Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 23 de marzo de 1994. - REINO DE ESPANA CONTRA COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - AYUDAS DE ESTADO A EMPRESAS PUBLICAS DEL SECTOR TEXTIL Y DEL SECTOR DEL CALZADO - APORTACIONES DE CAPITAL. - ASUNTOS ACUMULADOS C-278/92, C-279/92 Y C-280/92.



Recopilación de Jurisprudencia 1994 página I-04103



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. Las presentes conclusiones se refieren a tres asuntos acumulados mediante los cuales el Reino de España impugna Decisiones de la Comisión por las que declara que el Reino de España ha concedido ayudas de Estado en infracción de los artículos 92 y 93 del Tratado. Si bien es cierto que algunos de los motivos alegados en los tres asuntos están relacionados entre sí, existen asimismo importantes diferencias. Por consiguiente, abordaré estos tres asuntos de forma sucesiva.

Asunto C-278/92 (Hytasa)

2. Hilaturas y Tejidos Andaluces, S.A. (en lo sucesivo, "Hytasa"), fue creada como empresa privada, pero, en 1982, se hizo cargo de la misma un organismo del Estado español, la Dirección General del Patrimonio del Estado del Ministerio de Economía y Hacienda (en lo sucesivo, "Patrimonio del Estado") a causa de sus dificultades económicas. Esta empresa fabrica diversos productos textiles en una serie de factorías situadas en Sevilla y la zona circundante. Las dificultades económicas de Hytasa no desaparecieron con la nacionalización y se puso en marcha un programa de reestructuración financiado mediante una gran inyección de capital (6.600 millones de pesetas) realizada por el Estado, programa que duró hasta 1986.

3. Tras recibir una denuncia, la Comisión solicitó a las autoridades españolas, mediante escrito de 4 de abril de 1989, toda la información relativa a las presuntas aportaciones de capital realizadas por el Estado tras la adhesión de España a la Comunidad, el 1 de enero de 1986. El 24 de noviembre de 1989, las autoridades españolas informaron a la Comisión de que, desde 1986, Hytasa había recibido una aportación de capital de 7.100 millones de pesetas, procedente de fondos públicos.

4. El 30 de mayo de 1990, las autoridades españolas comunicaron a la Comisión que Hytasa se hallaba en proceso de privatización. El proyecto de privatización preveía una aportación de capital a la compañía de 4.300 millones de pesetas por parte del Patrimonio del Estado, un precio de venta de 100 millones de pesetas y un incremento de capital de 3.700 millones de pesetas por cuenta del comprador. Se puso en marcha un programa de recuperación en cinco años, que presuponía un ascenso de las ventas de un 29 % y una reducción de la mano de obra de un 30 %.

5. El 3 de agosto de 1990, la Comisión notificó al Reino de España su decisión de iniciar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado en relación con la aportación de capital de 7.100 millones de pesetas efectuada entre el 1 de enero de 1986 y 1988 y en relación con las condiciones de la privatización proyectada. En esta fecha, la privatización ya se había realizado, pues Hytasa fue vendida el 25 de julio de 1990 a dos empresas privadas introducidas en la industria textil: Hilaturas Gossypium, S.A., e Industria Textil del Guadiana, S.A.

6. En el procedimiento seguido al amparo del apartado 2 del artículo 93, el Reino de España alegó que las inyecciones de capital efectuadas entre 1986 y 1988 por un importe de 7.100 millones de pesetas no constituían ayudas de Estado, pues las inversiones realizadas por el Gobierno respondían a criterios razonables, que también hubieran dictado el comportamiento de un inversor privado. El Reino de España alegó asimismo que dichas aportaciones se debieron a circunstancias generadas con anterioridad a la adhesión de España a la Comunidad. En cuanto al proyecto de privatización, el Reino de España afirmó que no suponía una ayuda de Estado, por el hecho de que la empresa se vendió al mejor postor después de haber sido puesta a la venta en el mercado internacional. Alegó igualmente que para evaluar una empresa deben tenerse en cuenta las pérdidas de explotación registradas en el pasado reciente y el coste de la reducción de plantilla. El Reino de España expuso que incluso si la venta suponía una ayuda de Estado, dicha ayuda era compatible con el mercado común, ya que formaba parte de un programa de recuperación diseñado para propiciar la viabilidad económica de la empresa y que ésta estaba situada en Sevilla, zona clasificada por la Comisión entre las que pueden recibir ayudas de Estado de carácter regional.

7. Durante la segunda mitad del año 1990 y la primera mitad del año 1991 parecen haber tenido lugar largas negociaciones entre el Reino de España y la Comisión, en las que se instó a España a presentar un programa de reestructuración revisado para Hytasa. España presentó dicho programa a la Comisión el 13 de junio de 1991.

8. La Decisión 92/317/CEE de la Comisión (1) relativa a las ayudas concedidas por España a Hilaturas y Tejidos Andaluces, S.A., denominada actualmente Mediterráneo Técnica Textil, S.A., y a su comprador, fue adoptada el 25 de marzo de 1992. Según su artículo 1, las ayudas concedidas a Hytasa en forma de aportaciones de capital por valor de 7.100 millones de pesetas durante el período 1986-1988 fueron otorgadas de forma ilegal, por haberse infringido las normas de procedimiento establecidas en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Este artículo establece después que, no obstante, dichas ayudas cumplen los requisitos previstos en la letra c) del apartado 3 del artículo 92, y, por dicha razón, son compatibles con el mercado común.

9. El artículo 2 de dicha Decisión dispone que la ayuda de Estado de 4.200 millones de pesetas contenida en la aportación de capital realizada por el Patrimonio del Estado a Hytasa antes de la privatización de dicha empresa en julio de 1990 es ilegal, dado que fue concedida en infracción del apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Se llega a la cifra de 4.200 millones de pesetas deduciendo los 100 millones de pesetas desembolsados por la adquisición de Hytasa de los 4.300 millones de pesetas aportados por el Patrimonio del Estado. El párrafo segundo del artículo 2 declara que dicha ayuda no cumple ninguno de los requisitos necesarios para la aplicación de alguna de las excepciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 92, por lo que resulta incompatible con el mercado común.

10. El artículo 3 de la Decisión obliga al Patrimonio del Estado a recuperar de Mediterráneo Técnica Textil, S.A. (antes Hytasa), la ayuda de 4.200 millones de pesetas de conformidad con los procedimientos y con las disposiciones de la legislación nacional, en particular con las relativas a los intereses de demora.

11. Según el artículo 4 de la Decisión mencionada, no podrá ejecutarse ningún tipo de acuerdo que prevea la compensación de los compradores por parte del Estado o del Patrimonio del Estado como consecuencia de la obligación de reembolso de la ayuda.

12. El artículo 5 impone al Gobierno español la obligación de informar a la Comisión, en el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la Decisión, de las medidas adoptadas para cumplir lo dispuesto en ella.

13. Mediante recurso presentado en el Tribunal de Justicia el 19 de junio de 1992, el Reino de España solicitó que se anularan los artículos 2, 3, 4 y 5 de la citada Decisión. En apoyo del mismo se invocan cinco motivos que paso a examinar por separado.

Primer motivo

14. Mediante el primer motivo, el Reino de España rebate la declaración de la Comisión de que la "intervención financiera" efectuada con motivo de la privatización era ilegal por cuanto se habían infringido las normas de procedimiento previstas en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. El Reino de España destaca que en la parte V de la Decisión impugnada la Comisión afirmó:

"Por lo que se refiere a la legalidad de las ayudas concedidas a Hytasa con arreglo al Derecho comunitario, debe concluirse que son ilegales, puesto que el Gobierno español no las notificó previamente a la Comisión, tal como prevé el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE."

El Reino de España alega que la Comisión fue informada de las características esenciales de la intervención financiera el 30 de mayo de 1990; que el 25 de junio de 1990 se le comunicaron los elementos esenciales del contrato de venta de Hytasa y el 6 de julio de 1990, las cifras esenciales del programa de reestructuración. El Reino de España destaca que estas notificaciones tuvieron lugar antes del 25 de julio de 1990, fecha de la firma del contrato de venta, y antes de que la Comisión le notificara, el 3 de agosto de 1990, la Decisión de iniciar el procedimiento a que se refiere el apartado 2 del artículo 93 del Tratado.

15. La Comisión señala con razón que este motivo es claramente infundado con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado, el cual establece:

"La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 92, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva."

Por tanto, el mero hecho de que un Estado miembro haya notificado un proyecto dirigido a conceder ayudas no le autoriza a ejecutarlo de forma inmediata. Debe esperar a que la Comisión adopte una decisión definitiva. La Comisión debe actuar con la debida diligencia y no puede hacer esperar a un Estado miembro indefinidamente. Tras un examen preliminar, debe decidir con rapidez si efectúa o no un examen completo de la ayuda a la luz del apartado 2 del artículo 93 del Tratado. El Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Lorenz/Alemania (2) que la Comisión no actúa con la diligencia debida si en el plazo de dos meses no decide si va a iniciar o no un examen completo con arreglo al apartado 2 del artículo 93. Transcurrido este plazo, el Estado miembro puede ejecutar el proyecto; sin embargo, los imperativos de seguridad jurídica exigen que se avise previamente a la Comisión.

16. En el presente caso, se desprende claramente de la Decisión impugnada y de la relación de hechos expuesta en el recurso presentado por el Reino de España que la Comisión no fue informada sobre el proyecto de privatización de Hytasa hasta el 30 de mayo de 1990 y que las condiciones de venta no le fueron comunicadas hasta el 25 de junio de 1990. Los detalles del programa de recuperación no le fueron comunicados hasta el 9 de julio de 1990. Por tanto, es evidente que el Reino de España no podía proceder a la venta el 25 de julio de 1990. Al hacerlo, se infringieron de forma manifiesta las normas de procedimiento previstas en el artículo 93 del Tratado.

Segundo motivo

17. El Reino de España sostiene que la aportación de capital recibida por Hytasa antes de su privatización no constituye una ayuda de Estado por las razones siguientes.

18. En primer lugar, existía un equilibrio razonable entre los beneficios y las cargas previstos en el contrato de venta de Hytasa. La Comisión simplifica excesivamente los hechos cuando afirma que la única obligación aceptada por el adquirente de Hytasa era el pago del precio de 100 millones de pesetas a cambio de la compra de una empresa que acababa de recibir una inyección de capital de 4.300 millones de pesetas. Los compradores se comprometieron también a llevar a cabo un programa de reestructuración para propiciar la viabilidad de la empresa. Este proyecto les obligaba a acometer un plan de inversiones de 2.500 millones de pesetas y una reducción de plantilla que representaba un coste suplementario de 2.040 millones de pesetas. En el contrato de venta consta también la renuncia de los compradores a una reclamación de Hytasa contra el Estado por importe de 822.750.396 pesetas. Dicha reclamación había sido reconocida por el Tribunal Supremo español.

