CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MACIEJ SZPUNAR

presentadas el 24 de abril de 2017 ( 1 )

Asunto C‑600/14

República Federal de Alemania

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Acción exterior de la Unión Europea — Competencias de la Unión — Artículo 216 TFUE, apartado 1 — Artículo 218 TFUE, apartado 9 — Establecimiento de la posición que se debe adoptar en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo internacional — Comisión de Revisión de la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por Ferrocarril (OTIF) — Modificaciones del Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF) y de sus apéndices — Validez de la Decisión 2014/699/UE»

I. Introducción

1. El presente recurso de anulación, interpuesto por la República Federal de Alemania contra el Consejo de la Unión Europea, tiene su origen en el litigio entre ambas partes acerca de la competencia externa de la Unión Europea en materia de transportes.

2. Dicho recurso dará la oportunidad al Tribunal de Justicia de precisar que, en principio, una competencia compartida —en el presente caso en materia de transporte— puede ejercerse sin que exista una normativa interna correspondiente. En efecto, con arreglo al artículo 216 TFUE, apartado 1, es suficiente que el ejercicio de la competencia externa sea necesario para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados.

II. Marco jurídico

A. Derecho internacional

1. Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF)

3. Todos los Estados miembros de la Unión, con la excepción de la República de Chipre y la República de Malta, son Partes contratantes en el Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF) de 9 de mayo de 1980, por el que se crea la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por Ferrocarril (OTIF). El COTIF fue modificado mediante el Protocolo de Vilnius de 3 de junio de 1999. La Unión se adhirió al COTIF con efecto a partir del 1 de julio de 2011.

4. En virtud del artículo 2, apartado 1, del COTIF, la OTIF tiene como objetivo favorecer, mejorar y facilitar, desde todos los puntos de vista, el tráfico internacional ferroviario, en particular estableciendo regímenes de Derecho uniforme aplicable en diferentes ámbitos jurídicos relativos al tráfico internacional por ferrocarril.

5. Según el artículo 6 del COTIF, que lleva por título «Reglas uniformes»: «§ 1. El tráfico internacional por ferrocarril y la admisión de material ferroviario para su utilización en tráfico internacional estarán regidos, siempre que no se hayan hecho o emitido declaraciones o reservas de conformidad con el artículo 42, § 1, primera frase, por: a) las “Reglas uniformes relativas al contrato de transporte internacional de viajeros por ferrocarril (CIV)”, que constituyen el Apéndice A del [COTIF], b) las “Reglas uniformes relativas al contrato de transporte internacional de mercancías por ferrocarril (CIM)” que constituyen el Apéndice B del [COTIF] [en lo sucesivo, “Apéndice B (CIM)”], c) el “Reglamento relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por ferrocarril (RID)” que constituye el Apéndice C del [COTIF], d) las “Reglas uniformes relativas a los contratos de utilización de vehículos en tráfico internacional por ferrocarril (CUV)” que constituyen el Apéndice D del [COTIF] [en lo sucesivo, “Apéndice D (CUV)”], e) las “Reglas uniformes relativas al contrato de utilización de la infraestructura en tráfico internacional por ferrocarril (CUI)” que constituyen el Apéndice E del [COTIF] [en lo sucesivo, “Apéndice E (CUI)”], f) las “Reglas uniformes relativas a la validación de normas técnicas y la adopción de prescripciones técnicas uniformes aplicables al material ferroviario destinado a ser utilizado en tráfico internacional (APTU)”, que constituyen el Apéndice F del [COTIF], g) las “Reglas uniformes relativas a la admisión técnica de material ferroviario utilizado en tráfico internacional (ATMF)”, que constituyen el Apéndice G del [COTIF], h) otros regímenes de derecho uniforme elaborados por la [OTIF] en virtud del artículo 2, § 2, letra a), que constituyen asimismo Apéndices al [COTIF]. § 2. Las Reglas uniformes, el Reglamento y los regímenes enumerados en el § 1, incluyendo sus Anexos, forman parte integrante del [COTIF].»

6. La Comisión de Revisión, que está compuesta, en principio, por todas las Partes contratantes del COTIF, decidirá con arreglo al artículo 33, apartado 4, del COTIF, sobre las propuestas de modificación de las disposiciones del COTIF y de sus apéndices.

7. El artículo 35 del COTIF, titulado «Decisiones de las Comisiones», establece: «§ 1. Las modificaciones del [COTIF], decididas por las Comisiones, serán notificadas por el Secretario General a los Estados miembros. § 2. Las modificaciones del [COTIF] propiamente dicho, decididas por la Comisión de Revisión, entrarán en vigor para todos los Estados miembros el primer día del duodécimo mes siguiente a aquel en que el Secretario General las haya notificado a los Estados miembros. Los Estados miembros podrán formular objeciones en un plazo de cuatro meses a partir de la fecha de la notificación. En caso de objeción de una cuarta parte de los Estados miembros, la modificación no entrará en vigor. Si un Estado miembro formulara objeciones contra una decisión de la Comisión de Revisión en el plazo de cuatro meses y denuncia el [COTIF], la denuncia surtirá efecto en la fecha prevista para la entrada en vigor de dicha decisión. § 3. Las modificaciones de los Apéndices al [COTIF], decididas por la Comisión de Revisión, entrarán en vigor para todos los Estados miembros el primer día del duodécimo mes siguiente a aquel en que el Secretario General las haya notificado a los Estados miembros. […] § 4. Los Estados miembros podrán formular objeciones en un plazo de cuatro meses a partir del día de la notificación a que se refiere el § 3. En caso de objeción formulada por una cuarta parte de los Estados miembros, la modificación no entrará en vigor. En los Estados miembros que hayan formulado objeciones contra una decisión en los plazos previstos, la aplicación del Apéndice correspondiente quedará suspendida, en su integridad, para el tráfico con y entre los Estados miembros a partir del momento en que surtan efecto las decisiones. No obstante, en caso de objeción frente a la validación de una norma técnica o a la adopción de una prescripción técnica uniforme, sólo se suspenderán éstas por lo que se refiere al tráfico con y entre los Estados miembros a partir del momento en que surtan efecto las decisiones; ocurrirá lo mismo en caso de objeción parcial. […]»

8. Según lo previsto en el artículo 2 del Apéndice B (CIM), que lleva por título «Prescripciones de derecho público», los «transportes a los que se aplican las presentes Reglas uniformes quedan sometidos a las prescripciones de derecho público, en especial […] a las disposiciones de derecho aduanero y a las relativas a la protección de animales».

2. Acuerdo de adhesión

9. El Acuerdo entre la Unión Europea y la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por Ferrocarril de adhesión de la Unión Europea al Convenio relativo a los Transportes Internacionales por Ferrocarril (COTIF) de 9 de mayo de 1980, modificado por el Protocolo de Vilnius de 3 de junio de 1999 (DO 2013, L 51, p. 8), firmado el 23 de junio de 2011 en Berna (en lo sucesivo, «Acuerdo de adhesión»), entró en vigor el 1 de julio de 2011, de conformidad con su artículo 9.

10. El artículo 2 del Acuerdo de adhesión establece que: «Sin perjuicio del objeto y el propósito del [COTIF], de favorecer, mejorar y facilitar el tráfico internacional ferroviario, ni de su plena aplicación respecto de las otras Partes del [COTIF], en sus relaciones mutuas, las Partes del [COTIF] que sean Estados miembros de la Unión Europea aplicarán normas de la Unión y no aplicarán por tanto las normas derivadas de dicho [COTIF] salvo en la medida en la que no haya normas de la Unión que regulen la materia concreta en cuestión.»

11. Según lo dispuesto en el artículo 6 del Acuerdo de adhesión: «1. En lo que se refiere a las decisiones sobre cuestiones de competencia exclusiva de la Unión, esta ejercerá los derechos de voto de sus Estados miembros con arreglo al [COTIF]. 2. En lo que se refiere a las decisiones relativas a cuestiones que sean de competencia compartida entre la Unión y sus Estados miembros, corresponderá participar en la votación bien a la Unión, bien a sus Estados miembros. 3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 26, apartado 7, del [COTIF], la Unión dispondrá de un número de votos igual al de sus Estados miembros que sean asimismo Partes en el [COTIF]. Cuando la Unión participe en la votación, sus Estados miembros no podrán votar. 4. La Unión informará a las demás Partes en el [COTIF] sobre cada uno de los casos en los que, con respecto a los diversos puntos inscritos en el orden del día de la Asamblea General y de otros órganos de deliberación, ejercerá los derechos de voto establecidos en los apartados 1 a 3. Dicha obligación se aplicará asimismo a las decisiones que se adopten por correspondencia. Dicha información debe proporcionarse al Secretario General de la OTIF con el tiempo suficiente para que pueda divulgarse junto con los documentos de la reunión o para que se pueda adoptar una decisión por correspondencia.»

12. El artículo 7 del Acuerdo de adhesión dispone lo siguiente: «El ámbito de competencia de la Unión se describirá en términos generales en una declaración escrita redactada por la Unión con motivo de la celebración del presente Acuerdo. Dicha declaración podrá modificarse en la medida en que sea necesario mediante notificación por parte de la Unión a la OTIF. No reemplazará ni limitará de modo alguno las cuestiones que puedan ser objeto de notificaciones de competencia de la Unión previas a la toma de decisiones, en el seno de la OTIF, por medio de votación formal u otro procedimiento.»

B. Derecho de la Unión

1. Decisión 2013/103/UE

13. El Acuerdo de adhesión fue aprobado en nombre de la Unión mediante la Decisión 2013/103/UE. ( 2 )

14. En el anexo I de la Decisión 2013/103 figura una declaración de la Unión realizada con ocasión de la firma del Acuerdo de adhesión relativa al ejercicio de competencias.

15. Esta declaración está redactada en los siguientes términos: «En el sector ferroviario, la Unión Europea [...] comparte la competencia con los Estados miembros de la Unión [...] en virtud de los artículos 90 y 91, en relación con el artículo 100, apartado 1, y los artículos 171 [TFUE] y 172 [TFUE]. […] Con arreglo a [los artículos 91 TFUE y 171 TFUE], la Unión ha adoptado un número sustancial de instrumentos jurídicos aplicables al transporte ferroviario. Conforme a la legislación de la Unión, la Unión ha adquirido la competencia exclusiva en materia de transporte ferroviario en los ámbitos en los que el [COTIF] o los instrumentos jurídicos adoptados en aplicación del mismo puedan afectar a estas normas de la Unión existentes o alterar el alcance de las mismas. En las materias reguladas por el [COTIF] sobre las que la Unión tiene competencia exclusiva, los Estados miembros no tienen competencia. En los casos en los que existen normas de la Unión pero estas no se ven afectadas por el [COTIF] o por los instrumentos jurídicos adoptados con arreglo a este, la Unión comparte con los Estados miembros la competencia en materias relacionadas con el [COTIF]. El apéndice del presente anexo contiene una lista de los instrumentos de la Unión en vigor en el momento en el que se celebró el Acuerdo. El ámbito de competencia de la Unión que se deriva de tales textos debe valorarse con respecto a las disposiciones concretas de cada uno de los textos, en particular en la medida en que dichas disposiciones establezcan normas comunes. La competencia de la Unión está sujeta a un desarrollo continuo. En el marco del Tratado de la Unión Europea y del [Tratado FUE], las instituciones competentes de la Unión pueden adoptar decisiones que determinen el alcance de las competencias de la Unión. Por ello, la Unión se reserva el derecho de modificar la presente declaración cuando sea necesario, sin que ello suponga una condición previa para el ejercicio de sus competencias en las materias cubiertas por el [COTIF].»

