Edición provisional

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 31 de enero de 2019( )

Asunto C‑704/17

D. H.

con intervención de

Ministerstvo vnitra

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, República Checa)]

«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículos 6 y 47 — Política común en materia de asilo y de protección subsidiaria — Directiva 2013/33/UE — Artículo 9 — Garantías de los solicitantes de protección internacional que están sometidos a internamiento administrativo — Control judicial de dichas resoluciones — Derecho a la tutela judicial efectiva — Normas nacionales que ordenan el sobreseimiento del procedimiento de control judicial tras la puesta en libertad de los solicitantes de protección internacional»





1. Mediante la presente petición de decisión prejudicial el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, República Checa) solicita al Tribunal de Justicia orientación sobre la interpretación de las disposiciones de la Directiva 2013/33/UE ( ) que establecen garantías para los solicitantes de protección internacional que se encuentran en situación de internamiento administrativo en virtud de una resolución de las autoridades nacionales competentes. El órgano jurisdiccional remitente pretende dilucidar si dicha Directiva, leída en relación con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ( ) en particular con los derechos a la libertad y a la seguridad y a la tutela judicial efectiva consagrados en dicha Carta, se opone a unas normas nacionales que prevén el sobreseimiento obligatorio de un procedimiento para la impugnación de una resolución de internamiento en caso de que el interesado sea puesto en libertad.

2. La cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente exige al Tribunal de Justicia, inter alia, que examine el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en relación con los principios generales del Derecho de la Unión de equivalencia y efectividad, en el marco de la autonomía procesal nacional.

Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH»)

3. El artículo 5, apartado 1, del CEDH ( ) establece que «toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad». El artículo 5, apartado 4, dispone que «toda persona privada de su libertad mediante arresto o detención tendrá derecho a presentar un recurso ante un órgano judicial, a fin de que se pronuncie en breve plazo sobre la legalidad de su detención y ordene su puesta en libertad si dicha detención fuera ilegal». Con arreglo al artículo 5, apartado 5, «toda persona víctima de un arresto o detención contrarios a las disposiciones de este artículo tendrá derecho a una reparación».

Derecho de la Unión

Carta

4. El artículo 6 prevé que «toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad». ( ) Las demás disposiciones del artículo 5 del CEDH no han sido reproducidas de forma concreta.

5. El artículo 47, apartado 1, dispone que toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva. ( )

6. Según el artículo 51, apartado 1, las disposiciones de la Carta son aplicables a los Estados miembros «únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión».

7. En virtud del artículo 52, apartado 1, «cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la [...] Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión [Europea] o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás». El artículo 52, apartado 3, establece que «en la medida en que la [...] Carta contenga derechos que correspondan a derechos garantizados por el [CEDH], su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere [el CEDH]. Esta disposición no obstará a que el Derecho de la Unión conceda una protección más extensa». El artículo 52, apartado 7, prevé que los órganos jurisdiccionales de la Unión Europea y de los Estados miembros tendrán «debidamente en cuenta» «las explicaciones elaboradas para guiar en la interpretación de la [...] Carta». ( )

8. Las Explicaciones precisan que «los derechos establecidos en el artículo 6 corresponden a los garantizados en el artículo 5 del CEDH, y tienen, con arreglo al apartado 3 del artículo 52 de la Carta, el mismo sentido y alcance». Como consecuencia de ello, «las limitaciones que puedan legítimamente establecerse [a esos derechos] no podrán sobrepasar las permitidas por el CEDH». Las Explicaciones indican que la protección garantizada en el artículo 47 de la Carta es más amplia que la prevista en el artículo 13 del CEDH, y que garantiza un derecho a un recurso efectivo ante un juez.

Directiva 2013/32/UE

9. El artículo 26, apartado 2, de la Directiva 2013/32/UE sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional ( ) dispone que, «cuando se mantenga internado a un solicitante, los Estados miembros velarán por que exista un procedimiento rápido de revisión judicial de conformidad con la [Directiva 2013/33]».

Directiva 2013/33

10. Los considerandos de la Directiva 2013/33 contienen las siguientes afirmaciones:

– El Programa de Estocolmo, adoptado por el Consejo Europeo, ( ) reiteró el compromiso de establecer un espacio común de protección y solidaridad que se base en un procedimiento común de asilo y un estatuto uniforme para las personas a las que se concede protección internacional con arreglo a normas de protección de alto nivel y unos procedimientos justos y eficaces (considerando 5);

– En relación con el tratamiento de los solicitantes de protección internacional, los Estados miembros se hallan vinculados por obligaciones establecidas en razón de instrumentos de Derecho internacional de los que son parte (considerando 10);

– Dichas personas solo podrán ser internadas en circunstancias excepcionales claramente definidas y establecidas en la Directiva 2013/33, de acuerdo con el principio de necesidad y proporcionalidad en lo que se refiere tanto a la forma como a la finalidad de dicho internamiento; cuando un solicitante de protección internacional esté internado debe disfrutar efectivamente de las garantías procesales pertinentes, tales como las vías de recurso ante las autoridades judiciales nacionales (considerando 15); y

– La Directiva 2013/33 respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en especial por la Carta; pretende promover la aplicación, inter alia, de los artículos 6 y 47 de la Carta y debe aplicarse en consecuencia (considerando 35).

