Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 10 de julio de 1997. - Danila Bonifaci y otros (C-94/95) y Wanda Berto y otros (C-95/95) contra Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS). - Petición de decisión prejudicial: Pretura circondariale di Bassano del Grappa - Italia. - Política social - Protección de los trabajadores en caso de insolvencia del empresario - Directiva 80/987/CEE - Limitación de la obligación de pago de las instituciones de garantía - Responsabilidad del Estado miembro debido a la adaptación tardía de su Derecho interno a una Directiva - Reparación adecuada. - Asuntos acumulados C-94/95 y C-95/95.



Recopilación de Jurisprudencia 1997 página I-03969



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

1 Política social - Aproximación de las legislaciones - Protección de los trabajadores en caso de insolvencia del empresario - Directiva 80/987/CEE - Determinación de los créditos impagados objeto de la garantía - Momento en que se produce la insolvencia del empresario - Concepto

(Directiva 80/987/CEE del Consejo, art. 3, ap. 2, y art. 4, ap. 2)

2 Derecho comunitario - Derechos conferidos a los particulares - Incumplimiento, por un Estado miembro, de la obligación de adaptar su Derecho interno a una Directiva - Obligación de reparar el perjuicio causado a los particulares - Extensión de la reparación - Aplicación retroactiva y completa de las medidas de ejecución de la Directiva - Reparación suficiente - Requisitos

(Directiva 80/987/CEE del Consejo)

Índice

3 Debe interpretarse que el concepto de «momento en que se produce la insolvencia del empresario» que determina, con arreglo al apartado 2 de los artículos 3 y 4 de la Directiva 80/987, los créditos impagados que son objeto de la garantía prevista por la Directiva, designa la fecha de la solicitud de apertura del procedimiento concursal, con la salvedad de que no puede concederse la garantía antes de la decisión de apertura de dicho procedimiento o la constatación del cierre definitivo de la empresa, en caso de insuficiencia del activo. Esta interpretación tiene en cuenta tanto la finalidad social de la citada Directiva como la necesidad de fijar con precisión los períodos de referencia a los que otorga efectos jurídicos.

En efecto, si el momento en que se produce la insolvencia del empresario dependiese del cumplimiento de los requisitos del «estado de insolvencia» previstos en el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva y, en particular, de la decisión de apertura del procedimiento concursal, que puede producirse mucho después de la solicitud de apertura, el pago de las retribuciones impagadas podría, habida cuenta de los límites temporales mencionados en el apartado 2 del artículo 4, no ser nunca garantizado por la Directiva, y ello por razones que pueden ser ajenas al comportamiento de los trabajadores.

4 La aplicación retroactiva y completa de las medidas de ejecución de la Directiva 80/987, incluidas las limitaciones a la obligación de pago de la institución de garantía, permite remediar las consecuencias dañosas de la violación del Derecho comunitario, siempre que se haya adaptado el Derecho nacional a la Directiva regularmente. No obstante, corresponde al Juez nacional velar por que la reparación del perjuicio irrogado a los beneficiarios sea adecuada. Una aplicación retroactiva, regular y completa de las medidas de ejecución de la Directiva es suficiente a estos efectos, salvo que los beneficiarios prueben la existencia de pérdidas complementarias que hayan sufrido debido a que no pudieron beneficiarse a su debido tiempo de las ventajas pecuniarias garantizadas por la Directiva y que, por consiguiente, es necesario reparar igualmente.

Partes

En los asuntos acumulados C-94/95 y C-95/95,

que tienen por objeto sendas peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por la Pretura circondariale di Bassano del Grappa (Italia), destinada a obtener, en los litigios pendientes ante dicho órgano jurisdiccional entre

Danila Bonifaci y otros (asunto C-94/95), Wanda Berto y otros (asunto C-95/95),

e

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),

una decisión prejudicial sobre la interpretación y la validez del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario (DO L 283, p. 23; EE 05/02, p. 219), así como sobre la interpretación del principio de responsabilidad del Estado por daños irrogados a los particulares por una infracción del Derecho comunitario que le sea imputable,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Quinta),

integrado por los Sres.: J.C. Moitinho de Almeida, Presidente de Sala; L. Sevón, D.A.O. Edward, P. Jann y M. Wathelet (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. G. Cosmas;

Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

- En nombre de las partes demandantes en el litigio principal, por los Sres. C. Mondin, A. Campesan y A. Dal Ferro, Abogados de Vicenza;

- en nombre del Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), por los Sres. R. Sarto, L. Cantarini, Abogados de Roma, y R. Di Iorio, Abogado de Vicenza;

- en nombre del Gobierno italiano, por el Profesor U. Leanza, Jefe del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, en calidad de Agente, asistido por el Sr. D. Del Gaizo, avvocato dello Stato;

- en nombre del Gobierno del Reino Unido, por la Sra. L. Nicoll, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, asistida por el Sr. N. Green, Barrister;

- en nombre del Consejo de la Unión Europea, por los Sres. A. Sacchettini, Director del Servicio Jurídico, y S. Marquardt, miembro del mismo Servicio, en calidad de Agentes;

- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. L. Gussetti, miembro del Servicio Jurídico, asistido por el Sr. H. Kreppel, funcionario nacional adscrito a este Servicio, en calidad de Agentes;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones orales de los demandantes en el litigio principal, representados por los Sres. A. Campesan y A. Dal Ferro; del Gobierno italiano, representado por el Sr. D. Del Gaizo; del Gobierno del Reino Unido, representado por la Sra. L. Nicoll y los Sres. N. Green y S. Richards, Barrister; del Consejo, representado por el Sr. Sacchettini, y de la Comisión, representada por el Sr. L. Gussetti, la Sra. M. Patakia, miembro del Servicio Jurídico, y el Sr. E. Altieri, funcionario nacional adscrito a este Servicio, en calidad de Agentes, expuestas en la vista de 3 de octubre de 1996;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 23 de enero de 1997;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante resoluciones de 21 de marzo de 1995, recibidas en el Tribunal de Justicia el 24 de marzo siguiente, la Pretura circondariale di Bassano del Grappa planteó con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, tres cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación y a la validez del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario (DO L 283, p. 23; EE 05/02, p. 219; en lo sucesivo, «Directiva»), así como sobre la interpretación del principio de responsabilidad del Estado por daños irrogados a los particulares por una infracción del Derecho comunitario que le sea imputable.

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de dos litigios entre, por una parte, la Sra. Bonifaci y otros y, por otra parte, la Sra. Berto y otros, y el Istituto nazionale della previdenza sociale (en lo sucesivo, «INPS») en relación con la reparación del daño irrogado por la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva.

3 La Directiva tiene por objeto garantizar a los trabajadores por cuenta ajena un mínimo comunitario de protección en caso de insolvencia del empresario, sin perjuicio de las disposiciones más favorables que existan en los Estados miembros. A estos efectos, establece, en particular, garantías específicas para el pago de las retribuciones adeudadas.

4 Conforme al apartado 1 del artículo 11 de dicha Directiva, los Estados miembros debían establecer las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para adecuarse a la Directiva antes del 23 de octubre de 1983.

5 Al no haber observado dicha obligación la República Italiana, el Tribunal de Justicia declaró su incumplimiento en la sentencia de 2 de febrero de 1989, Comisión/Italia (22/87, Rec. p. 143).

6 Tras haber trabajado para una empresa domiciliada en Valdastico (Italia), declarada en quiebra el 5 de abril de 1985, y en su calidad de acreedores de una suma de más de 253 millones de LIT, que había sido incluida en el pasivo de dicha empresa, la Sra. Bonifaci y otros 33 trabajadores interpusieron en abril de 1989 una demanda ante la Pretura circondariale di Bassano del Grappa contra la República Italiana solicitando que, habida cuenta de la obligación que le incumbía de aplicar la Directiva desde el 23 de octubre de 1983, fuera condenada a pagarles los créditos que les correspondían en concepto de atrasos salariales, por lo menos en lo que respecta a las tres últimas mensualidades o, con carácter subsidiario, a pagarles una indemnización.

7 En la misma época, el Sr. Francovich, trabajador por cuenta de una empresa que sólo le había abonado anticipos esporádicos sobre su salario y a quien se le adeudaba en torno a 6 millones de LIT, también reclamó ante la Pretura circondariale di Vicenza, el derecho a obtener del Estado las garantías previstas en la Directiva o, con carácter subsidiario, una indemnización.

