Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR

presentadas el 29 de septiembre de 2022 ( )

Asuntos acumulados C‑524/21 y C‑525/21

IG

contra

Agenţia Judeţeană de Ocupare a Forţei de Muncă Ilfov (C‑524/21)

y

Agenţia Municipală pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bucureşti

contra

IM (C‑525/21)

[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía)]

«Procedimiento prejudicial — Política social — Directiva 2008/94/CE — Protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario — Asunción por las instituciones de garantía de los créditos de los trabajadores asalariados — Limitación de la obligación de pago de las instituciones de garantía — Recuperación en caso de excederse del periodo de los tres meses anteriores o posteriores a la apertura del procedimiento de insolvencia»





I. Introducción

1. Las presentes peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de la Directiva 2008/94/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2008, relativa a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario. ( )

2. Estas peticiones se han presentado en el marco de sendos litigios entre, el primero de ellos, IG y la Agenția Județeană de Ocupare a Forței de Muncă Ilfov (Agencia Provincial de Empleo de Ilfov, Rumanía; en lo sucesivo, «AJOFM Ilfov») (asunto C‑524/21) y, el segundo, la Agenția Municipală pentru Ocuparea Forței de Muncă Bucureşti (Agencia Municipal de Empleo de Bucarest, Rumanía, en lo sucesivo, «AMOFM Bucarest») e IM (asunto C‑525/21) en relación con la recuperación de cantidades abonadas por una institución de garantía salarial en concepto de créditos salariales impagados debido a la insolvencia del empresario. En efecto, se plantea la cuestión de si es posible reclamar esas cantidades al trabajador asalariado y, en su caso, a través de qué procedimiento, cuando dichos importes no han sido abonados con respecto al período de referencia previsto en la Directiva 2008/94 o cuando se han solicitado fuera del plazo legal nacional de prescripción.

3. En las presentes conclusiones, que, conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, se centran en las cuestiones prejudiciales tercera y quinta, explicaré los motivos por los que la Directiva 2008/94 y los principios de equivalencia, efectividad y protección de la confianza legítima deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa y a una práctica nacionales que prevén, sin medidas transitorias, la posibilidad de recuperar cantidades abonadas indebidamente por períodos que exceden del marco legal o solicitadas fuera del plazo de prescripción, cuando los antiguos trabajadores afectados ya no pueden reclamar a la institución de garantía el pago de cantidades en concepto de salarios impagados.

4. En los supuestos en los que, en la fecha de la recuperación o de la resolución del órgano jurisdiccional que conoce del asunto, los trabajadores aún puedan hacer valer los derechos que les reconoce la Directiva 2008/94, el órgano jurisdiccional remitente deberá comprobar que las normas de aplicación de esta Directiva relativas a la recuperación de las primeras cantidades pagadas son conformes, por una parte, con el principio de equivalencia, que exige que esta regulación procesal no sea menos favorable que aquella por la que se rigen situaciones comparables de naturaleza puramente interna y, por otra parte, con el principio de efectividad, que exige que tal regulación procesal no haga imposible o excesivamente difícil en la práctica el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión.

II. Marco jurídico

A. Directiva 2008/94

5. Los considerandos 2, 3 y 7 de la Directiva 2008/94 enuncian lo siguiente:

«(2) La Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, adoptada el 9 de diciembre de 1989, dispone en su punto 7 que la realización del mercado interior debe conducir a una mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores en la [Unión Europea] y que esta mejora deberá igualmente desarrollar, cuando sea necesario, ciertos aspectos de la reglamentación laboral, como los procedimientos de despido colectivo o los referentes a las quiebras.

(3) Son necesarias normas para la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario y para garantizarles un mínimo de protección, especialmente para garantizar el pago de sus créditos impagados, teniendo en cuenta la necesidad de un desarrollo económico y social equilibrado en la [Unión]. A tal efecto, los Estados miembros deben crear una institución que garantice a los trabajadores asalariados afectados el pago de sus créditos impagados.

[…]

(7) Los Estados miembros podrán establecer límites a la responsabilidad de las instituciones de garantía que sean compatibles con el objetivo social de la Directiva y puedan tener en cuenta la diferente prelación de los créditos.»

6. El capítulo I de esta Directiva, titulado «Ámbito de aplicación y definiciones», comprende los artículos 1 y 2.

7. A tenor del artículo 1, apartado 1, de la citada Directiva:

«La presente Directiva se aplicará a los créditos en favor de los trabajadores asalariados, derivados de contratos de trabajo o de relaciones laborales, frente a empresarios que se encuentren en estado de insolvencia, en el sentido del artículo 2, apartado 1.»

8. Según el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2008/94:

«A efectos de la presente Directiva, un empresario será considerado insolvente cuando se haya solicitado la apertura de un procedimiento colectivo basado en la insolvencia del empresario, previsto por las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de un Estado miembro, que implique el desapoderamiento parcial o total de este y el nombramiento de un síndico o persona que ejerza una función similar, y la autoridad competente, en virtud de dichas disposiciones:

a) haya decidido la apertura del procedimiento, o

b) haya comprobado el cierre definitivo de la empresa o del centro de trabajo del empresario, así como la insuficiencia del activo disponible para justificar la apertura del procedimiento.»