11. El artículo 2 incluye las siguientes definiciones. Una «solicitud de protección internacional» es una «petición de protección presentada a un Estado miembro por un nacional de un tercer país o un apátrida que pueda presumirse aspira a obtener el estatuto de refugiado o el estatuto de protección subsidiaria, y que no pida expresamente otra clase de protección que esté fuera del ámbito de aplicación de la [Directiva 2011/95/UE] y pueda solicitarse por separado». ( ) «Solicitante» significa «el nacional de un tercer país o un apátrida que haya formulado una solicitud de protección internacional sobre la cual todavía no se haya dictado una resolución definitiva». ( ) Por último, «internamiento» significa el «confinamiento de un solicitante por un Estado miembro en un lugar determinado donde se priva al solicitante de la libertad de circulación». ( )

12. El artículo 3 establece que la Directiva 2013/33 se aplica «[...] a todos los nacionales de terceros países y apátridas que presenten una solicitud de protección internacional en el territorio, incluida la frontera, en las aguas territoriales o en las zonas de tránsito de un Estado miembro, siempre y cuando se les permita permanecer en su territorio en calidad de solicitantes [...]»

13. Con arreglo al artículo 4, los Estados miembros podrán establecer o mantener disposiciones más favorables en el ámbito de las condiciones de acogida de los solicitantes.

14. El artículo 8 establece los requisitos sustantivos que rigen el internamiento de los solicitantes de protección internacional. Los solicitantes solo podrán ser internados por los motivos previstos en el artículo 8, apartado 3. En particular, el artículo 8, apartado 3, letra d), permite a los Estados miembros internar a un solicitante de protección internacional en el marco de un procedimiento de retorno con arreglo a la Directiva 2008/115/CE ( ) «para preparar el retorno o la ejecución del proceso de expulsión», cuando el Estado miembro de que se trata «pueda demostrar sobre la base de criterios objetivos, que, en particular, el interesado ya ha tenido la oportunidad de acceder al procedimiento de asilo, por lo que hay motivos razonables para pensar que únicamente presenta la solicitud de protección internacional para retrasar o frustrar la ejecución de la decisión de retorno». Los motivos de internamiento deben establecerse en el Derecho nacional.

15. El artículo 9 tiene por título «Garantías de los solicitantes internados». Dispone:

«1. El período de internamiento del solicitante será lo más breve posible y solo se le mantendrá internado mientras los motivos establecidos en el artículo 8, apartado 3, sean aplicables.

[...]

2. El internamiento de los solicitantes será ordenado por escrito por las autoridades judiciales o administrativas. La orden de internamiento reflejará los motivos de hecho y de derecho en que se base.

3. Cuando las autoridades administrativas ordenen el internamiento, los Estados miembros someterán a un control judicial rápido la legalidad del internamiento, el cual se efectuará de oficio y/o a instancia del solicitante. Cuando se efectúe de oficio, dicho control se resolverá lo más rápidamente posible desde el inicio del internamiento. Cuando se efectúe a instancia del solicitante, se decidirá lo más rápidamente posible tras el inicio de los procedimientos correspondientes. A este efecto, los Estados miembros definirán en el Derecho nacional el período dentro del cual el control judicial de oficio y/o el control judicial a instancia del solicitante debe ser llevado a cabo.

Cuando, como resultado del control judicial, el internamiento se considere ilegal, el solicitante de que se trate deberá ser liberado inmediatamente.

4. Se informará inmediatamente al solicitante por escrito, en una lengua que comprenda o cuya comprensión sea razonable suponerle, de las razones en las que se basa el internamiento y de los procedimientos establecidos en el Derecho nacional para impugnar la orden de internamiento, así como de la posibilidad de solicitar representación legal y asistencia jurídica gratuitas.

5. El internamiento será objeto de control por la autoridad judicial a intervalos de tiempo razonables, de oficio y/o a instancia del solicitante interesado, especialmente si es de larga duración, si surgen circunstancias pertinentes o si se dispone de nueva información que pueda afectar a la legalidad del internamiento.

6. En los casos de revisión judicial de la orden de internamiento, contemplada en el apartado 3, los Estados miembros se asegurarán de que los solicitantes tengan acceso a la representación legal y la asistencia jurídica gratuitas. Ello incluirá, como mínimo, la preparación de la documentación procesal requerida y la participación en la vista ante las autoridades judiciales, en nombre del solicitante.

[...]»

Derecho nacional

16. El órgano jurisdiccional remitente señala que hasta el 14 de agosto de 2017 las disposiciones sobre control judicial de las resoluciones de internamiento establecidas en el artículo 46a, apartados 6 a 9, de la Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu (Ley n.º 325/1999, de asilo), permitían a los solicitantes impugnar una resolución de internamiento en el plazo de treinta días a partir de la fecha de notificación de dicha resolución. El Krajský soud (Tribunal Regional, República Checa) —el tribunal de primera instancia— debía pronunciarse sobre el recurso en el plazo de siete días hábiles desde la fecha de la presentación del expediente administrativo. Se podía interponer un recurso de casación contra dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente.

17. Con efectos a partir del 15 de agosto de 2017, el artículo 46a, apartado 9, de la Ley n.º 325/1999, de asilo, fue modificado por la Ley n.º 222/2017. En virtud de la versión modificada del artículo 46a, apartado 9 ( ) (según la información que aparece en la resolución de remisión), cuando un solicitante de protección internacional sea puesto en libertad antes de que se dicte la decisión judicial sobre el recurso por el que se impugna la resolución de internamiento, dicho órgano jurisdiccional debe sobreseer automáticamente el procedimiento pendiente ante él. Las autoridades competentes deben informar sin demora al órgano jurisdiccional que conozca del asunto sobre la liberación del solicitante. Estas normas se aplican tanto a los procedimientos en primera instancia como, mutatis mutandis, a los procedimientos de recurso ante el órgano jurisdiccional remitente.

Antecedentes de hecho, procedimiento y cuestión prejudicial

18. El 20 de marzo de 2017, se descubrió que el Sr. D. H. se encontraba en el territorio de la República Checa sin documentos de viaje válidos o un permiso de residencia. Se expidió una orden de expulsión en su contra, incluyendo una prohibición de entrada, y fue internado para su deportación. Posteriormente, el Sr. D. H. solicitó protección internacional en el territorio de la República Checa. En virtud de una resolución de 28 de marzo de 2017, las autoridades competentes procedieron a internarlo, debido a que consideraron que había realizado su solicitud de protección internacional con la única finalidad de regularizar su situación de residencia y evitar la expulsión de la República Checa (en lo sucesivo, «resolución de internamiento»).

