CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MELCHIOR WATHELET

presentadas el 29 de noviembre de 2017 ( 1 )

Asunto C‑518/16

«ZPT» AD

contra

Narodno sabranie na Republika Bulgaria,

Varhoven administrativen sad,

Natsionalna agentsia za prihodite

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía, Bulgaria)]

«Procedimiento prejudicial — Ayudas de Estado — Reglamento (CE) n.o 1998/2006 — Ayudas de minimis — Artículo 1, apartado 1, letra d) — Ayuda en forma de una ventaja fiscal — Inversión en la fabricación de productos destinados a la exportación — Legislación nacional que excluye del beneficio de la ventaja fiscal la inversión en la fabricación de productos destinados a la exportación — Artículo 35 TFUE»

I. Introducción

1. La presente petición de decisión prejudicial, presentada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de octubre de 2016 por el Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía, Bulgaria), versa sobre la interpretación del artículo 35 TFUE y del artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento (CE) n.o 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 [ ( 2 )] y 88 [ ( 3 )] del Tratado a las ayudas de minimis (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 1998/2006»), ( 4 ) y sobre la validez de esta última disposición a la luz del artículo 35 TFUE.

2. Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre «ZPT» (en lo sucesivo, «demandante») y el Narodno Sabranie na Republika Bulgaria (Asamblea Nacional de la República de Bulgaria), el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bulgaria) y la Natsionalna agentsia za prihodite (Agencia Nacional de Recaudación, Bulgaria), (en lo sucesivo, conjuntamente, «demandados») sobre una liquidación complementaria girada contra la demandante respecto al ejercicio 2008.

3. Mediante su recurso, la demandante solicitó al tribunal remitente que condenase solidariamente a los demandados al pago de una indemnización de daños y perjuicios por los daños patrimoniales que afirmaba haber sufrido derivados de infracciones del Derecho de la Unión, en particular de las disposiciones del Reglamento n.o 1998/2006, por parte de los demandados.

4. Atendiendo a la solicitud del Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán en la cuestión planteada por el tribunal remitente ( 5 ) relativa a la validez, a la vista del artículo 35 TFUE y del artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

5. El artículo 34 TFUE dispone: «Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente.»

6. El artículo 35 TFUE establece: «Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la exportación, así como todas las medidas de efecto equivalente.»

7. De conformidad con el artículo 36 TFUE: «Las disposiciones de los artículos 34 y 35 no serán obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial. No obstante, tales prohibiciones o restricciones no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros.»

8. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 994/98 del Consejo, de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los artículos [107 TFUE y 108 TFUE] a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales, ( 6 ) titulado «Mínimos», dispone: «La Comisión podrá, mediante reglamento adoptado con arreglo al procedimiento definido en el artículo 8 del presente Reglamento, declarar que, a la luz de la evolución y el funcionamiento del mercado común, determinadas ayudas no cumplen todos los criterios señalados en el artículo [107 TFUE, apartado 1], y quedan, por tanto, excluidas del procedimiento de notificación contemplado en el artículo [108 TFUE, apartado 3], siempre que la ayuda concedida a una misma empresa durante un período dado no supere un determinado importe fijo.»

9. El considerando 1 del Reglamento n.o 1998/2006 prevé: «El Reglamento (CE) n.o 994/98 faculta a la Comisión para establecer en un reglamento un umbral por debajo del cual se considera que las medidas de ayuda no reúnen todos los criterios del artículo [107 TFUE, apartado 1] y que, por lo tanto, quedan excluidas del procedimiento de notificación del artículo [108 TFUE, apartado 3].»

10. Según el considerando 6 del Reglamento n.o 1998/2006: «El presente Reglamento no debería aplicarse a las ayudas de minimis a la exportación ni a las ayudas de minimis que favorecen a los productos nacionales en detrimento de los importados. Concretamente, no debería aplicarse a la ayuda destinada a financiar la creación y funcionamiento de una red de distribución en otros países. Normalmente las ayudas destinadas a sufragar los costes de participación en ferias comerciales o de estudios o de servicios de consultoría necesarios para lanzar un producto nuevo o ya existente en un nuevo mercado no constituyen ayudas a la exportación.»

11. A tenor del considerando 8 del Reglamento n.o 1998/2006: «A la luz de la experiencia de la Comisión, se puede sostener que las ayudas que no excedan de un límite máximo de 200000 [euros] concedidas durante un período de tres años no afectan al comercio entre los Estados miembros y/o no falsean o amenazan con falsear la competencia y, por consiguiente, no se incluyen en el ámbito de aplicación del artículo [107 TFUE, apartado 1] […]»

12. El artículo 1 del Reglamento n.o 1998/2006, titulado «Ámbito de aplicación» dispone: «1. El presente Reglamento se aplicará a las ayudas concedidas a las empresas de todos los sectores, con excepción de: […] d) la ayuda a actividades relacionadas con la exportación a terceros países o Estados miembros, es decir la ayuda vinculada directamente a las cantidades exportadas, a la creación y funcionamiento de una red de distribución o a otros gastos de explotación vinculados a la actividad de exportación; e) la ayuda subordinada a un uso de bienes nacionales con preferencia sobre los bienes importados; […]».

