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23.

Además, la propia Comisión afirmó, en un memorándum de 23 de junio de 1994, refiriéndose a la necesidad de modificar los criterios relativos a la aplicación de la Directiva ONP para tener en cuenta la liberalizáción progresiva de las infraestructuras de telecomunicaciones exigida por las Directivas comunitarias, que: «The concept of special and exclusive rights has been used up to the present as the major criteria for applying Open Network Provision conditions. With the future abolition of special and exclusive rights, the issue of the entities to be covered by Open Network Provision must be revisited.» ( 10 )
23.

Mi respuesta es en sentido negativo. Quede bien claro que, en modo alguno, intento poner en duda la primacía del Acuerdo sobre el Derecho derivado. Sin embargo, no puedo dejar de señalar que el planteamiento de la Comisión parece ignorar que, en virtud del apartado 7 del artículo 228 del Tratado, los Acuerdos internacionales en los que la Comunidad es parte son vinculantes no sólo para los Estados miembros sino también para las Instituciones, por lo tanto, también para el Consejo y para la propia Comisión. Reconozco ciertamente la coherencia de la posición de esta última cuando afirma que los Estados miembros, por un lado, no pueden invocar su interpretación de las obligaciones contraídas en el marco del GATT y decidir unilateralmente si las cumplen o no; por otro, ni siquiera pueden alegar su interpretación para hacer valer la incompatibilidad de una disposición de Derecho derivado con tales obligaciones. En ambos casos, en realidad, la Comisión reivindica el derecho a decidir por sí misma, habida cuenta de que únicamente la Comunidad es responsable frente a los países terceros, sea cual fuere la correcta interpretación «comunitaria» de las obligaciones contraídas en el marco del GATT. Resulta patente que esta posición tiene como consecuencia que el Tribunal de Justicia puede controlar el cumplimiento de un Acuerdo que vincula tanto a los Estados miembros como a la Comunidad únicamente en el supuesto de que sea el Estado miembro quien comete la violación y no, por el contrario, cuando la violación del Acuerdo se deba a un comportamiento de las propias Instituciones. En efecto, en este último caso, el posible incumplimiento de las obligaciones contraídas en el marco del GATT podrá ser sancionado sólo con los instrumentos previstos por el Derecho internacional. Hago constar que tal planteamiento, que me resulta —lo confieso— sorprendente, ya ha sido confirmado por el Tribunal de Justicia: ( 16 ) las obligaciones contraídas en el marco del GATT no constituyen un criterio de legalidad del comportamiento de las Instituciones, aunque dicho comportamiento se haya traducido en un acto normativo que los Estados, en principio, están obligados a observar. ( 17 )
«1)

La República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE al reservar, mediante la Ley n° 1 de 1991, la actividad de mediación en valores mobiliarios, además de a los bancos, a las sociedades que tienen su domicilio social en Italia, que deben cumplir asimismo requisitos que las sociedades no italianas no están en condiciones de satisfacer, y no haber previsto un procedimiento para la obtención de una autorización por parte de los intermediarios en valores mobiliarios de otros Estados miembros mediante la acreditación del cumplimiento de requisitos equivalentes.
11.

