Partes

Motivación de la sentencia

Parte dispositiva



Partes

En el asunto T‑245/13,

Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte , representado inicialmente por la Sra. C. Murrell, el Sr. M. Holt y la Sra. E. Jenkinson, posteriormente por el Sr. M. Holt, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. D. Wyatt, QC, y la Sra. V. Wakefield, Barrister,

parte demandante,

contra

Comisión Europea , representada por el Sr. P. Rossi y la Sra. K. Skelly, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso de anulación parcial de la Decisión de Ejecución 2013/123/UE de la Comisión, de 26 de febrero de 2013, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 67, p. 20), en la medida en que esta Decisión hace referencia en su anexo 1 a una partida relativa a una corrección extrapolada del 5,19 % aplicada a gastos efectuados en Irlanda del Norte (Reino Unido) durante el ejercicio financiero de 2010, por importe de 16 513 582,57 euros,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),

integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro (Ponente), Presidenta, y los Sres. S. Gervasoni y L. Madise, Jueces;

Secretario: Sra. C. Kristensen, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 3 de diciembre de 2014;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

Marco jurídico

Normativa de la Unión que regula la financiación de la política agrícola común

Reglamento (CE) nº 1290/2005

1. La legislación básica que regula la financiación de la política agrícola común está constituida, en lo que atañe a los gastos efectuados por los Estados miembros a partir del 16 de octubre de 2006 y a los efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas a partir del 1 de enero de 2007, por el Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 209, p. 1).

2. Conforme al artículo 3, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 1290/2005, el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) financia, en gestión compartida entre los Estados miembros y la Unión Europea, los pagos directos a los agricultores establecidos en el ámbito de la política agrícola común, efectuados de conformidad con el Derecho de la Unión.

3. El artículo 31 del Reglamento nº 1290/2005, titulado «Liquidación de conformidad», dispone lo siguiente en sus apartados 1 a 3:

«1. La Comisión determinará los importes que deban excluirse de la financiación [de la Unión] cuando compruebe que algunos de los gastos a que se refieren el artículo 3, apartado 1, y el artículo 4 no se han efectuado de conformidad con la normativa [de la Unión], con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 41, apartado 3.

2. La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la disconformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta el carácter y la gravedad de la infracción y el perjuicio financiero causado a la [Unión].

3. Previamente a cualquier decisión de denegación de la financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.

Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro dispondrá de un plazo de cuatro meses para solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar las respectivas posiciones; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de denegación de la financiación.»

Reglamento (CE) nº 885/2006

4. Las modalidades del procedimiento de liquidación de conformidad se establecen en el artículo 11 del Reglamento (CE) nº 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del Feader (DO L 171, p. 90). Además, el artículo 16 de este mismo Reglamento fija las modalidades del procedimiento de conciliación.

Reglamentos (CE) nº 1782/2003 y nº 73/2009

5. En el marco de la reforma de la política agrícola común, el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 1782/2003, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) nº 2019/93, (CE) nº 1452/2001, (CE) nº 1453/2001, (CE) nº 1454/2001, (CE) nº 1868/94, (CE) nº 1251/1999, (CE) nº 1254/1999, (CE) nº 1673/2000, (CEE) nº 2358/71 y (CE) nº 2529/2001 (DO L 270, p. 1). Este Reglamento estableció, en particular, un régimen de ayuda a la renta de los agricultores disociado de la producción. Este régimen, que el artículo 1, segundo guion, de dicho Reglamento designa como el «régimen de pago único», agrupa diversos pagos directos abonados a los agricultores al amparo de distintos regímenes de ayuda existentes hasta entonces.

6. El régimen de pago único constituye el objeto del título III del Reglamento nº 1782/2003, que reagrupa, en cinco capítulos, los artículos 33 a 71 quaterdecies de éste.

7. El título III, capítulo 2, del Reglamento nº 1782/2003 establece las normas relativas a la determinación del importe de referencia. Conforme al artículo 37, apartado 1, de dicho Reglamento, este importe se calcula del siguiente modo:

«El importe de referencia será igual a la media trienal de los importes totales de los pagos que, en cada año natural del período de referencia indicado en el artículo 38, se haya concedido a un agricultor al amparo de los regímenes de ayuda mencionados en el anexo VI, calculado y ajustado de conformidad con lo previsto en el anexo VII.»

8. Con arreglo al artículo 38 del Reglamento nº 1782/2003, el período de referencia comprenderá los años naturales 2000, 2001 y 2002.

9. El título III, capítulo 3, del Reglamento nº 1782/2003 se refiere a los derechos de ayuda [en lo sucesivo, indistintamente, «derechos de ayuda» o «derechos de pago»]. A este respecto, el artículo 43 de este Reglamento, titulado «Determinación de los derechos de ayuda», dispone, en particular:

«1. […] [S]e reconocerá a cada agricultor un derecho de ayuda por hectárea, que se calculará dividiendo el importe de referencia por el número medio trienal del total de hectáreas que, durante el período de referencia, hayan dado lugar a alguno de los pagos directos enumerados en el anexo VI.

El número total de derechos de ayuda será igual al número medio de hectáreas anteriormente citado.

[…]»

10. En su versión inicial, el artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003 define el concepto de «hectáreas admisibles», en particular, como «las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias».

11. El título III, capítulo 5, sección 1, del Reglamento nº 1782/2003 permitía a los Estados miembros, en particular, optar por una aplicación regional del régimen de pago único. A este respecto, el artículo 58 de dicho Reglamento dispone:

«1. Los Estados miembros podrán decidir, el 1 de agosto de 2004 a más tardar, que el régimen de pago único previsto en los capítulos 1 a 4 se aplique a nivel regional, en las condiciones establecidas en la presente sección.

2. Los Estados miembros definirán las regiones con arreglo a criterios objetivos.

Los Estados miembros con menos de tres millones de hectáreas admisibles podrán considerarse como una única región.

3. Los Estados miembros dividirán el límite máximo mencionado en el artículo 41 entre las regiones con arreglo a criterios objetivos.»

12. El artículo 59 del Reglamento nº 1782/2003 fija las reglas relativas a la regionalización del régimen de pago único de la siguiente manera:

«1. En los casos debidamente justificados y con arreglo a criterios objetivos, los Estados miembros podrán dividir el importe total del límite máximo regional establecido en virtud del artículo 58 o parte del mismo entre todos los agricultores cuyas propiedades se encuentren en la región de que se trate, incluidos los que no satisfagan los criterios de atribución contemplados en el artículo 33.

2. En este caso de división del importe total del límite máximo regional, los agricultores recibirán derechos de ayudas cuyo valor unitario se calculará dividiendo el límite máximo regional establecido en virtud del artículo 58 por el número de hectáreas admisibles, según lo definido en el apartado 2 del artículo 44, determinado a nivel regional.

3. En caso de división parcial del importe total del límite máximo regional, los agricultores recibirán derechos de ayudas cuyo valor unitario se calculará dividiendo la parte correspondiente del límite máximo regional establecido en virtud del artículo 58 por el número de hectáreas admisibles, según lo definido en el apartado 2 del artículo 44, determinado a nivel regional.

En caso de que el agricultor pueda también obtener derechos de ayuda calculados sobre la parte restante del límite máximo regional, el valor unitario regional de cada uno de sus derechos de ayuda, exceptuados los derechos por retirada de tierras, se incrementará por un importe correspondiente al importe de referencia dividido por el número de sus derechos establecido de acuerdo con el apartado 4.

Los artículos 48 y 49 se aplicarán mutatis mutandis .

4. El número de derechos de ayudas por agricultor será igual al número de hectáreas que declare de conformidad con el apartado 2 del artículo 44 el primer año de aplicación del régimen de pago único excepto en caso de fuerza mayor o circunstancias excepcionales según lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 40.»

13. El Reglamento nº 1782/2003 fue derogado y sustituido por el Reglamento (CE) nº 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) nº 1290/2005, (CE) nº 247/2006, (CE) nº 378/2007 (DO L 30, p. 16), con efectos a partir del 1 de enero de 2009.

14. El artículo 34, apartado 1, del Reglamento nº 73/2009, titulado «Activación de los derechos de pago por hectárea admisible», dispone:

«1. La ayuda en virtud del régimen de pago único se concederá a los agricultores tras la activación de un derecho de pago por hectárea admisible. Los derechos de pago activados permitirán cobrar los importes que determine dicho derecho.»

15. A tenor del artículo 36, párrafo primero, del Reglamento nº 73/2009, titulado «Modificación de los derechos de pago»:

«Los derechos de pago por hectárea no podrán modificarse, salvo que se disponga lo contrario en el presente Reglamento.»

Reglamentos (CE) n o 796/2004 y nº 1122/2009

16. Los considerandos 29 y 55 del Reglamento (CE) nº 796/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento (CE) nº 1782/2003 (DO L 141, p. 18), disponen:

«(29) El cumplimiento de las disposiciones de los regímenes de ayuda gestionados mediante el sistema integrado debe ser objeto de un seguimiento eficaz. […]

(55) Para proteger eficazmente los intereses financieros de la [Unión], deben adoptarse las medidas adecuadas para luchar contra las irregularidades y los fraudes. Deben establecerse disposiciones diferentes en los casos de irregularidades relacionadas con los criterios de admisibilidad aplicables a los diferentes regímenes de ayuda en cuestión.»

17. El artículo 2, punto 22, del Reglamento nº 796/2004 ofrece la siguiente definición de «superficie determinada»:

«[…] la superficie que cumple todas las condiciones establecidas en las normas para la concesión de la ayuda; en el caso del régimen de pago único, la superficie declarada sólo podrá considerarse determinada si va acompañada por el correspondiente número de derechos de ayuda.»

18. El artículo 50, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 796/2004, titulado «Base de cálculo respecto de las superficies declaradas», en su versión modificada, establece:

«1. En el caso de las solicitudes de ayuda presentadas en virtud de regímenes de ayuda por superficie, excepto para las patatas para fécula, las semillas y el tabaco, según lo dispuesto en los capítulos 6, 9 y 10 quater , respectivamente, del título IV del Reglamento […] nº 1782/2003, si la superficie determinada de un grupo de cultivos es superior a la declarada en la solicitud de ayuda, será esta última la que se tenga en cuenta para el cálculo del importe de la ayuda.

2. Con relación a una solicitud de ayuda presentada en virtud del régimen de pago único, en caso de que haya discrepancias entre los derechos de ayuda declarados y la superficie declarada, el cálculo de la ayuda se basará en la dimensión menor.

3. Sin perjuicio de las reducciones y exclusiones contempladas en los artículos 51 y 53, en el caso de las solicitudes de ayuda presentadas en virtud de regímenes de ayuda por superficie, excepto para las patatas para fécula, las semillas y el tabaco, según lo dispuesto en los capítulos 6, 9 y 10 quater , respectivamente, del título IV del Reglamento […] nº 1782/2003, si la superficie declarada en una solicitud única rebasa la superficie determinada para ese grupo de cultivos, será esta última la que se tenga en cuenta para el cálculo del importe de la ayuda.

