Palabras clave

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Palabras clave

1. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Reducción del importe de la multa en contrapartida de la cooperación de la empresa inculpada — Concesión de una dispensa condicional del pago de las multas antes de la adopción de la decisión final de la Comisión — Alcance

[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 23; Comunicación 2002/C 45/03 de la Comisión, puntos 8, letras a) y b), 11, letras a) a c), 15, 16, 18 y 19]

2. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Reducción del importe de la multa en contrapartida de la cooperación de la empresa inculpada — Dispensa total — Requisitos

[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 23; Comunicación 2002/C 45/03 de la Comisión, punto 11, letra a)]

3. Competencia — Procedimiento administrativo — Respeto del derecho de defensa — Pliego de cargos — Carácter provisional

[Art. 81 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 27, ap. 1]

4. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Reducción del importe de la multa en contrapartida de la cooperación de la empresa inculpada — Concesión de una dispensa condicional del pago de las multas antes de la adopción de la decisión final de la Comisión — Negativa de la Comisión a conceder una dispensa definitiva — Violación del principio de protección de la confianza legítima — Inexistencia

(Art. 81 CE; Comunicación 2002/C 45/03 de la Comisión, punto 11)

5. Actos de las instituciones — Directrices para el cálculo de las multas impuestas por infracción de las normas sobre la competencia — Acto destinado a producir efectos externos — Alcance

[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 23; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión]

6. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Infracciones calificadas de muy graves tomando como base únicamente su propia naturaleza

[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 23; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión]

7. Competencia — Multas — Decisión por la que se imponen multas — Obligación de motivación — Alcance

[Art. 253 CE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 23]

8. Competencia — Procedimiento administrativo — Acceso al expediente — Obligación de la Comisión de divulgar documentos internos — Inexistencia

[Art. 81 CE]

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1. Cuando recibe una solicitud de dispensa del pago de las multas en virtud de la Comunicación relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel, la Comisión valora los elementos de prueba aportados por la empresa de que se trate en apoyo de su solicitud a fin de comprobar que esa empresa cumple los requisitos establecidos, según proceda, en el punto 8, letras a) o b), de la Comunicación sobre la cooperación. Si dicha empresa es la primera que cumple tales requisitos, la Comisión le concederá por escrito la dispensa condicional del pago de las multas.

La concesión de la dispensa condicional implica, por lo tanto, la creación de un estatuto procedimental particular, durante el procedimiento administrativo, en favor de la empresa que cumpla los requisitos establecidos en el punto 8 de la Comunicación sobre la cooperación, que produce determinados efectos jurídicos. Sin embargo, esta dispensa condicional no es asimilable en absoluto a la dispensa definitiva del pago de las multas, que únicamente se concede al final del procedimiento administrativo.

Más concretamente, la concesión de la dispensa condicional, por un lado, acredita que la empresa de que se trata ha sido la primera que cumplió los requisitos mencionados en el punto 8, letras a) o b), de la Comunicación sobre la cooperación, de modo que la Comisión no estimará otras solicitudes de dispensa de pago antes de haberse pronunciado sobre su solicitud y, por otro lado, ofrece a la referida empresa la garantía de que la Comisión le concederá la dispensa del pago de las multas si, al final del procedimiento administrativo, concluye que dicha empresa cumplió las condiciones establecidas en el punto 11, letras a) a c), de la Comunicación sobre la cooperación.

Sólo es al término del procedimiento administrativo, cuando la Comisión adopta la decisión final y en ella concede o no la dispensa del pago de las multas propiamente dicha a la empresa beneficiaria de la dispensa condicional. Es en ese momento preciso cuando el estatuto procedimental derivado de la dispensa condicional deja de producir sus efectos. Sin embargo, la dispensa definitiva del pago de las multas sólo se concederá si la referida empresa ha cumplido, a lo largo del procedimiento administrativo y hasta el momento de la decisión final, las tres condiciones acumulativas que se establecen en el punto 11, letras a) a c), de la Comunicación sobre la cooperación.

