Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 13 de diciembre de 2001. - Telefónica de España SA contra Administración General del Estado. - Petición de decisión prejudicial: Tribunal Supremo - España. - Directiva 97/33/CE - Telecomunicaciones - Interconexión de redes - Obligaciones impuestas a los organismos suministradores de redes. - Asunto C-79/00.



Recopilación de Jurisprudencia 2001 página I-10075



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

Aproximación de las legislaciones Interconexión de las redes de telecomunicaciones Directiva 97/33/CE Obligación impuesta ex ante a un operador que tiene un peso significativo en el mercado de facilitar a los demás operadores el acceso al bucle de abonado y de ofrecer a dichos operadores la interconexión en las centrales de conmutación locales y de nivel superior Procedencia

(Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 4, ap. 2, y 9, ap. 2)

Índice

$$Los artículos 4, apartado 2, y 9, apartado 2, de la Directiva 97/33, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP), deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que los Estados miembros permitan que las autoridades nacionales de reglamentación impongan ex ante a un operador que tenga un peso significativo en el mercado la obligación de facilitar a los demás operadores el acceso al bucle de abonado y de ofrecer a dichos operadores la interconexión en las centrales de conmutación locales y de nivel superior de conmutación.

( véanse el apartado 37 y el fallo )

Partes

En el asunto C-79/00,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Tribunal Supremo, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Telefónica de España, S.A.,

y

Administración General del Estado,

con intervención de:

Retevisión, S.A.,

una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 4, apartado 2, y 9, apartado 2, de la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP) (DO L 199, p. 32),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por la Sra. F. Macken (Ponente), Presidenta de Sala, y los Sres. C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris y J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;

Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;

Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

en nombre de Telefónica de España, S.A., por el Sr. J.A. García San Miguel y Orueta, procurador de los Tribunales;

en nombre del Gobierno español, por el Sr. S. Ortiz Vaamonde, en calidad de agente;

en nombre del Gobierno belga, por la Sra. A. Snoecx, en calidad de agente;

en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. U. Leanza, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. Aiello, avvocato dello Stato;

en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la Sra. C. Schmidt y el Sr. G. Valero Jordana, en calidad de agentes;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones orales de Telefónica de España, S.A., representada por el Sr. R. García Boto y la Sra. N. Rabazo Auñón, abogados; del Gobierno español, representado por el Sr. S. Ortiz Vaamonde; del Gobierno italiano, representado por el Sr. G. Aiello, y de la Comisión, representada por el Sr. G. Valero Jordana, expuestas en la vista de 22 de marzo de 2001;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 21 de junio de 2001;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante auto de 14 de febrero de 2000, recibido en el Tribunal de Justicia el 3 de marzo siguiente, el Tribunal Supremo planteó, con arreglo al artículo 234 CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 4, apartado 2, y 9, apartado 2, de la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP) (DO L 199, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva»).

2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre Telefónica de España, S.A. (en lo sucesivo, «Telefónica»), organismo autorizado a prestar servicios de telecomunicaciones, y la Administración General del Estado, relativo, en particular, a la conformidad con la Directiva de determinadas disposiciones del Real Decreto que adaptó el Derecho español a la misma.

El marco jurídico

La normativa comunitaria

3 Según su artículo 1, párrafo primero, el objetivo de la Directiva es, en particular, garantizar en la Comunidad la interconexión de las redes de telecomunicaciones y, de manera especial, la interoperabilidad de los servicios, así como la prestación de un servicio universal en el contexto de unos mercados abiertos y competitivos.

4 El tenor del quinto considerando de la Directiva es el siguiente:

«[...] tras la supresión de los derechos especiales y exclusivos en materia de servicios e infraestructura de telecomunicaciones en la Comunidad, el suministro de redes o servicios de telecomunicación puede exigir alguna forma de autorización por parte de los Estados miembros; [...] los organismos autorizados a suministrar redes públicas de telecomunicaciones o servicios de telecomunicación a disposición del público, en la totalidad o una parte de la Comunidad, deben tener libertad para negociar acuerdos de interconexión de carácter comercial de conformidad con el Derecho comunitario y sometidos a la supervisión y, en caso necesario, a la intervención de las autoridades nacionales de reglamentación [...]».

