INFORME PARA LA VISTA

presentado en el asunto C-303/90 ( *1 )

I. Normativa comunitaria aplicable

1. Los artículos 130 A a 130 E del Tratado CEE

Los artículos 130 A a 130 E del Tratado CEE versan sobre la cohesión económica y social.

El artículo 130 A obliga a la Comunidad a desarrollar y proseguir su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social. En particular, la Comunidad se propondrá reducir las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas.

Según el artículo 130 B, la Comunidad apoyará la consecución de dichos objetivos con la acción que lleva a cabo por medio de los Fondos con finalidad estructural (Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección «Orientación», Fondo Social Europeo, Fondo Europeo de Desarrollo Regional), del Banco Europeo de Inversiones y de los otros instrumentos financieros existentes.

El artículo 130 D establece que desde la entrada en vigor del Acta Unica Europea, la Comisión presentará al Consejo una propuesta sobre las modificaciones que fueren necesarias para precisar y racionalizar las funciones de los Fondos con finalidad estructural a fin de contribuir a la consecución de los objetivos enunciados en los artículos 130 A y 130 C, así como a mejorar su eficacia y a coordinar entre sí sus intervenciones y con las de los instrumentos financieros existentes. El artículo 130 E estipula que el Consejo tomará las decisiones de aplicación relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y en cooperación con el Parlamento Europeo. En cuanto a los otros Fondos, seguirán siendo aplicables los artículos 43, 126 y 127.

2. Reglamentos sobre los Fondos estructurales

La ejecución del objetivo de cohesión económica y social se efectuó a través del Reglamento (CEE) no 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185, p. 9), y del Reglamento (CEE) no 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 2052/88 en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 374, p. 1).

La primera parte del Reglamento no 2052/88 versa sobre los objetivos y funciones de los Fondos con finalidad estructural. El apartado 4 del artículo 3 establece:

«Las disposiciones específicas relativas a la actuación de cada uno de los Fondos estructurales se definirán en las decisiones de aplicación adoptadas en virtud del artículo 130 E del Tratado. En ellas se precisarán, en particular, las modalidades de su intervención, con arreglo a alguna de las formas que se definen en el apartado 2 del artículo 5, así como las condiciones de elegibilidad y los porcentajes de ayuda. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5 del presente artículo, se concretarán también las modalidades de seguimiento, evaluación, gestión financiera y control de las acciones, así como las disposiciones transitorias necesarias en función de la normativa existente.»

La segunda parte contiene disposiciones sobre el régimen de las intervenciones financieras de los citados Fondos.

Los apartados 1 y 2 del artículo 4 son del siguiente tenor literal:

«1. La actuación comunitaria se considerará un complemento de las acciones nacionales correspondientes o una contribución a las mismas. Se establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades competentes designadas por el mismo a nivel nacional, regional, local o de otro tipo, persiguiendo todas las partes el logro de un objetivo común. En lo sucesivo esta concertación se denominará “cooperación”. La cooperación abarcará la preparación, financiación, seguimiento y evaluación de las acciones.

2. Basándose en las disposiciones del presente Reglamento, y en las disposiciones de los apartados 4 y 5 del artículo 3, la Comisión adoptará iniciativas y medidas de ejecución para garantizar que la actuación comunitaria apoye la realización de los objetivos previstos en el artículo 1 y aporte un valor añadido a las iniciativas nacionales.»

El artículo 5 aporta detalles sobre las diferentes formas de intervención, en tanto que el artículo 6 regula el seguimiento y evaluación de la acción comunitaria.

El apartado 1 del artículo 23 del Reglamento no 4253/88, titulado «Control financiero», establece:

«1. A fin de garantizar el éxito de las acciones llevadas a cabo por promotores públicos o privados, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para: — verificar regularmente que las acciones financiadas por la Comunidad se han realizado correctamente; — prevenir y perseguir las irregularidades; — recuperar los fondos perdidos por abusos o negligencia; salvo si el Estado miembro y/o el intermediario y/o el promotor prueban que no les es imputable el abuso o la negligencia en cuestión, el Estado miembro será responsable subsidiario del reembolso de las cantidades abonadas indebidamente. Los Estados miembros informarán a la Comisión de las medidas adoptadas al efecto y, en particular, del desarrollo de las diligencias administrativas y judiciales.

Cuando presenten solicitudes de pago, los Estados miembros pondrán a disposición de la Comisión todos los informes nacionales apropiados relativos al control de las medidas establecidas en los programas o acciones de que se trate.»

3. El Código de conducta

Mediante escrito de 30 de julio de 1990, la Comisión notificó a los Estados miembros un documento titulado «Código de conducta sobre las modalidades de aplicación del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) no 4253/88 del Consejo, en lo relativo a las irregularidades y a la organización de un sistema de información sobre las irregularidades» (en lo sucesivo, «Código»). Este documento fue publicado en el Diario Oficial C 200 de 9 de agosto de 1990, páginas 3 y 4.

Dicho Código está redactado en los siguientes términos:

«1. Ambito de aplicación

Las medidas contempladas en el presente Código de conducta abarcan todas las formas de intervención previstas en el artículo 5 del Reglamento (CEE) no 2052/88 del Consejo, del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, del Fondo Social Europeo y del FEOGA Sección “Orientación”.

