Conclusiones del Abogado General Lenz presentadas el 29 de junio de 1988. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - CONVENIO INTERNACIONAL DEL SISTEMA ARMONIZADO DE DESIGNACION Y CODIFICACION DE MERCANCIAS - RECURSO DE ANULACION - BASE JURIDICA. - ASUNTO 165/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1988 página 05545

Edición especial sueca página 00721

Edición especial finesa página 00741



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

A. Hechos

1. En el presente procedimiento la Comisión de las Comunidades Europeas, parte demandante (en lo sucesivo, "la demandante") ha interpuesto, una vez más, un recurso contra el Consejo de las Comunidades Europeas, parte demandada (en lo sucesivo, "el demandado"), fundándolo en que éste no basó una de sus Decisiones sobre una base jurídica correcta.

2. El 7 de abril de 1987, el demandado adoptó una Decisión relativa a la celebración del Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías así como de su Protocolo de enmienda.(1) Aunque el demandante propuso al demandado fundar esta decisión en el artículo 113 del Tratado CEE,(2) el demandado modificó la propuesta de la demandante que se basaba en el artículo 149 del Tratado CEE y fundó su decisión en los artículos 28, 113 y 235 de dicho Tratado.

3. El Consejo de Cooperación Aduanera adoptó en junio de 1983 el Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías. Dicho Convenio está destinado a sustituir la Nomenclatura aduanera de Bruselas de diciembre de 1950 y a aplicarse, además, a las estadísticas comerciales internacionales así como a las estadísticas de los transportes. Tiene por finalidad, de manera general, facilitar los intercambios internacionales.

4. Junto a las disposiciones sustantivas, el Convenio crea un sistema institucional por el cual el Comité del Sistema Armonizado trabaja en colaboración con el Consejo de Cooperación Aduanera para aportar enmiendas al Convenio mediante un procedimiento simplificado y redactar las notas explicativas, criterios de clasificación y de otro tipo, así como recomendaciones, para asegurar la interpretación y aplicación uniforme del Sistema Armonizado.

5. El Comité del Sistema Armonizado cuenta, entre las partes representadas, tanto a la Comunidad Económica Europea como -en el ámbito relativo a los productos de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero- a los Estados miembros de la Comunidad. Sin embargo, la Comunidad y los Estados miembros no disponen en el seno del Comité más que de un solo voto, que deben emitir conjuntamente.

6. El Convenio no fija los tipos de los derechos de aduana.

7. Según la demandante, el demandado obró de manera ilegal ya que la Decisión impugnada debería haber sido calificada de medida de política comercial en el sentido del artículo 113 del Tratado CEE.

8. La demandante solicita al Tribunal de Justicia que:

- declare nula y sin valor la Decisión 87/369/CEE del Consejo, de 7 de abril de 1987, relativa a la celebración del Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías así como de su Protocolo de enmienda;

- condene en costas al Consejo.

Sin embargo, la demandante sugiere que se declare, por razones de seguridad jurídica, que el Convenio sigue en vigor, incluso en el ámbito intercomunitario, en aplicación del apartado 2 del artículo 174 del Tratado CEE.

9. El demandado solicita que se desestime el recurso y que se condene en costas a la demandante. Opina que el Convenio no tiene ninguna finalidad de política comercial.

10. En mis observaciones expondré las alegaciones de las partes, en la medida en que ello sea necesario. Para todo lo demás me remito al informe para la vista.

B. Observaciones

11. Examinaré en primer lugar la cuestión de la base jurídica de la Decisión relativa al Convenio desde el punto de vista de la creación de la nomenclatura aduanera. Trataré a continuación de los problemas relativos a las estadísticas sobre las mercancías.

1. Sobre la base jurídica de la celebración de un Convenio en materia de nomenclatura aduanera

12. Según la letra b) del artículo 3 del Tratado CEE, la acción de la Comunidad lleva consigo el establecimiento de un arancel aduanero común. Un arancel aduanero común se compone de dos elementos pricipales: la descripción de las mercancías (nomenclatura aduanera) y los tipos de los derechos de aduana correspondientes.

