CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MELCHIOR WATHELET

presentadas el 4 de octubre de 2018 ( 1 )

Asunto C‑493/17

Heinrich Weiss,

Jürgen Heraeus,

Patrick Adenauer,

Bernd Lucke,

Hans-Olaf Henkel,

Joachim Starbatty,

Bernd Kölmel,

Ulrike Trebesius,

Peter Gauweiler,

Johann Heinrich von Stein,

Gunnar Heinsohn,

Otto Michels,

Reinhold von Eben-Worlée,

Michael Göde,

Dagmar Metzger,

Karl-Heinz Hauptmann,

Stefan Städter,

Markus C. Kerber

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal, Alemania)]

«Procedimiento prejudicial — Política económica y monetaria — Decisión (UE) 2015/774 del Banco Central Europeo (BCE) — Programa de compras de valores públicos en mercados secundarios — Validez — Artículos 119 TFUE y 127 TFUE — Competencias del BCE y del Sistema Europeo de Bancos Centrales — Mantenimiento de la estabilidad de los precios — Proporcionalidad — Artículo 123 TFUE — Prohibición de financiación monetaria de los Estados miembros de la zona del euro»

Índice

I. Introducción II. Marco jurídico A. Tratado FUE B. Protocolo sobre el SEBC y el BCE C. Decisión 2015/774 1. Texto consolidado de la Decisión 2015/774 2. Considerandos de la Decisión 2015/774 y de las Decisiones que la han modificado a) Considerandos de la Decisión 2015/774 b) Considerandos de la Decisión 2015/2101 c) Considerandos de la Decisión 2015/2464 d) Considerandos de la Decisión 2016/702 e) Considerandos de la Decisión 2017/100 III. Hechos de los litigios principales A. Principales características del PSPP B. Procedimientos principales y resolución de remisión IV. Petición de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia V. Análisis A. Observación preliminar sobre la versión pertinente de la Decisión 2015/774 B. Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial C. Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda 1. El marco de análisis definido en la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400) 2. Sobre la aplicación de los principios al PSPP a) Sobre la falta de certeza de los operadores 1) Sobre la adecuación de las garantías previstas en Decisión 2015/774 [primera cuestión prejudicial, letras a) y b)] 2) Sobre la falta de repercusiones de la conservación de los valores hasta su vencimiento y la compra de valores con rendimiento negativo [primera cuestión prejudicial, letras c) y d)] i) Sobre la conservación de los valores hasta su vencimiento ii) Sobre la compra de valores con un rendimiento negativo 3) Sobre la falta de repercusiones en la validez de la Decisión 2015/774 de la supuesta previsibilidad de los valores que se adquirirán [primera cuestión prejudicial, letra a), y segunda cuestión prejudicial] b) Sobre la incitación a aplicar una sana política presupuestaria 3. Conclusión sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda D. Sobre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta 1. El marco de análisis definido en las sentencias de 27 de noviembre de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), y de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400) a) Sobre la definición de la política monetaria b) Sobre el principio de proporcionalidad y el alcance del control jurisdiccional relativo al mismo 2. Sobre la aplicación de los principios del PSPP a) Sobre el cumplimiento del mandato del BCE 1) Sobre el objetivo y los instrumentos utilizados por el PSPP 2) Sobre los efectos indirectos del PSPP i) Reflexiones teóricas sobre las relaciones entre la política monetaria y la política económica y el alcance del control jurisdiccional ii) Sobre las garantías del PSPP que limitan sus repercusiones en materia de política económica b) Sobre la proporcionalidad del PSPP 1) Sobre la idoneidad del PSPP para alcanzar los objetivos del SEBC y su necesidad 2) Sobre la proporcionalidad stricto sensu del PSPP 3. Conclusión sobre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta VI. Conclusión

I. Introducción

1. La presente petición de decisión prejudicial versa sobre la validez de la Decisión (UE) 2015/774 del Banco Central Europeo, de 4 de marzo de 2015, sobre un programa de compras de valores públicos en mercados secundarios, ( 2 ) en su versión modificada por la Decisión (UE) 2015/2101 del Banco Central Europeo, de 5 de noviembre de 2015, ( 3 ) y por la Decisión (UE) 2016/702 del Banco Central Europeo, de18 de abril de 2016 ( 4 ) (en lo sucesivo, «Decisión 2015/774»), y sobre la interpretación del artículo 4 TUE, apartado 2, de los artículos 119 TFUE, 123 TFUE, 125 TFUE y 127 TFUE, así como de los artículos 17 a 24 del Protocolo n.o 4 sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo ( 5 ) (en lo sucesivo, «Protocolo sobre el SEBC y el BCE»).

2. La presente petición fue presentada por el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal, Alemania) en el marco de varios recursos de amparo relativos a la aplicabilidad en la República Federal de Alemania de diversas decisiones del Banco Central Europeo (BCE), a la participación del Deutsche Bundesbank (Banco Central Alemán, Alemania) en la ejecución de estas decisiones y a la supuesta inactividad del Bundesregierung (Gobierno Federal, Alemania) y del Deutscher Bundestag (Cámara Baja del Parlamento Federal, Alemania) ante esa participación y dichas decisiones.

3. Subyace inevitablemente tras este nuevo asunto la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400). En efecto, por un lado, la petición de decisión prejudicial la plantea de nuevo al Tribunal de Justicia el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) en el marco de un procedimiento dirigido a que se declare que un acto del BCE es manifiestamente ultra vires y contrario a la identidad constitucional alemana. Por otro lado, los actos controvertidos en el presente asunto y en el que dio lugar a la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), versan, en ambos casos, sobre programas del BCE denominados «no convencionales», que, según se alega, no quedan comprendidos en el ámbito de la política monetaria e infringen la prohibición de financiación monetaria establecida en el artículo 123 TFUE.

4. No obstante, la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), versaba sobre una nota de prensa del BCE que daba cuenta de una decisión por la que se autorizaba un programa de adquisición de títulos de deuda pública emitidos por los Estados miembros de la zona del euro —denominado «Outright Monetary Transactions» (operaciones monetarias sobre títulos; en lo sucesivo, «OMT»)— que no había sido ejecutado entonces, ni lo ha sido hasta la fecha. En cambio, el programa de compras de valores públicos en mercados secundarios («public sector asset purchase programme»; en lo sucesivo, «PSPP») en cuestión en el presente asunto no solo fue formalmente adoptado, sino que también se ejecuta desde hace más de tres años. Además, el OMT y el PSPP presentan diferencias objetivas que afectan tanto al objetivo anunciado y a las modalidades técnicas previstas como a los importes en cuestión.

II. Marco jurídico

A. Tratado FUE

5. Las disposiciones pertinentes se recogen en esencia en el título VIII de la tercera parte del Tratado FUE, titulado «Política económica y monetaria». Así, a tenor del artículo 119 TFUE: «1. Para alcanzar los fines enunciados en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea, la acción de los Estados miembros y de la Unión incluirá, en las condiciones previstas en los Tratados, la adopción de una política económica que se basará en la estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, en el mercado interior y en la definición de objetivos comunes, y que se llevará a cabo de conformidad con el respeto al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia. 2. Paralelamente, en las condiciones y según los procedimientos previstos en los Tratados, dicha acción supondrá una moneda única, el euro, la definición y la aplicación de una política monetaria y de tipos de cambio única cuyo objetivo primordial sea mantener la estabilidad de precios y, sin perjuicio de dicho objetivo, el apoyo a la política económica general de la Unión, de conformidad con los principios de una economía de mercado abierta y de libre competencia. 3. Dichas acciones de los Estados miembros y de la Unión implican el respeto de los siguientes principios rectores: precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable.»

6. El artículo 123 TFUE, apartado 1, establece la prohibición de financiación monetaria de los Estados miembros en los términos siguientes: «1. Queda prohibida la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier otro tipo de créditos por el Banco Central Europeo y por los bancos centrales de los Estados miembros, denominados en lo sucesivo “bancos centrales nacionales”, en favor de instituciones, órganos u organismos de la Unión, Gobiernos centrales, autoridades regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estados miembros, así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda por el Banco Central Europeo o los bancos centrales nacionales.»

7. Los objetivos y las funciones básicas del BCE se establecen en el artículo 127 TFUE en los términos siguientes: «1. El objetivo principal del Sistema Europeo de Bancos Centrales, denominado en lo sucesivo “SEBC”, será mantener la estabilidad de precios. Sin perjuicio de este objetivo, el SEBC apoyará las políticas económicas generales de la Unión con el fin de contribuir a la realización de los objetivos de la Unión establecidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea. El SEBC actuará con arreglo al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia, fomentando una eficiente asignación de recursos de conformidad con los principios expuestos en el artículo 119. 2. Las funciones básicas que se llevarán a cabo a través del SEBC serán: – definir y ejecutar la política monetaria de la Unión, – realizar operaciones de divisas coherentes con las disposiciones del artículo 219, – poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros, – promover el buen funcionamiento de los sistemas de pago. […]»

B. Protocolo sobre el SEBC y el BCE

8. El Protocolo sobre el SEBC y el BCE enumera los instrumentos de política monetaria de que dispone el BCE. Entre dichos instrumentos figuran las operaciones de mercado abierto y de crédito. Estas se definen en el artículo 18.1 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE: «Con el fin de alcanzar los objetivos del SEBC y de llevar a cabo sus funciones, el BCE y los bancos centrales nacionales podrán: – operar en los mercados financieros comprando y vendiendo directamente (al contado y a plazo), o con arreglo a pactos de recompra, prestando o tomando prestados valores y otros instrumentos negociables, ya sea en euros o en otras monedas, así como en metales preciosos, – realizar operaciones de crédito con entidades de crédito y demás participantes en el mercado, basando los préstamos en garantías adecuadas.»

C. Decisión 2015/774

1. Texto consolidado de la Decisión 2015/774

9. La decisión del BCE en que se centran las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) es la Decisión 2015/774. Desde su adopción el 4 de marzo de 2015, dicha Decisión ha sido modificada por las Decisiones 2015/2101, 2015/2464 y 2016/702, así como por la Decisión 2017/100.

10. El artículo 1 de la Decisión 2015/774, titulado «Creación y ámbito del PSPP», dispone: «El Eurosistema crea el PSPP por el que los bancos centrales del Eurosistema comprarán instrumentos de renta fija negociables admisibles, en virtud de la definición del artículo 3 sobre mercados secundarios, de entidades de contrapartida admisibles, en virtud de la definición del artículo 7 en condiciones específicas.»

