Conclusiones del Abogado General Vilaça presentadas el 10 de noviembre de 1987. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA ITALIANA. - COMUNICACION DE DATOS ESTADISTICOS EN EL SECTOR DE LOS HUEVOS Y DE LAS AVES DE CORRAL. - ASUNTO 113/86.



Recopilación de Jurisprudencia 1988 página 00607



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

II. El objeto del recurso y la normativa aplicable

1. A. Mediante el presente recurso interpuesto en virtud del artículo 169 del Tratado, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 2782/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, (1) relativo a la producción y comercialización de los huevos para incubar y de los pollitos de aves de corral, y del apartado 1 del artículo 4 y del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 1868/77 de la Comisión, de 29 de julio de 1977, (2) por el que se establecen modalidades de aplicación de este primer Reglamento.

2. B. El artículo 9 del Reglamento nº 2782/75 del Consejo establece que cada sala de incubación debe comunicar mensualmente al organismo competente del respectivo Estado miembro el número de huevos para incubar puestos en incubación, el número de pollitos salidos de los huevos y el número de pollitos destinados a ser realmente utilizados.

1. En virtud del artículo 10 de este mismo Reglamento, los Estados miembros deben remitir todos los meses a la Comisión, tras su recepción y examen, un resumen basado en los datos recopilados durante el mes anterior, en el que además se consignará el número de pollitos importados y exportados durante el mismo mes.

2. Por su parte, el Reglamento nº 1868/77 de la Comisión precisa (párrafo 2 del apartado 1 del artículo 4) que "los Estados miembros enviarán a la Comisión el estadillo correspondiente a cada mes del año civil, a más tardar cuatro semanas después del mes considerado". Además, el artículo 6 del mismo Reglamento establece que "antes del 30 de enero de cada año, los Estados miembros remitirán a la Comisión un informe estadístico que refleje la estructura y la actividad de las salas de incubación".

3. El objetivo del sistema estadístico que acabamos de describir consiste en proporcionar a la Comisión las informaciones necesarias para la elaboración de previsiones sobre la evolución de la producción y para la adopción de las medidas apropiadas de gestión de la organización común del mercado en este sector.

6. C. En su dictamen motivado de 24 de abril de 1985, la Comisión indicó que sólo había recibido desde agosto de 1983 los datos mensuales completos de enero y de febrero de 1983 y algunos datos relativos a febrero, marzo y abril de 1984; el último informe estadístico anual recibido se refería al año 1982.

7. En la demanda (12 de mayo de 1986), la Comisión declaró haber recibido en junio de 1985 los datos anuales relativos a 1983 y los datos mensuales hasta finales de diciembre de 1984, en todo caso, después de la expiración del plazo de un mes señalado en el dictamen motivado. Según la Comisión, posteriormente se le comunicaron otros datos mensuales fuera de los plazos, especialmente, en marzo de 1986, los datos mensuales relativos al comercio exterior para el período de febrero de 1983 a junio de 1984.

8. También en la misma demanda, la Comisión afirmó que todavía no había recibido comunicación alguna sobre los informes estadísticos anuales relativos a 1984 y 1985 (que deberían haberle sido enviados, respectivamente, el 30 de enero de 1985 y el 30 de enero de 1986); también se quejó de que los datos mensuales continuaban siendo transmitidos, sistemáticamente, con un atraso de cerca de dos meses en relación con el plazo previsto en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1868/77.

III. Los informes estadísticos anuales

1. Como se desprende de los autos, no se discute que los informes anuales relativos a los años 1983, 1984 y 1985 fueron enviados a la Comisión con retrasos considerables en relación con los plazos señalados.

2. Sin embargo, se comprueba con sorpresa que, como afirmó el Gobierno italiano en su escrito de contestación y como confirmó la Comisión en su escrito de réplica, los resúmenes relativos a 1984 y 1985 ya habían sido recibidos por los servicios de la demandante, respectivamente, el 28 de junio de 1985 y el 4 de abril de 1986, por consiguiente, antes de la interposición del recurso.

3. En la vista, el agente de la Comisión atribuyó este error a una deficiente comunicación de los datos que ya habían sido tratados por los servicios competentes y comunicados a los Estados miembros.

4. Aún reconociendo expresamente haber procedido a una "ejecución ((...)) tardía" de la obligación impuesta por el Reglamento, el Gobierno italiano sostiene que el envío de los informes de que se trata para 1984 y 1985 antes de la interposición del recurso, en realidad, ha transformado este recurso en improcedente.

