Conclusiones del Abogado General Mischo presentadas el 17 de enero de 1989. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA. - INCUMPLIMIENTO DE ESTADO - TRABAJADORES MIGRANTES - PRORROGA DE LA TARJETA DE RESIDENCIA DE LOS MIEMBROS DE LA FAMILIA - OBLIGACION DE VIVIR EN CONDICIONES NORMALES DE ALOJAMIENTO. - ASUNTO 249/86.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 01263

Edición especial sueca página 00031

Edición especial finesa página 00043



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. El objeto del recurso interpuesto por la Comisión consiste en que el Tribunal de Justicia declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, y en concreto su artículo 48, así como en virtud del apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968,(1) al adoptar y al mantener disposiciones legislativas que imponen o admiten como requisito para la renovación del permiso de residencia de los miembros de la familia de los trabajadores migrantes nacionales de la Comunidad la obligación de que la familia ocupe una vivienda apropiada, y ello, no sólo en el momento en que se instala con el trabajador de que se trate en la República Federal, sino durante toda su permanencia.

2. La legislación alemana afectada es la "Aufenthaltsgesetz EWG" (Ley relativa a la entrada y residencia de los nacionales de la CEE), que, en su redacción de 31 de enero de 1980,(2) dispone en su artículo 7:

"1) A instancia del interesado, se concederá un permiso de residencia a los miembros de la familia (apartado 2 del artículo 1) cuando la persona de cuyos familiares se trate esté en posesión de un permiso de residencia y disponga para sí y su familia de una vivienda que se considere apropiada según los criterios aplicados en el lugar de residencia.

"((...))

"5) ((...))A instancia del interesado, el permiso de residencia concedido a los miembros de la familia de los trabajadores se prorrogará por un período mínimo de cinco años, siempre que subsistan los requisitos necesarios para su concesión.

"((...))

"9) La duración del permiso de residencia podrá reducirse a posteriori cuando se hayan dejado de cumplir los requisitos necesarios para su concesión"(3) (traducción no oficial).

El artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 orevé lo siguiente:

"1. Con independencia de su nacionalidad, tendrán derecho a instalarse con el trabajador nacional de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro:

"a) su cónyuge y sus descendientes menores de 21 años o a su cargo;

"b) los ascendientes del trabajador y de su cónyuge que estén a su cargo.

"2. Los Estados miembros favorecerán la admisión de cualquier miembro de la familia que no se benefice de lo dispusto en el apartado 1, si se encontrase a cargo, o viviese, en el país de origen, con el trabajador antes mencionado.

"3. A los efectos de los apartados 1 y 2, el trabajador deberá disponer de una vivienda para su familia, considerada como normal para los trabajadores nacionales en la región donde esté empleado, sin que esta disposición pueda ocasionar discriminación entre los trabajadores nacionales y los trabajadores procedentes de otros Estados miembros."

3. En opinión de la Comisión, del propio texto del apartado 3 del artículo 10, que debe ser interpretado de forma restrictiva, resulta que la exigencia de una vivienda normal sólo puede imponerse en el momento en que los miembros de la familia de un trabajador migrante se instalan por primera vez en la vivienda de éste, y no durante todo el período de la estancia. Añade que, aun cuando se debiera interpretar en el sentido de que exije tal requisito permanentemente, la legislación alemana es contraria a dicho artículo porque entraña una discriminación entre trabajadores migrantes y los nacionales alemanes, ya que estos últimos no son objeto de ninguna sanción equivalente a aquella que amenaza a los miembros de la familia de los trabajadores migrantes, es decir, la remisión pura y simple a su país de origen.

4. Por el contrario, el Gobierno alemán considera que el apartado 3 del artículo 10 tiene por objeto regular el derecho de residencia, que afecta a todo el período durante el que se extiende la presencia en territorio del Estado miembro de acogida. En su opinión, el concepto de instalarse ("Wohnung nehmen") implica ya un elemento de duración. El objetivo del artículo 10 consiste en que los miembros de la familia puedan vivir de manera duradera con el trabajador. Ahora bien, no existe ninguna razón para exigir que las condiciones normales de alojamiento se cumplan exclusivamente en el momento en que la familia se reúne, y aceptar que puedan deteriorarse haciéndose posteriormente anormales. El carácter permanente de la exigencia del apartado 3 del artículo 10 está justificado, asimismo, por los objetivos más generales que con él se persiguen, es decir, la protección del propio trabajador y la de la seguridad y el orden públicos.

