CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NILS WAHL

presentadas el 8 de septiembre de 2016 ( 1 )

Dictamen 3/15

Solicitud de dictamen presentada por la Comisión Europea

«Celebración de acuerdos internacionales por parte de la Unión Europea — Tratado de Marrakech para facilitar el acceso a las obras publicadas a las personas ciegas, con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso — Competencia de la Unión Europea — Bases jurídicas — Artículo 19 TFUE — Artículo 114 TFUE — Artículo 153 TFUE — Artículo 207 TFUE — Artículo 209 TFUE — Directiva 2001/29/CE»

1. Los acuerdos internacionales pueden perseguir, simultáneamente, objetivos diversos, y ésta es la razón por la que la celebración de tales acuerdos por parte de la Unión Europea puede dar lugar a determinadas cuestiones legales específicas en el sistema jurídico de la Unión. En particular, la identificación de la base jurídica adecuada para la celebración de un acuerdo internacional y la determinación de la naturaleza de la competencia ejercitada por la Unión Europea al celebrar ese acuerdo puede constituir en ocasiones un proceso considerablemente complejo. Desgraciadamente, aunque quizá no sea una sorpresa, en ocasiones las instituciones de la Unión y los Gobiernos de los Estados miembros llegan a distintas conclusiones en lo que se refiere a estas cuestiones.

2. Un ejemplo que ilustra esta situación es el presente asunto, en el que la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que clarifique si la Unión Europea tiene competencia exclusiva para celebrar el Tratado de Marrakech para facilitar el acceso a las obras publicadas a las personas ciegas, con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso ( 2 ) (en lo sucesivo, «Tratado de Marrakech»), negociado en el marco de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (en lo sucesivo, «OMPI»).

I. Marco jurídico

A. Tratado de Marrakech

3. En el preámbulo del Tratado de Marrakech, las Partes Contratantes exponen, entre otras cosas, los motivos y el objetivo de este Tratado. En particular, recuerdan en primer lugar «los principios de no discriminación, de igualdad de oportunidades, de accesibilidad y de participación e inclusión plena y efectiva en la sociedad, proclamados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad». Conscientes de «los desafíos perjudiciales para el desarrollo integral de las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso», recalcan «la importancia de la protección del derecho de autor como incentivo y recompensa para las creaciones literarias y artísticas». Se declaran conscientes «de las barreras que, para acceder a las obras publicadas […], deben enfrentar las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso» y de la «necesidad de ampliar el número de obras en formato accesible y de mejorar la distribución de dichas obras». Reconocen que, «a pesar de las diferencias existentes en las legislaciones nacionales de derecho de autor, puede fortalecerse la incidencia positiva de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en la vida de las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso mediante la mejora del marco jurídico a escala internacional».

4. El preámbulo también destaca que, a pesar de que «muchos Estados miembros han establecido excepciones y limitaciones en su legislación nacional de derecho de autor destinadas a las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso», «sigue siendo insuficiente el número de ejemplares disponibles en formatos accesibles para dichas personas». De hecho, son necesarios recursos considerables para hacer que las obras sean accesibles a esas personas, y el limitado intercambio transfronterizo de ejemplares en formato accesible ocasiona una duplicación de los esfuerzos necesarios a tal efecto.

5. Las Partes Contratantes reconocen además «tanto la importancia que reviste la función de los titulares de derechos para hacer accesibles sus obras a las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso [como] la importancia de contar con las limitaciones y excepciones apropiadas para que esas personas puedan acceder a las obras, en particular, cuando el mercado es incapaz de proporcionar dicho acceso». Por otra parte, reconocen «la necesidad de mantener un equilibrio entre la protección eficaz de los derechos de los autores y el interés público en general […] y que tal equilibrio debe facilitar a las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso el acceso real y oportuno a las obras».

6. El artículo 2 del Tratado de Marrakech contiene definiciones de «obras», ( 3 )«ejemplar en formato accesible» ( 4 ) y «entidad autorizada» ( 5 ) a los efectos de dicho Tratado. A su vez, el artículo 3 define el concepto de «beneficiario» —en esencia, el beneficiario se define como la persona afectada por una o varias de una serie de discapacidades que interfieren con la lectura de textos impresos—. Esta definición amplia incluye a las personas con discapacidad visual y a las que tienen una discapacidad física que les impide sostener o manipular un libro.

7. Las obligaciones de las Partes Contratantes se establecen, en particular, en los artículos 4 a 6 del Tratado de Marrakech. Más concretamente, el artículo 4, apartado 1, establece una excepción o limitación del derecho de autor en las legislaciones nacionales para permitir que se realicen ejemplares en formato accesible en determinadas circunstancias a fin de facilitar la disponibilidad de obras en formato accesible en favor de los beneficiarios. Esta disposición establece asimismo que las Partes Contratantes podrán también prever una limitación o excepción relativa al derecho de representación o ejecución pública para facilitar el acceso a las obras por los beneficiarios. El artículo 5, apartado 1, se refiere al intercambio transfronterizo de ejemplares en formato accesible: una Parte Contratante dispondrá que, «si un ejemplar en formato accesible es realizado en virtud de una limitación o de una excepción o por ministerio de la ley, ese ejemplar en formato accesible podrá ser distribuido o puesto a disposición por una entidad autorizada a un beneficiario o a una entidad autorizada en otra Parte Contratante». El artículo 6 tiene por objeto la importación de ejemplares en formato accesible y dispone que, «en la medida en que la legislación nacional de una Parte Contratante permita a un beneficiario, a alguien que actúe en su nombre o a una entidad autorizada realizar un ejemplar en formato accesible de una obra, la legislación nacional de esa Parte Contratante les permitirá también importar un ejemplar en formato accesible destinado a los beneficiarios, sin la autorización del titular de los derechos».

8. El artículo 7 del Tratado de Marrakech establece que las Partes Contratantes deberán garantizar el acceso a los beneficiarios en caso de que el titular de los derechos utilice medidas tecnológicas de protección del derecho de autor. El artículo 8 de este Tratado tiene como objetivo proteger la intimidad de los beneficiarios, mientras que su artículo 9 se refiere a la cooperación encaminada a facilitar el intercambio transfronterizo de ejemplares en formato accesible.

9. Los artículos 10, 11 y 12 del Tratado de Marrakech proporcionan unas directrices generales para su interpretación y aplicación. El artículo 11 dispone, entre otras cosas, que las Partes Contratantes deberán cumplir las obligaciones derivadas del Convenio de Berna, del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (en lo sucesivo, «Acuerdo sobre los ADPIC») y del Tratado de la OMPI sobre Derecho de Autor. ( 6 )

10. Finalmente, los artículos 13 a 22 del Tratado de Marrakech contienen disposiciones administrativas y de procedimiento. En particular, el artículo 15, apartado 3, dispone lo siguiente: «La Unión Europea, habiendo hecho la declaración mencionada en el párrafo anterior en la Conferencia Diplomática que ha adoptado el presente Tratado, podrá pasar a ser parte en el presente Tratado.» El artículo 18 especifica que el Tratado entrará en vigor «tres meses después de que 20 Partes […] hayan depositado sus instrumentos de ratificación o adhesión». El artículo 21, apartado 1, indica que el Tratado «se firmará en un solo ejemplar original en español, árabe, chino, francés, inglés y ruso, considerándose igualmente auténticos todos los textos».

B. Derecho de la Unión

11. La Directiva 2001/29/CE ( 7 ) armoniza determinados aspectos de los derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor en la sociedad de la información. En particular, en lo que se refiere a los autores, este instrumento armoniza el derecho exclusivo de reproducción [artículo 2, letra a)], el derecho de comunicación al público de sus obras, incluido el derecho de poner éstas a disposición del público (artículo 3, apartado 1) y el derecho exclusivo de distribución (artículo 4) de sus obras.

12. El artículo 5, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/29 enumera los casos en los que los Estados miembros podrán establecer excepciones o limitaciones, respectivamente, al derecho de reproducción contemplado en el artículo 2 y a los derechos previstos en los artículos 2 y 3 de la Directiva. En particular, según el artículo 5, apartado 3, letra b), éste será el caso «cuando el uso se realice en beneficio de personas con minusvalías, guarde una relación directa con la minusvalía y no tenga un carácter comercial, en la medida en que lo exija la minusvalía considerada». ( 8 ) El artículo 5, apartado 4, añade que, «cuando los Estados miembros puedan establecer excepciones o limitaciones al derecho de reproducción en virtud de los apartados 2 y 3, podrán igualmente establecer excepciones o limitaciones al derecho de distribución previsto en el artículo 4, siempre que lo justifique la finalidad del acto de reproducción autorizado». A su vez, el artículo 5, apartado 5, especifica que las excepciones y limitaciones contempladas «únicamente se aplicarán en determinados casos concretos que no entren en conflicto con la explotación normal de la obra o prestación y no perjudiquen injustificadamente los intereses legítimos del titular del derecho».

13. El artículo 6, apartados 1 y 4, de la Directiva 2001/29 dispone: «1. Los Estados miembros establecerán una protección jurídica adecuada contra la elusión de cualquier medida tecnológica efectiva, cometida por una persona a sabiendas, o teniendo motivos razonables para saber que persigue ese objetivo. […] 4. No obstante la protección jurídica prevista en el apartado 1, en caso de que los titulares de los derechos no adopten medidas voluntarias, incluidos los acuerdos con otros interesados, los Estados miembros tomarán las medidas pertinentes para que los titulares de los derechos faciliten al beneficiario de una excepción o limitación establecida por el Derecho nacional de conformidad con las letras a), c), d), y e) del apartado 2 del artículo 5 o con las letras a), b) y e) del apartado 3 del mismo artículo, los medios adecuados para disfrutar de dicha excepción o limitación, en la medida necesaria para ese disfrute, siempre y cuando dicho beneficiario tenga legalmente acceso a la obra o prestación protegidas. […]»

II. Hechos, solicitud de dictamen y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

A. Antecedentes de hecho

14. En 2009 comenzaron las negociaciones en la OMPI sobre la posible celebración de un tratado internacional que introdujera limitaciones y excepciones al derecho de autor en beneficio de personas ciegas, con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso, con el objetivo de facilitar el intercambio transfronterizo de libros y otros materiales impresos en formato accesible.

15. El 26 de noviembre de 2012, el Consejo adoptó una Decisión autorizando a la Comisión a participar en esas negociaciones en nombre de la Unión Europea. ( 9 ) Las negociaciones de la OMPI finalizaron con éxito en la conferencia diplomática que tuvo lugar en Marrakech entre el 17 y el 28 de junio de 2013. Dichas negociaciones llevaron a la adopción del Tratado de Marrakech el 27 de junio de 2013.

16. El 14 de abril de 2014, el Consejo autorizó la firma del Tratado de Marrakech en nombre de la Unión Europea. ( 10 ) La Decisión del Consejo se basó en los artículos 114 TFUE y 207 TFUE. En esa ocasión, sin embargo, se realizaron varias declaraciones: la Comisión declaró que consideraba que la materia objeto del Tratado de Marrakech estaba comprendida dentro de la competencia exclusiva de la Unión, mientras que, en cambio, en opinión de varios Estados miembros, se trataba de una competencia compartida entre los Estados miembros y la Unión Europea.

