CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 26 de mayo de 2005 ( )

Asunto C‑94/03

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

Consejo de la Unión Europea

«Productos químicos y plaguicidas peligrosos – Convenio de Rotterdam – Elección de la base jurídica – Política comercial común y política medioambiental»

I. Introducción

1. En el presente procedimiento, la Comisión de las Comunidades Europeas y el Consejo de la Unión Europea discuten sobre la elección de la base jurídica correcta para la celebración de un acuerdo internacional, a saber, el Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional ( ) (en lo sucesivo, «Convenio»).

2. Mientras que la Comisión defiende la tesis de que la base jurídica para que la Comunidad Europea sea parte contratante de este Convenio debe ser la política comercial común (artículo 133 CE), el Consejo defiende la celebración del Convenio, en última instancia, sobre la base de la política medioambiental (artículo 175 CE, apartado 1) y, a tal respecto, es apoyado por el Parlamento Europeo y por cinco Estados miembros.

3. En el procedimiento del asunto C‑178/03, ( ) tramitado paralelamente, se examina la elección de la base jurídica del Reglamento (CE) nº 304/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativo a la exportación e importación de productos químicos peligrosos. ( ) Este Reglamento está dirigido, entre otros fines, a la adopción de medidas para aplicar el Convenio en la Comunidad. ( )

II. El Convenio

A. Preámbulo

4. Del preámbulo del Convenio son pertinentes al presente litigio, en particular, los siguientes pasajes (considerandos primero, segundo, tercero, sexto, séptimo, octavo y undécimo):

«Conscientes de los efectos perjudiciales para la salud humana y el medio ambiente de ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional,

Recordando las disposiciones pertinentes de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y el capítulo 19 del Programa 21, sobre “Gestión ecológicamente racional de los productos químicos tóxicos, incluida la prevención del tráfico internacional ilícito de productos tóxicos y peligrosos”,

Conscientes de la labor realizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación con miras al funcionamiento del procedimiento de consentimiento fundamentado previo establecido en las Directrices de Londres para el intercambio de información acerca de productos químicos objeto de comercio internacional, en su forma enmendada (en adelante denominadas “Directrices de Londres en su forma enmendada”) y el Código Internacional de Conducta para la distribución y utilización de plaguicidas, de la FAO (en adelante denominado “Código Internacional de Conducta”),

[...]

Reconociendo que las buenas prácticas de manejo de los productos químicos deben promoverse en todos los países, teniendo en cuenta, entre otras cosas, los estándares voluntarios establecidos en el Código Internacional de Conducta sobre la distribución y utilización de plaguicidas y el Código Deontológico para el Comercio Internacional de productos químicos del PNUMA,

Deseosas de asegurarse de que los productos químicos peligrosos que se exporten de su territorio estén envasados y etiquetados en forma que proteja adecuadamente la salud humana y el medio ambiente, en consonancia con los principios establecidos en las Directrices de Londres en su forma enmendada y el Código de Conducta Internacional de la FAO,

Reconociendo que el comercio y las políticas ambientales deben apoyarse mutuamente con miras a lograr el desarrollo sostenible,

[...]

Resueltas a proteger la salud humana, incluida la salud de los consumidores y los trabajadores, y el medio ambiente frente a los posibles efectos perjudiciales de ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional».

5. Además, ha de atenderse al tercer considerando de la Decisión 2003/106/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional ( ) (también, en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). A tenor de dicho considerando:

«El Convenio supone un paso importante para mejorar la regulación internacional del comercio de determinados plaguicidas y productos químicos peligrosos, con objeto de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles daños y promover la utilización ambientalmente racional de tales productos.»