13. Si se examinan los artículos 18 a 29 del Tratado CEE que regulan, en el interior de la Comunidad, el establecimiento del arancel aduanero común, se observa que dichos artículos contienen disposiciones sobre la aproximación de los derechos de aduana de los Estados miembros y que disponen, además, que el arancel aduanero común se aplicará íntegramente, a más tardar, al final del período transitorio. Asimismo, el artículo 28 del Tratado CEE precisa que el Consejo decidirá toda modificación o suspensión autónoma de los derechos del arancel aduanero común. Por el contrario, este capítulo del Tratado CEE no contiene ninguna disposición expresa que establezca la manera en que debe organizarse el arancel aduanero común en su conjunto, y sobre todo la nomenclatura aduanera, ni a quién corresponde dicha tarea.

B.14. En lo que se refiere al establecimiento del arancel aduanero común durante el período transitorio de la CEE, no era necesaria una norma atributiva de competencia a este respecto, ya que, en virtud de los artículos 19 y siguientes del Tratado CEE, el arancel aduanero común debía establecerse sobre la base de los aranceles de los cuatro territorios aduaneros de la Comunidad, que presentaban ciertamente derechos diferentes, pero que se fundaban en su conjunto en el Convenio de 15 de diciembre de 1950 sobre la nomenclatura para la clasificación de mercancías en las tarifas aduaneras. Como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 19 de noviembre de 1975 en el asunto 38/75,(3) la Comunidad ha sustituido a los Estados miembros en los compromisos derivados de este Convenio; está vinculada por este Convenio así como por el Convenio de la misma fecha sobre la creación de un Consejo de Cooperación Aduanera. Por ello, cuando se estableció por primera vez el arancel aduanero común, la Comunidad se atuvo a ésta, llamada "la Nomenclatura de Bruselas", y fundó el Reglamento correspondiente en los artículos 28 y 111 del Tratado CEE.(4)

15. Aunque no se haya previsto de manera expresa una competencia para el establecimiento de una nomenclatura aduanera ni por el artículo 28 ni por el 111 del Tratado CEE, el Consejo partió del principio de que existía esta competencia. El artículo 28 y el artículo 113 del Tratado CEE (este último reemplazó al 111 a la expiración del período transitorio), confieren al Consejo la facultad de modificar los derechos de aduana. Sin embargo, estos derechos no pueden ser aplicados sólos, sin una nomenclatura aduanera, por lo que las mencionadas disposiciones del Tratado incluyen también necesariamente la competencia para utilizar, en nombre de la Comunidad, la Nomenclatura de Bruselas de 1950, adoptada por los Estados miembros, como una especie de complemento indispensable (competencia complementaria) de la facultad de modificar los derechos.

16. Tras la expiración del período transitorio, los Reglamentos anuales que modifican el arancel aduanero común(5) al igual que las Decisiones del Consejo que modifican la Nomenclatura para adaptarla a las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera,(6) se basan en los artículos 28 y 113 del Tratado CEE.

17. Si es, pues, posible, en el interior de la Comunidad, basar la adopción de una nomenclatura aduanera para los derechos autónomos en el artículo 28 del Tratado CEE y para los derechos convencionales en el artículo 113 de dicho Tratado, se trata ahora de determinar qué disposición del Tratado debe considerarse la base jurídica adecuada para la celebración de un Convenio de Derecho Internacional Público que establezca una nomenclatura aduanera uniforme para los derechos autónomos y los derechos convencionales.

18. Según el demandado, es decir, el Consejo, el Convenio no es un instrumento de política comercial, ya que no tiene ni por objeto ni por efecto modificar el volumen del comercio exterior de la Comunidad. No obstante, como afecta a normas comunitarias como el arancel aduanero común, basado en los artículos 28 y 113 del Tratado CEE, hubiera debido celebrarse, en virtud de la sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1971 en el asunto 22/70,(7) utilizando la misma base jurídica que la de dichas normas comunitarias, es decir, los artículos 28 y 113 del Tratado CEE.

19. La demandante reconoce que los ámbitos de aplicación de los artículos 28 y 113 del Tratado CEE están parcialmente imbricados. Sin embargo, opina que debe considerarse norma general la del artículo 113 y que el artículo 28 del Tratado CEE debe, pues, recibir una interpretación restrictiva. Cuando una medida persigue un objetivo de política comercial, está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 113, pero no en el del artículo 28 del Tratado CEE.

20. El establecimiento de un arancel aduanero común y de una política comercial común en relación con los Estados terceros constituye una de las acciones más importantes de la Comunidad. Ello se deduce del lugar de esta obligación en el sistema del Tratado, es decir, del hecho de que la misma figure en la letra b) del artículo 3. El establecimiento de un arancel aduanero común supone, lógicamente, el establecimiento de una nomenclatura aduanera. Las disposiciones relativas al establecimiento de un arancel común se encuentran en la segunda parte del Tratado (fundamentos de la Comunidad), título I: Libre circulación de mercancías, capítulo 1: Unión aduanera, sección segunda: Establecimiento de un arancel aduanero común.

