CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JEAN-PIERRE WARNER,

presentadas el 15 de marzo de 1978 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

En 1975 se produjo un aflujo excepcional de vino italiano al mercado francés. Es sabido que sus causas, o al menos las principales, fueron en primer lugar el hecho de que en 1973 y 1974 el clima registrado dio lugar a abundantes cosechas tanto en Francia como en Italia y, en segundo lugar, a sucesivas devaluaciones de la lira italiana. El Gobierno francés alegó que se debió también a la circunstancia de que las autoridades italianas no establecieron ni gestionaron satisfactoriamente los mecanismos administrativos necesarios para la gestión del mercado vitivinícola, contemplados en el Reglamento (CEE) no 816/70 del Consejo, de 28 de abril de 1970, por el que se establecen disposiciones complementarias en materia de organización común del mercado vitivinícola (DO L 99, p. 1).

Para limitar dicho aflujo, el 11 de septiembre de 1975 el Gobierno francés estableció mediante Decreto (Decreto no 75—846) una exacción sobre los vinos de mesa y los vinos aptos para la obtención de vinos de mesa procedentes de Italia, importados en envases de más de dos litros. La exacción se calculó en función del volumen y del grado alcohólico de los vinos. Su cuantía se fijó en 1,13 FF por grado/hectolitro. No se discute que la exacción tenía efecto equivalente a un derecho de aduana.

Tal como se indicaba en la exposición de motivos del propio Decreto, el Gobierno francés se basó, a la hora de introducir la exacción, en el artículo 31 del Reglamento no 816/70. En lo que afecta al caso de autos, el apartado 1 de dicho artículo prohibía, en el comercio interior de la Comunidad, la percepción de toda exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana. En realidad, es evidente que dicha disposición era superflua. Al haber sido adoptado el Reglamento con posterioridad a la expiración del período transitorio, la prohibición ya estaba vigente en virtud del efecto directo de los artículos 8 y 12 del Tratado. El apartado 2 del artículo 31 tenía el siguiente tenor:

«No obstante lo dispuesto en el apartado 1, en tanto no se hayan aplicado la totalidad de los instrumentos administrativos necesarios para la gestión del mercado vinícola, a excepción, hasta el 31 de diciembre de 1971, del catastro vitícola, se autoriza a los Estados miembros para, con el fin de evitar una perturbación de su mercado, adoptar medidas que limiten las importaciones procedentes de otro Estado miembro.

Dichas medidas serán notificadas a la Comisión, que decidirá sin dilación sobre su mantenimiento, modificación o supresión.»

El mismo día en que adoptó el Decreto, el Gobierno francés lo comunicó a la Comisión por télex.

El 15 de septiembre de 1975, la Comisión se dirigió por escrito al Gobierno francés expresando su opinión de que no podía basarse en el apartado 2 del artículo 31, debido a que dicha disposición había dejado de ser aplicable, ya que en todos los Estados miembros se estaban aplicando los instrumentos administrativos necesarios para la gestión del mercado vinícola. Así pues la Comisión afirmaba que no procedía que adoptara una decisión de las contempladas en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 31, por lo que pidió al Gobierno francés que revocase su Decreto.

Ante la negativa del Gobierno francés a acceder a dicha solicitud, la Comisión inició un procedimiento contra la República Francesa con arreglo al artículo 169 del Tratado y, finalmente, interpuso un recurso en su contra ante este Tribunal con arreglo a ese mismo artículo, iniciando el asunto 117/75. Antes de celebrarse la vista sobre dicho recurso, sin embargo, el Gobierno francés (mediante Decreto no 76/287, de 31 de marzo de 1976), derogó el Decreto de 11 de septiembre de 1975 a partir del 1 de abril de 1976. Acto seguido se ordenó el archivo del asunto.

Mediante Reglamento (CEE) no 1160/76 del Consejo, de 17 de mayo de 1976, que introdujo numerosas modificaciones de distinta importancia en el Reglamento no 816/70, se derogó expresamente el apartado 2 del artículo 31.

Según me ha sido comunicado, están actualmente pendientes unos cuarenta procedimientos ante diversos órganos jurisdiccionales franceses en el marco de los cuales importadores de vinos italianos en Francia que, durante el período de vigencia del Decreto de 11 de septiembre de 1975, fueron obligados a pagar la exacción que imponía dicha norma, solicitan a las Aduanas francesas la restitución de las cantidades que pagaron en ese concepto. Los presentes asuntos han sido promovidos ante el Tribunal de Justicia mediante peticiones de decisión prejudicial planteadas por el tribunal d'instance de Bourg- en-Bresse en dos de dichos procedimientos. Se trata, por tanto, de asuntos de referencia.

Las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia por el tribunal d'instance son las siguientes:

«1) ¿Es conforme con el Tratado CEE el apartado 2 del artículo 31 del Reglamento (CEE) no 816/70 del Consejo, teniendo en cuenta que dicha disposición autoriza medidas contrarias a las normas del Tratado sobre la libre circulación de mercancías, aplicables tras la expiración del período transitorio?

2) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión precedente, ¿eran todavía aplicables el 11 de septiembre de 1975 las disposiciones del apartado 2 del artículo 31 de dicho Reglamento, habida cuenta del eventual establecimiento de la totalidad de los instrumentos administrativos necesarios para la gestión del mercado vitivinícola?»

En lo que respecta a la primera cuestión, existen cuatro alegaciones contrapuestas.

Las demandantes alegan que, con arreglo al Tratado, el Consejo no tenía ninguna facultad, tras la expiración del período transitorio, para legislar autorizando a los Estados miembros a imponer exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana en el comercio intracomunitario.

