CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

presentadas el 24 de mayo de 2005 ( )

Asunto C‑147/04

De Groot en Slot Allium BV y

Bejo Zaden BV

contra

Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie y

Ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État de la República Francesa)

«Libre circulación de mercancías agrícolas – Restricciones cuantitativas – Medidas de efecto equivalente – Regulación nacional que reserva la comercialización con la denominación “chalote” a los ejemplares cultivados mediante reproducción vegetativa, a través de bulbos»

1. El Conseil d'État de la República Francesa se dirige al Tribunal de Justicia para averiguar si un Estado miembro puede impedir la distribución en su territorio con el nombre de chalotes de los ejemplares de allium ascalonicum ( ) cultivados con simientes y no con bulbos.

2. Invoca como disposiciones comunitarias de contraste las Directivas 70/458/CEE ( ) y 92/33/CEE, ( ) que regulan la comercialización de las semillas de las plantas hortícolas, así como la de los plantones y demás materiales de reproducción de dichos vegetales. ( ) No obstante, sin perjuicio de analizar las Directivas, se hace imprescindible ampliar el panorama, tomando en consideración el contenido del Tratado CE, con el fin de ofrecer al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil.

I. El marco normativo

A. El ordenamiento comunitario

1. El derecho originario: el mercado común, la libre circulación de mercancías y los productos agrarios

3. El mercado común, que el artículo 2 CE pretende instaurar, abarca la agricultura y el comercio de sus frutos, ( ) facilitándose su funcionamiento a través de una política compartida [artículos 3 CE, apartado 1, letra e), y 32 CE, apartados 1 y 2], entre cuyos objetivos figura el de incrementar el rendimiento, fomentando el progreso técnico y el desarrollo racional de la producción [artículo 33 CE, apartado 1, letra a)]. La acción unitaria requiere, en algunos casos, la coordinación de las diversas organizaciones nacionales de mercado [artículo 34 CE, apartado 1, letra b)].

4. La construcción de ese entramado demanda también la supresión de los obstáculos al tráfico intracomunitario de bienes [artículo 3 CE, apartado 1, letra c)], incluidos los agrícolas (artículo 32 CE, apartados 1 y 2), por lo que se prohíben las restricciones cuantitativas y las medidas de efecto equivalente (artículos 28 CE y 29 CE), salvo las justificadas por las razones enunciadas en el artículo 30 CE, ( ) que, de cualquier forma, no deben erigirse en medios de discriminación arbitraria o de limitación encubierta de los intercambios.

5. En virtud del artículo 37 CE, la potestad normativa en este ámbito corresponde al Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo.

2. El derecho derivado: la comercialización de los instrumentos de reproducción de las hortalizas

6. Los resultados satisfactorios en el cultivo de las hortalizas dependen, en gran parte, tanto de la calidad, como del estado fitosanitario de las semillas, de los plantones y de los demás materiales empleados para su multiplicación. Al amparo del citado artículo 37 CE, el Consejo dictó las Directivas reseñadas para armonizar las condiciones de circulación de los útiles de proliferación, eliminando las barreras que un trato disímil en los Estados miembros significa para la distribución de los mencionados vegetales (considerandos segundo a cuarto de ambas normas).

7. Se eligió la fórmula de crear un listado común, al que se llega siguiendo unas reglas coordinadas, de modo que la inscripción garantiza la exclusión de toda cortapisa comercial (considerandos quinto, séptimo, noveno, décimo y artículo 16 de la Directiva semillas; considerandos décimo, decimoquinto y artículo 14 de la Directiva plantones).

8. Sin embargo, los ámbitos de aplicación de esas dos normas divergen.

a) La Directiva semillas

9. Se refiere a las simientes de las plantas hortícolas recogidas en el artículo 2, apartado 1, parte A –que no alude al chalote–, ( ) cuyas variedades, una vez admitidas oficialmente en, al menos, un país, pueden certificarse, ( ) controlarse como semillas autorizadas ( ) y comercializarse en el territorio comunitario (artículo 3, apartado 1).

10. Cada Estado miembro organiza uno o varios catálogos, ( ) con los que se elabora otro común, que la Comisión ha de divulgar (artículos 3, apartado 3, y 17).

