CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. ATHANASIOS RANTOS

presentadas el 27 de enero de 2021 ( 1 )

Asunto C‑591/19 P

Comisión Europea

contra

Fernando De Esteban Alonso

«Recurso de casación — Antiguo funcionario de la Comisión Europea — Investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Transmisión a las autoridades judiciales nacionales de información sobre hechos que pueden dar lugar a acciones penales — Artículo 4 de la Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom — Obligación de informar y de oír al interesado — Artículo 9, apartado 4, del Reglamento (CE) n.o 1073/1999 — Derecho de la Comisión a presentar una denuncia y a personarse como actora civil ante las autoridades judiciales nacionales — Perjuicios supuestamente sufridos como consecuencia de la actuación de la OLAF y de la Comisión durante el procedimiento — Recurso de indemnización — Relación de causalidad»

I. Introducción

1. Mediante su recurso de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 11 de junio de 2019, De Esteban Alonso/Comisión (T‑138/18, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2019:398), por la que este condenó a la Comisión a abonar al Sr. Fernando De Esteban Alonso (en lo sucesivo, «demandante») un importe de 62000 euros en concepto de reparación del perjuicio moral que ha sufrido como consecuencia de los comportamientos ilegales de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y de la Comisión, en el marco de una transmisión de información a las autoridades judiciales nacionales y de un procedimiento penal nacional entablado en su contra.

2. El presente recurso de casación brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de pronunciarse por primera vez, por una parte, sobre el alcance del artículo 4 de la Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom ( 2 ) por lo que se refiere a la transmisión por la OLAF de información recogida con ocasión de una investigación a las autoridades judiciales nacionales antes del cierre de dicha investigación y, por otra parte, sobre el alcance del artículo 9, apartado 4, del Reglamento (CE) n.o 1073/1999/CE ( 3 ) por lo que se refiere a la participación de la Comisión en un procedimiento penal antes del cierre de la citada investigación de la OLAF. ( 4 )

II. Marco jurídico

3. La OLAF, creada mediante la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Comisión, de 28 de abril de 1999, ( 5 ) se encarga, entre otras funciones, en virtud del artículo 2 de dicha Decisión, de efectuar investigaciones administrativas internas para luchar contra el fraude, contra la corrupción y contra cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión Europea y para indagar hechos graves, ligados al desempeño de actividades profesionales, potencialmente constitutivos de un incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y agentes de la Unión, que puedan dar lugar a diligencias disciplinarias y, en su caso, penales.

A. Reglamento n.o 1073/1999

4. El Reglamento n.o 1073/1999 regula los controles, verificaciones y acciones realizados por los agentes de la OLAF en el ejercicio de sus funciones. Las investigaciones efectuadas por la OLAF consisten en investigaciones «externas» (fuera de las instituciones de la Unión), y en investigaciones «internas» (dentro de esas instituciones). Este Reglamento, aplicable ratione temporis a los hechos del presente asunto, fue derogado por el Reglamento n.o 883/2013.

5. El considerando 10 del Reglamento n.o 1073/1999 disponía: «Considerando que estas investigaciones deben efectuarse de conformidad con el Tratado y, en particular, con el Protocolo [(n.o 7)] sobre los privilegios y las inmunidades de [la Unión Europea], ( 6 ) respetando el Estatuto de los funcionarios de [la Unión Europea] ( 7 ) y el Régimen aplicable a otros agentes de [la misma] […], y respetando plenamente los derechos humanos y las libertades fundamentales y, en particular, el principio de equidad, el derecho de la persona implicada a manifestarse sobre los hechos que le afectan y el derecho a que solo los elementos con valor probatorio puedan constituir la base de las conclusiones de una investigación; que, a tal fin, las instituciones, órganos y organismos habrán de establecer las normas y condiciones y modalidades de realización de las investigaciones internas; que, por consiguiente, convendrá modificar el Estatuto con objeto de prever en él los derechos y obligaciones de los funcionarios y demás agentes en materia de investigaciones internas.»

6. El artículo 4, apartados 1 y 5, de dicho Reglamento, titulado «Investigaciones internas», tenía el siguiente tenor: «1. En los ámbitos a los que se refiere el artículo 1, la [OLAF] efectuará investigaciones administrativas internas en las instituciones, órganos y organismos […] Estas investigaciones internas, se realizarán respetando las normas establecidas por los Tratados, en particular el Protocolo ([n.o 7)] sobre los privilegios y las inmunidades, así como el Estatuto, de acuerdo con las normas y condiciones previstas en el presente Reglamento y en las decisiones que adopte cada institución, órgano u organismo. Las instituciones se concertarán sobre el régimen que deberá establecerse para una decisión de este tipo. […] 5. Cuando las investigaciones revelen que un miembro, directivo, funcionario o agente puede estar implicado personalmente, se informará al respecto a la institución, órgano u organismo al que este pertenezca. En los casos que requieran el mantenimiento de un secreto absoluto en beneficio de la propia investigación, o que exijan la utilización de medios de investigación que sean competencia de una autoridad judicial nacional, podrá diferirse dicha información.»

7. El artículo 9 del citado Reglamento, titulado «Informe de investigación y medidas subsiguientes», preveía que: «1. Al término de una investigación efectuada por la [OLAF], esta elaborará, bajo la autoridad del Director, un informe que incluirá los hechos comprobados, en su caso el perjuicio financiero, y las conclusiones de la investigación, incluidas las recomendaciones del Director de la [OLAF] sobre las medidas a adoptar. 2. Dichos informes se elaborarán teniendo en cuenta los requisitos de procedimiento previstos por la legislación nacional del Estado miembro de que se trate. Los informes así elaborados constituirán elementos de prueba admisibles en los procedimientos administrativos o judiciales del Estado miembro en que resulte necesaria su utilización, en los mismos términos y condiciones que los informes administrativos redactados por los inspectores de las administraciones nacionales. Estarán sujetos a las mismas normas de apreciación que se apliquen a los informes administrativos de los inspectores de las administraciones nacionales y tendrán un valor idéntico a aquellos. 3. El informe elaborado a raíz de una investigación externa y cualquier otro documento pertinente sobre la misma se transmitirán a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados, de conformidad con la reglamentación relativa a las investigaciones externas. 4. El informe elaborado a raíz de una investigación interna y cualquier otro documento pertinente sobre la misma se transmitirán a la institución, al órgano o al organismo interesado. Las instituciones, órganos y organismos adoptarán, en relación con las investigaciones internas, las medidas, en particular disciplinarias y judiciales, que procedan en función de sus resultados, e informarán de las mismas al Director de la [OLAF] en un plazo que este habrá fijado en las conclusiones de su informe.»

8. El artículo 10 de dicho Reglamento, titulado «Transmisión de información por la [OLAF]», estaba redactado en los siguientes términos: «1. Sin perjuicio de los artículos 8, 9 y 11 del presente Reglamento y de las disposiciones del Reglamento (Euratom, CE) n.o 2185/96, [ ( 8 )] la [OLAF] podrá transmitir en cualquier momento a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados la información obtenida durante las investigaciones externas. 2. Sin perjuicio de los artículos 8, 9 y 11 del presente Reglamento, el Director de la [OLAF] remitirá a las autoridades judiciales del Estado miembro de que se trate la información obtenida por la [OLAF] con ocasión de investigaciones internas sobre hechos que puedan dar lugar a acciones penales. Informará de ello simultáneamente al Estado miembro interesado, salvo por necesidades de la investigación. 3. Sin perjuicio de los artículos 8 y 9 del presente Reglamento, la [OLAF] podrá transmitir en cualquier momento a la institución, órgano u organismo interesado la información obtenida durante las investigaciones internas.»

