CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PAOLO MENGOZZI

presentadas el 24 de noviembre de 2016 ( 1 )

Asunto C‑489/15

CTL Logistics GmbH

contra

DB Netz AG

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Landgericht Berlin (Tribunal Regional Civil y Penal de Berlín, Alemania)]

«Transporte — Cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias — Control de la equidad de los cánones fijados de forma unilateral por un administrador de infraestructuras en un contrato celebrado con una empresa ferroviaria — Directiva 2001/14/CE — Aplicación uniforme del Derecho en materia de regulación ferroviaria — Principio de no discriminación de las empresas ferroviarias»

1. Aunque, con frecuencia, el Tribunal de Justicia debe juzgar la idoneidad de las vías de recurso nacionales para garantizar la suficiente protección de los derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión, en el marco del presente procedimiento prejudicial debe pronunciarse sobre si una vía de recurso judicial de Derecho interno que se pone a disposición de los justiciables de forma paralela y añadida al mecanismo de recurso administrativo y judicial establecido por un Estado miembro para ejecutar las obligaciones que le impone una Directiva no representa, de alguna manera, un «exceso de protección», incompatible con las prescripciones y objetivos de dicha Directiva.

2. Mediante su petición de decisión prejudicial, el Landgericht Berlin (Tribunal Regional Civil y Penal de Berlín, Alemania) plantea al Tribunal de Justicia diversas cuestiones relativas a la interpretación de varios artículos de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad. ( 2 )

3. Estas cuestiones han sido planteadas en el marco de una acción interpuesta con arreglo al artículo 315 del Bürgerliches Gesetzbuch (Código Civil alemán; en lo sucesivo, «BGB») por CTL Logistic GmbH, una empresa ferroviaria privada, contra DB Netz AG, una empresa pública autorizada de infraestructuras ferroviarias, para obtener el reembolso de los cánones abonados a la demandada durante los períodos de horarios de servicio desde 2004 hasta 2011.

I. Litigio principal y cuestiones prejudiciales

4. De la resolución de remisión se desprende que DB Netz pone su infraestructura ferroviaria a disposición de sus clientes a cambio de una remuneración con arreglo a contratos «de utilización de infraestructuras». Se trata de contratos de adhesión que regulan los principios de la relación contractual entre las diferentes compañías de transporte ferroviario y DB Netz. Constituyen la base de los contratos de utilización individuales que deben celebrarse en relación con el uso de cada línea. Las disposiciones de los contratos de utilización de infraestructuras se incluyen en los distintos contratos individuales de utilización.

5. Con arreglo a los contratos de utilización de infraestructuras, para la utilización de la red ferroviaria debían abonarse a DB Netz unos precios por línea que se calculaban sobre la base de la tarifa vigente. DB Netz establece anticipadamente los cánones por la utilización de las líneas para un determinado período (en lo sucesivo, «sistema de tarificación»), sin que intervengan las compañías de transportes ferroviarios.

6. Las partes discuten ciertas comisiones de anulación y modificación que DB Netz incluyó unilateralmente en el sistema de tarificación y que se devengaban cuando CTL Logistics deseaba hacer algún cambio o anulación en alguna línea previamente reservada. Esta última reclama el reembolso de las comisiones que abonó entre 2004 y 2011, que, en su opinión, no se habían determinado de modo equitativo. Según CTL Logistics, con arreglo al artículo 315 del BGB, el establecimiento de dichas comisiones por parte de DB Netz es nulo y el órgano jurisdiccional remitente debe determinar una remuneración equitativa. Considera que los importes pagados en exceso carecen de causa y deben ser reembolsados.

7. El órgano jurisdiccional remitente expone a este respecto que, con arreglo al Derecho civil alemán, el artículo 315, apartado 1, del BGB permite que se reconozca a una de las partes, por ley o por contrato, el derecho a determinar unilateralmente la prestación contractual y que, en caso de duda, esta determinación debe hacerse con arreglo a criterios de equidad. De conformidad con el apartado 3 de dicho artículo, los tribunales civiles podrán controlar el cumplimento de los criterios de equidad. Cuando un tribunal aprecie que la prestación no es equitativa, deberá substituirla mediante una resolución judicial equitativa. ( 3 ) El objetivo del artículo 315 del BGB es impedir que se abuse en el caso concreto de la autonomía contractual privada.

8. A tenor de la resolución de remisión, la jurisprudencia del Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Civil y Penal, Alemania) considera que no se excluye el control contemplado en el artículo 315, apartado 3, del BGB, a la luz del Derecho público alemán en materia ferroviaria, en los casos en que para la determinación del canon por la utilización de la infraestructura ferroviaria siga existiendo un margen de autonomía privada. El objeto de tal control es, según el órgano jurisdiccional remitente, comprobar si, al hacer uso de ese margen de discrecionalidad, el administrador de infraestructuras ferroviarias ha cumplido el criterio de equidad impuesto en virtud del artículo 315, apartado 1, del BGB, teniendo también debidamente en cuenta los intereses de la otra parte en el contrato que vayan más allá del acceso no discriminatorio a la red.

9. Como señala el órgano jurisdiccional remitente, la jurisprudencia antes mencionada, que reconoce al artículo 315 del BGB un ámbito de aplicación propio, preconiza una aplicación simultánea de dicho artículo y de la legislación ferroviaria, con arreglo a la cual corresponde al administrador de infraestructuras ferroviarias cumplir al mismo tiempo las reglas de fijación de los cánones establecidas por la segunda y el criterio de equidad impuesto por el primero. Los cánones quedan, según el órgano jurisdiccional remitente, sometidos a un doble control, el encomendado al organismo regulador (y, cuando se recurran sus resoluciones, a la jurisdicción contencioso-administrativa) en el marco de los procedimientos previstos por la normativa ferroviaria, por una parte, y el ejercido por la jurisdicción civil con arreglo al artículo 315, apartado 3, del BGB, por otra.

10. El órgano jurisdiccional remitente duda de la compatibilidad de tal aplicación simultánea y de ese doble control con las disposiciones de la Directiva 2001/14 y plantea al Tribunal de Justicia las siete cuestiones prejudiciales siguientes: «1) ¿Se han de interpretar las disposiciones del Derecho de la Unión, concretamente el artículo 30, apartados 1, primera frase, 2, 3, 5, párrafo primero, y 6, de la Directiva [2001/14] en el sentido de que queda excluido el reembolso de los cánones por la utilización de infraestructuras pactados o establecidos en un acuerdo marco celebrado entre un administrador de infraestructuras ferroviarias y un solicitante, salvo que se reclame de conformidad con el procedimiento previsto al efecto ante el organismo regulador nacional y de conformidad con el correspondiente procedimiento judicial de control de las decisiones del mencionado organismo? 2) ¿Se han de interpretar las disposiciones del Derecho de la Unión, concretamente el artículo 30, apartados 1, primera frase, 2, 3, 5, párrafo primero, y 6, de la Directiva [2001/14] en el sentido de que queda excluido el reembolso de los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias pactados o establecidos en un acuerdo marco celebrado entre un administrador de infraestructuras y un solicitante, si previamente el organismo regulador nacional no se ha pronunciado sobre los cánones controvertidos? 3) ¿Es compatible con los preceptos del Derecho de la Unión que obligan al administrador de infraestructuras a cumplir unas pautas generales en el cálculo de los cánones, como el principio de cobertura de costes (artículo 6, apartado 1, de la Directiva [2001/14]) o la consideración de los criterios de la aceptabilidad por el mercado (artículo 8, apartado 1, de la Directiva [2001/14]), que la jurisdicción civil controle la equidad de los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria en virtud de una norma nacional de Derecho civil que permite a los tribunales controlar la equidad de una prestación cuando ésta haya sido fijada unilateralmente por una de las partes y, en su caso, fijar otra conforme a criterios de equidad? 4) En caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión, ¿debe atender el tribunal del orden civil, al ejercer su discrecionalidad, a los criterios de la Directiva [2001/14] relativos al establecimiento de los cánones por la utilización de infraestructuras? Si es así, ¿a cuáles? 5) ¿Es compatible con el Derecho de la Unión que la jurisdicción civil controle la equidad de los cánones en virtud de la norma nacional mencionada en la tercera cuestión cuando los tribunales de lo civil establezcan los cánones en contra de los principios generales y los importes aplicados, en materia de cánones, por el administrador de infraestructuras ferroviarias, aunque éste se encuentre obligado por el Derecho de la Unión a dar un trato equivalente y no discriminatorio a todos los usuarios (artículo 4, apartado 5, de la Directiva [2001/14])? 6) ¿Es compatible con el Derecho de la Unión que la jurisdicción civil controle la equidad de los cánones de un administrador de infraestructuras, habida cuenta, por un lado, de que el Derecho de la Unión establece la competencia del organismo regulador para resolver discrepancias entre el administrador de infraestructuras y el usuario sobre los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria o sobre el importe o la estructura de los cánones que el usuario debe o debería pagar (artículo 30, apartado 5, párrafo tercero, de la Directiva [2001/14]), y, por otro lado, de que, ante el gran número de potenciales controversias suscitadas ante los distintos tribunales de lo civil, el organismo regulador no podría seguir garantizando la aplicación uniforme de la normativa ferroviaria (artículo 30, apartado 3, de la Directiva [2001/14])? 7) ¿Es compatible con el Derecho de la Unión, en particular con el artículo 4, apartado 1, de la Directiva [2001/14], que las disposiciones nacionales exijan que los administradores de infraestructuras calculen todos los cánones por utilización de la infraestructura basándose exclusivamente en los costes directos?»

