INFORME PARA LA VISTA

presentado en el asunto C-345/88 ( *1 )

I. Hechos y fase escrita

1. Marco normativo

Para garantizar la reabsorción de los excedentes de leche en la Comunidad, el Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), prevé, en su artículo 10, la concesión de una ayuda a la leche desnatada fabricada en la Comunidad y utilizada para la alimentación animal.

A tenor del apartado 1 del artículo 10 del mismo Reglamento, las normas generales que regirán estas ayudas serán determinadas por el Consejo, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 10, mientras que la Comisión determinará las modalidades de aplicación de esta ayuda de acuerdo con el procedimiento del Comité de gestión (apartado 3 del artículo 10).

El Reglamento (CEE) n° 986/68 del Consejo, de 15 de julio de 1968, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de ayudas para la leche desnatada y la leche desnatada en polvo, destinadas a la alimentación animal (DO L 169, p. 4; EE 03/02, p. 194), estableció las normas generales para la concesión de ayudas.

Teniendo en cuenta que la leche desnatada se utiliza tradicionalmente para la alimentación de terneros, el Consejo decidió en 1977 crear un estímulo especial para que se utilizara este producto para la alimentación de otros animales, especialmente cerdos. El régimen de ayudas, en vigor desde 1968, se desdobló en el sentido de que la utilización de la leche desnatada para la alimentación de terneros siguió dando derecho al pago de la ayuda, mientras que se establecía una ayuda más elevada, llamada «ayuda especial», para la utilización de este producto en la cría de otros animales, mediante el Reglamento (CEE) n° 876/77 del Consejo, de 26 de abril de 1977, por el que se modifica el Reglamento n° 986/68 (DO L 106, p. 24; EE 03/12, p. 108).

La dualidad de este régimen da lugar sin embargo al riesgo de que las ayudas se desvíen de su finalidad, especialmente en las explotaciones llamadas mixtas, es decir, aquellas en las que se crían a la vez terneros y otros animales. Con el fin de excluir cualquier riesgo de fraude, la Comisión estableció un sistema de control cuyas modalidades quedaron fijadas en el Reglamento (CEE) n° 2793/77, de 15 de diciembre de 1977, relativo a las modalidades de aplicación de una ayuda especial para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes (DO L 321, p. 30; EE 03/13, p. 156), Reglamento que se basa en el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento n° 804/68.

Según el artículo 3 del Reglamento n° 2793/77, únicamente se concederá la ayuda especial a una industria láctea para las cantidades de leche desnatada a que se refiera el compromiso contraído por el ganadero. A este respecto, la industria láctea afectada debe presentar un documento en el que el ganadero se comprometa a respetar las condiciones fijadas en el artículo 4 del Reglamento. En lo que se refiere a las explotaciones especializadas, el artículo 4 prevé, en la letra b) de su apartado 1, el compromiso del ganadero:

— a no mantener terneros jóvenes o, si los mantuviere, a recoger únicamente de la industria láctea la leche desnatada, con arreglo al tercer guión de la letra b) del apartado 1 del artículo 3,

— a remitir a la industria láctea de que se trate, antes del comienzo de cada trimestre civil, un relación de su ganado.

El Reglamento (CEE) n° 1438/79 de la Comisión, de 11 de julio de 1979, sobre la cuarta modificación al Reglamento n° 2793/77 relativo a las modalidades de aplicación de una ayuda especial para la leche desnatada destinada a la alimentación animal, con exclusión de los terneros jóvenes (DO L 175, p. 23; EE 03/16, p. 158), modificó la letra b) del apartado 1 del artículo 4 en el sentido de que, a partir del 1 de enero de 1980, el ganadero debía comprometerse a enviar a la lechería de que se trate, según la elección realizada por el Estado miembro correspondiente, bien, como entonces, antes del comienzo de cada trimestre civil, una relación de su ganado, o bien, antes del comienzo de cada año civil, una declaración relativa al promedio del número de cabezas del ganado.

Este mismo artículo 4 fue completado por el Reglamento (CEE) n° 188/83 de la Comisión, de 26 de enero de 1983, sobre la duodécima modificación del Reglamento n° 2793/77 relativo a las modalidades de aplicación de una ayuda especial para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con exclusión de los terneros jóvenes (DO L 25, p. 14; EE 03/27, p. 3). Este Reglamento añade un tercer apartado al artículo 4, en el que se prevé que «en caso de que las declaraciones a la industria láctea relativas al estado [léase número de cabezas] del ganado [...] se hiciesen tardíamente y si el retraso no excediese de 10 días, el importe de la ayuda se reducirá en un 10 % para el período de que se trate» [letra b) del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento n° 188/83]. Este Reglamento entró en vigor el 30 de enero de 1983.

La letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77 prevé que la solicitud de pago de la ayuda especial será dirigida por la industria láctea a la autoridad nacional competente. Como beneficiaria directa de esta ayuda, la industria láctea debe presentar además, al hacer dicha solicitud, una declaración que certifique que «renuncia a la ayuda especial o la devuelve, según el caso, total o parcialmente, a la autoridad competente en el caso de que se compruebe que el ganadero no hubiere respetado uno de los compromisos contemplados en el artículo 4».

