CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PAOLO MENGOZZI

presentadas el 28 de junio de 2011 ( )

Asunto C‑548/09 P

Bank Melli Iran

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de casación – Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán a fin de impedir la proliferación nuclear – Lista de personas y entidades a las que se les aplica la congelación de fondos impuesta por la normativa comunitaria – Régimen de sanciones económicas y financieras adoptado para luchar contra la política llevada a cabo por un Estado tercero – Inclusión del nombre de la recurrente – Vicios sustanciales de forma – Falta de notificación individual – Consecuencias – Falta de base jurídica – Vulneración del derecho de propiedad – Vulneración del derecho de defensa y de los principios de tutela judicial efectiva y de proporcionalidad»





Índice





I. Los antecedentes del litigio y la sentencia recurrida

II. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia y las pretensiones de las partes

III. Análisis jurídico

A. Sobre el primer motivo formulado con carácter principal, basado en error de Derecho del Tribunal de Primera Instancia en cuanto a la apreciación de las consecuencias que deben desprenderse de una infracción de la obligación de notificación

1. Sentencia recurrida

2. Argumentación de las partes

3. Apreciación

a) Sobre la existencia de una obligación de notificación individual de la Decisión controvertida

b) Sobre las consecuencias del incumplimiento de la obligación de notificación

B. Sobre el segundo motivo formulado con carácter principal, basado en error de Derecho en la interpretación de la base jurídica del Reglamento nº 423/2007

1. Sentencia recurrida

2. Argumentación de las partes

3. Apreciación

C. Sobre el tercer motivo formulado con carácter principal, basado en error de Derecho en la apreciación de la obligación de motivación, del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva

1. Sentencia recurrida

2. Argumentación de las partes

3. Apreciación

D. Sobre el primer motivo formulado con carácter subsidiario, basado en la vulneración de la facultad de apreciación

1. Sentencia recurrida

2. Argumentación de las partes

3. Apreciación

E. Sobre el segundo motivo formulado con carácter subsidiario, basado en error de apreciación de Derecho del Tribunal de Primera Instancia en relación con el derecho de propiedad de la recurrente

1. Sentencia recurrida

2. Argumentación de las partes

3. Apreciación

a) Consideración previa

b) Análisis del motivo

F. Sobre el tercer motivo formulado con carácter subsidiario, basado en error manifiesto de apreciación del Consejo al haber incluido a la recurrente en la lista de entidades cuyos activos deben ser congelados

1. Argumentación de las partes

2. Apreciación

IV. Sobre las costas

V. Conclusión

1. El presente recurso de casación, interpuesto por Bank Melli Iran (en lo sucesivo, «Bank Melli» o «recurrente»), persigue la anulación de la sentencia Bank Melli Iran/Consejo ( ) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida») mediante la cual el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas desestimó el recurso de anulación de la recurrente contra el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión 2008/475/CE del Consejo, de 23 de junio de 2008, relativa a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 423/2007 sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán ( ) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), Decisión por medio de la cual el Consejo de la Unión Europea inscribió a la recurrente en la lista de las entidades cuyos activos deben ser congelados.

2. Este recurso de casación es el primero interpuesto contra medidas de congelación de fondos adoptadas en el marco de un régimen sancionador contra un Estado tercero. Por otra parte, plantea numerosas cuestiones importantes, en particular, en consideración a la intensidad del derecho de defensa que en tal contexto pueden invocar las personas y las entidades afectadas por las medidas antes citadas.

I. Los antecedentes del litigio y la sentencia recurrida

3. De los apartados 1 y siguientes de la sentencia recurrida resulta que Bank Melli es una sociedad mercantil iraní propiedad del Estado iraní y que el asunto incoado ante el Tribunal de Primera Instancia tiene su origen en el régimen de medidas restrictivas establecido con vistas a ejercer presión sobre la República Islámica de Irán con objeto de que ésta ponga fin a las actividades nucleares que crean un riesgo de proliferación y al desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares (en lo sucesivo, «proliferación nuclear»). El origen de dicho régimen se encuentra en la Resolución 1737 (2006), ( ) de 23 de diciembre de 2006, del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad»), cuyo anexo relacionaba las personas y entidades que, a juicio del Consejo de Seguridad, estaban implicadas en la proliferación nuclear en Irán y cuyos fondos y recursos económicos (en lo sucesivo, «fondos») debían ser congelados. Mediante distintas resoluciones, el Consejo de Seguridad ha actualizado regularmente esta lista. Sin embargo, la propia recurrente no ha sido objeto de medidas de congelación de fondos decididas por el Consejo de Seguridad.

4. La Resolución 1737 (2006) ha sido aplicada, en lo que respecta a la Unión Europea, por la Posición Común 2007/140/PESC del Consejo, de 27 de febrero de 2007, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán. ( ) El artículo 5, apartado 1, letra a), de dicha Posición Común establecía la congelación de los fondos que fueran pertenencia o propiedad o estuvieran bajo el control o a disposición, directa o indirectamente, de las entidades y personas designadas por la Resolución. Su artículo 5, apartado 1, letra b), extendía esta medida a las personas y entidades que el Consejo considerase que se dedicaban, estaban directamente vinculadas o prestaban apoyo a la proliferación nuclear. Dicha Posición Común establecía además, en su artículo 7, apartado 2, que la lista de personas y entidades afectadas en virtud del artículo 5, apartado 1, letra b), debía ser elaborada y modificada por el Consejo por unanimidad.

5. Al afectar a competencias de la Comunidad Europea, a la Posición Común 2007/140 le siguió la adopción, sobre la base de los artículos 60 CE y 301 CE, del Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo, de 19 de abril de 2007. ( ) Con un contenido comparable al de la Posición Común, el artículo 7, apartado 1, de dicho Reglamento establece la congelación de los fondos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas, las entidades o los organismos designados por la Resolución 1737 (2006). El artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 extiende esta posibilidad de congelación a las personas, las entidades o los organismos designados por el Consejo que, con arreglo al artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140, se considere que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en la proliferación nuclear. Las personas, las entidades y los organismos designados por el Consejo en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 se relacionan en el anexo V de dicho Reglamento.

6. El artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 establece, además, que «el Consejo, por mayoría cualificada, establecerá, revisará y modificará [el anexo V], atendiendo plenamente a lo dispuesto por el Consejo [en virtud del artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140]». Siempre con arreglo a esta misma disposición, dicha lista será objeto de revisiones periódicas por el Consejo y, como mínimo, cada doce meses.

7. El artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 dispone que «el Consejo motivará de manera individual y específica las decisiones adoptadas en virtud del apartado 2 y dará a conocer la motivación a las personas, entidades y organismos de que se trate».

8. Algún tiempo después de que se adoptase el Reglamento nº 423/2007, el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 1803 (2008), ( ) de 3 de marzo de 2008, exhortando «a todos los Estados a que se mantengan vigilantes en lo que respecta a las actividades que las instituciones financieras de su territorio mantienen con todos los bancos domiciliados en Irán, en particular con el [Bank] Melli y el Banco Saderat, y sus sucursales y filiales en el extranjero, con el fin de evitar que esas actividades contribuyan a la realización de actividades nucleares que sean estratégicas desde el punto de vista de la proliferación». ( )

9. Al adoptar, el 23 de junio de 2008, la Posición Común 2008/479/PESC, ( ) el Consejo modificó la Posición Común 2007/140. En virtud del anexo de la nueva Posición Común, se incluyó a la recurrente entre las entidades a las que había de aplicarse la congelación de fondos, de conformidad con el artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140. La Posición Común 2008/652/PESC ( ) que, a su vez, modificó la Posición Común 2007/140, mantuvo su inclusión.

10. El 23 de junio de 2008, el mismo día en que se adoptó la Posición Común 2008/479, el Consejo adoptó la Decisión controvertida. Con arreglo al apartado 4 de la parte B del anexo de dicha Decisión, la recurrente fue inscrita en la lista que figura en el anexo V del Reglamento nº 423/2007. Esta inscripción llevaba consigo la congelación de sus fondos.

11. De este modo, el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión controvertida menciona el nombre de la recurrente, su dirección postal en Teherán y la fecha de su inscripción (a saber, el 26 de junio de 2008). De conformidad con los motivos que llevaron al Consejo a inscribir a la recurrente, el apartado 4 dispone que Bank Melli «facilita o intenta facilitar apoyo financiero a empresas que participan o abastecen el programa nuclear y el programa de misiles iraní (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company y DIO). Bank Melli sirve de facilitador para las actividades sensibles de Irán. Ha facilitado numerosas compras de materiales sensibles para los programas nuclear y de misiles de Irán. Facilita una serie de servicios financieros por cuenta de entidades vinculadas a la industria nuclear y misilística iraní, en particular la apertura de líneas de crédito y la gestión de cuentas. Muchas de las empresas enumeradas han sido designadas por las Resoluciones 1737 y 1747 [del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas]».

12. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 18 de septiembre de 2008, Bank Melli interpuso un recurso de anulación y solicitó al Tribunal que, con carácter principal, anulara el apartado 4 de la parte B del anexo de la Decisión controvertida en cuanto le afectaba a ella y a sus sucursales y agencias; con carácter subsidiario, que declarara la inaplicabilidad al presente litigio de los artículos 7, apartado 2, y 15, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007; y, en todo caso, que condenara en costas al Consejo. De conformidad con lo que indica el apartado 22 de la sentencia recurrida, Bank Melli desistió, no obstante, en la vista, de su segunda pretensión, precisando que la excepción de ilegalidad planteada contra los artículos 7, apartado 2, y 15, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 debía considerarse una imputación mediante la cual solicitaba la anulación de la Decisión controvertida por falta de base jurídica. También desistió de su primera pretensión en cuanto tenía por objeto la anulación de la Decisión controvertida en la medida en que esta última afectaba a sus filiales. ( )

13. En apoyo de sus pretensiones, modificadas en este sentido, la recurrente invocaba determinadas imputaciones que el Tribunal agrupó en cinco motivos. En primer lugar, la recurrente invocaba un motivo basado en vicio sustancial de forma del Tratado CE, por violación de normas jurídicas relativas a su ejecución y del artículo 7, apartado 2, de la Posición Común 2007/140, en una desviación de poder y en falta de base jurídica de la Decisión controvertida; el segundo motivo se basaba en infracción del principio de igualdad de trato; el tercer motivo invocado se refería a la infracción del principio de proporcionalidad y la vulneración del derecho de propiedad; el cuarto motivo de la recurrente se basaba en la vulneración del derecho de defensa, del derecho a la tutela judicial efectiva y el incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007; por último, el quinto motivo invocaba la falta de competencia de la Comunidad.

14. En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia desestimó todos los motivos y condenó a la recurrente a cargar con las costas causadas por el Consejo.

II. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia y las pretensiones de las partes

15. El 23 de diciembre de 2009, Bank Melli interpuso recurso de casación contra la sentencia recurrida.

16. La recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:

– Anule la sentencia recurrida.