B. Decisión 1999/396

9. La Decisión 1999/396 prevé, en su artículo 4, las modalidades de información al interesado en el marco de las investigaciones internas de la OLAF en los siguientes términos: «En el supuesto de que se revele la posibilidad de implicación personal de un miembro, de un funcionario o de un agente de la Comisión, el interesado deberá ser informado rápidamente, siempre y cuando ello no pueda menoscabar la investigación. En cualquier caso, no podrán establecerse conclusiones en las que se cite nominalmente a un miembro, un funcionario o un agente de la Comisión al término de la investigación, sin que el interesado haya podido ser oído sobre todos los hechos que le afecten. En los casos que requieran el mantenimiento de un secreto absoluto a los efectos de la investigación y que exijan la utilización de medios de investigación que sean competencia de una autoridad judicial nacional, la obligación de dar al miembro, funcionario o agente de la Comisión la oportunidad de ser oído podrá diferirse con el acuerdo del Presidente o del Secretario General de la Comisión, respectivamente.»

III. Antecedentes del litigio

10. El demandante es un antiguo funcionario de la Comisión que ejerció, en particular, las funciones de director de la Dirección de «Informática, Publicaciones y Relaciones Exteriores» en la Oficina Estadística de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Eurostat») desde el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de enero de 1997, antes de su nombramiento para el ejercicio de otras funciones en el seno de la Comisión.

11. Para garantizar la difusión de los datos estadísticos, Eurostat contaba con el apoyo de la Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas (OPOCE). Esta oficina había establecido en 1996 una red de puntos de venta denominados «datashops». Las relaciones entre Eurostat, la OPOCE y cada datashop se organizaban sobre la base de convenios financieros. A raíz de que una auditoría interna de Eurostat realizada en septiembre de 1999 pusiera de relieve que se habían producido irregularidades en la gestión financiera e hiciera sospechar que se habían desviado fondos, el 17 de marzo de 2000 se remitió el asunto a la OLAF, que inició varias investigaciones.

12. En el marco de una de estas investigaciones, relativa al asunto «Eurostat-Datashop-Planistat», el director general de la OLAF envió a las autoridades judiciales francesas, en una nota de 19 de marzo de 2003, información sobre hechos que podían recibir una calificación penal (en lo sucesivo, «nota de 19 de marzo de 2003»). Dicha nota citaba nominalmente al Sr. Franchet, director general de Eurostat en la época de los hechos del presente asunto y en la fecha de dicha nota, y al Sr. Byk, jefe de unidad de Eurostat en la época de tales hechos y director de esta en la fecha de la referida nota. Dicha nota no citaba nominalmente al demandante.

13. El 4 de abril de 2003, el procureur de la République (Fiscal de la República) del tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primera Instancia de París, Francia) incoó una investigación penal preliminar por los presuntos delitos de receptación y de complicidad con una malversación. El 3 de abril de 2003, el director general de la OLAF remitió un documento con las conclusiones al secretario general de la Comisión, acerca de las investigaciones en curso relativas a Eurostat. El 10 de julio de 2003, la Comisión presentó una denuncia «contra persona o personas desconocidas» y se personó como actora civil.

14. El 25 de septiembre de 2003, la OLAF emitió su informe final en el asunto «Eurostat-Datashop-Planistat», que fue transmitido a las autoridades judiciales francesas. Dicho informe tampoco citaba nominalmente al demandante.

15. El 29 de enero de 2004, en respuesta a una solicitud de la Fiscalía francesa, la Comisión autorizó el levantamiento de la inmunidad del demandante con arreglo al artículo 17, párrafo segundo, del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades. El demandante no fue informado de ello. Posteriormente, la Comisión incoó un procedimiento disciplinario contra el demandante.

16. El 9 de septiembre de 2008, al término de su comparecencia, a la que fue citado por la policía judicial francesa en calidad de testigo, el demandante fue sometido a detención preventiva y, el día siguiente, fue inculpado del delito de malversación.

17. El 9 de septiembre de 2013, el juez de instrucción del tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primera Instancia de París) dictó un auto de sobreseimiento (en lo sucesivo, «auto de sobreseimiento») respecto de todas las personas inculpadas, incluido el demandante. La Comisión, en calidad de actora civil, interpuso un recurso de apelación contra dicho auto, que fue desestimado por la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París, Francia) mediante sentencia de 23 de junio de 2014, y posteriormente interpuso recurso de casación contra esta última sentencia; la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia) desestimó dicho recurso de casación mediante sentencia de 15 de junio de 2016.

18. El 15 de septiembre de 2008, y posteriormente el 12 de diciembre de 2013, el demandante presentó sendas solicitudes de asistencia, basadas en el artículo 24 del Estatuto, que fueron denegadas por la Comisión. El demandante interpuso en un primer momento una reclamación contra la segunda denegación, que fue desestimada por la Autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN»), y posteriormente un recurso, que fue desestimado por el Tribunal de la Función Pública mediante auto de 15 de julio de 2015, ( 9 ) que el Tribunal General confirmó en casación mediante sentencia de 9 de septiembre de 2016. ( 10 )

19. El 22 de diciembre de 2016, el demandante presentó una solicitud de indemnización por los daños y perjuicios sufridos a consecuencia del comportamiento de la OLAF y de la Comisión, en virtud del artículo 90, apartado 1, del Estatuto. A raíz de que la AFPN denegase esta solicitud por infundada, el demandante presentó una reclamación contra esta decisión denegatoria. Mediante decisión de 29 de noviembre de 2017, la AFPN desestimó dicha reclamación por infundada.

IV. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

20. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 28 de febrero de 2018, el demandante interpuso un recurso basado en el artículo 270 TFUE y por el que se solicitaba la reparación de los perjuicios morales, físicos y materiales que alegaba haber sufrido debido a las faltas cometidas por la OLAF y por la Comisión, como consecuencia, por una parte, de no haber sido oído antes de la transmisión a las autoridades francesas de los cargos que se le imputaban y, por otra parte, de que la Comisión hubiera continuado las acciones penales en su contra de manera injustificada. Estos perjuicios ascendían, según el demandante, a 1102291,68 euros, a los que debían añadirse un importe de 3000 euros en concepto de gastos no recuperables así como al pago de las costas.

21. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General constató que concurrían los tres requisitos para que se genere la responsabilidad de la Unión, a saber, la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento y el perjuicio que se alega. En consecuencia, estimó parcialmente la solicitud del demandante y condenó a la Comisión a abonarle un importe de 62000 euros en concepto de reparación del perjuicio moral sufrido debido a los comportamientos ilegales de esta institución y de la OLAF.