19. El Reino de España alega que, desde el punto de vista del Patrimonio del Estado, la privatización supuso para el Estado unos beneficios muy superiores al simple precio de venta de 100 millones de pesetas que había recibido. La alternativa a la privatización era la liquidación que habría exigido un desembolso de 5.312.600.000 pesetas. El Reino de España llega a esta cifra teniendo en cuenta el valor ajustado del activo de la compañía (8.741.800.000 pesetas), el valor ajustado de su pasivo (6.388 millones de pesetas) y el coste de los despidos (7.666.400.000 pesetas): véase el informe que figura en el Anexo VI al escrito de recurso, en la página 19. Por consiguiente, el Reino de España aduce que desde el punto de vista estrictamente financiero °es decir, sin tener en cuenta los costes sociales que supondría la liquidación de Hytasa°, el proyecto de privatización era beneficioso para el Patrimonio del Estado.

20. El Reino de España alega asimismo que debe considerarse el menoscabo que sufriría la imagen del Patrimonio del Estado si Hytasa fuera objeto de liquidación.

21. En segundo lugar, Hytasa fue vendida al mejor postor con arreglo a un procedimiento conforme con el Derecho comunitario. Aquí, el Reino de España se remite a un pasaje de la Decisión impugnada en el que la Comisión declara que para garantizar que no existe ningún elemento de ayuda de Estado debe probarse no sólo que la empresa fue adjudicada al mejor postor, sino también que "la venta tuvo lugar en una licitación abierta e incondicional, es decir, mediante un procedimiento de licitación en el que se invite a cualquier posible comprador a presentar una oferta por la compañía, y sin que el Estado imponga condición alguna para formalizar la venta". (3) La Decisión impugnada sigue diciendo que el Estado español impuso determinadas condiciones a los compradores, "limitando temporalmente la enajenación de la participación adquirida".

22. El Reino de España alega que Hytasa fue ofrecida a 160 compradores potenciales, no todos españoles. Las condiciones del contrato no fueron fijadas de antemano, sino negociadas con los compradores. Son equilibradas, proporcionadas y guardan una relación directa con el objeto del contrato. La condición que prohíbe enajenar Hytasa durante un cierto período se impuso con la intención de evitar la especulación.

23. En tercer lugar, la inyección de capital efectuada a Hytasa por el Patrimonio del Estado constituye una acción que cualquier inversor privado habría realizado. El Reino de España cita la sentencia Bélgica/Comisión, (4) en la que el Tribunal de Justicia juzgó que un aumento de capital en una empresa de propiedad estatal financiado con fondos públicos no constituye una ayuda de Estado si la empresa habría podido obtener las sumas de que se trata en los mercados privados de capitales, esto es, "si, en circunstancias similares un socio privado habría procedido a una aportación de capital semejante, basándose en las posibilidades previsibles de rentabilidad y haciendo abstracción de cualquier consideración de tipo social o de política regional o sectorial". (5)

24. El Reino de España alega que cualquier inversor privado hubiera aceptado pagar una cantidad de 3.377.300.000 pesetas (es decir, 4.200 millones de pesetas menos 822.700.000 pesetas, (6) que es la deuda reconocida en sentencia a la que se ha hecho alusión en el punto 18) para desembarazarse de la compañía cuya previsión de pérdidas para los tres años siguientes era de 5.000 millones de pesetas y que sólo podría haberse liquidado a un coste de 5.312.600.000 pesetas. El Reino de España afirma que en la sentencia Italia/Comisión (ENI-Lanerossi) (7) el Tribunal de Justicia aceptó la aportación de capital de una sociedad matriz con el fin de permitir que el cese de las actividades de una de sus filiales se produjera en las mejores condiciones, y que una de las consideraciones más importantes tenidas en cuenta fue el mantenimiento de la imagen de la sociedad matriz. La imagen del Patrimonio del Estado sufriría un grave perjuicio si cerrara una de sus empresas en una zona deprimida desde el punto de vista social y con un alto porcentaje de desempleo. Una empresa privada en la misma situación que el Patrimonio del Estado sería también sensible a la presión sindical o política.

25. En cuarto lugar, la Decisión impugnada no acredita que el mercado comunitario de los productos acabados de algodón y de lana se viera afectado por la operación financiera llevada a cabo por el Patrimonio del Estado. La Decisión recurrida se refiere exclusivamente al mercado de hilados y tejidos. Tras la venta de Hytasa, dicha empresa dejará de suministrar tales productos y se convertirá en consumidor de los mismos. En lo que respecta a los productos acabados, sobre los que Hytasa va a concentrar sus actividades en el futuro, la Comisión se limita a lamentarse °en la Decisión impugnada° de la falta de estadísticas.

26. Considero que ninguna de las alegaciones anteriores puede desvirtuar la declaración de la Comisión según la cual la acción del Gobierno español, consistente en inyectar a una empresa estatal 4.300 millones de pesetas procedentes de fondos públicos y simultáneamente estipular la venta de la compañía por 100 millones de pesetas, equivale a la concesión de una ayuda de Estado.

27. En cuanto a la alegación de que existía un equilibrio razonable entre los beneficios y las cargas previstos en el contrato de venta de Hytasa, opino que no es la forma más adecuada de enfocar la cuestión de si el Gobierno español concedió una ayuda de Estado a los compradores de Hytasa o la cuestión del importe de la ayuda estatal concedida. Dichas cuestiones deben responderse no tanto en función de los beneficios conferidos (o de las cargas impuestas) al supuesto receptor de la ayuda, sino en función del coste neto que la operación supuso para el Estado. El enfoque adoptado por el Reino de España haría casi imposible, en las circunstancias del presente caso, cuantificar la ayuda financiera prestada a los compradores de Hytasa, habida cuenta de que algunas de las cargas presuntamente asumidas por éstos no pueden medirse en términos pecuniarios.

28. Si bien se sugiere en ocasiones que la ayuda financiera prestada por el Estado debe ser gratuita para poder calificarla de ayuda de Estado, (8) la tesis más plausible es indudablemente que existe ayuda de Estado siempre que un Estado miembro aporte a una empresa un capital que, en circunstancias normales, un inversor privado no aportaría aplicando criterios normales de mercado, abstracción hecha de consideraciones de orden social, político o filantrópico.

29. El Reino de España reconoce que el "criterio del inversor privado" es el criterio esencial, pero intenta demostrar que su acción era coherente con dicho criterio ya que la única alternativa °a saber, la liquidación de Hytasa° habría resultado más gravosa para el Estado. El fallo de esta alegación es que, como Hytasa se constituyó como sociedad anónima, el Patrimonio del Estado, en tanto que propietario de su capital social, no habría tenido que aportar más dinero a la sociedad durante el proceso de liquidación. Si el pasivo de la empresa sobrepasaba su activo, los acreedores no podrían haberse dirigido contra el Patrimonio del Estado para obtener el pago de la diferencia. Como destaca acertadamente la Comisión, debe establecerse una distinción entre las obligaciones del Patrimonio del Estado, como propietario del capital social de Hytasa, y las obligaciones del Estado español como garante de las prestaciones de seguridad social y de desempleo. Este último tipo de obligación no puede tenerse en cuenta a efectos del criterio del inversor privado.

30. Vistas las cosas desde esta óptica, muchas de las cuestiones ampliamente debatidas por las partes pierden relevancia. Es indudable que el hecho admitido de que Hytasa fuera vendida al mejor postor mediante un procedimiento de licitación correcto es irrelevante. Que otras empresas se negaran a hacerse cargo de Hytasa, a menos que el Estado efectuara una contribución financiera aún mayor como incentivo, no demuestra que las condiciones pactadas con el adjudicatario no constituyan una ayuda de Estado. También es improcedente, a mi juicio, la alegación basada en la necesidad de salvaguardar la imagen del Patrimonio del Estado. Es difícil aceptar que un "holding" estatal se preocupe tanto por el perjuicio que sufriría su imagen global como consecuencia del fracaso de una de sus empresas que ofrezca, sólo por esa razón, enormes sumas a una empresa privada como incentivo para que se haga cargo de la misma.

31. Más dificultad presenta la cuestión de la deuda de 822.750.396 pesetas, reconocida en sentencia, presuntamente contraída por el Estado español con Hytasa, a la que los adquirentes de la empresa aceptaron renunciar según las cláusulas del contrato de venta. En principio, si el Estado español debía a Hytasa una cierta suma de dinero como consecuencia de una transacción comercial normal (y por tanto no como resultado de un compromiso de concesión de algún tipo de ayuda de Estado) y si los compradores de Hytasa aceptaron renunciar a dicha reclamación, sería lógico computar dicha cantidad al calcular el importe de la ayuda concedida a Hytasa. (Este tema no afecta, naturalmente, a la cuestión de si Hytasa y sus compradores obtuvieron ayudas de Estado; afecta tan sólo a la cuantificación de la ayuda.) Sin embargo, como señala la Comisión, el Reino de España no expuso claramente este asunto a la Comisión durante el procedimiento seguido al amparo del artículo 93 del Tratado. La Comisión sólo tenía conocimiento de que una cláusula del contrato de venta preveía la renuncia de posibles derechos contra el Estado reconocidos en una sentencia del Tribunal Supremo. En consecuencia, no alcanzo a comprender cómo puede anularse, siquiera parcialmente, por este motivo, la Decisión adoptada por la Comisión al término de dicho procedimiento.

32. La última cuestión que suscita el segundo motivo alegado por el Reino de España es si la ayuda concedida a Hytasa afectó al comercio entre los Estados miembros. La pertinencia de esta cuestión resulta del hecho de que el apartado 1 del artículo 92 del Tratado prohíbe las ayudas otorgadas por los Estados sólo en la medida en que produzcan tal efecto.

33. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce claramente que el requisito del efecto sobre el comercio entre los Estados miembros se cumple fácilmente. En la sentencia Philip Morris/Comisión, (9) el Tribunal de Justicia declaró:

"Cuando una ayuda estatal fortalece la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten con ésta en el mercado intracomunitario, se debe considerar que dicha ayuda afecta a las empresas competidoras."

34. Es obvio que una ayuda de Estado puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros si el beneficiario, cuya competitividad resulta fortalecida por la ayuda, exporta una cantidad considerable de mercancías a otros Estados miembros. La ayuda puede producir este mismo efecto en el caso de que el beneficiario no exporte mercancías a otros Estados miembros, en la medida en que la ayuda le permita aumentar su producción y reducir así el mercado potencial de mercancías importadas de otros Estado miembros. (10) La ayuda puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros incluso en aquellos casos en que el beneficiario exporta la práctica totalidad de su producción fuera de la Comunidad, teniendo en cuenta la "interdependencia de los mercados en los que actúan las empresas comunitarias". (11)

35. En el presente asunto, el Estado desembolsó importantes sumas de dinero para evitar la desaparición de una fábrica textil que no habría podido sobrevivir si se hubiera permitido a las fuerzas del mercado operar libremente. El resultado es que dicha empresa fabricará grandes cantidades de productos para su venta en España, en otros Estados miembros o fuera de la Comunidad. Los productos de que se trata son los tejidos y productos acabados de lana y algodón. No es preciso una gran cantidad de estadísticas o volúmenes de informes de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) para saber que dichos productos son exportados tanto a otros países de la Comunidad como fuera de ella: chaquetas, pantalones, faldas y camisas fabricadas en Sevilla pueden satisfacer las necesidades del consumidor de Hamburgo, París y Atenas, al igual que sábanas, toallas, manteles y servilletas producidas en Lancashire pueden llegar a los hogares andaluces. Estimo que, en las circunstancias del presente caso, no cabe alegar seriamente que la ayuda concedida a los compradores de Hytasa no haya afectado de forma apreciable al comercio entre los Estados miembros.

