INFORME PARA LA VISTA

presentado en el asunto C-338/89 ( *1 )

I. Hechos y procedimiento

1. Marco jurídico

El Reglamento (CEE) n° 3183/80 de la Comisión, de 3 de diciembre de 1980, por el que se establecen modalidades comunes de aplicación del régimen de certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada para los productos agrícolas (DO L 338, p. 1; EE 03/20, p. 5), fue adoptado por la Comisión conforme a una habilitación conferida principalmente por el apartado 2 del artículo 12, el apartado 5 del artículo 15, el apartado 6 del artículo 16 y el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13), y por las disposiciones correspondientes de los demás Reglamentos por los que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos agrícolas. En virtud de su artículo 1, el Reglamento se aplica, sin perjuicio de las excepciones que se prevean, a todos los certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada expedidos en el marco de las organizaciones comunes de mercado.

La cuestión de la fuerza mayor está regulada por lo dispuesto en la Sección 6 del Título III del Reglamento n° 3183/80. En particular, su artículo 36 establece lo siguiente :

«1. Cuando la importación o la exportación no pueda efectuarse durante el período de validez del certificado por causa de fuerza mayor, el titular del certificado solicitará la prórroga del período de validez del certificado o la anulación del certificado al organismo competente del Estado miembro emisor del certificado, y aportará la prueba de la circunstancia que considere caso de fuerza mayor.

2. No se admitirá ninguna solicitud de prórroga del período de validez del certificado presentada más de treinta días después de la expiración del período de validez del certificado.

3. Si se alegare una circunstancia considerada como caso de fuerza mayor y relacionada con el país de procedencia, cuando se trate de importación, o con el país de destino, cuando se trate de exportación, dicha circunstancia sólo podrá admitirse cuando los países de procedencia o de destino se hayan comunicado a tiempo al organismo emisor del certificado o a otro organismo oficial del mismo Estado miembro. Se considerará que la indicación del país de procedencia o de destino ha sido comunicada a tiempo cuando, en el momento de la comunicación, la manifestación del caso de fuerza mayor alegado no podía preverse aún por el solicitante.

4. El organismo competente contemplado en el apartado 1 decidirá si la circunstancia alegada constituye un caso de fuerza mayor.»

El artículo 37 de dicho Reglamento está redactado en los siguientes términos:

«1. Cuando la circunstancia alegada constituya un caso de fuerza mayor, el organismo competente del Estado miembro emisor del certificado decidirá que se anule la obligación de importar o de exportar, devolviéndose la fianza, o que se prorrogue el período de validez del certificado por el plazo que se estime necesario en razón de la circunstancia alegada; la prórroga podrá tener lugar después de la expiración del período de validez del certificado. La decisión del organismo competente podrá ser diferente de la decisión solicitada por el titular del certificado. Cuando se haya presentado, más de treinta días después de la expiración del período de validez del certificado, una solicitud de anulación de un certificado que implique una fijación anticipada, el organismo competente podrá decidir, en lugar de la anulación, prorrogar el período de validez del certificado si el tipo fijado por anticipado más los ajustes eventuales fuere inferior al tipo del día, en caso de que deba entregarse el importe, o superior al tipo del día, en caso de que deba percibirse el importe.

2. La decisión de anulación o de prórroga se limitará a la cantidad de producto que no haya podido ser importada o exportada como consecuencia de un caso de fuerza mayor.

3. La prórroga eventual del certificado estará sometida al visado del organismo emisor, puesto en el certificado y, en su caso, en sus extractos, así como a las adaptaciones necesarias.

4. No obstante lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 9, en caso de prórroga del período de validez de un certificado que implique una fijación anticipada, los derechos que se deriven del certificado no serán transferibles; no obstante, cuando el caso de fuerza mayor lo justifique, se autorizará dicha transferencia si se solicitare al mismo tiempo que la prórroga.

5. El Estado miembro del que dependa el organismo competente comunicará a la Comisión el caso de fuerza mayor; ésta informará de ello a los demás Estados miembros.»

Con efectos a partir del 1 de enero de 1989, el Reglamento n° 3183/80 fue derogado y sustituido por el Reglamento (CEE) n° 3719/88 de la Comisión, de 16 de noviembre de 1988, por el que se establecen modalidades comunes de aplicación del régimen de certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada para los productos agrícolas (DO L 331, p. 1). Los artículos 36 y 37 de este texto contienen disposiciones muy similares a las de los artículos correspondientes del Reglamento derogado.

2. Hechos y procedimiento

La sociedad danesa Jydske Andelsslagteriers Konservesfabrik AmbA (en lo sucesivo, «Jaka») es propiedad de tres mataderos situados en Jutlandia y explota una fábrica de conservas. Dicha sociedad exporta principalmente jamón cocido sobre todo al Reino Unido y a Estados Unidos. Recibe sus materias primas fundamentalmente de los tres mataderos a los que pertenece, cuya producción tiene obligación de comprar.

Jaka posee, en Estados Unidos, un cliente fijo para quien exporta de modo continuo conservas de jamón. Este cliente compra todo lo que Jaka puede exportar al mercado americano, a los precios convenidos por las partes para un período convenido. Para poder estar segura de que sus precios están bien calculados, Jaka suele utilizar certificados de fijación anticipada de las restituciones a la exportación. Las solicitudes de certificados se presentan normalmente ante el Landbrugsministeriet (Ministerio de Agricultura danés), que gestiona los mecanismos comunitarios de intervención, a principios de cada mes, de manera que la cantidad fijada se corresponda con las exportaciones previstas para el último mes del período de validez del certificado.

De este modo, durante el invierno de 1985, Jaka presentó solicitudes de certificados el 2 de enero, el 5 de febrero y el 1 de marzo. Además, Jaka solicitó, el 25 de febrero de 1985, el certificado que constituye el objeto del litigio principal, para 700000 kg de productos a base de jamón, y cuya validez expiraba el 31 de mayo de 1985. La razón de esta solicitud adicional residía en el hecho de que las empresas exportadoras del sector habían establecido un régimen de cuotas voluntarias para las exportaciones a Estados Unidos pero, a finales de febrero, era evidente que este régimen no se prolongaría y que los tipos de las restituciones tenían tendencia a bajar. Dichos tipos evolucionaron efectivamente del siguiente modo durante el primer semestre de 1985:

— A partir del 9 de enero de 1985: 3,11 DKR por kg.

— A partir del 22 de marzo de 1985: 1,35 DKR por kg.

— A partir del 14 de mayo de 1985: 0,50 DKR por kg.

Durante los primeros meses de 1985 tuvieron lugar en Dinamarca negociaciones entre los interlocutores sociales para la revisión de los convenios colectivos, que afectaban a un 80 % de los trabajadores y que en su mayoría debían expirar el 1 de marzo de 1985. Según el Derecho danés, cuando el convenio colectivo expira y no ha habido acuerdo entre las partes negociadoras pueden declararse huelgas o cierres patronales a condición de que se presente un primer preaviso y después un segundo, precisando los sectores y los puestos de trabajo afectados. Conforme a la Ley n° 559 de 21 de diciembre de 1971, relativa a la conciliación en materia de conflictos colectivos de trabajo, el mediador designado por el Estado puede exigir que se suspendan las huelgas y, previo acuerdo con las partes, presentarles una propuesta de mediación que éstos están obligados a someter a sus miembros. En caso de que persista el desacuerdo entre las partes negociadoras, el Folketing (Parlamento danés) puede prorrogar los convenios hasta entonces vigentes, con algunas modificaciones.

El 13 de febrero de 1985, la principal organización sindical danesa, Landsorganisationen (en lo sucesivo, «LO»), presentò ante la Dansk Arbejdsgiverforening (Confederación de empresarios daneses; en lo sucesivo, «DA») un primer preaviso de huelga, seguido, el 21 de febrero, de un segundo preaviso. Las huelgas debían comenzar el día 4 de marzo de 1985, pero fueron aplazadas por el mediador público, quien prosiguió las negociaciones con las partes hasta el 21 de marzo de 1985. En esta fecha, el mediador estimó que las divergencias entre las posturas de las partes eran tan importantes que no era oportuno presentar una propuesta de conciliación. Por consiguiente, las huelgas y los cierres patronales previamente comunicados se desencadenaron a partir del 24 de marzo de 1985.

Ni los mataderos ni la fábrica de conservas Jaka se vieron afectados por las huelgas, pero éstas sí incidieron en las empresas encargadas del transporte de los animales hasta los mataderos, del transporte de la carne desde los mataderos, así como de la limpieza de los mismos. Por esta razón, los mataderos, incluidos los tres propietarios de Jaka, se vieron obligados a cerrar y, por tanto, interrumpieron sus suministros a dicha sociedad. En las huelgas realizadas con ocasión de anteriores negociaciones, los sindicatos acordaron excluir a algunos sectores y, en concreto, al del transporte de animales desde las explotaciones agrícolas hasta los mataderos, pero esto no ocurrió en las huelgas de marzo de 1985. Tal exclusión sólo habría podido realizarse en el marco de un segundo preaviso de huelga, o previa petición de los representantes de las explotaciones agrícolas presentada con posterioridad.

