CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentadas el 10 de diciembre de 2020 ( 1 )

Asunto C‑784/19

«TEAM POWER EUROPE» EOOD

contra

Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite — Varna

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo contencioso administrativo de Varna, Bulgaria)]

«Cuestión prejudicial — Desplazamiento de trabajadores — Seguridad social — Legislación aplicable — Reglamento (CE) n.o 883/2004 — Artículo 12, apartado 1 — Reglamento (CE) n.o 987/2009 — Artículo 14, apartado 2 — Empresa proveedora de trabajadores temporales — Carácter habitual del ejercicio de la actividad — Determinación del Estado miembro en el que el empleador ejerce normalmente sus actividades — Obligación de realizar una parte significativa de la actividad de cesión de trabajadores temporales en beneficio de empresas establecidas en el mismo Estado miembro»

1. Las empresas de trabajo temporal (en lo sucesivo, «ETT») contratan trabajadores con la finalidad de ponerlos a disposición de otras empresas (en lo sucesivo, «usuarias o cesionarias»). En virtud de los contratos de puesta a disposición celebrados entre la ETT y la empresa usuaria, los trabajadores de la ETT, que mantienen su relación laboral con la propia ETT, quedan bajo el control y el poder de dirección de la usuaria.

2. En el litigo que origina este reenvío prejudicial, el tribunal a quo ha de resolver a qué legislación de seguridad social está sujeto un trabajador búlgaro que una ETT, con sede en Bulgaria, ha puesto temporalmente a disposición de un empleador alemán.

3. Para dilucidar esa cuestión, el órgano judicial de remisión insta al Tribunal de Justicia a interpretar el artículo 14, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 987/2009, ( 2 ) en relación con el artículo 12, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 883/2004. ( 3 )

4. La respuesta a sus dudas requiere precisar cuál es, exactamente, la naturaleza de las actividades significativas de las ETT. Más en especial, habrá que trazar la divisoria entre las «actividades sustanciales» y las «actividades de mera gestión interna» de este tipo de empresas.

5. Con esas dos expresiones, el legislador de la Unión acogió en el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 987/2009 la doctrina sentada por el Tribunal de Justicia sobre el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. Ahora corresponde al Tribunal de Justicia perfilar esa jurisprudencia en relación con las ETT.

I. Marco normativo

A. Derecho de la Unión

1. Reglamento n.o 883/2004

6. Según el artículo 2, apartado 1 («Campo de aplicación personal»): «1. El presente Reglamento se aplicará a las personas nacionales de uno de los Estados miembros y a los apátridas y refugiados residentes en uno de los Estados miembros, que estén o hayan estado sujetas a la legislación de uno o de varios Estados miembros, así como a los miembros de sus familias y a sus supérstites».

7. El artículo 11 («Normas generales») recoge: «1. Las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo al presente título. […] 3. A reserva de lo dispuesto en los artículos 12 a 16: a) la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro; […]».

8. De conformidad con el artículo 12, apartado 1 («Normas particulares»): «La persona que ejerza una actividad asalariada en un Estado miembro por cuenta de un empleador que ejerce normalmente en él sus actividades y a la que este empleador envíe para realizar un trabajo por su cuenta en otro Estado miembro seguirá sujeta a la legislación del primer Estado miembro, a condición de que la duración previsible de dicho trabajo no exceda de 24 meses y de que dicha persona no sea enviada en sustitución de otra persona enviada».

2. Reglamento n.o 987/2009

9. El artículo 14, apartado 2 («Precisiones relativas a los artículos 12 y 13 del Reglamento [n.o 883/2004]»), prescribe: «A los efectos de la aplicación del artículo 12, apartado 1, del Reglamento [n.o 883/2004], la expresión “que ejerce normalmente en él sus actividades” se referirá a una empresa que realiza normalmente actividades sustanciales, distintas de la mera gestión interna, en el territorio del Estado miembro de establecimiento. […]».

10. De acuerdo con el artículo 19 («Información del interesado y del empleador»): «1. La institución competente del Estado miembro cuya legislación pase a ser aplicable en virtud del título II del Reglamento [n.o 883/2004] informará al interesado y, en su caso, a su empleador o empleadores, de las obligaciones establecidas en esa legislación. Asimismo, les prestará la ayuda necesaria para efectuar los trámites que dicha legislación imponga. 2. A petición del interesado o del empleador, la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable en virtud de una disposición del título II del Reglamento [n.o 883/2004] proporcionará un certificado de que esa legislación es aplicable e indicará, si procede, hasta qué fecha y en qué condiciones.»

3. Directiva 96/71/CE ( 4 )

11. El artículo 1 señala: «1. La presente Directiva se aplicará a las empresas establecidas en un Estado miembro que, en el marco de una prestación de servicios transnacional, desplacen a trabajadores, según lo dispuesto en el apartado 3, en el territorio de un Estado miembro. […] 3. La presente Directiva se aplicará en la medida en que las empresas a que se refiere el apartado 1 adopten una de las siguientes medidas transnacionales: […] c) en su calidad de empresa de trabajo temporal o en su calidad de agencia de colocación, desplazar un trabajador a una empresa usuaria que esté establecida o ejerza su actividad en el territorio de un Estado miembro, siempre que exista una relación laboral entre la empresa de trabajo temporal o la agencia de colocación y el trabajador durante el período de desplazamiento. Cuando un trabajador que haya sido desplazado por una empresa de trabajo temporal o por una agencia de colocación para una empresa usuaria a que se refiere la letra c) deba realizar un trabajo en el marco de una prestación de servicios transnacional en el sentido de la[s] letra[s] a), b) o c) para la empresa usuaria en el territorio de un Estado miembro distinto de aquel en el que el trabajador trabaje habitualmente, bien para la empresa de trabajo temporal, la agencia de colocación o la empresa usuaria, se considerará que el trabajador ha sido desplazado a dicho territorio del Estado miembro por la empresa de trabajo temporal o por la agencia de colocación con la que el trabajador tenga una relación laboral. La empresa de trabajo temporal o la agencia de colocación se considerarán como empresa a efectos del apartado 1 y cumplirán plenamente las disposiciones pertinentes de la presente Directiva y de la Directiva 2014/67/UE del Parlamento Europeo y del Consejo. […]»

4. Directiva 2008/104/CE ( 5 )

12. Con arreglo a artículo 1 («Ámbito de aplicación»): «1. La presente Directiva se aplicará a los trabajadores que tengan un contrato de trabajo o una relación laboral con una empresa de trabajo temporal, y que se pongan a disposición de empresas usuarias a fin de trabajar de manera temporal bajo su control y dirección. […]»

13. El artículo 2 («Objeto») preceptúa: «La presente Directiva tiene por objeto garantizar la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal y mejorar la calidad de las empresas de trabajo temporal garantizando el respeto del principio de igualdad de trato, según se establece en el artículo 5, en relación con los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal y reconociendo a las empresas de trabajo temporal como empleadores, al tiempo que se tiene en cuenta la necesidad de establecer un marco apropiado de utilización de la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal para contribuir eficazmente a la creación de empleo y al desarrollo de formas flexibles de trabajo».

