plantea no requiere, por lo que se refiere al artículo 6 del CEDH, modificaciones institucionales en el sistema de imposición de sanciones pecuniarias en el ámbito del Derecho de la competencia.

ii) Principio non bis in idem

152. Tampoco en lo que atañe al principio non bis in idem, que se recoge en el artículo 4, apartado 1, del Protocolo no 7 del CEDH, resulta necesario modificar el sistema de aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE como consecuencia de la adhesión de la Unión al CEDH que ahora se plantea, puesto que el Proyecto de Acuerdo no alcanza en absoluto a dicho Protocolo no 7. Por tanto, la adhesión de la Unión al CEDH no conllevará para ésta la asunción de obligaciones de Derecho internacional en el ámbito del principio non bis in idem, de modo que dicha adhesión no requeriría la adopción de medidas en tal ámbito incluso si se considerara, a diferencia del que es mi criterio, ( 99 ) que la concepción de este principio general del Derecho que acoge el Derecho de la competencia de la Unión no coincide aún plenamente con la concepción en la que se basa el TEDH en sus sentencias sobre Derecho penal.

iii) Principio de la duración razonable del procedimiento

153. Por último, del artículo 6 del CEDH se puede extraer también el principio de la duración razonable del procedimiento, cuya vigencia en el Derecho de la Unión está ampliamente reconocida (véanse los artículos 41, apartado 1, y 47, párrafo segundo, de la Carta de los Derechos Fundamentales); nuestro Tribunal de Justicia ha debido velar a menudo por su cumplimiento, en particular en asuntos de Derecho de la competencia.

154. El mero hecho de que, en varios casos concretos, se haya debido declarar que la Comisión, en su calidad de autoridad en asuntos de competencia, ( 100 ) o bien el Tribunal General, en su calidad de actor de control jurisdiccional en primera instancia, ( 101 ) han violado el principio mencionado no permite, por sí mismo, concluir que resulte necesario realizar modificaciones institucionales en el ámbito interno de la Unión de cara a la adhesión al CEDH que ahora se plantea.

155. Al contrario, me parece que lo decisivo es que en las instituciones de la Unión se adopten todas las medidas necesarias para prevenir que se pueda violar el principio de la duración razonable del procedimiento y, en caso de que dicha violación se produzca, para facilitar la imposición de sanciones efectivas. No veo indicios concretos de que dichas medidas no se hayan adoptado. ( 102 )

iv) Resultado

156. Por tanto, en definitiva, mi conclusión es, al igual que la de la Comisión y el Consejo, que la adhesión de la Unión al CEDH que ahora se plantea podrá completarse sin modificar las competencias actuales de las instituciones de la Unión y sin otros ajustes globales del sistema de Derecho de la competencia.

C. Mantenimiento de las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión

157. Por lo demás, con arreglo al artículo 1 del Protocolo no 8, el Acuerdo de Adhesión deberá estipular «que se preserven las características específicas de la Unión y del Derecho de la Unión». La aspiración esencial de que «se preserven las especificidades del ordenamiento jurídico de la Unión» se manifiesta asimismo en la primera frase de la Declaración no 2.

158.