CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. CARL OTTO LENZ

presentadas el 7 de febrero de 1985 ( *1 )

índice

A. Hechos B. Definición de postura I. Sobre la admisibilidad del recurso basado en el artículo 175 del Tratado CEE 1. ¿Puede perseguirse un objetivo político mediante el recurso? 2. Sobre los requisitos de admisibilidad contemplados en el párrafo primero del artículo 175 del Tratado CEE 2.1. El derecho del demandante a ejercitar la acción 2.1.1. Argumentos de las partes 2.1.2. Valoración jurídica 2.1.2.1. Los términos 2.1.2.2. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el artículo 37 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia 2.1.2.3. Comparación con el artículo 173 del Tratado CEE 2.1.2.4. ¿Intervención en la atribución de competencias entre las Instituciones previstas por el Tratado? 2.1.2.5. ¿Invasión de la competencia legislativa del Consejo? 2.1.2.6. ¿Invasión de la competencia de la Comisión? 2.2. ¿Es necesario tener un interés específico en la protección jurisdiccional en el sentido del párrafo tercero del artículo 175? 2.3. Elemento constitutivo del hecho de pronunciarse 2.3.1. Argumentos de las partes 2.3.2. Valoración jurídica 2.3.2.1. Interpretación de la pretensión formulada en el recurso — Los términos de la pretensión — Restricción y concreción — Concreción del «marco» — Enfoque sistemático o método pragmático — Contenido mínimo — La pretensión formulada en el punto — La pretensión tal como se configura al concluir la fase oral del procedimiento 2.3.2.2. Cuestiones relacionadas con la naturaleza jurídica del acto de «pronunciarse» 2.3.2.3. Pertinencia de los motivos subjetivos a efectos de la declaración de la omisión 3. Sobre los requisitos de admisibilidad contemplados en el párrafo segundo del artículo 175 del Tratado CEE 3.1. El escrito de requerimiento para que se actúe 3.2. La definición de posición 3.2.1. Argumentos de las partes 3.2.2. Valoración jurídica 3.2.2.1. Los términos 3.2.2.2. La función de protección jurisdiccional 3.2.2.3. El plazo de dos meses 3.2.2.4. Una definición de posición que no responde al escrito de requerimiento para actuar 3.2.2.5. ¿Puede considerarse como definición de posición una respuesta dilatoria? 3.2.2.6. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia 4. Resumen II. Sobre la pretensión subsidiaria del demandante 1. La legitimación activa en el artículo 173 del Tratado CEE 2. Naturaleza jurídica de los actos impugnables con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE III. Sobre la procedencia del recurso 1. La obligación jurídica de establecer una política común de transportes 1.1. Argumentos de las partes 1.2. Valoración jurídica 1.2.1. Las disposiciones del Tratado — Letra e) del artículo 3 del Tratado CEE — Artículo 74 del Tratado CEE — Artículo 75 del Tratado CEE 1.2.2. Examen sistemático 1.2.3. ¿Se aplica la obligación de establecer una política común de transportes también a la navegación marítima y aérea de conformidad con el artículo 84 del Tratado CEE? 1.2.4. Conclusión parcial 1.2.5. Sobre el contenido de la obligación general 1.2.6. ¿Es la obligación lo suficientemente concreta? 1.2.7. Inexistencia de plazo 1.2.7.1. Inexistencia de plazo en lo relativo a la letra c) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE 1.2.7.2. Inexistencia de plazos en lo relativo al artículo 84 del Tratado CEE 1.2.8. Plazos impuestos en razón del riesgo de una integración equivocada y conclusión 2. La obligación de dictar disposiciones en virtud de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE 2.1. Argumentos de las partes 2.2. Valoración jurídica 2.2.1. Los términos del apartado 1 y del apartado 2 del artículo 75 del Tratado CEE 2.2.2. El plazo del apartado 2 del artículo 75 del Tratado CEE 2.2.3. El procedimiento de decisión previsto en el artículo 75 2.2.4. La referencia que el artículo 76 del Tratado CEE hace al apartado 1 del artículo 2.2.5. Conclusión parcial 2.2.6. ¿Es la obligación jurídica lo suficientemente concreta? 2.2.6.1. Concreción — Por el Tratado — Por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia 2.2.6.2. Concreción — Por el Consejo 2.2.6.3. Concreción — Teniendo en cuenta los elementos reconocidos de la política de transportes 2.3. Conclusión 3. ¿Se justifica por razones especiales la omisión del Consejo? 3.1. Dificultades objetivas de carácter político y económico 3.1.1. ¿Contiene el apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE una cláusula de salvaguardia? 3.1.2. Comparación con las disposiciones que regulan la política agrícola común 3.1.3. Las doctrinas del Derecho administrativo 3.2. Comparación con el artículo 169 del Tratado 3.2.1. Problemas estructurales en la formación de la voluntad en el seno del Consejo 3.2.2. Comparación con las disposiciones relativas a la política económica y monetaria 3.2.3. ¿Puede la inexistencia de mayoría justificar la omisión? 3.3. Exposición del Gobierno neerlandés sobre la aplicabilidad directa 3.3.1. Argumentos de las partes 3.3.2. Valoración jurídica 4. La imputación de que el Consejo, violando lo dispuesto en el Tratado, se abstuvo de adoptar disposiciones en el ámbito de la política común de transportes a que se refieren las propuestas de la Comisión, en particular 4.1. Las propuestas que no se basan en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 4.2. Las propuestas restantes 4.2.1. Las propuestas presentadas durante el período transitorio 4.2.2. Las propuestas presentadas con posterioridad a la expiración del período transitorio 4.2.2.1. Las propuestas presentadas por primera vez en determinados sectores 4.2.2.2. Las propuestas destinadas a modificar o a completar actos existentes IV. Costas V. Consideración adicional C. Propuesta

Señor Presidente,

Señores Jueces,

En el caso de autos, el Tribunal de Justicia tiene que pronunciarse por primera vez sobre un recurso mediante el que una Institución de la Comunidad pide que se declare una omisión contraria al Tratado de otra Institución.

A. El 16 de septiembre de 1982, el Parlamento Europeo decidió interponer, con arreglo al artículo 175 del Tratado CEE, un recurso contra el Consejo de las Comunidades Europeas por omisión en materia de política común de transportes. Mediante escrito de 21 de septiembre de 1982, sobre cuyo contenido volveré más adelante, el Presidente del Parlamento, con arreglo al párrafo segundo del artículo 175, requirió al Consejo para que actuase en la referida materia. El Presidente del Consejo contestó a dicho escrito el 22 de noviembre de 1982. El Parlamento Europeo no consideró dicha respuesta como una definición de posición en el sentido del párrafo segundo del artículo 175. Por esa razón, el 22 de enero de 1983 interpuso contra el Consejo de las Comunidades Europeas un recurso por omisión en materia de política de transportes, solicitando que, en aplicación del artículo 175 del Tratado, el Tribunal de Justicia declarase: 1) Que el Consejo de las Comunidades Europeas había violado el Tratado constitutivo de la CEE, especialmente en la letra e) del artículo 3, y en los artículos 61, 74, 75 y 84, al haberse abstenido de establecer una política común en materia de transportes y, más concretamente, de fijar con carácter obligatorio el marco de dicha política. 2) Que el Consejo de las Comunidades Europeas, violando lo dispuesto en el Tratado, se había abstenido de pronunciarse sobre las 16 propuestas iniciales y las 14 propuestas particulares de la Comisión de las Comunidades Europeas que siguieron, propuestas que están todas enunciadas en las pretensiones de la demanda. Con carácter subsidiario, el Parlamento solicitó que, de conformidad con el artículo 173 del Tratado, se anulase la respuesta negativa del Consejo de 22 de noviembre de 1982. El Consejo de las Comunidades Europeas solicitó que se declarase la inadmisibilidad del recurso y, con carácter subsidiario, que se le declarase improcedente.

B. Estas pretensiones me sugieren las siguientes observaciones.

I. Sobre la admisibilidad del recurso basado en el artículo 175 del Tratado

En opinión del demandado, debe declararse la inadmisibilidad del recurso porque el litigio se inserta en el marco del tenso debate político existente a este respecto entre el Consejo y el Parlamento, debate en el que, por consiguiente, el Tribunal de Justicia se vería envuelto. El demandado invoca, por otra parte, el hecho de que el párrafo primero del artículo 175 no faculta al Parlamento para interponer un recurso por omisión y de que no se cumplen los requisitos particulares de admisibilidad del párrafo segundo del artículo 175.

1. ¿ Puede perseguirse un objetivo político mediante el recurso?

No incumbe al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la cuestión de si un recurso persigue objetivos políticos. Con arreglo a las normas de procedimiento, ante el Tribunal de Justicia se plantea un litigio que versa sobre una cuestión de Derecho, a saber, la amplitud de las obligaciones que incumben a una Institución comunitaria. El referido litigio debe resolverse basándose en las disposiciones pertinentes en el caso de autos, es decir, en las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea de 25 de marzo de 1957. La acción se ejercita en interés de la Comunidad y de su ordenamiento jurídico, que determina la amplitud de los derechos y obligaciones de las partes en el litigio.

Por lo demás, creo que en su comparecencia ante el Tribunal de Justicia las dos partes evitaron dar la impresión de que el litigio planteado no era de naturaleza jurídica.

2. Sobre los requisitos de admisibilidad contemplados en el párrafo primero del artículo 175 del Tratado

2.1. El derecho del demandante a ejercitar la acción

El párrafo primero del artículo 175 dispone lo siguiente:

«En caso de que, en violación del presente Tratado, el Consejo o la Comisión se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros y las demás Instituciones de la Comunidad podrán recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violación.»

2.1.1. Argumentos de las partes

Según el demandado, de los términos de dicha disposición se desprende a priori que el Parlamento, en tanto que una de las «demás instituciones», está facultado para interponer un recurso por omisión. No obstante, una interpretación literal de la referida disposición no disipa todas las dudas que pueden existir a este respecto, en la medida en que resulta manifiesto que no puede admitirse que el Tribunal de Justicia, otra de las Instituciones creadas por el Tratado, interponga un recurso contra otra Institución. Ajuicio del demandado, pues, conviene interpretar el párrafo primero del artículo 175 del Tratado según el método de la interpretación sistemática. Según el demandado, de una interpretación de este tipo resulta que la legitimación activa del Parlamento para interponer un recurso por omisión tan sólo puede derivarse de una atribución explícita de competencia. Para fundamentar esta afirmación, el demandado expone que según el artículo 173 del Tratado, que forma un todo coherente con el artículo 175, la facultad de interponer recurso se circunscribe explícitamente al Consejo y a la Comisión. Por otra parte, el demandado suscita objeciones de principio contra la admisibilidad del presente recurso, basándose en que el reconocimiento de una legitimación activa podría ampliar las competencias que el Tratado atribuye al Parlamento y conferirle posibilidades de control que no estaban previstas. El Consejo teme, en particular, que una sentencia que estimase el recurso tendría como efecto atribuir al Parlamento una competencia legislativa no prevista por el Tratado y abrir la vía para ulteriores acciones.

