CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. YVES BOT

presentadas el 10 de septiembre de 2013 ( 1 )

Asunto C‑43/12

Comisión Europea

contra

Parlamento Europeo,

Consejo de la Unión Europea

«Directiva 2011/82/UE — Intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial — Elección de la base jurídica — Artículo 87 TFUE, apartado 2, letra a) — Artículo 91 TFUE, apartado 1, letra c)»

1. Mediante el presente recurso, la Comisión Europea impugna la base jurídica sobre la cual se adoptó la Directiva 2011/82/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, por la que se facilita el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial ( 2 ) (en lo sucesivo, «Directiva»).

2. Esta Directiva establece un sistema de intercambio de información que permite a la autoridad competente del Estado miembro en el que se ha cometido una infracción de las normas de tráfico obtener, del Estado miembro de matriculación, los datos que le permitirán identificar a la persona responsable de la infracción detectada.

3. Inicialmente, la Comisión basó su propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo para facilitar la aplicación transfronteriza de la normativa sobre seguridad vial ( 3 ) en el artículo 71 CE, apartado 1, letra c), el cual se corresponde ahora con el artículo 91 TFUE, apartado 1, letra c).

4. Esta última disposición está recogida en el título VI de la tercera parte del Tratado FUE, relativo a los transportes. Dicha disposición está redactada como sigue: «Para la aplicación del artículo 90, y teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de los transportes, el Parlamento Europeo y el Consejo [de la Unión Europea], con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social [Europeo] y al Comité de las Regiones [de la Unión Europea], establecerán: […] c) medidas que permitan mejorar la seguridad en los transportes; […]»

5. Tras largas y difíciles negociaciones que condujeron a reducir el contenido de la Directiva, el Consejo consideró que la Directiva no debía adoptarse en el marco de la política común de transportes, sino al amparo del artículo 87 TFUE, apartado 2, el cual se incluye en el capítulo 5 («Cooperación policial») del título V («Espacio de libertad, seguridad y justicia») de la tercera parte del Tratado FUE. De acuerdo con el Parlamento, finalmente se eligió esta base jurídica.

6. El artículo 87 TFUE, apartado 1, dispone que la «Unión desarrollará una cooperación policial en la que participen todas las autoridades competentes de los Estados miembros, incluidos los servicios de policía, los servicios de aduanas y otros servicios con funciones coercitivas especializados en la prevención y en la detección e investigación de infracciones penales».

7. A tenor del artículo 87 TFUE, apartado 2: «A los efectos del apartado 1, el Parlamento Europeo y el Consejo podrán adoptar, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas relativas a: a) la recogida, almacenamiento, tratamiento, análisis e intercambio de información pertinente; […]»

8. En apoyo de su postura de que la Directiva debería haberse basado en el artículo 91 TFUE, apartado 1, letra c), la Comisión destaca el hecho de que la Directiva tiene como objetivo principal la mejora de la seguridad vial y que este objetivo está comprendido en la política común de transportes. El mecanismo de intercambio de información establecido por la Directiva sólo es un medio para alcanzar tal objetivo.

9. La Comisión aduce asimismo que el artículo 87 TFUE, apartado 2, tiene un ámbito de aplicación limitado a la materia penal, de manera que esta disposición sólo puede servir de base jurídica para la creación de un sistema de intercambio de información relativa a infracciones penales. Para definir qué comprende el concepto de materia penal en el Derecho de la Unión, debe mantenerse una referencia a las tipificaciones recogidas en el Derecho nacional. Por tanto, únicamente las infracciones incluidas formalmente en el Derecho penal de los Estados miembros pueden ser objeto de un intercambio de información con arreglo al artículo 87 TFUE, apartado 2.

10. Habida cuenta de la concepción así acogida por la Comisión del ámbito de aplicación de dicha disposición, el mecanismo de intercambio de información establecido por la Directiva no está comprendido, según esta institución, en la cooperación policial en el sentido del artículo 87 TFUE. En efecto, las infracciones de tráfico contempladas por la Directiva no se califican exclusivamente como «infracciones penales» en los Derechos de los Estados miembros. Un análisis de los ordenamientos jurídicos de dichos Estados pone de manifiesto que esas infracciones se contienen unas veces en el Derecho administrativo y otras en el Derecho penal de los mencionados Estados. En consecuencia, la aseveración de que las infracciones de tráfico pueden considerarse en determinados Estados miembros constitutivas de infracciones administrativas impide a la Unión Europea instaurar, en virtud del artículo 87 TFUE, apartado 2, un sistema de intercambio de información relativo a las infracciones de tráfico.

11. El Parlamento y el Consejo rebaten el enfoque defendido por la Comisión, al igual que todos los Estados miembros que han intervenido en el marco del presente recurso. ( 4 )

12. Por los motivos que desarrollaré a continuación, considero igualmente que la Comisión propugna una concepción demasiado restrictiva del ámbito de aplicación del artículo 87 TFUE, apartado 2, y que esta disposición constituye efectivamente la base jurídica correcta del sistema de intercambio de información establecido por la Directiva.

I. Análisis

13. El presente recurso pretende que se dilucide si un sistema de intercambio de información que permita identificar a las personas que han cometido una infracción de tráfico en un Estado miembro distinto de su Estado de matriculación se incluye o no en la cooperación policial regulada en el artículo 87 TFUE, a pesar de que tal sistema pretenda mejorar la seguridad vial y que las infracciones en cuestión no se tipifiquen como «infracciones penales» en todos los Estados miembros.

14. Puntualizo de entrada, aunque pueda considerarse que se sobreentiende, que la determinación de la base jurídica apropiada para la adopción de la Directiva no debe de ninguna manera verse influida por las particularidades institucionales que diferencian todavía, tras el Tratado de Lisboa, el título V de la tercera parte del Tratado FUE, relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia de las otras políticas sectoriales. En particular, pienso en el Protocolo (no 21) sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anejo a los Tratados UE y FUE, así como en el Protocolo (no 22) sobre la posición de Dinamarca, anejo a los mismos Tratados.

