CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MARCO DARMON

presentadas el 20 de noviembre de 1990 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. Mediante el presente recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no adoptar, en los plazos prescritos por el apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, ( 1 ) las medidas necesarias para garantizar la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en los regímenes legales de Seguridad Social y, en particular, al mantener vigente un sistema discriminatorio de prestaciones de desempleo e invalidez en perjuicio de los trabajadores femeninos.

2. Se refiere al Real Decreto de 8 de agosto de 1986 ( 2 ) y a la Orden Ministerial de 23 de enero de 1987, ( 3 ) en lo que respecta a las prestaciones de desempleo, y al Real Decreto de 30 de julio de 1986, ( 4 ) que regula el Seguro de Enfermedad e Invalidez. Estas disposiciones clasifican a los beneficiarios en tres grupos. El grupo 1 comprende a los trabajadores que conviven con una o varias personas a cargo (denominados, hasta el 8. de agosto de 1986, «cabezas de familia»); el grupo 2, a los trabajadores que viven solos (denominados «trabajadores solos»), y el grupo 3, a quienes conviven con una persona que percibe ingresos profesionales o de sustitución (calificados, hasta el 8 de agosto de 1986, como «convivientes»).

3. La indemnización del desempleo se efectúa mediante la concesión, en primer lugar, de una prestación de base equivalente al 35 % del salario anterior ( 5 ) que se toma en consideración hasta un importe máximo. Esta prestación se paga a los trabajadores de las tres categorías, no obstante los pertenecientes al grupo 3 la perciben únicamente durante dieciocho meses (más tres meses por año de trabajo efectivo), percibiendo después un subsidio a tanto alzado. ( 6 ) Por otra parte, los trabajadores de los grupos 1 y 2 perciben una prestación llamada «pérdida de ingresos únicos», equivalente a un 5 % del salario anterior, que eventualmente puede estar sujeta a un límite máximo. Por último, los beneficiarios de los grupos 2 y 3 perciben un «complemento de adaptación» equivalente al 20 % del salario anterior durante el primer año de desempleo; los pertenecientes al primer grupo lo perciben sin límite de tiempo. En consecuencia, un año después de perder el trabajo, el desempleo se indemniza a razón del 60 % a las personas del grupo 1, del 40 % a las del grupo 2 durante el período antes mencionado, y del 35 % a las del grupo 3.

4. Debe añadirse que los beneficiarios del grupo 3 perciben una prestación complementaria de 3.640 BFR siempre que, debido a los bajos ingresos de las personas que con ellos conviven, los ingresos globales de la familia no superen los 29198 BFR.

5. Respecto al Seguro de Enfermedad e Invalidez, el importe de las prestaciones asciende al 65 % del salario anterior, en su caso hasta alcanzar un tope, para el grupo 1, al 45 % para el grupo 2 y al 40 % para el grupo 3.

6. Las estadísticas remitidas a la Comisión por las autoridades belgas mediante escrito de 12 de septiembre de 1983 y basadas en un sondeo realizado en 1982 sobre el 6 % de los trabajadores en paro total que perciben indemnización revelan que un 81,4% de los desempleados pertenecientes al grupo 1 son hombres y que, en cambio, las mujeres representan el 65,2 % de las personas que integran el grupo 3. ( 7 )

7. La Comisión estima que el régimen belga de prestaciones por desempleo e invalidez conduce a una discriminación indirecta contra las mujeres incompatible con el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva. Se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, referida fundamentalmente a los trabajadores a tiempo parcial, ( 8 ) según la cual, si se demuestra que una medida discriminatoria contra estos últimos afecta a un número mucho mayor de mujeres que de hombres, dicha medida es contraria al principio de igualdad de trato a menos que pueda probarse que responde «a factores objetivamente justificados y que nada tienen que ver con una discriminación por razón de sexo». ( 9 )

8. Dicha jurisprudencia es igualmente aplicable a situaciones distintas de las de los trabajadores a tiempo parcial. Así, en la sentencia Teuling, ( 10 ) el Tribunal de Justicia declaró: «[...] un sistema de prestaciones en el cual [...] están previstos incrementos que no se basan directamente en el sexo de los beneficiarios, pero que tienen en cuenta su estado matrimonial y familiar, y en el cual resulta que un porcentaje netamente más bajo de mujeres que de hombres pueden beneficiarse de tales aumentos, sería contrario al apartado 1 del artículo 4 de la directiva, si este sistema de prestaciones no pudiera justificarse por razones que excluyan una discriminación basada en el sexo.» ( 11 )

9. Las partes parecen discrepar sobre la distribución real de los trabajadores masculinos y femeninos entre los grupos 1 y 3. Sin embargo, parece que las cifras mencionadas por la Comisión en su escrito de recurso revelan con suficiente claridad que el grupo 1 comprende un número bastante superior de hombres que de mujeres y que, por el contrario, el grupo 3 está integrado principalmente por mujeres.

