Conclusiones del Abogado General Saggio presentadas el 24 de febrero de 2000. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República de Austria. - Incumplimiento de Estado - Directiva 93/89/CEE - Peajes - Autopista de Brenner - Prohibición de discriminación - Obligación de fijar el importe de los peajes en función de los costes de la red de infraestructuras de que se trate. - Asunto C-205/98.



Recopilación de Jurisprudencia 2000 página I-07367



Conclusiones del abogado general

1 Mediante recurso interpuesto el 29 de mayo de 1998, la Comisión de las Comunidades Europeas solicitó a este Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 169, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente, artículo 226 CE, párrafo segundo), que declare que la República de Austria ha infringido lo dispuesto en el artículo 7, letras b) y h), de la Directiva 93/89/CEE (1) con motivo de algunas modificaciones -introducidas en 1995 y 1996- del régimen de peajes percibidos sobre los vehículos de más de tres ejes por el trayecto completo de la autopista de Brenner. La importancia de dicha autopista para el tráfico de mercancías por carretera entre Alemania e Italia, así como la importancia económica del litigio, aconsejan proceder a un examen detallado de las disposiciones comunitarias y del régimen de tarifas que se encuentran en la base de las imputaciones formuladas por la Comisión contra Austria.

Normativa comunitaria pertinente

2 El sector de los peajes y de los derechos de uso de las autopistas se encuentra en el punto de confluencia entre la política de transportes comunitaria (debido al impacto de dichas cargas sobre el tráfico intracomunitario) y de la armonización fiscal (debido al carácter parafiscal que tienen dichas cargas). A este respecto, la Directiva 93/89, adoptada sobre la base de los artículos 75 y 99 del Tratado CEE (modificados inicialmente por el Tratado de la Unión Europea, y actualmente artículos 71 CE y 93 CE), contiene algunas disposiciones referidas específicamente a los peajes y los derechos de uso. Según el artículo 2, guiones segundo y tercero, se entiende por «peaje» el «pago de un importe determinado por efectuar un vehículo un recorrido entre dos puntos» de una autopista, importe que se calcula en función de la distancia recorrida y de la categoría del vehículo, mientras que el concepto de «derechos de uso» designa «el pago que dé derecho a utilizar, por parte de un vehículo, [una autopista] durante un período de tiempo determinado». (2) Subrayo asimismo que, a efectos de la aplicación de la Directiva de que se trata, se entiende por «vehículo» únicamente «el vehículo de motor o el conjunto de vehículos acoplados, destinados únicamente al transporte de mercancías por carretera y con un peso total en carga autorizado igual o superior a 12 toneladas» (artículo 2, cuarto guión). Ahora bien, por lo que respecta a la cuestión específica de los peajes de autopistas, los artículos 7 a 9 contienen un régimen que pretende armonizar, al menos parcialmente, los aspectos más destacados, con objeto de contribuir a la progresiva «eliminación de las distorsiones de la competencia entre las empresas de transporte de los diversos Estados miembros». (3) A efectos del presente asunto, hay que recordar que, según el artículo 7, letras b) y h), de la Directiva 93/89, los peajes «se aplicarán sin discriminación directa o indirecta por razón de la nacionalidad del transportista y sin discriminación por el origen o destino del transporte», (4) y que sus importes «estarán relacionados con los costes de construcción, explotación y ampliación de la red de infraestructuras de que se trate». (5) El plazo para la adaptación de los ordenamientos jurídicos nacionales a la Directiva se estableció en el 1 de enero de 1995. (6)

3 Mediante sentencia de 5 de julio de 1995, (7) el Tribunal de Justicia anuló, a instancia del Parlamento Europeo, la Directiva 93/89 por adolecer de vicios sustanciales de forma, (8) si bien manteniendo sus efectos «hasta que el Consejo haya adoptado una nueva normativa en la materia». (9) El Tribunal desestimó la petición del Parlamento de que impusiera al Consejo un plazo para la adopción de una nueva normativa en la materia, si bien observó simultáneamente que «[ello] no excluye que el Consejo tenga el deber de poner remedio, dentro de un plazo razonable, a la irregularidad cometida». (10)

4 La recientísima Directiva 1999/62/CE, (11) adoptada al amparo de los artículos 71 CE y 93 CE, regula de nuevo la cuestión de los gravámenes a los vehículos pesados de transporte, sustituyendo de este modo a la Directiva 93/89. (12) La nueva Directiva, que entró en vigor el 20 de julio de 1999, (13) prevé que los Estados miembros adapten su Derecho interno antes del 1 de julio de 2000. (14) Las definiciones de «peaje» y «vehículo» que figuran en ella son idénticas a las de la Directiva 93/89, mientras que la normativa relativa a la percepción de los peajes presenta notables diferencias. A efectos del presente procedimiento, basta recordar que, según el artículo 7, apartados 4 y 9, los peajes «se aplicarán sin discriminación directa o indirecta por razón de la nacionalidad del transportista o del origen o destino del vehículo», (15) mientras que «los importes medios ponderados de los peajes estarán en relación con los costes de construcción, explotación y ampliación de la red de infraestructuras de que se trate». (16) Asimismo, en la nueva Directiva se aprecia una mayor preocupación por la protección del medio ambiente y el desarrollo equilibrado de las redes de transporte, (17) también por lo que respecta a la magnitud de los peajes. De hecho, en el artículo 7, apartado 10, se establece que los Estados miembros pueden variar los importes de los peajes percibidos en función tanto de «las clases de emisiones de los vehículos, siempre y cuando ningún peaje supere en más del 50 % el peaje cobrado a los vehículos equivalentes que cumplen las normas de emisiones más estrictas» como de que «sea de noche o de día, siempre y cuando ningún peaje supere en más del 100 % el peaje cobrado durante el período más barato del día», sin perjuicio de que «toda variación en los peajes cobrados en relación con las clases de emisiones de los vehículos o con el momento del día será proporcional al objetivo perseguido». (18)

El régimen de tarifas pertinente

La autopista de Brenner

5 La autopista de Brenner, técnicamente denominada A13, parte de la autopista de Inntal (A12) a la altura de la ciudad de Innsbruck y atraviesa el Tirol hasta llegar a la frontera con Italia, situada en el puerto de Brenner (a una altura de 1.376 metros sobre el nivel del mar), con una longitud total de 34,5 km. Dicha arteria, que atraviesa un territorio sumamente accidentado y cuenta con numerosos puentes y viaductos, constituye el tramo más sensible de un complejo de autopistas de gran importancia para la Comunidad, destinado a comunicar Italia con Alemania y, a través de esta última, con los restantes países de Europa septentrional. De forma paralela a la autopista, transcurren también la línea ferroviaria y la carretera nacional B182, por la que está prohibida la circulación de vehículos de transporte con un peso superior a 7,5 toneladas.

6 Por el norte, se entra en la autopista de Brenner a través de dos ramales que parten de los desvíos de Wilten y de Amras, que se encuentran en la autopista A12 entre los puestos de peaje de Innsbruck Este y de Innsbruck Oeste. Los dos ramales de la autopista confluyen, respectivamente tras 1,5 y 2,6 km, en el cruce de Berg Isel, a partir del cual la autopista continua sin bifurcaciones hasta la frontera italiana. En dirección sur, a partir del puesto de peaje de Innsbruck Oeste se encuentran las siguientes salidas a la carretera nacional B182 que transcurre de forma paralela: Innsbruck Sur, tras 3 km; Patsch-Igls, tras 7 km; Stubaital, tras 10 km; Matrei-Steinach, tras 19 km; Nößlach, tras 27 km, y, por último, Brennersee, tras 33 km. En cada una de dichas salidas hay un puesto de peaje; el único puesto de peaje situado directamente en la autopista -y, de hecho, el más importante para el tráfico pesado- se encuentra en Schönberg, aproximadamente a 10 km de Innsbruck, inmediatamente después de la salida de Stubaital.

7 La totalidad de la red de autopistas austriacas, incluida la autopista de Brenner, es propiedad, en régimen de dominio económico, del Estado federal austriaco. Desde 1983, la construcción y ampliación de dichas infraestructuras, inicialmente financiadas en los mercados de capitales, se han encomendado a la sociedad ASFINAG, controlada por el Estado federal y que se encarga de centralizar todas las operaciones de financiación relativas a la totalidad del sistema de autopistas austriaco. En la época de autos, la explotación de la autopista A13 estaba encomendada a la sociedad anónima Alpen Straßen, que también explotaba la autopista de Inntal (A12) y la autovía de Arlberg (S16), y que estaba controlada por el Estado federal y por el Land de Tirol. Dicha sociedad utilizaba para la explotación, el mantenimiento y la mejora de las infraestructuras que gestionaba los ingresos derivados de los peajes percibidos, formalmente ingresados por el Estado federal, transfiriendo las cantidades no utilizadas al balance de ASFINAG, que las utilizaba para hacer frente a los costes derivados de las operaciones financieras vinculadas a la totalidad de la red de autopistas austriaca.

El sistema de percepción de los peajes

8 Desde la entrada en funcionamiento de la autopista de Brenner, Austria aplica en ella un sistema de peaje de tipo semiabierto («halb-offenes Mautsystem») articulado en torno a un puesto de peaje principal -el de Schönberg- situado en la propia autopista, por el que transita la mayor parte del tráfico pesado, y puestos de peaje secundarios instalados en las salidas de la autopista anteriormente mencionadas. A efectos de la percepción del peaje, el sistema aplicado por el Gobierno austriaco distingue tres tipos de trayectos («Strecke»):

a) trayecto completo («Gesamtstrecke»), que comprende básicamente la totalidad del trayecto de 34,5 km comprendido entre los puestos de peaje de Innsbruck Oeste o de Innsbruck Este y la frontera con Italia en el puerto de Brenner, pero que también incluye el trayecto comprendido entre el puesto de peaje de Schönberg y el puesto de peaje de Matrei-Steinach. (19) El peaje correspondiente al trayecto completo se percibe en el puesto de peaje de Schönberg;

b) trayecto parcial («Teilstrecke»), que comprende únicamente los trayectos de autopista comprendidos entre los puestos de peaje de Innsbruck Oeste o Innsbruck Este y el puesto de peaje de Schönberg (aproximadamente 10 km) y entre el puesto de peaje de Matrei-Steinach y la frontera con Italia (aproximadamente 16 km), así como los tramos más cortos comprendidos dentro de alguno de esos dos trayectos (por ejemplo, el tramo Innsbruck Oeste-Patsch-Igls, de 7 km, o bien el tramo Matrei-Steinach-Nößlach, de aproximadamente 7 km). El peaje correspondiente al trayecto parcial se percibe en los puestos de peaje secundarios correspondientes a los tramos de que se trate, a la entrada o a la salida dependiendo de los casos;

c) trayecto corto («Kurzstrecke»), que comprende únicamente el tramo de 1,5 km comprendido entre el puesto de peaje de Brennersee y la frontera con Italia. El peaje se percibe en el puesto de peaje de Brennersee, a la entrada o a la salida.

9 A efectos del presente procedimiento, el sistema de tarifas aplicado en la autopista de Brenner sólo resulta pertinente por lo que respecta a los «vehículos» en el sentido precisado en el artículo 2, cuarto guión, de la Directiva 93/89, antes citado, es decir, los vehículos destinados exclusivamente al transporte de mercancías por carretera y que tengan un peso total en carga autorizado igual o superior a 12 toneladas. Además, dentro de dicha categoría debe distinguirse entre los vehículos de hasta tres ejes y los vehículos de más de tres ejes: en efecto, a cada una de esas subcategorías se le aplica un régimen de tarifas diferente. La percepción del peaje tiene lugar mediante la adquisición de billetes de un viaje o de tarjetas de abono, dependiendo del tipo de trayecto elegido.

