CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 25 de junio de 2009 1( )

Asunto C‑241/08

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República Francesa

«Procedimiento por incumplimiento – Adaptación del Derecho nacional a la Directiva 92/43/CEE (Directiva sobre los hábitats) – Zonas especiales de protección – Efectos apreciables de un proyecto – Ausencia de efecto perturbador de determinadas actividades – Necesidad de la evaluación de las repercusiones – Necesidad de proponer alternativas en caso de evaluación negativa de las repercusiones»

I. Introducción

1. Las partes debaten si Francia ha adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, ( ) (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats») mediante los artículos L. 414-1, L. 414-4 y R. 414-21 del Code de l’environnement (Código del medio ambiente). Dichas disposiciones afectan a zonas que, por su importancia para el mantenimiento o el restablecimiento de determinados hábitats o para la conservación de especies, gozan de la protección del Derecho comunitario.

2. El litigio versa sobre las siguientes cuestiones:

– ¿Puede un Estado miembro restringir las medidas legales encaminadas a prevenir el deterioro de zonas hasta el punto de impedir que se puedan prohibir determinadas actividades humanas que carecen de efectos apreciables?

– ¿Es compatible con la prohibición de alteraciones significativas que repercutan en las especies establecer por ley que determinadas actividades no comportan alteraciones significativas?

– ¿Debe aplicarse la evaluación de las repercusiones a todos los planes y proyectos relevantes?

– ¿Garantizan las disposiciones francesas que se estudien de forma suficiente alternativas a los proyectos que perjudiquen a la integridad de una zona?

II. Procedimiento y pretensiones

3. Con fecha de 18 de octubre de 2005, la Comisión transmitió sus objeciones a Francia invitándole a presentar observaciones («escrito de requerimiento»). Tras la respuesta francesa de 7 de febrero de 2006, la Comisión emitió un dictamen motivado el 15 de diciembre de 2006, donde fijó un plazo definitivo de dos meses para subsanar las deficiencias imputadas.

4. Al no resultar satisfactoria para la Comisión la respuesta de 28 de febrero de 2007, ésta interpuso el presente recurso por vía electrónica el 30 de mayo de 2008 y remitió el escrito por correo el 2 de junio de 2008. En él solicita:

– Que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/43 al no haber adoptado todas las medidas legales y reglamentarias necesarias para adaptar correctamente su Derecho interno al artículo 6, apartados 2 y 3, de la citada Directiva.

– Que se condene en costas a la República Francesa.

5. La República Francesa solicita:

– Que se desestime el recurso.

– Que se condene en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.

6. Las partes han actuado exclusivamente por escrito.

III. Apreciación jurídica

7. En opinión de la Comisión, Francia no ha adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva sobre los hábitats.

A. Sobre el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats

8. El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats reza así:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.»

9. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que para dar cumplimiento al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, puede ser necesario adoptar tanto medidas destinadas a evitar daños y perturbaciones externos causados por el hombre, como medidas cuyo objeto sea detener los procesos naturales que puedan alterar el estado de conservación de las especies y de los hábitats naturales en las zonas especiales de conservación. ( )

10. El artículo L. 414-1, apartado 5, del Code de l’environnement dispone que a tal fin se determinen las necesarias medidas de mantenimiento o restablecimiento para cada zona en colaboración con los distintos colectivos interesados. La Comisión se opone a las restricciones de estas medidas que contienen las frases tercera y cuarta del párrafo tercero de dicha disposición.

1. Sobre la admisibilidad

11. Es dudosa la admisibilidad de los motivos del recurso relativos al artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, frases tercera y cuarta, del Code de l’environnement, ya que la Comisión ha impugnado en su recurso una versión de la norma diferente de la del procedimiento administrativo previo.

12. En el procedimiento administrativo previo, la Comisión hizo referencia a la versión entonces vigente en virtud de la Loi nº 2005-157 relative au développement des territoires ruraux (Ley de desarrollo de las zonas rurales), de 23 de febrero de 2005: ( )

«No darán lugar a la prohibición de las actividades humanas cuando éstas carezcan de efectos significativos sobre los objetivos mencionados en el párrafo anterior. Las actividades piscícolas, la caza y las demás actividades cinegéticas practicadas con arreglo a las condiciones y en los territorios autorizados por la normativa legal y reglamentaria vigente no se considerarán actividades perturbadoras o de efectos similares.»

13. Sin embargo, en su recurso, la Comisión impugna el artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, frases tercera y cuarta, en la versión resultante de la Loi nº 2006-1772 sur l’eau et les milieux aquatiques (Ley sobre las aguas y los medios acuáticos), de 30 de diciembre de 2006, ( ) es decir, modificaciones que entraron en vigor tras la notificación del dictamen motivado pero antes de la expiración del plazo fijado en el mismo.