B. Resumen de las principales disposiciones del Convenio

6. Las principales disposiciones del Convenio pueden resumirse –simplificando– del modo siguiente:

7. El objetivo del Convenio es, conforme a su artículo 1, «promover la responsabilidad compartida y los esfuerzos conjuntos de las Partes en la esfera del comercio internacional de ciertos productos químicos peligrosos a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles daños y contribuir a su utilización ambientalmente racional, facilitando el intercambio de información acerca de sus características, estableciendo un proceso nacional de adopción de decisiones sobre su importación y exportación y difundiendo esas decisiones a las Partes». ( )

8. A tal fin, el Convenio sujeta el comercio internacional con determinados productos químicos, clasificados unánimemente por las Partes como peligrosos, al procedimiento denominado Prior Informed Consent (procedimiento de consentimiento fundamentado previo; en lo sucesivo, «procedimiento PIC»). Se adjunta al Convenio como anexo III una lista de los productos químicos afectados. ( ) Este procedimiento PIC se configura con más detalle en los artículos 10 y 11 del Convenio. En esencia, prevé la información recíproca entre las Partes del Convenio sobre sus respectivas prácticas en materia de importación de los productos químicos de que se trata. ( ) Además, cada una de las Partes se compromete a transmitir la información así obtenida sobre las prácticas en materia de importación de las demás Partes a los operadores económicos sujetos a su jurisdicción y a garantizar el cumplimiento de éstas.

El artículo 10, apartado 9, del Convenio contiene además la siguiente disposición:

«Las Partes que [...] tomen la decisión de no otorgar su consentimiento a la importación de un producto químico, o de consentirla sólo bajo determinadas condiciones, simultáneamente prohibirán o someterán a las mismas condiciones, si no lo hubieran hecho con anterioridad:

a) la importación del producto químico de cualquier fuente, y

b) la producción nacional del producto químico para su uso nacional.»

9. En relación con los demás productos químicos, es decir, los que no están sujetos al procedimiento PIC con arreglo al anexo III, el Convenio prevé en su artículo 5, apartados 1 a 4, un procedimiento de notificación recíproca entre las Partes sobre sus respectivas prohibiciones y restricciones rigurosas nacionales aplicables a los productos químicos. ( ) El artículo 12 del Acuerdo obliga a las Partes desde cuyo territorio se exporte un producto químico prohibido o rigurosamente restringido por la misma a notificar esta exportación (notificación de exportación) al país de destino (la denominada Parte importadora).

10. El artículo 13 del Convenio dispone en esencia que en la exportación de productos químicos deberán observarse requisitos de etiquetado que aseguren la presencia de información adecuada con respecto a los riesgos y/o los peligros para la salud humana o el medio ambiente. ( )

11. El artículo 14 del Convenio insta a las Partes a intercambiar información sobre los productos químicos comprendidos en el ámbito de aplicación del Convenio, mientras que el artículo 11, apartado 1, letra c), y el artículo 16 del Convenio invitan a las Partes a prestarse asistencia técnica, en particular a los países en desarrollo y los países con economías en transición; el objetivo de esta asistencia técnica consiste en desarrollar la infraestructura y la capacidad de manejo de los productos químicos a lo largo de su ciclo de vida.

12. Con arreglo al artículo 15, apartado 2, cada Parte está obligada a velar por que, en la medida de lo posible, el público tenga acceso adecuado a la información sobre la manipulación de productos químicos y gestión de accidentes y sobre alternativas que sean más seguras para la salud humana o el medio ambiente que los productos químicos clasificados en el anexo III como productos especialmente peligrosos que están sujetos al procedimiento PIC.

13. Según su artículo 15, apartado 4, el Acuerdo no afecta al derecho de las Partes a tomar, para proteger la salud humana y el medio ambiente, medidas más estrictas, siempre que sean compatibles con las disposiciones del Convenio y conformes con el Derecho internacional.

III. Antecedentes, pretensiones y procedimiento

A. Antecedentes del litigio

14. El Convenio fue adoptado el 10 de septiembre de 1998 en Rotterdam y el 11 de septiembre de 1998 fue suscrito en nombre de la Comunidad.