9. El capítulo II de la Directiva 2008/94, que lleva por título «Disposiciones relativas a las instituciones de garantía», incluye los artículos 3 a 5.

10. El artículo 3 de esa Directiva dispone lo siguiente:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias a fin de que las instituciones de garantía aseguren, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 4, el pago de los créditos impagados de los trabajadores asalariados que resulten de los contratos de trabajo o de relaciones laborales, incluidas las indemnizaciones debidas al término de la relación laboral, cuando así lo disponga el Derecho interno.

Los créditos tenidos en cuenta por la institución de garantía serán las remuneraciones impagadas correspondientes a un período situado antes o, en su caso, después de una fecha determinada por los Estados miembros, o antes y después de la misma.»

11. El artículo 4 de dicha Directiva tiene el siguiente tenor:

«1. Los Estados miembros tendrán la facultad de limitar la obligación de pago de las instituciones de garantía prevista en el artículo 3.

2. Cuando los Estados miembros hagan uso de la facultad prevista en el apartado 1, establecerán la duración del período que dé lugar al pago de los créditos impagados por la institución de garantía. Esa duración no podrá, sin embargo, ser inferior a un período correspondiente a la remuneración de los tres últimos meses de la relación laboral situados antes y/o después de la fecha contemplada en el artículo 3, párrafo segundo.

Los Estados miembros podrán incluir ese período mínimo de tres meses en un período de referencia cuya duración no podrá ser inferior a seis meses.

Los Estados miembros que establezcan un período de referencia de al menos dieciocho meses podrán limitar a ocho semanas el período que dé lugar al pago de los créditos impagados por la institución de garantía. En ese caso, para el cálculo del período mínimo se considerarán los períodos más favorables para el trabajador asalariado.

3. Los Estados miembros podrán establecer límites a los pagos efectuados por la institución de garantía. Esos límites no podrán ser inferiores a un umbral socialmente compatible con el objetivo social de la presente Directiva.

Cuando los Estados miembros hagan uso de esta facultad, comunicarán a la Comisión [Europea] los métodos utilizados para establecer dicho límite.»

12. De conformidad con el artículo 12, letra a), de la misma Directiva:

«La presente Directiva no afectará a la facultad de los Estados miembros:

a) de adoptar las medidas necesarias con el fin de evitar abusos.»

B. Derecho rumano

13. El artículo 2 de la Legea nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (Ley n.º 200/2006 sobre la creación y utilización del Fondo de Garantía Salarial), ( ) de 22 de mayo de 2006, prevé:

«El Fondul de garantare [pentru plata creanțelor salariale (Fondo de Garantía Salarial, Rumania, en lo sucesivo, “Fondo de Garantía”)] asegurará el pago de los créditos salariales resultantes de contratos individuales de trabajo y de convenios colectivos celebrados por trabajadores con empresarios contra los que se hayan dictado resoluciones judiciales firmes de apertura de un procedimiento de insolvencia y con respecto a los cuales se haya dispuesto una medida de privación total o parcial del derecho de administración […]»

14. El artículo 13, apartado 1, letra a), de dicha Ley dispone lo siguiente:

«Dentro de los límites y en las condiciones establecidas en el presente capítulo, se atenderán con cargo a los recursos del Fondo de Garantía las siguientes categorías de créditos salariales:

a) los salarios atrasados.»

15. A tenor del artículo 14, apartado 1, de la citada Ley:

«La suma total de los créditos salariales satisfechos por el Fondo de Garantía no podrá exceder del importe de tres salarios brutos medios nacionales por trabajador asalariado.»

16. El artículo 15, apartados 1 y 2, de la misma Ley dispone:

«1. Los créditos salariales previstos en el artículo 13, apartado 1, letras a), c), d) y e), se sufragarán durante un período de tres meses naturales.

2. El período a que se refiere el apartado 1 será el anterior a la fecha en la que se solicite el reconocimiento de los derechos y precederá o sucederá a la fecha de apertura del procedimiento de insolvencia.»

17. El artículo 5, apartado 1, de las Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru Plata creanțelor salarial (Reglamento de aplicación de la [Ley n.º 200/2006]), ( ) de 21 de diciembre de 2006, establece:

«Los créditos salariales contemplados en el artículo 13, apartado 1, letras a), c), d) y e), de la Ley [n.º 200/2006] corresponderán al período de tres meses naturales a que se refiere el artículo 15, apartado 1, de [dicha] Ley, período que deberá ser anterior al mes en el que se solicite el reconocimiento de los derechos.»

18. Según el artículo 7 del Reglamento de aplicación:

«1. Cuando los créditos de los trabajadores del empresario en estado de insolvencia sean anteriores al mes de apertura del procedimiento de insolvencia, el período de tres meses naturales a que se refiere el artículo 15, apartado 1, de la Ley [n.º 200/2006] precederá a la fecha de apertura del procedimiento.

2. Cuando los créditos de los trabajadores del empresario en estado de insolvencia sean posteriores al mes de apertura del procedimiento de insolvencia, el período a que se refiere el artículo 15, apartado 1, de [dicha] Ley sucederá a la fecha de apertura del procedimiento.»