II. Análisis

A. Observaciones preliminares

11. Pese a su dimensión esencialmente nacional, la problemática que subyace al presente asunto muestra lo delicado de las cuestiones relacionadas con el proceso de determinación de los cánones por la utilización de las infraestructuras ferroviarias nacionales —parcialmente armonizado por el legislador de la Unión—, así como con el importe de dichos cánones.

12. La resolución de remisión da cuenta de una corriente jurisprudencial —a la que no se adhiere el juez que conoce del asunto— consagrada por última vez en una sentencia del Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Civil y Penal) de 18 de octubre de 2011 ( 4 ) y compartida, al parecer, por la mayoría de los tribunales de lo civil alemanes —particularmente por las instancias de apelación—, los cuales, basándose en las supuestas lagunas del sistema de vigilancia en materia de tarificación establecido por la normativa interna de transposición de la Directiva 2001/14, pretenden ejercer a través de un instrumento de Derecho civil un control jurisdiccional de la equidad de los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias, en un contexto que consideran caracterizado por el considerable o, incluso, excesivo margen discrecional de los administradores de dichas infraestructuras.

13. El debate interno generado por esa corriente jurisprudencial parece haber adquirido las dimensiones de un verdadero conflicto institucional, como demuestra, en particular, el desacuerdo manifestado por el Bundesrat (Cámara Alta del Parlamento Alemán) con la propuesta —contenida en el proyecto de ley sobre modificación de la normativa ferroviaria y transposición de la Directiva 2012/34— ( 5 ) de excluir expresamente la aplicación del artículo 315 del BGB en el ámbito de dicha normativa. ( 6 )

14. Como anunció en la vista el Gobierno alemán, cuya posición durante todo el procedimiento ante el Tribunal de Justicia ha sido intencionadamente neutral, ( 7 ) este proyecto de ley fue adoptado finalmente el pasado agosto. ( 8 ) La nueva ley prevé, además de la exclusión del control ex artículo 315 del BGB, ( 9 ) una regulación más estricta del margen de discrecionalidad del administrador de infraestructuras, así como una vigilancia incrementada sobre sus decisiones, con lo cual desaparece, en principio, según dicho Gobierno, el supuesto fáctico que permitía —y justificaba— el recurso a dicho control.

15. Dado que la cuestión ha quedado resuelta para el futuro, la importancia de la sentencia del Tribunal de Justicia que va a dictarse queda, en principio, limitada al período anterior a la fecha de aplicación de la nueva ley.

16. A estos efectos, debo señalar que, en junio de 2016, el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Civil y Penal) presentó una petición de decisión prejudicial sobre el mismo tema. ( 10 ) En esa petición —planteada en el marco de un litigio entre Die Länderbahn GmbH DLB (en lo sucesivo, «Die Länderbahn»), una empresa de transporte de viajeros en trenes de cercanías, y DB Station & Service AG, filial de DB, en relación con el importe del canon abonado por Die Länderbahn desde noviembre de 2006 hasta febrero de 2008 por la utilización de las estaciones de ferrocarril cuyo mantenimiento realiza DB Station & Service—, el Bundesgerichsthof (Tribunal Supremo Civil y Penal) expresa un punto de vista diametralmente opuesto al adoptado por el Landgericht Berlin (Tribunal Regional Civil y Penal de Berlín) en la resolución de remisión objeto del presente asunto, si bien describe en términos ampliamente similares las características del control basado en la equidad que prevé el artículo 315 del BGB.

17. La presente petición de decisión prejudicial plantea, por lo tanto, cuestiones con una dimensión fundamentalmente nacional y un alcance temporalmente limitado, pero referidas a una temática sensible, que ha dado lugar a un debate interno bastante profundo en el que participan diferentes poderes institucionales. Todos estos elementos aconsejan, en mi opinión, que el asunto sea abordado de forma prudente por parte del Tribunal de Justicia.

18. Dicho esto, las siete cuestiones prejudiciales planteadas por el Landgericht Berlin (Tribunal Regional Civil y Penal de Berlín) —todas ellas admisibles, contrariamente a lo que sostiene CTL Logistics— pueden dividirse en dos grupos.

19. Mediante sus cuestiones primera, segunda, quinta y sexta, el órgano jurisdiccional remitente interroga al Tribunal de Justicia sobre los aspectos procesales y sistemáticos que plantea la aplicación del artículo 315 del BGB en el ámbito de los cánones por la utilización de la red ferroviaria.

20. Las cuestiones tercera, cuarta y séptima se refieren, en cambio, a aspectos de Derecho sustantivo y van dirigidas a que el órgano jurisdiccional remitente pueda apreciar la compatibilidad del control previsto en el artículo 315 del BGB con las disposiciones de la Directiva que definen los criterios para el cálculo de dichos cánones. Procede comenzar el análisis por este segundo grupo de cuestiones.

B. Sobre las cuestiones prejudiciales tercera, cuarta y séptima

21. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende fundamentalmente que se dilucide si las disposiciones de la Directiva 2001/14 en materia de tarificación se oponen a un control de la equidad de los cánones exigidos por la utilización de una infraestructura ferroviaria como el que realiza el juez de lo civil con arreglo al artículo 315 del BGB, así como, en su caso, a la determinación ex aequo et bono por ese mismo juez del importe de dichos cánones. Con su cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente al Tribunal de Justicia, en caso de que se responda a la tercera cuestión que la Directiva 2001/14 no se opone a ese control, cuáles son los posibles límites impuestos por esta Directiva al poder discrecional del juez de lo civil a la hora de determinar de oficio, en virtud del artículo 315, apartado 3, del BGB, el importe de los cánones por la utilización de infraestructuras. Con la séptima cuestión se desea obtener aclaraciones sobre el alcance del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14 en relación con la obligación, dimanante del Derecho nacional, de calcular los cánones por la utilización de las infraestructuras ferroviarias exclusivamente sobre la base de los «costes directos».

22. Procede examinar conjuntamente estas tres cuestiones (sección 1). Además, aunque el órgano jurisdiccional remitente no haya planteado directamente una cuestión relativa a la compatibilidad del control de la equidad basado en el artículo 315 del BGB con el margen discrecional reconocido por la Directiva 2001/14 al administrador de infraestructuras en la fijación de los cánones por la utilización de las infraestructuras, la cuestión se encuentra subyacente y ha sido abordada en las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia. Por ello, procede dedicar a esta cuestión unas breves reflexiones (sección 2).

1. Control de la equidad con arreglo al artículo 315 del BGB y disposiciones de la Directiva 2001/14 relativas a la tarificación

23. El capítulo II de la Directiva 2001/14, que incluye los artículos 4 a 12, se refiere a los cánones por utilización de infraestructuras.