15. Según jurisprudencia reiterada, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido de dicho acto. Si el examen de una medida muestra que ésta persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de dichos objetivos o componentes puede calificarse de principal, mientras que el otro sólo es accesorio, dicha medida debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. ( 5 )

16. Como señala su artículo 1, la Directiva «tiene por objeto garantizar un elevado nivel de protección para todos los usuarios de la vía pública en la Unión, al facilitar el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial y la consiguiente aplicación de sanciones, cuando dichas infracciones se cometan con un vehículo matriculado en un Estado miembro distinto de aquel en que se cometió la infracción».

17. Al pretender así garantizar un elevado nivel de protección a todos los usuarios de la vía pública en la Unión, es indiscutible que el legislador de la Unión persigue el objetivo de mejorar la seguridad de la que deben beneficiarse dichos usuarios cuando circulan por las carreteras de los Estados miembros, reduciendo el número de muertos, heridos y daños materiales. Este objetivo se señala, en particular, en los considerandos 1, 6, 15 y 26 de la Directiva.

18. Es cierto que, como precisa el primer considerando de la Directiva, la «mejora de la seguridad vial constituye uno de los objetivos centrales de la política de transportes de la Unión». Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia puede deducirse que el legislador de la Unión, amparándose en el artículo 91 TFUE, apartado 1, letra c), está habilitado para adoptar disposiciones comunes dirigidas a mejorar la seguridad vial. ( 6 )

19. No obstante, la aseveración de que la Directiva pretende mejorar la seguridad vial no me parece suficiente para incluir a ésta en el ámbito de la política de transportes y excluirla del ámbito de la cooperación policial regulada en el artículo 87 TFUE.

20. En efecto, el objetivo dirigido a garantizar un elevado nivel de protección a todos los usuarios de la vía pública en la Unión me parece que también puede integrarse en aquél perseguido en el marco del título V de la tercera parte del Tratado FUE, relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia, esto es, a tenor del artículo 67 TFUE, apartado 3, alcanzar un nivel elevado de seguridad.

21. Asimismo, el establecimiento de una cooperación policial en el marco del artículo 87 TFUE, al permitir reprimir más eficazmente una categoría de infracciones, puede ciertamente orientarse hacia un objetivo de interés general también perseguido en el marco de una política sectorial como la política de transportes.

22. Cabe señalar a este respecto que, en el ámbito conexo de la cooperación judicial en materia penal, el artículo 83 TFUE, apartado 2, faculta a la Unión para establecer normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones, cuando la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros en materia penal resulte imprescindible para garantizar la ejecución eficaz de una política de la Unión en un ámbito que haya sido objeto de medidas de armonización. ( 7 ) La existencia de una base jurídica que permite la armonización del Derecho penal de los Estados miembros cuando ello resulta necesario para alcanzar los objetivos perseguidos en el marco de las políticas sectoriales demuestra que la frontera no es hermética entre, por un lado, las bases jurídicas de las políticas sectoriales y, por otro lado, aquéllas que permiten establecer una cooperación policial o judicial en el marco del título V de la tercera parte del Tratado FUE. Así, una normativa de la Unión que tiene por objeto establecer normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en materia de circulación vial tiene efectivamente como objetivo la mejora de la seguridad vial, pero se incluye, sin embargo, en el artículo 83 TFUE, apartado 2.

23. Del mismo modo, tendré después la ocasión de evocar un acto de Derecho derivado comprendido en la cooperación judicial en materia penal, a saber, la Decisión marco 2005/214/JAI del Consejo, de 24 de febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias, ( 8 ) que, al permitir el reconocimiento de las sanciones pecuniarias impuestas en caso de infracciones de tráfico, contribuye indiscutiblemente al objetivo de mejora de la seguridad vial.

24. Por tanto, de dichos elementos se debe deducir que la cooperación judicial en materia penal, tal como la concibe el Tratado de Lisboa, puede perseguir objetivos de interés general referidos a las políticas sectoriales. No veo por qué debería ser distinto en lo que atañe a la cooperación policial.

25. De estas primeras consideraciones se desprende que la aseveración de que la Directiva tiene por objeto la mejora de la seguridad vial no es, en sí misma, determinante para decidir cuál de los artículos, el 87 TFUE, apartado 2, o el 91 TFUE, apartado 1, letra c), constituye la base jurídica correcta de la Directiva.

26. En consecuencia, procede examinar con más intensidad las finalidades perseguidas por la Directiva sin limitarse al objetivo mencionado de mejora de la seguridad vial.

27. Al decidir adoptar la Directiva, el legislador de la Unión partió de una declaración simple, esto es, que el desarrollo de la libre circulación de personas en el seno de la Unión es, con frecuencia, sinónimo de impunidad en materia de infracciones de tráfico.

28. Como señala la exposición de motivos de la Propuesta de Directiva, antes citada, la necesidad de establecer un sistema de intercambio de información nace del hecho de que las infracciones de tráfico resultan a menudo impunes cuando se cometen con un vehículo matriculado en un Estado miembro distinto del de la infracción. En particular, el problema se plantea para las infracciones registradas automáticamente con la ayuda de cámaras, sin contacto directo entre el conductor y la autoridad policial. ( 9 )

29. En el segundo considerando de la Directiva, el legislador de la Unión expresa que «las sanciones pecuniarias impuestas por determinadas infracciones de tráfico no suelen aplicarse si dichas infracciones se cometen con un vehículo matriculado en un Estado miembro distinto del Estado miembro en el que se cometió la infracción». Partiendo de esta premisa, la «Directiva tiene por objetivo garantizar que incluso en tales casos se garantice la eficacia de la investigación de las infracciones de tráfico en materia de seguridad vial».