21. Hay que recordar ante todo, en lo que se refiere al establecimiento de un arancel aduanero común, que la nomenclatura aduanera utilizada por éste existía ya: se trata de la Nomenclatura aduanera de Bruselas de 15 de diciembre de 1950, que se aplicaba en los cuatro territorios aduaneros originales de la Comunidad y por la que ésta estaba vinculada, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

22. Naturalmente, los autores del Tratado no pensaron que el arancel aduanero común así establecido sería intangible, por lo que previeron transferir a la Comunidad, entre otras, la competencia para la celebración de convenios aduaneros. Dichos convenios incluyen, con toda lógica, no solamente los tipos de derechos de aduana, sino también una nomenclatura aduanera. Sin ésta, sería imposible fijar los derechos. Es completamente normal que se mencionen en el artículo 113 del Tratado CEE los convenios aduaneros, ya que dichos convenios que, como se indicó, contienen a la vez una nomenclatura aduanera y el tipo de derechos de aduanas, se celebran entre la unión aduanera que constituye la "Comunidad Económica Europea" y terceros Estados. En lo que se refiere a las nomenclaturas aduaneras, el procedimiento utilizado por la Comunidad es, teniendo en cuenta la situación, el procedimiento multilateral. La aprobación autónoma de una nomenclatura aduanera es ciertamente posible desde un punto de vista teórico, pero no puede realizarse en la medida en que los Estados miembros y su causahabiente, la Comunidad Económica Europea, están vinculados por Convenios internacionales en esta materia. Por consiguiente, el artículo 28 del Tratado CEE, tanto por su redacción como por la situación de hecho, no es aplicable en esta materia. No menciona más que los derechos de aduana, pero no la nomenclatura. Por lo tanto, tan sólo se puede tomar en consideración el artículo 113 como base jurídica para el establecimiento de una nueva nomenclatura aduanera por la vía de negociaciones internacionales.

23. El que el artículo 113 del Tratado CEE implica necesariamente la atribución de una competencia a la Comunidad para celebrar un convenio sobre la nomenclatura aduanera se deduce de las siguientes consideraciones: no se discute que el artículo 28 del Tratado CEE le atribuye competencia para modificar los derechos autónomos, a condición de que dicha modificación se funde en consideraciones que afecten a la Comunidad y que no esté en relación con la política comercial común. Como esta última fue establecida al final del período transitorio, hay que considerar que la competencia atribuida por el artículo 113 del Tratado CEE para la modificación de los derechos de aduana constituye la norma general que sustituye, en gran medida, a la del artículo 28 del Tratado CEE, que figura en la sección dedicada al establecimiento del arancel aduanero común hasta el final del período transitorio. Finalmente, el artículo 113 del Tratado CEE no menciona tan sólo la modificación de los derechos convencionales, sino de los derechos en general. En apoyo de esta opinión se puede citar la sentencia de 6 de marzo de 1987, en el asunto 45/86,(8) en la que el Tribunal de Justicia consideró que el artículo 113 del Tratado CEE constituye la base jurídica adecuada para el sistema de preferencias generalizadas para las mercancías procedentes de los países en vías de desarrollo. Al menos en lo que se refiere a las suspensiones de los derechos de aduanas para las mercancías comerciales, se trata, en efecto, de una medida autónoma, que no se basa en obligaciones convencionales, como el Consejo lo confirmó recientemente en el asunto 51/87.(9)

24. A lo anterior no se opone el hecho de que los Estados miembros de la Comunidad establecieran en el Acta Única Europea una nueva versión del artículo 28, autorizando en adelante la modificación de los derechos autónomos mediante un procedimiento simplificado que corresponde al del artículo 113 del Tratado CEE. Es verdad que teniendo en cuenta esta nueva versión -todavía no aplicable en este caso- y la aproximación del procedimiento prevista de esta manera, la cuestión de la delimitación entre los artículos 28 y 113 del Tratado CEE carece ya de importancia. No obstante, su examen es todavía indispensable para resolver el presente litigio.

