Asunto T‑43/02

Jungbunzlauer AG

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Competencia — Prácticas colusorias — Ácido cítrico — Artículo 81 CE — Multa — Artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 — Imputabilidad de la conducta a una filial — Principio de legalidad de las penas — Directrices para el cálculo del importe de las multas — Principio de proporcionalidad — Principio ne bis in idem — Derecho de acceso al expediente»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera) de 27 de septiembre de 2006

Sumario de la sentencia

1. Derecho comunitario — Principios generales del Derecho — Seguridad jurídica

2. Competencia — Multas — Importe — Determinación

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión)

3. Competencia — Normas comunitarias — Infracciones — Imputación

(Art. 81 CE, ap. 1)

4. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Repercusiones concretas en el mercado

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión, punto 1 A, párr. 1)

5. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15)

6. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2)

7. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2)

8. Competencia — Multas — Importe — Determinación

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión)

9. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2)

10. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción — Circunstancias atenuantes

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión, punto 3)

11. Competencia — Multas — Sanciones comunitarias y sanciones impuestas en un Estado miembro o en un Estado tercero por infracción del Derecho nacional de la competencia

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15)

12. Competencia — Multas — Importe — Sanciones comunitarias y sanciones impuestas por las autoridades de un Estado miembro por infracción del Derecho nacional de la competencia

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15)

13. Competencia — Multas — Importe — Determinación

(Arts. 81 CE, ap. 1, y 82 CE; Acuerdo EEE, art. 53, ap. 1; Reglamento nº 17 del Consejo, art. 15, ap. 2)

14. Competencia — Procedimiento administrativo — Respeto del derecho de defensa — Acceso al expediente

(Art. 81 CE, ap. 1, Reglamento nº 17 del Consejo, art. 19, ap. 1)

15. Competencia — Multas — Importe — Facultad de apreciación de la Comisión — Control jurisdiccional

(Art. 229 CE)

1. El principio de legalidad es un corolario del principio de seguridad jurídica, que constituye un principio general del Derecho comunitario que exige, específicamente, que toda normativa comunitaria, en particular cuando impone o permite imponer sanciones, sea clara y precisa, con el fin de que las personas interesadas puedan conocer sin ambigüedad los derechos y obligaciones que se derivan de aquélla y puedan actuar en consecuencia.

Dicho principio, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, que se basan en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, y que ha sido consagrado asimismo en diferentes tratados internacionales y, en particular, en el artículo 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, y ello, por ejemplo, en relación con las infracciones y las sanciones penales, impera tanto sobre las normas de carácter penal como sobre los instrumentos administrativos específicos que imponen o permiten imponer sanciones administrativas. El mencionado principio no sólo se aplica a las normas que establecen los elementos constitutivos de una infracción, sino también a las que definen las consecuencias derivadas de una infracción de dichas normas.

A este respecto, del artículo 7, apartado 1, del citado Convenio se desprende que la ley debe definir claramente las infracciones y las penas que las castigan. Este requisito se cumple cuando el justiciable puede saber, a partir del texto de la disposición pertinente y, si fuera necesario, con ayuda de la interpretación que de ella hacen los tribunales, qué actos y omisiones desencadenan su responsabilidad penal.

De la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos resulta que el artículo 7, apartado 1, del Convenio no exige que los términos de las disposiciones con arreglo a las cuales se imponen esas sanciones sean tan precisos como para que quepa prever con certeza absoluta las consecuencias que puedan derivarse de una infracción de dichas disposiciones. En efecto, según dicha jurisprudencia, la existencia de términos indeterminados en una disposición no implica necesariamente una infracción del citado artículo 7. Así, el concepto de Derecho utilizado en dicho artículo es equivalente al de ley que figura en otros artículos del Convenio. Además, numerosas leyes no presentan una precisión absoluta y muchas de ellas, con el fin de evitar una rigidez excesiva y de adaptarse a los cambios de situación, por la propia naturaleza de las cosas, emplean fórmulas más o menos vagas, y su interpretación y aplicación dependen de la práctica. Sin embargo, toda ley presupone exigencias cualitativas, entre ellas, la accesibilidad y la previsibilidad. El hecho de que una ley confiera una facultad de apreciación no contradice en sí mismo la exigencia de previsibilidad, siempre que el alcance y los modos de ejercer dicha facultad se definan con la suficiente claridad, a la vista del fin legítimo en cuestión, para proporcionar al individuo una protección adecuada contra la arbitrariedad. Finalmente, a la hora de valorar el carácter determinado o no de los conceptos utilizados, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tiene en cuenta, aparte del propio texto de la ley, la jurisprudencia reiterada y publicada.

Además, el hecho de tener en cuenta las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros no permite dar al principio general del Derecho comunitario constituido por el principio de legalidad una interpretación diferente.

(véanse los apartados 71 a 73 y 75 a 81)

2. En materia de competencia, el hecho de que las empresas no puedan conocer de antemano con precisión el nivel de las multas que la Comisión impondrá en cada caso no demuestra que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 vulnere el principio de legalidad.

En efecto, con el fin de evitar una excesiva rigidez normativa y de permitir una adaptación de las normas jurídicas a las circunstancias, debe aceptarse un cierto grado de imprevisibilidad sobre la sanción que puede imponerse por una determinada infracción. Una multa que comprende una variación suficientemente circunscrita entre la multa mínima y la multa máxima que puede imponerse por una infracción determinada puede contribuir así a dotar de eficacia a dicha sanción, tanto desde el punto de vista de su aplicación como de su poder de disuasión.

A este respecto, la Comisión no dispone de un margen de apreciación ilimitado y excesivo para determinar las multas en caso de infracción de las normas de la competencia, ya que debe respetar el límite máximo fijado en función del volumen de negocios de la empresa interesada. En particular, el límite del 10 % del volumen de negocios de la empresa interesada es razonable, habida cuenta de los intereses defendidos por la Comisión frente a infracciones como los cárteles. Además, la apreciación del carácter razonable de las multas que pueden imponerse sobre la base del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 no debe realizarse en términos absolutos, sino relativos, es decir, en relación con el volumen de negocios del infractor.

Asimismo, la Comisión está obligada a respetar los principios generales del Derecho, especialmente los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad, así como los criterios y el método de cálculo que debe aplicar en el marco de la determinación del importe de las multas.

Por otra parte, la propia Comisión, basándose en los criterios contenidos en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, ha desarrollado una práctica decisoria públicamente conocida y accesible. Si bien es cierto que la práctica decisoria de la Comisión no vincula por sí misma a dicha institución a la hora de determinar el importe de una multa, no lo es menos que, en virtud del principio de igualdad de trato —principio general del Derecho que la Comisión está obligada a respetar—, dicha institución no puede tratar de manera diferente situaciones que son comparables o de manera idéntica situaciones diferentes, a menos que este trato esté objetivamente justificado.

A mayor abundamiento, en aras de la transparencia y para que las empresas interesadas gocen de una mayor seguridad jurídica, la Comisión publicó unas Directrices en las que establece el método de cálculo que ella misma se impone en cada caso concreto.

Finalmente, con arreglo al artículo 253 CE, la Comisión está obligada a proporcionar una motivación, especialmente respecto al importe de la multa impuesta y al método empleado a este respecto. Esta motivación debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Comisión, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada para valorar si procede acudir al juez comunitario y, en su caso, permitir a éste ejercer su control.

(véanse los apartados 82 a 91)

3. Al prohibir especialmente a las empresas la celebración de acuerdos o la participación en prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común, el artículo 81 CE, apartado 1, se dirige a unas entidades económicas constituidas por un conjunto de elementos materiales y humanos, que pueden participar en la comisión de una infracción de las recogidas en dicha disposición.

Cuando, entre el momento en que se cometa la infracción y aquel en que la empresa interesada deba responder por ella, la sociedad responsable de las actividades del grupo en el mercado en el que se ha cometido la infracción de las normas de la competencia transfiere sus actividades a otra del mismo grupo, el hecho de que la primera sociedad siga existiendo como entidad jurídica no excluye que, en relación con el Derecho comunitario de la competencia, la segunda se convierta en responsable de los actos cometidos por la primera.

(véanse los apartados 122 y 132)

4. Según el tenor del punto 1 A, párrafo primero, de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, a la hora de calcular la multa en función de la gravedad de la infracción, la Comisión ha de tener en cuenta, en particular, sus repercusiones concretas sobre el mercado siempre y cuando se puedan determinar. Estas repercusiones determinables de una práctica colusoria quedan suficientemente demostradas cuando la Comisión puede proporcionar indicios concretos y verosímiles que indiquen, con una probabilidad razonable, que dicha práctica ha tenido repercusiones en el mercado.

En efecto, el examen de las repercusiones de una práctica colusoria en el mercado implica necesariamente recurrir a la formulación de hipótesis. En este contexto, la Comisión debe examinar, en particular, cuál habría sido el precio del producto en cuestión si no hubiera existido la práctica colusoria. Ahora bien, en el examen de las causas de la evolución real de los precios, es delicado especular sobre el papel que cada una desempeña. Ha de tenerse en cuenta el hecho objetivo de que, debido a la existencia de una concertación sobre los precios, las partes renunciaron precisamente a su libertad de competir a través de los precios. Así pues, la evaluación de la influencia resultante de factores distintos de esta abstención voluntaria de los participantes en la práctica colusoria debe basarse forzosamente en probabilidades razonables y que no pueden cuantificarse con precisión.

Por tanto, a menos que se acepte privar de efecto al criterio del punto 1 A, párrafo primero, no cabe reprochar a la Comisión que se haya basado en las repercusiones concretas en el mercado de una práctica colusoria con un objeto contrario a la competencia, tal como una práctica colusoria sobre precios o sobre reparto de cuotas, sin cuantificar dichas repercusiones ni aportar una valoración numérica al respecto.

(véanse los apartados 151 a 155)

5. En materia de competencia, la carga de la prueba relativa a los efectos de la infracción en el mercado de referencia que pesa sobre la Comisión cuando ésta los tiene en cuenta al calcular la multa en función de la gravedad de la infracción es menos gravosa que cuando debe demostrar la comisión de la propia infracción en el caso de una práctica colusoria. En efecto, para tener en cuenta las repercusiones concretas de dicha práctica en el mercado basta que la Comisión proporcione «buenas razones para tenerlas en cuenta».

(véase el apartado 161)

6. A la hora de determinar la gravedad de una infracción en materia de competencia, hay que tener en cuenta especialmente el contexto normativo y económico del comportamiento imputado. Para apreciar a estos efectos las repercusiones concretas de una infracción en el mercado, la Comisión debe referirse al juego de la competencia que habría existido normalmente de no haberse producido tal infracción.

