CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 11 de enero de 2007 1( )

Asunto C‑508/04

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República de Austria

«Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres – Adaptación del Derecho nacional a la Directiva 92/43/CEE»

I. Introducción

1. En el presente recurso por incumplimiento, la Comisión censura la adaptación del Derecho nacional a las disposiciones de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres ( ) (en lo sucesivo, «Directiva» o «Directiva sobre los hábitats») en distintos Bundesländer austriacos.

2. El procedimiento se inició mediante un escrito de requerimiento de 13 de abril de 2000 en el que se instaba a la demandada a adoptar una postura, al que siguió un dictamen motivado el 15 de octubre de 2003. Finalmente, el 8 de diciembre de 2004 la Comisión interpuso la presente demanda.

3. Después de que el ordenamiento jurídico austriaco fuera modificado varias veces en el curso del procedimiento, la Comisión solicita actualmente al Tribunal de Justicia que:

1) Declare que la República de Austria ha incumplido la obligación de adaptar el Derecho nacional completa y correctamente a la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, al no haber adaptado el ordenamiento jurídico austriaco, de manera completa y correcta, a lo dispuesto en los artículos 1, 6, apartados 1 y 2, 12, 13, 16, apartado 1, y 22, letra b), de dicha Directiva.

2) Condene en costas a la República de Austria.

4. La República de Austria solicita al Tribunal de Justicia que:

1) Desestime el recurso por infundado, al menos en la medida en que, entre tanto, se han llevado a cabo adaptaciones del Derecho austriaco.

2) Condene en costas a la Comisión.

II. Apreciación

5. Este recurso debe apreciarse teniendo en cuenta la normativa vigente en el momento en que expiró el plazo que la Comisión había señalado en su dictamen motivado. Puesto que la Representación Permanente de Austria recibió el dictamen motivado el 17 de octubre de 2003, la fecha determinante es el 17 de diciembre de 2003.

6. Austria no niega la imputación de la Comisión de no haber adaptado total o completamente el Derecho austriaco a los artículos 12 y 13 de la Directiva, sino que alega su intención de modificar su ordenamiento jurídico. Lo mismo cabe decir en relación con el motivo de recurso basado en no haber adaptado correctamente el Derecho interno al artículo 16, apartado 1, en los Bundesländer Estiria ( ) y Tirol. Puesto que la modificación del ordenamiento jurídico no se había producido en el momento de expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, hay que considerar que reconoce el incumplimiento.

7. A este respecto, es preciso recordar que de los considerandos cuarto y undécimo de la Directiva resulta que los hábitats y las especies amenazadas forman parte del patrimonio natural de la Comunidad Europea y que las amenazas que pesan sobre ellos tienen a menudo un carácter transfronterizo, de forma que la adopción de medidas de conservación constituye una responsabilidad común de todos los Estados miembros. Por consiguiente, la exactitud de la adaptación tiene una particular importancia en un caso como el de autos, en el que la gestión del patrimonio común está confiada, para sus respectivos territorios, a los Estados miembros. ( )

A. Sobre el artículo 1 de la Directiva

8. La Comisión censura a Austria que Salzburgo no haya adaptado su normativa interna a los siguientes conceptos legales definidos en el artículo 1 de la Directiva: «estado de conservación de un hábitat» [letra e)], «especies de interés comunitario» [letra g)], «estado de conservación de una especie» [letra i)] y «zona especial de conservación» [letra l)]. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que la normativa interna debe adaptarse a las definiciones del artículo 1 de la Directiva. ( )

9. Austria contesta que estas definiciones se tienen suficientemente en cuenta a través del concepto de intervención en combinación con los objetivos de conservación.

1. Sobre el artículo 1, letras e) e i) de la Directiva

10. Estas dos disposiciones definen el estado de conservación de los hábitats naturales y de las especies y las condiciones en las que dicho estado de conservación se considera favorable. Establecen lo siguiente:

«e) “estado de conservación de un hábitat”: el conjunto de las influencias que actúan sobre el hábitat natural de que se trate y sobre las especies típicas asentadas en el mismo y que pueden afectar a largo plazo a su distribución natural, su estructura y funciones, así como a la supervivencia de sus especies típicas en el territorio a que se refiere el artículo 2.

El “estado de conservación” de un hábitat natural se considerará “favorable” cuando:

– su área de distribución natural y las superficies comprendidas dentro de dicha área sean estables o se amplíen, y

– la estructura y las funciones específicas necesarias para su mantenimiento a largo plazo existan y puedan seguir existiendo en un futuro previsible, y

– el estado de conservación de sus especies típicas sea favorable con arreglo a la letra i).

