OPINIÓN DEL ABOGADO GENERAL

SR. MACIEJ SZPUNAR

presentada el 14 de mayo de 2014 1 ( 1 )

Asunto C‑146/14 PPU

Direktor na Direktsia «Migratsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti

contra

Bashir Mohamed Ali Mahdi

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Administrativen sad Sofia-grad (Bulgaria)]

«Espacio de libertad, seguridad y justicia — Directiva de retorno — Expulsión de un nacional de un tercer país en situación irregular — Internamiento — Prórroga de dicho internamiento — Posibilidad de admitir que se supere la duración máxima del internamiento debido a la falta de documentos de identidad — Obstáculos a la ejecución de la resolución de expulsión — Perspectiva razonable de expulsión — Negativa de la embajada del país de origen del interesado a expedir el documento necesario para el viaje de retorno — Obligación eventual del Estado miembro de expedir un documento provisional sobre el estatuto del interesado»

Introducción

1. Ésta es la cuarta vez ( 2 ) que el Tribunal de Justicia ha de pronunciarse en un procedimiento prejudicial de urgencia sobre la interpretación de las disposiciones de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO L 348, p. 98), conocida con el nombre de «Directiva de retorno».

2. En la presente opinión, me remitiré en varias ocasiones a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH»), ya que la Directiva 2008/115 pretende precisamente tener en cuenta la jurisprudencia del TEDH en materia de internamiento. ( 3 ) Esa jurisprudencia se refiere al artículo 5 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), que corresponde al artículo 6 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). El artículo 52, apartado 3, primera frase, de la Carta establece que, en la medida en que ésta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el CEDH, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere dicho Convenio. En lo que respecta al artículo 7 de la Carta y al artículo 8, apartado 1, del CEDH, el Tribunal de Justicia ha confirmado que «debe darse al artículo 7 de la Carta el mismo sentido y el mismo alcance que los conferidos al artículo 8, apartado 1, del CEDH, tal como lo interpreta la jurisprudencia del [TEDH]». ( 4 )

3. A mi juicio, lo mismo es aplicable al artículo 6 de la Carta y al artículo 5 del CEDH. ( 5 )

Marco jurídico

Derecho de la Unión

Carta

4. En virtud del artículo 6 de la Carta, «toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad».

5. El artículo 47 de la Carta, con la rúbrica «Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial», dispone lo siguiente: «Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo.» Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la ley. Toda persona podrá hacerse aconsejar, defender y representar. Se prestará asistencia jurídica gratuita a quienes no dispongan de recursos suficientes siempre y cuando dicha asistencia sea necesaria para garantizar la efectividad del acceso a la justicia.»

Directiva 2008/115

6. Los considerandos 6, 12 y 16 de la Directiva 2008/115 indican lo siguiente: «(6) Procede que los Estados miembros se aseguren de que la finalización de la situación irregular de nacionales de terceros países se lleve a cabo mediante un procedimiento justo y transparente. De conformidad con los principios generales del Derecho comunitario, las decisiones que se tomen en el marco de la presente Directiva deben adoptarse de manera individualizada y fundándose en criterios objetivos, lo que implica que se deben tener en cuenta otros factores además del mero hecho de la situación irregular. Cuando se usen formularios tipo para las decisiones relativas al retorno, es decir, las decisiones de retorno, y, si se dictan, las decisiones de prohibición de entrada y de expulsión, los Estados miembros deben respetar este principio y dar pleno cumplimiento a todas las disposiciones aplicables de la presente Directiva. […] (12) Debe abordarse la situación de los nacionales de terceros países que están en situación irregular pero que todavía no pueden ser expulsados. Procede definir sus condiciones básicas de subsistencia según la legislación nacional. Para poder demostrar su situación concreta en el caso de controles o verificaciones administrativas, es preciso proporcionar a estas personas una confirmación escrita de su situación. Los Estados miembros deben disfrutar de amplia discreción sobre la forma y formato de la confirmación escrita y deben también poder incluirla en las decisiones relativas al retorno adoptadas en virtud de la presente Directiva. […] (16) El recurso al internamiento a efectos de expulsión se debe limitar y supeditar al principio de proporcionalidad por lo que se refiere a los medios utilizados y a los objetivos perseguidos. Solo se justifica el internamiento para preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, y si la aplicación de medidas menos coercitivas no es suficiente.»

7. El objeto de la Directiva 2008/115 se describe en su artículo 1 del siguiente modo: «La presente Directiva establece normas y procedimientos comunes que deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario, así como del Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de los refugiados y de derechos humanos.»

8. El artículo 3, número 7, de la Directiva 2008/115 define el «riesgo de fuga» como «la existencia de motivos en un caso concreto que se basen en criterios objetivos definidos por ley y que hagan suponer que un nacional de un tercer país sujeto a procedimientos de retorno pueda fugarse».

9. El artículo 15 de la Directiva 2008/115, con la rúbrica «Internamiento», dispone lo siguiente: «1. Salvo que en el caso concreto de que se trate puedan aplicarse con eficacia otras medidas suficientes de carácter menos coercitivo, los Estados miembros podrán mantener internados a los nacionales de terceros países que sean objeto de procedimientos de retorno, únicamente a fin de preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, especialmente cuando a) haya riesgo de fuga, o b) el nacional de un tercer país de que se trate evite o dificulte la preparación del retorno o el proceso de expulsión. Cualquier internamiento será lo más corto posible y sólo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia los trámites de expulsión. 2. El internamiento será ordenado por las autoridades administrativas o judiciales. El internamiento será ordenado por escrito indicando los fundamentos de hecho y de derecho. Cuando el internamiento haya sido ordenado por una autoridad administrativa, los Estados miembros a) establecerán un control judicial rápido de la legalidad del internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más rápidamente posible desde el comienzo del internamiento, o b) concederán al nacional de un tercer país de que se trate el derecho de incoar un procedimiento para que se someta a control judicial rápido la legalidad de su internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más rápidamente posible desde la incoación del procedimiento. En este caso, los Estados miembros informarán inmediatamente al nacional de un tercer país de que se trate sobre la posibilidad de incoar dicho procedimiento. El nacional de un tercer país de que se trate será puesto en libertad inmediatamente si el internamiento es ilegal. 3. En todos los casos, se revisará la medida de internamiento a intervalos razonables cuando así lo solicite el nacional de un tercer país de que se trate o de oficio. En caso de periodos de internamiento prolongados, las revisiones estarán sometidas a la supervisión de una autoridad judicial. 4. Cuando parezca haber desaparecido la perspectiva razonable de expulsión, bien por motivos jurídicos o por otras consideraciones, o que hayan dejado de cumplirse las condiciones descritas en el apartado 1, dejará de estar justificado el internamiento y la persona de que se trate será puesta en libertad inmediatamente. 5. El internamiento se mantendrá mientras se cumplan las condiciones establecidas en el apartado 1 y sea necesario para garantizar que la expulsión se lleve a buen término. Cada Estado miembro fijará un período limitado de internamiento, que no podrá superar los seis meses. 6. Los Estados miembros sólo podrán prorrogar el plazo previsto en el apartado 5 por un periodo limitado no superior a doce meses más, con arreglo a la legislación nacional, en los casos en que, pese a haber desplegado por su parte todos los esfuerzos razonables, pueda presumirse que la operación de expulsión se prolongará debido a: a) la falta de cooperación del nacional de un tercer país de que se trate, o b) demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria.»