Sin embargo, no obstante lo dispuesto en el artículo 29 del Reglamento […] nº 1782/2003, si la diferencia entre la superficie total determinada y la superficie total declarada para los pagos al amparo de los regímenes de ayuda establecidos en los títulos III, IV y IV bis del Reglamento […] nº 1782/2003 es inferior o equivalente a 0,1 hectáreas, la superficie determinada se igualará a la superficie declarada. A efectos de este cálculo, solo se tendrán en cuenta las declaraciones excesivas de superficies correspondientes a los grupos de cultivos.

La disposición contemplada en el párrafo segundo no se aplicará cuando esa diferencia represente más del 20 % de la superficie total declarada para los pagos.»

19. El artículo 50, apartado 5, del Reglamento nº 796/2004 contiene dos reglas relativas a la base de cálculo aplicable a las superficies declaradas en lo que atañe a superficies declaradas para la prima específica a la calidad del trigo duro con arreglo al artículo 72 del Reglamento nº 1782/2003 y para el suplemento para el trigo duro y la ayuda especial de conformidad con el artículo 105 de ese Reglamento.

20. El artículo 51 del Reglamento nº 796/2004, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 380/2009 de la Comisión, de 8 de mayo de 2009 (DO L 116, p. 9), se refiere a las «reducciones y exclusiones por motivo de sobredeclaraciones» en los siguientes términos:

«1. Cuando, para un grupo de cultivos, la superficie declarada a efectos de cualesquiera regímenes de ayuda por superficie, excepto los relativos a las patatas para fécula, las semillas y el tabaco, según lo dispuesto en las secciones 2 y 5 del capítulo 1 del título IV del Reglamento […] nº 73/2009 y en el capítulo 10 quater del título IV del Reglamento […] nº 1782/2003 sobrepase la superficie determinada de conformidad con el artículo 50, apartados 3 y 5, del presente Reglamento, la ayuda se calculará sobre la base de la superficie determinada, reducida en el doble de la diferencia comprobada, si esta es superior al 3 % o a dos hectáreas pero inferior o igual al 20 % de la superficie determinada.

Si la diferencia es superior al 20 % de la superficie determinada, no se concederá ayuda alguna por superficie en relación con el grupo de cultivos en cuestión.

Si la diferencia es superior al 50 %, el productor quedará excluido de nuevo del beneficio de la ayuda hasta un importe igual a la diferencia entre la superficie declarada y la superficie determinada con arreglo al artículo 50, apartados 3 y 5, del presente Reglamento. Ese importe se recuperará según lo dispuesto en el artículo 5 ter del Reglamento […] nº 885/2006 de la Comisión. Si el importe no puede recuperarse íntegramente según lo dispuesto en ese artículo en los tres años civiles siguientes a aquel en que se haya descubierto la irregularidad, se cancelará el saldo.

2 bis . Si un agricultor declara más superficie que derechos de ayuda y la superficie declarada cumple todos los demás requisitos de admisibilidad, no se aplicarán las reducciones y exclusiones previstas en el apartado 1.

Si un agricultor declara más superficie que derechos de ayuda y la superficie declarada no cumple todos los demás requisitos de admisibilidad, la diferencia a que se refiere el apartado 1 será la diferencia entre la superficie que cumpla todos los demás requisitos de admisibilidad y la cantidad de derechos de pago declarados.

[…]»

21. El artículo 51, apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004 fue introducido en éste por el Reglamento (CE) nº 659/2006 de la Comisión, de 27 de abril de 2006, que modifica el Reglamento (CE) nº 796/2004 (DO L 116, p. 20). El considerando 12 del Reglamento nº 659/2006 enuncia lo siguiente:

«Si un agricultor declara más superficie que derechos de ayuda, el artículo 50, apartado 2, del Reglamento […] nº 796/2004 establece que la base de cálculo de la ayuda será el número de hectáreas acompañado de los derechos de ayuda. Cuando la superficie declarada cumple todos los demás requisitos de admisibilidad, no es necesario aplicar reducciones o exclusiones de acuerdo con los artículos 51 o 53 de dicho Reglamento. Es necesario aclarar este aspecto en las disposiciones correspondientes.»

22. El artículo 53 del Reglamento nº 796/2004 se refiere a sobredeclaración intencional. En su párrafo primero dispone que, cuando las diferencias entre la superficie declarada y la superficie determinada de conformidad con el artículo 50, apartados 3 y 5, del mismo Reglamento se deban a irregularidades cometidas intencionadamente, no se concederá la ayuda a la que habría tenido derecho el agricultor con arreglo al artículo 50, apartados 3 y 5, de dicho Reglamento, con cargo al régimen de ayuda de que se trate durante el año civil en cuestión si la diferencia es superior al 0,5 % de la superficie determinada o a una hectárea. Además, según el artículo 53, párrafo segundo, del Reglamento nº 796/2004, si la diferencia es superior al 20 % de la superficie determinada, el productor quedará excluido de nuevo del beneficio de la ayuda hasta un importe igual al que corresponda a la diferencia entre la superficie declarada y la superficie determinada de conformidad con el artículo 50, apartados 3 y 5, de dicho Reglamento.

23. El artículo 73 del Reglamento nº 796/2004 establece las reglas aplicables a la recuperación de los pagos indebidos. Esta disposición, en sus apartados 1 y 4, dispone:

«1. En caso de pago indebido, el productor quedará obligado a reembolsar ese importe más los intereses calculados con arreglo al apartado 3.

[…]

4. La obligación de reembolso establecida en el apartado 1 no se aplicará si el pago es fruto de un error de la propia autoridad competente o de otra autoridad, sin que el productor haya podido detectar razonablemente ese error.

Sin embargo, cuando el error esté relacionado con elementos factuales pertinentes para el cálculo del pago correspondiente, el primer párrafo sólo se aplicará si la decisión de recuperación no se ha comunicado en un plazo de doce meses a partir del pago.»

24. El artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004, titulado «Recuperación de los pagos indebidos», en su versión modificada, dispone, en particular:

«1. Si, tras su asignación a los agricultores de conformidad con el Reglamento (CE) nº 795/2004, se demostrara que determinados derechos de pago han sido asignados indebidamente, el agricultor en cuestión cederá dichos derechos a la reserva nacional contemplada en el artículo 42 del Reglamento […] nº 1782/2003.

[…]

Los derechos asignados indebidamente se considerarán no asignados ab initio .

2. Si, tras su asignación a los agricultores de conformidad con el Reglamento […] nº 795/2004, se demostrara que el valor de los derechos de pago es demasiado elevado, dicho valor se ajustará en consecuencia. […] El valor de la reducción se asignará a la reserva nacional contemplada en el artículo 42 del Reglamento […] nº 1782/2003.

Los derechos de pago se considerarán asignados ab initio al valor resultante del ajuste.

2 bis . Cuando se determine, a los efectos de la aplicación de los apartados 1 y 2, que es incorrecto el número de derechos asignados al agricultor de conformidad con el Reglamento […] nº 795/2004, y cuando la asignación indebida no tenga ninguna incidencia en el valor total de los derechos que reciba el agricultor, el Estado miembro volverá a calcular los derechos de pago y, cuando proceda, corregirá el tipo de derechos asignados al agricultor. No obstante, esto no se aplicará en el caso de que los agricultores hubieran podido detectar los errores.

[…]

4. Los importes abonados indebidamente se recuperarán con arreglo a lo dispuesto en el artículo 73.»

25. El artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004 fue introducido por el Reglamento (CE) nº 239/2005 de la Comisión, de 11 de febrero de 2005, que modifica y corrige el Reglamento nº 796/2004 (DO L 42, p. 3), cuyo considerando 15 tiene la siguiente redacción:

«Es preciso establecer normas para los casos en que un agricultor reciba una cantidad indebida de derechos de pago o en que cada uno de dichos derechos de pago sea de una cuantía indebida con arreglo a los diferentes modelos existentes dentro del régimen de pago único. […]»

26. El artículo 73 bis , apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004 fue introducido por el Reglamento (CE) nº 972/2007 de la Comisión, de 20 de agosto de 2007, que modifica el Reglamento (CE) nº 796/2004 (DO L 216, p. 3), en vigor desde el 21 de agosto de 2007 y aplicable a las solicitudes de ayuda relativas a ejercicios o a períodos de prima que comiencen a partir del 1 de enero de 2008, y cuyo considerando 19 tiene el siguiente tenor:

«En algunos casos, las asignaciones indebidas de derechos no afectan al valor total, sino únicamente al número de derechos del agricultor. Los Estados miembros deben corregir entonces la asignación o, cuando proceda, el tipo de derechos, sin reducir su valor. La disposición debe aplicarse únicamente si el agricultor no podía haber detectado el error.»

27. El Reglamento nº 796/2004 fue derogado y sustituido por el Reglamento (CE) nº 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) nº 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) nº 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO L 316, p. 65), con efectos a partir del 1 de enero de 2010.

28. A tenor del considerando 78 del Reglamento nº 1122/2009:

«El pago de ayudas en el régimen de pago único exige que el número de derechos de pago y el de hectáreas admisibles sean idénticos. Así pues, a efectos de este régimen, resulta apropiado disponer que, en caso de discrepancia entre los derechos de pago declarados y la superficie declarada, el cálculo del pago se base en el menor de los dos. Para evitar cálculos basados en derechos no existentes, conviene establecer que el número de derechos de pago utilizados en el cálculo no debe superar el de los derechos de pago de que dispone el agricultor.»

29. El artículo 57 del Reglamento nº 1122/2009, titulado «Base de cálculo respecto de las superficies declaradas», establece, en su apartado 2:

«Si, en las solicitudes de ayuda presentadas en virtud del régimen de pago único:

– existen discrepancias entre los derechos de ayuda declarados y la superficie declarada, el cálculo de la ayuda se basará en la dimensión menor;

– el número de los derechos de pago declarados supera el de los derechos de pago con que cuenta el agricultor, se reducirán los derechos de pago declarados hasta el número de los derechos de pagos con que cuenta el agricultor.»

30. El artículo 58 del Reglamento nº 1122/2009 enuncia las «reducciones y exclusiones aplicables a las sobredeclaraciones». En esencia, se corresponde con las disposiciones del artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004.

31. Conforme al artículo 87, párrafo segundo, del Reglamento nº 1122/2009, éste se aplica a las solicitudes de ayuda relativas a las campañas de comercialización o los períodos de prima que comiencen a partir del 1 de enero de 2010.

Documento nº VI/5330/97

32. Las directrices de la Comisión para la aplicación de las correcciones financieras se definieron en el documento nº VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la Decisión de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento nº VI/5330/97»).