De ello se deriva, por una parte, que en el caso de prácticas colusorias sobre los precios, debe demostrarse —con un grado de probabilidad razonable— que los acuerdos permitieron efectivamente a las empresas implicadas alcanzar un nivel de precios superior al que se habría impuesto si no hubieran existido dichos acuerdos. Por otra, de ello resulta que, en el marco de su apreciación, la Comisión debe tener en cuenta todas las condiciones objetivas del mercado de referencia, tomando en consideración el contexto económico —y eventualmente normativo— imperante. En su caso, será preciso tener en cuenta la existencia de «factores económicos objetivos» que demuestren que, en el marco del «libre juego de la competencia», el nivel de precios no habría evolucionado de manera idéntica al de los precios practicados.

(véanse los apartados 177 a 179)

7. La gravedad de las infracciones de las normas de la competencia debe determinarse en función de un gran número de factores, tales como, en particular, las circunstancias específicas del asunto y su contexto, sin que exista una lista taxativa o exhaustiva de criterios que deban tenerse obligatoriamente en cuenta.

Asimismo, entre los criterios de apreciación de la gravedad de una infracción pueden figurar, según los casos, la cantidad y el valor de las mercancías objeto de la infracción, así como la dimensión y la potencia económica de la empresa y, por lo tanto, la influencia que ésta haya podido ejercer sobre el mercado pertinente. Por una parte, de esto se sigue que, para determinar el importe de la multa, es posible tener en cuenta tanto el volumen de negocios global de la empresa, que constituye una indicación, aunque sea aproximada e imperfecta, de su dimensión y de su potencia económica, como la cuota de mercado de las empresas implicadas en el mercado pertinente, que puede dar una indicación de la amplitud de la infracción. Por otra parte, de ello se deduce que no hay que atribuir a ninguna de estas dos cifras una importancia desproporcionada en relación con los demás criterios de apreciación, de modo que la determinación del importe apropiado de una multa no puede ser el resultado de un mero cálculo basado en el volumen de negocios global.

(véanse los apartados 213, 214 y 227)

8. En cuanto a la determinación del importe de las multas que han de imponerse a las diferentes empresas que hayan participado en la misma infracción de las normas de la competencia, de acuerdo con las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, la Comisión tiene la posibilidad de no fijar las multas en función del volumen de negocios alcanzado por cada una de las empresas implicadas en el mercado de referencia, sino a aplicar, como importe inicial de cálculo para todas las empresas implicadas un importe absoluto fijado en función de la propia naturaleza de la infracción cometida, importe que posteriormente se modula para cada una de las empresas implicadas según varios factores.

(véase el apartado 223)

9. El principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario para conseguir el objetivo perseguido.

En el contexto del cálculo de las multas, la gravedad de las infracciones debe determinarse en función de un gran número de factores y que no hay que atribuir a ninguno de estos factores una importancia desproporcionada en relación con los demás elementos de apreciación.

El principio de proporcionalidad implica en este contexto que la Comisión debe fijar la multa en proporción a los elementos tenidos en cuenta para apreciar la gravedad de la infracción y, a este respecto, debe aplicar dichos elementos de forma coherente y justificada objetivamente.

(véanse los apartados 226 a 228)

10. El punto 3, primer guión, de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, prevé que se conceda una reducción del importe de la multa con arreglo a circunstancias atenuantes específicas si, por ejemplo, la empresa implicada ha desempeñado una «función exclusivamente pasiva o subordinada en la comisión de la infracción».

Entre los elementos que pueden revelar la función pasiva de una empresa en un cártel, pueden tenerse en cuenta el carácter mucho más esporádico de su participación en las reuniones en comparación con los otros miembros del cártel, su entrada tardía en el mercado afectado por la infracción, con independencia de la duración de su participación en ésta, o la existencia de declaraciones expresas en ese sentido que emanen de representantes de terceras empresas que hayan participado en la infracción. Por otra parte, la «función exclusivamente pasiva» de un miembro de un cártel implica la adopción por éste de una «actitud reservada», es decir, de una falta de participación activa en la elaboración del acuerdo o de los acuerdos contrarios a la competencia.

Por consiguiente, no basta que la empresa interesada adoptara una «actitud reservada» durante determinados períodos de la práctica colusoria o respecto a algunos de sus acuerdos. En este sentido, convocar reuniones, proponer un orden del día y distribuir documentos preparatorios de las reuniones es incompatible con la función pasiva de un subordinado que adopta una actitud reservada. Las mencionadas iniciativas revelan una actitud favorable y activa de la empresa la elaboración, el seguimiento y el control de la práctica colusoria.

El segundo guión del mencionado punto 3 establece que se concederá una reducción del importe de la multa con arreglo a circunstancias atenuantes en caso de falta de aplicación efectiva de los acuerdos. Para ello es preciso verificar si las circunstancias alegadas por la empresa permiten demostrar que, durante el tiempo en que se adhirió a los acuerdos ilícitos, dicha empresa eludió efectivamente la aplicación de éstos, actuando de modo competitivo en el mercado.

Sin embargo, una vez que se ha acreditado la participación de una empresa en una concertación con sus competidores en materia de precios, el hecho de que dicha empresa no haya ajustado su conducta en el mercado a la convenida con sus competidores no constituye necesariamente un elemento que deba tenerse en cuenta como circunstancia atenuante al determinar la cuantía de la multa que deba imponerse. En efecto, es posible que una empresa que, a pesar de la colusión con sus competidores, sigue una política más o menos independiente en el mercado, esté simplemente intentando utilizar el cártel en beneficio propio.

(véanse los apartados 251, 252, 254, 255, 257 y 267 a 269)

11. El principio ne bis in idem prohíbe sancionar a una misma persona más de una vez por un mismo comportamiento ilícito con el fin de proteger el mismo interés jurídico. La aplicación de este principio está supeditada a tres requisitos acumulativos: identidad de hechos, identidad de infractor e identidad de interés jurídico protegido.

Así, una empresa puede ser objeto válidamente de dos procedimientos paralelos por el mismo comportamiento ilícito y, por tanto, cabe imponerle dos sanciones, unade la autoridad competente del Estado miembro de que se trate y la otra comunitaria, en la medida en que dichos procedimientos persigan objetivos distintos y no exista identidad entre las normas infringidas.

De ello se deduce que el principio ne bis in idem no puede aplicarse, con mayor motivo, en un caso en el que es evidente que los procedimientos tramitados y las sanciones impuestas por la Comisión, por un lado, y por las autoridades de Estados terceros, por otro, no persiguen los mismos objetivos. En efecto, en el primer caso se trata de impedir que se falsee el juego de la competencia en el territorio de la Unión Europea o en el Espacio Económico Europeo, mientras que en el segundo caso el mercado que se trata de proteger es el de un Estado tercero. En ese caso no se cumple el requisito de la identidad de interés jurídico protegido, necesario para que pueda aplicarse el principio ne bis in idem.

(véanse los apartados 285 a 287)

12. La posibilidad de acumulación de sanciones —una comunitaria, la otra nacional— como resultado de la existencia de dos procedimientos paralelos, cuya procedencia resulta del especial sistema de reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros en materia de competencia, dado que se persiguen objetivos distintos, está sometida a una exigencia de equidad. Esta exigencia de equidad implica que al fijar la cuantía de las multas con arreglo al artículo 15 del Reglamento nº 17, la Comisión está obligada a tener en cuenta las sanciones que ya se hayan impuesto a la misma empresa por el mismo hecho, si se trata de sanciones impuestas por infracciones al Derecho de la competencia de un Estado miembro y, por consiguiente, cometidas en territorio comunitario.

Sin embargo, la obligación de tener en cuenta la exigencia de equidad resulta, por una parte, de la estrecha interdependencia entre los mercados nacionales de los Estados miembros y el mercado común y, por otra, del especial sistema de reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros en materia de prácticas colusorias en un mismo territorio.

(véanse los apartados 290 y 291)

13. La facultad de la Comisión de imponer multas a las empresas que, deliberadamente o por negligencia, cometan una infracción de las disposiciones del artículo 81 CE, apartado 1, o del artículo 82 CE constituye uno de los medios atribuidos a la Comisión con el fin de permitirle cumplir la misión de vigilancia que le otorga el Derecho comunitario. Esta misión comprende el deber de proseguir una política general dirigida a aplicar en materia de competencia los principios fijados por el Tratado y a orientar en este sentido el comportamiento de las empresas.

De ello se deduce que la Comisión tiene la facultad de decidir la cuantía de las multas con el fin de reforzar su efecto disuasorio cuando infracciones de un determinado tipo sean todavía relativamente frecuentes, a pesar de que su ilegalidad haya sido establecida desde el principio de la política comunitaria de la competencia, en razón del beneficio que determinadas empresas interesadas pueden sacar de ello.

El objetivo de disuasión perseguido por la Comisión está dirigido al comportamiento de las empresas en la Comunidad o en el Espacio Económico Europeo (EEE). Por consiguiente, el carácter disuasorio de una multa impuesta a una empresa por infracción de las normas comunitarias sobre competencia no puede determinarse ni únicamente en función de la situación particular de dicha empresa, ni en función de la observancia por parte de ésta de las normas sobre competencia establecidas por Estados terceros fuera del EEE.

(véanse los apartados 297, 298 y 300)

14. Si la Comisión se propone basarse en un pasaje de una contestación a un pliego de cargos o en un documento adjunto a dicha contestación para acreditar la existencia de una infracción en el contexto de un procedimiento de aplicación del artículo 81 CE, apartado 1, debe darse a las demás partes implicadas en dicho procedimiento la oportunidad de pronunciarse sobre ese elemento probatorio. En estas circunstancias, el referido pasaje de una contestación al pliego de cargos o el documento adjunto a dicha contestación constituye efectivamente una prueba de cargo frente a las diversas partes que hayan participado en la infracción.

Incumbe a la empresa afectada demostrar que el resultado al que llegó la Comisión en su decisión habría sido diferente si hubiera tenido que descartar como medio de prueba de cargo un documento no comunicado en el que la Comisión se basó para inculpar a dicha empresa.

Por lo que se refiere a la falta de comunicación de un documento de descargo, la empresa afectada únicamente debe probar que el hecho de no divulgarlo pudo influir, en su perjuicio, en el desarrollo del procedimiento y en el contenido de la decisión de la Comisión. Basta con que la empresa demuestre que habría podido utilizar dichos documentos de descargo en su defensa, en el sentido de que, si hubiera podido valerse de ellos durante el procedimiento administrativo, habría podido invocar elementos que no concuerdan con las deducciones que efectuó la Comisión en esa fase y, por tanto, habría podido influir, de una manera o de otra, en las apreciaciones formuladas por ésta en la eventual decisión, al menos por lo que se refiere a la gravedad y a la duración del comportamiento que se le imputaba y, en consecuencia, al importe de la multa. En este contexto, la posibilidad de que un documento que no se ha comunicado pueda incidir en el desarrollo del procedimiento y en el contenido de la decisión de la Comisión sólo puede determinarse tras un examen provisional de ciertos medios de prueba que revele que los documentos no comunicados pudieron tener en relación con dichos medios de prueba una importancia que no se habría debido menospreciar.

