Conclusiones del Abogado General Vilaça presentadas el 2 de diciembre de 1986. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA ITALIANA. - INCUMPLIMIENTO DE UNA DIRECTIVA - CONSERVACION DE LAS AVES SILVESTRES. - ASUNTO 262/85.



Recopilación de Jurisprudencia 1987 página 03073



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. Se imputa a la República Italiana no haber adoptado su ordenamiento jurídico interno de modo completo, correcto y en los plazos previstos a la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves salvajes.

La adaptación del ordenamiento interno de los Estados miembros a esta Directiva ha constituido el objeto de otros varios recursos por incumplimiento, en trámite actualmente ante el Tribunal de Justicia. En particular, citaremos el asunto 247/85, Comisión contra Bélgica, en cuyas conclusiones hemos hecho una sumaria descripción de las disposiciones de la Directiva, sobre las cuales no es necesario volver, y en el que examinamos también ciertas cuestiones generales de interpretación planteadas por este texto.

2. El Gobierno italiano no niega que la legislación nacional relativa a la adaptación de su ordenamiento a la Directiva presenta ciertas lagunas. Considera, sin embargo, injustificada la mayor parte de las acusaciones en la medida en que, como señala en su escrito de contestación, "se está tramitando en el Parlamento un proyecto de ley para la adaptación del ordenamiento jurídico nacional a la totalidad de dicha Directiva".

Es notorio que este argumento, aunque traduzca una loable intención de respetar los imperativos comunitarios, no puede en ningún caso justificar un eventual incumplimiento.

Este último existirá, en efecto, en tanto la legislación nacional en vigor no se adapte a las normas de Derecho comunitario, y esto no queda subsanado por el simple anuncio de futuras modificaciones legislativas.

Es cierto que la complejidad del proceso legislativo en Italia puede explicar el retraso de la adopción de disposiciones normativas que puedan poner en práctica la Directiva. Esto es en todo caso lo que resulta de las explicaciones verbales dadas por el representante de la República Italiana en la audiencia del 17 de septiembre de 1986.

Pero, de acuerdo con una constante jurisprudencia de este Tribunal,(1 )"un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos impuestos por las Directivas comunitarias".

3. La Comisión reprocha concretamente a la legislación italiana el no adaptarse a la Directiva 79/409/CEE en seis puntos que vamos a analizar uno por uno:

Primer motivo: lista de las aves que pueden cazarse

El artículo 7 de la Directiva y su anexo II enumeran las especies que pueden ser objeto de actos de caza.

Pero la legislación italiana (artículo 11 de la Ley nº 968 de 27 de diciembre de 1977) indica, en particular, once especies que pueden ser cazadas, cuando no se encuentran en la lista de la Directiva y por consiguiente deberían ser protegidas.

El Gobierno italiano no niega esta imputación, pero subraya que la inclusión del arrendajo (Garrulus glandarius) y de la urraca (Pica pica) -y al parecer, también, de la corneja cenicienta (Corvus corone cornix)- se explica, a tenor del artículo 4 del Decreto de 4 de junio de 1982, por el "((...)) carácter potencialmente dañino de estos pájaros", y que por tanto su caza puede justificarse al amparo de la letra a del tercer guión del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva.

Sin embargo, no parece que el Gobierno italiano pretenda invocar formalmente una excepción a las disposiciones del artículo 7 y del anexo II de la Directiva para evitar, en este caso, la acusación de incumplimiento.

Más bien, suponemos que, tal como resulta de las explicaciones que ha dado en su escrito de dúplica, Italia sólo ha querido justificar el comportamiento del legislador interno, sin por ello negar la validez de esta primera infracción. Esto es, por otra parte, tan cierto que ha tenido interés en informarnos en su escrito de contestación de que "el proyecto de ley sometido a examen del Parlamento pretende adaptar estrictamente a la Directiva la lista de las especies de aves salvajes que pueden ser cazadas".

Tampoco pensamos que en este caso se den los requisitos para admitir una excepción, al amparo de la letra a del tercer guión del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva.

En efecto, no sólo la legislación italiana no especifica, en contra del texto de la Directiva, respecto a qué son perjudiciales las aves en cuestión (¿"a los cultivos, al ganado, a los bosques, a la pesca o a las aguas"?) sino que además se basa en la afirmación vaga "del carácter potencialmente perjudicial" de estas aves, cuando la Directiva sólo prevé excepciones "para evitar daños importantes".

Por su propio carácter, las excepciones son de interpretación restrictiva; en efecto, no pueden aplicarse de modo tan genérico que lleguen a perder su carácter excepcional.

Por otra parte, dejando aparte el hecho de que la ausencia de "otra solución satisfactoria" (apartado 1 del artículo 9 de la Directiva) no está demostradan, es dudoso que el Decreto italiano en cuestión respete todas las exigencias formales del apartado 2 del artículo 9, y es cierto que el Gobierno italiano no ha respetado los términos del apartado 3, referente al envío a la Comisión de un informe anual para permitir a ésta el control a posteriori de la legalidad de las excepciones.