2.1.2. Valoración jurídica

El demandante y la Comisión, Institución que a instancia del Parlamento interviene en su apoyo en el litigio, mantienen que en virtud de los claros términos del párrafo primero del artículo 175 el Parlamento tiene legitimación activa para interponer un recurso por omisión. Hay que compartir este punto de vista.

2.1.2.1. A tenor del párrafo primero del artículo 175, «los Estados miembros y las demás instituciones de la Comunidad podrán recurrir al Tribunal de Justicia (interponer un recurso contra el Consejo o la Comisión) [...]». En virtud del artículo 4 y de las disposiciones del Capítulo I del Título I de la Quinta Parte del Tratado, el Parlamento forma parte de las Instituciones de la Comunidad y es mencionado en primer lugar. La circunstancia de que el Tribunal de Justicia no esté incluido entre las Instituciones que pueden interponer recurso con arreglo al artículo 175 del Tratado es consecuencia de su misión, que tiene por objeto conceder protección jurisdiccional pero no solicitarla; en cualquier caso, dicha circunstancia no puede tener incidencia alguna en la facultad del Parlamento para ejercitar la acción. Teniendo en cuenta la claridad de estos términos, de conformidad con las normas de interpretación admitidas, en principio no cabe una interpretación divergente ni ningún otro resultado.

2.1.2.2. En particular, para restringir la legitimación activa reconocida explícitamente por el Tratado no se puede invocar el principio que se ha convenido en llamar de las «competencias atribuidas», principio enunciado en el apartado ( 1 ) del artículo 4 del Tratado y en virtud del cual cada Institución tan sólo podrá actuar dentro de los límites de las competencias atribuidas por el Tratado. El Tribunal de Justicia ha confirmado explícitamente este punto de vista en las sentencias Roquette/Consejo 1 y Maize-na/Consejo. ( 2 ) Entre otras cosas, el Tribunal declaró lo siguiente: «El párrafo primero de dicho artículo (37) prevé la misma facultad de intervención para todas las Instituciones de la Comunidad. No se puede restringir para una de ellas el ejercicio de dicha facultad sin menoscabar su posición institucional, querida por el Tratado y, en particular, por el apartado 1 del artículo 4.» En esos asuntos, el Consejo también abogó en favor de una interpretación restrictiva de las disposiciones de referencia. No obstante, el Tribunal de Justicia confirmó su reiterada jurisprudencia según la cual las disposiciones relativas a la protección jurisdiccional no pueden interpretarse de manera restrictiva porque los términos del párrafo primero del artículo 37 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas no contienen ningún indicio en ese sentido. La solución admitida por el Tribunal de Justicia para los procedimientos de intervención debe hacerse extensible al recurso por omisión. Privar al Parlamento de una legitimación activa reconocida explícitamente equivaldría, en efecto, a menoscabar su posición institucional querida por el Tratado y, en particular, por el apartado 1 de su artículo 4.

2.1.2.3. A mi juicio, esta afirmación no puede quedar desvirtuada por el texto del párrafo primero del artículo 173, en virtud del cual únicamente están legitimados para interponer recurso de anulación los Estados miembros, el Consejo y la Comisión, pero no así el Parlamento. Los recursos de anulación y los recursos por omisión se distinguen desde el punto de vista de los requisitos para su interposición y de sus consecuencias jurídicas. Por lo tanto, el hecho de que el Parlamento no esté legitimado para interponer un recurso de anulación no permite que se le excluya de la facultad de interponer un recurso por omisión, máxime si ello se hace en contra de los términos del Tratado. Semejante solución no puede basarse tampoco en la sentencia recaída en el asunto Chevalley, ( 3 ) que cita el Consejo. En este asunto, que se fundamentaba en el artículo 175 y, con carácter subsidiario, en el artículo 173, el Tribunal de Justicia había de pronunciarse, entre otras cuestiones, sobre la naturaleza jurídica de una medida jurídicamente no obligatoria solicitada por un particular. El Tribunal de Justicia declaró que un acto no obligatorio no podía ser objeto ni de un recurso por omisión con arreglo al párrafo tercero del artículo 175, ni de un recurso de anulación con arreglo al artículo 173. Es verdad que el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 173 y el artículo 175 condicionan la admisibilidad de ambos recursos a requisitos similares, pero únicamente lo hizo en lo relativo a la naturaleza jurídica de la medida solicitada. Las dos clases de recurso se distinguen, sin embargo, en que el recurso de anulación del artículo 173 tiene por objeto la anulación de los actos del Consejo y de la Comisión. En cambio, el recurso por omisión tiene como finalidad el que se declare que dichas Instituciones comunitarias se han abstenido ilegalmente de pronunciarse. Su razón de ser se basa en el hecho de que a menudo el Tratado impone al Consejo y a la Comisión obligaciones de actuar cuyo incumplimiento constituye una infracción del Derecho comunitario en el mismo concepto que la adopción de un acto ilegal. El que el Parlamento carezca de legitimación activa para interponer el recurso de anulación se explica, entre otras razones, por el hecho de que, mediante el ejercicio de sus competencias, está llamado a influir en «los actos del Consejo y de la Comisión». Ahora bien, esta posibilidad no existe cuando, con violación del Tratado, dichas Instituciones comunitarias se abstienen de actuar. En aras del funcionamiento de la Comunidad, por consiguiente, resulta totalmente útil atribuir al Parlamento asimismo la competencia para interponer recurso por omisión precisamente contra el Consejo y la Comisión, puesto que los restantes titulares de dicha facultad no están necesariamente interesados siempre en interponer tal recurso, sobre todo cuando la omisión que haya de declararse pueda imputarse a su propia acción u omisión. Si el Parlamento -contrariamente a los términos del Tratado- no dispusiese de la facultad de interponer el recurso, ello supondría excluir precisamente a la Institución que, habida cuenta de su independencia con respecto al Consejo, está en mejores condiciones para demandarle ante el Tribunal de Justicia por causa de omisión. Semejante interpretación chocaría, además, con los objetivos del Tratado. En efecto, el Tratado tiene como objetivo «el establecimiento de un mercado común» (artículo 2 del Tratado). Ahora bien, tal objetivo puede alcanzarse mediante la acción legislativa del Consejo, pero no mediante su inacción. Debido precisamente a los riesgos, acertadamente subrayados por el Consejo, que para la acción de las Instituciones presenta la eventualidad de un recurso de anulación, la omisión de esas mismas Instituciones debe dar lugar asimismo a una sanción jurídica. Si únicamente fuese impugnable la acción del Consejo (con arreglo al artículo 173), pero no la inacción, esta última presentaría menos riesgos para las Instituciones. Lo cual incitaría casi siempre a la inacción y, por ende, obstaculizaría la realización de los objetivos del Tratado. Una interpretación que conduzca a este resultado no puede obedecer a la ratio del Tratado.

2.1.2.4. La referida facultad de recurso resulta también, en definitiva, compatible con el reparto de competencias entre las diferentes Instituciones previsto por el Tratado. El recurso por omisión da lugar a un control, no político sino jurídico, que ejerce el Tribunal de Justicia sobre el Consejo. A tenor del artículo 137 del Tratado, el Parlamento ejercerá las competencias de deliberación y de control que le atribuye el Tratado. La facultad del Parlamento para interponer el recurso por omisión que regula el artículo 175 del Tratado no obedece, pues, a un error de redacción, sino que constituye, por el contrario, la expresión de sus competencias de control. Evita una laguna en el sistema de protección jurisdiccional de la Comunidad y obedece, por ende, a la ratio del Tratado.

2.1.2.5. Por otra parte, no acierto a ver de qué manera un recurso por omisión interpuesto por el Parlamento puede suponer una invasión de la competencia legislativa del Consejo. La sentencia que estime el recurso puede limitarse a declarar una violación del Tratado. A tenor del párrafo primero del artículo 176, la Institución cuya abstención haya sido declarada contraria al Tratado estará obligada «a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia». Por consiguiente, si la abstención contraria al Tratado consiste en el hecho de no haber adoptado determinados actos legislativos, el Consejo estará obligado a promulgar los actos adecuados en el marco de las competencias que le atribuye el Tratado y de las obligaciones que le impone. Ni el Parlamento ni el Tribunal de Justicia sustituyen al Consejo en este cometido. Si semejante argumento fuese exacto, tendría también por consecuencia, como acertadamente subraya la Comisión, el que habría que declarar asimismo la inadmisibilidad de los recursos por omisión legislativa interpuestos contra el Consejo. Y como el Consejo asume esencialmente tareas legislativas, el recurso por omisión contra el Consejo previsto en el párrafo primero del artículo 175 quedaría privado de eficacia práctica.

2.1.2.6. Del mismo modo, tampoco veo muy bien por qué la facultad del Parlamento para interponer recurso invadiría la competencia que el párrafo segundo del artículo 149 atribuye a la Comisión para modificar su propuesta inicial en tanto el Consejo no se haya pronunciado. El demandado tampoco ha motivado en mayor medida esta objeción.

2.2. ¿Es necesario tener un interés específico en la protección jurisdiccional?

Contrariamente al punto de vista defendido por el Consejo, la facultad del Parlamento para interponer recurso no depende de la prueba de tener un interés específico en la protección jurisdiccional.

Una comparación entre el párrafo primero y el párrafo tercero del artículo 175 muestra claramente que, a diferencia del recurso interpuesto por una persona física, el recurso por omisión que interponen los Estados miembros y las Instituciones de la Comunidad no está supeditado al referido requisito. En el caso del recurso interpuesto por el Parlamento, se trata asimismo, a semejanza de los recursos de las demás Instituciones o de otros Estados miembros, de un recurso previsto exclusivamente en aras de la observancia y el desarrollo del Derecho, y que, por lo tanto, no está supeditado a la prueba de un interés en la protección jurisdiccional (véase asimismo, a este respecto, el asunto 167/73, ( 4 ) relativo al interés de la Comisión en ejercitar la acción en el marco del artículo 169 del Tratado).

Por otra parte, el demandado considera que el demandante no puede justificar ningún interés en ejercitar la acción porque se trata esencialmente de una Institución política que, a diferencia de la Comisión, no tiene como misión controlar la observancia de los Tratados. Ahora bien, esta argumentación se ve contradicha, por lo menos en el ámbito del artículo 175, por el hecho de que los Estados miembros y el Consejo, que constituyen asimismo Instituciones políticas, pueden interponer recursos para que el Tribunal de Justicia declare la omisión de la Comisión.

2.3. El párrafo primero del artículo 175 del Tratado contiene también otro requisito de admisibilidad, a saber, que el demandante debe alegar de un modo pertinente que el Consejo o la Comisión, en violación del Tratado, se abstuvieron «de pronunciarse». La cuestión de si se está efectivamente en este caso se considerará en el marco del examen de la procedencia del recurso.

