CONCLUSIONES DEL SR. WARNER - ASUNTO 131/79 
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL 
SR. JEAN-PIERRE WARNER 
presentadas el 27 de febrero de 1980 * 
Señor Presidente, 
Señores Jueces, 
En el presente asunto, el Tribunal de Justi­
cia debe examinar una vez más la Directiva 
64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero 
de 1964, «para la coordinación de las medi­
das especiales para los extranjeros en mate­
ria de desplazamiento y de residencia, 
justificadas por razones de orden público, 
seguridad y salud pública». Más en particu­
lar, el Tribunal de Justicia debe examinar el 
efecto de dicha Directiva respecto a las 
órdenes de expulsión dictadas en Inglaterra 
por el Secretary of State for Home Affairs, 
a propuesta de los órganos jurisdiccionales 
penales, conforme al procedimiento que 
describí en mis conclusiones en el asunto en 
el que recayó la sentencia de 27 de octubre 
de 1977, Bouchereau (30/79,- Rec. 1977, 
p. 1999). 
El asunto ha sido planteado ante este Tribu­
nal de Justicia por medio de una petición de 
decisión prejudicial presentada por la High 
Court of Justice of England and Wales, 
Queen's Bench Division, Divisional Court. 
El demandante en el procedimiento ante 
dicho órgano jurisdiccional es el Sr. Mario 
Santillo. El demandado es el Secretary of 
State for Home Affairs. Los hechos son los siguientes. 
El Sr. Santillo, nacido en 1941 y nacional 
italiano, llegó al Reino Unido como trabaja­
dor migrante en 1967 y trabajó sin interrup­
ción en dicho Estado miembro hasta di­
ciembre de 1973. Está casado con una 
nacional italiana y tiene dos hijos, ambos 
nacidos en el Reino Unido. 
El 13 de diciembre de 1973, la Central 
Criminal Court de Londres condenó al 
Sr. Santillo por los delitos de sodomía, 
violación, abusos deshonestos y agresión 
con resultado de lesiones. Las víctimas de 
los delitos eran prostitutas. En el momento 
de imponer la pena al Sr. Santillo, el 21 de 
enero de 1974, el Juez de instrucción des­
cribió los delitos como «muy graves [...] 
cometidos por un sujeto insensible, cruel y 
despiadado». Impuso al Sr. Santillo una 
pena de un total de ocho años de privación 
de libertad y propuso su expulsión. 
Antes de imponer la pena y hacer la 
propuesta, el Juez oyó a la defensa del 
Sr. Santillo. Del acta de la vista, que figura 
entre los documentos de que dispone el 
Tribunal de Justicia, se deduce que la de­
fensa destacó tres puntos. El primero se 
Lengua original: inglés. 
564 
SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS 
refería a la posibilidad de que el Sr. Santillo 
respondiera a un tratamiento médico; el 
segundo(que fue en el que más insistió la 
defensa), a la situación de su mujer e 
hijos y el tercero, a que carecía de antece­
dentes penales. Durante una vista anterior, 
celebrada el 11 de enero de 1974, la defen­
sa había señalado que la adhesión del 
Reino Unido a la CEE no significaba que 
no pudiera dictarse una orden de expulsión 
contra el Sr. Santillo. (El representante del 
Sr. Santillo ante la Divisional Court no era 
el mismo que el representante ante este 
Tribunal de Justicia). 
El 18 de febrero de 1974, el Sr. Santillo 
solicitó a la Court of Appeal (Criminal 
Division) que se le permitiera apelar contra 
su condena y contra la propuesta de expul­
sión. Los motivos por él invocados se refe­
rían fundamentalmente, a la duración de la 
pena, aunque también se mencionaba la 
situación de su mujer e hijos y el hecho de 
que anteriormente había sido un hombre 
trabajador «de buen carácter». El 10 de 
octubre de 1974, la Court of Appeal en 
pleno denegó esta solicitud. 
El 28 de septiembre de 1978 (es decir, unos 
cuatro años y medio después de que se 
presentara la propuesta de expulsión y casi 
cuatro años después de que la Court of 
Appeal examinara el asunto), el Secretary 
of State dictó una orden de expulsión contra 
el Sr. Santillo basada en la propuesta del 
Juez de instrucción, conforme al apartado 6 
del artículo 3 y el apartado 1 del artículo 5 
de la Immigration Act 1971. En el último 
párrafo de dicha orden, el Secretary of State 
autorizaba la detención del Sr. Santillo hasta el momento de su expulsión del Reino 
Unido, conforme al artículo 2 del Anexo 3 
del Act. En la orden de expulsión no se 
indicaban los motivos de la decisión del 
Secretary of State, salvo la existencia de la 
propuesta. 
En aquel momento el Sr. Santillo se encon­
traba aún cumpliendo condena en la prisión 
de Maidstone. Se esperaba que, dado que se 
le había concedido una reducción de pena 
por buena conducta, terminara de cumplirla 
el 3 de abril de 1979. 
El 5 de octubre de 1978, el Secretary of 
State le envió un documento titulado «Direc­
tions for removal on deportation» («Instruc­
ciones para la expulsión»), en el que se le 
comunicaba que aquél había dictado ins­
trucciones para su expulsión del Reino 
Unido «a Italia, por vía aérea el 2 de abril 
de 1979 o lo antes posible a partir de esa 
fecha». El documento señalaba también que 
no se podía apelar contra la expulsión, pero 
que el interesado podía apelar contra las 
instrucciones de expulsión ante las autorida­
des independientes de apelación creadas 
conforme a la Immigration Act 1971, ale­
gando que no debería ser expulsado a Italia, 
sino a otro país o territorio por él especifi­
cado. El documento indicaba además el 
procedimiento para dicha apelación. 
