Conclusiones del Abogado General Alber presentadas el 28 de octubre de 1999. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Francesa. - Incumplimiento de Estado - Directivas 92/49/CEE y 92/96/CEE - Legislación nacional que prevé la comunicación al Ministro competente, en la primera comercialización de un modelo de contrato de seguro, de las condiciones de dicho contrato. - Asunto C-296/98.



Recopilación de Jurisprudencia 2000 página I-03025



Conclusiones del abogado general

A. Introducción

1 Mediante el presente recurso por incumplimiento, la Comisión pone en tela de juicio una práctica administrativa de la autoridad francesa de control de los seguros por considerarla contraria a dos Directivas relativas al seguro directo. Dicha práctica, amparada en la ley, consiste en recopilar regularmente una serie de datos de todos los modelos de contrato de seguro que se comercialicen por primera vez en territorio francés, mientras que las referidas Directivas prevén que tales datos -por ejemplo, las condiciones de las pólizas de seguro, las tarifas, etc.- están precisamente excluidos de cualquier obligación de comunicación o aprobación previa. En concreto, se trata de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida), (1) y de la Directiva 92/96/CEE del Consejo, de 10 de noviembre de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de vida, y por la que se modifican las Directivas 79/267/CEE y 90/619/CEE (tercera Directiva de seguros de vida). (2)

Sobre la legislación aplicable

2 Las disposiciones aplicables del code des assurances (Código de Seguros francés) prevén lo siguiente:

Según el artículo L. 310-8, las empresas de seguros o de capitalización, cuando comercialicen por primera vez en Francia un modelo de contrato de seguro, informarán de ello al ministre chargé de l'économie et des finances (Ministro de Economía y Hacienda) en las condiciones fijadas por Orden Ministerial de éste. (3) El artículo A. 310-1 dispone que la información a la que se refiere el párrafo primero del artículo L. 310-8 se presentará en forma de ficha redactada en francés e incluirá los datos mencionados en el anexo de dicho artículo. (4)

3 Esta ficha, denominada «ficha de comercialización» o «ficha descriptiva» incluye una serie de datos relativos a la denominación de la empresa de seguros, al tipo de contrato y a las características de éste.

4 La Comisión considera contrario a las Directivas 92/49 y 92/96 que se exija sistemáticamente la comunicación de dichos datos, extremo sobre el que las reclamaciones del sector de los seguros han llamado la atención de la citada Institución. Las disposiciones aplicables en las que se apoya la Comisión establecen:

Artículo 6, apartado 3, párrafos primero a tercero, de la Directiva 92/49:

«La presente Directiva no será obstáculo para que los Estados miembros mantengan o introduzcan disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que estipulen la aprobación de estatutos y la transmisión de todo documento necesario para el ejercicio normal del control.

No obstante, los Estados miembros no establecerán disposiciones que exijan la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas y de los formularios u otros impresos que la empresa tenga previsto utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguro.

Los Estados miembros sólo podrán mantener o introducir la notificación previa o la aprobación de los aumentos de tarifas propuestas, dentro de un sistema general de control de precios.»

Artículo 29 de la Directiva 92/49:

«Los Estados miembros no establecerán disposiciones por las cuales se requiera la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas y de los formularios y demás impresos que una empresa de seguros se proponga utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguros. Con el fin de controlar si se respetan las disposiciones nacionales relativas a los contratos de seguros, los Estados miembros sólo podrán exigir la comunicación no sistemática de dichas condiciones y demás documentos, sin que dicha exigencia pueda constituir para la empresa una condición previa al ejercicio de su actividad.

[...]»

Artículo 39, apartado 2, de la Directiva 92/49:

«El Estado miembro de la sucursal o de la prestación de servicios no establecerá disposiciones que exijan la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas, de los formularios y demás impresos que la empresa se proponga utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguros. Con el fin de controlar el cumplimiento de las disposiciones nacionales relativas a los contratos de seguros, únicamente podrá exigir a toda empresa que desee realizar actividades de seguro, en régimen de derecho de establecimiento o en régimen de libre prestación de servicios, en su territorio, la comunicación no sistemática de dichas condiciones o de los demás documentos que se proponga utilizar, sin que esta exigencia pueda constituir para la empresa un requisito previo al ejercicio de su actividad.»

Artículo 5, apartado 3, párrafos primero a tercero, de la Directiva 92/96:

«Los Estados miembros no establecerán disposiciones que exijan la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas, de las bases técnicas, utilizadas en particular para calcular las tarifas y las provisiones técnicas, y de los formularios y otros impresos que la empresa tenga previsto utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguro.

