Conclusiones del Abogado General Mischo presentadas el 15 de junio de 1988. - JOHN FRIEDRICH KROHN (GMBH UND CO) KG Y VAN ES DOUANE-AGENTEN BV CONTRA HOOFDPRODUKTSCHAP VOOR AKKERBOUWPRODUKTEN. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL PLANTEADA POR EL COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN. - REQUISITOS PARA LA EXPEDICION DE CERTIFICADOS DE IMPORTACION EN EL MARCO DE UN CONTINGENTE ARANCELARIO ANUAL. - ASUNTO 217/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1988 página 04727



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 del Reglamento nº 604/83 del Consejo,(1) para los productos de la subpartida 07.06 A del arancel aduanero común (raíces de mandioca y otras), la percepción de la exacción reguladora aplicable a la importación se fija en el 6 % ad valorem como máximo, dentro de las cantidades fijadas para los terceros países de origen. Para los terceros países no miembros del GATT se estableció para 1983 un contingente arancelario de 370 000 toneladas; los contingentes para los años 1984, 1985 y 1986 debían ser fijados por el Consejo, decidiendo por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión.

2. En noviembre de 1985 la Comisión propuso fijar el contingente arancelario para 1986 en 200 000 toneladas. Hasta el 16 de marzo de 1986, al entrar en vigor el Reglamento nº 758/86 de 10 de marzo de 1986,(2) no aprobó el Consejo esta propuesta de la Comisión.

3. Las modalidades de aplicación del Reglamento nº 604/83 fueron establecidas por el Reglamento nº 3656/83 de la Comisión,(3) de 23 de diciembre de 1983, cuyo artículo 2, relativo al procedimiento para la expedición de certificados de importación, dice lo siguiente:

"1. Las solicitudes de certificados de importación en concepto de cada uno de los años 1984, 1985 y 1986 podrán presentarse ante las autoridades de los Estados miembros desde mediados de diciembre, siempre que su vigencia se inicie en el mes de enero siguiente.

"2. Los Estados miembros transmitirán por télex a la Comisión las indicaciones relativas al nombre del importador y a las cantidades solicitadas en su origen, a más tardar el jueves de la semana siguiente a aquella en que se haya presentado la solicitud.

"3. A más tardar el viernes de la semana siguiente a la de la transmisión contemplada en el apartado 2, la Comisión fijará, en su caso, a prorrata de las solicitudes, las cantidades por las cuales se expedirán los certificados por país o grupo de países contemplados en el artículo 1 del Reglamento nº 604/83.

"4. ((...))"

4. Teniendo en cuenta el retraso con que el Consejo fijó el contingente arancelario para 1986, la Comisión autorizó definitivamente la expedición anticipada, durante el período comprendido entre el 1 de enero y el 20 de febrero de 1986, de certifiados de importación por 130 000 toneladas. A fines de la semana del 12 al 20 de febrero de 1986, la Comisión recibió nuevas solicitudes de certificados de importación por 87 020,261 toneladas. Si se sumaban éstas a las 130 000 toneladas correspondientes a los certificados ya autorizados expedidos desde el 1 de enero de 1986, superaban el volumen de 200 000 toneladas propuesto por la Comisión al Consejo. Por télex de 20 de febrero de 1986, la Comisión indicó a las autoridades nacionales competentes, en respuesta a las solicitudes presentadas por éstas y que estaban en trámite, que no podían expedirse nuevos certificados hasta que el Consejo no hubiera aprobado el Reglamento que estableciera el contingente arancelario para 1986. En virtud de esta comunicación, el Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten (demandada en el litigio principal) denegó dos solicitudes de certificados presentadas por los demandantes en el litigio principal respectivamente el 12 de febrero (15 300 t) y el 20 de febrero (5 000 t). Las fianzas fueron declaradas libres de responsabilidades y se devolvieron. Los demandantes recurrieron inmediatamente contra estas decisiones.