17. El 21 de octubre de 2014, la Comisión adoptó una propuesta de Decisión relativa a la celebración, en nombre de la Unión Europea, del Tratado de Marrakech (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»). ( 11 ) La propuesta de Decisión se basó en los artículos 114 TFUE, 207 TFUE y 218 TFUE, apartado 6, letra a), inciso v). Sin embargo, tras numerosas discusiones, especialmente en el Comité de Representantes Permanentes (Coreper), esa propuesta no obtuvo la mayoría necesaria en el Consejo, puesto que los Estados miembros estaban divididos con respecto a si el Tratado de Marrakech estaba comprendido dentro de la competencia exclusiva de la Unión. Así pues, por el momento, la Unión no ha firmado el Tratado de Marrakech.

18. No obstante, el 19 de mayo de 2015, el Consejo acordó solicitar a la Comisión, conforme al artículo 241 TFUE, que sometiera sin demora una propuesta legislativa para la modificación del marco jurídico de la Unión a fin de hacer efectivo el Tratado de Marrakech.

19. En estas circunstancias, el 17 de julio de 2015, la Comisión decidió, en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 11, solicitar al Tribunal de Justicia un dictamen sobre la naturaleza de la competencia de la Unión con respecto al Tratado de Marrakech.

20. El 6 de octubre de 2015, la Comisión respondió favorablemente a la petición del Consejo conforme al artículo 241 TFUE y declaró que «presentaría una propuesta legislativa para aproximar a la Unión al régimen del Tratado de Marrakech».

B. Solicitud de dictamen

21. La solicitud de dictamen del Tribunal de Justicia remitida por la Comisión está redactada en los siguientes términos: «¿Tiene la Unión Europea competencia exclusiva para celebrar el Tratado de Marrakech […]?»

22. El texto del Tratado de Marrakech, en tres versiones auténticas (inglés, francés y español), figura como anexo a la solicitud de dictamen de la Comisión.

C. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

23. Los Gobiernos checo, francés, lituano, húngaro, rumano, finlandés y del Reino Unido y el Parlamento Europeo presentaron observaciones escritas en el presente procedimiento. Fueron oídos en la vista que tuvo lugar el 7 de junio de 2016 los Gobiernos checo, francés, húngaro, italiano, rumano, finlandés y del Reino Unido, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

D. Resumen de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia

24. La Comisión sugiere que el Tribunal de Justicia responda a la solicitud de dictamen en el sentido de que el Tratado de Marrakech está incluido en las competencias exclusivas de la Unión. La Comisión considera que las bases jurídicas sustantivas son, por una parte, el artículo 114 TFUE y, por otra, el artículo 207 TFUE. Se invoca la primera de estas disposiciones por el efecto armonizador que el Tratado de Marrakech tendrá, en opinión de la Comisión, con respecto a determinados aspectos del derecho de autor y derechos afines. La segunda disposición citada se considera pertinente por cuanto el Tratado de Marrakech tiene como objetivo, en particular, garantizar el intercambio transfronterizo de ejemplares en formato accesible entre las Partes Contratantes, incluido el intercambio entre la Unión Europea y países terceros. Independientemente de las bases jurídicas sustantivas específicas, a juicio de la Comisión, la competencia de la Unión es exclusiva en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 2, ya que la celebración del Tratado de Marrakech puede afectar o alterar el alcance de las disposiciones de la Directiva 2001/29.

25. El Parlamento Europeo apoya la postura de la Comisión. En su opinión, los artículos 114 TFUE y 207 TFUE constituyen las bases jurídicas sustantivas adecuadas para la Decisión controvertida. La competencia exclusiva de la Unión para celebrar el Tratado de Marrakech se deriva del artículo 3 TFUE, apartado 2, ya que la obligación de establecer limitaciones o excepciones en la normativa nacional en materia de derechos de autor está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/29, en general, y en el artículo 5, apartado 3, letra b), de ésta, en particular. El Consejo, por su parte, no se pronuncia sobre la naturaleza de la competencia de la Unión o sobre la base jurídica sustantiva de la Decisión controvertida. Simplemente niega que el hecho de que haya pedido formalmente a la Comisión que presente una propuesta legislativa conforme al artículo 241 TFUE pueda tener alguna incidencia en la apreciación de la competencia de la Unión.

26. Por el contrario, los Gobiernos checo, francés, lituano, húngaro, rumano, finlandés y del Reino Unido consideran que la Unión no tiene competencia exclusiva para celebrar el Tratado de Marrakech. En particular, todos estos Gobiernos afirman que no se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 3 TFUE, apartado 2, para que la competencia de la Unión sea exclusiva. Sin embargo, las opiniones de estos Gobiernos sobre las bases jurídicas sustantivas de la Decisión controvertida difieren.

27. El Gobierno lituano coincide con la Comisión y el Parlamento Europeo en que los artículos 114 TFUE y 207 TFUE son las bases jurídicas adecuadas. Inicialmente, en sus observaciones escritas, el Gobierno francés expresó la opinión de que sólo el artículo 114 TFUE constituía la base jurídica adecuada, mientras que posteriormente, en la vista, declaró que había cambiado de opinión y que consideraba que también era necesaria la referencia al artículo 209 TFUE.

28. Los Gobiernos checo y finlandés también consideran pertinente el artículo 114 TFUE, pero proponen incluir el artículo 19 TFUE como base jurídica adicional. El Gobierno húngaro alega que la referencia al artículo 114 TFUE es correcta pero, por su parte, propone añadir una referencia al artículo 4 TFUE, apartado 2, letra b), puesto que el Tratado de Marrakech tiene principalmente un objetivo de política social.

29. El Gobierno del Reino Unido, por otra parte, estima que el artículo 114 TFUE no puede constituir la base de la Decisión controvertida: en su opinión, esta Decisión debería basarse únicamente en el artículo 19 TFUE o, con carácter alternativo, en combinación con el artículo 207 TFUE. Finalmente, el Gobierno rumano no se pronuncia sobre la base jurídica adecuada de la Decisión controvertida, pero rebate la aplicabilidad del artículo 207 TFUE.

III. Apreciación

A. Introducción

30. En su solicitud, el único aspecto sobre el que la Comisión solicita el dictamen del Tribunal de Justicia es la cuestión de si la Unión Europea tiene competencia exclusiva para celebrar el Tratado de Marrakech.

31. Sin embargo, para responder a esta cuestión, es necesario identificar la base jurídica sustantiva, o bases jurídicas sustantivas, de la Decisión controvertida. En el sistema creado por los Tratados de la Unión, basado en el principio de atribución, la elección de la base jurídica adecuada para un acto propuesto por las instituciones reviste una importancia de naturaleza constitucional. ( 12 ) Esa elección determina si la Unión tiene facultad para actuar, el propósito con el que puede actuar y el procedimiento que tendrá que seguir si así lo hace.

32. Este extremo tiene una importancia particular con respecto a la celebración de acuerdos internacionales por la Unión. Según ha declarado el Tribunal de Justicia, la cuestión de si la Unión dispone por sí sola de competencia para celebrar un acuerdo o si tal competencia está compartida con los Estados miembros depende, inter alia, del alcance de las disposiciones del Derecho de la Unión que facultan a las instituciones de la Unión para participar en el acuerdo. ( 13 ) En efecto, en algunos ámbitos, la Unión no puede adquirir exclusividad sobrevenida en el ámbito externo conforme al artículo 3 TFUE, apartado 2, ni siquiera cuando ya haya ejercido su competencia en el ámbito interno. Por tanto, la indicación de la base jurídica fija el reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros. ( 14 )

33. Según reiterada jurisprudencia, la elección de la base jurídica para un acto, incluyendo el que se adopta para concluir un acuerdo internacional, debe basarse en elementos objetivos que puedan ser objeto de control jurisdiccional. Entre dichos elementos figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto. Si el examen de un acto muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. Sólo con carácter excepcional, si queda demostrado que el acto persigue al mismo tiempo varios objetivos o que tiene varios componentes vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto en relación con el otro, tal acto podrá fundarse en las distintas bases jurídicas correspondientes. ( 15 )

34. Según reiterada jurisprudencia, por tanto, en caso de celebración de acuerdos internacionales, al igual que en el caso de la adopción de cualquier otro acto de la Unión Europea, debe llevarse a cabo una interpretación que procure identificar, en la medida de lo posible, sólo una o, en su defecto, el menor número en términos absolutos de bases jurídicas. Claramente, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa —que simplifica los procedimientos de toma de decisiones y generaliza el uso del procedimiento legislativo ordinario para la gran mayoría de los ámbitos de actividad de la Unión— los problemas que surgen por la coexistencia de varias bases jurídicas en actos de la Unión puede que sean menos acusados. Sin embargo, sin lugar a dudas, sigue siendo válido el principio básico conforme al cual debe evitarse una multiplicación innecesaria de bases jurídicas.

35. En mi opinión, esto es particularmente cierto en el caso de los acuerdos internacionales que se refieren a un ámbito específico y que normalmente tienen un objetivo único y claramente definido. Mientras los acuerdos internacionales que tienen como objetivo regular la relación entre las partes contratantes en una amplia variedad de ámbitos (a menudo denominados «acuerdos marco», «acuerdos de asociación» o «acuerdos de cooperación») pueden recurrir más fácilmente a múltiples bases jurídicas, esto es menos probable cuando el ámbito del acuerdo es más limitado y específico.

36. La identificación del denominado centro (o centros) de gravedad de una propuesta de instrumento jurídico puede resultar, sin embargo, una tarea difícil. En efecto, los Tratados definen los ámbitos de la competencia de la Unión de varios modos. En todas las categorías, las competencias se expresan predominantemente en términos de los objetivos que hayan de conseguirse (por ejemplo, el mercado interior o la conservación y protección del medio ambiente). Éstos pueden, a su vez, limitarse a determinados «temas», como sectores económicos determinados (por ejemplo, el transporte), o a ámbitos de políticas específicas (por ejemplo, la protección de los consumidores) o, por el contrario, estar redactados en términos generales (por ejemplo, el mercado interior) o extenderse a varios ámbitos de políticas (por ejemplo, el espacio de libertad, seguridad y justicia). En otras ocasiones, sin embargo, las competencias se expresan principalmente en términos relativos a los tipos de instrumentos que la Unión Europea puede adoptar en un ámbito concreto (como ocurre, por ejemplo, en los ámbitos de la unión aduanera, la competencia o la política comercial común). Finalmente, la acción exterior de la Unión siempre debe guiarse por los mismos principios y aspiraciones, independientemente del tipo de competencia ejercida.

37. Las dificultades mencionadas para la identificación de la base jurídica adecuada de un acto de la Unión se plantean también en el asunto que nos ocupa. Según se ha expuesto en los puntos 24 a 29 anteriores, los Estados miembros y las instituciones de la Unión que han presentado observaciones en este procedimiento han hecho referencia nada menos que a cinco disposiciones diferentes del Tratado FUE que, por sí mismas o en varias combinaciones, podrían, en su opinión, constituir las bases jurídicas sustantivas de la Decisión controvertida: artículos 4 TFUE, apartado 2, letra b), 19 TFUE, apartado 1, 114 TFUE, 207 TFUE y 209 TFUE.

