8.

El Consejo, apoyado por las partes coadyuvantes, sostiene que el artículo 128 del Tratado CEE constituye una base jurídica suficiente para la Decisión impugnada. A modo de introducción, estima el Consejo que, para determinar si un acto se inscribe en el ámbito de aplicación del artículo 128, han de examinarse dos factores: los objetivos del acto, para establecer si pueden considerarse como aspectos de la ejecución de una «política común de formación profesional», y el tipo de acción comunitaria contemplado, para definir si cae dentro de la competencia del Consejo para establecer «principios generales para la ejecución» de tal política. En primer lugar, por lo que a los objetivos del programa Comett II se refiere, considera el Consejo que todos estos objetivos, enunciados en el artículo 3 de la Decisión impugnada, constituyen aspectos de la ejecución de una política común de formación profesional. Según el Consejo, las dudas que pudieran subsistir sobre la extensión del concepto de formación profesional quedaron disipadas a raíz de las sentencias de este Tribunal de Justicia de 13 de febrero de 1985, Gravier, sobre todo en su apartado 30, y, especialmente, de 2 de febrero de 1988, Blaizot, sobre todo en sus apartados 17 a 20, en las que este Tribunal de Justicia declaró que el concepto de formación profesional en el Tratado, y en concreto en el artículo 128, no es excluyeme de los estudios universitarios. Estima el Consejo que la incertidumbre expresada en el segundo considerando de la Decisión 86/365 por la que se aprueba el programa Comett I, conforme al cual, en interés de la seguridad jurídica, se hacía necesario recurrir a la doble base jurídica del artículo 128 y del artículo 235, se explica por el hecho de que en el momento en que el Consejo adoptó esta Decisión no se conocía aún la sentencia de 2 de febrero de 1988. El Consejo observa que, por el contrario, en el momento en que se adoptó la Decisión impugnada, la sentencia de 2 de febrero de 1988 ya había establecido claramente que el conjunto de la formación tecnológica abarcada por el programa Comett II, incluidos los estudios seguidos en Universidades en el sentido clásico del término, se inscribe en la formación profesional en el sentido del artículo 128. Además, no parece que entren dentro de los objetivos del programa Comett II ciclos de estudios dirigidos a personas interesadas en ampliar sus conocimientos generales más bien que en acceder a la vida profesional. Tales son, según el Consejo, las razones por las que, en el caso del programa Comett II y a diferencia de lo ocurrido en relación con el programa Comett I, estimó el Consejo que podía llegar a la conclusión de que los objetivos del programa Comett II constituyen aspectos de la ejecución de una política común de formación profesional en el sentido delartículo 128. a) Sobre el carácter operacional del programa Comett II Por lo que al tipo de acción contemplada se refiere, estima el Consejo que el establecimiento de principios generales para la ejecución de una política común de formación profesional, previsto en el artículo 128, implica un reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros. A su juicio, la línea divisoria del reparto podría definirse como se indica a continuación: Si el programa contribuye a la realización de las políticas de formación profesional propias de los Estados miembros, dejando a las autoridades nacionales la competencia para determinar (dentro del marco de las orientaciones comunitarias generales) los aspectos esenciales de dichas políticas, se trata de una «acción de coordinación» y el artículo 128 es la base jurídica correcta. Si, por el contrario, el programa define directa e indirectamente ciertos elementos concretos de política de formación profesional, de manera que los Estados miembros se vean obligados en caso necesario, en virtud del artículo 5 del Tratado CEE, a adaptar su política nacional para ceñirse al programa, se tratará de una «acción autónoma de la Comunidad», y el artículo 128 no constituirá una base jurídica suficiente. Ahora bien, subraya el Consejo, el propio texto de la Decisión impugnada prueba que su intención no era obligar a los Estados miembros a modificar aspectos esenciales de su política de formación profesional. En efecto, aclara el Consejo, bajo la rúbrica B «Intercambios transaccionales [léase “transnacionales”]», el Anexo de la Decisión impugnada prevé la concesión de ayudas específicas para fomentar, en beneficio de los Estados miembros, el