CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 61/79 
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL 
SR. GERHARD REISHCL 
presentadas el 9 de enero de 1980 * 
Señor Presidente, 
Señores Jueces, 
Mediante auto de 3 de octubre de 1978, el 
Presidente del Tribunale civile e penale di 
Milano ordenó a la Amministrazione delle 
Finanze dello Stato, parte demandante en el 
litigio principal, reembolsar a la demandada, 
la sociedad Denkavit italiana Sri, un importe 
de 2 783 140 LIT que esta ùltima había 
pagado durante los años 1971 a 1974 en 
concepto de tasas de control sanitario sobre 
la importación de leche y productos lácteos, 
por considerar que dichas tasas figuraban 
entre las exacciones de efecto equivalente a 
derechos de aduana, las cuales están prohibi­
das. La demandante recurrió contra este auto 
sobre medidas provisionales, alegando que la 
violación de la prohibición de percibir exac­
ciones de efecto equivalente a derechos de 
aduana no daba lugar automáticamente a la 
obligación de devolver las sumas percibidas. 
Entonces, mediante resolución de 1 de marzo 
de 1979 (2 de abril de 1979), la Sala Primera 
de lo Civil del Tribunale di Milano pidió al 
Tribunal de Justicia que se pronunciara con 
carácter prejudicial sobre las cuestiones 
siguientes: «A) ¿Es compatible con la normativa 
comunitaria, y en particular con el 
espíritu del apartado 2 del artículo 13 
y del artículo 92 del Tratado CEE, 
la devolución de sumas percibidas 
en concepto de derechos de aduana 
(en este caso, derechos de inspec­
ción sanitaria) antes de que las Insti­
tuciones comunitarias las clasifiquen 
como exacciones de efecto equiva­
lente a derechos de aduana y cuya 
carga ya fue repercutida en su día a 
los compradores de los productos 
importados? 
B) ¿Se opone la normativa comunitaria, y 
en particular el apartado 2 del artículo 
13 y el artículo 92 del Tratado CEE, a 
que la prohibición y la supresión de las 
exacciones de efecto equivalente a 
derechos de aduana creen para los par­
ticulares el derecho a pedir la devolu­
ción de las cantidades que han pagado 
indebidamente al Estado y que éste, por 
su parte, ha percibido ilegalmente en 
concepto de exacciones de efecto equi­
valente, después de que el Derecho 
comunitario suprimiera dichas exaccio-
* 
Lengua original: italiano. 
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DENKA VIT ITALIANA 
nes, pero antes de que las Instituciones 
comunitarias las clasificaran como exac­
ciones de efecto equivalente a derechos 
de aduana?» 
Respecto a estas cuestiones, mi opinión es la 
siguiente: 
Las dos cuestiones prejudiciales giran en 
torno al problema central sobre el que ya he 
tenido ocasión de expresar mi opinión en mis 
conclusiones de 4 de diciembre de 1979 en 
el asunto en el que recayó la sentencia de 27 
de febrero de 1980, Just (68/79,» Rec. 
p. 501); se trata de sabērsi procede devolver 
el importe de las tasas pagadas en virtud de 
disposiciones de Derecho nacional, cuya 
incompatibilidad con el Derecho comunitario 
. no ha sido declarada sino posteriormente por 
el Tribunal de Justicia de las Comunidades 
Europeas. Dado que las dos cuestiones sólo 
se refieren a diferentes aspectos del proble­
ma de hasta qué punto el Derecho comunita­
rio prevé el reembolso de los derechos de 
policía sanitaria percibidos por la Amminis­
trazione delle Finanze en contra de lo dis­
puesto en el apartado 2 del artículo 13 del 
Tratado CEE, considero que deben exami­
narse juntas ambas cuestiones. 
