Asunto T‑306/01

Ahmed Ali Yusuf y Al Barakaat International Foundation

contra

Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra las personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes — Competencia de la Comunidad — Congelación de fondos — Derechos fundamentales — Ius cogens — Control jurisdiccional — Recurso de anulación»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) de 21 de septiembre de 2005

Sumario de la sentencia

1. Procedimiento — Reglamento que sustituye durante el procedimiento al Reglamento impugnado — Razón nueva — Ampliación de las pretensiones y motivos iniciales

2. Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Reglamento que establece sanciones contra determinadas personas y entidades con objeto de interrumpir o reducir las relaciones económicas con un país tercero — Artículos 60 CE y 301 CE — Procedencia

[Arts. 60 CE y 301 CE; Reglamento (CE) nº 467/2001 del Consejo]

3. Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Reglamento que establece sanciones contra determinadas personas y entidades sin vínculo alguno con un país tercero — Artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE tomados en conjunto — Procedencia

[Arts. 60 CE, 301 CE y 308 CE; art. 3 UE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]

4. Libre circulación de capitales y libertad de pagos — Restricciones — Medidas nacionales destinadas a luchar contra el terrorismo internacional y a imponer al efecto sanciones económicas y financieras a particulares sin vínculo alguno con un país tercero — Procedencia — Requisitos

(Art. 58 CE)

5. Actos de las instituciones — Naturaleza jurídica — Reglamento o Decisión — Distinción — Criterios — Concepto de destinatario de un acto — Objeto de un acto — Criterio no pertinente

[Arts. 230 CE, párr. 4, y 249 CE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]

6. Derecho internacional público — Carta de las Naciones Unidas — Decisiones del Consejo de Seguridad — Obligaciones que imponen a los Estados miembros — Primacía sobre el Derecho nacional y sobre el Derecho comunitario — Obligaciones derivadas de dicha Carta — Carácter vinculante para la Comunidad

7. Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Acto de aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas — Control incidental de la legalidad de las decisiones del Consejo de Seguridad — Control en relación con el Derecho comunitario — Exclusión — Control en relación con el ius cogens — Procedencia

[Arts. 5 CE, 10 CE, 230 CE, 297 CE y 307 CE, párr. 1; art. 5 UE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]

8. Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Acto de aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas — Reglamento (CE) nº 881/2002 — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes — Derechos fundamentales de los interesados — Congelación de fondos — Control en relación con el ius cogens — Derecho de propiedad de los interesados — Principio de proporcionalidad — Violación — Inexistencia

[Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 561/2003 del Consejo]

9. Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Acto de aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas — Reglamento (CE) nº 881/2002 — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes — Derecho de los interesados a ser oídos — Violación — Inexistencia

[Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]

10. Recurso de anulación — Acto comunitario de aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas — Reglamento (CE) nº 881/2002 — Medidas restrictivas específicas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes — Control jurisdiccional — Límites — Laguna en la tutela judicial del demandante — Control en relación con el ius cogens — Derecho a tutela judicial efectiva — Violación — Inexistencia

[Art. 226 CE; Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo]

1. En el marco de un recurso de anulación, cuando un Reglamento que afecta directa e individualmente a un particular es sustituido durante el procedimiento por otro Reglamento que tiene el mismo objeto, este último debe considerarse un elemento nuevo que permite que el demandante adapte sus pretensiones y motivos. En efecto, obligar al demandante a interponer un nuevo recurso iría en contra de la buena administración de la justicia y de las exigencias de economía procesal. Además, sería injusto que, para hacer frente a las críticas contenidas en un recurso contra un Reglamento presentado ante el juez comunitario, la institución afectada pudiera adaptar el Reglamento impugnado o sustituirlo por otro e invocar, durante el procedimiento, dicha modificación o sustitución para privar a la otra parte de la posibilidad de hacer extensivas sus pretensiones y motivos iniciales al Reglamento posterior o de formular nuevos motivos y pretensiones contra este último.

(véanse los apartados 72 y 73)

2. El Consejo era competente para adoptar el Reglamento nº 467/2001, por el que se prohíbe la exportación de determinadas mercancías y servicios a Afganistán, se refuerza la prohibición de vuelos y se amplía la congelación de capitales y otros recursos financieros de los talibanes de Afganistán, tomando como base los artículos 60 CE y 301 CE.

En efecto, el texto de dichos artículos no contiene elemento alguno que permita excluir la adopción de medidas restrictivas que se apliquen específicamente a los dirigentes de un país tercero, en vez de al país como tal, así como a los individuos y entidades asociados con dichos dirigentes o controlados directa o indirectamente por ellos, con independencia del lugar en que se encuentren, siempre que tales medidas pretendan efectivamente interrumpir o reducir, parcialmente o en su totalidad, las relaciones económicas con uno o varios países terceros. Dicha interpretación, que no es contraria al tenor literal de los artículos 60 CE y 301 CE, se justifica tanto por razones de eficacia como por consideraciones humanitarias.

Pues bien, las medidas establecidas por el Reglamento nº 467/2001 pretendían interrumpir o reducir las relaciones económicas con Afganistán, en el contexto de la lucha de la comunidad internacional contra el terrorismo internacional y, más concretamente, contra Usamah bin Ladin y la red Al‑Qaida.

Además, dichas medidas, que perseguían el objetivo de presionar eficazmente a los dirigentes del país de que se trataba y, al mismo tiempo, limitar todo lo posible su repercusión en la población de dicho país, principalmente restringiendo el ámbito de aplicación personal de las mismas a un cierto número de personas designadas por sus nombres, respetaban el principio de proporcionalidad, que exige que las sanciones no sobrepasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario para lograr el objetivo perseguido por la normativa comunitaria que las establece.

(véanse los apartados 108, 112, 115, 116, 121, 122 y 124)

3. Los artículos 60 CE y 301 CE no constituyen por sí solos una base jurídica suficiente para adoptar un Reglamento comunitario que tiene por objeto la lucha contra el terrorismo internacional y la imposición al efecto de sanciones económicas y financieras a particulares, tales como la congelación de fondos, sin que exista vínculo alguno entre dichos particulares y un país tercero.

Del mismo modo, tampoco el artículo 308 CE constituye por sí solo una base jurídica suficiente para permitir la adopción de un Reglamento de tales características. Si bien es cierto que ninguna disposición del Tratado confiere a las instituciones comunitarias la competencia necesaria para adoptar sanciones contra individuos y entidades que carezcan de vínculo alguno con un país tercero, la lucha contra el terrorismo internacional y, más concretamente, la imposición de sanciones económicas y financieras a individuos y entidades de quienes se sospecha que contribuyen a financiarlo no pueden vincularse a ninguno de los objetivos que los artículos 2 CE y 3 CE asignan expresamente a la Comunidad. Además, no se deduce en absoluto del Preámbulo del Tratado CE que uno de los objetivos más genéricos del mismo sea la defensa de la paz y la seguridad internacionales. Tal objetivo figura únicamente entre los objetivos del Tratado UE. Aunque ciertamente es lícito afirmar que este objetivo de la Unión debe inspirar la acción de la Comunidad en el ámbito de sus propias competencias, dicho objetivo no es suficiente, en cambio, para fundamentar la adopción de medidas basadas en el artículo 308 CE. En efecto, no parece posible interpretar el artículo 308 CE en el sentido de que autoriza con carácter genérico a las instituciones a basarse en él con vistas a lograr alguno de los objetivos del Tratado UE.

No obstante, el Consejo era competente para adoptar el Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes, que aplica en la Comunidad las sanciones económicas y financieras previstas en la Posición común 2002/402, sin que existiera vínculo alguno con el territorio o el régimen gobernante de un país tercero, tomando como base jurídica conjunta los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE.

En efecto, en este contexto procede tener en cuenta la «pasarela» específicamente establecida, con ocasión de las modificaciones introducidas por el Tratado de Maastricht, entre las acciones de la Comunidad de imposición de sanciones económicas con arreglo a los artículos 60 CE y 301 CE y los objetivos del Tratado UE en materia de relaciones exteriores. A este respecto, los artículos 60 CE y 301 CE constituyen unas disposiciones del Tratado CE totalmente especiales, en la medida en que reconocen expresamente la posibilidad de que sea necesaria una acción de la Comunidad a fin de lograr, no ya alguno de los objetivos de la Comunidad establecidos en el Tratado CE, sino uno de los objetivos específicamente asignados a la Unión por el artículo 2 UE, a saber, el desarrollo de una política exterior y de seguridad común. Así, cuando las facultades de imposición de sanciones económicas y financieras previstas en los artículos 60 CE y 301 CE, a saber, la interrupción o la reducción de las relaciones económicas con uno o varios países terceros, en particular en lo que respecta a los movimientos de capitales y a los pagos, se revelan insuficientes para permitir que las instituciones logren el objetivo de la PESC, resulta justificado, en el contexto específico de estos dos artículos y en nombre de la exigencia de coherencia formulada en el artículo 3 UE, utilizar como base jurídica complementaria el artículo 308 CE. De este modo, la utilización de una base jurídica compuesta simultáneamente por los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE permite lograr, en materia de sanciones económicas y financieras, el objetivo perseguido en el ámbito de la PESC por la Unión y por sus Estados miembros, tal como haya sido formulado en una posición común o en una acción común, pese a no haberse atribuido expresamente a la Comunidad la facultad de imponer sanciones económicas y financieras a individuos o entidades que no presenten una vinculación suficiente con un país tercero determinado.

(véanse los apartados 132, 133, 136, 152, 154 a 157, 159, 160, 163 a 166 y 170)

4. La Comunidad no dispone de ninguna competencia expresa para imponer restricciones a los movimientos de capitales y a los pagos. En cambio, el artículo 58 CE permite que los Estados miembros adopten medidas que produzcan dicho efecto en la medida en que ello resulte justificado para alcanzar los objetivos establecidos en dicho artículo y, en particular, por razones de orden público o de seguridad pública. Como el concepto de seguridad pública comprende tanto la seguridad interior como la seguridad exterior del Estado, los Estados miembros tienen pues, en principio, con arreglo al artículo 58 CE, apartado 1, letra b), el derecho de adoptar medidas que tengan por objeto la lucha contra el terrorismo internacional y la imposición al efecto de sanciones económicas y financieras a particulares, tales como la congelación de fondos, sin establecer vínculo alguno con el territorio o el régimen gobernante de un país tercero. Siempre que respeten el artículo 58 CE, apartado 3, y no sobrepasen lo necesario para lograr el objetivo perseguido, dichas medidas serían compatibles con el régimen de libre circulación de capitales y pagos establecido por el Tratado.

(véase el apartado 146)

5. Al disponer que el reglamento tiene alcance general, mientras que la decisión sólo es obligatoria para los destinatarios designados en ella, el artículo 249 CE se está refiriendo únicamente al concepto de destinatario de un acto. En cambio, el objeto de un acto no constituye un criterio pertinente para calificarlo de reglamento o de decisión.