5. Directiva (UE) 2014/67/UE ( 6 )

14. Conforme al artículo 4 («Identificación de los desplazamientos reales y prevención de abusos y elusiones»): «1. Al objeto de implementar, aplicar y garantizar el cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, las autoridades competentes realizarán una evaluación global de todos los elementos fácticos que se consideren necesarios, incluidos, en particular, los que figuran en los apartados 2 y 3 del presente artículo. Esos elementos deben ayudar a las autoridades competentes cuando efectúen comprobaciones y controles y en los casos en los que tengan sospechas fundadas de que un trabajador puede no cumplir los requisitos para considerarse desplazado en el sentido de la Directiva 96/71/CE. Dichos elementos constituyen factores indicativos en la evaluación global que debe hacerse y, por consiguiente, no pueden considerarse de forma aislada. 2. A fin de determinar si una empresa lleva a cabo verdaderamente actividades sustantivas que no sean puramente administrativas o de gestión interna, las autoridades competentes realizarán una evaluación global de todos los elementos fácticos que, teniendo en cuenta un marco temporal amplio, caracterizan las actividades que lleva a cabo la empresa en el Estado miembro de establecimiento y, cuando sea necesario, en el Estado miembro de acogida. Estos elementos podrán incluir, en particular, los siguientes: a) el lugar donde la empresa tiene su domicilio social y su sede administrativa, ocupa espacio de oficina, paga sus impuestos y cotizaciones a la seguridad social y, si procede, posee una licencia profesional o está registrada en las cámaras de comercio o los colegios profesionales pertinentes de acuerdo con la normativa nacional; b) el lugar donde se contrata a los trabajadores desplazados y el lugar desde el que se les desplaza; c) el derecho aplicable a los contratos que celebra la empresa con sus trabajadores, por un lado, y con sus clientes, por otro; d) el lugar donde la empresa realiza su actividad empresarial fundamental y donde emplea personal administrativo; e) el número de contratos celebrados o el volumen de negocios obtenido en el Estado miembro de establecimiento, o ambos, teniendo en cuenta la situación específica de, entre otras, las empresas y PYME de reciente creación.»

B. Derecho búlgaro

15. El artículo 107p del Kodeks na truda (Código de trabajo) dispone: «(1) En el contrato de trabajo concluido con una [ETT] debe estipularse que el trabajador será remitido a una empresa cesionaria para trabajar en ella temporalmente, bajo el control y la dirección de dicha empresa cesionaria. […] (7) Las [ETT] ejercerán su actividad una vez registradas en la Agencia de empleo, según las condiciones y modalidades establecidas por la zakon za nasarchvane na zaetostta (Ley para la promoción del empleo)».

16. El artículo 4 del Kodeks za sotsialnoto osiguryavane (Código de la seguridad social) prescribe: «Estarán obligatoriamente cubiertos por los riesgos de enfermedad común y maternidad, invalidez resultante de enfermedad común, vejez o fallecimiento, accidente laboral, enfermedad profesional y desempleo en virtud del presente código, los trabajadores y empleados, sea cual fuere la naturaleza de su trabajo, el modo de retribución y la fuente de sus ingresos […]».

17. El artículo 2, apartado 1, del Naredba za sluzhebnite komandirovki i spetsializatsii v chuzhbina (Decreto sobre el desplazamiento de trabajadores y las prácticas de especialización en el extranjero) señala: «El desplazamiento al extranjero es el envío de una persona al extranjero para llevar a cabo un trabajo concreto por orden de la entidad que envía a la persona».

II. Hechos, litigio y cuestión prejudicial

18. «Team Power Europe» EOOD (en lo sucesivo, «Team Power») es una empresa constituida con arreglo al derecho búlgaro que presta servicios de trabajo temporal y de colocación.

19. Team Power está registrada como ETT en la Agentsia po zaetostta (Agencia de empleo, Bulgaria) y cuenta con una licencia oficial para la cesión de personal en Alemania. ( 7 )

20. El 8 de octubre de 2018, Team Power celebró un contrato de trabajo con un ciudadano búlgaro (en lo sucesivo, «trabajador»), en cuya virtud este último se desplazaría a Alemania, para ponerse a disposición de la sociedad CLW Clausthaler Laser- und Werkstofftechnik» GmbH, bajo la dirección y la supervisión de esta última.

21. En ese contrato se acordó que las tareas del trabajador (como «operador de maquinaria — transformación de metal») había de determinarlas el cesionario y que Team Power sufragaría el salario.

22. El 9 de mayo de 2019, Team Power solicitó a la Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia po prihodite (Dirección territorial de la Agencia nacional de recaudación, Bulgaria) un certificado A1, en el que se acreditase que, durante el período de cesión del trabajador, este estaba sujeto al derecho búlgaro.

23. En esa solicitud se hizo constar que, durante la cesión, persistía la relación laboral entre el trabajador y Team Power y que esta última estaba obligada a pagarle el salario y a mantenerlo afiliado a la seguridad social y al seguro médico.

24. Mediante resolución de 30 de mayo de 2019, la autoridad administrativa competente denegó la expedición del certificado solicitado, porque no se cumplían los dos requisitos cumulativos para que el trabajador continuara sujeto a la legislación búlgara de seguridad social: no se conservaba el vínculo directo entre el trabajador y el empresario y este último no desarrollaba una parte significativa de su actividad en Bulgaria.

25. La denegación fue confirmada en vía administrativa mediante resolución de 11 de junio de 2019 del Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite — Varna (Director de la Dirección territorial de la Agencia nacional de recaudación en la ciudad de Varna).

26. Interpuesto recurso jurisdiccional ante el Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo contencioso administrativo de Varna, Bulgaria), este plantea la siguiente pregunta prejudicial: «¿Debe interpretarse el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 987/2009 […] en el sentido de que, para poder considerar que una [ETT] ejerce normalmente sus actividades en el Estado miembro en que está establecida, es necesario que desarrolle una parte sustancial de su actividad de cesión de trabajadores para cesionarios que estén establecidos en el mismo Estado miembro?»

