Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 2 de julio de 1992. - TJ. TWIJNSTRA CONTRA MINISTER VAN LANDBOUW, NATUURBEHEER EN VISSERIJ. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN - PAISES BAJOS. - TASA SUPLEMENTARIA SOBRE LA LECHE. - ASUNTO C-81/91.



Recopilación de Jurisprudencia 1993 página I-02455



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. El Sr. Twijnstra, demandante en el procedimiento principal, es agricultor en los Países Bajos. En 1980, celebró un acuerdo con la autoridad neerlandesa competente para sacrificar o reconvertir su ganado vacuno lechero. En virtud de dicho acuerdo, se comprometió, a cambio de una prima por reconversión, a suspender la entrega de leche procedente de su explotación durante el período comprendido entre el 10 de abril de 1980 y el 10 de abril de 1985. El acuerdo se celebró con arreglo al Reglamento (CEE) nº 1078/77 de la Comisión, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143). A primeros de enero de 1984, el Sr. Twijnstra vendió una parte de las tierras afectadas por el acuerdo. Los compradores se comprometieron a no utilizar la tierra para la producción de leche antes del 10 de abril de 1985, compromiso que respetaron. De este modo, el Sr. Twijnstra conservó la totalidad de la prima por reconversión, con arreglo al artículo 6 del Reglamento nº 1078/77, que dispone lo siguiente:

"1. Cada sucesor de una explotación agrícola podrá comprometerse por escrito a proseguir la ejecución de las obligaciones contraídas por su predecesor.

En tal caso, las cantidades ya pagadas corresponderán a este último y el saldo se abonará al sucesor.

En caso contrario, los importes ya pagados serán reembolsados por el predecesor.

2. En caso de que solamente se ceda una parte de la explotación, el solicitante conservará su derecho a la prima si la persona a la que la hubiere cedido se comprometiere por escrito a proseguir la ejecución de las obligaciones contraídas por su predecesor. En caso contrario, una parte de los importes ya pagados será reembolsada por el predecesor, en función de la superficie forrajera cedida."

2. En 1988, el Sr. Twijnstra reanudó la producción de leche. Entretanto, los Reglamentos (CEE) nº 856/84 (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61) y nº 857/84 (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64) habían establecido una tasa suplementaria sobre la producción de leche. Se asignaba a los agricultores una cantidad de referencia basada en su producción durante un período determinado (denominado "período de referencia"), de modo que la tasa suplementaria se percibía sobre la producción que sobrepasara la cantidad de referencia. Dichos Reglamentos no contemplaban, en un principio, la concesión de una cantidad de referencia a los agricultores que, como el Sr. Twijnstra, no hubieran producido leche durante el período de referencia por haber celebrado un acuerdo de no comercialización o de reconversión. En sus sentencias de 28 de abril de 1988, Mulder/Minister van Landbouw en Visserij (120/86, Rec. p. 2321) y Deetzen/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (170/86, Rec. p. 2355), este Tribunal declaró inválido el Reglamento nº 857/84 en cuanto no preveía la asignación de una cantidad de referencia a estas personas, que tenían una expectativa legítima, según el Tribunal, de que podrían reanudar la producción de leche al término del período de vigencia de un acuerdo de no comercialización o de reconversión.

3. A raíz de las sentencias Mulder y von Deetzen, el Consejo aprobó el Reglamento (CEE) nº 764/89, de 20 de marzo de 1989 (DO L 84, p. 2), que añadió un artículo 3 bis al Reglamento nº 857/84, en el que se preveía la asignación de una cantidad de referencia específica a los agricultores que anteriormente no hubieran podido obtener una cantidad de referencia como consecuencia de un acuerdo de no comercialización o de reconversión. La cantidad de referencia específica prevista era el 60 % de la cantidad de leche entregada durante el período de doce meses naturales anteriores al mes en el que se hubiera presentado la solicitud de la prima por no comercialización (apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84). Mediante sentencias de 11 de diciembre de 1990, Spagl/Hauptzollamt Rosenheim (C-189/89, Rec. p. I-4539) y Pastaetter/Hauptzollamt Bad Reichenhall (C-217/89, Rec. p. I-4585), este Tribunal declaró inválida dicha disposición en la medida en que limita la cantidad de referencia específica prevista por dicho precepto al 60 % de la cantidad de leche entregada durante el período de doce meses del que se trata. El 13 de junio de 1991, se aprobó el Reglamento (CEE) nº 1639/91 del Consejo (DO L 150, p. 35) con el fin de dar cumplimiento a dichas sentencias.

