CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SIR GORDON SLYNN

presentadas el 27 de mayo de 1982 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

El Hessischer Verwaltungsgerichtshof ha remitido la cuestión prejudicial que hoy nos ocupa. El procedimiento ante este órgano jurisdiccional fue entablado por una empresa alemana (en lo sucesivo, «Edeka»). Se trata de una empresa alemana de gran importancia dedicada a la distribución de alimentos que, entre otras actividades comerciales.importa conservas de champiñones procedentes de Taiwán y de Corea del Sur. El litigio pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente se refiere a la prohibición virtual de importar dichos productos en la Comunidad a partir de estos dos países en 1979, así como a la severa restricción de dichas importaciones procedentes de Taiwán en 1980, a consecuencia de las medidas adoptadas por la Comisión para evitar una grave perturbación en el mercado comunitario de las conservas de champiñones.

En las conclusiones que presenté en el asunto en el que recayó la sentencia de 28 de octubre de 1982, Faust/Comisión (52/81, Rec. p. 3745), se recogen los antecedentes de aquellas medidas a los que me referiré sin repetirlos. Sin embargo, como los problemas planteados en ambos asuntos no son idénticos y como, además, se presentaron alegaciones diferentes en ambos casos, me parece más correcto y conveniente para el órgano jurisdiccional remitente exponer en estas conclusiones los hechos y elementos en los cuales se basaron los argumentos, aunque ello implique una cierta repetición.

Resumiendo, los hechos del presente asunto son los siguientes.

El 3 de abril de 1978, se celebró un Acuerdo comercial entre la Comunidad y China. El artículo 3 de dicho Acuerdo establece, inter alia, que ambas Partes Contratantes «desplegarán todos sus esfuerzos para favorecer la expansión armoniosa de sus intercambios comerciales recíprocos». El Acuerdo fue publicado en el Diario Oficial de 11 de mayo de 1978 (DO L 123, p.2) y, quince días más tarde, la Comisión adoptó el Reglamento (CEE) n° 1102/78 (DO 1978, L 139, p. 26). Dicho Reglamento se basó en el apartado 2 del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977 (DO L 73, p. 1; EE 03/12, p. 46), que faculta a la Comisión a adoptar «las medidas que sean necesarias».cuando el mercado de uno o de varios productos transformados a base de frutas y hortalizas amparado por la organización de mercado sufra o esté amenazado de sufrir graves perturbaciones. El apartado 1 del artículo 1 del Reglamento n° 1102/78 suspende la expedición de certificados de importación para las conservas de champiñones. El apartado 1 del artículo 2 excluye la aplicación de dicha medida a los productos originarios de países terceros «que ajuicio de la Comisión se hallen en condiciones de garantizar que sus exportaciones a la Comunidad no excederán de una determinada cantidad autorizada por la Comisión». El artículo 3 establece que a la República Popular de China «se le aplicará el artículo 2».

El Reglamento (CEE) n° 1213/78 de la Comisión, de 5 de junio de 1978 (DO L 150, p. 5), hizo extensiva la exención a los productos originarios de Taiwan, pero fue derogado tres semanas más tarde mediante el Reglamento (CEE) n° 1449/78 de la Comisión, de 28 de junio de 1978 (DO L 173, p. 25). Las importaciones procedentes de Taiwan siguieron prohibidas hasta abril de 1980. Por lo que se refiere a los champiñones originarios de Corea del Sur, no se levantó la medida por la que se suspendía la expedición de certificados de importación hasta noviembre de 1979 [véase el Reglamento (CEE) n° 2447/79 de la Comisión, de 7 de noviembre de 1979 (DO L 279, p. 11)]. En esa época, China, Taiwan y Corea del Sur eran los tres principales exportadores de conservas de champiñones con destino a la Comunidad, de modo que, con la exclusión de las importaciones de Taiwan y de Corea del Sur durante la mayor parte del año 1979, China quedó como el único proveedor importante. El 25 de septiembre de 1979, cuando las importaciones de ambos países seguían estando prohibidas con arreglo al Reglamento n° 1102/78, Edeka solicitó a las autoridades alemanas competentes certificados de importación para dos lotes de conservas de champiñones, el primero, originario de Taiwán, por 73.920 kg y el otro, de Corea del Sur, por 18.480 kg. El 4 de octubre se denegaron los certificados solicitados debido a que su expedición estaba suspendida de conformidad con el artículo 1 del Reglamento n° 1102/78. Edeka presentó una reclamación administrativa contra dicha decisión que, a su vez, fue desestimada y, el 15 de noviembre de 1979, entabló una acción contra la República Federal de Alemania, representada por el Bundesamt fúr Ernährung und Forstwirtschaft, ante el Verwaltunsgericht de Frankfurt.