La obligación de dirigir comunicaciones se aplicará a los casos en que el importe, en detrimento del presupuesto comunitario, sobrepase los 4.000 ecus.

Cuando una medida esté financiada por las dos secciones del FEOGA, la comunicación se hará en el marco de las disposiciones aplicables al FEOGA Sección “Garantía”, a las que se hará referencia en el marco de las comunicaciones derivadas de este Código de conducta.

2. Noción de irregularidad

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 24 del Reglamento (CEE) no 4253/88, se entenderá por irregularidad toda infracción de una disposición comunitaria o nacional cometida por una persona física o jurídica en detrimento del presupuesto comunitario.

3. Comunicación sobre los sistemas nacionales

Los Estados miembros comunicarán a la Comisión en un plazo de tres meses, a partir de la notificación del presente Código de conducta :

— las disposiciones adoptadas para prevenir y perseguir las irregularidades;

— los servicios responsables de la prevención y de la persecución de las irregularidades;

— las disposiciones procesales esenciales de sus administraciones.

Esta obligación afectará igualmente a las modificaciones producidas después de la primera comunicación.

4. Comunicación sobre los casos de irregularidades

Durante los dos meses siguientes a los días 1 de enero, 1 de mayo y 1 de septiembre de cada año, los Estados miembros comunicarán a la Comisión una relación de las irregularidades que hayan sido comprobadas por una autoridad administrativa, o que hayan sido perseguidas judicialmente.

A tal efecto, los Estados miembros proporcionarán los detalles disponibles sobre:

— los datos de identificación de la acción de que se trate, indicando, en su caso, toda comunicación anterior realizada en virtud de lo dispuesto en el presente apartado;

— el período o el momento en los que se cometió la irregularidad;

— excepto en el caso de que disposiciones legales lo impidan, la identificación tanto de los beneficiarios comò de las personas físicas y jurídicas implicadas en la irregularidad;

— las prácticas utilizadas para cometer la irregularidad;

— la manera en que se descubrió la irregularidad;

— las consecuencias de índole financiera y las posibilidades de recuperación;

— los servicios u organismos que: a) comprobaron la irregularidad; b) se encargarán del seguimiento administrativo o judicial.

En la hipótesis de que no hubiera lugar a comunicar ninguna irregularidad, los Estados miembros informarán igualmente de ello a la Comisión por medio de una relación negativa, dentro del plazo previsto en el párrafo primero.

Respecto a los casos comunicados, se proporcionará con la misma periodicidad información ulterior sobre el estado de los procedimientos emprendidos en los que se hayan producido modificaciones.

Los Estados miembros comunicarán a la Comisión las decisiones administrativas o judiciales por las que se concluyan los procedimientos de recuperación de los fondos pagados indebidamente.

5. Prácticas irregulares

Los Estados miembros comunicarán a la Comisión sin demora las irregularidades comprobadas que revelen el uso de un nuevo procedimiento por parte de los beneficiarios. Asimismo, los Estados miembros comunicarán sin demora las irregularidades de las que se tema que puedan tener efectos fuera de su propio territorio.

6. Transmisión de informaciones entre Estados miembros y la Comisión

La Comisión mantendrá con los Estados miembros interesados los contactos que resulten adecuados con objeto de completar los datos proporcionados sobre las irregularidades y sobre las posibilidades de recuperación.

La Comisión organizará a escala comunitaria reuniones informativas dirigidas a los representantes de los Estados miembros, a fin de analizar conjuntamente las informaciones obtenidas, y, en particular, las experiencias que deban extraerse de cara a la adopción de las medidas de prevención.

La Comisión informará de estos trabajos al Comité comunitario de coordinación de la lucha contra el fraude.

7. Confidencialidad

Los Estados miembros y la Comisión adoptarán todas las medidas de seguridad necesarias para garantizar la confidencialidad de las informaciones intercambiadas.

8. Información dirigida al Comité comunitario de coordinación de la lucha contra el fraude

La Comisión comunicará al Comité comunitario de coordinación de la lucha contra el fraude el número de asuntos notificados, el de los archivados, así cómo el importe de las sumas recuperadas, el de las que estén en vía de recuperación, el de las no recuperadas, así como el importe de las irrecuperables. Los comités de los fondos estructurales respectivos serán informados del mismo modo.»

II. Procedimiento contradictorio

El recurso de la República Francesa se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de octubre de 1990.

La República Francesa, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:

1) Declare nulo y sin valor el documento 90/C 200/03 titulado «Código de conducta sobre las modalidades de aplicación del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) no 4253/88 del Consejo, en lo relativo a las irregularidades y a la organización de un sistema de información sobre las irregularidades».

2) Condene en costas a la Comisión.

La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:

1) Acuerde la inadmisión del recurso o, al menos, lo declare infundado.

2) Condene en costas a la República Francesa.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.

