CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 4 de mayo de 2017 ( 1 )

Asunto C‑18/16

K.

contra

Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

[Petición de decisión prejudicial planteada por el rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, con sede en Haarlem, Países Bajos)]

Política de asilo — Normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional — Directiva 2013/33/UE — Artículo 9 — Internamiento — Artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letras a) y b) — Verificación de la identidad o la nacionalidad — Verificación de los elementos en los que se basa la solicitud de protección internacional — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículos 6 y 52 — Proporcionalidad»

1. Mediante la presente petición de decisión prejudicial, el rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, con sede en Haarlem, Países Bajos) solicita orientación al Tribunal de Justicia acerca de la validez del artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letras a) y b), de la Directiva 2013/33/UE, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional. ( 2 ) En esencia, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si estos preceptos legales son compatibles con el derecho a la libertad y a la seguridad consagrado en el artículo 6 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. ( 3 ) Dicha cuestión se ha planteado en el contexto de un litigio relativo a una resolución de 17 de diciembre de 2015 por la que se ordenó el internamiento en los Países Bajos del Sr. K., un solicitante de asilo que había sido detenido en el aeropuerto de Schiphol por usar un pasaporte falso cuando se dirigía al Reino Unido.

Derecho internacional

Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados

2. El artículo 31, apartado 1, de la Convención de Ginebra ( 4 ) prohíbe la imposición de sanciones penales, por causa de su entrada o presencia ilegales, a los refugiados que, llegando directamente del territorio donde su vida o su libertad estuviera amenazada, se encuentren sin autorización en un territorio, a condición de que se presenten sin demora a las autoridades y aleguen causa justificada de su entrada o presencia ilegales. El artículo 31, apartado 2, establece que no se aplicarán a los refugiados otras restricciones de circulación que las necesarias y que tales restricciones se aplicarán únicamente hasta que se haya regularizado su situación en el país o hasta que el refugiado obtenga su admisión en otro país.

Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales

3. El artículo 5, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales ( 5 ) garantiza el derecho a la libertad y a la seguridad de las personas. Este derecho está limitado por una serie de excepciones que se prevén en el propio artículo 5, apartado 1, cada una de las cuales debe aplicarse «con arreglo al procedimiento establecido por la ley». En el presente asunto se pregunta si puede considerarse aplicable la excepción al derecho a la libertad prevista en el artículo 5, apartado 1, letra f), que consiste en la «detención o […] privación de libertad, conforme a derecho, de una persona para impedir su entrada ilegal en el territorio o contra la cual esté en curso un procedimiento de expulsión o extradición».

4. Para ser legítima, cualquier injerencia en el derecho a la libertad y a la seguridad de las personas basada en las excepciones contempladas en el artículo 5, apartado 1, letras a) a f), debe observar igualmente las garantías previstas en el artículo 5, apartados 2 a 5, del CEDH. En lo que respecta a un solicitante de asilo, estas garantías incluyen el derecho a ser informado en el plazo más breve posible sobre la detención, el derecho a presentar un recurso contra el internamiento ante un órgano judicial competente para que este ordene la puesta en libertad (si dicho internamiento fuera ilegal) y el derecho a una reparación en caso de haberse infringido el artículo 5 del CEDH. ( 6 )

Derecho de la Unión

Carta

5. El artículo 6 de la Carta corresponde al artículo 5, apartado 1, del CEDH. Según su tenor, «toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad».

6. El artículo 52 de la Carta lleva por título «Alcance e interpretación de los derechos y principios». Reza como sigue: «1. Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sólo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. 2. Los derechos reconocidos por la presente Carta que constituyen disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por éstos. 3. En la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que el Derecho de la Unión conceda una protección más extensa. […] 7. Las explicaciones elaboradas para guiar en la interpretación de la presente Carta serán tenidas debidamente en cuenta por los órganos jurisdiccionales de la Unión y de los Estados miembros.»

Directiva sobre el retorno

7. La Directiva 2008/115/CE, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, ( 7 ) tiene por objeto instaurar un conjunto horizontal de normas aplicable a todos los nacionales de terceros países que no cumplan las condiciones de entrada, estancia o residencia en un Estado miembro. ( 8 ) Según dispone su artículo 1, la Directiva «establece normas y procedimientos comunes que deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho [de la Unión], así como del Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de los refugiados y de derechos humanos».

8. El artículo 2, apartado 1, dispone que la Directiva sobre el retorno se aplicará a los nacionales de terceros países en situación irregular en el territorio de un Estado miembro. El artículo 3, apartado 1, define al «nacional de un tercer país» como «cualquier persona que no sea ciudadano de la Unión en el sentido del [artículo 20 TFUE, apartado 1] y que no sea un beneficiario del derecho [de la Unión] a la libre circulación con arreglo a la definición del artículo 2, apartado 5, del Código de fronteras Schengen». ( 9 ) El artículo 3, apartado 4, define la «decisión de retorno» como «una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se declare irregular la situación de un nacional de un tercer país y se imponga o declare una obligación de retorno».

Directiva sobre el reconocimiento

9. La Directiva 2011/95/UE ( 10 ) establece normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional. ( 11 ) El artículo 2, letra h), define la «solicitud de protección internacional» como la «petición de protección presentada a un Estado miembro por un nacional de un tercer país o un apátrida que pueda presumirse aspira a obtener el estatuto de refugiado o el estatuto de protección subsidiaria, y que no pida expresamente otra clase de protección que esté fuera del ámbito de aplicación de [esa Directiva] y pueda solicitarse por separado».

10. De acuerdo con el artículo 4, apartado 1, los Estados miembros podrán considerar que es obligación del solicitante presentar lo antes posible todos los elementos necesarios para fundamentar su solicitud de protección internacional. Con arreglo al artículo 4, apartado 2, esos elementos consisten en las declaraciones del solicitante y en «toda la documentación de la que disponga sobre su edad, pasado, incluido el de parientes relacionados, identidad, nacionalidad(es) y lugares de anterior residencia, solicitudes de asilo previas, itinerarios de viaje, documentos de viaje y motivos por los que solicita protección internacional». El artículo 4, apartado 3, establece que la evaluación de una solicitud de protección internacional se efectuará de manera individual e implicará que se tengan en cuenta: los hechos pertinentes relativos al país de origen en el momento de resolver sobre la solicitud; las declaraciones y la documentación pertinentes presentadas por el solicitante; y la situación particular y circunstancias personales de este, incluidos su pasado, sexo y edad. ( 12 ) En este sentido, según el considerando 22, «las consultas con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados pueden proporcionar a los Estados miembros una valiosa orientación para determinar el estatuto de refugiado».

11. El artículo 12 enumera los motivos de exclusión del estatuto de refugiado. La aplicación de esos motivos conlleva privar al solicitante de la protección asociada al estatuto de refugiado. Por tanto, son una excepción al derecho de asilo con respecto a una persona que, en otro caso, habría tenido derecho a esa protección. ( 13 )

Directiva sobre procedimientos

12. De conformidad con el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2013/32/UE, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, ( 14 ) los solicitantes estarán autorizados a permanecer en un Estado miembro mientras se esté examinando su solicitud de protección.

13. El artículo 10 establece ciertos requisitos para dicho examen. Entre ellos, se incluye la necesidad de determinar en primer lugar si los solicitantes reúnen los requisitos para ser refugiados y, de no ser así, si son personas con derecho a protección subsidiaria; de garantizar que se lleva a cabo un examen adecuado de la solicitud, y de asegurar que dicho examen y la adopción de la consiguiente resolución se efectúen de forma individual, objetiva e imparcial. ( 15 )

14. Con arreglo al artículo 13, los Estados miembros deben imponer a los solicitantes la obligación de cooperar con las autoridades competentes con vistas a establecer su identidad y otros elementos a que se refiere el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre el reconocimiento.

15. El artículo 24 prevé una serie de garantías particulares para algunos solicitantes, y el artículo 25 regula la situación de los menores no acompañados.