19. A tenor del artículo 47, apartado 1, de la Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă (Ley n.º 76/2002 relativa al régimen del seguro de desempleo y al fomento del empleo), ( ) de 16 de enero de 2002:

«Las cantidades abonadas indebidamente con cargo al presupuesto destinado a prestaciones de desempleo y cualesquiera otras cantidades que se carguen a ese presupuesto distintas de las que provengan de la cotización empresarial al seguro laboral se recuperarán en virtud de decisiones emitidas por las agencias de empleo […], que constituyen títulos ejecutivos.»

20. De conformidad con el artículo 73, punto 1, de la Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice (Ley n.º 500/2002 General Presupuestaria), ( ) de 11 de julio de 2002:

«La recuperación de las cantidades que representen un perjuicio o pago irregular con cargo a fondos públicos, determinadas por los órganos de inspección competentes, se llevará a cabo aplicando los intereses, las penalizaciones por demora o, en su caso, los recargos de mora que sean aplicables a los ingresos presupuestarios, calculados para el período comprendido entre la fecha en la que se produjo el perjuicio o se efectuó el pago y la fecha de la recuperación de las cantidades.»

III. Litigios principales y cuestiones prejudiciales

A. Asunto C‑524/21

21. Mediante decisión de 13 de marzo de 2017, la AJOFM Ilfov admitió la solicitud presentada el 8 de febrero de 2017 por un administrador concursal para que se determinara y pagara el importe de los créditos salariales a cargo del Fondo de Garantía a los que IG tenía derecho en relación con los meses de mayo a julio de 2013, tras la declaración de quiebra de su empresario. El importe de tales créditos salariales se fijó en 1 308 lei rumanos (RON) (aproximadamente 287 euros). ( )

22. Basándose en la interpretación del artículo 15, apartados 1 y 2, de la Ley n.º 200/2006 realizada por la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo, Rumanía) en su sentencia n.º 16/2018, de 5 de marzo de 2018, ( ) mediante decisión de 6 de agosto de 2019 la Curtea de Conturi (Tribunal de Cuentas, Rumanía) ordenó a la Agenția Națională pentru Ocupara Forței de Muncă (Agencia Nacional de Empleo, Rumanía) que llevara a cabo las actuaciones necesarias para determinar el alcance del perjuicio y recuperar los pagos que el Fondo de Garantía había realizado en concepto de salarios atrasados adeudados por determinados empresarios en estado de insolvencia y que correspondían a períodos que excedían del marco legal.

23. A raíz de esta decisión, el 31 de diciembre de 2019 el Director Ejecutivo de la AJOFM Ilfov ordenó la recuperación del importe de los créditos salariales cobrados por IG, más los intereses y penalizaciones de demora. En apoyo de su decisión consideró que la solicitud de asunción de dichos créditos por el Fondo de Garantía se había presentado el 8 de febrero de 2017, mientras que la fecha de apertura del procedimiento de insolvencia contra el antiguo empresario de IG, que determina pues el período de referencia durante el cual podía presentarse tal solicitud, era el 19 de marzo de 2010. En consecuencia, según la AJOFM Ilfov, esa solicitud de asunción había sido presentada fuera del plazo legal por lo que era inadmisible.

24. Mediante demanda presentada el 17 de marzo de 2020, IG impugnó judicialmente la decisión del AJOFM Ilfov ante el Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest, Rumanía). Mediante sentencia civil de 25 de mayo de 2020, ese órgano jurisdiccional desestimó la demanda de IG por infundada.

25. Para llegar a esta conclusión, el Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest) se basó, por un lado, en la sentencia de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) de 5 de marzo de 2018 según la cual, en esencia, el período de tres meses respecto del cual el Fondo de Garantía puede tomar a su cargo y pagar las deudas salariales de un empresario en situación de insolvencia toma exclusivamente como referencia la fecha de apertura del procedimiento de insolvencia. Pues bien, en el caso de autos, dado que este procedimiento se abrió formalmente contra su antiguo empresario el 19 de marzo de 2010, IG solo debería haber tenido derecho al pago de los créditos salariales por los períodos comprendidos entre diciembre de 2009 y febrero de 2010 y entre abril de 2010 y junio de 2010, respectivamente.

26. Además, teniendo en cuenta que la solicitud presentada por el administrador concursal tenía por objeto créditos salariales correspondientes a los meses de mayo a julio de 2013, que quedaban fuera del período de referencia establecido por la sentencia de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) de 5 de marzo de 2018, el Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest) estimó que no había ninguna base jurídica que permitiera hacerse cargo de esos créditos para el período solicitado.

27. Por otra parte, para desestimar la demanda de IG, dicho órgano jurisdiccional rechazó también su alegación de que la AJOFM Ilfov no era competente para determinar y recuperar el importe de los créditos salariales de que se trata. A este respecto, el citado órgano jurisdiccional alegó que el legislador rumano había previsto expresamente que las cantidades abonadas indebidamente con cargo al presupuesto destinado a prestaciones de desempleo, como los créditos salariales cobrados por IG, debían recuperarse de los beneficiarios que, por lo que respecta al Fondo de Garantía, son los empleados y no los empresarios, ya que estos últimos son, en esencia, contribuyentes.

