Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 29 de noviembre de 2001. - H. van den Bor BV contra Voedselvoorzieningsin- en verkoopbureau. - Petición de decisión prejudicial: College van Beroep voor het bedrijfsleven - Países Bajos. - Agricultura - Lucha contra la encefalopatía espongiforme bovina - Competencia de los Estados miembros - Indemnización a los ganaderos por el sacrificio de terneros británicos ordenado en el marco de la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina en marzo de 1996. - Asunto C-428/99.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-00127



Conclusiones del abogado general

1. En 1996, como parte de una serie de medidas adoptadas para impedir la propagación de la encefalopatía espongiforme bovina (en lo sucesivo, «EEB»), el Gobierno neerlandés ordenó el sacrificio de los terneros nacidos en el Reino Unido que se encontraran en su territorio y estableció el pago de compensaciones a los ganaderos. Posteriormente, la base de cálculo del importe de la compensación fue modificada como consecuencia de una normativa comunitaria retroactiva. Un ganadero cuya compensación se determinó inicialmente con arreglo a la primera base se opone al nuevo cálculo con arreglo a la segunda base.

2. En estas circunstancias, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Países Bajos) desea saber si las autoridades neerlandesas estaban facultadas para adoptar la normativa nacional original y, dependiendo de la respuesta que se dé a dicha cuestión, si el Derecho comunitario se opone a los pagos efectuados con arreglo a dicha normativa, en particular a la luz de la eventual confianza legítima derivada del cálculo original.

Legislación comunitaria

Ayuda de Estado y la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino

3. Con arreglo al artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación), cualquier ayuda otorgada por un Estado miembro o mediante fondos estatales que falsee o amenace falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, se considera incompatible con el mercado común en la medida en que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Sin embargo, las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional, entre otras, se consideran compatibles con el mercado común.

4. Con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente, artículo 88 CE, apartado 3), la Comisión debe ser informada con antelación de cualquier proyecto dirigido a conceder o modificar ayudas. Si considera que un proyecto no es compatible con el mercado común, la Comisión debe decidir, después de haber permitido a las partes interesadas presentar sus observaciones, si la ayuda debe ser suprimida o modificada. El Estado miembro de que se trate no puede ejecutar las medidas proyectadas hasta que se haya adoptado una decisión definitiva.

5. La organización común de mercados en el sector de la carne de bovino está regulada por el Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, posteriormente modificado. En el decimoquinto considerando de dicho Reglamento se afirma que la consecución de un mercado único basado en un sistema de precios comunes se vería comprometida por la concesión de determinadas ayudas, de modo que es conveniente que las disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado puedan aplicarse al sector de la carne de vacuno; dicha aplicación queda consagrada en el artículo 24.

6. En el artículo 23 del Reglamento nº 805/68, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 1261/71, se dispone lo siguiente: «A fin de tener en cuenta las limitaciones a la libre circulación que podrían resultar de la aplicación de medidas destinadas a combatir la propagación de enfermedades de animales, se podrán tomar medidas excepcionales de mantenimiento del mercado afectado por dichas limitaciones según el procedimiento previsto en el artículo 27.[] No se podrán tomar dichas medidas sino en la medida y para el tiempo estrictamente necesarios para el mantenimiento de dicho mercado.»

7. En la exposición de motivos del Reglamento nº 1261/71, que introdujo la versión aplicable del artículo 23 del Reglamento nº 805/68, se señala que las medidas excepcionales justificadas por razones de protección de la salud y de la vida de los animales a menudo obstaculizan el funcionamiento de la política agrícola común; en la mayoría de los casos, el remedio más eficaz y menos oneroso en el aspecto financiero consiste en la aplicación de medidas especiales cuya puesta en práctica de forma autónoma por los Estados miembros tropieza, sin embargo, con incompatibilidades con las disposiciones comunitarias; y para remediar estos inconvenientes es necesario asegurar una estrecha colaboración entre los Estados miembros y la Comisión, y una rápida aplicación de medidas excepcionales de mantenimiento del mercado.

