CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MELCHIOR WATHELET

presentadas el 17 de marzo de 2015 ( 1 )

Asunto C‑425/13

Comisión Europea

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Derecho institucional — Decisión del Consejo por la que se autoriza la apertura de negociaciones para la conexión del régimen de comercio de derechos de emisión [de gases de efecto invernadero] de la Unión Europea con un sistema de comercio de derechos de emisión de Australia — Directrices de negociación — Comité especial — Infracción de los artículos 13 TUE, apartado 2, 218 TFUE, apartados 2 a 4, y 295 TFUE — Equilibrio institucional — Cooperación leal»

Índice

I. Marco jurídico A. TFUE B. Directiva 2003/87/CE II. Antecedentes del litigio III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia IV. Apreciación A. Sobre la admisibilidad B. Sobre el fondo 1. Alegaciones de las partes 2. Análisis a) Principios i) ¿Qué se entiende por «Directrices de negociación»? ii) ¿Pueden las directrices de negociación como las controvertidas contener normas procedimentales? – Introducción – Respuesta a la cuestión iii) Las «directrices de negociación» y la condición de negociador iv) El artículo 218 TFUE a la luz del principio de equilibrio institucional b) Alegaciones en contra del Consejo y de los Estados miembros i) Primera alegación ii) Segunda alegación iii) Tercera alegación iv) Cuarta alegación v) Quinta alegación vi) Sexta alegación vii) Séptima alegación viii) Octava alegación ix) Novena alegación x) Décima alegación xi) Undécima alegación C. Alcance y efectos de la anulación V. Conclusión

1. Mediante el presente recurso, la Comisión Europea solicita la anulación del artículo 2, segunda frase, y de la sección A del apéndice de la Decisión del Consejo de la Unión Europea de 13 de mayo de 2013 por la que se autoriza la apertura de negociaciones para la conexión del régimen de comercio de derechos de emisión [de gases de efecto invernadero] de la UE con un sistema de comercio de derechos de emisión de Australia (doc. 8568/13 LIMITE) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).

2. El presente asunto plantea una cuestión de relevancia constitucional, concretamente, el reparto de los poderes, responsabilidades y competencias entre la Comisión y el Consejo de la Unión Europea en el ámbito de las negociaciones de acuerdos internacionales en los que es parte la Unión. La estricta observancia de las funciones bien determinadas que les encomiendan los Tratados, además de al Parlamento Europeo, en el proceso que lleva a la celebración de acuerdos internacionales por parte de la Unión, es un requisito sustancial para mantener el equilibrio institucional en el ejercicio de las competencias internacionales de la Unión. ( 2 )

3. Es la primera vez que el Tribunal de Justicia es llamado a pronunciarse sobre el alcance de las facultades del Consejo para aprobar directrices de negociación, en especial incluyendo en ellas normas de procedimiento y relativas a las funciones del comité especial designado por el Consejo, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 4; y ello en medio de un combate jurídico casi incesante entre el Consejo (junto a los Estados miembros) y la Comisión, combate que, desde el primer momento, ha acompañado la emergencia de la Unión como actor en la escena internacional. ( 3 )

4. La importancia de este asunto sobrepasa, por lo demás, la negociación internacional de que se trata, pues la controversia que debe dirimirse podría presentarse en otras negociaciones en curso. Pienso, en particular, en la negociación entre la Unión y los Estados Unidos de América de un acuerdo comercial que establezca la creación de una zona de libre cambio transatlántico, ( 4 ) denominada «gran mercado transatlántico», o incluso en una «asociación transatlántica de comercio e inversión» («TTIP» en inglés; en lo sucesivo, «TTIP»), también conocida como tratado de libre cambio transatlántico («TAFTA» en inglés), ( 5 ) cuyas conversaciones comenzaron en julio de 2013.

I. Marco jurídico

A. TFUE

5. En el caso de autos, el Tribunal de Justicia debe pronunciarse sobre la interpretación del artículo 218 TFUE, apartados 2 a 4, con arreglo al cual: «El Consejo […] aprobará las directrices de negociación […]. La Comisión [...] presentará recomendaciones al Consejo, que adoptará una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones y se designe [...] al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión. El Consejo podrá dictar directrices al negociador y designar un comité especial, al que deberá consultarse durante las negociaciones.»