16. El artículo 26, apartado 1, recoge el artículo 31 de la Convención de Ginebra, en la medida en que prohíbe de manera general a los Estados miembros mantener a una persona internada por la única razón de que sea un solicitante de protección internacional de un tercer país mientras su solicitud se esté examinando. Cuando se mantenga internado a un solicitante, los motivos y condiciones de su internamiento y las garantías a su disposición deben ser acordes con la Directiva sobre la acogida.

17. De acuerdo con el artículo 33 de la Directiva sobre procedimientos, los Estados miembros podrán considerar inadmisible una solicitud de protección internacional en determinadas circunstancias, tales como el hecho, contemplado en el artículo 33, apartado 2, letra a), de que otro Estado miembro ya haya concedido la protección internacional.

Directiva sobre la acogida

18. En los considerandos de la Directiva sobre la acogida se contienen las siguientes declaraciones: – Una política común en el ámbito del asilo, que incluya un sistema europeo común de asilo (en lo sucesivo, «SECA»), es uno de los elementos constitutivos del objetivo de la Unión Europea de establecer progresivamente un espacio de libertad, seguridad y justicia abierto a los que, impulsados por las circunstancias, busquen legítimamente protección en la Unión. ( 16 ) – El SECA está basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra. ( 17 ) – Los Estados miembros se hallan vinculados por obligaciones establecidas en razón de instrumentos de Derecho internacional de los que son parte en relación con el tratamiento de las personas comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre la acogida. ( 18 ) – El internamiento de solicitantes debe regirse por el principio de que nadie puede ser internado por el único motivo de solicitar protección internacional, especialmente, de conformidad con las obligaciones jurídicas de carácter internacional de los Estados miembros y con el artículo 31 de la Convención de Ginebra. Los solicitantes solo podrán ser internados en circunstancias excepcionales claramente definidas y establecidas en la presente Directiva, de acuerdo con el principio de necesidad y proporcionalidad en lo que se refiere tanto a la forma como a la finalidad de dicho internamiento. Cuando el solicitante esté internado, debe disfrutar efectivamente de las garantías procesales pertinentes, tales como las vías de recurso ante las autoridades judiciales nacionales. ( 19 ) – El concepto de «debida diligencia» requiere al menos que los procedimientos administrativos relativos a los motivos de internamiento, en particular la adopción de «medidas concretas y significativas» para verificar los motivos de internamiento, se tramiten en el plazo más breve posible. El internamiento de un solicitante no debe exceder del tiempo razonablemente necesario para cumplimentar los procedimientos correspondientes. ( 20 ) – A fin de garantizar mejor la integridad física y psicológica de los solicitantes, el internamiento debe ser un último recurso y únicamente debe aplicarse tras haber examinado debidamente todas las medidas alternativas no privativas de libertad al internamiento. Cualquier medida alternativa al internamiento debe respetar los derechos humanos fundamentales de los solicitantes. ( 21 ) – La Directiva sobre la acogida respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en especial por la Carta. ( 22 )

19. El artículo 2, letra a), incorpora a la Directiva sobre la acogida la definición de «solicitud de protección internacional» que figura en la Directiva sobre el reconocimiento. El artículo 2, letra b), define al «solicitante» como «el nacional de un tercer país o apátrida que haya formulado una solicitud de protección internacional sobre la cual todavía no se haya dictado una resolución definitiva». ( 23 ) Según el artículo 2, letra h), por «internamiento» se entenderá «el confinamiento de un solicitante por un Estado miembro en un lugar determinado donde se priva al solicitante de la libertad de circulación».

20. De conformidad con su artículo 3, apartado 1, la Directiva se aplicará «a todos los nacionales de terceros países y apátridas que presenten una solicitud de protección internacional en el territorio, incluida la frontera, en las aguas territoriales o en las zonas de tránsito de un Estado miembro, siempre y cuando se les permita permanecer en su territorio en calidad de solicitantes, así como a los miembros de su familia si quedan cubiert[o]s por la solicitud de protección internacional de conformidad con el Derecho nacional».

21. Con arreglo al artículo 8: «1. Los Estados miembros no internarán a una persona por la única razón de que sea un solicitante de protección internacional, de conformidad con la [Directiva sobre procedimientos]. 2. Cuando ello resulte necesario, sobre la base de una evaluación individual de cada caso, los Estados miembros podrán internar a un solicitante siempre que no se puedan aplicar efectivamente medidas menos coercitivas. 3. Un solicitante solo podrá ser internado: a) para determinar o verificar su identidad o nacionalidad; b) para determinar los elementos en que se basa la solicitud de protección internacional que no podrían obtenerse sin el internamiento, en particular cuando exista riesgo de fuga del solicitante; […] Los motivos de internamiento quedarán establecidos en el Derecho nacional. […]»

22. El artículo 9 establece una serie de garantías para los solicitantes internados. Entre ellas, se incluye el cumplimiento de los siguientes requisitos: – el período de internamiento del solicitante será lo más breve posible y solo se le mantendrá internado mientras los motivos establecidos en el artículo 8, apartado 3, sean aplicables (artículo 9, apartado 1); – el internamiento de los solicitantes será ordenado por escrito por las autoridades judiciales o administrativas, y la orden de internamiento reflejará los motivos de hecho y de derecho en que se base (artículo 9, apartado 2); – los Estados miembros someterán a un control judicial rápido la legalidad del internamiento (artículo 9, apartado 3); – se informará inmediatamente al solicitante por escrito, en una lengua que comprenda (o cuya comprensión sea razonable suponerle), de las razones en las que se basa el internamiento y de los procedimientos para impugnar la orden de internamiento (artículo 9, apartado 4); – el internamiento será objeto de control por la autoridad judicial (artículo 9, apartado 5); y – los solicitantes tendrán derecho a representación legal y asistencia jurídica gratuitas para interponer un recurso (artículo 9, apartados 6 y 7).

Derecho nacional

23. El artículo 59b, apartado 1, letras a) y b), de la Vreemdelingenwet 2000 (Ley de Extranjería de 2000; en lo sucesivo, «Vw») establece: «1. El extranjero que resida legalmente en virtud del artículo 8, letra f) […], [ ( 24 )] en la medida en que dicha residencia se base en una solicitud de permiso de residencia temporal amparada en el derecho de asilo, podrá ser internado por [el Ministro de Seguridad y Justicia], si: a) el internamiento es necesario al objeto de determinar la identidad o la nacionalidad del extranjero; b) el internamiento es necesario al objeto de obtener los datos que se requieran para la evaluación de una solicitud de permiso de residencia temporal […], en particular, si existe riesgo de fuga; […] 2. El internamiento previsto en el apartado 1, letras a) [o] b) […] no podrá exceder de cuatro semanas […]».

Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales

24. El procedimiento principal afecta al Sr. K. (en lo sucesivo, «solicitante»), un nacional iraní. Llegó al aeropuerto de Amsterdam Schiphol (Países Bajos) el 30 de noviembre de 2015 en un vuelo procedente de Viena (Austria). Su intención era volar a Edimburgo (Reino Unido) ese mismo día. En el control de pasaportes efectuado antes de que embarcase en el vuelo de Edimburgo surgieron sospechas de que estaba utilizando un pasaporte falso. Tales sospechas se confirmaron en un control posterior donde se verificó la falsedad de su pasaporte.

