Asunto T‑308/00

Salzgitter AG

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Ayudas de Estado – Artículo 4 CA, letra c), artículos 67 CA y 95 CA – Ayudas financieras en favor de la empresa Salzgitter – Frontera con la antigua República Democrática Alemana y con la antigua República Checoslovaca – Ayudas que no han sido notificadas – Sexto Código de ayudas a la siderurgia – Seguridad jurídica»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Cuarta ampliada) de 1 de julio de 2004

Sumario de la sentencia

1. CECA – Ayudas a la siderurgia – Apreciación de su legalidad – Consideración de la jurisprudencia del juez comunitario relativa a las ayudas de Estado comprendidas en el ámbito de aplicación del Tratado CE – Límites

[Art. 4 CA, letra c)]

2. CECA – Ayudas a la siderurgia – Concepto – Especificidad o carácter selectivo

[Art. 4 CA, letra c)]

3. CECA – Ayudas a la siderurgia – Concepto – Carácter jurídico – Interpretación partiendo de elementos objetivos – Control jurisdiccional – Alcance

[Art. 4 CA, letra c); art. 87 CE, ap. 1]

4. CECA – Ayudas a la siderurgia – Concepto – Medidas fiscales – Carácter selectivo de la medida

[Art. 4 CA, letra c)]

5. CECA – Ayudas a la siderurgia – Ayudas en favor de las regiones afectadas por la división de Alemania – Aplicación de las disposiciones del Tratado CE – Exclusión

[Art. 4 CA, letra c); art. 87 CE, ap. 2, letra c)]

6. CECA – Ayudas a la siderurgia – Concepto – Medidas presentadas como parte de las ayudas en favor de las regiones afectadas por la división de Alemania – Exclusión por su carácter compensatorio – Facultad de apreciación de la Comisión

[Art. 4 CA, letra c); art. 87 CE, ap. 2, letra c)]

7. CECA – Ayudas a la siderurgia – Concepto – Calificación como ventaja de una medida fiscal – Carga fiscal normal que debe servir como punto de referencia para comparar

[Art. 4 CA, letra c)]

8. CECA – Ayudas a la siderurgia – Concepto – Inclusión tanto de las subvenciones como de las reducciones de cargas – Obligación de la Comisión de acreditar la equivalencia de los efectos de una reducción de cargas a los de una subvención – Inexistencia

[Art. 4 CA, letra c)]

9. CECA – Ayudas a la siderurgia – Prohibición – Perjuicio para la competencia y para los intercambios entre Estados miembros – Falta de pertinencia

[Art. 4 CA, letra c)]

10. CECA – Ayudas a la siderurgia – Inaplicabilidad del artículo 67 CA – Práctica de la Comisión – Falta de pertinencia

[Arts. 4 CA, letra c), y 67 CA; Decisión general nº 2320/81]

11. CECA – Ayudas a la siderurgia – Autorización de la Comisión con arreglo al artículo 95 CA – Procedencia – Facultad discrecional de la Comisión – Control jurisdiccional – Límites

[Arts. 4 CA, letra c), y 95 CA]

12. CECA – Ayudas a la siderurgia – Prohibición – Ayuda otorgada ilegalmente – Inexistencia de una norma que imponga un plazo de prescripción al ejercicio de las competencias de la Comisión – Respeto de las exigencias de la seguridad jurídica

[Art. 4 CA, letra c)]

13. Derecho comunitario – Principios – Protección de la confianza legítima – Seguridad jurídica – Diferentes requisitos para su invocación – Consecuencias – Posibilidad de que el beneficiario de una ayuda ilegal a la siderurgia, que fue otorgada incumpliendo la obligación de notificación, invoque la seguridad jurídica para oponerse a la decisión por la que se ordena el reembolso, aunque no se haya generado una confianza legítima

14. CECA – Ayudas a la siderurgia – Procedimiento administrativo – Situación equívoca creada por la falta de actuación de la Comisión y las omisiones en los Códigos Segundo y Tercero de ayudas a la siderurgia – Obligación de aclarar esta situación antes de poder ordenar el reembolso de las ayudas otorgadas