38. En realidad, los argumentos esgrimidos en favor de cada una de estas disposiciones tienen cierta solidez. No obstante, en definitiva, creo que la Decisión controvertida debe tener una base jurídica doble, según proponen la mayoría de los Estados miembros que han presentado observaciones. Las dos disposiciones aplicables, en mi opinión, son los artículos 19 TFUE, apartado 1, y 207 TFUE. A continuación expondré las razones por las que llego a esta conclusión. En este contexto, también explicaré por qué, en última instancia, los argumentos expuestos en apoyo de las otras dos disposiciones, aun no siendo infundadas, no me convencen. En último lugar, trataré el quid de la presente solicitud de dictamen: la naturaleza exclusiva o compartida de la competencia de la Unión para celebrar el Tratado de Marrakech.

B. Bases jurídicas sustantivas

1. Artículo 207 TFUE

a) Observaciones generales

39. La Comisión, apoyada por el Parlamento Europeo y los Gobiernos lituano y del Reino Unido, ( 16 ) considera que el Tratado de Marrakech constituye un instrumento de la política comercial común y que, por tanto, el artículo 207 TFUE debe ser una de las bases jurídicas sustantivas de la Decisión controvertida.

40. Estoy de acuerdo.

41. La política comercial común es uno de los pilares principales de las relaciones de la Unión con el resto del mundo. Conforme al artículo 207 TFUE, apartado 1, esta política «se basará en principios uniformes, en particular por lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales relativos a los intercambios de mercancías y de servicios, y los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial, las inversiones extranjeras directas, la uniformización de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial, entre ellas las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones».

42. Es bien sabido que el mero hecho de que un acto de la Unión pueda tener ciertas repercusiones sobre el comercio internacional no basta para concluir que ese acto deba incluirse en la categoría de los comprendidos en la política comercial común. En efecto, un acto de la Unión forma parte de la política comercial común cuando tiene como objeto específico el comercio internacional, en la medida en que esté dirigido, en lo esencial, a promover, facilitar o regular dicho comercio y produzca efectos directos e inmediatos en éste. ( 17 )

43. Lo que constituye la materia objeto del comercio internacional no puede tener una definición abstracta ni identificarse de manera estática o rígida. El comercio mundial está sujeto a un cambio continuo: las prácticas, pautas y tendencias comerciales evolucionan con el paso del tiempo. La Unión deberá ser capaz de cumplir siempre su papel de actor comercial a escala mundial frente a sus socios comerciales, tanto en contextos bilaterales como multilaterales. Esta es la razón por la que, desde el principio, el Tribunal de Justicia ha considerado en numerosas ocasiones que la política comercial común debe definirse en términos amplios, rechazando una interpretación restrictiva de las disposiciones del Tratado «que condenaría [a esta política] a perder gradualmente toda importancia». ( 18 ) La política comercial común, según declaró el Tribunal de Justicia, se concibió con un «carácter abierto». ( 19 ) Al definir sus características e instrumentos, los Tratados han tenido en cuenta posibles evoluciones. Así, el artículo 207 TFUE «presupone que esta política se adapte a los eventuales cambios de concepciones en la sociedad internacional». ( 20 )

44. A la luz de los principios, me parece claro que la Decisión controvertida, al menos en parte, está comprendida en la política comercial común.

45. El artículo 207 TFUE, apartado 1, incluye los «aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial» entre los sectores comprendidos en la política comercial común. Al interpretar este concepto en la sentencia Daiichi Sankyo, el Tribunal de Justicia declaró que, entre las normas de la Unión en el ámbito de la propiedad intelectual e industrial, únicamente pueden estar comprendidas en el ámbito de la política comercial común aquellas que presenten un vínculo específico con el comercio internacional. ( 21 )

46. Numerosas disposiciones clave del Tratado de Marrakech presentan claramente tal vínculo con el comercio internacional: en particular, el artículo 5 («Intercambio transfronterizo de ejemplares en formato accesible»), el artículo 6 («Importación de ejemplares en formato accesible») y el artículo 9 («Cooperación encaminada a facilitar el intercambio transfronterizo»). Estas disposiciones establecen algunas de las obligaciones esenciales que asumen las Partes Contratantes y parecen ser esenciales para alcanzar los objetivos de «ampliar el número de obras en formato accesible y de mejorar la distribución de dichas obras», enunciados en el preámbulo del Tratado de Marrakech. ( 22 ) Conforme a dicho preámbulo, una de las razones de que «[siga] siendo insuficiente el número de ejemplares disponibles en formatos accesibles» es precisamente el limitado intercambio transfronterizo de ejemplares en formato accesible.

47. Además, otras disposiciones del Tratado de Marrakech (como el artículo 4) también están destinadas a facilitar el comercio internacional uniformizando determinadas reglas en materia de disponibilidad, alcance y uso de los derechos de propiedad intelectual entre las Partes Contratantes. Por tanto, aunque en un contexto diferente y a una escala mucho más limitada, el Tratado de Marrakech también persigue uno de los objetivos del Acuerdo sobre los ADPIC que el Tribunal de Justicia, en la sentencia Daiichi Sankyo, ( 23 ) consideró crucial para considerar este Acuerdo comprendido en el ámbito del artículo 207 TFUE.

48. Por consiguiente, lejos de tener meras implicaciones limitadas para el comercio internacional, un componente amplio e importante del Tratado de Marrakech está específicamente relacionado con él. Sus disposiciones están destinadas a promover, facilitar y regular el comercio de un tipo específico de bienes, a saber, ejemplares en formato accesible. En la estructura general del Tratado de Marrakech, la apertura de los mercados nacionales a los ejemplares en formato accesible procedentes de otros países es uno de los medios esenciales para lograr los objetivos perseguidos por las Partes Contratantes.

49. Esta conclusión no resulta cuestionada por las alegaciones de varios Estados miembros que niegan que el artículo 207 TFUE constituya una base jurídica adecuada y que abordaré sucesivamente a continuación.

b) Aspectos no comerciales de la propiedad intelectual

50. En primer lugar, los Gobiernos checo, francés, húngaro y finlandés refutan que el intercambio transfronterizo de ejemplares en formato accesible se produzca en un entorno comercial. Apuntan, en particular, al artículo 4, apartado 2, del Tratado de Marrakech, conforme al cual las Partes Contratantes establecerán limitaciones o excepciones en su legislación nacional de derecho de autor cuando, inter alia, «la actividad se lleve a cabo sin ánimo de lucro». También hacen referencia al artículo 4, apartado 4, de este Tratado, según el cual «una Parte Contratante podrá circunscribir las limitaciones y excepciones previstas en el presente artículo a las obras que, en el formato accesible en cuestión, no puedan ser obtenidas comercialmente en condiciones razonables por los beneficiarios en ese mercado».

51. No obstante, según la jurisprudencia, una actividad está regulada por el Derecho de la Unión en la medida en que tiene una naturaleza económica. ( 24 ) Sólo en circunstancias muy excepcionales una actividad que, prima facie, tiene naturaleza económica quedará fuera del ámbito del Derecho de la Unión en virtud del principio de solidaridad. ( 25 ) Además, aunque el Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación en lo que se refiere a la salud pública y a la seguridad social y que, en especial, pueden recurrir a organizaciones sin ánimo de lucro a tal efecto, el Tribunal de Justicia no ha excluido categóricamente tales actividades del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. ( 26 ) En particular, el Tribunal de Justicia ha sostenido de manera sistemática que cualquier entidad que desempeña una actividad económica, independientemente de su estatuto jurídico y del modo de financiación, está sujeta, en principio, a la normativa de la Unión en materia de competencia. ( 27 ) Por tanto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no parece excluir la aplicabilidad del Derecho de la Unión a actividades realizadas sin ánimo de lucro o con pérdidas, o que persiguen objetivos no económicos. Deseo añadir que los Estados miembros que se oponen a la aplicabilidad del artículo 207 TFUE no explican la razón por la que tal enfoque es inadecuado cuando se trata del comercio internacional.

52. Estas partes parecen considerar que el intercambio de mercancías realizado sin ánimo de lucro estaría cubierto por el concepto de «aspectos no comerciales de la propiedad intelectual» y, como consecuencia, fuera del ámbito de la política comercial común.

53. En mi opinión, ésta es una interpretación errónea del artículo 207 TFUE. Esta disposición no excluye de su ámbito de aplicación las transacciones o actividades de naturaleza no comercial. En efecto, el hecho de que algunas mercancías y algunos servicios puedan intercambiarse, en determinadas circunstancias, con un objetivo que no sea el de obtener una ganancia (incluyendo, por ejemplo, cuando se entregan o se prestan gratuitamente) no implica que las mercancías o los servicios no sean comercializados. El artículo 4, apartado 4, del Tratado de Marrakech, al referirse a las obras en formato accesible que «no puedan ser obtenidas comercialmente en condiciones razonables […] en [el] mercado», implica que existe un mercado en el que ese tipo de mercancías se comercializan en condiciones mercantiles. Según señaló la Comisión en la vista, los operadores económicos que ejercen su actividad en ese mercado se verán necesariamente afectados por las normas del Tratado de Marrakech.

54. Es importante destacar que, en la sentencia Daiichi Sankyo, ( 28 ) el Tribunal de Justicia confirmó que la totalidad del Acuerdo sobre los ADPIC está comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 207 TFUE. Aun así, el Acuerdo sobre los ADPIC también incluye disposiciones en materia de bienes o servicios suministrados para un uso no comercial. ( 29 ) De la misma manera, el Convenio de Berna, que, puesto que está mencionado en el artículo 2, apartado 2, del Acuerdo sobre los ADPIC, puede considerarse incorporado parcialmente en este último, también incluye disposiciones que regulan el uso de obras protegidas para determinadas actividades no comerciales. ( 30 ) Es importante destacar que ninguno de estos acuerdos excluye por completo de su ámbito de aplicación las transacciones no comerciales o los usos de obras protegidas.

55. En este contexto, es interesante señalar que, en las resoluciones de los órganos decisorios de la OMC, las obras artísticas y otras obras intelectuales se tratan generalmente del mismo modo que otras mercancías, incluso cuando se comercializan en condiciones no mercantiles o se explotan para usos no comerciales. ( 31 ) Incluso cuando aparece el término «comercio» en los Acuerdos de la OMC, éste se interpreta de manera muy amplia, incluyendo todo «intercambio de mercancías», sin que esté «limitado con respecto a la naturaleza o el tipo de “comercio”, ni a la razón o función de la transacción». ( 32 ) La aplicabilidad de las disposiciones de la OMC no puede depender de las decisiones privadas de un operador relativas al modo en el que lleva a cabo sus actividades mercantiles. De hecho, determinadas disposiciones de la OMC parecen presuponer que algunas transacciones se realizan en condiciones no comerciales. Por ejemplo, el Acuerdo Antidumping de la OMC ( 33 ) se refiere, entre otras materias, a las exportaciones de productos que no cubren su costo total de producción. ( 34 ) Así, lejos de exigir un beneficio, las disposiciones de la OMC también se aplican a las transacciones realizadas con pérdidas, salvo disposición en contrario.