2. Antecedentes del asunto principal

El litigio principal enfrenta a la industria láctea Butterabsatz Osnabrück e.G. (en lo sucesivo, «Butterabsatz») con el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft. En 1979 y 1980, Butterabsatz solicitó al Bundesamt disfrutar de ayudas especiales. A cada solicitud de ayuda especial, Butterabsatz unió la declaración prevista en la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77.

En respuesta a las solicitudes de ayudas, el Bundesamt concedió ayudas especiales por un importe aproximado de 6,5 millones de DM para el período de septiembre de 1979 a septiembre de 1980.

En julio de 1980 y en junio de 1981, el Bundesamt llevó a cabo unas inspecciones en el establecimiento de Butterabsatz en Beesten (República Federal de Alemania) y comprobó que cinco ganaderos de ganado porcino habían omitido enviar por escrito, desde el comienzo de cada trimestre civil, una relación de su ganado en los formularios previstos al efecto. Después de la inspección efectuada en julio de 1980, Butterabsatz elaboró las relaciones de ganado que faltaban, sobre la base de informaciones telefónicas comunicadas por los ganaderos, remitiéndolas a continuación. Los ganaderos no firmaron los formularios en cuestión. Mediante resoluciones de 25 de junio de 1981 y de 9 de noviembre de 1981, el Bundesamt reclamó a Butterabsatz la devolución de una parte de las ayudas especiales pagadas, por un importe aproximado de 141000 DM, debido a que los cinco ganaderos en cuestión no habían enviado a la industria láctea la relación de su ganado.

Butterabsatz interpuso un recurso ante el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main contra estas dos resoluciones. Mediante dos sentencias de 19 de mayo de 1983, el Verwaltungsgericht anuló ambas resoluciones, basándose en que el Bundesamt no tenía ningún derecho de recuperación contra Butterabsatz. La única condición para la concesión de la ayuda prevista por el Reglamento n° 2793/77 consiste en la obligación que tienen los ganaderos de hacer frente a sus compromisos, como, al parecer, habían hecho los cinco ganaderos afectados. El hecho de que hubieran cumplido insuficientemente este compromiso, carece, por el contrario, de incidencia negativa alguna.

El Bundesamt recurrió en apelación contra estas sentencias ante el Verwaltungsgerichtshof Kassel. Éste, mediante sentencias de 9 de junio de 1986, estimó el recurso en lo que se refiere a la resolución relativa al período de octubre de 1979 a diciembre de 1979. El Verwaltungsgerichtshof expresó sus dudas en cuanto a la competencia de la Comisión para imponer condiciones suplementarias a la concesión de la ayuda, pero no examinó la cuestión de la validez de las disposiciones controvertidas porque, en su opinión, el reembolso de Butterabsatz resultaba en cualquier caso de sus declaraciones de compromiso.

Sin embargo, en lo que se refiere al reembolso reclamado por el período de enero a septiembre de 1980, el Verwaltungsgerichtshof desestimó el recurso puesto que la obligación que incumbía a los ganaderos de dirigir cada trimestre una declaración sobre el número de cabezas de su ganado había desaparecido a consecuencia de la modificación aportada, con efectos al 1 de enero de 1980. En efecto, la República Federal de Alemania únicamente eligió entre la comunicación trimestral o anual del número de cabezas del ganado, al menos hasta septiembre de 1980, de forma que permitió que siguiera habiendo un vacío jurídico.

Las dos partes recurrieron en casación contra estas sentencias, ante el Bundesverwaltungsgericht.

3. Observaciones del Bundesverwaltungsgericht

El Bundesverwaltungsgericht deduce del conjunto de las disposiciones aplicables que ninguna de estas normas prevé expresamente que el cumplimiento del compromiso contraído por el ganadero de dirigir una relación de su ganado a la industria láctea constituya un requisito para la concesión de la ayuda especial. Si se tratara de una disposición de Derecho material, el único competente para promulgar una norma de este tipo de acuerdo con el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento n° 804/68 sería el Consejo. Por otra parte, el Reglamento n° 2793/77 de la Comisión prevé que la industria láctea debe comprometerse a reembolsar la ayuda pagada si el ganadero no cumple su compromiso. Este compromiso de la industria láctea se explica porque el cumplimiento de compromiso contraído por el ganadero no constituye una condición legal para la concesión de la ayuda. En otros términos: habría sido necesario un compromiso autónomo de la industria láctea al reembolso de la ayuda, lo que la obligaría a velar por que los ganaderos cumplieran sus compromisos. El Bundesamt podía entonces fundamentar el derecho de reembolso de las ayudas especiales en las declaraciones de compromiso suscritas por Butterabsatz, con base en las disposiciones comunitarias. Si estas disposiciones carecieran de validez, sería necesario examinar si el Bundesamt puede alegar derechos basados en estas declaraciones de compromiso contra Butterabsatz.

Éstas son las razones por las que el Bundesverwaltungsgericht dirigió al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, cuatro cuestiones prejudiciales.

En relación con la primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional deduce de la distinción que hacen los apartados 2 y 3 del artículo 10 del Reglamento n° 804/68 entre las «reglas generales que regirán» las ayudas y las «condiciones de aplicación» de tales ayudas, que son determinadas por el Consejo, por una parte, y las «modalidades de aplicación» que son establecidas por la Comisión, por otra parte. Desde este punto de vista, podía ser dudoso que la Comisión tuviera derecho a adoptar la norma controvertida.

