Conclusiones del Abogado General Darmon presentadas el 5 de noviembre de 1991. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA. - INCUMPLIMIENTO DE ESTADO - ETIQUETADO DE SUSTANCIAS PELIGROSAS. - ASUNTO C-43/90.



Recopilación de Jurisprudencia 1992 página I-01909



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. Mediante el presente recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al no aplicar correctamente lo dispuesto por el apartado 2 del artículo 5 y por el apartado 1 del artículo 23 de la Directiva 79/831/CEE del Consejo, de 18 de septiembre de 1979, por la que se modifica por sexta vez la Directiva 67/548/CEE (EE 13/01, p. 50), relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas. (1)

2. Durante el procedimiento, la Comisión ha desistido de numerosos motivos de recurso, hasta el punto en que cabe preguntarse en el momento de pronunciar mis conclusiones qué queda de dicho recurso.

3. La demanda comprende cuatro imputaciones y se remite al dictamen motivado emitido el 17 de octubre de 1988. Semejante proceder no facilita el conocimiento preciso de los incumplimientos que se imputan a un Estado miembro, y no se puede descartar que, por tal motivo, puede verse afectado en su caso el respeto de los derechos de defensa. No obstante, el artículo 38 del Reglamento de Procedimiento exige solamente "la exposición sumaria de los motivos invocados" y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se ha revelado siempre poco formalista sobre el particular. (2) Por otra parte, el dictamen motivado se acompañó al recurso sin que el Estado demandado planteara la inadmisibilidad por este motivo.

4. En sus conclusiones referentes a la sentencia de 13 de diciembre de 1990, Comisión/Grecia, (3) el Abogado General Sr. Tesauro considera que el recurso puede referirse a las alegaciones y circunstancias que aparecen en el escrito de requerimiento y en el dictamen motivado, cuando se trata simplemente de aclarar el alcance de las imputaciones. (4) En el caso de autos, la remisión al dictamen motivado se refiere únicamente a la lista y denominación de las sustancias peligrosas respecto de las cuales la Comisión acusa a Alemania de haber establecido obligaciones de etiquetado especiales; las circunstancias de Derecho que motivan semejante acusación figuran, por su parte, en la propia demanda. Por lo tanto, según mi parecer, no puede, por dicho motivo, declararse la inadmisibilidad del recurso.

5. I - El primer cargo, contemplado en la letra a) del apartado 1 de la sección 2 del recurso y en el apartado 6 de la sección 2 del dictamen motivado, se refiere a nueve sustancias peligrosas en relación con las cuales el Reglamento alemán sobre sustancias peligrosas de 26 de agosto de 1986, (5) modificado por primera vez el 16 de diciembre de 1987, exige prescripciones detalladas en materia de etiquetado que no están previstas en la Directiva 79/831. No obstante, en su escrito de réplica, la Comisión reconoce que dichas sustancias fueron incluidas "inadvertidamente" en la demanda, desistiendo de su recurso sobre el particular. Dicha Institución reiteró esta postura en su respuesta escrita a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia. Por lo tanto, debe aceptarse esta solución.

6. II - El segundo cargo reseñado en la letra b) del apartado 1 de la sección 2 del recurso y en el apartado 7 de la sección 2 del dictamen motivado se refiere a 78 sustancias. Sin embargo, una gran cantidad de ellas fueron suprimidas de los preceptos del Reglamento alemán de 26 de agosto de 1986 en virtud del segundo Reglamento modificativo de 23 de abril de 1990 (6) y de un tercer Reglamento modificativo de 5 de junio de 1991. (7) Según la parte demandada, las demás sustancias fueron objeto de una notificación a la Comisión con arreglo al artículo 23 de la Directiva 79/831, que dispone que, "cuando un Estado miembro advierta, fundándose en una motivación circunstanciada, que una sustancia, aunque se ajuste a las prescripciones de la presente Directiva presenta, en relación con su clasificación, envasado o etiquetado, un peligro para el hombre o el medio ambiente, podrá provisionalmente prohibir o someter a condiciones especiales la comercialización de dicha sustancia peligrosa en su territorio. Informará de ello inmediatamente a la Comisión y a los demás Estados miembros, exponiendo los motivos en los que se basa su decisión". Dicha notificación, de fecha 29 de agosto de 1989, según parece, se acompaña al escrito de contestación de la República Federal de Alemania.