30. Según el sexto considerando de la Directiva, «[p]ara mejorar la seguridad vial en toda la Unión y garantizar el mismo trato a los conductores infractores, tanto residentes como no residentes, debe facilitarse la aplicación de la normativa con independencia del Estado miembro de matriculación del vehículo. Para ello, debe instaurarse un sistema de intercambio transfronterizo de información para determinados tipos de infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, con independencia de su carácter administrativo o penal con arreglo al Derecho del Estado miembro de que se trate, que dé acceso al Estado miembro de la infracción a los datos de matriculación de vehículos del Estado miembro de matriculación».

31. Además, de acuerdo con el séptimo considerando de la Directiva, «[u]n intercambio transfronterizo más eficiente de datos de matriculación de vehículos que facilite la identificación de los sospechosos de haber cometido una infracción de tráfico en materia de seguridad vial puede contribuir a potenciar [el] efecto disuasorio y a inducir un comportamiento más prudente de la parte del conductor de un vehículo registrado en un Estado miembro que no sea el Estado de la infracción, [reduciendo] así la mortalidad por accidentes de tráfico».

32. Estos considerandos expresan el propósito principal de la Directiva, a saber, permitir una represión más eficaz de las infracciones de tráfico mediante la instauración de un mecanismo de cooperación policial. Dicho mecanismo consiste en un intercambio de información que permita identificar a las personas responsables de dichas infracciones de tráfico, lo cual constituye un requisito previo indispensable para instruir diligencias y para sancionar las citadas infracciones por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros.

33. De esta represión más eficaz de las infracciones de tráfico, la cual, debido a su efecto disuasorio, incitará a los conductores no residentes a respetar las normas de tráfico de los Estados miembros que atraviesen, se derivará una mejora de la seguridad vial. Tal es, al menos, el deseo expresado por el legislador de la Unión. Por tanto, la mejora de la seguridad vial constituye la finalidad última, el efecto deseado, y la represión más eficaz de las infracciones de tráfico el objetivo más inmediato y directo, estando ciertamente los dos objetivos estrechamente vinculados.

34. En consecuencia, la finalidad para determinar cuál es la base jurídica correcta de la Directiva es aquella orientada a permitir una represión más eficaz de las infracciones de tráfico mediante el establecimiento de un mecanismo de cooperación entre las autoridades nacionales competentes en materia represiva. Un acto que persigue tal finalidad con carácter principal me parece que debe incluirse en la cooperación policial en el sentido del artículo 87 TFUE.

35. Tal acto se inscribe plenamente en la actividad de la Unión que tiene por objeto la construcción de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia. Si bien el término «libertad» incluido en esta expresión se refiere indiscutiblemente a la libre circulación de personas en la Unión, su significado, sin embargo, va más allá. ( 10 ) Como señala el Plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Ámsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia, ( 11 ) adoptado por el Consejo de «Justicia y Asuntos de Interior», de 3 de diciembre de 1998, también abarca la «libertad [de] vivir en un entorno respetuoso de la ley, con la certeza de que las autoridades públicas recurren a sus poderes colectivos e individuales (a escala nacional, a nivel de la Unión y por encima de ésta) para hacer frente y frenar a aquéllos que pretenden negar esta libertad o abusar de ella». ( 12 ) Por otro lado, con arreglo a este mismo documento, el espacio de «justicia» pretende «dar a los ciudadanos una idea común de la justicia en toda la Unión». ( 13 ) Pues bien, como expone especialmente el sexto considerando de la Directiva, es precisamente el sentimiento de injusticia que puede generar la impunidad de la que gozan los conductores de vehículos matriculados en un Estado miembro distinto del Estado miembro de la infracción lo que la Directiva pretende remediar.

36. Veamos ahora si el contenido de la Directiva confirma la elección del artículo 87 TFUE, apartado 2, como base jurídica correcta de aquélla.

37. A tenor del artículo 2 de la Directiva, ésta se aplicará a ocho infracciones de tráfico en materia de seguridad vial, a saber, el exceso de velocidad, la no utilización del cinturón de seguridad, la no detención ante un semáforo en rojo, la conducción en estado de embriaguez, la conducción bajo los efectos de drogas, la no utilización del casco de protección, la circulación por un carril prohibido y la utilización ilegal de un teléfono móvil o de cualquier otro dispositivo de comunicación durante la conducción.

38. Dado que los elementos constitutivos de dichas infracciones no están armonizados a nivel de la Unión, ( 14 ) éstos son determinados por los Estados miembros, ( 15 ) al igual que las sanciones aplicables a tales infracciones.

39. Por tanto, el sistema de intercambio de información establecido por la Directiva no complementa las medidas que han sido adoptadas por la Unión para armonizar los elementos constitutivos de determinadas infracciones y sus sanciones, sino que únicamente permite una mejor aplicación de las normas de tráfico definidas de manera autónoma por cada uno de los Estados miembros.

40. Como señala el análisis del contenido de la Directiva, el único propósito de ésta es establecer un sistema que permita a las autoridades competentes de los Estados miembros en materia represiva intercambiar información relativa a las infracciones de tráfico. En consecuencia, se trata de poner a disposición de las autoridades nacionales encargadas de exigir el respeto de las normativas nacionales de tráfico una herramienta destinada a identificar a los infractores extranjeros. Esta herramienta permite a los Estados miembros mejorar los medios de los que disponen en la fase de investigación relativa a una infracción de tráfico, al permitirles obtener información necesaria para la identificación del autor de dicha infracción y, por tanto, para la represión de la misma.

41. La esencia del sistema establecido para ayudar a los Estados miembros a reprimir mejor las infracciones de tráfico se encuentra en los artículos 4 y 5 de la Directiva.

42. El artículo 4 de la Directiva se refiere al procedimiento para el intercambio de datos entre Estados miembros. En su apartado 1 establece que, a los fines de la investigación de las infracciones de tráfico en materia de seguridad vial contempladas en el artículo 2 de la Directiva, los Estados miembros han de permitir a los puntos de contacto nacionales de otros Estados miembros acceder a sus datos nacionales relativos a la matriculación de vehículos y efectuar búsquedas automatizadas referidas a los datos relativos a los vehículos y los datos relativos a los propietarios o titulares de los vehículos. El artículo 4, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva precisa que dichas búsquedas «será[n] efectuada[s] por el punto de contacto nacional del Estado miembro de la infracción a partir de un número de matrícula completo».

