Conclusiones del Abogado General Mischo presentadas el 11 de diciembre de 1986. - F. CONTRA COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - FUNCIONARIOS - REGIMEN DISCIPLINARIO. - ASUNTO 403/85.



Recopilación de Jurisprudencia 1987 página 00645



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

Los hechos y antecedentes del asunto 403/85 vienen expuestos detalladamente en el informe para la vista. Séanos pues permitido remitirnos al mismo.

Antes de proceder al examen de los argumentos invocados por el demandante en apoyo de su recurso de anulación de la decisión de 6 de mayo de 1985 por la cual la Comisión le destituyó de sus funciones, nos parece indispensable precisar el marco en el que se sitúan las presentes conclusiones. Este marco viene configurado por la índole del control ejercido por el Tribunal de Justicia sobre las decisiones adoptadas por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, "AFPN") en materia disciplinaria.

El Tribunal de Justicia ha recordado la índole de este control en los apartados 34 y 35 de su sentencia de 29 de enero de 1985 en el asunto 228/83 que oponía a las mismas partes,(1) en los términos siguientes:

"Tal y como ya ha manifiestado este Tribunal, entre otras, en su sentencia de 30 de mayo de 1973 (De Greef contra Comisión, 46/72, Rec. 1973, p. 543), la elección de la sanción adecuada corresponde a la AFPN, una vez comprobada la realidad de los hechos imputados al funcionario. El Tribunal no puede sustituir la apreciación de esta autoridad por la suya propia, salvo en caso de error manifiesto o de desviación de poder."

Precisemos inmediatamente que el argumento de la desviación de poder no ha sido invocado en el presente asunto, y que por lo tanto no tenemos necesidad de examinar esta cuestión.

Nos corresponde verificar si los dos motivos invocados por el demandante, Sr. F., a saber, una motivación insuficiente y errónea de la decisión y una violación del principio de proporcionalidad en la elección de la sanción, demuestran que la Comisión ha cometido un error manifiesto.

Acerca de la motivación, calificada por el demandante de errónea e insuficiente, de la decisión

1. Hechos atribuidos al demandante

En el apartado 37 de su sentencia antes citada de 29 de enero de 1985, el Tribunal ha declarado que la primera decisión de separación del servicio se había limitado a indicar "que el demandante ha cometido una "agresión violenta" contra el director general de Personal y Administración de la Comisión, Sr. Morel "causándole heridas". Estas fórmulas sucintas, seguía diciendo el Tribunal "no permiten comprobar si la decisión se funda sólo en la explicación dada por el demandante o si, y en su caso, en qué medida la AFPN se ha basado también en las declaraciones del Sr. Morel y de su asistente, las cuales, en su mayor parte, han sido negadas por el demandante".

La nueva decisión de separación del servicio de fecha 6 de mayo de 1985 contiene seis considerandos (nos 6 a 11 inclusive) que describen en detalle el desarrollo del incidente y las heridas producidas al Sr. Morel.

Uno de esos considerandos se refiere, tal y como recuerda la propia Comisión, a un hecho negado por el demandante, a saber el lanzamiento del cenicero.

Otro considerando se refiere a la declaración del Sr. Morel según la cual el demandante le habría dado patadas mientras estaba en el suelo, de lo cual el demandante dice no acordarse.

Estimamos por lo tanto que se debe hacer abstracción de estos dos considerandos para preguntarnos sólo si los demás hechos afirmados en la decisión permiten apreciar un error manifiesto en la exposición y apreciación de los hechos.

En el considerando nº 6, se declara probado que el Sr. F.

- ha asestado golpes al Sr. Morel,

-le ha agarrado por la pechera de su camisa, que se ha desgarrado,

- le ha hecho caer de su silla, causándole una herida superficial en la mano.

Estos hechos son indiscutidos.

El considerando nº 9 recoge las certificaciones realizadas por dos médicos en cuanto a las heridas y contusiones presentadas por el Sr. Morel.

Según el considerando nº 10, "estas heridas y contusiones, cuya realidad no puede ser negada son las consecuencias directas e indirectas de la violencia con la que el Sr. F. ha atacado a su interlocutor".

Como este hecho tampoco ha sido negado, la relación causa-efecto entre los gestos del demandante y las heridas sufridas por el señor Morel resulta así establecida.

Se puede, pues, afirmar que la conclusión que la Comisión extrae de todos estos elementos en el considerando nº 11, a saber, "que se ha demostrado que el señor F. ha cometido una agresión violenta contra el director general" se deduce lógicamente de los hechos que preceden.