4. El 22 de junio de 1989, el Sr. Twijnstra solicitó una cantidad de referencia específica. Mediante decisión de 11 de agosto de 1989, el Director de Agricultura, Naturaleza y Actividades Recreativas al Aire Libre de la provincia de Frisia concedió al Sr. Twijnstra una cantidad de referencia provisional de 245.653 kg para la campaña agrícola 1989/1990. El Sr. Twijnstra impugnó dicha decisión basándose en que la cantidad de referencia no se había calculado sobre la base de cálculo correcta. La decisión fue confirmada por el Ministro de Agricultura, Conservación de la Naturaleza y Pesca, parte demandada en el procedimiento principal. La parte demandada consideró que el demandante no tenía derecho a una cantidad de referencia del 60 % de la cantidad total que había entregado durante los doce meses anteriores a la solicitud de la prima por reconversión. En cambio, estimaba que la cantidad de referencia debía reducirse proporcionalmente a las tierras que el Sr. Twijnstra había vendido en enero de 1984. A este respecto, la parte demandada invocó el apartado 1 del artículo 5 del Beschikking superheffing SLOM-deelnemers (Decreto neerlandés sobre la aplicación de la tasa suplementaria a los participantes en un sistema de sacrificio o reconversión de ganado lechero), que, a su juicio, daba ejecución correctamente al párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84.

5. El párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84 (antes de su modificación por el Reglamento nº 1639/91) disponía lo siguiente:

"En caso de que el productor haya cedido en parte su explotación durante el período de no comercialización o de reconversión:

° la cantidad de referencia específica del cedente, tal como se establece anteriormente, será igual al 60 % de la cantidad por la que ha conservado el derecho a la prima;

° la cantidad de referencia específica del cesionario, tal como se establece anteriormente, será igual al 60 % de la cantidad por la que se haya obtenido el derecho a la prima."

6. El apartado 1 del artículo 5 del Beschikking superheffing SLOM-deelnemers establece que, en el caso de que el productor haya cedido una parte de su explotación durante el período de no comercialización o de reconversión, la cantidad especial de referencia debe repartirse entre el cedente y el cesionario: el cedente debe recibir una cantidad de referencia correspondiente a la parte por la que haya conservado las obligaciones derivadas del acuerdo de no comercialización o de reconversión, mientras que el cesionario debe recibir una cantidad de referencia correspondiente a la parte por la que adquiera derechos y obligaciones en virtud del acuerdo. La consecuencia de esta disposición parece ser que el cesionario, siempre y cuando haya cumplido el acuerdo, recibirá una proporción de la cantidad de referencia específica correspondiente a la proporción de la explotación que haya adquirido. La cantidad de referencia específica del cedente se reducirá por el mismo importe.

7. El Sr. Twijnstra interpuso ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven un recurso contra la decisión de la parte demandada, alegando los dos motivos siguientes:

En primer lugar, que el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84 es inválido en la medida en que limita su cantidad de referencia específica al 60 % de la cantidad de leche que produjo durante el período de doce meses naturales anteriores a la solicitud de la prima por no comercialización.

En segundo lugar, que la decisión de la parte demandada vulnera los términos del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis, en la medida en que redujo la cantidad de referencia específica del Sr. Twijnstra en una cantidad proporcional a la parte de la explotación que había vendido durante el período de vigencia del acuerdo de no comercialización.

8. El College van Beroep voor het Bedrijfsleven reconoció que el primer motivo tenía fundamento habida cuenta de las sentencias Spagl y Pastaetter, pero estimó que el segundo motivo planteaba varias cuestiones relativas a la interpretación y la validez del apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84. Con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, decidió someter al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

"1) ¿Puede aplicarse, en circunstancias como las descritas en el punto 2 de la presente resolución, el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo de un modo que se aparte de la letra de esta disposición?

2) En caso que la respuesta a la primera cuestión sea afirmativa, ¿debe aplicarse dicha disposición conforme ha sido ejecutada en los Países Bajos con arreglo al apartado 1 del artículo 5 del Beschikking superheffing SLOM-deelnemers?

3) En caso de que la respuesta a la primera cuestión sea negativa, ¿una aplicación literal de dicha disposición comunitaria implica que el cesionario a efectos de ésta no puede, en ningún caso, solicitar una cantidad de referencia específica a no ser que haya obtenido, mediante un contrato privado celebrado con el cedente de las tierras gravadas por un compromiso de no comercialización o de reconversión, los derechos de dicho cedente a la prima por no comercialización?

