Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 17 de febrero de 1993. - REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA CONTRA COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - LIQUIDACION DE CUENTAS DEL FEOGA - EJERCICIO DE 1988. - ASUNTO C-54/91.



Recopilación de Jurisprudencia 1993 página I-03399



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. Mediante el presente recurso, la República Federal de Alemania solicita la anulación parcial de la Decisión 90/644/CEE de la Comisión, de 30 de noviembre de 1990, relativa a la revisión de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA), sección "Garantía", durante el ejercicio financiero de 1988. (1)

Según dicha Decisión, a la luz de las comprobaciones efectuadas por los servicios de la Comisión, una parte de los gastos declarados por la República Federal de Alemania para el ejercicio de que se trata no cumple los requisitos establecidos por las disposiciones comunitarias y, por lo tanto, no puede ser asumido a su cargo por el FEOGA.

2. Como de costumbre, los motivos específicos de la ilicitud de cada una de las operaciones se precisaron con ocasión de los contactos bilaterales que precedieron a la decisión de revisión de cuentas y posteriormente se resumieron en un informe de síntesis dirigido a las autoridades alemanas.

Durante la fase escrita del procedimiento, la demandante desistió de algunas de sus pretensiones; además, las partes llegaron a un acuerdo en cuanto a la restituciones a la exportación en los sectores del azúcar y de los cereales, una parte del litigio sobre la que, por lo demás, se concentraban las observaciones contenidas en el escrito de intervención presentado por el Gobierno francés.

Tras precisar lo anterior, puedo emprender pues el examen de los restantes puntos controvertidos.

A. Falta de certificados de exportación: 104.909,63 DM (apartado 4.1.3.2 del informe de síntesis)

3. En primer lugar, el Gobierno alemán se opone a la afirmación contenida en el informe de síntesis según la cual era necesaria una corrección financiera a causa de la exportación de una cantidad de cereales de intervención imputada sobre el margen de tolerancia, que se concedió equivocadamente mediante un certificado de fijación por adelantado de la restitución a la exportación. En especial sostiene que no tuvo conocimiento de este hecho y que, en cualquier caso, la Decisión no está suficientemente motivada sobre el particular.

Después de las aclaraciones facilitadas por la Comisión en el escrito de contestación, el Gobierno alemán reconoció que, efectivamente, el certificado de exportación de que se trata incluía por error un margen de tolerancia pero añade que, como lo prueban varios documentos aportados a los autos, una posterior rectificación permitió salvar el error.

4. En lo que atañe a la imputación relativa a la insuficiencia de motivación, debo recordar en primer lugar que, según reiterada jurisprudencia, el alcance de la obligación de motivación que establece el artículo 190 del Tratado CEE depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en que haya sido adoptado; en particular, una decisión relativa a la revisión de cuentas en concepto de gastos financiados por el FEOGA, mediante la que se deniega la asunción con cargo a dicho fondo de una parte de los gastos declarados, no precisa motivación una pormenorizada por cuanto el Gobierno interesado está estrechamente relacionado con el proceso de elaboración de la decisión y, por lo tanto, se halla en condiciones de conocer las razones por las que la Comisión considera que no debe poner a cargo del FEOGA un importe determinado. (2)

5. Ahora bien, según los autos (véanse Anexos 1 y 2 del capítulo III del escrito de contestación), la operación discutida se refiere a la exportación a la Unión Soviética de cereales almacenados en los depósitos de los organismos de intervención, operación sobre la que se llamó la atención de las autoridades alemanas en varias ocasiones, con indicación precisa del número del certificado correspondiente. En particular, mediante escrito de 23 de mayo de 1990, la Comisión indicó que consideraba injustificada la tolerancia de 1.500.000 kilos concedida sobre el certificado nº 239 195 065.

La demandante no puede pues invocar la motivación insuficiente de la Decisión impugnada ya que, teniendo en cuenta las comunicaciones anteriores, debía estar en condiciones de comprender cual era la infracción a la normativa comunitaria a la que hacía referencia la Comisión.

6. A mi juicio, el Tribunal de Justicia tampoco puede examinar los elementos de prueba que se han aportado en el curso del procedimiento para justificar la operación cuestionada. Efectivamente, si bien es verdad, como ya se ha indicado, que la Comisión se opuso puntualmente a la vilación de la normativa comunitaria cometida por las autoridades alemanas, estas últimas hubieran podido y debido presentar los documentos de que se trata antes del 30 de julio de 1990, fecha de referencia fijada por la Comisión de conformidad con el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1723/72 de la Comisión, de 26 de julio de 1972, relativo a la revisión de las cuentas referentes al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraría, sección "Garantía". (3)

En consecuencia, procede desestimar el motivo del recurso relativo a la falta de certificados de exportación.