[…]

i) “estado de conservación de una especie”: el conjunto de influencias que actúen sobre la especie y puedan afectar a largo plazo a la distribución e importancia de sus poblaciones en el territorio a que se refiere el artículo 2.

El “estado de conservación” se considerará “favorable” cuando:

– los datos sobre la dinámica de las poblaciones de la especie en cuestión indiquen que la misma sigue y puede seguir constituyendo a largo plazo un elemento vital de los hábitats naturales a los que pertenezca, y

– el área de distribución natural de la especie no se esté reduciendo ni amenace con reducirse en un futuro previsible, y

– exista y probablemente siga existiendo un hábitat de extensión suficiente para mantener sus poblaciones a largo plazo.»

11. Austria afirma que los artículos 5, números 8 y 9, y 22 a, apartados 3 y 4, de la Naturschutzgesetz des Landes Salzburg (Ley de protección de la naturaleza del Land de Salzburgo) contienen todos los elementos de estas definiciones.

12. Estas disposiciones definen los conceptos de intervención y de objetivos de conservación (artículo 5, números 8 y 9), el contenido de los reglamentos de zonas protegidas y los requisitos para conceder excepciones a las prohibiciones allí establecidas, especialmente el análisis de tolerancia (artículo 22a, apartados 3 y 4). Aunque se emplea el concepto de estado de conservación favorable, no se define dicho concepto.

13. Por consiguiente, la normativa interna no se ha adaptado a las definiciones del artículo 1, letras e) e i), sino que da por supuesta su existencia. Sin embargo, esta técnica legislativa no garantiza que la aplicación de las normas pertinentes tengan efectivamente en cuenta todos los elementos de estas definiciones. Tales elementos son determinantes del alcance de la protección de los hábitats y las especies.

14. Así, por ejemplo, al evaluar las repercusiones sobre un hábitat, hay que tener en cuenta no sólo su aspecto general, sino también las especies típicas que se asienten en él, como se señala en el artículo 1, letra e). Por tanto, los proyectos que, aunque no disminuyan ni pongan en peligro la superficie de un tipo de hábitat, sean perjudiciales para determinadas especies típicas de esa zona, sí tienen relevancia para el estado de conservación del tipo de hábitat.

15. Por lo tanto, no puede considerarse que los artículos 5, números 8 y 9, y 22 a, apartados 3 y 4, de la Naturschutzgesetz des Landes Salzburg adapten suficientemente la normativa interna al artículo 1, letras e) e i), de la Directiva.

2. Sobre el artículo 1, letra g), de la Directiva

16. El artículo 1, letra g), de la Directiva establece lo siguiente:

«g) “especies de interés comunitario”: las que, en el territorio a que se refiere el artículo 2:

i) estén en peligro, salvo aquéllas cuya área de distribución natural se extienda de forma marginal en dicho territorio y no estén ni amenazadas ni sean vulnerables en el área del paleártico occidental; o bien

ii) sean vulnerables, es decir que su paso a la categoría de las especies en peligro se considera probable en un futuro próximo en caso de persistir los factores que ocasionen la amenaza; o bien

iii) sean raras, es decir que sus poblaciones son de pequeño tamaño y que, sin estar actualmente en peligro ni ser vulnerables, podrían estarlo o serlo. Dichas especies se localizan en áreas geográficas limitadas o se encuentran dispersas en una superficie más amplia; o bien

iv) sean endémicas y requieran especial atención debido a la singularidad de su hábitat y/o a posibles repercusiones que su explotación pueda tener para su conservación.

Estas especies figuran o podrán figurar en el Anexo II y/o IV o V.»

17. Es necesario adaptar la normativa interna a este concepto porque éste se aplica en el marco del objetivo del artículo 2, apartado 2, de la Directiva. Conforme a esta disposición, las medidas que se adopten en virtud de la Directiva han de tener como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario. Por su parte, el objetivo a que se refiere esta disposición tiene relevancia a la hora de determinar el alcance de las obligaciones de vigilancia que impone el artículo 11 de la Directiva, obligaciones que deben ser recogidas de manera exhaustiva, clara y determinada por el Derecho nacional. ( )

18. Austria alega que los artículos 3a, 22a, 22b, 29 y 30 de la Naturschutzgesetz des Landes Salzburg adapta de manera suficiente el Derecho nacional a dicha definición.

19. Sin embargo, las citadas disposiciones únicamente se refieren a la ponderación de intereses y las medidas de compensación (artículo 3a), a las zonas europeas protegidas (artículos 22a y 22b) y a la protección de la flora (artículos 29 y 30). En ellas ni siquiera se menciona el concepto de especies de interés europeo. Por tanto, no cabe afirmar que dichas disposiciones hayan adaptado el Derecho interno a lo dispuesto en el artículo 1, letra g), de la Directiva.