– Estime las pretensiones que la recurrente formuló ante el Tribunal de Primera Instancia.

– Condene al Consejo al pago de las costas de ambos procedimientos.

17. En su escrito de contestación, el Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:

– Desestime el recurso de casación.

– Condene en costas a la recurrente.

18. En su escrito de contestación, la República Francesa, parte coadyuvante en primera instancia en apoyo del Consejo, solicita al Tribunal de Justicia que:

– Desestime el recurso de casación de la recurrente.

– Sustituya los motivos relativos a los apartados 86 a 88 de la sentencia recurrida, en los que el Tribunal de Primera Instancia consideró que el Consejo estaba obligado a notificar individualmente a las personas y entidades afectadas las medidas de congelación de fondos adoptadas sobre la base del Reglamento nº 423/2007.

– Condene en costas a la recurrente.

19. En su escrito de contestación, el Reino Unido, parte coadyuvante en primera instancia en apoyo del Consejo, solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación.

20. La Comisión, parte coadyuvante en primera instancia en apoyo del Consejo, solicita, en su escrito de contestación, que el Tribunal de Justicia:

– Declare que ninguno de los motivos invocados por la recurrente permite anular la sentencia recurrida y, en consecuencia, desestime el recurso de casación.

– Condene en costas a la recurrente.

21. Con excepción del Reino Unido, las partes fueron oídas en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia el 29 de marzo de 2011.

III. Análisis jurídico

22. La recurrente plantea tres motivos con carácter principal y tres con carácter subsidiario.

23. Con carácter principal, el primer motivo se refiere a un error de Derecho en el que, a su juicio, incurrió el Tribunal de Primera Instancia al incumplir, como un requisito sustancial de forma cuya infracción conlleva la anulación del acto, la obligación de notificación individual contenida en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007. El segundo motivo se basa en error de Derecho en la interpretación de la base jurídica del Reglamento nº 423/2007. El tercer motivo se basa en error de Derecho en la interpretación de los conceptos de derecho de defensa y de tutela judicial efectiva.

24. Con carácter subsidiario, alega, en primer lugar, que el Tribunal incurrió en error de Derecho al interpretar la facultad de apreciación del Consejo con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007, que le llevó a una fundamentación contradictoria. El segundo motivo se basa en un error de apreciación jurídica por parte del Tribunal en cuanto al derecho de propiedad de la recurrente. Por último, en tercer lugar, sostiene que el Consejo incurrió en error manifiesto de apreciación al incluir a la recurrente, y mantenerla después, en la lista del anexo V del Reglamento nº 423/2007.

A. Sobre el primer motivo formulado con carácter principal, basado en error de Derecho del Tribunal de Primera Instancia en cuanto a la apreciación de las consecuencias que deben desprenderse de una infracción de la obligación de notificación

1. Sentencia recurrida

25. En el apartado 86 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Decisión controvertida producía efectos erga omnes, al ir dirigida a un conjunto de destinatarios, determinados de manera general y abstracta, a quienes se impone la obligación de congelar los fondos de las personas y de las entidades incluidas en la lista. Sin embargo, dicha Decisión no revestía exclusivamente carácter general, puesto que estas personas y entidades eran designadas nominalmente. Así pues, afirma que la Decisión controvertida afectaba a éstas directa e individualmente. Además, el Tribunal de Primera Instancia consideró que la congelación de los fondos tenía consecuencias considerables para las entidades afectadas, pues podía restringir el ejercicio de sus derechos fundamentales. En tales circunstancias, el Tribunal consideró necesario garantizar el respeto de los derechos tanto materiales como procesales de las entidades a las que se refiere de este modo la Decisión controvertida y para ello, declaró que el Consejo estaba obligado a poner en conocimiento de dichas entidades, en la medida de lo posible, las medidas de congelación adoptadas contra las mismas. Por consiguiente, el Consejo debería haber notificado individualmente a la recurrente la Decisión controvertida. En el apartado siguiente, el Tribunal declaró que el Consejo no podía sostener que la notificación individual no fuese posible, habida cuenta de que la Decisión controvertida mencionaba la dirección postal de la recurrente. El adagio según el cual «la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento» tampoco era de aplicación, puesto que la Decisión controvertida tenía, en el supuesto en cuestión, carácter de acto individual. Además, la alegación del Consejo de que la razón por la cual las medidas restrictivas adoptadas en el marco de la lucha contra el terrorismo debían ser notificadas individualmente residía en el posible carácter difamatorio de la publicación de los motivos en el Diario Oficial de la Unión Europea –carácter que no reviste la publicación de los motivos de una Decisión adoptada con arreglo al Reglamento nº 423/2007– no era pertinente. Por el contrario, al tener ambos tipos de medidas restrictivas efectos similares, pues afectan individual y considerablemente a las personas y entidades a las que se refieren, ambas debían ser puestas en su conocimiento mediante la notificación individual. De ello concluyó el Tribunal de Primera Instancia que el Consejo no había cumplido su obligación de notificación individual dimanante del artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007. ( )

26. No obstante, en los apartados 89 y 90 de la sentencia recurrida, el Tribunal consideró que la comisión bancaria francesa había informado, el 24 de junio de 2008, a la sucursal francesa de Bank Melli de la existencia de la Decisión controvertida y de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. De ello dedujo que la recurrente había sido informada en tiempo oportuno por una fuente oficial y, por consiguiente, había podido consultar la motivación de dicha Decisión, lo que manifiestamente hizo, al haber adjuntado la Decisión controvertida al escrito de demanda. Por ello, el Tribunal consideró que concurrían circunstancias excepcionales que le llevaban a concluir que la omisión del Consejo de notificar individualmente a la recurrente la Decisión controvertida no podía justificar su anulación.

2. Argumentación de las partes

27. La recurrente aduce que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho al no declarar que la infracción por el Consejo de la obligación de notificar debía conllevar la anulación de la Decisión controvertida. La obligación de notificación es un principio de rango constitucional consagrado por el Derecho primario. La notificación era aún más importante en el caso en cuestión al no haber sido oída la recurrente antes de que se adoptara la Decisión controvertida. Además, es uno de los requisitos sustanciales de forma cuyo desconocimiento conlleva la inexistencia o la anulación del acto, como afirmó la sentencia Hoechst/Comisión. ( ) Motivo de nulidad absoluta, el incumplimiento de la obligación de notificar no puede ser convalidado por la intervención de otra entidad o institución. Por otra parte, el Reglamento nº 423/2007 no contempla ninguna posible delegación de la obligación de notificación. En estas circunstancias, la recurrente cree que el Tribunal debería haber anulado la Decisión controvertida por falta de notificación.

28. El Consejo no se ha pronunciado acerca de si en el presente asunto existe efectivamente la obligación de notificar individualmente. No obstante, recuerda que el Tribunal declaró hallarse en presencia de una decisión de aplicación general dirigida a distintas instituciones financieras y a distintos operadores económicos, pese a reconocer que no presentaba un carácter exclusivamente general. Por consiguiente, el Tribunal nunca afirmó hallarse en presencia de una decisión que tuviera un destinatario en el sentido del artículo 254 CE. La jurisprudencia Hoechst/Comisión no es de aplicación, puesto que, en dicho asunto, el Tribunal de Justicia se hallaba en presencia de una decisión que designaba a los destinatarios, que, por otra parte, no había sido objeto de publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. En consecuencia, el Tribunal declaró correctamente que, puesto que la notificación de la comisión bancaria francesa había permitido informar inmediatamente a la recurrente de la existencia de la Decisión controvertida, la falta de notificación individual por el propio Consejo no puede conllevar la anulación de la Decisión controvertida.

29. La República Francesa solicita, con carácter principal, que el Tribunal de Justicia sustituya los fundamentos de Derecho que figuran en los apartados 86 a 88 de la sentencia recurrida. En efecto, aunque no cuestiona el fallo de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia, la República Francesa se opone a la afirmación de éste de que el Consejo estaba obligado a notificar individualmente la Decisión controvertida a la recurrente. El razonamiento de la República Francesa descansa, en esencia, en dos elementos principales. Por un lado, el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 se limita a obligar al Consejo a poner en conocimiento de las entidades afectadas las decisiones adoptadas, sin establecer una obligación de notificación individual. Por otro lado, es preciso tener en cuenta la diferente naturaleza de los regímenes sancionadores que se adoptan en el marco de la lucha contra el terrorismo y que congelan los activos de las personas y entidades que actúan de manera autónoma y del régimen sancionador controvertido en el presente asunto, que se adopta contra un país tercero y que congela los activos de personas y entidades basándose únicamente en su participación en un programa estatal. El régimen general establecido por el Reglamento nº 423/2007 es asimilable a un embargo practicado con respecto a un país tercero; pues bien, nunca se ha exigido que se notifique individualmente un embargo a dicho país. Con carácter subsidiario, aunque el Tribunal de Justicia desestimara la petición de sustitución de motivos, la República Francesa considera que la falta de notificación individual por el Consejo no privó a la recurrente de su derecho a tener conocimiento en tiempo oportuno de la Decisión controvertida adoptada frente a ella porque la comisión bancaria francesa la informó de su existencia. Por último, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que las decisiones de congelación de fondos son decisiones de rango reglamentario que, en consecuencia, entran en vigor por el mero hecho de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, con arreglo al artículo 254 CE. Así pues, la falta de notificación de una decisión de este tipo no constituye un vicio sustancial. En consecuencia, el presente motivo debe desestimarse por infundado.

30. La Comisión Europea desarrolla una argumentación muy parecida a la expuesta por la República Francesa. Sostiene asimismo que ni el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 ni el Derecho primario consagran la obligación de notificar individualmente la Decisión controvertida. La Decisión controvertida es un acto que modifica el Reglamento nº 423/2007. Con arreglo al artículo 254 CE, apartado 1, dicho Reglamento o las decisiones que lo modifican sólo deben publicarse, sin que se exija ninguna notificación individual de los reglamentos que causen perjuicio a los particulares. Cuando un reglamento afecte individual y directamente a un particular, cabrá interponer un recurso de anulación ante el Tribunal General, pero esta posibilidad de recurso no deriva de una obligación jurídica de notificación individual de los reglamentos que puedan afectar a los particulares. El único requisito es que se informe a los interesados de las razones individuales y específicas que hayan llevado a la adopción de la decisión para que puedan alegar sus derechos, lo que la recurrente pudo hacer, ya que interpuso un recurso de anulación contra la Decisión controvertida. Por tanto, la Comisión sugiere que se confirme la desestimación en primera instancia del motivo basado en la falta de notificación por infundado y solicita al Tribunal de Justicia que sustituya los fundamentos de Derecho en cuestión, por haber incurrido el Tribunal de Primera Instancia en un error de Derecho al considerar que existía una obligación de notificación individual en el caso de autos.