Tercer motivo

36. El Reino de España alega que, aunque la inyección de capital llevada a cabo por el Patrimonio del Estado y la venta simultánea de Hytasa constituyeran una ayuda de Estado, ésta debería haberse declarado compatible con el mercado común según lo previsto en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.

37. El Reino de España afirma, en primer lugar, que parece ser un hecho admitido que Sevilla es, en principio, una región que puede recibir ayudas de Estado con arreglo a lo dispuesto en la letra a) del apartado 3 del artículo 92, la cual permite conceder ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida es anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo.

38. El Reino de España reprocha a la Comisión el haber declarado en la Decisión impugnada que el importe de la ayuda concedida (4.200 millones de pesetas, según la Comisión) superaba con mucho la suma invertida por los compradores de Hytasa (2.500 millones de pesetas). Afirma que se exigió a los compradores la puesta en marcha de un plan de recuperación para Hytasa y un gasto de 2.040 millones de pesetas, aproximadamente, a fin de amortizar 314 puestos de trabajo.

39. El Reino de España alega que la ayuda está justificada en virtud de lo dispuesto en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 porque sus beneficiosos efectos sobre la región sevillana, en la cual se conservaron 700 puestos de trabajo, compensaron los efectos negativos provocados por una mínima distorsión de la competencia.

40. La parte demandante aduce asimismo que la ayuda es justificable al amparo de la letra c) del apartado 3 del artículo 92, según la cual pueden considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.

41. La preocupación esencial a lo largo de todo el proceso de privatización era, según el Gobierno español, la de restablecer la viabilidad de la compañía mediante un cambio sustancial en la orientación de su producción, la aportación de un valioso "know-how" (conocimientos secretos no patentados), diseño, moda e innovación tecnológica. El programa de recuperación preveía una importante reducción de la plantilla de Hytasa: el número de trabajadores debía reducirse de 1.034 a 720. La compañía debía disminuir su producción de hilados y tejidos en cantidades que oscilaban entre el 20,8 % y el 30,2 % y la venta de dichos productos debía cesar por completo (dado que la producción sería destinada a uso interno para la fabricación de los productos acabados). En el futuro, la empresa se concentraría en la fabricación de productos acabados.

42. El Reino de España critica la afirmación de la Comisión según la cual el programa de recuperación no era el adecuado para restablecer la viabilidad de la empresa. El Reino de España cita la sentencia Intermills/Comisión, (12) en la que el Tribunal de Justicia estimó que la Comisión no había demostrado "por qué la acción del demandante sobre el mercado, como consecuencia de la reorientación de su producción a raíz del otorgamiento de la ayuda, sería capaz de alterar las condiciones de los intercambios hasta tal punto que la desaparición de la empresa hubiera sido preferible a su saneamiento". (13)

43. Procede destacar que el Reino de España ha invocado las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado. Habida cuenta de que ambas disposiciones permiten considerar compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo de ciertas regiones, existe una evidente coincidencia entre ellas. Existen, sin embargo, algunas diferencias importantes: en particular, la letra a) contempla únicamente las ayudas regionales, y su aplicación se limita a aquellas "regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo"; la letra c), en cambio, permite a la Comisión autorizar, además de ayudas regionales (que en la letra c) no están limitadas a regiones especialmente desfavorecidas), ayudas sectoriales, es decir, ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades. Por consiguiente, la letra c) tiene una aplicación ilimitada desde el punto de vista geográfico, lo que probablemente explica por qué los autores del Tratado sometieron su aplicación a otra condición °que no figura en la letra a)° que las ayudas "no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común".

44. Estas dos disposiciones coinciden en que confieren a la Comisión un amplio margen de apreciación. En la sentencia Francia/Comisión, denominada "Boussac", (14) el Tribunal de Justicia declaró:

"Procede recordar que, en el ámbito del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación, cuyo ejercicio implica valoraciones de tipo económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario."

45. No se discute, en el presente asunto, que Sevilla sea una región aquejada de un grave subempleo, lo que significa que la letra a) del apartado 3 del artículo 92 es aplicable, en principio. Como he señalado con anterioridad, esta disposición no exige expresamente que la Comisión esté convencida de que la ayuda no alterará las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común. Esto no significa, por supuesto, que la Comisión puede descuidar totalmente el interés común al aplicar la letra a) del apartado 3 del artículo 92; pero la diferente redacción de las disposiciones de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 implica claramente que la Comisión debe conceder a los Estados miembros mayor libertad respecto a las ayudas otorgadas a empresas situadas en regiones que sufren una grave situación de subempleo. En la Decisión impugnada existen pocos indicios de que la Comisión haya efectuado tal distinción, aunque la Comisión haya tratado por separado la posible aplicación de las letras a) y c).

46. Las razones expuestas en la Decisión recurrida para negarse a aplicar la letra a) del apartado 3 del artículo 92 figuran en los párrafos séptimo, octavo, noveno y décimo de la parte VI de la Decisión. Los citaré en su totalidad:

"En cuanto a la ayuda estatal de 4.200 millones de pesetas a Hytasa, representada por la aportación de capital realizada justo antes de la venta de la compañía, la letra a) del apartado 3 del artículo 92 prevé una excepción para las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de desempleo. A este respecto debe señalarse que, aunque Hytasa se halla establecida en Sevilla, que es una región protegida con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 92, y cumple los requisitos para recibir ayuda regional, la decisión de otorgar la ayuda a Hytasa no se tomó al amparo de los programas de ayuda regional correspondientes, sino de acuerdo con decisiones específicas del Gobierno español, en forma de aportaciones discrecionales de capital.

Incluso si la ayuda en cuestión se considerase ayuda regional, no cumpliría tampoco los requisitos de compatibilidad fijados por la letra a) del apartado 3 del artículo 92, ya que la ayuda concedida en función de lo dispuesto por dicho artículo debe contribuir al desarrollo a largo plazo de la región °lo que, en este caso, significa que la ayuda debía servir como mínimo para restablecer la viabilidad de la compañía, objetivo que no se alcanzó en el caso de Hytasa, a juzgar por la información remitida hasta la fecha a la Comisión (este aspecto ya se ha tratado en la parte IV)° sin tener efectos negativos inaceptables sobre las condiciones de competencia en el interior de la Comunidad.

Por otra parte, es cierto que la ayuda de 4.200 millones de pesetas fue concedida por el Estado con la condición explícita de que Hytasa usara parte de la misma en inversiones. Este requisito constituye un imperativo aplicable a las ayudas para facilitar el desarrollo de determinadas áreas económicas, como se estableció en la Comunicación de 1979 de la Comisión sobre los principios de coordinación de los planes de ayuda regional. (15) No obstante, las ayudas concedidas a Hytasa no pueden considerarse simplemente por ello como automáticamente compatibles con el mercado común, dado que al concederse al margen de los regímenes de ayuda ya aprobados para esta región por la Comisión, esta última debe considerar la compatibilidad de las mismas con el mercado común con arreglo a sus propias circunstancias, verificando, entre otras cuestiones, que los proyectos de inversión objeto de las ayudas se ajusten al interés de la Comunidad en el sector de que se trate y que contribuyan a una reestructuración sólida de la empresa (estos dos aspectos se tratan más adelante).

En todo caso, la ayuda de 4.200 millones de pesetas supera ampliamente el nivel de inversiones de 2.500 millones de pesetas previsto por la compañía, lo que resulta inaceptable para las ayudas a la inversión."

47. No puede censurarse a la Comisión por estimar que las ayudas concedidas con arreglo a letra a) del apartado 3 del artículo 92 deben contribuir al desarrollo a largo plazo de la región de que se trate, sirviendo en casos como el presente para restablecer la viabilidad de la compañía. Cualquier otro enfoque daría paso a ayudas de funcionamiento, cuyas nefastas consecuencias son reconocidas por todos.

48. La cuestión clave, por consiguiente, es si el programa de reestructuración aceptado por los compradores de Hytasa puede alcanzar el resultado perseguido. Desgraciadamente, la motivación dedicada a este punto en la Decisión recurrida es extremadamente breve.

49. El pasaje antes citado no trata de explicar por qué el programa de reestructuración no lograría restablecer la viabilidad de Hytasa a largo plazo. Es cierto que en dicho pasaje se afirma en dos ocasiones que esa cuestión esencial se trata en otra parte de la Decisión. Por ejemplo, en el párrafo segundo del pasaje mencionado (párrafo octavo de la parte VI) se afirma que el fracaso en la consecución del objetivo de restablecer la viabilidad de la compañía se examinó en la parte IV. Y al final del penúltimo párrafo del pasaje citado (párrafo noveno de la parte VI) se afirma que las cuestiones de si los proyectos de inversión de Hytasa se ajustan al interés de la Comunidad y de si contribuyen a una reestructuración sólida de la empresa "se tratan más adelante".

50. En realidad, la parte IV versa sobre cuestiones totalmente diferentes, y presumo que la referencia a ésta parte es un error, ya que es la parte III la que aborda el tema de la solidez del programa de reestructuración. Analizaré brevemente la parte III. No es totalmente exacta la afirmación de que la cuestión de si los proyectos de inversión de Hytasa contribuyen a una reestructuración sólida de la empresa "se trata más adelante". El resto de la Decisión no da motivos para considerar que los proyectos de inversión no alcanzarían el resultado perseguido. Es cierto que la parte VI de la Decisión concluye con la afirmación de que la ayuda concedida a Hytasa altera las condiciones de los intercambios intracomunitarios en forma contraria al interés común "al no contribuir a una verdadera reestructuración que garantice plenamente la viabilidad de la empresa"; pero no se motiva esta afirmación. En realidad, los párrafos que preceden tratan aspectos muy diferentes del programa de reestructuración: atacan el programa alegando que no contempla la eliminación de activos productivos, lo que significa que la compañía podría volver a ampliar su campo de actividades recurriendo a la capacidad de producción que ha dejado de explotar, y critican la ejecución del programa alegando que el 1 de agosto de 1991 la reducción de plantilla sólo había afectado a 260 trabajadores, a algunos de los cuales a través de despidos temporales, lo que implicaba una vez más la posibilidad de una nueva ampliación del campo de actividades. Estos aspectos pueden ser significativos, en la medida en que afectan a la cuestión de si los compradores de Hytasa se habían comprometido verdaderamente a reducir a largo plazo las actividades de la compañía; sin embargo, no guardan relación con la cuestión esencial de si el programa de reestructuración podía restablecer o no la viabilidad de la empresa.

51. Respecto a la parte III de la Decisión, cabe decir que prácticamente no hace referencia alguna a la cuestión de por qué el programa de reestructuración no lograría restablecer la viabilidad de Hytasa. Esta parte se refiere a un programa de reestructuración revisado presentado por las autoridades españolas a la Comisión el 13 de junio de 1991. El programa contemplaba "cambios radicales en la política comercial y de producción de Hytasa". En especial, la empresa sólo vendería productos finales, producción que incrementaría entre el 50 % y el 320 %, en función del producto, y reduciría sus operaciones de hilado y tejido entre el 13 % y el 25 %. (16) Este mismo programa revisado preveía una mano de obra de 720 unidades y unos rendimientos de 716 millones de pesetas (el 9 % del margen sobre las ventas) durante el último año. Tras resumir así el programa revisado la Decisión impugnada dice:

"Una comparación entre los dos programas pone de relieve varios puntos que podrían suscitar dudas en cuanto a lo razonable de sus supuestos o de sus resultados; en realidad, las contradicciones entre ambos programas impiden a la Comisión dar por buena la positiva previsión final del programa revisado.