3. Sobre el artículo 1, letra l), de la Directiva

20. El artículo 1, letra l), de la Directiva establece lo siguiente:

«l) “zona especial de conservación”: un lugar de importancia comunitaria designado por los Estados miembros mediante un acto reglamentario, administrativo y/o contractual, en el cual se apliquen las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y/o de las poblaciones de las especies para las cuales se haya designado el lugar».

21. En opinión de Austria, esta definición está suficientemente recogida en el artículo 5, número 9, y en el artículo 22a de la Naturschutzgesetz des Landes Salzburg. Estas disposiciones se refieren a los objetivos de protección de las zonas europeas de conservación (artículo 5, número 9) y al régimen de protección que debe adoptarse para esas zonas (artículo 22a). Para completar las alegaciones de Austria también debe tenerse en cuenta la definición de zona europea de conservación que contiene el artículo 5, número 10.

22. El concepto de «zona especial de conservación» no aparece en la Naturschutzgesetz des Landes Salzburg. En su lugar ésta emplea el concepto de «zona europea de conservación». A diferencia de lo que ocurre con la definición legal contenida en el artículo 1, letra l), de la Directiva, el artículo 5, número 10 no se refiere a aquellos lugares designados por los Estados miembros mediante un acto reglamentario, administrativo y/o contractual, sino a los territorios que hayan sido incluidos por la Comisión, conforme al artículo 4, apartado 2, de la Directiva, en la lista de lugares de importancia comunitaria y los territorios que el Land de Salzburgo haya propuesto, con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la misma Directiva, para su inclusión en dicha lista. Sin embargo, ello no impide afirmar que se haya llevado a cabo una adaptación exacta a la definición, puesto que lo único que produce es una mayor protección, deseable incluso desde el punto de vista temporal, de las «zonas europeas de conservación».

23. Aunque, aparte de ello, el artículo 5, número 10, únicamente contenga una mención de los territorios incluidos y no mencione las medidas que deben aplicarse en ellos, como exige el artículo 1, letra l), de la Directiva, esta disposición debe interpretarse poniéndola en relación con el artículo 5, número 9, en el que se mencionan como objetivos de protección de las zonas europeas de conservación «el mantenimiento o la recuperación de un estado de conservación favorable», en particular, de los hábitats naturales mencionados en el anexo I de la Directiva y de las especies de la flora y la fauna incluidos en el anexo II. El artículo 22a, apartado 2, de la Naturschutzgesetz de Salzburgo establece que las medidas que deben adoptarse para alcanzar dichos objetivos revestirán la forma de Reglamentos del Gobierno del Land.

24. Por consiguiente, un análisis conjunto de lo dispuesto en el artículo 5, números 9 y 10 y del artículo 22a de la Naturschutzgesetz de Salzburgo muestra que el concepto «de zona europea de conservación» contiene todos los elementos de la definición de «zona especial de conservación» del artículo 1, letra l), de la Directiva. Por tanto, Salzburgo ha adaptado correctamente su normativa interna a la definición contenida en el artículo 1, letra l), de la Directiva.

B. Sobre el artículo 6 de la Directiva

1. Sobre el artículo 6, apartado 1, de la Directiva

25. El artículo 6, apartado 1, de la Directiva obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas de conservación necesarias para las zonas especiales de conservación y dispone lo siguiente:

«Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.»

a) Baja Austria

26. La Comisión alega que, conforme al artículo 6, apartado 1, de la Directiva, deben adaptarse las medidas de conservación en cualquier caso, y no sólo «en su caso». En Baja Austria no se ha hecho así. El artículo 9, apartado 5, de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz (Ley de protección de la naturaleza de Baja Austria) establece que, «en su caso, se adoptarán, para las zonas europeas de protección, las medidas reglamentarias o contractuales adecuadas de cuidado, desarrollo y conservación.»

27. A este respecto Austria alega que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sólo habla de las «medidas de conservación necesarias» y el artículo 9, apartado 5, de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz se interpreta en el sentido de que, siempre que sean necesarias medidas de conservación, se entiende que concurre el supuesto a que se refiere la locución «en su caso» y, por consiguiente, se adoptarían las medidas de conservación.

28. Tanto el artículo 6, apartado 1, de la Directiva, como el artículo 9, apartado 5, de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz emplean el concepto «en su caso». Sin embargo, en la disposición de Baja Austria, este concepto se refiere, en general, a las medidas de conservación, mientras que en la Directiva tiene por objeto los distintos instrumentos de conservación.