Por tanto, Jaka se encontró con existencias limitadas y sólo pudo realizar una compra de sustitución de 60000 kg. De este modo, se vio obligada a interrumpir sus actividades hacia el 1 de abril de 1985, a causa de la falta de materias primas. Para acabar con las huelgas que afectaban a sectores vitales de la sociedad, el Folketing adoptó la Ley n° 123 de 31 de marzo de 1985. En virtud de esta Ley, los convenios colectivos fueron prorrogados por dos años, con determinadas modificaciones. Además, se estableció una obligación especial de paz social de manera que las huelgas y los cierres patronales en curso se convirtieron en ilegales a partir de la entrada en vigor de la Ley, el 1 de abril de 1985.

La producción en la fábrica de Jaka sólo pudo empezar a reanudarse progresivamente a partir del 15 de abril de 1985, a medida que el trabajo comenzaba en los mataderos. Durante el período siguiente, Jaka no pudo producir la cantidad de conservas necesaria para cumplir, dentro de plazo, con la obligación de exportación derivada del certificado antes citado. De un dictamen pericial realizado durante el proceso principal se desprende que, si la huelga no hubiera tenido lugar, la capacidad de producción de Jaka hubiera sido suficiente para respetar estas obligaciones, así como los demás compromisos contraídos. Por el contrario, una vez desencadenada la huelga, Jaka no podía producir las mercancías que debían ser exportadas con arreglo al certificado controvertido antes del mes de julio, y ello aunque se hubiera incrementado la producción gracias a un esfuerzo extraordinario y con los equipos existentes. Según el dictamen pericial, Jaka no podía abastecerse de materias primas o de productos terminados en cantidades significativas recurriendo a compras a terceros.

La huelga obligó a la Dirección General de Asuntos Comunitarios del Landbrugsministeriet a prorrogar la validez de la mayoría de los certificados de exportación con fijación anticipada de la restitución, que expiraban a finales de marzo de 1985, hasta distintos días del mes de abril, otros hasta diferentes días del mes de mayo, pero en ningún caso más allá del mes de mayo de 1985. El 3 de junio de 1985, Jaka solicitó una prórroga del período de validez de su certificado hasta el 12 de julio. La Dirección General competente, considerando que los efectos de la huelga no podían persistir tanto tiempo, denegó dicha petición mediante carta de 14 de junio de 1985. No obstante, habida cuenta de las circunstancias, se concedió la remisión de las obligaciones derivadas del certificado y se declaró la fianza libre de responsabilidades. A continuación, la misma Dirección General reconoció que se trataba de un error, ya que la remisión de las obligaciones y la liberación de la fianza sólo podía acordarse en casos de fuerza mayor. No obstante, no se revocó la decisión por la que se declaraba la fianza libre de responsabilidades puesto que, según la práctica administrativa danesa, un acto favorable a un particular no puede ser modificado en su contra. Mediante carta de 18 de junio de 1985, Jaka formuló reclamación contra la negativa a prorrogar la validez del certificado. Sin embargo, el 2 de octubre de 1985, el Ministro de Agricultura danés confirmó la decisión.

A la vista de la negativa dada el 14 de junio de 1985 a su solicitud de prórroga, Jaka decidió exportar sus mercancías al amparo de otros certificados de fijación anticipada de las restituciones. El 26 de julio de 1985, finalizó la exportación de las conservas que quedaban por exportar con arreglo al certificado controvertido. Al no haberse prorrogado la validez de dicho certificado, Jaka sólo recibió como restitución 0,50 DKR por kilogramo de jamón, en vigor desde el 14 de mayo. Según Jaka, el perjuicio sufrido como consecuencia de ello asciende a 1321984,30 DKR. Es necesario indicar también que, el 5 de noviembre de 1985, Jaka amplió hasta el 26 de julio de 1985 su primera solicitud de prórroga, para cubrir la fecha de exportación definitiva.

El 10 de febrero de 1987, Organisationen Danske Slagterier (Agrupación profesional de mataderos daneses; en lo sucesivo, «ODS»), en representación de Jaka, demandó al Landbrugsministeriet ante el Østre Landsret. La ODS solicitó que se declarara que Jaka se vio imposibilitada, a causa de fuerza mayor, para proceder a las exportaciones previstas por el certificado controvertido; que el Ministerio estaba obligado, por tanto, a prorrogar la validez de dicho certificado hasta el 26 de julio de 1985 y que la exportación efectuada en julio de 1985 confería derecho a Jaka a disfrutar de las restituciones a la exportación establecidas en el certificado, más los intereses a partir del 26 de julio de 1985. El Landbrugsministeriet solicitó que se desestimara la demanda, negando la existencia de un caso de fuerza mayor, y de la obligación de prorrogar el período de validez del certificado.

3. Cuestiones prejudiciales

Mediante resolución de 8 de septiembre de 1989, el Østre Landsret decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Deben interpretarse los artículos 36 y 37 del Reglamento n° 3183/80 del Consejo en el sentido de que constituye un caso de fuerza mayor el supuesto de que se suspendan los suministros de materias primas a una empresa que ha obtenido un certificado de fijación anticipada a causa de una huelga legal que afecta a otras empresas, si en el momento de solicitar el certificado ya se había convocado la huelga con indicación de que su inicio se produciría durante el plazo de validez del certificado, aunque existía la posibilidad de que la huelga no afectara a la empresa? Era posible, por ejemplo, que se reanudaran las negociaciones y se firmara un nuevo convenio, que se aplazaran las huelgas, que, con carácter excepcional, la huelga no incidiera sobre el transporte de animales a la empresa y el de los productos desde la misma, o que tuviera lugar una intervención legal para impedir la huelga.

2) ¿Existen limitaciones temporales en relación con los artículos 36 y 37 en cuanto al período durante el cual puede considerarse que una huelga ya finalizada constituye fuerza mayor, en el caso de que la capacidad de la empresa se explote en su totalidad tanto en el momento del inicio de la huelga como posteriormente, cuando no hay posibilidad alguna de comprar de terceros las materias primas necesarias para la producción de la empresa durante el tiempo que dure la huelga ni de adquirir productos elaborados durante dicho tiempo o con posterioridad?

3) ¿Pueden inferirse algunas orientaciones de las disposiciones comunitarias pertinentes acerca de los elementos que debe ponderar la autoridad competente cuando deba tomar una decisión en un caso de fuerza mayor según el artículo 37, ya sea la de acordar la anulación de la obligación de exportación y liberar de responsabilidades a la fianza o la de prorrogar el plazo de validez del certificado de fijación anticipada a petición del exportador?

4) ¿Ostenta la autoridad competente la facultad discrecional de acordar la práctica de una prueba pericial, al adoptar su decisión en relación con la importancia de los diversos elementos que deben tenerse en cuenta, conforme a la respuesta que se dé a la cuestión 3?»

4. Procedimiento

La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 31 de octubre de 1989.

Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las CE, presentaron observaciones escritas la ODS, parte demandante en el litigio principal, representada por el Sr. Alian Philip, Abogado de Copenhague; el Gobierno danés, y en concreto el Landbrugsministeriet, parte demandada en el litigio principal, representado por el Sr. Jørgen Molde, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Ole Fentz, Kammeradvokaten del Landbrugsministeriet, y por el Sr. Søren Skov Knudsen, Abogado de Copenhague, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Johannes Føns Buhl, Consejero Jurídico, en calidad de Agente.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. No obstante, el Tribunal de Justicia instó a la Comisión a que aportara un documento, lo cual fue cumplimentado por ésta dentro de plazo.

II. Resumen de las observaciones escritas presentadas por las partes

1. En cuanto a la primera cuestión

Según la ODS, demandante en el litigio principal, no existe duda de que la huelga es una de las circunstancias externas inusuales e imprevisibles sobre las cuales un operador económico no posee influencia alguna y que hacen imposible la realización de determinadas acciones. Ciertamente, el Reglamento n° 3183/80 no define la fuerza mayor, ni enumera situaciones típicas, como hacían otros textos. precedentes [véanse, por ejemplo, el Reglamento n° 102/64/CEE de la Comisión, de 28 de julio de 1964, relativo a los certificados de importación y de exportación para los cereales, los productos transformados a base de cereales, el arroz, los partidos y los productos transformados a base de arroz (DO 126, p. 2125), y el Reglamento n° 473/67/CEE de la Comisión, de 21 de agosto de 1967, relativo a los certificados de importación y de exportación para los cereales, los productos transformados a base de cereales, el arroz, los partidos y los productos transformados a base de arroz (DO 204, p. 16)]. No obstante, la huelga figuraba ya entre las circunstancias que podían considerarse como caso de fuerza mayor en el artículo 8 del Reglamento n° 102/64 y en el artículo 9 del Reglamento n° 473/67.

