SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Quinta)

de 30 de septiembre de 1998

Asunto T-13/97

Antoinette Losch

contra

Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

«Funcionarios — Cese definitivo en sus funciones con motivo de la adhesión de nuevos Estados miembros — Acto lesivo — Excepción de ilegalidad — Legalidad del Reglamento (CE, Euratom, CECA) no 2688/95 — Igualdad de trato — Vicios sustanciales de forma — Consulta previa a las Instituciones y al Comité del Estatuto»

Texto completo en lengua francesa II-1633

Objeto:

Recurso por el que se solicita la anulación de la decisión del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por la que se deniega la solicitud de la demandante de que se inscriba su nombre en la lista de personas que han manifestado interés en ser objeto de una decisión de cese definitivo en sus funciones con motivo de la adhesión de Austria, de Finlandia y de Suécia, así como la declaración de la ilegalidad del Reglamento (CE, Euratom, CECA) no 2688/95 del Consejo, de 17 de noviembre de 1995, por el que se establecen medidas especiales de cese definitivo en sus funciones de funcionarios de las Comunidades Europeas con motivo de la adhesión de Austria, de Finlandia y de Suécia (DO L 280, p. 1), en la medida en que su ámbito de aplicación se circunscribe a los funcionarios destinados al Parlamento Europeo.

Resultado:

Anulación.

Resumen de la sentencia

El 7 de julio de 1995, la Comisión, una vez obtenido el 21 de junio de 1995, conforme a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 10 del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas (Estatuto), el dictamen favorable del Comité del Estatuto, presentó una propuesta de Reglamento (CE, Euratom, CECA) del Consejo por el que se establecen medidas especiales relativas al cese definitivo en sus funciones de funcionarios de las Comunidades Europeas con ocasión de la adhesión de Austria, Finlandia y Suécia [COM(95) 327 final, DO C 246, p. 3] (propuesta inicial).

El objeto de la propuesta inicial es, a tenor de su artículo 1, autorizar al Parlamento Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia, Tribunal de Cuentas y Comité Económico y Social, en interés del servicio y para tener en cuenta las necesidades derivadas de la adhesión a las Comunidades Europeas de Austria, Finlandia y Suécia, hasta el 30 de junio del año 2000, a adoptar, para con sus funcionarios que hayan alcanzado la edad de 55 años, con excepción de los pertenecientes a los grados A 1 o A 2, medidas para el cese definitivo en sus funciones.

Los funcionarios a quienes se aplican las llamadas medidas de «cese» son elegidos, en virtud del artículo 3 de la propuesta inicial, por cada Institución, teniendo en cuenta el interés del servicio en relación a la ampliación, tras dar al personal la oportunidad de manifestar su interés y tras consultar con la comisión paritaria. La Institución debe, en efecto, tener en cuenta la edad, la competencia, el rendimiento, la conducta en el servicio, la situación familiar y la antigüedad de los funcionarios, que deberá ser de al menos diez años. En cualquier caso, el cese no se aplicará sin el consentimiento del interesado.

El funcionario a quien se aplique la medida de cese en sus funciones tiene derecho, conforme al artículo 4 de la propuesta inicial, a una indemnización mensual del 70 % del sueldo base correspondiente al grado y al escalón que tuviera en el momento de su cese. El derecho a la indemnización cesa a más tardar el último día del mes en que el antiguo funcionario cumpla 65 años y, en cualquier caso, cuando el interesado, antes de dicha edad, reúna las condiciones que le permitan beneficiarse de la cantidad máxima de la pensión de jubilación. El antiguo funcionario pasa entonces de oficio a beneficiarse de la pensión de jubilación.

La propuesta inicial prevé que la demandada podrá aplicar las medidas de cese en sus funciones a veinticinco funcionarios.

La propuesta inicial se somete para dictamen, conforme al artículo 24 del Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas (Tratado de fusión), a las demás Instituciones interesadas.

El Parlamento Europeo, la demandada y el Tribunal de Cuentas emitieron un dictamen favorable, respectivamente, el 25 de septiembre, el 12 de octubre y el 26 de octubre de 1995.