19. El Sr. D. H. interpuso un recurso contra esa resolución ante el Krajský soud (Tribunal Regional). El 4 de julio de 2017, dicho órgano jurisdiccional desestimó el recurso del Sr. D. H. por infundado. El 16 de agosto de 2017, es decir, el día posterior a la entrada en vigor de la medida nacional controvertida, el Sr. D. H. recurrió esa sentencia en casación ante el órgano jurisdiccional remitente.

20. Mientras tanto, el 5 de abril de 2017 el Sr. D. H. había retirado su solicitud de protección internacional. Posteriormente fue puesto en libertad y, el 5 de mayo de 2017, abandonó voluntariamente el territorio de la República Checa para desplazarse a la República de Bielorrusia. Las autoridades competentes informaron al órgano jurisdiccional remitente sobre su liberación y solicitaron que el procedimiento del recurso de casación pendiente ante dicho órgano jurisdiccional fuera sobreseído en virtud de la medida nacional controvertida.

21. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente plantea la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Se opone la interpretación del artículo 9 de la Directiva 2013/33 [...], en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta [...], a una normativa nacional que no permite [al órgano jurisdiccional remitente] revisar una resolución judicial relativa al internamiento del nacional de un tercer país después de que este haya sido puesto en libertad?»

22. La República Checa y la Comisión presentaron observaciones escritas. Se atribuyó el asunto a la Gran Sala. Pese a la manifiesta relevancia de las cuestiones controvertidas, no se celebró una vista.

Apreciación

Sobre la admisibilidad

23. Según una reiterada jurisprudencia, en los procedimientos en virtud del artículo 267 TFUE, el juez nacional, que es el único que tiene conocimiento directo de los hechos del asunto, es quien está en mejores condiciones para apreciar, teniendo en cuenta las particularidades de este, la necesidad de una decisión prejudicial para dictar su sentencia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas por el juez nacional se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse.

24. El Sr. D. H. fue puesto en libertad (y posteriormente abandonó el territorio de la República Checa). Por lo tanto, se plantea la cuestión, que el Tribunal de Justicia examinará de oficio, sobre si el órgano jurisdiccional remitente está solicitando una opinión general o recabando orientación sobre cuestiones hipotéticas, lo que conllevaría la inadmisibilidad de la remisión prejudicial. ( )

25. Opino que no es así. De la resolución de remisión se desprende que la propia resolución de internamiento no fue anulada; y que, con arreglo al Derecho nacional, los solicitantes deben obtener una orden anulando la resolución de internamiento antes de poder interponer una demanda de indemnización por detención ilegal. El órgano jurisdiccional remitente considera que el sobreseimiento automático priva a esos solicitantes del derecho a dicha reparación. El Gobierno checo discrepa de esta postura.

26. No corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la aplicabilidad de las disposiciones del Derecho nacional que son relevantes para la resolución del litigio principal. En su lugar, en el marco del reparto de competencias entre los órganos jurisdiccionales de la Unión y los nacionales, incumbe al Tribunal de Justicia tener en cuenta el contexto normativo en el que se inserta la cuestión prejudicial, tal como lo define la resolución de remisión. ( ) No obstante, el Tribunal de Justicia es competente para proporcionar al órgano jurisdiccional remitente todos los elementos de interpretación pertenecientes al Derecho de la Unión que puedan permitir a dicho órgano jurisdiccional apreciar la conformidad del Derecho nacional con el Derecho de la Unión en el asunto que le haya sido sometido. ( )

27. Dado que sigue existiendo la posibilidad de que el Sr. D. H. desee proseguir el procedimiento por el que solicita la anulación de su resolución de internamiento y que el órgano jurisdiccional remitente considera que la respuesta que ofrezca el Tribunal de Justicia a la cuestión prejudicial planteada es relevante para su apreciación en el litigio principal, considero que el Tribunal de Justicia debe examinar esta cuestión.

Observaciones generales

28. Está acreditado que el Sr. D. H. solicitó protección internacional y es, por tanto, un solicitante a los efectos de la Directiva 2013/33. ( ) Tampoco se discute que fue internado en el sentido del artículo 2, letra h), de dicha Directiva como resultado de la resolución de internamiento.

29. El órgano jurisdiccional remitente precisa que, si bien en el procedimiento del Sr. D. H. en primera instancia en que se impugnaba la resolución de internamiento se aplicaba la versión de la norma nacional que estaba en vigor con anterioridad al 15 de agosto de 2017, la versión modificada de esa disposición, que exige el sobreseimiento automático, es actualmente aplicable al procedimiento del que conoce.

30. El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 9 de la Directiva 2013/33 se opone a la medida nacional controvertida. Este órgano jurisdiccional es admirablemente consciente de su responsabilidad, en caso de necesidad, de dar plena eficacia a esa Directiva sin esperar a la derogación previa de la medida nacional controvertida por el legislador o mediante cualquier otro procedimiento constitucional. ( ) Es igualmente consciente de que debe interpretar esas disposiciones en la medida de lo posible a la luz de la letra y de la finalidad de la Directiva 2013/33 para alcanzar el resultado a que se refiere dicha Directiva, ( ) para garantizar que la Directiva de que se trata sea efectiva y que el resultado del procedimiento del que conoce sea conforme con el objetivo perseguido por esta. ( ) El órgano jurisdiccional remitente hace hincapié en que la medida nacional controvertida que exige el sobreseimiento automático es aplicable a todos los procedimientos, tanto en primera instancia como en las subsiguientes.