5. En nuestra opinión, no éste es el caso.

6. El incumplimiento imputado a la República Italiana consiste en no haber respetado los plazos señalados por el Reglamento; ello surge claramente de los puntos 3 y 7 del escrito de demanda y también aparecía ya en el dictamen motivado, porque, al alegar que sólo había recibido desde el 10 de agosto de 1983 algunos datos estadísticos que deberían habérsele enviado, la Comisión dejaba claro que faltaban todos los restantes hasta esa fecha.

7. El vicio en cuestión no fue subsanado mediante el envío posterior de los elementos que faltaban: el "cumplimiento tardío" se mantiene como incumplimiento que, en consecuencia, no puede dejar de ser declarado por el Tribunal de Justicia.

8. En cuanto al resto, como el Tribunal ya ha subrayado muchas veces, (3) aún en el caso de que el incumplimiento haya cesado después de la expiración del plazo señalado en el párrafo 2 del mismo artículo (artículo 169 del Tratado), se mantiene el interés en la prosecución de la acción.

9. Sin embargo, como resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el objeto de un recurso conforme al artículo 169 del Tratado, queda delimitado durante la fase administrativa precontenciosa y fijado en el dictamen motivado, sin que pueda ser ampliado en el recurso contencioso. (4)

10. Ahora bien, en la fecha del dictamen motivado, el año 1985 aún no había terminado, y, por consiguiente, Italia no había incumplido la obligación de envío de los datos anuales relativos a ese año. Por lo tanto, parece que, por razones procesales vinculadas a los derechos de defensa de la parte demandada, el Tribunal debería abstenerse de declarar el incumplimiento a ese respecto.

11. Sin embargo, no nos parece forzoso que así sea. En efecto: se trata de hechos que, si bien se produjeron con posterioridad al dictamen motivado, son exactamente de la misma naturaleza que aquéllos a los que ya se dirigía este dictamen y que constituyen el mismo comportamiento, mientras que no existe ninguna circunstancia particular vinculada con estos hechos que puedan modificar la posición procesal del Estado incriminado.

12. Tal como sucedió en la sentencia de 22 de marzo de 1983 en el asunto 42/82 (Comisión contra Francia, Rec. 1983, pp. 1013, 1040, apartado 20), también pensamos que el Tribunal podrá establecer el incumplimiento de la República Italiana a causa del envío con retraso de los datos estadísticos anuales para 1983, 1984 y 1985.

13. No es compatible con ello el hecho alegado por la República Italiana, como respuesta al dictamen motivado, de que se está produciendo una reestructuración profunda en el sector de que se trata y de que es necesaria una adaptación de las estructuras administrativas internas.

14. Según una orientación constante de la jurisprudencia de este Tribunal definida para casos semejantes, un Estado miembro no puede invocar "dificultades administrativas internas para justificar el incumplimiento de las obligaciones y de los plazos impuestos por el Derecho comunitario" (traducción no oficial). (5) En particular, el Tribunal ya ha precisado (6) que "las dificultades de aplicación surgidas en la fase de ejecución de un acto comunitario no permiten que un Estado miembro esté exento unilateralmente del cumplimiento de sus obligaciones" (traducción no oficial); los Estados miembros interesados pueden encontrar en el sisteman institucional de la Comunidad, "los medios necesarios para que razonablemente se tengan en cuenta sus dificultades en el respeto de los principios del mercado común" (traducción no oficial) y, en dichas circunstancias, "no pueden admitirse como causa justificativa las posibles dificultades de aplicación invocadas" (traducción no oficial). Con mayor razón es así cuando, como en el caso de autos, se trata de la ejecución de un Reglamento que tiene más de diez años de existencia.

15. También es válida esta consideración para el punto siguiente, en el que abordaremos el problema de los atrasos en el envío de los estadillos mensuales.

IV. Los estadillos mensuales

24. A. En lo que se refiere a estos estadillos, el Gobierno italiano no niega que fueron comunicados con un atraso sistemático de cerca de dos meses en relación con el plazo de cuatro semanas mencionado en el artículo 4 del Reglamento nº 1868/77 de la Comisión.

25. Por el contrario, niega haber incurrido en incumplimiento. En su opinión, el citado plazo de cuatro semanas no puede ser considerado como un plazo imperativo y rígido, sino más bien como una simple "evaluación típica del tiempo necesario, en promedio, para cumplir con la obligación establecida en el artículo 10 del Reglamento nº 2782/75 del Consejo", en el que no se ha establecido ningún plazo rígido. Para el Gobierno italiano, los atrasos comprobados deben situarse dentro del límite razonable.

26. Según el Gobierno italiano, el respeto del plazo en cuestión supone que las salas de incubación cumplan con la obligación prevista en el artículo 9 del Reglamento nº 2784/75 comunicando los datos a su debido tiempo, y no puede admitirse una interpretación del artículo 4 del Reglamento nº 1868/77 según la cual el Estado miembro sería responsable por el atraso con que las salas de incubación han comunicado sus respectivos datos, como en el presente asunto.