11. El acceso a esos catálogos se condiciona a que el grupo resulte diferenciado, estable y suficientemente homogéneo, es decir: que se distinga claramente por algún rasgo morfológico o fisiológico importante de otra clase ya aceptada o en trance de serlo; que mantenga sus cualidades esenciales tras sucesivas multiplicaciones o al final de cada ciclo; y que las plantas que lo componen, habida cuenta de las particularidades de sus sistemas de reproducción, sean, salvo alguna malformación, parecidas o genéticamente idénticas (artículos 4 y 5). Si una variedad pierde tales cualidades, su anotación ha de anularse y suprimirse (artículos 14, apartado 1, y 15, apartado 1).

12. Los Estados miembros publican oficialmente las listas de las familias reconocidas en su territorio y notifican sus modificaciones al resto de los países comunitarios y a la Comisión, acompañando una breve descripción de las propiedades referentes a su uso (artículos 10, apartado 1, y 11, apartados 1 y 2).

13. Se ha de evitar cualquier traba a las semillas catalogadas, aunque, por el procedimiento previsto en el artículo 40 de la propia Directiva, un Estado miembro está facultado para prohibir la circulación de las de una especie indiferenciada, inestable o insuficientemente homogénea (artículo 16, apartados 1 y 2).

14. La Comisión edita, ya lo he apuntado, con la denominación de «Catálogo común de variedades de las especies de plantas hortícolas», los grupos cuyas simientes, según el artículo 16, se distribuyen sin ninguna limitación (artículo 17).

15. Los Estados miembros, por el cauce del citado artículo 40, quedan autorizados a vedar la venta de uno de los grupos del mencionado Catálogo único, si su cultivo perjudica fitosanitariamente la cría de otras especies (artículo 18).

16. La Directiva semillas se ha codificado en la Directiva 2002/55/CE del Consejo, de 13 de junio de 2002, ( ) que, con el mismo epígrafe, la ha sustituido. Este nuevo texto entró en vigor el mes de agosto de 2002, pero no se aplica al presente asunto, ya que la pretensión litigiosa se refiere, como se expone más adelante, a dos tipos de granos inscritos en el Catálogo común en 1997.

b) La Directiva plantones

17. Atañe a la distribución intracomunitaria de los plantones y de los materiales de multiplicación ( ) distintos de las semillas, pertenecientes a los géneros y a las especies, comprendidos sus híbridos, de las hortalizas relacionadas en el anexo II (artículo 1), entre las que aparece la chalota.

18. Tales instrumentos de propagación de los vegetales que, enumerándose en el anexo, figuran también en la Directiva semillas, circulan libremente en la Comunidad si corresponden a una variedad admitida de conformidad con esta última norma (artículo 9, apartado 1, de la Directiva plantones). En otro caso, como el del chalote, el tráfico se supedita al reconocimiento oficial en, al menos, un Estado miembro, con los requisitos y las formalidades previstos en la repetida Directiva semillas (artículo 9, apartado 2). En ambos supuestos el acceso al Catálogo común se verifica en las condiciones y con los efectos indicados en los artículos 16 a 19 de la Directiva semillas (artículo 9, apartado 4). En particular, no cabe someterlos a restricciones comerciales distintas de las señaladas en la propia Directiva plantones (artículo 14).

B. El derecho francés: el Decreto de 17 de mayo de 1990 ( )

19. Este Decreto incumbe a los ejemplares in natura destinados al consumidor (artículo 2); sólo autoriza la palabra «chalote» para los frutos de Allium cepa L. var ascalonicum logrados por multiplicación vegetativa, a través de bulbos de determinadas características, prohibiendo, por tanto, la venta con esa denominación de los que se reproducen de otra manera.

20. En virtud del artículo 214-2 del Código de consumo y del Decreto nº 55-1126, de 19 de agosto de 1955, para la aplicación de la Ley de 1 de agosto de 1905, sobre represión de los fraudes, en el comercio de las frutas y de las legumbres, ( ) la violación de las disposiciones del Decreto de 17 de mayo de 1990 se sanciona penalmente como falta.

