Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 10 de abril de 2003. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Portuguesa. - Incumplimiento de Estado - Directiva 75/439/CEE - Gestión de aceites usados - Adaptación del Derecho interno incompleta. - Asunto C-392/99.



Recopilación de Jurisprudencia 2003 página I-03373



Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Partes

En el asunto C-392/99,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. L. Ström y el Sr. A. Caeiros, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Portuguesa, representada por el Sr. L. Fernandes y la Sra. M. Telles Romão, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 6, apartado 2, 8, apartado 2, letra a), 13 y 17 de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados (DO L 194, p. 23; EE 15/01, p. 91), en su versión modificada por la Directiva 87/101/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986 (DO 1987, L 42, p. 43), así como de los artículos 5, párrafo primero, y 189, párrafo tercero, del Tratado CE (actualmente artículos 10 CE, párrafo primero, y 249 CE, párrafo tercero):

- al no haber adoptado las disposiciones mediante las cuales la autoridad competente puede cerciorarse, antes de conceder autorización a las empresas que regeneren aceites usados o que los utilicen como combustible, de que se establece una protección adecuada de la salud en el ámbito de la utilización de aceites usados como combustible y de que se utiliza la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos en el ámbito de las actividades de regeneración de aceites usados y de su utilización como combustible;

- al no haber establecido que los residuos de la combustión de los aceites usados se gestionen de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98), y, a partir del 27 de junio de 1995, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en la redacción que le dio la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), el cual sustituyó al artículo 9 de la Directiva 78/319 con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20) en su versión modificada por la Directiva 94/31/CE del Consejo, de 27 de junio de 1994 (DO L 168, p. 28);

- al no haber previsto ni un control periódico de las empresas que regeneren aceites usados o que los utilicen como combustible, ni el examen de la evolución del estado de la tecnología y/o del medio ambiente con miras a la revisión, si fuere necesario, de las autorizaciones concedidas a dichas empresas;

- al no haber comunicado a la Comisión las informaciones relativas a los conocimientos técnicos así como a las experiencias y resultados que se desprenden de la aplicación de las disposiciones adoptadas en virtud de la Directiva 75/439, en su versión modificada por la Directiva 87/101,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Sexta),

integrado por el Sr. J.-P. Puissochet, Presidente de Sala, y los Sres. R. Schintgen y V. Skouris (Ponente), y las Sras. F. Macken y N. Colneric, Jueces;

Abogado General: Sra. C. Stix-Hackl;

Secretario: Sr. R. Grass;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 29 de noviembre de 2001, en la que la Comisión estuvo representada por el Sr. A. Caeiros y la República Portuguesa por las Sras. M. Telles Romão y M. João Lois, en calidad de agente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de marzo de 2002;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de octubre de 1999, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 226 CE, un recurso que tiene por objeto que se declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 6, apartado 2, 8, apartado 2, letra a), 13 y 17 de la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados (DO L 194, p. 23; EE 15/01, p. 91), en su versión modificada por la Directiva 87/101/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986 (DO 1987, L 42, p. 43; en lo sucesivo, «Directiva 75/439»), así como de los artículos 5, párrafo primero, y 189, párrafo tercero, del Tratado CE (actualmente artículos 10 CE, párrafo primero, y 249 CE, párrafo tercero):

- al no haber adoptado las disposiciones mediante las cuales la autoridad competente puede cerciorarse, antes de conceder autorización a las empresas que regeneren aceites usados o que los utilicen como combustible, de que se establece una protección adecuada de la salud en el ámbito de la utilización de aceites usados como combustible y de que se utiliza la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos en el ámbito de las actividades de regeneración de aceites usados y de su utilización como combustible;

- al no haber establecido que los residuos de la combustión de los aceites usados se gestionen de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98), y, a partir del 27 de junio de 1995, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en la redacción que le dio la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva 75/442»), el cual sustituyó al artículo 9 de la Directiva 78/319 con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20) en su versión modificada por la Directiva 94/31/CE del Consejo, de 27 de junio de 1994 (DO L 168, p. 28; en lo sucesivo, «Directiva 91/689»);

- al no haber previsto ni un control periódico de las empresas que regeneren aceites usados o que los utilicen como combustible, ni el examen de la evolución del estado de la tecnología y/o del medio ambiente con miras a la revisión, si fuere necesario, de las autorizaciones concedidas a dichas empresas;

- al no haber comunicado a la Comisión las informaciones relativas a los conocimientos técnicos así como a las experiencias y resultados que se desprenden de la aplicación de las disposiciones adoptadas en virtud de la Directiva 75/439, en su versión modificada por la Directiva 87/101.

Marco jurídico

Normativa comunitaria

2 La Directiva 87/101, por la que se modificó sustancialmente la Directiva 75/439, establece en su artículo 2 que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para atenerse a lo dispuesto en dicha Directiva con efectos a partir del 1 de enero de 1990.

3 El artículo 6 de la Directiva 75/439 dispone lo siguiente:

«1. Para dar cumplimiento a las medidas tomadas en virtud del artículo 4, toda empresa que gestione aceites usados deberá obtener una autorización. Dicha autorización se concederá, en caso necesario, previo examen de sus instalaciones.

2. Sin perjuicio de los requisitos establecidos por las disposiciones nacionales y comunitarias referentes a objetivos distintos del la presente Directiva, no podrá concederse autorización a las empresas que regeneren aceites usados o que los utilicen como combustible más que cuando la autoridad competente se haya cerciorado de que se han tomado todas las medidas apropiadas de protección de la salud y del medio ambiente, incluida la utilización de la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos.»

4 El artículo 8 de la Directiva 75/439, relativa a la utilización de aceites usados como combustible, establece en su apartado 2, letra a):

«[...] los Estados miembros se encargarán de que:

a) los residuos de combustión de los aceites usados se gestionen de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 78/319/CEE».

5 El artículo 13 de la Directiva 75/439 dispone:

«1. Las empresas contempladas en el artículo 6 serán controladas periódicamente por el Estado miembro y, en particular, en lo que se refiere al cumplimiento de las condiciones de su autorización.

2. Las autoridades competentes examinarán la evolución del estado de la tecnología y/o del medio ambiente con miras a la revisión, si fuere necesario, de la autorización concedida a una empresa de conformidad con la presente Directiva.»

6 El artículo 17 de la Directiva 75/439 establece:

«Cada Estado miembro comunicará periódicamente a la Comisión sus conocimientos técnicos al igual que las experiencias y resultados que se desprenden de la aplicación de las disposiciones adoptadas en virtud de la presente Directiva.

La Comisión transmitirá a los Estados miembros una relación de conjunto de estas informaciones.»

7 A tenor del artículo 18 de la Directiva 75/439:

«Los Estados miembros redactarán cada tres años un informe sobre el estado de la gestión de los aceites usados en su país y lo transmitirán a la Comisión.»

8 El artículo 1, letra c), primer guión, de la Directiva 78/319 define la gestión de los residuos como «la recogida, clasificación, transporte y tratamiento de residuos tóxicos y peligrosos así como su almacenamiento y depósito sobre o bajo tierra».

9 Con arreglo al artículo 9 de la Directiva 78/319:

«1. Las instalaciones, establecimientos o empresas que se ocupen del almacenamiento, tratamiento y/o depósito de residuos tóxicos y peligrosos deberán obtener una autorización expedida por las autoridades competentes. Dichos residuos sólo podrán ser almacenados, tratados y/o depositados por instalaciones, establecimientos o empresas que hayan obtenido dicha autorización. Las empresas que se ocupen del transporte de residuos tóxicos y peligrosos deben ser controladas por las autoridades competentes de los Estados miembros.

2. La autorización prevista en el apartado 1 se referirá en particular a:

- los tipos y cantidades de residuos,

- las prescripciones técnicas,

- las precauciones que habrán de tomarse,

- el lugar o lugares de tratamiento y/o depósito,

- los métodos de tratamiento y/o depósito.

Dicha autorización podrá, por otra parte, prescribir unas indicaciones precisas que deberán presentarse a las autoridades competentes cuando lo soliciten.

3. La autorización puede concederse para una duración determinada, renovarse y acompañarse de condiciones y obligaciones.»

10 Conforme al artículo 11 de la Directiva 91/689, la Directiva 78/319 quedó derogada con efectos a partir del 27 de junio de 1995.

11 El artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/689 establece que la Directiva 75/442 se aplicará a los residuos peligrosos.

12 El anexo II A de la Directiva 75/442 recoge las operaciones de eliminación tal como se efectúan en la práctica.

13 El artículo 9 de la Directiva 75/442 dispone:

«1. A efectos de la aplicación de los artículos 4, 5 y 7, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II A deberá obtener una autorización de la autoridad competente mencionada en el artículo 6.

Dicha autorización se referirá, en particular:

- a los tipos y cantidades de residuos;

- a las prescripciones técnicas;

- a las precauciones que deberán tomarse en materia de seguridad;

- al lugar de eliminación;

- al método de tratamiento.

2. Las [autorizaciones] podrán, o bien concederse por un período determinado, renovarse y estar sujetas a condiciones y obligaciones, o bien denegarse, en particular en el caso de que el método de eliminación previsto no sea aceptable desde el punto de vista de la protección del medio ambiente.»

Normativa nacional

Normativa referente al ejercicio de actividades industriales

14 El Decreto-Lei nº 109/91, de 15 de marzo de 1991 (Diário da República I, série A, nº 62, de 15 de marzo de 1991), en su versión modificada por el Decreto-Lei nº 282/93, de 17 de agosto de 1993 (Diário da República I, série A, nº 192, de 17 de agosto de 1993, en lo sucesivo «Decreto-Ley nº 109/91»), establece las normas aplicables al ejercicio de actividades industriales.

15 Como se desprende de su cuarto considerando, este Decreto-Ley pretende «constituir un instrumento de protección del interés general, que se manifiesta tanto en la seguridad de los procedimientos tecnológicos como en la búsqueda de las mejores condiciones de localización y de actividad industrial, que garanticen, tanto para los industriales como para la colectividad, el efecto multiplicador de las actividades creadas».

16 A tenor del artículo 4 del Decreto-Ley nº 109/91, titulado «Obligación general de seguridad»:

«La actividad industrial se ejercerá de modo que se garantice la seguridad por lo que respecta a las personas y las cosas, las condiciones de trabajo y el medio ambiente, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo tecnológico existente [...]»

17 El artículo 5 del Decreto-Ley nº 109/91, titulado «Obligación general de prevención de riesgos», establece:

«1. El industrial ejercerá su actividad de conformidad con la normativa aplicable y adoptará medidas preventivas con objeto de eliminar o reducir los riesgos que puedan afectar a las personas y a las cosas, a las condiciones de trabajo y al medio ambiente.

2. Ante una anomalía en el funcionamiento del establecimiento, el industrial tomará las medidas adecuadas para restablecer la situación [...]»