Por lo tanto, del sistema previsto en la Comunicación sobre la cooperación se deduce que, antes de la decisión final, la empresa que solicita la dispensa no obtiene la dispensa del pago de la multa propiamente dicha, sino que goza únicamente de un estatuto procedimental que puede transformarse en dispensa del pago de la multa al final del procedimiento administrativo, si se cumplen las condiciones requeridas.

(véanse los apartados 113 a 115, 117 y 118)

2. La concesión de la dispensa total del pago de las multas constituye una excepción al principio de la responsabilidad personal de la empresa por la infracción de las normas sobre competencia que se justifica por la finalidad de favorecer el descubrimiento, la instrucción y la represión, así como la disuasión, de las prácticas que forman parte de las restricciones más graves de la competencia. En estas circunstancias, resulta lógico, por lo tanto, que se exija que, a cambio de la concesión de la dispensa total del pago de las multas por la conducta infractora que cometió, la empresa que solicita la dispensa preste a la investigación de la Comisión una cooperación que debe ser —según los propios términos del punto 11, letra a), de la Comunicación relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel— «plena, continua y [diligente]».

De la calificación de la cooperación de «plena» se deriva que la colaboración que el solicitante de dispensa debe prestar a la Comisión a fin de obtener dicha dispensa debe ser completa, absoluta y sin reservas. La calificación de «continua» y «[diligente]» implica que dicha colaboración debe extenderse a lo largo de todo el procedimiento administrativo y que debe ser, en principio, inmediata.

Además, una reducción de la multa basada en la Comunicación sobre la cooperación sólo se justifica cuando quepa considerar que la información facilitada y, en general, el comportamiento de la empresa de que se trate revelan una auténtica cooperación por parte de ésta. Según se deduce del propio concepto de cooperación y del realce que recibe en el texto de la Comunicación sobre la cooperación, únicamente puede concederse una reducción en virtud de dicha Comunicación cuando el comportamiento de la empresa de que se trate pruebe la existencia de ese espíritu de cooperación. Esta consideración se aplica a fortiori a la cooperación necesaria para justificar el beneficio de la dispensa total del pago de las multas, en la medida en que la dispensa constituye un trato aún más favorable que una mera reducción de la multa.

Por lo tanto, el concepto de cooperación «plena, continua y [diligente]» que justifica la concesión de la dispensa total del pago de las multas implica una colaboración auténtica, completa y caracterizada por un verdadero espíritu de cooperación.

A este respecto, una empresa que desee obtener la dispensa total del pago de las multas sobre la base de su cooperación en la investigación no puede dejar de informar a la Comisión de hechos pertinentes de los que tenga conocimiento y que puedan afectar, aun potencialmente, al desarrollo del procedimiento administrativo y a la eficacia de la instrucción de la Comisión. Por lo tanto, una cooperación auténtica y plena presupone que, durante todo el procedimiento administrativo, la empresa de que se trata informe en tiempo oportuno a la Comisión de cualquier circunstancia pertinente que pueda influir negativamente en el buen desarrollo de la investigación y en el descubrimiento y represión eficaz del cártel en cuestión. Esta obligación de información es tanto más importante cuando tal circunstancia afecta a las relaciones entre dicha empresa y los demás miembros del cártel y, con mayor razón, si la posible aparición de dicha circunstancia fue objeto previamente de una discusión expresa entre la Comisión y la referida empresa en el marco del procedimiento administrativo.

La apreciación de la existencia de un comportamiento que refleje un verdadero espíritu de cooperación sólo puede realizarse en función de las circunstancias existentes en el momento en el que tuvo lugar el comportamiento. En efecto, habida cuenta del carácter «continuo» de la cooperación exigida que debe perdurar a lo largo de todo el procedimiento, cualquier comportamiento contrario al verdadero espíritu de cooperación basta por sí solo para caracterizar un incumplimiento de la obligación de cooperación. Por lo tanto, no puede justificar tal incumplimiento cualquier circunstancia posterior a dicho comportamiento.

De lo anterior se deduce que la eventual comprobación ex post de que el comportamiento por el que se incumple la obligación de cooperación no produjo efectos negativos no puede ser invocada para justificar dicho comportamiento.