II. Los hechos, el litigio principal y la cuestión prejudicial

21. El chalote es una planta de huerta liliácea, que tradicionalmente se cultiva mediante reproducción vegetativa, ( ) empleando bulbos. Este modo de explotación se practica sobre todo en las regiones francesas de Bretaña y del Valle del Loira.

22. Las compañías neerlandesas De Groot En Slot Allium BV y Bejo Zaden BV (en lo sucesivo, «De Groot y Bejo») han desarrollado dos variedades de simientes de este tubérculo, llamadas «ambition» y «matador», para su multiplicación de forma sexuada. El 29 de junio de 1995, después de las pruebas pertinentes, ambos tipos se incorporaron, con arreglo a la Directiva semillas, al catálogo de los Países Bajos como derivados de la especie allium ascalonicum L. – Echalote, comunicándolo, con la descripción de sus peculiaridades, a los demás Estados miembros y a la Comisión.

23. El 18 de marzo de 1997 esta Institución difundió un complemento a la decimonovena edición integral del Catálogo común, comprendiendo las referidas clases bajo el rótulo allium ascalonicum L, ( ) sin que las siguientes publicaciones hayan modificado la situación. ( ) A partir de tal fecha, los ejemplares de «ambition» y «matador» se han comercializado en los Estados miembros como de chalotes, a excepción de Francia, debido a la vigencia del Decreto de 17 de mayo de 1990.

24. Desde 1999, De Groot y Bejo, que se dedicaban principalmente a la distribución del fruto para la venta al consumidor, se han centrado en la de semillas, en especial de los dos tipos litigiosos.

25. Durante los años 2000 y 2001 llegaron a la Comisión dos denuncias relativas a la libre circulación de estas hortalizas, sin que ninguna haya recibido respuesta. La primera la instaron cultivadores galos y neerlandeses contra el registro en el Catálogo común de las especies citadas, la segunda la promovieron productores de esta segunda nacionalidad, alegando la incompatibilidad con el derecho comunitario del referido Decreto francés.

26. En fecha no bien precisada de 2001, ( ) De Groot y Bejo interpusieron un recurso de reposición ante los ministros competentes encaminado a la derogación del Decreto, pero únicamente cosecharon silencio, por lo que intentaron una acción contenciosa ante el Conseil d'État, tramitándose un procedimiento en el que también ha comparecido el Comité économique agricole regional «Fruits et légumes de la Région Bretagne» (en lo sucesivo, «CERAFEL»).

27. En auto de 4 de febrero de 2004 el alto órgano jurisdiccional se ha dirigido al Tribunal de Justicia para que le aclare si las Directivas 70/458 y 92/33 sólo permiten el acceso al Catálogo común de las variedades de chalotes que se reproducen sin semilla, por multiplicación vegetativa, evaluando si los géneros «matador» y «ambition» pueden registrarse en el epígrafe reservado a esas hortalizas.

III. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia

28. Han formulado observaciones escritas, dentro del plazo señalado por el artículo 20 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, la Comisión, los Gobiernos francés y neerlandés, las compañías demandantes en el litigio principal y CERAFEL, cuyos representantes han comparecido a la vista celebrada el 21 de abril de 2005, exponiendo oralmente sus alegaciones.

IV. Análisis de la cuestión prejudicial

29. En el pleito donde se suscita la cuestión prejudicial se pretende anular la norma que regula en Francia el comercio de los chalotes destinados al consumidor sin previa transformación, por reputarla contraria al derecho comunitario. Este escenario evoca el análisis de dos aspectos íntimamente relacionados y abordados con largueza en algunas observaciones escritas: el ámbito material de las Directivas interpretadas, por un lado; la posibilidad de que el bloque jurídico de contraste cambie, por otro, abandone tales textos e incorpore principios básicos del derecho originario, como el que prohíbe las restricciones cuantitativas a la importación y las medidas que tengan un efecto equivalente, recogido en el artículo 28 CE.