18 El artículo 7, apartados 1 a 3, del Decreto-Ley nº 109/91 es del siguiente tenor:

«1. Terceros debidamente identificados podrán en todo momento presentar una reclamación motivada, en relación con la instalación, la modificación y la explotación de cualquier establecimiento industrial, ante la entidad de coordinación, las entidades de control de los servicios regionales del ministerio competente o la entidad a la que incumba salvaguardar los derechos e intereses en cuestión, entidades que transmitirán la reclamación a la entidad de coordinación junto con un informe motivado.

2. La entidad que reciba la reclamación pondrá ésta en conocimiento del industrial.

3. La entidad de coordinación tomará las medidas necesarias, en particular mediante visitas de inspección, en el marco de la tramitación y de la resolución de la reclamación, tras consultar, en su caso, a las entidades a las que incumba salvaguardar los derechos e intereses en cuestión.»

19 El artículo 9 del Decreto-Ley nº 109/91 establece:

«1. La solicitud de autorización, que ha de presentar el industrial a la entidad de coordinación, se tramitará a través de un documento que certifique la autorización relativa a la localización [...] y de un estudio del impacto ambiental, si éste fuese obligatorio en virtud de la legislación aplicable.

2. La entidad de coordinación oirá, cuando sea obligatorio, a las entidades competentes en el ámbito industrial en materia de medio ambiente, de salud y de higiene y seguridad en el trabajo.

[...]

5. Los requisitos y exigencias impuestos por las entidades mencionadas en el apartado 2 serán obligatoriamente parte integrante de la autorización que se ha de conceder.

[...]»

20 Conforme al artículo 12 del Decreto-Ley nº 109/91:

«1. El control del cumplimiento de las disposiciones legales relativas al ejercicio de la actividad industrial incumbe en particular a la entidad de coordinación o a los servicios regionales del ministerio implicado, de conformidad con su normativa orgánica, sin perjuicio de las competencias de las demás entidades que intervengan en el procedimiento de concesión de la autorización, en el marco de sus competencias respectivas.

2. Las demás entidades de control podrán, llegado el caso, solicitar a la entidad de coordinación que imponga determinadas medidas al industrial con objeto de prevenir los riesgos y las dificultades que puedan afectar a las personas y las cosas, las condiciones de trabajo y el medio ambiente, sin perjuicio del respeto de las disposiciones de Derecho internacional relativas a la vigilancia de las relaciones laborales.

3. El industrial estará obligado a facilitar a todas las entidades de control el acceso a sus instalaciones y a proporcionarles las informaciones y la ayuda, requeridas mediante petición motivada, con objeto de controlar el cumplimiento de la legislación y de las condiciones que la entidad de coordinación le haya impuesto.

4. Cuando, durante una actuación de control, una de las demás entidades de control advierta que no se han observado las medidas que ordenó, levantará acta de la situación e informará de ello a la entidad de coordinación, organizando y tramitando el procedimiento por infracción.»

21 Con arreglo al artículo 13 del Decreto-Ley nº 109/91, titulado «Medidas cautelares»:

«Desde el momento en que se descubra una situación de riesgo grave para la salud, la seguridad de las personas y las cosas, la higiene y seguridad de los locales de trabajo, así como para el medio ambiente, la entidad de coordinación y las demás entidades de control tomarán de modo inmediato, individual o conjuntamente, las medidas que sean necesarias en cada caso para prevenir o eliminar la situación de riesgo, incluida la decisión de suspender la producción y de cerrar provisionalmente el establecimiento, total o parcialmente, o de inmovilizar, mediante sellado, la totalidad o parte del equipo, durante un plazo máximo de seis meses.»

22 Conforme al artículo 16, apartados 1 y 2, del Decreto-Ley nº 109/91:

«1. Constituyen infracción sancionada con multa [...]:

a) la instalación, modificación o explotación de un establecimiento industrial sin la autorización previa mencionada en los artículos 8, apartado 1, y 11;

b) el incumplimiento de las prescripciones establecidas en la normativa técnica aplicable y de las medidas impuestas con arreglo al artículo 12, apartado 2.

2. Constituye infracción sancionada con multa [...] el incumplimiento de las obligaciones relativas a la mención mediante anotación de la transmisión del establecimiento, a la comunicación de la suspensión de la explotación y del cese de la actividad industrial.»

23 El artículo 2, punto 4, letra b), de la Portaria nº 314/94, de 24 de mayo de 1994 (Diário da República I, série B, nº 120, de 24 de mayo de 1994; en lo sucesivo, «Decreto Ministerial nº 314/94»), establece:

«El proyecto de instalación de un establecimiento de la clase A contendrá:

[...]

4) un estudio de los riesgos, excepto en el caso de que al establecimiento industrial le sea de aplicación la legislación relativa a la prevención de riesgos de accidentes industriales graves, estudio en el que se indicará:

[...]

b) la elección de tecnologías que permitan evitar o reducir el uso de aparatos o de productos peligrosos.»

24 El Decreto Ministerial nº 314/94 incluye en el anexo modelos de procedimientos de concesión de una licencia industrial. Los puntos 10 a 13 del modelo nº 2 están redactados como sigue:

«10. Descripción de las medidas de seguridad e higiene industrial, en particular por lo que respecta a los riesgos de incendio y de explosión, los sistemas de captación y de tratamiento de cenizas, partículas de bruma y vapores.

11. Régimen de trabajo: número de equipos.

12. Instalaciones de carácter social, instalaciones de medicina laboral e instalaciones sanitarias.

[...]

13. Altura libre mínima en la instalación.

[...]»

25 Los puntos 7 a 10 del modelo nº 3, recogido también en el anexo del Decreto Ministerial nº 314/94, están redactados en los mismos términos que los puntos 10 a 13 del modelo nº 2.

Normativa referente a la gestión de residuos

26 El Decreto-Lei nº 239/97, de 9 de septiembre de 1997 (Diário da República I, série A, nº 208, de 9 de septiembre de 1997; en lo sucesivo, «Decreto-Ley nº 239/97»), introduce, como se deduce de su preámbulo, «un mecanismo autónomo de autorización previa de las operaciones de gestión de residuos, que no se debe confundir con la autorización de las actividades en las que se enmarcan a veces estas operaciones, como es el caso, por lo que respecta a los residuos industriales, de la licencia industrial».

27 El artículo 4, apartado 1, del Decreto-Ley nº 239/97 es del siguiente tenor:

«La gestión de los residuos se dirige prioritariamente a prevenir o a reducir la producción o la nocividad de los residuos, en particular mediante su reutilización y la modificación de los procedimientos de producción, por medio de la adopción de tecnologías más limpias, así como a través de la sensibilización de los operadores económicos y de los consumidores.»

28 A tenor del artículo 7, apartados 1 y 2, del Decreto-Ley nº 239/97:

«1. Se prohíbe el abandono de residuos, así como la producción, transporte, almacenamiento, tratamiento, valorización o eliminación de residuos en instalaciones o por parte de organismos no autorizados.

2. Se prohíbe el depósito de residuos, excepto en los lugares y en las condiciones establecidos en la autorización previa».

29 Conforme al artículo 8, apartado 1, del Decreto-Ley nº 239/97, «las operaciones de almacenamiento, tratamiento, valorización y eliminación de los residuos estarán sujetas a autorización previa.»

30 Por otra parte, del artículo 9, apartado 1, del Decreto-Ley nº 239/97 se desprende que la autorización de las operaciones aludidas en el artículo 8 de éste incumbe al Ministro de Medio Ambiente cuando estas operaciones son objeto, conforme a la ley, de apreciación previa de su impacto ambiental.

31 El artículo 10, apartado 1, del Decreto-Ley nº 239/97 es del siguiente tenor:

«La solicitud de autorización a que se refiere el artículo 8 se presentará a efectos de la decisión final ante la autoridad competente y se acompañará de los elementos exigidos:

a) en su caso, por las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la tramitación de los procedimientos de evaluación del impacto ambiental;

b) por el decreto del Ministro de Medio Ambiente en el caso de residuos industriales, de residuos sólidos urbanos o de otros tipos de residuos.»

32 A tenor del artículo 18 del Decreto-Ley nº 239/97:

«El control del cumplimiento del presente Decreto-Ley incumbe al Instituto de Residuos, a la Dirección General de Medio Ambiente y a las Direcciones Regionales de Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como a los demás organismos competentes para autorizar operaciones de gestión de residuos y a las autoridades policiales.»

33 De conformidad con el artículo 19 del Decreto-Ley nº 239/97:

«El Ministro de Sanidad o el Ministro de Medio Ambiente, pronunciándose mediante resolución, podrán tomar, en caso de urgencia o de peligro grave para la salud pública o para el medio ambiente, las medidas de salvaguardia adecuadas, en particular mediante la suspensión de cualquier operación de gestión de residuos.»

34 El artículo 20, apartados 1 y 2, del Decreto-Ley nº 239/97 establece:

«1. El incumplimiento, por el responsable respectivo, de la obligación de garantizar un destino final adecuado a los residuos, de conformidad con el artículo 6, y las infracciones de lo dispuesto en el artículo 7, apartados 1, 3 y 4, y en el artículo 8, apartado 1, así como en las normas contempladas en el artículo 15, apartado 1, del presente Decreto-Ley [...] constituyen infracciones sancionadas con multa [...]

2. Las infracciones de lo dispuesto en el artículo 7, apartado 2, en el artículo 16, apartados 1 y 2, y en el artículo 17, apartados 1 y 2, constituyen infracciones sancionadas con multa [...]»

35 El artículo 21, apartado 1, letra f), del Decreto-Ley nº 239/97 está redactado en los siguientes términos:

«Las infracciones establecidas en el artículo anterior, además de las multas y con arreglo a la legislación general, podrán ser objeto de las sanciones accesorias siguientes:

[...]

f) suspensión de las autorizaciones, licencias y aprobaciones.»

36 A tenor del artículo 24 del Decreto-Ley nº 239/97:

«1. Cuando no se haya concedido una licencia o una autorización adecuada, las operaciones de almacenamiento, tratamiento, valorización o eliminación de residuos que se estén realizando requerirán una autorización de la autoridad competente.

2. Las autorizaciones aludidas en el apartado anterior deberán solicitarse a más tardar el 31 de diciembre de 1997 y se regirán por lo dispuesto en los artículos 8 y siguientes del presente Decreto-Ley.»

37 El decreto a que se refiere el artículo 10, apartado 1, letra b), del Decreto-Ley nº 239/97 es la Portaria nº 961/98, de 10 de noviembre de 1998 (Diário da República I, série B, nº 260, de 10 de noviembre de 1998; en lo sucesivo, «Decreto Ministerial nº 961/98»).

