INFORME PARA LA VISTA

presentado en los asuntos acumulados C-54/88, C-91/88 y C-14/89 ( *1 )

I. Hechos y procedimiento

A. Marco legislativo

De las resoluciones de remisión se desprende que la República Italiana (a diferencia de otros Estados miembros, tales como la República Federal de Alemania, la República Francesa y el Reino Unido) no ha reconocido ni regulado las actividades paramédicas de bioterapia y de pranoterapia. De ello resulta que los bioterapeutas (italianos y no italianos) que ejercen su actividad en Italia se encuentran en una situación jurídica diferente a la de los que ejercen su actividad en esos otros Estados, porque la bioterapia y la pranoterapia figuran entre las actividades de hecho consideradas como ejercicio de la profesión médica, para la que se requiere una autorización especial del Estado.

El artículo 348 del Código penal italiano dice lo siguiente:

«348. Ejercicio ilegal de una profesión — El ejercicio ilegal de una profesión para la que se requiera una autorización especial del Estado será castigado con una pena de prisión de una duración de hasta seis meses o con una multa de 40000 a 200000 LIT.»

B. Los procesos principales

Asunto C-54/88

El 24 de junio de 1986, el mando de los «carabinieri» del grupo «antisofisticazioni — sanità» denunció a Eleonora Nino, miembro de la «Associazione italiana flussoterapeuti e pranoterapeuti» (en lo sucesivo, «AIFEP»), para que fuese declarada responsable del delito tipificado y penado por el artículo 348 del Código penal, por haber ejercido ilegalmente la profesión médica al efectuar intervenciones de bioterapia y de pranoterapia. Citada ante el Pretore, la inculpada alegó que la disposición penal de referencia era contraria a la libertad de establecimiento.

La Pretura di Conegliano, considerando que la solución del proceso penal contra la Sra. Nino estaba directamente relacionada con la interpretación que se debía dar a las disposiciones pertinentes del Tratado y del Programa General para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento, decidió suspender el proceso y plantear las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia:

«1) El artículo 52 del Tratado, interpretado en relación con el artículo 57, y habida cuenta de que el mismo tiene efecto directo en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, ¿implica la obligación para los Estados miembros y por consiguiente para el Gobierno italiano, de adoptar las medidas normativas que constituyen el presupuesto indispensable para la aplicación de las directivas en materia de libertad de establecimiento prevista por el Tratado? En caso de no adoptar dichas medidas, ¿incumple el Gobierno italiano la obligación que le impone el artículo 5 del Tratado?

2) Un Estado miembro que no haya regulado en absoluto las profesiones paramédicas, tales como la bioterapia, ¿puede imponer una sanción penal a un ciudadano comunitario, potencialmente autorizado para el ejercicio de la profesión de bioterapeuta en otros Estados miembros, por un hecho (curas con métodos bioterapéuticos) tipificado en la ley como delito, cuando tal actividad está prohibida tan sólo porque el Estado miembro no la ha reconocido ni regulado?

3) En defecto de las directivas cuya adopción por parte del Consejo prevé el artículo 57 del Tratado, ¿puede el Consejo, basándose en el título 5 del Programa General para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento y con el fin de remediar la falta de directivas, adoptar disposiciones con objeto de coordinar los requisitos para el ejercicio de las profesiones paramédicas objeto de la presente petición de interpretación?»

La resolución de la Pretura di Conegliano se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de febrero de 1988.

Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, presentaron observaciones escritas la inculpada en el proceso principal, representada por el Sr. Giacomo Rosapepe, Abogado; el Reino de Bélgica, representado por el Sr. J. P. Dercq, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente.

Asunto C-91/88

El 3 de junio de 1986, el NAS (Nucleo antisofisticazioni sanità) de Florencia denunciò ante la Pretura di Prato a Rinaldo Prandini y a Bruna Goti (también miembros de la AIFEP) por practicar actividades de pranoterapeutas sin estar autorizados para ejercer la profesión mèdica. Los inculpados alegaron que la inexistencia de actos legislativos que reconociesen y regulasen la actividad de bioterapeuta implicaba una violación manifiesta de la libertad de establecimiento. La Pretura, estimando que los argumentos expuestos por la defensa merecían una consideración atenta, sometió al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales idénticas a las planteadas en el asunto C-54/88.