En particular, en el programa revisado, el Gobierno español no ofrece explicación alguna sobre los medios con que se pretende incrementar en un 23 % el valor global de las ventas, cuando al mismo tiempo la empresa va a dejar de vender los hilados y tejidos sin desbastar que todavía se contemplaban en el primer programa, y cuando, a grandes rasgos, va a mantener la venta de telas y productos acabados al mismo nivel que en el primer programa. Además, no se justifica la existencia de una mano de obra más numerosa (720 en lugar de 700) cuando se prevé una reducción de la producción."

52. Esta motivación parece absolutamente inadecuada, especialmente si se tiene en cuenta que la viabilidad de Hytasa a la luz del programa de reestructuración es una cuestión de crucial importancia. Si bien es cierto que en el ámbito del apartado 3 del artículo 92 del Tratado la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación, está obligada como mínimo a aportar una motivación coherente, aunque concisa, de sus declaraciones sobre este punto esencial.

53. Existen otros dos aspectos en los que la motivación de la Decisión impugnada resulta insuficiente.

54. Primero: La Decisión indica (en el párrafo décimo de la parte VI) que "la ayuda de 4.200 millones de pesetas supera ampliamente el nivel de inversiones de 2.500 millones de pesetas previsto por la compañía, lo que resulta inaceptable para las ayudas a la inversión." El Reino de España está en lo cierto, en mi opinión, cuando critica a la Comisión en el sentido de que debería haber tenido en cuenta no sólo los 2.500 millones de pesetas desembolsados en concepto de inversiones en sentido estricto, sino también los 2.040 millones de pesetas que los compradores de Hytasa tuvieron que desembolsar en concepto de gastos de despido. La Comisión mantiene que, al evaluar el importe de una ayuda, no tiene en cuenta el coste de la reducción de plantilla en una empresa. Este enfoque parece totalmente ilógico en el caso de una ayuda destinada a favorecer la reestructuración de una empresa deficitaria, reducir sus operaciones y hacerla viable económicamente. Si la viabilidad económica sólo puede restablecerse mediante la reducción de plantilla y ésta acarrea gastos de despido conforme a lo dispuesto en la normativa que ampara los derechos de los trabajadores, está justificado considerar dichos costes como parte esencial del programa de reestructuración; son tan necesarios como invertir en maquinaria nueva para adaptar la producción de la compañía.

55. Segundo: La Decisión expone (en el párrafo decimoquinto de la parte VI) que:

"[...] tras examinar minuciosamente el programa inicial de reestructuración de Hytasa y su versión revisada, la Comisión señaló que, incluso aunque estuvieran previstas varias reducciones de la producción y venta de bienes intermedios, éstas quedaban contrarrestadas en buena medida por el incremento de la producción y la venta de productos acabados. Como consecuencia de todo ello, la Comisión considera que el programa de reestructuración de Hytasa no contiene un compromiso de reducción de sus actividades que pueda considerarse compensatorio de las ayudas".

Este enfoque carece de lógica. Si Hytasa debía ser reestructurada a fin de restablecer su viabilidad económica, tenía que fabricar algún producto. El objetivo de toda la operación era suspender actividades que no eran rentables para la empresa y comenzar a producir bienes cuya venta le reportaría beneficios. Criticar el programa de reestructuración alegando que la reducción de la producción de productos intermedios por Hytasa quedaría compensada por los aumentos en la fabricación de productos acabados significa no entender el concepto de reestructuración.

56. A la vista de las deficiencias observadas en la motivación expuesta en la Decisión impugnada, estimo que procede anular el párrafo segundo del artículo 2 de la Decisión, el cual declara la ayuda concedida a Hytasa incompatible con el mercado común.

Cuarto motivo

57. Mediante su cuarto motivo, el Reino de España critica la incoherencia entre el enfoque adoptado por la Comisión respecto de la ayuda concedida durante el período comprendido entre 1986 y 1988 y el adoptado sobre la aportación de capital efectuada en la época de la privatización de Hytasa en 1990. En cuanto al primer período, la ayuda de 7.100 millones de pesetas fue considerada compatible con el mercado común por estar destinada a sentar las bases de una reestructuración definitiva y viable de la compañía con arreglo a un programa que preveía inversiones de racionalización por un valor de 5.000 millones de pesetas y unos costes en concepto de despidos de 700 millones de pesetas. En el segundo período, los compradores de Hytasa debían pagar 2.040 millones de pesetas por despidos e invertir 2.500 millones de pesetas, pero la Comisión no explica por qué esto no constituye una racionalización y una reestructuración que justifique una aportación del Estado de 4.200 millones de pesetas (3.377.300.000 pesetas si se tiene en cuenta la deuda del Patrimonio del Estado con Hytasa, a la que se renunció). La única razón que explicaría la diferencia de trato es que la primera ayuda era una respuesta a circunstancias generadas con anterioridad a la adhesión de España a la Comunidad. El Reino de España alega que la acción iniciada en 1990 era la culminación de un proceso que había comenzado en el período anterior y, por lo tanto, respondía asimismo a circunstancias anteriores a la adhesión. En resumen, para el Reino de España el hecho de dispensar un trato distinto a la ayuda concedida en 1986-88 y a la aportación de capital posterior constituye una arbitrariedad por parte de la Comisión. Alega que el no dar una motivación adecuada a la diferencia de trato infringe el artículo 190 del Tratado.

58. En vista de la conclusión a la que he llegado en el tercer motivo, abordaré el presente motivo de forma sucinta.

59. Por deficiente que sea su motivación, no creo que la Decisión impugnada deba anularse basándose únicamente en la diferencia de trato entre las primeras ayudas y las últimas. Cabe alegar que la Comisión mostró una benevolencia excepcional en relación con las ayudas concedidas entre 1986 y 1988. Apoyándose en una visión retrospectiva, podría cuestionarse la declaración de que dicha ayuda representaba un esfuerzo mayor por sentar las bases de una reestructuración definitiva y viable de la compañía. Sin embargo, el hecho de que la Comisión se mostrara benevolente con la primera ayuda no significa que debiera serlo en la misma medida con la ayuda concedida en julio de 1990. Por el contrario, la Comisión podía pensar que en los primeros años de pertenencia de España a la Comunidad debía adoptarse una actitud más indulgente con las autoridades españolas y con las empresas afectadas, a fin de concederles un período de gracia en el que se familiarizaran con las normas del Tratado. Por la misma razón, la Comisión podía considerar que en julio de 1990 ya habían desaparecido los motivos para un trato especial.

Quinto motivo

60. El quinto y último motivo se refiere a la obligación de recuperar la ayuda declarada incompatible con el mercado común. El Reino de España sostiene que esta obligación es contraria al principio de proporcionalidad y que la Decisión impugnada no contiene una motivación suficiente para imponer tal obligación. Alude igualmente a la confianza legítima de los beneficiarios de la ayuda. Alega que el perjuicio causado por la ayuda a la libre competencia no revestía suficiente gravedad para justificar una acción que podría provocar la liquidación de una empresa viable y generar con ello un aumento del desempleo en una región deprimida socialmente.

61. Es obvio que si el párrafo segundo del artículo 2 de la Decisión recurrida fuere anulado, como acabo de proponer, ello implicaría automáticamente la nulidad de las disposiciones que obligan a las autoridades españolas a recuperar la ayuda (artículo 3) y a evitar la ejecución de cualquier tipo de acuerdo por el cual dichas autoridades deban compensar a los compradores de Hytasa como consecuencia de una obligación impuesta por la Decisión (artículo 4). El artículo 5, que impone al Gobierno español la obligación de informar a la Comisión de las medidas adoptadas para cumplir lo dispuesto en la Decisión, tampoco se aplicaría.

62. Estimo que si, no obstante, el Tribunal de Justicia confirmara la declaración de la Comisión de que la ayuda era incompatible con el mercado común, las disposiciones que obligan a las autoridades españolas a recuperar la ayuda no pueden anularse por ninguna de las razones alegadas en el quinto motivo.

63. Hay que tener en cuenta, esencialmente, que la cuestión de la recuperación nunca se plantearía si los Estados miembros cumplieran con su obligación de informar a la Comisión de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación, según lo previsto en la primera frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, y con su obligación de no ejecutar proyectos destinados a conceder ayudas hasta que la Comisión haya adoptado una decisión definitiva, como establece la última frase del apartado 3 del artículo 93. Allí donde los Estados miembros hacen caso omiso de estas obligaciones, la prohibición de otorgar ayudas de Estado prevista en el apartado 1 del artículo 92 quedaría desprovista de eficacia si la Comisión no estuviera facultada para exigir la recuperación de la ayuda considerada incompatible con el mercado común. En consecuencia, resulta fútil acogerse al principio de proporcionalidad como motivo para no recuperar dicha ayuda. Las acciones que son necesarias para garantizar la eficacia de una de las principales prohibiciones del Tratado no pueden ser contrarias al principio de proporcionalidad. En la sentencia Bélgica/Comisión, antes citada, (17) el Tribunal de Justicia reconoció expresamente que la recuperación de una ayuda estatal ilegalmente otorgada no puede en principio considerarse desproporcionada en relación con los objetivos de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado.

64. El hecho de que el Reino de España intente apoyarse en la confianza legítima de los beneficiarios de la ayuda es igualmente improcedente. En la sentencia Comisión/Alemania (BUG-Alutechnik), (18) el Tribunal de Justicia declaró que aquel Estado miembro cuyas autoridades hayan concedido una ayuda infringiendo las normas de procedimiento previstas en el artículo 93 no podrá invocar la confianza legítima de los beneficiarios para incumplir la obligación de adoptar las medidas necesarias al objeto de ejecutar la Decisión de la Comisión mediante la cual se le ordene recuperar la ayuda. (19) En esta misma sentencia, el Tribunal de Justicia estimó que las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando ésta se conceda con observancia del procedimiento que prevé el artículo 93. El Tribunal de Justicia señaló que todo agente económico diligente estará normalmente en condiciones de comprobar si el referido procedimiento ha sido observado. (20)

65. Respecto a la exigencia de motivación, cabe destacar que la Decisión impugnada se refería (en la parte VII) al asunto Deufil/Comisión (21) y al asunto Tubemeuse. Dichas sentencias establecen claramente los principios aplicables. La Decisión declara asimismo que la recuperación de la ayuda era necesaria para restablecer el statu quo, suprimiendo todo beneficio financiero de que haya disfrutado indebidamente la compañía beneficiaria de la ayuda ilegal, a partir de la fecha en que se pagó dicha ayuda. Esta motivación es más que suficiente, en mi opinión.