24. De conformidad con el artículo 4, apartado 1, párrafos primero y segundo, de dicha Directiva, corresponde a los Estados miembros crear un marco de tarificación, sin perjuicio de la independencia de gestión del administrador de infraestructuras. Con dicha condición, los Estados miembros pueden también crear reglas específicas de fijación de cánones. ( 11 )

25. Los artículos 7 a 12 de la Directiva 2001/14 establecen detalladamente cuáles son los cánones que pueden cobrarse y, en su caso, su método de cálculo. Bajo la rúbrica «Principios de tarificación», el artículo 7, apartado 3, establece en particular que «el canon por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio, será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario». ( 12 ) Los apartados 4 y 5 del mismo artículo 7 precisan que los cánones fijados según el criterio enunciado en el apartado 3 del mismo artículo pueden incluir los costes derivados de la escasez de capacidad (artículo 7, apartado 4, de la Directiva 2001/14) ( 13 ) y los relacionados con los efectos ambientales causados por la explotación del servicio ferroviario (artículo 7, apartado 5, de la Directiva 2001/14).

26. Por lo tanto, el criterio económico básico de la fijación de los cánones de la red ferroviaria en el Derecho de la Unión, en lo relativo al paquete de acceso «mínimo», ( 14 ) es el de la tarificación por el «coste directamente imputable», concepto que deja un cierto margen de apreciación a los Estados miembros en cuanto a su transposición y a su aplicación en Derecho interno. ( 15 )

27. Según el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14, los Estados miembros podrán introducir una excepción a dicho criterio, que permita al administrador de infraestructuras cobrar recargos sobre el coste directamente imputable, a condición de que el «mercado pueda aceptarlo», esto es, a condición de que las empresas ferroviarias puedan asumirlos. Debe subrayarse que esta disposición sólo confiere a los Estados miembros una simple facultad ( 16 ) de la que éstos pueden servirse para permitir a los administradores de infraestructuras lograr el objetivo de cobertura de los costes totales asumidos ( 17 ) y, por esta vía, alcanzar el objetivo de equilibrio financiero establecido en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14, ( 18 ) con una financiación menor por parte del Estado.

28. De lo que anterior se desprende que, aunque la Directiva 2001/14 establece principios básicos de fijación de cánones, así como los objetivos de ésta —principalmente la cobertura del equilibrio financiero del administrador y la utilización óptima de la infraestructura—, deja a los Estados miembros un amplio margen discrecional en la elección de la estructura de sus sistemas de tarificación, ( 19 ) siempre que se respeten tales principios. ( 20 )

29. En el presente asunto, abstracción hecha de la referencia imprecisa a los respectivos intereses de las partes contractuales, de los elementos que obran en autos se desprende más concretamente, y parece que las partes no lo cuestionan, que el control de la equidad realizado en virtud del artículo 315 del BGB requiere la aplicación de un criterio de apreciación basado fundamentalmente en el análisis de los costes directos del servicio proporcionado por el administrador de infraestructuras, a saber, los costes marginales generados por la utilización de la infraestructura.

30. Pues bien, tal criterio no parece incompatible con los principios de tarificación enunciados por la Directiva 2001/14, expuestos en los anteriores puntos 25 a 27, ni, particularmente, con el principio básico adoptado por ésta según el canon «será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario».

31. El hecho de que la República Federal de Alemania haya optado con mucha claridad por un sistema de tarificación basado en el «principio de los costes totales», con arreglo a la facultad ofrecida por el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14, ( 21 ) y de que la aplicación del artículo 315 del BGB pueda menoscabar el efecto útil de tal elección, en la medida en que implica un control de los cánones fundado fundamentalmente en el análisis de los costes marginales, no obsta para concluir que tal metodología no resulta en sí misma incompatible con dicha Directiva. En efecto, como se ha recordado más arriba, con arreglo al artículo 8, apartado 1, de esta Directiva, los Estados miembros tienen la mera facultad y no la obligación de introducir en sus sistemas de tarificación la posibilidad de que el administrador de infraestructuras aplique los recargos previstos en dicha disposición, facultad que, a fin de cuentas, está contemplada en el sistema de la Directiva como una desviación del criterio básico fundamentado en el «coste directamente imputable». ( 22 )

32. Dada la amplitud del margen discrecional que se deja a los Estados miembros para organizar la estructura de sus sistemas de tarificación, el mero hecho de que el control realizado en virtud del artículo 315 del BGB pueda llevar, como subraya DB Netz, a aplicar «requisitos materiales adicionales», incluso contrarios, a los establecidos en la normativa nacional de transposición de la Directiva 2001/14 no lo hace automáticamente, y por ese único motivo, incompatible con las prescripciones de dicha Directiva.

33. Por otra parte, debe subrayarse que, según se desprende de los autos, el control en virtud del artículo 315 del BGB es utilizado por los tribunales civiles alemanes como un instrumento de corrección del carácter excesivo o desproporcionado de los cánones fijados por el administrador de infraestructuras en relación con el objeto del contrato.

34. Pues bien, tal objetivo tampoco resulta incompatible con la Directiva 2001/14, que, al contrario, hace también hincapié en el requisito de un acceso equitativo, además de no discriminatorio, a la red. ( 23 )

35. La preocupación del legislador de la Unión por evitar que la cuantía de los cánones exigidos no alcance un nivel en el que ya no esté garantizado un acceso equitativo a la red —preocupación que se desprende, en particular, de los requisitos a los que se supedita el recurso a las excepciones al «principio del coste directamente imputable», enunciado en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14— también está presente con respecto a la fijación del canon de que se trata en el procedimiento principal, que es el canon que el administrador de infraestructuras puede percibir con arreglo al artículo 12, párrafo primero, de la Directiva 2001/14, por la capacidad que, habiéndose solicitado, no se utilice.

36. En efecto, esta disposición prevé expresamente que tal canon ha de ser «adecuado». ( 24 )

37. Ciertamente, la Directiva 2001/14 no define lo que debe entenderse por «acceso equitativo» a la red, ni tampoco precisa cuáles son las condiciones en las que un canon aplicado por la capacidad solicitada y no utilizada puede considerarse adecuado. ( 25 )

38. Sin embargo, como he señalado más arriba, dicha Directiva sienta un determinado número de criterios a los que deben ajustarse los sistemas de tarificación de los Estados miembros, pese al amplio margen discrecional de que disponen.

39. Esos mismos criterios deben también guiar a los órganos jurisdiccionales nacionales a la hora de ejercer, en el marco de las competencias que les reconoce el ordenamiento jurídico al que pertenecen, un control sobre la cuantía de los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias, incluso —y llegamos aquí a la cuarta cuestión planteada por el Landgericht Berlin (Tribunal Regional Civil y Penal de Berlín)— en el caso de que se trate de un control de la equidad que pueda dar lugar a la fijación ex aequo et bono de los cánones controvertidos.

40. En efecto, según una jurisprudencia reiterada, la obligación de los Estados miembros, derivada de una Directiva, de alcanzar el resultado previsto por ésta, así como su deber de adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para garantizar el cumplimiento de dicha obligación, se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros, incluidos los órganos jurisdiccionales, en el ámbito de sus competencias. ( 26 )

41. En consecuencia, incumbe a los tribunales de la jurisdicción civil que deban comprobar el carácter equitativo de los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias con arreglo al artículo 315 del BGB y, en su caso, fijar su importe ex aequo et bono, por una parte, cuando hayan de aplicar la normativa ferroviaria nacional, aplicarla de una manera conforme con la Directiva 2001/14 y, por otra parte, cuando se aparten de dicha normativa al apreciar la equidad, tener en cuenta los criterios establecidos por dicha Directiva, así como los objetivos que persigue, y velar por que se preserve el efecto útil de sus disposiciones.

42. A este respecto, debo señalar que, en su sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/Alemania (C‑556/10, EU:C:2013:116), cuyo objeto era un procedimiento por incumplimiento en el que se cuestionaba, entre otros, el artículo 14, apartado 4, de la AEG, ( 27 ) el Tribunal de Justicia precisó que, para respetar los objetivos perseguidos por la Directiva 2001/14, el canon por la utilización de infraestructuras comprende un mínimo, igual al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, previsto en el artículo 7, apartado 3, de la misma Directiva, y un máximo, equivalente a los costes totales asumidos por el administrador de infraestructuras, como establece el artículo 8, apartado 1, de dicha Directiva y que, entre esos dos extremos, ésta prevé que el canon puede variar, si se toman en consideración la escasez de la capacidad, conforme al artículo 7, apartado 4, de esa Directiva, el coste de los efectos ambientales mencionado en el apartado 5 del mismo artículo 7 o, también, los proyectos de inversión específicos a los que se refiere el artículo 8, apartado 2, de dicha Directiva, ( 28 ) así como los descuentos previstos en el artículo 9 de ésta.