En el extremo opuesto, el Gobierno francés alega que las disposiciones del Tratado relativas a la agricultura, y en particular las contenidas en el Título III de la Segunda Parte del Tratado, indican necesariamente (habida cuenta de las características obvias de la agricultura que la distinguen de otras actividades económicas, como su vulnerabilidad a las incertidumbres climáticas) que los autores del Tratado pretendían tratarlo como un sector excepcional y que el Consejo tuviera una potestad general para establecer excepciones a las normas que en principio son aplicables a la agricultura con arre glo al Tratado. El Gobierno francés llama la atención, en especial, sobre el apartado 2 del artículo 38 del Tratado, con arreglo al cual «salvo disposición en contrario de los artículos 39 a 46, ambos inclusive, las normas previstas para el establecimiento del mercado común serán aplicables a los productos agrícolas», así como sobre el apartado 2 del artículo 39, que dispone que «en la elaboración de la Política Agrícola Común y de los métodos especiales que ésta pueda llevar consigo, se deberán tener en cuenta», en particular, «las características especiales de la actividad agrícola, que resultan de la estructura social de la agricultura y de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas».

El Consejo y la Comisión formulan alegaciones situadas entre los dos extremos citados, aunque no idénticas.

El Consejo alega que, a la hora de establecer una organización común de mercados de cualquier producto agrícola o grupo de productos agrícolas, dispone de una potestad limitada para establecer excepciones a las normas generales del Tratado, en la medida en que no le está permitido ir más allá de la adopción de medidas temporales accesorias («mesures temporaires d'accompagnement» es la expresión empleada).

La alegación de la Comisión es más restrictiva. Sostiene que el Consejo, cuando ha establecido una organización común de mercados al final del período transitorio o en torno al mismo, está facultado para adoptar disposiciones transitorias aplicables hasta el final de la campaña de comercialización en curso. Así, sostiene la Comisión, el apartado 2 del artículo 31 únicamente podría haber tenido validez si su aplicación se hubiera limitado hasta el 1 de septiembre de 1970, fecha del comienzo de la siguiente «campaña vinícola» tras la adopción del Reglamento no 816/70.

Durante los debates, se citaron diversas sentencias de este Tribunal para apoyar una u otra alegación. Estimo oportuno analizar dichas sentencias, salvo una excepción, por orden cronológico.

La sentencia Neumann (17/67,↔ Rec. 1967, p. 571), citada en representación del Gobierno francés y del Consejo, no apoya, a mi entender, las alegaciones de ninguno de ellos. En aquel asunto, la cuestión estribaba en dilucidar si tenían validez las exacciones reguladoras percibidas sobre importaciones procedentes de países terceros en virtud del Reglamento del Consejo que establecía una organización común de mercados (en el sector de las aves de corral). Un importador alegó que no eran válidas, por ser incompatibles con los artículos del Tratado que establecen el Arancel Aduanero Común. El Tribunal de Justicia desestimó dicha alegación. Estimó que dichas exacciones reguladoras están comprendidas en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado en tanto que «medidas necesarias para alcanzar […] la regulación de precios […] y […] mecanismos comunes de estabilización de las importaciones o exportaciones». Estaban, por tanto, comprendidas en el ámbito de la salvedad prevista en el apartado 2 del artículo 38. Así pues, para que en el presente caso se aplicase el principio de aquella sentencia, sería necesario poder indicar una disposición de los artículos 39 a 46 que, bien expresamente o bien como consecuencia necesaria, autorizase el establecimiento, en el marco de una organización común de un mercado, de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana en el comercio entre Estados miembros. No he podido encontrar ninguna, y tampoco el Gobierno francés o el Consejo han tratado de señalarla. Ciertamente, no cabe considerar que el apartado 3 del artículo 40 constituya dicha disposición, ya que dispone a continuación que la organización común «deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad».

La sentencia SAIL (82/71, Rec. 1972, p. 119) ha sido repetidamente citada, en especial por la Comisión, que veía en ella un precedente en apoyo de su tesis según la cual el Consejo está facultado para establecer una excepción limitada a «superaciones técnicas» al término del período transitorio durante el resto de la campaña entonces en curso. Una lectura atenta de la sentencia pone de manifiesto, sin embargo, que el Tribunal de Justicia se limitó a declarar, en el marco de la interpretación de los Reglamentos del Consejo que autorizaban a Italia a mantener temporalmente su sistema de «centrales lecheras», que dicha autorización había expirado en la época de los hechos de aquel asunto. El Tribunal de Justicia no se pronunció sobre la cuestión de su validez. En consecuencia, soy de la opinión de que ese asunto no tiene ninguna pertinencia en el presente caso.

A los otros tres asuntos en materia de montantes compensatorios monetarios resueltos por el Tribunal de Justicia el 24 de octubre de 1973, a saber, el primer asunto Balkan (5/73,↔ Rec. p. 1091), el asunto Schlüter (9/73,↔ Rec. p. 1135), y el asunto Rewe-Zentral (10/73, Rec. p. 1175), tuve ocasión de referirme recientemente en el asunto en el que recayó la sentencia de 20 de octubre de 1977, tercer asunto Roquette (29/77,↔ Rec. p. 1835). Señalaba entonces que dichas sentencias, al igual que otras, constituían precedentes jurisprudenciales para afirmar que la finalidad fundamental del régimen de montantes compensatorios monetarios consistía en impedir que las variaciones de los tipos de cambio afectaran directamente a los precios agrícolas, expresados en las monedas nacionales, de tal modo que perturbaran el funcionamiento de las organizaciones de mercados. Dichas perturbaciones de los intercambios podían ser de dos clases. La primera estaba integrada por la perturbación directa de las medidas de intervención, como sucedió a raíz de la devaluación del franco francés en 1969, cuando operadores alemanes compraron cereales en Francia para su reventa al organismo de intervención alemán obteniendo un beneficio, y lo hicieron en tales cantidades que amenazaron con agotar la capacidad de almacenamiento de dicho organismo. El segundo tipo de perturbaciones consistían en la desviación de los intercambios entre la Comunidad y países terceros, en particular la desviación de importaciones a través de Estados miembros con monedas depreciadas en busca de exacciones reguladoras de cuantía inferior, así como la desviación de las importaciones a través de Estados miembros con monedas apreciadas, en busca de restituciones más elevadas.