Asunto C-279/92 (Imepiel)

66. Industrias Mediterráneas de la Piel (en lo sucesivo, "Imepiel") es una fábrica de curtidos y de calzado, cuyas instalaciones están situadas en Vall d' Uxó, provincia de Castellón. El Estado español se hizo cargo de la empresa en 1976, momento en el que ésta se encontraba al borde de la quiebra. A partir de esa fecha, el 99,94 % de su capital pasó a ser propiedad del Patrimonio del Estado. Durante el período de propiedad estatal la compañía registró pérdidas. En los diez años transcurridos hasta 1987, las pérdidas ascendieron a 12.700 millones de pesetas.

67. A través de varios informes aparecidos en la prensa en diciembre de 1987, la Comisión tuvo conocimiento de que las autoridades españolas habían elaborado un plan de recuperación de la empresa y concedido una aportación de capital por importe de 1.400 millones de pesetas para cubrir las pérdidas sufridas en el ejercicio de 1987. En una reunión mantenida con la Comisión el 9 de junio de 1988, las autoridades españolas le informaron de que se había realizado otra aportación de capital de 1.929 millones de pesetas para el ejercicio de 1988, destinada a la reestructuración de la empresa mediante una reducción de plantilla.

68. En 1988, tuvieron lugar diversas reuniones entre la Comisión y las autoridades españolas. Hubo asimismo intercambio de correspondencia. El objeto de las discusiones era el plan de viabilidad de Imepiel. En carta de 14 de diciembre de 1988, la Comisión informó a las autoridades españolas de la iniciación de un procedimiento al amparo del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, relativo a la aportación de 3.329 millones de pesetas a Imepiel realizada por el Estado español. Al responder a la carta de la Comisión, el 25 de enero de 1989, las autoridades españolas alegaron que los fondos concedidos a Imepiel entre 1986 y 1988 debían considerarse en el marco de un plan de recuperación en tres años que culminaría con la privatización de la empresa. Los objetivos del plan eran, entre otros, los siguientes:

1) Conseguir la rentabilidad de la empresa en tres años.

2) Una reducción de la capacidad: en el caso del calzado, de 3,2 millones de pares al año a 1,74 millones de pares; en el caso de los curtidos, de 20 millones de pies cuadrados al año a 14,1 millones de pies cuadrados.

3) Reducción de la plantilla de 1.457 a 627 empleados.

69. El 17 de marzo de 1989, se informó a la Comisión sobre una oferta de compra de la empresa presentada por un grupo de empresarios españoles. La oferta exigía una ayuda financiera estatal suplementaria de 23.000 millones de pesetas.

70. El 24 de enero de 1990, y tras un nuevo intercambio de correspondencia mantenido entre las autoridades españolas y la Comisión durante el año 1989, esta Institución fue informada de los últimos detalles del plan de privatización propuesto. El comprador era una empresa denominada Círculo de Financiación y Gestión, S.A., con un capital social de 2.500 millones de pesetas, desembolsado en un 25 %. El precio de venta era de 100 millones de pesetas. El comprador debía conservar la propiedad de Imepiel durante al menos tres años. El Patrimonio del Estado debía realizar una aportación de capital de 8.500 millones de pesetas. El comprador pretendía aumentar la producción de calzado (de 1.250.000 pares en 1989 a 3.445.000 pares en 1994) y de curtidos (de 8.600.000 a 15.500.000 pies cuadrados).

71. En una reunión celebrada el 26 de enero de 1990, la Comisión informó a las autoridades españolas de que el plan de reestructuración era inaceptable debido al aumento de producción. No obstante, Imepiel fue privatizada el 2 de febrero de 1990.

72. La Comisión amplió posteriormente el procedimiento iniciado al amparo del apartado 2 del artículo 93 del Tratado a fin de reflejar, entre otros, la aportación de capital de 8.500 millones de pesetas que debía realizarse con ocasión de la privatización.

73. En el procedimiento seguido con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado, los Gobiernos de Alemania, Dinamarca, Italia, Portugal y del Reino Unido pusieron objeciones a la ayuda financiera prestada a Imepiel por las autoridades españolas. La British Footwear Manufacturers Federation también planteó objeciones, destacando que las exportaciones españolas de calzado al Reino Unido habían aumentado y que el calzado español competía en el nivel más bajo del mercado, en el cual la competencia se basa en el precio más que en la calidad.

74. El 25 de marzo de 1992, la Comisión adoptó la Decisión 92/318/CEE, relativa a las ayudas concedidas por España a Industrias Mediterráneas de la Piel, S.A. (Imepiel). (22) Su artículo 1 declaraba que las ayudas concedidas entre 1986 y 1988, por valor de 6.029 millones de pesetas, se otorgaron de forma ilegal, pues se concedieron en infracción de las normas de procedimiento establecidas en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. No obstante, dichas ayudas fueron declaradas compatibles con el mercado común, debido a que cumplían los requisitos establecidos en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.

75. Según el artículo 2 de dicha Decisión, la ayuda estatal de 8.400 millones de pesetas (es decir, la aportación de capital de 8.500 millones de pesetas menos el producto de la venta de 100 millones de pesetas), contenida en la aportación de capital realizada por el Patrimonio del Estado a Imepiel de forma simultánea a su privatización el 2 de febrero de 1990, es ilegal, pues el Gobierno español la concedió en infracción de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Este mismo artículo declara después que dicha ayuda no cumple ninguno de los requisitos necesarios para la aplicación de alguna de las excepciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado, por lo que resulta incompatible con el mercado común.

76. El artículo 3 de la Decisión obliga al Patrimonio del Estado a recuperar de los beneficiarios la ayuda de 8.400 millones de pesetas de conformidad con los procedimientos y disposiciones de la legislación nacional, en particular de acuerdo con las relativas a los intereses de demora exigibles en concepto de deudas con el Estado que debían computarse desde la fecha en que se concedió la ayuda ilegal.

77. El artículo 4 impone al Gobierno español la obligación de informar a la Comisión, en el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la Decisión, de las medidas que haya adoptado para cumplir lo dispuesto en ella.

78. Mediante escrito presentado en el Tribunal de Justicia el 19 de junio de 1992, el Reino de España solicitó que se anularan los artículos 2, 3, 4 y 5 (23) de la Decisión 92/318.

79. En apoyo de su recurso, el Reino de España alegó seis motivos. Los examinaré uno por uno.

Primer motivo

80. El Reino de España aduce que la inyección de capital realizada a Imepiel en el momento de la privatización no constituye una ayuda de Estado habida cuenta de que el Patrimonio del Estado adoptó el comportamiento normal de un inversor privado. A la vista de la situación en que se encontraba Imepiel, el Estado sólo tenía dos opciones: enajenar o liquidar la empresa. El coste de la liquidación superaba con mucho el coste de la privatización. En particular, el Patrimonio del Estado tendría que haber desembolsado 7.900 millones de pesetas en concepto de despido de una plantilla de 1.450 trabajadores. El Reino de España se refiere asimismo al coste de los "seguros de desempleo con cargo al Estado" y al coste de la financiación de "ayudas públicas para la regeneración del tejido industrial". Y concluye que, por consiguiente, "los costes económicos derivados de las consecuencias sociales de la liquidación" habrían sobrepasado con creces lo que supusieron las aportaciones de capital criticadas por la Comisión y alega que el área afectada es una "zona especialmente deprimida en la que el 80 % del empleo depende de la fábrica de Imepiel".

81. Las alegaciones expuestas en relación con este motivo se asemejan a las formuladas en el segundo motivo invocado en el asunto C-278/92. Por razones análogas a las referidas en los puntos 26 a 30 de las presentes conclusiones, estas alegaciones son claramente infundadas. Un inversor privado normal no aportaría 8.500 millones de pesetas al capital de una empresa y estipularía simultáneamente la venta de la compañía por 100 millones de pesetas. En el asunto presente, se deduce claramente del escrito de recurso presentado por el Reino de España que éste estaba aplicando mal el criterio del inversor privado, pues incluyó en el coste de la liquidación de Imepiel el coste de los seguros de desempleo con cargo al Estado y el coste de las ayudas públicas para la regeneración del tejido industrial. Es obvio que estos factores de coste carecen de relevancia a efectos del criterio del inversor privado.

Segundo motivo

82. El Reino de España señala que el apartado 1 del artículo 92 del Tratado declara que serán incompatibles con el mercado común las ayudas que "falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones" y "en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros".

83. El Reino de España considera que la aportación de capital efectuada por el Patrimonio del Estado no distorsiona la competencia entre los Estados miembros. La parte de Imepiel en el mercado europeo es marginal y las aportaciones en litigio no han provocado ninguna discriminación contra las empresas competidoras. Aporta cifras concretas a fin de evaluar la parte de Imepiel en el mercado: tras la privatización, su cuota era de un 1,5 % en el mercado español y de un 0,8 % en el mercado comunitario; desde 1988, su producción no había superado el 0,2 % de la producción comunitaria global.

84. El Reino de España subraya igualmente que el capital aportado por el Estado estaba destinado a liquidar las deudas anteriores de Imepiel. Su finalidad era sanear financieramente la empresa y permitir su subsistencia.

85. Este motivo es claramente infundado. A la vista de los hechos referidos en la Decisión impugnada, no puede mantenerse seriamente que la concesión de 8.400 millones de pesetas a Imepiel no amenazaba "falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones" o que no afectaría a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Como consecuencia de la ayuda concedida, una empresa deficitaria pudo subsistir y planificar un aumento muy importante de su producción: su producción de calzado debía aumentar de 1.250.000 pares en 1989 a 3.445.000 pares en 1994, y su producción de curtidos, de 8.600.000 a 15.500.000 pies cuadrados durante el mismo período. Estas cantidades de producción son muy sustanciales y podían satisfacer las necesidades de los consumidores en España, en otros Estados miembros o en países terceros. Las consideraciones antes expuestas en los puntos 33 a 35 son igualmente aplicables al comercio del calzado.

86. Si bien la parte de Imepiel en el mercado total del calzado en la Comunidad, el cual asciende a 1.290 millones de pares, puede ser pequeña en términos de porcentaje, ello se debe a la fragmentación del sector de fabricación del calzado, el cual cuenta, según la Decisión impugnada, con unas 15.000 empresas de un promedio de 24 trabajadores. En consecuencia, Imepiel es un fabricante destacado. Además, como indicó la Comisión en la Decisión impugnada, el comercio intracomunitario representa el 42 % de la producción comunitaria. En tales circunstancias, una ayuda que permite a una fábrica en crisis no sólo subsistir sino duplicar su producción no podía dejar de afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

87. Respecto a la alegación de que el capital aportado por el Estado estaba destinado a liquidar las deudas anteriores de Imepiel, debo manifestar su improcedencia. Sin la ayuda, la compañía tendría que haber recurrido a otras fuentes de financiación a fin de liquidar dichas deudas y es posible que no hubiera podido sobrevivir. Se mire como se mire, es evidente que la ayuda contribuyó a fortalecer la posición de Imepiel en el mercado.

88. En cuanto a la alegación de que la ayuda no ha provocado ninguna discriminación frente a las empresas competidoras, hay que decir que resulta simplemente absurda. El rasgo que caracteriza a las ayudas de Estado es que falsean la competencia, favoreciendo a determinadas empresas (las que reciben la ayuda) en detrimento de otras (las que no la reciben). Para no ser discriminatorias, las ayudas deberían concederse en la misma cuantía a todos y cada uno de los productores de calzado de la Comunidad.