13. El artículo 2 del Reglamento n.o 1998/2006, titulado «Ayudas de minimis» establece: «1. Se considerará que las medidas de ayuda no reúnen todos los criterios del artículo [107 TFUE, apartado 1] y, por consiguiente, estarán exentas de la obligación de notificar establecida en el artículo [108 TFUE, apartado 3], si cumplen las condiciones establecidas en los apartados 2 a 5 del presente artículo. 2. La ayuda total de minimis concedida a una empresa determinada no será superior a 200000 [euros] durante cualquier período de tres ejercicios fiscales. […] Estos límites se aplicarán independientemente de la forma de la ayuda de minimis […]».

14. El considerando 4 del Reglamento n.o 69/2001 preveía que, «a la luz del Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre subvenciones y medidas compensatorias, el presente Reglamento no debe dejar exentas las ayudas a la exportación ni las ayudas que priman a los productos nacionales en detrimento de los importados. […]»

B. Derecho de los tratados internacionales

15. El artículo 3, apartado 1, letra a), del Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias, anexo al Acuerdo por el que se establece la OMC, prevé que «[…] se considerarán prohibidas: a) las subvenciones supeditadas de iure o de facto a los resultados de la exportación, como condición única o entre otras varias condiciones, […]».

16. El anexo I del Acuerdo sobre subvenciones y medidas compensatorias anexo al Acuerdo por el que se establece la OMC contiene una lista ilustrativa de subvenciones a la exportación.

C. Derecho búlgaro

17. La Ley relativa al impuesto sobre sociedades ( 7 ) (en lo sucesivo, «Ley tributaria»), en su versión en vigor a partir del 1 de enero de 2007, establece lo siguiente: «Artículo 182 […] 2. […] La ventaja fiscal que constituya una ayuda de minimis no se aplicará: […] 7) a la inversión en activos afectados a actividades vinculadas a la exportación a terceros países o a Estados miembros. […]» Artículo 184 […] Los sujetos pasivos se beneficiarán de una condonación total del impuesto de sociedades adeudado sobre los beneficios imponibles derivados de la actividad de producción desarrollada, incluida la fabricación por encargo, cuando concurran los siguientes requisitos acumulativos: 1) el sujeto pasivo sólo ejerce una actividad de producción en municipios en los que la tasa de desempleo en el año anterior al año en curso haya sido por lo menos 1,35 veces superior a la tasa media de desempleo nacional en el mismo período; 2) […] se cumplen los requisitos establecidos en: a) el artículo 188 [de la Ley tributaria] en el caso de las ayudas de minimis. […]» Artículo 188 […] 1. […] Una ventaja fiscal constituirá una ayuda de minimis cuando el importe de las ayudas de minimis recibidas por el sujeto pasivo durante los tres ejercicios anteriores, incluidos el ejercicio en curso, cualquiera que sea la forma y la fuente, no supere el contravalor en [levas búlgaras (BGN)] de 200000 euros […] 2. Los recursos correspondientes a la condonación del impuesto prevista en el artículo 184 deberán invertirse en inmovilizado material o inmaterial con arreglo a la legislación en materia de contabilidad en un plazo de cuatro años desde el comienzo del año respecto al cual se haya eximido del impuesto. […]»

III. Litigio principal y cuestiones prejudiciales

18. La actividad principal de la demandante, una sociedad registrada en Bulgaria, consiste en la fabricación de tubos, tuberías, perfiles huecos y los correspondientes accesorios de acero. Desarrolla tres actividades de producción que se llevan a cabo en plantas de producción autónomas y tecnológicamente independientes, a saber, la fabricación de tubos y de tuberías perfiladas y redondas, la fabricación de perfiles formados en frío y doblados y de mecanismos de protección de acero para las calles (vallas de seguridad), así como la galvanización en caliente y el cincado electrolítico o electrocincado de componentes.

19. En su declaración tributaria correspondiente al ejercicio 2008, la demandante indicó que quería acogerse a la condonación del impuesto de sociedades prevista en el artículo 184 de la Ley tributaria por un importe de 140677,51 BGN (alrededor de 72000 euros).

20. Mediante liquidación complementaria de 5 de marzo de 2010, se denegó la condonación del impuesto debido a que la demandante no cumplía el requisito establecido en el artículo 182, apartado 2, punto 7, de la Ley tributaria, en la medida en que durante el período comprendido hasta el ejercicio 2012 había realizado inversiones en sus plantas de producción cuyos productos se destinaban a la exportación.

