Asuntos acumulados C‑643/15 y C‑647/15

República Eslovaca

y

Hungría

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Decisión (UE) 2015/1601 — Medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de la República Helénica y de la República Italiana — Situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países en el territorio de determinados Estados miembros — Reubicación de esos nacionales en el territorio de los demás Estados miembros — Asignaciones a efectos de reubicación — Artículo 78 TFUE, apartado 3 — Base jurídica — Requisitos para su aplicación — Concepto de “acto legislativo” — Artículo 289 TFUE, apartado 3 — Obligatoriedad para el Consejo de la Unión Europea de las conclusiones del Consejo Europeo — Artículo 15 TUE, apartado 1, y artículo 68 TFUE — Requisitos sustanciales de forma — Modificación de la propuesta de la Comisión Europea — Exigencias de nueva consulta al Parlamento Europeo y de unanimidad en el seno del Consejo de la Unión Europea — Artículo 293 TFUE — Principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 6 de septiembre de 2017

Un acto jurídico sólo puede calificarse de acto legislativo de la Unión si se ha adoptado sobre la base de una disposición de los Tratados que expresamente haga referencia al procedimiento legislativo ordinario o al procedimiento legislativo especial. De ello se desprende que no puede inferirse de la referencia a la exigencia de consultar al Parlamento, recogida en la disposición de los Tratados que proporciona la base jurídica del acto controvertido, que el procedimiento aplicable para la adopción de dicho acto sea el procedimiento legislativo especial. Por tanto, en la medida en que el artículo 78 TFUE, apartado 3, dispone que el Consejo adoptará las medidas provisionales que en él se prevén a propuesta de la Comisión, previa consulta al Parlamento, y no hace ninguna referencia expresa ni al procedimiento legislativo ordinario ni al procedimiento legislativo especial, debe considerarse que las medidas que pueden adoptarse sobre la base de esa disposición han de calificarse de actos no legislativos dado que no se adoptan de conformidad con un procedimiento legislativo. (véanse los apartados 62 y 64 a 66)

Las disposiciones recogidas en el artículo 78 TFUE, apartados 2 y 3, tienen carácter complementario, lo que permite a la Unión adoptar, en el marco de la política común de asilo, medidas diversas al objeto de dotarse de las herramientas necesarias para hacer frente de manera efectiva, a corto y a largo plazo, a situaciones de crisis migratoria. A este respecto, el concepto de «medidas provisionales» que pueden adoptarse en virtud del artículo 78 TFUE, apartado 3, debe tener un alcance suficientemente amplio para permitir a las instituciones de la Unión adoptar todas las medidas provisionales necesarias para hacer frente de manera efectiva y rápida a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países. (véanse los apartados 74 y 77)

Si bien las medidas provisionales adoptadas sobre la base del artículo 78 TFUE, apartado 3, pueden, en principio, establecer excepciones a disposiciones de actos legislativos, el ámbito de aplicación material y temporal de tales excepciones debe quedar delimitado, de forma que se ciñan a responder de manera rápida y efectiva, a través de un mecanismo provisional, a una situación de crisis concreta, lo que excluye que dichas medidas puedan tener por objeto o efecto la sustitución o modificación, de manera permanente o general, de dichos actos legislativos, con la consiguiente elusión del procedimiento legislativo ordinario establecido en el artículo 78 TFUE, apartado 2. Se ajustan a esta exigencia las excepciones establecidas en la Decisión 2015/1601, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia. En efecto, las excepciones que establece la Decisión sólo se aplican durante un período de dos años, sin perjuicio de que éste pueda ampliarse. Además, dichas excepciones se refieren a un número limitado de nacionales de países terceros que han presentado una solicitud de protección internacional en Grecia o en Italia, que tienen alguna de las nacionalidades contempladas en la Decisión 2015/1601, que serán reubicados desde uno de los dos Estados miembros mencionados y que han llegado o llegarán a éstos dentro de un período determinado. (véanse los apartados 78 a 80)

