Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 26 de septiembre de 1996. - República Francesa contra Comisión de las Comunidades Europeas. - Leche - Régimen de tasa suplementaria - Normas de desarrollo - Decisión 93/673/CE - Competencia de la Comisión. - Asunto C-69/94.



Recopilación de Jurisprudencia 1997 página I-02599



Conclusiones del abogado general

1 Mediante recurso interpuesto con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión 93/673/CE de la Comisión, de 10 de diciembre de 1993, por la que se fija la reducción a tanto alzado de los anticipos a cuenta de imputación de los gastos agrarios en caso de que no se respeten las disposiciones relativas a la comunicación del cuestionario anual sobre la aplicación del régimen de la tasa suplementaria en el sector de la leche establecida por el Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo (1) (en lo sucesivo, «Decisión»).

En particular, el Gobierno francés mantiene, por un lado, que la Decisión fue adoptada infringiendo las disposiciones que constituyen su base jurídica, incurriendo en vicios sustanciales de forma e infringiendo las disposiciones del Reglamento relativo a la financiación de la Política Agrícola Común, y, por otro lado, que las sanciones previstas por la Decisión en caso de inobservancia de las disposiciones de que se trata violan el principio de proporcionalidad.

El contexto normativo

2 El régimen de tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos fue establecido en 1984 con el fin de reducir el desequilibrio entre la oferta y la demanda de los referidos productos en el mercado comunitario.

Después, el régimen fue prorrogado, por siete años a partir del 1 de abril de 1993, por el Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, (2) el cual, aprovechando la experiencia adquirida durante los primeros años de funcionamiento del sistema, introdujo algunas modificaciones para mejorarlo y simplificarlo (en lo sucesivo, «Reglamento de base»).

3 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento de base, (3) la Comisión adoptó, el 9 de marzo de 1993, el Reglamento (CEE) nº 536/93, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (4) (en lo sucesivo, «Reglamento de aplicación»).

El quinto considerando del Reglamento de aplicación dice lo siguiente:

«considerando que la experiencia adquirida ha puesto de manifiesto que retrasos importantes en la transmisión de las cifras de recogida o de ventas directas y en el pago de la tasa impedía que el régimen fuera plenamente eficaz; que, por consiguiente, conviene sacar de ello las conclusiones necesarias estableciendo exigencias estrictas en materia de plazos de comunicación y de pago, acompañadas de sanciones;».

El cuarto guión del artículo 8 del mismo Reglamento impone a los Estados miembros la obligación de comunicar a la Comisión «todos los años, antes del 1 de septiembre, el cuestionario que figura en el Anexo, debidamente cumplimentado; en caso de no observarse ese plazo, la Comisión efectuará una reducción a tanto alzado de los anticipos en la contabilización de los gastos agrarios».

El referido cuestionario tiene la finalidad de recoger una serie de informaciones y datos estadísticos relativos a la aplicación y al funcionamiento del sistema para cada año y para cada Estado miembro.

4 Adoptada sobre la base del mencionado cuarto guión del artículo 8 del Reglamento de aplicación, la Decisión controvertida fija los porcentajes de reducción de los anticipos de que se trata.

En particular, establece una reducción del 1 % del importe global pagado al Estado miembro en cuestión con cargo al ejercicio presupuestario anterior en caso de que no se comunique el cuestionario antes del 1 de septiembre del año en curso (artículo 1), una reducción del 0,5 % en caso de que se comunique un cuestionario que presente un error superior a un 10 % (artículo 2) y una reducción del 0,04 % por cada dato que falte, en caso de que se presente un cuestionario incompleto.