El régimen de peajes por los vehículos de más de tres ejes

10 Tal como se desprende de las tarifas adjuntas al recurso de la Comisión, (20) a 30 de junio de 1995 el régimen de peajes para los vehículos de más de tres ejes se articulaba, dependiendo del trayecto elegido, del siguiente modo:

a) trayecto completo: el billete de un viaje costaba 1.000 ATS, equivalente a 28,98 ATS por km (1.000 : 34,5 = 28,98), mientras que la adquisición de una tarjeta de abono de 100 puntos («100-Punkte Karte») permitía reducir el coste del viaje a 600 ATS, equivalentes a 17,39 ATS por km (600 : 34,5 = 17,39). En el caso de los vehículos poco ruidosos, el billete de un viaje costaba 750 ATS, equivalentes a 21,73 ATS por km (750 : 34,5 = 21,73), mientras que la adquisición de una tarjeta de abono de 100 viajes («100-Fahrten-Karte») permitía reducir el coste del viaje a 500 ATS, equivalentes a 14,49 ATS por km (500 : 34,5 = 14,49); (21)

b) trayecto parcial: el billete de un viaje costaba 300 ATS, equivalentes a 30 ATS por km (300 : 10 = 30), por el trayecto Innsbruck-Schönberg y 19,35 ATS por km (300 : 15,5 = 19,35) por el trayecto Matrei-Brenner, mientras que la adquisición de la tarjeta de abono de 100 puntos permitía reducir el coste del viaje a 200 ATS, equivalentes a 20 ATS por km (200 : 10 = 20) en el caso del trayecto Innsbruck-Schönberg y 12,90 ATS por km (200 : 15,5 = 12,90) en el del trayecto Matrei-Brenner. El régimen aplicado era fundamentalmente el mismo en el caso de los vehículos poco ruidosos; (22)

c) trayecto corto: el billete de un viaje costaba 100 ATS, equivalentes a 66,67 ATS por km (100 : 1,5 = 66,67), mientras que la adquisición de la tarjeta de abono de 100 puntos permitía reducir el coste del viaje a 80 ATS, equivalentes a 53,33 ATS por km (80 : 1,5 = 53,33). El régimen aplicado era fundamentalmente el mismo en el caso de los vehículos poco ruidosos. (23)

11 El 17 de mayo de 1995, el Parlamento regional de Tirol («Tiroler Landtag») aprobó una resolución («Entschließung») por la que instaba al Gobierno regional a adoptar las medidas necesarias para que las autoridades federales adoptaran una nueva regulación del sistema de tarifas aplicables en el caso de la autopista de Brenner específicamente para el tráfico pesado. (24) A raíz de dicha iniciativa política, el Gobierno federal adoptó, el 30 de mayo de 1995, una decisión (25) en la que disponía que la primera parte de la reforma de las tarifas propuesta por las autoridades tirolesas entrara en vigor el 1 de julio de 1995. La novedad más importante la constituía el hecho de que el régimen especial para los vehículos poco ruidosos quedaba derogado (26) y de que los principales descuentos («100-Punkte Karte» y «100-Fahrten Karte») para los vehículos de más de tres ejes eran sustituidos por la simple posibilidad de adquirir una tarjeta de prepago («Wertkarte») que únicamente ofrecía ventajas para los trayectos parciales (200 ATS en lugar de 300 para el tramo Innsbruck-Schönberg, y 240 ATS en lugar de 300 para el tramo Matrei-Brenner) y para el trayecto corto (80 ATS en lugar de 100).

12 El Parlamento federal («Nationalrat») austriaco instó al Gobierno federal, mediante una resolución de 16 de noviembre de 1995, (27) a completar la nueva normativa en materia de peajes en la autopista de Brenner en el sentido deseado por el Parlamento regional tirolés. A raíz de esta declaración política, el Gobierno federal adoptó, el 9 de enero de 1996, una nueva decisión (28) en la que se establecía que la totalidad de las modificaciones de tarifas auspiciadas por las autoridades tirolesas entraría definitivamente en vigor el 1 de febrero de 1996. La novedad más importante de la segunda parte de esta reforma consistía en modificar los peajes correspondientes al trayecto completo de los vehículos de más de tres ejes en función de sus características ecológicas, de modo que los vehículos poco ruidosos y con emisiones poco contaminantes (29) debían pagar un peaje inferior al de los demás vehículos, así como del carácter diurno o nocturno del trayecto.

13 Tras esta compleja reforma de las tarifas en dos tiempos, el régimen de peajes aplicable en la autopista de Brenner para los vehículos de más de tres ejes quedaba, a 1 de febrero de 1996, del siguiente modo:

a) trayecto completo: el billete de un viaje costaba 1.150 ATS para los vehículos poco ruidosos y con emisiones poco contaminantes, equivalentes a 33,33 ATS por km (1.150 : 34,5 = 33,33), 1.500 ATS para todos los demás vehículos, equivalentes a 43,48 ATS por km (1.500 : 34,5 = 43,48), y 2.300 ATS por el trayecto nocturno (entre las 22 h y las 5 h), equivalentes a 66,67 ATS por km (2.300 : 34,5 = 66,67). La adquisición de una tarjeta de prepago no modificaba el importe de dichos peajes;

b) trayecto parcial: el billete de un viaje costaba 300 ATS (igual que anteriormente), equivalentes a 30 ATS por km en el caso del tramo Innsbruck-Schönberg y a 19,35 ATS por km en el del tramo Matrei-Brenner. No se contemplaba ningún régimen especial para el tráfico nocturno ni para los vehículos poco ruidosos y con emisiones poco contaminantes. La adquisición de una tarjeta de prepago permitía reducir el coste del viaje a 200 ATS en el caso del tramo Innsbruck-Schönberg, equivalentes a 20 ATS por km, y a 240 ATS en el del tramo Matrei-Brenner, equivalentes a 15,48 ATS por km (240 : 15,5 = 15,48);

c) trayecto corto: el billete de un viaje costaba 100 ATS (como anteriormente), equivalentes a 66,67 ATS por km, mientras que la adquisición de una tarjeta de prepago permitía reducir el coste del viaje a 80 ATS, equivalentes a 53,33 ATS por km. El régimen era el mismo para el tráfico nocturno y para los vehículos poco ruidosos y con emisiones poco contaminantes.

14 Se estableció un régimen especial de media tarifa («Halbpreisregelung») para los vehículos de más de tres ejes que efectuaran un viaje de ida y vuelta por el trayecto de Innsbruck a Matrei, de 19 km, y de Schönberg a Matrei, de 9 km. De acuerdo con las normas generales, dichos vehículos deben pagar la tarifa completa tanto a la ida como a la vuelta, pagando el peaje en el puesto de peaje de Schönberg. Sin embargo, durante el viaje de regreso desde Matrei a Schönberg, tales vehículos reciben un billete de regreso gratuito en dicho puesto de peaje, lo que les permite reducir a la mitad el coste total del viaje de ida y vuelta (es decir, 1.150 o 1.500 ATS en lugar de 2.300 o 3.000 ATS). Por otro lado, en caso de adquisición de una tarjeta de prepago, existe otro descuento: a la vuelta, el puesto de peaje de Schönberg emite un bono de descuento de 750 ATS sobre el precio del trayecto completo (1.150 ATS) para los vehículos poco ruidosos o con emisiones poco contaminantes, y de 1.100 ATS sobre el precio del trayecto completo (1.500 ATS) para los demás vehículos de más de tres ejes. Gracias a este sistema, el trayecto de ida y vuelta cuesta solamente 400 ATS (1150 - 750 = 400; 1500 - 1100 = 400) para todos los vehículos de más de tres ejes, equivalentes -si se considera el itinerario de 38 km Innsbruck-Matrei-Innsbruck- a 10,53 ATS por km (400 : 38 = 10,53) y -si se considera el itinerario de 18 km Schönberg-Matrei-Schönberg- a 22,22 ATS por km (400 : 18 = 22,22).

Procedimiento por incumplimiento y pretensiones de las partes

15 El Gobierno austriaco informó regularmente a la Comisión (30) de la reforma de las tarifas que había decidido aplicar en la autopista de Brenner a los vehículos con un peso total en carga igual o superior a 12 toneladas y de más de tres ejes. Tras un largo intercambio de correspondencia con las autoridades austriacas acerca del alcance, el fundamento y la justificación de las modificaciones de tarifas de que se trata, la Comisión consideró que existía una infracción del Derecho comunitario, consistente en el incumplimiento por parte de las autoridades austriacas del artículo 7, letras b) y h), de la Directiva 93/89, de modo que el 9 de abril de 1996 envió al Gobierno austriaco un escrito (31) en el que le instaba a presentar sus observaciones al respecto, con arreglo al procedimiento del artículo 169 del Tratado. Las observaciones presentadas por Austria, comunicadas a la Comisión mediante escrito de 5 de junio de 1996, (32) no se consideraron satisfactorias. Por consiguiente, el 13 de enero de 1997 la Comisión decidió enviar al Gobierno austriaco un dictamen motivado (33) con arreglo a lo previsto en el artículo 169, párrafo primero, del Tratado, reiterando su convicción acerca de la existencia de una infracción del Derecho comunitario. En su escrito de contestación de 28 de mayo de 1997, (34) las autoridades austriacas negaron que existiera dicha infracción, propugnando simultáneamente que el litigio con la Comisión pudiera resolverse mediante una solución respetuosa a la vez de las necesidades del transporte intracomunitario y de la protección del medio ambiente. Un posterior intercambio de escritos con la Comisión, que se prolongó hasta febrero de 1998, permitió aclarar algunos aspectos concretos del objeto de litigio, sin permitir, sin embargo, resolverlo.

16 El 29 de mayo de 1998, la Comisión interpuso un recurso con arreglo al artículo 169, párrafo segundo, del Tratado, en el que, fundamentalmente, solicitaba al Tribunal de Justicia que:

- Declare que, al haber procedido el 1 de julio de 1995 y el 1 de febrero de 1996 a aumentar el importe de los peajes por el trayecto completo de la autopista de Brenner, vía de tránsito a través del territorio austriaco utilizada mayoritariamente por vehículos de otros Estados miembros, la República de Austria infringió el artículo 7, letra b), de la Directiva 93/89.

- Declare que, al no haber percibido dichos peajes con el único fin de cubrir los costes de construcción, explotación y ampliación de la autopista de Brenner, la República de Austria infringió el artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89.

- Condene en costas a la República de Austria.

17 La República de Austria solicitó al Tribunal de Justicia que:

- Desestime el recurso en su totalidad.

- Condene en costas a la Comisión.

Sobre la posibilidad de fundar un procedimiento por incumplimiento en la infracción de una Directiva anulada cuyos efectos se han mantenido provisionalmente

18 Con carácter preliminar, (35) el Gobierno austriaco niega que la Comisión pueda fundar un procedimiento por incumplimiento en la infracción de la Directiva 93/89, anulada por el Tribunal de Justicia mediante la citada sentencia de 5 de julio de 1995, pero cuyos efectos se mantuvieron provisionalmente vigentes. Este cuestionamiento se debe fundamentalmente al retraso -de casi cuatro años- con el cual el Consejo adoptó la Directiva 1999/62, destinada a sustituir a la anulada por el Tribunal de Justicia, así como a las diferencias de contenido existentes entre la Directiva 93/89, cuya infracción se imputa a Austria, y la propuesta de la Comisión de 13 de noviembre de 1996, (36) de la que posteriormente se derivó la Directiva 1999/62.