Cabe, pues, afirmar que, en aquellos casos, el Tribunal de Justicia reconoció que el Consejo disponía de la facultad de establecer entre los Estados miembros exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana, en la medida en que ello era esencial para garantizar el correcto funcionamiento de las organizaciones comunes de mercados.

La sentencia Holtz y Willemsen/Consejo y Comisión (153/73, Rec. 1974, p. 675), es, en mi opinión, la más pertinente de cuantas fueron citadas. Se refería a un recurso de indemnización interpuesto con arreglo al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado, en el que una almazara alemana, invocando el artículo 7 del mismo y la prohibición de la discriminación enunciada en el apartado 3 del artículo 40, impugnó la validez de una ayuda específica de carácter temporal establecida por el Consejo en favor de las almazaras italianas en el marco de la organización común del mercado de las materias grasas. El Tribunal de Justicia confirmó la validez de dicha ayuda basándose precisamente en que, en un principio, la organización común de un mercado puede contener lagunas y provocar dificultades que el Consejo puede paliar por medio de medidas temporales. Debe observarse, en primer lugar, que aquella sentencia se situó en el límite de la legalidad, en la medida en que el Tribunal señaló que en su opinión la explicación dada por las partes demandadas no era «enteramente satisfactoria» y estimó, en segundo lugar, que el «carácter temporal» de dicha medida había «sido respetado», puesto que el Consejo puso fin a la misma después de la campaña 1973-1974.

La razón por la que estimo que aquel asunto es especialmente pertinente es la siguiente. Cuando se adoptó el Reglamento no 816/70, los instrumentos administrativos necesarios para la gestión del mercado vinícola existían en varios Estados miembros, entre ellos Francia (que hasta entonces tuvo una organización nacional de dicho mercado), pero no en otros Estados miembros, señaladamente Italia. En consecuencia, el Consejo tenía que optar. Podía esperar para comenzar a aplicar la organización común del mercado a que todos los Estados miembros hubieran establecido dichos instrumentos administrativos, o bien podía comenzar a aplicarla de inmediato, estableciendo cláusulas de salvaguardia contra su funcionamiento indebido mientras no estuvieran operativos en todos los Estados miembros dichos instrumentos. Optó por esta última alternativa. Este fue el origen del apartado 2 del artículo 31, tal como puede inferirse, en parte, del apartado 2 del dictamen motivado de 29 de octubre de 1975 dirigido por la Comisión al Gobierno francés en el procedimiento basado en el artículo 169 y, en parte, de las observaciones presentadas por el Consejo en el presente asunto (quizás se desprendía aún con mayor claridad del recurso de la Comisión en el asunto 117/75, pero me resisto remitir a este Tribunal a dicho documento, ya que no forma parte, estrictamente, de los autos del presente asunto). Dicho esto, considero que la validez inicial del apartado 2 del artículo 31 puede confirmarse basándose en el principio de la citada sentencia Holtz y Willemsen/Consejo y Comisión: en un principio, la organización establecida por el Reglamento no 816/70 contenía una laguna, ya que en algunos Estados miembros no existían los instrumentos necesarios para su funcionamiento, por lo que el Consejo podía paliar las dificultades que pudiera entrañar dicha laguna con medidas temporales. Ello se aproxima bastante a aceptar la alegación del Consejo, si bien no completamente.

Se ha debatido largamente acerca de la sentencia Charmasson (48/74, ↔ Rec. 1974, p. 1383). En mi opinión, la razón principal de la pertinencia de aquel asunto estriba en que en él el Tribunal de Justicia examinó, no por vez primera, la interpretación que debe hacerse del apartado 2 del artículo 38 del Tratado. El Tribunal estimó que de dicha disposición se desprende, «en particular considerada en relación con el apartado 42», que los productos agrícolas están, salvo disposición en contrario, «sometidos a las normas relativas al establecimiento del mercado común». Este Tribunal recordará que el artículo 42 se refiere a la aplicación de las disposiciones del Tratado relativas «a las normas sobre la competencia […] a la producción y al comercio de los productos agrícolas». Dispone que dichas normas serán aplicables al referido comercio y producción «sólo en la medida determinada por el Consejo». Lo que se infiere de dicha sentencia es por tanto, una vez más, que, antes de que pueda considerarse que el Consejo posee una potestad discrecional para excluir dichas normas en un sentido concreto, tiene que demostrarse la existencia, en los artículos 39 a 46 del Tratado, de una disposición que le confiera dicha potestad discrecional. Así pues, la citada sentencia constituye un precedente jurisprudencial en contra de la alegación del Gobierno francés.

