I.

1. Las referencias a las disposiciones comunitarias sobre las cuales el Juez belga solicita la interpretación permiten contemplar dos supuestos, según que la situación del interesado se rija, bien por el Capítulo del Tratado relativo a los trabajadores, y más concretamente por el artículo 48, cuyo desarrollo se ha realizado mediante el Reglamento (CEE) no 1612/68 del Consejo y por la Directiva 68/360 del Consejo, bien por los capítulos relativos al derecho de establecimiento y prestaciones de servicios, en particular, los artículos 52, 53, 56, 62 y 66, desarrollados por la Directiva 73/148/CEE del Consejo. En cualquiera de ambos casos debemos, en primer lugar, examinar la fundamentación del derecho de residencia en el territorio de un Estado miembro de los nacionales de otros Estados miembros, que gozan del derecho a la libre circulación de los trabajadores o del derecho de establecimiento. ¿Se desprende este derecho directamente de los preceptos del Tratado y, en su caso, de los actos comunitarios adoptados para su desarrollo, o lo confiere tan sólo la tarjeta de residencia emitida por las Autoridades nacionales del Estado de acogida? La respuesta a esta primera pregunta se encuentra claramente en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Tal como dicho Tribunal ha declarado, especialmente en las sentencias de 4 de diciembre de 1974, Van Duyn, y 21 de junio de 1974, Reyners, desde el término del período transitorio, tanto el artículo 48 como el artículo 52 son directamente aplicables. Los mismos confieren a los particulares derechos que éstos pueden invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales y que éstos deben proteger. La primera de las disposiciones aludidas reconoce expresamente el derecho de los trabajadores a desplazarse libremente en el territorio de los Estados miembros y a residir en los mismos con objeto de ejercer en él un empleo. El derecho de establecimiento, que da acceso al desarrollo de actividades por cuenta propia y permite que ello se realice en las mismas condiciones que los nacionales, postula implícitamente, pero indudablemente el derecho a entrar en el territorio y a residir en el mismo. Tanto en un caso como en otro, la confirmación de la existencia de estos derechos se encuentra en las Directivas adoptadas por el Consejo, en virtud de los artículos 49, 54 y 63 para la supresión de las restricciones a la entrada y residencia, bien se trate de trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia. El artículo 10 del Reglamento no 1612/68, el artículo 1 de la Directiva 68/360/CEE y el artículo 1 de la Directiva 73/148, en unos términos prácticamente idénticos, hacen extensiva la aplicación del Derecho comunitario en materia de entrada y residencia en el territorio de los Estados miembros al cónyuge de cualquier persona a la que dichas disposiciones sean de aplicación. Dichas normas disponen que los Estados miembros deben reconocer a los interesados el derecho de entrar en su territorio mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido; igualmente les reconoce el derecho de residencia con carácter permanente que se prueba simplemente mediante la emisión de un documento administrativo. Por consiguiente, dispone el artículo 1 del Reglamento no 1612/68 que cualquier nacional de un Estado miembro, independientemente de su lugar de residencia, tiene «derecho a acceder a una actividad por cuenta ajena y a ejercerla en el territorio de otro Estado miembro»; el artículo 10 del mismo Reglamento hace extensivo el «derecho a instalarse» a los miembros de la familia del que goza del derecho anteriormente apuntado. El artículo 4 de la Directiva 68/360 dispone que los Estados miembros deben reconocer «el derecho de estancia (léase residencia) en su territorio» a las personas referidas y que tal derecho debe «acreditarse» mediante la expedición de una tarjeta de residencia específica. En su exposición de motivos la Directiva 73/148 declara que sólo puede lograrse plenamente la libertad de establecimiento «si se reconoce un derecho de residencia permanente a las personas con derecho al mismo» y que la libre prestación de servicios implica que se garantice al prestador y al destinatario «un derecho de residencia que corresponda a la duración de la prestación». Consecuentemente, el derecho de residencia que se fundamenta directamente en los preceptos del Tratado, es de carácter subjetivo, inherente a la persona del nacional comunitario, trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia. En modo alguno dicho derecho se halla condicionado a la emisión de una tarjeta de residencia por las autoridades nacionales, cuya tarjeta sirve únicamente para acreditar un derecho preexistente y sin que pueda considerarse que lo origina. La reserva del orden y de la seguridad públicos prevista en el apartado 3 del artículo 48 y en el apartado 1 del artículo 56 no constituye requisito alguno de carácter previo para la adquisición del derecho de entrada y de residencia, sino que, en algunos casos debidamente justificados, posibilita la adopción de restricciones al ejercicio de un derecho que se desprende directamente del Tratado. En estas circunstancias, en la medida en que las mismas se refieren a los ciudadanos comunitarios, el único objeto de las normas nacionales consiste en permitir el control de la presencia en el territorio, de esta categoría de extranjeros