31. El Reino Unido considera también que ni el artículo 254 CE ni el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 incluyen indicaciones precisas acerca de las modalidades efectivas conforme a las cuales debería haberse notificado la Decisión controvertida y sostiene que una notificación directa por el Consejo no es el único modo de llevar a cabo una notificación en debida forma. La notificación de la Decisión controvertida por la comisión bancaria francesa tuvo los mismos efectos que si dicha Decisión hubiese sido notificada efectivamente por el Consejo. La interposición del recurso de anulación atestigua de hecho que la recurrente tuvo conocimiento de esta misma Decisión. Además, es difícil sostener que la notificación es el único cauce mediante el cual la recurrente pudo tener conocimiento de la Decisión adoptada frente a ella, puesto que, por un lado, las inquietudes de la comunidad internacional acerca del desarrollo del programa nuclear iraní eran totalmente públicas, y, por otro, la congelación de fondos produjo efectos enseguida, sintiéndolos la recurrente de inmediato. En estas circunstancias, dado que sería claramente desproporcionado anular la Decisión controvertida aunque la recurrente no haya sufrido ningún perjuicio con la falta de notificación directa por parte del Consejo, cree que la apreciación del Tribunal de Primera Instancia debería ser confirmada en casación.

3. Apreciación

a) Sobre la existencia de una obligación de notificación individual de la Decisión controvertida

32. Antes de responder al motivo planteado por la recurrente, el Tribunal de Justicia ha de pronunciarse sobre la apreciación realizada por el Tribunal de Primera Instancia acerca de si el Consejo estaba obligado a notificar individualmente la Decisión controvertida a la recurrente y, por tanto, acerca de la pretensión de que se sustituyan determinados fundamentos de Derecho formulada por la República Francesa y por la Comisión.

33. A este respecto, procede subrayar que el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007 ( ) obliga al Consejo a motivar de manera individual y específica las decisiones adoptadas en virtud del apartado 2 –es decir, las que establecen, revisan y modifican la lista de personas, entidades y organismos cuyos activos deben ser congelados con arreglo al artículo 7, apartado 2– y a darlas a conocer a dichas personas, entidades y organismos. De la mera lectura de este artículo 15, apartado 3, se pueden sacar dos conclusiones. Por una parte, indica que los actos adoptados en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 son decisiones. Por otra, no es posible concluir, basándose únicamente en este artículo 15, apartado 3, la existencia de una obligación clara y explícita de notificar dichas decisiones a las entidades cuyos activos deban ser congelados.

34. En estas circunstancias, es necesario recurrir a las disposiciones pertinentes del Derecho primario y recordar los principios del mismo. Según el artículo 254 CE, apartado 1, «los reglamentos, las directivas y las decisiones adoptados con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 [CE] [...] se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea». El apartado 2 establece que «los reglamentos del Consejo y de la Comisión [...] se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea». El apartado 3 dispone, por su parte, que «las decisiones […] se notificarán a sus destinatarios [...]». Tal como impone el Tratado, los criterios que han de tenerse en cuenta para determinar los requisitos de publicidad –la publicación o la notificación– son ciertamente la naturaleza del acto y la posible existencia de destinatarios.

35. ¿Qué es la Decisión controvertida?

36. La Decisión controvertida es una decisión adoptada en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 que modifica un anexo de éste. Al no haber sido adoptada de conformidad con el artículo 251 CE, no se pueden definir las normas de publicidad de una decisión de este tipo según el artículo 254 CE, apartado 1. Por consiguiente, para determinar si el Consejo estaba obligado a notificar dicha Decisión a la recurrente, ha de comprobarse que se cumplen los requisitos del artículo 254 CE, apartado 3, y en concreto, si la recurrente es uno de los destinatarios de la Decisión.

37. Cuando el Tribunal de Primera Instancia fundamentó, en particular, la existencia de la obligación del Consejo de notificar individualmente la Decisión controvertida en el hecho de que ésta afectaba directa e individualmente a la recurrente, ( ) aplicó el requisito de que la afectara directa e individualmente establecido por el artículo 230 CE y exigido para que se admita un recurso de anulación interpuesto por un particular.

38. Esta confusión aparente entre requisito de admisibilidad del recurso de anulación y determinación del destinatario de una decisión para determinar si ésta es efectivamente individual, tiene su origen en una ambigüedad de la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión ( ) (en lo sucesivo, «sentencia Kadi»). Al responder a una imputación basada en la infracción del artículo 249 CE y llevado, de este modo, a pronunciarse sobre la calificación del acto entonces recurrido, el Tribunal de Justicia declaró que «el hecho de que las personas o entidades que eran objeto de las medidas restrictivas impuestas por el Reglamento controvertido fueran designadas por sus nombres en el anexo I de dicho Reglamento, de modo que éste les afectaba directa e individualmente, según los términos del artículo 230 CE, párrafo cuarto, no significaba que dicho acto no tuviera alcance general, como exige el artículo 249 CE, párrafo segundo, y que no pudiera ser calificado de Reglamento. En efecto, si bien es cierto que el Reglamento controvertido impone medidas restrictivas a las personas y entidades cuyos nombres figuran en la lista exhaustiva que constituye su anexo I, [...] resulta obligado hacer constar que los destinatarios de dicho Reglamento se determinan de manera general y abstracta. [...] El Reglamento controvertido [...] contiene una prohibición de poner fondos y recursos económicos a disposición de dichas personas o entidades, redactada en términos particularmente amplios [...]. Dicha prohibición se dirige a todo aquél que pueda tener materialmente a su disposición los fondos o recursos económicos de que se trata». ( ) Pese a ello, más adelante en la sentencia, al pronunciarse sobre la alegación de la vulneración del derecho de defensa, el Tribunal de Justicia recordó su jurisprudencia reiterada relativa a la comunicación de los motivos de una decisión a su destinatario ( ) y afirmó que «en efecto, el cumplimiento de la obligación de comunicar tales motivos resulta necesario [...] para permitir que los destinatarios de las medidas restrictivas defiendan sus derechos en las mejores condiciones posibles». ( ) Con arreglo a esta jurisprudencia, el reglamento que impone medidas restrictivas a personas, entidades y organismos cuyos nombres figuran en el anexo se dirige a destinatarios determinados de manera general y abstracta. Pero, siguiendo siempre esta misma jurisprudencia, es importante comunicar los motivos de una medida restrictiva a su destinatario, puesto que el Tribunal de Justicia designa de este modo más bien la persona afectada por dicha medida.

39. La aparente incoherencia de las afirmaciones del Tribunal de Justicia por lo que respecta a la condición de los destinatarios puede vencerse, no obstante, si se acepta considerar la naturaleza profundamente híbrida de los actos que persiguen la adopción de medidas restrictivas como los controvertidos en nuestro asunto. En esto, me sumo a la afirmación del Tribunal de Primera Instancia de que la Decisión controvertida «no reviste exclusivamente carácter general». ( )

40. Hay que distinguir, en primer lugar, los destinatarios de la obligación de congelar los fondos. Estos destinatarios se determinan, efectivamente, de manera general y abstracta mediante medidas de alcance general incluidas en el propio cuerpo del Reglamento. A este respecto, se puede aplicar por analogía, sin dificultad, al Reglamento nº 423/2007 la primera parte del razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Kadi. Sin duda alguna, es un acto de alcance general que se dirige de manera general y abstracta a cualquiera que esté sometido a la normativa comunitaria y que pueda poseer materialmente los fondos pertenecientes a una persona, entidad u organismo incluido en alguno de los anexos del Reglamento.

41. Pero, al mismo tiempo, también cabe pensar que, cuando tales Reglamentos contienen anexos que facilitan una lista detallada de personas físicas y jurídicas cuyos activos deben ser congelados, estas listas deben considerarse una serie de decisiones individuales de incluir a cada una de las personas, entidades y organismos contemplados en dichas listas. Por consiguiente, las personas, las entidades y los organismos que fueron añadidos a la lista incluida en el anexo V del Reglamento nº 423/2007 mediante la Decisión controvertida son ciertamente los destinatarios de la Decisión adoptada por el Consejo de incluirlos en dicha lista, cuya fecha de efectos se precisa, por otra parte, para cada uno en una columna del anexo.

42. Pese a estar adaptada a la sensibilidad de los ámbitos en los que pueden intervenir las medidas restrictivas, opino que la solución así propuesta se inscribe también en la línea de la jurisprudencia histórica del Tribunal de Justicia conforme a la cual «los rasgos esenciales de la decisión resultan de la limitación de los destinatarios a los que se dirige, mientras que el reglamento, de carácter fundamentalmente normativo, es aplicable a categorías consideradas en abstracto y en su conjunto, y no a destinatarios determinados, designados o identificables». ( ) Las decisiones de inclusión se limitan innegablemente a las personas, a las entidades y a los organismos identificados en el anexo, mientras que las obligaciones impuestas por el Reglamento se dirigen a destinatarios determinados de manera general y abstracta. El carácter individual de lo que considero son decisiones de inclusión se confirma, a mi juicio, por el hecho de que el Consejo se obligue, con arreglo al artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007, a indicar las razones individuales y específicas de la inscripción.

43. Reconocer tal carácter híbrido a la normativa comunitaria que establece medidas restrictivas, ya sea en el contexto de la lucha contra el terrorismo o en el marco de una acción llevada a cabo contra un país tercero, parece, además, necesario para que se ofrezcan un mínimo de garantías a las personas, a las entidades y a los organismos que figuran en las listas pues, en efecto, de la calificación jurídica que dé el Tribunal de Justicia a la Decisión controvertida podrían derivarse numerosas consecuencias para el derecho de defensa. ( )

44. En estas circunstancias, aunque no considero pertinente que el Tribunal de Primera Instancia hiciera uso del criterio de la afectación directa e individual de la recurrente para determinar si la Decisión controvertida debía ser notificada, propongo al Tribunal de Justicia que confirme la conclusión afirmativa a la que llegó el Tribunal de Primera Instancia con respecto a la existencia de una obligación de notificación individual por parte del Consejo.

45. En el caso de que el Tribunal de Justicia confirmara la existencia de una obligación de notificación individual, deseo hacer aún dos precisiones.

46. En primer lugar, habida cuenta de que las medidas restrictivas afectan a ámbitos que suelen presentar un alto grado de sensibilidad y de que pueden afectar a personas, entidades u organismos cuya localización exacta no siempre es conocida ni siquiera está determinada, esta obligación de notificación únicamente debería recaer, a mi juicio, en el Consejo cuando su ejecución sea posible. Pues bien, ha de señalarse que, en el presente asunto, la dirección postal de la recurrente se indicaba en la Decisión controvertida.

