SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE 14 DE OCTUBRE DE 1987. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REINO DE DINAMARCA. - INCUMPLIMIENTO - SUSTANCIAS PELIGROSAS. - ASUNTO 278/85.



Recopilación de Jurisprudencia 1987 página 04069



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

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Aproximación de legislaciones - Clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas - Directiva 67/548 - Obligación de notificación de sustancias nuevas - Regulación comunitaria exhaustiva

(Directiva 67/548 del Consejo, modificada por la Directiva 79/831)

Índice

La Directiva 67/548, relativa a la aproximación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas, modificada por la Directiva 79/831, persigue el doble objetivo de la protección de la población y del medio ambiente así como la eliminación de obstáculos a los intercambios de sustancias peligrosas en la Comunidad. Las normas que contiene relativas a la obligación de los operadores económicos de notificar la comercialización de sustancias nuevas constituyen una regulación exhaustiva que se opone a que los Estados miembros introduzcan disposiciones que amplíen o restrinjan dicha obligación en la legislación adoptada en ejecución de la Directiva.

Partes

En el asunto 278/85,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Johannes Foens Buhl, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georges Kremlis, edificio Jean Monnet, Kirchberg,

parte demandante,

contra

Reino de Dinamarca, representado por el Sr. Laurids Mikaelsen, Consejero Jurídico del Ministerio de Asuntos Exteriores, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Encargado de Negocios ad interim de la real embajada de Dinamarca,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que, al no adoptar, dentro del plazo señalado, las medidas necesarias para la aplicación de la Directiva 79/831/CEE del Consejo, de 18 de septiembre de 1979, por la que se modifica por sexta vez la Directiva 67/548/CEE relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas (DO L 259, p. 10; EE 13/10, p. 228), Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres. Mackenzie Stuart, Presidente; G. Bosco, O. Due y G. C. Rodríguez Iglesias, Presidentes de Sala; T. Koopmans, K. Bahlmann, C. Kakouris, R. Joliet y F. Schockweiler, Jueces,

Abogado General: Sr. J. L. da Cruz Vilaça

Secretaria: Sra. D. Louterman, administradora

habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 11 de febrero de 1987,

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de abril de 1987,

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 11 de septiembre de 1985, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir lo dispuesto en la Directiva 79/831 del Consejo, de 18 de septiembre de 1979, por la que se modifica por sexta vez la Directiva 67/548 relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas (DO L 259, p. 10; EE 13/10, p. 228), el Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.

2 La Comisión estima que determinadas disposiciones de la normativa danesa adoptadas para la ejecución de la Directiva 79/831, en especial, de la Ley nº 212, de 23 de mayo de 1979, relativa a sustancias y productos químicos (en lo sucesivo, "Ley") y de la Orden nº 409 del Ministerio de Medio Ambiente, de 17 de septiembre de 1980, relativa a la notificación de sustancias químicas (en lo sucesivo, "Orden"), no llevan a cabo una adaptación satisfactoria del Derecho nacional a la Directiva.

3 Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

4 Antes de examinar los motivos de recurso que la Comisión formula en relación con la legislación danesa, es preciso describir el régimen de la Directiva 67/548, modificada por la Directiva 79/831 (en lo sucesivo, "Directiva").

Régimen de la Directiva

5 La Directiva 79/831 constituye la sexta modificación de la Directiva 67/548, que había establecido las normas de base para la clasificación, envasado y etiquetado de sustancias y preparados peligrosos.

6 Mediante la Directiva 79/831 se introdujeron diversas modificaciones a este régimen, dirigidas especialmente a reforzar los controles con objeto de proteger al hombre y al medio ambiente contra los riesgos potenciales originados por la comercialización de sustancias nuevas, tal como subraya su primer considerando.

7 Por una parte, la Directiva incluye las normas que regulan la comercialización dentro del mercado comunitario de sustancias nuevas y, por otra, las normas que regulan las sustancias peligrosas antiguas, es decir, aquellas que ya habían sido comercializadas antes del 18 de septiembre de 1981, fecha de la entrada en vigor de las modificaciones introducidas por la Directiva 79/836, y que anteriormente estaban reguladas por las disposiciones precedentes.