10. La principal dificultad del presente recurso reside, por consiguiente, en la existencia o no de «factores objetivamente justificados y que nada tienen que ver con una discriminación por razón de sexo». La sentencia Teuling, antes mencionada, responde en parte a esta pregunta.

11. En efecto, en ella el Tribunal de Justicia declaró: «Según el Gobierno neerlandés, la AAW no vincula las prestaciones al salario antes recibido por los beneficiarios, sino que pretende garantizar un mínimo de medios de vida en defecto de cualquier otro ingreso profesional.» Y consideró sobre este punto: «[...] tal garantía concedida por los Estados miembros a los beneficiarios, que en otro caso se verían en la indigencia, forma parte integrante de la política social de los Estados miembros.» ( 12 ) Y: «En consecuencia, si los incrementos de una prestación mínima de la Seguridad Social pretenden evitar que, a falta de cualquier otro ingreso profesional, la prestación de seguridad social quede por debajo del mínimo de medios de vida para los beneficiarios que, por tener un cónyuge o hijos a cargo, deben soportar cargas mayores en relación con las personas solas, tales incrementos pueden estar justificados en relación con la directiva.» ( 13 ) Por último, el Tribunal de Justicia añadió que el órgano jurisdiccional nacional es el único competente para comprobar si se respeta el principio de proporcionalidad en este punto y, en especial, si los incrementos corresponden a las mayores cargas que los beneficiarios que tienen un cónyuge o hijos a su cargo deben soportar en relación a las personas solas. ( 14 )

12. La justificación aportada por el Gobierno belga en el presente asunto es en parte diferente. ( 15 ) En efecto, según el citado Gobierno, el objetivo de la normativa discutida es atribuir a los beneficiarios unos ingresos de sustitución. Por consiguiente, el importe de las prestaciones depende, por regla general, de los ingresos anteriores.

13. No obstante, el hecho de que los ingresos anteriores sólo puedan tenerse en cuenta hasta un tope determinado y de que los miembros del grupo 3 perciban una cantidad a tanto alzado tras un determinado período de desempleo permiten afirmar que dicha normativa persigue también asegurar unos recursos mínimos. Por otra parte, el cómputo del salario anterior es relativo, ya que el importe máximo de las prestaciones concedidas a los integrantes del grupo 1 es de 29198 BFR al mes, por consiguiente, los salarios que superen los 50000 BFR sólo se tienen en cuenta hasta dicho tope. Cabe preguntarse a este respecto si una prestación de 29198 BFR para dos personas que carecen de otros ingresos, y en su caso con hijos a cargo, no es a un tiempo un mínimo social y un ingreso de sustitución.

14. La Comisión parece deducir de los motivos de la sentencia Teuling, antes citada, que la voluntad de garantizar a los beneficiarios del régimen de que se trata unos ingresos de sustitución no puede justificar en ningún caso, habida cuenta de la Directiva, la concesión de incrementos. ( 16 ) Dicho de otra forma, los regímenes sociales de protección contra el desempleo y la invalidez sólo son compatibles con las exigencias del Derecho comunitario en materia de igualdad de trato cuando pretenden instituir unos medios de subsistencia mínimos, y no atribuir unos ingresos de sustitución.

15. Se trata aquí de una cuestión de principio. En su informe provisional sobre la aplicación de la Directiva 79/7, ( 17 ) emitido en 1984, la Comisión consideraba ya que los incrementos por cónyuge a cargo están justificados siempre que el importe de las prestaciones sea igual al mínimo social, y sólo en dicho supuesto. La misma opinión fue defendida por su representante en el asunto Teuling.

16. Lo diré sin ambages: considero excesivo deducir esta consecuencia de la citada sentencia. El hecho de haber examinado la justificación expuesta por el Gobierno neerlandés en el asunto mencionado y de haber considerado que ésta podía constituir un factor objetivo de justificación no implica que los demás motivos —presentados, por otra parte, en apoyo de un régimen social ligeramente diferente — carezcan de pertinencia.