11. El artículo 3 de la Decisión 2015/774, titulado «Criterios de admisibilidad para los instrumentos de renta fija negociables», prevé: «1. Con sujeción a los requisitos establecidos en el artículo 3, los instrumentos de renta fija negociables denominados en euros emitidos por administraciones centrales, regionales o locales de un Estado miembro cuya moneda es el euro, agencias reconocidas establecidas en la zona del euro, organizaciones internacionales establecidas en la zona del euro y bancos multilaterales de desarrollo establecidos en la zona del euro, podrán ser adquiridos por los bancos centrales del Eurosistema conforme al PSPP. En circunstancias excepcionales, cuando no pueda alcanzarse el importe de compras previsto, el Consejo de Gobierno podrá decidir comprar instrumentos de renta fija negociables emitidos por otras entidades establecidas en la zona del euro […] 2. A fin de ser admisibles para su compra conforme al PSPP, los instrumentos de renta fija negociables cumplirán los criterios de admisibilidad de los activos negociables en las operaciones de crédito del Eurosistema con arreglo a la parte 4 de la Orientación (UE) 2015/510 del Banco Central Europeo (BCE/2014/60), con sujeción a las condiciones siguientes: a) el emisor o avalista de los instrumentos de renta fija negociables tendrá una calificación crediticia equivalente como mínimo a la categoría 3 de calidad crediticia de la escala de calificación armonizada del Eurosistema, […] […] d) si la evaluación crediticia de emisor, avalista o emisión emitida por una [institución externa de evaluación del crédito] aceptada no alcanza como mínimo la categoría 3 de calidad crediticia de la escala de calificación armonizada del Eurosistema, los instrumentos de renta fija negociables solo serán admisibles si han sido emitidos o están plenamente garantizados por las administraciones centrales de Estados miembros de la zona del euro con arreglo a un programa de asistencia financiera y respecto a los cuales el Consejo de Gobierno ha suspendido la aplicación del umbral de calidad crediticia del Eurosistema de conformidad con el artículo 8 de la Orientación BCE/2014/31; e) cuando se revise un programa de asistencia financiera en curso, la admisibilidad de los instrumentos para su compra conforme al PSPP se suspenderá, y solo se reanudará en caso de que el resultado de la revisión sea favorable. 3. A fin de ser admisibles para compras con arreglo al PSPP, los valores de renta fija en el sentido de los apartados 1 y 2, tendrán un vencimiento residual mínimo de 1 año y máximo de 30 años en el momento de su compra por el banco central correspondiente del Eurosistema. […] […] 5. Se permiten las compras de instrumentos de renta fija negociables nominales con un rendimiento negativo al vencimiento igual o superior al tipo de interés aplicable a la facilidad de depósito. Se permiten en la medida necesaria las compras de instrumentos de renta fija negociables nominales con un rendimiento negativo al vencimiento inferior al tipo de interés aplicable a la facilidad de depósito.»

12. El artículo 4, apartado 1, de la Decisión 2015/774, titulado «Limitaciones a la ejecución de compras», dispone: «Para permitir la formación de un precio de mercado para los valores admisibles, durante un período de tiempo determinado por el Consejo de Gobierno (“período de bloqueo”) no se permitirán compras en un valor recientemente emitido o derivado de una emisión disponible en todo momento y los instrumentos de renta fija negociables con un vencimiento restante cercano, anterior o posterior, a la fecha de vencimiento de los instrumentos de renta fija negociables a emitir. Para las sindicaciones, el período de bloqueo en cuestión deberá respetarse en la medida de lo posible antes de la emisión.»

13. El artículo 5, apartados 1 y 2, de la Decisión 2015/774, titulado «Límites de compra», está redactado en los términos siguientes: «1. Con sujeción a lo dispuesto en el artículo 3, en el PSPP se aplicará un límite de cuota de emisión por número internacional de identificación de valores (código ISIN) a los instrumentos de renta fija negociables que cumplan los criterios establecidos en dicho artículo, después de consolidar las tenencias de todas las carteras de los bancos centrales del Eurosistema. El límite de cuota de emisión será el siguiente: a) el 50 % por código ISIN en el caso de instrumentos de renta fija negociables admisibles emitidos por organizaciones internacionales y bancos multilaterales de desarrollo admisibles; b) el 33 % por código ISIN en el caso de otros instrumentos de renta fija negociables admisibles, […] 2. Para todos los instrumentos de renta fija negociables cuya compra conforme al PSPP sea admisible y que tengan los vencimientos restantes establecidos en el artículo 3, se aplicarán los límites agregados siguientes, después de consolidar las tenencias de todas las carteras de los bancos centrales del Eurosistema: a) el 50 % del saldo vivo de los valores emitidos por organizaciones internacionales o bancos multilaterales de desarrollo admisibles, o b) el 33 % del saldo vivo de los valores emitidos por entidades distintas de organizaciones internacionales o bancos multilaterales de desarrollo admisibles.»

14. El artículo 6 de la Decisión 2015/774, titulado «Asignación de las carteras», precisa: «1. Del valor contable de las compras conforme al PSPP de instrumentos de renta fija negociables admisibles, el 10 % corresponderá a valores emitidos por organizaciones internacionales y bancos multilaterales de desarrollo admisibles, y, el 90 %, a valores emitidos por administraciones centrales, regionales o locales y agencias reconocidas admisibles […]. Esta asignación está sujeta a la revisión del Consejo de Gobierno. Solo los BCN [bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda es el euro (BCN)] efectuarán compras de instrumentos de renta fija emitidos por organizaciones internacionales, bancos multilaterales de desarrollo y administraciones regionales y locales admisibles. 2. La cuota de los BCN en el valor contable de las compras conforme al PSPP de instrumentos de renta fija negociables admisibles será del 90 %, y el 10 % restante corresponderá al BCE. La distribución de las compras entre los Estados se efectuará conforme a la clave para la suscripción del capital del BCE establecida en el artículo 29 de los Estatutos del SEBC. 3. Los bancos centrales del Eurosistema aplicarán un sistema de especialización para la asignación de instrumentos de renta fija negociables a comprar con arreglo al PSPP. El Consejo de Gobierno permitirá desviaciones ad hoc del sistema de especialización si hubiera consideraciones objetivas que obstruyeran la consecución de dicho sistema [u] otras desviaciones se consideraran aconsejables en el interés de conseguir los objetivos de política monetaria generales del PSPP. En concreto, cada BCN comprará valores admisibles de emisores de su propia jurisdicción. Todos los BCN podrán realizar compras de instrumentos de renta fija emitidos por organizaciones internacionales y bancos multilaterales de desarrollo admisibles. El BCE comprará valores emitidos por administraciones centrales y agencias reconocidas de todas las jurisdicciones.»

15. A tenor del artículo 8 de la Decisión 2015/774, titulado «Transparencia»: «1. El Eurosistema publicará semanalmente el valor contable agregado de los valores mantenidos con arreglo al PSPP en los comentarios de su estado financiero semanal consolidado. 2. El Eurosistema publicará mensualmente el vencimiento residual medio ponderado por residencia del emisor, separando las organizaciones internacionales y bancos multilaterales de desarrollo de otros emisores, de sus tenencias de PSPP. 3. El valor contable de los valores mantenidos con arreglo al PSPP se publicará semanalmente en la dirección del BCE en [I]nternet en la sección de operaciones de mercado abierto.»

2. Considerandos de la Decisión 2015/774 y de las Decisiones que la han modificado

a) Considerandos de la Decisión 2015/774

16. Los considerandos 2, 3 y 4 de la Decisión 2015/774 están redactados en los términos siguientes: «(2) El 4 de septiembre de 2014, el Consejo de Gobierno decidió que debía ponerse en marcha un nuevo programa de adquisiciones de bonos garantizados (en lo sucesivo, “el tercer programa”) y un programa de adquisiciones de bonos de titulización de activos (ABSPP). Junto con las operaciones de financiación a más largo plazo introducidas en septiembre de 2014, estos programas de compras de activos pretenden mejorar la transmisión de la política monetaria, facilitando la concesión de créditos a la economía de la zona del euro, facilitando las condiciones de los préstamos para los hogares y las empresas y contribuyendo a devolver las tasas de inflación a niveles más cercanos al 2 %, de conformidad con el objetivo primordial del BCE de mantener la estabilidad de los precios. (3) El 22 de enero de 2015, el Consejo de Gobierno decidió que las compras de activos deberían ampliarse para incluir un programa de compras de valores públicos en mercados secundarios (en adelante, “PSPP”). Con arreglo al PSPP, los BCN, en proporciones que reflejan sus participaciones respectivas en el capital clave del BCE, y el BCE podrán realizar compras simples de instrumentos de renta fija negociables admisibles a entidades de contrapartida admisibles en los mercados secundarios. Esta decisión fue tomada como parte de la política monetaria única en vista de una serie de factores que han aumentado significativamente el riesgo a la baja de las perspectivas a medio plazo de la evolución de los precios, poniendo en peligro la consecución del objetivo primordial del BCE de mantener la estabilidad de los precios. Estos factores incluyen un estímulo monetario inferior a lo esperado de las medidas monetarias adoptadas, una caída de la mayoría de los indicadores de la inflación real y esperada en la zona del euro (tanto índices generales como índices que excluyen el impacto de los componentes volátiles como la energía y los alimentos) hacia mínimos históricos, y el aumento de efectos de segunda vuelta potenciales en la fijación de salarios y precios derivada de una reducción significativa del precio del petróleo. (4) El PSPP es una medida proporcionada para mitigar los riesgos en las perspectivas de la evolución de los precios ya que facilitará aún más las condiciones monetarias y financieras, incluidas aquellas relevantes para las condiciones crediticias en las sociedades no financieras y los hogares en la zona del euro, apoyando así el consumo y la inversión agregados en la zona del euro y contribuyendo en última instancia al regreso a medio plazo de las tasas de inflación a niveles inferiores pero cercanos al 2 %. En un entorno en el que los tipos de interés clave del BCE se encuentran en su límite inferior y en el que los programas de compra que se centran en los activos del sector privado han proporcionado un ámbito mensurable pero insuficiente para hacer frente a los riesgos a la baja para la estabilidad de precios, es necesario añadir el PSPP a las medidas del sistema monetario del Eurosistema como un instrumento [que] se caracteriza por tener un alto potencial de transmisión a la economía real. Gracias a su efecto reequilibrante en las carteras, el considerable volumen de compras del PSPP contribuirá a la consecución del objetivo de política monetaria subyacente de inducir a los intermediarios financieros a que aumenten su provisión de liquidez al mercado interbancario y de crédito a la economía de la zona del euro.»

b) Considerandos de la Decisión 2015/2101

17. Los considerandos 2 y 3 de la Decisión 2015/2101 están redactados en los términos siguientes: «(2) El 3 de septiembre de 2015, el Consejo de Gobierno decidió en principio incrementar el límite de cuota de emisión por código ISIN del PSPP del 25 % al 33 %, siempre que se verificase en cada caso que la tenencia de un 33 % por código ISIN no llevara a los bancos centrales del Eurosistema a alcanzar minorías de bloqueo en reestructuraciones ordenadas de deuda. (3) El incremento previsto del límite de cuota de emisión del PSPP pretende facilitar la plena ejecución del programa, fomentando al mismo tiempo el buen funcionamiento de los mercados de los instrumentos de renta fija negociables que cumplan los criterios establecidos, y evitando que se obstaculicen las reestructuraciones ordenadas de deuda.»

