Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 7 de marzo de 1989. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REINO DE BELGICA. - LIBRE CIRCULACION DE PERSONAS - CONTROL EN LAS FRONTERAS - TARJETA DE RESIDENCIA O DE ESTABLECIMIENTO. - ASUNTO 321/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 00997



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. El incumplimiento imputado por la Comisión al Reino de Bélgica se refiere a la práctica de algunos controles con carácter no sistemático a los que las autoridades nacionales habrían sometido a nacionales de otros Estados miembros residentes en territorio belga que se presentaron en la frontera a la vuelta de un viaje al extranjero, exigiéndoles concretamente no sólo la exhibición del pasaporte o de un documento de identidad, sino también de una tarjeta de residencia o de establecimiento. El Gobierno belga no ha negado este hecho.

2. El control de dicha tarjeta se halla regulado por el artículo 38 del Real Decreto belga de 8 de octubre de 1981, sobre la entrada en el territorio, residencia, establecimiento y expulsión de los extranjeros, según el cual:

"Cualquier extranjero mayor de quince años deberá llevar consigo, en todo momento, su tarjeta de residencia o de establecimiento o cualquier otro documento relativo al permiso de residencia y exhibirlo cuando sea requerido a tal efecto por los agentes de la autoridad" (traducción no oficial).

3. Las partes están de acuerdo sobre la conformidad con el Derecho comunitario de dicho control cuando se practique el mismo dentro del territorio belga. No obstante, la Comisión mantiene que la exigencia de exhibir una tarjeta de residencia o de establecimiento, si se plantea en el momento de cruzar la frontera, infringe las Directivas comunitarias relativas a la libre circulación, y especialmente la Directiva 68/360,(1) en relación con los trabajadores por cuenta ajena, y la Directiva 73/148(2) en relación con los trabajadores por cuenta propia y a los prestadores de servicios.

Los respectivos artículos 3 de ambas Directivas, del mismo tenor, rezan como sigue:

"1) Los Estados miembros admitirán en su territorio a las personas a que se refiere el artículo 1(3) mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido.

"2) No se podrá imponer la obligación de obtener visado de entrada, ni otra obligación equivalente, salvo a los miembros de la familia que no posean la nacionalidad de un Estado miembro. Los Estados miembros otorgarán a estas personas toda clase de facilidades para obtener los visados que necesiten."

4. Las partes del procedimiento también están de acuerdo en admitir que la obligación de exhibir una tarjeta de residencia o de establecimiento no constituye ninguna condición para entrar en el territorio belga.

5. No obstante, según la Comisión, en los casos denunciados por la misma, a los nacionales comunitarios residentes en Bélgica y que cruzan la frontera para regresar al territorio belga después de haberse trasladado al extranjero, se les ha impuesto una obligación adicional, no mencionada en las Directivas comunitarias, que exigen la "simple presentación de un documento de identidad o de un pasaporte válidos", excluyendo, en particular, la facultad de los Estados miembros de exigir un visado de entrada o cualquier obligación equivalente.

6. En el curso del procedimiento, en el escrito de dúplica, el Gobierno belga ha reconocido que el "control del permiso de residencia, fundado en el artículo 38 del Real Decreto de 8 de octubre de 1981, debe efectuarse necesariamente en territorio belga, y no antes de la entrada en dicho territorio". Después de señalar que el "control de frontera se realiza normalmente en el momento de la entrada en el territorio nacional", él mismo ha colegido de ello, como evidente corolario, que "ni decir tiene que las Autoridades encargadas de tales controles no pueden exigir la presentación de la tarjeta de residencia", y se ha comprometido a remitir instrucciones a los Agentes competentes para evitar en el futuro, los controles que deban reputarse no conformes con la ley nacional.

7. Si en la práctica dichas precisiones del Gobierno belga resuelven el problema de los controles, las mismas, empero, no afectan al punto de Derecho comunitario que sirve de fundamento al recurso de la Comisión. Por lo tanto, en el ámbito del presente recurso, procede determinar si la obligación adicional de exhibir una tarjeta de residencia o de establecimiento al cruzar la frontera, aunque no sea una condición para el paso mismo, infringe los aludidos artículos de la Directiva 68/360 y de la Directiva 73/148.

