SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

DE LA UNIÓN EUROPEA (Sala Segunda)

de 21 de julio de 2016

Carlo De Nicola

contra

Banco Europeo de Inversiones (BEI)

«Función pública — Personal del BEI — Seguro de enfermedad — Denegación de reembolso de gastos médicos — Terapia con láser — Falta de rigor científico del tratamiento — Modalidades de designación de un médico independiente — Colegio de médicos competente — Informe del médico independiente — Alcance del control jurisdiccional — Motivos de denegación del reembolso — Disposiciones internas en materia de seguro de enfermedad — Objetivo de la terapia de láser — Efectos lenitivos sobre el dolor — Autorización previa del médico asesor — Perjuicio material — Conclusiones prematuras — Perjuicio moral — Importe no precisado — Inadmisibilidad»

Objeto:

Recurso interpuesto con arreglo al artículo 270 TFUE, mediante el cual el Sr. Carlo De Nicola solicita en esencia, por un lado, la anulación de la decisión de 4 de diciembre de 2014 con la cual el Banco Europeo de Inversiones (BEI o, en lo sucesivo, «Banco») le denegó el reembolso de los gastos médicos relativos a una terapia con láser de alta potencia de tipo FP3 así como la anulación de «todos los actos conexos, consecutivos y previos», incluidos varios escritos del Banco relacionados, y, por otro lado, la condena del Banco y de la Unión Europea a indemnizarle los perjuicios supuestamente sufridos.

Resultado:

Se anula la decisión del Banco Europeo de Inversiones de 4 de diciembre de 2014, con la que se negó a reembolsar al Sr. Carlo De Nicola los gastos de la terapia con láser FP3. Se desestima el recurso en todo lo demás. Se condena al Banco Europeo de Inversiones al pago de sus propias costas y de las costas del Sr. De Nicola.

Sumario

En virtud del artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento ante el Tribunal de la Función Pública de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del anexo I, del mismo Estatuto, y del artículo 50, apartado 1, letra d), del Reglamento de Procedimiento, la demanda debe, en particular, contener el objeto del litigio y las pretensiones del demandante. A este respecto, la demanda constituye el escrito de interposición del recurso en el que el demandante tiene la obligación de determinar el objeto del litigio. A este respecto, la definición del objeto del litigio en la demanda debe permitir al Tribunal identificar con precisión los actos cuya anulación solicita, siendo evidente que el Tribunal no puede, en ningún caso, resolver ultra petita, determinando una anulación que exceda de la solicitada por el demandante. De ese modo, las pretensiones de anulación que no van dirigidas expresamente con el acto o los actos cuya anulación se solicita y que no permiten identificar con la precisión suficiente los actos en cuestión no cumplen las exigencias impuestas por el artículo 50, apartado 1, letra d), del Reglamento de Procedimiento. En consecuencia, en la medida en que se dirigen contra todos los actos conexos, consecutivos y previos a la decisión impugnada, las pretensiones de anulación deben desestimarse por ser manifiestamente inadmisibles. (véanse los apartados 55 a 57) Referencia: Tribunal de Justicia: sentencia de 14 de septiembre de 1999, Comisión/AssiDomän Kraft Products y otros, C‑310/97 P, EU:C:1999:407, apartado 52 Tribunal General: sentencia de 20 de mayo de 2010, Comisión/Violetti y otros, T‑261/09 P, EU:T:2010:215, apartado 30 Tribunal de la Función Pública: sentencia de 11 de noviembre de 2014, De Nicola/BEI, F‑55/08 RENV, EU:F:2014:244, apartado 42