Debemos concluir, pues, que este primer motivo está fundamentada.

Segundo motivo: comercialización de las aves

La Comisión aduce que la legislación italiana (artículo 11 de la Ley nº 968 de 27 de diciembre de 1977) infringe el artículo 6 y el anexo III de la Directiva al permitir la comercialización de todas las especies que pueden ser cazadas.

El Gobierno italiano no niega que la legislación nacional esté parcialmente inadaptada a la prohibición de comercialización que establece la Directiva, pero no admite que esta inadaptación sea total.

En su opinión, la letra t del artículo 20 de la Ley nº 968 limita notablemente las posibilidades de comercialización al prohibir "vender, bajo cualquier forma que sea, becadas, así como aves muertas de dimensiones inferiores al tordo, a excepción de los estorninos, de las alondras y de los gorriones durante la temporada de caza".

Pero ello no obsta para que, como subraya la Comisión en su escrito de réplica, y dado que el artículo 6 de la Directiva prohíbe el comercio de todas las aves vivas o muertas, enteras o no, a excepción de las especies recogidas en el anexo III, la redacción de la Ley italiana sea insuficiente, porque:

a) no prohíbe la venta de aves vivas, a excepción de la becada;

b) no prohíbe el comercio de tordos muertos o de aves muertas de dimensiones superiores a las del tordo, ni, entre las aves de dimensiones inferiores a las del tordo, la de los estorninos, de los gorriones y de las alondras (que no figuran en el anexo III de la Directiva).

Por lo demás, la admisibilidad de las excepciones de la prohibición general de venta previstas en el artículo 6 y en el anexo III de la Directiva depende de la verificación de los requisitos mencionados en los apartados 2, 3 y 4 de dicho artículo 6. Las especies recogidas en la parte 1 del anexo III pueden ser comercializadas "siempre que se hubiera matado o capturado a las aves de forma lícita o se las haya adquirido lícitamente de otro modo" (apartado 2 del artículo 6); los Estados miembros pueden autorizar la comercialización de las especies mencionadas en la parte 2 del anexo III siempre que respeten el anterior requisito y consulten previamente a la Comisión (apartado 3 del artículo 6); respecto a las especies recogidas en el anexo III, parte 3, los Estados miembros pueden, en tanto que la Comisión no haya adoptado ninguna decisión de acuerdo con estudios apropiados, aplicarles las normativas nacionales existentes sin perjuicio del apartado 3 (apartado 4 del artículo 6).

Pero, como subraya la Comisión, la legislación nacional italiana no hace ninguna referencia a las normativas o limitaciones así previstas.

De cualquier modo, si bien la posibilidad de comercializar que reconoce la legislación italiana no es total, ya que está limitada por la letra t del artículo 20, está claro que su ámbito de aplicación es netamente más amplio que lo admitido por la Directiva.

Ésta es una razón suficiente para concluir que la legislación italiana no ha adoptado su ordenamiento interno a la totalidad de lo dispuesto en el artículo 6 y el anexo III de la Directiva.

Tercer motivo: temporadas de caza

La Comisión reprocha a la legislación italiana, concretamente al artículo 11 de la Ley nº 968, que fije fechas de apertura de la temporada de caza sin tener en cuenta la época de anidar, los distintos estados de reproducción y de crianza y, para las especies migratorias, el período de regreso hacia sus lugares de nidificación, tal como prevé el apartado 4 del artículo 7 de la Directiva.

Al responder al escrito de contestación del Gobierno italiano, la Comisión precisó en su réplica que, incluso dejando aparte el hecho de que la legislación italiana no prohíbe de modo explícito la caza durante los períodos indicados, las fechas previstas no corresponden a las verdaderas épocas de anidar, de reproducción y de regreso de las especies migratorias a los lugares de nidificación. En efecto, la temporada de caza empieza el 18 de agosto, es decir, en una época en la que, según la Comisión, diversas especies de pájaros nidificantes todavía están presentes en Italia y en la que pasan por la península italiana ejemplares de especies de la mayor importancia desde el punto de vista ornitológico; por otra parte, dicha temporada termina el 10 de marzo, cuando, siempre según la Comisión, las aves migratorias se desplazan en dirección a sus lugares de nidificación a partir de los primeros días de febrero. La situación se habría visto incluso agravada por la Ley nº 968, ya que antes la fecha de apertura de la temporada de caza era el último domingo de agosto.

En este sentido, el Gobierno italiano ha alegado la inadmisibilidad de la imputación referente a la correcta elección de las fechas de apertura y de cierre de la temporada de caza, pues, en su opinión, la Comisión, en la fase contenciosa y en el recurso, nunca había puesto en duda la buena elección de estas fechas y se había limitado a poner en cuestión, en general, el hecho de que la ley nacional no tenía en cuenta elementos recogidos en el apartado 4 del artículo 7 de la Directiva. Para el Gobierno italiano, se produce en este caso una inadmisible ampliación del motivo inicial, en la medida en que equivale a introducir nuevos motivos en condiciones incompatibles con el respeto a los derechos de la defensa.