Los hechos negados o reconocidos por el demandante no constituyen un elemento necesario para llegar a esta conclusión.

Consideramos por ello que la motivación de la decisión impugnada puede, en lo que se refiere a los hechos, ser considerada como suficiente y exenta de error.

2. Contexto de los hechos

En segundo lugar el demandante alega que la decisión impugnada no sitúa el gesto del demandante en el "contexto provocador y humillante" en que se había desarrollado la entrevista del 6 de octubre de 1982, y que, según él, era resultado de elementos tales como la obstinación del señor Morel en no prestar atención a los argumentos repetidos por el demandante, la voluntad del Sr. Morel de perjudicarle, su carcajada y la cuestión de si el señor Morel había manifestado o no el acuerdo del director del gabinete del ministro francés de la Cooperación de poner fin al destino del Sr. F. en París.

Pero resulta del expediente que todos estos elementos han sido negados enérgicamente por el Sr. Morel y por el Sr. Petit-Laurent, única persona que ha asistido a la entrevista.

Consideramos por lo tanto que procede hacer abstracción de los elementos en cuestión, de la misma forma que hemos hecho abstracción, a propósito de los hechos, de los negados por el demandante.

3. El problema de las circunstancias atenuantes

El señor F. estima después que la decisión impugnada no opone ninguna refutación válida a las circunstancias atenuantes afirmadas por el Consejo de Disciplina.

Este motivo se relaciona sin duda con los pasajes de la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de enero de 1985 en los cuales éste había declarado que era "indispensable que los considerandos de la decisión precisen ((...)) las consideraciones que han llevado a la AFPN a imponer la sanción escogida" (apartado 35) y había comprobado que la primera decisión de separación del servicio no permitía "apreciar las razones por las que la AFPN ha elegido una sanción más severa que la indicada por el Consejo" (apartado 40) (traducción provisional).

A este respecto, conviene hacer una distinción entre el problema de la responsabilidad del demandante en lo que se refiere al acto que ha cometido y la cuestión de las circunstancias atenuantes.

Por lo que se refiere al problema de la responsabilidad, es preciso partir del apartado 1 del artículo 86 del Estatuto de funcionarios de las Comunidades Europeas, que subordina la aplicación de sanciones disciplinarias al requisito de que el incumplimiento de las obligaciones a las que el funcionario está obligado, en virtud del Estatuto, haya sido cometido voluntariamente o por negligencia.

A este respecto, comprobamos que en el considerando nº 15 de la decisión de 6 de mayo de 1985 la Comisión, después de haber citado el apartado 8 de la sentencia del Tribunal en el asunto 12/68,(2) se refiere al dictamen médico de los doctores De Geyter y Dumont de fecha 27 de octubre de 1982, para concluir que los actos del Sr. F. "han sido cometidos con total conocimiento de causa".

Los dos expertos han comprobado efectivamente que "en el sentido de la ley, el Sr. F. debe ser considerado como responsable en el momento de los hechos que se le reprochan y en la actualidad". Se cumple, pues, el requisito de voluntariedad.

Queda por saber si el demandante debe, sin embargo, beneficiarse de circunstancias atenuantes.

Frente a la decisión de 7 de abril de 1983, la del 6 de mayo de 1985 se cuida de justificar en detalle la razón por la que la Comisión estima que las circunstancias estimadas por el Consejo de Disciplina no tienen el carácter atenuante que éste les confiere. A esta cuestión se consagran nueve considerandos.

Por lo que se refiere al estado de inseguridad y de angustia, la Comisión aduce un cierto número de elementos que nos parecen indiscutibles.

En efecto, es innegable que el demandante ha contribuido de forma objetiva, al presentarse como candidato a las elecciones de la Asamblea regional corsa, a la creación de la situación en la que se encontraba cuando se presentó el 6 de octubre de 1982 en el despacho de su superior jerárquico. Es indudable que no había respetado las obligaciones impuestas por el artículo 15 del Estatuto de funcionarios. Estos dos comportamientos por lo menos han concurrido a la creación de la situación de inseguridad del demandante. Es igualmente innegable que el interés del servicio de la Comisión hubiera podido hacer que el demandante fuera llamado de todas formas a Bruselas antes de finalizar su comisión de servicios en París y esto con independencia de su mandato electoral. Todo funcionario debe conocer el Estatuto y del artículo 15 de éste resulta que la AFPN valora la situación del funcionario que ha sido elegido para funciones públicas y que decide, según la importancia de las mencionadas funciones y las obligaciones que imponen a su titular, si el funcionario se mantiene en situación de actividad o si debe solicitar un permiso por motivos personales de una duración igual a la de su mandato.