III. Motivos y alegaciones de las partes

1. Génesis del Código

La Comisión explica que el Código de conducta es el resultado de una declaración hecha por ella en el acta del Consejo con ocasión de la adopción del Reglamento no 4253/88. Esta declaración reza de la siguiente forma:

«La Comisión declara que, en el ámbito de sus competencias, adoptará las medidas necesarias para asegurar que las modalidades uniformes de seguimiento y de control de posibles irregularidades en materia de intervenciones comunitarias se apliquen en todos los Estados miembros.»

Según la Comisión, los Estados miembros fueron informados mediante esta declaración de que dicha Institución les presentaría modalidades de aplicación del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento no 4253/88. El 12 de junio de 1989, la Comisión anunció su intención de elaborar un Código de conducta por medio de un informe en el que anunció la creación de dos grupos de trabajo, uno de los cuales se encargaría de precisar las modalidades de ejecución de las disposiciones del apartado 1 del artículo 23 del citado Reglamento. La Comisión consideró que tras la aprobación por el Consejo «Economía y Hacienda» de 19 de julio de 1989 de su plan de acción contra el fraude y de la adopción por el Consejo europeo de un texto en el que éste subraya la necesidad de una acción rigurosa para hacer frente al problema del fraude en detrimento del presupuesto comunitario, su intención de proponer un régimen uniforme para la ejecución del apartado 1 del artículo 23 gozaba de aprobación al más alto nivel político.

El 18 de diciembre de 1989, la Comisión aprobó el documento C(89) 2048/4 que contenía el proyecto de Código de conducta. El apartado 26 del apéndice 1 del citado documento precisa:

«Para responder a las obligaciones impuestas por el segundo guión del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento no 4253/88 y mediante declaración no XV del acta del Consejo de 14 de diciembre de 1988, las partes se conformarán al Código de conducta que deben elaborar de común acuerdo la Comisión y los Estados miembros, a fin de asegurar la detección de posibles irregularidades en la gestión del régimen de intervención.»

La Comisión reiteró su propuesta de constituir un grupo de trabajo para precisar las modalidades de aplicación del apartado 1 del artículo 23 en su programa de trabajo anexo a un informe sometido al Consejo el 31 de enero de 1990, cuyo apartado 16 precisa que el texto del Código de conducta se elaborará de común acuerdo entre la Comisión y los Estados miembros.

Dicho Código de conducta fue sometido al Comité comunitario de coordinación de la lucha contra el fraude (en lo sucesivo, «Cocolaf»), integrado por representantes de los Estados miembros. En la reunión mantenida por el Comité Cocolaf los días 19 y 20 de febrero de 1990, la Comisión recordó que el Código de conducta no era más que un manual de instrucciones para la aplicación del apartado 1 del artículo 23.

En el Consejo «Economía y Hacienda» de 12 de marzo de 1990 así como en las reuniones del Cocolaf, las delegaciones discutieron la cuestión de la forma jurídica que debía darse al Código de conducta. Determinadas divergencias sobre la legalidad del citado Código fueron resueltas en la reunión del Cocolaf de 8 de mayo de 1990, en la cual, salvo España y el Reino Unido, las delegaciones aceptaron que el texto del Código fijara las modalidades de aplicación del apartado 1 del artículo 23, sin imponer nuevas obligaciones a los Estados.

En la reunión de 17 de julio de 1990, en la que estos dos países retiraron sus reservas, Francia expuso su preocupación respecto a la forma jurídica del Código. Mediante télex de la Representación Permanente de 25 de julio de 1990, este Estado miembro declaró :

«Habida cuenta de la importancia del objeto perseguido en materia de lucha contra el fraude, la delegación francesa manifiesta su acuerdo con el proyecto de Código de conducta sobre la aplicación del artículo 23 del Reglamento no 4253/88. No obstante, esta delegación recuerda su preocupación en torno a la calificación jurídica del texto. En cualquier caso, destaca que dicho código no puede imponer a los Estados miembros nuevas obligaciones de gestión, no previstas por el artículo 23 del citado Reglamento.»

Seguidamente, el Código de conducta fue notificado oficialmente a los Estados miembros mediante escrito de 30 de julio de 1990.

2. Admisibilidad

En su escrito de contestación, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad. Estima que el Código no reúne los requisitos necesarios para constituir un acto que puede ser objeto de recurso de anulación, tanto por las circunstancias en que se adoptó, como por la forma de elaboración, de redacción y de publicación.

Según la Comisión, el Código no es más que un consenso negociado y aceptado por ella y por los Estados miembros sobre un método uniforme de cumplir las obligaciones impuestas por el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento no 4253/88. La Comisión hizo una valoración de estas obligaciones y propuso su enfoque a los Estados miembros. Tras las discusiones mantenidas, éstos llegaron a un acuerdo sobre el contenido del apartado 1 del artículo 23 así como sobre las informaciones que cada uno de ellos podía y/o aceptaba comunicar a la Comisión. Así, los Estados miembros tienen la certeza de que la Comisión posee informaciones análogas sobre todas las irregularidades que se producen en cualquiera de los territorios nacionales.