Salud pública y animal

8. El artículo 8, apartado 1, letra a), de la Directiva 90/425/CEE establece, en particular, lo siguiente:

«Si al efectuar un control en el lugar de destino del envío o durante el transporte, las autoridades competentes de un Estado miembro constatan:

a) la presencia de agentes causantes de una enfermedad contemplada por la Directiva 82/894/CEE,[] modificada en último término por la Decisión 90/134/CEE de la Comisión,[] de una zoonosis, de una enfermedad o de cualquier causa que pueda constituir un peligro grave para los animales o para el hombre, o que los productos proceden de una región contaminada por una enfermedad epizoótica, ordenarán la cuarentena del animal o de la partida de animales en el centro de cuarentena más cercano o su sacrificio y/o su destrucción.

Los gastos derivados de las medidas a que se refiere el párrafo primero correrán a cargo del expedidor, de su representante o de la persona encargada de los productos o animales.

[...]

Podrán aplicarse las medidas de salvaguardia previstas en el artículo 10.

[...]»

9. El artículo 10 de la Directiva se refiere a las medidas que deben adoptarse en caso de aparición de una enfermedad animal. Con arreglo al artículo 10, apartado 1, cualquier Estado miembro en el que haya un brote de cualquier enfermedad animal prevista en la Directiva 82/894 o de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana debe notificarlo inmediatamente a los demás Estados miembros y a la Comisión. El Estado miembro de destino puede adoptar, por razones graves de salud pública o animal, medidas cautelares en espera de la adopción de medidas por parte de la Comisión, y debe notificar sin demora dichas medidas a la Comisión y a los demás Estados miembros. Con arreglo al artículo 10, apartado 4, se exige a la Comisión que examine la situación y tome las medidas que sean necesarias.

La crisis de la EEB

10. El 20 de marzo de 1996, ante la elevada incidencia de la EEB, el Gobierno del Reino Unido informó a la Comisión de que había adoptado determinadas medidas a raíz de la nueva información disponible sobre la aparición de determinados casos de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob en humanos, posiblemente relacionados con la EEB. Como consecuencia de ello, otros Estados miembros decidieron prohibir las importaciones de animales bovinos vivos y de carne de vacuno del Reino Unido. En la Decisión 96/239/CE la Comisión señaló que, aunque en aquel momento no era posible adoptar una postura definitiva acerca del riesgo de transmisión de la EEB a humanos, no podía excluirse la existencia de dicho riesgo. Dado que la consiguiente incertidumbre había creado una gran preocupación entre los consumidores, la Comisión decidió, como medida de emergencia, prohibir el transporte de ganado bovino y de carne de vacuno o productos derivados de ésta desde el territorio del Reino Unido a los demás Estados miembros.

11. Unas tres semanas después, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 717/96 sobre la base del artículo 23 del Reglamento nº 805/68. En la exposición de motivos de dicho Reglamento se hace referencia a la prohibición de las exportaciones procedentes del Reino Unido, pero se señala que terneros nacidos en dicho país habían sido exportados a otros Estados miembros para su engorde con anterioridad a dicha prohibición. La posibilidad de que dichos terneros pudieran introducirse en la cadena alimentaria había originado cierta desconfianza de los consumidores en la carne de vacuno y una serie de perturbaciones en los mercados de Bélgica, Francia y los Países Bajos. Por consiguiente, era necesario adoptar medidas excepcionales de apoyo a esos mercados mediante el establecimiento de un programa comunitario cofinanciado por el que se autorizaba a dichos Estados miembros a comprar los animales en cuestión para su sacrificio y posterior eliminación. El precio pagado a los productores pretendía compensarles por no vender los terneros de que se trataba, y era conveniente basar dicho precio en el precio de las canales de terneros registrado en el mercado comunitario en fechas más recientes, a saber, 2,8 ecus por kilogramo de peso vivo.