19 No puedo acoger la tesis austriaca. Es cierto que, en la citada sentencia de 5 de julio de 1995, el Tribunal subrayó, al pronunciarse sobre la oportunidad de mantener los efectos de la Directiva anulada, que el Consejo tenía «el deber de poner remedio, dentro de un plazo razonable, a la irregularidad cometida», (37) pero discutir sobre la magnitud de dicho plazo y las eventuales consecuencias de un retraso excesivo no parece pertinente a los efectos del presente procedimiento, en el que se debe apreciar únicamente el fundamento de las infracciones de la Directiva 93/89 imputadas. Ahora bien, el pronunciamiento del Tribunal de Justicia me parece suficientemente claro: los efectos de la Directiva anulada se mantienen hasta que el Consejo adopte una nueva normativa en la materia, (38) y dicho mantenimiento implica necesariamente la posibilidad de que la Comisión inicie procedimientos por incumplimiento contra los Estados miembros que infrinjan la Directiva anulada. La necesidad de evitar una discontinuidad en el programa de armonización de la fiscalidad de los transportes, así como evidentes consideraciones de seguridad jurídica -como señaló el Abogado General Sr. Léger-, (39) justificaban que se mantuvieran los efectos de la Directiva anulada: en tales circunstancias, si se permitiera a un Estado miembro incumplir impunemente las disposiciones de esta última y, por ende, se impidiera a la Comisión reaccionar para restablecer la legalidad, se estaría poniendo en peligro de manera inevitable el efecto útil del contenido del fallo de la sentencia de 5 de julio de 1995.

20 Por lo demás, existe un precedente concreto en la materia. Mediante sentencia de 5 de marzo de 1998, (40) el Tribunal declaró que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 93/89 al no haber adaptado el Derecho interno a la misma en el plazo establecido para ello. El Gobierno francés no utilizó el argumento ahora formulado por Austria, ni el Tribunal estimó que debiera -como habría podido hacer- (41) examinarlo de oficio. Así pues, si procede declarar la admisibilidad de un procedimiento por incumplimiento por la no adaptación del Derecho interno a una Directiva anulada cuyos efectos se han mantenido, con mayor razón aun deberá declararse también la admisibilidad de un procedimiento por incumplimiento por la infracción de algunas disposiciones de dicha Directiva.

Sobre la existencia de una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad del transportista

Consideraciones introductorias

21 En primer lugar, la Comisión imputa a Austria haber introducido, mediante la reforma de las tarifas en dos tiempos efectuada en 1995 y 1996, una discriminación por razón de la nacionalidad del transportista en perjuicio de los vehículos de más de tres ejes que recorran el trayecto completo de la autopista de Brenner, que en su gran mayoría no están matriculados en Austria. Por tanto, se trata de una infracción del artículo 7, letra b), de la Directiva 93/89, en la medida en que en él se establece que los peajes deben aplicarse «sin discriminación directa o indirecta por razón de la nacionalidad del transportista». (42)

22 Según la Comisión, la discriminación de que se trata no tiene un carácter directo, en la medida en que la normativa austriaca no se basa en la nacionalidad del transportista y se aplica indistintamente tanto a los vehículos de transportistas austriacos como a los pertenecientes a transportistas de otros Estados miembros. En consecuencia, debe hablarse de una forma de discriminación indirecta, igualmente prevista en el artículo 7, letra b), de la Directiva 93/89 y plenamente reconocida por la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, según la cual «las normas sobre igualdad de trato no sólo prohíben las discriminaciones manifiestas basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado». (43) En concreto, dicha discriminación indirecta basada en la nacionalidad del transportista (según se prevé en la Directiva 93/89) se funda en la matriculación del vehículo. (44) A este respecto, la Comisión se remite a la sentencia Corsica Ferries, (45) en la que el Tribunal de Justicia afirmó que el concepto de discriminación indirecta por razón de la nacionalidad de los operadores económicos también puede aplicarse al caso de un tratamiento preferencial a los buques que naveguen bajo pabellón nacional, «dado que los buques que navegan bajo pabellón nacional son explotados, por regla general, por operadores económicos nacionales, mientras que los transportistas originarios de otros Estados miembros no explotan, en general, buques matriculados en el primer Estado». (46) Asimismo, el Tribunal de Justicia señaló que «lo que termina de afirmarse no queda afectado por la circunstancia de que, en la categoría de los operadores económicos desfavorecidos puedan figurar también transportistas nacionales que exploten buques no matriculados en su Estado, ni por el hecho de que en el grupo de operadores favorecidos puedan encontrarse transportistas originarios de otros Estados miembros que exploten buques matriculados en el primer Estado miembro, mientras que el grupo favorecido está constituido, esencialmente, por los propios nacionales». (47) Considero que los principios que inspiran dicha jurisprudencia pueden aplicarse también al sector del transporte de mercancías por carretera. Es cierto que la normativa comunitaria relativa al mercado de los transportes de mercancías por carretera (48) no exige que el transportista sea el propietario del vehículo destinado al transporte de mercancías, contemplando -en referencia concreta al transporte internacional por cuenta de terceros- el uso de contratos de alquiler o de arrendamiento financiero con objeto de adquirir la disponibilidad del propio vehículo. (49) Ahora bien, por otro lado, comparto la hipótesis según la cual, en principio, los transportistas originarios de un Estado miembro disponen de vehículos matriculados en dicho Estado miembro, cualquiera que sea el título (propiedad, alquiler, o arrendamiento financiero) en el que se base dicha disponibilidad. (50) Comprendo que el resultado final de una hipótesis como ésa equivale a una especie de presunción de identidad entre la nacionalidad del transportista y el lugar de matriculación de los vehículos de que dispone; ahora bien, tal presunción, aunque no siempre sea válida, es sin embargo razonable y aceptable si se tiene en cuenta el estado actual del transporte de mercancías por carretera en la Comunidad.

23 Estas precisiones permiten delimitar con mayor precisión el contenido de las imputaciones formuladas por la Comisión contra Austria. En esencia, la Comisión parte de dos premisas de carácter objetivo, fácilmente acreditables y difícilmente discutibles, para demostrar la existencia de una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad del transportista. Si se hace abstracción de la ambigüedad con que están formuladas algunas partes del recurso, (51) el razonamiento de la Comisión puede sintetizarse en los siguientes puntos, que a continuación analizaré por separado: a) la primera premisa la constituye el hecho de que las modificaciones de tarifas de 1995 y de 1996 afectaron únicamente a los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo de la autopista de Brenner; b) la segunda premisa la constituye el hecho de que los vehículos de que se trata están en su gran mayoría matriculados en Estados miembros distintos de Austria y pertenecen, por tanto, a transportistas no austriacos; c) la consecuencia que se deriva de dichas premisas consiste en la existencia de una discriminación indirecta en perjuicio de los transportistas no austriacos, que utilizan vehículos de más de tres ejes para recorrer el trayecto completo de la autopista de Brenner, con respecto a la situación de los transportistas austriacos, los cuales, en cambio, utilizan en su mayor parte vehículos de hasta tres ejes para recorrer el trayecto completo y vehículos de más de tres ejes para trayectos parciales de la autopista de que se trata.

24 El examen de las dos premisas en que se basa la Comisión resulta particularmente simple, gracias a la abundancia y la exhaustividad de los datos disponibles sobre el importe de los peajes y el volumen de tráfico, así como al hecho de que la parte austriaca no las discutiera sobre el fondo. En cambio, resulta muy compleja la comprobación puntual de las consecuencias que se derivan de dichas premisas, debido a las numerosas objeciones formuladas por la parte contraria a los criterios de apreciación utilizados por la Comisión.

Sobre la primera premisa: los aumentos de tarifas

25 El hecho de que las modificaciones de tarifas introducidas por el Gobierno austriaco en 1995 y 1996 afectan únicamente a los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo (52) de la autopista de Brenner puede deducirse directamente de la lectura de las tarifas oficiales que la Comisión adjuntó a su recurso. (53) Según los datos que ya he expuesto anteriormente, (54) el coste de un viaje únicamente de ida en el que se recorra el trayecto completo pasó, para dichos vehículos, de 1.000 ATS, equivalentes a 28,98 ATS por km, que podían reducirse a 600 ATS, equivalentes a 17,39 ATS por km, mediante la adquisición de un abono, a 1.500 ATS, equivalentes a 43,48 ATS por km, sin ninguna posibilidad de descuento, lo que significa que, a partir del 1 de febrero de 1996, se produjo -si se consideran las posibilidades de descuento habitualmente utilizadas por los transportistas- un aumento de 900 ATS (es decir, del 150 %) en el coste del trayecto completo, equivalentes a un aumento de 26,09 ATS por km. En el caso de los vehículos poco ruidosos, el aumento de tarifa fue menos gravoso (siempre que se atuvieran a los valores «EURO II» por lo que respecta a las emisiones contaminantes): el coste de un viaje únicamente de ida pasó de 750 ATS, equivalentes a 21,73 ATS por km, que podían reducirse a 500 ATS, equivalentes a 14,49 ATS por km, mediante la adquisición de un abono, a 1.150 ATS, equivalentes a 33,33 ATS por km, sin ninguna otra posibilidad de descuento, lo que implica un aumento de 650 ATS (es decir, del 130 %) en el coste del trayecto completo, equivalentes a un aumento de 18,84 ATS por km. Por último, en 1996 se introdujo una tarifa única especial para el trayecto nocturno (de las 22 h a las 5 h) de 2.300 ATS, equivalentes a 66,67 ATS por km, lo que implica un aumento de 1.700 ATS (es decir, del 283 %), equivalentes a 49,28 ATS por km, en el caso de los vehículos normales y de 1.800 ATS (es decir, del 360 %), equivalentes a 52,18 ATS por km, en el de los vehículos poco ruidosos y con emisiones poco contaminantes. Para dar mayor claridad a estos datos, subrayo que, a partir del 1 de febrero de 1996, un vehículo de más de tres ejes que recorra el trayecto completo de la autopista de Brenner paga un 150 % más si viaja de día y un 283 % más si viaja de noche, mientras que un vehículo «ecológico» paga un 130 % más si viaja de día y un 360 % más si viaja de noche.

26 Con la misma claridad cabe deducir de las tarifas oficiales que el importe de los peajes no experimentó, el 1 de febrero de 1996, incremento alguno ni para los vehículos de hasta tres ejes -independientemente del trayecto elegido (completo, parcial o corto) y de que el recorrido fuera diurno o nocturno- ni para los vehículos de más de tres ejes que no recorran el trayecto completo de la autopista de Brenner. (55) Para estos últimos, no está previsto ningún régimen especial ni en el caso del tráfico nocturno ni por motivos de carácter ecológico (carácter poco ruidoso y emisiones poco contaminantes). Por lo que respecta, además, al régimen especial de media tarifa aplicado en el trayecto comprendido entre Schönberg y Matrei, (56) los descuentos existentes permitieron mantener el importe de los peajes de ida y vuelta para dicho trayecto en un valor único de 400 ATS, que resulta perfectamente acorde con la media de los demás trayectos parciales.

27 Así pues, pienso que puede considerarse aceptable la primera premisa objetiva del razonamiento de la Comisión, según la cual las modificaciones de tarifas introducidas por el Gobierno austriaco en 1995 y 1996 afectaron únicamente a los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo de la autopista de Brenner.