5 El cuarto guión del artículo 8 del Reglamento de aplicación ha sido modificado recientemente por el Reglamento (CE) nº 82/96 de la Comisión, de 22 de enero de 1996. (5)

En virtud del apartado 1 del artículo 1 de este último Reglamento, se añadió al texto inicial el siguiente párrafo: «En caso de que se produzca alguna modificación de los datos, en particular, a raíz de los controles contemplados en el artículo 7, se comunicarán a la Comisión los cuestionarios actualizados antes del 1 de diciembre, del 1 de marzo y del 1 de julio de cada año.» (6)

Los motivos de recurso

6 Como ya se ha dicho, el recurso del Gobierno francés se basa en tres motivos diferentes, concretamente: en primer lugar, la infracción del cuarto guión del artículo 8 del Reglamento de aplicación y del artículo 11 del Reglamento de base, así como ciertos vicios sustanciales de forma; en segundo lugar, la infracción del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común, (7) y, en tercer lugar, la violación del principio de proporcionalidad.

Sobre el primer motivo

7 En lo que se refiere al primer motivo, el Gobierno francés mantiene que la Decisión, especialmente en sus artículos 2 y 3, no podía adoptarse válidamente sobre la base del cuarto guión del artículo 8 del Reglamento de aplicación. En efecto, esta última disposición prevé expresamente la reducción de los referidos anticipos sólo en el supuesto de comunicación extemporánea del cuestionario, sin considerar los casos (regulados por los mencionados artículos 2 y 3) de comunicación de un cuestionario erróneo o incompleto.

Según el Gobierno francés, los artículos 2 y 3 de la Decisión controvertida tampoco pueden basarse válidamente en el artículo 11 del Reglamento de base que, como ya he dicho, atribuye a la Comisión competencia para adoptar las normas de desarrollo del régimen de tasa suplementaria. En efecto, esta disposición prevé expresamente la participación del Comité de gestión en el procedimiento de adopción de las medidas de adopción de que se trata, (8) pero resulta que dicho Comité no fue consultado al adoptarse la Decisión controvertida.

8 Con el fin de valorar la procedencia de las alegaciones del Gobierno francés en relación con el primer motivo, considero oportuno detenerme en primer lugar, aunque brevemente, en las finalidades perseguidas por el sistema de la tasa suplementaria en el sector de la leche, y, luego, en la ratio del artículo 8 del Reglamento de base y, por tanto, de las disposiciones de la Decisión controvertida.

Debe recordarse, en primer lugar, que el régimen en cuestión fue establecido, como ya he dicho, con el fin de reducir el desequilibrio existente, en el mercado de la leche, entre una producción constantemente en aumento y un nivel de consumo interno y de exportaciones que, en cambio, resultaba estacionario. Mediante el Reglamento (CEE) nº 856/84, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68, (9) el Consejo introdujo por primera vez el sistema de la tasa suplementaria, es decir, un mecanismo de responsabilidad financiera que se aplica cuando las cantidades de leche (no producidas, sino) comercializadas en un Estado miembro determinado superan un nivel anual preestablecido (denominado «cantidad de referencia» o «cuota lechera»). La intención era crear de ese modo un freno, si no a la producción, por lo menos a la comercialización de la leche y de los productos lácteos, a efectos de reducir los excedentes estructurales en el sector.

9 El régimen, prorrogado y modificado en varias ocasiones y finalmente codificado en las disposiciones del Reglamento de base, funciona, en líneas generales, sobre la base del sistema siguiente: las cantidades de referencia atribuidas a cada Estado miembro se reparten, dentro de éste, en cantidades individuales para cada productor. Es este último, bajo el control de la autoridad nacional competente, quien tiene la obligación de pagar el importe adeudado en concepto de tasa suplementaria en caso de que se rebase dicha cantidad. (10)

El producto de la tasa, actualmente fijado en el 115 % del precio indicativo de la leche, es abonado a la Comunidad (11) y utilizado para financiar los gastos relativos a la estabilización y a la regularización del mercado de los productos lácteos.

10 Basándose en el mencionado artículo 11 del Reglamento de base, la Comisión adoptó el Reglamento de aplicación, con la triple finalidad declarada de: proporcionar los elementos complementarios necesarios para el balance final de la tasa, establecer medidas para garantizar el pago de la tasa a su debido tiempo, y crear normas de control para comprobar la regularidad de la recaudación (véase el segundo considerando).