«No darán lugar a la prohibición de las actividades humanas cuando éstas carezcan de efectos significativos sobre el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de esos hábitats naturales y de esas especies. La pesca, las actividades acuícolas, la caza y las demás actividades cinegéticas practicadas con arreglo a las condiciones y en los territorios autorizados por la normativa legal y reglamentaria vigente no se considerarán actividades perturbadoras o de efectos similares.» ( )

14. El objeto de un recurso con arreglo al artículo 226 CE queda delimitado por el procedimiento administrativo previo. El escrito de requerimiento que la Comisión dirige al Estado miembro y, posteriormente, el dictamen motivado emitido por dicha institución delimitan el objeto del litigio y, en consecuencia, éste ya no puede ser ampliado. La posibilidad de que el Estado miembro afectado presente observaciones constituye, aun cuando éste considere que no tiene el deber de utilizarla, una garantía esencial establecida por el Tratado y su observancia es un requisito sustancial de forma para la conformidad a Derecho del procedimiento por el que se declara un incumplimiento de un Estado miembro. Por consiguiente, el dictamen motivado y el recurso de la Comisión deben basarse en las mismas imputaciones que el escrito de requerimiento que inicia el procedimiento administrativo previo. ( )

15. Por otro lado, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado. ( )

16. En una aplicación estrictamente formal de estas disposiciones, la extensión del procedimiento a las modificaciones introducidas por la Ley de 2006 constituiría una ampliación ilegal del objeto del recurso respecto al dictamen motivado. Por el contrario, en su formulación del procedimiento administrativo previo el recurso estaría infundado, pues en el momento de expirar el plazo fijado en el dictamen motivado ya no existían las disposiciones imputadas en la forma criticada por la Comisión.

17. Sin embargo, si la legislación criticada en el procedimiento administrativo previo se mantiene en su totalidad a través de las nuevas medidas adoptadas por el Estado miembro posteriormente al dictamen motivado y contra las que se dirige el recurso, el procedimiento judicial puede extenderse a la nueva legislación. ( ) Dado que las modificaciones del Derecho francés en el año 2006 (como señala la Comisión acertadamente, sin que sus afirmaciones hayan sido rebatidas) afectan sólo marginalmente al contenido normativo relevante para el recurso, su inclusión en éste constituye una modificación legítima del objeto del litigio.

18. Por lo tanto, son admisibles los motivos del recurso dirigidos contra el artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, frases tercera y cuarta, del Code de l’environnement.

2. Sobre la limitación a «efectos significativos»

19. Con su primera imputación, la Comisión impugna el artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, tercera frase, del Code de l’environnement en la medida en que éste prevé que sólo se puedan restringir las actividades humanas cuando tengan efectos significativos sobre el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y las especies silvestres.

20. Señala con acierto que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats prohíbe todo deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies y que sólo prevé una limitación a los efectos apreciables en caso de alteraciones que repercutan en las especies. Esto es incompatible con que sólo se puedan limitar las actividades humanas cuando tengan efectos apreciables.

Sobre el concepto de deterioro

21. Aunque el Tribunal de Justicia aún no ha definido expresamente el concepto de deterioro de los hábitats, la jurisprudencia sobre el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats puede servir de orientación a este respecto. Concretamente, existe un acuerdo, en principio, en que los apartados 2 y 3 del artículo 6 persiguen un mismo nivel de protección. ( )

22. El artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats se refiere dos veces al deterioro de las zonas de conservación. Con arreglo a la primera frase, cualquier plan o proyecto que pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares debe someterse a una evaluación de sus repercusiones en el lugar teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. La segunda frase prevé que el plan o proyecto sólo puedan ser aprobados si de la evaluación de las repercusiones se deduce que no causarán perjuicio a la integridad del lugar en cuestión.

23. Como afirma el propio Gobierno francés, los planes o proyectos pueden afectar de forma apreciable a un lugar en el sentido del artículo 6, apartado 3, primera frase, cuando pueden comprometer los objetivos de conservación de dicho lugar. ( ) Si éste es el caso, debe comprobarse si la medida es compatible con los objetivos de conservación de ese lugar.

24. Cabe subrayar que el perjuicio a los objetivos de conservación no exige ninguna evaluación especial para determinar si los efectos son apreciables, pues basta cualquier riesgo de causar un perjuicio a dichos objetivos para que deba llevarse a cabo la citada evaluación. En cambio, las posibles repercusiones sobre el lugar carecen de relevancia si no afectan a los objetivos de conservación. ( )

25. El resultado de la evaluación de las repercusiones permite determinar si el plan o proyecto puede ser autorizado con arreglo al artículo 6, apartado 3, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats. Las autoridades nacionales competentes sólo pueden declararse de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado, a la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones, de que no causará perjuicio a la «integridad» del lugar en cuestión.

26. Basándose en estas premisas, el Gobierno francés hace la siguiente interpretación: los planes o proyectos pueden ser autorizados cuando afecten de forma apreciable a un lugar, pero no causen un perjuicio a su «integridad». Por lo tanto, considera contradictorio excluir categóricamente los efectos apreciables con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.

