La Comisión observa, a título preliminar, que el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento no 857/84, modificado, se adoptó para tener en cuenta las siguientes circunstancias:

— La asignación de la cantidad de referencia no debía comprometer la finalidad que inspira el régimen de cuotas lecheras, es decir, el restablecimiento del equilibrio en el sector de la leche.

— Teniendo en cuenta el carácter obligatorio de la asignación de la cantidad de referencia, era necesario, al mismo tiempo, evitar favorecer en el plano económico a los productores que tienen derecho a ella respecto de los demás y, en particular, respecto a los que sólo pueden tener acceso a la asignación de una cantidad de referencia específica con arreglo a una decisión discrecional que compete a los Estados miembros.

— Era necesario, por último, tener en cuenta las reservas comunitarias y nacionales aún disponibles.

Habida cuenta de estos factores, pareció indicado fijar, en primer lugar, una cantidad de referencia global para este grupo de productores. Según las estimaciones de la Comisión, era previsible que la magnitud correspondiente a las solicitudes de asignación de cantidad de referencia presentadas por el grupo de productores afectado en este punto se elevaría aproximadamente a 1 millón de toneladas. Tal cantidad de referencia global, estimada en 1 millón de toneladas, no podía, sin embargo, ser contemplada en el marco del régimen de las cuotas lecheras, sino que debía ser reducida para salvaguardar la estabilidad del mercado. Se consideró que una cantidad adicional de 600.000 toneladas de leche seguía siendo compatible con el equilibrio alcanzado en el mercado. La reserva comunitaria fue, por consiguiente, incrementada en dicha cantidad. Dado que la reserva afectada a la asignación de cantidades de referencia era inferior, en 400.000 toneladas, a la cantidad solicitada que se preveía, fue necesario reducir esta última de manera uniforme para todos los productores afectados. A tal fin, se limitó la cantidad de referencia de éstos al 60 % de su última producción.

A continuación, la Comisión analiza el alcance de los principios de confianza legítima, de garantía del derecho a la propiedad y de igualdad de trato.

En cuanto al principio de confianza legítima, recuerda la Comisión que el Tribunal de Justicia, en sus sentencias de 28 de abril de 1988, Mulder y von Deetzen, antes citadas, admitió que un «productor que hubiera cesado libremente su producción durante cierto tiempo no podía legítimamente esperar reanudarla en las mismas condiciones que estaban vigentes con anterioridad». El hecho de que los productores de leche afectados, al suscribir el compromiso de no comercialización, hayan estado obligados a acreditar una cierta producción no les confiere, por tanto, derecho a presumir que, al término de su compromiso, podrán participar de nuevo sin restricciones en las actividades del mercado sin que se adopten entre tanto otras o nuevas medidas para limitar los excedentes de leche.

A juicio de la Comisión, la prima por reconversión no es fundamento adecuado para una confianza centrada en el mantenimiento de la producción anterior. El objetivo de esta prima es crear un incentivo para los productores que renuncien a comercializar leche o reconviertan su ganado lechero en ganado para la producción de carne. Por el contrario, la prima por reconversión no fue concebida para mejorar las condiciones de producción en el sector de la leche y, por consiguiente, no entraña ningún tipo de garantía en cuanto al mantenimiento del nivel, de producción anterior. La limitación de la cantidad de referencia al 60 % de la producción anterior, concluye la Comisión, no constituye una vulneración del principio de confianza legítima.

En cuanto a la garantía del derecho a la propiedad, recuerda la Comisión que, según reiterada jurisprudencia, en el marco de una organización común de mercados pueden imponerse restricciones al ejercicio del derecho de propiedad, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho así garantizado (véase sentencia de 11 de julio de 1989, Schräder, 265/87, Rec. 1989, p. 2237, apartado 15). En el presente asunto, expone la Comisión, se cumplen estos requisitos, ya que la situación jurídica discutida no priva al demandante en el asunto principal de su derecho de propiedad ni limita su goce de manera que afecte al derecho a la propiedad en su esencia.