La segunda cuestión pretende averiguar si las disposiciones controvertidas no son contrarias al principio de proporcionalidad. La industria láctea debe comprometerse a reembolsar íntegramente la ayuda, incluso en el caso de haberse excedido mínimamente del plazo previsto. La Comisión prevé, en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77, modificado por el Reglamento n° 188/83, que, cuando las declaraciones referentes al número de cabezas del ganado se hicieren, en efecto, tardíamente, pero sin que este retraso exceda de diez días, el importe de la ayuda se reducirá solamente en el 10 % para el período de que se trate. Sin embargo, esta disposición no entró en vigor hasta el 30 de enero de 1983.

En relación con las cuestiones tercera y cuarta, el órgano jurisdiccional nacional expresa sus dudas en cuanto a los efectos que sobre las obligaciones de los ganaderos tendría la omisión por parte de un Estado miembro de elegir entre dos opciones, tal como prevé la modificación del Reglamento n° 1438/79.

4. Las cuestiones prejudiciales

Las cuestiones prejudiciales del Bundesverwaltungsgericht dicen lo siguiente:

«1) En la medida en que contempla como requisito imprescindible para la concesión de una ayuda especial que la industria láctea solicitante acompañe una declaración que certifique que devolverá dicha ayuda especial en el caso de que se compruebe que un ganadero no ha respetado uno de los compromisos contemplados en el artículo 4, ¿es inválida la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977, ya que el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 17 de junio de 1968, no faculta a la Comisión para adoptar semejante disposición de Derecho material?

2) En la medida en que dispone que la industria láctea que solicite una ayuda especial debe acompañar una declaración que certifique que devolverá dicha ayuda especial en el caso de que el ganadero no haya respetado —entre otras cosas— el compromiso contemplado en el segundo guión de la letra b) del apartado 1 del artículo 4, que consiste en remitir, antes del comienzo de cada trimestre civil, una relación de su ganado, ¿es inválida la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del citado Reglamento n° 2793/77, por constituir una violación del principio de proporcionalidad, puesto que la industria láctea también ha de comprometerse a devolver la totalidad de la ayuda especial para el ganadero y el trimestre respectivos en el caso en que este ganadero haya sobrepasado mínimamente —en pocos días— el plazo previsto para remitir la relación y conste que ha destinado la leche desnatada subvencionada a la alimentación animal según lo dispuesto?

3) ¿Debe interpretarse el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1438/79 de la Comisión, de 11 de julio de 1979, a) en el sentido de que, conforme al segundo guión de la letra b) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2793/77, el compromiso de remitir una relación trimestral de su ganado que los ganaderos hubieran contraído con anterioridad al 31 de diciembre de 1979 queda suprimido el 1 de enero de 1980, o bien b) en el sentido de que tales compromisos de los ganaderos subsisten tras el 31 de diciembre de 1979, hasta que el Estado miembro correspondiente haya elegido entre presentar la relación trimestral del ganado o efectuar una declaración anual sobre el promedio del número de cabezas del mismo?

4) ¿Debe interpretarse la primera frase del apartado 4 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2793/77 a) en el sentido de que por “compromiso contemplado en el artículo 4” debe entenderse el compromiso del ganadero que determinaba el artículo 4 en su redacción originaria, o bien b) en el sentido de que los compromisos asumidos en la declaración del ganadero con anterioridad al 1 de enero de 1980 y, en especial, el de efectuar trimestralmente una relación de su ganado han de continuar estando vigentes también en el supuesto de que los compromisos básicos que el artículo 4 impone a los ganaderos se modifiquen o se supriman como consecuencia de ulteriores modificaciones del artículo 4 [en este caso, por el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1438/79]?»

5. Procedimiento

La resolución de remisión del Bundesverwaltungsgericht de 1 de septiembre de 1988 se registrò en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de noviembre de 1988.

Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas:

— la firma Butterabsatz Osnabrück-Emsland e.G., parte en el litigio principal, recurrida en casación, representada por el Sr. Jürgen Gündisch, Abogado de Hamburgo;

— el Gobierno de la República Federal de Alemania, parte en el litigio principal, recurrente en casación, representada por el Sr. Michael Bergemann, Regierungsrat im Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, en calidad de Agente;

— la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Bernhard Jansen, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.

II. Motivos y alegaciones de las partes

1. La competencia de la Comisión para adoptar modalidades de aplicación (primera cuestión)

Butterabsatz subraya en primer lugar que la obligación de reembolsar la ayuda resulta exclusivamente de un compromiso que no está previsto por un Reglamento de base comunitario. Ni el hecho de imponer semejante compromiso ni la determinación de sanciones importantes en caso de sobrepasar los plazos pueden considerarse modalidades de aplicación cuya adopción sea de la competencia de la Comisión.

