Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 10 de enero de 1991. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REINO DE BELGICA. - INCUMPLIMIENTO DE ESTADO - PROHIBICION DE DEPOSITAR RESIDUOS PROCEDENTES DE OTRO ESTADO MIEMBRO. - ASUNTO C-2/90.



Recopilación de Jurisprudencia 1992 página I-04431

Edición especial sueca página I-00031

Edición especial finesa página I-00031



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. En el presente procedimiento la Comisión pretende que se declare que al prohibir almacenar, depositar o verter en la Región Valona residuos procedentes de otro Estado miembro o de una región de Bélgica distinta de la Región Valona, el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de

1) la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1985, relativa a los residuos (DO L 149, p. 39; EE 15/01, p. 129);

2) la Directiva 84/631/CEE del Consejo, de 6 de diciembre de 1984, relativa al seguimiento y al control en la Comunidad de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos (DO L 326, p. 31; EE 15/05, p. 122);

3) los artículos 30 y 36 del Tratado CEE.

2. Las prohibiciones denunciadas por la Comisión están contenidas en un Decreto del Gobierno Regional Valón, de 19 de marzo de 1987, relativo a la gestión de determinados residuos en la Región Valona (Moniteur Belge de 28.3.1987, p. 4671). El apartado 1 del artículo 1, conforme fue modificado por el artículo 130 del Decreto de 23 de julio de 1987 (Moniteur Belge de 29.9.1987, p. 14078), prohíbe almacenar, depositar o verter residuos procedentes de un país extranjero en los depósitos, almacenes y vertederos autorizados de la Región Valona, salvo en los depósitos anexos a una instalación de destrucción, de neutralización y de gestión de residuos tóxicos. El apartado 2 del artículo 1 prohíbe a los titulares de los establecimientos de gestión de residuos autorizar el almacenamiento, etc., de residuos procedentes de un país extranjero en sus locales. Según el artículo 2, el Gobierno Regional Valón podrá conceder excepciones por un tiempo determinado que no excederá de dos años que deberán responder a circunstancias graves y excepcionales. De acuerdo con el artículo 3, se prohíbe también almacenar, depositar o verter residuos procedentes de las otras regiones de Bélgica, a saber Flandes y Bruselas, pero se prevé la posibilidad de conceder excepciones mediante acuerdos celebrados con las referidas regiones. Además, según el artículo 4, las empresas públicas o privadas dedicadas a la producción, recogida o transporte de residuos pueden solicitar excepciones al artículo 3. Según el apartado 1 del artículo 5, se consideran procedentes de un país extranjero o de una región distinta de la Región Valona los residuos que no se producen en ésta.

3. El Decreto de 19 de marzo de 1987 derogó y sustituyó un Decreto de 17 de marzo de 1983 (Moniteur Belge de 14.1.1983, p. 7717) el cual contenía en lo esencial disposiciones similares. No se discute que el efecto del Decreto de 19 de marzo de 1987 es imponer una prohibición general a la importación de todo tipo de residuos en la Región Valona, sin perjuicio de las excepciones contempladas en el Decreto y de la posibilidad de excepciones suplementarias.

4. La Comisión alega la infracción de dos Directivas comunitarias. La primera de ellas, la Directiva 75/442 relativa a los residuos, establece una serie de disposiciones generales y de principios generales en materia de gestión de residuos. Se exige a los Estados miembros que adopten las medidas adecuadas para promover la prevención, el reciclaje y la transformación de los residuos (artículo 3) y que adopten las medidas necesarias para asegurar que los residuos se gestionan sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar al medio ambiente (artículo 4). Los Estados miembros establecerán o designarán la autoridad o autoridades competentes encargadas de la planificación, organización, autorización y supervisión de las operaciones de eliminación de los residuos en una zona determinada (artículo 5). Todo establecimiento o toda empresa que se dedique al tratamiento, almacenamiento o depósito de residuos por cuenta ajena deberá obtener una autorización de la autoridad competente (artículo 8) y estará periódicamente controlado por esta última (artículo 9). Las empresas que se ocupen del transporte, la recogida, el almacenamiento, el depósito o el tratamiento de sus propios residuos, así como las que recojan o transporten por cuenta ajena sus residuos, estarán sometidas a la vigilancia de la autoridad competente (artículo 10). El concepto de "residuo" se define de forma general en el apartado a) del artículo 1 como cualquier sustancia u objeto del cual se desprenda su poseedor o tenga la obligación de desprenderse en virtud de las disposiciones nacionales en vigor.