Los controles de la regularidad de la recaudación se confían, en primer lugar, a las autoridades nacionales competentes, que están obligadas a efectuar las comprobaciones y controles necesarios in situ. (12) En cuanto a la Comisión, es informada anualmente de la situación relativa a la recaudación de la tasa en cada Estado miembro mediante la comunicación, por parte de las autoridades nacionales, del cuestionario mencionado en el cuarto guión del artículo 8 del Reglamento de aplicación.

11 Sobre la base de las informaciones recibidas por parte de cada Estado miembro, la Comisión evalúa la procedencia de adoptar medidas correctoras; en caso de exceso sobre las cantidades de referencia por parte de uno o varios Estados miembros, podrá, por ejemplo, según la magnitud del exceso, intervenir directamente sobre los precios, o aumentar las devoluciones a la exportación, o imponer el almacenamiento de los excedentes. Además, si comprueba que un Estado miembro no ha percibido, en contra de lo dispuesto por el Derecho comunitario, algunas cantidades adeudadas a la Comunidad, la Comisión podrá reducir los anticipos mensuales sobre los gastos agrícolas, en virtud de las competencias que le atribuyen las disposiciones vigentes y que son confirmadas por las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de octubre de 1991. (13)

Por tanto, como puede verse, el cuestionario constituye un instrumento determinante para la gestión correcta del régimen a nivel comunitario, en la medida en que permite a la Comisión poseer todos los datos que necesita para poder intervenir de la manera más adecuada. La posibilidad de disponer de los datos a través de los cuestionarios es, no lo olvidemos, indispensable no sólo para controlar y coordinar la percepción de la tasa, sino también, en definitiva, para suprimir o corregir, en la medida de lo posible, cualquier distorsión que pudiera producirse a causa del desequilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado en cuestión; lo que, como se ha visto, constituye el objetivo final que pretende conseguir el sistema de la tasa suplementaria.

12 En tales circunstancias, es evidente que la obligación de los Estados miembros de facilitar a la Comisión todos los datos necesarios para permitirle cumplir eficazmente la misión de gestión que le confía el Tratado en esta materia no puede razonablemente cumplirse más que mediante el envío de un cuestionario completo y exacto; en consecuencia, interpretar el cuarto guión del artículo 8 del Reglamento de aplicación en el sentido de que impone únicamente una obligación de tipo cronológico, es decir, la obligación de comunicar un cuestionario (incluso, paradójicamente, incompleto o inexacto) en un plazo determinado, equivaldría a privar de todo significado a dicha disposición.

A esto se añade el tenor literal de esta disposición, que, como se ha señalado, impone a los Estados miembros la obligación de comunicar todos los años, antes del 1 de septiembre, «el cuestionario que figura en el Anexo, debidamente cumplimentado». (14)

En tales circunstancias, no me parece que razonablemente se pueda dudar que la Decisión controvertida, aun en la parte en la que prevé consecuencias pecuniarias negativas contra el Estado miembro que haya comunicado, incluso dentro del plazo señalado, un cuestionario incompleto o inexacto, se mantiene totalmente en el ámbito de las exigencias mencionadas en el cuarto guión del artículo 8 del Reglamento de aplicación.

13 Por último, en lo que respecta a la alegación formulada por el Gobierno francés de que la Decisión fue adoptada infringiendo los requisitos de forma impuestos por el artículo 11 del Reglamento de base, opino que también es infundada.

En efecto, como señaló acertadamente la Comisión, la Decisión no constituye una «norma de desarrollo» en el sentido del mencionado artículo 11, que, como tal requeriría el dictamen del Comité de gestión; se trata simplemente de un acto que fija, en porcentajes iguales para todos los Estados miembros, los tipos de reducción sobre los anticipos en relación con los diferentes supuestos de infracción del cuarto guión del artículo 8 del Reglamento de aplicación.

14 En efecto, la Comisión bien podría proceder a tales reducciones mediante decisiones individuales, adoptadas contra cada Estado miembro sobre la base de la competencia que le confiere directamente el cuarto guión del artículo 8 del Reglamento de aplicación.