Finalmente, es cierto que, si el demandante hubiera sido objeto de una de esas medidas administrativas, hubiera podido disponer de amplias posibilidades de recurso a diferentes niveles.

El funcionario no se enfrentó pues, el 6 de octubre de 1982, con perspectivas imprevisibles o exorbitantes.

Nos parece, por lo tanto, que la Comisión no ha cometido un error manifiesto al estimar que el estado de inseguridad y de angustia provocado por tales perspectivas no podía alcanzar una gravedad tal como para constituir una circunstancia atenuante.

Los considerandos 20 a 22, incluidos, de la decisión impugnada se refieren al "reducido umbral de tolerancia a las frustraciones" así como a la "naturaleza impulsiva" del demandante.

La Comisión opina que "si bien las diferencias entre tales umbrales de un individuo a otro pueden explicar diferencias de comportamiento, no pueden en ningún caso justificar el recurso a la violencia física" y que "al proceder a la agresión de que se trata, el demandante ha traspasado un límite cualitativo inaceptable para un funcionario con responsabilidad en el ejercicio de sus funciones".

La Comisión quiere sin duda indicar con ello que entre la expresión cortés y medida de un desacuerdo y la agresión física, hay toda una gama de reacciones posibles mediante las cuales aquellas personas que soportan mal las frustraciones pueden expresar su descontento, incluso su sentimiento de rebeldía, tales como los gritos, los puñetazos en la mesa, etc.

También en ese punto, nos resulta difícil considerar este razonamiento como manifiestamente erróneo. Puesto que o bien el demandante había perdido totalmente el control de sus actos, en cuyo caso no se le debería sancionar en absoluto -pero los psiquiatras nos dicen que no es tal el caso de autos- o bien le quedaba una cierta posibilidad de controlarse, en cuyo caso la Comisión no carece de razón cuando afirma que el Sr. F. no hubiera debido franquear el límite de la agresión física contra su superior jerárquico.

En lo que respecta a la tercera circunstancia apreciada por el Consejo de Disciplina, a saber la ausencia de premeditación, la Comisión declara que si la premeditación puede en algunas hipótesis ser considerada como una circunstancia agravante, su ausencia no podría ser considerada como una circunstancia atenuante.

Como en este caso tanto el Consejo de Disciplina como la Comisión han hecho uso de nociones extraídas del Derecho penal (que no aparecen en el Estatuto), es legítimo recurrir a esta rama del Derecho para encontrar en ella la interpretacion de estas nociones.

Pero comprobamos que en el Derecho penal del país en el que se han producido los hechos y a cuya jurisdicción hubiera correspondido este asunto en caso de que el Sr. Morel hubiera presentado querella, la premeditación constituye efectivamente una circunstancia agravante. Leemos lo que sigue en el artículo 398 del Código Penal belga:

"Quien haya ocasionado voluntariamente heridas o asestado golpes, será castigado con prisión de ocho días a seis meses y con multa ((...))

"En caso de premeditación, el culpable será castigado con pena de un mes a un año de prisión y a multa ((...))"

No hemos podido verificar cuál es la situación en el Derecho penal de todos los demás Estados miembros, pero hemos podido comprobar que los Derechos alemán, británico, francés, italiano y luxemburgués consideran también la premeditación como una circunstancia agravante.

Tampoco en este punto está viciada la motivación de la decisión por un error manifiesto.

En su dictamen de 8 de marzo de 1983, el Consejo de Disciplina había estimado que "un comportamiento del estilo del que viene descrito en el punto 1 merece un juicio más severo, tanto más cuanto que ha sido realizado por un funcionario de rango de administrador principal" y un poco después: "un funcionario que manifieste el comportamiento descrito en el punto 1 debe por consiguiente sufrir la sanción más severa" (punto 8).

Sin embargo, el Consejo de Disciplina había reconocido luego la existencia de circunstancias atenuantes a que antes se ha hecho referencia y había recomendado la degradación del Sr. F. del grado A 5 escalón 4 al grado A 6 escalón 8.

En su decisión, de fecha 6 de mayo de 1985, la Comisión califica los hechos del mismo modo que el Comité de Disciplina, a saber, "que con relación a su naturaleza, tal comportamiento merece un juicio particularmente severo tanto más cuanto que se trata de un funcionario con rango de administrador principal".