(Decisiones generales nos 1018/85 y 3484/85)

1. Las precisiones realizadas por el órgano jurisdiccional comunitario en cuanto a los conceptos contenidos en las disposiciones del Tratado CE sobre ayudas de Estado son pertinentes para la aplicación de las disposiciones correspondientes del Tratado CECA, en la medida en que dichas precisiones no sean incompatibles con éste. Está, pues, justificado, en tal medida, remitirse a la jurisprudencia sobre las ayudas de Estado comprendidas en el ámbito de aplicación del Tratado CE para apreciar la legalidad de decisiones referentes a ayudas a las que se aplica el Tratado CECA.

(véase el apartado 28)

2. La especificidad de una medida estatal, o su carácter selectivo, constituye una de las características del concepto de ayuda de Estado, ya sea en el ámbito del Tratado CE, o en el del Tratado CECA, a pesar de que no se menciona expresamente este criterio en el artículo 4 CA, letra c). Por consiguiente, debe comprobarse si la medida controvertida da lugar o no a ventajas en beneficio exclusivo de determinadas empresas o de determinados sectores de actividad.

(véase el apartado 29)

3. El concepto de ayuda de Estado, tal como se define en el Tratado CE, tiene carácter jurídico y debe interpretarse partiendo de elementos objetivos. Por esta razón, el órgano jurisdiccional comunitario, en principio, y teniendo en cuenta tanto determinados elementos concretos del litigio de que conoce como el carácter técnico o complejo de las apreciaciones realizadas por la Comisión, deberá ejercer un control completo por lo que respecta a la cuestión de si una medida está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1.

La situación no puede diferir por lo que respecta a la cuestión de si una medida está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 4 CA, letra c), puesto que el ejercicio de dicho control jurisdiccional no es incompatible con el Tratado CECA.

(véanse los apartados 30 y 31)

4. Una medida fiscal que puede calificarse de ayuda de Estado se distingue, en principio, de una medida fiscal de carácter general, por el hecho de que el número de sus beneficiarios está limitado, de hecho o de Derecho. A este respecto, carece de relevancia que el carácter selectivo de la medida derive, por ejemplo, de un criterio sectorial o de un criterio de localización geográfica en un territorio delimitado de un Estado miembro. En cambio, para que una medida pueda calificarse de ayuda de Estado, es preciso que la pertenencia de las empresas beneficiarias a una categoría determinada resulte de la aplicación, de hecho o de Derecho, del criterio establecido por la medida de que se trate.

(véase el apartado 38)

5. La cuestión de la concesión de ayudas de Estado se rige por lo dispuesto en el artículo 4 CA, letra c), por lo que las disposiciones del Tratado CE sobre esta materia no pueden aplicarse en el ámbito comprendido en el Tratado CECA.

Así pues, a falta de disposiciones en el Tratado CECA que sean idénticas o equivalentes a las del artículo 87 CE, apartado 2, letra c), el reconocimiento en el marco del Tratado CE de la compatibilidad de las ayudas concedidas a la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania afectadas por la división de dicho país no afecta ni al ámbito de aplicación del artículo 4 CA, letra c), ni, por consiguiente, al concepto de ayuda de Estado tal y como se enuncia en dicha disposición.

(véanse los apartados 63 y 64)

6. Dado que la supresión y la prohibición de las ayudas de Estado, establecidas en el artículo 4 CA, letra c), tienen carácter general y absoluto, no pueden ser anuladas por la aplicación de un procedimiento de compensación aproximada e incierta. El examen del carácter compensatorio de medidas estatales se enmarca dentro de la facultad de apreciación de la Comisión que consiste en comprobar que se reúnen los requisitos de la excepción solicitada.

Por consiguiente, la mera referencia a la excepción establecida en el artículo 87 CE, apartado 2, letra c), a saber, el reconocimiento de la compatibilidad de las ayudas concedidas a la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania perjudicadas por la división de dicho país, que no se aplica ni figura en un artículo equivalente en el marco del Tratado CECA, no sirve para acreditar la existencia de una relación de causalidad, a efectos de dicho Tratado, entre la ventaja concedida a una empresa y una supuesta desventaja económica padecida por las empresas situadas en una región que haya sido afectada por la división de Alemania.

