SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava)

de 25 de julio de 2018 ( )

«Incumplimiento de Estado — Recogida y tratamiento de las aguas residuales urbanas — Directiva 91/271/CEE — Artículos 3 y 4 — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara un incumplimiento — Inejecución — Artículo 260 TFUE, apartado 2 — Sanciones pecuniarias — Multa coercitiva y suma a tanto alzado»

En el asunto C‑205/17,

que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, el 20 de abril de 2017,

Comisión Europea, representada por el Sr. E. Manhaeve y la Sra. E. Sanfrutos Cano, en calidad de agentes,

parte demandante,

contra

Reino de España, representado por la Sra. A. Gavela Llopis, en calidad de agente,

parte demandada,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Octava),

integrado por el Sr. J. Malenovský, Presidente de Sala, y los Sres. M. Safjan (Ponente) y M. Vilaras, Jueces;

Abogado General: Sr. Y. Bot;

Secretario: Sra. L. Carrasco Marco, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 19 de abril de 2018;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

1 En su demanda, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:

– Declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).

– Condene al Reino de España a abonar a la Comisión una multa coercitiva por un importe de 171 217,2 euros por cada día de retraso en la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), a contar desde el día en que se dicte la sentencia en el presente asunto y hasta el día en que se ejecute la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).

– Condene al Reino de España a abonar a la Comisión la suma a tanto alzado de 19 303,9 euros por día, a contar desde la fecha en que se dictó la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), y hasta la fecha de la sentencia en el presente asunto o hasta la fecha de la plena ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), si esta se produce con anterioridad.

– Condene en costas al Reino de España.

Marco jurídico

2 Según el artículo 1, párrafo primero, de la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (DO 1991, L 135, p. 40), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 1137/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2008 (DO 2008, L 311, p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva 91/271»), esta Directiva tiene por objeto la recogida, el tratamiento y el vertido de las aguas residuales urbanas y el tratamiento y vertido de las aguas residuales procedentes de determinados sectores industriales. A tenor del párrafo segundo del citado artículo 1, la Directiva tiene como objetivo proteger al medio ambiente de los efectos negativos de los vertidos de las aguas residuales.

3 El artículo 2 de la Directiva 91/271 dispone lo siguiente:

«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

1) “Aguas residuales urbanas”: las aguas residuales domésticas o la mezcla de las mismas con aguas residuales industriales y/o aguas de correntía pluvial.

[...]

4) “Aglomeración urbana”: la zona cuya población y/o actividades económicas presenten concentración suficiente para la recogida y conducción de las aguas residuales urbanas a una instalación de tratamiento de dichas aguas o a un punto de vertido final.

5) “Sistema colector”: un sistema de conductos que recoja y conduzca las aguas residuales urbanas.

6) “1 e-h (equivalente habitante)”: la carga orgánica biodegradable con una demanda bioquímica de oxígeno de 5 días (DBO 5) de 60 g de oxígeno por día.

[...]

8) “Tratamiento secundario”: el tratamiento de aguas residuales urbanas mediante un proceso que incluya, por lo general, un tratamiento biológico con sedimentación secundaria, u otro proceso en el que se respeten los requisitos del cuadro 1 del Anexo I.

[...]»

4 El artículo 3 de dicha Directiva prevé:

«1. Los Estados miembros velarán por que todas las aglomeraciones urbanas dispongan de sistemas colectores para las aguas residuales urbanas:

– a más tardar, el 31 de diciembre del año 2000 en el caso de las aglomeraciones con más de 15 000 equivalentes habitante (“e-h”), y

– a más tardar, el 31 de diciembre del año 2005 en el caso de las aglomeraciones que tengan entre 2 000 y 15 000 e-h.

[...]

Cuando no se justifique la instalación de un sistema colector, bien por no suponer ventaja alguna para el medio ambiente o bien porque su instalación implique un coste excesivo, se utilizarán sistemas individuales u otros sistemas adecuados que consigan un nivel igual de protección medioambiental.

2. Los sistemas colectores mencionados en el apartado 1 cumplirán los requisitos establecidos en la sección A del anexo I. [...]»

5 El artículo 4 de la citada Directiva establece lo siguiente:

«1. Los Estados miembros velarán por que las aguas residuales urbanas que entren en los sistemas colectores sean objeto, antes de verterse, de un tratamiento secundario o de un proceso equivalente, en las siguientes circunstancias:

– a más tardar el 31 de diciembre del año 2000 para todos los vertidos que procedan de aglomeraciones que representen más de 15 000 e-h;

– a más tardar el 31 de diciembre del año 2005 para todos los vertidos que procedan de aglomeraciones que representen entre 10 000 y 15 000 e-h;

– a más tardar el 31 de diciembre del año 2005 para los vertidos en aguas dulces o estuarios que procedan de aglomeraciones que representen entre 2 000 y 10 000 e-h.

[...]