12. Así, en el artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 717/96 se autorizaba a las autoridades nacionales competentes para comprar cualquier animal de la especie bovina que tuviese seis meses de edad o menos el 20 de marzo de 1996, y que estuviese presente en esa fecha en una explotación situada en su territorio, que les fuera presentado por un productor y que, según pruebas aportadas por éste, hubiera nacido en el Reino Unido. Con arreglo al artículo 2, el precio que debía pagarse era de 2,8 ecus por kilogramo de peso vivo, precio que sería cofinanciado por la Comunidad en un 70 %. En el artículo 3 se establecía que Bélgica, Francia y los Países Bajos debían adoptar todas las medidas necesarias para la correcta aplicación y el pleno cumplimiento de las disposiciones del Reglamento, e informar a la Comisión con la mayor brevedad de las medidas adoptadas y de cualquier modificación de las mismas.

13. De acuerdo con el artículo 7, el Reglamento nº 717/96 entró en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, a saber, el 20 de abril de 1996, pero era aplicable a partir del 11 de abril de 1996.

Legislación neerlandesa

14. Sin embargo, las autoridades neerlandesas ya habían adoptado medidas para hacer frente a las graves preocupaciones sanitarias suscitadas en aquel momento. El 3 de abril de 1996, el Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Ministro de Agricultura, Medio Ambiente y Pesca), de mutuo acuerdo con el Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Secretario de Estado de Salud Pública, Bienestar y Deporte), adoptó, con arreglo a la legislación neerlandesa en materia de ganado y salud y bienestar animal, una Orden en virtud de la cual los terneros nacidos en el Reino Unido debían ser sacrificados.

15. En la exposición de motivos de dicha Orden se afirmaba lo siguiente: «la medida que supone el sacrificio de animales se basa en el artículo 8, apartado 1, letra a), de la Directiva 90/425/CEE, con arreglo al cual los Estados miembros deben sacrificar y/o destruir los animales si, al efectuar un control en el lugar de destino, se comprueba que los animales proceden de una región contaminada por una enfermedad epizoótica».

16. Las normas que regulan el pago de compensaciones a los propietarios de los terneros sacrificados también fueron adoptadas el 3 de abril, y entraron en vigor el 9 de abril de 1996. Con arreglo a dichas normas, tal como fueron inicialmente adoptadas, el importe de la compensación sería igual al valor de mercado de los terneros determinado, sobre la base de una tasación pericial, antes de su retirada de la explotación donde se encontraran. Con efectos a partir del 17 de abril de 1996 se añadió una salvedad en el sentido de que «tan pronto como se fije un importe para dicha compensación con arreglo a la normativa europea se aplicará dicho importe». Las normas volvieron a ser modificadas el 26 de abril de 1996 en el sentido de que la compensación sería de 2,8 ecus por kilogramo de peso vivo, calculada con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 717/96. Dicha modificación debía aplicarse con efecto retroactivo a partir del 11 de abril de 1996.

17. Las normas en materia de compensación (aparentemente, en la forma en que fueron inicialmente adoptadas) fueron notificadas a la Comisión mediante escrito de 15 de abril de 1996 de la oficina del Representante Permanente de los Países Bajos. En ese escrito se afirmaba que dichas normas se ajustaban en la medida de lo posible al sistema de las disposiciones existentes que regulaban el pago de compensaciones en caso de adoptarse medidas cautelares tras el brote de una enfermedad animal.

El litigio en el procedimiento principal

18. El 19 de abril de 1996, un perito valoró los terneros pertenecientes a H. van den Bor BV (en lo sucesivo, «Van den Bor») en 619.001,25 NLG antes de su compra para el sacrificio, entregándose a Van den Bor un certificado del Director regional del Rijksdienst voor der keuring van Vee en Vlees (Servicio Nacional de Inspección del Ganado y de la Carne) en el que se confirmaba dicha valoración como la cantidad que se le pagaría en concepto de compensación. Al parecer, los terneros fueron efectivamente comprados por el organismo nacional de intervención el 25 de abril de 1996.

19. El 4 de junio de 1996, el organismo de intervención envió a Van den Bor una confirmación de la compra en la que se indicaba que el precio que debía pagarse sería 5,99 NLG (equivalentes a 2,8 ecus) por kilogramo de peso vivo. Sobre esa base, parece que se pagó un total de 609.266,10 NLG.