33. El apéndice 2 del documento nº VI/5330/97, relativo a las repercusiones financieras de las deficiencias de los controles efectuados por los Estados miembros detectadas con motivo de la liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), enuncia lo siguiente en su parte titulada «Introducción»:

«Cuando la Comisión constate que un pago determinado corresponde a una solicitud que incumple claramente la normativa comunitaria, las consecuencias financieras están claras: a menos que los organismos de control nacionales ya hubieran detectado el pago irregular y hubieran adoptado las medidas paliativas y de recuperación pertinentes (véase el apéndice 4), la Comisión debe denegar su financiación con cargo al presupuesto comunitario. Cuando del examen de los gastos de un gran número de expedientes se deriven consecuencias financieras, el importe rechazado se calculará en la medida de lo posible sobre la base de una extrapolación de los resultados del examen de una muestra representativa de expedientes. Es preciso aplicar a todos los Estados miembros el mismo método de extrapolación, con idénticos niveles de confianza, límites de tolerancia, estratificación de la población, tamaño de la muestra y evaluación de los errores dentro de la muestra en relación con las repercusiones financieras totales.

Cuando un Estado miembro no cumpla la normativa comunitaria relativa a la comprobación de la subvencionabilidad de las solicitudes, esta omisión hace que los pagos correspondientes representen una infracción de las disposiciones comunitarias aplicables a la medida en cuestión, así como de la disposición general establecida en el artículo 8 del Reglamento [nº] 729/70, que exige a los Estados miembros que detecten y eviten las irregularidades. De ello no se desprende necesariamente que todas las solicitudes pagadas hayan sido irregulares, pero sí implica un aumento del riesgo de que los pagos imputados al [FEOGA] lo hayan sido. Si bien en algunos casos flagrantes la Comisión puede tener derecho a denegar todos los gastos cuando no se hayan realizado los controles requeridos por un Reglamento, en la mayor parte de los casos el importe denegado sería probablemente superior a la pérdida financiera sufrida por la Comunidad. Tal es el motivo de que esta pérdida deba evaluarse en el momento del cálculo de las correcciones financieras.

[...]»

34. El apéndice 2 del documento nº VI/5330/97 precisa, en su parte titulada «Evaluación basada en errores de los expedientes individuales»:

«De acuerdo con los procedimientos ya establecidos en las directrices internas, el cálculo de la corrección financiera se efectuará con arreglo a uno de los siguientes métodos:

a) denegación de una solicitud concreta en relación con la que no se haya efectuado el control preceptivo;

b) denegación de la validez de un importe calculado mediante la extrapolación de los resultados de controles efectuados sobre una muestra representativa de expedientes a todos los expedientes de los que se haya extraído la muestra, limitada a la zona administrativa en la que se pueda suponer razonablemente que pueda presentarse la misma deficiencia; se brinda al Estado miembro la oportunidad de presentar pruebas que muestren que los resultados de la extrapolación no coinciden con los del examen de todos los expedientes de los que se extrajo la muestra;

[…]»

35. En su parte titulada «Evaluación basada en los riesgos de pérdidas financieras: correcciones a tanto alzado», el apéndice 2 del documento nº VI/5330/97 precisa lo siguiente:

«A medida que se ha ido generalizando la aplicación del método de auditoría de sistemas, los servicios de la Comisión han recurrido con creciente frecuencia a la evaluación del riesgo que entraña la deficiencia de los sistemas. Cuando resulta imposible determinar el nivel real de pagos irregulares y, por consiguiente, la cuantía de las pérdidas financieras sufridas por la Comunidad, ésta ha venido aplicando, desde la liquidación de cuentas del ejercicio financiero de 1990, correcciones a tanto alzado del 2 %, el 5 % o el 10 % de los gastos declarados, según la envergadura del riesgo de pérdida. En casos excepcionales puede decidirse la aplicación de porcentajes de corrección más elevados, hasta del 100 %. La prerrogativa de la Comisión de aplicar correcciones de esta naturaleza fue confirmada por el Tribunal de Justicia al pronunciarse sobre los recursos contra las decisiones anuales de liquidación de cuentas (por ejemplo, la sentencia del asunto C‑50/94).

[…]»

36. El apéndice 2 del documento nº VI/5330/97 establece, en su parte titulada «Directrices para la aplicación de correcciones a tanto alzado»:

«Puede concebirse la aplicación de correcciones a tanto alzado cuando la información obtenida en el control no permita al inspector evaluar las pérdidas mediante una extrapolación de las pérdidas determinadas, el recurso a medios estadísticos o la referencia a otros datos comprobables, pero le permita concluir que el Estado miembro no ha llevado a cabo una comprobación correcta de la subvencionabilidad de las solicitudes satisfechas.

[…] No obstante, el hecho de que un Estado miembro no perfeccione sus controles empieza a ser más grave si la Comisión ya le ha notificado las mejoras que necesita.

[…]

Cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número, frecuencia ni con el rigor requeridos en los reglamentos, está justificada una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo para el Fondo.

[…]»

Normativa de la Unión relativa a la protección de los intereses financieros de la Unión

37. El Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312, p. 1), que establece un marco jurídico común a todos los ámbitos cubiertos por políticas de la Unión, dispone lo siguiente en su noveno considerando:

«Considerando que las medidas y sanciones [de la Unión] adoptadas para la realización de los objetivos de la política agrícola común son parte integrante de los regímenes de ayudas; que tienen una finalidad propia que deja a las autoridades competentes de los Estados miembros la total apreciación del comportamiento de los agentes económicos de que se trate desde el punto de vista del derecho penal; que debe asegurarse su eficacia mediante el efecto inmediato de la norma [de la Unión] y por la plena aplicación del conjunto de medidas [de la Unión] cuando la adopción de las correspondientes medidas cautelares no haya permitido alcanzar este objetivo […]»

38. El artículo 1 del Reglamento nº 2988/95 establece:

«1. Con el fin de asegurar la protección de los intereses financieros de [la Unión Europea], se adopta una normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho [de la Unión].

2. Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho [de la Unión] correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de [la Unión] o a los presupuestos administrados por [ésta], bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de [la Unión], bien mediante un gasto indebido.»

39. A tenor del artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 2988/95:

«No se podrá pronunciar sanción administrativa alguna que no esté contemplada en un acto [de la Unión] anterior a la irregularidad. En caso de modificación posterior de las disposiciones sobre las sanciones administrativas contenidas en una normativa [de la Unión], se aplicarán con carácter retroactivo las disposiciones menos severas.»

40. El artículo 5 del Reglamento nº 2988/95, en su apartado 1, letras c) y d), dispone lo siguiente:

«Las irregularidades intencionadas o provocadas por negligencia podrán dar lugar a las sanciones administrativas siguientes:

[…]

c) la privación total o parcial de una ventaja concedida por la normativa [de la Unión], incluso en el caso de que el agente sólo se haya beneficiado indebidamente de una parte de dicha ventaja;

d) la exclusión o la retirada del beneficio de la ventaja durante un período posterior al de la irregularidad;

[…]»

Antecedentes del litigio

41. Entre el 9 y el 13 de noviembre de 2009, los servicios de la Comisión sometieron al Reino Unido a una investigación relativa a la correcta aplicación de las reglas sobre la financiación de los gastos efectuados en Irlanda del Norte (Reino Unido) en 2010, en el marco del régimen de pago único, con respecto al ejercicio 2009 (investigación AA/2009/24).

42. Mediante escrito de 8 de enero de 2010 (en lo sucesivo, «primera comunicación de 8 de enero de 2010»), enviado conforme al artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 885/2006, la Comisión informó a las autoridades del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte del resultado de esta investigación. Se adjuntaba a este escrito un anexo, titulado «Observaciones y solicitudes de información», que incluía las conclusiones de la investigación.

43. De la primera comunicación de 8 de enero de 2010 se desprende, en particular, que la Comisión consideró que las autoridades del Reino Unido no habían cumplido totalmente las exigencias de la normativa de la Unión y que eran necesarias medidas correctoras para garantizar en el futuro la conformidad con dichas exigencias. La Comisión solicitó que se le informase de las medidas correctoras ya adoptadas y de las medidas contempladas, así como del calendario previsto para su aplicación. Por otro lado, la Comisión indicó que podría excluir de la financiación de la Unión una parte de los gastos financiados por el FEAGA (en lo sucesivo, «Fondo») y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), de conformidad con el artículo 31 del Reglamento nº 1290/2005. Asimismo, se precisaba que las deficiencias observadas servirían de base de cálculo de las correcciones financieras correspondientes a los gastos realizados hasta la aplicación de las medidas correctoras apropiadas.

44. En las observaciones y recomendaciones anexas a la primera comunicación de 8 de enero de 2010, la Comisión, en particular, señaló, en primer término, insuficiencias del sistema de identificación de las parcelas agrícolas (SIPA) y del sistema de información geográfica (SIG) (en lo sucesivo, considerados conjuntamente, «SIPA‑SIG»), en la medida en que la información contenida en ambos no era lo suficientemente precisa para permitir una realización definitiva de los controles administrativos y de los controles in situ efectuados para controlar la subvencionabilidad de las superficies declaradas; en segundo término, indicó insuficiencias en los controles in situ y, finalmente, insuficiencias en la aplicación de las sanciones, en la corrección retroactiva de las solicitudes inadmisibles en el marco del régimen de ayuda, en la recuperación de los pagos indebidos y en la aplicación de las reducciones en caso de incumplimiento intencionado. De este anexo se desprende, además, que, si bien la Comisión observa mejoras con respecto a investigaciones anteriores (investigaciones AA/2006/07 y AA/2008/18), considera también que las insuficiencias detectadas en dichas investigaciones todavía se mantienen.

45. Mediante escrito de 20 de mayo de 2010, la Comisión invitó a las autoridades del Reino Unido a presentar sus observaciones sobre los aspectos controvertidos con vistas a una reunión bilateral prevista para el 1 de julio de 2010.

46. La reunión bilateral entre los servicios de la Comisión y las autoridades del Reino Unido tuvo lugar en Bruselas (Bélgica) el 1 de julio de 2010. El acta de esta reunión se envió a dichas autoridades el 4 de agosto de 2010.

47. Del acta de la reunión bilateral de 1 de julio de 2010 se desprende que, tras esta reunión, la Comisión mantuvo, en lo esencial, las conclusiones de la primera comunicación de 8 de enero de 2010. Confirmó así sus conclusiones en cuanto a la constatación de insuficiencias relativas, en particular, a la información del SIPA-SIG, a los controles in situ , a la aplicación de las sanciones, a la corrección retroactiva de las solicitudes inadmisibles en el marco del régimen de ayuda, a la recuperación de los pagos indebidos y a la aplicación de las reducciones en caso de incumplimiento intencionado. También indicó que estas insuficiencias afectaban a controles fundamentales y a controles auxiliares en el sentido del documento nº VI/5330/97 y llamaba la atención de las autoridades del Reino Unido sobre el hecho de que tenían la posibilidad de demostrar que el riesgo financiero era inferior a las correcciones a tanto alzado que pudieran aplicarse conforme a dicho documento. Además, la Comisión precisaba que el carácter recurrente de las insuficiencias observadas debía tomarse en consideración, haciendo referencia, a este respecto, al documento de trabajo de la Comisión AGRI/60637/2006, titulado «Comunicación de la Comisión sobre el trato dispensado por la Comisión, en el procedimiento de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA, a los casos de recurrencia de insuficiencia de los sistemas de control».