Desde nuestro punto de vista, esta excepción sólo está fundamentada parcialmente.

En efecto, tanto la carta de requerimiento como el dictamen motivado, o incluso el recurso, señalan que el artículo 11 de la Ley italiana infringe el apartado 4 del artículo 7 de la Directiva al fijar fechas de apertura de la temporada de caza sin tener en cuenta la época de anidar, los distintos estados de reproducción y de crianza y, en el caso de las aves migratorias, el regreso a los lugares de nidificación.

No se hace pues alusión a las fechas de cierre, y por tanto no puede decirse que en dicha época la Comisión las haya considerado incompatibles con lo dispuesto en la Directiva.

Es cierto que, tras haber precisado en la réplica -como hemos visto-, que las aves migratorias viajan en dirección a sus lugares de nidificación a partir de los primeros días de febrero, es decir, antes del cierre de la temporada de caza (que tiene lugar el 10 de marzo), la Comisión ha señalado, en respuesta a una pregunta del Tribunal, veinte especies migratorias que atraviesan Italia en enero, febrero y marzo, en su viaje de vuelta a los lugares de nidificación, en una época en que la caza todavía está abierta.

Esta indicación procede de una publicación que, según la Comisión, tiene un alto nivel científico y cuya credibilidad no ha sido discutida por el Gobierno italiano.

Sin embargo, la constante jurisprudencia del Tribunal señala que el objeto del litigio se define en el recurso (letra c del apartado 1 del artículo 38 del Reglamento de Procedimiento) y que ninguna de las partes puede modificarlo en el curso del proceso.(2 )El artículo 42 del Reglamento no es de aplicación, ya que sólo permite aportar nuevos motivos durante el procedimiento si éstos "se basan en puntos de derecho y de hecho que aparezcan durante el procedimiento escrito".

Y lo que es más, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (3 )también ha establecido que, en materia de recursos por incumplimiento interpuestos al amparo del artículo 169 del Tratado, el objeto del litigio queda fijado desde la notificación del incumplimiento y del dictamen motivado, y que después no puede ser ampliado.

Sólo así puede garantizarse al Estado miembro en cuestión el respeto íntegro de sus derechos en materia de defensa, asegurándole, desde la fase precontenciosa, no sólo la posibilidad de adaptarse a las disposiciones del Derecho comunitario, sino también la de presentar sus observaciones y la de reunir los elementos necesarios para la preparación de su defensa. Incluso si el Estado miembro decide no utilizarla (como así ha sido en este caso), esta posibilidad constituye una garantía fundamental prevista por el artículo 169 del Tratado CEE.(4)

Como la Comisión en la fase precontenciosa y en sus recursos no se ha referido a las fechas de apertura de la temporada de caza y sólo ha mencionado las fechas de apertura y de cierre a partir del escrito de réplica, no nos sorprende que en su dúplica Italia sólo responda, por precaución, a la infracción de la Comisión referente a la apertura de la temporada de caza.

Por tanto, pensamos que no procede analizar la infracción atribuida al Gobierno italiano, pues es inadmisible en la medida en que se refiere, sólo a partir de la réplica, a la incorrección de las fechas de cierre de la temporada de caza.

Por el contrario, la parte demandada carece de razón en lo referente a las fechas de apertura de la temporada de caza.

Es evidente que los términos utilizados por la Comisión en su carta de requerimiento, en el dictamen motivado y en el recurso para formular este tercer motivo ("el artículo 11 fija las fechas de apertura de la temporada de caza sin tener en cuenta la época de anidar, ((...)) tal como está previsto en el apartado 4 del artículo 7 de la Directiva") no implican sólo, como parece suponer Italia en su escrito de contestación, una hipotética referencia a una eventual ausencia de diversificación de las fechas en función de las especies, que manifiestamente no existe en el texto de la Ley italiana.

Significan también, y de modo muy claro, la acusación de que las fechas adoptadas por la legislación italiana para la apertura de la temporada de caza coinciden total o parcialmente con dichas épocas de nidificación, de reproducción, de crianza y de regreso a los lugares de nidificación.

Es precisamente esto lo que la Comisión ha querido decir en su réplica (es decir en una fase en la que el procedimiento todavía era contradictorio) al precisar que la fecha de apertura de la temporada de caza coincide con "una época en la que diversas especies de aves nidificantes aún están presentes en Italia y en la que aves de especies de la mayor importancia desde el punto de vista ornitológico pasan por la península italiana". Por otra parte, nuevas precisiones en cuanto a la amplitud de la infracción se han aportado después, en respuesta a una cuestión del Tribunal de Justicia.

No se trataba, pues, de un nuevo motivo en relación con el que había sido formulado en el recurso. Este último y los anteriores documentos de la Comisión aportaban ya, aunque de modo sucinto, todos los elementos para poder interpretar el significado de la imputación: la disposición infringida, la norma de Derecho italiano incriminada y el fundamento de la imputación (fijación de las fechas de apertura de la temporada de caza sin tener en cuenta los requisitos exigidos).

