SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE 3 DE MARZO DE 1988. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA ITALIANA. - OMISION DE INCORPORAR UNA DIRECTIVA SOBRE LA BRUCELOSIS. - ASUNTO 116/86.



Recopilación de Jurisprudencia 1988 página 01323



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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Actos de las Instituciones - Directivas - Ejecución por los Estados miembros - Insuficiencia de las meras prácticas administrativas - Exigencias de seguridad jurídica

(Tratado CEE, art. 189, párrafo 3)

Índice

Las disposiciones de una Directiva que modifiquen una Directiva anterior deberán ser incorporadas mediante disposiciones internas de carácter vinculante, que tengan el mismo rango que las disposiciones adoptadas con motivo de la primera incorporación y que han de ser modificadas.

En efecto, no puede considerarse que las meras prácticas administrativas, modificables por naturaleza a voluntad de la administración y desprovistas de adecuada publicidad, constituyan un cumplimiento válido de la obligación que, en virtud del artículo 189 del Tratado CEE, incumbe a los Estados miembros, destinatarios de las Directivas.

Tampoco constituye cumplimiento correcto de la Directiva una legislación ambigua que mantenga a los sujetos de Derecho de que se trate en una situación de incertidumbre en cuanto a las posibilidades que tienen de recurrir al Derecho comunitario.

Partes

En el asunto 116/86,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Alberto Prozillio y Giuliano Marenco, Consejeros Jurídicos de la Comisión, en calidad de Agentes, que designan como domicilio en Luxemburgo el del Sr. G. Kremlis, edificio Jean Monnet, Kirchberg,

parte demandante,

contra

República Italiana, representada por el Sr. Luigi Ferrari Bravo, Jefe del Servicio de lo "contenzioso diplomatico", en calidad de Agente, representado por el Sr. Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la embajada de Italia,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Italiana, al no haber adoptado dentro del plazo previsto las disposiciones necesarias para atenerse a la Directiva 79/109/CEE del Consejo, de 24 de enero de 1979, por la que se modifica la Directiva 64/432/CEE en lo referente a la brucelosis, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres. C. Kakouris, en funciones de Presidente; G. Bosco y G.C. Rodríguez Iglesias, Presidentes de Sala; T. Koopmans, K. Bahlmann, R. Joliet y F. Schockweiler, Jueces,

Abogado General: Sr. J. Mischo

Secretaria: Sra. B. Pastor, administradora

habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 8 de julio de 1987,

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 1 de octubre de 1987,

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de mayo de 1986, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, que tiene por objeto que se declare que al no haber adoptado dentro del plazo previsto las disposiciones necesarias para atenerse a la Directiva 79/109/CEE del Consejo, de 24 de enero de 1979 (DO L 29, p. 20; EE 03/15, p. 118), por la que se modifica en lo referente a la brucelosis la Directiva 64/432/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1964, relativa a problemas de policía sanitaria en materia de intercambios intracomunitarios de animales de las especies bovina y porcina (DO L 121, p. 1977; EE 03/01, p. 77), modificada por última vez por la Directiva 77/98/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1976 (DO 1977 L 26, p. 81; EE 03/11, p. 170), la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.

2 La Directiva 79/109/CEE introdujo en la Directiva 64/432/CEE modificaciones que consisten fundamentalmente en la incorporación de disposiciones sobre las "regiones indemnes", por una parte, y en la adopción de nuevas técnicas de control sanitario utilizadas para detectar la presencia de brucelosis en los bovinos destinados a los intercambios intracomunitarios, por otra parte. Según su artículo 10, los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para ajustarse a la Directiva lo más tarde el 1 de abril de 1979 e informarán de ello inmediatamente a la Comisión.

3 Como la Comisión no había recibido dentro del plazo previsto ninguna comunicación del Gobierno italiano sobre las medidas para la incorporación de la Directiva de que se trata, y como no disponía de ningún otro elemento informativo que le permitiese llegar a la conclusión de que la República Italiana había cumplido su obligación de poner en vigor las disposiciones necesarias, dicha institución envió al Gobierno italiano el 10 de agosto de 1984 un escrito de requerimiento instándole a presentar, en un plazo de dos meses, sus observaciones al respecto. Tras haber examinado las observaciones del Gobierno italiano, comunicadas mediante télex de 18 de octubre de 1984, la Comisión emitió un dictamen motivado el 16 de diciembre de 1985, dictamen que no obtuvo respuesta. En vista de lo cual, la Comisión interpuso el presente recurso por incumplimiento.

4 Para una más amplia exposición de los hechos del asunto y del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

Sobre el objeto del litigio

5 A requerimiento del Tribunal de Justicia, el Gobierno italiano presentó, el 30 de abril de 1987, un cuadro comparativo en el que figuran las disposiciones de la Directiva 79/109/CEE acompañadas por los diferentes textos nacionales que corresponden a las disposiciones de la Directiva de que se trata. A la vista de dicho cuadro, la Comisión precisó, mediante escrito de 29 de mayo de 1987, los puntos concretos de la Directiva que a su juicio no habían sido recogidos por la legislación nacional. Las partes realizaron precisiones adicionales en la fase oral del procedimiento.