2.3.1. Argumentos de las partes

El demandado plantea la cuestión de si el término «pronunciarse» que utiliza el Tratado puede interpretarse de manera que englobe asimismo el establecimiento de una política común en materia de transportes o la fijación obligatoria del marco de una política de ese tipo. El demandado duda mucho que el instrumento del recurso por omisión permita comprobar el no establecimiento de un sistema complejo de normas jurídicas que forman un todo, como sucede con la política de transportes (ferrocarril, transportes por carretera, navegación fluvial, medidas de infraestructura, precios, condiciones de transporte, libre establecimiento, servicios, problemas sociales, cuestiones de competencia, etc.). En opinión del Consejo, tanto los términos del párrafo primero del artículo 175 como el procedimiento previo que prevé el párrafo segundo del artículo 175 incitan a pensar que el recurso por omisión está destinado exclusivamente a los casos en que incumbe a una Institución la obligación jurídica de adoptar un acto determinado, pero no a aquellos en los que se trata de crear un sistema de regulaciones mediante un complejo proceso legislativo.

Por otra parte, el demandado estima que el primer motivo del demandante, según el cual el Consejo se abstuvo de establecer una política común en materia de transportes y, en particular, de fijar un marco obligatorio para dicha política, debe ser desestimado por el mero hecho de que no se define con precisión el acto solicitado. La abstención de pronunciarse, y, por lo tanto, también el recurso, debe referirse a la obligación de adoptar uno o varios actos definidos de un modo concreto. De la misma manera en que un recurso de anulación con arreglo al artículo 173 no puede dirigirse contra una política común en cuanto tal, el recurso por omisión no puede tener por objeto la política común de transportes en su generalidad, sino que debe dirigirse a los actos concretos que articulen dicha política.

En cuanto al segundo motivo del Parlamento, según el cual el Consejo se había abstenido, en violación del Tratado, de pronunciarse sobre determinadas propuestas de la Comisión, el demandado arguye que, habida cuenta de la facultad de apreciación que le atribuye el Tratado, no puede estar obligado a aceptar las propuestas concretas que menciona el Parlamento.

2.3.2. Valoración jurídica

La apreciación de la referida argumentación requiere, en primer lugar, un examen más en profundidad del objeto del recurso tal como se configura al concluir la fase oral del procedimiento.

2.3.2.1. La pretensión formulada en el recurso suscita la impresión de que el demandante desea que se declare que el Consejo se abstuvo de establecer una política común de transportes y, en particular, de fijar un marco obligatorio para dicha política. El Consejo tiene razón cuando alega que, al no designar concretamente las medidas solicitadas, la referida pretensión debería ser considerada inadmisible en la medida en que el establecimiento de una política común de transportes se exige de una manera general. Teniendo en cuenta que, sin mayores explicaciones, el concepto de política común de transportes no puede definirse con claridad, difícilmente resultará posible, y en esto hay que dar la razón al Consejo, determinar con certitud, en el marco de un procedimiento con arreglo al artículo 175, en qué momento las medidas adoptadas por el Consejo han sido concretadas hasta el extremo de que puedan ser consideradas en su conjunto como una política común de transportes. Contra la admisibilidad de la referida pretensión milita asimismo el párrafo primero del artículo 176, a cuyo tenor la Institución cuya abstención haya sido declarada contraria al Tratado estará obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. Si se dictase una sentencia estimando una pretensión de este tipo, su único resultado sería declarar el incumplimiento de una obligación jurídica insuficientemente concretada. De semejante sentencia no podría deducirse qué medidas concretas está obligado a adoptar el Consejo. Procedería declarar la inadmisibilidad de una pretensión de este tipo aunque fuese completada por una definición general de la política de transportes. Según el Parlamento, la política común de transportes que contempla el Tratado se refiere a un sistema coherente de actos obligatorios que regulen, en el ámbito de la Comunidad, la orientación y la planificación de las medidas necesarias para lograr un dominio del espacio que facilite la movilidad de las personas, de las mercancías y de la información. La finalidad de este sistema de actos obligatorios sería la de crear, en materia de transportes y para la totalidad del territorio de la Comunidad, condiciones similares a las de un mercado interior. La referida definición de la política común de transportes dificultaría el que el Tribunal de Justicia pudiese declarar si el Consejo había cumplido o no una obligación que le incumbe. Por otra parte, de una sentencia que estimase el recurso, el Consejo no podría deducir de una manera clara y unívoca cuál es la concreta actividad que se le exige. Por consiguiente, si nos basamos en el texto de la pretensión que figura en el punto 1.1, procedería declarar la inadmisibilidad de dicha pretensión. Habida cuenta de la importancia del litigio, sin embargo, no me parece adecuado que se declare la inadmisibilidad de la pretensión del demandante debido a su formulación imprecisa, en la medida en que la voluntad del demandante perseguía un objetivo admisible y en que dicha voluntad se expresó de una manera suficientemente clara en sus declaraciones. El principio de Derecho romano «Scire leges non est verba eorum tenere, sed vim ac potestatem» (Celsus, Libro Digestorum 1,3, 17) debe aplicarse también aquí. Por otra parte, el demandante tenía que tomar en consideración el hecho de que el Consejo demandado dispone de una amplia facultad de apreciación para establecer la política común de transportes. Así pues, tenía que evitar formulaciones que supusiesen el riesgo de imponer al Consejo decisiones legislativas determinadas. Por lo tanto, el demandante, en su argumentación, tenía que esforzarse en evitar tanto el escollo de la imprecisión como el de incidir en la facultad de apreciación del Consejo. Por lo demás, a lo largo del procedimiento el demandante restringió y concretó efectivamente las pretensiones de su recurso. Ya de sus escritos se deduce claramente que el Parlamento desea obtener mediante su recurso que el Tribunal de Justicia declare que el Consejo ha incumplido la obligación de establecer una política común de transportes que le incumbe en virtud del Tratado, al abstenerse de fijar con carácter obligatorio el marco de dicha política y al no haberse pronunciado sobre las propuestas concretas presentadas por la Comisión. Según el demandante, los dos objetivos del recurso no deben disociarse, sino que uno debe condicionar al otro en el sentido de que, por una parte, el marco de una política común de transportes debe ser estructurado mediante actos particulares, y de que, por otra parte, la adopción de medidas particulares únicamente tendrá sentido si se desarrolla un concepto que haga posible la realización de los objetivos en materia de transporte. Por otra parte, el Parlamento precisó que, para no invadir la facultad de apreciación legislativa del Consejo, su recurso no pretende que el Tribunal de Justicia declare que el Consejo se abstuvo de adoptar medidas de un contenido definido con precisión. En cambio, el Parlamento critica el hecho de que el Consejo no haya ejercido o, en cualquier caso, de que no haya ejercido en grado suficiente su facultad de apreciación en materia de política de transportes, y que, de ese modo, haya incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. Por esta razón, a diferencia del escrito de 21 de septiembre de 1982, en el que requería al Consejo «[...] a fijar el marco de una política común de transportes [...] basándose en la comunicación de la Comisión de 24 de octubre de 1973», el demandante circunscribió las pretensiones del recurso a la imputación general de que el Consejo omitió fijar con carácter obligatorio el marco de una política común en materia de transportes. El referido marco tampoco había de crearse uno actu. Podía consistir asimismo en un conjunto de medidas específicas que podían adoptarse por etapas. De este modo, el demandante estima que un proceso de preparación y de adecuación en tres niveles, que había previsto la fijación de los objetivos o de los principios de una política común de transportes, los instrumentos para realizar dichos objetivos o principios, así como la adopción de decisiones de aplicación, habría sido adecuado para realizar la política de transportes. Según el Parlamento, el Consejo habría podido desarrollar un concepto global adecuado, basándose en particular en las comunicaciones y memorándums sometidos por la Comisión durante los años 1973, 1977 y 1980 [véanse la Comunicación de la Comisión al Consejo relativa al desarrollo de la política común de transportes, de 25 de octubre de 1973, Bulletin des Communautés européennes, anexo 16/73; la Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a un programa de trabajo hasta 1980 y a los proyectos de resolución del Consejo sobre las prioridades y el calendario de las decisiones que había de adoptar el Consejo hasta 1980, Bulletin des Communautés européennes, II-1977; el proyecto de resolución del Consejo relativo a las prioridades y al calendario de las decisiones que en materia de transportes había de adoptar el Consejo hasta finales de 1983 (DO 1980, C 294, p. 6)]. Por otra parte, el demandante ha admitido que el Tratado permite que las Instituciones comunitarias elijan entre un enfoque sistemático y un método más bien pragmático para el establecimiento progresivo de una política común de transportes, con tal que las medidas particulares destinadas a realizar dicha política no se apliquen de una manera totalmente incoherente y sin tener en cuenta una concepción global. En lo relativo a los ferrocarriles, los transportes por carretera y la navegación interior, así como en lo que respecta a la navegación aérea y a la navegación marítima, resultan necesarias medidas particulares en lo que atañe a la armonización técnica de los vehículos, la regulación del acceso al mercado en el sector de los transportes internacionales y en el de los transportes interiores, la armonización técnica de las redes de transporte y la eliminación de las lagunas y de los cuellos de botella, así como la armonización de las disposiciones sociales aplicables en el sector de los transportes. Por último, el demandante precisa sus pretensiones en el sentido de que el recurso se limita a pedir que se declare que el Consejo, violando lo dispuesto en el Tratado, se abstuvo de realizar el contenido mínimo de una política común de transportes que exige el Tratado. Por lo que se refiere a este contenido mínimo, el demandante comprobó, de acuerdo con la Comisión, que el conjunto de las propuestas presentadas por la Comisión suponía el mínimo de lo que el Tratado exige con carácter obligatorio para realizar una política común de transportes en la situación concreta que se discute. A continuación, el demandante subrayó que las disposiciones que deben adoptarse con arreglo a las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, a saber, las normas comunes aplicables a los transportes internacionales y al cabotaje, constituyen a su juicio elementos esenciales de una política común de transportes. Tales disposiciones se completarán con «cualquier otra disposición oportuna», como exige al Consejo la letra c) del apartado 1 del artículo 75, así como con las normas previstas en el apartado 2 del artículo 84 del Tratado en lo relativo a la navegación marítima y aérea. Según el demandante, este conjunto de disposiciones necesarias tiene por objeto la liberalizáción de los intercambios económicos y el establecimiento de una economía de libre competencia en el seno de la Comunidad. Así pues, el demandante considera que, para probar la inexistencia de una política común de transportes, basta con acreditar que el demandado no ha adoptado las disposiciones contempladas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, lo que debía haber hecho durante el período transitorio. Al no haberse pronunciado sobre las propuestas de la Comisión basadas en esas disposiciones, el Consejo se abstuvo de realizar los elementos esenciales de una política común de transportes. Es preciso observar, a este respecto, que el demandante no mantiene que el Consejo habría debido aceptar las propuestas basadas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75; se limita a reprochar al demandado el haberse abstenido de pronunciarse sobre dichas propuestas, lo cual significa que habría podido tanto aceptar como rechazar las propuestas de referencia, o bien pedir que se le presentasen nuevas propuestas. En definitiva, lo que se imputa al Consejo es exclusivamente el no haber articulado los elementos de una política común de transportes tal como se expresan en las propuestas presentadas por la Comisión con arreglo a las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75. En resumen, conviene retener que, mediante su recurso, tal como se configura al concluir la fase oral del procedimiento, el Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que declare que, violando lo dispuesto en el Tratado, el Consejo se abstuvo de establecer una política común de transportes, fundamentalmente al no haber adoptado ninguna disposición aplicable en las materias a que se refieren las propuestas presentadas por la Comisión con arreglo a las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado. Esta pretensión, que atañe al contenido mínimo concreto de una política común de transportes, evita la contradicción que a primera vista supone el doble objeto de la pretensión formulada inicialmente, contradicción que podría ponerse de manifiesto en el hecho de que, por una parte, el marco deseado no se concreta suficientemente debido a la facultad de apreciación que se reconoce al Consejo en materia legislativa, mientras que, por otra parte, se pide al Tribunal de Justicia que declare que el Consejo ha incumplido sus obligaciones al haberse abstenido de pronunciarse sobre ciertas propuestas detalladas de la Comisión. Esta última pretensión limita la pretensión inicial, la concreta y le confiere una sólida base jurídica. Teniendo en cuenta que el demandante no reprocha en modo alguno al Consejo el no haber aceptado las propuestas de la Comisión mencionadas en la demanda, sino que se limita a exponer que el Consejo se abstuvo de pronunciarse sobre ellas y que, por consiguiente, violó el Tratado al no utilizar las competencias atribuidas, tampoco puede admitirse el argumento consistente en que el demandante invade la competencia legislativa del Consejo.