Tan sólo resultan lesivos los actos o medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar directa e inmediatamente a los intereses del demandante al modificar, de modo caracterizado, la situación jurídica de éste. Cuando se trata de actos o decisiones cuya elaboración se efectúa en varias fases, particularmente en el curso de un procedimiento interno, sólo constituyen, en principio, actos impugnables las medidas que fijan definitivamente la postura de la institución al finalizar dicho procedimiento, con exclusión de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva. Los actos de trámite para la adopción de una decisión no son lesivos, y tan sólo con ocasión de un recurso contra la decisión adoptada al término del procedimiento podrá el demandante alegar la irregularidad de los actos anteriores que estén íntimamente relacionados con tal decisión. Así, aunque ciertas medidas meramente preparatorias puedan afectar al funcionario en la medida en que pueden influir en el contenido de un acto recurrible posterior, tales medidas no pueden sin embargo ser objeto de un recurso independiente y deben ser impugnadas al interponer recurso contra dicho acto. Por lo que respecta a un procedimiento llevado a cabo de conformidad con las disposiciones internas del Banco Europeo de Inversiones en materia de seguro de enfermedad, que pretende obtener el informe de un tercer médico en caso de desacuerdo entre el médico asesor y el médico de cabecera del miembro del personal de que se trata, como se desprende claramente del tenor de esas disposiciones que la decisión final relativa al reembolso de los gastos médicos en que incurrió el miembro del personal la adopta el Banco, previo informe del tercer médico, sólo en el momento de esa decisión se ve afectada la posición jurídica del miembro del personal, y no en el momento en que se emite el informe del tercer médico o, a mayor abundamiento, en que se envían los correos dirigidos a obtener dicho informe. (véanse los apartados 59 a 61) Referencia: Tribunal de Primera Instancia: sentencia de 8 de marzo de 2005, D/BEI, T‑275/02, EU:T:2005:81, apartados 43 y 44 y jurisprudencia citada Tribunal General: sentencia de 20 de mayo de 2010, Comisión/Violetti y otros, T‑261/09 P, EU:T:2010:215, apartado 46 Tribunal de la Función Pública: sentencia de 23 de noviembre de 2010, Marcuccio/Comisión, F‑65/09, EU:F:2010:149, apartado 42

Como las disposiciones internas del Banco Europeo de Inversiones en materia de reembolso de los gastos médicos no contienen ninguna precisión en cuanto al colegio nacional de médicos competente al que debe dirigirse el Banco en caso de discrepancia entre el médico asesor y el médico de cabecera del agente, el Banco no está obligado, en ningún caso, a solicitar el nombramiento de un tercer médico al colegio nacional de médicos del que depende el especialista que realizó la cura o que llevó a cabo el tratamiento de que se trata. Por otro lado, de las citadas disposiciones internas se desprende que, aunque el nombramiento de un tercer médico encuentra su origen en una solicitud del asegurado, corresponde al Banco acudir al colegio de médicos de que se trata, y no al propio asegurado. Según esas disposiciones, el Banco dispone de una cierta discreción en la elección del colegio de médicos. A este respecto, aunque el agente de que se trata puede sugerir al Banco que se dirija a un colegio de médicos determinado, dicha sugerencia no puede en modo alguno obligar al Banco a seguirla. (véanse los apartados 71 y 72)

En principio, los recursos reconocidos a los miembros del personal de la Unión no pueden utilizarse para impugnar apreciaciones médicas propiamente dichas, que deben considerarse definitivas cuando se producen en condiciones normales. En efecto, el juez de la Unión no dispone de las competencias necesarias en materia médica para poder reconocer o negar la validez de una apreciación médica, ni para decidir entre varias apreciaciones médicas contradictorias. A este respecto, las apreciaciones médicas propiamente dichas formuladas por un tercer médico nombrado en virtud de las disposiciones internas del Banco Europeo de Inversiones en materia de seguro de enfermedad deben considerarse definitivas cuando se han emitido en condiciones normales. De ese modo, el juez de la Unión únicamente está facultado para verificar, por una parte, si ese tercer médico ha sido nombrado en condiciones normales y, por otra parte, si su informe es regular, y en concreto si contiene una motivación que permita valorar las consideraciones en que se basa y si establece una relación comprensible entre las constataciones médicas recogidas en él y las conclusiones a las que llega. En esas circunstancias, el juez de la Unión puede también examinar si las conclusiones formuladas por el tercer médico se basan en una premisa correctamente definida y son, por tanto, pertinentes. (véanse los apartados 104 y 105) Referencia: Tribunal General: sentencia de 9 de diciembre de 2009, Comisión/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, apartado 68 Tribunal de la Función Pública: sentencias de 18 de septiembre de 2007, Botos/Comisión, F‑10/07, EU:F:2007:161, apartado 39; de 14 de septiembre de 2010, AE/Comisión, F‑79/09, EU:F:2010:99, apartado 64; de 28 de septiembre de 2011, Allen/Comisión, F‑23/10, EU:F:2011:162, apartado 71, y de 29 de febrero de 2012, AM/Parlamento, F‑100/10, EU:F:2012:24, apartado 65