Si bien el artículo 78 TFUE, apartado 3, exige que las medidas que en el mismo se contemplan sean temporales, reserva no obstante al Consejo un margen de apreciación para establecer, caso por caso, su período de aplicación en función de las circunstancias específicas y, en concreto, de las particularidades de la situación de emergencia que justifica dichas medidas. En el caso concreto de la Decisión 2015/1601, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia, el Consejo no excedió manifiestamente su margen de apreciación al establecer en 24 meses la duración de las medidas que la misma recoge. En efecto, esta elección resulta justificada habida cuenta de que la reubicación de un número importante de personas es una operación inédita y compleja que requiere de un cierto tiempo de preparación y de ejecución, en particular en lo que se refiere a la coordinación entre las administraciones de los Estados miembros, para que produzca efectos concretos. A este respecto, no puede sostenerse válidamente que la Decisión 2015/1601 no tiene carácter provisional por cuanto producirá efectos a largo plazo. En efecto, si para apreciar su carácter provisional en el sentido del artículo 78 TFUE, apartado 3, debiera tenerse en cuenta la duración de los efectos de una medida de reubicación en las personas reubicadas, no podría adoptarse en virtud de tal disposición ninguna medida de reubicación de personas manifiestamente necesitadas de protección internacional, ya que dichos efectos, a más o menos largo plazo, son inherentes a la propia reubicación. (véanse los apartados 92 y 96 a 99)

Puede calificarse de «repentina», en el sentido del artículo 78 TFUE, apartado 3, la afluencia de nacionales de terceros países de una amplitud tal que resulte imprevisible, aun cuando se produzca en un contexto de crisis migratoria que lleve varios años desarrollándose, en la medida en que imposibilita el normal funcionamiento del sistema común de asilo de la Unión. (véase el apartado 114)

En cuanto a la interpretación del término «caracterizada» que califica la situación de emergencia contemplada en el artículo 78 TFUE, apartado 3, si bien una parte minoritaria de las versiones lingüísticas de esta disposición emplea el término «causada», ambos términos, en el contexto de esta disposición y a la luz de su objetivo de permitir la rápida adopción de medidas provisionales destinadas a reaccionar eficazmente ante una situación de emergencia migratoria, deben entenderse en el mismo sentido de que se exige que haya un nexo suficientemente estrecho entre la situación de emergencia en cuestión y la afluencia repentina de nacionales de terceros países. (véase el apartado 125)

Habida cuenta de la rapidez intrínseca con la que pueden evolucionar los flujos migratorios, en particular desplazándose a otros Estados miembros, el artículo 78 TFUE, apartado 3, no se opone a que dichos mecanismos de adaptación se añadan a las medidas provisionales adoptadas con arreglo a esta disposición. En efecto, la mencionada disposición otorga un amplio margen de apreciación al Consejo para elegir entre el conjunto de medidas que pueden adoptarse para hacer frente de manera rápida y eficaz a una situación de emergencia concreta y a sus posibles evoluciones. Hacer frente a la emergencia no excluye el carácter evolutivo y adaptado de la respuesta, con tal de que ésta conserve su carácter provisional. (véanse los apartados 131 a 134)

Los principios de atribución de facultades y de equilibrio institucional se aplican a la facultad de iniciativa legislativa de la Comisión en el marco de la adopción, sobre la base del artículo 78 TFUE, apartado 3, de actos no legislativos como una decisión por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de determinados Estados miembros. A este respecto, el artículo 78 TFUE, apartado 3, no supedita la facultad de iniciativa de la Comisión a la existencia previa de orientaciones definidas por el Consejo Europeo en virtud del artículo 68 TFUE. Por otra parte, el artículo 78 TFUE, apartado 3, faculta al Consejo para adoptar medidas por mayoría cualificada. El principio de equilibrio institucional prohíbe que el Consejo Europeo modifique esta norma de votación imponiendo al Consejo, a través de conclusiones adoptadas de conformidad con el artículo 68 TFUE, la unanimidad. Pues bien, dado que las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones, sólo los Tratados pueden, en casos particulares, facultar a una institución para modificar un proceso decisorio establecido por ellos. (véanse los apartados 146 a 149)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 160 a 162)

