Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 1 de diciembre de 1992. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - DIRECTIVA SOBRE RESIDUOS - BASE JURIDICA. - ASUNTO C-155/91.



Recopilación de Jurisprudencia 1993 página I-00939

Edición especial sueca página 00067

Edición especial finesa página I-00061



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. EL presente recurso suscita una vez más el problema de la relación entre dos de las "bases jurídicas" establecidas por el Acta Unica Europea, el artículo 100 A y el artículo 130 S: el primero °como es sabido° relativo a los actos que tienen por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior, objetivo contemplado por el artículo 8 A del Tratado, el segundo relacionado especialmente con los actos destinados a realizar los objetivos de política de medio ambiente (de modo resumido, protección del medio ambiente, protección de la salud y utilización prudente de los recursos) inscritos en el artículo 130 R del Tratado.

2. La Directiva de que se trata en este asunto es la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), que modifica de modo sustancial la precedente Directiva 75/442/ CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39, EE 15/01, p. 129). La Directiva impugnada, que prevé las líneas esenciales del régimen de gestión de los residuos en la Comunidad, fue adoptada por el Consejo con base en el artículo 130 S. En contra, la Comisión considera que °con arreglo a su propuesta° el acto habría debido ser adoptado en virtud del artículo 100 A; solicita pues la Comisión que el Tribunal de Justicia sancione esta ilegalidad y anule la Directiva controvertida. Es quizá oportuno agregar que, por los mismo motivos, la Comisión impugnó igualmente la ulterior Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos (DO L 377, p. 20).

3. Antes de analizar la Directiva impugnada, nos parece oportuno recordar los criterios generales que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, rigen la aplicación de las reglas de que se trata.

En este sentido, recordamos que el Tribunal de Justicia tuvo ya ocasión de pronunciarse acerca de la relación entre el artículo 100 A y el artículo 130 S en la sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo (C-300/89, Rec. p. 2867; en lo sucesivo, "sentencia 'dióxido de titanio' ").

En dicha ocasión, el Tribunal de Justicia confirmó en primer lugar que la elección de la base jurídica de un acto no puede depender únicamente de la convicción de una Institución acerca de la finalidad perseguida, sino que debe necesariamente fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Con ese fin, será preciso identificar cuál es el objeto del acto, a partir de un análisis en profundidad tanto de su finalidad como de su contenido.

Basándose en estas premisas, el Tribunal de Justicia afirmó a continuación que, en el supuesto en el que un acto, por su objeto, "reviste al mismo tiempo el carácter de una acción en materia de medio ambiente en el sentido del artículo 130 S del Tratado y el de una medida de armonización que tenga por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior en el sentido del artículo 100 A del Tratado", el acto mismo, aunque en principio pueda ser vinculado a dos distintas reglas de competencia, deberá ser adoptado exclusivamente en virtud del artículo 100 A.

Esta solución °que por lo demás está en armonía con lo que habíamos propuesto en las conclusiones en la sentencia "dióxido de titanio"° se apoya en una doble consideración. En primer lugar, el Tribunal de Justicia excluyó que el artículo 100 A y el artículo 130 S puedan aplicarse acumulativamente. El desarrollo del procedimiento descrito por el artículo 130 S puede, en efecto, vaciar de su sustancia el mecanismo del procedimiento de cooperación previsto por el artículo 100 A, y originar en consecuencia que la utilización de esta última disposición carezca completamente de sentido.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia señaló que el Tratado mismo prevé la posibilidad de que las exigencias de protección del medio ambiente sean, cuando es preciso, satisfechas en el marco de las políticas comunitarias distintas de la del medio ambiente, y en particular en el marco de la armonización de normativas nacionales contemplada por el artículo 100 A. De acuerdo con estas consideraciones, el Tribunal de Justicia concluyó que, en el supuesto de que entren en liza el artículo 100 A y el artículo 130 S, debe prevalecer el artículo 100 A, en el sentido de que el acto deberá ser adoptado exclusivamente de acuerdo con esta última disposición.

4. Como es evidente, la solución afirmada por la sentencia "dióxido de titanio" conduce inevitablemente a una ampliación parcial del ámbito de aplicación del artículo 100 A en relación con el artículo 130 S. Pero precisamente esta observación debería incitar a una estricta aplicación de los criterios definidos por el Tribunal de Justicia. Quiere ello decir que el artículo 100 A sólo debe ser considerado pertinente para la adopción de un determinado acto si el acto mismo tiene por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior, en consecuencia, si dicho acto regula específicamente las condiciones de la competencia o de los intercambios en el interior de la Comunidad.