Sobre la segunda premisa: los volúmenes de tráfico

28 La Comisión supone que los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo de la autopista de Brenner están en su gran mayoría matriculados en Estados miembros distintos de Austria, derivando de ello la consecuencia de que pertenecen a transportistas no austriacos. Los datos disponibles sobre el volumen de tráfico en dicha autopista sustentan la tesis de la Comisión. Esta última, basándose en un estudio técnico efectuado en 1995 por encargo del Gobierno austriaco, (57) así como en algunas afirmaciones contenidas en comunicaciones efectuadas por las autoridades austriacas, (58) calculó que aproximadamente el 84 % de todos los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo de la autopista de Brenner (trayecto recorrido por el 99 % de los vehículos de más de tres ejes) no están matriculados en Austria. (59) Este dato no ha sido desmentido por el Gobierno austriaco, que además confirmó su fundamento en su escrito de 5 de junio de 1996, (60) en el que no discutía que «el aumento de los peajes de que se trata afecta sobre todo a vehículos que no están matriculados en Austria». (61) En cambio, la Comisión sostiene que los vehículos de más de tres ejes que recorren los trayectos parciales de la autopista de Brenner (trayectos efectuados únicamente por el 1 % del total de este tipo de vehículos) están en su gran mayoría matriculados en Austria; aun cuando no proporciona datos precisos a este respecto, subraya que «es natural que los trayectos parciales, incluido el tramo comprendido entre Innsbruck y Matrei, sean recorridos en su gran mayoría por vehículos austriacos dedicados al tráfico local y regional», (62) y señala que dichas observaciones no han sido desmentidas por las autoridades austriacas. (63) Por último, por lo que respecta a los vehículos de hasta tres ejes que recorren la autopista de Brenner la Comisión sostiene que también ellos están en su gran mayoría matriculados en Austria. (64) A este respecto, del estudio técnico antes citado se desprende que, en 1994, estaban matriculados en Austria el 99,6 % de los vehículos de hasta tres ejes utilizados para el tráfico interno, el 88,2 % de los utilizados para el tráfico con origen o destino en una localidad austriaca y ninguno de los utilizados para el tránsito.

29 Ahora bien, si se parte de la presunción -a la que ya me he referido anteriormente- de que, por regla general, existe identidad entre la nacionalidad del transportista y el país de matriculación del vehículo, el dato que acaba de exponerse puede interpretarse asimismo en el sentido de que el 84 % de los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo de la autopista de Brenner pertenecen a transportistas no austriacos. Esto constituye el corolario lógico de la apreciación basada en los datos relativos a la matriculación de vehículos.

30 Así pues, considero que puede acogerse también la segunda premisa objetiva de la tesis de la Comisión, según la cual la gran mayoría de los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo de la autopista de Brenner no están matriculados en Austria y pertenecen, por tanto, a transportistas no austriacos.

Sobre la demostración comparativa de la existencia de una discriminación indirecta

31 Hasta ahora, la Comisión ha acreditado que las modificaciones de tarifas de 1995 y 1996 afectaron en su gran mayoría a transportistas no austriacos. Pero esto no basta para demostrar la existencia de una discriminación indirecta en perjuicio de estos últimos. A este respecto, el hecho de que exista un porcentaje de cerca del 16 % de vehículos austriacos afectados por las modificaciones no excluye que pueda existir una discriminación indirecta, desde el momento en que dicho porcentaje no constituye «una parte importante» (65) del tráfico de vehículos de más de tres ejes por el trayecto completo de la autopista de Brenner. No obstante, procede recordar -como acertadamente observa el Gobierno austriaco- (66) que, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal, una discriminación «sólo puede consistir en la aplicación de normas distintas a situaciones comparables o en la aplicación de la misma norma a situaciones diferentes». (67) En el presente caso, es necesario comprobar, por tanto, si el sistema de percepción de los peajes en la autopista de Brenner implica efectivamente, tras las modificaciones introducidas en 1995 y 1996, la aplicación de tarifas diferenciadas a situaciones comparables. En efecto, la suerte de las imputaciones formuladas por la Comisión contra el Gobierno austriaco dependerá precisamente de que las situaciones sean o no comparables.

32 A este respecto, la Comisión considera que es posible comparar las situaciones de los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo de la autopista de Brenner con las situaciones, consideradas análogas, de los vehículos de más de tres ejes que recorren los trayectos parciales y de los vehículos de hasta tres ejes que recorren el trayecto completo. (68) Que existe una considerable diferencia de trato en materia de tarifas entre la primera situación y las otras dos parece fuera de toda duda. Queda por comprobar si la primera situación puede considerarse análoga -y, por ende, comparable- a las otras dos. En otros términos, debe plantearse la cuestión de si es jurídicamente posible comparar: a) trayectos diferentes, pero recorridos por vehículos con el mismo tipo de ejes; b) vehículos con diferentes tipos de ejes, pero que recorren el mismo tipo de trayecto.

Sobre la posibilidad de comparar los diversos tipos de trayecto

33 La Comisión considera que puede establecerse una comparación entre los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo de la autopista de Brenner y los que recorren los trayectos parciales de esta última, para determinar si los primeros están discriminados con respecto a los segundos. A este respecto, para poder pronunciarse sobre el carácter comparable -a igualdad del tipo de ejes- de los diferentes recorridos procede definir con precisión el ámbito de estos últimos. Preguntada al respecto, la Comisión precisó, en su respuesta escrita de 26 de octubre de 1999, que sólo algunos trayectos parciales pueden ser tomados en consideración a efectos de la comparación con el trayecto completo de la autopista de Brenner. Se trata de los siguientes trayectos: a) el trayecto parcial entre Innsbruck y Schönberg (o bien Stubaital), de cerca de 10 km, cuyo coste (no modificado) asciende, mediante la tarjeta de prepago, a 200 ATS, equivalentes a 20 ATS por km; b) el trayecto parcial -pese a ser considerado «completo» desde la lógica del sistema de tarifas austriaco- (69) que va de Innsbruck a Matrei, de aproximadamente 19 km, cuyo coste (no modificado) asciende, mediante el régimen especial de media tarifa y con los descuentos vinculados a la tarjeta de prepago, (70) a 200 ATS, equivalentes a 10,53 ATS por km; c) el trayecto parcial -pese a ser también considerado «completo» en el marco del sistema de tarifas vigente- entre Schönberg (o bien Stubaital) y el puerto de Brenner, de cerca de 24,5 km, cuyo coste, tras las modificaciones introducidas en 1995 y 1996, coincide con el régimen aplicable al trayecto total, a saber: 1.150 ATS para los vehículos poco ruidosos y con emisiones poco contaminantes, es decir, 46,94 ATS por km (1.150 : 24,5 = 46,94); 1.500 ATS para todos los demás vehículos, es decir, 63,14 ATS por km (1.500 : 24,5 = 63,14); 2.300 ATS por el trayecto nocturno, es decir, 93,88 ATS por km (2.300 : 24,5 = 93,88); d) el trayecto parcial desde Matrei al puerto de Brenner, de cerca de 15,5 km, cuyo coste, tras las modificaciones introducidas en 1995 y 1996 y con la tarjeta de prepago, experimentó un ligero aumento: actualmente, asciende a 240 ATS, equivalentes a 15,48 ATS por km.

34 Siento cierta perplejidad ante los criterios utilizados por la Comisión para elaborar la lista de trayectos parciales comparables. En efecto, los trayectos contemplados en las letras b) y c) están incluidos, con arreglo al sistema de tarifas vigente, en la categoría general del «trayecto completo», del que constituyen una expresión, mientras que solamente los trayectos de autopista entre Innsbruck y Schönberg y entre Matrei y el puerto de Brenner -así como los tramos más cortos comprendidos dentro de los mismos- se consideran «trayectos parciales» (71) y están sujetos al régimen correspondiente. Admito que el trayecto de la letra b) puede considerarse, atendiendo al régimen especial de media tarifa que se le aplica, equivalente desde un punto de vista material a un trayecto parcial y, por tanto, ser utilizado como parámetro para determinar la posibilidad de comparar, pero no entiendo cuál puede ser la utilidad de incluir en la lista de trayectos comparables el trayecto de la letra c), que no sólo recibe a todos los efectos el mismo trato que un trayecto completo, sino que tampoco se beneficia del régimen especial de media tarifa. Me parece injustificado comparar situaciones en que vehículos idénticos recorren tramos análogos pagando tarifas idénticas. Los trayectos parciales de las letras a), b) y d) son, en mi opinión, los únicos que pueden ser objeto de una comprobación de su comparabilidad con el trayecto completo de la autopista de Brenner.

35 La parte austriaca formuló objeciones más radicales a los criterios utilizados por la Comisión. En efecto, según Austria, para que pueda procederse a una comparación entre el trayecto completo y los trayectos parciales habría que tomar en consideración la totalidad de estos últimos, establecer el valor medio del coste de los mismos y, por último, comparar dicho valor con el coste de recorrer trayecto completo. Según el Gobierno austriaco, sus cálculos (72) demuestran que, si se sigue esta metodología, los costes medios del trayecto completo y de los trayectos parciales son muy similares y que, por tanto, no existe ninguna discriminación indirecta. No niego que una objeción como ésa afecta a la sustancia del argumento comparativo de la Comisión: ¿por qué los trayectos parciales -y sólo algunos de ellos- deben considerarse comparables al trayecto completo? El Gobierno austriaco considera que puede responderse a esta pregunta en el sentido de que, de forma abstracta, los vehículos de más de tres ejes pueden elegir libremente el trayecto que recorren, y así decidir, por ejemplo, pagar un coste por kilómetro de 69,70 ATS para recorrer el trayecto entre Schönberg y Nößlach (aproximadamente 16,5 km, con un peaje de 1.150 ATS) para efectuar la entrega de mercancías destinadas a las infraestructuras turísticas o para retirar sus residuos. (73) La Comisión, en cambio, sostiene que es necesario tener en cuenta única y exclusivamente los trayectos parciales efectivamente utilizados por el transporte pesado para satisfacer exigencias comerciales e industriales de una cierta importancia. A este respecto, únicamente la ciudad de Innsbruck y las localidades de Fulpmes, cerca de Stubaital, y de Matrei presentan un interés que pueda justificar, desde un punto de vista comercial e industrial, la llegada de vehículos de más de tres ejes: al margen de la ciudad de Innsbruck, capital de Tirol y gran centro económico, la localidad de Fulpmes alberga empresas que producen artículos de montaña, mientras que en Matrei está la sede de un gran número de grandes empresas, que operan principalmente en los sectores textil, de la construcción y de los productos cárnicos. En cambio, todas las demás ciudades o localidades situadas a lo largo de la autopista de Brenner tienen un interés casi exclusivamente turístico y no existe en ellas ninguna razón que justifique la llegada de tráfico pesado. De ello se desprende, según la Comisión, que los únicos trayectos parciales que deben tomarse en consideración deben ser los enumerados anteriormente, que son los únicos que, al conectar a las localidades económicamente más importantes, son utilizados por vehículos de más de tres ejes. Considero que el criterio defendido por la Comisión es el más correcto. En efecto, para poder establecer una comparación entre trayectos de autopista es necesario que dichos trayectos sean comparables, es decir, que sean recorridos por vehículos de más de tres ejes que efectúen transportes de un tipo análogo. Ahora bien, en el trayecto completo y en los trayectos parciales indicados por la Comisión cabe considerar razonablemente que los vehículos de que se trata tienen razones análogas para circular: efectuar el transporte pesado, con una finalidad comercial o industrial, de mercancías en tránsito, o bien con origen o destino en una de dichas localidades (Innsbruck, Fulpmes y Matrei). En cambio, no existe ningún motivo para incluir en la lista de trayectos parciales que debe tomarse en consideración tramos que, en realidad, no interesan en modo alguno a efectos del transporte de mercancías, o que están relacionados con él de manera completamente marginal. Por tanto, las objeciones formuladas por el Gobierno austriaco carecen de fundamento.