27. Pero este argumento se basa en una distinción errónea entre afectar de forma apreciable a un lugar y causar perjuicio a la «integridad» de un lugar. Los objetivos de conservación no son relevantes sólo para reconocer un efecto apreciable, sino también para saber si se produce un perjuicio a la «integridad» de un lugar. ( )

28. En consecuencia, también hay que considerar que existe un deterioro de hábitats en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats cuando se vean perjudicados los objetivos de conservación de la zona protegida de que se trate.

Sobre el perjuicio a los objetivos de conservación

29. Francia parece entender que sólo los efectos apreciables sobre el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats puede perjudicar también a los objetivos de conservación de un lugar. Sin embargo, con arreglo a los artículos 1, letra l), 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, los objetivos de conservación de un lugar tienen por objeto precisamente el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales. Por lo tanto, todos los efectos sobre dichos hábitats pueden perjudicar a los objetivos de conservación de un lugar, con independencia de si esos efectos se consideran apreciables o no.

30. En el caso concreto, para determinar si los efectos de ciertas actividades, especialmente las mencionadas a título de ejemplo por las partes, pueden perjudicar realmente los objetivos de conservación es necesario tener en cuenta los objetivos específicos de que se trata. Esta valoración exige la formulación de un pronóstico científico, que resulta difícil precisamente en las situaciones menos claras y que presupone cierto margen de apreciación por parte de las autoridades nacionales competentes.

31. Sin embargo, la legislación francesa controvertida no ofrece este margen de apreciación, sino que excluye la prohibición de las actividades humanas que tengan efectos «no apreciables» sobre los hábitats. Dicho de forma más simple: estas actividades están en principio permitidas, e incluso en el caso de que los expertos estén convencidos de que una actividad perjudica a los objetivos de conservación, es necesario demostrar también que esos efectos son apreciables para poder prohibir la actividad.

Sobre la interpretación del artículo L. 414-1, apartado 5, párrafos primero y tercero, del Code de l’environnement

32. Por otra parte, Francia alega que la Comisión no ha interpretado correctamente el artículo L. 414-1, apartado 5, párrafos primero y tercero, del Code de l’environnement. Aclara que están prohibidas en todo caso las actividades humanas con efectos apreciables sobre el mantenimiento o el restablecimiento en un estado de conservación favorable. Si no existen tales efectos apreciables, no se pueden prohibir las actividades, pero no por ello deja de regir en este caso el objetivo establecido en el párrafo primero: prevenir el deterioro de hábitats. Para ello es preciso adoptar las medidas adecuadas.

33. En su opinión, si se interpreta y se aplica así el artículo L. 414-1, apartado 5, párrafos primero y tercero, del Code de l’environnement se cumplen elementos esenciales del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, y tan sólo queda por resolver qué sucede si no es posible ninguna medida que posibilite la realización de la actividad sin causar perjuicio. Pero, según afirma el Gobierno francés en la dúplica, incluso esta duda quedaría despejada si se considerase que todo deterioro en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats constituye un efecto significativo en el sentido del artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, tercera frase, del Code de l’environnement.

34. Sin embargo, la argumentación del Gobierno francés pasa por alto que no basta con adaptar el Derecho interno a la Directiva sobre los hábitats de tal manera que quizá se puedan alcanzar sus objetivos mediante una interpretación (por lo demás no imperativa) del Derecho interno conforme a ella. Ni siquiera las prácticas administrativas conformes con la Directiva, por naturaleza modificables a voluntad por parte de la administración y, en ocasiones, insuficientemente conocidas, pueden considerarse constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones de adaptación del ordenamiento jurídico interno a una Directiva. ( )

35. Por el contrario, la exactitud de la adaptación a la Directiva sobre los hábitats reviste particular importancia, en la medida en que la gestión del patrimonio común ha sido confiada a los Estados miembros con respecto a sus respectivos territorios. ( ) De ello se deduce que, en virtud de la Directiva sobre los hábitats, la cual establece normas complejas y técnicas en el ámbito del Derecho del medio ambiente, los Estados miembros están especialmente obligados a velar por que su legislación, destinada a efectuar la adaptación del ordenamiento jurídico interno a dicha Directiva sea clara y precisa. ( )

36. El artículo L. 414-1, apartado 5, párrafos primero y tercero, del Code de l’environnement no satisface estas exigencias. Aunque no se puede descartar totalmente la interpretación propuesta por el Gobierno francés, el lector imparcial puede entender que las actividades están permitidas siempre que no tengan efectos apreciables sobre los hábitats, y esta conclusión es fácil que se imponga especialmente entre los colectivos interesados que, con arreglo al artículo L. 414‑1, apartado 5, párrafo segundo, participan en la discusión sobre medidas de protección del lugar. Es muy posible que de esta manera surjan conflictos innecesarios en torno a la cuestión de si hay que calificar o no de apreciables determinados perjuicios a los objetivos de conservación.