21. Según el tribunal remitente, «la autoridad tributaria consideró que el artículo 182, apartado 2, punto 7, [de la Ley tributaria] tiene carácter exhaustivo y que la [demandante] no puede en ningún caso reclamar una condonación parcial del impuesto de sociedades. La ventaja fiscal se aplica a la actividad de producción realizada, incluida la fabricación por cuenta ajena, y el requisito restrictivo está vinculado a la ulterior venta de la producción y a la protección de la competencia en la Unión. Dado que, durante el ejercicio 2008, la [demandante] vendió su producción en Bulgaria, en los Estados miembros y en terceros Estados, queda comprendida en el ámbito del requisito restrictivo establecido en el artículo 182, apartado 2, punto 7, [de la Ley tributaria] y, por consiguiente, no puede acogerse a la condonación del impuesto para el ejercicio 2008. La autoridad tributaria declaró la existencia de una deuda en concepto del impuesto de sociedades para 2008 por un importe de 140677,51 BGN [(alrededor de 72000 euros)] y una deuda por intereses por importe de 21454,22 BGN [(alrededor de 11000 euros)]».

22. El 21 de mayo de 2010, la demandante interpuso un recurso contra la decisión de la autoridad administrativa ante el Administrativen sad — grad Burgas (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Burgas, Bulgaria).

23. Mediante resolución de 12 de enero de 2011, el Administrativen sad — grad Burgas (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Burgas) anuló la liquidación complementaria al estimar que la denegación de la condonación del impuesto no estaba justificada, ya que la actividad autónoma de electrocincado de componentes en la que la demandante declaraba querer realizar las inversiones necesarias no había dado lugar a exportación alguna y que el plazo de cuatro años durante el cual podía invertir los importes correspondientes a la condonación del impuesto no había expirado.

24. Mediante sentencia de 27 de diciembre de 2011, dictada en el marco de un recurso de casación y devenida firme, el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) anuló la sentencia del Administrativen sad — grad Burgas (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Burgas) y desestimó el recurso interpuesto por la demandante contra la liquidación complementaria. Tras comprobar que se habían realizado inversiones en la planta de «galvanización en caliente» cuyos productos se destinaban a la exportación, el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) declaró que no se cumplía el requisito, establecido en el artículo 182, apartado 2, punto 7, de la Ley tributaria, consistente en que se invirtiera en activos que carecían de vínculos con exportaciones a terceros países o a Estados miembros y que, en esas circunstancias, debía considerarse que la condonación del impuesto constituía una ayuda de Estado que tiene por efecto falsear la competencia en el mercado común de la Unión.

25. El demandante interpuso ante el Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía) una demanda mediante la que solicitaba que se condenase solidariamente a los demandados por supuestas infracciones del Derecho de la Unión cometidas por ellos, en particular la infracción del Reglamento n.o 1998/2006. Sostiene que tiene derecho a una indemnización por un importe igual al de la condonación del impuesto que se le denegó, más los intereses devengados.

26. En estas circunstancias, el Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes: «1) ¿Tienen efecto directo y validez directa disposiciones de aplicación del Derecho de la Unión como el Reglamento n.o 1998/2006? En caso de respuesta afirmativa, ¿vulnera dichos principios una norma del legislador nacional que restringe o limita el ámbito de aplicación de la disposición del Derecho de la Unión? 2) ¿Es compatible una ayuda de Estado en forma de ventaja fiscal con la libre competencia en el mercado interior cuando dicha ayuda se invierte en bienes patrimoniales que se utilizan para fabricar productos que se exportan en parte a terceros países o a Estados miembros? 3) ¿Constituye la fabricación, mediante el uso de bienes patrimoniales que fueron adquiridos con recursos procedentes de una ayuda de Estado, de productos destinados a la exportación una actividad vinculada directamente a las cantidades exportadas, en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006? En caso de respuesta negativa, ¿están facultados los Estados miembros para establecer en el Derecho nacional restricciones adicionales para los exportadores de productos que han sido fabricados con bienes patrimoniales que resultan de la inversión de una ventaja fiscal? En caso de respuesta afirmativa: ¿qué relación tiene la citada disposición con el artículo 35 TFUE, que prohíbe las restricciones cuantitativas a la exportación y todas las medidas de efecto equivalente entre los Estados miembros? ¿Existe discriminación y vulneración de la libre circulación de mercancías? 4) ¿Es admisible, conforme al artículo 1 del Reglamento n.o 1998/2006, denegar a una persona jurídica el derecho, derivado del Derecho a la Unión, a una ayuda económica de minimis antes de que haya expirado el plazo de cuatro años, establecido en la [Ley] nacional, dentro del cual debe efectuarse la inversión sólo porque la persona de que se trate también haya invertido recursos durante ese período de tiempo en otras estructuras autónomas de su empresa que llevan a cabo exportaciones?»

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

27. La demandante, cada uno de los demandados, los Gobiernos búlgaro, helénico e italiano y la Comisión han presentado observaciones escritas.