22. Por lo que se refiere, más concretamente, al carácter ilegal del comportamiento de la OLAF y de la Comisión, con carácter preliminar, el Tribunal General señaló que, cuando actúa en calidad de empleador, la Unión está sujeta a una mayor responsabilidad, que se manifiesta en la obligación de reparar los perjuicios ocasionados a su personal por cualquier ilegalidad cometida como empleador. ( 11 ) En primer lugar, el Tribunal General llegó a la conclusión de que la OLAF infringió el artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396 y vulneró el derecho de defensa del demandante cuando transmitió el expediente «Eurostat — Datashop — Planistat» a las autoridades judiciales francesas ( 12 ) o, como mínimo, incumplió su obligación de informar al demandante, que le viene impuesta por esta disposición. ( 13 ) En efecto, en vista de las funciones que ejercía en la época de los hechos, se debería haber «equiparado» al demandante con las personas «citadas nominalmente» en las conclusiones establecidas al término de la investigación llevada a cabo por la OLAF, en el sentido del artículo 4, párrafo primero, segunda frase, de dicha Decisión, ( 14 ) o, en cualquier caso, se debería haber considerado que estaba implicado personalmente en los hechos que dieron lugar a dicha investigación y, por ello, debería haber sido informado rápidamente, en el sentido del artículo 4, párrafo primero, primera frase, de la misma Decisión. ( 15 ) En segundo lugar, el Tribunal General llegó a la conclusión de que la Comisión infringió el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.o 1073/1999 al personarse como actora civil y presentar denuncias ante los órganos jurisdiccionales franceses antes de que se emitiera el informe final de la OLAF, sin disponer de los elementos de prueba suficientes y concluyentes en descargo del demandante. ( 16 )

23. En lo que atañe al perjuicio moral sufrido por el demandante, y a la relación de causalidad entre las infracciones señaladas y dicho perjuicio, en primer lugar, el Tribunal General concluyó que el hecho de que la Comisión se personara como actora civil y presentara una denuncia ante los órganos jurisdiccionales franceses antes de que concluyera la investigación llevada a cabo por la OLAF causó al demandante un menoscabo de su honor y de su reputación profesional, y que dicho perjuicio resultaba directamente del comportamiento de la Comisión. ( 17 ) En segundo lugar, el Tribunal General llegó a la conclusión de que el hecho de que la OLAF transmitiera la nota de 19 de marzo de 2003 a las autoridades judiciales francesas implicando al demandante sin haberle oído o, como mínimo, haberle informado, le ocasionó un perjuicio moral debido a que no pudo ser oído ni defenderse en lo referente a los hechos que motivaron las acciones en su contra y que dicho perjuicio se derivaba del comportamiento ilegal de la OLAF. ( 18 )

V. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

24. El 1 de agosto de 2019, la Comisión interpuso recurso de casación contra la sentencia recurrida. Dicha institución solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y desestime el recurso presentado en primera instancia, así como que condene al demandante a cargar con las costas de ambas instancias.

25. El demandante solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y, con carácter subsidiario, que estime en su totalidad su solicitud presentada ante el Tribunal General, ( 19 ) así como que condene a la Comisión a cargar con las costas de ambas instancias.

VI. Análisis

26. En apoyo de su recurso de casación, la Comisión invoca tres motivos de anulación: el primero se basa en un error en la calificación jurídica de los hechos a la luz del artículo 4 de la Decisión 1999/396, el segundo se basa en una interpretación jurídicamente errónea del artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.o 1073/1999, y el tercero, formulado con carácter subsidiario, se basa en la falta de relación de causalidad entre el comportamiento y el perjuicio que se alega.

27. Con carácter preliminar, procede señalar que, según reiterada jurisprudencia, la responsabilidad de la Unión exige que concurra un conjunto de requisitos por lo que se refiere a la ilegalidad del comportamiento reprochado a las instituciones, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento y el perjuicio que se alega. ( 20 ) El carácter cumulativo de dichos requisitos implica que, cuando uno de ellos no se cumple, no puede generarse la responsabilidad extracontractual de la Unión. ( 21 )

28. En lo tocante, más concretamente, al requisito relativo al comportamiento ilegal reprochado a la institución o al órgano de que se trate, el Tribunal General precisó acertadamente en la sentencia recurrida que, según su reiterada jurisprudencia, ( 22 ) cuando actúa en calidad de empleador, la Unión está sujeta a una mayor responsabilidad, que se manifiesta en la obligación de reparar los perjuicios ocasionados a su personal por cualquier ilegalidad cometida como empleador, ( 23 ) sin necesidad de plantearse si se trata de una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares. ( 24 ) Esta precisión no se ha cuestionado en el presente asunto.

29. El requisito relativo a la relación de causalidad entraña, por su parte, la existencia de una relación suficientemente directa de causa a efecto entre el comportamiento de las instituciones de la Unión y el perjuicio, relación que corresponde probar al demandante, de modo que el comportamiento reprochado debe ser la causa determinante del perjuicio. ( 25 )

30. Es a la luz de estas consideraciones que deben examinarse los tres motivos de recurso, relativos, el primero, a la ilegalidad del comportamiento de la OLAF con arreglo al artículo 4 de la Decisión 1999/396, el segundo, a la ilegalidad del comportamiento de la Comisión con arreglo al artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.o 1073/1999 y, el tercero, a la relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio moral reconocido por el Tribunal General.

A. Sobre el primer motivo, basado en un error en la calificación jurídica de los hechos a la luz del artículo 4 de la Decisión 1999/396

31. Mediante su primer motivo, la Comisión reprocha al Tribunal General haber incurrido en un error de Derecho al considerar al demandante «implicado personalmente» o «citado nominalmente», en el sentido del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396. El demandante replica que, si bien no fue «citado nominalmente» en las conclusiones del informe de la OLAF, aparecía «implicado personalmente» en la nota de 19 de marzo de 2003, puesto que el Fiscal de la República del tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primera Instancia de París) incoó la investigación penal en la que se le citaba nominalmente a raíz de la transmisión de dicha nota, que contenía una refería implícita a su persona, y a partir de la información que figuraba en la misma.

32. Para analizar este motivo conviene abordar, con carácter preliminar, la interpretación del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396, y, a continuación, examinar las conclusiones del Tribunal General según las cuales el demandante, por una parte, debía equipararse con una persona «citada nominalmente» en las «conclusiones establecidas al término de la investigación» de la OLAF, en el sentido de la segunda frase de esta disposición, y, por otra parte, estaba, en cualquier caso, «implicado personalmente» en los hechos que dieron lugar a la investigación de la OLAF y, por ello, debería haber sido «informado rápidamente», en el sentido de la primera frase de dicha disposición.

1. Sobre la interpretación del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396

33. El artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396, que establece las modalidades de información a los interesados en el marco de las investigaciones internas de la OLAF, prevé en particular, por una parte, que, en el supuesto de que durante una investigación se revele la posibilidad de «implicación personal» de un funcionario de la Comisión, el interesado deberá ser informado rápidamente, siempre y cuando ello no pueda menoscabar la investigación y, por otra parte, que no podrán establecerse conclusiones en las que se «cite nominalmente» a un funcionario de la Comisión al término de la investigación sin que el interesado haya podido ser oído sobre todos los hechos que le afecten.

34. Por lo tanto, esta disposición regula dos supuestos distintos, a los que se atribuyen consecuencias diferentes. El primer supuesto se refiere concretamente a la situación en la que, durante una investigación, se revela la posibilidad de una «implicación personal» de un funcionario, mientras que el segundo contempla, en particular, la situación en la que las conclusiones establecidas al término de la investigación «citan nominalmente» a un funcionario. Si bien la aplicación del primer concepto exige una apreciación de carácter sustancial de las circunstancias del caso para verificar la existencia de elementos que puedan demostrar una implicación de la persona en cuestión, la aplicación del segundo concepto requiere una comprobación, de carácter más formal, de si una persona aparece mencionada o no en las conclusiones establecidas al término de la investigación. ( 26 )

35. A mi modo de ver, la distinción entre estos dos supuestos es particularmente importante a la vista de las diferentes consecuencias jurídicas que se asocian a cada uno de ellos: por una parte, la obligación de informar rápidamente a la persona que aparece implicada personalmente y, por otra parte, la de permitir a la persona citada nominalmente ser oída. Además, ambos supuestos se distinguen asimismo en cuanto al momento en que se aplican las obligaciones antes mencionadas: la primera frase del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396 establece una obligación, muy genérica, de informar «rápidamente» a la persona implicada, mientras que la segunda frase de dicha disposición prevé que la persona citada debe ser oída antes de que se establezcan las conclusiones al término de la investigación y se refiere necesariamente a las conclusiones que figuran en un informe realizado bajo la autoridad del Director de la OLAF. ( 27 )

36. En el presente asunto, el Tribunal General concluyó, por una parte, que se debería haber equiparado al demandante con una persona «citada nominalmente» y, por tanto, se le debería haber oído en el sentido de la segunda frase del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396, ( 28 ) y, por otra parte, que, como mínimo, se debería haber considerado que esta persona estaba implicada personalmente, y, por ello, debería haber sido informada rápidamente, en el sentido de la primera frase de dicha disposición. ( 29 ) Procede, pues, examinar estas dos conclusiones del Tribunal General, que son objeto de las imputaciones de la Comisión, a la luz de la interpretación antes mencionada del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396.