La resolución de remisión hace constar que 
no se concedió al Sr. Santillo «ninguna otra 
audiencia» entre la fecha en la que la Court 
of Appeal denegó su solicitud y la fecha en 
la que el Secretary of State dictó la orden de 
expulsión. No obstante, durante la vista ante 
565 
CONCLUSIONES DEL SR. WARNER-ASUNTO 131/79 
este Tribunal de Justicia se ha dicho que en 
1975 y, de nuevo, en 1978, el interesado 
presentó ante el Secretary of State observa­
ciones escritas alegando que no debería ser 
expulsado. 
En una declaración jurada prestada en el 
procedimiento ante la Divisional Court 
por un funcionario del Immigration and 
Nationality Department of the Home Office 
se indican los factores que fueron toma­
dos en consideración por el Secretary of 
State para decidir si el Sr. Santillo debía ser 
expulsado. El declarante afirma que el 
Secretary of State tuvo en cuenta el estatuto 
del Sr. Santillo como nacional de un Estado 
miembro de la CEE y las consideraciones 
expuestas en el artículo 47 de las Immigra­
tion Rules for Control after Entry - EEC 
and other Non-Commonwealth Nationals de 
1973. Estas disposiciones fueron adoptadas 
por el Secretary of State con arreglo al 
apartado 2 del artículo 3 de la Immigration 
Act 1971. El artículo 47 establece (por lo 
que respecta al caso de autos): 
«Para decidir si debe ejecutarse una pro­
puesta de expulsión presentada por un 
órgano jurisdiccional en el momento de 
imponer una condena, el Secretary of 
State tomará en consideración todos los 
elementos que puedan revestir importan­
cia, incluidos: 
- la edad; 
- la duración de la residencia en el Reino 
Unido; - la intensidad de las relaciones con el 
Reino Unido; 
- el historial personal, incluidos el carácter, 
la conducta y los antecedentes laborales; 
- la situación familiar; 
- la naturaleza del delito por el que se ha 
condenado al interesado; 
- los antecedentes penales; 
- las circunstancias atenuantes; 
- cualquier observación presentada en 
nombre del interesado.» 
La declaración añade que, en particular, el 
Secretary of State tomó en consideración: 
i) la situación familiar del Sr. Santillo; 
ii) la naturaleza y circunstancias de su 
condena, incluido el hecho de que la 
misma era consecuencia de dos inci­
dentes distintos que afectaban a muje­
res diferentes; 
iii) el hecho de que el Parole Review Com­
mittee de la prisión de Maidstone se 
566 
SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS 
había negado a proponer su libertad 
condicional en 1976 y 1977 y el pro­
pio Secretary of State había decidido 
no concedérsela en 1978. (Se trataba 
de una alusión a la aplicación -o me­
jor a la no aplicación-, en el caso del 
Sr. Santillo, de lo dispuesto en el ar­
tículo 60 de la Criminal Justice Act 
1967, con arreglo al cual corresponde 
al Secretary of State, a propuesta del 
Parole Board creado por dicha Act, 
conceder la libertad condicional a una 
persona que cumple una pena de priva­
ción de libertad una vez que ha cumpli­
do un tercio de la pena o doce meses de 
la misma, según cuál sea el período 
más largo). 
La declaración concluye: 
«Por razones de orden público y en interés 
de la seguridad pública, el Secretary of 
State llegó a la conclusión de que, en cual­
quier caso, los delitos de la misma naturale­
za o de naturaleza similar a aquéllos por los 
que fue condenado el demandante suponen 
un riesgo excesivo para la sociedad, lo que 
prevalece sobre los argumentos en favor de 
permitir que el demandante permanezca en 
el Reino Unido tras cumplir su pena de 
privación de libertad». 
En el procedimiento ante la Divisional 
Court obraba también en autos una decla­
ración jurada del Senior Medical Officer 
de la prisión de Maidstone. Este Tribunal 
de Justicia dispone de dicha declaración. 
La misma se refiere a las relaciones entre el 
Sr. Santillo y su mujer e hijos y al riesgo de que vuelva a cometer delitos similares. No 
obstante, se ha dicho que el Secretary of 
State no disponía de ningún informe del 
citado Officer cuando dictó la orden de 
expulsión, aunque puede que existieran 
otros informes médicos. También se ha 
dicho que el Secretary of State disponía de 
informaciones según las cuales la policía 
sospechaba que el Sr. Santillo había cometi­
do otros delitos similares a aquéllos por 
los que había sido condenado. 
El procedimiento ante la Divisional Court 
es un procedimiento de control jurisdiccio­
nal (conforme al artículo 53 de las Rules of 
the Supreme Court) en el que el Sr. Santillo 
solicita una «order of certiorari» destinada 
a anular la orden de expulsión. En conse­
cuencia, se trata de un procedimiento en el 
que la Divisional Court conoce de la legali­
dad de la orden de expulsión pero no de su 
fundamento. 
El Sr. Santillo alegó ante la Divisional 
Court que dicha orden era nula porque 
inflingía el apartado 1 del artículo 9 de la 
Directiva 64/221, que, por lo que respecta 
al caso de autos, está redactado en los si­
guientes términos: 
«Cuando no exista la posibilidad de recurso 
judicial o cuando dicho recurso se limite a 
la legalidad de la decisión, [...] la decisión 
[...] de expulsar del territorio al titular de un 
permiso de estancia sólo podrá ser adoptada 
por la autoridad administrativa, salvo en 
caso de urgencia, previo dictamen de una 
autoridad competente del país de acogida 
ente el cual el interesado deberá poder 
567 
CONCLUSIONES DEL SR. WARNER - ASUNTO 131/79 
hacer valer sus medios de defensa y hacerse 
asistir o representar en las condiciones de 
procedimiento previstas por la legislación 
nacional. 