4) En el caso de que la respuesta a la tercera cuestión sea afirmativa, ¿implica tal respuesta, por sí sola o unida a otras consideraciones, que dicha disposición es inválida, total o parcialmente, por vulnerar el Derecho comunitario y, en particular, el principio de la confianza legítima?"

9. Procede observar que, un órgano jurisdiccional alemán °el Verwaltungsgericht Oldenburg° planeó cuestiones similares en el asunto C-175/91, Ahlers y Gruenefeld.

Cuestiones primera y segunda

10. El sentido literal del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 857/84 está perfectamente claro. Dicha disposición significa que una persona en la situación del Sr. Twijnstra debe recibir una cantidad igual al 60 % de la leche que haya entregado durante los doce meses naturales precedentes a su solicitud de una prima por reconversión. No debe efectuarse reducción alguna por el hecho de que vendiera una parte de su explotación durante el período de vigencia del acuerdo de reconversión, ya que conserva el derecho a la prima con arreglo al apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77. Además, la persona a la que vendió una parte de la explotación no tiene derecho alguno a una cantidad de referencia específica con respecto a dichas tierras, pues no adquirió un derecho a parte alguna de la prima.

11. Sin embargo, las autoridades neerlandesas proponen que el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 no debe interpretarse literalmente, sino en el sentido de que la cantidad de referencia específica concedida sobre la base de la producción del Sr. Twijnstra durante los doce meses naturales anteriores a su solicitud de una prima por reconversión debe repartirse entre él y las personas que compraron una parte de su explotación en función de la superficie propiedad, respectivamente, del Sr. Twijnstra y de los compradores. El Gobierno neerlandés llama la atención sobre una aparente incongruencia de la normativa aplicable: el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84 implica que, en el caso en que una explotación se ceda durante el período de no comercialización o reconversión, la cantidad de referencia específica debe repartirse entre el cedente y el cesionario sobre la base de la proporción de la prima a la que cada uno de ellos tenga derecho; sin embargo, el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77 no prevé que el cesionario de una parte de una explotación adquiera derecho alguno a una parte de la prima. El Gobierno neerlandés indica que el apartado 2 del artículo 6 deja al libre albedrío de las partes la determinación de si el cesionario adquiere una parte de los derechos a la prima o no. No obstante, si así sucede y si el derecho a una cantidad de referencia específica depende del derecho a la prima, podrían frustrarse las legítimas expectativas del cesionario, ya que no podría conseguir una cantidad de referencia específica a no ser que hubiera obtenido los derechos a una parte de la prima. El Gobierno neerlandés sostiene que, habida cuenta de la lógica de la disposición controvertida, el criterio decisivo es la superficie de las tierras productivas pertenecientes al cedente y al cesionario, respectivamente. Durante el procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional, el Ministro demandado sostuvo que, cuando el Consejo insertó el artículo 3 bis en el Reglamento nº 857/84, debió pensar erróneamente que el cesionario de una parte de una explotación afectada por un acuerdo de no comercialización o de reconversión obtenía automáticamente el derecho a una parte proporcional de la prima, siempre y cuando asumiera las obligaciones del cedente derivados de dicho acuerdo.

12. En sus observaciones escritas, el Consejo y la Comisión niegan que el legislador comunitario estuviera en tal error al añadir el artículo 3 bis al Reglamento nº 857/84. Sostienen que, cuando dicho artículo menciona la adquisición de los derechos a una parte de la prima por parte del cesionario, se está refiriendo exclusivamente a la situación que se presenta cuando se enajena una explotación mediante una serie de cesiones parciales consecutivas; mediante cada una de las cesiones parciales, el cedente pierde el derecho a una parte de la prima, a no ser que el cesionario se comprometa a cumplir el acuerdo de no comercialización o de reconversión (apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77); al ceder la última parcela de tierras, la transacción se considera una cesión de la totalidad de la explotación a efectos del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77, de modo que el cesionario, si se compromete a cumplir el acuerdo, adquiere el derecho a percibir los saldos pendientes de la prima, en la medida en que el cedente no haya perdido ya el derecho a la prima como consecuencia de las cesiones anteriores. Según el Consejo y la Comisión, ésa es la única situación en la que el cesionario de una parte de la explotación puede obtener el derecho a una parte de la prima y ésa es la situación a la que se refiere el segundo guión del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84.