Pero fue invocada por las demandantes y la Comisión para sustentar la tesis de que, tras la expiración del período transitorio, no existía ninguna facultad, ni siquiera de una Institución comunitaria, para establecer excepciones a las normas generales del Tratado, exceptuadas las relativas a la competencia y (según la Comisión) las correspondientes a las «superaciones técnicas» a que antes me refería. A mi juicio sería ir demasiado lejos. Como señalé en el asunto Kaufhof/Comisión (29/75, Rec. 1976, p. 450), debe tenerse en cuenta que los acontecimientos que originaron el citado asunto Charmasson se produjeron durante el período transitorio y que la verdadera cuestión que ocupaba al Tribunal de Justicia en aquel asunto (en lo que afecta al presente) era en qué medida la existencia en un Estado miembro, durante ese período, de una organización nacional del mercado de un determinado producto se oponía a la aplicación en dicho Estado del artículo 33 del Tratado, que contemplaba la supresión progresiva, durante ese período, de los contingentes de importación entre Estados miembros. Al examinar dicha cuestión, el Tribunal se refirió a la situación que habría de existir una vez expirase el período transitorio. Ahora bien, a ese respecto, aparte de efectuar las observaciones generales sobre la interpretación del apartado 2 del artículo 38 que antes mencionaba, el Tribunal de Justicia se limitó a declarar que un Estado miembro no estaría entonces legitimado para invocar en la inexistencia de facto de una organización común de mercado en el sector de un determinado producto para justificar el mantenimiento de las restricciones cuantitativas sobre las importaciones procedentes de otros Estados miembros, en virtud de su propia organización de mercado.

Me apartaré ahora ligeramente del orden cronológico de los precedentes, con el fin de examinar conjuntamente las sentencias Bauhuis (46/76,↔ Rec. 1977, p. 5), y Comisión/Países Bajos (89/76,↔ Rec. 1977, p. 1355). Con todo el respeto debido a quienes las han citado, me parece manifiesto que dichas sentencias carecen de pertinencia. Se referían a gravámenes impuestos para sufragar el coste de inspecciones previstas, en el primer caso, por la Directiva 64/432/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1964, relativa a problemas de policía sanitaria en materia de intercambios intracomunitarios de animales de las especies bovina y porcina (DO 1964, 121, p. 1977; EE 03/01, p. 77), y, en el segundo caso, por el Convenio Internacional para la Protección de los Vegetales. Como tuve ocasión de mencionar recientemente en el asunto Simmenthal (70/77), en el que el Tribunal de Justicia todavía no ha dictado sentencia, lo que subyacía tras la resolución del Tribunal de Justicia en ambos asuntos era que, en uno y otro, el régimen de inspecciones controvertido tenía por objeto y por efecto facilitar el comercio entre los Estados a los que se aplicaba. Siendo así, no cabía sostener que los gravámenes impuestos para sufragar el coste de dichas inspecciones tuvieran un efecto equivalente a derechos de aduana. En este caso, en cambio, no se discute ni se ha discutido que la exacción impuesta por el Gobierno francés, supuestamente con arreglo al apartado 2 del artículo 31 del Reglamento no 816/70, tenía efecto equivalente a un derecho de aduana. En efecto, el apartado 2 del artículo 31 únicamente se refiere a dichas exacciones.

Por último, se ha citado la sentencia Comisión/Francia (68/76, Rec. 1977, p. 515), en cuyo apartado 21 el Tribunal de Justicia, tras remitirse al tenor de los apartados 1 y 2 del artículo 38 del Tratado, declaró:

«[Considerando] que, en consecuencia, tras la expiración del período transitorio, no pueden invocarse los artículos 39 a 46 para justificar una excepción unilateral a las exigencias del artículo 34 del Tratado, ni siquiera en relación con un producto agrícola para el cual todavía no se haya establecido una organización común de mercados».

El Gobierno francés y el Consejo han alegado que del empleo en ese pasaje del término «unilateral» cabía inferir que el Tribunal de Justicia no habría considerado ilegal una excepción análoga establecida con arreglo a una medida adoptada por la Comunidad. En mi opinión, sin embargo, la única conclusión que puede inferirse con seguridad es que en aquel caso el Tribunal de Justicia únicamente deseaba pronunciarse sobre excepciones unilaterales. De mayor importancia, en mi opinión, fue la conclusión a que llegó el Abogado General Sr. Capotorti en aquel asunto, según la cual «si bien […] es cierto que las organizaciones comunes de mercado dan lugar a intervenciones públicas en el mercado agrícola en una medida que no sería aceptable en el ámbito industrial, el principio fundamental de la libertad de los intercambios en el interior de la Comunidad sigue teniendo validez también con respecto a dichas organizaciones» (Rec. 1977, p. 539).

Antes de resumir el alcance que a mi juicio tienen dichos precedentes, debo señalar que el Gobierno francés mencionó cuatro casos en los que, en su opinión, el Consejo adoptó disposiciones que establecían excepciones a la regla general de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad, queriendo sugerir, tal como lo entiendo, que si el Consejo adoptó dichas disposiciones, debía estar facultado para hacerlo. El primer caso fue el de la ayuda controvertida en el asunto Holtz y Willemsen/Consejo y Comisión. Los otros tres (en relación con los cuales no se citó ninguna resolución de este Tribunal) procedían, respectivamente, de la organización común del mercado de las frutas y hortalizas, de la del mercado del azúcar y de la legislación sobre la pesca. La Comisión ha alegado que, de hecho, en ninguno de esos tres casos existía verdaderamente una excepción a la regla de la libre circulación de mercancías. No tengo intención de examinar si existía o no dicha excepción. Según mi parecer, de nada sirve al Tribunal de Justicia, para determinar el alcance de las facultades del Consejo conforme a una correcta interpretación del Tratado, conocer cuáles eran las facultades que, de hecho, el Consejo consideraba tener en casos concretos.