28. IG presentó un recurso de casación ante la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest) contra la sentencia del Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest). En apoyo de su recurso, IG alega, en primer lugar, que la apreciación del órgano jurisdiccional de primera instancia se basa en una aplicación errónea por parte de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) de las disposiciones pertinentes a su caso, apreciación que pone en entredicho los derechos salariales que la demandante adquirió legalmente en virtud de la decisión de la AJOFM Ilfov de 13 de marzo de 2017, que es un acto administrativo que ya no puede revocarse al haber entrado a formar parte del tráfico jurídico.

29. En segundo lugar, IG sostiene que las disposiciones del artículo 15, apartado 2, de la Ley n.º 200/2006, según han sido interpretadas en la sentencia de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) de 5 de marzo de 2018, ya no pueden considerarse la base legal de la decisión de la AJOFM Ilfov de 13 de marzo de 2017, pues fueron declaradas contrarias a la Constituția (Constitución) mediante resolución de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional, Rumanía). ( )

30. En tercer lugar, IG destaca el hecho de que el Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest) rechazó indebidamente la alegación referida a la falta de competencia de la AJOFM Ilfov, pues confundió al beneficiario de las disposiciones de la Ley n.º 200/2006. A este respecto, IG sostiene que el trabajador no es el beneficiario de dicha Ley, toda vez que obtiene derechos salariales como consecuencia del trabajo realizado, mientras que es el empleador quien paga la cotización al Fondo de Garantía.

B. Asunto C‑525/21

31. Mediante decisión del 14 de marzo de 2018, la AMOFM Bucarest dio curso a la solicitud presentada por un administrador concursal para que se determinara y pagara el importe de los créditos salariales a cargo del Fondo de Garantía a favor de IM, correspondientes a los meses de octubre y noviembre de 2017, debido a la insolvencia de su empresario. El importe de estos créditos se fijó en 3 143 RON (aproximadamente 674 euros). ( )

32. Sobre la base de la resolución de la Curtea de Conturi (Tribunal de Cuentas) de 6 de agosto de 2019, mencionada en el punto 22 de las presentes conclusiones, el Director Ejecutivo de la AMOFM Bucarest, mediante decisión de 2 de diciembre de 2019 completada el 6 de diciembre de 2019 (en lo sucesivo, «decisión de 6 de diciembre de 2019»), anuló la decisión del AMOFM Bucarest de 14 de marzo de 2018, al considerar que el período respecto al cual se habían abonado los créditos salariales no correspondía al período de referencia tal como este había sido determinado en la sentencia de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) de 5 de marzo de 2018.

33. Además, mediante la decisión de 6 de diciembre de 2019 se declaró que el período respecto al cual el Fondo de Garantía podía asumir y pagar los créditos salariales de IM tomaba exclusivamente como referencia la fecha de apertura del procedimiento de insolvencia de su empresario, a saber, el 22 de enero de 2015, de modo que el importe de dichos créditos se había pagado indebidamente. Por consiguiente, el Director Ejecutivo del AMOFM Bucarest ordenó la recuperación del importe en cuestión.

34. Mediante demanda presentada el 21 de enero de 2020, IM impugnó ante el Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest) la decisión de 6 de diciembre de 2019, solicitando quedar liberado del pago del importe en cuestión y la suspensión de la ejecución de ese acto, a la espera de que se dictara una resolución sobre el fondo.

35. Mediante sentencia civil de 14 de julio de 2020, dicho órgano jurisdiccional estimó la demanda de IM y anuló la decisión de 6 de diciembre de 2019. A este respecto, declaró, por una parte, que las disposiciones del artículo 15, apartado 2, de la Ley n.º 200/2006, según habían sido interpretadas en la sentencia de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) de 5 de marzo de 2018, no eran aplicables en ese caso, al haber sido declaradas contrarias a la Constitución por la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional). ( )

36. Por otro lado, el Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest) aplicó la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ( ) según la cual una solicitud de recuperación retroactiva de prestaciones sociales abonadas indebidamente infringe lo dispuesto en el artículo 1 del Protocolo Adicional del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. ( ) El citado tribunal consideró, en primer término, que el pago de las prestaciones sociales en cuestión estaba comprendido en los conceptos de «bien» y de «confianza legítima» en el sentido de dicho Convenio y, en segundo término, que la obligación impuesta a IM por la autoridad administrativa de reembolsar dichas prestaciones sociales constituía una violación del principio de proporcionalidad.

37. El Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest) concluyó que IM, al no haber contribuido en modo alguno al reconocimiento de los créditos salariales abonados por el Fondo de Garantía, no puede ser considerada responsable del error de la AMOFM Bucarest, que era la encargada de examinar la solicitud del administrador concursal a la luz de sus propias competencias.

38. Posteriormente, la AMOFM Bucarest interpuso recurso de casación ante la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest) contra la sentencia del Tribunalul Bucureşti (Tribunal de Distrito de Bucarest). Esta Agencia alega, en esencia, que el órgano jurisdiccional de primera instancia interpretó erróneamente, a la vez que vulneró, el alcance de la sentencia de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo) de 5 de marzo de 2018, así como varias disposiciones de la Ley n.º 200/2006.