6 Resulta de todas esas precisiones que la Comisión, renunciando al carácter generalizado de las pretensiones de su demanda, mantuvo algunas pretensiones más limitadas, que constituyen, por consiguiente, el objeto del litigio.

7 A este respecto, la Comisión observa, con carácter liminar, que la aplicación de la Directiva comporta dos aspectos:

a) la obligación para cada Estado miembro de adaptar sus propias normas al nivel previsto por las disposiciones comunitarias en lo relativo a los controles sobre sus propias exportaciones;

b) La obligación de aceptar la importación de animales procedentes de los demás Estados miembros y sometidos, por consiguiente, a los controles armonizados.

En cuanto al primer aspecto, la Comisión considera que la legislación italiana se ajusta a las exigencias de la Directiva, puesto que la omisión de incorporar algunas de sus disposiciones no resulta contraria a la Directiva, excepto en el caso de los artículos 6, 7 y 8. En cuanto al segundo aspecto, la Comisión considera que no se ha llevado a cabo ninguna aplicación regular de la Directiva en lo relativo a las importaciones procedentes de los restantes Estados miembros.

8 A continuación, procederá examinar cada uno de los motivos de la Comisión.

Sobre el artículo 6 de la Directiva 79/109/CEE

9 Por lo que se refiere a la incorporación del artículo 6, la Comisión señala que lo dispuesto en el segundo guión de la letra b) de dicho artículo, y que autoriza un nuevo tipo de vacuna, no se encuentra recogido en ninguno de los textos nacionales que ha invocado el Gobierno italiano. Así pues, el motivo de la Comisión se refiere únicamente al segundo guión de la letra b) del artículo 6.

10 Conviene observar a este respecto que, en la fase oral del procedimiento, el Gobierno italiano reconoció que no había incorporado al Derecho nacional lo dispuesto por el segundo guión de la letra b) del artículo 6 de la Directiva, relativo al establecimiento de la vacuna muerta con adyuvante 45/20, debido al hecho de que dicha vacuna no había sido registrada todavía ni, por lo tanto, comercializada en el territorio de la República Italiana.

11 Como dicha consideración no resulta pertinente, debe admitirse este motivo de la Comisión.

Sobre los artículos 7 y 8 de la Directiva 79/109/CEE

12 Del cuadro comparativo presentado por el Gobierno italiano se desprende que las disposiciones de estos dos artículos, relativas a los bovinos considerados como oficialmente indemnes de brucelosis que han sido vacunados con la vacuna viva Buck 19, constituyeron el objeto de las Circulares administrativas nº 25, de 23 de junio de 1981, y nº 32, de 30 de abril de 1986, que vinieron a sumarse a la ya existente Circular nº 65, de 16 de abril de 1979, y que no se ha adoptado ninguna otra medida de carácter legislativo o reglamentario para la incorporación de dichos artículos al ordenamiento jurídico italiano.

13 La demandada se refiere a la Ley nº 397, de 30 de abril de 1976, que había incorporado al ordenamiento jurídico italiano la anterior Directiva 64/432/CEE, y alega que las circulares en cuestión no se oponen a dicha Ley, sino que constituyen su mera aplicación a nivel práctico con carácter complementario.

14 A este respecto, conviene señalar que los dos referidos artículos de la Directiva 79/109/CEE modificaron algunas disposiciones que figuran en los Anexos de la Directiva 64/432/CEE; teniendo en cuenta que esta última Directiva, con sus Anexos, fue incorporada al Derecho interno por la Ley nº 397, de 30 de abril de 1976, los dos artículos discutidos de la Directiva 79/109/CEE deberían ser incorporados asimismo mediante disposiciones internas de carácter vinculante con el mismo rango jurídico que las que hubiesen de ser modificadas.

15 A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no puede considerarse que las meras prácticas administrativas, modificables por naturaleza a voluntad de la administración y desprovistas de adecuada publicidad, constituyan un válido cumplimiento de la obligación que, en virtud del artículo 189 del Tratado CEE, incumbe a los Estados miembros, destinatarios de las directivas.

16 Por consiguiente, deberán estimarse las pretensiones relativas a la no incorporación de los artículos 7 y 8 de la Directiva.

Sobre la aplicación de la Directiva en cuanto a las importaciones procedentes de otro Estados miembros

17 Si el artículo 1 de la Directiva 79/109/CEE define la noción de "región", sus artículos 2 y 4 permiten que, en algunos casos y según determinados procedimientos, los Estados miembros simplifiquen los controles relativos a la brucelosis en "una parte de un Estado miembro compuesta de varias regiones contiguas". Bajo determinadas condiciones, el artículo 3 prevé la posibilidad de reconocer que se trata de una "explotación bovina oficialmente indemne de brucelosis", utilizando como método de control, además de tres pruebas del anillo, la prueba del antígeno brucelar tamponado. Por último, el artículo 5, en relación con el artículo 9 de la misma Directiva, prevé cuatro tipos de pruebas serológicas entre las que se podrá elegir, a saber: la prueba de seroaglutinación, la prueba del antígeno brucelar tamponado, la plasmoaglutinación y el anillo de leche sobre plasma sanguíneo.