CEDH

10. El artículo 5 del CEDH, en cuanto es relevante para este asunto, dispone: «1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, salvo en los casos siguientes y con arreglo al procedimiento establecido por la ley: […] f) Si se trata de la detención o de la privación de libertad, conforme a derecho, de una persona para impedir su entrada ilegal en el territorio o contra la cual esté en curso un procedimiento de expulsión o extradición. […] 4. Toda persona privada de su libertad mediante arresto o detención tendrá derecho a presentar un recurso ante un órgano judicial, a fin de que se pronuncie en breve plazo sobre la legalidad de su detención y ordene su puesta en libertad si dicha detención fuera ilegal. […]»

Derecho búlgaro

Ley de Extranjería

11. El artículo 41, apartado 1, de la Ley de Extranjería de la República de Bulgaria (Zakon za chuzhdentsite v Republika Bălgaria, DV no 153, de 23 de diciembre de 1998), en su versión aplicable a los hechos del presente asunto (DV no 108 de 17 de diciembre de 2013; en lo sucesivo, «Ley de Extranjería»), establece que podrá imponerse una medida administrativa coercitiva de «expulsión» cuando «el extranjero no pueda probar su entrada legal en el territorio».

12. El artículo 42h, apartados 1, 3 y 4, de la Ley de Extranjería, en su redacción aplicable a la situación objeto del litigio principal, en relación con el artículo 10, apartado 1, número 22, de dicha Ley, dispone que podrá imponerse una medida administrativa coercitiva de «prohibición de entrada» cuando conste que la entrada del extranjero en el territorio se realiza con el fin de utilizar el país como lugar de paso para emigrar a un tercer país.

13. En virtud del artículo 44, apartado 5, de la Ley de Extranjería, «cuando existan obstáculos que impidan al extranjero abandonar de manera inmediata el territorio o entrar en otro país, estará obligado, en virtud de orden de la autoridad que haya adoptado la medida administrativa coercitiva, a presentarse cada semana ante la sección local del Ministerio del Interior, según las modalidades previstas por el decreto de desarrollo de la presente Ley, hasta que se eliminen los obstáculos para la ejecución de la medida de expulsión administrativa o de expulsión con otro carácter, y se hayan adoptado medidas para su expulsión inminente».

14. Con arreglo al artículo 44, apartado 6, de dicha Ley: «Cuando se haya adoptado una medida administrativa coercitiva sobre la base del artículo 39a, apartado 1, números 2 y 3, contra un extranjero cuya identidad no haya podido determinarse, cuando dicho nacional obstaculice la ejecución de la orden de adopción de dicha medida o cuando haya un riesgo de fuga, la autoridad que haya adoptado esa medida podrá ordenar el ingreso del nacional en un centro de internamiento de extranjeros para llevar a cabo su expulsión administrativa de la República de Bulgaria o su expulsión con otro carácter.»

15. A tenor del artículo 44, apartado 8, de esa Ley: «El internamiento se mantendrá mientras persistan los requisitos previstos en el apartado 6, si bien su duración no podrá exceder de seis meses. Las autoridades competentes en virtud del apartado 1 verificarán de oficio una vez al mes, conjuntamente con el director de la dirección “Migratsia”, que persisten los requisitos exigidos para el internamiento. De forma excepcional, cuando la persona rehúse cooperar con las autoridades competentes o se produzca retraso en la obtención de los documentos indispensables para la expulsión administrativa o la expulsión con otro carácter, el período de internamiento podrá ampliarse hasta doce meses. Cuando, atendiendo a las circunstancias concretas del asunto, se compruebe que ya no existen perspectivas razonables de expulsión del extranjero por motivos de carácter jurídico o técnico, deberá ponerse a la persona inmediatamente en libertad.»

16. Con arreglo al artículo 46a, apartado 1, de la Ley de Extranjería, «podrá interponerse recurso contra la orden de ingreso en un centro de internamiento de extranjeros, según las modalidades previstas en el Código de Procedimiento Administrativo [Administrativnoprotsesualen kodeks; en lo sucesivo, “APK”)], en un plazo de 14 días a contar desde el ingreso efectivo».

17. El artículo 46a, apartado 2, de esa Ley dispone que el tribunal ante el que se haya interpuesto recurso decidirá sobre éste en audiencia pública, sin que sea necesaria la comparecencia de la persona afectada, y que la resolución del tribunal de primera instancia podrá ser recurrida.

18. En virtud del artículo 46a, apartado 3, de dicha Ley, «cada seis meses, el director del centro de internamiento de nacionales extranjeros presentará una lista de los extranjeros que hayan permanecido en él durante más de seis meses a causa de los obstáculos para su expulsión del territorio nacional. La lista será enviada al tribunal de lo contencioso-administrativo de la demarcación del centro de internamiento.»

19. El artículo 46a, apartado 4, de la Ley de Extranjería tiene el siguiente tenor: «Al término de cada período de seis meses desde la fecha de ingreso en un centro de internamiento de extranjeros, el tribunal, reunido a puerta cerrada, resolverá, bien de oficio, bien a petición del extranjero interesado, sobre la prórroga del internamiento, la adopción de medidas alternativas o la puesta en libertad. Contra la resolución del tribunal podrá interponerse recurso según las modalidades previstas en el [APK].»

20. En virtud del apartado 1, número 4c, de las disposiciones complementarias a la Ley de Extranjería, existe «riesgo de fuga de un nacional de un tercer país contra el que se ha adoptado una medida administrativa coercitiva» cuando, en vista de los hechos, haya una razón admisible para suponer que el nacional puede sustraerse a la ejecución de la medida ordenada. Pueden constituir tal riesgo: la circunstancia de que el nacional no esté localizable en su domicilio declarado; la existencia de infracciones anteriores contra el orden público o de condenas previas del nacional, a pesar de su rehabilitación; la circunstancia de que el nacional no haya abandonado el país en el plazo fijado para su salida voluntaria; la circunstancia de que resulte evidente que el nacional no se atendrá a la medida impuesta; la circunstancia de que posea documentos falsos o de que no posea ninguno; la circunstancia de que el nacional proporcione información errónea; la circunstancia de que ya haya huido en el pasado o la circunstancia de que no haya respetado una prohibición de entrada.

APK

21. El artículo 128, apartado 1, del APK, titulado «Competencia ratione materiae», establece lo siguiente: «Serán competencia de los tribunales de lo contencioso-administrativo todos los asuntos relativos a demandas que tengan por objeto: 1. la adopción, modificación, anulación o declaración de nulidad de un acto administrativo; […] 3. la protección jurisdiccional contra los actos y omisiones de la Administración que carezcan de base jurídica.»

22. En virtud del artículo 168, apartado 1, del APK, titulado «Objeto del control jurisdiccional»: «El juez no se limitará a examinar los motivos invocados por el demandante, sino que estará obligado a controlar, basándose en las pruebas presentadas por las partes, la legalidad del acto administrativo impugnado respecto de cada uno de los motivos previstos en el artículo 146.»

23. Con arreglo al artículo 170, apartado 1, del APK, titulado «Carga de la prueba», «la autoridad administrativa y las personas respecto de las que el acto administrativo impugnado sea favorable deberán demostrar la existencia de los motivos de hecho indicados en el acto y el cumplimiento de las exigencias legales para su adopción.»

24. El artículo 173, apartado 1, del APK, titulado «Facultades del tribunal al pronunciar la declaración de nulidad o anulación del acto administrativo», dispone lo siguiente: «Cuando la cuestión no esté sujeta a la apreciación de la autoridad administrativa, el tribunal ante el que se haya interpuesto el recurso se pronunciará sobre el fondo del asunto después de haber anulado o declarado la nulidad del acto administrativo.»

Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales

25. El 9 de agosto de 2013, el Sr. Mahdi fue detenido en un paso fronterizo de Bregovo (Bulgaria) cuando intentaba pasar de Bulgaria a Serbia. Carecía de documentos de identidad y se presentó como Bashir Mohamed Ali Mahdi, nacido el 5 de noviembre de 1974 en Sudán y nacional de ese Estado.

26. El mismo día, el director del paso fronterizo búlgaro adoptó tres medidas administrativas contra el Sr. Mahdi, concretamente una medida de «expulsión administrativa de un extranjero», una medida de «prohibición de entrada de un extranjero en la República de Bulgaria» y una orden de internamiento, en ejecución de las dos primeras medidas.

27. El 10 de agosto de 2013, el Sr. Mahdi ingresó en el centro especial de internamiento de extranjeros de la Direktsia «Migratsia» pri Ministerstvo na vătreshnite raboti (Dirección de Inmigración del Ministerio del Interior), establecido en Busmantsi (Bulgaria), situado en el distrito de Sofía (Bulgaria), con arreglo a la orden de internamiento.

28. El 12 de agosto de 2013, el Sr. Mahdi firmó ante las autoridades administrativas búlgaras una declaración de retorno voluntario a Sudán.

29. El 13 de agosto de 2013, el Direktor na Direktsia «Migratsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (Director de la Dirección de Inmigración del Ministerio del Interior; en lo sucesivo, «direktor»), envió una carta a la embajada de la República de Sudán en la que le informaba de las medidas que habían sido adoptadas contra el Sr. Mahdi y de su ingreso en el centro de internamiento. Asimismo, indicaba que era necesario que el servicio consular de esa embajada confirmara la identidad del Sr. Mahdi y expidiera un documento que hiciera las veces de pasaporte para poder salir de Bulgaria y volver a Sudán.

30. En una fecha no indicada por el tribunal remitente, entre el 13 y el 16 de agosto de 2013, el Sr. Mahdi declaró verbalmente ante las autoridades administrativas búlgaras que no deseaba volver voluntariamente a Sudán. En los autos consta que esta declaración se realizó después de una reunión con un representante de la embajada de la República de Sudán, quien confirmó la identidad del Sr. Mahdi y se negó a expedirle un documento de identidad para poder viajar al extranjero. Esa negativa se basó, al parecer, en que el Sr. Mahdi no deseaba volver a Sudán. En la vista ante el Tribunal de Justicia, la República de Bulgaria confirmó que no había llevado a cabo ningún trámite después de esa negativa.

31. El 16 de agosto de 2013, la Sra. Ruseva, una nacional búlgara cuya relación con el Sr. Mahdi no se precisa, solicitó al direktor la liberación bajo fianza del Sr. Mahdi, adjuntando una declaración notarial que garantizaba el alojamiento y los medios de subsistencia del Sr. Mahdi. Asimismo, facilitó una dirección.

32. A raíz de dicha solicitud, el 26 de agosto de 2013 las autoridades búlgaras llevaron a cabo una comprobación en el domicilio de la Sra. Ruseva. Constataron que se trataba de una vivienda de cuatro habitaciones en la que el Sr. Mahdi disponía de un dormitorio.

33. El 27 de agosto de 2013, el direktor propuso a su superior jerárquico, basándose en la declaración de la Sra. Ruseva y en la comprobación efectuada, que se anulara la orden de internamiento. El direktor propuso también que se adoptara una medida menos coercitiva contra el Sr. Mahdi, en concreto una orden de «presentación mensual ante la sección local del Ministerio del Interior del lugar de residencia» hasta que desaparecieran los obstáculos a la ejecución de la resolución de retorno adoptada contra él.

34. El 9 de septiembre de 2013, el direktor del paso fronterizo comunicó, mediante carta dirigida al mismo superior jerárquico, que la orden no podía anularse porque el Sr. Mahdi no había entrado legalmente en Bulgaria, no tenía un permiso de residencia para residir en Bulgaria, la agencia nacional de refugiados le había denegado el estatuto de refugiado el 29 de diciembre de 2012 y había cometido una infracción penal al atravesar la frontera nacional entre Bulgaria y Serbia por un lugar no previsto para ello.

35. Según el tribunal remitente, no se interpuso recurso contra la orden de internamiento ni contra la negativa a anular dicha orden y sustituirla por una medida menos coercitiva, ni contra la resolución por la que se denegó la concesión del estatuto de refugiado.

36. De la resolución de remisión se desprende que el procedimiento principal fue iniciado ante el tribunal remitente instancias del direktor, quien presentó un escrito en el que solicitaba a dicho tribunal que resolviera de oficio sobre la prórroga del internamiento del Sr. Mahdi, sobre la base del artículo 46a, apartados 3 y 4, de la Ley de Extranjería.