3. Los vertidos procedentes de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas mencionados en los apartados 1 y 2 cumplirán los requisitos pertinentes de la sección B del anexo I. [...]

4. La carga expresada en e-h se calculará a partir del máximo registrado de la carga semanal media que entre en una instalación de tratamiento durante el año, sin tener en cuenta situaciones excepcionales como, por ejemplo, las producidas por una lluvia intensa.»

6 El artículo 10 de la misma Directiva dispone lo siguiente:

«Los Estados miembros velarán por que las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas construidas a fin de cumplir los requisitos de los artículos 4, 5, 6 y 7 sean diseñadas, construidas, utilizadas y mantenidas de manera que en todas las condiciones climáticas normales de la zona tengan un rendimiento suficiente. En el diseño de las instalaciones se tendrán en cuenta las variaciones de la carga propias de cada estación.»

7 El anexo I de la Directiva 91/271, que lleva como epígrafe «Requisitos de las aguas residuales urbanas», tiene la siguiente redacción:

«[...]

B. Vertidos de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas a aguas receptoras [...]

1. Las instalaciones de tratamiento de aguas residuales se diseñarán o modificarán de manera que se puedan obtener muestras representativas de las aguas residuales que lleguen y del efluente tratado antes de efectuar el vertido en las aguas receptoras.

2. Los vertidos de instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas sujetos a tratamiento según lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de la presente Directiva deberán cumplir los requisitos que figuran en el cuadro 1.

[...]»

Sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260)

8 En la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), el Tribunal de Justicia estimó el recurso por incumplimiento presentado por la Comisión al amparo del artículo 258 TFUE y decidió lo siguiente:

«Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, al no haber adoptado las medidas necesarias en relación con:

– la recogida de las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones, de más de 15 000 e-h, de Valle de Güímar, Noreste (Valle Guerra), Valle de la Orotava, Arenys de Mar, Alcossebre y Cariño, de conformidad con el artículo 3 de la citada Directiva, y

– el tratamiento de las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones, de más de 15 000 e-h, de Arroyo de la Miel, Arroyo de la Víbora, Estepona (San Pedro de Alcántara), Alhaurín el Grande, Coín, Barbate, Chipiona, Isla Cristina, Matalascañas, Nerja, Tarifa, Torrox Costa, Vejer de la Frontera, Gijón-Este, Llanes, Valle de Güímar, Noreste (Valle Guerra), Los Llanos de Aridane, Arenys de Mar, Pineda de Mar, Ceuta, Alcossebre, Benicarló, Elx (Arenales), Peñíscola, Teulada Moraira (Rada Moraira), Vinaròs, A Coruña, Cariño, Tui, Vigo, Aguiño-Carreira-Ribeira, Baiona, Noia, Santiago, Viveiro e Irún (Hondarribia), de conformidad con los apartados 1, 3 y, en su caso, 4 del artículo 4 de dicha Directiva.»

Procedimiento administrativo previo tramitado con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2

9 En el contexto de la verificación de la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), la Comisión pidió al Reino de España información sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento a dicha sentencia.

10 Las autoridades españolas respondieron mediante escritos de fechas 29 de junio de 2011, 29 de marzo de 2012, 28 de noviembre de 2012 y 26 de marzo de 2013, exponiendo las medidas adoptadas para dar cumplimiento a la citada sentencia y el proceso de aplicación de las mismas.

11 A la vista de las mencionadas respuestas, el 31 de mayo de 2013 la Comisión envió un escrito de requerimiento, recibido por las autoridades españolas ese mismo día, en el que se instaba a dichas autoridades a que le remitieran sus observaciones dentro de un plazo de dos meses contado a partir de la recepción del mencionado escrito. En el escrito de requerimiento, la Comisión estimaba que el Reino de España no había adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), en lo que atañe a la inexistencia de sistemas colectores para las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones de Valle de Güímar y Alcossebre, de conformidad con el artículo 3 de la Directiva 91/271, y a la falta de tratamiento de las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones de Alhaurín el Grande, Barbate, Isla Cristina, Matalascañas, Tarifa, Llanes, Valle de Güímar, Peñíscola, Aguiño-Carreira-Ribeira, Irún (Hondarribia), Estepona (San Pedro de Alcántara), Coín, Chipiona, Nerja, Gijón-Este, Noreste (Valle Guerra), Arenys de Mar, Pineda de Mar, Ceuta, Alcossebre, Benicarló, Teulada Moraira (Rada Moraira), A Coruña, Vigo y Santiago de Compostela, de conformidad con el artículo 4, apartados 1, 3 y, en su caso, 4, de la Directiva 91/271.

12 Las autoridades españolas respondieron mediante escritos de fechas 12 de agosto de 2013, 7 de enero de 2014, 20 de febrero de 2014, 20 de agosto de 2014 y 18 de febrero de 2015. A raíz de un nuevo intercambio de correspondencia con la Comisión, el 21 de octubre de 2016 y el 8 de diciembre de ese mismo año las autoridades españolas enviaron sus últimas observaciones en respuesta al escrito de requerimiento de 27 de septiembre de 2016.

