CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JEAN-PIERRE WARNER

PRESENTADAS EL 9 DE NOVIEMBRE DE 1978 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

El presente asunto ha sido sometido al Tribunal de Justicia mediante una petición de decisión prejudicial planteada por el Oberlandesgericht Dusseldorf. El objeto de dicha petición de decisión prejudicial es la validez del Reglamento (CEE) no 543/69 del Consejo, de 25 de marzo de 1969, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera (DO L 77, p. 49; EE 07/01, p. 116). Bien es cierto que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de examinar este Reglamento en un determinado número de asuntos (véanse los asuntos Comisión/Consejo, 22/70, ↔ Rec. 1971, p. 263; Cagnon y Taquet, 69/74, Rec. 1975, p. 171; Derycke, 65/76, Rec. 1977, p. 29, así como Dufour, 76/77, ↔ Rec. 1977, p. 2485). Ahora bien, la validez del Reglamento nunca había sido directamente impugnada. Sin embargo y como vamos a ver, cierto número de aseveraciones hechas por el Tribunal de Justicia en los asuntos citados revisten una cierta importancia en el caso de autos.

Como el Tribunal de Justicia no ignora, el Reglamento contiene, entre otras, disposiciones relativas a la composición de las tripulaciones, al tiempo de conducción y de descanso. El artículo 18 del Reglamento obliga a los Estados miembros a adoptar las disposiciones necesarias para la ejecución de éste, incluidas las sanciones aplicables en caso de infracción. En la República Federal de Alemania las sanciones actualmente aplicables son las contempladas en el artículo 7 a) de la Fahrpersonalgesetz de 27 de octubre de 1976, que, por tratarse de un texto refundido, pudo ser aplicado al caso de autos, aunque los hechos que dieron lugar a éste se produjeron con anterioridad a su promulgación.

El asunto llegó a conocimiento del Oberlandesgericht como consecuencia de las diligencias incoadas contra el Sr. Fritz Schumalla, conductor de camión a quien su empleador, la empresa Theo Convent, con domicilio social en Emmerich, encargó la realización de transportes de larga distancia. Durante el período comprendido entre el 18 y el 24 de julio de 1976, el Sr. Schumalla infringió en repetidas ocasiones el Reglamento no 543/69, al rebasar el período máximo de conducción ininterrumpida (4 horas) prescrito por el apartado 1 del artículo 7 y el período máximo de conducción por día (limitado a 8 horas) previsto en el apartado 2 del artículo 7, y al no guardar los períodos de descanso mínimo por día de, al menos, 11 horas consecutivas, a que obliga el apartado 1 del artículo 11 del citado Reglamento. Los hechos constitutivos de las referidas infracciones se determinaron conforme a la libreta individual de control llevada por el interesado, de conformidad con la obligación que le incumbe en virtud del artículo 14 del Reglamento. El Sr. Schumalla, que, por otra parte, no ha negado los hechos que se le imputan, fue reconocido culpable de haber infringido lo dispuesto en las letras c) y d) del número 1 del apartado 1 del artículo 7 a) de la Fahrpersonalgesetz, que tipifican las infracciones relativas a la infracción de los artículos 7 u 8 y 11 o 12 del Reglamento, respectivamente. El Sr. Schumalla fue condenado al pago de varias multas por un importe total de 3.350 DM, así como las costas correspondientes.

El Abogado del Sr. Schumalla había solicitado al Amtsgericht que presentara ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas una petición de decisión prejudicial. Dicho Tribunal no accedió a esta solicitud, alegando que de lo que se trataba en el caso de autos era únicamente de aplicar el Derecho alemán. No obstante, el Oberlandesgericht Dusseldorf estimó, en fase de apelación, que, por ser un Tribunal cuyas resoluciones no son susceptibles de ulterior recurso, le incumbía la obligación de suspender la tramitación del procedimiento y de plantear al Tribunal de Justicia la cuestión de «si el Reglamento no 543/69 está cubierto por el Tratado CEE, siendo por ello válido».

El Oberlandesgericht explica que, en numerosos asuntos relativos a infracciones que llevan aparejada una multa de los que ha podido conocer, la defensa alegó la nulidad del Reglamento no 543/69 porque su objeto era la seguridad vial, con carácter general, cuando semejante objetivo no entra dentro del ámbito de competencias reconocido al Consejo. Un dictamen redactado por el profesor R. Knöpfle, con fecha de 15 de diciembre de 1976, acompaña a la resolución de remisión. Con carácter mucho más general, el profesor Knöpfle afirma en él la tesis de que el Tratado no habilita en absoluto a perseguir los objetivos inherentes al Reglamento no 543/69. Por mi parte, considero que es preciso abordar la cuestión planteada por el Oberlandesgericht precisamente a la luz de estas dudas amplias sobre la legalidad del Reglamento.