31. Cuando las autoridades administrativas o jurisdiccionales de los Estados miembros aplican las disposiciones del Derecho nacional adoptadas para transponer la Directiva 2013/33, están actuando dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión y, por tanto, aplicando el Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta. ( ) En consecuencia, deben respetar los derechos fundamentales a la libertad y a la tutela judicial efectiva establecidos en los artículos 6 y 47 de la Carta.

32. En la medida en que la Carta establezca derechos que corresponden a los derechos garantizados por el CEDH, su sentido y alcance serán los mismos que prevé dicho Convenio. ( ) Las Explicaciones sobre la Carta señalan que el artículo 6 corresponde al artículo 5 del CEDH, mientras que el artículo 47 de la Carta amplía el artículo 13 del CEDH. ( ) Por tanto, el umbral mínimo de protección de los derechos garantizados no quedará determinado únicamente por referencia al texto del CEDH, ( ) sino también, en particular, de conformidad con la jurisprudencia del tribunal de Estrasburgo. ( )

33. En esencia, el Tribunal de Justicia debe considerar dos cuestiones. En primer lugar, ¿cuál es el alcance del derecho al control judicial de la legalidad del internamiento en virtud del artículo 9 de la Directiva 2013/33? En segundo lugar, ¿en qué medida son aplicables las mismas condiciones a los procedimientos de recurso para el control de la legalidad de dicho internamiento que al control judicial en primera instancia?

Control judicial de la legalidad del internamiento: artículo 9 de la Directiva 2013/33

34. El artículo 8 de la Directiva 2013/33 establece unas condiciones sustantivas estrictas que regulan el internamiento administrativo de los solicitantes de protección internacional. A continuación, el artículo 9 ofrece a aquellos solicitantes que sean internados una serie de importantes garantías. Estas incluyen el hecho de que solo pueda mantenerse internado al interesado mientras los motivos establecidos en el artículo 8, apartado 3, de dicha Directiva sean aplicables (artículo 9, apartado 1). La resolución de remisión no aclara expresamente este aspecto pero parece que el Sr. D.H. fue internado en virtud del artículo 8, apartado 3, letra d). ( )

35. Cuando un solicitante está internado, debe disponer de la posibilidad de un control judicial rápido de la legalidad de la resolución de dicho internamiento. ( ) Se le conceden importantes salvaguardas procesales complementarias: el derecho a recibir información en una lengua que entienda sobre los motivos de su internamiento y los procedimientos para impugnar una orden de internamiento ( ) y el acceso a representación legal y asistencia jurídica gratuitas. ( ) Cuando se declare la ilegalidad del internamiento del solicitante, este deberá ser liberado de inmediato.

36. Dado que las disposiciones del artículo 9 de la Directiva 2013/33 deben interpretarse a la luz de los artículos 6 y 47 de la Carta y de las disposiciones del CEDH a las que la Carta remite, procede comenzar recordando los estándares de protección establecidos por el CEDH.

37. El artículo 5, apartado 1, del CEDH dispone que nadie podrá ser privado de su libertad, salvo en los casos específicos previstos en dicha disposición y con arreglo al procedimiento establecido por la ley. Según el artículo 5, apartado 4, toda persona privada de su libertad tiene derecho a presentar un recurso ante un órgano judicial, a fin de que se pronuncie en breve plazo sobre la legalidad de su detención y ordene su puesta en libertad si dicha detención fuera ilegal. ( ) Evidentemente, el principal objetivo de este control judicial es permitir al internado ejercer su derecho a la libertad. Si dicho internamiento es ilegal, por supuesto no debe continuar confinado.

38. Sin embargo, ni las consecuencias ni los efectos de un internamiento ilegal desaparecen como por arte de magia cuando se abren de par en par las puertas del centro de internamiento y el internado sale. El hecho de que un órgano jurisdiccional dicte un fallo declarando que una persona que ha sido internada de forma ilegal constituye una constatación del hecho de que no debería haber pasado esos días o semanas entre rejas. No hay nada en este mundo que pueda devolverle ese tiempo para disfrutarlo en libertad. Pero los tribunales pueden reconocer y declarar que el internamiento fue ilegal. Así se corrige la situación a nivel jurídico. Esto puede ser importante de cara al futuro, cuando dicha persona deba rellenar un formulario que ahonde en su pasado; o si un funcionario público o empleador potencial la investiga por medios informáticos. Por sí solo puede proporcionarle un cierto consuelo: supone un reconocimiento oficial de que se ha cometido un error, una injusticia. Y el interesado puede decidir ir más allá y solicitar una compensación por esos días o semanas perdidos. Así, el artículo 5, apartado 5, del CEDH establece clara e inequívocamente que toda persona que haya sido privada de su libertad de forma contraria a las normas establecidas en los apartados 1 y 4 de dicho artículo tiene derecho a una reparación. ( )

39. En cuanto al derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta, el Tribunal de Justicia ha declarado que toda persona cuyos derechos y libertados garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva, respetando las condiciones establecidas en dicho artículo. El Tribunal de Justicia destacó en dicha sentencia que la existencia de un control jurisdiccional efectivo para garantizar el cumplimiento de las disposiciones del Derecho de la Unión es inherente a la propia existencia de un Estado de Derecho. ( )

40. Se desprende sin lugar a dudas del texto del artículo 9, apartados 3 y 5, de la Directiva 2013/33 que un solicitante internado debe tener acceso al control judicial de la legalidad de su internamiento. ¿Sigue existiendo ese derecho si, mientras sigue pendiente el procedimiento iniciado por el solicitante durante su internamiento, este es puesto en libertad en virtud de una resolución administrativa de las autoridades nacionales competentes?

41. Considero que la respuesta a esta pregunta debe ser positiva.

42. El artículo 9, apartado 3, comienza con las palabras «cuando las autoridades administrativas ordenen el internamiento». El texto no dice «cuando un solicitante se encuentre internado». Más bien, se enfatiza el hecho jurídico de que las autoridades nacionales competentes hayan ordenado la privación de libertad. Se debe abordar este hecho jurídico, dado que este derecho legal a la libertad es el que ha resultado limitado por la actuación del Estado.

