SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (SALA CUARTA) DE 12 DE MAYO DE 1987. - MINISTERIO FISCAL CONTRA OSCAR TRAEN Y OTROS. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL PLANTEADA POR EL RECHTBANK VAN EERSTE AANLEG TE BRUGGE. - ARMONIZACION DE LEGISLACIONES - RESIDUOS. - ASUNTOS ACUMULADOS 372 A 374/85.



Recopilación de Jurisprudencia 1987 página 02141



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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1. Aproximación de las legislaciones - Residuos - Directiva 75/442 - Ambito de aplicación - Gestión de residuos - Designación de las autoridades competentes - Facultad discrecional de los Estados miembros - Necesidad de autorización - Límites - Vigilancia de la autoridad competente - Respeto de la protección de la salud de las personas y del medio ambiente.

(Directiva 75/442 del Consejo, arts. 4, 5 y 8 a 12)

2. Actos de las instituciones - Directivas - Efecto directo - Límites - Posibilidad de invocar una directiva frente a un particular - Exclusión.

(Tratado CEE, art. 189)

Índice

1. Las disposiciones de los artículos 8 a 12 de la Directiva 75/442, relativa a los residuos, incluye cualquier actividad de gestión de residuos, sin establecer ninguna limitación en función de la condición jurídica del operador o de la frecuencia o finalidad de las actividades de que se trate.

El artículo 5 de la Directiva no menciona ningún criterio restrictivo con relación a "las autoridades competentes encargadas de la planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de gestión de los residuos en una zona determinada" que deben establecer o designar los Estados miembros, siendo éstos libres para elegir dichas autoridades.

La autorización prevista por el artículo 8 de la Directiva será concedida por dichas autoridades y no podrá ser reemplazada por el consentimiento del propietario o poseedor del terreno en el que se viertan los residuos. El propietario o el poseedor de un terreno, en su carácter de operador que deposita sus propios residuos en ese terreno, no necesitará la autorización a que se refiere el artículo 8, pero podrá ser sometido a tal exigencia en el marco de las medidas necesarias que deben adoptar los Estados miembros en virtud del artículo 4 de la Directiva.

Sin perjuicio de los límites habituales para el ejercicio de una facultad discrecional, el poder de que disponen los Estados miembros para organizar la vigilancia prevista por el artículo 10 de la Directiva sólo puede ser limitado por la exigencia de respetar los objetivos de la misma, es decir, la protección de la salud del hombre y del medio ambiente.

2. Una directiva no puede crear por sí misma obligaciones a cargo de un particular y, en consecuencia, una disposición de una directiva no puede ser invocada como tal contra dicha persona.

Partes

En los asuntos acumulados 372 a 374/85,

que tienen por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Rechtbank van Eerste Aanleg te Brugge, en el marco de un procedimiento penal promovido ante dicho órgano jurisdiccional por el

Ministerio Fiscal

contra

Oscar Traen, domiciliado en Varsenare-Jabbeke,

Camiel Quicke, domiciliado en St. Andries-Brujas,

PVBA Quicke, con domicilio social en St. Andries-Brujas (asunto 372/85),

Edouard Quicke, domiciliado en St. Andries-Brujas (asunto 373/85),

Remi Vanhove, domiciliado en Zedelgem (asunto 374/85),

destinada a obtener una decisión prejudicial sobre la interpretación de determinadas disposiciones de la Directiva 75/442 del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),

integrado por los Sres. C. N. Kakouris, Presidente de Sala; T. Koopmans y G. C. Rodríguez Iglesias, Jueces,

Abogado General: Sr. G. F. Mancini

Secretario: Sr. J. A. Pompe, Secretario adjunto

consideradas las observaciones presentadas:

- por el Ministerio Fiscal ante el Tribunal de Primera Instancia de Brujas,

- en nombre del Sr. Remi Vanhove, acusado en el proceso principal que da origen al asunto 374/85, por el Sr. Patrick Arnou, Abogado de Zedelgem,

- en nombre de la Comisión, por su Consejero Jurídico, Sr. Jean Amphoux y por el Sr. Luc Gyselen, miembro de su Servicio Jurídico,

habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 23 de octubre de 1986,

oídas las conclusiones del Abogado General presentadas en audiencia pública el 5 de febrero de 1987,

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante tres resoluciones de 30 de octubre de 1985, recibidas en el Tribunal de Justicia el 27 de noviembre siguiente, el Rechtbank van Eerste Aanleg de Brujas planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, cinco cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de diversas disposiciones de la Directiva 75/442 del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39).