Por lo tanto, el Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes, tiene alcance general, ya que prohíbe a todos que pongan a disposición de determinadas personas fondos o recursos económicos. El hecho de que tales personas sean designadas por sus nombres en el anexo I de dicho Reglamento, de modo que éste les afecta directa e individualmente, según los términos del artículo 230 CE, párrafo cuarto, no altera en absoluto el carácter genérico de dicha prohibición.

(véanse los apartados 186 y 187)

6. Desde el punto de vista del Derecho internacional, las obligaciones que la Carta de las Naciones Unidas impone a los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) prevalecen indiscutiblemente sobre todas las demás obligaciones de Derecho interno o de Derecho internacional convencional, incluidas las obligaciones impuestas con arreglo al Convenio Europeo de Derechos Humanos, en el caso de los Estados que sean miembros del Consejo de Europa, y las impuestas con arreglo al Tratado CE, en el caso de los Estados que sean también miembros de la Comunidad. Disfrutan igualmente de dicha primacía las decisiones contenidas en las resoluciones del Consejo de Seguridad, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta de las Naciones Unidas, a tenor del cual los miembros de las Naciones Unidas están obligados a aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad.

Aunque la Comunidad no es miembro de las Naciones Unidas, procede afirmar que las obligaciones impuestas por la Carta de las Naciones Unidas la vinculan, al igual que a sus Estados miembros, en virtud de su propio Tratado constitutivo. Por una parte, la Comunidad no puede violar las obligaciones que dicha Carta impone a sus Estados miembros ni obstaculizar el cumplimiento de las mismas. Por otra parte, la Comunidad se encuentra obligada, en virtud del propio Tratado que la creó, a adoptar en el ejercicio de sus competencias todas las disposiciones necesarias para permitir que sus Estados miembros respeten tales obligaciones.

(véanse los apartados 231, 234, 242, 243 y 254)

7. El Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes, adoptado en vista de la Posición Común 2002/402, constituye la ejecución, a nivel de la Comunidad, de una obligación que recae sobre sus Estados miembros, en cuanto miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la de aplicar, eventualmente a través de un acto comunitario, las sanciones contra Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes y otros individuos, grupos, empresas y entidades asociados con ellos que fueron impuestas y posteriormente reforzadas por diversas resoluciones del Consejo de Seguridad aprobadas en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas.

En este contexto, las instituciones comunitarias actuaron en ejercicio de una competencia reglada, de modo que no disponían de ningún margen de apreciación autónomo. En particular, no podían ni modificar directamente el contenido de las resoluciones de que se trata ni establecer un mecanismo que pudiera provocar tal modificación. Cualquier control de la legalidad interna del Reglamento nº 881/2002 exigiría por tanto que el Tribunal de Primera Instancia examinara, de modo incidental, la legalidad de dichas resoluciones.

Ahora bien, habida cuenta del principio de primacía del Derecho de la ONU sobre el Derecho comunitario, ni en Derecho internacional ni en Derecho comunitario resulta aceptable la afirmación de que el Tribunal de Primera Instancia es competente para controlar, de modo incidental, la legalidad de las decisiones del Consejo de Seguridad utilizando como criterio de referencia el nivel de protección de los derechos fundamentales reconocido en el ordenamiento jurídico comunitario. En efecto, por una parte, dicha competencia sería incompatible con los compromisos asumidos por los Estados miembros en virtud de la Carta de las Naciones Unidas, y en particular de sus artículos 25, 48 y 103, así como con el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Por otra parte, dicha competencia vulneraría tanto las disposiciones del Tratado CE, en particular los artículos 5 CE, 10 CE, 297 CE y 307 CE, párrafo primero, como las del Tratado UE, en particular el artículo 5 UE. Sería además incompatible con el principio que establece que las competencias de la Comunidad, y por tanto las del Tribunal de Primera Instancia, deben ejercitarse respetando el Derecho internacional.

Por lo tanto, las resoluciones del Consejo de Seguridad aprobadas en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas no están sometidas en principio al control jurisdiccional del Tribunal de Primera Instancia, y éste no se encuentra autorizado a cuestionar, ni siquiera de modo incidental, la legalidad de las mismas desde el punto de vista del Derecho comunitario. Por el contrario, el Tribunal de Primera Instancia está obligado a interpretar y aplicar dicho Derecho, en la medida de lo posible, de tal modo que sea compatible con las obligaciones que la Carta de las Naciones Unidas impone a los Estados miembros.

No obstante, el Tribunal de Primera Instancia está facultado para controlar, de modo incidental, la legalidad de tales resoluciones desde el punto de vista del ius cogens, entendido como un orden público internacional que se impone a todos los sujetos del Derecho internacional, incluidos los órganos de la ONU, y que no tolera excepción alguna.

(véanse los apartados 264 a 266, 272 a 274, 276 y 277)

8. La congelación de fondos establecida por el Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes, en su versión modificada por el Reglamento nº 561/2003, e, indirectamente, por las resoluciones del Consejo de Seguridad que dichos Reglamentos aplican, no viola los derechos fundamentales de los interesados, utilizando como criterio de referencia el nivel de protección universal de los derechos fundamentales de la persona establecido en el ius cogens.

A este respecto, las posibilidades explícitas de aplicar exenciones y excepciones a la congelación de los fondos de las personas inscritas en la lista del Comité de Sanciones muestran claramente que dicha medida no tiene ni por objeto ni por efecto someter a dichas personas a un trato inhumano o degradante.

Además, en la medida en que el derecho a la propiedad deba considerarse comprendido en las normas imperativas del Derecho internacional general, únicamente una privación arbitraria de dicho derecho podría considerarse, en cualquier caso, contraria al ius cogens. Ahora bien, no es ésta la situación que se plantea en el presente asunto.

En efecto, en primer lugar, la congelación de los fondos de los interesados constituye uno de los aspectos de las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad a Usamah bin Ladin, a la red Al‑Qaida y a los talibanes y a otros individuos, grupos, empresas y entidades asociados con ellos, habida cuenta de la importancia de la lucha contra el terrorismo internacional y de la legitimidad de la protección de las Naciones Unidas contra los actos de las organizaciones terroristas. En segundo lugar, la congelación de fondos es una medida cautelar que, a diferencia de una confiscación, no afecta a la propia esencia del derecho de propiedad de los interesados sobre sus activos financieros, sino únicamente a la utilización de los mismos. En tercer lugar, las resoluciones del Consejo de Seguridad establecen un mecanismo de revisión periódica del régimen general de sanciones. Por último, la normativa controvertida establece un procedimiento que permite que los interesados sometan en todo momento su caso para revisión al Comité de Sanciones, a través del Estado miembro del que son nacionales o en el que residen.

Dadas estas circunstancias, la congelación de los fondos de las personas y entidades de las que se sospecha, gracias a informaciones comunicadas por los Estados miembros de las Naciones Unidas y controladas por el Consejo de Seguridad, que están relacionadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes y que han participado en la financiación, la planificación, la preparación o la perpetración de actos terroristas no puede calificarse de violación arbitraria, inadecuada o desproporcionada de los derechos fundamentales de los interesados.

(véanse los apartados 289, 291, 293 a 296 y 299 a 302)

9. El derecho de los interesados a ser oídos no ha sido violado ni por el Comité de Sanciones, antes de su inscripción en la lista de personas cuyos fondos deben ser congelados con arreglo a las resoluciones del Consejo de Seguridad, ni por las instituciones comunitarias, antes de la adopción del Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes.

En efecto, en primer lugar, en lo que respecta al derecho de los interesados a ser oído por el Comité de Sanciones antes de ser inscritos en la lista de personas de quienes se sospecha que contribuyen a financiar el terrorismo internacional y cuyos fondos deben ser congelados en virtud de las resoluciones del Consejo de Seguridad, tales resoluciones no reconocen este derecho y ninguna norma imperativa de las que forman parte del orden público internacional parece exigir dicha audiencia previa. En particular, en una situación en la que se discute una medida cautelar que restringe la disponibilidad de los bienes de los interesados, el respeto de sus derechos fundamentales no exige que se les comuniquen los hechos o pruebas utilizados en su contra, desde el momento en que el Consejo de Seguridad o su Comité de Sanciones estiman que existen razones relacionadas con la seguridad de la comunidad internacional que se oponen a ello.

En segundo lugar, tampoco las instituciones comunitarias estaban obligadas a oír a los interesados antes de la adopción del Reglamento impugnado, dado que no disponían de ningún margen de apreciación en la transposición al ordenamiento jurídico comunitario de las resoluciones del Consejo de Seguridad y de las decisiones del Comité de Sanciones, de modo que la audiencia de los interesados nunca habría podido impulsar a la institución a revisar su postura.

(véanse los apartados 306, 307, 320, 328, 329 y 331)

10. En el marco de un recurso de anulación contra el Reglamento nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al‑Qaida y los talibanes, el Tribunal de Primera Instancia ejerce un control total sobre la legalidad de dicho Reglamento en lo que respecta a la observancia por parte de las instituciones comunitarias de las reglas de competencia, así como de las reglas de legalidad formal y de los requisitos sustanciales de forma a que está sometida la actuación de las mismas. El Tribunal de Primera Instancia ejerce igualmente un control sobre la legalidad de dicho Reglamento desde el punto de vista de las resoluciones del Consejo de Seguridad que dicho Reglamento pretende aplicar, en particular en lo relativo a la adecuación formal y material del Reglamento a las resoluciones, a la coherencia interna y a la proporcionalidad existente entre aquél y éstas. Además, el Tribunal de Primera Instancia controla la legalidad del Reglamento e, indirectamente, la legalidad de las resoluciones del Consejo de Seguridad controvertidas desde el punto de vista de las normas superiores del Derecho internacional que forman parte del ius cogens, y en particular de las normas imperativas para la protección universal de los derechos de la persona.

En cambio, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia controlar indirectamente la conformidad de las propias resoluciones del Consejo de Seguridad controvertidas con los derechos fundamentales protegidos por el ordenamiento jurídico comunitario. Tampoco corresponde al Tribunal de Primera Instancia verificar la inexistencia de error en la apreciación de los hechos y pruebas que el Consejo de Seguridad tuvo en cuenta para adoptar las medidas decididas por él, y ni siquiera controlar indirectamente la oportunidad o la proporcionalidad de tales medidas, salvo en lo que respecta al limitado ámbito del control ejercido en relación con el ius cogens. En esta medida, los demandantes no disponen de ninguna vía de recurso jurisdiccional, ya que el Consejo de Seguridad no ha estimado oportuno crear un tribunal internacional independiente encargado de juzgar, en hecho y en derecho, los recursos interpuestos contra las decisiones individuales adoptadas por el Comité de Sanciones.