38 A tenor del artículo 3, apartado 1, letra c), del Decreto Ministerial nº 961/98:

«La solicitud de autorización irá acompañada de:

[...]

c) un proyecto, que contendrá los elementos recogidos en el anexo I o en el anexo II del presente Decreto Ministerial, los cuales son parte integrante de éste, según se trate de un transporte a vertedero o de otra operación de gestión de residuos, respectivamente.»

39 El anexo II, punto I, letra e), del Decreto Ministerial nº 961/98 menciona, entre los elementos que ha de incluir el proyecto aludido en el artículo 3, apartado 1, letra c), un informe descriptivo que contenga la «indicación del número de trabajadores, del régimen de trabajo y de las instalaciones de carácter social, de las instalaciones de medicina laboral y de las instalaciones sanitarias».

40 El artículo 8 del Decreto Ministerial nº 961/98 establece:

«En virtud de la legislación aplicable al derecho de acceso a los documentos en posesión de la Administración Pública, terceros debidamente identificados podrán solicitar información o presentar una reclamación contra una instalación o contra operaciones objeto de controversia ante la entidad competente o la Dirección Regional de Medio Ambiente.»

Normativa referente a la gestión de aceites usados

41 El Regulamento de Licenciamento das Actividades de Recolha, Armazenagem, Tratamento Prévio, Regeneração, Recuperação, Combustão e Incineração dos Óleos Usados (Reglamento relativo a la concesión de licencias para las actividades de recogida, almacenamiento, tratamiento previo, regeneración, recuperación, combustión e incineración de aceites usados) se aprobó mediante la Portaria (Decreto Ministerial) nº 240/92, de 25 de marzo de 1992 (Diário da República I, série B, nº 71, de 25 de marzo de 1992; en lo sucesivo, «Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92»).

42 A tenor del artículo 3 de dicho Reglamento:

«1. Los registros de movimientos de aceites usados, contemplados en el artículo 3, apartados 1 y 2, del Decreto-Ley nº 88/91 de 23 de febrero de 1991, serán conformes con los modelos publicados en el anexo I, que es parte integrante del presente Reglamento, y se realizarán cada trimestre por quienes poseen, recogen y utilizan estos aceites.

2. Las entidades mencionadas en el apartado anterior enviarán los registros a la Dirección General de Energía [...]»

43 El artículo 9 del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92 supedita la actividad de «tratamiento previo» de los aceites usados a la concesión de una autorización.

44 El artículo 10, letra a), de este Reglamento, relativo a la tramitación de la solicitud de autorización para ejercer la actividad anteriormente mencionada, dispone:

«La solicitud de autorización irá acompañada de los siguientes elementos:

a) localización de la unidad, capacidad de tratamiento y tecnología del procedimiento, que será la mejor disponible, sin ocasionar costes excesivos».

45 Además, el artículo 12, apartado 1, letra f), del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92 exige, por lo que respecta a la autorización de las actividades de las empresas que regeneran aceites usados, que se adjunte el «proyecto de instalación» a la solicitud de autorización.

46 A tenor del artículo 13, letra a), de dicho Reglamento:

«El proyecto de instalación contendrá los siguientes elementos:

a) un informe descriptivo de la instalación que incluya lo siguiente:

descripción detallada de la actividad industrial, con especificación de los procedimientos tecnológicos, diagramas de fabricación y condiciones sanitarias;

indicación de la capacidad nominal de producción que se ha de instalar y capacidad prevista de producción diaria y/o semanal;

identificación de las materias primas o de todas las materias accesorias que se han de utilizar, así como sus cantidades;

indicación cuantitativa y cualitativa de los efluentes líquidos, emisiones gaseosas y residuos;

identificación de las fuentes de emisión, en particular el ruido, las vibraciones, las radiaciones y los agentes químicos;

descripción de los aparatos, máquinas y otros equipos así como sus características, con indicación de las normas o especificaciones que se han de observar;

indicación de la potencia total que se ha de instalar;

descripción de los aspectos relacionados con la organización de la seguridad en el ámbito de la protección medioambiental, de la protección de las personas y de las cosas y de las condiciones de higiene y de seguridad en el trabajo;

[...]

descripción de las instalaciones industriales, incluidas las de almacenamiento, combustión, fuerza motriz o producción de vapor y recipientes de gas a presión;

descripción de las características generales de la construcción y acabado interior de un establecimiento industrial;

descripción del sistema de abastecimiento de agua, potable o no, con cuantificación del consumo previsto [...];

[...]»

47 El artículo 15, letras a) a c), del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92 establece:

«La Dirección General de Energía remitirá para el oportuno dictamen, en el plazo de ocho días laborables, un ejemplar de los elementos previstos en el artículo 12 a las entidades siguientes:

a) Dirección General de calidad medioambiental;

b) Dirección General de atención sanitaria primaria;

c) Inspección general de trabajo.»

48 El artículo 23 del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92 establece que la utilización de aceites usados como combustible se supeditará a la concesión de una licencia, que compete a las Delegaciones Regionales del Ministerio de Industria y Energía.

49 El artículo 24 de dicho Reglamento es del siguiente tenor:

«La solicitud de licencia irá acompañada de los siguientes elementos:

a) presentación del proyecto [...];

b) informe descriptivo con indicación del tipo de industria donde se realiza la combustión;

c) potencia instalada, en megavatios;

d) naturaleza de las unidades que utilizan los aceites, tales como hornos de combustión indirecta, hornos de combustión directa, generadores de vapor y parámetros de dimensión;

e) tipos de quemadores;

f) composición de los aceites usados que se han de utilizar;

g) porcentaje de aceites usados utilizados en las mezclas con otros combustibles y cantidades consumidas;

h) localización de la instalación respecto a terceros [...];

i) información sobre el destino de los residuos de la combustión.»

50 El artículo 25 del referido Reglamento dispone:

«Se prohíbe utilizar aceites usados como combustible en la industria alimentaria, en particular en las panaderías, así como en los casos en que los productos de combustión estén en contacto con los alimentos producidos.»

51 Con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Decreto-Lei nº 88/91, de 23 de febrero de 1991 (Diário da República I, série A, nº 45, de 23 de febrero de 1991; en lo sucesivo, «Decreto-Ley nº 88/91»):

«Se prohíbe proceder a todo depósito y vertido de aceites usados o de los residuos que resulten de su tratamiento que tengan efectos nocivos para el suelo.»

52 Por otra parte, el artículo 4, apartado 2, del Decreto-Ley nº 88/91 establece:

«Las operaciones de transporte, eliminación y valorización de aceites usados sólo podrán realizarse previa autorización del Director General de calidad medioambiental.»

53 El artículo 5 del Decreto-Ley nº 88/91 dispone:

«Sin perjuicio de las competencias conferidas por la ley a otros organismos, incumbe a la Dirección General de Energía y a las Delegaciones Regionales del Ministerio de Industria y Energía controlar el cumplimiento de las disposiciones del presente Decreto-Ley.»

Normativa referente a los órganos de control en materia medioambiental

54 El Decreto-Lei nº 189/93, de 24 de mayo de 1993 (Diário da República I, série A, nº 120, de 24 de mayo de 1993; en lo sucesivo, «Decreto-Ley nº 189/93»), por el que se aprobó la Ley sobre Organización de la Dirección General de Medio Ambiente, establece, en su artículo 6, apartados 1, 2, letra a), y 4:

«1. Incumbe a la Oficina de Inspección y Vigilancia del Medio Ambiente [...] ejercer las funciones de inspección y de control de las actividades potencialmente contaminantes.

2. Incumbe a la [Oficina de Inspección y Vigilancia del Medio Ambiente]:

a) inspeccionar las instalaciones industriales y las fuentes de contaminación de toda naturaleza al objeto de verificar el cumplimiento de la legislación en vigor en el ámbito del medio ambiente;

[...]

4. La actividad de la [Oficina de Inspección y Vigilancia del Medio Ambiente] se articulará en torno a un plan anual de inspecciones ordinarias, que se someterá a la aprobación del Ministro y, si fuere necesario, de inspecciones extraordinarias, cuyos resultados se comunicarán al Ministro competente.»

55 El artículo 3 del Decreto-Lei nº 549/99, de 14 de diciembre de 1999 (Diário da República I, série A, nº 289, de 14 de diciembre de 1999; en lo sucesivo «Decreto-Ley nº 549/99»), por el que se aprobó la Ley sobre Organización de la Inspección General de Medio Ambiente, dispone:

«Incumbe a la Inspección General de Medio Ambiente [...] garantizar el cumplimiento de las normas jurídicas que tengan un impacto ambiental y de la legalidad administrativa en el ámbito de los servicios dependientes del Ministerio de Medio Ambiente.»

56 Con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), del Decreto-Ley nº 549/99:

«Incumbe a la [Inspección General de Medio Ambiente]:

el control del cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en los ámbitos que tengan una repercusión en el medio ambiente y la inspección de los establecimientos, locales o actividades sujetos a dichas disposiciones.»

57 El artículo 13 del Decreto-Ley nº 549/99 establece:

«1. La [Inspección General de Medio Ambiente] y las demás entidades que tengan funciones de inspección tienen la obligación de cooperar entre ellas según sus atribuciones y competencias legales respectivas, para lo que utilizarán los mecanismos que resulten más adecuados.

2. La [Inspección General de Medio Ambiente] podrá solicitar a las cámaras municipales y a los servicios dependientes de otros departamentos gubernamentales informaciones sobre los procedimientos de concesión de licencias para actividades que tengan un impacto ambiental.»

58 El artículo 2 del Decreto-Lei nº 236/97, de 3 de septiembre de 1997 (Diário da República I, série A, nº 203, de 3 de septiembre de 1997; en lo sucesivo «Decreto-Ley nº 236/97»), dispone:

«1. El Instituto de Residuos se encargará de ejecutar la política nacional en el ámbito de los residuos y de garantizar el cumplimiento de las normas y reglas técnicas.

2. El Instituto de Residuos ejecutará acciones intersectoriales, en particular con los organismos competentes de los Ministerios de Agricultura, Desarrollo Rural y Pesca, de Economía y de Sanidad, en lo referente a los residuos agrícolas, industriales y hospitalarios, respectivamente.»

Procedimiento administrativo previo

59 Mediante escritos de 8 de marzo de 1991, 13 de abril de 1992, 11 de diciembre de 1992 y 18 de abril de 1994, el Gobierno portugués comunicó a la Comisión que su Derecho interno se había adaptado a la Directiva 75/439 mediante el Decreto-Ley nº 88/91, el Decreto Ministerial nº 240/92, y la Portaria (Decreto Ministerial) nº 1028/92, de 5 de noviembre de 1992 (Diário da República I, série B, nº 256, de 5 de noviembre de 1992), así como mediante el Despacho conjunto (Orden Interministerial) de los Ministerios de Industria y Energía y de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de 26 de abril de 1993 (Diário da República II, nº 115, de 18 de mayo de 1993).