La resolución de la Pretura di Prato se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de marzo de 1988.

Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, presentaron observaciones escritas el Sr. Rinaldo Prandini, una de las partes inculpadas en el litigio principal, representado por el Sr. Giacomo Rosapepe, Abogado; la República Italiana, representada por el Sr. Oscar Fiumara, Avvocato dello Stato; el Reino de Bélgica, representado por el Sr. J. P. Dercq, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente.

Asunto C-14/89

El 3 de junio de 1986, el NAS de Florencia incoó un proceso penal contra el Sr. Pier Cesare Pierini (miembro, también, de la AIFEP) con motivo de que, al desarrollar una actividad de pranoterapeuta, ejercía ilegalmente la medicina sin poseer la autorización estatal que se requiere para ello. El inculpado alegó ante el Pretore que la disposición penal referida era contraria a la libertad de establecimiento. La Pretura di Pisa, por lo tanto, suspendió el procedimiento y sometió al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales muy similares a las planteadas en los asuntos C-54/88 y C-91/88.

La resolución de la Pretura di Pisa se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de enero de 1989.

Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, presentaron observaciones escritas el Sr. Pier Cesare Pierini, representado por el Sr. Giacomo Rosapepe, Abogado; la República Italiana, representada por el Sr. Oscar Fiumara, Avvocato dello Stato, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió, el 23 de febrero de 1989, atribuir los asuntos C-54/88 y C-91/88 a la Sala Primera e iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. El 6 de julio de 1989, el Tribunal de Justicia decidió también, visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, atribuir el asunto C-14/89 a la Sala Primera, iniciar la fase oral en dicho asunto sin previo recibimiento á prueba y acumular los tres asuntos a efectos de la fase oral y de la sentencia.

II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia

La Sra. Eleonora Nino (asunto C-54/88), el Sr. Rinaldo Prandini y la Sra. Bruna Goti (asunto C-91/88) y el Sr. Pier Cesare Pierini (asunto C-14/89) explican que en Italia se incoan a menudo procesos penales de este tipo contra las personas que ejercen la práctica de la bioenergia y de la bioterapia, porque se considera que hacen la competencia a los médicos. Estiman que el trato dado por la República Italiana a los bioterapeutas entra dentro del ámbito de la libertad de establecimiento, habida cuenta de la situación legal de esas mismas personas en los otros Estados miembros. El Sr. Pierini alega, además, que el hecho de que en Italia no exista una normativa específica para los bioterapeutas y pranoterapeutas lleva infaliblemente a la confusión entre el ejercicio ilegal de una profesión para la que se requiere una autorización especial del Estado y la actividad de los bioterapeutas y pranoterapeutas, que no ejercen ninguna de las funciones reservadas a los médicos. En particular, los miembros de la AIFEP se abstienen totalmente de dar diagnósticos médicos.

El Reino de Bélgica (asuntos C-54/88 y C-91/88) estima que, a falta de directivas específicas en la materia, los Estados miembros siguen siendo libres de organizar como quieran la profesión médica. Así pues, un Estado miembro que no prevea una normativa específica para una profesión concreta del sector sanitario porque considere que dicha actividad profesional entra, de hecho, en el campo de la medicina y sólo puede ser ejercida por médicos calificados, puede denegar a cualquier persona que no disponga de las calificaciones necesarias el derecho a ejercer tales actividades. No obstante, corresponde al Estado miembro hacer un esfuerzo mínimo para comprobar, por medio de un procedimiento de homologación nacional, si no pueden tenerse en cuenta, a efectos de evaluar la solicitud de homologación, total o parcialmente, los diplomas o la aptitud profesional adquirida en otro Estado miembro en la medida en que esas formaciones extranjeras sean conformes a los requisitos nacionales en materia de calificaciones.

La República Italiana (asuntos C-91/88 y C-14/89) mantiene, con carácter principal, que el caso de autos no revela «ningún elemento que esté fuera de un marco puramente nacional», dado que los inculpados son ciudadanos italianos que residen en Italia y que están implicados a causa de una actividad ejercida en Italia. Por tanto, según ella, en los casos de autos no se suscita ninguna cuestión de Derecho comunitario.