8 Los dos órganos jurisdiccionales nacionales mencionados plantearon cuestiones prejudiciales idénticas sobre el efecto directo de las disposiciones de la Directiva y el derecho a una reparación de los daños sufridos en relación con las disposiciones de la Directiva carentes de efecto directo. En respuesta a estas cuestiones, el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros, «Francovich I» (asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, Rec. p. I-5357), declaró que las disposiciones de la Directiva que definen los derechos de los trabajadores deben interpretarse en el sentido de que, por una parte, los interesados no pueden invocar los derechos que emanan de la Directiva contra el Estado ante los órganos jurisdiccionales nacionales a falta de medidas de ejecución adoptadas dentro del plazo señalado y, por otra, el Estado miembro está obligado a reparar los daños que resultan para los particulares de la no adaptación del Derecho nacional a la Directiva.

9 El 27 de enero de 1992, el Gobierno italiano promulgó, conforme al artículo 48 de la Ley de Delegación nº 428, de 29 de diciembre de 1990, el Decreto Legislativo nº 80 por el que adaptaba el Derecho interno a la Directiva (GURI nº 36, de 13 de febrero de 1992; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo»).

10 El apartado 7 del artículo 2 del Decreto Legislativo fija los requisitos para la reparación de los daños causados por la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva remitiéndose a las reglas fijadas, conforme a la Directiva, para la ejecución de la obligación de pago de las instituciones de garantía en favor de los trabajadores víctimas de la insolvencia de su empresario. Dicha disposición tiene el siguiente tenor:

«Para determinar la indemnización que eventualmente deba concederse a los trabajadores en el marco de los procedimientos mencionados en el apartado 1 del artículo 1 (es decir, la quiebra, el convenio de quita y espera, la liquidación forzosa administrativa y la administración intervenida de las grandes empresas en tiempo de crisis), como reparación del daño que resulte de la no adaptación del Derecho nacional a la Directiva 80/987/CEE, los plazos, las medidas y las reglas aplicables serán las mencionadas en los apartados 1, 2 y 4. La acción de reparación del daño deberá ejercitarse en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.»

11 El apartado 1 del artículo 2 del Decreto Legislativo establece que la garantía se refiere a los

«créditos que resulten de los contratos de trabajo, distintos de los adeudados con motivo de la extinción de la relación laboral, relativos a los tres últimos meses de la relación laboral comprendidos en los doce meses que precedan a:

a) la fecha de la decisión que determine la apertura de uno de los procedimientos señalados en el apartado 1 del artículo 1».

12 De las resoluciones de remisión se deduce que el período de doce meses al que se refiere esta última disposición se calcula retroactivamente a partir de la fecha de la decisión declarativa de la quiebra de la empresa de que se trate.

13 Además, a tenor del apartado 2 del artículo 2 del Decreto Legislativo:

«El pago efectuado por el Fondo, conforme al apartado 1, no puede ser superior a una cantidad igual a tres veces el límite máximo del importe del suplemento mensual extraordinario por pérdida de salario menos las retenciones de cotizaciones a la Seguridad Social.»

14 A la vista de esta normativa, el INPS consideró que debían desestimarse las solicitudes de indemnización presentadas con arreglo al apartado 7 del artículo 2 del Decreto Legislativo por la Sra. Bonifaci y otros, cuyos empresarios habían sido declarados en quiebra después del 23 de octubre y antes de la entrada en vigor del Decreto Legislativo, debido a que ningún período de trabajo por el que se adeudasen retribuciones estaba comprendido dentro del período de referencia de doce meses anterior a la declaración de quiebra a que se refiere el apartado 1 del artículo 2 de dicho Decreto Legislativo, es decir, el 5 de abril de 1985.

15 La Pretura circondariale di Bassano del Grappa, al conocer del litigio, observó que el legislador italiano, al adaptar el Derecho nacional a la Directiva, había ejercido la facultad que le otorga el apartado 1 de su artículo 4 de limitar la obligación de pago de las instituciones de garantía y que se acogió a la misma facultad para evaluar la indemnización de daños y perjuicios que los trabajadores, titulares de créditos frente a empresarios declarados en quiebra antes de la entrada en vigor de las medidas de ejecución nacionales de la Directiva, podían reclamar al Estado italiano debido a la adaptación tardía del Derecho nacional.