En este contexto, procede señalar, en primer 
lugar, que, en varias de sus sentencias, el 
Tribunal de Justicia se ha pronunciado ya en 
el sentido de que los gravámenes pecuniarios 
impuestos por razones de control sanitario de 
los productos al cruzar éstos la frontera 
deben considerarse corno exacciones de 
efecto equivalente a derechos de aduana, 
siempre y cuando no formen parte de un régimen de cánones internos que se apli­
quen sistemáticamente, según los mismos 
criterios y en la misma fase de comerciali­
zación, a los productos nacionales y a los 
importados (véanse las sentencias de 14 de 
diciembre de 1972, Marimex, 29/72, Rec. p. 
1309; de 5 de febrero de 1976, Bresciani, 
87/75,» Rec. p. 129; de 15 de diciembre de 
1976, Simmenthal SpA, 35/76,» p. 1871; y 
de 28 de junio de 1978, Simmenthal SA, 
70/77, Rec. p. 1453). Además, la jurispru­
dencia del Tribunal de Justicia ha estableci­
do que, desde el 1 de enero de 1970 a más 
tardar, el apartado 2 del artículo 13 del 
Tratado CEE es, por su propia naturaleza, 
directamente aplicable en las relaciones 
jurídicas entre los Estados miembros y sus 
nacionales, y que confiere a los justiciables 
derechos que los órganos jurisdiccionales 
nacionales tienen la obligación de prote­
ger [véanse las sentencias de 14 de diciem­
bre de 1972, Marimex, antes citada; de 26 
de febrero de 1975, W. Cadsky SpA 
(63/74,» Rec. p. 281); de 5 de febrero de 
1976, Bresciani, antes citada; de 16 de 
diciembre de 1976, Rewe (33/76,» Ree. p. 
1989), y de 16 de diciembre de 1976, Co­
met BV (45/76, Rec. p. 2043)]. En estrecha 
conexión con el efecto directo del Derecho 
comunitario, el Tribunal de Justicia, me­
diante una jurisprudencia reiterada, ha 
destacado el principio de la primacía de este 
Derecho respecto al Derecho nacional. Ya 
en su sentencia de 15 de julio de 1964, 
Costa (6/64,» Rec. p. 1141), el Tribunal de 
Justicia había hecho hincapié en que «al 
Derecho creado por el Tratado, nacido de 
una fuente autónoma, no se puede oponer, 
en razón de su específica naturaleza original 
una norma interna, cualquiera que sea ésta, 
ante los órganos jurisdiccionales, sin que al 
mismo tiempo aquél pierda su carácter 
417 
CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 61/79 
comunitario y se ponga en tela de juicio la 
base jurídica misma de la Comunidad». El 
Tribunal de Justicia añadía que: «la transfe­
rencia realizada por los Estados, de su orde­
namiento jurídico interno en favor del comu­
nitario, de los derechos y obligaciones co­
rrespondientes a las disposiciones del Trata­
do, entraña por tanto una limitación definiti­
va de su soberanía, contra la que no puede 
prevalecer un acto unilateral ulterior incom­
patible con el concepto de Comunidad». Por 
tanto, esta primacía de aplicación declarada 
por el Tribunal de Justicia -que se basa, en 
definitiva, en el principio de la competencia 
funcional de la Comunidad y se encuentra 
expresada más concretamente en el artículo 
5 del Tratado CEE- tiene la finalidad de 
evitar disparidades en la aplicación del 
Tratado por parte de los Estados miembros, 
en la medida en que las Instituciones de cada 
Estado miembro están obligadas, sin excep­
ción, a no aplicar las disposiciones de Dere­
cho nacional contrarias al Derecho comuni­
tario, aparte ya de cualquier derogación 
formal. A este respecto, las decisiones preju­
diciales dictadas por el Tribunal de Justicia 
con arreglo al artículo 177, mediante las 
cuales este Tribunal se pronuncia sobre la 
interpretación del Tratado, no tienen sino un 
efecto declarativo. En mi opinión, lo mismo 
puede decirse —respondiendo a la objeción 
del Gobierno italiano- de las sentencias 
dictadas por el Tribunal de Justicia con 
arreglo a los artículos 169 y 170 del Tratado 
CEE en el marco de un procedimiento por 
incumplimiento del Tratado, mediante las 
cuales este Tribunal declara que un Estado 
miembro ha incumplido una obligación que 
le incumbe en viilud del Tratado. El artículo 
171 del Tratado CEE, según el cual un Esta­
do miembro está obligado a adoptar las 
medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia, no crea 
nuevas obligaciones en cuanto al fondo, 
sino que simplemente confirma la obliga­
ción (que ya existía antes) de no aplicar, o 
en su caso de derogar, el Derecho nacional 
contrario al Derecho comunitario. 