7. La Comisión, en su respuesta escrita a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, reconoce que, entre dichas sustancias, seis fueron contempladas en la Directiva 91/325/CEE, de 1 de marzo de 1991, que estableció la duodécima adaptación al progreso técnico, (8) y que otras 30 figuran en la propuesta de directiva de adaptación, por decimoquinta vez, al progreso técnico. Debo señalar que, entre las sustancias que cita la Comisión, las nos 183, 721 y 833 no se recogen en el dictamen motivado, como tampoco las sustancias nos 1064, 1328, 1366 y 1431. En esta misma respuesta, la Comisión tan sólo mantiene sus cargos con respecto a cinco sustancias, a saber, las nº 102 (azociclotina), nº 376 (cicloheximida), nº 878 (octanoato de ioxinil), nº 1332 (temefos) y nº 1344 (tetraclorovinfos). Debo subrayar que las sustancias nº 376 y nº 878 tampoco figuran en el dictamen motivado. No obstante, en la fase oral del procedimiento, al parecer, el representante de la Comisión rectificó el alcance de su desistimiento manifestando que, si bien se había precisado que, para las sustancias que figuran en la propuesta de directiva, el cargo podría llegar a carecer de objeto, sin embargo, ello no significaba que la Comisión desistiera sobre el particular.

8. En este punto creo que debo dedicar alguna atención a esta dificultad. Ciertamente, si nos colocamos en la fecha del dictamen motivado, el incumplimiento está demostrado sin duda para determinadas sustancias. Sin embargo, la respuesta escrita de la Comisión a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia contiene precisamente la mención de que "de la respuesta a la primera pregunta se puede concluir que el cargo relativo a la obligación de etiquetado que establece el Reglamento alemán [...] [se] mantiene en relación con cinco sustancias [véase la letra b) anterior)]", lo cual, según parece, supone un desistimiento para las demás sustancias a que se refiere el cargo de la letra b) del apartado 1 de la sección 2 del recurso.

9. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que se atenga a los términos de la respuesta escrita que dio la Institución comunitaria a la cuestión formulada por el Tribunal, a saber, el mantenimiento del cargo a que se refiere la letra b) del apartado 1 de la sección 2 de la demanda, únicamente en cuanto a las cinco sustancias citadas anteriormente, dos de las cuales, como he dicho, no figuran en el dictamen motivado. Por lo cual, procede declarar la inadmisibilidad del recurso en cuanto a este último motivo en lo relativo a las dos sustancias de que se trata.

10. Por consiguiente, tan sólo quedan tres sustancias con relación a las cuales el Tribunal de Justicia debe examinar los cargos. Sobre el particular, en su recurso, la Comisión acusa a la República Federal de Alemania, por un lado, de no haber iniciado el procedimiento del citado artículo 23, lo cual niega formalmente el Estado demandado; por otro lado, de no haber indicado en el o los Reglamentos de que se trata el carácter provisional de las medidas adoptadas en el sentido del mismo artículo.

11. En cuanto al primer punto, en su escrito de réplica, la Comisión reconoció que el Estado demandado notificó correctamente todas las sustancias en relación con las que no se suprimieron las obligaciones de etiquetado en virtud del segundo Reglamento modificativo y el proyecto de tercer Reglamento modificativo. (9) En su respuesta escrita a las preguntas formuladas por el Tribunal, por el contrario, dicha Institución reconoce que no hubo notificación y propone que no se tome en consideración la comunicación de 29 de agosto de 1989. En efecto, en la fase oral del procedimiento, se precisó que la Comisión, al redactar el escrito de réplica, había dejado de comprobar si realmente había habido notificación en el sentido del artículo 23 de la Directiva.

12. El Estado demandado, recordémoslo, acompañó a su escrito de contestación una comunicación con el título "Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland gemaess Artikel 23 der Richlinie 79/831/EWG".

13. En la fase oral del procedimiento, el representante de la Comisión manifestó que dicho documento se había presentado a los servicios de la Comisión, de forma no oficial, y que éstos lo habían utilizado como base de trabajo puesto que todas las sustancias contempladas por dicha comunicación aparecen o aparecerán en las Directivas que modifican la Directiva 67/548. No obstante, consideró que la expresada comunicación no podía reputarse notificación en el sentido del citado artículo 23.

