2.

Una vez más se plantea la cuestión de si, después del 31 de diciembre de 1978 estaba totalmente prohibido a los Estados miembros adoptar medidas de conservación una vez que el Consejo no había cumplido la obligación que le incumbía en virtud del artículo 102 del Acta de adhesión por no alcanzarse la unanimidad. Estimando con razón que el efecto del Anexo VI de la Resolución de La Haya estaba limitado al período transitorio, el Consejo adoptó una primera Decisión el 19 de diciembre de 1978, con efectos a 1 de enero de 1979, que fue renovada varias veces y cuyo punto 2 señala que «en lo que respecta a las medidas técnicas de conservación y control de los recursos de la pesca, los Estados miembros aplicarán las mismas medidas que aplicaban el 3 de noviembre de 1976, así como otras medidas adoptadas de conformidad con los procedimientos y criterios del Anexo VI de la Resolución del Consejo de 3 de noviembre de 1976». De la interpretación de estas disposiciones depende que el Reino Unido haya actuado o no en el marco de su competencia al adoptar las medidas impugnadas una vez concluido el plazo transitorio señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión. El Gobierno británico, que no quiere ver en el artículo 102 del Acta de adhesión más que una obligación del Consejo de actuar en materia de conservación de los recursos biológicos del mar, se basa en el hecho de que aun después del plazo establecido en dicha disposición, los Estados miembros han conservado su competencia para adoptar medidas de conservación en esta materia. En consecuencia, no quiere ver en las mencionadas Decisiones provisionales del Consejo más que una remisión al Anexo VI de la Resolución de La Haya y a la Resolución del Consejo de 31 de enero de 1978. Por lo tanto, mientras el Consejo no haya actuado, los Estados miembros conservarán aún su competencia para adoptar medidas unilaterales para la conservación de los fondos de la pesca, cuando después de expirar el plazo señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión y, para ejercerla, sólo habrán de tener en cuenta los criterios establecidos en las Resoluciones de que se trata. Por ello, desde el punto de vista del procedimiento, los Estados miembros sólo tienen que solicitar la aprobación de la Comisión, que siempre debe ser consultada. Ahora bien, el espíritu y la finalidad del artículo 102 del Acta de adhesión que, como antes dije, eran no conferir a los Estados miembros competencia para adoptar medidas en materia de pesca más que durante un período transitorio, exactamente delimitado, van por sí mismos contra esta interpretación. Como atinadamente observan la Comisión y el Gobierno fiancés, los Estados miembros han perdido en todo caso su competencia autónoma para adoptar semejantes medidas al concluir el período transitorio, independientemente de la cuestión de si la Comunidad ha ejercido o no su competencia una vez concluido el período transitorio. Tras haberse negado a apreciar en las Decisiones provisionales una devolución de las competencias de la Comunidad a los Estados miembros, el Gobierno fiancés, fundándose en este razonamiento, llega de este modo a la conclusión de que estas Decisiones sólo podían tener como objetivo fijar medidas de conservación adoptadas antes del término del período transitorio para evitar un vacío jurídico. Según el Gobierno francés, ello se desprende del hecho de que se ha mencionado expresamente la obligación de los Estados miembros de no aplicar, después del 1 de enero de 1979, más que las medidas que estabanen vigor el 3 de noviembre de 1976, fecha del Anexo VI de la Resolución de La Haya, o que hayan sido adoptadas con arreglo a dicho Anexo. Entre estas últimas medidas no pueden figurar, pues, más que las que fueron adoptadas antes del 31 de diciembre de 1978, porque la disposición menciona expresamente las medidas adoptadas, es decir, las que fueron adoptadas en el pasado por una parte y, por otra, porque el Anexo VI ha dejado de producir sus efectos al término del período transitorio. Para enjuiciar este razonamiento es preciso, me parece, suscribir la opinión del Gobierno francés en cuanto considera que las Decisiones de que se trata no constituyen una devolución Integra de competencias comunitarias a los Estados miembros, en el sentido de que se atribuya a éstos una competencia autónoma en materia de política de pesca. Es preciso más bien hacer observar que, en principio, como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 14 de diciembre de 1971, Comisión/Francia (7/71,↔ Rec. p. 1003), las facultades nacidas de una limitación de competencias de los Estados miembros o de una transferencia de atribuciones a la Comunidad no pueden retirarse y volver al ámbito de competencia de los Estados miembros más que