8 En lo que se refiere a las sustancias nuevas, el artículo 6 de la Directiva impone a todo fabricante o importador, en la Comunidad, la obligación de presentar a las autoridades nacionales designadas por los Estados miembros, de conformidad con el artículo 7 de la Directiva, a más tardar cuarenta y cinco días antes de su comercialización, una notificación que contendrá un informe técnico que proporcione los elementos para evaluar los riesgos previsibles, así como los datos y resultados de los estudios científicos y de los métodos utilizados, una declaración referente a los efectos desfavorables de la sustancia en función de las diferentes utilizaciones previstas, una propuesta de clasificación y etiquetado y las recomendaciones propuestas sobre seguridad en el empleo de la sustancia. De conformidad con el apartado 2 del artículo 13 de la Directiva, la Comisión elaborará una lista de todas las sustancias que se notifiquen. Por otra parte, todos los expedientes de notificación o de información recogidos por los Estados miembros serán transmitidos por la Comisión a los demás Estados miembros. También se prevé la posibilidad de consultas directas entre las autoridades competentes de los Estados miembros y la Comisión. Los apartados 2 y 3 del artículo 6 establecen procedimientos simplificados para la notificación de sustancias ya notificadas. Finalmente, el apartado 4 de este artículo impone un procedimiento de información para las sustancias ya notificadas por lo que respecta a las variaciones de cantidad comercializadas, los nuevos conocimientos acerca de los riesgos y las nuevas utilizaciones o modificaciones de las propiedades de dichas sustancias.

9 Por lo que respecta a las antiguas sustancias, a saber, aquellas ya comercializadas antes del 18 de septiembre de 1981, la Directiva establece un régimen diferente. En efecto, el apartado 1 del artículo 13 dispone que la Comisión elaborará, fundándose especialmente en las informaciones proporcionadas por los Estados miembros, un inventario de estas sustancias. El apartado 4 del artículo 1 exime de la obligación de notificación a todas las sustancias antiguas hasta después de seis meses de la publicación del inventario y, seis meses después de esta publicación, a las sustancias que figuren en dicho inventario. Además, el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 5 prevé, para las sustancias que figuren en el inventario o que estén comercializadas antes del 18 de septiembre de 1981, un envasado y etiquetado de acuerdo con las normas de la Directiva.

10 Por lo demás, existen disposiciones de la Directiva que se aplican tanto a las antiguas como a las nuevas sustancias. Especialmente, el artículo 22 no permite que los Estados miembros prohíban, restrinjan ni obstaculicen por razones de notificación, de clasificación, de envasado o de etiquetado, la comercialización de sustancias cuando éstas se ajusten a la Directiva, sin distinguir entre antiguas y nuevas sustancias.

11 Lo dispuesto en el artículo 23 también se aplica a todas las sustancias contempladas en la Directiva. Este artículo prevé la posibilidad de que un Estado miembro prohíba provisionalmente o someta a condiciones especiales la comercialización dentro de su territorio de una sustancia que, aunque se ajuste a las prescripciones de la Directiva, presente un peligro para el hombre o el medio ambiente; sin embargo, dicho Estado miembro informará de ello inmediatamente a la Comisión y a los demás Estados miembros y aquélla, después de consultar con los Estados miembros en un plazo de seis semanas, emitirá, sin demora, su dictamen y adoptará las medidas pertinentes.

12 De la precedente descripción del sistema de la Directiva se desprende que el legislador comunitario ha regulado exhaustivamente todas las cuestiones relativas a la notificación, clasificación, envasado y etiquetado de sustancias, tanto antiguas como nuevas, y que no ha dejado a los Estados miembros la posibilidad de adoptar otras medidas en sus respectivas normativas nacionales.

Motivos de recurso especiales

Apartado 2 del artículo 11 de la Ley nacional

13 Según lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 11 de la Ley:

"Se considerará que una sustancia química es nueva si no ha sido comercializada ni importada en Dinamarca antes del 1 de octubre de 1980 como sustancia química o como ingrediente de un producto químico."

14 La Comisión imputa al Gobierno danés el hecho de que, mediante esta disposición, se ha apartado de la Directiva al fijar una fecha anterior al 18 de septiembre de 1981, y al imponer la obligación de notificación incluso para las sustancias comercializadas antes del 18 de septiembre de 1981, dispensando solamente a las comercializadas antes del 1 de octubre de 1980.