43. El juez de lo civil debe efectuar el control de la equidad conforme al artículo 315 del BGB y, en su caso, la fijación del importe equitativo del canon sobre la base de dichos criterios, teniendo en cuenta dichos elementos.

44. Además, aunque según la Directiva 2001/14 —en particular, su considerando 11, a cuyo tenor los sistemas de tarificación deben procurar, «en la medida de lo posible, atender las necesidades de todos los usuarios y tipos de tráfico de manera justa y no discriminatoria», y su considerando 17, que señala que «es importante tomar en consideración tanto las necesidades empresariales de los candidatos autorizados como las del administrador de infraestructuras»— no se excluye del todo la consideración y ponderación de los intereses respectivos de las partes en el contrato de utilización de infraestructuras ferroviarias, los órganos jurisdiccionales que deben comprobar la equidad de los cánones impuestos por el administrador de infraestructuras deberán tener en cuenta en su valoración la circunstancia de que, por motivos de transparencia y para garantizar un trato no discriminatorio, dichos cánones se fijan por adelantado y por categorías de usuarios y, por lo tanto, sólo pueden reflejar de una forma muy limitada la situación efectiva de una determinada empresa ferroviaria.

45. Por otra parte, dichos órganos jurisdiccionales también habrán de tener en cuenta que uno de los objetivos que persigue la Directiva 2001/14, especialmente, al reconocer al administrador de infraestructuras un margen de discrecionalidad en la determinación de los cánones, es permitir a este último utilizar el sistema de tarifación como instrumento de gestión para optimizar la utilización de las infraestructuras. ( 29 )

46. En este contexto, por lo que se refiere más concretamente a los cánones de los que se trata en el litigio principal, incumbirá también al órgano jurisdiccional tener en cuenta que el artículo 12, párrafo primero, de la Directiva 2001/14, a cuyo tenor dichos cánones deberán ser adecuados, atribuye a éstos la finalidad de proporcionar incentivos para el uso eficiente de la capacidad.

2. Control de la equidad con arreglo al artículo 315 del BGB y margen discrecional del administrador de infraestructuras en la determinación de los cánones

47. Conforme al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14, en la creación de un marco de tarificación, los Estados miembros deben respetar la independencia de gestión del administrador de infraestructuras, al que corresponde determinar el canon por el uso de las infraestructuras, por un lado, y encargarse de su cobro, por otro. ( 30 ) Como ya he recordado, el objetivo de dicha disposición es, en particular, que el administrador de infraestructuras pueda utilizar el sistema de tarifación como instrumento de gestión para optimizar la utilización de las infraestructuras dentro del marco establecido por los Estados miembros, lo cual requiere que disponga de un cierto margen de actuación en la fijación del importe de los cánones. ( 31 ) El Tribunal de Justicia ya ha constatado en dos ocasiones, sobre esta base, la incompatibilidad con las exigencias del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14 de disposiciones nacionales de transposición de dicha Directiva que contemplaban que la cuantía de los cánones fuera establecida mediante un acto del poder ejecutivo de obligado cumplimiento para el administrador de infraestructuras. ( 32 )

48. En el caso de autos, ni el control de la equidad con arreglo al artículo 315, apartado 1, del BGB, ni, en particular, la fijación, en su caso, por el juez de lo civil de un canon equitativo en virtud del apartado 3 del mismo artículo pueden, a mi juicio, poner en tela de juicio la independencia del administrador de infraestructuras exigida por el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14.

49. En efecto, de los autos se desprende, primero, que dicho control encuentra su justificación, según el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Civil y Penal), en el amplio margen discrecional que el Derecho alemán confiere al administrador de infraestructuras para decidir el importe de los cánones; segundo, que se ejerce sobre la manera en que dicho margen de actuación es utilizado por parte del administrador de infraestructuras y, tercero, que sólo lleva a determinar por vía judicial un canon de sustitución si a resultas de un procedimiento judicial se comprueba el carácter no equitativo del canon impuesto por el administrador de infraestructuras. Tal control y tal determinación, lejos de asemejarse a una regulación de los precios por el poder ejecutivo, con frecuencia influida por consideraciones de política industrial, social y medioambiental que no reflejan los costes, se asemeja más bien, por su naturaleza y resultados, a un control jurisdiccional pleno de las decisiones del administrador de infraestructuras en materia de cánones.

3. Conclusiones intermedias

50. Sobre la base de las anteriores consideraciones, estimo que las disposiciones en materia de cánones por la utilización de infraestructuras contenidas en la Directiva 2001/14 y, en particular, sus artículos 6, apartado 1, y 8, apartado 1, no se oponen a un control, como el ejercido por los tribunales civiles alemanes en virtud del artículo 315 del BGB, sobre la equidad de los cánones por la utilización de una infraestructura ferroviaria que hayan sido fijados de manera unilateral por el administrador de dicha infraestructura en el marco de sus relaciones contractuales con una empresa ferroviaria, ni, en su caso, a la fijación ex aequo et bono del importe de estos cánones por dichos tribunales. No obstante, incumbirá a los órganos jurisdiccionales nacionales que deban ejercer el control y fijar los cánones tener en cuenta, al realizar su apreciación, los criterios de tarificación enunciados en los artículos 7 a 12 de dicha Directiva, así como los objetivos que ésta se propone lograr, y velar por que se preserve el efecto útil de sus disposiciones.

C. Sobre las cuestiones prejudiciales primera, segunda, quinta y sexta

51. Mediante sus cuestiones prejudiciales primera, segunda, quinta y sexta, cuyo examen conviene realizar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si las disposiciones de los artículos 4, apartado 5, y 30 de la Directiva 2001/14 se oponen a un control de la equidad de los cánones como el realizado por los tribunales de lo civil alemanes, con arreglo al artículo 315 del BGB.

52. Más concretamente, mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si necesariamente ha de reclamarse el reembolso con arreglo a los procedimientos previstos ante el organismo regulador creado con arreglo al artículo 30 de la Directiva 2001/14 ( 33 ) y ante los órganos jurisdiccionales que garantizan la revisión de las decisiones de dicho organismo, mientras que, mediante su segunda cuestión, pregunta si un candidato puede realizar tal reclamación sin haberse dirigido previamente al organismo regulador nacional. Mediante sus cuestiones quinta y sexta, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta fundamentalmente sobre la competencia del juez de lo civil para dirimir discrepancias entre el administrador de infraestructuras y el titular de una autorización de acceso en relación con los cánones por la utilización de las infraestructuras, discrepancias que, en principio, son competencia del organismo regulador, así como sobre la influencia que el ejercicio de tal competencia puede tener en la función encomendada a dicho organismo de garantizar la aplicación uniforme de la normativa sobre ferrocarriles (sexta cuestión) y en la obligación que corresponde al administrador de infraestructuras de aplicar el sistema de tarificación de manera no discriminatoria (quinta cuestión).

53. Estas cuestiones versan sobre el aspecto más delicado del presente asunto, que es, fundamentalmente, la compatibilidad de un control jurisdiccional paralelo al establecido con arreglo al artículo 30 de la Directiva 2001/14 con las competencias confiadas por dicho artículo al organismo regulador (sección 1) y con la obligación del administrador de infraestructuras de garantizar un acceso no discriminatorio a la red de las empresas ferroviarias (sección 2).

1. Control de la equidad con arreglo al artículo 315 del BGB y competencias del organismo regulador creado de conformidad con el artículo 30 de la Directiva 2001/14

54. Procede, de entrada, señalar que ninguna disposición de la Directiva 2001/14 prohíbe someter los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias a un control jurisdiccional dirigido a comprobar ex post su equidad.

55. Sin embargo, una revisión de la cuantía de los cánones que abarque su equidad está incluida, en principio, entre las competencias del organismo creado con arreglo al artículo 30 de la Directiva 2001/14, que señala, en su apartado 2, letra e), que los «candidatos» ( 34 ) podrán recurrir a dicho organismo «si consideran haber sufrido injusticia […]», ( 35 ) en particular a causa de las decisiones adoptadas por el administrador de infraestructuras en relación con «el nivel o estructura de los cánones que se les exigen o pueden exigírseles».

