Conclusiones del Abogado General Fennelly presentadas el 8 de julio de 1999. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Francesa. - Incumplimiento de Estado - Directiva 79/409/CEE - Conservación de las aves silvestres - Zonas de protección especial. - Asunto C-96/98.



Recopilación de Jurisprudencia 1999 página I-08531



Conclusiones del abogado general

1 Mediante el presente recurso por incumplimiento, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva sobre las aves, (1) en particular, al no haber clasificado como zona de protección especial (en lo sucesivo, «ZPE»), una proporción suficientemente amplia del Marais poitevin (en lo sucesivo, «Marais»), al no haber adoptado un régimen de protección suficiente permitiendo el deterioro de los hábitats, y al haber desclasificado una pequeña parte de una ZPE que había sido previamente notificada.

I. Hechos y procedimiento

2 Es sabido que el Marais es una región de interés ornitológico excepcional que abarca, en total, alrededor de 80.000 hectáreas, (2) situada en los departamentos franceses de Vendée, Deux-Sèvres y Charente-Maritime. Contiene praderas húmedas naturales que proporcionan albergue para nidificación, alimento y descanso a muchas especies de aves silvestres migratorias que allí anidan, así como muchos otros hábitats que son adecuados para la conservación de aves silvestres, tales como lagunas, dunas, polders, bosques, turberas, setos, montes bajos, cursos de agua y otras superficies acuáticas. El Marais alberga muchas especies de aves silvestres amenazadas de extinción que figuran en el Anexo I de la Directiva; también lo utilizan otras especies de aves silvestres para descansar o como zona de invernada, siendo las zonas pantanosas de excepcional importancia para la migración de la avifauna desde África hacia Europa Septentrional, que constituye uno de los objetivos del Convenio de Ramsar. El Marais es un paraje esencial donde descansan más de 28 especies migratorias y tiene una importancia primordial para dos especies, la aguja colipinta y la avefría. La bahía de l'Aiguillon constituye, en especial, una zona de invernada para miles de ánades (patos).

3 Tras una denuncia presentada en 1989 y un intercambio de correspondencia, el 23 de diciembre de 1992, la Comisión envió a la República Francesa un escrito de requerimiento. En su respuesta de 27 de septiembre de 1993, (3) la República Francesa reconoció la importancia ornitológica del Marais y afirmó que se había clasificado como ZPE una superficie de 28.693 hectáreas (reducida a 26.250 hectáreas mediante escrito de 7 de diciembre de 1993). También informó a la Comisión de que se habían adoptado medidas para evitar cualquier otro deterioro de la zona. Mediante escrito de 28 de junio de 1994, la República Francesa comunicó a la Comisión que la superficie de la ZPE del «Marais Poitevin intérieur», anteriormente notificada, se había reducido en una franja de 300 metros para permitir la construcción de la autopista A 83. Mediante escrito de 8 de marzo de 1995, la República Francesa informó a la Comisión de su intención de clasificar como ZPE unas 3.500 hectáreas al Oeste de la carretera nacional 137, sin indicar cuándo se llevaría a cabo dicha clasificación.

4 El 28 de noviembre de 1995, la Comisión emitió un dictamen motivado declarando que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 4 de la Directiva e instándola a adoptar las medidas necesarias para atenerse al dictamen motivado en un plazo de dos meses. En su respuesta de 11 de junio de 1996, la República Francesa señaló que se habían clasificado como ZPE otras 3.540 hectáreas en el departamento de Charente-Maritime, pero que, debido al drenaje y al cultivo de las praderas, ya no era posible efectuar otras clasificaciones, salvo de forma marginal. Tras una reunión celebrada en mayo de 1997 entre las autoridades francesas y los servicios de la Comisión, la República Francesa comunicó a la Comisión una orden ministerial por la que se creaba el «Grand Site Naturel du Marais Poitevin», un plan de acción para el Marais, y una circular relativa a la delimitación de sus zonas húmedas. La Comisión inició el presente procedimiento mediante un escrito que se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de abril de 1998.