16. El apéndice al anexo I de la Decisión 2013/103 enumera los instrumentos de la Unión que se refieren a las materias cubiertas por el COTIF. Entre estos instrumentos figuran las Directivas 2001/14/CE, ( 3 ) 2004/49/CE ( 4 ) y 2008/110/CE. ( 5 )

17. El anexo III de la Decisión 2013/103 establece las disposiciones internas del Consejo, los Estados miembros y la Comisión Europea para los trabajos desarrollados en el marco de la OTIF.

2. Reglamento (CEE) n.o 2913/92

18. El artículo 94 del Reglamento (CEE) n.o 2913/92 ( 6 ) enuncia lo siguiente: «1. El obligado principal deberá prestar una garantía con objeto de asegurar el pago de la deuda aduanera y demás gravámenes que puedan surgir con respecto a dicha mercancía. 2. La garantía será: a) bien de carácter individual y abarcará una sola operación de tránsito; b) bien una garantía global que abarque una serie de operaciones de tránsito, cuando el obligado principal esté autorizado por las autoridades aduaneras del Estado miembro en que esté establecido a proporcionar una garantía de este tipo. 3. La autorización a que se refiere la letra b) del apartado 2 sólo se concederá a las personas que: a) estén establecidas en la Comunidad; b) utilicen habitualmente los regímenes de tránsito comunitario o aquellas que las autoridades aduaneras consideren como capacitadas para cumplir con sus obligaciones en lo relativo a dichos regímenes; y c) no hayan cometido infracciones graves o reiteradas contra las legislaciones aduanera o fiscal. 4. Las personas que prueben, a satisfacción de las autoridades aduaneras, que cumplen normas más elevadas de fiabilidad, podrán ser autorizadas a prestar una garantía global de un importe reducido, o a acogerse a los beneficios de una dispensa de garantía. Entre los criterios complementarios para obtener dicha autorización figuran: a) el uso correcto de los regímenes de tránsito comunitario durante un período de tiempo determinado; b) la cooperación con las autoridades aduaneras; y c) en lo referente a la dispensa de garantía, una capacidad financiera satisfactoria, suficiente para que esas personas cumplan sus compromisos. Las normas que rigen la concesión de autorizaciones en aplicación del presente apartado se establecerán con arreglo al procedimiento del Comité. 5. La dispensa de garantía concedida en aplicación del apartado 4 no abarcará las operaciones de tránsito comunitario externo relacionadas con mercancías que, de conformidad con el procedimiento del Comité, se considere que presentan riesgos más altos. 6. Habida cuenta de los principios subyacentes en el apartado 4, en el tránsito comunitario externo, la utilización de la garantía global de un importe reducido podrá prohibirse temporalmente con arreglo al procedimiento del Comité, como medida de excepción, en circunstancias especiales. 7. Habida cuenta de los principios subyacentes en el apartado 4, en el tránsito comunitario externo, la utilización de la garantía global podrá prohibirse temporalmente con arreglo al procedimiento del Comité, para las mercancías respecto de las cuales se haya probado un elevado número de casos de fraude en el marco de la garantía global.»

3. Reglamento (CEE) n.o 2454/93

19. Los artículos 412, 416 y 419 del Reglamento (CEE) n.o 2454/93 ( 7 ) aparecen en la letra A, titulada «Disposiciones generales relativas a los transportes por ferrocarril», de la Subsección 8, que a su vez lleva por título «Procedimiento simplificado propio de las mercancías transportadas por ferrocarril o por medio de grandes contenedores», de ese Reglamento.

20. El artículo 412 del Reglamento de ejecución dispone: «El artículo 359 [relativo a las formalidades que deben cumplirse ante la oficina de paso durante el transporte] no se aplicará al transporte de mercancías por ferrocarril.»

21. Según lo dispuesto en el artículo 416, apartado 1, de ese Reglamento: «La compañía de ferrocarriles que acepte para su transporte una mercancía acompañada de una carta de porte CIM válida como declaración de tránsito comunitario será el obligado principal de esa operación.»

22. El artículo 419, apartados 1 y 2, de ese mismo Reglamento tiene el siguiente tenor: «1. Cuando un transporte al que sea aplicable el régimen de tránsito comunitario comience y deba terminar en el interior del territorio aduanero de la Comunidad, se presentará en la oficina de partida la carta de porte internacional. 2. La oficina de partida consignará de manera visible en la casilla reservada a la aduana de los ejemplares 1, 2 y 3 de la carta de porte CIM: a) la sigla “T1”, cuando las mercancías circulen al amparo del régimen de tránsito comunitario externo, b) la sigla “T2”, cuando las mercancías circulen al amparo del régimen de tránsito comunitario interno de conformidad con el artículo 165 del Código, a excepción del caso previsto en el apartado 1 del artículo 340 quater; c) la sigla “T2F”, cuando las mercancías circulen al amparo del régimen de tránsito comunitario interno, de conformidad con el apartado 1 del artículo 340 quater. La sigla “T2” o “T2F” quedará autenticada por el sello de la oficina de partida.»

4. Reglamento (UE) n.o 952/2013

23. El artículo 233 del Reglamento (UE) n.o 952/2013, ( 8 ) que lleva por título «Obligaciones del titular del régimen de tránsito de la Unión y del transportista y destinatario de las mercancías que circulen al amparo del régimen de tránsito de la Unión», dispone en su apartado 4: «Previa solicitud, las autoridades aduaneras podrán autorizar cualquiera de las siguientes simplificaciones para la inclusión de las mercancías en el régimen de tránsito de la Unión o para poner fin al mismo: [...] e) el empleo de un documento de transporte electrónico como declaración en aduana para incluir las mercancías en el régimen de tránsito de la Unión, a condición de que contenga los datos de tal declaración y de que esos datos sean accesibles a las autoridades aduaneras en el momento de la salida de las mercancías así como en el lugar de destino, permitiendo la vigilancia aduanera de las mercancías y la ultimación del régimen.»

5. Reglamento (CE) n.o 136/2004

24. El artículo 2, apartados 3 y 4, del Reglamento (CE) n.o 136/2004 ( 9 ) prevé lo siguiente: «3. El DVCE [Documento Veterinario Común de Entrada] constará de un original y varias copias según determine la autoridad competente para cumplir los requisitos del presente Reglamento. La persona responsable de la carga cumplimentará la parte 1 del DVCE y lo entregará al personal veterinario del puesto de inspección fronterizo. 4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 1 y 3, previo acuerdo de las autoridades competentes del Estado miembro a las que corresponda la partida, la información contenida en el DVCE podrá ser objeto de una notificación por adelantado utilizando medios de telecomunicación o cualquier otro sistema de transmisión electrónica de datos. Cuando se proceda de este modo, la información facilitada en formato electrónico será la requerida en la parte 1 del modelo de DVCE.»

25. El artículo 3, apartados 2 y 3, de este Reglamento tiene el siguiente tenor: «2. El original del DVCE de las partidas que hayan recibido la autorización veterinaria estará formado por las partes 1 y 2, debidamente cumplimentadas y firmadas. 3. El veterinario oficial o la persona responsable de la carga notificará la autorización veterinaria de la partida, a las autoridades aduaneras del puesto de inspección fronterizo, tal como se establece en el apartado 1, entregando el original del DVCE o por vía electrónica. – Una vez obtenido el despacho aduanero […], el original del DVCE acompañará a la partida hasta el primer establecimiento de destino. – El veterinario oficial del puesto de inspección fronterizo conservará una copia del DVCE. – El veterinario oficial entregará una copia del DVCE a la persona responsable de la carga.»

26. Según el artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento: «Para la realización del primer despacho aduanero, la persona responsable de la carga presentará el original del DVCE en la oficina de aduanas responsable del establecimiento en el que se encuentre la partida. La presentación podrá hacerse también por vía electrónica, si lo autoriza la autoridad competente.»

27. El artículo 10 del Reglamento n.o 136/2004 establece: «La expedición, el uso, la transmisión y la conservación del DVCE, según se establece en las diferentes situaciones que se describen en el presente Reglamento, podrán efectuarse por medios electrónicos a discreción de la autoridad competente.»

6. Directiva 2008/110

28. Los considerandos 3 y 4 de la Directiva 2008/110 tienen el siguiente tenor: «(3) La entrada en vigor del [COTIF] el 1 de julio de 2006 ha traído consigo nuevas normas en materia de contratos de utilización de vehículos. De acuerdo con su [apéndice D (CUV)], los poseedores de vagones ya no están obligados a registrar sus vagones en una empresa ferroviaria. El antiguo Acuerdo “Regolamento Internazionale Veicoli” (RIV) entre empresas ferroviarias ha dejado de aplicarse y ha sido sustituido parcialmente por un nuevo acuerdo privado y voluntario (contrato general de utilización para vagones, GCU) entre empresas ferroviarias y poseedores de vagones, según el cual estos últimos estarán encargados del mantenimiento de sus vagones. Para reflejar estos cambios y facilitar la aplicación de la [Directiva 2004/49], en lo que se refiere al certificado de seguridad de las empresas ferroviarias, deben definirse los conceptos de “poseedor” y de “entidad encargada del mantenimiento” y precisarse la relación entre estas entidades y las empresas ferroviarias. (4) La definición de “poseedor” debe ceñirse lo más posible a la definición utilizada en el [COTIF] de 1999. Son numerosas las entidades que pueden considerarse como poseedoras de un vehículo, por ejemplo, el propietario, una empresa que explote económicamente una flota de vagones, una compañía que arriende a una empresa ferroviaria vehículos con opción de compra, una empresa ferroviaria o un administrador de infraestructuras que utilice vehículos para el mantenimiento de las mismas. Estas entidades ejercen el control de los vehículos con vistas a su utilización como medio de transporte por las empresas ferroviarias y los administradores de infraestructuras. Para excluir cualquier tipo de duda, el poseedor debe estar claramente identificado en el registro nacional de vehículos (RNV) previsto en el artículo 33 de la Directiva sobre interoperabilidad de los ferrocarriles [dentro de la Comunidad]. [ ( 10 )]»

7. Directiva 2004/49

29. La Directiva 2004/49, en su versión modificada por la Directiva 2008/110, ( 11 ) (en lo sucesivo, «Directiva 2004/49») establece, en su artículo 1: «La presente Directiva tiene por objeto garantizar el fomento y la mejora de la seguridad en los ferrocarriles comunitarios, así como la mejora del acceso al mercado a los servicios de transporte ferroviario mediante: […] b) la definición de responsabilidades entre las partes; […]».

30. El artículo 3 de esta Directiva dispone que: «A efectos de la presente Directiva, se aplicarán las siguientes definiciones: […] s) “poseedor”, la persona o entidad que explote un vehículo, como medio de transporte, bien sea su propietaria o tenga derecho a utilizar el mismo y esté registrada en el registro nacional de vehículos (RNV) previsto en el artículo 33 de la [Directiva sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario]; t) “entidad encargada del mantenimiento”, una entidad encargada del mantenimiento de un vehículo y registrada como tal en el RNV; [...]».

