CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MICHAL BOBEK

presentadas el 16 de septiembre de 2020 ( 1 )

Asunto C‑218/19

Adina Onofrei

contra

Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris,

Bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris y

Procureur général près la cour d’appel de Paris

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia)]

«Procedimiento prejudicial — Libre circulación de personas — Libertad de establecimiento — Acceso a la profesión de abogado — Dispensa de la formación práctica y del certificado de aptitud profesional — Práctica nacional que limita la aplicación de esa dispensa a aquellos funcionarios que hayan ejercido el Derecho nacional, en territorio nacional y en la función pública nacional»

I. Introducción

1. La Sra. Adina Onofrei (en lo sucesivo, «recurrente») tiene nacionalidad tanto portuguesa como rumana. Cuenta con dos títulos de máster y un doctorado de las Universidades de París I y París II. Ha trabajado para la Comisión Europea como administradora durante más de ocho años. Solicitó su inscripción en el Ordre des avocats au barreau de Paris (Colegio de Abogados de París, Francia), invocando una de las dispensas que la legislación francesa establece a la obligación de disponer de un certificado de aptitud profesional (y de haber realizado por tanto la formación práctica obligatoria) para «los funcionarios de grupo A, o las personas asimiladas a los funcionarios de esta categoría, que hayan ejercido en esta calidad actividades jurídicas durante al menos ocho años, en una administración, en un servicio público o en una organización internacional».

2. El Colegio de Abogados de París rechazó la solicitud de la recurrente alegando que no forma parte de la función pública francesa, no ha sido destinada en comisión de servicios por la Administración Pública francesa a una organización internacional, ni ha ejercido en territorio francés. La decisión del Colegio de Abogados de París fue ratificada en apelación sobre la base de que la recurrente no había acreditado haber ejercido con carácter previo el Derecho francés. En el marco de un recurso de casación, la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia) pregunta ahora sobre la compatibilidad de dichas normas nacionales o, más bien, de su interpretación y aplicación, con los artículos 45 TFUE y 49 TFUE.

II. Marco jurídico

3. El artículo 11 de la loi n.o 71‑1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (Ley n.o 71‑1130, de 31 de diciembre de 1971, de reforma de ciertas profesiones judiciales y jurídicas; en lo sucesivo, «Ley n.o 71‑1130») dispone lo siguiente: «Solo podrán ejercer la profesión de abogado quienes cumplan los siguientes requisitos: 1.o tener la nacionalidad de francesa o la de un Estado miembro de la Unión Europea o que sea parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo […]; 2.o ser titular, sin perjuicio de las disposiciones normativas adoptadas para la aplicación de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, en su versión modificada, y de las relativas a las personas que hayan ejercido ciertas funciones o actividades en Francia, de al menos el título de licenciado en Derecho o de títulos o diplomas que hayan sido reconocidos como equivalentes […]; 3.o ser titular del certificado de aptitud para ejercer la profesión de abogado, sin perjuicio de las disposiciones normativas mencionadas en el apartado 2, o, en el marco del reconocimiento recíproco, haber superado el examen a que se hace referencia en el último párrafo de este artículo; 4.o no haber cometido ningún acto que pueda dar lugar a una condena penal por ser contrario al honor, la integridad o la moralidad; […] 6.o no haber sido declarado en concurso como persona física ni haber sido objeto de otra sanción […]».

4. Según el artículo 98 del décret n.o 91‑1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat (Decreto n.o 91‑1197, de 27 de noviembre de 1991, por el que se regula el ejercicio de la profesión de abogado; en lo sucesivo, «Decreto n.o 91‑1197»), «estarán exentos de la formación teórica y práctica y del certificado de aptitud para ejercer la profesión de abogado: 1. los notarios, agentes judiciales, letrados de la Administración de justicia de tribunales de lo mercantil, administradores judiciales, interventores o síndicos de la quiebra, antiguos fiduciarios o administradores de los tribunales, abogados de la propiedad industrial y antiguos abogados de patentes (invenciones) que hayan ejercido sus funciones durante al menos cinco años; 2. los profesores universitarios, los asistentes y el resto del personal docente, siempre que posean un doctorado en Derecho, economía o gestión y que hayan recibido cinco años de enseñanza jurídica en su condición de tales en unidades de formación e investigación; 3. los abogados internos que hayan ejercido la profesión en el departamento jurídico de una o varias empresas durante un mínimo de ocho años; 4. los funcionarios y antiguos funcionarios de grupo A, o las personas asimiladas a los funcionarios de esta categoría, que hayan ejercido en esta calidad actividades jurídicas durante al menos ocho años en una administración, en un servicio público o en una organización internacional; 5. los abogados que hayan realizado tareas jurídicas en el marco de un sindicato durante al menos ocho años; 6. los abogados contratados por un abogado, por una asociación o por una sociedad profesional de abogados, por un “avoué” o por un abogado habilitado para actuar ante el Conseil d’État [Consejo de Estado, Francia] y la Cour de cassation [Tribunal de Casación] que hayan ejercido la profesión en dicha condición durante al menos ocho años tras obtener el título o grado a que se hace referencia en el artículo 11, punto 2, de la Ley de 31 de diciembre de 1971, antes citado; 7. los trabajadores de diputados o los asistentes de senadores que hayan desarrollado una actividad jurídica fundamentalmente en calidad directiva durante al menos ocho años en dicha función. Las personas a que se hace referencia en los puntos 3, 4, 5, 6 y 7 pueden haber desarrollado su actividad en varias de las funciones indicadas en las citadas disposiciones siempre que la duración total de todas sus actividades sea de al menos ocho años.»

5. El artículo 98‑1, párrafo primero, del mismo Decreto establece lo siguiente: «Las personas que se beneficien de una de las dispensas previstas en el artículo 98 deben haber superado con éxito, ante el tribunal mencionado en el artículo 69, un examen de conocimientos sobre deontología y regulación profesionales […]»

III. Hechos, litigio principal y cuestiones prejudiciales

6. La recurrente, de nacionalidad portuguesa y rumana, tiene dos títulos de máster y un doctorado en Derecho por las Universidades de París 1 y París II. Ha trabajado durante más de ocho años en la Comisión Europea como administradora, concretamente en la Dirección General de Mercado Interior y en la Dirección General de Competencia. Durante ese período, se ha encargado fundamentalmente de asuntos relativos a ayudas de Estado y prácticas colusorias.

7. La recurrente solicitó su inscripción en el Colegio de Abogados de París. Al cumplir, en apariencia, todos los demás requisitos establecidos en el artículo 11 de la Ley n.o 71‑1130, incluida la exigencia de haber obtenido todos los títulos de Derecho necesarios en Francia, invocó el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 para ser dispensada de la obligación de contar con un certificado de aptitud profesional denominado «certificat d’aptitude à la profession d’avocat» (certificado de aptitud para ejercer como abogado; en lo sucesivo, «certificado de aptitud»).

8. Asimismo, solicitó quedar dispensada de la obligación de haber realizado la formación preparatoria que, una vez superada, permite obtener el citado certificado de aptitud. La Junta de Gobierno y el Decano de Colegio de Abogados de París han señalado que la formación tiene una duración de 18 meses, supone la realización de unas prácticas en un despacho de abogados y finaliza cuando se supera un examen final.

9. La recurrente considera que el trabajo que ha desarrollado en la Comisión Europea reúne los requisitos previstos en la dispensa del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197.

10. No obstante, la Junta de Gobierno del Colegio de Abogados de París rechazó su solicitud alegando que la recurrente no pertenecía a la función pública francesa ni había sido destinada por la Administración Pública a una organización internacional en comisión de servicios. Además, la Junta de Gobierno del Colegio de Abogados de París alegó que no había adquirido su experiencia profesional en territorio francés.

11. La recurrente impugnó dicha resolución ante la Cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París, Francia). Mediante sentencia de 11 de mayo de 2017, dicho órgano jurisdiccional ratificó la resolución recurrida. Estimó que la experiencia profesional de la recurrente debe examinarse in concreto con el fin de determinar si responde a la formación, habilidades y responsabilidades inherentes a los funcionarios de grupo A. Consideró asimismo que es necesario asegurarse de que el abogado tiene unos conocimientos satisfactorios del Derecho nacional para velar por que los justiciables puedan ejercer sus derechos de forma plena, pertinente y eficaz.

12. A continuación, la Cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) enumeró los puestos pertinentes que la recurrente había ocupado en los servicios de la Comisión Europea. Acto seguido destacó las tareas concretas que la recurrente había desarrollado en esos puestos. Sobre la base de todo ello, el mencionado órgano jurisdiccional llegó a la conclusión de que en el marco de esas tareas no se había aplicado el Derecho francés, de modo que no cabía concluir que la recurrente tuviera algún tipo de práctica en el ámbito del Derecho nacional. Así, la experiencia que la recurrente había adquirido en el ámbito jurídico no reunía los requisitos establecidos en el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197.

