3.

La Comisión mantiene que las dos cuestiones del Tribunale di Genova deben interpretarse de la siguiente manera: «1) En el estado actual del Derecho comunitario, ¿es posible reservar la realización de las operaciones portuarias en los puertos italianos a personal de nacionalidad italiana [...]? ; en caso de que esa “reserva” no está autorizada por el Derecho comunitario, ¿confiere éste directamente a los sujetos de dicho ordenamiento jurídico derechos que los Estados miembros están obligados a respetar? 2) En el estado actual del Derecho comunitario, ¿es posible que la realización de las operaciones portuarias se reserve en régimen de monopolio [...] a las compañías portuarias o a los grupos sujetos a la autoridad portuaria pública, con arreglo a normas y tarifas respectivamente fijadas y aprobadas por la autoridad pública y, por consiguiente, establecidas con carácter obligatorio, cuando se trate de operaciones de carga y descarga que pueden ser efectuadas con los medios y el personal de a bordo? ; en caso de que esa “reserva” no esté autorizada por el Derecho comunitario, ¿confiere éste directamente a los sujetos de dicho ordenamiento jurídico derechos que los Estados miembros están obligados a respetar?» a) Según la Comisión, los artículos 30 y 37 del Tratado no son aplicables en el presente asunto. A primera vista no es evidente que las normas nacionales de que se trata puedan obstaculizar la comercialización en el mercado italiano de los productos importados respecto a los productos nacionales. El artículo 37 del Tratado se refiere, según la sentencia de 30 de abril de 1974, Sacchi, antes citada, a los intercambios de mercancías y no a un monopolio de prestaciones de servicios. En una sentencia de 28 de junio de 1983, Amélioration de l'élevage (271/80, Rec. p. 2057), el Tribunal de Justicia precisó que el artículo 37 no puede referirse a un monopolio de prestaciones de servicios cuando ese monopolio no viola el principio de la libre circulación de mercancías, discriminando a los productos importados en beneficio de los de origen nacional. b) Por lo que respecta a la primera cuestión, tal como ha sido reformulada, la Comisión estima que, sin tener que decidir la cuestión de si la actividad del personal en las empresas y/o en la compañía portuaria debe considerarse como un trabajo retribuido o como una actividad autónoma y/o de empresa, se debería reconocer que la normativa italiana viola la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad, establecida en los artículos 7, 48 y 52 del Tratado. Según la Comisión, es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que dichas disposiciones son directamente aplicables. Sin embargo, la Comisión expresa ciertas dudas sobre la pertinencia de la primera cuestión para resolver el litigio sometido al Juez nacional; en efecto, la imposibilidad de desembarcar directamente la mercancía se debe menos a los requisitos de nacionalidad impuestos por la legislación italiana que al hecho de reservar las operaciones portuarias a las compañías. Si el Juez nacional estimase que los artículos 7 y 48 ó 7 y 52 son aplicables, debería reconocer la incompatibilidad de la normativa nacional con dichas disposiciones y sustituir el Derecho nacional por las mismas. Independientemente de una posible aplicación del artículo 59 a la luz del artículo 90, la Comisión estima que la normativa italiana, que prohibe la realización de las operaciones portuarias a un prestatario establecido en otro Estado miembro, es contraria al artículo 59 del Tratado. Las operaciones portuarias entran en el ámbito de los servicios regulados en el artículo 60 del Tratado, respecto de los cuales el artículo 59 exige la supresión de las restricciones a la libre prestación. Esta libertad sólo puede limitarse por motivos basados en la protección del orden público, en la seguridad o en la salud pública, o por necesidades objetivas, inherentes a la naturaleza de las prestaciones, requisitos que no se cumplen en el caso de autos. De igual modo, no puede admitirse, por lo que respecta a las disposiciones del artículo 66 en relación con las del artículo 55 del Tratado, que los servicios de que se trata constituyan el ejercicio del poder público. c) En el marco de la segunda cuestión, la Comisión examina sucesivamente los apartados 1 y 2 del artículo 90 en el estado actual del Derecho comunitario y de la jurisprudencia, las facultades del Juez nacional en la aplicación de dichas disposiciones y la aplicabilidad de las mismas a las empresas y/o compañías que operan en el puerto de Genova. — El apartado 1 del artículo 90 permite a los Estados conceder a las empresas derechos especiales o exclusivos, a condición de que dichas empresas ejerzan sus actividades sin violar las prohibiciones específicamente previstas por el Tratado. El hecho de que el apartado 1 del artículo 90 se refiera a los Estados miembros no impide que todas las empresas que operan en el marco comunitario, incluidas las empresas públicas y las que operan en régimen de monopolio ex lege, estén plenamente sometidas a las normas del Tratado, independientemente de que se trate de empresas