A. El objeto de las Directivas semillas y plantones

30. Estas disposiciones comunitarias se proyectan sobre los elementos dedicados a la generación de las hortalizas (las semillas, la primera, los plantones y otros útiles de multiplicación, la segunda); el Decreto impugnado ante el Conseil d'État atañe a los ejemplares in natura preparados para la venta, resultado del proceso reproductivo. Expresado de otra forma, el contenido objetivo de las normativas que se han de comparar no coincide, ya que las regulaciones europeas aspiran a una comercialización intracomunitaria sin restricciones de los elementos de proliferación mencionados, al tiempo que el Decreto afecta a la distribución del fruto en el territorio francés, para su entrega al público.

31. La anterior constatación permite una respuesta rápida y coherente a las dudas del órgano jurisdiccional remitente, afirmando que las Directivas controvertidas no se aplican al litigio principal, ya que no regulan la comercialización ni la denominación del producto final, por lo que el Decreto de 17 de mayo de 1990 no vulneraría el derecho comunitario. Esta solución, propugnada tanto por la Comisión como por De Groot y Bejo, se atiene no sólo a la letra de la ley, sino también a su espíritu.

32. Las Directivas plantones y semillas, en consonancia con los objetivos señalados en el artículo 33 CE, apartado 1, letra a), persiguen incrementar la fecundidad de la labranza de las hortalizas mediante un expediente particular: el control de la calidad y del estado fitosanitario de los instrumentos empleados en su reproducción, de suerte que sólo circulan sin trabas en la Comunidad las que reúnen las condiciones requeridas, para lo que se articula el Catálogo común como medio de publicidad y de seguridad jurídica.

33. Por supuesto, los chalotes comunitarios son mercancías agrícolas que no deben encontrar barreras internas, pero esta exigencia no deriva de las repetidas Directivas, constituye un imperativo del mercado común diseñado en el Tratado CE, en particular en los artículos 3, apartado 1, letra c), y 32, apartados 1y 2. ( )

34. En suma, para resolver la controversia, el Conseil d'État no necesita conocer si el juego combinado de la Directiva semillas, que no contempla los chalotes, y de la Directiva plantones, que sí lo hace, provoca la prohibición de inscribirlas en el Catálogo común de las simientes de esta clase de liliáceas, sin garantizar su libre circulación, pues el Decreto sobre el que ha de pronunciarse no rige los materiales de proliferación, sino los especímenes procreados, para su venta al consumidor.

35. Al vedarse el tráfico con el nombre de chalote de los frutos procedentes de semillas, indirectamente se incide en la distribución de estas últimas, resintiéndose la comercialización de aquellos productos hortícolas, pero este aspecto es propio del debate en el litigio principal. El Tribunal de Justicia ha de ceñirse a proporcionar al órgano jurisdiccional remitente las pautas para apreciar si la norma nacional se ajusta al derecho comunitario, para lo que las Directivas plantones y semillas resultan irrelevantes.

36. Mas el discurso no se detiene aquí. ( ) Todos los productos del campo han de circular sin restricciones, ( ) porque así lo reclama el artículo 28 CE, salvo las que se justifiquen en alguna de las razones apuntadas en el artículo 30 CE, siendo indiferente que se trate de los frutos finales, más o menos elaborados, prestos para el consumo o de los materiales vegetales con que se consiguen. ( )

B. La aplicación del artículo 28 CE

1. Una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa

37. El Gobierno francés se basa en la sentencia DaimlerChrysler ( ) para sostener que, cuando una materia se encuentra armonizada, ha de considerarse en atención al derecho derivado y no a las normas del Tratado. Este planteamiento tropieza, sin embargo, con un grave inconveniente, ya que las Directivas alegadas se refieren a los materiales de multiplicación, sin englobar los chalotes, entendidos como producto final. Nada obsta, pues, a que el Tribunal de Justicia emita su parecer a la luz del Tratado CE.

38. Desde la sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville, ( ) que recurrió a una frase, en otra ocasión calificada de «célebre», ( ) se reconoce que el artículo 28 CE proscribe cualquier determinación susceptible de obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio entre los Estados miembros, debiendo estimarse como una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas (apartado 5).