13. La recurrente interpuso recurso de casación ante la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia). Desde su punto de vista, en su resolución la Cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) había interpretado de forma excesivamente restrictiva la dispensa. La interpretación según la cual se exige haber ejercido el Derecho francés y que la experiencia profesional se haya obtenido en Francia pasa por alto, desde su punto de vista, que el Derecho de la Unión es parte del Derecho nacional. Ello da lugar a una discriminación indirecta que favorece a los funcionarios franceses en perjuicio de los funcionarios de la Unión Europea y constituye una restricción a la libre circulación de trabajadores y a la libertad de establecimiento. Pese a reconocer que el objetivo de garantizar la protección efectiva de los derechos de los justiciables es legítimo, considera que los medios empleados a tal efecto no son adecuados y van más allá de lo necesario para lograr ese fin. A este respecto, la recurrente censuró el modo en el que se había evaluado su experiencia profesional. Alegó que exigirle que acreditara sus habilidades habría constituido un medio menos restrictivo para lograr ese mismo objetivo.

14. El órgano jurisdiccional remitente señala que efectivamente es posible que surjan dudas en cuanto a si el régimen de que se trata constituye una restricción a la libre circulación de trabajadores y a la libertad de establecimiento. En su opinión, el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 supedita la dispensa controvertida a tres requisitos acumulativos que exigen que los solicitantes (i) estén integrados en la función pública francesa, (ii) hayan obtenido su experiencia profesional en Francia y (iii) hayan ejercido el Derecho francés. Dicho tribunal observa, además que el artículo 98, número 4, del Decreto n.o 91‑1197 no impone a los solicitantes acreditar sus conocimientos sobre los órganos jurisdiccionales nacionales ni sobre los procedimientos que se sustancian ante ellos.

15. En estas circunstancias, la Cour de cassation (Tribunal de Casación) decidió suspender el procedimiento y plantear las siguientes cuestiones prejudicial al Tribunal de Justicia: «1. ¿Se opone el principio según el cual el Tratado de la Comunidad Económica Europea, convertido, tras modificaciones, en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, ha creado un ordenamiento jurídico propio, integrado en los sistemas jurídicos de los Estados miembros y que se impone a sus órganos jurisdiccionales, a una normativa nacional que supedita la concesión de una dispensa del cumplimiento de los requisitos de formación y de titulación establecidos, en principio, para el acceso a la profesión de abogado a la exigencia de que el solicitante de la dispensa tenga un conocimiento suficiente del Derecho nacional de origen francés, excluyendo de este modo la toma en consideración de un conocimiento similar referido exclusivamente al Derecho de la Unión Europea? 2. ¿Se oponen los artículos 45 TFUE y 49 TFUE a una normativa nacional que reserva el beneficio de una dispensa del cumplimiento de los requisitos de formación y de titulación establecidos, en principio, para el acceso a la profesión de abogado a algunos agentes de la función pública del mismo Estado miembro que hayan ejercido en esta calidad, en Francia, actividades jurídicas en una administración o un servicio público o en una organización internacional, y que excluye del beneficio de esta dispensa a los agentes o antiguos agentes de la función pública europea que han ejercicio en esta calidad actividades jurídicas, en uno o varios ámbitos del Derecho de la Unión Europea, en la Comisión Europea?»

16. Han presentado observaciones escritas la recurrente, la Junta de Gobierno y el Decano del Colegio de Abogados de París, los Gobiernos griego y francés y la Comisión Europea. Esas mismas partes, a excepción del Gobierno griego, también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 17 de junio de 2020.

IV. Apreciación

17. Las presentes conclusiones se estructurarán del modo siguiente. En primer lugar, me centraré en los requisitos concretos que establece el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 y, en ese marco, aclararé el objeto preciso de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente (A). A continuación examinaré la compatibilidad de los citados requisitos, según los describe el órgano jurisdiccional remitente, con los artículos 45 TFUE y 49 TFUE (B).

A. Observaciones preliminares

18. Antes de examinar si el régimen nacional controvertido en el litigio principal es compatible con el Derecho de la Unión, es desde luego preciso determinar el contenido del citado régimen. Por desgracia, por los motivos que expondré a continuación, no es tarea fácil.

1. Requisitos del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197

19. El artículo 11, punto 3, de la Ley n.o 71‑1130 establece que la posibilidad de ejercer en Francia la profesión de abogado está supeditada, salvo por varias dispensas, a la obtención de un certificado de aptitud. El artículo 98 del Decreto n.o 91‑1197 establece esas dispensas del certificado de aptitud.

20. La dispensa controvertida en el litigio principal está recogida en el artículo 98, número 4, del Decreto n.o 91‑1197. Conforme a su tenor literal, establece tres requisitos: (i) «los funcionarios y antiguos funcionarios de grupo A, o las personas asimiladas a los funcionarios de esta categoría», (ii) que hayan realizado «actividades jurídicas durante al menos ocho años» y (iii) que hayan ejercido esas actividades jurídicas «en una administración, en un servicio público o en una organización internacional».

21. El órgano jurisdiccional remitente ha señalado que, conforme a la jurisprudencia, ha de entenderse que esa dispensa exige que los solicitantes cumplan tres requisitos acumulativos: (i) pertenecer a la función pública francesa, (ii) haber ejercido actividades jurídicas en el territorio francés y (iii) haber ejercido el Derecho francés.

22. He de admitir que no me resulta fácil determinar de forma directa de cuál de los requisitos previstos en el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 se derivan dicha jurisprudencia y los citados requisitos. Además, ni el caso concreto objeto del litigio principal ni la aplicación práctica a nivel nacional, tal como esta parece producirse, ayudan al intérprete a entender qué requisitos resultan de hecho aplicables a nivel nacional con arreglo al artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197.

23. En lo que atañe al caso concreto objeto del litigio principal, es de destacar, en primer lugar, que la solicitud de la recurrente fue rechazada por la Junta de Gobierno del Colegio de Abogados de París porque ni pertenecía a la función pública francesa ni había sido destinada en su condición de tal a una organización internacional en comisión de servicios. Además, la Junta de Gobierno del Colegio de Abogados de París destacó, amparándose con carácter general en la «jurisprudencia de la Cour de Cassation (Tribunal de Casación)» al respecto, que la recurrente tampoco había adquirido su experiencia profesional en territorio francés.

24. En segundo lugar, pese a que la Cour d’appel de París (Tribunal de Apelación de París) ratificó la decisión de denegación, fundamentó no obstante sus conclusiones en un motivo distinto, concretamente en que la recurrente no cumplía el requisito relativo a la práctica del Derecho francés. Insistió en que la apreciación de la práctica en el ámbito del Derecho francés debe efectuarse in concreto. Una vez realizado ese examen, el citado órgano jurisdiccional entendió que la recurrente no podía acreditar ningún tipo de experiencia en el ámbito del Derecho francés.

25. En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente observa que, para que se aplique la dispensa controvertida, es preciso que los solicitantes cumplan los tres requisitos acumulativos indicados en el punto 21 de las presentes conclusiones.

26. Desde una perspectiva más general, de los ejemplos de la jurisprudencia nacional proporcionados por el órgano jurisdiccional remitente y por las partes en el presente procedimiento tampoco se desprende de forma clara el modo en que opera de forma específica la dispensa. Tales ejemplos ponen de manifiesto la existencia de muy diversos planteamientos a la hora de interpretar los requisitos previstos en el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197.

27. En lo que respecta, en primer término, al requisito de pertenencia a la función pública francesa, el Gobierno francés ha cuestionado de forma contundente la mera existencia de esa exigencia. El citado Gobierno adujo que, en su opinión, dicho requisito no se deriva ni del artículo 11 de la Ley n.o 71‑1130, que únicamente se refiere al ejercicio de actividades en Francia, ( 2 ) ni del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197, que, en principio, alude a las personas asimiladas a funcionarios «de grupo A» («les personnes assimilées» en la versión original en francés).

28. Algunos de los ejemplos jurisprudenciales proporcionados en el presente asunto guardan relación con solicitudes presentadas por funcionarios de la Organización de Naciones Unidas o de la Unión Europea. ( 3 ) Al parecer, el motivo por el que esas solicitudes no fueron admitidas no es, en efecto, la no pertenencia a la función pública francesa, sino la falta de práctica del Derecho francés o el incumplimiento del requisito de territorialidad. Sin embargo, es de destacar que la Cour d’Appel d’Aix-en-Provence (Tribunal de Apelación de Aix-en-Provence, Francia) estimó que un funcionario del Principado de Mónaco, de nacionalidad francesa, cumplía esos requisitos. En esa resolución, que fue objeto de cierto debate durante la vista, el mencionado órgano jurisdiccional declaró que la legislación de Mónaco era muy similar a la francesa y que las funciones desarrolladas por el solicitante podían clasificarse como las propias de un funcionario francés de grupo A o de una persona asimilada a los funcionarios de esta categoría. ( 4 ) En ese caso, se admitió la solicitud de dispensa de una persona que, claramente, no pertenecía a la función pública francesa.