2.3.2.2. Habida cuenta de la referida pretensión, tal como la misma se configura al término de la fase oral, ya no es necesario examinar en detalle la otra cuestión planteada por el demandado y que consiste en determinar si el recurso por omisión permite impugnar la mera abstención ilegal de «pronunciarse». Así pues, bastará con señalar que esa interpretación restrictiva de la palabra «pronunciarse» se opone, en particular, a las versiones inglesa, francesa e italiana («fail to act», «s'abstient de statuer», «si astengano dal pronunciarsi»), versiones que muestran que cualquier abstención puede ser objeto de recurso por omisión en la medida en que exista la correspondiente obligación de actuar. Esta interpretación se ve confirmada por el párrafo segundo del artículo 175, en el que la actividad prescrita se describe con las palabras «tätig werden», «act», «agir», «agire», «handelen», «handle», «να ενεργήσει» Por lo demás, el principio de la recta administración de la justicia obliga a admitir la posibilidad de solicitar, mediante el recurso por omisión, no sólo que se declare una abstención de pronunciarse sobre una medida sino también sobre un conjunto de medidas (prescritas).

2.3.2.3. Por otra parte, el demandado mantiene que el demandante no sólo está obligado a alegar formalmente que la Institución a la que se requiere para que actúe no ha alcanzado ciertos objetivos del Tratado, sino también a afirmar que el demandado se abstuvo deliberada y voluntariamente de actuar con objeto de impedir la realización de los objetivos fijados por el Tratado. Ahora bien, como acertadamente subrayan el demandante y la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones, de la citada disposición del Tratado no puede deducirse ese requisito de admisibilidad, que tiene en cuenta los motivos subjetivos de la abstención. La cuestión de determinar en qué condiciones se está ante una omisión contraria al Tratado debe ser examinada simultáneamente con el examen de la procedencia del recurso por omisión. A efectos de la admisibilidad de dicho recurso debe bastar, por el contrario, con la mera alegación formal de que el Consejo ha incumplido objetivamente una obligación de actuar.

3. Sobre los requisitos de admisibilidad contemplados en el párrafo segundo del artículo 175 del Tratado

3.1. A tenor del párrafo segundo del artículo 175, el recurso por omisión solamente será admisible «si la institución de que se trate hubiera sido requerida previamente para que actúe». En primer lugar, el demandado niega que el demandante le haya requerido válidamente para que actúe, como exige dicha disposición. De conformidad con su punto de vista según el cual el Parlamento no dispone de la facultad de interponer el recurso por omisión, al principio el Consejo pretendió que se considerase el escrito del Presidente del Parlamento de 21 de septiembre de 1982 como una mera contribución al diálogo político entre el Consejo y el Parlamento. Como acertadamente observa el demandante, el demandado no puede privar de eficacia al requerimiento previo al Consejo que el Tratado prescribe, negándose a reconocer su carácter de requerimiento en el sentido del párrafo segundo del artículo 175. El sentido y la finalidad de este requisito de admisibilidad consisten en hacer posible que la Institución afectada tome conciencia del hecho de que su comportamiento es considerado por potenciales demandantes como una omisión contraria al Tratado. De este modo, debe darse a la Institución la posibilidad de evitar un recurso por omisión mediante una adecuada definición de posición. A efectos de la admisibilidad de dicho recurso, basta con que se haya requerido al Consejo para que actúe y con que al mismo tiempo se le haya advertido de la eventual interposición de un recurso en caso de omisión. Ahora bien, el referido escrito, en los puntos 2 y 3, hace clara referencia al párrafo segundo del artículo 175 del Tratado y anuncia el recurso por omisión. En opinión del demandado, debe declararse la inadmisibilidad del recurso «en la medida en que el escrito (de requerimiento para que se actúe) pide en términos generales el establecimiento de una política común de transportes, y en la medida en que, absteniéndose de toda referencia concreta, hace objeto de su requerimiento a las decisiones que contemplan la letra e) del artículo 3 y los artículos 61, 74, 75 y 84 del Tratado». En realidad, sin embargo, el escrito expresa de manera clara y unívoca qué actividad se requiere del Consejo. Contrariamente a la objeción del Consejo según la cual el escrito no se refiere con suficiente detalle a las decisiones que han de adoptarse, en dicho escrito de requerimiento se definen con la suficiente precisión todas las medidas que se reclaman. En el punto 8, se requiere al Consejo para que fije el marco de una política común de transportes; en el punto 13, se le insta a que adopte sin dilación las decisiones que, con arreglo al apartado 1 del artículo 75, habrían debido ya ser adoptadas durante el período transitorio. En el punto 12, se le requiere para que, de conformidad con la letra c) del apartado 1 del artículo 75, establezca cualquier disposición oportuna para alcanzar los objetivos del Tratado en el marco de una política común de transportes. En los puntos 21 y siguientes, se requiere al Consejo para que, con arreglo al apartado 2 del artículo 84, adopte las disposiciones adecuadas para la navegación marítima y aérea. Por último, en el punto 18 el escrito contiene un requerimiento al Consejo para que se pronuncie sobre una serie de propuestas de la Comisión, entre las que figuran las propuestas mencionadas en la demanda y sobre las que el Parlamento ya había emitido su dictamen. El escrito de requerimiento enviado por el demandante debe ser analizado asimismo a la luz del dilema que supone evitar tanto las formulaciones demasiado estrictas como las demasiado amplias. Se ha acreditado, pues, que el citado escrito contiene un requerimiento suficientemente claro y válido con arreglo al artículo 175 del Tratado. Debe observarse, además, que dicho requerimiento es más amplio que la pretensión formulada en el recurso. Lo mismo que en el caso de los artículos 169 y 170, el sentido y la finalidad del procedimiento previo al recurso por omisión consisten en fijar los límites del objeto del recurso. Teniendo en cuenta que en el caso de autos la pretensión formulada en el recurso es más limitada que la contenida en el escrito de requerimiento para actuar, también en este aspecto debe declararse la admisibilidad del recurso.

3.2. Por otra parte, sólo ha lugar a admitir el recurso por omisión si, transcurrido un plazo de dos meses a partir del momento en que se le requiera para que actúe, la Institución de que se trate no hubiere «definido su posición».

3.2.1. Los argumentos de las partes

Para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere válido el requerimiento del demandante para que actúe, el Consejo alega que su escrito de respuesta de 22 de noviembre de 1982 reúne los requisitos de una «definición de posición». Por esa razón, añade, debe declararse la inadmisibilidad del recurso. Según el Consejo, de lo dispuesto en el artículo 35 del Tratado CECA (que supedita la admisibilidad del recurso por omisión al hecho de que, a la expiración de un plazo de dos meses, la Alta Autoridad no haya tomado una decisión ni formulado una recomendación, ni, por lo tanto, haya adoptado ningún acto obligatorio) en relación con lo que dispone el párrafo primero del artículo 175 del Tratado CEE (a cuyo tenor se supedita la admisibilidad del recurso al hecho de que la Institución se haya abstenido de pronunciarse), se deduce que una definición de posición en el sentido del artículo 175 no equivale necesariamente a la adopción de un acto formal o de una decisión.

En opinión del Consejo, el recurso por omisión tiene exclusivamente por objeto evitar la inactividad de la Institución de que se trate, pero no obligarla a adoptar un acto específico con un contenido determinado. De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, será preciso, pues, examinar en cada caso concreto si una definición de posición basta para desvirtuar el motivo de omisión, lo que implicará la inadmisibilidad del recurso. En los supuestos en que el Tratado atribuye a la Institución facultades discrecionales para actuar —añade el Consejo—, una respuesta de la Institución de que se trate que ponga de manifiesto las razones por las que aún no se ha pronunciado y la manera de actuar que tenga proyectada, o las razones por las que no considera apropiado ejercitar su competencia, bastará para acreditar que no existe omisión en el sentido del artículo 175. Según el Consejo, estos requisitos se cumplen en el caso de autos. Teniendo en cuenta que el Consejo dispone de amplias facultades discrecionales para realizar la política de transportes y que manifestó claramente al Parlamento que se estaba dedicando, en el marco de las posibilidades existentes, a resolver los problemas en cuestión, procede considerar el escrito de respuesta en su conjunto como una definición de posición suficiente en el sentido del artículo 175.

El plazo relativamente corto de dos meses, en el que es prácticamente imposible tomar una decisión de carácter legislativo, muestra asimismo, según el Consejo, que una definición de posición que contenga una decisión que no sea ni positiva ni negativa puede dar lugar a la inadmisibilidad del recurso.

El demandante y la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones comparten el punto de vista del demandado según el cual una definición de posición positiva, es decir, una respuesta que exprese de un modo definitivo el compromiso de la Institución a la que se requiere para que actúe de llevar a cabo la acción que se le pide, implica la inadmisibilidad del recurso. En cambio, tienen puntos de vista divergentes sobre los efectos jurídicos de una definición de posición negativa, es decir, de una negativa a actuar. El demandante mantiene que semejante definición de posición no implica la inadmisibilidad del recurso porque la omisión subsiste. La Comisión estima, en cambio, que el hecho de pronunciarse en un sentido no deseado o una definición de posición negativa, en el sentido de una negativa definitiva de la Institución a pronunciarse de la manera como se la requiere, tiene el resultado de poner fin a la abstención. No obstante, las dos partes en el litigio están de acuerdo en sostener que las respuestas de una Institución que no acojan favorablemente el requerimiento para que se actúe, o que no constituyan la adopción y la comunicación de una decisión sobre el fondo no conforme con dicho requerimiento, no podrán ser consideradas, por razones de protección jurisdiccional, como una«definición de posición» en el sentido del párrafo segundo del artículo 175 del Tratado.