13 Al estimar, con base en la información de este modo obtenida, que la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), seguía sin cumplirse en lo que atañe a 17 aglomeraciones urbanas, la Comisión interpuso el presente recurso.

Sobre el incumplimiento

Alegaciones de las partes

14 En su demanda, la Comisión expone que el Reino de España no ha adoptado todas la medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), en lo que concierne a la inexistencia de sistemas colectores para las aguas residuales urbanas de la aglomeración de Valle de Güímar, de conformidad con el artículo 3 de la Directiva 91/271, y a la falta de tratamiento de las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones de Alhaurín el Grande, Barbate, Isla Cristina, Matalascañas, Tarifa, Valle de Güímar, Peñíscola, Aguiño-Carreira-Ribeira, Estepona (San Pedro de Alcántara), Coín, Nerja, Gijón-Este, Noreste (Valle Guerra), Benicarló, Teulada Moraira (Rada Moraira), Vigo y Santiago de Compostela, de conformidad con el artículo 4, apartados 1, 3 y, en su caso, 4, de la Directiva 91/27, y que, por consiguiente, el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1.

15 El Reino de España no cuestiona la realidad del incumplimiento reprochado, excepto en el caso de la aglomeración de Valle de Güímar, en relación con la cual la necesidad de una reordenación —a saber, la división de la aglomeración urbana en dos— tuvo como consecuencia que quedara excluida la infracción de los artículos 3 y 4 de la Directiva 91/271.

16 Por otra parte, el Reino de España sostiene que, entre tanto, se había dado cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), en lo que concierne a nueve de las aglomeraciones urbanas mencionadas en el escrito de demanda, a saber, las aglomeraciones de Estepona (San Pedro de Alcántara), Valle de Güímar, Noreste (Valle Guerra), Aguiño-Carreira-Ribeira, Vigo, Santiago de Compostela, Benicarló, Peñíscola y Teulada Moraira (Rada Moraira).

17 En cuanto a las restantes aglomeraciones urbanas, el Reino de España subraya que los esfuerzos para dar cumplimiento a la sentencia han sido constantes y se siguen realizando.

Apreciación del Tribunal de Justicia

18 A efectos de determinar si el Reino de España ha adoptado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), procede verificar si dicho Estado miembro se atuvo plenamente al artículo 3 y al artículo 4, apartados 1, 3 y, en su caso, 4, de la Directiva 91/271 y, más concretamente, si procedió a dotar a las aglomeraciones urbanas en cuestión de sistemas colectores y de tratamiento de las aguas residuales urbanas de conformidad con las citadas disposiciones.

19 Por lo que respecta al procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, procede considerar como fecha de referencia para apreciar la existencia de tal incumplimiento la del vencimiento del plazo señalado en el escrito de requerimiento emitido en virtud de dicha disposición (sentencia de 22 de febrero de 2018, Comisión/Grecia, C‑328/16, EU:C:2018:98, apartado 49).

20 En el caso de autos, al haber emitido la Comisión el escrito de requerimiento el 31 de mayo de 2013 y al haberse recibido dicho escrito ese mismo día, la fecha de referencia para determinar si existe incumplimiento es la fecha de expiración del plazo fijado en el proprio escrito de requerimiento, a saber, el 31 de julio de 2013.

21 Procede declarar que en esta última fecha el Reino de España no había adoptado todas las medidas necesarias para cumplir las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3 y del artículo 4, apartados 1, 3 y, en su caso, 4, de la Directiva 91/271.

22 En efecto, de la documentación aportada al Tribunal de Justicia resulta que, al finalizar el plazo fijado en el escrito de requerimiento de la Comisión, no se había llevado a cabo de conformidad con el artículo 4 de la Directiva 91/27 el tratamiento de las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones de Alhaurín el Grande, Barbate, Isla Cristina, Matalascañas, Tarifa, Peñíscola, Aguiño‑Carreira‑Ribeira, Estepona (San Pedro de Alcántara), Coín, Nerja, Gijón‑Este, Noreste (Valle Guerra), Benicarló, Teulada Moraira (Rada Moraira), Vigo y Santiago de Compostela.

23 En cuanto a la recogida y tratamiento de las aguas residuales urbanas de Valle de Güímar, la argumentación del Reino de España relativa a la supuesta necesidad de reordenación del territorio, con la consecuencia de que quedaría excluida la infracción de los artículos 3 y 4 de la citada Directiva, basta con recordar que la existencia de tal infracción ya fue declarada por el Tribunal de Justicia en el apartado 56 de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260). Pues bien, al no haberse producido con posterioridad a la citada sentencia un caso de fuerza mayor que haga imposible su ejecución, el Reino de España no puede alegar dificultades de orden interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la ejecución de una sentencia mediante la que se declara un incumplimiento.