15. El 24 de enero de 2002, la Comisión propuso al Consejo la aprobación del Convenio, basando su propuesta en el artículo 133 CE en relación con el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo primero, primera frase, y apartado 3, párrafo primero, primera frase. ( )

16. El 19 de diciembre de 2002, el Consejo aprobó el Convenio en nombre de la Comunidad Europea. Sin embargo, apartándose de la propuesta de la Comisión, el Consejo acordó por unanimidad en esta ocasión y tras consultar al Parlamento Europeo con arreglo al artículo 300 CE, apartado 3, sustituir como fundamento jurídico de su aprobación la disposición del artículo 133 CE por la del artículo 175 CE, apartado 1.

17. Tal como se prevé en el artículo 25, apartado 3, del Convenio, la Comunidad Europea presentó además, al depositar su instrumento de aprobación, una declaración sobre el alcance de su competencia con respecto a las materias reguladas por el Convenio. ( ) En esa declaración se hace referencia igualmente al artículo 175 CE, apartado 1, y no al artículo 133 CE.

18. Junto a la Comunidad Europea, la mayoría de los Estados miembros de la Unión Europea son Parte del Convenio. ( ) La cuestión de si la Comunidad, con arreglo a la «jurisprudencia AETR»,( ) ya disponía de competencia exclusiva para celebrar el Convenio ( ) excede del objeto del recurso de la Comisión y, por tanto, no es necesario examinarla en el presente asunto.

B. Pretensiones y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

19. Mediante su recurso de nulidad, interpuesto el 27 de febrero de 2003, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 230 CE, que:

– Anule la Decisión 2003/106/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional.

– Condene en costas al Consejo.

20. El Consejo, por su parte, solicita al Tribunal de Justicia que:

– Desestime el recurso.

– Condene en costas a la demandante.

21. Mediante auto de 16 de julio de 2003, el Presidente del Tribunal de Justicia autorizó la intervención del Parlamento Europeo, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte como partes coadyuvantes en apoyo de las pretensiones del Consejo.

22. Todas las partes han presentado observaciones en la fase escrita del procedimiento, mientras que la Comisión, el Parlamento, el Consejo y el Reino Unido lo han hecho también en la vista celebrada, conjuntamente con la del asunto C‑178/03, el 7 de abril de 2005.

IV. Apreciación

23. Mediante su recurso, la Comisión formula un único motivo de anulación, a saber, la elección de una base jurídica errónea para la aprobación del Convenio en nombre de la Comunidad. Así pues, la Comisión censura una violación del Tratado en el sentido del artículo 230 CE, párrafo segundo.

24. La elección de la base jurídica adecuada reviste una considerable importancia de naturaleza práctica e institucional, e incluso constitucional. ( ) Como es sabido, de ella no sólo depende el procedimiento legislativo aplicable (derechos de participación del Parlamento, unanimidad o mayoría cualificada en el Consejo), ( ) sino también la cuestión de si la competencia de la Comunidad para legislar y para celebrar un acuerdo internacional es de carácter exclusivo o bien debe compartirse con los Estados miembros. ( )

A. Criterios para la elección de la base jurídica

25. Las partes coinciden en lo esencial sobre los criterios abstractos para la elección de la base jurídica correcta para aprobar el Convenio.

26. Según reiterada jurisprudencia, la elección de la base jurídica de un acto de la Comunidad debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto. ( )

27. Si el examen de un acto comunitario muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquélla que exige el objetivo o componente principal o preponderante. ( )

28. De este modo, la aprobación de un acto jurídico comunitario puede basarse en la política comercial común (artículo 133 CE), aun cuando, además de tener su centro de gravedad en los aspectos de política comercial, también persiga otros objetivos, tales como objetivos en materia de política de desarrollo, ( ) objetivos de política exterior y de seguridad, ( ) intereses de la protección del medio ambiente ( ) o de la protección de la salud. ( ) Con más razón cabe afirmar lo anterior si se tiene en cuenta que las disposiciones relativas a la política comercial común responden a una concepción abierta y dinámica que en modo alguno se limita únicamente a los aspectos tradicionales del comercio exterior. ( ) Por cuanto atañe, en particular, a la protección del medio ambiente y a la protección de la salud, los artículos 6 CE y 152 CE, apartado 1, párrafo primero, muestran que se trata de objetivos transversales que deben tenerse en cuenta en todas las demás políticas de la Comunidad y, en consecuencia, en la política comercial común.

