Conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas el 17 de septiembre de 2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Irlanda. - Incumplimiento de Estado - No adaptación del Derecho interno a la Directiva 98/5/CE - Dictamen motivado - No consideración de las observaciones dirigidas por el Estado miembro en respuesta al escrito de requerimiento - Incidencia sobre la admisibilidad. - Asunto C-362/01.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-11433



Conclusiones del abogado general

1. Este recurso por incumplimiento presenta, ante todo, un interés jurídico de carácter procesal. En efecto, no caben dudas serias en cuanto al fondo, es decir, acerca de la realidad de la infracción cometida por la demandada, al no adaptar su derecho interno a la Directiva 98/5/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, destinada a facilitar el ejercicio permanente de la profesión de abogado en un Estado miembro distinto de aquel en el que se haya obtenido el título.

Antecedentes

2. La Directiva 98/5 ofrece a los abogados una vía más fácil para integrarse en la profesión dentro del Estado miembro de acogida. Para dar cumplimiento a su contenido, los Estados miembros habían de adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias antes del 14 de marzo de 2000, informando inmediatamente a la Comisión y haciendo referencia a la Directiva en la normativa nueva.

3. Al no haber recibido de las autoridades irlandesas comunicación de medida alguna sobre la referida incorporación al ordenamiento interno, la Comisión les remitió un escrito de requerimiento el 8 de agosto de 2000, en el que las invitaba a presentar observaciones en el plazo de dos meses.

4. El 16 de enero de 2001, más de tres meses después de la expiración del plazo otorgado, la Representación Permanente de Irlanda ante la Unión Europea contestó al escrito de requerimiento, admitiendo, entre otras cosas, que la labor de trasposición de la Directiva no había terminado y que precisaría la intervención del legislador, circunstancia de la que se tuvo conciencia en momento ya tardío.

5. Como consta en el escrito de la Representación Permanente, la Constitución irlandesa autoriza al ejecutivo a adoptar medidas, aun en áreas cubiertas por reserva de ley, necesarias para cumplir las obligaciones derivadas de la pertenencia a la Unión Europea. El artículo 6, apartado 3, de la Directiva 98/5 faculta a los Estados miembros para imponer a los abogados que ejerzan con su título de origen, bien la suscripción de un seguro de responsabilidad, bien la afiliación a un fondo de garantía profesional. Irlanda se propone hacer uso de esta posibilidad pero, precisamente por su carácter facultativo, no puede acudir al procedimiento legislativo privilegiado. En estas condiciones, la actuación normativa del Gobierno debería ir precedida de la correspondiente autorización del Parlamento irlandés (Oireachtas). Según el escrito, los trámites de autorización parlamentaria y de adopción de la normativa de desarrollo finalizarían a principios de 2001.

6. La respuesta de las autoridades irlandesas tuvo acceso al registro de la Comisión el 17 de enero de 2001.

7. Siete días más tarde, el 24 de enero del mismo año, la Comisión dirigió a Irlanda un dictamen motivado en el que la urgía a tomar las medidas indispensables para conformarse a lo dispuesto en la Directiva 98/5 y en el Tratado en un nuevo plazo de dos meses. En el punto 3 de dicho dictamen, la Comisión hacía constar que no había recibido respuesta oficial alguna a su escrito de requerimiento.

8. La Representación Permanente de Irlanda contestó al dictamen de la Comisión por escrito de 29 de enero de 2001, en el que subrayaba que sí había reaccionado al primer requerimiento, adjuntando copia de sus alegaciones de 17 de enero, sin añadir ningún elemento nuevo.

Análisis del recurso

9. Como ya anticipé, la defensa de Irlanda se centra en denunciar el vicio procesal en que se traduciría la falta de consideración, por parte de la Comisión, de sus alegaciones en respuesta al escrito de requerimiento. Invocando el auto de 11 de julio de 1995, Comisión/España, solicita al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad del recurso o, al menos, que lo desestime por ese mismo defecto.

10. La Comisión, por su parte, explica que no tuvo en cuenta las alegaciones de la demandada, porque no le llegaron con tiempo suficiente. Mas, aunque así hubiese sido, su contenido no habría supuesto modificación de su postura. Por lo demás, considera que las condiciones que llevaron al Tribunal de Justicia a pronunciarse como lo hizo en el auto Comisión/España, antes citado, no se dan en el presente supuesto. En aquel caso, el Estado demandado no sólo contestó en el plazo otorgado, sino que su respuesta ponía de manifiesto cierta labor de trasposición de la legislación comunitaria objeto del recurso.

11. Conviene tener presente la naturaleza compleja del procedimiento establecido por el artículo 226 CE para provocar una declaración de incumplimiento: a una fase precontenciosa o administrativa sigue otra de carácter judicial, sin que entre las dos exista vínculo de necesidad alguno. En concreto, la Comisión tiene entera libertad para instar al Estado incumplidor a hacer valer su posición mediante un requerimiento, como la tiene para emitir el dictamen motivado y para interponer una demanda ante el Tribunal de Justicia. Goza, además, de una libertad semejante para decidir cuándo llevar a cabo cada una de aquellas actuaciones procesales. El elemento más característico de este procedimiento es, pues, el carácter discrecional de las facultades de la Comisión.