De igual modo, los Estados miembros consideran la huelga como una circunstancia que puede dar lugar a un caso de fuerza mayor, como lo demuestran los informes realizados conforme al apartado 3 del artículo 20 del Reglamento (CEE) n° 193/75 de la Comisión, de 17 de enero de 1975, por el que se establecen modalidades comunes de aplicación del régimen de certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada para los productos agrícolas (DO L 25, p. 10).

En el presente caso, las autoridades danesas consideraron la huelga de que se trata como un caso de fuerza mayor, puesto que la validez de algunos certificados de fijación anticipada de la demandante y de otros exportadores se prorrogó hasta mayo de 1985. La propia negativa a prorrogar el certificado objeto de litigio hasta después del 31 de mayo de 1985 se justificó alegando que los efectos del conflicto laboral de primavera no se podían prolongar tras esa fecha, lo que demuestra que, hasta el 31 de mayo, la huelga se consideraba como un caso de fuerza mayor. La primera cuestión del Østre Landsret también presupone que la huelga puede ser un caso de fuerza mayor y su finalidad consiste en averiguar si, en este caso concreto, concurrían circunstancias subjetivas que pudieran excluir la fuerza mayor. Por el contrario, no se pone en duda que la circunstancia era totalmente ajena al titular de la obligación, dado que Jaka no habría podido influir de modo alguno sobre la huelga que se desencadenó.

Finalmente, el hecho de que una huelga puede constituir, en determinados casos, un caso de fuerza mayor se desprende también de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 17 de septiembre de 1987, Comisión/Grecia, 70/86, Rec. p. 3545, y conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en este asunto).

En cuanto a las circunstancias subjetivas que permitan invocar la fuerza mayor, se trata de determinar si Jaka habría debido actuar con mayor prudencia cuando, a finales de febrero de 1985, presentó su solicitud de certificado de fijación anticipada de la restitución, confiando en la estabilidad de la situación ēn materia de suministros. Sería necesario determinar, en concreto, si Jaka habría tenido que comprender entonces que la huelga era tan probable que la empresa no podía contar con la posibilidad de producir al ritmo habitual.

Para poder responder a la primera cuestión, es necesario analizar el sistema danés de convenios colectivos y su funcionamiento. En los últimos veinte años, es decir, en las diez últimas negociaciones de convenios bienales, tuvieron que dictarse leyes en un 40 % de los casos para detener huelgas en curso o para impedirlas antes de su inicio; la huelga se desencadenó en un 30 % de los casos; en todos los casos, salvo en dos, el mediador hizo uso de su facultad de aplazar la fecha de una huelga que había sido preavisada; en uno de los dos casos en que no se produjo el aplazamiento, la huelga tuvo lugar; en el otro, se firmó el convenio sin huelga.

Jaka es miembro de la Confederación de empresarios agrícolas (en lo sucesivo, «SALA»), la cual celebró un convenio con el sindicato del sector de alimentación y consumo, cuya fecha de expiración era el 31 de marzo de 1985. Teniendo en cuenta al mismo tiempo el sector cubierto por el Convenio entre la DA y la LO y el regulado por el convenio entre SALA y el sindicato del sector de alimentación y consumo, las huelgas podrían haber comenzado en cualquier momento entre el 1 de marzo y el 1 de junio, siempre que no se produjera, en todos los casos, una intervención legislativa para impedir la huelga.

La presentación del preaviso de huelga, en el momento de revisar de los convenios, constituye una simple rutina y es necesario por el hecho de que las negociaciones colectivas no suelen finalizar sino en el último momento del plazo de expiración del convenio. Por tanto, para que una huelga pueda iniciarse tras la expiración del convenio, el preaviso ha de presentarse mientras aún duren las negociaciones. Durante los últimos treinta años, se presentó preaviso de huelga en todas las negociaciones de convenios colectivos. Además, el organismo de conciliación no puede facilitar información sobre las negociaciones en curso, de manera que los exportadores deben contentarse con rumores para valorar la posibilidad de que se produzca una huelga. En estas circunstancias, ni siquiera aquél que actúe con la mayor diligencia y vigilancia puede prever con certeza si se producirá una huelga. En cualquier caso, en el momento en que se presenten los preavisos, la huelga no es ni segura, ni siquiera extremadamente probable, del mismo modo que tampoco es posible predecir cuáles serán las empresas afectadas, ni la fecha de comienzo o duración de la huelga.

Por tanto, no es extraño que Jaka no concediera importancia a los preavisos de huelga cuando solicitó, como solía hacer, certificados de fijación anticipada de las restituciones. En efecto, la información de la que disponía sobre la probabilidad de una huelga era tan incierta que hubiera sido irresponsable por su parte rechazar pedidos por este motivo. Por una parte, Jaka, al no ser miembro de la DA, no pudo recibir información directa. Por otra, la prensa danesa no era una fuente de información suficientemente fidedigna como para determinar la conducta de las empresas.

Sería totalmente arbitrario atribuir una importancia decisiva a la fecha de presentación de los preavisos de huelga, es decir, el 13 y el 21 de febrero. Tanto antes como después de la presentación del preaviso, los operadores saben que existen negociaciones y que pueden terminar en una huelga. Si se permitiera a un exportador, que presenta su solicitud un día antes de la fecha de presentación del preaviso, protegerse frente a la variación de los tipos de cambio de las restituciones, mientras que otros exportadores, que hubieran recibido pedidos tras esa fecha, no gozarían de tal posibilidad, esto supondría una distorsión de las condiciones de competencia. El simple hecho de ser consciente de la posibilidad de que se desencadene una huelga no basta para excluir la aplicación de las disposiciones relativas a la fuerza mayor. Si fuera así, los exportadores daneses de productos agrícolas no podrían disfrutar de la fijación anticipada durante un período que podría abarcar desde el mes de diciembre del año anterior a la expiración de los convenios, hasta marzo o junio del año siguiente.

No existe ninguna semejanza entre los hechos objeto del litigio principal y la situación sobre la cual tuvo que pronunciarse el Tribunal de Justicia en el asunto 70/86, antes citado. En dicho asunto, el Tribunal afirmó con razón que la huelga era fácilmente previsible, a causa de las huelgas anteriores y del anuncio de nuevas huelgas. En el presente asunto, la posibilidad de que se produjera una huelga no era mayor de lo que es habitual cuando se celebran negociaciones colectivas. En estas circunstancias, ha de rechazarse la tesis del Landbrugsministeriet, que daría lugar a que las fijaciones anticipadas resultaran imposibles a partir de finales del año anterior al de revisión de los Convenios. Por el contrario, los empresarios han de actuar diligentemente para determinar si, en el momento de presentación de la solicitud de certificado de fijación anticipada, la posibilidad de que se declarara la huelga era, en realidad, mayor que en el marco del desarrollo normal de los convenios colectivos.

De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que las normas que prevén la pérdida de una fianza cuando las operaciones previstas no se efectúen conforme al certificado sólo son compatibles con el principio de proporcionalidad si establecen excepciones para los casos de fuerza mayor (sentencias de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. p. 1125; y Köster, 25/70, Rec. p. 1161; y de 29 de abril de 1982, Merkur, 147/81, Rec. p. 1389). Ahora bien, el análisis de los intereses públicos y privados que están en juego en las situaciones de fijación anticipada demuestra que el principio de proporcionalidad no permite una apreciación estricta de la fuerza mayor en lo que respecta tanto a los aspectos técnicos más importantes del sistema de fijación anticipada, como a la valoración del grado de diligencia y de sacrificios que pueden exigirse a cada empresario, así como a los obstáculos que ello supone para el desarrollo del comercio internacional. En efecto, se admite que los requisitos para la apreciación de la fuerza mayor deben flexibilizarse cuando la necesidad de salvaguardar un interés público sea menor.

En el presente caso, al no existir ningún riesgo de fraudes o abusos, el interés principal de la Comunidad era disponer de informaciones fidedignas en lo que respecta a la exportación y a la importación de productos agrícolas. El sistema de fijación anticipada permite obtener la colaboración voluntaria de los operadores económicos lo que, no obstante, implica que la empresa se obliga a exportar, so pena de perder la fianza constituida. En este tipo de supuestos, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es menos rigurosa en lo que respecta al cumplimiento de las formalidades, cuando fundamentalmente se ha alcanzado el objetivo (sentencias de 15 de mayo de 1974, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, 186/73, Rec. p. 533; de 28 de mayo de 1974, Pfützenreuter, 3/74, Rec. p. 589; y, en un contexto diferente, de 27 de noviembre de 1986, Maas, 21/85, Rec. p. 3537). Por el contrario, la apreciación del Tribunal de Justicia es severa cuando se trata de salvaguardar objetivos diferentes, y especialmente de prevenir fraudes o desviaciones de los mecanismos de la política agraria.