En mi opinión, el alcance de los precedentes citados puede resumirse del siguiente modo.

No existe jurisprudencia que apoye la alegación del Gobierno francés, pero sí la hay en contra. Ello no es sorprendente, ya que se trata de una alegación directamente contraria al apartado 2 del artículo 38 del Tratado. La salvedad se refiere a «los artículos 39 a 46», no a cualquier disposición del Consejo. En consecuencia, considero que no debe acogerse dicha alegación.

Existe jurisprudencia opuesta a la otra alegación extrema, a saber la de las demandantes, en particular en los asuntos en materia de montantes compensatorios monetarios y en el asunto Holtz y Willemsen/Consejo y Comisión. En consecuencia, tampoco acogería esta alegación.

No existen precedentes que apoyen la alegación de la Comisión, y los asuntos relativos a los montantes compensatorios monetarios y Holtz y Willemsen/Consejo y Comisión también se oponen a ella. Además, dicha alegación, que no se basa en una disposición expresa del Tratado ni en ninguna regla conocida de interpretación, produciría un resultado arbitrario. Así pues, tampoco creo que deba acogerse.

Existen precedentes jurisprudenciales que apoyan la alegación del Consejo, aunque no en los amplios términos en que se ha formulado. Para justificar la inclusión por el Consejo, en cualquier normativa sobre la organización común de los mercados agrícolas, de una disposición que establezca excepciones a las normas generales del Tratado, en circunstancias no expresamente previstas en cualquier disposición de los artículos 39 a 46, debe demostrarse no sólo que dicha disposición es accesoria y temporal, sino también que, por circunstancias concretas, es necesaria y no va más allá de lo que se requiere para evitar el mal funcionamiento de dicha organización. Este es el sentido de las sentencias en materia de montantes compensatorios monetarios y de la sentencia Holtz und Willemsen/Consejo y Comisión, y así debe ser, ya que la facultad del Consejo de establecer excepciones a las normas del Tratado en tales circunstancias es una facultad implícita en el artículo 43 del Tratado, por lo que no puede ir más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos para cuyo logro se confirieron las facultades explícitas previstas en dicho artículo [véase el apartado 3 del Capítulo I del razonamiento del Tribunal de Justicia en el dictamen emitido el 26 de abril de 1977 con arreglo al apartado 1 del artículo 228 del Tratado, sobre el «Proyecto de Acuerdo relativo a la creación de un Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior» (Rec. 1977, p. 755)].

Debo añadir —aunque, quizás, huelga decirlo— que, aunque se demuestre que una disposición que establece excepciones a las normas generales del Tratado es necesaria como salvaguardia temporal contra el mal funcionamiento de la organización común de un mercado, la potestad del Consejo para adoptar dicha disposición no comprende, en mi opinión, la de delegar cualquier facultad discrecional amplia en los Estados miembros. La propia Comunidad debe continuar controlando la aplicación de la disposición.

Por las razones que ya he indicado, opino que, en el momento en que se adoptó el Reglamento no 816/70, existía una situación que justificaba que se incluyera en él el apartado 2 del artículo 31. Además, el párrafo segundo de dicha disposición pretendía a asegurar que su aplicación se mantuviera bajo el control de la Comisión. En consecuencia, opino que, en un principio, el apartado 2 del artículo 31 era válido, y que así debe declararlo este Tribunal en respuesta a la primera cuestión planteada por el tribunal d'instance de Bourg- en Bresse.

Paso ahora a la segunda cuestión.

A este respecto, el Gobierno francés alega, en primer lugar, que el apartado 2 del artículo 31 tenía que continuar vigente en septiembre de 1975, puesto que no fue derogado hasta mayo de 1976. El Gobierno francés aduce que, dado que dicha disposición formaba parte de un Reglamento del Consejo, únicamente podía derogarse mediante un acto del Consejo. En apoyo de esta tesis, menciona que el acta de la sesión del Consejo celebrada los días 27 y 28 de abril de 1970, en la que se adoptó el Reglamento no 816/70, contenía una declaración según la cual «la Comisión examinará, con ocasión del comienzo de la próxima campaña vitivinícola, si, en cada Estado miembro, se han establecido la totalidad de los instrumentos necesarios para la gestión del mercado vitivinícola que han de preverse en el marco de la organización común de dicho mercado, de tal manera que pueda asegurarse la aplicación ordenada de dichos instrumentos» y «dirigirá al Consejo un informe sobre sus conclusiones». El Gobierno francés invoca asimismo las opiniones expresadas por algunos miembros del Consejo en posteriores sesiones de éste.

En mi opinión, no cabe acoger esta alegación. Según su propio tenor, el apartado 2 del artículo 31 únicamente debía aplicarse en tanto que «no se hayan aplicado la totalidad de los instrumentos administrativos necesarios para la gestión del mercado vinícola». En efecto, de no haber sido por esa limitación, pienso que, habida cuenta de las razones que justificaban su inclusión en el Reglamento no 816/71, el apartado 2 del artículo 31 habría sido nulo, puesto que el Consejo habría sobrepasado sus facultades al adoptarlo. La dificultad estriba en que el Reglamento no especificaba quién debía comprobar cuándo se cumplía el requisito mencionado en la disposición limitativa ni cómo debía controlarse. Sin embargo, no cabe deducir de ello que dicha comprobación debiera realizarla el Consejo. Conforme al tenor respectivo de los artículos 145 y 155 del Tratado no corresponde al Consejo, sino a la Comisión, la función de velar por la aplicación de las disposiciones adoptadas por las Instituciones en virtud del Tratado.