(véanse los apartados 343, 344 y 351)

15. Desde el momento en que el examen de los motivos por los que una empresa impugna la legalidad de una decisión de la Comisión mediante la que se le impone una multa por infracción de las normas comunitarias en materia de competencia no revele ilegalidad alguna en ella, no procede que el Tribunal de Primera Instancia ejercite su competencia jurisdiccional plena para reducir el importe de dicha multa.

(véase el apartado 386)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)

27 de septiembre de 2006 ( )

«Competencia – Prácticas colusorias – Ácido cítrico – Artículo 81 CE – Multa – Artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 – Imputabilidad de la conducta a una filial – Principio de legalidad de las penas – Directrices para el cálculo del importe de las multas – Principio de proporcionalidad – Principio ne bis in idem – Derecho de acceso al expediente»

En el asunto T‑43/02,

Jungbunzlauer AG, con domicilio social en Basilea (Suiza), representada por los Sres. R. Bechtold, U. Soltész y M. Karl, abogados,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. P. Oliver, en calidad de agente, asistido por el Sr. H. Freund, abogado,

parte demandada,

apoyada por

Consejo de la Unión Europea, representado por la Sra. E. Karlsson y el Sr. S. Marquardt, en calidad de agentes,

parte coadyuvante

que tiene por objeto, con carácter principal, una pretensión de anulación de la Decisión 2002/742/CE de la Comisión, de 5 de diciembre de 2001, relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 81 del Tratado CE y con el artículo 53 del Acuerdo EEE (Asunto COMP/E-1/36.604 – Ácido cítrico) (DO 2002, L 239, p. 18), y, con carácter subsidiario, una pretensión de reducción de la multa que se impuso a la demandante mediante esta Decisión,

EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Tercera),

integrado por el Sr. J. Azizi, Presidente, y los Sres. M. Jaeger y F. Dehousse, Jueces;

Secretaria: Sra. D. Christensen, administradora;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 24 de mayo de 2004;

dicta la siguiente

Sentencia

Hechos que originaron el litigio

1 La demandante, Jungbunzlauer AG (en lo sucesivo, «Jungbunzlauer» o «demandante»), fue creada en 1993 como filial controlada al 100 % por Jungbunzlauer Holding AG, sociedad de cartera cuyas acciones pertenecen al holding Montana AG (en lo sucesivo, «grupo Jungbunzlauer»). El grupo está presente en Estados Unidos a través de Jungbunzlauer International AG, una filial del grupo Jungbunzlauer. El domicilio social del grupo se encuentra en los locales de Jungbunzlauer en Basilea (Suiza). Antes de 1993, el grupo estaba dirigido por Jungbunzlauer GmbH, cuya sede se encontraba en Viena.

2 El grupo Jungbunzlauer se dedica a la fabricación y comercialización de ingredientes utilizados en el sector de productos alimenticios y bebidas, productos farmacéuticos y cosméticos, así como a otras aplicaciones industriales. En particular, es uno de los principales fabricantes de ácido cítrico.

3 El ácido cítrico es el acidulante y conservante más utilizado en el mundo. Existen distintos tipos, que tienen aplicaciones variadas, especialmente en los productos alimenticios y las bebidas, en los detergentes y limpiadores domésticos, en los productos farmacéuticos y cosméticos y en diversos procesos industriales.

4 En 1995, las ventas totales de ácido cítrico a nivel mundial eran de alrededor de 894,72 millones de euros y las realizadas en el Espacio Económico Europeo (EEE) de unos 323,69 millones de euros. En 1996, alrededor del 60 % del mercado mundial del ácido cítrico estaba en manos de los cinco destinatarios de la Decisión objeto del presente recurso, a saber, aparte de Jungbunzlauer, F. Hoffmann-La Roche AG (en lo sucesivo, «HLR»), Archer Daniels Midland Co. (en lo sucesivo, «ADM»), Haarmann & Reimer Corporation (en lo sucesivo, «H & R»), sociedad perteneciente al grupo Bayer AG (en lo sucesivo, «Bayer»), y Cerestar Bioproducts BV (en lo sucesivo, «Cerestar»), denominadas conjuntamente «partes implicadas».

5 En agosto de 1995, el Departamento de Justicia de los Estados Unidos informó a la Comisión de que se estaba llevando a cabo una investigación sobre el mercado del ácido cítrico. Entre los meses de octubre de 1996 y junio de 1998, las partes implicadas, incluida Jungbunzlauer International AG, reconocieron haber participado en unas prácticas colusorias. Después de que dichas empresas llegaran a unos acuerdos con el Departamento de Justicia de los Estados Unidos, las autoridades estadounidenses les impusieron unas multas. Además, se impusieron multas a título personal a algunas personas inculpadas. Por otra parte, también se llevaron a cabo investigaciones en Canadá, donde se impusieron multas a algunas de estas empresas, entre ellas Jungbunzlauer Internacional AG.

6 El 6 de agosto de 1997, de conformidad con el artículo 11 del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos [81] y [82] del Tratado (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22), la Comisión envió solicitudes de información a los cuatro principales productores de ácido cítrico de la Comunidad, entre ellos a Jungbunzlauer GmbH. Asimismo, en enero de 1998, la Comisión envió solicitudes de información a los principales compradores de ácido cítrico de la Comunidad y, en junio y julio de 1998, remitió nuevas solicitudes de información a los principales productores de ácido cítrico de la Comunidad.

7 Tras recibir la solicitud de información que se le había enviado en julio de 1998, Cerestar se puso en contacto con la Comisión y declaró, en una reunión celebrada el 29 de octubre de 1998, que tenía la intención de cooperar con la Comisión de conformidad con la Comunicación de la Comisión de 18 de julio de 1996 relativa a la no imposición de multas o a la reducción de su importe en los asuntos relacionados con acuerdos entre empresas (DO C 207, p. 4; en lo sucesivo, «Comunicación sobre la cooperación»). En esta misma reunión, Cerestar proporcionó una descripción oral de las actividades del cártel en el que había participado. El 25 de marzo de 1999, Cerestar envió a la Comisión una declaración escrita confirmando las declaraciones realizadas en la mencionada reunión.

8 Mediante escrito de 28 de julio de 1998, la Comisión dirigió a Jungbunzlauer GmbH una nueva solicitud de información, a la que dicha empresa respondió mediante escrito de 28 de septiembre de 1998.

9 En una reunión celebrada el 11 de diciembre de 1998, ADM manifestó su voluntad de cooperar con la Comisión y relató oralmente las actividades contrarias a la competencia en las que había participado. Mediante escrito de 15 de enero de 1999, ADM confirmó sus declaraciones orales.

10 El 3 de marzo de 1999, la Comisión envió solicitudes adicionales de información a HLR, Jungbunzlauer y Cerestar.

11 El 28 de abril, el 21 de mayo y el 28 de julio de 1999, respectivamente, Bayer, en nombre de H & R, la demandante y HLR prestaron declaración acogiéndose a la Comunicación sobre la cooperación.

12 El 28 de marzo de 2000, basándose en la información que le había sido proporcionada, la Comisión envió a la demandante y a las demás partes implicadas un pliego de cargos por la infracción de los artículos 81 CE, apartado 1, y 53 EEE, apartado 1. La demandante y las demás partes implicadas formularon observaciones escritas en respuesta a los cargos presentados por la Comisión. Ninguna de las partes solicitó que se celebrase una audiencia ni impugnó en lo sustancial la veracidad de los hechos expuestos en el pliego de cargos.

13 En un escrito enviado a la Comisión el 11 de abril de 2001, Jungbunzlauer GmbH realizó ciertas observaciones sobre el procedimiento en curso.

14 El 27 de julio de 2001, la Comisión envió solicitudes adicionales de información a la demandante y a las demás partes implicadas. La demandante respondió en su nombre y en el de Jungbunzlauer GmbH mediante escrito de 3 de agosto de 2001.

15 El 5 de diciembre de 2001, la Comisión adoptó la Decisión 2002/742/CE relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 81 del Tratado CE y con el artículo 53 del Acuerdo EEE (Asunto COMP/E-1/36.604 – Ácido cítrico) (en lo sucesivo, «Decisión»). La Decisión fue notificada a la demandante el 18 de diciembre de 2001.

16 La Decisión incluye, en particular, las siguientes disposiciones:

«Artículo 1

[ADM], [Cerestar], [H & R], [HLR] y [la demandante] han infringido el apartado 1 del artículo 81 del Tratado y el apartado 1 del artículo 53 del Acuerdo EEE por participar en un acuerdo continuado y en prácticas concertadas en el sector del ácido cítrico.

La duración de la infracción fue la siguiente:

– en el caso de [ADM], de [H & R], de [HLR] y de [la demandante]: desde marzo de 1991 hasta mayo de 1995;

– en el caso de [Cerestar]: desde mayo de 1992 hasta mayo de 1995.

[…]

Artículo 3

Por la infracción mencionada en el artículo 1, se imponen las siguientes multas:

a) [ADM]: 39,69 millones de euros,

b) [Cerestar]: 170.000 euros,

c) [HLR]: 63,5 millones de euros,

d) [H & R]: 14,22 millones de euros,

e) [La demandante]: 17,64 millones de euros».

17 En los considerandos 80 a 84 de la Decisión, la Comisión indicó que la práctica colusoria se refería a la asignación de cuotas de venta a cada miembro y al respeto de las mismas, a la fijación de objetivos de precios o de precios mínimos, a la eliminación de descuentos y al intercambio de información específica sobre clientes.

18 En los considerandos 185 a 188 de la Decisión, la Comisión consideró que, en lo concerniente al grupo Jungbunzlauer, la infracción debía imputarse a Jungbunzlauer.

19 Para calcular el importe de las multas, la Comisión empleó en la Decisión el método expuesto en las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento nº 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA (DO 1998 C 9, p. 3; en lo sucesivo, «Directrices») y en la Comunicación sobre la cooperación.

20 En primer lugar, la Comisión determinó el importe de base de la multa en función de la gravedad y la duración de la infracción.

21 En este contexto, en lo que atañe, en primer lugar, a la gravedad de la infracción, la Comisión consideró, para empezar, que las partes implicadas habían cometido una infracción muy grave, habida cuenta de su naturaleza, de su impacto real en el mercado del ácido cítrico en el EEE y de la dimensión del mercado geográfico afectado (considerando 230 de la Decisión).