En el transcurso del procedimiento legislativo, la Comisión manifestó su disposición, a fin de facilitar la adopción de una decisión en el Consejo, a dividir la propuesta inicial y a aceptar que el Consejo tratara de forma prioritaria medidas de cese únicamente para el Parlamento [Documento no 11098/95 del Consejo, de 31 de octubre de 1995, incluido en la letra d) del Anexo III del escrito de formalización de la intervención del Consejo].

El 17 de noviembre de 1995, el Consejo adoptó, en consecuencia, el Reglamento (CE, Euratom, CECA) no 2688/95 por el que se establecen medidas especiales de cese definitivo en sus funciones de funcionarios de las Comunidades Europeas con motivo de la adhesión de Austria, de Finlandia y de Suécia (DO L 280, p. 1) (Reglamento no 2688/95), autorizando únicamente al Parlamento a proceder a la adopción de medidas de cese de algunos de sus funcionarios.

La demandante es una funcionaría de grado B 2 destinada en el Tribunal de Justicia.

El 16 de julio de 1996, presentó una solicitud en virtud del apartado 1 del artículo 90 del Estatuto, redactada en los siguientes términos:

[...]

«Manifiesto desde este momento mi interés por obtener una decisión de cese definitivo en mis funciones con motivo de la adhesión de Austria, de Finlandia y de Suécia, tal y como prevé la propuesta [...] materializada en el Reglamento [...] para una parte de los funcionarios de las Comunidades Europeas.

En consecuencia, le agradecería que incluyera mi nombre en la lista de las personas que han expresado un interés semejante y entre las que debe elegir la AFPN.»

El Secretario del Tribunal de Justicia, en su calidad de Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos (AFPN), remitió a la solicitante el 22 de julio de 1996 una respuesta con el siguiente tenor:

«Su solicitud [...] ha sido atentamente examinada.

Lamento, sin embargo, comunicarle que en el estado actual de esta cuestión no puedo responder afirmativamente a su petición.

En efecto, el Reglamento [...] resulta únicamente aplicable a los funcionarios del Parlamento Europeo. En el estado actual de la normativa, no es, por tanto, posible que las restantes Instituciones -incluido el Tribunal de Justicia- adopten, respecto de su personal, medidas de cese definitivo en sus funciones.

No obstante, la Comisión no ha retirado su propuesta [...] en relación con los funcionarios de las demás Instituciones. De estar dispuesto el Consejo en el futuro a aceptar dicha propuesta, se considerará su declaración de interés.»

La demandante presentó el 24 de septiembre de 1996 una reclamación contra dicha decisión, en virtud del apartado 2 del artículo 90 del Estatuto.

Reprocha a la AFPN haber rechazado su solicitud basándose en la circunstancia de que el ámbito de aplicación personal del Reglamento no 2688/95 se halla limitado a los funcionarios del Parlamento.

La mencionada reclamación fue rechazada mediante una decisión del comité de la demandada encargado de las reclamaciones y notificada a la demandante el 23 de octubre de 1996.

Sobre la admisibilidad

Sobre la admisibilidad del recurso en general

El apartado 1 del artículo 90 del Estatuto dispone sin restricciones que las personas a las que se aplique el Estatuto podrán presentar ante la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos peticiones de que se adopte una determinada decisión con respecto a las mismas. El ejercicio de este derecho no depende de la existencia de una base jurídica que permita a la Administración adoptar la decisión solicitada, ni puede verse obstaculizado por el hecho de que una Administración no disponga de ningún margen de apreciación para adoptarla (apartado 51).

Referencia: Tribunal de Justicia, 16 de octubre de 1980, Hochstrass/Tribunal de Justicia (147/79, Rec. p. 3005), apartados 2 a 4

La alegación según la cual la demandante no podía presentar una petición conforme al apartado 1 del artículo 90 del Estatuto, manifestando su interés por una eventual medida de cese carece de fundamento (apartado 52).

Una decisión de la AFPN que deniega la inclusión en la lista de los funcionarios interesados en una medida de cese, basándose en que el Reglamento no 2688/95 no puede aplicarse en la Institución contemplada, afecta inmediata y directamente a la situación jurídica de los mencionados funcionarios y, por tanto, los perjudica, en la medida en la que los interesados ya no pueden aspirar a beneficiarse de las medidas descritas, ya sea mediante su participación en otro procedimiento o mediante otra vía, y la Institución afectada no ha tomado ninguna decisión definitiva posterior a aquella por la que rechazó las peticiones mencionadas anteriormente, que dichos funcionarios pudieran recurrir (apartado 57).