Son varias las razones por las cuales la declaración contenida en el acta del Consejo no pudo tener el alcance que el Gobierno francés le atribuye. En primer lugar, es obvio que dicha declaración no es un acto de carácter normativo y, aunque lo fuera, no podría alterar las disposiciones del Tratado relativas a las funciones respectivas del Consejo y la Comisión. El Gobierno francés ha alegado que la declaración podría invocarse, a título de «trabajos preparatorios», como medio para la interpretación del Reglamento no 816/70. Ahora bien, por más que se utilice dicho medio, no podría interpretarse el Reglamento de forma incompatible con el Tratado. Además, cualquiera que sea el valor, en general, de los «trabajos preparatorios» en la interpretación de Reglamentos del Consejo —y, como sabe este Tribunal, dudo que tengan alguno- ciertamente no pueden invocarse cuando no han sido publicados [me remito, a este respecto, a mis conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia de 23 de noviembre de 1976, Milac (28/76, Rec. pp. 1639 y ss., especialmente p. 1664), y a la sentencia de 9 de junio de 1977, Blottner (109/76,↔ Rec. pp. 1152 y ss., especialmente p. 1154)]. El Gobierno francés ha alegado asimismo (en la vista) que podría considerarse que dicha declaración tuvo efecto jurídico en virtud del principio enunciado en la sentencia de 5 de junio de 1973, Comisión/Consejo (81/72, Rec. p. 575). Sin embargo, dicho principio afirma únicamente que una declaración del Consejo puede, en determinadas circunstancias, dar lugar a una confianza legítima legalmente protegida. Cuesta trabajo concebir que la declaración aquí controvertida pueda haber dado lugar a confianza legítima alguna. En todo caso, el Gobierno francés no la ha mencionado. Por último, el tenor de la declaración era de alcance reducido. Instaba a la Comisión a examinar un asunto que, de todos modos, le correspondía examinar y a dirigir «al Consejo un informe sobre sus conclusiones». Nada se decía acerca del objeto de dicho informe. Es muy posible que se contemplase exclusivamente con fines informativos. Por otra parte, la declaración instaba a la Comisión a examinar dicho asunto una sola vez, a saber, al comienzo de la siguiente campaña. Nada se decía sobre lo que debía suceder si la Comisión concluía (como efectivamente sucedió) que en aquel momento los instrumentos administrativos de que se trataba aún no habían sido plenamente establecidos en todos los Estados miembros.

Así, la cuestión sigue siendo determinar cuándo comenzaron verdaderamente «a aplicarse» todos los instrumentos administrativos necesarios para la gestión del mercado vinícola. Si se estaban aplicando antes de mayo de 1976, la derogación entonces del apartado 2 del artículo 31 constituía meramente la eliminación de una disposición que era ya letra muerta: un proceso bastante familiar.

El Gobierno francés ha alegado que dicha cuestión no es de la competencia de este Tribunal en el marco de un procedimiento del artículo 177 del Tratado. Se ha remitido a dos sentencias, una de ellas de 29 de abril de 1977, del tribunal d'instance de Marseille, y la otra de 29 de junio de 1977, del tribunal d'instance de Sète, dictadas en otros dos de los cerca de cuarenta asuntos que antes mencionaba, en los que dichos órganos jurisdiccionales (a diferencia del tribunal d'instance de Bourg- en-Bresse) adoptaron ese punto de vista y ordenaron informes periciales sobre si el 11 de septiembre de 1975 se habían establecido en Italia los referidos instrumentos administrativos.

Una vez más, he llegado a la conclusión de que la alegación del Gobierno francés debe ser desestimada, con la consecuencia de que en las sentencias del tribunal d'instance de Marseille y del tribunal d'instance de Sète se incurrió en un error.

Si estoy en lo cierto al considerar que, en virtud del artículo 155 del Tratado, correspondía en primer lugar a la Comisión, y sólo a ella, determinar cuándo se habían establecido y estaban funcionando dichos instrumentos administrativos, el hecho de que la Comisión adoptase cualquier decisión formal sobre esta materia no podía alterar los derechos de nadie. Si la Comisión hubiera adoptado dicha decisión, ésta habría sido recurrible por el Consejo o por cualquier Estado miembro con arreglo al artículo 173 del Tratado. Con carácter subsidiario, su validez podría someterse a control por la vía del artículo 177, mediante una petición de decisión prejudicial planteada por cualquier órgano jurisdiccional de un Estado miembro. En cualquiera de ambos casos, correspondería a este Tribunal decidir, basándose en las pruebas, si la decisión de la Comisión era defendible. Como señalé en los asuntos acumulados 51/75, 86/75 y 96/75, EMI (Rec. p. 811, especialmente, p. 854), el Tribunal de Justicia puede, en el marco de una remisión con arreglo al artículo 177 sobre la validez de cualquier acto de una Institución comunitaria, admitir pruebas sobre cualesquiera cuestiones de hecho que afecten a dicha validez.

La circunstancia de que la Comisión no adoptara dicha decisión (en todo caso, no antes del 15 de septiembre de 1975) podría, en teoría, atribuirse a una de las tres razones siguientes (digo «en todo caso no antes del 15 de septiembre de 1975» porque podría considerarse que el escrito de esa fecha dirigido por la Comisión al Gobierno francés incorporaba dicha decisión). La primera razón posible sería que la Comisión no cumplió las obligaciones que le impone el Tratado. La segunda consistiría en que la Comisión no se consideró obligada a adop tar cualquier decisión formal hasta que surgiera una situación práctica en la que fuese necesario hacerlo. La tercera estribaría en que hasta mayo de 1976 la Comisión no tenía la certeza de que estuvieran aplicándose los instrumentos administrativos exigidos. Es sabido, a la luz de la información facilitada por la propia Comisión, que esto último no sucedió. En consecuencia, la razón hubo de ser una de las dos primeras.