27. Según el tribunal de reenvío: – Su jurisprudencia en relación con el cumplimiento del segundo requisito del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 no es uniforme. La divergencia deriva de las diferentes interpretaciones del artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 987/2009, para determinar si el empleador realiza «actividades sustanciales» en el Estado miembro de establecimiento. – Al dilucidar si se cumple ese requisito, deben tenerse en cuenta todos los criterios que caracterizan las actividades del empleador, entre ellos, los mencionados en los apartados 42 y 43 de la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de febrero de 2000, FTS. ( 8 ) – Es irrelevante que el trabajador desplazado desempeñe para el cesionario tareas distintas de la actividad principal del empresario que lo ha empleado y lo desplaza. Por consiguiente, una ETT ejercería normalmente sus actividades en el Estado miembro en el que está establecida cuando efectúa habitualmente actividades significativas en el territorio de dicho Estado.

28. Sin embargo, el tribunal de remisión estima que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se deduce si, para satisfacer el requisito antes mencionado: a) basta con que el empleador celebre en el Estado de envío ( 9 ) (en este caso, Bulgaria) contratos de trabajo con los trabajadores que desplaza a otro Estado miembro (el Estado de empleo, en este caso, Alemania); o b) es imprescindible, además, que lleve a cabo actividades de cesión de trabajadores para clientes que operen en el territorio del primer Estado (Bulgaria).

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y posiciones de las partes

29. La petición de decisión prejudicial tuvo entrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de octubre de 2019.

30. Han presentado observaciones escritas Team Power, los Gobiernos belga, búlgaro, estonio, finlandés y francés, así como la Comisión. Salvo el Gobierno estonio, todos ellos comparecieron en la vista pública celebrada el 13 de octubre de 2020, en la que también intervino el Gobierno polaco.

IV. Síntesis de las alegaciones de las partes

31. Team Power y la Comisión coinciden en que una ETT que no desarrolla una parte significativa de su actividad de cesión de trabajadores para empresas usuarias que operan en el Estado de envío, donde ella misma está establecida, puede acogerse a la excepción controvertida.

32. Para Team Power, entre los criterios contemplados en la sentencia FTS no figura el número de contratos ejecutados en el Estado de envío. La mención de este factor en la Decisión A2, de 12 de junio de 2009, de la Comisión administrativa ( 10 ) carece de valor vinculante.

33. Team Power añade que tampoco debería sopesarse el criterio del volumen de negocio, puesto que no refleja las características específicas de las ETT. Esas características llevarían a excluir la toma en consideración de criterios cuantitativos.

34. Según la Comisión, dadas sus características propias, basta con que una ETT cuente con asalariados que trabajen en el Estado de envío y reclute allí trabajadores que serán puestos temporalmente a disposición de los cesionarios. Cumplida esa condición, nada impide que la ETT contrate trabajadores para enviarlos solo a cesionarios establecidos en otros Estados miembros.

35. Sin embargo, la Comisión hace notar que el tribunal de remisión debería verificar otros factores para excluir el abuso de derecho o la utilización fraudulenta de las disposiciones de la Unión. ( 11 )

36. Los Gobiernos belga, búlgaro, estonio, finlandés, francés y polaco entienden que las ETT han de desarrollar una parte significativa de su actividad cediendo trabajadores a empresas establecidas en el Estado de envío. Así se deduciría de los criterios que fijó la sentencia FTS, después codificados por el legislador de la Unión y completados con las decisiones de la Comisión administrativa y con la Guía práctica sobre la legislación aplicable, ( 12 ) debidamente adaptados a las características particulares de las ETT.

37. La postura defendida por los Gobiernos que han participado en el procedimiento se apoya en varios argumentos: – De la Decisión n.o 162, de 31 de mayo de 1996, de la Comisión administrativa ( 13 ) se deduciría que una ETT ejerce normalmente su actividad en el territorio de un Estado miembro cuando pone habitualmente trabajadores a disposición de empresas cesionarias en el territorio de dicho Estado, para ser ocupados en él. En esa línea se situaría también la Guía práctica. – En la sentencia FTS, en la Decisión A2 de 2009 y en la Guía práctica se menciona como criterio de apreciación el volumen de negocio durante un período significativo en cada Estado miembro. Como la cifra del volumen de negocio no se realiza en el Estado de la empresa cesionaria, habría que determinar si la ETT provee de mano de obra a empresas del Estado de envío o únicamente a las de otros Estados miembros. – Con arreglo a la Decisión A2 de 2009 y a la Guía práctica, otro criterio relevante sería el número de contratos ejecutados en el Estado miembro de envío, comparado con el de los ejecutados en otros Estados miembros. – Las normas en esta materia se han de interpretar restrictivamente, pues suponen una excepción a la regla general de que los trabajadores se someten a la legislación del Estado miembro en el que trabajan. – Con esa excepción se pretende evitar que un empleador que envía a su personal a efectuar su trabajo en otro Estado miembro por un tiempo limitado haya de pagar las cotizaciones de seguridad social en este último. En el caso de una ETT, dado que los empleados trabajan para otra empresa, no podrían considerarse «trabajadores desplazados» en el sentido de la excepción controvertida. – Si bien la sentencia FTS no ha precisado cuál es la naturaleza de las actividades habituales y características de las ETT, de las conclusiones presentadas por el abogado general en aquel asunto ( 14 ) se desprendería que han de llevar a cabo una verdadera actividad comercial en el Estado miembro de envío. Así lo habría corroborado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 9 de noviembre de 2000, Plum. ( 15 )

V. Análisis

A. Consideraciones preliminares

38. La pregunta del tribunal de remisión es muy precisa: para resolver si un trabajador que ha sido contratado por una ETT búlgara para ponerlo a disposición de una empresa alemana está sujeto a la legislación de seguridad social búlgara, ¿debe esa ETT desarrollar una parte significativa de su actividad de cesión de trabajadores al servicio de empresas cesionarias establecidas en Bulgaria?

39. El Reglamento n.o 883/2004 contiene «un sistema completo y uniforme de normas de conflicto de leyes, cuya finalidad es someter a los trabajadores que se desplazan dentro de la Unión Europea al régimen de seguridad social de un único Estado miembro, para evitar la acumulación de legislaciones nacionales aplicables y las complicaciones que pueden resultar de ello». ( 16 )

40. En esa línea, el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 prescribe que las personas sujetas a su ámbito de aplicación estarán sometidas a la normativa de un único Estado miembro. De acuerdo con el apartado 3, letra a), del mismo artículo, ese Estado será aquel donde dicha persona ejerza una actividad por cuenta ajena o propia. Se consagra, así, la lex loci laboris.

