SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)

de 17 de febrero de 1998

Asunto T-183/96

E

contra

Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas

«Funcionarios — Libertad de expresión frente a los superiores jerárquicos — Deber de lealtad y dignidad de la función — Sanción disciplinaria — Descenso de escalón — Principio de proporcionalidad»

Texto completo en lengua española II-159

Objeto:

Recurso que tiene por objeto una demanda de anulación de la decisión del Secretario General del Comité Económico y Social por la que se impone a la demandante la sanción disciplinaria de descenso de escalón.

Resultado:

Anulación.

Resumen de la sentencia

En 1986 la demandante fue contratada por el Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «CES»), en calidad de funcionaria en prácticas de grado C 5, como dactilógrafa de lengua española. En 1987 fue nombrada secretaria estenodactilógrafa de grado C 3.

A partir de ese momento se fueron acumulando los problemas de relación y administrativos entre la demandante y las autoridades de la Institución demandada. Estos problemas se tradujeron en numerosos traslados a distintos servicios.

Desde 1987 hasta mayo de 1993 la demandante estuvo destinada sucesivamente en diversos servicios. Desde el 3 de junio de 1993 hasta noviembre de 1994 estuvo destinada en la Dirección General de Operaciones, Dirección de «Comunicación», y, a partir de noviembre de 1994, en la Dirección de «Traducción y Edición». Por último, en 1996, la demandante presentó la dimisión.

El 30 de noviembre de 1994 el antiguo Director de la demandante en la Dirección de la Comunicación le dirigió una «propuesta de informe de calificación», en el marco del procedimiento de elaboración del informe de calificación para el período comprendido entre el 1 de septiembre de 1992 y el 31 de agosto de 1994.

Mediante escrito de 7 de diciembre de 1994, la demandante formuló sus objeciones a la calificación propuesta. Mediante escrito de 16 de diciembre de 1994 devolvió al calificador la propuesta de informe de calificación, acompañada de las siguientes observaciones:

«Desearía realizar un verdadero trabajo de secretaria que nunca tuve en el CES, desde mi entrada en funciones en 1986.

Considero que estoy capacitada para ello, puesto que además de ser secretaria taquimecanógrafa poseo dos diplomas universitarios de maestra en lengua castellana que adjunto remito y que demuestran mi dominio en dicha lengua. Mi conocimiento en lengua francesa son óptimos [y] no puede ser juzgado por el [calificador] puesto que los suyos son insuficientes. Sus notas estaban llenas de errores ortográficos y había que repetirlas varias veces a causa de su inseguridad a la hora de redactar [...]

Desde el inicio de mi afectación en la Dirección de la Comunicación, el [calificador] me marginó y nunca me asignó un trabajo de secretaria.

Cuando raramente me daba algún trabajo a realizar, éste consistía en hacer fotocopias, enviar un fax, ir a la documentación a pedir un documento y muy esporádicamente me dictaba algún texto para mecanografiar en castellano o en francés [...]

Por todo lo expuesto, el [calificador] no tiene bases en que fundamentar su evaluación. Cómo y con qué criterio puede juzgar un trabajo que nunca me ha dado, que él mismo no conoce y que no existe en la Dirección de la Comunicación, puesto que es una Dirección artificial, vacía, sin contenido ni funciones.

Durante el período de mi afectación a la Dirección he sido víctima de un atropello de parte del [calificador]: a espaldas mías, con fecha 28.3.1994 escribió una nota infamante al Sr. [X] exigiendo mi expulsión y dando por resultado la supresión de mi puesto en el Organigrama.

El presente Informe de Calificación elaborado por el [calificador] representa un ataque personal abusivo y difamatorio lleno de falsas afirmaciones [...]»