El Reglamento no 543/69 (que, con posterioridad, fue objeto de varias modificaciones que carecen de importancia en el caso de autos) se adoptó basándose en el artículo 75 del Tratado.

Este artículo pertenece al Título IV de la Segunda Parte del Tratado. Como recordará el Tribunal, la Segunda Parte lleva por título «Fundamentos de la Comunidad» y comprende cuatro Títulos. Título I: «Libre circulación de mercancías»; Título II: «Agricultura»; Título III: «Libre circulación de personas, servicios y capitales», y Título IV:«Transportes». El artículo 74 encabeza el Título IV y dispone:

«Los Estados miembros perseguirán los objetivos del presente Tratado, en la materia regulada por el presente Título, en el marco de una política común de transportes.»

Si hago referencia a todo esto, es para resaltar que la política común de transportes es, en sí misma, uno de los fundamentos de la Comunidad y no —como sugiere en su dictamen el profesor Knöpfle- algo meramente accesorio a la libre circulación de mercancías dentro del mercado común. Igualmente considero que debo recordar que, en el asunto Comisión/Francia (167/73, ↔ Rec. 1974, p. 359), el Tribunal de Justicia declaró expresamente (p. 370) que, «al mencionar los objetivos del Tratado, el artículo 74 se remite a lo dispuesto en los artículos 2 y 3», debiendo interpretarse estos últimos a la luz de lo dispuesto en el Preámbulo del mismo texto.

A tenor de lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 75:

«1. Para la aplicación del artículo 74, y teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de transportes, el Consejo, por unanimidad hasta el final de la segunda etapa y por mayoría cualificada después, establecerá, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Comité Económico y Social y al Parlamento Europeo:

a) normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros;

b) las condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro;

c) cualquier otra disposición oportuna.

2. Las disposiciones previstas en las letras a) y b) del apartado anterior se adoptarán durante el período transitorio.»

El apartado 3 no es de aplicación al caso de autos.

De esta manera, el artículo 75 no se limita a habilitar al Consejo, sino que obliga a esta Institución a adoptar dos series de medidas:

1) durante el período transitorio le obliga a adoptar las disposiciones necesarias para los objetivos concretos mencionados en las letras a) y b) del apartado 1, durante el período transitorio, y

2) tanto durante el período transitorio como una vez expirado éste, le obliga a adoptar «cualquier otra disposición oportuna».

Si nos preguntáramos —¿«oportuna» para qué?– la respuesta, vistos los términos del artículo 75 in initio, no podría ser otra que la siguiente: oportuna para la aplicación del artículo 74, es decir, para la consecución de los objetivos del Tratado en materia de transporte en el marco de una política común de transportes, teniendo en cuenta la especificidad de la materia. Dado que, en virtud de la letra e) del artículo 3, los objetivos del Tratado comprenden «el establecimiento de una política común en el sector de los transportes», esto significa tanto como otorgar al Consejo unas facultades ciertamente muy amplias.

En la medida en que son pertinentes para el presente asunto, las primeras disposiciones adoptadas por el Consejo en virtud de esta facultad (conjuntamente con las facultades que, en materia fiscal, le confirió el artículo 99 del Tratado) se remontan a la Decisión 65/271/CEE del Consejo, de 13 de mayo de 1965, relativa a la armonización de determinadas disposiciones que inciden en la competencia en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (DO 1965, 88, p. 1500; EE 07/01, p. 91). En la exposición de motivos de dicha Decisión se afirma que «uno de los objetivos de la política común de transportes debe ser la eliminación de las desigualdades que puedan falsear sustancialmente las condiciones de competencia en los transportes»; siendo «necesario, por consiguiente, adoptar medidas de armonización o de aproximación en relación con determinadas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas específicas de los transportes». Esta Decisión contemplaba tres ámbitos en relación con los cuales parecía particularmente necesaria la adopción de dichas medidas, a saber:

1) la fiscalidad;

2) las intervenciones de los Estados; por ejemplo, el hecho de imponer obligaciones inherentes al concepto de servicio público y de conceder las ayudas correspondientes;

3) la legislación social.

El Reglamento no 543/69 es una norma de desarrollo de lo dispuesto en la Decisión en materia social en relación con el transporte por carretera. Si se quisiera determinar el objetivo perseguido por el Reglamento atendiendo únicamente al hecho de que la referida Decisión constituye la base normativa del mismo, podría, quizás, llegarse a la conclusión de que dicho objetivo no es otro que armonizar la legislación social de los Estados miembros en materia de transportes por carretera con el fin de eliminar, en dicho sector, las disparidades existentes en las condiciones de competencia. Sin embargo, basta leer las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia -a las que me he referido al inicio de mi exposición— para advertir que este objetivo es, ciertamente, más complejo. En mi opinión, a pesar de que se refieren a la interpretación de diferentes disposiciones contenidas en el Reglamento, más que a su validez, dichas sentencias no son de menor relevancia al respecto.