31. El artículo 4, apartados 3 y 4, de esta Directiva tiene el siguiente tenor: «3. Los Estados miembros velarán por que la responsabilidad de la explotación segura del sistema ferroviario y del control de riesgos creados en él corresponda a los administradores de la infraestructura y a las empresas ferroviarias, a quienes se obligará a aplicar las medidas necesarias de control de riesgos, en su caso cooperando mutuamente, a aplicar las reglas y normas nacionales de seguridad y a crear sistemas de gestión de la seguridad de conformidad con la presente Directiva. Sin perjuicio de la responsabilidad civil con arreglo a las obligaciones legales de los Estados miembros, cada administrador de la infraestructura y cada empresa ferroviaria se responsabilizará de su parte del sistema y de su explotación segura, incluidos el suministro de material y la contratación de servicios, respecto a los usuarios, clientes, trabajadores interesados y terceros. 4. Sin perjuicio de lo anterior, todo fabricante, empresa de mantenimiento, poseedor, prestador de servicios y entidad de aprovisionamiento será responsable de que los suministros de material rodante, instalaciones, accesorios, equipo y material que facilite, así como los servicios que preste, sean conformes a los requisitos y a las condiciones de utilización previstas, de modo que las empresas ferroviarias o los administradores de la infraestructura puedan utilizarlos de manera segura.»

32. Según lo dispuesto en el artículo 14 bis de la Directiva 2004/49: «1. Antes de su puesta en servicio o utilización en la red, cada vehículo deberá contar con una entidad encargada del mantenimiento asignada al mismo y que deberá estar registrada en el RNV de conformidad con el artículo 33 de la Directiva sobre interoperabilidad de los ferrocarriles. 2. La entidad encargada del mantenimiento podrá ser una empresa ferroviaria, un administrador de infraestructuras o un poseedor. 3. Sin perjuicio de la responsabilidad de las empresas ferroviarias y de los administradores de infraestructuras en el funcionamiento seguro de un tren que establece el artículo 4, la entidad encargada del mantenimiento deberá garantizar, mediante un sistema de mantenimiento, que el vehículo de cuyo mantenimiento se encarga está en condiciones de funcionar de manera segura. A este fin, la entidad encargada del mantenimiento garantizará que los vehículos se mantienen de acuerdo con: a) el expediente de mantenimiento de cada vehículo; b) los requisitos en vigor incluidas las normas de mantenimiento y las [especificaciones técnicas de interoperabilidad]. La entidad encargada del mantenimiento efectuará el mantenimiento por su propia cuenta o recurriendo a talleres de mantenimiento contratados. […]»

III. Antecedentes del litigio y Decisión impugnada

33. Durante el mes de abril de 2014, el secretario general de la OTIF notificó a las Partes contratantes del COTIF unas propuestas de modificación del COTIF, que serían sometidas a la consideración de la Comisión de Revisión de la OTIF en su 25.a sesión en Berna (Suiza) del 25 al 27 de junio de 2014. Estas propuestas de modificación versaban en particular sobre los apéndices B (CIM), D (CUV), conjuntamente con el artículo 12 del COTIF, y sobre el Apéndice E (CUI). Los días 25 de abril y 27 de mayo de 2014, la República Francesa y la República Federal de Alemania, respectivamente, comunicaron unas propuestas de modificación relativas al Apéndice D (CUV), que también fueron sometidas a la Comisión de Revisión de la OTIF en esta misma sesión.

34. El 26 de mayo de 2014, la Comisión presentó un documento de trabajo al Grupo de Trabajo «Transportes Terrestres» del Consejo, con vistas a la preparación de la 25.a sesión de la Comisión de Revisión de la OTIF, referido a determinadas modificaciones del COTIF. El 5 de junio de 2014, comunicó al Consejo una propuesta de Decisión del Consejo por la que se establecía la posición que debía adoptar la Unión en dicha sesión de la Comisión de Revisión de la OTIF [COM(2014) 338 final]. Al término de las deliberaciones en el seno de los órganos preparatorios del Consejo, el Consejo de Asuntos Generales adoptó la Decisión 2014/699/UE ( 12 ) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada») en su reunión del 24 de junio de 2014, basándose en el artículo 91 TFUE, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 9.

35. La República Federal de Alemania votó en contra de dicha propuesta y realizó la siguiente declaración tras la adopción de la Decisión impugnada: «La República Federal de Alemania opina que la [Unión] no es competente respecto de las modificaciones del Apéndice B (Reglas uniformes CIM), del Apéndice D (Reglas uniformes CUV) ni del Apéndice E (Reglas uniformes CUI) de la [COTIF] y considera en consecuencia que no cabe coordinar la posición que debe adoptar la [Unión] en la 25.a sesión de la Comisión de Revisión de la OTIF, que se celebrará del 25 al 27 de junio de 2014. Hasta la fecha, la [Unión] no ha ejercido su competencia legislativa en los ámbitos del Derecho privado de los transportes regulados por los apéndices antes mencionados. Por consiguiente, los Estados miembros pueden continuar ejerciendo su competencia con arreglo a la segunda frase del artículo 2, apartado 2, del Tratado FUE. Asimismo, en los casos en los que la competencia esté compartida, el artículo 6, apartado 2, del [Acuerdo de adhesión] prevé expresamente que los Estados miembros pueden continuar ejerciendo su derecho de voto de forma independiente en dichos ámbitos. Por la presente, [la República Federal de] Alemania declara, como medida precautoria, que rechaza cualquier ejercicio de su derecho de voto por parte de la Comisión Europea.»

36. Según lo establecido en los considerandos 4 a 6 y 9 de la Decisión impugnada: «(4) Las modificaciones del [COTIF] tienen por objeto actualizar las tareas del Comité de Expertos Técnicos y la definición del término “poseedor” conforme a la normativa de la Unión y modificar determinadas reglas relativas a la financiación de la [OTIF], su auditoría de cuentas y presentación de informes, así como cambios administrativos de importancia menor. (5) Las modificaciones del apéndice B (CIM) tienen por objeto dar preferencia a la forma electrónica de la carta de porte y los documentos que la acompañen y aclarar determinadas disposiciones del contrato de transporte. (6) Las modificaciones del apéndice D (CUV) presentadas por el Secretario General de la OTIF tienen por objeto aclarar las funciones del poseedor y de la entidad a cargo del mantenimiento en los contratos de utilización de vehículos en el tráfico ferroviario internacional. [La República Francesa] ha presentado una propuesta separada relativa a la responsabilidad civil por los daños causados por un vehículo. [La República Federal de] Alemania también ha presentado una propuesta separada sobre el alcance de las normas uniformes CUV. [...] (9) Las modificaciones del apéndice E (CUI) sugeridas por el Comité Internacional de Transportes Ferroviarios (CIT) persiguen la ampliación del ámbito de las reglas uniformes de contratación del uso de infraestructuras para el transporte ferroviario nacional, la creación de la base jurídica para las condiciones generales de utilización de las infraestructuras ferroviarias y la ampliación de la responsabilidad civil del administrador de infraestructuras por los daños o pérdidas ocasionadas por la infraestructura.»

37. El artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada dispone que «la posición que se ha de adoptar en nombre de la Unión en la 25.a sesión del Comité de Revisión en el marco del [COTIF] se ajustará a lo dispuesto en el anexo de [esta] Decisión».

38. El punto 4 de dicho anexo, relativo a la revisión parcial del COTIF, tiene la siguiente redacción: «[...] Competencia: compartida. Ejercitantes del derecho de voto: Estados miembros. Posición coordinada recomendada: […] Deberán apoyarse las modificaciones del artículo 12 (Ejecución de sentencias — anexo) ya que enmiendan la definición de “poseedor” para ajustarla al Derecho de la Unión. [...]»

39. El punto 5 de este anexo, referido a la revisión parcial del Apéndice B (CIM), tiene el siguiente tenor: «[...] Competencia: compartida. Ejercitantes del derecho de voto: la Unión para los artículos 6 y 6a; los Estados miembros para los demás artículos. Posición coordinada recomendada: Las modificaciones de los artículos 6 y 6a afectan al Derecho de la Unión a causa de la utilización de la carta de porte y de los documentos que la acompañan para los procedimientos aduaneros y sanitarios y fitosanitarios. La Unión está de acuerdo con la intención de la OTIF de dar prioridad a la forma electrónica de las cartas de porte. No obstante, la adopción de estas modificaciones en este momento podría tener consecuencias imprevistas. El procedimiento simplificado actual de tránsito aduanero ferroviario solo es posible con documentos de papel. Por consiguiente, si los ferrocarriles optan por la carta de porte electrónica, tendrán que utilizar el régimen de tránsito ordinario y el nuevo sistema de tránsito informatizado (NCTS). La Comisión ha iniciado los preparativos para que un grupo de trabajo estudie el uso de documentos de transporte electrónicos para el tránsito en el marco del [Reglamento n.o 952/2013]. Ese grupo de trabajo celebrará su primera reunión los días 4 y 5 de junio de 2014. La Unión está de acuerdo asimismo con la intención de presentar los documentos de acompañamiento en formato electrónico. No obstante, en el Derecho de la Unión vigente no existe una base jurídica para presentar en formato electrónico los documentos (por ejemplo, el documento veterinario común de entrada y el documento común de entrada) que tienen que acompañar a los productos sanitarios y fitosanitarios y, por consiguiente, tienen que presentarse en papel. La Comisión ha elaborado un proyecto de reglamento con vistas a la certificación electrónica que está siendo debatido actualmente en el Parlamento Europeo y en el Consejo. Está previsto que el mencionado reglamento (Reglamento de Controles Oficiales) sea adoptado a finales de 2015 o principios de 2016, si bien habrá un período transitorio para su aplicación. Por consiguiente, la Unión sugiere que no se tome ninguna decisión sobre estos puntos en la presente convocatoria del [Comité de Revisión] y que la OTIF prosiga la cooperación con la Unión sobre el asunto a fin de disponer de una solución bien preparada para la próxima revisión del CIM que, preferiblemente, debería sincronizarse con el [Reglamento n.o 952/2013] y sus disposiciones de aplicación, cuya fecha de entrada en vigor prevista es el 1 de mayo de 2016. De conformidad con el artículo 278 del [Reglamento n.o 952/2013], determinados procedimientos electrónicos podrán introducirse gradualmente entre 2016 y 2020. […]»

40. El punto 7 de este mismo anexo, que tiene por objeto la revisión parcial del Apéndice D (CUV), tiene la siguiente redacción: «[…] Competencia: compartida. Ejercitantes del derecho de voto: Unión. Posición de la Unión recomendada: deberán apoyarse las modificaciones de los artículos 2 y 9 ya que aclaran las funciones del poseedor y de la entidad encargada del mantenimiento en consonancia con el Derecho de la Unión [Directiva 2008/110]. No obstante, la modificación propuesta del artículo 7 presentada por [la República Francesa], que se refiere a la responsabilidad civil de la persona que haya proporcionado el vehículo para su uso como medio de transporte en caso de daños resultantes de un defecto del vehículo, requiere un análisis en mayor profundidad en el marco de la Unión antes de tomar una decisión en la OTIF. Por consiguiente, la Unión no está en situación de apoyar esta propuesta de modificación en este CR y propone aplazar la decisión hasta la próxima Asamblea General para valorar mejor esta cuestión. La Unión adopta la misma posición, es decir, aplazar la decisión hasta la próxima Asamblea General para valorar mejor la cuestión, sobre la propuesta de [la República Federal de Alemania] de un nuevo artículo 1 bis presentado a la OTIF durante la coordinación de la Unión. Posición adicional de la Unión recomendada: En el documento CR 25/7 ADD 1, página 6, al final del apartado 8a, añadir: “La modificación del artículo 9, apartado 3, párrafo primero, no afectará a la distribución actual de responsabilidades entre la entidad encargada del mantenimiento y el poseedor de los vehículos”.»