Por tanto, el primer motivo de recurso es infundado.

Sobre el segundo motivo

15 Mediante el segundo motivo, el Gobierno francés alega la infracción del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, (15) antes citado, sobre la financiación de la Política Agrícola Común, tal como ha sido interpretado por una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia.

El Gobierno demandante invoca en particular las sentencias de 17 de octubre de 1991, en las que el Tribunal de Justicia reconoció a la Comisión la facultad de reducir las cantidades adeudadas en concepto de anticipos mensuales, en función de la situación contable de cada Estado miembro respecto al FEOGA, en caso de cantidades no percibidas en contra de lo dispuesto en el Derecho comunitario, precisando, no obstante, que dicha reducción tiene un carácter no definitivo, sino más bien temporal y provisional, y no puede prejuzgar la Decisión final y definitiva relativa a la liquidación anual de las cuentas. (16)

Según el Gobierno francés, las consecuencias previstas por la Decisión controvertida tienen, a diferencia de lo establecido por el Tribunal de Justicia, carácter definitivo, especialmente habida cuenta de su aplicación automática, sin que exista ninguna presunción de violación del Derecho comunitario por parte del Estado interesado y sin que se permita a este último presentar su punto de vista.

16 Considero que esta alegación es fundada, en la medida en que no hay ninguna razón para pensar que las reducciones de que se trata no tienen, al igual que cualquier otra reducción sobre los gastos agrícolas en el marco del FEOGA, ese carácter temporal y provisional que exige su reconsideración con ocasión de la Decisión final sobre las cuentas anuales que define la situación financiera de cada Estado con relación al FEOGA.

Por otro lado, el Gobierno francés justifica su afirmación por el solo hecho de que ni el Reglamento de aplicación ni la Decisión prevén expresamente que las reducciones en cuestión sean examinadas de nuevo a la hora de la decisión final sobre la liquidación de las cuentas anuales.

17 A este respecto, apenas procede señalar que la Comisión ha confirmado varias veces, tanto en sus escritos procesales como en la vista, el carácter provisional y temporal de las medidas de que se trata y su reconsideración en el momento de adoptar la decisión definitiva referente a cada Estado.

En particular, la Comisión recordó que, como resulta precisamente de las disposiciones en materia de financiación de la Política Agrícola Común, tal como han sido interpretadas por el Tribunal de Justicia, las reducciones sobre los anticipos mensuales que, en el momento de la decisión definitiva de liquidación, resultasen indebidamente aplicadas (por ejemplo, porque el retraso sancionado se debía a un caso de fuerza mayor), serían adecuadamente compensadas en el cálculo final de la cantidad correspondiente a cada Estado. En la fase actual, el Tribunal de Justicia no dispone de elementos que permitan cuestionar lo que parece ser la práctica en vigor in subjecta materia, por otra parte conforme a la jurisprudencia establecida.

Sobre el tercer motivo

18 Mediante su tercer motivo de recurso, el Gobierno francés imputa a la Comisión el hecho de haber violado el principio de proporcionalidad al determinar mediante la Decisión controvertida los porcentajes de reducción de que se trata.

En particular, el Gobierno demandante mantiene que las disposiciones controvertidas sobrepasan «el límite de lo apropiado y necesario para alcanzar el fin perseguido», en el sentido de la jurisprudencia Buitoni, (17) en la medida en que establecen verdaderas sanciones contra el Estado miembro que haya incumplido la obligación de enviar el cuestionario; además, dado que tales sanciones están vinculadas no sólo al incumplimiento de la obligación (principal) de garantizar la recaudación de la tasa, sino también a la (secundaria) de informar a la Comisión de las modalidades de la recaudación efectuada, podrían ser contrarias a los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en las sentencias Man y Drewes. (18)

19 La Comisión, por su parte, niega que las reducciones en cuestión constituyan sanciones y, habida cuenta especialmente de su carácter provisional y temporal, las define como «consecuencias financieras negativas» para el Estado interesado; además, recuerda que la distinción entre obligaciones principales y secundarias, utilizada por el Tribunal de Justicia en el marco de un caso bien definido y diferente del presente asunto, a saber, la obligación de constituir una fianza para solicitar certificados de exportación, (19) no puede aplicarse sic et simpliciter al procedimiento que nos ocupa.