17. En mi opinión, hay que guardarse de una interpretación a contrario del apartado 16 de la sentencia antes citada para deducir que son incompatibles con la Directiva 79/7 ( 18 ) las normativas que establecen que para el cálculo de los incrementos por persona a cargo deben tenerse en cuenta los ingresos anteriores. Bien al contrario, el Abogado General Sr. Mancini indicaba en sus conclusiones relativas a esta sentencia: «[el sistema controvertido] Tiene, en efecto, como fin el de salvaguardar un interés considerado con razón como prioritario (la protección de los sujetos para los cuales, teniendo en cuenta las cargas familiares que soportan, la vinculación de la prestación con el último salario percibido haría disminuir la cuantía de ésta por debajo del mínimo social) [...]» ( 19 )

18. Por otra parte, los hechos del asunto Teuling eran claros. La Sra. Teuling Worms había sufrido una reducción en el importe de su pensión, pues éste se calcularía en el futuro no en función del salario mínimo legal, sino del salario anterior. ( 20 )

19. Me adhiero a la tesis formulada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Teuling de que el criterio aplicable es el de si los incrementos corresponden a las mayores cargas ocasionadas por la existencia de un cónyuge o de hijos sin ingresos. En otras palabras, procede examinar en concreto si se respeta el principio de proporcionalidad en relación con el importe de los incrementos y no declarar en abstracto, como desearía la Comisión, que el cómputo del salario anterior es, en sí mismo, contrario a las exigencias del principio de igualdad de trato.

20. En efecto, el Tribunal de Justicia recordó en el apartado 16 de la sentencia Teuling que garantizar un mínimo de medios de vida forma parte integrante de la política social de los Estados miembros. Esta precisión parece referirse a la jurisprudencia habitual del Tribunal de Justicia según la cual, en el estado actual del Derecho comunitario, los Estados miembros son libres de determinar el alcance de la protección social. ( 21 ) Y en el terreno particular de la protección del embarazo y la maternidad en relación con el acceso al empleo y condiciones de trabajo, el Tribunal de Justicia destacó, en la sentencia Hofmann, ( 22 ) que las medidas adoptadas para garantizar esta protección «están estrechamente vinculadas al sistema global de protección social de los diferentes Estados miembros» ( 23 ) y declaró: «[...] estos Estados disponen de un margen de apreciación razonable en cuanto al tipo de medidas de protección y a sus modalidades de aplicación concretas» ( 23 )(traducción provisional).

21. Por último, en la sentencia Teuling, ( 24 ) el Tribunal de Justicia reconoció la compatibilidad con la Directiva de una disposición «mediante la cual la garantía que antes se daba a todos los trabajadores en situación de incapacidad laboral y cuyos ingresos se situaban alrededor del salario mínimo legal, de beneficiarse de una prestación (neta) al menos igual al salario mínimo legal (neto), sólo es válida en lo sucesivo para quien tiene un cónyuge a su cargo o con ingresos muy bajos, o un hijo a su cargo». ( 25 )

22. Si, como estimó el Tribunal de Justicia, un Estado miembro puede reducir el nivel de su protección social privando en lo sucesivo a los trabajadores solos del derecho a toda prestación, puede a fortiori optar por concederle una indemnización reducida, por no tener personas a su cargo. Esta es la expresión de una política social sobre la que, salvo discriminación, el Derecho comunitario, en su estado actual, carece de imperium. Es irrelevante que los incrementos concedidos a aquellos que, por el contrario, viven con personas que no perciben ingresos guarden relación o no con el salario anterior. Lo esencial, como he dicho anteriormente, es saber si dichos incrementos corresponden a las cargas suplementarias aludidas.

23. Ahora bien, en el presente caso, los datos suministrados por las partes no permiten hacerse una idea precisa de la situación existente en Bélgica a este respecto. Habría que saber cuáles son los ingresos medios de las personas con las que conviven los beneficiarios del grupo 3; habría que conocer igualmente la cantidad media a que ascienden las necesidades de una familia cuyos miembros carecen de ingresos. Las cantidades mínimas y máximas indicadas por el Gobierno belga en su escrito de contestación ( 26 ) no revelan, prima facie, una distorsión frente a las necesidades de una pareja, en su caso, con hijos, en la que el marido o la mujer queda en situación de desempleo o invalidez. Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que, en caso de recursos por incumplimiento, corresponde a la Comisión aportar la prueba del incumplimiento alegado. Considero que no se ha aportado, a este respecto, ningún elemento determinante que permita demostrar que los incrementos controvertidos superan el importe de las mayores cargas causadas por la presencia de un cónyuge o de un hijo sin ingresos.