públicas o privadas. Por tanto, añade la Comisión, el artículo 86 les es aplicable, con la única reserva de que la empresa no podrá ser sancionada con arreglo a las normas de Derecho comunitario cuando sea innegable que no ha hecho sino atenerse a una medida obligatoria adoptada por el Estado miembro en infracción del apartado 1 del artículo 90. — Sin negar a las autoridades nacionales el derecho a imponer tarifas a la empresa titular de un derecho especial o exclusivo (véase la sentencia de 11 de abril de 1989, Ahmed Saeed, 66/86, Rec. p. 803), el Tribunal de Justicia ha considerado que el hecho de que, en el marco del artículo 90, la empresa imponga al usuario tarifas injustas constituye un abuso en el sentido del artículo 86 (sentencias de 30 de abril de 1974, Sacchi, antes citada, y de 4 de mayo de 1988, Bodson, 30/87, Rec. p. 2479). Según la Comisión, una empresa titular de derechos exclusivos que se encuentre por ello en posición dominante y que aplique tarifas injustas infringe lo dispuesto en la letra a) del párrafo segundo del artículo 86: si las tarifas hubiesen sido impuestas por la autoridad pública y la empresa no dispusiese de ningún margen de apreciación en cuanto a su aplicación, la empresa sería responsable de la acción ilegal, conjuntamente con el Estado, de conformidad con el apartado 1 del artículo 90, aun cuando esa acción no diera lugar, para ella, a sanciones; en caso de que la empresa aplicase tarifas superiores a las fijadas por la autoridad, aún sería más responsable e incurriría en sanciones en virtud del artículo 86, y ello independientemente de la responsabilidad del Estado. — En lo que respecta al apartado 2 del artículo 90 del Tratado, la Comisión señala que esa disposición se refiere a empresas, tanto públicas como privadas, a las que el Estado haya conferido una misión de interés general. Dado que justifica excepciones al Tratado, este concepto siempre ha sido objeto de una interpretación restrictiva por la jurisprudencia (véanse las sentencias de 14 de julio de 1971, Hein, 10/71, Rec. p. 723; de 30 de enero de 1974, BRT, antes citada, y de 11 de abril de 1989, Ahmed Saeed, antes citada). — En cuanto a las facultades del Juez nacional en la aplicación del artículo 90, la Comisión recuerda que es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que los artículos 85 y 86 tienen efecto directo, incluso cuando se trata de empresas que entran en el ámbito de aplicación del artículo 90 (véanse las sentencias de 30 de abril de 1974, Sacchi, antes citada, y de 9 de junio de 1977, Van Ameyede, 90/76, Rec. p. 1091). En cambio, el Tribunal de Justicia consideró, en las sentencias de 14 de julio de 1971, Hein, antes citada, de 10 de marzo de 1983, Inter-Huiles (172/82, Rec. p. 555), y de 20 de marzo de 1985, Italia/Comisión (41/83, Rec. p. 873), que el apartado 2 del artículo 90 no podía crear derechos individuales que los Jueces nacionales debiesen proteger. No obstante, añade la Comisión, el Tribunal de Justicia ha afirmado, en las sentencias de 30 de enero de 1974, BRT, antes citada, de 30 de abril de 1974, Sacchi, antes citada, y de 11 de abril de 1989, Ahmed Saeed, antes citada, que corresponde al Juez nacional investigar si una empresa que invoca el apartado 2 del artículo 90 ha sido efectivamente encargada por el Estado miembro de la gestión de un servicio de interés económico general y si la conducta de la empresa es necesaria para el cumplimiento de su misión de interés general. — Aplicando a la situación existente en el puerto de Genova estos principios de jurisprudencia, la Comisión señala que la empresa y/o la compañía portuaria constituyen empresas a las que el Estado italiano ha concedido derechos especiales o exclusivos, en el sentido del apartado 1 del artículo 90. Sólo existe infracción del artículo 85, en relación con el artículo 90 del Tratado, si la empresa y la compañía han celebrado una práctica colusoria referente, en especial, a los criterios de cálculo de los precios aplicables a los usuarios del puerto. Hay infracción del artículo 59, en relación con el artículo 90, cuando, como sucede en el presente asunto, la empresa o empresas titulares de derechos especiales o exclusivos impiden la libre prestación de servicios, en este caso las operaciones de carga y descarga de mercancías, por prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros. Existe, además, infracción del artículo 86, en relación con el artículo 90, cuando la empresa o la compañía portuaria abusan de su posición dominante con el fin de obtener ventajas que no habrían podido obtener en condiciones de competencia normales. Aplicando estos principios al caso de autos, la Comisión recalca que el producto de que se trata consiste en los servicios de operaciones portuarias, que el puerto de Genova, vista su importancia, puede considerarse como el mercado geográfico afectado y que la empresa, en este caso Merci, concesionario exclusivo de las operaciones portuarias relativas a determinada categoría de mercancías, ocupa una posición dominante. El Juez nacional puede declarar una infracción del artículo 86 en el caso de Merci, ya que se ha demostrado