CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JAN MAZÁK

presentadas el 22 de marzo de 2007 1( )

Asunto C‑194/05

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República Italiana

«Incumplimiento de Estado – Directiva 75/442/CEE en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE – Concepto de “residuo” – Tierra y piedras procedentes de excavaciones»

I. Introducción

1. Mediante el presente recurso, la Comisión solicita que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, ( ) en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, ( ) (en lo sucesivo, «Directiva 75/442», o «Directiva»), en la medida en que el artículo 10 de la Ley nº 93, de 2001, y el artículo 1, apartados 17 y 19, de la Ley nº 443, de 2001, excluyen del ámbito de aplicación de la normativa nacional sobre residuos la tierra y las piedras procedentes de excavaciones y destinadas a ser reutilizadas en operaciones de enterramiento, relleno, elevación de terrenos y trituración, con excepción de los materiales procedentes de sitios contaminados y de la recuperación de terrenos baldíos con una concentración de contaminantes superior a los límites de admisibilidad establecidos por las normas vigentes.

2. El Tribunal de Justicia ha de pronunciarse nuevamente sobre un asunto referente al concepto comunitario de residuo. Dado que, ni existe ni puede existir una definición exhaustiva del concepto de residuo, y que la cuestión de saber si una determinada sustancia constituye o no un residuo ha de determinarse caso por caso a la luz de todas las circunstancias concurrentes, el Tribunal de Justicia tendrá ciertamente oportunidad de reflexionar, también en el futuro, sobre el significado de este término.

3. La cuestión esencial en el presente asunto es determinar en qué medida y en qué circunstancias puede considerarse que una sustancia reutilizada para determinadas finalidades no queda cubierta por la definición de residuo de la Directiva. Este asunto versa, pues, sobre la distinción que ha de hacerse entre la valorización de residuos y el tratamiento industrial normal de un producto, o –más concretamente– un subproducto, que no es un residuo.

4. A este respecto, el presente asunto está estrechamente relacionado con el asunto C‑195/05, en el que también voy a presentar mis conclusiones en el día de hoy y al cual voy a referirme aquí, en la medida en que ambos asuntos se solapen. ( )

II. Marco jurídico

A. La Directiva 75/442

5. El artículo 1, letra a), de la Directiva establece lo siguiente:

«Se entenderá por:

a) “residuo”: cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse.

El 1 de abril de 1993 como muy tarde, la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 18, elaborará una lista de residuos pertenecientes a las categorías enumeradas en el Anexo I. Dicha lista se revisará periódicamente y, en caso necesario, se modificará según el mismo procedimiento».

6. El anexo I de la Directiva 75/442, titulado «Categorías de residuos», incluye, como categoría Q 16, «[t]oda sustancia, materia o producto que no esté incluido en las categorías anteriores».

7. La lista actual de residuos, adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442, ( ) hace referencia en el capítulo 17 –uno de los capítulos que enumeran las fuentes que generan residuos, relativo a los «residuos de la construcción y demolición (incluyendo la construcción de carreteras)»– a la «tierra y lodos de drenaje» (rúbrica 1705) y, más concretamente, a la «tierra y piedras que contienen sustancias peligrosas» (código 17 05 03*) y a la «tierra y piedras distintas de las especificadas en el código 17 05 03» (código 17 05 04).

B. Normativa nacional

8. En Italia, la gestión de residuos se regula por el Decreto Legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997 ( ) (en lo sucesivo, «DL 22/97»).

9. El artículo 6, apartado 1, letra a), del DL 22/97, contiene la siguiente definición de residuo:

«Con arreglo al presente Decreto:

a) se entenderá por “residuo” cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo A y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse».

10. El artículo 8, apartado 1, del DL 22/97 excluye determinadas sustancias o materiales del ámbito del Decreto, en la medida en la que están sometidas a regulación específica, incluyendo, en la letra b), «los residuos resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de recursos minerales, así como de la explotación de canteras».

11. El artículo 10 de la Ley nº 93, de 23 de marzo de 2001, relativa a «disposiciones sobre el medio ambiente» (en lo sucesivo, «Ley 93»), introdujo una nueva letra f bis) en el artículo 8, apartado 1, del DL 22/97. De acuerdo con esta modificación, las siguientes sustancias, incluidas en esta letra, están excluidas del ámbito del Decreto:

«la tierra y las piedras procedentes de excavaciones y destinadas a ser utilizadas en operaciones de enterramiento, relleno, elevación de terrenos y trituración, con excepción de los materiales procedentes de sitios contaminados y de la recuperación de terrenos baldíos con una concentración de contaminantes superior a los límites de admisibilidad establecidos por la legislación vigente».