16 A este respecto, procede recordar las disposiciones pertinentes de la Directiva.

17 A tenor del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, un empresario será considerado insolvente:

a) cuando se haya solicitado la apertura de un procedimiento concursal que permita la toma en consideración de los créditos de los trabajadores asalariados respecto de este último, y

b) cuando la autoridad competente haya decidido la apertura del procedimiento, o haya constatado el cierre definitivo de la empresa, así como la insuficiencia del activo disponible para justificar la apertura del procedimiento.

18 El apartado 1 del artículo 3 de la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias a fin de que las instituciones de garantía aseguren el pago de los créditos impagados de los trabajadores asalariados que resulten de los contratos de trabajo o de relaciones laborales y que se refieran a la retribución correspondiente al período anterior a una fecha determinada; conforme al apartado 2 del artículo 3, dicha fecha será, a elección de los Estados miembros, bien la del momento en que se produce la insolvencia del empresario, bien la del preaviso de despido motivado en la insolvencia del empresario, o bien alternativamente, la del momento en que se produce la insolvencia o la de la extinción del contrato de trabajo o de la relación laboral a causa de la insolvencia.

19 No obstante, a tenor del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, el pago puede limitarse a los créditos impagados relativos a la retribución correspondiente a determinados períodos, en función de la opción escogida por los Estados miembros al aplicar el apartado 2 del artículo 3, a saber:

- los tres últimos meses del contrato de trabajo o de la relación laboral, dentro de un período de seis meses anteriores a la fecha en que se produce la insolvencia del empresario;

- los tres últimos meses del contrato de trabajo o de la relación laboral que preceden a la fecha del preaviso de despido del trabajador asalariado, efectuado en razón de la insolvencia del empresario;

- los dieciocho últimos meses del contrato de trabajo o de la relación laboral que preceden a la fecha en que se produce la insolvencia del empresario o la fecha de terminación del contrato de trabajo o de la relación laboral, producida en razón de la insolvencia, pudiendo en estos casos los Estados miembros limitar la obligación de pago a la retribución correspondiente a un período de ocho semanas o a varios períodos parciales, que tengan en total la misma duración.

20 Además, el apartado 3 del artículo 4 de la Directiva dispone que, a fin de evitar que se paguen sumas que excedan de la finalidad social de la Directiva, los Estados miembros podrán establecer un tope para los pagos.

21 Conforme al artículo 9 de la Directiva, los Estados miembros pueden aplicar o establecer disposiciones más favorables para los trabajadores asalariados.

22 El órgano jurisdiccional de remisión observa que el límite impuesto, conforme al apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, a la obligación de pago de las instituciones de garantía por el apartado 1 del artículo 2 del Decreto Legislativo, al que se refiere también el apartado 2 del artículo 7 de este último para evaluar la reparación del daño ocasionado por el retraso en la adaptación del Derecho nacional a la Directiva, puede conducir a que, habida cuenta de la duración de los procedimientos concursales en Italia, no se asegure el pago tanto de los créditos garantizados como de las indemnizaciones, aun cuando no pueda imputarse falta alguna al trabajador afectado.

23 Habida cuenta de lo que antecede, la Pretura circondariale di Bassano del Grappa expresó dudas sobre la interpretación que debía darse al apartado 2 del artículo 4 de la Directiva y sobre su validez, así como sobre la compatibilidad de los requisitos para la indemnización fijados en el Decreto Legislativo con el apartado 43 de la sentencia Francovich I, antes citada, según el cual las condiciones, de fondo y de forma, establecidas por las diversas legislaciones nacionales en materia de indemnización de los daños que se derivan de la violación por parte de un Estado miembro del Derecho comunitario no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización.

24 Por consiguiente, planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Debe interpretarse el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 80/987/CEE en el sentido de que los Estados miembros pueden invocar la facultad de limitar la obligación de pago de las instituciones de garantía a las retribuciones comprendidas dentro de un período de tiempo determinado -en el caso de autos, doce meses-, incluso en los supuestos en que el hecho de que se rebase dicho plazo no pueda imputarse a una pasividad culpable del trabajador interesado y, de manera particular, en los supuestos en que éste invoque un derecho a la indemnización del daño por la no adaptación o la adaptación fuera de plazo del Derecho interno a la propia Directiva?

2) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior, ¿debe considerarse válido el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, a la luz del principio de igualdad de trato y no discriminación?

