CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NIILO JÄÄSKINEN

presentadas el 13 de diciembre de 2012 ( 1 )

Asunto C-545/10

Comisión Europea

contra

República Checa

«Recurso por incumplimiento — Directiva 91/440/CEE — Desarrollo de los ferrocarriles comunitarios — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria — Artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14 — Fijación de la cuantía máxima de los cánones de uso de la infraestructura ferroviaria — Artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14 — Adopción de medidas para incentivar a los administradores de infraestructuras a reducir los costes de puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso — Artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14 — Fijación de los cánones por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio — Coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario — Coste marginal — Artículo 11 de la Directiva 2001/14 — Inexistencia de un sistema de mejora del funcionamiento — Artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14 — Organismo regulador — Competencias — Recurso administrativo ante el Ministerio de Transporte — Artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440 — Organismo regulador — Competencias»

I. Introducción

1. Mediante su recurso por incumplimiento, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 1, 6, apartado 2, 7, apartado 3, 11 y 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14/CE, ( 2 ) en su versión modificada por la Directiva 2007/58/CE ( 3 ) (en lo sucesivo, «Directiva 2001/14»), y del artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440/CEE, ( 4 ) en su versión modificada por la Directiva 2001/12/CE ( 5 ) (en lo sucesivo, «Directiva 91/440»). La República Checa solicita que se desestime el recurso interpuesto por la Comisión.

2. El presente asunto forma parte de una serie de recursos por incumplimiento ( 6 ) interpuestos por la Comisión en 2010 y 2011, en relación con la aplicación por los Estados miembros de las Directivas 91/440 y 2001/14, cuyo objeto principal es garantizar el acceso equitativo y no discriminatorio de las empresas ferroviarias a la infraestructura, es decir, a la red ferroviaria. Estos recursos son inéditos, ya que ofrecen al Tribunal de Justicia la primera ocasión de examinar la liberalización de los ferrocarriles en la Unión Europea, y en especial de interpretar lo que se ha dado en llamar el «primer paquete ferroviario».

3. El 6 de septiembre de 2012, ya presenté mis conclusiones en el asunto que dio lugar a la sentencia Comisión/Portugal, antes citada, y en los asuntos antes citados Comisión/Hungría, Comisión/España, Comisión/Austria y Comisión/Alemania. Además de las presentes conclusiones, hoy presento mis conclusiones en los asuntos antes citados Comisión/Polonia, Comisión/Francia, Comisión/Eslovenia y Comisión/Luxemburgo. En la medida en que el presente asunto se refiera a imputaciones análogas a las que ya tuve ocasión de analizar en las conclusiones antes citadas, me limitaré a citar los puntos pertinentes de las mismas, sin reiterar, no obstante, en su totalidad la argumentación que recogen.

II. Marco jurídico

A. El Derecho de la Unión

1. Directiva 91/440

4. El artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440 dispone: «Sin perjuicio de las normativas comunitaria y nacional relativas a la política de la competencia y de las instituciones competentes en la materia, el organismo regulador establecido en virtud del artículo 30 de la Directiva 2001/14/CE, u otro órgano que disponga de igual independencia, supervisará la competencia en los mercados de servicios ferroviarios, incluido el mercado de transporte de mercancías por ferrocarril. Este organismo se creará de acuerdo con las normas previstas en el apartado 1 del artículo 30 de la Directiva mencionada anteriormente. Todos los solicitantes o partes interesadas, podrán presentar quejas ante este organismo si consideran haber sido tratados injustamente, haber sido objeto de una discriminación o haber sido perjudicados de alguna manera. El organismo de regulación decidirá en el plazo más breve posible, previa denuncia o, en su caso, de oficio, sobre las medidas adecuadas para eliminar los fenómenos negativos en estos mercados. Con vistas al control judicial y a la cooperación necesarios entre los organismos reguladores nacionales, se aplicarán, en este contexto, el apartado 6 del artículo 30 y el artículo 31 de la Directiva mencionada anteriormente.»

2. Directiva 2001/14

5. Según el undécimo considerando de la Directiva 2001/14: «Los sistemas de tarifación y adjudicación de capacidad deben permitir igualdad de acceso sin discriminación a todas las empresas y procurar, en la medida de lo posible, atender las necesidades de todos los usuarios y tipos de tráfico de manera justa y no discriminatoria.»

6. El artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva prevé: «Los Estados miembros crearán un marco de tarifación, sin perjuicio de la independencia de gestión establecida en el artículo 4 de la Directiva 91/440/CEE. Con arreglo a dicha condición de independencia de la gestión, los Estados miembros crearán reglas específicas de fijación de cánones o delegarán esos poderes en el administrador de infraestructuras. El administrador de infraestructuras determinará el canon por el uso de infraestructuras y se encargará de su cobro.»

7. Conforme al artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14: «2. Sin perjuicio de la seguridad, el mantenimiento y la mejora de la calidad del servicio de las infraestructuras, se incentivará a los administradores a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso. 3. Los Estados miembros velarán por la observancia de lo dispuesto en el apartado 2, bien mediante un acuerdo contractual entre la autoridad competente y el administrador de infraestructuras que abarque un período no inferior a tres años y que prevea la financiación estatal, bien estableciendo medidas adecuadas de reglamentación previendo las facultades necesarias.»

8. El artículo 7, apartado 3, de la citada Directiva establece: «Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 o 5 y en el artículo 8, el canon por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio, será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.»

9. Según el artículo 11 de la Directiva 2001/14: «1. Los sistemas de tarifación por infraestructura deberán incentivar a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras, a través de un sistema de incentivos, a reducir al mínimo las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria. Dicho sistema podrá incluir la imposición de penalizaciones por acciones que perturben el funcionamiento de la red, la concesión de indemnizaciones a las empresas que las sufran y la concesión de primas a los resultados mejores de lo previsto. 2. Los principios básicos del sistema de incentivos se aplicarán en la totalidad de la red.»

10. El artículo 30, apartados 2 y 3, de dicha Directiva dispone: «2. Los candidatos podrán recurrir al organismo regulador si consideran haber sufrido injusticia, discriminación o cualquier otro perjuicio, en particular a causa de las decisiones adoptadas por el administrador de infraestructuras, o cuando proceda por la empresa ferroviaria, en relación con: a) la declaración sobre la red; b) los criterios contenidos en la declaración sobre la red; c) el procedimiento de adjudicación y sus resultados; d) el sistema de cánones; e) el nivel o estructura de los cánones que se les exigen o pueden exigírseles; f) los acuerdos de acceso conforme al artículo 10 de la Directiva [91/440], modificada por la Directiva 2004/51/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de abril de 2004 [...] (DO L 164, p. 164). 3. El organismo regulador velará por que los cánones establecidos por el administrador de infraestructuras cumplan lo dispuesto en el capítulo II y no sean discriminatorios. Sólo se permitirá la negociación entre candidatos y administradores de infraestructuras sobre el nivel de los cánones, si las negociaciones discurren bajo la supervisión del organismo regulador. El organismo regulador deberá intervenir si se prevé que el resultado de las negociaciones puede contravenir las disposiciones de la presente Directiva.»

11. Conforme al artículo 30, apartados 5 y 6, de la mencionada Directiva: «5. El organismo regulador deberá resolver acerca de cualquier denuncia y tomar medidas para remediar la situación que la haya originado en el plazo de dos meses desde la recepción de toda la información. No obstante lo dispuesto en el apartado 6, las decisiones del organismo regulador vincularán a todas las partes afectadas. En caso de recurrirse una negativa a conceder capacidad de infraestructura, o las condiciones de una oferta de capacidad, el organismo regulador podrá optar por confirmar que no procede modificar la decisión del administrador de infraestructuras, o bien exigir que dicha decisión se modifique de conformidad con las directrices que haya establecido. 6. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las decisiones adoptadas por el organismo regulador puedan ser objeto de recurso judicial.»

B. Normativa checa

1. Ley de ferrocarriles

12. La Ley no 266/1994 Sb. de ferrocarriles (zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách), en su versión modificada (en lo sucesivo, «Ley de ferrocarriles») establece las condiciones de explotación de los ferrocarriles, del transporte por ferrocarril y los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas que participan en estas actividades.

13. Según el artículo 34c de la Ley de ferrocarriles: «Declaración sobre la red ferroviaria nacional y regional 1) El organismo de adjudicación de la capacidad, previa consulta con el administrador de infraestructuras, elaborará a más tardar doce meses antes de la entrada en vigor del horario de servicio, la declaración sobre la red ferroviaria y la publicará en el Boletín de transportes y tarifas. 2) La declaración sobre la red ferroviaria deberá indicar: […] f) las condiciones de retirada de capacidad de infraestructura adjudicada pero no utilizada o utilizada parcialmente, incluida la información sobre la aplicación de cánones sobre la capacidad de transporte adjudicada pero no utilizada; g) información relativa a la aplicación de cánones sobre la adjudicación de capacidad de infraestructura y la fijación de los cánones de uso de la infraestructura; […]»

14. El artículo 34g de la Ley de ferrocarriles dispone: «1) El solicitante de una adjudicación de capacidad de la infraestructura ferroviaria podrá solicitar a la Oficina de ferrocarriles, en los quince días siguientes a la publicación de la declaración sobre la red ferroviaria, que lleve a cabo su examen, incluidos los criterios que figuran en la misma. 2) El solicitante de una adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria al que el organismo adjudicador haya denegado su petición tendrá el derecho, según el procedimiento previsto en el artículo 34e, de solicitar a la Oficina de ferrocarriles, en los quince días siguientes a la notificación de la declaración sobre la red prevista en el artículo 34e, apartado 4, que examine el procedimiento de adjudicación de la capacidad de la infraestructura ferroviaria, incluido su impacto y su modo de fijación de los precios. 3) Si la Oficina de ferrocarriles comprueba que se ha seguido un procedimiento incorrecto en la elaboración de la declaración sobre la red, incluidos los criterios que contiene, o en el procedimiento de adjudicación de la capacidad de la infraestructura ferroviaria, incluidos sus resultados y su modo de fijación de los precios, acordará una modificación de dicha declaración, incluidos los criterios que enuncia, o decidirá una adjudicación de la capacidad, y en particular el modo de fijación del precio.»