II. Disposiciones pertinentes del Derecho comunitario

5 El Tribunal de Justicia conoce muy bien las disposiciones de la Directiva y no es necesario reproducirlas aquí in extenso. Las principales obligaciones que se cuestionan son las impuestas a los Estados miembros, en primer lugar, por el artículo 4, apartados 1 y 2, de «[clasificar] en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación [de las especies amenazadas de extinción y migratorias] dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva», y, en segundo lugar, por el artículo 4, apartado 4, de evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves, dentro de las zonas así clasificadas «en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo».

6 El artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats de 1994, (4) que modifica las obligaciones de los Estados miembros en determinados aspectos, reza así:

«Las obligaciones impuestas en virtud del artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 4, primera frasee, de la Directiva 79/409/CEE en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al artículo 4, apartado 1, o con análogo reconocimiento en virtud del artículo 4, apartado 2, de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva 79/409/CEE si esta última fecha fuere posterior.»

7 El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas apropiadas para evitar «el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva en dichas zonas designadas.» El artículo 6, apartados 3 y 4, establece un nuevo sistema de evaluación de los proyectos que puedan ser autorizados a pesar de su efecto negativo sobre los hábitats, si están justificados por «razones imperiosas de interés público de primer orden».

La Comisión informó al Tribunal de Justicia, en este procedimiento, de que el plazo señalado a la República Francesa para adaptar el Derecho interno a la Directiva había expirado el 10 de junio de 1994. Por razones que expondré más adelante, no creo que en este caso haya que examinar el artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats. (5)

III. Análisis

a) Insuficiencia de las zonas clasificadas como ZPE

8 El primer motivo de la Comisión está basado en que, en la fecha en que expiró el plazo señalado para atenerse al dictamen motivado, es decir el 28 de enero de 1996, la superficie total del Marais clasificada como ZPE era insuficiente frente a las obligaciones impuestas a la República Francesa por el las disposiciones del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves. En apoyo de su alegación, cita tres estudios efectuados respectivamente en 1987, 1989 y 1990, en cada uno de los cuales se estima en 57.830 hectáreas la superficie total del Marais que posee especial interés ornitológico. Sin embargo, la Comisión considera que la «referencia más relevante» es el inventario de 1994 sobre las zonas importantes para la conservación de las aves (Zones Importantes pour la Conservation des Oiseaux; en lo sucesivo, «ZICA»), encargada por el Gobierno francés, y en el que se menciona un total de 77.900 hectáreas. La Comisión señala también que, en 1995, el Marais fue declarado por el Ministro de Medio Ambiente francés como la tercera ZICA más importante de Francia. Al clasificar únicamente 26.250 hectáreas (29.842 hectáreas, según la cifra corregida en el escrito de contestación de la República Francesa y aceptada por la Comisión) en la fecha de expiración del plazo fijado por el dictamen motivado, la Comisión imputa a la República Francesa haber sobrepasado el margen de apreciación de que dispone para elegir los lugares con vistas a su clasificación como ZPE.

9 En su escrito de contestación, la República Francesa admite expresamente que «sería preferible» la ampliación a 49.000 hectáreas de la superficie total de las ZPE existentes (33.742 hectáreas en la fecha de redacción de su escrito de contestación), y solicita al Tribunal de Justicia que declare «parcialmente infundada» esta imputación, puesto que ha cumplido «en gran medida» sus obligaciones a este respecto. También aduce que la Comisión no ha identificado ni la ubicación ni la superficie de los parajes cuya clasificación exige, que no está obligada por la Directiva a clasificar todos los parajes identificados en el inventario ZICA o en estudios anteriores y que la Comisión no afirma que los territorios clasificados como ZPE no sean los más adecuados para la conservación de las aves silvestres.

10 Aunque la República Francesa no admite expresamente que a 28 de enero de 1996 no había clasificado una superficie suficientemente amplia del Marais como ZPE, no pretende argüir que ha cumplido totalmente las obligaciones que le impone la Directiva a este respecto. No ha negado la existencia de una diferencia importante entre la superficie total clasificada y la superficie total reconocida como zona de interés ornitológico, aunque se tomen como base las cifras contenidas en el inventario ZICA o en estudios anteriores. La República Francesa admite plenamente que, en un largo período, se ha reducido en gran parte la superficie del Marais que constituye un hábitat apropiado para las especies de aves silvestres amenazadas de extinción y migratorias. Llama la atención sobre la progresiva intrusión de una actividad agrícola que implica el drenaje y el cultivo de tierras para la producción de cereales, actividad alentada por la Política Agrícola Común de la Comunidad, aunque no sugiere que esto sea un medio de defensa frente a la censura de la Comisión por no haber protegido el Marais. Parece ser que la reducción de la superficie efectiva del Marais es del orden del 30 al 40%. En mi opinión, estos hechos bastan para estimar el motivo de la Comisión.