Por el contrario, el artículo 100 A debe ser considerado no aplicable cuando el acto de que se trata, al perseguir determinados objetivos incluidos en el marco de una acción o de una política comunitaria específica, produce también, de modo accesorio, repercusiones en las condiciones del mercado.

Esta lectura del artículo 100 A es conforme al texto de la disposición, que hace referencia a las medidas que tengan "por objeto" el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. Además, esta interpretación se revela coherente con la necesidad sistemática °acerca de la que volveremos a tratar° de no ampliar excesivamente el ámbito de aplicación del artículo 100 A en detrimento de otras bases jurídicas específicas con las cuales la regla relativa al mercado interior puede, de modo abstracto, encontrarse en liza.

Por encima de todo, debe resaltarse que esta interpretación es confirmada por la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En la sentencia de 4 de octubre de 1991, Parlamento/Consejo (C-70/88, Rec. p. I-4529), el Tribunal de Justicia afirmó en efecto que la utilización del artículo 100 A no se justifica cuando el acto que debe adoptarse sólo tiene accesoriamente como efecto la armonización de las condiciones de mercado en el interior de la Comunidad. En dicho asunto, se trataba de un Reglamento que establecía límites máximos de la contaminación radiactiva en los productos alimenticios y en los alimentos para animales. Al respecto, el Tribunal de Justicia señaló que el Reglamento tenía por objeto la protección de la población contra los riesgos derivados de alimentos contaminados y que la consiguiente prohibición de comercialización que preveía sólo debía ser considerada como un requisito dirigido a asegurar la eficacia de la aplicación de los límites máximos ordenados. Ante dichas circunstancias, el Tribunal de Justicia concluyó que "el Reglamento por tanto sólo tiene accesoriamente como efecto la armonización de las condiciones de la libre circulación de mercancías" y que, por tanto, dicho Reglamento debía ser fundado en la base jurídica específica prevista para la protección de la población contra las radiaciones ionizantes, es decir, el artículo 31 del Tratado CEEA, y no sobre la base jurídica relativa a la realización de mercado interior, es decir, el artículo 100 A del Tratado CEE.

5. Dicho esto, y volviendo a la Directiva impugnada, la tesis expuesta por la parte demandante puede sintetizarse en los siguientes términos. Según la Comisión, la Directiva tiene por objeto tanto la protección del medio ambiento como el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. Por tanto, la Directiva entra, ratione materiae, en el ámbito de aplicación tanto del artículo 130 S como del articulo 100 A. Se sigue de ello que, con arreglo a la sentencia "dióxido de titanio", la Directiva habría debido ser adoptada únicamente de acuerdo con el artículo 100 A.

En apoyo de esta tesis, la Comisión aduce que la Directiva contribuye a la armonización de las condiciones de competencia tanto en el orden de la producción industrial como en el de la actividad de eliminación de los residuos. Además, la parte demandante destaca que la Directiva, al armonizar las legislaciones nacionales en el sector de la gestión de los residuos, contribuye a suprimir en dicho sector los obstáculos al comercio entre Estados miembros.

6. He de manifestar, de entrada, que no comparto la tesis mantenida por la parte demandante. Considero en efecto que la Directiva impugnada debe ser considerada, en razón de su finalidad y de su contenido, como un acto que tiene por objeto la protección del medio ambiente, y que sólo tiene incidencia accesoria en las condiciones de mercado.

7. En lo que atañe a las finalidades de la Directiva controvertida, hay que observar en efecto que, como resulta en particular de los considerandos tercero, cuarto, sexto, séptimo y noveno, los objetivos específicamente perseguidos son todos ellos propios de la política del medio ambiente, en el sentido de que entran en el marco de los objetivos generales definidos por el artículo 130 R del Tratado. En efecto, la Directiva trata de asegurar: una gestión más eficaz de los residuos en el marco de la Comunidad; un alto nivel de protección del medio ambiente, que implica a su vez la limitación de la producción de residuos; el fomento del reciclado de los residuos; la realización de la autosuficiencia en la eliminación tanto a nivel comunitario como a nivel nacional; la reducción de los movimientos de residuos en el marco de la Comunidad.