La legalidad de la decisión por la que se denegó la solicitud de expedición de certificados de importación dependía del Reglamento n° 1102/78 que Edeka consideraba ilegal por las razones siguientes:

a) el artículo 1 vulnera la prohibición de discriminación enunciada en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado por cuanto pone fin a la igualdad de acceso de los importadores al mercado de los países terceros;

b) vulnera el principio de la libertad de los intercambios internacionales establecida por los artículos 39 y 110 del Tratado;

c) vulnera el principio de proporcionalidad;

d) vulnera el principio de igualdad en la competencia por lo que respecta a las restricciones impuestas a los países proveedores.

El Verwaltungsgericht desestimó el recurso interpuesto por Edeka, que apeló ante el Verwaltungsgerichtshof; éste decidió remitir la presente petición de decisión prejudicial. En ella se solicita al Tribunal de Justicia que esclarezca si el Reglamento era totalmente adecuado y necesario para proteger el mercado comunitario de las graves perturbaciones que podía provocar la importación de conservas de champiñones procedentes de Taiwan y de Corea del Sur o si dicha medida infringía la prohibición de discriminación enunciada en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado al establecer una prohibición general de importación de conservas de champiñones procedentes de estos países sin tener en cuenta las relaciones comerciales tradicionales de algunos importadores. El órgano jurisdiccional nacional estima que prohibir con carácter general a los importadores el acceso a sus anteriores fuentes de aprovisionamiento podría constituir una infracción del apartado 3 del artículo 40, que hubiera podido ser evitada si las medidas de salvaguardia adoptadas por la Comisión hubiesen consistido simplemente en la fijación de cuotas de importación mínima para los importadores interesados.

La cuestión prejudicial remitida al Tribunal de Justicia está redactada en los siguientes términos: «¿Era válido el Reglamento (CEE) n° 1102/78 de la Comisión, de 25 de mayo de 1978 [...] o, infringía la prohibición de discriminación debido a que, como cree la demandante, impedía en la práctica, con carácter general, a algunos importadores la importación de productos procedentes de países terceros?»

Edeka no discute la justificación de hecho para la aplicación de determinadas medidas de salvaguardia en la época de que aquí se trata. Admite que no posee, ni ha poseído nunca, un derecho inalienable para importar mercancías procedentes de Taiwán y de Corea del Sur; que, además, la Comisión pudo considerar una reorientación de la política comercial exterior de la Comunidad aplicando medidas de salvaguardia. No obstante estima que, al aplicar las medidas de salvaguardia, se le impidió ilegalmente abastecerse de conservas de champiñones procedentes de Taiwán y de Corea del Sur. Alega que esto constituye una «gran discriminación» respecto a ella. Basa esta afirmación en los siguientes motivos:

1) Edeka y otros importadores alemanes de conservas de champiñones se hallan en una situación idéntica o comparable;

2) el efecto de las medidas de salvaguardia ha consistido en que Edeka no pudo importar nada en 1979, mientras que tres de sus competidores, que mantenían relaciones comerciales con China, pudieron importar cerca de 29.000 toneladas;

3) las medidas adoptadas por la Comisión provocaron un desequilibrio en las condiciones de la competencia entre Edeka, por una parte, y aquellos de sus competidores que mantenían relaciones comerciales con China, por otra, puesto que a estos últimos se les otorgó un monopolio virtual del comercio de conservas de champiñones;

4) no existía justificación objetiva alguna para esta situación.

La única cuestión planteada en la resolución de remisión se refiere a la validez del Reglamento n° 1102/78. No obstante, Edeka no discute el sistema de base del Reglamento, es decir, los artículos 1,2 y 4. Según parece, sus críticas se dirigen a la negativa de la Comisión a ejercer su facultad para conceder exenciones con arreglo al apartado 1 del artículo 2, tanto en el momento de adoptar el Reglamento como posteriormente o, en otras palabras, de incluir a Taiwán y a Corea del Sur en la disposición del artículo 3.

Las partes coinciden en que la Comisión consideró la exención del apartado 1 del artículo 2 sobre una base anual. Es decir, que la inclusión de China en el artículo 3 se basaba en un acuerdo relativo a las importaciones procedentes de China sólo para el año 1978. Un segundo acuerdo fue celebrado en 1979 y un tercero en 1980. El mismo procedimiento se siguió con Taiwán y Corea del Sur. La exención concedida a Taiwán mediante el Reglamento n° 1213/78 se basó en un acuerdo que abarcaba la cantidad de exportaciones que iban a realizarse únicamente durante ese año, pero fue suprimida mediante el Reglamento n° 1449/78 porque la Comisión estimó que no se había respetado el acuerdo. No se celebró ningún acuerdo con Corea del Sur en 1978 porque este país se negó a limitar sus exportaciones con destino a la Comunidad a la cantidad propuesta por la Comisión para ese año. Parece ser que se efectuaron nuevas negociaciones durante 1979, pero, en principio, no se celebró ningún acuerdo con Taiwán ni con Corea del Sur. Por el contrario, se celebró un acuerdo con China el 23 de enero de 1979 y, por esta razón, el artículo 3 del Reglamento n° 1102/78 se mantuvo en vigor. En consecuencia, parece que las críticas de Edeka no se refieren realmente al Reglamento en sí mismo, sino a la actitud de la Comisión en las negociaciones que ésta mantuvo con los países terceros proveedores y a su política en relación con el ejercicio de las facultades que le confería el apartado 1 del artículo 2 en 1979.