Referencia: Tribunal de Justicia, 21 de enero de 1987, Stroghili/Tribunalde Cuentas (204/85, Rec. p. 389), apartado 6; Tribunal de Primera Instancia, 5 de diciembre de 1990, Marcato/Comisión(T-82/89, Rec. p. II-735), apartados 49 y 52; Tribunal de Primera Instancia, 29 de enero de 1998, Affatato/Comisión (T-157/96, RecFP p. II-97), apartado 21

Las distintas objeciones formuladas por la demandada y las partes coadyuvantes carecen de fundamento (apartados 59 a 64).

Adicionalmente, si bien la inclusión en la mencionada lista sólo constituye un acto preparatorio, que no prejuzga definitivamente la concesión de las medidas solicitadas, la negativa a considerar la manifestación por un funcionario de su interés en beneficiarse de una medida de cese, basada en el motivo antes mencionado, priva a este último, con seguridad y de forma definitiva, al no haber adoptado el Consejo la propuesta de la Comisión sobre un Reglamento semejante aplicable a los funcionarios mencionados, de la aplicación de dicha medida y, por tanto, lo perjudica (apartado 65).

De lo dicho anteriormente se deduce que procede declarar la admisibilidad del recurso (apartado 67).

Sobre el fondo

Sobre la admisibilidad de la excepción de ilegalidad

La excepción de ilegalidad, contemplada en el artículo 184 del Tratado, es la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de una decisión que le ha sido dirigida, el derecho de impugnar, mediante un incidente, la validez de un acto reglamentario que constituye la base jurídica directa de la misma, así como, de forma más general, de toda disposición reglamentaria pertinente, en el caso de autos, para la adopción de dicha decisión (apartado 83).

Referencia: Tribunal de Justicia, 19 de enero de 1984, Andersen y otros/Parlamento (262/80, Rec. p. 195), apartado 6; Tribunal de Justicia, 11 de julio de 1985, Salerno y otros/Comisión y Consejo (asuntos acumulados 87/77, 130/77,22/83, 9/84 y 10/84, Rec.p. 2523), apartado 36; Tribunal de Primera Instancia, 26 de octubre de 1993, Reinarz/Comísión (asuntos acumulados T-6/92 y T-52/92, Rec. p. II-1047), apartado 56; Tribunal de Primera Instancia, 27 de octubre de 1994, Chavane de Dalmassy y otros/Comisión (T-64/92, RecFP p. II-723), apartado 41; Tribunal de Primera Instancia, 6 de junio de 1996, Baiwir/Comisión (T-262/94, RecFP p. II-739), apartado 32; Tribunal de Primera Instancia, 4 de marzo de 1998, De Abreu/Tribunal de Justicia (T-146/96, RecFP p. II-281), apartado 27

En el caso de autos, la decisión impugnada se basa en el hecho de que el Reglamento no 2688/95, a diferencia de la propuesta inicial, sólo es aplicable a los funcionarios del Parlamento y, en consecuencia, de forma implícita, pero necesariamente, no extiende su ámbito de aplicación a los funcionarios de las demás Instituciones comunitarias, entre las que se cuenta la demandada. Reposa, pues, sobre la exclusión implícita por el Reglamento no 2688/95 de una categoría determinada de personas. La ilegalidad del acto reglamentario susceptible de ser invocado en apoyo de la excepción puede derivarse de la exclusión de una categoría determinada de personas de su ámbito de aplicación. De ello se deduce que la excepción de ilegalidad, planteada contra el Reglamento no 2688/95 en la medida en la que determina esta exclusión, entra dentro del ámbito de aplicación del artículo 184 del Tratado (apartado 84).

Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 12 de diciembre de 1996, Altmann y otros/Comisión (asuntos acumuladosT-177/94 y T-377/94, Rec. p. II-2041), apartados 5 y 141

Las alegaciones de la demandada y las partes coadyuvantes contra la admisibilidad de la excepción de ilegalidad giran, en esencia, en torno a tres ideas: en primer lugar, es prematura y, en segundo lugar, su presentación constituye un abuso del procedimiento. Ambas alegaciones no están fundadas (apartados 85 a 97).