25. El Sr. K. fue recluido y se incoó un procedimiento penal contra él en relación con el pasaporte falso que había presentado ante las autoridades neerlandesas. El órgano jurisdiccional remitente señala que no hay ningún dato que sugiera que fue recluido para evitar su entrada ilegal en los Países Bajos. Al contrario, su reclusión inicial estaba relacionada con su detención, vinculada a la sospecha de comisión de una infracción penal (o varias infracciones penales). En la resolución de remisión no se detalla la naturaleza exacta de los cargos que se le imputan. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente sí explica que el procedimiento penal se basó en los siguientes motivos: entrada ilegal en los Países Bajos; infracción de la legislación en materia de extranjería; falta o insuficiencia de cooperación en relación con la determinación de su identidad y nacionalidad; falta de acreditación de un motivo válido para haberse deshecho de su documentación de viaje e identificación, y uso de documentos falsos o falsificados. Estos motivos se describen como «motivos esenciales». También se citan los siguientes «motivos no esenciales» relativos al Sr. K.: haber incumplido una o varias de las distintas obligaciones aplicables conforme al capítulo 4 del Vreemdelingenbesluit 2000 (Reglamento de Extranjería de 2000); no tener domicilio fijo; carecer de recursos económicos suficientes, y ser sospechoso o haber sido declarado culpable de la comisión de una infracción penal.

26. Durante su reclusión, el Sr. K. declaró que tenía la intención de solicitar asilo en los Países Bajos porque en Irán temía por su vida. Según ha declarado, realizó esa solicitud el 9 de diciembre de 2015.

27. El 15 de diciembre de 2015, el tribunal penal nacional señaló que la causa penal contra el Sr. K. era inadmisible. En consecuencia, las autoridades competentes decidieron no actuar contra él. ( 25 ) Mediante una resolución «de puesta en libertad inmediata» de 16 de diciembre de 2015, la fiscalía ordenó su puesta en libertad. El 17 de diciembre, el Sr. K. presentó una solicitud formal de asilo. Ese mismo día, fue internado con arreglo al artículo 59b, apartado 1, letras a) y b), de la Vw (en lo sucesivo, «orden de internamiento»).

28. La orden de internamiento se basó en los siguientes motivos: en primer lugar, el internamiento era necesario para determinar la identidad o nacionalidad del solicitante ( 26 ) y, en segundo lugar, era necesario al objeto de obtener los datos que se requerían para evaluar su solicitud de asilo. Se estimó, en particular, que existía riesgo de fuga. ( 27 )

29. El 17 de diciembre de 2015, el Sr. K. presentó un recurso contra la orden de internamiento y solicitó una indemnización. El Sr. K. alega que, a la vista de la sentencia N. del Tribunal de Justicia, ( 28 ) su internamiento era contrario al artículo 5 del CEDH y que lo dispuesto en el artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida es contrario a esa norma y también al artículo 6 de la Carta.

30. El órgano jurisdiccional remitente realiza las observaciones que se exponen a continuación. En primer lugar, no se ha dictado ninguna decisión de retorno contra el Sr. K. En segundo lugar, el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre procedimientos establece la norma básica de que debe autorizarse a un solicitante (en el sentido de esta Directiva) a permanecer en el Estado miembro de que se trate hasta que se dicte una resolución en relación con su solicitud de protección internacional. Por tanto, no puede considerarse que esa persona permanece de manera ilegal en el territorio de un Estado miembro en el sentido de la Directiva sobre el retorno. En tercer lugar, tanto la Directiva sobre procedimientos como el Derecho nacional parecen oponerse a la expulsión de un solicitante en tales circunstancias. En cuarto lugar, esta postura ha sido confirmada por la sentencia Nabil y otros c. Hungría del TEDH, en la que se interpreta el artículo 5, apartado 1, letra f), del CEDH. ( 29 ) En quinto lugar, el internamiento conforme a los motivos previstos en el artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida (en lo sucesivo, «preceptos legales controvertidos») no parece tener el objetivo de expulsar a ningún nacional de un tercer país. El órgano jurisdiccional remitente considera que la postura descrita sería incompatible con el artículo 5, apartado 1, letra f), del CEDH. Por consiguiente, estima necesario examinar la validez del artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de dicha Directiva.

31. El órgano jurisdiccional remitente reconoce que de la sentencia Foto-Frost ( 30 ) se deduce que los órganos jurisdiccionales nacionales no tienen la facultad de declarar inválidos los actos de las instituciones de la Unión. En consecuencia, ha planteado al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial: «¿Es válido el artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida, a la luz del artículo 6 de la Carta: 1) en una situación en la que un nacional de un tercer Estado ha sido internado en virtud del artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida y tiene derecho, en virtud del artículo 9 de la [Directiva sobre procedimientos], a permanecer en un Estado miembro hasta que se haya adoptado una resolución en primera instancia sobre su solicitud de asilo, y 2) a la vista de las Explicaciones [sobre la Carta] (DO 2007, C 303, p. 17), según las cuales las limitaciones que puedan legítimamente establecerse al artículo 6 no podrán sobrepasar las permitidas por el CEDH en la propia redacción del artículo 5, apartado 1, letra f), y de la interpretación del [TEDH] de esta última disposición realizada en, entre otras, la sentencia [Nabil], según la cual el internamiento de un solicitante de asilo es contrario al citado artículo 5, apartado 1, letra f), si dicho internamiento no se ha ordenado con vistas a la expulsión?»

32. Han presentado observaciones escritas Bélgica, Estonia, Irlanda y los Países Bajos, así como el Consejo de la Unión Europea, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea. No se solicitó ni se celebró vista oral.

Análisis

Sobre la admisibilidad

33. El Parlamento considera que la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente es inadmisible. Alega que la cuestión formulada y los motivos subyacentes son, sustancialmente, idénticos a los planteados por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) en la sentencia N. ( 31 ) En esencia, en dicho asunto se había dictado una decisión de retorno contra el solicitante, si bien este no es el caso del Sr. K. El Parlamento aduce que las cuestiones que figuran en la resolución de remisión no son pertinentes para determinar si los preceptos legales controvertidos son acordes con la Carta.

34. A continuación expondré los motivos por los que no concuerdo con la opinión del Parlamento.

35. En primer lugar, de reiterada jurisprudencia se desprende que, cuando un órgano jurisdiccional nacional alberga dudas sobre la validez de un acto de la Unión, debe plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. ( 32 ) En segundo lugar, cuando se suscita una cuestión sobre la validez de un acto de la Unión ante un órgano jurisdiccional nacional, corresponde a dicho órgano determinar si es necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo y, por consiguiente, solicitar al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre dicha cuestión. De este modo, cuando las cuestiones planteadas por el juez nacional versan sobre la validez de una disposición del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia, en principio, tiene la obligación de pronunciarse. El Tribunal de Justicia solo puede negarse a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulta evidente que la interpretación o la apreciación de la validez de una norma del Derecho de la Unión solicitadas por el órgano jurisdiccional nacional no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal o cuando el problema es de naturaleza hipotética. ( 33 )

36. En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente explica en el párrafo primero del apartado de su resolución de remisión dedicado a la «Motivación» de la petición de decisión prejudicial que si los preceptos legales controvertidos fueran inválidos, el internamiento del Sr. K. carecería de fundamento jurídico y su recurso debería prosperar. El resultado del presente procedimiento también es pertinente para la demanda de indemnización derivada de un internamiento supuestamente ilegal. Por tanto, es evidente que la validez de los preceptos legales controvertidos influye directamente en el litigio promovido ante el órgano jurisdiccional nacional.

37. En cuarto lugar, el artículo 6 TUE, apartado 3, confirma que los derechos fundamentales reconocidos por el CEDH forman parte del Derecho de la Unión como principios generales. En este sentido, las Explicaciones sobre la Carta establecen claramente que los derechos establecidos en el artículo 6 de la Carta corresponden a los garantizados en el artículo 5 del CEDH. ( 34 ) Por tanto, si los preceptos legales controvertidos fueran incompatibles con la Carta, interpretada desde la perspectiva del CEDH, no podrían considerarse válidos, por lo que el internamiento del Sr. K., basado en las disposiciones nacionales de transposición del artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida, no sería legal.