El Gobierno italiano ha podido así, desde la fase precontenciosa, presentar sus observaciones y tomar conciencia de la amplitud de las imputaciones, en el marco del diálogo con la Comisión.

No lo ha hecho así, y no creemos legítimo que ahora se apoye en su falta de cooperación durante dicha fase para sustraerse al análisis de fondo del reproche que se le imputa.

LLegamos, pues, a la conclusión de que, para esta parte de la imputación, el objeto del litigio o, si se prefiere, su núcleo esencial sigue siendo el mismo, al no haber en la réplica (ni en ninguna otra fase del procedimiento) ninguna modificación, sino tan sólo una precisión de su alcance exacto.

Procede, pues, rechazar la excepción de inadmisibilidad que el Gobierno italiano ha planteado a este respecto (la fecha de apertura de la temporada de caza).

Podemos por lo tanto pasar a la apreciación del fondo de la imputación. Y aquí el problema es sencillo.

En contra de lo que alega la parte demandada en su dúplica, según la cual las aves que anidan en Italia durante el mes de agosto sólo son especies sedentarias para las cuales sólo está autorizada la caza a partir del tercer domingo de septiembre, la Comisión ha señalado, en respuesta a una pregunta del Tribunal, cuatro especies de aves cuyo período de reproducción y de dependencia se prolonga más allá de la fecha de apertura de la temporada de caza para estas especies (el 18 de agosto).

Italia no ha negado este hecho durante la vista.

Por ello, aun cuando si no se ha demostrado que la fecha de apertura de la temporada de caza no tiene en cuenta el regreso de las especies migratorias al lugar de nidificación (Italia afirma que en agosto las aves migratorias se encuentran en su primera fase de migración o, dicho de otro modo, de alejamiento de los lugares de origen), procede concluir que el artículo 11 de la Ley nº 968 no respeta las disposiciones del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva, que prevé que los pájaros antes mencionados no sean cazados durante su período de reproducción y de crianza.

La referencia hecha por la demandada en su escrito de contestación al Convenio de París de 18 de octubre de 1950 no tiene ninguna pertinencia en el marco del presente asunto.

Por el contrario, carece de todo fundamento el reproche -que por otra parte sólo aparece en la réplica, y aún de modo implícito- de que la legislación italiana no contiene una prohibición explícita de cazar durante los períodos de anidación, de reproducción y de crianza. Tal como la parte demandada ha subrayado en su dúplica, el párrafo 1 del artículo 11 de la Ley nº 968 de 1977 contiene una prohibición general y explícita de caza, con las excepciones recogidas por el apartado 2 para las especies y los períodos en él indicados. Por consiguiente, la imputación es intempestiva y no está fundamentada.

Cuarto motivo: uso de armas automáticas y semiautomáticas

Según la Comisión, el artículo 9 de la Ley italiana nº 968, de 27 de diciembre de 1977, permite el uso de armas automáticas y semiautomáticas de tres disparos, infringiendo lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 8 y en el anexo IV de la Directiva, que prohíben el uso de estas armas cuando el cargador puede contener más de dos cartuchos. Según la Comisión, conviene interpretar estrictamente lo dispuesto en la Directiva, en función de sus propósitos protectores; en el caso de las armas automáticas y semiautomáticas, esta interpretación impondría no tener en cuenta más que los disparos remitidos por el cargador, es decir, dos.

El Gobierno italiano interpreta de modo distinto la disposición comunitaria. Ésta sólo se referiría al número máximo de cartuchos contenidos en el cargador. Por ello, ya que puede introducirse directamente un tercer cartucho en la recámara, sería lícito utilizar armas de tres disparos.

Quid juris?

Es cierto que una interpretación literal de la Directiva es, en este punto, favorable al argumento del Gobierno italiano.

También le es favorable la consideración de que si la Directiva quisiera extender su finalidad protectora tan lejos como fuera posible, debería eliminar la posibilidad de utilizar armas automáticas o semiautomáticas o sólo admitir el uso de armas de uno o dos disparos.

Pero el legislador comunitario no lo ha dispuesto así. Sólo ha prohibido, ipsis verbis, el uso de armas cuyo cargador pueda contener más de dos cartuchos.

La intención del legislador comunitario puede por otra parte ser reconstituida gracias a los elementos a los que ha recurrido para elaborar la Directiva.

Entre ellos, están el "Convenio relativo a la conservación de la vida salvaje y del medio ambiente natural de Europa" (Convenio de Berna) adoptado por el Consejo de Europa y cuya semejanza en ciertos puntos con la Directiva comunitaria es evidente. Esta semejanza se hace patente si se compara el anexo IV del Convenio "Medios y métodos de caza y otras formas de explotación prohibidas" con el anexo IV de la Directiva 79/409/CEE. Ambos textos son rigurosamente idénticos: "Armas semiautomáticas o automáticas cuyo cargador puede contener más de dos cartuchos".

Pero el informe explicativo del Convenio de Berna señala en este sentido (punto 84) lo que sigue: "A efectos del Convenio, se considera que las armas cuyo cargador puede contener más de dos cartuchos son armas que pueden disparar más de tres cartuchos sin ser recargadas".