22 Seguidamente, la Comisión estimó necesario tener en cuenta la capacidad económica efectiva de las empresas para dañar la competencia con el fin de poder fijar la multa a un nivel que garantizara un efecto disuasorio suficiente. Por consiguiente, basándose en el volumen de negocios mundial alcanzado por las partes implicadas con la venta del ácido cítrico durante el año 1995, último año del período en que se produjo la infracción, la Comisión las dividió en tres categorías, a saber, en una primera categoría, H & R, con una cuota del mercado mundial del 22 %; en una segunda categoría, ADM y Jungbunzlauer con cuotas de mercado del […] % ( ) y HLR con una cuota de mercado del 9 % y, en una tercera categoría, Cerestar cuya cuota del mercado mundial era del 2,5 %. Sobre esta base, la Comisión fijó unos importes de partida de 35 millones de euros para la empresa perteneciente a la primera categoría, de 21 millones de euros para las incluidas en la segunda categoría, y de 3,5 millones de euros para la clasificada en la tercera categoría (considerando 239 de la Decisión).

23 Asimismo, con el fin de garantizar que la multa tuviera un efecto disuasorio suficiente, la Comisión procedió a ajustar este importe de partida. Por consiguiente, teniendo en cuenta el tamaño y los recursos globales de las partes implicadas, expresados por el importe total de sus volúmenes de negocios mundiales, la Comisión aplicó un coeficiente multiplicador de 2 a los importes de partida fijados para ADM y HLR y de 2,5 al importe de partida fijado para H & R (considerandos 50 y 246 de la Decisión).

24 En lo que atañe a la duración de la infracción cometida por cada empresa, el importe de partida así determinado se incrementó en un 10 % por año, es decir, sufrió un aumento del 40 % para ADM, H & R, HLR y Jungbunzlauer y del 30 % en el caso de Cerestar (considerandos 249 y 250 de la Decisión).

25 De este modo, la Comisión fijó el importe de base de la multa impuesta a Jungbunzlauer en 29,4 millones de euros. Por lo que respecta a ADM, Cerestar, HLR y H & R, los importes de base se fijaron en 58’8, 4’55, 58’8 y 122’5 millones de euros, respectivamente (considerando 254 de la Decisión).

26 En segundo lugar, en consideración a las circunstancias agravantes, los importes de base de las multas impuestas a ADM y a HLR se incrementaron en un 35 % por estimarse que dichas empresas habían desempeñado el papel de líderes en el cártel (considerando 273 de la Decisión).

27 En tercer lugar, la Comisión examinó y rechazó las alegaciones de algunas empresas que pretendían beneficiarse de la aplicación de circunstancias atenuantes (considerandos 274 a 291 de la Decisión).

28 En cuarto lugar, con arreglo al artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, la Comisión adaptó los importes así calculados para Cerestar y H & R con el fin de que no superaran el límite del 10 % del volumen de negocios global de las partes implicadas (considerando 293 de la Decisión).

29 En quinto lugar, de acuerdo con lo establecido en la sección B de la Comunicación sobre la cooperación, la Comisión concedió a Cerestar una «reducción muy importante» (un 90 %) del importe de la multa que le habría sido impuesta si no hubiera cooperado. Con arreglo a la sección D de dicha Comunicación, la Comisión concedió una «reducción significativa» del importe de la multa a ADM (un 50 %), a Jungbunzlauer (un 40 %), a H & R (un 30 %) y a HLR (un 20 %) (considerando 326).

Procedimiento y pretensiones de las partes

30 Jungbunzlauer interpuso el presente recurso mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 25 de febrero de 2002.

31 Mediante auto de 18 de junio de 2002, el Presidente del Tribunal de Primera Instancia admitió la intervención del Consejo en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

32 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, formuló ciertas preguntas por escrito a las partes, a las que éstas respondieron en los plazos señalados.

33 En la vista de 24 de mayo de 2004, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.

34 Jungbunzlauer solicita al Tribunal de Primera Instancia que:

– Anule la Decisión.

– Con carácter subsidiario, reduzca el importe de su multa.

– Condene en costas a la Comisión.

35 La Comisión y el Consejo, parte coadyuvante, solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:

– Desestime el recurso.

– Condene en costas a Jungbunzlauer.

Fundamentos de Derecho

36 En primer lugar, la demandante formula una excepción de ilegalidad, manteniendo que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 vulnera el principio de legalidad en la medida en que esta disposición no determina con la suficiente precisión la práctica decisoria de la Comisión (en lo sucesivo, «principio de legalidad»). Seguidamente, la demandante alega que la Decisión adolece de errores en lo concerniente a sus destinatarios, a la valoración de la gravedad de la infracción, a la apreciación de circunstancias atenuantes, al hecho de no haber tenido en cuenta las multas impuestas en otros Estados, al respeto del límite de las multas previsto en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, y al derecho de acceso al expediente. Por último, la demandante sostiene que la duración del procedimiento administrativo tuvo repercusiones sobre el importe de la multa.

I. Sobre la vulneración del principio de legalidad

A. Sobre la excepción de ilegalidad formulada contra el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17

1. Alegaciones de las partes

37 Jungbunzlauer formula una excepción de ilegalidad con arreglo al artículo 241 CE, y alega que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 –disposición que faculta a la Comisión para imponer multas en caso de infracción del Derecho comunitario de la competencia– vulnera el principio de legalidad, corolario del principio de seguridad jurídica que constituye un principio general del Derecho comunitario, en la medida en que esta disposición no determina con la suficiente precisión la práctica decisoria de la Comisión.

38 En primer lugar, Jungbunzlauer alega que el principio de legalidad está consagrado en el artículo 7, apartado 1, de Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), que dispone lo siguiente:

«Nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el Derecho nacional o internacional. Igualmente no podrá ser impuesta una pena más grave que la aplicable en el momento en que la infracción haya sido cometida».

39 Jungbunzlauer invoca el artículo 6 UE, apartado 2, a tenor del cual «la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario».

40 Asimismo, Jungbunzlauer subraya que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia, toda disposición comunitaria por la que se establezcan sanciones, tengan éstas o no carácter penal (sentencias del Tribunal de Justicia de 25 de septiembre de 1984, Könecke, 117/83, Rec. p. 3291, apartado 11, y de 18 de noviembre de 1987, Maizena, 137/85, Rec. p. 4587, apartado 15), debe respetar el principio de legalidad, como corolario del principio de seguridad jurídica (sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1969, Stauder, 29/69, Rec. p. 419, apartado 7; de 13 de febrero de 1996, Van Es Douane Agenten, C‑143/93, Rec. p. I‑431, apartado 27, y de 12 de diciembre de 1996, Proceso penal contra X, C‑74/95 y C‑129/95, Rec. p. I‑6609, apartado 25; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 20 de febrero de 2001, Mannesmannröhren-Werke/Comisión, T‑112/98, Rec. p. II‑729, apartados 59 y siguientes).

41 Finalmente, Jungbunzlauer destaca que el principio de legalidad también se recoge en los artículos 41 y 49 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000 en Niza (DO C 364, p. 1, en lo sucesivo, «Carta de los Derechos Fundamentales») y que forma parte integrante de la tradición constitucional común a los Estados miembros.

42 Jungbunzlauer alega que, en virtud del principio de legalidad, corolario del principio de seguridad jurídica, la legislación comunitaria debe ser precisa y su aplicación previsible para los justiciables (sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1981, Salumi, 212/80 a 217/80, Rec. p. 2735, apartado 10; de 22 de febrero de 1984, Kloppenburg, 70/83, Rec. p. 1075, apartado 11; Könecke, citada en el apartado 40 anterior, apartado 11, y Maizena, citada en el apartado 40 anterior, apartado 15) y que, cuando se trata de una normativa que puede implicar consecuencias financieras, la exigencia de precisión y previsibilidad constituye un imperativo que se impone con especial rigor (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 1990, Comisión/Francia, C‑30/89, Rec. p. I‑691, apartado 23, y la jurisprudencia que allí se cita). Esto es así máxime cuando se trata de una norma del Consejo por la que éste autoriza a actuar a la Comisión, norma que sólo será válida si es lo suficientemente precisa, en el sentido de que el Consejo deberá indicar claramente los límites de la competencia atribuida a la Comisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de julio de 1988, Central-Import Münster, 291/86, Rec. p. 3679, apartado 13).

43 Jungbunzlauer alega que el principio de legalidad reviste una importancia esencial para las disposiciones que prevén sanciones (sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 1980, Comisión/Reino Unido, 32/79, Rec. p. 2403, apartado 46; Kloppenburg, citada en el apartado 42 anterior, apartado 11; Maizena, citada en el apartado 40 anterior, apartado 15, y de 14 de julio de 1994, Milchwerke Köln, C‑352/92, Rec. p. I‑3385, apartados 22 y 23). Jungbunzlauer subraya que estas disposiciones deben definir de manera previsible no sólo el comportamiento sancionado, sino también las consecuencias jurídicas que de éste se derivan para el particular (sentencia Proceso penal contra X, citada en el apartado 40 anterior, apartado 25).

44 Jungbunzlauer considera que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 brinda la posibilidad de establecer una sanción penal o cuasi-penal.

45 A este respecto, Jungbunzlauer invoca en primer lugar las declaraciones del Sr. Monti, entonces miembro de la Comisión encargado de la política de la competencia, el tenor de las Directrices y los términos empleados por la Comisión en su escrito de contestación a la demanda. En efecto, en caso de infracción de los artículos 81 CE y 82 CE se trata de «sanciones» y «penas» que deben ser suficientemente elevadas para tener «carácter disuasorio».

46 Además, Jungbunzlauer recuerda que el Tribunal de Justicia ha reconocido que las multas previstas en el artículo 15 del Reglamento nº 17 no son multas coercitivas, sino que su finalidad es reprimir los comportamientos ilícitos y evitar que éstos vuelvan a producirse (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1970, Chemiefarma/Comisión, 41/69, Rec. p. 661, apartados 172 y 173) lo que, según Jungbunzlauer, responde a la interpretación amplia del concepto de acusación penal que ha dado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Jungbunzlauer destaca asimismo que, en la sentencia de 20 de marzo de 2002, Brugg Rohrsysteme/Comisión (T‑15/99, Rec. p. II‑1613, apartados 109 y 122), el Tribunal de Primera Instancia examinó la validez de la multa impuesta con arreglo al artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, a la luz del artículo 7 del CEDH.

47 Jungbunzlauer considera que la expresión utilizada en el artículo 15, apartado 4, del Reglamento nº 17, de acuerdo con la cual las decisiones por las que se imponen multas «no tienen carácter penal», no modifica esta apreciación, puesto que, según la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, lo determinante a la hora de apreciar un acto jurídico no es su designación, sino su verdadero contenido.

48 Por consiguiente, en opinión de Jungbunzlauer, el procedimiento que conduce a la imposición de una multa con arreglo al artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 debe satisfacer todas las exigencias mínimas desde el punto de vista de los Derechos Fundamentales que se deriven tanto del CEDH –tal y como son interpretados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos–, como de la Carta de Derechos Fundamentales, que confirma específicamente los derechos derivados de dicha jurisprudencia.