El 9 de enero de 1995 la demandante acusó recibo del informe de calificación definitivo, elaborado por el calificador el 20 de diciembre de 1994. Dicho informe iba acompañado de una nota en la que el calificador lamentaba los juicios formulados por la demandante en su escrito de 16 de diciembre de 1994. Al pie de dicha nota figuraban las apostillas siguientes: «Enviado el 21.12.1994: de permiso; enviado el 4.1.1995: de permiso; enviado el 5.1.1995: de permiso; enviado el 6.1.1995: de permiso». Dicha nota fue impugnada por la demandante mediante escrito de 10 de enero de 1995 dirigido al calificador, con copia al calificador de alzada, en el que reiteraba las observaciones mencionadas anteriormente y, por lo demás, se expresaba en estos términos:

«Le ruego se abstenga de constatar mis permisos, pues es algo que a Usted ni le importa ni es de su competencia.

También le ruego que me respete y se limite estrictamente a las normas establecidas en el Estatuto y en la reglamentación en vigor. Absténgase de difamarme y de someterme a abusos y atropellos.

El artículo 57 del Estatuto reconoce al funcionario el derecho a unas vacaciones anuales autorizadas por su superior jerárquico, que desde luego en mi caso no es Usted. Limítese a sus competencias.

Es un contrasentido que en su nota de 20. 12. 94 (punto 4.a.3.) hable de trabajo regular, considerando que Usted nunca me asignó ni funciones ni un trabajo regular. Fui marginada desde el inicio de mi afectación y sustituida abusivamente por una mecanógrafa del Pool español, quien por orden suya me usurpó mi trabajo y mi puesto. [...]»

Mediante escrito de 21 de febrero de 1995, la demandante fue informada de la incoación de un procedimiento disciplinario relativo al contenido de su escrito de 10 de enero de 1995. El 6 de marzo de 1995 tuvo lugar el trámite de audiencia de la demandante. Durante dicha audiencia, la demandante presentó un escrito en el que negaba haber infringido el Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Estatuto») y declaraba que no se había respetado el artículo 87 del Estatuto y que el escrito de 21 de febrero de 1995 no estaba debidamente motivado.

El 29 de marzo de 1995 la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN») decidió remitir el asunto al Consejo de disciplina.

El 9 de noviembre de 1995 el Consejo de disciplina emitió un dictamen en el que proponía sancionar a la demandante con una suspensión temporal de la subida de escalón. Este dictamen fue notificado a la demandante el 30 de noviembre de 1995, y el 18 de diciembre de 1995 tuvo lugar un nuevo trámite de audiencia.

El 18 de enero de 1996 la AFPN decidió imponer a la demandante, por infracción de los artículos 12 y 21 del Estatuto, una sanción de descenso de escalón, rebajando su clasificación del escalón 5 al escalón 2 del grado C 3, y hacer constar esta sanción en su expediente personal. La decisión también enumera una serie de comportamientos adoptados por la demandante en los años 1991, 1992 y 1994 y calificados de irrespetuosos, con objeto de demostrar el carácter reincidente del comportamiento que se le reprocha en el caso de autos.

En la decisión se precisaba que ésta produciría efectos jurídicos desde su notificación a la demandante, pero que sus consecuencias económicas se diferirían hasta el 29 de febrero de 1996, inclusive.

El 22 de abril de 1996 la demandante presentó una reclamación contra la sanción. Esta reclamación fue desestimada mediante escrito de 14 de agosto de 1996.

Fundamentos de Derecho

Sobre el primer motivo, relativo a un vicio deforma

Con arreglo al párrafo segundo del artículo 87 del Estatuto el funcionario debe ser oído antes de que la AFPN incoe el procedimiento previsto en el Anexo IX del Estatuto, es decir, el procedimiento disciplinario ante el Consejo de disciplina. Es preciso incoar dicho procedimiento cuando la AFPN proyecta imponer una sanción más grave que el apercibimiento o la amonestación. En cambio, si proyecta formular un apercibimiento o una amonestación puede imponer dicha sanción sin consultar al Consejo de disciplina, pero velando por que el funcionario sea oído antes de decidir la sanción (apartado 23).