Se formularon diversas preguntas a la Comisión en lo que atañe a la aplicación del Reglamento n° 1102/78 durante los años 1978 a 1980 y las presentes conclusiones están basadas en las informaciones proporcionadas como respuesta a dichas preguntas. Si los hechos comprobados por el órgano jurisdiccional nacional son diferentes, éste tendrá que valorar si las conclusiones a las que llego resultan afectadas.

Según la Comisión, en circunstancias normales, el mercado comunitario podía absorber anualmente alrededor de 32.000 toneladas de conservas de champiñones procedentes de países terceros sin peligro de que se produzcan perturbaciones graves sólo por esta causa (esta cantidad equivale a cerca de un tercio del total de las importaciones efectuadas por la República Federal de Alemania). Esta afirmación no fue discutida por Edeka. Las negociaciones relativas al límite de las cantidades de exportación con destino a la Comunidad tuvieron lugar a principios del año 1978 con Corea del Sur, en abril del mismo año con Taivván y en mayo con China. Las cantidades inicialmente ofrecidas por la Comisión eran, respectivamente, de 5.500, 11.500 y 15.500 toneladas, lo que arroja un total de 32.500 toneladas. Corea del Sur hizo una contraoferta de 7.000 toneladas, pero para el 24 de mayo de 1978 se habían expedido certificados por una cantidad superior. Aparentemente, Corea del Sur no estaba dispuesta a limitar sus exportaciones a la cantidad ofrecida entonces y, en consecuencia, no se llegó a ningún acuerdo para ese año. En realidad, Corea del Sur exportó unas 9.831,4 toneladas a la Comunidad en 1978, cantidad que supera en más de tres veces a la importada el año anterior y que equivale a la media de las importaciones de cada uno de los tres años anteriores.

Por lo que respecta a China, parece que la oferta de 15.500 toneladas se basaba en la cantidad importada en 1977 (que, en realidad, fue de 15.318,8 toneladas). China hizo una contraoferta de 20.000 toneladas y, finalmente, se llegó a un acuerdo el 17 de mayo de 1978, precisamente una semana antes de la adopción del Reglamento n° 1102/78, por una cantidad de 17.100 toneladas. Según el Agente de la Comisión, cuando se celebró el acuerdo por dicha cifra, se tuvieron en cuenta los siguientes factores:

i) durante cada uno de los años anteriores, China había exportado un promedio de 18.000 toneladas (en realidad, según los datos proporcionados al Tribunal de Justicia, la media anual había sido sólo de 15.931, 3 toneladas de 1975 a 1977);

ii) China era el único país que había aceptado limitar sus exportaciones;

iii) el acuerdo comercial con China preveía un aumento de los intercambios comerciales entre dicho país y la Comunidad;

iv) las exportaciones de la Comunidad con destino a China superaban a las importaciones procedentes de dicho país.

Finalmente, en 1978, China exportó unas 18.218,9 toneladas a la Comunidad, cantidad que equivale a un aumento de un 18,9 % en relación con la exportada en 1977 y del 14,4 % en relación con la cantidad media anual durante el período 1975/1977.

Por lo que respecta a Taiwán, las negociaciones se iniciaron en abril de 1978 con una oferta de la Comisión de 11.500 toneladas, lo que correspondía a la cantidad para la cual ya se habían expedido los certificados de importación. En otras palabras, la Comisión deseaba que Taiwan cesara en lo sucesivo sus exportaciones con destino a la Comunidad. Taiwàn se negó a aceptar dicha propuesta, a menos que todos los demás países proveedores aceptaran una restricción similar. El 24 de mayo de 1978, se habían solicitado certificados de importación por un total de 17.528 toneladas. Taiwan sólo aceptó limitar sus exportaciones a las cantidades que ya había exportado después de la adopción del Reglamento n° 1102/78. Sin embargo, el Agente de la Comisión admitió en la vista que, antes de la adopción del mencionado Reglamento n° 1102/78, la Comisión tuvo conocimiento de un télex, o de su contenido, expedido el 23 de mayo por la organización de productores de Taiwan, TMPUEC (en lo sucesivo, «TM») a su representante en Europa. Dicho télex, inter alia, mencionaba lo siguiente: «Para demostrar nuestra disposición a cooperar con la CE (la Comisión), garantizamos que, a partir de ahora, no existirán ventas activas a Alemania Occidental y nos comprometemos a consultar a la CE antes de iniciar cualquier nueva acción». En dicho télex, TM admitía haber vendido 11.711 toneladas a la Comunidad. El télex rue enviado como respuesta a un mensaje de su representante en el que éste decía que la Comisión deseaba obtener garantías de que no habría nuevas exportaciones a partir del mes de agosto, puesto que, de lo contrario, se adoptarían nuevas medidas de salvaguardia.