B. Directiva 2003/87/CE

6. La Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, ( 6 ) se aprobó con arreglo a lo previsto en el artículo 175 CE, apartado 1. De conformidad con su considerando 5, la Directiva pretende contribuir a que se cumplan en mayor medida los compromisos de la Unión y sus Estados miembros en el ámbito del Protocolo de Kioto, con objeto de reducir las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero.

7. El artículo 1 de esta Directiva define su objeto en los siguientes términos: «La presente Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de [la Unión] […] a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente.»

8. El artículo 25 de dicha Directiva, rubricado «Relaciones con otros regímenes de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero», en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, ( 7 ) tiene el siguiente tenor: «1. Deberían celebrarse acuerdos con terceros países mencionados en el anexo B del Protocolo de Kioto que hayan ratificado dicho Protocolo, a efectos de establecer el reconocimiento mutuo de los derechos de emisión entre el régimen comunitario y otros regímenes de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, de conformidad con las normas establecidas en el artículo 300 del Tratado. 1 bis. Podrán preverse acuerdos que permitan el reconocimiento de derechos de emisión entre el régimen comunitario y otros regímenes obligatorios de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero compatibles que establezcan límites máximos de las emisiones en términos absolutos en cualquier otro país o entidad subfederal o regional. 1 ter. Podrán celebrarse acuerdos no vinculantes con terceros países o entidades subfederales o regionales para la coordinación técnica y administrativa en relación con los derechos de emisión en el régimen comunitario o en otros regímenes obligatorios de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero con límites máximos de emisión en términos absolutos. 2. En el caso de que se celebre un acuerdo de los contemplados en el apartado 1, la Comisión elaborará todas las disposiciones necesarias para el reconocimiento mutuo de los derechos de emisión en virtud de dicho acuerdo [...]».

II. Antecedentes del litigio

9. En el año 2011, la Commonwealth de Australia se puso en contacto con la Comisión para entablar negociaciones bilaterales sobre la vinculación del sistema de comercio de cuotas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero con el sistema australiano.

10. La recomendación formal, tal como se prevé en el artículo 218 TFUE, apartado 3, relativa a la autorización para iniciar negociaciones con la Commonwealth de Australia con objeto de vincular los sistemas de comercio, se redactó siguiendo el modelo de la recomendación anterior referente a la vinculación con el sistema de comercio suizo. Fue adoptada por la Comisión el 24 de enero de 2013, y acto seguido remitida al Consejo. Durante las deliberaciones en el grupo de trabajo «Medio ambiente» del Consejo, los Estados miembros solicitaron intervenir en las negociaciones con la Commonwealth de Australia en mayor medida que lo previsto en la recomendación de la Comisión. El Grupo de Trabajo «Medio Ambiente» del Consejo aprobó un texto de compromiso, con unas pocas modificaciones, el 22 de abril de 2013, y el Consejo aprobó las Directrices de negociación el 24 de abril de 2013.

11. El 2 de mayo de 2013, la Comisión remitió una declaración, a efectos de que constara en el acta, en la que se oponía a determinados extremos del texto aprobado. La decisión propuesta por el grupo de trabajo fue elevada al Comité de Representantes Permanentes (Coreper), y finalmente adoptada sin cambios como punto «A» del orden del día del Consejo «Agricultura y Pesca» de 13 de mayo de 2013.

12. El artículo 1, apartado 2, de la Decisión controvertida establece que «La Comisión llevará a cabo dichas negociaciones […] con arreglo a las Directrices de negociación que figuran en el apéndice [anexo] de la presente Decisión».

13. El artículo 2, segunda frase, de dicha Decisión, establece que «la Comisión informará por escrito al Consejo del resultado de las negociaciones después de cada sesión de negociación y, en cualquier caso, al menos trimestralmente».