c) Considerandos de la Decisión 2015/2464

18. Los considerandos 2 a 5 de la Decisión 2015/2464 establecen: «(2) El 3 de diciembre de 2015 el Consejo de Gobierno, conforme a su mandato de velar por la estabilidad de precios, decidió modificar ciertos elementos del diseño del PSPP para asegurar un ajuste sostenido en la senda de la inflación hacia tasas inferiores pero cercanas al 2 % a medio plazo. Las modificaciones son conformes con el mandato de política monetaria del Consejo de Gobierno y tienen debidamente en cuenta la gestión de riesgos. (3) A fin de lograr los objetivos del PSPP, el Consejo de Gobierno decidió ampliar el horizonte temporal previsto para las compras conforme a dicho programa hasta el final de marzo de 2017 o más allá si fuera necesario y, en todo caso, hasta que el Consejo de Gobierno observe un ajuste sostenido en la senda de la inflación que sea coherente con su objetivo de alcanzar a medio plazo tasas de inflación inferiores pero cercanas al 2 %. Consecuentemente, el Consejo de Gobierno decidió ampliar el horizonte temporal previsto para las compras conforme al tercer programa y al programa de adquisiciones de bonos de titulización de activos. (4) El Consejo de Gobierno decidió también, a fin de flexibilizar más el PSPP y así facilitar compras continuadas al menos hasta la fecha prevista de finalización del programa, que los instrumentos de renta fija negociables denominados en euros emitidos por administraciones regionales y locales establecidas en la zona del euro puedan ser objeto de compras ordinarias conforme al PSPP por parte de los bancos centrales nacionales del Estado donde se encuentre la entidad emisora. (5) El Consejo de Gobierno decidió además reinvertir la devolución del principal de los valores comprados conforme al PAA a medida que venzan los activos subyacentes, durante el tiempo que sea necesario, a fin de contribuir a unas condiciones de liquidez favorables y a una orientación adecuada de la política monetaria.»

d) Considerandos de la Decisión 2016/702

19. Los considerandos 2 a 5 de la Decisión 2016/702 precisan: «(2) Conforme al mandato del Consejo de Gobierno de velar por la estabilidad de precios, es preciso modificar ciertos elementos del PSPP para asegurar un ajuste sostenido en la senda de la inflación hacia tasas inferiores pero cercanas al 2 % a medio plazo. Las modificaciones son conformes con el mandato de política monetaria del Consejo de Gobierno y tienen debidamente en cuenta la gestión de riesgos. (3) Concretamente, a fin de alcanzar los objetivos del PSPP, la liquidez proporcionada al mercado por las compras mensuales conjuntas conforme al PAA debe incrementarse hasta 80000 millones [de euros]. (4) Asimismo, los límites de cuota de emisor y de emisión para los instrumentos negociables admisibles emitidos por organizaciones internacionales y bancos multilaterales de desarrollo admisibles, deben incrementarse. El nuevo umbral se fijó para velar por que las compras previstas sigan guardando proporción con los objetivos del PSPP, teniendo en cuenta, además, que el riesgo de obstaculizar las reestructuraciones ordenadas de deuda es limitado. (5) A partir de abril de 2016, la distribución de compras conforme al PSPP entre compras de instrumentos de renta fija negociables admisibles emitidos por organizaciones internacionales y bancos multilaterales de desarrollo admisibles, y compras de otros instrumentos de renta fija negociables admisibles, debe modificarse para alcanzar los objetivos del PSPP y asegurar la correcta ejecución del programa durante su vigencia con el incremento de compras previsto.»

e) Considerandos de la Decisión 2017/100

20. Los considerandos 3 a 6 de la Decisión 2017/100 están redactados en los términos siguientes: «(3) El 8 de diciembre de 2016 el Consejo de Gobierno, conforme a su mandato de velar por la estabilidad de precios, decidió que ciertos parámetros del PAA debían ajustarse a fin de que el programa cumpliera sus objetivos. Los ajustes son conformes con el mandato de política monetaria del Consejo de Gobierno, se adaptan plenamente a las obligaciones de los bancos centrales del Eurosistema con arreglo a los Tratados, y tienen debidamente en cuenta la gestión de riesgos. (4) Concretamente, el horizonte temporal previsto para la adquisición de activos conforme al PAA debe ampliarse hasta el final de diciembre de 2017, o más allá si fuera necesario, y, en todo caso, hasta que el Consejo de Gobierno observe un ajuste sostenido en la senda de la inflación que sea coherente con su objetivo de alcanzar a medio plazo tasas de inflación inferiores pero próximas al 2 %. (5) La liquidez proporcionada al mercado por las compras mensuales conjuntas conforme al PAA debe mantenerse en 80000 millones [de euros] hasta el final de marzo de 2017. Desde abril de 2017, debe seguir proporcionándose liquidez a un ritmo de 60000 millones [de euros] hasta el final de diciembre de 2017, o más allá si fuera necesario, y, en todo caso, hasta que el Consejo de Gobierno observe un ajuste sostenido en la senda de la inflación que sea coherente con su objetivo de inflación. Si entretanto las perspectivas se vuelven menos favorables, o si las condiciones financieras se vuelven incompatibles con seguir avanzando hacia un ajuste sostenido en la senda de la inflación, el Consejo de Gobierno tiene intención de ampliar el programa en cuanto a tamaño, duración, o ambas cosas. (6) Para asegurar que prosiga la correcta ejecución del PAA en el horizonte temporal previsto, debe ampliarse el rango de vencimientos del PSPP rebajando el vencimiento residual mínimo de los valores admisibles de dos años a un año. Además, se deben permitir en la medida necesaria las compras de valores conforme al PAA con un rendimiento al vencimiento inferior al tipo de interés aplicable a la facilidad de depósito del BCE.»

III. Hechos de los litigios principales

A. Principales características del PSPP

21. La Decisión 2015/774, sobre la cual versan las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, constituye la formalización jurídica del PSPP, que es uno de los cuatro subprogramas del programa ampliado de adquisiciones de activos («Expanded Asset Purchase Programme»; en lo sucesivo, «PAA») anunciado por el BCE el 22 de enero de 2015.

22. El PAA prevé, pues, además de los subprogramas existentes para la compra de valores del sector privado, ( 6 ) las compras de valores públicos en mercados secundarios. Este tipo de programa es calificado generalmente de «expansión cuantitativa» («quantitative easing») en virtud del aumento del volumen de moneda del banco central que suscitan las compras de valores en gran cantidad. Fue acordado por el BCE, en enero de 2015, como respuesta a la fuerte presión a la baja sobre la inflación en la zona del euro.

23. Las principales características del PSPP, tal como se prevén en la versión actualmente en vigor de la Decisión 2015/774, pueden resumirse del modo siguiente: – Los valores admisibles para su compra en el marco del PSPP son los instrumentos de renta fija negociables denominados en euros, emitidos por la administración central, regional o local de un Estado miembro cuya moneda es el euro, agencias reconocidas establecidas en la zona del euro, organizaciones internacionales y bancos multilaterales de desarrollo establecidos en la zona del euro. ( 7 ) Los valores admisibles deberán tener un vencimiento residual mínimo de un año y máximo de treinta años en el momento de su compra en los mercados secundarios. ( 8 ) – Existe para cada valor un límite de compra fijado, en principio, en el 33 % por emisión siempre que el Eurosistema no pueda obtener así una minoría de bloqueo decisiva en el marco de procedimientos de reestructuración de la deuda que incorporen «cláusulas de acción colectiva». Además, el Eurosistema no podrá mantener en ningún caso más del 33 % del saldo vivo de los valores de un emisor. ( 9 ) – Los emisores (o los avalistas) de instrumentos de renta fija negociables deberán tener cuando menos una calificación equivalente a la categoría 3 de calidad crediticia de la escala de calificación armonizada del Eurosistema a fin de que estos instrumentos sean admisibles conforme al PSPP. ( 10 ) – Las compras conforme al PSPP se realizan en función de determinados criterios de asignación definidos en la Decisión PSPP. En primer lugar, las compras se compondrán en un 10 % de valores emitidos por organizaciones internacionales o bancos multilaterales de desarrollo y en un 90 % de valores emitidos por las administraciones centrales, regionales o locales de los Estados miembros y agencias reconocidas. La cuota de los bancos centrales nacionales en el valor contable de las compras de los valores admisibles en el PSPP asciende al 90 % (repartidas entre los Estados miembros de la zona del euro en función de la clave para la suscripción del capital del BCE), mientras que el BCE comprará la cuota residual, esto es, el 10 %. Aparte de los valores internacionales, cada banco central nacional comprará únicamente valores de emisores de su propia jurisdicción. ( 11 ) – Los riesgos y las pérdidas se reparten entre los bancos centrales nacionales hasta un 20 % de las compras del total (compuesto por un 10 % de las compras del propio BCE y un 10 % de las compras de valores de organizaciones internacionales adquiridos por los bancos centrales nacionales), mientras que para el 80 % no se prevé ningún reparto de riesgos y pérdidas, de modo que cada banco central nacional soportará sus propios riesgos. ( 12 ) – Por último, en las directrices (no publicadas) de 4 de marzo de 2015 relativas a un programa de compras de valores públicos en mercados secundarios (BCE/2015/NP3) (en lo sucesivo, «directrices PSPP») se establecen diversas garantías, tales como un período de bloqueo mínimo (también denominado «período de embargo» o «blackout period»).

B. Procedimientos principales y resolución de remisión

24. Varios grupos de particulares interpusieron ante el órgano jurisdiccional remitente recursos de amparo sobre diversas decisiones del BCE relativas al PAA, sobre la participación del Deutsche Bundesbank (Banco Central Alemán) en la ejecución de estas decisiones o sobre la supuesta inactividad ante dichas decisiones, así como sobre la supuesta inactividad del Gobierno Federal y de la Cámara Baja del Parlamento Federal ante esta participación y las citadas decisiones.

25. A juicio de los recurrentes en el procedimiento principal, el PSPP vulnera la prohibición de financiación monetaria de los Estados miembros establecida en el artículo 123 TFUE y el principio de atribución de competencias consagrado en el artículo 5 TUE, apartado 1, en relación con los artículos 119 TFUE y 127 TFUE. Por otro lado, en su opinión, las decisiones relativas al PSPP vulneran el principio democrático consagrado en la Grundgesetz (Ley Fundamental alemana), por lo que atentan contra la identidad constitucional alemana.

26. El órgano jurisdiccional remitente señala que si la Decisión 2015/774 viola el artículo 123 TFUE o excede el mandato del BCE, deberá declarar que se ha producido una extralimitación manifiesta y estructuralmente significativa de las competencias del BCE y, por consiguiente, estimar los recursos interpuestos en los asuntos principales. Lo mismo ocurriría si el régimen de reparto de pérdidas derivado de la Decisión 2015/774 afectase a la potestad presupuestaria de la Cámara Baja del Parlamento Federal.

27. En estas circunstancias, el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) decidió suspender el procedimiento y plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia.