25. Si la modificación de los derechos de aduana depende, según el objetivo perseguido, de los artículos 28 o 113 del Tratado CEE y si el artículo 113, además, prevé la celebración de acuerdos arancelarios, está claro que dichos acuerdos se refieren necesariamente, entre otros puntos, al Derecho aduanero no arancelario y que se trata, pues, igualmente de acuerdos sobre la organización de la nomenclatura aduanera.

26. Aun así, si existe, como se ha visto, una competencia expresa de la Comunidad para la celebración de un Convenio sobre la nomenclatura aduanera, competencia vinculada a un determinado procedimiento -Decisión del Consejo por mayoría cualificada- no es posible, entonces, recurrir a una competencia residual no expresamente prevista, que no menciona en absoluto la celebración de convenios y que en aquel momento sólo podía utilizarse mediante una Decisión unánime del Consejo.

27. Si no hubiera existido el artículo 113 del Tratado CEE, una interpretación amplia del artículo 28 del Tratado CEE a la luz de los principios que resultan de la sentencia de 31 de marzo de 1971 en el asunto 22/70,(10) permitía suponer que la Comunidad disponía de competencia para celebrar el Convenio de que se trata; sin embargo, las "competencias reflejas" mencionadas por el Tribunal de Justicia en esa sentencia deben seguir siendo subsidiarias y por esta razón ceder ante las competencias expresas derivadas del Tratado CEE, en especial cuando aquéllas establecen un proceso de decisión más complejo.

28. Por lo tanto, en cuanto a la parte del Convenio relativa a la descripción de las mercancías (nomenclatura aduanera), no es posible recurrir al artículo 28 del Tratado CEE como base jurídica.

2. Sobre la aplicación del artículo 235 del Tratado CEE a la nomenclatura aduanera

29. El artículo 235 del Tratado CEE no puede tampoco servir de base jurídica a la celebración del Convenio en lo que se refiere a la nomenclatura aduanera. Sólo está justificado recurrir al artículo 235, como se desprende en primer lugar de su redacción y como lo confirmó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 6 de marzo de 1987 en el asunto 45/86, en el caso de que ninguna otra disposición del Tratado otorgara a los órganos de la Comunidad la competencia necesaria para la aprobación de dicho acto jurídico. Como se ha demostrado que el artículo 113 del Tratado CEE constituye una base jurídica suficiente, no era posible recurrir al artículo 235 del Tratado CEE en el ámbito de la nomenclatura aduanera.

3. Sobre la base jurídica en materia de nomenclatura estadística

30. El demandado opina que la parte estadística del Convenio debe fundarse en el artículo 235 del Tratado CEE, ya que la misma afecta a la nomenclatura de las mercancías para las estadísticas del comercio exterior de la Comunidad y del comercio entre sus Estados miembros (Nimexe). Afirma que el Consejo aprobó el Reglamento correspondiente(11) basándose en dicho artículo. La demandante objeta a esto que el Convenio no establece normas sobre las estadísticas de intercambios intracomunitarios. Considera que las normas relativas a las estadísticas del comercio exterior sirven, por el contrario, para la aplicación de la política comercial, ya que proporcionan informaciones sobre la evolución de las corrientes de intercambios y la eficacia de los instrumentos de política comercial utilizados.

31. Es indiscutible que una nomenclatura que ha de ser utilizada para la elaboración de las estadísticas del comercio exterior guarda relación con la política comercial común. Sirve de base para obtener información sobre la evolución de las relaciones comerciales internacionales y la eficacia de los instrumentos de la política comercial de la Comunidad. Esta nomenclatura está tan estrechamente vinculada a la lista -no exhaustiva- de ejemplos del apartado 1 del artículo 113 del Tratado CEE, que hay que relacionarla, sin lugar a dudas, con la política comercial común.

32. Una nomenclatura de este tipo puede fácilmente repercutir sobre las estadísticas del comercio intracomunitario. Sin embargo, no se han podido comprobar repercusiones jurídicas, únicas a las que se hacía referencia en la sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1971 en el asunto 22/70. 10 Cuando los órganos de la Comunidad utilizan este sistema "por comodidad", igualmente para las estadísticas del comercio entre los Estados miembros, esta utilización se basa en un acto jurídico autónomo (12), que no presenta en sí mismo ninguna vinculación jurídica con el Convenio sobre el Sistema Armonizado.