41. El punto 12 del anexo de la Decisión impugnada, referente a la revisión parcial del Apéndice E (CUI), dispone lo siguiente: «[...] Competencia: compartida: Ejercitantes del derecho de voto: Unión. Posición coordinada recomendada: deberán rechazarse las modificaciones. Estas modificaciones sugeridas por el CIT incluyen la ampliación del ámbito del CUI a las operaciones nacionales, la introducción de condiciones generales contractualmente vinculantes y la ampliación de la responsabilidad civil por daños del administrador de infraestructuras. Las mencionadas modificaciones pueden merecer ulterior consideración, pero como no han sido debatidas en ningún foro interno de la OTIF antes del CR, su efecto no pudo evaluarse con suficiente detalle. Parece prematuro modificar la CUI (que actualmente es conforme al Derecho de la Unión) en este CR sin la preparación adecuada.»

42. La Comisión presentó la posición de la Unión en la 25.a sesión de la Comisión de Revisión de la OTIF de conformidad con lo definido en el anexo de la Decisión impugnada, mientras que la República Federal de Alemania sostuvo una posición autónoma en lo referente a las propuestas de modificación relativas al artículo 12 del COTIF así como a los Apéndices B (CIM), D (CUV) y E (CUI) (en lo sucesivo, conjuntamente, «modificaciones controvertidas»), y exigió ejercer directamente su derecho de voto sobre estas materias. La República Federal de Alemania votó en contra de la posición presentada por la Unión en lo referente a las modificaciones del artículo 12 del COTIF y del Apéndice D (CUV) que se proponían. Dado que estas propuestas obtuvieron la mayoría necesaria, las modificaciones en cuestión fueron adoptadas por la Comisión de Revisión de la OTIF.

43. A raíz de estos hechos, la Comisión notificó un escrito de requerimiento a la República Federal de Alemania sobre su voto en la 25.a sesión de la Comisión de Revisión de la OTIF, contrario a la Decisión impugnada.

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

44. La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión impugnada en la medida en que ésta se refiere a las modificaciones controvertidas y que condene en costas al Consejo.

45. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y, con carácter subsidiario, en el supuesto de que se anule la Decisión impugnada, que mantenga sus efectos, y que condene en costas a la República Federal de Alemania.

46. Los Gobiernos francés y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte han intervenido como coadyuvantes en apoyo de las pretensiones de la República Federal de Alemania, mientras que la Comisión ha intervenido como coadyuvante en apoyo del Consejo.

47. Todas las partes antes mencionadas, a excepción del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, participaron en la vista celebrada el 25 de octubre de 2016.

V. Análisis

48. El presente asunto tiene origen en un litigio entre la República Federal de Alemania y el Consejo relativo a una Decisión de este último por la que se establecía la posición que debía adoptarse en nombre de la Unión en una sesión de la Comisión de Revisión de la OTIF en lo referente a determinadas modificaciones del COTIF y de sus apéndices.

49. La República Federal de Alemania invoca tres motivos, basados, el primero, en la vulneración del principio de atribución por incompetencia de la Unión, el segundo, en el incumplimiento de la obligación de motivación, y el tercero, en la vulneración del principio de cooperación leal en relación con el principio de tutela judicial efectiva.

50. Analizaré estos tres motivos en el orden en que han sido invocados por la República Federal de Alemania.

A. Sobre el primer motivo basado en la infracción del artículo 5 TUE, apartado 2

51. Mediante su primer motivo, la República Federal de Alemania alega que, con arreglo al artículo 91 y al artículo 218 TFUE, apartado 9, la Unión no tenía competencia para establecer la posición de la Unión que se debía adoptar en la 25.a sesión de la Comisión de Revisión de la OTIF, en lo referente a las modificaciones de los apéndices B (CIM), D (CUV) y E (CUI) que se proponían.

52. El artículo 13, apartado 1, letra c), del COTIF estableció una Comisión de Revisión para, con arreglo al artículo 33, apartado 4, del COTIF, decidir sobre las propuestas de modificación de éste o de sus apéndices. ( 13 )

53. Las modificaciones examinadas en el presente asunto están incluidas en la lista que aparece en el artículo 33 del COTIF.

1. Sobre el artículo 218 TFUE

54. El artículo 218 TFUE regula el procedimiento de negociación y celebración de acuerdos entre la Unión y terceros países u organizaciones internacionales. El Consejo, como la institución que representa los intereses de los Estados miembros, es el principal órgano de decisión en este procedimiento. A tal fin, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 2, éste autoriza la apertura de las negociaciones (habitualmente es la Comisión quien negocia), ( 14 ) aprueba las directrices de negociación, ( 15 ) autoriza la firma ( 16 ) y celebra los acuerdos. ( 17 ) Este artículo también establece el grado de participación del Parlamento Europeo, dependiendo de si se trata de una aprobación en los casos enumerados de forma exhaustiva ( 18 ) o, en su defecto, de una consulta. ( 19 ) En el resto de los casos, el Parlamento debe ser informado en todas las fases del procedimiento. ( 20 ) Durante todo el procedimiento, el Consejo se pronuncia por mayoría cualificada, ( 21 ) salvo en situaciones claramente definidas. ( 22 )

55. En lo referente a la modificación de un acuerdo, existe por regla general un paralelismo en cuanto a las formalidades seguidas, en la medida en que el procedimiento de modificación de un acuerdo es el mismo que el de celebración de dicho acuerdo. ( 23 )

56. Sin embargo, el artículo 218 TFUE, apartado 9, prevé, como excepción a esta regla general, un procedimiento simplificado. ( 24 ) Según esta disposición, introducida en el Tratado FUE por el Tratado de Ámsterdam ( 25 ) y modificada por el Tratado de Niza, ( 26 ) el Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, una decisión por la que se establezcan las posiciones que deban adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho organismo deba adoptar actos que surtan efectos jurídicos, exceptuando los actos que completen o modifiquen el marco institucional del acuerdo. ( 27 )

57. Debo observar finalmente que, en lo tocante a la modificación de un acuerdo, el artículo 218 TFUE, apartado 7, ( 28 ) establece una excepción al artículo 218 TFUE, apartado 9. Esta primera disposición instituye, por decirlo así, un procedimiento simplificado dentro del procedimiento simplificado, ( 29 ) si bien dicha disposición no es aplicable al presente caso.

58. En el presente caso, el Consejo adoptó, a propuesta de la Comisión, una Decisión por la que se establecía la posición que debía adoptarse en nombre de la Unión en la Comisión de Revisión (esto es, un organismo creado por el COTIF). Este organismo debe adoptar actos que surtan efectos jurídicos, dado que están destinados a modificar el COTIF y sus anexos. Asimismo, como analizaré en detalle más adelante, las modificaciones contempladas no afectan al marco institucional del COTIF. ( 30 ) Por consiguiente, están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 218 TFUE, apartado 9.

59. En consecuencia, esta disposición es plenamente aplicable en la presente controversia. Incluso me atrevería a decir que ésta constituye una de las «situaciones estándar» previstas para el procedimiento simplificado instaurado por la referida disposición. ( 31 )

60. Evidentemente, cualquier modificación de un acuerdo realizada de conformidad con el procedimiento del artículo 218 TFUE, apartado 9, presupone la existencia de una competencia de la Unión.

61. Esto me lleva a examinar el sistema de competencias establecido por los Tratados. ( 32 )

2. Sobre el sistema de competencias de la Unión

62. Con arreglo al artículo 5 TUE, apartado 1, primera frase, la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. Según el artículo 5 TUE, apartado 2, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros. ( 33 )

63. El principio de atribución se aplica tanto a las competencias internas como a las externas.

a) Competencias internas y externas

64. El Tratado FUE atribuye unas competencias a la Unión. A este respecto, dicho Tratado proporciona fundamentos jurídicos que autorizan a la Unión a actuar, como el artículo 91 TFUE en materia de transportes, sobre el que volveré más adelante.

65. Por lo que respecta más concretamente a la competencia externa, esto es, a la capacidad de la Unión (que posee capacidad jurídica en virtud del artículo 335 TFUE) de celebrar acuerdos con terceros países u organizaciones internacionales, el Tratado de Lisboa, por primera vez en la historia de la Unión, ( 34 ) explica ( 35 ) de forma resumida los supuestos en los que la Unión dispone de tal competencia. El artículo 216 TFUE, apartado 1, prevé una competencia externa para la Unión en cuatro supuestos, como confirma a grandes rasgos la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las competencias externas. ( 36 )

66. En virtud del artículo 216 TFUE, apartado 1, la Unión podrá celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones internacionales (1) cuando así lo prevean los Tratados ( 37 ) o cuando la celebración de un acuerdo (2) ( 38 ) bien sea necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados, ( 39 ) (3) bien esté prevista en un acto jurídicamente vinculante de la Unión, ( 40 ) (4) o bien pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas. ( 41 )

67. Cabe señalar ya en este punto que los supuestos segundo y cuarto constituyen competencias que, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se denominaban habitualmente competencias «implícitas».

68. El artículo 216 TFUE, apartado 1, no se pronuncia, acertadamente, sobre la cuestión de si la competencia externa es exclusiva o compartida. Volveré sobre esta cuestión más adelante.

b) Competencias exclusivas y compartidas

69. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, las categorías y los ámbitos de competencia de la Unión están definidos de forma detallada en el título I («Categorías y ámbitos de competencias de la Unión») de la primera parte del Tratado FUE, titulada «Principios».

70. En primer lugar, con arreglo al artículo 2 TFUE, apartado 1, cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. En cambio, según el artículo 2 TFUE, apartado 2, cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito.

71. Esta última disposición contiene un principio de preferencia, al especificar que los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya y que ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya.

72. Este principio se aplica a las competencias tanto internas como externas. ( 42 )

73. En segundo lugar, los artículos 3 TFUE a 6 TFUE determinan los diferentes tipos de competencias de que dispone la Unión en función de sus ámbitos de actuación. El artículo 3 TFUE, sobre el que volveré en detalle más adelante, versa sobre las competencias exclusivas; el artículo 4 TFUE establece que la competencia compartida es la competencia «por defecto», ( 43 ) y especifica los ámbitos principales a los que se aplicarán las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros ( 44 ) (los transportes están expresamente incluidos); ( 45 ) el artículo 5 TFUE aborda la coordinación de las políticas económicas en el seno de la Unión y el artículo 6 TFUE establece que la Unión dispondrá de competencia «para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros» en determinados ámbitos, tales como la protección y mejora de la salud humana o la industria.

74. Vuelvo a ocuparme del artículo 3 TFUE. Esta disposición determina de manera exhaustiva los ámbitos en los que la Unión dispone de una competencia exclusiva. Su apartado 1 enumera los ámbitos en los que se confiere a la Unión una competencia exclusiva (expresa), a saber, la unión aduanera, el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior, la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común y la política comercial común.

75. El artículo 3 TFUE, apartado 2, prevé que la Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional (1) cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, o (2) cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna, o (3) en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas. Cabe señalar que, contrariamente al artículo 3 TFUE, apartado 1, el apartado 2 de esta disposición, al referirse a «la celebración de un acuerdo internacional», se limita a las competencias externas de la Unión.