56. Ciertamente, la vigilancia ejercida por el organismo regulador en relación con la cuantía de los cánones se limita, con arreglo al artículo 30, apartado 3, de la Directiva 2001/14, a comprobar que cumplan lo dispuesto en el capítulo II de dicha Directiva, ( 36 ) mientras que el control de la equidad ejercido por el juez de lo civil en virtud del artículo 315 del BGB tiene un ámbito de aplicación más amplio que la mera apreciación de la conformidad de los cánones con las disposiciones de la normativa ferroviaria alemana. Sin embargo, como he sostenido más arriba, en el ejercicio de dicho control, los tribunales de lo civil deben cumplir las disposiciones pertinentes del capítulo II de la Directiva 2001/14. ( 37 ) De ello se desprende que dicho control no sólo es paralelo al sistema de vigilancia establecido por la Directiva sino que tiene el riesgo de solaparse con él.

57. No obstante, por las razones que expondré más abajo, considero que ni la creación de un organismo regulador que actúe como instancia de recurso, aunque sea independiente y cuente con la pericia técnica requerida para llevar a cabo su función, ni la atribución a dicho organismo de una competencia general de control de los cánones fijados por los administradores de infraestructuras, que incluya, en principio y en los términos que se han precisado, la valoración de su equidad pueden tener por efecto que las empresas ferroviarias se vean privadas de una vía de recurso jurisdiccional ofrecida por una disposición de Derecho nacional, según la interpretación y aplicación que a la misma dan los órganos jurisdiccionales del Estado miembro en cuestión, que les permite solicitar al juez de lo civil que compruebe que los cánones contractuales fijados unilateralmente por el administrador de infraestructuras se ajustan al criterio de equidad, a los efectos de obtener la devolución de la parte de dichos cánones que exceda el nivel considerado equitativo por dicho juez.

58. En primer lugar, cabe interrogarse acerca de la competencia del organismo creado en virtud del artículo 30 de la Directiva 2001/14 para examinar una denuncia relativa al importe de los cánones ya abonados y que, en su caso, pudieran no ser ya de aplicación. En efecto, aun reconociendo, como sugiere la Comisión, que la utilización del término «candidato» en el apartado 2 del referido artículo 30 no necesariamente supone que sólo pueda presentarse una denuncia hasta tanto no se haya celebrado un contrato con el administrador de infraestructuras, no es menos cierto que ese mismo apartado 2, letra e), al precisar que la denuncia puede referirse al nivel o estructura de los cánones «que se […] exigen o pueden exigirse […]» al interesado, ( 38 ) parece excluir que puedan presentarse ante dicho organismo impugnaciones de cánones que hayan dejado de ser aplicables o de contratos ya ejecutados.

59. Pues bien, del debate que ha tenido lugar ante el Tribunal de Justicia se desprende que la acción ejercitada en virtud del artículo 315 del BGB se utiliza principalmente a efectos de obtener el reembolso de cánones ya abonados. ( 39 ) Así lo confirman tanto los hechos del litigio principal, cuyo objeto es una solicitud de reembolso de comisiones de anulación abonadas por CTL Logistic entre 2004 y 2011, como los hechos del procedimiento que dio lugar a que el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Civil y Penal) se dirigiera al Tribunal de Justicia —en el asunto pendiente C‑344/16 antes mencionado—, en relación con una solicitud de reembolso de los cánones por la utilización de estaciones ferroviarias abonados por Die Länderbahn entre 2006 y 2008.

60. En segundo lugar, aunque la vigilancia de los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias de forma centralizada por parte del organismo regulador creado con arreglo al artículo 30 de la Directiva 2001/14 reviste indudablemente una importancia fundamental en la sistemática de dicha Directiva, como DB Netz y la Comisión han puesto ampliamente de manifiesto en sus observaciones ante el Tribunal de Justicia, estimo que la consideración de las exigencias de uniformidad relacionadas con la creación de tal sistema de vigilancia no basta por sí misma para que el Tribunal de Justicia excluya el acceso a una vía de recurso jurisdiccional prevista por el Derecho nacional que pueden utilizar las empresas ferroviarias con el fin de proteger, en observancia de los principios establecidos por dicha Directiva, derechos que esta última les reconoce, especialmente, el de acceder en condiciones equitativas a la infraestructura ferroviaria.

61. En efecto, por una parte, cabe señalar que estas exigencias no excluyen que, al margen del control previsto en dicha Directiva, pueda revisarse la cuantía de los cánones tanto por vía administrativa como por vía jurisdiccional, con arreglo a las disposiciones del Derecho de la competencia, ( 40 ) y que, en consecuencia, el sistema de control centralizado pretendido por la Directiva 2001/14 pueda tener excepciones. ( 41 ) Por otra parte, deseo recordar que el considerando 46 de la Directiva 2001/14, al enunciar que el establecimiento de un organismo regulador que actúe como órgano de apelación responde a la necesidad de una «gestión eficiente» y de una «utilización justa y no discriminatoria de la infraestructura ferroviaria», se cuida de precisar que el establecimiento de dicho organismo es independiente de un posible recurso por vía judicial («sin perjuicio de la posibilidad de recurrir por vía judicial»).

62. Considero que no puede encontrarse ninguna indicación en sentido contrario en la sentencia de 11 de julio de 2013, Comisión/República Checa (C‑545/10, EU:C:2013:509), ni en las conclusiones presentadas por el Abogado General Jääskinen en los asuntos Comisión/República Checa (C‑512/10, C‑545/10, C‑625/10, C‑627/10 y C‑412/11, EU:C:2012:790), ( 42 ) a los que la Comisión y DB Netz hacen referencia en sus observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia en relación con varias cuestiones. En efecto, en dicho asunto se trataba de un control administrativo adicional realizado por el Ministerio de Transportes sobre decisiones del organismo creado por el Estado miembro afectado con arreglo al artículo 30 de la Directiva 2001/14, y no de un control jurisdiccional sobre los cánones fijados por el administrador de infraestructuras en el marco de sus relaciones contractuales con una empresa ferroviaria.

63. En tercer lugar, estimo que los riesgos para la coherencia y la uniformidad del sistema de control de los cánones, señalados por DB Netz y por la Comisión en sus observaciones ante el Tribunal de Justicia, no deben sobrevalorarse.

64. Cabe señalar, primero, que el riesgo de que el recurso paralelo al organismo regulador y al juez de lo civil dé lugar, por usar los términos de la Comisión, a la «yuxtaposición de dos pilares decisorios no coordinados» parece reducido. En efecto, de las respuestas del Gobierno alemán a las preguntas escritas formuladas por el Tribunal de Justicia se desprende que los tribunales de lo civil no pueden controlar las decisiones definitivas del organismo regulador y que, en Alemania, existe una sala común de los órganos jurisdiccionales supremos cuyo fin es evitar que se adopten resoluciones divergentes en el orden contencioso-administrativo y en el orden civil. Por lo que se refiere a la circunstancia, mencionada por DB Netz, de que, en el marco de una acción basada en el artículo 315 del BGB, el juez de lo civil, además del organismo regulador y del juez de lo contencioso-administrativo, pueda tener que interpretar las disposiciones de la normativa ferroviaria alemana, me limitaré a señalar que corresponde a la autonomía procesal de los Estados miembros determinar cuáles son los órganos jurisdiccionales competentes para interpretar su Derecho interno, incluidos los actos adoptados para transponer el Derecho de la Unión.

65. Considero, en segundo término, que puede excluirse fácilmente la posibilidad de que se celebren negociaciones entre el administrador de infraestructuras y una empresa ferroviaria, con vistas a un eventual acuerdo amistoso, fuera de toda vigilancia ejercida por el organismo regulador y en contra de lo previsto en el artículo 30, apartado 3, segunda y tercera frases, de la Directiva 2001/14. ( 43 ) En efecto, aun suponiendo que las acciones basadas en el artículo 315 del BGB sobre el carácter equitativo de los cánones por la utilización de la red ferroviaria se presten, teniendo también en cuenta la prohibición establecida en el referido artículo 30, apartado 3, a un acuerdo amistoso, para evitar entrar en conflicto con esta disposición basta con que se invite a dicho organismo a estar presente durante las negociaciones entre las partes o con que se le informe debidamente de su desarrollo, medidas que el juez que conozca de tal acción debe poder tomar.