14. No puedo compartir este punto de vista. El artículo 23 no supone ninguna exigencia de forma particular. Unicamente obliga a motivar la notificación y a informar de ella a los demás Estados miembros. La cuestión de si la República Federal de Alemania informó a los demás Estados de la Comunidad acerca de esta notificación debe quedar fuera del debate, por cuanto dicha eventual omisión no se menciona en el dictamen motivado. Por otra parte, no se disiente en que la Comisión haya recibido la comunicación controvertida. Por último, al incumbir la carga de la prueba a la Institución demandante, a la misma corresponde probar la falta de cualquier ejecución del artículo 23 de la Directiva. Según parece, en el caso de autos, no parece que haya sido aportada semejante prueba, habida cuenta de los documentos presentados por la República Federal de Alemania, cuya autenticidad la Comisión no niega formalmente y únicamente afirma no haberlos recibido de forma oficial. A mi juicio, por lo tanto, la acusación que formula la Comisión debe ser desestimada.

15. Por consiguiente, queda únicamente la segunda acusación basada en la falta de indicación del carácter provisional en los Reglamentos alemanes controvertidos. La misma se examinará con el tercer cargo a que se refiere la letra c) del apartado 1 de la sección 2 del recurso, basado asimismo en dicha acusación.

16. III - Este cargo que, por lo demás, se remite al apartado 8 de la sección 2 del dictamen motivado, se refiere a las sustancias cancerígenas. Se refiere al artículo 5 del Reglamento alemán sobre dichas sustancias, del que se afirma que no se atiene al apartado 2 del artículo 5 de la Directiva 79/831. Este último precepto dispone que "las sustancias peligrosas que no figuren todavía en el Anexo I pero sí en el inventario a que se refiere el apartado 1 del artículo 13, o que se comercialicen ya antes del 18 de septiembre de 1981, habrán de envasarse y etiquetarse provisionalmente, en la medida en que sus propiedades peligrosas sean razonablemente conocidas por el fabricante establecido o no en la Comunidad, por el fabricante o su representante, de acuerdo con las normas que se establecen en los artículos 15 a 18 y de acuerdo con los criterios del Anexo VI".

17. No se disiente en que las sustancias de que se trata no figuran en el Anexo I de la Directiva, ni que ya se comercializaran antes del 18 de septiembre de 1981. Por lo tanto quedan dentro de las previsiones de esta disposición.

18. Ahora bien, el Reglamento alemán, para determinadas sustancias cancerígenas o para aquéllas cuyo carácter de sustancia cancerígena ha sido declarado por la comisión de la Deutsche Forschungsgemeinschaft o por el fabricante o importador, requiere un etiquetado particular, mientras que, según el apartado 2 del citado artículo 5, y la interpretación que del mismo da la Comisión, corresponde únicamente al fabricante, bajo su responsabilidad, decidir si debe embalar y etiquetar la sustancia de que se trate de conformidad con las normas de la Directiva, en tanto en cuanto conozca razonablemente las propiedades peligrosas de la misma. Por lo tanto, según la Comisión, la normativa alemana va en contra del artículo 22 de la Directiva que prevé que "los Estados miembros no podrán prohibir, restringir ni obstaculizar por razones de notificación, de clasificación, de envasado o de etiquetado objeto de la presente Directiva, la comercialización de sustancias cuando éstas se ajusten a la presente Directiva y sus Anexos", en la medida en que, por un lado, no fue notificada a la Institución demandante con arreglo al citado artículo 23, y por otro, no hace constar en el propio texto de las normas de que se trata que las medidas adoptadas de la forma antedicha lo son con carácter provisional. Examinemos sucesivamente las dos acusaciones en que se basa este tercer cargo.

19. Sobre el primer punto, debo señalar que el Anexo VI del recurso incluye una comunicación de la República Federal de Alemania con arreglo al artículo 23 de la Directiva de fecha 14 de julio de 1989. Dicha comunicación se refiere a 21 sustancias cancerígenas contempladas por el Reglamento alemán sobre sustancias peligrosas. Sobre todo contiene las indicaciones siguientes: "Al notificarse el Reglamento sobre sustancias peligrosas, durante los contactos con los servicios de la Comisión, se había acordado no poner al día esta lista nacional de sustancias y no aplicar el procedimiento del artículo 23, sino esperar los resultados de los trabajos en curso de la Comisión. En varias ocasiones, los servicios de la Comisión manifestaron que acelerarían los trabajos relativos, en particular, a la clasificación de las sustancias cancerígenas, con el fin de suprimir las discrepancias existentes en relación con diversas listas nacionales. Mediante carta de 16 de noviembre de 1987, se recordó este compromiso a los servicios de la Comisión. Paralelamente, a instancia suya, se les remitió una lista prioritaria de 21 sustancias clasificadas a escala nacional pero pendientes de clasificación por parte de la Comisión. Desde entonces, tan sólo para 7 de dichas sustancias se iniciaron las reuniones de los expertos de la Comisión. Habida cuenta de las discusiones a veces muy arduas y prolongadas que supone la clasificación a nivel comunitario y que no son compatibles con los peligros que presentan las sustancias cancerígenas para el hombre y el medio ambiente, la República Federal de Alemania se ve obligada a instar el procedimiento con arreglo al artículo 23 en relación con todas las sustancias referidas anteriormente. Estas se relacionan en un anexo de la presente comunicación".