3.2.2. Valoración jurídica

Lo mismo que la Comisión, considero que debe adoptarse una «decisión sobre el fondo». A este respecto, el demandado señala acertadamente que una definición de posición no tiene por qué ser equiparada necesariamente a la adopción de un acto formal.

3.2.2.1. Del texto en todas las versiones lingüísticas de la segunda frase del párrafo segundo del artículo 175 se desprende claramente, sin embargo, que el recurso solamente será inadmisible cuando la Institución requerida haya manifestado clara y definitivamente su voluntad de llevar a cabo la acción deseada o de no llevarla a cabo («pris position», «definido su posición», «preso posizione», «defined its position», «Standpunkt bepaald», «taget stilling», «ν λάβει Θέση»).

3.2.2.2. La misma conclusión puede también extraerse de la función de protección jurisdiccional del recurso por omisión. Si una respuesta de la que no se desprende si, cuándo y de qué manera la Institución a la que se requiere para que actúe tiene pensado poner fin a la violación del Tratado alegada, pero que tampoco puede ser considerada ni impugnada como un acto en el sentido del artículo 173, fuese considerada como una definición de posición que implique la inadmisibilidad del recurso por omisión, este recurso quedaría privado de eficacia.

3.2.2.3. Tampoco me convence mucho el argumento del demandado según el cual, habida cuenta de la composición del Consejo que determina el Tratado y de la estructura del proceso de decisión que de ello se deriva, normalmente no será posible concluir la elaboración de las decisiones en el plazo de dos meses. Se habría cumplido la exigencia de una definición de posición si el demandado, que había recibido las propuestas de la Comisión desde hacía ya cierto tiempo, hubiese indicado de una manera suficientemente clara si tenía la intención de pronunciarse sobre las propuestas y cuándo tenía la intención de hacerlo.

3.2.2.4. En el caso de autos no procede pronunciarse sobre la cuestión de determinar si la respuesta negativa mediante la que la Institución a la que se requiere para que actúe se niega de hecho a actuar, respuesta en cuanto tal susceptible de ser recurrida con arreglo al artículo 173 del Tratado, puede ser considerada asimismo como una definición de posición en el sentido del párrafo segundo del artículo 175. También puedo dejar pendiente la cuestión de si una respuesta que anuncia claramente la adopción de una decisión distinta a la que se reclama debe ser considerada como una definición de posición en el sentido ya citado. En efecto, el demandado ni se ha negado a actuar en el sentido que reclama el demandante ni ha indicado de un modo concreto y claro si tenía la intención de ejercitar la facultad de apreciación que tiene atribuida y, en caso afirmativo, de qué manera. En lugar de eso, su escrito contiene, entre otros extremos, los siguientes: — un «análisis de la acción llevada a cabo», «sin manifestarse [...] sobre los aspectos jurisdiccionales»; — la declaración de que «el Consejo es consciente de que [...] (la política común de transportes) exige acciones ulteriores»; — la afirmación de la «firme voluntad de realizar nuevos progresos substanciales en la articulación de dicha política»; — la intención de examinar en su próxima sesión «una serie de expedientes que revisten importancia para la política común de transportes». La nota finaliza con la siguiente frase: «A pesar de las numerosas dificultades surgidas, el Consejo está decidido a acelerar activamente el examen de las propuestas que todavía no han sido adoptadas, así como el de las nuevas propuestas que la Comisión le someta.» (subrayado por el autor). Según el demandado, esta respuesta suya al escrito del demandante debe «ser considerada como una contribución al diálogo político entre el Consejo y el Parlamento»; no obstante, dicho escrito no puede ser considerado ni como una negativa a actuar en el sentido de una definición de posición negativa ni como una decisión de actuar en el sentido de una definición de posición positiva. Lo mismo sucede con las observaciones del Consejo sobre las propuestas de la Comisión mencionadas en la demanda, observaciones que se limitan a reflejar la fase de desarrollo del examen de las propuestas y que, por consiguiente, no contienen ninguna definición de posición definitiva. Lo mismo sucede con la propuesta mencionada en el no 15 de la demanda y en relación con la cual el Consejo señaló que se había convenido no pronunciarse formalmente sobre ella, habida cuenta de que el Consejo manifestó su acuerdo de principio sobre las medidas propuestas por la Comisión. En la fase oral, el Consejo explicó esa respuesta en el sentido de que no dio una acogida favorable a la referida propuesta de la Comisión, sino que se limitó a tomar nota de la intención de la Comisión de recabar determinadas informaciones. Esta declaración ambivalente tampoco permite comprobar claramente si el Consejo tenía o no la intención de actuar en el sector al que se refería la propuesta. Hasta el momento de la vista oral, la Comisión consideraba que su propuesta continuaba pendiente ante el Consejo. Unicamente con ocasión de las preguntas formuladas en la vista, el demandado declaró que dicha respuesta suponía rechazar la propuesta. Por consiguiente, no existía ninguna definición de posición válida, al menos en la fecha de interposición del recurso.

3.2.2.5. Así pues, conviene hacer constar que la respuesta del Consejo no indica ninguna posición definitiva en lo relativo a la cuestión de si el Consejo tenía la intención de actuar en un momento determinado en los sectores a los que el Parlamento se había referido en su escrito de requerimiento para actuar, y, en caso afirmativo, de cómo se proponía hacerlo. Semejante respuesta, que equivale a una decisión dilatoria, no constituye un acto en el sentido del párrafo primero del artículo 173 y, por ende, tampoco puede ser objeto de un recurso de anulación al amparo del artículo 173. El hecho de considerar a la referida decisión dilatoria como una definición de posición en el sentido del párrafo segundo del artículo 175 privaría de toda eficacia concreta al recurso por omisión y daría lugar, en definitiva, a una denegación de justicia.

3.2.2.6. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no puede deducirse, como pretende el demandado, una interpretación contraria de los textos. Todos los asuntos que el demandado cita, asuntos que se basaban en el artículo 175 y cuya inadmisibilidad declaró el Tribunal de Justicia, habían sido interpuestos por personas físicas o jurídicas al amparo del párrafo tercero de dicho artículo. A tenor de este párrafo, también pueden interponer recurso las referidas personas, con tal que cumplan un requisito de admisibilidad suplementario, consistente en que una de las Instituciones de la Comunidad no les haya dirigido un acto distinto de una recomendación o de un dictamen. En todos los asuntos mencionados por el Consejo (Lütticke/Comisión, ( 5 ) N o r d ge t r e i d e /C o m i s i ó n, ( 6 ) GEMA/Comisión, ( 7 ) Deutscher Komponis-tenverband/Comisión, ( 8 )) así como en los asuntos adicionales que analiza el demandante, el recurso fue desestimado, debido a que no había habido abstención porque la Institución a la que se había requerido para que actuase se había pronunciado sobre la pretensión del demandante (Lütticke/Comisión, ( 9 ) GEMA/Comisión, ( 10 ) Deutscher Komponistenverband/Comisión ( 11 )), o a que no se había demostrado la existencia de una obligación de actuar, o a que los demandantes no estaban legitimados para recurrir al amparo del párrafo tercero del artículo 175 del Tratado porque solicitaban que se declarase que se había infringido el Tratado al no haberse adoptado un acto que, en realidad, no había obligación de dirigirles (Nordgetreide). ( 12 ) Como acertadamente afirma el demandante, en ninguno de los referidos asuntos era necesario examinar en detalle la respuesta de la institución demandada para determinar si se trataba de una «definición de posición». Ahora bien, como ya expuse anteriormente, el caso presente se distingue fundamentalmente de las referidas situaciones de hecho, puesto que el Parlamento puede basar su recurso en el párrafo primero del artículo 175 del Tratado, sin que le resulte necesario, para fundamentar su legitimación activa, probar que se encuentra directa e individualmente afectado. Por otra parte, y como ya demostré también anteriormente, el Parlamento afirmó de un modo concluyente que en el ejercicio de su facultad de apreciación incumbía al Consejo una obligación de actuar y que la no utilización de dicha facultad de apreciación constituía una violación del Tratado.

4. Resumen

Las principales excepciones de inadmisibilidad que el demandado propone contra el recurso consisten:

1 ) en negar la legitimación del Parlamento Europeo;

2) en su interpretación del concepto de «pronunciarse», que figura en el párrafo primero del artículo 175, según la cual la actividad legislativa está excluida del ámbito de aplicación de dicha disposición, y

3) en su interpretación del concepto de «definición de posición», que figura en el párrafo segundo del artículo 175, según la cual la explicación de los motivos de la omisión se considera suficiente para excluir el recurso por omisión.

De estas excepciones, tan sólo la primera se dirige contra la legitimación del Parlamento para interponer recurso en tanto que Institución, mientras que las demás pueden dirigirse asimismo contra otros sujetos legitimados para interponer el recurso, tales como la Comisión o los Estados miembros. A semejanza del primer motivo, se oponen al control jurisdiccional de la omisión del Consejo en materia legislativa, y, si fuesen estimadas, harían imposible el referido control. Ahora bien, ni los términos ni los objetivos del Tratado confirman este resultado. Por lo tanto, no puedo proponer a este Tribunal de Justicia que falle en ese sentido.

Por consiguiente, y habida cuenta de que es preciso partir de la base de que el recurso cumple todos los requisitos de admisibilidad que figuran en los párrafos primero y segundo del artículo 175, deberá declararse la admisibilidad del recurso por omisión interpuesto por el Parlamento.

II. Sobre la pretensión subsidiaria del demandante

Con carácter subsidiario, el Parlamento sostiene que, en el supuesto de que se considere que no ha lugar a admitir el recurso con arreglo al artículo 175 del Tratado, deberá declararse su admisibilidad en virtud del artículo 173.

Habida cuenta de las consideraciones precedentes, no es preciso examinar esta pretensión. Con carácter accesorio y de una manera muy sucinta, me limitaré a observar a este respecto que, al igual que el Consejo, creo que no ha lugar a admitir semejante recurso, y ello por dos razones.

1. A diferencia de los términos del artículo 175, el artículo 173 circunscribe expresamente a los Estados miembros, al Consejo y a la Comisión la legitimación para interponer recurso. Puesto que la pretensión del Parlamento puede ser estimada favorablemente basándose en el artículo 175, no procede ampliar, en contradicción con los términos del artículo 173, el círculo de los sujetos legitimados para interponer ese recurso.

2. A tenor del párrafo primero del artículo 173, solamente habrá lugar a admitir el recurso de anulación si se interpone contra actos de las Instituciones destinados a producir efectos jurídicos. Como ya expuse anteriormente, una decisión dilatoria del Consejo, que no contiene disposición obligatoria alguna, no reviste semejante carácter.

III. Sobre la procedencia del recurso

El recurso resultará procedente si se declara que «en violación del presente Tratado, el Consejo [...] (se abstuvo) de pronunciarse». Así pues, únicamente podrá declararse la omisión si del Tratado se deriva una obligación de actuar suficientemente concreta que el Consejo no haya cumplido.