La Comisión subraya que cabe considerar el Código como un dictamen que los Estados miembros han convenido seguir en el marco de la colaboración instaurada entre aquélla y estos últimos por el artículo 5 del Tratado y por el apartado 1 del artículo 23. Al ser un documento consensual no puede producir ningún efecto jurídico vinculante respecto a los Estados miembros y el hecho de que éstos hayan aceptado conformarse a él en el futuro no implica que el Código haya modificado su situación jurídica, dimanante del apartado 1 del artículo 23. Por consiguiente, dicho dictamen no es susceptible de recurso. A este respecto, la Comisión se refiere principalmente a las tres sentencias de 13 de diciembre de 1990 (Nefarma, VN2 y Prodifarma/Comisión, T-113/89, T-114/89 y T-116/89, Rec. pp. II-797, II-827 y II-843) en las que el Tribunal de Primera Instancia recordó que las opiniones expresadas por la Comisión a las autoridades de un Estado miembro en aquellos ámbitos en que carece de competencia para adoptar decisiones vinculantes deben considerarse simples dictámenes desprovistos de efectos jurídicos.

En su forma actual, el Código no pretende producir efectos jurídicos obligatorios, ni modificar de forma sustancial la situación jurídica de los Estados miembros. La Comisión recuerda que el Tribunal de Justicia consideró, en su sentencia de 27 de septiembre de 1988, Reino Unido/Comisión (114/86, Rec. p. 5289), que un acto no puede ser objeto de un recurso de anulación si no está destinado a producir efectos jurídicos. La Comisión recuerda, además, que la terminología variable utilizada para calificar el Código (manual de instrucciones, consenso negociado, gentlemen's agreement) confirma que el documento no está destinado a producir efectos jurídicos obligatorios nuevos.

Según el Gobierno francés, el documento es sin duda un acto anulable en el sentido del artículo 173 del Tratado, con independencia de su forma. El Gobierno francés se refiere a la sentencia de 9 de octubre de 1990 dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto C-366/88 (Francia/Comisión, Rec. p. I-3571). Esta jurisprudencia es aplicable en el presente caso pues el Código modifica la naturaleza del deber de seguimiento y de información de los Estados miembros ante la Comisión. Además, la Comisión no tiene competencia propia ni autorización explícita alguna para aplicar el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento no 4253/88, antes mencionado.

3. El fondo

Según el Gobierno francés, la Comisión pretendió, mediante el consensus de los delegados obtenido en el seno del Cocolaf, poder disponer en el terreno de los Fondos estructurales de competencias análogas a las referidas a la lucha contra el fraude en detrimento del presupuesto comunitario que han sido objeto del Reglamento (CEE) no 283/72 del Consejo (DO L 36, p. 1; EE 03/05, p. 161). Si bien esta iniciativa puede reforzar los medios de lucha contra el fraude y las irregularidades, las normas comunitarias de toma de decisión deben ser respetadas.

Primer motivo: la incompetencia de la Comisión

Según el Gobierno francés, el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento no 4253/88, antes citado, no confiere a la Comisión ninguna potestad para precisar o aumentar las obligaciones impuestas a los Estados miembros en el ejercicio del deber de seguimiento y de información. En virtud de esta disposición, los Estados miembros conservan el derecho de elegir los medios para cumplir estas obligaciones y sólo pesa sobre ellos una exigencia de resultado. El apartado 4 del artículo 3 del Reglamento no 2052/88, mencionado anteriormente, precisa que las disposiciones específicas relativas a la actuación de cada uno de los Fondos estructurales se definirán en las decisiones de aplicación adoptadas en virtud del artículo 130 E del Tratado. Esta última disposición atribuye la competencia al Consejo.

Seguidamente, el Gobierno francés estima que la declaración hecha por la Comisión con ocasión de la adopción del Reglamento no 4253/88 carece de valor jurídico. A este respecto, el Gobierno francés se refiere a la sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de enero de 1985 en el asunto 143/83 (Comisión/Dinamarca, Rec. p. 427).

En cuanto al concepto de cooperación, invocado por la Comisión, el Gobierno francés afirma que éste no puede modificar el sistema de toma de decisiones, dado que la Comisión no posee un poder autónomo de iniciativa en materia de control de fraudes y de irregularidades, ni autorización explícita para aplicar el apartado 1 del artículo 23.

Para ser fiel a su vocación, el Código debería limitarse simplemente a comentar el apartado 1 del artículo 23. En realidad, el objetivo de éste no es otro que regular la conducta de los Estados miembros. El Gobierno francés subraya que este texto fue notificado y publicado oficialmente. Su encabezamiento «Código de conducta» revela su inequívoco carácter normativo. Sus apartados 3 y 4, entre otros, contienen prescripciones que sobrepasan ampliamente la aplicación de los principios formulados por el apartado 1 del artículo 23. El Código impone a los Estados miembros obligaciones nuevas en el marco del establecimiento de un sistema de seguimiento completo de la utilización de Fondos estructurales comunitarios.

El Código contiene disposiciones que corresponden a un reglamento en la medida en que no se limitan a precisar las modalidades del ejercicio del deber de información por los Estados miembros. En especial la propia Comisión fijó el ámbito de aplicación de este deber al definir el concepto de irregularidad así como el umbral a partir del cual la comunicación de las irregularidades es obligatoria (4.000 ECU). Además, existe una analogía entre este Código de conducta y un proyecto de Reglamento encaminado a modificar el Reglamento no 283/72, ya mencionado, relativo al FEOGA. El Gobierno francés subraya que los formularios que deben cumplimentar los Estados miembros son una adaptación del formulario utilizado para la comunicación de casos de fraude y de irregularidades en el marco del Reglamento no 283/72, pero con la diferencia de que este último ha sido formalmente aprobado por el Consejo.