Es cierto que en el quinto considerando la Directiva declara que "una disparidad entre las legislaciones de los Estados miembros en lo relativo a la eliminación y la valorización de los residuos puede afectar a la calidad del medio ambiente y al buen funcionamiento del mercado interior". No obstante, debe observarse que se trata de una indicación sumamente genérica que no basta por sí sola para llevar a considerar que la armonización de las condiciones de la competencia y de los intercambios constituya uno de los objetivos esenciales del acto. En efecto, en tanto que las finalidades de política de medio ambiente perseguidas por la Directiva se definen de manera analítica y precisa, la motivación del acto no contiene elemento alguno que indique cuales son las condiciones de competencia y las condiciones de los intercambios que la Directiva trataría de armonizar. En consecuencia, dicho considerando precisa simplemente que la previsión de un sistema comunitario de gestión de los residuos podrá tener efectos positivos en el funcionamiento del mercado, pero ello no basta sin embargo para indicar que existieran razones específicas, vinculadas a la competencia y a los intercambios, como uno de los motivos que incitaron a las Instituciones a adoptar las disposiciones de que se trata. En otras palabras, la motivación de la Directiva trae precisamente a la luz el hecho de que la misma tendrá una incidencia en el mercado: sin embargo dicha incidencia no puede justificar °como he señalado anteriormente° la aplicación del artículo 100 A.

8. En lo que atañe a su contenido, la Directiva (además de definir los conceptos que delimitan su ámbito de aplicación) establece, en primer lugar, los objetivos de fondo que deben guiar la acción de los Estados miembros en materia de gestión de los residuos. Con ese fin, la Directiva obliga a los Estados: a fomentar la reducción de la producción de residuos así como de su nocividad (mediante el desarrollo de tecnologías limpias, de productos menos contaminantes y de técnicas para la eliminación de sustancias peligrosas); a fomentar el reciclado de los residuos; a asegurar su eliminación sin riesgos para la salud y el medio ambiente; a prohibir, finalmente, el abandono de los residuos.

En segundo lugar, la Directiva prevé que los Estados miembros, en cooperación entre sí, crearán una red integrada de instalaciones de eliminación, tecnológicamente avanzada, que permita tanto a la Comunidad en su conjunto como a cada uno de los Estados miembros llegar a la autosuficiencia en materia de eliminación de residuos. Además, dicha red debe permitir que la eliminación se efectúe en una de las instalaciones más próximas al lugar de producción de los residuos, con el fin de reducir en lo posible su circulación (principio de la proximidad).

En tercer lugar, la Directiva prevé que los Estados miembros elaborarán planes de gestión de los residuos. Dichos planes tienen carácter nacional y los Estados miembros podrán impedir los movimientos de residuos no conformes con los criterios que hayan establecido.

En cuarto lugar, la Directiva obliga a los Estados miembros a someter a las empresas y las instalaciones de eliminación a regímenes de autorización, de registro y de control.

Finalmente, la Directiva confirma, en materia de eliminación de residuos, el principio "quien contamina paga" establecido en un orden general por el artículo 130 R del Tratado.

Como resumen, de esta enunciación esquemática del contenido de la Directiva resulta que dicho acto determina las grandes líneas de la acción que los Estados miembros deberán emprender para asegurar que la gestión de los residuos en el marco de la Comunidad se efectúe según modalidades aptas para garantizar la protección del medio ambiente y de la salud. No obstante, los Estados miembros siguen siendo en lo fundamental libres para definir los contenidos de dicha acción y los medios que serán utilizados.

9. Dicho esto, debe destacarse que la Directiva no contiene disposición alguna que tenga por objeto la armonización de las condiciones de competencia de determinadas industrias o de las condiciones de los intercambios de determinados productos. En lo que atañe, en particular, a las condiciones de competencia, la Directiva °como hemos indicado ya anteriormente° no establece reglas comunes relativas a la actividad de gestión de los residuos, sino que se limita a definir los principios en los que debe inspirarse la acción de los Estados. Se sigue de ello que cada Estado miembro tiene la facultad de adoptar en dicha materia las disposiciones que estime más oportunas para la realización de los objetivos ordenados. Quiere ello decir que las modalidades de eliminación y de reciclado de los residuos podrán diferir, incluso considerablemente, de un Estado miembro al otro, y que, por tanto, las cargas que pesan sobre las empresas interesadas podrán también ser notablemente diferentes. A nuestro parecer, puede por tanto considerarse que la Directiva de que se trata no solamente no iguala, sino que ni siquiera se propone igualar las condiciones de competencia de las empresas que se dedican específicamente a la gestión de los residuos, así como de las empresas que los producen y sobre las que pesan en definitiva los costes de su eliminación.