No obstante lo dispuesto en el párrafo primero, con el solo fin de controlar si se respetan las disposiciones nacionales relativas a los principios actuariales, el Estado miembro de origen podrá exigir la comunicación sistemática de las bases técnicas utilizadas para el cálculo de las tarifas y de las provisiones técnicas, sin que dicha exigencia pueda constituir para la empresa una condición previa para el ejercicio de su actividad.

La presente Directiva no será obstáculo para que los Estados miembros mantengan o introduzcan disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que estipulen la aprobación de estatutos y la transmisión de todo documento necesario para el ejercicio normal del control.»

Artículo 29, párrafos primero y segundo, de la Directiva 92/96:

«Los Estados miembros no establecerán disposiciones por las cuales se requiera la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas, de las bases técnicas, utilizadas en particular para el cálculo de las tarifas y de las provisiones técnicas, de los formularios y demás impresos que la empresa de seguros se proponga utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguros.

No obstante lo dispuesto en el párrafo primero y con el solo fin de controlar el cumplimiento de las disposiciones nacionales relativas a los principios actuariales, el Estado miembro de origen podrá exigir la comunicación sistemática de las bases técnicas utilizadas para el cálculo de las tarifas y de las provisiones técnicas, sin que dicha exigencia pueda constituir para la empresa una condición previa al ejercicio de su actividad.»

Artículo 39, apartado 2, de la Directiva 92/96:

«El Estado miembro de la sucursal o de la prestación de servicios no establecerá disposiciones que exijan la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas, de las bases técnicas, utilizadas en particular para el cálculo de las tarifas y de las provisiones técnicas, de los formularios y demás impresos que la empresa se proponga utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguros. Con el fin de controlar el cumplimiento de las disposiciones nacionales relativas a los contratos de seguros, sólo podrá exigir a toda empresa que desee realizar en su territorio actividades de seguro, en régimen de establecimiento o en régimen de libre prestación de servicios, en su territorio, la comunicación no sistemática de dichas condiciones y de los demás impresos que se proponga utilizar, sin que esta exigencia pueda constituir para la empresa un requisito previo al ejercicio de su actividad.»

Sobre el procedimiento

5 Mediante escrito de 17 de enero de 1997, la Comisión incoó el procedimiento administrativo previo al presente recurso por incumplimiento.

En su respuesta de 25 de marzo de 1997, el Gobierno francés sostuvo que las Directivas permitían efectuar un control posterior por muestreo de los contratos. En su opinión, los datos que se solicitan son distintos de aquellos cuya comunicación previa y sistemática prohíben las Directivas. La comunicación de la «ficha descriptiva» no puede equipararse a una aprobación previa de los contratos de que se trata. No obstante, el Gobierno francés afirmó que reexaminaría el Código de Seguros a los efectos de depurar cualesquiera ambigüedades.

La Comisión mantuvo la totalidad de las imputaciones recogidas en su dictamen motivado de 3 de diciembre de 1997. El Gobierno francés no respondió a este escrito. En consecuencia, la Comisión interpuso el presente recurso por incumplimiento.

6 La Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que:

- Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y de lo dispuesto en los artículos 6, apartado 3, 29 y 39 de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida), así como en los artículos 5, apartado 3, 29 y 39 de la Directiva 92/96/CEE del Consejo, de 10 de noviembre de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de vida, y por la que se modifican las Directivas 79/267/CEE y 90/619/CEE (tercera Directiva de seguros de vida), al mantener en vigor los artículos L. 310-8 y A. 310-1 del code des assurances, según los cuales

a) cuando las empresas de seguros o de capitalización comercialicen por primera vez en Francia un modelo de contrato de seguro, informarán de ello al ministre chargé de l'économie et des Finances en las condiciones fijadas por Orden Ministerial de éste;

b) la información contemplada en el párrafo primero del artículo L. 310-8 se presentará en forma de ficha redactada en francés e incluirá las informaciones mencionadas en el anexo de dicho artículo.

- Condene en costas a la República Francesa.

7 El Gobierno francés solicita al Tribunal de Justicia que:

- Desestime el recurso por infundado.

- Condene en costas a la Comisión.