intercambio transnacional mediante la concesión de becas a estudiantes que efectúen un período de formación de tres a doce meses en una empresa establecida en otro Estado miembro, siendo uno de los criterios importantes de valoración en la selección de los proyectos presentados el compromiso contraído por la Universidad de origen para que pueda reconocerse este período de formación en la empresa como parte integrante de la formación del estudiante, «teniendo en cuenta el carácter específico de los sistemas educativos nacionales y de sus posibilidades al respecto». Después de la presentación de los escritos de contestación del Consejo, este Tribunal de Justicia dictó, el 30 de mayo de 1989, sus sentencias en los asuntos 242/87, Erasmus, y 56/88, Reino Unido/Consejo (Rec. p. 1615). Dichas sentencias proporcionan, en opinión del Consejo, valiosas indicaciones que lo confirman en su convicción de que eligió correctamente la base jurídica para la Decisión impugnada. De manera especial, subraya el Consejo que el Tribunal de Justicia reconoció en el apartado 11 de la sentencia de 30 de mayo de 1989, Erasmus, que el Consejo tiene la facultad de dictar disposiciones que establezcan acciones comunitarias en materia de formación profesional y que impongan a los Estados miembros las correspondientes obligaciones de cooperación. En el apartado 19 de la misma sentencia, declaró el Tribunal de Justicia igualmente que el programa Erasmus prevé acciones comunitarias que no sobrepasan las facultades que atribuye al Consejo el artículo 128, esto es, acciones de información y de fomento que imponen a los Estados miembros la obligación de cooperar. En opinión del Consejo, la interpretación que este Tribunal de Justicia dio al artículo 128 en su sentencia de 30 de mayo de 1989 Erasmus, en cuanto se refiere al tipo de acción que el Consejo puede emprender para la ejecución de una política común de formación profesional cubre ampliamente las diversas acciones que prevé la Decisión impugnada. De hecho, aclara, en la redacción del programa Comett II se aplicó un celo superior que en la del programa Erasmus para evitar cualquier ingerencia en las políticas de formación profesional de los Estados miembros. Considera el Consejo que puede concluirse que, por lo que al programa Comett II se refiere y a diferencia de lo ocurrido respecto al programa Comett I, el tipo de acción comunitaria contemplado por el programa se inscribía en su competencia de establecer principios generales para la ejecución de una política común de formación profesional en el sentido del artículo 128. Por otra parte, rechaza el Consejo el argumento formulado por el Gobierno del Reino Unido en el sentido de que, al basar la Decisión impugnada en el artículo 128, el Consejo se separó de la práctica que hasta entonces había seguido para adoptar actos análogos. El Consejo considera que el acto más análogo a la Decisión impugnada es la citada Decisión 87/569, por la que se aprobó un programa de acción para la formación profesional de los jóvenes y su preparación para la vida «adulta y profesional», cuyo texto se redactó de tal manera que se entendiera que se trata de un programa de coordinación en sentido amplio que apoya y completa las políticas nacionales de formación profesional sin afectarlas en su aspectos esenciales. Recuerda el Consejo, al respecto, que el Tribunal de Justicia desestimó, por la sentencia de 30 de mayo de 1989, Reino Unido/Consejo, el recurso interpuesto contra dicha Decisión por el Gobierno del Reino Unido. El Gobierno español añade que el programa Comett II no contiene disposición alguna que fije a los Estados miembros cómo debe ser su política de formación profesional. Este programa, añade, se limita, simplemente, a favorecer y estimular aquellos programas y actividades que en el campo de las nuevas tecnologías puedan beneficiar más a los intereses de la Comunidad. En este sentido, continúa, las acciones de Comett II ocupan lagunas naturales que no son atendidas por los Estados miembros pues hacen referencia a iniciativas para las que la transnacionalidad es requisito indispensable. El Gobierno español estima que el programa se dirige a establecer principios de tipo general para la Comunidad sobre los que se base la educación profesional cualificada. La Comisión, por su parte, precisa que no parece indispensable determinar si las acciones previstas en el programa Comett II entran o no en la categoría de las «acciones de coordinación». En efecto, señala, sea cual sea la