12. Si bien la finalidad propia del procedimiento precontencioso es, como se deduce de una consolidada jurisprudencia, dar al Estado miembro interesado la ocasión de cumplir sus obligaciones derivadas del derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión, también ofrece a las partes la posibilidad de entablar un diálogo sobre cualquier aspecto, de derecho o de oportunidad, capaz de incidir en la amplia discreción de la que goza la Comisión. Ése es el sentido en el que conviene entender la flexibilidad con que el Tratado ha configurado el recurso por incumplimiento.

13. Precisamente por razón del carácter híbrido de esta fase administrativa, no puede afirmarse que pierda su utilidad cuando el Estado demandado no dispone, para su defensa, de argumentos jurídicos, es decir, de alegaciones capaces de sustentar una excepción en la fase judicial del procedimiento. El procedimiento precontencioso, en cuanto a su naturaleza, se distingue con nitidez del jurisdiccional, como bien distintas son las competencias que ejercen la Comisión, respecto al primero, y el Tribunal de Justicia, respecto al segundo.

14. Con independencia de la eficacia de esta práctica, es innegable que el Tratado ha querido que el acto procesal que fija los contornos de un eventual recurso, a saber, el dictamen motivado, vaya precedido de una invitación al Estado encausado para presentar sus observaciones, que la Comisión ha de tomar en cuenta.

15. Pues bien, la no consideración, en el dictamen motivado, de las observaciones emitidas por un Estado miembro en respuesta al escrito de requerimiento equivale a privar a dicho Estado de esa oportunidad procesal.

16. Según reiteradísima jurisprudencia, la posibilidad de que el Estado miembro interesado presente sus observaciones constituye, aun en el supuesto de que considere que no debe utilizarla, una garantía esencial que el Tratado ha querido establecer, por lo que su respeto constituye un requisito de la validez del procedimiento por incumplimiento de Estado.

17. La Comisión, al emitir el dictamen motivado de 24 de enero de 2001, haciendo caso omiso de las observaciones presentadas una semana antes por la Representación Permanente de Irlanda, violó la regularidad del procedimiento administrativo previo al presente recurso.

18. Queda por analizar si las circunstancias propias de los autos pueden tener alguna incidencia en la comprobación de la irregularidad.

19. En primer lugar, la Comisión justifica su omisión en que recibió la respuesta de Irlanda tres meses después de la expiración del plazo otorgado en el escrito de requerimiento.

20. En mi opinión, este hecho carece de pertinencia, a no ser que se asocie con la demostración de que el Estado miembro ha actuado con mala fe o ha faltado manifiestamente a su deber de cooperación leal. El artículo 226 CE se limita a exigir de la Comisión que emita el dictamen motivado «después de haber ofrecido [al] Estado la posibilidad de presentar sus observaciones». Los plazos para que los Estados formulen tales observaciones, que la Comisión fija libremente dentro de límites razonables, no pueden tener carácter perentorio. Sirven, más bien, para vincular a la Institución comunitaria, en el sentido de que, salvo causa justificada, no emite el correspondiente dictamen motivado en tanto el plazo no haya trascurrido. Si, llegado ese momento, la Comisión prefiere no hacer uso de esa facultad, sigue obligada, por ministerio del propio Tratado, a atender las observaciones que presente el Estado miembro. Por lo demás, esta obligación es coherente con el hecho de que tampoco la actuación de la Comisión está sujeta a plazo de caducidad alguno.

21. De distinta naturaleza es el plazo que la Comisión otorga una vez emitido el dictamen motivado. Puesto que sirve para fijar el objeto de un eventual litigio y supone el fin de la fase precontenciosa, el nuevo término concedido presenta las características de un «período de gracia» en el que quedan suspendidos los efectos del dictamen motivado. Por una parte, la Comisión se obliga a no entablar la acción judicial, mientras que, por otra, el Estado miembro tiene aún la posibilidad de saldar eficazmente sus obligaciones. Terminada la etapa administrativa, a la hora del diálogo sucede la de la acción. La no consideración de las alegaciones formuladas por un Estado miembro en relación con el dictamen motivado no afecta, pues, a la regularidad de la fase administrativa, ya cerrada. Así debe entenderse la sentencia de 19 de mayo de 1998, Comisión/Países Bajos.

22. En segundo lugar, la Comisión aduce que la respuesta de Irlanda no merma la justificación jurídica del dictamen motivado, ya que los argumentos que contiene no inciden en las obligaciones que le corresponden en virtud del Tratado.

23. Es cierto que en el asunto Comisión/España, antes citado, en el que Irlanda apoya su pretensión, las alegaciones formuladas por la demandada como respuesta al escrito de requerimiento demostraban un cumplimiento parcial; que esta circunstancia tuvo por consecuencia que las partes no pudieran definir con la debida precisión la naturaleza y el alcance de su controversia hasta después de emitido el dictamen motivado. Se privó, así, al Estado demandado de una oportunidad de hacer valer sus derechos de defensa.