38. En quinto lugar, el órgano jurisdiccional remitente solicita una decisión prejudicial, en esencia, porque entiende que la sentencia Nabil del TEDH significa que el internamiento de personas (incluidos los solicitantes de asilo) está justificado en el marco del artículo 5, apartado 1, letra f), del CEDH únicamente en la medida en que esté en curso un procedimiento de expulsión o de extradición. El órgano jurisdiccional remitente considera que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre procedimientos se opone a la expulsión de un solicitante de asilo mientras se esté examinando su solicitud de protección internacional. Señala que no se ha dictado contra el Sr. K. ninguna decisión de retorno en el sentido de la Directiva sobre el retorno. El órgano jurisdiccional remitente afirma que el internamiento del Sr. K. en virtud de los preceptos legales controvertidos no se fundamenta en razones relativas a su expulsión del territorio de la Unión.

39. Dado que los derechos establecidos en el artículo 6 corresponden a los garantizados en el artículo 5 del CEDH y que, con arreglo al artículo 52, apartado 3 de la Carta, tienen el mismo sentido y alcance, ( 35 ) considero que es preciso examinar la sentencia Nabil del TEDH para evaluar si dicho asunto afecta a la interpretación y validez del artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida. Es evidente que tal evaluación se refiere a los hechos establecidos en la resolución de remisión, al igual que los motivos esgrimidos en la petición de decisión prejudicial. La respuesta del Tribunal de Justicia será decisiva para resolver la cuestión objeto del litigio principal, a saber, si el internamiento del Sr. K. fue legal. Asimismo, es manifiesto que la cuestión prejudicial formulada por el órgano jurisdiccional remitente no es hipotética. Por tanto, procede admitir la petición de cuestión prejudicial.

Observaciones preliminares

40. Tal como pone de manifiesto el artículo 78 TFUE, apartado 1, la política común en materia de asilo deberá ajustarse a la Convención de Ginebra y a los demás tratados pertinentes. Según el artículo 78 TFUE, apartado 2, letras c) y f), el legislador de la Unión está facultado para adoptar medidas para ese sistema que comprendan, entre otras, «normas relativas a las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo […]».

41. El artículo 31 de la Convención de Ginebra prohíbe la imposición de sanciones penales, por causa de su entrada o presencia ilegales, a los refugiados llegados directamente de un territorio donde su vida o su libertad estuviera amenazada. Este principio resulta aplicable a los casos en los que los refugiados entren o estén presentes sin autorización, a condición de que se presenten sin demora a las autoridades y aleguen causa justificada de su entrada o presencia ilegales. Las Directrices sobre la detención del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ( 36 ) establecen que «en el contexto migratorio la detención no está prohibida per se en virtud del derecho internacional y tampoco el derecho a la libertad de la persona es absoluto». Estas Directrices establecen los siguientes principios generales: en este contexto, la detención i) debe ser acorde con la ley y estar autorizada por ella; ii) no debe ser arbitraria y debe basarse en una evaluación de las circunstancias particulares de la persona; iii) debe usarse como una medida excepcional que únicamente puede estar justificada por un fin legítimo, tal como llevar a cabo la identificación inicial o determinar los elementos en que se basa una solicitud de protección internacional que no podrían obtenerse sin la detención; y iv) debe ser proporcionada. ( 37 )

42. El Tribunal de Justicia hizo referencia a una versión anterior de estas Directrices en su sentencia N. ( 38 ) No obstante, en dicho asunto el solicitante fue internado con arreglo al artículo 8, apartado 3, letra e), de la Directiva sobre la acogida (por motivos de seguridad nacional y orden público). Tras rechazarse una solicitud de asilo anterior, se dictó contra él una decisión de retorno (esto es, una orden de abandonar la Unión Europea) y se le impuso una prohibición de entrada de diez años. Tales medidas se impusieron con arreglo a las disposiciones nacionales de transposición de la Directiva sobre el retorno. ( 39 ) El Sr. N. estaba internado de hecho en el momento en el que se solicitó al Tribunal de Justicia una decisión prejudicial respecto de dicho asunto.

43. Las circunstancias del Sr. K. son muy diferentes. No se cuestiona que su internamiento constituyó una privación de libertad. ( 40 ) Ahora bien, los motivos de internamiento en su caso se basaron en el artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida. El órgano jurisdiccional remitente no sugiere que en el caso de autos se haya adoptado ninguna medida en virtud de la Directiva sobre la acogida. No se ha dictado contra el Sr. K. una orden que le conmine a abandonar el territorio de la Unión ni se le ha impuesto una prohibición de entrada, y por tanto tal medida no se halla pendiente del resultado de su solicitud de protección internacional.

44. Dicho esto, en mi opinión, el Tribunal de Justicia debería aplicar en el presente asunto la misma metodología que siguió en la sentencia N. En consecuencia, el examen debe basarse únicamente en los derechos fundamentales garantizados por la Carta. ( 41 )

Validez a la luz del artículo 52, apartado 1, de la Carta

45. Todas las partes que han presentado observaciones escritas al Tribunal de Justicia en el presente asunto (entre las que, sin embargo, no se incluye el Sr. K.) están de acuerdo en que la validez del artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida es incuestionable.

46. Comparto tal opinión.

47. Según la resolución de remisión, el solicitante fue recluido inicialmente por ser sospechoso de haber cometido una infracción penal. El considerando 17 de la Directiva sobre la acogida establece que los motivos de internamiento establecidos en el artículo 8, apartado 3, no prejuzgarán los demás motivos de internamiento, incluidos los de detención en el ámbito de un proceso penal. Por tanto, la reclusión inicial del solicitante por parte de las autoridades neerlandesas debido a las sospechas de su autoría de una infracción penal (la presentación de un pasaporte falso) no es objeto del asunto que nos ocupa.

48. Cuando se declaró la inadmisibilidad del procedimiento penal, el Sr. K. fue internado en el marco de su solicitud de asilo. No se cuestiona que esta privación de libertad constituyó un internamiento en el sentido de la Directiva sobre la acogida. ( 42 ) Las autoridades neerlandesas alegaron dos razones para internar al Sr. K.: la primera, determinar su identidad o su nacionalidad y, la segunda, que su internamiento era necesario para establecer los elementos que se requerían para evaluar su solicitud, habida cuenta del riesgo de fuga.

49. El derecho fundamental a la libertad garantizado en el artículo 6 de la Carta tiene el mismo significado que el establecido en el artículo 5 del CEDH, si bien este último no forma parte del acervo de la Unión. ( 43 ) Las «limitaciones que pueden aportarse legítimamente al ejercicio de los derechos consagrados en la primera de esas disposiciones no pueden exceder las autorizadas por el CEDH». ( 44 ) También es un principio general de interpretación que todo acto de la Unión debe entenderse, en la medida de lo posible, de un modo que no cuestione su validez y de conformidad con el conjunto del Derecho primario y, en particular, con las disposiciones de la Carta. ( 45 )

50. En la medida en que el artículo 8, apartado 3, letras a) y b), permite a los Estados miembros internar a solicitantes de asilo, estas disposiciones autorizan una limitación al ejercicio del derecho a la libertad consagrado en el artículo 6 de la Carta. ( 46 ) La limitación de que se trata procede de una Directiva, es decir, un acto legislativo de la Unión Europea. Por tanto, está establecida por la ley a los efectos del artículo 52, apartado 1, de la Carta. ( 47 )

51. ¿Son compatibles los preceptos legales controvertidos con el derecho a la libertad establecido por el artículo 6 de la Carta?