Con carácter subsidiario, alega que el artículo 52, en relación con el artículo 57, no obliga a un Estado miembro a regular el ejercicio de toda actividad de tipo profesional. Por consiguiente, el Estado miembro que no haya regulado separadamente el ejercicio de una actividad determinada, sino que la haya englobado en otra para la cual es necesaria la autorización, puede aplicar sanciones penales sin discriminación contra todo aquel que ejerza la primera sin estar autorizado a ejercer la segunda, aun cuando en otros Estados miembros se prevea una autorización especial para la primera. El Consejo no puede actuar para coordinar las condiciones de ejercicio de las profesiones si no es en el marco previsto en el artículo 57, ya que el Programa General ha agotado su función.

La Comisión recuerda, en primer lugar, las pautas generales del derecho de establecimiento. Partiendo de la estructura de los artículos 52 a 57 del Tratado CEE, destaca la importancia del principio de la igualdad de trato como base del derecho de establecimiento, haciendo referencia a la prohibición de cualquier discriminación por razón de la nacionalidad (véase, por ejemplo, la sentencia de 14 de enero de 1988, Italia, 63/86, Rec. 1988, p. 29). Habida cuenta del efecto directo del artículo 52, las directivas se han convertido en algo superfluo, tras la expiración del período transitorio, para la aplicación de la regla del trato nacional (sentencia de 21 de junio de 1974, Reyners, 2/74, Rec. 1974, p. 631). No obstante, esas directivas conservan un ámbito de aplicación importante en el campo de las medidas destinadas a favorecer el ejercicio efectivo del derecho de libre establecimiento, ya que prevén, por una parte, disposiciones relativas al reconocimiento de los diplomas, certificados y otros títulos, así como las medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios y, por otra, la coordinación de las disposiciones nacionales, pretendiendo así crear una base de reconocimiento uniforme (véanse, por ejemplo, las Directivas referentes a los médicos: Directivas 75/362/CEE y 75/363/CEE, de 16 de junio de 1975; DO L 167, pp. 1 y ss., especialmente p. 14; EE 06/01, pp. 186 y ss., especialmente p. 197).

La Comisión deduce de ello que, a falta de directivas comunitarias, los Estados miembros son libres para autorizar o no y para regular o no actividades como la bioterapia y la pranoterapia, siempre y cuando se haga de manera no discriminatoria. El hecho de que, en otro Estado miembro, la referida actividad esté reconocida y regulada carece de pertinencia. En cuanto al Programa General, éste cumplió su función «activa» tras expirar el período transitorio, pero sigue siendo, no obstante, una fuente de indicaciones útiles a efectos de la aplicación de las disposiciones correspondientes del Tratado (sentencia de 28 de abril de 1977, Thief fry, 71/76, Rec. 1977, p. 765).

Por ultimo, la Comisión señala que los casos de autos se refieren a situaciones puramente internas de un Estado miembro y que, por consiguiente, el Derecho comunitario relativo al derecho de establecimiento no se aplica a dichos asuntos (sentencia de 20 de abril de 1988, Bekaert, 204/87, Rec. 1988, p. 2029).

Por lo tanto, la Comisión propone al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas por las Preture:

«1) Al no haber ninguna armonización comunitaria, ni los artículos 52 y 57 ni el artículo 5 del Tratado obligan a los Estados miembros a regular las actividades independientes de bioterapeuta y de pranoterapeuta.

2) En tales circunstancias, los Estados miembros son libres para considerar el ejercicio de esas actividades como un delito y de hacer que sea objeto de sanciones penales, a condición de que respeten la igualdad de trato entre sus propios nacionales y los de otros Estados miembros.

3) El “Programa General para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento” no puede constituir una base jurídica válida que permita al Consejo adoptar medidas distintas a las directivas previstas por el artículo 57 del Tratado.»