No obstante, esta laguna en la protección judicial de los demandantes no es en sí contraria al ius cogens. En efecto, el derecho de acceso a los tribunales no constituye un derecho absoluto. La limitación del derecho de acceso a los tribunales de los demandantes, consecuencia de la inmunidad de jurisdicción de que disfrutan en principio las resoluciones del Consejo de Seguridad adoptadas en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, resulta inherente a dicho derecho, tal como es garantizado por el ius cogens. El interés de los demandantes en que el fondo del litigio sea examinado por un tribunal no tiene entidad suficiente para prevalecer sobre el interés general esencial en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales frente a una amenaza claramente identificada por el Consejo de Seguridad, con arreglo a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas. En consecuencia, no se ha violado el derecho de los demandantes a un recurso jurisdiccional efectivo.

(véanse los apartados 334, 335, 337 a 344 y 346)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA

(Sala Segunda ampliada)

de 21 de septiembre de 2005 ( )

«Política exterior y de seguridad común – Medidas restrictivas contra las personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes – Competencia de la Comunidad – Congelación de fondos – Derechos fundamentales – Ius cogens – Control jurisdiccional – Recurso de anulación»

En el asunto T‑306/01,

Ahmed Ali Yusuf, residente en Spånga (Suecia),

Al Barakaat International Foundation, establecida en Spånga,

representados por los Sres. L. Silbersky y T. Olsson, abogados,

partes demandantes,

contra

Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. M. Vitsentzatos, las Sras. I. Rådestad y E. Karlsson y el Sr. M. Bishop, en calidad de agentes,

y

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. A. Van Solinge, J. Enegren y C. Brown, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

partes demandadas,

apoyados por

Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado inicialmente por el Sr. J.E. Collins y después por la Sra. R. Caudwell, en calidad de agentes, esta última asistida por la Sra. S. Moore, Barrister, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte coadyuvante,

que tiene por objeto, inicialmente, una pretensión de anulación, por una parte, del Reglamento (CE) nº 467/2001 del Consejo, de 6 de marzo de 2001, por el que se prohíbe la exportación de determinadas mercancías y servicios a Afganistán, se refuerza la prohibición de vuelos y se amplía la congelación de capitales y otros recursos financieros de los talibanes de Afganistán, y se deroga el Reglamento (CE) nº 337/2000 del Consejo (DO L 67, p. 1), y, por otra, del Reglamento (CE) nº 2199/2001 de la Comisión, de 12 de noviembre de 2001, que modifica por cuarta vez el Reglamento nº 467/2001 (DO L 295, p. 16), y, posteriormente, una pretensión de anulación del Reglamento (CE) nº 881/2002 del Consejo, de 27 de mayo de 2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes y por el que se deroga el Reglamento nº 467/2001 (DO L 139, p. 9),

EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Segunda ampliada),

integrado por el Sr. N.J. Forwood, Presidente, y los Sres. J. Pirrung, P. Mengozzi, A.W.H. Meij y M. Vilaras, Jueces;

Secretario: Sr. H. Jung;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 14 de octubre de 2003;

dicta la siguiente

Sentencia

Marco jurídico

1 Según el artículo 24, apartado 1, de la Carta de las Naciones Unidas, firmada en San Francisco (Estados Unidos) el 26 de junio de 1945, los Miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) «confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y reconocen que el Consejo de Seguridad actúa a nombre de ellos al desempeñar las funciones que le impone aquella responsabilidad».

2 Según el artículo 25 de la Carta de las Naciones Unidas, «los Miembros de [la ONU] convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con esta Carta».

3 En virtud del artículo 48, apartado 2, de la Carta de las Naciones Unidas, las decisiones del Consejo de Seguridad para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales «serán llevadas a cabo por los Miembros de las Naciones Unidas directamente y mediante su acción en los organismos internacionales apropiados de que formen parte».

4 Conforme al artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas, «en caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta».

5 Según el artículo 11 UE, apartado 1:

«La Unión definirá y realizará una política exterior y de seguridad común, que abarcará todos los ámbitos de la política exterior y de seguridad y cuyos objetivos serán los siguientes:

– la defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad de la Unión, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas;

– el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas;

– el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas […]»

6 Según el artículo 301 CE:

«Cuando una posición común o una acción común, adoptadas con arreglo a las disposiciones del Tratado de la Unión Europea relativas a la política exterior y de seguridad común, impliquen una acción de la Comunidad para interrumpir o reducir parcialmente o en su totalidad las relaciones económicas con uno o varios terceros países, el Consejo adoptará las medidas urgentes necesarias. El Consejo decidirá por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión.»

7 El artículo 60 CE, apartado 1, dispone:

«Si, en los casos contemplados en el artículo 301, se considerare necesaria una acción de la Comunidad, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 301, podrá tomar las medidas urgentes que sean necesarias sobre movimiento de capitales y sobre pagos respecto de los terceros países de que se trate.»

8 Según el artículo 307 CE, párrafo primero:

«Las disposiciones del presente Tratado no afectarán a los derechos y obligaciones que resulten de convenios celebrados con anterioridad al 1 de enero de 1958 o, para los Estados que se hayan adherido, con anterioridad a la fecha de su adhesión, entre uno o varios Estados miembros, por una parte, y uno o varios terceros Estados, por otra.»

9 Por último, el artículo 308 CE dispone:

«Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes.»

Antecedentes del litigio

10 El 15 de octubre de 1999, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad») aprobó la Resolución 1267 (1999), en la que condenaba el persistente uso de territorio afgano para dar refugio y adiestramiento a terroristas y planear actos de terrorismo, reafirmaba su convicción de que la represión del terrorismo internacional es esencial para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y deploraba el hecho de que los talibanes siguieran proporcionando un refugio seguro a Usama bin Laden (Usamah bin Ladin en la mayoría de las versiones españolas de los documentos aprobados por las instituciones comunitarias) y permitiendo que él y sus asociados dirigieran una red de campamentos de adiestramiento de terroristas en territorio controlado por los talibanes y utilizaran Afganistán como base para patrocinar operaciones terroristas internacionales. En el párrafo 2 de dicha Resolución, el Consejo de Seguridad exigió que los talibanes entregasen sin más demora a Usama bin Laden a las autoridades competentes. A fin de dar cumplimiento a dicha obligación, el párrafo 4, apartado b), de la Resolución 1267 (1999), dispuso que todos los Estados «congelarán los fondos y otros recursos financieros, incluidos los fondos producidos o generados por bienes de propiedad de los talibanes o bajo su control directo o indirecto, o de cualquier empresa de propiedad de los talibanes o bajo su control, que designe el Comité establecido en virtud del párrafo 6 infra, y velarán por que ni dichos fondos ni ningún otro fondo o recurso financiero así designado sea facilitado por sus nacionales o cualquier otra persona dentro de su territorio a los talibanes o en beneficio de ellos o cualquier empresa de propiedad de los talibanes o bajo su control directo o indirecto, excepto los que pueda autorizar el Comité en cada caso, por razones de necesidad humanitarias».

11 En el párrafo 6 de la Resolución 1267 (1999), el Consejo de Seguridad decidió establecer, de conformidad con el artículo 28 de su Reglamento provisional, un comité del Consejo de Seguridad compuesto de todos los miembros del Consejo (en lo sucesivo, «Comité de Sanciones»), encargado en particular de velar por que los Estados aplicasen las medidas previstas en el párrafo 4, designar los fondos u otros recursos financieros contemplados en dicho párrafo 4 y considerar las peticiones de exención de las medidas impuestas por ese mismo párrafo 4.

12 Considerando que para aplicar esa Resolución era necesaria una acción de la Comunidad, el Consejo adoptó el 15 de noviembre de 1999 la Posición común 1999/727/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra los talibanes (DO L 294, p. 1). El artículo 2 de esa Posición común ordenaba la congelación de los fondos y otros recursos financieros de que dispusieran los talibanes en el extranjero, según lo dispuesto en la Resolución 1267 (1999) del Consejo de Seguridad.

13 El 14 de febrero de 2000, el Consejo aprobó el Reglamento (CE) nº 337/2000, relativo a la prohibición de vuelos y a la congelación de capitales y otros recursos financieros de los talibanes de Afganistán (DO L 43, p. 1), basándose en los artículos 60 CE y 301 CE.

14 El 19 de diciembre de 2000, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 1333 (2000), por la que exigía a los talibanes que cumplieran la Resolución 1267 (2000), en particular, dejando de dar refugio y de entrenar a terroristas internacionales y a sus organizaciones y entregando a Usama bin Laden a las autoridades competentes para que fuera debidamente enjuiciado. El Consejo de Seguridad decidió, en particular, reforzar la prohibición de vuelos y la congelación de fondos impuestas por la Resolución 1267 (1999). Así, el párrafo 8, apartado c), de la Resolución 1333 (2000) dispuso que todos los Estados debían «congelar sin demora los fondos y otros activos financieros de Usama bin Laden y de las personas y entidades con él asociados indicados por el [Comité de Sanciones], incluidos los de la organización Al-Qaida y los fondos dimanantes u obtenidos de bienes poseídos o controlados directa o indirectamente por Usama bin Laden y las personas y entidades con él asociados, y velar por que esos u otros fondos o recursos financieros no sean utilizados, directa o indirectamente, por sus nacionales o por personas que se hallen en su territorio en beneficio de Usama bin Laden, las personas asociadas con él o entidades poseídas o controladas directa o indirectamente por Usama bin Laden o personas o entidades con él asociadas, incluida la organización Al-Qaida».

15 En esta misma disposición, el Consejo de Seguridad encargó al Comité de Sanciones que mantuviera una lista actualizada, basada en información suministrada por los Estados y organizaciones regionales, de las personas y entidades que se hubiera indicado que estaban asociadas con Usama bin Laden, incluida la organización Al-Qaida.

16 En el párrafo 23 de la Resolución 1333 (2000), el Consejo de Seguridad decidió que las medidas impuestas en el párrafo 8 estarían en vigor durante doce meses y que al final de ese período el Consejo decidiría si prorrogaba esas medidas por un nuevo período con las mismas condiciones.

17 Considerando que para aplicar esa Resolución era necesaria una acción de la Comunidad, el Consejo adoptó el 26 de febrero de 2001 la Posición común 2001/154/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas adicionales contra los talibanes y por la que se modifica la Posición común 96/746/PESC (DO L 57, p. 1). El artículo 4 de esa Posición común dispone:

«Se congelarán los fondos y otros activos financieros de Usama Bin Laden y de personas y entidades asociadas a él, tal como las designa el [Comité de Sanciones], y no se pondrán a disposición de Usama Bin Laden ni de personas y entidades asociadas a él, tal como las designa el [Comité de Sanciones], fondos y otros recursos financieros, con arreglo a las condiciones establecidas en la Resolución 1333 (2000) […]»

18 El 6 de marzo de 2001, el Consejo aprobó el Reglamento nº 467/2001, por el que se prohíbe la exportación de determinadas mercancías y servicios a Afganistán, se refuerza la prohibición de vuelos y se amplía la congelación de capitales y otros recursos financieros de los talibanes de Afganistán y se deroga el Reglamento nº 337/2000 (DO L 67, p. 1), basándose en los artículos 60 CE y 301 CE.