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de tres procedimientos penales promovidos contra tres propietarios y un conductor de empresas de recolección de residuos. Se les acusa de haber infringido el Decreto de 2 de julio de 1981 de la Comunidad flamenca, que incorporó la mencionada Directiva, así como numerosos decretos de aplicación, por cuanto han vertido residuos en el campo sin autorización.

3 Al dudar sobre la compatibilidad de la legislación flamenca con la Directiva 75/442, el Rechtbank van Eerste Aanleg de Brujas solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara sobre las siguientes cuestiones prejudiciales:

"1) ¿En virtud de qué criterios puede apreciarse si una empresa que ejerce la actividad de gestión de residuos de conformidad con los artículos 8 a 12 de la Directiva 74/442 está sometida a estas disposiciones? ¿Es suficiente que realice una actividad ocasional o única, o son necesarios otros requisitos como por ejemplo la finalidad social perseguida, la actividad realizada (principal, secundaria, actividad reiterada) en lo que se refiere a residuos, la repercusión previsible en el medio ambiente u otros?;

2) ¿Está sujeto el transportista a la obligación de obtener una autorización, desde el momento en que realiza los vertidos, incluso si lo hace por cuenta, a petición o con autorización del propietario o poseedor del terreno quien, desde un punto de vista jurídico, ha adquirido el derecho de propiedad sobre los residuos?

o, por el contrario,

¿el poseedor o propietario se convierte automáticamente, desde el momento en que tolera la actividad de vertido (y procede en consecuencia por sí mismo a dichos vertidos), en una empresa obligada a detentar una autorización?

3) ¿La autorización para el vertido, concedida por el director de una sociedad de depuración de aguas, creada por la Administración pública de un Estado miembro, responde a los requisitos exigidos por los artículos 5 a 8 de la Directiva CEE de 15 de julio de 1975 relativa a los residuos?

4) ¿En qué medida los Estados miembros tienen libertad para organizar la vigilancia prevista por el artículo 10 de la Directiva?

5) ¿Las obligaciones que establecen los artículos 8 y 12 de la Directiva 75/442/CEE rigen directamente para las empresas o su aplicabilidad depende de la creación o de la designación previa, por parte del Estado miembro, del organismo competente al que las empresas pueden dirigirse, por ejemplo, para obtener la autorización necesaria, así como para la adopción de la normativa de aplicación relativa a la vigilancia (por ejemplo, en lo que se refiere a los formularios de vertido de residuos), teniendo en cuenta que dichas obligaciones entran en vigor en virtud de la notificación a los Estados miembros y no mediante la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (artículo 191 del Tratado y artículo 13 de la mencionada Directiva)?"

4 En relación con los antecedentes de hecho de los asuntos principales, las disposiciones comunitarias impugnadas y las observaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos datos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

5 Es necesario poner de manifiesto, con carácter preliminar, que la Directiva 75/442 tiene por objeto la armonización de las disposiciones de los diferentes Estados miembros relativas a la gestión de residuos para evitar, por una parte, los obstáculos en los intercambios intracomunitarios, así como la desigualdad en las condiciones de competencia resultante de sus disparidades, y, por otra parte, contribuir a alcanzar los objetivos de la Comunidad en el sector de la protección de la salud y del medio ambiente.

6 Para ello, los artículos 8 a 12, cuya interpretación solicita el órgano jurisdiccional nacional, obligan a los Estados miembros a establecer un sistema de vigilancia y de control de las actividades de gestión de residuos.

7 Sin perjuicio de las excepciones previstas en el apartado 2 del artículo 2, el artículo 1 define un amplio campo de aplicación de la Directiva, al precisar que, de acuerdo con la misma, se entiende por "residuo" cualquier sustancia u objeto del cual se desprenda un poseedor o tenga la obligación de desprenderse en virtud de las disposiciones nacionales en vigor, y por "gestión" la recogida, clasificación, transporte y tratamiento de los residuos, así como su almacenamiento y su depósito sobre o bajo tierra, así como las operaciones de transformación necesarias para su reutilización, su recuperación o su reciclaje.

Sobre la primera cuestión

8 En cuanto a la primera cuestión, corresponde observar que las disposiciones de los artículos 8 a 12 de la Directiva 75/442 contemplan cualquier actividad de gestión de residuos, sin establecer ninguna limitación en función de la condición jurídica del operador o de la frecuencia o finalidad de las actividades de que se trate.