5 Con arreglo al sexto considerando de la Directiva:

«[...] para favorecer el desarrollo de nuevos tipos de servicios de telecomunicación, es importante fomentar las nuevas formas de interconexión y acceso especial a la red en puntos distintos de los puntos de terminación de la red ofrecidos a la mayoría de los usuarios finales [...]».

6 El duodécimo considerando de la Directiva señala:

«[...] las autoridades nacionales de reglamentación deben poder exigir a los organismos la interconexión de sus instalaciones siempre que pueda demostrarse que va en interés de los usuarios».

7 El artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva define la «interconexión» como «la conexión física y lógica de las instalaciones de redes de telecomunicaciones utilizadas por el mismo organismo o por otro distinto, de manera que los usuarios de un organismo puedan comunicarse con los usuarios del mismo o de otro organismo distinto o acceder a los servicios prestados por otro organismo».

8 El artículo 3, apartado 1, primera frase, de la Directiva dispone:

«Los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias para suprimir cualquier restricción que impida a los organismos autorizados por los Estados miembros a suministrar redes públicas de telecomunicaciones y servicios de telecomunicaciones accesibles al público negociar entre sí acuerdos de interconexión de conformidad con el Derecho comunitario.»

9 En virtud del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva:

«1. Los organismos autorizados a suministrar redes públicas de telecomunicaciones y/o servicios de telecomunicaciones accesibles al público, que figuran en el anexo II, tendrán el derecho y, cuando así lo soliciten organismos de esta categoría, la obligación de negociar la interconexión mutua [...]. La autoridad nacional de reglamentación podrá limitar esta obligación de forma temporal, tras un examen caso por caso, cuando existan alternativas técnica y comercialmente viables a la interconexión solicitada y cuando esta interconexión resulte inadecuada en relación con los recursos disponibles para satisfacer la solicitud. [...]

2. Los organismos autorizados a suministrar redes públicas de telecomunicaciones y servicios de telecomunicaciones accesibles al público que figuran en el anexo I que tengan un peso significativo en el mercado deberán satisfacer todas las solicitudes razonables de conexión a la red, incluso en puntos distintos de los puntos de terminación de la red ofrecidos a la mayoría de los usuarios finales.»

10 El artículo 9, apartados 1 y 2, de la Directiva señala:

«1. Las autoridades nacionales de reglamentación fomentarán y garantizarán una interconexión adecuada en interés de todos los usuarios, y desempeñarán sus cometidos con vistas a obtener el máximo rendimiento económico y alcanzar el máximo beneficio para los usuarios finales.

En particular, las autoridades nacionales de reglamentación tendrán en cuenta:

la necesidad de garantizar unas comunicaciones satisfactorias de extremo a extremo para los usuarios,

la necesidad de fomentar un mercado competitivo,

la necesidad de asegurar el desarrollo justo y adecuado de un mercado europeo de telecomunicaciones armonizado,

la necesidad de cooperar con las autoridades homólogas de otros Estados miembros,

la necesidad de promover el establecimiento y el desarrollo de las redes y servicios transeuropeos, la interconexión de las redes nacionales y la interoperabilidad de los servicios, así como el acceso a dichas redes y servicios,

los principios de no discriminación (incluida la igualdad de acceso) y proporcionalidad,

la necesidad de mantener y desarrollar el servicio universal.

2. [...]

En particular, en relación con la interconexión entre los organismos que figuran en el anexo II, las autoridades nacionales de reglamentación:

podrán establecer las condiciones ex ante en los ámbitos enumerados en la parte 1 del anexo VII,

deberán fomentar la inclusión en los acuerdos de interconexión de las cuestiones enumeradas en la parte 2 del anexo VII.»

11 Los ámbitos enumerados en la parte 1 del anexo VII de la Directiva son los siguientes:

«a) Procedimiento de solución de litigios.

b) Requisitos referentes a [la] publicación de los acuerdos de interconexión y el acceso a los mismos, así como otras obligaciones de publicación periódica.

c) Requisitos referentes a la igualdad de acceso y portabilidad de los números.

d) Requisitos referentes a las instalaciones compartidas, incluida la coubicación.

e) Requisitos referentes al mantenimiento de los requisitos esenciales.

f) Requisitos referentes a la atribución y el uso de los recursos de numeración (incluido el acceso a los servicios de información sobre números de abonados, a los servicios de urgencia y a los números paneuropeos).

g) Requisitos referentes al mantenimiento de la calidad del servicio de extremo a extremo.

h) Cuando proceda, determinación de la parte desglosada de la cuota de interconexión que representa una aportación destinada a cubrir el coste neto de las obligaciones de servicio universal».