43. El artículo 4, apartado 2, último párrafo, de la Directiva dispone que el «Estado miembro de la infracción empleará, al amparo de la […] Directiva, los datos obtenidos para establecer quién es la persona responsable de las infracciones de tráfico en materia de seguridad vial contempladas en los artículos 2 y 3».

44. Además, el artículo 4, apartado 4, de la Directiva prevé que, para realizar el intercambio de información, los Estados miembros se sirvan, en particular, de la aplicación informática concebida específicamente a los fines del artículo 12 de la Decisión 2008/615/JAI del Consejo, de 23 de junio de 2008, sobre la profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo y la delincuencia transfronteriza. ( 16 ) Se trata de un elemento que demuestra que la Directiva constituye la prolongación, en materia de infracciones de tráfico, de otros instrumentos de cooperación policial, como las Decisiones Prüm que están destinadas, en particular, a luchar contra el terrorismo y la delincuencia transfronteriza. ( 17 ) Esta idea se desprende también de los considerandos 2, 9 y 10 de la Directiva.

45. Una vez que el sospechoso de haber cometido la infracción de tráfico en cuestión ha sido identificado, corresponde al Estado miembro de la infracción decidir si incoa o no procedimientos. En tal caso, el artículo 5 de la Directiva define las modalidades con arreglo a las cuales la infracción deberá ser notificada a esa persona. De conformidad con el artículo 5, apartado 2, de la Directiva, la carta de información incluirá «toda información pertinente, en particular la naturaleza de la infracción […], el lugar, la fecha y la hora en que se cometió, el título de las normas de la legislación nacional que se hayan infringido, así como la sanción y, si procede, los datos relativos al dispositivo empleado para detectar la infracción». Por otro lado, el artículo 5, apartado 3, de la Directiva establece que el Estado miembro de la infracción, «con vistas a garantizar el respeto de los derechos fundamentales, enviará la carta de información en la lengua del documento de matriculación, si se tiene acceso al mismo, o en una de las lenguas oficiales del Estado de matriculación».

46. Por tanto, los artículos 4 y 5 de la Directiva instauran un mecanismo típico de cooperación policial, a saber, un sistema de intercambio de información entre autoridades competentes en materia represiva destinado a llevar a buen término las investigaciones policiales relativas a las infracciones de tráfico y a permitir la represión de dichas infracciones identificando a las personas responsables.

47. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia contiene indicaciones que permiten entender qué se incluye en la cooperación policial. Así, en su sentencia de 10 de febrero de 2009, Irlanda/Parlamento y Consejo, ( 18 ) el Tribunal de Justicia señaló, acerca de la Directiva 2006/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre la conservación de datos generados o tratados en relación con la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas de acceso público o de redes públicas de comunicaciones y por la que se modifica la Directiva 2002/58/CE, ( 19 ) que dicha Directiva «regula operaciones que son independientes de la aplicación de toda posible acción de cooperación policial y judicial en materia penal». A este respecto, el Tribunal de Justicia destaca que «[n]o armoniza ni la cuestión del acceso a los datos por parte de las autoridades nacionales competentes en materia represiva ni la relativa a la utilización y al intercambio de estos datos entre dichas autoridades» y puntualiza que estas cuestiones «están comprendidas, en principio, en el ámbito de aplicación del título VI del Tratado UE». ( 20 )

48. Asimismo, en su sentencia de 26 de octubre de 2010, Reino Unido/Consejo, ( 21 ) el Tribunal de Justicia subrayó que la Decisión 2008/633/JAI del Consejo, de 23 de junio de 2008, sobre el acceso para consultar el Sistema de Información de Visados (VIS) por las autoridades designadas de los Estados miembros y por Europol, con fines de prevención, detección e investigación de delitos de terrorismo y otros delitos graves, ( 22 )«persigue objetivos que, como tales, están incluidos en la cooperación policial». ( 23 ) En lo que atañe al contenido de la Decisión 2008/633, el Tribunal de Justicia señaló que «éste se refiere, a la vez, a las modalidades de designación por los Estados miembros de las autoridades competentes en materia de seguridad interior autorizadas a consultar el VIS y a las condiciones de acceso, comunicación y conservación de los datos utilizados para los fines mencionados anteriormente». ( 24 ) El Tribunal de Justicia dedujo que «puede considerarse, en principio, que las disposiciones de dicha Decisión organizan una forma de cooperación policial». ( 25 ) El Tribunal de Justicia se apoyó en estos elementos relativos a la finalidad y el contenido de la Decisión 2008/633 para considerar que, bajo el ángulo de la elección de la base jurídica, dicha Decisión pertenece en efecto al ámbito de la cooperación policial, a pesar de constituir también una medida que desarrolla las disposiciones del acervo de Schengen referidas a la política común en materia de visados. ( 26 )

49. En mi opinión, las indicaciones contenidas de este modo en las sentencias antes citadas Irlanda/Parlamento y Consejo y Reino Unido/Consejo permiten considerar que la Directiva pertenece al ámbito de la cooperación policial y que fue adoptada acertadamente al amparo del artículo 87 TFUE, apartado 2.

50. Por otro lado, conviene destacar que, en la medida en que se trata de una cooperación policial contemplada en el artículo 87 TFUE, el artículo 7 de la Directiva, que se refiere a la protección de datos, establece la aplicación de la Decisión marco 2008/977/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la protección de datos personales tratados en el marco de la cooperación policial y judicial en materia penal, ( 27 ) a los datos tratados en el marco del sistema de intercambio de información previsto en la Directiva.