14. La sección A del apéndice, que contiene las directrices de negociación dictadas a la Comisión, está redactada en los siguientes términos: «A. Procedimiento de negociación 1. La Comisión llevará a cabo las negociaciones ateniéndose a la legislación vigente de la Unión en este ámbito. Cuando sea conveniente, se establecerán las posiciones de negociación detalladas de la Unión en el Comité especial mencionado en el artículo 1, apartado 2, o en el seno del Consejo. Se designa al Grupo «Medio Ambiente» como comité especial para asistir a la Comisión en esta tarea. El Estado miembro que ostente la Presidencia del Consejo organizará y presidirá las reuniones del Comité especial. 2. Será preciso preparar las negociaciones con suficiente antelación. Para ello, la Comisión informará al Consejo de la programación anticipada y de los asuntos a negociar, y remitirá los documentos pertinentes cuanto antes, con objeto de que los miembros del Comité especial dispongan de un plazo razonable para prepararse adecuadamente para las próximas negociaciones. 3. Cada ronda negociadora irá precedida de una reunión del Comité especial para determinar los asuntos destacados y establecer posiciones o directrices de negociación, según proceda. En su caso, podrán solicitarse orientaciones sobre aspectos técnicos específicos relativos a las negociaciones de conexión al Comité del cambio climático, pendiente de una autorización previa del Comité especial. 4. La Comisión informará al Consejo del resultado de las negociaciones después de cada ronda negociadora y, en cualquier caso, al menos trimestralmente. La Comisión informará al Consejo y consultará al Comité especial respecto de cualquier problema importante que pueda surgir durante las negociaciones.»

15. La sección B del apéndice de la Decisión controvertida se titula «Contenido y ámbito de las negociaciones». El párrafo segundo de la declaración del Consejo de 8 de mayo de 2013, relativo al proyecto de decisión sobre la apertura de las negociaciones en cuestión, está redactado en los siguientes términos: «El establecimiento del Comité especial dispuesto en el artículo 218, apartado 4 del TFUE significa que el comité […] tiene el mandato necesario para seguir el desarrollo de las negociaciones y servir de guía al negociador, teniendo presentes las directrices de negociación adoptadas por el Consejo.»

16. La Decisión controvertida fue comunicada a la Comisión el 15 de mayo de 2013.

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

17. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que: — Anule el artículo 2, segunda frase, y la sección A del apéndice de la Decisión controvertida. — Con carácter subsidiario, anule la Decisión controvertida y mantenga sus efectos en el supuesto de que sea anulada en su totalidad. — Condene en costas al Consejo.

18. El Parlamento, parte coadyuvante, solicita al Tribunal de Justicia que estime el recurso de la Comisión.

19. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado y condene en costas a la Comisión. Con carácter subsidiario, en caso de anulación de la Decisión controvertida, solicita al Tribunal de Justicia que se mantenga sus efectos.

20. La República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Francesa, la República de Polonia, el Reino de Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, partes coadyuvantes en apoyo del Consejo, solicitan al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado.

21. El carácter delicado del presente asunto también se evidenció por la solicitud del Consejo de que se retirasen ciertos documentos del expediente, entre otros, la Decisión litigiosa y las directrices de negociación. Esta solicitud fue rechazada por el auto Comisión/Consejo (C‑425/13, EU:C:2014:91).

22. En la vista, celebrada el 6 de enero de 2015, las partes presentaron sus observaciones, excepto el Reino de Dinamarca y la República de Polonia.

IV. Apreciación

A. Sobre la admisibilidad

23. Según la Comisión, no hay duda alguna de que el Consejo considera que la sección A de las directrices de negociación anexas a la Decisión controvertida produce efectos jurídicos. A su entender, por lo tanto, procede declarar la admisibilidad del recurso.

24. El Consejo afirma que sería inapropiado considerar las directrices de negociación aprobadas en el caso de autos de manera distinta a otras directrices de negociación cuestionadas en otros contenciosos institucionales, en particular, en el asunto que dio lugar a la sentencia Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151). Por consiguiente, si el Tribunal de Justicia confirmara en ese asunto que las directrices de negociación, por su naturaleza, carecen de efectos jurídicos, el Consejo le solicitaría que declarase la inadmisibilidad del presente recurso.

25. Sin embargo, como declaró el Tribunal de Justicia en al apartado 39 de esta sentencia invocada por el Consejo, «procede recordar que debe existir la posibilidad de [interponer] un recurso de anulación contra todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que tiendan a producir efectos jurídicos (sentencias Comisión/Consejo, denominada «AETR», 22/70, EU:C:1971:32, apartado 42; Parlamento/Consejo y Comisión, C‑181/91 y C‑248/91, EU:C:1993:271, apartado 13, y Comisión/Consejo, C‑27/04, EU:C:2004:436, apartado 44)» ( 8 ) y, para determinar si un acto produce tales efectos, es necesario atenerse a su contenido esencial y a la intención de su autor (véase la sentencia Países Bajos/Comisión, C‑147/96, EU:C:2000:335, apartado 27). En concreto, el Tribunal declaró, en el apartado 40 de la sentencia Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151) que «la Decisión impugnada [aprobada con arreglo al artículo 218 TFUE, apartados 3 y 4] produce efectos jurídicos en las relaciones entre la Unión y sus Estados miembros y entre las instituciones de la Unión».