47. Además, en respuesta a la alegación formulada por la República Francesa de que no se puede establecer un paralelismo entre las medidas restrictivas adoptadas en el marco de la lucha contra el terrorismo y las adoptadas en el marco de un régimen sancionador contra un país tercero, opino que únicamente debería ser objeto de una apreciación diferenciada la obligación de notificación individual, en función del contexto en el que se haya adoptado la medida restrictiva. Cuando las medidas restrictivas se tomen en el marco de un régimen sancionador adoptado contra un país tercero, estas medidas podrán referirse simultáneamente a dirigentes de dicho país o a personas y entidades que hayan apoyado la acción estatal. Pues bien, si se consagra la obligación de notificación individual a cargo del Consejo, habrá que tratar de respetar ante todo los derechos individuales de los particulares o entidades afectados por las medidas restrictivas. Al tratarse aquí de garantizar estos derechos individuales, aunque se trate de sospechosos de apoyar una política pública, es importante poner en su conocimiento la existencia de medidas restrictivas decididas por la Unión contra ellos. Inversamente, estos derechos individuales no valen con respecto a los dirigentes del país tercero, afectados ellos mismos por medidas restrictivas, ni con respecto a las personas que participan en la toma de decisiones o en la dirección de dicho país, puesto que tienen a su disposición los canales de información oficiales de su Estado que les permiten tomar conocimiento de la acciones internaciones llevadas a cabo contra el mismo. En nuestro caso, según la constatación fáctica del Tribunal de Primera Instancia sobre la cual no nos corresponde volver, al ser las actividades de Bank Melli de carácter comercial, ( ) procede considerar que, aunque íntegramente propiedad del Estado iraní, Bank Melli no participa de manera directa ni tiene poder de decisión en relación con la acción pública llevada a cabo por el Estado iraní que él se limita a apoyar. Por tanto, me parece que el Consejo debería haberle notificado la Decisión controvertida.

48. Por consiguiente, propongo que se desestime la pretensión de que se sustituyan determinados fundamentos de Derecho formulada por la República Francesa y por la Comisión.

b) Sobre las consecuencias del incumplimiento de la obligación de notificación

49. Es evidente que si el Tribunal de Justicia tuviera que pronunciarse acerca de cuáles son las consecuencias jurídicas ligadas a una irregularidad en el procedimiento de notificación sería por haber confirmado previamente que la Decisión controvertida presentaba efectivamente las características de un acto que el Consejo debía notificar. Así pues, para el razonamiento que sigue, partiré del principio de que Bank Melli es efectivamente el destinatario de un acto que presenta un carácter individual que, no obstante, no le fue notificado individualmente por la institución autora del acto.

50. No hay duda de que la publicidad de los actos comunitarios –y por publicidad entiendo tanto la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea como la notificación individual– es un principio fundamental, consagrado desde hace tiempo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, conforme a la cual dicho principio «exige que un acto que emana de los poderes públicos no sea oponible a los justiciables antes de que éstos tengan la posibilidad de conocerlo». ( ) Por tanto, la razón de ser de la publicación o de la notificación, según los casos, es permitir al interesado tomar conocimiento del acto en cuestión, apreciar la procedencia de su motivación e impugnar, en su caso, su legalidad ante el juez de la Unión.

51. Así pues, la notificación –que es de lo que aquí se trata– es una etapa inmediatamente posterior, en principio, a la promulgación del acto: el acto ha sido adoptado de conformidad con un procedimiento determinado, su contenido está definido pero falta ponerlo en conocimiento de su destinatario.

52. Según una primera corriente jurisprudencial, y más precisamente en la sentencia Geigy/Comisión, ( ) el Tribunal de Justicia consideró que «las irregularidades en el procedimiento de notificación de una decisión quedan al margen del acto y no pueden, por tanto, viciarlo; [...] en ciertas circunstancias, estas irregularidades pueden impedir que el plazo de los recursos de anulación comience a correr». ( ) Sin embargo, en ese mismo asunto, el Tribunal de Justicia declaró que constaba «que la demandante tuvo pleno conocimiento del texto de la decisión y que, en esos plazos, hizo uso de su derecho de recurso; [...] en estas circunstancias, la cuestión de las posibles irregularidades de notificación deja de tener interés». ( ) De ello concluyó el Tribunal de Justicia que debía declararse la inadmisibilidad del motivo, al carecer de interés el demandante. ( ) Adoptó el mismo razonamiento en la sentencia ICI/Comisión del mismo día. ( ) De esta jurisprudencia se deben sacar dos conclusiones. Por una parte, la posible sanción de la falta de notificación no recaerá en el terreno de la nulidad del acto, sino en el de la oponibilidad del plazo para recurrir, lo que me lleva a creer que el Tribunal de Justicia no consideró entonces la notificación como una formalidad esencial en el sentido del Tratado. Por otra parte, al aceptar el Tribunal de Justicia ir más allá de una concepción demasiado formalista de la obligación de notificar, examinó en qué medida la falta de notificación había sido perjudicial para el destinatario del acto y, en particular, si había podido recurrir dentro de plazo. ( )

53. En una segunda corriente, el Tribunal de Justicia parece haber reorientado su jurisprudencia en la sentencia Hoechst/Comisión. ( ) Respondiendo a una impugnación basada en la ineficacia de un acto no notificado, declaró que «una supuesta falta de notificación [...] sólo podría tener por consecuencia la declaración de la inexistencia de[l] acto o su anulación. […] En efecto, en el caso de la notificación de un acto, al igual que sucede con cualquier otro requisito sustancial de forma, bien la irregularidad es tan grave y evidente que implica la inexistencia del acto impugnado, bien constituye un vicio sustancial de forma que puede dar lugar a su anulación». ( ) El Tribunal de Justicia considera aquí que la notificación es un requisito sustancial de forma y que, por ello, la sanción de su inobservancia es la nulidad del acto. Con posterioridad, con ocasión de la sentencia España/Consejo, ( ) el Tribunal de Justicia, pese a referirse a la sentencia Hoechst/Comisión, afirmó que el deseo de transparencia «explica que la falta de notificación pueda ser suficiente, en determinados supuestos, para justificar la anulación de un acto de las instituciones comunitarias». ( ) De este modo, limitó la solución Hoechst a «determinados supuestos» pero sin determinarlos.

54. Siendo esto así, el mero hecho de que esta segunda línea jurisprudencial sea posterior a las consideraciones del Tribunal de Justicia en las sentencias Geigy/Comisión e ICI/Comisión ( ) no puede justificar por sí solo, a mi juicio, que deba seguirse esta orientación en el caso de autos. Por el contrario, el presente recurso de casación debería permitir al Tribunal de Justicia revisar su postura y reactivar su línea jurisprudencial más antigua.

55. En efecto, no estoy convencido de que la notificación pertenezca a los requisitos sustanciales de forma de un acto. Con arreglo a la jurisprudencia más clásica del Tribunal de Justicia sobre este concepto, los requisitos sustanciales de forma, según el Tratado, son requisitos de forma «que establece el Tratado para la elaboración de las decisiones controvertidas [...]; concebidas para rodear las medidas mencionadas de todas las garantías de precaución y de prudencia, dichas formas pueden considerarse sustanciales». ( ) Lo mismo cabe decir, en particular, respecto a las modalidades de voto de las instituciones, ( ) a la obligación de consulta del Parlamento Europeo durante el procedimiento, ( ) a la autenticación de las actas ( ) o incluso a la obligación de motivación. ( ) Así pues, con carácter general, pertenecen a los requisitos sustanciales de forma los requisitos cuyo incumplimiento puede haber tenido incidencia en el propio contenido del acto, pese a seguir perteneciendo a su legalidad externa. Pues bien, a mi juicio, la falta de notificación no tiene esa incidencia en el contenido del acto y su único efecto es privar al destinatario de la información de que una institución comunitaria ha adoptado una decisión relativa al mismo.

56. Deseo que se me entienda bien, y para ello, debo precisar que no se trata aquí de cuestionar la importancia, para sus destinatarios, de las normas relativas a la notificación que debe hacerse de todo acto de carácter individual adoptado por la Unión. Dicho esto, es también importante atribuirles una calificación jurídica adecuada. Además, que la notificación no sea un requisito sustancial de forma no significa, sin embargo, que no se sancione la infracción de la obligación de notificar. Simplemente, no se trata de un vicio que afecte a la propia legalidad del acto, sino únicamente a su oponibilidad.

57. A este respecto, señalo que el artículo 254 CE, apartado 3, dispone que las decisiones que se notifiquen a sus destinatarios surtirán efecto a partir de tal notificación. No obstante, al no tener que demostrar ya el carácter profundamente híbrido de las medidas restrictivas, ( ) el Tribunal de Justicia declaró, con ocasión de la sentencia Kadi, que «tales medidas deben poder beneficiarse, por su propia naturaleza, del efecto sorpresa y [...] aplicarse con efecto inmediato». ( ) Por consiguiente, aunque el Tribunal de Justicia declarase que el Consejo estaba obligado a notificar la Decisión controvertida a la recurrente, la sanción de la infracción de la obligación de notificar no podrá afectar a la eficacia de la Decisión controvertida. En cambio, sería contrario a los principios más elementales del ordenamiento jurídico comunitario considerar caducado un recurso de anulación interpuesto extemporáneamente por una persona o una entidad que tiene por objeto una decisión de congelación de fondos que, pese a la falta de notificación, pudo empezar a surtir efecto.

58. En consecuencia, en vista de las consideraciones anteriores, el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en su línea jurisprudencial Geigy/Comisión e ICI/Comisión ( ) es el que me parece más apropiado, pues permite mantener un equilibrio, bien difícil de alcanzar, entre la exigencia de eficacia de las medidas restrictivas y el derecho de las personas afectadas a ser informadas en tiempo oportuno de su existencia. Siguiendo estas prescripciones facilitadas por el Tribunal de Justicia, será posible además adaptar la apreciación de las consecuencias de la falta de notificación a las circunstancias concretas del caso. ( )

59. Por tanto, en la recta línea trazada por las sentencias Geigy/Comisión e ICI/Comisión, ( ) el Tribunal de Primera Instancia tuvo justificadamente en cuenta la información que la comisión bancaria francesa facilitó a la sucursal parisina del Bank Melli para determinar si la recurrente había podido tener conocimiento, pese a la falta de notificación individual por parte del Consejo, en tiempo oportuno de la Decisión controvertida para poder recurrir dentro de plazo. En estas circunstancias concretas, también declaró justificadamente que el hecho de que el Consejo no hubiese notificado individualmente a la recurrente la Decisión controvertida no supuso que la privara de la posibilidad de conocer, en tiempo oportuno, la motivación de la Decisión controvertida y de apreciar su procedencia y que, por tanto, la omisión del Consejo no justificaba la anulación de la Decisión controvertida.