41. Esta norma de conflicto admite, sin embargo, la excepción que recoge el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004: «la persona que ejerza una actividad asalariada en un Estado miembro por cuenta de un empleador que ejerce normalmente en él sus actividades y a la que este empleador envíe para realizar un trabajo por su cuenta en otro Estado miembro seguirá sujeta a la legislación del primer Estado miembro […]». ( 17 )

42. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la aplicación de esta excepción se condiciona al cumplimiento de dos requisitos: a) el mantenimiento de un vínculo orgánico ( 18 ) entre el empleador y el trabajador durante el período de desplazamiento; y b) el empleador ha de desempeñar «con carácter habitual actividades significativas en el territorio» del Estado de envío. ( 19 )

43. El tribunal a quo no duda de la concurrencia del primero de esos requisitos (la subsistencia del vínculo orgánico entre la ETT y el trabajador) ( 20 ) y se centra en las dificultades interpretativas del segundo.

44. En particular, esas dificultades hermenéuticas giran en torno a la noción de «ejercicio normal de sus actividades», referida a unos empleadores con un perfil tan peculiar como las ETT, a las que se aplican las normas de la Directiva 96/71 en cuanto actúen como «empresas establecidas en un Estado miembro que, en el marco de una prestación de servicios transnacional, desplacen a trabajadores» (artículo 1, apartados 1 y 3, de la Directiva 96/71).

B. Noción de «ejercicio normal de actividades»

1. Actividades sustanciales y actividades de gestión interna

45. El Tribunal de Justicia ha ido perfilando la noción de «ejercicio normal de actividades» a lo largo de varias décadas, en una jurisprudencia que arranca de la sentencia de 17 de diciembre de 1970, Manpower ( 21 ) y que se ha incorporado a sucesivas normas del derecho de la Unión, hasta llegar a la Directiva 2014/67.

46. El Reglamento n.o 987/2009, sobre cuya interpretación pregunta el tribunal de reenvío, matiza en su artículo 14, apartado 2, que «la expresión “que ejerce normalmente en él sus actividades” se referirá a una empresa que realiza normalmente actividades sustanciales, distintas de la mera gestión interna, en el territorio del Estado miembro de establecimiento».

47. Al incluir esta matización en un texto normativo, el legislador de la Unión ha hecho suyas dos precisiones que había efectuado el Tribunal de Justicia: debe tratarse de «actividades significativas» ( 22 ) y no de «actividades […] de gestión meramente internas». ( 23 )

48. Al mencionar en el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 987/2009 la realización habitual de «actividades sustanciales, distintas de la mera gestión interna», ( 24 ) el legislador quiso, pues, subrayar el sesgo cualitativo de la expresión «actividades significativas» utilizada en la sentencia FTS y en la sentencia Plum.

49. Lo determinante, por tanto, no es el número de las actividades llevadas a cabo, sino su relevancia para definir las que constituyen el objeto propio y característico de la empresa empleadora. Cuando esta última es una ETT, habrá que atender a sus rasgos específicos, como hizo el Tribunal de Justicia en la sentencia FTS.

50. Con arreglo a esa sentencia, es «obligad[o] […] examinar la totalidad de los criterios que caracterizan las actividades ejercidas por [una ETT]». ( 25 ) Entre esos criterios figuran, «en particular», y sin carácter exhaustivo, ( 26 ) los que en buena medida se han recogido después en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/67. ( 27 )

51. Entre esos criterios no se encuentra que la ETT haya de desarrollar una parte mayoritaria de su actividad ofreciendo mano de obra a cesionarios establecidos en el Estado donde ella misma tiene su sede. Sí aparece, sin embargo, en decisiones de la Comisión administrativa, como la n.o 128, de 17 de octubre de 1985, ( 28 ) referente a la aplicación de la letra a) del apartado 1 del artículo 14 y del apartado 1 del artículo 14 ter del Reglamento (CEE) n.° 1408/71.

52. Ahora bien, el Tribunal de Justicia ha descartado que esas decisiones lo vinculen, aunque puedan resultar de utilidad a las instituciones a las que corresponde aplicar el derecho de la Unión en materia de seguridad social. ( 29 ) Es más, la sentencia FTS no se hizo eco de esa exigencia en particular, aun cuando ya aparecía en la Decisión n.o 128 de 1985 y en la Decisión n.o 162/1996. ( 30 )

53. El Tribunal de Justicia ha de clarificar ahora si ese concreto requisito es una exigencia inexcusable para aplicar la excepción del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, en circunstancias como las de este litigio.

54. Recordaré que, como ha alegado el Gobierno francés, el Tribunal de Justicia no ha definido en qué consisten las actividades sustanciales de una ETT. La sentencia FTS no abordó cuál es el contenido de ese género de actividades, por lo que no permite discernir los límites entre las sustanciales y las de mera gestión interna.

55. Los criterios enumerados en la sentencia FTS presuponen, en realidad, que hay un contenido sustancial, pero no lo explicitan. Su utilidad es, por eso, relativa, si antes no se precisa en qué consisten las actividades caracterizadas por tales criterios. ( 31 )

56. Así, por ejemplo, la relevancia del lugar de trabajo del personal administrativo de las ETT estará en función del peso que pueda tener la gestión de los recursos humanos en el desempeño de este tipo de empresas, que contratan trabajadores para ponerlos a disposición de otras. La importancia de ese factor no será la misma en el caso de una constructora o de una empresa de limpieza que en el de una ETT.

57. Se impone, pues, determinar cuál es la actividad característica (sustancial) de una ETT o, en expresión del Gobierno francés, cuál es el «cœur de métier» de este tipo de empresas.

2. Actividad sustancial y actividad de gestión interna de las ETT

58. Todas las partes coinciden en que la actividad característica de una ETT es poner mano de obra a disposición de una empresa usuaria o cesionaria.

59. Ese cometido necesita, lógicamente, una serie de actividades preparatorias de selección y reclutamiento de personal, que los Gobiernos comparecidos catalogan como de mera gestión interna. Team Power y la Comisión sostienen, por el contrario, que esas actividades preparatorias forman parte de la actividad sustancial de las ETT y que, por tanto, cualifican la actividad típica de estas últimas.