Gordon Slynn

Juez Ponente

( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)

3 de octubre de 1990 ( *1 )

En los asuntos acumulados C-54/88, C-91/88 y C-14/89,

que tienen por objeto las peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por las Preture di Conegliano (asunto C-54/88), di Prato (asunto C-91/88) y di Pisa (asunto C-14/89), destinadas a obtener, en los procesos penales incoados ante dichos órganos jurisdiccionales contra

Eleonora Nino (asunto C-54/88),

Rinaldo Prandini y Bruna Goti (asunto C-91/88)

y

Pier Cesare Pierini (asunto C-14/89),

una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 5, 52 y 57 del Tratado CEE, así como del Programa General para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento, de 18 de diciembre de 1961 (DO 1962, p. 36),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),

integrado por Sir Gordon Slynn, Presidente de Sala; los Sres. R. Joliét y G. C. Rodríguez Iglesias, Jueces,

Abogado General: Sr. M. Darmon

Secretaria: Sra. D. Louterman, administradora principal

consideradas las observaciones escritas presentadas:

— en nombre de los inculpados en los procesos principales, por el Sr. Giacomo Rosapepe, Abogado de Roma;

— en nombre de la República Italiana, por el Sr. Oscar Fiumara, Avvocato dello Stato, en calidad de Agente;

— en nombre del Reino de Bélgica, por el Sr. J. P. Dercq, en calidad de Agente;

— en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Guido Berardis, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente,

habiendo considerado el informe parą la vista,

oídas las observaciones orales de los inculpados en los procesos principales, de la República Italiana y de la Comisión en la vista de 6 de febrero de 1990,

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de marzo de 1990,

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante resoluciones de 8 de febrero de 1988 (asunto C-54/88, Nino), 9 de marzo de 1988 (asunto C-91/88, Prandini y Goti) y 6 de diciembre de 1988 (asunto C-14/89, Pierini), recibidas, respectivamente, en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de febrero de 1988, el 16 de marzo de 1988 y el 19 de enero de 1989, los Pretori di Conegliano, di Prato y di Pisa plantearon, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de los artículos 5, 52 y 57 del Tratado CEE, así como del Programa General para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento, de 18 de diciembre de 1961 (DO 1962, p. 36), con el fin de determinar si una ley italiana que prohibe el ejercicio ilegal de la profesión médica es compatible con el Derecho comunitario.

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de tres procesos penales incoados contra la Sra. Eleonora Nino, el Sr. Rinaldo Prandini, la Sra. Bruna Goti y el Sr. Pier Cesare Pierini, todos ellos nacionales italianos y miembros de la Associazione italiana flussoterapeuti e pranoterapeuti, que, sin estar autorizados para el ejercicio de la medicina, habían desarrollado en Italia actividades de bioterapia y de pranoterapia.

3 El artículo 348 del Código penal italiano sanciona como delito el ejercicio de una profesión sin autorización del Estado cuando esta última sea necesaria. De los autos se desprende que en Italia la bioterapia y la pranoterapia figuran entre las actividades comprendidas dentro del ejercicio de la profesión médica y requieren, como tales, que se expida una autorización especial.

4 El 24 de junio de 1986, la Sra. Nino fue inculpada del delito sancionado por el artículo 348 del Código penal italiano, por haber ejercido ilegalmente la profesión médica al realizar intervenciones de bioterapia y de pranoterapia. La Sra. Goti y los Sres. Prandini y Pierini fueron inculpados del mismo delito el 3 de junio de 1986.

5 Citados ante los Pretori, los inculpados alegaron que la disposición penal cuya infracción se les imputaba era contraria a la libertad de establecimiento. Por lo tanto, los Pretori suspendieron los procesos y plantearon al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes: «1) El artículo 52 del Tratado, interpretado en relación con el artículo 57, y habida cuenta de que el mismo tiene efecto directo en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, ¿implica la obligación para los Estados miembros y por consiguiente para el Gobierno italiano, de adoptar las medidas normativas que constituyen el presupuesto indispensable para la aplicación de las directivas en materia de libertad de establecimiento prevista por el Tratado? En caso de no adoptar dichas medidas, ¿incumple el Gobierno italiano la obligación que le impone el artículo 5 del Tratado? 2) Un Estado miembro que no haya regulado en absoluto las profesiones paramédicas tales como la bioterapia, ¿puede imponer una sanción penal a un ciudadano comunitario, potencialmente autorizado para el ejercicio de la profesión de bioterapeuta en otros Estados miembros, por un hecho (curas con métodos bioterapéuticos) tipificado en la ley como delito, cuando tal actividad está prohibida tan sólo porque el Estado miembro no la ha reconocido ni regulado? 3) En defecto de las directivas cuya adopción por parte del Consejo prevé el artículo 57 del Tratado, ¿puede el Consejo, basándose en el título 5 del Programa General para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento y con el fin de remediar la falta de directivas, adoptar disposiciones con objeto de coordinar los requisitos para el ejercicio de las profesiones paramédicas objeto de la presente petición de interpretación?»