28. A la vista de la ambigüedad de la tercera frase de la tercera cuestión prejudicial planteada por el tribunal remitente, el Tribunal de Justicia adoptó dos iniciativas.

29. En un primer momento, planteó la cuestión siguiente al tribunal remitente: «¿Podría precisar el tribunal remitente la norma jurídica a la que se refiere la tercera frase de la tercera cuestión, cuando pregunta al Tribunal de Justicia la relación entre “la citada disposición” y el artículo 35 TFUE? ¿Pregunta el tribunal remitente si el artículo 35 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma de Derecho nacional como la prevista en el artículo 182, apartado 2, punto 7, de la Ley [tributaria], o bien pregunta al Tribunal de Justicia sobre la validez del artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 […] a la vista del artículo 35 TFUE?»

30. En su respuesta de 7 de julio de 2017, el tribunal remitente indicó que: «La cuestión tiene por objeto saber si los Estados miembros pueden establecer en la normativa nacional disposiciones que contengan restricciones adicionales para los exportadores de productos fabricados con activos procedentes de la inversión de una ventaja fiscal. En el primer supuesto, según el cual la fabricación de productos exportados no constituye una actividad vinculada directamente a las cantidades exportadas en el sentido del Reglamento n.o 1998/2006, se plantea la cuestión de si las disposiciones nacionales pueden prever restricciones en casos similares a los previstos en el artículo 182, apartado 2, punto 7, [de la Ley tributaria]. No obstante, en caso de respuesta afirmativa, es decir, si la fabricación mediante el uso de activos adquiridos con recursos procedentes de una ayuda de Estado constituye una actividad vinculada directamente a las cantidades exportadas en el sentido del Reglamento n.o 1998/2006, la cuestión que se plantea es cuál es la relación entre, por un lado, la restricción prevista en el artículo 1, [apartado 1,] letra d), del Reglamento [n.o 1998/2006] y, por otro, la prohibición de las restricciones cuantitativas a la exportación entre los Estados miembros y otras medidas de efecto equivalente.»

31. En un segundo momento, el 13 de septiembre de 2017, en virtud del artículo 61, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia invitó a las partes e interesados mencionados en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia dela Unión Europea a que respondieran en la vista oral que se celebró el 18 de octubre de 2017 a la cuestión siguiente: «¿Vulnera el artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 […] el artículo 35 TFUE?»

32. La demandante, el Varhoven administrativen sad (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), el Gobierno búlgaro y la Comisión formularon observaciones orales en la vista celebrada el 18 de octubre de 2017.

V. Análisis

A. Observaciones preliminares

33. Sobre la pregunta contenida en la tercera frase de la tercera cuestión prejudicial planteada por el tribunal remitente, relativa a la conformidad del artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 con el artículo 35 TFUE, ( 8 ) ha de recordarse que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la prohibición de restricciones cuantitativas y de medidas de efecto equivalente, establecida en los artículos 34 TFUE y 35 TFUE, se aplica no sólo a las medidas nacionales, sino también a las medidas que emanan de las instituciones de la Unión. ( 9 )

34. De una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías y las relativas a las ayudas persiguen un objetivo común, que es el de garantizar la libre circulación de mercancías entre Estados miembros en condiciones normales de competencia, ( 10 ) pues ni los artículos 107 TFUE y 108 TFUE ni el Reglamento n.o 1998/2006 pueden servir en ningún caso para poner en cuestión las normas del Tratado FUE relativas a la libre circulación de mercancías. ( 11 )

35. Por consiguiente, considero que el Tratado FUE no establece una jerarquía entre sus normas sobre la prohibición de restricciones cuantitativas ( 12 ) y sobre las ayudas concedidas por los Estados. ( 13 ) De ello se deduce que una normativa estatal o emanada de las instituciones de la Unión debe respetar tanto las normas del Tratado FUE sobre la prohibición de restricciones cuantitativas como las normas sobre las ayudas concedidas por los Estados. ( 14 )

36. Es evidente que el artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 no establece directamente restricciones cuantitativas a la exportación. Resulta, pues, necesario examinar si esta disposición establece medidas de efecto equivalente a tales restricciones.

37. Los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 35 TFUE se corresponden con los establecidos por el artículo 34 TFUE. Por consiguiente, toda medida nacional o emanada de instituciones de la Unión que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio en el seno de la Unión debe considerarse una medida de efecto equivalente o una restricción cuantitativa a efectos de los artículos 34 TFUE ( 15 ) y 35 TFUE.

38. En efecto, el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 21 de junio de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), apartados 36, 40 y 43, que una medida nacional aplicable a todos los operadores que actúan en el territorio nacional que tenga mayor efecto sobre la salida de los productos del mercado del Estado miembro de exportación que sobre la comercialización de productos en el mercado nacional de dicho Estado miembro queda comprendida en la prohibición formulada en el artículo 35 TFUE.