37. Además, como señala la Comisión, la interpretación del artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, tercera frase, del Code de l’environnement que sostiene el Gobierno francés no se corresponde con la propia interpretación que ese mismo Gobierno hace del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Así, califica de «radical» una prohibición de todo perjuicio a los hábitats, ( ) e intenta justificar que dicha disposición no exige tal prohibición.

Sobre la consideración de otros intereses

38. Francia se remite también al artículo 2, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats y a su tercer considerando. Según éste, en la aplicación de la Directiva deben tenerse en cuenta las exigencias económicas, sociales, culturales y regionales. En este sentido, entiende que el artículo L. 414-1, apartado 5, del Code de l’environnement es una adaptación adecuada y proporcionada del Derecho interno a la Directiva.

39. Sin embargo, este argumento es contrario a la jurisprudencia sobre el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres ( ) (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»). Esta disposición, al igual que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, impone a los Estados miembros la obligación de tomar las medidas apropiadas para evitar, en las zonas de protección especial, el deterioro de los hábitats y las alteraciones que repercutan de manera significativa en las especies que hayan motivado la designación de las zonas de protección especial en el sentido de la Directiva sobre las aves. ( ) No puede justificarse por intereses económicos o sociales un incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, pues la mención de esos intereses en dicha Directiva no constituye, de por sí, un motivo para apartarse de ella. ( )

40. En principio, debe afirmarse lo mismo de la Directiva sobre los hábitats. En el presente asunto no es necesario dilucidar si, de forma excepcional, en el marco del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats pueden tener preferencia los mencionados intereses sobre la protección del lugar ( ) o si la consideración de intereses de primer orden presupone siempre la aplicación del artículo 6, apartados 3 y 4. En efecto, el artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, tercera frase, del Code de l’environnement no establece distinciones según que existan intereses preponderantes en la actividad controvertida, de manera que dicha disposición tampoco puede justificarse con referencia a los mismos.

Sobre las medidas de mantenimiento perjudiciales

41. Por otro lado, el Gobierno francés objeta que también las medidas de mantenimiento y desarrollo de hábitats pueden causar su deterioro y, pese a todo, están permitidas. En consecuencia, también debería ser posible admitir actividades humanas que no tengan efectos apreciables.

42. Para ilustrar las medidas de mantenimiento y desarrollo perjudiciales, Francia cita varios ejemplos. En particular, pueden sucederse distintos tipos de hábitat en un mismo lugar, y cada cambio acarrea inevitablemente la pérdida de un tipo de hábitat. Asimismo, ciertas medidas de mantenimiento pueden resultar perjudiciales para otros tipos de hábitat, o incluso temporalmente para el tipo de hábitat de que se trate. Francia alude a este respecto al drenaje periódico de charcas, que impide la formación de ciénagas pero que temporalmente elimina el tipo de hábitat protegido. Por último, la agricultura, por ejemplo, es perjudicial para ciertos elementos de tipos de hábitat, pese a lo cual es necesaria para el aprovechamiento continuado de las superficies por las aves.

43. Sin embargo, estos argumentos olvidan que las medidas adecuadas y necesarias para realizar los objetivos de conservación, en principio, no pueden equipararse al deterioro de un lugar en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Si en algún caso los objetivos de conservación son contradictorios entre sí, en el sentido de que las medidas de mantenimiento necesarias para un objetivo perjudican la realización de otro, este conflicto debe resolverse a la hora de fijar dichos objetivos.

44. El Tribunal de Justicia ya ha resuelto en otras ocasiones que, como se desprende de los artículos 3 y 4 de la Directiva sobre los hábitats y, en particular, del apartado 4 de esta última disposición, ( ) los objetivos de conservación pueden determinarse en función de la importancia de las zonas para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural del anexo I de dicha Directiva o de una especie del anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro o destrucción que pesen sobre ellas. ( ) Por lo tanto, en su caso es preciso ponderar estos objetivos y establecer las prioridades. Para completar este análisis procede señalar que, aunque esta compleja decisión exige un amplio margen de apreciación de las autoridades competentes, no está totalmente excluida del control judicial. ( )

45. En cambio, las actividades humanas, que no se concretan y que, por lo tanto, pueden ser de cualquier índole, no se pueden comparar con las necesarias medidas de mantenimiento ni con un conflicto entre objetivos de conservación.

Resultado del análisis del artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, tercera frase, del Code de l’environnement

46. En conclusión, cabe declarar que el artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, tercera frase, del Code de l’environnement es incompatible con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.

3. Sobre las excepciones para determinadas actividades

47. Con el segundo motivo de recurso, la Comisión impugna el artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, cuarta frase, del Code de l’environnement. Según esta disposición, la pesca, la acuicultura, la caza y demás actividades cinegéticas realizadas en el marco de la normativa vigente no son actividades perturbadoras. A juicio de la Comisión, esto es incompatible con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.

48. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha rechazado, en relación con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, que determinadas actividades por lo demás lícitas queden excluidas con carácter general de la necesidad de evaluar sus repercusiones. En concreto, no está garantizado que esas actividades no puedan causar un perjuicio apreciable a un lugar protegido y, por ende, a su integridad. ( )

49. Este argumento es válido también para el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, pues su función protectora es la misma. Así, para poder calificar de forma general determinadas actividades de no perturbadoras en el sentido de esta disposición es necesario garantizar que no produzcan alteraciones que puedan tener un efecto apreciable con respecto a los objetivos de la Directiva.

50. El Tribunal de Justicia ya ha reconocido que las explotaciones de marisco pueden tener efectos apreciables en lugares protegidos. ( ) Las alteraciones no sólo pueden proceder de la instalación, sino también de su gestión. Y, sin duda, lo mismo sucede con las piscifactorías. Puede que la caza y la pesca encierren menores riesgos, pero es posible que las alteraciones que comportan perjudiquen a determinados objetivos de conservación. Por lo tanto, debe existir la posibilidad de prohibir esas actividades cuando puedan causar alteraciones en determinados lugares protegidos que puedan tener repercusiones apreciables con respecto a los objetivos de la Directiva.

51. Esta conclusión no queda en entredicho por el hecho de que la realización de esas actividades deba respetar las normas por las que generalmente se rigen.

52. Francia alega en este sentido que en la normativa vigente en materia de acuicultura se ha establecido específicamente en qué lugares se permite esa actividad, y para ello se han tenido en cuenta las zonas sensibles. De la misma manera, para la caza y la pesca pueden establecerse cuotas de captura.

53. Es posible que tales medidas reduzcan el riesgo de alteraciones significativas, pero la única manera de prevenirlo totalmente es que la normativa aplicable a esas actividades asegure el cumplimiento de la obligación prevista en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, es decir, que esté especialmente concebida para garantizar los objetivos de conservación de la Directiva sobre los hábitats. ( ) Pero el Gobierno francés no declara que éste sea precisamente el caso.

54. Por otro lado, el Gobierno francés afirma que para cada lugar se redacta un documento de objetivos («document d’objectifs») que constituye la base para regular las citadas actividades de manera que éstas no puedan causar alteraciones significativas.

55. Las partes discuten si existe una obligación de adoptar normas en este sentido. La Comisión se remite al tenor literal del correspondiente fundamento jurídico, el artículo L. 414-2, apartado 4, del Code de l’environnement, que no estipula ninguna obligación a ese respecto. En cambio, Francia la deduce del artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo primero, del Code de l’environnement.

56. De todos modos, la resolución sobre este motivo del recurso no depende de esta cuestión. Es evidente que el artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, cuarta frase, del Code de l’environnement ha de entenderse en el sentido de que frente a las actividades allí citadas no se admiten medidas para prevenir alteraciones. De lo contrario, la disposición carecería de todo efecto normativo.

57. Aunque en la práctica se aplicase el artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, cuarta frase, del Code de l’environnement de la manera que expone el Gobierno francés, nada cambiaría en cuanto al hecho de que la disposición es, cuando menos, ambigua, y a ello se pueden acoger los colectivos interesados para confiar en que sus actividades no se consideren perturbadoras y no se vean sometidas a restricciones.

58. Por lo tanto, el artículo L. 414-1, apartado 5, párrafo tercero, cuarta frase, del Code de l’environnement tampoco cumple las exigencias de una adaptación suficientemente clara ( ) del Derecho interno al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.

B. Sobre el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats

59. Por otro lado, la Comisión critica la adaptación del Derecho francés al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, cuya primera frase determina qué planes y proyectos deben someterse a una evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar:

«Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar.»

60. El Derecho francés se adaptó a esta disposición mediante el artículo L. 414‑4, apartado 1, del Code de l’environnement:

«Los programas o proyectos de trabajos, obras o acondicionamiento que precisen una autorización o aprobación administrativa y cuya realización pueda afectar de forma notable un espacio Natura 2000, deberán someterse a una evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. Para aquellos programas que estén previstos en disposiciones legislativas y reglamentarias y que no precisen ningún estudio de impacto, la evaluación se regirá por el procedimiento previsto en los artículos L. 122-4 y siguientes de este código.

Los trabajos, obras o acondicionamientos previstos en los contratos Natura 2000 estarán exentos del procedimiento de evaluación mencionado en el párrafo anterior.»

61. La Comisión formula objeciones a dos puntos de esta normativa:

– La excepción para los trabajos, obras o acondicionamientos previstos en los llamados contratos Natura 2000 es excesivamente amplia.

– Los proyectos que no precisan autorización también deberían someterse a una evaluación de las repercusiones cuando puedan tener efectos apreciables sobre los objetivos de conservación.