Por ello, todo nos lleva a creer que la intención del legislador comunitario era también la de prohibir sólo el uso de armas de más de tres disparos; si otra hubiera sido su voluntad, lo hubiera dicho, en vez de limitarse a prohibir la introducción de más de dos cartuchos en el cargador.

Como el artículo 9 de la Ley nº 968, de 27 de diciembre de 1977, sólo permite el uso de armas "automáticas o semiautomáticas limitadas por un dispositivo técnico adecuado al tiro de sólo tres cartuchos", no podemos decir que en este punto la legislación italiana esté en desacuerdo con la Directiva comunitaria; por ello, no está debidamente establecida la fundamentación del cuarto motivo.

Quinto motivo: autorización concedida a las regiones para permitir la captura y la venta de aves migratorias

Según la Comisión, el apartado 2 del artículo 18 de la Ley italiana es incompatible con las disposiciones de los artículos 7 y 8 de la Directiva, en la medida en que concede a las regiones la facultad de autorizar la captura de aves migratorias por cualquier método, así como su venta, incluso fuera del período de apertura de la temporada de caza.

El apartado 2 del artículo 18 dispone que:

"Tras consultar al "Istituto nazionale di biologia della selvaggina" (Instituto nacional de biología de las especies salvajes), las regiones pueden gestionar, en nombre propio, o autorizar, de acuerdo con una normativa precisa, instalaciones destinadas a la captura y a la cesión, incluso fuera de los períodos recogidos en el artículo 11, de especies de aves migratorias a determinar entre las indicadas en el artículo 11, para ser utilizadas como reclamos vivos en la caza a la espera o por aficionados en las ferias y mercados tradicionales. Estas especies sólo podrán ser capturadas en un número de ejemplares limitado y previamente fijado para cada una de ellas" (traducción no oficial).

Al precisar su punto de vista en la réplica, la Comisión ha mantenido que, en su opinión, la posibilidad así ofrecida por la Ley italiana no sólo está en contradicción flagrante con lo que el Estado demandado afirma a propósito del tercer motivo, sino que además constituiría, en caso de que la posibilidad de excepción prevista por el artículo 9 de la Directiva no pudiera realizarse, una infracción inequívoca del apartado 4 del artículo 7 de esta Directiva.

Además y dado que el dictamen del Istituto nazionale di biologia della selvaggina no tiene ninguna fuerza vinculante, las disposiciones del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva se vuelven ineficaces, visto el margen de facultades discrecionales que permanece así a disposición de las regiones. La veracidad de esta acusación se ve confirmada, según la Comisión, por los ejemplos dados por ella durante la audiencia pública (y que por otra parte no han sido negados por el Gobierno italiano).

Además, dado que las autorizaciones de captura se aplican a las especies migratorias señaladas en el artículo 11 de la Ley o, dicho de otro modo, a las que pueden ser cazadas de acuerdo con la Ley italiana, ello significaría, como hemos visto a propósito del tercer motivo, que las regiones tendrían la posibilidad de autorizar la captura de diversas especies que, según la Directiva, deberían ser protegidas. Estaríamos así en presencia de una infracción de las disposiciones combinadas del apartado 1 del artículo 7 y del artículo 5 de la Directiva, así como de su anexo II.

La Comisión considera también que el hecho de que las regiones puedan autorizar el uso de "instalaciones destinadas a la captura" sin ninguna limitación abre el camino al uso de métodos de captura prohibidos por el artículo 8 y por el anexo IV de la Directiva. En este sentido, la Comisión ha citado incluso, sin verse contradicha, el ejemplo de la región Friul-Venecia Julia, en la cual está permitido el uso de redes y de ligas.

Finalmente, la Comisión hace notar que el uso de aves por parte de los aficionados en las ferias y mercados tradicionales, tal como está previsto por la legislación impugnada, es un motivo de captura que no está previsto en ningún punto de la Directiva.

Italia, por su parte, niega que el apartado 2 del artículo 18 de la Ley nº 968 conceda a las regiones un amplio margen de apreciación o, como diríamos nosotros, una autorización general e indiscriminada.

En efecto, según los propios términos de la Ley, las autorizaciones que las regiones pueden conceder deben inscribirse en el marco de "una reglamentación precisa", la cual evidentemente no podrá ignorar los términos de la Ley y de las Directivas comunitarias aplicadas.

El carácter restrictivo de esta normativa se ve reforzado por la parte final del apartado 2 del artículo 18 de la Ley italiana que determina que las especies en cuestión sólo podrán "ser capturadas en un número de ejemplares limitado y previamente fijado para cada una de ellas" (traducción no oficial).

Además, y dado que la facultad concedida a las regiones está también limitada por los términos del dictamen obligatorio, pero no vinculante, que debe emitir el Istituto nazionale di biologia della selvaggina, se cumplen los requisitos previstos para la excepción al amparo de la letra c del apartado 1 del artículo 9.