39. Ha de señalarse que en la sentencia de 21 de junio de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), el Tribunal de Justicia no citó su sentencia de 8 de noviembre de 1979, Groenveld (15/79, EU:C:1979:253) (en lo sucesivo, «jurisprudencia Groenveld»), en la que había declarado que el artículo 35 TFUE «se refiere a las medidas nacionales que tienen por objeto o efecto restringir específicamente las corrientes de exportación y establecer así una diferencia de trato entre el comercio interior del Estado miembro y su comercio de exportación, de manera que garantice una ventaja particular a la producción nacional o al mercado interior del Estado interesado, en detrimento de la producción o del comercio de otros Estados miembros». ( 16 )

40. A mi juicio, ( 17 ) en la sentencia de 21 de junio de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), el Tribunal de Justicia ha dado la espalda a los requisitos más limitados o más estrictos impuestos en la jurisprudencia Groenveld basados sobre todo en la existencia de una diferencia de trato o en una discriminación entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación y los ha sustituido por requisitos más «flexibles», ( 18 ) basados en la existencia de una restricción o de un obstáculo en el comercio entre los Estados miembros. ( 19 )

41. A este respecto, ha recordarse que, según el Tribunal de Justicia, el Tratado FUE prohíbe cualquier restricción, aun de importancia menor, a cualquiera de las libertades fundamentales enunciadas en él. ( 20 ) De ello se deduce que, a diferencia de cuanto ocurre con las normas aplicables a las ayudas de estado en virtud del Reglamento n.o 1998/2006, ( 21 ) no existe un límite por debajo del cual se considere que una normativa estatal o emanada de las instituciones de la Unión no cumple los criterios de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE. En cambio, no cabe considerar que una normativa estatal o emanada de las instituciones de la Unión puede obstaculizar el comercio entre los Estados miembros si los efectos restrictivos inducidos por dicha normativa son demasiado aleatorios o indirectos. ( 22 )

B. Aplicación ratione loci del artículo 35 TFUE

42. Ha de señalarse que el artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 hace referencia a exportaciones a terceros países o Estados miembros. Ahora bien, el artículo 35 TFUE, que prohíbe las restricciones cuantitativas a la exportación y las medidas de efecto equivalente, sólo se aplica a la circulación de mercancías entre Estados miembros. ( 23 ) De ello se deduce que, en principio, los intercambios con terceros países no quedan comprendidos en el ámbito de aplicación ratione loci del artículo 35 TFUE. Por consiguiente, en las presentes conclusiones limitaré mi análisis al aspecto interno del artículo 1, apartado 1, letra d), de este Reglamento, esto es, a los intercambios entre los Estados miembros.

C. Sobre la existencia en el artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 de una restricción comprendida en el ámbito del artículo 35 TFUE

43. En virtud del artículo 2 del Reglamento n.o 1998/2006, en relación con su considerando 8, se considera que las ayudas que no superen el límite de 200000 euros en un período de tres años no afectan a los intercambios comerciales entre los Estados miembros ni falsean ni amenazan con falsear la competencia, de modo que tales medidas no están incluidas en el concepto de «ayudas estatales». ( 24 ) Están, pues, exentas del procedimiento de notificación previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 3. ( 25 )

44. En su sentencia de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión (C‑310/99, EU:C:2002:143), apartado 94, el Tribunal de Justicia declaró que «la norma de minimis responde a exigencias de simplificación administrativa tanto para los Estados miembros como para los servicios de la Comisión, que debe poder concentrar sus recursos en los casos de importancia real en el ámbito comunitario». ( 26 )

45. Sin embargo, de conformidad con el artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006, las ayudas vinculadas directamente a las cantidades exportadas, a la creación y funcionamiento de una red de distribución o a otros gastos de explotación vinculados a la actividad de exportación quedan excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento n.o 1998/2006 y, por tanto, del beneficio de la exención de minimis. ( 27 )

46. De ello se deduce que, aun cuando estas ayudas se hallen por debajo del límite fijado en el artículo 2 del Reglamento n.o 1998/2006, no se considerará que no cumplen todos los criterios del artículo 107 TFUE, apartado 1, y por tanto no se benefician de la exención de minimis prevista en el Reglamento n.o 1998/2006 y deberán ser notificadas a la Comisión de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 3.