11 A mi parecer, la alegación de la República Francesa según la cual la Comisión no ha identificado la localización ni la superficie de los parajes que deberían clasificarse no es relevante ni está fundada. El deber de identificar los emplazamientos concretos que han de clasificarse recae, en primer lugar, en los Estados miembros; la Comisión no alega en este motivo que la República Francesa no haya clasificado o protegido uno o varios parajes en particular. En la sentencia Comisión/Países Bajos, el Tribunal de Justicia declaró que, «cuando conste que un Estado miembro ha clasificado como ZPE parajes cuyo número y superficie total sean manifiestamente inferiores al número y superficie total de los parajes que se consideran los más adecuados para la conservación de las especies de que se trate, podrá declararse que ese Estado miembro ha incumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva», y que la Comisión no está obligada a «demostrar, territorio por territorio, las infracciones específicas de dicha disposición». (6) Si bien esa conclusión se refería a la superficie total de las ZPE en el territorio de un Estado miembro determinado, creo que el mismo razonamiento debe aplicarse a un caso, como el de autos, que atañe al número y a la superficie total de las ZPE clasificadas en una superficie mayor de reconocida importancia ornitológica. No se pide al Tribunal de Justicia que determine si la República Francesa estaba obligada a clasificar la totalidad de la superficie ZICA, como sostiene efectivamente la Comisión, aunque esta cuestión podría plantearse en procedimientos posteriores. Basta con que se demuestre que la República Francesa no ha clasificado una superficie suficiente como la establecida el 28 de enero de 1996.

b) Insuficiencia del régimen de protección de las ZPE

12 El segundo motivo de recurso de la Comisión está basado en que la República Francesa, infringiendo el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre las aves, no adoptó un régimen de protección completo, eficaz y duradero para las zonas que estaban, o que debían haber estado, clasificadas como ZPE. Desde su punto de vista, la existencia de este régimen requiere la adopción de disposiciones legalmente imperativas que identifiquen, en particular, las actividades que pueden llevarse a cabo en la zona, de conformidad con los objetivos de la Directiva.

13 Este motivo de recurso debe apreciarse respecto al hecho, que en sustancia no se discute, de la progresiva reducción de la superficie total del Marais a lo largo de muchos años, superficie que es adecuada para los hábitats de las aves en el sentido del artículo 4 de la Directiva. Entre los años 1973 y 1980, unas 28.700 hectáreas de praderas permanentes, o sea el 30 % del Marais, se convirtieron en prados para uso agrario, con drenajes y relleno de zanjas. Estas modificaciones causaron una grave disminución de la población de algunas especies de aves: de 80.000 a 9.000 patos que hibernaban en la bahía de l'Aiguillon, entre 1983 y 1995; de 48.000 a 8.300 agujas colipintas entre 1983 y 1994. No se discute que estas tendencias persisten desde que entró en vigor la Directiva sobre las aves.

14 La República Francesa alega que la Política Agrícola Común de la Comunidad está en pugna con la protección del medio ambiente y que le es difícil conciliar las ayudas comunitarias a la producción con las ayudas agroambientales, que requieren una importante contribución del Estado francés. (7) También se refiere a una serie de medidas para la protección de biotopos, a la creación de una reserva natural en la bahía de l'Aiguillon y a la Ley de aguas de 3 de enero de 1992. Arguye además en su escrito de dúplica que la Directiva no obliga en ningún caso a los Estados miembros a adoptar medidas específicas de protección para las ZPE.

15 La alegación de la República Francesa en cuanto a la inexistencia de cualquier obligación de adoptar medidas de protección específicas no fue invocada en su escrito de contestación y, por lo tanto, opino que no puede ser admitida con arreglo al artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que prohíbe que se invoquen motivos nuevos en el curso del procedimiento.