12 La parte 2, letras c), m) y o), del mismo anexo contempla las siguientes cuestiones:

«c) Situación de los puntos de interconexión

[...]

m) Consecución de la igualdad de acceso

[...]

o) Acceso a servicios auxiliares, suplementarios y avanzados».

13 El artículo 1, apartado 2, de la Recomendación 2000/417/CE de la Comisión, de 25 de mayo de 2000, sobre el acceso desglosado al bucle local: prestación competitiva de una amplia gama de servicios de comunicaciones electrónicas, incluidos los multimedios de banda ancha y los servicios de Internet de alta velocidad (DO L 156, p. 44) señala:

«Sin perjuicio de la aplicación de las normas comunitarias sobre competencia, se recomienda que, en los Estados miembros en los que no esté todavía disponible el acceso desglosado completo, se adopten las medidas legales y reglamentarias adecuadas a fin de hacer obligatorio, para el 31 de diciembre de 2000, el acceso desglosado completo al bucle local de cobre de los operadores notificados, en condiciones transparentes, equitativas y no discriminatorias.»

La normativa nacional

14 El Real Decreto 1651/1998, de 24 de julio, por el que se aprueba el Reglamento por el que se desarrolla el Título II de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, en lo relativo a la interconexión y al acceso a las redes públicas y a la numeración (BOE nº 181, de 30 de julio de 1998, p. 25865; en lo sucesivo, «Real Decreto 1651/1998»), adapta, en particular, el Derecho español a la Directiva.

15 El artículo 9 del Real Decreto 1651/1998 dispone:

«Los operadores de redes públicas de telecomunicaciones que tengan la consideración de dominantes estarán sujetos a las siguientes obligaciones:

[...]

3. Ofrecer la interconexión en las centrales de conmutación locales y de nivel superior de conmutación.

En el supuesto de que, por razones técnicas, determinadas centrales de conmutación del operador dominante no permitan temporalmente la interconexión, éste deberá indicar el calendario previsto para realizar en ellas las adaptaciones técnicas que la faciliten.

La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones podrá requerir de los operadores la justificación técnica de por qué no ofrecen interconexión en determinadas centrales de conmutación y exigir la implantación de alternativas técnicas que permitan, transitoriamente, una interconexión virtual con ellas. Esta interconexión se llevará a cabo de tal manera que se proporcionen similares condiciones técnicas, económicas y operativas a las que serían propias de la interconexión directa a las referidas centrales de conmutación.

4. Facilitar el acceso al bucle de abonado, en la fecha y en las condiciones que a tal efecto, en su caso, determine el Ministerio de Fomento, previo informe de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.

5. No impedir acuerdos de interconexión que recojan condiciones sobre servicios no contemplados en la oferta de interconexión de referencia.

[...]»

El litigio principal

16 Telefónica estimó que ciertas disposiciones del Real Decreto 1651/1998 eran ilegales, por haberse extralimitado el Gobierno español en el ejercicio de su poder reglamentario al adaptar el Derecho español a la Directiva, por lo que interpuso un recurso ante el Tribunal Supremo, solicitando, en particular, la anulación del artículo 9, puntos 3 a 5, del mencionado Real Decreto.

17 Según el órgano jurisdiccional remitente, aparentemente la Directiva reserva la determinación precisa de los puntos de interconexión exclusivamente a la negociación entre los operadores, puesto que dicha cuestión no se halla incluida entre aquellas para las que, con arreglo a la parte 1 del anexo VII, las autoridades nacionales de reglamentación pueden establecer condiciones ex ante.