que dicha empresa imponía al usuario prestaciones no pedidas, ajenas a la atribución exclusiva prevista por la Ley, o prestaciones no necesarias, o que imponía tarifas que excedían de los límites legales, o incluso que imponía tarifas no equitativas con relación a los servicios efectivamente prestados. También existiría abuso si las tarifas aplicadas incluyesen gastos personales no relacionados con las necesidades reales de mano de obra o con el coste real de las operaciones. En lo que respecta a la aplicabilidad del apartado 2 del artículo 90, la Comisión señala que la empresa o la compañía portuaria ejercen, ciertamente, un servicio de interés público, pero que éste no puede calificarse, ipso facto, de servicio de interés económico general. Además, los derechos exclusivos concedidos a las empresas se refieren al interés del personal portuario. Aun suponiendo que la empresa y la compañía gestionen un principio de interés económico general, su conducta está sujeta a la censura del artículo 86, mientras no se demuestre que las prohibiciones que figuran en dicho artículo son incompatibles con el ejercicio de su misión. Por lo tanto, la Comisión propone que se responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas: «1) Una normativa de un Estado que reserva a sus nacionales la realización de las operaciones portuarias en los puertos de dicho Estado, en lo que respecta principalmente a la carga y descarga de mercancías, es contraria a los artículos 48, apartado 2, o 52 del Tratado CEE; estos artículos del Tratado confieren a los particulares derechos que los Jueces nacionales están obligados a proteger. 2) Una normativa nacional que reserva, sin justificaciones basadas en un interés general, únicamente a las compañías portuarias constituidas según el Derecho nacional, las operaciones portuarias en los puertos nacionales, especialmente la carga y descarga de mercancías, excluyendo la posibilidad de que esas mismas operaciones sean efectuadas por los buques de otros Estados miembros con los medios y personal de a bordo, es incompatible con el artículo 59 del Tratado CEE; este artículo del Tratado confiere a los particulares derechos que los Jueces nacionales están obligados a proteger. 3) La conducta de una empresa, único concesionario de las actividades de realización de las operaciones portuarias en un puerto que constituye un elemento esencial del mercado común, consistente en: a) imponer tarifas que no son equitativas ni transparentes, b) obligar a recurrir a personal de compañías portuarias constituidas en el puerto, incluso cuando las operaciones portuarias, especialmente las de carga y descarga de mercancías, podrían ser efectuadas directamente por los buques de otros Estados miembros, con los medios y el personal de a bordo, constituye un abuso de posición dominante, en el sentido del artículo 86 del Tratado CEE, si y en la medida en que la empresa titular del derecho especial o exclusivo no pueda satisfacer totalmente la demanda de los usuarios de los servicios de que se trata; el artículo 86 confiere a los particulares derechos que los Jueces nacionales están obligados a proteger. 4) El apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE prohibe a las autoridades de un Estado miembro obligar a una empresa a la cual esas mismas autoridades han concedido ya derechos especiales o exclusivos, como son los inherentes al ejercicio de las operaciones portuarias en un puerto que constituye una parte esencial del mercado común, a) a reservar dichas actividades únicamente a los nacionales de ese Estado miembro, en contra de lo dispuesto en los artículos 48 y 52 del Tratado, b) a impedir que ejerzan esas mismas actividades, en concepto de prestaciones de servicios, los buques de otros Estados miembros, con los medios y el personal de a bordo, en contra de lo dispuesto en el artículo 59 del Tratado, c) a aplicar tarifas injustas y a imponer, en cualquier caso, a los usuarios del puerto la obligación de recurrir al personal de las compañías portuarias constituidas en dicho puerto, en contra de lo dispuesto en el artículo 86 del Tratado; el apartado 1 del artículo 90 del Tratado, en relación con los artículos 48, 52, 59 y 86, reconoce a los particulares derechos que éstos pueden invocar contra las autoridades públicas de un Estado miembro y que los Jueces nacionales están obligados a proteger. 5) Independientemente de la calificación de una empresa concesionaria o de una compañía portuaria, a la que se haya reservado de manera exclusiva la realización de operaciones portuarias, como son, especialmente, la carga y descarga de mercancías en un puerto, en calidad de empresas encargadas de la gestión de un servicio de interés económico general, en el sentido del apartado 2 del artículo 90 del Tratado, los derechos especiales que les son conferidos y las tarifas aplicadas por ellas no parecen estar justificados por ninguna exigencia relativa al cumplimiento de la misión específica que, supuestamente, les ha sido confiada, exigencia que puede obstaculizar la aplicación de las normas del Tratado, especialmente de las normas en materia de competencia.»