5. Tras la entrada en vigor, el 16 de marzo de 1986, del Reglamento del Consejo que fijaba el contingente en 200 000 toneladas, la Comisión comunicó a las autoridades nacionales, por télex de 21 de marzo de 1986, que, para garantizar a todos los importadores la igualdad de acceso a las 70 000 toneladas para las que aún no se habían expedido certificados, se basaría en la regla de proporcionalidad dispuesta en el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento nº 3656/83. Indicó igualmente que prorrogaba el plazo para la presentación de nuevas solicitudes o la confirmación de las anteriores hasta el 24 de marzo de 1986.

6. El 25 de marzo de 1986 la Comisión notificó por télex al demandado que las solicitudes presentadas ante él y transmitidas, durante el período comprendido entre el 16 y el 24 de marzo de 1986, podían ser satisfechas hasta el 4,191315 % de las cantidades solicitadas. Entre estas solicitudes se encontraban las dos de la sociedad Krohn que habían sido denegadas en el mes de febrero. Los demandantes en el litigio principal recurrieron ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven contra las decisiones del Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten que aplicaban el mencionado coeficiente. Seguidamente, este órgano jurisdiccional nacional planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:

"1) ¿Es contraria al Derecho comunitario, en particular al Reglamento (CEE) nº 3656/83, al principio de no discriminación consagrado por el apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE y al principio de seguridad jurídica, la comunicación de la Comisión al demandado de 20 de febrero de 1986?

"2. ¿Es contraria al Derecho comunitario, en particular al Reglamento (CEE) nº 3656/83, al principio de no discriminación, consagrado por el apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE y al principio de seguridad jurídica, la comunicación de la Comisión al demandado de 21 de marzo de 1986?"

I. Primera cuestión

7. Como observación preliminar, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven se plantea en los fundamentos de Derecho de su resolución la aplicabilidad del Reglamento nº 3656/83 en el caso de que el contingente no haya sido todavía fijado para el año al que se refieren dichas solicitudes. En tales circunstancias, el College no ve hasta qué cantidad la Comisión puede autorizar la expedición de certificados de importación.

8. Aunque comprendemos la perplejidad del órgano jurisdiccional nacional creemos, no obstante, que no se puede reprochar a la Comisión haber concedido licencias con cargo al contingente de 1986 antes de que el Consejo fijara el volumen del mismo.

9. Es cierto que la Comisión no estaba obligada a hacerlo y habría podido dejar que se acumularan todas las solicitudes, manteniéndolas en trámite hasta la entrada en vigor del Reglamento del Consejo. Pero hay que reconocer que había varios argumentos de peso que apoyaban el procedimiento que siguió la Comisión.

10. En primer lugar, la apertura de contingentes anuales para los años 1983, 1984, 1985 y 1986 había sido dispuesta para todos estos años por el Reglamento nº 604/83 del Consejo, de 14 de marzo de 1983 y tan sólo quedaba por fijar la cuantía del mismo para 1986.

11. En segundo lugar, no cabe duda, como indica la Comisión, de que la negativa por su parte a expedir los certificados de importación hasta que el Consejo hubiera fijado el contingente arancelario para el año 1986, habría interrumpido las importaciones y perjudicado los intereses del comercio y de los consumidores.

12. Ahora bien, como el Tribunal de Justicia ha declarado en otro contexto, la Comunidad debe estar, en cualquier circunstancia, en condiciones de asumir sus responsabilidades.(4)

13. Durante los años precedentes la Comisión había concedido licencias incluso antes de que se hubiera fijado el volumen del contingente. El volumen propuesto por la Comisión y fijado por el Consejo había resultado siempre más que suficiente y no había -en principio- ninguna razón para pensar que no sucedería lo mismo en 1986.

14. La Comisión podía, pues, considerarse facultada para conceder sucesivamente las licencias de importación solicitadas aprobando las decisiones correspondientes de acuerdo con el ritmo prescrito por el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento nº 3656/83. Procedió de este modo hasta el momento en que comprobó que la cuantía total de las solicitudes presentadas superaba lo que quedaba del contingente de 200 000 toneladas que había propuesto. En ese momento la Comisión envió la comunicación de 20 de febrero de 1986.