IV. Petición de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

28. Mediante resolución de 18 de julio de 2017, recibida en el Tribunal de Justicia el 15 de agosto de 2017, el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) decidió, pues, plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes: «1) ¿Infringe el artículo 123 TFUE, apartado 1, la Decisión […] 2015/774 […] en la versión […] de la Decisión […] 2016/1041 […], o el modo en que se ejecuta? ¿Infringe en particular el artículo 123 TFUE, apartado 1, el hecho de que, en el marco del [PSPP], a) se comuniquen detalles de las compras de un modo que genera en los mercados la certidumbre fáctica de que el Eurosistema adquirirá parte de la deuda que vayan a emitir los Estados miembros? b) no se dé a conocer, tampoco a posteriori, detalle alguno sobre el respeto de plazos mínimos entre la emisión de un instrumento de renta fija en el mercado primario y su recompra en los mercados secundarios, de modo que, en este sentido, no es posible el control judicial? c) no se venda nuevamente toda la deuda adquirida, sino que se conserve hasta su vencimiento, retirándola con ello del mercado? d) el Eurosistema adquiera instrumentos de renta fija negociables nominales con un rendimiento negativo al vencimiento? 2) ¿Infringe en todo caso la Decisión mencionada en la primera cuestión el artículo 123 TFUE si, ante cambios ocurridos en los mercados financieros —en particular, debido a la escasez de instrumentos de renta fija adquiribles—, su continuidad exige que se flexibilicen permanentemente las normas aplicables originariamente a las compras y si quedan sin efecto los límites a los programas de compra de deuda como el que supone el PSPP que se establecen en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia? 3) ¿Infringe la Decisión […] 2015/774 […] mencionada en la primera cuestión, en su versión actual, los artículos 119 TFUE y 127 TFUE, apartados 1 y 2, así como los artículos 17 a 24 del Protocolo sobre [el SEBC y el BCE] por exceder del mandato del [BCE] en materia de política monetaria que se regula en las mencionadas disposiciones y por invadir, por tanto, competencias de los Estados miembros? ¿Ha sobrepasado el [BCE] los límites de su mandato por el hecho, en particular, de que a) la Decisión mencionada en la primera cuestión, debido al volumen del PSPP, que a 12 de mayo de 2017 ascendía a 1534800 millones de euros, afecta considerablemente a las condiciones de refinanciación de los Estados miembros? b) la Decisión mencionada en la primera cuestión, en vista de la mejora en las condiciones de refinanciación de los Estados miembros a la que se hace referencia en la letra a) y de sus efectos sobre las entidades financieras, no solo tiene consecuencias indirectas en materia de política económica, sino que sus efectos objetivamente determinables sugieren que, además del objetivo de política monetaria, persigue, al mismo nivel como mínimo, un objetivo de política económica? c) la Decisión mencionada en la primera cuestión vulnera el principio de proporcionalidad dado su gran impacto en materia de política económica? d) la Decisión mencionada en la primera cuestión, debido a la falta de una motivación específica, no puede ser controlada desde el punto de vista de su continua necesidad y de su proporcionalidad durante los más de dos años que lleva siendo ejecutada? 4) ¿Infringe en todo caso la Decisión mencionada en la primera cuestión los artículos 119 TFUE y 127 TFUE, apartados 1 y 2, así como los artículos 17 a 24 del Protocolo sobre [el SEBC y el BCE], por el hecho de que su volumen y su ejecución continuada durante más de dos años, así como los efectos de política económica que de ello se derivan, dan lugar a un cambio en la apreciación de la necesidad y de la proporcionalidad del PSPP, de modo que, a partir de un determinado momento, supone una extralimitación del mandato del [BCE] en materia de política monetaria? 5) ¿Infringe los artículos 123 TFUE y 125 TFUE y el artículo 4 TUE, apartado 2, la distribución ilimitada de riesgos entre los bancos centrales nacionales del Eurosistema que eventualmente establece la Decisión mencionada en la primera cuestión en caso de impago de la deuda emitida por las administraciones centrales y por emisores equiparados a estas si con ello puede llegar a ser precisa una recapitalización de los bancos centrales nacionales mediante recursos presupuestarios?»

29. Han presentado observaciones escritas el Sr. Weiss y otros, el Sr. Lucke y otros, el Sr. von Stein y otros, el BCE, el Deutsche Bundesbank (Banco Central Alemán) y los Gobiernos alemán, griego, francés, italiano, portugués y finlandés, así como la Comisión Europea. Con excepción del Gobierno finlandés, todos formularon observaciones orales en la vista celebrada el 10 de julio de 2018, en la que también formuló alegaciones el Sr. Gauweiler.

V. Análisis

A. Observación preliminar sobre la versión pertinente de la Decisión 2015/774

30. Mediante sus cuestiones prejudiciales, el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez de la Decisión 2015/774. En su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente alude a la Decisión 2015/774 en su versión modificada por la Decisión 2015/2101 y por la Decisión 2016/702, así como por la Decisión (UE) 2016/1041 del BCE, de 22 de junio de 2016, sobre la admisibilidad de los instrumentos de renta fija negociables emitidos o plenamente garantizados por la República Helénica y por la que se deroga la Decisión (UE) 2015/300 (BCE/2016/18). ( 13 )

31. Ahora bien, aunque la Decisión 2016/1041 se basa en la Decisión 2015/774, no la ha modificado. En cambio, la Decisión 2015/774 sí ha sido modificada por la Decisión 2015/2464 y por la Decisión 2017/100. Pese a que el órgano jurisdiccional remitente no hace referencia expresa a estas dos últimas Decisiones, considero que procede tenerlas en cuenta para responder a las cuestiones planteadas.

32. En efecto, en su primera cuestión prejudicial, el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) se refiere a la Decisión 2015/774 o al « modo en que se ejecuta». Pues bien, en la fecha de la petición de decisión prejudicial, las Decisiones 2015/2464 y 2017/100 ya habían sido adoptadas. La ejecución de la Decisión 2015/774 se efectuaba pues, necesariamente, sobre la base de las cuatro decisiones que han modificado el texto inicial. Además, en su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia sobre la Decisión 2015/774 «mencionada en la primera cuestión, en su versión actual», esto es, a 18 de julio de 2017. Por último, la interpretación del Derecho de la Unión propuesta por el órgano jurisdiccional remitente en la petición de decisión prejudicial también parece basarse, en ciertos aspectos, en la última versión de la Decisión 2015/774.

33. Me adhiero, por tanto, a la opinión de la Comisión de que parece más juicioso apreciar la validez de la Decisión 2015/774 en la versión en vigor en la fecha de la petición de decisión prejudicial, con todas las características que le fueran propias en tal momento.

B. Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial

34. El Gobierno italiano sostiene con carácter preliminar la inadmisibilidad del conjunto de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. Con excepción de la quinta cuestión, considero, sin embargo, que la petición de decisión prejudicial es admisible.

35. En efecto, ha de observarse que la presente petición de decisión prejudicial versa indiscutiblemente sobre la interpretación y la aplicación del Derecho de la Unión. Pues bien, como recordó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), ello implica que la respuesta del Tribunal de Justicia tendrá consecuencias concretas para la solución del litigio principal y que la sentencia que se dicte, como cualquier sentencia dictada con carácter prejudicial, vinculará al órgano jurisdiccional remitente para la solución del litigio principal, en cuanto a la interpretación o a la validez de los actos del BCE en cuestión. ( 14 )

36. Además, de la resolución de remisión también se desprende que el órgano jurisdiccional nacional conoce de un litigio real en el que se plantea, con carácter incidental, la cuestión de la validez de un acto de la Unión. Por consiguiente, procede declarar en principio la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. ( 15 )

37. Si bien es cierto que las cuestiones prejudiciales primera, segunda y cuarta versan sobre la validez de la Decisión 2015/774 a la vista, en particular, de los artículos 119 TFUE, 123 TFUE y 127 TFUE, el órgano jurisdiccional remitente expresa en ellas dudas que derivan más de su ejecución que de la propia Decisión. Pues bien, la legalidad de un acto debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho que existían en la fecha en que dicho acto fue adoptado y, en particular, no puede depender de apreciaciones retrospectivas sobre el grado de eficacia de dicho acto. ( 16 ) Como el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de señalar, ello significa que, «por analogía, la apreciación de la validez de un acto, apreciación que debe efectuar el Tribunal de Justicia en el marco de una remisión prejudicial, normalmente debe basarse en la situación que existe en el momento de la adopción de ese acto». ( 17 )

38. No obstante, de la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), se desprende que cuando el BCE procede a adquirir bonos soberanos en los mercados secundarios, debe hacerlo adoptando garantías suficientes para conciliar su intervención con la prohibición de la financiación monetaria formulada en el artículo 123 TFUE, apartado 1. ( 18 ) Además, el programa que autoriza tal compra solo puede adoptarse y aplicarse legítimamente en tanto en cuanto las medidas que contiene sean proporcionadas a los objetivos de la política monetaria, de conformidad con el artículo 119 TFUE, apartado 2, y el artículo 127 TFUE, apartado 1. ( 19 )

39. Pues bien, los elementos mencionados por el órgano jurisdiccional remitente en su primera cuestión prejudicial hacen referencia a las garantías que pueden condicionar la validez de la Decisión 2015/774. En estas circunstancias, considero que pueden ser tenidos en cuenta. Por otro lado, soy de la misma opinión con respecto a la segunda cuestión prejudicial, que versa sobre los «límites a los programas de compra de deuda como el que supone el PSPP que se establecen en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia».

40. Ciertamente, esta segunda cuestión prejudicial contiene elementos que suscitan dudas ya que hace referencia a la eventual flexibilización de las normas aplicables en el supuesto de que se modifique la situación de los mercados financieros. No obstante, responde a una necesidad objetiva para la solución de los litigios de que conoce el órgano jurisdiccional remitente, ( 20 ) puesto que se refiere, en esencia, a las garantías que deben enmarcar el PSPP para no vulnerar el artículo 123 TFUE. Por consiguiente, considero que es admisible y que puede ser tratada conjuntamente con la primera cuestión prejudicial.

41. En cuanto atañe a la cuarta cuestión prejudicial, esta versa en esencia sobre la vinculación del PSPP a la política monetaria y al examen de proporcionalidad al que debe estar sujeta la Decisión 2015/774. Por consiguiente, soy de la opinión de que es posible considerarla admisible y dar una respuesta útil a la misma examinándola conjuntamente con la tercera cuestión, que versa sobre el mismo problema.

42. En cambio, tengo mis reservas respecto a la admisibilidad de la quinta cuestión prejudicial. En efecto, si bien las cuestiones que versan sobre el Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia, tal presunción queda desvirtuada «cuando resulta patente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder eficazmente a las cuestiones planteadas». ( 21 )

43. Al igual que el BCE, los Gobiernos griego, francés, italiano, portugués, finlandés y la Comisión, he de señalar que la quinta cuestión prejudicial versa sobre una evolución que es incierta, y lo es en un doble sentido. Por un lado, la hipótesis de partida de la quinta cuestión prejudicial es una distribución ilimitada de riesgos entre los Estados miembros de la zona del euro en caso de impago de la deuda emitida por las administraciones centrales y por emisores equiparados a estas que «eventualmente establece la Decisión [2015/774]». ( 22 ) Pues bien, tal distribución ilimitada no existe, en el estado actual de los textos aplicables, en el marco del PSPP. Al contrario, la voluntad de limitar estrictamente el reparto de las pérdidas entre bancos centrales es constante desde el anuncio del programa el 22 de marzo de 2015. ( 23 )

44. Por otro lado, suponiendo que se decida tal distribución ilimitada, la posibilidad de una contradicción con los artículos 123 TFUE y 125 TFUE, así como con el artículo 4 TUE, apartado 2, solo se dará, como señala el propio órgano jurisdiccional remitente en el tenor de su cuestión, «si con [esta distribución ilimitada de riesgos] puede llegar a ser precisa una recapitalización de los bancos centrales nacionales mediante recursos presupuestarios». ( 24 ) Así pues, se trata tan solo de una mera hipótesis cuya posibilidad de concreción no se ha demostrado en modo alguno hasta la fecha. Ciertamente, la petición de decisión prejudicial da cuenta de un aumento sustancial de la provisión de riesgos del Deutsche Bundesbank (Banco Central Alemán) en el curso del ejercicio 2016. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente señala que esta decisión vino justificada por el hecho de que las decisiones del Consejo de Gobierno del BCE para extender el PAA al PSPP, adoptadas durante el ejercicio 2016, generaron riesgos adicionales. Pues bien, ha de hacerse constar que ninguna de las decisiones relativas al PSPP prevé una distribución ilimitada de riesgos. Por consiguiente, la falta de elementos adicionales sobre los motivos que condujeron al aumento de la provisión de riesgos del Deutsche Bundesbank (Banco Central Alemán) no permite concretar la hipótesis puramente teórica de una recapitalización de los bancos centrales nacionales en caso de impago grave debido al PSPP.