8. Si bien en su escrito de contestación, el Gobierno belga atribuye a la otra parte la tesis de que la presentación de la tarjeta de residencia o de establecimiento constituye una obligación adicional equivalente a la obligación de obtener un visado de entrada, nada parecido puede apreciarse en los escritos de la Comisión, la cual se limita a alegar que la práctica de las Autoridades belgas llega a imponer a los interesados una obligación adicional con ocasión de su entrada en territorio belga, lo cual está en contra de las normas de las Directivas, según las cuales la entrada tiene lugar "mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido".

9. En tales circunstancias y por ser evidente que la entrada en territorio belga, no está supeditada para nadie a la presentación de una tarjeta de residencia o de establecimiento, no parece oportuna la referencia que hacen las partes a la sentencia pronunciada el 3 de julio de 1980 por el Tribunal de Justicia en el asunto 157/79,(4) Pieck, en la que debía aclararse si un "sello impreso en el pasaporte en el momento de cruzar la frontera y que autoriza la entrada en el territorio" (traducción provisional) podía considerarse como un visado de entrada o documento equivalente. Por el contrario debe plantearse únicamente si los controles como el que es objeto de examen aquí son compatibles con el Derecho comunitario, dado que no se mencionan en el apartado 1 de los referidos artículos 3 y que tampoco pueden reputarse equivalentes a un visado de entrada, por cuanto en modo alguno condicionan el acceso al territorio.

10. A fin de resolver este problema, considero apropiado tomar como base el hecho de que, en cada una de las Directivas de referencia, los preceptos relativos al derecho de un ciudadano a entrar en el territorio de un Estado miembro son claramente distintos de los que tratan sobre el derecho a residir en dicho Estado.

11. Tal como señaló el Abogado General Sr. Warner en sus conclusiones en el citado asunto Pieck, los redactores de la Directiva se encontraron ante la siguiente alternativa: en realidad habrían podido hacer que el derecho de entrada estuviera condicionado a la demostración, por parte del interesado, de la titularidad de un permiso de residencia, en tanto que persona mencionada en el artículo 1 de una o de la otra Directiva o bien habrían podido establecer que los "Estados miembros deben autorizar recíprocamente, a sus nacionales, la entrada en su territorio con la simple verificación previa de la nacionalidad, sin perjuicio de que, posteriormente a la entrada, puedan examinar cualquier problema relativo al derecho de residencia reconocido por el Tratado".

Su elección recayó claramente en favor de la segunda posibilidad.

12. La interpretación de las disposiciones controvertidas, en el sentido de que no permiten que se exija la prueba de la titularidad del derecho de residencia a la entrada en el territorio de un Estado miembro, en realidad resulta justificada, no sólo por algunos detalles de índole gramatical en la formulación de los propios preceptos, sino también y sobre todo a causa de la imposibilidad de atribuir a los redactores de las Directivas sobre la libertad de circulación la voluntad de que resultara más complicado el paso fronterizo entre varios Estados miembros, al hacer que a la comprobación de la identidad se añadiera el control de las tarjetas de residencia o de establecimiento.

13. En principio, por lo tanto, el único control que tenía alguna razón de ser en el momento y en función del paso de una frontera es, pues, la verificación de la identidad personal, que, por lo demás, es el único expresamente previsto en el artículo 3 de ambas Directivas.

14. No obstante, el Gobierno belga sostiene que ambos controles son de naturaleza distinta y que no existe motivo alguno para considerar que su práctica simultánea sea incompatible con el Derecho comunitario, por cuanto el control sobre las tarjetas de residencia o de establecimiento no supone ninguna prohibición de entrar en el territorio en el caso de que no se produzca la exhibición de los documentos solicitados y no implica "ninguna formalidad cuyo objetivo sea autorizar la entrada en el territorio de un Estado miembro, distinta del control del pasaporte o del documento de identidad en frontera" (traducción provisional), según la fórmula recogida en el apartado 10 de la citada sentencia Pieck. Al no darse ninguna relación con la autorización de entrada, no existe, pues, ninguna posibilidad de incluir una formalidad como el examen de los documentos relativos a la residencia entre las hipótesis contempladas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