3) ¿Debe interpretarse el apartado 43 de la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de noviembre de 1991 en el sentido de que las condiciones, de fondo y de forma, previstas por el Derecho interno de cada Estado miembro para la acción de resarcimiento de daños como consecuencia de la no adaptación del Derecho interno a una Directiva comunitaria deben ser las mismas (o, en cualquier caso, no menos favorables) que las establecidas por el legislador nacional al adaptar fuera de plazo el Derecho interno a la misma Directiva?»

Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales

25 El INPS considera que debe declararse la inadmisibilidad de las dos primeras cuestiones relativas a la interpretación del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva por no existir una relación de «necesidad objetiva» entre la interpretación solicitada y la solución que el Juez nacional debe dar al litigio. Según el INPS, dicho artículo, cualquiera que sea su interpretación, no tiene utilidad para resolver el litigio principal puesto que sólo se refiere al régimen de protección de los trabajadores por cuenta ajena víctimas de la insolvencia de su empresario, acaecida después de la entrada en vigor del acto de adaptación del Derecho nacional. En cuanto a la tercera cuestión referente a la compatibilidad del régimen de indemnización establecido por el Decreto Legislativo con la sentencia Francovich I, antes citada, el INPS opina que corresponde exclusivamente a la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales.

26 Conforme a una jurisprudencia reiterada, corresponde únicamente a los órganos jurisdiccionales nacionales a los que se haya sometido un litigio y deban asumir la responsabilidad de la decisión judicial que deba recaer, apreciar, a la vista de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para estar en condiciones de dictar su resolución como la pertinencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia (véase, en especial, la sentencia de 21 de marzo de 1996, Bruyère y otros, C-297/94, Rec. p. I-1551, apartado 19). Sólo puede declararse la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial cuando resulta evidente que la interpretación o la apreciación de la validez de una norma comunitaria, solicitada por el órgano jurisdiccional nacional, no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal (véase, en especial, la sentencia de 15 de diciembre de 1995, Bosman, C-415/93, Rec. p. I-4921, apartado 61).

27 En el caso de autos, basta con observar que el régimen establecido en el Decreto Legislativo para indemnizar a los trabajadores por la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva se remite expresamente a las disposiciones del Decreto Legislativo que la incorporan al ordenamiento jurídico italiano y que el Juez a quo ha considerado necesario solicitar al Tribunal de Justicia una interpretación del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva para comprobar, en particular, si el legislador nacional ha ejercitado correctamente la facultad que le reconoce dicho artículo.

28 Además, contrariamente a lo que sostiene el INPS, la tercera cuestión no tiene por objeto que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la compatibilidad del Decreto Legislativo con el Derecho comunitario, sino fundamentalmente que proporcione al órgano jurisdiccional nacional los elementos de interpretación pertenecientes al Derecho comunitario que necesita para proceder a dicho examen.

29 Por consiguiente, no pueden acogerse las objeciones formuladas por el INPS en cuanto a la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales. Por lo tanto, procede contestar a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional.

Sobre la primera parte de la primera cuestión y la segunda cuestión

30 Mediante la primera parte de la primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide que se dilucide, fundamentalmente, si el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros conservan la facultad de limitar la obligación de pago de la institución de garantía cuando tal limitación tendría el efecto de privar a los trabajadores afectados del beneficio de cualquier garantía debido a que ningún período de empleo quedaría comprendido dentro del período de referencia previsto por dicha disposición, aunque esta circunstancia no fuese imputable a los trabajadores. En caso de respuesta afirmativa, mediante la segunda cuestión, se solicita al Tribunal de Justicia que aprecie la validez del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva a la vista del principio de igualdad de trato.

31 De las resoluciones de remisión y de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia se deduce que dichas cuestiones han sido planteadas debido a que el apartado 1 del artículo 2 del Decreto Legislativo, que aplica el artículo 3 y el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, tiene en cuenta la fecha de la decisión de apertura del procedimiento concursal como fecha a partir de la cual debe calcularse el período de referencia a efectos de la concesión de la garantía.

32 De ello se desprende que, en Derecho italiano, para que los trabajadores puedan acogerse a la garantía prevista por la Directiva tal y como se ha incorporado al ordenamiento jurídico italiano, los períodos de empleo en que se devengaron las retribuciones impagadas deben obligatoriamente estar situados dentro del período de doce meses que precede a la apertura del procedimiento concursal.

