Conclusiones del Abogado General Saggio presentadas el 9 de marzo de 2000. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Portuguesa. - Incumplimiento de Estado - Directiva 76/464/CEE - Contaminación de las aguas - No adaptación del Derecho interno. - Asunto C-261/98.



Recopilación de Jurisprudencia 2000 página I-05905



Conclusiones del abogado general

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de julio de 1998, la Comisión interpuso un recurso en el que censura a la República Portuguesa no haber adoptado o, al menos, no haber comunicado en forma resumida, programas para reducir la contaminación de las aguas que contengan objetivos de calidad adecuados relativos a determinadas sustancias contaminantes, ni haber fijado los plazos apropiados para su ejecución, con arreglo al artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (1) (en lo sucesivo, «Directiva»).

Normativa comunitaria aplicable

2 La Directiva tiene por objeto, por una parte, suprimir la contaminación de las aguas causada por el vertido de las diferentes sustancias peligrosas incluidas en una primera lista, denominada «lista I» y, por otra, reducir la contaminación de las aguas causada por las sustancias incluidas en una segunda lista, denominada «lista II». (2) Ambas listas de sustancias nocivas figuran en el Anexo de la Directiva. Con arreglo a su artículo 1, apartado 1, la Directiva se aplica a las aguas interiores superficiales (aguas dulces) y del litoral (aguas saladas), a las aguas marinas territoriales y a las aguas subterráneas. El artículo 1, apartado 2, letra d), define el concepto de «vertido» como la «introducción en las aguas previstas en el apartado 1 de las sustancias enumeradas en la lista I y en la lista II del Anexo». Además, según la letra e) de dicha disposición, se entiende por «contaminación» «el vertido de sustancias o de energía efectuado por el hombre en el medio acuático, directa o indirectamente, que tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud humana, perjudicar los recursos vivos y el sistema ecológico acuático, causar daños a los lugares de recreo u ocasionar molestias para otras utilizaciones legítimas de las aguas».

3 Con el fin de llevar a cabo los objetivos de saneamiento que se fija la Directiva, los Estados miembros están obligados a adoptar, con arreglo a su artículo 2, «las medidas apropiadas para eliminar la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 causada por las sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I del Anexo, así como para reducir la contaminación de dichas aguas ocasionada por las sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista II del Anexo, de conformidad con la presente Directiva cuyas disposiciones no constituyen sino un primer paso hacia ese objetivo».

4 El artículo 7, apartado 1, de la Directiva dispone: «Para reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros establecerán unos programas para cuya ejecución aplicarán en particular los medios especificados en los apartados 2 y 3». El apartado 2 de dicho artículo somete los vertidos contaminantes a un régimen de autorización previa, y su apartado 3 establece que los programas antes citados «incluirán unos objetivos de calidad para las aguas, que se establecerán respetando las directivas del Consejo si las hubiere». Según los apartados 4 y 5, estos programas también podrán «incluir disposiciones específicas relativas a la composición y al empleo de sustancias o grupos de sustancias, así como productos», teniendo en cuenta los progresos técnicos más recientes económicamente viables, y deberán determinar «los plazos para su ejecución». Por último, el apartado 6 del mismo artículo establece que los programas y los resultados de su aplicación «se comunicarán a la Comisión en forma resumida».

5 Cabe observar que la lista II comprende las sustancias «que tienen efectos perjudiciales sobre el medio acuático, que no obstante puedan limitarse a determinada zona según las características de las aguas receptoras y su localización». Dichas sustancias se dividen en dos categorías. La primera incluye las sustancias enumeradas en la lista I para las que «no se han determinado los valores límite»: estas sustancias, que actualmente son noventa y nueve, deben ser suprimidas con carácter prioritario. La segunda comprende una serie de sustancias o compuestos específicamente enumerados.

6 El texto de la Directiva -que fue adoptada el 4 de mayo de 1976 y notificada el día siguiente a los Estados miembros- no indica ningún plazo para la adaptación del Derecho interno. En lo que respecta a los programas de reducción de la contaminación, el artículo 7, apartado 7, establece que la Comisión organizará regularmente una confrontación de los programas a fin de garantizar que su ejecución esté suficientemente armonizada y, si lo considera necesario, presentará al Consejo propuestas en la materia. A este respecto, el artículo 12, apartado 2, determina que las primeras propuestas deben ser transmitidas al Consejo, de ser posible, «en un plazo de veintisiete meses desde la notificación de la [...] Directiva». Por consiguiente, la obligación impuesta a los Estados miembros de adoptar los programas mencionados en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva y de comunicar su texto a la Comisión, debía cumplirse, en principio, el 5 de agosto de 1978 a más tardar. Sin embargo, el 3 de noviembre de 1976, la Comisión propuso a los Estados miembros adoptar estos programas antes del 15 de septiembre de 1981 y llevarlos a cabo antes del 15 de septiembre de 1986. (3)

7 La Directiva se hizo obligatoria para la República Portuguesa a partir de la fecha de su adhesión a las Comunidades Europeas, (4) el 1 de enero de 1986. Por lo tanto, a partir de esta fecha, Portugal tenía la obligación de establecer los problemas de saneamiento de que se trata.

