Conclusiones del Abogado General Elmer presentadas el 21 de febrero de 1995. - TERESA ZABALA ERASUN, ELVIRA ENCABO TERRAZOS Y FRANCISCO CASQUERO CARRILLO CONTRA INSTITUTO NACIONAL DE EMPLEO. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO - ESPANA. - REMISION PREJUDICIAL - REQUISITOS PARA QUE EL ORGANO JURISDICCIONAL DE REMISION PUEDA MANTENER LAS CUESTIONES PLANTEADAS - ALCANCE DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA. - ASUNTOS ACUMULADOS C-422/93, C-423/93 Y C-424/93.



Recopilación de Jurisprudencia 1995 página I-01567



Conclusiones del abogado general

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Introducción

1. En el presente asunto se han planteado al Tribunal de Justicia cuatro cuestiones prejudiciales sobre el Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad. (1)

No obstante, a raíz de las observaciones formuladas por el Gobierno español en la vista, se suscitó la cuestión de si el Tribunal de Justicia era competente para pronunciarse de modo general sobre las cuestiones prejudiciales planteadas.

Antecedentes de hecho del litigio

2. Con arreglo a la Ley española nº 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo (en lo sucesivo, "Ley nº 31/84"), para el pago de las prestaciones por desempleo se distingue entre el nivel contributivo (Título I) y el nivel asistencial (Capítulo I del Título II). Por otra parte, el Capítulo II del Título II contempla las denominadas prestaciones de asistencia sanitaria, que pueden obtenerse, siempre que se reúnan determinados requisitos, cuando no se cumplan las condiciones para percibir prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial.

3. Los demandantes en el litigio principal, Teresa Zabala Erasun, Francisco Casquero Carrillo y Elvira Encabo Terrazos (en lo sucesivo, "Zabala y otros") son nacionales españoles que, en diferentes períodos de tiempo, ejercieron actividades por cuenta ajena en Francia. Sin embargo, perdieron su empleo en Francia, por lo cual solicitaron y obtuvieron prestaciones por desempleo de nivel contributivo (véase el Título I de la Ley nº 31/84).

Una vez agotado el período durante el cual tenían derecho a las prestaciones de carácter contributivo, los demandantes solicitaron los subsidios por desempleo previstos en el Capítulo I del Título II de la Ley nº 31/84. No obstante, dichas solicitudes fueron denegadas por el Instituto Nacional de Empleo español (en lo sucesivo, "INEM"), basándose en que, en la declaración realizada por el Reino de España, con arreglo al artículo 5 del Reglamento nº 1408/71, sobre las prestaciones nacionales incluidas en el ámbito de aplicación material del Reglamento, únicamente se recogían las prestaciones de carácter contributivo, mientras que las prestaciones no contributivas no se citaban en dicha declaración. (2)

Las cuestiones prejudiciales

A continuación, Zabala y otros interpusieron recurso contra el INEM. Los asuntos se hallan en la actualidad pendientes ante el órgano jurisdiccional de apelación, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Dicho Tribunal ha planteado, en el marco del recurso de suplicación, las cuatro cuestiones prejudiciales siguientes:

"1) Si la notificación dirigida por el Reino de España a la Presidencia del Consejo de la Comunidad Europea y publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 22 de abril de 1987, constituye una norma jurídica cuyas dificultades interpretativas no deben resolverse por el Juez ordinario nacional.

2) Si, y en la hipótesis de ser así, se ha de dar por buena y válida en Derecho la exclusión que refleja dicha comunicación, dejando al margen de su oferta los subsidios asistenciales por desempleo que regula la legislación española.

3) Si, por no ser dable la interpretación anterior, la omisión debe sancionarse entendiendo que la notificación del Estado español, pese a silenciar dicha variante protectora, la viene a incluir tácitamente y la añade al resto de las expresamente enumeradas.

4) Si, descartadas las dos interpretaciones precedentes, el silencio de la comunicación del Reino de España no obedece al propósito de excluir definitivamente la tutela asistencial del desempleo, sino de diferir su cobertura a otro momento que está pendiente de determinación."

4. Después de haber planteado el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco las citadas cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, el Gobierno español concedió las prestaciones solicitadas. Asimismo, el Reino de España efectuó una declaración conforme al artículo 5 (véase también el artículo 97) del Reglamento nº 1408/71, en virtud de la cual se incluyen las prestaciones objeto del litigio en el ámbito de aplicación material del citado Reglamento. (3)

5. Como consecuencia de ello, el INEM solicitó el allanamiento al recurso interpuesto por Zabala y otros y solicitó al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco que retirara las cuestiones prejudiciales planteadas.