15. a) En su primera cuestión, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven pregunta en primer lugar si esta comunicación es contraria al Reglamento nº 3656/83. Como señala en los fundamentos de Derecho de su resolución de remisión, "hay que averiguar a este respecto si la Comisión ha observado o no el plazo establecido por el apartado 3 del artículo 2".

16. El órgano jurisdiccional nacional se pregunta pues, al parecer, si la Comisión, una vez que había comenzado a otorgar certificados sin esperar el reglamento del Consejo, no debía continuar resolviendo, cada viernes, las solicitudes transmitidas la semana precedente hasta el agotamiento total del volumen que había propuesto al Consejo.

17. Es cierto que esta súbita interrupción de la aplicación anticipada del Reglamento habría podido parecer, en un primer momento, sorprendente. Pero, por otra parte, si la Comisión hubiera continuado resolviendo como anteriormente las solicitudes recibidas, se habría visto obligada a distribuir, aplicando el prorrateo, todo lo que quedaba del contingente.

18. Creemos que la Comisión actuó correctamente cuando quiso evitar que el contingente quedara totalmente agotado antes incluso de haber sido aprobado por el Reglamento nº 758/86 del Consejo, de 10 de marzo de 1986. Ciertamente no se trata aquí de la aplicación retroactiva de una norma jurídica, ya que la apertura de un contingente arancelario para las raíces de mandioca había sido decidida ya en 1983 (Reglamento nº 604/83 del Consejo, de 14 de marzo de 1983). Pero debido a la concesión anticipada de las licencias de importación, el Reglamento del Consejo que establecía la cuantía del contingente para 1986 iba necesariamente a tener un efecto en gran parte retroactivo. Si el conjunto del contingente hubiera sido distribuido antes de la entrada en vigor del Reglamento, este último habría servido exclusivamente para regularizar a posteriori unas decisiones ya adoptadas, lo que debía evitarse.

19. Por lo demás, no era teóricamente imposible que el Consejo fijara un cupo inferior a 200 000 toneladas. La Comisión tenía, pues, que conservar un margen de seguridad. Por el contrario, si el Consejo hubiera aprobado un volumen superior a las 200 000 toneladas, la Comisión habría podido, sin duda, acceder a la totalidad de las solicitudes sin tener que aplicar el prorrateo. Así pues, había excelentes argumentos para interrumpir la distribución de las licencias.

20. En sus observaciones, las demandantes admiten además que, a partir del momento en que las solicitudes presentadas, sumadas a las cantidades ya concedidas, superaban el volumen del contingente propuesto por la Comisión, no habría sido razonable por parte de ésta continuar resolviendo sobre dichas solicitudes antes de conocer la definitiva decisión del Consejo.

21. Así pues, creemos que la Comisión no infringió el Reglamento nº 3656/83 al decidir, mediante su comunicación de 20 de febrero de 1986, que "en tanto que el Consejo no aprobara el Reglamento relativo al régimen de importación aplicable en 1986, no se podía expedir ninguna licencia de importación". Como la Comisión, de manera unilateral y sin estar obligada a ello, había expedido certificados anticipándose a la decisión del Consejo y teniendo en aquel momento motivos serios para no continuar haciéndolo, creemos que estaba justificada esta interrupción.

22. Al estudiar la segunda cuestión planteada por el College van Beroep examinaremos si la Comisión tenía razón para considerar después que estas solicitudes sólo entraban en turno a partir de la fecha de su confirmación.

23. b) ¿Es contraria la comunicación de la Comisión, de 20 de febrero de 1986, al principio de no discriminación consagrado en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE?

