Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 19 de septiembre de 1996. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Helénica. - Incumplimiento - No adaptación del Derecho interno a la Directiva 89/665/CEE en el plazo señalado - Procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras. - Asunto C-236/95.



Recopilación de Jurisprudencia 1996 página I-04459



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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1. Actos de Instituciones ° Directivas ° Ejecución por los Estados miembros ° Adaptación del Derecho interno a una Directiva sin acción legislativa ° Requisitos ° Seguridad jurídica garantizada a los particulares ° Insuficiencia de una jurisprudencia que, a falta de una norma expresa, garantiza a los particulares los derechos establecidos por la Directiva

(Directiva 89/665/CEE del Consejo, art. 2)

2. Actos de las Instituciones ° Directivas ° Ejecución por los Estados miembros ° Directiva 89/665/CEE ° Obligación de los Estados miembros de organizar, para los contratos públicos, un procedimiento que permita la intervención de la Comisión en caso de infracción del Derecho comunitario ° Posibilidad para los Estados miembros de encomendar las responsabilidades para actuar como órgano de contratación a particulares ° Ejecución que no puede garantizarse mediante la simple aplicación del artículo 5 del Tratado ° Necesidad de medidas de adaptación del Derecho interno

(Tratado CE, art. 5; Directiva 89/665/CEE del Consejo, art. 3)

Índice

1. En materia de adaptación del Derecho interno a las Directivas, para cumplir con la exigencia de seguridad jurídica es especialmente importante que los particulares disfruten de una situación jurídica clara y precisa que les permita conocer la plenitud de sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales.

No ocurre así cuando una jurisprudencia interpreta en un Estado miembro una legislación nacional de conformidad con la Directiva 89/665, relativa a los procedimientos de recurso en materia de contratos públicos, y estima que constituye un sistema de protección jurisdiccional provisional suficiente en el sentido de la Directiva, cuando dicha legislación no adapta correctamente el Derecho interno a las exigencias establecidas en el artículo 2 de la Directiva en relación con la facultad de los organismos de los Estados miembros que conozcan de los procedimientos de recurso de adoptar, independientemente de cualquier acción previa, todas las medidas provisionales en materia de adjudicación de los contratos públicos.

2. En la medida en que a los particulares pueden encomendárseles las responsabilidades para actuar como órgano de contratación en el marco de la adjudicación de contratos considerados por la Directiva 89/665, relativa a los procedimientos de recurso en materia de contratos públicos, la obligación de leal cooperación y asistencia que, en virtud del artículo 5 del Tratado, incumbe a los Estados miembros, a fin de facilitar a la Comisión el cumplimiento de su misión, no basta para garantizar el cumplimiento del artículo 3 de la Directiva, que establece el procedimiento de intervención de la Comisión ante las autoridades competentes del Estado miembro y ante el órgano de contratación de que se trate, en caso de infracción clara y manifiesta del Derecho comunitario cometida durante el procedimiento de adjudicación de un contrato público.

Partes

En el asunto C-236/95,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Dimitrios Gouloussis, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandante,

contra

República Helénica, representada por la Sra. Aikaterini Samoni-Rantou, Consejera Jurídica especial adjunta del servicio especial del contencioso comunitario del Ministerio de Asuntos Exteriores, y la Sra. Dimitra Tsagkaraki, Consejera del Ministro adjunto de Asuntos Exteriores, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Grecia, 117, Val Sainte-Croix,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO L 395, p. 33), al no adoptar, o al no comunicar a la Comisión, en el plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno cumplimiento a dicha Directiva,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),

integrado por los Sres.: D.A.O. Edward, Presidente de Sala; J.C. Moitinho de Almeida (Ponente), C. Gulmann, L. Sevón y M. Wathelet, Jueces;

Abogado General: Sr. P. Léger;

Secretario: Sr. H.A. Ruehl, administrador principal;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes, expuestos en la vista celebrada el 23 de mayo de 1996, durante la cual la República Helénica estuvo representada por las Sras. Aikaterini Samoni-Rantou y Dimitra Tsagkaraki, y la Comisión, por los Sres. Dimitrios Gouloussis y Dimitrios Triantafyllou, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 20 de junio de 1996;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de julio de 1995, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, con el fin de que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO L 395, p. 33; en lo sucesivo, "Directiva"), al no adoptar, o al no comunicar a la Comisión, en el plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno cumplimiento a dicha Directiva.