El punto 4 del Código de conducta sustituye el deber de información de los Estados miembros por las exigencias de información suplementarias relativas a las personas físicas o jurídicas implicadas en la irregularidad y a la evolución de los procedimientos judiciales y administrativos emprendidos. Aunque, según esta disposición, la comunicación debe realizarse «excepto en el caso de que disposiciones legales lo impidan», esta fórmula cubre únicamente los datos personales cuya comunicación esté expresamente prohibida por el Derecho interno. Los datos de identificación podrían eventualmente ser introducidos por la Comisión en una base de datos informatizados, de forma que las personas de que se trata se vean privadas a este respecto de las garantías que poseen en el caso de los ficheros sometidos a la normativa francesa.

Las informaciones sobre el estado de los procedimientos administrativos y judiciales emprendidos pueden oponerse al principio de secreto de instrucción que rige en Francia el proceso penal y, en el caso del control contable y financiero ejercido por las «chambres regionales des comptes», a la norma de secreto sobre los procedimientos pendientes.

El Código de conducta viola el principio de seguridad jurídica, pues dicho texto, tan fácil de deshacer como de adoptar, utiliza términos imprecisos. En especial, la necesidad de comunicar «la identificación tanto de los beneficiarios como de las personas jurídicas implicadas en la irregularidad» puede acarrear importantes consecuencias para los particulares o para las empresas en la medida en que el término «implicar» no ha sido objeto de una definición precisa.

Segundo motivo: infracción del Derecho comunitario

El Código de conducta es contrario a los artículos 155 y 189 del Tratado, y al citado Reglamento no 4253/88, que no atribuye a la Comisión ninguna competencia para comentar o modificar las incidencias de este mismo Reglamento.

Tercer motivo: utilización de procedimiento inadecuado

La adopción del Código de conducta constituye una utilización de procedimiento inadecuado. Suponiendo que la Comisión tuviera derecho a adoptar medidas simplemente explicativas del apartado 1 del artículo 23, no podía aprovechar esta forma para adoptar medidas que implican semejantes consecuencias para los Estados miembros.

El Gobierno belga opina que el Código constituye algo más que una simple explicación del apartado 1 del artículo 23. El Código produce efectos jurídicos propios, que corresponden normalmente a un reglamento y ello por tres razones.

En primer lugar, la lectura del Código revela que los Estados miembros han perdido la facultad de elegir los medios para cumplir el objetivo del seguimiento de la utilización de los fondos y el deber de información a la Comisión. Si bien constituye una medida de ejecución del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento no 4253/88, ya mencionado, el Código impone obligaciones precisas que no se deducen automáticamente de los términos generales de esta disposición.

En segundo lugar, el apartado 1 del artículo 23 no atribuye a la Comisión ninguna competencia para la aplicación de este mismo artículo. Las disposiciones aplicables confirman la necesidad de una decisión del Consejo para cualquier medida que implique obligaciones jurídicas.

En tercer lugar, el proyecto de Reglamento por el que se modifica el Reglamento no 283/72, ya citado, referente a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la política agrícola común encierra medidas análogas a las del Código. Según el Gobierno belga, parece pues incoherente establecer para una misma materia unas veces normas jurídicamente vinculantes, y otras simples recomendaciones que no obligan jurídicamente a los Estados miembros.

Por consiguiente, el Gobierno belga hace suyas las pretensiones del Gobierno francés.

La Comisión estima que era competente para proponer medidas para una puesta en vigor uniforme de las obligaciones que derivan del apartado 1 del artículo 23, sea en virtud del artículo 155 del Tratado, o del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento no 2052/88, ya mencionado. A su juicio, esta última disposición le permite comunicar estas modalidades a los Estados miembros sin negociación previa, siempre que éstas no añadan nada al texto del apartado 1 del artículo 23. No obstante, la Comisión interpretó su competencia como implícita en el marco de la cooperación instaurada por el citado artículo 4. La Comisión cita ejemplos de «comunicación» existentes en otros sectores mediante las cuales esta Institución informó a los Estados miembros de cómo se proponía interpretar un comportamiento nacional, o aplicar en la práctica una sentencia del Tribunal de Justicia sin que dichas comunicaciones puedan constituir una obligación para estos últimos.

Según la Comisión, el artículo 189 no le impide celebrar acuerdos con los Estados miembros acerca del alcance de una disposición comunitaria. La aparición de dicho consenso garantiza la seguridad jurídica de todas las partes ya que éstas conocen, en la práctica, el alcance de sus obligaciones, sin que dichas prácticas puedan afectar los derechos de terceros.

En cuanto al punto 1 del Código (ámbito de aplicación), la Comisión alega que se considera competente para concertar con los Estados miembros que, al menos en un primer momento, no exigirá la comunicación de los casos menores a fin de evitar un trabajo administrativo desproporcionado en relación con el objetivo perseguido. La intención del umbral no es ampliar las obligaciones de los Estados miembros sino por el contrario limitar el efecto práctico del apartado 1 del artículo 23 en virtud del cual deben comunicarse todas las irregularidades.