Como ya indiqué en mis conclusiones en el 
asunto en el que recayó la sentencia de 25 
de mayo de 1977, Cucchi (77/76,« Rec. 
p. 987) y en el asunto 68/79 (antes citado), 
resulta del espíritu y de la finalidad del 
efecto directo que los derechos pagados con 
arreglo a normas de Derecho nacional con­
trarias al Derecho comunitario deben, nor­
malmente, ser reembolsados. En la senten­
cia de 26 de junio de 1979, Pigs and Bacon 
Commission (177/78,» Rec. p. 2161) el 
Tribunal de Justicia resolvió expresamente 
que existía una obligación de reembolso de. 
los derechos percibidos en el marco de un 
sistema nacional de comercialización con­
trario al Derecho comunitario. Este Tribunal 
recalcó, a este respecto, que «en principio, 
cualquier operador económico obligado al 
pago de la exacción tiene derecho a recla­
mar la devolución de la parte de la misma 
afectada a fines incompatibles con el Dere­
cho comunitario» (véanse también las con­
clusiones del Abogado General, Sr. Warner, 
de 15 de mayo de 1979 en dicho asunto). 
Por lo demás, opino que el Tribunal de 
Justicia ya había admitido en su sentencia 
de 16 de diciembre de 1976 en el asunto 
33/76 (Rewe, antes citado) la existencia de 
tal derecho; en aquel asunto, el órgano 
jurisdiccional remitente había pedido al 
Tribunal de Justicia que se pronunciara con 
carácter prejudicial, entre otras, sobre la 
cuestión de si, en caso de violación, por 
parte de la Administración nacional, de la 
418 
DENKAVIT ITALIANA 
prohibición de aplicar exacciones de efecto 
equivalente, el justiciable de la Comunidad 
tiene, según el Derecho comunitario, derecho 
a la devolución de la suma pagada. Como en 
el presente asunto, el Gobierno de la Repú­
blica Italiana mantuvo, con los mismos 
argumentos, el punto de vista de que la 
devolución de gravámenes percibidos en la 
frontera no puede exigirse antes de que esos 
derechos hayan sido objeto de una califica­
ción pertinente destinada a establecer su 
carácter de exacciones de efecto equivalente. 
Aunque no tuvo que plantearse expresamente 
la cuestión de la devolución, ya que los 
plazos para recurrir previstos por el Derecho 
nacional habían expirado, este Tribunal 
partió de la hipótesis implícita de que existía 
dicha obligación de reembolso, en la medida 
en que, respondiendo a la cuestión planteada, 
señaló que la prohibición establecida en el 
artículo 13 del Tratado CEE tiene efecto 
directo y confiere a los justiciables unos 
derechos que los órganos jurisdiccionales 
nacionales tienen la obligación de proteger. 
Como expuse en mis conclusiones en el 
asunto 68/79 (Just, antes citado), refiriéndo­
me, a este respecto, a la jurisprudencia del 
Tribunal de Justicia, mientras el Derecho 
comunitario no regule él mismo estas cues­
tiones, los órganos jurisdiccionales de los 
Estados miembros sólo pueden garantizar 
esos derechos basándose en su propio orde­
namiento jurídico. Como señala acertada­
mente el Gobierno italiano, esa remisión al 
Derecho nacional hace que la devolución 
dependa de las diferentes modalidades apli­
cables en cada Estado miembro; no obstante, 
como se puso de manifiesto en el asunto 
177/78 (Pigs and Bacon Commission, antes 
citado), esa situación corresponde al estado actual de la integración en el ámbito de la 
protección de los derechos individuales. La 
circunstancia de que el estatuto jurídico de 
un particular pueda, por tanto, variar de un 
Estado miembro a otro es simplemente una 
consecuencia de la aplicación del Derecho 
comunitario por los Estados miembros, 
hecho admitido por el ordenamiento jurídi­
co comunitario. Como se desprende de la 
sentencia dictada por el Tribunal de Justicia 
en el asunto Rewe, los órganos jurisdiccio­
nales nacionales tienen que velar, no obs­
tante, porque las modalidades de ejercicio 
de los derechos conferidos por el Derecho 
comunitario no sean menos favorables que 
las referentes a recursos similares de natura­
leza interna, y porque, por otra parte, las 
modalidades y los plazos no puedan hacer 
imposible en la práctica el ejercicio de tales 
derechos. 