24 En tales circunstancias, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).

Sobre las sanciones pecuniarias

Sobre la multa coercitiva

Alegaciones de las partes

25 De conformidad con el artículo 260 TFUE, apartado 2, y basándose en su Comunicación de 13 de diciembre de 2005, denominada «aplicación del artículo [260 TFUE]»[SEC(2005) 1658], tal como se actualizó en virtud de la Comunicación de la Comisión de 9 de agosto de 2016, denominada «Actualización de los datos para calcular las sumas a tanto alzado y las multas coercitivas que propondrá la Comisión al Tribunal de Justicia en los procedimientos de infracción» [C(2016) 5091 final] (en lo sucesivo, «Comunicación de 13 de diciembre de 2005»), la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia que condenara al Reino de España al pago de una multa coercitiva.

26 En este contexto, la Comisión considera que la fijación de la cuantía de la multa coercitiva debe basarse en tres criterios, a saber, la gravedad de la infracción, la duración de la misma y la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la propia sanción.

27 En lo que atañe, en primer lugar, a la gravedad de la infracción, la Comisión recuerda la importancia de la Directiva 91/271 desde el punto de vista de la protección del medio ambiente, así como la particular gravedad de los incumplimientos de esa Directiva. Dicha institución sostiene asimismo que la ejecución incompleta de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), entraña graves riesgos de contaminación del medio ambiente que pueden tener serias consecuencias para la salud humana.

28 Según la Comisión, tal situación se ha visto agravada por el hecho de que, en el momento de interponer el presente recurso ante el Tribunal de Justicia, han pasado más de quince años desde la fecha límite fijada por la Directiva 91/271 y más de cinco desde la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), pese a que las disposiciones pertinentes de dicha Directiva son claras.

29 La Comisión añade que numerosos procedimientos de infracción abiertos contra el Reino de España en el sector específico del tratamiento de las aguas residuales urbanas ponen de manifiesto la existencia de un comportamiento ilícito recurrente de dicho Estado miembro en este ámbito.

30 No obstante, prosigue la Comisión, una vez finalizado el plazo fijado en el escrito de requerimiento, y a pesar de los indiscutibles esfuerzos realizados por las autoridades españolas, una aglomeración urbana de más de 15 000 e-h de las 6 cubiertas por la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), sigue sin conformarse a lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva (a saber, Valle de Güímar) y 17 aglomeraciones urbanas de más de 15 000 e-h (de un total de 37 cubiertas por la citada sentencia) siguen sin conformarse a lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 91/271.

31 Dicho esto, la Comisión reconoció en la réplica que, después de finalizado el plazo fijado en el escrito de requerimiento, otras siete aglomeraciones urbanas se habían conformado a las exigencias de la Directiva 91/271, a saber, las aglomeraciones de Estepona (San Pedro de Alcántara), Noreste (Valle Guerra), Aguiño-Carreira-Ribeira, Vigo, Benicarló, Peñíscola y Teulada Moraira (Rada Moraira). En la vista, dicha institución reconoció asimismo el cumplimento de las exigencias de la Directiva en el caso de Santiago de Compostela.

32 A la luz de las consideraciones anteriores, la Comisión propone en el presente asunto un coeficiente 7 de gravedad de la infracción, en una escala de 1 a 20.

33 En lo que atañe, en segundo lugar, a la duración de la infracción, la Comisión subraya que el Tribunal de Justicia dictó la sentencia Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260) el 14 de abril de 2011, mientras que la propia Comisión decidió interponer un recurso basado en el artículo 260 TFUE, apartado 2, el 17 de noviembre de 2016. Al ser de 67 meses el período transcurrido entre la fecha en que se dictó la citada sentencia y la fecha de la interposición del presente recurso, la Comisión propone que el coeficiente relativo a la duración de la infracción se fije en 3, dentro de una escala de 1 a 3.

34 Por último, en lo que atañe a la capacidad de pago del Estado miembro contra el que se ha incoado el procedimiento por incumplimiento, capacidad de pago que se toma en consideración mediante el coeficiente denominado «factor “n”», la Comisión expone que para el Reino de España el referido factor se fijó en 11,99 en la Comunicación de 13 de diciembre de 2005.

35 A efectos de calcular el importe de la multa coercitiva basándose en la Comunicación de 13 de diciembre de 2005, la Comisión indica que procede multiplicar el tanto alzado de base —que se eleva a 680 euros— por el coeficiente de gravedad, por el coeficiente de duración y por el factor «n». De este modo, en el presente asunto la Comisión propuso en el escrito de demanda una multa coercitiva de un importe diario de 171 217,2 euros, la cual se redujo en la réplica a un importe de 78 120,421 euros y en la vista, por último, a un importe de 53 441,527 euros, habida cuenta de la adaptación por etapas a las exigencias de la Directiva de ocho aglomeraciones en total con posterioridad a la expiración del plazo fijado en el escrito de requerimiento.