36 Tampoco me parece pertinente la referencia al carácter extremadamente marginal del tráfico de vehículos pesados por los trayectos parciales de la autopista de Brenner. En efecto, según los datos estadísticos disponibles (74) únicamente el 1 % de los vehículos de más de tres ejes recorren trayectos parciales en dicha autopista. Efectivamente, la baja intensidad del tráfico pesado que circula por dichos trayectos no excluye que éstos puedan compararse con el trayecto completo, pues a efectos de una eventual discriminación no reviste tanta importancia la distribución del tráfico pesado entre el trayecto completo y los trayectos parciales como los porcentajes de vehículos matriculados en Austria y en los Estados miembros que circulan por ellos. Ahora bien, de los datos disponibles se desprende que, por el trayecto total, circulan en una gran mayoría vehículos no austriacos, mientras que por los trayectos parciales circulan -aunque sea en una cantidad exigua- vehículos que en su gran mayoría son austriacos.

37 El Gobierno austriaco objeta que la baja intensidad del tráfico pesado por los trayectos parciales de la autopista de Brenner, aun no siendo un elemento que impida por sí solo proceder a la comparación, (75) sí excluye, sin embargo, la aplicabilidad del nuevo régimen de tarifas «diferenciado» (con peajes diferentes para los vehículos «ecológicos» y para el tráfico nocturno) a dichos trayectos, por el hecho de que los costes administrativos de gestión de un régimen de este tipo son demasiado elevados en relación con el volumen de tráfico. La objeción no me parece pertinente. El régimen «diferenciado» forma parte de una compleja reforma de las tarifas, que afectó exclusivamente a los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo e implicó, en términos absolutos, aumentos considerables de los peajes pagados por los vehículos de este tipo, independientemente de las diferencias de tarifa introducidas con este fin. Ahora bien, los trayectos parciales no se vieron afectados ni siquiera por aquellos aumentos de tarifas que hubieran podido aplicarse sin modificar el sistema administrativo vigente, y por tanto sin ocasionar ningún gasto adicional. Por lo demás, como observó la Comisión a este respecto, (76) no resulta creíble que los gastos administrativos vinculados a la mera percepción de un peaje más elevado sean superiores a los que ya soporta el Gobierno austriaco para gestionar el sistema de las tarjetas de prepago y el régimen especial de media tarifa en los trayectos parciales. En todo caso, «los Estados miembros no pueden invocar dificultades internas [...] para justificar el incumplimiento de los compromisos [...] derivados de las Directivas comunitarias», (77) con mayor razón aún cuando, como en el presente caso, está en juego el principio de no discriminación. Por tanto, me parece que debe desestimarse la objeción formulada por el Gobierno austriaco.

38 Una vez hechas estas precisiones, y partiendo de las premisas objetivas a las que me he referido anteriormente, considero que puede identificarse la existencia de una discriminación indirecta de los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo, en su gran mayoría no matriculados en Austria, frente a los vehículos análogos que recorren los trayectos parciales contemplados en las letras a), b) y d), en su gran mayoría matriculados en Austria. En efecto, estos últimos se ven favorecidos por el hecho de pagar, respectivamente, 20 ATS por km, 10,53 ATS por km y 15,48 ATS por km, prescindiendo de los requisitos «ecológicos» y de que el recorrido sea nocturno o diurno, mientras que en el caso del trayecto completo los vehículos poco ruidosos y con emisiones poco contaminantes pagan 33,33 ATS por km, los demás pagan 43,48 ATS por km y, en caso de trayectos nocturnos, todos los vehículos pagan 66,67 ATS por km. Por consiguiente, si recorren el trayecto completo, los vehículos de más de tres ejes pagan como mínimo -si son «ecológicos» y viajan de día- 33,33 ATS por km, frente a una media de 15,34 ATS por km pagada por los vehículos análogos en los trayectos parciales considerados relevantes. En otras palabras, el coste por kilómetro del trayecto completo es más del doble que el coste por kilómetro de los trayectos parciales. En la práctica, ello produce una discriminación indirecta basada en la matriculación de los vehículos y, por ende, -por los motivos ya expuestos- por razón de la nacionalidad del transportista, en contra de lo dispuesto en el artículo 7, letra b), de la Directiva 93/89. Como señala la Comisión, (78) este estado de cosas se ve confirmado por la propia resolución de 17 de mayo de 1995, mediante la cual el Parlamento regional de Tirol promovió la reforma de las tarifas de que se trata: en efecto, en ella se expone la necesidad de proteger a los «transportistas nacionales» («heimischen Frächter») contra las «drásticas cargas» («drastische Belastung») que habrían entrañado para ellos las modificaciones de tarifa previstas, reconociendo de este modo que las nuevas medidas debían tener un cierto efecto proteccionista y, por ende, discriminatorio. (79)

Sobre la posibilidad de comparar los vehículos con diversos tipos de ejes

39 Por otra parte, la Comisión considera, en referencia al trayecto completo de la autopista de Brenner, que los vehículos de más de tres ejes y los vehículos de hasta tres ejes son comparables a efectos de determinar la eventual discriminación de los primeros frente a los segundos por lo que respecta a la nacionalidad de los transportistas. A este respecto, observo que deben tenerse en cuenta únicamente los vehículos en el sentido precisado por la Directiva 93/89, excluyendo por tanto los autobuses, los vehículos privados y los vehículos con un peso total en carga inferior a 12 toneladas.

40 Austria disiente sobre el carácter comparable de los vehículos con diversos tipos de ejes. En efecto, según afirma, los vehículos de más de tres ejes ocasionan un importante deterioro de la infraestructura de autopistas y tienen un mayor impacto negativo sobre el medio ambiente que los vehículos de hasta tres ejes. Por lo que respecta al deterioro de la infraestructura, el Gobierno austriaco sostiene, fundamentalmente, que los vehículos de más de tres ejes, al tener una mayor capacidad de carga, suelen utilizar la autopista de Brenner con un peso en carga netamente superior al de los demás vehículos y, por tanto, la desgastan más rápidamente. Por otro lado, por lo que respecta al impacto medioambiental, el Gobierno austriaco subraya los efectos negativos que la mayor potencia de los motores de los vehículos de que se trata puede tener en el consumo de combustible y, por ende, en el volumen de emisiones contaminantes.

41 La Comisión opone diversos argumentos a estas objeciones. En primer lugar, sostiene -sin ser contradicha por el Gobierno austriaco- que «el desgaste de la infraestructura provocado por un determinado vehículo depende no sólo del número de ejes, sino también de otros factores como el peso total en relación con el número de ejes, el peso por eje y el sistema de suspensión del eje motor». (80) En segundo lugar, a su entender no hay elementos que permitan afirmar que los vehículos de más de tres ejes entrañen un mayor riesgo para el medio ambiente que los demás, habida cuenta del hecho de que más del 90 % de los vehículos de que se trata se conforman ya a los valores «EURO II». (81) Considero que estos argumentos permiten disipar cualquier duda sobre posibilidad de comparar los vehículos de hasta tres ejes con los vehículos de más de tres ejes.

42 Una vez aclarado el carácter comparable de los dos tipos de vehículos, procede comprobar si existe, en el presente caso, una discriminación indirecta. Los únicos datos disponibles a este respecto son los expuestos en la tabla 6 del estudio técnico austriaco antes citado, según los cuales -prescindiendo del tipo de trayecto recorrido- en 1994 estaban matriculados en Austria el 99,6 % de los vehículos de hasta tres ejes utilizados para el tráfico interno, el 88,2 % de los utilizados para el tráfico con origen o destino en Austria y ninguno de los utilizados para el tránsito. Obviamente, la Comisión invoca los dos primeros porcentajes para afirmar que la mayoría de los vehículos de que se trata son austriacos, (82) mientras que Austria pone el énfasis en el tráfico de tránsito para señalar que ninguno de los vehículos que lo realizan es austriaco. (83) Se trata de un ejemplo clásico de manipulación de las cifras. A este respecto, procede comprobar qué dicen efectivamente los datos disponibles. Para 1994, la mencionada tabla hace referencia a un número medio diario de 334 vehículos de hasta tres ejes, (84) distribuidos del siguiente modo: 189 para el tráfico interno, 43 para el tráfico con origen o destino en Austria y 102 para el tráfico de tránsito. Ahora bien, a mi juicio el tráfico interno no debe considerarse a estos efectos, ya que este tipo de tráfico lo realizan vehículos que, por definición, no recorren el trayecto completo de la autopista de Brenner. Quedan los otros dos tipos de tráfico, que arrojan una media diaria de 145 vehículos (334 - 189 = 145). De ellos, sólo 38 estaban matriculados en Austria, mientras que los 107 restantes estaban matriculados en otros Estados miembros. De ello se desprende que, de los vehículos de hasta tres ejes que efectuaron en 1994 el trayecto completo de la autopista de Brenner, presumiblemente sólo el 26 % estaban matriculados en Austria, mientras que el 74 % restante estaban matriculados en otros países. Esto demuestra, a mi entender, que no podía existir ninguna discriminación indirecta por razón de la nacionalidad del transportista, en la medida en que del régimen de tarifas más favorable para los vehículos de hasta tres ejes se beneficiaban sobre todo transportistas no austriacos. Por tanto, considero que, en esa medida, no puede acogerse la argumentación de la Comisión.

Sobre las posibles justificaciones de la discriminación detectada

43 He ilustrado en los puntos anteriores de qué modo las modificaciones de tarifa introducidas por el Gobierno austriaco en 1995 y 1996 pueden dar lugar a una discriminación indirecta, por razón de la nacionalidad del transportista, de los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo de la autopista de Brenner, en su gran mayoría no matriculados en Austria, frente a los vehículos análogos, en su gran mayoría matriculados en Austria, que recorren algunos trayectos parciales de esa misma autopista considerados relevantes a efectos del tráfico pesado. En principio, dicha discriminación, al ser indirecta, puede estar justificada por motivos objetivos o neutros, vinculados, entre otras cosas, a las exigencias de la política nacional de transportes y de protección del medio ambiente. (85) El Gobierno austriaco se refiere expresamente a dichas exigencias, por lo que es necesario comprobar si efectivamente existen y qué incidencia pueden tener, en el presente caso, en el trato dispensado a los transportistas.