16 Sin embargo, con objeto de examinar los demás extremos de este motivo, cabe recordar las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 4 de la Directiva sobre las aves. En particular, es necesario examinar la relación que existe entre el artículo 4, apartados 1 y 2, y el artículo 4, apartado 4, en los que se basa la Comisión. En la reciente sentencia denominada Estuario del Sena, el Tribunal de Justicia ha afirmado que el artículo 4, apartados 1 y 2, «impone a los Estados miembros la obligación de conferir a las ZPE un régimen jurídico de protección que pueda garantizar, en especial, la supervivencia y la reproducción de las especies de aves mencionadas en el Anexo I de dicha Directiva y la reproducción, la muda y la invernada de las especies migratorias no contempladas en el Anexo I, cuya llegada es regular.» (8) Por tanto, me parece que, en virtud de estas disposiciones, se imponen a los Estados miembros dos obligaciones distintas, pero inseparables: una obligación de determinar formalmente la localización y la extensión de los territorios más adecuados para clasificarlos como ZPE, y otra obligación de establecer en dichas zonas el régimen jurídico de protección necesario para garantizar el logro de los objetivos de la Directiva.

17 En las circunstancias del caso de autos, es también necesario esclarecer si las obligaciones de la República Francesa, a efectos de este motivo, son las derivadas del artículo 4 de la Directiva sobre las aves consideradas aisladamente o si es relevante su modificación efectuada por el artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats. Dada la naturaleza de la imputación de la Comisión, que se refiere al incumplimiento de la República Francesa por no haber tomado las medidas necesarias para conservar los hábitats en la Marisma desde que entró en vigor la Directiva sobre las aves, en abril de 1981, hasta el 28 de enero de 1996, pienso que la modificación de las obligaciones de la República Francesa con arreglo al artículo 4, apartado 4, primera frase, no necesita ser considerada. En particular, la obligación general de aplicar un régimen de protección suficiente «con el fin de asegurar supervivencia y reproducción» de las especies amenazadas de extinción y de las migratorias, derivada del artículo 4, apartados 1 y 2, no se ha modificado; éste es el objetivo general perseguido igualmente por el artículo 4, apartado 4, tanto antes como después de la entrada en vigor de la Directiva sobre los hábitats. Además, la República Francesa no ha pretendido basarse en el artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats para demostrar que, en esta última fecha, cumplía sus obligaciones en virtud del artículo 4 de la Directiva sobre las aves.

18 El artículo 4, apartado 4, tiene un aspecto cuantitativo y otro cualitativo. Empezaré por el primero.

19 En virtud del apartado 4 de la mencionada disposición, los Estados miembros están obligados a tomar determinadas medidas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats «dentro de las zonas de protección mencionadas» en el artículo 4, apartados 1 y 2. La Comisión señala acertadamente que esta obligación se extiende tanto a los territorios ya clasificados como ZPE como a los territorios que deberían serlo. En la sentencia Marismas de Santoña, el Tribunal de Justicia desestimó el argumento del Reino de España, según el cual, no se le podía imputar haber infringido simultáneamente el artículo 4, apartados 1 y 2, y el artículo 4, apartado 4, dado que las medidas de protección proyectadas no se podían adoptar hasta que la zona fuera clasificada. (9) En vista del carácter general de la naturaleza del deterioro de los hábitats en el presente asunto, hay que considerar las razones que llevan a esta conclusión.

20 El Tribunal de Justicia citó, como en otros asuntos, el noveno considerando de la Directiva, que dice:

«Considerando que la preservación, el mantenimiento o el restablecimiento de una diversidad y de una superficie suficiente de hábitats son indispensables para la conservación de todas las especies de aves; que determinadas especies de aves deben ser objeto de medidas de conservación especiales con respecto a su hábitat con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción dentro de su área de distribución; que dichas medidas deben, asimismo tener en cuenta las especies migratorias y estar coordinadas con miras al establecimiento de una red coherente.»

El Tribunal de Justicia señaló que no se podrían alcanzar los objetivos de protección formulados «si los Estados miembros tuvieran que cumplir las obligaciones que emanan del artículo 4, apartado 4, de la Directiva únicamente en los casos en que se hubiera creado previamente una zona de protección especial». (10) Por lo tanto, la expresión «zonas de protección» que figura en el apartado 4 no está limitada a las zonas clasificadas en virtud del artículo 4, apartados 1 y 2. Ello queda claro no sólo por el hecho de que dicha expresión no corresponde al tenor literal de «zonas de protección especial», utilizada en el apartado 1, sino también porque los objetivos de protección más amplios contemplados por el artículo 4, apartados 1 y 2, no están limitados manifiestamente a dichas zonas.