B. Exportaciones respecto de las cuales sólo se presentó la declaración a los servicios aduaneros después de la salida del territorio de la Comunidad: 18.037.338,54 DM (apartado 4.1.3.3 del informe de síntesis)

7. El Gobierno alemán se opone a las afirmaciones de la Comisión según las cuales, en diversas ocasiones, se concedieron restituciones a la exportación cuando las declaraciones correspondientes no se habían presentado a las aduanas competentes hasta después de la salida de los barcos lo que tuvo por efecto hacer imposible la realización de los controles necesarios.

La parte demandante añade que, si bien es verdad que en algunos casos los ejemplares de control se presentaron con retraso, ello se debió a la circunstancia de que, por tratarse de cereales de intervención o de cereales en depósito para la restitución con financiación por adelantado, la mercancía ya había sido objeto de un control aduanero.

8. Un breve repaso del marco legislativo relativo al procedimiento comunitario de exportación permitirá apreciar mejor la cuestión controvertida.

A tenor de la Directiva 81/177/CEE del Consejo, de 24 de febrero de 1981, relativa a la armonización de los procedimientos de exportación de mercancías comunitarias, (4) "la exportación fuera del territorio aduanero de la Comunidad de las mercancías [...] quedará subordinada a la presentación en una oficina de Aduanas [...] de una declaración de exportación" (artículo 2). Dicha declaración "deberá hacerse por escrito en un formulario conforme al modelo oficial apropiado" (artículo 3) y "las mercancías que se vayan a exportar deberán ser presentadas en una oficina de Aduanas de la Comunidad" (apartado 1 del artículo 5).

La declaración puede presentarse desde que las mercancías hayan sido presentadas a la oficina de Aduanas pero esta última "podrá autorizar la presentación de la declaración antes de que el declarante esté en situación de presentar las mercancías" (apartado 2 del artículo 5).

Con arreglo al artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, (5) en el documento utilizado deberán figurar todos los datos necesarios para el cálculo del importe de la restitución y, además, en el momento de la aceptación de la declaración de exportación, la mercancía deberá colocarse bajo control de la aduana hasta que haya salido del territorio aduanero de la Comunidad.

9. Como acertadamente señaló la Comisión, según estas disposiciones, por una parte, la declaración de exportación debe efectuarse por escrito, especialmente para poder comparar las indicaciones proporcionadas por el exportador con las mercancías presentadas para la exportación y, en segundo lugar, la declaración puede en verdad presentarse antes de la entrega de las mercancías pero no después de que estas hayan salido del territorio aduanero.

10. Ahora bien, según el informe de 4 de mayo de 1990 de la oficina principal de Aduana de Oldenburg (Anexo al capítulo IV del escrito de contestación de la Comisión), en los casos discutidos por la Comisión, el procedimiento de exportación no se realizó con la diligencia necesaria. En efecto, por lo que se refiere a las declaraciones aceptadas el 30 de marzo de 1988, resulta que los cinco ejemplares de control discutidos no se redactaron hasta el día siguiente al de la salida del barco, y la mercancía no se sometió a ningún control desde el punto de vista de su cantidad y de sus características. Además, en el informe meramente se da por supuesto que la declaración exigida se efectuó antes del principio de las operaciones de carga.

Asimismo, en relación con las declaraciones de exportación de 25 de enero de 1988, siempre según el citado informe, si bien el barco Tenoch zarpó del puerto de Nordenham el 2 de enero de 1988, el ejemplar de control no se registró y se entregó sino el 25 de enero de 1988; además, el funcionario encargado del despacho de Aduanas no inspeccionó las mercancías exportadas y la oficina principal de Aduanas se limitó también en este caso a dar por supuesto que hubo una declaración verbal o telefónica a su debido tiempo para cumplimentar las formalidades aduaneras. Resulta, por último que un lote parcial de harina y un lote de centeno, aunque no fueron transbordados para pesarlos, fueron objeto de un certificado de peso extendido por un miembro del personal auxiliar de Aduanas.

11. Ante semejantes irregularidades y a falta de prueba fiable sobre la presentación en tiempo útil de la declaración de exportación exigida, la afirmación del Gobierno alemán de que los productos exportados fueron efectivamente declarados antes del principio de las operaciones de carga no parece muy convincente; por otra parte, la alegación que también propuso la parte demandante según la cual no era necesario un control ya que se trataba, en el caso de autos, de cereales almacenados en los depósitos de los organismos de intervención, no encuentra tampoco el menor fundamento en la normativa comunitaria.