24. Sobre este punto los demandantes en el litigio principal admiten que la comunicación no era discriminatoria por sí misma, pero alegan que es necesario considerarla en relación con la decisión ulterior. Creemos, por el contrario, que el télex no prejuzgaba necesariamente la decisión final, y que en aquel momento era aún posible que las solicitudes presentadas por los demandantes el 12 y el 20 de febrero de 1986 fueran aceptadas en razón de su fecha de presentación.

25. c) El órgano jurisdiccional nacional se pregunta finalmente si dicho télex violaba el principio de seguridad jurídica.

26. A este respecto querríamos señalar que el respeto riguroso del principio de seguridad jurídica habría hecho que la Comisión no aceptara ninguna solicitud antes de la entrada en vigor del Reglamento del Consejo. Poca razón tienen los demandantes para invocar la seguridad jurídica cuando la Comisión se tomó libertades con este principio precisamente para satisfacer sus intereses y los de los demás importadores. La comunicación del 20 de febrero, por el contrario, contribuyó a restaurar una situación más clara en el plano de la seguridad jurídica.

27. Por lo demás procede repetir que la comunicación de la Comisión, de 20 de febrero de 1986, no prejuzgaba de por sí el trato que recibirían finalmente las solicitudes de los demandantes.

28. Por ello, llegamos a la conclusión, en lo que se refiere a la primera cuestión, de que, con su comunicación de 20 de febrero de 1986, la Comisión no infringió el Reglamento nº 3656/83 ni violó los principios de no discriminación y seguridad jurídica.

II. Segunda cuestión

29. Recordemos que, por télex de 21 de marzo de 1986, la Comisión comunicó al Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten que "el plazo para la presentación de las solicitudes de certificados de importación ha sido prorrogado hasta el 24 de marzo de 1986 para los posibles interesados que no hayan solicitado todavía la expedición de dichos certificados, y los Estados miembros están igualmente invitados a confirmar dentro de dicho plazo las solicitudes presentadas con anterioridad. La Comisión fijará el 25 de marzo de 1986, por prorrateo de las peticiones, las cantidades que se concederán en los certificados".

30. El 25 de marzo de 1986 la Comisión autorizó a la Hoofdproduktschap a expedir los certificados solicitados hasta un 4,191315 % de las cantidades solicitadas. Esta última comunicación constituye la base de las decisiones del Hoofdproduktschap, que sólo concedieron el 4,191315 % de las licencias de importación solicitadas por la sociedad Krohn el 12 y 20 de febrero y confirmadas por ésta el 21 de marzo, así como las licencias adicionales para 25 000 t, solicitadas el 24 de marzo de 1986. Por lo tanto, a fin de poder dar una respuesta útil a la segunda cuestión del College van Beroep voor het Bedrijfsleven, tenemos que incluir en nuestro examen la comunicación de la Comisión de 25 de marzo de 1986.

31. a) ¿Es contraria al artículo 2 del Reglamento nº 3656/83 la postura adoptada por la Comisión en el mes de marzo de 1986?

"Sobre este punto -precisa el College van Beroep voor het Bedrijfsleven en los fundamentos de Derecho de su resolución de remisión- hay que plantearse la cuestión de si la Comisión habría podido favorecer la presentación de nuevas solicitudes de licencias de importación ante las autoridades competentes de los Estados miembros. Además, hay que preguntarse si, al aplicar el reparto a prorrata del apartado 3 del citado artículo 2, la Comisión habría podido tener en cuenta estas nuevas solicitudes en perjuicio de las ya presentadas el 12 y 20 de febrero de 1986."

32. Por lo que se refiere a la primera de estas cuestiones, opinamos que no se puede en ningún caso reprochar a la Comisión haber alentado la presentación de nuevas solicitudes de licencias por parte de las autoridades de los Estados miembros. La Comisión tenía que considerar la posibilidad, aunque fuera tal vez completamente teórica, de que todas las solicitudes presentadas entre el 11 y el 20 de febrero de 1986 por un total de 87 029,261 toneladas no fueran confirmadas. Si las solicitudes confirmadas hubieran sido inferiores a las 70 000 toneladas, el saldo se habría podido utilizar para satisfacer, a prorrata, las nuevas solicitudes.