21 En el presente asunto, adquiere especial relevancia la segunda frase del apartado 2 del artículo 4:

«A tal fin los Estados miembros asignarán una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.»

El Marais, como es sabido, contiene zonas húmedas de importancia internacional y, por ello, está claramente incluido en la finalidad del artículo 4, apartado 4.

22 Volviendo al contenido cualitativo del artículo 4, apartado 4, opino que, como consecuencia de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Marismas de Santoña, queda claro que esta disposición debe ser considerada en relación con los apartados 1 y 2 del mismo artículo, así como a la luz del noveno considerando. La obligación impuesta a los Estados miembros de tomar «las medidas adecuadas para evitar [...] la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves», no puede ser considerada independientemente de las «medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat [de las aves], con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución»; esta última frase indica el resultado que ha de conseguirse en el sentido del artículo 189, párrafo tercero, del Tratado CE (actualmente artículo 249, párrafo tercero, CE). La Comisión reconoce esta superposición entre las dos disposiciones y afirma que el artículo 4, apartado 4, es más amplio. En consecuencia, al examinar la cuestión de evitar «la contaminación o el deterioro de los hábitats», creo que es posible considerar la adecuación de las «medidas de conservación» que deberían haberse tomado con el fin de «asegurar la supervivencia y la reproducción [de las aves] en su área de distribución».

23 La Comisión ha señalado correctamente que la adopción de los decretos del Prefecto relativos a la protección de biotopos, citados por la República Francesa, y la clasificación de la bahía de l'Aiguillon como reserva natural, son posteriores a la fecha del dictamen motivado, y que, por tanto, no pueden ser tomados en consideración, con arreglo a una jurisprudencia particularmente consolidada del Tribunal de Justicia. (11)

24 Coincido también con la Comisión de que la Ley de aguas de 1992, en la medida en que se aplica al Marais, está lejos de ofrecer el régimen jurídico de protección descrito por el Tribunal de Justicia en la sentencia Estuario del Sena. (12) En primer lugar, según aduce la República Francesa, la Ley, tal como fue interpretada por la Cour de Cassation en su sentencia de 25 de marzo de 1998, subordina a un procedimiento de autorización cualesquiera obras en las zonas húmedas o marismas que causen la desecación de una superficie de más de 10.000 m2. No alcanzo a ver cómo se puede decir que una disposición tan limitada garantiza el nivel necesario de protección de las especies en peligro de extinción y migratorias. La Comisión señala que, en esta disposición, hay dos grandes lagunas, en lo que se refiere al cumplimiento del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre las aves por parte de la República Francesa. En primer lugar, no prohíbe transformaciones como las ocurridas en el Marais desde que la Directiva entró en vigor. Aunque la República Francesa ha sostenido en la vista que éstas podrían estar prohibidas, en particular, con arreglo a la Ley de aguas, queda claro que el interés ornitológico sólo constituye, a lo sumo, una de las varias consideraciones, algunas de orden social y económico, que concurren en la apreciación. Este enfoque es incompatible con la sentencia del Tribunal de Justicia pronunciada en el asunto RSPB, (13) según la cual tales consideraciones no pueden ser tenidas en cuenta al aplicar el artículo 4. En segundo lugar, la Ley se aplica únicamente a las zonas húmedas y no es relevante para aquellos territorios del Marais que, como antes dije en el punto 2, contienen otras clases de hábitats.

25 La República Francesa sostiene que, desde 1991, ha tomado medidas locales agroambientales en la totalidad de los territorios más importantes para la conservación de los hábitats de las aves. En particular, entre 1990 y 1995, todo el Marais fue objeto de operaciones coordinadas de ordenación del territorio («Opérations Groupées d'Aménagement Foncier»; en lo sucesivo, «OGAF») de carácter medioambiental, seguidas de operaciones locales, y más del 85 % de los prados están cubiertos por contratos. Aduce que, al haber alentado el mantenimiento del cultivo extensivo, ha conservado las zonas húmedas y ha evitado drenajes y modificaciones hidráulicas. También sostiene que disminuyó e, incluso, puso freno a nuevos cultivos en las zonas afectadas por estas medidas.