18 No obstante, el órgano jurisdiccional remitente estima que esta primera conclusión podría resultar incompatible con el principio general recogido en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva, que obliga a los operadores que tengan un peso significativo en el mercado a satisfacer todas las solicitudes razonables de conexión a la red. Según el órgano jurisdiccional remitente, esta obligación se extiende aparentemente a todos los elementos físicos necesarios a estos efectos, incluyendo los puntos de interconexión, que deberían quedar, por tanto, abiertos a los demás operadores sin restricciones.

19 A la vista de dichas consideraciones, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear ante el Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:

«¿La interpretación combinada de los artículos 4.2 y 9.2, en relación con el anexo VII [parte 2, letra c)] de la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio, relativa a la interconexión en las redes de telecomunicaciones para garantizar el servicio universal y la interoperabilidad, mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP), permite

a) que las autoridades nacionales de reglamentación puedan imponer ex ante a un operador que tenga un peso significativo en el mercado la obligación de facilitar a los demás operadores el acceso al bucle de abonado y de ofrecer la interconexión en las centrales de conmutación locales y de nivel superior de conmutación;

b) o, por el contrario, dichas autoridades sólo pueden, respecto del acceso y de la interconexión en aquellos puntos específicos de la red, "fomentar" acuerdos negociados entre los distintos operadores, pero no imponer uno y otra como obligación ex ante del operador que tenga un peso significativo en el mercado?»

Sobre la cuestión prejudicial

Observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia

20 Telefónica sostiene que la Directiva no permite a las autoridades nacionales de reglamentación imponer ex ante a un operador que tenga un peso significativo en el mercado obligaciones relativas al acceso y a la interconexión en puntos de la red. En su opinión, la Directiva permite únicamente a las autoridades nacionales de reglamentación fomentar la inclusión de esta cuestión en los acuerdos negociados entre los distintos operadores. El quinto considerando y los artículos 3 y 9, apartado 2, de la Directiva corroboran, a su juicio, esta interpretación.

21 Telefónica alega que del artículo 4, apartado 1, de la Directiva se desprende igualmente que la interconexión es un derecho al que acompaña la obligación de negociar y que, en consecuencia, las condiciones de la interconexión deben ser determinadas por la voluntad de las partes y no mediante una intervención de las autoridades nacionales de reglamentación.

22 Telefónica sostiene, por otra parte, que el hecho de que las autoridades comunitarias estén definiendo la normas relativas al acceso al bucle de abonado prueba que la Directiva no permite que las autoridades nacionales de reglamentación impongan o predeterminen las condiciones de dicho acceso.

23 El Gobierno español señala, con carácter preliminar, que la Directiva no regula el acceso al bucle de abonado. No obstante, en su opinión, la Recomendación 2000/417 invita a los Estados miembros a hacer obligatorio dicho acceso antes del 31 de diciembre de 2000. En consecuencia, resulta conforme con el Derecho comunitario imponer el acceso al bucle de abonado y someterlo a ciertas condiciones.

24 Por lo que respecta a la interconexión entre redes de telecomunicaciones, los Gobiernos español e italiano alegan esencialmente que el marco jurídico comunitario permite a las autoridades nacionales obligar a los operadores que tengan un peso significativo en el mercado a ofrecer la interconexión en las centrales de conmutación locales y de nivel superior de conmutación. A la vista de la finalidad de la Directiva, así como de sus artículos 1 y 9, si un Estado miembro considera que el mercado no será plenamente competitivo y no quedará garantizado el interés de los usuarios en la medida en que un operador con un peso significativo en el mercado deniegue la interconexión en ciertos niveles de la red, dicho Estado podrá obligar al mencionado operador a ofrecer dicha interconexión.

25 La Comisión sostiene que resulta del artículo 1 de la Directiva que la armonización realizada por la misma no es total. A su juicio, la Directiva admite, en principio, que los Estados miembros la completen mediante la imposición de nuevas obligaciones a los operadores que tengan un peso significativo en el mercado. Por consiguiente, la Directiva no impide que las autoridades nacionales impongan ex ante a un operador que tenga un peso significativo en el mercado la obligación de facilitar a los demás operadores el acceso al bucle de abonado y de ofrecer la interconexión en las centrales de conmutación locales y de nivel superior de conmutación.

