SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Primera)

de 28 de abril de 2009

Asuntos acumulados F‑5/05 y F‑7/05

Antonello Violetti y otros

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Función pública — Funcionarios — Investigación interna de la OLAF — Decisión de la OLAF de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales — Acto lesivo — Admisibilidad — Derecho de defensa»

Objeto: Recursos interpuestos con arreglo a los artículos 236 CE y 152 EA, mediante los cuales el Sr. Violetti y otros doce funcionarios de la Comisión, y la Sra. Schmit, solicitan, en esencia, en primer lugar, la anulación de la decisión mediante la que la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) decidió iniciar una investigación interna, de los actos de investigación realizados en el marco de dicha investigación interna, de la decisión de la OLAF de transmitir a las autoridades judiciales italianas información que les concierne y del informe elaborado tras dicha investigación, y, en segundo lugar, la condena de la Comisión a abonarles una indemnización por daños y perjuicios.

Resultado: Se anula la decisión de 5 de agosto de 2003, mediante la cual la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) transmitió a las autoridades judiciales italianas informaciones relativas a los demandantes. Se condena a la Comisión a abonar 3.000 euros a cada uno de los demandantes. Se desestima el resto de las pretensiones en los dos asuntos. Se condena a la Comisión a cargar con sus propias costas y las causadas por los demandantes. El Consejo de la Unión Europea, parte interviniente en apoyo de las conclusiones de la Comisión, cargará con sus propias costas.

Sumario

1. Funcionarios — Recursos — Acto lesivo — Decisión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales — Inclusión

[Estatuto de los Funcionarios, arts. 43 y 90 bis; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública, art. 102, ap. 1; Reglamento (CE) nº 1073/1999, del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10, ap. 2; Reglamento (CE, Euratom) nº 723/2004 del Consejo; Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Comisión, art. 4]

2. Funcionarios — Recursos — Acto lesivo — Acto de trámite — Decisión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales — Exclusión

[Estatuto de los Funcionarios, arts. 90, 90 bis y 91; Reglamento (CE) nº 1073/1999, del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10, ap. 2]

3. Derecho comunitario — Principios — Derechos fundamentales

(Arts. 230 CE y 236 CE)

4. Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Reglamento (CE) nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF — Regulación de las investigaciones internas establecidas por las instituciones comunitarias — Sistema adoptado por la Comisión

[Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10, ap. 2; Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Comisión, art. 4]

5. Funcionarios — Recursos — Recurso interpuesto contra la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Admisibilidad de un recurso de indemnización interpuesto sin haber presentado recurso administrativo previo, con carácter subsidiario respecto de un recurso de anulación

(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90, ap. 1, y 90 bis)

6. Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad — Decisión ilegal de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de transmitir información a las autoridades nacionales, que resulta en la incoación de un procedimiento penal — Falta de relación de causalidad entre la decisión de transmisión y el perjuicio resultante de dicho procedimiento

(Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Comisión, art. 4)

1. Habida cuenta de las consecuencias que se pueden extraer de ellas, las decisiones de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales en virtud del artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la (OLAF), constituyen un acto lesivo, en el sentido del artículo 90 bis del Estatuto, que reconoce a cualquier persona a la que se aplica el Estatuto el derecho a interponer una reclamación contra un acto de la OLAF que le sea lesivo.

En efecto, el artículo 90 bis del Estatuto, adoptado en 2004 para garantizar la tutela judicial de las personas a las que se refiere el Estatuto, constituye el corolario de las nuevas atribuciones conferidas por el legislador a la OLAF con la adopción del Reglamento nº 723/2004, por el que se modifica el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a otros agentes de las Comunidades Europeas, bien en materia de lucha contra el fraude, bien en materia disciplinaria. De este modo, el artículo 90 bis del Estatuto refleja el interés del legislador en acompañar el refuerzo del papel de la OLAF con las garantías jurisdiccionales adecuadas. Ante una habilitación tan expresa y reciente en el Estatuto, el Tribunal de la Función Pública no puede abandonar las responsabilidades que le ha reconocido el legislador en su ámbito especializado.

A mayor abundamiento, un funcionario no se beneficia de la garantía de la tutela judicial efectiva si, antes de su enjuiciamiento ante el juez penal nacional a consecuencia de la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, el juez comunitario no ha podido verificar que haya sido previamente oído o que la OLAF ha respetado las disposiciones del artículo 4 de la Decisión 1999/396, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de las Comunidades, que prevén que esta obligación pueda diferirse. Este control del juez comunitario es aún más importante si cabe en esta fase del procedimiento, en la que la OLAF tiene la posibilidad, si la autoriza el Secretario General de la Comisión, de diferir la obligación de recoger las observaciones de los interesados, en su caso durante un largo período. Además, si, no se concedió autorización alguna a la OLAF, y ésta ni siquiera la solicitó, infringiendo lo dispuesto en dicho artículo 4, sin que el juez comunitario pudiera poner de manifiesto esta ilegalidad, el funcionario fue objeto, a sus espaldas, de procedimientos que le ponían directamente bajo sospecha durante varios meses.

Por otro lado, una decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 puede tener consecuencias significativas en el desarrollo de la carrera de las personas afectadas. En efecto, según el artículo 43 del Estatuto, «la capacidad, el rendimiento y la conducta en el servicio de cada funcionario serán objeto de un informe periódico, al menos cada dos años». En efecto, cuando la OLAF considera que hechos cometidos por un agente pueden ser objeto de acciones penales y, por ello, procede a transmitir información a las autoridades nacionales, este hecho puede afectar a la apreciación que la administración debe llevar a cabo sobre dicho agente en el ejercicio de evaluación, prevista en el artículo 43 del Estatuto, en particular en lo que respecta a su conducta en el servicio.

El reconocimiento del derecho a recurrir permite también al funcionario en cuestión, si conoce los resultados de la investigación, obtener, en su caso, la suspensión de la ejecución de la decisión de transmitir.

Por último, el control de legalidad efectivo de un acto como la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 puede contribuir al pleno respeto por parte de la OLAF de la legalidad de las investigaciones y de los derechos fundamentales de las personas a las que se refieren, de acuerdo con los deseos del legislador. Si el Tribunal de la Función Pública no ejerciera este control de legalidad, siendo así que es el único que puede hacerlo en tiempo hábil respecto de una decisión relativa a una persona a la que es aplicable el Estatuto, no se censuraría la posible infracción de las disposiciones del Reglamento nº 1073/1999 destinadas a proteger el derecho de defensa. En efecto, el juez nacional conocería de las informaciones que le ha transmitido la OLAF, mientras que la censura de tal ilegalidad por el juez comunitario debido a la vulneración del derecho de defensa no podría basarse en estas informaciones.

(véanse los apartados 71, 72, 74, 75, 77 a 79, 81, 82 y 88)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 8 de abril de 2003, Gómez-Reino/Comisión [C‑471/02 P(R), Rec. p. I‑3207], apartado 64

2. Cuando se trata de actos o decisiones cuya elaboración se realiza en varias fases, en particular al final de un procedimiento interno, en principio son actos impugnables únicamente las medidas que fijan definitivamente la posición de la institución al término de dicho procedimiento, salvo las medidas preparatorias cuyo objetivo es preparar la decisión final. Los actos preparatorios de una decisión no son lesivos, y el demandante sólo puede alegar la irregularidad de los actos anteriores que están estrechamente vinculados a la decisión adoptada al término del procedimiento con ocasión de un recurso contra ésta.

No es éste el caso por lo que respecta a una decisión adoptada en virtud del artículo 10 del Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), la cual constituye el acto por el cual el Director de la OLAF, revestido de una responsabilidad especial y exclusiva a este respecto en el seno de las Comunidades, se pronuncia sobre la existencia de hechos que pueden ser considerados ilícitos penales, y decide acudir a las autoridades judiciales nacionales a fin de que tales hechos reciban el tratamiento penal apropiado.

En efecto, cuando adopta una decisión con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, el Director de la OLAF adopta una posición, vistos los resultados provisionales o definitivos de la investigación llevada a cabo por sus servicios, sobre la existencia de hechos que puedan ser perseguidos penalmente y considera que la persona o las personas a las que se refiere la investigación pueden ser objeto de acciones penales. Esta decisión la adopta un organismo comunitario independiente, bajo su sola responsabilidad, en un procedimiento especial distinto del procedimiento judicial nacional. No precede a la intervención de ningún otro acto lesivo que corresponda a la competencia del Director de la OLAF y, por tanto, fija la posición de su autor.

(véanse los apartados 86, 87 y 90)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 11 de febrero de 2003, Pflugradt/BCE (T‑83/02, RecFP pp. I‑A‑47 y II‑281), apartado 34

3. Cuando se trata de un tercero con respecto a las Comunidades, cuya carrera y situación material no dependen directamente de medidas adoptadas por las autoridades comunitarias, el juez comunitario no dispone de un título particular que le habilite a garantizar, en lugar del juez nacional, el respeto de los derechos fundamentales y de los requisitos de un proceso equitativo.

(véase el apartado 94)

4. Se desprende de las disposiciones del artículo 4, párrafo primero, segunda frase, de la Decisión 1999/396, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, que, cuando el Director de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) tiene intención de adoptar una decisión en virtud del artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF, está obligado, en el caso de que las informaciones contengan conclusiones que se refieran a la implicación personal de un miembro, de un funcionario o de un agente de la Comisión, a permitirle ser oído sobre todos los hechos que le afecten antes de que se proceda a transmitir la información a las autoridades judiciales nacionales.

Ciertamente, el artículo 4, párrafo segundo, de la Decisión 1999/396 prevé una excepción, relativa al supuesto de que se necesite mantener un secreto absoluto a fines de la investigación y que exija el recurso a medios de investigación que correspondan a la competencia de una autoridad judicial nacional. En tal caso, la obligación de invitar al funcionario a dar su punto de vista puede diferirse de consuno con el Secretario General de la Comisión. Esta obligación de solicitar y obtener el acuerdo del Secretario General de la Comisión no es una mera formalidad que pueda, en su caso, cumplimentarse en una fase posterior. En efecto, la exigencia de obtener tal acuerdo perdería su razón de ser, que consiste en garantizar que se respete el derecho de defensa de los funcionarios afectados, que su información sólo se difiera en los casos verdaderamente excepcionales y que la apreciación de ese carácter excepcional no corresponde únicamente a la OLAF sino que exige igualmente la apreciación del Secretario General de la Comisión.