12. El artículo 1, apartado 17, de la Ley nº 443, de 21 de diciembre de 2001, titulada «Delegación al Gobierno respecto de la infraestructura y las instalaciones de producción estratégica […]» (en lo sucesivo, «Ley 443»), establece que el artículo 8, apartado 1, letra f bis), del DL 22/97 ha de interpretarse:

«en el sentido de que la tierra y las piedras procedentes de excavaciones, incluyendo las procedentes de los túneles, no son residuos, y en consecuencia están excluidas del ámbito de aplicación de este Decreto Legislativo, incluso si se han visto afectadas, durante el ciclo de producción, por sustancias contaminantes procedentes de las actividades de excavación, perforación y construcción, en la medida en que la composición media de la masa total no contenga una concentración de contaminantes superior a los umbrales máximos establecidos en la legislación aplicable».

13. Además, el artículo 1, apartado 19, de la Ley 443 establece que:

«[e]n cuanto a las materias mencionadas en el apartado 17, se entiende por su utilización efectiva en operaciones de enterramiento, relleno, elevación de terrenos y trituración, el uso en diferentes ciclos de producción industrial, incluyendo el relleno de canteras explotadas, y la recolocación en otros lugares, autorizados por la autoridad administrativa competente, a condición de que se respeten los límites mencionados en el apartado 18 y que dicha recolocación se efectúe siguiendo la modalidad de ordenación medioambiental del territorio en cuestión».

14. Los apartados 17 y 19 del artículo 1 de la Ley 443 fueron modificados por el artículo 23 de la Ley nº 306, de 31 de octubre de 2003 (en lo sucesivo, «Ley 306»).

III. Procedimiento administrativo previo y procedimiento judicial

15. Mediante escrito de requerimiento de 27 de junio de 2002, la Comisión informó al Gobierno Italiano de que, en su opinión, al excluir del ámbito de aplicación de la normativa nacional sobre residuos la tierra y las piedras procedentes de excavaciones, destinadas a su reutilización para determinadas finalidades, la lectura del artículo 10 de la Ley 93, en relación con el artículo 1, apartados 17 y 19, de la Ley 443, infringía la Directiva 75/442.

16. Dado que las autoridades italianas no respondieron al escrito, la Comisión emitió un dictamen motivado el 19 de diciembre de 2002, instando a la República Italiana para que diera cumplimiento a lo dispuesto en la referida Directiva en un plazo de dos meses a contar desde su recepción.

17. En su respuesta de 5 de marzo de 2003 al dictamen motivado, las autoridades italianas enviaron a la Comisión un proyecto de modificación de la normativa relativa a la tierra procedente de excavaciones. En una reunión conjunta celebrada el 25 de junio de 2003, la Comisión sostuvo que este proyecto normativo seguía dando una interpretación estricta del concepto de residuo y que era por tanto contrario a la Directiva. Mediante escrito de 3 de febrero de 2004, las autoridades italianas enviaron a la Comisión una copia del nuevo texto de la Ley modificada, a saber, la Ley 306, tal y como se había anunciado a la Comisión mediante el escrito de 5 de marzo de 2003.

18. Por considerar que la situación seguía siendo insatisfactoria, la Comisión interpuso el presente recurso, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de mayo de 2005.

IV. Análisis de los incumplimientos denunciados

A. Principales alegaciones de las partes

19. La Comisión alega que la normativa italiana sobre residuos, en particular el artículo 10 de la Ley 93, leído en relación con el artículo 1, apartados 17 y 19, de la Ley 443, –aunque se tomen en consideración las modificaciones realizadas por la Ley 306– infringe la Directiva 75/442 en la medida en que excluye, a priori y con carácter general, del ámbito de aplicación de la normativa nacional sobre residuos, la tierra y las piedras procedentes de excavaciones, destinadas a determinadas operaciones de reutilización, con la consecuencia de que las disposiciones sobre gestión de residuos establecidas en la Directiva no se aplican a dichas materias en Italia.