51. Por último, la interpretación del artículo 11 de la Directiva confirma que el establecimiento de un sistema de intercambio de información relativo a las infracciones de tráfico definidas por los Estados miembros constituye el componente principal de la Directiva. Dicho artículo expone las medidas que, en un futuro, podrían ser adoptadas por la Unión, como normas comunes relativas al equipamiento automático de control y a los procedimientos, o incluso la armonización de las normas de tráfico. Sin embargo, éste no es el estado actual del Derecho de la Unión, lo que impide concebir el sistema de intercambio de información instaurado por la Directiva como una medida que completa las medidas de armonización de las normas de tráfico adoptadas por la Unión en el marco de la política común de transportes. Dicho de otra manera, este sistema no constituye una medida accesoria de otras medidas adoptadas por el legislador de la Unión en el marco de la política común de transportes. De este modo, el mencionado sistema no tiene por objeto garantizar la plena efectividad de las normas emanadas de la Unión en este ámbito. Por otro lado, ya he indicado que la Directiva no realiza una armonización de los elementos constitutivos de las infracciones de tráfico ni de las sanciones aplicables a las mismas, los cuales siguen siendo competencia de los Estados miembros. Por estos motivos, un razonamiento inspirado en el desarrollado por el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, ( 28 ) y de 23 de octubre de 2007, Comisión/Consejo, ( 29 ) no me parece que pueda justificar que se recurra al artículo 91 TFUE, apartado 1, letra c), como base jurídica de la Directiva. Además, subrayo que estas sentencias se dictaron en el contexto jurídico que imperaba antes del Tratado de Lisboa, marcado por la prioridad que el artículo 47 UE concedía a las bases jurídicas referidas a las políticas sectoriales.

52. Por tanto, entiendo que el sistema de intercambio de información relativa a las infracciones de tráfico establecido por la Directiva, como instrumento de cooperación policial independiente de cualquier medida de armonización de las infracciones y sanciones adoptada por parte de la Unión en el marco de la política común de transportes, se incluye en el artículo 87 TFUE, apartado 2.

53. A este análisis, la Comisión objeta que el artículo 87 TFUE se refiere únicamente a la cooperación policial relativa a las infracciones penales calificadas como tales en los Derechos de los Estados miembros. Así, en la medida en que las infracciones de tráfico están comprendidas unas veces en el Derecho administrativo y otras veces en el Derecho penal de los Estados miembros, ( 30 ) el artículo 87 TFUE no puede constituir la base jurídica correcta de un sistema de intercambio de información referida a dichas infracciones.

54. No comparto la opinión de la Comisión por varios motivos.

55. En primer lugar, la concepción restrictiva que tiene la Comisión del ámbito de aplicación del artículo 87 TFUE no encuentra apoyo suficiente en el propio título del capítulo 5 del título V de la tercera parte del Tratado FUE, que se limita a la cooperación policial, sin indicación expresa de que esta cooperación sólo concierna al ámbito penal.

56. En cuanto a la redacción del artículo 87 TFUE, apartado 1, ésta es particularmente amplia en la medida en que indica que la «Unión desarrollará una cooperación policial en la que participen todas las autoridades competentes de los Estados miembros». ( 31 ) La mención de que dichas autoridades comprenden «los servicios de policía, los servicios de aduanas y [los] otros servicios con funciones coercitivas especializados en la prevención y en la detección e investigación de infracciones penales» expresa la idea de que dichos servicios sólo se indican como ejemplo, sin que la lista sea exhaustiva. Por otro lado, como atestiguan otras versiones lingüísticas de la disposición de que se trata, la referencia a las infracciones penales parece ligada únicamente a los «otros servicios con funciones coercitivas», sin incumbir a los servicios de policía y los servicios de aduanas, y aún menos a «todas las autoridades competentes de los Estados miembros». ( 32 )

57. De una lectura del artículo 87 TFUE, apartado 1, no queda de ninguna manera excluido que una cooperación policial al amparo de esta disposición pueda desarrollarse entre autoridades cuyo papel no es aplicar el Derecho penal en el seno de los Estados miembros, cuando desempeñan funciones comprendidas en el ámbito policial en sentido amplio, ya sea policía administrativa o judicial. ( 33 ) En otras palabras, la cooperación policial recogida en el artículo 87 TFUE, apartado 1, debe interpretarse de manera funcional, es decir, que se refiere a la cooperación policial entre las autoridades de los Estados miembros encargadas de la prevención, de la detección y de la represión de las infracciones.

58. En consecuencia, es erróneo afirmar, como hace la Comisión, que la interpretación formal que dicha institución realiza del ámbito de aplicación del artículo 87 TFUE, según la cual éste sólo atañe a las infracciones penales tipificadas como tales en los distintos Derechos de los Estados miembros, encuentra apoyo suficiente en la redacción del citado artículo.

59. El análisis de otros actos de la Unión que tienen por objeto el intercambio de información en materia de cooperación policial aboga igualmente a favor de un enfoque funcional en virtud del cual dicha cooperación se refiere con mayor amplitud al mantenimiento del orden público y a la lucha contra las infracciones, sin una limitación expresa a las infracciones penales tipificadas como tales en los Derechos de los Estados miembros.

60. Además del artículo 12, apartado 1, párrafo primero, de la Decisión 2008/615, al que me he referido anteriormente, ( 34 ) que establece que la consulta automatizada de datos procedentes de los registros de matriculación de vehículos se efectúa «para los fines de la prevención y persecución de delitos y de la persecución de infracciones de otro tipo que sean competencia de los tribunales o de las fiscalías del Estado miembro que realice la consulta, y para el mantenimiento del orden público», puedo citar igualmente la Decisión 2009/917/JAI del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, sobre la utilización de la tecnología de la información a efectos aduaneros, ( 35 ) que dispone, en su artículo 1, apartado 2, que el «objetivo del Sistema de Información Aduanero será contribuir a prevenir, investigar y perseguir las infracciones graves de las leyes nacionales, acelerando la disponibilidad de los datos y aumentando así la eficacia de los procedimientos de cooperación y control de las administraciones aduaneras de los Estados miembros».