15 El Gobierno danés admite que la obligación de notificación exigida por la disposición nacional es de mayor alcance que la de la Directiva, pero niega que esta disposición sea contraria a la misma. El Gobierno danés sostiene que la Directiva no tiene por objeto regular las "antiguas sustancias", es decir, aquellas que se comercializaban antes del 18 de septiembre de 1981, las cuales, en consecuencia, continúan sometidas a la normativa nacional.

16 En primer lugar, procede señalar que la Directiva 79/831 persigue un doble objetivo: el de la protección de la población y del medio ambiente y el de la supresión de los obstáculos a los intercambios de sustancias peligrosas en la Comunidad. Si bien es cierto que, en sus considerandos, la Directiva 79/831 sólo se refiere al primer objetivo, no hay que perder de vista el segundo objetivo, que está mencionado en los considerandos de la Directiva 67/548, y que las modificaciones introducidas por la Directiva 79/831 sólo persiguen el refuerzo de los controles previstos; por otra parte, este segundo objetivo está contemplado en el artículo 22 de la Directiva.

17 Además, es preciso resaltar que la fecha de 18 de septiembre de 1981, que figura en el sistema de la Directiva descrito más arriba, fue fijada a la vista del objetivo perseguido, como punto de partida, especialmente en lo referente a las medidas relativas a la obligación de notificación de las sustancias nuevas. De lo que se desprende que el legislador comunitario ha regulado exhaustivamente este punto en la Directiva y que no ha dejado a los Estados miembros la posibilidad de introducir fechas anteriores o posteriores en la normativa adoptada para la ejecución de esta Directiva.

18 Se desprende de todo lo anterior que el argumento del Gobierno danés no puede ser acogido y que este motivo de recurso de la Comisión está fundado.

Apartado 3 del artículo 11 de la Ley nacional

19 Según esta disposición:

"Las disposiciones aplicables a las sustancias químicas nuevas lo serán también a cualquier sustancia química vendida o importada en Dinamarca antes del 1 de octubre de 1980, cuando se comercialice o importe después de esta fecha con vistas a una utilización sensiblemente diferente o en cantidades sensiblemente mayores."

20 La Comisión imputa al Gobierno danés que, mediante esta disposición, ha impuesto una nueva notificación para las sustancias ya existentes en el mercado, mientras que la Directiva no prevé dicha facultad y, por consiguiente, los Estados miembros no pueden hacer obligatoria la notificación de estas sustancias.

21 El Gobierno danés tampoco niega que existe una diferencia de formulación de la normativa nacional, pero alega que la disposición impugnada se ajusta al objetivo general de la Directiva, que es la protección del hombre y del medio ambiente. En su opinión, el objetivo de la disposición nacional pretende tener el mismo efecto preventivo que la Directiva. La protección de los trabajadores y de la población a la que apunta la sexta modificación de la Directiva inicial sería ilusoria si no se exigiese una nueva notificación de las sustancias vendidas en cantidades sensiblemente mayores o cuya utilización sea sensiblemente diferente.

22 Como se ha señalado al examinar el motivo de recurso precedente, la protección del hombre y del medio ambiente sólo constituye uno de los objetivos de la Directiva, siendo el otro el de la supresión de los obstáculos a los intercambios de las mencionadas sustancias dentro de la Comunidad. Por consiguiente, las normas de la Directiva que se refieren a la notificación no han sido introducidas como normas mínimas de protección que dejan a los Estados miembros la libertad de ampliar las obligaciones establecidas en ella, sino como una normativa exhaustiva.

23 De lo anterior se deduce que las sustancias antiguas no pueden ser equiparadas a las sustancias nuevas en lo que se refiere a la notificación y que el presente motivo de recurso de la Comisión también está fundado.

Artículo 17 de la Ley y apartado 3 del artículo 9 de la Orden ministerial

24 El artículo 17 de la mencionada Ley danesa establece:

"El Ministro podrá adoptar las disposiciones necesarias para que la notificación efectuada en otro Estado miembro de las Comunidades Europeas pueda equipararse, con determinados requisitos, a una notificación efectuada en Dinamarca."

25 En virtud de esta delegación, la Orden ministerial nº 409 ha previsto, en los apartados 1 y 2 del artículo 9, la exención de notificación de nuevas sustancias importadas en Dinamarca respecto de las cuales ya ha tenido lugar una notificación en otro Estado miembro. Sin embargo, en su apartado 3, esta Orden ministerial establece:

"En lo que respecta a las sustancias químicas mencionadas en los apartados 1 y 2 de la presente Orden, los importadores en Dinamarca deberán informar a la Agencia Nacional para la Protección del Medio Ambiente, antes de su importación en Dinamarca, de la sustancia de que se trate y declarar que ésta ha sido notificada en otro país miembro de la Comunidad de conformidad con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del presente artículo."