Tercer motivo

89. El Reino de España alega que, en caso de que se consideraran ayudas de Estado las aportaciones de capital realizadas a Imepiel con ocasión de su privatización, deberían, no obstante, declararse compatibles con el mercado común de acuerdo con lo previsto en la letra c) del apartado 3 del artículo 92. Según el Reino de España, las aportaciones concedidas a Imepiel eran ayudas sectoriales, es decir, ayudas destinadas a facilitar ciertas adaptaciones o el repliegue de ciertas actividades. Las ayudas concedidas a Imepiel reunían los requisitos de la letra c) del apartado 3 del artículo 92, dado que: i) eran absolutamente necesarias atendiendo a la situación de la industria de que se trata; ii) tenían por objeto final restaurar la viabilidad de la empresa a largo plazo; iii) estaban totalmente vinculadas al programa de reestructuración que comprendía un plan de viabilidad suscrito por el Patrimonio del Estado y por los compradores, y iv) eran proporcionadas, ya que las distorsiones en el mercado eran mínimas.

90. El principal objetivo de las ayudas concedidas a Imepiel era su adaptación a un mercado en libre competencia. Imepiel había sido nacionalizada en un momento en que el Estado español aplicaba una política industrial no siempre basada en los principios del libre mercado. La adhesión de España a la Comunidad exigía cambios radicales en dicha política. La ayuda concedida a Imepiel estaba destinada a facilitar el proceso de adaptación mencionado.

91. El Reino de España alega asimismo que Imepiel está situada en una región que registra un nivel de desempleo muy elevado, calificada por la Comisión como zona promocionable mediante "incentivos económicos". Imepiel proporciona, directa o indirectamente, el 80 % del empleo existente en la zona de Vall d' Uxó.

92. Las consideraciones expuestas en el punto 44 de las presentes conclusiones, en relación con el margen de apreciación de la Comisión a la hora de determinar si la ayuda es compatible con el mercado común, son igualmente aplicables en el presente caso.

93. Aunque el Reino de España alude al alto nivel de desempleo existente en la región de Vall d' Uxó, no invoca la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado en el presente caso y se ampara únicamente en la letra c) del apartado 3 del artículo 92. En la Decisión recurrida, la Comisión declaró que la letra a) del apartado 3 del artículo 92 no era de aplicación, ya que Vall d' Uxó no era una región en la que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en la que exista una grave situación de desempleo. He dicho ya que la distinta redacción de las disposiciones contenidas en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 implica que la Comisión debería ser más estricta al aplicar la letra c). La Comisión debe considerar, en particular, si la ayuda altera las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.

94. Las ayudas concedidas con arreglo a lo previsto en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 pueden estar destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas (ayudas sectoriales) o el desarrollo de determinadas regiones económicas (ayudas regionales). La Decisión impugnada (en la parte VI) consideró, en un primer momento, la posibilidad de autorizar la ayuda concedida a Imepiel como una ayuda regional. Esta posibilidad fue rechazada por varias razones: el importe de la ayuda superaba el tope (30 % de las inversiones productivas) fijado por la Comisión para las ayudas regionales destinadas a la zona de Vall d' Uxó; la decisión de incluir esta zona entre las que pueden recibir ayudas regionales fue adoptada por la Comisión para estimular la diversificación, sobre todo como red de seguridad por la reducción de plantilla de Imepiel, y no con la finalidad de ayudar específicamente a esta empresa; las ayudas se concedieron en virtud de una decisión ad hoc y revestía además las características de una ayuda de funcionamiento concedida a una empresa en dificultades, ya que no estaba condicionada a la realización de inversiones o a la creación de puestos de trabajo. La Comisión afirmó que, aunque hubiera que considerar esta ayuda como una ayuda regional, la ayuda sólo estaría justificada si contribuyera al desarrollo real y a largo plazo de la región, necesario para la viabilidad de la empresa interesada, y si la empresa contara con un plan de reestructuración que reforzara la situación de competencia. Aunque algo lacónica a este respecto, parece deducirse de la Decisión recurrida que no se cumplían tales requisitos.

95. Por lo que se refiere a la cuestión de si la ayuda podría justificarse como ayuda sectorial, la Comisión expuso en la Decisión recurrida que optaba por un criterio estricto respecto a las ayudas concedidas a las empresas en dificultades, ya que se corre el riesgo de transferir el desempleo y los problemas industriales de un Estado miembro a otro; dichas ayudas mantienen el statu quo, pues impiden que las fuerzas del mercado produzcan su efecto normal en relación con la desaparición de empresas no competitivas. La Decisión sigue diciendo que la Comisión exige que las ayudas a las empresas en dificultades estén estrictamente condicionadas a la aplicación de un programa sólido de reestructuración o reconversión capaz de recuperar la viabilidad del beneficiario a largo plazo. Debe existir también una "compensación de la ayuda en forma de contribución del beneficiario al desarrollo del sector en su conjunto a escala comunitaria, mediante una reducción de su presencia en el mercado". La Decisión recurrida no se pronuncia sobre la viabilidad de Imepiel a la luz del programa de reestructuración puesto en marcha en el momento de la privatización, pero rechaza dicho programa por no contener ninguna compensación por la concesión de la ayuda. La objeción fundamental de la Comisión parece ser que Imepiel, lejos de reducir y de dar una nueva orientación a sus actividades, iba a aumentar su producción.

96. No creo que pueda acusarse a la Comisión de haber excedido el amplio margen de apreciación que le confiere le letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado al decidir que la ayuda concedida a Imepiel no puede declararse compatible con el mercado común, ni como ayuda regional ni como ayuda sectorial. Opino que la Comisión acertó al subrayar que las ayudas de rescate, destinadas a salvar a una empresa de las consecuencias normales de su incapacidad para mantener su competitividad, deben juzgarse con criterios especialmente estrictos.

97. El hecho de que una empresa anteriormente rentable registre constantemente pérdidas de ventas durante un período de varios años indica que no se ha adaptado a un mercado cambiante, lo cual significa que no ha respondido bien a los cambios en la demanda, a una mayor competencia de otras empresas. Si los Estados miembros se dedicaran a rescatar empresas en la situación mencionada, las consecuencias para la Comunidad en su conjunto serían desastrosas: la competencia sería falseada; las empresas eficaces se verían privadas, frente a las que no lo son, de la ventaja que representa una mayor competitividad, que es la recompensa normal de una gestión racional y de una visión comercial de futuro; el desempleo se transferiría de un Estado miembro a otro, y, a largo plazo, disminuirían las esperanzas de una industria comunitaria eficaz, capaz de competir con empresas de países terceros.

98. En consecuencia, la Comisión acierta al considerar que las ayudas de rescate deberían estar condicionadas a la existencia de un programa de reestructuración sólida. Si lo que hace la ayuda es permitir que el beneficiario continúe las mismas actividades que antes, pero a una escala mucho mayor, las posibilidades de que el beneficiario restablezca a largo plazo la viabilidad son escasas, pues es poco probable que, tras rescatarla del borde de la insolvencia, la empresa realice con beneficios lo que ha realizado con pérdidas en el pasado inmediato. En cambio, si la ayuda queda condicionada a la racionalización de las operaciones por parte del beneficiario, o a una redistribución de sus recursos, abandonando las actividades deficitarias por otras más rentables, en ese caso es posible, prima facie, autorizar la ayuda.

99. En este sentido, existe una diferencia importante entre el presente caso y el de Hytasa, en el cual los beneficiarios de la ayuda pusieron en marcha un plan de reestructuración que, aparentemente, representaba un auténtico intento de alterar el núcleo de las actividades de la empresa. En el caso de Imepiel, no existen pruebas de que el comprador de la empresa pretendiera llevar a cabo una reestructuración importante. La información contenida en el Anexo II al escrito de recurso, facilitada a la Comisión por las autoridades españolas el 30 de enero de 1990, aporta muy pocos detalles sobre la forma en que los compradores de Imepiel pensaban alcanzar su objetivo de restablecer la rentabilidad de la empresa en el plazo de cuatro años, además de aumentando de forma creciente la producción de calzado. Si todos los fabricantes comunitarios de calzado que registran pérdidas intentaran superar sus dificultades duplicando su producción con la ayuda del Estado, se produciría la saturación del mercado y la ruina económica de todos ellos. Ante tales circunstancias, opino que la Comisión tenía fundadas razones para considerar que dicha ayuda no era compatible con el mercado común.

Cuarto motivo

100. El presente motivo coincide en gran medida con el cuarto motivo invocado en el asunto C-278/92. El Reino de España alega que la Decisión impugnada infringe el artículo 190 del Tratado en la medida en que la motivación en que se basa es contradictoria. Lo fundamental de esta alegación es que no existe justificación para tratar a una ayuda concedida entre 1986 y 1988 de forma diferente a una ayuda otorgada en el momento de la privatización de Imepiel. Si una diferencia de trato estuviera justificada, la última ayuda debería haber recibido un trato más generoso.

101. Estimo que procede desestimar este motivo por las razones expuestas en el punto 59 de las presentes conclusiones.

Quinto motivo

102. El Reino de España alega, mediante el quinto motivo, que la obligación de devolver la ayuda es contraria a los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima. De acuerdo con esta tesis, la Comisión no debe exigir la devolución de la ayuda en todos los casos, sino únicamente cuando fuere oportuno, y en tal caso debe aportar una motivación. La Decisión recurrida no contiene motivación alguna que justifique la exigencia de devolver la ayuda.

103. En cuanto a la seguridad jurídica y a la confianza legítima, el Reino de España afirma que Imepiel estableció su plan de reestructuración basándose en que obtendría la cantidad pactada con el Patrimonio del Estado en concepto de ayuda. Por consiguiente, Imepiel tenía una confianza legítima en que la ayuda era legal.

104. Considero que procede desestimar este motivo por las razones aducidas en los puntos 63 a 65 de las presentes conclusiones. Si bien la motivación de la Decisión impugnada es particularmente exigua a este respecto, cabe destacar que hace referencia a la sentencia Deufil/Comisión. (24) Dado que la obligación de recuperación es la consecuencia lógica de conceder una ayuda sin esperar a que la Comisión la autorice, no creo que esta Institución esté obligada a dar los motivos específicos que la llevan a ejercer una facultad que el Tribunal de Justicia le atribuye en la sentencia Deufil/Comisión.

Sexto motivo

105. Mediante el sexto motivo, el Reino de España alega que la actual situación de Imepiel, incursa en un procedimiento de suspensión de pagos, impide al Reino de España cumplir con su obligación de recuperar la ayuda.

106. En mi opinión, procede desestimar este motivo, dado que la validez de la Decisión impugnada debe examinarse a la luz de las circunstancias concurrentes en el momento de su adopción. La validez de la Decisión no puede verse afectada por el simple hecho de que el rumbo tomado por los acontecimientos dificulte, o incluso impida, ejecutar la Decisión. (25)

107. Las consideraciones expuestas en el punto 38 de las conclusiones presentadas en el día de hoy por este Abogado General en el asunto C-42/93, relativas a la dificultad que presenta, en términos generales, la ejecución de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado, son igualmente aplicables al presente caso.