61. En segundo lugar, la interpretación formal realizada por la Comisión presenta un determinado número de inconvenientes. Antes que nada, va contra la exigencia de uniformidad en la aplicación del Derecho de la Unión, al conllevar una heterogeneidad en el espacio y en el tiempo en la aplicación de mecanismos de cooperación policial como el previsto por la Directiva. En efecto, la aplicación de tal mecanismo estaría entonces en función de la calificación dada a nivel nacional a cada una de las infraccionas recogidas en el artículo 2 de la Directiva. Por otro lado, las calificaciones dadas por los Estados miembros pueden variar en el tiempo, lo que supone que el ámbito de aplicación de la Directiva sea incierto. Además, en el seno de un Estado miembro, la calificación de una infracción de tráfico puede evolucionar a lo largo del procedimiento, pudiendo una infracción administrativa transformarse en infracción penal, por ejemplo si el infractor no paga la multa impuesta.

62. Circunscribir el ámbito de aplicación del artículo 87 TFUE a las infracciones penales tipificadas como tales en los Derechos de los Estados miembros lleva también a reducir seriamente el efecto útil de este artículo. Si se sigue la tesis de la Comisión, no sólo dicho artículo no podría utilizarse cuando la cooperación policial contribuya a un interés general comprendido en una política sectorial, sino que además su aplicación se limitaría a las infracciones incluidas formalmente en el Derecho penal de todos los Estados miembros.

63. A este respecto, señalo que dar un enfoque funcional al ámbito de aplicación del artículo 87 TFUE permite garantizar el efecto útil de este último sin comprometer, en contra de lo que afirma la Comisión, el del artículo 91 TFUE, apartado 1, letra c). Esta última disposición podrá fundar numerosos actos que contribuyan a mejorar la seguridad vial, como actos relativos a las características de las carreteras y a su mantenimiento, a la inspección técnica de los vehículos, al tiempo de trabajo y a la formación de los conductores, o incluso a la aproximación de las normativas de tráfico.

64. En tercer lugar, aun cuando deba considerarse que la cooperación policial comprendida en el artículo 87 TFUE se refiere únicamente a la materia penal, este último concepto debe, en cualquier caso, definirse de manera funcional, y no de manera formal con remisión a las calificaciones nacionales como alega la Comisión. Tal enfoque funcional se impone tanto para las exigencias de uniformidad en la aplicación del Derecho de la Unión que he mencionado anteriormente como para garantizar la eficacia de la cooperación policial establecida. Desde esta perspectiva, una cooperación policial que se refiere a las infracciones que dan lugar a sanciones que tienen a la vez un carácter punitivo y disuasorio puede ampararse en el artículo 87 TFUE. Por tanto, hay que aferrarse a la «finalidad represiva» ( 36 ) de las sanciones aplicables en caso de infracciones de tráfico, más que a la pertenencia de tales infracciones y sanciones al Derecho penal de los Estados miembros.

65. A este respecto, estimo que el enfoque funcional dado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos para definir lo que se comprende en la materia penal en el marco del artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, puede servir como fuente de inspiración para definir el ámbito de aplicación del artículo 87 TFUE. Me refiero más concretamente a la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Öztürk c. Alemania de 21 de febrero de 1984, ( 37 ) que se refiere a las infracciones de tráfico. Con dicho enfoque funcional, no cabe duda de que las infracciones de tráfico que se enumeran en el artículo 2 de la Directiva tienen carácter penal en la medida en que dan lugar, en los Estados miembros, a sanciones que tienen a la vez un carácter punitivo y disuasorio. En consecuencia, poco importa que esas sanciones pertenezcan al Derecho administrativo sancionador o al Derecho penal de los Estados miembros.

66. En cuarto lugar, la interpretación formal realizada por la Comisión presenta el notable inconveniente de excluir todo un aspecto de la delincuencia del ámbito de cooperación en materia policial, en el presente caso la delincuencia vial. En efecto, esta forma de delincuencia se caracteriza a menudo por infracciones relativamente «menores» ( 38 ) que no se incluyen necesariamente en el Derecho penal de los Estados miembros, pero que pueden dar lugar, por razones de eficacia, a la imposición de una sanción por parte de una autoridad administrativa y no por parte de un órgano jurisdiccional competente en materia penal. Ahora bien, nada indica que los autores del Tratado FUE hubieran pretendido limitar el ámbito de aplicación del artículo 87 TFUE, apartado 2, letra a), a las infracciones que, debido a su gravedad, se recogen en el Derecho penal de los Estados miembros, y no en su Derecho administrativo sancionador.

67. Observo por otra parte que, aunque estén comprendidas unas veces en el Derecho administrativo sancionador y otras en el Derecho penal de los Estados miembros, las infracciones de tráfico ya están integradas en actos de Derecho derivado adoptados en el marco de la cooperación judicial en materia penal. A este respecto, es interesante referirse a la Decisión marco 2005/214, que ya he citado anteriormente, ( 39 ) que complementa el sistema de intercambio de información instaurado por la Directiva.

68. El cuarto considerando de dicha Decisión marco precisa que «incluirá también las sanciones pecuniarias impuestas respecto de infracciones de las normas de tráfico». A tenor del artículo 5, apartado 1, de la mencionada Decisión marco, el ámbito de aplicación de la misma cubre, en particular, las infracciones relativas a una «conducta contraria a la legislación de tráfico». Ahora bien, la Decisión marco 2005/214 no supedita el reconocimiento mutuo de las sanciones pecuniarias impuestas en caso de infracciones de tráfico a la condición de que estas infracciones se recojan formalmente en el Derecho penal de los Estados miembros.