56. Lo que el artículo 207 TFUE excluye del ámbito de aplicación de la política comercial común son únicamente los aspectos no comerciales de la propiedad intelectual. Esto significa sectores del Derecho de propiedad intelectual que no están estricta o directamente relacionados con el comercio internacional. Ésta es claramente una categoría residual. En efecto, en sentido amplio, la normativa en materia de propiedad intelectual está dirigida a conferir determinados derechos exclusivos en relación con la explotación de creaciones intelectuales para promover la creatividad y la innovación. Esos derechos exclusivos no son sino formas sui generis de monopolios que pueden limitar la libre circulación de bienes y servicios. Así, por su propia naturaleza, las normas de propiedad intelectual están en su mayoría relacionadas con el comercio. Un ejemplo de aspecto de la propiedad intelectual no relacionado con el comercio es el relativo a los derechos morales, que, de hecho, están excluidos del ámbito de aplicación del Acuerdo sobre los ADPIC. ( 35 ) En cualquier caso, en el presente asunto no es necesario analizar más profundamente este concepto: basta decir que el Tratado de Marrakech no regula ni los derechos morales ni ningún otro aspecto de la propiedad intelectual que no esté relacionado con el comercio.

57. Sea como fuere, me parece que las alegaciones aquí examinadas están basadas en una premisa falsa. Según observa la Comisión, el Tratado de Marrakech no exige en absoluto que la reproducción, distribución y puesta a disposición de ejemplares en formato accesible deba ser gratuita. A tenor del artículo 4, apartado 5, de este Tratado, «corresponderá a la legislación nacional determinar si las limitaciones y excepciones previstas en el presente artículo están sujetas a remuneración».

58. En la vista, sin embargo, el Gobierno italiano manifestó que la «remuneración» a que se refiere el artículo 4, apartado 5, del Tratado de Marrakech no debe entenderse como una «remuneración» real, sino más bien como una mera compensación a los titulares de los derechos de autor.

59. En mi opinión, dicha alegación es infundada. En primer lugar, es preciso observar que el Gobierno italiano no ha presentado ninguna prueba que corrobore su interpretación del artículo 4, apartado 5, que parece contradecir el tenor de dicha disposición. En segundo lugar, y lo que es más importante, el hecho de que la cantidad de dinero que puede pagarse a los titulares del derecho de autor pueda no corresponder al precio íntegro de mercado no excluye en absoluto la naturaleza comercial de las transacciones subyacentes. ( 36 )

60. En esencia, el Tratado de Marrakech obliga a las Partes Contratantes a establecer una serie normalizada de limitaciones y excepciones a la normativa reguladora del derecho de autor para permitir la reproducción, distribución y puesta a disposición de ejemplares en formato accesible y el intercambio transfronterizo de esas obras. Este Tratado no regula el carácter comercial o no comercial de las transacciones a través de las cuales se realizan estas operaciones. En cualquier caso, algunas de las transacciones reguladas por el Tratado de Marrakech tienen, ciertamente, carácter comercial.

61. En aras de la exhaustividad, considero necesario señalar que, en virtud de los artículos 4, apartado 4, y 5, apartado 3, del Tratado de Marrakech, las Partes Contratantes pueden cumplir las obligaciones que disponen los artículos 4, apartado 1, y 5, apartado 1, del mismo Tratado estableciendo limitaciones o excepciones en la legislación de derecho de autor que no estén limitadas a las actividades de entidades sin ánimo de lucro.

c) Vínculos con el Acuerdo sobre los ADPIC

62. En segundo lugar, los Gobiernos francés, húngaro, rumano y finlandés destacan que el Tratado de Marrakech se negoció en el seno de la OMPI, una agencia de las Naciones Unidas cuya misión no es la liberalización y promoción del comercio. Los Gobiernos húngaro y del Reino Unido también observan que podría entenderse que el Tratado de Marrakech no tiene sino vínculos débiles con el Acuerdo sobre los ADPIC.

63. Estas alegaciones tampoco me convencen.

64. Para empezar, el lugar y el contexto en el que se negocia un acuerdo internacional tienen una importancia limitada. Aunque estos aspectos pueden proporcionar, en ocasiones, información útil sobre las intenciones de los redactores del acuerdo, lo realmente importante es el objetivo y el contenido del acuerdo, tal y como se desprenden de su redacción.

65. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia ha declarado que la Decisión del Consejo relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, del Convenio europeo sobre la protección jurídica de los servicios de acceso condicional o basados en dicho acceso ( 37 ) debía basarse en el artículo 207 TFUE, aunque ese acuerdo se adoptó por el Consejo de Europa, una organización comprometida principalmente con la protección de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho. ( 38 ) Por otra parte, la OMPI administra otros acuerdos internacionales que parecen tener vínculos evidentes con el comercio internacional, como por ejemplo el Arreglo de Madrid sobre la represión de indicaciones de procedencia falsas o engañosas. ( 39 )

66. A lo anteriormente expuesto sólo me queda añadir que el Tribunal de Justicia ya ha confirmado que los aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio están comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la política comercial común, independientemente de que estén o no incluidos en acuerdos internacionales que formen parte de los acuerdos de la OMC (o de que hayan sido negociados en el contexto de la OMC). ( 40 )

d) Objetivo del Tratado de Marrakech

67. En tercer lugar, los Gobiernos finlandés y del Reino Unido destacan que el objetivo del Tratado de Marrakech no es liberalizar el comercio, sino contribuir al desarrollo completo de las personas con discapacidades visuales. Esos Gobiernos consideran que la cuestión jurídica que se debate en este asunto es, mutatis mutandis, similar a la que el Tribunal de Justicia examinó en los asuntos relativos al Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología ( 41 ) y al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación. ( 42 ) En estos asuntos, el Tribunal de Justicia consideró que el componente medioambiental del acuerdo predominaba sobre su componente comercial.

68. De entrada he de recordar que el artículo 207 TFUE deja claro que «la política comercial común se llevará a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión». Por su parte, el artículo 21 TUE —que determina esos principios y objetivos— dispone que la acción de la Unión en la escena internacional se basará, inter alia, en los principios de igualdad y solidaridad, con el fin, en particular, de «apoyar el desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en desarrollo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza».

69. Según se ha expuesto, los acuerdos comerciales modernos persiguen a menudo simultáneamente diversos objetivos. Los objetivos estrictamente de naturaleza económica son sólo algunos de estos objetivos. Frecuentemente, en la negociación de acuerdos internacionales cuyo contenido esencial sigue estando, no obstante, claramente relacionado con el comercio, los objetivos humanitarios, de desarrollo y medioambientales tienen un papel clave. ( 43 ) Para dar un ejemplo, en los últimos años, como continuación del proceso que comenzó con la Declaración de Doha relativa al Acuerdo sobre los ADPIC y la salud pública, ( 44 ) los miembros de la OMC han adoptado numerosas decisiones, modificando o implementando el Acuerdo sobre los ADPIC con respecto a las patentes ( 45 ) y a la licencia ( 46 ) de productos farmacéuticos, en beneficio de países menos adelantados. Estas medidas sin duda persiguen objetivos de desarrollo y de salud, como es el objetivo de garantizar el acceso a los medicamentos (especialmente productos contra el VIH) para todas las personas en los países más pobres. Aun así, a la luz de su contenido y de su contexto, creo que pocos negarían que esas medidas tienen un vínculo específico con el comercio internacional. ( 47 )

70. Ésta es la razón por la que los Tratados de la Unión, especialmente tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, reconocen a la acción exterior de la Unión (incluyendo la acción en el ámbito de la política comercial común) ( 48 ) numerosos objetivos, de naturaleza tanto económica como no económica. Esto también explica por qué el Tribunal de Justicia, incluso antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, ha declarado en reiteradas ocasiones que los objetivos relacionados, por ejemplo, con el desarrollo económico, ( 49 ) la protección medioambiental ( 50 ) o la política exterior ( 51 ) podían perseguirse en el contexto de la política comercial común.

71. En definitiva, la política comercial común es esencialmente la dimensión externa del mercado interior y de la unión aduanera. A este respecto, deseo recordar que el artículo 114 TFUE constituye la disposición principal del legislador de la Unión a efectos de adoptar las medidas necesarias para el establecimiento y funcionamiento del mercado interior. No se discute que, una vez que se cumplen los requisitos para recurrir al artículo 114 TFUE como base jurídica, no se puede impedir que el legislador de la Unión utilice esa base jurídica alegando que el hecho de perseguir otros objetivos de interés general ( 52 ) (como, por ejemplo, la salud pública ( 53 ) o la protección de los consumidores) ( 54 ) es un factor decisivo en la elección que deba hacerse. Por razones de coherencia, el mismo principio debe operar, en mi opinión, con respecto a la política comercial común.

72. Creo que los Gobiernos finlandés y del Reino Unido cometen un error al establecer un paralelismo entre el Tratado de Marrakech, por un lado, y el Protocolo de Cartagena y el Convenio de Basilea, antes citados, por otro. En estos casos, el Tribunal de Justicia sostuvo que el componente comercial de estos acuerdos era únicamente secundario en relación con su componente medioambiental. Una simple lectura rápida de estos acuerdos no puede sino confirmar que el número, alcance e importancia de las disposiciones relacionadas con el comercio en la estructura general de estos acuerdos no era ni preponderante ni de igual importancia que la de las disposiciones relacionadas con el medio ambiente. En efecto, la mayoría de las disposiciones de esos acuerdos se referían a la regulación medioambiental, mientras que la regulación del comercio era simplemente uno de los instrumentos utilizados para la persecución de los objetivos en materia de medio ambiente.

73. Por el contrario, según se ha explicado anteriormente, el aumento del comercio internacional en lo que se refiere a ejemplares en formato accesible se sitúa realmente en el centro del sistema establecido por el Tratado de Marrakech. La simplificación y el aumento de los intercambios transfronterizos de ejemplares en formato accesible es uno de los medios principales diseñados por los redactores de este Tratado para conseguir sus objetivos.

74. Se podría decir sencillamente que el efecto del Tratado de Marrakech es sustituir un tipo de comercio de ejemplares de formato accesible por otro. Actualmente, el comercio transfronterizo de estos bienes es muy limitado, ya que se produce con sujeción a las reglas normales de mercado. En el futuro, se facilitará el comercio de estos bienes debido a que los titulares del derecho de autor verán limitados sus derechos para oponerse a la reproducción, distribución y circulación de sus obras en las circunstancias que determina el Tratado de Marrakech.

75. El Gobierno francés, por tanto, se equivoca al alegar que el Tratado de Marrakech no pretende liberalizar o promover el comercio. En cualquier caso, según reiterada jurisprudencia, basta con que un acuerdo regule el comercio, por ejemplo mediante la limitación o incluso la prohibición de éste, para que dicho acuerdo esté comprendido dentro del ámbito de la política comercial común. ( 55 )

76. Dicho esto, es cierto que, según ponen de manifiesto numerosos Estados miembros, los objetivos relacionados con el comercio del Tratado de Marrakech responden a un objetivo de naturaleza diferente. Ésta es la razón por la que considero que el artículo 207 TFUE no puede ser la única base de la Decisión controvertida.