2. Sobre la conclusión del Tribunal General según la cual se debería haber equiparado al demandante con una persona «citada nominalmente» en las «conclusiones establecidas al término de la investigación» de la OLAF

37. En la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó, con carácter principal, que, en vista de las funciones que ejercía en la época de los hechos, se debería haber «equiparado» al demandante con las personas citadas nominalmente en las conclusiones de la OLAF. ( 30 ) El Tribunal General basó esta conclusión en los dos elementos que se exponen a continuación.

38. Por una parte, la nota de 19 de marzo de 2003 ponía de manifiesto el hecho de que el demandante estaba situado jerárquicamente entre su jefe, el Sr. Franchet, director general de Eurostat, y su subordinado, el Sr. Byk, jefe de unidad. Por consiguiente, aunque no se le citaba nominalmente en el informe final de la investigación de la OLAF, las autoridades penales francesas se habrían visto abocadas necesariamente a sospechar que el demandante estaba implicado en los hechos descritos en dicho informe. ( 31 ) Por otra parte, la nota de 19 de marzo de 2003 subrayaba que una parte del volumen de negocio de las datashops desviado en beneficio de Eurostat alimentaba una «caja negra» cuya utilización estaba subordinada a la autorización de un funcionario de Eurostat que no se citaba en la nota, pero que el auto de sobreseimiento permitía identificar, puesto que no era posible albergar ninguna duda en cuanto a la identidad de las personas implicadas en los hechos descritos en dicha nota. ( 32 )

39. Por lo tanto, el Tribunal General basó la «equiparación» del demandante a una persona «citada nominalmente» tanto en las funciones que este ejercía, a saber, su papel de persona situada jerárquicamente entre las dos personas citadas nominalmente en la investigación de la OLAF, como en las facultades que estas funciones le conferían, en particular, la facultad de autorizar la utilización de la «caja negra» objeto de dicha investigación.

40. Pues bien, en primer lugar, considero que, al actuar así, el Tribunal General confundió los dos supuestos contemplados en el artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396. En efecto, dicho Tribunal aplicó para el examen del concepto de «persona “citada nominalmente”» la misma apreciación fáctica de las circunstancias que se exige para el examen del concepto de«individuo “implicado personalmente”». En otras palabras, el Tribunal General interpretó en un sentido muy amplio el concepto de «persona “citada nominalmente”», con el fin de ajustarlo, en esencia, al de «individuo “implicado personalmente”». ( 33 )

41. En mi opinión, esta interpretación equivale a privar de toda utilidad la distinción entre los dos supuestos contemplados en el artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396 y a confundir la obligación de informar rápidamente de los hechos controvertidos a un funcionario implicado personalmente durante la investigación con la de oír a una persona citada nominalmente antes de la adopción del informe final. Considero, pues, que dicha interpretación es contraria al propio texto de la disposición interpretada.

42. En segundo lugar, el Tribunal General también confundió los momentos en los que procede apreciar la existencia de las dos situaciones antes mencionadas. En efecto, como señaló el Tribunal General, el 4 de abril de 2003, el Fiscal de la República del tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primera Instancia de París) incoó una investigación penal preliminar a raíz de la transmisión de la nota de 19 de marzo de 2003. ( 34 ) Pues bien, dicha nota, que es el acto que, según el demandante, ha resultado lesivo para él, ( 35 ) no contiene conclusiones establecidas «al término de la investigación», puesto que el informe final no se adoptó hasta el 25 de septiembre de 2003.

43. No obstante, el Tribunal General no tuvo en cuenta esta circunstancias y, en su apreciación, ( 36 ) se basa indistintamente en los hechos comprobados en el informe final y en la nota de 19 de marzo de 2003, ( 37 ) hechos que, por otra parte, fueron «corroborados», según el Tribunal General, por el auto de sobreseimiento, que se adoptó el 21 de enero de 2013, es decir, casi diez años después de la adopción de la nota de 19 de marzo de 2003, al término de la investigación de las autoridades judiciales francesas. ( 38 ) De este modo, la interpretación del Tribunal General no tiene en cuenta la distinción, que se desprende de manera evidente del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396, entre, por una parte, la adopción del informe final, que da lugar a la obligación de la OLAF de oír a las personas citadas previamente, y, por otra parte, la adopción de cualquier otro acto adoptado con anterioridad en el marco de la investigación de la OLAF, como la nota de 19 de marzo de 2003, que simplemente da lugar a la obligación de informar rápidamente a las personas implicadas. ( 39 )

44. Habida cuenta de lo anterior, considero que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al interpretar el artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396.

3. Sobre la conclusión del Tribunal General según la cual el demandante estaba, en todo caso, «implicado personalmente» en los hechos que dieron lugar a la investigación de la OLAF y, por ello, debería haber sido «informado rápidamente»

45. En la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó, con carácter subsidiario, que, como mínimo, se debería haber considerado que el demandante estaba «implicado personalmente» en los hechos que dieron lugar a la investigación de la OLAF y que, por ello, debería haber sido informado rápidamente, en la medida en que no se había demostrado que esto pudiera menoscabar la investigación. ( 40 )

46. A este respecto, por una parte, es preciso recordar que el artículo 4, párrafo primero, primera frase, de la Decisión 1999/396 prevé, en particular, que un funcionario respecto del que se revele la posibilidad de implicación personal deberá ser «informado rápidamente», siempre y cuando ello no pueda menoscabar la investigación. Por otra parte, procede señalar que el artículo 10, apartado 2, del Reglamento n.o 1073/1999 define específicamente la transmisión de información a las autoridades judiciales y prevé que el Director de la OLAF remitirá a las autoridades judiciales del Estado miembro de que se trate la información obtenida por la OLAF con ocasión de investigaciones internas sobre hechos que puedan dar lugar a acciones penales. Esta disposición no establece ningún plazo o requisito para la transmisión de dicha información. A mi juicio, la citada disposición constituye una lex specialis con respecto al artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396 en lo tocante a la transmisión de información a las autoridades judiciales.