39. Más concretamente, la AMOFM Bucarest sostiene que la cantidad abonada a IM en concepto de créditos salariales no se le adeudaba, puesto que el derecho individual invocado no se circunscribía al marco legal de los tres meses anteriores o siguientes a la fecha de apertura del procedimiento de insolvencia contra el empresario.

C. Motivación del órgano jurisdiccional remitente y cuestiones prejudiciales

40. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el órgano jurisdiccional remitente estima que, aunque la AJOFM Ilfov (asunto C‑524/21) y la AMOFM Bucarest (asunto C‑525/21) aplicaron la Ley n.º 200/2006 de transposición de la Directiva 2008/94 abonando a IG y a IM los créditos salariales garantizados por el Fondo de Garantía, la decisión de 6 de agosto de 2019 de la Curtea de Conturi (Tribunal de Cuentas) dio lugar a una reevaluación a posteriori de solicitudes de pago ya aceptadas por dicho Fondo. Por lo tanto, esta reevaluación constituye una nueva apreciación del derecho individual de cada trabajador al pago de la indemnización correspondiente a un período que rebasa el marco legal o cuya solicitud se presentó fuera del plazo de prescripción.

41. Según el órgano jurisdiccional remitente, tal práctica administrativa pone a estos trabajadores en una grave situación, no solo por menoscabar la certidumbre y la seguridad de las relaciones jurídicas a través de la reevaluación de los créditos salariales ya pagados, sino también al ordenar la recuperación de los importes percibidos, más, en su caso, los intereses legales y las penalizaciones por demora, y ello sin base jurídica alguna a tal efecto.

42. Además, dicho órgano jurisdiccional considera que esta práctica administrativa es contraria a la finalidad social de la Directiva 2008/94, definida en sus considerandos 3 y 7, y que una interpretación por el Tribunal de Justicia de las disposiciones pertinentes de dicha Directiva contribuiría a solucionar el considerable número de litigios sobre hechos similares, resueltos de forma dispar por los órganos jurisdiccionales nacionales.

43. En estas circunstancias, la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Se oponen el artículo 1, apartado 1, y el artículo 2, apartado 1, de la [Directiva 2008/94], en relación con el concepto autónomo de “estado de insolvencia”, a una normativa nacional de transposición de esta Directiva, a saber, el artículo 15, apartados 1 y 2, de la [Ley n.º 200/2006], en relación con el artículo 7 del [Reglamento de aplicación], en la interpretación dada por la sentencia n.º 16/2018 de la Sala de recursos en interés de Ley de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo, Rumanía), según la cual el período de tres meses por el que el Fondo de Garantía Salarial puede asumir y abonar los créditos salariales adeudados por el empresario insolvente tomará exclusivamente como referencia la fecha de apertura del procedimiento de insolvencia?

2) ¿Se oponen el artículo 3, [párrafo segundo], y el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2008/94 a lo dispuesto en el artículo 15, apartados 1 y 2, de la Ley n.º 200/2006 […], en la interpretación dada por la sentencia n.º 16/2018 de la Sala de recursos en interés de Ley de la Înalta Curte de Casație și Justiție [(Tribunal Supremo)], según la cual el período máximo de tres meses por el que el Fondo de Garantía Salarial puede asumir y abonar los créditos salariales adeudados por el empresario insolvente se situará en el intervalo de referencia de los tres meses inmediatamente anteriores y los tres meses inmediatamente posteriores a la apertura del procedimiento de insolvencia?

3) ¿Es compatible con la finalidad social de la Directiva 2008/94 y con el artículo 12, letra a), de esta Directiva una práctica administrativa nacional mediante la cual, en virtud de una resolución de la Curtea de Conturi (Tribunal de Cuentas […]) y a falta de una regulación nacional específica que obligue a la devolución por parte del trabajador, se procede a recuperar del trabajador los importes presuntamente abonados por períodos que exceden del marco legal o que se solicitaron fuera del plazo legal de prescripción?

4) ¿Constituye una justificación objetiva suficiente, a efectos de la interpretación del concepto de “abuso” que figura en el artículo 12, letra a), de la Directiva 2008/94, la acción consistente en recuperar del trabajador los derechos salariales abonados con cargo al Fondo de Garantía Salarial a través del administrador concursal, con el fin declarado de respetar el plazo general de prescripción?

5) ¿Son compatibles con las disposiciones y el objetivo de la Directiva [2008/94] una interpretación y una práctica administrativa nacional en virtud de las cuales los créditos salariales cuya devolución se solicita a los trabajadores se asimilan a una deuda tributaria que devenga intereses y penalizaciones de demora?»

44. Han presentado observaciones escritas los Gobiernos rumano y español y la Comisión.

IV. Análisis

45. Con carácter preliminar, quisiera señalar que la cuestión de la posibilidad y de los procedimientos de recuperación de las cantidades abonadas a los trabajadores de un empresario insolvente por la institución de garantía sobre la base de la Directiva 2008/94 es distinta de las cuestiones relativas, por una parte, a la fijación del período de referencia en el que se sitúa el período mínimo de tres meses en el cual están garantizados los créditos salariales y, por otra parte, a la definición del concepto de «abuso», en el sentido del artículo 12, letra a), de esta Directiva.