privilegiados y de verificar su condición de nacionales de otro Estado miembro con motivo de la renovación periódica de las tarjetas de residencia. ¿Cuál es, sobre el particular, la legislación belga en materia de policía de extranjeros? Ante todo, paso a examinar las disposiciones aplicables a la entrada y residencia de los mismos en territorio belga. La norma básica es la Ley de 28 de marzo de 1952, modificada por las de 30 de abril de 1964 y 1 de abril de 1969. En principio, en el apartado A de su artículo 2, la misma establece que ningún extranjero puede entrar o residir en Bélgica, a menos que obtenga autorización del Ministro de Justicia en la forma establecida por Real Decreto, o que cumpla determinadas condiciones previstas, especialmente, en Convenios internacionales. Además, en virtud del apartado C, ningún extranjero puede establecerse en el Reino, sin que, a tal efecto, haya obtenido permiso del Ministro de Justicia. En consecuencia dicha norma establece un régimen de autorización previa. Pero el Real Decreto de 21 de diciembre de 1965, modificado en 1969, en su Capítulo III, contiene algunos preceptos especiales aplicables a los nacionales de los países miembros de las Comunidades Europeas, los cuales toman en consideración los requisitos previstos en el Derecho comunitario. En efecto, en virtud del artículo 33 del Decreto, para tales ciudadanos, la entrada en Bélgica está condicionada únicamente a la posesión de un pasaporte o de un documento de identidad oficial, emitido por las autoridades del Estado del que los mismos son nacionales. Por lo que a su establecimiento en Bélgica se refiere, dispone el artículo 39 que para los mismos, el «permiso de establecimiento» exigido por la Ley de 28 de marzo de 1952 constituye un derecho. Por lo tanto, la emisión de dicho documento tiene por único objeto servir de medio de prueba del derecho de residencia preexistente, que a su favor les reconoce el Derecho comunitario. Es cierto que el artículo 38 prevé que durante tres meses a partir de la fecha de entrada en Bélgica, un certificado de inscripción les dará derecho a permanecer en dicho país, siempre que dicha entrada se haya producido lícitamente. Dicho certificado lo emite la Administración municipal en el momento de su declaración de llegada. Tan sólo puede obtenerse una prórroga del mismo por un mismo plazo de tres meses. A pesar de que no esté previsto en las Directivas comunitarias, no puede considerarse que la exigencia de dicho documento esté en contra de las normas contenidas en las mismas. Su justificación se halla en la necesidad práctica de proveer el plazo pertinente para la emisión del permiso de establecimiento, sin que, empero, imponga condición previa alguna para el ej ercicio del derecho de residencia, garantizado por el Derecho comunitario al nacional de otro Estado miembro que se establezca en Bélgica para ejercer en dicho país, una de las actividades previstas en los artículos 48 o 52 del Tratado. En lo tocante a la obligación que el artículo 15 del mismo Real Decreto impone a todo extranjero, consistente en inscribirse en el padrón de habitantes de la Administración municipal del lugar de residencia dentro de los ocho días siguientes a su entrada en Bélgica si desea permanecer por más tiempo, la misma se funda únicamente en lo dispuesto en la Ley de 2 de junio de 1856 sobre los empadronamientos generales y los registros de población. En lo que a los ciudadanos comunitarios se refiere, la misma no supone ningún requisito que condicione su derecho de residencia. Además, las infracciones contra dicha Ley son de carácter administrativo, las sanciones que llevan aparejadas son las atribuidas a este tipo de infracciones. En estas circunstancias, el hecho de que un nacional de un Estado miembro de la Comunidad no cumpla con esta obligación y el de no hallarse en posesión bien de un certificado de inscripción bien de un permiso de establecimiento, no bastan para privarle del derecho de residencia que le corresponde directamente con arreglo al Tratado. Sin embargo, el Derecho comunitario no prohíbe a las autoridades nacionales imponer sanciones adecuadas al incumplimiento de las disposiciones internas relativas al control de extranjeros, con el fin de garantizar la eficacia de dichas disposiciones. Pero, habida cuenta del principio de no discriminación consagrado en los artículos 7 y 48 del Tratado, dichas sanciones no pueden ser de mayor gravedad que las que se aplican a los nacionales del Estado miembro de que se trate cuando éstos no se atienen a las obligaciones administrativas previstas para el caso de cambio de residencia. Concretamente, una medida de la gravedad de una detención o prisión mientras se sustancia el expediente de expulsión del territorio nacional parece no tener parangón con la infracción que se imputa a Royer; la misma no constituye una forma legítima de coerción con respecto a una persona que no ha hecho sino ejercer el derecho que le confiere el Tratado de acceder al territorio de un Estado miembro y de residir en él mismo, incluso en el caso de que esta persona haya dejado de cumplimentar las formalidades en materia de control de extranjeros. Aunque el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, en el sentido estricto de la expresión, no pueda considerarse como parte integrante de la normativa comunitaria, cuya aplicación directa corresponda a los Tribunales nacionales, bajo el control del Tribunal de Justicia, debe señalarse que la letra f) del apartado 1 del artículo 5 permite, si fuera menester, confirmar el resultado al que, a mi juicio, inevitablemente nos vemos abocados. 