47. Pues bien, ni del artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396, aplicado por analogía por el Tribunal General en el presente asunto, ni del artículo 10, apartado 2, del Reglamento n.o 1073/1999, que regula específicamente la transmisión de información a las autoridades judiciales, se desprende que la información al funcionario implicado personalmente deba efectuarse necesariamente antes de la transmisión, por parte del Director de la OLAF, de la información a las autoridades judiciales. Además, ni de la sentencia recurrida ni de los autos del asunto se colige que la transmisión de información a las autoridades judiciales en el presente asunto haya vulnerado el derecho de defensa del demandante, durante la investigación de la OLAF o durante la investigación judicial de las autoridades francesas, ni que el comportamiento de la OLAF haya infringido otras normas o violado principios generales. ( 41 )

48. En consecuencia, soy de la opinión de que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al interpretar el artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396 en el sentido de que, en el supuesto de que se revele la implicación personal de un funcionario, este debe ser informado antes de la transmisión de información a las autoridades judiciales, en el sentido del artículo 10, apartado 2, del Reglamento n.o 1073/1999.

49. Por consiguiente, considero que procede estimar el primer motivo del recurso de casación.

B. Sobre el segundo motivo, basado en un error de Derecho en la interpretación del artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.o 1073/1999

50. Mediante su segundo motivo, la Comisión reprocha al Tribunal General haber incurrido en un error de Derecho al interpretar el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.o 1073/1999, en la medida en que dedujo a contrario que esta disposición prohibía a la Comisión personarse como parte actora civil y presentar denuncia ante un órgano jurisdiccional nacional antes de la conclusión de una eventual investigación de la OLAF. Dicha institución sostiene que no existe ninguna razón válida para limitar de este modo la facultad de la Comisión de personarse como parte actora civil o de presentar denuncia ante los órganos jurisdiccionales nacionales. El demandante replica que fue a raíz de la transmisión a las autoridades judiciales francesas de la nota de 19 de marzo de 2003, adoptada en el marco de una investigación interna de la OLAF, que se le citó en el proceso de instrucción penal nacional y, en consecuencia, que debió haber sido informado y oído sobre los hechos referidos a su persona antes de que dicha nota se transmitiera a las autoridades en cuestión, de conformidad con el derecho de defensa y el principio de la presunción de inocencia.

51. En la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó, en esencia, que la Comisión no debería haberse personado como actora civil ni haber presentado una denuncia ante los órganos jurisdiccionales franceses antes del cierre de la investigación de la OLAF, referida a los mismos hechos, con el fin de proteger a los funcionarios afectados, habida cuenta de que, sin las conclusiones de la investigación de la OLAF, la Comisión no habría estado en condiciones de tomar una decisión informada. ( 42 ) El Tribunal General llegó a esa conclusión aplicando por analogía a las acciones judiciales nacionales el «razonamiento» según el cual la Comisión no puede incoar un procedimiento disciplinario antes de que concluya la investigación de la OLAF, razonamiento que se basa, según el Tribunal General, en el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.o 1073/1999, tal como ha sido interpretado por la sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión. ( 43 )

52. Pues bien, a mi modo de ver, el razonamiento efectuado por analogía por el Tribunal General adolece de un error de Derecho. En efecto, es preciso observar que el artículo 9, apartado 4, segunda frase, del Reglamento n.o 1073/1999 se limita a establecer que «las instituciones, órganos y organismos adoptarán, en relación con las investigaciones internas, las medidas, en particular disciplinarias y judiciales, que procedan en función de sus resultados». Además, como se desprende del título del artículo 9 de dicho Reglamento, la disposición en cuestión regula, en particular, las «medidas subsiguientes» a las investigaciones efectuadas por la OLAF, puesto que este Reglamento solo se refiere, en efecto, a las investigaciones efectuadas por esta. En consecuencia, habida cuenta de una interpretación textual y contextual, el artículo 9, apartado 4, segunda frase, del Reglamento n.o 1073/1999 no tiene por objeto ni regular ni limitar las facultades y el margen de maniobra de la Comisión por lo que se refiere a la posibilidad de ejercitar acciones judiciales o de intervenir, concretamente en calidad de actora civil, en un procedimiento judicial, con independencia de sus facultades o de sus obligaciones en lo que atañe a las medidas que han de adoptarse al término de las investigaciones de la OLAF.

53. El propio Tribunal General reconoce que no existe ninguna norma expresa que prohíba a la Comisión personarse como actora civil o incoar un procedimiento penal contra un funcionario hasta que la OLAF haya emitido su informe de investigación definitivo. No obstante, considera que el razonamiento seguido en el marco de los procedimientos disciplinarios también puede aplicarse por analogía a las acciones judiciales nacionales, lo que sería conforme con la letra y el espíritu del Reglamento n.o 1073/1999. ( 44 )

54. A este respecto, es preciso señalar que el Tribunal General no explica cuáles son los fundamentos jurídicos que justifican, en el presente asunto, esta analogía. El razonamiento a que se refiere se limita, en primer lugar, a retomar la conclusión a la que llegó en la sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión, ( 45 ) en segundo lugar, a citar el artículo 25 del anexo IX del Estatuto ( 46 ) y, en tercer lugar, a recordar el tenor del artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.o 1073/1999. ( 47 )

55. Pues bien, por lo que se refiere, en primer lugar, a la sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión, ( 48 ) es preciso señalar que, en dicha sentencia, el Tribunal General llegó a la conclusión de que la Comisión había infringido las reglas que prohíben incoar el procedimiento disciplinario antes de que concluyan las investigaciones de la OLAF, ( 49 ) basando su conclusión principalmente en la aplicación del artículo 5, apartados 2 y 7, de la Decisión C(2002) 540 de la Comisión, de 19 de febrero de 2002, sobre la realización de investigaciones administrativas y de procedimientos disciplinarios, ( 50 ) y limitándose a mencionar, a mayor abundamiento, el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.o 1073/1999, ( 51 ) sin extraer ninguna conclusión concreta de esta última disposición.

56. En cualquier caso, suponiendo que el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.o 1073/1999 pueda servir de base, por sí solo, para prohibir a la Comisión incoar un procedimiento disciplinario antes de que concluya la investigación de la OLAF, esto no basta para justificar, sin ofrecer ninguna explicación adicional, la aplicación por analogía de esta prohibición a las acciones judiciales nacionales, como ha hecho el Tribunal General. ( 52 ) En efecto, a mi modo de ver, ambos supuestos son radicalmente diferentes: por una parte, el procedimiento disciplinario, tramitado por la Comisión en calidad de investigador y autoridad facultada para decidir, y cuya finalidad específica es establecer la eventual responsabilidad de un funcionario a la luz de sus obligaciones disciplinarias; por otra parte, un procedimiento judicial, incoado por las autoridades judiciales nacionales y tramitado por estas últimas, y con una finalidad diferente, a saber, establecer la eventual comisión de infracciones penales, procedimiento este último sobre el que la Comisión no ejerce ningún control.

57. Si bien, en el primer supuesto, está justificado prever que la Comisión espere a la conclusión de la investigación de la OLAF antes de incoar el procedimiento disciplinario, en el segundo supuesto, en cambio, puede ser conveniente, cuando existan elementos que lleven a sospechar la existencia de infracciones penales, acudir inmediatamente a la autoridad judicial nacional a fin de que esta última pueda ejercitar sin dilación acciones penales contra los supuestos responsables, con independencia de la incoación en paralelo de un procedimiento disciplinario por parte de la Comisión.

58. En lo tocante, en segundo lugar, al artículo 25 del anexo IX del Estatuto, citado por el Tribunal General, basta con observar que esta disposición carece de pertinencia en el presente asunto. En efecto, de dicha disposición se desprende que «cuando el funcionario se halle incurso en un procedimiento penal por los mismos hechos, su situación no quedará definitivamente resuelta hasta tanto la resolución dictada por el tribunal competente no adquiera carácter firme». En otras palabras, esta disposición prevé la suspensión del procedimiento disciplinario cuando exista un procedimiento penal pendiente y no, a la inversa, la suspensión de todo procedimiento penal cuando penda un procedimiento disciplinario. En última instancia, la existencia de dicha disposición demuestra que, contrariamente al enfoque seguido por el Tribunal General, un procedimiento penal prevalece sobre cualquier procedimiento disciplinario incoado por la Comisión.