(véanse los apartados 125 a 130 y 132 a 134)

3. En materia de competencia, la Comisión puede aportar, en su decisión final en la que impone una multa por infracción de las normas sobre competencia, modificaciones a las alegaciones contenidas en el pliego de cargos, siempre que la decisión respete el derecho de defensa de las partes al no imputar a los interesados infracciones diferentes a las mencionadas en el pliego de cargos y al tener en cuenta únicamente los hechos sobre los que los interesados han tenido posibilidad de justificarse.

(véase el apartado 176)

4. El derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima implica que concurran tres requisitos. En primer lugar, la Administración debe dar al interesado garantías precisas, incondicionales y coherentes, que emanen de fuentes autorizadas y fiables. En segundo lugar, estas garantías deben poder suscitar una esperanza legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. En tercer lugar, las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables.

En el marco de un procedimiento administrativo por infracción de las normas sobre competencia de la Unión, una empresa que haya presentado ante la Comisión una solicitud de dispensa del pago de las multas no puede invocar ninguna garantía precisa, incondicional y coherente de que obtendría la dispensa definitiva al final del procedimiento administrativo. En efecto, de conformidad con el punto 19 de la Comunicación relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel, la Comisión evalúa si se cumplen las condiciones establecidas en el punto 11 de dicha Comunicación únicamente en el momento en el que adopta la decisión final. De ello se deduce que, en la fase del procedimiento anterior a la adopción de la decisión final, la Comisión no puede dar ninguna garantía concreta a la empresa de que se trate en cuanto al beneficio de la dispensa definitiva.

Además, la Comisión no está obligada a informar a los solicitantes de la dispensa de que deben cumplir las obligaciones derivadas de la Comunicación sobre la cooperación y, en particular, la obligación de cooperación, ya que la propia Comunicación indica claramente las consecuencias de tal incumplimiento.

(véanse los apartados 190 a 193)

5. Las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA son un instrumento para establecer, respetando el Derecho de rango superior, los criterios que aplicará la Comisión cuando ejerza la facultad de apreciación al fijar las multas que le confiere el artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003. Las Directrices no constituyen el fundamento jurídico de una decisión mediante la que se imponen multas, la cual se basa en el Reglamento nº 1/2003, pero determinan, de un modo general y abstracto, la metodología que la Comisión se obligó a seguir para determinar el importe de las multas impuestas mediante aquella decisión y garantizan, por consiguiente, la seguridad jurídica de las empresas.

Por lo tanto, si bien las Directrices no pueden calificarse de norma jurídica a cuya observancia está obligada en cualquier caso la Administración, establecen sin embargo una regla de conducta indicativa de la práctica que debe seguirse y de la cual la Administración no puede apartarse, en un determinado caso, sin presentar justificaciones.

La autolimitación de la facultad de apreciación de la Comisión derivada de la adopción de las Directrices no es incompatible, sin embargo, con el mantenimiento de un margen de apreciación sustancial por la Comisión. En efecto, el hecho de que la Comisión haya precisado, mediante las Directrices, su modo de proceder en relación con la valoración de la gravedad de una infracción no se opone a que dicha institución examine la gravedad de manera global en función de todas las circunstancias pertinentes, incluidos elementos que no se mencionan expresamente en las Directrices.

(véanse los apartados 217 a 219)

6. Según el método establecido en las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, a la hora de valorar la gravedad de la infracción ha de tomarse en consideración su naturaleza, sus repercusiones concretas sobre el mercado (siempre y cuando se puedan determinar) y la dimensión del mercado geográfico afectado.

No obstante, estos tres aspectos de la valoración de la gravedad de la infracción no tienen el mismo peso en el marco del examen de conjunto. La naturaleza de la infracción desempeña un papel primordial, en particular, para caracterizar las infracciones «muy graves». En cambio, ni las repercusiones concretas sobre el mercado ni la dimensión del mercado geográfico afectado constituyen elementos necesarios para calificar la infracción de muy grave en el caso de prácticas colusorias horizontales que tienen por objeto concretamente la fijación de los precios. Así pues, las prácticas colusorias horizontales que tienen por objeto concretamente la fijación de los precios pueden ser calificadas de «muy graves» sobre la mera base de su propia naturaleza, sin que la Comisión esté obligada a demostrar las repercusiones concretas de la infracción en el mercado y sin que la limitada dimensión del mercado geográfico relevante se oponga a tal calificación.