60. En coherencia con sus respectivas premisas: – los Gobiernos comparecientes ( 32 ) defienden que Team Power solo ejercerá habitualmente su actividad en Bulgaria (el Estado miembro donde está establecida) si pone mano de obra a disposición de empresas con sede en ese país; – la Comisión y Team Power esgrimen que el ejercicio de las actividades preparatorias antes citadas en el territorio de Bulgaria es suficiente para considerar que la ETT ejerce habitualmente su actividad en ese Estado miembro.

61. Las grandes líneas de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en esta materia se han elaborado al hilo de litigios en los que los trabajadores habían sido puestos a disposición por una ETT ( 33 ) o desplazados por una empresa de construcción. ( 34 ) A mi juicio, el contraste entre las actividades características de ambos tipos de empleadores puede ser ilustrativo para discernir los contornos de sus respectivas actividades sustanciales.

62. La actividad característica de las empresas constructoras es, justamente, la realización de una obra física. Para ejecutarla, deben llevar a cabo una serie de operaciones previas (por ejemplo, la adquisición de material y la selección y contratación de mano de obra) que, de suyo, demandan una estructura organizativa y de administración.

63. En particular, la selección y la contratación de mano de obra representa, para las empresas constructoras, una actividad instrumental, de mera gestión interna, respecto de lo que es su objeto primordial. Es instrumental en el sentido de que precisan mano de obra para construir, pero no es esa la actividad que las define como empresas de construcción.

64. El lugar en el que una empresa de construcción ejerce su actividad sustancial es, lógicamente, aquel en el que edifica sus construcciones. De ahí que el Tribunal de Justicia estime que este tipo de empresas no pueden acogerse a la excepción del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 cuando envían a sus trabajadores al territorio de otro Estado miembro (distinto de aquel en el que ellas mismas están establecidas) en el que ejecutan «todas sus actividades, a excepción de las de gestión meramente internas». ( 35 )

65. La selección, el reclutamiento y la contratación de mano de obra —que, repito, resultan instrumentales respecto de la actividad definitoria de una empresa constructora— son los cometidos característicos y propios de las ETT. ( 36 ) Si la empresa constructora es la que construye, la ETT es justamente la que proporciona a otras empresas mano de obra previamente seleccionada y contratada por ella.

66. La selección y el reclutamiento de trabajadores son, pues, consustanciales a la actividad de cesión (puesta a disposición) de mano de obra. Se trata de un continuo en el que tanto importa el momento de la puesta a disposición, en sentido estricto, como el del proceso que permite seleccionar a la persona cuyo trabajo se ofrece como disponible. Para una ETT, tan relevante como la actividad de búsqueda de cesionarios a los que suministrar mano de obra es la selección y el reclutamiento de esta última.

67. Por eso, coincido con la Comisión en que, para las ETT, la condición exigida por el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 se cumple desde el momento en el que cuenten con un cierto número de trabajadores cuyo cometido estribe en seleccionar mano de obra que habrá de ser puesta temporalmente a disposición de los cesionarios establecidos en cualquier Estado miembro, y no solo, o no principalmente, en aquel en el que está establecida la propia ETT.

68. Es preciso distinguir, por tanto, entre: (a) los empleados de la ETT que se ocupan de seleccionar, reclutar y ofrecer mano de obra a las empresas cesionarias; y (b) los trabajadores que son seleccionados y reclutados y que, aun conservando un vínculo orgánico con la ETT, se ponen a disposición de esas empresas cesionarias. Si los primeros son los que desempeñan la actividad característica de la ETT, los segundos constituyen el objeto del servicio que la ETT presta.

69. Una vez admitida la presencia de ETT, en cuanto legítimas prestadoras de un servicio (el de facilitar trabajadores con carácter coyuntural a otros operadores económicos), ( 37 ) ese servicio puede mostrar una dimensión transnacional y acogerse a la libertad garantizada por el artículo 56 TFUE. En esa misma medida, no cabrá oponerle restricciones indebidas.

70. Sin perjuicio de las consideraciones que haré inmediatamente sobre la lucha contra el abuso y el fraude en este ámbito, no ha de olvidarse que el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 «tiene especialmente por objeto promover la libre prestación de servicios en beneficio de aquellas empresas que hacen uso de esa libertad enviando a trabajadores a Estados miembros distintos de aquel en el que están establecidas. Tal disposición está destinada a superar las trabas que pudieran obstaculizar la libre circulación de los trabajadores y a favorecer la interpenetración económica, evitando complicaciones administrativas, en particular, a los trabajadores y las empresas». En ese contexto también puede enmarcarse la actuación de las ETT. ( 38 )

71. Para verificar si la actividad de los empleados de la ETT que seleccionan, reclutan y ofrecen mano de obra se despliega en el Estado de envío, las autoridades nacionales podrán valerse de algunos de los criterios sentados en la sentencia FTS, a saber: (a) el domicilio social de la ETT; (b) el domicilio de su administración; (c) el volumen de la plantilla de personal que trabaja en el Estado miembro de establecimiento de la ETT y en otros Estados miembros; y (d) el lugar en el que la ETT contrata a los trabajadores cuya mano de obra ofrece.

72. Los que acaban de mencionarse no son todos los criterios que enumera la sentencia FTS: faltan los relativos al lugar de la celebración de los contratos suscritos por la ETT con los cesionarios, los que conciernen a la ley aplicable a dichos contratos y el que atañe al volumen de negocios realizado en el Estado de envío y en otros Estados miembros.

73. A mi entender, estos tres últimos criterios no acreditan la vinculación efectiva de la ETT con el Estado de envío: esa vinculación dependerá, más bien, de que los empleados que llevan a cabo la actividad característica de la propia ETT seleccionen, recluten y ofrezcan la mano de obra en aquel Estado miembro.

74. En especial, el criterio del volumen de negocio podrá utilizarse para acreditar el lugar de la puesta a disposición de la mano de obra, pero no para identificar dónde se lleva a cabo la selección y el reclutamiento de los trabajadores que serán cedidos, lo que, insisto, constituye el núcleo duro de la actividad característica de las ETT.

75. Al verificar el nexo efectivo de la ETT con el Estado de envío en el que está establecida, los criterios de la sentencia FTS que he mencionado en el punto 71 son los verdaderamente importantes. Los restantes no es que carezcan de relevancia: la pueden tener, pero no para acreditar aquel nexo, sino para evitar el abuso o el fraude de derecho.