13. El Consejo y la Comisión sostienen, asimismo, que, cuando el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis menciona los derechos a la prima, se está refiriendo a los derechos frente a la autoridad competente, y no a los derechos frente a la otra parte de la cesión mediante acuerdo privado. En consecuencia, el cesionario de una parte de la explotación no adquiere un "derecho a la prima" a efectos de dicha disposición por el simple hecho de que el cedente se comprometa a pagarle la prima.

14. El Consejo y la Comisión sostienen que, en consecuencia, no hay razón alguna para apartarse del significado literal del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis. El cedente de una parte de la explotación, que conserva el derecho a la totalidad de la prima, tiene derecho a la totalidad de la cantidad de referencia específica, y el cesionario no tiene derecho a parte alguna de dicha cantidad. El cesionario no tiene ninguna expectativa legítima de recibir una cantidad de referencia específica, ya que no ha sido inducido por la Comunidad a suscribir un acuerdo de no comercialización o de reconversión. Si bien ello puede dar lugar a que se asigne a un productor una cantidad de referencia específica basada en su producción en una explotación mucho mayor que su actual explotación, esta consecuencia no es grave, ya que el apartado 1 del artículo 3 bis exige al productor que demuestre que está capacitado para producir leche en su explotación hasta alcanzar la cantidad de referencia solicitada, y que el apartado 3 del artículo 3 bis le exige demostrar que sus entregas han alcanzado el 80 % de su cantidad de referencia para que la cantidad de referencia provisional se le asigne definitivamente.

15. Durante la vista, los Agentes del Consejo y de la Comisión precisaron que, en su opinión, el artículo 3 bis puede conferir una cantidad de referencia específica al cesionario que adquiere la totalidad de la explotación o al cesionario que adquiere la última fracción de la explotación tras una serie de cesiones parciales; no obstante, en el caso en que se produzca una serie de cesiones parciales de este tipo, ninguno de los cesionarios, salvo el último, puede obtener una cantidad de referencia específica con arreglo al apartado 2 del artículo 3 bis. El Consejo y la Comisión intentan justificar la diferencia de trato a las diferentes categorías de cesionarios por el hecho de que, con arreglo al apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77, el cesionario de una parte de una explotación no adquiere el derecho a la prima y no está obligado, frente a la autoridad competente, a abstenerse de producir leche en la explotación; en consecuencia, tampoco puede considerarse que ha sido inducido por la Comunidad a abstenerse de producir leche, por lo que no tiene una expectativa legítima de recibir autorización para producir leche en la explotación. Por otra parte, el cesionario de la totalidad de la explotación y el cesionario que adquiere la última fracción de la explotación tras una serie de cesiones parciales sí pueden alegar el principio de la confianza legítima, ya que adquieren el derecho a una parte de la prima con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77 y quedan obligados, frente a la autoridad competente, a abstenerse de producir leche en la explotación.

16. Sigue sin convencerme el intento del Consejo y de la Comisión de explicar la evidente incoherencia de la normativa aplicable. No cabe duda de que el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis parece presuponer que tanto el cedente como el cesionario tienen derecho a una parte de la prima y que, por consiguiente, ambos tienen derecho a una cantidad de referencia específica. La idea de que el segundo guión de dicha disposición sólo se aplica al cesionario de la parte final de la explotación tras una serie de cesiones parciales resulta particularmente poco convincente. En tal caso, el productor original desaparecería de escena por completo y, aparentemente, el párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis no sería aplicable en absoluto. En realidad, dicha disposición supone que el productor original conserva el papel de protagonista. La disposición comienza en los siguientes términos: "En el caso en que el productor haya cedido en parte su explotación durante el período de no comercialización o de reconversión [...]" De ello se deduce, claramente, que el productor ha conservado una parte de la explotación. Si el redactor de dicha disposición hubiera deseado regular la situación que se presenta en el caso en que el productor haya cedido la totalidad de su explotación durante el período de no comercialización o de reconversión, ya sea mediante una sola operación o mediante una serie de cesiones parciales, no cabe duda de que habría elegido unos términos más adecuados a su objetivo.