2. Artículo 19 TFUE, apartado 1

77. El preámbulo del Tratado de Marrakech deja claro que, como alegan los Gobiernos checo, finlandés y del Reino Unido, el objetivo último de este Tratado es contribuir al desarrollo completo de las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto escrito. Se da prioridad, en particular, a los principios de no discriminación, de igualdad de oportunidades, de accesibilidad y de participación plena en la sociedad. En ese contexto, el segundo considerando hace referencia a la intención de que las personas con discapacidad visual reciban información en pie de igualdad con otras. El cuarto considerando, por su parte, menciona las barreras de las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso para tener acceso a las obras publicadas y lograr igualdad de oportunidades en la sociedad.

78. El preámbulo también hace referencia a la Declaración Universal de Derechos Humanos y a la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en lo sucesivo, «Convención de las Naciones Unidas»). De hecho, el vínculo entre la Convención de las Naciones Unidas y el Tratado de Marrakech es obvio. El artículo 30, apartado 3, de la primera establece que: «los Estados Partes tomarán todas las medidas pertinentes, de conformidad con el derecho internacional, a fin de asegurar que las leyes de protección de los derechos de propiedad intelectual no constituyan una barrera excesiva o discriminatoria para el acceso de las personas con discapacidad a materiales culturales». Por consiguiente, puede considerarse que el Tratado de Marrakech constituye la aplicación del compromiso adquirido en esa disposición.

79. A tal respecto, ha de observarse que el Comité de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad (en lo sucesivo, «Comité de las Naciones Unidas»), establecido en el marco de la Convención de las Naciones Unidas, ha señalado expresamente el vínculo entre los dos acuerdos. En su observación sobre el artículo 9 de la Convención de las Naciones Unidas (titulado «Accesibilidad»), el Comité de las Naciones Unidas señaló que el Tratado de Marrakech «debe garantizar el acceso al material cultural, sin barreras excesivas o discriminatorias, para las personas con discapacidad». ( 56 )

80. En estas circunstancias, considero que el Tratado de Marrakech persigue uno de los objetivos a que se refiere el artículo 19 TFUE, apartado 1. Conforme al tenor de esta disposición, «el Consejo, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual». Por tanto, la discapacidad es uno de los motivos de una eventual discriminación que enumera esta disposición, frente a la cual la Unión puede adoptar acciones apropiadas.

81. En este contexto, he de observar que fue precisamente sobre la base del artículo 19 TFUE sobre la que la Unión adoptó varios instrumentos jurídicos dirigidos a combatir la discriminación, garantizando la igualdad de trato y de oportunidades para todos los ciudadanos. Me refiero, en especial, a la Directiva 2000/43/CE, sobre la igualdad racial, ( 57 ) y a la Directiva 2004/113/CE, sobre la igualdad de género. ( 58 )

82. De manera más importante, también me refiero a la Directiva 2000/78/CE, sobre la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. ( 59 ) Conforme al artículo 1 de esta Directiva, su objetivo es «establecer un marco general para luchar contra la discriminación por motivos de religión o convicciones, de discapacidad, de edad o de orientación sexual en el ámbito del empleo y la ocupación, con el fin de que en los Estados miembros se aplique el principio de igualdad de trato». ( 60 )

83. Me parece que las medidas de la Unión que acaban de mencionarse —al igual que los instrumentos internacionales mencionados en el punto 78 anterior— tienen un componente antidiscriminación importante que es común al Tratado de Marrakech.

84. Sin embargo, la Comisión no comparte esta conclusión y señala que el Tratado de Marrakech no es una medida general dirigida a combatir posibles formas de discriminación que puedan padecer las personas con discapacidades, y considera que la materia objeto de ese Tratado se limita sólo al derecho de autor. Además, la Comisión indica que los artículos 9 TFUE y 10 TFUE obligan a la Unión, inter alia, a combatir la exclusión social y la discriminación al definir y ejecutar todas sus políticas y acciones.

85. Tales alegaciones no me convencen. En primer lugar, no hay nada en el tenor del artículo 19 TFUE, apartado 1, que indique que su alcance se limita a las medidas de naturaleza general o de amplio alcance. En segundo lugar, el Tratado de Marrakech no sólo obliga a las Partes Contratantes a modificar su normativa de derecho de autor en beneficio de las personas con discapacidad visual. También les impone otras obligaciones: por ejemplo, la introducción de medidas específicas para proteger la intimidad de las personas con discapacidad visual (artículo 8) o la cooperación con las entidades competentes de la OMPI para facilitar el intercambio transfronterizo de ejemplares en formato accesible (artículo 9). El artículo 13 también establece una Asamblea cuyas funciones consisten, inter alia, en desarrollar las normas del Tratado de Marrakech. En tercer lugar, la necesidad de combatir la discriminación, asegurando la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad visual, no sólo fue tomada en consideración en las negociaciones del Tratado de Marrakech sino que también constituye el motivo fundamental de este Tratado.

86. A la luz de las anteriores consideraciones, estimo que el artículo 19 TFUE, apartado 1, debe ser una de las bases jurídicas de la Decisión controvertida.

3. Artículo 114 TFUE

87. La Comisión, apoyada en este punto por los Gobiernos checo, finlandés, francés y lituano y por el Parlamento Europeo, considera que el artículo 114 TFUE debe ser una de las bases jurídicas de la Decisión controvertida.

88. No suscribo esta opinión.

89. No hay duda de que la celebración del Tratado de Marrakech puede conllevar una mayor armonización de las normas de la Unión en materia de derechos de autor. Tampoco se discute que, a nivel interno, las medidas relativas a estas materias pueden basarse generalmente en el artículo 114 TFUE. Por último, es evidente que la aplicación por parte de la Unión de las disposiciones establecidas en el Tratado de Marrakech tendrá un efecto positivo en el comercio transfronterizo dentro de la Unión.

90. Sin embargo, no creo que estos elementos constituyan motivos suficientes para concluir que el componente relativo al mercado interior del Tratado de Marrakech sea predominante o que, como mínimo, tenga el mismo valor que los componentes comerciales y de lucha contra la discriminación.

91. Según reiterada jurisprudencia, un acto adoptado sobre la base del artículo 114 TFUE debe tener efectivamente por objeto la mejora de las condiciones para el establecimiento y funcionamiento del mercado interior. ( 61 ) La mera constatación de disparidades entre las normativas nacionales no basta para justificar el recurso al artículo 114 TFUE. Esta disposición requiere la existencia de divergencias entre las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros que puedan obstaculizar el ejercicio de las libertades fundamentales y afectar por ello directamente al funcionamiento del mercado interior. ( 62 )

92. En el presente asunto, ninguna de las partes ha demostrado la existencia de disparidades importantes entre las legislaciones nacionales de los Estados miembros en los aspectos del derecho de autor regulados por el Tratado de Marrakech. Claramente, a la luz del artículo 5, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/29, es posible (o incluso probable) que haya divergencias en las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de los Estados miembros con respecto a las excepciones o limitaciones de los derechos de autor en beneficio de las personas con discapacidad visual. Sin embargo, una mera posibilidad no basta para justificar el recurso al artículo 114 TFUE.

93. De hecho, según señala el Gobierno del Reino Unido, no se ha analizado cómo esas supuestas disparidades afectan al funcionamiento del mercado interior. Así, el considerando 31 de la Directiva 2001/29 dispone que el grado de armonización alcanzado con respecto a las excepciones y limitaciones «debe estar en función de sus efectos sobre el correcto funcionamiento del mercado interior». Estimo que de ello se desprende que, cuando se adoptó la Directiva 2001/29, el legislador de la Unión consideró que las excepciones y limitaciones en beneficio de las personas con una discapacidad no tenían ninguna incidencia significativa en el correcto funcionamiento del mercado interior. De haber sido de otro modo, el legislador de la Unión probablemente habría requerido un mayor nivel de aproximación de las disposiciones legales de los Estados miembros en esta materia. Hay motivos razonables para suponer que la situación a este respecto no sería diferente hoy en día.

94. El hecho de que ni la Comisión ni el legislador de la Unión hayan analizado detalladamente estos aspectos corrobora la opinión de que la armonización del mercado interior no era uno de los objetivos principales que llevaron a la Unión a negociar (y, en su caso, celebrar) el Tratado de Marrakech. La contribución positiva que la celebración de ese Tratado puede suponer para el reforzamiento del mercado interior parece ser, por tanto, un objetivo más bien secundario o un efecto indirecto.

95. El hecho de que cualquier medida interna con el mismo contenido esté probablemente basada en el artículo 114 TFUE (solo, o en combinación con otras bases jurídicas) tiene, en este contexto, poca importancia. Según se ha expuesto, dado que la política comercial común constituye la dimensión externa del mercado interior, frecuentemente se basan medidas equivalentes en el artículo 114 TFUE cuando sus efectos en la Unión son meramente internos y en el artículo 207 TFUE cuando se adoptan para regular la relación entre la Unión Europea y terceros países.

96. De hecho, la Unión, a nivel interno, podría conseguir resultados idénticos simplemente modificando la Directiva 2001/29 (como solicitó el Consejo a la Comisión el 19 de mayo de 2015). Sin embargo, los objetivos perseguidos por el Tratado de Marrakech sólo pueden alcanzarse efectivamente si las normas contenidas en él se aplican en muchos otros países, mucho más allá de las fronteras de la Unión. En efecto, el séptimo considerando de este Tratado dispone que sigue siendo insuficiente el número de ejemplares en formato accesible a pesar de que «muchos Estados miembros [ya] han establecido excepciones y limitaciones en su legislación nacional de derecho de autor destinadas a las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso».

97. A la luz de estas consideraciones, opino que el artículo 114 TFUE no debería incluirse como una de las bases jurídicas de la Decisión controvertida.

4. Política social

98. Finalmente, el Gobierno húngaro considera que la Decisión controvertida debería incluir también una referencia al artículo 4 TFUE, apartado 2, letra b), puesto que el objetivo del Tratado de Marrakech es un objetivo de política social.

99. Para empezar, me gustaría destacar que el artículo 4 TFUE, al igual que los artículos 3 TFUE, 5 TFUE y 6 TFUE, sólo enumera los ámbitos de competencia de la Unión, según la naturaleza de esa competencia. La definición y limitación de esos ámbitos de competencia, y las normas para su ejercicio por parte de la Unión, se encuentran, en cambio, en otras disposiciones de los Tratados de la Unión. Por tanto, los artículos 3 TFUE a 6 TFUE no pueden constituir bases jurídicas sustantivas para ningún acto de la Unión.

100. Por consiguiente, las alegaciones formuladas por el Gobierno húngaro deben examinarse, en mi opinión, como referidas a las disposiciones en materia de política social, a saber, los artículos 151 TFUE a 161 TFUE. Entre estas disposiciones, pienso que podría considerarse como posible base jurídica de la Decisión controvertida el artículo 153 TFUE.