76. En resumen, si la actividad sustancial de la ETT (es decir, la de seleccionar trabajadores para ponerlos a disposición de las empresas cesionarias) se desarrolla en el Estado de envío, en el que cuenta con unos medios personales y una estructura organizativa que respetan los criterios de la sentencia FTS, resulta ya irrelevante la mayor o menor proporción de trabajadores que la ETT desplace a otro Estado miembro, en relación con los que, en su caso, ceda a empresas establecidas en Bulgaria.

C. Abuso y fraude

77. En palabras del Tribunal de Justicia, «[e]l principio que prohíbe el fraude y el abuso de derecho […] constituye un principio general del derecho de la Unión que los justiciables están obligados a respetar», pues «la aplicación de la normativa de la Unión no puede extenderse hasta llegar a cubrir las operaciones que se realicen para beneficiarse fraudulenta o abusivamente de las ventajas establecidas en el derecho de la Unión». ( 39 )

78. Una prestación de servicio cuyo objeto es poner a disposición de otras empresas mano de obra se desarrolla en «un terreno particularmente delicado desde el punto de vista profesional y social», ya que, «[d]ebido a la naturaleza particular de las relaciones laborales inherentes a este tipo de actividad, el ejercicio de la misma afecta directamente tanto a las relaciones en el mercado laboral como a los intereses legítimos de los trabajadores afectados». ( 40 )

79. Se ha de impedir, pues, que las ETT usen fraudulentamente la posibilidad que les brinda el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. Esa posibilidad no puede ir en detrimento del derecho de los trabajadores desplazados a disfrutar del régimen de seguridad social vigente en el Estado miembro de empleo, que es la regla general. ( 41 )

80. Así podría suceder si, con la creación de una ETT, se «hiciera posible que las empresas recurran a montajes puramente artificiales para utilizar la normativa de la Unión con el único fin de beneficiarse de las diferencias entre los regímenes nacionales [de seguridad social]». ( 42 ) En tal hipótesis, una ETT podría calificarse de mera sociedad «fantasma» o «pantalla», ( 43 ) interpuesta para encubrir una transferencia de trabajadores en el seno de un mismo operador económico que se vale de ella y, de este modo, elude el pago de salarios y cargas sociales más gravosas en el Estado de empleo.

81. Ahora bien, el objetivo de impedir los abusos en la celebración de contratos de trabajo a través de ETT «no puede justificar una exclusión cuasi general de esta forma de empleo como, por ejemplo, la prohibición del trabajo a través de empresas de trabajo temporal en todo un sector económico […] a falta de cualquier otra justificación objetiva. […] Una medida que pretende evitar los abusos en el ejercicio de un derecho no puede suponer una negación del derecho de que se trata». ( 44 )

82. Es preciso, pues, lograr el equilibrio entre la legítima utilización, por parte de las ETT, de su libertad de prestar servicios a las empresas usuarias establecidas en otros Estados miembros (poniendo a su disposición, de modo temporal, trabajadores) y la lucha contra el fraude o el abuso de derecho. ( 45 )

83. Se ha de recordar, además, que, para el Tribunal de Justicia, «no constituye un abuso en sí mismo el hecho de establecer el domicilio, social o real, de una sociedad de conformidad con la legislación de un Estado miembro con el fin de disfrutar de una legislación más ventajosa». ( 46 )

84. Una ETT puede, pues, como regla general, establecerse en un Estado miembro que cuente con la legislación que considere más favorable para, desde allí, ceder temporalmente sus trabajadores a empresas de otros Estados, en el marco de una prestación de servicios.

85. A estos efectos, las autoridades competentes han de comprobar, en primer lugar, que la ETT posea una estructura administrativa suficiente, que seleccione y reclute trabajadores valiéndose de un personal propio en el territorio del Estado miembro desde el que opera. Habrán de verificar, además, que satisface todos los requisitos exigidos por la legislación de ese Estado.

86. En segundo lugar, habrán de cerciorarse sobre la realidad y la continuidad del vínculo orgánico entre la ETT y el trabajador que pone a disposición de la cesionaria. ( 47 ) Este último «debe haber estado ya sujet[o], inmediatamente antes del comienzo de su desplazamiento, a la legislación [de seguridad social] del Estado miembro en el que su empleador esté establecido». ( 48 )

87. En tercer lugar, esas mismas autoridades podrán tomar como un indicio de posible voluntad defraudadora que la ETT únicamente suministre trabajadores a una o a pocas empresas en particular, situadas en un solo Estado de empleo distinto del de establecimiento de la propia ETT, con la o las que tenga conexiones significativas (accionariales o de naturaleza similar).

88. Ciertamente, la demanda de trabajadores facilitados por las ETT es muy desigual en el conjunto de la Unión. ( 49 ) Por tanto, no cabe esperar que todas las ETT dirijan su oferta al conjunto de los Estados miembros. La proximidad geográfica podrá ser, pues, un factor apreciable para perfilar los límites del mercado en el que deciden desenvolverse.

89. En este asunto, Team Power sostiene que la mano de obra que pone a disposición de eventuales cesionarios la integran trabajadores búlgaros, residentes en Bulgaria, que son «sobre todo» desplazados a empresas establecidas en Alemania. ( 50 ) Alega, sin embargo, que si no destaca mano de obra en otros Estados miembros es, fundamentalmente, a causa de la práctica de las autoridades búlgaras que está en el origen del litigio principal. ( 51 )

90. Si lo estima necesario, corresponderá al tribunal de remisión examinar este extremo y, con él, todas las circunstancias fácticas que permitan eliminar la sospecha de un fraude o un abuso en la pretensión de acogerse a la excepción del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. ( 52 )

91. Descartados el abuso y la intención defraudadora, nada obsta a que una ETT con sede en Bulgaria se beneficie de la excepción controvertida para prestar sus servicios a cesionarios de otros Estados miembros, aun cuando no preste una parte significativa de esos servicios a empresas instaladas en Bulgaria.

VI. Conclusión

92. En virtud de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder al Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo contencioso administrativo de Varna, Bulgaria) en estos términos: «El artículo 14, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) n.o 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO 2009 L 284, p. 1), debe interpretarse en el sentido de que, a menos que se constate la presencia de un fraude o de un abuso, para estimar que una empresa de trabajo temporal ejerce normalmente sus actividades en el Estado miembro en el que está establecida, no es indispensable que una parte sustancial de su actividad de puesta a disposición de trabajadores se realice al servicio de empresas cesionarias establecidas en ese mismo Estado miembro».

( 1 ) Lengua original: español.