36 Al mismo tiempo, la Comisión estima que procede reducir gradualmente el importe de la multa coercitiva en función de los progresos realizados en la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260). De este modo, dicha institución propone aplicar una multa coercitiva decreciente, cuyo importe efectivo se calculará al final de cada período de seis meses reduciendo el importe total correspondiente a cada uno de esos períodos en un porcentaje equivalente a la proporción de e-h que hayan sido adaptados a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).

37 A este último respecto, la Comisión indicó en el escrito de demanda que el número total de e-h no conformes era de 1 227 324. Dicha institución precisó en la vista que, habida cuenta de los progresos realizados por el Reino de España en el transcurso del presente procedimiento, el número de e-h no conformes se eleva a 379 017.

38 La Comisión subraya, no obstante, que la aplicación de la referida reducción únicamente deberá producirse si el Reino de España le aporta elementos de prueba que acrediten que la adaptación se ha producido en las aglomeraciones urbanas de que se trate.

39 El Reino de España sostiene, en primer lugar, que la pretensión de la Comisión de que se le imponga una multa coercitiva no es admisible por desproporcionada. A este respecto, el Reino de España hace hincapié tanto en las dificultades que implica la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), como en los progresos que el propio Estado ha realizado a pesar de la grave crisis económica que ha atravesado. Por otra parte, el Reino de España insiste en la cooperación leal con la Comisión de la que ha dado muestras.

40 En segundo lugar, el Reino de España sostiene que la Comisión no debería haber incluido en el escrito de demanda, a efectos del cálculo de las sanciones económicas solicitadas, las aglomeraciones de Teulada Moraira (Rada Moraira), Benicarló, Peñíscola y Estepona (San Pedro de Alcántara), ya que tales aglomeraciones se habían adaptado a las exigencias de la Directiva 91/271 mucho antes de la interposición del recurso, a saber, con fechas, respectivamente, de 29 de marzo, 27 de abril y 29 de noviembre de 2015 y de 30 de noviembre de 2016.

41 A continuación, por lo que se refiere a los elementos probatorios que permiten acreditar la adaptación de una aglomeración urbana a las exigencias de la Directiva, el Reino de España sostiene que el artículo 4 de la Directiva 91/271 no impone, a efectos de demostrar la conformidad de los vertidos de las instalaciones de tratamiento de las aguas residuales urbanas con lo dispuesto en la sección B del anexo I de la propia Directiva, que se lleven a cabo recogidas de muestras durante un año entero. En consecuencia, a su juicio, siempre que un Estado miembro pueda presentar una muestra que responda a las prescripciones previstas en la sección B del anexo I de la Directiva 91/271, deben reputarse cumplidas las obligaciones derivadas del artículo 4 de esta Directiva.

42 A este respecto, el Reino de España alegó en la vista, en particular, que había demostrado la conformidad a la Directiva de la aglomeración de Tarifa por medio de muestras representativas obtenidas los días 30 de enero y 9, 14, 21 y 27 de febrero de 2018, así como los días 7, 14 y 21 de marzo del mismo año.

43 En su respuesta, sin embargo, la Comisión se niega a reconocer que el Reino de España haya acreditado la conformidad a la Directiva de la aglomeración urbana de Tarifa, argumentando que todavía no existe una muestra representativa obtenida durante el período en el que la carga anual es más elevada. En efecto, para poder verificar si el funcionamiento de una instalación de nueva construcción —o de una instalación antigua renovada— es conforme con lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 91/271, la Comisión considera que ella debe estar segura de que la instalación en cuestión tiene la capacidad necesaria para tratar la carga de la aglomeración urbana de que se trate, expresada en e-h, calculada a partir del máximo registrado de la carga semanal media que entre en la instalación de tratamiento durante el año, sin tener en cuenta situaciones excepcionales como, por ejemplo, las producidas por una lluvia intensa.

Apreciación del Tribunal de Justicia

44 Con carácter preliminar, procede recordar que corresponde al Tribunal de Justicia determinar en cada caso, en función de las circunstancias del asunto del que conoce y del grado de persuasión y de disuasión que considere necesario, las sanciones pecuniarias que resulten apropiadas, en particular para evitar la repetición de infracciones análogas del Derecho de la Unión (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 63).

45 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la imposición de una multa coercitiva únicamente está justificada, en principio, en la medida en que el incumplimiento consistente en la falta de ejecución de una sentencia anterior perdure hasta el examen de los hechos por el Tribunal de Justicia (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 64).

46 En el caso de autos, procede hacer constar que en la fecha de la vista en el presente asunto todavía no se habían adoptado íntegramente las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).

47 En efecto, si bien es cierto que, como ha reconocido expresamente la Comisión en la vista, los sistemas de tratamiento de las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones de Estepona (San Pedro de Alcántara), Noreste (Valle Guerra), Aguiño-Carreira-Ribeira, Vigo, Benicarló, Peñíscola, Teulada Moraira (Rada Moraira) y Santiago de Compostela cumplen ya las obligaciones derivadas de la Directiva 91/271, en cambio, los sistemas de las otras nueve aglomeraciones urbanas a las que se refiere el presente recurso siguen sin cumplir tales obligaciones.