1. Sobre los contratos Natura 2000

62. La Comisión se opone a que los trabajos, obras o acondicionamientos previstos en los llamados contratos Natura 2000 queden excluidos, con arreglo al artículo L. 414-4, apartado 1, párrafo segundo, del Code de l’environnement, de la evaluación de las repercusiones prevista en el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats.

63. Los contratos Natura 2000 son acuerdos previstos en el Derecho francés con los usuarios de determinadas superficies situadas en zonas de conservación con arreglo a la Directiva sobre los hábitats.

64. Es obvio que los trabajos, obras y acondicionamientos son planes o proyectos en el sentido del artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats, pero que los planes o proyectos que tengan relación directa con la gestión del lugar o sean necesarios para la misma no precisan una evaluación de las repercusiones.

65. Por lo tanto, para que prospere el recurso a este respecto es necesario que el Derecho francés permita incluir trabajos, obras o acondicionamientos en contratos Natura 2000 que no tengan relación directa con la gestión del lugar ni sean necesarios para la misma.

66. El contenido de los contratos está regulado en el artículo L. 414‑3, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, del Code de l’environnement:

«El contrato Natura 2000 comprende un conjunto de compromisos de conformidad con las directrices y medidas definidas en el documento de objetivos, referidas al mantenimiento y, en su caso, al restablecimiento de los hábitats naturales y las especies que han motivado la creación del espacio Natura 2000.»

67. Por lo tanto, queda acreditado que en un contrato Natura 2000 no se puede acordar cualquier tipo de medida y eximirla con ello de la evaluación de las repercusiones. En realidad, el acuerdo debe ser conforme con el documento de objetivos para el lugar de que se trate, documento que, en esencia, podría constituir la adaptación del Derecho interno al artículo 4, aparado 4, ( ) y al artículo 6, apartado 1, ( ) de la Directiva sobre los hábitats, concretamente estableciendo los objetivos de conservación y el plan de desarrollo para cada uno de los lugares.

68. Por lo tanto, Francia parece estar en lo cierto cuando afirma que las medidas de ejecución acordadas en los contratos Natura 2000 no son contrarias a los objetivos de conservación y de restablecimiento de un lugar.

69. Pero para la Comisión no basta esta conformidad con los objetivos del lugar. En su opinión, las medidas que no son contrarias a los objetivos no tienen necesariamente una relación directa con la gestión del lugar. Por lo tanto, entiende que la normativa francesa excluyó demasiadas medidas de la evaluación de las repercusiones.

70. La excepción para las medidas de gestión del lugar se basa en que tienen por objeto la realización de los objetivos de conservación y de restablecimiento de ese lugar, y el establecimiento de esos objetivos, por su propia naturaleza, no es muy diferente de una evaluación de las repercusiones. Requiere el estudio científico de una realidad compleja, como es el lugar en cuestión junto con las especies, hábitats y potenciales de desarrollo existentes en él. Por lo tanto, una evaluación de las repercusiones de esas medidas significaría duplicar el examen.

71. En contra de la opinión de la Comisión, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats tampoco obliga a evaluar las repercusiones de las medidas de gestión del lugar cuando puedan ser perjudiciales para determinados objetivos de conservación, pues el establecimiento de medidas de conservación y de restablecimiento puede obligar a resolver conflictos entre distintos objetivos. Así, puede ser necesario asumir el deterioro de determinados tipos de hábitat o especies a cambio de favorecer el desarrollo de otros. A este respecto es determinante la importancia relativa de cada uno de los objetivos de conservación y restablecimiento para Natura 2000. ( )

72. Sin embargo, la exclusión de la evaluación de las repercusiones en el caso de decisiones sobre la gestión del lugar no puede extenderse a medidas en que se pierda la necesaria relación directa con dicha gestión. En efecto, la Comisión señala con acierto que las excepciones a las reglas generales deben interpretarse restrictivamente. Con arreglo al artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats, los planes y proyectos deben evaluarse, en principio, individualmente, y en ese proceso pueden tenerse en cuenta las repercusiones concretas de cada medida.

73. En cambio, los contratos Natura 2000 son necesariamente de naturaleza más general. En ellos apenas se considera el lugar concreto en cuestión ni su estado en el momento de adoptar la medida, y para incluir en ellos experiencias con medidas similares que se han obtenido entre el momento de la celebración del contrato y el de la ejecución de la medida, es necesaria una modificación del contrato. Siempre que esta modificación dé lugar a la restricción de actividades, resultará controvertida y, por lo tanto, será difícil que salga adelante.

74. En definitiva, para excluir una medida de la evaluación de las repercusiones no basta con que sea compatible con el documento de objetivos, sino que debe ser directamente necesaria para la consecución de los objetivos de conservación. Aunque las consecuencias prácticas de una adaptación del Derecho francés en este sentido sean reducidas, ésta puede contribuir a evitar malentendidos.

