Conclusiones del Abogado General Geelhoed presentadas el 14 de noviembre de 2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Federal de Alemania. - Incumplimiento de Estado - Directiva 98/56/CE - Comercialización de los materiales de reproducción de las plantas ornamentales - No adaptación del Derecho interno en el plazo señalado - Dificultades de interpretación. - Asunto C-135/01.



Recopilación de Jurisprudencia 2003 página I-02837



Conclusiones del abogado general

1. En el presente asunto, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania no ha adoptado ni comunicado, dentro del plazo señalado, las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse completamente a la Directiva 98/56/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, relativa a la comercialización de los materiales de reproducción de las plantas ornamentales (en lo sucesivo, «Directiva»). El plazo de adaptación fijado en el artículo 19 de la Directiva expiró el 1 de julio de 1999.

2. La Directiva es aplicable a la comercialización en la Comunidad de los materiales de reproducción de las plantas ornamentales. Contiene normas relativas a la calidad y a la salud de los materiales utilizados en la reproducción de las plantas ornamentales.

3. El artículo 2, frase introductoria y número 1, de la Directiva disponen:

«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

1) "materiales de reproducción": materiales vegetales que estén destinados a:

- la reproducción de plantas ornamentales, o a

- la producción de plantas ornamentales; sin embargo, en caso de producción a partir de plantas completas, esta definición se aplica solamente en la medida en que la planta ornamental resultante esté destinada a la posterior comercialización;

"reproducción": reproducción vegetal o por otros medios.»

4. Mediante escrito de 16 de noviembre de 1999, la Comisión requirió a la República Federal de Alemania, ya que no había recibido comunicación alguna de las medidas que hubiera adoptado el Gobierno alemán para dar cumplimiento a la Directiva. El 18 de enero de 2000, el Gobierno alemán respondió al escrito de requerimiento. En su respuesta, informaba a la Comisión de que la Directiva sería implementada mediante la modificación de la Ley sobre la comercialización de semillas (la «Saatgutverkehrsgesetz») y del Reglamento sobre la comercialización de material de cultivo de verduras, frutas y plantas ornamentales (el «Anbaumaterialverordnung»). Las modificaciones en cuestión estaban en curso. El retraso se debía a las dificultades con las que el Gobierno alemán se había encontrado al interpretar el concepto de «materiales de reproducción».

5. A continuación, el 19 de julio de 2000, la Comisión emitió un dictamen motivado, en el que pidió al Gobierno alemán que adoptara las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen en el plazo de dos meses a partir de la notificación del mismo. El 10 de octubre de 2000, el Gobierno alemán respondió al dictamen motivado de la Comisión refiriéndose de nuevo a las dificultades de interpretación. Mediante escrito de 15 de diciembre completó su respuesta y anunció una rápida adaptación.

6. En su recurso, la Comisión llega a la conclusión de que el Gobierno alemán aún no ha adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a las obligaciones que se derivan de la Directiva.

7. En su escrito de contestación, el Gobierno alemán no niega que la Directiva no se haya adaptado dentro del plazo señalado. Sin embargo, considera que el recurso es inadmisible como consecuencia de un fallo en el procedimiento administrativo previo. Después de todo, en su respuesta al requerimiento de la Comisión, el Gobierno alemán ya había señalado que el concepto básico de «materiales de reproducción» no estaba claramente delimitado. La falta de claridad de dicho concepto guardaba relación, entre otras cosas, con las diferencias existentes entre las diversas versiones lingüísticas de la Directiva. La falta de una interpretación uniforme tampoco fue subsanada tras la reunión, celebrada el 25 de noviembre de 1999, del Comité permanente, al que se refiere el artículo 17 de la Directiva. La Comisión no hizo referencia, en ninguna de las fases del procedimiento administrativo previo, a este problema de interpretación, hecho que conduce, según el Gobierno alemán, a un defecto de motivación. En su escrito de dúplica, el Gobierno alemán se refiere más detalladamente a la falta de claridad, así como a la reunión del Comité permanente. También se remite a la sentencia Comisión/Alemania, en la que el Tribunal de Justicia abordó la cuestión de las dificultades de interpretación alegadas por el Gobierno alemán. El Tribunal de Justicia no tomó en consideración dichas dificultades ya que habían sido alegadas una vez expirado el plazo establecido para la adaptación del Derecho interno a las Directivas en cuestión. Sin embargo, en el presente asunto, la Comisión estaba informada antes de expirar el plazo fijado para la adaptación.

8. No comprendo cómo las dificultades de interpretación alegadas por el Gobierno alemán pueden conducir a la inadmisibilidad del recurso.