59. En tercer lugar, si bien con arreglo al artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.o 1073/1999, la institución de que se trate «debe» adoptar las medidas judiciales que procedan en función del informe de investigación de la OLAF, en la medida en que dicho informe constituye un elemento de prueba necesario para dicho procedimiento, ( 53 ) de esta disposición no se deduce a contrario que la Comisión no «pueda», antes del cierre de la investigación de la OLAF, acudir sin demora a la autoridad judicial en caso de que considere que posee información o elementos que pueden dar lugar a la apertura de una investigación judicial o constituir elementos de prueba útiles para la investigación.

60. Además, considero que los otros elementos de hecho mencionados por el Tribunal General a mayor abundamiento tampoco pueden desvirtuar esta conclusión. En efecto, la circunstancia de que la Comisión fuera consciente de que la información a su disposición no permitía en ese momento establecer conclusiones sobre los funcionarios afectados ( 54 ) y que se debía velar por el respeto del principio de la presunción de inocencia en el asunto en cuestión, ( 55 ) no impedía, sino que más bien justificaba que la Comisión presentase una denuncia contra «persona o personas desconocidas», en la que no se citaba al demandante, y tampoco impedía que la Comisión se personase como actora civil. ( 56 ) Ello es así tanto más cuanto que dicha institución se personó como actora civil en un procedimiento ya abierto a consecuencia de la intervención de la OLAF ( 57 ) y que había recibido un informe detallado del Director de la OLAF, en el que este último ponía de manifiesto haber recibido información de parte los órganos jurisdiccionales franceses según la cual consideraba que era necesario que la Comisión presentase una denuncia «para que la reclamación financiera no se vea limitada únicamente a los delitos de receptación cometidos en Francia, y poder así solicitar también la reparación de la totalidad del perjuicio sufrido en Luxemburgo y en Bruselas», ( 58 ) a pesar de que, con arreglo al artículo 87 del code de procédure pénale français (Código de Procedimiento Criminal), la personación como actor civil puede producirse en cualquier momento durante la instrucción. ( 59 )

61. Por lo tanto, aunque no puede descartarse que, en determinadas circunstancias, la aplicación de otras normas o principio generales del Derecho de la Unión, como, en particular, el derecho de defensa y el principio de la presunción de inocencia, pueda hacer oportuno o necesario que la Comisión espere los resultados de una investigación de la OLAF antes de ejercitar acciones judiciales contra un funcionario, no hay ningún elemento en los autos del que se desprenda que estos principios puedan ser aplicados o, menos aún, que hayan sido violados, en el presente asunto.

62. En conclusión, considero que las circunstancias mencionadas por el Tribunal General no justificaban la aplicación por analogía del artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.o 1073/1999 en el presente asunto, en el sentido de limitar la posibilidad de que la Comisión presente una denuncia contra persona o personas desconocidas o de que se persone como actora civil en un procedimiento judicial abierto a consecuencia de la intervención de la OLAF. ( 60 )

63. Habida cuenta de todas las consideraciones precedentes, propongo estimar el segundo motivo del recurso de casación.

C. Sobre el tercer motivo, basado en la falta de relación de causalidad

64. Mediante su tercer motivo, formulado con carácter subsidiario, la Comisión sostiene que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al estimar el recurso a pesar de la falta de relación de causalidad entre, por una parte, la transmisión de la nota de 19 de marzo de 2003 y la decisión de la Comisión de presentar una denuncia contra persona o personas desconocidas, sin haber informado al demandante, y, por otra parte, el perjuicio alegado por este, puesto que dicho perjuicio trae causa exclusivamente de las iniciativas de las autoridades judiciales francesas, sobre las que no tenían influencia ni la Comisión ni la OLAF. El demandante contesta que se han formulado contra él, en su condición de alto funcionario europeo, acusaciones particularmente graves e infundadas en el curso de un procedimiento que ha hecho creer a sus antiguos colegas y a su entorno que había cometido hechos punibles y que estaba implicado en un escándalo financiero europeo. De este modo, sufrió un perjuicio moral, consistente en el menoscabo de su reputación y de su honor.

65. En la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó, por una parte, que el hecho de que la Comisión se personara como actora civil y presentara una denuncia ante los órganos jurisdiccionales franceses antes de que concluyera la investigación llevada a cabo por la OLAF causó al demandante un menoscabo de su honor y de su reputación profesional y que dicho perjuicio resultaba directamente del comportamiento de la Comisión, ( 61 ) y, por otra parte, que el hecho de que la OLAF transmitiera la nota de 19 de marzo de 2003 a las autoridades judiciales francesas implicando al demandante sin haberle oído o, como mínimo, haberle informado, le ocasionó un perjuicio moral debido a que no pudo ser oído ni defenderse en lo referente a los hechos que motivaron las acciones en su contra, y que este perjuicio se derivaba del comportamiento ilegal de la OLAF. ( 62 )

66. A mi parecer, este razonamiento del Tribunal General no puede ser ratificado.

67. Antes de nada, me parece evidente que los perjuicios considerados por el Tribunal General, en particular el menoscabo del honor y de la reputación profesional del demandante, ( 63 ) así como el sentimiento de injusticia, de impotencia y de frustración, ( 64 ) son consecuencia directa de su inculpación por las autoridades judiciales francesas y no se derivan del comportamiento, respectivamente, ni de la OLAF ni de la Comisión, tanto más cuanto que no se le citó ni en la nota de 19 de marzo de 2003, ni en la denuncia contra persona o personas desconocidas presentada por la Comisión, y que la personación como actora civil de esta última se efectuó en el marco de un procedimiento judicial ya abierto por las autoridades judiciales francesas.

68. A continuación, es preciso señalar que, contrariamente a lo que sostiene el demandante, según el cual se han formulado contra él «acusaciones particularmente graves e infundadas», ( 65 ) ni la nota de 19 de marzo de 2003, ni la denuncia contra persona o personas desconocidas y la personación como actora civil de la Comisión pueden equipararse a «acusaciones». En efecto, la Comisión se limitó a informar a las autoridades judiciales francesas de hechos que pueden ser constitutivos de infracciones penales, sin ni siquiera mencionar al demandante como posible responsable de dichas infracciones, mientras que corresponde a dichas autoridades, al término de una primera instrucción del asunto, decidir si procede inculpar y, en consecuencia, «acusar» a las personas supuestamente responsables de dichas infracciones. ( 66 )

69. Asimismo, aun suponiendo que el comportamiento supuestamente ilegal de la OLAF o de la Comisión haya constituido una condición necesaria (conditio sine qua non) para la producción de los perjuicios invocados, en el sentido de que la información facilitada a las autoridades judiciales francesas fue decisiva para que estas incoaran el procedimiento, ello no bastaría para establecer una relación suficientemente directa de causalidad. En efecto, como ya se ha recordado en el punto anterior, la apertura de la investigación judicial, a la que se vincula el perjuicio supuestamente sufrido por el demandante, que es competencia exclusiva de las autoridades judiciales francesas, es lo que constituye la causa determinante de dicho perjuicio, en el sentido de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia. ( 67 )

70. En consecuencia, propongo estimar el tercer motivo del recurso de casación.

VII. Sobre el recurso ante el Tribunal General

71. Conforme al artículo 61, párrafo primero, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.

72. En el presente asunto, como se ha declarado al examinar los tres motivos del recurso de casación, el Tribunal General incurrió en errores de Derecho por lo que respecta a la apreciación de los requisitos primero y terceros necesarios para generar la responsabilidad extracontractual de la Unión, requisitos que han sido objeto de un debate contradictorio ante el Tribunal General y cuyo examen no requiere la adopción de ninguna diligencia adicional de ordenación del procedimiento o instrucción de los autos.