52. En mi opinión, sí lo son.

53. En primer lugar, el punto de partida que establece el artículo 8, apartado 1, de la Directiva sobre la acogida es que los Estados miembros tienen prohibido internar a una persona por la única razón de que sea un solicitante de protección internacional. ( 48 ) En segundo lugar, al amparo de la Directiva sobre la acogida, el internamiento debe considerarse una medida «particularmente drástica adoptada contra un solicitante de protección internacional», ( 49 ) que solo puede adoptarse en «circunstancias excepcionales claramente definidas». ( 50 ) En tercer lugar, con arreglo al artículo 8, apartado 2, el internamiento está permitido en determinadas circunstancias tasadas: i) cuando ello resulte necesario; ii) sobre la base de una evaluación individual del caso en particular, y iii) siempre que no se puedan aplicar efectivamente medidas menos coercitivas. En cuarto lugar, un solicitante únicamente podrá ser internado si se cumple uno de los motivos enumerados en el artículo 8, apartado 3. Cada uno de esos motivos responde a una necesidad específica y reviste un carácter autónomo. ( 51 )

54. Estas condiciones exhaustivas también están sujetas al requisito de que los motivos de internamiento deben estar previstos en el Derecho nacional y de que se respeten las garantías procesales de los solicitantes internados. ( 52 ) Entre estas garantías se incluye la condición de que, en caso de internamiento de un solicitante, el período de internamiento será lo más breve posible y solo se le mantendrá internado mientras los motivos establecidos en el artículo 8, apartado 3, sean aplicables (artículo 9, apartado 1).

55. La redacción actual del artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida como tal no es contraria al derecho a la libertad consagrado en el artículo 6 de la Carta. ( 53 )

56. Del artículo 78 TFUE se desprende que el establecimiento y el funcionamiento correcto del SECA es un objetivo de interés general reconocido por la Unión Europea.

57. Por tanto, es necesario examinar si la injerencia en el derecho a la libertad permitida por los preceptos legales controvertidos rebasa los límites de lo que resulta apropiado y necesario para lograr los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate. Ello es así debido a que los inconvenientes ocasionados no deben ser desmesurados con respecto a los objetivos perseguidos. ( 54 )

58. Los elementos del SECA comprenden la creación de un estatuto uniforme para las personas con derecho a protección internacional basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra. ( 55 ) El sistema se fundamenta en la idea de que los Estados miembros deberán aplicar criterios comunes para la identificación de personas auténticamente necesitadas de esa protección. ( 56 )

59. En lo que respecta al artículo 8, apartado 3, letra a), de la Directiva sobre la acogida, determinar o verificar la identidad o nacionalidad de un solicitante es un elemento clave para comprobar si ese solicitante cumple las condiciones para la obtención del estatuto de refugiado. A los efectos de la definición de «refugiado» del artículo 2, letra d), de la Directiva sobre el reconocimiento, es necesario comprobar si el solicitante tiene «[…] fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o [es] un apátrida que, hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual por los mismos motivos que los mencionados, no puede o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él […]». La nacionalidad de un solicitante es un criterio importante que se tiene en cuenta en la evaluación llevada a cabo al amparo del artículo 4, apartado 3, de la citada Directiva. La información sobre la situación del país de origen del solicitante es precisamente la clase de información que los Estados miembros podrían querer comprobar en organizaciones como el ACNUR. ( 57 ) Ahora bien, este tipo de comprobación solo puede realizarse si se conoce la nacionalidad (o la condición de apátrida) del solicitante.

60. Además, los Estados miembros también deben considerar si la persona en cuestión no merece la protección internacional por estar excluida de los beneficios del estatuto de refugiado en virtud del artículo 12 de la Directiva sobre el reconocimiento. Esta consideración solo es posible si puede identificarse a la persona.

61. Con carácter general, la identidad del solicitante es un elemento crucial en el marco del SECA y resulta especialmente pertinente en relación con la aplicación de lo que se conoce como «sistema de Dublín». ( 58 ) Dicho sistema prevé un procedimiento para determinar el Estado miembro responsable de examinar una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país. Si no disponen de información sobre la identidad del solicitante, los Estados miembros no pueden aplicar los criterios establecidos en el Reglamento n.o 604/2013 para determinar cuál es el Estado miembro responsable en un caso particular.

62. La identidad también es importante para establecer si una solicitud es inadmisible con arreglo al artículo 33 de la Directiva sobre procedimientos. En virtud del artículo 33, apartado 2, letra a), de esta Directiva, una solicitud de asilo podrá denegarse cuando otro Estado miembro haya concedido ya la protección internacional.

63. Por último, la identidad de un solicitante es asimismo pertinente para determinar si deben aplicarse garantías procesales especiales con arreglo al artículo 24 de la Directiva sobre procedimientos o en el caso de menores no acompañados (artículo 25 de la citada Directiva).

64. Habida cuenta de estas características sistémicas del SECA, considero que internar a un solicitante para verificar su identidad o nacionalidad al amparo del artículo 8, apartado 3, letra a), de la Directiva sobre la acogida puede ser una medida adecuada en determinados casos.

65. El artículo 8, apartado 3, letra b), de la Directiva sobre la acogida hace referencia a los «elementos en que se basa la solicitud de protección internacional que no podrían obtenerse sin el internamiento». En este sentido, me gustaría recordar que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre el reconocimiento establece que, a los efectos de la valoración de los hechos y circunstancias relativos a la solicitud de protección internacional, los Estados miembros podrán considerar que es obligación del solicitante presentar lo antes posible todos los elementos necesarios para fundamentar su solicitud. En muchos casos, la principal fuente de información será el propio solicitante, dado que la valoración de los Estados miembros ha de basarse principalmente en su declaración de los hechos, que podrá contrastarse con otras fuentes. ( 59 ) Los Estados miembros deben examinar todas las solicitudes de protección internacional de forma individual, objetiva e imparcial. ( 60 ) Al hacerlo, los Estados miembros también deben verificar la credibilidad de las declaraciones del solicitante. ( 61 )

66. Por consiguiente, si un particular solicita asilo porque teme ser perseguido por motivo de sus opiniones políticas, las autoridades de los Estados miembros deben verificar esa pretensión de conformidad con la Directiva sobre el reconocimiento y la Directiva sobre procedimientos. El artículo 13 de esta última impone a los solicitantes la obligación de cooperar con las autoridades competentes con vistas a establecer su identidad y otros elementos a que se refiere el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre el reconocimiento.

67. Si un solicitante no coopera con las autoridades competentes y, a fortiori, si se niega a ser interrogado o se fuga, tal evaluación no podrá llevarse a cabo.

68. Por tanto, considero que el artículo 8, apartado 3, letra b), de la Directiva sobre la acogida es una medida adecuada al objeto de lograr el objetivo general del SECA de aplicar criterios comunes para identificar a personas auténticamente necesitadas de protección internacional y distinguirlas de los solicitantes que no cumplan los criterios para obtener esa protección.

69. El Tribunal de Justicia ha destacado que, habida cuenta de la importancia del derecho a la libertad consagrado en el artículo 6 de la Carta y de la gravedad de la injerencia en el citado derecho que constituye una medida de internamiento, solo puede limitarse el ejercicio de este derecho dentro de los límites de lo estrictamente necesario. ( 62 )

70. Ambos preceptos legales controvertidos están supeditados a que se cumpla un conjunto de requisitos que tiene como objetivo enmarcar estrictamente el recurso a una medida de ese tipo. ( 63 )

71. Cada una de las disposiciones del artículo 8, apartado 3, letras a) y b), establece motivos de internamiento de carácter autónomo. Por tanto, examinaré cada medida de manera independiente para comprobar si superan la prueba de necesidad.

72. Dado que los solicitantes de asilo huyen de la persecución, es de esperar que muchos de ellos viajen con documentación falsa o incompleta. Del tenor del artículo 8, apartado 3, letra a), de la Directiva sobre la acogida, en relación con el artículo 8, apartados 1 y 2 de esta, se deduce que únicamente puede internarse a un solicitante por ese motivo cuando no indique su identidad o nacionalidad, o si las autoridades competentes no dan crédito a sus declaraciones. No se puede internar a todos los solicitantes para verificar su identidad o nacionalidad. Además, el artículo 8, apartado 3, letra a), debe aplicarse teniendo en cuenta los objetivos de la Directiva sobre la acogida. Entre ellos, se incluyen los principios de proporcionalidad y necesidad y la obligación de garantizar que el tiempo necesario para verificar los motivos de internamiento sea lo más breve posible. ( 64 )

73. El artículo 8, apartado 3, letra b), se limita expresamente a los casos en los que los elementos que acompañan a la solicitud «no podrían obtenerse sin el internamiento». Por consiguiente, la redacción utilizada indica que el legislador quería hacer hincapié en el hecho de que los Estados miembros no pueden hacer un uso arbitrario de ese motivo. La formulación «en particular cuando exista riesgo de fuga del solicitante» enfatiza ese límite. Del mismo modo, los objetivos previstos en los considerandos 15 y 16 confirman que esta disposición únicamente debe utilizarse cuando sea estrictamente necesario.