En una situación tal corno la que se plantea en el asunto principal, la única circunstancia decisiva, en función del interés público, debería ser que el empresario, que se compromete a exportar, actúe diligentemente para realizar sus exportaciones y esté atento ante la posibilidad de una huelga. En este sentido deberían interpretarse las sentencias en las que el Tribunal de Justicia declaró que el concepto de fuerza mayor debe ser lo suficientemente flexible para tener en cuenta no sólo la circunstancia acaecida, sino también el grado de vigilancia del interesado, las medidas que éste adoptó para evitar las consecuencias perjudiciales derivadas de dicho acontecimiento, así como los sacrificios que habría debido aceptar a este respecto (sentencias de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft y Köster, y de 29 de abril de 1982, Merkur, antes citadas). Además, la aplicación de las disposiciones relativas a la fuerza mayor debería tener por objeto evitar que el comercio internacional se viera innecesariamente afectado.

Está claro que la fuerza mayor no debe apreciarse más rigurosamente para perseguir un objetivo no previsto por la organización del mercado afectado, como el de reducir los costes de la política agraria común. No puede saberse si en el litigio principal las autoridades danesas efectivamente persiguieron tal objetivo, pero su punto de vista supondría sacrificios desproporcionados para los exportadores. Además, el Landbrugsministeriet no fue coherente con su punto de vista, dado que aceptó prorrogar hasta finales del mes de mayo la validez de numerosos certificados de exportación, precisamente a causa de la huelga. Además, si la amenaza de huelga podía hacer pensar que correría peligro el buen desarrollo de las operaciones de exportación, las propias autoridades habrían tenido que dejar de expedir certificados de fijación anticipada, para no generar en los particulares expectativas que no pudieran satisfacerse.

La verdadera justificación de la actitud de las autoridades danesas reside en la gran incertidumbre creada por la Comisión en cuanto a la aplicación del concepto de fuerza mayor. Por una parte, la lista de supuestos que pueden constituir fuerza mayor ya no figura en el Reglamento n° 3183/80; por otra parte, la Comisión no ha hecho respetar a los Estados miembros la obligación de comunicar los casos de fuerza mayor, ni ha cumplido con su obligación de informar a los Estados miembros a este respecto, tal y como establece el apartado 5 del artículo 37 de dicho Reglamento. De este modo, se abandonó a su propio criterio a las autoridades nacionales responsables de la aplicación del Reglamento, con el consiguiente riesgo de ser desautorizadas después al efectuarse la liquidación de las cuentas. Ello dio lugar a una aplicación tímida, insegura, e incoherente del concepto de fuerza mayor contenido en el citado Reglamento, de la que Jaka resultó ser la víctima. Por otra parte, parece probable que el punto de vista sostenido por el Landbrugsministeriet durante el procedimiento principal, constituya una justificación a posteriori del comportamiento arbitrario de la Dirección de Asuntos Comunitarios.

Por tanto, debe responderse a la primera cuestión planteada por el Østre Landsret del siguiente modo:

«Los artículos 36 y 37 del Reglamento n° 3183/80 deben interpretarse en el sentido de que constituye un caso de fuerza mayor el supuesto de que se interrumpan los suministros de materias primas a una empresa que ha obtenido un certificado de fijación anticipada a causa de una huelga legal en otra empresa, a pesar de que, en el momento en que dicha empresa solicitó el certificado de fijación anticipada, se informara de que la huelga tendría lugar durante el período de validez del certificado, a menos que en el momento de presentarse dicha solicitud hubiera existido la probabilidad real de que la huelga afectara a la empresa.»

El Gobierno danés y, en concreto, el Landbrugsministeriet, parte demandada en el litigio principal, afirman que, si bien los artículos 36 y 37 del Reglamento n° 3183/80 no definen los casos que constituyen fuerza mayor, existe una abundante jurisprudencia del Tribunal de Justicia que ha elaborado criterios a tal fin. Por otra parte, esta jurisprudencia ha sido recogida en la Comunicación de la Comisión C(88) 1696, relativa a la fuerza mayor en la agricultura europea (DO 1988, C 259, p. 10) y podría resumirse del siguiente modo:

a) El concepto de fuerza mayor presupone circunstancias ajenas al interesado, anormales e imprevisibles, que no constituyan un riesgo habitual en el marco de las transacciones comerciales.

b) Estas circunstancias deben tener consecuencias inevitables, a pesar de toda la diligencia empleada, salvo las medidas que exijan sacrificios excesivos.

En el asunto principal, en el momento en que la empresa presentó su solicitud, ya debía saber, puesto que se había presentado el segundo preaviso, que se desencadenaría una huelga algunos días después, a menos que se produjera un acuerdo entre las partes negociadoras o que intervinieran las autoridades. En tal situación, la huelga ya no era anormal ni imprevisible. Por el contrario, se trataría de un riesgo comercial normal que la empresa era libre de correr. En el presente caso, la situación no puede ser considerada como fuerza mayor, concepto que constituye una excepción a las obligaciones derivadas del Derecho comunitario y que debe interpretarse en sentido estricto.

La incertidumbre en cuanto al inicio de huelgas previamente comunicadas no es tan grande como para que esta situación constituya un caso de fuerza mayor. Era evidente que se producirían conflictos sociales importantes y Jaka debería haber previsto la posibilidad de que la huelga le afectara, puesto que el segundo preaviso no establecía excepciones para los transportes de animales. Además, al no ser Jaka agricultor, no habría podido solicitar que se excluyeran de la huelga los transportes de animales. Del mismo modo, tampoco habría podido solicitar una intervención legislativa en la huelga que, en general, sólo se produce cuando, dada su duración, ésta se convierte en un problema social.

El argumento de la demandante en el litigio principal, según el cual, si la huelga no se considerase como un caso de fuerza mayor, no podría hacerse uso de la fijación anticipada de la restitución cuando se anunciara una huelga, no es convincente. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia se ha distanciado claramente de tales consideraciones eminentemente económicas, que son ajenas al concepto tradicional de fuerza mayor. Llegado el caso, corresponde únicamente al legislador comunitario establecer una protección más amplia de los intereses de las empresas.

Por consiguiente, el Gobierno danés propone que se responda del siguiente modo a la primera cuestión:

«Los artículos 36 y 37 del Reglamento n° 3183/80 deben interpretarse en el sentido de que no constituye un caso de fuerza mayor el supuesto de que se suspendan los suministros de materias primas a una empresa, que ha obtenido un certificado de fijación anticipada, a causa de una huelga legal en otra empresa, si el preaviso de huelga ya presentado en el momento en que la empresa solicitó el certificado indicaba que la huelga comenzaría durante el período de validez del certificado, y a pesar de que existiera la posibilidad de que la huelga no tuviera repercusiones para dicha empresa.»

Según la Comisión, para interpretar el concepto de fuerza mayor en el contexto de la política agraria común, ha de tenerse presente que la pérdida de una fianza, constituida por el titular de un certificado como contrapartida de la fijación anticipada del importe de la restitución o de la intervención, no tiene carácter de multa ni de sanción. El régimen de afianzamiento constituye la garantía de un compromiso libremente asumido por el titular del certificado. Este régimen es conforme con el apartado 3 del artículo 40 y con el artículo 43 del Tratado y constituye un vehículo adecuado para el establecimiento de la organización común de los mercados de los productos agrícolas.

El Reglamento n° 3183/80 contiene, en sus artículos 36 y 37, disposiciones detalladas sobre las consecuencias de la fuerza mayor. Por el contrario, los requisitos que deben cumplirse para que un acontecimiento pueda considerarse como un caso de fuerza mayor han sido establecidos únicamente por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a partir de su sentencia de 11 de julio de 1968, Schwarzwaldmilch (4/68, Rec. p. 549). La interpretación realizada posteriormente por el Tribunal de Justicia del concepto de fuerza mayor varió muy poco, de modo que la definición realizada en su sentencia de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, antes citada, sigue siendo en general válida. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de fuerza mayor que figura en los Reglamentos agrícolas toma en cuenta las relaciones de Derecho público existentes entre los operadores y la administración nacional, así como la finalidad de las disposiciones. Este concepto es suficientemente flexible, no sólo en lo que respecta a la naturaleza del hecho invocado, sino también en cuanto a la diligencia con la que el operador habría debido actuar para hacer frente al mismo y a la magnitud de los sacrificios que, a este respecto, habría tenido que asumir.

En cuanto al contenido del concepto, éste se compone de un elemento objetivo, a saber, las circunstancias anormales, ajenas al operador, y de un elemento subjetivo, es decir, las consecuencias inevitables, a pesar de toda la diligencia empleada.