En su sentencia de 15 de mayo de 1984 (Zuckerfabrik Franken, 121/83, Rec. 1984, p. 2039), relativa a una disposición comparable a la de los apartados 1 y 2 del artículo 10 del Reglamento n° 804/68, el Tribunal de Justicia consideró que la Comisión es competente para adoptar todas las medidas de aplicación necesarias o útiles para la ejecución de la normativa de base, siempre que estas medidas no sean contrarias a ésta o a las normas de aplicación fijadas por el Consejo. Mediante la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77, la Comisión impuso, sin ninguna necesidad, condiciones suplementarias para la concesión de la ayuda. Al establecer que la devolución de una ayuda, que responde a las condiciones fijadas por el Consejo, puede ser exigida a posteriori cuando no se respete una obligación administrativa dentro de los plazos previstos, la Comisión modificó en realidad las normas generales enunciadas por el Consejo.

El Gobierno alemán y la Comisión destacan que el Tribunal ha examinado ya la validez de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77, en su sentencia de 28 de junio de 1984 (Nordbutter, asuntos acumulados 187/83 y 190/83, Rec. 1984, p. 2553). Esta sentencia considera que la disposición de que se trata no vulnera los principios generales del Derecho de la responsabilidad tal como los reconoce el Derecho comunitario. El Tribunal de Justicia admitió que, al adoptar esta disposición, la Comisión no se había excedido en sus facultades de adoptar las modalidades de aplicación que le habían sido otorgadas por el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento n° 804/68.

Además, la declaración controvertida formaba parte del sistema de disposiciones destinadas a evitar el uso abusivo de este régimen de ayudas; era necesaria para garantizar el buen funcionamiento de este régimen y formaba parte por lo tanto de las modalidades de aplicación de éste. A este respecto, cabe remitirse a la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de octubre de 1988 (Bayernwald, 121/87, Rec. 1988, p. 6273), dictada en un asunto comparable al presente.

2. Violación del principio de proporcionalidad (segunda cuestión)

Según Bittterabsałz, la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77 es inválida porque viola el principio de proporcionalidad. Señala que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 24 de septiembre de 1985, Man Sugar, 181/84, Rec. 1985, p. 2897), es necesario verificar en primer lugar si los medios que emplea una disposición para realizar el objetivo que propone son apropiados y necesarios para alcanzarlo. Cuando una norma comunitaria establece una distinción entre una obligación principal y una obligación accesoria de naturaleza administrativa, el incumplimiento de esta última obligación no puede recibir una sanción tan severa como el incumplimiento de la obligación principal.

En un caso como el de autos se trata de una obligación secundaria de carácter administrativo; las relaciones de ganado sirven únicamente para controlar la ejecución de las obligaciones impuestas a las industrias lácteas y a los ganaderos, con la finalidad de impedir que la leche desnatada sea utilizada para la alimentación de los terneros jóvenes. En el presente caso, este objetivo ya se había alcanzado debido a que los cinco ganaderos de que se trata eran empresas de engorde de cerdos; por lo tanto, únicamente la obligación secundaria dejó de cumplirse.

Además, la industria láctea beneficiaria de la subvención no puede dar cumplimiento por sí misma a la obligación de presentar las relaciones de ganado. Para ello depende de la colaboración de los ganaderos a los que vende la leche desnatada a precio reducido. En caso de desaparecer el derecho a la ayuda, la industria láctea no podría recuperar estos importes de las explotaciones agrícolas. La retirada de la ayuda constituye pues un perjuicio irreparable.

El hecho de que la Comisión haya adoptado, mediante el Reglamento n° 188/83, una sanción más moderada demuestra que ella misma reconoció que la sanción inicialmente prevista viola el principio de proporcionalidad. Teniendo en cuenta que el Reglamento n° 188/83 aún no estaba en vigor durante el período controvertido, el Tribunal de Justicia debe declarar la invalidez de la normativa anterior.

El Gobierno alemán y la Comisión observan en primer lugar que el Tribunal, en la sentencia de 8 de octubre de 1986 (Nordbutter, 9/85, Rec. 1986, p. 2831), declaró que la normativa comunitaria tiene en cuenta la importante desventaja que resultaría de la pérdida total del beneficio de la ayuda en caso de un mínimo exceso sobre los plazos prescritos. La reducción de la ayuda prevista en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77, en caso de que el retraso no exceda de diez días, debe ser considerada como una expresión del principio de proporcionalidad. El hecho de que una disposición de este tipo no existiese antes de enero de 1983 no puede dar lugar a que la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77 sea «inválida» en lo que se refiere al exceso sobre los plazos para entregar la relación del ganado. Procede además observar que el tribunal remitente no ha hecho referencia al artículo 2 del Reglamento n° 188/83, que prevé expresamente que, a instancia del interesado, la modificación de la sanción será aplicable a las solicitudes de ayuda ya presentadas. Esta retroactividad puede aplicarse al caso de autos puesto que la solicitud de ayuda todavía no había sido objeto de una decisión definitiva en el momento de entrar en vigor el Reglamento n° 188/83.

La Comisión estima sin embargo que la versión inicial de la disposición controvertida tampoco era desproporcionada, teniendo en cuenta la importancia fundamental de la entrega previa de las declaraciones sobre el número de cabezas del ganado para la eficacia de los controles.