75. Por lo tanto, el artículo L. 414-4, apartado 1, párrafo segundo, en relación con el artículo L. 414-3, apartado 1, párrafo segundo, primera frase, del Code de l’environnement es incompatible con el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats en la medida en que considera suficiente que los contratos Natura 2000 sean conformes con el documento de objetivos del lugar de que se trate.

76. En la medida en que la Comisión imputa a Francia, en la réplica (es decir, probablemente fuera de plazo), que los contratos Natura 2000 pueden celebrarse antes de la redacción de un documento de objetivos y, por lo tanto, al margen de éste, ha omitido probar esa imputación, que Francia por su parte discute.

2. Sobre los proyectos no sujetos a autorización

77. Con arreglo al artículo L. 414-4, apartado 1, párrafo primero, primera frase, del Code de l’environnement en la versión relevante para este asunto, los trabajos, obras o acondicionamientos han de someterse a una evaluación de las repercusiones cuando estén sujetos a autorización.

78. Con arreglo al artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats, los planes o proyectos, en caso de duda sobre la inexistencia de efectos significativos, deben someterse a dicha evaluación. Por tanto, sólo pueden sustraerse a ésta determinadas categorías de proyectos sobre la base de criterios adecuados para garantizar que no puedan afectar a los lugares protegidos de forma significativa. ( )

79. Partiendo de esta premisa, la Comisión critica que el Derecho francés prevea proyectos que no precisen ni una autorización ni una aprobación administrativa y que, por lo tanto, estén excluidos del proceso de evaluación. En su opinión, algunos de esos proyectos tienen repercusiones significativas sobre los objetivos de conservación de las especies de los lugares protegidos.

80. Francia no rebate esta afirmación, sino que se remite a las modificaciones de las disposiciones pertinentes, algunas de ellas introducidas por la Ley de 1 de agosto de 2008 ( ) y otras aún en fase de proyecto.

81. Dichas disposiciones prevén que, en principio, todas las medidas imaginables, estén o no sujetas a autorización, deben someterse a la evaluación de las repercusiones. Sin embargo, para ello es necesario que estén incluidas en una lista nacional o local, elaborada a la luz de los objetivos de conservación afectados.

82. No se puede descartar que especialmente las listas locales sean apropiadas para limitar a los casos necesarios la obligación de evaluación de medidas cuyos efectos sean, por su propia naturaleza, reducidos. En efecto, las listas locales pueden precisar más que las listas generales tanto las medidas posibles como los riesgos para los objetivos de conservación y restablecimiento. De esta manera se pueden evitar evaluaciones superfluas y apreciar riesgos específicos de forma selectiva. Sin embargo, si esas listas no se elaboran o si son incompletas, inevitablemente se resentirá la protección del lugar. Precisamente en el terreno de las medidas específicas de un lugar es probable que la Comisión sólo pueda realizar comprobaciones puntuales.

83. Sin embargo, como acertadamente alega la Comisión, el presente procedimiento no puede resolverse atendiendo a esta nueva legislación: el Tribunal de Justicia no la puede tener en cuenta, porque el marco legal determinante es el existente al expirar el plazo fijado por la Comisión en el dictamen motivado, a saber, el 15 de febrero de 2007. ( ) El Gobierno francés tampoco rebate que la legislación entonces vigente no era conforme con el artículo 6, aparado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats.

84. Por lo tanto, procede declarar que el artículo L. 414-4, apartado 1, párrafo primero, primera frase, del Code de l’environnement es incompatible con el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats, en la medida en que limita la evaluación de las repercusiones a los trabajos, obras o acondicionamientos sujetos a autorización.

C. Sobre el análisis de alternativas

85. Por último, la Comisión critica que la evaluación de las repercusiones que ha de presentar el solicitante de un plan o proyecto no deba incluir una exposición de las alternativas si de ella se derivan conclusiones negativas. En su opinión, una evaluación adecuada de las repercusiones en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats debe comprender también dichas alternativas.

86. A primera vista da la impresión de que esta cuestión ya esté resuelta en contra de la opinión de la Comisión, pues las alternativas a un plan o proyecto no afectan a la aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, sino a la autorización de proyectos o planes con arreglo al artículo 6, apartado 4. La parte relevante de esta disposición para este asunto tiene el siguiente tenor:

«Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. [...]»

87. La aplicación del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats no es obligatoria, sino que, en caso de resultado negativo de la evaluación de las repercusiones, las autoridades competentes pueden optar entre denegar la autorización para el referido proyecto o autorizarlo con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, siempre que se cumplan los requisitos establecidos por dicha disposición. ( ) Por lo tanto, la evaluación de las repercusiones prevista en el artículo 6, apartado 3, no ha de incluir forzosamente los aspectos señalados en el artículo 6, apartado 4. ( )

88. Sin embargo, un análisis más detenido revela que en el presente asunto la Comisión formula una crítica un poco distinta: el artículo R. 414-21, apartado 3, del Code de l’environnement a que alude la crítica se refiere expresamente al supuesto de que el plan o proyecto deba llevarse a cabo a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones. En este caso es imperativo un examen de soluciones alternativas.