29. Por tanto, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva obliga a adoptar medidas de conservación siempre que sean necesarias. Sólo existe un margen de discrecionalidad en la elección de las medidas que deban adoptarse. En cambio, conforme al tenor literal del artículo 9, apartado 5, de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz, las medidas de conservación no son obligatorias, sino que deben adoptarse sólo «en su caso». Pero no se aclara cuándo hay que considerar cumplido el presupuesto que obliga a adoptar medidas de conservación.

30. Por consiguiente, no cabe considerar que el artículo 9, apartado 5, de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz constituya una adaptación suficiente a la obligación de adoptar en cualquier caso las medidas de conservación necesarias.

31. La objeción de Austria, conforme a la cual la disposición nacional se interpreta de manera que las medidas de conservación se adoptan siempre que resulten necesarias, no enerva esta conclusión. La interpretación de normas nacionales conforme con la Directiva no puede tener por sí sola la claridad y la precisión necesarias para cumplir la exigencia de seguridad jurídica. ( ) Las simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden ser consideradas como constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones del Tratado. ( ) Así cabe decirlo tanto más cuanto que, como sucede con la Directiva sobre los hábitats, se impone una adaptación especialmente exacta. ( )

b) Alta Austria

32. La Comisión entiende que el artículo 15, apartado 2, primera frase de la Oberösterreichisches Natur- und Landschaftsschutzgesetz (Ley de Alta Austria de protección de la naturaleza y el paisaje) no constituye una adaptación adecuada al artículo 6 apartado 1, de la Directiva. La disposición de dicho Land establece lo siguiente:

«Para las zonas de protección del paisaje (artículo 11), partes del paisaje protegidas (artículo 12), zonas europeas protegidas (artículo 24) o zonas naturales protegidas (artículo 25), el Gobierno del Land podrá adoptar planes de protección del paisaje en los que se designen las medidas que sean necesarias conforme al apartado 1 en interés general y no dificulten de manera considerable el aprovechamiento económico autorizado de las parcelas afectadas.»

33. La Comisión alega que la adopción de planes de protección del paisaje, es decir, la adopción de medidas de conservación, queda al arbitrio de la administración. Sin embargo, conforme al artículo 6, apartado 1, de la Directiva, la adopción de medidas reglamentarias, administrativas o contractuales es obligatoria, a diferencia de lo que ocurre con la elaboración de planes de gestión.

34. A este respecto, Austria alega que los Estados miembros están facultados para elegir libremente la naturaleza de las medidas que deban adoptar, puesto que la expresión «en su caso», contenida en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva, no sólo se refiere a la elaboración de planes de gestión, sino también a las «apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales».

35. Es cierto que, como alega Austria, la Directiva deja a los Estados miembros cierto margen de discrecionalidad en la elección de la forma de la medida. Sin embargo, los términos en que está formulado el artículo 15, apartado 2, de la Oberösterreichisches Natur- und Landschaftsschutzgesetz no impiden que la discrecionalidad del Gobierno del Land también incluya la opción entre adoptar o no adoptar medidas de conservación. Como ya se ha señalado, los Estados miembros no están facultados para decidir esto por sí mismos. ( ) Aunque sólo sea por ese motivo, la disposición nacional impugnada no adapta el Derecho interno correctamente al artículo 6, apartado 1, de la Directiva.

36. La Comisión censura, además, que las medidas proyectadas no deban dificultar de manera considerable el aprovechamiento económico de las parcelas afectadas. Esta excepción no está prevista en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva. A este respecto Austria alega que el aprovechamiento económico sólo se «autoriza» si es compatible con las disposiciones de protección aplicables a la zona protegida.

37. Por una parte, la citada disposición nacional no precisa lo que debe entenderse por aprovechamiento económico «autorizado». Aunque la interpretación que propugna Austria parece posible, también cabe imaginar que explotaciones económicas realizadas legalmente obstaculicen las medidas de conservación necesarias. Por tanto, este régimen es, al menos, equívoco y no adapta el Derecho interno al artículo 6, apartado 1, de la Directiva con la debida precisión.

38. Además, los términos en que está redactada dicha disposición suscitan la cuestión de en qué medida pueden tenerse en cuenta criterios económicos en el marco de la adopción de medidas de conservación con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva.