49 En este contexto, Jungbunzlauer alega que de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se desprende que tanto el delito como la pena en que se incurra en caso de infracción deben estar «previstos en la Ley», lo que implica que debe permitirse a los justiciables valorar las eventuales consecuencias de un determinado acto en una medida razonable, dadas las circunstancias del caso. Según dicha empresa, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha añadido que una Ley que confiere una facultad de apreciación no resulta en sí misma contraria a dicha exigencia, siempre que el alcance y los modos de ejercer esa facultad se definan de manera suficientemente clara, a la vista del fin legítimo en cuestión, para proporcionar al individuo una protección adecuada contra la arbitrariedad.

50 A la vista de cuanto precede, Jungbunzlauer considera que se vulnera el principio de legalidad cuando una disposición que prevé la imposición de una multa no delimita de modo suficiente las eventuales consecuencias jurídicas de una decisión adoptada en la materia, sino que, debido a la formulación imprecisa del texto en cuestión, dota a la autoridad competente de amplias posibilidades sobre su aplicación al caso concreto. En efecto, en este supuesto, las consecuencias jurídicas no son determinadas previamente por el legislador, en contra de lo exigido por el principio de legalidad, sino decididas por la Administración. Jungbunzlauer admite que, si bien es cierto que la existencia de un margen de apreciación por parte de la Administración no es en sí misma ilegal en virtud del principio de legalidad, no lo es menos que dicho margen no debe ser ilimitado.

51 Jungbunzlauer estima que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 no satisface las exigencias mínimas mencionadas.

52 Jungbunzlauer recuerda que, en caso de infracción a las normas de la competencia del Tratado, el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 habilita a la Comisión para imponer una multa cuyo importe mínimo es de 1.000 euros y cuyo importe máximo debe establecerse individualmente respecto de cada empresa en función de su volumen de negocios. La demandante añade que, en lo que atañe al importe concreto de la multa, el artículo 15, apartado 2, segundo párrafo, del Reglamento nº 17 precisa simplemente que, «para establecer la cuantía de la multa, se tomará en consideración, además de la gravedad de la infracción, la duración de ésta».

53 Jungbunzlauer considera que, en virtud de esta disposición, la Comisión goza de un margen de apreciación casi ilimitado en lo que respecta a la determinación del importe de la multa.

54 En primer lugar, Jungbunzlauer señala el hecho de que, como actualmente, a diferencia de lo que ocurría cuando fue adoptado el Reglamento nº 17, los volúmenes de negocios de los grupos mundiales pueden elevarse, en parte, a varios centenares de miles de millones de euros, el límite máximo puede alcanzar con facilidad varias decenas de miles de millones de euros. Indica como ejemplo que, si el grupo petrolero ExxonMobil –cuyo volumen de negocios se eleva a 248 miles de millones de euros– participara en una práctica colusoria, la Comisión podría imponerle una multa cuyo importe se cifraría entre los 1.000 euros y los 24.800 millones de euros, suma que equivale al producto nacional bruto de Luxemburgo. Jungbunzlauer considera que, si, en relación con una infracción determinada, la Ley pone a disposición de la autoridad un abanico de multas que va de 1.000 euros a 24.800 millones de euros –o incluso una exención total en virtud de la Comunicación sobre la cooperación–, ya no es la Ley la que determina previamente la multa, sino exclusivamente la autoridad. En definitiva, en su opinión, dicha disposición deja la puerta abierta a una fijación arbitraria del importe de la multa.

55 En segundo lugar, en lo que atañe a las Directrices, Jungbunzlauer considera que éstas no son una «Ley», en el sentido del CEDH. Subraya que estas Directrices únicamente vinculan a la propia Comisión, no a las instancias jurisdiccionales (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 16 de julio de 1998, Regione Toscana/Comisión, T‑81/97, Rec. p. II‑2889, apartado 49, y conclusiones del Abogado General Sr. Alber presentadas en relación con la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C‑17/99, Rec. pp. I‑2481 y ss., especialmente p. I‑2484, punto 23) que están habilitadas para ejercer un control de plena jurisdicción sobre las decisiones de la Comisión. Ahora bien, según la demandante, como precisamente son dichas instancias las competentes para fijar con carácter definitivo el importe de las multas y no se hallan sujetas a las Directrices, éstas no influyen en modo alguno a la hora de apreciar la legalidad de una norma penal con arreglo al artículo 7 del CEDH. Además, la demandante señala que el Tribunal de Primera Instancia ha afirmado recientemente que el marco jurídico aplicable a las multas queda limitado únicamente al Reglamento nº 17 (sentencia Brugg Rohrsysteme/Comisión, citada en el apartado 46 anterior, apartado 123).

56 En tercer lugar, Jungbunzlauer cuestiona el fundamento jurídico de la alegación de la Comisión según la cual un mayor grado de previsibilidad y de fiabilidad del cálculo del importe de las multas resulta irreconciliable con el principio de acuerdo con el cual la multa debe, por una parte, tener en cuenta las particularidades del caso concreto y, por otra, tener un efecto disuasorio suficiente para garantizar que las empresas respeten las normas de la competencia. En efecto, según Jungbunzlauer, es, por el contrario, el conocimiento o la posibilidad de conocer las eventuales consecuencias de un acto delictivo lo que permite garantizar más eficazmente el efecto disuasorio buscado por la Comisión. Ésta es la razón principal por la que las leyes penales de los Estados miembros están constituidas por una serie de infracciones diferentes, cada una de las cuales tiene consecuencias distintas desde el punto de vista de la sanción. Según la demandante, el justiciable, basándose en estas normas y en la interpretación que de ellas realiza la jurisprudencia nacional, puede prever con la suficiente precisión las consecuencias penales de sus actos. Aduce que el marco casi ilimitado de la sanción del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 carece justamente de dicho efecto disuasorio, dado que no proporciona la menor indicación sobre el contenido concreto de la infracción que, a priori, podría implicar el agotamiento completo de dicho marco.

57 Jungbunzlauer añade que el hecho de que, en el caso de las infracciones consideradas «muy graves», la Comisión «pueda» elegir como importe de base cualquier importe superior a 20 millones de euros evidencia que las Directrices no delimitan de modo suficiente el cálculo de las multas. Así pues, las Directrices no permiten en absoluto saber cuáles son los criterios que llevan a la Comisión a elegir un importe de base de 20, 50 o 100 millones de euros o incluso un importe superior.

58 En cuarto lugar, Jungbunzlauer sostiene que tampoco es admisible el argumento del Consejo basado en que, en caso necesario, el juez comunitario –a quien se confiere una competencia de plena jurisdicción– controla las multas fijadas por la Comisión. En efecto, según Jungbunzlauer, el Consejo pasa por alto el hecho de que precisamente la finalidad de la exigencia de que las disposiciones jurídicas sean suficientemente claras es permitir al juez comunitario apreciar la legalidad de las decisiones adoptadas sobre la base de estas disposiciones. La tesis defendida por el Consejo conduciría a delegar en los órganos jurisdiccionales comunitarios la función de legislador comunitario.

59 En quinto lugar, Jungbunzlauer señala que a nivel nacional no existe ninguna habilitación comparable otorgada a una autoridad que permita a ésta imponer multas de modo casi ilimitado. En cuanto a la comparación con el Derecho sueco, invocada por el Consejo, Jungbunzlauer considera que en dicho Estado miembro el Derecho se ha desarrollado siguiendo el modelo del Derecho comunitario y que, por tanto, no aporta nada al debate. En lo que atañe al Derecho alemán, también invocado por el Consejo, Jungbunzlauer alega que las disposiciones alemanas relativas a la fijación de multas que castigan las infracciones al Derecho de la competencia constituyen un sistema diferente, que no puede compararse con la habilitación general contenida en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17. En efecto, la demandante mantiene que estas disposiciones prevén un límite máximo que puede alcanzar los 500.000 euros y, superarlo, alcanzando hasta el triple del beneficio obtenido gracias a la infracción, lo que, en la práctica, lleva a un nivel de multas inferior al que resulta del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17. Además, Jungbunzlauer señala que este nivel de multas se modifica ulteriormente en función del modo de comisión de la infracción. El marco de la multa sólo se aplica íntegramente en el caso de un acto cometido deliberadamente, mientras que, si se trata de una infracción cometida por negligencia, sólo podrá fijarse la mitad del importe máximo previsto. Según la demandante, en este marco la multa se calcula de acuerdo con criterios estrictamente definidos, que tienen en cuenta, por ejemplo, la importancia de la infracción, la gravedad de la imputación, las circunstancias particulares relativas a la persona y a la situación económica del autor de la infracción. Jungbunzlauer admite que esta normativa tampoco permite determinar previamente el importe de las multas con precisión contable. Sin embargo, esta precisión es muy superior al grado de delimitación previsto en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17. Jungbunzlauer invoca el hecho de que fue principalmente la idea de que una aproximación basada únicamente en el volumen de negocios no valoraba de modo suficiente el alcance y la importancia de la infracción la que llevó al legislador a renunciar a modificar el marco jurídico en este sentido en 1999.

60 En sexto lugar, Jungbunzlauer considera que la procedencia de su tesis resulta corroborada por la práctica decisoria de la Comisión en materia de multas. En efecto, según la demandante, la práctica de la Comisión no sólo se caracteriza por las enormes diferencias en los importes de las multas en términos absolutos, sino también, y sobre todo, por un drástico aumento del importe de las multas a partir del año 2001. Jungbunzlauer destaca, en particular, que la media de las multas impuestas a empresas entre 1994 y 2000 comparada con la multa récord de 462 millones de euros impuesta en el año 2001 en el marco de la Decisión 2003/2/CE de la Comisión, de 21 de noviembre de 2001, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 81 del Tratado CE y al artículo 53 del Acuerdo EEE (Asunto COMP/E-1/37.512 – Vitaminas) (DO 2003, L 6, p. 1), está casi en relación de uno a quince. Incluso la segunda multa más elevada impuesta a una empresa en el año 2001, una multa de 184,27 millones de euros, impuesta en el marco de la Decisión 2004/337/CE de la Comisión, de 20 de diciembre de 2001, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 81 del Tratado CE y al artículo 53 del Acuerdo EEE (Asunto COMP/E-1/36.212 – Papel autocopiativo) (DO 2004, L 115, p. 1), es también de casi seis veces este valor medio. Jungbunzlauer considera que el hecho de que todas las decisiones –al igual que la práctica anterior, sin duda diferente de la Comisión– se basen únicamente en el marco jurídico de las multas, es decir, el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, demuestra que esta disposición no limita en realidad la práctica de la Comisión. Esta evolución no constituye en realidad un aumento del nivel de las multas, sino una auténtica multiplicación de éste.

61 En séptimo lugar, Jungbunzlauer destaca que, en un artículo publicado en 1993, un funcionario de la Comisión admitió que el procedimiento que puede llevar a la imposición de una multa con arreglo al Reglamento nº 17 «[parece] estar lejos de lo que habitualmente se califica de proceso debido (due process)».