43. Esto se ve confirmado por el hecho de que el artículo 9, apartado 2, precisa que «el internamiento de los solicitantes será ordenado por escrito por las autoridades judiciales o administrativas. La orden de internamiento reflejará los motivos de hecho y de derecho en que se base». La orden de internamiento es el objeto del control judicial, porque dicha orden constituye el fundamento de la privación de libertad. Cuando, tras analizar dicha orden, «el internamiento se considere ilegal, el solicitante de que se trate deberá ser liberado inmediatamente» (artículo 9, apartado 3, última frase). La rigurosidad del control que debe realizarse acerca de la legalidad de la orden de internamiento se ve subrayada en el considerando 15 de la Directiva 2013/33, que afirma que los solicitantes solo podrán ser internados en circunstancias excepcionales claramente definidas y de acuerdo con los principios de necesidad y proporcionalidad. ( )

44. Por lo tanto, me parece que la redacción del artículo 9 de la Directiva 2013/33 respalda la interpretación que propongo.

45. Volviendo ahora sobre los objetivos y la finalidad de esta disposición, naturalmente la finalidad habitual e inmediata cuando se solicita el control judicial de la legalidad de la resolución de internamiento es obtener la anulación de la orden de internamiento, de manera que el interesado pueda recuperar su libertad. Pero las consecuencias y los efectos del internamiento son los mismos con independencia de si la liberación del internamiento se produce a raíz de una resolución administrativa posterior de las autoridades competentes o como resultado de una sentencia judicial que anule la orden de internamiento original.

46. Una interpretación de la Directiva en el sentido de que una vez que el interesado ya no se encuentre internado deja de estar protegido daría lugar a extrañas anomalías. Dos ejemplos bastan para demostrarlo.

47. Supongamos la existencia de dos solicitantes de protección internacional, A y B, que son ambos internados por las autoridades competentes basándose en motivos no autorizados con arreglo al artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2013/33. Ambos presentan demandas solicitando el control judicial. Transcurridas dos semanas, las autoridades se dan cuenta de su error respecto de la persona A y la ponen en libertad en la mañana del decimoquinto día de internamiento. La persona B continúa internada; esa misma tarde las dos demandas son oídas por el juez competente en materia de control judicial de dichas solicitudes. Si la puesta en libertad tras el internamiento extingue los derechos en virtud de la Directiva, el caso de A será desestimado mientras que B obtendrá una sentencia que anule la orden de internamiento, ordene su inmediata liberación esa misma tarde y abra la posibilidad de que este pueda exigir una compensación por detención ilegal. Tan solo seis horas separan los momentos en que A y B recobran su libertad. Ambos han estado internados de forma ilegal durante más de dos semanas. Sin embargo, con arreglo a una interpretación restrictiva del artículo 9 en el sentido de que protege únicamente a los solicitantes que se encuentran efectivamente internados en el momento en que son oídos sus casos, A se ve privado de toda tutela judicial.

48. Supongamos, por otro lado, que el solicitante C sea internado por las autoridades nacionales competentes. Se trata de un caso de confusión de identidad —aunque en efecto es solicitante de protección internacional—, en realidad no es la persona D a la que las autoridades pretendían internar; y no existen motivos legales en virtud de la Directiva para su internamiento. Interpone una demanda solicitando el control judicial. Antes de que su caso pueda ser oído (y mientras sigue declarando con todas sus fuerzas que no es la persona D), es expulsado del país. En consecuencia, ya no se encuentra internado. A tenor de la interpretación restrictiva del artículo 9, dado que ha sido «liberado» (mediante su expulsión) no puede esperar tutela alguna por parte de los tribunales.

49. Si las autoridades competentes tienen la posibilidad de excluir a una persona a la que hayan internado con arreglo al artículo 8 de la Directiva 2013/33 del ámbito de aplicación y de la protección que ofrece el artículo 9 de dicha Directiva por el mero hecho de adoptar una resolución administrativa poniéndola en libertad (y aplicando a continuación una norma que dicte el sobreseimiento automático, como la controvertida en el litigio principal), existe una posibilidad muy real de que se produzcan abusos. Internando, poniendo en libertad y luego volviendo a internar y a poner en libertad de forma sucesiva a un solicitante de protección internacional, las autoridades podrían asegurarse de que nunca tuviera acceso al control judicial de la orden u órdenes de internamiento.

50. Al decir esto, no estoy afirmando que esto esté sucediendo actualmente. En su lugar, me remito a un hecho histórico acaecido en el Reino Unido y referido a una lamentable ley promulgada por el Parlamento de dicho país que fue adoptada en el punto álgido de la lucha de las sufragistas por conseguir el voto para la mujer. Las militantes estaban siendo encarceladas por delitos leves de daños a la propiedad o de obstrucción a la policía. Empezaron a declararse en huelga de hambre en prisión y fueron alimentadas a la fuerza de una forma notablemente brutal. Las simpatías del público empezaron a volverse en su favor. El Gobierno liberal de Stanley Baldwin tuvo una genial idea. En lugar de alimentar a las sufragistas a la fuerza en prisión una vez que habían alcanzado un cierto grado de debilidad debido a la falta de alimento, ¿por qué no ponerlas en libertad condicional? Una vez que hubieran comenzado a comer de nuevo y hubieran recuperado las fuerzas, podrían ser arrestadas y encarceladas de nuevo. Así pues, el Gobierno promulgó la Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913 (Ley de 1913 de Libertad Provisional para Presos por Enfermedad). La Ley se ganó rápidamente el sobrenombre de «Ley del Gato y el Ratón», porque la cruel analogía con un gato que juega con su presa antes de matarla era demasiado obvia para poder ignorarla. En las circunstancias del presente caso, como sucedió entonces, está claro que existe el potencial para que se produzcan abusos.