29. El tenor literal del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 establece que esa dispensa también es aplicable a funcionarios que han desarrollado su actividad en organizaciones internacionales. No está claro si ese elemento se aplica a cualquier funcionario de una organización internacional (situada en Francia) o si solo se aplica a las personas que pertenecen a la función pública francesa y que han sido destinadas en comisión de servicios a una organización internacional. En el litigio principal, la decisión de la Junta de Gobierno del Colegio de Abogados de París parece fundamentarse en esa segunda interpretación.

30. En lo que respecta, en segundo término, al requisito de territorialidad, el órgano jurisdiccional remitente explica que también se aplica cuando la actividad jurídica se ha desarrollado en una organización internacional. Se ha considerado que ese planteamiento se deriva del artículo 11, punto 2, de la Ley n.o 71‑1130. La citada disposición hace referencia a la dispensa de la obligación de disponer del título de Derecho y establece, por cuanto aquí interesa, que se aplica a las personas que han desempeñado determinadas funciones en Francia. Según parece, la jurisprudencia nacional también se refiere a dicho artículo cuando examina la dispensa relativa al certificado de aptitud, aunque nada se establece al respecto en el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197.

31. Entiendo que las autoridades francesas competentes han seguido un razonamiento similar ( 5 ) en lo que respecta a las dispensas concebidas para abogados de empresa (prevista en el artículo 98, punto 3, del Decreto n.o 91‑1197) ( 6 ) y para aquellas personas que han realizado actividades jurídicas en el seno de un sindicato (recogida en el artículo 98, punto 5, de ese mismo Decreto). ( 7 ) Por consiguiente se considera que, como ocurre con el artículo 98, punto 4, los puntos 3 y 5 de ese mismo artículo también establecen un requisito de territorialidad aunque no lo dispongan expresamente, contrariamente a lo que sucede con el artículo 11, punto 2, de la Ley n.o 71‑1130. ( 8 )

32. En lo que atañe, en tercer término, al requisito relativo a la práctica del Derecho francés, según parece, se ha considerado que, aunque el concepto de «Derecho francés» puede interpretarse en el sentido de que engloba el Derecho de la Unión, no puede limitarse a él. Según tengo entendido, esa interpretación del concepto «Derecho francés», unida a la necesidad de interpretar la dispensa controvertida en sentido estricto, ha dado lugar a la desestimación reiterada de solicitudes presentadas por funcionarios de la Unión.

33. Como recuerda el órgano jurisdiccional remitente, el Tribunal de Justicia está vinculado por el Derecho nacional. Por consiguiente, en lo sucesivo, evaluaré la compatibilidad con el Derecho de la Unión de los tres requisitos (acumulativos) indicados en la resolución de remisión y (re)confirmados en las aclaraciones por escrito proporcionadas por la Cour de cassation (Tribunal de Casación) y su «procureur général» (Fiscal General) a raíz de una petición formulada por el Tribunal de Justicia.

34. Sin embargo, también es preciso tener en cuenta, en ese contexto, dos elementos a los que volveré a referirme en la parte final de las presentes conclusiones. En primer lugar, parece existir cierta discrepancia entre los requisitos de la dispensa que figuran en el texto del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 y los que aparentemente se aplican en la práctica. En segundo lugar, existe una diversidad en la aplicación práctica de esos requisitos que claramente va más allá de producir distintos resultados en supuestos fácticos diferentes: la diferencia se refiere a la interpretación de los propios requisitos legales.

2. Reformulación de las cuestiones prejudiciales

35. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta sobre la obligación prevista en el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 consistente en haber obtenido conocimientos de Derecho francés. El órgano jurisdiccional remitente desea que se determine si ese requisito tiene debidamente en cuenta el hecho de que, simplificando, el Derecho de la Unión forma parte integrante de la legislación nacional de los Estados miembros.

36. En primer lugar, de la resolución de remisión y de las observaciones presentadas a este Tribunal de Justicia se desprende que la expresión «conocimiento del Derecho francés» contenida en la citada cuestión prejudicial debe interpretarse en el sentido de que se refiere a la «práctica del Derecho francés».

37. En efecto, de las observaciones presentadas en este asunto así como de las alegaciones formuladas en la vista se desprende que los solicitantes de la dispensa controvertida no se someten a ningún tipo de prueba que evalúe su familiaridad con el Derecho francés. El único examen que, al parecer, deben superar tiene por objeto, según se establece en el artículo 98‑1 del Decreto n.o 91‑1197, las normas de deontología. ( 9 )

38. En segundo lugar, no creo que sea preciso abordar en el presente asunto la primera cuestión prejudicial por separado. La cuestión relativa a la naturaleza de la relación entre el ordenamiento jurídico de la Unión y los ordenamientos jurídicos nacionales y a su grado de integración e interdependencia recíprocas es, desde luego, interesante. Sin embargo, en el marco de este procedimiento, no resulta necesario profundizar en esa cuestión que, sin duda, daría para un diálogo de Galileo. Efectivamente, en el contexto del presente asunto, esa cuestión únicamente se plantea en el marco, significativamente más restringido, de lo que razonablemente cabría exigir como experiencia pertinente en el ámbito jurídico a efectos de la inscripción en un colegio de abogados en un Estado miembro. Pues bien, a todos los efectos prácticos, la respuesta a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente debe abordarse necesariamente, si bien desde una perspectiva mucho más estricta y pragmática, en el seno de la segunda cuestión prejudicial.

39. A la luz de esos elementos considero conveniente abordar ambas cuestiones prejudiciales conjuntamente, entendiendo que ambas tienen por objeto que se determine si los tres requisitos descritos por el órgano jurisdiccional remitente que se aplican en virtud del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 respetan los artículos 45 TFUE y 49 TFUE.

B. Compatibilidad con los artículos 45 TFUE y 49 TFUE

40. Conviene recordar, de entrada, que el presente asunto no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 98/5/CE. ( 10 ) Ese régimen solo se aplica a los abogados habilitados como tales en sus Estados miembros de origen. ( 11 ) El presente asunto guarda relación con los requisitos para acceder por primera vez a la profesión de abogado en un Estado miembro.

41. Conforme a reiterada jurisprudencia, «a falta de armonización de los requisitos de acceso a una profesión, los Estados miembros están facultados para determinar los conocimientos y cualificaciones necesarios para el ejercicio de dicha profesión». ( 12 )

42. No obstante, el Derecho de la Unión impone límites al ejercicio de esta competencia. Las disposiciones nacionales adoptadas a este respecto no pueden constituir un obstáculo al ejercicio efectivo de las libertades fundamentales garantizadas, por cuanto aquí interesa, por los artículos 45 TFUE y 49 TFUE. ( 13 )

43. El órgano jurisdiccional remitente expone que, en Francia, la profesión de abogado puede ejercerse tanto por cuenta propia como por cuenta ajena. Por consiguiente, la normativa nacional controvertida debe examinarse a la luz de ambas disposiciones del Tratado. Sin embargo, la evaluación de base que ha de llevarse a cabo, especialmente la relativa a las limitaciones y su justificación, es en gran medida la misma con respecto a ambas disposiciones.

1. ¿Discriminación u obstáculo para el acceso?

44. El presente asunto se refiere a una persona que no desea migrar entre entornos profesionales pertenecientes a dos Estados miembros distintos. La recurrente desea obtener la posibilidad de pasar de ejercer la función pública en la Comisión Europea a ejercer la profesión de abogada en un Estado miembro.

45. De reiterada jurisprudencia se desprende que un funcionario de la Unión tiene la condición de trabajador migrante. En efecto, «un ciudadano [de la Unión] que trabaja en un Estado miembro diferente de su Estado de origen no pierde la condición de trabajador […] por ocupar un empleo en una organización internacional». ( 14 ) Ese mismo principio debe aplicarse al ejercicio de los derechos que el artículo 49 TFUE confiere a los ciudadanos de la Unión.

46. A efectos del presente asunto, considero que el análisis sobre si los requisitos de que se trata constituyen discriminación indirecta y/o un obstáculo a la libre circulación puede reducirse al mínimo. Ello se debe a que, en mi opinión, los citados requisitos responden a ambas calificaciones.

47. En primer lugar, en lo que respecta a la alegación de discriminación indirecta, ha de recordarse que la recurrente tiene las nacionalidades rumana y portuguesa.