Si bien es cierto que el artículo 13, apartado 7, del Protocolo sobre los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones establece que su presidente tiene la facultad de contratar y de cesar a los agentes del citado organismo, de dicha disposición no se desprende que todas las decisiones que tienen una implicación en las relaciones de trabajo en el Banco deban necesariamente ser adoptadas por el presidente del Banco en persona. La eficacia organizativa del Banco exige, por el contrario, que, como en cualquier otra institución u organismo de la Unión y, en general, como en cualquier empresa, la adopción de tales decisiones pueda ser delegada a ciertos órganos o a determinadas personas dentro de esas instituciones u organismos. A este respecto, en el Derecho de la Unión, las delegaciones de las facultades de ejecución son lícitas, a condición de que ninguna norma las prohíba formalmente. (véanse los apartados 115 y 116) Referencia: Tribunal de Primera Instancia: sentencias de 18 de octubre de 2001, X/BCE, T‑333/99, EU:T:2001:251, apartado 102 y jurisprudencia citada, y de 16 de diciembre de 2004, De Nicola/BEI, T‑120/01 y T‑300/01, EU:T:2004:367, apartados 97 y 98

Los afiliados a la caja del seguro de enfermedad del Banco Europeo de Inversiones no tienen un derecho automático al reembolso de todos los gastos médicos. En efecto, para garantizar el equilibrio financiero de su caja del seguro de enfermedad, el Banco estableció en particular, en sus disposiciones internas en materia de seguro médico, unos supuestos de denegación de reembolso de determinadas categorías de gastos médicos o de requisitos específicos de apertura del derecho a reembolso de determinadas prestaciones. De ese modo, si el afiliado a la caja del seguro de enfermedad del Banco puede legítimamente considerar que sus gastos médicos serán, en principio, reembolsados dentro del límite de los distintos máximos previstos por las disposiciones internas en materia de seguro de enfermedad, el Banco está no obstante facultado para denegar el reembolso de determinados gastos si, previo informe del médico asesor y, en su caso, previo informe de un tercer médico, considera que esos gastos son excesivos o se refieren a un tratamiento o a prestaciones que no resultan necesarios o si el afiliado no solicitó la autorización previa del médico asesor para prestaciones no previstas en el baremo de reembolso. Además, está plenamente justificado que la caja del seguro de enfermedad no se haga cargo del coste de tratamientos o de prestaciones cuya utilidad terapéutica se ponga en entredicho desde un punto de vista científico, ya que aquélla se financia por la totalidad de los afiliados y por el propio Banco. En esas circunstancias, la falta de utilidad terapéutica de un tratamiento está contemplada en las disposiciones internas en materia de seguro de enfermedad, ya que permiten al Banco denegar legalmente el reembolso de gastos médicos que considera innecesarios, supuesto que comprende, con mayor motivo, los gastos de tratamientos calificados de inútiles, en el sentido de que esos tratamientos carecen de efectos benéficos terapéuticos. Por otro lado, las disposiciones internas en materia de seguro de enfermedad no prevén en modo alguno que el Banco esté obligado, cuando considere que determinados gastos médicos no son necesarios, a reembolsarlos al menos parcialmente. Esa interpretación, que produciría el efecto de obligar al Banco a admitir, en una medida variable, todas las solicitudes de reembolso que no estén expresamente excluidas en virtud del punto II del anexo II de las disposiciones internas en materia de seguro de enfermedad, iría contra una gestión sana del sistema de seguro de enfermedad y perjudicaría al equilibrio obligatorio, y por otro lado difícil de preservar, entre el coste de las prestaciones médicas que han de reembolsarse y las cotizaciones de los afiliados. (véanse los apartados 123 a 125, 127 y 128) Referencia: Tribunal de la Función Pública: sentencia de 18 de septiembre de 2007, Botos/Comisión, F‑10/07, EU:F:2007:161, apartado 63

En materia de reembolso de gastos médicos, cuando el Banco Europeo de Inversiones deniega el reembolso de los gastos de una terapia por su falta de utilidad, sin que se hayan podido examinar de manera útil en el informe del tercer médico sus efectos eventuales en los dolores del afiliado debido a la imprecisión de la cuestión que el propio Banco le ha planteado, la resolución denegatoria del reembolso adolece de una irregularidad que implica su nulidad. (véase el apartado 140)

Cuando la responsabilidad de la Unión Europea deriva del acto de una de sus instituciones, aquélla es representada ante los órganos jurisdiccionales de la Unión por la o las instituciones a las que se imputa el hecho generador de responsabilidad. A este respecto, en la medida en que se dirigen contra la Unión Europea, sin otra precisión, las pretensiones de indemnización del perjuicio moral que un miembro del Banco Europeo de Inversiones sufrió debido a la denegación de reembolso de gastos médicos por el Banco deben considerarse dirigidos contra el propio Banco. (véase el apartado 156) Referencia: Tribunal General: auto de 6 de enero de 2015, Kendrion/Unión Europea, T‑479/14, EU:T:2015:2, apartado 15 y jurisprudencia citada