No obstante, el órgano jurisdiccional de remisión confirmó, mediante auto de 19 de mayo de 1994, la petición de decisión prejudicial; al mismo tiempo, excluía que el Gobierno español pudiera poner fin al proceso allanándose al recurso de Zabala y otros. Con arreglo a los fundamentos del citado auto de 19 de mayo de 1994, un asunto como el que se ventila en el litigio principal no está sujeto en la fase de recurso, conforme al Derecho procesal español, a la libre disposición de las partes. El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco afirmaba asimismo:

"Consta además que el interés controvertido °indisociable del tratamiento de la cuestión prejudicial planteada° extravaga del campo del debate constituido entre los litigantes y va más lejos del particularismo de la situación que en el pleito se individualiza. La consulta elevada al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas concierne a extremos conexos con la aplicación de los artículos 3.1, 4.1 y 2, 5 y 97 del Reglamento del Consejo de la Comunidad Europea de 14 de junio de 1971. Tiene por objeto concretar el alcance de dichas normas de Derecho Comunitario derivado y obtener un complemento o aclaración que, ilustrado sobre su actual significado, pase a formar parte del contenido dispositivo de tales preceptos."

El Reglamento nº 1408/71

6. La cuestión de qué prestaciones de Seguridad Social de los Estados miembros están incluidas en el Reglamento nº 1408/71 se regula en su artículo 4. Conforme al apartado 1 de dicho artículo, el Reglamento se aplicará, entre otras:

"[...] a todas las legislaciones relativas a las ramas de Seguridad Social relacionadas con [...]

g) las prestaciones de desempleo;

[...]"

En el apartado 2 de dicha disposición se precisa que todos los regímenes de Seguridad Social generales y especiales entran en el ámbito de aplicación del Reglamento, independientemente de su carácter contributivo o no contributivo. Sin embargo, el Reglamento no abarca la asistencia social y médica de carácter público (véase el apartado 4).

Conforme al artículo 5, en las declaraciones notificadas y publicadas con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 97 del Reglamento, se indicarán las legislaciones y regímenes incluidos en el apartado 1 del artículo 4.

Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

7. El Gobierno español alega que, en su opinión, la declaración modificada del Reino de España relativa al Reglamento nº 1408/71 no sólo posee efectos futuros, sino que significa que el Gobierno español considera en la actualidad que las prestaciones por desempleo españolas siempre han estado incluidas en la letra g) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1408/71, independientemente de su carácter contributivo o no.

Teniendo en cuenta lo expuesto y el hecho de que las prestaciones controvertidas fueron abonadas, el Gobierno español afirma que el litigio ha quedado sin objeto y que, por lo tanto, el Tribunal de Justicia debe declarar la inadmisibilidad de las cuestiones planteadas. En efecto, la respuesta del Tribunal de Justicia a dichas cuestiones no puede tener incidencia alguna, ni sobre el litigio concreto, ni sobre futuras controversias relativas a las prestaciones por desempleo del Capítulo I del Título II de la Ley nº 31/84 y, por lo tanto, el Tribunal de Justicia debe abstenerse de pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales, conforme a la jurisprudencia sentada en los asuntos Foglia. (4)

8. A la vista de lo expuesto por el Gobierno español, la Comisión no quiso oponerse a que el Tribunal de Justicia declarara la inadmisibilidad de las cuestiones planteadas, puesto que, también en su opinión, la respuesta a dichas preguntas no era precisa para la solución del presente litigio ni de futuras controversias. En caso de que el Tribunal de Justicia se considerara competente para responder a las cuestiones prejudiciales, la Comisión sostiene que las prestaciones de que se trata están incluidas en el ámbito de aplicación material del Reglamento nº 1408/71.