19 Según el tercer considerando de dicho Reglamento, las medidas establecidas por la Resolución 1333 (2000) «entran en el ámbito de aplicación del Tratado y, por ello, y en particular con el fin de evitar toda distorsión de la competencia, se necesita legislación comunitaria para aplicar las decisiones pertinentes del Consejo de Seguridad en el territorio de la Comunidad».

20 El artículo 1 del Reglamento nº 467/2001 define el significado de los términos «capitales» y «congelación de capitales».

21 Conforme al artículo 2 del Reglamento nº 467/2001,

«1. Se congelarán todos los fondos y demás recursos financieros pertenecientes a cualquier persona física o jurídica, entidad u organismo señalados por el [Comité de Sanciones] y enumerados en el anexo I.

2. Se prohíbe poner a disposición, directa o indirectamente, de las personas, entidades u organismos señalados por el [Comité de Sanciones] y enumerados en el anexo I, o utilizar en beneficio suyo, fondos u otros recursos financieros.

3. Los apartados 1 y 2 no se aplicarán a los fondos u otros recursos financieros en relación con los cuales el [Comité de Sanciones] haya concedido excepciones. Estas excepciones se obtendrán por mediación de las autoridades competentes de los Estados miembros enumeradas en el anexo II».

22 El anexo I del Reglamento nº 467/2001 contiene la lista de personas, entidades y organismos a quienes se aplica la congelación de fondos impuesta por el artículo 2. Según el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 467/2001, la Comisión será competente para modificar o completar dicho anexo I sobre la base de las decisiones del Consejo de Seguridad o del Comité de Sanciones.

23 El 8 de marzo de 2001, el Comité de Sanciones publicó la primera lista refundida de las entidades y personas que debían ser sometidas a la congelación de fondos en virtud de las Resoluciones 1267 (1999) y 1333 (2000) del Consejo de Seguridad. Posteriormente dicha lista ha sido modificada y completada en varias ocasiones. Por lo tanto, la Comisión ha aprobado diversos Reglamentos basados en el artículo 10 del Reglamento nº 467/2001 a fin de modificar o completar el anexo I de este Reglamento.

24 El 9 de noviembre de 2001, el Comité de Sanciones publicó un nuevo addendum a su lista de 8 de marzo de 2001, en el que figuraba entre otros los nombre de las siguientes personas y entidades:

– «Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden; Rinkebytorget 1, 04 Spånga, Sweden»;

– «Aden, Abdirisak; Akaftingebacken 8, 16367 Spånga, Sweden; DOB 01 June 1968»;

– «Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Sweden; DOB 01 January 1955»;

– «Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Sweden; DOB: 20 November 1974».

25 Mediante el Reglamento (CE) nº 2199/2001 de la Comisión, de 12 de noviembre de 2001, que modifica por cuarta vez el Reglamento nº 467/2001 (DO L 295, p. 16), se añadió el nombre de la entidad y de las tres personas físicas mencionadas, junto con otros, al anexo I de dicho Reglamento.

26 El 16 de enero de 2002, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 1390 (2002), que determinaba las medidas que procedía imponer con respecto a Osama bin Laden, los miembros de la organización Al-Qaida y los talibanes y otras personas, grupos, empresas y entidades con ellos asociados. En sus párrafos 1 y 2, dicha Resolución disponía, esencialmente, que se mantendrían las medidas impuestas en el párrafo 4, apartado b), de la Resolución 1267 (1999) y en el párrafo 8, apartado c), de la Resolución 1333 (2000), en particular la congelación de fondos. Con arreglo al párrafo 3 de la Resolución 1390 (2002), dichas medidas serían revisadas al cabo de 12 meses por el Consejo de Seguridad y al término de ese período aquél las mantendría en vigor o decidiría mejorarlas.

27 Considerando que para aplicar esa Resolución era necesaria una acción de la Comunidad, el Consejo aprobó el 27 de mayo de 2002 la Posición común 2002/402/PESC, por la que se adoptan medidas restrictivas contra Usamah bin Ladin, los miembros de la organización Al-Qaida, los talibanes y otras personas, grupos, empresas y entidades asociadas a ellos y se derogan las Posiciones comunes 96/746/PESC, 1999/727, 2001/154 y 2001/771/PESC (DO L 139, p. 4). El artículo 3 de esa Posición común ordena que prosiga la congelación de los fondos y otros activos financieros o recursos económicos de las personas, grupos, empresas y entidades contempladas en la lista establecida por el Comité de Sanciones de conformidad con las Resoluciones 1267 (1999) y 1333 (2000) del Consejo de Seguridad.

28 El 27 de mayo de 2002, basándose en los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE, el Consejo aprobó el Reglamento (CE) nº 881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes y por el que se deroga el Reglamento nº 467/2001 (DO L 139, p. 9).

29 Según el cuarto considerando de dicho Reglamento, las medidas establecidas, en particular, por la Resolución 1390 (2002) del Consejo de Seguridad «entran en el ámbito de aplicación del Tratado. Por ello, y sobre todo para evitar toda distorsión de la competencia, se necesita legislación comunitaria a fin de aplicar las decisiones pertinentes del Consejo de Seguridad en el territorio de la Comunidad».

30 El artículo 1 del Reglamento nº 881/2002 define los «fondos» y la «congelación de fondos» en términos sustancialmente idénticos a los utilizados en el artículo 1 del Reglamento nº 467/2001.

31 El artículo 2 del Reglamento nº 881/2002 está redactado así:

«1. Se congelarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, pertenencia o tenencia la ostente una persona física o jurídica, grupo o entidad designados por el Comité de Sanciones e incluidos en la lista del anexo I.

2. Se prohíbe poner a disposición de las personas físicas y jurídicas, grupos o entidades señalados por el Comité de Sanciones y enumerados en el anexo I, o utilizar en beneficio suyo, directa o indirectamente, cualquier tipo de fondos.

3. Ningún tipo de recurso económico se pondrá a disposición, directa ni indirectamente, de las personas físicas o jurídicas, grupos y entidades señalados por el Comité de Sanciones y enumerados en el anexo I, ni se utilizará en su beneficio, de modo que las personas, grupos o entidades puedan obtener fondos, mercancías o servicios.»

32 El anexo I del Reglamento nº 881/2002 contiene la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplica la congelación de fondos impuesta en el artículo 2. Dicha lista comprende, entre otros, los nombres de la entidad y de las tres personas físicas siguientes:

– «Barakaat International Foundation, Box 4036, Spanga, Estocolmo, Suecia; Rinkebytorget 1, 04, Spanga, Suecia»;

– «Aden, Adirisak, Skaftingebacken 8, 16367 Spanga, Suecia, fecha de nacimiento: 1 de junio de 1968»;

– «Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spanga, Suecia, fecha de nacimiento: 1 de enero de 1955»;

– «Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spanga, Suecia, fecha de nacimiento: 20 de noviembre de 1974».

33 El 26 de agosto de 2002, el Comité de Sanciones decidió borrar de la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplica la congelación de fondos y otros recursos económicos los nombres de «Abdi Abdulaziz Ali» y «Abdirisak Aden».

34 Por consiguiente, el 4 septiembre de 2002, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 1580/2002, que modifica por segunda vez el Reglamento nº 881/2002 (DO L 237, p. 3).

35 Según el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 1580/2002, de la lista del anexo I del Reglamento (CE) nº 881/2002 se retirarán, entre otras, las siguientes personas:

– «Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 177 50 Spånga, Suecia, nacido el 1 de enero de 1955»;

– «Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 163 67 Spånga, Suecia, nacido el 1 de junio de 1968».

36 El 20 de diciembre de 2002, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 1452 (2002), destinada a facilitar el cumplimiento de las obligaciones de lucha contra el terrorismo. El párrafo 1 de dicha Resolución dispone que los Estados pueden conceder por razones humanitarias un cierto número de excepciones a la congelación de fondos y de recursos económicos impuesta por la Resoluciones 1267 (1999), 1333 (2000) y 1390 (2002), siempre que el Comité de Sanciones lo haya aprobado.

37 El 17 de enero de 2003, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 1455 (2003), destinada a mejorar la aplicación de las medidas impuestas en virtud del párrafo 4, apartado b), de la Resolución 1267 (1999), del párrafo 8, apartado c), de la Resolución 1333 (2000) y de los párrafos 1 y 2 de la Resolución 1390 (2002). Con arreglo al párrafo 2 de la Resolución 1455 (2003), dichas medidas se volverían a mejorar en un plazo de doce meses, o antes de esa fecha en caso necesario.

38 Considerando que para aplicar la Resolución 1452 (2002) del Consejo de Seguridad era necesaria una acción de la Comunidad, el Consejo adoptó el 27 de febrero de 2003 la Posición común 2003/140/PESC, relativa a excepciones a las medidas restrictivas impuestas por la Posición Común 2002/402 (DO L 53, p. 62). El artículo 1 de esa Posición común dispone que, al aplicar las medidas a que se refiere el artículo 3 de la Posición Común 2002/402, la Comunidad Europea posibilitará las excepciones que permite la Resolución 1452 (2002) del Consejo de Seguridad.

39 El 27 de marzo de 2003, el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 561/2003, que modifica, en lo relativo a las excepciones a la congelación de fondos y otros recursos económicos, el Reglamento nº 881/2002 (DO L 82, p. 1). En el cuarto considerando de dicho Reglamento, el Consejo indica que, vista la Resolución 1452 (2002), es necesario un ajuste de las medidas impuestas por la Comunidad.

40 El artículo 1 del Reglamento nº 561/2003 está redactado así:

«Se inserta el siguiente artículo en el Reglamento (CE) nº 881/2002:

“Artículo 2 bis

1. El artículo 2 no se aplicará a los fondos o recursos económicos cuando:

a) una autoridad competente de los Estados miembros, incluida en el anexo II, haya determinado, a petición de una persona física o jurídica interesada, que esos fondos o recursos económicos son:

i) necesarios para sufragar gastos básicos, incluido el pago de alimentos, alquileres o hipotecas, medicamentos y tratamientos médicos, impuestos, primas de seguros y servicios públicos,

ii) destinados exclusivamente a pagar honorarios profesionales razonables y reembolsar gastos relacionados con la prestación de servicios jurídicos,

iii) destinados exclusivamente a pagar retribuciones o exacciones por servicios de conservación ordinarios o de mantenimiento de fondos o recursos económicos congelados, o

iv) necesarios para gastos extraordinarios, y

b) dicha determinación ya ha sido notificada al Comité de sanciones, y

c) i) en el caso de una determinación conforme a lo dispuesto en los incisos i), ii) o iii) de la letra a), el Comité de sanciones no se haya opuesto a la determinación en un plazo de 48 horas a partir de la notificación, o

ii) en el caso de una determinación conforme a lo dispuesto en el inciso iv) de la letra a), el Comité de sanciones haya aprobado la determinación.