33 Para proporcionar una respuesta útil al órgano jurisdiccional de remisión, procede, con carácter preliminar, comprobar si el momento en el que se produce la insolvencia del empresario, en el sentido del apartado 2 de los artículos 3 y 4 de la Directiva, corresponde efectivamente a la fecha de apertura del procedimiento concursal mencionado en el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva. En efecto, el órgano jurisdiccional de remisión ha planteado la primera cuestión a la vista de las consecuencias prejudiciales para los trabajadores de dicha correlación, habida cuenta del tiempo que puede transcurrir entre la solicitud de apertura del procedimiento concursal y la decisión de apertura de éste.

34 En la sentencia de 9 de noviembre de 1995, Francovich, «Francovich II» (C-479/93, Rec. p. I-3843), apartado 18, el Tribunal de Justicia consideró que del tenor del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva resulta que, para que se considere que un empresario se encuentra en estado de insolvencia, es necesario, en primer lugar, que las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas del Estado miembro interesado prevean un procedimiento concursal; en segundo lugar, que se permita, en el marco de dicho procedimiento, la toma en consideración de los créditos de los trabajadores asalariados derivados de contratos de trabajo o de relaciones laborales; en tercer lugar, que se haya solicitado la apertura del procedimiento, y, en cuarto lugar, que la autoridad competente en virtud de las disposiciones nacionales mencionadas haya decidido la apertura del procedimiento o haya constatado el cierre definitivo de la empresa o del centro de actividad del empresario, así como la insuficiencia del activo disponible para justificar la apertura del procedimiento.

35 Por lo tanto, se entiende que deben suceder dos acontecimientos para que se aplique la Directiva: en primer lugar, debe haberse presentado ante la autoridad nacional competente una solicitud de apertura del procedimiento concursal y, en segundo lugar, tiene que haber existido una decisión de apertura del procedimiento o una constatación del cierre de la empresa, en caso de insuficiencia del activo.

36 Aunque la producción de estos dos acontecimientos contemplados en el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva condiciona la operatividad de la garantía establecida por la Directiva, no puede servir, no obstante, para designar los créditos impagados objeto de dicha garantía. Esta última cuestión se rige por los artículos 3 y 4 de la Directiva que se refieren a una fecha necesariamente única antes de la cual deben transcurrir los períodos de referencia mencionados en dichos artículos.

37 Así pues, el artículo 3 de la Directiva faculta a los Estados miembros para elegir, entre varias posibilidades, la fecha antes de la cual se garantizarán las retribuciones impagadas. Al tener en cuenta la elección que, de dicha manera, hayan efectuado los Estados miembros, el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva determina los créditos impagados que deberán, en cualquier caso, quedar cubiertos por la obligación de garantía en el supuesto de que, como en el caso de autos, un Estado miembro decida, con arreglo al apartado 1 del artículo 4, limitar sus efectos en el tiempo.

38 En el presente asunto, el Estado italiano ha optado por la fecha en la que se produce la insolvencia del empresario mencionada en el primer guión del apartado 2 de los artículos 3 y 4, al ampliar el período de referencia de seis a doce meses.

39 De lo expuesto se deduce que, aunque la aplicación del sistema de protección de los trabajadores establecido en la Directiva exige simultáneamente una solicitud de apertura del procedimiento concursal, según la organice la legislación nacional del Estado miembro afectado, y una decisión formal de apertura de dicho procedimiento, la determinación de los créditos impagados que deben ser garantizados por la Directiva se efectúa, según lo dispuesto en el primer guión del apartado 2 del artículo 3 y el apartado 2 del artículo 4, en función del momento en que se produce la insolvencia del empresario, que no coincide necesariamente con la fecha de la citada decisión.

40 En efecto, como, por otra parte, se desprende de las circunstancias del caso de autos, la decisión de apertura del procedimiento concursal o, más precisamente, en el caso que nos ocupa, la resolución que declara la quiebra puede producirse mucho después de la solicitud de apertura del procedimiento o también de la finalización de los períodos de empleo a los que corresponden las retribuciones impagadas, de tal modo que, si el momento en que se produce la insolvencia del empresario debiese depender del cumplimiento de los requisitos previstos en el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, el pago de dichas retribuciones podría, habida cuenta de los límites temporales mencionados en el apartado 2 del artículo 4, no ser nunca garantizado por la Directiva, y ello por razones que pueden ser ajenas al comportamiento de los trabajadores. Esta consecuencia sería contraria a la finalidad de la Directiva que consiste, como se deduce de su primer considerando, en garantizar a los trabajadores por cuenta ajena un mínimo comunitario de protección en caso de insolvencia del empresario.