89. No obstante, se podría objetar a la Comisión que su imputación no se refiere a la adaptación del Derecho interno al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, sino a un incumplimiento del artículo 6, apartado 4. Por lo tanto, en una estricta delimitación del objeto del recurso basada en las pretensiones de la Comisión podría llegarse a la conclusión de que procede desestimar esta imputación. ( )

90. Sin embargo, tanto el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats como la fundamentación del recurso y el dictamen motivado se remiten a la relación con el artículo 6, apartado 4, de esa Directiva. De esta manera, la pretensión de la Comisión podría reinterpretarse en el sentido de que ésta realmente quería imputar un incumplimiento del artículo 6, apartado 4.

91. Por lo demás, es evidente que Francia estaba al tanto de esta relación, ya que todas sus observaciones en el procedimiento administrativo previo y todos sus escritos en el procedimiento judicial parten del supuesto de que se le imputa tal incumplimiento, de manera que la ausencia de una mención expresa del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats no ha supuesto una dificultad añadida para la defensa frente a las imputaciones de la Comisión.

92. Con arreglo al artículo R. 414-21, apartado 3, punto 1, el solicitante debe exponer los motivos por los que no existe ninguna otra solución satisfactoria.

«Si, a pesar de las medidas previstas en el apartado II, el programa o proyecto pudiera tener efectos nocivos notables sobre el estado de conservación de los hábitats naturales y las especies que hubieran motivado la designación del lugar o los lugares, el expediente de la evaluación de las repercusiones deberá expresar, además:

1) los motivos por los cuales no existe ninguna otra solución satisfactoria, y los elementos que permiten justificar la realización del programa o proyecto en las condiciones previstas en el artículo L. 414‑4, apartados III o IV;

2) [...].»

93. La Comisión considera que esos datos son insuficientes para efectuar un examen de soluciones alternativas, y que son las propias autoridades competentes las que deberían realizar ese examen.

94. A esto objeta el Gobierno francés, en primer lugar, que el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats no exige expresamente una exposición de las alternativas, sino únicamente explicar la falta de soluciones alternativas.

95. Aunque la postura francesa, si se considera aisladamente el tenor literal de la disposición, parece correcta, si se atiende a su contexto y a su finalidad se llega a la conclusión de que la falta de soluciones alternativas presupone que se ha realizado tal comparación. ( )

96. Por otra parte, Francia alega que, en todo caso, la justificación de la falta de alternativas prevista en el artículo R. 414-21, apartado 3, número 1, del Code de l’environnement presupone en la práctica que el solicitante examine las alternativas, las describa y las exponga cartográficamente. Esto, según explica, quedará aclarado en futuras disposiciones de desarrollo.

97. Sin embargo, aunque se expongan alternativas prácticas, el artículo R. 414‑21, apartado 3, número 1, del Code de l’environnement no pretende establecer un examen de las alternativas en el sentido del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.

98. Esto se debe principalmente a que la determinación de la falta de alternativas no corresponde al solicitante, sino a la autoridad competente, la cual, ponderando todos los pros y los contras de diferentes variantes al plan o proyecto solicitado, puede llegar a una conclusión diferente de la del solicitante. Éste, al elegir entre distintas alternativas, normalmente se guiará por sus propios intereses. En cambio, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats sólo admite el deterioro de un lugar protegido cuando lo exijan razones imperiosas de interés público de primer orden, y esto sólo puede decidirlo la autoridad competente.

99. Aunque no se excluye la posibilidad de encomendar al solicitante la preparación del examen de soluciones alternativas, ésta no puede prejuzgar el resultado, sino que, en su caso, la comparación debe conducir a que el proyecto se realice de forma diferente respetando el lugar protegido de que se trate. Por lo demás, ya he señalado que por lo menos las diferentes alternativas de la selección restringida se han de evaluar en función de sus efectos sobre el lugar de que se trate y de las razones de interés público pertinentes conforme a criterios científicos comparables. ( )

100. El artículo R. 414-21, apartado 3, número 1, del Code de l’environnement no expresa con suficiente claridad la necesidad de una comparación amplia y abierta en cuanto a sus resultados por parte de la autoridad competente. En particular, no basta con exponer las razones por las cuales no existe ninguna alternativa, aun cuando se hayan expuesto opciones distintas, sino que también deben aportarse a la autoridad competente los argumentos favorables a las alternativas, para que pueda tener en cuenta también esos argumentos.

101. En consecuencia, el artículo R. 414-21, apartado 3, número 1, del Code de l’environnement es incompatible con el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.

IV. Conclusión

102. Propongo al Tribunal de Justicia que decida:

«1) Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, al no haber adoptado todas la disposiciones legales y reglamentarias necesarias para adaptar correctamente su Derecho interno a dichas disposiciones.

2) Condenar en costas a la República Francesa.»