15. En virtud del artículo 56, letra c), de la Ley de ferrocarriles, el Ministerio de Transportes es «el órgano competente para conocer de los recursos en los procedimientos administrativos, sobre las materias reguladas por la presente Ley, interpuestos contra las decisiones de la Oficina de ferrocarriles, de la inspección ferroviaria y de los ayuntamientos».

2. Ley sobre los precios

16. La Ley no 526/1990 Sb. sobre los precios (zákon č. 526/1990 Sb., o cenách), en su versión modificada (en lo sucesivo, «Ley sobre los precios»), se refiere a la aplicación, la regulación y el control de los precios de los productos, prestaciones, obras y servicios en el mercado nacional.

17. Conforme al artículo 10, apartado 2, de la Ley sobre los precios: «Las disposiciones relativas a la regulación de precios previstas en el apartado 1 serán publicadas por el Ministerio de Hacienda en el Boletín oficial de precios […]. Se publicarán en el Diario Oficial con arreglo a las normas jurídicas especiales. […] La decisión sobre los precios será válida el día de su publicación en el boletín oficial correspondiente y entrará en vigor en la fecha que se indique en el mismo, si bien no antes del día de su publicación.»

18. En virtud del artículo 10, apartado 2, de la Ley sobre los precios, el Ministerio de Hacienda publicará una decisión («Výměr») indicando la lista de artículos cuyo precio está regulado. El Ministerio de Hacienda publicará esta decisión cada año en el Boletín oficial de precios. Dicho boletín fijará el precio máximo de utilización de las infraestructuras ferroviarias interiores, nacionales y regionales, en el marco de la explotación del transporte por ferrocarril.

3. Ley relativa al Fondo estatal de infraestructuras de transporte

19. La Ley no 104/2000 Sb. relativa al Fondo estatal de infraestructuras de transporte (Zákon č. 104/2000 Sb. o Státním fondu dopravní infrastruktury), en su versión modificada (en lo sucesivo, «Ley relativa al Fondo estatal de infraestructuras de transporte»), regula las actividades de dicho Fondo y la utilización de sus créditos a favor del desarrollo, de la construcción, del mantenimiento y de la modernización de las infraestructuras ferroviarias.

20. Según el artículo 2 de la Ley relativa al Fondo estatal de infraestructuras de transporte: «El Fondo destinará sus ingresos al desarrollo, a la construcción, al mantenimiento y a la modernización de carreteras y autopistas, vías de ferrocarril y de aguas navegables del siguiente modo: […] c) la financiación de la construcción, la modernización, la reparación y el mantenimiento de vías ferroviarias nacionales y regionales, […] f) la concesión de créditos para obras preparatorias o proyectos, estudios o informes técnicos relativos a la construcción, modernización o reparación de carreteras y autopistas, vías navegables importantes para el transporte y la construcción de vías ferroviarias nacionales o regionales, […]».

4. Orden no 501/2005

21. La Orden no 501/2005 Sb. fija los gastos soportados por el administrador de infraestructuras, relacionados con la explotación, el funcionamiento, la modernización y el desarrollo de los ferrocarriles (vyhláška no 501/2005 Sb., o vymezení nákladů provozovatele dráhy spojených s provozováním a zajišťováním provozuschopnosti, modernizace a rozvoje železniční dopravní cesty).

5. Ley relativa a las facultades de la Oficina de defensa de la competencia

22. La Ley no 273/1996 Sb. relativa a las facultades de la Oficina de defensa de la competencia (zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže), en su versión modificada (en lo sucesivo, «Ley relativa a las facultades de la Oficina de defensa de la competencia») define, entre otras cosas, los ámbitos en los que dicha Oficina es competente.

23. Según el artículo 2 de la Ley relativa a las facultades de la Oficina de defensa de la competencia, esta Oficina: «a) establecerá las condiciones que permitan promover y preservar la competencia, b) supervisará la adjudicación de contratos públicos, c) ejercerá las demás competencias establecidas en leyes especiales».

6. Ley de defensa de la competencia

24. La Oficina de defensa de la competencia lleva a cabo las actividades previstas en la Ley no 143/2001 Sb. de defensa de la competencia (zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů) en su versión modificada.

25. Conforme al artículo 1, apartado 1, de la Ley citada de defensa de la competencia: «[la Oficina] defenderá la competencia en el mercado de productos y servicios […] contra toda práctica que impida, restrinja, falsee o amenace la competencia mediante: a) acuerdos entre competidores, b) la explotación abusiva de una posición dominante por competidores, o c) una concentración de empresas competidoras».

III. Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

26. El 10 de mayo de 2007, los servicios de la Comisión remitieron un cuestionario a las autoridades checas con objeto de verificar la transposición por la República Checa de las Directivas 91/440 y 2001/14. Ese Estado miembro respondió mediante escrito de 11 de julio de 2007.

27. El 27 de junio de 2008, la Comisión, sobre la base de la información comunicada por la República Checa, remitió a este Estado miembro un escrito de requerimiento para que se atuviera a las Directivas 91/440 y 2001/14 y, en particular, a las disposiciones de dichas Directivas relativas a los cánones de uso de las infraestructuras ferroviarias y las relativas al organismo regulador.

28. Sobre la base de la información facilitada por la República Checa, la Comisión llegó a la conclusión de que las objeciones formuladas en su escrito de requerimiento no habían sido refutadas y, mediante escrito de 9 de octubre de 2009, remitió un dictamen motivado a la República Checa.

29. En dicho dictamen motivado, la Comisión imputó a la República Checa haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 1, 6, apartado 2, 7, apartado 3, 11 y 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14, así como del artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440. Por tanto, instó a la República Checa a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento al dictamen motivado en un plazo de dos meses contados a partir de su recepción.

30. La República Checa respondió a dicho dictamen motivado mediante escrito de 8 de diciembre de 2009, negando cualquier infracción de las disposiciones mencionadas en el dictamen.

31. En estas circunstancias, la Comisión interpuso el presente recurso el 23 de noviembre de 2010.

32. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 2011, se admitió la intervención del Reino de España en apoyo de las pretensiones de la República Checa.

33. La Comisión y la República Checa estuvieron representadas en la vista que se celebró el 20 de septiembre de 2012.

IV. Análisis del recurso por incumplimiento

A. Sobre la primera imputación basada en la fijación de una cuantía máxima de los cánones por el uso de las infraestructuras ferroviarias

1. Alegaciones de las partes

34. La Comisión sostiene que, al fijar la cuantía máxima de los cánones por el uso de las infraestructuras ferroviarias, la República Checa vulneró el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14. Alega que de ese precepto se desprende que el derecho del que dispone el Estado miembro para establecer el marco de la tarifación del uso de infraestructuras ferroviarias debe respetar la facultad del administrador de infraestructuras a determinar el canon y percibirlo. Pues bien, la fijación, mediante decisión anual del Ministerio de Hacienda, de una tarifa máxima aplicable al uso de infraestructuras ferroviarias, con arreglo al artículo 10, apartado 2, de la Ley sobre los precios, sobrepasa el marco para la tarifación y las normas que los Estados miembros tienen la facultad de establecer en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14.

35. La República Checa considera que la interpretación literal y sistemática del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14, sostenida por la Comisión es insuficiente y que es necesario recurrir al método teleológico. Según este Estado miembro, la exigencia de eliminar los efectos negativos del monopolio contribuye al objetivo general perseguido por la Directiva 2001/14, lo que explica por qué ésta confiere precisamente a los Estados miembros la competencia para establecer un marco o un sistema de tarifación. Además, la fijación del precio máximo no significa que el administrador de la infraestructura no esté facultado para determinar por sí mismo la cuantía de los cánones.

36. El Reino de España alega, en esencia, que la fijación de una cuantía máxima no impide que el administrador de infraestructuras fije los cánones en concreto.

2. Examen de la primera imputación

37. Señalaré en primer lugar que la primera imputación de la Comisión se refiere a la misma problemática que la primera imputación del asunto Comisión/España, antes citado. Pese a que en la República Checa, el Ministerio de Hacienda fija únicamente una tarifa máxima de los cánones mientras que en España el importe íntegro de los cánones es fijado por orden ministerial, de modo que sólo se encomienda al administrador de infraestructuras el cobro de los cánones, considero que la argumentación jurídica presentada en las citadas conclusiones es también válida, mutatis mutandis, para la República Checa. ( 7 )

38. En el citado asunto, llegué a la conclusión de que para garantizar el objetivo de una administración de infraestructuras independiente, el Estado sólo puede establecer el marco normativo y económico. Dicho marco puede contener normas de tarifación generales y, siempre que respete la condición de independencia de la administración de infraestructuras, también normas específicas. En mi opinión, dicho marco estatal puede también definir objetivos económicos de la administración de las infraestructuras en lo que respecta, por ejemplo, a las distintas formas de tráfico ferroviario. En cuanto a los respectivos costes de la infraestructura generados por las distintas formas de tráfico ferroviario (tales como transporte de mercancías por ferrocarril, transporte de pasajeros o tráfico suburbano), el Estado podrá establecer umbrales variables, por tipo de tráfico, que los administradores de infraestructuras estarán obligados a soportar. ( 8 ) Sin embargo, una regulación de los precios por el Estado que suponga establecer cánones máximos no me parece conforme con la independencia de la administración de infraestructuras.

39. Con arreglo al artículo 30, apartado 2, letra e), de la Directiva 2001/14, el control del nivel o de la estructura de los cánones corresponde al organismo regulador. Es cierto que pueden confiarse al ministerio responsable del transporte las funciones del organismo regulador. Sin embargo, no es el caso de la República Checa. La fijación por decisión anual del Ministerio de Hacienda de una tarifa máxima aplicable a la utilización de infraestructuras ferroviarias, conforme al artículo 10, apartado 2, de la Ley sobre los precios, no puede ser considerada, con mayor motivo aún, una transposición correcta de la citada disposición de la Directiva 2001/14 sobre las competencias del organismo regulador.