utilidad de distinguir entre las acciones de la Comunidad que tienen por objeto la coordinación de las acciones preexistentes de los Estados miembros, por una parte, y las acciones comunitarias de información y de fomento, por otra, tal distinción carece, a la luz de la jurisprudencia reciente de este Tribunal de Justicia (y especialmente de la sentencia de 30 de mayo de 1989, Erasmus) de toda incidencia sobre las potestades atribuidas a la Comunidad en virtud del artículo 128 del Tratado. Según la Comisión, es bien sabido que la Decisión por la que se aprobó el programa Erasmus prevé acciones de la segunda categoría y que el Tribunal de Justicia declaró que el Consejo tenía competencia para dictarla basándose en el artículo 128, con la única condición de que no saliese del ámbito de la formación profesional. b) Sobre las repercusiones presupuestarias y económicas del programa Comett II El Consejo, con el apoyo de las partes coadyuvantes, considera que los argumentos de las partes demandantes arrancan nuevamente de una confusión entre las acciones que la Comunidad puede adoptar para la coordinación de las políticas nacionales de formación profesional en virtud del artículo 128 del Tratado CEE y la acción comunitaria autónoma, que no puede establecerse exclusivamente sobre esa base. En efecto, aclara, aunque el artículo 128 no confiere expresamente al Consejo competencia financiera, sí que lo habilita para adoptar acciones de coordinación que pueden tener ciertas consecuencias en el presupuesto de las Comunidades. En opinión del Consejo no hay que olvidar que los créditos necesarios para la ejecución del programa Comett II tienen que acordarse en el marco del procedimiento de aprobación del presupuesto, en el que el Consejo actúa en régimen de mayoría cualificada y en estrecha colaboración con el Parlamento Europeo. El Consejo estima que los argumentos de las partes demandantes proceden de un desconocimiento de la distinción fundamental entre la potestad legislativa y la potestad presupuestaria que caracteriza el sistema institucional de la Comunidad. Tales argumentos ya fueron desestimados por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 30 de mayo de 1989, Erasmus. La Comisión destaca que no es fácil prever cuál podría ser la incidencia del porcentaje de financiación previsto para una acción sobre el reparto de competencias en el sector controvertido. No cabe afirmar en Derecho, alega, que una acción solamente es de fomento a condición de que sea poco eficaz. Según la Comisión no puede olvidarse que la Comunidad tiene que «dirigir eficazmente» una política común de formación profesional con objetivos, principios y medios de acción propios. c) Sobre el ámbito de la formación profesional El Consejo, con el apoyo de las partes coadyuvantes, indica que la Decisión impugnada se limita a medidas que han de tomarse exclusivamente en el ámbito de la formación profesional en el sentido del artículo 128 y evita cualquier incursión en el ámbito de la investigación y del desarrollo tecnológico en el sentido de los artículos 130 F a 130 Q, aun cuando, como destaca la Comisión, no siempre resulta fácil, desde el punto de vista jurídico, deslindar con precisión estos dos campos. Alega en este contexto el Consejo que, en primer lugar, el artículo 1 de la Decisión impugnada describe el programa Comett II como un programa de cooperación intracomunitario entre la Universidad y la Empresa «en materia de formación inicial y continua en el campo de las tecnologías particularmente avanzadas». Observa el Consejo que, por tanto, se especifica claramente que el objeto de la cooperación es la formación. Por el contrario, el artículo 1 de la Decisión Erasmus menciona dos objetivos distintos, por un lado el de «aumentar significativamente [la] movilidad [de los estudiantes] en la Comunidad» y, por otro, el de «promover una cooperación más estrecha entre las Universidades». El Consejo estima que, puesto que la investigación es una de las funciones propias de las Universidades y constituye una parte esencial de las actividades del personal docente y de algunos estudiantes, el hecho de mencionar la cooperación entre Universidades en el programa Erasmus, sin más precisiones, ha de interpretarse normalmente en el sentido de que incluye tanto la investigación como la formación. Por su parte, la Comisión añade que el programa Comett II no se limita al mundo universitario: su razón de ser consiste en desarrollar las relaciones entre la Universidad y la industria, dentro