Haciendo hincapié nuevamente en el carácter esencial de las informaciones contenidas en el cuestionario a efectos de una gestión correcta de todo el régimen de la tasa, la Comisión afirma, por tanto, que las medidas de que se trata son proporcionadas con respecto al objetivo perseguido.

20 Como ya señalé en mis conclusiones en el asunto Pressler, (20) no estimo que, como principio, la definición de la naturaleza jurídica de disposiciones por las que la inobservancia de determinadas condiciones va acompañada de una consecuencia jurídica desfavorable para el interesado sea esencial para determinar si tales disposiciones son conformes al principio de proporcionalidad. En otras palabras, en relación con el asunto que nos ocupa, el hecho de que se trate de sanciones en sentido técnico, como mantiene el Gobierno francés, o de consecuencias pecuniarias negativas, como alega en cambio la Comisión, es en todo caso irrelevante para determinar si son conformes al principio de proporcionalidad.

Por lo tanto, en cualquier caso, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, procede comprobar si las disposiciones de la Decisión controvertida no van más allá de lo que es necesario y oportuno para alcanzar el objetivo perseguido y, más especialmente, si las medidas a las que recurren para conseguir dicho objetivo son adecuadas a la importancia de éste y si son necesarias para alcanzarlo. (21)

21 Como ya he dicho, la Decisión no tiene más finalidad que la de precisar los términos de una norma en realidad ya contenida en el artículo 8 del Reglamento de aplicación; determina los porcentajes de reducción aplicables en relación con los diversos supuestos de incumplimiento de la obligación, que incumbe a los Estados miembros, de comunicar a la Comisión dentro de un plazo determinado un cuestionario debidamente cumplimentado.

Teniendo en cuenta la importancia de las informaciones contenidas en dicho cuestionario para la gestión correcta del régimen de la tasa suplementaria, así como el hecho de que la Comisión sólo puede desempeñar correctamente su función esencial de coordinación y de regularización del mercado de la leche si está en posesión, con tiempo suficiente, de los datos que le son necesarios para aplicar, a su debido tiempo, las medidas de intervención oportunas, no considero que las consecuencias negativas que la Decisión relaciona con el incumplimiento de la obligación de que se trata sean desproporcionadas con respecto al objetivo perseguido.

22 Esta conclusión es corroborada por el carácter provisional de las reducciones sobre los anticipos que la Comisión está autorizada a aplicar, y por la posibilidad de ser revisadas en el momento de la adopción de la decisión final de liquidación de cuentas relativa a cada Estado miembro, elementos que, como he señalado anteriormente, en el punto 17, considero condiciones imprescindibles del sistema.

En otras palabras, el hecho de que las reducciones sobre los anticipos mensuales, aplicadas al Estado, con sus retrasos o incumplimientos, haya podido poner en peligro el funcionamiento de todo el sistema, no sean irreversibles y definitivas, sino, por el contrario, sujetas a reconsideración, habla ya en favor del carácter proporcionado de tales medidas.

23 Por último, para que el análisis sea completo, debe señalarse que, en la vista, el Gobierno francés invocó el reciente Reglamento nº 82/96, antes citado, que modifica el artículo 8 del Reglamento de aplicación introduciendo la obligación de los Estados miembros de comunicar, mediante actualizaciones efectuadas cada cuatro meses, las posibles modificaciones de los datos relativos al cuestionario que resulten de los controles previstos en el artículo 7 del mismo Reglamento. Según el Gobierno francés, esta enmienda demuestra que en realidad la Comisión puede gestionar el régimen aunque los datos que necesita le sean comunicados en fechas diferentes y posteriores a la prevista de 1 de septiembre.