60 Tras examinar las disposiciones nacionales notificadas, la Comisión consideró que mediante ellas no se adaptaba de manera correcta y completa el Derecho interno portugués a la Directiva 75/439. En consecuencia, la Comisión inició el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE) y, mediante escrito de 4 de julio de 1994, requirió al Gobierno portugués para que le presentara sus observaciones.

61 Mediante escrito de 26 de octubre de 1994, el Gobierno portugués respondió justificando su posición.

62 Al considerar que las explicaciones dadas por el Gobierno portugués no eran satisfactorias y que persistía una situación de infracción del Derecho comunitario, el 27 de noviembre de 1997, la Comisión remitió un dictamen motivado a la República Portuguesa, instándola a cumplirlo en un plazo de dos meses contados a partir de su notificación.

63 En su respuesta de 25 de febrero de 1998, el Gobierno portugués mantuvo su posición.

64 En estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

Sobre el fondo

Sobre la falta de adaptación del Derecho interno portugués al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439, en la medida en que supedita la autorización para utilizar aceites usados como combustible al requisito de que se tomen todas las medidas apropiadas de protección de la salud

Alegaciones de las partes

65 Mediante la primera parte de su primera imputación, la Comisión reprocha a la República Portuguesa no haber adoptado las medidas que garanticen que la concesión, por parte de la autoridad nacional competente, de la autorización requerida, con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439, a las empresas que utilizan aceites usados como combustible se supedite al requisito de que se tomen todas las medidas apropiadas de protección de la salud.

66 La Comisión señala, con carácter preliminar, que, para que se satisfaga la exigencia de seguridad jurídica, es indispensable que el régimen de autorización de la gestión de aceites usados sea lo suficientemente claro y preciso para que todas la empresas interesadas puedan saber, con la certeza necesaria, que la solicitud de autorización ha de comprender los aspectos de protección de la salud y que la autoridad competente está obligada a tomar en consideración este criterio como requisito de la autorización. Pues bien, la Comisión alega que no ve con claridad qué disposiciones de la normativa portuguesa regulan la presentación de solicitudes de autorización en el ámbito específico de la utilización de aceites usados como combustible.

67 En particular, la Comisión señala que la normativa referente a la autorización de las «actividades de recogida, almacenamiento, tratamiento previo, regeneración, recuperación, combustión e incineración de aceites usados», a saber, el Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92, no contiene ninguna disposición que se refiera a la protección de la salud en el marco de la utilización de los aceites usados como combustible, con la única excepción del artículo 25 de este Reglamento, que se limita a prohibir dicha utilización en la industria alimentaria.

68 A este respecto, la Comisión alega que, ni siquiera por lo que se refiere a las empresas que, conforme a las afirmaciones del Gobierno portugués, ya obtuvieron una autorización con arreglo al Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92, después de haber presentado un proyecto de instalación que comprendía los aspectos relativos a la protección de la salud, indica dicho Gobierno en virtud de qué disposición del citado Reglamento se impuso a las mencionadas empresas la obligación de presentar el susodicho proyecto.

69 En cambio, el Gobierno portugués sostiene que su normativa nacional permite alcanzar el objetivo del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439, que consiste en garantizar que la tramitación del expediente de autorización permita a la autoridad competente, antes de pronunciarse, verificar si concurren las condiciones «apropiadas de protección de la salud». Pues bien, contrariamente a lo que pretende la Comisión, este objetivo puede alcanzarse de diversas maneras, que no implican necesariamente la consagración expresa de la obligación de la empresa interesada de adjuntar a su solicitud de autorización un informe descriptivo de los aspectos relativos a la protección de la salud. En efecto, en el Derecho portugués existen normas jurídicas que reproducen el contenido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439, aunque estas normas no formen parte del acto de Derecho nacional dirigido a adaptar el Derecho interno portugués a dicha Directiva.

70 A juicio del Gobierno portugués, la razón de que la protección de la salud no está mencionada expresamente en el Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92 radica en que este Reglamento se refiere a empresas que normalmente ya poseen una autorización o que deben obtenerla para ejercer una actividad industrial principal. Por consiguiente, estas empresas estarían sujetas al cumplimiento de las disposiciones que regulan la autorización para ejercer una actividad industrial, las cuales tienen en cuenta dicho aspecto.

71 Sobre este particular, el Gobierno portugués cita los artículos 4 y 5 del Decreto-Ley nº 109/91, así como el artículo 9, apartados 2 y 5, del mismo, que garantiza que los requisitos y exigencias impuestos por las entidades que tienen competencias, en particular, en materia de salud, higiene y seguridad en el trabajo y que son consultadas por la autoridad que concede la autorización, están obligatoriamente integrados en la autorización concedida. A esto se añade que el artículo 13 de dicho Decreto-Ley impone, desde el momento en que se descubre una situación de riesgo grave para la salud, la adopción inmediata de medidas con objeto de prevenirla o de eliminarla.

72 Dicho Gobierno invoca también el artículo 2, punto 4, del Decreto Ministerial nº 314/94, que dispone que la solicitud de autorización para crear o modificar un establecimiento industrial ha de ir acompañada de un estudio de los riesgos, presentado conforme al modelo adecuado y que incluya, a tenor de los modelos nos 2, puntos 10 a 13, y 3, puntos 7 a 10, anexos al referido Decreto Ministerial, la descripción de los aspectos relacionados con la organización de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.

73 En opinión del Gobierno portugués, hay que tener en cuenta también el Decreto Ministerial nº 961/98 que, a su juicio, supedita las operaciones de almacenamiento, tratamiento, valorización y eliminación de residuos a la autorización previa del Ministro de Medio Ambiente. Además, refiriéndose al artículo 3, apartado 1, letra c), de este Decreto Ministerial, en relación con su anexo II, el Gobierno portugués indica que, entre los documentos que han de aportarse en apoyo de la solicitud de autorización figura, en particular, un informe descriptivo que incluye varios elementos adecuados para garantizar la adopción de medidas de protección de la salud, tales como las instalaciones en materia social, sanitaria y de medicina laboral y, en general, todas las exigencias relativas a la identificación y tratamiento de los residuos.

74 Por lo que respecta a los artículos 4 y 5 del Decreto-Ley nº 109/91, la Comisión replica que estas disposiciones, que imponen un deber general de seguridad y un deber general de prevención de riesgos, respectivamente, se refieren al ejercicio de la actividad industrial propiamente dicha y no obligan necesariamente a la empresa interesada a adjuntar a la solicitud de autorización una descripción de los aspectos relacionados con la protección de la salud, lo que es aplicable también al artículo 9 de dicho Decreto-Ley.

75 La Comisión añade que el artículo 13 del Decreto-Ley nº 109/91 tampoco establece tal obligación a cargo de la empresa interesada. En efecto, al prever la posibilidad de suspender la producción y de cerrar provisionalmente el establecimiento, en su totalidad o en parte, esta disposición se refiere, al parecer, a una situación de peligro detectada durante el ejercicio de la actividad industrial.

76 A juicio de la Comisión, únicamente el Decreto Ministerial nº 961/98 establece expresamente que la solicitud de autorización ha de comprender los aspectos relativos a la protección de la salud. Sin embargo, este Decreto Ministerial no puede tomarse en consideración en el marco del presente procedimiento por incumplimiento, puesto que no entró en vigor hasta el 15 de noviembre de 1998, en virtud del artículo 2, apartado 2, de la Lei nº 74/98, de 11 de noviembre de 1998 (Diário da República I, série A, nº 261, de 11 de noviembre de 1998), es decir, después de que expirase el plazo concedido en el dictamen motivado.

Apreciación del Tribunal de Justicia

77 En primer lugar, es preciso señalar que, como se deduce del propio tenor literal del artículo 6 de la Directiva 75/439, esta disposición no se limita a indicar los elementos que la autoridad competente ha de tomar en consideración al objeto de conceder una autorización a una empresa que desea ejercer una actividad de gestión de aceites usados, sino que supedita expresamente la concesión de esta autorización a una condición específica, a saber, la adopción de todas las medidas apropiadas de protección de la salud y del medio ambiente.

78 En efecto, si bien el artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva se limita a establecer la obligatoriedad, a efectos del ejercicio de la actividad en cuestión, de la concesión de una autorización que, en la medida en que sea necesario, se concede tras examinar las instalaciones de la empresa interesada, del apartado 2 de esta disposición se desprende claramente que la autorización sólo puede concederse si la autoridad competente se ha cerciorado de que se tomaron todas las medidas requeridas.

79 Por consiguiente, resulta patente que, en el marco del régimen de autorización que los Estados miembros están obligados a establecer en su Derecho interno, con arreglo al artículo 6 de la Directiva 75/439, la ejecución de las medidas requeridas ha de constituir una condición sine qua non de la concesión de la autorización a que aquél se refiere.

80 En segundo lugar, es preciso recordar que, si el Tribunal de Justicia ha declarado que la adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente que sus disposiciones se reproduzcan formal y textualmente en otra disposición legal o reglamentaria expresa y específica, y que puede ser suficiente con un contexto jurídico general, es a condición de que éste asegure efectivamente la plena aplicación de la directiva de un modo bastante claro y preciso. En efecto, el Tribunal de Justicia ha señalado que para cumplir con la exigencia de seguridad jurídica, es especialmente importante que las disposiciones de una directiva sean ejecutadas con indiscutible fuerza imperativa, de modo que los particulares disfruten de una situación jurídica clara y precisa que les permita conocer la plenitud de sus derechos y obligaciones (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de marzo de 1997, Comisión/Francia, C-197/96, Rec. p. I-1489, apartado 15, y de 15 de noviembre de 2001, Comisión/Italia, C-49/00, Rec. p. I-8575, apartado 21).

81 Precisamente a la luz de estas consideraciones procede examinar si las disposiciones nacionales invocadas por el Gobierno portugués garantizan una adaptación correcta del Derecho interno al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439.

82 En primer lugar, por lo que se refiere al Decreto-Ley nº 109/91, procede señalar que si bien sus artículos 4 y 5 pueden interpretarse en el sentido de que obligan al industrial que desea utilizar aceites usados como combustible a tomar las medidas adecuadas en relación con la seguridad y la prevención de riesgos, no establecen en absoluto que la adopción efectiva de esas medidas condicione la concesión de la autorización a la cual se supedita dicha utilización.

83 El artículo 9, apartados 2 y 5, del Decreto-Ley nº 109/91 establece, en efecto, que la autoridad que tramite la solicitud de autorización ha de consultar a las entidades competentes en el ámbito industrial en materia de medio ambiente, de salud y de higiene y seguridad en el trabajo, y que estas entidades podrán imponer requisitos que serán obligatoriamente parte integrante de la autorización que se ha de conceder.

84 Sin embargo, este procedimiento de consulta, establecido, a tenor del artículo 9, apartado 2, de dicho Decreto-Ley, cuando sea obligatorio en virtud de la legislación aplicable, no garantiza en absoluto que únicamente obtengan la autorización para utilizar aceites usados como combustible aquellas empresas que hayan tomado todas las medidas apropiadas de protección de la salud.