48. Tras la reunión bilateral de 1 de julio de 2010, las autoridades del Reino Unido iniciaron una investigación de evaluación del riesgo. Mediante escrito de 25 de octubre de 2010, las autoridades del Reino Unido informaron a la Comisión de que no podían finalizar esta investigación en la fecha prevista.

49. Mediante escrito de 29 de marzo de 2011, las autoridades del Reino Unido remitieron a la Comisión un informe de evaluación del riesgo para el régimen de pago único en Irlanda del Norte en relación con el ejercicio 2009 (en lo sucesivo, «informe de evaluación del riesgo»), basado en una muestra de 394 solicitudes presentadas en 2009. Del informe de evaluación del riesgo se desprende, en primer término, que, en 2009, las superficies inadmisibles activadas por los solicitantes correspondían al 2,72 % de los derechos de pago activados. En segundo término, el riesgo financiero, entendido como la diferencia entre el importe pagado y un pago revisado que comprende, en su caso, las sanciones aplicables, correspondía, sobre la media de la muestra, al 2,05 % antes de la aplicación de las sanciones y al 5,19 % después de la aplicación de las sanciones. Por último, en lo que respecta a las sanciones, de este informe se desprende que los pagos y las sanciones se calcularon sobre la base de las disposiciones pertinentes del Reglamento nº 796/2004, según habían sido interpretadas por la Comisión. En el anexo 1 de este informe, al que éste se remite expresamente, las autoridades del Reino Unido, sin embargo, indicaron que, según su propia interpretación de las mismas disposiciones, el riesgo al que se exponía el Fondo era del orden del 0,59 % antes de la aplicación de las sanciones y del orden del 0,86 % después de la aplicación de las sanciones.

50. Mediante escrito de 3 de febrero de 2012, la Comisión dirigió a las autoridades del Reino Unido una comunicación formal, con arreglo al artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 885/2006, en la que mantenía su postura en cuanto a las insuficiencias antes mencionadas, que afectaban a los gastos realizados en 2010 en el marco del ejercicio 2009. En cuanto a las consecuencias financieras, por una parte, la Comisión aceptó la evaluación del riesgo propuesta por las autoridades del Reino Unido, estimando que el importe de las pérdidas financieras podía razonablemente determinarse sobre la base de dicha evaluación. Por ello, basándose en el documento nº VI/5330/97, la Comisión mantenía, por los tres tipos de insuficiencias observadas, una corrección puntual del 5,19 % aplicable a los gastos realizados en Irlanda del Norte en el marco del régimen de pago único en el ejercicio 2009. Por otra parte, en lo que respecta a los gastos relativos al desarrollo rural, la Comisión, a falta de una proposición de evaluación de las autoridades del Reino Unido, aplicó una corrección a tanto alzado del 5 % en razón de las insuficiencias de un control fundamental.

51. La Comisión propuso, pues, excluir de la financiación de la Unión la cantidad de 17 687 303,16 euros en relación con los gastos realizados en 2010, de los cuales 16 513 582,57 euros corresponden a gastos en el marco del régimen de pago único y 1 173 720,59 euros a gastos en el marco del desarrollo rural.

52. Las autoridades del Reino Unido no presentaron ninguna solicitud de conciliación al órgano de conciliación al que se refiere el artículo 16 del Reglamento nº 885/2006.

53. El 15 de octubre de 2012, la Comisión remitió al Reino Unido un informe de síntesis sobre los resultados de la investigación AA/2009/24.

54. En estas circunstancias, el 26 de febrero de 2013, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución 2013/123/UE, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del FEOGA, al FEAGA y al Feader) (DO L 67, p. 20; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), entre los que figuran los efectuados por el Reino Unido en Irlanda del Norte en 2010 que se cuestionan en el presente asunto.

Procedimiento y pretensiones de las partes

55. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 2 de mayo de 2013, el Reino Unido interpuso el presente recurso.

56. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 19 de julio de 2013, el Reino Unido solicitó que el presente asunto se acumulara al asunto T‑503/12, Reino Unido/Comisión, a efectos de la fase oral del procedimiento y de la sentencia. La Comisión presentó sus observaciones sobre esta solicitud mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 29 de julio de 2013.

57. Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Segunda, a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto.

58. A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Segunda) decidió iniciar la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas por el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991, formuló por escrito una pregunta a la Comisión. Ésta respondió a dicha pregunta dentro del plazo señalado.

59. En la vista de 3 de diciembre de 2014 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.

60. El Reino Unido solicita al Tribunal que:

– Anule la Decisión impugnada, en la medida en que se refiere a la entrada que figura en su anexo 1 relativa a una corrección extrapolada del 5,19 % aplicada a gastos efectuados en Irlanda del Norte durante el ejercicio financiero de 2010 (por importe de 16 513 582,57 euros).

– Condene en costas a la Comisión.

61. La Comisión solicita al Tribunal que:

– Desestime el recurso por infundado.

– Condene en costas al Reino Unido.

Fundamentos de Derecho

62. En apoyo de su recurso de anulación, el Reino Unido formula dos motivos, que se basan, en esencia, el primero, en errores de hecho y de Derecho en cuanto a la determinación del alcance de las pérdidas reales para el Fondo y, el segundo, en errores de hecho y de Derecho que afectan a la conclusión de la Comisión en cuanto a las insuficiencias de los controles auxiliares y, en particular, a los métodos de cálculo de los pagos indebidos y de las sanciones aplicables en caso de sobredeclaración.

63. Según resulta de los escritos de las partes y de los debates mantenidos en la vista, a través de los dos motivos formulados en apoyo del presente recurso, el Reino Unido rechaza, en esencia, por una parte, la base de cálculo, a saber, la totalidad de los gastos, a la que la Comisión aplicó la corrección financiera del 5,19 % (primer motivo) y, por otra parte, en particular, el método de cálculo de los pagos indebidos y de las sanciones aplicables, aplicado para la evaluación del riesgo, que para la Comisión constituyen insuficiencias en cuanto a los controles auxiliares (segundo motivo).

Consideraciones preliminares

64. En primer lugar, con carácter preliminar, es preciso recordar, en primer término, que el Fondo únicamente financia las intervenciones emprendidas con arreglo a las disposiciones de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión, C‑157/00, Rec, EU:C:2003:5, apartado 15 y la jurisprudencia citada; de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, Rec, EU:C:2005:103, apartado 32 y la jurisprudencia citada, y de 4 de septiembre de 2009, Austria/Comisión, T‑368/05, EU:T:2009:305, apartado 70).

65. En segundo término, según reiterada jurisprudencia, incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas. Por consiguiente, la Comisión está obligada a justificar la decisión en la que declare la inexistencia o las insuficiencias de los controles aplicados por el Estado miembro de que se trate. Sin embargo, la Comisión tiene la obligación, no de demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales ni la irregularidad de los datos transmitidos por éstas, sino de aportar un elemento de prueba de la duda fundada y razonable que alberga con respecto a los citados controles o datos. Por su parte, el Estado miembro interesado no puede negar la validez de las apreciaciones de la Comisión sin apoyar sus propias alegaciones en elementos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si el Estado miembro no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, éstas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del Fondo y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véanse, en este sentido, las sentencias Grecia/Comisión, citada en el apartado anterior, EU:C:2005:103, apartados 33 a 36 y la jurisprudencia citada; de 6 marzo de 2001, Países Bajos/Comisión, C‑278/98, Rec, EU:C:2001:124, apartados 39 a 41 y la jurisprudencia citada, y Austria/Comisión, citada en el apartado anterior, EU:T:2009:305, apartado 71 y la jurisprudencia citada).

66. En tercer término, según la jurisprudencia, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la Unión, una vez probada dicha infracción, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comisión, C‑418/06 P, Rec, EU:C:2008:247, apartado 135, y Austria/Comisión, citada en el apartado 64 supra , EU:T:2009:305, apartado 181).

67. En efecto, la gestión de la financiación del Fondo descansa principalmente en las administraciones nacionales encargadas de velar por el estricto respeto de las normas de la Unión y se basa en la confianza entre las autoridades nacionales y las autoridades de la Unión. Tan sólo el Estado miembro está en condiciones de conocer y determinar con precisión los datos necesarios para la elaboración de las cuentas del Fondo, ya que la Comisión no goza de la inmediatez necesaria para obtener de los agentes económicos la información que necesita (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de octubre de 2004, España/Comisión, C‑153/01, Rec, EU:C:2004:589, apartado 133 y la jurisprudencia citada, y Austria/Comisión, citada en el apartado 64 supra , EU:T:2009:305, apartado 182 y la jurisprudencia citada).

68. En segundo lugar, a la vista de las alegaciones de las partes en el marco de los dos motivos formulados por el Reino Unido, es importante precisar el método de asignación de los derechos de ayuda aplicado en 2005 por el Reino Unido para la puesta en práctica del régimen de pago único instaurado por el Reglamento nº 1782/2003.

69. A este respecto, de los autos se desprende que el Reino Unido optó por una aplicación regional del régimen de pago único, conforme a las disposiciones del título III, capítulo 5, del Reglamento nº 1782/2003.

70. Los derechos de ayuda se establecieron, en Irlanda del Norte, sobre la base del modelo denominado «híbrido‑estático». En este modelo, cada derecho de ayuda se compone de un elemento «histórico» (en lo sucesivo, «elemento histórico») y de un elemento «a tanto alzado» vinculado a la superficie (en lo sucesivo, «elemento a tanto alzado»), de modo que el valor unitario del derecho de ayuda es la suma del valor de estos elementos. Por una parte, para determinar el valor del elemento histórico, se divide un importe de referencia, que se fija sobre la base de los pagos efectuados a los agricultores durante el período de referencia (años 2000 a 2002), entre el número de hectáreas admisibles declaradas por los agricultores, y esta cifra constituye la cantidad de derechos de ayuda asignados. De ello resulta que, aunque la suma de los elementos históricos sea una cantidad fija determinada sobre la base de los pagos realizados durante el período de referencia, el valor unitario de cada elemento histórico de estos derechos de ayuda depende de la cantidad de derechos asignados en 2005 y, por tanto, de la cantidad de hectáreas admisibles declaradas ese año. Por otra parte, el elemento a tanto alzado tiene una valor invariable, en este caso de 78,33 euros.