47. A la vista de cuanto antecede, considero que el artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 tiene mayor efecto sobre la salida de productos del mercado del Estado miembro de exportación que sobre la comercialización de productos en el mercado nacional de dicho Estado miembro. ( 28 ) Si bien es cierto que el artículo 1, apartado 1, letra d), del mencionado Reglamento solo se refiere a determinadas ayudas de Estado vinculadas a la exportación, considero que los efectos de esta disposición no pueden calificarse de aleatorios e indirectos, puesto que excluye la aplicación de la exención de minimis a las ayudas en cuestión. Esta disposición crea, pues, una discriminación entre las actividades económicas en función de si están dirigidas o no a la exportación. ( 29 )

D. Sobre la existencia de una justificación

48. Los artículos 34 TFUE y 35 TFUE no constituyen un obstáculo para las prohibiciones o restricciones justificadas por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE o por exigencias imperativas. ( 30 )

49. Según reiterada jurisprudencia, una medida nacional o emanada de una institución de la Unión que restrinja el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas solo será admisible a condición de que persiga un objetivo de interés general, ( 31 ) de que sea adecuada para garantizar la realización de dicho objetivo y de que no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo. ( 32 )

50. Considero que el artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 es discriminatorio de iure en la medida en que hace referencia específicamente a determinadas exportaciones. Por consiguiente, este trato discriminatorio de las exportaciones debe estar justificado por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE, ( 33 ) a saber, razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial.

51. Según la Comisión, «la exclusión de las ayudas a la exportación en el ámbito de aplicación del Reglamento [n.o 1998/2006] se deriva, por un lado, de los compromisos contraídos por la Unión frente a la [OMC] y, por otro, de que las ayudas a la exportación, que facilitan la penetración en el mercado con fines comerciales, afectan manifiestamente a los intercambios entre Estados miembros. [ ( 34 )] De ello se deduce que la lógica del Reglamento (según la cual cabe considerar que los criterios de existencia de una ayuda de Estado no se cumplían) no es aplicable». ( 35 )

52. En cuanto atañe al primer objetivo del artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 invocado por la Comisión, a saber, la exclusión de la exención de minimis de las ayudas a la exportación a terceros países para respetar los compromisos contraídos por la Unión frente a la OMC, considero que carecen de pertinencia en el caso de autos, pues el artículo 35 TFUE no es aplicable ratione loci a estas exportaciones. ( 36 ) Por consiguiente, esta exclusión de las ayudas a la exportación a terceros países prevista en el artículo 1, apartado 1, letra d), del citado Reglamento no es censurable a la vista del artículo 35 TFUE.

53. En cuanto atañe al segundo objetivo del artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006, ( 37 ) invocado por la Comisión, considero que, aun cuando constituyera eventualmente un objetivo legítimo, no está comprendido en ninguna de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE. En consecuencia, este objetivo no puede justificar una discriminación prohibida por el artículo 35 TFUE. Por otro lado, no aprecio la existencia de ninguna de esas razones que pudiera justificar la diferencia de trato en cuestión.

54. A la vista de cuanto precede, considero que el artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006, que tiene mayor efecto sobre la salida de los productos del mercado del Estado miembro de exportación que sobre la comercialización de productos en el mercado nacional de dicho Estado miembro, no está justificado por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE.

55. Por consiguiente, procede responder a la tercera frase de la tercera cuestión prejudicial planteada por el tribunal remitente que el artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 es inválido en la medida en que establece en el seno del régimen de minimis una diferencia de trato entre las actividades económicas puramente nacionales y las dirigidas a la exportación a los Estados miembros.

VI. Conclusión

56. A la luz de las observaciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera frase de la tercera cuestión prejudicial planteada por el Sofiyski gradski sad (Tribunal de la ciudad de Sofía, Bulgaria) en los términos siguientes: «El artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas de minimis, es inválido en la medida en que establece en el seno del régimen de minimis una diferencia de trato entre las actividades económicas puramente nacionales y las dirigidas a la exportación a los Estados miembros.»

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) Actualmente artículo 107 TFUE.

( 3 ) Actualmente artículo 108 TFUE.

( 4 ) DO 2006, L 379, p. 5. En virtud de su artículo 6, el Reglamento n.o 1998/2006 era aplicable desde el 1 de enero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2013. Dicho Reglamento había sustituido al Reglamento (CE) n.o 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis (DO 2001, L 10, p. 30). Respecto a la aplicación actual de las normas del Tratado FUE a las ayudas de minimis, véase el Reglamento (UE) n.o 1407/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis (DO 2013, L 352, p. 1). El artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 es casi idéntico al artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1407/2013.

( 5 ) Véanse la tercera frase de la tercera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente y el punto 26 de las presentes conclusiones.

( 6 ) DO 1998, L 142, p. 1. La base jurídica del Reglamento n.o 994/98 es el artículo 94 CE (actualmente artículo 109 TFUE). El Tribunal de Justicia ha declarado que, «según el artículo 109 TFUE, el Consejo de la Unión Europea puede adoptar los reglamentos apropiados para la aplicación de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE y determinar, en particular, las condiciones para la aplicación del apartado 3 del artículo 108 TFUE y las categorías de ayudas que quedan excluidas del procedimiento previsto en esta última disposición»; véase la sentencia de 21 de julio de 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577), apartado 33. El Reglamento n.o 994/98 fue derogado y sustituido por el Reglamento (UE) 2015/1588 del Consejo, de 13 de julio de 2015, sobre la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a determinadas categorías de ayudas estatales horizontales (DO 2015, L 248, p. 1). El artículo 2, apartado 1, del Reglamento 2015/1588 es casi idéntico al artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 994/98.

