Palabras clave

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Palabras clave

1. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 4, 9, ap. 4, y 11, ap. 2]

2. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guión]

3. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica

[Art. 287 CE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, ap. 3, y 4, ap. 2, primer y tercer guión; Reglamento (CEE) nº 4064/89 del Consejo, art. 17, y Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo, art. 17]

4. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de terceros

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 4, aps. 1, 2 y 4]

5. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 1]

6. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del asesoramiento jurídico

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 6, y art. 4, ap. 2, segundo guión]

7. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Examen que resulta extremadamente gravoso e inadecuado — Excepción a la obligación de examen

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 6]

8. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interés público superior que justifica la divulgación de los documentos

[Art. 255 CE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, ap. 1, y 4, ap. 3, párr. 2]

Índice

1. La obligación de la institución de proceder a una apreciación concreta e individual del contenido de los documentos a que se refiere la solicitud de acceso a unos documentos constituye una regla de principio, que se aplica a todas las excepciones mencionadas en los apartados 1 a 3 del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con independencia del ámbito al que pertenezcan los documentos solicitados.

Esta regla de principio no significa, sin embargo, que dicho examen sea exigible en todo caso. En efecto, dado que el examen concreto e individual que, en principio, debe efectuar la institución a raíz de una solicitud de acceso basada en el Reglamento nº 1049/2001 tiene por objeto permitir que la institución, por una parte, aprecie en qué medida resulta aplicable una excepción al derecho de acceso y, por otra, valore la viabilidad de un acceso parcial, dicho examen puede no ser necesario cuando, por las circunstancias particulares del caso, resulte evidente que el acceso ha de denegarse o, por el contrario, concederse.

Por otra parte, el carácter genérico de la motivación en la que se base una denegación de acceso, su brevedad o su carácter estereotipado sólo pueden constituir un indicio de la inexistencia de examen concreto en los casos en que sea objetivamente posible indicar las razones que justifican la denegación del acceso a cada documento sin divulgar el contenido del mismo o alguno de sus elementos esenciales y, por lo tanto, sin privar a la excepción de su finalidad esencial. El artículo 9, apartado 4, y el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001 ponen de relieve la necesidad de que las instituciones se abstengan de mencionar extremos que podrían perjudicar indirectamente a los intereses específicamente protegidos por las mencionadas excepciones.

Por último, cabe aplicar una sola y misma justificación a documentos pertenecientes a una misma categoría, en particular si contienen el mismo tipo de información. Corresponderá al Tribunal verificar a continuación si la excepción invocada ampara manifiestamente y en su totalidad a los documentos comprendidos en esa categoría.

(véanse los apartados 44 a 47)

2. El artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, debe recibir una interpretación según la cual dicha disposición, que va dirigida a proteger los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría, sólo es aplicable si la divulgación de los documentos en cuestión puede poner en peligro la conclusión de dichas actividades.

Ciertamente, los diferentes actos de investigación o de inspección pueden seguir estando amparados por la excepción basada en la protección de las actividades de inspección, investigación y auditoría mientras prosigan las actividades de investigación o inspección, aunque ya haya finalizado la investigación o la inspección específica que dio lugar al informe al que se solicita el acceso.

No obstante, aceptar que los diferentes documentos referidos a actividades de inspección, investigación o auditoría están amparados por la excepción basada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 hasta que se hayan decidido las medidas que procede adoptar a raíz de dichos procedimientos equivaldría a supeditar el acceso a los citados documentos a un acontecimiento aleatorio, futuro y eventualmente lejano, dependiente de la celeridad y de la diligencia de las diferentes autoridades. Esta solución sería contraria al objetivo de garantizar el acceso del público a los documentos de las instituciones, con el fin de brindar a los ciudadanos la posibilidad de controlar de una manera más eficaz la legalidad del ejercicio del poder público.

(véanse los apartados 72 a 75)

3. El artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, establece que las disposiciones relativas al acceso del público a los documentos de la Comisión son de aplicación a todos los documentos que obren en poder de dicha institución, es decir, a todos los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea. Por consiguiente, no cabe aceptar que, en materia de concentraciones, la correspondencia entre la Comisión y las partes interesadas se considere manifiestamente amparada por la excepción relativa a la protección de los objetivos de las actividades de investigación o por la relativa a la protección de los intereses comerciales. Aunque estas excepciones sean aplicables, en su caso, a algunos de los documentos elaborados por la Comisión o que le hayan sido presentados, no sucede así necesariamente con todos los documentos o con la totalidad del contenido de esos documentos. Cuando menos, incumbe a la Comisión asegurarse de ello mediante un examen concreto y efectivo de cada documento, exigido por el artículo 4, apartado 2, primer guión, de dicho Reglamento.

En la medida en que el público tenga derecho a acceder a documentos que contienen determinada información, dicha información no puede considerarse amparada, por su propia naturaleza, por el secreto profesional ni por los secretos comerciales. Ni el artículo 287 CE ni el artículo 17 de los Reglamentos nº 4064/89 y nº 139/2004 pueden oponerse a la divulgación de un documento que no esté amparado por alguna de las excepciones establecidas en el Reglamento nº 1049/2001.

(véanse los apartados 86, 90, 94, 123 y 124)

4. A tenor del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, en el caso de documentos originarios de terceros, la institución consultará a éstos con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 1 o 2, de dicho Reglamento, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos. De ello se sigue que las instituciones no están obligadas a consultar a dicho tercero cuando resulte evidente que se ha de permitir o denegar la divulgación del documento. En los demás casos, las instituciones deben consultar al tercero en cuestión. En consecuencia, la consulta al tercero del que procede el documento constituye, por regla general, un requisito previo para determinar la aplicabilidad de las excepciones al acceso establecidas en el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1049/2001 en los casos de documentos originarios de terceros. Por lo tanto, el hecho de no consultar a los terceros autores de los documentos sólo es conforme al Reglamento nº 1049/2001 si alguna de las excepciones establecidas por dicho Reglamento es claramente aplicable a los documentos de que se trata.