5. La Directiva 84/631, modificada por las Directivas del Consejo 86/279/CEE, de 12 de junio de 1986 (DO L 181, p. 13) y 87/112/CEE, de 23 de diciembre de 1986 (DO L 48, p. 31), establece un sistema de seguimiento y de control de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos. Cuando el poseedor de los residuos tenga la intención de trasladarlos de un Estado miembro a otro Estado miembro o de hacer que transiten por uno o varios Estados miembros, está obligado a enviar una notificación a las autoridades competentes de los Estados miembros afectados por medio de un documento de seguimiento uniforme (artículo 3). El traslado sólo se podrá llevar a cabo cuando las autoridades competentes hayan acusado recibo de la notificación. Las autoridades competentes del Estado miembro de destino o de tránsito podrán plantear objeciones al traslado en el plazo de un mes a más tardar después de haber recibido la notificación. Dichas objeciones deberán estar motivadas basándose en las disposiciones legales y reglamentarias en materia de protección del medio ambiente, de orden público y de seguridad pública o de protección de la salud con arreglo a la Directiva y a otros instrumentos comunitarios (artículo 4). La Directiva cubre (con algunas excepciones menores) los residuos tóxicos y peligrosos tal como vienen definidos en la Directiva 78/319/CEE del Consejo, sobre los residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98) y los PCB como los define la Directiva 76/403/CEE del Consejo, de 6 de abril de 1976, relativa a la gestión de los policlorobifenilos y policloroterfenilos (DO L 108, p. 41; EE 15/01, p. 161).

Infracción de las Directivas

6. La Comisión alega que ninguna de estas dos Directivas contiene una disposición que permita a los Estados miembros imponer prohibiciones semejantes a las contenidas en el Decreto de 19 de marzo de 1987. Y añade que dichas prohibiciones son contrarias a la estructura y objetivos de las Directivas destinadas esencialmente a asegurar la libre circulación de residuos sin olvidar la protección de la salud y del medio ambiente.

7. Bélgica replica que, si bien ninguna disposición específica autoriza la prohibición, tampoco la excluye, y argumenta que la prohibición es compatible con el objetivo esencial de ambas Directivas, a saber, la protección de la salud humana y del medio ambiente.

8. A mi juicio, no se ha demostrado la existencia de una infracción de la Directiva 75/442. Es cierto que la finalidad de la Directiva, como indica su primer considerando, no es únicamente la protección de la salud y del medio ambiente, sino también la prevención de disparidades entre las legislaciones nacionales que pueden crear unas condiciones de competencia desiguales y tener una incidencia directa en el funcionamiento del mercado común: por consiguiente, puede decirse que ésta toma como punto de partida el principio de la libre circulación de mercancías. No obstante, al margen de esto, la Directiva se limita a establecer un marco general de normas para el seguimiento de las operaciones de gestión de residuos: no contiene ninguna disposición de derecho sustantivo que se refiera específicamente al comercio de residuos entre los Estados miembros ni que directa o indirectamente excluya el tipo de medida adoptada por el Ejecutivo Regional Valón.

9. La situación es diferente respecto de la Directiva 84/631. Como indica su cuarto considerando, dicha Directiva pretende también que las desigualdades entre las disposiciones en lo relativo a la gestión de los residuos peligrosos no falseen la competencia ni afecten por consiguiente al funcionamiento del mercado común. Pero en contraste con la Directiva 75/442, la Directiva 84/631 se refiere también específicamente al traslado transfronterizo de residuos peligrosos y establece un sistema detallado y uniforme de seguimiento y de control, que contempla la obligación de notificar previamente los traslados previstos. En mi opinión, el hecho de que la Directiva haya optado por un sistema de notificación previa, de acuerdo con el cual la responsabilidad de plantear objeciones recae sobre el Estado miembro de destino, excluye por sí mismo la posibilidad de adoptar un sistema alternativo de control como el que constituye una prohibición general de importar, dentro del cual cabe conceder excepciones.

10. El hecho de que la Directiva 84/631 establezca la posibilidad de plantear objeciones por parte del Estado miembro de destino sugiere que la Directiva prevé la posibilidad de imponer restricciones a la importación de residuos peligrosos. No obstante, tanto el texto como la estructura de las disposiciones relativas a la notificación y a las objeciones dejan patente que dichas restricciones deben ser limitadas en su alcance. El texto del artículo 3, y en particular la referencia a la información que debe proporcionar el documento de seguimiento, indica que el procedimiento de notificación previa se refiere al traslado previsto de un envío de residuos específico. Según el apartado 1 del artículo 4, las objeciones deben plantearse a más tardar un mes después de haber recibido la notificación, es decir, la notificación del traslado previsto mediante el documento de seguimiento. A mi juicio, de ello se sigue que cualquier objeción planteada por el Estado miembro de destino debe referirse al envío específico que es objeto de la notificación y a la información relativa al envío contenida en el documento de seguimiento. Así, un Estado miembro puede, por ejemplo, retrasar un traslado si no estuviere satisfecho con las medidas adoptadas para garantizar la seguridad del transporte, o para garantizar que el destinatario de los residuos posee una capacidad técnica adecuada para el tratamiento de los residuos de que se trata, aspectos sobre los que el poseedor de los residuos está obligado a proporcionar información satisfactoria (incisos tercero y cuarto del apartado 3 del artículo 3). Sin embargo, estas disposiciones excluyen una prohibición global apriorística de la importación de residuos.