37. En estas circunstancias, el Administrativen sad Sofia-grad (Tribunal contencioso-administrativo de Sofía, Bulgaria) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuatro cuestiones prejudiciales siguientes: «1) ¿Ha de interpretarse el artículo 15, apartados 3 y 6, de la [Directiva 2008/115], en relación con los artículos 6 y 47 de la [Carta] y con el derecho al control jurisdiccional y a la [tutela judicial] efectiva, en el sentido de que a) en el supuesto de que una autoridad administrativa esté obligada, conforme a la normativa nacional de un Estado miembro, a efectuar una revisión mensual del internamiento, sin que exista una obligación expresa de adoptar una medida administrativa, y que deba presentar de oficio ante el órgano jurisdiccional un listado de los nacionales de terceros países que, debido a obstáculos a la expulsión, están internados durante un período que supera la duración máxima del internamiento inicial, tiene la autoridad administrativa la obligación, al término del período fijado en la decisión individual sobre el internamiento inicial, bien de adoptar una medida expresa de revisión del internamiento atendiendo a los motivos previstos en el Derecho de la Unión para la prórroga del período de internamiento, bien de poner en libertad al interesado? b) en el supuesto de que la normativa nacional del Estado miembro establezca que el órgano jurisdiccional tiene la facultad de ordenar, una vez expirada la duración máxima que prevé la normativa nacional para el internamiento inicial a efectos de expulsión, bien la prórroga del período de internamiento, bien su sustitución por una medida de carácter menos coercitivo, bien la puesta en libertad del nacional del tercer país, debe controlar el órgano jurisdiccional en una situación como la del procedimiento principal la legalidad de una medida de revisión del internamiento, que expone los motivos de hecho y de Derecho relativos a la necesidad de prórroga del período de internamiento y a la duración de éste, pronunciándose en cuanto al fondo acerca del mantenimiento del internamiento, su sustitución o la puesta en libertad del interesado? c) dicho precepto permite al órgano jurisdiccional controlar, con respecto a los motivos previstos en el Derecho de la Unión para la prórroga del período de internamiento, la legalidad de una medida de revisión del internamiento que sólo expone los motivos por los que no puede ejecutarse la resolución de expulsión del nacional del tercer país, pronunciándose en cuanto al fondo, sobre la única base de los hechos expuestos y prueba aportada por la autoridad administrativa y de las objeciones y hechos alegados por el nacional del tercer país, al resolver acerca del mantenimiento del internamiento, su sustitución o la puesta en libertad del interesado? 2) ¿Ha de interpretarse el artículo 15, apartados 1 y 6, de la Directiva 2008/115, en una situación como la del procedimiento principal, en el sentido de que el motivo autónomo de prórroga del internamiento previsto en la normativa nacional y consistente en que «el interesado carezca de documentos de identidad» es admisible desde el punto de vista del Derecho de la Unión por ser subsumible en los dos casos previstos en [dicho apartado 6], siempre y cuando, conforme a la normativa nacional del Estado miembro, dicha circunstancia permita presumir fundadamente que el interesado intentará evitar la ejecución de la resolución de expulsión, lo cual constituye a su vez un riesgo de fuga en el sentido de la normativa de ese Estado miembro? 3) ¿Ha de interpretarse el artículo 15, apartado 1, letras a) y b), y apartado 6, de la Directiva 2008/115, en relación con los considerandos segundo y decimotercero de ésta acerca del respeto de los derechos fundamentales y de la dignidad humana de los nacionales de terceros países y sobre la aplicación del principio de proporcionalidad, en una situación como la del procedimiento principal, en el sentido de que dicho precepto permite llegar a la conclusión de que existe un riesgo fundado de fuga por las circunstancias de que el interesado carece de documentos de identidad, ha cruzado irregularmente la frontera del Estado y declara que no desea retornar a su país de origen, a pesar de que previamente cumplimentó una declaración de retorno voluntario a su país y facilitó datos correctos acerca de su identidad, habida cuenta de que dichas circunstancias responden al concepto de «riesgo de fuga» del destinatario de una decisión de retorno en el sentido de la [Directiva 2008/115], concepto que, en la normativa nacional, se define como la presunción fundada, atendiendo a los hechos, de que el interesado intentará evitar la ejecución de la decisión de retorno? 4) ¿Ha de interpretarse el artículo 15, apartado 1, letras a) y b), apartado 4 y apartado 6, de la Directiva 2008/115, en relación con los considerandos segundo y decimotercero de ésta acerca del respeto de los derechos fundamentales y de la dignidad humana de los nacionales de terceros países y sobre la aplicación del principio de proporcionalidad, en una situación como la del procedimiento principal, en el sentido de que: a) el nacional de un tercer país incurre en falta de cooperación en la preparación de la ejecución de la decisión de retorno a su país de origen en el supuesto de que declare verbalmente ante un agente de la embajada de dicho país que no desea retornar a su país de origen, a pesar de que previamente cumplimentó una declaración de retorno voluntario a su país y facilitó datos correctos acerca de su identidad, y que se producen demoras en la entrega de documentación por parte de un tercer país pero sigue existiendo una perspectiva razonable de ejecución de la decisión de retorno en el supuesto de que, en estas circunstancias, la embajada de dicho país no expida el documento necesario para el traslado del interesado a su país de origen, a pesar de haber confirmado la identidad del interesado? b) en caso de que se ponga en libertad a un nacional de un tercer país porque ha desaparecido la perspectiva razonable de ejecución de la resolución de expulsión y que el interesado carezca de documentos de identidad, haya cruzado irregularmente la frontera del Estado y declare que no desea retornar a su país de origen, ha de considerarse que el Estado miembro está obligado a expedir un documento provisional sobre el estatuto del interesado en el supuesto de que, en estas circunstancias, la embajada del país de origen no expida el documento necesario para el traslado del interesado a su país de origen, a pesar de haber confirmado la identidad del interesado?»

Sobre el procedimiento de urgencia

38. Mediante auto separado de 28 de marzo de 2014, el Administrativen sad Sofia-grad solicitó que la presente petición de decisión prejudicial se tramitara por el procedimiento de urgencia previsto en el artículo 107 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

39. La Sala Tercera del Tribunal de Justicia decidió el 8 de abril de 2014, a propuesta del Juez Ponente, oído el Abogado General, acceder a la solicitud del tribunal remitente de que la petición de decisión prejudicial se tramitara mediante el procedimiento de urgencia.

Análisis

Observación preliminar

40. Habida cuenta de la redacción y la naturaleza de las cuestiones planteadas, ha de recordarse, desde un principio, que en el marco de una remisión prejudicial al Tribunal de Justicia, éste no tiene competencia, a tenor del artículo 267 TFUE, para aplicar las normas de la Unión a un caso determinado y, en consecuencia, para calificar una disposición de un Derecho nacional con respecto a dichas normas. ( 6 )

41. En cambio, el Tribunal de Justicia puede, en el marco de la cooperación judicial que establece el artículo 267 TFUE, facilitar a un órgano jurisdiccional nacional, a partir de los datos que constan en autos, los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que pudieran serle útiles para apreciar los efectos de las disposiciones del Derecho de la Unión. ( 7 ) Con esta intención abordaré las cuestiones planteadas por el tribunal remitente.

Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales

42. Todas las cuestiones prejudiciales son, a mi juicio, admisibles, incluida la última, que se refiere al supuesto de que el Sr. Mahdi sea puesto en libertad. Esta cuestión no constituye una cuestión hipotética a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. ( 8 ) Antes bien, se inscribe en la lógica de las cuestiones anteriores y es una consecuencia de ellas. El tribunal remitente debe poder orientar a la Administración en el supuesto de que el Sr. Mahdi sea puesto en libertad. Así pues, examinaré las cuestiones prejudiciales en el orden en que han sido planteadas.

Sobre el fondo de las cuestiones prejudiciales

43. El tribunal remitente plantea una serie de cuestiones procesales y sustantivas relativas a la interpretación del artículo 15 de la Directiva 2008/115.

El régimen de internamiento establecido por la Directiva 2008/115

44. Para responder de manera útil a las cuestiones del tribunal remitente, ha de exponerse brevemente el régimen de internamiento que establece el artículo 15 de la Directiva 2008/115, así como su revisión y control jurisdiccional.

45. Con arreglo a su considerando 2, el objetivo de la Directiva 2008/115 es establecer una política eficaz de expulsión y repatriación basada en normas comunes para las personas que vayan a ser repatriadas, de manera humana y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad. La Directiva pretende garantizar el equilibrio entre los derechos e intereses de los Estados miembros relativos al control de la entrada, estancia y expulsión de los extranjeros ( 9 ) y los derechos individuales de las personas afectadas. En lo que respecta a estas últimas, la Directiva 2008/115 toma en consideración la jurisprudencia del TEDH en materia del derecho a la libertad. ( 10 ) Lo mismo ocurre con las «veinte directrices sobre el retorno forzoso» adoptadas el 4 de mayo de 2005 por el Comité de Ministros del Consejo de Europa, ( 11 ) a las que la Directiva hace referencia en su considerando 3. En el marco del proceso legislativo, ( 12 ) el artículo 15 de esta Directiva ha sido uno de los más debatidos entre las instituciones políticas de la Unión. ( 13 )

46. El principio que subyace en el artículo 15 de la Directiva 2008/115 es que sólo el desarrollo de los procedimientos de retorno y expulsión justifica la privación de libertad y que, si los procedimientos no se llevan a cabo con la diligencia debida, el internamiento deja de estar justificado a efectos de dicha disposición. ( 14 )

47. Del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115 resulta que un internamiento no puede ser más que un último recurso a falta de medidas menos coercitivas y que, en cualquier caso, sólo puede optarse por el internamiento si existe riesgo de fuga o si el nacional del tercer país evita o impide la preparación del retorno o el procedimiento de expulsión. El internamiento con el fin de proceder a la expulsión no tiene un carácter punitivo ( 15 ) ni penal, y no constituye una pena de prisión. ( 16 ) El artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115 exige una interpretación estricta, ya que, al tratarse de una privación de libertad, el internamiento forzoso constituye una excepción al derecho fundamental de la libertad individual. ( 17 )