Esta autoridad deberá ser distinta de la 
facultada para tomar [...] la decisión de 
expulsión». 
Además el Sr. Santillo alegó, basándose en 
la sentencia de este Tribunal de Justicia en 
el asunto Bouchereau, que antes de dictar 
una orden de expulsión contra un nacional 
de la CEE las autoridades tenían que estar 
convencidas de que éste representaba «una 
amenaza actual para el orden público» y 
que una propuesta presentada por un órgano 
jurisdiccional más de cuatro años y medio 
antes de la orden de expulsión no podía 
adecuarse a dicha norma. 
Por último, en relación con los hechos, 
debo señalar que el Sr. Santillo terminó de 
cumplir su pena el 3 de abril de 1979, como 
estaba previsto. A continuación, permaneció 
detenido varios meses con arreglo a la 
orden de expulsión. No obstante, en el 
verano de 1979, el Home Office le permitió 
ir a Italia a la espera de 1 resultado del 
procedimiento ante la Divisional Court. Se 
ha dicho que su mujer e hijos siguen en 
Inglaterra. 
Debo decir también, antes de pasar a las 
cuestiones planteadas a este Tribunal de Justicia por la Divisional Court, que el 
Sr. Santillo ha mencionado una serie de 
resoluciones de la Court of Appeal (Crimi­
nal Division) en las que dicha Court exami­
nó los principios que un órgano jurisdiccio­
nal penal inglés debe aplicar cuando decide 
si proponer o no la expulsión de un extran­
jero. El interesado ha alegado que esta 
jurisprudencia es inadecuada y, en cierta 
manera, contradictoria. En mi opinión, 
ninguna de estas resoluciones está directa­
mente relacionada con el caso de autos. 
Algunas fueron dictadas antes de que el 
Reino Unido se convirtiera en Estado 
miembro de la Comunidad. Las que se 
dictaron después de ese momento se refie­
ren bien a asuntos en los que la Court of 
Appeal no siguió la propuesta de expulsión 
presentada por el órgano jurisdiccional de 
primera instancia o bien a asuntos en los 
que la Court of Appeal averiguó la naciona­
lidad de la persona condenada y descubrió 
que era nigeriano (en un caso) o israelí (en 
el otro). No obstante, me parece que, en 
todo caso, el tenor general de los últimos 
asuntos supone que, antes de presentar una 
propuesta de expulsión, los órganos juris­
prudenciales ingleses deben tomar en con­
sideración todos los factores que puedan 
revestir importancia, excluyendo únicamen­
te el caso de que la persona condenada 
corra el riesgo de verse perseguida o exclui­
da en su país de origen. La Court of Appeal 
declaró que los órganos jurisdiccionales 
ingleses no disponen de los medios para 
averiguar si existe tal riesgo y que su eva­
luación debe confiarse al Secretary of State. 
Dado que dicho riesgo no existe (o al me­
nos no debe existir) en ningún Estado 
miembro de la Comunidad, considero que la 
excepción carece de importancia por lo que 
respecta al caso de autos. 
568 
SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS 
De forma algo resumida, las cuestiones 
planteadas a este Tribunal de Justicia por la 
Divisional Court son las siguientes: 
1) ¿Concede el apartado 1 del artículo 9 
de la Directiva 64/221/CEE del Conse­
jo, de 25 de febrero de 1964, a los 
particulares derechos que éstos puedan 
invocar ante los órganos jurisdicciona­
les internos de un Estado miembro y 
que estos Cutimos deben proteger? 
2) a) ¿En qué sentido debe interpretarse 
la expresión «dictamen de una 
autoridad competente del país de 
acogida» que figura en el apartado 
1 del artículo 9 de la Directiva 
64/221/CEE del Consejo, de 25 de 
febrero de 1964 (dictamen)? y 
b) En particular, ¿puede constituir tal 
«dictamen» una propuesta de ex­
pulsión presentada por un órgano 
jurisdiccional penal en el momento 
de imponer una condena? 
3) En caso de que se responda afirmati­
vamente a la letra b) de la segunda 
cuestión: 
a) ¿Debe estar la «propuesta» plena­
mente motivada? 
b) ¿En qué circunstancias impide que 
la «propuesta» constituya un 
«dictamen» el período de tiempo 
transcurrido entre la presentación 
de una «propuesta» y la adopción de la decisión por la que se ordena 
la expulsión? 
c) En particular ¿produce el perío­
do de tiempo transcurrido mien­
tras se cumple una condena de 
privación de libertad el efecto de 
que una «propuesta» deje de ser un 
«dictamen»? 
El Sr. Santillo y la Comisión sostuvieron 
que debía responderse afirmativamente a 
la primera cuestión; el Gobierno del 
Reino Unido mantuvo que procedía hacerlo 
negativamente. 
El punto de partida del razonamiento del 
Reino Unido era que el problema que debía 
resolverse consistía en si el apartado 1 del 
artículo 9 de la Directiva era 
«self-executing». En mi opinión, en el 
presente contexto, es mejor evitar el uso de 
dicha expresión, tomada del Derecho ameri­
cano, ya que elimina la distinción entre 
aplicabilidad directa y efecto inmediato. 