Por otra parte, sigue diciendo el Gobierno italiano, la posibilidad de utilizar aves "por aficionados en las ferias y mercados tradicionales" está cubierta por el artículo 2 de la Directiva que permite tener en cuenta "((...)) las exigencias económicas y recreativas".

A estas alegaciones se pueden hacer las siguientes observaciones.

Teniendo en cuenta únicamente su propio texto, sería posible considerar que el artículo 18 de la Ley nº 968 contiene potencialmente los elementos indispensables para permitir, en el ámbito en él previsto, la aplicación de la excepción de la letra c del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva (pero no también, contra lo que pretende el Gobierno italiano, de la excepción de la letra b del apartado 1 del artículo 9, que, en nuestra opinión, no tiene nada que ver con el problema planteado en el presente asunto).

Nos parece, además, que puede ser teóricamente pertinente alegar las exigencias económicas y recreativas recogidas en el artículo 2 de la Directiva.

Sin embargo, hay que tener en cuenta el hecho de que, en casos como éste (y considerando el propio carácter de las excepciones, de interpretación restringida, que ya antes hemos señalado), la reglamentación y la aplicación de las normas generales que prevén la posibilidad de excepciones al amparo del artículo 9 son esenciales para el control de su adaptación a los requisitos recogidos por este artículo (ya sea en los fundamentos generales recogidos en el apartado 1 o en los requisitos formales enunciados en el apartado 2).

Pero es un hecho que, por un lado, el Estado italiano no ha dirigido nunca a la Comisión ningún informe, en contra de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 9 de la Directiva, que permitiera a este organismo controlar, de acuerdo con el apartado 4, las consecuencias de estas excepciones y su compatibilidad con la Directiva.

Incluso aunque esta circunstancia no pueda alegarse para fundamentar una declaración de incumplimiento (ya que no ha sido mencionada en la fase precontenciosa), es cierto, sin embargo, que condiciona seriamente las posibilidades de apreciación del contenido y de las formas de aplicación de las normas nacionales a la luz de las exigencias del Derecho comunitario.

Por otra parte, conviene recordar que, para diversas materias, entre ellas la "caza", el artículo 117 de la Constitución de la República Italiana prevé que "corresponde a la región adoptar ((...)) las normas legislativas dentro de los límites de los principios fundamentales establecidos por las leyes del Estado, sin que estas normas puedan entrar en conflicto con el interés nacional o con el de otras regiones". Además, a tenor del artículo 6 del Decreto nº 616 del Presidente de la República, de 24 de julio de 1977, "se transfieren también a las regiones, en cada una de las materias definidas por el presente Decreto", entre ellas la caza, "las funciones administrativas relativas a la aplicación de los reglamentos de la Comunidad Económica Europea, o a la ejecución de las Directivas a las que el Estado adapte su ordenamiento jurídico interno por medio de una ley que indique explícitamente las normas de principio" (traducción no oficial).

Sin embargo, ignoramos los reglamentos que hayan podido ser promulgados por las regiones italianas para delimitar el uso de las facultades que les han sido conferidas. Ahora bien, nos parece que un análisis completo de la conformidad de la legislación italiana con las disposiciones de la Directiva (más precisamente con sus artículos 7 a 9) no debería limitarse al texto del artículo 18 de la Ley nº 968; por el contrario, debería extenderse a las normas que vienen, en su caso, a completarlo, así como a las circunstancias en las que se aplica.

Así resultaría indispensable, por ejemplo, conocer en la lista de las especies enumeradas en el artículo 11 de la Ley nº 968 (de once de las cuales sabemos ya que la Directiva prohíbe la caza) a cuáles se va a aplicar el artículo 18; también sería indispensable saber cuáles son las instalaciones de captura autorizadas por la "reglamentación precisa", para determinar si algunas de entre ellas no están prohibidas por la Directiva.

Ya hemos visto que, al menos en un caso (la región de Friul-Venecia Julia), se ha autorizado el uso de redes y de ligas, el cual está prohibido por la Directiva. Para completar el panorama dibujado por la Comisión, este organismo indicó durante la audiencia pública que en esta misma región en 1982 se autorizó, en virtud del artículo 18, la captura de dos millones de aves; del mismo modo, otra región puede haber permitido la caza de 900 000 ejemplares de aves.

Esto necesariamente significa que, o bien ciertas reglamentaciones regionales son claramente incompatibles con la legislación comunitaria, o bien es precisamente la ausencia de tales disposiciones de aplicación del artículo 18 de la Ley nº 968 la que ha conducido a las infracciones antes mencionadas de la Directiva.

En ambos casos correspondería a la República Italiana adoptar las medidas necesarias para impedir que las regiones ignoren lo dispuesto por la Directiva 79/409/CEE.