Para valorar la gravedad de la infracción, es decisivo saber que los miembros del cártel hicieron todo lo que estaba en sus manos para dar un efecto concreto a sus intenciones. Lo que ocurrió posteriormente, respecto a los precios de mercado efectivamente practicados, podía verse influido por otros factores, fuera del control de los miembros del cártel, y éstos no pueden apuntarse en beneficio propio factores externos que entorpecieron sus esfuerzos, invocándolos como elementos que justifiquen una reducción de la multa.

No se puede exigir a la Comisión, cuando queda acreditada la realización de la práctica colusoria, que demuestre sistemáticamente que los acuerdos permitieron efectivamente a las empresas afectadas alcanzar un nivel de precios de transacción superior o, en el supuesto de cárteles de compra, inferior al que habría existido sin la práctica colusoria. Sería desproporcionado exigir dicha demostración, que requeriría recursos considerables puesto que supondría hacer cálculos hipotéticos, basados en modelos económicos cuya exactitud sólo difícilmente puede verificar el juez y cuya infalibilidad no está probada en absoluto.

Además, la dimensión del mercado geográfico no es un criterio independiente en el sentido de que sólo pueden recibir la calificación de «muy graves» las infracciones que afecten a la mayoría de los Estados miembros. Ni el Tratado, ni el Reglamento nº 1/2003, ni las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA permiten considerar que sólo las restricciones a la competencia geográficamente muy extensas pueden ser calificadas de ese modo. Por otra parte, los acuerdos o prácticas concertadas que tienen por objeto concretamente la fijación de los precios de compra y el reparto de las cantidades compradas pueden recibir, basándose únicamente en su propia naturaleza, la calificación de infracción muy grave, sin que sea necesario que tales conductas estén caracterizadas por una dimensión geográfica determinada. De lo anterior se deriva que el tamaño del mercado geográfico afectado, aun suponiéndolo limitado, no se opone, en principio, a que se califique de «muy grave» la infracción declarada.

(véanse los apartados 220, 222 a 224, 226, 248 a 250, 277 y 279)

7. En el marco de la fijación de multas por infringir el Derecho de la competencia, la obligación de motivación se cumple cuando la Comisión indica, en su decisión, los elementos de apreciación que le han permitido determinar la gravedad y la duración de la infracción. Por lo que respecta a una decisión por la que se imponen multas a varias empresas, el alcance de la obligación de motivación debe apreciarse, en concreto, a la luz del hecho de que la gravedad de las infracciones debe determinarse en función de un gran número de factores, tales como, en particular, las circunstancias específicas del asunto, su contexto y el alcance disuasorio de las multas, y ello sin que se haya establecido una lista taxativa o exhaustiva de criterios que deban tenerse en cuenta obligatoriamente.

Como las repercusiones concretas sobre el mercado no constituyen un elemento necesario para calificar la infracción de muy grave en el caso de prácticas colusorias horizontales que tienen por objeto concretamente la fijación de los precios, la Comisión no está obligada a tomarlas en consideración en la determinación de la gravedad de la infracción. El hecho de que la Comisión no haya motivado la falta de consideración de un criterio que no estaba obligada a tener en cuenta y cuya consideración estimaba innecesaria en el caso concreto, no implica una falta de motivación por lo que se refiere a la fijación de la multa.

(véanse los apartados 282 y 284)

8. La Comisión no está obligada a dar acceso, durante el procedimiento administrativo en materia de competencia, a documentos internos de la institución. Además, en el procedimiento ante el juez de la Unión, los documentos internos de la Comisión no se ponen en conocimiento de las partes demandantes, a no ser que así lo exijan las circunstancias excepcionales del caso, sobre la base de indicios serios que les corresponde aportar. Esta restricción del acceso a los documentos internos está justificada por la ne cesidad de garantizar el buen funcionamiento de la institución de que se trate en el ámbito de la represión de las infracciones de las normas sobre competencia.

(véase el apartado 313)