66. Por último, en relación con el argumento referido a la falta de especialización de los tribunales de lo civil en el ámbito de la normativa ferroviaria, me limito a señalar que, contrariamente a otras Directivas en el ámbito de la organización de las redes, la Directiva 2001/14 no contempla expresamente que el tribunal encargado de los recursos contra las decisiones de la autoridad reguladora disponga de competencias técnicas específicas. ( 44 ) Por lo tanto, la posible carencia de tales competencias no puede ser, por sí misma, una razón que justifique apreciar la incompatibilidad del control de la equidad previsto en el artículo 315 del BGB con la Directiva 2001/14 y, especialmente, con el sistema de vigilancia centralizada de los cánones por la utilización de las infraestructuras instituido por dicha Directiva.

67. En cuarto y último lugar, considero que no puede extraerse un argumento favorable a tal incompatibilidad del artículo 30, apartado 6, de la Directiva 2001/14, que establece que las decisiones adoptadas por el organismo regulador podrán ser objeto de recurso judicial.

68. En efecto, dicha disposición se limita a obligar a los Estados miembros a que prevean un mecanismo de recurso judicial contra las decisiones del organismo regulador, sin que tenga por objeto armonizar las normas y prácticas nacionales en materia de procedimientos jurisdiccionales aplicables en el ámbito de la tarificación de las infraestructuras ferroviarias. Así pues, no puede deducirse de dicha disposición ninguna indicación acerca de la naturaleza y el alcance del control jurisdiccional que el juez nacional debe realizar sobre dichas decisiones, ( 45 ) control que, en Derecho alemán, se encomienda a los tribunales de lo contencioso-administrativo. De la misma forma, no cabe inferir de esa única disposición que no pueda admitirse a la luz de la Directiva 2001/14 ningún control jurisdiccional sobre los cánones por la utilización de infraestructuras que sea ajeno a dicho mecanismo de recurso.

69. Debo señalar a este respecto que, a tenor de las respuestas del Gobierno alemán a las preguntas escritas del Tribunal de Justicia, la jurisprudencia también admite un control de la equidad ante los tribunales de lo civil con arreglo al artículo 315 del BGB en otros sectores regulados tales como el de la energía, en tanto en cuanto se deja un margen de apreciación en materia de tarificación a la empresa sujeta a la regulación.

2. Control de la equidad basado en el artículo 315 del BGB y obligación del administrador de infraestructuras de garantizar un acceso no discriminatorio de las empresas ferroviarias a la red

70. En virtud del artículo 4, apartado 5, de la Directiva 2001/14, corresponde a los administradores de infraestructuras velar por que el sistema de tarificación «aplicado dé como resultado que las empresas ferroviarias que presten servicios de naturaleza semejante en una parte similar del mercado abonen cánones, equivalentes y no discriminatorios […]».

71. El órgano jurisdiccional remitente, al igual que DB Netz y la Comisión, dudan de que el cumplimiento de tal obligación y, más en general, el mantenimiento de condiciones no discriminatorias de utilización de la red sean compatibles con el control de la equidad de los cánones ejercido sobre la base del artículo 315 del BGB.

72. El acceso y la utilización no discriminatorios de las infraestructuras ferroviarias constituye, sin duda, uno de los principales objetivos de la Directiva 2001/14, ( 46 ) objetivo que dicha Directiva se propone lograr, por una parte, imponiendo al administrador de infraestructuras obligaciones específicas en materia de información de las empresas, así como la elaboración y aplicación de reglas de fijación de cánones y de facturación, y, por otra parte, confiando al organismo regulador creado con arreglo a su artículo 30 la tarea de vigilar el respeto de tales obligaciones, de oficio o a instancia de una empresa que considere que sufre un trato discriminatorio.

73. En consecuencia, si resultara que el control ejercido sobre los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias por el juez de lo civil con arreglo al artículo 315 del BGB puede menoscabar el cumplimiento de tal objetivo, debería concluirse que es incompatible con la Directiva 2001/14.

74. Sin embargo, a mi juicio no es así.

75. Al igual que las sentencias dictadas por el juez de lo civil con arreglo al artículo 315 del BGB, las decisiones del organismo regulador, cuando conoce de la denuncia de un candidato, se adoptan, en principio, en función del asunto concreto de que se trata ( 47 ) y, conforme a lo dispuesto en el artículo 30, apartado 5, párrafo segundo, de la Directiva 2001/14, tienen efectos inter partes («vincularán a todas las partes afectadas»).

76. Ciertamente, cuando resulta necesario, en particular a los efectos de evitar una disparidad en la cuantía de los cánones que suponga una discriminación, tales decisiones pueden contener requerimientos dirigidos al administrador de infraestructuras al objeto de que se modifiquen las condiciones de utilización de la red respecto al conjunto de usuarios y no sólo respecto a la empresa que haya presentado la denuncia, mientras que no es posible que el juez de lo civil que conozca de una acción planteada sobre la base del artículo 315 del BGB dirija tales requerimientos.

77. Sin embargo, contrariamente a lo que alegan DB Netz y la Comisión, no veo mayor problema en que este requerimiento pueda ser adoptado por el organismo regulador en el marco de sus funciones de vigilancia a raíz de la resolución de un tribunal de lo civil que resulte extrapolable a otros usuarios, especialmente cuando el administrador de la red, al que corresponde la obligación de garantizar un trato no discriminatorio de las empresas que tienen acceso a la infraestructura y que ha sido parte en el procedimiento ante dicho tribunal, no observa este comportamiento por su propia iniciativa.

78. Por lo demás, debo subrayar que, en la hipótesis de que una decisión adoptada con arreglo al artículo 315 del BGB suponga una discriminación respecto de empresas que se encuentren en la misma situación que aquella que haya solicitado el amparo del juez de lo civil, dichas empresas estarán legitimadas, con arreglo al artículo 30, apartado 2, de la Directiva 2001/14, a presentar una denuncia ante el organismo regulador para que se les apliquen las mismas tarifas.

79. Estos diferentes mecanismos —iniciativa del administrador de infraestructuras, intervención de oficio del organismo regulador, presentación de una denuncia ante dicho organismo por parte de una empresa que se considere víctima de una discriminación— deberían permitir la adaptación en plazos aceptables de la cuantía de los cánones para el conjunto de usuarios afectados, cuando resulte necesaria a raíz de la resolución del juez de lo civil.

80. Por otra parte, dado que la acción basada en el artículo 315 del BGB se utiliza principalmente, como se ha señalado anteriormente, para obtener la devolución de cánones ya abonados, que pueden haber dejado de ser aplicables, puede dudarse de que tal exigencia de adaptación se plantee sistemáticamente. Cuando la resolución del juez de lo civil sólo se refiera al pasado, la vía del artículo 315 del BGB permanece, en principio, abierta para aquellas empresas a las que se han aplicado los mismos cánones que se han declarado injustos, con el fin de obtener la devolución de los importes pagados en exceso.

3. Conclusiones intermedias

81. A la luz de las consideraciones que anteceden, considero que el artículo 4, apartado 5, y el artículo 30 de la Directiva 2001/14 no se oponen a un control, como el ejercido por los tribunales civiles alemanes en virtud del artículo 315 del BGB sobre la equidad de los cánones por la utilización de una infraestructura ferroviaria que hayan sido fijados de manera unilateral por el administrador de dicha infraestructura en el marco de sus relaciones contractuales con una empresa ferroviaria, ni, en su caso, a la fijación ex aequo et bono del importe de estos cánones por dichos tribunales.

III. Conclusión

82. Atendiendo al conjunto de consideraciones que anteceden, sugiero al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Landgericht Berlin (Tribunal Regional Civil y Penal de Berlín, Alemania), consideradas en su conjunto, que las disposiciones de la Directiva 2001/14 y, en particular, sus artículos 4, apartado 5, 6, apartado 1, y 8, apartado 1, en materia de cánones por utilización de infraestructuras, así como su artículo 30, relativo a las competencias del organismo regulador, no se oponen a un control como el ejercido por los tribunales civiles alemanes en virtud del artículo 315 del BGB sobre la equidad de los cánones por la utilización de una infraestructura ferroviaria que hayan sido fijados de manera unilateral por el administrador de dicha infraestructura en el marco de sus relaciones contractuales con una empresa ferroviaria, ni, en su caso, a la fijación ex aequo et bono por dichos tribunales del importe de estos cánones. No obstante, incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales que deban ejercer el control y fijar los cánones tener en cuenta, al realizar su apreciación, los criterios de tarificación enunciados en los artículos 7 a 12 de dicha Directiva, así como los objetivos que ésta se propone lograr, y velar por que se preserve el efecto útil de sus disposiciones.