26 La Comisión sostiene que las medidas OGAF son insuficientes, tanto por su estatuto jurídico inadecuado como por la ineficacia de su efecto protector. Sobre el primer punto, señala su carácter voluntario y de mera advertencia; cualquiera de estas medidas debería ser jurídicamente vinculante. Sobre el segundo punto, la República Francesa no ha tomado ninguna medida para evitar el deterioro de los hábitats naturales en todos los parajes de interés ornitológico. Es verdad que las medidas OGAF contribuyen a la conservación de los hábitats de las aves. Sin embargo, por las dos razones dadas por la Comisión, no constituyen una respuesta adecuada a la obligación de crear un régimen de protección para las especies de aves silvestres y sus hábitats.

27 También es cierto que las medidas OGAF no afectan a la bahía de l'Aiguillon, que no está amenazada por cultivos intensivos y constituye un dominio público marítimo. No obstante, la República Francesa invoca la creación de una reserva natural que abarca 2.300 hectáreas de la bahía. Si bien esta última medida debía ser considerada como una medida de protección suficientemente específica, aunque lo dudo, no se materializó hasta julio de 1996, unos meses después de haber expirado el plazo fijado por el dictamen motivado de la Comisión. Por las razones que he dado antes, este hecho no puede ser tenido en cuenta. Tampoco el hecho de que dicho territorio sea propiedad del Estado constituye un régimen de protección adecuado a la finalidad de la Directiva sobre las aves; pese a reconocer que la que la ZPE del Estuario del Sena era propiedad del Estado, el Tribunal de Justicia ha declarado que la República Francesa, «al no incluir medidas concretas», no le ha conferido un régimen jurídico de protección suficiente. (14)

28 En consecuencia, opino que la República Francesa no ha conferido un régimen de protección suficiente a las zonas del Marais que habían sido o deberían haber sido clasificadas como ZPE.

c) Deterioro de los hábitats y perturbaciones que afectan a las aves

29 El tercer motivo de recurso está basado en el deterioro de los hábitats de las aves debido a las obras de construcción de la autopista. En particular, la Comisión censura a la República Francesa el hecho de haber excluido del «Marais Poitevin intérieur» una franja de tierra de 300 metros de ancho por la que atraviesa el tramo Sainte-Hermine - Oulmes de la nueva autopista A 83 que une Nantes a Niort. De ello resulta el aislamiento de una parte de la ZPE del resto, perturbaciones que afectan a las aves a causa de las obras, así como una reducción de la superficie de la ZPE. Desde el punto de vista de la Comisión, la desclasificación de esta franja constituye un incumplimiento de las obligaciones que incumben a la República Francesa en virtud del artículo 4, apartado 4 de la Directiva sobre las aves, tal como se aplicaba en la época en que las obras que se llevaron a cabo, es decir, antes de la sustitución parcial de las obligaciones de los Estados miembros por las del artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats.

30 La República Francesa sostiene que la franja de tierra de 300 metros (en lo sucesivo, «franja controvertida») había sido incluida por error en la ZPE notificada a la Comisión y que las autoridades francesas habían decidido el trazado de la nueva sección de la autopista A 83 antes de la clasificación de la ZPE. Además, arguye que había tomado numerosas medidas para garantizar la protección del medio ambiente afectado. También aduce que las obligaciones de los Estados miembros con respecto a los criterios de delimitación de las ZPE sólo fueron determinadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia RSPB, por tanto, después de los hechos que dieron lugar a este motivo de recurso. (15)

31 Es importante demostrar, aunque no es fácil, por una parte, la cronología de la clasificación de la zona que incluye la franja controvertida y, por otra, su clasificación formal como parte de una autopista. A esta investigación en nada le ayuda el hecho bastante sorprendente -que emana de las respuestas a las preguntas formuladas en la vista- de que, en Francia, se considera realizada la clasificación de un paraje como ZPE una vez enviado un escrito informando a la Comisión de dicha clasificación, sin que se exija ninguna otra medida formal legal o administrativa.