85 Esta observación es aplicable asimismo a las medidas cautelares que las autoridades competentes pueden tomar con arreglo al artículo 13 del Decreto-Ley nº 109/91, para responder a situaciones de riesgo que se presenten durante el ejercicio de las actividades de una empresa que utilice aceites usados como combustible.

86 En segundo lugar, por lo que respecta al artículo 2, punto 4, del Decreto Ministerial nº 314/94, es preciso observar que, si bien el estudio de los riesgos que, conforme a este artículo, ha de acompañar a la solicitud de autorización puede proporcionar a la autoridad competente elementos relevantes a efectos de su apreciación, dicha disposición no supedita tampoco la concesión de la autorización al requisito de que la empresa interesada haya adoptado todas las medidas apropiadas de protección de la salud.

87 Por último, en cuanto a las disposiciones del Decreto Ministerial nº 961/98 invocadas por el Gobierno portugués, baste señalar que, conforme a reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 14 de junio de 2001, Comisión/Austria, C-473/99, Rec. p. I-4527, apartado 13).

88 Ahora bien, ha quedado acreditado que el Decreto Ministerial nº 961/98 entró en vigor después de que expirase el plazo de dos meses establecido en el dictamen motivado. Por consiguiente, es preciso admitir, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado anterior, que este Decreto Ministerial, aun cuando constituyera una correcta adaptación del Derecho interno portugués al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439, no es pertinente en el marco del presente recurso.

89 Así pues, resulta que, suponiendo incluso que las autoridades competentes exijan, como establece el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439, que la empresa que desea utilizar aceites usados como combustible haya tomado todas las medidas apropiadas de protección de la salud antes de concederle la autorización necesaria, esta exigencia no está establecida en una disposición nacional vinculante con la especificidad, precisión y claridad requeridas, de modo que, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 80 de la presente sentencia, no se ha adaptado correctamente el Derecho interno portugués a dicho artículo en el plazo señalado.

90 En consecuencia, debe acogerse la primera parte de la primera imputación de la Comisión.

Sobre la falta de adaptación del Derecho interno portugués al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439, en la medida en que supedita la autorización para la gestión de aceites usados al requisito de que se utilice la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos

Alegaciones de las partes

91 Mediante la segunda parte de su primera imputación, la Comisión reprocha a la República Portuguesa no haber adoptado las medidas que garanticen que la concesión, por parte de la autoridad nacional competente, de la autorización requerida, con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439, tanto a las empresas que regeneran aceites usados como a las que los utilizan como combustible, se supedite al requisito de que se utilice la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos.

92 Por una parte, en cuanto a las empresas que solicitan la autorización para ejercer la actividad de regeneración de aceites usados, la Comisión señala que el artículo 13, letra a), primer elemento, del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92 establece solamente que el informe descriptivo de la instalación ha de contener una «descripción detallada de la actividad industrial, con especificación de los procedimientos tecnológicos», sin informar claramente a las empresas interesadas de que la autorización para ejercer la actividad de regeneración de aceites usados sólo les será concedida si se cumple la exigencia establecida en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439, a saber, «la utilización de la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos». Así pues, a juicio de la Comisión, la disposición anteriormente aludida del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92 no establece de modo explícito e inequívoco dicha exigencia.

93 La Comisión, que recuerda a este respecto que el artículo 10, letra a), del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92 establece que la solicitud de autorización para ejercer la actividad de tratamiento previo de aceites usados debe ir acompañada normalmente de datos relativos a la «tecnología del procedimiento, que será la mejor disponible, sin ocasionar costes excesivos», alega que no se entiende por qué el legislador portugués consideró que esta mención expresa era adecuada para el procedimiento de autorización de la actividad de tratamiento previo de aceites usados e inadecuada para el procedimiento de autorización de la actividad de regeneración de esos mismos aceites.

94 Por otra parte, con relación a las empresas que solicitan la autorización para utilizar aceites usados como combustible, la Comisión señala que no ha encontrado, en la normativa que se le ha notificado, ninguna referencia a la utilización de la mejor tecnología disponible como requisito para dicha autorización.

95 El Gobierno portugués recuerda, con carácter preliminar, que, con arreglo al artículo 189 del Tratado [actualmente artículo 249 CE], las directivas obligarán a los Estados miembros destinatarios en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. En consecuencia, en opinión del Gobierno portugués, la Comisión no podrá imponer la forma o el medio que considere más adecuado para adaptar el Derecho interno a una disposición comunitaria. En efecto, a la Comisión únicamente le corresponderá verificar si la legislación nacional se atiene al objetivo pretendido por el legislador comunitario.

96 Por otra parte, dicho Gobierno considera equivocada la interpretación del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439 que preconiza la Comisión, según la cual dicha disposición exige que la legislación nacional establezca el objetivo mencionado como requisito de la autorización. En opinión del Gobierno portugués, lo que resulta esencial para la adaptación del Derecho interno a dicha disposición es que el procedimiento de autorización se tramite sobre la base de los elementos o actuaciones que permitan a la autoridad competente verificar, antes de pronunciarse, si concurren los requisitos para la «utilización de la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos».

97 A este respecto, el Gobierno portugués sostiene que el concepto de «mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos» está previsto, expresa o tácitamente, en todos los procedimientos de concesión de autorizaciones vigentes en su Derecho nacional.

98 En lo referente, por un lado, a la actividad de regeneración de aceites usados, el Gobierno portugués señala que las informaciones que ha de incluir el informe descriptivo de la instalación, con arreglo al artículo 13, letra a), del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92, son lo suficientemente detalladas como para permitir a los organismos que conceden la autorización emitir una apreciación global sobre el procedimiento propugnado, de modo que se determine con exactitud si la instalación tiende efectivamente a utilizar la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos. A juicio de dicho Gobierno, los solicitantes distinguen así claramente a qué nivel de detalle se evaluarán los proyectos, un resultado que no alcanzaría la normativa nacional si se empleara únicamente la mención explícita de «la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos».

99 El Gobierno portugués cita además el artículo 15 del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92, que establece que el expediente de la solicitud de autorización para ejercer la actividad de regeneración de aceites usados se remitirá, para dictamen, en particular, a la Dirección General de calidad medioambiental, cuyas competencias en la materia están actualmente asumidas por el Instituto de Residuos. El Gobierno portugués manifiesta que, en lo sucesivo, el Instituto de Residuos deberá tener en cuenta obligatoriamente la necesidad de utilizar «la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos», en virtud del Decreto-Ley nº 239/97, cuyo artículo 4, apartado 1, establece que la gestión de los residuos tiene como objetivo prioritario prevenir o reducir la producción o la nocividad de los residuos, en particular mediante su reutilización y la modificación de los procedimientos de producción, por medio de la adopción de tecnologías más limpias.

100 El Gobierno portugués reconoce que, en el marco de la normativa referente al tratamiento previo de aceites usados, el legislador, en lugar de exigir que la solicitud de autorización vaya acompañada de un informe descriptivo detallado relativo al proceso tecnológico, se limita a remitirse, en el artículo 10, letra a), del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92, al concepto de utilización de la mejor tecnología disponible, que no implique costes excesivos. Sin embargo, precisa que se trata de una opción de técnica legislativa que compete al legislador nacional y que no corresponde a la Comisión censurar, máxime si se tiene en cuenta que el concepto de «tecnologías más limpias» utilizado en el artículo 4, apartado 1, del Decreto-Ley nº 239/97 es, en definitiva, más exigente. Dicho Gobierno añade que, como no existen tecnologías limpias, resulta que el concepto de «mejor tecnología disponible» se corresponde mejor con la realidad y que, en cualquier caso, la preocupación fundamental que subyace en los dos conceptos es la adopción de tecnologías más blandas o respetuosas con el medio ambiente.

101 En lo relativo, por otro lado, a la utilización de aceites usados como combustible, el Gobierno portugués señala que el objetivo de la utilización de la «mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos» está consagrado en la normativa portuguesa referente a las licencias industriales, que alcanza a todos los establecimientos industriales en cuestión, puesto que están todos obligados a poseer una licencia industrial.

102 En particular, el Gobierno portugués invoca el cuarto considerando del Decreto-Ley nº 109/91, así como el artículo 4 del mismo, que dispone que la actividad industrial se ejercerá teniendo en cuenta el nivel de desarrollo tecnológico existente. Dicho Gobierno cita asimismo el artículo 2, punto 4, letra b), del Decreto Ministerial nº 314/94, en relación con el modelo nº 2 anexo a ese mismo Decreto, de donde se desprende que el estudio de los riesgos que acompañará obligatoriamente al proyecto de instalación comprende la elección de tecnologías que permitan evitar o reducir la utilización de aparatos o productos peligrosos.

103 En su escrito de réplica, la Comisión alega que la expresión «teniendo en cuenta el nivel de desarrollo tecnológico existente», que aparece en el artículo 4 del Decreto-Ley nº 109/91, es vaga y no permite, por sí sola, identificar con la certeza indispensable las medidas que las empresas deben adoptar para ejercer su actividad industrial conforme al «nivel de desarrollo tecnológico existente». Más concretamente, aun suponiendo que el «nivel de desarrollo tecnológico existente» sea el más elevado, la expresión «tener en cuenta» no permite saber hasta dónde han de llegar dichas medidas y, en particular, si es obligatoria la utilización de la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos. Además, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439, esta fórmula no hace referencia al hecho de que la utilización de la mejor tecnología disponible se exige a condición de que no implique costes excesivos.

104 Por lo que respecta, por otra parte, a las alegaciones relativas a la consulta al Instituto de Residuos realizada con arreglo al artículo 15 del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92 y de conformidad con las disposiciones del Decreto-Ley nº 239/97, la Comisión sostiene, por un lado, que dicho artículo 15 se aplica únicamente a la actividad de regeneración de aceites usados y, por otro lado, que la referencia a «la adopción de tecnologías más limpias», que contiene el artículo 4, apartado 1, del Decreto-Ley nº 239/97, no significa necesariamente que se trate de la mejor tecnología disponible. Por lo tanto, a juicio de la Comisión, el carácter obligatorio de la utilización de la mejor tecnología disponible no se deriva necesariamente de la lectura conjunta de esas dos disposiciones.

105 La Comisión concluye, pues, que las disposiciones invocadas por el Gobierno portugués no parece que adapten adecuadamente el Derecho interno al requisito relativo a la utilización, en el ámbito de las actividades de regeneración y de combustión de aceites usados, de la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos. Además, considera que, en cualquier caso, la dispersión normativa observada crea una situación de incertidumbre respecto a la normativa aplicable en la materia, contraria a la exigencia de seguridad jurídica.