Por otro lado, aun suponiendo que el artículo 4, párrafo primero, segunda frase, de la Decisión 1999/396 no fuera de aplicación a una decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, cuando se produjo la transmisión de información a las autoridades judiciales nacionales durante la investigación, en principio la OLAF no está menos obligada, en virtud del principio fundamental del respeto del derecho de defensa, a invitar a los funcionarios, antes de transmitir las informaciones, a presentar cualquier observación útil sobre los hechos que les afectan.

(véanse los apartados 105, 108, 110 y 113)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (T‑48/05, Rec. p. II‑1595), apartados 133, 145 y 151

5. En el sistema de recursos establecido por el artículo 90 bis del Estatuto, un recurso de indemnización que tenga por objeto la reparación de los daños imputables a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) sólo es admisible si ha estado precedido de un procedimiento precontencioso conforme con las disposiciones estatutarias. Dicho procedimiento difiere dependiendo de si el daño cuya reparación se solicita dimana de un acto lesivo, en el sentido del artículo 90 bis del Estatuto, o de un comportamiento de la OLAF desprovisto de carácter decisorio. En el primer supuesto, incumbe al interesado dirigir una reclamación contra el acto en cuestión al Director de la OLAF en el plazo establecido. En cambio, en el segundo supuesto el procedimiento administrativo debe iniciarse mediante la interposición de una reclamación, en el sentido del artículo 90, apartado 1, del Estatuto, para obtener la reparación del daño y, en su caso, proseguir mediante una reclamación dirigida contra la decisión denegatoria de la solicitud. No obstante, cuando existe un vínculo directo entre un recurso de anulación y un recurso de indemnización, éste es admisible como subsidiario del recurso de anulación, sin que deba necesariamente estar precedido de una solicitud instando a la administración a reparar el daño supuestamente sufrido y de una reclamación discutiendo el fundamento de la desestimación implícita o explícita de la solicitud.

(véase el apartado 120)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 28 de junio de 1996, Y/Tribunal de Justicia (T‑500/93, RecFP pp. I‑A‑335 y II‑977), apartados 64 y 66

6. Para que la Comunidad Europea sea responsable debe darse un conjunto de circunstancias por lo que se refiere a la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, a la realidad del perjuicio y a la existencia de un vínculo de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio invocado. Por otro lado, para que se aprecie una relación de causalidad, es necesario en principio que se aporte la prueba de una relación directa y cierta de causa a efecto entre la falta cometida por la institución comunitaria de que se trate y el perjuicio alegado.

En relación con el daño moral sufrido por un funcionario por una decisión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales incumpliendo las disposiciones del artículo 4 de la Decisión 1999/396, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de las Comunidades, y de incoar un proceso penal por dichas autoridades, sólo el comportamiento de las autoridades judiciales italianas, que decidieron incoar un proceso penal y proceder posteriormente a la investigación, está en el origen directo del daño moral. En efecto, si bien las autoridades judiciales nacionales están obligadas, en virtud del principio de cooperación leal, a examinar cuidadosamente la información transmitida por la OLAF y a extraer de ellas las conclusiones apropiadas para garantizar el respeto del Derecho comunitario, tienen libertad, en el marco de sus propias competencias, para apreciar el contenido y el alcance de dicha información y, por tanto, el seguimiento que en su caso proceda darle.

(véanse los apartados 124 a 126)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 16 de diciembre de 1987, Delauche/Comisión (111/86, Rec. p. 5345), apartado 30

Tribunal de Primera Instancia: 17 de octubre de 2002, Cocchi y Hainz/Comisión (T‑330/00 y T‑114/01, RecFP pp. I‑A‑193 y II‑987), apartado 97; 5 de octubre de 2004, Sanders y otros/Comisión (T‑45/01, Rec. p. II‑3315), apartado 149; 5 de octubre 2004, Eagle y otros/Comisión (T‑144/02, Rec. p. II‑3381), apartado 148; 4 de octubre de 2006, Tillack/Comisión (T‑193/04, Rec. p. II‑3995), apartado 122; 12 de septiembre de 2007, Combescot/Comisión (T‑250/04, RecFP pp. I‑A‑2‑0000 y II‑A‑2‑0000), apartado 95

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA (Sala Primera)

de 28 de abril de 2009 ( )

«Función pública – Funcionarios – Investigación interna de la OLAF – Decisión de la OLAF de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales – Acto lesivo – Admisibilidad – Derecho de defensa»

En los asuntos acumulados F‑5/05 y F‑7/05,

que tienen por objeto un recurso interpuesto con arreglo a los artículos 236 CE y 152 EA,

Antonello Violetti, con domicilio en Cittiglio (Italia), y los otros doce funcionarios de la Comisión de las Comunidades Europeas cuyos nombres figuran en anexo a la presente sentencia, representados por Me É. Boigelot, abogado,

partes demandantes en el asunto F‑5/05,

Nadine Schmit, antigua funcionaria de la Comisión de las Comunidades Europeas, con domicilio en Ispra (Italia), representada por Mes É. Boigelot, P.-P. Van Gehuchten y P. Reyniers, abogados,

parte demandante en el asunto F‑7/05,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. J. Currall y C. Ladenburger, en calidad de agentes,

parte demandada,

apoyada por

Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Bauer y A. Vitro, en calidad de agentes,

parte coadyuvante

EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Primera),

integrado por el Sr. H. Kreppel (Ponente), Presidente, y los Sres. H. Tagaras y S. Gervasoni, Jueces;

Secretario: Sr. S. Boni, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 3 de julio de 2007;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante recursos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas el 11 de enero y el 17 de febrero de 2005, respectivamente, los demandantes solicitan, en esencia, en primer lugar la anulación de la decisión por la que la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) decidió iniciar una investigación interna, de los actos de investigación realizados en el marco de dicha investigación interna, de la decisión de la OLAF de transmitir a las autoridades judiciales italianas información que les concierne y del informe elaborado tras dicha investigación, y, en segundo lugar, la condena de la Comisión de las Comunidades Europeas a abonarles una indemnización por daños y perjuicios.

Marco jurídico

2 La OLAF, creada mediante la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Comisión, de 28 de abril de 1999 (DO L 136, p. 20), se encarga, entre otras funciones, de efectuar investigaciones administrativas internas para indagar hechos graves, ligados al desempeño de actividades profesionales, potencialmente constitutivos de un incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades, que puedan dar lugar a diligencias disciplinarias y, en su caso, penales.

3 El Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF (DO L 136, p. 1), regula los controles, verificaciones y acciones realizados por los agentes de la OLAF en el ejercicio de sus funciones. Las investigaciones llevadas a cabo por la OLAF consisten en investigaciones «externas», realizadas en el exterior de las instituciones, órganos y organismos de la Comunidad, y en investigaciones «internas», realizadas en el interior de dichas instituciones, órganos y organismos.

4 Con arreglo al artículo 5, párrafo segundo, del Reglamento nº 1073/1999, las investigaciones internas se iniciarán por decisión del Director de la OLAF, adoptada por propia iniciativa o previa petición de la institución, órgano u organismo en cuyo seno deba efectuarse la investigación.

5 El artículo 9 del Reglamento nº 1073/1999 establece que al término de una investigación efectuada por la OLAF, ésta elaborará, bajo la autoridad de su Director, un informe que incluirá, en particular, las conclusiones de la investigación, incluidas las recomendaciones del Director sobre las medidas que se han de adoptar. Con arreglo al apartado 4 de este artículo, el informe elaborado a raíz de una investigación interna y los documentos sobre la misma se transmitirán a la institución, al órgano o al organismo interesado, que, en su caso, adoptarán las medidas, en particular disciplinarias y judiciales, que procedan en función de los resultados de la investigación.

6 El artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 1073/1999, titulado «Transmisión de información por la [OLAF]», es del siguiente tenor:

«Sin perjuicio de los artículos 8, 9 y 11 del presente Reglamento, el Director de la [OLAF] remitirá a las autoridades judiciales del Estado miembro de que se trate la información obtenida por la [OLAF] con ocasión de investigaciones internas sobre hechos que puedan dar lugar a acciones penales. Informará de ello simultáneamente al Estado miembro interesado, salvo por necesidades de la investigación.»

7 En virtud del artículo 14 del Reglamento nº 1073/1999, todo funcionario u otro agente de las Comunidades podrá presentar al Director de la OLAF una reclamación dirigida contra un acto que le sea lesivo, realizado por la OLAF en el marco de una investigación interna, de conformidad con las disposiciones previstas en el apartado 2 del artículo 90 del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Estatuto»).

8 El Reglamento (CE, Euratom) nº 723/2004 del Consejo, de 22 de marzo de 2004 (DO L 124, p. 1), introdujo en el Estatuto el artículo 90 bis, que es del siguiente tenor:

«Cualquier persona a la que sea de aplicación el presente Estatuto podrá presentar al Director de la OLAF una petición, con arreglo a lo previsto en el apartado 1 del artículo 90, en la que le invite a tomar a su favor una decisión relativa a una investigación de la OLAF. Asimismo, podrá presentar al Director de la OLAF una reclamación, con arreglo a lo previsto en el apartado 2 del artículo 90, contra un acto de la OLAF relacionado con una investigación de la misma que le sea lesivo.»

9 El artículo 4 de la Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom, de la Comisión, de 2 de junio de 1999, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de las Comunidades (DO L 149, p. 57), titulado «Información al interesado», establece:

«En el supuesto de que se revele la posibilidad de implicación personal de un miembro, de un funcionario o de un agente de la Comisión, el interesado deberá ser informado rápidamente, siempre y cuando ello no pueda menoscabar la investigación. En cualquier caso, no podrán establecerse conclusiones en las que se cite nominalmente a un miembro, un funcionario o un agente de la Comisión al término de la investigación, sin que el interesado haya podido ser oído sobre todos los hechos que le afecten.

En los casos que requieran el mantenimiento de un secreto absoluto a los efectos de la investigación y que exijan la utilización de medios de investigación que sean competencia de una autoridad judicial nacional, la obligación de dar al miembro, funcionario o agente de la Comisión la oportunidad de ser oído podrá diferirse con el acuerdo del Presidente o del Secretario General de la Comisión, respectivamente.»

Exposición de los hechos

10 En 2002, la unidad responsable de la auditoría interna en la Dirección General (DG) «Centro Común de Investigación» (en lo sucesivo, «CCI») redactó un informe sobre la aplicación del artículo 73 del Estatuto con respecto al personal de dicha Dirección General destinado en Ispra (Italia) (en lo sucesivo, «informe de auditoría interna del CCI»). En dicho informe se describían, en particular los siguientes hechos:

– «230 miembros del personal del CCI (el 20 % del total del personal de Ispra) tienen una invalidez permanente parcial.