2. No obstante, procede además determinar si el hecho de incumplir una obligación de inscripción exigida por la legislación nacional constituye una «conducta personal» que, por razones de orden público, puede justificar la adopción de una medida de expulsión del territorio. En primer lugar, debe recordarse que, a tenor del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 64/221/CEE, que se aplica tanto a los trabajadores por cuenta ajena como a los trabajadores por cuenta propia, las medidas de tal naturaleza deben fundarse exclusivamente sobre la conducta personal del individuo a que se apliquen. Y el apartado 2 dispone que «la mera existencia de condenas penales, no constituye por sí sola motivo para la adopción de dichas medidas». En las sentencias del Tribunal de Justicia recaídas en los asuntos Bonsignore y Rutili, éste declaró que el móvil de «prevención general» que subyace en la expulsión de un nacional de un Estado miembro con el fin de disuadir a otros extranjeros de cometer delitos semejantes a los cometidos por el referido nacional no era compatible con el artículo 3 de dicha Directiva. Ciertamente, varias sentencias condenatorias penales anteriores bien en el Estado de residencia, en el Estado de origen o en otro Estado, constituyen un importante elemento de apreciación. El apartado 2 del artículo 5 de la Directiva prevé la evacuación de consultas sobre el particular entre las autoridades competentes, estableciendo la obligación del Estado miembro consultado de responder en el plazo de dos meses. Pero tales consultas no deben tener un carácter sistemático. Sobre todo, el elemento que constituye una condena penal anterior debe relacionarse con todo el contexto que es preciso tomar en consideración antes de adoptar una medida de expulsión o de denegación de admisión: una medida de tal naturaleza debe tener por objeto la sanción de una conducta antisocial y de una perturbación grave y actual del orden público. Las medidas tomadas con respecto a los extranjeros por razones de orden público deben basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado; en otras palabras, estas medidas deben ser individualizadas. Habida cuenta de lo dicho anteriormente, el hecho de no haber cumplido con lo prescrito en relación con el control de los extranjeros, incluso considerado en relación con las penas impuestas anteriormente, no puede, por sí solo, constituir una amenaza contra el orden y la seguridad públicos que justifique la adopción de una medida de tanta gravedad como una expulsión, en el supuesto de que la conducta del extranjero en el momento presente en el Estado de residencia no haya, por lo demás, puesto de relieve ningún elemento desfavorable. En el mismo orden de cosas, a tenor del apartado 3 del artículo 3 de la Directiva, una decisión de expulsión no puede basarse en el mero hecho de la caducidad del Documento Nacional de Identidad que haya permitido la entrada y la residencia o el establecimiento. Además (apartado 4 del artículo 3), el Estado que había emitido el referido documento debe readmitir a su titular en su territorio, sin ninguna formalidad, incluso en el caso de que sea discutible la nacionalidad del mismo. Ello confirma el carácter accesorio o subordinado de la tarjeta de residencia. Por último, en cuanto al papel que desempeñan los documentos administrativos nacionales en relación con los derechos que otorga el Tratado, puede establecerse un paralelismo con las licencias o certificados que emiten las Autoridades nacionales en el ámbito de la circulación de mercancías. El 13 de octubre de 1970, el Bundesfinanz-hof consideró que el certificado de circulación de mercancías no es un acto constitutivo de derechos, sino que constituye una mera declaración por la que las Autoridades del Estado miembro exportador certifican la realidad de determinados datos del exportador que puedan justificar un trato preferente. Anteriormente a dicho órgano, el 12 de agosto de 1968, el Hessischer Finanzgericht había decidido que las disposiciones relativas al certificado de circulación de mercancías, tienen un carácter puramente formal sin que puedan tener ninguna influencia en las transacciones comerciales comunitarias. Por su parte, en la sentencia de 6 de junio de 1972, Schlüter y Maack (94/71, Rec. p. 307), el Tribunal de Justicia dejó bien sentado que la declaración que el exportador tiene la obligación de efectuar, y especialmente, la presentación del certificado de salida, constituyen una manifestación suficiente de la voluntad del exportador de disfrutar de la restitución y cumplen con las exigencias de la normativa comunitaria. Si bien, por motivos que afectan a la organización de sus servicios, los Estados miembros pueden igualmente obligar a los exportadores a presentar una solicitud redactada en la forma prevista en el Derecho interno, sin embargo, no pueden sancionar el incumplimiento de dicha obligación con la privación del derecho a la restitución. Igualmente, en la sentencia de 1 de febrero de 1972, Hagen OHG (49/71,↔Rec. p. 23), el Tribunal de Justicia declaró que una oferta a la intervención inicialmente incompleta podría completarse con posterioridad.