41 No obstante, el concepto de momento en que se produce la insolvencia del empresario no puede asimilarse pura y simplemente, como sostienen las demandantes del litigio principal, al comienzo de la interrupción del pago de las retribuciones. En efecto, para identificar los créditos impagados que deben ser garantizados por la Directiva, el artículo 3 y el apartado 2 del artículo 4 se refieren a un período situado antes de la fecha en que se produce la insolvencia. Pues bien, si se siguiese la tesis de los demandantes en el litigio principal, habría que llegar a la conclusión de que, antes de dicha fecha, el empresario, por definición, no ha interrumpido el pago de las retribuciones, lo que conduciría a vaciar de contenido el artículo 3 y el apartado 2 del artículo 4.

42 Habida cuenta tanto de la finalidad social de la Directiva como de la necesidad de fijar con precisión los períodos de referencia a los que la Directiva otorga efectos jurídicos, procede interpretar que el concepto de «momento en que se produce la insolvencia del empresario», mencionado en el apartado 2 de los artículos 3 y 4 de la Directiva se refiere a la fecha de la solicitud de apertura del procedimiento concursal, con la salvedad de que no puede concederse la garantía antes de la decisión de apertura de dicho procedimiento o la constatación del cierre definitivo de la empresa, en caso de insuficiencia del activo.

43 Sin embargo, esta definición del concepto de momento en que se produce la insolvencia del empresario no puede oponerse a la facultad de los Estados miembros, reconocida en el artículo 9 de la Directiva, de aplicar o establecer disposiciones más favorables para los trabajadores, en particular, para cubrir las retribuciones impagadas correspondientes a un período posterior a la presentación de la solicitud de apertura del procedimiento concursal (véase, asimismo, la sentencia de esta misma fecha, Maso y otros, C-373/95, Rec. p. I-0000, apartados 46 a 52).

44 En la medida en que el momento en que se produce la insolvencia del empresario en el sentido del apartado 2 de los artículos 3 y 4 de la Directiva corresponde a la fecha de la solicitud de apertura del procedimiento concursal y no a la de la decisión de apertura, esto es, en el caso que nos ocupa, la fecha de la resolución en la que se declara la quiebra, como se inclina a suponer el órgano jurisdiccional de remisión, la primera parte de la primera cuestión y la segunda cuestión carecen de objeto.

Sobre la segunda parte de la primera cuestión y la tercera cuestión

45 Mediante la segunda parte de su primera cuestión, el Juez nacional pide al Tribunal de Justicia que dilucide si, en el marco de la reparación del daño irrogado a unos trabajadores debido al retraso en la adaptación del Derecho nacional a la Directiva, un Estado miembro tiene derecho a aplicarles retroactivamente las medidas de ejecución adoptadas tardíamente, incluidas las limitaciones previstas en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva. Mediante la tercera cuestión, que procede examinar junto con esta última, el órgano jurisdiccional nacional plantea de modo más general la extensión de la reparación a cargo del Estado miembro en caso de retraso en la adaptación del Derecho nacional a una Directiva.

46 A este respecto, procede recordar que, como ha declarado reiteradamente el Tribunal de Justicia, el principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que le son imputables es inherente al sistema del Tratado (sentencias Francovich I, antes citada, apartado 35; de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93, Rec. p. I-1029, apartado 31; de 26 de marzo de 1996, British Telecommunications, C-392/93, Rec. p. I-1631, apartado 38; de 23 de mayo de 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Rec. p. I-2553, apartado 24, y de 8 de octubre de 1996, Dillenkofer y otros, asuntos acumulados C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 y C-190/94, Rec. p. I-4845, apartado 20).

47 En cuanto a los requisitos para que un Estado miembro esté obligado a reparar los daños así causados, de la citada jurisprudencia se deduce que son tres, a saber, que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las víctimas (sentencias, antes citadas, Brasserie du pêcheur y Factortame, apartado 51; British Telecommunications, apartado 39; Hedley Lomas, apartado 25, y Dillenkofer y otros, apartado 21). La apreciación de estos requisitos varía en función de cada tipo de situación (sentencia Dillenkofer y otros, apartado 24).