74. Asimismo, las salvaguardias legales previstas en el artículo 8, apartados 1 y 2, reflejan en ambos casos la Recomendación Rec(2003)5 del Comité de Ministros del Consejo de Europa y las Directrices sobre la detención del ACNUR, según las cuales el internamiento debe reservarse a casos excepcionales.

75. También es preciso recordar que la Directiva sobre la acogida debe interpretarse en relación con los requisitos procesales previstos en la Directiva sobre procedimientos. El artículo 26 de esta última prohíbe el internamiento de una persona por la única razón de que sea un solicitante. En el contexto más general del SECA también es evidente que lo dispuesto en materia de internamiento en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva sobre la acogida está previsto para supuestos excepcionales y no constituye la norma general.

76. La génesis legislativa de la Directiva sobre la acogida confirma que el internamiento se reguló teniendo en cuenta el régimen y los objetivos generales del SECA y que únicamente se permite cuando sea acorde con los derechos fundamentales y tenga un carácter necesario y proporcional. ( 65 )

77. Por último, considero que los preceptos legales controvertidos consiguen un buen equilibrio entre los intereses individuales y el interés general de garantizar el funcionamiento adecuado del SECA, que concede la protección internacional a aquellos nacionales de un tercer país que cumplan los criterios y permite rechazar las pretensiones de aquellos que no los cumplan, y permiten a los Estados miembros destinar sus recursos limitados a satisfacer sus obligaciones internacionales, incluidos los requisitos del Derecho de la Unión, que han evolucionado a la luz de los principios consagrados en la Convención de Ginebra y del CEDH. ( 66 )

Validez a la luz del artículo 52, apartado 3, de la Carta

78. Como he indicado anteriormente, el artículo 6 de la Carta corresponde al artículo 5, apartado 1, del CEDH. ( 67 ) De conformidad con el artículo 52, apartado 3, de la Carta, el sentido y el alcance del derecho a la libertad y a la seguridad garantizado en el artículo 6 de la Carta son iguales a los establecidos en el CEDH. ( 68 ) En consecuencia, para examinar la validez de los preceptos legales controvertidos a la luz del artículo 6 de la Carta, el Tribunal de Justicia debe tomar en consideración el artículo 5 del CEDH, tal como ha sido interpretado por el TEDH.

79. El artículo 5 del CEDH ha generado una amplia jurisprudencia por parte del TEDH. El derecho a la libertad y a la seguridad que garantiza esta disposición no es absoluto. Está sujeto a una lista exhaustiva de motivos admitidos por los que puede privarse de libertad a las personas. ( 69 ) El artículo 5, apartado 1, letra f), del CEDH ha sido descrito como el motivo que permite a los Estados miembros internar a un «extranjero» (o nacional de un tercer país) en el contexto del ejercicio de sus funciones en materia de inmigración o asilo. Ese motivo particular está compuesto de dos partes. Por un lado, el internamiento puede permitirse para evitar la entrada ilegal a un país. Por otro lado, un nacional de un tercer país puede ser internado con vistas a su expulsión o extradición.

80. A juzgar por los hechos narrados en la resolución de remisión, considero que únicamente es necesario examinar la validez de los preceptos legales controvertidos en relación con la primera parte del artículo 5, apartado 1, letra f), del CEDH.

81. El TEDH interpretó esa parte por primera vez en la sentencia Saadi. ( 70 ) Señaló que «sin perjuicio de las obligaciones que les incumben en virtud de la Convención, los Estados disfrutan de un “derecho soberano inalienable a controlar la entrada y residencia de extranjeros en su territorio” […] Es necesario que este derecho se acompañe de la facultad de los Estados de internar a posibles inmigrantes que han solicitado el permiso de entrada, ya sea en concepto de asilo o no. [Es evidente que] el internamiento de posibles inmigrantes, incluidos los solicitantes de asilo, puede ser compatible con el artículo 5, apartado 1, letra f), [del CEDH]». ( 71 )

82. El TEDH añadió que «[…] hasta que un Estado “autorice” la entrada al país, toda entrada se considera “ilegal”, por lo que el internamiento de una persona que desea entrar y que necesita un permiso de entrada pero aún no dispone de él puede llevarse a cabo, literalmente, para “impedir su entrada ilegal”. [La Gran Sala] no acepta que pueda entenderse que, tan pronto como un solicitante de asilo se entregue a las autoridades de inmigración, esté tratando de entrar “legalmente”, de modo que el internamiento no esté justificado con arreglo a la primera parte del artículo 5, apartado 1, letra f). Considerar que la primera parte del artículo 5, apartado 1, letra f), únicamente permite internar a una persona cuando se haya demostrado que está tratando de evadir las restricciones de entrada supondría aplicar una interpretación demasiado estricta de los términos de la disposición y de las facultades del Estado para ejercer su derecho de control inalienable antes descrito». ( 72 ) De acuerdo con el TEDH, tal interpretación no sería acorde con la Conclusión n.o 44 del Programa del Comité Ejecutivo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, las Directrices sobre la detención del ACNUR y la Recomendación Rec(2003)5 del Comité de Ministros del Consejo de Europa. ( 73 ) Esos instrumentos aceptan que los solicitantes de asilo puedan ser internados en determinadas circunstancias, para comprobar su identidad o para establecer los elementos en los que se basa la solicitud de protección internacional.

83. De las consideraciones expuestas se desprende que la primera parte del artículo 5, apartado 1, letra f), puede aplicarse como excepción a la norma general que garantiza la libertad en casos relativos a solicitantes de asilo contra quienes no se haya adoptado una orden de expulsión del territorio de la Unión Europea. En principio, no es incompatible con esta disposición y, por tanto, tampoco con el artículo 6 de la Carta internar a un solicitante de asilo en el momento en el que tiene la intención de entrar en el territorio de la Unión para determinar o verificar su identidad [artículo 8, apartado 3, letra a), de la Directiva sobre la acogida]. Del mismo modo, tampoco es contrario a dicha disposición internar a un solicitante para determinar los elementos en que se basa la solicitud de protección internacional que no podrían obtenerse sin el internamiento, en particular cuando exista riesgo de fuga [artículo 8, apartado 3, letra b), de la Directiva sobre la acogida].

84. En lo que respecta a la posibilidad de que un solicitante se fugue, no es indispensable, a mi juicio, probar que el internamiento es necesario para impedir su huida. ( 74 ) Lo que se precisa es que se adopten medidas para garantizar que las autoridades competentes puedan ejercer sus funciones con arreglo al artículo 4 de la Directiva sobre el reconocimiento y al artículo 10 de la Directiva sobre procedimientos a fin de evaluar la solicitud de protección internacional y que habría un riesgo posible de que el solicitante se diera a la fuga de no estar internado.