39. Una norma que otorgue un trato diferente a las mercancías propias y a las foráneas reviste tal carácter, por lo que únicamente se acepta si responde a alguno de los motivos de interés general enumerados en el artículo 30 CE. ( )

40. También se integran en la misma categoría las providencias que, equiparando el régimen de los bienes importados y los nacionales, de cualquier manera hagan más difícil el acceso de los primeros al mercado. ( ) Estas situaciones son frecuentes en los sectores no coordinados, en los que las disparidades existentes crean obstáculos a la libre circulación intracomunitaria. ( ) Tales barreras se disculpan, sin embargo, cuando persiguen alguno de los objetivos del artículo 30 CE o se necesitan para la eficacia de los controles fiscales, la salvaguardia de la salud pública, la lealtad de las transacciones comerciales y la protección de los consumidores. ( )

41. La doctrina de la sentencia Dassonville, reiterada numerosas veces, algunas resolviendo sobre alimentos, ( ) se ha reflejado en asuntos con antecedentes fácticos semejantes a los del proceso principal, proporcionando criterios útiles para fallarlo.

42. La sentencia Miro ( ) decidió que el artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación) se opone a una medida nacional que requiere en las bebidas espiritosas un nivel alcohólico preestablecido para despacharse como ginebra, impidiendo a las procedentes de otros Estados miembros su circulación con esa denominación si no alcanzan la graduación mínima fijada, pese a que se ingiera de forma tradicional en su país de origen y se asegure una información adecuada a los clientes. La sentencia Deserbais ( ) se pronuncia en igual sentido para los quesos Edam.

43. Por su parte, en el caso Smanor, ya citado, se resolvió que el mencionado precepto no consiente que se restrinja la introducción del sustantivo «yogur» para los yogures congelados, legalmente comerciados en otros Estados miembros, cuando sus propiedades no difieren sustancialmente de las de los frescos. La sentencia de 22 de octubre de 1998, Comisión/Francia, ( ) constató que este país violaba el artículo 28 CE por negar la distribución como foie-gras del foráneo confeccionado conforme a reglas y procedimientos distintos de los marcados en la normativa gala. La sentencia Guimont, ( ) interpretó el precepto para evitar que un Estado miembro (de nuevo Francia) vete el uso de la designación «queso emmenthal» a los elaborados legítimamente sin corteza en la Comunidad, allende sus fronteras. España e Italia también infringieron el artículo, según sendas sentencias de 16 de enero de 2003, ( ) por obstaculizar la salida al mercado, con el nombre de chocolate, de ciertos sucedáneos conocidos con tal apelativo en otros países comunitarios.

44. En el presente supuesto se da una tesitura semejante, ( ) pues la prohibición de comercializar como chalotes a los que nacen de semillas afecta no sólo a los criados en Francia, sino a los que se cultivan fuera de su territorio. Al igual que en los casos referidos ( ) y en otros similares, ( ) parece que esa interdicción, al incumbir a los plantados en otros Estados miembros, se erige en una traba a su importación, puesto que implica la obligación de manejar otro título de venta, desconocido o menos apreciado por los consumidores, dificultando su distribución e incidiendo indirectamente en los intercambios intracomunitarios. ( )

45. Hay que ponderar, por tanto, si las previsiones del Decreto francés se justifican en alguna de las excepciones enunciadas en la sentencia «Cassis de Dijon». El auto de reenvío y las observaciones presentadas en este proceso prejudicial no aclaran nada sobre el particular; el Gobierno francés y CERAFEL guardan silencio al respecto; sin embargo, el preámbulo del Decreto de 17 de mayo de 1990 provee alguna pista al aludir a la regulación sobre los fraudes y las falsificaciones en materia de productos y de servicios. Esta insinuación remite a dos posibles ámbitos: el de la protección de la propiedad comercial y el de la tutela de los usuarios; ( ) el primero ha de quedar en este caso fuera de cualquier indagación porque, como he recordado en el punto 65 de las conclusiones leídas el pasado 10 de mayo en los asuntos «Feta II», ( ) la dispensa del artículo 30 CE debe entenderse restrictivamente, sin extenderla a supuestos distintos de los dispuestos, habiendo consenso en que la denominación «chalote» no representa ninguna manifestación de ese dominio especial. ( )