51. También debo recordar que el órgano jurisdiccional remitente ha señalado que una decisión judicial que anule la resolución de internamiento es requisito previo para la interposición de una demanda de indemnización por detención ilegal. Observo que, en sus observaciones escritas, el Gobierno checo no admite que esta sea necesariamente la situación con arreglo al Derecho nacional; y me abstengo de expresar mi opinión sobre si tiene razón dicho Gobierno o el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) sobre la correcta interpretación del Derecho nacional. Me limitaré a ofrecer dos observaciones más generales.

52. En primer lugar, la finalidad de las garantías previstas en el artículo 9 es hacer posible un control de los motivos de internamiento establecidos en el artículo 8, apartado 3, con el fin de garantizar no solo que los solicitantes sean puestos en libertad si dichos motivos no pueden demostrarse, sino también de disuadir de la comisión de infracciones arbitrarias del derecho a la libertad de los solicitantes. ( ) Dado que esta disposición debe interpretarse a la luz de los derechos fundamentales consagrados en los artículos 6 y 47 de la Carta, ello milita en favor de una interpretación no restrictiva. Y, a la inversa, me parece que la interpretación contraria contraviene dichos derechos fundamentales. ( )

53. En segundo lugar, considero que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al interés de una persona en la continuación de un procedimiento ofrece una orientación útil en este caso. De este modo, el Tribunal de Justicia ha declarado, en el ámbito de las medidas individuales restrictivas adoptadas por el Consejo en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común, que un solicitante conserva un interés en solicitar la anulación de un acto, en particular, cuando un fallo declarando su ilegalidad podría razonablemente fundamentar una futura demanda de indemnización por daños materiales o morales ( ) que le hubieran sido causados por el acto impugnado. ( ) Incluso en ausencia de perspectiva de obtener una indemnización monetaria, cabe imaginar que un solicitante pueda tener un interés moral en continuar el procedimiento, sobre la base de que la posible anulación podría constituir una forma de reparación del daño moral que ha sufrido a causa de la ilegalidad del acto en cuestión. ( )

54. Considero que los principios establecidos en esa jurisprudencia pueden aplicarse de forma lógica a una situación como la del caso de autos, en la que el interesado ha sufrido una injerencia en su derecho fundamental a la libertad consagrado en el artículo 6 de la Carta. Así pues, considero que el artículo 9 de la Directiva 2013/33 no permite únicamente a un solicitante que se encuentre actualmente internado acceder a los tribunales para obtener un control judicial. También permite a los solicitantes que hayan sido internados, pero que posteriormente fueran puestos en libertad en virtud de una orden administrativa, solicitar una declaración de que el internamiento que padecieron fue ilegal. El hecho de si dicha declaración proporciona un consuelo moral por la injusticia padecida o bien sirve como base para una demanda de indemnización por detención ilegal es irrelevante a estos efectos.

55. Por último, quiero recordar que el órgano jurisdiccional remitente ha explicado que la medida nacional controvertida prevé el sobreseimiento automático, por lo que excluye el control judicial de las resoluciones de internamiento administrativo, incluso en primera instancia. El órgano jurisdiccional remitente considera que este sistema es incompatible con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2013/33; y, con todo respeto, comparto su opinión. Me parece que una disposición cuyo efecto práctico es, de hecho, la exclusión de la facultad de supervisión de los órganos jurisdiccionales resulta difícil de conciliar con la premisa fundamental del Estado de Derecho en la Unión Europea.

56. En consecuencia, opino que, en términos generales, la respuesta que debe darse a la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente es que el artículo 9 de la Directiva 2013/33 se opone a una norma nacional como la controvertida en el litigio principal en la medida en que dicha norma obligue a los órganos jurisdiccionales nacionales a sobreseer automáticamente un procedimiento judicial iniciado por un solicitante de protección internacional para impugnar una resolución de internamiento dictada contra este en caso de que el interesado sea puesto en libertad en virtud de una resolución administrativa posterior antes de que se dicte la decisión del órgano jurisdiccional.

Control judicial de la legalidad del internamiento: recursos

57. En el presente procedimiento, el Sr. D. H. pudo hacer uso del control judicial en primera instancia respecto de la resolución de internamiento dictada en su caso, antes de que entrara en vigor la versión modificada del artículo 46a, apartado 9, de la Ley n.º 325/1999, de asilo.

58. ¿Conservan los Estados miembros un margen de discrecionalidad, con arreglo al Derecho de la Unión, que les permita prever el sobreseimiento automático de los recursos interpuestos contra las resoluciones judiciales dictadas en primera instancia si el solicitante es puesto en libertad en virtud de una orden administrativa antes de que se dicte la decisión del órgano jurisdiccional?

59. Tanto el Gobierno de la República Checa como la Comisión sostienen que esta postura es compatible con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2013/33.

60. No comparto esta opinión.

61. La Directiva 2013/33 tiene por objeto establecer normas de protección de alto nivel y unos procedimientos justos y eficaces para los solicitantes. ( ) Los antecedentes legislativos demuestran que se introdujeron salvaguardas legales y procesales relativas al internamiento de los solicitantes para garantizar un mayor grado de armonización y para mejorar los estándares establecidos en la anterior medida por la que se aprobaron normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo (Directiva 2003/9/CE). ( ) El objetivo era garantizar que dichas normas fueran plenamente compatibles con los derechos fundamentales protegidos por la Carta así como con las obligaciones derivadas del Derecho internacional. ( )

62. En la medida en que la Directiva 2013/33 prevé una armonización mínima de las condiciones de acogida de los solicitantes, ( ) está estableciendo un nivel básico por debajo del cual no puede situarse ningún Estado miembro. No obstante, los Estados miembros siguen teniendo la facultad de adoptar normas más generosas.