85. Sin embargo, el TEDH ha declarado en múltiples ocasiones que toda privación de libertad, además de responder a una de las excepciones enumeradas en el artículo 5, apartado 1, letras a) a f), debe ser «legítima». En este sentido, el CEDH «remite, en esencia, al Derecho nacional y establece la obligación de observar las normas sustantivas y procesales de éste». ( 75 )

86. El internamiento al amparo del artículo 5, apartado 1, letra f), no puede ser compatible con el CEDH si es arbitrario. ( 76 ) No existe una definición global que delimite qué se considera una conducta arbitraria de las autoridades nacionales. Un concepto clave que se aplica en el examen de cada caso particular es la determinación de si el internamiento, a pesar de observar perfectamente el Derecho nacional, presenta un elemento de mala fe o de engaño por parte de las autoridades. ( 77 ) Cuando se interna a un solicitante de asilo, su internamiento debe «estar estrechamente relacionado con el objetivo de impedir su entrada ilegal al país». El TEDH también ha declarado que el lugar y las condiciones de internamiento deben ser apropiados, habida cuenta de que «la medida no se aplica a personas que han cometido una infracción penal, sino a extranjeros que, a menudo temiendo por sus vidas, han abandonado su propio país». Por tanto, la duración del internamiento no puede rebasar el tiempo razonable para el propósito perseguido. ( 78 )

87. De mi examen del artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida, en relación con el artículo 52, apartado 1, de la Carta, se desprende que considero que, en su caso, el uso del internamiento es una restricción proporcionada del derecho a la libertad en las circunstancias contempladas en esos preceptos legales. Esta evaluación resulta aplicable asimismo a los efectos del artículo 52, apartado 3. ( 79 )

88. Me gustaría añadir que las restricciones que establece el artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida deben interpretarse asimismo a la luz del artículo 9 de esta, que refleja las garantías reconocidas a los solicitantes en el artículo 5, apartados 2 a 5, del CEDH. Entre ellas, se incluyen el derecho a ser informado de los motivos de la detención; a contar con un control judicial rápido de la detención o del internamiento con la mayor brevedad; a emprender acciones para impugnar la legalidad del internamiento, y a obtener reparación por detención o internamiento ilegales. El artículo 9 de la Directiva sobre la acogida y, en particular, los apartados 1 a 5, contempla unas garantías similares. Como ya indiqué en mi opinión presentada en el asunto N., aunque no existe un equivalente del artículo 5, apartado 5, del CEDH en esta Directiva, esta deja «todo el margen necesario a los Estados miembros para cumplir la exigencia» de garantizar el derecho a una reparación. ( 80 )

89. Por tanto, las restricciones al derecho a la libertad que establece el artículo 8, apartado 3, letras a) y b), de la Directiva sobre la acogida, interpretado en relación con las garantías reconocidas a los solicitantes internados, garantizan que el derecho a la libertad, que se ha descrito como «uno de los más importantes en una “sociedad democrática”», ( 81 ) se aplique con arreglo al sentido y al espíritu del artículo 5 del CEDH.

90. Por último, me gustaría observar que el órgano jurisdiccional remitente limita su cuestión exclusivamente a la sentencia Nabil del TEDH. En ese caso, se había adoptado contra los dos solicitantes de asilo una orden de expulsión de Hungría y una prohibición de entrada. Las dos medidas se dictaron antes de que presentaran su solicitud de asilo. La situación de los solicitantes se examinó para determinar si el uso del internamiento era compatible con el derecho a la libertad, habida cuenta de la segunda parte del artículo 5, apartado 1, letra f) (internamiento de una persona contra la cual esté en curso un procedimiento de expulsión o extradición). ( 82 )

91. Dado que la solicitud de asilo del Sr. K. se está tramitando y que la resolución de remisión no contiene información sobre las medidas adoptadas contra él al amparo de la Directiva sobre la acogida, no hay datos en este asunto que sugieran que esté en curso «un procedimiento de expulsión o extradición» contra él. Por tanto, se halla en una situación muy diferente a la de los solicitantes de la sentencia Nabil. Por consiguiente, y habida cuenta de las declaraciones sobre los hechos que ha aportado el órgano jurisdiccional remitente, las circunstancias del Sr. K. no están comprendidas en la segunda parte del artículo 5, apartado 1, letra f), del CEDH. Por tanto, la interpretación de esta disposición realizada por el TEDH en Nabil no afecta a la evaluación de la validez del artículo 8, apartado 3, letra a), a los efectos del presente asunto.

92. Para el correcto desarrollo de mis conclusiones, me gustaría añadir que, habida cuenta de la sentencia N. del Tribunal de Justicia, según la cual de la sentencia Nabil no se deduce necesariamente que la existencia de un procedimiento de asilo implique por sí misma que el internamiento de una persona que ha presentado esa solicitud ya no se aplique «en vistas a una expulsión», la línea jurisprudencial presenta en todo caso más matices de lo que sugiere el órgano jurisdiccional remitente. ( 83 )

Conclusión

93. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que declare lo siguiente: «El examen de la cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia de la Unión Europea por el rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, con sede en Haarlem, Países Bajos) no ha mostrado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 8, apartado 3, párrafo primero, letras a) y b), de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, a la luz de los artículos 6 y 52, apartados 1 y 3, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.»

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013 (DO 2013, L 180, p. 96; en lo sucesivo, «Directiva sobre la acogida»).

( 3 ) DO 2010, C 83, p. 389 (en lo sucesivo, «Carta»).

( 4 ) Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, que entró en vigor el 22 de abril de 1954 [Colección de Tratados de las Naciones Unidas,, vol. 189, n.o 2545 (1954), p. 150], en su versión completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967, que entró en vigor el 4 de octubre de 1967 (en lo sucesivo, «Convención de Ginebra»). El Protocolo no es pertinente para dar respuesta a la presente petición de decisión prejudicial.

( 5 ) Firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»).

( 6 ) Véase, respectivamente, el artículo 5, apartados 2, 4 y 5. El artículo 5, apartado 3, se aplica a toda persona detenida o privada de libertad en las condiciones previstas en el artículo 5, apartado 1, letra c), cuando existan indicios racionales de que ha cometido una infracción o cuando se estime necesario para impedir la comisión de una infracción. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») ha señalado que esa disposición únicamente se aplica en el contexto de una causa penal (véase TEDH, sentencia de 31 de julio de 2000, Jėčius c. Lituania, CE:ECHR:2000:0731JUD003457897, § 50). De la resolución de remisión se desprende sin lugar a dudas que la privación de libertad del Sr. K. no se produjo en el marco de un procedimiento penal (véanse los apartados 24 a 28 posteriores). Por tanto, ni el artículo 5, apartado 1, letra c), ni el artículo 5, apartado 3, del CEDH son aplicables al presente procedimiento.

( 7 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008 (DO 2008, L 348, p. 98; en lo sucesivo, «Directiva sobre el retorno»).

( 8 ) Considerando 5.

( 9 ) Las categorías de beneficiarios del derecho a la libre circulación dentro del territorio de la Unión a los efectos del artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre el retorno se definen en el artículo 2, apartado 5, del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (código de fronteras Schengen) (DO 2016, L 77, p. 1). Este acto derogó y sustituyó lo dispuesto en el Reglamento (CE) n.o 562/2006, que contenía una versión anterior de dicho código. Estas categorías engloban a los ciudadanos de la Unión, en el sentido del artículo 20 TFUE, así como a los nacionales de terceros países miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, que ejerzan su derecho a circular libremente. Asimismo, incluyen a los nacionales de terceros países y los miembros de su familia que, en virtud de acuerdos celebrados entre la Unión Europea y sus Estados miembros y dichos terceros países, gocen de derechos en materia de libre circulación equivalentes a los de los ciudadanos de la Unión (tales países son Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza).

( 10 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9; en lo sucesivo, «Directiva sobre el reconocimiento»).

( 11 ) Artículo 1.

( 12 ) Véanse, respectivamente, las letras a), b) y c), del apartado 3 del artículo 4.

( 13 ) No he enumerado los motivos particulares, puesto que sólo el concepto de exclusión del estatuto de refugiado es pertinente en el contexto del presente asunto.

( 14 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013 (DO 2013, L 180, p. 60; en lo sucesivo, «Directiva sobre procedimientos»).

( 15 ) Véase, en particular, el artículo 10, apartados 2 y 3, letra a).

( 16 ) Considerando 2.

( 17 ) Considerando 3.

( 18 ) Considerando 10.

( 19 ) Considerando 15.