48. El artículo 45 TFUE (así como el artículo 49 TFUE) «prohíbe no solo las discriminaciones manifiestas, basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado». ( 15 ) Existe discriminación indirecta cuando la disposición nacional controvertida «pueda afectar más a los trabajadores migrantes que a los trabajadores nacionales e implique por consiguiente el riesgo de perjudicar, en particular, a los primeros». ( 16 )

49. Estoy de acuerdo con la recurrente y con la Comisión en que los requisitos de que se trata pueden afectar en mayor medida, por su naturaleza, a los ciudadanos no franceses, como la recurrente. Es lícito presuponer que la mayor parte de los funcionarios públicos franceses tienen nacionalidad francesa. Por consiguiente, aunque el requisito de que se trata está basado en un criterio distinto de la nacionalidad (a saber, pertenecer a la función pública francesa, no tener la nacionalidad francesa), el citado requisito da lugar claramente a una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad.

50. Durante la vista, el Junta de Gobierno y el Decano del Colegio de Abogados de París destacaron que la decisión que se adoptó en relación con la solicitud de la recurrente no se basó en su nacionalidad y habría sido exactamente la misma si hubiera sido ciudadana francesa.

51. No logro apreciar la pertinencia de dicha alegación. Para evaluar una potencial discriminación indirecta, basta con que sea probable que la recurrente sufra un trato más desfavorable por una razón que constituye un motivo protegido (en este caso, la nacionalidad). La circunstancia de que otra persona pueda encontrarse en la misma situación pese a no pertenecer al grupo protegido no resulta pertinente a efectos de la conclusión de que existe una norma que favorece de forma indirecta a los propios nacionales.

52. El Gobierno francés, al igual que la Junta de Gobierno y el Decano del Colegio de Abogados de París también niegan la posibilidad de que los requisitos aplicados en la práctica den lugar a discriminación indirecta porque las personas que ejercen la profesión en Francia y que, por consiguiente, tienen conocimientos de Derecho francés, y aquellas que ejercen la profesión en otro Estado miembro (o prestan servicios a la Comisión Europea), y no tienen, por ende, conocimientos de Derecho francés, no se encuentran en situaciones comparables en lo que respecta al acceso a la profesión de abogado, dado que sus correspondientes habilidades jurídicas guardan relación con ordenamientos jurídicos diferentes.

53. Discrepo de lo anterior.

54. Conforme a reiterada jurisprudencia, el carácter comparable de las situaciones debe apreciarse a la luz del objeto y la finalidad de la normativa nacional que establezca la distinción controvertida y, en su caso, de los principios y objetivos del ámbito al que pertenezca dicha normativa nacional. ( 17 )

55. En el presente asunto, en función del nivel de abstracción elegido, ello supone determinar bien si los funcionarios franceses y los funcionarios de la Comisión se encuentran en una situación comparable en lo que respecta a cualquier solicitud de inscripción en un colegio de abogados en Francia (objetivo general), bien si ambas categorías de personas se encuentran en una situación comparable en lo que respecta a la dispensa específica a la que la recurrente desea acogerse (objetivo específico).

56. En lo que respecta al objetivo general, no hallo ningún motivo por el que, con carácter general, no pueda considerarse comparable a cualquier abogado a efectos de su inscripción en el colegio de abogados y del ejercicio de la profesión de abogado.

57. A continuación, en cuanto al objetivo específico de la dispensa, el órgano jurisdiccional remitente expone que, al supeditar el acceso a la profesión de abogado a los requisitos examinados en el presente asunto, la citada dispensa pretende garantizar la protección efectiva de los derechos de los justiciables y, al mismo tiempo, una buena administración de justicia.

58. Tampoco logro apreciar la falta de comparabilidad estructural entre funcionarios franceses y funcionarios de la Unión aun en caso de que proceda analizar ese objetivo in concreto del modo propugnado por algunos órganos jurisdiccionales mencionados en las presentes conclusiones. ( 18 ) Según se alega, lo determinante es que se pruebe la práctica del Derecho francés, no que se presuma. Sin embargo, aunque simplemente se presupusiera que únicamente un funcionario francés tiene conocimiento del Derecho francés sin llevar a cabo ningún tipo de examen, dicha presunción, de por sí problemática, tampoco refutaría la comparabilidad inherente a la luz del objetivo alegado de la dispensa específica: asegurarse de que la persona que puede acogerse a ella posee de hecho las habilidades necesarias para ejercer como abogado.

59. Sin embargo, en cualquier caso, este debate demuestra dos cosas. En primer término, esas consideraciones en realidad guardan relación con la justificación de un requisito específico, no con la comparabilidad en general. Dicha comparabilidad suele apreciarse de forma amplia, precisamente para evitar que el debate se desplace de la fase de justificación a la fase de comparabilidad, al ser los argumentos que cabe invocar en ambos casos en gran medida de la misma naturaleza. ( 19 ) En segundo término, las elecciones legislativas que un Estado miembro haya adoptado en ese contexto no pueden ser determinantes. Si lo fueran, las categorías previstas en el Derecho nacional llevarían a excluir la comparabilidad a escala de la Unión, impidiendo de este modo cualquier tipo de revisión. ( 20 )

60. A la luz de las consideraciones anteriores, no puedo más que reafirmar que los tres requisitos mencionados por el órgano jurisdiccional remitente que permiten aplicar el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 dan efectivamente lugar a una discriminación indirecta que beneficia a los nacionales franceses en lo que respecta al acceso a la profesión de abogado en Francia.

61. En segundo lugar, también estoy de acuerdo con la recurrente y la Comisión en que los mencionados requisitos constituyen asimismo un obstáculo para el acceso a la profesión de abogado en Francia.

62. Los artículos 45 TFUE y 49 TFUE no solo abarcan los supuestos de discriminación directa o indirecta por razón de la nacionalidad. También se oponen a cualquier medida que, aunque sea aplicable sin discriminación por razón de nacionalidad, «pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por los nacionales de la Unión, de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado». ( 21 )

63. La aplicación del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 puede impedir o disuadir a las personas que desean ejercitar su libertad de circulación o establecimiento de abandonar su Estado miembro de origen (o, por cuanto aquí interesa, la función pública de la Unión) para aceptar un empleo o establecerse como abogados en Francia.

64. Los requisitos de aplicación del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 relativos a la pertenencia a la función pública francesa, a la territorialidad de su experiencia profesional y a la práctica del Derecho francés también constituyen, por tanto, una restricción a la libre circulación de trabajadores y a la libertad de establecimiento con arreglo a los artículos 45 TFUE y 49 TFUE.

2. Sobre la justificación

65. Al margen de que los requisitos controvertidos se consideren una discriminación indirecta o un obstáculo a la libre circulación, es necesario comprobar, en cualquier caso, si pueden estar justificados por uno de los objetivos legítimos enumerados en el Tratado o por razones imperiosas de interés general. Además, la normativa de que se trata debe ser adecuada para garantizar la realización de ese objetivo y no ir más allá de lo necesario para alcanzarlo. ( 22 )

66. Se ha alegado que el objetivo que persigue la dispensa controvertida es la protección efectiva de los derechos de los justiciables y la buena administración de justicia. A ese respecto, como señala el órgano jurisdiccional remitente, la protección de los consumidores, en particular de los destinatarios de servicios jurídicos, y la recta administración de justicia son objetivos que se encuentran entre los que pueden considerarse razones imperiosas de interés general que permiten justificar una restricción a las libertades fundamentales. ( 23 )

67. Estoy completamente de acuerdo. Es preciso observar que ninguna de las partes cuestiona la legitimidad de esos objetivos, que sin duda pueden justificar medidas y requisitos que restrinjan el acceso a la profesión de abogado en un Estado miembro.

68. Dicho esto, resta examinar si los requisitos de que se trata cumplen el criterio de proporcionalidad, que exige comprobar la relación que existe entre los objetivos declarados y los medios elegidos para alcanzarlos. En este contexto, resulta primordial aclarar que (i) la protección de los consumidores, en el presente caso de los destinatarios de servicios jurídicos, y (ii) una buena administración de justicia en un asunto como el que nos ocupa se reducen básicamente a la cuestión de la experiencia pertinente que cualquiera que desee ejercer el Derecho en un Estado miembro debe tener para poder operar de forma correcta y autónoma en el correspondiente sistema. Después de todo, la aplicación de la dispensa de que se trata exime a los solicitantes de la formación jurídica inicial exigida y del examen final a su término.

69. Pues bien, en lo sucesivo, efectuaré la misma comprobación con respecto a cada uno de los tres requisitos controvertidos tal como han sido expuestos por el órgano jurisdiccional remitente: ¿es dicho requisito adecuado y necesario para alcanzar el objetivo declarado de cerciorarse de que las personas que desean invocar esa dispensa cuentan con un volumen de experiencia pertinente adecuado para ejercer como abogado?

a) Pertenencia a la función pública francesa

70. Como se ha señalado en los puntos 27 y 28 de las presentes conclusiones, el alcance exacto del requisito de pertenencia a la función pública francesa es objeto de distintas interpretaciones.