– Se han abonado 5,7 millones de euros en concepto de invalidez permanente parcial a los miembros del personal del CCI entre 1996 y 2002.

– Cada beneficiario recibió 25.000 euros de media.

– 46 miembros del personal recibieron colectivamente unos tres millones de euros, al haber obtenido cada uno más de 35.000 euros.

– 23 miembros del personal recibieron colectivamente algo más de dos millones de euros, al haber obtenido cada uno más de 50.000 euros.

– 8 miembros del personal recibieron colectivamente más de un millón de euros, al haber obtenido cada uno más de 50.000 euros.

– 1 persona, posiblemente 2, recibió cerca de 300.000 euros.

– 76 miembros del personal, que ya tenían una invalidez permanente parcial, sufrieron un segundo accidente que generó una invalidez permanente parcial complementaria.

– El 30 % de los beneficiarios recibió más de un pago por motivo de una invalidez permanente parcial.

– El 10 % de los beneficiarios recibió tres pagos o más (hasta 11) por motivo de una invalidez permanente parcial.»

11 Al subrayar que las condiciones de trabajo en la sede de Ispra no podían justificar tal número de accidentes y que existían sospechas acerca de la veracidad de las declaraciones de accidente, el informe de auditoría interna del CCI concluía la necesidad de informar a la OLAF de estos hechos, y sugería que se llevara a cabo una comparación entre la frecuencia de las declaraciones de accidente provenientes del personal del CCI destinado en Ispra y la frecuencia de las declaraciones de accidente provenientes del resto de personal de la Comisión.

12 Sobre la base de dicho informe de auditoría interna del CCI, el 14 de octubre de 2002 el Director de la OLAF inició una investigación interna, en virtud del artículo 5, párrafo segundo, del Reglamento nº 1073/1999, debido a las «sospechas de fraude en detrimento del presupuesto comunitario en la gestión de los fondos de la Caja de Enfermedad en el [CCI] de Ispra» (en lo sucesivo, «decisión de iniciar la investigación interna»).

13 El 13 de enero de 2003, el antiguo director del Instituto de Medio Ambiente y Sostenibilidad (en lo sucesivo, «IES»), dependiente del CCI, compareció ante los agentes de la OLAF encargados de la investigación interna. Durante su intervención, indicó que, habiéndose beneficiado él mismo de indemnizaciones tras diversos accidentes sufridos en su vida privada entre 1997 y 2001, estaba «sorprendido por la facilidad con la que la Comisión concedía indemnizaciones en caso de accidente», precisando además, que, con ocasión de uno de los accidentes que había sufrido, se le había formulado una propuesta de indemnización, aunque no había enviado el informe del forense y que «los dolores residuales [que sufría debido a dicho accidente] eran leves para [justificar] una indemnización». El antiguo director del IES formuló también la siguiente observación:

«Me pareció que el mecanismo [de certificación de la existencia del grado de invalidez permanente parcial tras un accidente] es muy ágil en relación con [un] accidente [producido] en un Estado miembro de la Unión Europea. Por último, hay un forense que está allí desde hace varios años, […] que propone el grado de invalidez. En mi opinión, la evaluación del forense no ha sido estudiada detalladamente por el médico asesor. Sería fácil paliar este problema sustituyendo al médico asesor por un médico que no sea de la zona. El riesgo es grande porque ambos médicos son de la misma edad (rondando los sesenta), viven en la misma región y verosímilmente se conocen.»

14 A instancia de los agentes de la OLAF encargados de realizar la investigación, la Dirección C de la OLAF procedió a un análisis de los datos informáticos de la DG «Personal y Administración» relativos al número y al importe de los pagos efectuados en virtud del artículo 73 del Estatuto, y cruzó dichos datos con los que figuran en la base de datos del sistema de contabilidad de la Comisión utilizado antes de 1998. Basándose en dicho análisis, la OLAF señaló que 42 funcionarios del CCI de Ispra habían declarado al menos nueve accidentes cada uno entre enero de 1986 y julio de 2003, y que dichos casos, que a primera vista podían parecer sospechosos, debían ser objeto de un examen en profundidad.

15 Mediante nota de 5 de agosto de 2003 (en lo sucesivo, «nota de 5 de agosto de 2003»), el Director General de la OLAF transmitió a la fiscalía de Varese (Italia), con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, las informaciones obtenidas durante la investigación interna relativas a hechos que según la OLAF podrían ser objeto de acciones penales (en lo sucesivo, «decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas»). Se adjuntó a dicha nota una «nota informativa» de 23 de julio de 2003 redactada por los agentes encargados de la investigación interna (en lo sucesivo, «nota informativa de 23 de julio de 2003»), en la que se ponía bajo sospecha a los 42 funcionarios del CCI de Ispra mencionados en el apartado anterior. También se adjuntó a la nota de 5 de agosto de 2003 el acta de la audiencia del antiguo director del IES.

16 Tras la recepción de la información transmitida por la OLAF en la nota de 5 de agosto de 2003, la fiscalía de Varese abrió una investigación acerca de la existencia de posibles ilícitos penales.

17 El 7 de abril de 2004, la OLAF envió a los demandantes, que figuraban entre los 42 funcionarios a los que se refería la nota informativa de 23 de julio de 2003, el siguiente escrito:

«El 14 de octubre de 2002, la OLAF inició una investigación interna relativa a la aplicación en Ispra de las prestaciones por accidente previstas en el artículo 73 del Estatuto. La investigación se centra en los funcionarios que han declarado más de [nueve] accidentes durante el período comprendido entre enero 1986 y julio 2003. Se ha observado que usted figura entre estas personas. El 5 de agosto de 2003, la OLAF transmitió un informe a la fiscalía de Varese (Italia) para informarle de la existencia de posibles ilícitos, que podrán ser perseguidos si se confirma su existencia. […]»

18 Entre el 11 y el 30 de junio de 2004, cada uno de los demandantes en el asunto F‑5/05 envió al Director de la OLAF una reclamación previa contra la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas, con arreglo al artículo 90 bis del Estatuto. También entre el 11 y el 30 de junio de 2004, cada uno de ellos envió a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN)», en virtud del artículo 90, apartado 2 del Estatuto, una reclamación contra la decisión antes mencionada, alegando que no estaba motivada ni en la forma ni en el contenido, y que suponía un baldón para su honra, e igualmente presentó una solicitud que tenía por objeto que la Comisión les asistiera, en virtud del artículo 24 del Estatuto.

19 Por escrito de 9 de julio de 2004, recibido en la Comisión el 16 de julio siguiente, la demandante en el asunto F‑7/05 interpuso igualmente una reclamación contra la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas y solicitó que la Comisión le abonara 500.000 euros en concepto de reparación del daño.

20 Mediante correo electrónico de 16 de julio de 2004, el Sr. Violetti, uno de los demandantes en el asunto F‑5/05, solicitó al CCI de Ispra acceder a su expediente médico y, en particular, a los documentos relativos a la aplicación del artículo 73 del Estatuto en lo que a él se refería. Esta solicitud fue rechazada por el servicio médico porque estos documentos habían sido precintados por la OLAF y no estaban disponibles. También se denegaron solicitudes con la misma finalidad presentadas por los otros demandantes en los asuntos F‑5/05 y F‑7/05.

21 El 20 de agosto de 2004, la fiscalía de Varese solicitó a la Comisión que se levantara el deber de reserva y la inmunidad en relación con determinados funcionarios mencionados en la nota informativa de 23 de julio de 2003. La Comisión accedió a esta solicitud el 28 de septiembre de 2004.

22 Toda vez que la OLAF no respondió en el plazo de cuatro meses establecido en el artículo 90, apartado 2, del Estatuto a las reclamaciones que le habían dirigido los demandantes, éstas fueron denegadas implícitamente.

23 Mediante decisiones adoptadas los días 15, 21 y 28 de octubre de 2004, la AFPN desestimó las reclamaciones que habían presentado los demandantes en el asunto F‑5/05, porque «no correspond[ía] a la Comisión comentar las actividades desarrolladas por la OLAF en el ejercicio de sus funciones». Del mismo modo, las solicitudes que tenían por objeto que la Comisión les prestara la asistencia prevista en el artículo 24 del Estatuto fueron desestimadas, dado que la AFPN consideró que los interesados no habían sido objeto de ninguna amenaza, ultraje, injuria, difamación o atentado por su condición y sus funciones, y que la investigación iniciada por la OLAF se había llevado a cabo de acuerdo con la normativa en vigor.

24 El 25 de noviembre de 2004, la OLAF emitió un informe al término de la investigación interna, con arreglo al artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1073/1999, en el cual se recogían los hechos constatados, el perjuicio financiero sufrido por las Comunidades y las conclusiones de la investigación, incluidas las recomendaciones del Director de la OLAF (en lo sucesivo, «informe final de la investigación»). Dicho informe se envió al Secretario General de la Comisión, a los Directores Generales de la DG «Personal y Administración» y del CCI y al Director de la Oficina «Gestión y liquidación de derechos individuales».

25 En el informe final de la investigación se indicaba que el personal del CCI de Ispra había declarado de tres a cuatro veces más accidentes que el resto de personal de la Comisión destinado en otras sedes y que la probabilidad de que dichas declaraciones condujesen a la certificación de una invalidez permanente parcial era de dos a tres veces superior en el CCI de Ispra que en el resto de la Comisión. También se señalaba que algunos de los 42 funcionarios enumerados en la nota informativa de 23 de julio de 2003 habían obtenido sumas considerables tras haber declarado varios accidentes de una gravedad menor. No obstante, el informe final de la investigación señalaba que las actuaciones llevadas a cabo en la investigación interna, aunque habían puesto de manifiesto carencias en lo que se refiere a la intervención del médico designado por la Comisión para emitir un dictamen sobre el grado de invalidez permanente, no permitían declarar, debido a la naturaleza puramente administrativa de esa investigación, la existencia de declaraciones de accidente fraudulentas y que, en estas circunstancias, correspondía a las autoridades judiciales italianas responder a la cuestión de si los 42 funcionarios en cuestión habían cometido efectivamente ilícitos penales. Por otro lado, el informe final de investigación no proponía la incoación de un expediente disciplinario contra estos funcionarios.

26 El 21 de febrero de 2005, la OLAF desestimó explícitamente las reclamaciones interpuestas por los demandantes en el asunto F‑5/05.