76. En cambio, si la Unión dispone de competencia compartida, tanto ella como los Estados miembros tendrán la facultad de actuar.

77. No obstante, cuando, y en la medida en que, la Unión haya ejercido su competencia externa compartida, los Estados miembros ya no podrán actuar. ( 46 ) Los Estados miembros sólo ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. ( 47 ) Si la Unión ejerce su competencia externa compartida, ésta actuará sola. ( 48 ) Por lo tanto, el ejercicio, por la Unión, de una competencia compartida lleva aparejado un elemento de exclusividad, ya que los Estados miembros ya no podrán actuar en el futuro. El principio de preferencia, consagrado en el artículo 2 TFUE, apartado 2, es aplicable en tal situación. ( 49 )

78. La cuestión relativa al momento y la forma en la que la Unión ejercerá esta competencia es esencialmente una cuestión política ( 50 ) que se enmarca en el procedimiento contemplado en el artículo 218 TFUE. ( 51 )

79. Procede señalar la diferencia que existe entre una competencia exclusiva en el sentido del artículo 3 TFUE y una competencia compartida que la Unión haya decidido ejercer. Así, en virtud del artículo 2 TFUE, apartado 2, tercera frase, los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya. Esta disposición sólo se aplica a las competencias compartidas.

80. Por consiguiente, en cuanto a la relación entre el artículo 216 TFUE, apartado 1, y el artículo 3 TFUE, apartado 2, procede señalar que la primera disposición trata sobre la existencia de una competencia externa, mientras que la segunda resuelve la cuestión de si tal competencia externa (que existe en virtud del artículo 216 TFUE, apartado 1) es o no exclusiva. ( 52 )

81. Esto se deduce claramente, en mi opinión, del tenor de estas dos disposiciones, así como de su respectiva ubicación dentro del Tratado FUE. De lo razonado también se sigue que el tenor, y por consiguiente el ámbito de aplicación del artículo 216 TFUE, apartado 1, es más amplio que el del artículo 3 TFUE, apartado 2. Sólo parte de las competencias establecidas en el artículo 216 TFUE, apartado 1, son competencias exclusivas con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 2. ( 53 )

82. Por consiguiente, procede determinar en primer lugar la existencia de una competencia de la Unión, con arreglo al artículo 216 TFUE, apartado 1, en relación, en su caso, con otras disposiciones del Tratado FUE, antes de abordar la cuestión de la naturaleza de dicha competencia, en particular la de saber si ésta es exclusiva de conformidad con el artículo 3 TFUE, apartado 2, o simplemente compartida. El Tribunal de Justicia sigue este mismo enfoque. ( 54 )

c) Competencia compartida y acuerdo mixto: dos cuestiones diferentes

83. Ha de señalarse que no se debe confundir la cuestión de la competencia —exclusiva o compartida— con la de un acuerdo mixto, a saber, un acuerdo con uno o varios terceros Estados o con una organización internacional en el que sean partes contratantes tanto la Unión como los Estados miembros.

84. En efecto, como advirtió el Abogado General Wahl en sus conclusiones presentadas en el dictamen 3/15, ( 55 )«la elección entre un acuerdo mixto y un acuerdo exclusivamente de la Unión, cuando la materia del acuerdo forma parte de un ámbito de competencia compartida […], forma parte generalmente del margen de apreciación del legislador de la Unión».

85. El Derecho de la Unión exige la celebración de un acuerdo mixto únicamente en el caso de que dicho acuerdo incluya una parte comprendida en una competencia de la Unión y otra parte comprendida en una competencia exclusiva de los Estados miembros, sin que ninguna de esas partes sea accesoria de la otra. ( 56 )

86. De manera análoga, las modificaciones de un acuerdo mixto, como el del presente caso, siguen el mismo principio. Si, por ejemplo, en un ámbito de competencias compartidas, la Unión decidiera ejercer su competencia en relación con tales modificaciones, entonces ya no serían los Estados miembros sino la Unión quien decidiría.

87. El Acuerdo de adhesión refleja esta realidad. En virtud del artículo 6, apartado 2, de dicho Acuerdo, en lo que se refiere a las decisiones relativas a cuestiones que sean de competencia compartida entre la Unión y sus Estados miembros, corresponderá participar en la votación bien a la Unión, bien a sus Estados miembros. Por consiguiente, una vez que la Unión haya decidido ejercer su competencia externa compartida, es exclusivamente ella quien vota en el seno de la OTIF.

88. Las partes no discuten que, con arreglo al artículo 4 TFUE, apartado 2, letra g), en lo referente a las medidas relativas a la política de transportes en el interior de la Unión, la competencia es compartida entre la Unión y los Estados miembros y que, en caso de competencia compartida, del artículo 2 TFUE, apartado 2, se deduce que tanto la Unión como los Estados miembros pueden legislar y adoptar actos jurídicos vinculantes y que los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya.

89. Asimismo, las partes convienen ( 57 ) en que, por una parte, la Unión dispone de una competencia interna, en virtud del artículo 91 TFUE, apartado 1, para adoptar disposiciones en los ámbitos en cuestión del Derecho privado del transporte para las empresas de transporte ferroviario, a saber, el Derecho (privado) del transporte de mercancías, el Derecho de los contratos de fletamento o de los contratos relativos a la puesta a disposición de un vehículo para su utilización, así como el Derecho de los contratos de utilización de la infraestructura, y que, por otra parte, la Unión todavía no ha utilizado tal competencia.

90. Curiosamente, en los apartados controvertidos de la Decisión impugnada, el Consejo indica que se trata de una competencia compartida, mientras que en su escrito de defensa alega que la Unión dispone de una competencia exclusiva.

3. ¿Existencia de una competencia externa?

a) Alegaciones de las partes

91. La República Federal de Alemania alega que, en el plano externo, la política de transporte es un ámbito de competencia compartida de la Unión y los Estados miembros, salvo en los supuestos contemplados en el artículo 3 TFUE, apartado 2, en los que considera que la competencia externa de la Unión es exclusiva.

92. Para asegurarse de que la Unión dispone de competencia para adoptar, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 9, una decisión por la que se establezca la posición que deba adoptarse en nombre de la Unión en un organismo internacional, cuando el acto adoptado por tal organismo tenga por objeto la modificación de las disposiciones de un acuerdo mixto, según la República Federal de Alemania, se debe verificar si las modificaciones afectan a disposiciones del acuerdo que estén comprendidas en la competencia de la Unión, porque, de no existir tal competencia, no se podrá adoptar ninguna decisión que establezca la posición de la Unión. Para la República Federal de Alemania, lo importante, a los efectos de esta verificación, es saber si la decisión del organismo internacional en cuestión tiene repercusiones directas en el acervo de la Unión y, por tanto, si existen normas comunes que puedan verse afectadas o cuyo alcance pueda verse alterado por la decisión de que se trata. La existencia de tal riesgo supone, según la República Federal de Alemania, que las modificaciones de las disposiciones de un acuerdo internacional están comprendidas en un ámbito en el que la Unión ya ha adoptado normas comunes. En este sentido, la República Federal de Alemania se remite al asunto que dio lugar a la sentencia AETR. ( 58 )

93. El Consejo, apoyado por la Comisión, destaca que la actuación de la Unión en el plano externo no se limita a las materias que ya son objeto de disposiciones internas de la Unión. El Consejo alega que la Unión también puede actuar, en el plano externo, aunque las materias en cuestión aún no hayan sido objeto de una normativa al nivel de la Unión, normativa que, por ello, no puede verse afectada, o que sólo hayan sido objeto de semejante normativa de forma muy parcial. A su juicio, la Unión podría celebrar un acuerdo internacional de forma independiente basándose en una competencia «potencial» en el plano externo.

94. El Consejo, a diferencia de la República Federal de Alemania, considera que, en un ámbito de competencia compartida, se puede establecer la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo internacional mediante una decisión adoptada con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 9, cuando tal posición sirva a los intereses de la Unión, y ello incluso aunque no existan normas comunes relativas a la materia en cuestión. En su opinión se trataría, en tal supuesto, del ejercicio de una competencia externa compartida, limitada a los puntos específicos cubiertos por el acto jurídico de la Unión, de conformidad con el Protocolo n.o (25) sobre el ejercicio de las competencias compartidas, que figura como anexo a los Tratados UE y FUE. ( 59 )

95. En el presente caso, a su entender, la Unión ha escogido ejercer su competencia externa en el ámbito de los transportes con el fin de convertirse en Parte contratante del COTIF, precisando, en las materias sobre las cuales ha asumido competencias, el alcance y la naturaleza de éstas, como lo confirma la referencia al artículo 91 TFUE que aparece en el primer visto de la Decisión 2013/103 y la declaración relativa a la competencia de la Unión que figura como anexo a esta misma Decisión. Esta declaración, que podría hacer pensar que la transferencia de las competencias compartidas está supeditada a la existencia de disposiciones de la Unión, realmente no excluye, en su opinión, la posibilidad de una nueva transferencia de competencias compartidas en el marco del COTIF.

b) Apreciación

96. En primer lugar, procede analizar si la Unión disponía en el presente caso de una competencia externa en virtud del artículo 216 TFUE, apartado 1.

1) Sobre el artículo 216 TFUE, apartado 1, segundo supuesto

97. Como ya he indicado, el artículo 216 TFUE, apartado 1, segundo supuesto, faculta a la Unión para celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones internacionales cuando la celebración de tal acuerdo «sea necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados».

98. En el presente asunto, el convenio en cuestión se enmarca efectivamente en una política de la Unión, ( 60 ) pues los transportes son materia regulada por el título VI de la tercera parte del Tratado FUE. Con arreglo al artículo 90 TFUE, los objetivos de los Tratados se perseguirán, en la materia regulada por dicho título, en el marco de una política común de transportes. Más concretamente, del artículo 91 TFUE, apartado 1, resulta que la Unión dispone de una competencia (interna) para establecer esta política de transportes. Además, en virtud del artículo 100 TFUE, apartado 1, las disposiciones del título VI se aplicarán, inter alia, a los transportes por ferrocarril.

99. Asimismo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el artículo 91 TFUE, apartado 1, y el artículo 100 TFUE, apartado 1, confieren a la Unión facultades de actuación en materia de transportes. ( 61 )

100. En un sentido más amplio, la política de transportes está inextricablemente vinculada con la del mercado interior. No sólo aquélla contribuye directamente al cumplimiento de ésta, sino que el propio Tratado FUE prevé que determinados aspectos de los transportes constituyan, en sí mismos, una categoría particular de servicios. ( 62 )

101. Por lo que respecta al criterio de la necesidad establecido en el artículo 216 TFUE, apartado 1, segundo supuesto, ( 63 ) debería interpretarse, a mi entender, de forma amplia. ( 64 ) Las instituciones políticas competentes disponen, a este respecto, de un amplio margen de apreciación. El criterio de la necesidad incluso podría entenderse como una declaración meramente confirmatoria de los principios de subsidiariedad ( 65 ) y de proporcionalidad. ( 66 )

102. En todo caso, a mi modo de ver, del artículo 216 TFUE, apartado 1, segundo supuesto, puede inferirse que el criterio de la necesidad constituye un criterio que determina principalmente la exclusión de la competencia externa de la Unión en los supuestos en los que la acción externa de la Unión no permita alcanzar los objetivos del Tratado FUE.