20. La reclamación de Van der Bor contra ese nuevo cálculo no prosperó. En la resolución desestimatoria de la reclamación se señalaba, en particular, que, cuando el Director regional expidió su certificado, el 19 de abril de 1996, el sistema de compensaciones ya había sido modificado, y dicha modificación había recibido suficiente publicidad, pues había sido publicada, en particular, en el Staatscourant el 16 de abril.

21. En su recurso ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Van der Bor alega, fundamentalmente, que ni el tasador ni el funcionario del servicio de inspección le proporcionaron información alguna sobre la modificación de las normas, y que aparentemente ellos mismos siguieron sin tener conocimiento de la modificación durante otras dos semanas más durante las cuales continuó la tasación de terneros nacidos en el Reino Unido. En esas circunstancias, Van der Bor afirma que tenía una confianza legítima en que se le pagaría el importe de la tasación.

22. El College estimó que si sólo se aplicara el Derecho nacional, Van den Bor podría invocar dicha confianza legítima. Sin embargo, tal vez no fuera así si el organismo de intervención estaba obligado por el Derecho comunitario a determinar el importe de la compensación del modo en que finalmente lo hizo. A este respecto se suscitaron una serie de cuestiones, en particular con respecto a la competencia de las autoridades neerlandesas para adoptar sus propias normas a la espera de la adopción de legislación comunitaria. Por consiguiente, el órgano jurisdiccional nacional suspendió el procedimiento y solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara con carácter prejudicial sobre las siguientes cuestiones:

«1) ¿Estaba facultado el Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij para adoptar, anticipándose a las normas comunitarias en la materia, una normativa nacional que permitía el pago de compensaciones por las pérdidas sufridas por una persona interesada como consecuencia del sacrificio de terneros británicos, como sucedió en el caso de las resoluciones adoptadas por dicho Ministro de 3 de abril de 1996?

2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿se opone el Derecho comunitario a que se reconozcan las expectativas suscitadas por una decisión basada en la normativa nacional antes citada en el sentido de que se pagará una determinada cantidad en concepto de compensación, expectativas que, de aplicarse únicamente el Derecho nacional, deberían considerarse justificadas?

3) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿se opone el Derecho comunitario y, en particular, el Reglamento nº 717/96 a que la compensación a la parte demandante se fije con arreglo a la citada normativa nacional?»

23. Presentaron observaciones escritas el Gobierno neerlandés y la Comisión, presentando ambas partes asimismo informes orales en la vista. Van den Bor no presentó observaciones ante el Tribunal de Justicia.

Análisis

Primera cuestión: competencia para adoptar una normativa nacional

24. Como he observado en el punto 19 de mis conclusiones en el asunto Denkavit, de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende claramente que, cuando existe una organización común de mercados, la competencia de los Estados miembros para adoptar medidas independientes en el sector de que se trate se limita a aquellos casos en que la materia concreta no esté regulada a escala comunitaria o en los cuales el Derecho comunitario otorgue una competencia específica. Sin embargo, están obligados a adoptar todas las medidas que sean necesarias para garantizar la aplicación de las normas comunitarias. En cualquier caso, no pueden adoptar ninguna medida que menoscabe, establezca excepciones o interfiera en el correcto funcionamiento de la organización común.

25. Por los motivos indicados en los puntos 23 a 32 de dichas conclusiones, considero que, en principio, el artículo 8, apartado 1, letra a), de la Directiva 90/425 proporcionaba una base jurídica suficiente de Derecho comunitario para que las autoridades neerlandesas ordenaran el sacrificio y destrucción de terneros procedentes de una región contaminada por la EEB, y ésa fue la base expresamente utilizada para adoptar las normas neerlandesas en materia de sacrificio de animales. Además, con anterioridad a la adopción de medidas por parte de la Comisión (bajo la forma del Reglamento nº 717/96) el artículo 10, apartado 1, de la misma Directiva permitía a los Estados miembros adoptar medidas cautelares.