20. La Comisión considera que estas materias, que están recogidas en el Catálogo Europeo de Residuos, constituyen materias de las cuales el poseedor tiene la intención de desprenderse y que, por tanto, deben considerarse incluidas en la definición de residuo de la Directiva 75/442. En su opinión, es irrelevante el hecho de que tales materias estén excluidas del ámbito de aplicación de la normativa italiana sobre residuos únicamente en la medida en que están destinadas a su reutilización efectiva en operaciones de enterramiento, relleno, elevación de terrenos y trituración.

21. La Comisión alega que la definición de residuo contenida en la normativa italiana es más restrictiva que el concepto recogido en la Directiva, tal y como lo interpreta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Según esta jurisprudencia, ( ) para que un desecho no se considere residuo, sino un subproducto del que el poseedor no se desprende, es necesario examinar en particular el grado de probabilidad de la reutilización del desecho, pero sobre todo es necesario cerciorarse de que será reutilizado realmente en el mismo proceso de producción.

22. Contrariamente a esta jurisprudencia, la exclusión controvertida en el presente asunto se aplica, además, a supuestos en los que dichos residuos se reutilizan en diferentes ciclos de producción, incluyendo el relleno de canteras explotadas y el depósito en otros lugares, autorizados por la autoridad nacional competente.

23. Finalmente, la Comisión alega que las modificaciones realizadas por la Ley 306 no han alterado sustancialmente el incumplimiento reprochado.

24. El Gobierno italiano afirma, en primer lugar, que el recurso es inadmisible, ya que, en su opinión, la Comisión no ha tomado en consideración las modificaciones realizadas por la Ley 306 aprobada el 31 de octubre de 2003, es decir, durante el procedimiento por incumplimiento.

25. En cuanto al fondo, el Gobierno sostiene que la legislación italiana se ajusta al concepto de residuo tal y como se define en la Directiva 75/442.

26. Basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ( ) el Gobierno italiano alega que el concepto comunitario de «residuo» está sujeto a excepciones razonables en el caso de subproductos de los que la empresa no desea «desprenderse» como residuos.

27. En su opinión, una lectura atenta de esta jurisprudencia muestra que el requisito esencial para la clasificación de un desecho como subproducto en vez de como residuo no es la reutilización de estas materias en el mismo proceso de producción del que se derivan, sino más bien la certeza de que esos materiales serán reutilizados, sin ningún tratamiento previo. Los desechos que van a usarse con certeza, y sin ningún tratamiento previo, en un proceso de producción diferente del que derivan –pero que, en todo caso, se está desarrollando al mismo tiempo, o, por lo menos, en un momento apropiado para asegurar la reutilización a su debido tiempo– deben clasificarse como subproductos.

28. El Gobierno italiano subraya que, en el presente asunto, el objetivo prioritario de la normativa nacional era la realización de obras públicas y que el movimiento de tierras y el uso previsto de esta tierra procedente de excavaciones constituye probablemente la parte más importante de dichos proyectos. Por ello, el hecho de que quienes desarrollen los proyectos estén sujetos a la obligación de completarlos garantiza la reutilización efectiva de la tierra procedente de excavaciones y de las materias para elevación de terrenos.

29. En su opinión, la normativa controvertida, en lugar de establecer una exclusión general, determina de modo exhaustivo –durante las fases de planificación y de control del desarrollo de las obras– los supuestos en los que la tierra y las piedras procedentes de excavaciones están exentos de la normativa sobre residuos, en la medida en que son materias que pueden reutilizarse con arreglo a un plan coherente basado en un análisis previo y específico de los efectos en el medio ambiente y en la salud.

B. Apreciación

30. En primer lugar, por lo que respecta a la objeción previa sobre la admisibilidad del recurso planteada por el Gobierno italiano sobre la base de que la Comisión no ha tomado en consideración las modificaciones introducidas por la Ley 306, que entró en vigor el 31 de octubre de 2003 –esto es, después de la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado– procede recordar que es jurisprudencia reiterada que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al finalizar el plazo señalado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia. ( )

31. Por ello, la Comisión no estaba obligada, en el presente asunto, a tomar en consideración las modificaciones realizadas por la Ley 306, ni está esta Ley sujeta a control en el presente asunto. A este respecto, cabe resaltar que en las pretensiones no se hace referencia a la Ley 306 y que, aunque la Comisión afirmó que esa Ley no había puesto fin al incumplimiento reprochado, puso de manifiesto tanto en su réplica como en la vista que no impugna la Ley 306 en el marco del presente procedimiento.