en virtud de una disposición expresa del Tratado. Además, como declaró el Tribunal de Justicia, entre otras, en la sentencia de 20 de abril de 1978, Commissionnaires Réunis (asuntos acumulados 80/77 y 81/77,↔ Rec. p. 927), cualquier excepción a un principio fundamental del mercado común debe estar claramente establecida. Como señaló acertadamente el Gobierno francés, las Decisiones provisionales controvertidas sólo difícilmente pueden cumplir estos requisitos. Pero si no se quisiera ver en las Decisiones controvertidas más que una devolución parcial de competencias y si se quisiera admitir que semejante devolución es en principio posible, es necesario que por lo menos quede garantizada la observancia de las normas fundamentales del Tratado, como declaró el Tribunal de Justicia en varias ocasiones (véanse, a este respecto, las sentencias de 20 de abril de 1978, Commissionaires Réunis, antes citada; de 3 de febrero de 1977, Benedetti/Munari, 52/76, Rec. p. 163; de 22 de enero de 1976, Russo/AIMA, 60/75, Rec. p. 45, y de 26 de febrero de 1976, Tasca, 65/75, Rec. p. 291). Pero, entre estas normas fundamentales, figura la obligación de hacer intervenir a la Comisión en el proceso legislativo comunitario después del término del período transitorio señalado por el artículo 102 del Acta de adhesión, en el sector agrícola y, en particular, en el sector de la pesca. De lo que se desprende que, si se quiere atribuir al Consejo una delegación parcial de competencias, éste no puede privar a la Comisión de su derecho a participar en el procedimiento legislativo por el efecto de la cesión de competencias. Pero semejante participación, destinada a tener en cuenta los intereses comunitarios, no quedará garantizada más que si la devolución de competencias hubiera tenido lugar a propuesta de la Comisión lo que, como es sabido, no se da en el presente caso, o si la Comisión hubiese intervenido en el procedimiento legislativo nacional. No obstante, como la Comisión no tiene un derecho de iniciativa respecto a los Estados miembros, su participación eficaz no podrá garantizarse más que por medio de la necesidad de un acuerdo. En la medida en que quisiera considerarse que las Decisiones provisionales de que se trata constituyen una cesión parcial de competencias, no serían contrarias al Derecho comunitario más que en el único caso de que, por vía de interpretación, se considerara que la competencia nacional, para actuar está subordinada a un acuerdo de la Comisión. Si, en consecuencia, por los motivos expuestos, tampoco debería poder verse en las Decisiones provisionales de que se trata una delegación de competencias, de ello no se desprende, sin embargo, como justamente señala la Comisión en contra de la opinión defendida por el Gobierno francés, que, al final del período transitorio, los Estados miembros ya no dispongan de competencias para nuevas medidas de conservación en el sector de la pesca marítima. Si bien es verdad que la interpretación defendida por el Gobierno francés, en el sentido de que se trataba simplemente de fijar las medidas adoptadas durante el período transitorio para el período inmediatamente posterior al mismo, tampoco produce el vacío jurídico que es preciso evitar, sin embargo, esta construcción, de manera general, tiene el inconveniente de establecer una situación estática y, mientras el Consejo no actúe, no permite adaptar las medidas establecidas a las exigencias prácticas. Hay otras razones también por las que no parece que las Decisiones de que se trata pretendan necesariamente fijar las medidas adoptadas en el período transitorio. De esta manera, en particular, la interpretación gramatical de la fórmula «medidas adoptadas» no impone claramente la conclusión de que debe tratarse de medidas adoptadas en el pasado. Además, el argumento según el cual el Anexo VI de la Resolución de La Haya dejó de producir cualquier efecto, a más tardar, el 31 de diciembre de 1978 y según el cual las Decisiones provisionales no pueden, pues, referirse más que a las medidas adoptadas en ese período no es convincente, puesto que sólo se trata de medidas adoptadas «de conformidad con los procedimientos y criterios del Anexo VI». La jurisprudencia mantenida hasta hoy por el Tribunal de Justicia también se opone a la interpretación según la cual, al término del período transitorio, en caso de pasividad de la Comunidad, los Estados miembros tampoco pueden adoptar medidas en materia de conservación de los recursos biológicos del mar y según la cual las Decisiones provisionales sólo tienden, pues, a fijar las medidas adoptadas antes del 31 de diciembre de 1978. Es de esta manera, habida cuenta de las medidas nacionales de protección adoptadas durante el período transitorio, el Tribunal de Justicia declaró, desde el