18 La Comisión sostiene fundamentalmente que, aunque la no incorporación de las referidas disposiciones de la Directiva 79/109/CEE no constituya incumplimiento de las obligaciones que incumben a la República Italiana en virtud de dicha Directiva en la medida en que este Estado no está obligado a permitir la utilización de todos los métodos para los controles llevados a cabo en su territorio nacional en lo que atañe a los bovinos destinados a la exportación, la no incorporación de las referidas disposiciones constituye, sin embargo, un incumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva en lo relativo a la importación de bovinos procedentes de dichas regiones; en efecto, al no haberse realizado la incorporación, la legislación italiana no permite la importación de bovinos, ni siquiera si van acompañados de certificados de control expedidos con sujeción a los métodos adoptados por otros Estados miembros en virtud de la libertad de elección concedida por la Directiva, pero no adoptados en Italia. Por consiguiente, añade la Comisión, resultaba necesaria una disposición legislativa que excluyera este riesgo de obstáculos a las importaciones.

19 La República Italiana sostiene que, con objeto de incorporar al Derecho nacional la Directiva 64/432/CEE, ya había promulgado la Ley nº 397, de 30 de abril de 1976, cuyo artículo 11 dispone lo siguiente:

"Los animales de las especies bovina y porcina expedidos a Italia desde otros Estados miembros de la Comunidad Económica Europea deberán reunir las mismas garantías sanitarias que las previstas para la expedición desde Italia a otros Estados miembros. No obstante, los mencionados animales deberán presentarse a la inspección veterinaria que se practica en la frontera, acompañados de certificados que se ajusten a los modelos I a IV del Anexo F y que estén redactados en italiano" (traducción no oficial).

Según la República Italiana, este artículo exige certificados a la importación, pero no necesariamente certificados que se basen exclusivamente en los métodos de control adoptados en Italia. Por lo demás, añade, no existe en la práctica ningún caso de diferente aplicación relativo a las importaciones.

20 Conviene señalar que no queda excluido el que el referido artículo 11, invocado por el Gobierno italiano, se interprete en el sentido de que impone a las importaciones de bovinos los mismos métodos de control que los que se exigen para las exportaciones. Por lo demás, ésta es la interpretación que hace la Circular nº 32 del Ministerio de Sanidad, de 30 de abril de 1986, la cual, en su penúltimo apartado, dice que "las disposiciones en materia de brucelosis previstas para los bovinos expedidos desde Italia a la Comunidad Económica Europea se aplicarán asimismo a los bovinos de reproducción o de producción importados de los Estados miembros".

21 Por lo tanto, el Gobierno italiano no ha demostrado la existencia de disposición alguna que prevea claramente que se admite la importación de bovinos procedentes de los Estados miembros, aunque hayan sido inspeccionados con arreglo a los métodos autorizados por la Directiva 79/109/CEE, pero que la República Italiana no adoptó en virtud de la elección prevista por dicha Directiva. Así pues, no se ha cumplido esta exigencia de la Directiva objeto de litigio. El hecho de que hasta este momento no se haya detectado ningún caso concreto de obstáculos con motivo de la importación de bovinos en el territorio italiano no afecta en modo alguno a la existencia del incumplimiento, habida cuenta de que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una legislación ambigua que mantenga a los sujetos de derecho de que se trate en una situación de incertidumbre en cuanto a las posibilidades que tienen de recurrir al Derecho comunitario, no cumple la obligación de incorporar al Derecho nacional una Directiva.

22 Habida cuenta del conjunto de las precedentes consideraciones, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al no haber adoptado dentro del plazo previsto una disposición legislativa que autorice la importación de bovinos sometidos en el Estado miembro de procedencia a controles con arreglo a métodos no adoptados por Italia, pero adoptados por otros Estados miembros en virtud de la facultad de elección concedida por los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 9 de la Directiva 79/109/CEE del Consejo, de 24 de enero de 1979.

Decisión sobre las costas

Costas

23 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por haber sido desestimados los motivos de la República Italiana, procede condenarla en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Declarar que al no haber adoptado dentro del plazo establecido las disposiciones necesarias para ajustarse al segundo guión de la letra b) del artículo 6 y a los artículos 7 y 8 de la Directiva 79/109/CEE del Consejo, de 24 de enero de 1979, por la que se modifica en lo referente a la brucelosis la Directiva 64/432/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1964, relativa a problemas de policía sanitaria en materia de intercambios intracomunitarios de animales de las especies bovina y porcina, y al no haber adoptado una disposición legislativa que autorice la importación de bovinos sometidos en el Estado miembro de procedencia a controles con arreglo a métodos no adoptados por Italia, pero adoptados por otros Estados miembros en virtud de la facultad de elección concedida por los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 9 de la misma Directiva, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.

2) Condenar en costas a la República Italiana.