Según el artículo 293 TFUE, apartado 2, en tanto que el Consejo no se haya pronunciado, la Comisión podrá modificar su propuesta mientras duren los procedimientos que conduzcan a la adopción de un acto de la Unión. Las propuestas modificadas que adopta la Comisión no deben necesariamente adoptar forma escrita dado que forman parte del procedimiento de adopción de actos de la Unión, que se caracteriza por cierta flexibilidad, necesaria para alcanzar una convergencia de puntos de vista entre las instituciones. En el marco concreto del artículo 78 TFUE, apartado 3, puede considerarse que la Comisión ejerció su facultad de modificación establecida en el artículo 293 TFUE, apartado 2, ya que de la participación de esta institución en el procedimiento de adopción del acto en cuestión resulta claramente que aprobó la propuesta modificada. Tal interpretación se ajusta al objetivo del artículo 293 TFUE, apartado 2, esto es, proteger la facultad de iniciativa de la Comisión. (véanse los apartados 177, 179 y 181)

Del artículo 13 del Reglamento interno de la Comisión, interpretado a la luz del objetivo perseguido por el artículo 293 TFUE, apartado 2, que es el de proteger la facultad de iniciativa de la Comisión, se desprende que el Colegio de Comisarios puede habilitar a determinados de sus miembros para proceder a la modificación, en el transcurso del procedimiento, de la propuesta de la Comisión dentro de los límites que el Colegio de Comisarios haya determinado previamente. (véase el apartado 185)

Aunque la Unión está comprometida con la preservación del multilingüismo, cuya importancia se recuerda en el artículo 3 TUE, apartado 3, párrafo cuarto, nada se opone a que el Consejo interprete el artículo 14 de su Reglamento interno en este sentido, dado que, si bien el apartado 1 exige que los proyectos que sirven de base para las deliberaciones del Consejo deben estar en principio redactados en todas las lenguas oficiales de la Unión, el apartado 2 del mismo artículo establece un régimen simplificado para las enmiendas, que no tienen que estar necesariamente disponibles en todas las lenguas oficiales de la Unión. Sólo en caso de oposición de un Estado miembro tendría que suspenderse la deliberación hasta que las versiones lingüísticas por él designadas estuvieran disponibles en el Consejo. Tal interpretación responde, en efecto, a un planteamiento equilibrado y flexible que favorece la eficacia y la celeridad de los trabajos del Consejo. (véanse los apartados 201 y 203)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 206 a 208 y 221)

En el contexto particular de una situación de emergencia grave caracterizada por una afluencia masiva y repentina de nacionales de terceros países en determinados Estados miembros, la decisión de adoptar un mecanismo obligatorio de reubicación de 120000 personas en virtud del artículo 78 TFUE, apartado 3, si bien ha de basarse en criterios objetivos, únicamente puede ser objeto de censura por parte del Tribunal de Justicia si queda acreditado que, al adoptar la Decisión impugnada, el Consejo, a la luz de la información y de los datos disponibles en aquel momento, incurrió en un error manifiesto de apreciación, en el sentido de que podía haberse adoptado en los mismos plazos otra medida menos onerosa dotada de igual eficacia. A este respecto, por lo que se refiere a la alegación de que la Decisión impugnada constituye una medida desproporcionada porque impone innecesariamente un mecanismo imperativo que conlleva un reparto cifrado y obligatorio, en forma de asignaciones, de las personas reubicadas entre los Estados miembros, la elección del Consejo de un mecanismo de reubicación imperativo no supone de su parte un error manifiesto de apreciación. En efecto, el Consejo puede justificadamente considerar, dentro del amplio margen de apreciación que a este respecto debe reconocérsele, que era necesario que el reparto de las personas reubicadas fuera imperativo habida cuenta de la situación de emergencia particular en la que debía adoptarse la Decisión impugnada. Por otra parte, el Consejo, al adoptar la Decisión impugnada, está efectivamente obligado a aplicar el principio de solidaridad y de reparto equitativo de responsabilidades entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero, a lo que obliga el artículo 80 TFUE, para la ejecución de la política común de asilo de la Unión. Por tanto, no puede estimarse que el Consejo incurre en un error manifiesto de apreciación cuando considera que debe tomar, a la vista de la emergencia particular de la situación, sobre la base del artículo 78 TFUE, apartado 3, en relación con el artículo 80 TFUE y con el principio de solidaridad entre Estados miembros que en tal artículo se consagra, medidas provisionales encaminadas a imponer un mecanismo de reubicación imperativo. (véanse los apartados 235, 236, 245, 246, 252 y 253)