Por una parte, en lo que se refiere al elemento objetivo, el Tribunal de Justicia nunca experimentó la necesidad de pronunciarse sobre esta cuestión concreta; no obstante, distingue entre los riesgos comerciales normales y los riesgos extraordinarios. La circunstancia anormal es una circunstancia imprevisible o, al menos, tan poco probable que lleva a un operador diligente a pensar que el riesgo de que se produzca es mínimo (por ejemplo, rayos, hielo en las canalizaciones, carreteras bloqueadas por las que normalmente se puede circular). Para que una circunstancia sea ajena al operador es necesario que sea independiente de su voluntad (fenômenos naturales, medidas adoptadas por Ias autoridades públicas, huelga no anunciada). Los actos, incluso fraudulentos, cometidos por los cocontratantes no se consideran independientes de la voluntad del operador, puesto que corresponde a éste elegir sus socios comerciales y obligarles mediante contrato a cumplir escrupulosamente sus obligaciones.

Por otra parte, el elemento subjetivo supone la obligación de prevenirse contra las consecuencias de un caso fortuito, adoptando todas las medidas necesarias, salvo las que requieran sacrificios excesivos. En concreto, el operador debe seguir atentamente el desarrollo de las operaciones y reaccionar con rapidez si produce una anomalía; llegado el caso, debe buscar otros proveedores u otras salidas para sus mercancías; finalmente, está obligado a prevenirse contra la pérdida de documentos importantes y a dar prueba de diligencia para respetar los plazos reglamentarios.

Si se aplican estos criterios enunciados por la jurisprudencia al supuesto de hecho del asunto principal, la circunstancia de que se hubiera presentado un preaviso de huelga cuando se solicitó el certificado significa que falta uno de los elementos objetivos necesarios para afirmar la existencia de un caso de fuerza mayor. En una situación de este tipo, sería normal exigir al operador que tomara precauciones contra las consecuencias derivadas de una huelga comunicada antes de solicitar un certificado de fijación anticipada de la restitución.

Por consiguiente, la Comisión propone al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la primera cuestión:

«Los artículos 36 y 37 del Reglamento n° 3183/80 deben interpretarse en el sentido de que no constituye un caso de fuerza mayor el supuesto de que se suspendan los suministros de materias primas a una empresa que ha obtenido un certificado de fijación anticipada a causa de una huelga legal en otra empresa si, en el momento en que la primera empresa solicitó el certificado, ya se había preavisado la huelga indicando que ésta tendría lugar durante el período de validez del certificado.»

2. En cuanto a la segunda cuestión

La ODS considera que el problema de la duración de las consecuencias derivadas de una situación de fuerza mayor presenta un carácter puramente formal. Se trata de una mera cuestión probatoria que debe ser dirimida por el órgano jurisdiccional nacional. Los artículos 36 y 37 del Reglamento n° 3183/80 no contienen elemento alguno que deje entrever la necesidad de fijar límites legales para los efectos temporales de un caso de fuerza mayor. La redacción del apartado 1 del artículo 37 confiere al organismo de intervención facultades de apreciación en cuanto al plazo de prórroga necesario, pero no permite que se deniegue la prórroga si se acredita que el plazo adicional es necesario a causa de la situación de fuerza mayor. En este contexto, han de tenerse también en cuenta las demás obligaciones de exportación asumidas por el operador comercial, que podrían llevarle a finalizar las exportaciones previstas por el certificado de fijación anticipada en un plazo mayor que el teóricamente posible.

De este modo, la respuesta a la segunda cuestión debe ser la siguiente:

«No existe limitación temporal concreta del período durante el cual los efectos de la fuerza mayor pueden atribuirse a una huelga finalizada. Dichos efectos deben durar todo el tiempo que sea necesario para que la empresa pueda cumplir sus obligaciones de exportación derivadas del certificado de fijación anticipada, habida cuenta de las demás obligaciones de la empresa, que deben ser tomadas en consideración en este mismo contexto.»

El Gobierno danés, tras haber destacado que, si el Tribunal de Justicia responde a la primera cuestión en el sentido por él propuesto, no es necesario responder a las demás cuestiones, afirma que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, uno de los requisitos de la fuerza mayor consiste en que las consecuencias perjudiciales no pudieran evitarse a pesar de toda la diligencia empleada, a no ser que fueran necesarios sacrificios excesivos. Ahora bien, una empresa que ha planificado la utilización a pleno rendimiento de sus capacidades de producción para satisfacer sus obligaciones de exportación y no ha podido realizar compras a terceros, se priva a sí misma de todas las posibilidades de reacción frente a la huelga anunciada y no cumple, por consiguiente, los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia.

Por otra parte, la fijación anticipada permite a una empresa asegurarse del tipo aplicable a la restitución en una exportación futura y fijar así por anticipado sus precios para la futura exportación. En un caso en el que se haya presentado el preaviso de huelga, la empresa que quiera prevenirse contra el riesgo de huelga puede abstenerse de solicitar la fijación anticipada y añadir una cláusula a sus contratos de venta, de manera que pueda fijarse el precio con arreglo a las restituciones que efectivamente se obtengan. Otra posibilidad, apuntada por la jurisprudencia, sería la de celebrar un contrato de seguro. No obstante, en especial de la sentencia de 30 de enero de 1974, Kampffmeyer (158/73, Rec. p. 101) se desprende que la valoración concreta de si las empresas han hecho uso de la diligencia debida corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales.

El Gobierno danés propone al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la segunda cuestión:

«Los artículos 36 y 37 del Reglamento n° 3183/80 deben interpretarse en el sentido de que una huelga sólo puede constituir un caso de fuerza mayor, tras haberse desencadenado el conflicto, durante el período en que provoque efectos que no habrían podido evitarse, a pesar de que el operador económico hubiera dado muestras de actuar con la debida diligencia de un buen comerciante. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional pronunciarse sobre la cuestión de si el titular de un certificado ha actuado con la diligencia debida de un comerciante prudente y diligente, teniendo en cuenta todas las circunstancias de hecho y de derecho en las cuales se halle.»

La Comisión considera que el apartado 1 del artículo 36 del Reglamento n° 3183/80 impone al titular del certificado la carga de la prueba de la existencia de circunstancias que justifiquen la prórroga de la validez del certificado a causa de acontecimientos no imputables a dicho titular y que constituya un caso de fuerza mayor. El artículo 37 confiere a los organismos competentes de los Estados miembros competencia para determinar si procede prorrogar un certificado de fijación anticipada. En relación con una normativa anteriormente vigente, el Tribunal de Justicia aprobó este sistema en su sentencia de 17 de diciembre de 1970, Otto Scheer (30/70, Rec. p. 1197).

Las decisiones adoptadas por los organismos nacionales deben colocar al operador en una situación comparable a la que habría existido si no se hubiera producido el supuesto de fuerza mayor. En caso de huelga, la prórroga puede tener una duración igual a la de la misma prolongada en la medida necesaria para tener en cuenta los retrasos que dicha huelga haya podido suponer para la reanudación de la producción. No puede admitirse ninguna prórroga que exceda del período fijado según esos criterios.

Por consiguiente, puede responderse del siguiente modo a la segunda cuestión:

«Corresponde al titular del certificado aportar la prueba de que se han producido, por razones que no le son imputables, acontecimientos que constituyen un caso de fuerza mayor, así como acreditar durante cuánto tiempo pueden legalmente invocarse los efectos de la fuerza mayor.»

3. En cuanto a las cuestiones tercera y cuarta

La ODS señala que la legalidad de la elección efectuada por las autoridades danesas entre la anulación del certificado y la prórroga de su validez, debe ser susceptible de control por parte de los órganos jurisdiccionales daneses. De no ser así, no se ofrecería ninguna protección judicial al justiciable, puesto que el asunto no puede someterse directamente al Tribunal de Justicia en tal caso.

En cuanto a la facultad de apreciación que el artículo 37 confiere a los organismos nacionales, la ODS alega, en primer lugar, que la elección del organismo no es absolutamente libre, de manera que pueda basarse en cualquier consideración. Por el contrario, dicha elección debe efectuarse dentro de límites estrechos, teniendo en cuenta los intereses del operador comercial. En efecto, el objetivo principal que las Comunidades persiguen a través del régimen de certificados de fijación anticipada, a saber, la previsión de la evolución del mercado, se alcanza cuando la obligación de exportar es definitiva. En una situación de fuerza mayor, sólo ha de considerarse el interés del operador comercial. En concreto, si éste desea exportar y, por tanto, necesita una prórroga de la validez de su certificado, una decisión favorable a esta solicitud permitiría una evolución del mercado conforme a la prevista en el momento en que tuvo lugar la fijación anticipada.