48. El principio de proporcionalidad exige que el internamiento de una persona contra la que está en trámite un procedimiento de expulsión no se prolongue durante un período de tiempo irrazonable, es decir, que no exceda del plazo necesario para lograr el fin perseguido. ( 18 ) Este principio se establece en el artículo 15, apartado 5, de la Directiva 2008/115, que dispone además que cada Estado miembro fijará un período limitado de internamiento, que no podrá superar los seis meses. ( 19 )

49. Siempre que persistan los requisitos iniciales de internamiento del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115, un Estado miembro podrá prorrogar excepcionalmente el período de internamiento inicial máximo si, a pesar de haber desplegado todos los esfuerzos razonables, puede presumirse que la operación de expulsión se prolongará y si concurre uno de los requisitos adicionales previstos en el artículo 15, apartado 6, de dicha Directiva, a saber, la falta de cooperación del nacional del tercer país o demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria. Estos requisitos adicionales tienen carácter exhaustivo. Al igual que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115, artículo 15, apartado 6, debe interpretarse estrictamente.

50. Si en algún momento los requisitos de internamiento dejan de cumplirse, la persona de que se trate será puesta en libertad inmediatamente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2008/115.

51. La Directiva 2008/115 establece, en su artículo 15, apartado 2, un control judicial de los internamientos ordenados por las autoridades administrativas. Así, los Estados miembros tienen la obligación de establecer un control judicial rápido de la legalidad del internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más rápidamente posible desde el comienzo del internamiento, o de conceder al nacional del tercer país el derecho de incoar un procedimiento para que se someta a control judicial rápido la legalidad de su internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más rápidamente posible desde la incoación del procedimiento. Con esta exigencia, el legislador de la Unión pretendía también tomar en consideración la jurisprudencia pertinente del TEDH en materia de internamiento con fines de expulsión ( 20 ) y la directriz no 9 sobre el retorno forzoso. ( 21 )

52. En sus observaciones escritas, la República de Bulgaria indicó que ha optado por la segunda posibilidad prevista en el artículo 15, apartado 2, letra b), de la Directiva 2008/115 a través del artículo 46a, apartados 1 y 2, de la Ley de Extranjería.

53. Con arreglo al artículo 15, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2008/115, se revisará la medida de internamiento «a intervalos razonables» cuando así lo solicite la persona afectada o de oficio.

54. Según la República de Bulgaria, dichas exigencias de la Directiva 2008/115 se traspusieron en el ordenamiento jurídico nacional mediante los artículos 44, apartado 8, y 46a, apartados 3 y 4, de la Ley de Extranjería.

55. Por último, conforme al artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva, «en caso de períodos de internamiento prolongados», las revisiones deberán someterse a la supervisión de una autoridad judicial.

56. En los autos consta que la República de Bulgaria transpuso esa obligación mediante el artículo 46a, apartados 3 y 4, de la Ley de Extranjería.

Sobre la primera cuestión prejudicial, letra a)

57. Mediante su primera cuestión prejudicial, letra a), el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2008/115 exige que la revisión de un internamiento se lleve a cabo mediante un acto expreso, es decir, si dicha revisión debe determinar mediante un acto expreso que se prorrogue el internamiento de la persona de que se trate o que ésta sea puesta en libertad. El tribunal remitente también desea conocer las obligaciones de la autoridad administrativa nacional que lleve a cabo el control periódico de la legalidad del internamiento.

58. De los autos se desprende que, según el Derecho búlgaro, la autoridad administrativa que ejerce dicho control no está obligada a adoptar un acto escrito explícito en lo que respecta a la prórroga de la medida, ni cuando realiza controles mensuales preceptivos ( 22 ) ni antes de enviar al juez el expediente en relación con una solicitud de prórroga de la medida una vez transcurrido un período de seis meses. ( 23 )

59. El artículo 15, apartado 2, segunda frase, de la Directiva 2008/115 dispone que el internamiento será ordenado por escrito, indicando los fundamentos de hecho y de Derecho. Sin embargo, no precisa la autoridad que debe llevar a cabo la revisión ni la forma que debe adoptar dicha revisión.

60. A mi entender, el término «revisión» implica que el órgano de revisión debe analizar si siguen siendo válidos los motivos iniciales de internamiento recogidos en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva. En cada caso concreto, debe verificar detenidamente si sigue existiendo riesgo de fuga o si la persona afectada evita o impide la preparación del retorno o del procedimiento de expulsión. Asimismo, debe comprobar si es preciso adoptar medidas menos coercitivas.

61. Por lo que se refiere a una prórroga excepcional tras haber concluido el período establecido en el artículo 15, apartado 5, de la Directiva 2008/115, el órgano de revisión debe asegurarse también de que concurre uno de los requisitos adicionales previstos en el artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115.

62. Cualquier revisión debe permitir a una autoridad judicial ejercer su control judicial con arreglo al artículo 15, apartados 2 o 3, de dicha Directiva para garantizar a la persona afectada un recurso efectivo, de conformidad con el artículo 47 de la Carta. ( 24 )

63. ¿Qué consecuencia tienen estas exigencias en lo que respecta a la forma de una revisión?

64. En este punto, propongo establecer una distinción entre, por una parte, las revisiones «a intervalos razonables», a las que se hace referencia en el artículo 15, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2008/115, y, por otra parte, las revisiones «en caso de periodos de internamiento prolongados», a las que se alude en el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva.

65. Las revisiones a intervalos razonables, mencionadas en el artículo 15, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2008/115, se realizan durante el período fijado por la resolución de internamiento inicial. La adopción de un nuevo acto parece innecesaria si el internamiento no se prorroga después del período inicial y si los motivos no han variado.

66. Las revisiones en caso de períodos de internamiento prolongados, a las que se refiere el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva, se efectúan, según mi interpretación de dicha disposición, con el fin de obtener una prórroga del internamiento inicial, con independencia de que la prórroga comience durante el período señalado en el artículo 15, apartado 5, de la Directiva ( 25 ) o una vez concluido ese período. ( 26 ) En esos casos, debe adoptarse una nueva resolución que tenga la misma forma que la resolución inicial y se ajuste, en consecuencia, a los requisitos formales del artículo 15, apartado 2, segunda frase, de dicha Directiva. Esta exigencia de forma se impone para permitir un control judicial posterior.

67. De ello se deduce que procede responder a la primera cuestión, letra a), que el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que, en una situación en la que haya concluido el período inicial de internamiento, la autoridad competente debe pronunciarse sobre la prórroga del internamiento inicial mediante una resolución escrita, indicando los fundamentos de hecho y de Derecho.

Sobre la primera cuestión, letras b) y c)

68. Mediante su primera cuestión, letras b) y c), que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta, en esencia, al Tribunal de Justicia si debe pronunciarse sobre el fondo al llevar a cabo un control del acto de revisión o al decidir prorrogar el internamiento y en qué hechos puede basarse. De este modo, el tribunal remitente desea que se determine la naturaleza y el alcance del control jurisdiccional preceptivo para prorrogar la medida cuando haya expirado el plazo máximo del internamiento fijado inicialmente.

69. De esta cuestión prejudicial se desprende que el tribunal remitente parece albergar dudas sobre su papel en el control de las revisiones que se establece en el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115.