En tercer lugar, señalan que la AFPN no podía dejar de aplicar el Reglamento no 2688/95 y, por tanto, debía desestimar las peticiones. Esta alegación debe ser igualmente desestimada. Que la AFPN estuviera legalmente obligada a aplicar el Reglamento no 2688/95 no supone una contradicción con el derecho de la demandante, basado en el artículo 184 del Tratado, de solicitar ante la jurisdicción comunitaria que se declare dicho Reglamento inaplicable (apartados 85 y 99).

Referencia: Tribunal de Justicia, 13 de febrero de 1979, Granaria (101/78, Rec. p. 623), apartado 5; Tribunal de Primera Instancia, 27 de octubre de 1994, Benzler/Comisión(T-536/93, RecFP p. II-777), apartados40 y 41; Altmann y otros/Comisión, antes citada, apartado 123.

De lo dicho anteriormente se deduce que procede declarar la admisibilidad de la excepción de ilegalidad planteada en el caso de autos, dirigida contra la exclusión implícita de los funcionarios de la demandada del ámbito de aplicación del Reglamento no 2688/95 (apartado 100).

Sobre la procedencia de la excepción de ilegalidad

En apoyo de su excepción de ilegalidad, la demandante alega tres motivos principales, fundados, en primer lugar, en la incompetencia y en la violación del principio de igualdad de trato, en segundo lugar, en vicios sustanciales de forma y, en tercer lugar, en una desviación de poder (apartado 102).

El Tribunal de Primera Instancia considera oportuno examinar, en primer lugar, el motivo basado en la violación del principio de igualdad de trato (apartado 103).

Sobre la violación del principio de igualdad de trato

El principio general de igualdad exige que las situaciones comparables no se traten de manera diferente, a menos que la diferenciación esté justificada objetivamente. En un campo donde existe una amplia facultad de apreciación, se infringe dicho principio cuando la Institución realiza una distinción arbitraria o manifiestamente inadecuada en relación con el objetivo perseguido (apartado 113).

Referencia: Hochstrass/Tribunal de Justicia, antes citada, apartado 7; Tribunal de Primera Instancia, 9 de febrero de 1994, Lacruz Bassols/Tribunal de Justicia (T-109/92, RecFP p. II-105), apartado 87; Tribunal de Primera Instancia, 18 de diciembre de 1997, Delvaux/Comisión(T-142/95, RecFP p. II-1247), apartado 95

Al limitar exclusivamente al Parlamento el ámbito de aplicación del Reglamento no 2688/95, aun cuando otras Instituciones habían manifestado, al igual que la Institución beneficiada por el mencionado Reglamento, su intención de adoptar medidas de cese y habían experimentado una variación semejante en sus efectivos, el Consejo distinguió de forma arbitraria o, al menos, manifiestamente inadecuada entre las situaciones de dichas Instituciones (apartados 121 y 122).

El motivo basado en la violación del principio de no discriminación debe considerarse, por tanto, fundado (apartado 124).

Sobre los vicios sustanciales de forma

Procede examinar, inicialmente, la procedencia de las alegaciones conforme a las que hubiera sido preciso volver a consultar, en primer lugar, al Parlamento y, en segundo lugar, al Comité del Estatuto (apartado 140).

Debe recordarse, primero, que el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 24 del Tratado de fusión dispone que cualquier modificación del Estatuto debe ser adoptada «a propuesta de la Comisión y previa consulta a las demás Instituciones interesadas» (apartado 141).

La consulta del Parlamento en virtud del artículo 24 del Tratado de fusión, que le permite, en particular, participar de forma efectiva en el procedimiento legislativo de la Comunidad, constituye un elemento esencial del equilibrio institucional buscado por los Tratados. La consulta regular del Parlamento según dicho texto constituye, por lo tanto, un requisito formal esencial cuyo incumplimiento implica la nulidad del acto controvertido (apartado 142).