73. Pues bien, sobre la base del análisis efectuado en las presentes conclusiones, es preciso constatar que procede desestimar el recurso interpuesto por el demandante ante el Tribunal General bien porque no concurre el requisito de la ilegalidad del comportamiento reprochado a la OLAF y a la Comisión, bien, con carácter subsidiario, porque no existe una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio que se alega.

VIII. Costas

74. A tenor del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea fundado y dicho Tribunal resuelva definitivamente el litigio.

75. De conformidad con el artículo 138, apartado 1, del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de lo establecido en su artículo 184, apartado 1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones del demandante, propongo condenarlo a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión, correspondientes, conforme a las pretensiones de esta última, tanto al procedimiento en primera instancia como al de casación.

IX. Conclusión

76. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente: 1) Anular la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 11 de junio de 2019, De Esteban Alonso/Comisión (T‑138/18, EU:T:2019:398). 2) Desestimar el recurso interpuesto en el asunto T‑138/18. 3) Condenar al Sr. Fernando De Esteban Alonso a cargar con las costas de ambas instancias.

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) Decisión de la Comisión, de 2 de junio de 1999, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de las Comunidades (DO 1999, L 149, p. 57).

( 3 ) Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO 1999, L 136, p. 1).

( 4 ) Esta disposición fue sustituida por el artículo 11, apartado 4, del Reglamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.o 1074/1999 del Consejo (DO 2013, L 248, p. 1). En lo que atañe al presente asunto, la nueva disposición es, en esencia, idéntica a la anterior.

( 5 ) DO 1999, L 136, p. 20.

( 6 ) DO 2016, C 202, p. 266; en lo sucesivo, «Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades».

( 7 ) Estatuto establecido por el Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n.o 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968, por el que se establece el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de estas Comunidades y por el que se establecen medidas específicas aplicables temporalmente a los funcionarios de la Comisión (DO 1968, L 56, p. 1; EE 01/01, p. 129) (en lo sucesivo, «Estatuto»).

( 8 ) Reglamento del Consejo, de 11 de noviembre de 1996, relativo a los controles y verificaciones in situ que realiza la Comisión para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes e irregularidades (DO 1996, L 292, p. 2).

( 9 ) F‑35/15, EU:F:2015:87.

( 10 ) T‑557/15 P, no publicada, EU:T:2016:456.

( 11 ) Véase el apartado 46 de la sentencia recurrida,

( 12 ) Véase el apartado 82 de la sentencia recurrida.

( 13 ) Véase el apartado 85 de la sentencia recurrida.

( 14 ) Véase el apartado 77 de la sentencia recurrida.

( 15 ) Véase el apartado 83 de la sentencia recurrida.

( 16 ) Véase el apartado 109 de la sentencia recurrida.

( 17 ) Véase el apartado 130 de la sentencia recurrida.

( 18 ) Véase el apartado 131 de la sentencia recurrida.

( 19 ) Puesto que el demandante no ha formulado una adhesión a la casación, considero que la segunda pretensión es inadmisible.

( 20 ) Véase la sentencia de 10 de septiembre de 2019, HTTS/Consejo (C‑123/18 P, EU:C:2019:694), apartado 32 y jurisprudencia citada.

( 21 ) Sentencia de 9 de septiembre de 1999, Lucaccioni/Comisión (C‑257/98 P, EU:C:1999:402), apartado 63, y auto de 12 de marzo de 2020, EMB Consulting y otros/BCE (C‑571/19 P, no publicado, EU:C:2020:208), apartado 29.

( 22 ) Véase, en particular, la sentencia de 2 de abril de 2020, UG/Comisión (T‑571/17, no publicada, recurrida en casación, EU:T:2020:141), apartado 83 y jurisprudencia citada.

( 23 ) Véase el apartado 46 de la sentencia recurrida.

( 24 ) Véase la sentencia de 14 de junio de 2018, Spagnolli y otros/Comisión (T‑568/16 y T‑599/16, EU:T:2018:347), apartado 196 y jurisprudencia citada.

( 25 ) Véase el auto de 31 de marzo de 2011, Mauerhofer/Comisión (C‑433/10 P, no publicado, EU:C:2011:204), apartado 127 y jurisprudencia citada.

( 26 ) En efecto, a fin de garantizar de manera eficaz el derecho a ser oído, previsto en el segundo supuesto, no conviene limitarse a una interpretación puramente formalista del concepto de «persona “citada nominalmente”», lo que permitiría a la OLAF eludir sus obligaciones evitando mencionar a la persona en cuestión. No obstante, soy de la opinión de que la posibilidad de aplicar este concepto más allá de la situación en la que la persona aparece explícitamente mencionada en las conclusiones se limita a los supuestos de aplicación abusiva de esta norma, en particular a las situaciones en las que no cabe ninguna duda de que las conclusiones establecidas al término de la investigación solo pueden referirse, como responsable de los hechos que dieron lugar a la investigación, a una persona que es inmediatamente identificable (por ejemplo, haciendo referencia a sus funciones) pero que, sin embargo, no aparece mencionada en dichas conclusiones.

( 27 ) Véase el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 8 de abril de 2003, Gómez-Reino/Comisión [C‑471/02 P(R), EU:C:2003:210], apartado 68.

( 28 ) Véase el apartado 77 de la sentencia recurrida.

( 29 ) Véase el apartado 83 de la sentencia recurrida.

( 30 ) Véase el apartado 77 de la sentencia recurrida.

( 31 ) Véase el apartado 75 de la sentencia recurrida. Según el Tribunal General, dicha conclusión se veía «corroborada» por el auto de sobreseimiento, en el que se ponía de relieve que, a partir de 1994, el demandante era el superior jerárquico del Sr. Byk.

( 32 ) Véase el apartado 76 de la sentencia recurrida. Para llegar a esta conclusión, el Tribunal General se basa asimismo en el auto de sobreseimiento, del que se desprendía que el demandante, junto con otras personas que representaban a Eurostat, había recibido una solicitud de un socio comercial con el fin de obtener la autorización para pagar las facturas de referencia, que solamente cinco personas, una de las cuales era el demandante, podían dar esta autorización, y que los movimientos realizados en la reserva financiera creada en las cuentas de Eurostat se efectuaban bajo el control, hasta el año 1998, del demandante, director del Sr. Byk.

( 33 ) Además, incluso si se efectúa una interpretación no formalista del concepto de «persona “citada nominalmente”», como se propone en la nota 26 de las presentes conclusiones, las circunstancias puestas de relieve por el Tribunal General no demuestran, a mi modo de ver, que los hechos controvertidos en las conclusiones de la OLAF solo podían referirse al demandante, tanto más cuanto que, por una parte, existían otras personas, estas «citadas nominalmente», sobre las que recaían las sospechas de la OLAF, y, por otra parte, la facultad de autorizar la utilización de la «caja negra», objeto de la investigación, la compartía con otras cuatro personas, una de las cuales se citaba nominalmente en la nota de 19 de marzo de 2003. Por otra parte, el hecho de que el demandante solo fuera citado en un primer momento por las autoridades judiciales francesas en calidad de testigo y el hecho de que el auto de sobreseimiento, dictado al término de la investigación judicial, lo exculpase, confirman, indirectamente y a posteriori, que el hecho de que la OLAF no hubiera citado nominalmente al demandante estaba objetivamente justificado por la incertidumbre en cuanto a su participación en los hechos controvertidos.