3. La aplicación del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento n° 1438/79 (cuestiones tercera y cuarta)

Butterabsatz observa que las disposiciones del Derecho comunitario deben interpretarse de manera estricta, en particular cuando pueden acarrear consecuencias como la del reembolso de una ayuda ya pagada. El tenor literal del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento n° 1438/79 parece indicar que la obligación de enviar una relación del ganado antes de cada trimestre desapareció con efectos desde el 1 de enero de 1980. Cuando un Estado miembro no haya optado entre los dos sistemas previstos por la normativa comunitaria, no puede imponerse al beneficiario de la ayuda la dura sanción del reembolso de la ayuda.

El Gobierno alemán y la Comisión observan que, según el espíritu y la finalidad del Reglamento n° 2793/77, la obligación de los ganaderos de comunicar el número de cabezas del ganado sigue vigente hasta que el Estado miembro interesado haya elegido entre una comunicación trimestral o anual del estado del ganado. El sistema de control no ha sido sustituido por un sistema distinto; simplemente se ha completado, para facilitar la gestión administrativa a nivel nacional. Es evidente que, en el marco de un sistema de control, el legislador comunitario no puede haber tenido la intención de eliminar la obligación de comunicar el número de cabezas del ganado y de perder por tanto un instrumento de control, en caso de que un Estado miembro no eligiera entre los dos sistemas previstos.

El Gobierno alemán añade que hizo uso de su facultad de elegir antes del 1 de enero de 1980.

A propósito de la cuarta cuestión, el Gobierno alemán y la Comisión opinan que, si los compromisos deben cumplir con los imperativos a los que se refiere el artículo 4 del Reglamento n° 2793/77, deben adaptarse por tanto a cualquier modificación de este artículo.

III. Pretensiones de la Comisión

La Comisión propone que se responda como sigue a las cuestiones prejudiciales:

«1). El examen de las cuestiones planteadas no revela ningún elemento que pueda afectar a la validez de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77.

2) El segundo guión de la letra b) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77, en la versión modificada por el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento n° 1438/79, debe ser interpretado en el sentido de que, mientras el Estado miembro competente no haya hecho uso de su facultad de elegir otro sistema, las ganaderías especializadas siguen obligadas, incluso después del 31 de diciembre de 1979, a comunicar previamente cada trimestre una relación sobre el número de cabezas de su ganado a la industria láctea competente.

3) Los compromisos de los ganaderos se ven afectados por cualquier modificación del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77. Sin embargo, las modificaciones quedan sin efecto en un caso como el de autos, en la medida en que la modificación de los compromisos depende del ejercicio por parte del Estado miembro competente de su facultad de elección y en que este Estado miembro no haya hecho aún uso de dicha facultad.»

IV. Respuesta a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia

El Tribunal de Justicia pidió al Gobierno alemán que indicara en qué momento y de qué manera hizo uso de su facultad de optar prevista en el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento n° 1438/79 entre el sistema de control basado en la comunicación trimestral del número de cabezas del ganado y el de la declaración anual relativa al promedio del número de cabezas del ganado.

El Gobierno alemán respondió que ejercitó dicha opción inmediatamente después de la publicación del Reglamento n° 1438/79, de 11 de julio de 1979. En forma de disposición general comunicada a las industrias lácteas mediante circular n° 6/1979, de 5 de noviembre de 1979, el Gobierno alemán publicó su decisión de atenerse al sistema de controles consistente en la comunicación trimestral del número de cabezas del ganado. El motivo del mantenimiento de este tipo de control consistió en que sólo la declaración trimestral del número de cabezas del ganado podía garantizar una apreciación lo más exacta posible del estado efectivo de éste.

El Gobierno alemán presentó una copia de dicha circular.

T. Koopmans

Juez Ponente

( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)

18 de enero de 1990 ( *1 )

En el asunto C-345/88,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Bundesverwaltungsgericht, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

República Federal de Alemania, representada por el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft,

y

Butterabsatz Osnabrück-Emsland e.G., Osnabrück,

una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977, relativo a las modalidades de aplicación de una ayuda especial para la leche desnatada destinada a la alimentación animal, con excepción de los terneros jóvenes (DO L 321, p. 30; EE 03/13, p. 156),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),

integrado por los Sres. C. N. Kakouris, Presidente de Sala; T. Koopmans y M. Diez de Velasco, Jueces,

Abogado General: Sr. F. G. Jacobs

Secretario: Sr. H. A. Rühi, administrador principal

consideradas las observaciones presentadas:

— en nombre de Butterabsatz, parte en el procedimiento principal, recurrida en casación, por el Sr. Jürgen Gündisch, Abogado de Hamburgo;

— en nombre del Gobierno de la República Federal de Alemania, parte en el procedimiento principal, recurrente en casación, por el Sr. Michael Bergemann, Regierungsrat en el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, en calidad de Agente;

— en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Bernhard Jansen, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente,

habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 11 de octubre de 1989,

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 22 de noviembre de 1989,

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante resolución de 1 de septiembre de 1988, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de noviembre siguiente, el Bundesverwaltungsgericht planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales sobre la validez y la interpretación de determinadas disposiciones del Reglamento n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977, relativo a las modalidades de aplicación de una ayuda especial para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes (DO L 321, p. 30; EE 03/13, p. 156).