26. Además, como con razón señala el commentaire Mégret, ( 9 )«la autorización del Consejo para iniciar las negociaciones, en la práctica, suele venir acompañada de directrices de negociación. Este proceder se inspira, de nuevo, en el artículo 133 [CE] que prevé esta posibilidad respecto a las negociaciones comerciales. No se está aquí ante una obligación del Consejo y su omisión no viciaría en modo alguno el procedimiento. Estas directrices de negociación son orientaciones que sólo tienen efectos jurídicos en el plano interinstitucional, y no en el plano internacional» (el subrayado es mío).

27. Por otra parte, cabe afirmar válidamente que, en la Decisión controvertida, el Consejo no se limita a dar orientaciones a la Comisión para sus negociaciones con la Commonwealth de Australia, pues da a sus directrices efectos jurídicos al añadirles un procedimiento completo que deberá observar la Comisión y al otorgar al Comité especial (y al Consejo) una función mucho más preponderante que la prevista en el artículo 218 TFUE.

28. Por lo tanto, en mi opinión, es evidente que en el presente asunto, al igual que en el asunto Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151), la Decisión controvertida produce efectos jurídicos entre las instituciones de la Unión ( 10 ) por lo que puede interponerse contra ella un recurso de anulación. ( 11 )

29. Por lo tanto, entiendo que debe declararse la admisibilidad del presente recurso.

B. Sobre el fondo

30. La Comisión alega dos motivos para fundamentar su recurso, invocando en cada uno de ellos la infracción de lo dispuesto en los artículos 13 TFUE, apartado 2, 218 TFUE, apartados 2 a 4, y del principio de equilibrio institucional, además de la infracción del artículo 295 TFUE en el primer motivo. Debido a su similitud, que lleva a algunos Estados coadyuvantes a referirse, al abordar el segundo motivo, a sus alegaciones sobre el primero, los examinaré conjuntamente.

1. Alegaciones de las partes

31. La Comisión alega que el detallado procedimiento previsto en la sección A de las directrices de negociación atribuye al Consejo competencias que rebasan lo previsto en el artículo 218 TFUE, apartados 2 a 4. A su entender, al imponer unilateralmente ese procedimiento, el Consejo intentó atribuirse nuevas competencias y someter a la Comisión a obligaciones no basadas en esos preceptos del TFUE.

32. La Comisión explica que el artículo 218 TFUE, apartado 4, sólo confiere funciones consultivas al Comité especial, ya que establece que deberá consultarse a éste durante las negociaciones. Ciertamente, el Comité especial puede expresar su punto de vista sobre los diferentes aspectos de la negociación. No obstante, la Decisión controvertida va mucho más lejos, al prever que se establezcan «posiciones de negociación detalladas» de la Unión, las cuales, por lo tanto, se tendrían por imperativas.

33. La Comisión observa que el principio de equilibrio institucional implica que cada institución ejercite sus competencias respetando las de las otras.

34. El Parlamento señala que el Consejo puede elaborar directrices de negociación que sirvan para lograr objetivos generales. En el ámbito de las negociaciones, estas directrices sirven para orientar al negociador con vistas a conseguir un resultado que responda a las expectativas del Consejo. También considera que la facultad de aprobación del Parlamento tiene el corolario de autorizarle a comunicar al Consejo y al negociador sus observaciones respecto al contenido del futuro acuerdo.

35. El Parlamento observa que el hecho de que, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 5, el Consejo sea el único responsable de la decisión por la que se autoriza la firma del acuerdo, no influye decisivamente en la supervisión de las negociaciones. A su entender, ni el Parlamento ni el Consejo están autorizados, durante las negociaciones, a desempeñar una función preponderante arrogándose las prerrogativas del negociador. En particular, entiende que el Consejo no puede invocar, en nombre propio o en el del Comité especial que haya designado, la función de responsable final durante las negociaciones. Considera que el Comité especial sólo ejerce funciones consultivas en las negociaciones llevadas a cabo por el negociador.