( 7 ) DV n.o 105, de 22 de diciembre de 2006, en su versión modificada.

( 8 ) Esta es la cuestión que constituye el objeto de las presentes conclusiones, sobre la que el Tribunal de Justicia solicitó a los participantes que se pronunciaran en la vista celebrada el 18 de octubre de 2017. Por razones distintas, todos se pronunciaron en favor de la compatibilidad del artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 con el artículo 35 TFUE.

( 9 ) Sentencias de 11 de junio de 2015, Pfeifer & Langen (C‑51/14, EU:C:2015:380), apartado 37 y jurisprudencia citada, y de 22 de junio de 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490), apartado 45.

( 10 ) Sentencia de 5 de junio de 1986, Comisión/Italia (103/84, EU:C:1986:229), apartado 19.

( 11 ) Véanse, por analogía, las sentencias de 5 de junio de 1986, Comisión/Italia (103/84, EU:C:1986:229), apartado 19; de 20 de marzo de 1990, Du Pont de Nemours Italiana (C‑21/88, EU:C:1990:121), apartados 19 a 22, y de 23 de abril de 2002, Nygård (C‑234/99, EU:C:2002:244), apartado 57.

( 12 ) Véanse en particular los artículos 34 TFUE a 36 TFUE.

( 13 ) Véanse en particular los artículos 107 TFUE y 108 TFUE.

( 14 ) Véase, por analogía, la sentencia de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C‑225/91, EU:C:1993:239), apartados 41 y 42, en la que el Tribunal de Justicia declaró que, «si bien el procedimiento previsto en los artículos [107 TFUE y 108 TFUE] confiere un amplio margen de apreciación a la Comisión, y en ciertas circunstancias al Consejo, para determinar la compatibilidad de un régimen de ayudas de Estado con las exigencias del mercado común, del sistema general del Tratado se deduce que dicho procedimiento no debe nunca conducir a un resultado contrario a las disposiciones específicas del Tratado […]. El Tribunal de Justicia afirmó además que las modalidades de una ayuda que infrinja disposiciones específicas del Tratado, distintas de los artículos [107 TFUE y 108 TFUE], pueden estar tan indisolublemente vinculadas al objeto de la ayuda que no sea posible apreciarlas aisladamente […]. Esta obligación de respetar la coherencia entre los artículos [107 TFUE y 108 TFUE] y otras disposiciones del Tratado incumbe particularmente a la Comisión cuando esas otras disposiciones presuponen asimismo […] el objetivo de una competencia no falseada en el mercado común». El subrayado es mío.

( 15 ) Véase la sentencia de 21 de septiembre de 2016, Établissements Fr. Colruyt (C‑221/15, EU:C:2016:704), apartado 33, que versa sobre el artículo 34 TFUE.

( 16 ) Sentencia de 8 de noviembre de 1979, Groenveld (15/79, EU:C:1979:253), apartado 7.

( 17 ) He de señalar no obstante que la Comisión estima en sus observaciones escritas que el artículo 35 TFUE «se aplica a las medidas discriminatorias relativas a determinadas mercancías», y añade que este principio ha quedado establecido por la jurisprudencia Groenveld.

( 18 ) Véanse las conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Kakavetsos-Fragkopoulos (C‑161/09, EU:C:2010:531), punto 49.

( 19 ) En su sentencia de 3 de marzo de 2011, Kakavetsos-Fragkopoulos (C‑161/09, EU:C:2011:110), apartado 27, el Tribunal de Justicia declaró que constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación toda normativa que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario. No obstante, ha de señalarse que el producto en cuestión en el asunto que dio lugar a la sentencia de 3 de marzo de 2011, Kakavetsos-Fragkopoulos (C‑161/09, EU:C:2011:110), apartado 27, eran uvas pasas, objeto de una organización común de mercados tal como se prevé en el artículo 40 TFUE. En sus conclusiones presentadas en dicho asunto (C‑161/09, EU:C:2010:531), punto 49, el Abogado General Mengozzi indicó que «cuando en el asunto examinado existe una organización común de mercados, el Tribunal de Justicia adopta una concepción más flexible de los requisitos que deben concurrir para que exista una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación. En ese caso, ya no se exige el carácter discriminatorio de la medida». Considero que, a raíz de la sentencia de 21 de junio de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), ya no existen distinciones respecto a la aplicación del artículo 35 TFUE entre los productos que constituyen el objeto de una organización común de mercados prevista en el artículo 40 TFUE y los demás.

( 20 ) Sentencia de 21 de junio de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), apartado 37.

( 21 ) Véase el considerando 1 del Reglamento n.o 1998/2006.

( 22 ) Sentencia de 21 de junio de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), apartado 45.