39. Hasta ahora el Tribunal de Justicia únicamente se ha pronunciado respecto a la posibilidad de tener en cuenta intereses ajenos a la protección del medio ambiente a la hora de elegir las zonas de protección con arreglo al artículo 4 de la Directiva de aves ( ) y al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. Al realizar esta elección y al delimitar las zonas de protección especial, no deben tomarse en consideración otros intereses que se mencionen en otro lugar de las Directivas. ( ) Así se generaliza en parte, afirmando que intereses ajenos a la protección del medio ambiente no deben ser tenidos en cuenta, en principio, en aquellos aspectos en los que la Directiva no lo prevea expresamente, por ejemplo, en el marco del artículo 6, apartado 1, de la Directiva. ( )

40. El Abogado General Fenelly parece partir de la idea de que los Estados miembros, al fijar las medidas de conservación necesarias con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva, deben encontrar el equilibrio entre los intereses ecológicos y «las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales» en el sentido del artículo 2, apartado 3, de la Directiva. ( )

41. A favor de esta tesis cabe alegar, en particular, la necesidad de tener en cuenta, al fijar las medidas reconservación, el principio de proporcionalidad, que, conforme a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, forma parte de los principios generales del Derecho comunitario. ( ) Por ese motivo, deben aplicarse, en el marco del artículo 6, apartado 1, de la Directiva, así como en el caso del apartado 2, ( ) los correspondientes criterios del apartado 4 del mismo artículo. De esta forma, al fijar las medidas de conservación necesarias, también podrían tenerse en cuenta las exigencias económicas y las demás exigencias a que se refiere el artículo 2, apartado 3, de la Directiva, es decir, las exigencias sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.

42. Sin embargo, de ello no se deduce que el aprovechamiento económico legal deba prevalecer automáticamente sobre los objetivos de protección, como se podría deducir del artículo 15, apartado 2, primera frase, de la Oberösterreichisches Natur- und Landschaftsschutzgesetz. Al contrario, es preciso llevar a cabo siempre un examen de las alternativas y ponderar en cada caso y siempre que sea necesario la posibilidad de adoptar otras medidas para garantizar la coherencia de Natura 2000. Consiguientemente, la disposición nacional tampoco adapta suficientemente el Derecho interno al artículo 6, apartado 1, de la Directiva.

2. Sobre el artículo 6, apartado 2, de la Directiva

43. El artículo 6, apartado 2, de la Directiva establece lo siguiente:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.»

44. La Comisión alega que de ningún artículo de la Tiroler Naturschutzgesetz (Ley del Tirol de protección de la naturaleza) cabe deducir una adaptación del Derecho interno a esta disposición de la Directiva. Indica que el artículo 14, apartado 1, de la Tiroler Naturschutzgesetz, insertado en la ley mediante la LGBl. 50/2004, constituye una declaración general del objetivo de la ley, cuyo contenido es comparable al de los considerandos de la Directiva.

45. Austria alega que, aunque la Tiroler Naturschutzgesetz no contenga ninguna disposición que establezca claramente una prohibición de deterioro, el artículo 14, apartado 1 de la Tiroler Naturschutzgesetz, aplicable a las zonas Natura 2000, persigue el mismo objetivo que la prohibición de deterioro de los hábitats.

46. A este respeto debe señalarse, en primer lugar, que el citado artículo 14, al igual que, por ejemplo, el artículo 22a de la Tiroler Naturschutzgesetz, sólo fue introducido mediante la modificación operada a través de la LGBl. 50/2004, es decir, después de que hubiera expirado el plazo que se señaló en el dictamen motivado. Por tanto, estas disposiciones carecen de pertinencia a la hora de dirimir el presente procedimiento de infracción. Evidentemente las alegaciones de la Comisión a este respecto se hacen en aras de la exhaustividad en la fundamentación, como se deduce, en particular, de la mención que se hace en el escrito de demanda a la fecha de entrada en vigor de la nueva versión del artículo 14 de la Tiroler Naturschutzgesetz. Por consiguiente, hay que considerar admisible su pretensión en el sentido de que mediante ella se solicita que se declare la insuficiencia de la adaptación del Derecho interno al artículo 6, apartado 2, de la Directiva en los artículos de la Tiroler Naturschutzgesetz, en la versión modificada en último lugar mediante la ley LGBl. 89/2002.

47. Respecto a la normativa vigente con anterioridad a la inserción del artículo 14 de la Tiroler Naturschutzgesetz, Austria no niega que la adaptación al artículo 6, apartado 2, de la Directiva fuera deficiente, de manera que procede estimar este motivo de recurso.

48. Por lo demás debe señalarse que la Tiroler Naturschutzgesetz, en su nueva versión, resultante de la modificación operada mediante la LGBl. 50/2004, tampoco adapta plenamente el Derecho nacional al artículo 6, apartado 2, de la Directiva. A propósito de este artículo el Tribunal de Justicia ha declarado que obliga a las autoridades competentes a evitar el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, puesto que, de no ser así, el Derecho nacional implicaría un elemento de inseguridad jurídica en cuanto a las obligaciones que deben cumplir dichas autoridades. ( ) Lo mismo cabe decir respecto a la prohibición de alteraciones de las especies que impone el artículo 6, apartado 2.