2 El citado Reglamento n° 2793/77 fue adoptado por la Comisión con objeto de establecer un sistema de control del destino de la ayuda de que se trata. Dicho sistema se consideraba necesario puesto que la cuantía de la ayuda concedida para la utilización de la leche desnatada en la alimentación animal es distinta en función de que el producto se destine a la alimentación de los terneros jóvenes o a la de otros animales, en particular a los de la especie porcina. En aras de este control, el Reglamento impone, entre otras, obligaciones que afectan a las explotaciones «especializadas», en las que no se mantienen terneros jóvenes, y a las explotaciones «mixtas», que mantienen simultáneamente terneros jóvenes y otros animales. Una industria láctea sólo puede beneficiarse de la ayuda especial destinada a animales que no sean terneros jóvenes si presenta un documento en el que el ganadero se comprometa a no utilizar la leche desnatada sino para la alimentación de su ganado, cuya relación precisa debe comunicar regularmente a la industria láctea de que se trate.

3 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre una industria láctea alemana, Butterabsatz Osnabrück-Emsland e.G. (en lo sucesivo, «Butterabsatz»), y el organismo de intervención alemán en el sector de los productos lácteos, el Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft. Éste había reclamado la devolución de la ayuda especial concedida a la industria láctea, alegando que no había presentado a su debido tiempo una relación del ganado de cinco ganaderos con explotaciones especializadas.

4 Ante los órganos jurisdiccionales nacionales a los que se sometió sucesivamente la cuestión, el Bundesamt invocó la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77, con arreglo a la cual toda solicitud de pago de la ayuda especial dirigida por la industria láctea a la autoridad competente irá acompañada de una declaración que certifique que la industria láctea «renuncia a la ayuda especial o la devuelve» en el caso de que se compruebe que el ganadero no hubiere respetado uno de los compromisos contemplados en el artículo 4 del Reglamento. Con arreglo al segundo guión de la letra b) del apartado 1 del artículo 4, el ganadero se comprometerá para con la industria láctea y la autoridad competente, si se tratare de una explotación especializada, «a remitir a la industria láctea de que se trate, antes del comienzo de cada trimestre civil, una relación de su ganado».

5 El Bundesverwaltungsgericht entendió que el litigio suscitaba problemas de validez y de interpretación de estas dos disposiciones. Por consiguiente suspendió el procedimiento para plantear al Tribunal de Justicia las cuatro cuestiones prejudiciales siguientes: «1) En la medida en que contempla como requisito imprescindible para la concesión de una ayuda especial que la industria láctea solicitante acompañe una declaración que certifique que devolverá dicha ayuda especial en el caso de que se compruebe que un ganadero no ha respetado uno de los compromisos contemplados en el artículo 4, ¿es inválida la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977, ya que el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, no faculta a la Comisión para adoptar semejante disposición de Derecho material? 2) En la medida en que dispone que la industria láctea que solicite una ayuda especial debe acompañar una declaración que certifique que devolverá dicha ayuda especial en el caso de que el ganadero no haya respetado —entre otras cosas— el compromiso contemplado en el segundo guión de la letra b) del apartado 1 del artículo 4, que consiste en remitir, antes del comienzo de cada trimestre civil, una relación de su ganado, ¿es inválida la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del citado Reglamento n° 2793/77, por constituir una violación del principio de proporcionalidad, puesto que la industria láctea también ha de comprometerse a devolver la totalidad de la ayuda especial para el ganadero y el trimestre respectivos en el caso en que este ganadero haya sobrepasado mínimamente —en pocos días— el plazo previsto para remitir la relación y conste que ha destinado la leche desnatada subvencionada a la alimentación animal según lo dispuesto? 3) ¿Debe interpretarse el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1438/79 de la Comisión, de 11 de julio de 1979, a) en el sentido de que, conforme al segundo guión de la letra b) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2793/77, el compromiso de remitir una relación trimestral de su ganado que los ganaderos hubieran contraído con anterioridad al 31 de diciembre de 1979 queda suprimido el 1 de enero de 1980, o bien b) en el sentido de que tales compromisos de los ganaderos subsisten tras el 31 de diciembre de 1979, hasta que el Estado miembro correspondiente haya elegido entre presentar la relación trimestral del ganado o efectuar una declaración anual sobre el promedio del número de cabezas del mismo? 4) ¿Debe interpretarse la primera frase del apartado 4 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2793/77 a) en el sentido de que por “compromiso contemplado en el artículo 4” debe entenderse el compromiso del ganadero que determinaba el artículo 4 en su redacción originaria, o bien b) en el sentido de que los compromisos asumidos en la declaración del ganadero con anterioridad al 1 de enero de 1980 y, en especial, el de efectuar trimestralmente una relación de su ganado han de continuar estando vigentes también en el supuesto de que los compromisos básicos que el artículo 4 impone a los ganaderos se modifiquen o se supriman como consecuencia de ulteriores modificaciones del artículo 4 [en este caso, por el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1438/79]?»

