Dictamen 2/13

Dictamen emitido en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 11

«Dictamen emitido en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 11 — Proyecto de acuerdo internacional — Adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales — Compatibilidad de dicho Proyecto con los Tratados UE y FUE»

Sumario — Dictamen del Tribunal de Justicia (Pleno) de 18 de diciembre de 2014

La comprobación que ha de efectuar el Tribunal de Justicia en el procedimiento de dictamen está estrictamente enmarcada dentro de los Tratados, de forma que, so pena de invadir las competencias de las demás instituciones encargadas de establecer las normas internas necesarias para hacer operativo un acuerdo de adhesión, el Tribunal de Justicia debe limitarse a examinar la conformidad del mismo con los Tratados y asegurarse no sólo de que dicho acuerdo no infringe ninguna disposición del Derecho primario, sino también de que contiene todas las disposiciones que éste pudiera, en su caso, exigir. De ello se desprende que las apreciaciones relativas a las citadas normas internas no son pertinentes para el examen de una solicitud de dictamen y, en consecuencia, no pueden cuestionar su admisibilidad. (véanse los apartados 150 y 151)

La circunstancia de que la Unión esté dotada de un ordenamiento jurídico de una nueva índole, con una naturaleza específica, un marco constitucional y principios fundacionales propios, una estructura institucional particularmente elaborada y un conjunto completo de normas jurídicas que aseguran su funcionamiento, entraña consecuencias en lo que respecta al procedimiento y las condiciones de una adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH). Precisamente en atención a esta circunstancia, los Tratados, en particular el artículo 6 TUE, apartado 2, el Protocolo no 8 sobre el apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea relativo a la adhesión de la Unión al CEDH, y la Declaración relativa al apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea someten esta adhesión al cumplimiento de diversos requisitos. A la luz de las citadas disposiciones, incumbe al Tribunal de Justicia, en el marco de la misión que le encomienda el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo primero, controlar que las condiciones, jurídicas en que se pretende llevar a cabo la adhesión de la Unión al CEDH sean conformes con las prescripciones indicadas, y, de modo más general, con la carta constitucional fundamental de la Unión que son los Tratados. A efectos de este control, es importante señalar que las condiciones a las que los Tratados supeditan la adhesión están destinadas, muy especialmente, a garantizar que ésta no afecte a las características específicas de la Unión y de su Derecho. (véanse los apartados 158 a 164)

La adhesión de la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), tal como está prevista en el Proyecto de acuerdo, puede afectar a las características específicas del Derecho de la Unión y a su autonomía. En primer lugar, dado que el artículo 53 del CEDH reserva, en lo sustancial, a las Altas Partes contratantes la facultad de establecer estándares de protección de los derechos fundamentales superiores a los garantizados por dicho Convenio, es preciso garantizar la coordinación entre la citada disposición y el artículo 53 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia, para que la facultad otorgada por el artículo 53 del CEDH a los Estados miembros siga estando limitada, en lo que se refiere a los derechos reconocidos por la Carta que se corresponden con derechos garantizados por el citado Convenio, a lo necesario para no poner en peligro el nivel de protección que contempla la Carta ni la primacía, la unidad y la efectividad del Derecho de la Unión. Sin embargo, no se ha establecido disposición alguna en el acuerdo previsto para garantizar tal coordinación. En segundo lugar, el enfoque adoptado en el marco del acuerdo previsto, consistente en asimilar la Unión a un Estado y reservarle un papel de todo punto idéntico al de cualquier otra Parte contratante, ignora la naturaleza intrínseca de la Unión. En efecto, en la medida en que el CEDH, al imponer que se considere a la Unión y a los Estados miembros como Partes contratantes, no sólo en sus relaciones con aquellas otras Partes contratantes que no son Estados miembros de la Unión, sino también en sus relaciones recíprocas, incluso cuando esas relaciones se rigen por el Derecho de la Unión, exigiría de un Estado miembro que verificase el respeto de los derechos fundamentales por parte de otro Estado miembro, pese a que el Derecho de la Unión impone la confianza mutua entre esos Estados miembros, la adhesión puede poner en peligro el equilibrio en que se basa la Unión así como la autonomía del Derecho de la Unión. En tercer lugar, al no establecer nada en cuanto a la articulación entre el mecanismo creado por el Protocolo no 16 del CEDH, que permite a los órganos jurisdiccionales de mayor rango de los Estados miembros dirigir al Tribunal Europeo de Derechos Humanos solicitudes de opiniones consultivas sobre cuestiones de principio relativas a la interpretación o a la aplicación de los derechos y libertades garantizados por el CEDH o sus Protocolos, y el procedimiento de remisión prejudicial del artículo 267 TFUE, el acuerdo previsto puede afectar a la autonomía y la eficacia de este último procedimiento. En particular, no puede excluirse que una solicitud de opinión consultiva formulada en virtud del Protocolo no 16 por un órgano jurisdiccional de un Estado miembro que se haya adherido a dicho Protocolo pueda desencadenar el procedimiento de intervención previa del Tribunal de Justicia, creando así un riesgo de que se soslaye el procedimiento de remisión prejudicial establecido en el artículo 267 TFUE, que constituye la piedra angular del sistema jurisdiccional instaurado por los Tratados. (véanse los apartados 189, 190, 193, 194, 196 y 198 a 200)