70. La naturaleza de un control judicial implica que la autoridad judicial debe poder verificar si persisten los motivos en los que se ha basado la resolución de internamiento y, en su caso, si concurren los requisitos para prorrogar el internamiento. Para respetar el artículo 47 de la Carta, el juez nacional debe disponer de una competencia jurisdiccional plena en cuanto a la decisión sobre el fondo. En consecuencia, debe poder decidir sobre la prórroga del internamiento, sobre la sustitución del internamiento por una medida menos coercitiva o sobre la puesta en libertad de la persona afectada.

71. A mi juicio, la Directiva 2008/115 no se opone en sí misma a una situación en la que es la propia autoridad judicial la que decide sobre la prórroga del internamiento, siempre que disponga de todos los elementos antes indicados.

72. El Tribunal de Justicia ha confirmado que el artículo 15 de la Directiva 2008/115 es de contenido incondicional y lo suficientemente preciso, por lo que no requiere otros complementos específicos para hacer posible su aplicación por los Estados miembros. ( 27 ) Por lo tanto, el tribunal remitente puede aplicarlo directamente a favor de un particular.

73. En virtud del artículo 15, apartados 2 y 3, de la Directiva 2008/115, interpretado a la luz del artículo 47 de la Carta, la autoridad judicial debe tener competencia, cuando sea necesario, para pedir a la autoridad administrativa que le facilite todos los datos relativos a cada expediente y para solicitar al nacional del tercer país que presente sus observaciones.

74. En cambio, determinadas medidas como la coordinación con transportistas y la correspondencia con las autoridades de los terceros países forman parte de las funciones de una autoridad administrativa y no de las del tribunal remitente.

75. Por consiguiente, corresponde al tribunal nacional asumir una jurisdicción plena en cuanto al fondo. Así pues, dado que puede aplicar directamente el artículo 15 de la Directiva 2008/115, está obligado a excluir eventualmente disposiciones de Derecho nacional que tengan por efecto impedirle asumir esa jurisdicción plena. A este respecto, ha de recordarse la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en virtud de la cual los tribunales nacionales están obligados a aplicar íntegramente el Derecho de la Unión y a proteger los derechos que éste confiere a los particulares, dejando sin aplicación cualquier disposición de la legislación nacional que pueda ser contraria a aquél. ( 28 )

76. Por ejemplo, si el procedimiento previsto en el artículo 46a, apartado 4, de la Ley de Extranjería implicase, según el Derecho nacional, que la persona afectada no puede presentar sus observaciones sobre la resolución de internamiento, el tribunal remitente debería no aplicar dicho impedimento y solicitar a esa persona que presente sus observaciones.

77. Por lo tanto, propongo que se responda a la primera cuestión, letras b) y c), que, en el marco del artículo 15, apartados 2 y 3, de la Directiva 2008/115, cualquier decisión sobre la prórroga de un internamiento adoptada por la autoridad administrativa nacional debe ser objeto de un control judicial que debe llevarse a cabo para garantizar el respeto del derecho de la persona afectada a la tutela judicial efectiva, recogido en el artículo 47 de la Carta. La autoridad judicial que efectúe ese control judicial o que decida sobre la prórroga de un internamiento debe poder actuar con plena jurisdicción y pronunciarse sobre el fondo, teniendo en cuenta todas las circunstancias y consideraciones concretas planteadas en el procedimiento principal, y adoptar su decisión apreciando tanto los hechos y pruebas invocados por la autoridad administrativa como las objeciones y hechos presentados por el nacional del tercer país. La autoridad judicial debe poder decidir sobre la sustitución del internamiento por una medida menos coercitiva o sobre la puesta en libertad de la persona afectada.

Sobre las cuestiones segunda y tercera

78. Mediante sus cuestiones segunda y tercera, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta, en definitiva, si el artículo 15, apartados 1 y 6, de la Directiva 2008/115 se opone a una práctica nacional en virtud de la cual un período inicial de internamiento de seis meses puede prorrogarse por el mero hecho de que el nacional del tercer país carezca de documentos de identidad y si en una situación como la del litigio principal existe riesgo de fuga con arreglo al artículo 15, apartados 1 y 6, de la Directiva.

79. Con carácter preliminar, ha de señalarse que el hecho de carecer de documentos de identidad no figura entre los motivos que justifican una resolución inicial de internamiento, previstos en el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115, ni entre los relativos a la prórroga del período de internamiento, recogidos en el artículo 15, apartado 6, de esa Directiva.

80. En este contexto, ha de recordarse que únicamente en el supuesto de que la ejecución de la decisión de retorno en forma de expulsión pueda verse dificultada por el comportamiento del nacional del tercer país, éste podrá seguir privado de libertad mediante un internamiento. ( 29 )

81. La circunstancia de que esa persona carezca de documentos constituye sin duda uno de los elementos que el tribunal remitente tendrá en cuenta al determinar si existe riesgo de fuga o si la persona afectada evita o impide la preparación del retorno o del procedimiento de expulsión. A mi entender, el apartado 1, número 4c, de las disposiciones complementarias a la Ley de Extranjería refleja también esta exigencia.

82. Además, ha de recordarse que el artículo 3, número 7, de la Directiva 2008/115 define el «riesgo de fuga» como «la existencia de motivos en un caso concreto que se basen en criterios objetivos definidos por ley y que hagan suponer que un nacional de un tercer país sujeto a procedimientos de retorno pueda fugarse».

83. En relación con el artículo 7, apartado 4, de la Directiva 2008/115, ( 30 ) el Tribunal de Justicia ha declarado que cualquier apreciación relativa al riesgo de fuga deberá basarse en un examen individual del caso del interesado. ( 31 ) Dicho examen personalizado de la necesidad de privar a una persona de su libertad para garantizar el cumplimiento de una resolución de expulsión se inscribe también en una protección más amplia frente a la arbitrariedad. ( 32 )

84. Por consiguiente, propongo que se responda a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera que el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115 se opone al internamiento por el mero hecho de que el nacional del tercer país carezca de documentos de identidad. No obstante, dicha circunstancia podrá tenerse en cuenta como uno de los elementos pertinentes para determinar la existencia de riesgo de fuga en el sentido del mismo apartado.

Sobre la cuarta cuestión prejudicial, letra a)

85. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, letra a), el tribunal remitente pregunta, fundamentalmente, al Tribunal de Justicia si en las circunstancias del litigio principal, a efectos de determinar si las autoridades búlgaras pueden prorrogar el internamiento del nacional del tercer país, éste ha incurrido en «falta de cooperación» y/o si se han producido «demoras en la obtención [del tercer país] de la documentación necesaria», conforme a lo dispuesto en el artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115.

86. A mi juicio, la respuesta a la cuarta cuestión prejudicial, letra a), se deduce directamente del artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115. En ese apartado se regulan situaciones en las que el Estado miembro que efectúa la operación de expulsión debe haber llevado a cabo todos los esfuerzos razonables, es decir, todas las actuaciones que le corresponden, antes de considerar la prórroga de un internamiento. Si, a pesar de ello, puede presumirse que la operación de expulsión se prolongará (debido a la falta de cooperación del nacional del tercer país o a demoras en obtener de terceros países la documentación necesaria), dicho Estado podrá, con carácter excepcional, prorrogar el período de internamiento una vez transcurrido el período previsto en el artículo 15, apartado 5, de la Directiva 2008/115.