9 El objetivo esencial de la Directiva, enunciado en el tercer considerando y en el artículo 4, a saber, la protección de la salud del hombre y del medio ambiente, quedaría cuestionado si la aplicación de las medidas de control y de vigilancia de estas actividades quedara condicionada por distinciones en razón de criterios tales como la finalidad social perseguida por el operador, el carácter principal o accesorio de la actividad relativa a los residuos o el impacto previsible sobre el medio ambiente.

10 Es preciso, en consecuencia, responder a la primera cuestión que todo operador que realice una de las actividades previstas por los artículos 8 a 12 de la Directiva 75/442 está sometido a las medidas previstas por dichas disposiciones.

Sobre la segunda cuestión

11 La segunda cuestión se refiere a la función y a la posición del propietario o poseedor del terreno sobre el que se vierten los residuos en cuanto a la autorización exigida mediante el artículo 8 de la Directiva.

12 Cabe hacer notar que el consentimiento del propietario o del poseedor del terreno en el que se vierten los residuos no pueden reemplazar la autorización que debe expedir una autoridad competente designada por el Estado miembro de conformidad con el artículo 5 de la Directiva. En efecto, resulta del mismo texto del artículo 8 antes mencionado que "todo establecimiento o toda empresa que se dedique al tratamiento, almacenamiento o depósito de residuos por cuenta ajena deberá obtener de la autoridad competente establecida en el artículo 5 una autorización" .

13 En lo que se refiere a la cuestión de si el particular, por el hecho de adquirir la propiedad de los residuos vertidos sobre su terreno, debe poseer una autorización, resulta del artículo 8 antes mencionado que la exigencia de autorización sólo se aplica a las empresas que actúen por cuenta ajena. Los que depositen sus propios residuos no estarán sometidos "a la vigilancia de la autoridad competente prevista en el artículo 5" (artículo 10 de la Directiva). No obstante, en el marco de las "medidas necesarias" que deben adoptarse en virtud del artículo 4 de la Directiva por los Estados miembros, éstos podrán imponer igualmente a esta última categoría de operadores la obligación de obtener una autorización.

14 Procede, por tanto, responder a la segunda cuestión que la autorización prevista por el artículo 8 de la Directiva 75/442 será expedida por la autoridad competente creada o designada por los Estados miembros en virtud del artículo 5 de la Directiva y no puede ser reemplazada por el consentimiento del propietario o poseedor del terreno en el que se viertan los residuos; el propietario o el poseedor de un terreno, en su carácter de operador que deposita sus propios residuos en dicho terreno, no necesita una autorización en virtud del artículo 8 de la Directiva, pero puede ser sometido a tal exigencia en el marco de las medidas necesarias que deben adoptar los Estados miembros en virtud del artículo 4 de la misma.

Sobre la tercera cuestión

15 Mediante su tercera cuestión el órgano jurisdiccional nacional pretende saber esencialmente si la Directiva 75/442 se opone a que un Estado miembro designe al Director de una sociedad de depuración de aguas, creada por los poderes públicos, como autoridad competente, con arreglo al artículo 5 de la Directiva, para conceder la autorización exigida por el artículo 8 de la Directiva.

16 En sus observaciones, la Comisión y el Ministerio Fiscal hacen notar que mediante esta cuestión el órgano jurisdiccional nacional se refiere en realidad a la autorización prevista por la Ley de 26 de marzo de 1971 sobre la protección de las aguas superficiales contra la contaminación, que no debe ser confundida con la autorización prevista mediante el artículo 5 de la Directiva.

17 Sin adoptar una postura al respecto, ya que esta cuestión es de competencia del órgano jurisdiccional nacional, es preciso poner de manifiesto que el artículo 5 de la Directiva no menciona ningún criterio restrictivo en relación con "las autoridades competentes encargadas de la planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de gestión de los residuos en una zona determinada", que deben establecer o designar los Estados miembros. Éstos son libres en consecuencia para elegir dichas autoridades.

18 Por ello debe responderse a la tercera cuestión que la Directiva 75/442 no se opone a que un Estado miembro designe al Director de una sociedad de depuración de aguas, constituida por los poderes públicos, como autoridad competente, tal como se define en el artículo 5, para conceder la autorización exigida en el artículo 8 de la Directiva.

Sobre la cuarta cuestión

19 Mediante su cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende conocer el alcance de la facultad discrecional de la que disponen los Estados miembros en la organización de la vigilancia prevista por el artículo 10 de la Directiva nº 75/442.