45. El problema planteado por la quinta cuestión prejudicial me parece, por tanto, de carácter meramente hipotético, puesto que tanto el contexto jurídico como el contexto fáctico que harían necesaria una respuesta a esta cuestión no se ajustan a la situación actual y la probabilidad de que se produzcan no se ha demostrado con una certeza suficiente. En cualquier caso, si hubiera de considerarse que una distribución ilimitada de riesgos es una situación cuya probabilidad se ha demostrado suficientemente, lo cual no es el caso, resulta indiscutible que esta distribución de riesgos no se ha concretado todavía en una norma de Derecho de la Unión, sin que siquiera se haya anunciado. En estas circunstancias, ¿cómo podría pronunciarse el Tribunal de Justicia sobre la validez de una norma que no existe todavía?

46. A la vista de las observaciones que preceden, considero, pues, que la quinta cuestión prejudicial es, en este contexto y a fecha de hoy, inadmisible.

C. Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda

1. El marco de análisis definido en la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400)

47. Las dos primeras cuestiones prejudiciales versan en esencia sobre la observancia de la prohibición de financiación monetaria de la deuda pública establecida en el artículo 123 TFUE, apartado 1.

48. La sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), proporciona a este respecto el marco de análisis pertinente. En efecto, pese a las diferencias que distinguen al PSPP del OMT, se trata de dos programas de compras de bonos soberanos en los mercados secundarios. Pues bien, el Tribunal de Justicia precisó en la sentencia antes citada los límites que debe respetar el BCE cuando ejecuta un programa de compra de bonos soberanos. Por otro lado, la gran mayoría de las partes que han presentado observaciones en el marco del presente procedimiento siguen este esquema de análisis.

49. En primer término, el Tribunal de Justicia confirmó que el artículo 123 TFUE, apartado 1, prohíbe toda asistencia financiera del SEBC a un Estado miembro, sin excluir la facultad de aquel de comprar bonos soberanos en los mercados secundarios. ( 25 )

50. No obstante, el Tribunal de Justicia enmarcó esta posibilidad entre dos límites: – En primer lugar, «el SEBC no está facultado para adquirir bonos soberanos en los mercados secundarios en condiciones que confieran a su intervención, en la práctica, un efecto equivalente al de la adquisición directa de bonos soberanos a las autoridades y organismos públicos de los Estados miembros». ( 26 ) Tal sería el caso si los operadores capaces de adquirir bonos soberanos en el mercado primario tuvieran la certeza de que el SEBC va a proceder a la compra de estos en un plazo y en unas condiciones que permitan a tales operadores actuar, de hecho, como intermediarios del SEBC para la adquisición directa de dichos bonos a las autoridades y organismos públicos del Estado miembro de que se trate. – En segundo lugar, el programa del BCE que autoriza la adquisición de bonos soberanos en los mercados secundarios no debe ser capaz de neutralizar en los Estados miembros la incitación a aplicar una sana política presupuestaria. «En efecto, como de los artículos 119 TFUE, apartado 2, 127 TFUE, apartado 1, y 282 TFUE, apartado 2, se desprende que, sin perjuicio del objetivo de estabilidad de precios, el SEBC debe prestar apoyo a las políticas económicas generales de la Unión, las acciones que el SEBC lleve a cabo tomando como base el artículo 123 TFUE no pueden ser de tal naturaleza que obstaculicen la eficacia de esas políticas neutralizando en los Estados miembros beneficiarios la incitación a aplicar una sana política presupuestaria.» ( 27 )

51. De estos dos límites se desprende que, cuando el BCE procede a adquirir bonos soberanos en los mercados secundarios, debe hacerlo adoptando garantías que, por un lado, sean suficientes para conciliar su intervención con la prohibición de la financiación monetaria formulada en el artículo 123 TFUE, apartado 1, y, por otro, estén destinadas a limitar los efectos del programa del BCE sobre la incitación a aplicar una sana política presupuestaria. ( 28 )

2. Sobre la aplicación de los principios al PSPP

52. La legalidad de principio de una operación de compra de bonos soberanos en los mercados secundarios por el SEBC no es discutible. ( 29 ) Encuentra apoyo en el artículo 18, apartado 1, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, el cual «permite que, con el fin de alcanzar sus objetivos y de llevar a cabo sus funciones, el SEBC opere en los mercados financieros comprando y vendiendo directamente instrumentos negociables, de los que forman parte los bonos soberanos, sin someter esta autorización a requisitos especiales, so pena de ir en contra de la propia naturaleza de las operaciones de mercado abierto», ( 30 ) así como en el Reglamento (CE) n.o 3603/93 del Consejo, de 13 de diciembre de 1993, por el que se establecen definiciones para la aplicación de las prohibiciones a que se refieren el artículo 104 y el apartado 1 del artículo 104 B del Tratado [actualmente artículos 123 TFUE y 125 TFUE]. ( 31 ) En efecto, a tenor del considerando 7 de dicho Reglamento, se prevé expresamente la posibilidad de compra de bonos soberanos puesto que en él se indica que «las adquisiciones efectuadas en el mercado secundario no deben servir para eludir el objetivo que [el] artículo [123 TFUE] persigue».

53. La validez de un programa como el PSPP depende, pues, de las garantías que lo enmarcan. En concreto, ha de comprobarse su aptitud, por un lado, para impedir que los operadores activos en los mercados de bonos soberanos puedan actuar, de hecho, como intermediarios del SEBC para la adquisición directa de valores de autoridades y de organismos públicos del Estado miembro en cuestión y, por otro lado, para no neutralizar en los Estados miembros la incitación a aplicar una sana política presupuestaria.

a) Sobre la falta de certeza de los operadores

54. Con la excepción de los recurrentes en los asuntos principales, todos los Estados miembros y las instituciones de la Unión que han formulado observaciones consideran que el PSPP ofrece suficientes garantías para impedir que la adquisición de bonos soberanos en los mercados secundarios tenga un efecto equivalente al de la adquisición directa de dichos bonos en los mercados primarios. Comparto este análisis.

1) Sobre la adecuación de las garantías previstas en Decisión 2015/774 [primera cuestión prejudicial, letras a) y b)]

55. En primer lugar, el hecho de que el Consejo de Gobierno sea competente para decidir sobre el alcance, el comienzo, la continuación y la suspensión de las intervenciones en los mercados secundarios previstas en el PSPP no carece de importancia. Se trata de un elemento que ya había tenido expresamente en cuenta el Tribunal de Justicia en la valoración de la validez del programa OMT. ( 32 ) Pues bien, de los informes de las reuniones de política monetaria del Consejo de Gobierno del BCE, en particular, se desprende que el PSPP es objeto de evaluaciones y adaptaciones constantes, de forma independiente, dentro del límite necesario para alcanzar el objetivo anunciado. ( 33 )

56. En segundo lugar, el PSPP no es más que uno de los cuatro subprogramas del PAA. Pues bien, la compra de bonos soberanos en los mercados secundarios que autoriza tiene carácter subsidiario respecto a los otros tres programas, que versan sobre la compra de valores de deuda privada. ( 34 ) El hecho de que el volumen de compras de bonos soberanos autorizado se determine cada mes sobre la base de la previsión de compras en los tres otros subprogramas es un elemento que contribuye a menoscabar la certeza sobre la compra de bonos soberanos adquiridos en el mercado primario.

57. En tercer lugar, la falta de selectividad del PSPP contribuye igualmente a consolidar la imprevisibilidad de las modalidades de ejecución concreta de este programa. En efecto, a diferencia del OMT, el PSPP no prevé la adquisición de valores con carácter selectivo sino de forma representativa de todos los Estados miembros de la zona del euro. De conformidad con el artículo 6, apartado 2, de la Decisión 2015/774, la distribución de las compras entre los Estados miembros se efectuará conforme a la clave para la suscripción de capital del BCE establecida en el artículo 29 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE. ( 35 )

58. En cuarto lugar, los operadores activos en los mercados primarios no tienen ninguna certeza acerca de la compra por cuanto el artículo 5 de la Decisión 2015/774 somete las compras de bonos soberanos en los mercados secundarios a dos límites —después de consolidar las tenencias de todas las carteras de los bancos centrales del SEBC— que se refieren, por un lado, a la emisión de valores y, por otro, al emisor. En principio, el primer límite autoriza una cuota de suscripción de bonos de un 33 % de una sola emisión, ( 36 ) mientras que el segundo prohíbe al SEBC mantener más del 33 % del saldo vivo de los valores de un mismo emisor durante todo el período de vigencia del PSPP. ( 37 ) Además del hecho de que se trata de límites máximos y no de una obligación de comprar bonos soberanos en estas proporciones, los límites previstos en el artículo 5 de la Decisión 2015/774 tienen como consecuencia que el titular de un bono soberano no pueda tener la certeza de que el SEBC puede comprar su bono o si, por el contrario, esta compra es imposible al haberse alcanzado alguno de los límites máximos antes citados. El control diario de estos límites por el Comité de gestión de riesgos del SEBC asegura la eficacia de esta garantía. ( 38 )

59. En quinto lugar, la existencia de un plazo mínimo entre la emisión de un título en el mercado primario y su compra en los mercados secundarios también contribuye a que las condiciones de emisión de los bonos soberanos no se vean alteradas por la certeza de que el SEBC los comprará tras su emisión. ( 39 ) Este plazo es necesario para permitir la formación de un precio de mercado. Pues bien, tal período de bloqueo se prevé expresamente en el artículo 4, apartado 1, de la Decisión 2015/774 y se concreta en el artículo 15 de las directrices del PSPP.

60. La falta de información precisa relativa a este período es una condición sine qua non de su eficacia. Divulgar la duración del período de bloqueo podría influir en la previsibilidad de las compras y en la formación del precio. En la medida en que la conformidad de las operaciones al precio de mercado es controlada por el Comité de gestión de riesgos del SEBC, ( 40 ) la información según la cual el plazo mínimo entre la emisión de un bono soberano en el mercado primario y su compra en los mercados secundarios se mide en días y no en semanas me parece suficiente para garantizar el control jurisdiccional de la conformidad de la Decisión 2015/774 con el artículo 123 TFUE. ( 41 ) Por un lado, el Comité de gestión de riesgos del SEBC posee, en mayor medida que un órgano jurisdiccional, las competencias y los conocimientos especializados necesarios para evaluar la formación de un precio en condiciones de mercado y, por consiguiente, la adecuación del período de bloqueo para garantizarla. Por otro lado, no cabe excluir que la divulgación precisa del período de bloqueo, incluso a posteriori, genere expectativas para los operadores de los mercados que puedan dificultar la formación del precio de mercado.

