Palabras clave

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Palabras clave

1. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guión]

2. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Solicitud de acceso relativa a información medioambiental — Aplicación del Reglamento (CE) nº 1367/2006 como lex specialis respecto del Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Relevancia

[Art. 255 CE; Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo n os 1049/2001, art. 4, y 1367/2006, considerandos 8 y 15, arts. 3 y 6, ap. 1]

3. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Solicitud de acceso relativa a información medioambiental — Presunción legal de existencia de un interés público superior que determina la divulgación de la información relacionada con las emisiones al medio ambiente — Alcance

[Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo n os 1049/2001, art. 4, ap 2, y 1367/2006, art.6, ap. 1]

4. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Exclusión de la obligación — Requisitos

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]

5. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guión]

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1. En el marco de un recurso de anulación interpuesto con arreglo al artículo 230 CE, la legalidad del acto impugnado debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que se adopte el acto.

Pues bien, cuando en el momento en que se adopta el acto impugnado se encuentra en curso de tramitación un procedimiento por incumplimiento incoado en virtud del artículo 226 CE, la Comisión está legitimada, en principio, para invocar la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

Cuando la Comisión deniega el acceso a los documentos de que se trate basándose en la referida excepción, debe no obstante, por un lado, cumplir su obligación de examinar si tales documentos pueden ampararse en su totalidad en dicha excepción y, por otro lado, ponderar adecuadamente el eventual interés público superior de su divulgación y el interés de la protección de su confidencialidad.

El riesgo de perjudicar un interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético. Además, dicha excepción, según resulta de su propio tenor literal, no tiene por objeto proteger las actividades de investigación en cuanto tales, sino el objetivo de esas actividades, que en un procedimiento por incumplimiento consiste en conseguir que el Estado miembro afectado se ajuste al Derecho de la Unión.

(véanse los apartados 100 a 102 y 110)

2. De los considerandos 8 y 15 del Reglamento nº 1367/2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y, en particular, de la fórmula «subordinadas a cualquier otra disposición específica en el presente Reglamento relativa a las solicitudes de información medioambiental», en relación con los artículos 3 y 6 del mismo Reglamento, se desprende que éste constituye lex specialis en relación con el Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, al remplazar, modificar o precisar algunas de las disposiciones de este último Reglamento cuando la solicitud de acceso versa sobre información medioambiental o sobre información que se refiera a emisiones al medio ambiente.

Con respecto al derecho de acceso a documentos que contengan información medioambiental, la segunda frase del considerando 15 y la segunda frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 reafirman el principio según el cual toda excepción a un derecho subjetivo o a un principio general del Derecho de la Unión —incluido el derecho de acceso previsto en el artículo 255 CE, en relación con el Reglamento nº 1049/2001— debe aplicarse e interpretarse de manera restrictiva. La mencionada obligación de interpretación restrictiva de las excepciones contempladas en el Reglamento nº 1049/2001 se ve reforzada, de un lado, tanto por la necesidad de que la institución concernida tenga en cuenta el interés público en la divulgación de dicha información medioambiental como por la mención a si tal información se refiere a emisiones al medio ambiente, y, de otro lado, por el hecho de que el Reglamento nº 1049/2001 no contiene precisiones análogas en cuanto a la aplicación de tales excepciones en este ámbito.

(véanse los apartados 105 y 107)

3. El artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, no pone en tela de juicio el principio formulado por el artículo 4, apartado 2, in fine, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, sino que se limita a modificar y a precisar las condiciones en que dicha institución ha de examinar si la divulgación reviste un interés público superior en el marco de una solicitud de acceso a documentos que contengan información medioambiental. De este modo, la citada disposición establece una presunción legal según la cual la divulgación revestirá un interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente, salvo si tal información versa sobre una investigación, en particular sobre una investigación relativa a posibles incumplimientos del Derecho de la Unión.

De lo anterior resulta que, aun cuando aquella presunción legal no se aplica a documentos relacionados con investigaciones iniciadas en el marco de procedimientos por incumplimiento, no por ello dicha disposición exime a la Comisión de su obligación de tener en cuenta, en cada caso concreto, eventuales intereses públicos superiores en la divulgación, sobre todo aquellos que estén relacionados con la información medioambiental en un sentido más amplio que el de emisiones al medio ambiente, ni tampoco de la obligación de ponderar el eventual interés público superior de su divulgación y el interés de la protección de su confidencialidad.