63. La Directiva 2013/33 no exige que los Estados miembros deban establecer una segunda instancia de control judicial para el caso de que los solicitantes decidan impugnar una resolución de primera instancia. ( ) Asimismo, según una reiterada jurisprudencia, el principio de tutela judicial efectiva da al particular un derecho de acceder a un tribunal y no a varias instancias. ( )

64. Por consiguiente, una disposición nacional como la controvertida en el litigio principal entra plenamente en el ámbito de la autonomía procesal de los Estados miembros, sin perjuicio de los principios de equivalencia y efectividad en el marco del Derecho de la Unión. ( ) Debo señalar, de paso, que puede considerarse que el establecimiento de una segunda instancia judicial es beneficioso no solo para el solicitante. Así pues, por ejemplo, permite a las autoridades competentes del Estado miembro impugnar las sentencias de primera instancia que consideren (acertadamente o no) «fuera de orden»; y, cuando muchos jueces de primera instancia diferentes tienen competencia para tomar decisiones, esto permite desarrollar una jurisprudencia uniforme en segunda instancia que proporcione coherencia y seguridad jurídica para todos.

65. Al examinar el margen de discrecionalidad de los Estados miembros, no obstante, es importante tener en cuenta que el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2013/33 constituye una expresión específica del derecho a la tutela judicial efectiva, en relación con el establecimiento de las condiciones de acogida de los solicitantes en el marco más amplio del Sistema Europeo Común de Asilo. La finalidad de esta Directiva es garantizar que se establezcan unas salvaguardas legales y procesales efectivas con el fin de garantizar la legalidad de las resoluciones de internamiento. ( )

66. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado en diversos casos en los que unos particulares pretendían interponer recursos contra sentencias de primera instancia relativas a los derechos conferidos por el Derecho de la Unión pero la normativa de la Unión en cuestión no preveía un control en segunda instancia a nivel nacional. En esos casos era necesario examinar las normas procesales nacionales relativas al desarrollo de dicho control a la luz del principio de efectividad. Dos ejemplos recientes ilustran el enfoque del Tribunal de Justicia.

67. De este modo, el asunto Belastingdienst/Toeslagen ( )se refería a un recurso interpuesto por un nacional de un tercer país contra una resolución de las autoridades nacionales por la que se ordenaba el reembolso de subsidios por gastos de vivienda y de asistencia sanitaria. El órgano jurisdiccional remitente solicitaba orientación sobre la interpretación del artículo 39 de la Directiva 2005/85/CE ( ) y el artículo 13 de la Directiva 2008/115, en relación con los artículos 18, 19, apartado 2, y 47 de la Carta. La cuestión era si esas disposiciones se oponían a una normativa nacional que, aunque preveía la posibilidad de recursos contra sentencias de primera instancia que confirmaran una resolución de denegación de una solicitud de protección internacional y que impusieran una obligación de retorno, no conferían un efecto suspensivo automático a dichos recursos incluso cuando los interesados hubieran invocado un grave riesgo de violación del principio de no devolución.

68. El Tribunal de Justicia reconoció en dicha sentencia que, a pesar de que ninguna de esas Directivas contenía normas sobre el establecimiento y organización de una segunda instancia para poder recurrir contra resoluciones de denegación de solicitudes de protección internacional y decisiones de retorno, ( ) «la interpretación de la Directiva 2008/115, así como de la Directiva 2005/85, debe realizarse, como se deriva del considerando 24 de la primera y del considerando 8 de la segunda, respetando los derechos fundamentales y los principios reconocidos en especial por la Carta». ( ) El Tribunal de Justicia analizó a continuación las disposiciones nacionales utilizando como punto de referencia los principios gemelos de equivalencia y efectividad y declaró que el principio de efectividad no implicaba, en dicha instancia, exigencias que fueran más allá de los derechos fundamentales, en particular los garantizados por el artículo 47 de la Carta. ( ) El Tribunal de Justicia concluyó que se habían respetado ambos principios.

69. En cambio, en el asunto Sánchez Morcillo y Abril García, ( ) que se refería a la interpretación del artículo 7 de la Directiva 93/13/CEE, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, ( ) y del artículo 47 de la Carta, el Tribunal de Justicia declaró que las normas nacionales controvertidas disminuyeron la efectividad de la protección del consumidor pretendida por la Directiva 93/13. ( ) Al apreciar las normas nacionales controvertidas en relación con el principio de efectividad, el Tribunal de Justicia afirmó que la obligación de los Estados miembros de garantizar la efectividad de los derechos que la Directiva 93/13 confiere a los justiciables (en ese caso, frente a la aplicación de cláusulas abusivas en los contratos) implica una exigencia de tutela judicial, consagrada asimismo en el artículo 47 de la Carta, que el juez nacional debe observar. Esta tutela judicial debe extenderse tanto a la designación de los tribunales competentes para conocer de las demandas basadas en el Derecho de la Unión como a la definición de la regulación procesal de tales demandas. ( )

70. Considero que el enfoque del Tribunal de Justicia en este último caso puede aplicarse de forma útil al presente asunto por analogía. En definitiva, la efectividad del control judicial de las resoluciones de internamiento es lo que determina si las condiciones sustantivas contempladas en el artículo 8 y las garantías contenidas en el artículo 9 de la Directiva 2013/33, leídas al amparo del artículo 47 de la Carta, permiten proteger a los solicitantes como corresponde.

71. Por lo que respecta al principio de efectividad, creo que los siguientes aspectos de la situación descrita por el órgano jurisdiccional remitente son especialmente relevantes.

72. En primer lugar, el sobreseimiento automático puede dar lugar a un trato arbitrario. Cuando los tribunales de segunda instancia hayan sido incapaces de tramitar un recurso contra una sentencia dictada en primera instancia relativa a una resolución de internamiento antes de que el interesado sea puesto en libertad, existirá una diferencia de trato en comparación con los casos en los que el solicitante permanezca internado. Incluso cuando los motivos de control y las circunstancias que lo rodean sean los mismos, este último podrá impugnar la resolución de primera instancia mediante un recurso, mientras que el primero no tendrá esa posibilidad.