24. Me permitirá el Tribunal hacer todavía unas breves observaciones. Adherirse al razonamiento de la Comisión tendría consecuencias graves. En efecto, ello conduciría a exigir, en numerosos casos, una disminución del importe de los incrementos por persona a cargo por exceder el estricto mínimo social, aun cuando no superaran el importe de las cargas efectivas. En otros términos, la sentencia que adoptara este Tribunal de Justicia obligaría a ciertos Estados miembros a reducir el nivel de protección social.

25. En cambio, no se han tenido en cuenta otras consideraciones. Así ocurre, por ejemplo, con el hecho de que los incrementos por persona a cargo de los trabajadores masculinos que se encuentran mayoritariamente en el grupo 1 quedarían reducidos al importe del mínimo social, experimentando con ello una pérdida de ingresos que afectaría también a su esposa. Es cierto que esta consecuencia no debe examinarse en el marco de la Directiva 79/7, la cual, al igual que el artículo 119 del Tratado, sólo establece el principio de igualdad de trato en favor de los trabajadores masculinos y femeninos, si bien es indudable que existe en el ordenamiento jurídico comunitario un principio general de igualdad entre hombres y mujeres, con independencia de su cualidad de trabajador.

26. Lo mismo acontece, por otra parte, con la consideración de que el sistema controvertido disuade a las mujeres inactivas de concurrir al mercado de trabajo, debido a la reducción consecutiva de las prestaciones de desempleo o de invalidez concedidas a su cónyuge. Este hecho no debería examinarse en el marco de la Directiva 79/7, sino, en su caso, en relación con las disposiciones de la Directiva 76/207/CEE del Consejo, de 9 de febrero de 1976, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales, y a las condiciones de trabajo. ( 27 )

27. Por este motivo, considero que procede desestimar el recurso por incumplimiento.

28. Algunas palabras más en aras de la exhaustividad. La Comisión parece alegar un motivo distinto basado en el incumplimiento de una obligación de «standstill» por parte del Gobierno belga, en la medida en que, a su juicio, la situación de las mujeres se agravó con el Real Decreto de 30 de julio de 1986 el cual extendió el sistema criticado al Seguro de Enfermedad e Invalidez. El Gobierno belga niega que los artículos 117, 118, 118 Ay 118 B impongan una obligación de «standstill».

29. Esta cuestión ya fue debatida durante el procedimiento que dio lugar a la sentencia Teuling, antes citada. El Tribunal de Justicia no tuvo que pronunciarse sobre ella, pero el Abogado General Sr. Mancini la había abordado en sus conclusiones. «Compartimos las consideraciones que la Comisión ha desarrollado en sus observaciones escritas», ( 28 ) dijo. «Dicho organismo recoge y desarrolla una tesis sostenida con vigor por la doctrina y según la cual, incluso cuando la directiva no contiene una cláusula explícita de “standstill”, su notificación engendra un “efecto de bloqueo” en el sentido de que prohibe a los Estados dictar medidas contrarias a sus disposiciones. En efecto, como sabemos, la directiva tiene como objetivo particular el de armonizar los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, reduciendo las disparidades legislativas y administrativas existentes. Es pues evidente que, por el simple hecho de haber sido dictada, obliga a los Estados miembros a abstenerse de introducir nuevas medidas que pudieran acentuar estas disparidades.» ( 29 )

30. A mi juicio, procede analizar principalmente a la luz del artículo 5 del Tratado la actitud de un Estado miembro que, en el plazo que se le concede para adaptar su Derecho interno a la Directiva de armonización, elige, por el contrario, agravar aún más las distorsiones existentes. ( 30 )

31. No obstante, cabe preguntarse sobre la pertinencia de tal reproche, en atención a los hechos del presente asunto. La violación de una posible obligación de «standstill» sólo es concebible cuando el plazo de aplicación de la Directiva no ha transcurrido todavía. Ahora bien, los Derechos nacionales debían adaptarse a la Directiva 79/7 antes del 23 de diciembre de 1984; el Real Decreto que extendió el sistema criticado al Seguro de Enfermedad e Invalidez es de 30 de julio de 1986. En consecuencia, no alcanzo a distinguir en qué difiere este motivo del primero.