( 34 ) Véanse, en particular, los apartados 15 y 71 de la sentencia recurrida.

( 35 ) Véase el apartado 53 de la sentencia recurrida.

( 36 ) Véanse los apartados 75 y 76 de la sentencia recurrida.

( 37 ) Es preciso señalar que, sobre el extremo de que se trata, el enfoque adoptado por el Tribunal General en la sentencia recurrida es coherente con el adoptado en la sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (T‑48/05, EU:T:2008:257), que se refería a la misma investigación de la OLAF y a la aplicación de la misma disposición, pero que no ha sido objeto de recurso de casación. En dicha sentencia, el Tribunal General, aun reconociendo que el artículo 4, párrafo primero, de la Decisión 1999/396 se refiere a las conclusiones que figuran en un informe realizado bajo la autoridad del Director de la OLAF (apartado 131 de la sentencia), consideró que procedía, no obstante, examinar si la información transmitida a las autoridades judiciales nacionales, cuando no existía informe alguno (apartado 132 de la sentencia), debía entenderse en el sentido de que contiene conclusiones en las que se cita nominalmente a los demandantes (apartado 133 de la sentencia), sin facilitar ninguna explicación a este respecto.

( 38 ) Además, aunque, como señala el Tribunal General en los apartados 75 y 76 de la sentencia recurrida, el auto de sobreseimiento menciona una serie de hechos que afectan al demandante, es preciso reconocer que tales hechos no impidieron que las autoridades judiciales lo exculparan totalmente, lo que, contrariamente a la conclusión del Tribunal General, parece más bien justificar a posteriori el hecho de que la OLAF no citase nominalmente al demandante (véase también la nota 33 de las presentes conclusiones).

( 39 ) Asimismo, contrariamente a la obligación de oír a las personas citadas nominalmente, que debe preceder al informe final, la obligación de «informar rápidamente» a las personas implicadas tan solo puede referirse, a mi juicio, a una información posterior al momento en que se revela la implicación personal del individuo en cuestión, lo que no es necesariamente óbice para que dicha información se efectúe paralela o sucesivamente a la transmisión de información a las autoridades judiciales.

( 40 ) Véase al apartado 83 de la sentencia recurrida.

( 41 ) Además, teniendo en cuenta los límites de la competencia del juez de casación a la hora de apreciar los hechos, me parece útil señalar que el Tribunal General basó la conclusión, según la cual el demandante estaba «implicado personalmente», exclusivamente en las funciones que este ejercía y en las facultades que le conferían estas funciones (véanse los puntos 38 y 39 de las presentes conclusiones), sin tener en cuenta el hecho de que la OLAF había citado nominalmente a otras dos personas en calidad de implicados en los hechos que dieron lugar a la investigación. En consecuencia, por lo que se refiere a la apreciación de los hechos y a la implicación de las personas a que se referían tales hechos, el Tribunal General sustituyó el análisis efectuado por la OLAF en el marco de las competencias derivadas de la Decisión 1999/352 y del Reglamento n.o 1073/1999 por el suyo propio, sin explicar por qué el análisis efectuado por esta última era incorrecto.

( 42 ) Véase el apartado 108 de la sentencia recurrida.

( 43 ) T‑48/05, EU:T:2008:257, apartado 351. Véanse los apartados 98 a 102 de la sentencia recurrida.

( 44 ) Véase al apartado 100 de la sentencia recurrida.

( 45 ) T‑48/05, EU:T:2008:257, apartado 351. Véase al apartado 98 de la sentencia recurrida.

( 46 ) Véase el apartado 99 de la sentencia recurrida.

( 47 ) Véanse los apartados 101 y 102 de la sentencia recurrida.

( 48 ) T‑48/05, EU:T:2008:257.

( 49 ) Véase la sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (T‑48/05, EU:T:2008:257), apartados 350 y 351.

( 50 ) Véase la sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (T‑48/05, EU:T:2008:257), apartados 346 a 348.

( 51 ) Véase la sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (T‑48/05, EU:T:2008:257), apartado 349.

( 52 ) Véase el apartado 100 de la sentencia recurrida.

( 53 ) Véase el apartado 102 de la sentencia recurrida.

( 54 ) Véase el apartado 103 de la sentencia recurrida.

( 55 ) Véase el apartado 104 de la sentencia recurrida.

( 56 ) Véase el apartado 105 de la sentencia recurrida.

( 57 ) Véase el apartado 103 de la sentencia recurrida. Además, la conclusión establecida en el apartado 108 de la sentencia recurrida, según la cual la Comisión no debería haberse personado como actora civil ni haber presentado una denuncia ante los órganos jurisdiccionales nacionales franceses antes del cierre de la investigación de la OLAF, es difícil de conciliar con el razonamiento, expuesto en los apartados 111 a 115 de la sentencia recurrida, que llevó al Tribunal General a desestimar el motivo basado en la vulneración del derecho a una buena administración y el incumplimiento del deber de asistencia y protección debido al hecho de haber prolongado las acciones judiciales sin haber aportado elementos de prueba suficientes. A este respecto, el Tribunal General señaló fundamentalmente que la posibilidad de hacer valer los derechos propios en vía judicial es la expresión de un principio general del Derecho que es básico en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y que fue igualmente consagrado por los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y que, dado que el acceso a la justicia es un derecho fundamental y un principio general que garantiza el respeto del Derecho, el que una institución entable una acción judicial únicamente podrá constituir un acto lesivo en unas circunstancias completamente excepcionales (apartado 111 de la sentencia recurrida).

( 58 ) Véase el apartado 106 de la sentencia recurrida.

( 59 ) Véase el apartado 107 de la sentencia recurrida.

( 60 ) Además, esta posibilidad está garantizada por el artículo 335 TFUE, que establece que la Unión gozará en cada uno de los Estados miembros de la más amplia capacidad jurídica que las legislaciones nacionales reconocen a las personas jurídicas y, a tal fin, estará representada por la Comisión. Pues bien, no hay ningún elemento en los autos del asunto del que se desprenda que la normativa francesa limitaba, en el presente asunto, la posibilidad de que la Comisión ejercitase acciones judiciales.

( 61 ) Véase el apartado 130 de la sentencia recurrida.

( 62 ) Véase el apartado 131 de la sentencia recurrida.

( 63 ) Véase el apartado 130 de la sentencia recurrida.

( 64 ) Véase el apartado 131 de la sentencia recurrida.

( 65 ) Véase el punto 64 de las presentes conclusiones.

( 66 ) Por lo demás, en sus escritos procesales, el demandante sostiene que los perjuicios alegados son consecuencia, en particular, de «su inculpación» o de la «decisión de incoar un procedimiento judicial en su contra». Pues bien, es evidente que se trata de actos que solo pueden atribuirse a la responsabilidad de las autoridades judiciales francesas. Además, ni el demandante ni el Tribunal General demostraron si —ni en qué medida— la información que figura en los actos de la OLAF y de la Comisión que este impugna, que debería ser, por su propia naturaleza, confidencial, pasó a ser de dominio público, de forma que pudiera haber causado un menoscabo al honor y a la reputación del demandante.

( 67 ) Véase, en particular, la jurisprudencia citada en el punto 29 de las presentes conclusiones.