6 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, del desarrollo del procedimiento así como de las observaciones escritas presentadas, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

Sobre las cuestiones primera y segunda [validez de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77]

7 Las dos primeras cuestiones se refieren a la validez de la disposición contenida en la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n°~ 2793/77, que prescribe la certificación por parte de la industria láctea sobre las declaraciones de compromiso presentadas por los ganaderos. La primera cuestión se refiere al problema de si la Comisión era competente para adoptar tal disposición, mientras que la segunda cuestión tiene por objeto saber si la sanción establecida consistente en la devolución de la ayuda pagada no es desproporcionada respecto al escaso retraso en que se incurrió para la presentación de las relaciones de ganado exigidas.

8 En primer lugar, es preciso señalar que el tenor de la primera cuestión se basa en la tesis de que la disposición controvertida añade un requisito de fondo a los requisitos establecidos por los Reglamentos del Consejo en relación con la concesión de la ayuda especial.

9 Sin embargo, esta tesis no es correcta. Las exigencias previstas en el apartado 3 del artículo 5 forman parte del sistema de control y de prueba cuya puesta en práctica era necesaria para asegurar el buen funcionamiento del régimen de ayudas. Como estos requisitos corresponden a las modalidades de aplicación del régimen de ayudas a la leche desnatada y a la leche desnatada en polvo producidas en la Comunidad y utilizadas para la alimentación animal, la Comisión estaba facultada para determinarlos con arreglo al apartado 3 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), que es ei Reglamento de base en ese sector.

10 Puesto que ningún elemento de los autos permite llegar a la conclusión de que, al establecer este sistema de control, la Comisión haya hecho más de lo necesario para garantizar el buen funcionamiento del régimen de ayudas, procede afirmar que esta Institución no ha sobrepasado las facultades que se le habían conferido.

11 Por consiguiente, procede declarar que la Comisión era competente para adoptar la disposición controvertida.

12 No obstante, Butterabsatz alega que un reconocimiento por parte del Tribunal de Justicia de la competencia de la Comisión implica que la obligación impuesta por la disposición controvertida es una obligación accesoria de carácter administrativo. Ahora bien, el incumplimiento de tal obligación no puede sancionarse tan severamente como el incumplimiento de la obligación principal.

13 El órgano jurisdiccional nacional abordó el mismo problema en su segunda cuestión respecto al principio de proporcionalidad porque, según la disposición controvertida, la industria láctea debe obligarse a devolver íntegramente la ayuda especial, aun cuando los ganaderos de que se trate sólo hayan sobrepasado escasamente, por ejemplo, sólo en pocos días, el plazo señalado para comunicar la relación de su ganado a la industria láctea.

14 Hay que señalar que de los autos no se deduce que, en el asunto del procedimiento principal, el retraso sólo fuera de unos pocos días. Sin embargo, corresponde al órgano jurisdiccional nacional, y no al Tribunal de Justicia, efectuar las comprobaciones necesarias a este respecto y deducir las correspondientes conclusiones. En cualquier caso debe entenderse que, tal y como se ha planteado, la cuestión se refiere en concreto a un retraso de sólo algunos días.

15 A este respecto, hay que señalar que el Reglamento (CEE) n° 188/83 de la Comisión, de 26 de enero de 1983, sobre la duodécima modificación del Reglamento (CEE) n° 2793/77 (DO L 25, p. 14; EE 03/27, p. 3), añadió un nuevo apartado al artículo 4 de este ùltimo Reglamento según el cual «en el caso de que las declaraciones a la industria láctea referentes al estado [léase el número de cabezas] del ganado [...] se hiciesen tardíamente y si el retraso no excediese de 10 días, el importe de la ayuda se reducirá en un 10 % para el período de que se trate».

16 Es cierto que el Reglamento n° 188/83 se adoptó después de los hechos que dieron lugar al procedimiento principal, pero, con arreglo al artículo 2 de este Reglamento, el nuevo apartado del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77 es aplicable, a instancia del interesado, a las solicitudes de ayuda ya presentadas en virtud de este último Reglamento.

17 De los fines del Reglamento n° 188/83, que tiene por objeto evitar que la aplicación estricta de los plazos dé lugar a la pérdida total de la ayuda en caso de un pequeño retraso, así como del contexto del Reglamento n° 2793/77, en el que se inserta el nuevo apartado del artículo 4, se deduce que la retroactividad establecida en el artículo 2 del Reglamento n° 188/83 no sólo se aplica a las solicitudes de ayuda sobre las que no haya recaído todavía una decisión, sino también a las reclamaciones de devolución de la ayuda aún pendientes. En efecto, el problema de la desproporción de la pérdida total de la ayuda en caso de un pequeño retraso se plantea de la misma forma en los dos supuestos.

18 Por lo tanto, la modificación efectuada por el Reglamento n° 188/83 para el caso en que se haya sobrepasado moderadamente el plazo establecido para declarar el número de cabezas del ganado puede ser invocada por una industria láctea, tanto en apoyo de una solicitud de ayuda, como frente a una resolución por la que se exija la devolución, si la solicitud de ayuda era anterior a la entrada en vigor de este Reglamento.

19 Ante esta situación jurídica, cabría plantear también la cuestión de si el principio de proporcionalidad no se viola si el derecho a la ayuda especial se pierde en su totalidad cuando el retraso es superior a diez días. No obstante, este Tribunal de Justicia ya ha declarado, en la sentencia de 8 de octubre de 1986, Nordbutter (9/85, Rec. 1986, p. 2831), que el Reglamento n° 188/83 tiene en cuenta la desventaja importante que resultaría de la pérdida total del derecho a la ayuda en caso de que los plazos prescritos se sobrepasen un poco y que no compete al Juez determinar si los órganos legislativos de la Comunidad hubieran debido fijar, como pequeño retraso, un período ligeramente mayor que el que han señalado.