6 Para una más amplia exposición de los hechos de los procesos principales, de las disposiciones comunitarias y nacionales en cuestión, del desarrollo del procedimiento, así como de las observaciones escritas presentadas, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

7 Debe señalarse, con carácter preliminar, que tanto la Directiva 75/362/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, sobre reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de médico, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios (DO L 167, p. 1; EE 06/01, p. 186), como la Directiva 75/363/CEE del Consejo, también de 16 de junio de 1975, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las actividades de los médicos (DO L 167, p. 14; EE 06/01, p. 197), sólo contienen disposiciones relativas a la profesión de médico. No existe ninguna disposición comunitaria que regule el ejercicio de las profesiones paramédicas contempladas en los asuntos principales.

8 Los inculpados mantienen que la disposición penal nacional cuya infracción se les imputa es contraria a la libertad de establecimiento. Según ellos, el ejercicio efectivo de dicha libertad, tal como está previsto en el artículo 52 del Tratado, no puede ser denegado a una persona que entre dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario por el solo hecho de que las directivas contempladas por el artículo 57 del Tratado aún no han sido adoptadas en lo que respecta a una profesión determinada. Por consiguiente, y habida cuenta de que en algunos otros Estados miembros se les permitiría ejercer su profesión, sin estar autorizados para el ejercicio de la medicina, añaden, los procesos penales incoados contra ellos violan el principio de la libertad de establecimiento.

9 El Gobierno italiano, apoyado por la Comisión, alega, en cambio, que en los casos de autos no hay ningún elemento que los vincule con el Derecho comunitario y que, por consiguiente, no se suscita ninguna cuestión que entre en el ámbito de este Derecho. Con carácter subsidiario, el Gobierno italiano, apoyado en este punto por el Gobierno belga, considera que el artículo 52 del Tratado, en relación con el artículo 57, no obliga en absoluto a los Estados miembros a regular el ejercicio de cada actividad profesional.

10 Procede destacar que, como indican los autos, todos los inculpados son nacionales italianos que residen en Italia, han obtenido sus calificaciones de bioterapeuta y pranoterapeuta en ese país y han sido procesados según el artículo 348 del Código penal italiano a causa de intervenciones practicadas únicamente en el territorio de dicho Estado miembro. Todos estos elementos demuestran que los asuntos principales se refieren a situaciones puramente internas de un Estado miembro.

11 Ahora bien, como ha precisado este Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de abril de 1988 (Bekaert, 204/87, Rec. 1988, p. 2029), la inexistencia en un caso concreto de todo elemento ajeno a un contexto meramente nacional tiene corno efecto, en materia de libertad de establecimiento, el que las disposiciones de Derecho comunitario no resulten aplicables a dicha situación.

12 Procede, pues, responder a las cuestiones planteadas por los Pretori di Conegliano, di Prato y di Pisa que las disposiciones del Tratado CEE relativas a la libertad de establecimiento no se aplican a situaciones puramente internas de un Estado miembro, tales como aquellas en las que nacionales de un Estado miembro ejercen, en el territorio de éste, una actividad profesional por cuenta propia respecto de la cual no pueden invocar ninguna formación o práctica anteriores realizadas en otro Estado miembro.

Costas

13 Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano y belga, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los procesos principales, el carácter de un incidente promovido ante los órganos jurisdiccionales nacionales, corresponde a éstos resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera), pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por los Pretori di Conegliano, di Prato y di Pisa mediante resoluciones de 8 de febrero, 9 de marzo y 6 de diciembre de 1988, declara:

Las disposiciones del Tratado CEE relativas a la libertad de establecimiento no se aplican a situaciones puramente internas de un Estado miembro, tales como aquellas en las que nacionales de un Estado miembro ejercen, en el territorio de éste, una actividad profesional por cuenta propia respecto de la cual no pueden invocar ninguna formación o práctica anteriores realizadas en otro Estado miembro.

Slynn Joliét Rodríguez Iglesias Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 3 de octubre de 1990. El Secretario J.-G. Giraud El Presidente de la Sala Primera Gordon Slynn

( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.