Estos dos conceptos son diferentes y la 
confusión entre los mismos lleva al razona­
miento erróneo, que se oye en ocasiones 
según el cual, dado que el artículo 189 del 
Tratado establece que el Reglamento será 
«directamente aplicable en cada Estado 
miembro» y no prevé nada parecido para las 
Directivas, ninguna disposición de una 
Directiva podrá tener efecto directo. Indu­
dablemente, todas las disposiciones de los 
Reglamentos son directamente aplicables, 
pero no todas las disposiciones de todos los 
Reglamentos tienen efecto directo, en el 
sentido de conceder a los particulares dere­
chos que éstos pueden invocar ante los 
569 
CONCLUSIONES DEL SR. WARNER - ASUNTO 131/79 
órganos jurisdiccionales nacionales. Pueden 
citarse numerosos ejemplos de disposicio­
nes de Reglamentos que no conceden direc­
tamente derechos a los particulares. A la 
inversa, tal como declaró el Abogado Gene­
ral Sr. Reischl en el asunto Ratti (148/78,« 
Rec. 1979, pp. 1629 y ss., especialmente 
p. 1650), «no es procedente hablar de la 
aplicabilidad inmediata» de la Directiva. 
Pero esto no implica que una Directiva 
nunca pueda tener efecto directo. Tal como 
ha declarado más de una vez este Tribunal 
de Justicia, «si bien en virtud de las disposi­
ciones del artículo 189 los Reglamentos son 
directamente aplicables y, por consiguiente, 
por su propia naturaleza pueden tener efecto 
directo, de ello no se deriva que otras clases 
de actos mencionados en dicho artículo 
nunca puedan tener efectos semejantes» 
-véanse los asuntos Van Duyn (41/74,» 
Rec. 1974, p. 1337), apartado 12 de la 
sentencia; Verbond nederlandse Onderne­
mingen (51/76, Rec. 1977, p. 113), aparta­
do 21; Delkvist (21/78,» Rec. 1978, 
p. 2327), apartado 19, y Ratti (antes citado), 
apartado 19. De hecho el Gobierno del 
Reino Unido reconoció que así era. 
Entonces, ¿qué es lo que hace que una 
disposición de una Directiva tenga efecto 
directo? En el asunto Enka, (38/77, Rec. 
1977, pp. 2203 y ss., especialmente 
p. 2226), dije lo siguiente: 
«En mi opinion, la consideración crucial es 
la siguiente: a pesar de que deja a cada 
Estado miembro la elección "de la forma y 
de los medios" de ejecución de una Directi­
va, el artículo 189 del Tratado CEE no 
permite que un Estado miembro elija no ejecutar en absoluto la Directiva o ejecutar­
la sólo parcialmente. Por el contrario, el 
tenor literal del artículo 189 indica que una 
Directiva "obligará al Estado miembro 
destinatario en cuanto al resultado que deba 
conseguirse". Un Estado miembro que 
incumple su obligación de ejecutar comple­
tamente una Directiva viola el Tratado, de 
forma que si se le permite (a través de sus 
autoridades ejecutivas o administrativas) 
invocar este hecho en un litigio contra una 
persona privada ante sus propios órganos 
jurisdiccionales, ello equivale a permitirle 
invocar su propia falta.» 
Igualmente, en el asunto Ratti, el Abogado 
General Sr. Reischl declaró lo siguiente 
(p. 1650): 
«Lo esencial de este efecto consiste en 
determinados casos, que, sin embargo, más 
bien constituyen excepciones, en que los 
Estados miembros que no cumplen con sus 
obligaciones derivadas de la Directiva, 
quedan privados de la posibilidad de invo­
car la situación jurídica nacional ilegal 
desde la óptica del Derecho comunitario y 
que, portanto, los particulares adquieren el 
derecho a invocar la Directiva frente al 
Estado que no cumple y deducir pretensio­
nes que los órganos jurisdiccionales 
nacionales deben tener en consideración». 
Esta postura fue claramente adoptada por el 
Tribunal de Justicia en el asunto Ratti -véa­
se el apartado 22 de la sentencia, redacta­
do en los siguientes términos: 
570 
SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS 
«Por consiguiente, el Estado miembro que 
no haya adoptado dentro de plazo las medi­
das de ejecución que impone la Directiva, 
no puede oponer a los particulares su propio 
incumplimiento de las obligaciones que la 
Directiva implica.» 
Desde luego, el incumplimiento por parte 
de un Estado miembro de su obligación de 
ejecutar una disposición de una Directiva 
no significa, en sí, que dicha disposición 
pueda ser directamente invocada por los 
particulares. Este resultado se produce 
únicamente cuando la disposición de que se 
trata era de naturaleza tal que exigía que los 
Estados miembros concedieran derechos a 
los particulares de acuerdo con su Derecho 
nacional. En cada caso, procede examinar si 
«la naturaleza, el sistema general y los 
términos de la disposición» pueden implicar 
tal exigencia —véase el asunto Van Duyn 
(apartado 12 de la sentencia). 
El Gobierno del Reino Unido alegó que una 
disposición de una Directiva sólo puede 
tener efecto directo si cumple tres requisi­
tos: i) debe ser «clara», ii) no debe estar 
«sujeta a ninguna condición o a lo sumo a 
condiciones claramente definidas» y iii) no 
debe dejar «ningún elemento de apreciación 
a los Estados miembros por lo que respecta 
a su aplicación». El Gobierno del Reino 
Unido llegó al punto de afirmar que dichos 
requisitos han sido establecidos por este 
Tribunal de Justicia en sus sentencias relati­
vas al efecto directo de las Directivas. En 
mi opinión, esto no es así. Dichos requisitos 
son, más o menos, los que el Tribunal de 
Justicia ha declarado que deben cumplirse 
para que una disposición del Tratado tenga efecto directo. Pero, que yo sepa, el Tribu­
nal de Justicia nunca ha declarado que se 
apliquen en el caso de una Directiva. Tam­
poco creo que pudiera hacerlo sin introducir 
excepciones. 