62 Con carácter subsidiario, Jungbunzlauer estima que, aun suponiendo que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 sea compatible con el principio de legalidad, la Comisión debería al menos interpretar esta disposición restrictivamente y compensar el hecho de que no sea lo suficientemente previsible mediante un sistema de multas coherente y transparente que permita a las empresas interesadas contar con el nivel indispensable de seguridad jurídica. Según Jungbunzlauer, dicha interpretación debería traducirse en el hecho de que la Comisión debería estar dispuesta a garantizar un mínimo de transparencia y de previsibilidad en lo concerniente a la fijación de la multa. En su opinión, la amplia habilitación que concede el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, debería concretarse mínimamente a través de la práctica decisoria de la Comisión, excluyendo de este modo la posibilidad de que se adopten «decisiones sorpresa», como ha ocurrido en el caso de autos.

63 La Comisión y el Consejo estiman que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 no infringe el principio de legalidad.

64 La Comisión pone especialmente de relieve que las decisiones que adopta en materia de multas están sometidas a la competencia de plena jurisdicción del juez comunitario. Además, subraya que los criterios previstos en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 han sido determinados, por una parte, por la jurisprudencia y, por otra, por las Directrices. Según dicha institución, si los criterios hubieran de definirse de modo más preciso, ella no podría, por una parte, tener en cuenta las particularidades de cada caso concreto y, por otra, garantizar que las multas tengan un efecto disuasorio.

65 La Comisión subraya asimismo que, según el artículo 15, apartado 4, del Reglamento nº 17, las normas de la competencia no tienen carácter penal. Además, considera que la demandante incurre en un error al invocar una infracción del artículo 7, apartado 1, del CEDH y de los artículos 41 y 49 de la Carta de Derechos Fundamentales.

66 La Comisión recuerda asimismo que tiene la facultad de elevar el nivel de las multas y que las Directrices no afectan al marco jurídico aplicable a la fijación de éstas.

67 Por último, en lo que atañe a la comparación con el Derecho alemán, la Comisión cita el ejemplo de una norma penal para ilustrar que el Derecho de ese país también prevé un amplio margen de apreciación en el marco del cual debe determinarse la sanción individual y concreta.

68 El Consejo estima que las disposiciones invocadas del CEDH y de la Carta de Derechos Fundamentales no se aplican al artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17. Además, en su opinión, el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 es una norma totalmente clara y carente de ambigüedad.

2. Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

69 El artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, en su versión modificada en último término por el Reglamento (CE) nº 1216/1999 del Consejo, de 10 de junio de 1999 (DO L 148, p. 5) dispone:

«La Comisión podrá, mediante decisión, imponer a las empresas y asociaciones de empresas multas que vayan de un mínimo de [1.000 euros] a un máximo de [1 millón de euros], pudiéndose elevar este límite máximo hasta el diez por ciento del volumen de negocios alcanzado durante el ejercicio económico precedente por cada empresa que hubiere tomado parte en la infracción cuando, deliberadamente o por negligencia:

a) cometan una infracción a las disposiciones del apartado 1 del artículo [81 CE], o del artículo [82 CE], o

b) contravengan una obligación impuesta en virtud del apartado 1 del artículo 8.

Para establecer la cuantía de la multa, se tomará en consideración, además de la gravedad de la infracción, la duración de ésta.»

70 Procede examinar si, como alega la demandante, el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 vulnera el principio de legalidad al no determinar suficientemente la práctica decisoria de la Comisión.

71 A este respecto, debe recordarse que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el principio de legalidad es un corolario del principio de seguridad jurídica, que constituye un principio general del Derecho comunitario que exige, específicamente, que toda normativa comunitaria, en particular cuando impone o permite imponer sanciones, sea clara y precisa, con el fin de que las personas interesadas puedan conocer sin ambigüedad los derechos y obligaciones que se derivan de aquéllas y puedan actuar en consecuencia (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de julio de 1981, Gondrand, 169/80, Rec. p. 1931, apartado 17; Maizena, citada en el apartado 40 anterior, apartado 15; Van Es Douane Agenten, citada en el apartado 40 anterior, apartado 27, y Proceso penal contra X, citada en el apartado 40 anterior, apartado 25).

72 De la jurisprudencia resulta igualmente que este principio impera tanto sobre las normas de carácter penal como sobre los instrumentos administrativos específicos que imponen o permiten imponer sanciones administrativas (véase la sentencia Maizena, citada en el apartado 40 anterior, apartados 14 y 15, y la jurisprudencia que allí se cita) y que no sólo se aplica a las normas que establecen los elementos constitutivos de una infracción, sino también a las que definen las consecuencias derivadas de una infracción de dichas normas (véase, en este sentido, la sentencia Proceso penal contra X, citada en el apartado 40 anterior, apartados 22 y 25).

73 Recuérdese, además, que el principio de legalidad forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, que se basan en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, y que ha sido consagrado asimismo en diferentes tratados internacionales y, en particular, en el artículo 7 del CEDH, y ello, entre otras, en relación con las infracciones y las sanciones penales (véase, en este sentido, la sentencia Proceso penal contra X, citada en el apartado 40 anterior, apartado 25).

74 Constituye jurisprudencia reiterada que los Derechos Fundamentales forman parte integrante de los principios generales del Derecho cuyo respeto debe garantizar el juez comunitario (dictamen del Tribunal de Justicia 2/94, de 28 de marzo de 1996, Rec. p. I‑1759, apartado 33, y sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de mayo de 1997, Kremzow, C‑299/95, Rec. p. I‑2629, apartado 14). A tal fin, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia se inspiran en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y en las indicaciones proporcionadas por los instrumentos internacionales relativos a la protección de los derechos humanos a los que los Estados miembros han colaborado y se han adherido. El CEDH reviste, a este respecto, un significado particular (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de mayo de 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, apartado 18, y Kremzow, antes citada, apartado 14). Además, a tenor del artículo 6 UE, apartado 2, «la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el CEDH y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario» (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de octubre de 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Rec. p. I‑9011, apartados 23 y 24, y sentencia Mannesmannröhren-Werke/Comisión, citada en el apartado 40 anterior, apartado 60).

75 Procede recordar, a este respecto, el tenor del artículo 7, apartado 1, del CEDH:

«Nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el Derecho nacional o internacional. Igualmente no podrá ser impuesta una pena más grave que la aplicable en el momento en que la infracción haya sido cometida.»

76 Según el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «Tribunal Eur. D. H.»), de esta disposición se desprende que la ley debe definir claramente las infracciones y las penas que las castigan. Este requisito se cumple cuando el justiciable puede saber, a partir del texto de la disposición pertinente y, si fuera necesario, con ayuda de la interpretación que de ella hacen los tribunales, qué actos y omisiones desencadenan su responsabilidad penal (véase la sentencia del Tribunal Eur. D. H. de 22 de junio de 2000, Coëme contra Bélgica, Recopilación de sentencias y decisiones, 2000-VII, p. 1, apartado 145).

77 Aludiendo al artículo 15, apartado 4, del Reglamento nº 17, que dispone que las decisiones adoptadas por la Comisión con arreglo, en particular, al apartado 2 de esta disposición, no tienen carácter penal, la Comisión y el Consejo expresaron dudas sobre si el Tribunal de Primera Instancia puede inspirarse en el artículo 7, apartado 1, del CEDH y en la jurisprudencia del Tribunal Eur. D. H. relativa a este artículo para analizar la legalidad del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17.

78 A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia subraya, en primer lugar, que no es competente para apreciar la legalidad del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 en relación con el artículo 7, apartado 1, del CEDH, en la medida en que las disposiciones del CEDH en cuanto a tales no forman parte del Derecho comunitario (véase, en este sentido, la sentencia Mannesmannröhren-Werke/Comisión, citada en el apartado 40 anterior, apartado 59). No obstante, como se ha indicado en el apartado 74 anterior, los derechos fundamentales forman parte integrante de los principios generales del Derecho cuyo respeto garantiza el juez comunitario, inspirándose, particularmente, en el CEDH.

79 Seguidamente, sin que sea preciso que el Tribunal de Primera Instancia se pronuncie sobre si cabe aplicar el artículo 7, apartado 1, del CEDH a las multas impuestas por la Comisión con arreglo al artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, debido fundamentalmente a la naturaleza o al grado de severidad de dichas sanciones administrativas y si, por tanto, éste puede servir de fuente de inspiración al Tribunal de Primera Instancia (véase, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P, Rec. p. I‑5425, apartados 215 a 223), basta señalar que el artículo 7, apartado 1, del CEDH no exige que los términos de las disposiciones con arreglo a las cuales se imponen esas sanciones sean tan precisos como para que quepa prever con certeza absoluta las consecuencias que puedan derivarse de una infracción de dichas disposiciones.

80 En efecto, según la jurisprudencia del Tribunal Eur. D. H., la existencia de términos indeterminados en una disposición no implica necesariamente una infracción del artículo 7 del CEDH. Así, el Tribunal Eur. D. H. ha reconocido que el concepto de Derecho utilizado en el artículo 7 del CEDH es equivalente al de ley que figura en otros artículos del CEDH (véase la sentencia del Tribunal Eur. D. H., de 8 de julio de 1999, Baskaya y Okçuoglu contra Turquía, Recopilación de sentencias y decisiones, 1999-IV, p. 308, apartado 36, y la sentencia Dansk Rørindustri y otros/Comisión, citada en el apartado 79 anterior, apartado 216). Además, el Tribunal Eur. D. H. ha reconocido que numerosas leyes no presentan una precisión absoluta y que muchas de ellas, con el fin de evitar una rigidez excesiva y de adaptarse a los cambios de situación, por la propia naturaleza de las cosas, emplean fórmulas más o menos vagas, y que la interpretación y la aplicación de éstas depende de la práctica (véase la sentencia del Tribunal Eur. D. H. de 25 de mayo de 1993, Kokkinakis contra Grecia, serie A nº 260-A, apartados 40 y 52). Sin embargo, el Tribunal Eur. D. H. también ha precisado que toda ley presupone exigencias cualitativas, entre ellas, la accesibilidad y la previsibilidad (sentencia Baskaya y Okçuoglu contra Turquía, antes citada, apartado 36). El hecho de que una ley confiera una facultad de apreciación no contradice en sí mismo la exigencia de previsibilidad, siempre que el alcance y los modos de ejercer dicha facultad se definan con la suficiente claridad, a la vista del fin legítimo en cuestión, para proporcionar al individuo una protección adecuada contra la arbitrariedad (véase la sentencia del Tribunal Eur. D. H. de 25 de febrero de 1992, Margareta y Roger Andersson contra Suecia, serie A nº 226-A, apartado 75). Finalmente, el Tribunal Eur. D. H. precisa que, a la hora de valorar el carácter determinado o no de los conceptos utilizados, tiene en cuenta, aparte del propio texto de la ley, la jurisprudencia reiterada y publicada (véanse las sentencias del Tribunal Eur. D. H. de 27 de septiembre de 1995, G. contra Francia, serie A nº 325-B, apartado 25, y de 7 de febrero de 2002, E.K. contra Turquía, apartado 51).