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) DO 2001, L 75, p. 29. Dicha Directiva fue derogada y sustituida, con efectos a partir del 17 de junio de 2015, por la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (DO L 343, 2012, p. 32); véase el artículo 65, párrafo primero, en su versión modificada (DO 2015, L 67, p. 32).

( 3 ) El artículo 315 del BGB, titulado «Determinación de la prestación por una de las partes», establece, en su apartado 1, que «si la prestación ha de ser determinada por una de las partes contratantes, en caso de duda se considerará que esta determinación debe efectuarse con arreglo a criterios de equidad» y, en su apartado 3, que «en caso de que la determinación deba realizarse con arreglo a criterios de equidad, sólo vinculará a la otra parte si efectivamente se atiene a esos criterios. Si la prestación no es equitativa, será determinada mediante sentencia judicial […]».

( 4 ) Sentencia del Tribunal Federal de Justicia de 18 de octubre de 2011 – KZR 18/10, NVwZ 2012, p. 189.

( 5 ) Citada en la nota 2.

( 6 ) Stellungnahme des Bundesrates vom 18.03.2016 (BR-Drucksache 22/16, Ziff. 29, pp. 26 y 27).

( 7 ) Este Gobierno no había presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia, pero fue instado por éste a dar respuesta a ciertas preguntas escritas. Su participación en la vista se ha limitado fundamentalmente a ilustrar el contenido de la nueva ley.

( 8 ) Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich, vom 29. August 2016, Bundesgesetzblatt Jahrgang 2016 Teil I Nr. 43, ausgegeben zu Bonn am 1. September 2016.

( 9 ) Véase el artículo 33, apartado 2, última frase, a cuyo tenor «el canon autorizado se considera canon equitativo, en el sentido del artículo 315 del BGB».

( 10 ) Asunto pendiente Die Länderbahn, C‑344/16. En su petición de decisión prejudicial, el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo Civil y Penal) explica que ha tenido que dirigirse al Tribunal de Justicia debido a la posición expresada por la Comisión Europea en sus observaciones en el presente procedimiento y que, hasta ese momento, había considerado que debía excluirse claramente la incompatibilidad del control basado en el artículo 315 del BGB con la Directiva 2001/14.

( 11 ) Véase, a este respecto, la sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/Hungría (C‑473/10, EU:C:2013:113), apartado 78.

( 12 ) El subrayado es mío.

( 13 ) En forma de un «canon que refleje la escasez de capacidad de un determinado segmento identificable de la infraestructura durante períodos de congestión».

( 14 ) Se trata del paquete de acceso contemplado en el anexo II, punto 1, de la Directiva 2001/14.

( 15 ) Véase la sentencia de 30 de mayo de 2013, Comisión/Polonia (C‑512/10, EU:C:2013:338), apartado 75. En el punto 28 del documento de trabajo de la Comisión que acompaña a la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad [COM(1998) 480 final], se define el concepto de «coste directamente imputable» como el «coste adicional que supone para la sociedad el uso de dicha infraestructura por parte de una unidad de transporte adicional». El margen de apreciación de los Estados miembros está regulado en la actualidad por el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/909 de la Comisión, de 12 de junio de 2015, relativo a las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario (DO 2015, L 148, p. 17), que, con arreglo a su artículo 1, apartado 1, establece las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario, a efectos de fijar los cánones de acceso mínimo y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicios contemplados en el artículo 31, apartado 3, de la Directiva 2012/34.

( 16 ) Facultad de la que, por otra parte, algunos Estados miembros no han hecho uso. Véase, por ejemplo, la sentencia de 30 de mayo de 2013, Comisión/Polonia (C‑512/10, EU:C:2013:338), apartados 87 y 88.

( 17 ) El artículo 8, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2001/14 establece: «Con el fin de recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, los Estados miembros podrán, siempre que el mercado pueda aceptarlo, cobrar recargos basados en principios eficientes, transparentes y no discriminatorios, sin dejar de garantizar una competitividad óptima, en particular, del tráfico internacional ferroviario de mercancías. El sistema de cánones respetará los aumentos de productividad conseguidos por las empresas ferroviarias». El párrafo segundo precisa que, «no obstante, la cuantía de los cánones no debe excluir la utilización de las infraestructuras por parte de segmentos del mercado que puedan pagar al menos el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, más un índice de rentabilidad que pueda asumir el mercado».

( 18 ) El artículo 6, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2001/14 dispone que «los Estados miembros establecerán las condiciones —incluido, si procede, el establecimiento de pagos anticipados— para que, en circunstancias empresariales normales y a lo largo de un período de tiempo razonable, la contabilidad del administrador de infraestructuras refleje como mínimo una situación de equilibrio entre, por una parte, los cánones por utilización, los excedentes de otras actividades comerciales y la financiación estatal y, por otra, los gastos de infraestructura».

( 19 ) Lo cual contribuye a alimentar la gran diversidad de importes de los cánones cobrados por el paquete mínimo de acceso en Europa, tanto si se trata del transporte de mercancías como del transporte de personas. Véase, a este respecto, el estudio de Amaral, M., y Danielowitzowa, N.: «La tarification de l’infrastructure ferroviaire en Europe», L’Espace ferroviaire unique européen, quelle(s) réalité(s)?, Bruylant, 2015, p. 241.

( 20 ) Con arreglo al artículo 1, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/14, «los Estados miembros velarán por que los sistemas de cánones y adjudicación de capacidad aplicados a la infraestructura ferroviaria se ajusten a los principios instaurados en la presente Directiva y por que permitan al administrador de infraestructuras comercializar la capacidad disponible y optimizar su uso».

( 21 ) El artículo 14, apartado 4, de la Allgemeines Eisenbahngesetz [Ley General de Ferrocarriles, de 27 de diciembre de 1993 (BGBl. I, pp. 2378 y ss., especialmente p. 2396), en la versión resultante de la Ley de 29 de mayo de 2009 (BGBl. I, p. 1100); en lo sucesivo, «AEG»] dispone que «los administradores de infraestructuras ferroviarias deberán establecer sus tarifas con arreglo a una orden adoptada en virtud del artículo 26, apartado 1, puntos 6 y 7, de forma que se les compensen los costes en los que incurran para prestar los servicios regulados en el apartado 1, primera frase, incrementados en una tasa de rentabilidad siempre que el mercado pueda aceptarlo. De este modo, podrán cobrar recargos sobre el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario y establecer diferencias tanto en función de que se trate de servicios de transporte de pasajeros de larga distancia, de transporte de pasajeros de corta distancia o de transporte de mercancías, como sobre la base de segmentos del mercado de tales servicios de transporte, garantizando en todo caso la competitividad, en particular, del tráfico internacional ferroviario de mercancías. No obstante, el nivel del canon para un segmento de mercado no podrá exceder, en lo que respecta a la segunda frase, del coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, incrementado en una tasa de rentabilidad siempre que el mercado pueda aceptarlo […]». Los criterios de fijación de los cánones están establecidos, en particular, en los artículos 4 y 21 del Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung [Reglamento relativo al acceso no discriminatorio a la infraestructura ferroviaria y a los principios de tarificación por el uso de la infraestructura ferroviaria, de 3 de junio de 2015 (BGBl. I, p. 1566), en su versión de 3 de junio de 2009 (BGBl. I, p. 1235)].

( 22 ) De la tercera cuestión prejudicial y de las observaciones de las partes en el procedimiento principal se desprende que la controversia versa sobre la flexibilidad en la construcción de los cánones que para el administrador de infraestructuras supone que la República Federal de Alemania haya elegido el sistema de recargos establecido en el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14, flexibilidad que los partidarios de la aplicación del artículo 315 del BGB desean ver delimitada con mayor claridad y que sus detractores desean, en cambio, conservar intacta, como instrumento que permite que se cubra una parte de los costes totales.