60. Por consiguiente, debe desestimarse por infundado el primer motivo formulado con carácter principal.

B. Sobre el segundo motivo formulado con carácter principal, basado en error de Derecho en la interpretación de la base jurídica del Reglamento nº 423/2007

1. Sentencia recurrida

61. En los apartados 44 y siguientes de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia consideró, en primer lugar, que, por lo que respecta a la base jurídica, y contrariamente a lo que afirmaba entonces la recurrente, la sentencia Kadi ( ) podía ser válidamente invocada, puesto que en ella el Tribunal de Justicia precisó el ámbito de aplicación de los artículos 60 CE y 301 CE. ( ) A continuación recordó que estos artículos constituían una pasarela entre las acciones de la Comunidad que incluyen medidas económicas y los objetivos del Tratado UE en materia de relaciones exteriores. A su juicio, dichos artículos abordan precisamente el supuesto de que fuera necesaria una acción de la Comunidad para cumplir un objetivo previsto en el artículo 2 TUE. No obstante, la Comunidad y la Unión formaban entonces dos ordenamientos jurídicos integrados pero distintos, de modo que cuando se llevaba a cabo una acción en el seno de la Comunidad para aplicar un objetivo de la Unión, la legalidad de los actos comunitarios se apreciaba de conformidad con los requisitos propios del primer pilar, incluido lo relativo a las reglas de votación. La Posición Común 2007/140, incluida en el segundo pilar, no era la base jurídica del Reglamento comunitario y, por tanto, la regla de voto aplicable para adoptar la Posición Común no lo era para el Reglamento nº 423/2007. La existencia de una posición común no es más que un requisito establecido por el artículo 301 CE, que define la regla de voto aplicable. En consecuencia, dicho Reglamento y la Decisión controvertida podían ser adoptados por mayoría cualificada de conformidad con el artículo 301 CE, al haber precedido a la adopción del Reglamento la adopción por unanimidad de la Posición Común 2007/140 y al haber estado precedida la Decisión controvertida por la adopción por unanimidad de la Posición Común 2008/479. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia concluyó que se habían respetado los requisitos establecidos por el artículo 301 CE.

62. A continuación, el Tribunal declaró que, contrariamente a lo afirmado por la recurrente, los artículos 60 CE y 301 CE no permitían concluir que la competencia conferida de este modo a la Comunidad tuviese que limitarse a la aplicación de las medidas decididas por el Consejo de Seguridad y que el Consejo era, por consiguiente, competente para adoptar, basándose únicamente en los artículos 60 CE y 301 CE, los artículos 7, apartado 2, y 15, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007, conforme a los cuales se adoptó la Decisión controvertida.

2. Argumentación de las partes

63. La recurrente reprocha al Tribunal de Primera Instancia que incurriera en un error de Derecho al declarar que el Reglamento e, incidentalmente, la Decisión controvertida podían ser adoptados por mayoría cualificada basándose únicamente en los artículos 60 CE y 301 CE. Por una parte, el ámbito de aplicación de dichos artículos se limita a la aplicación de medidas contra Estados terceros, mientras que el Reglamento establece las medidas restrictivas adoptadas frente a personas y entidades que se considera que participan, están directamente vinculadas o apoyan la proliferación nuclear en Irán. Así pues, el criterio aplicado no es el de estar controlado por un Estado tercero o asociado a sus dirigentes, sino el de participar, estar directamente vinculado o apoyar actividades ligadas a la proliferación nuclear. Por consiguiente, en su opinión, debería haberse mencionado también el artículo 308 CE ( ) como base jurídica del Reglamento nº 423/2007. Por otra parte, y además, la recurrente estima que el Tribunal de Primera Instancia consideró equivocadamente que la Posición Común 2007/140 no constituía una base jurídica pertinente de dicho Reglamento, mientras que el Consejo, al adoptar el Reglamento nº 423/2007 y las decisiones tendentes a aplicarlo por mayoría cualificada, incurrió en desviación de poder que le permitió adoptar la Decisión controvertida, dotada de efecto directo, pese a que este tipo de instrumento no existe en el marco de la política exterior y de seguridad común. Con ello, el Tribunal de Primera Instancia hizo una distinción que no figura en el Tratado al declarar que la Posición Común 2007/140 no es la base jurídica del Reglamento sino únicamente un requisito establecido por el artículo 301 CE.

64. El Consejo, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión pretenden que se desestime el motivo. De conformidad con lo declarado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Kadi, ( ) el Tribunal de Primera Instancia hizo una apreciación correcta de la base jurídica del Reglamento al considerar los artículos 60 CE y 301 CE suficientes, puesto que las medidas restrictivas se refieren efectivamente al Estado iraní. Por otra parte, sostienen que el razonamiento del Tribunal está exento de cualquier reproche en cuanto a la exclusión de la Posición Común 2007/140 de la base jurídica.

3. Apreciación

65. Con carácter preliminar, es preciso señalar que el Consejo considera que la alegación relativa al artículo 308 CE no fue formulada ante el Tribunal de Primera Instancia. La Comisión, por su parte, sostiene que, en el caso de que se interprete una parte del presente motivo en el sentido de que la recurrente niega ser una entidad vinculada con los dirigentes iraníes o controlada directa o indirectamente por ellos, será inadmisible, al no haber sido rebatido este punto en el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia.

66. Es cierto que la demanda presentada ante el Tribunal de Primera Instancia no mencionaba la necesidad de basar el Reglamento nº 423/2007 en el artículo 308 CE. La recurrente no negó tampoco expresamente ante dicho Tribunal que el régimen de medidas restrictivas aplicado por el Reglamento estaba comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 301 CE ya que las medidas no se dirigían en realidad contra un país tercero. Siendo esto así, el Tribunal declaró, en el apartado 48 de la sentencia recurrida, que «se cumplieron los requisitos que establece el artículo 301 CE» y, por otra parte, no se duda de que la recurrente planteó ante el Tribunal de Primera Instancia un motivo para rebatir la suficiencia de la base jurídica del Reglamento nº 423/2007. En estas circunstancias, considero que la alegación basada en el artículo 308 CE y la basada en el ámbito de aplicación de los artículos 60 CE y 301 CE, estrechamente vinculada a la anterior, pueden considerarse como una ampliación lícita del motivo planteado ante el Tribunal de Primera Instancia. Por tanto, no se plantea ningún problema serio de admisibilidad.

67. Como introducción al examen de fondo del presente motivo, deseo poner de relieve que el análisis de la base jurídica va a llevar irremediablemente al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre si las medidas restrictivas adoptadas contra un país tercero cuyo objeto es, con arreglo al Tratado, reducir las relaciones económicas con ese país, ( ) pueden referirse también a personas o entidades que, como tales, no son dirigentes del país, ni siquiera necesariamente un órgano de dicho país tercero, pero que son sospechosas de sostener o apoyar una política estatal contra la que la Unión pretende luchar. Debe apreciarse esta cuestión independientemente de la cuestión de la determinación de una obligación de notificación a la recurrente. A diferencia de esta última cuestión, no se trata, en efecto, de asegurarse de que los derechos individuales estén suficientemente garantizados. Por el contrario, se trata de determinar la competencia del Consejo para adoptar tales medidas basándose en las disposiciones invocadas del Tratado. Pues bien, el ámbito de aplicación abierto por la combinación de los artículos 60 CE y 301 CE debe apreciarse sobre la base de criterios distintos y, en particular, a la luz de los objetivos perseguidos por la política de seguridad llevada a cabo por la Unión, y que se prolonga en la Comunidad. Por ello, sería demasiado limitado quedarse, en este marco, únicamente con una concepción estrictamente formal del concepto de «país tercero». En estas circunstancias, y en la línea de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que mencionaré en su momento, propongo superar una concepción meramente formal de dicho concepto para adoptar un enfoque más sustantivo, que permita, por tanto, mantener la eficacia de las medidas restrictivas habida cuenta de que las políticas públicas, claramente y cada vez más, se suceden por la acción o por el apoyo de personas o entidades que tienen una personalidad distinta de la del propio Estado, pero que presentan un vínculo de conexión suficiente con éste y con las políticas públicas que desarrolla para que puedan resultar afectadas por las medidas restrictivas referidas, de hecho, al propio país tercero. Por tanto, me parece perfectamente asumible considerar que la recurrente presenta el vínculo necesario con la República Islámica de Irán y con su política de proliferación nuclear para que pueda resultar afectada por unas medidas adoptadas basándose únicamente en los artículos 60 CE y 301 CE, pese a reconocer, no obstante, que este vínculo no basta para eximir al Consejo de su obligación de notificación individual para con ella.

68. Una vez precisado este punto, pasemos al análisis de la procedencia del primer motivo, que exige que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre dos grupos de cuestiones. Por una parte, se trata de determinar si el Tribunal de Primera Instancia declaró correctamente que la Posición Común 2007/140 no constituía una de las bases jurídicas del Reglamento nº 423/2007. Por otra, se trata de analizar si es correcta la apreciación del Tribunal de Primera Instancia relativa al ámbito de aplicación de los artículos 60 CE y 301 CE.

69. El artículo 301 CE establece que «cuando una posición común o una acción común, adoptadas con arreglo a las disposiciones del Tratado de la Unión Europea relativas a la política exterior y de seguridad común, impliquen una acción de la Comunidad para interrumpir o reducir parcialmente o en su totalidad las relaciones económicas con uno o varios terceros países, el Consejo adoptará las medidas urgentes necesarias. El Consejo decidirá por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión». Del mero tenor del artículo 301 CE se deduce ya que la existencia de una medida adoptada basándose en el Tratado de la Unión es un prius a la acción de la Comunidad. Dicho de otra forma, la acción de la Comunidad sólo es posible si se ha adoptado previamente una posición común o una acción común, la cual deberá establecer que se necesita una acción de la Comunidad para alcanzar el objetivo perseguido. A este respecto, la Posición Común 2007/140 establece que la aplicación de determinadas medidas requiere una actuación de la Comunidad. ( ) Por consiguiente, el Consejo sí estaba autorizado para adoptar las medidas, por lo que respecta a la Comunidad, sobre la base del artículo 301 CE, el cual establece expresamente que la regla de voto aplicable en un supuesto de este tipo –es decir, una vez que exista una posición común que establezca la acción de la Comunidad– es la mayoría cualificada.

70. Además, esta afirmación se ve confirmada por el tenor del artículo 60 CE, cuyo apartado 1 establece que «si, en los casos contemplados en el artículo 301 [CE], se considerare necesaria una acción de la Comunidad, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 301 [CE], podrá tomar las medidas urgentes que sean necesarias sobre movimiento de capitales y sobre pagos respecto de los terceros países de que se trate». Por consiguiente, una medida de congelación de fondos promulgada contra un Estado tercero a raíz de una posición común debe adoptarse, conforme al Derecho primario aplicable, por mayoría cualificada. Además, el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 dispone que el Consejo establecerá, revisará y modificará el anexo V, por mayoría cualificada, atendiendo a lo dispuesto por el Consejo con respecto al anexo II de la Posición Común 2007/140. Desde esta óptica también, la adopción de la Decisión controvertida es completamente regular: la Posición Común 2008/479 efectivamente modificó el anexo II de la Posición Común 2007/140, introduciendo, en particular, a la recurrente en la lista de entidades cuyos activos deben ser congelados. Al mismo tiempo, el Consejo adoptó, por mayoría cualificada, tal como prevé el Reglamento nº 423/2007, la Decisión controvertida. Sería completamente contradictorio, a la vista del tenor del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 antes recordado, interpretar la referencia a la Posición Común 2007/140 que dicho artículo incluye como una regla de voto.