81 En lo que atañe a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, no hay nada que permita al Tribunal de Primera Instancia dar al principio general del Derecho comunitario constituido por el principio de legalidad una interpretación diferente de la que resulta de lo anteriormente expuesto. En primer lugar, respecto a la invocación por parte de la demandante de los términos de la disposición de Derecho alemán en virtud de la cual los órganos alemanes competentes imponen multas por la infracción de las normas de la competencia, debe destacarse que no puede deducirse una tradición constitucional común a los Estados miembros a partir de la situación jurídica de uno solo de ellos. A continuación, como admitió la demandante en la vista, en relación con la adopción de sanciones administrativas como las impuestas por la infracción de las normas nacionales de la competencia, el Derecho pertinente de muchos otros Estados miembros tiene un nivel de previsibilidad comparable al del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, es decir, criterios semejantes o idénticos a los previstos en esta disposición.

82 Por consiguiente, la apreciación de si el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 respeta el principio de legalidad debe hacerse a la luz de las consideraciones de principio expuestas anteriormente.

83 A este respecto, debe recordarse que las sanciones previstas en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 en caso de infracción de los artículos 81 CE y 82 CE constituyen un instrumento clave en manos de la Comisión para garantizar que en el seno de la Comunidad se aplique un «régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado interior» [artículo 3 CE, apartado 1, letra g)]. Este régimen permite a la Comunidad cumplir su misión, que consiste en promover, mediante el establecimiento de un mercado común, un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad y un alto grado de competitividad (artículo 2 CE). Además, este régimen es necesario para instaurar en el seno de la Comunidad una política económica que se lleve a cabo de conformidad con el respeto al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia (artículo 4 CE, apartados 1 y 2. El artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 permite el establecimiento de un régimen que responda a las misiones fundamentales de la Comunidad.

84 Asimismo, ha de precisarse que, con el fin de evitar una excesiva rigidez normativa y de permitir una adaptación de las normas jurídicas a las circunstancias, debe aceptarse un cierto grado de imprevisibilidad sobre la sanción que puede imponerse por una determinada infracción. Una multa que comprende una variación suficientemente circunscrita entre la multa mínima y la multa máxima que puede imponerse por una infracción determinada puede contribuir así a dotar de eficacia a dicha sanción, tanto desde el punto de vista de su aplicación como de su poder de disuasión.

85 En el presente asunto, el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 prevé que se imponga como sanción a una empresa que haya infringido los artículos 81 CE, apartado 1 y 82 CE una multa cuyo nivel se sitúa entre 1.000 euros y el 10 % del volumen de negocios alcanzado durante su ejercicio social precedente. Por consiguiente, procede declarar que, en contra de lo sostenido por la demandante, la Comisión no dispone de un margen de apreciación ilimitado para determinar las multas en caso de infracción de las normas de la competencia.

86 Asimismo, el Tribunal de Primera Instancia estima que el Consejo no ha dejado a la Comisión un margen de maniobra excesivo al establecer multas de un importe comprendido entre los 1.000 euros y el 10 % del volumen de negocios de la empresa interesada en caso de infracción de las normas de la competencia. En particular, el Tribunal de Primera Instancia considera que el límite del 10 % del volumen de negocios de la empresa interesada es razonable, habida cuenta de los intereses defendidos por la Comisión frente a este tipo de infracciones. Debe subrayarse también que, en contra de lo que indica la demandante, la apreciación del carácter razonable de las multas que pueden imponerse sobre la base del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 no debe realizarse en términos absolutos, sino relativos, es decir, en relación con el volumen de negocios del infractor.

87 Además, el Tribunal de Primera Instancia destaca que, para fijar el importe de las multas con arreglo al artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, la Comisión está obligada a respetar los principios generales del Derecho, especialmente los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad, tal y como éstos han sido reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia. El Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia también han aclarado, a través de una jurisprudencia bien consolidada, cuáles son los criterios y el método de cálculo que la Comisión debe aplicar en el marco de la determinación del importe de las multas (véanse, en particular, los apartados 213 y siguientes de esta sentencia). Por otra parte, la propia demandante se refiere a esta jurisprudencia en apoyo de sus motivos y alegaciones (véase, en particular, el apartado 199 de esta sentencia).

88 Asimismo, la propia Comisión, basándose en los criterios contenidos en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17, y precisados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia, ha desarrollado una práctica decisoria públicamente conocida y accesible. Si bien es cierto que la práctica decisoria de la Comisión no vincula por sí misma a dicha institución a la hora de determinar el importe de una multa (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 20 de marzo de 2002, LR AF 1998/Comisión, T‑23/99, Rec. p. II‑1705, apartado 234, y de 30 de septiembre de 2003, Michelin/Comisión, T‑203/01, Rec. p. II‑4071, apartado 254), no lo es menos que, en virtud del principio de igualdad de trato –principio general del Derecho que la Comisión está obligada a respetar–, dicha institución no puede tratar de manera diferente situaciones que son comparables o de manera idéntica situaciones diferentes, a menos que este trato esté objetivamente justificado (sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 1984, Sermide, 106/83, Rec. p. 4209, apartado 28, y del Tribunal de Primera Instancia de 14 de mayo de 1998, BPB de Eendracht/Comisión, T‑311/94, Rec. p. II‑1129, apartado 309).

89 A mayor abundamiento, debe tenerse en cuenta que, en aras de la transparencia y para que las empresas interesadas gocen de una mayor seguridad jurídica, la Comisión publicó unas Directrices en las que establece el método de cálculo que ella misma se impone en cada caso concreto.

90 Sobre la base de todas estas consideraciones, en contra de lo sostenido por la demandante, un operador avisado, recurriendo si fuera preciso a asesoría jurídica, puede prever de modo suficientemente preciso el método y la envergadura de las multas a que se expone por actuar de un modo determinado. El hecho, no cuestionado por la Comisión ni por el Consejo, de que las empresas no puedan conocer de antemano con precisión el nivel de las multas que la Comisión impondrá en cada caso no demuestra que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 vulnere el principio de legalidad.

91 Si bien es cierto que las empresas no pueden conocer de antemano el nivel preciso de las multas que la Comisión impondrá en cada caso concreto, no lo es menos que, con arreglo al artículo 253 CE, la Comisión está obligada a proporcionar una motivación en la Decisión por la que se impone una multa, especialmente respecto al importe de la multa impuesta y al método empleado a este respecto. Esta motivación debe revelar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Comisión, de modo que los interesados puedan conocer la justificación de la medida adoptada para valorar si procede acudir al juez comunitario y, en su caso, permitir a éste ejercer su control.

92 A la vista de cuanto precede, ha de rechazarse la excepción de ilegalidad formulada respecto al artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17.

B. Sobre la interpretación conforme del artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17

93 La demandante alega que, aun suponiendo que el artículo 15, apartado 2, del Reglamento nº 17 sea compatible con el principio de legalidad, corolario del principio de seguridad jurídica, la Comisión debería al menos interpretar esta disposición restrictivamente y compensar el hecho de que ésta no tenga un grado de previsión suficiente mediante un sistema de multas coherente y transparente que permita garantizar a las empresas interesadas el nivel de seguridad jurídica indispensable.

94 La Comisión recuerda que adoptó las Directrices precisamente con el objetivo de garantizar un grado de transparencia suficiente y que, tras la adopción de éstas, su libertad de decidir el importe de las multas se halla restringida por las mismas.

95 El Tribunal de Primera Instancia señala que, en el marco de esta segunda parte del presente motivo, invocado con carácter subsidiario en relación con la primera, la demandante no realiza ninguna imputación concreta contra la Decisión, sino que formula postulados generales afirmando que, de manera general, la Comisión debe modificar su política en materia de multas reduciendo el importe de éstas o precisando los términos de las Directrices.

96 Por lo tanto, esta parte del motivo debe ser desestimada por inadmisible.

II. Sobre el destinatario de la Decisión

97 La demandante invoca motivos basados, en primer lugar, en el incumplimiento de la obligación de motivación y, en segundo lugar, en la existencia de errores sobre el destinatario de la Decisión.

A. Sobre el incumplimiento de la obligación de motivación

98 Jungbunzlauer considera que la Decisión no contiene ninguna motivación que exponga las razones por las que deba imputársele la responsabilidad por la conducta contraria a la competencia de Jungbunzlauer GmbH durante el período anterior a 1993.

99 La Comisión no ha presentado argumentos específicos a este respecto.

100 El Tribunal de Primera Instancia recuerda que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la autoridad comunitaria de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s Francia, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 63, y de 30 de septiembre de 2003, Alemania/Comisión, C‑301/96, Rec. p. I‑9919, apartado 87).

101 En el presente asunto, la Comisión ha alegado suficientes razones para justificar su decisión de imputar a Jungbunzlauer la infracción no sólo durante el período posterior al mes de agosto de 1993, sino también durante el período comprendido entre el principio de la infracción, en marzo de 1991, y julio de 1993.

102 En los considerandos 30 y 33 de la Decisión, la Comisión señaló que la demandante, la sociedad Jungbunzlauer, era la sociedad de gestión que dirigía las actividades del grupo Jungbunzlauer desde la reestructuración del grupo en 1993, a la cabeza del cual se hallaba una sociedad de cartera, Jungbunzlauer Holding AG. La Comisión subrayó que la demandante, Jungbunzlauer, también dirigía desde 1993 las actividades del grupo en el mercado del ácido cítrico, que era producido en el seno del grupo por Jungbunzlauer GmbH, filial controlada al 100 % por Jungbunzlauer Holding AG. La Comisión añadió que, antes de la reestructuración del grupo en 1993, éste estaba dirigido por Jungbunzlauer GmbH. Hasta 1993 era Jungbunzlauer GmbH quien se encargaba de la distribución del ácido cítrico, y, con posterioridad a esa fecha, lo hacía otra filial de Jungbunzlauer Holding AG, Jungbunzlauer Internacional AG.

103 En el considerando 70 de la Decisión, la Comisión destacó que, durante las reuniones del cártel, el grupo Jungbunzlauer estaba representado por el presidente del grupo y por el director de Jungbunzlauer GmbH.