33. De las normas aplicables a las estadísticas del comercio exterior no se puede tampoco deducir conclusiones para las estadísticas del comercio interior de la Comunidad habida cuenta de que a los órganos comunitarios se les ha atribuido competencia para dirigir la política comercial, pero no para regular el comercio interior, ya que ésta se deriva, fundamentalmente, del propio Tratado CEE, y en particular de sus disposiciones sobre la libre circulación de mercancías. Por esta misma razón, resulta poco convincente el intento de apoyarse en el hecho de que la nomenclatura aduanera para el comercio exterior se aplica a las estadísticas del comercio interior, para deducir a posteriori conclusiones en cuanto a la base jurídica para el establecimiento de la nomenclatura aduanera.

34. Por lo tanto, la aplicación del Sistema Armonizado a las estadísticas del comercio interior tampoco justifica el recurso al artículo 235 del Tratado CEE como base jurídica.

4. Sobre el mantenimiento en vigor de la Decisión

35. Si procede, por consiguiente, declarar nula la Decisión impugnada, ello no modifica la situación en relación con el Derecho internacional público, y la Comunidad, al haber aprobado el Convenio entrado en vigor entretanto, sigue obligada por éste. Ello se desprende de los principios del Derecho de los tratados internacionales, como se establecieron, por ejemplo, en el artículo 46 del Convenio de Viena de 23 de mayo de 1969 sobre el Derecho de los Tratados o el artículo 46 del Convenio de Viena de 21 de marzo de 1986, que tiene una importancia decisiva en materia de tratados concluidos por las organizaciones internacionales. Es cierto que la aprobación de la Comunidad tuvo lugar en violación de sus normas de procedimiento interno sobre la competencia para la celebración de convenios internacionales, pero esta violación no era evidente para las otras partes del Convenio. Por ello, la Comunidad no puede alegarla frente a sus contratantes.

36. Ya que, como hemos visto, subsisten los compromisos de Derecho internacional público, no parece necesario hacer constar que la Decisión anulada sigue en vigor basándose en el apartado 2 del artículo 174 del Tratado CEE. No obstante, nada se opone a ello, para aclarar la situación.

C. Conclusión

37. Propongo, pues, al Tribunal de Justicia que estime el recurso y condene en costas al Consejo.

(*) Traducido del alemán.

(1) Decisión 87/369/CEE del Consejo, de 7 de abril de 1987, relativa a la celebración del Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías así como de su Protocolo de enmienda (DO 1987, L 198, p. 1).

(2) DO 1984, C 120, p. 2.

(3) Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de noviembre de 1975 (Zollagent der NV Nederlandse Spoorwegen/Inspektor der Einfuhrzºlle und Verbrauchssteuern, 38/75, Rec. 1975, pp. 1439 y ss., especialmente p. 1451.

(4) Reglamento (CEE) nº 950/68 del Consejo, de 28 de junio de 1968, relativo al arancel aduanero común (DO 1968, L 172, p. 1; EE 02/01, p. 11).

(5) Modificación efectuada por primera vez en lo que se refiere al conjunto del arancel aduanero común por el Reglamento (CEE) nº 1/71, de 17 de diciembre de 1970, que modifica al Reglamento (CEE) nº 950/68 relativo al arancel aduanero común (DO 1971, L 1, p. 1).

(6) Véanse, por ejemplo, las Decisiones de 14 de junio de 1977 (DO 1977, L 149, p. 17; EE 02/03, p. 195), y de 18 de diciembre de 1978 (DO 1979, L 6, p. 23).

(7) Sentencia de 31 de marzo de 1971 (Comisión/Consejo de las Comunidades Europeas, 22/70, Rec. 1971, p. 263).

(8) Sentencia de 26 de marzo de 1987 (Comisión/Consejo, 45/86, Rec. 1987, p. 1493).

(9) Conclusiones de 29 de junio de 1988 (Comisión/Consejo, 51/87, Rec. 1988, pp. 5459 y ss., especialmente p. 5468).

(10) Ibidem, apartados 15 a 19.

(11) Reglamento (CEE) nº 1445/72 del Consejo, de 24 de abril de 1972, relativo a la Nomenclatura de las mercancías para las estadísticas del comercio exterior de la Comunidad y del comercio entre sus Estados miembros (DO 1972, L 161, p. 1; EE 16/01, p. 30).

(12) Reglamento (CEE) nº 3367/87 del Consejo, de 9 de noviembre de 1987, sobre la aplicación de la Nomenclatura combinada a la estadística del comercio entre los Estados miembros y por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1736/75 relativo a las estadísticas del comercio exterior de la Comunidad y del comercio entre sus Estados miembros (DO 1987, L 321, p. 3).