2. Toda persona que desee acogerse a las disposiciones del apartado 1 deberá dirigir su solicitud a la autoridad competente del Estado miembro incluida en el anexo II.

La autoridad competente incluida en el anexo II notificará sin demora y por escrito, a la persona que haya presentado la solicitud y a cualquier otra persona, organismo o entidad que se considere directamente afectada, si se ha accedido a la solicitud.

La autoridad competente informará también a los demás Estados miembros si se ha accedido a la solicitud de excepción.

3. Los fondos liberados y transferidos dentro de la Comunidad para sufragar gastos, o reconocidos en virtud del presente artículo, no estarán sujetos a otras medidas restrictivas con arreglo al artículo 2.

[…]”»

41 El 19 de mayo de 2003, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 866/2003, que modifica por decimoctava vez el Reglamento nº 881/2002 (DO L 124, p. 19). A tenor de lo dispuesto en el artículo 1 y en el apartado 1 del anexo de dicho Reglamento, el anexo I del Reglamento nº 881/2002 se modificará sustituyendo la entrada del epígrafe «Personas físicas», «Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spanga, Suecia; fecha de nacimiento, 20 de noviembre de 1974», por el texto siguiente:

«Ali Ahmed Yusaf (alias Ali Galoul), Krälingegränd 33, S-16362 Spånga, Suecia; fecha de nacimiento, 20 de noviembre de 1974; lugar de nacimiento: Garbaharey (Somalia); nacionalidad: sueca; pasaporte n°.: pasaporte sueco nº 1041635; documento nacional de identidad n°:741120-1093.»

Procedimiento y pretensiones de las partes

42 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 10 de diciembre de 2001, registrada con el número T‑306/01, los Sres. Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali y Ahmed Yusuf y la Al Barakaat International Foundation (en lo sucesivo, «Al Barakaat»), han interpuesto un recurso contra el Consejo y la Comisión al amparo del artículo 230 CE, en el que solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:

– Anule el Reglamento nº 2199/2001.

– Anule el Reglamento nº 467/2001 y, subsidiariamente, lo declare inaplicable en virtud del artículo 241 CE.

– Resuelva sobre las costas, cuyo importe será precisado posteriormente.

43 En este mismo escrito, los demandantes solicitaron la suspensión de la ejecución del Reglamento nº 2199/2001 con arreglo al artículo 243 CE.

44 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 10 de diciembre de 2001, los demandantes solicitaron que el asunto se tramitara mediante el procedimiento acelerado, conforme al artículo 76 bis del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia. Oídas las partes demandadas, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera) denegó dicha solicitud por resolución de 22 de enero de 2002, en razón de la complejidad y delicadeza de las cuestiones jurídicas suscitadas en el asunto.

45 Mediante escrito de la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia de 24 de enero de 2002, se informó a los demandantes de que no podía resolverse sobre su solicitud de suspensión de la ejecución del Reglamento nº 2199/2001 porque no la habían formulado mediante escrito separado, con arreglo a las disposiciones del Reglamento de Procedimiento. En el mismo escrito se indicaba sin embargo que siempre sería posible presentar posteriormente una demanda de medidas provisionales respetando las disposiciones de dicho Reglamento.

46 En sus escritos de contestación, presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 19 de febrero de 2002, el Consejo y la Comisión solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:

– Desestime el recurso.

– Condene en costas a los demandantes.

47 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 8 de marzo de 2002, los demandantes formularon una demanda de medidas provisionales en la que solicitaban la suspensión de la ejecución de los Reglamentos nº 467/2001 y nº 2199/2001, en la medida en que les afectasen, hasta que se dictara resolución en el procedimiento principal.

48 El Presidente del Tribunal de Primera Instancia oyó a las partes el 22 de marzo de 2002, en presencia del Reino de Suecia, representado en la audiencia.

49 Mediante auto de 7 de mayo de 2002 (Aden y otros/Consejo y Comisión, T‑306/01 R, Rec. p. II‑2387), el Presidente del Tribunal de Primera Instancia desestimó la demanda de medidas provisionales por no concurrir el requisito de urgencia, y reservó la decisión sobre las costas.

50 Mediante escrito de la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia de 27 de junio de 2002 se instó a las partes a que presentaran sus observaciones sobre las consecuencias de la derogación del Reglamento nº 467/2001 y su sustitución por el Reglamento nº 881/2002.

51 En sus observaciones, presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 29 de julio de 2002, los demandantes declaran que modifican sus pretensiones, motivos y alegaciones de modo que su objetivo pase a ser la anulación del Reglamento nº 881/2002 (en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»), adoptado a la vista de la Resolución 1390 (2002) del Consejo de Seguridad, que mantiene las sanciones que les fueron impuestas. Señalan igualmente que procede considerar que su recurso inicial contra el Reglamento nº 467/2001 ha quedado sin objeto, a causa de la derogación de dicha norma por el Reglamento impugnado.

52 En sus observaciones, presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 12 de julio de 2002, el Consejo reconoce que los demandantes tienen derecho a ampliar o adaptar las pretensiones iniciales de su recurso de modo que pasen a perseguir como objetivo la anulación del Reglamento impugnado.

53 En sus observaciones, presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 10 de julio de 2002, la Comisión declara que, habida cuenta de que los efectos jurídicos del Reglamento nº 2199/2001 continúan produciéndose a través del Reglamento impugnado, no formula objeciones contra la modificación de las pretensiones de los demandantes a fin de que se refieran a este último Reglamento.

54 Por otra parte, la Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que, con arreglo al artículo 113 de su Reglamento de Procedimiento, declare que el recurso ha quedado sin objeto en la medida en que impugna el Reglamento nº 2199/2001 y que procede sobreseerlo en lo que a ella respecta.

55 Además, la Comisión solicita que se la considere parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones del Consejo, conforme a lo dispuesto en el artículo 115, apartado 1, y en el artículo 116, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento, al tiempo que mantiene su pretensión de que se condene a los demandantes al pago de las costas soportadas por ella durante el período en que aquéllos impugnaron el Reglamento nº 2199/2001.

56 Mediante auto del Presidente de la Sala Primera del Tribunal de Primera Instancia de 12 de julio de 2002 se admitió la intervención en el procedimiento del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones de las partes demandadas.

57 Mediante escrito de la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia de 11 de septiembre de 2002 se instó a las partes a que presentaran sus observaciones sobre las eventuales consecuencias de la adopción del Reglamento nº 1580/2002 para la continuación del procedimiento.

58 Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal de Primera Instancia con motivo de la apertura del nuevo año judicial que comenzó el 1 octubre de 2002, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Segunda, a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto.

59 En sus observaciones sobre las consecuencias de la adopción del Reglamento nº 1580/2002, presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 11 de noviembre de 2002, los demandantes indican, por una parte, que su recurso ya no se dirige contra la Comisión y, por otra, que los Sres. Abdirisak Aden y Abdulaziz Ali no tienen ya ningún interés particular e individual en la continuación del procedimiento, salvo en lo que respecta a la imposición de costas.

60 Mediante decisión de 20 de noviembre de 2002, el Secretario del Tribunal de Primera Instancia rehusó incorporar a los autos los comentarios formulados por los demandantes en estas mismas observaciones sobre los escritos de dúplica del Consejo y de la Comisión, basándose en que el Reglamento del Procedimiento no prevé tales comentarios.

61 En su escrito de formalización de la intervención, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 27 de febrero de 2003, el Reino Unido solicita al Tribunal de Primera Instancia que desestime el recurso.

62 Mediante escrito de la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia de 13 de junio de 2003 se instó al Sr. Yusuf a que presentara sus observaciones sobre las consecuencias de la adopción del Reglamento nº 866/2003 para la continuación del procedimiento.

63 En sus observaciones, presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 7 de julio de 2003, el Sr. Yusuf indicó, esencialmente, que las modificaciones efectuadas por el Reglamento nº 866/2003 eran meramente formales y no debían influir en absoluto en la continuación del procedimiento.

64 Oídas las partes, el Tribunal de Primera Instancia decidió asignar el asunto a una Sala integrada por cinco Jueces, conforme al artículo 51 de su Reglamento de Procedimiento.

65 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en concepto de diligencias de organización del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, formular por escrito al Consejo y a la Comisión una pregunta, a la que éstos respondieron dentro del plazo fijado.

66 Mediante auto del Presidente de la Sala Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia de 18 septiembre de 2003 se ordenó la acumulación del presente asunto y del asunto T‑315/01, Kadi/Consejo y Comisión, a efectos de la fase oral del procedimiento, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 50 del Reglamento de Procedimiento.

67 Mediante escrito de 8 de octubre de 2003, la Comisión solicitó al Tribunal de Primera Instancia que se incorporasen a los autos las «Directrices del [Comité de Sanciones] para el desempeño de su labor», aprobadas por dicho Comité el 7 de noviembre de 2002 y enmendadas el 10 de abril de 2003. Dicha solicitud fue estimada por resolución del Presidente de la Sala Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia de 9 de octubre de 2003.

68 Habiendo informado los Sres. Aden y Ali al Tribunal de Primera Instancia, con arreglo al artículo 99 del Reglamento de Procedimiento, de que desistían de su recurso y de que habían llegado a un acuerdo sobre las costas con las partes demandadas, el Presidente de la Sala Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia ordenó, mediante auto de 9 de octubre de 2003, que se archivase el asunto T‑306/01 en lo que respecta a estos dos demandantes, haciéndolo constar así en el Registro, y decidió sobre las costas conforme a lo acordado entre las partes.

69 Mediante escritos separados presentados en la secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 13 de octubre de 2003, el Sr. Yusuf y Al Barakaat solicitaron el beneficio de justicia gratuita. Dichas solicitudes fueron desestimadas por dos resoluciones del Presidente de la Sala Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia de 3 de mayo de 2004.

70 En la vista celebrada el 14 octubre de 2003 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.

Sobre las consecuencias procesales de la adopción del Reglamento impugnado

71 Las partes principales del litigio coinciden en reconocer que los demandantes tienen derecho a adaptar sus pretensiones y motivos de modo que persigan como objetivo la anulación del Reglamento impugnado, que ha derogado y sustituido al Reglamento nº 467/2001, tal como había sido modificado por el Reglamento nº 2199/2001. En sus observaciones presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 29 de julio de 2002, los demandantes declararon efectivamente que modificaban en este sentido las pretensiones, motivos y alegaciones de su recurso.