26 Según las explicaciones contenidas en el escrito de réplica, la Comisión imputa al Gobierno danés el hecho de que obligue a los importadores, mediante la disposición del apartado 3, adoptada en virtud de la delegación del artículo 17 de la Ley, a informar a la autoridad danesa competente antes de la importación en Dinamarca de una sustancia ya notificada en otro Estado miembro. Según la Comisión, esta exigencia es contraria a la Directiva.

27 El Gobierno danés sostiene que los apartados 1 y 2 del artículo 9 de la Orden ministerial dispensan de una nueva "notificación" en Dinamarca respecto de las sustancias ya notificadas en otro Estado miembro. Si bien el apartado 3 impone una obligación de "información", esta obligación se ajusta a la Directiva y tiene por objeto que la autoridad competente pueda cumplir con su obligación de controlar si se han cumplido los requisitos exigidos para su comercialización, de conformidad con el artículo 5 de la Directiva.

28 Es preciso hacer constar que la simple exigencia de una "información" respecto de las sustancias importadas no es en sí misma contraria a la Directiva, habida cuenta especialmente del artículo 5, que impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para asegurar que la comercialización de dichas sustancias se efectúe de acuerdo con las obligaciones de notificación, envasado y etiquetado.

29 No obstante, la exigencia de "información" del apartado 3 del artículo 9 de la Orden viene impuesta como un requisito previo a la importación y su incumplimiento acarrea una sanción penal, prevista en el apartado 1 del artículo 22 de la misma. Además, debe efectuarse ante la misma autoridad nacional (en este caso, la Agencia Nacional para la Protección del Medio Ambiente) autorizada para recibir las notificaciones de las sustancias comercializadas. De esta manera, dicha exigencia puede crear incertidumbre en los operadores económicos y obstáculos a los intercambios intracomunitarios de sustancias, contrarios a las disposiciones de la Directiva.

30 Cabe recordar a este respecto el artículo 22 de la Directiva, así como el artículo 10, que precisamente establecen un mecanismo de circulación entre los Estados miembros de las informaciones recibidas por la Comisión como consecuencia de las notificaciones que le son comunicadas por las autoridades nacionales. También otras disposiciones de la Directiva aseguran el intercambio de informaciones entre los Estados miembros y la Comisión con el fin de evitar los riesgos que representan las sustancias peligrosas, sin que por ello se creen obstáculos injustificados a los intercambios intracomunitarios.

31 De lo expuesto se deduce que el motivo de recurso de la Comisión está fundado.

Artículo 18 del Decreto ministerial

32 Esta disposición prevé:

"Excepción

"1) En determinados casos, la Agencia Nacional para la Protección del Medio Ambiente podrá establecer excepciones a lo dispuesto en el capítulo II y en el apartado 1 del artículo 12 de la presente Orden.

"2) La Agencia Nacional para la Protección del Medio Ambiente también podrá, en casos especiales, establecer excepciones a lo dispuesto en el capítulo III de la presente Orden."

33 La citada disposición figuraba como objeto del incumplimiento en el escrito de réplica, pero la Comisión había cuestionado "el artículo 18", sin más precisiones, en el capítulo de su escrito de demanda relativo a la Ley danesa. El artículo 18 de esta Ley establece:

"El Ministro podrá adoptar disposiciones relativas al análisis y a la notificación de determinadas categorías de sustancias químicas no sometidas a la notificación prevista en el apartado 1 del artículo 12, así como disposiciones que especifiquen la información que deba proporcionarse junto con esta notificación."

34 El Gobierno danés se opone a semejante modificación del objeto de recurso indicando además que, incluso en el dictamen motivado, la Comisión no mencionaba exactamente la disposición atacada y, en forma abstracta, se refería al artículo 18 de la normativa danesa.

35 Es preciso señalar que tanto en la argumentación como en las pretensiones de la demanda, que se remite a esta argumentación, la Comisión sólo se refería al artículo 18 de la ley danesa por cuanto esta disposición atribuye una facultad discrecional al Ministro para conceder exenciones no previstas en la Directiva.