El principio de buena administración prohibe a los organismos de intervención basar su elección en consideraciones ajenas al objetivo perseguido por la normativa de que se trata. Así, no debería tenerse en cuenta que, entretanto, el tipo de la restitución haya bajado o que la carga para la Hacienda Pública sea menor en caso de anulación. A fin de prevenir posibles desviaciones de poder, sería necesario que, cuando el exportador solicite la prórroga, el organismo competente sólo pueda optar por la anulación cuando existan razones particularmente imperiosas.

La circunstancia de que, en caso de que se prorrogue la validez del certificado, el tipo de la restitución sea superior al de otros exportadores, no puede crear distorsiones en la competencia. Tal eventualidad es, en efecto, inherente al sistema de fijación anticipada y se produce, con independencia de la prórroga, cada vez que el tipo de la restitución baja. En cualquier caso, el certificado se refiere a cantidades determinadas, lo que impide al operador abusar de una posible ventaja frente a sus competidores. En general, las consideraciones relacionadas con la competencia no suelen ser pertinentes en este contexto.

El argumento del Landbrugsministeriet, según el cual, aun suponiendo que existiera fuerza mayor, siempre habría podido optarse por la anulación del certificado, es inaceptable porque, en realidad, la cuestión de la elección entre anulación y prórroga no fue abordada por las autoridades danesas, quienes llegaron a la conclusión de que no existía fuerza mayor y porque la consecuencia real de esta tesis consistía en que nunca se produciría la prórroga, sino siempre la anulación.

En segundo lugar, el organismo competente no puede apreciar libremente la importancia respectiva de las consideraciones en que puede legalmente basarse. El punto de partida de su decisión debe ser el interés de las exportaciones y del exportador. La norma del artículo 37 según la cual la decisión no tiene que ser necesariamente la solicitada por el titular del certificado, tiene por finalidad permitir al organismo nacional vincular al operador con su primera intención de exportar, a pesar de que, entretanto, haya perdido todo interés en la operación. Ello permite garantizar que, en la medida de lo posible, la evolución del mercado corresponda a lo previsto cuando el certificado de fijación anticipada se expidió.

Los artículos 36 y 37 del Reglamento n° 3183/80 se aplican a todos los certificados de importación y de exportación para los productos agrícolas. Por tanto, su interpretación puede variar en función del tipo de certificado de que se trate, para tener en cuenta el objetivo perseguido por el mismo. También sería conveniente inspirarse en algunas disposiciones anteriores al Reglamento n° 3183/80, ya derogadas, como las de los Reglamentos n° 102/64 y n° 473/67, antes citados. Estos textos establecían el principio de anulación del certificado cuando la causa de la fuerza mayor fuera relativamente duradera, pero la prórroga de su validez era posible a petición del interesado. Si se trataba, por el contrario, de casos de fuerza mayor menos duraderos, tales como la huelga, el principio era la prórroga, pero la anulación podía concederse a petición del interesado. De este modo, el resultado se correspondería con el interés habitual de los titulares de certificados, pero con la posibilidad de adaptar la decisión a dicho interés cuando, en casos concretos, éste no coincidiera con la norma de principio del Reglamento.

Las disposiciones generales del Reglamento n° 3183/80 responden probablemente a una necesidad de simplificación, pero dejan intacto el principio de respeto del interés del titular del certificado. Por consiguiente, las autoridades están obligadas a hacer uso de su facultad de apreciación atendiendo del mejor modo posible en cada situación concreta los intereses del exportador, sin causar un perjuicio importante a los demás intereses en juego.

La ODS propone, pues, que se responda del siguiente modo a la tercera cuestión:

«Para decidir, conforme al artículo 37 del Reglamento n° 3183/80, si en caso de fuerza mayor debe redimirse la obligación de exportar y liberar la fianza, o si procede prorrogar el período de validez del certificado de fijación anticipada de las restituciones, el organismo competente no dispone de una facultad de apreciación discrecional, en la medida en que su decisión debe tener en cuenta los intereses del exportador, y al mismo tiempo velar tanto como sea posible por que el mercado evolucione con arreglo a lo previsto en el momento en que tuvo lugar la fijación anticipada. El principio rector debe consistir en que, si la exportación es posible, se otorgará la prórroga del período de validez del certificado de fijación anticipada. El organismo competente no puede basarse en consideraciones de orden económico.»

El Gobierno danés señala que el Reglamento n° 3183/80 no define los criterios que deben presidir la elección, por parte de los organismos competentes, entre prórroga y anulación. No obstante, del apartado 1 del artículo 37 se puede deducir que la evolución del mercado es un factor determinante. En efecto, los organismos competentes tienen la posibilidad de prorrogar el período de validez del certificado, si es económicamente ventajoso para la Comunidad, incluso cuando el titular del certificado haya presentado una solicitud de anulación más de treinta días después de la expiración de su período de validez, lo que normalmente no es posible.

Esta disposición sólo constituye la expresión de un principio general, que prohibe el enriquecimiento injusto del titular del certificado y una pérdida no prevista por la Comunidad. En concreto, la prórroga del período de validez del certificado podría dar lugar a que el titular del mismo percibiera una cantidad mayor en concepto de restitución, en un momento en que los precios hubieran aumentado en el mercado mundial, lo que acarrearía una distorsión de la competencia inaceptable para los competidores de la empresa de que se tratara.

Si la elección entre anulación y prórroga debe hacerse en función de una apreciación conjunta de la evolución del mercado afectado, las autoridades competentes deben poder hacer uso de su facultad de apreciación en lo que respecta a la importancia de los diferentes elementos. Además, está justificado que concedan más importancia a los datos del mercado y a los intereses de la Comunidad que a la situación de un exportador individual. Este último debe obtener una compensación equitativa en un caso de fuerza mayor, pero no necesariamente una compensación total.

El Gobierno danés propone al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones tercera y cuarta:

«El organismo nacional competente debe efectuar una valoración global de la evolución del mercado afectado cuando, ante un caso de fuerza mayor, deba pronunciarse sobre si procede redimir las obligaciones de exportación y liberar la fianza, o prorrogar el período de validez del certificado de fijación anticipada. A este respecto, ha de tomarse en consideración el hecho de que el titular del certificado no debe lucrarse injustificadamente como consecuencia de la variación de los tipos de las restituciones, que no deben producirse distorsiones de la competencia y que la Comunidad no debe soportar unos gastos que, en el presente caso, no se han efectuado en su interés. El organismo nacional competente puede hacer uso de su facultad de apreciación en lo que respecta a la valoración de la importancia de los diversos elementos que constituyen una apreciación de conjunto de la evolución del mercado de que se trate.»

La Comisión recuerda, en primer lugar, que la cláusula de fuerza mayor constituye una manifestación concreta del principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario (sentencia de 17 de diciembre de 1970, Köster, antes citada).

A continuación sostiene que, a la hora de elegir entre la anulación y la prórroga, el organismo nacional debe basar su decisión en una valoración del riesgo de distorsionar la competencia que la modificación de las condiciones del certificado puede implicar, así como en su compatibilidad con los principios de la política agraria común, que se oponen a la concesión inútil de restituciones elevadas. Las disposiciones del artículo 37 tienen por objeto evitar que las decisiones de los organismos nacionales sean sistemáticamente favorables a los operadores.

Finalmente, los organismos nacionales gozan de una amplia facultad de apreciación sobre la importancia de los distintos elementos que han de tomarse en consideración a la hora de decidir sobre una solicitud de modificación de un certificado por razones de fuerza mayor. El de fuerza mayor es un concepto autónomo respecto de las disposiciones nacionales en materia contractual y posee un contenido específico en Derecho comunitario, que puede servir para garantizar el respeto de sus principios fundamentales y, en concreto, el de proporcionalidad (sentencia de 20 de febrero de 1979, Buitoni, 122/78, Rec. p. 677) y el de preferencia comunitaria (sentencia de 11 de julio de 1978, Union française de cereales, 6/78, Rec. p. 1675).

La Comisión añade que, si el Derecho comunitario no contiene normas específicas relativas a la práctica de la prueba, la expresión «salvo en caso de fuerza mayor» hace recaer la carga de la prueba sobre los operadores que pretendan invocarla. Por tratarse de una excepción, la práctica de la prueba debe estar sometida a requisitos igualmente estrictos que cuando se trata de probar que se ha cumplido una obligación. Por consiguiente, se requieren por lo general pruebas documentales irrefutables.

En opinión de la Comisión, ha de responderse a las cuestiones tercera y cuarta del siguiente modo:

«En caso de anulación o prórroga de la validez de un certificado o por causa de fuerza mayor, el organismo competente para expedir dicho certificado debe garantizar el respeto de los principios fundamentales de Derecho comunitario y, en concreto, velar por que esta modificación no provoque distorsiones en la competencia. Dicho organismo está autorizado a hacer uso de su facultad de apreciación en lo relativo a la importancia de los diversos elementos en los que el titular del certificado se basa para invocar la fuerza mayor en el marco del Derecho comunitario y habida cuenta de las exigencias de dicho ordenamiento jurídico en materia de práctica de la prueba.»