72 A este respecto procede recordar que, cuando se sustituye durante el procedimiento una decisión por otra que tiene el mismo objeto, esta última debe considerarse un elemento nuevo que permite que los demandantes adapten sus pretensiones y motivos. En efecto, obligar al demandante a interponer un nuevo recurso iría en contra de la buena administración de la justicia y de las exigencias de economía procesal. Además, sería injusto que, para hacer frente a las críticas contenidas en un recurso contra una decisión presentado ante el juez comunitario, la institución afectada pudiera adaptar la decisión impugnada o sustituirla por otra e invocar, durante el procedimiento, dicha modificación o sustitución para privar a la otra parte de la posibilidad de hacer extensivas sus pretensiones y motivos iniciales a la decisión ulterior o de formular nuevos motivos y pretensiones contra esta última (sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de marzo de 1982, Alpha Steel/Comisión, 14/81, Rec. p. 749, apartado 8; de 29 de septiembre de 1987, Fabrique de fer de Charleroi y Dillinger Hüttenwerke/Comisión, asuntos acumulados 351/85 y 360/85, Rec. p. 3639, apartado 11, y de 14 de julio de 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Comisión, 103/85, Rec. p. 4131, apartados 11 y 12; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 3 de febrero de 2000, CCRE/Comisión, asuntos acumulados T‑46/98 y T‑151/98, Rec. p. II‑167, apartado 33).

73 Dicha jurisprudencia es aplicable al supuesto de un Reglamento que afecta directa e individualmente a un particular y que es sustituido durante el procedimiento por otro Reglamento que tiene el mismo objeto.

74 Como el caso de autos encaja plenamente en dicho supuesto, procede estimar la solicitud de los demandantes de que se considere que su recurso tiene por objeto la anulación del Reglamento impugnado, en la medida en que les afecte, y permitir a las partes que reformulen sus pretensiones, motivos y alegaciones teniendo en cuenta este nuevo dato.

75 Por otra parte, los demandantes alegan que debe considerarse que su pretensión de anulación del Reglamento nº 467/2001 ha quedado sin objeto, al haber sido derogado dicho Reglamento por el Reglamento impugnado (véase el apartado 51 supra). Dadas estas circunstancias, no procede ya pronunciarse sobre dicha pretensión ni, por tanto, sobre la pretensión de anulación del Reglamento nº 2199/2001, pues también ha quedado sin objeto.

76 Se deduce de lo anteriormente expuesto que procede sobreseer el recurso en la medida en que está dirigido contra la Comisión. Sin embargo, en las circunstancias del presente asunto, el principio de la buena administración de la justicia y las exigencias de economía procesal que inspiran la jurisprudencia citada en el apartado 72 supra justifican igualmente que se tengan en cuenta las pretensiones, motivos y argumentos alegados en su defensa por la Comisión, reformulados en el sentido indicado en el apartado 74 supra, sin necesidad de admitir de nuevo formalmente la participación de dicha institución en el procedimiento con arreglo al artículo 115, apartado 1, y al artículo 116, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento, como parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones del Consejo.

77 Habida cuenta de lo anteriormente expuesto, procede considerar que el presente recurso ha pasado a dirigirse únicamente contra el Consejo, apoyado por la Comisión y por el Reino Unido, y que tiene por único objeto una pretensión de anulación del Reglamento impugnado, en la medida en que afecte al Sr. Yusuf y a Al Barakaat.

Sobre el fondo del asunto

78 En apoyo de sus pretensiones, los demandantes invocan tres motivos de anulación, el primero relativo a la falta de competencia del Consejo para adoptar el Reglamento impugnado, el segundo a la infracción del artículo 249 CE y el tercero a la violación de sus derechos fundamentales.

1. Sobre el primer motivo, relativo a la falta de competencia del Consejo para adoptar el Reglamento impugnado

79 Este motivo consta de tres partes.

Sobre la primera parte del motivo

Alegaciones de las partes

80 En su recurso, inicialmente dirigido contra el Reglamento nº 467/2001, los demandantes alegaban que los artículos 60 CE y 301 CE, que habían servido de base para la adopción de dicho Reglamento, únicamente autorizan al Consejo a adoptar medidas contra países terceros y no contra nacionales de un Estado miembro residentes en dicho Estado miembro, como es el caso en el presente asunto.

81 A este respecto, los demandantes impugnaban la alegación de que habían sido sancionados a causa de su asociación con el régimen de los talibanes de Afganistán. Según ellos, las sanciones que se les han impuesto no estaban motivadas en absoluto por la existencia de una relación con dicho régimen, sino por la voluntad del Consejo de Seguridad de luchar contra el terrorismo internacional, considerado una amenaza para la paz y la seguridad internacionales. Los demandantes ponían de relieve así que la lista mencionada en el párrafo 8, apartado c), de la Resolución 1333 (2000) del Consejo de Seguridad, en la que fueron incluidos por decisión del Comité de Sanciones de 9 de noviembre de 2001 (véase el apartado 24 supra), se refería a Usamah bin Ladin y a los individuos y entidades asociados con él, más que a los talibanes.

82 Los demandantes llegaban la conclusión de que, como las sanciones adoptadas por las instituciones comunitarias deben coincidir en todos sus puntos con las adoptadas por el Consejo de Seguridad, el Reglamento nº 467/2001 no se dirigía tampoco contra un país tercero sino contra ciertas personas, con objeto de combatir el terrorismo internacional. A su juicio, unas medidas de este tipo no son competencia de la Comunidad, a diferencia de las medidas de embargo comercial contra Irak examinadas por el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia de 28 de abril de 1998, Dorsch Consult/Consejo y Comisión (T‑184/95, Rec. p. II‑667).

83 Los demandantes sostenían igualmente que una interpretación de los artículos 60 CE y 301 CE que equivale a tratar a unos ciudadanos comunitarios como a países terceros vulnera el principio de legalidad formulado en los artículos 5 CE y 7 CE, así como el principio según el cual la legislación comunitaria debe de ser precisa y su aplicación previsible para los justiciables (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 1987, Dinamarca/Comisión, 348/85, Rec. p. 5225).

84 En sus observaciones sobre las consecuencias de la derogación del Reglamento nº 467/2001 y su sustitución por el Reglamento impugnado, que fue adoptado tomando como base los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE, los demandantes añaden que el artículo 308 CE, considerado aisladamente o junto con los artículos 60 CE y 301 CE, tampoco confiere al Consejo la facultad de imponer sanciones, directas o indirectas, a ciudadanos de la Unión. A su juicio, en efecto, dicha facultad no puede considerarse implícita o necesaria para lograr uno de los objetivos de la Comunidad, con arreglo al artículo 308 CE. Los demandantes alegan en particular que la congelación de sus activos carece por completo de relación con el objetivo de «evitar toda distorsión de la competencia», al que hace alusión el cuarto considerando del Reglamento impugnado.

85 En sus escritos de contestación y de formalización de la intervención, las instituciones y el Reino Unido han sostenido, por una parte, que el texto de los artículos 60 CE y 301 CE no contiene elemento alguno que permita excluir la adopción de sanciones económicas contra individuos u organizaciones establecidos en la Comunidad, desde el momento en que tales medidas persigan el objetivo de interrumpir o reducir parcialmente o en su totalidad las relaciones económicas con uno o varios países terceros. A su juicio, en efecto, es preciso reconocer que los ciudadanos de los Estados miembros pueden suministrar, individual o colectivamente, fondos y recursos a países terceros, o a facciones existentes en dichos países, de modo que las medidas orientadas a controlar los recursos económicos de dichos ciudadanos tendrá como consecuencia interrumpir o reducir las relaciones económicas con tales países terceros. Por lo demás, alegan, los tribunales comunitarios han reconocido implícitamente la legalidad de dicha práctica [auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia de 2 de agosto de 2000, «Invest» Import und Export e Invest Commerce/Comisión, T‑189/00 R, Rec. p. II‑2993, apartado 34, confirmado en casación por auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de noviembre de 2000, «Invest» Import und Export e Invest Commerce/Comisión, C‑317/00 P(R), Rec. p. I‑9541, apartados 26 y 27].

86 Por otra parte, estas partes impugnan la tesis de los demandantes sobre la falta de relación entre las medidas establecidas por el Reglamento nº 467/2001 y Afganistán, poniendo de relieve los lazos que unían en aquel momento a Usamah bin Ladin, Al-Qaida y el régimen de los talibanes.

87 En su escrito de dúplica y en sus observaciones sobre las consecuencias de la derogación del Reglamento nº 467/2001 y su sustitución por el Reglamento impugnado, el Consejo indica sin embargo que este último Reglamento se refiere a los terroristas y a los grupos terroristas en general, sin establecer ya una relación con algún país o territorio concreto. En su opinión, ello refleja la diferencia existente entre la Resolución 1333 (2000) del Consejo de Seguridad, dirigida contra los talibanes y los individuos y entidades asociados con ellos, y la Resolución 1390 (2002), que, como consecuencia de la desaparición del «Emirato Islámico del Afganistán», no establece ya una relación entre las sanciones que impone y un país o un territorio concreto, sino que se refiere igualmente a los terroristas o a los grupos terroristas en términos generales.

88 El Consejo afirma que, en el primer caso, estimó que el Reglamento nº 467/2001 estaba comprendido en efecto en el ámbito de aplicación de los artículos 60 CE y 301 CE, puesto que existía una relación evidente con Afganistán. Como en el Reglamento impugnado ha desaparecido dicha relación, el Consejo estimó que procedía completar la base jurídica del mismo añadiéndole el artículo 308 CE. A su juicio, esta modificación de la base jurídica del nuevo Reglamento hace inoperante la primera parte del primer motivo.

89 En respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Primera Instancia en la que se le instaba a pronunciarse, a la vista del dictamen 2/94 del Tribunal de Justicia, de 28 de marzo de 1996 (Rec. p. I‑1759), apartados 29 y 30, sobre la tesis de los demandantes resumida en el apartado 84 supra y, más concretamente, a indicar cuáles eran los objetivos de la Comunidad establecidos por el Tratado CE que pretendía alcanzar mediante las disposiciones establecidas en el Reglamento impugnado, el Consejo respondió, en esencia, que dichas disposiciones persiguen un objetivo de coerción económica y financiera que constituye, a su juicio, uno de los objetivos del Tratado CE.

90 A este respecto, el Consejo alega que los objetivos de la Comunidad no son únicamente los que se definen en el artículo 3 CE, sino también los que pueden deducirse de disposiciones más específicas.

91 El Consejo sostiene que, a partir de las modificaciones introducidas por el Tratado de Maastricht, los artículos 60 CE y 301 CE definen las tareas y acciones de la Comunidad en materia de sanciones económicas y financieras y ofrecen una base jurídica para un traspaso expreso de competencias a la Comunidad a fin de llevarlas a cabo. Tales competencias se hallan expresamente ligadas a la adopción de un acto en virtud de las disposiciones del Tratado relativas a la política exterior y de seguridad común (PESC) y, de hecho, supeditadas a dicha adopción. Pues bien, a tenor de lo dispuesto en el artículo 11 UE, apartado 1, tercer guión, uno de los objetivos de la PESC es «el mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas».