49. Dicha prohibición no la reflejan el artículo 14 ni los artículos 22 a 24 de la Tiroler Naturschutzgesetz. El artículo 14, apartado 1, de la Tiroler Naturschutzgesetz únicamente indica el objetivo general de «garantizar el mantenimiento o, en caso de que fuera necesario, el restablecimiento de un estado de conservación favorable de los hábitats naturales de las especies en sus áreas de distribución natural». Además de no contener la prohibición de alteraciones que repercutan en las especies, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva exige que se evite el deterioro de los hábitats de cada especie. Esta prohibición de alteraciones referida a las especies tampoco queda reflejada en el artículo 23 de la Tiroler Naturschutzgesetz, puesto que no se aplica a las especies de que habitan zonas especiales de conservación, es decir, a las especies enumeradas en el anexo II y especies características de cada tipo de zona, sino a las especies que deben ser protegidas con arreglo al artículo 12, esto es, a las enumeradas en la letra a) del anexo IV de la Directiva.

C. Sobre el artículo 16 de la Directiva

50. El artículo 16, apartado 1, de la Directiva contiene las excepciones a la protección de las especies. Esta disposición establece lo siguiente:

«Siempre que no exista ninguna otra solución satisfactoria y que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural, los Estados miembros podrán establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 12, 13 y 14 y en las letras a) y b) del artículo 15:

a) con el fin de proteger la fauna y flora silvestres y de conservar los hábitats naturales;

b) para evitar daños graves en especial a los cultivos, al ganado, a los bosques, a las pesquerías y a las aguas, así como a otras formas de propiedad;

c) en beneficio de la salud y seguridad públicas o por razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico y consecuencias beneficiosas de importancia primordial para el medio ambiente;

d) para favorecer la investigación y educación, la repoblación, la reintroducción de dichas especies y para las operaciones de reproducción necesarias a dichos fines, incluida la propagación artificial de plantas;

e) para permitir, en condiciones de riguroso control, con criterio selectivo y de forma limitada, la toma o posesión de un número limitado y especificado por las autoridades nacionales competentes de determinados especímenes de las especies que se enumeran en el Anexo IV.

[…]»

1. Baja Austria

51. Respecto a los artículos 20, apartado 4, y 21 de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz, la Comisión censura, además de que no haga ninguna referencia al requisito de «mantenimiento en un estado de conservación favorable», el hecho de que no contenga una enumeración exhaustiva de los requisitos para establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 12 a 15 de la Directiva.

52. Austria alega que garantiza la protección exigida por la Directiva porque las autoridades nacionales deben obrar de manera conforme a la Directiva y tienen en cuenta además los criterios contenidos en la normativa sobre caza a fin de aplicar el ordenamiento jurídico de manera uniforme. Ello tiene como consecuencia que, en la práctica, las autorizaciones para establecer excepciones se concedan de manera muy restrictiva. Así lo garantiza igualmente la jurisprudencia de las más altas instancias.

53. Como ya se ha señalado, las meras prácticas administrativas no pueden ser consideradas como constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones del Tratado. ( ) Como ha declarado el Tribunal de Justicia tanto respecto al artículo 16 de la Directiva ( ) como respecto al artículo 9 de la Directiva de aves, de contenido similar, ( ) los criterios según los cuales los Estados miembros pueden introducir excepciones a las prohibiciones establecidas en la Directiva deben recogerse en disposiciones nacionales precisas. Al respecto, procede señalar que el artículo 16 de la Directiva debe interpretarse en sentido estricto, puesto que establece con precisión las circunstancias en las que los Estados miembros pueden establecer excepciones a los artículos 12 a 15, letras a) y b), de la Directiva. ( )

54. La Niederösterreichisches Naturschutzgesetz establece en su artículo 20, apartado 4, que pueden autorizarse excepciones «si no existe el riesgo de que se ponga en peligro de manera relevante las poblaciones protegidas». Sin embargo, el artículo 16 de la Directiva exige que la excepción «no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable» de las poblaciones de la especie de que se trata. Los términos en que está redactado el artículo 20, apartado 4, hacen temer que el perjuicio que debe prohibirse termine por autorizarse por considerarlo no «relevante», aunque la población afectada no se encuentre en un estado de conservación favorable. Sin embargo, en caso de que el estado de conservación no sea favorable, tales perjuicios son incompatibles con el artículo 16.

55. Aunque puedan existir circunstancias excepcionales que justifiquen, por razones más poderosas de interés general, autorizar una excepción a las prohibiciones impuestas por la normativa de protección de las especies a pesar de que el estado de conservación no sea favorable, ( ) el requisito de que el peligro para la población no sea relevante no presupone la existencia de dichas circunstancias.