G. F. Mancini

Juez Ponente

( *1 ) Lengua de procedimiento: danés.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA

de 7 de mayo de 1991 ( *1 )

En el asunto C-338/89,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Østre Landsret, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Organisationen Danske Slagterier, que actúa en representación de la sociedad Jaka, Jydske Andelsslagterier Konservesfabrik AmbA,

y

Landbrugsministeriet,

una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 36 y 37 del Reglamento (CEE) n° 3183/80 de la Comisión, de 3 de diciembre de 1980, por el que se establecen modalidades comunes de aplicación del régimen de certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada para los productos agrícolas (DO L 338, p. 1; EE 03/20, p. 5),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; G. F. Mancini, T. F. O'Higgins y J. C. Moitinho de Almeida, Presidentes de Sala; C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler, F. Grévisse, M. Zuleeg y P. J. G. Kapteyn, Jueces;

Abogado General: Sr. J. Mischo

Secretario: Sr. V. Di Bucci, administrador

consideradas las observaciones escritas presentadas:

— en nombre de Organisationen Danske Slagterier, por el Sr. Allan Philip, Abogado de Copenhague;

— en nombre del Gobierno danés y, en concreto, del Landbrugsministeriet, por el Sr. Jørgen Molde, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Ole Fentz, Kammeradvokaten del Landbrugsministeriet, y por el Sr. Søren Skov Knudsen, Abogado de Copenhague;

— en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Johannes Føns Buhl, Consejero Jurídico, en calidad de Agente;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las alegaciones de Organisationen Danske Slagterier, del Gobierno danés, concretamente del Landbrugsministeriet, y de la Comisión expuestas en la vista de 22 de noviembre de 1990;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 22 de enero de 1991;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante resolución de 8 de septiembre de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 31 de octubre siguiente, el Østre Landsret planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 36 y 37 del Reglamento (CEE) n° 3183/80 de la Comisión, de 3 de diciembre de 1980, por el que se establecen modalidades comunes de aplicación del régimen de certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada para los productos agrícolas (DO L 338, p. 1; EE 03/20, p. 5).

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Organisationen Danske Slagterier (en lo sucesivo, «ODS»), en representación de la sociedad danesa Jydske Andelsslagteriers Konservesfabrik AmbA (en lo sucesivo, «Jaka»), y el Landbrugsministeriet (Ministerio de Agricultura danés; en lo sucesivo, «el Ministerio») en relación con la negativa de este último a prorrogar la validez de un certificado de exportación con fijación anticipada de la restitución.

3 En virtud del apartado 1 del artículo 36 del Reglamento n° 3183/80: «Cuando la importación o la exportación no pueda efectuarse durante el período de validez del certificado por causa de fuerza mayor, el titular del certificado solicitará la prórroga del período de validez del certificado o la anulación del certificado al organismo competente del Estado miembro emisor del certificado, y aportará la prueba de la circunstancia que considere caso de fuerza mayor.» El apartado 4 del mismo artículo precisa que el organismo competente contemplado en el apartado 1 decidirá si la circunstancia alegada constituye un caso de fuerza mayor.

4 El apartado 1 del artículo 37 de dicho Reglamento está redactado en los siguientes términos: «Cuando la circunstancia alegada constituya un caso de fuerza mayor, el organismo competente del Estado miembro emisor del certificado decidirá que se anule la obligación de importar o de exportar, devolviéndose la fianza, o que se prorrogue el período de validez del certificado por el plazo que se estime necesario en razón de la circunstancia alegada; la prórroga podrá tener lugar después de la expiración del período de validez del certificado. La decisión del organismo competente podrá ser diferente de la decisión solicitada por el titular del certificado. Cuando se haya presentado, más de treinta días después de la expiración del período de validez del certificado, una solicitud de anulación de un certificado que implique una fijación anticipada, el organismo competente podrá decidir, en lugar de la anulación, prorrogar el período de validez del certificado si el tipo fijado por anticipado más los ajustes eventuales fuere inferior al tipo del día, en caso de que deba entregarse el importe, o superior al tipo del día, en caso de que deba percibirse el importe.»

5 Jaka produce y exporta principalmente conservas de jamón cocido, fabricadas a partir de materias primas que normalmente le suministran tres mataderos daneses (en lo sucesivo, «los mataderos») que son, al mismo tiempo, sus socios. Jaka utiliza habitualmente certificados de fijación anticipada de las restituciones para sus exportaciones fuera de la Comunidad.

6 El 25 de febrero de 1985, Jaka solicitó al Ministerio un certificado de fijación anticipada para 700 toneladas de productos a base de jamón. El certificado fue expedido el 4 de marzo siguiente y era válido hasta el 31 de mayo de 1985.

7 Con anterioridad a la solicitud de dicho certificado, la Asociación nacional de sindicatos daneses había presentado los días 13 y 21 de febrero de 1985, conforme a las disposiciones vigentes, un doble preaviso de huelga para el 4 de marzo de 1985, con vistas a las negociaciones para la revisión de los convenios colectivos de trabajo que expiraban el 1 de marzo de 1985 y que afectaban a, aproximadamente, un 80 °/o de los trabajadores por cuenta ajena en Dinamarca.

8 El mediador designado por el Estado ordenó el aplazamiento de las huelgas comunicadas y entabló negociaciones con las organizaciones patronales y sindicales hasta el 21 de marzo. Al fracasar dichas negociaciones, se desencadenaron las huelgas el 24 de marzo de 1985. A pesar de que ni Jaka ni los mataderos se vieron afectados por las negociaciones ni por las huelgas, éstas sí influyeron en los transportes cuyo destino o punto de partida eran los mataderos, así como en su limpieza, ocasionando su cierre y la suspensión de las entregas. Por consiguiente, Jaka se vio obligada a interrumpir su actividad el 1 de abril de 1985 y sólo a partir del 15 de abril pudo reanudar progresivamente la producción.

9 Durante el período posterior al 15 de abril, Jaka no pudo producir a su debido tiempo la cantidad de conservas necesarias para cumplir con la obligación de exportación derivada del certificado, que expiraba el 31 de mayo de 1985. De un dictamen pericial realizado en el marco del litigio principal, se desprende que la capacidad de producción de Jaka habría sido suficiente^ a tal fin si la huelga no hubiera tenido lugar pero que, una vez desencadenada ésta y teniendo en cuenta otros compromisos de venta, Jaka sólo podía garantizar, como muy pronto, para el 5 de julio de 1985, la producción de las conservas cubiertas por dicho certificado.

10 El 3 de junio de 1985, Jaka solicitó la prórroga del período de validez del certificado hasta el 12 de julio. La solicitud fue denegada por el Ministerio el 14 de junio, a causa de que la huelga no podía haber producido efectos tan persistentes. No obstante, tras reconocer posteriormente que se había cometido un error, se redimieron las obligaciones y se declaró libre de responsabilidad la fianza. El 26 de julio de 1985, Jaka finalizó la exportación de las conservas comprendidas en el certificado.

11 Tras haber sido desestimada una reclamación presentada ante el Ministerio, la ODS, actuando en representación de Jaka, sometió el asunto al Østre Landsret, a fin de que se declarara que las exportaciones de que se trata no habían podido efectuarse a causa de fuerza mayor, que el Ministerio estaba obligado a prorrogar la validez del certificado controvertido y que las exportaciones realizadas en julio de 1985 conferían a Jaka derecho a las restituciones fijadas anticipadamente.

12 En estas circunstancias, el Østre Landsret decidió suspender el procedimiento y someter al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes: «1) ¿Deben interpretarse los artículos 36 y 37 del Reglamento (CEE) n° 3183/80 del Consejo en el sentido de que constituye un caso de fuerza mayor el supuesto de que se suspendan los suministros de materias primas a una empresa que ha obtenido un certificado de fijación anticipada a causa de una huelga legal que afecta a otras empresas, si en el momento de solicitar el certificado ya se había convocado la huelga con indicación de que su inicio se produciría durante el plazo de validez del certificado, aunque existía la posibilidad de que la huelga no afectara a la empresa? Era posible, por ejemplo, que se reanudaran las negociaciones y se firmara un nuevo convenio, que se aplazaran las huelgas, que, con carácter excepcional, la huelga no incidiera sobre el transporte de animales a la empresa y el de los productos desde la misma, o que tuviera lugar una intervención legal para impedir la huelga. 2) ¿Existen limitaciones temporales en relación con los artículos 36 y 37 en cuanto al período durante el cual puede considerarse que una huelga ya finalizada constituye fuerza mayor, en el caso de que la capacidad de la empresa se explote en su totalidad tanto en el momento del inicio de la huelga como posteriormente, cuando no hay posibilidad alguna de comprar de terceros las materias primas necesarias para la producción de la empresa durante el tiempo que dure la huelga ni de adquirir productos elaborados durante dicho tiempo o con posterioridad? 3) ¿Pueden inferirse algunas orientaciones de las disposiciones comunitarias pertinentes acerca de los elementos que debe ponderar la autoridad competente cuando deba tomar una decisión en un caso de fuerza mayor según el artículo 37, ya sea la de acordar la anulación de la obligación de exportación y liberar de responsabilidades a la fianza o la de prorrogar el plazo de validez del certificado de fijación anticipada a petición del exportador? 4) ¿Ostenta la autoridad competente la facultad discrecional de acordar la práctica de una prueba pericial, al adoptar su decisión en relación con la importancia de los diversos elementos que deben tenerse en cuenta, conforme a la respuesta que se dé a la cuestión 3?»