26. Sin embargo, el presente asunto no se refiere a las normas por las que se ordenó el sacrificio de terneros, sino a aquellas otras, adoptadas en la misma fecha, que establecían el pago de una compensación a sus propietarios. ¿Podían adoptarse también dichas normas con la misma o con cualquier otra base?

- Protección de la salud

27. El Gobierno neerlandés alegó esencialmente, en particular en la vista, que el régimen de compensaciones era indisociable del objetivo de salud pública perseguido mediante el sacrificio obligatorio. Ordenar el sacrificio a tan gran escala sin pagar compensaciones a los propietarios entrañaría un grave riesgo de que se ocultara el origen de los terneros y que su carne acabara llegando al mercado, en directa contradicción con el objetivo perseguido.

28. La Comisión no niega la existencia de dicho riesgo, pero considera, pese a ello, que el pago de compensaciones tenía un doble objetivo. Además del objetivo de salud pública, había un objetivo de regulación del mercado, en la medida en que era necesario estabilizar el mercado tranquilizando a los consumidores acerca de que la carne que compraban no podía estar contaminada. Según la Comisión, este último objetivo era más importante y debe determinar cómo se califica la compensación.

29. No puedo estar de acuerdo con la Comisión en que el aspecto de regulación del mercado debe prevalecer sobre el aspecto de protección de la salud, de modo que de la Directiva 90/425 no podía derivarse ninguna facultad para proceder al pago de compensaciones. Si estaba justificado proteger la salud pública garantizando que ninguna partida de carne de terneros posiblemente sospechosos entrara en la cadena alimentaria y si la promesa de compensaciones era necesaria para evitar el riesgo de incumplimiento de las exigencias de sacrificio, el hecho de que tales medidas contribuyeran eventualmente también a la estabilización de un mercado gravemente trastornado no puede anular la facultad conferida por los artículos 8, apartado 1, letra a), y/o 10, apartado 1, de la Directiva 90/425, siempre y cuando el objetivo de protección de la salud pública no fuera meramente accesorio o secundario para la consecución de un objetivo diferente. En el presente caso, la exposición de motivos de la resolución por la que se estableció el régimen de compensaciones se refiere exclusivamente a las preocupaciones relativas a la salud y a la Directiva 90/425.

30. Considero que, en las circunstancias totalmente excepcionales que concurrían en aquellos momentos, había razones que justificaban que el Gobierno neerlandés pretendiera eliminar por completo toda la carne de terneros nacidos en el Reino Unido de la cadena alimentaria por razones de salud pública. Ha de recordarse que, en aquellos momentos, había una gran incertidumbre sobre el modo exacto en que se transmitía la EEB entre el ganado y sobre la duración del período de incubación, así como una profunda preocupación sobre el eventual riesgo de que pudiera transmitirse a los humanos bajo la forma de una enfermedad mortal, incurable y especialmente penosa.

31. Además, también la Comunidad abordó la situación básicamente como una cuestión de protección de la salud y no de intervención en el mercado. En su reunión extraordinaria celebrada entre los días 1 y 3 de abril de 1996, el Consejo puso de relieve su «firme voluntad de adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la salvaguardia de la salud pública. El objetivo primordial es conseguir un elevado nivel de protección sanitaria basado en los conocimientos científicos disponibles más perfeccionados». Y, tal como declaró el Tribunal de Justicia en julio de ese año, en la Decisión 96/239 la Comisión «tuvo en cuenta, ante todo, la protección de la salud pública en el contexto del mercado interior, como, por otra parte, es su obligación, según resulta de las Directivas 90/425 y 89/662».