48 Es cierto que, en lo que atañe a una de esas nueve aglomeraciones urbanas, a saber, la de Tarifa, el Reino de España sostiene que ha cumplido las obligaciones relativas a esta aglomeración urbana. A este respecto, procede observar, empero, que no puede considerarse que las muestras obtenidas fuera del período estival —en el que la carga es más elevada— satisfagan las exigencias de la Directiva 91/271.

49 En tales circunstancias, el Tribunal de Justicia considera que condenar al Reino de España al pago de una multa coercitiva constituye un medio económico idóneo para incitar a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para poner fin al incumplimiento declarado y para garantizar la plena ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).

50 Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la multa coercitiva debe determinarse en función del grado de persuasión necesario para que un Estado miembro que no ha ejecutado una sentencia por incumplimiento modifique su comportamiento y ponga fin a la infracción de que se trate (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 68).

51 Corresponde al Tribunal de Justicia, en ejercicio de su facultad de apreciación en la materia, fijar la multa coercitiva de tal manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, sea proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 69).

52 Las propuestas de la Comisión relativas a la multa coercitiva no vinculan al Tribunal de Justicia y no constituyen sino una base de referencia útil. Del mismo modo, directrices como las contenidas en las Comunicaciones de la Comisión no vinculan al Tribunal de Justicia, pero contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la propia Comisión cuando esta institución hace propuestas al Tribunal de Justicia. En efecto, en el marco de un procedimiento basado en el artículo 260 TFUE, apartado 2, relativo a un incumplimiento que persiste en un Estado miembro pese a que ese mismo incumplimiento ya fue declarado con ocasión de una primera sentencia dictada con arreglo al artículo 258 TFUE, el Tribunal de Justicia debe seguir siendo libre de determinar la multa coercitiva que se ha de imponer en el importe y en la forma que considere adecuados para incitar a dicho Estado miembro a poner fin al incumplimiento de las obligaciones que se derivan de aquella primera sentencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 70).

53 A efectos de determinar el importe de la multa coercitiva, los criterios básicos que deben tomarse en consideración para garantizar la naturaleza coercitiva de la misma, con vistas a la aplicación uniforme y efectiva del Derecho de la Unión, son, en principio, la gravedad de la infracción, su duración y la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. Para aplicar estos criterios, procede tener en cuenta, en particular, las consecuencias de la falta de ejecución sobre los intereses públicos y privados, así como la urgencia que hubiere en que el Estado miembro interesado cumpla sus obligaciones (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 71).

54 En primer lugar, por lo que respecta a la gravedad de la infracción, procede recordar, por una parte, que, según resulta del artículo 1, párrafo segundo, de la Directiva 91/271, el objetivo de la misma es proteger al medio ambiente de los efectos negativos de los vertidos de las aguas residuales urbanas. La inexistencia de sistemas colectores o de tratamiento de las aguas residuales urbanas o la insuficiencia de los mismos pueden perjudicar al medio ambiente y deben considerarse particularmente graves (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de octubre de 2015, Comisión/Grecia, C‑167/14, no publicada, EU:C:2015:684, apartado 55, y de 22 de junio de 2016, Comisión/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, apartado 71).

55 Por otra parte, la importancia del perjuicio al medio ambiente depende, en gran medida, del número de aglomeraciones urbanas afectadas por el incumplimiento reprochado (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 72).

56 En el caso de autos, el número de aglomeraciones urbanas en relación con las cuales el Reino de España no ha aportado aún, en la fecha de la vista, la prueba de la existencia de sistemas colectores y/o de tratamiento de las aguas residuales urbanas conformes con la Directiva 91/271, a saber, nueve, sigue siendo ciertamente significativo, pero ha sido reducido considerablemente con respecto al número de aglomeraciones urbanas que no disponían de sistemas colectores y/o de tratamiento conformes con la Directiva 91/271 mencionadas en la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), a saber, diecisiete.

57 Además, tal como la propia Comisión ha reconocido expresamente, el Reino de España ha realizado esfuerzos importantes para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).

58 No obstante, debe considerarse circunstancia agravante el hecho de que, según se indica en el escrito de contestación del Reino de España, la plena ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), no se producirá antes del año 2019, lo que equivale a un retraso de 18 años en relación con la fecha en la que los Estados miembros tenían obligación de cumplir los artículos 3 y 4 de la Directiva 91/271.

59 En segundo lugar, en lo que atañe a la duración de la infracción que justificó la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia, tal duración debe evaluarse tomando en consideración el momento en el que el Tribunal de Justicia aprecia los hechos y no aquel en el que la Comisión interpone el recurso (sentencia de 22 de febrero de 2018, Comisión/Grecia, C‑328/16, EU:C:2018:98, apartado 99). Por lo tanto, no procede examinar si la Comisión debería haber incluido en el escrito de demanda, a efectos de calcular la multa coercitiva propuesta, las aglomeraciones urbanas cuya conformidad a las exigencias de la Directiva el Reino de España considera haber acreditado.