( 2 ) Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) n.o 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO 2009, L 284, p. 1), modificado por el Reglamento (UE) n.o 465/2012, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2012 (DO 2012, L 149, p. 4).

( 3 ) Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO 2004, L 166, p. 1; corrección de errores en DO 2004, L 200, p. 1), también modificado por el Reglamento n.o 465/2012. El Reglamento n.o 883/2004 derogó, con efectos de 1 de mayo de 2010, el Reglamento (CEE) n.o 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO 1971, L 149, p. 2), cuya última modificación llevó a cabo el Reglamento (CE) n.o 631/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2004, L 100, p. 1).

( 4 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (DO 1997, L 18, p. 1). La redacción del artículo 1 que se transcribe incorpora las modificaciones introducidas por la Directiva (UE) 2018/957 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, que modifica la Directiva 96/71 sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (DO 2018, L 173, p. 16).

( 5 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre de 2008, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal (DO 2008, L 327, p. 9).

( 6 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de mayo de 2014, relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, y por la que se modifica el Reglamento (UE) n.o 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior («Reglamento IMI») (DO 2014, L 159, p. 11).

( 7 ) La licencia le fue expedida por la Agentur für Arbeit Düsseldorf (Oficina de empleo de Düsseldorf), perteneciente a la Bundesagentur für Arbeit (Agencia federal de empleo, Alemania).

( 8 ) Asunto C‑202/97, EU:C:2000:75; en lo sucesivo, «sentencia FTS».

( 9 ) Utilizaré, cuando proceda, los términos «Estado de envío» y «Estado de empleo» para designar, respectivamente, el Estado en el que la ETT está establecida y el Estado en el que la empresa usuaria emplea al trabajador allí destacado. Esta terminología es frecuente en las decisiones de la Comisión administrativa de coordinación de los sistemas de seguridad social, creada de conformidad con el artículo 71 del Reglamento n.o 883/2004 (en lo sucesivo, «Comisión administrativa»).

( 10 ) Decisión relativa a la interpretación del artículo 12 del Reglamento n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la legislación aplicable a los trabajadores desplazados y a los trabajadores por cuenta propia que trabajen temporalmente fuera del Estado competente (DO 2010, C 106, p. 5; en lo sucesivo, «Decisión A2 de 2009»).

( 11 ) Debería comprobar, por ejemplo, si Team Power solo cede trabajadores a una o dos empresas alemanas; quién la ha fundado y qué vínculos tiene con esas empresas alemanas; o de cuántas personas dispone para llevar a cabo en Bulgaria su actividad.

( 12 ) Guía práctica sobre la legislación aplicable en la Unión Europea (UE), en el Espacio Económico Europeo (EEE) y en Suiza: (https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=471&langId=fr&) (en lo sucesivo, «Guía práctica»).

( 13 ) Decisión relativa a la interpretación de los artículos 14, en su apartado 1, y 14 ter, en su apartado 1, del Reglamento (CEE) n.o 1408/71 del Consejo relativo a la legislación aplicable a los trabajadores destacados (DO 1996, L 241, p. 28; en lo sucesivo, «Decisión n.o 162 de 1996»).

( 14 ) Conclusiones del abogado general Jacobs (C‑202/97, EU:C:1999:33).

( 15 ) Asunto C‑404/98, EU:C:2000:607; en lo sucesivo, «sentencia Plum».

( 16 ) Sentencia de 6 de febrero de 2018, Altun y otros (C‑359/16, EU:C:2018:63; en lo sucesivo, «sentencia Altun»), apartado 29, con cita de jurisprudencia.

( 17 ) Siempre que la duración previsible del trabajo no exceda de 24 meses y que la persona desplazada no sea enviada en sustitución de otro trabajador.

( 18 ) El vínculo orgánico no implica necesariamente un contrato de trabajo, según la sentencia de 17 de noviembre de 2016, Betriebsrat der Ruhrlandklinik (C‑216/15, EU:C:2016:883), apartado 36: «limitar el concepto de “trabajador” en el sentido de la Directiva 2008/104 a las personas incluidas en este concepto en virtud del derecho nacional, en particular, a aquellas vinculadas por un contrato de trabajo a la empresa de trabajo temporal, podría poner en peligro la consecución de estos objetivos, y, por ende, podría menoscabar el efecto útil de esta Directiva al limitar de manera excesiva e injustificada su ámbito de aplicación».

( 19 ) Por todas, sentencia Altun, apartado 34, con cita de jurisprudencia.

( 20 ) La cuestión no es, sin embargo, pacífica en el pleito principal, donde la autoridad administrativa discute la existencia del vínculo orgánico entre Team Power y el trabajador.

( 21 ) Asunto 35/70, EU:C:1970:120; en lo sucesivo, «sentencia Manpower». Al interpretar un antecedente remoto del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 [concretamente, el artículo 13, letra a), del Reglamento n.° 3 del Consejo CEE, de 25 de septiembre de 1958, modificado por el Reglamento no 24/64 del Consejo CEE, de 10 de marzo de 1964 (DO 1964, 47, p. 746)], la sentencia Manpower concluyó que la alusión de aquel precepto «al establecimiento situado en el Estado en el cual está establecida la empresa y del cual depende el trabajador, pretende esencialmente limitar la aplicabilidad de dicha disposición únicamente a los trabajadores contratados por empresas que ejercen normalmente su actividad en el territorio del Estado en el cual están establecidas» (sentencia Manpower, apartado 16; cursiva añadida).

( 22 ) Sentencia FTS, apartados 40, 42 y 45, y sentencia Plum, apartado 21.

( 23 ) Sentencia Plum, apartado 22.

( 24 ) Cursiva añadida.

( 25 ) Sentencia FTS, apartado 42.

( 26 ) Sentencia FTS, apartado 43.

( 27 ) Véase, supra, el punto 14 de estas conclusiones. En la sentencia FTS, apartado 43, se citan «el lugar del domicilio social de la empresa y de su administración, la plantilla de personal administrativo que trabaja respectivamente en el Estado miembro de establecimiento y en el otro Estado miembro, el lugar donde se contrata a los trabajadores desplazados y donde se celebran la mayor parte de los contratos con la clientela, la ley aplicable a los contratos de trabajo celebrados por la empresa con sus trabajadores, por una parte, y con sus clientes, por otra, así como el volumen de negocios realizado durante un período suficientemente significativo en cada Estado miembro de que se trate».

( 28 ) DO 1986, C 141, p. 6; en lo sucesivo, «Decisión n.o 128 de 1985». En la misma línea se sitúa el punto 2, letra b), inciso ii), primer guion, de la Decisión n.o 162 de 1996.