32. Además, considero que estaba justificado establecer el pago de compensaciones a los productores en ese contexto. Con independencia de lo convencido que esté de la necesidad de proteger la salud pública, ningún productor puede ver con ecuanimidad la destrucción de su ganado, que le causará graves dificultades financieras, y posiblemente incluso la ruina, si no recibe compensaciones. Pero dicho productor tal vez no tenga un derecho automático a recibir compensaciones. En sus observaciones en el asunto Denkavit y en los asuntos Booker Aquaculture e Hydro Seafood, el Gobierno neerlandés subrayó que, en general, cada persona debe soportar los daños que ha sufrido personalmente, y que las pérdidas derivadas de una enfermedad o una supuesta enfermedad son, en principio, riesgos habituales de la actividad ganadera. En esas circunstancias, resulta fácil imaginar que algunos productores podían verse tentados a eludir la obligación de sacrificio ocultando el origen de sus terneros, lo que tendría como resultado que la carne de dichos terneros podría entrar en la cadena alimentaria sin ser detectada. En tanto se adopta un régimen comunitario de compensaciones, la garantía de que habrá compensaciones nacionales parece un medio muy apropiado para evitar dicho riesgo.

33. Tal vez merezca la pena observar que en el artículo 8, apartado 1, letra a), de la Directiva 90/425 se establece que los «gastos» (en francés, «frais») derivados de las medidas adoptadas deben correr a cargo de la persona encargada de los animales, pero no me parece que dicho término se refiera a los daños sufridos como consecuencia de su pérdida, pues la compensación por tal pérdida es un componente habitual tanto de las medidas nacionales como de las medidas comunitarias (incluido el Reglamento nº 717/96) que se adoptan en tales circunstancias. En mi opinión, el término «gastos» se refiere más bien a partidas como los gastos efectuados para trasladar los animales al matadero designado.

34. En ese contexto, cabe tener presente que el Gobierno neerlandés no pretendió aplicar su propio régimen de compensaciones de manera que prevaleciera sobre el régimen comunitario establecido en el Reglamento nº 717/96. Tan pronto como se supo que iba a adoptarse un Reglamento comunitario se modificó la normativa para prever un futuro cambio y, una vez que se adoptó el Reglamento, la normativa se adaptó plenamente al mismo. Además, de los autos y de las afirmaciones realizadas por el Gobierno neerlandés en la vista se desprende que no llegó a pagarse compensación alguna sobre la base del régimen nacional original, sino únicamente con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento nº 717/96.

35. Así pues, mi opinión es que el Gobierno neerlandés estaba facultado por la Directiva 90/425 para establecer, por razones de salud pública, el pago de compensaciones a los propietarios de los terneros sacrificados a la espera de la adopción de un régimen comunitario de compensaciones. Esta opinión no se ve afectada por el hecho de que dicha compensación contribuyera también a otros objetivos, como la estabilización del mercado o el apoyo al mismo.

36. Sin embargo, en el caso de que el Tribunal de Justicia no acogiera esta misma opinión, debería examinarse la compensación a la luz de las normas en materia de intervención en el mercado y ayudas de Estado.

- Intervención en el mercado y ayuda de Estado

37. En el supuesto de que el régimen de compensaciones deba analizarse a la luz de las normas sobre la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino y en materia de ayudas de Estado, no puede sostenerse, a mi juicio, que el Gobierno neerlandés estuviera facultado para aplicar su propio régimen.

38. Está claro que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento nº 805/68, dicho régimen es competencia de la Comisión y no de los Estados miembros. Además, si se tiene en cuenta que suponía la realización de pagos por parte de un Estado miembro en favor de una categoría de productores que mantenían intercambios con otros Estados miembros, estaba comprendido dentro de la definición del artículo 92, apartado 1, del Tratado y, por tanto, también estaba sujeto al artículo 24 del Reglamento nº 805/68.

39. Con todo, dicho régimen podría haberse considerado como una ayuda destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional y, por tanto, compatible con el mercado común en virtud del artículo 92, apartado 2, letra b), del Tratado. Sin embargo, en ese caso el artículo 93, apartado 3, exige a los Estados miembros que informen a la Comisión con antelación de sus proyectos dirigidos a conceder ayudas y que se abstengan de ejecutar las ayudas hasta que la Comisión (o el Consejo, en su caso) haya adoptado su decisión.