(véanse los apartados 72, 74 y 75)

7. En el ámbito del Tratado CECA, a fin de identificar las ayudas de Estado, basta con examinar si, en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida estatal puede favorecer a determinadas empresas o producciones en relación con otras que se encuentren, a efectos del objetivo perseguido por dicho régimen, en una situación fáctica y jurídica comparable.

Por consiguiente, para determinar si una medida proporciona una ventaja, resulta indispensable determinar el punto de referencia, en un régimen jurídico concreto, en relación al cual se pueda comparar la situación creada por dicha medida. Así, para determinar lo que constituye una carga fiscal «normal», no se puede efectuar un examen comparativo de las normas fiscales aplicables en todos los Estados miembros, ni siquiera sólo en algunos de ellos, sin desvirtuar el espíritu de las disposiciones relativas al control de las ayudas de Estado. En efecto, a falta de una armonización a escala comunitaria de las disposiciones fiscales de los Estados miembros, dicho examen equivaldría a comparar situaciones fácticas y jurídicas diferentes que resultan de las disparidades legislativas o reglamentarias entre Estados miembros.

(véanse los apartados 79 a 81)

8. Si bien el concepto de ayuda de Estado comprende no sólo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, aligeran las cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto de la palabra, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos, no procede establecer una jerarquía entre lo que constituye una subvención en el sentido estricto de la palabra, por una parte, y las demás medidas que pueden asimilarse a tal subvención, por otra, sino que hay que definir el concepto de ayuda en el sentido del artículo 4 CA, letra c). De esta definición resulta que, siempre que se aporte la prueba de que una intervención del Estado constituye una disminución de las cargas que normalmente debían gravar el presupuesto de una empresa, dicha medida ha de ser calificada de ayuda y tiene, en virtud de dicha calificación, un efecto idéntico al de una subvención en el sentido estricto de la palabra.

La Comisión no está, pues, obligada a acreditar adicionalmente que la disminución de las cargas que normalmente debe soportar una empresa ha tenido el mismo efecto que una subvención en el sentido estricto de la palabra.

(véanse los apartados 83, 84 y 89)

9. En el artículo 4 CA, letra c), las ayudas de Estado se consideran incompatibles con el mercado común, sin que sea necesario acreditar, ni siquiera examinar, si existe de hecho un menoscabo de las condiciones de competencia o cabe el riesgo de que se produzca. Por tanto, para estar comprendida en el ámbito de aplicación de dicho artículo, una medida de ayuda no tiene necesariamente que incidir en los intercambios entre Estados miembros o en la competencia.

(véanse los apartados 90 y 91)

10. Al prohibir las subvenciones o ayudas otorgadas por los Estados, cualquiera que sea su forma, el artículo 4 CA, letra c), suprime y prohíbe determinadas intervenciones de los Estados miembros en el ámbito que el Tratado CECA somete a la competencia comunitaria. Dicho precepto no establece distinción alguna entre las ayudas individuales y los regímenes de ayudas ni entre los distintos regímenes de ayudas específicas o no en el sector del carbón y del acero, y la prohibición que establece se formula de manera estricta.

En cuanto al artículo 67 CA, éste pretende impedir las distorsiones de la competencia que son consecuencia inevitable del ejercicio de las facultades que conservan los Estados miembros y se limita, por tanto, a prever medidas de salvaguardia que la Comunidad puede adoptar contra la actuación de un Estado miembro que, aun cuando incida sensiblemente en las condiciones de competencia de las industrias del carbón y del acero, no se refiere de modo inmediato y directo a dichas empresas. De esta forma, el artículo 4 CA, letra c), y el artículo 67 CA se refieren a dos ámbitos distintos y el segundo no se aplica en materia de ayudas de Estado.