1. La obligación jurídica de establecer una política común de transportes

1.1. Argumentos de las partes

Todas las partes en el litigio están de acuerdo en que no existe una política común de transportes en el sentido de la letra e) del artículo 3, y el artículo 74, es decir, en el sentido de un sistema de disposiciones coherente y desprovisto de contradicciones internas que tenga como finalidad crear en materia de transportes y en el ámbito de toda la Comunidad condiciones similares a las de un mercado interior. Sus puntos de vista difieren únicamente sobre la cuestión de si la referida situación de hecho, que el demandado, según sus propios términos, no niega sino que deplora, es imputable a una omisión del Consejo contraria al Tratado.

A partir de los términos de la primera pretensión del recurso tal como estaba formulada inicialmente, todas las partes en el litigio dedicaron amplias argumentaciones a la cuestión de si el Tratado imponía al Consejo una obligación lo suficientemente concreta de establecer una política común de transportes y de si la acción llevada a cabo hasta el momento por el Consejo permitía comprobar, en relación con dicha obligación, una omisión contraria al Tratado. Según la pretensión tal como se precisó durante el procedimiento y que está destinada únicamente a que se declare que el demandado se abstuvo, violando con ello el Tratado, de establecer una política común de transportes en la medida en que no adoptó las normas comunes durante el período transitorio tal como prevén las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 en lo relativo a los transportes internacionales y al cabotaje, en principio no procede examinar el problema general de determinar si existe un derecho a que se establezca una política común en materia de transportes y, en particular, a que se fije el marco de dicha política.

No obstante, creo que es útil dedicar con carácter previo algunas observaciones a la cuestión general de determinar en qué medida el Tratado impone una obligación, concretada en grado suficiente y susceptible de un recurso judicial, de establecer una política común de transportes, obligación que haga posible que se declare una omisión contraria al Tratado. En mi opinión, no cabe discutir (y, si lo he entendido bien, tampoco lo discute el Consejo) el que el establecimiento de una política común en materia de transportes constituye una de las misiones de la Comunidad. Por otra parte, me parece indiscutible el que la adopción de las normas comunes adecuadas incumbe en principio, según el Tratado, a todas las Instituciones de la Comunidad y, por lo tanto, también al Consejo. Lo anterior se desprende ya de la letra e) del artículo 3 del Tratado, en cuyos términos, a los fines enunciados en el artículo 2, la acción de la Comunidad llevará consigo, en las condiciones y según el ritmo previstos en el Tratado, «el establecimiento de una política común en el sector de los transportes». Las partes en el litigio también parecen estar básicamente de acuerdo en que la concreta obligación del demandado de establecer la referida política no sólo puede deducirse de dicha disposición sino eventualmente, como lo indican en sus escritos, de todas las disposiciones del Tratado que se refieren al transporte.

Los puntos de vista de las partes tan sólo difieren sobre la cuestión de si el conjunto de las referidas disposiciones contiene una obligación jurídica lo suficientemente concreta de establecer una política común de transportes, obligación que haga posible que se declare una omisión del Consejo contraria al Tratado.

El demandante y la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones mantienen que la obligación jurídica de establecer una política común de transportes se deriva tanto de los términos de las disposiciones pertinentes como de la finalidad y de la sistemática del Tratado. Los términos que figuran en la letra e) del artículo 3, en relación con las restantes disposiciones pertinentes del Tratado, principalmente los artículos 61, 74, 75 y el apartado 2 del artículo 84, abogan con claridad en favor de la existencia de una obligación jurídica general de establecer, en materia de transportes, una política común que abarque los cinco tipos de transporte que menciona el artículo 84, a saber, los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables, así como la navegación marítima y aérea.

En opinión del demandante, la obligación de fijar un marco obligatorio se desprende en particular del artículo 74 del Tratado que, según él, presupone lógicamente esa orientación general, a fin de evitar una acción de la Comunidad carente de coordinación o contradictoria. Con arreglo al apartado 7 del artículo 8, las bases de la política común habrían debido sentarse con anterioridad a la expiración del período transitorio.

La Comisión mantiene, por el contrario, que el Tratado no prevé ninguna obligación jurídica de establecer, con anterioridad a la expiración del período transitorio, un marco para la política común de transportes. No obstante, la Comisión se adhiere a la tesis del demandante según la cual las Instituciones competentes de la Comunidad tenían que cumplir, con arreglo a Derecho, la obligación general de establecer la referida política dentro de un plazo adecuado. Ahora bien, aunque la letra c) del apartado 1 del artículo 75, a diferencia de las medidas basadas en las letras a) y b), no prevé explícitamente el plazo para la adopción de cualquier otra disposición oportuna, este plazo ya ha transcurrido desde entonces. El hecho de que el propio Tratado tan sólo contenga normas particulares para los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables, mientras que, en virtud del apartado 2 del artículo 84, se haya dejado enteramente a la discrecionalidad del Consejo el establecimiento y el plazo de establecimiento de un régimen adecuado para la navegación marítima y aérea, como complemento a las normas generales del Tratado, podría justificar, a juicio de la Comisión, que el plazo para el establecimiento de los elementos esenciales de dicha política común fuese mayor que el que resulta aplicable a los restantes modos de transporte. Sin embargo, añade la Comisión, varios elementos de hecho, entre los que cabe citar la circunstancia de que desde la entrada en vigor del Tratado han transcurrido más de veinticinco años, la de que algunos de los nuevos Estados miembros tan sólo pueden beneficiarse del comercio intracomunitário gracias a la navegación marítima y la de que entre los Estados miembros se encuentran verdaderas potencias marítimas, así como la comprobación de la importancia que ha adquirido la navegación aérea, permiten llegar a la conclusión de que desde entonces ha expirado el período dentro del cual habría sido necesario adoptar determinadas disposiciones en materia de navegación marítima y aérea.

Por su parte, al término de su análisis de las disposiciones pertinentes, el demandado llega en cambio a la conclusión de que el Tratado no le impone ninguna obligación jurídica de fijar un marco obligatorio para una política común de transportes. En su opinión, el Tratado no impone, en lo relativo a establecer una política común de transportes, ninguna obligación jurídica que esté definida clara y concretamente en cuanto a su contenido o a su plazo y que haría posible que se declarase una violación del Tratado. Según el demandado, en efecto, las disposiciones relativas a los transportes se limitan a indicar la vía que conviene seguir, pero no establecen ni el contenido del objetivo que ha de alcanzarse ni la fecha en que dicho objetivo ha de realizarse. En mayor medida aun, si cabe, que en materia de política agrícola común, la adopción de normativas comunitarias en materia de transportes supone una apreciación de hechos económicos complejos que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, justifican una amplia facultad de apreciación y que, por ende, no permiten que se declare una omisión contraria al Tratado. A este respecto, el Consejo mantiene que no actuaría ilegalmente ni se excedería de sus competencias si renunciase a adoptar una decisión dentro del plazo previsto a causa de dificultades que puedan probarse. Lo mismo puede afirmarse en lo relativo a lo dispuesto en la letra c) del apartado 1 del artículo 75 y en el apartado 2 del artículo 84, que atribuyen explícitamente al Consejo una amplia facultad de apreciación.

1.2. Valoración jurídica

La argumentación anterior requiere que se hagan las siguientes observaciones. Al igual que el demandante y la Comisión, considero que de la letra e) del artículo 3, en relación con las disposiciones del Título IV del Tratado, que regula los transportes, se deduce la obligación del Consejo de establecer una política común de transportes.

1.2.1. Ya del texto de la letra e) del artículo 3, en cuyos términos la acción de la Comunidad «llevará consigo» (a este respecto, la versión inglesa, «shall include», resulta particularmente clara) el establecimiento de una política común en el sector de los transportes, se deduce que dicha disposición no se limita a contener un programa general jurídicamente no obligatorio, sino que, como ha señalado este Tribunal de Justicia en el asunto 6/72, ( 13 ) el artículo 3 «considera que alcanzar los objetivos que enuncia resulta indispensable para el cumplimiento de las misiones atribuidas a la Comunidad». En el asunto Charmasson, ( 14 ) por otra parte, el Tribunal de Justicia confirmó, en relación con la política agrícola contemplada en la letra d) del artículo 3, que la inexistencia de dicha política «resulta contraria al carácter imperativo de lo dispuesto en la letra d) del artículo 3 del Tratado». Por último, en la sentencia Schumalla ( 15 ) el Tribunal de Justicia declaró que la armonización de ciertas disposiciones nacionales que tienen incidencia sobre la competencia en el ámbito de los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables «se incluye entre los objetivos de la Comunidad, definidos en el artículo 3 del Tratado». En esta misma sentencia, el Tribunal de Justicia afirmó a continuación que la referida armonización implica la adopción de normas comunes y «constituye un elemento esencial de la política común de transportes, cuyo establecimiento obedece al carácter imperativo de lo dispuesto en la letra e) del artículo 3 del Tratado y que se incluye entre los fundamentos de la Comunidad» (p. 2317). No obstante, es preciso dar la razón al demandado en que, como lo demuestra la formulación del artículo 3 («[...] en las condiciones y según el ritmo previstos en el presente Tratado») y como lo ha afirmado el Tribunal de Justicia en la sentencia Casati, ( 16 ) el contenido de la referida obligación debe determinarse de conformidad con las disposiciones particulares relativas a los transportes contenidas en el Título IV del Tratado. A tenor del artículo 74, los Estados miembros perseguirán los objetivos del presente Tratado, en la materia regulada por el presente Título, en el marco de una política común de transportes. Como acertadamente subrayan el demandante y la parte coadyuvante que interviene en apoyo de sus pretensiones, esta disposición supone lógicamente la existencia y, por ende, la necesidad de la articulación de una política común de transportes que permita que los Estados miembros, por su parte, actúen en el marco de dicha política. Esto lo confirmó el Tribunal de Justicia, principalmente en el asunto Trinon, ( 17 ) al afirmar que con arreglo al artículo 75 incumbe al demandado adoptar, en el marco de la política común de transportes a que se refiere el artículo 74, las normas comunes mencionadas en la letra a) del apartado 1 del artículo 75. El hecho de que esta obligación no se limite exclusivamente a las disposiciones mencionadas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 viene confirmado, entre otras, por la sentencia Schumalla, ( 18 ) en la que el Tribunal de Justicia afirmó que, según la letra c) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado, «[...] para la aplicación del artículo 74 y teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de transportes, el Consejo establecerá, además de las normas y condiciones a que se refieren las letras a) y b), «cualquier otra disposición oportuna» (p. 2318). Por último, la referida obligación puede encontrar una confirmación indirecta en el apartado 1 del artículo 61 del Tratado, según el cual «la libre prestación de servicios, en materia de transportes, se regirá por las disposiciones del Título relativo a los transportes». Esta remisión resultaría incomprensible si el demandado tuviese la libertad de decidir si está o no dispuesto a realizar la libre prestación de servicios en el sector, tan importante económicamente, de los transportes.