103. El caso de autos no constituye ninguno de tales supuestos. En efecto, las modificaciones controvertidas se enmarcan en la consecución de los objetivos del Tratado FUE relativos a la política de transportes.

104. La cuestión que se plantea aquí es la de si la Unión dispone de una competencia externa siempre que se cumplan los requisitos del artículo 216 TFUE, apartado 1, segundo supuesto, o si es necesario que se satisfagan otros requisitos. Es decir, ¿dispone la Unión de una competencia externa sin necesidad de que exista una normativa interna previa?

105. Opino que sí.

106. El tenor del artículo 216 TFUE, apartado 1, segundo supuesto, que recuerda extraordinariamente al del artículo 352 TFUE, apartado 1, ( 67 ) lo que puede explicarse por el hecho de que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia anterior a la adopción del Tratado de Lisboa «en cierto sentido […] ha trasladado al sector de la competencia externa de [la Unión] la lógica que subyace al artículo [352 TFUE]» ( 68 ) es claro y no da lugar a dudas. Esta disposición se refiere a los objetivos establecidos por los Tratados, en el marco de las políticas de la Unión, ( 69 ) y no exige ninguna normativa interna previa. En las disposiciones del Tratado FUE, hasta la fase de la calificación de una competencia externa (establecida con arreglo al artículo 216 TFUE, apartado 1) no aparece la cuestión de la normativa interna abordada en el artículo 3 TFUE, apartado 2, segundo supuesto, ( 70 ) y ni siquiera entonces se exige una normativa interna previa. ( 71 )

107. Por añadidura, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se desprende ningún requisito relativo a una normativa interna previa. Cada vez que se ha planteado la cuestión de una normativa interna previa, no se trataba de determinar la existencia de una competencia externa, sino de calificar o no de exclusiva a una competencia externa. ( 72 )

108. Asimismo, de la sentencia Kramer y otros ( 73 ) se desprende que la mera existencia de una competencia interna implica una competencia externa, aun cuando no se hayan adoptado (todavía) medidas internas. ( 74 )

109. En el dictamen 2/00, ( 75 ) el Tribunal de Justicia se pronunció sobre la elección de la base jurídica adecuada para el acto mediante el cual el Consejo se proponía celebrar el Protocolo de Cartagena sobre la prevención de los riesgos biotecnológicos. Esta cuestión dividía a la Comisión, por un lado, y al Consejo y a los Estados miembros, por otro lado. Mientras que, a juicio de la Comisión, este Protocolo entraba esencialmente dentro del ámbito de aplicación de la política comercial común al amparo del artículo 207 TFUE, que es una competencia externa exclusiva de la Unión, para el Consejo y los Estados miembros se enmarcaba en la política de medio ambiente con arreglo al artículo 192 TFUE, apartado 1, una competencia (también) externa, pero compartida.

110. Según el Tribunal de Justicia, la suscripción del Protocolo de Cartagena, en nombre de la Unión, debía fundarse en una única base jurídica que fuera específica para la política de medio ambiente, a saber, el artículo 192 TFUE, apartado 1. ( 76 ) El Tribunal de Justicia declaró también, haciendo referencia a la sentencia AETR, que: ( 77 )«procede examinar si [la Unión] posee, con arreglo al artículo [192 TFUE], competencia exclusiva ( 78 ) para concluir el Protocolo, debido a la existencia de actos de Derecho derivado adoptados en el marco [de la Unión] que regulen la materia de la bioseguridad y que pudieran resultar afectados en el caso de que los Estados miembros participaran en el procedimiento de celebración de dicho Protocolo». ( 79 ) El Tribunal de Justicia consideró que, en ese caso, la armonización realizada en el plano interno en el ámbito de aplicación del Protocolo de Cartagena sólo cubría dicho ámbito de manera muy parcial y concluyó que la Unión y sus Estados miembros disponían de una competencia compartida para suscribir aquél. ( 80 )

111. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia apreció, en primer lugar, la existencia de una competencia, antes de abordar la cuestión de si era exclusiva o no. Sólo después, en una segunda fase, examinó la existencia de actos de Derecho derivado. En consecuencia, del dictamen 2/00 ( 81 ) se deduce que la existencia de una competencia externa compartida es independiente de la existencia de actos de Derecho derivado y, por tanto, del ejercicio de una competencia interna.

112. A continuación, de los asuntos que dieron lugar a las sentencias Comisión/Francia ( 82 ) y Comisión/Irlanda ( 83 ) se deduce que la Unión puede celebrar acuerdos internacionales aun cuando las materias específicas cubiertas por ellos no sean objeto todavía de una normativa en sede de la Unión o sólo sean objeto de tal normativa de forma muy parcial, la cual, por ello, no puede resultar afectada.

113. Estos tres asuntos ( 84 ) se referían a la competencia externa de la Unión en materia de medio ambiente, una competencia que es compartida. El hecho de que se tratara de una competencia externa explícita basada en el artículo 192 TFUE y en el artículo 191 TFUE, apartado 1, cuarto guion, ( 85 ) y no de una competencia externa implícita con arreglo al artículo 91 TFUE, en relación con el artículo 216 TFUE, apartado 1, segundo supuesto, no modifica en nada la conclusión del apartado anterior, contrariamente a lo que afirma la República Federal de Alemania. Una competencia implícita no es menos válida que una competencia explícita.

114. Por otro lado, soy plenamente consciente del hecho de que los contextos de los asuntos que dieron lugar a las citadas sentencias Comisión/Francia y Comisión/Irlanda eran diferentes del presente asunto, pues se trataba principalmente del examen por parte del Tribunal de Justicia de su propia competencia para interpretar las disposiciones de un acuerdo mixto y para conocer de un litigio relativo al cumplimiento de dichas disposiciones. Sin embargo, ello no afecta en absoluto a las conclusiones deducidas por el Tribunal de Justicia en esos asuntos. El contexto puede ser otro, pero el Derecho es el mismo. En estos dos asuntos se examinaba la competencia externa de la Unión en materia de medio ambiente, una competencia que en principio es compartida.

115. Por lo tanto, las apreciaciones del Tribunal de Justicia en los asuntos Comisión/Francia y Comisión/Irlanda son extrapolables al presente asunto. ( 86 )

2) Sobre las otras obligaciones del Consejo

116. La interpretación que propongo del artículo 216 TFUE, apartado 1, segundo supuesto, no implica entender que las instituciones políticas de la Unión tengan una facultad discrecional sin límites.

117. En primer lugar, dichas instituciones están sujetas a la obligación de motivación en virtud del artículo 296 TFUE, apartado 2. Analizaré este punto con más detalle en el examen del segundo motivo invocado por la República Federal de Alemania.

118. En segundo lugar, en el supuesto de que las referidas instituciones ejerzan una competencia compartida, deben acatar el principio de subsidiariedad, consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 3. Este principio se aplica al ejercicio de toda competencia compartida, ya sea interna o externa. ( 87 )

c) Conclusión

119. A la vista de las consideraciones expuestas, la Unión dispone, en virtud del artículo 91 TFUE en relación con el artículo 216 TFUE, apartado 1, segundo supuesto, de una competencia externa. Ya he declarado que, en el marco de las políticas de la Unión, las medidas examinadas se inscriben en la consecución de los objetivos establecidos por los Tratados. El Consejo ha ejercido esa competencia; de lo cual se deduce que, con arreglo al artículo 2 TFUE, apartado 2, segunda frase, la República Federal de Alemania no puede continuar ejerciendo su competencia compartida.

120. Por consiguiente, el Consejo no ha vulnerado el principio de atribución consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 2, por lo que el primer motivo debe ser desestimado.

121. El examen del primer motivo debería detenerse en este punto, habida cuenta de que propongo desestimarlo. Sin embargo, continuaré mi análisis para el caso de que el Tribunal de Justicia desee también que se estudie la cuestión de si, en el presente asunto, la Unión disponía también de una competencia externa exclusiva.

4. ¿Existencia de una competencia externa exclusiva?

a) Sobre el artículo 3 TFUE, apartado 2, tercer supuesto

122. Procede examinar si la Unión dispone de una competencia externa exclusiva en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 2.

123. A falta de la correspondiente cláusula en un acto legislativo de la Unión, el primer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2, debe excluirse directamente.

124. Cabe decir lo mismo en cuanto al segundo supuesto de ese artículo, que en mi opinión no es aplicable, puesto que de los autos no se deduce en modo alguno que la adopción de la Decisión del Consejo sea «necesaria para permitir [a la Unión] ejercer su competencia interna». Así pues, no se trata, en el presente asunto, de un «supuesto del dictamen 1/76». ( 88 )

125. Queda, por tanto, el tercer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2.

126. La cuestión que se plantea es la siguiente: ¿cómo deben interpretarse los términos «en la medida en que [la celebración de un acuerdo internacional] pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas» que aparecen en el artículo 3 TFUE, apartado 2?

127. Estos términos coinciden con los que el Tribunal de Justicia utilizó, en el apartado 22 de la sentencia AETR, ( 89 ) para definir la naturaleza de los compromisos internacionales que los Estados miembros tienen prohibido asumir fuera del marco de las instituciones de la Unión, cuando se hayan adoptado normas comunes de la Unión para alcanzar los fines del Tratado FUE. ( 90 ) Por consiguiente, tales términos deben interpretarse teniendo en cuenta las precisiones formuladas por el Tribunal de Justicia en la citada sentencia AETR y en la jurisprudencia que se deriva de ella. ( 91 )

128. Así pues, ¿cómo se deben interpretar los términos «que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas»?

129. El tenor del artículo 3 TFUE, apartado 2, implica que es necesario que el ámbito cubierto por el acuerdo internacional sea ya objeto de normas de la Unión. Si no existen tales normas, es difícil imaginar cómo un acuerdo de este tipo podría afectar a las normas de la Unión o alterar el alcance de las mismas. ( 92 ) Las «normas comunes» en el sentido de esta disposición no pueden ser, a mi juicio, más que disposiciones de Derecho derivado de la Unión, de manera que no pueden referirse también a las disposiciones de los Tratados, por el simple motivo de que esos términos pretenden, en líneas generales, codificar la jurisprudencia derivada de la sentencia AETR. ( 93 )

130. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, existe un riesgo de que las normas comunes de la Unión se vean afectadas por los compromisos internacionales, o que se altere el alcance de dichas normas, que puede justificar una competencia externa exclusiva de la Unión, cuando estos compromisos estén incluidos en el ámbito de aplicación de las mencionadas normas. ( 94 ) La constatación de tal riesgo no supone que exista una concordancia completa entre el ámbito abarcado por los compromisos internacionales y el de la normativa de la Unión. ( 95 ) El alcance de las normas comunes de la Unión puede también verse afectado o alterado por tales compromisos cuando estos últimos pertenezcan a un ámbito ya cubierto en gran medida por tales normas. ( 96 )

131. El Tribunal de Justicia ha señalado además que la existencia de una competencia de la Unión, sobre todo si es de carácter exclusiva, debe deducirse de un análisis global y concreto de la relación entre el acuerdo internacional previsto y el Derecho de la Unión vigente. Dicho análisis debe tener en cuenta los ámbitos cubiertos, respectivamente, por las normas de la Unión y por las disposiciones del acuerdo previsto, sus perspectivas de evolución previsibles, así como la naturaleza y el contenido de esas normas y esas disposiciones, con el fin de verificar si el acuerdo en cuestión puede afectar a la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión y al buen funcionamiento del sistema que éstas han instituido. ( 97 )

132. Procede analizar el presente asunto a la luz de estas consideraciones.

133. Las modificaciones controvertidas afectan al ámbito del Derecho contractual privado del transporte ferroviario de mercancías y de personas. Las partes admiten que este ámbito no constituye aún materia legislada por la Unión.