13 Para una más amplia exposición del contexto jurídico y de los antecedentes de hecho del litigio principal, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista, bn lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

14 Con carácter preliminar, es necesario destacar que, con arreglo a los autos, la fianza constituida por Jaka fue declarada libre de responsabilidades debido a un error de las autoridades danesas y que, según las explicaciones dadas durante la vista, el Derecho danés prohibe la modificación, en perjuicio del administrado, de una decisión discrecional de la Administración, de modo que la decision de liberar la fianza no puede cuestionarse. No obstante, puesto que no se ha planteado el problema de los efectos de la liberación de la fianza, ni la cuestión de si el Derecho comunitario se opone a una disposición nacional como la descrita durante la vista, no procede abordar estos temas.

Sobre la primera cuestión

15 Para responder a la primera cuestión, es necesario recordar que conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, puesto que el concepto de fuerza mayor no posee un contenido idéntico en los diversos ámbitos de aplicación del Derecho comunitario, su significado debe determinarse en función del marco legal en el que esté destinado a producir efectos.

16 En lo que respecta, en concreto, a lo dispuesto en los artículos 36 y 37 del Reglamento n° 3183/80, antes citado, este Tribunal de Justicia ya ha afirmado que, si bien el concepto de fuerza mayor no se limita al de imposibilidad absoluta, implica, no obstante, que la no realización del hecho de que se trate se deba a circunstancias ajenas a aquél que lo invoque, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no hubieran podido evitarse a pesar de toda la diligencia empleada (véase, en concreto, la sentencia de 10 de julio de 1990, Grecia/Comisión, C-334/87, Rec. p. I-2849).

17 Una huelga en empresas distintas de la del titular del certificado de exportación debe considerarse como una circunstancia ajena al interesado en la medida en que éste no ha podido ejercer influencia alguna sobre los acontecimientos que provocaron la interrupción de la actividad laboral.

18 Por el contrario, en lo que respecta al resto de los requisitos enunciados por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, debe señalarse que una huelga precedida del preaviso exigido por la ley y en relación con la cual se indica que podría extenderse a sectores que afectan a las actividades del titular del certificado no constituye un acontecimiento anormal e imprevisible.

19 A la vista de las circunstancias del litigio principal, la ODS alega que presentar un doble preaviso de huelga, con vistas a las negociaciones relativas a la revisión de los convenios colectivos en Dinamarca, no es suficiente para que una huelga se considere probable, dado que la presentación del preaviso constituye una simple rutina y es necesario por el hecho de que las negociaciones no suelen finalizar sino en el último momento del plazo de expiración del convenio vigente.

20 No obstante, ha de señalarse que, teniendo en cuenta los datos aportados durante la vista, esta circunstancia no puede conferir un carácter anormal e imprevisible al desencadenamiento de una huelga que afecta a amplios sectores de la economía nacional o a las repercusiones que para el titular del certificado tiene. En efecto, parece que, si bien en las trece últimas negociaciones para la revisión de los convenios colectivos en Dinamarca, los sindicatos siempre han presentado un preaviso de huelga, en tres de los trece casos, efectivamente se produjo una paralización de la actividad laboral.

21 Del mismo modo, la posibilidad a que alude el Juez de remisión de que la huelga no tuviera repercusiones para la empresa afectada, debido al reinicio de las negociaciones, al aplazamiento de la huelga o a que se estableciera una excepción en favor de los transportes de animales o de productos alimenticios, no es determinante. Tal y como este Tribunal de Justicia ha declarado en su sentencia de 11 de julio de 1968, Schwarzwaldmilch (4/68, Rec. p. 549), es anormal el acontecimiento que un comerciante prudente y diligente consideraría como improbable. Ahora bien, tal no sucede cuando la supresión de los'efectos de una huelga, en sí misma previsible, depende de que se produzcan otros acontecimientos ajenos a la voluntad del operador comercial afectado, que revisten un carácter aleatorio, como demuestra la práctica sindical danesa a la que se ha aludido en el presente procedimiento.

22 Además, es necesario afirmar que, como señala el Abogado General en los apartados 23 y 24 de sus conclusiones, en un supuesto como el del litigio principal, el operador comercial podía evitar las consecuencias de la huelga absteniéndose de solicitar el certificado de exportación con fijación anticipada de la restitución y cobrando las restituciones al tipo vigente el día de la exportación.

23 El argumento de la ODS conforme al cual tal solución impediría, de hecho, a los exportadores disfrutar de la posibilidad de solicitar certificados de fijación anticipada de la restitución no es convincente. Es reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (véase sentencia de 26 de abril de 1988, Krücken, 316/86, Rec. p. 2213) que esta posibilidad se otorgó en aras de la seguridad jurídica de las transacciones, que deben poder realizarse conforme a datos conocidos por el operador económico y garantizarle una equivalencia entre el precio mundial y el precio comunitario. El objetivo de dicha garantía global es proteger al operador económico frente a una evolución desfavorable e imprevisible en el momento en que se dispone a contratar, sin que se le permita, no obstante, y salvo casos excepcionales, sacar partido de una evolución favorable. Si, de este modo, los operadores económicos obtienen del sistema de fijación anticipada ventajas considerables, justo es que soporten también los riesgos que de él se derivan.

24 Por tanto, sería lógico que el operador económico que, a la vista de las circunstancias propias de su empresa, de la situación del mercado, o incluso de acontecimientos de naturaleza económica o social ajenos a su actividad, no se halle en situación de comprometerse a llevar a buen término la exportación prevista, se abstuviera de solicitar la fijación anticipada de la restitución. Si por el contrario, decide acogerse a ella se expone, en caso de que la exportación no pueda realizarse, a las consecuencias previstas por la normativa comunitaria y, en concreto, a la pérdida de la fianza. De ello se desprende que, en conjunto, el régimen de certificados de exportación de los productos agrícolas se basa en la idea de que, en determinados casos, los operadores económicos pueden legítimamente hallarse ante la imposibilidad de solicitar la fijación anticipada a causa de circunstancias que les son ajenas, a condición de que éstas no sean anormales e imprevisibles.

25 Procede, pues, responder a la primera cuestión planteada por el Østre Landsret que los artículos 36 y 37 del Reglamento n° 3183/80 deben interpretarse en el sentido de que no constituye un caso de fuerza mayor el hecho de que el suministro de materias primas a una empresa, que ha obtenido un certificado de fijación anticipada, se suspenda a causa de una huelga legal que afecta a otras empresas, si el preaviso de huelga, ya presentado en el momento en que la empresa solicitó el certificado, indicaba que la huelga comenzaría durante el período de validez del certificado, pero que existían posibilidades de que la huelga no tuviera lugar o de que no afectara a dicha empresa.

26 A la vista de la respuesta dada a la primera cuestión, las demás cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional carecen de objeto.

Costas

27 Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto, El TRIBUNAL DE JUSTICIA, pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Østre Landsret mediante resolución de 8 de septiembre de 1989, declara:

Los artículos 36 y 37 del Reglamento (CEE) n° 3183/80 de la Comisión, de 3 de diciembre de 1980, por el que se establecen modalidades comunes de aplicación del régimen de certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada para los productos agrícolas, deben interpretarse en el sentido de que no constituye un caso de fuerza mayor el hecho de que el suministro de materias primas a una empresa, que ha obtenido un certificado de fijación anticipada, se suspenda a causa de una huelga legal que afecta a otras empresas, si el preaviso de huelga, ya presentado en el momento en que la empresa solicitó el certificado, indicaba que la huelga comenzaría durante el período de validez del certificado, pero que existían posibilidades de que la huelga no tuviera lugar o de que no afectara a dicha empresa.

Due Mancini O'Higgins Moitinho de Almeida Kakouris Schockweiler Grévisse Zuleeg Kapteyn Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de mayo de 1991. El Secretario J.-G. Giraud El Presidente O. Due

( *1 ) Lengua dc procedimiento: danćs.