5. Por otra parte, en opinión del Gobierno alemán, en la práctica administrativa no se efectúa ninguna discriminación frente a los trabajadores migrantes ya que, en caso de superocupación ilícita de una vivienda, los ciudadanos alemanes también están sujetos a sanciones. Éstas son adoptadas generalmente por las autoridades locales sobre la base de las legislaciones de los Laender. Evidentemente, ningún país puede expulsar de su territorio a sus propios nacionales.

6. Durante En el transcurso de la fase oral, el Agente del Gobierno alemán señaló, particularmente, que sólo en el caso de que el trabajador extranjero se niegue sistemáticamente a procurarse una vivienda apropiada; en concreto, declinando las ofertas de ayuda por parte de las Administraciones competentes y no aprovechando las subvenciones de que puede beneficiarse cualquier persona que viva en territorio alemán, puede adoptarse una medida de expulsión. Así pues, ésta no es, en ningún caso, la consecuencia automática de una situación de hecho, es decir, la insuficiencia de la vivienda, sino que presupone la persistencia de un comportamiento abusivo del tipo del que se acaba de describir. Conforme a la interpretación que las autoridades alemanas dan a los citados textos, la no renovación del permiso de residencia sólo es posible si se cumplen los criterios enunciados por el Tribunal de Justicia en materia de expulsión por razones de orden público. Si bien no se puede excluir la posibilidad de que, eventualmente, una autoridad local pueda interpretar erróneamente los textos, las disposiciones de que se trata no son, en realidad, sino una ultima ratio, una especie de "espada de Damocles" destinada a incitar a los trabajadores migrantes a ajustarse a la norma.

7. Antes de analizar el alcance del apartado 3 del artículo 10, desearíamos examinar si el Tribunal de Justicia puede tomar en consideración las explicaciones facilitadas por la República Federal de Alemania sobre el modo en que en la práctica aplica los textos conflictivos.

8. A este respecto, debemos señalar en primer lugar que, conforme a una jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, el hecho de que se trate de meras prácticas administrativas, modificables, por su naturaleza, a voluntad de la administración y que carecen de una adecuada publicidad, no basta para excluir la existencia de un incumplimiento, si la legislación nacional contiene una disposición incompatible con el Derecho comunitario (véase, últimamente, la sentencia de 15 de marzo de 1988, Comisión contra República Helénica, 147/86, Rec.1988, p. 1637, apartados 15 y 16).

9. Por otra parte, del artículo 3 de la Directiva (64/221/CEE) del Consejo, de 25 de febrero de 1964 , para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO de 4.4.1964, pp. 850 y ss; EE 05/01, p. 36), así como de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se desprende que las medidas adoptadas para asegurar el mantenimiento del orden público deben basarse exclusivamente en el comportamiento personal del individuo a quien van dirigidas.

10. Ahora bien, los párrafos en cuestión de la ley alemana no se refieren al propio trabajador, sino únicamente a los miembros de su familia. Son éstos quienes corren el riesgo de ser expulsados, mientras que, en la mayoría de los casos, no han tomado parte alguna, o lo han hecho de forma muy débil, en la desición de ocupar una vivienda demasiado exigua o insalubre.

11. Puesto que las citadas explicaciones de la República Federal de Alemania sólo se refieren a las condiciones en las que el propio trabajador migrante podría ser objeto de una medida de expulsión, debido a su negativa persistente a procurarse, para si mismo y su familia, una vivienda apropiada, tales explicaciones no pueden tenerse en cuenta en el presente contexto.

12. De este modo, llegamos al problema de si la ley alemana, tal como está redactada, y que vincula de manera permanente el derecho de residencia de los miembros de la familia de un trabajador al requisito de una vivienda adecuada, cuyo cumplimiento puede ser verificado en cualquier momento, y especialmente al prorrogar el permiso de residencia, es compatible con el Derecho comunitario.