B. Análisis

8 En opinión de la Comisión, la obligación de comunicación sistemática impuesta por las autoridades francesas es contraria a la ratio legis de las Directivas 92/49 y 92/96. Éstas prevén la autorización y el control de las empresas de seguros en su Estado miembro de origen. (5) Según la Comisión, la autoridad de control competente informa posteriormente a la autoridad de control del Estado miembro en cuyo territorio la empresa se proponga desarrollar actividades en régimen de libre prestación de servicios, (6) de modo que las autoridades de dicho Estado miembro están perfectamente informadas de las actividades de las empresas de seguros autorizadas en otros Estados miembros. La Comisión no considera necesario llevar a cabo un registro sistemático de todos los nuevos productos de seguro para efectuar un control eficaz, posterior y por muestreo. A su juicio, tal práctica debe considerarse un obstáculo a las empresas de seguros extranjeras equiparable a un control sistemático encubierto.

9 La Comisión sostiene que la práctica impugnada es contraria al contenido y a los objetivos de las Directivas 92/49 y 92/96. A este respecto, se basa, en particular, en los considerandos vigésimo y vigesimoprimero de la Directiva 92/96, de los que cita los siguientes extractos:

«(21) [...] los Estados miembros deben estar en medida de velar para que los productos de seguros y la documentación contractual utilizada para la cobertura de los compromisos contraídos en su territorio, en régimen de derecho de establecimiento o de libre prestación de servicios, respeten las disposiciones legales específicas de interés general aplicables [...] los sistemas de control que se empleen deben adaptarse a las exigencias del mercado interior sin que puedan constituir un requisito previo al ejercicio de la actividad de seguros [...] desde esta óptica, los sistemas de aprobación previa de las condiciones de los seguros no se justifican [...]»

10 En opinión de la Comisión, las disposiciones aplicables de dichas Directivas prohíben sin lugar a duda la aprobación previa o la comunicación sistemática de las condiciones generales y especiales de las pólizas de seguro, de las tarifas, de los formularios y demás impresos que las empresas de seguros se propongan utilizar en sus relaciones con los tomadores de seguros. A su juicio, los Estados miembros sólo pueden exigir la comunicación posterior y por muestreo de las condiciones y de los demás documentos, sin que tal requerimiento pueda constituir para la empresa de seguros un requisito previo para el ejercicio de su actividad.

11 El Gobierno francés responde a lo anterior que la información que se incluye en la «ficha descriptiva» no forma parte de las condiciones generales de las pólizas de seguro, cuya comunicación sistemática está prohibida. Dicho Gobierno aduce que las Directivas no definen el concepto de «condiciones generales de las pólizas de seguro». Según la doctrina, por dicho concepto se entiende algo distinto del contenido de la «ficha descriptiva». Además, esta ficha de comercialización es necesaria para el ejercicio normal de los controles que la Directiva autoriza. Por último, en Francia el control de las condiciones generales de las pólizas de seguro se realiza mediante un muestreo posterior.

Finalmente, el Gobierno francés anuncia una modificación del Código de Seguros. Se prevé que el artículo L. 310-8 se modifique en profundidad de modo que disponga que las empresas de seguros informen al ministre chargé de l'économie et des finances en la forma definida por Orden Ministerial de éste en los tres meses siguientes a la comercialización de un nuevo modelo de contrato de seguro.

12 Durante la fase oral resultó que en el curso del procedimiento se había efectuado la modificación legislativa anunciada. La Comisión presentó sus observaciones a este respecto y adujo que la obligación de comunicación sistemática posterior también era contraria a las referidas Directivas.

Apreciación

13 La única cuestión de Derecho determinante para la resolución del presente litigio consiste en comprobar si el registro sistemático de todos los nuevos modelos de contrato de seguro por la autoridad francesa de control -bien antes o bien inmediatamente después de su comercialización- es contrario a las Directivas 92/49 y 92/96.

14 Hay que convenir con el Gobierno francés que la Directiva no define el concepto de «condiciones generales de las pólizas de seguro». Además, a los efectos del presente caso se puede partir de que la información que debe comunicarse a una administración a petición de ésta y mediante un impreso no tiene el carácter de condiciones generales de pólizas de seguro según la acepción jurídica usual. Por tanto, puede prescindirse de una definición doctrinal más precisa del concepto de «condiciones generales de las pólizas de seguro».