36. El Parlamento expone que, al negociar acuerdos internacionales, la Comisión dispone de funciones autónomas de primer orden hasta la fase en que propone al Consejo la celebración de un acuerdo. Por lo tanto, el sistema establecido en el artículo 218 TFUE es coherente, pues la Comisión empieza recomendando la apertura de las negociaciones que lleva a cabo posteriormente. Sólo al término de aquéllas asume la Comisión la responsabilidad de proponer al Consejo la firma y celebración del acuerdo.

37. El Consejo mantiene que nada en el artículo 218 TFUE permite sostener la tesis de que no está facultado para incluir ciertas normas de procedimiento en las directrices de negociación cuanto autoriza a estos efectos a la Comisión. En su opinión, la expresión «directrices de negociación» tiene alcance general y, si estos términos no incluyeran las instrucciones de carácter procedimental, el artículo 218 TFUE, apartado 4, perdería su efecto útil.

38. El Consejo considera que le corresponde apreciar, cuando autoriza a la Comisión a negociar, si debe darle directrices de negociación, ciertas normas de procedimiento e instrucciones específicas para el negociador.

39. El Consejo explica que las normas de procedimiento de las directrices de negociación de que se trata se refieren exclusivamente a las relaciones entre la Comisión en calidad de negociador y el Comité especial encargado de supervisar las negociaciones. Ninguna disposición del Tratado le prohíbe incluir ese tipo de normas de procedimiento en las directrices de negociación.

40. Según el Consejo, cabe entender que las posiciones establecidas en el Comité especial son la expresión concreta de las directrices de negociación y que, como tales, tienen por objeto ayudar al negociador, lo que no implica obligación alguna para la Comisión de alcanzar el resultado recomendado por las orientaciones que allí se establecen.

41. El Consejo observa que, puesto que las normas controvertidas en el caso de autos son el fundamento ineludible del procedimiento aplicable, no puede concebirse su anulación parcial. A su entender, la anulación del artículo 2, segunda frase, y de la sección A de las directrices de negociación modificaría sustancialmente todo el contenido de la autorización, habida cuenta de la estructura de la Decisión controvertida y de su apéndice, que integran un conjunto indivisible.

42. La República Checa pone de relieve que la intervención del Consejo en las negociaciones de un acuerdo internacional se desprende del tenor del artículo 218 TFUE, apartados 2 a 4. Los poderes del Consejo para aprobar las directrices de negociación y establecer la obligación de la Comisión de llevar a cabo las negociaciones consultando a un Comité especial implican que durante las negociaciones existe una coordinación continua entre la Comisión y el Consejo.

43. Por lo que se refiere al contenido y alcance de las directrices de negociación, la República Checa señala que del tenor del artículo 218 TFUE no se desprende ninguna restricción especial para que el Consejo las apruebe, ni que impida establecer en ellas normas de procedimiento.

44. Asimismo, señala que la autorización para establecer las posiciones de negociación detalladas resulta de la posición y de las funciones del Comité especial, cuyas instrucciones deben servir de orientación para una negociación eficaz. Interesa a la Comisión, como negociadora, tener en cuenta esas instrucciones y evitar así que el Consejo se niegue a aprobar el resultado de las negociaciones, con todas las consecuencias negativas que se derivarían de ello.

45. El Reino de Dinamarca opina que, habida cuenta de las funciones otorgadas al Consejo y de sus competencias de autorización y celebración de acuerdos internacionales, éste también debe desempeñar ciertas funciones durante las negociaciones.

46. Entiende que el artículo 218 TFUE supone un diálogo permanente entre el Consejo y el negociador, que puede adoptar la forma de directrices de negociación y concretarse en la designación de un Comité especial que debe ser consultado durante las negociaciones. Además, opina que la facultad de dictar directrices al negociador no se limita a una fase determinada del procedimiento de negociación.

47. La República Federal de Alemania alega que la Comisión no está dispensada de obtener la autorización del Consejo antes de apartarse sustancialmente de las «órdenes» incluidas en las directrices de negociación. Aunque sólo fuera por este motivo, también debe cumplir los deberes de informe previstos en las directrices. Ello se desprende también del principio de cooperación leal, consagrado en el artículo 13 TUE, apartado 2.

48. Afirma que los conocimientos especializados de los Estados miembros en el ámbito de que se trata no podrían aprovecharse de manera suficiente si la Comisión consiguiera imponer su voluntad de intervenir en las negociaciones de forma completamente autónoma y sin tener en cuenta al Consejo o a los Estados miembros.