20 Este artículo prevé que:

"Las empresas que se ocupen del transporte, la recogida, el almacenamiento, el depósito o el tratamiento de sus propios residuos, así como las que recojan o transporten por cuenta ajena sus residuos, estarán sometidas a la vigilancia de la autoridad competente prevista en el artículo 5."

21 Esta disposición no comporta en consecuencia ninguna exigencia particular que limite la libertad de los Estados miembros para la organización de la vigilancia de las actividades allí contempladas. No obstante, esta libertad debe ser ejercida respetando los objetivos enunciados en el tercer considerando y en el artículo 4 de la Directiva, a saber, la protección de la salud del hombre y del medio ambiente.

22 Procede, en consecuencia, responder a la cuarta cuestión que, sin perjuicio de los límites habituales para el ejercicio de una facultad discrecional, el poder del que disponen los Estados miembros para organizar la vigilancia prevista en el artículo 10 de la Directiva 75/442, sólo está limitado por la exigencia del respeto de los objetivos de dicha Directiva, es decir, la protección de la salud del hombre y del medio ambiente.

Sobre la quinta cuestión

23 Mediante su quinta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber concretamente si los artículos 8 y 12 de la Directiva crean directamente obligaciones a cargo de los operadores o si exigen para su aplicación medidas de ejecución por parte de los Estados miembros.

24 Es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado "que una Directiva no puede por sí misma crear obligaciones a cargo de un particular y que una disposición de una Directiva no puede en consecuencia ser invocada en cuanto tal contra dicha persona" (sentencia de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, Rec. 1986, p. 723) (traducción provisional).

25 Por lo demás, del mismo texto de los artículos 8 y 12 resulta que su aplicación exige el establecimiento o la designación, por parte de los Estados miembros, de la autoridad competente prevista por el artículo 5. En efecto, el artículo 8 prevé que los operadores que se dediquen al tratamiento, el almacenamiento o depósito de residuos por cuenta ajena deben obtener una autorización "de la autoridad competente establecida en el artículo 5", y el artículo 12 dispone que las empresas tendrán la obligación de suministrar determinadas informaciones "a la autoridad competente establecida en el artículo 5". Además, las disposiciones de estos artículos no contienen normas que precisen las condiciones de procedimiento y de fondo necesarias para la obtención de la autorización establecida por el artículo 8 y el contenido de las informaciones previstas por el artículo 12. Es necesario en consecuencia que estas disposiciones sean adoptadas a tal efecto por los Estados miembros.

26 Procede, pues, responder a la quinta cuestión que los artículos 8 y 12 de la Directiva 75/442 no crean directamente obligaciones a cargo de los operadores.

Decisión sobre las costas

Costas

27 Los gastos efectuados por la Comisión, que ha presentado observaciones al Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Rechtbank van Eerste Aanleg de Brujas, mediante resolución de 30 de octubre de 1985, declara:

1) Todo operador que realice una de las actividades contempladas en los artículos 8 a 12 de la Directiva 75/442 estará sometido a las medidas previstas por dichas disposiciones.

2) La autorización prevista por el artículo 8 de la Directiva 75/442 será concedida por la autoridad competente creada o designada por los Estados miembros en virtud del artículo 5 de la Directiva y no podrá ser reemplazada por el consentimiento del propietario o poseedor del terreno en el que se viertan los residuos; el propietario o el poseedor de un terreno, en su carácter de operador que deposita sus propios residuos en dicho terreno, no necesitará la autorización a que se refiere el artículo 8 de la Directiva, pero podrá ser sometido a tal exigencia en el marco de las medidas necesarias que deben adoptar los Estados miembros en virtud del artículo 4 de dicha Directiva.

3) La Directiva 75/442 no se opone a que un Estado miembro designe al Director de una sociedad de depuración de aguas, constituida por los poderes públicos, como autoridad competente, tal como se define en el artículo 5, para conceder la autorización exigida en el artículo 8 de la Directiva.

4) Sin perjuicio de los límites habituales para el ejercicio de una facultad discrecional, el poder de que disponen los Estados miembros para organizar la vigilancia prevista en el artículo 10 de la Directiva 75/442, sólo puede ser limitado por la exigencia de respetar los objetivos de dicha Directiva, es decir, la protección de la salud humana y del medio ambiente.

5) Los artículos 8 y 12 de la Directiva 75/442 no crean directamente obligaciones a cargo de los operadores.