15. A dicho argumento de carácter formal puede oponerse el hecho de que la combinación sistemática de ambos controles podría influir indirectamente en el derecho de entrada, retardando o, de algún modo, haciendo que el paso de la frontera fuera más complicado para los interesados. Verdaderamente, sería ilógico pensar que mientras, para reducir las formalidades de entrada, los redactores de la Directiva suprimieron el control de las tarjetas de residencia, cuando tenían la posibilidad de combinar ambos controles haciendo posible, de este modo, que ya en la frontera se verificara la existenia de un permiso de residencia, hubieran después pretendido tolerar tácitamente, una combinación sistemática de los controles a iniciativa de los Estados miembros, cuando ello tendría como único efecto el sometimiento del paso de frontera a ulteriores formalidades sin, por lo demás, conservar la concreta ventaja que podría derivarse de la práctica simultánea de los controles que impidieran la entrada a las personas desprovistas de tarjetas de residencia.

16. Por otro parte, un control sistemático de las tarjetas de residencia al paso por la frontera podría crear serios entorpecimientos a la libre circulación de personas, si se tiene en cuenta el número creciente de trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia y de prestadores de servicios que se trasladan entre los Estados miembros y que se verían sometidos a tal control.

17. A la luz de las consideraciones expuestas anteriormente, entiendo que el artículo 3 de la Directiva 68/360 y el artículo 3 de la Directiva 73/148, y más concretamente el espíritu de dichas normas, no permiten que se lleven a cabo controles sistemáticos de las tarjetas de residencia o de establecimiento al pasar la frontera, incluso en el caso de que semejantes controles no puedan considerarse equivalentes a la obligación de obtener un visado de entrada y por consiguiente no estén expresamente prohibidos por los citados preceptos.

No obstante, tampoco puede impedirse que un Estado miembro, en casos especiales y no sistemáticamente, practique el control de las tarjetas de residencia al paso de la frontera, control que, en cualquier caso, está permitido inmediatamente después de la entrada en el territorio y ello en base a los mismos motivos de simplificación de las formalidades de entrada en sentido amplio que me mueven a considerar ilícito un eventual control con carácter sistemático. No considero que los controles esporádicos y excepcionales, por ejemplo con ocasión de especiales acontecimientos, como el apuntado por el representante del Gobierno belga en la vista, puedan repercutir en la libre circulación y no considero que los mismos supongan una infracción de las Directivas invocadas. En otras palabras, semejantes controles, como los que resultan de los autos y que no tienen carácter sistemático ni siquiera frecuente, no sólo no están comprendidos en el ámbito particular de aplicación de la prohibición establecida por las Directivas de referencia, sino que ni siquiera vulneran la inspiración liberalizadora, contrariamente a lo que sucedería si tuvieran carácter sistemático. Y sobre el particular es muy oportuno que los funcionarios competentes reciban instrucciones precisas en el sentido apuntado, según la voluntad manifestada por el Gobierno belga en el curso del procedimiento.

18. Por todo ello considero, en suma, que el Reino de Bélgica, al practicar controles esporádicos de índole personal en relación con la posesión por los ciudadanos de los demás Estados miembros que residen en Bélgica legalmente, de una tarjeta de residencia o de establecimiento, con ocasión de la entrada de dichas personas en su territorio, no ha infringido el artículo 3 de la Directiva 68/360 ni el artículo 3 de la Directiva 73/148.

Propongo por consiguiente:

- desestimar el recurso;

- condenar en costas a la Comisión.

(*) Lengua original: italiano.

(1) Directiva 68/360 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre la supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia (léase "residencia") de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88).

(2) Directiva 73/148 del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia (léase "residencia") dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios (DO L 172, p 14; EE 06/01, p. 132).

(3) Las personas mencionadas en el artículo 1, en el ámbito de la Directiva 63/360, son los nacionales de los Estados miembros y los miembros de sus familias, a los que es de aplicación el Reglamento nº 1612/68, y en el ámbito de la Directiva 73/148, son los trabajadores por cuenta propia y los prestadores de servicios, los destinatarios de una prestación de servicios y los miembros de la familia de las personas citadas.

(4) Rec. 1980, p. 2171.