32. Por lo tanto, procede examinar si la controvertida normativa italiana sobre residuos, a saber, la Ley 93 y la Ley 443, restringe de forma ilícita el concepto de residuo tal y como se define en la Directiva 75/442, al excluir de su ámbito de aplicación la tierra y las piedras procedentes de excavaciones destinadas a determinadas operaciones de reutilización.

33. Comenzaré resumiendo brevemente los principales rasgos del concepto de residuo recogido en la Directiva y perfeccionado por el Tribunal de Justicia. ( )

34. En primer lugar, de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende, en particular, que la consideración de una materia o de un bien como residuo con arreglo a la Directiva depende de si el poseedor se desprende de ellos o de si tiene la intención o la obligación de desprenderse de ellos. Este factor ha de establecerse a la luz de todas las circunstancias concurrentes. Sobre este punto, el Tribunal de Justicia ha establecido una serie de criterios y directrices con los que se puede deducir la acción o la intención de desprenderse. Por tanto, el hecho de que la sustancia utilizada sea un residuo de producción –es decir, un producto que no ha sido principalmente buscado como tal– constituye, por regla general, un indicio de la existencia de una acción, de una intención o de una obligación de desprenderse de esa sustancia. ( )

35. Sin embargo, los bienes, las materias o las materias primas que se obtienen de un proceso de fabricación o de extracción que no tiene por objetivo principal producirlos también pueden constituir no un residuo, sino un subproducto que la empresa tiene la intención de explotar o comercializar en circunstancias que le sean ventajosas, en un proceso ulterior, sin operación alguna de transformación previa a la reutilización. Dada la obligación de interpretar en sentido amplio el concepto de residuo, la reutilización de los bienes, materias o materias primas, con arreglo a la jurisprudencia, debe ser cierta y formar parte del proceso continuado de producción o de uso. No obstante, es posible que una sustancia no se considere residuo si es seguro que se utilizará para satisfacer las necesidades de operadores económicos distintos del operador que la produjo. ( )

36. Como también he puesto de manifiesto en mis conclusiones en el asunto C‑195/05, antes citadas, lo que a fin de cuentas es decisivo para la clasificación como subproducto es si hay indicios de que la sustancia de que se trata representa un valor económico para el poseedor –y no una carga de la que desee desprenderse– sea por su posterior explotación o uso para la actividad principal o por su comercialización en circunstancias ventajosas para él. ( )

37. Finalmente, se debe tener siempre presente, a la vista de los objetivos de la Directiva, que el concepto de residuo no puede ser objeto de interpretación restrictiva. ( )

38. Volviendo ahora a la normativa nacional controvertida en el presente procedimiento, ésta excluye la tierra y las piedras procedentes de excavaciones del ámbito de aplicación de la normativa sobre residuos siempre y cuando esas materias estén destinadas a ser reutilizadas en operaciones de enterramiento, relleno, elevación de terrenos y trituración.

39. A este respecto, se debe señalar que, aun suponiendo que las materias en cuestión estén destinadas realmente a su reutilización, de este simple hecho no se puede inferir automáticamente y con carácter general que esas materias no sean residuos, como alegó acertadamente la Comisión.

40. De hecho, la normativa controvertida, especialmente el artículo 1, apartado 19, de la Ley 443, contempla claramente una amplia variedad de situaciones, incluyendo supuestos en los que la tierra o las piedras se vierten en otros lugares.

41. Además, los requisitos referentes a la reutilización efectiva parecen encontrarse, o tener su origen, en varios contextos normativos tales como disposiciones nacionales sobre obras públicas –de las que el Gobierno italiano no menciona ninguna normativa específica– o el contenido de proyectos específicos que incluyen la excavación de tierra y piedras. Como consecuencia, existe una amplia gama de posibilidades en lo que concierne a las circunstancias y requisitos de la reutilización. Esto plantea serias dudas respecto de la realidad de la reutilización en determinados casos.