71. La fundamentación del presente recurso debe examinarse, con carácter principal, a la luz de estas consideraciones y precisiones, comenzando por el examen del segundo motivo formulado por el Reino Unido.

Sobre el segundo motivo, basado en errores de hecho y de Derecho en cuanto a las insuficiencias de los controles auxiliares y, en particular, a los métodos de cálculo de los pagos indebidos y de las sanciones aplicables en caso de sobredeclaración

72. Mediante el segundo motivo de anulación, basado en errores de hecho y de Derecho en cuanto a la constatación de deficiencias en los controles auxiliares, el Reino Unido cuestiona, en particular, el método de cálculo de los pagos indebidos y de las sanciones aplicables en caso de sobredeclaración de superficie, método seguido por la Comisión y utilizado en el informe de evaluación del riesgo. Este motivo se divide en cinco imputaciones, que se refieren, la primera, a la reevaluación retrospectiva del valor de los derechos de ayuda; la segunda, a la consideración, en el nuevo cálculo de los derechos de ayuda, de las diferencias de superficies que afectan a las primas por ganado; la tercera, a la recuperación de los pagos indebidos; la cuarta, a las reducciones y exclusiones por motivo de sobredeclaración de superficie y, la quinta, a la sobredeclaración intencional.

73. Dado que, a diferencia de las imputaciones segunda y quinta, las imputaciones primera, tercera y cuarta se refieren específicamente al método de cálculo de los pagos en exceso y de las sanciones que sirvió de base para evaluar, en el informe de evaluación del riesgo, el riesgo financiero al que se exponía el Fondo en este asunto, es necesario examinar primero estas tres imputaciones antes de ocuparse de la segunda y la quinta.

Sobre las imputaciones primera, tercera y cuarta, relativas al método de evaluación del riesgo financiero al que se exponía el Fondo

74. Mediante las imputaciones primera, tercera y cuarta formuladas en apoyo del presente motivo, el Reino Unido impugna a la vez las constataciones de insuficiencias que efectúa la Comisión, que afectan a determinados controles auxiliares y al método de cálculo propugnado por ésta y utilizado en el informe de evaluación del riesgo, los pagos indebidos que deben recuperarse y las reducciones y exclusiones aplicables en caso de sobredeclaración.

75. Estas tres imputaciones versan sobre la interpretación de varias disposiciones del Reglamento nº 796/2004 en una situación en la que se han realizado pagos sobre la base de determinados derechos de ayuda indebidamente asignados y acompañados de hectáreas inadmisibles. Más concretamente, la situación controvertida en el marco de estas imputaciones consiste en que se cometieron errores en cuanto a la superficie su bvencionable al realizar la asignación inicial de los derechos de ayuda en relación con el régimen de pago único. Debido a ello, a determinados agricultores les fueron asignados demasiados derechos de ayuda. Habida cuenta del método de asignación de los derechos de ayuda elegido por el Reino Unido (véase el apartado 70 supra ), por una parte, esta asignación indebida tuvo como resultado una infravaloración del valor unitario de cada derecho de ayuda de los agricultores afectados y, más concretamente, de su elemento histórico. Por otra parte, dicha asignación tuvo como efecto una sobrevaloración del valor total de la suma de estos derechos de ayuda en razón del elemento a tanto alzado. Los errores en cuanto a las superficies subvencionables se reprodujeron durante los años siguientes hasta que fueron descubiertos durante los controles, de manera que se concedieron ayudas basadas en hectáreas inadmisibles.

76. En estas circunstancias, el Reino Unido alega, en esencia, que, en tal situación, el valor unitario de los derechos de ayuda debe, conjuntamente con la reducción de su número, ser reevaluado al alza de manera retrospectiva en virtud del artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004 (primera imputación) previamente a la aplicación de las disposiciones del artículo 73 del mismo Reglamento, relativo a la recuperación de los pagos indebidos (tercera imputación), y a la aplicación de las del artículo 51 de dicho Reglamento, relativo a las reducciones y exclusiones por motivo de sobredeclaraciones (cuarta imputación).

– Sobre la primera imputación, relativa a la reevaluación retrospectiva del valor de los derechos de ayuda

77. El Reino Unido, al contrario de lo que consideró la Comisión en el procedimiento de liquidación, sostiene que el artículo 73 bis , apartados 1 y 2, del Reglamento nº 796/2004 impone, independientemente del conocimiento del agricultor, el ajuste del valor de los derechos de ayuda en caso de asignación inicial de un número demasiado elevado de derechos de ayuda. El conocimiento del agricultor sólo se refiere al contexto del apartado 2 bis de esta disposición, que, sin embargo, no es aplicable en este asunto, añade el Reino Unido. Además, recordando que la propia Comisión ajusta sistemáticamente, conforme al artículo 73 bis , apartados 1 y 2, del Reglamento nº 796/2004, el valor de los derechos de ayuda para el futuro, el Reino Unido observa que el artículo 73 bis de dicho Reglamento no establece ninguna distinción entre la reevaluación retrospectiva y la reevaluación prospectiva y que un nuevo cálculo prospectivo sistemático es incluso contrario a estas disposiciones. En respuesta a los argumentos de la Comisión, el Reino Unido alega que la remisión que hace el artículo 73 bis , apartado 4, del Reglamento nº 796/2004, al artículo 73 de este mismo Reglamento no cuestiona su interpretación del artículo 73 bis de dicho Reglamento.

78. La Comisión rechaza la procedencia de estas alegaciones.

79. En el marco de la presente imputación, en esencia, las partes mantienen posturas opuestas respecto de si, en caso de asignación, a causa de errores en cuanto a la superficie subvencionable cometidos en 2005 y reproducidos posteriormente, de un número demasiado elevado de derechos de ayuda que ha implicado una infravaloración de su valor unitario y una sobrevaloración de su valor total, el artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004, previamente a la aplicación de las disposiciones relativas a la recuperación de los pagos indebidos y a las sanciones aplicables en caso de sobredeclaración, de las que tratan las imputaciones tercera y cuarta del presente motivo, exige proceder a la reevaluación retrospectiva del valor unitario de los derechos de ayuda.

80. A este respecto, procede recordar que el artículo 36 del Reglamento nº 73/2009 establece que los derechos de pago por hectárea no podrán modificarse, salvo que se disponga lo contrario en ese Reglamento (sentencia de 5 de junio de 2014, Vonk Noordegraaf, C‑105/13, Rec, EU:C:2014:1126, apartado 37).

81. En efecto, dado que, conforme al artículo 34, apartado 1, del Reglamento nº 73/2009, todo derecho de pago activado permitirá cobrar el importe que el mismo determine, una modificación de ese importe conllevaría una disminución —o un incremento— del importe de la ayuda abonada al agricultor. Pues bien, como resulta del considerando 29 del Reglamento nº 1782/2003, uno de los objetivos del régimen de pago único es permitir a todos los agricultores seguir disfrutando de unas ayudas equivalentes a los importes que se les concedieron durante el período de referencia (sentencia Vonk Noordegraaf, citada en el apartado anterior, EU:C:2014:1126, apartado 38).

82. Sin embargo, debe señalarse que ninguna disposición del Reglamento nº 73/2009 establece expresamente la posibilidad de modificar los derechos de pago de un agricultor que haya recibido un número demasiado elevado de derechos de ayuda en el momento de la asignación inicial (véase, en este sentido, la sentencia Vonk Noordegraaf, citada en el apartado 80 supra , EU:C:2014:1126, apartado 40).

83. En cambio, el artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004 establece reglas relativas a la recuperación de los derechos indebidamente asignados de las que se desprende que, en las circunstancias a las que se refieren, los derechos de ayuda pueden ser objeto de un nuevo cálculo. Esta disposición tiene su origen, según se desprende del considerando 15 del Reglamento nº 239/2005, que la introdujo en el Reglamento nº 796/2004, en la voluntad de establecer normas para los casos en que un agricultor haya recibido una determinada cantidad indebida de derechos de pago o para el caso de que cada uno de dichos derechos de pago haya sido de una cuantía indebida.

84. Dado que el Reino Unido basa en el artículo 73 bis , apartado 1, del Reglamento nº 796/2004, en su caso en relación con el apartado 2 de esta misma disposición, la alegación de que, en caso de asignación indebida de determinados derechos de ayuda, es preciso proceder a su reducción y reevaluación retrospectivas, procede interpretar el artículo 73 bis de dicho Reglamento.

85. A tal efecto, es preciso recordar que, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión, deben tenerse en cuenta no sólo sus términos, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 17 de noviembre de 1983, Merck, 292/82, Rec, EU:C:1983:335, apartado 12).

86. En primer lugar, ha de recordarse lo dispuesto en el artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004. A este respecto, antes que nada, el artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004, en su apartado 1, establece que, si determinados derechos de pago han sido asignados indebidamente, el agricultor los cederá a la reserva nacional, y que estos derechos se considerarán no asignados ab initio . Después, del artículo 73 bis , apartado 2, del Reglamento nº 796/2004 resulta que, si el valor de los derechos de pago es demasiado elevado, dicho valor se ajustará en consecuencia y que los derechos de pago se considerarán asignados ab initio al valor resultante del ajuste. Finalmente, el artículo 73 bis , apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004, introducido por el Reglamento nº 972/2007, dispone que, a los efectos de la aplicación de los apartados 1 y 2 de este mismo artículo, cuando se hayan asignado indebidamente determinados derechos de pago a un agricultor sin que tal asignación tenga incidencia en el valor total de los derechos que se le concedieron, éstos deberán ser recalculados siempre que el agricultor no hubiera podido detectar razonablemente los errores (véase, en este sentido, la sentencia Vonk Noordegraaf, citada en el apartado 80 supra , EU:C:2014:1126, apartado 41). Además, conforme al artículo 73 bis , apartado 4, del Reglamento nº 796/2004, los importes abonados indebidamente se recuperarán con arreglo a lo dispuesto en el artículo 73 del mismo Reglamento, que se refiere a la recuperación de los pagos indebidos.

87. En segundo lugar, es preciso señalar que, en este asunto, las partes están de acuerdo en cuanto a la inaplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 73 bis , apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004, por cuanto la asignación indebida, aunque supusiera una infravaloración del valor unitario de los derechos de ayuda, también afectó, a causa del elemento a tanto alzado, al valor total de éstos.

88. En tercer lugar, en lo que respecta a la interpretación del artículo 73 bis , apartado 1, del Reglamento nº 796/2004, es necesario señalar que el tenor de esta disposición ni establece ni excluye expresamente una reevaluación retrospectiva del valor unitario de los derechos de ayuda tras la recuperación de los derechos indebidamente asignados.