32. Así pues, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el presente recurso y condene en costas a la Comisión.

( *1 ) Lengua origina!: francés.

( 1 ) Directiva de 19 de diciembre de 1978 relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de_ trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social (DO 1979, L 6, p. 24; EE 05/02, p. 174).

( 2 ) Moniteur belge de 27.8.1986, p. 11825.

( 3 ) Moniteur belge de 11.2.1987, p. 1817.

( 4 ) Moniteur belge de 2.8.1986, p. 10854.

( 5 ) Las normas aplicables emplean la expresión «retribución media diaria»; véase el Dictamen motivado, Anexo I del escrito de recurso.

( 6 ) Que, según la Comisión, asciende a 10505 BFR (escrito de recurso, p. 6) y, según el Gobierno belga, a 10920 BFR (escrito de contestación, p. 2).

( 7 ) Dictamen motivado emitido el 20 de junio de 1988, p. 7 del Anexo I del escrito de recurso.

( 8 ) Sentencias de 31 de marzo de 1981, Jenkins (96/80, Rec. p. 911); dc 13 de mayo de 1986, Bilka (170/84, Rec. p. 1607); de 13 de julio dc 1989, Rinner-Kuhn (171/88, Rec. p. 2743); dc 13 de diciembre dc 1989, Ruzius-Wilbrink (C-102/88, Ree. p. 4311), y de 27 de junio de 1990, Kowalska (C-33/89, Ree. p. I-2591).

( 9 ) Asunto 170/84, antes citado, fallo y apartado 30.

( 10 ) Sentencia de 11 de junio de 1987, Rec. p. 2497.

( 11 ) Apartado 13.

( 12 ) Asunto 30/85, antes mencionado, apartado 16.

( 13 ) Apartado 17.

( 14 ) Apartado 18.

( 15 ) Escrito de contestación, p. 9.

( 16 ) Réplica, p. 13.

( 17 ) Doc. COM(83) 793, de 6 de enero de 1984, p. 9.

( 18 ) Prêchai, S., y Burrows, N.: Gender Discrimination Law of the European Community, pp. 195 y 196: «It may be argued that the objective justification test, being a sort of derogation from the principle of equal treatment, must be interpreted as strictly as possible and the increases arc only permitted in order to guarantee a social minimum for a person with a dependent spouse or child.»

( 19 ) Conclusiones, Rec. p. 2513.

( 20 ) Conclusiones, Rec. p. 2510.

( 21 ) El Tribunal de Justicia decidió, en el ámbito del artículo 51 del Tratado CEE, que los reglamentos en materia de Seguridad Social de los trabajadores migrantes «no han instituido un régimen común de Seguridad Social, sino que han permitido la subsistencia de regímenes diferentes que generan derechos distintos [...]». Sentencia de 6 de marzo de 1979, Rossi (100/78, Rec. p. 831), apartado 13; véanse igualmente las sentencias de 12 de junio de 1980, Laterza (733/79, Rec. p. 1915), apartado 8, y de 9 de julio de 1980, Gravina (807/79, Rec. p. 2205), apartado 7.

( 22 ) Sentencia de 12 de julio de 1984, 184/83, Rec. p. 3047.

( 23 ) Apartado 27.

( 24 ) Antes citada, apartados 20 a 23.

( 25 ) Apartado 23.

( 26 ) Pp. 2 y 5.

( 27 ) DO L 39, p. 40; EE 05/02, p. 70.

( 28 ) P. 2513.

( 29 ) Ibidem.

( 30 ) Así, en materia de pesca, el Tribunal de Justicia ha reconocido, basándose en este artículo, que, en el marco de convenios internacionales, los Estados miembros no pueden contraer compromisos que puedan perturbar a la Comunidad (sentencia de 14 de julio de 1976, Kramer, asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76, Rec. p. 1279, apartados 42 a 44); véanse igualmente las sentencias de 16 de febrero de 1978, Comisión/Irlanda (61/77, Rec. p. 417), apartado 65; de 4 de octubre de 1979, Francia/Reino Unido (141/78, Rec. p. 2923), apartado 8; de 10 de julio de 1980, Comisión/Reino Unido (32/79, Rec. p. 2403), apartado 10, y de 5 de mayo de 1981, Comisión/Reino Unido (804/79, Rec. p. 1045), apartado 28; véase también, en materia de libre circulación de trabajadores, sentencia de 23 de marzo de 1983, Peskeloglou (77/82, Rec. p. 1085).