40. Tampoco cabe acoger la alegación de la República Checa basada en la necesidad de evitar que la posición monopolística del administrador de infraestructuras se traduzca en la fijación de cánones de un importe excesivo para todos los transportistas. Según el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440, el organismo regulador establecido en virtud del artículo 30 de la Directiva 2001/14, u otro órgano que disponga de igual independencia, supervisará la competencia en los mercados de servicios ferroviarios, incluido el mercado de transporte de mercancías por ferrocarril. En la República Checa, esa función ha sido encomendada a la Oficina de defensa de la competencia. Por tanto, el control de los cánones máximos por el Ministerio de Hacienda no respeta esta disposición.

41. Procede añadir que la sentencia Mobistar, ( 9 ) invocada por la República Checa, no apoya tampoco la tesis de este Estado miembro. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia confirmó que el artículo 30, apartado 2, de la Directiva 2002/22/CE ( 10 ) no se opone a la adopción de una medida nacional que define un método determinado para el cálculo de los costes y que fija de antemano y conforme a un modelo teórico de costes los precios máximos que puede reclamar el operador cedente al operador receptor, en concepto de costes de establecimiento, siempre que las tarifas se fijen en función de los costes de manera que no se disuada a los abonados de hacer uso de la facilidad relativa a la conservación de los números. Ahora bien, esa sentencia se refiere a la interpretación de una disposición comunitaria que se encuentra en un marco normativo distinto y cuyo objetivo y tenor no se corresponden con los del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14.

42. Por estos motivos, propongo al Tribunal de Justicia que estime la primera imputación de la Comisión.

B. Sobre la segunda imputación basada en la inexistencia de medidas que incentiven a los administradores de infraestructuras a recudir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso

1. Alegaciones de las partes

43. La Comisión sostiene que, al no haber adoptado medidas que incentiven a los administradores de infraestructuras a reducir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso, la República Checa ha vulnerado el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14. Según la Comisión, el régimen de medidas de incentivo previsto en dicho artículo supone una vinculación directa entre la concesión de recursos económicos y la actuación del administrador de infraestructuras, quien ha de reducir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura o la cuantía de los cánones de acceso. A este respecto, la Comisión aduce que los recursos económicos concedidos por el Fondo estatal de infraestructuras de transporte no constituyen en absoluto medidas que incentiven al administrador de infraestructuras a reducir los costes o el importe de los cánones.

44. La República Checa alega que la tarea encomendada al Estado por el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14, a saber, incentivar a los administradores de infraestructuras mediante medidas que promuevan la reducción de los costes de puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso, no es incondicional. Dicha disposición define el objetivo que los Estados miembros deben alcanzar, en la forma de un resultado que no podrá conseguirse totalmente hasta que se haya alcanzado un nivel suficiente de calidad y seguridad de la infraestructura ferroviaria en el marco del conjunto de la red o de una parte fundamental de la misma. Habida cuenta del estado actual de las infraestructuras ferroviarias en la República Checa, el sistema exigido por dicha disposición no puede implantarse en su totalidad sin entrañar, al mismo tiempo, un riesgo para la seguridad o la calidad de los servicios de la infraestructura de que se trata.

45. La República Checa sostiene en todo caso que las medidas de incentivo previstas en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14 se llevan a cabo actualmente a través del Fondo estatal de infraestructuras de transporte. En efecto, la mayor parte de los costes de mantenimiento de las vías de ferrocarril se cubren con las subvenciones concedidas por el Estado a través de dicho Fondo; sin esas subvenciones, el importe de los cánones por la utilización de la infraestructura sería varias veces mayor.

46. Según el Reino de España, no es razonable reducir los cánones de acceso sin modernizar previamente la red ferroviaria, reduciendo así los costes de mantenimiento. Este Estado miembro alega además que el artículo 6 de la Directiva 2001/14 está relacionado con la necesidad de que el administrador de infraestructuras equilibre sus cuentas sin financiación estatal.

2. Examen de la segunda imputación

47. Procede señalar en primer lugar que la segunda imputación de la Comisión en el presente asunto, basada en la inexistencia de medidas que incentiven al administrador de infraestructuras a reducir los costes relativos al servicio de las infraestructuras o la cuantía de los cánones de acceso es idéntica en sustancia a la tercera imputación del asunto Comisión/Alemania, antes citado, y a la tercera imputación del asunto Comisión/Polonia, antes citado, en el que presentaré mis conclusiones en la misma fecha que en el presente asunto. ( 11 ) Por este motivo, me remito al razonamiento jurídico seguido en dichas conclusiones.

48. Sin embargo, la normativa checa y su aplicación presentan diferencias importantes con la situación existente en Alemania y, en menor medida, en Polonia. Por consiguiente, el examen de si la imputación de la Comisión es fundada o no ha de tener en cuenta la situación específica existente en la República Checa.

49. Según el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14, sin perjuicio de la seguridad, el mantenimiento y la mejora de la calidad del servicio de las infraestructuras, se incentivará a los administradores a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso. En contra de lo que se aplica, en virtud del artículo 11 de dicha Directiva, a la mejora del funcionamiento de la red ferroviaria, el artículo 6, apartado 2, de la citada Directiva no exige que las medidas de incentivo constituyan un «sistema». ( 12 )

50. No obstante, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/14 prevé dos posibilidades distintas de ejecución de la obligación prevista en el apartado 2 del mismo artículo. Debe ejecutarse bien mediante un acuerdo plurianual entre el administrador de infraestructuras y la autoridad competente y que prevea la financiación estatal, o bien mediante medidas adecuadas de reglamentación previendo las facultades necesarias. Pues bien, aun cuando tomadas aisladamente, algunas medidas podrían considerarse de incentivo, sin embargo no pueden constituir las medidas previstas en el artículo 6, apartado 2 de esa Directiva, si no están englobadas en una de las dos posibilidades definidas en dicho apartado 3.

51. A mi juicio, la República Checa no afirma haber actuado, para la adopción de medidas de incentivo, conforme al artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/14, y aún con mayor razón, de una forma que pudiera satisfacer la obligación prevista en el apartado 2 de dicho artículo.

52. Conviene añadir que la simple concesión al administrador de infraestructuras de una financiación estatal, tal como menciona la República Checa, puede indudablemente suponer una reducción de los costes y los cánones, pero no constituye, por sí sola, una medida de incentivo en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14. En efecto, una medida de incentivo es un acto que incita al administrador de infraestructuras a reducir los costes o los cánones, es decir, que tiene por efecto un cierto comportamiento de dicho administrador. Por esta razón, las condiciones de la financiación estatal o la estructura del marco de su concesión pueden ser consideradas como medidas de incentivo. En cambio, no sucede lo mismo con la mera existencia de una financiación.

53. En cuanto a la alegación de la República Checa basada en el estado de deterioro de las infraestructuras ferroviarias, basta señalar que las obligaciones de los Estados miembros previstas en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14 no están supeditadas a tal circunstancia. Dicho esto, es también evidente que la elección de las medidas de incentivo que se adopten y en particular los objetivos concretos perseguidos por el Estado miembro a través de esas medidas, dependen de las exigencias en materia de seguridad y del nivel de la calidad del servicio de la infraestructura, que se mencionan expresamente en dicho apartado.

54. A este respecto, añadiré que el objetivo de las medidas de incentivo consiste en preservar la eficacia económica de la gestión frente a los riesgos de ineficacia que son inherentes a los monopolios naturales. ( 13 ) En mi opinión, el estado de deterioro de la infraestructura no excluye una variación de la eficacia de la gestión y, en particular, la adopción de medidas de incentivo para el administrador. Con tales medidas, un Estado miembro pretende garantizar, por una parte, que los costes del administrador de infraestructuras correspondan a los de una infraestructura gestionada de forma eficaz y, por otra parte, que dichos costes no incluyan gastos superfluos, imputables a una mala organización o gestión del administrador de infraestructuras. Así pues, si bien es indudable que los Estados miembros deben tener en cuenta el estado de la infraestructura a efectos de la aplicación del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14, ello no les exonera en absoluto de la obligación de adoptar medidas de incentivo como las previstas en esa disposición.

55. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que estime también la segunda imputación de la Comisión.

C. Sobre la tercera imputación basada en que los cánones por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio no son equivalentes al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario

1. Alegaciones de las partes

56. La Comisión sostiene que en la República Checa, los cánones por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio no son equivalentes al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, vulnerando lo previsto en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14. Según la Comisión, el «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario» en el sentido del citado artículo debe entenderse como el coste marginal imputable a la explotación real del servicio ferroviario. La Comisión precisa que los gastos generales no pueden incluirse en dicho coste, puesto que no son directamente imputables a la explotación del servicio.

57. La República Checa replica que, dado que ni la Directiva 2001/14 ni ninguna otra disposición del Derecho de la Unión enumeran los gastos que pueden estar comprendidos en el concepto de «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario», hay que preguntarse, para clasificar los gastos que pueden tenerse en cuenta en el cálculo de la cuantía de los cánones, si, para dichos gastos, es posible establecer una relación de causalidad directa con la explotación del servicio ferroviario, es decir, si tales gastos se han realizado efectivamente para la explotación de ese servicio. Por consiguiente, es preciso determinar si se trata de gastos relacionados directamente con una actividad o un objeto sin los cuales no sería posible que el tren circulara en una vía férrea.

58. Según la República Checa, el procedimiento de fijación por el administrador de la cuantía de los cánones teniendo en cuenta únicamente los gastos directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario se deriva del artículo 34c de la Ley de ferrocarriles, en relación con la declaración sobre la red ferroviaria, adoptada en virtud de la citada disposición (en lo sucesivo, «declaración sobre la red»). Para determinar si un coste concreto o una categoría de costes son directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario, hay que examinar si ese coste o esa categoría de costes han sido generados por la explotación de un transporte ferroviario determinado.