El concepto de irregularidad (punto 2) constituye una definición que ya ha sido aceptada por el Consejo en el marco de la adopción del Reglamento no 283/72, anteriormente mencionado. Respecto al punto 3 (comunicación sobre los sistemas nacionales), la Comisión opina que el apartado 1 del artículo 23 le permite solicitar a los Estados miembros que le comuniquen las disposiciones existentes y las que han sido adoptadas para perseguir las irregularidades así como los servicios responsables.

La finalidad del punto 4 (comunicación sobre los casos de irregularidades) es permitir a la Comisión un seguimiento a escala comunitaria de todo el problema del fraude. La precisión «excepto en el caso de que disposiciones legales lo impidan» es perfectamente clara. Si la normativa nacional prohibe la comunicación de esta información, la Comisión no puede tener acceso a ella. En cuanto a la imputación de que el Código impone a Francia una reforma de su legislación penal, la Comisión afirma que las obligaciones derivan únicamente del apartado 1 del artículo 23. Por otra parte, Francia tuvo que someterse a obligaciones análogas impuestas por el Reglamento no 283/72. Un Estado miembro no puede ampararse en su Derecho procesal interno para justificar un incumplimiento de su obligación de informar a la Comisión sobre la evolución de los procedimientos emprendidos en su territorio.

Según la Comisión, el análisis del Código demuestra que su contenido, lejos de sobrepasar las obligaciones impuestas por el apartado 1 del artículo 23, se limita a explicar las informaciones que los Estados miembros han aceptado comunicar a la Comisión.

P.J.G. Kapteyn

Juez Ponente

( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA

de 13 de noviembre de 1991 ( *1 )

En el asunto C-303/90,

República Francesa, representada por la Sra. Edwige Belliard, Directora adjunta en la Dirección de asuntos jurídicos del Ministerio de Asuntos Exteriores, y por la Sra. Hélène Duchêne, Secretaria de asuntos jurídicos del mismo Ministerio, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Francia, 9, boulevard du Prince Henri,

parte demandante,

apoyada por

Reino de Bélgica, representada por el Sr. Robert Hoebaer, Director de Administración del Ministerio de Asuntos Exteriores, de Comercio Exterior y de la Cooperación para el Desarrollo, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Bélgica, 4, rue des Girondins,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. David Gilmour, Consejero Jurídico, y por la Sra. Marie Wolfcarius, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Roberto Hayder, representante del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso de anulación del documento 90/C 200/03 titulado «Código de conducta sobre las modalidades de aplicación del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, en lo relativo a las irregularidades y a la organización de un sistema de información sobre las irregularidades»,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: O. Due, Presidente; F.A. Schockweiler, F. Grévisse, P.J.G. Kapteyn, Presidentes de Sala; G.F. Mancini, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, M. Diez de Velasco y M. Zuleeg, Jueces;

Abogado General: Sr. G. Tesauro;

Secretario: Sr. H.A. Rühi, administrador principal;

visto el informe del Juez Ponente;

oídos los informes orales de los representantes de las partes en la vista de 11 de julio de 1991, en la que la República Francesa estuvo representada por el Sr. Philippe Pouzoulet, Subdirector de la Dirección de asuntos jurídicos del Ministerio de Asuntos Exteriores, y por la Sra. Hélène Duchêne, y el Reino de Bélgica por el Sr. Jan Devadder, Consejero en el Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agentes;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 19 de septiembre de 1991;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de octubre de 1990, la República Francesa solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de un acto adoptado por la Comisión titulado «Código.de conducta sobre las modalidades de aplicación del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, en lo relativo a las irregularidades y a la organización de un sistema de información sobre las irregularidades» (DO 1990, C 200, p. 3; en lo sucesivo, «Código»).

2 El artículo 130 A del Tratado CEE prevé que la Comunidad desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social y que se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas.

3 A tal fin, fueron adoptados el Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185, p. 9), y el Reglamento n° 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento n° 2052/88 en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 374, p. 1).

4 El artículo 23 del Reglamento n° 4253/88, antes mencionado, que lleva por título «Control financiero» dispone en su apartado 1 : «1. A fin de garantizar el éxito de las acciones llevadas a cabo por promotores públicos o privados, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para: — verificar regularmente que las acciones financiadas por la Comunidad se han realizado correctamente; — prevenir y perseguir las irregularidades; — recuperar los fondos perdidos por abusos o negligencia. Salvo si el Estado miembro y/o el intermediario y/o el promotor prueban que no les es imputable el abuso o la negligencia en cuestión, el Estado miembro será responsable subsidiario del reembolso de las cantidades abonadas indebidamente. Los Estados miembros informarán a la Comisión de las medidas adoptadas al efecto y, en particular, del desarrollo de las diligencias administrativas y judiciales.»