El Agente de la Comisión declaró que el télex de 23 de mayo había llegado «demasiado tarde» y que si la Comisión se hubiera abstenido de aplicar medidas de salvaguardia se habría visto obligada a aceptar en la Comunidad la totalidad de las 17.528 toneladas de conservas de champiñones procedentes de Taiwan para las que se habían solicitado licencias de importación hasta el 25 de mayo. Puede ser que la expresión «demasiado tarde» significara que, desde el punto de vista administrativo, era imposible incluir a Taiwan junto con China en el artículo 3 del Reglamento. En mi opinión, si esto fue así, no era inválida la suspensión de expedición de licencias de importación para las mercancías originarias de Taiwan, aplicable a partir del 26 de mayo hasta que se remedió la situación el 5 de junio mediante la adopción del Reglamento n° 1213/78. La validez de las medidas legales, en particular, en el ámbito del Derecho económico, no puede ser considerada en abstracto. Sería a la vez irrealista y de un formalismo indebido ignorar los aspectos administrativos concretos del proceso legislativo.

Aunque la explicación real consista en el temor de la Comisión de que si aceptaba la garantía de Taiwan, no podría impedir la importación de 17.528 toneladas de champiñones en conserva, en vez de las 11.711 toneladas mencionadas en el télex de 23 de mayo, a mi juicio, el Reglamento también debe ser considerado válido. Como señaló con insistencia el Abogado de Edeka, es verdad que, en el marco de los certificados de importación entonces en vigor, no existía ninguna relación necesaria entre las cantidades para las que se habían solicitado certificados de importación y las cantidades realmente vendidas y exportadas por un determinado proveedor de un país tercero. La Comisión sólo resolvió este problema mediante la adopción del Reglamento (CEE) n° 547/80 de la Comisión, de 4 de marzo de 1980 (DO L 60, p. 16) exigiendo que las solicitudes de certificados de importación ñieran acompañadas de un documento expedido por el Gobierno del país exportador o bajo la responsabilidad de éste, autorizando la exportación de una cantidad determinada de conservas de champiñones. Sin embargo, en 1978, la única indicación posible del nivel de las importaciones de que disponía la Comisión era la cantidad de solicitudes de certificados de importación. Cuando la Comisión comparó la garantía dada por Taiwan, que mencionaba ventas por sólo 11.711 toneladas, con las cantidades para las cuales se habían solicitado los certificados de importación, a mi parecer, tenía derecho a tomar en consideración estas últimas cantidades, al menos, hasta que pudiera verificar esta cifra poniéndose en contacto con los productores de Taiwan. Esto le hubiese llevado mucho tiempo y, dada la urgencia de la situación, era lógico que la Comisión actuara, siempre que hiciese las gestiones necesarias para verificar la garantía aportada. Según parece, así lo hizo en un plazo razonable, puesto que el Reglamento n° 1213/78 se adoptó menos de quince días después de la adopción del Reglamento n° 1102/78.

Volviendo a la cuestión de la discriminación, nada indica que, en las negociaciones celebradas con los países terceros en 1978 para limitar sus exportaciones a la Comunidad, la Comunidad hubiera discriminado a Taiwan y a Corea del Sur. Si se considera la oferta del mes de abril efectuada por la Comisión a Taiwan por una cantidad de 11.500 toneladas, ésta era superior en un 11,1 % a la cantidad exportada por dicho país a la Comunidad en 1977 y un 5,1 % inferior a la media anual para el período 1975/1977. La oferta efectuada por la Comisión a China fue superior en un 1,2 % al nivel de exportaciones de este país a la Comunidad en 1977 y un 2,7 % inferior a la media anual para el período 1975/1977. Por el contrario, la oferta efectuada a Corea del Sur, que no fue aceptada por dicho país, representaba un aumento del 85,7 % y del 118,3 %, respectivamente. La cantidad finalmente concertada con China (17.100 toneladas) superaba en un 11,6 % el nivel alcanzado por las exportaciones en 1977 y en un 7,3 % la media anual del período 1975/1977. Si se toma la cantidad de 12.600 toneladas como la cifra concertada con Taiwan, lo cual se aceptó en la sentencia Faust, antes citada, representa un aumento del 21,7 % y del 4 %, respectivamente.