Asunto C-280/92 (Intelhorce)

108. Industrias Textiles de Guadalhorce, S.A., fue constituida en 1957 por el Instituto Nacional de Industria, "holding" español de propiedad pública. La empresa se dedica a la fabricación y comercialización de productos de algodón. Sus instalaciones están situadas cerca de la ciudad de Málaga, en la región de Andalucía. Sus actividades de producción están integradas verticalmente: comprenden el hilado, tejido, acabado y la confección de productos de algodón. A fines de los años sesenta, la compañía registró pérdidas durante varios años. Fue privatizada en 1972. En 1975, la empresa pasó a llamarse Intelhorce. En la segunda mitad de los años setenta, la posición competitiva de la empresa empeoró, y en 1980 fue nacionalizada de nuevo a fin de mantenerla en activo y de proteger así el empleo. Esta nueva nacionalización se llevó a cabo a través del Patrimonio del Estado, el cual lanzó un plan de reestructuración con objeto de afianzar la viabilidad de la empresa. Entre 1980 y 1985, la compañía llevó a cabo unas inversiones por un importe total de 6.000 millones de pesetas y una reducción de plantilla de 2.785 a 2.094 empleados. Durante este mismo período, el Estado proporcionó a la empresa 17.000 millones de pesetas en aportaciones de capital, a pesar de las cuales Intelhorce registró una pérdidas de 1.300 millones de pesetas en 1985 en un volumen de negocios de 9.400 millones de pesetas.

109. Como consecuencia de una denuncia, la Comisión, mediante escrito de 4 de abril de 1989, solicitó a las autoridades españolas que le enviaran toda la información relativa a las presuntas aportaciones de capital efectuadas por el Estado para cubrir las pérdidas de explotación de Intelhorce tras la adhesión de España a la Comunidad. España facilitó la información solicitada mediante una serie de escritos dirigidos a la Comisión entre agosto de 1989 y mayo de 1990. Con arreglo a dicha información, el Estado proporcionó a Intelhorce 7.820 millones de pesetas a través de cinco ampliaciones de capital efectuadas entre junio de 1986 y mayo de 1989. Estas aportaciones de capital se utilizaron fundamentalmente para financiar la renovación de equipos y los costes de las operaciones de reducción de plantilla. Entre 1986 y 1989, Intelhorce gastó 5.000 millones de pesetas en inversiones y más de 1.100 millones de pesetas en la reducción de plantilla, que de 1.883 empleados a finales de 1986 pasó a ser de 1.617 en junio de 1989. Intelhorce registró pérdidas de 2.093 millones de pesetas en 1986 y de 2.413 millones de pesetas en 1988.

110. Las autoridades españolas informaron también a la Comisión de su decisión de privatizar Intelhorce. En enero de 1988, se envió un folleto de promoción a 106 empresas que podrían estar interesadas en la compra de Intelhorce. Tras negociaciones con los adquirentes potenciales, se admitieron tres ofertas finales de compra. Las autoridades españolas seleccionaron la oferta presentada por Benorbe, S.A., y Benservice, S.A., empresas pertenecientes al grupo Benetton. Las condiciones de venta de Intelhorce eran las siguientes:

° Antes de concluir la operación de venta, el Estado proporcionaría 5.869 millones de pesetas a Intelhorce en forma de capital adicional suscrito por el Patrimonio del Estado.

° Los adquirentes se harían cargo del capital de Intelhorce por 2.000 millones de pesetas, de los cuales Benorbe pagaría el 70 % y Benservice el 30 %. El precio se abonaría en tres plazos de 700 millones, 700 millones y 600 millones de pesetas, que serían satisfechos el 1 de junio de los años 1991, 1992 y 1993, respectivamente.

° Los nuevos propietarios suscribirían una ampliación de capital de 2.000 millones de pesetas, de los que el 25 % se desembolsaría en el momento de la venta.

También se estipuló que los nuevos propietarios se comprometían a no solicitar al Estado la autorización para efectuar reducciones de plantilla temporales en Intelhorce durante un período de tres años a partir del momento de la compra y a no vender la participación adquirida durante un período de cuatro años a partir de la compra.

111. Las autoridades españolas informaron a la Comisión de que las otras dos ofertas finales resultaban más costosas para el Estado, pues en ambas se exigían mayores desembolsos del Estado, mientras que ofrecían un precio simbólico por la adquisición de Intelhorce. Las autoridades españolas alegaron igualmente que la oferta seleccionada era la que presentaba más posibilidades de éxito en términos de viabilidad industrial, a la vista del programa de reestructuración a cinco años presentado por los compradores.

112. El 25 de julio de 1990, la Comisión decidió iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado respecto de las aportaciones de capital de 13.689 millones de pesetas, proporcionados por el Estado a Intelhorce entre el momento de la adhesión de España a la Comunidad, el 1 de enero de 1986, y la privatización efectiva de la empresa en agosto de 1989. (Esto es, los 7.820 millones de pesetas aportados entre junio de 1986 y mayo de 1989, más los 5.869 millones de pesetas en forma de capital adicional suscrito en la privatización.) El procedimiento se extendía también a las ayudas adicionales que el Estado pudiera haber concedido por su privatización, al aceptar un precio de compra inferior al valor neto de la empresa. La decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 fue notificada al Gobierno español el 18 de septiembre de 1990.

113. Durante el procedimiento, el Gobierno español, en relación con las ampliaciones de capital efectuadas entre junio de 1986 y mayo de 1989, alegó que formaban parte de un plan de reestructuración destinado a garantizar la viabilidad de la empresa y que las inversiones realizadas por el Gobierno se basaban en criterios sólidos que hubiera aplicado igualmente un inversor privado; que las aportaciones de capital no habían afectado de forma adversa a la competencia en el mercado común, puesto que la presencia de la empresa en el mercado se había reducido durante dicho período; y que las aportaciones, en concreto las realizadas en 1986 y 1987, fueron la respuesta a unas circunstancias creadas antes de la adhesión de España a la Comunidad.

114. En cuanto a las condiciones de venta de Intelhorce, las autoridades españolas manifiestan que tampoco incluían ayudas estatales, ya que la compañía se había vendido al mejor postor, tras ponerla a la venta en el mercado internacional. Afirma, además, que al valorar Intelhorce debe tenerse en cuenta su posición comercial, en particular sus cuantiosas pérdidas en 1988 y 1989. También debe tenerse en cuenta el coste de la reducción de plantilla de Intelhorce: la supresión de 650 puestos de trabajo de acuerdo con el programa de reestructuración costaría 3.600 millones de pesetas.

115. El Reino de España señaló que, aunque las condiciones de venta incluyeran ayudas, éstas estaban justificadas con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado como ayudas económicas de carácter regional, dado que la empresa estaba situada en Málaga, zona clasificada por la Comisión como apta para recibir ayudas, y que la operación estaba destinada a lograr la recuperación total de la empresa.

116. Al intentar justificar su ayuda financiera para la privatización de Intelhorce, el Reino de España pone gran énfasis en el programa de reestructuración estipulado con los compradores. Dicho programa incluía la creación de una doble red de tiendas de artículos acabados de producción propia, en la gama de ropa de casa y confección, con diseños innovadores y una nueva marca registrada. Al parecer, el programa de reestructuración tuvo que ser revisado posteriormente, en parte a consecuencia de las inundaciones producidas en la provincia de Málaga, que afectaron a la capacidad de producción de Intelhorce.

117. El 25 de marzo de 1992, la Comisión adoptó la Decisión 92/321/CEE, relativa a las ayudas concedidas por España a Intelhorce, S.A. (antes Industrias Textiles de Guadalhorce, S.A.), denominada actualmente G.T.E., General Textil España, S.A., fabricante, de propiedad estatal, de tejidos de algodón. (26) El artículo 1 de la Decisión declaraba que las ayudas concedidas a Intelhorce en forma de aportaciones de capital por valor de 7.820 millones de pesetas durante el período comprendido entre 1986 y mayo de 1989 fueron otorgadas de forma ilegal, por haberse infringido las normas de procedimiento establecidas en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. No obstante, dichas ayudas fueron declaradas compatibles con el mercado común, de acuerdo con lo previsto en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.

118. Según el artículo 2 de la Decisión, la ayuda estatal de 4.405 millones de pesetas contenida en la aportación de capital realizada por el Patrimonio del Estado a Intelhorce antes de la privatización de dicha empresa en agosto de 1989 es ilegal, dado que fue concedida en infracción de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Además, dicha ayuda fue declarada incompatible con el mercado común por no cumplir ninguno de los requisitos necesarios para la aplicación de alguna de las excepciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado. A la cifra de 4.405 millones de pesetas se llegó de la siguiente forma. La Comisión dedujo de la aportación de capital por valor de 5.869 millones de pesetas el precio pagado por Benorbe y Benservice por su participación en Intelhorce. Sin embargo, en lugar de limitarse a deducir 2.000 millones de pesetas, la Comisión tuvo en cuenta el hecho de que el precio se pagaría en tres plazos: en 1991, 1992 y 1993. Aplicando un "tipo de actualización" del 12,1 %, la Comisión calculó que el valor real, en el momento de la venta, de la suma pagada por Benorbe y Benservice por la adquisición de Intelhorce era de 1.464 millones de pesetas. Por tanto, la parte de ayuda estatal de la operación ascendía a 4.405 millones de pesetas (5.869 ° 1.464 = 4.405).

119. El artículo 3 de la Decisión obligaba al Patrimonio del Estado a recuperar de Intelhorce (o G.T.E., General Textil España, S.A., que es su nombre actual) la ayuda de 4.405 millones de pesetas. Dicha ayuda debía recuperarse de conformidad con los procedimientos y las disposiciones de la legislación nacional, más los intereses desde la fecha de concesión de la ayuda.

120. El artículo 4 imponía al Gobierno español la obligación de informar a la Comisión de las medidas adoptadas para cumplir lo dispuesto en la Decisión en el plazo de dos meses a partir de la fecha de su notificación.

121. Mediante escrito presentado en el Tribunal de Justicia el 19 de junio de 1992, el Reino de España solicitó al Tribunal de Justicia que anulara la Decisión 92/321.

122. El escrito de recurso presentado por el Reino de España, el cual está estructurado de forma un poco diferente a los presentados en los asuntos C-278/92 y C-279/92, invoca tres motivos. Los examinaré de manera sucesiva.

Primer motivo

123. El Reino de España alega que el capital aportado a Intelhorce no constituye una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 92 del Tratado, por dos razones.

124. En primer lugar, la aportación de capital no afectó a los intercambios entre los Estados miembros. El Reino de España alega que, en la Decisión impugnada, la Comisión se limita a analizar la situación general del sector textil en la Comunidad y no aporta información relativa al mercado español o sobre la situación específica de Intelhorce. En consecuencia, la Decisión no motiva la declaración de que la ayuda económica prestada a Intelhorce afectó a los intercambios entre los Estados miembros.