El Acuerdo previsto, de adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), puede afectar al artículo 344 TFUE. En efecto, el procedimiento de solución de controversias previsto en el artículo 33 del CEDH puede aplicarse a cualquier Alta Parte contratante y, por lo tanto, también a los litigios entre Estados miembros o entre éstos y la Unión, aun cuando se cuestione el Derecho de la Unión. El hecho de que el artículo 5 del Proyecto de acuerdo prevea que los procedimientos ante el Tribunal de Justicia no deben considerarse modos de solución de controversias a los que las Partes contratantes renuncian con arreglo al artículo 55 del CEDH, no basta para preservar la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia, dado que el artículo 5 del Proyecto de acuerdo se limita a reducir el alcance de la obligación prevista en el citado artículo 55 del CEDH, pero deja subsistente la posibilidad de que la Unión o los Estados miembros planteen una demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), con arreglo al artículo 33 del CEDH, que tenga por objeto una supuesta violación de éste cometida, respectivamente, por un Estado miembro o por la Unión, en relación con el Derecho de la Unión. Así pues, el hecho mismo de que los Estados miembros o la Unión tengan la posibilidad de interponer una demanda ante el TEDH puede frustrar el objetivo del artículo 344 TFUE y es, además, contrario a la propia naturaleza del Derecho de la Unión, que impone que las relaciones entre los Estados miembros se rijan por ese Derecho, con exclusión, si así lo exige éste, de cualquier otro Derecho. En tales circunstancias, únicamente sería compatible con el artículo 344 TFUE una exclusión expresa de la competencia del TEDH resultante del artículo 33 del CEDH respecto de los litigios entre Estados miembros o entre éstos y la Unión relativos a la aplicación del CEDH en el ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión. (véanse los apartados 205 a 207 y 212 a 214)

El modo de funcionamiento del mecanismo del codemandado contemplado en el acuerdo previsto, de adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), no garantiza que se preserven las características específicas de la Unión y de su Derecho. En primer lugar, el Proyecto de acuerdo prevé que, cuando la Unión o los Estados miembros soliciten intervenir en calidad de codemandados en un asunto ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), deberán presentar alegaciones para demostrar que concurren los requisitos para su participación en el procedimiento y que el TEDH se pronunciará sobre esta solicitud a la vista de la verosimilitud de esas alegaciones. Mediante este control, el TEDH se ve llamado a apreciar las normas del Derecho de la Unión que regulan el reparto de competencias entre ésta y sus Estados miembros, así como los criterios de imputación de sus actos u omisiones, con el fin de adoptar una decisión definitiva a este respecto que obliga tanto a los Estados miembros como a la Unión. Tal control podría interferir con el reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros. En segundo lugar, el Proyecto de acuerdo prevé que si se declara la existencia de la violación en relación con la cual una Alta Parte contratante es codemandada, demandado y codemandado son conjuntamente responsables de esa violación. Pues bien, dicha disposición no excluye que un Estado miembro pueda ser considerado responsable, junto con la Unión, de la violación de una disposición del CEDH respecto de la cual ese mismo Estado miembro hubiese formulado una reserva con arreglo al artículo 57 del propio Convenio. Esta consecuencia tropieza con el artículo 2 del Protocolo no 8 UE sobre el apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea relativo a la adhesión de la Unión al CEDH, según el cual el acuerdo de adhesión debe garantizar que ninguna de sus disposiciones afecte a la situación particular de los Estados miembros respecto del CEDH, y, en particular, de las reservas a éste. En tercer lugar, el Proyecto de acuerdo prevé una excepción a la regla general de que demandado y codemandado son conjuntamente responsables de una violación declarada, en virtud de la cual el TEDH puede decidir que sólo uno de ellos será considerado responsable de dicha violación. Ahora bien, una decisión relativa al reparto entre la Unión y sus Estados miembros de la responsabilidad por un acto u omisión que haya constituido una violación del CEDH declarada por el TEDH se basa también en la apreciación de las normas del Derecho de la Unión que regulan el reparto de competencias entre ésta y sus Estados miembros así como la imputabilidad de ese acto u omisión. Por consiguiente, permitir que el TEDH adoptase una decisión de este tipo podría asimismo vulnerar el reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros. (véanse los apartados 223 a 231 y 235)