61. En sexto lugar, el equilibrio entre el tipo de información comunicada y el grado de precisión de los elementos revelados permite garantizar la eficacia del PSPP impidiendo que los operadores de los mercados primarios obtengan la certeza de que se comprarán los bonos soberanos en los mercados secundarios.

62. Las principales modalidades del PSPP, tales como el volumen de compra mensual, la duración prevista del PAA, el criterio de distribución de las compras de bonos soberanos entre los Estados miembros de la zona del euro o la distribución de los eventuales riesgos, fueron comunicadas ya el 22 de enero de 2015 por el Presidente del BCE. ( 42 ) Este anuncio contribuye a la eficacia del PAA, puesto que con él se pretende reforzar los efectos que se desea conseguir con las compras de valores de los sectores privado y público ejecutadas por dicho programa. A través de esta comunicación, el BCE afirma su compromiso de hacer frente a las tendencias deflacionistas explicando de un modo creíble la actuación desarrollada a tal fin. Se trata de un medio mediante el cual el BCE transmite a la economía real la flexibilización de las condiciones monetarias y financieras generada por el PSPP. Es lo que en economía se llama el «canal de señalización». Permite reforzar eficazmente los efectos que se pretende lograr con un programa de flexibilización cuantitativa. ( 43 )

63. No obstante, como señala el BCE en sus observaciones escritas, esta comunicación despliega sus efectos únicamente a nivel macroeconómico. La información proporcionada no permite a los operadores que pueden adquirir bonos soberanos en el mercado primario tener la seguridad de que el SEBC va a proceder a la compra de estos bonos en un plazo y en unas condiciones que les permitan actuar de hecho como intermediarios del SEBC para la adquisición directa de dichos bonos a autoridades y organismos públicos del Estado miembro en cuestión. En la vista de 10 de julio de 2018, el director del servicio jurídico del Deutsche Bundesbank (Banco Central Alemán) confirmó que si bien existía una cierta previsibilidad en virtud de los anuncios del BCE —en particular sobre el hecho de que una tercera parte de los bonos soberanos podía adquirirse en el marco del PSPP—, esta no tenía efectos a nivel microeconómico.

64. En efecto, las modalidades del PSPP comunicadas por el BCE siguen siendo de carácter general. El importe de las adquisiciones mensuales del programa PAA es un dato indicativo que no se detalla de ningún otro modo, ya sea en referencia a la fecha de compra o de vencimiento. Además, tampoco se comunica el grado de empleo de los límites de compra, por emisión y por emisor. Por último, si bien la cartera de valores del PSPP se publica de forma semanal, se hace únicamente sobre una base consolidada, ( 44 ) mientras que el vencimiento residual se publica mensualmente, por residencia del emisor, sobre una base ponderada media. ( 45 ) Como señaló el BCE en la vista del 10 de julio de 2018, la información comunicada en el sitio de Internet del BCE debe bastar para que los operadores de los mercados conozcan los títulos de que dispone el SEBC, pero no la práctica concreta de compra.

65. Estas diferentes garantías me parecen idóneas para evitar que las condiciones de emisión de bonos soberanos se vean alteradas por la certeza de que el SEBC comprará los bonos tras su emisión. Permiten excluir, pues, que la ejecución de un programa como el PSPP tenga en la práctica un efecto equivalente al de la adquisición directa de bonos soberanos a autoridades y organismos públicos de los Estados miembros.

2) Sobre la falta de repercusiones de la conservación de los valores hasta su vencimiento y la compra de valores con rendimiento negativo [primera cuestión prejudicial, letras c) y d)]

66. En el desarrollo de la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre las repercusiones que pueden tener en la legalidad del PSPP a la vista del artículo 123 TFUE, apartado 1, por un lado, la conservación de toda la deuda adquirida hasta su vencimiento y, por otro, la adquisición de instrumentos de renta fija negociables nominales con un rendimiento negativo al vencimiento. No considero que estos elementos puedan invalidar la Decisión 2015/774.

i) Sobre la conservación de los valores hasta su vencimiento

67. En cuanto atañe a la conservación de los valores hasta su vencimiento, el Tribunal de Justicia declaró, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), que la posibilidad de conservar hasta su vencimiento los bonos adquiridos no desempeñaba un papel decisivo en el marco de la apreciación de la validez del OMT «puesto que esta posibilidad est[aba] supeditada a la necesidad de actuar así para alcanzar los objetivos perseguidos; además, en cualquier caso, los operadores interesados no [podían] tener la certeza de que el SEBC har[ía] uso de esa facultad». ( 46 ) Por otro lado, el Tribunal de Justicia recordó que el artículo 18, apartado 1, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE no excluye en modo alguno esta práctica, la cual no implica renuncia alguna al cobro de la deuda al Estado miembro emisor cuando el bono llegue a su vencimiento. ( 47 )

68. Ha de hacerse constar que el artículo 18, apartado 1, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE prevé expresamente la posibilidad de comprar y vender a plazo instrumentos negociables en los mercados de capitales sin supeditar esta posibilidad a reserva alguna. En estas circunstancias, a diferencia de cuanto señala el órgano jurisdiccional remitente, la falta de repercusiones de la conservación de un bono hasta su vencimiento en la licitud de un programa como el PSPP no me parece supeditada al carácter excepcional de la operación. En cambio, se exige que se ajuste al objetivo del programa en cuestión.

69. Eso es lo que, a mi parecer, ocurre en el caso de autos. Con carácter preliminar, ha de señalarse que las directrices del PSPP confirman que el SEBC puede vender los valores adquiridos en el marco de este programa en cualquier momento por razones de política monetaria. ( 48 ) Además, el artículo 3, apartado 3, de la Decisión 2015/774 autoriza la adquisición de valores con un vencimiento residual de 30 años y 364 días. En virtud de esta amplitud en la distribución de los valores, los operadores económicos no pueden estar seguros de que el SEBC conservará todos los valores hasta su vencimiento.

70. Sobre todo, considero que el mantenimiento de los valores adquiridos hasta su vencimiento puede responder al objetivo del PSPP. En efecto, el PSPP tiene como objetivo el mantenimiento de la estabilidad de los precios. De un modo más preciso, el considerando 4 de la Decisión 2015/774 añade que «gracias a su efecto reequilibrante en las carteras, el considerable volumen de compras del PSPP contribuirá a la consecución del objetivo de política monetaria subyacente de inducir a los intermediarios financieros a que aumenten su provisión de liquidez al mercado interbancario y de crédito a la economía de la zona del euro».

71. A la vista de este objetivo particular, me adhiero a la opinión del Gobierno alemán de que parece plausible que los activos adquiridos solo estén destinados a ser revendidos cuando el efecto de la compra en la política monetaria ya no se vea comprometido. ( 49 ) Pues bien, tal efecto necesita que se incremente suficientemente la liquidez en el mercado, con el fin de dar lugar a un reequilibrio en las carteras, y, por consiguiente, que no se dé una reventa de los instrumentos adquiridos antes de su vencimiento. El mantenimiento de los bonos soberanos, o incluso de una mayoría de los mismos, hasta su vencimiento me parece, pues, conforme con el objetivo perseguido por el PSPP.

ii) Sobre la compra de valores con un rendimiento negativo

72. El artículo 3, apartado 5, de la Decisión 2015/774 autoriza las compras de instrumentos de renta fija negociables nominales con un rendimiento negativo al vencimiento igual o superior al tipo de interés aplicable a la facilidad de depósito. A mi juicio, esta posibilidad no lleva a eludir la prohibición de financiación monetaria derivada del artículo 123 TFUE, apartado 1.

73. Antes de nada, debe recordarse que las operaciones de mercado abierto que el BCE ha de realizar le generan inevitablemente un riesgo de pérdidas, y ello con independencia del rendimiento anunciado. ( 50 ) Además, en cuanto atañe al PSPP, el BCE ha señalado expresamente que debía darse prioridad a la compra de instrumentos con un rendimiento positivo. ( 51 )

74. A continuación, dado que los bonos de algunos Estados miembros de la zona del euro se emiten a un tipo negativo como consecuencia de las condiciones de mercado, prohibir la compra de sus instrumentos iría en contra del principio de mercado abierto que debe regir la actuación del SEBC en los mercados de capitales en virtud del artículo 18.1 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE. ( 52 ) Como subrayan el BCE y la Comisión, excluir la compra de valores con rendimiento negativo del PSPP sería contrario al principio de neutralidad del mercado, el cual forma parte del principio de una economía de mercado abierta y con libre competencia, que condiciona la acción del SEBC en virtud del artículo 127 TFUE, apartado 1. ( 53 )

75. Por último, como observa pertinentemente el Gobierno alemán, renunciar a la compra de bonos soberanos emitidos a un tipo de interés negativo contradiría un elemento esencial del PSPP, que prevé la adquisición de bonos soberanos de todos los Estados miembros de la zona del euro, lo cual garantiza la consecución del objetivo de política monetaria.

76. En estas circunstancias, la compra de bonos soberanos con un rendimiento negativo no me parece contraria al artículo 123 TFUE, apartado 1.

3) Sobre la falta de repercusiones en la validez de la Decisión 2015/774 de la supuesta previsibilidad de los valores que se adquirirán [primera cuestión prejudicial, letra a), y segunda cuestión prejudicial]

77. Según el órgano jurisdiccional remitente, la combinación entre el volumen total anunciado del PAA, su desglose conforme a la clave de reparto para la suscripción del capital del BCE y la parte constante ocupada por las compras de bonos soberanos en el PAA permiten determinar de forma anticipada el volumen de compra mensual de valores emitidos por el sector público de un Estado miembro concreto. En este contexto, la escasez de bonos soberanos adquiribles, a la vista del rigor de las condiciones de admisibilidad relativas al vencimiento residual y al rendimiento, así como la regla que limita las adquisiciones del SEBC al 33 % del volumen de una emisión, permiten a los operadores obtener una certeza de hecho en cuanto a los valores concretos que se adquirirán en el marco del PSPP.

78. No considero que esta eventual certeza, no jurídica sino fáctica, que se basa en las modalidades anunciadas por el BCE, junto con la práctica de las compras de valores observada desde la entrada en vigor del PSPP, pueda invalidar la Decisión 2015/774.

79. En primer lugar, si bien existe certeza sobre la compra de bonos soberanos, esta es de naturaleza macroeconómica y no microeconómica. ( 54 ) Además, los análisis en que se basa el órgano jurisdiccional remitente no parecen tener en cuenta, cuando menos suficientemente, el hecho de que una parte de las compras realizadas al amparo del PSPP afecta a valores que no han sido emitidos por los Gobiernos centrales de los Estados miembros. ( 55 )

80. A continuación, esta supuesta certeza solo resultaría posible por la escasez de valores disponibles. Pues bien, suponiendo que se acredite tal escasez ( 56 ) y que se demuestre que permite deducir con certeza la compra de bonos soberanos concretos, estas constataciones llevarían a apreciar la eficacia de las garantías previstas en la Decisión 2015/774 sobre la base de elementos fácticos posteriores a su adopción. Pues bien, como se ha recordado en el examen de la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial, la legalidad de un acto debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho que existían en la fecha en que dicho acto fue adoptado y, en particular, no puede depender de apreciaciones retrospectivas sobre el grado de eficacia de dicho acto. ( 57 )

81. Cuando los efectos de una medida no pueden preverse con exactitud en el momento de su adopción, la valoración de la autoridad competente únicamente puede ser censurada si se revela como manifiestamente errónea a la vista de los elementos de que disponían al adoptar la normativa en cuestión. ( 58 ) En el caso de autos, la Decisión 2015/774 no me parece que sea el resultado de una apreciación «manifiestamente errónea». Al contrario, no se discute que, como se indica en la exposición de motivos de la Decisión 2015/774, esta fue adoptada «en un entorno en el que los tipos de interés clave del BCE se [encontraban] en su límite inferior y en el que los programas de compra que se centra[ban] en los activos del sector privado ha[bían] proporcionado un ámbito mensurable pero insuficiente para hacer frente a los riesgos a la baja para la estabilidad de precios». ( 59 ) En estas circunstancias, pudo considerarse legítimamente que era «necesario añadir el PSPP a las medidas del sistema monetario del Eurosistema como un instrumento [que] se caracteriza por tener un alto potencial de transmisión a la economía real». ( 60 ) Las garantías que enmarcan el PSPP acaban por asentar mi convicción de que el BCE realizó una apreciación reflexiva y mesurada en el momento de la adopción de la Decisión 2015/774.