El Reglamento (CEE) no 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias, que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y puesta al día por el Reglamento (CEE) no 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 ( 2 ) (en lo sucesivo, «Reglamento no 1408/71»), por su parte dispone, en la letra j) de su artículo 1 ( 3 ) que: «el término “legislación” designa, para cada Estado miembro, las leyes, los reglamentos, las disposiciones estatutarias y cualesquiera otras medidas de aplicación, existentes o futuras, que se refieran a las ramas y regímenes de seguridad social mencionados en los apartados 1 y 2 del artículo 4 o las prestaciones especiales de carácter no contributivo contempladas en el apartado 2 bis del artículo 4. Quedan excluidas de este término las disposiciones de convenios existentes o futuros, que hayan sido o no objeto de una decisión de los poderes públicos haciéndolas obligatorias o ampliando su ámbito de aplicación. No obstante, en lo que se refiere a las disposiciones de convenios: i) que sirvan para establecer una obligación de seguro derivada de las leyes o reglamentos mencionados en el subpárrafo anterior, o ii) que creen un régimen cuya gestión está encomendada a la misma institución que administra los regímenes instituidos por las leyes o reglamentos mencionados en el subpárrafo anterior; esta limitación podrá ser suprimida en cualquier momento mediante una declaración formulada por el Estado miembro interesado, mencionando los regímenes de esta naturaleza a los cuales es aplicable el presente Reglamento. Esta declaración habrá de ser notificada y publicada con arreglo a las disposiciones del artículo 97 [...]»; en el artículo 4, respecto a su ámbito de aplicación material, «1. El presente Reglamento se aplicará a todas las legislaciones relativas a las ramas de seguridad social relacionadas con: [...] c) las prestaciones de vejez; d) las prestaciones de supervivencia; [...]» y, en su artículo 13, que establece las normas generales para la determinación de la legislación aplicable: «1. Sin perjuicio de las disposiciones del artículo 14 quater, las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento sólo estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo a las disposiciones del presente título. 2. Sin perjuicio de las disposiciones de los artículos 14 a 17: [...] e) la persona llamada o vuelta a llamar al servicio militar o al servicio civil de un Estado miembro, estará sometida a la legislación de ese Estado. [...] El trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia llamado o vuelto a llamar al servicio militar o al servicio civil, conservará la calidad de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia».
29.

Pienso que esta opción no es fortuita, en la medida en que el término «transporte» se utiliza, además, en el propio texto del artículo 4 para definir otras excepciones. Así, el Reglamento no se aplica, por ejemplo, a los «vehículos destinados al transporte de mercancías cuyo peso máximo autorizado [...] no supere las 3,5 toneladas», ( 16 ) a los «vehículos destinados al transporte de viajeros en servicios regulares cuyo recorrido no supere los 50 kilómetros», ( 17 ) a los «vehículos que transporten material de circo o de ferias». ( 18 )
78.

Teniendo en cuenta el razonamiento de las partes recurrentes, debe afirmarse, en primer lugar, que, como he demostrado anteriormente, la Comunidad no adoptó una medida contraria al principio de libre circulación de mercancías. Además del plazo de adaptación suficiente, que también el Consejo ha evocado, debe mencionarse otro elemento respecto a este punto. El Consejo había fijado ya el objetivo de la autosuficiencia en materia de eliminación de residuos en el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, en la versión de 1991. ( 16 ) Esto significa que, desde aquel momento, debía esperarse que los traslados transfronterizos de residuos fueran objeto de restricciones crecientes y que su eliminación se efectuara preferentemente en la fuente. Por consiguiente, las partes recurrentes no pueden alegar que podían legítimamente esperar que la Comunidad no modificaría su postura en materia de protección del medio ambiente y que las importaciones de residuos domésticos seguirían siendo posibles. En primer lugar, como acabo de demostrar, la Comunidad no esperó a 1993 para modificar su postura en materia de medio ambiente; además, las recurrentes no podían esperar que los traslados de residuos seguirían siendo posibles en la misma medida que antes. De ello resulta que no existe una confianza legítima de las recurrentes.
32.

El Tribunal de Justicia examinó a continuación si las disposiciones alemanas también implicaban una discriminación de carácter procedimental. Consideró que las disposiciones que excluyen a los no residentes de los procedimientos de regularización anual de las retenciones practicadas por el empresario y de liquidación anual del Impuesto efectuadas por la Administración de Hacienda eran contrarias al artículo 48 del Tratado. Estas disposiciones tenían el efecto de privar a los no residentes de la posibilidad de hacer valer elementos como los gastos profesionales, los excepcionales o las cargas extraordinarias, que podían dar lugar a una devolución parcial del Impuesto retenido en la fuente. Ello suponía una desventaja para los no residentes respecto de los residentes. El Tribunal de Justicia no acogió la alegación del Gobierno alemán basada en la existencia de un procedimiento que permitía a los contribuyentes no residentes solicitar un certificado a la Administración de Hacienda en el que se indicaran determinadas desagravaciones que el empresario debe tener en cuenta. Tales disposiciones no eran de carácter obligatorio y no había acreditado que la Administración de Hacienda estuviera obligada a remediar, en todos los casos, la discriminación.
4.