125. En segundo lugar, la acción llevada a cabo por el Estado corresponde a la conducta normal de un inversor privado. Intelhorce fue vendida al mejor postor y la solución adoptada era la más ventajosa desde el punto de vista económico. La venta tuvo lugar en condiciones de transparencia mediante una licitación internacional que no imponía condiciones previas y que estaba abierta a cualquier posible comprador. La oferta aceptada era la más conveniente para el Estado desde un punto de vista estrictamente financiero, ya que las ofertas restantes exigían una mayor aportación de capital estatal. La única alternativa a la privatización era la liquidación de la empresa, pero ésta habría implicado un coste muy superior por distintos conceptos, como el despido de la plantilla de 1.671 trabajadores (11.362,8 millones de pesetas) y prestaciones por desempleo (que habrían costado al Estado 3.000 millones de pesetas). El Reino de España menciona igualmente el coste de las ayudas para la regeneración del tejido industrial de la región afectada y afirma que la liquidación no habría sido una solución factible desde el punto de vista político y social, dado que Intelhorce era una empresa pública situada en una región con un alto índice de desempleo, un notable déficit industrial y una "fuerte oposición social" a dicha alternativa. Málaga es una provincia con un bajo nivel de desarrollo y una tasa de desempleo elevada (28,8 % frente a la media nacional de 18,5 %). Intelhorce es la primera empresa de la provincia por el número de trabajadores y representa el 1 % del empleo total. Por último, el Reino de España alega, como en el caso C-278/92, la necesidad de evitar el deterioro de la imagen del Patrimonio del Estado.

126. A mi juicio, procede desestimar este motivo. En lo que se refiere, en primer lugar, al efecto sobre el comercio entre los Estados miembros, las consideraciones expuestas en los puntos 33 a 35 en relación con el asunto C-278/92 son aplicables mutatis mutandi al presente caso. Además, la Decisión impugnada contiene información detallada sobre el comercio intracomunitario de productos de algodón. La Decisión indica (en la parte IV) que la producción global de textiles de la Comunidad en 1988 fue de 86.691 millones de ecus, de los que más del 20 % correspondía al sector del algodón; la producción española representa el 11 % de la producción comunitaria de hilados y el 13 % de la de tejidos; el comercio intracomunitario de productos de algodón es muy considerable, y representa el 22, 34 y 63 %, respectivamente, de la producción comunitaria de hilados, tejidos y productos acabados; Intelhorce toma parte en este comercio y ocupa una "importante posición en el mercado español, como reconocen las autoridades españolas". La Decisión indica asimismo que el mercado de los textiles de algodón "es uno de los que ocupan las primeras posiciones en la escala de sensibilidad a causa del estancamiento de la demanda y de una creciente presión de las importaciones de terceros países, que provoca una caída de precios y una gran proporción de capacidad inactiva". Si bien la Decisión no indica con precisión la cuota de mercado de Intelhorce o el porcentaje de productos que exporta a otros Estados miembros, la motivación referida resulta adecuada a la luz de la jurisprudencia citada en los puntos 33 y 34 de las presentes conclusiones.

127. En cuanto a la aplicación del criterio del inversor privado, las consideraciones realizadas en los puntos 28 a 30 a propósito del asunto C-278/92 deben también aplicarse al presente caso. En el asunto que nos ocupa, las autoridades españolas aportaron 5.869 millones de pesetas al capital de Intelhorce y simultáneamente vendieron la compañía por 2.000 millones de pesetas. Esta acción no es propia de un inversor privado racional que aplique criterios normales de prudencia comercial. Además, como en el caso C-279/92, del escrito de recurso presentado por el Reino de España se desprende claramente que su interpretación del criterio del inversor privado es equivocado: al intentar demostrar que el coste de la liquidación habría superado con mucho al de la privatización en las condiciones pactadas con Benorbe y Benservice, el Reino de España hace referencia al coste del seguro por desempleo así como a las ayudas para la regeneración del tejido industrial de la región afectada, y hace hincapié en la dimensión política y social del problema. Estas consideraciones son irrelevantes a efectos del criterio del inversor privado.

128. Por último, procede desestimar la alegación basada en la necesidad de salvaguardar la imagen del Patrimonio del Estado por las razones referidas en el punto 30.

Segundo motivo

129. El Reino de España afirma que si el capital aportado a Intelhorce con ocasión de su privatización constituyera una ayuda, debería declararse compatible con el mercado común según lo previsto en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.

130. Por lo que se refiere a la letra a) del apartado 3 del artículo 92, el Reino de España afirma que los compradores de Intelhorce se comprometieron a un importante esfuerzo financiero y organizativo para lograr la viabilidad de la empresa, del que el elemento determinante es el "know-how". La venta no pretende en absoluto conservar la situación de la empresa artificialmente, sino que intenta garantizar su recuperación económica, técnica y financiera. El plan de recuperación preveía una reducción de plantilla del 40 % y una disminución de la producción de los productos tradicionales de Intelhorce. Así, se preveía que a finales de 1993 su producción de hilados se reduciría en un 21 % y su producción de tejidos en un 50 %.

131. En cuanto a la letra c) del apartado 3 del artículo 92, el Reino de España rebate la tesis de la Comisión de que esta disposición no era aplicable a falta de un programa sólido de reestructuración o reconversión. El Reino de España insiste en que toda la operación de privatización estaba centrada en el plan de viabilidad presentado por las empresas compradoras. Además, sí que había existido una auténtica reducción de la capacidad de producción de Intelhorce. Como complemento de las cifras aportadas con anterioridad, el Reino de España expone que el volumen de negocios de Intelhorce en 1990, 1991 y 1992 fue de 7.000 millones, 6.300 millones y 5.670 millones de pesetas, respectivamente.

132. El Reino de España alega que la Comisión se contradice cuando afirma que la ayuda concedida entre 1986 y mayo de 1989 cumplía los requisitos de la letra c) del apartado 3 del artículo 92, pero no así la ayuda concedida para la privatización de Intelhorce. Según el Reino de España, la Decisión impugnada no contiene ninguna motivación que justifique esta diferencia de trato.

133. Procede hacer constar que, como en el asunto C-278/92, el Reino de España invoca a un tiempo la letra a) y la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado. No se discute que Málaga, como Sevilla, es una región aquejada de un grave subempleo, lo que significa que la letra a) del apartado 3 del artículo 92 puede ser aplicable, en principio. Los comentarios referidos en los puntos 43 a 45 acerca de la relación entre la letra a) y la letra c) del apartado 3 del artículo 92 son aplicables al presente caso.

134. Resulta claramente de la Decisión impugnada en el presente asunto y en el asunto C-278/92 que la Comisión estima que la aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 debe reservarse, en la medida de lo posible, a las ayudas concedidas en el marco de un programa general de ayudas regionales. La Comisión se resiste a extender la aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 a la concesión de ayudas ad hoc en forma de aportaciones discrecionales de capital (véanse los párrafos sexto y séptimo de la parte VII de la Decisión 92/321). Sin embargo, la Comisión está dispuesta a autorizar dichas ayudas excepcionalmente, siempre que la ayuda contribuya al "desarrollo a largo plazo de la región", lo que significa que la ayuda "debe servir al menos para restablecer la viabilidad de la empresa [...] sin dar lugar a efectos negativos inaceptables en las condiciones de competencia dentro de la Comunidad" (véase el párrafo séptimo de la parte VII de la Decisión). La Comisión alude asimismo °si bien más en relación con la aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo 92° a la necesidad de una "justificación compensatoria de las ayudas de forma que el beneficiario contribuya a la realización de los objetivos de la Comunidad, sobre y por encima del juego normal de las fuerzas del mercado alteradas por las ayudas, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado CEE" (véase el párrafo duodécimo de la parte VII de la Decisión).

135. El concepto de justificación compensatoria, que es un tema recurrente en las Decisiones de la Comisión en la materia, parece significar que, para justificar la concesión de la ayuda de Estado, la empresa de que se trata debe contribuir positivamente a la posición competitiva de la Comunidad en su conjunto, por ejemplo reduciendo su capacidad productiva, disminuyendo su producción de productos sensibles de los que el mercado está saturado y canalizando sus energías productivas hacia sectores de la economía menos perturbados por el fenómeno de una exceso de oferta y una demanda insuficiente.

136. En otras palabras, la Comisión se muestra hostil a las ayudas ad hoc que no harían sino inducir al beneficiario a aumentar la producción de bienes para los que no existe una demanda real, habida cuenta de que ello no contribuiría en nada a restablecer la viabilidad del beneficiario a largo plazo y agravaría las condiciones de competencia dentro de la Comunidad. Por otra parte, la Comisión miraría favorablemente las ayudas ad hoc que permiten al beneficiario adaptarse a los cambios en la demanda y restablecer la viabilidad a largo plazo siempre que no impliquen un perjuicio excesivo para el interés común. Si este es realmente el enfoque de la Comisión, estimo que es el enfoque correcto.

137. En la Decisión impugnada, la Comisión se negó a autorizar la ayuda a Intelhorce alegando que los dos programas de reestructuración presentados por Intelhorce y por las autoridades españolas no contenían una justificación compensatoria suficiente, como ha sido definida anteriormente, y no podían restablecer la viabilidad de la empresa a largo plazo. En cuanto a la justificación compensatoria, la Comisión indicó (en el párrafo decimoquinto de la parte VII de la Decisión) que ninguno de los programas de reestructuración preveía un compromiso de reducir la capacidad de producción. El programa inicial preveía, "tanto en productos tradicionales como en la red de tiendas, una reactivación del funcionamiento de la empresa mediante un incremento sustancial de sus ventas globales en un 91 %, pasando de 7.754 millones de pesetas en 1990 a 14.787 millones de pesetas en 1994". Si bien el programa revisado preveía una ligera reducción de ventas (6,5 % entre 1990 y 1992), nada impedía a Intelhorce ampliar sus actividades después de 1992, a fin de aprovechar su capacidad inactiva.

138. En cuanto a la viabilidad de Intelhorce a largo plazo, la Comisión destacó que el principal objetivo del programa inicial era fortalecer la posición de Intelhorce mediante la creación de una doble red de tiendas de artículos acabados de producción propia, en la gama de ropa de casa y confección. Para la ropa de casa Intelhorce planeaba abrir quince tiendas propias y veintidós tiendas en contrato de franquicia, mientras que para la confección, las cifras eran de catorce y cincuenta tiendas respectivamente (véanse los párrafos tercero y cuarto de la parte IV). Se preveía que las tiendas generarían unos beneficios de 1.741 millones de pesetas en 1994 y que el rendimiento global de Intelhorce en ese mismo año sería de 1.044 millones de pesetas (véase el párrafo cuarto de la parte IV de la Decisión). El programa inicial tuvo que ser revisado, en parte a consecuencia de las inundaciones producidas en la provincia de Málaga en noviembre y diciembre de 1989 y en parte °a tenor de la Decisión impugnada° a consecuencia de la "evidente incapacidad de la empresa para emprender el lanzamiento de la política diseñada para los artículos de confección" (véase el párrafo octavo de la parte IV). En el programa revisado se posponía indefinidamente la línea de confección y la correspondiente red de tiendas, la producción disminuiría y la plantilla se reduciría a 1.000 trabajadores (véanse los párrafos octavo y noveno de la parte IV). El programa revisado preveía que las pérdidas globales pasarían de 1.894 millones de pesetas en 1990 a 1.712 millones de pesetas en 1992 (véase e