89. Las partes señalan, sin embargo, que la puntualización que figura en el artículo 73 bis , apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 796/2004, según la cual los derechos asignados indebidamente se considerarán no asignados ab initio , podría interpretarse en el sentido de que, si una asignación indebida de derechos de ayuda ha afectado al valor unitario de los derechos asignados, es necesario reevaluar el valor unitario de los derechos restantes.

90. No obstante, esta lectura del artículo 73 bis , apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 no resiste un análisis contextual de esta disposición.

91. En efecto, es necesario señalar que tal lectura del artículo 73 bis , apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 privaría de sentido, al menos parcialmente, a la introducción, mediante el Reglamento nº 972/2007, del apartado 2 bis de esta disposición. En el marco del artículo 73 bis , apartado 2 bis , de dicho Reglamento, a los efectos de la aplicación de los apartados 1 y 2 del mismo artículo, la reevaluación del valor unitario de los derechos de ayuda, en caso de asignación indebida, se limita al supuesto, diferente del controvertido en el presente asunto, según convienen las partes, en el que dicha asignación indebida no tiene ninguna incidencia en el valor total de los derechos de ayuda, siempre que el agricultor no pudiera razonablemente haber detectado los errores cometidos. Pues bien, si el artículo 73 bis , apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 debiera interpretarse en el sentido de que conlleva por sí mismo la obligación de realizar una reevaluación retrospectiva del valor unitario de los derechos de ayuda —sin tener en cuenta la repercusión de tal reevaluación sobre el valor total de dichos derechos, y ello, en su caso, incluso cuando el agricultor podía razonablemente haber detectado los errores cometidos—, esta precisión que figura en el artículo 73 bis , apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004 se vería privada de toda utilidad y pertinencia.

92. Confirman esta lectura los motivos que justificaron la introducción, mediante el Reglamento nº 972/2007, del apartado 2 bis en el artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004. En efecto, según se desprende del considerando 19 del Reglamento nº 972/2007, únicamente en el caso de que las asignaciones indebidas de derechos no afecten al valor total de los derechos de ayuda, sino sólo al número de derechos del agricultor, los Estados miembros deben, si el agricultor no podía razonablemente haber detectado los errores, corregir la asignación o, cuando proceda, el tipo de derechos, sin reducir su valor, conforme a esta última disposición.

93. En estas circunstancias, procede considerar que la puntualización, en el artículo 73 bis , apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 796/2004, según la cual «los derechos asignados indebidamente se considerarán no asignados ab initio », no puede interpretarse en el sentido de que obliga a reevaluar retrospectivamente el valor unitario de los derechos de ayuda. En cambio, esta precisión debe leerse en relación con el artículo 73 bis , apartado 4, de dicho Reglamento, a tenor del cual «los importes abonados indebidamente se recuperarán con arreglo a lo dispuesto en el artículo 73 [del mismo Reglamento]». De ello resulta que la precisión mencionada anteriormente que figura en el artículo 73 bis , apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 796/2004 debe interpretarse en el sentido de que tiene como único objeto indicar que las ayudas concedidas, en su caso, sobre la base de derechos asignados indebidamente son en sí mismas indebidas, de manera que, conforme a las disposiciones del artículo 73 del Reglamento nº 796/2004, deben devolverse.

94. Por lo demás, es necesario considerar que esta interpretación no es contraria a los objetivos del régimen de pago único. Según se ha expuesto en el apartado 81 supra , del considerando 29 del Reglamento nº 1782/2003 resulta, conforme a la jurisprudencia, que uno de los objetivos del régimen de pago único es permitir a todos los agricultores seguir disfrutando de unas ayudas equivalentes a los importes que se les concedieron durante el período de referencia (sentencia Vonk Noordegraaf, citada en el apartado 80 supra , EU:C:2014:1126, apartado 38). En efecto, según se desprende de la utilización del adjetivo «equivalentes», este régimen no garantiza una estricta identidad del nivel de ayuda.

95. En cuarto lugar, en cuanto a las alegaciones del Reino Unido basadas en el artículo 73 bis , apartado 2, del Reglamento nº 796/2004, es preciso observar que esta disposición sólo establece una reevaluación de los derechos de ayuda a la baja. En cambio, del tenor de esta disposición no se desprende en absoluto que permita una reevaluación al alza cuando, a causa de una asignación inicial de un número demasiado elevado de derechos de pago, el valor de éstos se ha fijado en un nivel muy bajo.

96. Por otra parte, es necesario tener en cuenta que, al contrario de lo que el Reino Unido manifestó en la vista, el artículo 73 bis , apartado 2, del Reglamento nº 796/2004 no puede interpretarse en el sentido de que obliga a efectuar una reevaluación retrospectiva al alza del valor unitario de los derechos de ayuda cuando, en caso de asignación indebida de determinados derechos de ayuda y de infravaloración del valor unitario de los derechos asignados, el valor total de los derechos asignados a un agricultor se ha sobrevalorado. En efecto, además de que, leído en el contexto del artículo 73 bis , apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004, la utilización, en el apartado 2 de esta misma disposición, del término «valor» debe entenderse, a falta de precisión de que se trata del valor total, como el valor unitario de los derechos de ayuda individuales, la lectura propuesta por el Reino Unido debe rechazarse en cualquier caso por motivos análogos a los expuestos en los apartados 91 y 92 supra .

97. De ello resulta que, al contrario de lo que afirma el Reino Unido, una lectura combinada de los apartados 1 y 2 del artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004 no permite considerar que, en caso de asignación inicial de un número demasiado elevado de derechos de ayuda que hayan supuesto una infravaloración del valor unitario de los derechos de ayuda y que al mismo tiempo hayan afectado al valor total de dichos derechos, sea necesario, al detectar el error, realizar una reevaluación retrospectiva del valor unitario de los derechos de ayuda tras la reducción de su número.

98. Además, si bien el Reino Unido observa, en su escrito de réplica, que la Comisión reconoció el error del que adolecía su análisis, en la medida en que ésta admitió que era inaplicable el artículo 73 bis , apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004, que hace referencia únicamente al conocimiento del agricultor, basta observar que de los autos no se desprende en absoluto que la Comisión haya querido fundamentar en el artículo 73 bis , apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004 su reproche basado en la reevaluación sistemática de los derechos de ayuda.

99. Por tanto, y sin que sea necesario examinar las alegaciones de la Comisión basadas en el artículo 73, apartado 4, del Reglamento nº 796/2004 y relativas a la recuperación de los pagos indebidos, cuestión comprendida en la tercera imputación del presente motivo, procede concluir que la presente imputación debe rechazarse.

– Sobre la tercera imputación, relativa a la recuperación de los pagos indebidos

100. El Reino Unido rebate las consideraciones de la Comisión en cuanto a la recuperación de los pagos indebidos conforme al artículo 73 del Reglamento nº 796/2004. Estima, en esencia, que es necesario, en caso de asignación inicial de un número demasiado elevado de derechos de ayuda, recalcular éstos, conforme al artículo 73 bis del mismo Reglamento, antes de fijar los importes indebidamente recibidos y que deben ser devueltos. En su opinión, de ello resulta que, en tal caso, los importes relativos al elemento histórico de la ayuda no deberían devolverse. De este modo, el enfoque de la Comisión, que fija los importes que deben recuperarse sobre la base del valor inicial de los derechos de ayuda inexistentes, es incompatible con los artículos 73 y 73 bis del Reglamento nº 796/2004 en la medida en que la Comisión, por una parte, no realiza el ajuste retroactivo del valor de los derechos y, por otra parte, obliga a los agricultores a devolver importes superiores a la pérdida real del Fondo y a los pagos indebidos. En este aspecto, a juicio del Reino Unido, el enfoque de la Comisión conduce a una sanción para los agricultores.

101. La Comisión considera infundadas estas alegaciones.

102. En primer lugar, ha de recordarse que, a tenor del artículo 34, apartado 1, del Reglamento nº 73/2009:

«La ayuda en virtud del régimen de pago único se concederá a los agricultores tras la activación de un derecho de pago por hectárea admisible. Los derechos de pago activados permitirán cobrar los importes que determine dicho derecho.»

103. En segundo lugar, es necesario señalar que, a tenor del artículo 73, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004, en caso de pago indebido, el productor quedará obligado a reembolsar ese importe más los intereses calculados con arreglo al apartado 3 de esta disposición.

104. En virtud del artículo 73, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento nº 796/2004, la obligación de reembolso establecida en el artículo 73, apartado 1, de dicho Reglamento, no se aplicará si el pago es fruto de un error de la propia autoridad competente o de otra autoridad, sin que el agricultor haya podido detectar razonablemente ese error. Además, del artículo 73, apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento nº 796/2004 se desprende que, sin embargo, cuando el error esté relacionado con elementos factuales pertinentes para el cálculo del pago correspondiente, el primer párrafo sólo se aplicará si la decisión de recuperación no se ha comunicado en un plazo de doce meses a partir del pago.

105. En tercer lugar, según la jurisprudencia, cuando el legislador de la Unión establece requisitos de admisibilidad para la concesión de una ayuda, la exclusión provocada por la inobservancia de alguna de esas condiciones no constituye una sanción, sino la mera consecuencia de la inobservancia de las referidas condiciones legalmente establecidas (sentencias de 24 de mayo de 2007, Maatschap Schonewille‑Prins, C‑45/05, Rec, EU:C:2007:296, apartado 47, y de 24 de mayo de 2012, Hehenberger, C‑188/11, Rec, EU:C:2012:312, apartado 37).

106. En este asunto, es necesario observar que las alegaciones del Reino Unido se basan en la premisa de que, en caso de asignación indebida de derechos de ayuda que hayan afectado a la vez al valor unitario y al valor total de los derechos, debe procederse, conforme al artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004, a la reevaluación retrospectiva del valor de los derechos de ayuda tras la reducción de su número, antes incluso de aplicar las disposiciones del artículo 73 del mismo Reglamento en cuanto a la recuperación de los pagos indebidos.

107. Ahora bien, esta premisa no puede aceptarse.

108. En efecto, a la vista de lo expuesto en el apartado 97 supra , tal reevaluación no puede basarse, en contra de las alegaciones del Reino Unido, en el artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004, cuando, en caso de errores en cuanto a la superficie subvencionable que se remontan al año de asignación de los derechos de ayuda, el valor total de éstos se ha visto afectado por dichos errores.

109. De ello resulta que no puede prosperar la alegación del Reino Unido basada en que es necesario reevaluar retrospectivamente los derechos de ayuda con carácter previo a la aplicación del artículo 73 del Reglamento nº 796/2004.

110. Esta conclusión no queda desvirtuada por los demás argumentos del Reino Unido, basados en que la aplicación del artículo 73, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 sin efectuar una reevaluación previa de los derechos de ayuda conlleva recuperaciones de importes superiores al riesgo real al que se exponía el Fondo y constituye, por este motivo, una sanción para el agricultor.