82. Ciertamente, soy receptivo a la tesis recientemente sostenida por el Abogado General Bobek en sus conclusiones presentadas en el asunto Confédération paysanne y otros (C‑528/16, EU:C:2018:20) según la cual cualquier evolución posterior será pertinente para evaluar la validez de un acto jurídico de la Unión. ( 61 ) En su opinión, existe, pues, un deber de mantener actualizada la legislación, que podría acarrear «en casos extremos en los que la medida no se ajuste a la realidad técnica o social», una declaración de invalidez. ( 62 )

83. No obstante, no estamos en esa situación, puesto que la Decisión 2015/774 ha sido objeto de diferentes modificaciones sucesivas que, quizá, hayan simplificado las normas en materia de adquisiciones previstas inicialmente pero que, al mismo tiempo, han contribuido a mantener la eficacia de las garantías necesarias para su validez. Pienso, sobre todo, en el aumento del límite de tenencia de valores por emisión ( 63 ) o en la inclusión de los bonos de las administraciones locales y regionales en la lista de activos admisibles. ( 64 ) Estas medidas pueden, teóricamente, impedir o, cuando menos, atenuar la escasez de títulos disponibles. Tal era, por otro lado, la razón expresamente formulada en apoyo de la segunda modificación citada. En efecto, según el informe de la reunión de política monetaria del Consejo de Gobierno del BCE de 2 y 3 de diciembre de 2015, «se ha estimado que la [inclusión de los bonos de las administraciones locales y regionales en la lista de activos admisibles] contribuirá a evitar toda tensión que pudiera ejercerse sobre la disponibilidad de títulos». ( 65 )

b) Sobre la incitación a aplicar una sana política presupuestaria

84. En esta fase de mi análisis, considero que la compra de bonos soberanos en los mercados secundarios autorizada por el PSPP no tiene un efecto equivalente al de una adquisición directa de este tipo de bonos a autoridades y organismos públicos de los Estados miembros. No obstante, para que el PSPP no sea contrario a la prohibición de financiación monetaria establecida en el artículo 123 TFUE, apartado 1, las garantías que lo enmarcan deben limitar igualmente sus efectos sobre la incitación a aplicar una sana política presupuestaria.

85. Además del hecho de que los efectos de un programa como el PSPP sobre la incitación a aplicar una sana política presupuestaria ya estén limitados por la facultad del SEBC de revender en todo momento los bonos adquiridos ( 66 ) o bien de decidir la paralización del programa, me parecen esenciales tres características de dicho programa.

86. En primer lugar, el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Decisión 2015/774 obliga a que el emisor o el avalista de los instrumentos de renta fija negociables en el marco del PSPP tengan una calificación crediticia equivalente como mínimo a la categoría 3 de calidad crediticia de la escala de calificación armonizada del Eurosistema. En su defecto, el artículo 3, apartado 2, letra d), de la Decisión 2015/774 señala que los instrumentos de renta fija negociables solo serán admisibles si han sido emitidos o están plenamente garantizados por las administraciones centrales de Estados miembros de la zona del euro con arreglo a un programa de asistencia financiera y respecto a los cuales el Consejo de Gobierno del BCE haya suspendido la aplicación del umbral de calidad crediticia de conformidad con el artículo 8 de la Orientación BCE/2014/31 del BCE, de 9 de julio de 2014, sobre medidas temporales adicionales relativas a las operaciones de financiación del Eurosistema y la admisibilidad de los activos de garantía y por la que se modifica la Orientación BCE/2007/9. ( 67 )

87. Esta exigencia constituye una importante garantía en relación con la incitación a aplicar una sana política presupuestaria. En efecto, si un emisor de bonos soberanos ya no aplica una sana política presupuestaria, los bonos emitidos pueden perder esta calificación de calidad crediticia. Pues bien, esta pérdida entrañaría automáticamente el final de las compras de estos bonos. ( 68 )

88. En segundo lugar, las compras entre los emisores públicos de todos los Estados miembros de la zona del euro se reparten según un criterio objetivo e independiente de la situación económica o de su política presupuestaria, a saber, la clave para la suscripción de capital del BCE. Por consiguiente, el PSPP no puede interpretarse como un mecanismo que puede ayudar a los Estados miembros en dificultades de financiación. El límite total por emisor establecido en el artículo 5, apartado 2, de la Decisión 2015/774 incrementa aún más esta garantía al hacer que los Estados miembros de la zona del euro dependan, para la mayor parte de los bonos que emiten, de la demanda de los inversores privados.

89. En tercer lugar, la limitación de la distribución de riesgos a las compras realizadas por el propio BCE y a las compras de bonos de organizaciones internacionales, esto es, el 20 % del PSPP, contribuye también a que se mantenga la incitación a aplicar una sana política presupuestaria. En efecto, como señala el Deutsche Bundesbank (Banco Central Alemán) en sus observaciones escritas, respecto al 80 % de las compras realizadas al amparo del PSPP, son los contribuyentes locales o los demás acreedores de deuda pública quienes deberán soportar las eventuales pérdidas y la recapitalización del banco central en cuestión. Pues bien, se trata aquí de un «parámetro clave» del PSPP. ( 69 )

90. Ciertamente, esta distribución de riesgos no aparece expresamente en la Decisión 2015/774. No obstante, se menciona explícitamente en el comunicado preliminar del Presidente del BCE de 22 de enero de 2015 y en las notas de prensa del BCE de 22 de enero de 2015 y de 10 de marzo de 2016. Además, según el BCE, la distribución entre los bancos centrales del Eurosistema de las pérdidas que pueden derivar de la adquisición de bonos de organizaciones internacionales y bancos multilaterales de desarrollo cuya sede se encuentra en la zona del euro se refleja en la Decisión no publicada del BCE de 19 de noviembre de 2015 relativa a la distribución de pérdidas de operaciones de política monetaria (versión revisada) (BCE/2015/NP29), basada en el artículo 32, apartado 4, párrafo segundo, de los Estatutos del SEBC y del BCE. Por su parte, la distribución de pérdidas del BCE que puedan derivar de la adquisición de bonos de Estados miembros de la zona del euro se tratará de conformidad con el artículo 33, apartado 2, de los Estatutos del SEBC y del BCE. Así, las eventuales pérdidas reducirán el excedente anual que el BCE puede abonar a los bancos centrales del Eurosistema o bien entrañarán un traslado de pérdidas.

91. Considero que estas diferentes características bastan para evitar que un programa como el PSPP conduzca a neutralizar en los Estados miembros la incitación a aplicar una sana política presupuestaria. Por otro lado, cabe hacer constar que, dado que el 22 de junio de 2018 el Consejo decidió cerrar el procedimiento de déficit excesivo relativo a Francia, ( 70 ) no hay más que un solo Estado miembro sujeto a un procedimiento por déficit excesivo, mientras que en 2011 eran veinticuatro. ( 71 ) Esta situación objetiva tiende a demostrar que los Estados miembros de la zona del euro aplican una sana política presupuestaria.

3. Conclusión sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda

92. De cuanto precede se desprende, por un lado, que el PSPP no atribuye a la intervención del SEBC un efecto equivalente al de la adquisición directa de bonos soberanos a autoridades y organismos públicos de los Estados miembros y, por otro, que no neutraliza en los Estados miembros la incitación a aplicar una sana política presupuestaria. En estas circunstancias, la Decisión 2015/774 no me parece contraria al artículo 123 TFUE, apartado 1.

D. Sobre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta

93. Las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta versan en esencia sobre la vinculación del PSPP a la política monetaria —la cual circunscribe el mandato del BCE— y el examen de proporcionalidad al que debe estar sujeta la Decisión 2015/774 para controlar su conformidad con el artículo 119 TFUE y el artículo 127 TFUE, apartados 1 y 2 (así como con los artículos 17 a 24 del Protocolo sobre el SEBC y el BCE). El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si cabe seguir considerando que el PSPP queda comprendido en el ámbito del mandato del BCE a la vista de su volumen, su período de aplicación y las consecuencias que se derivan de ello.

94. Conforme al principio de atribución de competencias formulado en el artículo 5 TUE, apartado 2, el SEBC debe actuar dentro de los límites de las facultades que le confiere el Derecho primario. No puede, pues, adoptar ni ejecutar un programa que no esté comprendido en el ámbito que el Derecho primario atribuye a la política monetaria. Además, con objeto de garantizar el respeto de este principio, los actos del SEBC se hallan sujetos, en las condiciones previstas por los Tratados, al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia. ( 72 )

95. Los criterios necesarios para responder a estas cuestiones se establecieron en las sentencias de 27 de noviembre de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), y de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400).

1. El marco de análisis definido en las sentencias de 27 de noviembre de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), y de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400)

a) Sobre la definición de la política monetaria

96. Si bien el Tratado FUE no define de forma precisa la política monetaria, el Tribunal de Justicia ha declarado que sí define los objetivos de la misma y que es posible determinar los medios de que dispone el SEBC para aplicar esta política. ( 73 )

97. A este respecto, aun cuando las sentencias de 27 de noviembre de 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), y de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), demuestran una cierta evolución en su expresión, no me parece que ello tenga consecuencias. En la primera sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que el Tratado FUE se refiere, en sus disposiciones relativas a política monetaria, «a los objetivos de esta antes que a sus instrumentos». ( 74 ) Pues bien, esta jerarquización ha desaparecido en la segunda sentencia, pues el Tribunal de Justicia declaró en ella que el Tratado FUE «define a la vez los objetivos de la política monetaria y los medios de que dispone el SEBC para ejecutar dicha política». ( 75 ) No obstante, pese a esta diferencia léxica, cuando se trata de determinar si una medida queda comprendida en el ámbito de la política monetaria, es cierto que deben tenerse en cuenta principalmente los objetivos perseguidos y los medios utilizados. ( 76 )

98. Resulta igualmente importante recordar que una medida de política monetaria no puede equipararse a una medida de política económica por el mero hecho de que pueda tener efectos indirectos en la estabilidad de la zona del euro. ( 77 ) Las eventuales repercusiones indirectas no pueden implicar, ciertamente, que un programa del BCE deba equipararse necesariamente a una medida de política económica, puesto que se desprende del propio Tratado, en particular del artículo 119 TFUE, apartado 2, del artículo 127 TFUE, apartado 1, y del artículo 282 TFUE, apartado 2, que, sin perjuicio del objetivo de estabilidad de precios, el SEBC debe prestar apoyo a las políticas económicas generales de la Unión. ( 78 )

b) Sobre el principio de proporcionalidad y el alcance del control jurisdiccional relativo al mismo

99. Aun cuando resulte que un programa del BCE queda comprendido en el ámbito de la política monetaria, del artículo 119 TFUE, apartado 2, y del artículo 127 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 5 TUE, apartado 4, se desprende que un programa de compra de bonos como el PSPP solo puede adoptarse y aplicarse legítimamente en tanto en cuanto las medidas que contiene sean proporcionadas a los objetivos de dicha política. ( 79 ) Ello significa en concreto que el PSPP, como todo acto de una institución de la Unión, debe resultar idóneo para realizar los objetivos legítimos que persigue, ser necesario y no sobrepasar los límites de lo que es necesario para alcanzarlos.