32 Puesto que toda la información relativa tanto a la clasificación del paraje y a su superficie, como a la clasificación de terrenos para fines públicos, son especialmente conocidas por los Estados miembros, creo que es oportuno modificar en cierta medida las normas relativas a la carga de la prueba. Debería solicitarse a la Comisión que demuestre que, en primer lugar, los territorios habían sido clasificados y luego desclasificados. Esta atenuación de la carga de prueba puede estar justificada por razones análogas a las que condujeron al Tribunal de Justicia a declarar, en asuntos relativos a la liquidación de cuentas del FEOGA, que, dado que «[...] el Estado se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA [...] le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos de la Comisión». (16)

33 Según la Comisión, mediante escrito de 6 de julio de 1993, la República Francesa le informó de que había clasificado 25.625 hectáreas del Marais como ZPE. En su respuesta de 27 de setiembre de 1993 al escrito de requerimiento, la República Francesa le confirmó la reciente clasificación de 25.625 hectáreas, incluidas «las zonas de prados afectadas por las OGAF medioambientales, Nord des Iles, Maillezais y el sector central de la Vendée, que llegan a 21.917 hectáreas». Puesto que, a partir del estudio de los mapas o de las descripciones presentados en las alegaciones, no es posible identificar con precisión estas zonas o descripciones con la franja controvertida, me parece que la República Francesa no niega seriamente que dicha franja esté incluida en alguna de ellas. Si fuera de otra manera, lo habría afirmado claramente con las correspondientes pruebas.

34 Sin embargo, la República Francesa sostiene que los trámites administrativos para designar la franja controvertida para la autopista fueron anteriores a su clasificación como ZPE. No obstante, en su escrito de contestación se contenta con una afirmación imprecisa para aducir que la clasificación como ZPE se llevó a cabo a raíz de «estudios efectuados para la ejecución del proyecto de autopista» y que «el trazado final había evitado todas las zonas previstas por el Gobierno francés para ser clasificadas como ZPE». La Comisión afirma en su recurso, probablemente sobre la base de un pasaje de la respuesta de la República Francesa al dictamen motivado, que la parte de la autopista que enlaza Sainte-Hermine a Oulmes y que contiene la franja controvertida había sido declarada de interés público (17) en octubre de 1993. La República Francesa no discute directamente esta afirmación. Si la fecha es exacta, la clasificación es posterior, al menos, a dos de las notificaciones a la Comisión que, en el caso de Francia, constituyen la clasificación formal de la ZPE. Desde mi punto de vista, las vagas generalidades antes mencionadas en el escrito de contestación de la República Francesa son totalmente insuficientes para demostrar que había designado la franja controvertida para destinarla a una sección de la A 83 antes de su clasificación como ZPE.

35 Esta interpretación queda confirmada por el tenor literal del escrito de 19 de abril de 1994 enviado por el Ministro de Medio Ambiente, en el que se habla de una «posible incompatibilidad» entre el trazado de la autopista y la ZPE, afirmando, no obstante, que dicho trazado, a la inversa de su primera afirmación, había sido declarado de interés público en agosto de 1993 y que la ZPE había sido notificada a la Comisión el 22 de noviembre de 1993. Llega a la conclusión de que hay que considerar que la franja controvertida está excluida de la ZPE. Un vistazo al plano adjunto a dicho escrito demuestra que dicha franja es un desmonte que atraviesa la ZPE. Además, la declaración del Ministro, de que la incertidumbre relativa al trazado proyectado de la autopista «impedía tener en cuenta esta infraestructura a la hora de delimitar la ZPE», demuestra claramente que la ZPE fue reducida en interés de la construcción de la autopista y no que la zona fue excluida de la ZPE por razones de carácter ornitológico, como fue el caso de la fábrica de yeso de titanio de La Hode en el asunto Estuario del Sena. (18)

36 Dado que tanto la clasificación de la ZPE como la consiguiente notificación a la Comisión acerca de su exclusión eran anteriores a la entrada en vigor del artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats, opino que las obligaciones de la República Francesa son las que emanan del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre las aves consideradas aisladamente, punto de vista que la República Francesa no discute.