101. El artículo 153 TFUE determina los actos y procedimientos que la Unión debe llevar a cabo para la consecución de los objetivos del artículo 151 TFUE. Por su parte, esta última disposición identifica los objetivos de política social de la Unión de la siguiente manera: «el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones». ( 63 )

102. A la luz de esta disposición, en el Tratado de Marrakech puede encontrarse ciertamente un elemento de política social. En efecto, el noveno considerando de este Tratado reconoce «la necesidad de mantener un equilibrio entre la protección eficaz de los derechos de los autores y el interés público en general, en particular en cuanto a la educación, la investigación y el acceso a la información, y que tal equilibrio debe facilitar a las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso el acceso real y oportuno a las obras». ( 64 )

103. No obstante, no me parece que tal objetivo tenga un papel fundamental en la estructura general del Tratado de Marrakech. El verdadero objetivo «social» de este Tratado es más bien mejorar la vida de las personas con discapacidad visual en general. Un acceso al empleo más efectivo para estas personas sería sencillamente una consecuencia de la eliminación de determinadas barreras que limitan su libertad de expresión, incluida su libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas de todo tipo, su disfrute del derecho a la educación y la oportunidad de dedicarse a la investigación.

104. La política social de la Unión se centra en gran medida en mejorar lo que, en términos generales, puede describirse como la vida laboral o económica de los ciudadanos de la Unión, ( 65 ) mientras que, como se ha expuesto anteriormente, el objetivo de garantizar la igualdad de trato y de oportunidades para, inter alia, las personas con discapacidades es más bien el objeto de las medidas contra la discriminación a que se refiere el artículo 19 TFUE.

105. Por tanto, dado que las dos disposiciones se solapan parcialmente, ( 66 ) considero que, en lo que se refiere al componente social del Tratado de Marrakech, el centro de gravedad está más en el artículo 19 TFUE que en el artículo 153 TFUE.

5. Artículo 209 TFUE

106. En la vista, el Gobierno francés cambió su postura y alegó que el artículo 209 TFUE también debería incluirse como base jurídica de la Decisión controvertida, conjuntamente con el artículo 114 TFUE. En efecto, a su juicio, el Tratado de Marrakech persigue un objetivo de desarrollo.

107. Es cierto que el preámbulo del Tratado de Marrakech reconoce que «la mayoría de las personas con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso vive en países en desarrollo y en países menos adelantados» y se refiere expresamente a la Agenda para el Desarrollo de la OMPI.

108. No obstante, me parece claro que, en la estructura general del Tratado de Marrakech, el objetivo de desarrollo es meramente accesorio, o al menos secundario, con respecto a los demás objetivos. Debe recordarse, a este respecto, que el objetivo primordial de la cooperación para el desarrollo es la erradicación de la pobreza en el contexto del desarrollo sostenible. ( 67 ) Sin lugar a dudas, este objetivo no constituye el elemento central del Tratado de Marrakech.

109. En primer lugar, la referencia al objetivo de desarrollo en el preámbulo se hace sólo de pasada, mientras que el objetivo comercial y el de lucha contra la discriminación del Tratado de Marrakech se explican de manera mucho más completa y detallada.

110. En segundo lugar, ninguna disposición concreta del Tratado de Marrakech trata específicamente de la política de desarrollo. Sólo se hace una breve mención de las necesidades de los países menos adelantados en sus artículos 12 y 13. Ninguna de estas disposiciones, sin embargo, tiene capital importancia. El artículo 12 tiene simplemente una función interpretativa: reconoce el derecho de las Partes Contratantes a disponer en su legislación nacional, en favor de los beneficiarios, otras limitaciones y excepciones al derecho de autor distintas de las que contempla ese Tratado. En el caso de los países menos adelantados, se hace referencia a sus «necesidades especiales, sus derechos y obligaciones internacionales específicos y las flexibilidades derivadas de estos últimos». Por su parte, el artículo 13 dispone que las Partes Contratantes contarán con una Asamblea. También establece que, mientras que los gastos de cada delegación correrán a cargo de la Parte Contratante que la haya designado, en caso de delegaciones de Partes Contratantes que sean países en desarrollo, la Asamblea puede pedir a la OMPI que conceda asistencia financiera para facilitar su participación.

111. En tercer lugar, según se ha expuesto en el punto 69 anterior, el Tribunal de Justicia ha dejado claro que los objetivos de desarrollo también pueden perseguirse en el contexto de la política comercial común de la Unión.

112. En cuarto lugar, y de manera más importante, las normas establecidas en el Tratado de Marrakech están dirigidas claramente a mejorar las condiciones de los beneficiarios en todas las Partes Contratantes, y no sólo (o principalmente) las de los beneficiarios en países en desarrollo o en países menos adelantados.

6. Conclusión intermedia

113. A la luz de cuanto antecede, considero que la Decisión controvertida debería basarse en los artículos 19 TFUE y 207 TFUE. Además, no hay razón, en mi opinión, para pensar que los procedimientos establecidos en estas dos disposiciones sean incompatibles: lo único que posiblemente sea diferente es la mayoría requerida en el Consejo.

114. En virtud del artículo 218 TFUE, apartados 6, inciso v), y 8, los acuerdos internacionales comprendidos en el ámbito del artículo 19 TFUE deben celebrarse mediante la adopción de una decisión del Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, previa aprobación del Parlamento Europeo.

115. Los acuerdos internacionales comprendidos en el ámbito del artículo 207 TFUE, conforme a los artículos 207 TFUE, apartado 4, y 218 TFUE, apartado 6, inciso v), deben celebrarse mediante la adopción de una decisión del Consejo, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo. En cuanto a la mayoría requerida en el Consejo, se requiere mayoría cualificada por regla general, mientras que se requiere la unanimidad con carácter excepcional en las tres situaciones que establecen los párrafos segundo y tercero del artículo 207 TFUE, apartado 4.

116. A los efectos del presente procedimiento, sin embargo, no es necesario determinar si, debido a su componente comercial, el artículo 207 TFUE requería en principio que el Consejo decidiera por unanimidad o por mayoría cualificada. Inevitablemente el requisito más estricto establecido en el artículo 19 TFUE es el que predomina. ( 68 )

117. Por consiguiente, la Decisión controvertida, si se basa en los artículos 19 TFUE y 207 TFUE, debe adoptarse por el Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo.

C. Naturaleza de la competencia de la Unión

118. Con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), que codifica reiterada jurisprudencia, ( 69 ) la política comercial común es un ámbito de competencia exclusiva de la Unión. Por el contrario, no existe ninguna referencia a un ámbito de competencia que cubra o incluya medidas contra la discriminación en ninguna de las disposiciones del título I de la primera parte del Tratado FUE, titulado «Categorías y ámbitos de competencias de la Unión» (artículos 2 a 6). Así, en virtud del artículo 4 TFUE, apartado 1, ( 70 ) tal ámbito debe considerarse compartido entre la Unión y los Estados miembros.

119. No obstante, a diferencia de lo que aduce el Gobierno húngaro, eso no significa que el Tratado de Marrakech necesariamente deba celebrarse como un acuerdo mixto. Para empezar, deseo señalar que, aunque el artículo 3 TFUE, apartado 2, no resultara aplicable con respecto al Tratado de Marrakech, ( 71 ) su celebración no requeriría inevitablemente la adopción de un acuerdo mixto. La elección entre un acuerdo mixto y un acuerdo exclusivamente de la Unión, cuando la materia del acuerdo forma parte de un ámbito de competencia compartida (o de competencia paralela), ( 72 ) forma parte generalmente del margen de apreciación del legislador de la Unión.

120. Esa decisión, al ser de naturaleza predominantemente política, sólo puede estar sujeta de forma limitada al control jurisdiccional. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que debe reconocerse al legislador de la Unión una amplia facultad de apreciación en los ámbitos que impliquen opciones de naturaleza política, económica y social, y en los que deba realizar apreciaciones complejas. El Tribunal de Justicia dedujo de lo anterior que sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en esos ámbitos, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida. ( 73 )

121. Por ejemplo, éste puede ser el caso cuando una decisión para celebrar un acuerdo mixto, debido a la urgencia de la situación y el tiempo necesario para veintiocho procedimientos de ratificación a nivel nacional, pueda poner seriamente en peligro el objetivo perseguido, o hacer que la Unión incumpla el principio pacta sunt servanda.

122. Por el contrario, un acuerdo mixto sería necesario, por regla general, cuando un acuerdo internacional afecte a competencias coexistentes: es decir, que incluya una parte comprendida en la competencia exclusiva de la Unión y una parte comprendida en la competencia exclusiva de los Estados miembros, sin que ninguna de esas partes sea accesoria de la otra. ( 74 ) Éste, sin embargo, claramente no es el caso del Tratado de Marrakech.

123. Lo que es más importante es que un acuerdo que, debido a su objetivo y contenido, esté comprendido dentro de un ámbito de competencia que, en principio, es competencia compartida debe necesariamente celebrarse como un acuerdo exclusivamente de la Unión cuando esa competencia, en virtud de su ejercicio por la Unión, se ha convertido en exclusiva a nivel externo. Éste, según explicaré seguidamente, es precisamente el caso del Tratado de Marrakech.

1. Sobre el artículo 3 TFUE, apartado 2

124. El artículo 3 TFUE, apartado 2, dispone que «la Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas».

125. Esta disposición confiere una fuente adicional de competencia exclusiva a la Unión, específica para la celebración de acuerdos internacionales. Por tanto, una competencia que sea compartida a nivel interno puede convertirse en exclusiva para la celebración de acuerdos internacionales. La razón es obvia: a nivel interno, el principio de primacía garantizará que, en caso de discrepancias entre la normativa de la Unión y la normativa nacional, prevalecerá la primera. ( 75 ) En caso de controversia jurídica, el Tribunal de Justicia podrá ser llamado a clarificar el asunto, por ejemplo sobre la base de los artículos 258 TFUE a 260 TFUE. Ocurre algo completamente diferente cuando los Estados miembros celebran acuerdos internacionales con terceros países. Esos acuerdos pueden fácilmente obstaculizar, tanto a nivel político como jurídico, el correcto funcionamiento y, posiblemente, el desarrollo del Derecho de la Unión. ( 76 )

126. En el presente procedimiento, sólo resulta pertinente la última parte del artículo 3 TFUE, apartado 2. La Comisión y el Parlamento aducen que la Unión tiene competencia exclusiva para la celebración del Tratado de Marrakech porque ésta puede afectar o alterar el alcance de las disposiciones de la Directiva 2001/29.

127. La última parte del artículo 3 TFUE, apartado 2, codifica la denominada jurisprudencia AETR. ( 77 ) En la sentencia AETR, el Tribunal de Justicia estableció el principio de que, cuando se han adoptado normas comunes, los Estados miembros ya no tienen la facultad, bien actúen individual o incluso colectivamente, de contraer con Estados terceros obligaciones que afecten a dichas normas. En ese caso, la Unión dispone de competencia exclusiva para celebrar acuerdos internacionales. ( 78 )

128. Las normas comunes se ven afectadas, naturalmente, cuando la Unión ha armonizado completamente el ámbito que forma el objeto del acuerdo internacional. ( 79 ) Además, existe el riesgo de que compromisos internacionales adoptados por los Estados miembros afecten a normas de la Unión o alteren el alcance de éstas cuando tales compromisos estén comprendidos dentro del ámbito de aplicación de dichas normas. ( 80 )

129. Por tanto, la armonización completa del ámbito cubierto por un acuerdo internacional no es un requisito previo necesario para que resulte aplicable a tal respecto la competencia exclusiva de la Unión. Es suficiente que el ámbito ya esté cubierto en gran medida por las normas pertinentes de la Unión. ( 81 ) En otras palabras, no es absolutamente necesario que entre las normas pertinentes internacionales y las de la Unión exista una concordancia completa para que esto ocurra. ( 82 ) El Tribunal de Justicia ya ha descartado un enfoque conforme al cual un acuerdo internacional debería ser examinado, disposición por disposición, para determinar si cada una de esas disposiciones se corresponde con una disposición análoga de Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia ha declarado que la naturaleza de la competencia debe determinarse sobre la base de un análisis global y detallado de la relación entre el acuerdo internacional previsto y el Derecho de la Unión vigente. ( 83 )

130. Esta jurisprudencia, sin embargo, plantea la siguiente cuestión: ¿cuándo está un ámbito suficientemente cubierto por normas de la Unión como para excluir la competencia de los Estados miembros para actuar a nivel externo (obviamente, salvo que exista autorización o delegación de poderes a tal efecto por parte de la Unión)?