56. Además, el artículo 20, apartado 4, de la citada ley se limita, respecto a los motivos justificados para autorizar una excepción, a mencionar un ejemplo, cuando permite las excepciones «especialmente con fines científicos o didácticos». Por tanto, no establece una enumeración exhaustiva de los motivos que justifican la excepción.

57. Austria invoca, además, el artículo 16, apartado 1, letra e), de la Directiva. Como sucede en el caso del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva de aves, los Estados miembros pueden autorizar excepciones para permitir, en condiciones de riguroso control, con criterio selectivo y de forma limitada, la toma o posesión de un número limitado y especificado por las autoridades nacionales competentes de determinados especímenes de las especies que se enumeran en el anexo IV. Austria señala acertadamente que, conforme a esta disposición, no se necesita ningún motivo para establecer excepciones.

58. Sin embargo, únicamente pueden invocarse estas excepciones permitidas por el artículo 16 de la Directiva, si no existe ninguna otra solución satisfactoria y siempre y cuando no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural. El artículo 20, apartado 4 de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz no menciona estos requisitos.

59. Además, el artículo 20, apartado 4, de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz debe exigir el cumplimiento de los requisitos especiales del artículo 16, apartado 1, letra e), de la Directiva, es decir, controles rigurosos, criterios selectivos y forma limitada en la toma y posesión de los especímenes. En especial, la «forma limitada» debe especificarse precisando niveles cuantitativos máximos. ( ) El artículo 20, apartado 4, tampoco se atiene a estas exigencias.

60. Austria no puede enervar las imputaciones relativas al artículo 20, apartado 4, de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz invocando las disposiciones de su normativa en materia de caza. Aunque existan normas sobre los métodos y medios de caza, éstas sólo se aplican en el ámbito e la caza y, en esa medida, la Comisión tampoco las censura. Sin embargo, la aplicación del artículo 20, apartado 4, no permite infringir los artículos 12 a 16 de la Directiva fuera del ámbito de la caza.

61. El artículo 21 de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz, que asimismo ha sido impugnado, excluye los aprovechamientos industriales, agrícolas y forestales de las prohibiciones establecidas por la normativa de protección de las especies. Sin embargo se establece expresamente que estas cláusulas de excepción no se aplican a los daños causados intencionadamente a la flora y fauna protegida.

62. El artículo 16 de la Directiva no prevé excepciones a las prohibiciones de los artículos precedentes por razones de aprovechamiento industrial, agrícola o forestal. Sin embargo, las excepciones del artículo 21 de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz no se aplican, debido a las excepciones a la excepción, a los perjuicios causados intencionadamente a la fauna y flora protegida. Pero las prohibiciones de los artículos 12, apartado 1, letras a) a c) y 13 a 15 de la Directiva requieren expresa o tácticamente intencionalidad. ( ) Por ese motivo, las excepciones del artículo 21, limitadas a las actuaciones no intencionales, no pueden infringir esas disposiciones de la Directiva. Consiguientemente, no es preciso examinar la compatibilidad con el artículo 16 de los requisitos impuestos a las excepciones. ( )

63. Otra cosa sucede con el artículo 12, apartado 1, letra d), de la Directiva. La prohibición que impone de deteriorar o destruir los lugares de reproducción o las zonas de descanso no requiere intencionalidad. ( ) Por consiguiente, las excepciones contempladas en el artículo 21 de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz a las prohibiciones impuestas por la normativa de protección de las especies requieren una justificación que concuerde con el artículo 16 de la Directiva. El artículo 21 no cumple estos requisitos, puesto que no menciona la inexistencia de ninguna otra solución satisfactoria, el hecho de que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trata, ni las excepciones específicas a que se refiere el artículo 16, apartado 1, letras a) a e).

64. Por último, respecto al artículo 21 de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz, Austria también invoca disposiciones de la normativa sobre caza que, en su opinión, deben ser observadas. Aunque las autoridades nacionales también tuvieran en cuenta los criterios fijados en la normativa sobre caza, ello no crea una normativa comparable, en el nivel de protección y en seguridad jurídica, con una norma que contuviera una enumeración exhaustiva de los motivos de excepción permitidos. El artículo 95 de la JagdG invocado por Austria no contiene tal listado de motivos de justificación, sino que se limita a prohibir determinados métodos de caza de determinadas especies. Por consiguiente, hay que considerar fundado el motivo de recurso basado en una insuficiente adaptación del Derecho de Baja Austria a lo dispuesto en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva.