71. El órgano jurisdiccional remitente señala que ese requisito exige, en efecto, que la pertenencia a la función pública francesa se interprete como diferente de cualquier otra función pública, tanto europea como nacional.

72. Por su parte, el Gobierno francés se opone a esa interpretación. Desde su punto de vista, dicho requisito debe interpretarse en sentido amplio para incluir también a la función pública europea y a otras funciones públicas nacionales distintas de la francesa. En opinión de dicho Gobierno, los funcionarios de la Comisión Europea de la categoría AD también podrían estar englobados en el concepto de personas asimiladas a los funcionarios de grupo A («personnes assimilées») que figura en el texto del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197. En la vista, el Gobierno francés observó que no existe una definición clara del citado grupo. Lo único evidente es que excluye a los funcionarios de los grupos B y C, y se puede defender que incluye a funcionarios que no pueden clasificarse en los grupos A, B, y C, como los funcionarios de prisiones u oficiales del ejército.

73. En el marco del presente asunto, parece que la interpretación adoptada en la decisión de la Junta de Gobierno del Colegio de Abogados de París es la que propugna el órgano jurisdiccional remitente. En cambio, la resolución de la Cour d’Appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) se ajusta a la postura del Gobierno francés: la circunstancia de que claramente la recurrente no perteneciera a la función pública francesa no impidió a dicho tribunal llevar a cabo una evaluación in concreto de su experiencia previa.

74. No es tarea de este Tribunal de Justicia resolver sobre la interpretación que ha de darse a la legislación nacional. Sin embargo, desearía formular tres observaciones.

75. En primer lugar, en caso de que eventualmente se opte por la interpretación restrictiva, implicando de facto que la pertenencia a la función pública francesa supone la concesión automática de la dispensa sin efectuar un auténtico examen in concreto del requisito relativo a la práctica del Derecho francés pertinente para la profesión de abogado, desde mi punto de vista el citado requisito no sería adecuado para lograr el objetivo declarado. Ante el número de funcionarios que forman parte del grupo A y la heterogénea y, a menudo restringida, descripción de los puestos, muchas veces ligada al trabajo que se desarrolla en algunos de ellos, difícilmente cabría asumir que todas esas personas hubieran adquirido automáticamente las habilidades y práctica necesarias para ejercer como abogado, en particular, para la práctica general y autónoma como abogado colegiado por cuenta propia. Una aplicación automática de la dispensa meramente basada en la pertenencia a la función pública francesa sería, cuando menos, excesivamente inclusiva, a la luz de los objetivos perseguidos.

76. En segundo lugar, la Junta de Gobierno y el Decano del Colegio de Abogados de París alegan que la dispensa no se concede de forma automática y que todas las solicitudes de dispensa son objeto de un análisis in concreto. Procede señalar que todas las partes coincidieron en la vista en que, de hecho, sería preciso que se llevara a cabo una evaluación in concreto. Sin embargo, las partes discreparon sobre qué había de examinar in concreto, cuestión que abordaré a continuación al analizar el tercer requisito.

77. No obstante, considero en cualquier caso que, aun excluyendo cualquier aplicación automática, el requisito relativo a la pertenencia a la función pública francesa va más allá de lo necesario a la luz del objetivo antes declarado. Dicho objetivo consiste en cerciorarse de que las personas que desean beneficiarse de la dispensa cuentan con un conocimiento práctico pertinente del Derecho francés suficiente para ejercer. Sin embargo, equiparar ese objetivo con la pertenencia a la función pública francesa supone, como ya se ha señalado, incluir de forma excesiva a los funcionarios franceses y excluir considerablemente a cualquiera que no tenga esa condición. Desde mi punto de vista está bastante claro que los conocimientos y la práctica del Derecho francés también pueden obtenerse fuera de la función pública francesa. Desde luego no puede descartarse que algunos funcionarios de la Comisión Europea puedan haber trabajado en cuestiones relacionadas con el Derecho francés o incluso intervenido en procedimientos judiciales ante órganos jurisdiccionales franceses por cuenta de su empleador.

78. Desde esta última perspectiva, el requisito relacionado con la pertenencia a la función pública francesa restringiría las libertades de que se trata más de lo necesario en la medida en que excluiría a aquellos solicitantes que no pertenecen a la función pública francesa pero que podrían haber obtenido de forma efectiva la práctica pertinente. ( 24 )

79. En tercer lugar, el problema que plantea el primer requisito según lo expone el órgano jurisdiccional remitente desaparece completamente en caso de que, como señala el Gobierno francés, dicho requisito se interprete en sentido amplio de modo que incluya también a los funcionarios de la Unión Europea, en la medida en que puedan ser considerados «personas asimiladas a los funcionarios de grupo A». Ello supondría que esas personas no quedaran automáticamente excluidas a efectos del examen de la aplicación de la dispensa de que se trata y que, también en lo que respecta a su cualificación, su experiencia anterior pudiera ser objeto de una evaluación in concreto.

80. Así, llego a la conclusión intermedia (y, en efecto, más bien condicional) de que los artículos 45 TFUE y 49 TFUE excluyen el requisito de pertenencia a la función pública francesa al que está supeditada la dispensa de formación profesional y del certificado de aptitud para ejercer como abogado con arreglo al artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197, en la medida en que la aplicación práctica de ese requisito no permite comprobar la práctica del Derecho (nacional) exigida a aquellas personas que no pertenecen a la función pública francesa.

b) Requisito de territorialidad

81. En lo que atañe al requisito de territorialidad, según tengo entendido se aplica de forma independiente y debe cumplirse acumulativamente con los otros dos requisitos. Asimismo, entiendo que ese requisito se interpreta en el sentido de que exige que la práctica del Derecho francés haya sido obtenida por el solicitante mientras tenía su residencia profesional en Francia. Dicho de otro modo, no puede obtenerse en ningún caso la experiencia exigida si el empleador público del solicitante tiene su sede fuera del territorio francés, aunque, de hecho, el solicitante haya podido ejercer efectivamente el Derecho francés, bien ante tribunales franceses, y por tanto en territorio francés, bien realizando otro trabajo relacionado con el Derecho francés.

82. Si esto es realmente así, considero que este requisito suscita los mismos problemas potencialmente identificados en relación con el requisito de pertenencia a la función pública francesa antes mencionados. ( 25 ) El problema es el carácter automático que simplemente no permite lograr el objetivo declarado.

83. Esta observación queda asimismo corroborada por la última parte del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197, de la que se desprende que, al menos según el tenor literal de dicha disposición, la dispensa de que se trata puede concederse a solicitantes que hagan valer su experiencia en una organización internacional. No se excluye que, al trabajar para una organización como la UNESCO o la OCDE, con sede en Francia, se puedan abordar asuntos relacionados con el Derecho francés e intervenir en litigios ante los tribunales franceses. Dicho esto, si la garantía de dicha dispensa en esos supuestos es automática (y, además, probablemente limitada a quien pertenezca a la función pública francesa y esté destinado en esos organismos en comisión de servicios), difícilmente los requisitos de que se trata permitirán alcanzar los objetivos perseguidos.

84. Así, llego a la conclusión intermedia (y una vez más condicional) de que los artículos 45 TFUE y 49 TFUE excluyen el requisito de territorialidad al que está supeditada la dispensa de la formación profesional y del certificado de aptitud para ejercer como abogado con arreglo al artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197.

c) Práctica del Derecho francés

85. Según tengo entendido, el requisito relativo a la práctica del Derecho francés guarda relación con el requisito de haber ejercido «actividades jurídicas» que figura en el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑9711 («activités juridiques» en el original en francés).

86. A este respecto, es imprescindible destacar que en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se ha reconocido, en principio, la importancia de la práctica y del conocimiento del Derecho nacional para ejercer como abogado. ( 26 ) Así, la exigencia de haber obtenido un grado adecuado de experiencia jurídica pertinente para quedar dispensado del requisito general de práctica anterior a efectos de la inscripción en el colegio de abogados es, en principio, una restricción adecuada y necesaria.

87. Sin embargo, la situación no es tan evidente en el presente procedimiento. De hecho, lo que no está claro es el objeto concreto de la experiencia jurídica anterior que exige el Derecho nacional pertinente, tanto en lo que respecta a su contenido material como al procedimiento.

88. En primer lugar, concediendo todo el margen que resulte preciso para garantizar la flexibilidad necesaria para tramitar solicitudes de personas cuyas vidas han tomado distintos derroteros, no está claro qué ha de entenderse por «actividades jurídicas» ejercidas.