1.2.2. Como acertadamente señalan el demandante y la Comisión, el hecho de que el Tratado imponga una obligación jurídica de establecer una política común de transportes se desprende asimismo de un análisis del sistema del Tratado y de los objetivos que persigue. La política común de transportes es una de las dos políticas sectoriales expresamente previstas por el Tratado que deben contribuir a la realización de los objetivos fundamentales enunciados en el artículo 2 del Tratado. La razón determinante por la que esta política se consagró de un modo explícito en el Tratado reside manifiestamente en la importancia económica del sector de los transportes, sector que está íntimamente vinculado a la creación de un mercado común y, en particular, a la realización de la libre circulación de mercancías. La interdependencia entre los objetivos del Tratado enunciados en el artículo 2 y la política de transportes se manifiesta en particular en el artículo 74, que hace referencia a los objetivos del Tratado. La misma observación resulta aplicable al apartado 3 del artículo 75, en cuya virtud el Consejo, cuando adopta determinados principios del régimen de transportes, debe tener en cuenta la necesidad de una adaptación al desarrollo económico que resulte del establecimiento del mercado común. En su Decisión 65/271/CEE, de 13 de mayo de 1965 (DO 1965, 88, p. 1500; EE 07/01, p. 91), el Consejo admitió dicha necesidad tanto en el último considerando como en la segunda frase del artículo 15. La inserción en el Tratado de las disposiciones relativas a los transportes obedece manifiestamente también al hecho de que el sector del transporte se caracteriza, lo mismo que el sector agrícola, por un elevado grado de intervenciones públicas, tales como las regulaciones del mercado, las subvenciones públicas y los bienes de dominio público. No se puede hacer frente a esta particularidad tan sólo con medidas de liberalizáción, sino que el referido sector ha de ser objeto además de organización adecuada, sobre todo para evitar distorsiones en la competencia. Ahora bien, resultaría contrario a los referidos objetivos del Tratado confiar totalmente a la libre apreciación del Consejo el establecimiento de la política común de transportes, incluso si se hace abstracción de las obligaciones particulares derivadas del artículo 75.

1.2.3. Comparto también la opinión del demandante y de la Comisión según la cual la obligación de establecer una política común de transportes no sólo abarca a los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables, sino que, en principio, ha de aplicarse también a la navegación marítima y aérea. El apartado 1 del artículo 84 prevé que las disposiciones del Título IV se aplicarán a los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables. Con arreglo al apartado 2, el Consejo, por unanimidad, podrá decidir si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento podrán adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea. Del texto de esta disposición podría deducirse, a primera vista, que el demandado no tiene obligación alguna de adoptar disposiciones para la navegación marítima y aérea, y que, a este respecto, goza de plena libertad para decidir si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento habrán de adoptarse disposiciones apropiadas para esos modos de transporte. Sin embargo, contra semejante interpretación se puede aducir el hecho de que las consideraciones anteriormente deducidas del sistema del Tratado se aplican de análoga manera al sector de la navegación marítima y aérea. Como de manera convincente ha demostrado la Comisión, esos dos modos de transporte revisten una importancia económica considerable, sobre todo después de la ampliación de la Comunidad, y también ellos están relacionados íntimamente con los restantes sectores de actividad de la Comunidad. Esta relación movió, por último, al Tribunal de Justicia a declarar, en el asunto 167/73, ( 19 ) que el apartado 2 del artículo 84 no excluía la aplicación de las disposiciones del Tratado a los modos de transporte mencionados en dicha disposición. Según la referida sentencia, la finalidad de esta disposición consiste únicamente en precisar que las disposiciones específicas del Título relativo a los transportes no se aplican de pleno derecho a la navegación marítima y aérea. El Tribunal de Justicia concluyó declarando que si bien es verdad que a esos modos de transporte no se les aplican, hasta que el Consejo decida lo contrario, las normas del Título IV relativas a la política común de transportes, no es menos cierto que siguen estando sometidos, al igual que los demás modos de transporte, a las normas generales del Tratado, y concretamente a la letra e) de su artículo 3. Lo anterior quiere decir que la obligación general de establecer una política común de transportes, que el Tratado impone al Consejo, se extiende asimismo a la navegación marítima y aérea, y que tan sólo se reconoce al demandado facultad de apreciación para decidir si, y en qué medida, desea establecer excepciones a las disposiciones del Título IV en lo relativo a esos dos modos de transporte. El Tribunal de Justicia precisó asimismo que la aplicación de las disposiciones relativas a la libre circulación de los trabajadores en el sector de los transportes no constituía para los Estados miembros una mera facultad, sino una obligación. Con este telón de fondo, apenas si sería comprensible que el Consejo gozase de plena libertad para decidir si debe o no garantizarse la libre prestación de servicios en el sector de la navegación marítima y aérea.

1.2.4. Resumiendo es preciso hacer constar, pues, que el Tratado impone a las Instituciones (artículo 4) la obligación de establecer una política común de transportes cuyo contenido debe determinarse teniendo en cuenta todas las disposiciones del Tratado, principalmente las contenidas en el Título relativo a los transportes, así como el sistema del Tratado.

1.2.5. Por lo que se refiere al contenido de esa obligación general, el Parlamento mantuvo inicialmente la tesis según la cual el Tratado exige que los objetivos y los principios de la política común de transportes se definan en forma de un marco que constituya la base indispensable para adoptar las medidas de ejecución. No obstante, como ya expuse en el momento del examen de la admisibilidad del recurso, el Parlamento, acertadamente a mi parecer, abandonó esta tesis en el transcurso del procedimiento. Por muy deseable que pueda ser el referido marco, a diferencia de las disposiciones relativas a la libertad de establecimiento (apartado 1 del artículo 54), a la libre prestación de servicios (apartado 1 del artículo 63) y a la agricultura (artículo 43), entre las normas relativas a los transportes no se encuentra ninguna disposición que prevea la fijación del referido marco, ni siquiera un procedimiento en varias etapas. Como también subrayan el Consejo y la Comisión, el artículo 74, en el que se habla del «marco de una política común de transportes», debe ser interpretado únicamente en el sentido de que los Estados miembros están obligados a llevar a cabo la realización de los objetivos del Tratado en el marco de una política común de transportes, es decir, a contribuir a articular una política común de transportes, y a no perseguir aisladamente objetivos nacionales, que pueden ser divergentes. Teniendo en cuenta que en el ámbito de la política de transportes no se ha fijado semejante marco, de ello se deduce, a contrario, que el Tratado confiere a las Instituciones comunitarias libertad para decidir si dan prioridad a un método sistemático integrado por un procedimiento en varias etapas o a un enfoque pragmático que suponga el establecimiento gradual de la política común de transportes, con tal que el resultado sea compatible con la exigencia del Tratado relativa al establecimiento de una política coherente que contribuya a la realización de los objetivos fundamentales del Tratado y suponga el cumplimiento de las obligaciones particulares contenidas en las normas relativas a los transportes.

1.2.6. Por lo que se refiere al contenido de la referida obligación de establecer una política común de transportes, comparto el punto de vista del demandado según el cual dicha obligación jurídica no es lo suficientemente concreta como para constituir un criterio que permita al Tribunal de Justicia declarar una omisión contraria al Tratado. En primer lugar, este punto de vista se basa en el hecho de que, a diferencia de las disposiciones del Título II, que tienen por objeto la agricultura, las disposiciones del Título IV no detallan los objetivos que deben alcanzarse (artículo 39), no prevén el establecimiento por etapas de dicha política (artículos 40 y 43) y no indican de un modo suficientemente determinado ni prescriben los medios que han de permitir alcanzar tal resultado (artículos 40 y 41). La complejidad de la materia, fundamentalmente debido a la diferente organización de la política de transportes en los diversos Estados miembros, y su indiscutible conexión con otras políticas explican por qué los autores del Tratado, al parecer de un modo deliberado, no concretaron en mayor medida el contenido de la obligación de establecer una política común de transportes, y por qué dichos autores, como también admite el demandante, formularon esta parte del Tratado como un «pactum de contrahendo». Aunque de los términos, del sistema y de los objetivos del Tratado puedan deducirse ciertos elementos de una concreción, como estiman el demandante y la Comisión, es indiscutible que el Consejo dispone en este ámbito de una facultad de apreciación muy amplia. Lo anterior lo pone de relieve el hecho de que para el establecimiento de la referida política el Tratado no prevea ningún acto determinado —si se hace abstracción del artículo 75—, ni tampoco disposiciones explicativas referentes a los plazos. Por consiguiente, el demandado dispone, con arreglo al artículo 145 del Tratado, de una facultad de decisión para la consecución de dichos fines, sin estar sujeto al procedimiento de decisión que regula el artículo 149 del Tratado en relación con el ejercicio del derecho de iniciativa de la Comisión. De lo anterior se deduce que, si bien los numerosos memorándums y comunicaciones elaborados por la Comisión y el demandante, que indiscutiblemente contienen modelos para una concepción general pero que no fueron presentados en concepto de propuestas vinculantes para una decisión obligatoria, pueden ser considerados como un intento de concretar la obligación general de establecer una política de transportes, no vinculan al demandado. Lo mismo puede decirse de las múltiples tentativas de definición de una política común de transportes que llevaron a cabo el demandante y la parte coadyuvante que intervienen en apoyo de sus pretensiones, las cuales, por lo demás, se circunscriben a describir de una manera general los diversos objetivos de la referida política.

1.2.7. También impide que se declare una omisión contraria al Tratado en el establecimiento de la referida política el hecho de que el Tratado no haya fijado plazos. No resulta pertinente a este respecto el apartado 7 del artículo 8 del Tratado, que dispone que, salvo las excepciones o los supuestos de inaplicación previstos en el presente Tratado, la expiración del período transitorio constituirá la fecha límite para la entrada en vigor del conjunto de normas previstas y la aplicación de las medidas necesarias para el establecimiento del mercado común. En efecto, el apartado 2 del artículo 75 tan sólo dispone explícitamente que se adoptarán durante el período transitorio las disposiciones previstas en las letras a) y b) del apartado 1, disposiciones que deben considerarse como elementos esenciales de una política común de transportes. De ello se deduce, a contrario, que la adopción de las restantes medidas que forman parte de la política común de transportes no está, en principio, sujeta explícitamente a plazo alguno. Sin embargo, habida cuenta de la interdependencia entre el desarrollo de una política común de transportes y el funcionamiento del mercado común, es preciso compartir la opinión del demandante y de la Comisión consistente en que el plazo para establecer la referida política no puede depender en su integridad de la libre apreciación del demandado.

1.2.7.1. En principio, es preciso llegar a la misma conclusión en lo relativo a la obligación de adoptar «cualquier otra disposición oportuna», obligación enunciada en la letra c) del apartado 1 del artículo 75. Aunque esta disposición es más concreta que la obligación general, prevista en el Tratado, de establecer una política común de transportes, atribuye al Consejo un amplio margen de apreciación en lo relativo a las medidas de ejecución que deben adoptarse. Por otra parte, a diferencia de las disposiciones de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, esta obligación no esta sujeta al plazo de tener que ser cumplida antes de la expiración del período transitorio.