20. En su respuesta escrita a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia, la Comisión declaró que excepto dos sustancias (1,4 diclorobuteno y 2,3,4 - triclorobuteno - 1), todas las sustancias de esta lista fueron o serán clasificadas por la normativa comunitaria como sujetas a una obligación de etiquetado.

21. Como pudo precisar la Comisión en la fase oral del procedimiento, el cargo se refiere, sin embargo, a la obligación de etiquetado para cualquier sustancia cancerígena en general y no solamente para las 21 sustancias que aparecen en la citada comunicación de 14 de julio de 1989. El Gobierno alemán manifestó en la vista que existían unas sesenta sustancias que podían clasificarse como sustancias cancerígenas.

22. En mi opinión, esta acusación referente a la falta de notificación en el sentido del artículo 23 de la Directiva respecto a las sustancias cancerígenas no debe examinarla este Tribunal de Justicia. En efecto, la letra c) del apartado 1 de la sección 2 del recurso se remite al apartado 8 de la sección 2 del dictamen motivado. Ahora bien, si éste señala que "en el Reglamento alemán de 1986 relativo a las sustancias peligrosas no aparece explícitamente que el derecho del Estado miembro de establecer un etiquetado, referido anteriormente, únicamente existe con carácter provisional" y que "la República Federal de Alemania no habrá adaptado correctamente su ordenamiento jurídico sobre el particular a la Directiva 79/831 en tanto el Gobierno federal no modifique el Reglamento de 1986 sobre las sustancias peligrosas, declarando la provisionalidad de dichas medidas", por el contrario no se formula cargo alguno contra la falta de notificación en el sentido del artículo 23 de la Directiva. En la fase oral del procedimiento, el representante de la Comisión reconoció que, de ningún modo, el apartado 8 de la sección 2 del dictamen motivado mencionaba dicho cargo.

23. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (10) procede declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que, en relación con las sustancias cancerígenas, se refiere a la falta de notificación en el sentido del artículo 23 de la Directiva. En efecto, el Gobierno alemán no podía atenerse al dictamen motivado dado que este último no contenía esta acusación sobre dichas sustancias.

24. Por consiguiente, tan sólo queda la acusación basada en la falta de mención del carácter provisional de la disposición nacional, la cual, como he dicho, es común a las letras b) y c) del apartado 1 de la sección 2 del recurso.

25. El Estado demandado alega que el artículo 23 de la Directiva no impone en absoluto semejante obligación y que, en la práctica, ésta sería inútil puesto que algunas veces, como en el caso de autos, la contradicción entre el Derecho comunitario y la disposición nacional de que se trate se resuelve mediante la adaptación de las normas comunitarias. (11)

26. Debo decirlo de inmediato, a mi juicio el artículo 23 no puede interpretarse como si supusiera semejante obligación. La mención "cuando un Estado miembro advierta [...] podrá provisionalmente (12) prohibir o someter a condiciones especiales [...]" se refiere al hecho de que inmediatamente debe informarse a la Comisión acerca de la disposición y que la misma, sin dilación, debe emitir su dictamen y adoptar las medidas apropiadas. (13) Estas serán, o bien la adaptación técnica de la Directiva, prevista en el apartado 3 del mismo artículo, o bien, si la Institución comunitaria considera que las medidas son inútiles, la incoación del procedimiento regulado en el artículo 169 del Tratado CEE. De este modo, como observó el Estado demandado en el escrito de dúplica, aunque se la califique de provisional, la disposición nacional puede perfectamente convertirse en definitiva.

27. De todos modos, obligar al legislador nacional a precisar el carácter provisional de las disposiciones adoptadas en los textos discutidos no parece útil, ni siquiera oportuno. No se entiende qué interés pueden tener los agentes económicos en que se realice semejante mención. Debo añadir que las industrias, especialmente las químicas y farmacéuticas, las más afectadas por dicha normativa, no ignoran el mecanismo ya antiguo de la Directiva.