33. Por otra parte, creemos que la Comisión obró equivocadamente al dar el mismo trato a las solicitudes confirmadas y a las nuevas y aplicarles, a todas, el mismo porcentaje de reducción.

34. La Comisión estaba, en efecto, vinculada por su propio Reglamento nº 3656/83, cuyo artículo 2 prevé en su apartado 3 la concesión de licencias cada semana.

35. Por las mismas razones indicadas anteriormente no se puede reprochar a la Comisión que suspendiera el 20 de febrero de 1986 la aplicación anticipada de dicho Reglamento, pero no podía ignorar que determinadas solicitudes le habían sido ya transmitidas por las autoridades nacionales en un momento en que no se había interrumpido aún esta distribución anticipada.

36. Así, las solicitudes de los demandantes de 12 y 20 de febrero de 1986 debían tener la prioridad correspondiente a su fecha de presentación. La Comisión habría debido resolver primeramente sobre el grupo de solicitudes confirmadas y sólo después tomar en consideración las nuevas.

37. Si el 25 de marzo de 1986 la cuantía total de las solicitudes confirmadas hubiera superado las 70 000 toneladas restantes del contingente, la Comisión habría debido distribuir estas 70 000 toneladas a prorrata entre las cantidades pedidas en las solicitudes confirmadas, incluso si, en este caso, no se habrían podido satisfacer, ni siquiera parcialmente, nuevas solicitudes el 25 de marzo de 1986.

38. Es posible que esta tramitación hubiera podido dar lugar a que recurrieran los operadores económicos cuyas solicitudes no hubieran sido aceptadas. Pero sólo se trata de una de las posibles consecuencias de la decisión de la Comisión de distribuir por anticipado el contingente y de los riesgos que con ello asumía. No había desgraciadamente ninguna solución completamente satisfactoria a los problemas creados por la tardía decisión del Consejo.

39. Durante la fase oral la Comisión alegó que, si hubiera reconocido la prioridad de las solicitudes más antiguas, habría tenido que "reconstruir artificialmente" el período de cuatro semanas comprendido entre el 20 de febrero y el 21 de marzo.

40. No nos convence este argumento. Existe, en efecto, una diferencia sustancial entre las solicitudes que, como las de los demandantes, habían sido presentadas ante las autoridades nacionales y transmitidas a la Comisión antes de que ésta decidiera interrumpir la distribución anticipada de las licencias, y las solicitudes que los operadores nacionales tal vez hubieran deseado presentar a las autoridades nacionales tras esta decisión, pero que las autoridades nacionales tuvieron que negarse a admitir y transmitir a consecuencia de esta misma decisión de la Comisión.

41. Finalmente, no deja de ser interesante poner de relieve que, como se ha manifestado en la fase oral, en el marco de la aplicación del Reglamento nº 1898/86 del Consejo, de 17 de junio de 1986, que elevaba el contingente a 300 000 toneladas, la Comisión sintió la necesidad de dar prioridad a los productos que, en el día de entrada en vigor de dicho Reglamento, se encontraban en depósito en aduana o en una zona franca.

42. Debemos, pues, llegar a la conclusión de que, al no dar prioridad a las solicitudes que le habían sido transmitidas antes de su decisión de poner fin a la distribución anticipada, la Comisión no había aplicado correctamente la regla de la distribución semanal establecida por los apartados 2 y 3 del artículo 2 del Reglamento nº 3656/83.

43. Teniendo en cuenta lo que hemos señalado, creemos que no es necesario examinar si las decisiones de la Comisión, de 21 y 25 de marzo de 1986, violaron el principio de no discriminación o el principio de seguridad jurídica. Por ello lo hacemos con carácter meramente subsidiario.