89. El concepto de «actividades jurídicas» podría interpretarse de forma intuitiva en contraposición con el concepto de «actividades administrativas». No obstante, según se desprende de la explicación ofrecida en particular por la Junta de Gobierno y por el Decano del Colegio de Abogados de París, se exigen actividades jurídicas de cierta calidad para poder apreciar que la experiencia profesional ha preparado efectivamente al solicitante para el ejercicio de la profesión de abogado.

90. Sin embargo, el texto del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 no hace referencia a la práctica del Derecho nacional. Así ha de ser, lógicamente, cuando se trata de solicitantes que son funcionarios de grupo A y que han realizado practicado el Derecho en organizaciones internacionales o que han ejercido fundamentalmente o también en otros ámbitos del Derecho como el Derecho de la Unión o el Derecho internacional mientras trabajaban en Francia. En efecto, del debate desarrollado durante la vista se desprende que la práctica del Derecho de la Unión puede (o incluso debe) ser tenida en cuenta a tal efecto, aunque sigue sin quedar claro en qué medida dicha práctica puede compensar la falta de práctica en el Derecho nacional.

91. Tampoco tengo claro si el desarrollo de actividades profesionales en cualquier campo del Derecho basta para cumplir el criterio exigido. También durante la vista se abrió un cierto debate, sin ser concluyente, a ese respecto, en el que se citaron ejemplos de personas que podrían haber trabajado exclusivamente en un ámbito muy restringido del Derecho durante todo el período pertinente de ocho años ( 27 ) y se formularon comentarios sobre si, de hecho, es precisa una práctica que abarque un ámbito mayor.

92. Tampoco está claro si es necesario demostrar algún tipo de experiencia procesal ante los órganos jurisdiccionales franceses y en qué medida, o si basta con otra experiencia (no procesal). Ha de señalarse que la Junta de Gobierno y el Decano del Colegio de Abogados de París parecen defender la primera opción pero que los precedentes jurisprudenciales citados en el presente procedimiento no son explícitos ni concluyentes a este respecto. ( 28 )

93. Es pues únicamente en este contexto en el que es posible facilitar una respuesta útil a la primera cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente. ( 29 ) Si, en cuanto al contenido de la práctica exigida, las autoridades nacionales encargadas de aplicar el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 exigieran sistemáticamente a todos los solicitantes contar con cierta práctica en el ámbito del Derecho francés, bien en el sentido de tener experiencia procesal acreditada ante los órganos jurisdiccionales franceses, bien en ámbitos jurídicos estrechamente vinculados a esa materia, sería completamente lógico excluir la experiencia práctica exclusivamente relacionada con el Derecho de la Unión. Sin embargo, si, por el contrario, se acepta cualquier práctica del Derecho nacional en prácticamente cualquier sector del Derecho nacional, incluidos aquellos ámbitos que están más alejados de cualquier experiencia procesal pertinente, no existe ninguna razón para excluir la práctica exclusiva del Derecho de la Unión de aquellas que se consideran experiencia pertinente. ( 30 )

94. En segundo lugar, en lo que respecta al proceso de comprobación del requisito relativo a la práctica del Derecho francés, la Junta de Gobierno y el Decano del Colegio de Abogados de París y el Gobierno francés exponen que dicha verificación se efectúa in concreto, caso por caso. La solicitud es recibida por un abogado contratado por el Colegio de Abogados de París cuya función es comprobar si el expediente está completo, instar al solicitante a completarlo en su caso y elaborar una nota informativa. Acto seguido, la solicitud se traslada a un comité compuesto por miembros y antiguos miembros del Colegio de Abogados y se atribuye a uno de ellos, que entrevista al solicitante y formula un dictamen sobre la cuestión al comité. El citado comité o acepta la solicitud o, si es imposible, transmite el expediente a un órgano administrativo ante el que el solicitante puede ser oído. El mencionado órgano administrativo adopta después una decisión formal sobre la cuestión, que está sujeta a control judicial. Según la Junta de Gobierno y el Decano del Colegio de Abogados de París, esa evaluación individualizada y detallada excluye cualquier carácter automático. En apoyo de esa afirmación, dicha parte citó en la vista varias decisiones del Colegio de Abogados de París en las que se denegaron solicitudes de personas que no lograron acreditar haber desarrollado actividades jurídicas de forma constante, suficiente, directa o personal. ( 31 )

95. De la explicación facilitada en particular durante la vista deduzco que el objeto de la evaluación in concreto es comprobar si el solicitante ha ejercido «actividades jurídicas» en lugar de otro trabajo. A este respecto, ninguna parte parece cuestionar que esa evaluación in concreto se lleve a cabo realmente, si bien, como ya se ha señalado y sin perjuicio del procedimiento de examen antes expuesto, sigue sin estar claro cuál es su alcance exacto. ( 32 )

96. En resumen, el requisito de contar con una práctica del Derecho francés pertinente es, con carácter general, un requisito que podría ser sin duda tanto adecuado como necesario para lograr los objetivos declarados. Insisto deliberadamente en que se trata del Derecho francés: si alguien quiere ejercer la profesión en un determinado sistema jurídico y desea quedar dispensado de un requisito generalmente aplicable, para poder inscribirse en el colegio de abogados de dicho sistema, que guarda relación con la formación exigida y su superación mediante un examen final, es plenamente adecuado y necesario exigir un grado razonable de experiencia práctica en ese sistema jurídico.

97. Sin embargo, al margen del tipo de exigencia que un sistema establezca a este respecto, tanto los requisitos como su aplicación deben fijarse de forma previsible y coherente para todos los candidatos que solicitan su inscripción. Ese último elemento me conduce a formular una última observación transversal en las presentes conclusiones que merece ser abordada de forma independiente.

3. Requisitos coherentes y previsibles

98. El contexto del presente asunto es un tanto particular. Como ya he señalado en las observaciones preliminares, ( 33 ) y destacado también en los comentarios posteriores, los requisitos que, según parece, resultan aplicables en virtud del artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 no son solo algo distintos, sino que incluso parecen encontrar solo un apoyo limitado en el texto de esa disposición. Es más, como declaró acertadamente la Comisión en la vista, todos los requisitos controvertidos parecen aplicarse con un significativo grado de flexibilidad.

99. Los tres requisitos examinados en el presente asunto son de construcción jurisprudencial. Plantean dudas en cuanto a su coherencia y a la previsibilidad de su aplicación, en particular cuando se analizan como limitaciones a las libertades garantizadas en virtud del Tratado. En cuanto a la exigencia de coherencia, el Tribunal de Justicia ha declarado que cualquier justificación de las restricciones a las libertades garantizadas por los Tratados debe perseguir verdaderamente, de forma coherente y sistemática, el objetivo declarado. ( 34 ) En lo que respecta a la exigencia de previsibilidad, esta por supuesto mejora cuando las correspondientes restricciones están definidas de manera clara por normas generalmente aplicables.

100. Desde luego no estoy insinuando que no puede alcanzarse un grado adecuado de coherencia y previsibilidad a través de la jurisprudencia y que solo puede lograrse mediante la legislación. En efecto, por ejemplo, en el contexto más restringido de las limitaciones de derechos que solo pueden estar «previstas por ley», el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») ha reconocido que tal restricción no debe estar forzosamente definida mediante legislación. También puede venir impuesta por la jurisprudencia. Ahora bien, según el TEDH, la expresión «prevista por ley» exige, no obstante, que la ley sea «suficientemente accesible» y que «una norma solo puede ser considerada “ley” si está formulada con la suficiente precisión como para permitir al justiciable ajustar su conducta a Derecho». ( 35 ) En efecto, «las normas jurídicas en las que se basa una injerencia deben ser suficientemente accesibles, precisas y previsibles en su aplicación». En este contexto, «una norma es “previsible” cuando otorga protección frente a las injerencias arbitrarias de las autoridades públicas». ( 36 )

101. Dicho esto, en ocasiones este Tribunal de Justicia ha exigido requisitos más estrictos en lo que respecta a la previsibilidad de las normas aplicables. ( 37 ) Sin embargo, al margen de esos supuestos referidos a la privación de libertad, en los que, desde luego, deben aplicarse criterios más estrictos, ( 38 ) no ocurre necesariamente lo mismo en lo que respecta a la definición de los requisitos de acceso a una profesión. Así, aunque sin duda es aceptable que esos criterios sean matizados en mayor medida por la jurisprudencia, es preciso respetar en todo caso un umbral mínimo de previsibilidad (y por tanto de accesibilidad y precisión). ( 39 )

102. A la luz de estos criterios, he de admitir que me resulta un tanto difícil ver la forma en la que los requisitos analizados en el presente asunto cumplen esas exigencias. Me resulta imposible pasar por alto la considerable discrepancia entre las normas escritas recogidas en el artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197, por un lado, y la aplicación de esas normas mediante los requisitos examinados en el presente asunto, por otra, junto con otros muchos aspectos poco claros de lo que tales requisitos suponen en realidad y de cómo se aplican.