Ciertamente, en la citada sentencia Derycke el Tribunal de Justicia ha abordado esta cuestión de la manera más completa. En dicho asunto se había solicitado al Tribunal de Justicia que se pronunciara sobre si lo dispuesto en el Reglamento era de aplicación a todos los conductores de vehículos, independientemente de que fuesen trabajadores asalariados o por cuenta propia. Para responder afirmativamente, el referido Tribunal (en particular su Sala Segunda) se basó en el tenor del Reglamento, en su estructura y en sus objetivos, que definió de la manera siguiente:

«[El Reglamento] persigue, en primer lugar, un objetivo de carácter social consistente en proteger a los conductores y a las tripulaciones de vehículos dedicados a un uso profesional contra las consecuencias perjudiciales de una duración excesiva y mal distribuida del tiempo de conducción;

[…] además, como se indica en el segundo fundamento contenido en la exposición de motivos, el objetivo del Reglamento es eliminar las disparidades que puedan falsear las condiciones de competencia en el sector de transportes, mediante la supresión de las prácticas profesionales basadas en una explotación indebida del factor humano;

…] por último, como se desprende de diversas referencias contenidas en su exposición de motivos y en su articulado, el Reglamento pretende contribuir además a la seguridad vial» (Rec. 1977, p. 35).

De la misma manera, en la citada sentencia Dufour, el Pleno del Tribunal de Justicia estimó que este Reglamento, «persigue en el marco de la armonización de las legislaciones nacionales, un conjunto de objetivos referentes a la protección social del conductor, la seguridad vial y la igualdad de las condiciones de competencia entre los transportistas» (Rec. 1977, p. 2492). Ya en la citada sentencia Cagnon y Taquet, el Tribunal de Justicia había hecho referencia a la mejora de la seguridad vial como uno de los objetivos, «entre otros», contemplados por el Reglamento (Rec. 1975 p. 175).

De esta manera, el Tribunal de Justicia ha definido tres objetivos distintos, aunque conexos, del Reglamento no 543/69: mejores condiciones de vida para las tripulaciones, eliminación de eventuales disparidades en las condiciones de competencia en el sector de los transportes, así como la mejora de la seguridad vial. No puedo suscribir, a este respecto, la tesis del Consejo según la cual, la lista de objetivos así definidos en la sentencia Derycke constituye un orden de prioridades. En las conclusiones presentadas en el mismo asunto el Abogado General Sr. Mayras mencionó los mismos objetivos en orden distinto y el propio Tribunal de Justicia hizo otro tanto en la sentencia Dufour.

Pasaré a ocuparme ahora de la cuestión relativa a si el artículo 75 del Tratado autoriza al Consejo a perseguir uno u otro de dichos objetivos. Digo «uno u otro», puesto que me parece evidente que una disposición comunitaria adoptada para lograr un objetivo reconocido como tal por el Tratado no se convierte en ilegal por el mero hecho de servir al mismo tiempo a otro objetivo oportuno (véanse los asuntos Compagnie des hauts Fourneaux de Chasse/Alta Autori dad, 2/57 y 15/57, ↔ Rec. 1958, pp. 128 y 155 respectivamente, y Chambre syndicale de la Sidérurgie française/Alta Autoridad, 9/57, Rec. 1958, pp. 362 y ss., especialmente pp. 393 y 394). A mi modo de ver, para despejar las dudas sobre la validez del Reglamento no 543/69, bastaría que cualquiera de los tres objetivos arribamencionados estuviera autorizado por el artículo 75. Diré de entrada, sin embargo, que, en mi opinión, los tres objetivos entran dentro del ámbito de aplicación del referido artículo.

No cabe duda, en primer lugar, de que, aunque no esté expresamente contemplada en el artículo 3 entre las actividades que corresponden a la Comunidad, la mejora de la protección social se sitúa dentro del ámbito de aplicación del Tratado, como lo muestran tanto la prioridad dada en el preámbulo al objetivo de la mejora de las condiciones de vida y del empleo como lo dispuesto en el Título III de la Tercera Parte del Tratado, consagrada a la «Política social». El artículo que encabeza este Título III es el 117, a tenor del cual:

«Los Estados miembros convienen en la necesidad de promover la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso.

Asimismo, consideran que dicha evolución resultará tanto del funcionamiento del mercado común, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en el presente Tratado y de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas.»