De igual modo, en lo que atañe a las condiciones de los intercambios, no es posible ciertamente afirmar que la Directiva establece reglas comunes dirigidas a realizar la libre circulación de los residuos en el interior de la Comunidad. Por el contrario, la Directiva, de conformidad con el principio de proximidad, reconocido por el propio Tribunal de Justicia en la sentencia de 9 de julio de 1992, Comisión/Bélgica (D-2/90, Rec. p. I-4431), apartados 34 y 35, parte de la idea de que la recogida, el tratamiento y la eliminación de los residuos deben realizarse en lo esencial a nivel local, de modo que se limite en todo lo posible el movimiento de residuos en general.

En esta perspectiva, la Directiva no sólo establece que los Estados, al elaborar sus planes de gestión, deben tender a la autosuficiencia en la eliminación de los residuos, sino que reconoce igualmente a dichos Estados la facultad de adoptar las medidas necesarias para impedir los movimientos de residuos que no se ajusten a sus planes de gestión.

En definitiva, la Directiva confirma, en concordancia con la jurisprudencia antes mencionada, que el Derecho comunitario en materia de medio ambiente °cuando menos en su actual configuración° establece, respecto a la gestión de los residuos, un ius singulare basado en los principios de autosuficiencia y de proximidad, y que, con arreglo a dichos principios, trata de asegurar, no la liberalización de los intercambios de residuos, sino, antes al contrario, la reducción de los movimientos de residuos dentro de la Comunidad (véase el noveno considerando de la Directiva).

Se sigue de ello que, pos su objeto, la normativa prevista por la Directiva impugnada se inscribe de pleno derecho entre las medidas de política de medio ambiente dirigidas a realizar los objetivos específicamente previstos por el artículo 130 R del Tratado, y que no forma parte de las acciones que tratan de armonizar las condiciones de competencia y de intercambios comerciales en el mercado interior. Por tanto, el Consejo actuó con arreglo a derecho al adoptar la Directiva de acuerdo con el artículo 130 S del Tratado.

10. Esta conclusión es a mi parecer, además, coherente con la práctica comunitaria. En efecto, puede observarse que en materia de medio ambiente el artículo 100 A se utiliza sobre todo para los actos que armonizan las reglas relativas a productos determinados (véase, por ejemplo, la Directiva sobre la potencia acústica de las cortadoras de césped (1) o también la Directiva relativa a las pilas y los acumuladores que contienen sustancias peligrosas; (2) esta última Directiva presenta particular interés ya que demuestra que los regímenes específicos que regulan categorías específicas de residuos se adoptan normalmente por el Consejo de acuerdo con el artículo 100 A).

Además, con arreglo a la sentencia "dióxido de titanio", el artículo 100 A se utiliza igualmente para los actos que armonizan las reglas relativas al medio ambiente °incluidas las relativas a la gestión de residuos° en relación con industrias determinadas (éste es precisamente el caso de la Directiva que armoniza los programas para la reducción de la contaminación producida por la industria de dióxido de titanio, examinada por el Tribunal de Justicia en la sentencia antes citada (3)).

En cambio, las normativas anticontaminación de carácter general, es decir, que hacen abstracción de un producto o de una industria específica, se adoptan normalmente de acuerdo con el artículo 130 S, y ello aun cuando tengan de todas formas incidencia más o menos destacada en el sistema de producción. Recordamos, por ejemplo, la Directiva relativa al tratamiento de las aguas residuales urbanas, que contiene reglas muy precisas respecto al desaguee de las aguas industriales [véase el artículo 11 y el anexo I c)], así como respecto a las aguas industriales biodegradables procedentes de las instalaciones de determinados sectores (véase el artículo 13 y el anexo III); la Directiva relativa a la limitación de la contaminación provocada por las grandes instalaciones de combustión, que afecta igualmente a varias categorías de instalaciones industriales; o también la Directiva de prevención de la contaminación provocada por las nuevas instalaciones de incineración de residuos urbanos. Todos, actos °repitámoslo° que, con independencia de sus efectos y de sus repercusiones en la actividad económica, fueron adoptados sin vacilación de acuerdo con el artículo 130 S.

Ahora bien, a mi parecer, la Directiva impugnada en el presente asunto puede igualmente insertarse en el marco de esta última categoría de actos. En efecto, esta Directiva establece una regulación anticontaminación de carácter absolutamente general, que abarca tanto los residuos domésticos como los residuos industriales. Además, la Directiva ejerce sobre el funcionamiento del mercado una incidencia ciertamente menos intensa que la de algunas de las Directivas antes citadas, tanto porque no contiene disposiciones específicas para los residuos de actividades industriales como porque °como he señalado° la Directiva no armoniza las modalidades de gestión de los residuos, dejando en realidad a los Estados miembros la facultad de definir dichas modalidades.