15 El recurso de la Comisión no tiene por objeto que el Tribunal de Justicia se pronuncie acerca de si la ficha descriptiva o de comercialización debe considerarse una solicitud de comunicación, explícitamente prohibida, de las condiciones generales del contrato, sino si la obligación de comunicar los nuevos modelos de contrato mediante un impreso debe considerarse un obstáculo a las empresas de seguros equiparable a una obligación de comunicación sistemática de las condiciones generales de las pólizas de seguro.

16 Desde esta óptica procede estimar el recurso presentado por la Comisión. Las Directivas 92/49 y 92/96 deben considerarse el colofón de un proceso de liberalización en el sector de los seguros que tiene por objeto y objetivo la realización del mercado interior en el sector de los seguros. La supresión y prohibición duradera de los obstáculos a la actividad económica de las empresas de seguros allende las fronteras interiores de la Comunidad constituye un elemento esencial de dicho mercado interior. Las Directivas aplicables precisan en repetidas ocasiones en términos muy parecidos la clase de obstáculos prohibidos. (7)

17 En efecto, es contrario a la ratio legis de las Directivas que los Estados miembros establezcan obstáculos a las actividades económicas que dichas Directivas liberalizan y cuyos efectos son equivalentes a los de los obstáculos explícitamente prohibidos, sin que sea necesario pronunciarse definitivamente acerca de si las medidas adoptadas por los Estados miembros corresponden a las prohibidas por las Directivas. De la apreciación conjunta de las disposiciones conexas de los artículos 6, 29 y 39 de la Directiva 92/49 y de los artículos 5, 29 y 39 de la Directiva 92/96 se desprende que los Estados miembros han pretendido excluir la comunicación sistemática del conjunto de modelos de contrato como condición previa al ejercicio de actividades económicas por una empresa de seguros en territorio de otro Estado miembro. El principio de Estado miembro de origen (8) es, en principio, aplicable a la autorización y al control de las empresas de seguros, aunque el Estado de ejercicio no pierde todo el control, por ejemplo respecto del cumplimiento de la normativa nacional en materia de contratos.

18 No obstante, para el ejercicio de tal control basta con que se informe a las autoridades del Estado miembro de que se trata acerca de la actividad de la empresa de seguros y que, de este modo, tengan acceso a los documentos necesarios. Pues bien, con arreglo a las Directivas 92/49 y 92/96, tal intercambio de información ya se efectúa mediante la comunicación entre autoridades. (9) En consecuencia, procede desestimar la alegación del Gobierno francés según la cual un control eficaz no es posible sin un registro sistemático de la información necesaria mediante la «ficha descriptiva».

19 Por consiguiente, procede considerar que exigir sistemáticamente fichas descriptivas o de comercialización debe considerarse un obstáculo desproporcionado, contrario a lo dispuesto en las Directivas 92/49 y 92/96.

Costas

20 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así se hubiere solicitado. Habida cuenta de la conclusión a la que se ha llegado en el punto anterior, procede condenar en costas a la República Francesa.

C. Conclusión

21 A la luz de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie en los siguientes términos:

«1) Declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y de lo dispuesto en los artículos 6, apartado 3, 29 y 39 de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida), así como en los artículos 5, apartado 3, 29 y 39 de la Directiva 92/96/CEE del Consejo, de 10 de noviembre de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo de vida, y por la que se modifican las Directivas 79/267/CEE y 90/619/CEE (tercera Directiva de seguros de vida), al mantener en vigor los artículos L. 310-8 y A. 310-1 del code des assurances, según los cuales

a) cuando las empresas de seguros o de capitalización comercialicen por primera vez en Francia un modelo de contrato de seguro, informarán de ello al ministre chargé de l'économie et des Finances en las condiciones fijadas por Orden Ministerial de éste;

b) la información contemplada en el párrafo primero del artículo L. 310-8 se presentará en forma de ficha redactada en francés e incluirá las informaciones mencionadas en el anexo de dicho artículo.

2) Condenar en costas a la República Francesa.»

(1) - DO L 228, p. 1.

(2) - DO L 360, p. 1.

(3) - Ley nº 94-5, de 4 de enero de 1994.

(4) - Orden de 8 de agosto de 1994.

(5) - Véanse el artículo 34 de la Directiva 92/49 y el artículo 34 de la Directiva 92/96.

(6) - Véanse el artículo 35 de la Directiva 92/49 y el artículo 35 de la Directiva 92/96.

(7) - Véanse las disposiciones antes citadas en el punto 4.

(8) - Véanse los artículos 4, 5 y 6 de la Directiva 92/49 y los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva 92/96.

(9) - Véanse los artículos 35 de ambas Directivas.