No obstante, el Reino de España formula dos alegaciones en su defensa. Aduce, en primer lugar, que un Proyecto de Ley, adoptado dentro de plazo, para la adaptación del Derecho interno a la Directiva de que se trata no llegó a convertirse en Ley debido a que, antes de alcanzarse ese resultado, la convocatoria de elecciones generales provocó la disolución de las Cortes Generales. Desde enero de 1994 está en preparación un nuevo procedimiento legislativo para la adaptación del Derecho interno a la Directiva. En segundo lugar, alega que determinadas disposiciones administrativas, integradas en un «Protocolo», compensan de facto, hasta la culminación del procedimiento legislativo, que no se haya logrado de iuris la adaptación de las disposiciones legales a la Directiva. Por consiguiente, no cabe, según él, reprochar al Reino de España un incumplimiento y el recurso de la Comisión es infundado.
2.

Finalizado el plazo señalado para la adaptación del Derecho interno a la citada Directiva, la Comisión no había recibido ninguna comunicación de medidas de adaptación y tampoco disponía de otros elementos de información que le permitieran llegar a la conclusión de que se había procedido a dicha adaptación. Por consiguiente, inició un recurso por incumplimiento. Mediante escrito de requerimiento de 28 de junio de 1991, la Comisión señaló al Estado miembro demandado un plazo de dos meses para manifestar su postura respecto a la infracción que se le imputaba. El Gobierno del Estado miembro de que se trata obtuvo una prórroga de plazo de un mes y respondió, mediante escrito de 14 de octubre de 1991, que estaba en preparación una serie de disposiciones destinadas a adaptar el Derecho interno a la Directiva. Puesto que no se comunicó a la Comisión ninguna otra información, ésta emitió el 6 de noviembre de 1992 un dictamen motivado y señaló al Estado miembro un plazo de dos meses para adaptar las medidas necesarias. El dictamen motivado no obtuvo respuesta. Por consiguiente, la Comisión interpuso un recurso ante el Tribunal de Justicia el 26 de julio de 1994.
9.

A mi juicio, el Gobierno italiano no podía albergar ninguna duda de que la Comisión consideraba que existía un incumplimiento del Tratado CEEA, dado que no se había ejecutado la Directiva 89/618/Euratom. Dicho Gobierno tenía la posibilidad de presentar observaciones sobre las alegaciones de la Comisión, si bien no respondió a su escrito de requerimiento. El procedimiento utilizado por la Comisión en el presente caso, consistente en enviar un escrito de requerimiento estándar y conciso, que se remite a una lista de Directivas, elaborada por ordenador, cuyo plazo de adaptación ha expirado sin que la Comisión haya tenido conocimiento de su ejecución, permite tramitar de una forma simple y eficaz los numerosos procedimientos por incumplimiento en esta fase preparatoria. Dicho procedimiento tiene ventajas significativas no sólo para la Comisión sino también para los Estados miembros, que pueden informar, mediante una respuesta única y habitualmente muy breve, de la adaptación de su Derecho interno a un número a menudo importante de Directivas, 49 en total, en el presente caso. Ciertamente, es criticable que, al mencionar en el escrito de requerimiento uno de los 49 posibles incumplimientos, la Comisión no haya hecho ninguna alusión a las disposiciones correctas desde el punto de vista formal. Sin embargo, la República Italiana no puede albergar ninguna duda seria acerca del objeto del escrito. De la citada jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de procedimiento administrativo previo se desprende, además, que no existe ningún inconveniente para que la Comisión pueda precisar, en su dictamen motivado, el contexto jurídico del asunto en relación con lo indicado en el escrito de requerimiento, siempre que no se modifiquen las verdaderas imputaciones. Por todo ello, dado que no parece que se haya conculcado el derecho de defensa de la República Italiana, declarar la inadmisibilidad del recurso debido a que la Comisión ha citado las disposiciones de una forma incompleta supondría un formalismo inútil y ocasionaría retrasos en el procedimiento de declaración de un incumplimiento. Por consiguiente, considero que no procede estimar la excepción propuesta por el Gobierno italiano.
41.