73. En segundo lugar, las autoridades administrativas podrían asegurarse de que los tribunales de segunda instancia nunca puedan revisar una sentencia de primera instancia sencillamente poniendo en libertad al solicitante de que se trate. Esto difícilmente respetaría la igualdad de armas. ( ) Además, en la medida en que las autoridades competentes son las que comunican a los órganos jurisdiccionales la puesta en libertad de los solicitantes, lo que da lugar al sobreseimiento automático del procedimiento legal, esto también sitúa a esas autoridades en disposición de obstaculizar la actuación de los tribunales de segunda instancia en el ejercicio de sus funciones independientes. Si —como afirma el órgano jurisdiccional remitente que sucede en su resolución de remisión— por lo general solo le llegan los recursos de casación después de que el solicitante afectado haya sido liberado, el sobreseimiento automático significa que el órgano jurisdiccional remitente se ve efectivamente privado de la posibilidad de controlar la legalidad de las resoluciones de internamiento.

74. Aunque es indudablemente cierto que el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2013/33 no exige una segunda instancia de control judicial, cuando los Estados miembros deciden incluir este control adicional en sus sistemas nacionales, las condiciones con arreglo a las cuales se ejercita dicho control deben respetar, en mi opinión, el marco general de las garantías establecidas en dicha Directiva y, por consiguiente, en el artículo 47 de la Carta.

75. En este punto, se puede trazar un paralelismo útil con la temprana sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Sotgiu. ( ) Ese caso se refería a la interpretación de la excepción de la Administración pública en cuanto a la libre circulación de los trabajadores establecida en el artículo 48, apartado 4, del Tratado CEE. El Tribunal de Justicia declaró que los intereses que dicha excepción permite proteger a los Estados miembros quedaban satisfechos con la posibilidad de limitar la admisión de ciudadanos extranjeros a determinadas actividades de la Administración pública. Sin embargo, ese precepto no podía invocarse para justificar la adopción de medidas discriminatorias de los trabajadores en materia de retribución o de otras condiciones de trabajo después de que hubieran ingresado en la Administración. ( )

76. Por analogía, cuando un Estado miembro efectivamente haya establecido una segunda instancia de control de las resoluciones de internamiento, considero que debe respetar las garantías contenidas en el artículo 9 de la Directiva 2013/33, leídas al amparo del artículo 47 de la Carta, incluida la tutela judicial efectiva.

77. He sugerido en otro punto que, cuando una medida nacional que está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión supone una limitación del derecho a la tutela judicial efectiva en el sentido del artículo 47 de la Carta, dicha limitación puede justificarse únicamente si ha sido establecida por la ley y respeta el contenido esencial de ese derecho y, dentro del principio de proporcionalidad, es necesaria y responde efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión Europea o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. Tal como lo veo, en supuestos como el caso de autos, la evaluación prevista en el artículo 52, apartado 1, de la Carta resulta necesaria a fin de alcanzar el nivel de protección que confiere el artículo 47 de la Carta a los particulares. La aplicación de una metodología distinta tendría el efecto sorprendente (y, desde mi punto de vista, inaceptable) de que los Estados miembros podrían eludir dicho criterio por el simple hecho de que estuvieran actuando, en el marco de su autonomía procesal, en un ámbito en el que el legislador de la Unión ha concretado el derecho a la tutela judicial efectiva. ( )

78. En estas circunstancias, considero que la medida nacional controvertida no cumple el principio de efectividad.

79. ¿Qué cabe decir sobre el principio de equivalencia?

80. Este principio implica que se dé el mismo trato a los recursos basados en una infracción del Derecho nacional y a aquellos, similares, basados en una infracción del Derecho de la Unión, y no que sean equivalentes las normas procesales nacionales aplicables a los distintos tipos de contenciosos. ( ) La posición de un nacional de un tercer país que solicita protección internacional es peculiar en ciertos aspectos. Existen, por ejemplo, obligaciones con arreglo al Derecho internacional, así como disposiciones específicas del Derecho de la Unión, que afectan a dicha posición. ( ) Así pues, un nacional de un tercer país que solicite protección internacional en el marco de la Directiva 2013/33 no está necesariamente sujeto a las mismas normas procesales que las que rigen los asuntos nacionales.

81. Debo observar que el órgano jurisdiccional remitente expone en su resolución de remisión diversos ejemplos de procedimientos nacionales que conllevan un control judicial de la privación de libertad, como el control de la legalidad de las detenciones policiales o del internamiento en centros sanitarios. A primera vista, esos procedimientos parecen posibles puntos de comparación para la medida nacional controvertida. Dicho esto, corresponde en última instancia al órgano jurisdiccional remitente comprobar si las normas procesales nacionales que aplican esta Directiva son comparables con normas procesales más generales que regulan la privación de libertad de los particulares. Como ha declarado el Tribunal de Justicia, «en lo que respecta a la comparabilidad de los recursos, corresponde al juez nacional, que conoce directamente la regulación procesal aplicable, comprobar la similitud de los recursos de que se trate desde el punto de vista de su objeto, de su causa y de sus elementos esenciales». ( )

Conclusión

82. A la vista de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, República Checa) de la siguiente manera:

El artículo 9 de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional, en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional como la controvertida en el litigio principal en la medida en que dicha norma obligue a los órganos jurisdiccionales nacionales a sobreseer automáticamente un procedimiento judicial iniciado por un solicitante de protección internacional para impugnar una resolución de internamiento dictada contra este en caso de que el interesado sea puesto en libertad en virtud de una resolución administrativa posterior antes de que se dicte la decisión del órgano jurisdiccional.