Referencia: Tribunal de Justicia, 4 de febrero de 1982 , Buyl y otros/Comisión (817/79, Rec. p. 245), apartado 16; Tribunal de Justicia, 4 de febrero de 1982, Adam/Comisión (828/79, Rec. p. 269), apartado 17; Tribunal de Justicia, 4 de febrero de 1982, Battaglia/Comisión(1253/79, Rec. p. 297), apartado 17

Debe procederse a una nueva consulta del Parlamento cada vez que el texto adoptado finalmente, contemplado en su conjunto, difiera en su misma substancia de aquel a propósito del cual ya se le consultó, a excepción de los casos en los que las modificaciones obedecen, esencialmente, a los deseos manifestados por el propio Parlamento. La modificación de una propuesta no afecta a la sustancia misma del texto considerado en su conjunto si, por una parte, se inscribe en el marco del objetivo perseguido por dicho texto y si, por otra parte, no afecta a la estructura fundamental del mencionado texto (apartados 143 y 145).

Referencia: Tribunal de justicia, 11 de noviembre de 1997, Eurotunnel y otros (C-408/95, Rec. p. I-6315), apartado 46; Tribunal de Justicia, 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), apartados 40 y 41

La modificación efectuada en la propuesta inicial posee un carácter sustancial. Adicionalmente, no responde a los deseos del Parlamento. Dicha Institución aceptó, en efecto, la propuesta inicial en su dictamen. Deseaba, por tanto, que todas las Instituciones pudiesen recurrir a la adopción de medidas de cese. Por último, exigió expresamente ser consultado de nuevo de realizarse una modificación sustancial (apartados 148 y 149).

De ello se deduce que el Parlamento debería haber sido consultado nuevamente antes de que el Consejo procediera a la adopción del texto resultante de la modificación de la propuesta inicial (apartado 150).

En segundo lugar, debe destacarse que, conforme al tenor de la segunda frase del segundo párrafo del artículo 10 del Estatuto, el Comité del Estatuto es consultado por la Comisión sobre toda propuesta de revisión del Estatuto (apartado 151).

La disposición mencionada impone a la Comisión una obligación de consulta que comprende, además de las propuestas formales, también las propuestas ya examinadas que hayan sido modificadas sustancialmente, salvo que, en este último supuesto, las modificaciones se correspondan, en esencia, con las planteadas por el Comité del Estatuto (apartado 152).

Por una parte, justifica esta solución el hecho de que la mencionada disposición confiera un gran alcance a la obligación que define y, por otra parte, impone esta interpretación el papel asumido por el Comité del Estatuto que, en su calidad de órgano paritario que reúne a un tiempo representantes de las administraciones y del personal de todas las Instituciones, estos últimos elegidos democráticamente, debe tomar en consideración y expresar los intereses de la función pública comunitaria en su conjunto (apartados 153 a 155).

Las alegaciones de las partes coadyuvantes contra esta obligación de nueva consulta son infundadas (apartado 156 a 172).

En el caso de autos, el Comité del Estatuto emitió, el 21 de junio de 1995, un dictamen favorable a propósito de la propuesta inicial. Ahora bien, la modificación de dicha propuesta inicial realizada por la Comisión durante el procedimiento legislativo fue sustancial. Por otra parte, no obedecía a una eventual modificación propuesta por el Comité del Estatuto. De ello se desprende que, en aplicación de los principios antes mencionados, el Comité del Estatuto debería haber sido consultado nuevamente sobre la modificación de la propuesta inicial (apartados 171 y 172).

El motivo basado en un vicio sustancial de forma está fundado en lo relativo a la consulta del Parlamento y del Comité del Estatuto (apartado 173).

Procede, por tanto, anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinailas demás imputaciones, basadas en la falta de consulta de la demandada y del Tribunal de Cuentas, así como en la falta de motivación, y los otros motivos invocados en apoyo de la excepción de ilegalidad (apartado 174).

Fallo:

Se anula la decisión del Tribunal de Justicia de 22 de julio de 1996, por la que se deniega la solicitud de la Sra. Antoinette Losch de 16 de julio de 1996 mediante la que le pedía que incluyese su nombre en Ia lista de las personas que habían manifestado su interés por una decisión de cese definitivo en sus funciones, prevista por el Reglamento (CE, Euratom, CECA) no 2688/95 del Consejo, de 17 de noviembre de 1995, por el que se establecen medidas especiales de cese definitivo en sus funciones de funcionarios de las Comunidades Europeas con motivo de la adhesión de Austria, de Finlandia y de Suécia.