92 Según el Consejo, procede por tanto reconocer que la coerción económica y financiera por razones políticas constituye un objetivo expreso y legítimo del Tratado CE, especialmente en el contexto de la aplicación de una decisión vinculante del Consejo de Seguridad, pese a ser un objetivo marginal, indirectamente vinculado con los objetivos principales de dicho Tratado, en particular los relativos a la libre circulación de capitales [artículo 3 CE, apartado 1, letra c)] y al establecimiento de un régimen de competencia no falseada [artículo 3 CE, apartado 1, letra g)], y ligado al Tratado UE.

93 El Consejo afirma que, en el presente asunto, el artículo 308 CE fue incluido en la base jurídica del Reglamento impugnado a fin de completar la base constituida por los artículos 60 CE y 301 CE y permitir así la adopción de medidas dirigidas, no sólo contra países terceros, sino también contra individuos y entidades no estatales no necesariamente relacionados con el Gobierno o el régimen de dichos países, en un caso en el que el Tratado CE no había previsto los poderes de acción necesarios a este respecto.

94 A su juicio, al proceder de este modo, la Comunidad ha seguido la evolución de la práctica internacional, que actualmente consiste en adoptar «sanciones inteligentes», dirigidas contra los individuos que constituyen una amenaza para la seguridad internacional y no contra poblaciones inocentes.

95 El Consejo sostiene que las circunstancias en las que ha recurrido al artículo 308 CE en el presente asunto no difieren de las circunstancias en que se ha utilizado en el pasado dicho artículo para lograr, en el funcionamiento del mercado común, alguno de los objetivos del Tratado CE sin que dicho Tratado hubiera previsto los poderes de acción necesarios al respecto. En este sentido invoca los siguientes ejemplos:

– en materia de política social, las diferentes Directivas que, basándose en el artículo 235 del Tratado CE (actualmente artículo 308 CE), completado a veces por el artículo 100 del Tratado CE (actualmente artículo 94 CE), han ampliado el principio de igualdad de retribución entre trabajadores y trabajadoras, establecido en el artículo 119 del Tratado CE (los artículos 117 a 120 del Tratado CE ha sido sustituidos por los artículos 136 CE a 143 CE), hasta convertirlo en un principio general de igualdad de trato en todos los ámbitos en que podían subsistir discriminaciones potenciales y permitir que se acojan al mismo los trabajadores por cuenta propia, incluidos los del sector agrícola, y en particular la Directiva 76/207/CEE del Consejo, de 9 de febrero de 1976, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales, y a las condiciones de trabajo (DO L 39, p. 40; EE 05/02, p. 70), la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social (DO 1979, L 6, p. 24; EE 05/02, p. 174), la Directiva 86/378/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1986, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de seguridad social (DO L 225, p. 40), y la Directiva 86/613/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1986, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres que ejerzan una actividad autónoma, incluidas las actividades agrícolas, así como sobre la protección de la maternidad (DO L 359, p. 56);

– en materia de libre circulación de personas, las diversas normas que, basándose en el artículo 235 del Tratado CE y en el artículo 51 del Tratado CE (actualmente artículo 4 CE, tras su modificación), han ampliado a los trabajadores por cuenta propia, a los miembros su familia y a los estudiantes los derechos reconocidos a los trabajadores por cuenta ajena que se desplazan dentro de la Comunidad y, en particular, el Reglamento (CEE) nº 1390/81 del Consejo, de 12 de mayo de 1981, por el que se amplía a los trabajadores no asalariados y a los miembros de su familia el Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores asalariados y a su familia que se desplacen dentro de la Comunidad (DO L 143, p. 1);

– y más recientemente, el Reglamento (CE) nº 1035/97 del Consejo, de 2 de junio de 1997, por el que se crea un Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia (DO L 151, p. 1), basado en el artículo 213 del Tratado CE (actualmente artículo 284 CE) y en el artículo 235 del Tratado CE.

96 Según el Consejo, el propio Tribunal de Justicia ha reconocido la legalidad de dicha práctica (sentencia de 5 de diciembre de 1989, Delbar, C‑114/88, Rec. p. 4067).

97 Además, el Consejo alega que el legislador comunitario ya ha utilizado en el pasado como base jurídica en materia de sanciones el artículo 235 del Tratado CE. A este respecto expone que, antes de que se añadieran al Tratado CE los artículos 301 CE y 60 CE, varios reglamentos del Consejo por los que se imponían sanciones comerciales se basaron en el artículo 113 del Tratado CE (actualmente artículo 133 CE, tras su modificación) [véanse, por ejemplo, el Reglamento (CEE) nº 596/82 del Consejo, de 15 marzo de 1982, por el que se modifica el régimen de importación de ciertos productos originarios de la Unión Soviética (DO L 72, p. 15); el Reglamento (CEE) nº 877/82 del Consejo, de 16 de abril de 1982, por el que se suspende la importación de todos los productos originarios de Argentina (DO L 102, p. 1), y el Reglamento (CEE) nº 3302/86 del Consejo, de 27 de octubre de 1986, por el que se suspenden las importaciones de monedas de oro de la República de Sudáfrica (DO L 305, p. 11)] . Sin embargo, cuando estas medidas sobrepasaban el ámbito de aplicación de la política comercial común o concernían a personas físicas o jurídicas establecidas en la Comunidad, se basaban también en el artículo 235 del Tratado CE. Éste fue el caso, en especial, del Reglamento (CEE) nº 3541/92 del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, por el que se prohíbe satisfacer las reclamaciones iraquíes relativas a contratos y transacciones afectados por la Resolución 661 (1990) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y por resoluciones conexas (DO L 361, p. 1), cuyo artículo 2 disponía que «queda prohibido dar satisfacción o tomar disposición alguna tendente a dar satisfacción a cualquier reclamación presentada por […] cualquier persona física o jurídica que actúe directa o indirectamente por cuenta o en beneficio de una o varias personas físicas o jurídicas en Iraq».

98 En su respuesta a la misma pregunta escrita del Tribunal de Primera Instancia, la Comisión ha alegado que la aplicación de las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad podía considerarse total o parcialmente comprendida en el ámbito de aplicación del Tratado CE, ya fuera como parte de la política comercial común o de los temas de mercado interior.

99 En el presente asunto, la Comisión sostiene, remitiéndose al cuarto considerando del Reglamento impugnado, que las medidas controvertidas eran necesarias para garantizar la uniformidad en la aplicación y la interpretación de las restricciones a los movimientos de capitales impuestas con arreglo a las resoluciones del Consejo de Seguridad de que se trata, a fin de preservar la libre circulación de capitales en la Comunidad y evitar distorsiones de la competencia.

100 La Comisión estima por otra parte que la defensa de la seguridad internacional, tanto dentro como fuera de la Unión, debe considerarse comprendida en el marco general de las disposiciones del Tratado CE. A este respecto, la Comisión se remite, por una parte, a los artículos 3 UE y 11 UE y, por otra, al Preámbulo del Tratado CE, en el que las Partes contratantes confirman «la solidaridad de Europa con los países de ultramar [...], de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas» y se declaran resueltas «a consolidar [...] la defensa de la paz y la libertad». La Comisión deduce de ello que la Comunidad tiene fijado «un objetivo general de defensa de la paz y la seguridad», del que se derivan específicamente los artículos 60 CE y 301 CE, que son al mismo tiempo manifestaciones específicas de la competencia comunitaria en materia de regulación de los movimientos de capitales internos y externos.

101 Según la Comisión, como las disposiciones del título III, capítulo 4, del Tratado CE, relativas a los movimientos de capitales, no confieren ninguna facultad especial a la Comunidad, en el presente asunto se empleó el artículo 308 CE como base jurídica complementaria a fin de garantizar que la Comunidad estuviera facultada para imponer las restricciones de que se trata, principalmente en lo que respecta a los particulares, con arreglo a la Posición común adoptada por el Consejo.

102 En la vista, el Reino Unido indicó que el objetivo comunitario que se perseguía con la aprobación del Reglamento impugnado era la aplicación uniforme en el interior de la Comunidad de las obligaciones en materia de restricción de los movimientos de capitales impuestas a los Estados miembros por el Consejo de Seguridad.

103 El Reino Unido pone de relieve que uno de los objetivos de la Comunidad formulados en el artículo 3 CE es la creación de un mercado interior en el ámbito de los movimientos de capitales. A su juicio, una aplicación uniforme de todas las restricciones a la libre circulación de capitales en el mercado constituye un aspecto esencial de la creación de un mercado interior.

104 Según el Reino Unido, en cambio, si no se hubieran adoptado medidas a nivel comunitario para aplicar las resoluciones del Consejo de Seguridad controvertidas, ello habría supuesto un riesgo de divergencias entre los Estados miembros en la aplicación de la congelación de fondos. Si los Estados miembros hubieran aplicado estas resoluciones individualmente, habrían aparecido inevitablemente diferencias de interpretación en cuanto al alcance de las obligaciones que les incumben, creando disparidades en el ámbito de la libre circulación de capitales entre los Estados miembros, con el consiguiente riesgo de distorsión de la competencia.

105 El Reino Unido sostiene además que unas medidas destinadas a congelar los fondos de unos particulares a fin de interrumpir sus relaciones económicas con organizaciones terroristas internacionales, y no con países terceros, no pueden considerarse medidas que amplíen «el ámbito de competencias de la Comunidad más allá del marco general que resulta del conjunto de las disposiciones del Tratado», por utilizar los términos del dictamen 2/94, citado en el apartado 89 supra. En el marco del Tratado, la Comunidad es competente para adoptar medidas destinadas a regular los movimientos de capitales, y para hacerlo a través de medidas dirigidas a los particulares. Por lo tanto, aunque es cierto que unas medidas destinadas a regular los movimientos de capitales de los particulares a fin de interrumpir las relaciones económicas con organizaciones terroristas internacionales no forman parte de un ámbito en el que el Tratado CE haya conferido facultades específicas a las instituciones, y aunque también es cierto que dichas medidas exigen recurrir al artículo 308 CE, no cabe afirmar, a su juicio, que tales medidas sobrepasen el marco general del Tratado.

106 El Reino Unido sostiene que recurrir al artículo 308 CE en las circunstancias del presente asunto no es diferente de utilizarlo para alcanzar otros objetivos de la Comunidad en situaciones en las que el Tratado no ofrecía una base jurídica específica, como ya ha ocurrido en el pasado, principalmente en materia de política social (véase el apartado 95 supra).

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

107 Las bases jurídicas para la adopción del Reglamento nº 467/2001 y del Reglamento impugnado son parcialmente distintas: los artículos 60 CE y 301 CE en el caso de aquél, y los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE en el caso de éste. Aunque las alegaciones iniciales de los demandantes sobre la falta de base jurídica del Reglamento nº 467/2001 han quedado sin objeto como consecuencia de la derogación del mismo por el Reglamento impugnado, el Tribunal de Primera Instancia considera oportuno exponer en primer lugar los motivos por los que juzga dichas alegaciones carentes en todo caso de fundamento, ya que dichos motivos constituyen una de las premisas del razonamiento que seguirá en el examen de la base jurídica del Reglamento impugnado.