103. Desde luego, reconozco que los Estados miembro disponen de un considerable margen de discrecionalidad a la hora de definir los requisitos para acceder a una profesión regulada, como la de abogado, incluidas las dispensas de esas condiciones, con el fin de cerciorarse de que únicamente acceden a la misma aquellas personas que ofrecen la garantía de disponer de las habilidades exigidas.

104. De igual manera, no pretendo negar la facultad de los Estados miembros para fijar, cuando proceda, criterios más bien estrictos en lo que respecta a experiencia y conocimiento del Derecho nacional, como destacó el Gobierno francés en la vista, y para exigir su aplicación con el fin de mejorar eficazmente la protección de los derechos de los justiciables y una recta administración de justicia.

105. Así, las observaciones formuladas en este apartado y a lo largo de las presentes conclusiones no parten en modo alguno del convencimiento de que deba concederse el mayor acceso posible a los colegios de abogados nacionales, incluso a personas que no cumplen las exigencias previstas y que por tanto no pueden ofrecer las garantías necesarias en relación con la protección de los derechos de los justiciables y la buena administración de la justicia. De hecho soy de la opinión contraria. Estimo que un Estado miembro está plenamente legitimado para imponer un criterio de experiencia profesional más bien estricto a efectos de la inscripción en el colegio de abogados nacional, lo cual incluye, si así lo decide el correspondiente Estado miembro, insistir no solo en el ejercicio efectivo del Derecho nacional, sino también en la experiencia práctica en el ámbito procesal y ante los órganos jurisdiccional nacionales.

106. El balance de las presentes conclusiones va en otro sentido: por muy estricto que decida ser un Estado miembro, debe serlo de forma coherente y transparente, sometiendo a todos los candidatos, tanto nacionales como extranjeros, a un mismo conjunto de requisitos previsibles que se aplicarán de la misma manera. Un Estado miembro puede optar por ser benevolente o estricto, pero debe hacerlo de forma indiscriminada. Sin embargo, un Estado miembro no puede aplicar efectivamente, a través de un sistema de presunciones difícilmente justificables que solo guardan una relación limitada con el objetivo declarado de la experiencia pertinente (que, en sí misma, es neutra en cuanto a la nacionalidad), un régimen que, con arreglo a todos los hechos expuestos ante este Tribunal de Justicia, parece ser un tanto benevolente con sus propios nacionales pero mucho más estricto o incluso excluyente con las personas extranjeras.

107. Así, pese a insistir una vez más en la amplitud de la potestad discrecional que los Estados miembros tienen atribuida en este ámbito, ha de señalarse que dicha potestad debe ejercitarse de modo que los requisitos de que se trata cumplan las exigencias antes expuestas, con el fin de establecer criterios claramente definidos que permitan a los solicitantes conocer lo que se espera de ellos y conocer en base a qué normas y con arreglo a qué condiciones se examinará su solicitud y se resolverá sobre ella.

V. Conclusión

108. Propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia): «Los artículos 45 TFUE y 49 TFUE excluyen los requisitos de pertenencia a la función pública francesa y de territorialidad a los que se supedita la dispensa de formación profesional y del certificado de aptitud para ejercer la profesión de abogado con arreglo al artículo 98, punto 4, del Decreto n.o 91‑1197 en la medida en que la aplicación práctica de esos requisitos impida comprobar la práctica pertinente del Derecho nacional por parte de funcionarios de la Comisión Europea. En cualquier caso, los artículos 45 TFUE y 49 TFUE excluyen que el acceso a una profesión regulada en un Estado miembro se supedite a requisitos que no se basen en criterios coherentes y previsibles y que no puedan ser determinados ex ante por todos los solicitantes interesados.»

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Interpreto que se remite al artículo 11, punto 2, de la Ley n.o 71‑1130, que prevé una posible dispensa del título de Derecho para las personas que han desarrollado determinadas actividades en Francia.

( 3 ) Véanse, por ejemplo, la sentencia de la Cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París), de 12 de mayo de 2016, n.o 15/1546, y las resoluciones de la Cour de Cassation (Tribunal de Casación), Sala 1.a de lo Civil, de 14 de diciembre de 2016, n.o 15‑26.635, FR:CCASS:2016:C101411; de 11 de mayo de 2017, n.o 16‑17.295, FR:CCASS:2017:C100576, y de 5 de julio de 2017, n.o 16‑20.441, FR:CCASS:2017:C100576.

( 4 ) Cour d’Appel d’Aix-en Provence (Tribunal de Apelación de Aix-en-Provence), resolución de 2 de abril de 2015, n.o 14/15403.

( 5 ) Cuya conformidad con la Constitución fue corroborada por el Conseil Constitutionnel (Consejo Constitucional, Francia) mediante resolución de 6 de julio de 2016, n.o 2016‑551 QPC, FR:CC:2016:2016 551.QPC.

( 6 ) Resoluciones de la Cour de Cassation (Tribunal de Casación), Sala 1.a de lo Civil, de 28 de marzo de 2008, n.o 06‑21.051, publicada en el Bulletin, 2008, I, n.o 90, y de 14 de enero de 2016, n.o 15‑11.305, FR:CCASS:2016:C100036.

( 7 ) Resolución de la Cour de Cassation (Tribunal de Casación), Sala 1.a de lo Civil, de 14 de diciembre de 2016, n.o 14‑25.800, FR:CCASS:2016:C101410.

( 8 ) Ese mismo requisito de territorialidad se aplicó asimismo a la dispensa relativa a ciertas categorías de profesores universitarios prevista en el artículo 98, punto 2, del Decreto n.o 91‑1197. Resolución de la Cour de Cassation (Tribunal de Casación), Sala 1.a de lo Civil, de 15 de julio de 1999, n.o 97‑13.079, publicada en el Bulletin, 1999, I, n.o 235, p. 152.

( 9 ) Véase el punto 5 de las presentes conclusiones.

( 10 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de febrero de 1998 destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título (DO 1998, L 77, p. 36).

( 11 ) Sentencia de 13 de noviembre de 2003, Morgenbesser (C‑313/01, EU:C:2003:612), apartado 45.

( 12 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 10 de diciembre de 2009, Peśla (C‑345/08, EU:C:2009:771), apartado 34 y jurisprudencia citada; de 6 de octubre de 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652), apartado 48 y jurisprudencia citada, y de 17 de diciembre de 2015, X-Steuerberatungsgesellschaft (C‑342/14, EU:C:2015:827), apartado 44 y jurisprudencia citada.

( 13 ) Véase, en lo que respecta al artículo 45 TFUE (anteriormente artículo 39 CE), la sentencia de 10 de diciembre de 2009, Peśla (C‑345/08, EU:C:2009:771), apartado 35 y jurisprudencia citada.

( 14 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias 3 de octubre de 2000, Ferlini (C‑411/98, EU:C:2000:530), apartado 42 y jurisprudencia citada; de 16 de diciembre de 2004, My (C‑293/03, EU:C:2004:821), apartado 37 y jurisprudencia citada, en lo que respecta a la declaración de principio; de 16 de febrero de 2006, Öberg (C‑185/04, EU:C:2006:107), apartado 12 y jurisprudencia citada, y de 21 de enero de 2016, Comisión/Chipre (C‑515/14, EU:C:2016:30), apartado 45. Véase, asimismo, la sentencia de 30 de abril de 2019, Wattiau/Parlamento (T‑737/17, EU:T:2019:273), apartado 82 y ss.

( 15 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 28 de junio de 2012, Erny (C‑172/11, EU:C:2012:399), apartado 39; de 5 de diciembre de 2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken (C‑514/12, EU:C:2013:799), apartado 25, o de 5 de febrero de 2014, Hervis Sport— és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47), apartado 30.

( 16 ) Sentencia de 23 de mayo de 1996, O’Flynn (C‑237/94, EU:C:1996:206), apartado 20.

( 17 ) Véanse, en ese sentido, las sentencias de 7 de marzo de 2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174), apartado 42 y jurisprudencia citada; de 26 de junio de 2018, MB (Cambio de sexo y pensión de jubilación) (C‑451/16, EU:C:2018:492), apartado 42, y de 22 de enero de 2019, Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43), apartado 42.

( 18 ) Véanse los puntos 11, 12 y 24 de las presentes conclusiones.

( 19 ) Véanse, asimismo, mis conclusiones presentadas en el asunto Hornbach-Baumarkt (C‑382/16, EU:C:2017:974), punto 131, en las que se expone que, en el análisis tradicional que el Tribunal de Justicia lleva a cabo en relación con las cuatro libertades, básicamente se examinan los mismos argumentos al apreciar la comparabilidad (cuando se analiza por separado) y la justificación (proporcionalidad).