40. La Comisión afirma que el régimen de que se trata no fue debidamente notificado, pero no ha explicado sus razones para realizar esa afirmación. El Gobierno neerlandés ha presentado un escrito de 15 de abril de 1996 dirigido al Director General de Agricultura de la Comisión por la oficina de su Representante Permanente, por el que informó a aquél del régimen de compensaciones y del que aparentemente se adjuntaba una copia. Al parecer, el escrito no seguía ninguno de los formatos aprobados por la Comisión, como el recogido en el anexo II de su escrito dirigido a los Estados miembros el 2 de agosto de 1995, omitía una buena parte de la información que debe aportarse de acuerdo con dicho anexo, y no fue enviado a la Secretaría General de la Comisión, tal como se pide en el mismo. Sin embargo, dichas exigencias no están contenidas en ningún documento legalmente vinculante, y el Tribunal de Justicia ha declarado que, para que una notificación pueda considerarse completa, es suficiente con que contenga la información que permita a la Comisión formarse una primera opinión de la compatibilidad de la ayuda con el Tratado. En tales circunstancias, en el presente caso el Tribunal de Justicia no tiene suficientes pruebas como para concluir que el régimen neerlandés de que se trata no fue adecuadamente notificado a la Comisión a efectos del artículo 93, apartado 3, del Tratado.

41. Sin embargo, no se discute que nunca llegó a adoptarse una decisión de aprobación del régimen, y parece que el Gobierno neerlandés en ningún momento tuvo la intención de aplicarlo hasta que hubiera sido adaptado a las disposiciones del Reglamento nº 717/96, cumpliendo de este modo lo dispuesto en el Reglamento nº 805/68 y obviando cualquier necesidad de notificación o aprobación.

Las cuestiones segunda y tercera: confianza legítima

42. En primer lugar, no corresponde a este Tribunal interpretar el Derecho neerlandés en materia de protección de la confianza legítima. Sin embargo, me atrevería a sugerir que una norma con arreglo a la cual una persona puede albergar una confianza legítima en que se le pague efectivamente la cantidad indicada en un documento expedido por la Administración es un tanto generosa si i) las disposiciones que rigen la determinación de dicha cantidad han sido modificadas previamente, con la debida publicidad, en el sentido de que es muy probable que la cantidad finalmente pagadera se calcule sobre una base diferente, y ii) dicha persona no ha tomado ninguna iniciativa ni decisión que vaya en detrimento suyo sobre la base del documento de que se trata, sino que iii) se ha limitado a cumplir una exigencia que, de todos modos, no podría haber eludido legalmente, cualquiera que fuera la cantidad indicada.

43. A continuación, cabe observar que, por lo que respecta a la confianza legítima en el Derecho comunitario, la mayor parte, si no la totalidad de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los pagos efectuados por autoridades nacionales se refiere a situaciones en las que las ayudas han sido ilegalmente pagadas y deben ser recuperadas. La presente situación es diferente por el hecho de que Van den Bor pretende invocar lo que no es más que una supuesta garantía de que se le pagará una determinada cantidad.

44. En el contexto de la recuperación de una ayuda ilegalmente pagada, el Tribunal de Justicia ha declarado que «el ordenamiento jurídico comunitario no puede oponerse a una legislación nacional que garantiza el respeto de la confianza legítima y de la seguridad jurídica en el marco de la recuperación», pero que, «habida cuenta del carácter imperativo del control de las ayudas estatales que con arreglo al artículo 93 del Tratado efectúa la Comisión, las empresas beneficiarias de una ayuda sólo pueden, en principio, depositar una confianza legítima en la validez de la ayuda cuando ésta se conceda con observancia del procedimiento que prevé dicho artículo. En efecto, en circunstancias normales, todo agente económico diligente debe poder comprobar si ha sido observado dicho procedimiento».

45. A la luz de la jurisprudencia, está claro que si el régimen de compensaciones se considerara como una ayuda de Estado que no fue adecuadamente notificada a la Comisión, Van der Bor no podría albergar ninguna confianza en que se le pagara dicha ayuda.

46. En cambio, si se considera o bien que se trata de una ayuda que fue debidamente notificada, o bien (como propongo) que se trata de una parte legítima de una medida de protección de la salud permitida con arreglo a la Directiva 90/425, entonces la clave del problema radica en el efecto retroactivo del Reglamento nº 717/96.