46. Por ello, conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, solo abordaré las cuestiones prejudiciales tercera y quinta que, además, pueden ser objeto de análisis y de respuesta comunes para ambos asuntos. Siguiendo las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente, partiré de la premisa de que los pagos que pretenden recuperarse han sido realizados en relación con períodos que no están comprendidos dentro del marco legal o bien han sido solicitados fuera del plazo de prescripción.

47. Ante el silencio de la Directiva 2008/94, los procedimientos de recuperación de los créditos salariales abonados indebidamente entran en la esfera de la autonomía procesal de los Estados miembros. ( ) Así, el Tribunal de Justicia declaró, cuando era aplicable la Directiva 80/987/CEE, ( ) que las normas aplicables a la prescripción o a la recuperación de cantidades abonadas indebidamente deben buscarse en la legislación nacional del Estado miembro de que se trate. ( )

48. Sin embargo, tampoco se discute que dicha autonomía está delimitada por la exigencia de respetar los principios de efectividad y de equivalencia, ( ) a los que cabe añadir, en el presente asunto, el de protección de la confianza legítima.

49. Antes de examinar el procedimiento que constituye el objeto del presente asunto a la luz de cada uno de estos principios, deseo recordar tres aspectos.

50. Primero, el objetivo social de la Directiva 2008/94 está claramente manifestado en sus considerandos 3 y 7. Además, ese objetivo ha sido reconocido por el Tribunal de Justicia, que ha declarado que, según reiterada jurisprudencia, la finalidad social de esta Directiva consiste en garantizar a todos los trabajadores por cuenta ajena un mínimo de protección en la Unión en caso de insolvencia del empresario mediante el pago de los créditos impagados que resulten de contratos o de relaciones laborales y que se refieran a la remuneración correspondiente a un período determinado. ( ) En consecuencia, ese objetivo debe guiar a los Estados miembros cuando aplican los derechos que se derivan de la citada Directiva. ( )

51. Además, el Tribunal de Justicia ha señalado que la Directiva 2008/94, a través de la facultad ofrecida a los Estados miembros para limitar, en cierta medida, su garantía, tiene en cuenta la capacidad financiera de estos Estados miembros y se propone preservar el equilibrio financiero de sus instituciones de garantía. ( ) Sin embargo, en los asuntos que dieron lugar a las sentencias citadas en la nota a pie de página 18 de las presentes conclusiones, la controversia se generó en el momento en que se adoptó la decisión de abonar o no las indemnizaciones solicitadas y no en la fase de recuperación de indemnizaciones ya abonadas.

52. Por último, el riesgo de abuso queda, a mi parecer, excluido desde el momento en que la petición de indemnización la realiza un profesional, y no directamente el trabajador, mientras que de la información proporcionada en las peticiones de decisión prejudicial no se desprende que la cuestión del abuso se haya planteado siquiera en los litigios principales.

53. En primer término, por lo que respecta al principio de equivalencia, procede recordar que la aplicación de este principio exige proceder a una comparación entre el procedimiento controvertido previsto por el Derecho de la Unión y los procedimientos similares de Derecho interno en situaciones comparables, con el fin de asegurarse de que las condiciones del primer procedimiento no son menos favorables. ( )

54. El órgano jurisdiccional remitente indica que el procedimiento de Derecho nacional en el que se basa, por analogía y ante el silencio de la ley, el procedimiento de recuperación aplicado en el caso de autos, es un procedimiento utilizado en materia de cobro de deudas tributarias impagadas, que implica la aplicación de intereses y de penalizaciones de demora.

55. Como señala la Comisión, el cobro de deudas tributarias impagadas no es en modo alguno comparable con la recuperación del exceso percibido en concepto de créditos salariales, en particular, en supuestos como los de autos. En efecto, el trabajador, acreedor de un empresario insolvente por salarios impagados, se encuentra en una situación en la que, como consecuencia de un error que no parece serle imputable, ha percibido indebidamente las cantidades que garantizan el pago de los salarios adeudados, pero debe reembolsarlas, incrementadas con intereses y penalizaciones de demora. De este modo, no solo permanece impagado su crédito salarial, a pesar de que debían garantizársele tres meses de salario, sino que además debe desembolsar intereses y penalizaciones de demora por un período que comenzó a correr un mes después de la adopción de la decisión de pago de las cantidades (asunto C‑524/21).