Apreciación del Tribunal de Justicia

106 Habida cuenta de la finalidad del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 75/439, tal y como se describe en los apartados 77 a 79 de la presente sentencia, procede examinar si la normativa portuguesa establece que la utilización de la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos constituye una condición sine qua non de la concesión de la autorización para gestionar aceites usados.

107 Por lo que respecta a las disposiciones nacionales que regulan la solicitud de autorización para ejercer la actividad de regeneración de aceites usados, procede señalar que es cierto que las informaciones exigidas en el informe descriptivo mencionado en el artículo 13, letra a), del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92, como la especificación de los procedimientos tecnológicos, pueden permitir que la autoridad competente verifique, antes de tomar su decisión, si la empresa interesada utiliza la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos. Sin embargo, dichas informaciones no son suficientes por sí solas para garantizar que el cumplimiento de esta exigencia constituye efectivamente una condición sine qua non de la concesión de la autorización.

108 Esta observación no queda desvirtuada por la circunstancia, aludida por el Gobierno portugués, de que, en virtud del artículo 15 del Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92, el informe descriptivo anteriormente mencionado se remitirá para el oportuno dictamen, en particular, al Instituto de Residuos, quien lo examinará respecto a la normativa aplicable a la gestión de residuos, a saber, el Decreto-Ley nº 239/97. Por otra parte, procede señalar que las disposiciones relativas a este dictamen no proporcionan ninguna indicación en cuanto al carácter vinculante del mismo.

109 De lo anterior resulta que no puede considerarse que las disposiciones nacionales que regulan la solicitud de autorización para ejercer la actividad de regeneración de aceites usados garanticen que la utilización de la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos es una condición sine qua non de la concesión de la autorización requerida para ejercer dicha actividad.

110 Estas consideraciones son válidas también por lo que respecta a las disposiciones nacionales aplicables al conjunto de las actividades industriales, invocadas asimismo por el Gobierno portugués, a saber, el artículo 4 del Decreto-Ley nº 109/91 y el artículo 2, punto 4, letra b), del Decreto Ministerial nº 314/94. En efecto, ni la obligación de ejercer la actividad industrial teniendo en cuenta el nivel de desarrollo tecnológico existente ni la de adjuntar a los proyectos de instalación un estudio de los riesgos que implique la elección de tecnologías que permitan evitar o reducir la utilización de aparatos o de productos peligrosos, garantizan que las empresas únicamente obtengan la autorización para ejercer la actividad de regeneración de aceites usados o para utilizarlos como combustible si utilizan la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos.

111 Puesto que ninguna de las disposiciones nacionales invocadas por el Gobierno portugués garantiza que la autorización establecida en el artículo 6 de la Directiva 75/439 se conceda a una empresa que desea gestionar aceites usados únicamente si esta empresa utiliza la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos, como exige el apartado 2 de dicho artículo, es preciso reconocer que, por razones sustancialmente análogas a las señaladas en el apartado 89 de la presente sentencia, la segunda parte de la primera imputación de la Comisión es también fundada.

112 En estas circunstancias, procede acoger la primera imputación de la Comisión.

Sobre la falta de adaptación del Derecho interno portugués al artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439

Alegaciones de las partes

113 Mediante su segunda imputación, la Comisión reprocha a la República Portuguesa no haber adaptado correctamente el Derecho interno al artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439, en la medida en que no ha establecido que los residuos de combustión de los aceites usados han de gestionarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 78/319 y, a partir del 27 de junio de 1995, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 75/442, el cual sustituyó, a partir de esa fecha, al artículo 9 de la Directiva 78/319, en virtud de la Directiva 91/689.

114 En su demanda, la Comisión reconoce que, tanto en su escrito de requerimiento como en el dictamen motivado, había señalado que la normativa portuguesa no incluía disposiciones encaminadas al cumplimiento de la obligación que incumbe a los Estados miembros, con arreglo al artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439, de cerciorarse de que los residuos de combustión de los aceites usados se gestionen de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 78/319, sin hacer referencia al artículo 9 de la Directiva 75/442.

115 Pues bien, en su respuesta al dictamen motivado, el Gobierno portugués había sostenido que, «conforme a lo dispuesto en la legislación nacional aplicable, los residuos de combustión de los aceites usados son considerados en principio residuos peligrosos cuya gestión está prevista en disposiciones específicas de la legislación nacional actualmente en vigor, en particular el Decreto-Ley nº 239/97, que adapta el Derecho interno a las Directivas 91/156/CEE y 91/689/CEE, y el Decreto Ministerial nº 818/97 [Portaria de 5 de septiembre de 1997 (Diário da República I, série B, nº 205, de 5 de septiembre de 1997; en lo sucesivo "Decreto Ministerial nº 818/97")] que aprueba la lista de residuos».

116 La Comisión alega que, teniendo en cuenta este motivo de defensa formulado por el Gobierno portugués, no podía sino examinar la normativa portuguesa invocada para verificar si garantizaba el cumplimiento de la obligación de gestionar los residuos de combustión de los aceites usados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 75/442.

117 En apoyo de este análisis, la Comisión invoca la sentencia de 15 de diciembre de 1982, Comisión/Dinamarca (211/81, Rec. p. 4547), relativa a un procedimiento por incumplimiento en el marco del cual había invocado por primera vez, en el escrito de interposición del recurso, las disposiciones de una Directiva. Pues bien, en el apartado 16 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia había declarado que la Comisión se había limitado a responder así a una alegación formulada en su defensa por el Gobierno danés en la respuesta al dictamen motivado y que, al hacerlo, no había modificado ni la definición ni el fundamento del incumplimiento alegado.

118 De todas formas, la Comisión considera que, desde el 27 de junio de 1995, fecha en la que la Directiva 78/319 fue derogada por la Directiva 91/689, la referencia al artículo 9 de la Directiva derogada que se hace en el artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439 debe entenderse referida al artículo 9 de la Directiva 75/442.

119 En primer lugar, la Comisión recuerda que la Directiva 91/689 que, como se desprende de su artículo 1, apartado 2, declara aplicable a los residuos peligrosos la Directiva 75/442, con la salvedad de lo establecido en sus propias disposiciones, no contiene ninguna disposición que impida aplicar el artículo 9 de la Directiva 75/442 a la gestión de los residuos de combustión de los aceites usados.

120 En segundo lugar, de la comparación de los textos del artículo 9 de la Directiva 78/319, por una parte, y del artículo 9 de la Directiva 75/442, por otra, se desprende que su contenido es sustancialmente idéntico y que tienen el mismo objeto, a saber, supeditar las operaciones de gestión de los residuos de combustión de los aceites usados a una autorización previa y determinar los elementos sobre los que ha de versar esta autorización.

121 En consecuencia, basándose en la sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia (C-365/97, Rec. p. I-7773, apartados 39 y 40), la Comisión sostiene que el hecho de que se refiriera al artículo 9 de la Directiva 75/442 por primera vez en su escrito de interposición del recurso no implica la inadmisibilidad de la imputación, puesto que se refiere a las obligaciones derivadas de dicha Directiva 75/442 que ya eran aplicables en virtud de la Directiva 78/319.

122 Sobre el fondo, la Comisión alega que de las respuestas del Gobierno portugués al escrito de requerimiento y al dictamen motivado se desprende que la normativa portuguesa anterior al Decreto-Ley nº 239/97 y a la Orden Ministerial nº 818/97 no había previsto, antes del 27 de junio de 1995, la gestión de los residuos de combustión de los aceites usados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 78/319 y tampoco había previsto, después de esa fecha, dicha gestión con arreglo al artículo 9 de la Directiva 75/442.

123 El Gobierno portugués rechaza la admisibilidad de la imputación de la Comisión. A juicio de dicho Gobierno, esta imputación versa sobre hechos nuevos, sobre los que no ha tenido posibilidad de pronunciarse en el marco del procedimiento administrativo previo, lo que constituye una violación de su derecho de defensa. El Gobierno portugués sostiene, en efecto, que el procedimiento administrativo previo tenía como único y exclusivo objeto la adaptación del Derecho interno portugués a la Directiva 75/439 y que en ningún momento se cuestionó la adaptación del Derecho interno al artículo 9 de la Directiva 75/442.

124 Sin embargo, aunque considera que la Comisión no podía legítimamente incluir la cuestión de la adaptación del Derecho interno portugués a la Directiva 75/442 en su escrito de interposición del recurso, el Gobierno portugués insiste en precisar que su normativa nacional está plenamente adaptada a lo dispuesto en dicho artículo.

125 En apoyo de su afirmación, el Gobierno portugués cita, en primer lugar, lo dispuesto en los artículos 2 y 4, apartado 2, del Decreto-Ley nº 88/91, que supeditan las operaciones de transporte, de eliminación y de valorización de aceites usados a la autorización previa del Director General de calidad medioambiental, adaptando así el Derecho interno al artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439.

126 En segundo lugar, el Gobierno portugués señala que, a partir de 1997, son los artículos 8, apartado 1, y 9, apartado 1, del Decreto-Ley nº 239/97 los que supeditan a autorización previa las operaciones de gestión de los residuos de combustión de los aceites usados, estableciendo así una norma básica de adaptación del Derecho interno al artículo 9 de la Directiva 75/442.

127 Por último, el Gobierno portugués alega que los requisitos a los que se supedita la concesión de la autorización previa para realizar las operaciones anteriormente mencionadas se desprenden de los anexos I y II del Decreto Ministerial nº 961/98, a los que se remite el artículo 3, apartado 1, letra c), de dicho Decreto Ministerial y que exigen la presentación de documentos relativos, en particular, a las prescripciones técnicas respecto a la instalación, a las precauciones que han de tomarse en materia de seguridad, a los sitios de eliminación y al método de tratamiento utilizado.

128 En su réplica, la Comisión señala que el examen de la normativa citada por el Gobierno portugués en su escrito de contestación a la demanda no le permitió encontrar disposiciones nacionales que adaptasen correctamente el Derecho interno al artículo 9 de la Directiva 78/319 o al artículo 9 de la Directiva 75/442.

129 Así, la Comisión destaca, en primer término, que los artículos 2 y 4, apartado 2, del Decreto-Ley nº 88/91 no pueden tenerse en cuenta, puesto que no establecen disposiciones específicas relativas a la gestión de los residuos de combustión de los aceites usados.

130 En cuanto a las disposiciones del Decreto-Ley nº 239/97 invocadas por el Gobierno portugués, la Comisión señala que ninguna de ellas establece qué elementos han de acompañar a la solicitud de autorización previa para realizar las operaciones de gestión de los residuos.

131 Por último, por lo que respecta al Decreto Ministerial nº 961/98, la Comisión considera que constituye una adaptación adecuada del Derecho interno a lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 75/442, pero que no puede tomarse en consideración en el presente caso, puesto que entró en vigor después de que expirase el plazo establecido en el dictamen motivado.