Por último, existía una diferencia de trato entre los países terceros proveedores porque uno de ellos, China, quedó exenta de la suspensión de expedición de los certificados de importación, mientras que los otros dos, Taiwàn y Corea del Sur, no. Se deduce de la sentencia de 22 de enero de 1976, Balkan Import Export GmbH (55/75, Rec. p. 19), que, no obstante, la Comisión no tenia la obligación de concederles una igualdad de trato. En dicho asunto, el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 14 de la sentencia, que «no existe en el Tratado un principio general que obligue a la Comunidad, en sus relaciones exteriores, a conceder a países terceros una igualdad de trato en todos los aspectos y [...] que, en ningún caso, los operadores económicos tienen derecho a invocar la existencia de tal principio general». En todo caso, cualquier diferencia de trato sólo podría constituir una discriminación ilegal si la situación de los países de que se trata fuese idéntica o comparable. En el marco del régimen adoptado en el Reglamento, el factor determinante de su diferencia de trato consistía en la existencia o en la inexistencia de un acuerdo para autolimitar las exportaciones. La exención de la suspensión de expedición de certificados de importación, que se justifica sobre esta base, no es discriminatoria en sí misma porque la postura de los países que habían aceptado limitar el nivel de sus exportaciones a la Comunidad y la de los países que no lo hicieron es diferente. Se justifica objetivamente imponer restricciones a las importaciones procedentes de estos últimos países, y no a las originarias de los primeros, porque sólo las importaciones de los países que se habían negado a limitar sus exportaciones continuaban constituyendo una amenaza para el mercado.

Edeka intenta evitar esta conclusión invocando el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, que establece que la organización común de los mercados agrícolas deberá «excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad». Sostiene que la discriminación afecta a los importadores y a los otros operadores económicos establecidos en la Comunidad, de los cuales algunos de ellos mantienen relaciones comerciales con China y otros, con Taiwán y Corea del Sur. Alega que la discriminación toma la forma de una modificación de las condiciones de la compecencia dentro de la Comunidad con el resultado de que los importadores de conservas de champiñones envasados de China resultan favorecidos por el hecho de que se les ha concedido un monopolio virtual del comercio de dichas mercancías.

La posibilidad de que un importador invoque el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 se deduce claramente, por ejemplo, de la sentecia de 5 de mayo de 1981, Dürbeck (112/80, Rec. p. 1095), pero, en todo caso, como destacó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel (asuntos acumulados 117/76 y 16/77↔Rec. p. 1753) apartado 7, el texto del apartado 3 del artículo 40 no es sino «expresión específica del principio general de igualdad, que forma parte de los principios fundamentales del Derecho comunitario».

En las circunstancias del presente caso, el elemento crucial es, no obstante, el hecho de que algunos importadores negocian con países que aceptan limitar sus exportaciones, mientras que otros negocian con países que no lo aceptan. Ello demuestra que sus respectivas posiciones no son verdaderamente idénticas ni comparables; más aún, creo que esta situación puede ser considerada como una justificación objetiva de la diferencia de trato aplicada a estos importadores y como una indicación de que no es arbitraria. En consecuencia, no creo que el trato del que Edeka se queja pueda ser calificado como una discriminación entre los consumidores dentro de la Comunidad, prohibida por el Tratado.

Además se ha dicho que Taiwán y Corea del Sur no podían estar totalmente excluidas de abastecer a la Comunidad porque ello se opone al Derecho Internacional [concretamente, a la letra c) del apartado 5 del artículo 4 del Acuerdo relativo a la interpretación y a la aplicación de los artículos VI, XVI y XXIII del GATT]; en lo sucesivo, «Acuerdo General») y a los intereses de aquellas empresas de la Comunidad que se abastecían en estos dos países desde 1961. En lo que a ellas respecta, alegan que su exclusión total de las importaciones es contraria: i) a la libertad del comercio exterior (véase el artículo 12 de la Constitución alemana y los artículos 110 y 222 del Tratado); ii) al principio de proporcionalidad (véase el artículo 14 del Reglamento n° 516/77); y iii) al principio general según el cual deben mantenerse las relaciones comerciales tradicionales [apartado 2 del artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 926/79 del Consejo, de 8 de mayo de 1979 (DO L 131, p. 15), y el apartado 2 del artículo XIII del Acuerdo General].