134. A este respecto, el Consejo no niega la ausencia de una legislación completa y coherente de la Unión en el Derecho privado en materia de transportes. Sin embargo, considera que las modificaciones controvertidas pueden afectar a otras disposiciones de la Unión, citadas en su mayoría en el «anexo III» ( 98 ) de la Decisión 2003/103, y que, por tanto, son competencia exclusiva de la Unión.

b) Punto 5: revisión parcial del Apéndice B (CIM)

135. Las propuestas de modificación del artículo 6 y del artículo 6 bis del Apéndice B (CIM) prevén la introducción de una carta de porte electrónica.

1) Alegaciones de las partes

136. La República Federal de Alemania destaca que no existe ninguna disposición a este respecto en el Derecho de la Unión en materia de transporte de mercancías. En estas circunstancias, en su opinión, no cabe la posibilidad de que la modificación del Apéndice B (CIM) afecte a ninguna disposición del Derecho de la Unión, sin que sea suficiente para demostrar una incidencia en éste ordenamiento jurídico un efecto indirecto de esa modificación sobre determinadas disposiciones de la Unión en materia aduanera o veterinaria, que forman parte del Derecho público. En cualquier caso, el artículo 2 del Apéndice B (CIM), con arreglo al cual las disposiciones de Derecho aduanero y las relativas a la protección de animales permanecerán sin cambios, excluye todo efecto indirecto sobre las disposiciones de la Unión relativas a estas materias. Asimismo, considera que la modificación en cuestión no afecta al derecho de las Partes contratantes de acordar la utilización de la carta de porte en formato impreso.

137. El Consejo alega que la introducción de la carta de porte electrónica afectará al procedimiento simplificado para el tránsito aduanero ferroviario, contemplado en los artículos 414 y 419 del Reglamento de ejecución, y, más concretamente, a las formalidades previstas en el artículo 412, en el artículo 416, apartado 1, y en el artículo 419, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento, así como en el artículo 94 del Reglamento n.o 2913/92. De hecho, a su juicio, la utilización de una carta de porte electrónica supone la imposibilidad de optar por un procedimiento aduanero simplificado y, por consiguiente, complicará significativamente los controles aduaneros. Además, según el Consejo, la introducción de esta carta afectará también a la legislación en materia de protección animal y fitosanitaria, a saber, a la Directiva 97/78/CE, ( 99 ) a la Directiva 2000/29/CE, ( 100 ) y al Reglamento n.o 136/2004, que prevén como regla general la utilización de documentos en papel para los documentos de acompañamiento, así como al Reglamento n.o 136/2004. Asimismo, la génesis del artículo 6, apartado 7, del Apéndice B (CIM) demuestra también, en su opinión, la relación directa que existe entre la carta de porte CIM y la legislación aduanera de la Unión. Por consiguiente, el Consejo considera que la modificación del artículo 6 y la introducción del artículo 6 bis en el Apéndice B (CIM) pueden afectar a las disposiciones del Derecho de la Unión.

138. Según el Consejo, no puede acogerse la alegación de la República Federal de Alemania de que las disposiciones del Derecho de transportes contempladas en el anexo I de la Decisión 2013/103 no se ven afectadas. Además de que este anexo no contiene, a su juicio, una lista exhaustiva de los actos de la Unión referidos a las materias de las que trata el COTIF, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no exige que todas las normas de la Unión que pueden verse afectadas se encuentren en un único instrumento.

139. Por consiguiente, el Consejo sostiene que la Unión dispone de una competencia exclusiva en cuanto a las modificaciones del Apéndice B (CIM) propuestas.

2) Apreciación

140. De acuerdo con la jurisprudencia antes citada, relativa a la competencia externa exclusiva de la Unión y que interpreta el artículo 3 TFUE, apartado 2, no veo, en el presente asunto, de qué manera «pued[en] afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas» las modificaciones del Apéndice B (CIM) que se proponen.

141. El Apéndice B (CIM) se refiere al contrato de transporte internacional por ferrocarril de mercancías (CIM), esto es, el contrato entre un expedidor de mercancías y un transportista ferroviario. Tal contrato debe ser documentado mediante una «carta de porte», según un modelo uniforme, que acompañará a cada envío. La carta de porte contendrá en particular una información detallada sobre el trayecto y las mercancías enviadas. En el procedimiento aduanero de la Unión, la carta de porte sustituye a la declaración de tránsito que se necesita normalmente para todas las mercancías en tránsito en la Unión. ( 101 ) Aunque el Reglamento de ejecución menciona expresamente la carta de porte CIM, esta simplificación, como alega la República Federal de Alemania y admite el Consejo, en la práctica ( 102 ) también se aplica a las cartas de porte reguladas por otros convenios internacionales.

142. La modificación propuesta pretende introducir un nuevo artículo 6 bis en el Apéndice B (CIM) que tiene por objeto definir, entre otros extremos, los requisitos aplicables a las cartas de porte electrónicas. En la actualidad, en virtud del artículo 6, apartado 9, del Apéndice B (CIM), «la carta de porte, incluido su duplicado, podrá emitirse en forma de registro electrónico de datos, que puedan transformarse en signos legibles de escritura». ( 103 ) Por lo tanto, existe ya la posibilidad de utilizar una carta de porte en formato electrónico, aunque no se haya definido ningún estándar. El Reglamento n.o 2913/12 no se pronuncia sobre la utilización de esta carta electrónica. Tan sólo su artículo 233, apartado 4, aborda la cuestión de los «documentos electrónicos» en general. Esta disposición estipula únicamente que, en principio, debería ser posible la utilización de documentos electrónicos, si bien no hace referencia alguna a ningún formato de la carta de porte.

143. La modificación propuesta mediante la introducción del artículo 6 bis del Apéndice B (CIM), a saber, la imposición de un formato electrónico como norma para una carta de porte mediante un formato electrónico, no afecta directamente al desarrollo del procedimiento aduanero. Si bien el Consejo invoca a este respecto que las cartas electrónicas no serán aceptadas por las autoridades competentes en el estado actual del Derecho de la Unión, es preciso reconocer que basta con imprimir el documento electrónico para cumplir con el procedimiento aduanero.

144. Por lo tanto, no se trata de una competencia exclusiva.

c) Puntos 4 y 7: revisión parcial del COTIF — Convenio de base y del Apéndice D (CUV)

145. El Apéndice D (CUV), esto es, las Reglas uniformes relativas a los contratos de utilización de vehículos ferroviarios (CUV), tiene por objeto, en particular, establecer la responsabilidad en caso de pérdida o de avería de un vehículo o en caso de daños causados por éste. La modificación propuesta se refiere a la definición del «poseedor» de un vehículo en el sentido del COTIF.

1) Alegaciones de las partes

146. La República Federal de Alemania alega que actualmente no existe ninguna disposición de la Unión en este ámbito. A su juicio, el único acto de la Unión al que hace referencia el Consejo en relación con una de las cinco modificaciones de que se trata, a saber, la Directiva 2008/110, sólo se refiere a cuestiones de Derecho público relativas a la seguridad ferroviaria. Por consiguiente, aunque el término «poseedor» se utilice tanto en la Directiva 2008/110 como en el Apéndice D (CUV), a su entender, se refiere a un contexto normativo diferente en los dos casos. Para la República Federal de Alemania, mientras que la Directiva 2008/110 regula las obligaciones de Derecho público de las empresas ferroviarias y las competencias de las autoridades, el Apéndice D (CUV) se refiere a los derechos y las obligaciones contractuales en caso de pérdida de un vehículo ferroviario o de responsabilidad civil por los daños causados por tal vehículo, y esa es la razón por la que la definición del término «poseedor» que figura en las modificaciones en cuestión presentaba diferencias respecto de la que se emplea en Derecho de la Unión.

147. En cambio, el Consejo resalta los estrechos vínculos entre las disposiciones del Apéndice D (CUV) y el Derecho de la Unión. En efecto, tal como se desprende, a su juicio, de los considerandos 3 y 4 de la Directiva 2008/110, unas modificaciones anteriores de este Apéndice referidas a los derechos y las obligaciones de los poseedores ya dieron lugar en el pasado a modificaciones de la Directiva 2004/49. A su entender, las actuales propuestas de modificaciones pretenden, por una parte, aproximar la definición del término «poseedor» que aparece en el Apéndice D (CUV) a la de la Directiva 2008/110. Por otra parte, para el Consejo, tienen por objeto imponer al poseedor la obligación de nombrar una entidad encargada del mantenimiento (en lo sucesivo, «EEM») al celebrar un contrato de utilización, así como regular el intercambio de información entre el poseedor y el EEM, aspectos que entiende que ya han sido objeto de una regulación detallada en el Derecho de la Unión, a saber, en la Directiva 2008/110 y en el Reglamento (CE) n.o 445/2011. ( 104 ) Si su contenido hubiera sido diferente, estas modificaciones habrían podido afectar a las disposiciones del Derecho de la Unión y conllevar dificultades de aplicación, y también habrían enviado un mensaje negativo en el plano externo, según el Consejo.

148. Por tanto, el Consejo sostiene que las modificaciones del Apéndice D (CUV) propuestas corresponden a un ámbito de la competencia exclusiva de la Unión.

2) Apreciación

149. Es evidente que la modificación propuesta del artículo 12 y del Apéndice D (CUV) tenía por objeto aproximar la definición utilizada por el COTIF a la utilizada por la Directiva 2004/49 sobre la seguridad de los ferrocarriles comunitarios. Esta Directiva contiene una disposición según la cual el poseedor puede ser una EEM. Según los considerandos 3 y 4 de la Directiva 2008/110, la definición del «poseedor» en el sentido de esta Directiva debería ser lo más parecida posible a la utilizada en el COTIF. Dado que las definiciones de un mismo concepto recogidas en un acto específico de la Unión, en el presente caso la Directiva 2008/110, y en el COTIF se inspiran la una en la otra, cualquier cambio de la definición en cuestión en el COTIF tendrá repercusiones directas para este acto específico y, por tanto, puede afectarlo.

150. La Unión dispone, en consecuencia, de una competencia exclusiva sobre este ámbito.

d) Punto 12: revisión parcial del Apéndice E (CUI)

1) Alegaciones de las partes

151. En cuanto a las modificaciones del Apéndice E (CUI) que se proponen, la República Federal de Alemania considera que conciernen exclusivamente a cuestiones de Derecho privado relativas a la responsabilidad contractual o pertenecientes al Derecho privado en materia de utilización de la infraestructura ferroviaria. No cabe duda de que, en materia de infraestructura ferroviaria, la Unión ha adoptado determinados actos que aparecen en el Apéndice al anexo I de la Decisión 2013/103, como la Directiva 2001/14 o la Directiva 2004/49. Sin embargo, en su opinión, estos actos persiguen objetivos de Derecho público y, por tanto, no regulan las cuestiones que son objeto del Apéndice E (CUI). Al contrario, la República Federal de Alemania entiende que la Directiva 2004/49 excluye expresamente las cuestiones de Derecho privado del ámbito de aplicación de sus disposiciones. Asimismo, opina que el artículo 5 bis del Apéndice E (CUI) tiene el efecto de excluir todo efecto indirecto de las modificaciones examinadas sobre el Derecho público de la Unión.