59. En su escrito de dúplica, la República Checa sostiene que es erróneo afirmar que la incorporación de un tren suplementario en el plan de explotación de una línea determinada no conduce, de manera general, a un aumento de los costes relacionados con la gestión del tráfico. Este Estado miembro indica en particular que según una recomendación de «The Community of European Railway and Infrastructure Companies (CER)» (Comunidad de empresas ferroviarias y administradores de infraestructuras europeos) ( 14 ) los costes derivados de la programación, el reparto de franjas ferroviarias, la gestión del tráfico, el despacho y la señalización de la circulación de un tren deben estar comprendidos entre los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario.

2. Examen de la tercera imputación

a) Observaciones preliminares

60. Señalaré en primer lugar que ya tuve ocasión de abordar en detalle la estructura e interpretación de las disposiciones de la Directiva 2001/14 en mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Alemania, antes citado. ( 15 ) En ese asunto llegué a la conclusión de que la normativa de la Unión presenta una complejidad que no puede reducirse a una elección entre dos métodos alternativos de compensación de los costes, sino que hay que basarse en una escala que comprende un mínimo, a saber, el coste directamente imputable a la explotación de la infraestructura, y un máximo, que se corresponde con el importe total de los costes soportados por el administrador de la infraestructura. Dentro de estos dos límites, el administrador puede aplicar los criterios de tarifación suplementarios previstos en la citada Directiva, así como descuentos según las condiciones establecidas por la Directiva 2001/14 y, eventualmente, los criterios fijados en el marco tarifario adoptado por el Estado miembro.

61. Procede recordar asimismo que la determinación del canon por utilización de infraestructuras, dentro del marco tarifario establecido por el Estado miembro, compete al administrador de la infraestructura, que debe velar por que el sistema de tarifación se ajuste a los mismos principios en toda su red. ( 16 ) Según el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2001/14, para evitar discriminaciones, las tarifas medias y marginales de cualquier administrador de infraestructuras deben ser comparables para usos equivalentes de su infraestructura, y los servicios comparables en el mismo segmento de mercado deben estar sometidos a las mismas tarifas. En la declaración sobre la red, el administrador de infraestructuras deberá demostrar que el sistema de tarificación cumple estas condiciones. ( 17 )

62. En cambio, la transposición legislativa del Estado miembro debe prever normas de base que permitan el acceso a los servicios de infraestructuras ferroviarias mínimos y definan en términos generales las modalidades de tarifación exigidas por la Directiva 2001/14. Sin embargo, como norma general, la aplicación de los principios de tarifación previstos en dicha Directiva debe efectuarse en el ámbito reglamentario o administrativo, utilizando para ello el marco tarifario y la declaración sobre la red aplicados a los datos concretos del mercado. Hay que recordar además que el acceso a los servicios de infraestructuras mínimos puede estar sujeto a índices de rentabilidad o recargos «siempre que el mercado pueda aceptarlo» (artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14).

63. En el marco de la tercera imputación de la Comisión en el presente asunto, el Tribunal de Justicia ha de pronunciarse sobre la interpretación del mínimo de la escala, es decir, el «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario». ( 18 ) Esta tarea no carece de dificultades, teniendo en cuenta, en primer lugar, la imprecisión de la Directiva 2001/14, en segundo lugar, que esta interpretación se remite a conceptos y datos de carácter económico o econométrico y, por último, la diversidad de las definiciones teóricas y las aplicaciones prácticas del concepto de que se trata en el sector ferroviario.

64. Los objetivos perseguidos por el legislador a este respecto son, a mi juicio, fácilmente identificables. En el contexto de la finalidad general de la regulación ferroviaria de la Unión que persigue garantizar el acceso equitativo y no discriminatorio a las infraestructuras ferroviarias, la exigencia de acceso a los servicios mínimos en contrapartida de una cobertura de los gastos «directamente imputables a la explotación de las infraestructuras» se explica por el objetivo de permitir al ferrocarril responder a las necesidades del tráfico internacional y garantizar la competitividad intermodal del transporte ferroviario de mercancías en relación con otros medios de transporte. ( 19 )

65. Pues bien, el acceso al mercado y la competitividad tanto en relación con los operadores ferroviarios históricos como con el tráfico por carretera exigen que las infraestructuras ferroviarias sean accesibles sin suponer la compensación de los costes que representan las inversiones en infraestructuras históricas que no han sido financiados por los operadores existentes o que no gravan a las otras formas de transporte competidoras.

b) Sobre el «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario»

66. Según la Comisión, el «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario» en el sentido del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14 debe entenderse como el coste marginal imputable a la explotación real del servicio ferroviario. La Comisión precisó en la vista que dicho coste correspondía principalmente a los costes derivados del deterioro de las vías por la circulación de los trenes. Según la República Checa, los gastos que pueden tenerse en cuenta para calcular la cuantía de los cánones son aquellos para los que se puede establecer una relación de causalidad directa con la explotación del servicio ferroviario, es decir los gastos efectivamente soportados para la explotación de dicho servicio.

67. En sentido económico, el coste marginal equivale al coste suplementario generado por la producción de una unidad adicional. En el ámbito ferroviario, el coste marginal de utilización de la infraestructura equivale por tanto al coste que el administrador de infraestructuras debe soportar por el uso de una parte determinada de la infraestructura, como un tramo de vía, por un tren adicional. ( 20 )

68. Para determinar los costes marginales del uso de la infraestructura, sólo pueden tenerse en cuenta los costes variables en función del tráfico. Los costes fijos o los costes variables cuya variación no depende del tráfico, soportados por el administrador de infraestructuras con independencia del volumen del tráfico, constituyen costes no recuperables (en lengua inglesa, «sunk costs»), que no están comprendidos en la cuantía de los costes marginales. Dicho esto, como señaló la Comisión en la vista, si el administrador de infraestructuras sólo estuviera en condiciones de cubrir los costes marginales de tráfico, no podría seguir presentado servicios de forma duradera, a menos que los otros costes que debe asumir fueran financiados por ingresos procedentes de otras actividades o por dotaciones del Estado o de los entes territoriales.

69. En cuanto a la unidad de tráfico en función de la cual los distintos Estados europeos determinan el coste de acceso a la infraestructura, hay que señalar que existe a este respecto una gran disparidad. Entre las unidades que permiten cuantificar el coste marginal se encuentran, por ejemplo, las «tonelada-kilómetros brutos», «tren/kilómetros», «número de paradas», «número de pasajeros», o una combinación de estos criterios. ( 21 ) Además, pueden existir diferencias entre las formas de transporte ferroviario, tales como el transporte de carga, el tráfico de viajeros o el tráfico suburbano.

70. Así pues, resulta que aunque el concepto de coste marginal de acceso a las infraestructuras ferroviarias puede definirse con relativa facilidad, la aplicación concreta de esta definición es compleja, como pone de manifiesto el debate entre la Comisión y los Estados miembros. Se advierte, en realidad, que determinar en concreto el carácter fijo o variable de un coste y, dentro de esta última categoría, dilucidar si dicho coste depende o no del tráfico, suscita dudas. Así, por ejemplo, en el caso de los costes relacionados con las reparaciones y el mantenimiento, la retirada de la nieve y del hielo de las vías o la utilización de los sistemas de señalización y de seguridad, la clasificación depende de apreciaciones subjetivas, cuyo impacto sobre el resultado en términos del coste marginal determinado es importante. ( 22 )

71. Consciente de las divergencias importantes existentes entre los Estados miembros, la Comisión propuso, en su proyecto de refundición presentado en 2010, establecer una lista de elementos que no pueden entrar en el cálculo de «los costes directos del servicio ferroviario […] que están relacionados con el deterioro de la infraestructura». ( 23 ) Dicha lista incluía los elementos siguientes, a saber: «a) gastos corrientes a escala de la red, incluidos salarios y pensiones; b) intereses sobre el capital; c) más de un décimo de los costes relacionados con el calendario, la adjudicación de franjas ferroviarias, la gestión del tráfico, el despacho y la señalización de la circulación de un tren; d) amortización del equipo de información, comunicación o telecomunicación; e) costes relacionados con la gestión de propiedades inmobiliarias, en particular la adquisición, venta, desmantelamiento, descontaminación, nueva puesta en cultivo o alquiler de tierras u otros activos fijos; f) servicios sociales, escuelas, guarderías y restaurantes; g) costes relacionados con acontecimientos de fuerza mayor, accidentes y perturbaciones del servicio». ( 24 )

72. Sin embargo, esta lista fue suprimida en el procedimiento legislativo. El texto modificado refundido prevé ahora, en su artículo 31, apartado 3, que antes de que transcurran treinta meses después de la entrada en vigor de la presente Directiva, «la Comisión adoptará medidas para disponer las modalidades para el cálculo del coste directamente imputable a la explotación del tren». ( 25 ) Procede subrayar que el legislador no ha retomado el requisito sobre los costes «que están relacionados con el deterioro de la infraestructura» propuesto por la Comisión.

73. Por último, señalaré que el coste marginal real de uso de las infraestructuras ferroviarias depende también de las características del tren, de la locomotora y de las vías. Las disposiciones de la Directiva 2001/14 limitan, sin embargo, las posibilidades de tomar en consideración todas las características específicas del tráfico. En efecto, según el artículo 8, apartado 3, de dicha Directiva, las tarifas medias y marginales de cualquier administrador de infraestructura para usos equivalentes deben ser comparables. De ello se desprende, a mi juicio, que no es posible aplicar el principio de los costes marginales en sentido estricto, puesto que los cánones no pueden tomar en consideración plenamente las diferencias relacionadas con las distintas formas de uso.