El Acuerdo relativo a la interpretación y a la aplicación de los artículos VI, XVI y XXIII del Acuerdo General se celebró el 12 de abril de 1979 y, en consecuencia, no se hallaba en vigor en la época relevante a efectos del presente asunto. De todas maneras, no creo que haya nada en él que pueda establecer la existencia de un principio de Derecho Internacional pertinente para este caso. Además, ha quedado bien sentado que el espíritu, el sistema general y el tenor del Acuerdo General indican que éste no otorga a los ciudadanos comunitarios derechos que puedan invocar para impugnar la validez de un acto adoptado por una Institución de la Comunidad (véanse, por ejemplo, las sentencias de 12 de diciembre de 1972, International Fruit Company y otros, asuntos acumulados 21/72a24/72,↔Rec.p. 1219,yde 24 de octubre de 1973, Schlüter, 9/73,↔ Rec. p. 1135), por lo que esta ùltima alegación debe ser desestimada en cuanto a esto se refiere. La adopción del Reglamento n° 1102/78 fue notificada a las Partes contratantes del Acuerdo General con arreglo a su artículo XIX pero, según el Agente de la Comisión, nunca se presentó una objeción en su contra A mi parecer, el derecho a comerciar con países terceros no puede deducirse del artículo 110 del Tratado (véase la sentencia Dürbeck, apartado 44), ni tampoco del artículo 222. Aun cuando dicho principio pueda deducirse del artículo 12 de la Constitución alemana, con lo que no estoy en absoluto de acuerdo, es doctrina bien sentada que la validez de un acto adoptado por una Institución comunitaria debe determinarse a la luz del Derecho comunitario y no del Derecho de un Estado miembro determinado (véase, por ejemplo, la sentencia de 19 de junio de 1980, Testa, asuntos acumulados 41/79, 121/79 y 796/79, Rec. p. 1979) A falta de un fundamento concluyente en el Derecho comunitario, debe negarse la existencia del derecho invocado. Del mismo modo, el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento n° 926/79 no basta por sí mismo para fundar la existencia del principio general de que los vínculos comerciales tradicionales deben conservarse.

Queda por examinar el principio de proporcionalidad.

En resumen, se afirma que, puesto que la Comisión estaba dispuesta a admitir las importaciones, debería haberlo hecho recurriendo a un sistema sobre la base de cantidades de referencia, es decir, dando a cada importador una oportunidad justa. Al excluir de modo general todas las importaciones procedentes de Corea del Sur y de Taiwan, impuso una carga excesiva e innecesaria a los importadores de esos países. Como China es un país de economía de Estado, en la práctica les ha resultado imposible importar y las medidas adoptadas por la Comisión han tenido el resultado de crear un monopolio comercial en materia de conservas de champiñones que ha producido efectos desfavorables en la estructura de la competencia de la Comunidad.

En la sentencia Dürbeck, antes citada, el Tribunal de Justicia admitió que era compatible con el principio de proporcionalidad intentar obtener el acuerdo de los países exportadores acerca de una limitación voluntaria de sus exportaciones a la Comunidad antes de recurrir a medidas coercitivas (véanse los apartados 39 y 40 de la sentencia). Evidentemente, si un país exportador ha aceptado limitar sus exportaciones, la adopción de medidas de salvaguardia no es estrictamente necesaria para evitar una grave perturbación del mercado. Sería contrario al principio de proporcionalidad adoptar una cantidad de referencia o un sistema de cuotas en la medida en que se refiera a las mercancías procedentes de este país. Además, sobre la base de las informaciones relativas a las negociaciones celebradas por la Comisión en 1978, no puede afirmarse que ésta buscara imponer una carga desproporcionada a los importadores de Taiwàn o de Corea del Sur.

Seguidamente, se alegó que el Reglamento violaba el principio de protección de la confianza legítima porque los operadores tenían derecho a esperar que las corrientes de intercambios existentes serían respetadas al adoptarse las medidas de salvaguardia. También debe rechazarse este argumento. El Acuerdo Comercial celebrado con la República Popular de China, publicado en el Diario Oficial, puso en conocimiento de los operadores económicos que las operaciones comerciales entre este país y la Comunidad se situaban en un plano diferente de las que se establecían entre la Comunidad y otros países terceros, como Taiwàn y Corea del Sur, con quienes no se había celebrado un acuerdo de esta índole. Esto, unido a la inexistencia de obligación de conceder igualdad de trato en las relaciones con países terceros (véase la sentencia Balkan Import-Export, antes citada), niega la existencia de cualquier expectativa legítima a este respecto.