111. A este respecto, por una parte, es preciso recordar que, conforme al artículo 34, apartado 1, del Reglamento nº 73/2009, la ayuda se concede por los derechos de pago activados, es decir, por los derechos de pago acompañados de un número correspondiente de hectáreas subvencionables. Por tanto, un error en la superficie subvencionable afecta en cualquier caso, como acertadamente observa la Comisión, al importe de la ayuda pagada en total.

112. Por otra parte, de lo expuesto en el apartado 93 supra se desprende que una ayuda concedida sobre la base de derechos de ayuda indebidamente asignados constituye, a la vista de las disposiciones del artículo 73 bis , apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 796/2004, en relación con lo dispuesto en el artículo 73 bis , apartado 4, del mismo Reglamento, una ayuda indebida que debe recuperarse conforme al artículo 73 de dicho Reglamento.

113. Pues bien, en primer término, el enfoque del Reino Unido, que consiste en proceder, antes de aplicar lo dispuesto en el artículo 73 del Reglamento nº 796/2004, a la reevaluación retrospectiva del valor unitario de cada derecho de ayuda y a recalcular, sobre la base de un número correcto de derechos de ayuda así reevaluados, el importe total de la ayuda que habría debido pagarse al agricultor de no haber existido el error cometido en 2005, impide la recuperación correcta y efectiva de las ayudas indebidas, como acertadamente observa la Comisión en respuesta tanto a la primera como a la tercera imputación del presente motivo.

114. Así, más que considerar indebida la ayuda concedida sobre la base de un derecho de ayuda indebidamente asignado y acompañada de una superficie no subvencionable en su totalidad, el enfoque del Reino Unido tiene como efecto reducir la parte indebida a la diferencia entre la ayuda concedida y una ayuda revisada sobre la base de los derechos de ayuda reevaluados al alza y del número de hectáreas consideradas admisibles, que se corresponde con el importe del elemento a tanto alzado del derecho de ayuda indebidamente asignado.

115. Pues bien, ha de tenerse en cuenta que, a falta de disposición que establezca, en caso de asignación indebida de determinados derechos de ayuda que hayan afectado al valor total de los derechos de ayuda, la reevaluación retrospectiva de su valor unitario al alza, tal interpretación es incompatible con la exigencia de una interpretación estricta de los requisitos de la cobertura de gastos que el Tribunal de Justicia ha adoptado en el marco del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), sustituido por el Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160, p. 103), que, a su vez, fue sustituido por el Reglamento nº 1290/2005 (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de noviembre de 2014, Países Bajos/Comisión, C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, apartado 41 y la jurisprudencia citada).

116. En segundo término, en la medida en que, en el escrito de réplica, el Reino Unido observa que un enfoque según el cual el importe pagado en exceso se evalúa sobre la base de los derechos de ayuda inicialmente asignados supone un obstáculo a la recuperación correcta de los pagos indebidos por cuanto, según los casos, conduce a que los importes pagados en exceso no sean recuperados nunca o da lugar a recuperaciones excesivas, por una parte, en lo que respecta a las recuperaciones excesivas, procede señalar que esta argumentación, a la vista de lo expuesto en los apartados 113 y 114 supra , no puede sino rechazarse.

117. Por otra parte, en lo que respecta a la alegación basada en que dicho enfoque —que el Reino Unido considera el enfoque de la Comisión— podría tener como efecto impedir la recuperación de importes pagados en exceso, a causa de un cálculo de la ayuda sobre la base de derechos de ayuda inexistentes, ha de señalarse que dicha alegación, formulada en la demanda únicamente en el contexto de la cuarta imputación y expuesta con relación a las disposiciones del artículo 51 del Reglamento nº 796/2004, se invoca por primera vez en el contexto de la determinación del importe pagado en exceso en el escrito de réplica y que no se fundamenta en absoluto, salvo por la remisión a la explicaciones que figuran en la demanda con respecto a la cuarta imputación. En cualquier caso, ha de señalarse que, según se desprende del apartado 93 supra , una ayuda concedida sobre la base de un derecho de ayuda indebidamente asignado es en sí misma indebida. Aunque el Reino Unido alega que el enfoque de la Comisión, en determinadas circunstancias, tendría como efecto no considerar indebida tal ayuda por cuanto la Comisión calcularía el importe pagado en exceso sobre la base de los derechos de ayuda según hubieran sido declarados, es preciso, no obstante, observar que, en sus escritos, la Comisión manifiesta expresamente, en respuesta al primer motivo invocado por el Reino Unido, que un agricultor no podría obtener una ayuda sobre la base de un derecho de ayuda indebidamente asignado. Además, de los autos no se desprende que, en el marco del informe de evaluación del riesgo, el Reino Unido haya tenido que excluir del cálculo de las cantidades pagadas en exceso determinados importes concedidos sobre la base de derechos de ayuda indebidamente asignados.

118. Finalmente, ha de precisarse que, habida cuenta de la jurisprudencia citada en el apartado 105 supra , la recuperación, al contrario de lo que afirma el Reino Unido, no constituye una sanción, sino la mera consecuencia del incumplimiento de los requisitos de subvencionabilidad.

119. Además, es importante añadir que, en cualquier caso, el artículo 73, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento nº 796/2004 dispone que la obligación de reembolso establecida en el apartado 1 de esta disposición no se aplicará si el pago es fruto de un error de la propia autoridad competente o de otra autoridad, sin que el productor haya podido detectar razonablemente ese error. De ello resulta que el agricultor de buena fe está protegido frente a la recuperación de la ayuda indebida cuando el error que ha afectado a la superficie subvencionable, o incluso a la concesión de los derechos de ayuda, es imputable a las autoridades y él no podía detectarlo razonablemente.

120. De ello se sigue que debe desestimarse la presente imputación.

– Sobre la cuarta imputación, relativa a las reducciones y exclusiones aplicables en caso de sobredeclaración de superficie

121. El Reino Unido niega haber aplicado incorrectamente lo dispuesto en el artículo 51 del Reglamento nº 796/2004. En primer lugar, estima que, cuando se han cometido errores en la asignación inicial de los derechos, las sanciones previstas en dicho artículo sólo pueden aplicarse después de recalcular el valor de los derechos de ayuda conforme al artículo 73 bis del mismo Reglamento. En segundo lugar, aun cuando reconoce que debe existir la posibilidad de imponer sanciones en relación con cualquier ejercicio si el agricultor declara una superficie no admisible para activar un derecho de ayuda del que dispone realmente, el Reino Unido señala que la Comisión se equivoca al estimar que, en caso de errores cometidos en la asignación inicial de los derechos de ayuda y reproducidos en los ejercicios siguientes, deberían aplicarse sanciones no sólo por el ejercicio 2005 sino también por los ejercicios posteriores, incluso aunque el agricultor declare un número de hectáreas admisibles suficiente para activar los derechos de ayuda de que dispone efectivamente. El artículo 51 del Reglamento nº 796/2004, desde este punto de vista, opera así una distinción entre sobredeclaraciones de superficie que dan lugar a la activación de derechos de ayuda que están a la efectiva disposición de un agricultor y sobredeclaraciones que inducen a un error cometido en la asignación inicial de los derechos de ayuda. A su entender, en efecto, tanto de la sistemática del artículo 51, apartados 1 y 2 bis , del Reglamento nº 796/2004, confirmada por el artículo 57, apartado 2, segundo guion, del Reglamento nº 1122/2009, como, a título subsidiario, del principio de aplicación retroactiva de la sanción menos desfavorable, en este caso el referido artículo 57, apartado 2, párrafo segundo, de este último Reglamento, resulta que no se debe sanción alguna por los años posteriores.

122. La Comisión cuestiona el fundamento de las alegaciones del Reino Unido.

123. En un primer momento, procede señalar que la argumentación formulada por el Reino Unido en apoyo de la presente imputación se basa en la premisa de que, antes de aplicar reducciones y exclusiones conforme al artículo 51 del Reglamento nº 796/2004, debe aplicarse el artículo 73 bis del mismo Reglamento, conforme a la interpretación que de éste hace el Reino Unido.

124. A este respecto, basta recordar que, según se desprende de los apartados 97 y 108 supra , esta premisa no es correcta.

125. En efecto, ya se ha señalado, en los apartados 97 y 108 supra , que el artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004 no puede interpretarse en el sentido de que establece, en circunstancias como las controvertidas en el presente asunto, una reevaluación retroactiva del valor de los derechos de ayuda.

126. De ello resulta también que, en la medida en que el artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004, en circunstancias como las del presente asunto, no permite el nuevo cálculo retrospectivo de los derechos de ayuda, el Reino Unido no puede reprochar a la Comisión que trate de manera diferente la superficie declarada y los derechos de ayuda declarados en la medida en que ajusta la primera sin ajustar, sin embargo, los segundos.

127. En un segundo momento, por una parte, el Reino Unido considera que, en lo que respecta al ejercicio 2005, según el artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004, procede aplicar una sanción por sobredeclaración, precisando que esta sanción debe calcularse sobre la base de los derechos de ayuda, corregidos retrospectivamente. Por otra parte, en cuanto a los ejercicios posteriores durante los cuales se reprodujo el mismo error, el Reino Unido estima que la aplicación combinada de los apartados 1 y 2 bis del artículo 51 del Reglamento nº 796/2004 tiene como resultado excluir cualquier sanción con relación a estos años. Esta consideración se fundamenta en la sistemática de dichas disposiciones, en el sentido de que, según el Reino Unido, cuando el agricultor declara une superficie admisible suficiente para activar los derechos de ayuda de los que dispone realmente (es decir, en su caso, tras la reducción de su número y la reevaluación de su valor), no procede, en virtud del artículo 51, apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004, imponerle ninguna sanción.

128. Para examinar la fundamentación de estas alegaciones, es necesario comprobar, por una parte, si el artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004, pese al tenor del artículo 73 bis del mismo Reglamento, obliga a realizar una reevaluación retrospectiva del valor de los derechos de ayuda y, por otra parte, si del artículo 51, apartado 2 bis , de dicho Reglamento se desprende que, como afirma el Reino Unido, no se debe aplicar ninguna sanción cuando el agricultor declare una superficie suficiente para activar el número de derechos de ayuda de los que dispone realmente.

129. Con carácter preliminar, en primer término, es preciso señalar que los objetivos del Reglamento nº 796/2004 y, en particular, de su artículo 51, conforme a los considerandos 29 y 55 de este Reglamento, son, respectivamente, garantizar que el cumplimiento de las disposiciones de los regímenes de ayuda gestionados mediante el sistema integrado sea objeto de un seguimiento eficaz y adoptar las medidas adecuadas para luchar contra las irregularidades y los fraudes para proteger eficazmente los intereses financieros de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 28 de noviembre de 2002, Agrargenossenschaft Pretzsch, C‑417/00, Rec, EU:C:2002:715, apartado 33).