44 El Gobierno austriaco mencionó la protección del medio ambiente en la correspondencia intercambiada con la Comisión con anterioridad a la interposición del recurso por parte de ésta, pero ni en el escrito de contestación ni en la dúplica se hace referencia expresa a ella, si no es para mencionar de pasada el impacto negativo sobre el medio ambiente de los vehículos de más de tres ejes (86) y en relación, sobre todo durante la noche, con las exigencias de la población que habita en las proximidades de la autopista. (87) No se puede negar la indefectible necesidad, invocada por el Gobierno austriaco, de proteger el medio ambiente también en el marco de la política comunitaria de transportes. (88) No obstante, en el presente caso dicho Gobierno no ha aclarado de qué modo la aplicación de peajes discriminatorios puede tener efectos positivos sobre la protección del territorio de que se trata. Basta considerar solamente que, si se pretende gravar, por razones técnicas relacionadas con el ruido o con las emisiones contaminantes, determinados tipos de vehículos considerados más perjudiciales que otros, nada indica que el único instrumento idóneo para ello sea el de discriminar indirectamente a los transportistas no austriacos. (89)

45 Por lo que respecta a las exigencias de la política nacional de transportes, el Gobierno austriaco pone el énfasis en el volumen de tráfico de tránsito que soporta la autopista de Brenner, y en particular en el fenómeno del «desvío de tráfico» («Umwegtransit»). Con esta expresión se hace referencia al hecho de que un porcentaje significativo (entre el 30 % y el 40 %) de los vehículos de más de tres ejes que realizan el transporte de mercancías entre Alemania y Europa septentrional, por un lado, e Italia, por el otro, considera conveniente dar un rodeo con respecto al trayecto normal y atravesar Austria por la autopista de Brenner en lugar de atravesar Suiza, país en el que los costes de las autopistas son más elevados, o utilizar los puertos y el túnel por el lado francés. Por tanto, un vehículo procedente de Bruselas y que se dirija a Milán estará interesado en transitar por Austria en lugar de atravesar Suiza, cuyos costes son más elevados. (90) No niego que el Gobierno austriaco tiene alguna razón cuando lamenta la peculiar situación del «corredor tirolés», encajado entre dos grandes Estados miembros (Alemania e Italia) con unas economías profundamente interrelacionadas, cuyos intercambios provocan una continua expansión del tráfico de mercancías por carretera. Tampoco niego que, hasta ahora, se han acumulado graves retrasos en el desarrollo armonioso del transporte combinado y los acuerdos entre la Comunidad y Suiza en materia de transportes. Sin embargo, considero que no cabe reconocer a los inconvenientes señalados por las autoridades austriacas, en el contexto concreto del presente asunto, la condición de verdadero motivo de justificación de una medida estatal que viola el principio de no discriminación. En efecto, el establecimiento de un régimen de tarifas de carácter discriminatorio no es el medio apropiado para resolver dichos inconvenientes, en la medida en que, sin eliminar los motivos estructurales del exceso de tráfico de tránsito a través de Austria, añade un trato que perjudica a los transportistas no austriacos. Por tanto, considero que el artículo 7, letra b), de la Directiva 93/89 impide que se discrimine a los transportistas que dan un rodeo para reducir los costes. En consecuencia, entiendo que la finalidad disuasoria perseguida por las autoridades austriacas con el nuevo régimen de tarifas no puede considerarse un motivo objetivo y neutro que justifique una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad del trasportista. (91)

Sobre la existencia de una discriminación indirecta en razón del origen o el destino del transporte

46 La Comisión imputa a Austria haber introducido, mediante las modificaciones de las tarifas de 1995 y 1996, una nueva discriminación de carácter indirecto relacionada con el «origen» y el «destino» del transporte, en contra de la prohibición enunciada en el artículo 7, letra b), de la Directiva 93/89. Esta imputación, formulada de manera ambigua e incompleta, hace necesario precisar el ámbito de aplicación de la disposición de que se trata, que, por las consideraciones que desarrollaré más adelante, debe considerarse autónoma con respecto a aquella, ya examinada, que prohíbe las discriminaciones relacionadas con la nacionalidad del transportista.

47 Al referirse al origen y el destino del transporte, la Directiva 93/89 prohíbe cualquier discriminación que afecte a los transportistas, independientemente de su nacionalidad, en función del lugar en el que tenga su origen o su destino el transporte de mercancías, y ello con objeto de evitar que se dispense un trato preferencial a localidades, zonas o Estados miembros enteros que experimenten una especial intensidad de tráfico o exigencias económicas específicas. La razón de ser de esta prohibición debe atribuirse a la necesidad de eliminar cualquier forma de distorsión de la competencia entre las empresas de transporte de los Estados miembros. (92) Del hecho de que la prohibición de que se trata no tome en cuenta la nacionalidad del transportista se desprende que los términos «origen» y «destino» deben interpretarse en el sentido de que se refieren a todas las posibles modalidades de transporte que tengan como origen o destino una localidad situada en un determinado Estado miembro, modalidades que comprenden tanto el tráfico nacional (93) como el internacional, en tránsito o no. (94) Además, por lo que se refiere al tráfico internacional, en Austria se aplica un régimen comunitario especial para el tráfico exclusivamente de tránsito: en efecto, este tipo de tráfico está sujeto a un régimen diferenciado (95) tanto con respecto al tráfico nacional como al que tiene su origen o su destino en una localidad austriaca. La imputación de la Comisión según la cual los vehículos que transportan mercancías en tránsito por el territorio austriaco están discriminados con respecto a los demás vehículos que utilizan la autopista de Brenner (96) debe apreciarse, por tanto, teniendo en cuenta el régimen especial a que está sujeto el tráfico de tránsito a través de Austria. Por esta razón, cualquier discriminación en perjuicio de los vehículos en tránsito reviste aun mayor gravedad, por cuanto en el caso de Austria se estableció, atendiendo a sus propias peticiones, un régimen que ya supedita este tipo de tráfico a condiciones sumamente restrictivas. (97) Naturalmente, para determinar si existe el ilícito imputado a Austria debe comprobarse si existe efectivamente una discriminación indirecta en el presente caso, para lo que conviene utilizar el mismo método empleado anteriormente para determinar si había o no una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad del transportista.

48 El razonamiento de la Comisión puede sintetizarse como sigue: a) las modificaciones de tarifa impugnadas afectan únicamente a los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo de la autopista de Brenner; b) dichos vehículos realizan en su gran mayoría tráfico de tránsito a través del territorio austriaco; c) la consecuencia es una discriminación indirecta por razón del origen o el destino del transportista contra los vehículos de que se trata, destinados principalmente al tránsito, con respecto a los vehículos de más de tres ejes que recorren trayectos parciales y a los vehículos de hasta tres ejes que recorren el trayecto completo, tanto en uno como en otro caso destinados principalmente a modalidades de tráfico distintas del tránsito.

49 En el marco del examen de la anterior imputación, ya subrayé que las modificaciones de tarifa controvertidas afectan únicamente a los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo. Con el fin de demostrar que la gran mayoría de los vehículos de este tipo transportan mercancías en tránsito, la Comisión alega, sin ser contradicha por el Gobierno demandado, que el 99 % de los vehículos de más de tres ejes recorren el trayecto completo, que el tráfico de tránsito supone el 80 % del transporte de mercancías a través de la autopista de Brenner y que aproximadamente el 94 % del tráfico de tránsito corresponde a vehículos no matriculados en Austria. (98) Ahora bien, no considero que estos datos puedan demostrar la alegación de la Comisión. En efecto, procede considerar que el primer porcentaje (99 %) incluye también aquellos vehículos que no realizan tráfico de tránsito, mientras que el segundo (80 %) y el tercero (94 %) no distinguen los vehículos en función del tipo de ejes. Ahora bien, de la tabla 6 del estudio técnico austriaco al que me he remitido ya en varias ocasiones se desprende que, en 1994, de los vehículos de más de tres ejes (99) que recorrieron la autopista de Brenner, una media diaria de 2.439 vehículos realizaron tráfico de tránsito, una media de 370 vehículos realizaron tráfico con origen o destino en una localidad austriaca y una media de 31 vehículos realizó tráfico nacional (interno a Austria). Una vez depuradas dichas cifras del volumen del tráfico nacional, que por regla general no implica el recorrido del trayecto completo, de ellas se deduce que, como media, efectuaban diariamente el trayecto total 2.809 vehículos de más de tres ejes (2.439 + 370 = 2.809). No obstante, si bien es cierto que el tráfico de tránsito utiliza siempre el trayecto completo, no puede decirse lo mismo del tráfico con origen o destino en una localidad austriaca, que, por el contrario, dependiendo de las exigencias, puede efectuar también trayectos parciales (por ejemplo, desde Matrei o hacia Matrei muy bien pueden imaginarse flujos de tráfico en ambos sentidos de la autopista). En consecuencia, en referencia a este último tipo de tráfico es posible plantear, de forma abstracta, un primer escenario en el que todo el tráfico «con origen o destino» en Austria utilice siempre el trayecto completo, (100) y un segundo escenario en el que dicho tráfico no utilice nunca el trayecto completo. En el caso de la primera hipótesis, el tráfico «con origen o destino» en Austria debería computarse conjuntamente con el tráfico de tránsito; al proceder de este modo, se llegaría a la conclusión de que, de los vehículos de más de tres ejes que recorrieron en 1994 el trayecto completo, una media diaria de 2.439, equivalentes al 86,8 %, realizaba tráfico de tránsito. En el caso de la segunda hipótesis, el tráfico «con origen o destino» en Austria no debe computarse conjuntamente con el de tránsito; al proceder de este modo, se obtiene que el 100 % de los vehículos de más de tres ejes que recorrieron el trayecto completo realizaba tráfico de tránsito. Por tanto, de ello se desprende que el porcentaje de vehículos de más de tres ejes que utilizaron el trayecto completo de la autopista de Brenner en 1994 para realizar tráfico de tránsito osciló entre un mínimo del 86,8 % y un máximo del 100 %. No cabe duda que se trata en todo caso de la gran mayoría de los vehículos de más de tres ejes que cubren el trayecto completo. De ello se desprende que también la segunda alegación de la Comisión se ve corroborada por los datos objetivos y puede, por tanto, considerarse demostrada.

50 De las premisas examinadas hasta ahora se desprende que el régimen de tarifas austriaco, que establece costes más elevados para los vehículos de más de tres ejes que realizan el trayecto completo de la autopista de Brenner, se traduce en una discriminación (indirecta) de los vehículos de este tipo, en su gran mayoría destinados al tráfico de tránsito, con respecto a los vehículos de más de tres ejes que realizan trayectos parciales y a los vehículos de hasta tres ejes que realizan el trayecto completo, tanto en uno como en otro caso destinados principalmente a tipos de tráfico distintos del de tránsito y no perjudicados por dichas modificaciones de tarifa. No abundaré en el carácter comparable de las situaciones examinadas, que considero haber comprobado ya en el análisis de la primera imputación. Queda en todo caso por comprobar si, en el presente caso, existe efectivamente una discriminación indirecta.

51 Por regla general, los vehículos de más tres ejes que realizan trayectos parciales no están destinados al tráfico de tránsito. Dichos vehículos se benefician de una tarifa que, como se ha visto con ocasión del examen de la primera imputación, es más favorable que la aplicada a los vehículos similares que realizan el trayecto completo y realizan, en su gran mayoría, tráfico de tránsito. Por tanto, puede hablarse de una discriminación indirecta por razón del origen o el destino del transporte, en el sentido anteriormente precisado.

52 En cambio, por lo que respecta a los vehículos de hasta tres ejes que recorren el trayecto completo, recuerdo que de los datos disponibles para 1994 se desprende que una media diaria de 145 vehículos de este tipo realizó tráfico de tránsito y tráfico «con origen o destino» en Austria (los únicos tipos de tráfico que implican el uso del trayecto completo). De estos vehículos, sólo 43 realizaron tráfico «con origen o destino» en Austria, mientras que los otros 102 realizaron tráfico de tránsito. De ello se desprende que, de los vehículos de hasta tres ejes que utilizaron en 1994 el trayecto completo de la autopista de Brenner, un porcentaje que oscila entre el 70,3 % (en la hipótesis de que el tráfico «con origen o destino» en Austria utilice siempre el trayecto completo) y el 100 % (en la hipótesis de que dicho tráfico no utilice nunca el trayecto completo) realizó tráfico de tránsito. Por tanto, del régimen de tarifas más favorable para los vehículos de hasta tres ejes se beneficiaban, sobre todo, vehículos en tránsito. En estas circunstancias, no considero que exista ninguna discriminación indirecta por razón del origen o el destino del transporte.

53 Por lo que respecta a los posibles motivos de justificación de la discriminación de los vehículos de más de tres ejes que recorren el trayecto completo realizando tráfico de tránsito, en relación con los vehículos que recorren trayectos parciales realizando otros tipos de tráfico, se aplican las consideraciones formuladas en relación con la primera imputación de la Comisión, a las que me remito.