29. Inversamente, los acuerdos internacionales centrados en el ámbito de la política medioambiental pueden afectar accesoriamente al comercio. En tanto predomine únicamente la orientación de política medioambiental, la aprobación de un acuerdo de esta índole deberá basarse en el artículo 175 CE apartado 1, y no en el artículo 133 CE. ( )

30. A la hora de delimitar la política comercial común (artículo 133 CE) y la política medioambiental (artículo 175 CE) como posibles bases jurídicas de acuerdos internacionales, el Tribunal de Justicia ha acuñado el criterio de eficacia directa e inmediata. ( ) Así pues, si un acuerdo internacional con objetivos de política medioambiental carece de efectos directos e inmediatos en el comercio, tal acuerdo deberá fundarse en el artículo 175 CE; en el caso contrario, deberá fundarse en el artículo 133 CE. ( ) A tal respecto, los efectos directos e inmediatos en el comercio no deben consistir necesariamente en promover o facilitar los intercambios comerciales para que un acuerdo internacional pueda ser incluido en el ámbito de aplicación del artículo 133 CE; bastará con que tal acuerdo sea un «instrumento destinado esencialmente a [...] promover, facilitar o regular los intercambios comerciales». ( )

31. En este contexto, ha de examinarse a continuación dónde se halla en el presente asunto el centro de gravedad del Convenio a la vista de su contexto, su finalidad y su contenido y si los eventuales efectos del Convenio sobre el comercio son de naturaleza directa e inmediata (a tal respecto véase infra, Parte B). Con carácter complementario, deberá determinarse qué consecuencias tendría para la validez de la aprobación del Convenio la constatación de que este Convenio hubiera debido basarse no en un solo fundamento jurídico, sino en uno doble (a tal respecto, véase infra, parte C).

B. Contenido, objetivos y contexto del Convenio

32. Las partes discuten sobre el ámbito político al que deba adscribirse el Convenio a la vista de su contenido, sus objetivos y su contexto. Mientras que la Comisión defiende la tesis de que, atendiendo a su centro de gravedad, el Convenio está comprendido en el ámbito de aplicación de la política comercial común, el Consejo, apoyado por sus coadyuvantes, ve en él un instrumento de carácter predominantemente medioambiental. De este modo, las dos partes del presente procedimiento formulan en esencia las mismas alegaciones que en el asunto C‑178/03, tramitado paralelamente.

33. He de decir antes de nada que la tesis de la Comisión no me convence.

34. Ciertamente, el tenor del Convenio no está exento de referencias a la política comercial. Tanto el título como el preámbulo ( ) y varios artículos del Convenio hablan del comercio internacional, de la política comercial y de la importación y exportación. Sin embargo, el tenor del Convenio contiene referencias cuando menos igual de rotundas a la política medioambiental. Así, el preámbulo ( ) y en particular el artículo 1 del Convenio se refieren a la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible, la protección de la salud humana, el fomento de buenas prácticas de manejo de los productos químicos y la contribución a su utilización ambientalmente racional; en el artículo 16 se habla del manejo de los productos químicos a lo largo de su ciclo de vida.