Esta alegación no me parece convincente. Como ya he señalado, antes de poder transmitir a la Comisión datos estadísticos, dichos datos deben existir. Obviamente, para que la información sea útil a efectos estadísticos, debe obtenerse aplicando criterios uniformes. Por ese motivo no sorprende que muchas de las disposiciones fundamentales del Reglamento estén consagradas a fijar normas comunes para la recabar esas informaciones. Ello no modifica el hecho de que la «raison d'être» del Reglamento consista en permitir a la Comisión obtener datos útiles acerca de la estructura de las empresas en la Comunidad. A decir verdad, es difícil averiguar la utilidad de una obligación impuesta a los Estados miembros de crear registros de empresas armonizados si las informaciones contenidas en los mismos no se ponen a disposición de la Comisión o de otra Institución comunitaria. La armonización es necesaria únicamente porque proporciona a la Comisión información útil sobre la situación en los Estados miembros y, de esa forma, permite que la Comisión esté mejor informada cuando ejerce las competencias que le ha conferido el Tratado.
9.

Por su parte, el Instituto de Seguridad Social alemán demandado mantiene que, con arreglo a su artículo 6, el Reglamento ha sustituido a los Convenios de Segundad Social que vinculan exclusivamente a dos o más Estados miembros. Según el demandado, dichos Convenios pueden renegociarse en todo momento entre los Estados contratantes, y el citado artículo 6 debe considerarse el resultado de dicha renegociación. El demandado alega también que la sentencia Rönfeldt se inscribe en un contexto totalmente distinto y que, por consiguiente, la solución alcanzada no puede aplicarse al caso de autos. El demandado destaca, en particular, que, en la sentencia Rönfeldt, el derechohabiente ni siquiera podía invocar los derechos derivados de períodos de seguro cubiertos en el extranjero, a causa de la existencia de límites de edad distintos entre ambos Estados contratantes. No obstante, la situación es totalmente distinta, según el demandado, en el caso del Sr. Thévenon. Este último, en la medida en que cumple los requisitos administrativos y médicos, puede obtener desde ahora prestaciones de parte de la institución aseguradora francesa. Por otra parte, según el punto de vista del demandado, el Convenio franco-alemán controvertido no constituye una «legislación» con arreglo a la letra j) del artículo 1 del Reglamento y, por tanto, no puede mantenerse que el asegurado se ve privado de sus derechos sociales derivados del Derecho nacional por el hecho de ejercer su derecho a la libre circulación. Según el Instituto de Segundad Social demandado, para apreciar si el asegurado pierde o no derechos sociales, hay que comparar a dicho asegurado con una persona que haya cumplido su «carrera del seguro» completa en un solo Estado miembro. Pero, en tal caso, el asegurado no podría, según el demandado, pretender obtener ventajas que derivan de un Convenio bilateral, ya que sólo ha trabajado en un Estado. El demandado invoca, por último, el apartado 3 del artículo 30 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969, que dispone que, cuando todas las partes en el Tratado anterior sean también partes en el Tratado posterior, sin que el Tratado anterior haya llegado a término, este último sólo se aplicará en la medida en que sus disposiciones sean compatibles con las del Tratado posterior.
7.

A este respecto, debe observarse que de la lectura del texto normativo controvertido no es posible extraer indicaciones unívocas que permitan admitir el fundamento de la interpretación sostenida por una u otra de las partes del litigio principal. Si, efectivamente, la indicación de las dimensiones lineales de la cápsula del producto exento suscita la idea de una superficie poligonal, igualmente es cierto que la disposición no precisa cuál debe ser la forma de la cápsula, sino que se limita a fijar las dimensiones máximas, y no excluye que ésta pueda ser redonda, siempre que se limite a las dimensiones prescritas. Por el contrario, la interpretación lógica de la disposición, que tiende a reconstruir la voluntas legis, es decir el objetivo que persigue, permite excluir que pueda ser leída en el sentido restrictivo sostenido por el HZA en el litigio principal. A este respecto, asume particular importancia la génesis del primer Reglamento (n° 3841/86), que dispuso la suspensión arancelaria controvertida. En efecto, en aquella ocasión el Consejo actuó a iniciativa del Gobierno británico, que en su solicitud identificaba el producto de que se trata mediante la combinación alfanumerica AD 536 A. Ahora bien, según la descripción efectuada por el fabricante y adjunta a dicha solicitud, el aparato se fabricaba en tres modelos diferentes contenidos en cápsulas rectangulares provistas de catorce patillas de conexión, denominados «D» (TO-116), o en cápsulas redondas con diez patillas de conexión, denominados «H» (TO-100). Por lo tanto, parece cierto que la solicitud británica, cuya formulación fue recogida seguidamente en el texto del Reglamento, comprendía el convertidor analógico digital del tipo descrito, contenido en cápsulas rectangulares o en cápsulas redondas. Por otra parte, de los autos no se deduce ningún elemento del que se pueda inferir que la forma de la cápsula tuviese alguna importancia en el momento de la fijación de los límites a la suspensión de los derechos de aduana.
3)