13. A este respecto, desearíamos hacer dos observaciones preliminares relativas al alcance del litigio.

14. En primer lugar, es evidente que el cumplimiento del requisito de la vivienda puede verificarse cada vez que llegue un miembro de la familia del trabajador, incluso si lo hace mucho tiempo después de que se haya instalado el propio trabajador o los primeros miembros de la familia que se hayan reunido con éste. Si, por este motivo, la vivienda se convierte en inadecuada, sólo podrá denegarse el derecho a instalarse con el trabajador al nuevo miembro. La llegada de un nuevo miembro no puede servir de pretexto para denegar la prórroga o para revocar el permiso de residencia a otro miembro de la familia que ya esté regularmente instalado ni, a fortiori, al propio trabajador. De este modo, la única cuestión que realmente se plantea es si se puede denegar la prórroga o se puede revocar el permiso de residencia a un miembro ya instalado cuando la vivienda no pueda considerarse ya como normal como consecuencia de otro acontecimiento, como pueda ser el nacimiento de un hijo, el paso de un hijo a la edad adulta o la mudanza, forzosa o voluntaria, de la familia a una vivienda demasiado pequeña o insalubre.

15. En segundo lugar, consideramos que la observación de la Comisión, según la cual el requisito relativo a la vivienda sólo es aplicable en el momento de la primera entrada de un miembro de la familia en el territorio del país de acogida, no puede entenderse en el sentido de que tal obligación sólo vincula al trabajador y a su familia durante algunos días (por ejemplo, hasta obtener el permiso de residencia), quedando libres, posteriormente, para mudarse inmediatamente a una vivienda más pequeña. Tal actitud constituiría un abuso(4) y, en nuestra opinión, podría dar lugar a la revocación del permiso de residencia. En efecto, de los términos utilizados en el artículo 10, es decir, "instalarse con", "stabilirsi con", "to install themselves with", pero sobre todo de la expresión alemana "Wohnung nehmen", resulta claramente que este artículo se refiere a una situación, la cohabitación o corresidencia de los miembros de la familia y del trabajador que les ha precedido, la cual, por su propia naturaleza, está destinada a tener cierta duración.

16. Pero, ¿qué debe entenderse por "vivienda considerada como normal para los trabajadores nacionales de la región donde ((el trabajador)) esté empleado"? Para el Gobierno alemán ((véase su respuesta a las preguntas planteadas por el Tribunal de Justicia, página 11, letra e), párrafo 2)), se trata del estándar de calidad establecido (literalmente, "puesto") por los trabajadores alemanes en la región de que se trate ("der von deutschen Arbeitnehmern regionale gesetzte Standard"), es decir, del nivel medio de calidad que se pueda deducir considerando el tipo de viviendas que los trabajadores por cuenta ajena alemanes ocupan de hecho en la región de que se trate. El Gobierno alemán señala asimismo que, dado que el criterio se determina, respecto a su contenido, conforme a la situación efectiva en la región, de manera que varía en función del nivel local de desarrollo social, no existe, por definición, en la República Federal de Alemania, ninguna disposición o medida que obligue a los nacionales alemanes a ajustarse a las condiciones de la vivienda consideradas como normales para los trabajadores alemanes de la región" (p. 8, párrafo 1 de la respuesta a las preguntas del Tribunal de Justicia). La República Federal considera, por último, que no se puede hablar de discriminación, dado que los trabajadores inmigrados no están sometidos a exigencias más estrictas que las que resultan de la situación regional efectiva.

17. No obstante, esta tesis no nos convence. En nuestra opinión, la inexistencia de discriminación debe juzgarse en relación con las exigencias que los textos legislativos o reglamentarios imponen a los trabajadores nacionales, ya que, si no, no estaría suficientemente garantizado el trato objetivo de todos los casos. Ahora bien, tales textos existen en la mayoría, si no en todos los "Laender". Así, por ejemplo, en Berlín sólo pueden alquilarse o utilizarse aquellas viviendas que supongan para cada persona una superficie habitable de 9 m2 y, para cada niño menor de seis años, una superficie habitable de 6 m2 (Ley de 6 de marzo de 1973). En Hamburgo, la superficie habitable debe ser, al menos, de 10 m2 por persona (Ley de 8 de marzo de 1982). En Bremen el criterio es de 7,5 m3 de aire por niño en edad escolar, y de 15 m3 por persona de más edad (Ley de 26 de julio de 1910). Las normativas de los Laender incluyen, asimismo, normas relativas a los requisitos que deben cumplirse desde el punto de vista de la higiene. Así pues, consideramos que una vivienda normal, en el sentido del apartado 3 del artículo 10, es una vivienda que cumple, al menos, los criterios así definidos por la legislación aplicable en el lugar de residencia. A la luz de estas normas, las autoridades competentes autorizan o deniegan la entrada en el país de los miembros de la familia del trabajador, imponiendo posteriormente el cumplimiento de esas mismas normas.