5 Mediante escrito de 30 de julio, la Comisión notificó el Código a los Estados miembros.

6 Para una más amplia exposición de los antecedentes y de los hechos del litigio, de la génesis del Código, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

Admisibilidad del recurso

7 La Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad alegando que el Código no constituía un acto que pudiera ser objeto de recurso con arreglo al artículo 173, tanto por las circunstancias en que se adoptó como por su forma de elaboración.

8 Se debe recordar que, según jurisprudencia reiterada, pueden ser objeto de recurso de anulación todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, destinadas a producir efectos jurídicos, con independencia de su forma o de su naturaleza (sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, 22/70, Rec. p. 263).

9 Se trata, en el presente caso, de un acto titulado «modalidades de aplicación», que fue publicado íntegramente en la serie C del Diario Oficial y que, como se deduce de los autos, fue notificado a cada uno de los Estados miembros mediante escrito del comisario competente. En dicho escrito se precisaba que el Código entraba en vigor el día de su notificación y que para cumplir el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88 había que respetar la totalidad de las disposiciones del Código, el cual, según la Comisión, es la expresión de las obligaciones que derivan de este texto legal.

10 Para valorar si el acto impugnado está destinado a producir efectos jurídicos nuevos en relación con los que produce el artículo 23 del Reglamento n° 4253/88, antes mencionado, procede analizar su contenido.

11 De ello se sigue que la apreciación de la excepción de inadmisibilidad depende de la valoración que se haga de los motivos invocados contra el acto objeto de litigio y que, por consiguiente, debe examinarse con el fondo.

El fondo

12 Como fundamento de su recurso, la República Francesa, apoyada por el Reino de Bélgica, invoca tres motivos : incompetencia de la Comisión, violación del Derecho comunitario por esta misma Institución y utilización de procedimiento inadecuado.

13 En lo que respecta a la incompetencia de la Comisión, la República Francesa alega que el Código es, esencialmente, un Reglamento sobre las modalidades de aplicación del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88. Ahora bien, la demandante aduce, por una parte, que dicho artículo no confiere a la Comisión ninguna competencia en este sentido y, por otra, que el apartado 4 del artículo 3 del Reglamento n° 2052/88, antes mencionado, precisa que las disposiciones específicas relativas a la acción de cada fondo estructural se definen en las decisiones de aplicación adoptadas en virtud del artículo 130 E del Tratado, el cual sólo atribuye competencia al Consejo.

14 La Comisión sostiene, por el contrario, que el análisis del Código demuestra que este último se limita a detallar las informaciones que los Estados miembros están obligados a comunicar a la Comisión con arreglo al apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88, antes mencionado, y que las expresiones «manual de instrucciones», «consenso negociado» y «gentlemen's agreement» utilizadas para calificar el Código confirman que éste no está destinado a producir nuevos efectos jurídicos obligatorios.

15 En consecuencia, procede examinar, en primer lugar, si el Código se limita a explicitar la obligación de informar a la Comisión impuesta a los Estados miembros por el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88, antes mencionado, o si establece modalidades de aplicación que implican obligaciones específicas.

16 Se debe hacer constar, en este sentido, que el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88 no impone a los Estados miembros la obligación de informar a la Comisión sobre las medidas adoptadas para prevenir y perseguir las irregularidades, ni tampoco sobre el desarrollo de las diligencias administrativas y judiciales.

17 Para un análisis más detallado de las principales disposiciones aplicables al caso del acto controvertido, este Tribunal de Justicia se remite al punto 13 del escrito de conclusiones del Abogado General. Baste recordar que el Código regula detalladamente esta obligación de información estableciendo, en particular, las informaciones que deben comunicarse, la frecuencia y las modalidades de esta comunicación.

18 Así, el Código prevé en el punto 3 que los Estados miembros comunicarán en un plazo de tres meses, a partir de su notificación, no sólo las disposiciones adoptadas en virtud del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88, antes mencionado, sino también la identidad de los servicios responsables de la prevención y de la persecución de las irregularidades, así como las disposiciones procesales de sus Administraciones respectivas.

19 A este respecto, procede hacer constar que la obligación prevista en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88 de comunicar las medidas adoptadas para prevenir y perseguir las irregularidades no implica de forma automática la obligación de comunicar la lista de los servicios encargados de aplicar dichas medidas ni la obligación de comunicar las disposiciones procesales esenciales de sus Administraciones.

20 Por otra pane, el punto 4 del Código establece que deberán comunicarse los casos de irregularidades cada cuatro meses, tanto las que hayan sido comprobadas por una autoridad administrativa como las que hayan sido perseguidas judicialmente. A tal efecto, los Estados miembros proporcionarán los detalles disponibles sobre, entre otros, los datos de identificación de la acción de que se trate, el período o el momento en los que se cometió la irregularidad, las prácticas utilizadas para cometer la irregularidad, las consecuencias de índole financiera y las posibilidades de recuperación así como los servicios u organismos interesados.

21 Por lo que se refiere a estas obligaciones, basta destacar que no pueden reputarse inherentes a la obligación de información, tal como la describe el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88. En particular, es erróneo considerar que, sin los detalles suministrados por el Código, la obligación de informar carece de contenido.

22 El punto 7 del Código establece que los Estados miembros y la Comisión adoptarán todas las medidas de seguridad necesarias para garantizar la confidencialidad de las informaciones intercambiadas.