27. B. La alegación presentada por el Gobierno italiano nos parece infundada.

28. En primer término, del propio enunciado del artículo 4 del Reglamento nº 1868/77 se desprende que el plazo en él señalado es un plazo fijo y no simplemente indicativo.

29. Pues bien, como lo establece el artículo 189 del Tratado, el Reglamento "será obligatorio en todos sus elementos" y no puede admitirse que "un Estado miembro aplique en forma incompleta o selectiva" sus disposiciones. (7)

30. Por otra parte, dicho plazo es perfectamente compatible con lo establecido en el artículo 10 del Reglamento nº 2785/75 del Consejo. En realidad, según esta disposición, los resúmenes mensuales se refieren a los datos recopilados durante el mes anterior. El Reglamento del Consejo no indica con total precisión cuál es el plazo otorgado para efectuar estas comunicaciones ni cuando es el dies a quo de dicho plazo, y, realmente, no tiene por qué establecerlo porque se trata de un Reglamento de base. El Reglamento que establece las modalidades de aplicación de la Comisión lo expresa, como le compete, al establecer que los estadillos deben efectuarse en un plazo de cuatro semanas y al señalar el día en que este plazo comienza a transcurrir, es decir, a finales del mes anterior.

31. No dejamos de observar que los propios términos del artículo 10 del Reglamento del Consejo ya apuntaba a la interpretación que se vio concretada más tarde en el Reglamento de aplicación de la Comisión. De hecho, es difícil pensar que no sea lo mismo remitir todos los meses a la Comisión un resumen basado en los datos recopilados en el mes anterior que comunicar los datos relativos a cada mes en las cuatro semanas que siguen. Por otra parte, el artículo 10 se refiere a los "datos recopilados durante el mes anterior" y no a los "datos remitidos al organismo nacional durante el mes anterior"; como señaló el agente de la Comisión en la vista, una solución de este último tipo tendría consecuencias inaceptables al vaciar de sentido los datos estadísticos, volviendo extremadamente aleatorio su tratamiento, y ni la propia República Italiana se mostró dispuesta a aceptar dicha interpretación. En estas circunstancias, nos parece que se puede decir que, aun ante la inexistencia de un Reglamento de aplicación, una interpretación razonable del artículo 10 del Reglamento del Consejo nos conduciría a la misma conclusión que se impone, sin ningún margen de duda, a la luz del texto del artículo 4 del Reglamento de la Comisión.

32. Según la Comisión, el plazo impuesto encuentra su justificación en el hecho de que la observación del mercado debe efectuarse con gran rapidez y con la mayor precisión posible, habida cuenta del corto período de comercialización de las aves de corral, con el objeto de poner a disposición de los operadores económicos interesados los datos que les permitan reaccionar a su debido tiempo ante la evolución del mercado y, de esta manera, hacer efectivo el funcionamiento de la correspondiente organización común, que se basa en esta reacción.

33. También según la Comisión, el respeto del plazo por los otros Estados miembros no ha provocado problemas, lo que no deja de ser un elemento favorable para considerarlo razonable y, en todo caso, demuestra que no es un plazo imposible de cumplir.

34. C. No obstante, ¿qué cabe pensar del argumento obtenido del hecho de que el acatamiento del plazo establecido en el artículo 4 del Reglamento de la Comisión depende del cumplimiento de la obligación de comunicación que impone el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento del Consejo a las salas de incubación?

35. El Gobierno italiano piensa que, al dirigirse el precepto del apartado 1 del artículo 9 a los operadores económicos, el propio Estado miembro no puede ser responsable por el incumplimiento del plazo impuesto a estos operadores.

36. No nos parece que ésta sea la mejor forma de plantear el problema.

37. La obligación de comunicación de los Estados miembros que se desprende del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 2782/75, y del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1868/77, es imperativa y precisa, porque les impone que tomen las medidas adecuadas para darles cumplimiento.

38. Suponiendo que la comunicación previa de los datos indicados en el artículo 9 sea una obligación accesoria a cargo de las salas de incubación, compete a los Estados miembros asegurarse de que éstas le dan cumplimiento a su debido tiempo.

39. A este respecto, la Comisión llamó la atención sobre el artículo 16 del Reglamento nº 2782/75, según el cual los organismos designados por cada Estado miembro se ocuparán del control de la observancia de las disposiciones de este Reglamento, y sobre el artículo 5 del Reglamento nº 1868/77 que establece que los Estados miembros deben adoptar "todas las medidas oportunas para sancionar las infracciones a las disposiciones de los Reglamentos relativos a la producción y la comercialización de huevos para incubar y pollitos de aves de corral", es decir, los dos Reglamentos cuya interpretación se discute.