No obstante, si bien es verdad que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 puede tener como resultado que el acceso a la información medioambiental sea más amplio, no es menos cierto que esta conclusión carece de incidencia sobre la cuestión de si la institución concernida debe efectuar o no un examen concreto e individual de los documentos o información solicitados. Por consiguiente, las condiciones que permiten que dicha institución se abstenga con carácter excepcional de llevar a cabo tal examen concreto e individual se aplican mutatis mutandis cuando los documentos de que se trate estén manifiestamente incluidos en una misma categoría que pueda ampararse en alguna de las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001. En efecto, aunque de la primera frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 se deduzca que la presunción de que la divulgación de información sobre emisiones al medio ambiente reviste interés público superior resulta inaplicable en el ámbito de un procedimiento por incumplimiento en curso de tramitación, la totalidad de los documentos emitidos en el marco de tal procedimiento por incumplimiento puede ser objeto de protección en cuanto categoría.

(véanse los apartados 108 y 117)

4. Existen, no obstante, varias excepciones a la obligación de la Comisión de examinar concreta e individualmente los documentos a los que se ha solicitado tener acceso.

En efecto, dado que el examen concreto e individual que, en principio, debe efectuar la institución a raíz de una solicitud de acceso basada en el Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, tiene por objeto permitir a la institución, por una parte, valorar en qué medida resulta aplicable una excepción al derecho de acceso y, por otra, valorar la viabilidad de un acceso parcial, dicho examen no será necesario cuando, por las circunstancias particulares del caso, sea evidente que el acceso ha de denegarse o, por el contrario, concederse. Tal será el supuesto, en particular, de determinados documentos que o bien estén manifiestamente amparados en su integridad por una excepción al derecho de acceso, o bien, a la inversa, sean manifiestamente accesibles en su integridad, o bien hayan sido objeto de una previa valoración concreta e individual por la Comisión en circunstancias similares. Además, en principio, la institución concernida puede basarse —incluso en el marco de la motivación de la decisión denegatoria— en presunciones generales que se aplican a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza, siempre que se compruebe en cada caso que las consideraciones de carácter general normalmente aplicables a un determinado tipo de documentos son efectivamente aplicables al documento concreto cuya divulgación se solicita.

(véanse los apartados 113 a 115)

5. En cuanto al control que la Comisión debe ejercer en el marco de un procedimiento por incumplimiento incoado con arreglo al artículo 226 CE, procede declarar que tal control se inscribe en una función administrativa, en cuyo ámbito la Comisión dispone de amplias facultades discrecionales y mantiene un diálogo bilateral con el Estado miembro afectado.

La posición procesal de las partes que han presentado una denuncia ante la Comisión, en el marco de un procedimiento por incumplimiento incoado con arreglo al artículo 226 CE, es fundamentalmente diferente a la posición que tienen, por ejemplo, en el marco de un procedimiento de aplicación de las normas comunitarias en materia de competencia, tal como está regulada en el Reglamento nº 1/2003, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 CE y 82 CE, y en el Reglamento nº 773/2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81 CE y 82 CE, procedimiento este último en el cual los denunciantes disfrutan de garantías procesales específicas cuya observancia está sujeta a un control judicial efectivo en el marco de un eventual recurso contra la decisión de no dar curso a la denuncia. En cambio, los denunciantes en el sentido de la Comunicación 2002/C 244/03, sobre las relaciones de la Comisión con el denunciante en materia de infracciones del Derecho comunitario, no tienen la posibilidad de interponer ante el órgano jurisdiccional de la Unión un recurso contra una posible decisión de archivar su denuncia y no poseen derechos procesales comparables a aquellos de los que podrían disfrutar, en particular, en el marco de un procedimiento iniciado con arreglo a los Reglamentos antes citados, que les faculten para exigir ser informados y ser oídos por la Comisión.

Por consiguiente, al no tener el demandante derecho, en el marco de un procedimiento de ese tipo, a consultar los documentos del expediente administrativo de la Comisión, es conveniente reconocer, por analogía con la situación de los interesados en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado, la existencia de una presunción general según la cual la divulgación de los documentos del expediente administrativo supondría, en principio, un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de investigación. Así pues, es suficiente con que la Comisión compruebe si tal presunción general debe aplicarse a la totalidad de los documentos de que se trata, sin que tenga necesariamente que llevar a cabo previamente un examen concreto e individual del contenido de cada uno de dichos documentos. Pues bien, dado que, en el momento en que se adopta la decisión de denegar el acceso a los documentos, el procedimiento por incumplimiento se encuentra en curso de tramitación, la Comisión debe necesariamente partir del principio de que tal presunción general resulta aplicable a todos los documentos de que se trata.

Esta presunción no excluye, sin embargo, el derecho de los interesados a demostrar que un documento determinado cuya divulgación se solicita no está amparado por la citada presunción o que existe un interés público superior que justifica la divulgación del documento en virtud del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001.

(véanse los apartados 126 a 128)