130. Seguidamente, el artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 establece sanciones escalonadas según la gravedad de la irregularidad cometida para los supuestos en los que la superficie declarada en la solicitud de ayudas sea superior a la superficie determinada en un control (véase, por analogía, la sentencia Agrargenossenschaft Pretzsch, citada en el apartado anterior, EU:C:2002:715, apartado 35). En primer lugar, cuando la diferencia entre la superficie declarada y la determinada de conformidad con el artículo 50, apartados 3 y 5, del mismo Reglamento sea superior al 3 % o a dos hectáreas pero inferior al 20 % de la superficie determinada, el importe de la ayuda se calculará sobre la base de la superficie determinada, reducida en el doble de la diferencia comprobada. En segundo lugar, cuando dicha diferencia sea superior al 20 % de la superficie determinada, no se concederá ayuda alguna. En tercer lugar, si la diferencia es superior al 50 %, el agricultor quedará excluido de nuevo del beneficio de la ayuda hasta un importe igual a la diferencia entre la superficie declarada y la superficie determinada con arreglo al artículo 50, apartados 3 y 5, del Reglamento nº 796/2004.

131. En cambio, por una parte, el artículo 51, apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004, en su párrafo primero, dispone que no se aplicarán las reducciones y exclusiones si un agricultor declara más superficie que derechos de ayuda y la superficie declarada cumple todos los demás requisitos de admisibilidad. Por otra parte, conforme al párrafo segundo de esta disposición, si un agricultor declara más superficie que derechos de ayuda y la superficie declarada no cumple todos los demás requisitos de admisibilidad, la diferencia a que se refiere el artículo 51, apartado 1, del mismo Reglamento será la diferencia entre la superficie que cumpla todos los demás requisitos de admisibilidad y la cantidad de derechos de pago declarados.

132. Finalmente, es importante añadir que, según la jurisprudencia, si la autoridad competente descubre que un solicitante de ayudas ha presentado una declaración errónea, no efectuada deliberadamente, que ha dado lugar a que se declare un exceso de superficie en la solicitud de ayudas y que se incurrió en el mismo error en años anteriores a aquel en que tal error ha sido descubierto, lo que, en cada uno de esos años, dio lugar a que se declarara un exceso de superficie en la solicitud de ayudas, dicha autoridad está obligada, sin perjuicio del respeto de los plazos de prescripción previstos por el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2988/95, a reducir la superficie efectivamente determinada con el fin de calcular la ayuda debida por los años afectados (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de noviembre de 2002, Strawson y Gagg & Sons, C‑304/00, Rec, EU:C:2002:695, apartado 64, y de 25 de julio de 2006, Bélgica/Comisión, T‑221/04, EU:T:2006:223, apartado 88).

133. Deben examinarse sucesivamente a la luz de estas consideraciones las dos cuestiones planteadas en el apartado 128 supra .

134. En primer lugar, respecto a la cuestión de si las reducciones y exclusiones previstas en el artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 deben fijarse sobre la base de un valor unitario de los derechos de ayuda recalculado, ha de observarse que, al contrario de lo que alega el Reino Unido, ni del tenor de este artículo, que está, según este Estado miembro, «expresado […] en términos de derechos», ni de su lectura a la luz de la definición, en el artículo 2, punto 22, de este Reglamento, del concepto de «superficie determinada» se desprende que la sanción prevista en dicho artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 deba determinarse sobre la base de los derechos de ayuda recalculados retrospectivamente.

135. En efecto, del tenor del artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 se desprende que las reducciones y exclusiones que en él se prevén se aplican cuando la superficie declarada por el agricultor es superior a la superficie determinada de conformidad, en particular, con el artículo 50, apartado 3, del mismo Reglamento y la diferencia entre las dos superficies sobrepasa los márgenes indicados por esta disposición.

136. Ahora bien, aunque de esta disposición se desprende que una sobredeclaración se sanciona con la reducción, en las condiciones que en ella se establecen, de la superficie determinada sobre la base de la cual se calcula el importe de la ayuda, es preciso señalar que, teniendo en cuenta los propios términos de esta disposición, su aplicación no está subordinada en absoluto a una reevaluación previa del valor unitario de los derechos de ayuda en caso de asignación indebida de tales derechos.

137. Por lo demás, en la medida en que el Reino Unido hace referencia al artículo 2, punto 22, del Reglamento nº 796/2004, es necesario observar que, en el sentido de esta última disposición, una superficie se considera determinada sólo cuando cumple todas las condiciones establecidas para la concesión de una ayuda, con la precisión de que, en el caso del régimen de pago único, la superficie declarada sólo podrá considerarse determinada si va acompañada por el correspondiente número de derechos de ayuda.

138. Pues bien, aun suponiendo, como alega el Reino Unido, que dicho artículo 2, punto 22, del Reglamento nº 796/2004 defina así la superficie determinada como la superficie que se acompaña de un número de derechos de ayuda de los que el agricultor dispone realmente y que esta definición sea pertinente en el contexto del artículo 51 de dicho Reglamento, esta definición no obliga a calcular la sanción aplicable en virtud del artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 sobre la base de un valor recalculado de los derechos de ayuda. En efecto, el artículo 2, punto 22, de dicho Reglamento no contiene ninguna indicación en cuanto al valor de los derechos de ayuda que, en su caso, deban ser tenidos en cuenta.

139. Esta lectura del artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 se impone con mayor motivo, por una parte, a la vista de lo dispuesto en el artículo 50 del mismo Reglamento, especialmente en el apartado 2 de este último. Del artículo 50, apartado 2, del Reglamento nº 796/2004, que define la base de cálculo de la ayuda, se desprende que, en caso de que haya discrepancias entre los derechos de ayuda declarados y la superficie declarada, el cálculo de la ayuda se basará en la dimensión menor. Dicho de otro modo, de esta disposición se desprende que el cálculo de la ayuda se realiza, a falta de indicación en contrario, basándose en los derechos de ayuda declarados por el agricultor, sin que tenga que tenerse en cuenta una eventual reevaluación al alza de su valor unitario.

140. Por otra parte, esta lectura de las disposiciones del artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 es coherente con la del artículo 73 bis del mismo Reglamento, efectuada en el marco de la primera imputación formulada en apoyo del presente motivo, en el sentido de que, como se ha expuesto en el apartado 125 supra , este último artículo no prevé, en circunstancias como las controvertidas en este asunto, ninguna reevaluación retroactiva del valor de los derechos de ayuda.

141. Por tanto, los argumentos del Reino Unido, basados en el artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004, leído a la luz del artículo 2, punto 22, de dicho Reglamento, no permiten acreditar que las reducciones y exclusiones deban determinarse sobre la base de derechos de ayuda reevaluados retrospectivamente.

142. En segundo lugar, en lo referente a la cuestión de si, en caso de reproducción de un error en cuanto a la superficie subvencionable, como el que se cometió inicialmente en 2005, el artículo 51, apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004 excluye la aplicación de una reducción o de una exclusión en virtud del apartado 1 de esta disposición siempre que el agricultor declare una superficie suficiente para activar el número de derechos de ayuda de que dispone realmente, debe recordarse que del artículo 51, apartado 2 bis , de dicho Reglamento se desprende que no se aplicarán las reducciones y exclusiones previstas en el apartado 1 de esta disposición cuando el agricultor declare más superficie que derechos de ayuda y la superficie declarada cumpla todos los demás requisitos de admisibilidad, con la precisión de que, cuando, en tal caso, la superficie declarada no cumpla todos los demás requisitos de admisibilidad, la diferencia a que se refiere el mismo artículo 51, apartado 1, será la diferencia entre la superficie que cumpla todos los demás requisitos de admisibilidad y la cantidad de derechos de pago declarados.

143. En primer término, de una lectura combinada de los dos párrafos del artículo 51, apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004 se desprende, por tanto, que, además del hecho de que el tenor de esta disposición no establece ninguna reserva en cuanto al supuesto de la reiteración de una sobredeclaración que haya conducido inicialmente a la asignación de un número demasiado elevado de derechos de ayuda y no opera ninguna distinción entre una sobredeclaración efectuada en el momento de la asignación inicial de los derechos y reiterada posteriormente y una sobredeclaración efectuada después de dicha asignación, esta disposición se aplica, como observa además la Comisión, cuando la superficie declarada por el agricultor sobrepasa el número de derechos de ayuda que éste declara sin tener en cuenta el número de derechos de los que dispone efectivamente. En efecto, aunque, ciertamente, el párrafo primero de esta disposición no define los derechos de ayuda a los que hace referencia como aquellos derechos de ayuda declarados, esta calificación, sin embargo, se efectúa expresamente a tenor del párrafo segundo de esta misma disposición.

144. Por tanto, sólo en el supuesto de que la superficie declarada sea mayor que el número de derechos de ayuda declarados y que dicha superficie cumpla todos los demás requisitos de admisibilidad, no se aplicarán, en virtud del artículo 51, apartado 2 bis , párrafo primero, del Reglamento nº 796/2004, las reducciones y exclusiones establecidas en el apartado 1 de esta disposición.

145. En cambio, al contrario de lo que alega el Reino Unido, la comparación entre la superficie declarada y los derechos de ayuda declarados se efectúa, en el marco del artículo 51, apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004, sin tener en cuenta el número de derechos de ayuda de que dispone el agricultor realmente, en su caso tras la recuperación de los derechos indebidamente asignados sobre la base del artículo 73 bis del Reglamento nº 796/2004.

146. En segundo término, es preciso añadir que esta interpretación literal del artículo 51, apartado 2 bis , del Reglamento nº 796/2004 se ve también confirmada por una interpretación contextual y teleológica de esta disposición.

147. A este respecto, por una parte, procede recordar que el artículo 50, apartado 2, del Reglamento nº 796/2004 dispone que, en caso de que haya discrepancias entre los derechos de ayuda declarados y la superficie declarada, el cálculo de la ayuda en virtud del régimen de pago único se basará en la dimensión menor. De este modo, esta disposición define la base de cálculo del importe de la ayuda.

148. Por otra parte, según se ha expuesto en el apartado 129 supra , el artículo 51 del Reglamento nº 796/2004 se encuadra, en esencia, en el objetivo de protección eficaz de los intereses financieros de la Unión a través de la lucha contra las irregularidades y los fraudes. A estos efectos, el artículo 51, apartado 1, del Reglamento nº 796/2004 establece sanciones escalonadas cuando la superficie declarada sobrepasa la superficie determinada (véase el apartado 130 supra ).

149. En cambio, según se desprende del considerando 12 del Reglamento nº 659/2006, que introdujo el apartado 2 bis en el artículo 51 del Reglamento nº 796/2004, tales sanciones no se consideran necesarias en el supuesto de que, cuando el agricultor declare más superficie que derechos de ayuda, la superficie declarada cumpla todos los demás requisitos de admisibilidad. En efecto, en tal