28. Por consiguiente, según parece, este cargo carece de fundamento.

29. IV - El cargo cuarto, a que se refiere la letra d) del apartado 1 de la sección 2 de la demanda y el apartado 11 de la sección 2 del dictamen motivado, se refiere a las sustancias nº 690 (1,2 epoxipropano) y nº 1119 (tetracarboniniquel). La sustancia nº 690 fue clasificada por la Directiva 88/490/CEE de 27 de julio de 1988 (14) y la sustancia nº 1119 se refiere la propuesta de Directiva de adaptación, por decimoquinta vez, al progreso técnico.

30. La Comisión desistió de su recurso en lo tocante a la sustancia nº 690 en su respuesta escrita a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia. En relación con la sustancia nº 1119, en dicho mismo texto, manifiesta: "En cuanto a esta sustancia, podrá considerarse que ya no tiene objeto el cargo de la Comisión" (el texto alemán dice: "Insofern wird die Klage als erledigt betrachtet werden koennen").

31. ¿Significaría esta alusión que la Comisión desiste de su recurso sobre este punto? Se encuentran aquí las mismas dificultades que encontramos al examinar el cargo a que se refiere la letra b) del apartado 1 de la sección 2. Aquí otra vez, en la fase oral del procedimiento, al parecer, la Comisión se negó a considerar que había tratado de desistir sobre el particular. Ello hace que no tenga más remedio que buscar a través de las sucesivas definiciones de postura de la Comisión cuál es la que conviene dar por válida.

32. Habida cuenta de que, como ya he señalado, la respuesta escrita a las cuestiones del Tribunal de Justicia indica como conclusión que "el cargo [...] [se] mantiene en relación con cinco sustancias" entre las que no figura la sustancia nº 1119, como antes, propongo al Tribunal de Justicia que se atenga a dicha respuesta y considere que, en relación con el cargo referido en la letra d) del apartado 1 de la sección 2 de la demanda, la Comisión desistió, lo mismo que en relación con la sustancia nº 1119.

33. Mis conclusiones son:

1) El Tribunal de Justicia toma nota del desistimiento de la Comisión en cuanto a los cargos referidos en las letras a) y b) del apartado 1 de la sección 2, excepto en cuanto a las sustancias nos 102, 376, 878, 1332 y 1344, y en la letra d) del apartado 1 de la sección 2 del recurso.

2) El Tribunal de Justicia declara la inadmisibilidad del recurso en relación con el cargo referido en la letra b) del apartado 1 de la sección 2 en lo relativo a las sustancias nº 376 y nº 878, y con el cargo referido en la letra c) del apartado 1 de la sección 2, en tanto se basa en la falta de notificación a efectos de lo prevenido en el artículo 23 de la Directiva 79/831/CEE.

3) Desestime el recurso en todo lo demás.

4) Condene a la Comisión al pago de la totalidad de las costas.

(*) Lengua original: francés.

(1) - DO L 259, p. 10; EE 13/10, p. 228.

(2) - Por ejemplo, sentencias de 18 de marzo de 1980, Thy-Marcinelle et Monceau/Comisión (asuntos acumulados 26/79 y 86/79, Rec. p. 1083); de 28 de abril de 1971, Luetticke/Comisión (4/69, Rec. p. 325) y de 13 de julio de 1965, Lemmerz Werke/Alta Autoridad (111/63, Rec. p. 836).

(3) - C-347/88, Rec. p. I-4747.

(4) - Ibid., apartado 8.

(5) - Bundesgesetzblatt I, 5 de septiembre de 1986, p. 1470.

(6) - Bundesgesetzblatt I, p. 790.

(7) - Bundesgesetzblatt I, p. 1218.

(8) - DO L 180, p. 91.

(9) - A excepción de la sustancia nº 143; no obstante, esta última sustancia figura entre las contempladas por el tercer Reglamento modificativo en su versión definitiva, como asimismo aparece especialmente en la respuesta escrita del Gobierno alemán a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia.

(10) - Concretamente, sentencias de 15 de diciembre de 1982, Comisión/Dinamarca (211/81, Rec. p. 4547); de 7 de febrero de 1984, Comisión/Italia (166/82, Rec. p. 459); de 28 de marzo de 1985, Comisión/Italia (274/83, Rec. p. 1077), y de 13 de diciembre de 1990, Comisión/Grecia, antes citada.

(11) - Dúplica, apartado 6, versión francesa.

(12) - El subrayado es mío.

(13) - Apartado 2 del artículo 23.

(14) - DO L 259, p. 1.