17. Pese a la incongruencia de la normativa aplicable, no veo cómo puede darse a la disposición de referencia, en relación con el presente asunto, una interpretación que se aparte del sentido habitual de los términos empleados. El primer guión del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis dispone que "la cantidad de referencia específica del cedente [...] será igual al 60 % de la cantidad por la que ha conservado el derecho a la prima". El significado de tales términos no puede ser más claro. Un productor que se encuentre en la situación del Sr. Twijnstra ha conservado el derecho a la totalidad de la prima, de modo que tiene derecho a la totalidad de la cantidad de referencia específica. Los compradores de una parte de su explotación no adquirieron el derecho a parte alguna de la prima, por lo que no cumplen los requisitos para recibir una cantidad de referencia específica con arreglo al apartado 2 del artículo 3 bis.

18. Puede argumentarse que ésta no es la solución más lógica, dado que supone que un productor que haya cedido una parte de su explotación durante el período de no comercialización o de reconversión puede tener derecho a una cantidad de referencia específica superior a la cantidad que puede producir en las tierras afectadas por el acuerdo de no comercialización o de reconversión. También puede argumentarse que hubiera sido más lógico repartir la cantidad de referencia específica entre el cedente y el cesionario sobre la base de sus respectivas proporciones de las tierras afectadas por el acuerdo de no comercialización o de reconversión. Pero no fue ésa la solución adoptada por la normativa aplicable, y tales argumentos no pueden justificar que se prive al Sr. Twijnstra de acogerse a una disposición que le confiere clara e inequívocamente el derecho a una cantidad de referencia específica basada en la totalidad de su producción durante los doce meses naturales anteriores a su solicitud de la prima por reconversión. Una normativa que limita la libertad del productor a dedicar su tierra a una actividad económica legítima, aun cuando tal limitación esté justificada, en principio, por razones de interés general, no puede interpretarse de forma estricta en perjuicio de los intereses del productor. En todo caso, la tesis sostenida por el Gobierno neerlandés constituye mucho más que una interpretación estricta: distorsiona el significado natural de una disposición totalmente inequívoca.

Cuestiones tercera y cuarta

19. Las cuestiones tercera y cuarta se refieren al posible derecho del cesionario a una cantidad de referencia específica. De lo anteriormente expuesto se deduce claramente que el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84, en relación con el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77, no contempla en modo alguno la concesión de una cantidad de referencia específica a una persona que adquiera una parte de una explotación afectada por un acuerdo de no comercialización o de reconversión (excepto, según la interpretación propuesta por el Consejo y la Comisión, en el caso en que el cesionario adquiera la última fracción de la explotación tras una serie de cesiones parciales). La existencia de un acuerdo privado por el que el cedente se compromete a ceder al cesionario su derecho a la prima, o a pagarle una suma de dinero equivalente, no cambia las cosas. Cuando el segundo guión del párrafo tercero del apartado 2 del artículo 3 bis menciona el "derecho a la prima" del cesionario, debe entenderse, a mi entender, que se refiere al derecho frente a la autoridad competente, y no puede interpretarse como una referencia a un derecho contractual frente al cedente. Como hemos visto, el cesionario de una parte de una explotación no puede adquirir, en este sentido, un derecho a una parte de la prima con arreglo al apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77.

20. En consecuencia, si el cesionario de una parte de una explotación reclama una cantidad de referencia específica, no podrá hacerlo basándose en los términos del Reglamento nº 857/84, sino únicamente invocando el principio de la confianza legítima. La cuestión de si puede invocar dicho principio plantea una serie de complejos interrogantes que, en mi opinión, no corresponde resolver en este procedimiento, ya que no se discuten los derechos del cesionario en el presente asunto. El punto esencial que debe tenerse presente es que si el cesionario tiene derecho a una cantidad de referencia específica en virtud del principio de la confianza legítima, ello no significa que la cantidad de referencia específica asignada al cedente deba reducirse en un importe equivalente. En tal caso, el legislador comunitario debería encontrar la manera de no traicionar la confianza legítima del cesionario sin dejar de salvaguardar los derechos adquiridos del cedente. Si se tiene presente este punto, se hace innecesario responder a las cuestiones tercera y cuarta.

Conclusión

21. En consecuencia, soy de la opinión de que las cuestiones sometidas a este Tribunal por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven deben responderse del siguiente modo:

Un productor de leche que haya suscrito un acuerdo de no comercialización o de reconversión con arreglo al Reglamento nº 1078/77 y cedido una parte de su explotación a otra persona durante el período de vigencia de dicho acuerdo, conservando su derecho a la totalidad de la prima por no comercialización o por reconversión con arreglo apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 1078/77, tiene derecho a la totalidad de la cantidad de referencia específica contemplada en el apartado 2 del artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84.

(*) Lengua original: inglés.