18. El apartado 3 del artículo 10 tiene únicamente por objeto asegurar que las normas arriba citadas se cumplan en todo caso en el momento de la entrada del o de los miembros de la familia en el país y durante un primer período que sigue inmediatamente a esta entrada. Este artículo no puede ser invocado con posterioridad para revocar el permiso de residencia o para no renovarlo, en caso de que sobrevenga un elemento nuevo, como los citados a título de ejemplo en el apartado 14. En ese momento, la familia del trabajador migrante debe ser tratada como los ciudadanos del país de acogida. Ya sólo se la puede someter a las sanciones que prevé la normativa pertinente frente a los nacionales que infrinjan las mismas normas, ya que, de lo contrario, dejaría de respetarse el principio de no discriminación que figura en la segunda parte del apartado 3 del artículo 10.

19. Asimismo pueden invocarse los siguientes argumentos adicionales en favor de la tesis según la cual los miembros de la familia no pueden ser expulsados de un Estado miembro si las condiciones de su vivienda pasaran a ser inadecuadas en un momento posterior a su entrada en el país.

20. En primer lugar, de los documentos relativos a los trabajos preparatorios facilitados por la Comisión y, en especial, del acta de la 44ª sesión del Consejo, de 29 de julio de 1968, p. 32 (Documento nº 1297/68 ((PV Cons. 21) final)), se desprende de manera muy clara que si, por una parte, el requisito relativo a la "vivienda normal" se introdujo con el fin de evitar que los trabajadores migrantes resulten favorecidos en relación con los nacionales, por otra parte, y a la inversa, la última parte del apartado se insertó con el fin de excluir que los trabajadores procedentes de otros Estados miembros resultaran discriminados en relación con los trabajadores nacionales.

21. Por otra parte, en su sentencia Adoui y Cornuaille,(5) el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente, respecto a las sanciones que pueden ser impuestas a los extranjeros en caso de infracción del orden público:

"Las excepciones contempladas en los artículos 48 y 58 del Tratado habilitan a los Estados miembros para, por los motivos enunciados en dichas disposiciones y, en especial, por los relacionados con el orden público, adoptar contra nacionales de otros Estados miembros medidas que no pueden aplicar a sus propios nacionales, en el sentido de que no pueden expulsar a estos últimos del territorio nacional o prohibirles la entrada en el mismo. Si, por consiguiente, es preciso admitir esta diferencia de trato, cuyo objeto es la naturaleza de las medidas que pueden adoptarse, es preciso señalar, sin embargo, que la autoridad competente en un Estado miembro para adoptar dichas medidas no puede basar el ejercicio de sus competencias en una apreciación de ciertos comportamientos que tiene por efecto establecer una discriminación arbitraria en perjuicio de los nacionales de otros Estados miembros" (traducción provisional).

22. Como consecuencia de ello, el Tribunal de Justicia señaló que:

"Un Estado miembro no puede, amparándose en la excepción de orden público contenida en los artículos 48 y 56 del Tratado, expulsar de su territorio a un nacional de otro Estado miembro o negarle la entrada en el mismo por un comportamiento que, cuando lo realizan sus propios nacionales, no da lugar a medidas represivas o a otro tipo de medidas reales y efectivas destinadas a combatir este comportamiento" (traducción provisional).

23. De lo anterior resulta, sin duda alguna, que un Estado miembro que no dispone de normas en materia de condiciones relativas a la vivienda, no puede exigir éstas únicamente a los trabajadores migrantes, ni siquiera en el momento en que los miembros de la familia se instalan por vez primera.

24. Resulta, asimismo, que un Estado miembro que dispone de tales normas, pero que no adopta medidas represivas frente a aquéllos de sus nacionales que no las respetan, tampoco puede adoptar medidas represivas respecto a los trabajadores migrantes y sus familias.

25. En nuestra opinión, de ello resulta, además, que un Estado miembro que adopta medidas represivas frente a sus propios nacionales no puede, sin embargo, llegar hasta revocar el permiso de residencia a los miembros de la familia de un trabajador migrante en el supuesto de que se compruebe que la vivienda de que éste dispone resulta insuficiente en el transcurso de su permanencia en común.