El motivo relativo a este aspecto de la Decisión recaida tampoco puede, por tanto, ser estimado.

C. Fecha de aceptación de la declaración de exportación por parte de los servicios de Aduanas: 251.803,64 DM (apartado 4.1.3.5 del informe de síntesis)

12. El Gobierno alemán se opone a la afirmación de la Comisión según la cual la práctica de la Administración de Aduanas alemana consistente en dejar que los operadores escojan la fecha de aceptación de la declaración y, de esta forma el tipo de restitución, es contraria al Derecho comunitario. En efecto, según la parte demandante, la normativa comunitaria no fija el día que debe tomarse en consideración como fecha de admisión de la declaración de exportación.

13. Debo decir, ante todo, que, contrariamente a lo que alega la parte demandante, no considero que la normativa comunitaria aplicable deje a las Autoridades aduaneras, y menos aún a los operadores económicos, la elección de la fecha de aceptación de la declaración de exportación.

14. En efecto, con arreglo a la Directiva 81/117, debe informarse a las autoridades competentes, en la forma exigida, de la presencia de las mercancías que se han de exportar en el recinto de una oficina de Aduanas o en otro lugar designado por las propias autoridades (apartado 3 del artículo 5) y dicha comunicación implica la presentación de la declaración en la oficina de Aduanas en la que se hayan presentado las mercancías (apartados 1 y 2 del artículo 5).

Además, se establece que las declaraciones que satisfagan los requisitos establecidos serán inmediatamente aceptados por el servicio de Aduanas, según las formalidades previstas en cada Estado miembro (apartado 1 del artículo 6).

15. Según estas disposiciones, la aceptación de la declaración de exportación debe tener lugar inmediatamente después de que esta declaración haya sido comprobada desde el punto de vista de la forma, del contenido y de su concordancia con las mercancías destinadas a la exportación.

Ahora bien, como ha destacado acertadamente la Comisión, dicho control es materialmente imposible cuando una parte de las mercancías se encuentra todavía en el silo o en un medio de transporte en tierra o, incluso cargada ya en el barco. En efecto, el control debe efectuarse inmediatamente antes de la carga y, como la declaración de exportación debe aceptarse sin demora una vez acabado el control, esta aceptación deberá producirse inmediatamente antes de la carga o poco después del principio de ésta.

En consecuencia, procede desestimar también este motivo.

D. Restituciones a la producción de almidón y de azúcar: 6.200.360,76 DM (apartados 4.2.4.1 y 4.5.1.4 del informe de síntesis)

16. El Gobierno alemán se opone a la afirmación de la Comisión según la cual el procedimiento administrativo seguido por las autoridades alemanas en este sector hace imposibles los controles materiales y constituye en su conjunto una infracción del Reglamento (CEE) nº 2169/86 de la Comisión, de 10 de julio de 1986, por el que se establecen normas precisas para el control y el pago de las restituciones a la producción en los sectores de los cereales y del arroz, (6) así como del Reglamento (CEE) nº 1729/78 de la Comisión, de 24 de julio de 1978, por el que se establecen las modalidades de aplicación relativas a la restitución a la producción para el azúcar utilizado en la industria química. (7)

Según la parte demandante, los dos Reglamentos citados no imponen controles físicos sino que dejan más bien a la apreciación de las autoridades nacionales las modalidades de control. Añade que un procedimiento que permitiese la presentación de la solicitud de restitución y la constitución de la garantía después de la transformación del producto sería, pues, licito.

17. Contra el punto de vista defendido por el Gobierno alemán, considero que semejante procedimiento no corresponde al espíritu y menos aún a la letra de las normas comunitarias aplicables.

En efecto, como aparece ya en la motivación de los dos Reglamentos citados, no se puede conceder la restitución a la producción a falta de datos precisos. (8) Por ello el artículo 4 del Reglamento nº 2169/86 y el artículo 2 del Reglamento nº 1729/78 disponen que el fabricante que desee obtener una restitución a la producción deberá presentar a las autoridades competentes una solicitud escrita indicando especialmente, la cantidad y la naturaleza de los productos que se vayan a transformar, así como el lugar de la transformación. Además, en el marco del procedimiento de control, deberán facilitarse indicaciones suplementarias a la autoridad competente para que ésta pueda proceder a las comprobaciones necesarias (apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 2169/86 y apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 1729/78).