48 En cuanto a la extensión de la reparación a cargo del Estado miembro al que se imputa el incumplimiento, de la sentencia Brasserie du pêcheur y Factortame, antes citada, apartado 82, se deduce que la reparación debe ser adecuada al perjuicio sufrido, de forma que permita garantizar una tutela efectiva de los derechos de los particulares a los que se ha causado el daño.

49 Por último, conforme a una jurisprudencia reiterada desde la sentencia Francovich I, antes citada, apartados 41 a 43, sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, el Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio causado en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, con la salvedad de que las condiciones establecidas por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización.

50 En este caso, el Tribunal de Justicia ya declaró, en la sentencia Francovich I, antes citada, apartado 46, que el Estado miembro está obligado a reparar los daños que resultan para los particulares de la no adaptación del Derecho nacional a la Directiva en el plazo señalado.

51 En lo referente a la extensión de la reparación del daño ocasionado por dicho incumplimiento, procede observar que la aplicación retroactiva y completa de las medidas de ejecución de la Directiva a los trabajadores víctimas de la adaptación tardía del Derecho nacional permite, en principio, remediar las consecuencias dañosas de la violación del Derecho comunitario, siempre que se haya adaptado el Derecho nacional a la Directiva regularmente. En efecto, esta aplicación debería tener el efecto de garantizar a estos últimos los derechos de los que hubieran podido beneficiarse si se hubiese adaptado el Derecho nacional a la Directiva en el plazo establecido (véase, igualmente, la sentencia de esta misma fecha, Maso y otros, antes citada, apartados 39 a 42).

52 Una aplicación retroactiva de las medidas de ejecución de la Directiva implica necesariamente que pueda aplicarse igualmente una limitación de la obligación de pago de la institución de garantía, con arreglo a las modalidades previstas en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, cuando el Estado miembro ha ejercitado efectivamente dicha facultad al adaptar el ordenamiento jurídico interno a la Directiva.

53 No obstante, en el marco del litigio que le ha sido sometido, corresponde al Juez nacional velar, a la luz de los principios emanados de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tal y como han sido recordados en los apartados 46 a 49 de la presente sentencia, por que la reparación del perjuicio irrogado a los beneficiarios sea adecuada. Una aplicación retroactiva, regular y completa de las medidas de ejecución de la Directiva es suficiente a estos efectos, salvo que los beneficiarios prueben la existencia de pérdidas complementarias que hayan sufrido debido a que no pudieron beneficiarse a su debido tiempo de las ventajas pecuniarias garantizadas por la Directiva y que, por consiguiente, es necesario reparar también.

54 Por lo tanto, procede contestar a la segunda parte de la primera cuestión y a la tercera cuestión que la aplicación retroactiva y completa de las medidas de ejecución de la Directiva permite remediar las consecuencias dañosas de la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva, con la condición de que se haya adaptado regularmente el Derecho nacional a la Directiva. No obstante, corresponde al Juez nacional velar por que la reparación del perjuicio irrogado a los beneficiarios sea adecuada. Una aplicación retroactiva, regular y completa de las medidas de ejecución de la Directiva es suficiente a estos efectos, salvo que los beneficiarios prueben la existencia de pérdidas complementarias que hayan sufrido debido a que no pudieron beneficiarse a su debido tiempo de las ventajas pecuniarias garantizadas por la Directiva y que, por consiguiente, procede reparar igualmente.

Decisión sobre las costas

Costas

55 Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano y del Reino Unido, y por el Consejo de la Unión Europea y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Quinta),

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Pretura circondariale di Bassano del Grappa mediante resoluciones de 21 de marzo de 1995, declara:

La aplicación retroactiva y completa de las medidas de ejecución de la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario, permite remediar las consecuencias dañosas de la adaptación tardía del Derecho nacional a la Directiva, con la condición de que se haya adaptado regularmente el Derecho nacional a la Directiva. No obstante, corresponde al Juez nacional velar por que la reparación del perjuicio irrogado a los beneficiarios sea adecuada. Una aplicación retroactiva, regular y completa de las medidas de ejecución de la Directiva es suficiente a estos efectos, salvo que los beneficiarios prueben la existencia de pérdidas complementarias que hayan sufrido debido a que no pudieron beneficiarse a su debido tiempo de las ventajas pecuniarias garantizadas por la Directiva y que, por consiguiente, procede reparar igualmente.