26. En efecto, no existe proporcionalidad alguna entre, por un lado, una multa, o incluso el desalojo forzoso de la vivienda en cuestión, y, por otro lado, la revocación o la denegación de la prórroga del permiso de residencia, que equivale, en última instancia, a la remisión pura y simple al país de origen.

27. El Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de afirmar rotundamente "que, entre las sanciones vinculadas a la inobservancia de las formalidades de declaración y de empadronamiento prescrita, la expulsión es, respecto a las personas protegidas por el Derecho comunitario, ciertamente incompatible con las disposiciones del Tratado, dado que tal medida constituye la negación del propio derecho conferido y garantizado por éste" (traducción provisional).(6) En su sentencia de 3 de julio de 1980 (Regina contra Pieck , 157/79, Rec. 1980, p. 2171), el Tribunal de Justicia también excluyó que una pena de prisión pudiera sancionar la inobservancia de las formalidades requiridas para la determinación del derecho de residencia de un trabajador protegido por el Derecho comunitario (apartados 18 a 20). En su sentencia de 14 de julio de 1977 (Sagulo, Brenca y Bakhouche, 8/77, Rec.1977, p. 1495), el Tribunal de Justicia declaró, de una manera más general, que:

"si bien corresponde a los Estados miembros sancionar, dentro de unos límites razonables, la obligación impuesta a las personas a las que se refiere el Derecho comunitario de estar en posesión de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válidos, tales sanciones no podrán tener, en ningún caso, una gravedad tal que haga que se conviertan en un obstáculo a la libertad de entrada y de residencia prevista en el Tratado" (apartado 12) (traducción provisional).

Nótese que, en las sentencias Watson (apartado 21) y Pieck (apartado 19), el Tribunal de Justicia habló de una

"sanción tan desproporcionada con la gravedad de la infracción que se convierte en un obstáculo a la libre circulación de los trabajadores" (traducción provisional).

28. El hecho de ocupar una vivienda superocupada constituye, ciertamente, una contravención más grave que el incumplimiento de una formalidad, pero la expulsión de un miembro de la familia chocaría directamente con el propio objetivo perseguido por el artículo 10 del Reglamento nº 1612/68, que es el de contribuir a elminar los obstáculos que se oponen a la movilidad de los trabajadores, permitiendo, especialmente, que puedan hacer venir a su familia: en lugar de favorecer la reunión de las familias, pone término a ésta. Ahora bien, es difícilmente imaginable que la sanción que un Estado miembro pueda adoptar frente a sus propios nacionales en caso de superocupación de una vivienda sea la separación de los ocupantes si son miembros de una misma familia. En varios Estados miembros, entre ellos la República Federal de Alemania, esto sería probablemente incompatible con disposiciones de carácter constitucional o legislativo.

29. A ello se añade que, en semejante caso, se plantearía en ocasiones el delicado problema de determinar cuál de los miembros de la familia debería ser objeto de una medida de expulsión: ¿el que ha llegado en último lugar, aquél cuyo permiso de residencia expirará en primer lugar, o bien el hijo que ha sobrepasado determinado límite de edad, y debido al cual la superficie disponible por persona resulta de la noche a la mañana insuficiente de acuerdo con la normativa?

30. En su respuesta a la pregunta que le planteó el Tribunal de Justicia, el Gobierno alemán explicó, además, que precisamente porque el requisito relativo a la vivienda constituye un medio indispensable para promover la integración social del trabajador o de los miembros de su familia en el país de acogida, un Estado miembro no puede limitarse a adoptar frente a éstos las mismas sanciones que son aplicables a sus propios nacionales. Sin embargo, es difícil comprender de qué manera la expulsión podría favorecer esta integración.

31. Sin duda, lo que las autoridades alemanas quieren decir es que deben tener la posibilidad de asustar con la amenaza de expulsión con el fin de lograr que se respeten las condiciones normales de alojamiento. Comprendemos perfectamente esta preocupación por disponer de un medio de presión eficaz, pero consideramos que la amenaza de expulsión sólo puede ser utilizada cuando también puede ser ejecutada legalmente. Ahora bien, por las razones arriba indicadas, no nos parece que pueda ser éste el caso.