En mi opinión, no existe ninguna razón para presumir que los autores del Tratado quisieron excluir de los «procedimientos» evocados en el artículo 117, los ofrecidos en el artículo 75, dado que la legislación social en el sector de los transportes debe adaptarse necesariamente, de manera específica, a las características peculiares del sector, de tal manera que lo adecuado sería armonizar dichas disposiciones dentro de una política común de transportes. El profesor Knöpfle se refiere también el artículo 118 y resalta el hecho de que esta disposición prevé únicamente la colaboración entre Estados miembros en el ámbito social, a iniciativa de la Comisión. Esto es así, indudablemente; ahora bien, el artículo 118 comienza con los términos, «sin perjuicio de las restantes disposiciones del presente Tratado […]», por lo que no puede interpretarse en el sentido de que restringe la acción de la Comunidad en este sector a tal cooperación.

En segundo lugar, las disparidades que afectan a la legislación social de los Estados miembros en el ámbito de los transportes distorsionan la competencia dentro del mercado común, porque desfavorecen a aquellas empresas establecidas en Estados miembros en que la legislación es más estricta. No cabe duda alguna de que era ésta la preocupación mayor subyacente a la Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965. A tenor de la letra f) del artículo 3 del Tratado, los objetivos de la Comunidad implican «el establecimiento de un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado común». Nos encontramos aquí frente a un aspecto (particular) del objetivo más amplio asignado a la Comunidad por el artículo 2 del Tratado («promover un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad»). El profesor Knöpfle ve en la letra f) del artículo 3 una especie de resumen anticipado de las disposiciones del Tratado relativas a la competencia, en especial, del artículo 79 y de los artículos 85 a 94. No obstante, no carece de interés hacer notar que el artículo 79, que, de todas las disposiciones citadas por el profesor Knöpfle, es la única que trata específicamente del sector del transporte, dispone expresamente (en su apartado 2) que «el apartado 1 no excluye que en Consejo pueda adoptar otras medidas en aplicación del apartado 1 del artículo 75». Por lo que a mi respecta, no veo por qué han de excluirse las condiciones apropiadas para favorecer la lealtad de la competencia de los objetivos fijados por el artículo 75.

En tercer lugar, por lo que respecta a la seguridad vial, el profesor Knöpfle señala que el Tratado no la menciona en punto alguno; de lo que deduce que este objetivo no entra dentro de su ámbito de aplicación. En mi opinión, de esta premisa no puede extraerse semejante conclusión. Me inclino más bien a pensar que una política de transportes, común o cualquier otra, que dejara de lado las consideraciones relativas a la seguridad adolecería de graves lagunas. Y esto es válido no sólo respecto a los transportes por carretera, sino también a los transportes por ferrocarril y por vía navegable —a los que es directamente aplicable la política común de transportes, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 84 del Tratado—, así como para la navegación marítima y aérea, que, en virtud del apartado 2 del artículo 84, pueden incluirse dentro de dicha política. Según el profesor Knöpfle, nada podría entonces impedir que el Consejo se preocupara del estado de las carreteras o de la señalización vial, lo que, en su opinión, sería absurdo. Con todo el respeto que el profesor Knöpfle me merece, no creo que en ello haya nada de absurdo. La calidad de las comunicaciones dentro de la Comunidad constituye, con toda claridad, un problema comunitario que se integra necesaria y legítimamente dentro de la política común de transportes. Por otra parte, la estandarización de la señalización vial tampoco es una idea nueva. El Consejo señala que, si el objetivo de la seguridad en el sector de los transportes no correspondiera a las facultades que le otorga el artículo 75, se cuestionaría la validez de un determinado número de actos comunitarios distintos del Reglamento no 543/69, entre los que cabe citar la Directiva 76/135/CEE del Consejo, de 20 de enero de 1976, relativa al reconocimiento recíproco de los certificados de navegación expedidos para los barcos de la navegación interior (DO L 21, p. 10; EE 07/02, p. 39), y la Directiva 77/143/CEE del Consejo, de 29 de diciembre de 1976, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al control técnico de los vehículos de motor y de sus remolques (DO L 47, p. 47; EE 07/02, p. 56). Aunque estas consideraciones no puedan incidir directamente en la interpretación del Tratado, no por ello dejan de ilustrar qué tipo de consecuencias tendría la adopción del punto de vista del profesor Knöpfle.

En conclusión, considero que los objetivos perseguidos por el Reglamento no 543/69 entran legítima y ampliamente dentro del ámbito de aplicación del artículo 75.

A la vista de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda al órgano jurisdiccional remitente que el examen de la cuestión planteada al Tribunal de Justicia no ha puesto de manifiesto elemento alguno que pueda afectar a la validez del Reglamento (CEE) no 543/69.

( *1 ) Lengua original: inglés.