del objetivo concreto de promover la formación profesional en las tecnologías avanzadas. No se destina solamente a los profesores y a los estudiantes de la Universidad, sino que en la misma medida va dirigido a quienes ya se han graduado, incluyendo a los que están trabajando. Igualmente, da intervención a los interlocutores sociales. Según la Comisión, es, pues, equivocado trasladar al programa Comett II, como hacen las partes demandantes a raíz de la sentencia de este Tribunal de 30 de mayo de 1989, Erasmus, un razonamiento que sólo es válido si se aplica a un programa restringido al mundo universitario. Concluye la Comisión que el programa Comett II, a diferencia del programa Eras-mus, no puede considerarse como un programa sobre investigación. El Consejo explica en segundo lugar que, en cada uno de los cinco objetivos del programa Comett II que se enuncian en el artículo 3 de la Decisión impugnada, se hace referencia explícita o implícitamente a la formación. Según el Consejo, esta lista de objetivos tiene que confrontarse con la que figura en el artículo 2 de la Decisión Eras-mus en la que, por ejemplo, en el enunciado del objetivo ii) nada indica que la «amplia e intensa cooperación entre las Universidades» va a limitarse a las actividades de enseñanza. En tercer lugar, subraya el Consejo que todas las acciones concretas previstas en el Anexo de la Decisión impugnada tienen relación con la formación. Así, la red europea contemplada en el apartado 4 A del Anexo es una red de asociaciones Universidad-Empresas para la «formación», mientras que la acción n° 1 del Anexó del programa Eras-mus se refiere a una red europea de «cooperación universitaria». De igual manera, el intercambio de personal contemplado en el apartado 4 B, letra a), inciso iii), del Anexo de la Decisión impugnada tiene por finalidad «enriquecer las actividades de formación y las prácticas profesionales» de la entidad de acogida, mientras que las disposiciones correlativas del Anexo de la Decisión Erasmus (véanse los puntos 3 y 4 de la acción n° 1) están redactadas en términos diferentes y no excluyen que la investigación científica pueda constituir uno de los objetivos de las visitas y de los intercambios de personal. En cuarto lugar, el Consejo, apoyado por la Comisión, estima que la base que las partes demandantes creen encontrar en la conexión entre el programa Comett II y los diferentes programas de investigación, de desarrollo y de transferencia tecnológica que ha adoptado el Consejo en virtud del artículo 130 Q o del artículo 235 del Tratado (apartado 10 del artículo 5 de la Decisión impugnada) también carece de solidez. El Consejo alega que, en realidad, las acciones previstas en la Decisión impugnada con el objeto de fortalecer la formación profesional están concebidas como «esfuerzos paralelos», destinados a apoyar estos programas (quinto considerando de la exposición de motivos) y, por ello, tienen que ser coherentes con ellos (nuevamente, apartado 10 del artículo 5) evitando al mismo tiempo repeticiones inútiles con los aspectos de dichos programas que se refieren a la formación (párrafo segundo del apartado 2 del Anexo). La Comisión, por su parte, añade al respecto que el programa Comett II, en su concepción, aspira a compenetrarse con políticas comunitarias distintas de la de formación profesional y atiende a determinados objetivos generales de la Comunidad. Pero la Comisión aprecia una gran diferencia entre dos o más políticas que están «conectadas» y una política única. Dos políticas pueden ser concordantes sin confundirse. De hecho, aclara, los términos «vinculadas» y «conectadas» presuponen necesariamente la existencia de dos entidades distintas. Según la Comisión, el apartado 10 del artículo 5 de la Decisión impugnada constituye incluso un ejemplo paradigmático de «salvedad expresa», tal como se describió por el Tribunal de Justicia en el apartado 36 de su sentencia de 30 de mayo de 1989, Erasmus. Si es, por tanto, cierto que el programa Comett II persigue, tanto en su concepción como en su orientación y aplicación, objetivos propios no de una política de investigación, sino de una política de formación, y que está estructurado en consecuencia, no hay que excluir que, habida cuenta de la estrecha y necesaria relación entre estos dos campos, algunas de las disposiciones del programa, aisladamente consideradas e interpretadas sin atender a su contexto específico, sean mal entendidas, al estimarlas como propias de una política de investigación. Este