60 En el caso de autos, la duración de la infracción, a saber, siete años desde la fecha en que se dictó la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, ECLI:EU:C:2011:260), es considerable.

61 En efecto, aunque el artículo 260 TFUE, apartado 1, no precisa el plazo en el que debe producirse la ejecución de una sentencia, el interés en una aplicación inmediata y uniforme del Derecho de la Unión exige, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que esa ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 79).

62 La justificación que el Reino de España invoca a este respecto, concretamente que el retraso en la ejecución de la sentencia en cuestión obedecía a dificultades jurídicas y económicas internas, no puede tenerse en cuenta, dado que, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede alegar dificultades de orden interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 80).

63 En tercer lugar, en lo que atañe a la capacidad de pago del Estado miembro en cuestión, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es oportuno tener en cuenta la evolución reciente del producto interior bruto del Estado miembro, según se manifiesta en la fecha del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 81).

64 Por otro lado, la Comisión ha propuesto al Tribunal de Justicia reducir gradualmente el importe de la multa coercitiva en función de los progresos realizados en la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).

65 A este respecto, procede recordar que, aun cuando, para garantizar la plena ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, ECLI:EU:C:2011:260), la multa coercitiva debe exigirse en su totalidad hasta que el Estado miembro haya adoptado todas las medidas necesarias para poner fin al incumplimiento declarado, en determinados casos puede concebirse una sanción que tenga en cuenta los progresos eventualmente realizados por el Estado miembro en el cumplimiento de sus obligaciones (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 83).

66 Habida cuenta de todas las circunstancias del presente asunto, el Tribunal de Justicia considera apropiado imponer una multa coercitiva decreciente de un importe de 60 000 euros diarios.

67 En lo que atañe a la periodicidad de la multa coercitiva, el componente decreciente de la misma se fijará, conforme a la propuesta de la Comisión, sobre una base semestral, dado que aportar la prueba de la conformidad a la Directiva 91/271 puede requerir algún tiempo y a fin de tener en cuenta los progresos que eventualmente realice el Estado miembro demandado (véase, por analogía, la sentencia 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 87). Así pues, procederá reducir el importe total correspondiente a cada uno de esos períodos semestrales en un porcentaje equivalente a la proporción que represente el número de e-h de las aglomeraciones cuyos sistemas colectores y de tratamiento de las aguas residuales urbanas hayan sido objeto de las adaptaciones necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).

68 Por consiguiente, procede condenar al Reino de España a abonar a la Comisión una multa coercitiva de un importe de 10 950 000 euros por cada semestre de retraso en la aplicación de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), a partir de la fecha en que se dicta la presente sentencia y hasta la plena ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), cuyo importe efectivo deberá calcularse al final de cada período de seis meses reduciendo el importe total correspondiente a cada uno de esos períodos en un porcentaje equivalente a la proporción que represente el número de e-h de las aglomeraciones cuyos sistemas colectores y de tratamiento de las aguas residuales urbanas hayan sido objeto, al final del período considerado, de las adaptaciones necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), en relación con el número de e-h de las aglomeraciones que no dispongan de tales sistemas en la fecha en que se dicta la presente sentencia.

Sobre la suma a tanto alzado

Alegaciones de las partes

69 En cuanto a la suma a tanto alzado, la Comisión estima que el importe adecuado que debe imponerse al Reino de España por cada día transcurrido entre la fecha en que se dictó la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), y la fecha en que se dicte la sentencia en el presente asunto, o hasta la fecha en que dicho Estado miembro cumpla íntegramente la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), se eleva a 19 303,90 euros. Según la Comisión, este importe se obtiene multiplicando el tanto alzado de base uniforme de 230 euros por el coeficiente de gravedad y por el factor «n».

70 De conformidad con la práctica seguida por la Comisión, esta institución examinó igualmente si la suma a tanto alzado basada en el importe diario es superior a la suma a tanto alzado mínima fijada para el Reino de España en la Comunicación de 13 de diciembre de 2005. La Comisión calculó así la suma a tanto alzado a partir del pronunciamiento de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), y hasta la fecha de la decisión de la propia Comisión de interponer el presente recurso, a saber, el 17 de noviembre de 2016.

71 A tal efecto, la Comisión indica que, como entre ambas fechas han transcurrido 2 410 días, la suma a tanto alzado total calculada en la fecha de la decisión de interponer el presente recurso se eleva a 46 522 999 euros. Dado que este importe es superior a la suma a tanto alzado mínima fijada para el Reino de España en la Comunicación de 13 de diciembre de 2005, a saber, 6 760 000 euros, la Comisión considera que procede fijar la suma a tanto alzado diaria en un importe de 19 303,90 euros por día, sin perjuicio del mencionado importe total mínimo de 46 522 999 euros.