35. Desde el punto de vista del contenido, ha de coincidirse con la Comisión y con el Consejo en que el procedimiento PIC –configurado con más detalle en los artículos 10 y 11– constituye el elemento fundamental del Convenio. Ahora bien, en contra de cuanto sostiene la Comisión, un procedimiento PIC no es ante todo un instrumento de política comercial, sino al contrario, un instrumento típico de la política de medio ambiente, tal como el Tribunal de Justicia ya ha declarado en su dictamen 2/00. ( ) A diferencia de lo afirmado por la Comisión, la valoración efectuada en el dictamen 2/00 sobre el procedimiento PIC en el Protocolo de Cartagena no puede extrapolarse al procedimiento PIC en el presente asunto. En efecto, por cuanto respecta a los productos químicos peligrosos pertinentes en el presente asunto, el procedimiento PIC «[guarda] relación con el intercambio de información sobre los beneficios y sobre los peligros relacionados con la utilización de productos químicos y [tiene] por finalidad promover una gestión adecuada de los productos químicos mediante el intercambio de información científica, técnica, económica y jurídica». ( )

36. Así, el comercio internacional con determinados productos químicos, ( ) que las Partes coinciden en clasificar como peligrosos, constituye únicamente el punto de conexión externo del procedimiento PIC, ya que el verdadero objeto de este procedimiento no estriba en primera instancia en promover, facilitar o regular los intercambios comerciales con productos químicos peligrosos, ( ) sino únicamente en la información recíproca de las Partes sobre sus respectivas prácticas en materia de importación (artículo 10, apartados 7 y 10 del Convenio), ( ) conjuntamente con la divulgación de la información así obtenida entre los operadores económicos interesados [artículo 11, apartado 1, letra a) del Convenio].

37. Mediante el procedimiento PIC, al que mediante las notificaciones de exportación de determinados productos químicos (artículo 12 del Convenio), se pretende ante todo impedir que una Parte –en particular, un país en desarrollo– se vea en la situación de importar productos químicos peligrosos sin haber tenido antes ocasión de adoptar las medidas necesarias para proteger el medio ambiente y la salud humana. ( )

38. En todo caso, el procedimiento PIC puede contribuir de forma indirecta, mediante la ya mencionada información de los operadores económicos interesados (artículo 11, apartado 1, del Convenio) a una mayor transparencia de las disposiciones aplicables en diversos países y, de este modo, posiblemente pueda facilitar el comercio con productos químicos peligrosos. Por otro lado, el Convenio puede encarecer también el comercio al exportador, por ejemplo si se le exige el cumplimiento de las formalidades necesarias para una notificación de exportación (artículo 12 del Convenio). ( )

39. Abstracción hecha de estos efectos indirectos en el comercio, el Convenio no tiene por objeto fundamental regular la política comercial. En especial, el Convenio no prevé ninguna normativa común de las Partes para la importación y exportación de productos químicos peligrosos. No contiene disposiciones acerca de si y con sujeción a qué condiciones debe permitirse o bien debe o puede denegarse la importación de productos químicos peligrosos por las Partes. De igual modo, tampoco se prevén normas sobre el reconocimiento recíproco de productos. Cada una de las Partes goza de total libertad para permitir la importación de un producto químico peligroso, no permitir la importación o permitirla únicamente con sujeción a determinadas condiciones expresas [artículo 10, apartados 1, 2 y 4, letra a), y 6 del Convenio]. La colaboración de las demás Partes se limita a contribuir («garantizando») a que los exportadores se atengan al Derecho aplicable en el respectivo país de destino [artículo 11, apartado 1, letra b), del Convenio]. Por lo demás, el Convenio como tal sólo impone a las prácticas de importación de cada Parte una consecuencia accesoria con efectos indirectos en el comercio al imponerle una prohibición de discriminación ( ) por razón del origen de los productos químicos peligrosos importados y una obligación de igualdad de trato con los productos químicos peligrosos nacionales ( ) (artículo 10, apartado 9, del Convenio).