Apreciación del Tribunal de Justicia

26 Con carácter preliminar, debe recordarse, por una parte, que, según su artículo 1, párrafo primero, el objetivo de la Directiva es, en particular, garantizar la interconexión de las redes de telecomunicaciones, la interoperabilidad de los servicios y la prestación de un servicio universal en el contexto de unos mercados abiertos y competitivos.

27 Como resulta del quinto considerando de la Directiva, ésta confía de manera prioritaria para conseguir sus objetivos en la negociaciones comerciales entre los operadores que prestan servicios de telecomunicaciones.

28 No obstante, también se desprende del mencionado considerando, así como del duodécimo considerando de la Directiva, que ésta permite que los Estados miembros limiten la autonomía de la voluntad de dichos operadores a la hora de concluir acuerdos de interconexión, a fin de garantizar que dichos acuerdos resulten adecuados.

29 Por otra parte, procede recordar que la Directiva se limita a establecer un marco general en que debe perseguirse su objetivo, como se desprende de su segundo considerando. La Directiva no pretende, por tanto, conseguir una armonización total.

30 Los artículos 4, apartado 2, y 9, apartado 2, de la Directiva deben interpretarse a la luz de estas consideraciones.

31 Por lo que respecta al artículo 4, apartado 2, de la Directiva, resulta de su tenor que dicha disposición se limita a prever obligaciones que recaen sobre ciertos operadores que tienen un peso significativo en el mercado.

32 Ahora bien, el hecho de que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sólo obligue a los mencionados operadores con un peso significativo en el mercado a acceder a las solicitudes de interconexión razonables no implica que esta misma disposición prohíba que los Estados miembros permitan a sus autoridades nacionales de reglamentación la imposición ex ante de condiciones u obligaciones de acceso a estos mismos operadores.

33 Por consiguiente, no puede deducirse del artículo 4, apartado 2, de la Directiva que ésta se opone a que un Estado miembro adopte disposiciones que permitan a una autoridad nacional de reglamentación obligar a un operador que tenga un peso significativo en el mercado a facilitar el acceso al bucle de abonado y a ofrecer la interconexión en las centrales de conmutación locales y de nivel superior de conmutación.

34 En cuanto al artículo 9, apartado 2, de la Directiva, debe recordarse que dicha disposición permite a las autoridades nacionales de reglamentación establecer condiciones ex ante en los ámbitos enumerados en la parte 1 del anexo VII de la Directiva y fomentar la inclusión en los acuerdos de interconexión de las cuestiones enumeradas en la parte 2 de dicho anexo.

35 No es posible deducir del tenor de dicha disposición que los Estados miembros sólo pueden autorizar a sus autoridades nacionales de reglamentación a imponer ex ante condiciones u obligaciones de acceso en los ámbitos enumerados en la parte 1 del anexo VII de la Directiva.

36 Por otra parte, no resultaría compatible con el objeto y el sistema de la Directiva, expuestos en los apartados 26 a 29 de la presente sentencia, que se prohibiera a los Estados miembros autorizar a sus respectivas autoridades nacionales de reglamentación a imponer ex ante condiciones u obligaciones relativas a las cuestiones contempladas en la parte 2 del anexo VII de la Directiva, incluso cuando ello sea necesario para facilitar la introducción de la competencia y favorecer los intereses de los usuarios.

37 A la vista de cuanto antecede, procede responder a la cuestión prejudicial que los artículos 4, apartado 2, y 9, apartado 2, de la Directiva deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que los Estados miembros permitan que las autoridades nacionales de reglamentación impongan ex ante a un operador que tenga un peso significativo en el mercado la obligación de facilitar a los demás operadores el acceso al bucle de abonado y de ofrecer a dichos operadores la interconexión en las centrales de conmutación locales y de nivel superior de conmutación.

Decisión sobre las costas

Costas

38 Los gastos efectuados por los Gobiernos español, belga e italiano, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Tribunal Supremo mediante auto de 14 de febrero de 2000, declara:

Los artículos 4, apartado 2, y 9, apartado 2, de la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP), deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que los Estados miembros permitan que las autoridades nacionales de reglamentación impongan ex ante a un operador que tenga un peso significativo en el mercado la obligación de facilitar a los demás operadores el acceso al bucle de abonado y de ofrecer a dichos operadores la interconexión en las centrales de conmutación locales y de nivel superior de conmutación.