Admisibilidad

9. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia:

"[...] los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen del litigio y deben asumir la responsabilidad de la resolución judicial que ha de recaer son los únicos a quienes corresponde apreciar, en lo que respecta a las características especiales de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder pronunciarse como la procedencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia" (el subrayado es mío). (5)

En la misma línea, el Tribunal de Justicia ha afirmado que la situación cambia únicamente en los casos en que el procedimiento del artículo 177 del Tratado ha sido utilizado de forma improcedente y tiende, en realidad, a llevar al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre un litigio ficticio, o cuando sea manifiesto que la disposición de Derecho comunitario sometida a la interpretación del Tribunal de Justicia no puede aplicarse. (6)

10. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una remisión prejudicial no carece de "toda relación con el fondo del litigio principal", sólo porque se considere que, sobre la base de lo manifestado ante el Tribunal de Justicia, la controversia que ha dado lugar a las cuestiones prejudiciales no exista °o haya dejado de existir°. (7) Por lo tanto, el hecho de que el Gobierno español haya abonado las prestaciones solicitadas no es, en sí mismo, relevante en relación con la cuestión de si el Tribunal de Justicia es competente para responder a las cuestiones planteadas.

Tampoco lo es el hecho de que el Gobierno español realice también en el futuro, respecto a litigios similares, una interpretación conforme a la cual las prestaciones sociales controvertidas se incluyen en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1408/71, de modo que no pudieran volver a suscitarse controversias de este tipo. En efecto, el artículo 177 del Tratado, basado en la cooperación y la neta distribución de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, no permite a éste juzgar los fundamentos de la resolución de remisión y la pertinencia de sus cuestiones. (8)

11. Por lo demás, debe destacarse que, sólo en el supuesto de que la declaración modificada sea vinculante respecto a la aplicación del Reglamento nº 1408/71 y tenga efectos retroactivos, puede presumirse que no surgirán litigios similares. No obstante, el problema de si la citada declaración posee tales efectos no es una cuestión formal, sino de fondo.

12. No creo que el presente asunto sea una controversia ficticia, como sucedía en los asuntos Foglia. En efecto, no se trata en este caso de que el Tribunal de Justicia deba pronunciarse sobre artificios procesales utilizados por las partes para lograr que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre determinados problemas de Derecho comunitario que no responden a una necesidad objetiva inherente a la solución de un litigio.

Por el contrario, el Gobierno español pretendió que el órgano jurisdiccional nacional retirara las cuestiones prejudiciales y, asimismo, que el Tribunal de Justicia declarase su inadmisibilidad.

13. Finalmente, ni de la resolución del Tribunal remitente, en la que se confirma la petición de decisión prejudicial sobre las cuestiones planteadas, ni de las observaciones expuestas en la vista se desprende que alguno de los tres asuntos que dieron lugar a las peticiones de decisión prejudicial en el presente asunto, no se halle todavía pendiente. Por lo tanto, tampoco puede declararse la inadmisibilidad de las cuestiones planteadas, basándose en que la sentencia prejudicial no será tenida en cuenta. (9)

14. Conforme a lo expuesto, considero que el Tribunal de Justicia no debe abstenerse de pronunciarse sobre las cuestiones planteadas.

Valor jurídico de las declaraciones realizadas por los Estados miembros conforme al artículo 5 (véase el artículo 97)

15. Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco pide que se dilucide si la declaración efectuada por un Estado miembro con arreglo al artículo 5 del Reglamento nº 1408/71 es determinante respecto de la cuestión de qué prestaciones de Seguridad Social del Estado miembro de que se trate están incluidas en el ámbito de aplicación material del Reglamento.

16. El hecho de que un Estado miembro haya mencionado una ley concreta en su declaración debe considerarse, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como prueba de que las prestaciones otorgadas con arreglo a la citada ley son prestaciones de Seguridad Social en el sentido del Reglamento nº 1408/71. (10)

17. Hasta el momento, el Tribunal de Justicia no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre si la declaración de un Estado miembro también debe considerarse como prueba de que las prestaciones concedidas con arreglo a una ley citada en una declaración y que se han devengado antes de la publicación de ésta última, son prestaciones de Seguridad Social en el sentido del Reglamento nº 1408/71.

No obstante, en mi opinión, no existe duda alguna de que éste es el caso. El valor jurídico de las declaraciones de los Estados miembros realizadas de conformidad con el artículo 5 del Reglamento no es, efectivamente, de carácter dispositivo °como el Tribunal de Justicia ha subrayado con la palabra "prueba"° sino que, por el contrario, sólo constituye una circunstancia de hecho que determina la relación que existe y ha existido constantemente entre las prestaciones de que se trate y el Reglamento nº 1408/71.