40. Si también se incluyen en el examen las demás disposiciones del Convenio, se confirma la impresión de que se está en presencia, habida cuenta de su centro de gravedad, de un instrumento de política medioambiental y no de política comercial. Tanto el intercambio de información entre las Partes (artículo 14 del Convenio) como la asistencia técnica recíproca [artículo 11, apartado 1, letra c), y artículo 16 del Convenio] y el acceso del público a la información sobre productos químicos (artículo 15, apartado 2, del Convenio) no están dirigidas a promocionar, facilitar o regular los intercambios comerciales con productos químicos peligrosos. Como se desprende del propio tenor de estas disposiciones, tienen más bien por objeto, ante todo, la protección del medio ambiente, y también de la salud humana.

41. A pesar de lo que a primera vista pueda parecer, las disposiciones en materia de etiquetado y de información que debe acompañar a los productos químicos, contenidas en el artículo 13 del Convenio, no constituyen disposiciones de política comercial, sino de política medioambiental. En efecto, no están destinadas principalmente, como es habitual en otros casos, a la equiparación o reconocimiento recíproco de envases de productos y de información de acompañamiento, al objeto de garantizar la comercialización de los productos químicos o de mejorar su acceso al mercado. ( ) Por el contrario, están dirigidas únicamente a satisfacer las necesidades de información del público sobre los riesgos y/o peligros para la salud humana o para el medio ambiente en el manejo de los productos químicos de que se trate. En consecuencia, el Convenio prescribe únicamente el objetivo de política medioambiental de etiquetar productos químicos y de acompañarlos de información, mientras que el establecimiento de los requisitos materiales concretos de estos envases y de la información de acompañamiento sigue correspondiendo a la respectiva legislación nacional de las Partes.

42. Por cuanto respecta a los objetivos del Convenio, y como se desprende de su artículo 1, ocupan una posición predominante los intereses medioambientales, en particular promover la responsabilidad compartida, proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles daños, facilitar el intercambio de información acerca de las características de los productos químicos peligrosos y contribuir a una utilización ambientalmente racional de estos productos químicos. Esta posición destacada de los intereses medioambientales se ve igualmente corroborada en el preámbulo del Convenio, que ya en su primer considerando habla de los efectos perjudiciales para la salud humana y el medio ambiente de ciertos productos químicos y plaguicidas y en sus considerandos séptimo, noveno y undécimo se ocupa básicamente de la protección del medio ambiente. En esta misma dirección apuntan los considerandos sexto y octavo, que prescriben la promoción de buenas prácticas en el manejo de productos químicos y el objetivo de un desarrollo sostenible.

43. Aunque en la definición de sus objetivos no falta una mención al comercio internacional, tal como ocurre en particular en los considerandos segundo, octavo y noveno del preámbulo y en el tenor del artículo 1 del Convenio, el comercio cumple también en este caso la función de punto de conexión de los genuinos objetivos de política medioambiental del Convenio; el comercio no ocupa un lugar autónomo determinante entre estos objetivos. Se trata de un convenio sobre medio ambiente con referencias a la política comercial, no de un convenio sobre política comercial con aspectos medioambientales. ( )

44. Se impone la misma conclusión si se tiene en cuenta el contexto en el que se halla el Convenio. El Convenio no se celebró en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), sino que se basa en la labor realizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). ( ) Estas dos organizaciones impulsaron la negociación del Convenio y, con arreglo a su artículo 19, apartado 3, asumen la función de Secretaría para las Partes. Además, el propio Convenio se ve como una continuación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que se celebró en 1992 en Río de Janeiro (Brasil); el Convenio hace referencia expresa ( ) a la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo ( ) y al capítulo 19 del «Programa 21». ( ) Además, más recientemente, cabe señalar el Plan de Acción, que fue aprobado en 2002 por la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo (Sudáfrica) y que insta a una rápida ratificación y ejecución del Convenio de Rotterdam. ( ) Asimismo, a nivel comunitario es importante el Sexto Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente, de 22 de julio de 2002; ( ) este programa, basado a su vez en el artículo 175 CE, muestra desde un punto de vista material numerosos puntos de contacto con el Convenio ( ) e incluye la rápida ratificación del Convenio entre las acciones prioritarias en materia de política medioambiental de la Comunidad. ( )