69. En el asunto Baláž, ( 40 ) que se halla pendiente ante este Tribunal, la Comisión sostiene no obstante un enfoque formal parecido al que defiende en apoyo del presente recurso. Este asunto trata de la interpretación del concepto de «órgano jurisdiccional que tenga competencia, en particular, en asuntos penales» contemplado en el artículo 1, letra a) inciso iii), de la Decisión marco 2005/214. Con arreglo a esta disposición, que atañe especialmente a las infracciones de tráfico, la decisión que debe ser objeto de reconocimiento mutuo se define como «una resolución firme por la que se exija el pago de una sanción pecuniaria a una persona física o jurídica cuando dicha resolución emane […] de una autoridad del Estado de emisión distinta de un órgano jurisdiccional respecto de hechos punibles con arreglo al Derecho nacional del Estado de emisión por constituir infracción a normas legales, siempre que la persona afectada haya tenido la oportunidad de que su caso sea juzgado por un órgano jurisdiccional que tenga competencia, en particular, en asuntos penales». ( 41 ) En sus observaciones, la Comisión alega que la condición establecida de esta manera en la citada disposición se cumple cuando la persona afectada tiene la oportunidad de someter el asunto ante un órgano jurisdiccional que conoce de las infracciones penales que los Estados miembros califican formalmente como tales. En las conclusiones que presentó el 18 de julio de 2013 en el asunto Baláž , antes citado, la Abogado General Sharpston estima que no puede adoptarse la interpretación propuesta por la Comisión, al considerar, en esencia, que tal interpretación sería contraria a la intención del legislador de la Unión de incluir en el mecanismo de reconocimiento mutuo las sanciones pecuniarias con independencia de si las infracciones a las cuales se aplican están catalogadas como «penales» en los Estados miembros de que se trate. ( 42 ) Este análisis sigue el enfoque funcional que defiendo en el marco del presente recurso.

70. En suma, la Decisión marco 2005/214, como la Directiva, atestiguan la voluntad del legislador de la Unión de observar, en materia de cooperación policial y judicial, un enfoque funcional de la materia penal a fin de que la eficacia de los mecanismos de cooperación no dependa de las diferencias que existen entre los ordenamientos y las tradiciones jurídicas de los Estados miembros. Advierto la misma idea en la Directiva 2011/99/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, sobre la orden europea de protección. ( 43 )

71. Varias indicaciones contenidas en el Programa de Estocolmo, adoptado por el Consejo Europeo en 2010, ( 44 ) son igualmente contrarias a la interpretación formal realizada por la Comisión. Efectivamente, observo que, en el punto 3.1.1., titulado «Derecho penal», el Consejo europeo señala que el «reconocimiento mutuo podría ampliarse a todos los tipos de sentencias y decisiones de carácter judicial, que pueden ser, según el ordenamiento jurídico, penales o administrativas». En el mismo punto consagrado al Derecho penal, el Consejo Europeo invita a la Comisión a que «elabore un estudio global sobre los obstáculos legales y administrativos existentes a la ejecución transfronteriza de las sanciones y decisiones administrativas aplicables a las infracciones de tráfico y presente, en caso necesario, ulteriores iniciativas legislativas o de otro tipo para mejorar la seguridad vial en la Unión». Estas indicaciones demuestran, a mi juicio, por una parte, que el objetivo de mejorar la seguridad vial en la Unión es parte integrante de la construcción de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia y, por otra parte, que los mecanismos de cooperación y de reconocimiento mutuo en materia penal pueden, con un enfoque funcional, aplicarse a las infracciones de tráfico que son objeto de sanciones en el marco del Derecho administrativo sancionador de los Estados miembros.

72. Por otra parte, la propia Comisión, en su Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo, de 10 de junio de 2009, titulada «Un espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos», ( 45 ) señala, en los desarrollos que dedica al reconocimiento mutuo en materia penal, que ésta «debe extenderse a otros tipos de decisiones que, según el Estado miembro de que se trate, pueden tener un carácter penal o administrativo». A este respecto, subraya, en particular, que «algunas sanciones, cuya naturaleza penal o administrativa varía según los Estados miembros, deben poder cumplirse en cualquier Estado miembro, con el fin, por ejemplo, de reforzar la seguridad en carretera y, de modo más general, de garantizar el cumplimiento de las políticas de la Unión». ( 46 )

73. De todos estos elementos deduzco que la represión de las infracciones de tráfico puede ser objeto de mecanismos de cooperación policial y judicial en materia penal al amparo de las disposiciones del Tratado FUE relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia, ya estén estas infracciones contempladas en el Derecho administrativo sancionador o en el Derecho penal de los Estados miembros.

74. Para terminar, procede precisar que observar un enfoque funcional de lo que está comprendido en la materia penal en el marco de la cooperación policial y de la cooperación judicial no conlleva la falta de cualquier enfoque formal. Como se ha visto, recurrir a un enfoque funcional es necesario para garantizar la eficacia y la aplicación uniforme de mecanismos de cooperación policial o judicial relativos a infracciones y a sanciones cuya calificación no haya sido objeto de medidas de armonización a nivel de la Unión y que, por tanto, se recogen, según los ordenamientos y las tradiciones jurídicas de los Estados miembros, en su Derecho administrativo o en su Derecho penal.

75. En cambio, el enfoque formal continúa siendo pertinente cuando, al amparo del artículo 83 TFUE, apartados 1 y 2, la Unión decide establecer normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en los ámbitos mencionados en dichos apartados. En esta situación, se exige expresamente la armonización de la calificación formal de las infracciones como infracciones penales. Por tanto, el concepto de infracción penal debe tomarse en sentido formal, sin peligro de heterogeneidad entre los Estados miembros dado que éstos están obligados a calificar de la misma manera una infracción dada.

II. Conclusión

76. A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que: — Desestime el recurso. — Condene en costas a la Comisión Europea. El Reino de Bélgica, Irlanda, la República de Hungría, la República de Polonia, la República Eslovaca, el Reino de Suecia, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargarán con sus propias costas.

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) DO L 288, p. 1.

( 3 ) COM(2008) 151 final.