(véanse los apartados 126 y 127)

5. La aplicación de la excepción basada en la protección del proceso de toma de decisiones, establecida en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, en el caso de documentos originarios de terceros, exige que se demuestre que el acceso a los documentos solicitados puede perjudicar concreta y efectivamente a la protección del proceso de toma de decisiones de la Comisión y que este riesgo de perjuicio es razonablemente previsible y no meramente hipotético.

Además, para que tal excepción sea aplicable, el perjuicio para el proceso de toma de decisiones debe ser grave. Así sucede, en particular, cuando la divulgación de los documentos solicitados tiene una repercusión sustancial en el proceso de toma de decisiones. La apreciación de la gravedad depende del conjunto de circunstancias del asunto, y en particular de los efectos negativos para el proceso de toma de decisiones invocados por la institución en relación con la divulgación de los documentos solicitados. Unas justificaciones formuladas de manera genérica y abstracta, sin apoyarse en alegaciones detalladas sobre el contenido de los documentos de que se trata, no pueden bastar para justificar la denegación de acceso a los documentos solicitados, so pena de vulnerar el principio de interpretación estricta de las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001, en particular en lo que respecta a la excepción del artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento.

(véanse los apartados 140, 141 y 143)

6. La excepción relativa al asesoramiento jurídico, establecida en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, debe interpretarse en el sentido de que su objeto es proteger el interés que tiene la Comisión en solicitar asesoramiento jurídico y en recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos. Para poder ser invocado, el riesgo de menoscabar dicho interés debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético.

A este respecto, el interés del público en que se le comunique un documento en virtud de la obligación de transparencia —que tiene por objeto permitir una participación más amplia de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y garantizar una mayor legitimidad, una mayor eficacia y una mayor responsabilidad de la Administración con respecto a los ciudadanos en un sistema democrático— no es el mismo cuando el documento concierne a un procedimiento administrativo destinado a aplicar las normas de control de las concentraciones o de Derecho de la competencia en general que cuando se refiere a un procedimiento en el que la institución de que se trate interviene en calidad de legislador, supuesto en el que debe autorizarse un mayor acceso a los documentos a tenor del sexto considerando del Reglamento nº 1049/2001.

(véanse los apartados 156 y 161)

7. Como el derecho de acceso a los documentos que obran en poder de las instituciones constituye la regla de principio, una excepción a la obligación de efectuar un examen concreto e individual sólo puede aceptarse a título excepcional, y únicamente cuando la carga administrativa resultante de ese examen se revele particularmente gravosa, excediendo así de los límites de lo que razonablemente pueda exigirse.

Además, será la institución que invoque la excepción basada en lo irrazonable de la tarea exigida por la solicitud de acceso a unos documentos en virtud del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, quien deberá probar la magnitud de dicha tarea.

Una vez que la institución haya acreditado lo irrazonable de la carga administrativa que entraña el examen concreto e individual de los documentos a que se refiere la solicitud, estará obligada a tratar de llegar a un arreglo con el solicitante a fin de informarse, por una parte, sobre su interés en la obtención de los documentos controvertidos o instarle a precisarlo y analizar en concreto, por otra, las opciones de que ella dispone para adoptar una medida menos gravosa que el examen concreto e individual de los documentos. La institución sigue estando obligada, no obstante, a privilegiar en este contexto la opción que resulte más favorable para el derecho de acceso del solicitante, sin constituir en sí misma una tarea que exceda de los límites de lo que razonablemente pueda exigirse.

De lo anterior se deduce que la institución sólo podrá quedar dispensada de todo examen concreto e individual una vez que haya estudiado realmente todas las demás opciones posibles y haya explicado detalladamente, en su decisión, los motivos por los que dichas opciones entrañan, a su vez, una carga de trabajo irrazonable.

Una decisión de la Comisión que deniega globalmente todo acceso parcial al solicitante sólo podría ser legal en el supuesto de que la Comisión hubiera explicado previamente de manera concreta los motivos por los que las soluciones alternativas a un examen concreto e individual de cada uno de los documentos mencionados constituían, también, una carga de trabajo irrazonable.

(véanse los apartados 170 a 174)

8. Habida cuenta del principio general de acceso a los documentos consagrado en el artículo 255 CE y de los considerandos primero y segundo del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, el interés público superior que justifica la divulgación de un documento debe tener un carácter objetivo y general y no puede confundirse con intereses particulares o privados, por ejemplo, los relacionados con la interposición de un recurso contra las instituciones, ya que tales intereses particulares o privados no constituyen un dato pertinente para contrapesar los intereses con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de dicho Reglamento.

En efecto, en virtud del artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 1049/2001, los beneficiarios del derecho de acceso a los documentos de las instituciones son «todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro». De ello se desprende que dicho Reglamento está destinado a garantizar el acceso de todos a los documentos públicos y no sólo el acceso del solicitante a los documentos que le afectan. Por consiguiente, el interés particular eventualmente alegado por quien solicite el acceso a documentos que le afectan personalmente no puede, por lo general, ser decisivo ni para apreciar la existencia de un interés público superior ni para contrapesar los intereses con arreglo al artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de dicho Reglamento.

(véanse los apartados 191 y 192)