74. En cuanto a la metodología aplicable a la determinación de los costes marginales, procede señalar que no existe un enfoque uniforme al respecto. Por tanto, el establecimiento de datos estadísticos fiables se enfrenta a dificultades considerables. En cambio, los estudios econométricos muestran que la tasa de los costes marginales de uso de la infraestructura ferroviaria resulta relativamente estable. Por esta razón, si bien los datos estadísticos no permiten calcular los costes marginales, es posible llegar a este respecto a una estimación equivalente, por ejemplo, a aproximadamente un 20 % de los costes totales de financiación de la infraestructura (en lengua inglesa, «full financial costs»).

75. En consecuencia, habida cuenta de la imprecisión de la Directiva 2001/14 y de la falta de definición precisa del concepto de «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario», así como de una disposición del Derecho de la Unión que enumere con precisión los costes no comprendidos en dicho concepto, los Estados miembros disfrutan, en el estado actual del Derecho de la Unión, de un cierto margen de apreciación económica para la transposición y aplicación del concepto de que se trata. El Tribunal de Justicia no está en condiciones de ofrecer precisiones útiles a este respecto, por la naturaleza extremadamente técnica del problema y la existencia de distintos estudios de expertos que persiguen dar una definición y una metodología comunes en la Unión Europea. En todo caso, en mi opinión es inútil intentar precisar el sentido jurídico de este concepto del Derecho de la Unión, puesto que se trata de un concepto de la ciencia económica cuya aplicación presenta dificultades prácticas considerables.

76. Sin embargo, aunque no me parece posible definir mediante una enumeración taxativa lo que está comprendido o no en el concepto de «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario», no es menos cierto que las definiciones utilizadas para ello por los Estados miembros pueden, en ciertos casos, incluir costes que superan manifiestamente los límites del concepto utilizado por la Directiva 2001/14. Por tanto, en el marco de un recurso por incumplimiento es oportuno examinar si la normativa controvertida del Estado miembro permite incluir, en el cálculo de los cánones percibidos por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio ferroviario, elementos que manifiestamente no son imputables de forma directa a la explotación del servicio ferroviario.

c) Sobre la infracción alegada

77. En el caso de autos, al parecer la Comisión y la República Checa difieren fundamentalmente sobre la cuestión de determinar qué costes concretos pueden considerarse directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario, antes que sobre la definición teórica de ese concepto, aunque la exigencia de una relación causal invocada por el Estado miembro de que se trata parece requerir que se compare la situación en la que una parte de la infraestructura se pone a disposición del tráfico con aquella en la que dicha infraestructura permanece sin utilizar, y no la determinación del coste marginal en sentido económico.

78. En su demanda, la Comisión alegó en sustancia que, en la República Checa, los cánones por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio no son equivalentes a los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario. En el escrito de réplica, la Comisión precisó que se trata del coste marginal imputable a la explotación real del servicio ferroviario y que dicho coste es variable (fluctuante) y cambia en función de la explotación real del servicio ferroviario. Además, la Comisión considera que hay que diferenciar entre el «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario» y el «coste directamente relacionado con una actividad o un bien indispensable para la circulación de un tren sobre una vía férrea determinada», ya que este último concepto es, en su opinión, demasiado amplio con respecto al primero.

79. Considero por el contrario que el enfoque de la Comisión se basa en una interpretación demasiado restrictiva del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14. Así, por ejemplo, la Comisión pretende excluir todos los costes relacionados con la señalización, la gestión del tráfico, el personal y la seguridad. Ahora bien, la República Checa alega acertadamente que tales costes dependen parcialmente de la intensidad del tráfico y que el enfoque de la Comisión, que parece admitir la posibilidad de inexistencia de costes directamente imputables a la explotación del servicio, no puede ser aceptada. ( 26 )

80. La Comisión reprocha en particular a la República Checa haber incluido los costes generales entre los costes que se toman en consideración para determinar los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario. Según la Comisión, la normativa checa no incluye, además, una definición de tales costes y la determinación de los cánones se basa en un modelo de reparto de los costes previsto en la Orden no 501/2005, por la que se fijan los gastos soportados por el administrador de infraestructuras relacionados con la explotación, el funcionamiento, la modernización y el desarrollo de los ferrocarriles.

81. Según la República Checa, el procedimiento de fijación por el administrador de la cuantía de los cánones tomando en consideración únicamente los gastos directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario se deriva del artículo 34c de la Ley de ferrocarriles, en relación con la declaración sobre la red para los años 2010/2011. Según este último documento, el importe de los cánones por la utilización del servicio de transporte depende del tipo de tren, del peso del mismo y de la distancia recorrida. El método de cálculo del precio por la utilización del servicio de transporte tiene en cuenta las normas específicas y el marco tarifario, tal como los define la autoridad reguladora, los costes relacionados con la explotación del servicio, expresados en tren/kilómetros, los costes directamente imputables al funcionamiento del servicio generados efectivamente por la explotación del transporte ferroviario, expresados en toneladas-kilómetros brutos, y los sobrecostes directamente relacionados con la utilización del servicio de transporte.

82. Por lo que respecta a la Orden no 501/2005, la República Checa afirma que no sirve de base para la fijación de los cánones de uso de la infraestructura, sino que se refiere únicamente a la determinación de los gastos soportados por el gestor de la infraestructura, esto es, el organismo público de gestión de las vías de ferrocarril, antes del 1 de julio de 2008. Así pues, sin cuestionar que los gastos generales están incluidos en el cálculo conforme a dicha Orden, el Estado miembro destaca sin embargo que no forman parte de los cánones previstos en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14.

83. En cuanto a la transposición de la exigencia prevista en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, de que la cuantía del canon se limite al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, la normativa checa, y más en concreto la declaración sobre la red, establecida por el organismo de adjudicación de la capacidad, incluye a mi juicio todos los elementos necesarios para que el administrador de infraestructuras y la autoridad reguladora puedan fijar los cánones con arreglo a dicha exigencia. Por lo que respecta a la aplicación concreta de los elementos de que se trata, la Comisión no ha aportado ejemplos concretos que muestren, en la República Checa, cánones de acceso fijados en contra de dicha exigencia. Considero además que la Comisión no ha acreditado tampoco el carácter erróneo de la interpretación de la normativa nacional defendida por este Estado miembro. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, en el marco de un procedimiento por incumplimiento, corresponde a la Comisión aportar las pruebas necesarias para que el Tribunal de Justicia verifique la existencia del incumplimiento alegado. ( 27 )

84. Por estos motivos, propongo al Tribunal de Justicia desestimar la tercera imputación de la Comisión.

D. Sobre la cuarta imputación basada en la inexistencia de un sistema de mejora del funcionamiento

1. Alegaciones de las partes

85. La Comisión sostiene que, al no establecer ningún sistema de mejora del funcionamiento que pueda incitar a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a reducir al mínimo las perturbaciones y mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria, la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartados 1 y 2, de la Directiva 2001/14. Según la Comisión, la Ley relativa al Fondo estatal de infraestructuras de transporte no traspone el artículo 11 de esa Directiva. La Comisión añade que el sistema de incentivos debe formar parte del régimen tarifario.

86. La República Checa sostiene que, habida cuenta del nivel de armonización alcanzado en el ámbito de la Unión, la Comisión no ha acreditado la insuficiencia del sistema de mejora del funcionamiento establecido por la declaración sobre la red, basado a su vez en el artículo 34c de la Ley de ferrocarriles. La República Checa añade que cuenta con un sistema de mejora del funcionamiento, tanto en relación con los transportistas como en relación con los administradores de infraestructuras.

87. En su escrito de réplica, la Comisión aduce que el régimen de compensación al que se refiere la República Checa es facultativo, en contra de lo previsto en el artículo 11 de la Directiva 2001/14.

88. Por último, en su escrito de dúplica, la República Checa añade que el artículo 34c, apartado 2, letra k), de la Ley de ferrocarriles fue completado en 2011 por la Ley no 134/2011 Sb. (zákon č. 134/2011 Sb.) de forma explícita en el sentido de que la declaración sobre la red debe en adelante contener «una determinación del sistema de medidas de incentivos económicos para la autoridad responsable de la adjudicación y el transportista, con el fin de reducir al mínimo las perturbaciones de la infraestructura y aumentar su flexibilidad a efectos de la negociación de un contrato de explotación del servicio ferroviario; el sistema podrá prever sanciones y compensaciones».

89. El Reino de España alega que procede analizar cada medida concreta y examinar si, en el conjunto del sistema de tarifación por las infraestructuras, esas medidas son eficaces para reducir las perturbaciones al mínimo y mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria, que es el objetivo perseguido por la Directiva 2001/14.

2. Examen de la cuarta imputación

90. Conviene señalar en primer lugar que la cuarta imputación de la Comisión relativa a las medidas que incentivan a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a reducir al mínimo las perturbaciones y mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria mediante el establecimiento de un «sistema de mejora del funcionamiento» es en sustancia idéntica a la segunda imputación del asunto Comisión/España, antes citado. Por esta razón, procede remitirse al razonamiento jurídico desarrollado en las conclusiones presentadas en ese asunto. ( 28 )

91. Considero que la República Checa no había establecido, en la fecha de finalización del plazo señalado en el dictamen motivado, un sistema de mejora del funcionamiento de las empresas ferroviarias y de los administradores de infraestructuras con arreglo a las exigencias del artículo 11 de la Directiva 2001/14. Las disposiciones legislativas y convencionales citadas por dicho Estado miembro, aun suponiendo que pudieran considerarse medidas de incentivo para las empresas afectadas y que fueran aplicables en la fecha pertinente, no constituyen un conjunto coherente y transparente en el marco de un sistema de tarifación de las infraestructuras.