Cuando uno o varios Estados miembros se encuentran en una situación de emergencia en el sentido del artículo 78 TFUE, apartado 3, las cargas que conllevan las medidas provisionales adoptadas en virtud de tal disposición en beneficio de dicho o dichos Estados miembros deben, en principio, distribuirse entre los demás Estados miembros con arreglo al principio de solidaridad y de reparto equitativo de responsabilidades entre los Estados miembros, al ser éste, de conformidad con el artículo 80 TFUE, un principio rector de la política de asilo de la Unión. Por tanto, está justificada la consideración de la Comisión y el Consejo, al adoptar una decisión por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de determinados Estados miembros, de que el reparto de los solicitantes reubicados entre todos los Estados miembros, de conformidad con el principio consagrado en el artículo 80 TFUE, constituye un elemento fundamental de dicha Decisión. A este respecto, si la reubicación debiera quedar estrictamente condicionada a la existencia de vínculos culturales o lingüísticos entre el solicitante de protección internacional y el Estado miembro de reubicación, sería imposible proceder a un reparto de dichos solicitantes entre todos los Estados miembros dentro del respeto del principio de solidaridad a que obliga el artículo 80 TFUE y, por tanto, a la adopción de un mecanismo de reubicación imperativo. En cualquier caso, no se pueden tener en cuenta consideraciones relacionadas con el origen étnico de los solicitantes de protección internacional, dado que son palmariamente contrarias al Derecho de la Unión y, en particular, al artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. (véanse los apartados 291, 292, 304 y 305)

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 303)

De conformidad con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe garantizarse en el ámbito nacional el derecho a un recurso efectivo contra cualquier decisión tomada por una autoridad nacional en el marco del procedimiento de reubicación con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3. (véase el apartado 325)

El sistema establecido por la Decisión 2015/1601, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia, se basa, al igual que el sistema establecido por el Reglamento n.o 604/2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida, en criterios objetivos, y no en la preferencia manifestada por el solicitante de protección internacional. En particular, la norma relativa a la responsabilidad del Estado miembro de la primera entrada, establecida en el artículo 13, apartado 1, de dicho Reglamento, que es la única norma para la determinación del Estado miembro responsable prevista por dicho Reglamento para la que establece una excepción la Decisión 2015/1601, no guarda relación con las preferencias del solicitante por un determinado Estado miembro de acogida y no tiene específicamente por objeto garantizar que exista un vínculo lingüístico, cultural o social entre dicho solicitante y el Estado miembro responsable. Además, si bien las autoridades de los Estados miembros beneficiarios disponen de un cierto margen de apreciación para determinar, de conformidad con el artículo 5, apartado 3, de la Decisión 2015/1601, los solicitantes concretos que pueden ser reubicados en un determinado Estado miembro de reubicación, tal margen de apreciación se justifica por el objetivo que persigue dicha Decisión, que no es sino aliviar la presión soportada por los sistemas de asilo de Grecia y de Italia mediante la reubicación de un número importante de solicitantes, en un breve plazo y de manera efectiva, en otros Estados miembros, dentro del respeto del Derecho de la Unión y, en particular, de los derechos fundamentales garantizados por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Por otra parte, el Derecho de la Unión no permite a los solicitantes elegir el Estado miembro responsable de su solicitud. En efecto, los criterios que establece el Reglamento n.o 604/2013 para determinar el Estado miembro responsable de la tramitación de una solicitud de protección internacional no guardan relación con las preferencias del solicitante por un Estado miembro de acogida determinado. (véanse los apartados 333, 334, 337 y 339)