56. Por consiguiente, considero que, para apreciar el respeto del principio de equivalencia, la comparación no debería realizarse con los procedimientos de cobro de deudas tributarias, sino más bien con los procedimientos sobre créditos en materia social que prevén la recuperación de prestaciones indebidas. Es preciso recordar asimismo que el Tribunal de Justicia ha declarado que «la solicitud de pago de retribuciones impagadas del trabajador por cuenta ajena frente al [Fondo de Garantía] y la de tal trabajador frente al empresario en estado de insolvencia no son similares». ( )

57. Además, en el asunto que dio lugar a la sentencia Pasquini, en el que se ejercitaba una acción de devolución de cantidades abonadas indebidamente en concepto de pensiones de jubilación, el Tribunal de Justicia estimó que el control que debe realizarse a la luz del principio de equivalencia versaba tanto sobre la prescripción y recuperación de cantidades abonadas indebidamente y, con carácter más general, sobre toda la regulación procesal de situaciones comparables, ( ) como sobre la buena fe. ( )

58. En todo caso, el eventual devengo de intereses en los litigios principales solo se produciría a partir del momento en el que se notificara a las trabajadoras su obligación de devolver las cantidades abonadas indebidamente y no, como ocurre en los procedimientos de cobro de deudas tributarias aplicados en el litigio principal, desde la fecha «en la que se produjo el perjuicio o en la que se efectuó el pago» irregular con cargo a fondos públicos. ( )

59. Así, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, a la luz del principio de equivalencia, los siguientes elementos: posibilidad de recuperar los importes pagados indebidamente, buena fe y, en su caso, punto de partida del devengo de los intereses de demora.

60. En segundo lugar, por lo que respecta al principio de efectividad, el Tribunal de Justicia ha sentado el principio según el cual la regulación procesal aplicada en virtud del Derecho nacional no debe hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión. ( )

61. En el caso de autos, si la recuperación se completara, las trabajadoras deberían reembolsar las cantidades percibidas, más los intereses y penalizaciones de demora, aun cuando las disposiciones de la Directiva 2008/94 les garantizan, como mínimo, el pago de tres meses de salarios en caso de insolvencia del empresario.

62. Esta posibilidad plantea dos dificultades en relación con el principio de efectividad.

63. En efecto, por una parte, los hechos descritos en los litigios principales parecen indicar que las consecuencias de las deficiencias en el control realizado por el administrador concursal, profesional cualificado encargado de la solicitud de pago de las cantidades garantizadas, y por la agencia de empleo y la institución de garantía, que autorizan y ejecutan su pago, las sufre el trabajador, que puede verse obligado a reembolsar esas cantidades varios años después de su pago. Pues bien, no debería ser así para garantizar al trabajador el ejercicio de los derechos que le confiere la Directiva 2008/94 sin dificultarlo excesivamente. En particular, la posibilidad de que la administración competente pueda ejercitar una acción de recuperación de cantidades abonadas indebidamente varios años después, o incluso sin plazo de prescripción, y recurrir a un procedimiento reservado a casos de fraude fiscal puede disuadir al trabajador de ejercer tales derechos. Además, si la recuperación se insta una vez que la acción del trabajador para exigir el pago de salarios ha prescrito o si precisa de la intervención de un administrador concursal que puede que ya no esté ejerciendo sus funciones, el trabajador no puede obtener la garantía salarial prevista por dicha Directiva. Por lo tanto, no se respeta el principio de efectividad.

64. Por otra parte, aun cuando siguiera siendo posible presentar una nueva solicitud de indemnización, la condena a pagar intereses y penalizaciones de demora por el primer pago podría considerarse contraria al principio de efectividad. En efecto, en la medida en que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2008/94 establece que, como mínimo, debe garantizarse el importe de los tres últimos salarios, prever una recuperación que suponga que el trabajador deba desembolsar una cantidad mayor a la recibida agrava la vulneración de dicho principio.

65. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente debe comprobar si, en la fecha en la que se ha instado la recuperación, el trabajador aún tiene la posibilidad de invocar la garantía de los créditos salariales prevista en el artículo 3, párrafo segundo, de la Directiva 2008/94 y, en caso afirmativo, si la aplicación de intereses y penalizaciones de demora sobre el pago indebido no puede reducir el importe garantizado por las disposiciones de dicha Directiva. Solo si se cumplen esos requisitos quedará garantizada la efectividad de estos derechos por la normativa y la práctica nacionales.

66. En cualquier caso, la interpretación jurisprudencial del período de referencia, ( ) junto con la orden de la Curtea de Conturi (Tribunal de Cuentas) de proceder a la recuperación de las indemnizaciones que anteriormente se hubieran abonado fuera de dicho período de referencia, sin ir acompañada de medidas transitorias, pueden, por sí solas, menoscabar el respeto del principio de efectividad. En efecto, y si se razona por analogía, el Tribunal de Justicia declaró, en un asunto de reducción del plazo en que puede reclamarse la devolución de cantidades pagadas infringiendo el Derecho de la Unión, que «un régimen transitorio [que permita a los justiciables disponer de un plazo suficiente para poder presentar las solicitudes de devolución que podían presentar al amparo de la anterior normativa] es necesario, puesto que la aplicación inmediata a dichas demandas de un plazo de prescripción más corto que el que estaba en vigor con anterioridad produciría el efecto de privar retroactivamente a algunos justiciables de su derecho a la devolución o de dejarles únicamente un plazo demasiado corto para ejercitar ese derecho». ( ) Con mayor razón, instar una recuperación sin adoptar medidas transitorias de acompañamiento destinadas a preservar los derechos adquiridos de los trabajadores va en contra del principio de efectividad.