40. En todo caso, el artículo 5 del Tratado les impone en todo caso adoptar "todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones ((...)) resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad", y también deben facilitar a la Comunidad "el cumplimiento de su misión".

41. Además, la Comisión precisó en la vista que, como el sistema se dirige a objetivos estadísticos y no financieros o fiscales, siempre se interpreta la obligación de comunicación en forma razonable, sin considerar irregulares las comunicaciones a las que falten algunos datos por el hecho de que, algunas veces, los productores no los han proporcionado al correspondiente Estado miembro a su debido tiempo.

42. En estas condiciones, no me parece que la existencia de una obligación puesta directamente a cargo de los operadores económicos afecte al carácter imperativo de la obligación impuesta a los Estados miembros de respetar los mecanismos y los plazos señalados por el artículo 10 del Reglamento nº 2782/75 y el artículo 4 del Reglamento nº 1868/77.

43. D. El Estado demandado alegó en la vista que, en tales circunstancias, nos encontraríamos ante una modificación inadmisible del objeto del recurso, porque la Comisión sólo había acusado al Estado italiano de infracción del artículo 10 del Reglamento nº 2782/75 y del apartado 1 del artículo 4 y del artículo 6 del Reglamento nº 1868/77, y no de incumplimiento de las obligaciones de vigilancia y de control que le impone el artículo 9 del Reglamento nº 2782/75 del Consejo, y el artículo 5 del Reglamento nº 1868/77 de la Comisión.

44. Nos parece que esta alegación no debe ser admitida. El incumplimiento imputado a Italia consiste, en realidad, en la inobservancia de los plazos señalados por las disposiciones del artículo 10 del Reglamento nº 2782/75 en relación con los artículos 4 y 6 del Reglamento nº 1868/77. En su escrito de contestación, el Gobierno italiano se defendió invocando los retrasos de las salas de incubación que, en su opinión, no pueden ser imputados a las autoridades italianas. Al invocar las obligaciones de control que incumben a los Estados miembros, la Comisión no hizo más que presentar argumentos para demostrar la carencia de fundamento de la defensa del Estado demandado, sin provocar la menor lesión a los derechos de este último en el procedimiento. En todo caso, estas obligaciones de control se desprenden naturalmente de la necesidad de dar cumplimiento a la obligación principal y, por lo tanto, no es sorprendente que la negligencia respecto a aquéllas pueda constituir la base del imcumplimiento de esta última.

45. Sea como fuere, en este asunto no se trata de establecer el incumplimiento eventual del artículo 16 del Reglamento nº 2782/75, o del artículo 5 del Reglamento nº 1868/77, o ni siquiera del artículo 5 del Tratado, sino solamente el de los plazos señalados en otras disposiciones, y, por consiguiente, es indiferente a este efecto que los textos controvertidos contengan o no disposiciones expresas referidas a las obligaciones de control de los Estados miembros.

V. Conclusión

46. Por todo lo expuesto, proponemos que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben, al no transmitir en los plazos señalados los datos estadísticos previstos en el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento nº 2782/75 del Consejo así como en el apartado 1 del artículo 4 y en el artículo 6 del Reglamento nº 1868/77 de la Comisión.

47. Por consiguiente, la República Italiana debe ser condenada en costas, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento.

(*) Traducido del portugués.

(1) DO L 282 de 1.11.1975, p. 100; EE 03/09, p. 170.

(2) DO L 209 de 17.8.1977, p. 1; EE 03/13, p. 28.

(3) Sentencia de 5 de junio de 1986 en el asunto 103/84, Comisión/República Italiana, Rec. 1986, p. 1759, apartado 8.

(4) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 15 de enero de 1986 en el asunto 121/84, Comisión/Italia, Rec. 1986, p. 107, apartado 8; de 20 de febrero de 1986 en el asunto 309/84, Comisión/Italia, Rec. 1986, p. 599, apartado 14, y de 17 de junio de 1987 en el asunto 154/85, Comisión/Italia, Rec. 1987, p.???, apartado 6.

(5) Sentencia de 17 de junio de 1987 en el asunto 394/85, Comisión/Italia, ya mencionada, apartado 12; también la sentencia de 20 de febrero de 1986 en el asunto 309/84, Comisión/Italia, ya citada, apartado 17; sentencia de 12 de febrero de 1987 en el asunto 69/86, Comisión/Italia, Rec. 1987, p. 773, apartado 7.

(6) Sentencia de 7 de febrero de 1979 en el asunto 128/78, Comisión/Reino Unido, Rec. 1979, pp. 419, 429, apartados 10 y 11.

(7) Sentencia de 7 de febrero de 1979, Comisión/Reino Unido, ya mencionada, apartado 9.