92. Como la Comisión ha indicado acertadamente, la Ley relativa al Fondo estatal de infraestructuras de transporte no traspone el artículo 11 de la Directiva 2001/14, sino que se limita a prever, en su artículo 2, la concesión de recursos económicos para el mantenimiento o mejora del estado de las infraestructuras ferroviarias. En la medida en que se limita a prever la imposición de sanciones, tanto en el caso de incumplimiento de las obligaciones que persiguen garantizar la explotación de la red como en el caso de que no se adopten medidas para subsanar las perturbaciones, el artículo 51, apartados 1 a 4, y 6 a 8, de la Ley de ferrocarriles no instaura un sistema de mejora del funcionamiento en el marco de un sistema de tarifación de las infraestructuras, en el sentido antes mencionado. Esta conclusión no puede quedar desvirtuada por una disposición legislativa adoptada en 2011, es decir, con posterioridad a la finalización del plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión.

93. Por estos motivos, propongo al Tribunal de Justicia que estime la cuarta imputación de la Comisión.

E. Sobre la quinta imputación basada en la falta de competencia del organismo regulador

1. Alegaciones de las partes

94. La Comisión sostiene que el artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14 persigue hacer posible que el organismo regulador resuelva con total independencia y adopte con celeridad y eficacia medidas adecuadas para subsanar las disfunciones del mercado. Según la Comisión, el artículo 30, apartado 6, de la Directiva 2001/14 no establece la posibilidad de un control administrativo de las decisiones del organismo regulador, sino que sólo prevé expresamente la posibilidad de un control judicial. Pues bien, del artículo 56, letra c), de la Ley de ferrocarriles se desprende que las decisiones de la Oficina de ferrocarriles, que es el organismo regulador, deben ser impugnadas mediante recurso administrativo ante el Ministerio de Transporte, en contra de lo dispuesto en el artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14.

95. La Comisión alega asimismo que el artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14 debe ser interpretado en el sentido de que el organismo regulador resuelve y adopta medidas sobre todas las materias previstas en el artículo 30 de esa Directiva, en particular las enumeradas en los apartados 2 y 3 de dicho artículo. Pues bien, de las disposiciones del artículo 34g de la Ley de ferrocarriles se desprende claramente que la Oficina de ferrocarriles está facultada para examinar, a instancias de un candidato: (i) la declaración sobre la red y (ii) el procedimiento de adjudicación de la capacidad de las infraestructuras ferroviarias. La Comisión deduce de ello que dicha Oficina no está facultada para adoptar decisiones o medidas correctoras en todas las materias mencionadas en el artículo 30, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14, como por ejemplo en lo que se refiere al nivel o estructura de los cánones de uso de la infraestructura que un candidato está o puede estar obligado a abonar, tal como prevé el artículo 30, apartado 2, letra e), de dicha Directiva.

96. Por último, la Comisión afirma que el artículo 30, apartado 3, de la Directiva 2001/14 exige que, en las materias previstas en esta disposición, el organismo regulador actúe de oficio, mientras que el artículo 34g de la Ley de ferrocarriles prevé que la Oficina de ferrocarriles actúe únicamente a petición de un candidato.

97. La República Checa, por su parte, replica en primer lugar que la Directiva 2001/14 no se opone a que las decisiones del organismo regulador sean sometidas obligatoriamente, antes de ser examinadas en su caso por el juez, al control de otro órgano independiente en el marco del poder ejecutivo.

98. En particular, no pueden deducirse del artículo 30, apartado 6, de la Directiva 2001/14 exigencias relativas a la organización interna del procedimiento administrativo. Los Estados miembros tienen libertad en principio para organizar sus propias normas de procedimiento.

99. En segundo lugar, en lo que respecta a la competencia del organismo regulador, la República Checa recuerda que, en el marco de un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, incumbe a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado. Pues bien, la Comisión no ha citado, aparte del artículo 30, apartado 2, letra e), de la Directiva 2001/14, ninguna otra disposición que haya sido objeto de una transposición incorrecta en relación con la amplitud de las facultades de la Oficina de ferrocarriles. Así pues, la República Checa sólo examina la transposición del artículo 30, apartado 2, letra e), de la Directiva 2001/14, como único motivo formulado de manera suficientemente precisa conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

100. A este respecto, la República Checa sostiene que la competencia de la Oficina de ferrocarriles está, en lo que se refiere al artículo 30, apartado 2, letra e), de la Directiva 2001/14, cubierta por completo por el artículo 34g, en relación con el artículo 34c, apartado 2, de la Ley de ferrocarriles. De las disposiciones antes citadas se desprende que las facultades de esa Oficina incluyen el examen de la cuantía o la estructura de los cánones de uso de la infraestructura. Según la República Checa, si el organismo regulador dispone de las facultades necesarias para adoptar medidas según prevé el artículo 30, apartado 2, letra e), de la Directiva 2001/14, se deduce lógicamente que dispone de las facultades necesarias para iniciar de oficio el procedimiento de examen en el marco del control estatal.

101. La Comisión indica, en su escrito de réplica, que del artículo 34g de la Ley de ferrocarriles se desprende claramente que las competencias de la Oficina de ferrocarriles se limitan al control de la declaración sobre la red y del procedimiento de adjudicación de la capacidad de las infraestructuras ferroviarias. De ello se deduce, según la Comisión, que las competencias de la Oficina de ferrocarriles no se corresponden con las que un organismo regulador debe asumir en virtud del artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14.

102. Por último, en su escrito de dúplica, la República Checa afirma que debe declararse la inadmisibilidad de las imputaciones de la Comisión distintas de la relativa a la competencia del organismo regulador sobre la cuantía de los cánones. Alega a este respecto que, en su demanda, la Comisión delimitó el objeto de la imputación del mismo modo que en el dictamen motivado, a saber, abordando únicamente la amplitud de la competencia relativa a la cuantía de los cánones. En cambio, en su escrito de réplica, la Comisión amplió las imputaciones relativas a la transposición del artículo 30, apartado 5, de la Directiva, tanto con respecto al dictamen motivado como con respecto a la demanda, añadiendo cinco imputaciones adicionales y vulnerando así el derecho a un proceso equitativo. ( 29 )

2. Examen de la quinta imputación

a) Sobre la primera parte

103. En la primera parte de su quinta imputación, la Comisión reprocha a la República Checa que en virtud del artículo 56 de la Ley de ferrocarriles, el órgano de recurso contra las decisiones del organismo regulador, a saber, la Oficina de ferrocarriles, es el Ministerio de Transporte.

104. Según la Comisión, ese recurso administrativo previo es contrario al artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14, puesto que esta disposición no permite un control administrativo de las decisiones del organismo regulador. La República Checa sostiene, por el contrario, que la Directiva 2001/14, interpretada a la luz del principio de autonomía procedimental de los Estados miembros, no se opone a que las decisiones del organismo regulador se sometan obligatoriamente, antes de un eventual examen jurisdiccional, al control de otro órgano administrativo.

105. Considero que la disposición nacional controvertida no se atiene a las disposiciones de la Directiva 2001/14.

106. En primer lugar, la disposición nacional controvertida es contraria, a mi juicio, al sistema del artículo 30, apartados 5 y 6, de la Directiva 2001/14, que se basa en la idea según la cual una decisión administrativa adoptada por el organismo regulador está sometida exclusivamente a un control jurisdiccional, y no a un control administrativo previo, aun cuando esta posibilidad no se excluye expresamente.

107. En segundo lugar, procede señalar que, según el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2001/14, los Estados miembros crearán un organismo regulador, y no varios organismos. Pues bien, aunque la República Checa podía, en virtud de la disposición antes citada, confiar las funciones del organismo regulador al Ministerio de Transporte, en lugar de a la Oficina de ferrocarriles, no es esa la opción que escogió, según reconoce ella misma.

108. En tercer lugar, la Comisión afirma acertadamente que el organismo regulador debe poder adoptar de forma rápida y eficaz medidas adecuadas para subsanar cualquier disfunción del mercado ferroviario. El argumento de la República Checa según el cual el control administrativo de las decisiones adoptadas por el organismo regulador permite tramitar una parte sustancial de las denuncias en un plazo más breve que en el marco de un procedimiento jurisdiccional no me convence. En efecto, si tal control se limita al examen de la legalidad de las decisiones del organismo regulador, me parece que constituye una fase adicional previa al control jurisdiccional. Si, en cambio, el Ministerio de Transportes dispone de potestad de reforma pudiendo revisar las apreciaciones realizadas por el organismo regulador, debe ser considerado como un organismo regulador de un rango superior en la jerarquía administrativa, lo que en mi opinión no se atiene ni al tenor ni al sistema del artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2001/14.

109. Por estas razones, propongo al Tribunal de Justicia que estime la primera parte de la quinta imputación de la Comisión.

b) Sobre la segunda parte

110. En la segunda parte de la quinta imputación de su recurso, la Comisión reprocha a la República Checa no haber atribuido al organismo regulador todas las competencias que debe poseer un organismo de ese tipo en virtud del artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14.

111. Como acabo de exponer en el punto 102 de las presentes conclusiones, la República Checa mantiene que debe declararse la inadmisibilidad de las imputaciones de la Comisión distintas de la relativa a la competencia del organismo regulador sobre la cuantía de los cánones.

112. Hay que recordar en primer lugar que del artículo 38, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, ( 30 ) tal como ha sido interpretado por éste, resulta que la demanda debe contener la cuestión objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados, y que esta indicación debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal de Justicia ejercer su control. De ello se desprende que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa un recurso deben deducirse de modo coherente y comprensible del propio texto del escrito de interposición del recurso y que las pretensiones de éste deben ser formuladas de manera inequívoca para que el Tribunal de Justicia no resuelva ultra petita o bien omita pronunciarse sobre una imputación. ( 31 )

113. El Tribunal de Justicia ha declarado asimismo que en el marco de un recurso con arreglo al artículo 258 TFUE, éste debe presentar las imputaciones de forma coherente y precisa a fin de permitir al Estado miembro y al Tribunal de Justicia comprender exactamente el alcance de la infracción del Derecho de la Unión reprochada, requisito éste necesario para que dicho Estado pueda invocar oportunamente los motivos en los que se basa su defensa y para que el Tribunal de Justicia pueda verificar la existencia del incumplimiento imputado. ( 32 )

114. Por lo que respecta a las competencias del organismo regulador, la Comisión ha alegado, en su demanda, que el artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14 ha de interpretarse en el sentido de que el organismo regulador debe poder resolver y adoptar medidas en todas las materias previstas en el artículo 30 de esa Directiva, y sobre todo en las enumeradas en los apartados 2 y 3 de dicho artículo. Pues bien, en el marco de estas alegaciones, sólo se ha referido a la competencia prevista en el apartado 2, letra e), del citado artículo en lo que respecta a la cuantía y estructura de los cánones de uso, así como a la supuesta imposibilidad de que el organismo regulador checo actúe de oficio.