2 Según el apartado 1 del artículo 1 de dicha Directiva, los Estados miembros tomarán, en lo relativo a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras y de suministros, las medidas necesarias para que las decisiones adoptadas por los poderes adjudicadores puedan ser recurridas de manera eficaz y, en particular, lo más rápidamente posible, en caso de infracción del Derecho comunitario en materia de contratos públicos o de las normas nacionales de adaptación al citado Derecho. El apartado 3 del artículo 1 prevé igualmente que los Estados miembros deben velar por que los procedimientos de recurso establecidos sean accesibles, como mínimo, a cualquier persona que tenga o haya tenido interés en obtener un determinado contrato público de suministros o de obras y que se haya visto o pueda verse perjudicada por una presunta infracción.

3 Con arreglo al artículo 2 de la Directiva, los organismos que conozcan de los procedimientos de recurso deben estar facultados para adoptar medidas provisionales a fin de suspender un procedimiento de adjudicación de los contratos públicos o la ejecución de cualquier decisión adoptada por los poderes adjudicadores, para anular las decisiones ilegales y para indemnizar a las personas perjudicadas por una infracción.

4 Además, el artículo 3 de la Directiva permite a la Comisión intervenir ante las autoridades competentes del Estado miembro y ante el poder adjudicador de que se trate cuando considere que se ha cometido una infracción clara y manifiesta durante el procedimiento de adjudicación de un contrato público, a fin de que se adopten las medidas adecuadas para corregir rápidamente cualquier presunta infracción.

5 Por último, de conformidad con el artículo 5 de la Directiva, los Estados miembros están obligados a poner en vigor las medidas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva antes del 21 de diciembre de 1991 y a comunicar a la Comisión el texto de las disposiciones básicas de Derecho interno, de orden legal, reglamentario y administrativo, que adopten en el ámbito regulado por la Directiva.

6 Al no haber recibido ninguna comunicación sobre las medidas adoptadas y al no disponer de ningún otro elemento de información que permitiera concluir que la República Helénica había cumplido sus obligaciones derivadas de la Directiva, la Comisión le envió, el 20 de mayo de 1992, un escrito de requerimiento. Mediante escrito de 17 de junio de 1993, el Gobierno helénico informó a la Comisión de que había sido adoptado el Decreto Presidencial nº 23, de 15 de enero de 1993, para adaptar el Derecho interno a la Directiva en lo que respecta a los contratos públicos de obras. Al no haber sido adoptada ninguna medida en el ámbito de los contratos públicos de suministros, la Comisión emitió un dictamen motivado el 4 de julio de 1994. Mediante escrito de 18 de agosto de 1994, el Gobierno helénico informó a la Comisión de que un decreto presidencial de adaptación se hallaba en curso de elaboración. En estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

7 En primer lugar, procede señalar que, como precisó la Comisión durante la vista, el recurso sólo se refiere a la no adaptación del Derecho interno a las disposiciones de la Directiva relativas a la adjudicación de contratos públicos de suministros.

8 La República Helénica reconoce que no ha adoptado en el plazo señalado las medidas necesarias para atenerse formalmente a la Directiva en el ámbito de los contratos públicos de suministros. No obstante, alega que la legislación griega en vigor relativa a los contratos públicos de obras y de suministros, considerada en relación con las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y Administrativo y de los Estatutos del Consejo de Estado y, más en particular, con las del artículo 52 del Decreto Presidencial nº 18/89, titulado "Codificación de las disposiciones legales relativas al Consejo de Estado", ofrecen ya una tutela jurisdiccional suficiente frente a las exigencias de la Directiva, protección que, además, se ha visto reforzada por la reciente evolución de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Asimismo, la República Helénica expone que se ha redactado un proyecto de Decreto Presidencial, notificado a la Comisión el 22 de julio de 1994, que se halla en la fase de las firmas finales. El retraso registrado desde entonces en la adopción de dicho proyecto de Decreto se debe a dificultades formales y procedimentales, así como a la reciente evolución de la jurisprudencia de la Sala de lo contencioso del Consejo de Estado.

9 Esta alegación no puede ser acogida.

10 En efecto, procede declarar que, en lo que respecta a la suspensión de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos, prevista en la letra a) del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, la legislación nacional invocada y, más en particular, el artículo 52 del Decreto Presidencial nº 18/89 constituyen disposiciones generales relativas al procedimiento de suspensión de la ejecución de un acto administrativo impugnado mediante un recurso de anulación, que no pueden, por sí mismas, garantizar una correcta adaptación del Derecho interno a la Directiva.