En aras de una aplicación uniforme del 
Derecho comunitario, el Gobierno italiano 
trata de inferir del ordenamiento jurídico 
comunitario otros varios límites, dentro de 
los cuales las Administraciones nacionales 
estarían obligadas a devolver los importes 
percibidos en contra de la prohibición de 
aplicar exacciones de efecto equivalente a 
derechos de aduana. Señala que la devolu­
ción de dichos pagos daría lugar a un enri­
quecimiento de hecho de los operadores 
económicos interesados o más exactamente 
a un aumento inesperado de su margen de 
beneficios, ya que esos operadores, eviden­
temente, habrán incluido los importes co­
rrespondientes en el cálculo de sus costes de 
producción y los habrán repercutido sobre 
los terceros compradores, de modo que una 
devolución equivaldría, esencialmente, a 
una «ayuda» a los operadores nacionales; la 
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CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 61/79 
supresión retroactiva de una desigualdad de 
trato, que ya ha dado lugar a una alteración 
irreversible de las relaciones de mercado en 
el sentido de que éstas se rigen por un siste­
ma no deseado por los autores del Tratado, 
no haría sino provocar en la práctica esa 
distorsión de las condiciones del mercado y 
de las condiciones de la competencia, que el 
Derecho comunitario trata precisamente de 
impedir. 
Sin embargo, en mi opinión no es posible 
acoger los argumentos que se acaban de 
exponer, por las siguientes razones: 
Como ya he dicho, el efecto directo del 
Derecho comunitario tiene como.corolario la 
obligación de principio de devolver las 
cantidades indebidamente percibidas, sin lo 
cual la aplicación del Derecho comunitario 
podría quedar reducida a nada debido a que 
un Estado miembro percibe esos gravámenes 
en contra de lo dispuesto en el Derecho 
comunitario. Esta obligación se aplica tam­
bién a las cantidades percibidas en contra de 
la prohibición establecida en el apartado 2 
del artículo 13 del Tratado CEE. Esta 
disposición, que prevé que las exacciones 
de efecto equivalente a los derechos de 
aduana, en vigor entre los Estados miembros, 
deben ser suprimidas progresivamente por 
éstos durante el período transitorio, forma 
parte de los fundamentos de la Comunidad, 
como lo demuestra su misma ubicación en el 
texto del Tratado, y desempeña un papel 
esencial en la creación del mercado común. 
Como ha señalado este Tribunal en varias 
ocasiones (véanse las sentencias de 5 de 
febrero de 1976, Bresciani, 87/75, antes 
citada, y de 19 de julio de 1973, Capolongo, 77/72,« Rec. p. 611), sujustificaciónreside 
en el hecho de .que toda carga pecuniaria 
cuyo hecho generador está relacionado con 
el cruce de una frontera constituye, cual­
quiera que sea su naturaleza, un obstáculo a 
la libre circulación de mercancías. De la 
ratio de esta disposición resulta que las 
cargas pecuniarias indebidamente percibi­
das deben devolverse en la medida de lo 
posible, independientemente de que el 
importador haya repercutido o no tales 
cargas indirectas en el precio. Suponiendo 
que haya conseguido hacerlo, las cargas 
pecuniarias indebidamente percibidas son 
entonces soportadas por los compradores 
posteriores, los cuales podrán, en caso de 
devolución, recurrir contra el importador, 
con arreglo al Derecho nacional, para recu­
perar dichas cantidades. 