( 23 ) Véanse, por analogía, las sentencias de 15 de junio de 1976, EMI Records (51/75, EU:C:1976:85), apartados 10 y 11, y de 9 de febrero de 1982, Polydor y RSO Records (270/80, EU:C:1982:43), apartado 18.

( 24 ) Sentencias de 27 de junio de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), apartado 82, y de 8 de mayo de 2013, Libert y otros (C‑197/11 y C‑203/11, EU:C:2013:288), apartado 81. En cuanto atañe a las normas sobre competencia, el Tribunal de Justicia ha declarado en la sentencia de 23 de noviembre de 2006, Asnef-Equifax y Administración del Estado (C‑238/05, EU:C:2006:734), apartado 50, que «lo cierto es que un acuerdo no está comprendido en la prohibición del artículo [101 TFUE] cuando sólo afecta al mercado de forma insignificante».

( 25 ) El Tribunal de Justicia ha declarado que la obligación de notificación previa de toda medida dirigida a establecer o modificar una ayuda nueva, impuesta a los Estados miembros, constituye uno de los elementos fundamentales del sistema de control de las ayudas de Estado. Véase la sentencia de 21 de julio de 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577), apartado 36. En consecuencia, en cuanto atenuación de la regla general constituida por la obligación de notificación de las ayudas de Estado prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, el Reglamento n.o 1998/2006 y los requisitos establecidos en él deben interpretarse de manera estricta. Véase, por analogía, la sentencia de 21 de julio de 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577), apartado 37. Además, para acogerse a la exención en cuestión, un régimen de ayudas concreto debe cumplir todos los requisitos establecidos en este Reglamento. Véase, por analogía, la sentencia de 21 de julio de 2016, Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577), apartados 45 a 52.

( 26 ) Véase asimismo la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 20 de septiembre de 2011, Regione autonoma della Sardegna y otros/Comisión (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08, EU:T:2011:493), apartado 304.

( 27 ) Debo señalar que la denegación del beneficio de la exención no se extiende a todas las actividades de exportación. En efecto, la Comisión señala en sus observaciones escritas que «se está en presencia de ayudas vinculadas directamente a las cantidades exportadas, tal como se definen en el artículo 1, [apartado 1, letra d)], del Reglamento de minimis, cuando el Estado concede ayudas en forma de programas destinados a ayudar a las empresas a ganar mercados extranjeros para ofrecer allí sus productos. La ayuda está condicionada por las cantidades exportadas y la empresa se apoya en ella para sostener su estrategia de exportación. La ayuda da lugar, pues, a un aumento progresivo de la producción que puede exportarse, y el Gobierno pretende concederla precisamente para cumplir este objetivo». Añade que «la fabricación de productos exportados para la que se utilizan activos adquiridos mediante una ayuda de Estado no constituye una actividad vinculada directamente a las cantidades exportadas en el sentido del artículo 1, apartado 1, [letra] d), del Reglamento de minimis». A este respecto, el Gobierno helénico señala que «el mero hecho de que se conceda una ayuda a una empresa exportadora no basta para calificar esta ayuda de ayuda a la exportación». He de observar que estas sutiles distinciones no encajan completamente con el objetivo de simplificación de la regla de minimis.

( 28 ) Véase el punto 50 de las presentes conclusiones.

( 29 ) En realidad, no logro apreciar ningún motivo para conceder el beneficio de la exención de minimis prevista en el artículo 2 del Reglamento n.o 1998/2006 a la creación y funcionamiento de una red de distribución a nivel nacional y para denegárselo a la creación de una red del mismo tipo para la exportación.

( 30 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 22 de junio de 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490), apartado 46.

( 31 ) Previsto en el artículo 36 TFUE o por las exigencias imperativas.

( 32 ) Sentencia de 21 de junio de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), apartado 48.

( 33 ) En efecto, sólo las restricciones aplicables de forma indistinta pueden estar justificadas por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE, así como por las exigencias imperativas. Véase, sensu contrario, la sentencia de 26 de abril de 2012, van Putten (C‑578/10 a C‑580/10, EU:C:2012:246), apartado 44, en la que el Tribunal de Justicia indicó que la diferencia de trato podía estar justificada por una exigencia imperativa.

( 34 ) Véase la nota 27 de las presentes conclusiones.

( 35 ) Debo señalar que una ayuda a la creación de una red de distribución puramente nacional también puede afectar a los intercambios entre Estados miembros, en particular haciendo más difícil el acceso de empresas extranjeras a este mercado nacional. Además, ¿cómo imaginar que las actividades de exportación no afectadas por la exclusión del artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1998/2006 no inciden en el comercio interestatal? A fin de cuentas, no ha de olvidarse que la norma de minimis autoriza en realidad medidas que, si rebasasen los importes que aquella prevé, cumplirían todos los requisitos para ser calificadas como ayudas de Estado, lo cual comprende la afectación del comercio interestatal.

( 36 ) Véase el punto 42 de las presentes conclusiones.

( 37 ) Véase el punto 51 de las presentes conclusiones.