asunto Van Dam (asuntos acumulados 185/76 a 204/78) que, para evitar un vacío jurídico, «los Estados miembros tenían el derecho y la obligación de adoptar» durante el año 1978 «en el ámbito de sus jurisdicciones respectivas, todas las medidas compatibles con el Derecho comunitario para la protección de los recursos biológicos del mar [...]». La necesidad de evitar que se produzca semejante vacío jurídico cuando la Comunidad, que es competente por sí misma, no puede adoptar otras medidas de protección, aparece claramente en el asunto Comisión/Reino Unido (32/79), que plantea problemas similares a este respecto. En aquel caso, el Consejo había ejercido desde 1977 sus facultades respecto a todas las zonas marítimas a las que se refería el recurso y no había podido conseguir una Decisión únicamente para la prórroga de estas medidas para el resto del período transitorio. Como subrayó el Tribunal de Justicia en su sentencia, esta circunstancia no tuvo sin embargo la consecuencia de privar a la Comunidad de su competencia en la materia y de devolver de este modo a los Estados miembros un margen de actuación en este ámbito. Fundándose en la competencia comunitaria como principio cuyo ejercicio no fue obstaculizado más que por las razones mencionadas, el Tribunal de Justicia juzgó entonces que «en semejante situación, incumbía a los Estados miembros, en lo que respecta a las zonas marítimas sujetas a su jurisdicción, adoptar las medidas de conservación necesarias, en interés común, cumpliendo las normas tanto de fondo como de procedimiento que seríala el Derecho comunitario [...]». Como también dice claramente la citada sentencia, la obligación de adoptar medidas para responder a necesidades de conservación, en interés de la Comunidad, en caso de que dichas medidas no puedan establecerse a su debido tiempo a nivel comunitario, se desprende de la normativa en vigor hasta el 31 de diciembre de 1978, de los objetivos por ella perseguidos y de las obligaciones generales del artículo 5 del Tratado. En este contexto, la sentencia cita también expresamente el Anexo VI de la Resolución de La Haya que, como subrayó el Tribunal de Justicia en el asunto Francia/Reino Unido (141/78) «pone en práctica, en el ámbito particular al que se aplica, las obligaciones de cooperación que asumieron los Estados miembros con arreglo al artículo 5 del Tratado CEE al adherirse a la Comunidad». En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia insiste en el alcance de dicha obligación de cooperación en interés de la Comunidad, que se deriva del artículo 5 del Tratado, al declarar que «la observancia de estos deberes se impone de modo más especial en una situación en la que resulta imposible, a causa de divergencias de intereses aún no resueltas, establecer una política común y en un ámbito como el de la conservación de los recursos biológicos del mar, donde sólo se pueden obtener resultados eficaces gracias a la cooperación de todos los Estados miembros». No es necesario justificar más ampliamente el hecho de que semejante obligación de los Estados miembros, que es consecuencia del artículo 5 del Tratado, como expuse más detalladamente en mis conclusiones de 21 de mayo de 1980, en el asunto Comisión/Reino Unido (32/79), con otras referencias a la jurisprudencia, debe aplicarse también con posterioridad al 31 de diciembre de 1978, toda vez que el Consejo sigue sin poder adoptar las adecuadas medidas de conservación. No obstante, por más que en el transcurso del período transitorio y mientras la Comunidad y los Estados miembros tenían una competencia concurrente para adoptar medidas de conservación, bastaba que el Estado miembro buscara la aprobación de la Comisión (esto es lo que se desprende del Anexo VI de la Resolución de La Haya), la situación jurídica al término del período transitorio es diferente en la medida en que, como ya se ha visto, de ahora en adelante la Comunidad tiene una competencia exclusiva para adoptar tales medidas. Ahora bien, en mi opinión, de esta competencia exclusiva se desprende necesariamente que la protección de los intereses de la Comunidad no puede garantizarse más que si las medidas adoptadas por los Estados miembros, como gestores de los asuntos de la Comunidad, sólo se adoptan, a diferencia de lo que sucedía en la situación jurídica anterior, previo acuerdo de la Comunidad. Por otra parte, ello debería explicar también por qué las Decisiones provisionales, que, como el Anexo VI de la Resolución de La Haya, se limitan a poner en práctica los deberes de cooperación que los Estados miembros asumieron con arreglo al artículo 5 del Tratado al adherirse a la Comunidad, sólo se refieren a las medidas adoptadas de conformidad con los procedimientos y criterios del Anexo VI de la Resolución de La Haya.