72 No obstante, a fin de tener en cuenta las incidencias producidas en el curso del presente procedimiento, la Comisión propuso en su escrito de réplica mantener el importe diario de la suma a tanto alzado en 19 303,90 euros para el período comprendido entre la fecha en que se dictó la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), y la fecha de recepción del escrito de contestación, y en 9 257,485 euros para el período comprendido entre esta última fecha y la fecha en que se dicte la sentencia en el presente asunto.

73 El Reino de España sostiene que la pretensión de que se imponga una suma a tanto alzado no es admisible por ser desproporcionada. En todo caso, basándose sustancialmente en los mismos argumentos sobre la gravedad y la duración de la infracción que formuló en relación con la multa coercitiva, el Reino de España pone en tela de juicio el importe de la suma a tanto alzado propuesta por la Comisión.

Apreciación del Tribunal de Justicia

74 Con carácter preliminar, procede recordar que, en el ejercicio de la facultad de apreciación que se le confiere en el ámbito de que se trata, el Tribunal de Justicia está habilitado para imponer acumulativamente una multa coercitiva y una suma a tanto alzado (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 96).

75 La condena al pago de una suma a tanto alzado y la fijación de la cuantía eventual de dicha suma deben depender, en cada caso concreto, del conjunto de factores pertinentes en relación tanto con las características del incumplimiento constatado como con el comportamiento propio del Estado miembro contra el que se siga el procedimiento incoado al amparo del artículo 260 TFUE. A este respecto, dicho artículo confiere al Tribunal de Justicia una amplia facultad de apreciación para decidir si procede o no imponer una sanción de este tipo y, en caso afirmativo, la cuantía de la misma (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 97).

76 En el presente asunto, el conjunto de razones de hecho y de Derecho que han dado lugar a que se declare el incumplimiento de que se trata, concretamente el número de aglomeraciones urbanas cuyos sistemas colectores y/o de tratamiento de las aguas residuales urbanas no se han adaptado todavía a las exigencias de la Directiva 91/271, así como los numerosos procedimientos por incumplimiento incoados contra el Reino de España en este ámbito, constituyen otros tantos factores que indican que, para prevenir efectivamente la repetición en el futuro de infracciones análogas del Derecho de la Unión, se requiere la adopción de una medida disuasoria, como es la condena al pago de una suma a tanto alzado.

77 En estas circunstancias, corresponde al Tribunal de Justicia, en el ejercicio de su facultad de apreciación, fijar el importe de la suma a tanto alzado de tal manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada a la infracción cometida (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 99).

78 Entre los factores pertinentes a este respecto figuran la gravedad de la infracción constatada y el período durante el que dicha infracción ha persistido desde el pronunciamiento de la sentencia que la constató (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Italia, C‑251/17, no publicada, EU:C:2018:358, apartado 100).

79 Las circunstancias del caso de autos que deben tenerse en cuenta resultan principalmente de las consideraciones que figuran en los apartados 54 a 63 de la presente sentencia, relativas tanto a la gravedad y a la duración de la infracción como a la capacidad de pago del Estado miembro en cuestión.

80 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Tribunal de Justicia estima que una justa apreciación de las circunstancias del caso de autos lleva a fijar en 12 millones de euros el importe de la suma a tanto alzado que deberá abonar el Reino de España.

81 Por consiguiente, procede condenar al Reino de España a abonar a la Comisión una suma a tanto alzado de 12 millones de euros.

Costas

82 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Reino de España y haber sido declarado el incumplimiento, procede condenar en costas a este Estado miembro.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Octava) decide:

1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260).

2) En caso de que el incumplimiento declarado en el punto 1 del fallo persista en la fecha en que se dicta la presente sentencia, condenar al Reino de España a abonar a la Comisión Europea una multa coercitiva de un importe de 10 950 000 euros por cada semestre de retraso en la aplicación de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), a partir de la fecha en que se dicta la presente sentencia y hasta la plena ejecución de la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), cuyo importe efectivo deberá calcularse al final de cada período de seis meses reduciendo el importe total correspondiente a cada uno de esos períodos en un porcentaje equivalente a la proporción que represente el número de equivalentes habitante de las aglomeraciones cuyos sistemas colectores y/o de tratamiento de las aguas residuales urbanas hayan sido objeto, al final del período considerado, de las adaptaciones necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (C‑343/10, no publicada, EU:C:2011:260), en relación con el número de equivalentes habitante de las aglomeraciones que no dispongan de tales sistemas en la fecha en que se dicta la presente sentencia.

3) Condenar al Reino de España a abonar a la Comisión una suma a tanto alzado de 12 millones de euros.

4) Condenar en costas al Reino de España.





Malenovský Safjan Vilaras

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 25 de julio de 2018.

El Secretario El Presidente de la Sala Octava