71. En estas circunstancias, el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia relativo a la regla de voto aplicable y a la improcedencia de la Posición Común 2007/140 en cuanto a la determinación de la base jurídica adecuada para el Reglamento nº 423/2007 es perfectamente correcto.

72. En cuanto a la alegación basada en que las medidas previstas por el Reglamento nº 423/2007 no se pueden basar únicamente en los artículos 60 CE y 301 CE al no estar dirigidas contra un país tercero, el Tribunal de Primera Instancia recordó pertinentemente que el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Kadi, ( ) que «habida cuenta del tenor de los artículos 60 CE y 301 CE, y en particular de las expresiones “respecto de los terceros países de que se trate” y “con uno o varios terceros países” que en ellos figuran, tales artículos se refieren a la adopción de medidas contra países terceros, concepto este último en el que cabe incluir a los dirigentes de países terceros y a los individuos y entidades asociados con dichos dirigentes o controlados directa o indirectamente por ellos». ( ) Pues bien, la inscripción de la recurrente en la lista de entidades cuyos activos deben ser congelados se hizo fundándose en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007, cuyo texto no se refiere expresamente a la República Islámica de Irán.

73. Aun así, me parece que se deduce muy claramente de la ratio legis de dicho Reglamento que toda la atención de la Comunidad se centró en la República Islámica de Irán, lo que se desprende del propio título del Reglamento. El artículo 7, apartado 2, no puede ser extraído de su contexto, sino que, por el contrario, debe ser leído a la luz de las demás disposiciones del Reglamento y de sus considerandos. Sin pretender ser exhaustivo, pongo de manifiesto que el primer considerando del Reglamento nº 423/2007 hace referencia al hecho de que el Consejo de Seguridad decidió que «Irán debe sin más dilación suspender todas las actividades relacionadas» con la proliferación nuclear y que la comunidad internacional debía asegurarse de «la finalidad exclusivamente pacífica del programa nuclear de Irán». El segundo considerando se refiere, entre otras, a la acción desarrollada por la Unión que establece «ciertas medidas restrictivas contra Irán» y a la necesidad de «restricciones de las exportaciones y las importaciones de bienes o de tecnología que puedan contribuir a actividades relacionadas con el enriquecimiento, el reprocesamiento o el agua pesada de Irán, o al desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares». Este mismo considerando dispone que es necesario congelar los fondos «de personas, entidades y organismos que se dediquen, estén directamente vinculados o presten apoyo a tales actividades o desarrollo». De ello resulta que las medidas restrictivas se destinan a luchar contra el desarrollo de una política eminentemente de regalía. El legislador comunitario concibe la actividad de proliferación nuclear como una actividad decidida y llevada a cabo por el régimen iraní, de modo que las entidades que apoyan su aplicación no participan en ninguna acción separable de la voluntad gobernante, sino que, por el contrario, contribuyen a la realización de un plan estatal.

74. A este respecto, la situación se distingue claramente de la situación que el Tribunal de Justicia examinó en el asunto Kadi. En efecto, el Tribunal de Justicia había declarado hallarse en presencia de «medidas caracterizadas por la inexistencia de vínculo alguno con el régimen gobernante de un país tercero» puesto que dichas medidas estaban dirigidas directamente contra Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y las personas y entidades asociadas a ellos. ( ) Por tanto, había descartado la tesis de que «bastaría con que las medidas restrictivas de que se trate estuvieran dirigidas contra personas o entidades que se encontrasen en un país tercero o estuvieran asociadas de otro modo con dicho país» ( ) para que se basaran únicamente en los artículos 60 CE y 301 CE, pues esto «supondría ampliar excesivamente el alcance de estos artículos sin tener en absoluto en cuenta el requisito, derivado del propio tenor de los mismos, de que las medidas adoptadas tomando como base dichos artículos deben ser medidas contra países terceros». ( )

75. Pues bien, de conformidad con el Reglamento nº 423/2007, no se combate la actividad general de proliferación nuclear, sino los riesgos propios del programa iraní de desarrollo nuclear. A mi juicio, la lectura del Reglamento revela claramente el vínculo entre la actividad de que se trata y el Estado iraní. Quedaría entonces comprobar que la propia recurrente está efectiva y suficientemente vinculada con el Estado iraní y con la política de proliferación nuclear que éste desarrolla para poder ser objeto de la Decisión controvertida.

76. En cuanto a si la recurrente está vinculada con el Estado iraní, basta recordar la afirmación no rebatida del apartado 1 de la sentencia recurrida de que la recurrente es un «banco comercial iraní propiedad del Estado iraní» que puede resultar un apoyo esencial para la financiación del programa nuclear iraní. En cuanto al apartado 2, es obligado declarar que la recurrente no invocó ante el Tribunal de Primera Instancia ningún motivo admisible que refutara la constatación del Consejo de que aporta apoyo financiero a la proliferación nuclear del Estado iraní. ( )

77. Por tanto, en tales circunstancias, la congelación de fondos de la recurrente puede fundamentarse legítimamente en un Reglamento cuya base jurídica son únicamente los artículos 60 CE y 301 CE. No era necesario invocar el artículo 308 CE en lo relativo a la inscripción de la recurrente en el anexo V del Reglamento nº 423/2007, puesto que la medida restrictiva adoptada frente a ella se refería de este modo efectivamente, y de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia, a una entidad vinculada con los dirigentes iraníes o controlada por ellos, en el marco de un régimen general de sanciones adoptadas contra la República Islámica de Irán, cuyo objetivo era hacer cesar o, al menos, someter al control de la comunidad internacional los desarrollos del programa nuclear iraní.

78. Por tanto, el razonamiento realizado por el Tribunal de Primera Instancia en relación con la base jurídica del Reglamento nº 423/2007 está exento de cualquier reproche. En consecuencia, se debe desestimar por infundado el segundo motivo desarrollado con carácter principal.

C. Sobre el tercer motivo formulado con carácter principal, basado en error de Derecho en la apreciación de la obligación de motivación, del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva

1. Sentencia recurrida

79. De los apartados 79 a 85 de la sentencia recurrida se deduce que el Tribunal de Primera Instancia declaró suficiente la motivación de la Decisión controvertida, a la vista de su título, del contenido de su segundo considerando y de la exposición de motivos incluida en el apartado 4 de la parte B de dicha Decisión.

80. A continuación, el Tribunal recordó su jurisprudencia en materia de derecho de defensa desarrollada en el marco de recursos relativos a medidas restrictivas adoptadas en materia de terrorismo. Aunque en principio, el derecho a ser oído se garantiza de antemano a cualquier persona a la que pueda afectar un acto lesivo, el efecto sorpresa que debe ir unido a la aplicación de medidas restrictivas puede prevalecer sobre la exigencia de comunicación previa de los cargos y sobre el derecho a ser oído durante el procedimiento de adopción del acto en cuestión. El Tribunal de Primera Instancia señaló también que en el caso de autos se habían comunicado a la recurrente datos precisos cuando se publicó la Decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea, de modo que había podido comprender las razones que habían llevado al Consejo a considerar que le eran de aplicación el artículo 7, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento nº 423/2007.

81. En los apartados 97 y siguientes de la sentencia recurrida, el Tribunal declaró que, contrariamente a lo que afirmaba la demandante, el Consejo no estaba obligado a comunicar espontáneamente el expediente a Bank Melli, puesto que éste no lo había solicitado.

82. Por último, de los apartados 105 a 107 se deduce que el Tribunal de Primera Instancia declaró que no se había vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva. Tras recordar la importancia de este principio en el ordenamiento jurídico comunitario, consideró que no se había puesto en peligro la eficacia del control jurisdiccional porque el Consejo no hubiese aportado pruebas. En efecto, tal aportación no era necesaria, por una parte, porque la recurrente no había formulado ningún motivo admisible que rebatiera la constatación del Consejo de que la recurrente participa, está directamente vinculada o presta apoyo en las actividades nucleares estratégicas de Irán relacionadas con la proliferación o en el desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares de este Estado y, por otra parte, porque el Tribunal de Primera Instancia se consideró suficientemente ilustrado para ejercer plenamente su control.

2. Argumentación de las partes

83. La recurrente reprocha al Tribunal de Primera Instancia que optara por una interpretación demasiado restrictiva de los conceptos de derecho de defensa y de derecho a la tutela judicial efectiva. En efecto, de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia ( ) se deduce que se debe respetar el derecho de defensa del interesado desde la fase del procedimiento administrativo que precede a la imposición de una sanción en su contra por la institución. Dicho interesado debe poder expresarse sobre la realidad de los hechos y de las circunstancias. Se le deben comunicar todos los datos necesarios para su defensa y debe poder dar a conocer su parecer. También se debe reconocer el derecho a acceder al expediente, pues su finalidad es garantizar el ejercicio efectivo del derecho de defensa. Por otra parte, la vulneración del derecho a acceder al expediente no puede ser subsanada en la fase del procedimiento jurisdiccional. En cualquier caso, no se respetaron ni el derecho de defensa ni el derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que ni siquiera en el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia dio a la recurrente acceso al expediente. A juicio de ésta, la motivación de la Decisión controvertida debería haberse considerado también insuficiente al no haber estado justificada por los elementos probatorios a los que la recurrente y el Tribunal de Primera Instancia debieran haber tenido acceso.

84. De la propia jurisprudencia del Tribunal General se deduce también que las limitaciones que impone el Consejo al derecho de defensa de los interesados deben compensarse con un estricto control jurisdiccional imparcial. ( ) Por otra parte, considera que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos impone los mismos requisitos. ( )

85. Además, sostiene que la sentencia del Tribunal de Primera Instancia está viciada por una fundamentación contradictoria, puesto que, pese a reconocer, en los apartados 91 y 92 de la sentencia recurrida, que el respeto del derecho de defensa constituye un principio fundamental del ordenamiento jurídico comunitario, declaró que el Consejo no había comunicado los elementos probatorios en el procedimiento judicial. El Tribunal no podía considerarse, como hizo en el apartado 106 de la sentencia recurrida, suficientemente informado para ejercer su control, puesto que no recibió ningún elemento probatorio.

86. El Consejo y las demás partes coadyuvantes en el procedimiento solicitan que se desestime el motivo por infundado. Consideran el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia irreprochable desde el punto de vista jurídico, a excepción de la República Francesa que no cree que se pueda aplicar en el caso de autos la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las medidas restrictivas adoptadas en el marco de la lucha contra el terrorismo, pues nos hallamos ante medidas restrictivas establecidas en el marco de un régimen adoptado frente a un país tercero. Aun así, la República Francesa no saca de ello conclusiones jurídicas concretas para el presente motivo y solicita, en cualquier caso, que sea desestimado.