( 20 ) Considerando 16.

( 21 ) Considerando 20.

( 22 ) Considerando 35.

( 23 ) Esta misma definición se utiliza asimismo en el artículo 2, letra i), de la Directiva sobre el reconocimiento y en el artículo 2, letra c), de la Directiva sobre procedimientos.

( 24 ) De la resolución de remisión deduzco que, en virtud del artículo 8, letra f), de la Vw, un nacional de un tercer país que solicita asilo se considera residente legal en los Países Bajos hasta que se adopte una decisión sobre su solicitud de permiso de residencia y que, habida cuenta de su solicitud (o de una resolución judicial), su expulsión debe aplazarse hasta que se haya adoptado una decisión sobre su solicitud de asilo.

( 25 ) Según mi propia investigación basada en los autos del procedimiento nacional, parece que se declaró la «inadmisibilidad» debido a que el Sr. K. había solicitado el estatuto de refugiado. En consecuencia, las autoridades neerlandesas le concedieron el tratamiento propio de las personas que están bajo la protección de la Convención de Ginebra y, en particular, de su artículo 31.

( 26 ) Artículo 59b, apartado 1, letra a), de la Vw.

( 27 ) Artículo 59b, apartado 1, letra b), de la Vw.

( 28 ) Sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84).

( 29 ) TEDH, sentencia de 22 de septiembre de 2015, Nabil y otros c. Hungría (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612; en lo sucesivo, «Nabil»).

( 30 ) Sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452), apartados 15 y 16.

( 31 ) Sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84).

( 32 ) Sentencia de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10), apartados 30 y 31.

( 33 ) Sentencia de 12 de julio de 2012, Association Kokopelli (C‑59/11, EU:C:2012:447), apartados 28 y 29 y jurisprudencia citada.

( 34 ) Artículo 6 TUE, apartado 1, y artículo 52, apartado 7, de la Carta. Véanse, asimismo, las Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales (DO 2007, C 303, p. 17; en lo sucesivo, «Explicaciones sobre la Carta»).

( 35 ) Explicación relativa al artículo 6 — Derecho a la libertad y a la seguridad, p. 19 de las Explicaciones sobre la Carta.

( 36 ) Directrices sobre la detención: Directrices sobre los criterios y estándares aplicables a la detención de solicitantes de asilo y las alternativas a la detención, publicadas por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (2012) (en lo sucesivo, «Directrices sobre la detención del ACNUR»).

( 37 ) Véase asimismo el Informe del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de la Asamblea General de Naciones Unidas, publicado el 4 de mayo de 2015, «Directriz 21. Medidas específicas para extranjeros, incluidos migrantes, con independencia de su estatuto migratorio, solicitantes de asilo, refugiados y apátridas».

( 38 ) Directrices del ACNUR sobre los criterios y estándares aplicables con respecto a la detención de solicitantes de asilo, de 26 de febrero de 1999.

( 39 ) A la vista de la solicitud de asilo pendiente presentada por el Sr. N., su expulsión de los Países Bajos quedó suspendida con arreglo al Derecho interno y con arreglo al artículo 9 de la Directiva sobre procedimientos.

( 40 ) TEDH, sentencia de 23 de febrero de 2012, Creangă c. Rumanía, CE:ECHR:2012:0223JUD002922603, § 92.

( 41 ) Sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 46.

( 42 ) Véase el artículo 2, letra h), de la Directiva sobre la acogida.

( 43 ) Sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 45 y jurisprudencia citada.

( 44 ) Sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 47.

( 45 ) Sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 48 y jurisprudencia citada.

( 46 ) Véase, por analogía [en relación con el artículo 8, apartado 3, letra e)], la sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 49.

( 47 ) Véase, por analogía [en relación con el artículo 8, apartado 3, letra e)], la sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartados 50 y 51.

( 48 ) Véase asimismo el artículo 9 de la Directiva sobre procedimientos.

( 49 ) Véanse mi opinión presentada en el asunto N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:85), punto 113, y el considerando 20 de la Directiva sobre la acogida.

( 50 ) Véase el considerando 15 de la Directiva sobre la acogida.

( 51 ) Sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 59.

( 52 ) Véanse los artículos 8, apartado 3, in fine, y 9 de la Directiva sobre la acogida.

( 53 ) Véase, por analogía, la sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 52.

( 54 ) Sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 54 y jurisprudencia citada.

( 55 ) Véanse el artículo 1 de la Directiva sobre el reconocimiento y el considerando 3 de la Directiva sobre la acogida.

( 56 ) Artículo 4 de la Directiva sobre el reconocimiento.

( 57 ) Véase el considerando 22 de la Directiva sobre el reconocimiento.

( 58 ) El «sistema de Dublín» se refiere, en particular, a las normas previstas en el Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (DO 2013, L 180, p. 31). El artículo 28 de ese Reglamento establece una disposición específica relativa al internamiento de solicitantes para fines de traslado. No obstante, dicha disposición no es aplicable al presente asunto.

( 59 ) Artículo 4 de la Directiva sobre el reconocimiento.

( 60 ) Artículo 10, apartados 2 y 3, letra a), de la Directiva sobre procedimientos.

( 61 ) Véase, por ejemplo, la sentencia de 2 de diciembre de 2014, A y otros (C‑148/13 a C‑150/13, EU:C:2014:2406), apartados 55 y ss.

( 62 ) Sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 56 y jurisprudencia citada.

( 63 ) Véase, por analogía [en relación con el artículo 8, apartado 3, letra e)], la sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 57.

( 64 ) Véanse, respectivamente, los considerandos 15 y 16 de la Directiva sobre la acogida.

( 65 ) Véase la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros, COM(2008) 815 final, pp. 6 y 8; véase asimismo el considerando 35 de la Directiva sobre la acogida.

( 66 ) Véase, por analogía, la sentencia de 15 de febrero de 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84), apartado 68.

( 67 ) Véase el apartado 5 anterior.

( 68 ) Véanse los apartados 49 y 50 anteriores.

( 69 ) Véase la sentencia Nabil, § 26.

( 70 ) TEDH, sentencia de 29 de enero de 2008, Saadi c. Reino Unido, (CE:ECHR:2008:0129JUD001322903; en lo sucesivo, «Saadi»).

( 71 ) Saadi, § 64.

( 72 ) Saadi, § 65.

( 73 ) Saadi, §§ 34, 35 y 37.

( 74 ) Véase, por analogía, TEDH, sentencia de 15 de noviembre de 1996, Chahal c. Reino Unido (CE:ECHR:1996:1115JUD002241493), § 112.

( 75 ) Saadi, § 67.

( 76 ) Saadi, § 67.

( 77 ) Saadi, §§ 69 a 73.

( 78 ) Saadi, § 74.

( 79 ) Véanse los apartados 57 a 77 anteriores.

( 80 ) Véase mi opinión presentada en el asunto N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:85), punto 136.

( 81 ) Véase TEDH, sentencia de 29 de marzo de 2010, Medvedyev y otros c. Francia, (CE:ECHR:2010:0329JUD000339403), § 76.

( 82 ) Nabil, §§ 28 y 38 y ss.

( 83 ) Lo único que se necesita es que exista un procedimiento de expulsión o de extradición en curso (véase la sentencia de 15 de febrero de 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, apartados 79 y 80). Esa línea jurisprudencial ha sido confirmada por la jurisprudencia del TEDH (véase, por ejemplo, TEDH, sentencia de 23 de octubre de 2008, Soldatenko c. Ucrania, CE:ECHR:2008:1023JUD000244007, § 109). Dicho Tribunal ha señalado asimismo que, en virtud de la segunda parte del artículo 5, apartado 1, letra f), del CEDH, la privación de libertad puede estar justificada aun cuando no se haya adoptado una solicitud formal u orden de extradición (véase la Decisión de la Comisión Europea de los Derechos Humanos, de 9 de diciembre de 1980, X. c. Suiza, CE:ECHR:1980:1209DEC000901280).