En la medida en que se considere que el concepto de régimen “especial” de prestaciones para “funcionarios” de un Estado miembro, en el sentido del apartado 4 del artículo 4 del Reglamento, puede incluir una normativa que no prevé o que no permite la acumulación de los períodos de trabajo cumplidos por el actual funcionario bajo la legislación de otro Estado miembro para adquirir o conservar el derecho a prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas, esta disposición del Reglamento, ¿es contraria a la letra a) del artículo 51 del Tratado CEE, dado que, si bien el apartado 4 del artículo 48 del Tratado, en virtud del cual “las disposiciones del presente artículo no serán aplicables a los empleos en la administración pública”, se refiere al acceso al empleo en la administración pública, dicho precepto no parece referirse expresamente al régimen de prestaciones de seguridad social hasta tal punto que el trabajador sometido a un régimen de prestaciones de seguridad social para funcionarios de un Estado miembro carezca del derecho antes mencionado a la acumulación de todos los períodos anteriores de trabajo cubiertos en otro Estado miembro para adquirir y mantener el derecho a prestaciones y para el cálculo de su cuantía, y todo ello, en particular, cuando el régimen nacional de prestaciones de seguridad social para funcionarios permite esta acumulación en la medida en que los períodos anteriores hayan sido cubiertos en el territorio nacional en organismos públicos análogos?»
18.

A la luz de dichas consideraciones, el órgano jurisdiccional remitente planteó las siguientes cuestiones: «1) ¿Debe interpretarse lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 1101/89 del Consejo en el sentido de que una solicitud, debidamente presentada, de prima por desguace para un buque de navegación interior, al que es aplicable este Reglamento, no puede ser rechazada mientras no se hayan alcanzado los límites de todos los medios disponibles para las acciones de desguace coordinadas? 2) En caso de respuesta negativa a la cuestión anterior, ¿debe interpretarse lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento no 1101/89 en el sentido de que una solicitud, debidamente presentada, de prima por desguace relativa a un empujador no puede ser rechazada mientras no se hayan alcanzado los límites de todos los medios financieros de que disponen los Fondos en la cuenta común para buques de carga seca y empujadores, prevista en el apartado 3 del artículo 3 de dicho Reglamento? 3) ¿Debe interpretarse lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 1, en relación con el artículo 8 del Reglamento (CEE) no 1102/89 de la Comisión, en el sentido de que debe rechazarse una solicitud, debidamente presentada, de prima por desguace relativa a un empujador, si los medios financieros necesarios para aceptar dicha solicitud superan el presupuesto de 5 millones de ecus, mencionado en el apartado 2 del artículo 1, para los empujadores del Estado miembro interesado, con independencia de que no se haya agotado el presupuesto mencionado en dicha disposición para los buques de carga seca y/o el presupuesto mencionado para los buques cisterna, una vez aceptadas todas las solicitudes de prima por desguace en ambas categorías? 4) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones segunda y tercera, ¿son compatibles las referidas disposiciones del Reglamento no 1102/89 con el Derecho comunitario, especialmente con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento no 1101/89, según el cual cada Fondo deberá constar de dos cuentas distintas? 5) ¿Debe considerarse como acto válido el escrito no 56765 de la Comisión, de 29 de junio de 1990, firmado en nombre del Director General de Transportes y dirigido al Reino de los Países Bajos? 6) En caso de que haya transcurrido el plazo establecido por el apartado 4 del artículo 6 del Reglamento no 1102/89 de la Comisión, ¿debe considerarse que una solicitud de prima por desguace ha sido aceptada?»