45. Resumiendo, si se tienen en cuenta el contenido y los objetivos del Convenio, así como el contexto en que se celebró, su centro de gravedad no se halla en el ámbito de la política comercial común, sino en el ámbito de la política medioambiental. Los efectos del Convenio en el comercio internacional con productos químicos peligrosos, que se pueden dar perfectamente en la práctica, son de una naturaleza más indirecta que directa. ( ) En este sentido, comparto la tesis del Consejo y de sus coadyuvantes en el sentido de que el Convenio, por cuanto respecta al fundamento jurídico de su aprobación, reviste mayores similitudes con el Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología ( ) que con el Acuerdo Energy Star. ( ) Así pues, era correcto basar la aprobación del Convenio en el artículo 175 CE, apartado 1, y no en el artículo 133 CE. ( )

46. La Comisión opone además que es de temer que se produzcan un grave perjuicio para el mercado interior y distorsiones en el comercio si se acepta el fundamento jurídico el artículo 175 CE, apartado 1, y no el artículo 133. A juicio de la Comisión, a falta de una competencia exclusiva de la Comunidad, los Estados miembros pueden adoptar unilateralmente disposiciones más estrictas sobre la importación y exportación de productos químicos peligrosos y eludir las disposiciones en vigor en la Comunidad en materia de clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas.

47. A tal respecto, procede señalar en primer lugar que en el ámbito de la política de medio ambiente, según la «jurisprudencia AETR», puede indudablemente existir una competencia exterior exclusiva de la Comunidad. ( ) Ahora bien, en última instancia no es necesario pronunciarse sobre si tal era el caso en relación con la celebración del Convenio controvertido. Esto es así porque incluso en el ámbito de las competencias compartidas los Estados miembros deben atenerse, en el ejercicio de las competencias que conservan, al Derecho comunitario existente. A tal respecto, no pueden ni vulnerar el Derecho secundario en vigor ni el Derecho primario, en particular las libertades fundamentales del Tratado y el artículo 95 CE, apartados 4 a 10. Así se desprende del principio de primacía del Derecho comunitario. En consecuencia, esta objeción de la Comisión es infundada.

48. En suma, llego a la conclusión de que el recurso de la Comisión es infundado y, por tanto, procede desestimarlo.

C. Sobre la cuestión de un doble fundamento jurídico

49. Esta conclusión tampoco se vería afectada si se aceptase que el Convenio no debía basarse en un solo fundamento jurídico, sino en uno doble, es decir, en el artículo 175 CE, apartado 1, y en el artículo 133 CE de forma simultánea.

50. En efecto, es posible basar un acto jurídico en varios fundamentos jurídicos pertinentes, en particular cuando, con carácter excepcional, queda demostrado que se persiguen al mismo tiempo varios objetivos, vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto en relación con el otro. ( )

51. En el presente asunto, cabría la invocación de un doble fundamento jurídico si se considerara que en el Convenio figuran en una relación de equilibrio aspectos de política comercial y de política de medio ambiente ( ) y, en consecuencia, en contra de la tesis antes defendida, no podría adscribirse inequívocamente a una de las dos políticas.

52. A tal respecto, ha de señalarse en primer lugar que las diferencias en el respectivo procedimiento de aprobación de acuerdos en materia de política comercial, por un lado, y de acuerdos en materia de política medioambiental, por otro, no son insalvables. ( ) En el ámbito de los acuerdos comerciales,( ) el Parlamento es informado, por regla general, únicamente con carácter informal, sin que le correspondiera con arreglo al Tratado ningún derecho de participación formal, mientras que será obligatorio consultar al Parlamento antes de la celebración de acuerdos medioambientales, con arreglo al artículo 300 CE, apartado 3, párrafo primero. Sin embargo, nada impide al Consejo consultar con carácter facultativo al Parlamento sobre acuerdos comerciales. ( )

53. El elemento decisivo es, pues, que sólo cabría declarar la nulidad de la aprobación del Convenio si el supuesto defecto en la elección de la base jurídica fuera más que un vicio meramente formal.