11 A este respecto, basta señalar que el artículo 52 del Decreto Presidencial nº 18/89 sólo se refiere a los procedimientos de suspensión de la ejecución y presupone la existencia de un recurso principal de anulación del acto administrativo impugnado, mientras que, en virtud del artículo 2 de la Directiva, los Estados miembros están obligados, más en general, a conferir a los organismos que conozcan de los procedimientos de recurso la facultad de adoptar, independientemente de cualquier acción previa, todas las medidas provisionales, "incluidas las medidas destinadas a suspender o a hacer que se suspenda el procedimiento de adjudicación del contrato público en cuestión".

12 Es cierto que el Consejo de Estado interpreta el artículo 52 del Decreto Presidencial de conformidad con la Directiva y estima que constituye un sistema de protección jurisdiccional provisional en el sentido de la Directiva.

13 Sin embargo, como resulta de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para cumplir con la exigencia de seguridad jurídica, es especialmente importante que los particulares disfruten de una situación jurídica clara y precisa que les permita conocer la plenitud de sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales (véanse, en este sentido, las sentencias de 23 de mayo de 1985, Comisión/Alemania, 29/84, Rec. p. 1661, apartado 23; de 9 de abril de 1987, Comisión/Italia, 363/85, Rec. p. 1733, apartado 7, y de 30 de mayo de 1991, Comisión/Alemania, C-59/89, Rec. p. I-2607, apartado 18).

14 Pues bien, habida cuenta del tenor literal del artículo 52 del Decreto Presidencial, que limita la protección jurisdiccional provisional a los procedimientos de suspensión de la ejecución de un acto administrativo contra el que se haya interpuesto un recurso de nulidad, una jurisprudencia como la del Consejo de Estado no puede, en ningún caso, cumplir con dichas exigencias de seguridad jurídica.

15 Además, hay que observar que la legislación nacional invocada no contiene ningún elemento relativo a la indemnización, prevista en la letra c) del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, de las personas perjudicadas en caso de infracción del Derecho comunitario en materia de contratos públicos o de las normas nacionales de adaptación al citado Derecho.

16 La legislación nacional invocada tampoco adapta el ordenamiento jurídico griego al artículo 3 de la Directiva, que organiza el procedimiento de intervención de la Comisión ante las autoridades competentes del Estado miembro y ante el poder adjudicador de que se trate, cuando considere que se ha cometido una infracción clara y manifiesta durante el procedimiento de adjudicación de un contrato público.

17 Ahora bien, procede destacar que a los particulares y, especialmente, a las empresas que reciben subsidios de los poderes públicos, pueden confiárseles, cuando concurran determinados requisitos, las responsabilidades de poder adjudicador en el marco de la adjudicación de contratos considerados por la Directiva. Por ello, la obligación de leal cooperación y asistencia que, en virtud del artículo 5 del Tratado CE, incumbe a los Estados miembros, a fin de facilitar a la Comisión el cumplimiento de su misión, no basta para garantizar el cumplimiento del artículo 3 de la Directiva. Por lo tanto, corresponde a los Estados miembros dar cumplimiento a dicha disposición a fin de garantizar igualmente su observancia por parte de dichos particulares.

18 Por último, por lo que se refiere a las dificultades formales y procedimentales invocadas por la República Helénica para justificar el retraso producido en la adopción de dicho proyecto de Decreto, procede recordar que, como el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una Directiva (véanse, en particular, las sentencias de 6 de abril de 1995, Comisión/España, C-147/94, Rec. p. I-1015, apartado 5; de 6 de julio de 1995, Comisión/Grecia, C-259/94, Rec. p. I-1947, apartado 5, y de 2 de mayo de 1996, Comisión/Alemania, C-253/95, Rec. p. I-2423, apartado 12).

19 En consecuencia, procede declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva al no adoptar en el plazo señalado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar pleno cumplimiento a la citada Directiva.

Decisión sobre las costas

Costas

20 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Helénica, procede condenarla en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)

decide:

1) Declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras, al no adoptar, en el plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para dar pleno cumplimiento a dicha Directiva.

2) Condenar en costas a la República Helénica.