3. Apreciación

87. Propongo que se considere que el presente motivo se articula en dos partes relativas, respectivamente, a un error de Derecho en la apreciación del respeto del derecho de defensa y a un error de Derecho en la apreciación del derecho a la tutela judicial efectiva. La recurrente alega, además, la existencia de una fundamentación contradictoria que vicia la sentencia recurrida.

88. En cuanto a la primera parte, la recurrente rebate, en primer lugar, la apreciación realizada por el Tribunal en relación con la motivación expuesta por el Consejo en apoyo de la Decisión controvertida. Sostiene al mismo tiempo que la Decisión controvertida no incluye las razones que llevaron al Consejo a adoptar el acto y que el Tribunal de Primera Instancia no podía declarar suficiente la motivación, puesto que el Consejo no aportó ningún medio de prueba durante el procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión controvertida.

89. Como recordó el Tribunal de Primera Instancia, la obligación de motivación es un requisito establecido por el Derecho primario ( ) y reiterado por el artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 423/2007. ( ) Para apreciar si se ha respetado la obligación de motivar una decisión adoptada por una institución de la Unión, es preciso comprobar que la motivación haya permitido a la entidad a la que se refiere conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente ejercer su control. Tradicionalmente no se ha exigido que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto es suficiente debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. ( ) Constato que estos principios básicos fueron reafirmados por el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 82 de la sentencia recurrida.

90. El Tribunal recordó también que la obligación de motivación es un principio fundamental del Derecho de la Unión que sólo admite excepciones en razón de consideraciones imperiosas ( ) y que el Consejo está obligado a poner en conocimiento de la entidad interesada las razones «específicas y concretas» cuando adopta una decisión de congelación de fondos. ( ) La obligación de motivación de un acto tiene una intensidad diferente en función del ámbito en el que intervenga la institución y del efecto que pretenda darle. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia transpuso, por analogía, el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia ante medidas restrictivas adoptadas en la lucha contra el terrorismo, conforme al cual, habida cuenta del contexto concreto en el que se adoptan y aplican tales medidas, el Consejo cumple con su obligación de motivación si pone en conocimiento de los interesados los motivos que llevaron a adoptar una decisión de congelación de fondos frente a ellos al mismo tiempo que se adopta la medida o tan pronto como sea posible. ( ) Si se admite el principio conforme al cual las medidas restrictivas pueden ser adoptadas frente a entidades cuando se considera que actúan o sirven a la causa de una política imputable a un país tercero y contra la cual la Unión pretende luchar, contrariamente a lo que sostiene la República Francesa, no veo por qué la jurisprudencia del Tribunal de Justicia desarrollada en relación con el derecho de defensa de personas o entidades afectadas por una medida restrictiva adoptada en el marco de la lucha contra el terrorismo no podría aplicarse en el presente asunto.

91. Aplicando los criterios que acabo de recordar, el Tribunal de Primera Instancia comprobó, en el apartado 84 de la sentencia recurrida, que la Decisión controvertida incluía las razones individuales y específicas que habían llevado al Consejo a ejercer su competencia, con arreglo al artículo 7, apartado 2, letras a) y b), con respecto a la recurrente. Al haber estado guiada la apreciación del Tribunal por saber si la motivación de la Decisión controvertida había permitido a la recurrente entender las razones por las que se habían congelado sus fondos y si bastaba para que el propio Tribunal pudiera ejercer su control de legalidad de la Decisión controvertida, al tiempo que tenía en cuenta el contexto concreto en el que se inscribe dicha Decisión, su análisis me parece exento de cualquier error de Derecho.

92. En segundo lugar, no se puede acoger favorablemente la afirmación de la recurrente de que no se puede considerar adecuada y suficiente ( ) una motivación que no se justifique mediante documentos probatorios porque el destinatario no haya tenido acceso alguno a los mismos ni antes ni después de la adopción de la Decisión. La recurrente trata aquí de hacer depender la suficiencia de la motivación del derecho a ser oído con carácter previo o, cuando menos, a acceder al expediente, pese a que se deben abordar estos dos corolarios del derecho de defensa de modo distinto. Por un lado, la exigencia de motivación, que persigue sencillamente el objetivo de ilustrar suficientemente a la entidad interesada acerca de las razones que llevaron a la institución a congelar sus fondos para que sepa lo que se le reprocha y para que sea capaz de apreciar su procedencia y, en su caso, de impugnarla, debe distinguirse del requisito de que existan pruebas reales y serias. Por otro lado, el examen de la procedencia de la motivación puede tener lugar sólo en el procedimiento jurisdiccional –sobre todo cuando, como en el caso de autos, la interesada no ha solicitado el acceso al expediente–, con lo que será este examen el que necesite que se adopten medios de prueba. Pero para ello es necesario que se solicite este examen y, a este respecto, no se puede exigir al órgano jurisdiccional competente que supla la negligencia de la parte demandada. Pues bien, es obligado declarar que la recurrente no presentó ningún motivo admisible que refutara los motivos invocados por el Consejo en apoyo de la Decisión controvertida ( ) y que tal motivo, relativo a la legalidad en cuanto al fondo de la Decisión controvertida, sólo puede ser examinado si la recurrente lo invoca. ( ) Así pues, reprocha la falta de aportación de pruebas, aportación que sólo ella podía instar tanto durante el procedimiento administrativo previo como durante el procedimiento contencioso.

93. Esta situación se distingue claramente de la del asunto People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo ( ) citado por la recurrente. Por una parte, en aquel asunto la parte demandante impugnaba la legalidad de una decisión del Consejo que la mantenía en una lista de entidades cuyos activos deben ser congelados, mientras que en el presente recurso de casación, se trata de examinar la legalidad de la primera Decisión por la que se incluyó a Bank Melli en la lista. Pues bien, aunque se pueden justificar ciertas flexibilizaciones del derecho de defensa en la fase del procedimiento previo, cuando se trata de la primera inscripción en la lista, como demostraré inmediatamente, se deben admitir con mayor dificultad estas flexibilizaciones cuando se trata de una decisión de mantener a una persona o a una entidad en una lista. ( ) Por otra parte, el Consejo se había negado, en el presente asunto, a comunicar al Tribunal de Primera Instancia los datos en los que descansaba la decisión de mantener a la entidad en la lista, ( ) impidiéndole de este modo, y pese a habérselo solicitado, controlar la legalidad y la procedencia de las medidas de congelación de los fondos. ( )

94. No se puede negar que la intensidad del derecho de defensa tal como debe ser garantizado por la institución autora del acto en la fase previa a su adopción o en la inmediatamente siguiente es menor cuando se trata de medidas restrictivas como las controvertidas en el presente asunto, al menos cuando se adoptan por vez primera frente a la persona o la entidad afectada. Pues bien, la jurisprudencia en la que se basa el razonamiento de la recurrente se refiere ciertamente al derecho de defensa tal como lo deben garantizar las instituciones en el marco del procedimiento administrativo previo cuando puede desembocar en la adopción de una sanción, pero esta jurisprudencia ha sido desarrollada en el contexto del Derecho de la competencia de la Unión. No obstante, me parece que la presente situación es más comparable a aquella en la que se trata de que el Consejo adopte medidas restrictivas frente a personas o entidades en el marco de la lucha contra el terrorismo. Pues bien, en este contexto, el Tribunal de Justicia ha desarrollado una jurisprudencia conforme a la cual el derecho de defensa tal como debe ser garantizado en la fase del procedimiento previo no es absoluto y ha admitido que, en el caso de medidas restrictivas, una comunicación de motivos previa a la inclusión de una entidad en una lista «podría poner en peligro la eficacia de las medidas de congelación de fondos» ( ) y que «tales medidas deben poder beneficiarse, por su propia naturaleza, del efecto sorpresa y [...] aplicarse con efecto inmediato». ( ) La jurisprudencia invocada por la recurrente carece, por tanto, de pertinencia y parece claro que el Consejo, con anterioridad a la adopción de la Decisión controvertida, no estaba obligado a comunicar espontáneamente a la recurrente los motivos o el expediente ni a oírla. ( ) Por consiguiente, en el apartado 93 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia realizó una interpretación perfectamente correcta de la extensión del derecho de defensa de una entidad afectada, por vez primera, por una medida restrictiva como la definida por la jurisprudencia.

95. En tercer lugar, y por lo que respecta a la alegación de la recurrente basada en la falta de presentación de pruebas, es preciso señalar inmediatamente que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos invocada en apoyo de este motivo es totalmente inoperante. En efecto, las sentencias Saadi c. Italia y A. c. Reino Unido ( ) se refieren ambas al artículo 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH»). Incluso suponiendo que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos hubiese decidido, en ambas sentencias, que un derecho fundamental no podía ser ponderado con un objetivo como el de la lucha contra el terrorismo, lo habría hecho en relación con la prohibición de la tortura, la cual, al contrario que los demás derechos consagrados por el CEDH, tiene carácter absoluto y no susceptible de restricción. ( )

96. Por lo demás, y en cuanto a la segunda parte del presente motivo, la alegación de la recurrente de que la no presentación de pruebas por parte del Consejo, primero, antes del recurso, y después, durante el mismo, lesionaron su derecho a la tutela judicial efectiva tropieza inexorablemente con dos elementos.

97. Me limitaré primero a recordar que, tal como se desprende del apartado 99 de la sentencia recurrida, la recurrente no solicitó al Consejo poder acceder a su expediente antes de interponer el recurso ante el Tribunal de Primera Instancia. ( ) Después, la recurrente no presentó tampoco ningún motivo admisible ante el Tribunal de Primera Instancia que refutara la veracidad de la constatación del Consejo de que, a la vista de los motivos expuestos en el apartado 4 de la parte B del anexo V, se considera que la misma participa, sostiene o presta apoyo en las actividades relacionadas con la proliferación nuclear en Irán. ( ) Pues bien, si se hubiese formulado correctamente un motivo de este tipo, se habría exigido efectivamente al Consejo que presentara elementos de prueba para que el Tribunal de Primera Instancia pudiera controlarlos. Dado que dicho Tribunal no tuvo que pronunciarse sobre la procedencia de los motivos invocados, en mi opinión la no aportación de pruebas durante la instancia no puede haber viciado la sentencia del Tribunal ni vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de la recurrente. Por lo que respecta al examen de los demás motivos, el Tribunal de Primera Instancia es dueño del procedimiento y puede, únicamente en el supuesto de que lo considere necesario, acordar diligencias de prueba complementaria. ( )

98. Por último, en cuanto a la presunta existencia de una contradicción de motivos, señalo que el Tribunal de Primera Instancia afirmó justamente, desde los apartados 91 y 92 de la sentencia recurrida mencionados por la recurrente, la existencia del principio fundamental del respeto del derecho de defensa, al mismo tiempo que una posible flexibilización de este derecho y, en particular, del derecho a la comunicación de los cargos, en presencia de razones imperiosas relacionadas con la seguridad o con la gestión de las relaciones internacionales de la Comunidad. ( ) En cualquier caso, los apartados 96 a 102 de la sentencia recurrida, que presuntamente contradicen la constatación del Tribunal de Primera Instancia antes mencionada, se limitan a declarar que se dio a la recurrente la posibilidad de que pudiera comprender las razones que habían motivado su inscripción, sin que se exija al Consejo que facilite de oficio un acceso a los elementos de su expediente o que organice una vista de oficio. Por tanto, contrariamente a lo que afirma la recurrente, el Tribunal no afirmó que el derecho de defensa no obligue al Consejo a comunicar sus elementos probatorios, incluso en el marco del procedimiento judicial. ( ) También pongo de manifiesto que, en los apartados 100 y 101 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia examinó, además, las razones invocadas por Bank Melli para justificar que no hubiese solicitado acceder a su expediente, pero concluyó que no se podían estimar las alegaciones formuladas en este marco. Por consiguiente, me cuesta ver, en los pasajes referidos de la sentencia recurrida, contradicción alguna de la fundamentación.