47. En principio, una vez que el Reglamento pasó a ser aplicable los Estados miembros no podían aplicar ninguna medida nacional (con independencia de cómo se la calificara) que estableciera excepciones al mismo. Ha de recordarse que el Reglamento nº 717/96 fue adoptado el 19 de abril de 1996, entró en vigor el 20 de abril y era aplicable a partir del 11 de abril. El documento de tasación entregado a Van den Bor fue expedido el 19 de abril y, por tanto, con posterioridad a la fecha a partir de la cual el Reglamento debía ser aplicable, pero antes de la fecha en la que fue publicado y entró en vigor.

48. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, si bien, como regla general, el principio de seguridad jurídica se opone a que un acto comunitario comience a producir efectos en una fecha anterior a la de su publicación, puede ocurrir lo contrario, con carácter excepcional, cuando i) así lo exija el objetivo perseguido y ii) se respete adecuadamente la confianza legítima de los interesados.

49. En el presente caso, el primero de estos dos requisitos parece cumplirse. El objetivo principal del Reglamento, tal como se desprende claramente de su título y de su exposición de motivos, era ofrecer apoyo al mercado en tres Estados miembros, concretamente garantizando que dichos Estados miembros no soportaran toda la carga de compensar a los productores afectados por las necesarias medidas de sacrificio, sino que la Comunidad pudiera contribuir en un 70 % a los gastos totales efectuados, tal como había hecho en otros casos similares en el pasado. Puesto que al menos el Gobierno neerlandés ya había comenzado a aplicar un programa de sacrificios, el efecto retroactivo era necesario para autorizar la contribución de la Comunidad.

50. Considero que también se cumplió el segundo requisito. Lo que podían esperar los productores neerlandeses el 19 de abril de 1996 es que recibirían una compensación total por los terneros sacrificados, si bien la cantidad a pagar se calcularía probablemente con arreglo a una medida comunitaria que no tardaría en adoptarse. La normativa neerlandesa original establecía una compensación total calculada sobre la base del valor de mercado de los terneros determinado con anterioridad a su retirada de la explotación, mientras que el Reglamento nº 717/96 establecía una compensación total sobre la base del precio de las canales de ternero en el mercado comunitario en las fechas más recientes, en términos de kilogramos de peso vivo. Claramente, las cantidades así determinadas tenían muchas probabilidades de ser muy similares en ambos casos, y merece la pena señalar que, para Van den Bor, la diferencia parece haber sido escasa. En muchos casos, el resultado de aplicar las normas comunitarias puede haberse debido simplemente a una determinación más precisa de la cantidad estimada por el tasador; en otros, un precio fijo por kilogramo de peso vivo puede haber sido más favorable para el productor que una tasación, ya que, con arreglo al régimen de compensaciones neerlandés, esta última debía reducirse si la situación general del animal así lo justificaba. En tales circunstancias, opino que se respetó la confianza legítima de los productores neerlandeses de terneros y que el efecto retroactivo del Reglamento nº 717/96 estaba justificado.

51. Así las cosas, las autoridades neerlandesas estaban obligadas a cumplir las disposiciones de dicho Reglamento al aplicar su régimen de compensaciones con efecto a partir del 11 de abril de 1996.

Conclusión

52. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el College voor Beroep van het Bedrijfsleven:

«El Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij estaba facultado, con arreglo al artículo 8, apartado 1, letra a), y/o al artículo 10, apartado 1, de la Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior, para adoptar el 3 de abril de 1996 una normativa nacional que permitía el pago de compensaciones por las pérdidas sufridas como consecuencia del sacrificio de terneros británicos por razones de salud pública. Sin embargo, a partir de la fecha en la que pasó a ser aplicable el Reglamento (CE) nº 717/96 de la Comisión, de 19 de abril de 1996, por el que se adoptan medidas excepcionales de apoyo al mercado de la carne de vacuno en Bélgica, Francia y los Países Bajos, el 11 de abril de 1996, las autoridades neerlandesas no podían aplicar dichas normas de un modo incompatible con este Reglamento.»