1.2.7.2. Por último, las precedentes consideraciones resultan aplicables a fortiori a la obligación de adoptar disposiciones con base en el apartado 2 del artículo 84. Teniendo en cuenta que esta disposición atribuye íntegramente al Consejo la tarea de establecer un régimen adecuado para la navegación marítima y aérea como complemento de las reglas generales del Tratado, para la adopción de los elementos esenciales de una política común en lo relativo a estos modos de transporte parece aconsejable un plazo más largo que el previsto para los modos de transporte contemplados en el Título IV.

1.2.8. Al examinar la cuestión relativa a qué plazo debe considerarse adecuado para que nazca la obligación de actuar del demandado, es preciso tener en cuenta, por una parte, el hecho de que la organización de la política común de transportes debe inscribirse en el marco de un proceso de evolución constante debido a las continuas modificaciones del contexto económico, técnico y social. Por otra parte, y dentro de dicho marco, es preciso tener en cuenta el hecho de que las necesidades del mercado común pueden variar en función del proceso dinámico de integración. Así pues, la determinación del plazo adecuado depende, entre otras cosas, por un lado de la apreciación de las necesidades del mercado común y, por otro lado, de una evaluación de la necesidad de adoptar las referidas medidas de ejecución y de los riesgos que ello implica. Teniendo en cuenta que el demandado dispone de una amplia facultad de apreciación, tanto en lo relativo a determinar el contenido de las medidas que han de adoptarse como en lo relativo a fijar la fecha de su entrada en vigor, no creo que conste con la suficiente certeza que el Consejo haya rebasado su facultad de apreciación y haya violado de este modo el Tratado.

2. La obligación de dictar disposiciones en virtud de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75

Una vez finalizadas estas reflexiones generales sobre la obligación derivada del Tratado de establecer una política común de transportes, procede examinar las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, que constituyen, según la pretensión del demandante tal como se configura al concluir la fase oral, el verdadero aspecto decisivo del recurso por incumplimiento.

2.1. Argumentos de las partes

Como ya he señalado, el demandante alega que el Consejo no ha establecido el contenido mínimo de una política común de transportes que exigen las referidas disposiciones. Según el demandante, las decisiones adoptadas hasta la fecha con base en tales disposiciones tienen un carácter más bien esporádico y no reflejan una concepción coherente de una política de transportes. Con infracción de la inequívoca y clara obligación de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, el Consejo omitió pronunciarse sobre las propuestas de la Comisión basadas en dichas disposiciones, habiéndosele sometido parte de estas propuestas hace muchos años. Como consecuencia de ello, añade el demandante, la política común de transportes adolece de importantes lagunas, sobre todo en el ámbito de la armonización social, fiscal y técnica, armonización que resulta necesaria para establecer un verdadero mercado común de los transportes, así como en el ámbito de la indispensable infraestructura de los transportes. La facultad de apreciación que las referidas disposiciones confieren al Consejo se circunscribe a determinar el contenido de las medidas que han de adoptarse y a fijar la fecha de su entrada en vigor, dentro del plazo previsto en el apartado 2 del artículo 75. Si, contrariamente a la obligación derivada de la citada disposición, el Consejo no ha hecho uso alguno de la facultad de apreciación que se le atribuye, habrá incurrido en desviación de poder. Tanto en opinión del demandante como de la parte que interviene en apoyo de sus pretensiones, las dificultades surgidas en la búsqueda de una solución a cuestiones complejas no pueden invocarse para justificar el hecho de que el demandado se haya abstenido de adoptar las disposiciones necesarias dentro de los plazos establecidos por el Tratado y conforme a los mecanismos de decisión puestos a su disposición.

El demandado comparte en principio el punto de vista del demandante y de la parte que interviene en apoyo de sus pretensiones, punto de vista según el cual el apartado 1 del artículo 75 concreta la obligación jurídica de actuar prevista por la letra e) del artículo 3, y el artículo 74. Por lo demás, admite que no se adoptaron todas las «disposiciones posibles o necesarias» basándose en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75. Por otra parte, en el transcurso del procedimiento el demandado se manifestó varias veces sobre sus esfuerzos para completar, de conformidad con los objetivos del Tratado, las normativas ya adoptadas con objeto de realizar un mercado común de los transportes en el que, en la medida de lo posible, se desarrollase el libre juego de la competencia en interés de las empresas de transporte. En opinión del demandado, sin embargo, la obligación de actuar derivada del apartado 1 del artículo 75 tiene un contenido tan poco preciso y confiere al Consejo un margen de apreciación tan amplio que no puede constituir objeto de un recurso destinado a que se declare una omisión contraria al Tratado. Según el demandado, en su interpretación más amplia la disposición que se discute no contiene sino condiciones-marco para decisiones, atribuyendo a este respecto al Consejo una amplia facultad de decisión.

Para fundamentar esta tesis, el demandado mantiene esencialmente que, a tenor del apartado 1 del artículo 75, tan sólo estaba obligado a adoptar las disposiciones necesarias «teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de transportes». Lo anterior no sólo le atribuyó un margen de apreciación especialmente amplio, sino que le impuso asimismo la obligación de tener en cuenta las circunstancias específicas de los transportes, fundamentalmente las condiciones estructurales. Ahora bien, como pusieron de manifiesto las negociaciones relativas al Tratado, la política de los diversos Estados miembros en materia de transportes se organiza de manera muy diversa, esencialmente en función de circunstancias geográficas, económicas y políticas muy diferentes. Por otra parte, añade el demandado, es preciso tener en cuenta el hecho de que, debido a la naturaleza de los servicios que prestan, las empresas de transportes son particularmente sensibles a las medidas que modifican brutalmente la situación del mercado. A lo anterior hay que añadir que las empresas de transportes que compiten entre sí presentan diferencias considerables desde el punto de vista de su tamaño y de su eficiencia, debido a lo diversificado de las estructuras de los sistemas nacionales de transportes. No sólo se organiza de una manera diferente la relación entre los ferrocarriles subvencionados por el Estado y las empresas de transporte por carretera, sino que la eficiencia de las empresas de transportes por carretera se ha desarrollado de diferente manera en los diversos Estados miembros, debido, entre otras cosas, a las diferencias de las políticas ferroviarias. Según el demandado, una liberalización de los transportes por carretera entre los Estados miembros debe tener en cuenta esta situación de partida y sólo puede llevarse a cabo progresivamente y dentro de determinado plazo, debido a la importancia de las inversiones y a las repercusiones sobre la política general en el ámbito de la economía y del empleo. Por otra parte, la liberalización de los transportes transfronterizos por carretera requiere, especialmente a efectos de la igualdad en las condiciones de competencia entre las empresas de transportes de los diversos Estados miembros, que se haya llevado a cabo una armonización en lo relativo a la participación de las empresas de transportes en los costes de las infraestructuras. En lo que atañe a los ferrocarriles, continúa el demandado, el Consejo debe tener en cuenta asimismo el hecho de que en casi todos los Estados miembros son deficitarios y dependen de subvenciones otorgadas con fondos públicos que debieran concederse en interés de la economía en su conjunto.

Por último, concluye el demandado, la política común de transportes no puede realizarse sin tener en cuenta sus repercusiones sobre otros objetivos políticos y económicos. En su comunicación del mes de octubre de 1973, la Comisión reconoció expresamente la interdependencia entre el sector de los transportes y otros sectores económicos, especialmente la política en materia regional, social, del medio ambiente y de la energía.

Habida cuenta de esta situación de partida, el Consejo estima que no se podían tener expectativas razonables de que, durante los primeros años de existencia de la Comunidad, fuese posible realizar una armonización de las estructuras nacionales de transportes que hubiese permitido una liberalización de los transportes fronterizos y la libertad de establecimiento de las empresas de transportes. No se puede, pues, suponer que los autores de dicho Tratado hayan tenido la intención de imponer categóricamente la obligación de adoptar durante el período transitorio las disposiciones contempladas en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75. Así pues, concluye el Consejo, dicho plazo no puede tener mayor consideración que un plazo indicativo en materia de organización.

Si, como no hay más remedio que reconocer, los progresos alcanzados en la realización de una política común de transportes parecen a primera vista insuficientes cerca de catorce años después de la expiración del período transitorio, ello obedece, en opinión del demandado, a las conexiones de los problemas, y no a su falta de voluntad de realizar progresos. En cualquier caso, no se puede afirmar que la facultad de apreciación sobre la oportunidad o la inoportunidad de una decisión se haya ejercido de un modo indebido por haberse abstenido hasta ahora de pronunciarse, de conformidad con la obligación basada en el artículo 75, sobre las propuestas que se discuten, cuando ello es debido a las peculiaridades del sector de transportes. En cambio, añade el Consejo, es preciso reconocerle una amplia facultad de apreciación que le permita decidir en función de las prioridades existentes o aplazar su decisión hasta que se reúnan las condiciones necesarias. En este contexto, el demandado refuta la afirmación del demandante según la cual evitó adoptar decisiones en aras de la unanimidad siendo así que hubiese sido posible una decisión por mayoría cualificada. En su opinión, el demandante pasa por alto el hecho de que, por una parte, el apartado 3 del artículo 75 prevé que, no obstante el procedimiento previsto en el apartado 1, las disposiciones relativas a los principios del régimen de transportes cuya aplicación pueda afectar gravemente al nivel de vida y empleo en algunas regiones, así como a la explotación del material de transporte, serán adoptadas por el Consejo, por unanimidad. Por otra parte, la unanimidad resulta necesaria en todos los supuestos en que el Consejo pretenda desviarse de las propuestas de la Comisión y la Comisión no haya modificado sus propuestas en función del resultado de las negociaciones llevadas a cabo en el seno del Consejo. De una manera general, no puede pasarse por alto, al objeto de apreciar su comportamiento, el hecho de que, según dispone el Tratado, el Consejo está integrado por los representantes de los Estados miembros, los cuales, por su parte, son responsables ante sus Parlamentos respectivos. De este modo, añade el demandado, el Tratado quiere sencillamente que la actitud de cada Gobierno pueda expresarse legítimamente en el seno del Consejo. Por esta razón, el Consejo debe tener también en cuenta los desacuerdos existentes entre los diversos Estados miembros, así como examinar muy atentamente si no hay objeciones que obstaculicen, o incluso que conviertan en imposible, la ejecución de las referidas medidas adoptadas por mayoría cualificada. El Consejo es la Institución en cuyo seno deben concillarse los diferentes puntos de vista y las diversas necesidades. El propio Consejo no puede imponer tales acuerdos, aunque sí limitarse a esforzarse en alcanzarlos, lo que no puede hacerse por la vía de adoptar decisiones, pasando de este modo por encima de los diversos Gobiernos. Es esta la razón por la que el catálogo de condiciones del apartado 1 del artículo 75 pretende garantizar que el Consejo, en tanto que órgano legislativo, únicamente pueda crear obligaciones con arreglo a las cuales los Estados miembros puedan garantizar las obligaciones que se les impongan. Ante este estado de cosas, concluye el demandado, no resulta pertinente la referencia del demandante, y de la parte que interviene en apoyo de sus pretensiones, a las presuntas obligaciones que el artículo 5 del Tratado, que sólo se aplica a los Estados miembros, impone al demandado. Si el demandante