( 20 ) Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto MB (C‑451/16, EU:C:2017:937), punto 47, en las que se subraya la circularidad que impediría efectivamente cualquier revisión en caso de que las categorías que establece la legislación nacional debieran considerarse decisivas a efectos de la apreciación de la comparabilidad a escala de la Unión.

( 21 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 7 de mayo de 1991, Vlassopoulou (C‑340/89, EU:C:1991:193), apartado 15; de 5 de febrero de 2015, Comisión/Bélgica (C‑317/14, EU:C:2015:63), apartado 2[3], o de 20 de diciembre de 2017, Simma Federspiel (C‑419/16, EU:C:2017:997), apartado 35 y jurisprudencia citada. Para un resumen de la jurisprudencia dictada a este respecto véanse, asimismo, mis conclusiones presentadas en el asunto Krah (C‑703/17, EU:C:2019:450), puntos 53 a 85.

( 22 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 31 de marzo de 1993, Kraus (C‑19/92, EU:C:1993:125), apartado 32 y jurisprudencia citada; de 12 de septiembre de 2013, Konstantinides (C‑475/11, EU:C:2013:542), apartado 50, o de 13 de julio de 2016, Pöpperl (C‑187/15, EU:C:2016:550), apartado 29.

( 23 ) En cuanto a la justificación de restricciones a la libre prestación de servicios, véase la sentencia de 18 de mayo de 2017, Lahorgue (C‑99/16, EU:C:2017:391), apartado 34 y jurisprudencia citada. Véanse asimismo las sentencias de 12 de diciembre de 1996, Reisebüro Broede (C‑3/95, EU:C:1996:487), apartado 38 y jurisprudencia citada, y de 25 de julio de 1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331), apartado 16.

( 24 ) Véanse, en tal sentido, las sentencias de 7 de mayo de 1991, Vlassopoulou (C‑340/89, EU:C:1991:193), apartado 15; de 13 de noviembre de 2003, Morgenbesser (C‑313/01, EU:C:2003:612), apartado 62 y jurisprudencia citada; de 10 de diciembre de 2009, Peśla (C‑345/08, EU:C:2009:771), apartado 36 y jurisprudencia citada, y de 17 de diciembre de 2009, Rubino (C‑586/08, EU:C:2009:801), apartado 34. Véase, asimismo, la sentencia de 12 de mayo de 2005, Comisión/Italia (C‑278/03, EU:C:2005:281), apartado 14 y jurisprudencia citada.

( 25 ) Asimismo, la Comisión duda de que el requisito de territorialidad se exija a quien pertenezca a la función pública francesa y desempeñe sus funciones fuera del territorio francés. A este respecto, se remite a la resolución de la Cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) de 12 de mayo de 2016, n.o 15/15468, que sostiene que no puede derivarse discriminación de la distinción entre miembros de la función pública francesa y de la función pública internacional, dado que ambos estatutos reflejan distintas habilidades.

( 26 ) Véanse las sentencias de 10 de diciembre de 2009, Peśla (C‑345/08, EU:C:2009:771), apartado 46, y de 22 de diciembre de 2010, Koller (C‑118/09, EU:C:2010:805), apartado 39.

( 27 ) A este respecto, la recurrente citó varias sentencias del órgano jurisdiccional remitente en las que se declara, en relación con la dispensa prevista en el artículo 98, punto 3, del Decreto n.o 91‑9711 para los abogados internos, que no puede exigirse una gran variedad de actividades en diversos ámbitos del Derecho. Véanse las sentencias del Tribunal de Cassation (Tribunal de Casación), Sala 1.a de lo Civil, de 13 de marzo de 1996, recurso de casación n.o 94‑13.856, publicada en el Bulletin, 1996, I, n.o 131 p. 93; de 26 de enero de 1999, recurso de casación n.o 96‑14.188, no publicada en el Bulletin, y de 11 de febrero de 2010, recurso de casación n.o 09‑11.324, no publicada en el Bulletin.

( 28 ) Asimismo, la recurrente se remitió a un dictamen de 18 de enero de 2018 del Conseil national des barreaux (Consejo Nacional de Colegios de Abogados) y de la Commission Règles et usages (Comisión de Normas y Práctica) que no parece unívoco a este respecto. Ese documento establece que «el Colegio que haya recibido la solicitud de inscripción debe indagar sobre las actividades efectivamente desarrolladas, sobre la base de pruebas de la actividad jurídica profesional que revista la forma de consultas, redacción o gestión de expedientes procesales. En principio, la prueba que el solicitante ha de presentar consiste en un certificado expedido por el empleador o por los empleadores anteriores». El subrayado de la conjunción «o» es añadido.

( 29 ) Véase el punto 38 de las presentes conclusiones.

( 30 ) Por dejarlo claro con la ayuda de un ejemplo hipotético, si un funcionario de la Administración tributaria de Saint-Claude, en el Jura, que cuenta con ocho años de experiencia trabajando exclusivamente en expedientes de IVA y que nunca ha puesto un pie en un tribunal francés para actuar por cuenta del Estado pudiera acogerse a la dispensa prevista en el artículo 98, punto 4, del Decreto 91‑1197 por considerarse que ha ejercido «actividades jurídicas», desde luego también debería ser posible para un funcionario de la Comisión que únicamente se ha dedicado a asuntos relacionados con el Derecho de la Unión y que nunca ha actuado ante los tribunales franceses. Ello se debe simplemente a que, a la luz del objetivo declarado de esa limitación (véanse los puntos 68 y 69 de las presentes conclusiones), ambos supuestos están igual de próximos (o más bien de alejados) de cualquier tipo de experiencia procesal pertinente en el Derecho francés.

( 31 ) A este respecto, la Junta de Gobierno y el Decano del Colegio de Abogados de París se refirieron a las sentencias del Tribunal de Cassation (Tribunal de Casación), Sala 1.a de lo Civil, de 22 de enero de 2014, recurso de casación n.o 12‑26.622, FR:CCASS:2014:C100056, y de 8 de diciembre de 2009, recurso de casación n.o 08‑70.088, no publicada en el Bulletin.

( 32 ) Véanse los puntos 10 y 23 anteriores, que indican que, en lo que respecta a la recurrente en el litigio principal, dicha evaluación parece haberse limitado a afirmar que la recurrente no pertenecía in concreto a la función pública francesa.

( 33 ) Véase, en particular, el punto 34 de las presentes conclusiones.

( 34 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 6 de noviembre de 2003, Gambelli y otros (C‑243/01, EU:C:2003:597), apartado 67; de 10 de marzo de 2009, Hartlauer (C‑169/07, EU:C:2009:141), apartado 55 y jurisprudencia citada; de 18 de mayo de 2017, Lahorgue (C‑99/16, EU:C:2017:391), apartado 31 y jurisprudencia citada; de 29 de julio de 2019, Comisión/Austria (Ingenieros civiles, agentes de patentes y veterinarios) (C‑209/18, EU:C:2019:632), apartado 94 y jurisprudencia citada, y de 18 de junio de 2020, Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476), apartado 76 y jurisprudencia citada.

( 35 ) TEDH, sentencia de 26 de abril de 1979, The Sunday Times c. Reino Unido (n.o 1), demanda n.o 6538/74 (CE:ECHR:1980:1106JUD000653874), §§ 47 a 49 (en el contexto del artículo 10, apartado 2, del CEDH y de las limitaciones a la libertad de expresión). Véanse también, en relación con el artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y para un comentario sobre la jurisprudencia pertinente del TEDH, las conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en el asunto Scarlet Extended (C‑70/10, EU:C:2011:255), puntos 94 a 100.

( 36 ) TEDH, sentencia de 11 de junio de 2020, Markus c. Letonia, demanda n.o 17483/10, (CE:ECHR:2020:0611JUD001748310), § 66 y jurisprudencia citada (en el contexto de una sanción penal y de la limitación del derecho de propiedad).

( 37 ) Sentencia de 15 de marzo de 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213). Véase también la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114), apartado 46.

( 38 ) Sentencia de 15 de marzo de 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213), apartados 42 y 43, en la que se establece que «solo una norma de alcance general podría satisfacer las exigencias de claridad, de previsibilidad, de accesibilidad y, en particular, de protección contra las arbitrariedades».

( 39 ) Véanse por analogía, como ejemplo, las sentencias de 26 de noviembre de 2014, Mascolo y otros (C‑22/13, C‑61/13 a C‑63/13 y C‑418/13, EU:C:2014:2401), apartado 88; de 11 de abril de 2019, Cobra Servicios Auxiliares (C‑29/18, C‑30/18 y C‑44/18, EU:C:2019:315), apartados 45 y 46 y jurisprudencia citada; de 7 de octubre de 2019, Safeway (C‑171/18, EU:C:2019:839), apartado 25 y jurisprudencia citada, y de 19 de diciembre de 2019, GRDF (C‑236/18, EU:C:2019:1120), apartado 42 y jurisprudencia citada.