27 La fiscalía de Varese ordenó un peritaje forense del conjunto de accidentes que habían declarado los 42 funcionarios mencionados en la nota informativa de 23 de julio de 2003 (en lo sucesivo, «peritaje forense»). A instancia de la fiscalía, el 15 de abril de 2005 la OLAF transmitió copias de los documentos necesarios para que se llevara a cabo dicho peritaje.

28 El 15 de junio de 2005, el peritaje forense concluyó que los elementos médicos no eran suficientes para determinar la existencia de declaraciones de accidente fraudulentas. En consecuencia, tras haberlo solicitado la fiscalía de Varese, el juez de instrucción del Tribunal de Varese decidió archivar el procedimiento el 12 de julio de 2005.

29 Mediante notas de 9 de octubre de 2006, la OLAF informó a los demandantes del archivo del procedimiento.

Procedimiento y pretensiones de las partes

30 El recurso F‑5/05 se registró inicialmente en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 11 de enero de 2005 con el número T‑22/05.

31 Los demandantes solicitan al Tribunal de la Función Pública que:

– Ordene la aportación de todos los expedientes que se refieran a los demandantes precintados por la OLAF.

– Ordene la aportación del informe final de la investigación interna.

– Anule la investigación realizada a los demandantes.

– Anule la nota de la OLAF que incluye la «notificación de la investigación y la información a las autoridades judiciales italianas».

– Anule el informe de la investigación remitido a las autoridades judiciales italianas.

– Anule «todo acto consecutivo o relativo a estas decisiones que se adopte con posterioridad al presente recurso».

– Condene a la OLAF y a la Comisión al pago de los daños y perjuicios, estimados ex aequo et bono en 30.000 euros para cada demandante, sin perjuicio de su eventual incremento o disminución durante el procedimiento.

– Condene en todo caso a la Comisión al pago de las costas, incluidos los gastos y los honorarios del abogado consultado por los demandantes para interponer el presente recurso.

32 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 27 de abril de 2005, la Comisión formuló una excepción de inadmisibilidad contra el recurso T‑22/05, con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, aplicable mutatis mutandis al Tribunal de la Función Pública, en virtud del artículo 3, apartado 4 de la Decisión 2004/752/CE, Euratom, del Consejo, de 2 de noviembre de 2004, por la que se crea el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea (DO L 333, p. 7), hasta la entrada en vigor de su Reglamento de Procedimiento.

33 La Comisión solicita al Tribunal de la Función Pública que:

– Inadmita el recurso.

– Decida sobre las costas como mejor proceda en Derecho.

34 El recurso F‑7/05 se registró inicialmente el 17 de febrero de 2005 en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia con el número T‑84/05.

35 La demandante solicita al Tribunal de la Función Pública que:

– Ordene la aportación de todos los expedientes que se refieran a la demandante precintados por la OLAF.

– Ordene la aportación del informe final de la investigación interna.

– Anule la investigación realizada a la demandante.

– Anule la nota de la OLAF que incluye la «notificación de la investigación y la información a las autoridades judiciales italianas».

– Anule el informe de la investigación remitido a las autoridades judiciales italianas.

– Anule todo acto consecutivo o relativo a estas decisiones que se adopte con posterioridad al presente recurso.

– Condene a la OLAF y a la Comisión al pago de los daños y perjuicios, estimados ex aequo et bono en 30.000 euros, sin perjuicio de su eventual incremento o disminución durante el procedimiento.

– Condene en todo caso a la Comisión al pago de las costas, incluidos los gastos y los honorarios del abogado consultado por la demandante para interponer el presente recurso.

36 Mediante acto separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 27 de abril de 2005, la Comisión formuló una excepción de inadmisibilidad contra el recurso T‑84/05, con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia. Solicita al Tribunal de la Función Pública que:

– Inadmita el recurso.

– Decida sobre las costas como mejor proceda en Derecho.

37 Por auto de 3 de mayo de 2005 del Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal de Primera Instancia, los asuntos T‑22/05 y T‑84/05 se acumularon a efectos de la fase escrita, de la fase oral y de la sentencia, con arreglo al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento de dicho Tribunal.

38 A través de escritos de 31 de mayo de 2005, recibidos por fax el mismo día en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia (los originales se presentaron el 2 de junio siguiente), el Consejo de la Unión Europea solicitó intervenir en los asuntos T‑22/05 y T‑84/05 en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

39 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 21 de junio de 2005, los demandantes presentaron sus observaciones en cuanto a las excepciones de inadmisibilidad formuladas por la Comisión.

40 Por auto de 13 de julio de 2005 del Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal de Primera Instancia, se admitió la intervención del Consejo en los asuntos acumulados T‑22/05 y T‑84/05 en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

41 Mediante escrito de formalización de la intervención relativo exclusivamente a la admisibilidad de los asuntos acumulados T‑22/05 y T‑84/05, recibido por fax el 30 de septiembre de 2005 en el Tribunal de Primera Instancia (el original se depositó el 4 de octubre siguiente), el Consejo solicita al Tribunal de Primera Instancia que:

– Declare la inadmisibilidad de los recursos.

– Decida sobre las costas como mejor proceda en Derecho.

42 Mediante auto de 15 de diciembre de 2005, el Tribunal de Primera Instancia remitió los asuntos T‑22/05 y T‑84/05 al Tribunal de la Función Pública, en aplicación del artículo 3, apartado 3, de la Decisión 2004/752. Los recursos se registraron en la Secretaría de éste con los números F‑5/05 y F‑7/05, respectivamente.

43 Por escritos presentados el 20 de diciembre de 2005 en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública, los demandantes presentaron sus observaciones en relación con el escrito de intervención presentado por el Consejo en los asuntos F‑5/05 y F‑7/05.

44 Mediante auto de 21 de marzo de 2006 de la Sala Primera del Tribunal de la Función Pública, las excepciones de inadmisibilidad formuladas en los asuntos F‑5/05 y F‑7/05 se acumularon al fondo.

45 Mediante su escrito de contestación, presentado en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública el 20 de junio de 2006 mediante fax (el original se presentó el mismo día) la Comisión, que mantiene su pretensión de inadmisibilidad de los recursos en su totalidad, solicita al Tribunal de la Función Pública que:

– Desestime los recursos.

– Condene en costas a los demandantes.

46 Mediante su escrito de formalización de la intervención respecto al fondo, presentado por fax el 20 de junio de 2006 en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública (el original se presentó el 22 de junio siguiente) el Consejo, si bien mantenía su pretensión de inadmisibilidad de la totalidad de los recursos, solicitó al Tribunal de la Función Pública, con carácter subsidiario que:

– Desestime los recursos.

– Condene en costas a los demandantes.

47 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de la Función Pública el 30 de junio de 2006, el Sr. Verheyden, antiguo funcionario, interpuso un recurso, registrado con el número F‑72/06, que tiene por objeto, en particular, la anulación de la decisión de iniciar la investigación interna, así como la anulación de la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas.

48 Por escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 10 de julio de 2006, los demandantes formularon sus observaciones en cuanto al escrito de formalización de la intervención presentado por el Consejo en cuanto al fondo del asunto.

49 Con arreglo al artículo 64, apartado 3, letras a) y d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, el Tribunal de la Función Pública formuló preguntas a las partes principales e instó a la Comisión a que presentara los expedientes médicos y administrativos relativos a los accidentes que habían sufrido los demandantes entre enero de 1986 y julio de 2003, el informe final de la investigación y cualquier otro documento de la Comisión, en particular de la OLAF, relativo a la investigación. Los demandantes y la Comisión dieron cumplimiento a los requerimientos del Tribunal de la Función Pública.

50 Mediante auto de 13 de junio del Presidente de la Sala Primera del Tribunal de la Función Pública, los asuntos acumulados F‑5/05 y F‑7/05 se acumularon al asunto F‑72/06 a fines de la fase oral, en virtud del artículo 50, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.

51 En la vista, que se celebró el 3 de julio de 2007, los demandantes indicaron que sus pretensiones relativas a que se presentara el informe final de la investigación y los expedientes médicos habían devenido sin objeto.

52 Mediante auto de 2 de agosto de 2007 de la Sala Primera del Tribunal de la Función Pública, se reabrió la fase oral en los asuntos acumulados F‑5/05 y F‑7/05 y en el asunto F‑72/06.

53 Con arreglo al artículo 64, apartado 3, letras c) y d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, el Tribunal de la Función Pública instó a la Comisión y al Consejo a que presentaran los informes preparatorios del artículo 90 bis del Estatuto y a que indicaran qué actos de la OLAF, en su opinión, podían ser lesivos y ser objeto de una reclamación en virtud del artículo 90 bis del Estatuto. La Comisión y el Consejo dieron cumplimiento a los requerimientos del Tribunal de la Función Pública.

54 Los demandantes formularon sus observaciones sobre las respuestas de la Comisión y del Consejo a las medidas de organización del procedimiento mencionadas en el apartado anterior.

Fundamentos de Derecho

Sobre el ámbito del litigio

55 Ha de considerarse que los demandantes solicitan, en esencia, que:

– Se anule la decisión de iniciar la investigación interna.

– Se anulen los actos de investigación realizados durante la investigación interna (en lo sucesivo, «actos de investigación de la OLAF»).

– Se anule la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas.

– Se anule el informe final de la investigación.

– Se anule «cualquier acto posterior o relativo a estas decisiones producido con posterioridad al presente recurso».

– Se condene a la Comisión a abonarles una indemnización por daños y perjuicios.

Sobre las pretensiones que tienen por objeto la anulación de la decisión de iniciar la investigación interna, los actos de investigación de la OLAF y el informe final de la investigación

56 Se desprende del artículo 91, apartado 2, del Estatuto que sólo podrá ser admitido un recurso si previamente se hubiere presentado reclamación ante la administración, y dentro del plazo que se prevé, y si respecto de esta reclamación se hubiere adoptado una decisión denegatoria, ya sea explicita o implícita.

57 En el presente asunto, se deduce de los autos que el único acto impugnado por los demandantes en las reclamaciones que dirigieron al Director de la OLAF es la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas. De ello se desprende que deben inadmitirse las pretensiones que tienen por objeto la anulación de la decisión de iniciar la investigación interna, de los actos de investigación de la OLAF y del informe final de la investigación, que no fueron precedidas de ninguna reclamación, aunque estos actos constituyan, como alegan los demandantes, actos lesivos en el sentido del artículo 90 bis del Estatuto.