87. Corresponde al tribunal remitente apreciar los hechos del litigio principal en relación con esta disposición.

88. En este contexto, incluso en el supuesto de que los hechos del litigio principal descritos por el tribunal remitente pongan de manifiesto una falta de cooperación por parte del Sr. Mahdi y/o una demora en obtener de Sudán la documentación necesaria, las autoridades búlgaras deben continuar desplegando todos los esfuerzos razonables, según prescribe el artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115.

89. Durante todo el período de internamiento las autoridades búlgaras deben llevar a cabo activamente y de manera continua e ininterrumpida los trámites para conseguir que la embajada expida documentos de viaje y están obligadas a negociar la admisión del Sr. Mahdi en Sudán lo antes posible. Debe reiterarse que el internamiento se justifica sólo a efectos de la expulsión y que no tiene carácter punitivo.

90. La jurisprudencia del TEDH confirma este análisis. En efecto, dicho Tribunal declaró una violación del derecho a la libertad por parte de la República de Bulgaria en un asunto en el que, durante un período de 18 meses, las autoridades búlgaras se limitaron a escribir tres veces a la embajada del tercer país de que se trataba para solicitar que expidiera al demandante un documento de viaje. Según el TEDH, esos tres escritos eran insuficientes para demostrar que las autoridades búlgaras habían procedido de manera activa o que se habían esforzado por negociar un traslado rápido o la admisión del demandante en un tercer país. ( 33 )

91. Por último, de la petición de decisión prejudicial parece desprenderse que la República de Bulgaria transpuso la disposición relativa a la duración máxima del internamiento en el artículo 44, apartado 8, de la Ley de Extranjería, en el sentido de que «el período de internamiento podrá ampliarse hasta doce meses». ( 34 ) En el supuesto de que ello implique que ha optado por limitar el período de internamiento total a doce meses y no agotar el período máximo permitido por el artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva 2008/115, ( 35 ) no puede aplicar esa disposición de manera que le permita ampliar el período de internamiento a más de doce meses en total. En efecto, un Estado miembro no puede invocar una disposición de una directiva contra un particular. ( 36 )

92. Por consiguiente, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial, letra a), que, en virtud del artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115, las autoridades de un Estado miembro únicamente pueden prorrogar el período de internamiento una vez transcurrido el período establecido en el artículo 15, apartado 5, de dicha Directiva si la operación de expulsión se prolonga debido a hechos que no le son imputables. Aun en el supuesto de que los hechos del litigio principal indiquen una falta de cooperación del nacional del tercer país y/o demoras en obtener de terceros países la documentación necesaria, un Estado miembro está obligado a desplegar todos sus esfuerzos activamente y de manera continua e ininterrumpida para ejecutar la operación de expulsión.

Sobre la cuarta cuestión prejudicial, letra b)

93. Mediante su última cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta al Tribunal de Justicia si, en el supuesto de que el nacional del tercer Estado sea puesto en libertad y las autoridades de dicho Estado no hayan expedido un documento de identificación, el Estado miembro está obligado a expedir un documento provisional sobre el estatuto de dicho nacional.

94. Como la Comisión señaló en sus observaciones, no existe armonización de los requisitos de estancia en el territorio de los Estados miembros de los nacionales de un tercer país en situación irregular con respecto a los que no hayan podido ejecutarse los trámites de expulsión. En particular, el Reglamento (CE) no 1030/2002 del Consejo, de 13 de junio de 2002, por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros países (DO L 157, p. 1), se aplica únicamente a las estancias legales, conforme a su artículo 1, apartado 2.

95. Si las autoridades búlgaras decidieran que el Sr. Mahdi no tiene que volver a Sudán, podrían, con arreglo al artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/115, concederle un permiso de residencia u otra autorización que otorgue un derecho de estancia por razones humanitarias o de otro tipo.

96. En el supuesto de que no adopten dicha decisión, considero que la obligación de que los Estados miembros faciliten a la persona de que se trate una confirmación escrita de su situación se deriva de la propia lógica de la Directiva 2008/115. Dicho documento permitiría evitar que esa persona sea detenida de nuevo por las autoridades búlgaras si se le solicitase posteriormente que acreditara su situación específica con motivo de un control o de una verificación administrativa.

97. Por lo tanto, propongo que se responda a la cuarta cuestión prejudicial, letra b), que el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2008/115 debe interpretarse, a la luz de su considerando 12, en el sentido de que si el nacional de un tercer país es puesto en libertad, el Estado miembro debe proporcionarle una confirmación escrita de su situación para que pueda acreditar su situación específica en caso de control o verificación administrativa.

Conclusión

98. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia responda las cuestiones planteadas por el Administrativen sad Sofia‑grad del siguiente modo: «1) El artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, debe interpretarse en el sentido de que la autoridad competente debe pronunciarse mediante un acto individual expreso sobre la prórroga de un internamiento inicial. 2) En el marco del artículo 15, apartados 2 y 3, de la Directiva 2008/115, cualquier decisión sobre la prórroga de un internamiento adoptada por la autoridad administrativa debe ser objeto de un control judicial que debe llevarse a cabo para garantizar el respeto del derecho de la persona afectada a la tutela judicial efectiva, recogido en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. La autoridad judicial que lleve a cabo ese control judicial o que decida sobre la prórroga de un internamiento debe poder actuar con plena jurisdicción y pronunciarse sobre el fondo, teniendo en cuenta todas las circunstancias y consideraciones concretas planteadas en el procedimiento principal, y adoptar su decisión apreciando tanto los hechos y pruebas invocados por la autoridad administrativa como las objeciones y hechos presentados por el nacional del tercer país. La autoridad judicial debe poder decidir sobre la sustitución del internamiento por una medida menos coercitiva o sobre la puesta en libertad de la persona afectada. 3) El artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115 se opone al internamiento por el mero hecho de que el nacional del tercer país carezca de documentos de identidad. No obstante, dicha circunstancia podrá tenerse en cuenta como uno de los elementos pertinentes para determinar la existencia de riesgo de fuga en el sentido del mismo apartado. 4) En virtud del artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115, las autoridades de un Estado miembro únicamente pueden prorrogar el período de internamiento una vez transcurrido el período establecido en el artículo 15, apartado 5, de dicha Directiva si la operación de expulsión se prolonga debido a hechos que no le son imputables. Aun en el supuesto de que los hechos del litigio principal indiquen una falta de cooperación del nacional del tercer país y/o demoras en obtener de terceros países la documentación necesaria, un Estado miembro está obligado a desplegar todos sus esfuerzos activamente y de manera continua e ininterrumpida para ejecutar la operación de expulsión. 5) En el supuesto de que, de conformidad con el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2008/115, el nacional de un tercer país sea puesto en libertad, el Estado miembro debe proporcionarle una confirmación escrita de su situación para que pueda acreditar su situación específica en caso de control o verificación administrativa.»

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) Los asuntos anteriores dieron lugar a las sentencias Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741); El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268) y G. y R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533).

( 3 ) Véanse, a este respecto, en relación con el artículo 15 de la Directiva 2008/115, la opinión del Abogado General Mazák en el asunto Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:691), apartado 52, y la sentencia El Dridi (EU:C:2011:268), apartado 43, y, en relación con el artículo 16 de dicha Directiva, las conclusiones del Abogado General Bot en los asuntos acumulados Bero y Bouzalmate (C‑473/13 y C‑514/13, EU:C:2014:295), apartados 84 y ss.

( 4 ) Sentencia McB (C‑400/10 PPU, EU:C:2010:582), apartado 53. El subrayado es mío.