11. Esta interpretación de las disposiciones de que se trata es apoyada por el objetivo de la Directiva, que inter alia consiste en asegurar que el sistema de seguimiento y de control de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos no obstaculice los intercambios intracomunitarios ni afecte a las condiciones de competencia (sexto considerando). El artículo 30 del Tratado apoya también la citada interpretación.

12. Por consiguiente, opino que la Comisión ha logrado demostrar la existencia de una infracción de la Directiva 84/631.

Infracción del artículo 30 del Tratado

13. En su demanda la Comisión pretende que se declare que el Reino de Bélgica ha infringido los artículos 30 y 36 del Tratado. Dado que es el artículo 30 el que contempla la prohibición de derecho sustantivo, y que el artículo 36 tan sólo establece una serie de excepciones a la misma, considero impertinente alegar una infracción del artículo 36 como tal. Proseguiré el examen de la presunción de que el motivo versa únicamente sobre la infracción del artículo 30.

14. La Comisión alega que la prohibición de almacenar, depositar y verter residuos procedentes de otros países constituye simplemente una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado. Alega, asimismo, que el artículo 36 no es aplicable porque las Directivas establecen un sistema uniforme y armonizado de seguimiento de la gestión de los residuos y de los traslados transfronterizos de residuos que excluye cualquier poder residual de los Estados miembros. Y añade que en cualquier caso la prohibición de importar residuos procedentes de otros Estados miembros constituye un medio de discriminación arbitraria en el sentido de la segunda frase del artículo 36, al no haber razón para pensar que los residuos procedentes de otros Estados miembros son más peligrosos que los producidos en la Región Valona.

15. Bélgica alega que los residuos -al menos cuando no pueden ser reciclados o reutilizados- carecen de valor comercial por lo que no pueden reputarse incluidos en el ámbito de aplicación de las disposiciones en materia de libre circulación de mercancías. Y se apoya a este respecto en la sentencia de 10 de diciembre de 1968, Comisión/Italia (7/68, Rec. pp. 617 a 626) en la que el Tribunal de Justicia declara que por mercancías en el sentido del artículo 9 del Tratado "debe entenderse productos valorables en dinero y que pueden, como tales, ser objeto de transacciones comerciales". Bélgica destaca también que las prohibiciones contenidas en el Decreto afectan no sólo a los residuos producidos en otros Estados miembros sino también a los procedentes de otras regiones de Bélgica. Por último, alega que la prohibición está justificada con arreglo al artículo 36 y que debe ser considerada como una medida de salvaguardia urgente y provisional adoptada con el fin de evitar que la Región Valona se convirtiera en "el basurero de Europa" como consecuencia de la afluencia de residuos procedentes de países en los que la regulación sobre gestión de residuos es más rigurosa y está gravada con impuestos más altos.

16. A mi juicio, las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías deben considerarse aplicables a todos los tipos de residuos, incluso a aquellos que no pueden ser reciclados o reutilizados. Si bien es indudable que dichos productos carecen de valor comercial intrínseco -en realidad, tienen un valor más bien negativo- son objeto de transacciones comerciales ya que se paga a las empresas dedicadas a la gestión de residuos para que procedan a su eliminación. De hecho, como destacó en la vista el Agente de la Comisión, hay una importante industria dedicada a la gestión de residuos. Debe tenerse igualmente en cuenta la finalidad de las disposiciones comunitarias en materia de libre circulación de mercancías, a saber la supresión de todas las fronteras interiores: aceptar que determinados tipos de productos no se benefician de dichas disposiciones supondría en la práctica la reimplantación de fronteras internas. Y añadiré que esta opinión resulta apoyada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de marzo de 1983, Inter-Huiles (172/82, Rec. p. 555) en la que el Tribunal decidió que las normas comunitarias en materia de libre circulación de mercancías y la Directiva 75/439 del Consejo relativa a la gestión de aceites usados no permiten a un Estado miembro establecer un sistema para la recogida y gestión de los aceites usados dentro de su territorio que prohíba las exportaciones a una empresa de gestión o de regeneración autorizada de otro Estado miembro.