Sobre las pretensiones que tienen por objeto la anulación de «cualquier acto posterior o relativo a estas decisiones producido con posterioridad al presente recurso»

58 Procede recordar que, según el artículo 44, apartado 1, letras c) y d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la demanda debe contener la cuestión objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados, así como las pretensiones del demandante. Esta información debe ser lo suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal de la Función Pública decidir sobre el recurso, en su caso, sin ninguna otra información complementaria.

59 En el caso de autos, las pretensiones antes mencionadas no permiten identificar claramente el acto o los actos en cuestión cuya anulación solicitan, y, por este motivo, deben declararse inadmisibles.

Sobre las pretensiones que tienen por objeto la anulación de la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas

Sobre la admisibilidad

– Alegaciones de las partes

60 La Comisión y el Consejo solicitan al Tribunal de la Función Pública que inadmita las pretensiones antes mencionadas, dado que una decisión de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 (en lo sucesivo, «decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999») no constituye un acto lesivo, como ya han declarado los tribunales comunitarios. Subrayan que una decisión de esta naturaleza no es sino una medida preparatoria de la decisión final que pueden adoptar las autoridades judiciales o administrativas nacionales, que éstas tienen libertad para decidir del curso que se ha de dar a dicho acto y que son las únicas autoridades facultadas para adoptar decisiones que puedan afectar a la situación jurídica de la persona en cuestión [auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de abril de 2005, Tillack/Comisión, C‑521/04 P(R), Rec. p. I‑3103; autos del Tribunal de Primera Instancia de 18 de diciembre de 2003, Gómez Reino/Comisión, T‑215/02, RecFP pp. I‑A‑345 y II‑1685, y de 13 de julio de 2004, Comunidad Autónoma de Andalucía/Comisión, T‑29/03, Rec. p. II‑2923; auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 15 de octubre de 2004, Tillack/Comisión, T‑193/04 R, Rec. p. II‑3575; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 6 de abril de 2006, Camós Grau/Comisión, T‑309/03, Rec. p. II‑1173, y de 4 de octubre de 2006, Tillack/Comisión, T‑193/04, Rec. p. II‑3995].

61 Los demandantes se oponen a la alegación de la Comisión y del Consejo. Tras recordar que el artículo 90 bis del Estatuto se adoptó para permitir al juez comunitario garantizar el control de los actos que la OLAF lleva a cabo en el marco de sus investigaciones, alegan que, en el caso de autos, la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas menoscabó, de manera desproporcionada, el derecho a una instrucción contradictoria inculpatoria y exculpatoria y el respeto de la vida privada, y, por ello, modificó su situación jurídica de manera caracterizada De este modo, consideran que dicha decisión es un acto lesivo, en el sentido del artículo 90 bis del Estatuto.

62 En relación con la jurisprudencia invocada por la Comisión y el Consejo, los demandantes añaden que no es pertinente en el caso de autos porque se dictó en relación con casos ocurridos con anterioridad a la inserción del artículo 90 bis. En todo caso, consideran que esta jurisprudencia, si debiera confirmarse en el caso de autos, conduciría a vulnerar el principio de tutela judicial efectiva, consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.

63 La Comisión y el Consejo rechazan la alegación basada en que la jurisprudencia que citan carece de pertinencia. Subrayan que, antes incluso de la adopción del artículo 90 bis del Estatuto, existía una disposición casi idéntica a dicho artículo, el artículo 14 del Reglamento nº 1073/1999, que permitía a los funcionarios impugnar mediante un recurso de anulación los actos lesivos de la OLAF. Ahora bien, a pesar de esa disposición la jurisprudencia comunitaria se negó reiteradamente a considerar lesiva una decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999.

64 Según la Comisión, no puede acogerse la alegación basada en la presunta vulneración del principio de tutela judicial efectiva en el supuesto de que se denegara la calificación de lesivo a la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas, según la Comisión ésta no puede acogerse. En efecto, alega que las personas afectadas por una decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 disponen siempre de la posibilidad de solicitar al órgano jurisdiccional nacional que consulte al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la validez de dicha decisión. Del mismo modo, afirma que estas personas siempre pueden ejercer ante los tribunales comunitarios una acción de indemnización con objeto de que se repare el perjuicio causado, en su caso, por el acto de transmisión.

65 Los demandantes no niegan que el artículo 90 bis del Estatuto recogió la esencia del artículo 14 del Reglamento nº 1073/1999, pero rechazan el razonamiento de la Comisión y del Consejo según el cual el acto que puede ser lesivo es únicamente la decisión final que la AFPN o el juez penal nacional pudieran adoptar sobre la base de los resultados de la investigación interna.

66 Invitados, en el marco de una medida de organización del procedimiento, a indicar qué actos de la OLAF podrían, a su juicio, ser objeto de una reclamación en virtud del artículo 90 bis del Estatuto y del recurso subsiguiente, la Comisión y el Consejo indican que se trata de actos llevados a cabo por la OLAF en una investigación interna y que produzcan efectos jurídicos obligatorios en detrimento de un funcionario o un agente que no esté afectado por las alegaciones que son objeto de la investigación. Ello se deduce en particular del registro de los efectos personales con ocasión del acceso al despacho de un funcionario o agente tercero, de la incautación de tales efectos personales, del interrogatorio de un funcionario o agente tercero durante el cual la OLAF recurra a métodos ilícitos, o de una escucha telefónica clandestina del teléfono de un funcionario o agente tercero. En efecto, tales actos de investigación no se pueden analizar, por lo que respecta a los terceros, como actos preparatorios de una decisión final de la administración atacables mediante un recurso de anulación, porque el informe de investigación redactado con posterioridad no puede poner en cuestión al funcionario o agente tercero. Por ello, éste no dispone de ninguna posibilidad posterior de atacar de manera incidental los actos de la OLAF llevados a cabo en su contra y, en consecuencia, debe poder impugnarlos directamente a fin de tener derecho, en particular, a una protección jurisdiccional de sus derechos subjetivos.

67 En cambio, en cuanto a si actos de la naturaleza de los descritos más arriba, adoptados contra el funcionario o agente que es objeto de las alegaciones objeto de la investigación, pueden considerarse actos lesivos, la Comisión precisa que tal calificación podría reconocerse a dichos actos con carácter excepcional, siempre que se les distinguiera estrictamente de cualquier otro acto de investigación cuya vía de recurso apropiado fuera impugnarlo con carácter incidental. Ahora bien, según la Comisión ha de reconocerse que en el caso de autos no se da ninguno de estos supuestos excepcionales, ya que los demandantes no afirman haber sido objeto de un acto al que deba darse la calificación de acto lesivo.

68 Los demandantes indican que no pueden compartir la posición de la Comisión y del Consejo, consistente en tratar de manera más favorable a los funcionarios y agentes terceros que a los funcionarios y agentes sometidos a una investigación interna. Consideran que tal posición, además de ser discriminatoria, es errónea, habida cuenta de la propia finalidad del artículo 90 bis del Estatuto, que debe leerse a la luz del décimo considerando del Reglamento nº 1073/1999, el cual prevé expresamente que las investigaciones deben llevarse a cabo respetando el Estatuto y respetando plenamente los derechos humanos y las libertades fundamentales, en particular el derecho de la persona implicada a exponer su punto de vista sobre los hechos que le afectan y el derecho a que sólo los elementos con valor probatorio puedan servir de base a las conclusiones de una investigación.

– Apreciación del Tribunal de la Función Pública

69 Con carácter previo, procede recordar que, tras la creación de la OLAF mediante la Decisión 1999/352, el legislador comunitario estableció en el artículo 14 del Reglamento nº 1073/1999, con el fin de someter las actividades de esta oficina a un control judicial efectivo, que «en espera de que se modifique el Estatuto, todo funcionario u otro agente de las Comunidades podrá presentar al Director de la Oficina una reclamación dirigida contra un acto que le sea lesivo, realizado por la Oficina en el marco de una investigación interna, de conformidad con las disposiciones previstas en el apartado 2 del artículo 90 del Estatuto», y que «el artículo 91 del Estatuto será aplicable a las decisiones adoptadas respecto de esas reclamaciones». Posteriormente, el Reglamento nº 723/2004 estableció la posibilidad de que los funcionarios y los otros agentes solicitaran la anulación de determinados actos de la OLAF ante los tribunales comunitarios, al introducir en el Estatuto el artículo 90 bis, cuya segunda frase prevé que cualquier persona a la que sea de aplicación el Estatuto podrá «presentar al Director de la OLAF una reclamación, con arreglo a lo previsto en el apartado 2 del artículo 90, contra un acto de la OLAF relacionado con una investigación de la misma que le sea lesivo».

70 Por consiguiente, la cuestión, inédita en la jurisprudencia comunitaria, es si la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 constituye un acto lesivo, en el sentido del artículo 90 bis del Estatuto.

71 A este respecto, procede señalar que el legislador comunitario adoptó el artículo 90 bis del Estatuto en 2004 para garantizar la tutela judicial de las personas a las que se refiere el Estatuto. Ante una habilitación tan expresa y reciente en el Estatuto, el Tribunal de la Función Pública no puede abandonar las responsabilidades que le ha reconocido el legislador en su ámbito especializado.

72 Asimismo, esta disposición contiene el corolario de las nuevas atribuciones conferidas por el legislador a la OLAF con la adopción del Reglamento nº 723/2004, bien en materia de lucha contra el fraude, con el artículo 22 bis del Estatuto, bien en materia disciplinaria, con las disposiciones del anexo IX del Estatuto. De este modo, el artículo 90 bis del Estatuto refleja el interés del legislador en acompañar el refuerzo del papel de la OLAF con las garantías jurisdiccionales adecuadas.

73 Además, como se deduce de jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho comunitario, que resulta de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C‑402/05 P y C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351, apartado 335). En el asunto que dio lugar a esa sentencia, el Tribunal de Justicia declaró en particular, dado que los demandantes invocaban el derecho de defensa, en particular el derecho a ser oído, que como el control del juez comunitario debe poder recaer en la legalidad de los motivos en que se basa, en cada caso concreto, la inclusión del nombre de una persona o de una entidad en la lista recogida en el anexo I del Reglamento controvertido y la consecuente imposición de un conjunto de medidas restrictivas a dicha persona o entidad, la eficacia del control jurisdiccional exige que la autoridad comunitaria de que se trate esté obligada a comunicar dichos motivos a la persona o entidad afectada con el máximo detalle posible, ya sea al decidirse la inclusión en la lista o, al menos, con la máxima brevedad posible una vez adoptada dicha decisión, a fin de permitir que estos destinatarios ejerciten dentro de plazo su derecho de recurso (véase, en este sentido, la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, apartado 336).