104 En el considerando 186 de la Decisión, la Comisión subrayó que en su respuesta al pliego de cargos, Jungbunzlauer y Jungbunzlauer GmbH habían declarado conjuntamente que debía considerarse que el destinatario de la Decisión era Jungbunzlauer GmbH. A este respecto, la Comisión realizó el siguiente razonamiento:

«(187) […] Primero porque hasta la segunda mitad de 1993 Jungbunzlauer [GmbH] no era solamente una filial responsable de la producción y distribución de ácido cítrico sino también la persona jurídica responsable de la gestión del grupo Jungbunzlauer. En 1993 esa responsabilidad pasó a Jungbunzlauer AG, que puede ser considerado como sucesor de Jungbunzlauer [GmbH] en la gestión del grupo Jungbunzlauer. Desde esa fecha Jungbunzlauer [GmbH] se convirtió en filial del grupo al 100 %, y no decidía independientemente su propia conducta en el mercado sino que ejecutaba, en todos los aspectos materiales, las instrucciones de Jungbunzlauer AG, la empresa responsable de la gestión del grupo.

(188) Durante parte del período considerado en la presente Decisión Jungbunzlauer AG participó directamente en las reuniones del cártel, especialmente en la persona de su presidente. Debe por lo tanto concluirse que en cualquier período de tiempo considerado en la presente Decisión la persona jurídica responsable de la gestión del grupo Jungbunzlauer participó activa y directamente en el cártel. Puesto que la persona jurídica en cuestión es actualmente Jungbunzlauer AG, ésta es destinataria de la presente Decisión.»

105 Estas indicaciones, a pesar de su carácter sucinto, identifican los factores esenciales que la Comisión tuvo en cuenta para justificar la imputación de la infracción a Jungbunzlauer en relación con el período anterior a 1993. En efecto, la Comisión indicó que la razón por la cual consideró que Jungbunzlauer era responsable de la infracción en lo tocante al período anterior a la reestructuración del grupo en 1993 era que Jungbunzlauer GmbH había transferido a dicha empresa las labores de dirección de las actividades del grupo, especialmente en el mercado del ácido cítrico.

106 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación.

B. Sobre el motivo basado en errores sobre el destinatario de la Decisión

1. Alegaciones de las partes

107 Jungbunzlauer estima que fue considerada destinataria de la Decisión erróneamente. En el escrito de demanda, la demandante alega que la Decisión debería haber ido dirigida a Jungbunzlauer GmbH. Señala que era esta sociedad la que producía y distribuía el ácido cítrico en el seno del grupo y la que, además, tuvo a su cargo la dirección de todo el grupo hasta 1993. En lo que atañe al período posterior a su propia creación como sociedad de gestión en 1993, la demandante subraya en su escrito de réplica que la «dirección efectiva» del grupo fue ejercida por Jungbunzlauer Holding AG incluso después de esa fecha.

108 Por una parte, en lo que respecta al período posterior a 1993, Jungbunzlauer recuerda, en primer lugar, que a partir del año 1993, tanto Jungbunzlauer GmbH como ella misma eran filiales controladas al 100 % por Jungbunzlauer Holding AG, de modo que ella no era la sociedad matriz de Jungbunzlauer GmbH, sino únicamente su sociedad hermana.

109 Por consiguiente, según Jungbunzlauer, la Comisión no puede invocar válidamente las sentencias del Tribunal de Justicia de 25 de octubre de 1983, AEG/Comisión (107/82, Rec. p. 3151, en lo sucesivo, «sentencia AEG», apartado 50), y de 16 de noviembre de 2000, Stora Kopparbergs Bergslags/Comisión (C‑286/98 P, Rec. p. I‑9925, en lo sucesivo, «sentencia Stora», apartado 28), que se referían a la imputación de la conducta de una filial a su sociedad matriz. En su opinión, esta relación entre sociedad matriz y filial es cualitativamente diferente de la que existía entre ella y Jungbunzlauer GmbH, dado que Jungbunzlauer Holding AG, en tanto que sociedad matriz común, tenía en todo momento la posibilidad de retirar a una de sus filiales el derecho de controlar a una de sus sociedades hermanas.

110 Jungbunzlauer añade que únicamente proporcionó a las otras sociedades del grupo servicios de gestión y de asesoría sobre cuestiones de política empresarial, organización e inversiones financieras. Añade que Jungbunzlauer ejerció sus actividades a petición de Jungbunzlauer Holding AG, que controlaba el grupo y que era la única que tenía derecho a dar instrucciones a las sociedades del grupo. Jungbunzlauer sostiene que no tenía propiamente tal derecho en relación con las demás empresas del grupo y que éste tampoco le fue conferido en tanto que «Treuhänder» (mandatario) de Jungbunzlauer Holding AG. Al contrario, sus propias actividades se limitaban a poner a disposición de las otras sociedades del grupo los servicios de las personas que empleaba. La demandante mantiene que, en la medida en que, en un caso particular, estas personas hubieran transmitido instrucciones a las sociedades del grupo (por ejemplo a Jungbunzlauer GmbH), no lo habrían hecho en su propio nombre, sino como representantes de Jungbunzlauer Holding AG.

111 Jungbunzlauer deduce de ello que la «dirección efectiva» de los negocios de Jungbunzlauer Holding AG y de todo el grupo correspondía únicamente a ésta. En su opinión, este extremo resulta corroborado por el Derecho de sociedades austriaco aplicable a Jungbunzlauer GmbH. En efecto, una sociedad constituida como una GmbH está dirigida por sus órganos, es decir, por el comité de gestión y por el consejo de control, mientras que su política comercial sería, a fin de cuentas, definida por la junta de los socios, en el seno de la cual, en el presente asunto, Jungbunzlauer Holding AG tenía todos los derechos de voto por ser el socio único.

112 En segundo lugar, Jungbunzlauer sostiene que, incluso tras su creación en 1993, los principales participantes en las discusiones –con la excepción del dirigente de Jungbunzlauer, que había empezado a trabajar durante el verano de 1993–, llevaban ejerciendo desde hacía mucho tiempo funciones de dirección en el seno de Jungbunzlauer GmbH. Además, según la demandante, tras la creación de Jungbunzlauer en 1993, estas personas continuaron ejerciendo sus funciones en Jungbunzlauer GmbH. La gran mayoría de las actividades correspondía pues a Jungbunzlauer GmbH. La afirmación de la Comisión de que algunas de las personas en cuestión habían ejercido funciones en el seno del grupo no es pertinente en este contexto. Según Jungbunzlauer, la Comisión debería haber indicado al menos cuáles eran las diferentes sociedades del grupo que empleaban a estas personas, una lista de las cuales se encontraba en la respuesta al pliego de cargos. Jungbunzlauer cita como ejemplo que es erróneo afirmar que los Sres. H. y R. hubieran sido empleados por ella o por Jungbunzlauer Holding AG.

113 En tercer lugar, Jungbunzlauer estima que, habida cuenta del desarrollo del procedimiento administrativo, era artificioso imputarle la práctica colusoria. En efecto, destaca que las solicitudes de información de la Comisión de 6 de agosto de 1997, de 28 de julio de 1998 y de 3 de marzo de 1999 iban dirigidas a Jungbunzlauer GmbH y que también era ésta la que había prestado la cooperación en el marco de la Comunicación sobre la cooperación.

114 Por otra parte, en lo tocante al período anterior a 1993, Jungbunzlauer alega, en primer lugar, que hasta 1993 era Jungbunzlauer GmbH quien dirigía el grupo y que Jungbunzlauer ni siquiera era operativa antes de esa fecha. Por consiguiente, en su opinión, no puede imputársele en ningún caso la conducta contraria a la competencia en lo que respecta al período anterior a 1993.

115 En segundo lugar, Jungbunzlauer considera que las sentencias invocadas por la Comisión no son pertinentes para apoyar la tesis de ésta sobre el traspaso a Jungbunzlauer de la responsabilidad por la infracción de Jungbunzlauer GmbH. La demandante subraya que el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 1975, Suiker Unie y otros/Comisión (40/73 a 48/73, 50/73, 54/73 a 56/73, 111/73, 113/73 y 114/73, Rec. p. 1663), apartados 84 a 87, se refería a una sucesión en un derecho y que la que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 11 de marzo de 1999, NMH Stahlwerke/Comisión (T‑134/94, Rec. p. I‑239), apartados 35 a 38, se refería a la adquisición de una sociedad en quiebra.

116 En tercer lugar, Jungbunzlauer estima que no puede considerarse que ella sea el «sucesor económico» de Jungbunzlauer GmbH ni imputársele la conducta de ésta antes de 1993. Estos extremos quedarían demostrados por el hecho de que su propio papel en el seno del grupo se limitaba a la prestación de servicios para otras sociedades del mencionado grupo (véase el apartado 110 anterior). Asimismo, la demandante sostiene que incluso después de 1993, Jungbunzlauer GmbH continuó produciendo y comercializando ácido cítrico. Ahora bien, si Jungbunzlauer GmbH recurría a estos efectos en ocasiones a otras sociedades del grupo, como la propia demandante, éstas tenían únicamente un estatuto de agente. Según la demandante, la política de cantidades y de precios siempre fue impuesta por Jungbunzlauer GmbH.

117 En cuarto lugar, según la demandante, es inexacto que los Sres. B. y H. hubieran dirigido Jungbunzlauer o actuado en su nombre. En cualquier caso, en lo que respecta al Sr. H., Jungbunzlauer destaca que no era empleado suyo, sino de otras sociedades del grupo.

118 En quinto lugar, Jungbunzlauer subraya que sus recursos económicos eran limitados.

119 La Comisión destaca que se basó en la información proporcionada por Jungbunzlauer GmbH y la propia Jungbunzlauer durante el procedimiento administrativo.

120 En lo tocante al período posterior a 1993, la Comisión estima que de dicha información se desprende que Jungbunzlauer GmbH estaba a cargo de la gestión del grupo hasta 1993 y que ese año Jungbunzlauer asumió dicha función, de modo que se produjo una sucesión económica entre ambas sociedades en lo que atañe a las actividades relativas a la práctica colusoria. El hecho de que la demandante sólo fuera la sociedad hermana de Jungbunzlauer GmbH no invalida esta conclusión. En efecto, la Comisión subraya que el Tribunal de Justicia deduce de manera constante a partir del control del capital que la sociedad matriz puede influir de modo determinante en la política económica de su filial, a menos que se cuestione este hecho. Por tanto, lo decisivo no es el control del capital en sí mismo, sino la posibilidad que éste confiere a la sociedad matriz de ejercer una influencia determinante sobre la política económica de la filial. Ahora bien, según la Comisión, la sociedad matriz puede transferir a otra sociedad del grupo la posibilidad de influir en la conducta de una de sus filiales. En su opinión, esto es precisamente lo ocurrido en el presente asunto.

121 En lo que respecta al período anterior a 1993, la Comisión estima que la infracción cometida por Jungbunzlauer GmbH antes de la reestructuración producida en 1993 debía imputarse a Jungbunzlauer en virtud de la mencionada sucesión económica en relación con las funciones vinculadas a la gestión de las actividades del grupo Jungbunzlauer en el mercado del ácido cítrico. El hecho de que Jungbunzlauer no existiera antes de 1993 y de que Jungbunzlauer GmbH siguier