Ninguna de ellas puede producir el efecto de trasladar la competencia última sobre la cuestión esencial de este Tribunal a los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros. Como ha afirmado la Comisión durante los debates, aunque lo que interesa en el presente caso es el período de validez de una disposición de la legislación comunitaria, más que la cuestión de su validez inicial, la cuestión sigue refiriéndose a su validez. No es una cuestión sobre la aplicación del Derecho comunitario a las circunstancias de un caso concreto que, en el contexto del artículo 177, sería competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales nacionales. Al decir esto no paso por alto, por supuesto, que un órgano jurisdiccional inferior de un Estado miembro tiene la potestad discrecional de resolver él mismo, sin una remisión a este Tribunal, una cuestión relativa a la validez de una disposición de un Reglamento comunitario. Ahora bien, si se recurre su decisión ante un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, la remisión a este Tribunal es obligatoria. Así pues, en última instancia la competencia sobre dicha cuestión corresponde al Tribunal de Justicia.

Paso, pues, a las pruebas.

En el procedimiento interpuesto al amparo del artículo 169 (asunto 117/75), el Gobierno francés formuló una serie de alegaciones según las cuales, en septiembre de 1975 en Italia, los instrumentos necesarios para la gestión del mercado vinícola todavía no habían sido plenamente establecidos o, en todo caso, no funcionaban correctamente. El Tribunal de Justicia preguntó al Gobierno francés si tenía intención de aportar pruebas para acreditar dichas alegaciones. En respuesta, el Gobierno francés aportó una serie de documentos consistentes, en parte, en despachos de la Embajada de Francia en Roma, en parte en recortes de la prensa italiana y, en parte, en extractos de la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. En sus observaciones escritas en los presentes asuntos, el Gobierno francés reiteró en gran medida las mismas alegaciones, una vez más sin aportar ninguna prueba. El Tribunal de Justicia le instó a que afirmara si aceptaría que dichos documentos se trasladasen de los autos del asunto 117/75 a los autos de los presentes asuntos. El Gobierno francés dio su consentimiento para dicha actuación. No obstante, no se basó en dichos documentos en los debates. Tras haberlos examinado, he llegado a la conclusión de que su valor probatorio es desdeñable.

El resto de las pruebas consisten en documentos aportados por la Comisión y el Consejo.

De ellos, el primero pertinente es el informe dirigido por la Comisión al Consejo con arreglo a la declaración contenida en el acta de la sesión del Consejo de 27 y 28 de abril de 1970. La fecha de dicho informe era el 27 de julio de 1971. Sus conclusiones tenían el siguiente tenor:

«— Parece ser que los instrumentos necesarios para la gestión del mercado vitivinícola, en su mayor parte, han sido establecidos por los Estados miembros.

— Las fechas a partir de las cuales los instrumentos necesarios fueron establecidos difieren de un Estado miembro a otro. Por razones de índole administrativa, fue relativamente más fácil proceder a un rápido establecimiento de dichos instrumentos en determinados Estados miembros que, antes de la entrada en vigor de la organización común del mercado vitivinícola, poseían ya, en el marco nacional, los instrumentos correspondientes.»

Dicho de otro modo, la Comisión no pudo afirmar en dicha fecha que en todos los Estados miembros se hubieran establecido plenamente los instrumentos controvertidos y, en particular, no pudo afirmar que lo hubieran sido en Italia.

El informe de la Comisión fue posteriormente examinado por el grupo de trabajo sobre vinos del Consejo, así como por su Comité especial de agricultura. El informe del primero lleva fecha de 14 de febrero de 1972, y el del segundo, de 23 de febrero de 1972. En ambos se concluía, a la luz de la información posterior que se había recibido desde la fecha del informe de la Comisión, que el 31 de diciembre de 1971 se habían establecido en los Estados miembros los instrumentos necesarios para la gestión del mercado vinícola.

El Gobierno francés alegó que debe prescindirse de dichos informes ya que el grupo de trabajo sobre vinos y el Comité especial de agricultura eran simplemente órganos no reglamentarios creados por el Consejo para asistirle en el desempeño de sus funciones, por lo que no tenían facultades para vincular a su mandante, el propio Consejo. Sin embargo, si estoy en lo cierto al pensar que la competencia del Consejo no abarcaba la resolución de la cuestión de si en un momento dado se había cumplido el requisito establecido en el apartado 2 del artículo 31 del Reglamento no 816/70, dicha alegación carece de pertinencia. La importancia de los referidos informes estriba en que, al haber sido elaborados por órganos especializados (dudo que pueda decir «expertos») en los que estaban representados todos los Estados miembros y la Comisión, constituyen una prueba y, yo diría, una prueba sólida del efectivo cumplimiento de dicho requisito cuando se afirma en ellos que se cumplió. Nada sugiere que los informes no se aprobaran por unanimidad.

El Gobierno francés menciona asimismo lo sucedido en dos sesiones posteriores del Consejo.

De éstas, la primera fue la celebrada los días 29 y 30 de mayo de 1972, cuando se examinaron los informes de la Comisión y del Comité especial de agricultura. El acta de dicha sesión se aportó ante el Tribunal de Justicia. Formalmente, el Consejo se limitó a tomar nota del informe de la Comisión. Durante el debate, sin embargo, el Ministro de Agricultura francés afirmó que no podía creer que se hubieran establecido todos los instrumentos controvertidos, dado que la experiencia cotidiana demostraba que continuaban encontrándose dificultades en el mercado del vino. Era «políticamente» imposible para él admitir que el Consejo declarase caduco el apartado 2 del artículo 31. En respuesta a una pregunta del Presidente, confirmó que lo que quería decir era que si dichos instrumentos habían sido establecidos, no funcionaban correctamente. El miembro de la Comisión presente declaró que se habían aplicado las disposiciones del Reglamento no 816/70. Si dichas disposiciones requerían modificaciones o mejoras, eso era otra cuestión.