74 Dado que es precisamente el derecho a ser oído lo que invocan los demandantes en el presente asunto en apoyo de su alegación relativa a la garantía de la tutela judicial efectiva, procede señalar que un funcionario no se beneficia de dicha garantía si, antes de su enjuiciamiento ante el juez penal nacional a consecuencia de la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, el juez comunitario no ha podido verificar que haya sido previamente oído o si la OLAF ha respetado las disposiciones del artículo 4 de la Decisión 1999/396 que prevén que esta obligación pueda diferirse. Este control del juez comunitario sobre la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 es aún más importante si cabe en esta fase del procedimiento, en la que la OLAF tiene la posibilidad, si la autoriza el Secretario General de la Comisión, de diferir la obligación de recoger las observaciones de los interesados, en su caso durante un largo período.

75 Por otro lado, es necesario subrayar que una decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 puede tener consecuencias significativas en el desarrollo de la carrera de las personas afectadas. En efecto, según el artículo 43 del Estatuto, «la capacidad, el rendimiento y la conducta en el servicio de cada funcionario serán objeto de un informe periódico, al menos cada dos años». Pues bien, cuando la OLAF considera que hechos cometidos por un agente pueden ser objeto de acciones penales y, por ello, procede a transmitir información a las autoridades judiciales nacionales, este hecho, que en la mayoría de los casos es puesto en conocimiento de la AFPN por la propia OLAF, o por el agente en cuestión cuando, por ejemplo, éste es oído en calidad de testigo por el juez nacional, puede afectar a la apreciación que la administración debe llevar a cabo sobre dicho agente en el ejercicio de evaluación, en particular en lo que respecta a su conducta en el servicio.

76 A mayor abundamiento, la naturaleza de la tutela judicial garantizada a las personas implicadas en una investigación abierta por la OLAF se modifica cuando el Director de la OLAF adopta una decisión en virtud del artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999. En efecto, si antes de que se dicte tal decisión, estas personas tienen derecho, en su caso, a la tutela judicial garantizada por los tribunales comunitarios contra los posibles menoscabos efectuados a sus derechos, tras la adopción de la decisión, son las autoridades judiciales nacionales que hayan recibido de la OLAF las informaciones recogidas con la investigación interna las que dispensan esta protección.

77 Ahora bien, respecto de las consecuencias que se pueden extraer de ello, es difícilmente concebible denegar a las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 la condición de acto lesivo en el sentido del artículo 90 bis del Estatuto, dado que el propio legislador comunitario ha previsto la necesidad de regular las investigaciones internas de la OLAF mediante estrictas garantías procesales, y, en particular, de someter los actos más significativos que la OLAF adopta en estas investigaciones –entre los que figuran necesariamente, por su impacto, las decisiones adoptadas en virtud del artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999– al respeto del principio fundamental del derecho de defensa. En efecto, el Reglamento nº 1073/1999, tras haber enunciado, en su décimo considerando, que las investigaciones de la OLAF deben desarrollarse «respetando plenamente los derechos humanos y las libertades fundamentales y, en particular, el principio de equidad, el derecho de la persona implicada a manifestarse sobre los hechos que le afectan y el derecho a que sólo los elementos con valor probatorio puedan constituir la base de las conclusiones de una investigación», ha previsto, en el artículo 4, apartado 6, letra b), que cada institución, órgano u organismo creado por los Tratados o sobre la base de éstos adopte reglas relativas a la «garantía de los derechos de las personas concernidas por una investigación interna».

78 Si el Tribunal de la Función Pública no ejerciera este control de la legalidad de una decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, siendo así que es el único que puede hacerlo en tiempo hábil respecto de una decisión relativa a una persona a la que es aplicable el Estatuto, no se censuraría la posible infracción de las disposiciones del Reglamento nº 1073/1999 destinadas a proteger el derecho de defensa. En efecto, el juez nacional conocería de las informaciones que le ha transmitido la OLAF, mientras que la censura de tal ilegalidad por el juez comunitario debido a la vulneración del derecho de defensa no podría basarse en estas informaciones. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que la inobservancia del derecho de defensa por parte de la OLAF supone un vicio sustancial de forma en el procedimiento de investigación [auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 8 de abril de 2003, Gómez Reino/Comisión, C‑471/02 P(R), Rec. p. I‑3207, apartado 64].

79 Además, si, como muestran los hechos del caso de autos, el Secretario General de la Comisión no concedió autorización alguna a la OLAF, y ésta ni siquiera la solicitó, infringiendo lo dispuesto en el artículo 4 de la Decisión 1999/396 sin que el juez comunitario pudiera poner de manifiesto esta ilegalidad, el funcionario fue ilegalmente objeto, a sus espaldas, de procedimientos que le ponían directamente bajo sospecha durante varios meses. El que pueda diferirse la obligación de oír al interesado y que, por tanto, éste no pueda invocar sus derechos ante un juez, comunitario o nacional, justifica aún más la admisibilidad de un recurso de anulación dirigido directamente contra la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999. En efecto, en este contexto las garantías procesales existentes ante el juez nacional no pueden aplicarse durante el tiempo que el funcionario interesado no está informado de la instrucción penal llevada a cabo en su contra. A mayor abundamiento, sólo un control jurisdiccional ejercido en la fase de la adopción de la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 puede preservar en tiempo útil el respeto de las prerrogativas del Secretario General de la Comisión, única autoridad ajena a la OLAF habilitada para ejercer un cierto derecho de supervisión sobre el desarrollo de una investigación, con el fin de decidir mantener la confidencialidad de la investigación antes de acudir a los órganos jurisdiccionales nacionales.

80 Por otro lado, para ser efectivo el control jurisdiccional de un acto como una decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 no puede ejercerse únicamente en el marco de un recurso de indemnización. Ciertamente, este recurso permite al funcionario obtener una reparación por los perjuicios sufridos con motivo de una investigación de la OLAF (véase la sentencia Camós Grau/Comisión, antes citada). No obstante, tal acción de indemnización, por un lado, supone para un funcionario comunitario un procedimiento precontencioso en dos fases cuya continuación contenciosa es relativamente larga, y, por otro lado, no permite garantizar el respeto del derecho de defensa en el momento en que puede ser vulnerado.

81 A este respecto, el Tribunal de la Función Pública señala que se deduce de jurisprudencia reiterada que la tutela jurisdiccional efectiva supone que el justiciable cuyos intereses se ven menoscabados por un acto lesivo pueda solicitar al juez la adopción de medidas provisionales. Pues bien, una acción dirigida a la suspensión de la ejecución de tal acto sólo es admisible, en virtud del artículo 102, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, si el demandante ha impugnado dicho acto mediante un recurso ante el Tribunal de la Función Pública. Por tanto, el reconocimiento de un derecho de recurso directo contra la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 permite al funcionario en cuestión, si conoce los resultados de la investigación, obtener, en su caso, la suspensión de la ejecución de dicha decisión, si cumple los requisitos de urgencia y de perjuicio requeridos a tal fin.

82 Por último, debe observarse que el control de legalidad efectivo de un acto como la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 puede contribuir al pleno respeto por parte de la OLAF de la legalidad de las investigaciones y de los derechos fundamentales de las personas a las que se refieren, de acuerdo con los deseos del legislador. El Tribunal de la Función Pública observa que, en el presente asunto, la OLAF no respondió a las reclamaciones que le habían dirigido los demandantes en el asunto F‑5/05 sobre la base del artículo 90 bis del Estatuto hasta el 21 de febrero de 2005, es decir, después de la interposición del recurso, y que sólo la Comisión, que no era la autora del acto impugnado, respondió explícitamente a las reclamaciones que le habían dirigido. Tal situación, en la que el autor de una decisión impugnada no adopta una posición sobre las críticas que se formulan contra ésta, es difícilmente compatible con el principio de buena administración, y revela los inconvenientes que una falta de control jurisdiccional claramente afirmado y efectivo puede entrañar. En el presente asunto, el análisis del fondo no puede poner en tela de juicio esta constatación.

83 Por tanto, el conjunto de las consideraciones precedentes justifica reconocer a las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 el carácter de acto lesivo en el sentido del artículo 90 bis del Estatuto.

84 Ninguna de las alegaciones formuladas por la Comisión puede poner en entredicho esta conclusión.

85 En primer lugar, la Comisión y el Consejo alegan que una decisión adoptada por el Director de la OLAF en virtud del artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 no es más que una medida preparatoria de la decisión final que las autoridades judiciales o administrativas nacionales pueden adoptar.

86 A este respecto, es cierto que, según jurisprudencia reiterada, cuando se trata de actos o decisiones cuya elaboración se realiza en varias fases, en particular al final de un procedimiento interno, en principio son actos impugnables únicamente las medidas que fijan definitivamente la posición de la institución al término de dicho procedimiento, salvo las medidas preparatorias cuyo objetivo es preparar la decisión final. Los actos preparatorios de una decisión no son lesivos, y el demandante sólo puede alegar la irregularidad de los actos anteriores que están estrechamente vinculados a la decisión adoptada al término del procedimiento con ocasión de un recurso contra ésta (auto del Tribunal de Primera Instancia de 11 de febrero de 2003, Pflugradt/BCE, T‑83/02, RecFP pp. I‑A-47 y II‑218, apartado 34).

87 No obstante, procede subrayar que, cuando adopta una decisión con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, el Director de la OLAF adopta una posición, vistos los resultados provisionales o definitivos de la investigación llevada a cabo por sus servicios, sobre la existencia de hechos que puedan ser perseguidos penalmente y considera que la persona o las personas a las que se refiere la investigación pueden ser objeto de acciones penales. Esta decisión la adopta un organismo comunitario independiente, bajo su sola responsabilidad, en un procedimiento especial distinto del procedimiento judicial nacional. No precede a la intervención de ningún otro acto lesivo que corresponda a la competencia del Director de la OLAF y, por tanto, fija la posición de su autor. No puede compararse en esto al acto por el cual la AFPN incoa el procedimiento disciplinario respecto de un funcionario, que tiene por objeto preparar la adopción de una decisión posterior y final de la misma autoridad.