Sin embargo, prescindiendo de estas consi­
deraciones, será muy difícil comprobar si un 
importador efectivamente ha repercutido en 
su totalidad o sólo en parte las cargas inde­
bidas sobre los precios de la mercancía, 
dado que esta cuestión depende fundamen­
talmente de la coyuntura general y de la 
situación específica en que se encuentra una 
empresa y, por tanto, sólo puede contestarse 
teniendo en cuenta los datos concretos de 
cada caso. Debe considerarse, además, que 
es muy probable que los derechos inde­
bidamente percibidos hayan encarecido la 
mercancía y, por tanto , hayan influido 
negativamente en el volumen de negocios, 
dando lugar ipso facto a una disminución de 
los beneficios del importador, indepen­
dientemente de las posibles pérdidas que 
éste haya podido tener en lo que respecta a 
los intereses. 
420 
DENKA VIT ITALIANA 
El Derecho comunitario no regula estas 
cuestiones tan complejas, las cuales sólo 
pueden ser resueltas por los órganos jurisdic­
cionales nacionales de manera concreta, 
considerando cada caso específico. En mi 
opinión, a falta de esta normativa de Dere­
cho comunitario, corresponde únicamente a 
los órganos jurisdiccionales de cada Estado 
miembro decidir, en el marco de su propio 
ordenamiento jurídico, si, y en su caso hasta 
qué punto, las exacciones indebidamente 
percibidas, de efecto equivalente a derechos 
de aduana, deben ser objeto de reembolso. 
De lo expuesto hasta ahora se desprende ya 
que el reembolso de exacciones indebida­
mente pagadas, de efecto equivalente a 
derechos de aduana, efectuado en virtud de 
una obligación creada por el Derecho comu­
nitario, no puede, por definición, constituir 
una ayuda incompatible con el mercado 
común en el sentido del artículo 92 del 
Tratado CEE. Habida cuenta de que todos 
los interesados en el presente procedimiento, 
incluido el Gobierno italiano, están mani­
fiestamente de acuerdo a este respecto, 
puedo limitarme a hacer algunas breves 
observaciones. 
El apartado 1 del artículo 92 del Tratado 
CEE dispone que «salvo que el presente 
Tratado disponga otra cosa, serán incompati­
bles con el mercado común, en la medida en 
que afecten a los intercambios comerciales 
entre Estados miembros, las ayudas otorga­
das por los Estados o mediante fondos esta­
tales, bajo cualquier forma, que falseen o 
amenacen falsear la competencia, favore­
ciendo a determinadas empresas o produccio­
nes». Ahora bien, como hemos visto, el Derecho comunitario prescribe precisamen­
te el reembolso de gravámenes indebida­
mente percibidos. El apartado 1 del artículo 
92 sólo es aplicable a las ayudas otorgadas 
por los Estados o mediante fondos estatales. 
No obstante, en lo que respecta al concepto 
de ayuda, es esencial que la subvención 
concedida por el Estado lo sea a título 
gratuito y que se otorguen ventajas al bene­
ficiario en virtud de disposiciones estatales 
o con arreglo a normas fijadas por el Esta­
do. Ahora bien, el reembolso de gravámenes 
indebidamente pagados sólo puede tener 
lugar en virtud de una resolución judicial 
destinada a anular ab initio una medida que 
falsee la competencia y, por tanto, no hace 
que la empresa afectada disfrute de ventaja 
alguna. Dado que se trata simplemente de 
devolver lo que se ha percibido indebida­
mente, dicha operación tampoco implica un 
nuevo reparto de los recursos estatales. 
Como no se trata de conceder una ventaja a 
título gratuito, la situación económica de las 
empresas interesadas en los intercambios 
internacionales tampoco resulta mejorada 
respecto a sus competidores que no reciben 
pagos de este tipo, de manera que la compe­
tencia internacional no es falseada por la 
devolución. 