100. No obstante, en cuanto atañe al control jurisdiccional del cumplimiento de estas condiciones, la misma reserva que el Tribunal de Justicia formuló respecto al OMT en el apartado 68 de la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), se impone respecto al PSPP. En efecto, cuando elabora y ejecuta un programa de operaciones de mercado abierto como el PSPP, el SEBC también ha de proceder a elecciones de carácter técnico y formular previsiones y apreciaciones complejas. En este marco, pues, se le ha de reconocer una amplia facultad de apreciación.

101. No obstante, el Tribunal de Justicia ha precisado que en los casos en que una institución de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, el control del respeto de ciertas garantías de procedimiento reviste una importancia fundamental y que, entre estas garantías, figura la «obligación del SEBC de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes de la situación de que se trate y de motivar suficientemente sus decisiones». ( 80 )

2. Sobre la aplicación de los principios del PSPP

a) Sobre el cumplimiento del mandato del BCE

1) Sobre el objetivo y los instrumentos utilizados por el PSPP

102. A tenor del artículo 119 TFUE, apartado 2, y del artículo 127 TFUE, apartado 1, el objetivo principal del SEBC consiste en mantener la estabilidad de precios. Pues bien, el objetivo del PSPP —y, con carácter más general, del PAA, del que es uno de sus cuatro subprogramas— consiste en contribuir a esta estabilidad de precios contrarrestando el descenso de la inflación observado desde 2013 y fuertemente agravado en 2014.

103. Este objetivo se recoge expresamente en el considerando 4 de la Decisión 2015/774. El BCE señala en el mismo que «el PSPP […] facilitará aún más las condiciones monetarias y financieras, incluidas aquellas relevantes para las condiciones crediticias en las sociedades no financieras y los hogares en la zona del euro, apoyando así el consumo y la inversión agregados en la zona del euro y contribuyendo en última instancia al regreso a medio plazo de las tasas de inflación a niveles inferiores pero cercanos al 2 %», y ello «en un entorno en el que los tipos de interés clave del BCE se encuentran en su límite inferior». De igual modo, dicho objetivo ha guiado cada una de las adaptaciones del PSPP. ( 81 )

104. En su comunicado preliminar de 22 de enero de 2015, el Presidente del BCE confirmó, por otro lado, que las compras efectuadas conforme al PAA se realizarían hasta que el Consejo de Gobierno del BCE observase «un ajuste sostenido de la trayectoria de inflación que sea compatible con nuestro objetivo de lograr que las tasas de inflación se sitúen en niveles inferiores, aunque próximos, al 2 % a medio plazo». Dado que se estaba en vías de alcanzar este objetivo, el BCE previó, por lo demás, en la reunión del Consejo de Gobierno de 14 de junio de 2018, que el ritmo mensual de compras netas de activos efectuadas en el marco del PAA se reduciría, en principio, a 15000 millones de euros desde octubre de 2018 hasta el final de diciembre de 2018, fecha en la que cesarán las compras netas. ( 82 )

105. Las relaciones del PSPP con la estabilidad de precios y, por consiguiente, con el mandato de política monetaria del BCE parecen, pues, indiscutibles, al igual que la necesidad de una respuesta ante los riesgos de deflación objetivamente constatados cuando se adoptó el PSPP. ( 83 ) Además, como subrayan en particular los Gobiernos italiano y finlandés en sus observaciones escritas, el objetivo de política monetaria del programa resulta reforzado por la falta de carácter selectivo del PSPP. ( 84 )

106. Los medios utilizados son también instrumentos de política monetaria puesto que se trata, de conformidad con el artículo 3 de la Decisión 2015/774, de autorizar la compra de instrumentos de renta fija del sector público en los mercados secundarios. Pues bien, como el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 54 de la sentencia 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), «el artículo 18, apartado 1, del Protocolo sobre el SEBC y el BCE, incluido en el capítulo IV del mismo, establece claramente que, con el fin de alcanzar los objetivos del SEBC y de llevar a cabo sus funciones, fijados por el Derecho primario, el BCE y los bancos centrales nacionales pueden, en principio, operar en los mercados financieros comprando y vendiendo directamente instrumentos negociables en euros».

107. El propio órgano jurisdiccional remitente considera que el objetivo del PSPP y los medios utilizados constituyen una concreción en principio lícita de la misión del BCE que consiste en garantizar la estabilidad de precios. En efecto, dado que la tasa de inflación depende de forma decisiva del consumo de los hogares y de la economía real, el aumento de liquidez de que disponen los bancos comerciales y sus clientes —lo que persigue el PSPP— puede considerarse un objetivo intermedio adecuado en la estrategia para influir en un incremento de los precios. ( 85 )

2) Sobre los efectos indirectos del PSPP

108. El elevado volumen de las compras autorizadas por la Decisión 2015/774 y la duración del PSPP suscitan no obstante dudas al Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal), el cual se pregunta sobre las repercusiones que pueden tener los efectos del PSPP en términos de política económica sobre la validez de la Decisión 2015/774.

109. En primer lugar, a su juicio, el volumen del PSPP entraña necesariamente una reorientación de la política económica. El hecho de que los bancos puedan vender al SEBC, en virtud del PSPP, un número muy importante de valores sujetos a riesgo de los que no podrían deshacerse sin el PSPP (o únicamente asumiendo pérdidas) supone un objetivo de política económica, pues el PSPP mejora de forma considerable la situación económica de los bancos y aumenta su solvencia. En segundo lugar, el PSPP mejora las condiciones de refinanciación de los Estados miembros, que pueden obtener crédito en el mercado de capitales en condiciones claramente más favorables que las que se darían sin el PSPP. Dado el volumen particularmente elevado del PSPP, ello puede dar lugar a que este programa deba clasificarse cualitativamente como comprendido primordialmente en la política económica.

i) Reflexiones teóricas sobre las relaciones entre la política monetaria y la política económica y el alcance del control jurisdiccional

110. Es innegable que la ejecución del PSPP entraña consecuencias para la política económica aplicada por los Estados miembros, máxime cuando, en virtud del artículo 119 TFUE, apartado 2, del artículo 127 TFUE, apartado 1, y del artículo 282 TFUE, apartado 2, el objetivo secundario del BCE consiste en sostener las políticas económicas de la Unión. ( 86 ) Por este motivo, como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), apartado 59, las repercusiones indirectas no pueden implicar que un programa del BCE que persigue un objetivo de política monetaria y utiliza a tal fin instrumentos propios de tal política se equipare a una medida de política económica.

111. La dificultad radica, pues, en la delimitación de los «efectos indirectos» de una medida de política monetaria. Según el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal), este concepto no puede referirse a una consecuencia cierta y previsible de la medida impugnada, sino únicamente a los efectos vinculados a otras fases intermedias de la misma. No comparto esta interpretación.

112. En primer lugar, ha de observarse que, si bien el Tribunal de Justicia no definió el concepto de «repercusiones indirectas» con ocasión del asunto que dio lugar a la sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), la repercusión examinada en el marco de ese asunto no está vinculada a una fase «intermedia» del OMT sino, por el contrario, a una condición sine qua non de su aplicabilidad —a saber, la subordinación de la ejecución del programa al pleno respeto de los programas de ajuste macroeconómico del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FESF) o del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MES)—. El Tribunal de Justicia reconoció que con esa condición no se excluía que el OMT pudiera reforzar «incidentalmente» la incitación a respetar esos programas de ajuste y favoreciera así, en cierta medida, la realización de los objetivos de política económica perseguidos por estos. No obstante, estas repercusiones, más que probables y directamente vinculadas al programa en cuestión, se consideraron indirectas. ( 87 )

113. Además, a menos que se desvirtúe el sentido del adjetivo utilizado por el Tribunal de Justicia, el concepto de «efecto indirecto» no puede asimilarse a un efecto que es simplemente «limitado», «accesorio» o «marginal». Por otro lado, tal interpretación se hallaría en contradicción con los términos del Tratado FUE, que añade al objetivo de estabilidad de precios el apoyo de las políticas económicas generales en la Unión, sin limitar el alcance de tal apoyo. Al contrario, el artículo 127 TFUE, apartado 1, exige al SEBC actuar de tal modo al disponer, en futuro de indicativo, que «el SEBC apoyará las políticas económicas generales de la Unión con el fin de contribuir a la realización de los objetivos de la Unión establecidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea». El único límite a este apoyo será el de no perjudicar el objetivo de política monetaria.

114. Por último, en mi opinión, el Tribunal de Justicia ha de evitar realizar un control de oportunidad por cuanto que el SEBC dispone de una amplia facultad de apreciación «al elaborar y aplicar un programa de operaciones de mercado abierto» ( 88 ) debido a las elecciones de carácter técnico a que procede y a las previsiones y apreciaciones complejas que ha de efectuar.

115. En estas circunstancias, considero que, si se ha comprobado que los objetivos del programa en cuestión y los instrumentos elegidos para su ejecución quedan comprendidos en el ámbito de la política monetaria, es necesario y suficiente que el órgano jurisdiccional verifique la existencia de garantías teóricamente bastantes para impedir que dicho programa persiga, en realidad, un objetivo preponderante de política económica o menoscabe el objetivo de estabilidad de precios.

116. A mi juicio, esta postura está en consonancia con la función del juez, el cual, cuando se admite que el autor de la norma dispone de un amplio margen de apreciación en virtud de elementos fácticos de carácter económico, científico o técnico altamente complejos, debe limitarse a examinar si en el ejercicio de esa facultad de apreciación se ha incurrido en un error manifiesto de apreciación o en desviación de poder, o si el autor de la norma ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. ( 89 )«En tal contexto, el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación de los hechos de carácter [económico,] científico y técnico efectuada por [la institución] a quien el Tratado encomendó dicha tarea por la suya propia». ( 90 )

117. Tal control puede parecer limitado, o incluso formal. Sin embargo, no cabría reprochar al Tribunal de Justicia —o a otro órgano jurisdiccional— que actuase de tal modo por cuanto un análisis más profundo ya no tendría carácter jurídico sino, en el presente caso, económico, lo cual no queda comprendido en el ámbito de la competencia técnica del juez. ( 91 ) Pues bien, la cuestión de los conocimientos especializados debe tenerse necesariamente en cuenta en una reflexión sobre la separación de poderes y la resolución de conflictos de orden constitucional. ( 92 ) Al igual que