88 Si una decisión adoptada sobre la base del artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 debiera analizarse como una medida preparatoria de la investigación judicial nacional y de las decisiones que puedan ser adoptadas con posterioridad por la AFPN, debería admitirse a fortiori que todos los actos de la OLAF relacionados con una investigación que lleve a cabo que preceden en la mayoría de los casos a la decisión de transmisión, constituyen también actos meramente preparatorios. Pues bien, tal análisis, por un lado, va en contra del claro tenor del artículo 90 bis del Estatuto y de la intención de sus autores que, al reconocer a cualquier persona a la que se aplica el Estatuto el derecho a interponer una reclamación contra un «un acto de la OLAF […] que le sea lesivo», postulan la existencia de tales actos, y por otro, privaría de cualquier objeto y utilidad al artículo 90 bis del Estatuto, como sostienen acertadamente los demandantes.

89 Además, los ejemplos de actos lesivos que pueden ser objeto de una reclamación con arreglo al artículo 90 bis del Estatuto, aportados por el Consejo y la Comisión en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de la Función Pública, como el registro o la incautación de efectos personales con ocasión del acceso a la oficina de un funcionario o agente tercero en relación con la investigación, o incluso el interrogatorio por métodos ilícitos o las escuchas clandestinas del teléfono de un funcionario o agente tercero en relación con la investigación, no constituyen propiamente, a diferencia de la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, auténticas decisiones administrativas. Si bien es cierto que estos actos no precisan necesariamente la adopción de decisiones posteriores, no afectan a los intereses ni a la situación jurídica de dicho funcionario o agente tercero en mayor medida que la decisión de transmisión controvertida contra las personas a las que se refiere una investigación de la OLAF. En particular, estos actos no tienen a priori incidencia por sí mismos en la situación administrativa y en la carrera de estos funcionarios o agentes terceros, mientras que una decisión de transmisión como la decisión controvertida tiene una influencia negativa en los intereses, la carrera y la reputación de las personas en cuestión.

90 En consecuencia, la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 no puede analizarse como una decisión meramente intermedia o preparatoria si no se quiere vaciar de todo su contenido el artículo 90 bis del Estatuto. Ésta constituye el acto por el cual el Director de la OLAF, revestido de una responsabilidad especial y exclusiva a este respecto en el seno de las Comunidades, se pronuncia sobre la existencia de hechos que pueden ser considerados ilícitos penales, y decide acudir a las autoridades judiciales nacionales a fin de que tales hechos reciban el tratamiento penal apropiado.

91 A mayor abundamiento, procede señalar que, en materia de régimen disciplinario de los funcionarios, el Tribunal de Justicia, en un asunto en el que se impugnaba el dictamen emitido por un consejo disciplinario, consideró que tal dictamen constituía un acto lesivo que podía ser objeto de recurso, dado que, aunque emanaba de un órgano consultivo, se había formulado al final de una investigación que el consejo disciplinario debía llevar a cabo con total independencia y según un procedimiento especial y distinto, que presentaba un carácter contradictorio y sometido al respeto de los principios fundamentales del derecho de defensa (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de enero de 1985, F/Comisión, 228/83, Rec. p. 275, apartado 16). A fortiori, tal razonamiento debe aplicarse por analogía a las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, porque éstas, además de que no tienen por objeto preparar la intervención posterior y final de una decisión del Director de la OLAF, emanan de un órgano comunitario independiente y se adoptan también durante o al término de una investigación que debe realizarse «respetando plenamente […] el derecho de la persona implicada a manifestarse sobre los hechos que le afectan».

92 En segundo lugar, la Comisión y el Consejo invocan precedentes jurisprudenciales para negar la condición de acto lesivo a las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999.

93 A este respecto, es cierto que en los asuntos sobre los que recayeron el auto del Presidente del Tribunal de Justicia, Tillack/Comisión, antes citado (apartado 34), y el auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia Tillack/Comisión, antes citado (apartados 68 a 70), los órganos jurisdiccionales comunitarios consideraron que una decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 no había modificado de manera caracterizada la situación jurídica de la persona afectada por dicha información.

94 No obstante, esa jurisprudencia se dictó en relación de una persona que no tenía la condición de funcionario comunitario, en recursos interpuestos sobre la base del artículo 230 CE y no sobre la base del artículo 236 CE. Tanto el Tribunal de Justicia, como el Tribunal de Primera Instancia, que no examinaron el alcance del artículo 90 bis del Estatuto, señalaron que el demandante disponía de garantías procesales suficientes ante el juez nacional, y que el acto de transmisión por parte de la OLAF de información que le concernía era un acto meramente preparatorio. Ahora bien, esta hipótesis es ajena a la del caso de autos. En efecto, cuando se trata de un tercero con respecto a las Comunidades, cuya carrera y situación material no dependen directamente de medidas adoptadas por las autoridades comunitarias, el juez comunitario no dispone de un título particular que le habilite a garantizar, en lugar del juez nacional, el respeto de los derechos fundamentales y de los requisitos de un proceso equitativo.

95 En cuanto a las decisiones adoptadas por el Tribunal de Primera Instancia en los asuntos que dieron lugar al auto Comunidad Autónoma de Andalucía/Comisión, antes citado, y a la sentencia Camós Grau/Comisión, antes citada, procede señalar que, en estas resoluciones el Tribunal de Primera Instancia se pronunció sobre la naturaleza jurídica del informe mediante el que la OLAF finaliza una investigación, no sobre la calificación de acto lesivo de una decisión como la que aquí se impugna.

96 Por último, es preciso subrayar que tanto el Tribunal de Justicia como el Tribunal de Primera Instancia ya han previsto que el Tribunal de Justicia pueda ejercer un control de la legalidad de los actos lesivos de la OLAF mediante un recurso de anulación (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de marzo de 2004, Rothley y otros/Parlamento, C‑167/02 P, Rec. p. I‑3149, apartado 50; el auto del Presidente del Tribunal de Primera Instancia de 2 de mayo de 2000, Rothley y otros/Parlamento, T‑17/00 R, Rec. p. II‑2085, apartado 107, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 26 de febrero de 2002, Rothley y otros/Parlamento, T‑17/00, Rec. p. II‑579, apartado 73).

97 De ello se deduce que los demandantes tienen derecho a solicitar la anulación de la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas.

Sobre el fondo

98 En apoyo de sus pretensiones de anulación, los demandantes formulan, en esencia, cinco motivos, basados, en primer lugar, en que la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas se adoptó sin fundamento válido; en segundo lugar, en la vulneración del principio fundamental del respeto del derecho de defensa; en tercer lugar, en la infracción del artículo 26, párrafo séptimo, del Estatuto; en cuarto lugar, en la infracción del artículo 25, párrafo segundo, de dicho Estatuto, relativo a la obligación de motivar las decisiones que constituyen un acto lesivo; en quinto lugar, en la ilegalidad del Reglamento nº 1073/1999 y de la Decisión 1999/396.

99 Procede examinar el segundo motivo, basado en la vulneración del principio fundamental del respeto del derecho de defensa.

– Alegaciones de las partes

100 Los demandantes sostienen que la OLAF vulneró el principio fundamental del respeto del derecho de defensa, garantizado en el presente asunto por el artículo 4 de la Decisión 1999/396, porque no pudieron formular sus observaciones sobre los hechos que dieron lugar a la transmisión antes de que la OLAF decidiera transmitir información que les concernía a las autoridades judiciales italianas. Los interesados precisan que ninguna circunstancia particular de la investigación justificaba que la OLAF estuviera exenta de respetar dicho principio y que, en todo caso, el Secretario General de la Comisión no se había pronunciado favorablemente en este sentido.

101 La Comisión alega, en su defensa, con carácter previo, que las reglas que ha de respetar la OLAF durante sus investigaciones internas son, en materia de derecho de defensa, aquellas –y solamente aquellas– que figuran, por un lado, en la primera frase, y, por otro, en la segunda frase, del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396 (véase, en este sentido, el auto del Tribunal de Primera Instancia Gómez Reino/Comisión, antes citado, apartado 65).

102 Pues bien, la Comisión sostiene, respecto de la primera frase del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396, que prevé que un funcionario que pueda estar implicado en una investigación de la OLAF debe ser informado rápidamente, siempre y cuando ello no pueda menoscabar la investigación, que estas disposiciones no se incumplieron en el caso de autos, porque, si hubiera tenido lugar, la información a los demandantes habría afectado a la eficacia de las investigaciones de las autoridades judiciales italianas, habida cuenta del riesgo de destrucción de determinados documentos. En cuanto a la segunda frase del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396, afirma que no se aplica a la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 en el supuesto de que la transmisión de información a autoridades judiciales nacionales se produzca durante una investigación interna, y no a su término.

103 La Comisión alega que, de todos modos, los demandantes fueron informados en tiempo oportuno del conjunto de los elementos que les afectaban, porque durante el proceso penal italiano recibieron notificación de los anexos al escrito de 5 de agosto de 2003, en el caso de autos la nota informativa de 23 de julio de 2003 y el acta de la audiencia del antiguo director del IES.

– Apreciación del Tribunal de la Función Pública

104 Con carácter previo, procede recordar que el artículo 4, párrafo primero, primera frase, de la Decisión 1999/396 prevé que «en el supuesto de que se revele la posibilidad de implicación personal de un miembro, de un funcionario o de un agente de la Comisión, el interesado deberá ser informado rápidamente, siempre y cuando ello no pueda menoscabar la investigación.» En cuanto al artículo 4, párrafo primero, segunda frase, de dicha Decisión, establece que «en cualquier caso, no podrán establecerse conclusiones en las que se cite nominalmente a un miembro, un funcionario o un agente de la Comisión al término de la investigación, sin que el interesado haya podido ser oído sobre todos los hechos que le afecten».

105 Como ya declaró el Tribunal de Primera Instancia en su sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (T‑48/05, Rec. p. I‑1585, apartados 143 y 145), se desprende de las disposiciones, antes mencionadas, del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396 que, cuando el Director de la OLAF tiene intención de adoptar una decisión en virtud del artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, está obligado, en el caso de que las informaciones contengan conclusiones que se refieran a la implicación personal de un miembro, de un funcionario o de un agente de la Comisión, a permitirle ser oído sobre todos los hechos que le afecten antes de que se proceda a transmitir la información a las autoridades judiciales nacionales.

106 En el presente asunto, se desprende de los autos que, en la nota informativa de 23 de julio de 2003 anexa a la nota de 5 de agosto de 2003, la OLAF mencionó concretamente a los demandantes como sospechosos de haber cometido infracciones penales. De este modo, la nota de 5 de agosto de 2003 contenía «conclusiones que se refieren a la implicación personal» de los demandantes.

107 En consecuencia, los demandantes habrían debido, en principio, ser informados y oídos en relación con los hechos que les concernían antes de la transmisión de la nota de 5 de agosto de 2003 a las autoridades judiciales italianas.