El Gobierno italiano estima, además, que 
habida cuenta de los criterios definidos en la 
sentencia de 8 de abril de 1976, Defrenne 
(43/75,» Rec. p. 455), el efecto directo del 
apartado 2 del artículo 13 no puede dar 
acceso a los interesados que se basen en un 
título jurídico de Derecho comunitario, de 
inherente rango superior, a la posibilidad 
absoluta e imprescriptible de reivindicar la 
devolución. El Gobierno italiano alega que 
en la sentencia citada, el Tribunal de Justi-
421 
CONCLUSIONES DEL SR. REISCHL - ASUNTO 61/79 
cia declaro directamente aplicable el artículo 
119 del Tratado, pero limitó el derecho a 
invocarlo al período posterior al pronuncia­
miento de la sentencia, salvo en lo que res­
pecta a los trabajadores que hubiesen inter­
puesto antes un recurso judicial o una recla­
mación equivalente. El Gobierno italiano 
aflade que las razones que llevaron al Tribu­
nal de Justicia a distinguir entre la declara­
ción del incumplimiento de una obligación 
derivada del Tratado y el reconocimiento de 
una obligación de proceder a la supresión 
retroactiva de los efectos perjudiciales de ese 
incumplimiento de lo dispuesto en el Tratado 
-a saber, las consecuencias de carácter 
económico, la conducta de los Estados 
miembros, la falta de iniciativa de la Comi­
sión y la impresión errónea sobre el efecto 
de la normativa comunitaria aplicable—, son 
también válidas en el ámbito de las exaccio­
nes de efecto equivalente a los derechos de 
aduana, especialmente cuando se han perci­
bido sumas basándose en una interpretación 
errónea del Derecho comunitario. 
No obstante, como ya señalé en mis conclu­
siones en el asunto 68/79 (Just, antes citado) 
y como recalcaba también el Abogado Gene­ral, Sr. Warner, en sus conclusiones en el 
asunto 33/76 (Rewe, antes citado), no es 
posible comparar una situación en la que se 
pide la devolución de gravámenes indebida­
mente percibidos por Estados miembros con 
la situación a que se refería el asunto De-
frenne. Así pues, también la Comisión, en 
especial, señala acertadamente que el asunto 
Defrenne trataba fundamentalmente de los 
intereses de particulares que habían sido 
inducidos a error tanto por la actitud de 
varios Estados miembros, como por la 
conducta de las Instituciones comunitarias, 
y que habían tomado medidas económicas 
en consecuencia. Ahora bien, en el presente 
asunto se trata simplemente de una obliga­
ción de reembolso de gravámenes que no 
debían haberse percibido. En el asunto 
Defrenne, unos empresarios privados habían 
pagado indemnizaciones diferentes a los 
empleados de sexo masculino y a los de 
sexo femenino, en virtud de una legislación 
nacional o de convenios salariales, mientras 
que en el presente asunto, la propia Repú­
blica Italiana ha adoptado una normativa 
incompatible con el Derecho comunitario. 
No hay, a este respecto, ninguna considera­
ción imperativa de seguridad jurídica para 
limitar el ámbito de aplicación temporal de 
la sentencia del Tribunal de Justicia. 
Por lo tanto, propongo a este Tribunal que responda de la siguiente manera a las 
cuestiones planteadas: 
Del efecto directo del apartado 2 del artículo 13 del Tratado CEE resulta que los 
particulares tienen derecho a la devolución de las cantidades percibidas en contra 
del Derecho comunitario, a partir del 1 de enero de 1970, en concepto de exacciones 
de efecto equivalente a derechos de aduana. No obstante, la decisión de si, y hasta 
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DENKAVIT ITALIANA 
qué punto, los derechos deben ser reembolsados compete a los órganos 
jurisdiccionales nacionales; éstos tienen la facultad de tener en cuenta especial­
mente, sobre la base del Derecho interno, el hecho de que la carga de que se trate 
haya sido repercutida sobre los compradores de los productos importados. Sin 
embargo, las modalidades de ejercicio de estos derechos no pueden ser menos 
favorables que las de los derechos similares resultantes del Derecho del Estado 
miembro y, además, el ejercicio del derecho no debe hacerse imposible en la 
práctica. 
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