A continuación, se dice que las razones para conceder a China un trato distinto del concedido a otros países exportadores deberían haberse expuesto en la exposición de motivos del Reglamento n° 1102/78, de conformidad con el artículo 190 del Tratado. La Comisión debería haber indicado las cantidades que estaba dispuesta a aceptar de los países proveedores para que cesara la suspensión de la expedición de los certificados de importación y debería haber proporcionado detalles acerca del Acuerdo celebrado con China, así como del fracaso de las negociaciones con Taiwan y Corea del Sur. Desde mi punto de vista, no era necesario mencionar estos factores en la exposición de motivos del Reglamento para proporcionar indicaciones suficientes sobre las razones que condujeron a la Comisión a adoptarlo. Las cantidades que podía admitir para que cesaran las restricciones a las importaciones no pueden ser consideradas como parte del razonamiento que condujo a la adopción del Reglamento y, en ningún caso, pueden ser modificadas en ñinción de la evolución del mercado, por lo que se comprende por qué la Comisión se negó a comprometerse mencionando una cifra concreta. Para explicar las razones del artículo 3 del Reglamento, basta con afirmar, como se hizo, que China había aceptado limitar sus exportaciones a la Comunidad.

En sus observaciones escritas, Edeka alegó que la Comisión no podía tomar en cuenta consideraciones de política comercial exterior al ejercitar su facultad de imponer medidas de salvaguardia. En la vista, el Abogado de Edeka no insistió en este argumento y prefirió sostener que la propuesta de una reorientación de la política comercial exterior de la Comunidad no puede excluir completamente a los circuitos comerciales tradicionales. Como antes indiqué, no se señaló ninguna base jurídica que, en mi opinión, demuestre la existencia de un principio de Derecho comunitario según el cual deban conservarse las corrientes de intercambio tradicionales. La cuestión de si la Comisión tenía derecho a tomar en cuenta consideraciones de política comercial exterior al adoptar las medidas de salvaguardia, fue examinada en mis conclusiones presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia Faust, antes citada, y estimo que no es necesario repetir lo que allí expuse.

En conclusión, ninguno de los argumentos presentados al Tribunal de Justicia han revelado nada, en mi opinión, que afecte a la validez del Reglamento n° 1102/78 en el momento de su adopción. No se ha afirmado ni se ha probado que la adopción de las medidas de salvaguardia no estaba justificada en 1979, por lo que no puede pretenderse que el Reglamento n° 1102/78 ya no podía aplicarse en el curso de dicho año o que habían cesado sus efectos.

¿Puede decirse que la validez del Reglamento ha resultado afectada porque a algunos importadores se les impedía efectuar, en la práctica, importaciones a partir de países terceros o porque, en realidad, cuando Edeka presentó sus solicitudes en septiembre de 1979, éstas fueron denegadas debido a que ni a Taiwàn ni a Corea del Sur se les había concedido la exención de suspensión de la expedición de certificados de importación? A mi parecer, si la Comisión adoptó legalmente dicho criterio (es decir, el de la autolimitación efectiva), es difícil ver cómo la forma en que se aplicó el Reglamento puede afectar a la validez del propio Reglamento. La cuestión de si el Reglamento se aplicó de modo ilegal, es un problema diferente que no ha sido planteado en este asunto. La situación sería diferente si el Reglamento hubiese hecho inevitable una discriminación ilegal cosa que, como antes indiqué, creo que no ha sucedido.

Sin embargo, suponiendo que la forma en que la Comisión ejerció su facultad discrecional pueda desvirtuar la validez del Reglamento, ¿cuáles son los hechos en lo que respecta a los años 1979 y 1980?

El 23 de enero de 1979 se celebró un Acuerdo con China por el cual dicho país se comprometió a limitar sus exportaciones a la Comunidad a 20.000 toneladas. Este Acuerdo tenía en cuenta el Acuerdo Comercial de 1978, así como la balanza comercial entre la Comunidad y la República Popular de China. Sin embargo, ambas partes convinieron en que la cantidad podía aumentarse o reducirse en caso de que el mercado lo permitiera o lo exigiera. El 11 de abril se iniciaron las negociaciones con Corea del Sur. En un principio, este país había propuesto autolimitar sus exportaciones a 6.500 toneladas, pero la Comisión estaba dispuesta a aceptar solamente una limitación anual de 4.000 toneladas en caso de que la situación del mercado se normalizara. En consecuencia, no se llegó a ningún acuerdo en esa época. En el mes de julio se celebraron nuevas negociaciones con China a resultas de las cuales se acordó aumentar en 2.500 toneladas la cantidad inicialmente concertada. Ello se debió al hecho de que la Comisión había estimado que el mercado podía absorber 4.000 toneladas más, sin sufrir ninguna perturbación. No está claro, aunque es posible, que esta cantidad fuera la que había sido ofrecida inicialmente a Corea del Sur y la que había sido rechazada por este país. En el mes de agosto, la Comisión autorizó la importación de otras 6.000 toneladas procedentes de China que consistían en conservas de champiñones que se estaban embarcando con destino a la Comunidad. A finales de septiembre, se llegó a un acuerdo con Corea del Sur sobre una limitación de sus exportaciones a 1.500 toneladas, lo que corresponde, según parece, a la cantidad restante tras el Acuerdo del mes de julio celebrado con China. No parece que Corea del Sur haya hecho uso de esta posibilidad y, a finales del año, la Comisión inició negociaciones con Taiwán para obtener la limitación de sus exportaciones a 1.000 toneladas. Aparentemente, los productores de Taiwán habían propuesto exportar 11.000 toneladas con destino a la Comunidad, pero parece que estaban dispuestos a negociar dicha cantidad. No obstante, según las informaciones proporcionadas al Tribunal de Justicia, la Comisión no presentó ofertas antes de finalizar el afio porque, debido a la avalancha de importaciones del afio anterior, a la cantidad concertada con China y a las cantidades realmente entregadas por este país, la situación del mercado no permitía mayores importaciones. Según la Comisión, en realidad no se llegó a ningún acuerdo con Taiwán hasta el 4 de febrero de 1980, pero, dado que las medidas de salvaguardia sólo se levantaron en abril, después de haber concertado que se importarían 1.000 toneladas en ese año, es posible que se haya llegado a un acuerdo más tarde.