Tómese el tercer requisito: la Directiva no 
debe dejar a los Estados miembros ningún 
elemento de apreciación por lo que respecta 
a su aplicación. Conforme al artículo 189, 
es consustancial a la Directiva el dejar «a 
las autoridades nacionales la elección de la 
forma y de los medios». Desde luego, el 
alcance de dicha elección dependerá de la 
materia y del contenido de la Directiva, 
pero casi siempre existirá un elemento de 
apreciación. 
El Gobierno del Reino Unido mantuvo que 
debía hacerse una distinción entre los ar­
tículos de la Directiva 64/221 que se refie­
ren a derechos sustantivos (artículos 2, 3 y 
4) y los que hacen referencia a garantías 
procesales (artículos 5 a 9). Se afirmaba que 
las disposiciones sustantivas creaban para 
los particulares derechos respecto a cuyo 
alcance los Estados miembros carecían de 
facultades discrecionales, mientras que las 
disposiciones de procedimiento admitían 
una variedad de métodos de ejecución 
adaptados a «los diversos procedimientos 
administrativos y judiciales de cada Estado 
miembro». No dudo de que esto sea cierto. 
Pero no significa que, si un Estado miembro 
no cumpliera su obligación de establecer 
una garantía procesal del tipo exigido por 
alguna de las disposiciones de los artículos 
5 a 9, o si la estableciera de forma imper­
fecta, un particular perjudicado por dicho 
571 
CONCLUSIONES DEL SR. WARNER - ASUNTO 131/79 
incumplimiento carecería de posibilidades 
de recurso. El Estado miembro dispone de 
«la elección de la forma y de los medios» 
pero, de alguna forma y a través de algún 
medio, debe ofrecer al particular las garan­
tías exigidas por la Directiva. Tal como 
señaló la Comisión, en la práctica, dichas 
garantías procesales pueden revestir para el 
particular la misma importancia que los 
derechos sustantivos. 
Es obvio que la disposición de que se trata 
no debe estar sujeta a ninguna condición. 
En efecto, si la aplicación de una disposi­
ción de la Directiva está sujeta a una condi­
ción y dicha condición no se cumple, la 
disposición no puede producir efecto algu­
no. Disponemos de un muy buen ejemplo 
de esta situación en el asunto Simmenthal 
(70/77, Rec. 1978, p. 1453). Pero en este 
caso, el Gobierno del Reino Unido ha inter­
pretado el concepto «sujeta a condición» en 
un sentido completamente distinto. Se ha 
basado en las primeras palabras del aparta-
. do 1 del artículo 9 -«cuando no exista la 
posibilidad de recurso judicial o cuando 
dicho recurso se limite a la legalidad de la 
decisión [...]»- y ha sugerido que dichas 
palabras implican una condición importan­
te. En mi opinión, esto no es así. Simple­
mente describen las circunstancias en las 
que se aplica el apartado 1 del artículo 9. 
Por último, está el primer requisito enuncia­
do por el Gobierno del Reino Unido: que la 
disposición debe ser «clara». Desde luego, 
debe ser clara, en el sentido de lo suficiente­
mente precisa para crear uno o varios dere­chos (véase el apartado 23 de la sentencia 
dictada en el asunto Ratti, antes citado). 
Pero, en este contexto, el Gobierno del 
Reino Unido interpretó el término «clara» 
no en el sentido de «precisa» sino en el de 
«sin ambigüedad». Alegó que «la falta de 
claridad» del apartado 1 del artículo 9 «tal 
vez se demuestre mejor a través de las 
teorías opuestas sobre su verdadero signifi­
cado» expuestas por las partes en el presen­
te asunto. Una de las razones de ser de los 
órganos jurisdiccionales es resolver la 
ambigüedad de las disposiciones legales. La 
ambigüedad no es lo mismo que la falta de 
precisión. Este Tribunal de Justicia está 
demasiado familiarizado con las ambigüe­
dades en los Reglamentos. No obstante, 
nadie ha sugerido nunca, y acertadamente, 
que una ambigüedad en un Reglamento 
signifique que el mismo no puede tener 
efecto directo. Lo mismo ocurre con las 
Directivas, tal como declaró el Tribunal de 
Justicia en el asunto Van Duyn, antes citado 
(véase el apartado 14 de la sentencia). 
En consecuencia, considero que la respuesta 
a la primera cuestión de la Divisional Court 
depende realmente de si debe deducirse de 
«la naturaleza, la concepción general y los 
términos» del apartado 1 del artículo 9 que 
éste imponía a cada Estado miembro una 
obligación de ofrecer a los nacionales de 
otros Estados miembros garantías procesa­
les del tipo de las que el mismo establece. 
En mi opinión, sólo es posible una respuesta 
afirmativa. 
Por lo tanto, paso a la segunda cuestión de 
la Divisional Court. 
572 
SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS 
A este respecto, el Sr. Santillo y la Comi­
sión afirmaron que una propuesta del tipo 
de la que se trata en el presente asunto no 
podía constituir un «dictamen» a efectos del 
apartado 1 del artículo 9. El Gobierno del 
Reino Unido mantuvo lo contrario. 
No se discute que no se ha introducido en el 
Reino Unido ninguna legislación específica­
mente destinada a ejecutar la Directiva 
64/221. En el momento de la adhesión, los 
responsables consideraron que las leyes 
vigentes en el Reino Unido se adecuaban a 
la Directiva. En efecto, el presente asunto 
plantea la cuestión de determinar si tenían 
razón. Manifiestamente, un Estado miembro 
cuya legislación se adecúa ya a las disposi­
ciones de una Directiva en el momento en 
que ésta se convierte en obligatoria para el 
mismo no está obligado a adoptar una 
nueva legislación para ejecutar la Directiva 
(véase, a este respecto, el asunto Delkvist, 
antes citado). 