Procedimiento por incumplimiento y pretensiones de las partes

8 El 26 de septiembre de 1989, la Comisión instó al Gobierno portugués a que le comunicara en forma resumida, antes del 31 de diciembre de 1989, los programas de saneamiento adoptados sobre la base del artículo 7, apartado 1, de la Directiva. Al no obtener respuesta de su parte, la Comisión reiteró su solicitud el 4 de abril de 1990, sin éxito alguno.

9 El 2 de abril de 1991, la Comisión envió al Gobierno portugués un escrito de requerimiento en el que lo instaba, en virtud del artículo 169, apartado 1, del Tratado CEE (posteriormente artículo 169, apartado 1, del Tratado CE y actualmente artículo 226 CE, apartado 1), a presentar sus observaciones a este respecto en el plazo de un mes. La República Portuguesa respondió mediante dos escritos de su Representante Permanente, fechados respectivamente el 25 de abril de 1991 y el 25 de junio de 1992, en los que mencionaba la realización de un estudio técnico relativo a las sustancias contaminantes mencionadas en la Directiva, así como algunos programas de reducción de la contaminación de las aguas. La Comisión interpretó que ambas respuestas eran insuficientes.

10 En consecuencia, la Comisión decidió, con arreglo a dicho artículo 169, apartado 1, del Tratado, antes citado, dirigir al Gobierno portugués, mediante escrito de 25 de mayo de 1993, un dictamen motivado instándolo a adoptar las medidas necesarias para atenerse al mismo en un plazo de dos meses. La República Portuguesa respondió a este dictamen motivado mediante un escrito de su Representante Permanente de 9 de junio de 1993; este escrito contenía una nueva lista de programas de reducción de la contaminación de las aguas que se hallaban en curso de ejecución o en fase de proyecto. Siguieron diversas respuestas contenidas en una serie de escritos del Representante Permanente de Portugal, de 26 de agosto de 1993, 21 de junio de 1994, 12 de diciembre de 1994, 29 de mayo de 1995, 30 de mayo de 1996 y, por último, 5 de diciembre de 1996. La Comisión consideró que ninguna de estas respuestas era totalmente satisfactoria.

11 En consecuencia, el 17 de julio de 1998, la Comisión interpuso un recurso con arreglo al artículo 169, apartado 2, del Tratado, solicitando al Tribunal de Justicia que:

- Declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva y del Tratado CE, al no haber adoptado o, al menos, al no haber comunicado en forma resumida programas de reducción de la contaminación que contengan objetivos de calidad adecuados y los correspondientes resultados relativos a determinadas sustancias contaminantes, ni haber fijado los plazos apropiados para su ejecución, con arreglo al artículo 7 de la Directiva.

- Condene en costas a la República Portuguesa.

12 En su escrito de contestación, presentado el 14 de octubre de 1998, el Gobierno portugués solicitó al Tribunal de Justicia:

- «Esperar hasta el 31 de diciembre de 1998 el envío de respuestas complementarias relativas al artículo 7 de la Directiva 76/464» y, tras la recepción de dichas respuestas, declarar que la presente acción ha quedado sin objeto.

- Condenar en costas a la Comisión.

Sobre la existencia del incumplimiento

13 En primer lugar deseo recordar que, según jurisprudencia reiterada, (5) la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, sin que puedan tenerse en cuenta los cambios ocurridos posteriormente (normativos o administrativos). Por lo tanto, como en el presente asunto dicho plazo expiraba el 25 de julio de 1993, es necesario determinar si, en esa fecha, el Gobierno portugués había cumplido o no la obligación de adoptar los programas de saneamiento establecidos en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva. Al ser ésta obligatoria para la República Portuguesa a partir del 1 de enero de 1986, el Gobierno portugués ha dispuesto de un período de más de siete años y medio para adoptar dichos programas. Este período parece razonable y apropiado, habida cuenta de su duración y del tiempo supuestamente requerido para la preparación de programas de esta naturaleza.