( 4 ) Se trata del Reino de Bélgica, de Irlanda, de la República de Hungría, de la República de Polonia, de la República Eslovaca, del Reino de Suecia, y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

( 5 ) Véase, en particular, la sentencia de 19 de julio de 2012, Parlamento/Consejo (C‑130/10), apartados 42 y 43.

( 6 ) Véase la sentencia de 9 de septiembre de 2004, España y Finlandia/Parlamento y Consejo (C-184/02 y C-223/02, Rec. p. I-7789), apartado 30.

( 7 ) Sobre lo que puede calificarse de «armonización penal accesoria», véase Bernardi, A., «L’harmonisation pénale accessoire»; Tricot, J., «Discussion – L’harmonisation pénale accessoire: question(s) de méthode – Observations sur l’art et la manière de légiférer pénalement selon l’Union européenne», y Gindre, E., «Discussion – L’harmonisation pénale accessoire. Éléments de réflexion sur la place du droit pénal au sein de l’Union européenne», Le droit pénal de l’Union européenne au lendemain du Traité de Lisbonne, Société de législation comparée, Paris, 2012, pp. 153, 185 y 197, respectivamente.

( 8 ) DO L 76, p. 16.

( 9 ) Página 2 de dicha Propuesta de Directiva.

( 10 ) Veáse, en este sentido, Labayle, H., «Espace de liberté, sécurité et justice – Cadre général», Jurisclasseur Europe, fascículo 2625, 2012, punto 9.

( 11 ) DO 1999, C 19, p. 1.

( 12 ) Punto 6.

( 13 ) Punto 15.

( 14 ) No obstante, es necesario señalar la existencia, por lo que se refiere a la no utilización del cinturón de seguridad, de la Directiva 91/671/CEE del Consejo, de 16 de diciembre de 1991, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el uso obligatorio de cinturones de seguridad en vehículos de menos de 3,5 toneladas (DO L 373, p. 26), en su versión modificada por la Directiva 2003/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de abril de 2003 (DO L 115, p. 63).

( 15 ) Como pone de manifiesto el reenvío al Derecho del Estado miembro de la infracción en las definiciones recogidas en el artículo 3 de la Directiva.

( 16 ) DO L 210, p. 1. Esta Decisión está vinculada a la Decisión 2008/616/JAI del Consejo, de 23 de junio de 2008, relativa a la ejecución de la Decisión 2008/615 (DO L 210, p. 12). Habitualmente, dichas Decisiones se denominan «Decisiones Prüm».

( 17 ) De esta manera, el modelo adoptado por la Directiva se inspira en el artículo 12, apartado 1, párrafo primero, de la Decisión 2008/615, que establece que, «[l]os Estados miembros permitirán que los puntos de contacto nacionales de los demás Estados miembros […], para los fines de la prevención y persecución de delitos y de la persecución de infracciones de otro tipo que sean competencia de los tribunales o de las fiscalías del Estado miembro que realice la consulta, y para el mantenimiento del orden público, tengan acceso a los siguientes datos contenidos en los registros nacionales de vehículos […]:

a) datos de los propietarios o usuarios, y

b) datos de los vehículos.»

( 18 ) Asunto C-301/06, Rec. p. I-593.

( 19 ) DO L 105, p. 54.

( 20 ) Apartado 83 de dicha sentencia.

( 21 ) Asunto C-482/08, Rec. p. I-10413.

( 22 ) DO L 218, p. 129.

( 23 ) Apartado 50 de dicha sentencia.

( 24 ) Apartado 51 de la citada sentencia.

( 25 ) Idem.

( 26 ) Apartados 67 y 68 de la sentencia Reino Unido/Consejo, antes citada.

( 27 ) DO L 350, p. 60.

( 28 ) Asunto C-176/03, Rec. p. I-7879.

( 29 ) Asunto C-440/05, Rec. p. I-9097.

( 30 ) Véanse, a este respecto, los considerandos 6 y 8 de la Directiva.

( 31 ) La cursiva es mía.

( 32 ) Véanse, en particular, las versiones alemana e inglesa del artículo 87 TFUE, apartado 1:

«Die Union entwickelt eine polizeiliche Zusammenarbeit zwischen allen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, einschlieβlich der Polizei, des Zolls und anderer auf die Verhütung oder die Aufdeckung von Straftaten sowie entsprechende Ermittlungen spezialisierter Strafverfolgungsbehörden.»

«The Union shall establish police cooperation involving all the Member States’ competent authorities, including police, customs and other specialised law enforcement services in relation to the prevention, detection and investigation of criminal offences.»

( 33 ) Véase, a favor de una definición funcional de la cooperación policial, De Biolley, S., «Coopération policière dans l’Union européenne», Jurisclasseur Europe, fascículo 2680, 2010, punto 5.

( 34 ) Véase la nota 17.

( 35 ) DO L 323, p. 20.

( 36 ) Sentencia de 5 de junio de 2012, Bonda (C‑489/10), apartado 39.

( 37 ) Serie A, no 73, en especial § 53 a 56.

( 38 ) Retomo aquí el calificativo utilizado por el legislador de la Unión, en particular respecto de las infracciones de tráfico cometidas a gran escala , por un lado, en la Directiva 2010/64/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, relativa al derecho a interpretación y a traducción en los procesos penales (DO L 280, p. 1; véanse el considerando 16 y el artículo 1, apartado 3), y, por otro lado, en la Directiva 2012/13/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de mayo de 2012, relativa al derecho a la información en los procesos penales (DO L 142, p. 1; véanse el considerando 17 y el artículo 2, apartado 2).

( 39 ) Véase el punto 23 de las presentes conclusiones.

( 40 ) Asunto C‑60/12.

( 41 ) La cursiva es mía.

( 42 ) Véanse los puntos 52 a 54 de las presentes conclusiones.

( 43 ) DO L 338, p. 2. Véanse, en particular, los considerandos 3, 8, 10 y 20 de dicha Directiva.

( 44 ) Programa de Estocolmo – Una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano (DO 2010, C 115, p. 1).

( 45 ) COM(2009) 262 final.

( 46 ) Punto 3.1.