49. La República Federal de Alemania señala, además, que el artículo 218 TFUE, apartado 4, no contiene dato alguno que respalde la tesis de que este precepto sólo permite órdenes relativas al contenido de las negociaciones, pero no al modo de llevarlas a cabo. Interpretar de esta manera el precepto lo privaría de su efecto útil.

50. La República Francesa estima que las directrices de negociación, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 13 TUE, apartado 2, y en el artículo 218 TFUE, y también sin perjuicio del principio de equilibrio institucional, pueden prever que las posiciones de negociación detalladas de la Unión sean establecidas en el seno del Comité especial o por el Consejo.

51. Considera que las directrices de negociación no se limitan necesariamente a definir las opciones estratégicas y los objetivos de fondo que deben defenderse en la negociación, sino que pueden incluir algunas exigencias procedimentales, A su entender, la expresión «directrices de negociación» tiene un alcance general y nada en el tenor del artículo 218 TFUE, apartado 4, permite limitar su alcance.

52. La República Francesa sostiene además que la sección A de las directrices de negociación no otorga poder alguno al Consejo o al Comité especial, ni asigna a la Comisión deber alguno que no se desprenda del artículo 218 TFUE, apartados 2 a 4, y del principio de cooperación leal. Por el contrario, la sección A de esas directrices es un desarrollo más preciso de los poderes que aquellos preceptos del TFUE otorgan al Consejo.

53. En lo que se refiere a las normas de consulta al Comité especial establecidas por las directrices de negociación en cuestión, la República Francesa señala que no corresponde a la Comisión definirlas. Por lo tanto, puesto que, de conformidad con el artículo 218 TFUE, apartado 4, el Consejo puede decidir que las negociaciones se lleven a cabo consultando a un Comité especial, también puede determinar las normas de consulta ante ese Comité. Asimismo, al establecer que el Consejo puede establecer posiciones de negociación detalladas, las directrices de negociación no hacen sino recordar el derecho del Consejo a precisarlas en todo momento.

54. La República de Polonia considera que el vínculo entre la concesión de la autorización para negociar y la aprobación de directrices de negociación es particularmente fuerte, puesto que únicamente la obtención de un resultado de negociación aceptable para el Consejo puede, en definitiva, conducir a la firma y celebración del acuerdo en nombre de la Unión. Por lo tanto, entiende que es imprescindible que, desde el momento en que se dictan las directrices al negociador, el Consejo pueda fijar sus límites e indicar las condiciones en que se llevarán a cabo las negociaciones.

55. Afirma además que el ejercicio efectivo por el Consejo de sus funciones de definición de medidas políticas, entre ellas la política exterior, exige que la decisión por la que se autorice la apertura de las negociaciones y las directrices de negociación que la acompañan puedan contener instrucciones de carácter procedimental.

56. Además, la Republica de Polonia observa que los poderes del Consejo tienen carácter permanente y que no se limitan a formular de una vez las directrices de negociación anexas a la decisión por la que se autoriza la apertura de las negociaciones.

57. El Reino de Suecia considera que el Consejo debe estar facultado para elaborar directrices de negociación de forma más detallada en un primer momento, a fin de dar a la Comisión la orientación que pueda obtener de ellas. De este modo, el Comité especial funciona como una extensión del Consejo durante las negociaciones y es un lugar de cooperación entre la Comisión y el Consejo.

58. Observa asimismo que nada en la redacción del artículo 218 TFUE impide al Consejo incluir normas de procedimiento en las directrices de negociación cuando la Comisión es autorizada a iniciar negociaciones por cuenta de la Unión. Si la intención hubiera sido limitar los poderes del Consejo para emitir directrices de negociación en cierto tipo de cuestiones, se habría incluido un precepto expreso para este fin en el texto de ese artículo. Sin embargo, el carácter general de la expresión «directrices de negociación», sugiere que la finalidad del artículo 218 TFUE no era limitar el derecho del Consejo a emitir directrices de negociación a las cuestiones de naturaleza sustantiva.

59. El Reino de Suecia pone de relieve que, en el caso de autos, las normas de procedimiento contenidas en las directrices de negociación tienen por objeto establecer un intercambio eficaz de información entre el Consejo y la Comisión, lo cual es un requisito previo para que el Consejo pueda ejercitar su facultad de modificar o completar las directrices durante dicha negociación. Esta corriente de información es también un requisito para que la consulta dentro del Comité especial se desarrolle en buenas condiciones y para que la Unión pueda adaptar sus posiciones durante las negociaciones.