( 23 ) Así, a tenor del considerando 11 de la Directiva 2001/14 los sistemas de tarificación y adjudicación de capacidad deben no sólo garantizar a todas las empresas la igualdad de acceso sin discriminación, sino también procurar, «en la medida de lo posible, atender las necesidades de todos los usuarios y tipos de tráfico de manera justa y no discriminatoria». El considerando 17, por su parte, establece que «es importante tomar en consideración tanto las necesidades empresariales de los candidatos autorizados como las del administrador de infraestructuras». El considerando 36 menciona el objetivo de fijar «cánones adecuados y equitativos por el uso de la infraestructura». Véanse también los considerandos 46 y 49 de la misma Directiva.

( 24 ) El artículo 12 de la Directiva 2001/14 está redactado en los siguientes términos: «Los administradores de infraestructuras podrán aplicar un canon adecuado en concepto de la capacidad que, habiéndose solicitado, no se utilice. Dicho canon por reserva proporcionará incentivos para el uso eficiente de la capacidad.»

( 25 ) En su propuesta de Directiva del Consejo relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad, citada en la nota 15, se enunciaban expresamente dichas condiciones; véase el artículo 13 de la Directiva 2001/14.

( 26 ) Véase la sentencia de 10 de abril de 1984, von Colson y Kamann (14/83, EU:C:1984:153), apartado 26.

( 27 ) Véase la nota 21.

( 28 ) El artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2001/14 establece lo siguiente: «Para proyectos de inversión específicos, en el futuro, o que hayan concluido no más de quince años antes de la entrada en vigor de la presente Directiva, el administrador de la infraestructura podrá establecer o mantener tarifas más elevadas basadas en los costes a largo plazo de dichos proyectos si aumentan la eficiencia o la relación coste/eficacia y que de otro modo no se hubieran podido acometer. Un acuerdo tarifario de este tipo puede también incorporar acuerdos sobre el reparto del riesgo asociado con nuevas inversiones».

( 29 ) Véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de febrero de 2013, Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2013:114), apartado 44, y de 3 de octubre de 2013, Comisión/Italia (C‑369/11, EU:C:2013:636), apartado 43.

( 30 ) Véanse las sentencias de 28 de febrero de 2013, Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2013:114), apartado 39, y de 3 de octubre de 2013, Comisión/Italia (C‑369/11, EU:C:2013:636), apartados 41 y 42.

( 31 ) Véanse las sentencias de 28 de febrero de 2013, Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2013:114), apartado 44, y de 3 de octubre de 2013, Comisión/Italia (C‑369/11, EU:C:2013:636), apartado 43.

( 32 ) Véanse las sentencias de 28 de febrero de 2013, Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2013:114), y de 3 de octubre de 2013, Comisión/Italia (C‑369/11, EU:C:2013:636).

( 33 ) El artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2001/14 establece lo siguiente: «Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 6 del artículo 21, los Estados miembros crearán un organismo regulador. Dicho organismo, que podrá ser el Ministerio encargado de transportes o cualquier otro organismo, será independiente de todo administrador de infraestructuras, organismo de tarifación, organismo adjudicador y candidato en el plano de la organización, de las decisiones financieras, de la estructura legal y de la toma de decisiones. El citado organismo actuará de conformidad con los principios establecidos en el presente artículo, según los cuales las funciones de recurso y de control pueden asignarse a distintos órganos».

( 34 ) El concepto de «candidato» aparece definido en el artículo 2, letra b), de la Directiva 2001/14, como «la empresa ferroviaria con licencia o una agrupación internacional de empresas ferroviarias y, en los Estados miembros que prevean esta posibilidad, otras personas físicas o jurídicas interesadas comercialmente o por razones de servicio público en adquirir capacidad de infraestructura, […], para la explotación de un servicio ferroviario en sus territorios respectivos».

( 35 ) El subrayado es mío.

( 36 ) A tenor del artículo 30, apartado 3, de la Directiva 2001/14, «el organismo regulador velará por que los cánones establecidos por el administrador de infraestructuras cumplan lo dispuesto en el capítulo II y no sean discriminatorios».

( 37 ) Véanse los puntos 40 a 46 de estas conclusiones.

( 38 ) El subrayado es mío.

( 39 ) Debo subrayar que, en sus respuestas a las preguntas escritas formuladas por el Tribunal de Justicia, el Gobierno alemán precisó que la competencia del organismo regulador alemán y, por tanto, de los tribunales contencioso-administrativos que ejercen un control de legalidad sobre las decisiones de dicho organismo, se limita a reestablecer la legalidad para el futuro y que los asuntos relativos a situaciones pretéritas son vistos por los tribunales civiles. El artículo 14f, apartado 1, de la AEG dispone que el organismo regulador puede controlar de oficio las condiciones de utilización de la red ferroviaria y las condiciones de utilización de las instalaciones de servicios, así como las disposiciones relativas al importe o a la estructura de los cánones de utilización y otros cánones de las empresas administradoras de infraestructuras ferroviarias. Puede, para el futuro, o bien obligar a las empresas administradoras de infraestructuras ferroviarias a modificar dichas condiciones o las reglas de tarificación según sus indicaciones, o bien anularlas, en la medida que infrinjan las disposiciones de la normativa ferroviaria relativa al acceso a la infraestructura ferroviaria. El apartado 2 de ese mismo artículo establece que, en caso de que no se logre un acuerdo en relación con el acceso a la red ferroviaria o en relación con un acuerdo-marco, las decisiones de la empresa de infraestructuras ferroviarias podrán ser controladas por el organismo regulador tanto a petición de parte como de oficio. Podrán presentar una petición en este sentido los titulares de una autorización de acceso que puedan verse perjudicados en su derecho a acceder a la infraestructura ferroviaria. El control puede, en particular, versar sobre el importe y la estructura de los cánones de utilización y otros cánones.

( 40 ) A diferencia de la Directiva 2001/14, la Directiva 2012/34 pasa a reconocer de forma explícita, en su artículo 56, apartado 2, que las facultades del organismo regulador se ejercen sin perjuicio de las facultades de la autoridad nacional de competencia.

( 41 ) Por otra parte, debo señalar que la Directiva 2012/34 autoriza asimismo a los parlamentos nacionales de algunos Estados miembros a modificar la cuantía de los cánones determinados por el administrador de infraestructuras, con el fin de garantizar que los cánones «se ajusten a la presente Directiva y al marco y las normas de los cánones»; véase el artículo 29, apartado 1, párrafo quinto, de dicha Directiva.

( 42 ) En el punto 107 de sus conclusiones (C‑545/10, ECLI:EU:C:2012:790), el Abogado General Jääskinen había insistido especialmente en la unicidad del organismo contemplado en el artículo 30 de la Directiva 2001/14. Por su parte, el Tribunal de Justicia se limitó a afirmar que «el artículo 30 de la Directiva 2001/14 debe interpretarse en el sentido de que las decisiones administrativas adoptadas por el organismo regulador sólo pueden ser objeto de control jurisdiccional»; véase el apartado 104 de la sentencia de 11 de julio de 2013, Comisión/República Checa (C‑545/10, EU:C:2013:509).

( 43 ) Dicha disposición establece lo siguiente: «Sólo se permitirá la negociación entre candidatos y administradores de infraestructuras sobre el nivel de los cánones, si las negociaciones discurren bajo la supervisión del organismo regulador. El organismo regulador deberá intervenir si se prevé que el resultado de las negociaciones puede contravenir las disposiciones de la presente Directiva».

( 44 ) Véase, por ejemplo, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (DO 2002, L 108, p. 33).

( 45 ) Véanse, por analogía, la sentencia de 13 de octubre de 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej et Petrotel (C‑231/15, EU:C:2016:769), apartado 22, y las conclusiones que presenté en el asunto Koninklijke KPN y otros (C‑28/15, EU:C:2016:310), punto 48.

( 46 ) Véanse, en particular, los considerandos 5 y 11 de la Directiva 2001/14.

( 47 ) Debo señalar a este respecto que, en sus respuestas a las preguntas escritas del Tribunal de Justicia, el Gobierno alemán precisó que, en virtud de una jurisprudencia del Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania), se prohíbe al organismo regulador y, por lo tanto, a los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo pronunciarse acerca de la aplicación individual de las condiciones de utilización en las relaciones bilaterales entre el candidato y el administrador de la red ferroviaria, y que las decisiones de dicho organismo se aplican siempre a todos los usuarios.