17. Aceptando que las disposiciones del Tratado sobre libre circulación de mercancías cubren todo tipo de residuos, considero evidente que una medida que, al prohibir almacenar, depositar o verter residuos, produce el efecto de restringir las importaciones de residuos procedentes de otros Estados miembros, debe considerarse como una medida de efecto equivalente. A este respecto, es irrelevante que la prohibición se extienda también a los residuos de otras regiones de Bélgica. El hecho de que una medida que restringe el comercio intracomunitario restrinja también el comercio entre las regiones del Estado miembro de que se trata, no puede tener el efecto de excluir dicha medida del ámbito de aplicación del artículo 30. Además, como ya se ha dicho, cabe conceder excepciones a la prohibición en virtud de los acuerdos celebrados con las otras regiones de Bélgica, posibilidad que no se plantea en relación con las importaciones procedentes de otros Estados miembros. En cualquier caso, como ha respondido la Comisión a una pregunta escrita formulada por el Tribunal de Justicia, la prohibición de las importaciones de otras regiones de Bélgica puede reforzar la prohibición de las importaciones procedentes de otros Estados miembros, por cuanto evitará que se traten los residuos procedentes de otros Estados miembros en las regiones de Flandes o Bruselas, y que su eliminación final se realice en la Región Valona.

18. También considero irrelevante que con arreglo al artículo 2 del Decreto puedan concederse excepciones a la prohibición de entrada de residuos procedentes de otros países. Es jurisprudencia reiterada de este Tribunal que el mero hecho de exigir a los importadores y comerciantes que cumplan determinadas formalidades administrativas puede constituir por sí mismo una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa (véase, a título de ejemplo, la sentencia de 24 de enero de 1978, Van Tiggele, 82/77, Rec. p. 25).

19. Así pues, se plantea la cuestión de si el artículo 36 resulta de aplicación. La Directiva 75/442, que contiene únicamente un marco general para el seguimiento de la gestión de los residuos, no impide, a mi juicio, la aplicación del artículo 36. Sin embargo, considero que la Directiva 84/631 sí que la excluye, cuando menos en relación con la categoría de residuos peligrosos cubierta por la Directiva. Como se ha dicho, la Directiva 84/631 establece un sistema uniforme y detallado de seguimiento y de control de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos. Como ha indicado el Tribunal, cuando con arreglo al artículo 100 del Tratado, las Directivas comunitarias prevén la armonización de las medidas necesarias para garantizar la protección de la salud del hombre y de los animales y establecen procedimientos comunitarios a fin de comprobar que son respetadas, la aplicación del artículo 36 ya no está justificada y los controles apropiados deben llevarse a cabo y las medidas de protección deben ser adoptadas dentro del marco trazado por la Directiva que establece la armonización (véanse, sentencias de 5 de octubre de 1977, Tedeschi, 5/77, Rec. p. 1555, apartado 35, y de 5 de abril de 1979, Ratti, 148/78, Rec. p. 1629, apartado 36).

20. En mi opinión, Bélgica no puede en ningún caso ampararse en el artículo 36 para aplicar restricciones a la importación de residuos no peligrosos. Es jurisprudencia reiterada de este Tribunal que el artículo 36 debe interpretarse de forma restrictiva (véase, por ejemplo, sentencia de 25 de enero de 1977, Bauhuis, 46/76, Rec. p. 5), y por consiguiente estimo que no cabe adoptar una interpretación amplia de la excepción relativa a la "salud humana" de forma que permita aplicar restricciones a sustancias que no amenazan la salud o la vida sino a lo sumo "la calidad de vida". Tampoco es posible acogerse a las excepciones al artículo 30 relativas a las "exigencias imperativas", que incluyen la protección del medio ambiente (véase sentencia de 20 de septiembre de 1988, Comisión/Dinamarca, 302/86, Rec. p. 4607). Dichas excepciones sólo pueden ser invocadas tratándose de medidas no discriminatorias. Pero la medida de que se trata, que favorece a los residuos producidos en una región de un Estado miembro, no es indistintamente aplicable a los productos nacionales e importados.

21. El resultado es que Bélgica podría en principio acogerse al artículo 36 únicamente respecto de las categorías de residuos peligrosos excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 84/631, como los residuos radiactivos excluidos por el artículo 3 de la Directiva 78/319, o los disolventes clorados y orgánicos excluidos por la letra a) del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 84/631. Al ser innecesario considerar la posible justificación de las restricciones a las importaciones de dichos productos en la Región Valona, basta con decir que una prohibición global y apriorística de las importaciones de residuos procedentes de otros Estados miembros no es ni necesaria ni proporcionada para eliminar el peligro que dichos productos pudieran suponer para la salud pública.