El principal punto destacado por el 
Sr. Santillo era que el Secretary of State 
dispone a menudo de informaciones sobre 
el inculpado que el órgano jurisdiccional de 
primera instancia desconoce. El presente 
asunto constituye un ejemplo de dicha 
circunstancia, ya que el Secretary of State 
fue informado de las sospechas de la poli­
cía, de las posturas del Parole Review Com­
mittee, etc. 
Indudablemente, esto representa una crítica 
válida de la forma en que se desarrolló el 
procedimiento en el presente asunto y ha 
podido desarrollarse en otros casos. Es evidente que el sistema de los artículos 8 y 
9 de la Directiva supone que debe ofrecerse 
al interesado la oportunidad de que un 
órgano independiente de la autoridad admi­
nistrativa en la que reside la facultad de 
decisión examine el fondo de su asunto. 
Este examen independiente puede realizarse 
con arreglo al artículo 8. Si no («salvo caso 
de urgencia»), debe realizarse con arreglo al 
artículo 9. Me permito expresar mi acuerdo 
con la postura expuesta por el Abogado 
General Sr. Capotorti en las conclusiones 
que presentó recientemente en el asunto en 
el que recayó la sentencia de 5 de marzo de 
1980, Pecastaing (98/79,» Rec. p. 691) 
según la cual, cuando en un caso se aplica el 
artículo 9 y sin perjuicio de la excepción 
relativa a la seguridad del Estado contenida 
en la última fiase del apartado 2 del artículo 
9, el interesado debe tener acceso a todo el 
material sobre el que la autoridad adminis­
trativa puede basar su decisión, para que, 
por sí mismo, tenga la posibilidad de pre­
sentar observaciones al respecto ante el 
órgano independiente. La referencia del 
apartado 1 del artículo 9 a los «medios de 
defensa» implica claramente que el intere­
sado debe ver protegido lo que los juristas 
de habla inglesa denominan generalmente 
«the rules of natural justice» y los juristas 
de habla francesa, «les droits de la defen­
se». Es contrario a dichas reglas impedir 
que una persona tenga acceso al material 
que debe tenerse en cuenta para adoptar una 
decisión que le afecta, de forma que no 
pueda hacer comentarios sobre el mismo. 
(Debería añadir que la frase «such rights 
[...] as the domestic law of the country 
provides for» de la versión inglesa del 
apartado 1 del artículo 9 no puede interpre­
tarse en el sentido de que significa que el 
país de acogida puede libremente negar 
573 
CONCLUSIONES DEL SR. WARNER - ASUNTO 131/79 
dichos derechos al interesado. Una referen­
cia a las otras cinco versiones muestra que 
la facultad discrecional de dicho país se 
limita al procedimiento conforme al cual 
aquél puede ejercer sus derechos. Así, la 
versión francesa establece: «[...] l'intéressé 
doit pouvoir faire valoir ses moyens de 
défense [...] dans les conditions deprocedu­
re prévues par la législation nationale». 
No obstante, afirmar que en el presente 
asunto (y posiblemente en otros asuntos) el 
procedimiento se aplicó de forma incompa­
tible con el apartado 1 del artículo 9 no 
significa que una propuesta presentada por 
un órgano jurisdiccional penal en el mo­
mento de imponer una condena no pueda 
constituir una condena a efectos de dicho 
artículo. El procedimiento no será incompa­
tible con las exigencias del apartado 1 del 
artículo 9 si se presenta ante el órgano 
jurisdiccional todo el material sobre el que 
el Secretary of State puede basar su deci­
sión y el órgano jurisdiccional lo examina, 
junto con todas las observaciones presenta­
das por el inculpado o en su nombre, antes 
de decidir si presentar o no una propuesta. 
Por su parte, la Comisión presentó dos 
argumentos de carácter más técnico. 
El primero era el siguiente: dado que (tal 
como debía deducirse de la sentencia del 
Tribunal de Justicia en el asunto Bouche-
reau, antes citado) una propuesta de un 
órgano jurisdiccional penal presentada con 
arreglo a la Immigration Act 1971 consti­
tuía una «medida» en el sentido que se da a 
dicho concepto en el artículo 3 de la Direc­tiva, no podía ser un «dictamen» a efectos 
del artículo 9. No comparto esta postura. 
Está claro que dicha propuesta produce el 
efecto de comunicar al Secretary of State la 
opinión del órgano jurisdiccional de que el 
interesado deberá ser expulsado. En el 
asunto Bouchereau se afirmó que era una 
«medida» a efectos del artículo 3 porque 
afectaba al derecho de libre circulación de 
dicha persona en dos aspectos: constituía 
una etapa obligatoria en el proceso de 
elaboración de una posible decisión de 
expulsión con arreglo al apartado 6 del 
artículo 3 del Act y permitía privar al intere­
sado de su libertad con arreglo al apartado 
2 del Anexo 3 a la misma (véanse los apar­
tados 21 a 24 de la sentencia). Una «etapa 
obligatoria en el proceso de elaboración de 
una posible decisión de expulsión» es la 
descripción precisa de un dictamen emitido 
con arreglo al apartado 1 del artículo 9. En 
consecuencia, los conceptos de «medida» 
del artículo 3 y de «dictamen» del artículo 
9 no son mutuamente excluyentes. De he­
cho, tampoco existen motivos para que lo 
sean. 