115. Aunque cabría considerar que la segunda parte de la quinta imputación cubre todas las materias comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14 y que los aspectos antes mencionados se citan únicamente a título de ejemplo, hay que señalar que la demanda no cumple los requisitos de admisibilidad establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes citada, por carecer de motivación suficiente que permita acreditar la infracción alegada.

116. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad de la segunda parte de la quinta imputación de la Comisión, en la medida en que el incumplimiento del artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14 se basa en elementos distintos de los relativos al control de la cuantía y estructura de los cánones de uso de la infraestructura y la capacidad del organismo regulador de actuar de oficio.

117. Sobre el fondo, en cuanto a la capacidad del organismo regulador de actuar de oficio, la Comisión aduce que el artículo 34g de la Ley de ferrocarriles prevé que la Oficina de ferrocarriles actúa únicamente a instancias de un candidato, mientras que el artículo 30, apartado 3, de la Directiva 2001/14 exige que el organismo regulador actúe de oficio. Según el Estado miembro, la Ley no 552/1991 sobre el control estatal, en su versión modificada, en relación con el artículo 58 de la Ley de ferrocarriles, prevé el momento y la base sobre la que el organismo regulador puede actuar, mientras que el artículo 34g, apartado 3, de esta última establece las modalidades de actuación en caso de que se aprecie una infracción.

118. La crítica de la Comisión se basa en una interpretación del artículo 34g de la Ley de ferrocarriles según la cual, al igual que los procedimientos ante la Oficina de ferrocarriles previstos en los apartados 1 y 2 de dicho artículo, que se inician por el solicitante de una adjudicación de la capacidad, la aplicabilidad del apartado 3 de dicho artículo está también supeditada a tal solicitud. ( 33 )

119. Esta interpretación de la disposición nacional es cuestionada, sin embargo, por la República Checa, que afirma que el control estatal en el sector ferroviario se ejerce sobre la base del artículo 58, apartado 2, de la Ley de ferrocarriles, según el cual el organismo regulador verificará «si las obligaciones que incumben al propietario de las vías de ferrocarril, al administrador de las vías y al transportista, tal como se prevén en la ley, son respetadas y cumplidas en el marco de la explotación de las vías de ferrocarril y del transporte ferroviario.

120. Según dicho Estado miembro, la citada disposición, en relación con la Ley no 552/1991, según su modificación, que confiere a los organismos competentes para ejercer el control estatal la potestad de realizar verificaciones y, sobre la base de las mismas, iniciar el procedimiento por infracción, adoptar medidas correctoras o imponer sanciones por las infracciones administrativas, establece la competencia del organismo regulador para que adopte de oficio las decisiones previstas en el artículo 34g, apartado 3, de la Ley de ferrocarriles.

121. A este respecto, hay que recordar de nuevo que, según reiterada jurisprudencia, en el marco de un recurso por incumplimiento, incumbe a la Comisión aportar todas las pruebas necesarias para que el Tribunal de Justicia pueda verificar la existencia del incumplimiento alegado. Me parece indiscutible que la apreciación de un incumplimiento no puede basarse en la interpretación de una disposición aislada del Derecho nacional, aun cuando, retomando las palabras de la Comisión, esa disposición se ajuste «lógica y sistemáticamente» a las disposiciones precedentes del mismo artículo, por cuanto esa interpretación es cuestionada con firmeza por el Estado miembro, que cita normas de alcance más general que abogan a favor de una interpretación opuesta. Por consiguiente, en mi opinión la Comisión no ha conseguido demostrar suficientemente en Derecho que la Oficina de ferrocarriles no disponía de la capacidad de actuar de oficio.

122. Además, la Comisión afirma que el organismo regulador no está facultado para adoptar decisiones o medidas correctoras en todas las materias mencionadas en el artículo 30, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14, tales como por ejemplo la cuantía o la estructura de los cánones de uso de la infraestructura que un candidato está o podría estar obligado a abonar, tal como prevé el artículo 30, apartado 2, letra e), de dicha Directiva.

123. En cuanto al artículo 30, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14, recordaré que considero que el recurso de la Comisión es admisible en lo que respecta al control de la cuantía y la estructura de los cánones de uso de la infraestructura.

124. Dicho esto, la República Checa ha replicado, por una parte, que en virtud del artículo 34g, apartados 1 y 3, en relación con el artículo 34c, apartado 2, de la Ley de ferrocarriles, la Oficina de ferrocarriles está facultada, en el marco del examen de los criterios enunciados en la declaración sobre la red, para examinar la información sobre las tarifas para la adjudicación de capacidades y la determinación de las tarifas por el uso de las infraestructuras ferroviarias. Por otra parte, el examen de la cuantía específica del canon de uso de la infraestructura que una determinada empresa de transporte está obligada a abonar se basa en el artículo 34g, apartados 2 y 3, de dicha Ley. En virtud de estos preceptos, la Oficina de ferrocarriles está facultada para examinar el procedimiento de adjudicación de la capacidad de las infraestructuras ferroviarias, un elemento indispensable del cual, según las disposiciones expresas de la Ley, es la determinación de la cuantía específica del canon de acceso a la infraestructura.

125. Además, según la República Checa, los criterios de la declaración sobre la red son fijados en el artículo 34c, apartado 2, de la Ley de ferrocarriles. Entre esos criterios figuran, entre otros, las informaciones sobre el precio de la adjudicación de la capacidad de las infraestructuras ferroviarias y sobre la fijación del importe de los cánones por el uso de las infraestructuras ferroviarias.

126. La República Checa afirma acertadamente que las informaciones sobre el precio y los cánones sólo son otra forma de designar la cuantía de los cánones de uso de la infraestructura que son o pueden ser facturados. Asimismo, las modalidades de fijación de los precios previstas en el artículo 34g de la Ley de ferrocarriles, cuyo examen corresponde al organismo regulador, comprenden la estructura de los cánones de uso de la infraestructura.

127. Las disposiciones nacionales antes citadas no me parecen, a primera vista, insuficientes en relación con las exigencias del artículo 30, apartado 2, letra e), de la Directiva 2001/14. En efecto, el organismo regulador dispone de la facultad de adoptar decisiones sobre la modificación de la declaración sobre la red, incluidos los criterios que enuncia, o sobre la adjudicación de la capacidad de las infraestructuras ferroviarias, y en particular las modalidades de fijación de precios. Es cierto que las modalidades procedimentales previstas a estos efectos, en particular el plazo de quince días para presentar denuncias pueden debilitar esta conclusión. No obstante, este último aspecto no fue planteado por la Comisión en su demanda, sino únicamente en su escrito de réplica, de forma que resulta extemporáneo. De ello se deduce que la Comisión no ha conseguido demostrar suficientemente en Derecho la realidad del incumplimiento alegado en lo que respecta a las competencias del organismo regulador sobre la cuantía o la estructura de los cánones de uso de la infraestructura.

128. Por estos motivos, propongo al Tribunal de Justicia que desestime la segunda parte de la quinta imputación de la Comisión, por ser parcialmente inadmisible y parcialmente infundada.

F. Sobre la sexta imputación basada en la inexistencia del organismo previsto en el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440

1. Alegaciones de las partes

129. La Comisión sostiene que la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440, puesto que no existe en la República Checa el organismo mencionado en la citada disposición con el fin de cumplir las funciones previstas.

130. Del artículo 10, apartado 7, primer párrafo, de la Directiva 91/440 se desprende que la supervisión de la competencia en los mercados de servicios ferroviarios podrá encomendarse al organismo regulador establecido en virtud del artículo 30 de la Directiva 2001/14 o a otro órgano que disponga de igual independencia. Tanto en un caso como en otro, el organismo de que se trata debe ajustarse a las exigencias enunciadas en el artículo 10, apartado 7, segundo párrafo, de la Directiva 91/440, esto es, haber sido creado conforme a las normas previstas en el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2001/14, tramitar las denuncias de los solicitantes y decidir, en virtud de una denuncia o de oficio, sobre las medidas adecuadas para eliminar los fenómenos negativos en estos mercados.

131. A este respecto, la Comisión indica que, en la República Checa, la competencia en los mercados de servicios ferroviarios es supervisada por la Oficina de defensa de la competencia, cuyas facultades son establecidas en la Ley relativa a las facultades de la Oficina de defensa de la competencia.

132. Pues bien, de esa legislación se desprende que las facultades de la Oficina antes mencionada se limitan a cuestiones relacionadas directamente con la competencia en el mercado de servicios ferroviarios. La Comisión deduce de ello que dicha Oficina no ejerce todas las funciones que debería desempeñar con arreglo al artículo 10, apartado 7, párrafo segundo, de la Directiva 91/440, de forma que no puede considerarse que es un organismo que cumpla las funciones enumeradas en esa disposición. La Comisión alega en particular que dicha Oficina no puede resolver sobre las denuncias de los solicitantes que consideran haber sido tratados injustamente, haber sido objeto de una discriminación o haber sido perjudicados de alguna manera, y no puede decidir, en virtud de una denuncia o de oficio, sobre las medidas adecuadas para eliminar los fenómenos negativos en estos mercados.