42. En particular, como el Gobierno italiano señaló en la vista, aun cuando el Gobierno anterior pudo haber adoptado medidas para favorecer las obras públicas en Italia en general, en la normativa controvertida no existe ninguna disposición que establezca que, en un caso concreto, las materias procedentes de las excavaciones hayan de reutilizarse en un plazo determinado. En este contexto, procede recordar que en el asunto Palin Granit, antes citado, donde la ganga que resulta de la explotación de una cantera se clasificó como residuo de extracción y, en consecuencia, como residuo, el Tribunal de Justicia concedió importancia a la duración del almacenamiento y señaló que las operaciones de almacenamiento duraderas constituyen una carga para el titular de la explotación y que pueden dar origen a molestias medioambientales que la Directiva pretende precisamente limitar. ( )

43. A la luz de estos factores, no puede presumirse con carácter general y a priori –aunque pueda ser cierto en algunos casos– que, en los supuestos recogidos en la exención establecida en la Ley 93 y la Ley 443, la tierra y las piedras procedentes de excavaciones constituyen, por su reutilización prevista, un valor económico o una ventaja para su poseedor como subproducto, y no una carga de la que desee desprenderse. De hecho no hay ninguna razón imperiosa, a la luz de la normativa controvertida y de las explicaciones dadas por el Gobierno italiano, para suponer que, como norma, la ventaja del poseedor consiste en algo más que el hecho de que puede deshacerse de la tierra y de las piedras en cuestión, es decir, que puede desprenderse de ellas. En consecuencia, en estos casos las operaciones de reutilización en cuestión deben considerarse en realidad como operaciones de eliminación o de valorización en el sentido de la Directiva.

44. De lo anterior se desprende que la normativa italiana litigiosa sobre residuos, tal y como alegó la Comisión, puede conducir a que se excluyan de la calificación de residuo de producción aquellos residuos que están comprendidos en la definición de residuo establecida en la Directiva 75/442.

45. En la medida en que la exención, prevista en la normativa italiana, relativa a la tierra y a las piedras destinadas a ciertas operaciones de reutilización, equivale realmente a una presunción de que estas materias no son residuos en el sentido de la Directiva, procede señalar que sería contraria a la eficacia del artículo 174 del Tratado y de la Directiva la utilización, por el legislador nacional, de medios de prueba, como las presunciones legales, que tuvieran como efecto restringir el ámbito de aplicación de la Directiva y no cubrir materias, sustancias o productos que están claramente incluidos en la definición de residuo establecida en la Directiva. ( )

46. A continuación, respecto de la alegación del Gobierno italiano formulada en la vista, según la cual las operaciones en cuestión –que son principalmente obras públicas como la construcción de contenciones y túneles– están reguladas por una plétora de disposiciones nacionales, habría que señalar que esto sólo podría conducir a que las materias litigiosas se excluyeran del ámbito de aplicación de la Directiva si estuvieran comprendidas en las categorías de residuos previstas en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva. No obstante, éste no es claramente el caso, dado que la tierra y las rocas resultantes de dichas operaciones no constituyen residuos «resultantes de la prospección, de la extracción, del tratamiento y del almacenamiento de recursos minerales», o «de la explotación de canteras», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), inciso ii).

47. Además, el Gobierno italiano no ha demostrado hasta qué punto las diversas disposiciones de Derecho nacional aplicables a los proyectos o a las obras en cuestión regulan, como exige la jurisprudencia, la gestión de residuos como tal, y conducen a un nivel de protección del medio ambiente por lo menos equivalente al que persigue la citada Directiva. ( )

48. Finalmente, respecto a la alegación formulada por el Gobierno italiano según la cual la aplicación del régimen de residuos significaría que las empresas de eliminación de residuos o autorizadas para transportar o recoger residuos tendrían que involucrarse en las obras y que esto podría incrementar considerablemente los costes, la Comisión señaló acertadamente que este problema surge de la normativa italiana y no de la Directiva. El productor o poseedor de los residuos puede simplemente ocuparse él mismo de la recuperación o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de la Directiva, sujeto al requisito de registro o, según el caso, a la obtención de un permiso. ( )

49. Habida cuenta de todo lo anterior, llego a la conclusión de que el recurso de la Comisión es fundado.

V. Conclusión

50. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que:

1) Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, letra a) de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, en la medida en que el artículo 10 de la Ley nº 93 de 2001 y el artículo 1, apartados 17 y 19, de la Ley nº 443 de 2001 excluyen del ámbito de aplicación de la normativa nacional sobre residuos la tierra y las piedras procedentes de excavaciones y destinadas a ser reutilizadas en operaciones de enterramiento, relleno, elevación de terrenos y trituración, con excepción de los materiales procedentes de sitios contaminados y de la recuperación de terrenos baldíos con una concentración de contaminantes superior a los límites de admisibilidad establecidos por las normas vigentes.

2) Condene en costas a la República Italiana.