32. Además, el artículo 9 del Reglamento nº 1612/68 muestra, en nuestra opinión, que el legislador comunitario quiso favorecer la integración de los trabajadores migrantes mediante motivos positivos, y no negativos, haciendo que se beneficien "de todos los derechos y ventajas concedidos a los trabajadores nacionales en materia de alojamiento, incluyendo el acceso a la propiedad de la vivienda que necesite". "Dicho trabajador podrá -continúa el apartado 2 de este mismo artículo-, con el mismo derecho que los nacionales, inscribirse en las listas de solicitantes de viviendas en la región en la que esté empleado y donde se realicen tales listas; se beneficiará de las ventajas y prioridades resultantes. Si su familia hubiese permanecido en el país de origen será considerada, a estos efectos, residente en dicha región siempre y cuando los trabajadores nacionales disfruten de una presunción análoga". Por otra parte, el Agente del Gobierno alemán declaró que su país observa plenamente lo dispuesto en este artículo, de tal manera que en la mayoría de los casos deberían poderse encontrar soluciones adecuadas de esta forma.

33. Por último, la Comisión tuvo razón al llamar la atención del Tribunal de Justicia sobre el artículo 4 de la Directiva del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (Directiva 64/221/CEE, DO de 4.4.1964, p. 850; EE 05/01, p. 36). Según esta disposición, las únicas enfermedades o incapacidades que pueden justificar la denegación de la entrada en el territorio o de la concesión del primer permiso de residencia son aquéllas enumeradas en el anexo de esta Directiva. Se trata de enfermedades extremadamente graves: en concreto, enfermedades de cuarentena, tuberculosis, sífilis y otras enfermedades infecciosas o parasitarias contagiosas. Y, sin embargo, el apartado 2 del mismo artículo prevé que las enfermedades o incapacidades que sobrevengan tras la concesión del primer permiso de residencia no justificarán la denegación de la renovación del mismo o la expulsión del territorio. Ahora bien, si esta expulsión no está permitida, tratándose de enfermedades que implican serios riesgos para la población autóctona e importantes cargas para las Cajas de Seguro de Enfermedad del país de acogida, podemos suponer que, al redactar del modo que lo hizo el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68, el Consejo tampoco quiso dejar abierta la posibilidad de la expulsión cuando las condiciones del alojamiento resultan insatisfactorias con posterioridad a la llegada de la familia del trabajador.

34. Llegamos así a la conclusión de que un texto legislativo nacional que prevé la no renovación de un permiso de residencia o la reducción a posteriori de la duración de la validez del permiso de residencia de un miembro de la familia de un trabajador migrante, por el hecho de que la vivienda de la familia no pueda continuar considerándose como apropiada según los criterios aplicados en la materia en el lugar de residencia, es incompatible con la última parte del apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68, que prohíbe cualquier discriminación en la aplicación de tal requisito.

35. Por otra parte, la Comisión considera que, asimismo, se estaría ipso facto ante un incumplimiento del artículo 48 del Tratado. El Gobierno alemán alega, por el contrario, que este motivo carece de fundamento, ya que el artículo 48 no confiere a los miembros de la familia del trabajador migrante ningún derecho "primario" o "propio" a la libertad de circulación.

36. No es fácil zanjar esta cuestión. Por un lado, efectivamente, la posibilidad concedida a los miembros de la familia de instalarse con el trabajador contribuye a la realización de los objetivos del artículo 48, al eliminar obstáculos que se oponen al ejercicio del derecho de los trabajadores a desplazarse libremente al territorio de los demás Estados miembros y de permanecer en él con el fin de ejercer un empleo. Lo que para los miembros de la familia de un trabajador es el derecho a instalarse con éste en el territorio de otro Estado miembro es, para el propio trabajador, el derecho a hacer venir a su familia (véase, al respecto, el quinto considerando del Reglamento nº 1612/68). Se trata, pues, de una determinada modalidad de un derecho concedido al propio trabajador en igual medida que a su familia.

37. Por otra parte, sin embargo, el Abogado General Sr. Lenz tuvo razón al afirmar que:(7)

"en los artículos 48 a 51 del Tratado CEE, relativos a la libre circulación de los trabajadores, no aparece mencionado en ningún lugar el derecho de las familias de los trabajadores a seguir a éstos. Por consiguiente, el Reglamento (CEE) nº 1612/68 va más allá del contenido mínimo del Tratado en esta materia" (p.1291).

Puede añadirse que el propio término "miembros de la familia" no aparece en estos artículos y que, antes de la adopción del Reglamento nº 1612/68, se carecía de cualquier definición acerca de la extensión de este concepto.