Tras haber descartado las circunstancias atenuantes, la Comisión llega a la conclusión de que "toda sanción de degradación sería inapropiada dada la falta comprobada, cuya gravedad no puede resultar atenuada por las circunstancias apreciadas por el Consejo de Disciplina".

Por consiguiente, la Comisión impone la sanción de separación del servicio, sin reducción ni supresión de los derechos a pensión de jubilación, previstos en la letra f) del apartado 2 del el artículo 86 del Estatuto.

Así pues, la decisión precisa exactamente las razones por las cuales la Comisión ha elegido una sanción más severa que la indicada por el Consejo de Disciplina.

En resumen, podemos decir que la motivación que da la Comisión a su decisión de separación del servicio de 6 de mayo de 1985 pone de manifiesto de modo claro los hechos en que se basa, que permite asimismo verificar la razón de que la Comisión se haya apartado del dictamen del Consejo de Disciplina y por qué ha impuesto la sanción de separación del servicio contra el demandante. La decisión del 6 de mayo de 1985 no es pues criticable por las razones que habían justificado la anulación de la decisión del 7 de abril de 1983.

Queda por apreciar si la Comisión, una vez descartada la existencia de circunstancias atenuantes, ha dictado una sanción manifiestamente excesiva al sancionar mediante la separación del servicio los hechos tal como se recogen en la motivación de su decisión.

Acerca de la alegada violación del principio de proporcionalidad

Contrariamente a los Códigos penales de los Estados miembros, que prevén, por un lado, las infracciones y, por otro, las sanciones correspondientes (con un mínimo y un máximo), el Estatuto de funcionarios no tiene ninguna tabla de este tipo.

Para apreciar si la sanción impuesta por la Comisión en el caso de autos es excesiva, hay que recurrir pues a otros puntos de referencia.

En primer lugar, se aprecia que la sanción impuesta no es la más fuerte posible, ya que los derechos pasivos del demandante no se ven afectados.

Cabe preguntarse después si los mismos hechos, cometidos en el seno de una administración nacional o de una empresa privada, serían por regla general susceptibles de ser sancionados con la separación del servicio. Así es, sin duda.

Finalmente, se podrán extraer criterios de comparación de las circunstancias en las cuales el propio Tribunal de Justicia ha anulado o no decisiones de separación del servicio de funcionarios.

El Tribunal de Justicia, a nuestro juicio, sólo en un caso apreció error manifiesto de la AFPN en una decisión que ponía fin a un vínculo de empleo. Se trataba de un asunto 18/63(3) referente a la resolución del contrato de agente auxiliar de una enfermera. Al producirse un accidente de automóvil cerca de las oficinas de la Comisión, un funcionario había ordenado a la demandante, que estaba en ese momento de guardia, dirigirse al lugar del accidente, provista de su equipo de urgencias. Se reprochaba a la enfermera no haber obedecido con la diligencia necesaria y, ante la muchedumbre que rodeaba al accidentado, haberse negado a intervenir; finalmente, se le reprochaba el no haber acudido provista de su equipo. Tras haber examinado todas las circunstancias del asunto, el Tribunal llegó a la conclusión de que la reacción de la Comisión había sido manifiestamente desproporcionada y que la decisión impugnada, basada en un motivo no conforme a derecho, debía anularse.

En otra serie de sentencias, el Tribunal ha desestimado los recursos que pretendían la anulación de una decisión de separación del servicio.

Se trata de los casos siguientes:

- funcionario que no manfiesta ninguna iniciativa para realizar el trabajo corriente que le incumbía, negativa expresa de cumplir éste so pretexto que no era de su nivel, ausencias injustificadas, faltas de puntualidad;(4)

- robo en un escaparate, notas dirigidas al superior jerárquico que revelan un comportamiento malévolo, inexclusable e incalificable del funcionario con respecto a sus colegas, robo de documentos y, probablemente, redacción de un escrito anónimo; (en este asunto, el experto en psiquiatría designado por el Tribunal había comprobado una "alteración media de responsabilidad" del demandante;(5)

- actuaciones indignas y participación en tales actuaciones de otro funcionario, con abuso de funciones oficiales y exigencia de una entrega de fondos a una persona que quería obtener un empleo en la Comisión;(6)

- negativa de un funcionario a incorporarse a su puesto, infracción de la obligación de obediencia (artículo 21, párrafo 3, del Estatuto) y de la de estar en todo momento a disposición de la institución (artículo 55, párrafo 1, del Estatuto).(7)

Nos parece que los hechos imputados al Sr. F. no son menos graves que los que dieron lugar a los asuntos mencionados.