18. De ello se desprende que la declaración modificada del Reino de España, tal y como fue publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, serie C, el 27 de noviembre de 1993, debe considerarse como prueba de que los regímenes de Seguridad Social citados en dicha declaración han estado incluidos en el ámbito de aplicación material del Reglamento nº 1408/71 desde el momento en que fueron adoptados.

19. Conforme a lo expuesto, considero innecesario definir mi postura sobre la cuestión, ya pasada e hipotética, de si la no alusión a las prestaciones controvertidas en la declaración efectuada por el Reino de España implica que dichas prestaciones no estaban incluidas en el ámbito de aplicación material del Reglamento nº 1408/71. (11)

Conclusión

20. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas:

"La declaración efectuada por el Reino de España, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, tal y como fue modificada y publicada el 27 de noviembre de 1993, debe considerarse como prueba de que las prestaciones que en ella se citan están incluidas en el ámbito de aplicación material del Reglamento (CEE) nº 1408/71, independientemente de que dichas prestaciones se devengaran antes o después de la publicación de la citada declaración en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas."

(*) Lengua original: danés.

(1) ° DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98; en su versión del Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53), modificada en último término por el Reglamento (CEE) nº 1249/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992 (DO L 136, p. 28).

(2) ° La declaración se publicó en el DO 1987, C 107, p. 1.

(3) ° La declaración modificada se publicó en el DO 1993, C 321, p. 2.

(4) ° Sentencias de 11 de marzo de 1980 (104/79, Rec. p. 745), y de 16 de diciembre de 1981 (244/80, Rec. p. 3045).

(5) ° Véase la sentencia de 18 de octubre de 1990, Dzodzi (asuntos acumulados C-297/88 y C-197/89, Rec. p. I-3763), apartado 34, y, en el mismo sentido, las sentencias de 11 de julio de 1991, Crispoltoni (C-368/89, Rec. p. I-3695), apartado 10; de 28 de noviembre de 1991, Durighello (C-186/90, Rec. p. I-5773), apartado 8; de 25 de mayo de 1993, FAC (C-197/91, Rec. p. I-2639), apartado 12, y de 2 de junio de 1994, AC-ATEL Electronics Vertriebs (C-30/93, Rec. p. I-2305), apartado 18.

(6) ° Véanse la sentencia de 8 de noviembre de 1990, Gmurzynska-Bscher (C-231/89, Rec. p. I-4003), apartado 23, y, en el mismo sentido, el auto de 26 de enero de 1990, Falciola (C-286/88, Rec. p. I-191), apartado 6; las sentencias de 16 de junio de 1981, Salonia (126/80, Rec. p. 1563), apartado 6, y de 16 de julio de 1992, Asociación Española de Banca Privada y otros (C-67/91, Rec. p. I-4785), apartado 26.

(7) ° Véanse, a título de ejemplo, las sentencias de 13 de marzo de 1979, Peureux (86/78, Rec. p. 897), apartado 6, y de 26 de febrero de 1992, Bernini (C-3/90, Rec. p. I-1071), apartado 10.

(8) ° Véanse la sentencia de 23 de abril de 1991, Ryborg (C-297/89, Rec. p. I-1943), apartado 9, y, en este mismo sentido, las sentencias de 20 de mayo de 1976, Mazzalai (111/75, Rec. p. 657), apartado 9, y de 16 de julio de 1992, Meilicke (C-83/91, Rec. p. I-4871), apartado 24.

(9) ° Véanse, a este respecto, las sentencias de 4 de octubre de 1991, Grogan y otros (C-159/90, Rec. p. I-4685), apartado 12; de 21 de abril de 1988, Pardini (338/85, Rec. p. 2041), apartado 11, y de 16 de julio de 1992, Lourenço Dias (C-343/90, Rec. p. I-4673), apartado 18.

(10) ° Véase la sentencia de 29 de noviembre de 1977, Beerens (35/77, Rec. p. 2249), apartado 9.

(11) ° Sin embargo, si no se hubiera realizado la declaración, no habría sido difícil afirmar que las prestaciones estaban incluidas en la letra g) del apartado 1 del artículo 4. Dichas prestaciones se otorgan conforme a criterios claros determinados por la ley, sin que las autoridades nacionales competentes tengan facultad para apreciar las necesidades personales de cada solicitante; del mismo modo, las prestaciones de que se trata se refieren a riesgos expresamente contemplados en el apartado 1 del artículo 4.