El otro argumento de la Comisión se basaba 
en la expresión «previo dictamen de una 
autoridad competente del país de acogida» 
del apartado 1 del artículo 9. Según la 
Comisión, esta expresión muestra que lo 
que pretendían los autores de la Directiva 
era que la autoridad administrativa, tan 
pronto como se dispusiera a adoptar una 
decisión de expulsión, contra el titular de un 
permiso de residencia, informara de dicho 
hecho a un órgano independiente y le solici­
tara su dictamen sobre si la decisión estaba 
o no justificada. Admito que la frase «not 
574 
SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS 
until an opinion has been obtained» de la 
version inglesa del apartado 1 del artículo 9 
sugiere que la iniciativa corresponde a la 
autoridad administrativa, más que al òrgano 
independiente. No obstante, si la frase fuera 
«only after an opinion has been given», esta 
expresión sería absolutamente neutra, en el 
sentido de que cubriría también el caso en 
que la iniciativa procediera del órgano 
independiente. La frase que se encuentra en 
las versiones neerlandesa, francesa, alemana 
e italiana es el equivalente a la última for­
ma. Por ejemplo, la versión francesa señala 
«qu'après avis donné». El sentido de la 
versión danesa está a medio camino entre el 
de la inglesa y el de las demás. En mi 
opinión, esta situación ilustra lo erróneo que 
puede ser tratar de interpretar un instrumen­
to comunitario sobre la base de un análisis 
semántico de su texto en un solo idioma. 
Teniendo en cuenta el objetivo claramente 
perseguido por el apartado 1 del artículo 9 
(que he expuesto anteriormente), no en­
cuentro motivo alguno para que el dictamen 
del órgano independiente no preceda al 
análisis del caso por parte de la autoridad 
administrativa que dispone de la facultad de 
decisión. 
Un último punto sobre esta cuestión: en sus 
conclusiones en el asunto Pecastaing, el 
Abogado General Sr. Capotorti parece 
haber sugerido que el órgano independiente, 
la «autoridad competente» a la que se refie­
re el apartado 1 del artículo 9, debe ser de 
naturaleza administrativa. En las circunstan­
cias de aquel asunto, no era necesario que el 
Abogado General Sr. Capotorti analizase si 
dicho órgano podía ser un órgano jurisdic­
cional. En mi opinión, no hay ninguna razón 
para que no lo sea. En consecuencia, mi respuesta a la segunda 
cuestión de la Divisional Court es que una 
propuesta de expulsión presentada por un 
órgano jurisdiccional penal del país de 
acogida al imponer una condena puede 
constituir un dictamen a efectos del aparta­
do 1 del artículo 9 de la Directiva, siempre 
que todo el material sobre el que la autori­
dad administrativa de dicho país puede 
basar su decisión se haya presentado ante el 
órgano jurisdiccional y éste lo haya exami­
nado, junto con todas las observaciones 
presentadas por el inculpado o en su nom­
bre, antes de decidir si presenta o no una 
propuesta. 
Como recordará este Tribunal de Justicia, la 
tercera cuestión de la Divisional Court es la 
siguiente: «¿Debe estar la "propuesta" 
plenamente motivada?». Tal como se seña­
laba en el razonamiento presentado ante el 
Tribunal de Justicia, la verdadera cuestión 
es: «¿Debe estar el "dictamen" plenamente 
motivado para cumplir las exigencias del 
apartado 1 del artículo 9?» 
El Sr. Santillo y la Comisión alegaron 
que debía responderse afirmativamente a 
esta cuestión. El Gobierno del Reino 
Unido sostuvo que debía responderse 
negativamente. 
El Sr. Santillo afirmó que las propuestas de 
expulsión presentadas por los órganos 
jurisdiccionales penales ingleses casi nunca 
están motivadas. Evidentemente, no corres­
ponde a este Tribunal de Justicia decir si 
esta afirmación es correcta, pero la misma 
me parece sorprendente, aunque sólo sea 
575 
CONCLUSIONES DEL SR. WARNER - ASUNTO 131/79 
porque en el presente asunto el Juez de 
instrucción expresó los motivos que le 
llevaron a presentar la propuesta, aunque 
fuera brevemente y en términos que, a la luz 
de las posteriores sentencias de este Tribu­
nal de Justicia (en particular, la sentencia 
dictada en el asunto Bouchereau) no pueden 
considerarse totalmente adecuados. No 
abusaré del tiempo de este Tribunal de 
Justicia leyendo el acta de las consideracio­
nes expresadas por el Juez de instrucción. 
El Gobierno del Reino Unido basó su 
alegación en dos motivos. En primer lugar, 
señaló que el apartado 1 del artículo 9 no 
exige de forma expresa que un dictamen 
esté plenamente motivado, ni siquiera que 
esté, simplemente, motivado. Esto contrasta 
con lo dispuesto en el artículo 6 de la Direc­
tiva, que exige claramente que se indiquen 
los motivos de una «decisión». En su opi­
nión, un «dictamen» con arreglo al aparta­
do 1 del artículo 9 no es una «decisión». En 
segundo lugar, el Gobierno del Reino Unido 
afirmó que del apartado 1 del artículo 9 no 
debe deducirse necesariamente la exigencia 
de que el dictamen esté motivado 
Por supuesto, comparto la opinión de que el 
artículo 6 sólo se aplica a las decisiones y 
no a los dictámenes. Tampoco considero 
que este Tribunal de Justicia declarara lo 
contrario en los apartados 36 a 39 de la 
sentencia dictada en el asunto en el que 
recayó la sentencia de 28 de octubre de 
1975, Rutili (36/75,« Rec. p. 1219), a la 
que se han remitido el Sr. Santillo y la 
Comisión. No obstante, considero que ello 
no implica que no es necesario que un dictamen esté motivado para que sea com­
patible con el apartado 1 del artículo 9. La 
cuestión de si un dictamen debe estar moti­
vado depende de su objeto. Estimo que un 
dictamen que se limitara a reproducir la 
conclusión a la que ha llegado el órgano 
independiente constituiría una ayuda limita­
da para la autoridad administrativa a la hora 
de decidir y una escasa garantía para la 
persona cuya expulsión se estuviera exami­
nando. A este respecto, debe recordarse 
que, aunque de acuerdo con el sistema 
inglés una propuesta es siempre positiva (en 
el sentido de que si el órgano jurisdiccional 
no estima que un inculpado debe ser expul­
sado, simplemente se abstiene de presentar 
una propuesta respecto al mismo), el aparta­
do 1 del artículo 9 es lo suficientemente 
amplio como para abarcar un sistema en el 
que el dictamen negativo emitido por el 
órgano independiente pueda ir seguido de 
una decisión positiva (es decir, una deci­
sión de expulsión) adoptada por la 
autoridad administrativa. 