99. De ello se desprende que se debe desestimar en su totalidad por infundado el tercer motivo formulado con carácter principal.

D. Sobre el primer motivo formulado con carácter subsidiario, basado en la vulneración de la facultad de apreciación

1. Sentencia recurrida

100. En los apartados 51 y 52 de la sentencia recurrida, al examinar el Tribunal de Primera Instancia el primer motivo del recurso, declaró que nada en los artículos 60 CE y 301 CE permitía considerar que la competencia que estas disposiciones confieren a la Comunidad estuviese limitada a la mera aplicación de las medidas decididas por el Consejo de Seguridad. Por consiguiente, el Consejo era competente para adoptar el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007, que autoriza la congelación de los activos de entidades no designadas por el Consejo de Seguridad, pero que, a juicio del Consejo, participan, están directamente vinculadas o apoyan la proliferación nuclear. Posteriormente, el Tribunal reconoció que el sexto considerando del Reglamento nº 423/2007 obligaba al Consejo a ejercer su competencia con arreglo al artículo 7, apartado 2, teniendo en cuenta los objetivos de la Resolución 1737 (2006). No obstante, declaró que esta obligación no implicaba que el Consejo tuviese que aplicar medidas restrictivas únicamente frente a las entidades designadas por el Consejo de Seguridad en virtud de una resolución.

101. En los apartados 64 y 65 de la sentencia recurrida, en los que el Tribunal examinó el tercer motivo del recurso, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad y del derecho de propiedad, el Tribunal declaró que el Consejo disponía de una competencia autónoma en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007, cuyo objeto no es aplicar las resoluciones del Consejo de Seguridad adoptadas en materia de proliferación nuclear. El objetivo de este artículo y de la Decisión controvertida que la aplica es garantizar que los objetivos de la Resolución 1737 (2006) se alcanzan mediante la adopción de medidas restrictivas autónomas. Así pues, el Tribunal concluyó que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007 no tenía por objeto aplicar la segunda Resolución que el Consejo de Seguridad adoptó en la materia, es decir, la Resolución 1803 (2008), en la que se limitó a exhortar a los Estados a que se mantengan vigilantes frente a la recurrente. ( ) En estas circunstancias, el contenido y los objetivos de esta Resolución no podían ser criterios conforme a los cuales debiera apreciarse la proporcionalidad de la Decisión controvertida.

2. Argumentación de las partes

102. La recurrente sostiene que el Tribunal incurrió en error de Derecho al desestimar la pertinencia de las Resoluciones 1737 (2006), 1747 (2007) ( ) y 1803 (2008) del Consejo de Seguridad para definir la facultad de apreciación del Consejo. La relación entre el Reglamento nº 423/2007 y las Resoluciones se deduce de los propios términos del Reglamento y, en particular, de sus considerandos primero, segundo, quinto y sexto. La recurrente indica que la Resolución 1803 (2008) es anterior a la Decisión controvertida, de modo que el Consejo debería haber tenido en cuenta que el Consejo de Seguridad sólo exigía, respecto de la recurrente, que se mantuviere vigilante. Al pronunciarse de modo distinto, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en error de Derecho.

103. Además, siempre según la recurrente, el Tribunal de Primera Instancia puso de manifiesto, por una parte, la pertinencia de las Resoluciones del Consejo de Seguridad (en el apartado 52 de la sentencia recurrida) pero, por otra parte, describió como autónoma en relación con esas mismas Resoluciones la competencia del Consejo (apartados 64 y 65). De ello resulta una fundamentación contradictoria que vicia la sentencia recurrida. La competencia del Consejo es una competencia vinculada a las resoluciones del Consejo de Seguridad, elemento que, a su juicio, el Tribunal de Primera Instancia debería haber tenido en cuenta al determinar si la Decisión controvertida había infringido el principio de proporcionalidad y el derecho de propiedad de la recurrente.

104. Las demás partes en el procedimiento pretenden que se declare el carácter infundado del motivo. En su escrito de contestación, el Consejo sostuvo, en particular, que la Unión es libre para adoptar medidas autónomas a fin de perseguir los objetivos fijados por la Resolución. Cuando el Consejo adopta un acto a raíz de una resolución del Consejo de Seguridad, las medidas autónomas que dicta el Consejo deben perseguir los objetivos fijados por la resolución. En el presente asunto, la decisión autónoma de congelar los fondos de entidades no designadas por el Consejo es conforme al objetivo perseguido por éste, es decir, impedir que Irán prosiga con el desarrollo de su programa nuclear.

3. Apreciación

105. Para pronunciarse sobre el presente motivo, parece necesario reconstituir el contexto normativo del que forma parte la Decisión controvertida.

106. La Posición Común 2007/140 aplica, en el ordenamiento jurídico de la Unión, la Resolución 1737 (2006). La aplicación de esta Resolución se basa únicamente en la voluntad de la Unión de inscribir su acción en la perspectiva de contribuir a cumplir los objetivos perseguidos por la Organización de las Naciones Unidas y de no obstaculizar el cumplimiento de las obligaciones internacionales de sus Estados miembros, pero no en la existencia de una obligación positiva y directa, a cargo de la Unión, de aplicar las resoluciones del Consejo de Seguridad, ya que la Unión no es parte en la Carta de las Naciones Unidas.

107. Al mismo tiempo que aplicaba dicha Resolución, la Posición Común establecía también, con arreglo a su artículo 5, apartado 1, letra b), que el Consejo podía decidir la congelación de fondos frente a personas, entidades u organismos no mencionados por la Resolución 1737 (2006), siempre que se acredite que «se dediquen, estén directamente vinculadas o presten apoyo a las actividades nucleares estratégicas de Irán relacionadas con la proliferación o al desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares, o de personas o entidades que actúen en su nombre o bajo su dirección, o por entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control, incluso por medios ilícitos». El décimo considerando de la Posición Común 2007/140 explicita las razones por las que el Consejo deseaba ir más allá de lo que establecía la Resolución al disponer que, «en consonancia con las conclusiones del Consejo [Europeo] y con vistas a cumplir los objetivos de la Resolución 1737 (2006)», se debe ampliar la congelación a las personas y entidades identificadas por el Consejo «utilizando los mismos criterios que los aplicados por el Consejo de Seguridad o el Comité».

108. El Reglamento nº 423/2007 fue adoptado poco tiempo después de la Posición Común 2007/140 porque dicha Posición Común disponía precisamente que la aplicación de determinadas medidas que la misma establecía ( ) requería una actuación de la Comunidad. En consecuencia, el Reglamento nº 423/2007 aplica, por lo que respecta a la Comunidad, la Resolución 1737 (2006), además de ampliar la lógica de la Posición Común 2007/140: al Consejo se le reconoce, en efecto, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007, una competencia unilateral propia, la de identificar, siguiendo los criterios fijados por el Consejo de Seguridad, a las personas, entidades y organismos que se dediquen, estén directamente vinculados o presten apoyo en las actividades nucleares estratégicas de Irán relacionadas con la proliferación o en el desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares. Por tanto, la competencia autónoma reconocida al Consejo, en el sentido de que no depende de que el Consejo de Seguridad adopte medidas restrictivas frente a las personas, entidades y organismos que él designe, persigue el objetivo inicial de la Resolución 1737 (2006), objetivo que la Unión, y luego la Comunidad, hicieron, entre tanto, suyo. Se deduce con total claridad, tanto de la Posición Común 2007/140 como del Reglamento, que la competencia autónoma del Consejo deberá ser ejercida con la única finalidad de alcanzar el objetivo de la ONU. No cabe ningún reproche a la afirmación del Tribunal de Primera Instancia a este respecto. ( )

109. Por consiguiente, y por lo que respecta a la apreciación de la competencia del Consejo en la materia, se deben distinguir claramente dos supuestos.

110. Por un lado, el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 423/2007 remite estrictamente a la lista de personas, entidades y organismos establecida por el Consejo de Seguridad o por el Comité de sanciones, de conformidad con el apartado 12 de la Resolución 1737 (2006), al que el Reglamento hace aquí, por tanto, referencia expresa.

111. Por otro lado, el artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento consagra una competencia que, aunque destinada a alcanzar la misma finalidad que la de la Resolución 1737 (2006), es, desde el punto de vista de la identificación y de la inscripción en las listas, autónoma. Por consiguiente, sólo constituye un parámetro –indirecto– de la legalidad de la acción del Consejo con arreglo al artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento el objetivo de la ONU perseguido. Así pues, el hecho de que ni el Consejo de Seguridad ni el Comité de sanciones hayan identificado a la recurrente como una entidad cuyos activos deben ser congelados sino sólo, con arreglo al apartado 10 de la Resolución 1803 (2008), como una entidad respecto a la cual los Estados miembros deben mantenerse vigilantes carece de incidencia al haberse consagrado claramente a nivel de la Comunidad una competencia autónoma del Consejo en materia de inscripción en la lista.

112. A este respecto, recuerdo que la Decisión controvertida pretende, según su propio título, aplicar el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 423/2007. La adopción de la Resolución 1803 (2008) afectó ciertamente a dicho Reglamento ya que fue la razón de una de sus modificaciones, ( ) pero sólo porque el Consejo de Seguridad inscribió en ella nuevas personas, entidades y organismos. Por tanto, la adopción de esta nueva Resolución únicamente afectó en que, habida cuenta del artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 423/2007, permitió actualizar el anexo de dicho Reglamento relacionando las entidades designadas por el Consejo de Seguridad. Por tanto, es totalmente exacto afirmar que no se puede apreciar la proporcionalidad de la inscripción de la recurrente en la lista de las entidades designadas por el Consejo con arreglo a la Resolución 1803 (2008).

113. Por último, contrariamente a lo que afirma la recurrente, el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia no está viciado de una fundamentación contradictoria. El apartado 52 de la sentencia recurrida pretende clarificar la naturaleza de las relaciones que el Reglamento mantiene con la Resolución 1737 (2006) y por ello el Tribunal de Primera Instancia consideró correctamen