No obstante, también esta alegación carece de fundamento. En efecto, las referidas actualizaciones cuatrimestrales no son sino correctivos que el nuevo Reglamento prevé en relación con situaciones patológicas (como la comunicación a la Comisión de datos que, tras efectuarse controles, resulten erróneos) y, por tanto, no modifican la esencia de la obligación que incumbe a los Estados miembros, en circunstancias normales, de comunicar el cuestionario completo y exacto dentro del plazo fijado.

24 En conclusión, no considero que las alegaciones formuladas por el Gobierno francés puedan razonablemente hacer dudar sobre la validez de la Decisión impugnada, que, por el contrario, tiene el mérito de responsabilizar a los Estados miembros para que contribuyan, en el marco de su competencia, al funcionamiento de un sistema complejo cuyo objetivo es la normalización del mercado de la leche.

Además, en lo que respecta a la gravedad de la carga impuesta, me parece significativo que, como señaló la Comisión, las disposiciones «sancionadoras» nunca se han aplicado, ya que, hasta ahora, los Estados miembros han cumplido puntual y correctamente la obligación de que se trata.

25 Por tanto, sobre la base de las obligaciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que:

- Desestime el recurso.

- Condene en costas al Estado demandante.

(1) - DO L 310, p. 44.

(2) - DO L 405, p. 1.

(3) - Según el cual las normas de desarrollo del Reglamento son adoptadas por la Comisión con arreglo a un procedimiento que prevé la intervención del Comité de gestión del régimen.

(4) - DO L 57, p. 12.

(5) - DO L 17, p. 1.

(6) - El artículo 7 del Reglamento de base establece los controles que las autoridades nacionales competentes deben efectuar en lo que respecta a los productores y a los compradores para garantizar un funcionamiento eficaz del sistema.

(7) - DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220.

(8) - Se refiere al procedimiento contemplado en el artículo 30 del Reglamento (CEE) nº 804/68, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146).

(9) - DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61.

(10) - Por razones prácticas, el importe de la tasa es materialmente abonado al organismo competente por el comprador, que retiene su importe sobre el precio pagado al productor, que es el verdadero deudor (véase el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento de base).

(11) - Más concretamente al FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria).

(12) - Véase el artículo 7, antes citado.

(13) - Sentencias Alemania/Comisión (C-342/89, Rec. p. I-5031) e Italia/Comisión (C-346/89, Rec. p. I-5057).

(14) - El subrayado es mío.

(15) - En su versión modificada por los Reglamentos (CEE) del Consejo nos 3183/87, de 19 de octubre de 1987 (DO L 304, p. 1), y 2048/88, de 24 de junio de 1988 (DO L 185, p. 1).

(16) - Sentencias Alemania/Comisión e Italia/Comisión, antes citadas, apartados 16 a 19.

(17) - Sentencia de 20 de febrero de 1979 (122/78, Rec. p. 677), apartado 16.

(18) - Respectivamente, sentencias de 24 de septiembre de 1985 (181/84, Rec. p. 2889) y de 18 de abril de 1989 (358/87, Rec. p. 891); en particular, en el apartado 17 de esta última sentencia, dictada en materia de primas por no comercialización de leche, el Tribunal de Justicia afirmó que «el incumplimiento de la obligación de no comercialización [...] puede comprometer el objetivo del régimen de primas, a saber, la reducción de los excedentes de leche y productos lácteos hasta tal punto que justifica la devolución de la totalidad de los importes que ya se hubieran pagado, mientras que el incumplimiento de una de las modalidades de control [...] sólo puede tener este efecto en la medida en que dicho control no pudiera quedar garantizado por tal motivo».

(19) - Sentencia Man, antes citada.

(20) - Conclusiones de 13 de diciembre de 1991 (C-319/90, Rec. 1992, pp. I-203 y ss., especialmente p. 209), puntos 3 y 4.

(21) - Véase, entre otras, la sentencia Pressler, antes citada, apartado 12.