2. Salzburgo

65. Respecto al artículo 34 de la Salzburger Naturschutzgesetz (Ley de Salzburgo de protección de la naturaleza) y al artículo 104, apartado 4, de la Salzburger Jagdgesetz (Ley de Salzburgo en materia de caza), la Comisión censura que las excepciones no exigen el mantenimiento en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de que se trate, sino únicamente que no empeore la magnitud de las respectivas poblaciones de las especies de la fauna y flora o de las especies de animales salvajes. La Comisión considera que esta redacción contradice la obligación impuesta por el artículo 2, apartado 2, de la Directiva, de restablecer un estado de conservación favorable.

66. A ello opone Austria que el concepto de «mantenimiento» del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sólo significa preservación, pero no restablecimiento del estado de conservación favorable. Afirma que carece de sentido y es ilógico que, al conceder una excepción, se exija cumplir una obligación de restablecimiento de un estado de conservación favorable:

67. La expresión «mantenimiento» parece indicar ciertamente que se refiere a la preservación de cierto estado. Por tanto, el estado que debe preservarse sería el estado de conservación favorable en el sentido del artículo 1, letra i), de la Directiva. De ello se deduce que, en la medida en que aún no se haya alcanzado un estado de conservación más favorable en ese sentido, no pueden, en principio y siempre que no concurran circunstancias excepcionales, autorizarse excepciones al amparo del artículo 16, apartado 1, de la Directiva.

68. La disposición nacional no cumple de manera satisfactoria este requisito puesto que, para permitir las excepciones, sólo exige que «no empeore la situación de las especies afectadas de la fauna y la flora», sin supeditar la excepción a la consecución del fin último de mantener las poblaciones en un estado de conservación favorable.

69. Por lo demás, la Comisión censura que el artículo 34 de la Salzburger Naturschutzgesetz permita conceder excepciones para la elaboración de bebidas (apartado 1, número 2) y para la construcción de instalaciones (apartado 1, número 9). Austria no contradice estas imputaciones y anuncia su intención de modificar la normativa.

70. Por tanto, procede estimar este motivo.

D. Artículo 22 de la Directiva

71. El artículo 22 de la Directiva dispone:

«En la aplicación de las disposiciones de la presente Directiva, los Estados miembros:

a) […]

b) garantizarán que la introducción intencionada en la naturaleza de una especie que no sea autóctona de su territorio se regule de modo que no perjudique a la fauna y flora silvestres autóctonas ni a sus hábitats naturales en su zona de distribución natural y, si lo consideraren necesario, prohibirán dicha introducción. Se comunicará al comité, para su información, el resultado de los estudios de evaluación realizados;

c) […]»

72. La Comisión alega que el artículo 17, apartado 5, de la Niederösterreichisches Naturschutzgesetz permite una excepción a la prohibición, en principio, de introducir o de cultivar plantas o animales no autóctonas siempre y cuando no se «perturbe permanentemente» las propiedades naturales (genéticas) de las especies autóctonas de la fauna o la flora o la belleza y la singularidad del paisaje. De esta forma introduce un criterio adicional que no exige la Directiva.

73. Comparto este criterio. A diferencia de lo que sucede con la Directiva, la disposición nacional no contiene una prohibición absoluta de causar cualquier tipo de perjuicio, sino que se limita a prohibir los perjuicios permanentes de los hábitats naturales o de las especies de la fauna y flora silvestres autóctonas a través de la introducción intencionada de especies no autóctonas. Esto no constituye una adaptación correcta a lo dispuesto en la Directiva.

III. Costas

74. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En la medida en que el recurso aún está pendiente, la mayor parte de las pretensiones de la Comisión deben ser estimadas, de forma que procede condenar en costas a Austria. Lo mismo cabe afirmar, conforme al artículo 69, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento, respecto a los motivos de recurso de los que ha desistido la Comisión. Austria ha dado lugar al recurso, puesto que la normativa se adaptó tardíamente a las exigencias del Derecho comunitario. Por consiguiente, procede condenar a la República de Austria al pago de la totalidad de las costas procesales.

IV. Conclusión

75. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia resolver lo siguiente:

1) Declarar que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 10 CE y 249 CE y 23 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de lo hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, al no haber adaptado correctamente el Derecho nacional a las siguientes disposiciones:

– artículo 1, letras e), g) e i) en relación con Salzburgo;

– artículo 6, apartado 1, en relación con Baja Austria y Alta Austria;

– artículo 6, apartado 2, en relación con Tirol;

– artículo 12 en relación con Estiria y Tirol;

– artículo 13, en relación con Carintia, Estiria y Tirol;

– artículo 16, apartado 1, en relación con Baja Austria, Salzburgo, Estiria y Tirol, y

– artículo 22, letra b), apartado 1, en relación con Baja Austria.

2) Desestimar la demanda en todo lo demás.

3) Condenar en costas a la República de Austria.