( 29 ) Por todas, sentencia de 11 de julio de 2018, Comisión/Bélgica (C‑356/15, EU:C:2018:555), apartado 110, con cita de jurisprudencia. Lo mismo vale para el caso de la Guía práctica: sentencia de 8 de mayo de 2019, Inspecteur van de Belastingdienst (C‑631/17, EU:C:2019:381), apartado 41.

( 30 ) Puede ser significativo que, una vez dictada la sentencia FTS, la exigencia no se recogiera ya en la Decisión n.o 181, de 13 de diciembre de 2000, relativa a la interpretación del apartado 1 del artículo 14, del apartado 1 del artículo 14 bis y de los apartados 1 y 2 del artículo 14 ter del Reglamento del Consejo relativo a la legislación aplicable a los trabajadores desplazados y a los trabajadores por cuenta propia que ejercen temporalmente una actividad fuera del Estado competente (DO 2001, L 329, p. 73).

( 31 ) La propia sentencia FTS insiste en que «la elección de los criterios habrá de adaptarse a cada caso específico» (apartado 43).

( 32 ) Por ejemplo, el Gobierno finlandés, a cuyo parecer la provisión de mano de obra y el mantenimiento de la gestión de los recursos humanos en el Estado de envío no bastarían para demostrar una actividad significativa en este último. Al apreciar si una ETT ejerce actividades significativas en el Estado de envío, se le debería exigir que suministre mano de obra a empresas cesionarias con sede en ese mismo Estado.

( 33 ) En particular, sentencia FTS; así también, sentencia de 10 de febrero de 2011, Vicoplus y otros (C‑307/09 a C‑309/09, EU:C:2011:64).

( 34 ) Sentencias Manpower, Plum y Altun.

( 35 ) Sentencia Plum, apartado 22. Sin cursiva en el original.

( 36 ) Según el Gobierno finlandés, aun admitiendo que la provisión de mano de obra suponga una actividad inherente a las ETT, se trata de un cometido propio de cualquier empresa, por lo que el criterio relevante solo puede ser el del lugar en el que operan las empresas a las que las ETT brindan sus servicios. Este planteamiento no toma en consideración que, si bien todas las empresas reclutan personal para desarrollar su actividad, lo característico de las ETT es, justamente, que lo reclutan para cederlo a otras. Lo que para estas últimas es accesorio respecto de su actividad característica, para las ETT representa su actividad principal. De ahí su transcendencia como criterio para determinar el lugar en el que las ETT ejercen esa actividad principal.

( 37 ) La admisión de las ETT en el derecho de la Unión ha encontrado resistencias en aquellos Estados miembros cuyas legislaciones, hasta entonces, prohibían o, incluso, tipificaban la actividad de puesta a disposición de los trabajadores como delito de cesión ilegal de mano de obra.

( 38 ) Sentencia de 25 de octubre de 2018, Walltopia (C‑451/17, EU:C:2018:861), apartado 38. En el mismo sentido, la sentencia FTS, apartado 28 y jurisprudencia citada.

( 39 ) Sentencia Altun, apartado 49, con cita de jurisprudencia.

( 40 ) Sentencia de 17 de diciembre de 1981, Webb (279/80, EU:C:1981:314), apartado 18. De ahí el interés de la Directiva 2008/104, según declara su considerando décimo segundo, por instaurar «un marco de protección no discriminatorio, transparente y proporcionado para los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, a la vez que respetuoso con la diversidad de los mercados laborales y las relaciones industriales».

( 41 ) Para disfrutar de ese régimen de seguridad social, los trabajadores que van a ser desplazados han de contar, lógica y previamente, con un contrato de trabajo en el Estado en el que residen. Las ETT pueden ampliar las posibilidades de acceso al mercado laboral (aun cuando sea en otro Estado miembro y con carácter temporal) de nuevos trabajadores, o de quienes aspiran a mejores condiciones, siempre que esas empresas se atengan a las normas que regulan su actividad. Así lo especifica el artículo 2 de la Directiva 2008/104, en cuya virtud han de «contribuir eficazmente a la creación de empleo y al desarrollo de formas flexibles de trabajo».

( 42 ) Sentencia de 16 de julio de 2020, AFMB (C‑610/18, EU:C:2020:565), apartado 69.

( 43 ) Términos que el Tribunal de Justicia empleó en la sentencia de 28 de junio de 2007, Planzer Luxembourg (C‑73/06, EU:C:2007:397), apartado 62, para referirse a las empresas con una implantación meramente ficticia.

( 44 ) Conclusiones del abogado general Szpunar en el asunto AKT (C‑533/13, EU:C:2014:2392), punto 122.

( 45 ) En contra de lo alegado por el Gobierno estonio, la tesis que sostengo no implica una «interpretación extensiva» de la excepción controvertida, que propiciaría un mayor riesgo de fraude y abuso. No se ha de extender a las ETT una interpretación del artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 987/2009 que, en sí mismo, no las comprendería, sino aplicar a las ETT un precepto cuya interpretación las incluye con naturalidad.

( 46 ) Sentencias de 9 de marzo de 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126) apartado 27; de 30 de septiembre de 2003, Inspire Art (C‑167/01, EU:C:2003:512), apartado 96; y de 25 de octubre de 2017, Polbud — Wykonawstwo (C‑106/16, EU:C:2017:804), apartado 40.

( 47 ) Véanse los puntos 42 y 43 de estas conclusiones, así como las notas 18, 19 y 20.

( 48 ) Sentencia de 25 de octubre de 2018, Walltopia (C‑451/17, EU:C:2018:861), apartado 35.

( 49 ) De acuerdo con los datos facilitados por Team Power, la diferencia iría del 5,9 % de trabajadores empleados a través de una ETT en Eslovenia al 0,2 % en Grecia (apartado 11.2 de su escrito de observaciones).

( 50 ) Apartados 2.6 y 2.7 del escrito de observaciones de Team Power.

( 51 ) Loc. ult. cit. El Gobierno búlgaro opone que la provisión de mano de obra a empresas establecidas en Alemania representa «el modo de trabajo habitual de Team Power».

( 52 ) En la vista, el Gobierno búlgaro excluyó que hubiera fraude o abuso en la conducta de Team Power. Subrayó que, a su juicio, el litigio no versa sobre una sospecha de ese género, sino exclusivamente sobre la interpretación, en términos objetivos, de las condiciones de aplicación del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004.