131. Para responder a esta cuestión, debemos retroceder hasta la propia justificación de la jurisprudencia AETR y, de manera más general, a la del artículo 3 TFUE, apartado 2. Según ha explicado el Tribunal de Justicia, esta jurisprudencia (y, en consecuencia, la nueva disposición del Tratado que la codifica) está dirigida a garantizar la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión y el buen funcionamiento de los sistemas que esas normas establecen, para preservar la plena efectividad del Derecho de la Unión. ( 84 )

132. A la luz de ese principio, debe determinarse si las normas contenidas en un acuerdo internacional pueden afectar a la aplicación uniforme y coherente o a la efectividad de las normas de la Unión pertinentes. Ese análisis, obviamente, sólo puede llevarse a cabo en cada caso concreto, considerando las dos normativas (la de la Unión y la internacional), con especial atención a su alcance, naturaleza y contenido. ( 85 )

133. A tal efecto, debe tenerse en cuenta no sólo el estado actual del Derecho de la Unión en el momento de la celebración del acuerdo internacional, sino también sus perspectivas de evolución, cuando éstas sean previsibles en el momento de dicho análisis. ( 86 ) De lo contrario, se correría el riesgo de impedir, o al menos obstaculizar significativamente, cualquier futuro desarrollo del Derecho de la Unión. ( 87 )

134. Por esta razón, el Tribunal de Justicia ha declarado que existe competencia exclusiva de la Unión cuando, por ejemplo, la celebración de un acuerdo por los Estados miembros pueda menoscabar la unidad del mercado común y la aplicación uniforme del Derecho de la Unión, ( 88 ) o cuando, teniendo en cuenta la naturaleza y el contenido de las disposiciones de la Unión existentes, cualquier acuerdo en ese ámbito afecte necesariamente al funcionamiento del sistema establecido por las normas de la Unión. ( 89 )

135. En cambio, el Tribunal de Justicia declaró que la Unión no tenía competencia exclusiva cuando, por ejemplo, debido a las normas mínimas establecidas tanto en las disposiciones de la Unión como en las de un convenio internacional, nada impide la plena aplicación del Derecho de la Unión por los Estados miembros, ( 90 ) o cuando, aunque existía un riesgo de que un acuerdo bilateral creara distorsiones en los flujos de servicios en el mercado interior, a juicio del Tribunal, no había en el Tratado ninguna disposición que impidiera a las instituciones organizar, dentro de las normas comunes adoptadas, acciones concertadas frente a Estados terceros, ni determinar las actitudes que los Estados miembros deben adoptar frente al exterior. ( 91 )

136. Examinaré ahora, a la luz de estos principios, si el Tratado de Marrakech está comprendido en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión.

2. Sobre el Tratado de Marrakech y la Directiva 2001/29

137. Como ya se ha expuesto, el Tratado de Marrakech regula determinados aspectos del derecho de autor. Obliga a las Partes Contratantes a introducir una serie normalizada de limitaciones y excepciones a la normativa reguladora del derecho de autor para permitir la reproducción, distribución y puesta a disposición de obras publicadas en formato accesible a las personas con discapacidad visual y para permitir el intercambio transfronterizo de esas obras.

138. A escala de la Unión, el derecho de autor se regula en la Directiva 2001/29, que establece un marco legal para la protección del derecho de autor y de los derechos afines. Este instrumento armoniza determinados aspectos de la normativa de derechos de autor de los Estados miembros para aplicar las cuatro libertades a ese respecto, sin afectar a aquellas diferencias legislativas que no repercutan negativamente en el funcionamiento del mercado interior. ( 92 )

139. Varios de los Estados miembros que han presentado observaciones en el presente procedimiento debaten si la Directiva 2001/29, en su artículo 5, lleva a cabo una armonización completa de las excepciones y limitaciones. También abordan la cuestión de si el margen de apreciación que esta disposición confiere a los Estados miembros implica que éstos han retenido competencia sobre estos aspectos (como sostienen varios Gobiernos), o si es la Unión la que les ha autorizado a actuar o les ha conferido facultades para hacerlo (como mantienen la Comisión y el Parlamento Europeo).

140. A mi juicio, estas cuestiones no son pertinentes a los efectos del presente procedimiento. En primer lugar, debo señalar que ni en la sentencia Padawan ( 93 ) ni en la sentencia Copydan Båndkopi ( 94 ) el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 5 de la Directiva 2001/29 sólo lleva a cabo una armonización mínima. Más aún, según se ha expuesto en el punto 129 anterior, no es necesaria una armonización completa para activar la competencia exclusiva de la Unión. Lo que es crucial a este respecto es si el ámbito cubierto por el acuerdo internacional está ya regulado en gran medida por normas de la Unión, de modo que cualquier competencia de los Estados miembros para actuar a nivel externo en este ámbito pondría en peligro esas normas.

141. No puede discutirse que las excepciones y limitaciones sean una parte del derecho de autor que está en gran medida regulada por la Directiva 2001/29. Según dispone el considerando 32 de esta Directiva, esas excepciones y limitaciones son exhaustivas. Además, a tenor del artículo 5, apartado 5, y del considerando 44, todas las excepciones y limitaciones deben aplicarse con arreglo a la denominada regla de los tres pasos. ( 95 ) Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha dejado claro que el margen de apreciación de que disponen los Estados miembros cuando recurren a las excepciones previstas en el artículo 5 de la Directiva 2001/29 «ha de utilizarse dentro de los límites impuestos por el Derecho de la Unión». ( 96 ) Finalmente, el Tribunal de Justicia también ha declarado que muchos de los conceptos del artículo 5 constituyen conceptos autónomos del Derecho de la Unión que deben interpretarse de manera uniforme en todos los Estados miembros, con independencia de sus respectivas normativas nacionales. ( 97 )

142. De hecho, en la sentencia denominada «Broadcasting», el Tribunal de Justicia señaló que, con respecto al acuerdo internacional en cuestión en ese asunto, los elementos relativos, inter alia, a las limitaciones y excepciones a los derechos de autor estaban sometidos a normas comunes de la Unión, y que las negociaciones sobre tales cuestiones podían afectar o alterar el alcance de esas normas comunes. ( 98 ) No veo ningún motivo por el que esta conclusión no pueda estar justificada también en el presente asunto.

143. Es evidente que la celebración del Tratado de Marrakech requerirá que el legislador de la Unión modifique el artículo 5 de la Directiva 2001/29. En la actualidad, el apartado 3, letra b), de esta disposición permite a los Estados miembros establecer excepciones o limitaciones «cuando el uso se realice en beneficio de personas con minusvalías, guarde una relación directa con la minusvalía y no tenga un carácter comercial, en la medida en que lo exija la minusvalía considerada». Por tanto, para adecuarse a las normas incluidas en el Tratado de Marrakech, las excepciones y limitaciones establecidas en beneficio de una categoría específica de personas con una discapacidad (personas ciegas, con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso) ya no podrán ser opcionales sino obligatorias.

144. Ciertamente puede haber diferentes maneras de aplicar el Tratado de Marrakech y el legislador de la Unión puede también decidir que no hay necesidad de armonizar plenamente la materia de este Tratado. Sin embargo, ésta es una decisión que debe adoptar el legislador de la Unión, ya que el texto de la Directiva 2001/29 debería modificarse en cualquier caso. En particular, la redacción actual del artículo 5, apartado 3, letra b), de esta Directiva no refleja ni el tenor ni el espíritu del Tratado de Marrakech y los Estados miembros no pueden alterar o socavar de facto esa norma de la Unión asumiendo compromisos internacionales autónomos. ( 99 )

145. Resulta pertinente en este contexto señalar que el considerando 44 de la Directiva 2001/29 dispone que la aplicación de las excepciones y limitaciones previstas en la Directiva debe ejercerse «de acuerdo con las obligaciones internacionales».

146. Además, el alcance del artículo 6 de la Directiva, que trata de las obligaciones relativas a medidas tecnológicas, y, en particular, su apartado 4, resultarían afectados por el artículo 7 del Tratado de Marrakech. Esta última disposición obliga a las Partes Contratantes a adoptar las medidas adecuadas que sean necesarias para garantizar que, cuando establezcan una protección jurídica adecuada y unos recursos jurídicos efectivos contra la elusión de medidas tecnológicas efectivas, dicha protección jurídica no impida que los beneficiarios gocen de las limitaciones y excepciones contempladas en ese Tratado.

147. Por lo tanto, estimo que la celebración del Tratado de Marrakech, utilizando los términos del artículo 3 TFUE, apartado 2, inevitablemente «[afectará] a normas comunes o [alterará] el alcance de las mismas».

148. Ésta es la cuestión central del artículo 3 TFUE, apartado 2. Después de todo, el Tribunal de Justicia ha declarado recientemente que el hecho de que las normas de la Unión en cuestión reconozcan a los Estados miembros un amplio margen de apreciación a los efectos de la transposición y de la aplicación de estas normas no excluye la existencia de competencia exclusiva. ( 100 ) Tampoco resulta pertinente, a este respecto, que la necesidad de modificar normas internas para aplicar un acuerdo internacional afecte no sólo a la Unión, sino también a los Estados miembros. Según se ha expuesto, la competencia puede ser exclusiva en el ámbito externo y al mismo tiempo compartida en el interno. Cuando esto ocurre, el ejercicio de la competencia interna se regula mediante el artículo 2 TFUE, apartado 2, y no mediante el artículo 3 TFUE, apartado 2.

149. Esta conclusión no resulta desvirtuada por el hecho de que, según señala el Gobierno del Reino Unido, los Estados miembros pueden aplicar el Tratado de Marrakech modificando su normativa relativa a los derechos de autor sin infringir formalmente la Directiva 2001/29. Conforme ha declarado el Tribunal de Justicia de manera reiterada, la afectación de las normas de la Unión por los compromisos internacionales puede producirse incluso en el caso de que no exista contradicción entre ellos. ( 101 ) En cualquier caso, según se ha expuesto en el punto 143 anterior, la naturaleza opcional de las excepciones y limitaciones previstas en el artículo 5, apartado 3, letra b), no es coherente con el espíritu y el tenor del Tratado de Marrakech: la aplicación de este Tratado a escala de la Unión requeriría inevitablemente la modificación de esta disposición.