– Sobre la base jurídica del Reglamento nº 467/2001

108 El Reglamento nº 467/2001 fue adoptado tomando como base los artículos 60 CE y 301 CE, disposiciones que facultan al Consejo para adoptar las medidas urgentes necesarias, en particular sobre movimiento de capitales y sobre pagos, cuando una posición común o una acción común, adoptadas con arreglo a las disposiciones del Tratado UE relativas a la PESC, impliquen una acción de la Comunidad para interrumpir o reducir parcialmente o en su totalidad las relaciones económicas con uno o varios países terceros.

109 Pues bien, como indica su exposición de motivos, el Reglamento nº 467/2001 organizaba la acción de la Comunidad prevista en la Posición común 2001/154, que había sido adoptada en el marco de la PESC y que reflejaba la voluntad de la Unión y de sus Estados miembros de utilizar un instrumento comunitario para aplicar en la Comunidad ciertos aspectos de las sanciones aprobadas por el Consejo de Seguridad contra los talibanes de Afganistán.

110 Los demandantes sostenían sin embargo, en primer lugar, que las medidas de que se trataba castigaban a unos particulares, que eran además nacionales de un Estado miembro, mientras que los artículos 60 CE y 301 CE únicamente autorizan al Consejo a adoptar medidas contra países terceros; en segundo lugar, que dichas medidas no pretendían interrumpir o reducir las relaciones económicas con un país tercero, sino luchar contra el terrorismo internacional, y, más concretamente, contra Usamah bin Ladin y, en tercer lugar, que dichas medidas resultaban en cualquier caso desproporcionadas con respecto al objetivo perseguido por los artículos 60 CE y 301 CE.

111 Ninguna de estas alegaciones hubiera podido prosperar.

112 En primer lugar, por lo que respecta al tipo de medidas que el Consejo puede adoptar con arreglo a los artículos 60 CE y 301 CE, el Tribunal de Primera Instancia considera que el texto de dichas disposiciones no contiene elemento alguno que permita excluir la adopción de medidas restrictivas dirigidas directamente contra individuos u organizaciones, establecidos o no en la Comunidad, siempre que tales medidas pretendan efectivamente interrumpir o reducir, parcialmente o en su totalidad, las relaciones económicas con uno o varios países terceros.

113 Como subrayó con acierto el Consejo, las medidas de que se trataba formaban parte de lo que suele denominarse «sanciones inteligentes» (smart sanctions), aparecidas en la práctica de la ONU en los años noventa. Tales sanciones sustituyen las medidas clásicas de embargo comercial generalizado contra un país por otras medidas más específicas y selectivas, tales como las sanciones económicas o financieras, las prohibiciones de viajar o los embargos sobre las armas o sobre productos específicos, a fin de reducir las penalidades de la población civil del país de que se trate, pero imponiendo al mismo tiempo auténticas sanciones al régimen de que se trate y a sus dirigentes.

114 La práctica seguida por las instituciones comunitarias ha evolucionado en el mismo sentido, pues el Consejo ha ido considerando, sucesivamente, que los artículo 60 CE y 301 CE le permitían adoptar medidas restrictivas contra entidades o personas que dominasen físicamente una parte del territorio de un país tercero [véase, por ejemplo, el Reglamento (CE) nº 1705/98 del Consejo, de 28 de julio de 1998, relativo a la interrupción de determinadas relaciones económicas con Angola a fin de inducir a la União Nacional para a Independência Total de Angola (UNITA) a cumplir sus obligaciones en el proceso de paz, y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 2229/97 (DO L 215, p. 1)], contra entidades o personas que controlasen efectivamente el aparato gubernamental de un país tercero y contra personas y entidades asociadas a estas últimas y que les proporcionasen apoyo económico [véanse, por ejemplo, el Reglamento (CE) nº 1294/1999 del Consejo, de 15 de junio de 1999, relativo a la congelación de capitales y a la prohibición de las inversiones en relación con la República Federativa de Yugoslavia y por el que se derogan los Reglamentos (CE) nº 1295/98 y (CE) nº 1607/98 (DO L 153, p. 63), y el Reglamento (CE) nº 2488/2000 del Consejo, de 10 de noviembre de 2000, por el que se mantiene la congelación de capitales en relación con el Sr. Milosevic y las personas de su entorno y por el que se derogan los Reglamentos nº 1294/1999 y (CE) nº 607/2000 y el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 926/98 (DO L 287, p. 19)]. Dicha evolución es plenamente compatible con las medidas previstas en los artículos 60 CE y 301 CE.

115 En efecto, así como resulta legítimo que las sanciones económicas o financieras se apliquen específicamente a los dirigentes de un país tercero, en vez de al país como tal, también es necesario que tales sanciones puedan aplicarse a los individuos y entidades asociados con dichos dirigentes o controlados directa o indirectamente por ellos, con independencia del lugar en que se encuentren. Como ha puesto de relieve con acierto la Comisión, los artículos 60 CE y 301 CE no ofrecerían un medio de presión eficaz sobre los dirigentes que controlan la política de un país tercero si la Comunidad no pudiera basarse en ellos para adoptar medidas contra los particulares que, pese a no estar domiciliados en dicho país tercero, mantienen vínculos suficientemente estrechos con el régimen contra el que se dirigen las sanciones. Por otra parte, como ha subrayado el Consejo, el hecho de que algunos de los particulares así sancionados resulten ser nacionales de un Estado miembro carece de pertinencia, ya que, si se quiere que sean eficaces en un contexto de libre circulación de capitales, las sanciones financieras no pueden aplicarse únicamente a los nacionales del país tercero de que se trate.

116 Dicha interpretación, que no es contraria al tenor literal de los artículos 60 CE y 301 CE, se justifica tanto por razones de eficacia como por consideraciones humanitarias.

117 En segundo lugar, por lo que respecta al objetivo perseguido por el Reglamento nº 467/2001, el Consejo ha alegado, remitiéndose a las Resoluciones 1267 (1999) y 1333 (2000) del Consejo de Seguridad, a la Posición común 2001/154, a los considerandos primero y segundo de dicho Reglamento y al propio título del mismo, que las medidas de que se trataba se dirigían esencialmente contra el régimen de los talibanes que, en aquel momento, controlaba efectivamente un 80 % del territorio afgano y se calificaba a sí mismo de «Emirato Islámico del Afganistán» y, accesoriamente, contra las personas y entidades que ayudaban a dicho régimen, mediante transacciones económicas o financieras, a proporcionar refugio y entrenamiento a terroristas internacionales y a organizaciones terroristas, actuando así, de hecho, como agentes de dicho régimen o manteniendo estrechos vínculos con él.

118 En relación con las alegaciones de los demandantes en el sentido de que el Reglamento nº 467/2001 se dirigía contra Usamah bin Ladin, y no contra el régimen de los talibanes, el Consejo añadió que Usamah bin Ladin era en realidad el jefe y la «eminencia gris» del régimen de los talibanes y quien disponía del poder real en Afganistán. Sus títulos temporales y religiosos de «jeque» (jefe) y de «emir» (príncipe, líder, dirigente) y la posición que ocupaba junto a los demás dignatarios religiosos talibanes permitían pocas dudas a este respecto. Por otra parte, antes incluso del 11 de septiembre de 2001, Usamah bin Ladin había prestado un juramento de fidelidad (Bay’a) que creaba un vínculo religioso formal entre él y la dirección teocrática de los talibanes. Se encontraba pues en una situación comparable a la del Sr. Milosevic y los miembros del Gobierno yugoslavo en la época de las sanciones económicas y financieras adoptadas por el Consejo contra la República Federativa de Yugoslavia (véase el apartado 114 supra). En cuanto a Al Qaeda, el Consejo señaló que era notorio que dicha organización disponía de numerosos campamentos de entrenamiento militar en Afganistán y que millares de sus miembros habían combatido junto a los talibanes entre octubre de 2001 y enero de 2002, durante la intervención de la coalición internacional.

119 No procede poner en cuestión la veracidad de estas consideraciones, sobre las que existe un amplio consenso en el seno de la comunidad internacional, del que son buena prueba las diversas resoluciones aprobadas unánimemente por el Consejo de Seguridad, que los demandantes no han impugnado específicamente y ni siquiera discutido.

120 Más concretamente, el principal objetivo de las sanciones de que se trataba consistía en impedir que el régimen de los talibanes obtuviera apoyo financiero alguno, independientemente de su origen, como se deduce del párrafo 4, apartado b), de la Resolución 1267 (1999). Si dichas sanciones no se hubieran aplicado a los particulares de quienes se pensaba que apoyaban a dicho régimen, habría sido fácil eludirlas. En cuanto a las relaciones entre el antiguo régimen de los talibanes y Usamah bin Ladin, el Consejo de Seguridad estimó que, en el período de que se trata, este último recibía de dicho régimen una ayuda de tal importancia que podía ser considerado miembro del mismo. Así, en el décimo considerando de la Resolución 1333 (2000), el Consejo de Seguridad deploró el hecho de que los talibanes siguieran proporcionando refugio a Usamah bin Ladin y permitiendo que él y sus asociados dirigiesen una red de campamentos de entrenamiento en el territorio controlado por ellos y utilizasen Afganistán como base para patrocinar operaciones terroristas internacionales. Por lo demás, en el séptimo considerando de esta misma Resolución, el Consejo de seguridad reafirmó su convencimiento de que la supresión del terrorismo internacional era imprescindible para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

121 Así pues, en contra de lo que sostenían los demandantes, las medidas de que se trataba pretendían efectivamente interrumpir o reducir las relaciones económicas con un país tercero, en el contexto de la lucha de la comunidad internacional contra el terrorismo internacional y, más concretamente, contra Usamah bin Ladin y la red Al-Qaida.

122 En tercer lugar, por lo que respecta a la proporcionalidad de las medidas de que se trataba, es preciso valorarla teniendo en cuenta la finalidad del Reglamento nº 467/2001. Como se ha expuesto anteriormente, la imposición de sanciones «inteligentes» persigue precisamente el objetivo de presionar eficazmente a los dirigentes del país de que se trate y, al mismo tiempo, limitar todo lo posible la repercusión de dichas medidas en la población del país, principalmente restringiendo el ámbito de aplicación personal de las mismas a un cierto número de personas designadas por sus nombres. Pues bien, en el presente asunto, el Reglamento nº 467/2001 pretendía reforzar la presión sobre el régimen de los talibanes, congelando los fondos y demás activos financieros de Usamah bin Ladin y de los individuos y entidades asociados con él, identificados por el Comité de Sanciones. Unas medidas de esta índole respetan el principio de proporcionalidad, que exige que las sanciones no sobrepasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario para lograr el objetivo perseguido por la normativa comunitaria que las establece.

123 El hecho de que las medidas de que se trataba se aplicasen igualmente a transacciones sin ningún elemento transfronterizo no resulta, en cambio, pertinente. Si el objetivo legítimo de dichas medidas consistía en secar las fuent