9. En primer lugar, recuerdo la finalidad del procedimiento administrativo previo. Según jurisprudencia reiterada, la finalidad del mismo es dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra parte, de formular las alegaciones que estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. Además, en la fase administrativa previa se delimita el objeto del procedimiento contencioso. Por tanto, la fase administrativa previa debe cumplir dos requisitos: el Estado miembro debe tener la oportunidad de poder formular alegaciones y el objeto del litigio debe estar claramente delimitado. No dudo que, en el presente asunto, se han satisfecho ambos requisitos. Lo que el Gobierno alemán reprocha a la Comisión no es que no haya podido formular alegaciones, sino que la Comisión considerara irrelevantes las alegaciones del Gobierno alemán.

10. En este sentido, el presente asunto se diferencia de dos recientes procedimientos por incumplimiento contra Irlanda, en los que los Abogados Generales Sr. Mischo y Sr. Ruiz-Jarabo Colomer concluyeron en la inadmisibilidad del recurso presentado por la Comisión, dado que ésta no había reaccionado en la fase administrativa previa a los argumentos aducidos por el Gobierno irlandés en su respuesta al requerimiento de la Comisión. En ambos asuntos, los Abogados Generales subrayaron que la Comisión -como guardiana del Tratado- tiene la obligación de analizar detalladamente los argumentos aportados por un Estado miembro. Comparto el criterio seguido por ambos Abogados Generales acerca del deber de análisis. No obstante, en el presente asunto, no es relevante el incumplimiento del deber de análisis de la Comisión.

11. Además, en este asunto, tampoco considero relevante que -como el Gobierno alemán asegura- este Gobierno hubiera informado a la Comisión antes de expirar el plazo establecido para la adaptación. Después de todo, en ese momento, el contenido de la Directiva ya estaba perfectamente delimitado. También estaba claro el deber de los Estados miembros de adaptar, a más tardar el 1 de julio de 1999, el Derecho nacional a la Directiva. Esta no es una obligación frente a la Comisión, sino que es una obligación directa en virtud del Tratado CE. Por lo tanto, un Estado miembro no puede ampararse en la interpretación que la Comisión hace del contenido de una Directiva o, como en el presente asunto, en el hecho de que la Comisión no haya dado una interpretación al respecto. Por su naturaleza, la interpretación de la Comisión nunca puede conducir a aplazar la obligación de un Estado miembro de adaptar el Derecho interno a la Directiva antes de expirar el plazo fijado.

12. La formulación de la sentencia Comisión/Alemania, a la que he hecho referencia en el punto 7 supra, tampoco conduce a una interpretación distinta. En dicho asunto, el Tribunal de Justicia simplemente no se pronunció sobre la situación en la que un Estado miembro informa a la Comisión de sus dificultades de implementación antes de expirar el plazo de adaptación. Esto tampoco era necesario.

13. En suma, si un Estado miembro tiene objeciones relacionadas con la imprecisión de una Directiva, puede, como miembro del Consejo, emprender acciones dirigidas a la modificación del texto de la Directiva, antes de la adopción de la misma.

14. Tampoco el artículo 10 CE presupone que la Comisión deba renunciar a iniciar un procedimiento por incumplimiento si un Estado miembro tiene dificultades de interpretación al adaptar el Derecho nacional a una Directiva. Una interpretación contraria implicaría que la misión de la Comisión, consistente en vigilar la justa y puntual implementación en todos los Estados miembros, no podría llevarse a cabo. En consecuencia, surgiría una desigualdad injustificada entre los Estados miembros que tienen dificultades de interpretación y los que no las tienen.

15. Ahora que está clara la admisibilidad del recurso, analizaré la procedencia del mismo.

16. Según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal y como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado. En el caso de autos, el dictamen motivado, en el que se instaba al Gobierno alemán a comunicar a la Comisión en el plazo de dos meses las medidas que debían adoptarse, se emitió el 19 de julio de 2000. Por tanto, el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta los eventuales cambios que se hayan producido después del 19 de septiembre de 2000.

17. Las dificultades de interpretación no eximen a un Estado miembro de su obligación de adaptar, dentro del plazo fijado, su Derecho nacional a una Directiva. Después de todo, en virtud del artículo 249 CE, una Directiva obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse. Con ello queda demostrado el incumplimiento.

Conclusión

18. Propongo, pues, al Tribunal de Justicia que:

- Declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 98/56/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, relativa a la comercialización de los materiales de reproducción de las plantas ornamentales, al no haber adoptado ni comunicado, en el plazo señalado, las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse completamente a la Directiva.

- Condene en costas a la República Federal de Alemania.