14 Resulta de los documentos obrantes en autos que, en la fecha de 25 de julio de 1993, el Gobierno portugués había comunicado a la Comisión: a) un estudio técnico relativo a las sustancias contaminantes mencionadas en la Directiva; (6) b) una lista esquemática de los «programas de reducción de la contaminación»; (7) c) un documento titulado «Directiva 76/464/CEE. Programas de reducción de la contaminación». (8)

15 Por lo que se refiere al estudio técnico relativo a las sustancias contaminantes mencionadas en la Directiva, no se trata de un verdadero programa en el sentido del artículo 7 de la Directiva, sino de un acto preparatorio de carácter general, como por otra parte expresamente reconoce el propio Gobierno portugués. (9) Además, el Tribunal de Justicia ya ha señalado que los programas de saneamiento previstos en la Directiva para preservar el medio ambiente y los recursos hídricos deben tener un carácter específico, puesto que «el objetivo de reducir la contaminación, perseguido por los programas generales de saneamiento, no se corresponde necesariamente con el objetivo más específico de la Directiva de que se trata». (10)

16 Lo mismo sucede con la lista esquemática de los «Programas de reducción de la contaminación», comunicada el 9 de junio de 1993. Esta lista no es más que una mera enumeración de proyectos, de los que sólo se indica el título, la cuenca hidrográfica de referencia, los municipios afectados y la estimación de los costes de los proyectos, sin referirse en modo alguno a su contenido, sus objetivos y su duración. Por lo tanto, este documento también es manifiestamente inadecuado para garantizar un correcto cumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 7 de la Directiva, según el cual los programas deben ser comunicados en forma resumida a la Comisión, indicando claramente los «objetivos de calidad para las aguas» y los «plazos de [su] ejecución».

17 Queda por examinar el documento titulado «Directiva 76/464/CEE. Programas de reducción de la contaminación», comunicado por el Gobierno portugués a la Comisión el 25 de junio de 1992. Los programas -que son cinco- comprendidos en dicho documento describen de forma muy general los proyectos que han de llevarse a cabo, sin proporcionar ninguna indicación sobre los objetivos de calidad perseguidos en lo que atañe a las sustancias que figuran en la lista II, ni sobre los plazos de ejecución de estos proyectos. Como observa la demandante, programas de esta índole, aunque revelen el interés del Gobierno portugués en la protección del medio acuático, no respetan el tenor literal del artículo 7 de la Directiva, puesto que no indican los objetivos de calidad que han de alcanzarse ni los plazos para su ejecución.

18 De ello se deduce que, en la fecha 25 de julio de 1993, el Gobierno portugués no había cumplido plenamente las obligaciones derivadas del artículo 7 de la Directiva, como, por otra parte, él mismo ha reconocido en su escrito de contestación. (11) En consecuencia, el Tribunal de Justicia debe sancionar este incumplimiento, conforme a las pretensiones de la demandante.

Sobre las costas

19 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así se hubiera solicitado. Como la Comisión lo ha solicitado, propongo, pues, que la República Portuguesa, que ha perdido el proceso, sea condenada a pagar las costas.

Conclusión

20 Sobre la base de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia pronunciarse como sigue:

1) Declarar que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, al no haber adoptado, o, al menos, al no haber comunicado en forma resumida, programas de reducción de la contaminación de las aguas que contengan objetivos de calidad adecuados relativos a determinadas sustancias contaminantes, ni haber fijado los plazos apropiados para su ejecución, con arreglo al artículo 7 de dicha Directiva.

2) Condenar en costas a la República Portuguesa.

(1) - DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165.

(2) - Véanse los considerandos séptimo y noveno.

(3) - Véase el punto 5 del escrito de recurso.

(4) - Véanse los artículos 392 y 395 del Acta de adhesión.

(5) - Véase, respecto a la misma Directiva, la reciente sentencia de 11 de junio de 1998, Comisión/Grecia (asuntos acumulados C-232/95 y C-233/95, Rec. p. I-3343), apartado 38.

(6) - «Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos»; este estudio se adjuntaba al escrito del Representante Permanente portugués de 25 de junio de 1992.

(7) - «Programas de redução de poluição», documento adjunto al escrito del Representante Permanente portugués de 9 de junio de 1993.

(8) - «Directiva 76/464/CEE. Programas de redução de poluição», documento adjunto al escrito antes mencionado de 25 de junio de 1992.

(9) - Véase el escrito, antes citado, de 9 de junio de 1993, p. 2.

(10) - Sentencia Comisión/Grecia, antes citada (nota 5), apartado 35. Véase también la sentencia de 12 de diciembre de 1996, Comisión/Alemania (C-298/95, Rec. p. I-6747), apartado 26.

(11) - En el punto 6.