67. En tercer y último lugar, me gustaría abordar el tema de la conformidad de la normativa y de la práctica nacionales de que se trata a la luz del principio de protección de la confianza legítima. Este principio protege a los particulares «contra las modificaciones de la norma jurídica que, aunque sean legales, son tan brutales que sus consecuencias resultan inevitablemente chocantes». ( )

68. El Tribunal de Justicia ha reconocido que el principio de protección de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Unión ( ) y ha declarado que «una persona no puede confiar en una ausencia total de modificaciones legislativas; tan solo puede impugnar las medidas de aplicación de tales modificaciones». ( )

69. Precisó que «dispone del derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima todo justiciable al que una institución de la Unión haya hecho concebir esperanzas fundadas ofreciéndole garantías concretas. En cambio, nadie puede invocar una violación de dicho principio si no existían tales garantías». ( ) Ha admitido asimismo que ese principio debe ser respetado por los Estados miembros cuando aplican el Derecho de la Unión. ( )

70. Aunque el Tribunal de Justicia ha aplicado mayoritariamente este principio en asuntos de devolución de impuestos recaudados indebidamente por un Estado miembro infringiendo las normas del Derecho de la Unión ( ) o de recuperación de ayudas de Estado, ( ) tal principio también ha sido aplicado, no obstante, en materia de recuperación de cantidades abonadas indebidamente en concepto de pensiones de jubilación. ( )

71. Por consiguiente, considero posible y deseable aplicarlo a los presentes asuntos toda vez que, más que garantías concretas, las trabajadoras recibieron las cantidades solicitadas por el período mínimo previsto por la Directiva 2008/94, a saber, tres meses de salarios. En consecuencia, todo les hacía pensar que se les adeudaban dichas cantidades, tanto más cuanto que las cantidades habían sido solicitadas por un profesional de los procedimientos de insolvencia, el administrador concursal, y abonadas por la institución competente, a saber, la institución de garantía salarial.

72. Si bien el Tribunal de Justicia vela, en virtud del respeto del principio de protección de la confianza legítima, por las medidas transitorias establecidas por un Estado miembro en caso de cambio de legislación en perjuicio del interesado para proteger los derechos adquiridos sobre la base del Derecho de la Unión, ( ) lo mismo debe suceder, en mi opinión, cuando se trata de recuperar cantidades pagadas en las situaciones que constituyen el objeto de los litigios principales.

73. En efecto, a raíz de un cambio en la jurisprudencia no acompañado de medidas transitorias destinadas a preservar los derechos adquiridos sobre la base de la Directiva 2008/94, la recuperación de las cantidades abonadas con anterioridad a dicho cambio, instada en una fecha en la que ya no era posible presentar una nueva solicitud de pago conforme a las nuevas exigencias jurisprudenciales, ya fuera debido al plazo de prescripción aplicable a dicha solicitud o a la finalización del cometido del administrador concursal, cuando los propios trabajadores no pueden solicitar su pago, vulnera el principio de protección de la confianza legítima.

74. En conclusión, considero que la Directiva 2008/94, así como los principios de equivalencia, de efectividad y de protección de la confianza legítima, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa y a una práctica nacionales que prevén, sin medidas transitorias, la recuperación de cantidades abonadas indebidamente por períodos que exceden del marco legal o solicitadas fuera del plazo de prescripción, cuando los antiguos trabajadores afectados ya no pueden reclamar el pago de cantidades en concepto de salarios impagados a la institución de garantía.

75. En los supuestos en los que, en la fecha de la recuperación o de la resolución del órgano jurisdiccional que conoce del asunto, los trabajadores aún puedan valer los derechos que les reconoce la Directiva 2008/94, el órgano jurisdiccional remitente deberá comprobar que las normas de aplicación de esta Directiva relativas a la recuperación de las primeras cantidades pagadas son conformes, por una parte, con el principio de equivalencia, que exige que esta regulación procesal no sea menos favorable que aquella por la que se rigen situaciones comparables de naturaleza puramente interna y, por otra parte, con el principio de efectividad, que exige que tal regulación procesal no haga imposible o excesivamente difícil en la práctica el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión.

V. Conclusión

76. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales tercera y quinta planteadas por la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía) del siguiente modo:

«1) La Directiva 2008/94/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2008, relativa a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario y los principios de equivalencia, efectividad y protección de la confianza legítima

deben interpretarse en el sentido de que:

se oponen a una normativa y a una práctica nacionales que prevén, sin medidas transitorias, la posibilidad de recuperar cantidades abonadas indebidamente por períodos que exceden del marco legal o solicitadas fuera del plazo de prescripción, cuando los antiguos trabajadores afectados ya no pueden reclamar a la institución de garantía el pago de cantidades en concepto de salarios impagados.

2) En los supuestos en los que, en la fecha de la recuperación o de la resolución del órgano jurisdiccional que conoce del asunto, los trabajadores aún puedan hacer valer los derechos que les reconoce la Directiva 2008/94, el órgano jurisdiccional remitente deberá comprobar que las normas de aplicación de esta Directiva relativas a la recuperación de las primeras cantidades pagadas son conformes, por una parte, con el principio de equivalencia, que exige que esta regulación procesal no sea menos favorable que aquella por la que se rigen situaciones comparables de naturaleza puramente interna y, por otra parte, con el principio de efectividad, que exige que tal regulación procesal no haga imposible o excesivamente difícil en la práctica el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión.»