Cuando la AFPN incoa el procedimiento ante el Consejo de disciplina, el funcionario interesado tiene derecho a ser oído por el Consejo, con arreglo al párrafo segundo del artículo 4 del Anexo IX del Estatuto (apartado 24).

En el caso de autos, el CES ha respetado los derechos de defensa previstos en el artículo 87 del Estatuto y en su Anexo IX. La audiencia prevista en el párrafo segundo del artículo 87 del Estatuto tiene por objeto permitir a la AFPN valorar la gravedad de los hechos que se reprochan al funcionario interesado, a la vista de las explicaciones que éste ofrezca. Si, tras la celebración de la audiencia, se decide imputar al funcionario hechos que pueden dar lugar a sanciones más graves que el apercibimiento o la amonestación, el asunto debe remitirse al Consejo de disciplina y el interesado debe disfrutar de las garantías que establece el Anexo IX del Estatuto (apartados 25 y 26).

Referencia: Tribunal de Justicia, 11 de julio de 1985, R/Comisión (asuntos acumulados 255/83 y 256/83, Rec. p. 2473), apartados 20 y 21

En ningún caso puede pretender la demandante que la AFPN habría debido darle audiencia antes de comunicarle, mediante escrito de 21 de febrero de 1995, su decisión de incoar un procedimiento en su contra. En efecto, la obligación de proceder a una audiencia de este tipo no puede deducirse ni del tenor literal del artículo 87 del Estatuto ni del derecho fundamental de todo justiciable a ser oído por las Instituciones comunitarias durante los procedimientos incoados en su contra y que puedan terminar en un acto que le sea lesivo (apartado 27).

Referencia: Tribunal de Primera Instancia, de 6 de diciembre de 1994, Lisrestal/Comisión (T-450/93, Rec. p. III 177), apartado 42

Sobre el segundo motivo, relativo a ciertos errores manifiestos de Derecho y a la existencia de desviación de poder

El párrafo primero del artículo 12 del Estatuto prohibe, en general, todo acto que pudiera atentar contra la dignidad de la función y, en especial, toda expresión pública de opinión que pudiera atentar contra la dignidad de la función. Por consiguiente, si una nota interna de un funcionario constituye un acto atentatorio a la dignidad de su función, dicha nota constituye una infracción del artículo 12 del Estatuto, sin que sea necesario examinar la publicidad que tuvo. De ello se deduce que no es posible acoger la alegación de la demandante de que sus observaciones no podían calificarse de infracción del párrafo primero del artículo 12 del Estatuto, dado que no se habían hecho públicas (apartado 38).

Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 26 de noviembre de 1991, Williams/Tribunal de Cuentas (T-146/89, Rec. p. II-1293), apartado 76

El párrafo primero del artículo 12 del Estatuto pretende garantizar que los funcionarios comunitarios ofrezcan, en su comportamiento, una imagen de dignidad que se ajuste a la conducta especialmente correcta y respetable que cabe esperar de los miembros de una Función Pública internacional. En el presente caso, el escrito controvertido de 10 de enero de 1995 se caracteriza por su tono agresivo y carece, por tanto, de la cortesía necesaria. La administración actuó lícitamente al considerar que el escrito en cuestión constituía un atentado contra la dignidad de la función (apartado 39).

Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 7 de marzo de 1996, Williams/Tribunal de Cuentas (T-146/94, RecFP p. II-329), apartado 65

El deber de asistir y aconsejar a sus superiores previsto en el artículo 21 del Estatuto no sólo viene exigido en la realización de los trabajos específicos encomendados al funcionario, sino que se extiende a todas las relaciones existentes entre el funcionario y la Institución. Por lo tanto, en virtud de este deber, el funcionario debe abstenerse, de manera general, de conductas que atenten contra la dignidad y el respeto debido a la Institución y a sus autoridades. Varias de las afirmaciones efectuadas por la demandante en el escrito de 10 de enero de 1995 atentaban contra la dignidad y el respeto debido al calificador (apartado 40).

Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 26 de noviembre de 1991, Williams/Tribunal de Cuentas, antes citada, apartado 72

Si bien es cierto que la libertad de expresión es un derecho fundamental del que también disfrutan los funcionarios comunitarios, no es menos cierto que los artículos 12 y 21 del Estatuto no constituyen un obstáculo a la libertad de expresión de los funcionarios, sino que en realidad fijan unos límites razonables al ejercicio de este derecho fundamental, en interés del servicio. Por consiguiente, cuando la demandante ejerció el derecho que le confiere el párrafo segundo del artículo 43 del Estatuto, presentando todas las observaciones que consideró oportunas con respecto al informe de calificación que acababa de comunicársele, estaba obligada a ejercer este derecho de un modo que fuera compatible con los artículos 12 y 21 del Estatuto (apartado 41).

Referencia: Tribunal de Justicia, 13 de diciembre de 1989, Oyowey Traore/Comisión(C-100/88, Rec. p. 4285), apartado 16

Sobre el tercer motivo, relativo a ciertos errores manifiestos de hecho

Dado que la observancia del deber de lealtad no sólo viene exigida en la realización de los trabajos específicos encomendados al funcionario, sino que se extiende a todas las relaciones existentes entre el funcionario, por una paite, y la Institución y sus autoridades, por otra, la demandante no puede alegar que el artículo 21 del Estatuto no se aplica a su relación con su antiguo superior jerárquico (apartado 47).

El hecho de que el informe de calificación redactado por este antiguo superior jerárquico fuera transmitido tardíamente a la demandante tampoco puede eximir a ésta de su obligación de abstenerse de conductas que atenten contra la dignidad y el respeto debido a la Institución y a sus autoridades. En efecto, la obligación de comportarse de una manera digna de la función es exigible con independencia del respeto por parte de las autoridades de la Institución de las reglas relativas a la calificación de los funcionarios. A este respecto procede señalar que, si un funcionario desea reaccionar ante un incumplimiento de la Institución, los artículos 25, 90 y 91 del Estatuto le ofrecen medios efectivos para hacerlo (apartado 48).

Sobre el cuarto motivo, relativo a la violación del principio de proporcionalidad

La elección de la sanción adecuada corresponde a la autoridad disciplinaria, y ésta debe basar su decisión en una evaluación global de todos los hechos concretos y de las circunstancias agravantes o atenuantes propias del caso. El Tribunal de Primera Instancia no puede sustituir la apreciación de la autoridad disciplinaria por la suya propia. Corresponde, sin embargo, al Tribunal de Primera Instancia verificar si la sanción elegida no es manifiestamente desproporcionada en relación con los hechos en que se basa la decisión (apartado 58).

Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 17 de octubre de 1991, De Compte/Parlamento (T-26/89, Rec. p. II-781), apartados 220 a 222; 26 de noviembre de 1991. Williams/Tribunal de Cuentas, antes citada, apartado 83

Cuando, como en el presente caso, el hecho que se imputa a la demandante es haber ejercido su derecho a presentar observaciones sobre el informe de calificación empleando un tono y unas expresiones incompatibles con las obligaciones de dignidad de la función y de respeto hacia las autoridades de la Institución, era manifiestamente desproporcionado imponer a la demandante la sanción de descenso de varios escalones. Se trata, en efecto, de una sanción grave que raramente se impone a los funcionarios y que, para ser proporcionada, debe corresponder a unos hechos muchos más graves que los del presente caso (apartados 59 y 60).

Fallo:

Se anula la decisión del Comité Económico y Social, de 18 de enero de 1996, por la que se impone a la demandante la sanción de descenso de escalón.

Funcionarios — Libertad de expresión frente a los superiores jerárquicos — Deber de lealtad y dignidad de la función — Sanción disciplinaria — Descenso de escalón — Principio de proporcionalidad (SENTENCIA DE 17.2.1998 — ASUNTO T-183/96 - E / CES) II-159