108 Ciertamente, el artículo 4, párrafo segundo, de la Decisión 1999/396 prevé una excepción, relativa al supuesto de que se necesite mantener un secreto absoluto a fines de la investigación y que exija el recurso a medios de investigación que correspondan a la competencia de una autoridad judicial nacional. En tal caso, la obligación de invitar al funcionario a dar su punto de vista puede diferirse de consuno con el Secretario General de la Comisión.

109 No obstante, los demandantes alegan, sin que la Comisión les haya contradicho en este punto, que el Secretario General de la Comisión no había dado su acuerdo para que se difiriera la ejecución de la obligación de invitarles a presentar observaciones, ni tampoco se le había solicitado que diera su acuerdo.

110 Procede señalar que la obligación de solicitar y obtener el acuerdo del Secretario General de la Comisión no es una mera formalidad que pueda, en su caso, cumplimentarse en una fase posterior. En efecto, como se declaró en la sentencia Franchet y Byk/Comisión (antes citada, apartado 151), la exigencia de obtener tal acuerdo perdería su razón de ser, que consiste en garantizar que se respete el derecho de defensa de los funcionarios afectados, que su información sólo se difiera en los casos verdaderamente excepcionales y que la apreciación de ese carácter excepcional no corresponde únicamente a la OLAF sino que exige igualmente la apreciación del Secretario General de la Comisión.

111 En estas circunstancias, procede declarar que la OLAF incumplió lo dispuesto en el artículo 4 de la Decisión 1999/396 y vulneró el derecho de defensa de los demandantes.

112 A mayor abundamiento, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, el respeto del derecho de defensa en cualquier procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento de que se trate (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 23 de abril de 2002, Campolargo/Comisión, T‑372/00, RecFP p. I‑A‑49 y II‑223, apartado 30 y jurisprudencia citada).

113 De ello se deduce que, aun suponiendo, como sostiene la Comisión, que el artículo 4, párrafo primero, segunda frase, de la Decisión 1999/396 no fuera de aplicación a una decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, cuando se produjo la transmisión de información a las autoridades judiciales nacionales durante la investigación, en principio la OLAF no estaría menos obligada, en virtud del principio fundamental del respeto del derecho de defensa, a invitar a los demandantes, antes de transmitir las informaciones, a presentar cualquier observación útil sobre los hechos que les afectan. Pues bien, es pacífico que éste no ha sido el caso, sin que ninguna circunstancia particular pueda justificarlo.

114 Por último, si bien la Comisión alega que los demandantes fueron informados en tiempo oportuno del conjunto de elementos que les concernían, porque durante el proceso penal italiano recibieron notificación de la nota de 5 de agosto de 2003 y de sus anexos, no puede considerarse que tal circunstancia, posterior a la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas, haya suplido el incumplimiento por parte de la OLAF de lo dispuesto en el artículo 4 de la Decisión 1999/396.

115 De ello se desprende, sin que sea necesario examinar el resto de motivos, que debe anularse la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas.

Sobre las pretensiones de indemnización

Alegaciones de las partes

116 Los demandantes solicitan, en esencia, la indemnización del perjuicio moral resultante, en primer lugar, de la decisión de iniciar la investigación interna y de los actos de investigación de la OLAF; en segundo lugar, de que la OLAF transmitiera información que les incumbían a las autoridades judiciales italianas, sin motivo válido e incumpliendo el derecho de defensa; en tercer lugar, de que el informe final de la investigación contuviera conclusiones que no se basaban en ningún hecho suficientemente probatorio; en cuarto lugar, de que la OLAF no diera curso alguno a las reclamaciones que interpusieron para que se les informara sobre los elementos de la investigación. Más concretamente, los demandantes precisan que la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas entrañaba la apertura de un proceso penal por la fiscalía de Varese y que este proceso, además de colocarles en una situación de inquietud en cuanto a las posibles actuaciones penales, también supuso un baldón para su honra y para su reputación profesional.

117 En su escrito de contestación, la Comisión solicita que se declare la inadmisibilidad de las pretensiones antes mencionadas porque éstas, infringiendo el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, no contienen ningún elemento que permita identificar el comportamiento que los demandantes le reprochan. En todo caso, aunque las pretensiones antes mencionadas cumplieran los requisitos del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la Comisión observa que tampoco serían admisibles, dado que se «sustenta[rían] por completo» en las pretensiones de anulación, que deben declararse inadmisibles.

118 Respecto del fondo, la Comisión sostiene que el perjuicio moral invocado por los demandantes tenía como único origen la decisión autónoma de las autoridades judiciales de incoar un proceso penal, de tal modo que no existe una relación de causalidad entre los hechos denunciados y el perjuicio alegado.

119 En la réplica, los demandantes, tras haber concluido la admisibilidad de las pretensiones de indemnización, se oponen en particular a la alegación de la Comisión según la cual los perjuicios cuya reparación solicitan encuentran su origen directamente en la decisión autónoma de las autoridades judiciales italianas de incoar el proceso penal, A este respecto, subrayan que era impensable que la fiscalía de Varese, al examinar una nota de la OLAF en la que se establecían hechos calificados de estafa, complicidad en la estafa y de falsificación de documento, se negara a incoar una investigación penal.

Apreciación del Tribunal de la Función Pública

– Sobre la admisibilidad

120 En el sistema de recursos establecido por el artículo 90 bis del Estatuto, un recurso de indemnización que tenga por objeto la reparación de los daños imputables a la OLAF sólo es admisible si ha estado precedido de un procedimiento precontencioso conforme con las disposiciones estatutarias. Dicho procedimiento difiere dependiendo de si el daño cuya reparación se solicita dimana de un acto lesivo, en el sentido del artículo 90 bis del Estatuto, o de un comportamiento de la OLAF desprovisto de carácter decisorio. En el primer supuesto, incumbe al interesado dirigir una reclamación contra el acto en cuestión al Director de la OLAF en el plazo establecido. En cambio, en el segundo supuesto el procedimiento administrativo debe iniciarse mediante la interposición de una reclamación, en el sentido del artículo 90, apartado 1, del Estatuto, para obtener la reparación del daño y, en su caso, proseguir mediante una reclamación dirigida contra la decisión denegatoria de la solicitud (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 28 de junio de 1996, Y/Tribunal de Justicia, T‑500/93, RecFP pp. I‑A‑335 y II‑977, apartado 64). No obstante, cuando existe un vínculo directo entre un recurso de anulación y un recurso de indemnización, éste es admisible como subsidiario del recurso de anulación, sin que deba necesariamente estar precedido de una solicitud instando a la administración a reparar el daño supuestamente sufrido y de una reclamación discutiendo el fundamento de la desestimación implícita o explícita de la solicitud (véase, por analogía, la sentencia Y/Tribunal de Justicia, antes citada, apartado 66).

121 En el caso de autos, la solicitud para reparar los perjuicios supuestamente causados por la decisión de iniciar la investigación interna, por los actos de investigación de la OLAF, por el contenido del informe final de la investigación y por la negativa de la OLAF a tramitar las reclamaciones que habían presentado los demandantes debe inadmitirse, dado que los interesados no habían cumplido los requisitos del procedimiento precontencioso. En efecto, en el supuesto en que los comportamientos denunciados por los demandantes constituyeran actos lesivos en el sentido del artículo 90 bis del Estatuto, habrían debido ser objeto de una reclamación, lo que no ha sido el caso. Del mismo modo, en el supuesto de que dichos comportamientos debieran considerarse desprovistos de carácter decisorio, los demandantes habrían debido interponer sucesivamente una solicitud de indemnización, en el sentido del artículo 90, apartado 1, del Estatuto y después una reclamación, lo que no han hecho.

122 En cambio, en relación con la pretensión que tiene por objeto la indemnización del daño supuestamente causado por la decisión de transmitir información a las autoridades italianas, esta pretensión que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, estaba suficientemente motivada desde la interposición de la demanda, presenta un vínculo directo con las pretensiones de anulación de la decisión de transmisión, y, por tanto, debe considerarse admisible con carácter subsidiario respecto de estas pretensiones.

123 Por consiguiente, sólo se examinará el fundamento de la petición de que se indemnice el perjuicio resultante de la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas.

– Sobre el fondo

124 Como ya se ha declarado anteriormente, la decisión de transmitir información a las autoridades judiciales italianas se adoptó incumpliendo las disposiciones del artículo 4 de la Decisión 1999/396 relativas al respeto del derecho de defensa, y, por el hecho de haber infringido estas formalidades sustanciales, causó un daño moral a los demandantes. Tal perjuicio está aun más caracterizado en el caso de autos, dado que dicha decisión fue seguida de la incoación de un proceso penal por las autoridades judiciales italianas.

125 En cambio, por lo que se refiere al daño a los demandantes derivado de su estado de inquietud y del menoscabo en su honor y en su reputación profesional provocados por el proceso penal italiano, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, para que la Comunidad sea responsable debe darse un conjunto de circunstancias por lo que se refiere a la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, a la realidad del perjuicio y a la existencia de un vínculo de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio invocado (sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 1987, Delauche/Comisión, 111/86, Rec. p. 5345, apartado 30; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de octubre de 2002, Cocchi y Hainz/Comisión, T‑330/00 y T‑114/01, RecFP p. I‑A‑193 y II‑987, apartado 97). Por otro lado, para que se aprecie una relación de causalidad, es necesario en principio que se aporte la prueba de una relación directa y cierta de causa a efecto entre la falta cometida por la institución comunitaria de que se trate y el perjuicio alegado (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 5 de octubre de 2004, Sanders y otros/Comisión, T‑45/01, Rec. p. II‑3315, apartado 149; de 5 de octubre de 2004, Eagle y otros/Comisión T‑144/02, Rec. p. II‑3381, apartado 148, y de 12 de septiembre 2007, Combescot/Comisión, T‑250/04, Rec. p. II‑0000, apartado 95).

126 En el caso de autos, si bien las autoridades italianas estaban obligadas, en virtud del principio de cooperación leal, a examinar cuidadosamente la información transmitidas por la OLAF y a extraer de ellas las conclusiones apropiadas para garantizar el respeto del Derecho comunitario, estas autoridades tienen libertad, en el marco de sus propias competencias, para apreciar el contenido y el alcance de dicha información y, por tanto, el seguimiento que en su caso proceda darles. En consecuencia, sólo el comportamiento de las autoridades judiciales italianas, que decidieron incoar un proceso penal y proceder posteriormente a la investigación, está en el origen directo del perjuicio moral ale