152. Por lo que se refiere a la posición de la Unión que se debía adoptar sobre las modificaciones del Apéndice E (CUI) propuestas, el Consejo considera que las disposiciones contractuales relativas a la utilización de las infraestructuras no deberían considerarse de forma aislada, porque interactúan con las disposiciones del Derecho ferroviario internacional y europeo y, más concretamente, con las disposiciones de Derecho público relativas a la seguridad. El Consejo considera que la ampliación de la responsabilidad civil del administrador por los daños patrimoniales derivados de las indemnizaciones por daños y perjuicios pagadas por el transportista que tengan su origen en la infraestructura podría eventualmente tener el efecto de modificar las condiciones de la responsabilidad civil reguladas por el Derecho de la Unión, a pesar de la cláusula relativa al Derecho no afectado que aparece en el artículo 5 bis del Apéndice E (CUI). En su opinión, cabe decir lo mismo respecto de las propuestas de modificaciones que pretenden ampliar el ámbito de aplicación del Apéndice E (CUI) a los transportes nacionales y crear una base jurídica para las condiciones generales relativas a los contratos de utilización de la infraestructura en el tráfico internacional ferroviario.

2) Apreciación

153. El Apéndice E (CUI) regula los contratos de utilización de la infraestructura ferroviaria (CUI) para transporte, incluida la forma y las condiciones generales del contrato. Las modificaciones, sugeridas por el CIT, incluyen la ampliación del ámbito de aplicación del CUI a las operaciones interiores, la introducción de condiciones generales contractualmente vinculantes y, por último, la ampliación de la responsabilidad civil por daños del administrador de infraestructuras.

154. Sólo un artículo del Derecho de la Unión se refiere a los acuerdos entre las empresas ferroviarias y los administradores de infraestructuras. Se trata del artículo 28 de la Directiva 2012/34/UE, ( 105 ) que establece que dichos acuerdos deberán ser transparentes y no discriminatorios.

155. Esto no basta para fundamentar una competencia exclusiva.

B. Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 296 TFUE

156. Mediante su segundo motivo, la República Federal de Alemania, apoyada por la República Francesa, alega que la Decisión impugnada adolece de una falta de motivación, ya que el Consejo no ha demostrado que los puntos que fueron objeto de la posición de la Unión pertenecieran a un ámbito ampliamente regulado en el Derecho de la Unión.

1. Alegaciones de las partes

157. Según la República Federal de Alemania, es especialmente importante delimitar de forma clara las competencias en el caso de los acuerdos mixtos, para determinar las competencias de los diferentes actores en los organismos de las organizaciones internacionales. Pues bien, en el caso de autos, considera que el Consejo no ha citado ningún instrumento de Derecho de la Unión o ha hecho referencia exclusivamente a instrumentos relacionados con el Derecho público, a pesar de que las modificaciones propuestas se referían únicamente al Derecho de los transportes comprendido en el Derecho civil. Según la República Federal de Alemania, el Consejo no ha indicado, ni en la Decisión impugnada ni en su escrito de defensa, el fundamento jurídico que sustenta una competencia externa material de la Unión. Dicha parte añade que, si bien el Consejo ha invocado en su escrito de defensa determinados actos de la Unión que podrían verse afectados, a juicio de éste, si se aprobaran las modificaciones controvertidas, la mayoría de dichos actos no fueron mencionados en la Decisión impugnada, ni tan siquiera en la Decisión 2013/103.

158. El Consejo, apoyado por la Comisión, alega que la motivación que justifica la competencia de la Unión se desprende claramente de la Decisión impugnada. Considera que las disposiciones de la Unión que pueden verse afectadas por las modificaciones controvertidas están indicadas en dicha Decisión. El hecho de que, en opinión de la República Federal de Alemania, las disposiciones del Derecho de la Unión invocadas no fueran pertinentes no puede poner en entredicho la suficiencia de la motivación de la Decisión impugnada. En cualquier caso, en una materia que, como mínimo, es de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros, el Consejo considera haber cumplido su obligación de motivación haciendo meramente referencia a la base jurídica de su actuación y describiendo su posición. Según el Consejo, el artículo 218 TFUE, apartado 9, es la base jurídica adecuada para la adopción de la Decisión impugnada y no es necesaria una motivación adicional. Además, en opinión del Consejo, el hecho de que la Decisión impugnada se apoye en disposiciones del Derecho de la Unión que no están indicadas en la Decisión 2013/103 carece de pertinencia.

2. Apreciación

159. Este motivo se basa en la argumentación defendida por la República Federal de Alemania en su primer motivo, que he propuesto al Tribunal de Justicia que desestime. Si, como ya he sugerido, no es necesario que el ámbito de la modificación ya esté ampliamente regulado internamente, los requisitos relativos a la motivación se atenúan consecuentemente.

160. Según el artículo 296 TFUE, apartado 2, los actos jurídicos deberán estar motivados y se referirán a las propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictámenes previstos por los Tratados.

161. Según reiterada jurisprudencia, esta obligación de motivación impone que todos los actos a los que se refiere contengan una exposición de los motivos que han conducido a la institución a adoptarlos, de tal modo que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control y que tanto los Estados miembros como los terceros interesados conozcan las circunstancias en las que las instituciones comunitarias han aplicado el Tratado FUE. ( 106 ) La obligación de indicar la base jurídica de un acto se desprende también de esta obligación de motivación. ( 107 ) Además, según una jurisprudencia consolidada, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes. ( 108 ) La cuestión de saber si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. ( 109 )

162. Si el artículo 218 TFUE, apartado 9, constituye la base jurídica para la adopción de una decisión en el marco de un procedimiento que deben seguir las instituciones políticas de la Unión para modificar las disposiciones de un acuerdo que no están comprendidas en el marco institucional de dicho acuerdo, y dado que, como ya he observado anteriormente en las presentes conclusiones, dicha disposición parte de la existencia de una competencia material de la Unión, entonces incumbe al Consejo indicar, en esta decisión, la base jurídica material en la que basa la competencia de la Unión, así como la justificación de dicha competencia. En efecto, corresponde al Consejo indicar las bases jurídicas material y procesal aplicables. ( 110 ) Tal obligación deriva del artículo 296 TFUE. ( 111 )

163. En el presente asunto, el Consejo ha cumplido esta obligación. Ha indicado claramente la base jurídica material aplicable, a saber, el artículo 91 TFUE, apartado 1, y ha motivado su posición. El Consejo también ha motivado punto por punto, en la Decisión impugnada, las razones que justifican la necesidad de una actuación de la Unión. Del mismo modo, el Consejo ha indicado que el procedimiento aplicable era el establecido en el artículo 218 TFUE, apartado 9.

164. A lo largo del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, el Consejo ha indicado que considera que no sólo existe una competencia (compartida) en virtud del artículo 91 TFUE, apartado 1, y del artículo 216 TFUE, apartado 1, segundo supuesto, sino también que dicha competencia es exclusiva con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 2.

165. Ahora bien, esta última disposición no fue mencionada en absoluto en la motivación del Consejo. Además, dado que la Unión, a excepción de un punto concreto, no dispone de una competencia exclusiva, al Consejo le habría sido imposible motivar que disponía de tal competencia.

166. No obstante, la falta de una referencia al artículo 3 TFUE, apartado 2, carece de pertinencia para el presente motivo, pues la falta de motivación respecto de una competencia exclusiva (inexistente) es irrelevante a los efectos del artículo 296 TFUE.

167. En consecuencia, procede desestimar el segundo motivo.

C. Sobre el tercer motivo basado en la infracción del artículo 4 TUE, apartado 3

1. Alegaciones de las partes

168. La República Federal de Alemania alega que el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, exige que, en caso de desacuerdo entre los Estados miembros y la Unión sobre la delimitación de las competencias en el marco del ejercicio de los derechos como miembros de una organización internacional, las instituciones de la Unión deberán asegurarse de que el acto de la Unión que establezca la posición de la Unión sea adoptado con suficiente antelación para permitir al Estado miembro que impugne la competencia de la Unión someter el asunto al Tribunal de Justicia con el tiempo suficiente para obtener una aclaración de la cuestión. El principio de la tutela judicial efectiva también exige, a su juicio, que el procedimiento de adopción se organice de manera que permita a un Estado miembro que impugne el acto adoptado recurrir a los órganos jurisdiccionales de la Unión con el fin de solicitar la suspensión de la ejecución antes de que el acto en cuestión produzca efectos irreversibles.

169. En el caso de autos, aunque la República Federal de Alemania hizo constar sus reservas en cuanto a las competencias de la Unión inmediatamente después de que la Comisión presentara, el 5 de junio de 2014, la propuesta de Decisión, el Consejo esperó hasta el 24 de junio de 2014, esto es, la víspera de la apertura de la 25.a sesión de la Comisión de Revisión de la OTIF, para adoptar la Decisión impugnada, dejando de este modo menos de 24 horas a la República Federal de Alemania para someter el asunto al Tribunal de Justicia. Al actuar de tal forma, según la República Federal de Alemania, el Consejo vulneró tanto el principio de cooperación leal como el principio de tutela judicial efectiva. Aunque no fuera posible revocar los actos adoptados por la Comisión de Revisión de la OTIF, en su opinión, seguía siendo necesaria la tutela judicial, ante la incoación por parte de la Comisión de un procedimiento EU Pilot contra la República Federal de Alemania en el cual la Comisión reprocha a ésta haber infringido la Decisión impugnada. Por otro lado, la situación en la que el Consejo adoptó una decisión en aplicación del artículo 218, apartado 9, en el marco de los trabajos de la Comisión de Revisión de la OTIF podría volver a producirse.

170. El Consejo, apoyado por la Comisión, considera que ha respetado el principio de cooperación leal. En efecto, en los órganos preparatorios del Consejo se dedicaron diversas reuniones a debatir, en particular, los puntos respecto de los cuales la República Federal de Alemania había expresado dudas en cuanto a la competencia de la Unión. A su juicio, la tesis de la República Federal de Alemania según la cual la posición de la Unión debería haber sido adoptada con la suficiente antelación para permitirle solicitar al Tribunal de Justicia una suspensión de la ejecución es excesiva y poco realista. El Consejo añade que el hecho de que la República Federal de Alemania haya instado el presente procedimiento es una prueba precisamente de que se ha respetado el principio de tutela judicial efectiva.

171. Por lo demás, el Consejo señala que, habida cuenta del plazo en el que las modificaciones controvertidas entrarán en vigor según las reglas aplicables del COTIF, no se puede apreciar ningún efecto irreversible de la Decisión impugnada para la República Federal de Alemania. En todo caso, la Unión, que tiene la mayoría de los votos en el seno de la OTIF, podría ejercer cierta influencia en el seno de dicha organización en el caso de que fuera necesario adoptar una nueva posición de la Unión o una posición coordinada a raíz de la sentencia que dicte el Tribunal de Justicia. El Consejo añade que, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia anule la Decisión impugnada, estaría obligado en cualquier caso, con arreglo al artículo 266 TFUE, párrafo primero, a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia dictada por aquél. Según el Consejo, tal ejecución sería, además, posible, dado que la Unión po