133. La República Checa aduce, con carácter principal, que debe declararse la inadmisibilidad de esta imputación. En efecto, la Comisión sólo planteó la imputación basada en una vulneración del artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440, por falta de facultades de la Oficina de defensa de la competencia para ejercer las funciones previstas en el artículo 10, apartado 7, párrafo segundo, de la Directiva 91/440, en la demanda, de forma que le privó de la posibilidad de responder de forma eficaz a estas críticas en la fase anterior a la interposición del recurso, conforme a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia.

134. La República Checa sostiene que, por primera vez desde el inicio del procedimiento, la Comisión alega en la demanda la falta de facultades de la Oficina de defensa de la competencia, no en relación con las funciones previstas en el artículo 30 de la Directiva 2001/14 como hizo en el dictamen motivado, sino en relación con el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440.

2. Examen de la sexta imputación

135. Al igual que la República Checa, estimo que debe declararse la inadmisibilidad de la sexta imputación de la Comisión, habida cuenta de la jurisprudencia antes citada. ( 34 )

136. En su dictamen motivado, la Comisión citó efectivamente el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440, reprochando a la República Checa un incumplimiento de las obligaciones que se derivan de ese artículo. No obstante, la imputación de la Comisión se basaba, en primer lugar, en la afirmación según la cual la Oficina de defensa de la competencia no podía actuar como organismo regulador puesto que las directivas ferroviarias no permitían un reparto de las funciones de dicho organismo entre varios órganos. En segundo lugar, se reprochó al Estado miembro que la Oficina de defensa de la competencia no dispusiera de todas las facultades previstas en el artículo 30 de la Directiva 2001/14.

137. Por estos motivos, propongo al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad de la sexta imputación de la Comisión.

V. Costas

138. En virtud del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, ( 35 ) cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Dado que las pretensiones de la Comisión y de la República Checa han sido estimadas parcialmente, propongo que cada parte cargue con sus propias costas.

139. Conforme al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de España cargará con sus propias costas.

VI. Conclusión

140. A la vista de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente: 1) La República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben: — en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, en su versión modificada por la Directiva 2007/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, al fijar la cuantía máxima de los cánones por el uso de la infraestructura ferroviaria; — en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14, en su versión modificada por la Directiva 2007/58, al no haber adoptado medidas para incentivar a los administradores de infraestructuras a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso; — en virtud del artículo 11 de la Directiva 2001/14, en su versión modificada por la Directiva 2007/58, al no haber introducido un sistema de mejora del funcionamiento que incentive a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a reducir al mínimo las perturbaciones y mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria; y — en virtud del artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2001/14, en su versión modificada por la Directiva 2007/58, al introducir un control administrativo de las decisiones del organismo regulador a través de un recurso ante el Ministerio de Transporte. 2) Desestimar el recurso en todo lo demás. 3) La Comisión Europea, la República Checa y el Reino de España cargarán con sus propias costas.

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad (DO L 75, p. 29).

( 3 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2007 (DO L 315, p. 44). Procede señalar que el título de la Directiva 2001/14 ha sido modificado por el artículo 30 de la Directiva 2004/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004 (DO L 164, p. 44). Así pues, ahora se titula «Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización».

( 4 ) Directiva del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (DO L 237, p. 25).

( 5 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001 (DO L 75, p. 1).

( 6 ) Se trata de las sentencias de 25 de octubre de 2012, Comisión/Portugal (C-557/10), y de 8 de noviembre de 2012, Comisión/Grecia (C-528/10), y de los asuntos pendientes ante el Tribunal de Justicia Comisión/Hungría (C-473/10); Comisión/España (C-483/10); Comisión/Polonia (C-512/10); Comisión/Austria (C-555/10); Comisión/Alemania (C-556/10); Comisión/Francia (C-625/10); Comisión/Eslovenia (C-627/10); Comisión/Italia (C-369/11), y Comisión/Luxemburgo (C-412/11).

( 7 ) Véanse los puntos 41 a 53 de mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/España, antes citado.

( 8 ) Tomando un ejemplo ficticio, el Estado podría determinar que, para el transporte de mercancías por ferrocarril, los costes de infraestructuras representan un 30 %, un 20 % para el transporte de pasajeros y un 80 % para el tráfico suburbano. Por tanto, el Estado sería responsable del resto de los costes generados, a saber, un 70 %, un 80 % y un 20 % respectivamente.

( 9 ) Sentencia de 13 de julio de 2006 (C-438/04, Rec. p. I-6675), apartado 37.

( 10 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) (DO L 108, p. 51).

( 11 ) Véanse los puntos 93 a 104 de mis conclusiones en el asunto Comisión/Alemania, antes citado, y los puntos 74 a 84 de mis conclusiones en el asunto Comisión/Polonia, antes citado.

( 12 ) Véanse los puntos 67 a 71 de mis conclusiones en el asunto Comisión/España, antes citado, y el punto 76 de mis conclusiones en el asunto Comisión/Polonia, antes citado, así como la cuarta imputación del presente asunto (puntos 90 y ss.).

( 13 ) Según el cuadragésimo considerando de la Directiva 2001/14, «la infraestructura ferroviaria es un monopolio natural; en consecuencia, es preciso incentivar a sus administradores para que reduzcan costes y apliquen una gestión eficaz».

( 14 ) Recomendación de 9 de mayo de 2011 relativa a la propuesta inicial de la Comisión sobre la refundición de las directivas del primer paquete ferroviario (véase www.cer.be). La República Checa precisa que la Comunidad de empresas ferroviarias y administradores de infraestructuras europeos es una organización no gubernamental que agrupa a 79 empresas europeas de este sector.

( 15 ) Puntos 73 a 85.

( 16 ) Artículo 4, apartados 1 y 4, de la Directiva 2001/14.

( 17 ) Punto 74 de mis conclusiones en el asunto Comisión/Alemania, antes citado.

( 18 ) El Tribunal de Justicia tendrá que pronunciarse también sobre esta cuestión en el marco de la cuarta imputación en el asunto Comisión/Polonia, antes citado (véanse los puntos 92 a 105 de mis conclusiones).

( 19 ) Véanse los considerandos 32, 33, 38 y 39 de la Directiva 2001/14.

( 20 ) En lo que respecta al coste marginal de uso de la infraestructura ferroviaria, véase el documento titulado «Charges for the Use of Rail Infrastructure of 2008», OCDE/International Transport Forum 2008 (www.internationaltransportforum.org) y el estudio Catrin (Cost Allocation of Transport Infrastructure Cost) de Wheat, P., y otros, «D8–Rail Cost Allocation for Europe», Estocolmo, 2009.

( 21 ) Véase el documento «Charges for the Use of Rail Infrastructure of 2008», antes citado.

( 22 ) T. Suvanto: Marginal Cost Pricing, «ECMT Workshop on Rail Infrastructure Charges», Ministerio de Transporte y Comunicaciones de Finlandia, Roma 2004, http://www.internationaltransportforum.org/IntOrg/ecmt/railways/pdf/Rome04FIN.pdf

( 23 ) Véase el anexo VIII, punto 1, de la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un espacio ferroviario europeo único [COM(2010) 475 final].

( 24 ) En la primera lectura, el Parlamento Europeo suprimió la letra c).

( 25 ) Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 3 de julio de 2012, respecto de la Posición del Consejo en primera lectura con vistas a la adopción de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (texto refundido) [18581/2/2011-C7-0268/2010-2010/0253(COD)], artículo 31 y nota 18.

( 26 ) La Comisión se refiere, a este respecto, al estudio Catrin, citado en la nota 20 supra, según el cual los cánones iguales a los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario se sitúan en una escala de entre 0 y 2 euros por tren/kilómetro en el caso de un tren de mercancías normal de 960 toneladas/kilómetros brutos.

( 27 ) Sentencias de 23 de octubre de 1997, Comisión/Francia (C-159/94, Rec. p. I-5815), apartado 102, y de 14 de diciembre de 2000, Comisión/Francia (C-55/99, Rec. p. I-11499), apartado 30.

( 28 ) Véanse los puntos 67 a 72 de dichas conclusiones.

( 29 ) Estas cinco imputaciones son: (i) la falta de competencia en materia del examen de las exigencias previstas en el artículo 30, apartado 2, frase introductoria de la Directiva 2001/14; (ii) una limitación del examen de las exigencias previstas en el artículo 30, apartado 2, letra c), de esa Directiva, como consecuencia del plazo para presentar una denuncia; (iii) la falta de competencia para examinar las exigencias previstas en el artículo 30, apartado 2, letra d) de la misma Directiva; (iv) una limitación del examen de las exigencias previstas en el artículo 30, apartado 2, letra d), de la referida Directiva como consecuencia del plazo para presentar una denuncia, y (v) una limitación del examen de las exigencias previstas en el artículo 30, apartado 2, letra e), como consecuencia del plazo para presentar una denuncia.

( 30 ) En el caso de autos, se trata del Reglamento vigente antes del 1 de noviembre de 2012.

( 31 ) Véanse, en particular, las sentencias antes de 12 de febrero de 2009, Comisión/Polonia, (C-475/07), apartado 43, de 24 de marzo de 2011, Comisión/España (C-375/10), apartado 10, y de 10 de mayo de 2012, Comisión/Estonia (C-39/10), apartado 24.

( 32 ) Véanse, en particular las sentencias antes citadas de 12 de febrero de 2009, Comisión/Polonia, apartado 44; de 24 de marzo de 2011, Comisión/España, apartado 11, y Comisión/Estonia, apartado 26.

( 33 ) Cabe recordar que el artículo 34g, apartado 3, de la Ley de ferrocarriles tiene el siguiente tenor: «Si la Oficina de ferrocarriles comprueba que se ha seguido un procedimiento incorrecto en la elaboración de la declaración sobre la red, […] acordará una modificación de dicha declaración, incluidos los criterios que enuncia, o decidirá una adjudicación de la capacidad, y en particular el modo de fijación del precio.»

( 34 ) Véanse las notas 31 y 32 supra de las presentes conclusiones.

( 35 ) Se trata aquí del Reglamento que entró en vigor el 1 de noviembre de 2012.