El caso está expresamente previsto en el artículo 6 del Decreto nº 616, ya citado, de 24 de julio de 1977, en la medida en que señala que "cada vez que se compruebe una inactividad de las instituciones regionales que implique el incumplimiento de obligaciones comunitarias, el Gobierno de la República puede, por decisión del Consejo de ministros, basada en un dictamen de la Comisión parlamentaria para las cuestiones regionales y tras oir a la región interesada, fijar a esta última un plazo apropiado para dar cumplimiento a dichas obligaciones. Si el incumplimiento persiste una vez transcurrido este plazo, el Consejo de ministros puede adoptar las medidas necesarias en sustitución de la administración regional" (traducción no oficial).

Sin embargo, no creemos posible declarar el incumplimiento de la República Italiana a causa de la inactividad de las regiones o del Gobierno en relación con éstas, ya que para ello carecemos manifiestamente de una base sólida no sólo en las imputaciones formuladas durante la fase precontenciosa, sino también en los términos del propio recurso. En efecto, en las primeras, la Comisión se ha limitado a atacar directa y expresamente el artículo 18 de la Ley nº 968 y, en los segundos, tras repetir en su escrito inicial los términos exactos del dictamen motivado, no ha llegado nunca a precisar con claridad la naturaleza de las omisiones o infracciones cometidas por las regiones en relación con sus responsabilidades a tenor del artículo 18 y de las disposiciones de la Directiva.

Sin embargo, procede considerar otro aspecto para el cual la conclusión será, en nuestra opinión, distinta.

En efecto, es preciso admitir que el artículo 18 atacado por la Comisión no es de una luminosa claridad, y que su texto tiene ciertas insuficiencias que pueden impedir su funcionamiento práctico, en relación con los objetivos de la Directiva 79/409/CEE.

Con más precisión, si bien en las materias que nos ocupan reconoce facultades y responsabilidades a las regiones, el apartado 2 del artículo 18 omite una gran parte de las orientaciones generales a las cuales deberían someterse las regiones en el uso de estas facultades y el ejercicio de estas responsabilidades.

Aparte de la referencia al "número de ejemplares limitado y previamente fijado", no se da ninguna orientación en cuanto a las especies de aves que podrán ser capturadas, a las instalaciones de captura admitidas, al uso de reclamos vivos y al uso en las ferias y mercados; ahora bien, estas orientaciones deberían guiar a las regiones por vías que permitan inequívocamente aplicar las disposiciones de la Directiva 79/409/CEE y alcanzar sus objetivos.

Como ya hemos visto, el reparto de competencias entre el Estado central y las regiones en materia de ejecución de Directivas comunitarias incluye, en derecho italiano (Decreto nº 616 de 1977), la obligación para el Estado de adoptar "una ley que indica explícitamente las normas de principio". En su acción legislativa o administrativa de ejecución, las regiones deben entonces adaptarse al marco general así definido, dándose por supuesto que "en ausencia de ley regional, se cumplirán todas las disposiciones de la ley estatal" (apartado 2 del artículo 6 del Decreto nº 616).

En tal contexto, nos parece que el apartado 2 del artículo 18 de la Ley nº 968 es, en particular, como marco general que delimita el poder reglamentario y administrativo de las regiones, un instrumento poco eficaz frente a los objetivos protectores de la Directiva.

El presente procedimiento ha puesto de manifiesto que en determinadas regiones existen ciertas prácticas (en relación con el uso de medios de caza prohibidos y con las cantidades de aves capturadas) claramente incompatibles con la Directiva; el carácter vago y poco obligatorio del artículo 18 no llega a constituir un obstáculo adecuado a tales prácticas.

En resumen: ya sea para delimitar convenientemente los poderes de las regiones o para fundamentar de modo preciso la aplicación de eventuales excepciones al amparo del artículo 9 de la Directiva, pensamos que el artículo 18 de la Ley nº 968 no permite alcanzar, en la medida adecuada, los objetivos protectores de la Directiva 79/409/CEE.

Sexto motivo: uso de aves migratorias como reclamos vivos

En su carta de requerimiento, en el dictamen motivado y en el recurso, la Comisión atribuye al artículo 18 de la Ley italiana el hecho de autorizar el uso de aves migratorias como "reclamos vivos para la caza, infringiendo el artículo 8 de la Directiva".

En su réplica, la Comisión ha querido precisar, según sus propias palabras, que la Ley italiana no incorpora correctamente el artículo 8 y el anexo IV de la Directiva, puesto que "no prohíbe el uso de reclamos vivos no sólo 'ciegos' sino también 'mutilados' ".

Respecto a esta "precisión", el Gobierno italiano ha planteado una excepción de inadmisibilidad por entender que constituye una ampliación inadmisible de la imputación alegada en el recurso inicial y en la fase precontenciosa.

La excepción planteada por el Gobierno italiano nos parece fundamentada.

Incluso siendo cierto que el motivo inicial incluye una referencia al artículo 8 de la Directiva, que remite a su vez al artículo 4, también lo es que menciona más precisamente una disposición concreta de la Ley italiana (el artículo 18) que autoriza indebidamente el uso de reclamos vivos, mientras que en la replica se dice, sin señalar ninguna disposición legal precisa, que la legislación italiana no prohíbe el uso de reclamos no sólo ciegos, sino también mutilados. En nuestra opinión, para verse correctamente formulada, esta imputación debería dirigirse contra la letra o del artículo 20 de la Ley nº 968, que prohíbe sólo el uso de reclamos ciegos cuando debería también prohibir el uso de reclamos mutilados.