38. Por lo demás, en diferentes sentencias, el Tribunal de Justicia ha declarado que los miembros de la familia del trabajador, en el sentido del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68, no son sino "beneficiarios indirectos"(8) de los derechos a la libre circulación que el artículo 48 del Tratado reconoce a éste, y que los derechos que les confieren los artículos 10 y 11 no son sino derechos "derivados", en el sentido de que están vinculados a aquéllos de que disfruta el trabajador en virtud del artículo 48 del Tratado y de los artículos 1 y siguientes del Reglamento nº 1612/68.(9)

39. Además, en el apartado 31 de la sentencia de 8 de abril de 1976 (Royer, 48/75, Rec.1976, p. 497), el Tribunal de Justicia estableció que:

"el derecho de los nacionales de un Estado miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y a permanecer en él, con los fines previstos en el Tratado -especialmente, para buscar o ejercer una actividad profesional, por cuenta propia o por cuenta ajena, o para reunirse con su cónyuge o su familia- constituye un derecho directamente conferido por el Tratado o, según el caso, por las disposiciones adoptadas en la ejecución de éste" (véase también el apartado 50 y el fallo)(traducción provisional).

En nuestra opinión, los derechos concedidos a los miembros de la familia entran dentro de esta última categoría.

40. Por último, el razonamiento de la Comisión según el cual cualquier infracción del Reglamento nº 1612/68 entraña ipso facto una infracción del artículo 48 del Tratado, debido a que este Reglamento se basa en el artículo 49, que prevé la adopción de "las medidas necesarias a fin de hacer progresivamente efectiva la libre circulación de los trabajadores, tal como queda definida en el artículo precedente", debería conducir, lógicamente, a interpretar de manera restrictiva lo dispuesto en dicho Reglamento, limitando su alcance a aquello que sea "necesario" para hacer efectiva la libre circulación de los trabajadores. Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, más concretamente, por lo que se refiere al concepto de "ventajas sociales", contenido en el apartado 2 de su artículo 7, va exactamente en el sentido contrario. No creemos que nadie pueda tener interés alguno, y naturalmente tampoco la Comisión, en querer que el Tribunal de Justicia se desvíe de esta interpretación amplia, y consideramos, por ello, que no procede declarar la existencia de un incumplimiento del artículo 48 del Tratado CEE.

Conclusión

41. Sobre la base de las consideraciones arriba expuestas, proponemos al Tribunal de Justicia que declare que, al adoptar y al mantener disposiciones legislativas que prevén que la prórroga del permiso de residencia de los miembros de la familia de los trabajadores migrantes sea denegada y que su duración pueda reducirse si la vivienda de la que disponen los trabajadores para su familia deja de considerarse apropiada, conforme a los criterios aplicados en la materia en el lugar de residencia, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 3 del artículo 10 del Reglamento nº 1612/68 del Consejo.

42. Ya que, por tanto, opinamos que deben ser estimados, en lo fundamental, los motivos formulados por la Comisión, proponemos asimismo al Tribunal de Justicia que condene en costas a la República Federal de Alemania.

(*) Lengua original: francés.

(1) Reglamento nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, de 19.10.1968, p. 2; EE 05/01, p. 77).

(2) BGBl. I, 1980, 6.2.1980, p. 117.

(3) "Permiso de residencia" es la traducción del término alemán "Aufenthaltserlaubnis". Obsérvese que, en la Directiva 68/360/CEE, "Aufenthaltserlaubnis" corresponde a "tarjeta de estancia" (léase "tarjeta de residencia").

(4) En el apartado 43 de la sentencia de 21 de junio de 1988 (Lair/Universidad de Hannover, 39/86, Rec 1988, p. 3161), el Tribunal de Justicia ya aplicó el concepto de abuso.

(5) Asuntos acumulados 115 y 116/81, Rec. 1982, pp. 1665 y ss., especialmente pp. 1707 y 1708, apartado 7.

(6) Véase la sentencia de 7 de julio de 1976 (Watson y Belmann, 118/75, Rec. 1976, p. 1185) apartado 20.

(7) Conclusiones en el asunto 59/85, Reed, Rec. 1986, p. 1284.

(8) Véase la sentencia de 18 de junio de 1987 (Centre public d' aide sociale de Courcelles/Marie-Christine Lebon, 316/85, Rec. 1987,p. 2811), apartado 12.

(9) Véase la sentencia de 7 de mayo de 1986 (Guel/Regierungspr*sident Duesseldorf, 131/85, Rec.1986, p. 1573), apartado 20.