Apreciación del Tribunal de Justicia

- Sobre la admisibilidad

132 Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el objetivo del procedimiento administrativo previo contemplado en el artículo 226 CE es dar al Estado miembro interesado la ocasión de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión (véase, en particular, la sentencia de 13 de diciembre de 2001, Comisión/Francia, C-1/00, Rec. p. I-9989, apartado 53).

133 Es también jurisprudencia reiterada que la regularidad de dicho procedimiento administrativo previo constituye una garantía esencial querida por el Tratado, no sólo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el posible procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido. En efecto, sólo a partir de un procedimiento administrativo previo regular el procedimiento contradictorio ante el Tribunal de Justicia permite a éste apreciar si el Estado miembro ha incumplido efectivamente las obligaciones precisas cuya infracción alega la Comisión (véanse, en particular, el auto de 11 de julio de 1995, Comisión/España, C-266/94, Rec. p. I-1975, apartados 17 y 18, y la sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, antes citada, apartado 35).

134 Así, aunque, en principio, las pretensiones contenidas en el recurso no pueden ampliarse más allá de los incumplimientos alegados en el escrito de requerimiento y en las conclusiones del dictamen motivado, no es menos cierto que, cuando durante el procedimiento administrativo previo se produce una modificación del Derecho comunitario, la Comisión está legitimada para instar la declaración de un incumplimiento de las obligaciones cuyo origen se encuentra en la versión inicial de una directiva, posteriormente modificada o derogada, que hayan sido mantenidas por las disposiciones nuevas (véase la sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, antes citada, apartado 36).

135 Por el contrario, el objeto del litigio no puede ampliarse a obligaciones que se derivan de la nueva versión de una directiva que no tengan equivalente en la versión anterior de dicha directiva, so pena de incurrir en un vicio sustancial de forma en cuanto a la regularidad del procedimiento por el que se declare el incumplimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, antes citada, apartado 39).

136 A la luz de esta jurisprudencia es preciso examinar si, en el presente caso, la falta de concordancia entre el dictamen motivado y el recurso, en la medida en que el dictamen motivado se refiere exclusivamente a la adaptación del Derecho interno a las obligaciones resultantes del artículo 9 de la Directiva 78/319, mientras que el recurso hace también referencia a las obligaciones que se desprenden del artículo 9 de la Directiva 75/442, constituye un motivo de inadmisibilidad de la segunda imputación de la Comisión.

137 En primer lugar, es preciso señalar que, en virtud del artículo 11 de la Directiva 91/689, ésta sustituyó desde el 27 de junio de 1995 a la Directiva 78/319.

138 Como se desprende de su artículo 1, apartado 2, la Directiva 91/689, con la salvedad de lo establecido en sus propias disposiciones, extendió la aplicación de la Directiva 75/442 a los residuos peligrosos. Como la Directiva 91/689 no contiene ninguna otra disposición al respecto, ha de admitirse que, a partir del 27 de junio de 1995, el artículo 9 de la Directiva 75/442 resulta aplicable a los residuos de combustión de los aceites usados, sustituyendo así al artículo 9 de la Directiva 78/319.

139 De ello se deduce que, a partir de esa fecha, la remisión al artículo 9 de la Directiva 78/319 derogada, que aparece en el artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439, ha de entenderse como una remisión al artículo 9 de la Directiva 75/442, de modo que el artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439 debe interpretarse en el sentido de que, a partir del 27 de junio de 1995, las exigencias relativas a la gestión de los residuos de combustión de los aceites usados que allí se mencionan son las establecidas en el artículo 9 de la Directiva 75/442.

140 Sin embargo, habida cuenta de los criterios que se desprenden de la jurisprudencia citada en los apartados 134 y 135 de la presente sentencia, queda aún por verificar si las obligaciones que se derivan del artículo 9 de la Directiva 75/442 estaban ya establecidas en el artículo 9 de la Directiva 78/319.

141 A este respecto, es preciso señalar que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 75/442 incluye, como el artículo 9, apartados 1 y 2, de la Directiva 78/319, la obligación de los Estados miembros de supeditar a autorización las actividades de las empresas que gestionan los residuos de combustión de los aceites usados, así como una enumeración no exhaustiva de los elementos sobre los que debe versar dicha autorización.

142 Además, el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 75/442 reproduce la formulación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 78/319, en la medida en que ambas disposiciones establecen que las autorizaciones podrán concederse por un período determinado, renovarse y estar sujetas a condiciones y obligaciones.

143 Sin embargo, el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 75/442 establece, a diferencia del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 78/319, la posibilidad de denegar la autorización, en el caso de que el método previsto no sea aceptable desde el punto de vista de la protección del medio ambiente.

144 En consecuencia, al objeto de adaptar el Derecho interno al régimen de autorización establecido en el artículo 9 de la Directiva 75/442 para la eliminación de los residuos de combustión de los aceites usados, los Estados miembros están obligados a prever no solamente la posibilidad de conceder autorizaciones válidas para un período determinado, renovables y sujetas a condiciones y obligaciones, como ya ocurría en virtud del artículo 9 de la Directiva 78/319, sino también la posibilidad de denegar la autorización si no se cumple la exigencia de protección del medio ambiente.

145 En consecuencia, resulta que, al referirse por primera vez en su escrito de interposición del recurso al artículo 9 de la Directiva 75/442, la Comisión amplió el objeto del litigio, en la medida en que dicho artículo impone a los Estados miembros una obligación adicional con respecto a las obligaciones que se derivaban ya del artículo 9 de la Directiva 78/319, que se contemplaba en el dictamen motivado.

146 De ello se desprende que la imputación basada en la falta de adaptación correcta del Derecho interno portugués al artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439 es admisible únicamente en cuanto que se refiere, antes del 27 de junio de 1995, a las obligaciones que se derivaban del artículo 9 de la Directiva 78/319 y, a partir de esa fecha, a las obligaciones resultantes del artículo 9 de la Directiva 75/442 que ya se imponían a los Estados miembros en virtud del artículo 9 de la Directiva 78/319.

- Sobre el fondo

147 Por lo que respecta, en primer término, a las disposiciones del Decreto-Ley nº 88/91, es preciso señalar que no garantizan la adaptación del ordenamiento jurídico portugués a las obligaciones derivadas del artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439 por lo que se refiere a la gestión de los residuos de combustión de los aceites usados. A este respecto, basta observar, por una parte, que el procedimiento de autorización establecido en el artículo 4, apartado 2, de este Decreto-Ley sólo se refiere a los aceites usados, y no a los residuos de su combustión. Por otra parte, el artículo 2 de dicho Decreto-Ley tampoco establece un procedimiento de autorización para la gestión de los residuos de combustión de los aceites usados, sino únicamente una prohibición de depósito y vertido de estos aceites y de los residuos de su tratamiento.

148 Los artículos 8 y 9 del Decreto-Ley nº 239/97 tampoco pueden considerarse medidas adecuadas de adaptación del Derecho interno portugués al artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439, puesto que se limitan a supeditar la gestión de los residuos de combustión de los aceites usados a la autorización previa del Ministro de Medio Ambiente, sin determinar, no obstante, las modalidades de dicho procedimiento de autorización y, por lo tanto, sin ajustarse a lo establecido en las disposiciones a que se remite el artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439.

149 En efecto, como reconoce el propio Gobierno portugués, estas modalidades únicamente se han establecido mediante el Decreto Ministerial nº 961/98. Ahora bien, por las razones expuestas en los apartados 87 y 88 de la presente sentencia, dicho Decreto Ministerial no se puede tomar en consideración en el marco del presente recurso.

150 Por consiguiente, es preciso declarar que la República Portuguesa no ha adoptado, dentro del plazo señalado, las disposiciones necesarias para cumplir las obligaciones que se derivaban, antes del 27 de junio de 1995, del artículo 9 de la Directiva 78/319 y, a partir de esa fecha, las resultantes del artículo 9 de la Directiva 75/442 que incumbían ya a los Estados miembros en virtud del artículo 9 de la Directiva 78/319.

151 Por tanto, al no haberse adaptado correctamente el ordenamiento jurídico portugués a las exigencias relativas a la gestión de los residuos de combustión de los aceites usados, mencionadas en el artículo 8, apartado 2, letra a), de la Directiva 75/439, procede acoger la segunda imputación de la Comisión, dentro de los límites anteriormente indicados.

Sobre la falta de adaptación del Derecho interno portugués al artículo 13, apartado 1, de la Directiva 75/439

Alegaciones de las partes

152 Mediante la primera parte de su tercera imputación, la Comisión reprocha a la República Portuguesa no haber garantizado la ejecución de la obligación de controlar periódicamente a las empresas que regeneran aceites usados o que los utilizan como combustible, en particular por lo que respecta al cumplimiento de las condiciones de su autorización, establecida en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 75/439.

153 En su recurso, la Comisión alega que, durante el procedimiento administrativo previo, el Gobierno portugués no negó que el Reglamento anexo al Decreto Ministerial nº 240/92 no contenía ninguna disposición que estableciera el control periódico de las empresas que gestionan aceites usados, en particular al objeto de garantizar el cumplimiento de las condiciones de su autorización, ni invocó otras disposiciones nacionales que pudieran garantizar el cumplimiento de esa obligación de control, establecida en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 75/439.

154 En sus escritos de contestación a la demanda y de dúplica, el Gobierno portugués niega las alegaciones de la Comisión e invoca diversas disposiciones nacionales dirigidas, en su opinión, a garantizar el cumplimiento de dicha obligación.

155 En primer lugar, el Gobierno portugués cita el artículo 5 del Decreto-Ley nº 88/91, que establece que el control del cumplimiento de las disposiciones de dicho Decreto-Ley compete a la Dirección General de Energía y a las Delegaciones Regionales del Ministerio de Industria y Energía, y añade que, de conformidad con el artículo 18 del Decreto-Ley nº 239/97, toda empresa que regenere aceites usados o los utilice como combustible puede, en cualquier momento, ser sometida a inspección o control, realizados por los organismos anteriormente mencionados o por el Instituto de Residuos, las Direcciones Regionales de Medio Ambiente, la Inspección General de Medio Ambiente, las autoridades municipales y las autoridades policiales.

156 El Gobierno portugués expone que, como se desprende del Decreto-Ley nº 239/97, estos organismos se ponen de acuerdo cada año sobre un plan de acción dirigido a inspeccionar regularmente las instalaciones de gestión de residuos y pueden tomar, en el caso de que se descubran irregularidades, y en función de su gravedad, las medidas establecidas en los artículos 19 a 21 del Decreto-Ley nº 239/97, es decir, adoptar medidas cautelares o imponer multas o sanciones accesorias.

157 Por lo que respecta más concretamente al Instituto de Residuos, el Gobierno portugués precisa que, como se desprende del artículo 2 del Decreto-Ley nº 236/97, este Instituto se encarga de ejecutar la política nacional en el ámbito de los residuos y de garantizar el cumplimiento de las normas y reglas técnicas, y ejecuta acciones intersectoriales en lo referente, en particular, a los residuos industriales.