Por otra parte, siempre con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase sentencia de 11 de julio de 1989, antes citada), el legislador comunitario dispone de una amplia facultad de apreciación, correlativa a la responsabilidad política que le atribuyen los artículos 40 y 43 del Tratado CEE. En opinión de la Comisión, el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento no 857/84 es la expresión de esta responsabilidad política; se adoptó en el marco de la facultad de apreciación atribuida al legislador comunitario. Esta disposición parte, en efecto, de la hipótesis de que la actual situación del mercado autoriza como máximo, sin que se perturbe sensiblemente el equilibrio del mercado, a incrementar en 600.000 toneladas la reserva comunitaria que ha de repartirse entre los Estados miembros.

En cuanto al principio de igualdad de trato, la Comisión reconoce que el demandante en el asunto principal se encuentra desfavorecido por la limitación de la cantidad de referencia al 60 % de la producción anterior, en comparación con todos los demás productores que, con anterioridad a la adopción del Reglamento no 764/89 y durante el período de vigencia del Reglamento no 857/84 en la redacción entonces vigente, tuvieron acceso a una cantidad de referencia para cuyo cálculo no estaba prevista limitación del 60 % de la cantidad de referencia de los productores. Se trata, en este caso, por una parte, de los productores citados en el artículo 2 del Reglamento no 857/84, que, durante el año civil establecido como período de referencia, es decir, en 1981, en 1982 o en 1983, cedieron o vendieron cantidades de leche o de equivalente en leche y, por otra parte, de los productores citados en los artículos 3 y 4 del Reglamento no 857/84 que, cuando concurren los acontecimientos excepcionales enumerados, pueden conseguir que se les atribuya una cantidad de referencia específica.

La Comisión considera, no obstante, que en ambos casos esta diferencia de trato se justifica, ya que se trata de situaciones no comparables.

Efectivamente, aclara la Comisión, frente a los productores citados en el artículo 2 del Reglamento no 857/84, los productores contemplados por el Reglamento no 764/89 no hicieron entregas de leche durante el año de referencia que se tomó en cuenta para la atribución de una cantidad de referencia. La cantidad de referencia reivindicada por estos productores no fue, por tanto, incluida en la cantidad total garantizada que sirve de base al régimen de cuotas lecheras. Fue más bien necesario idear para estos productores un nuevo régimen de atribución que prevé un período de referencia distinto del aplicable a los otros productores y, sin perder de vista los objetivos del régimen de cuotas lecheras ya en aplicación, libera cantidades suplementarias que permitan asignar a los productores afectados las cantidades de referencia necesarias.

El trato desfavorable que aqueja a los productores contemplados por el Reglamento no 764/89, en relación con los que, ciertamente, tampoco hicieron entregas de leche pero pueden, no obstante, recibir la asignación de una cantidad de referencia no sujeta a la limitación del 60 %, con arreglo a los artículos 3 ó 4 del Reglamento no 857/84, se basa igualmente en el hecho de que se trata de dos grupos de productores no comparables. Mientras que los productores contemplados por el Reglamento no 764/89 pueden invocar un derecho a la asignación de una cantidad de referencia dada, el segundo grupo de productores no tiene derecho, hablando en propiedad, a una cantidad de referencia, sino que está a expensas de una decisión de las autoridades competentes de los Estados miembros en este sentido.

Por tal motivo, la Comisión considera que la situación de los productores contemplados por el Reglamento no 764/89 se caracteriza por rasgos propios, lo que los distingue claramente de los productores que hasta ese momento tenía en cuenta el Reglamento no 857/84, de modo que resulta no sólo justificado, sino también inevitable, establecer excepciones.

La normativa adoptada no puede, por consiguiente, ser considerada como una distinción sin fundamento objetivo entre los productores; por el contrario, opera un justo equilibrio entre los intereses contradictorios de la Comunidad, por una parte, y de los productores contemplados por dicha normativa, por otra.

En consecuencia, la Comisión propone que se responda a la cuestión prejudicial en el sentido de que de su examen no ha resultado ningún elemento que pueda poner en tela de juicio la validez del Reglamento no 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, en la redacción dada por el Reglamento no 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, en cuanto la cantidad de referencia específica prevista por el apartado 2 de su artículo 3 bis sólo asciende al 60 % de la cantidad de leche o de equivalente en leche que sirvió de base para calcular la prima por no comercialización o por reconversión.