El demandante se basa además en otro asunto para acusar a la Comisión de haber aplicado "dos pesos y dos medidas". Se trata del asunto 18/78(8) que se refería a una reyerta entre dos funcionarios de grado C 2.

Pero, como bien resalta la Comisión, este caso no podría servir de "modelo" al presente asunto, dado que las responsabilidades respectivas de los dos funcionarios implicados en el intercambio de golpes no habían sido establecidas por la Comisión, y que el Tribunal había criticado en términos muy enérgicos la negligencia que la Comisión había demostrado en aquel caso.

Debemos señalar también que, para apreciar la elección de la sanción impuesta por la Comisión, hay que colocarse en el momento de los hechos. Por consiguiente, el conjunto de consideraciones relativas a las consecuencias sufridas por el demandante después de los acontecimientos es ajeno al juicio sobre la gravedad de la sanción con relación a los hechos demostrados.

Por ello llegamos a la misma conclusión que la del Abogado General Sr. Mancini en el primer litigio entre las mismas partes.(9)

Tras citar la jurisprudencia del Tribunal en los asuntos Van Eick y De Greef, según la cual "el Tribunal no podría sustituir la apreciación de esta autoridad por la suya propia, salvo en caso de manifiesto exceso o de desviación de poder", el Sr. Mancini había estimado que "ni uno ni otro de los mencionados vicios afecta a la decisión impugnada" (traducción provisional).

Ciertamente, se trataba entonces de la decisión de la Comisión de 7 de abril de 1983. Pero la decisión de 6 de mayo de 1985 supone una motivación más circunstanciada que la primera y sigue el mismo esquema lógico que el expuesto por el Sr. Mancini en el último párrafo del punto 7 de sus Conclusiones. Este razonamiento es, por tanto, a nuestro entender, igualmente válido en lo que se refiere a la decisión del 6 de mayo de 1985, Citemos al Sr. Mancini: "Tras haber afirmado que el demandante es responsable y que las circunstancias que alega no tienen una índole atenuante con relación a la gravedad de su infracción, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos concluye que "por consiguiente, la sanción recomendada por el Consejo de Disciplina es inapropiada en relación con la falta cometida". Esta forma de proceder no tiene nada de irracional ni de arbitrario. Por el contrario, es coherente y conforme a los criterios de buena administración disciplinaria" (traducción provisional).

Al igual que el Sr. Mancini, me veo obligado, por lo tanto, a concluir que el motivo basado en una supuesta violación del principio de proporcionalidad no tiene fundamento.

Conclusión

Comprobando así que los dos motivos alegados por el demandante no han hecho aparecer error manifiesto por parte de la Comisión, sólo me cabe proponer al Tribunal la desestimación del recurso. En virtud del apartado 2 del los artículo 69 y del artículo 70 del Reglamento de Procedimiento, cada una de las partes deberá cargar con sus propias costas.

() Traducido del francés.

(1) Rec. 1985; p. 275 (traducción provisional).

(2) Sentencia de 27 de mayo de 1970, X./Comisión, Rec. 1970, p. 294.

(3) Sentencia de 19 de marzo de 1964, Sra. Estelle Schmitz/Comunidad Económica Europea, Rec. 1964, p. 164.

(4) Sentencia de 11 de julio de 1968, 35/67, Rec. 1968, p. 481, y sentencia de 4 de febrero de 1970, Van Eick/Comisión, 13/69, Rec. 1970, p. 3.

(5) Sentencias de 7 de mayo de 1969, Rec. 1969, p. 109, y de 27 de mayo de 1970, Rec. 1970, p. 291, X./Comisión de Control, 12/68.

(6) Sentencia de 30 de mayo de 1973, Drescig/Comisión, 49/72, Rec. 1973, p. 565; sentencia de 30 de mayo de 1973, De Greef/Comisión, 46/72, Rec. 1973, p. 543.

(7) Sentencia de 16 de diciembre de 1976, Perinciolo/Consejo, 124/75, Rec. 1976, p. 1953.

(8) Sentencia de 14 de junio de 1979, Sra. V./Comisión, 18/78, Rec. 1979, p. 2093.

(9) Conclusiones de 13 de diciembre de 1984, 228/83, Rec. 1985, p. 275.