20 De lo antedicho se deduce que las normas aplicables, cuando se sobrepasan los plazos para presentar las declaraciones relativas al número de cabezas del ganado, no violan el principio de proporcionalidad.

21 Por lo tanto, procede responder a las cuestiones primera y segunda que su examen no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 2793/77 de la Comisión.

Sobre las cuestiones tercera y cuarta (interpretación de las disposiciones relativas a la declaración sobre el número de cabezas del ganado)

22 El Reglamento (CEE) n° 1438/79 de la Comisión, de 11 de julio de 1979, sobre la cuarta modificación al Reglamento (CEE) n° 2793/77 (DO L 175, p. 23; EE 03/16, p. 158), modificó la letra b) del apartado 1 del artículo 4 de este ùltimo Reglamento en el sentido de que, a partir del 1 de enero de 1980, el ganadero deberá asumir el compromiso de remitir a la industria láctea «según la elección realizada por el Estado miembro correspondiente» bien, como anteriormente, una relación de su ganado antes del comienzo de cada trimestre, o bien una declaración relativa al promedio del número de cabezas del ganado antes del comienzo de cada año civil.

23 De los autos se deduce que, como consecuencia de este Reglamento, el Bundesamt declaró, mediante circular de 5 de noviembre de 1979 dirigida a las industrias lácteas, que tenía la intención de mantener el sistema anteriormente aplicado de declaraciones trimestrales sobre el número de cabezas del ganado. El Hessische Verwaltungsgerichtshof, órgano jurisdiccional de apelación en el presente asunto, consideró que esta circular no constituía un ejercicio válido de la opción que el Reglamento n° 1438/79 otorgaba a los Estados miembros, por lo que existe un vacío jurídico.

24 Las cuestiones tercera y cuarta se basan en la hipótesis de que el Estado miembro de que se trata no haya ejercitado el 1 de enero de 1980 la opción establecida en el Reglamento n° 1438/79. La tercera cuestión tiene por objeto saber si, en este supuesto, ha desaparecido la obligación del ganadero de remitir cada trimestre una relación de su ganado a la industria láctea o si dicha obligación subsiste hasta que el Estado miembro haga su elección. La cuarta cuestión se refiere a cuál es el efecto de la falta de elección sobre la validez de los compromisos asumidos por los ganaderos.

25 A este respecto procede señalar que ni el objetivo del Reglamento n° 2793/77, que consiste en garantizar el control de un buen funcionamiento del régimen de ayudas, ni los términos de sus disposiciones permiten llegar a la conclusión de que cuando un Estado miembro no haya adoptado ninguna decisión respecto al nuevo método para declarar anualmente el número de cabezas del ganado, con arreglo al Reglamento n° 1438/79, quede automáticamente invalidado el método consistente en exigir una declaración trimestral, que se aplicaba anteriormente y cuya validez ha sido reconocida por este mismo Reglamento. Por el contrario, el régimen de ayudas, tal como queda configurado por los distintos Reglamentos comunitarios, no puede funcionar sin el compromiso del ganadero de comunicar los datos relativos al número de cabezas de su ganado.

26 Por consiguiente procede responder a la tercera cuestión que la letra b) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2793/77 de la Comisión y el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento n° 1438/79 de la Comisión deben interpretarse en el sentido de que el compromiso contraído por el titular de una explotación especializada implica la obligación de remitir trimestralmente a la industria láctea una relación de su ganado hasta que el Estado miembro de que se trate haya ejercitado la opción de que dispone a partir del 1 de enero de 1980 entre exigir dicha comunicación trimestral o bien una declaración anual relativa al promedio del número de cabezas de su ganado.

27 Teniendo en cuenta esta respuesta, no procede responder a la cuarta cuestión.

Costas

28 Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta), pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht, mediante resolución de 1 de septiembre de 1988, declara:

1) El examen de las cuestiones primera y segunda no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de la letra b) del apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2793/77 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1977, relativo a las modalidades de aplicación de una ayuda especial para la leche desnatada destinada a la alimentación animal con excepción de los terneros jóvenes.

2) La letra b) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2793/77 de la Comisión, ya citado, y el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1438/79 de la Comisión, de 11 de julio de 1979, sobre la cuarta modificación del Reglamento (CEE) n° 2793/77, deben interpretarse en el sentido de que el compromiso contraído por el titular de una explotación especializada implica la obligación de remitir trimestralmente a la industria láctea una relación de su ganado hasta que el Estado miembro de que se trate haya ejercitado la opción de que dispone a partir del 1 de enero de 1980 entre exigir dicha comunicación trimestral o bien una declaración anual relativa al promedio del número de cabezas de su ganado.

Kakouris Koopmans Diez de Velasco Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 18 de enero de 1990. El Secretario J.-G. Giraud El Presidente de la Sala Cuarta C. N. Kakouris

( *1 ) Lengua de procedimiento: alemán.