Sobre la falta de relación entre los importes de los peajes y los costes de la red de infraestructuras

Consideraciones introductorias

54 La Comisión formula una tercera y última imputación contra el Gobierno austriaco, muy diferente de las que hemos examinado hasta ahora, relativa a la inobservancia del artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89, según el cual «los importes de los peajes estarán relacionados con los costes de construcción, explotación y ampliación de la red de infraestructuras de que se trate». Para comprobar su fundamento procede aclarar el significado y el alcance de la disposición de que se trata, de la que las partes ofrecen interpretaciones divergentes, y determinar a continuación si, en el presente caso, las modificaciones de las tarifas de 1995 y 1996 estuvieron o no relacionadas con los costes de la «red de infraestructuras de que se trata».

55 Con carácter preliminar, subrayo que, en el marco de la red de autopistas austriaca, que se extiende a lo largo de 660 km, sólo seis tramos de autopista -entre los que se encuentra la autopista de Brenner- están sujetos a peaje. Ahora bien, desde el momento en que el Gobierno austriaco ya exige a todos los vehículos con un peso total en carga autorizado igual o superior a doce toneladas, independientemente de que estén matriculados en Austria o en el extranjero, el pago de un derecho de uso por la utilización de la red de autopistas, (101) el cobro a esos mismos vehículos de un peaje en la autopista de Brenner daría lugar, a falta de una disposición por la que se establezca una excepción, a una infracción del artículo 7, letra a), de la Directiva 93/89, según el cual «no se percibirán simultáneamente peajes y derechos de uso por la utilización del mismo tramo de carreteras». Por otro lado, la Comisión no dirige contra Austria ninguna imputación específica sobre este aspecto concreto del régimen de tarifas de la autopista de Brenner, ya que parte del supuesto de que, a este respecto, puede aplicarse la excepción establecida en el párrafo segundo del referido artículo 7, letra a), según el cual «los Estados miembros podrán aplicar también peajes por la utilización de puentes, túneles y carreteras que atraviesen puertos de montaña». Según la Comisión, esta excepción se aplica a la autopista de Brenner, en la medida en que ésta puede considerarse equivalente a una sucesión de puentes, túneles y puertos de montaña. (102) La interpretación que da la Comisión de la excepción de que se trata -de hecho, no discutida por el Gobierno austriaco- (103) tiene, como se verá, importantes consecuencias para el vínculo entre peajes y costes en el caso de la autopista de Brenner.

Sobre la interpretación del artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89

56 Según la Comisión, la disposición del artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89 debe interpretarse en el sentido de que los importes de los peajes aplicados en un determinado tramo de autopista deben guardar relación con los costes de construcción, explotación y ampliación de ese mismo tramo. De ello se desprende, a su juicio, que cualquier aumento de la cuantía de los peajes aplicados en el tramo de que se trate sólo estará justificado en la medida en que esté relacionado con una aumento de los costes correspondientes a dicho tramo. En el presente caso, la red de infraestructuras coincidiría con el trazado de la autopista de Brenner, con cuyos costes deben guardar relación los importes de los peajes, incluidos los derivados de los incrementos aplicados a raíz de la reforma de las tarifas impugnada.

57 En cambio, el Gobierno austriaco sostiene que la expresión «red de infraestructuras» se refiere al conjunto de los tramos de autopista sometidos al mismo sistema de financiación (104) y, por tanto, en el presente caso, a la totalidad del sistema de autopistas austriaco financiado por ASFINAG, la cual -como se ha visto- se ocupa de encontrar en el mercado los capitales y la financiación necesarios para la construcción y la ampliación de las autopistas en Austria. Ahora bien, es necesario considerar que la red de autopistas encuadrada en el sistema de ASFINAG se extiende a lo largo de 660 km, que sólo seis tramos de esta red están sujetos a peaje y, por último, que dicha sociedad sufre un endeudamiento crónico. (105) En estas circunstancias, el Gobierno austriaco considera que aumentar los importes de los peajes en la autopista de Brenner era necesario para hacer frente a las cargas financieras totales que soporta ASFINAG, con lo que se respeta plenamente la Directiva 93/89.

58 Mi opinión es que los peajes percibidos por el Gobierno austriaco en la autopista de Brenner pueden acogerse a la excepción específica establecida en el artículo 7, letra a), párrafo segundo, de la Directiva 93/89, en la medida en que dicha autopista deba considerarse como una sucesión de puentes, túneles y puertos de montaña. De ello puede deducirse que los correspondientes peajes están relacionados con la gestión financiera de ese tramo de autopista concreto, en el que se encuentran las mencionadas obras, de lo que se desprende que el importe de dichos peajes no puede dejar de tener en cuenta los costes de construcción, explotación y ampliación de dichas obras, gestionadas por la sociedad Alpen Straßen. La pretensión austriaca de relacionar los peajes percibidos en la autopista de Brenner con las cargas financieras soportadas por la sociedad ASFINAG en relación con la totalidad del sistema de autopistas austriaco equivaldría a convertir un elemento accidental, a saber, el hecho de que ASFINAG se encargue de la financiación de todo el sistema de autopistas austriaco, en un factor de conexión permanente entre los peajes percibidos y los costes soportados, sin tener en cuenta en modo alguno el nexo territorial de los propios peajes con el tramo de autopista -caracterizado por la presencia de obras con un coste muy elevado- para el cual fueron establecidos y en función del cual se justifican con carácter excepcional. Por otro lado, si los peajes percibidos por la autopista de Brenner tuvieran que servir para hacer frente al endeudamiento de ASFINAG, podrían incrementarse hasta el infinito sin que dichos aumentos pudieran considerarse contrarios a la Directiva 93/89, lo que me parece absurdo, ya que la disposición del artículo 7, letra h), quedaría privada de todo efecto útil. Por tanto, considero que, con arreglo a dicha disposición y a sus efectos, procede reconocer la existencia de un vínculo entre los importes de los peajes correspondientes a un determinado tramo de autopista caracterizado, como en el presente caso, por la presencia de obras especiales, y los costes referidos específicamente a ese mismo tramo. Precisamente por eso considero que, en el presente caso, debe acogerse la tesis según la cual la conexión entre los importes de los peajes y los costes de la red de infraestructuras debe referirse únicamente al tramo de autopista de Brenner.

59 Por último, entro a examinar algunas objeciones formuladas por el Gobierno austriaco contra la tesis que acabo de acoger, referidas a las pretendidas consecuencias indeseables que dicha tesis produciría por lo que respecta a la relación entre el nivel de los peajes y el volumen de tráfico. En el caso de las autopistas con baja intensidad de tráfico, los peajes deberían mantenerse a niveles más bien elevados para tener en cuenta los costes correspondientes a las mismas. Por el contrario, en el caso de autopistas con alta intensidad de tráfico -como la de Brenner- los peajes podrían mantenerse a un nivel más bajo, al repartirse las cargas totales correspondientes entre un elevado número de usuarios. Se desembocaría de este modo en una situación paradójica, en la cual, en el caso de la autopista de Brenner, para mantener el equilibrio entre peajes y costes a cada aumento del volumen de tráfico le correspondería una disminución del nivel de los peajes, disminución que, a su vez, crearía las condiciones para un nuevo aumento del tráfico, al que debería seguir una nueva caída de los peajes, y así hasta el infinito. (106) Según el Gobierno austriaco, un círculo vicioso como éste tendría efectos perniciosos para la protección del medio ambiente, así como para la política de transportes.

60 Estas objeciones carecen de fundamento. El resultado a que se refiere el Gobierno austriaco no es más que el reflejo de una lectura excesivamente rígida de lo dispuesto en el artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89, así como de la conexión entre costes y peajes que en él se establece. Por el contrario, lo cierto es que el sistema de la Directiva, en la medida en que permite exigir peajes en determinados tramos de autopista, que en su caso -como aquí- se añaden a los derechos de uso, establece simultáneamente, en unos términos necesariamente flexibles, un techo que el importe de los peajes no puede superar tendencialmente, y que está constituido precisamente por los costes de las infraestructuras. Esta lógica subyacente garantiza el carácter razonable y la moderación de las tarifas de los peajes de autopista. (107)

Sobre la falta de relación entre los peajes y los costes en el presente caso

61 En 1996, el Gobierno austriaco transmitió a la Comisión una serie de tablas relativas a los ingresos y los gastos de la sociedad Alpen Straßen AG, que gestiona, entre otras, la autopista de Brenner, referidas a los ejercicios económicos de 1985 a 1994 y a las previsiones para los ejercicios de 1995 a 1997. (108) De dichas tablas es posible deducir con suficiente claridad la evolución de los costes relativos a la autopista de Brenner, así como los ingresos en concepto de peajes correspondientes a la misma. (109) Cuando se adoptaron las modificaciones de tarifa impugnadas, los costes de construcción, explotación y ampliación de la autopista de Brenner ascendían, según las previsiones del Gobierno austriaco para 1996, a 576,4 millones de ATS, de los cuales 25,5 millones de ATS correspondían a gastos de construcción y ampliación y 550,9 millones de ATS a gastos de explotación, mantenimiento y administrativos. Por lo que respecta a los peajes, para 1996 se preveían unos ingresos del orden de 1.458 millones de ATS, cifra que subestimaba considerablemente las cifras reales, ya que no tenía en cuenta los aumentos de tarifas aplicados en 1996. (110)

62 Si se comparan, para 1996, las previsiones de costes de construcción, explotación y ampliación de la autopista de Brenner (576,4 millones de ATS) con los ingresos previstos (y subestimados) en concepto de peajes (1.458 millones de ATS) se comprueba que el importe de los peajes excede en un 153 % del de los costes. De ello cabe deducir que no existe conexión alguna entre los nuevos importes de los peajes y los costes del tramo de autopista a que se refieren. El hecho de que la sociedad Alpen Straßen transfiera cada año parte de sus activos a ASFINAG para hacer frente a las pérdidas de esta última viene a confirmar, si aún es necesario, que dicha sociedad obtiene anualmente de los peajes beneficios superiores a las cargas que debe afrontar para la gestión de la autopista de Brenner. Considérese que, en 1996, la transferencia de fondos se estimó en 1.063,8 millones de ATS. (111) Así las cosas, es evidente que las modificaciones de tarifa impugnadas no guardan relación con los costes de la red de infraestructuras a que se refieren; en efecto, dichas modificaciones no parecen necesarias ni para asegurar la cobertura de dichos costes ni para garantizar el equilibrio financiero global de la sociedad concesionaria que procede a la percepción de los peajes. En consecuencia, teniendo en cuenta los datos de que se trata está claro que el Gobierno austriaco infringió lo dispuesto en el artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89.

63 Por otra parte, el Gobierno austriaco sostuvo que, para determinar la conexión existente entre costes y peajes, deben tomarse como referencia no tanto los datos que él mismo transmitió a la Comisión en 1996 como los resultantes de la aplicación del nuevo método de cálculo de los costes de la red de infraestructuras desarrollado a propuesta de Austria en el marco de las negociaciones entre la Comunidad y Suiza en materia de transportes de mercancías por carretera, (112) sistema análogo al utilizado por parte suiza para determinar los costes del corredor Basilea-Chiasso. Considero que dicho método de cálculo no es aplicable en el presente caso, ya que pretende imputar los costes de la red de infraestructuras a las cargas que recaen sobre los diversos tipos de vehículos que la utilizan con el fin de asegurar una equiparación sustancial entre los costes de las autopistas austriacas y las suizas y evitar, de este modo, el fenómeno del «desvío de tráfico» al que he aludido anteriormente. Esta peculiar finalidad hace que se trate de un método manifiestamente inapropiado para el cálculo de los costes de la autopista de Brenner, cálculo para el que sí son adecuados, en cambio, los datos que he presentado anteriormente, que también proceden de fuentes austriacas. A ello se añade el hecho de que Austria no ha explicado nunca por qué razón los datos obtenidos mediante el método de cálculo utilizado en las negociaciones con Suiza son más significativos que los datos, antes examinados, que la propia Austria transmitió a la Comisión en el marco del procedimiento administrativo previo. (113)

Sobre las costas

64 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por tanto, propongo que, por haber sido desestimados los motivos formulados por la República de Austria, sea condenada en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.