22. Antes de terminar, consideraré brevemente ciertas alegaciones de orden general expuestas por Bélgica en la vista celebrada en el presente asunto.

23. Bélgica aduce que la medida adoptada por el Gobierno Regional Valón es compatible con determinados principios de Derecho internacional relativos a la gestión de residuos y que están a punto de ser adoptados por el Derecho comunitario. Estos son, en primer lugar, el principio de autosuficiencia en la eliminación de residuos y, en segundo lugar, el principio de proximidad, esto es, que los residuos deben ser eliminados lo más cerca posible del lugar en que se producen a fin de reducir al mínimo el traslado de los residuos. Bélgica alega que dichos principios están contenidos en el Convenio de Basilea de 22 de marzo de 1989 sobre el Control de transportes transfronterizos de residuos peligrosos, que ha sido suscrito por la Comunidad, y que están admitidos en la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990 sobre la política en materia de residuos (DO L 122, p. 2) y en la propuesta de Reglamento (CEE) del Consejo relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad, presentada por la Comisión el 10 de octubre de 1990 (DO C 289, p. 9).

24. La exposición de motivos de la Resolución del Consejo, de 7 de mayo de 1990, establece que es preciso que la Comunidad en su conjunto logre la autosuficiencia en materia de eliminación de residuos y que es deseable que cada Estado miembro tienda a dicha autosuficiencia (quinto considerando). El apartado 7 de la Resolución señala la necesidad de que se desarrolle en la Comunidad a escala regional o zonal (pero no nacional) una red de instalaciones de eliminación de vertidos adecuada e integrada que facilite la eliminación de desechos en las instalaciones apropiadas más próximas. Además la exposición de motivos de la Resolución (séptimo considerando) y su apartado 11 declaran la necesidad de reducir al mínimo los traslados de residuos. No obstante, aun en el supuesto de que la Resolución fuera un instrumento vinculante, considero que no hay nada en estas disposiciones que justifique una medida tan amplia como la adoptada por el Gobierno regional valón.

25. La propuesta de Reglamento está destinada inter alia a aplicar el Convenio de Basilea. Se basa en los artículos 100 A y 113 del Tratado y pretende sustituir a la Directiva 84/631. El octavo considerando de la propuesta establece que la estrategia comunitaria en materia de residuos tiene como objetivo limitar los traslados de residuos a los casos estrictamente necesarios. El Título II del proyecto de Reglamento, que trata de los traslados de residuos dentro de la Comunidad, refuerza el sistema de notificación previa establecido por la Directiva 84/631. Según los apartados 1 al 3 del artículo 4 del proyecto tanto el Estado miembro de expedición como el de destino tendrán derecho a plantear objeciones a un traslado de residuos y si fuera necesario a denegar la autorización si existe un centro autorizado considerablemente más próximo que el elegido por el autor de la notificación. Si bien este sistema es sin duda más restrictivo que el actualmente vigente en virtud de la Directiva 84/631, aun suponiendo que el proyecto de Reglamento estuviera en vigor, no podría ser tomado como base para la prohibición general impuesta por el Gobierno regional valón.

26. Y añadiré que, a mi juicio, no existe incompatibilidad de principio entre las disposiciones del Tratado sobre libre circulación de mercancías y los principios de autosuficiencia y de proximidad, siempre que dichos principios se apliquen en un marco comunitario y no en un marco nacional: ésta parece ser la verdadera intención tanto de la Resolución del Consejo como del proyecto de Reglamento aludidos. Por consiguiente, estas últimas alegaciones no tienen incidencia alguna en la conclusión a la que he llegado.

27. Como ya he indicado, si bien, a mi juicio, la Comisión no ha demostrado la existencia de una infracción de la Directiva 75/442, considero que ha vencido en cuanto al fondo del asunto y que tiene derecho a ser dispensada del pago de las costas.

Conclusión

28. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que:

1) declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 84/631/CEE del Consejo y del artículo 30 del Tratado CEE, al prohibir almacenar, depositar o verter en la Región Valona residuos procedentes de otros Estados miembros y, en la medida en que afecta a los residuos producidos en otros Estados miembros, de otra región de Bélgica distinta de la Región Valona;

2) desestime el recurso en todo lo demás;

3) condene en costas al Reino de Bélgica.

(*) Lengua original: inglés.