37 La inclusión de la franja controvertida en la ZEP del «Marais Poitevin intérieur» es, prima facie, una prueba sólida de que pertenece a los «territorios más apropiados» para la conservación de las especies de aves silvestres amenazadas de extinción y migratorias. El hecho de que la franja controvertida sea limítrofe por los dos lados con zonas clasificadas como ZPE, indica también que probablemente se trata de un territorio que merece ser clasificado y la República Francesa no ha aportado ninguna prueba científica para demostrar lo contrario, como sucedió en el asunto Estuario del Sena. (19) Por último, aunque no sea decisivo, es revelador el hecho de que la franja controvertida aún está incluida en la correspondiente ZPE en el mapa de 25 de agosto de 1998, confeccionado por la Direction Régional de l'Environnement Poitou-Charentes e incluido en el Anexo II de la dúplica de la República Francesa.

38 Los Estados miembros «[...] al escoger los territorios más apropiados para clasificarlos como zonas de protección especial» ya clasificadas no pueden «disponer del mismo margen de apreciación, en el ámbito del artículo 4, apartado 4 de la Directiva, para modificar o reducir la superficie de dichas zonas». (20) A mi parecer, dado que el paraje había sido clasificado antes de ser declarado de interés público y antes de la construcción del tramo de la A 83, la República Francesa sólo habría podido desclasificarlo si hubiesen concurrido los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Diques de Leybucht. La desclasificación sólo es posible por razones que «deben obedecer a un interés general superior al interés al que responde el objetivo ecológico de la Directiva. En este contexto, no se pueden tomar en consideración [...] las exigencias económicas y recreativas». (21) La República Francesa no ha intentado demostrar que la desclasificación de la franja controvertida podía estar justificada por cualesquiera de las razones de interés general superior.

39 Dado que, con toda probabilidad, el paraje no debería haber sido desclasificado, también procede acoger el recurso de la Comisión en lo referente a la cuestión del deterioro sustancial de los hábitats y de las perturbaciones que afectan a las aves, en el sentido del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves.

IV. Conclusión

40 A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:

1) Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al no haber clasificado como zona de protección especial un territorio suficientemente amplio del Marais poitevin, al no haber adoptado las medidas para dotar a la zona de protección especial clasificada de un régimen de protección adecuado, al haber desclasificado una franja de tierra, anteriormente clasificada como zona de protección especial, para permitir la construcción de una autopista y al haber permitido perturbaciones importantes que afectan a las aves silvestres en dicha zona.

2) Condene en costas a la República Francesa.

(1) - Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, sobre la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125).

(2) - La superficie total varía, según las fuentes, entre 91.000, 95.000 y 110.000 hectáreas; 80.000 es la cifra utilizada por la Comisión en el dictamen motivado.

(3) - Se ha comprobado que había proporcionado una información similar a la Comisión en julio de 1993: véase el punto 33 más adelante.

(4) - Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7).

(5) - Véanse los puntos 18 y 38 más adelante.

(6) - Sentencia de 19 de mayo de 1998 (C-3/96, Rec. I-3031), apartados 63 y 64.

(7) - Véase el Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO L 215, p. 85).

(8) - Sentencia de 18 de marzo de 1999, Comisión/Francia (C-166/97, Rec. p. I-1719, apartado 21; en lo sucesivo, «sentencia Estuario del Sena»).

(9) - Sentencia de 2 de agosto de 1993, Comisión/España (C-355/90, Rec. p. I-4221; en lo sucesivo, «sentencia Marismas de Santoña»).

(10) - Sentencia citada en la nota 9, apartado 22.

(11) - Véase, por ejemplo, el asunto Estuario del Sena, citadoo en la nota 8, apartado 18.

(12) - Antes citada, apartado 21.

(13) - Sentencia de 11 de julio de 1996, Royal Society for the Protection of Birds (C-44/95, Rec. p. I-3805).

(14) - Asunto citado en la nota 8, apartados 25 y 26.

(15) - Asunto citado en la nota 13.

(16) - Sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión ( C-48/91, Rec. I-5611), apartado 17.

(17) - Designación administrativa formal del territorio destinado a uso público, a raíz de la encuesta pública y del dictamen del Conseil d'État.

(18) - Asunto citado en la nota 8, apartados 39 a 47.

(19) - Asunto citado en la nota 8, apartados 44 a 46.

(20) - Sentencia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania (C-57/89, Rec. p. I-883, apartado 20; en lo sucesivo, «sentencia Diques de Leybucht»).

(21) - Asunto citado en la nota 20, apartado 22.