54. El Tribunal de Justicia ha aceptado la existencia de un vicio meramente formal cuando un acto jurídico se ha fundado erróneamente en una doble base jurídica en lugar de una sola. ( ) No cabe llegar a una conclusión distinta en el caso contrario, cuando se considere que el legislador comunitario debía haber recurrido no sólo a una, sino más bien a una doble base jurídica. Ello es así porque para la anulación de un acto comunitario no basta sin más con citar erróneamente la base jurídica o las bases jurídicas en su exposición de motivos, sino que tal error en la elección de la base jurídica debe haber producido efectos de amplio alcance, en particular debe haber dado lugar a la aplicación de un procedimiento ilícito ( ) o bien haber perjudicado la posición jurídica de las instituciones participantes.

55. En el presente asunto, el Parlamento fue consultado con arreglo al artículo 300 CE, apartado 3, párrafo primero. Así pues, se salvaguardaron los derechos procesales del Parlamento. Una invocación del artículo 133 CE como base jurídica adicional no habría podido conceder al Parlamento ningún derecho adicional; al contrario, el tenor del artículo 300 CE, apartado 3, párrafo primero, muestra que los derechos procesales del Parlamento en el ámbito de los acuerdos comerciales revisten un alcance menor que, por ejemplo, los acuerdos medioambientales. ( )

56. No se advierten puntos de apoyo concretos con arreglo a los cuales la falta del artículo 133 CE como base jurídica adicional hubiera debilitado la función de la Comisión como directora de las negociaciones. ( ) Ciertamente, en la política comercial común (artículo 133 CE) existe una competencia exclusiva de la Comunidad,( ) mientras que en la política de medio ambiente (artículo 175 CE) comparten en principio su competencia con los Estados miembros; ( ) sólo en este último caso, pues, los Estados miembros se sientan junto a la Comisión en la mesa de negociaciones, mientras que en el primer caso la dirección de las negociaciones corresponde únicamente a la Comisión. Por tanto, el recurso al artículo 133 CE como base jurídica adicional puede fortalecer la posición procesal de la Comisión siempre que el acuerdo de que se trate comprenda diversos ámbitos parciales separables y al menos uno de ellos deba considerarse competencia exclusiva de la Comunidad. ( ) Sin embargo, en un caso como el presente no se advierte que las diversas disposiciones del Convenio pudieran delimitarse entre sí de tal modo. Por el contrario, el Convenio constituye un todo unitario, de suerte que el recurso al artículo 133 CE como segunda base jurídica junto al artículo 175 CE, apartado 1, no habría podido mejorar la posición negociadora de la Comisión y su falta no habría debilitado la posición negociadora de la Comisión.

57. Así pues, aun suponiendo que en el Convenio controvertido los aspectos comerciales y medioambientales tuvieran la misma intensidad, la no invocación del artículo 133 CE como base jurídica adicional no habría sido más que un vicio meramente formal que no podría justificar la anulación del acto impugnado. La decisión del Consejo de aprobar el Convenio sobre la base del artículo 175 CE, apartado 1, en relación con el artículo 300 CE, apartado 2, párrafo primero, primera frase, y apartado 3, párrafo primero, tampoco podría anularse, pues, desde este punto de vista.

V. Costas

58. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que han sido desestimados los motivos de la Comisión, procede condenarla en costas, como ha solicitado el Consejo.

59. En cambio, del artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento se desprende que el Parlamento Europeo, en cuanto órgano que ha participado en el litigio como parte coadyuvante, así como los cinco Estados miembros que han participado igualmente en el litigio como coadyuvantes, cargarán con sus propias costas.

VI. Conclusión

60. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que decida:

1) Desestimar el recurso.

2) Ordenar que el Parlamento Europeo, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte soporten sus propias costas. Por lo demás, condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.