La segunda sesión del Consejo a que se remite el Gobierno francés fue la celebrada el 9 de septiembre de 1975, es decir, justo antes de la adopción por dicho Gobierno del Decreto controvertido en el presente procedimiento. El acta de dicha sesión también fue aportada al Tribunal de Justicia. Al comienzo de la sesión, el Ministro de Agricultura francés llamó la atención sobre las perturbaciones causadas en el mercado vinícola francés por la depreciación de la lira italiana. Sugirió reintroducir los montantes compensatorios monetarios. Dicha sugerencia, no obstante, fue rechazada. La delegación francesa sugirió a continuación que se invocase el apartado 2 del artículo 31, debido a que el Consejo no había logrado hasta entonces ponerse de acuerdo sobre las medidas necesarias para mejorar el funcionamiento de la organización común del mercado vinícola, pese al hecho de que, mediante una Resolución de 21 de abril de 1975, relativa a las nuevas orientaciones tendentes a equilibrar el mercado de los vinos de mesa (DO 1975, C 90, p. 1), había asumido él mismo el compromiso de hacerlo antes del 1 de agosto de 1975. El Gobierno francés se basa, en gran medida, en la circunstancia de que no sólo otros miembros del Consejo, sino también el miembro responsable de la Comisión (Sr. Lardinois), presente en la sesión, aceptaron la posibilidad de optar por dicha solución. Es justo decir, sin embargo, que la aceptaron con reticencia y en tanto que uno de los elementos de un posible «paquete de medidas políticas», cuya viabilidad tendría que ser examinada por la Comisión, existiendo dudas acerca de la posibilidad de llevarlo a la práctica y de su legalidad. Finalmente, la solución fue rechazada porque otros miembros del Consejo se opusieron a ella, por razones tanto políticas como jurídicas. Dicho sea de paso, merece la pena señalar que algunos de ellos expresaron, como yo mismo, la tesis de que correspondía a la Comisión decir cuándo se habían cumplido los requisitos previstos en el apartado 2 del artículo 31.

En mi opinión, de las actas de esas dos sesiones del Consejo no puede deducirse que en septiembre de 1975 todavía no se había cumplido el requisito previsto en el apartado 2 del artículo 31. De ellas puede deducirse, al igual que de muchas otras partes de los documentos aportados al Tribunal de Justicia por la Comisión y el Consejo, que la organización común del mercado establecida por el Reglamento no 816/70 necesitaba mejoras. Y en efecto fue mejora da, posteriormente, por el Reglamento no 1160/76. Pero el apartado 2 del artículo 31, según mi parecer, no puede interpretarse en el sentido de que los Estados miembros debían seguir teniendo la posibilidad de adoptar medidas con arreglo a él no sólo mientras no se estuvieran aplicando los instrumentos necesarios para la efectividad del propio Reglamento no 816/70, sino también mientras pudiera parecer que las disposiciones de dicho Reglamento eran imperfectas.

Debo referirme a otro elemento de prueba.

El 15 de septiembre de 1975, el Sr. Lardinois celebró una conferencia de prensa en Bruselas en la que expuso la opinión de la Comisión. Describió las medidas que la propia Comisión había adoptado para aliviar la situación del mercado vinícola. Una de ellas consistió en el envío al Gobierno italiano de un escrito en el que solicitaba que se acelerase el pago de las cantidades adeudadas a los productores y comerciantes en el marco de la organización común de dicho mercado (por ejemplo, restituciones, ayudas al almacenamiento, primas de destilación, etc.). Afirmó que dichos pagos, aunque normalmente eran efectuados en los Estados miembros en el plazo de dos meses, requerían de un plazo próximo a un año en Italia, y que esta circunstancia tenía un efecto negativo sobre el mercado. Esto, en cierta medida, sustenta la tesis del Gobierno francés según la cual algunos de los instrumentos administrativos pertinentes no estaban funcionando de modo correcto en Italia.

Sin embargo, me temo que la ineficacia administrativa, por lamentable que sea, es más o menos endémica en todos nuestros países. A menudo causa dificultades y, en ocasiones, graves dificultades. Los remedios contra ella varían entre un país y otro. Existen ombudsmen, órganos jurisdiccionales, la prensa y las preguntas parlamentarias. A nivel comunitario, nos basamos, en particular, en el artículo 169 del Tratado. Pero no cabe sostener, a mi juicio, que aún pueda invocarse una disposición temporal, conte nida en un Reglamento del Consejo que establece una organización común del mercado de un producto agrícola, que introduce, para responder a una situación de hecho determinada, excepciones a las normas generales del Tratado -tal como era, si no me equivoco, el apartado 2 del artículo 31 del Reglamento no 816/70— cinco años después de la entrada en vigor de dicho Reglamento, simplemente con el fin de obtener un remedio contra la ineficacia administrativa.

En consecuencia, opino que este Tribunal debe, en respuesta a la segunda cuestión planteada por el tribunal d'instance de Bourg- en-Bresse, declarar que las disposiciones del apartado 2 del artículo 31 del Reglamento (CEE) no 816/70 dejaron de ser aplicables antes del 11 de septiembre de 1975.

( *1 ) Lengua original: inglés.