158 El Gobierno portugués invoca además la normativa sobre las autorizaciones industriales y, en concreto, el artículo 12 del Decreto-Ley nº 109/91, que establece expresamente el control del cumplimiento de las disposiciones legales relativas al ejercicio de la actividad industrial. En este contexto, dicho Gobierno recuerda también que, con arreglo al artículo 7 de dicho Decreto-Ley, así como al artículo 8 del Decreto Ministerial nº 961/98, terceras personas tienen la posibilidad de formular reclamaciones en relación con la instalación, la modificación y la explotación de cualquier establecimiento industrial, ante las autoridades competentes, que están obligadas a tomar las medidas necesarias, en particular mediante visitas de inspección.

159 Por otra parte, el Gobierno portugués se refiere al artículo 6 del Decreto-Ley nº 189/93, del que resulta que incumbe a la Oficina de Inspección y Vigilancia del Medio Ambiente realizar inspecciones de las instalaciones industriales, que permitan verificar el cumplimiento de la legislación en vigor en el ámbito del medio ambiente. Se trataría a la vez de inspecciones ordinarias, realizadas conforme a un plan anual y, cuando fuere necesario, de inspecciones extraordinarias.

160 El Gobierno portugués invoca por último los artículos 3 y 4, apartado 1, letra a), del Decreto-Ley nº 549/99, relativos a las atribuciones y competencias de la Inspección General de Medio Ambiente, que es la entidad que se ha hecho cargo de las funciones asumidas con anterioridad por la Oficina de Inspección y Vigilancia del Medio Ambiente. En este contexto, ese Gobierno cita también el artículo 13 de dicho Decreto-Ley, que establece que esta entidad así como los otros organismos con funciones de inspección tienen el deber de cooperar entre sí, utilizando para ello los mecanismos que resulten más adecuados, y señala que, a su juicio, entre éstos figura la elaboración anual de planes de acción.

161 La Comisión considera que ninguna de las disposiciones nacionales citadas por el Gobierno portugués garantiza que las empresas mencionadas en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 75/439 sean objeto de controles realizados sistemáticamente de forma periódica.

162 En particular, la Comisión considera que del artículo 12 del Decreto-Ley nº 109/91 no se deduce necesariamente que el control sea periódico y señala que el artículo 7 de dicho Decreto-Ley y el artículo 8 del Decreto Ministerial nº 961/98 tampoco indican que el control de las empresas haya de responder a este requisito. En efecto, a juicio de la Comisión, el hecho de que, con arreglo al artículo 7, apartados 1 y 3, del Decreto-Ley nº 109/91, la entidad ante la que se presenta la reclamación debe tomar las medidas necesarias, en particular mediante visitas de inspección, para dar curso a esa reclamación demuestra, por el contrario, que el control depende, en este caso, de la presentación de dicha reclamación y que, por tanto, es ocasional y se ejerce únicamente respecto a las empresas contempladas en tales reclamaciones.

Apreciación del Tribunal de Justicia

163 Con carácter preliminar, es preciso destacar que, como se desprende de la lectura de su artículo 6, en relación con el 13, la Directiva 75/439 impone a los Estados miembros la obligación de crear en sus ordenamientos jurídicos nacionales un mecanismo de control de las empresas que gestionan aceites usados y define las exigencias mínimas que dicho mecanismo debe cumplir, por lo que respecta a su objeto y los requisitos de su desarrollo.

164 Más concretamente, las empresas de que se trata han de ser objeto de controles tanto en el marco del procedimiento de autorización que precede al inicio de las operaciones de gestión de aceites usados, de conformidad con el artículo 6 de la Directiva 75/439, como a lo largo de dichas operaciones de forma periódica, como se desprende del artículo 13, apartado 1, de dicha Directiva.

165 Además, de lo dispuesto en el artículo 6, en relación con el artículo 13, apartado 1, de la citada Directiva se desprende que, en los dos casos, el control debe versar sobre el cumplimiento de las condiciones de la autorización, lo que significa que, tanto en el marco del procedimiento de concesión de la autorización inicial como en el de los controles periódicos realizados a posteriori, las autoridades competentes han de cerciorarse de que se han tomado todas las medidas apropiadas de protección de la salud y del medio ambiente, incluida la utilización de la mejor tecnología disponible que no implique costes excesivos.

166 Pues bien, procede señalar que las disposiciones de Derecho nacional citadas a este respecto por el Gobierno portugués no cumplen las exigencias que se derivan del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 75/439, tal y como se describen anteriormente.

167 Por lo que respecta, en primer lugar, a las disposiciones relativas a las competencias de control de los distintos organismos, a saber, los artículos 5 del Decreto-Ley nº 88/91, 18 del Decreto-Ley nº 239/97, 12 del Decreto-Ley nº 109/91, 2 del Decreto-Ley nº 236/97, y 6 del Decreto-Ley nº 189/93, hay que señalar que se limitan a otorgar a las autoridades competentes la posibilidad de realizar controles, en su caso periódicos, sin imponerles, no obstante, ninguna obligación al respecto.

168 En efecto, aun suponiendo, como sostiene el Gobierno portugués, que de estas disposiciones se desprenda que toda empresa que gestione aceites usados puede ser controlada en cualquier momento, es preciso observar que las mismas no garantizan que las empresas de que se trata sean efectivamente objeto de controles periódicos. Por otra parte, los controles que allí se contemplan únicamente versan sobre el cumplimiento de las disposiciones de los distintos Decretos-Leyes aplicables y no específicamente sobre el cumplimiento de las condiciones de la autorización, conforme a la obligación que se deriva del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 75/439, en relación con el artículo 6 de ésta.

169 Por lo que se refiere, en segundo lugar, a las disposiciones del Decreto-Ley nº 549/99 que ha invocado el Gobierno portugués en este contexto, procede señalar que, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 87 de la presente sentencia, dichas disposiciones no pueden tomarse en consideración en el marco del presente recurso, puesto que el citado Decreto-Ley entró en vigor el 14 de diciembre de 1999, es decir, tras haber expirado el plazo concedido en el dictamen motivado.

170 En cuanto a la obligación que tienen las autoridades competentes de dar curso a las reclamaciones formuladas por terceros mediante la adopción de las medidas necesarias y, en particular, realizando visitas de inspección a las empresas interesadas, que se desprende del artículo 7 del Decreto-Ley nº 109/91, procede observar que esta obligación no cumple ninguna de las exigencias que se derivan de la normativa comunitaria. En efecto, como señaló con razón la Comisión, los controles contemplados en dicho artículo 7 son aleatorios, en la medida en que están condicionados por la presentación de una reclamación y se refieren únicamente a la empresa aludida en dicha reclamación.

171 Por lo demás, procede recordar que, por las razones mencionadas en los apartados 87 y 88 de la presente sentencia, el artículo 8 del Decreto Ministerial nº 961/98, invocado asimismo a este respecto, no puede tomarse en consideración en el marco del presente recurso.

172 Por lo que respecta, por último, a la posibilidad, prevista en los artículos 19 a 21 del Decreto-Ley nº 239/97, de adoptar medidas cautelares o de imponer sanciones o medidas accesorias en el caso de que las inspecciones efectuadas en las instalaciones de gestión de residuos revelen la existencia de graves irregularidades, posibilidad prevista en los artículos 19 a 21 del Decreto-Ley nº 239/97, basta señalar que tales medidas no pueden ser consideradas en ningún caso una adaptación correcta del Derecho interno portugués al artículo 13, apartado 1, de la Directiva 75/439, puesto que no garantizan un control periódico del cumplimiento de las condiciones de la autorización.

173 De todo lo anterior resulta, pues, que la República Portuguesa no ha adaptado correctamente el Derecho interno al artículo 13, apartado 1, de la Directiva 75/439.

Sobre la falta de adaptación del Derecho interno portugués al artículo 13, apartado 2, de la Directiva 75/439

Alegaciones de las partes

174 Mediante la segunda parte de su tercera imputación, la Comisión reprocha a la República Portuguesa no haber garantizado la ejecución de la obligación de examinar la evolución del estado de la tecnología y/o del medio ambiente con miras a la revisión, si fuere necesario, de las autorizaciones concedidas a las empresas que regeneran aceites usados o que los utilizan como combustible, prevista en el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 75/439.

175 El Gobierno portugués considera que la normativa nacional aplicable en la materia es adecuada para garantizar un control periódico y sistemático de la actividad de las empresas que gestionan los aceites usados, de modo que se evalúe la evolución de la situación en el ámbito de la tecnología y del medio ambiente de la forma más eficaz para alcanzar los objetivos contemplados en el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 75/439, puesto que dicha normativa nacional establece que las instalaciones serán objeto de visitas de inspección que permitan a las autoridades competentes imponer en cualquier momento las adaptaciones que se consideren más conformes con el progreso técnico y científico, así como suspender las autorizaciones concedidas a las empresas interesadas.

176 El Gobierno portugués se refiere a este respecto al Decreto-Ley nº 239/97 y, en particular, al régimen transitorio recogido en su artículo 24, en virtud del cual las empresas que posean una autorización para realizar operaciones de gestión de residuos estarán forzosamente obligadas a adaptarse a las nuevas exigencias impuestas entretanto por la normativa nacional. A juicio de este Gobierno, dado que la nueva normativa publicada corresponde esencialmente a la adaptación del Derecho nacional a los textos de la legislación comunitaria, que adaptan el marco normativo existente al progreso técnico y científico, ha de reconocerse que se produce una adaptación constante a la evolución del estado de la tecnología y/o del medio ambiente. El Gobierno portugués añade que el Decreto-Ley nº 239/97 establece expresamente el control del cumplimiento de sus propias normas, siendo su artículo 18 el que define las competencias al respecto.

177 El Gobierno portugués manifiesta además que la normativa general en materia de autorizaciones industriales establece un control de las normas relativas al ejercicio de la actividad industrial. A este respecto, invoca los artículos 12 y 13 del Decreto-Ley nº 109/91, ya que el segundo de estos artículos prevé la adopción de medidas cautelares en caso de riesgo grave para la salud, la seguridad de las personas y las cosas, la higiene y seguridad de los locales de trabajo y el medio ambiente.

178 A esto se añade, según señala el referido Gobierno, que el incumplimiento de las normas aplicables a la autorización para ejercer la actividad industrial constituye, con arreglo al artículo 16 del Decreto-Ley nº 109/91, una infracción objeto de multa y que de lo dispuesto en el artículo 8, apartado 1, en relación con los artículos 20, apartado 1, y 21, apartado 1, letra f), del Decreto-Ley nº 239/97, se desprende que se pueden también imponer sanciones accesorias como la suspensión de las autorizaciones, licencias y aprobaciones por incumplir las normas relativas a la autorización de las operaciones de almac