Es evidente ciertamente que, al prever dicha regulación, la Directiva ejerce igualmente influencia en el funcionamiento del mercado. Pero se trata también en este caso de un efecto puramente accesorio, que, con arreglo a la sentencia Parlamento/ Consejo, antes citada, no puede justificar la utilización del artículo 100 A como base jurídica del acto.

Se sigue de ello que en este caso el Consejo obró conforme a derecho, al confirmar su práctica anterior y al adoptar el acto impugnado de acuerdo con el artículo 130 S.

11. Por otra parte, deseo señalar que una diferente conclusión podría dar lugar a una ampliación excesiva del ámbito del artículo 100 A en relación con el artículo 130 S.

En efecto, uno de los principales argumentos aducidos por la Comisión para justificar la utilización del artículo 100 A consiste en señalar que la armonización de las reglas de gestión de los residuos permite la igualación de las cargas que gravan a las empresas en razón de la eliminación de los residuos y evitar, en consecuencia, el riesgo de distorsiones de la competencia.

Hay que manifestar no obstante que dicho fenómeno caracteriza a la casi totalidad de las normativas generales anticontaminación. Si, en consecuencia, se aceptara que una semejante incidencia en la competencia basta para justificar la utilización del articulo 100 A, se seguiría de ello que el artículo 130 S quedaría vaciado de gran parte de su alcance; por ejemplo, siguiendo la línea de razonamiento que formula la Comisión, sería posible basar en el artículo 100 A Directivas tales como la que se refiere al tratamiento de las aguas residuales o la que atañe a la limitación de las emisiones de las grandes instalaciones de combustión, actos que, como he señalado, han sido hasta la fecha basados en el artículo 130 S, y ello aun cuando tengan, respecto a la situación de los operadores económicos, una incidencia mucho más profunda y detallada que la Directiva impugnada en el presente asunto.

En otras palabras, me parece que, si se desarrollara hasta el final la línea de razonamiento que propone la Comisión, se correría el riesgo de excluir progresivamente del ámbito del artículo 130 S los actos comunitarios que establecen regímenes generales dirigidos a proteger el medio ambiente, y en particular los actos relativos al desaguee de las aguas, a las emisiones en la atmósfera y a la gestión de los residuos.

12. A la luz de estas consideraciones, creo que el Consejo actuó conforme a derecho al basar la Directiva impugnada en el artículo 130 S y que, por tanto, el recurso de la Comisión debe ser desestimado.

La pretensión subsidiaria formulada por la parte coadyuvante

13. Queda por examinar un último punto. En las pretensiones de su escrito de intervención, el Parlamento, además de solicitar la anulación de la Directiva en la medida en que está fundada en una base jurídica inadecuada, solicita igualmente al Tribunal de Justicia que anule el artículo 18 de dicha Directiva en la medida en que el procedimiento en él previsto (Comité de Reglamentación) es contrario al Tratado.

Consideramos que el Tribunal de Justicia no debe pronunciarse sobre esta segunda pretensión. La intervención prevista por el artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia tiene en realidad una naturaleza puramente accesoria, en el sentido de que, como establece dicha disposición, "las conclusiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las conclusiones de una de las partes".

Ahora bien, en el presente asunto, hay que señalar que el Parlamento, al alegar la ilegalidad del artículo 18 de la Directiva, y además basándose en motivos que no tienen nada que ver con el vicio de su base jurídica, formula una pretensión que tiene un carácter autónomo en relación con las de las partes. Esta pretensión es por tanto inadmisible.

Conclusión

Por las razones anteriormente expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y que resuelva sobre las costas en el sentido de que la Comisión cargará con las costas del Consejo y que el Parlamento y el Reino de España cargarán con sus propias costas.

(*) Lengua original: italiano.

(1) - Directiva 88/181/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988, por la que se modifica la Directiva 84/538/CEE referente a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al nivel de potencia acústica admisible de las cortadoras de césped (DO L 81, p. 71).

(2) - Directiva 91/157/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, relativa a las pilas y acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas (DO L 78, p. 38).

(3) - Directiva 89/428/CEE del Consejo, de 21 de junio de 1989, por la que se fijan las modalidades de armonización de los programas de reducción, con vistas a la supresión, de la contaminación producida por los residuos industriales procedentes del dióxido de titanio (DO L 201, p. 56).