18. Ahora bien, el procedimiento alemán, que permite la presentación de la solicitud de restitución después de la transformación, parece encontrarse, por una parte, en abierta contradicción con las disposiciones de los artículos citados y, por otra, hace imposible la realización de eventuales controles físicos sobre la mercancía.

Sobre este último aspecto, observo que, como establece expresamente el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento nº 2169/86 y como resulta implícitamente de las disposiciones del Reglamento nº 1729/78 relativas al procedimiento de control, incluso si la comprobación se hace normalmente mediante controles administrativos, las autoridades competentes deben poder proceder, cuando lo consideren necesario, a controles directos sobre la mercancía cuando lo consideren necesarios.

19. En realidad, especialmente según el escrito de réplica, el Gobierno alemán parece admitir que semejante procedimiento no corresponde al tenor de las disposiciones citadas; subraya de todos modos que esta manera de proceder corresponde al espíritu de la normativa comunitaria y garantiza igualmente la eficacia de los controles.

La demandante añade, por otra parte, que el sistema de los controles que la Comisión pretende aplicar puede obstaculizar la continuidad y la regularidad de la producción, incitando a la industria de transformación a recurrir cada vez más al almidón y al azúcar procedentes de países terceros que están sometidos a un régimen de control menos estricto.

20. A este respecto, y sin entrar en el detalle de las imputaciones formuladas por la parte demandante, me limitaré a observar, en primer lugar que, según reiterada jurisprudencia, cuando un Reglamento establece medidas específicas de control, los Estados miembros están obligados a aplicarlas sin que sea preciso pronunciarse sobre el fundamento de su tesis según la cual sería más eficaz un sistema de control distinto (9) y, en segundo lugar, que los Estados miembros no pueden pretender justificar prácticas contrarias a la normativa comunitaria formulando críticas sobre la oportunidad de la normativa de que se trate.

Este motivo, pues, también debe desestimarse a mi parecer.

Costas

21. El Gobierno alemán desistió de la parte del recurso relativa a las restituciones a la exportación en los sectores de los cereales y del azúcar, a raíz de la adopción de la Decisión 91/583/CEE de la Comisión, de 31 de octubre de 1991, (10) que declaró a cargo del FEOGA los importes de que se trata. No obstante, solicita que las costas relativas a este extremo sean impuestas a la Comisión ya que las restituciones controvertidas deberían haberse efectuado correctamente ab initio.

Esta tesis, que por otra parte rechaza la Comisión, no me parece que pueda ser estimada. En efecto, según la motivación tanto de la Decisión recurrida como de la posterior Decisión 91/583, la Comisión se reservó explícitamente la facultad de reexaminar su oposición si el Estado miembro interesado procedía a un control suplementario de los gastos controvertidos y aportaba pruebas suficientes para eliminar las dudas sobre el fundamento de las restituciones declaradas.

Si, por consiguiente, la Comisión ha vuelto sobre su decisión no parece que ello se deba más que a nuevos elementos de apreciación que le han sido proporcionados y no a un simple cambio de opinión por su parte.

22. A la luz de las consideraciones que anteceden, propongo pues al Tribunal de Justicia que:

1) Desestime el recurso.

2) Condene en costas a la República Federal de Alemania.

3) Declare que la República Francesa, parte coadyuvante, soportará sus propias costas.

(*) Lengua original: italiano.

(1) ° Decisión 90/644/CEE (DO L 350, p. 82).

(2) ° Sentencia de 14 de enero de 1981, Alemania/Comisión (819/79, Rec. p. 21), apartados 19 a 21.

(3) ° DO L 186, p. 1; EE 03/06, p. 70. Dicho párrafo fue añadido por el Reglamento (CEE) nº 422/86 de la Comisión, de 25 de febrero de 1986 (DO L 48, p. 31). Véase también la sentencia de 8 de enero de 1992, Italia/Comisión (C-197/90, Rec. p. I-1), apartado 8.

(4) ° DO L 83, p. 40.

(5) ° DO L 351, p. 1.

(6) ° DO L 189, p. 12.

(7) ° DO L 201, p. 26; EE 03/14, p. 216.

(8) ° Véase el tercer considerando del Reglamento (CEE) nº 1729/78 y del Reglamento (CEE) nº 2169/86.

(9) ° Sentencia de 14 de enero de 1981, Alemania/Comisión, antes citada, apartado 10.

(10) ° DO L 314, p. 47.