El modo de funcionamiento del procedimiento de intervención previa del Tribunal de Justicia establecido en el acuerdo previsto, de adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), no permite preservar las características específicas de la Unión y de su Derecho. En primer lugar es necesario que quien determine si el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre la misma cuestión jurídica que es objeto del procedimiento ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) sea exclusivamente la institución competente de la UE, cuya decisión debería vincular al TEDH. En efecto, permitir que el TEDH se pronuncie sobre esta cuestión equivaldría a atribuirle competencia para interpretar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Pues bien, el Proyecto de acuerdo no contiene elementos que permitan concluir que tal posibilidad está excluida. En segundo lugar, el acuerdo previsto excluye la posibilidad de dirigirse al Tribunal de Justicia para que se pronuncie sobre una cuestión de interpretación del Derecho derivado mediante el procedimiento de intervención previa. Pues bien, si no se permitiese al Tribunal de Justicia aportar la interpretación definitiva del Derecho derivado y si el TEDH, al examinar la conformidad de ese Derecho con el CEDH, diese por sí mismo una interpretación determinada de entre todas las posibles, se estaría vulnerando sin lugar a dudas el principio de competencia exclusiva del Tribunal de Justicia para la interpretación definitiva del Derecho de la Unión. Por consiguiente, la limitación del alcance del procedimiento de intervención previa, en lo que respecta al Derecho derivado, exclusivamente a las cuestiones de validez vulnera las competencias de la Unión y las atribuciones del Tribunal de Justicia por cuanto no le permite proporcionar la interpretación definitiva del Derecho derivado a la luz de los derechos garantizados por el CEDH. (véanse los apartados 238 a 240, 243 y 246 a 248)

El acuerdo previsto, de adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), no tiene en cuenta las características específicas del Derecho de la Unión en lo que respecta al control jurisdiccional de los actos, acciones u omisiones de la Unión en materia de política exterior y de seguridad común (PESC). En efecto, en el estado actual del Derecho de la Unión, determinados actos adoptados en el marco de la PESC escapan al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia. Tal situación es inherente a la regulación de las competencias del Tribunal de Justicia establecida en los Tratados y, como tal, únicamente puede justificarse desde la perspectiva del Derecho de la Unión. Sin embargo, como consecuencia de la adhesión tal como está contemplada en el acuerdo previsto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) estaría facultado para pronunciarse sobre la conformidad con el CEDH de ciertos actos, acciones u omisiones que se producen en el marco de la PESC, y en particular, de aquellos cuya legalidad desde el punto de vista de los derechos fundamentales escapa a la competencia del Tribunal de Justicia. Tal situación equivaldría a encomendar el control jurisdiccional de dichos actos, acciones u omisiones de la Unión, aunque fuese un control restringido al respeto de los derechos garantizados por el CEDH, exclusivamente a un órgano externo a la Unión. Pues bien, la competencia para efectuar un control jurisdiccional de actos, acciones u omisiones de la Unión, incluso desde el punto de vista de los derechos fundamentales, no puede atribuirse en exclusiva a un órgano jurisdiccional internacional que se encuentre fuera del marco institucional y jurisdiccional de la Unión. (véanse los apartados 252 a 257)