riesgo induce a la Comisión a examinar determinados preceptos del Tratado CEE consagrados a la investigación, a fin de demostrar que su contenido normativo en materia de política de investigación no resulta afectado por el programa Comett II. Alega la Comisión al respecto que, en virtud de la letra c) del artículo 130 G, la Comunidad adoptará medidas relativas a la «difusión y explotación de los resultados de las actividades en materia de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración comunitarios»; según el párrafo segundo del artículo 130 K, el Consejo definirá también «las modalidades de difusión de los conocimientos que resulten de los programas específicos». En opinión de la Comisión, de los trabajos preparatorios de estos preceptos y en especial de la configuración de sus precedentes legislativos en los Tratado CECA y Euratom, se evidencia que por «difusión y explotación» de los resultados de la investigación hay que entender no la organización de la formación profesional sino la garantía de acceso, para el conjunto de las empresas y de los agentes económicos interesados, a los resultados de la investigación financiada por la Comunidad. Por otra parte, según la letra d) del artículo 130 G, la Comunidad adoptará medidas tendentes al «estímulo a la formación y a la movilidad de los investigadores de la Comunidad». Según la Comisión, de los objetivos en materia de investigación definidos en los artículos 130 F y siguientes resulta que el alcance del término «investigadores» queda circunscrito, a los efectos de estas disposiciones, a quienes se dedican de manera exclusiva o primordial a los trabajos de investigación, sea integrados en empresas, en centros de investigación, o en Universidades (dicho de otra forma, a quienes ya «son» investigadores). La letra d) del artículo 130 G, concluye, no se refiere a la formación «en el oficio» de investigación, sino a la formación «de los» investigadores. Por ello, considera la Comisión que es evidente que un programa dirigido a la formación y al perfeccionamiento de los investigadores ha de incluir elementos que permitan elevar su nivel de formación, ya de por sí elevado. En opinión de la Comisión, resulta evidente que, según está concebido, un programa como el Comett II no se dirige a los investigadores sino a quienes tienen que formarse junto a éstos. No se trata, pues, de elevar el nivel de formación de los investigadores, sino de aproximar a éste el nivel de formación profesional que ofrecen las Empresas y las Universidades en los sectores contemplados por el programa. Si, como efectivamente ocurre, se da participación en el programa a algunos investigadores, aclara la Comisión, no se hace como personas a las que se ha de formar, como prevé la letra d) del artículo 130 G, sino, al contrario, como «instructores». En quinto y último lugar, alega la Comisión, en respuesta a la afirmación del Gobierno del Reino Unido de que las becas contempladas en el apartado 4 B, letra a), inciso ii), del Anexo de la Decisión impugnada constituyen un ejemplo clásico de investigación y desarrollo, que dichas becas, al igual que los períodos de prácticas transnacionales de lo estudiantes, tienen carácter formativo, lo que las distingue de las subvenciones y becas de investigación que se conceden en el marco de los programas sectoriales de investigación y desarrollo. Finalmente, en contestación a las tesis expuestas por el Gobierno alemán, que manifestó dudas sobre la competencia del Consejo para adoptar, en virtud del artículo 128, medidas de formación profesional no sólo inicial, sino también «continua», el Consejo alega que un programa de formación profesional que no incluyera a la formación continua se vería privado, al menos en parte, de su utilidad. En efecto, añade, el programa Comett II no podría alcanzar su objetivo de garantizar a la industria una mano de obra a la altura del desarrollo técnico, si no atendiera a la formación continua al mismo tiempo que a la formación inicial. El Consejo considera que, por lo demás, la práctica comunitaria siempre se ha producido en esta línea y tal enfoque jamás ha sido contradicho [el Consejo se remite al efecto especialmente a su Decisión 63/266, a la que el Tribunal de Justicia se refiere en todas sus sentencias relativas a la política comunitaria de formación profesional, y en concreto a su sexto considerando, al párrafo tercero de su principio primero, a las letras f) y g) de su principio segundo y al párrafo segundo de su principio noveno].