( 5 ) La Abogado General Sharpston argumenta en el mismo sentido en sus conclusiones en el asunto Radu (C‑396/11, EU:C:2012:648), apartado 14, al afirmar que, «en cuanto es relevante para estas conclusiones, el artículo 6 de la Carta corresponde al artículo 5 del [CEDH]». A mi entender, ello puede afirmarse con carácter general, con independencia de la presente opinión, por analogía con la sentencia McB. (EU:C:2010:582).

( 6 ) Véanse, en este sentido, las sentencias Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia (C‑220/06, EU:C:2007:815), apartado 36, y Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543), apartado 21.

( 7 ) Sentencia EMS‑Bulgaria Transport (C‑284/11, EU:C:2012:458), apartado 51. Véase también la opinión del Abogado General Mazák en el asunto Kadzoev (EU:C:2009:691), punto 25.

( 8 ) La sentencia de referencia en materia de cuestiones hipotéticas es la sentencia Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332), apartados 32 y 33.

( 9 ) Según jurisprudencia reiterada del TEDH, se trata de un principio consolidado de Derecho internacional (véase TEDH, sentencias Abdulaziz, Cabales y Balkandali c. Reino Unido de 28 de mayo de 1985, nos 9214/80, 9473/81 y 9474/81, § 67; Moustaquim c. Bélgica de 18 de febrero de 1991, no 12313/86, § 43, y Riad y Idiab c. Bélgica de 24 de enero de 2008, nos 29787/03 y 29810/03, § 94).

( 10 ) Véase el punto 2 de la presente opinión.

( 11 ) Véase Comité de Ministros, documento CM(2005) 40 final. Véase asimismo, adoptado con posterioridad a la Directiva 2008/115, el informe de la Comisión sobre Migraciones, Refugiados y Población, Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, «El internamiento administrativo de los solicitantes de asilo y de los inmigrantes en situación irregular en Europa», adoptado el 11 de enero de 2010, doc. 12105.

( 12 ) En aquel momento se trataba del procedimiento de codecisión del artículo 251 CE, que debía aplicarse a raíz de la adopción de la Decisión 2004/927/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 2004, por la que determinados ámbitos cubiertos por el título IV de la tercera parte del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se regirán por el procedimiento previsto en el artículo 251 de dicho Tratado (DO L 396, p. 45).

( 13 ) Véase, por ejemplo, Hörich, D.: Die Rückführungsrichtlinie: Entstehungsgeschichte, Regelungsgehalt und Hauptprobleme, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2011, pp. 281 y 285, y Lutz, F.: The negotiations on the return directive, WLP, 2010, p. 67.

( 14 ) Véase, en lo que respecta al artículo 5, apartado 1, letra f), del CEDH, TEDH, sentencia Chahal c. Reino Unido [GS] de 15 de noviembre de 1996, no 22414/93, § 74.

( 15 ) Véanse las conclusiones del Abogado General Bot en los asuntos acumulados Bero y Bouzalmate (EU:C:2014:295), punto 91.

( 16 ) Véase la opinión del Abogado General Mazák en el asunto El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:205), punto 35 y la opinión del Abogado General Wathelet en el asunto G. y R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553), punto 54.

( 17 ) Véase la opinión del Abogado General Mazák en el asunto Kadzoev, (EU:C:2009:691), punto 70. En lo que respecta al artículo 5, apartado 1, letra f), del CEDH, el TEDH se pronuncia en el mismo sentido (véanse, por ejemplo, TEDH, sentencias Quinn c. Francia de 22 de marzo de 1995, no 18580/91, § 42, y Kaya c. Rumanía de 12 de octubre de 2006, no 33970/05, § 16).

( 18 ) Véanse, en particular, TEDH, sentencias Saadi c. Reino Unido [GS], de 29 de enero de 2008, no 13229/03, § 74, y, como ejemplo reciente, Herman y Serazadishvili c. Grecia de 24 de abril de 2014, nos 26418/11 y 45884/11, § 59.

( 19 ) Ha de señalarse que, a este respecto, el legislador de la Unión ha ido más allá que el TEDH en su jurisprudencia, ya que el artículo 5 del CEDH, tal y como ha sido interpretado por el TEDH, no establece un período máximo de internamiento.

( 20 ) Más concretamente, la interpretación del artículo 5, apartado 4, del CEDH por parte del TEDH (véanse TEDH, sentencias Altinok c. Turquía de 29 de noviembre de 2011, no 31610/08, § 45, y Stanev c. Bulgaria [GS], no 36760/06, § 171, CEDH 2012).

( 21 ) En virtud de dicho principio, denominado «recurso judicial contra el internamiento», cualquier persona detenida o arrestada con el fin de garantizar su expulsión del territorio nacional tiene derecho a interponer un recurso para que un tribunal juzgue rápidamente la legalidad de su detención. Este recurso debe ser fácilmente accesible y eficaz, y debe prestarse asistencia judicial con arreglo a la legislación nacional.

( 22 ) En virtud del artículo 44, apartado 8, de la Ley de Extranjería.

( 23 ) En virtud del artículo 46a, apartado 4, de la Ley de Extranjería.

( 24 ) Este artículo constituye la confirmación escrita de un principio general del Derecho de la Unión consolidado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse las sentencias Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, apartado 18, y Mono Car Styling, C‑12/08, EU:C:2009:466, apartado 47).

( 25 ) En Bulgaria dicho período es de seis meses (véase el punto 16 de la presente opinión).

( 26 ) Ha de recordarse que en esa situación deben cumplirse los requisitos adicionales del artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115.

( 27 ) Sentencia El Dridi (EU:C:2011:268), apartado 47.

( 28 ) Sentencias Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49), apartado 21, y Solred (C‑347/96, EU:C:1998:87), apartado 29.

( 29 ) Véase, en el mismo sentido, la sentencia El Dridi (EU:C:2011:268), apartado 39.

( 30 ) A tenor de dicho apartado, «si existiera riesgo de fuga, o si se desestimara una solicitud de permanencia legal por ser manifiestamente infundada o fraudulenta o si la persona de que se trate representara un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, los Estados miembros podrán abstenerse de conceder un plazo para la salida voluntaria, o podrán conceder un periodo inferior a siete días».

( 31 ) Véanse la sentencia Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777), apartado 41, y el auto Mbaye (C‑522/11, EU:C:2013:190), apartado 31.

( 32 ) Véanse TEDH, sentencia A. y otros c. Reino Unido [GS] (no 3455/05, § 164, CEDH 2009-II), y los comentarios relativos a la directriz no 6, apartado 1, del documento CM(2005) 40 final, antes citado.

( 33 ) Véase TEDH, sentencia Auad c. Bulgaria de 11 de octubre de 2011 (no 46390/10, § 132). Véase también TEDH, Raza c. Bulgaria de 11 de febrero de 2010 (no 31465/08, § 73), en la que el TEDH constató también una violación del derecho a la libertad y declaró lo siguiente: «It is true that the Bulgarian authorities could not compel the issuing of such document, but there is no indication that they pursued the matter vigorously or endeavoured entering into negotiations with the Pakistani authorities with a view to expediting its delivery» (disponible únicamente en inglés).

( 34 ) El subrayado es mío.

( 35 ) Sin embargo, ha de señalarse que la Comisión Europea parece considerar en sus observaciones que el Sr. Mahdi puede permanecer internado durante un período total de 18 meses.

( 36 ) Sentencia Ratti (148/78, EU:C:1979:110), apartado 28.