36 Sin embargo, en su escrito de réplica, tras las explicaciones dadas por el Gobierno danés en su escrito de contestación, la Comisión declaró que había "convertido" su motivo para dirigirlo contra el artículo 18 de la Orden ministerial.

37 Es jurisprudencia reiterada que una de las partes no puede modificar el objeto propio del litigio en el curso del procedimiento. De ello se desprende que la procedencia del recurso debe examinarse únicamente a la vista de las pretensiones contenidas en el escrito de demanda.

38 De lo anterior se deduce que la "conversión" del motivo de recurso de la Comisión no es admisible y, en consecuencia, este motivo debe desestimarse.

Artículo 6 de la Orden ministerial

39 El artículo 6 de la Orden ministerial nº 409/80 establece:

"Las nuevas sustancias químicas enumeradas a continuación no estarán sometidas a la notificación a que se refiere el artículo 5 de la presente Orden:

"1) sustancias comercializadas o importadas en cantidades inferiores a 1 tonelada anual, por fabricante o importador ((...))"

40 La Comisión alega que, al conceder una exención de notificación tanto al fabricante como al importador, esta disposición es contraria al cuarto guión del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva, que sólo concede esta exención al fabricante. Esta ampliación en favor de los importadores podría dar lugar a abusos y comprometer las posibilidades de control ofrecidas por el procedimiento de notificación normal.

41 El Gobierno danés sostiene que la ampliación a los importadores está en la línea de las preocupaciones del Consejo en lo referente a la equiparación, en el plano jurídico, entre el importador y el productor, como resulta de una declaración del Consejo efectuada cuando se adoptó la Directiva. Además, no considera que el artículo 6 de la Orden ministerial pueda proporcionar oportunidad alguna de abuso.

42 Es preciso recordar que uno de los elementos fundamentales de la Directiva es la obligación de notificación de estas sustancias impuesta a todo fabricante o importador dentro de la Comunidad, con objeto de controlar, de acuerdo con el tercer considerando de la Directiva, los efectos de las mismas en el hombre y en el medio ambiente. A tal fin, los artículos 6 y 7 de la Directiva han especificado las modalidades del procedimiento de notificación. Según estas disposiciones, por regla general, el fabricante o el importador deberán notificar a las autoridades competentes cualquier sustancia nueva, en el sentido de la Directiva, antes de su comercialización.

43 Se han establecido excepciones a esta regla en el apartado 1 del artículo 8 de la Directiva. Su justificación reside en el hecho de que, debido a sus cantidades limitadas o al objetivo científico o de investigación por el que estas sustancias se comercializan, su control es posible y los riesgos son limitados. Por esta razón, el cuarto guión de este apartado dispensa de la obligación de notificación a las "sustancias comercializadas en cantidades inferiores a 1 tonelada anual por fabricante ((...))". Según la letra e del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, la importación está considerada como una comercialización en el sentido de la Directiva.

44 A la vista de las disposiciones mencionadas de la Directiva, el artículo 6 de la Orden ministerial constituye una ampliación de la excepción establecida por la Directiva, no deseada por el legislador comunitario. En efecto, el artículo 6 permite la interpretación según la cual el mismo fabricante pueda comercializar, mediante varios importadores, cantidades inferiores a 1 tonelada de sustancias varias veces al año. De esta manera, el objetivo de la Directiva de limitar a pequeñas cantidades y para fines precisos la comercialización sin notificación de sustancias nuevas no se respeta y, al mismo tiempo, se priva de eficacia al control de dichas sustancias.

45 De lo expuesto se deduce que el presente motivo de la Comisión está fundado.

46 Del conjunto de las consideraciones precedentes resulta que, al no adoptar todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir lo dispuesto en la Directiva 79/831 del Consejo, de 18 de septiembre de 1979, por la que se modifica por sexta vez la Directiva 67/548 relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas, el Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.

Decisión sobre las costas

Costas

47 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por el Gobierno danés, procede condenarlo en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Declarar que el Reino de Dinamarca, al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir lo dispuesto en la Directiva 79/831 del Consejo, de 18 de septiembre de 1979, por la que se modifica por sexta vez la Directiva 67/548 relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, envasado y etiquetado de sustancias peligrosas, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.

2) Condenar en costas al Reino de Dinamarca.