2. La protección de los consumidores

46. Esta excusa para limitar la circulación de mercancías facilita que el destinatario las conozca correctamente, de modo que su elección no esté viciada de engaño. ( )

47. Al ilustrar al comprador, con frecuencia basta una información adecuada, ( ) para evidenciar que, pese a designarse con el mismo nombre, los alimentos ofertados no son iguales. Así lo ordena el principio de proporcionalidad. ( )

48. Ahora bien, si la disparidad entre las mercancías resulta relevante, las sentencias Smanor (apartado 21) y Deserbais (en un obiter dictum del apartado 13) ( ) facultan al Estado miembro para condicionar la comercialización de un alimento importado al cambio de denominación, siempre que, desde el punto de vista de su composición o de su elaboración, presente unas características que lo diferencien notablemente de los conocidos con ese nombre en la Comunidad, permitiéndose considerar que pertenecen a distintas categorías.

49. En este extremo, no se antoja sencillo suministrar una respuesta. De entrada, nadie discute que los chalotes tradicionales y los de semillas tienen un aspecto exterior similar, aunque, una vez abiertos, difieren sensiblemente, pues sólo estos últimos se semejan a las cebollas. Además, el proceso de producción discurre por derroteros divergentes, ya que unos se multiplican vegetativamente mediante bulbos, que se replantan generando su propia progenie, mientras que los otros se reproducen de forma sexuada, sembrando granos, sin que el fruto final origine nuevos individuos. Pero, no obstante los diversos procesos de proliferación, no conviene olvidar que, en el aspecto taxonómico, ambas modalidades corresponden a la misma especie (allium ascalonicum L.).

50. Los chalotes de semillas han aparecido recientemente en el mercado y su peso específico en el volumen total del cultivo comunitario es muy reducido. Este dato se explica porque en Francia, primer productor de la Unión Europea (el 90 % del total), se emplea de forma generalizada el cauce vegetativo, siendo el país en el que, precisamente por la vigencia del Decreto de 17 de mayo de 1990, los que tienen un origen sexual no reciben tal nombre, con el que sí se explotan en otros Estados miembros, como los Países Bajos. ( )

51. La solución más atinada la apunta la Comisión en sus observaciones escritas, donde, sin esbozar ninguna propuesta para resolver la cuestión prejudicial, aboga por una iniciativa legislativa orientada a la armonización de la designación de los productos, reservando la de «chalotes de semilla» a los que se reproducen por simientes; pero, mientras tal empeño no cristalice, el Tribunal de Justicia debe facilitar al Conseil d'État los criterios pertinentes para zanjar el litigio principal.

52. En estas circunstancias y habida cuenta de que la finalidad perseguida por las autoridades francesas puede satisfacerse informando adecuadamente al comprador, con el correspondiente etiquetado, de que la hortaliza que adquieren se ha cosechado a partir de granos, sugiero al Tribunal de Justicia confirmar al órgano jurisdiccional remitente que el artículo 28 CE no acepta una normativa nacional como la que ha de enjuiciar, que levanta una barrera innecesaria, cuya protección penal evidencia su desproporción.

V. Conclusión

53. En atención a las anteriores reflexiones, propongo al Tribunal de Justicia responder a la cuestión prejudicial del Conseil d'État francés, declarando que:

«1) Las Directivas 70/458/CEE del Consejo, de 29 de septiembre de 1970, referente a la comercialización de las semillas de plantas hortícolas, y 92/33/CEE del Consejo, de 28 de abril de 1992, relativa a la comercialización de plantones de hortalizas y de materiales de multiplicación de hortalizas, distintos de las semillas, no se aplican a un supuesto como el del litigio principal.

2) El artículo 28 CE se opone a una normativa nacional que reserva el derecho a utilizar la denominación “chalote” a los cultivados mediante reproducción vegetativa, excluyendo los que nacen de semillas, cuando estos últimos se comercializan y producen legalmente con ese nombre en otros Estados miembros y un etiquetado apropiado resulta suficiente para garantizar una correcta información a los consumidores sobre su diferente proceso de generación.»