El hecho de que, hasta la adopción del Segundo Código para las ayudas a la siderurgia por la Decisión nº 2320/81, la Comisión consideró que el artículo 4 CA, letra c), era aplicable únicamente a las ayudas específicas en favor de empresas siderúrgicas, es decir, a las ayudas de las que dichas empresas se beneficiaban de manera especial o principal, mientras que la aplicación de los regímenes de ayudas generales y regionales a la siderurgia estaba supeditada al control por la Comisión sobre la base, al mismo tiempo, de las disposiciones del artículo 67 CA y de los artículos 87 CE y 88 CE, no puede servir para cuestionar la interpretación anterior.

(véanse los apartados 107 a 112 y 115)

11. El artículo 4 CA, letra c), no prohíbe que la Comisión autorice ayudas de Estado a la siderurgia, bien con arreglo a las categorías que especialmente se contemplan en el Código de ayudas a la siderurgia, en sus versiones sucesivas, o bien, en el caso de ayudas de Estado que no están comprendidas en dichas categorías, basándose directamente en el artículo 95 CA, párrafos primero y segundo.

Cuando utiliza como base este último precepto, la Comisión goza de una facultad discrecional para determinar si las ayudas son necesarias para alcanzar los objetivos del Tratado.

En este ámbito, el control de legalidad debe limitarse, por consiguiente, a examinar si la Comisión sobrepasó los límites de su facultad de apreciación, mediante una desnaturalización de los hechos o un error manifiesto en su apreciación, o a causa de una desviación de poder o de procedimiento.

Si se pretende demostrar que la Comisión cometió un error manifiesto en la apreciación de los hechos que justifique la anulación de su decisión, habrá que aportar elementos de prueba suficientes para privar de plausibilidad a las apreciaciones de los hechos tenidos en cuenta en la decisión de que se trate.

(véanse los apartados 131 y 136 a 138)

12. Para que un plazo de prescripción cumpla su función, debe haberse fijado de antemano. La fijación de dicho plazo y de su forma de aplicación incumben al legislador comunitario. Pues bien, este último no ha actuado para fijar un plazo de prescripción en el ámbito del control de las ayudas concedidas con arreglo al Tratado CECA.

Sin embargo, la exigencia fundamental del principio de seguridad jurídica, en sus diferentes manifestaciones, tiene por finalidad garantizar la previsibilidad de las situaciones y de las relaciones jurídicas que entran dentro del ámbito del Derecho comunitario y debe ser tenida en cuenta para apreciar la validez de una decisión de la Comisión que obligue al reembolso por parte de una empresa siderúrgica de una ayuda de Estado ilegalmente otorgada.

(véanse los apartados 159 a 161)

13. La posibilidad de invocar el principio de seguridad jurídica no está sujeta a los requisitos para poder invocar la confianza legítima en la regularidad de una ayuda de Estado.

Es por ello que la empresa siderúrgica que haya recibido una ayuda de Estado que no fue notificada a la Comisión puede invocar la seguridad jurídica para oponerse a la decisión de la Comisión que le obligue a reembolsarla, aunque no se admita, salvo circunstancias excepcionales, que el beneficiario de una ayuda pueda mantener una confianza legítima en su regularidad cuando ésta haya sido concedida incumpliendo las disposiciones relativas al procedimiento de control previo de las ayudas de Estado.

(véanse los apartados 165 y 166)

14. Una empresa siderúrgica beneficiaria de ayudas ilegales puede legítimamente basarse en el principio de seguridad jurídica para cuestionar la legalidad de una decisión de la Comisión que ordene su reembolso en un supuesto en el que, en el momento en que dicha empresa percibió las citadas ayudas existía una situación, provocada por la Comisión, de incertidumbre y falta de claridad en cuanto al régimen jurídico del tipo de ayudas en cuestión, añadida al hecho de que la Comisión, a pesar de que conocía que se habían abonado las ayudas, no actuó durante un largo período de tiempo, incumpliendo el deber de diligencia que le incumbe, lo que dio lugar a una situación de carácter equívoco que tendría que haber aclarado antes de emprender cualquier acción para ordenar la devolución de las ayudas otorgadas.

(véanse los apartados 174, 180 y 182)