Según los datos proporcionados al Tribunal de Justicia, en 1979, China exportó, en realidad, 29.604,9 toneladas con destino a la Comunidad; Corea del Sur 37,3 toneladas y Taiwán 55,3 toneladas, durante el mismo año.

El contingente de 20.000 toneladas inicialmente concertado con China representó un aumento del 30,6% en relación con la cantidad exportada por dicho país a la Comunidad en 1977. La cantidad realmente exportada en 1979 fue superior al 93,3%. La oferta de la Comisión (4.000 toneladas a Corea del Sur, que no fue aceptada) fue superior al 35% de la cantidad exportada por Corea del Sur a la Comunidad en 1977, año durante el cual las exportaciones sudcoreanas alcanzaron su nivel más elevado desde 1974, salvo el año 1978 en que alcanzaron su pico máximo. Por el contrario, la oferta efectuada a Taiwan de 1.000 toneladas, representaba una disminución de las exportaciones de ese país del orden del 90,3% en comparación con el nivel de las exportaciones efectuadas por dicho país en 1977 (en realidad, 1976 fue el único año, desde principios de los 60, en que Taiwan exportó menos de 10.000 toneladas a la Comunidad).

Basándose en estos hechos, opino que no puede sostenerse que la decisión adoptada respecto a Corea del Sur se preste a crítica, aun cuando las limitaciones adoptadas respecto a Taiwan no hayan sido explicadas satisfactoriamente.

No considero que el principio de proporcionalidad sea aplicable en este caso, dado que se admite la posibilidad de fijar un límite general y que ello es, esencialmente, competencia de la Comisión. No creo que pueda sostenerse seriamente que el límite global impuesto fuera desproporcionado respecto a las necesidades del mercado comunitario en esa época. En mi opinión, la verdadera cuestión que se plantea es la de si existió una discriminación ilegal contra Taiwan y, por lo tanto, contra los importadores que importaban mercancías procedentes de este país, discriminación que podría privar de validez al Reglamento de que se trata. A la luz de la sentencia Balkan Import/Export, antes citada, no considero que cualquier decisión de discriminar entre países terceros en las cantidades ofrecidas pueda ser ilegal o afectar a la validez del Reglamento.

Los importadores comunitarios que importan, principal o exclusivamente mercancías de países determinados que están excluidos de los intercambios o a los que se han concedido cantidades muy reducidas, resultarán ciertamente perjudicados. Si una discriminación directa contra un país tercero no es ilegal, no creo que las consecuencias de esta discriminación que afecten a algunos operadores económicos, pero no a otros, puede implicar la ilegalidad del Reglamento en todos los casos, salvo que se demuestre que la discriminación va dirigida contra estos mismos operadores. Esto no sucede en el caso de autos. En consecuencia, no me parece que el hecho de que a algunos importadores, pero no a otros, se les haya reducido su volumen de negocios como consecuencia de la aplicación del Reglamento, pueda afectar a su validez.

En conclusión, por las razones que antes he expuesto, considero que procede responder a la petición prejudicial en el sentido de que la cuestión planteada no revela elementos que puedan afectar a la validez del Reglamento (CEE) n° 1102/78, ni tampoco se ha demostrado que fuera inválido o que la invalidez hubiera sobrevenido (por violar el principio de no discriminación), aun cuando haya tenido el resultado de que algunos importadores no pudiesen efectuar importaciones de uno o de varios países terceros.

( *1 ) Lengua original: inglés.