44. b) Violación del principio de no discriminación

45. Se deduce de lo expuesto anteriormente que, al no distinguir entre las solicitudes que sólo eran confirmación de solicitudes anteriores y las nuevas presentadas tras el 21 de marzo de 1986, la Comisión trató de manera idéntica situaciones que no eran comparables.

46. Ahora bien, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la discriminación no consiste tan sólo en tratar de manera diferente situaciones idénticas, sino también en tratar de manera idéntica situaciones diferentes.(5)

47. c) Violación del principio de seguridad jurídica

48. Uno de los imperativos del principio de seguridad jurídica exige que toda situación de hecho sea, normalmente y salvo indicación expresa en contrario, valorada según las normas jurídicas contemporáneas (véase la sentencia de 12 de octubre de 1978, Tayeb Belbouab contra Bundesknappschaft, 10/78, Rec. 1978, pp. 1915 y ss, especialmente p. 1924, apartado 7).

49. En el caso de autos la Comisión, al adoptar las decisiones de 21 y 25 de marzo de 1986, ignoró que cuando las solicitudes de los demandantes le fueron transmitidas (el 13 y el 20 de febrero de 1986) no había aún puesto fin a la aplicación anticipada de los mecanismos establecidos por los apartados 2 y 3 del artículo 2 del Reglamento nº 3656/83. Por lo tanto, estas solicitudes habrían debido gozar, con arreglo al principio de seguridad jurídica, de la prioridad derivada de su fecha de transmisión a la Comisión.

50. Antes de concluir quisiéramos decir algo sobre un problema conexo mencionado por el College van Beroep, el de en qué medida podía influir en este asunto el Reglamento nº 1898/86 del Consejo, de 17 de julio de 1986, que elevaba el contingente arancelario a 300 000 toneladas.

51. Con arreglo a dicho Reglamento el demandado expidió efectivamente certificados adicionales de importación a la sociedad Krohn.

52. A nuestro entender este elemento sólo tiene importancia en el marco del examen de la reclamación de daños y perjuicios que los demandantes en el litigio principal presentaron igualmente ante el College van Beroep.

Conclusión

53. Basándonos en los anteriores razonamientos proponemos al Tribunal de Justicia que responda al College van Beroep voor het Bedrijfsleven de la siguiente forma:

"1) El examen de la primera cuestión no ha puesto de manifiesto elementos que puedan afectar a la validez de la comunicación de la Comisión, de 20 de febrero de 1986.

"2. Con sus comunicaciones de 21 y 25 de marzo de 1986, la Comisión infringió el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento nº 3656/83 y, subsidiariamente, violó los principios de no discriminación y de seguridad jurídica."

(*) Traducido del francés.

(1) Reglamento nº 604/83 del Consejo, de 14 de marzo de 1983, relativo al régimen de importación aplicable durante los años 1983 a 1986 a los productos de la subpartida 07.06 A del arancel aduanero común y por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 950/68 relativo al arancel aduanero común, publicado en el DO L 72 de 18.3.1983, p. 3; EE 02/09, p. 269.

(2) Reglamento nº 758/86 del Consejo, de 10 de marzo de 1986, relativo al régimen de importación aplicable, para el año 1986, a los productos de la subpartida 07.06 A del arancel aduanero común originarios de terceros países no miembros del GATT, publicado en el DO L 72 de 15.3.1986, p. 1.

(3) Reglamento nº 3656/83 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1983, relativo a las modalidades de aplicación del régimen de importación en 1984, 1985 y 1986 para los productos de la subpartida 07.06 A del arancel aduanero común, originarios de terceros países que no sean Tailandia, publicado en el DO L 361 de 21.12.1983.

(4) Véase en este sentido la sentencia de 5 de mayo de 1981, Comisión/Reino Unido, 804/79, Rec. 1981, p. 1045, apartado 23.

(5) Sentencia de 4 de febrero de 1982, Buyl/Comisión, 817/79, Rec. 1982, pp. 245 y ss., especialmente p. 266, y Bataglia/Comisión, 1253/79, Rec. 1982, pp. 297 y ss., especialmente p. 322.