Conclusión

65 En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva el litigio que opone a la Comisión y a Austria declarando que:

«1) Al adoptar el Gobierno federal el 30 de mayo de 1995 y el 9 de enero de 1996 dos decisiones que, con efecto a 1 de julio de 1995 y 1 de febrero de 1996, introducen algunas modificaciones en el régimen de peajes aplicable a los vehículos de más de tres ejes que realizan el trayecto completo de la autopista de Brenner, la República de Austria ha incumplido lo dispuesto en el artículo 7, letras b) y h), de la Directiva 93/89/CEE del Consejo, de 25 de octubre de 1993, relativa a la aplicación por los Estados miembros de los impuestos sobre determinados tipos de vehículos utilizados para el transporte de mercancías por carretera, así como de los peajes y derechos de uso percibidos por la utilización de determinadas infraestructuras, en la medida en que introdujo una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad del transportista y del origen y el destino del transporte y no vinculó los importes de los peajes a los costes de la red de infraestructuras.

2) Se condena en costas a la República de Austria.»

(1) - Directiva del Consejo, de 25 de octubre de 1993, relativa a la aplicación por los Estados miembros de los impuestos sobre determinados tipos de vehículos utilizados para el transporte de mercancías por carretera, así como de los peajes y derechos de uso percibidos por la utilización de determinadas infraestructuras (DO L 279, p. 32).

(2) - La materia de los derechos de uso carece de pertinencia directa a efectos del presente procedimiento. Tan sólo conviene señalar que, para Austria, dicha materia está regulada, como excepción parcial a las disposiciones pertinentes de la Directiva 93/89, por el artículo 15 del Protocolo nº 9 del Acta de adhesión de la República de Noruega, Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia (DO 1994, C 241, p. 21; DO 1995, L 1, p. 1). En aplicación de la Directiva 93/89 y de dicho Protocolo, en 1994 Austria adoptó la Ley relativa a los derechos de uso de las carreteras (Strassenbenützungsabgabegesetz, conocida como StraBAG, publicada en el BGBl. nº 629/1994, Primera Parte).

(3) - Véanse los considerandos primero y décimo de la Directiva.

(4) - Artículo 7, letra b). Véase también el undécimo considerando.

(5) - Artículo 7, letra h). El primer considerando se refiere a la necesidad de «mecanismos equitativos de imputación del coste de la infraestructura a los transportistas».

(6) - En virtud de la mención contenida en el Anexo I, Parte VI, punto A, apartado 9, del Acta de adhesión, antes citado, la Directiva de que se trata era vinculante para la República de Austria.

(7) - Parlamento/Consejo (C-21/94, Rec. p. I-1827).

(8) - El vicio sustancial de forma consistía en el hecho de que el Parlamento no había sido consultado una segunda vez en el marco del procedimiento legislativo previsto en los artículos 75 y 99 del Tratado CEE. Por los mismos motivos, el Tribunal ya había anulado anteriormente otras normas comunitarias en materia de transportes (véanse las sentencias de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo, C-65/90, Rec. p. I-4593, y de 1 de junio de 1994, Parlamento/Consejo, C-388/92, Rec. p. I-2067).

(9) - Punto 2 del fallo.

(10) - Apartado 33.

(11) - Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras (DO L 187, p. 42).

(12) - A este respecto, véase el cuarto considerando de la Directiva 1999/62.

(13) - Es decir, el día de su publicación en el Diario Oficial (véase el artículo 13).

(14) - Artículo 12, apartado 1, párrafo primero.

(15) - Artículo 7, apartado 4. Como puede observarse, dicho principio está formulado de manera análoga al establecido en el artículo 7, letra b), de la Directiva 93/89.

(16) - Artículo 7, apartado 9. Esta disposición introduce el concepto de importe medio ponderado del peaje, que no figuraba en el artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89. Véase también el decimoséptimo considerando de la Directiva 1999/62.

(17) - A este respecto, véanse los considerandos séptimo y decimoctavo de la Directiva.

(18) - En el artículo 2, letras e) y f), de la Directiva se hace referencia a los vehículos «EURO I» y «EURO II», en referencia a las características definidas en las líneas A y B del cuadro que figura en el punto 8.3.1.1 del Anexo I de la Directiva 88/77/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1987, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre las medidas que deben adoptarse contra la emisión de gases y partículas contaminantes procedentes de motores diesel destinados a la propulsión de vehículos (DO L 36, p. 33), modificada por última vez por la Directiva 96/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de enero de 1996 (DO L 40, p. 1). En el caso de los vehículos «EURO II», las masas gaseosas emitidas por los motores no deben superar, a partir del 1 de octubre de 1995, los siguientes límites: 4 g de monóxido de carbono por kWh; 1,1 g de hidrocarburos por kWh; 7 g de óxidos de nitrógeno por kWh, y 0,15 g de partículas por kWh.

(19) - En la práctica, quien entra en la autopista por el puesto de peaje de Stubaital y sale por el puesto de peaje de Matrei, de modo que tan sólo recorre 9 km, paga un peaje equivalente al de la totalidad del trayecto de 34,5 km.

(20) - Véase la tabla que figura en el anexo 1 del recurso.

(21) - Los vehículos poco ruidosos podían optar asimismo por la adquisición de una tarjeta de abono de 100 puntos en las mismas condiciones que los demás vehículos.

(22) - En el caso de estos últimos, se preveía la posibilidad de adquirir una tarjeta de abono de 100 viajes, si bien su uso no era demasiado interesante, ya que permitía reducir el coste del viaje únicamente a 250 ATS. En consecuencia, resultaba más ventajoso adquirir una tarjeta de abono de 100 puntos.

(23) - Tal como observa la Comisión, la adquisición de una tarjeta de abono de 100 viajes tenía paradójicamente efectos antieconómicos, ya que elevaba el coste del viaje a 250 ATS.

(24) - El texto completo de esta resolución se adjunta al escrito dirigido por el Gobierno austriaco a la Comisión el 8 de febrero de 1996, reproducido en el anexo 9 del recurso interpuesto por ésta.

(25) - Dicha decisión fue notificada a la Comisión el 31 de mayo de 1995 (véase el anexo 2 de su recurso).

(26) - En consecuencia, dichos vehículos pasaban a pagar por el trayecto completo el peaje de 1.000 ATS, y no 750 ATS como antes.

(27) - El texto de dicha resolución se reproduce al final del escrito dirigido por el Gobierno austriaco a la Comisión el 15 de enero de 1996, reproducido en el anexo 7 del recurso interpuesto por ésta.

(28) - La nueva decisión fue notificada a la Comisión el 15 de enero de 1996 (véase el anexo 7 del recurso interpuesto por ésta).

(29) - La definición de los vehículos con emisiones poco contaminantes se basa en los valores «EURO II» que figuran en la Directiva 88/77. Véase la nota 18 supra.

(30) - Mediante escritos de 31 de mayo de 1995 y de 15 de enero de 1996, reproducidos en los anexos 2 y 7 del recurso interpuesto por la Comisión.

(31) - El escrito de requerimiento nº SG(96)D/3729 se reproduce en el anexo 10 del recurso de la Comisión.

(32) - Este escrito se reproduce en el anexo 11 del recurso de la Comisión.

(33) - Comunicado al Gobierno austriaco mediante escrito nº SG(97)D/202, reproducido en el anexo 14 del recurso de la Comisión.

(34) - Reproducido en el anexo 15 del recurso de la Comisión.

(35) - Aunque sin cuestionar la admisibilidad del recurso de la Comisión.

(36) - Doc. 97/C 59/06 (DO C 59, p. 9).

(37) - Apartado 33. El subrayado es mío.

(38) - A efectos del presente procedimiento, me parece inútil discutir sobre la interpretación que debe darse al término «adoptar», es decir, si el mismo se refiere a la adopción de la nueva Directiva o a la adaptación de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros a la misma.

(39) - Conclusiones presentadas en el asunto Parlamento/Consejo (sentencia citada en la nota 7 supra), punto 65.

(40) - Comisión/Francia (C-175/97, Rec. p. I-963).

(41) - Según el artículo 92, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal puede examinar de oficio en cualquier momento las causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público.

(42) - Con carácter incidental, observo que la disposición de que se trata no hace sino aplicar al sector de los peajes y los derechos de uso el principio general de no discriminación consagrado en el artículo 6 del Tratado CE (actualmente artículo 12 CE, tras su modificación).

(43) - Sentencia de 14 de febrero de 1995, Schumacker (C-279/93, Rec. p. I-225), apartado 26.

(44) - Véanse, por ejemplo, los puntos 11, 14 a 19, 51 y 62 del recurso. Las conclusiones a las que se llega en este último son sumamente ambiguas, ya que no se hace referencia ni a la nacionalidad del transportista ni a la matriculación del vehículo, sino sólo, de manera genérica, a los vehículos «de otros Estados miembros» («aus anderen Mitgliedstaaten»).

(45) - Sentencia de 17 de mayo de 1994 (C-18/93, Rec. p. I-1783).

(46) - Ibidem, apartado 33.

(47) - Ibidem, apartado 34.

(48) - Me refiero, en particular, al Reglamento (CEE) nº 881/92 del Consejo, de 26 de marzo de 1992, relativo al acceso al mercado de los transportes de mercancías por carretera en la Comunidad, que tengan como punto de partida o de destino el territorio de un Estado miembro o efectuados a través del territorio de uno o más Estados miembros (DO L 95, p. 1).

(49) - Véase el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 881/92, antes citado, así como la Directiva 84/647/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1984, relativa a la utilización de vehículos alquilados sin conductor en el transporte de mercancías por carretera (DO L 335, p. 72; EE 07/03, p. 225), en su versión modificada por la Directiva 90/398/CEE (DO L 202, p. 46).

(50) - No examinaré aquí las implicaciones para la recogida de datos estadísticos sobre tráfico que se derivan de la eventual doble matriculación del vehículo de motor (o tractor) y del remolque. A este respecto, véase el artículo 2, primer guión, del citado Reglamento nº 881/92, así como el artículo 3, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento (CEE) nº 3118/93 del Consejo, de 25 de octubre de 1993, por el que se aprueban las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro (DO L 279, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 3315/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994 (DO L 350, p. 9). Por tanto, doy por supuesto que, a efectos estadísticos, se hace referencia a la matrícula de todo el vehículo o, en caso de doble matrícula, a la matrícula del vehículo motor.

(51) - La formulación de la imputación principal no está claramente definida con respecto al doble criterio del recorrido y del número de ejes: la lectura del punto 62 del recurso da a entender que existen dos formas distintas de discriminación, cuando de su contexto se desprende que, en realidad, la discriminación es una sola, y que si la Comisión sigue un razonamiento «binario» es únicamente para demostrar la existencia de dicha discriminación. Por otro lado, es necesario subrayar que las pretensiones formuladas en el recurso no se corresponden perfectamente con las alegaciones formuladas, en la medida en que en ellas desaparece cualquier referencia al número de ejes de los vehículos, sin que se indique ningún motivo que lo justifique.

(52) - Es decir, que recorren íntegramente la autopista de Brenner, sin entrar ni salir por ningún puesto de peaje intermedio. Véase, a este respecto, lo indicado en los puntos 8, letra a), y 14 supra.

(53) - Véase el anexo 1 del recurso.

(54) - Vé