No obstante, dudaría en responder simple­
mente de forma afirmativa a la cuestión de 
la Divisional Court, porque decir que un 
dictamen debe estar «plenamente motivado» 
puede dar la impresión de que se requiere 
un documento largo. Está claro que los 
autores de la Directiva quisieron que se 
respetaran las tradiciones procesales de los 
diferentes Estados miembros. En el caso de 
un órgano jurisdiccional penal inglés, consi­
dero que debe bastar una explicación oral 
de los motivos por los que se propone la 
expulsión, realizada por el Judge o el Presi­
ding Magistrate (de la que puede facilitarse 
un acta). La exposición no tiene por qué ser 
larga, siempre que sea completa. 
576 
SECRETARY OF STATE FOR HOME AFFAIRS 
En consecuencia, mi respuesta a la cuestión 
es que, para cumplir las exigencias del 
apartado 1 del artículo 9, la «autoridad 
competente» queen el mismo se menciona 
debe motivar su dictamen. 
Finalmente, llego a las letras b) y c) de la 
tercera cuestión de la Divisional Court, que 
se refieren al período de tiempo transcurri­
do entre el «dictamen» y la «decisión» y, en 
particular, al período transcurrido debido a 
que el interesado se encontraba cumpliendo 
su pena de privación de libertad. A este 
respecto, el representante del Gobierno del 
Reino Unido ha comunicado, de forma muy 
útil, algunas cifras que me han permitido 
apreciar la amplitud del problema que se 
examina. En los últimos tres años (1977, 
1978 y 1979), el número de nacionales de la 
CEE cuya expulsión fue propuesta por los 
órganos jurisdiccionales penales ingleses 
fue de 73, 60 y 72 respectivamente. De 
ellos, prácticamente, la mitad no fueron 
condenados a penas de privación de liber­
tad, de forma que en dichos casos no se 
planteó el problema del tiempo transcurri­
do, y casi un tercio fueron condenados a 
penas inferiores a seis meses de privación 
de libertad, por lo que en dichos casos el 
problema era insignificante. Los inculpados 
que fueron condenados a penas iguales o 
superiores a seis meses ascendieron aproxi­
madamente a una docena al año. 
Evidentemente, el fondo del problema es 
que, si transcurre un período de tiempo 
sustancial, pueden surgir nuevos factores 
que harán que el dictamen pierda su senti­
do. El Sr. Santillo y la Comisión han insisti­
do en la fórmula utilizada por este Tribunal de Justicia en el asunto Bouchereau, «una 
amenaza actual para el orden público». No 
obstante, en mi opinión, si un órgano juris­
diccional ha comprobado que la conducta 
de una persona constituye una amenaza 
actual para el orden público, puede pensarse 
razonablemente que dicha amenaza conti­
nuará existiendo a no ser y hasta que apa­
rezca algún factor nuevo. En consecuencia 
considero que el simple hecho de que trans­
curra un período de tiempo no invalida un 
dictamen. Pero, en realidad, cuanto más 
tiempo pasa es menos probable que aparez­
can nuevos factores. Si aparece un nuevo 
factor (como, por ejemplo, un informe de 
un Parole Review Committee) se produce 
un dilema. Bien la autoridad administrativa 
debe ignorarlo, lo que puede ser perjudicial 
para el interesado o, con carácter alternati­
vo, para la sociedad del país de acogida, o 
bien dicha autoridad debe tenerlo en cuenta 
aunque no haya sido examinado por la «au­
toridad competente» independiente. En mi 
opinión, ninguna de estas soluciones es 
compatible con el sistema del apartado 1 del 
artículo 9. 
En el curso de la audiencia, uno de los 
miembros de este Tribunal de Justicia 
sugirió que en Inglaterra la solución al 
dilema podía ser que el Secretary of State 
remitiera el asunto al órgano jurisdiccional 
de primera instancia para que éste volviera 
a examinarlo a la luz del nuevo factor o 
factores. El representante del Gobierno del 
Reino Unido admitió que esto sería posi­
ble en determinadas circunstancias. Pienso 
que, en términos generales, sólo sería posi­
ble en los casos en que el período de tiempo 
transcurrido no fuera muy largo. 
577 
CONCLUSIONES DEL SR. WARNER - ASUNTO 131/79 
En consecuencia, mi respuesta a las letras b) y c) de la tercera cuestión de la 
Divisional Court es que, aunque el período de tiempo transcurrido entre la fecha 
del dictamen previsto por el apartado 1 del artículo 9 y la adopción de una decisión 
de expulsión contra el interesado no invalida por sí mismo el dictamen, esto 
ocurrirá si aparece un nuevo factor que debería haber sido tomado en considera­
ción en el momento de adoptar la decisión y que la «autoridad competente» no tuvo 
oportunidad de examinar. 
578