23 Si, como pretende la Comisión, el Código no es más que un documento explicativo, esta obligación de confidencialidad debe deducirse del apañado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88. Pero esta disposición, que trata de la comunicación de información por los Estados miembros a la Comisión, no establece que los Estados miembros tengan obligación de garantizar la confidencialidad de las informaciones recibidas en el marco del intercambio de información previsto por el Código.

24 De las consideraciones que anteceden se deduce que, al imponer a los Estados miembros obligaciones específicas sobre el contenido de la información, la frecuencia y las modalidades de la comunicación de esta información a la Comisión, el Código excede lo previsto por el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88.

25 En estas condiciones, se debe hacer constar que el Código constituye un acto destinado a producir efectos jurídicos propios distintos de los producidos por el artículo 23 del Reglamento n° 4253/88 y que, por consiguiente, puede ser objeto de recurso de anulación.

26 Por otra parte, la propia Comisión ha admitido esta conclusión, pues en la vista sostuvo, en contra de lo que había afirmado en el escrito de notificación mencionado en el apartado 9, que un Estado miembro podía infringir el Código sin vulnerar por ello el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88.

27 Procede examinar, a continuación, si la Comisión tenía competencia para adoptar un acto que impone a los Estados miembros obligaciones no previstas en el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88, antes citado.

28 En este sentido, la República Francesa, apoyada por el Reino de Bélgica, alega que la adopción del Código es contraria a los artículos 155 y 189 del Tratado y al Reglamento n° 4253/88, el cual no atribuye a la Comisión competencia alguna para adoptar modalidades de aplicación del citado Reglamento.

29 En cambio, la Comisión pretende que, bien al amparo del artículo 155 del Tratado o del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento n° 2052/88, es competente para adoptar medidas destinadas a ejecutar de modo uniforme las obligaciones derivadas del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88. Siempre según la Comisión, el artículo 189 del Tratado no le impide celebrar acuerdos con los Estados miembros sobre el alcance de una disposición comunitaria.

30 Procede afirmar, a este respecto, que el artículo 155 del Tratado confiere a la Comisión la facultad de formular recomendaciones y de emitir dictámenes que, según el artículo 189 del Tratado, no son vinculantes. De ello se deduce que la Comisión no puede ampararse en el artículo 155 para arrogarse la facultad de adoptar un acto que imponga a los Estados miembros obligaciones que exceden lo previsto por el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88.

31 Respecto a la competencia que, a juicio de la Comisión, le atribuye el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento n° 2052/88, hay que decir que esta disposición se limita a indicar que la Comisión podrá adoptar iniciativas y medidas de ejecución basándose en las disposiciones del citado Reglamento, para apoyar la actuación comunitaria con la ayuda de los Fondos estructurales, del Banco Europeo de Inversiones y de los demás instrumentos financieros existentes. Pero del apartado 1 de este mismo artículo se deduce que la actuación comunitaria se considerará un complemento de las acciones nacionales correspondientes o una contribución a las mismas y que se establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades competentes designadas por el mismo a nivel nacional, regional, local o de otro tipo. También se deduce de este apartado que esta concertación, llamada «cooperación», abarcará únicamente la preparación, financiación, seguimiento y evaluación de las acciones.

32 Se debe recordar, seguidamente, que los apartados 4 y 5 del artículo 3 del Reglamento n° 2052/88 disponen que las modalidades de control de las acciones se definirán en las decisiones de aplicación adoptadas por el Consejo en virtud del artículo 130 E del Tratado.

33 De ello se sigue que la «cooperación» sólo afecta al control de las acciones financiadas por la Comunidad, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88, y que la Comisión no puede ampararse en las disposiciones relativas a la «cooperación» para arrogarse la competencia de adoptar modalidades de control que añadan obligaciones suplementarias a las ya impuestas a los Estados miembros por el apartado 1 de este mismo artículo.

34 Por último, respecto al argumento de la Comisión de que el acto impugnado fue negociado entre ésta y los Estados miembros, basta decir, sin que sea preciso analizar si el acto controvertido constituye efectivamente un acto negociado, que el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento n° 4253/88 no prevé la posibilidad de adoptar un acto semejante y que, por consiguiente, el acto de que se trata no puede producir una modificación de la situación jurídica de los Estados miembros resultante de esta disposición.

35 De las consideraciones que anteceden se deduce que la medida impugnada constituye un acto adoptado por una autoridad incompetente. En consecuencia, procede acordar la admisión del recurso de anulación de esta medida y declararlo fundado, sin que haya lugar a pronunciarse sobre los restantes motivos invocados por la República Francesa.

Costas

36 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por no haber prosperado la acción entablada por la Comisión, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA decide :

1) Anular el Código de conducta sobre las modalidades de aplicación del apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo, en lo relativo a las irregularidades y a la organización de un sistema de información sobre las irregularidades, adoptado por la Comisión.

2) Condenar en costas a la Comisión.

Due Schockweiler Grévisse Kapteyn Mancini Kakouris Moitinho de Almeida Diez de Velasco Zuleeg Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de noviembre de 1991. El Secretario J.-G. Giraud El Presidente O. Due

( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.