Este aspecto no constituye pues un simple desarrollo o una simple precisión en relación con el motivo inicial; en realidad se trata de la formulación de una nueva, ya que no hay entre ambas una identidad de objeto. Los argumentos aducidos por el Estado demandado en su escrito de contestación serían, sin duda, distintos si el motivo inicial fuera el que ha sido formulado en la réplica; en lugar de invocar los argumentos que ha utilizado, se habría visto quizas tentado de aducir una excepción al amparo del artículo 9 de la Directiva.

Por consiguiente, ya que la réplica ha modificado el motivo inicial de un modo incompatible con el respeto a los derechos de la defensa, éste, formulado así, es inadmisible, y las pretensiones de la Comisión sobre este punto deberán ser apreciadas en virtud de los términos en que han sido denunciadas durante la fase precontenciosa y en el escrito inicial del recurso.

En este sentido, no creemos que el artículo 18 de la Ley italiana esté en desacuerdo con el artículo 8 de la Directiva porque permita el uso de aves vivas como reclamos.

Lo que el artículo 8 y el anexo IV de la Directiva prohíben, en realidad, es el uso de aves vivas como reclamos ciegos o mutilados.

La prohibición se dirige pues no al uso de aves vivas como reclamos, sino al hecho de cegarlos o mutilarlos. Ahora bien, el artículo 18 de la Ley italiana no permite cegar y mutilar las aves migratorias, sino sólo utilizarlas como reclamos.

Esta sexta infracción carece pues, en nuestra opinión, de fundamento.

4. Para concluir, pondremos de manifiesto que este procedimiento muestra de modo ejemplar dos tipos de insuficiencia.

Por un lado, un Estado miembro ha decidido, en uso de su derecho, no intervenir en la fase precontenciosa del procedimiento iniciado al amparo del artículo 169 del Tratado. Así no ha tenido la ocasión de hacer precisar, desde este momento, las infracciones que le atribuya la Comisión, y evitar, presentando observaciones, la aparición de algunas de las cuestiones interpretativas que se han planteado durante el procedimiento contencioso.

Por otra parte, es preciso reconocer la imprecisión, incluso la carencia de rigor, con la cual ha formulado la Comisión ciertas imputaciones, provocando dudas y equívocos que, cuando no son suficientes para determinar la inadmisibilidad, perturban al menos la administración rápida y eficaz de la justicia.

5. Por todos estos motivos, llegamos a la conclusión de que procede considerar fundamentadas las infracciones primera y quinta, parcialmente fundamentadas las infracciones segunda y tercera y carentes de fundamento las infracciones cuarta y sexta.

De acuerdo con ello proponemos al Tribunal que declare que al no adoptar dentro de los plazos establecidos las disposiciones necesarias para adaptarse enteramente a las obligaciones que la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, imponía a la República Italiana, ésta ha incumplido las obligaciones que le impone el Tratado CEE.

Dado que ambas partes no han podido acreditar una o varias de sus conclusiones, creemos que procede compensar las costas, a tenor del párrafo 3 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, tal como el Tribunal ha decidido ya en circunstancias análogas.(5)

(*) Traducido del portugués.

(1) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 2 de diciembre de 1980, Comisión/República Italiana, 42 y 43/80, Rec. 1980, pp. 3635 y 3643.

(2) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 25 de septiembre de 1979, Comisión/Francia, 232/78, Rec. 1979, pp. 2729 y ss.; de 9 de diciembre de 1981, Comisión/Italia, 193/80, Rec. 1981, pp. 3019 y ss.; de 8 de febrero de 1983, Comisión/Reino Unido, 124/81, Rec. 1983, pp. 203 y ss.

(3) Véase la jurisprudencia citada en la nota anterior así como las sentencias de 22 de marzo de 1983, Comisión/Francia, 42/82, Rec. 1983, pp. 1013 y ss.; de 27 de marzo de 1984, Comisión/Italia, 50/83, Rec. 1984, p. 1640; de 15 de enero de 1986, Comisión/Italia, 121/84, Rec. 1986, pp. 107 y ss., especialmente p. 111.

(4) Véanse, por ejemplo, las sentencias ya citada de 8 de febrero de 1983, 124/81, Rec. 1983, pp. 203 y ss.; de 31 de enero de 1984, Comisión/Irlanda, 74/82, Rec. 1984, pp. 317 y ss.; de 11 de julio de 1984, Comisión/Italia, 51/83, Rec. 1984, pp. 2793 y ss.

(5) Véanse, por ejemplo, las sentencias de 15 de abril de 1970, Comisión/Italia, 28/69, Rec. 1970, pp. 196 y 197; de 25 de octubre de 1979, Comisión/Italia, 159/78, Rec. 1979, p. 3265; de 8 de enero de 1980, Comisión/Italia, 21/79, Rec. 1980, pp. 16 y 17.