24. No obstante, a la luz del contenido de la respuesta enviada por Irlanda a la Comisión el 17 de enero de 2001, no cabe afirmar sin más lo contrario. Si bien no contenía elementos capaces de enervar en todo o en parte la acción por incumplimiento, una vez entablada, permitía a Irlanda albergar la esperanza -habida cuenta de la naturaleza híbrida de esta fase procesal- de que sus observaciones produjesen ciertos efectos en la actitud de la Comisión, como el retraso en la emisión del dictamen motivado o la prosecución de la correspondencia precontenciosa. En fin, si Irlanda hubiese conocido en su momento que las razones que esgrimía en su respuesta no evitarían la interposición de la demanda, podría haber elegido entonces otras opciones, como la de acelerar las medidas de trasposición, para que fuesen adoptadas antes del momento fatídico de la expiración del plazo de cumplimiento fijado en el dictamen.

25. Con este encadenamiento de hipótesis sólo busco un efecto ilustrativo. Lo único verdaderamente significativo es que la no consideración de la respuesta de Irlanda privó a este Estado de una oportunidad procesal que el Tratado le reconoce. No resulta pertinente preguntarse acerca del uso que el Estado encausado pudo haber hecho de tal oportunidad. Como ha repetido tantas veces el Tribunal de Justicia, la exigencia de que un Estado miembro tenga la oportunidad de presentar sus observaciones al escrito de requerimiento es un requisito sustancial de forma, «aun en el supuesto de que considere que no debe utilizarla».

26. Llegado a este punto, sólo me resta analizar si la irregularidad comprobada puede tener una consecuencia distinta de la inadmisibilidad de la acción. No lo creo.

27. El incompleto sistema procesal de origen positivo por el que se rigen las actuaciones ante este Tribunal de Justicia no contempla ningún remedio específico. Ni siquiera ostenta el juez comunitario la facultad de adoptar medidas sancionadoras frente a la parte litigante negligente, más allá de condenarla, aun tras haber vencido, a reembolsar a la otra los gastos que le hubiese ocasionado que el Tribunal considerase como abusivos o temerarios. Mas, de existir, no proporcionarían una solución satisfactoria, ya que implican necesariamente emitir un juicio sobre el curso que habría seguido el procedimiento por incumplimiento si la Comisión hubiese tenido en cuenta las observaciones en realidad preteridas. De esta forma se violaría el principio según el cual la posibilidad de que el Estado miembro interesado presente sus observaciones constituye una garantía esencial cuya infracción vicia el procedimiento por incumplimiento entablado, aun cuando dicho Estado pudiere optar por no hacer uso de tal posibilidad. Con mayor razón, pues, cuando, como en el presente caso, sí lo ha hecho.

28. La inadmisibilidad del recurso es el único remedio con el que cuenta el ordenamiento comunitario capaz de reponer el procedimiento en el momento anterior a aquel en el que se produjo el vicio invalidante. La innegable seriedad de esta sanción es corolario de la infracción de lo que el Tribunal de Justicia considera una «garantía esencial» del procedimiento, a la vez que desempeña una clara función «profiláctica», incitando a la Comisión a evitar tales comportamientos en el futuro.

29. Me conforta en mi opinión que el abogado general Sr. Mischo llegue al mismo resultado al analizar el asunto Comisión/Irlanda, C-120/01, en el que aún no ha recaído sentencia. Sobre la base de elementos esencialmente comparables a los de este asunto, el magistrado declaró, en sus conclusiones de 28 de mayo de 2002, que el auto Comisión/España, antes citado, debería «interpretarse en el sentido de erigir la regularidad del procedimiento administrativo previo en una exigencia que se basta por sí sola y cuya vulneración conduce necesariamente a la inadmisibilidad del recurso». Como el Sr. Mischo, considero que corresponde a la Comisión examinar con detenimiento las alegaciones que se formulan en la respuesta al escrito de requerimiento y, si no son suficientes para modificar su punto de vista, refutarlas de forma convincente, ya que, si por desgracia el procedimiento administrativo previo adquiere con demasiada frecuencia la apariencia de un diálogo de sordos, la Comisión no ha de tener ninguna responsabilidad en esa falta de diálogo constructivo.

30. Por estas razones estimo que el presente recurso de incumplimiento debe ser declarado inadmisible, condenando en costas a la actora con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.

31. Por el contrario, si el Tribunal de Justicia llega a un convencimiento distinto y decide analizar el fondo del asunto, procedería, a mi parecer, declarar comprobada la infracción, ya que es patente que Irlanda no ha cumplido con las obligaciones que se derivan de la Directiva 98/5. En ese caso, las costas corresponderían al Estado demandado, en aplicación de la misma disposición.

Conclusión

32. En virtud de todo lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia que declare el recurso inadmisible, con imposición de costas a la Comisión.