150. Confirma también la naturaleza exclusiva de la competencia que debe ejercerse para la celebración del Tratado de Marrakech el que el Tribunal de Justicia, en respuesta a una petición de decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 5, apartado 2, letra d), de la Directiva 2001/29, haya declarado que, al adoptar la Directiva 2001/29, el legislador de la Unión «ejerció las competencias que anteriormente correspondían a los Estados miembros en materia de propiedad intelectual». Por consiguiente, se pronunció en el sentido de que, en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/29, la Unión ha sustituido a los Estados miembros, que ya no son competentes para aplicar las estipulaciones del Convenio de Berna que inspiraron las normas contenidas en esa Directiva. ( 102 ) Estas declaraciones, mutatis mutandis, son en gran medida pertinentes en este asunto.

151. Finalmente, en la medida en que las perspectivas de evolución del Derecho de la Unión deben tenerse en cuenta para determinar si la competencia en cuestión es exclusiva o compartida, no puede pasarse por alto que, el 19 de mayo de 2015, el Consejo decidió solicitar a la Comisión, con arreglo al artículo 241 TFUE, que remitiera sin demora una propuesta legislativa para la modificación del marco jurídico de la Unión a fin de hacer efectivas las normas previstas en el Tratado de Marrakech.

152. Mi opinión es que, una vez adoptada esta modificación, no puede cuestionarse que la Unión habrá ejercido su competencia de manera incompatible con la existencia de competencia externa residual de los Estados miembros. Cualquier actuación de los Estados miembros, ya sea de manera colectiva ya sea individual, para contraer obligaciones con Estados terceros en el ámbito cubierto por el Tratado de Marrakech afectará de hecho a las normas de la Unión adoptadas para aplicarlo.

153. En cualquier caso, independientemente de esta posible modificación, la propia Directiva 2001/29 parece prever, en sus considerandos, una posible actuación en el futuro para incrementar la coherencia en el ámbito de las excepciones y limitaciones. El considerando 32, en efecto, expresa la necesidad de que, progresivamente, los Estados miembros apliquen «con coherencia dichas excepciones y limitaciones, lo que será comprobado en un futuro examen de las medidas de transposición». ( 103 )

154. Por tanto, se cumplen los requisitos establecidos en la última parte del artículo 3 TFUE, apartado 2.

IV. Conclusión

155. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada por la Comisión en su solicitud de dictamen con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, en los siguientes términos: «La Unión Europea tiene competencia exclusiva para la celebración del Tratado de Marrakech para facilitar el acceso a las obras publicadas a las personas ciegas, con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso, adoptado por la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) el 27 de junio de 2013.»

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Tratado de Marrakech para facilitar el acceso a las obras publicadas a las personas ciegas, con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso, Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, 27 de junio de 2013, TRT/MARRAKESH/001.

( 3 ) El concepto de «obras» hace referencia a obras literarias y artísticas en el sentido del artículo 2.1) del Convenio de Berna para la Protección de las Obras Literarias y Artísticas (en lo sucesivo, «Convenio de Berna»), en forma de texto, notación y/o ilustraciones conexas con independencia de que hayan sido publicadas o puestas a disposición del público por cualquier medio. El concepto de obras incluye obras en formato audio, como los audiolibros.

( 4 ) Se entenderá por «ejemplar en formato accesible» la reproducción de una obra de una manera o forma alternativa que dé a los beneficiarios acceso a ella. Será utilizado exclusivamente por los beneficiarios y deberá respetar la integridad de la obra original.

( 5 ) Una «entidad autorizada» es una institución gubernamental u otra organización reconocida por el gobierno que proporciona, sin ánimo de lucro, educación, formación pedagógica, lectura adaptada o acceso a la información a personas ciegas, con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso.

( 6 ) El artículo 11 debe leerse a la luz del décimo considerando, conforme al cual las Partes Contratantes reafirman las obligaciones que han contraído en virtud de los tratados internacionales vigentes en materia de protección del derecho de autor, así como la importancia de la denominada «regla de los tres pasos» relativa a las limitaciones y excepciones, estipulada en el artículo 9.2) del Convenio de Berna.

( 7 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2001, relativa a la armonización de determinados aspectos de los derechos de autor y derechos afines a los derechos de autor en la sociedad de la información (DO 2001, L 167, p. 10).

( 8 ) El considerando 34 de la Directiva 2001/29 dispone igualmente que «debe ofrecerse a los Estados miembros la posibilidad de establecer determinadas excepciones o limitaciones en casos tales como aquellos en que se persiga una finalidad educativa o científica, en beneficio de organismos públicos, tales como bibliotecas y archivos, con fines de información periodística, para citas, para uso por personas minusválidas, para usos relacionados con la seguridad pública y para uso en procedimientos administrativos y judiciales» (la cursiva es mía).

( 9 ) Decisión del Consejo relativa a la participación de la Unión Europea en las negociaciones para la celebración de un acuerdo internacional en el marco de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual sobre la mejora del acceso a los libros de las personas con dificultades para acceder al texto impreso; 16259/12.

( 10 ) Decisión 2014/221/UE del Consejo, de 14 de abril de 2014, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, del Tratado de Marrakech para facilitar el acceso a las obras publicadas a las personas ciegas, con discapacidad visual o con otras dificultades para acceder al texto impreso (DO 2014, L 115, p. 1).

( 11 ) COM(2014) 638 final.

( 12 ) Véase, en este sentido, el dictamen 2/00, de 6 de diciembre de 2001 (EU:C:2001:664), apartado 5.

( 13 ) Véanse los dictámenes 2/92, de 24 de marzo de 1995 (EU:C:1995:83), apartado 12, y 1/08, de 30 de noviembre de 2009 (EU:C:2009:739), apartado 112.

( 14 ) Véase la sentencia de 1 de octubre de 2009, Comisión/Consejo (C‑370/07, EU:C:2009:590), apartado 49.

( 15 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de junio de 2016, Parlamento/Consejo (C‑263/14, EU:C:2016:435), apartados 43y 44, y el dictamen 2/00, de 6 de diciembre de 2001 (EU:C:2001:664), apartados 22 y 23 y la jurisprudencia citada.

( 16 ) Este último Gobierno comparte esta opinión sólo con carácter subsidiario, para el supuesto de que el artículo 19 TFUE no se considerase base suficiente en sí mismo para celebrar el Tratado de Marrakech.

( 17 ) Véanse, inter alia, las sentencias de 22 de octubre de 2013, Comisión/Consejo (C‑137/12, EU:C:2013:675), apartado 57; de 18 de julio de 2013, Daiichi Sankyo y Sanofi-Aventis Deutschland (C‑414/11, EU:C:2013:520), apartado 51, y de 12 de mayo de 2005, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia y ERSA (C‑347/03, EU:C:2005:285), apartado 75.

( 18 ) Dictamen 1/78, de 4 de octubre de 1979 (EU:C:1979:224), apartados 44 y 45. En este sentido, véase también la sentencia de 17 de octubre de 1995, Werner (C‑70/94, EU:C:1995:328), apartados 9 y ss., y las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Comisión/Parlamento y Consejo (C‑178/03, EU:C:2005:312), punto 32.

( 19 ) Véase el dictamen 1/94, de 15 de noviembre de 1994 (EU:C:1994:384), apartado 41.

( 20 ) Véase la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, EU:C:1987:163), apartado 19.

( 21 ) Véase la sentencia de 18 de julio de 2013, Daiichi Sankyo y Sanofi-Aventis Deutschland (C‑414/11, EU:C:2013:520), apartado 52.

( 22 ) Véase el cuarto considerando.

( 23 ) Véase la sentencia de 18 de julio de 2013, Daiichi Sankyo y Sanofi-Aventis Deutschland (C‑414/11, EU:C:2013:520), apartados 58 y 59. Véase también la sentencia de 22 de octubre de 2013, Comisión/Consejo (C‑137/12, EU:C:2013:675), apartados 60 a 67.

( 24 ) Véase, por ejemplo, la sentencia de 18 de julio de 2006, Meca-Medina y Majcen/Comisión (C‑519/04 P, EU:C:2006:492), apartado 22.

( 25 ) Véase la sentencia de 17 de febrero de 1993, Poucet y Pistre (C‑159/91 y C‑160/91, EU:C:1993:63).

( 26 ) Véanse las sentencias de 17 de junio de 1997, Sodemare y otros (C‑70/95, EU:C:1997:301), y de 11 de diciembre de 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» y otros (C‑113/13, EU:C:2014:2440).

( 27 ) Véase la sentencia de 23 de abril de 1991, Höfner y Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161), apartado 21.

( 28 ) Sentencia de 18 de julio de 2013, Daiichi Sankyo y Sanofi-Aventis Deutschland, C‑414/11, EU:C:2013:520.

( 29 ) Véanse, por ejemplo, los artículos 31, letras b) y c), y 60 del Acuerdo sobre los ADPIC.

( 30 ) Véanse, por ejemplo, los artículos II, apartado 9, y IV, apartado 4, del anexo.

( 31 ) Por ejemplo, en el asunto DS160, Estados Unidos — Artículo 110(5) de la Ley de Derecho de Autor de los Estados Unidos, el Grupo Especial prestó muy poca atención a las alegaciones de las partes relativas a si las excepciones a las reclamaciones de derechos de autor por parte de autores y compositores en virtud del Derecho de los EE. UU debía o no restringirse a usos no comerciales de obras para ser conforme con el Acuerdo sobre los ADPIC. Véase el informe del Grupo Especial de 15 de junio de 2000 (WT/DS160/R), apartado 6.58.

( 32 ) Véase el informe del Órgano de Apelación de 7 de junio de 2016 en el asunto DS461, Colombia — Medidas relativas a la importación de textiles, prendas de vestir y calzado (WT/DS461/AB/R), apartados 5.34 a 5.36.

( 33 ) Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994.

( 34 ) Véase el artículo 2.2 del Acuerdo Antidumping de la OMC y, en lo que se refiere al régimen normativo de la Unión, el artículo 2, apartados 3 a 6, del Reglamento antidumping de base [Reglamento (CE) n.o 1225/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO 2009, L 343, p. 51)].

( 35 ) Véase, en particular, el artículo 9, apartado 1 del Acuerdo sobre los ADPIC. En relación con este extremo, véase Dimopoulos, A., «An Institutional Perspective II: The Role of the CJEU in the Unitary (EU) Patent System», The Unitary EU Patent System, Hart Publishing, Oxford, 2015, p. 75.

( 36 ) Véase, por analogía, las sentencias de 19 de diciembre de 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce y otros (C‑159/11, EU:C:2012:817), apartado 29, y de 4 de junio de 2009, Vatsouras y Koupatantze (C‑22/08 y C‑23/08, EU:C:2009:344), apartado 27.

( 37 ) Decisión 2014/243/UE del Consejo, de 14 de abril de 2014 (DO 2014, L 128, p. 61).

( 38 ) Véase la sentencia de 22 de octubre de 2013, Comisión/Consejo (C‑137/12, EU:C:2013:675).

( 39 ) Según este Arreglo (que fue firmado el 14 de julio de 1967 y que entró en vigor el 26 de abril de 1970), todos los productos que lleven una indicación falsa o engañosa en virtud de la cual resulten indicados directa o indirectamente como país o como lugar de origen alguno de los Estados Contratantes, o un lugar situado en alguno de ellos, serán embargados al ser importados, se prohibirá la importación de estos productos