60. El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte alega que el artículo 218 TFUE, apartado 4, permite al Consejo incluir normas de procedimiento en las directrices de negociación. No hay nada en el texto de dicho precepto que prohíba que esas directrices incluyan normas de procedimiento que se refieran, por ejemplo, a la consulta al Comité especial. Por lo demás, resultaría opuesto al objetivo y al efecto útil del artículo 218 TFUE, apartado 4, que las directrices de negociación no pudieran regular, asimismo, aspectos procedimentales.

61. El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte añade que el Consejo puede tener necesidad de ser mantenido al corriente del desarrollo de las reuniones para poder ejercer apropiada y eficazmente los poderes que le confiere el artículo 218 TFUE, apartado 4. Este es el caso, muy especialmente, de las negociaciones durante las cuales hay un riesgo acrecentado de dificultades para llegar a un acuerdo con la otra parte.

62. Entiende que el Comité especial tiene, de manera manifiesta, una función que desempeñar en el proceso de negociación. Ha sido designado por el Consejo para ese fin y la Comisión está obligada a consultarle. El Comité especial, por consiguiente, debe tener derecho a expresar sus observaciones respecto a las posiciones que deben adoptarse durante las negociaciones. Además, el Consejo puede aprobar directrices de negociación o modificar las existentes en cualquier fase del proceso de que se trata.

63. El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sostiene que la Decisión controvertida responde correctamente el equilibrio institucional consagrado en el artículo 218 TFUE, de tal modo que no hay falta de cooperación leal a efectos de lo dispuesto en el artículo 13 TUE, apartado 2. A su entender, en el proceso de negociación, tanto el Consejo como el Comité especial al que designa están llamados a desempeñar unas funciones que se contemplan en el Tratado.

64. En caso de que se estime el recurso, en todo o en parte, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte se adhiere a las pretensiones formuladas por el Consejo respecto a los efectos de una posible anulación. Nada justificaría tampoco mantener los efectos de la Decisión controvertida si ésta fuera anulada.

2. Análisis

a) Principios

i) ¿Qué se entiende por «Directrices de negociación»?

65. Según el TFUE, «el Consejo podrá dictar directrices [ ( 12 ) ] al negociador [en el caso de autos, a la Comisión ( 13 )]» (el subrayado es mío). ( 14 )

66. En primer lugar, en general (y en Derecho administrativo) una directriz es una norma por la que una autoridad con facultades de apreciación fija para ella misma u ordena a otra autoridad una línea de conducta en el ejercicio de esas facultades. ( 15 )

67. El término utilizado en el artículo 218 TFUE, apartado 4, responde a esta definición, que evidentemente se diferencia de la que da a la misma palabra el artículo 288 TFUE, con arreglo al cual «la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios» [N. del T.: «directive» en francés, se refiere tanto a «directiva», en el sentido del art. 288 TFUE, como a «directriz» en el sentido del artículo 218 TFUE; en español se utilizan dos términos distintos]. En el ámbito de las negociaciones internacionales, las directrices del Consejo no deben dirigirse a los Estados miembros, sino a la Comisión. A diferencia de las directivas a efectos del artículo 288 TFUE, las directrices de negociación no deben ser publicadas, lo cual es obvio ya que desvelaría la estrategia de la Unión a la otra parte y podría perjudicar la posición negociadora de la Comisión. ( 16 )

68. A lo sumo, el único paralelismo que cabe establecer entre las directivas y las directrices de negociación es que éstas también dejan a la Comisión «la elección de la forma y de los medios», pues sólo pueden guiar a la Comisión, en su condición de negociador, a la hora de llevar a cabo las negociaciones. Puede afirmarse que, si fuera de otro modo, no estaríamos ante unas «directrices» sino ante un «diktat» ( 17 ) de negociación, que en modo alguno reflejaría el equilibrio institucional querido por los Tratados ( 18 ) y por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y ello desde el año 1958. ( 19 ) En efecto, «una negociación exige flexibilidad y adaptación y se antoja difícil vincular de forma prematura el margen de maniobra del ejecutivo». ( 20 )

69. El equilibrio institucional pretendido por el artículo 218 TFUE respecto a los acuerdos internacionales se aproxima también al querido por el Tratado al adoptar los reglamentos, las directivas y las decisiones, en la medida en que, según el artículo 218 TFUE, apartado 3, «la Comisión […] presentará recomendaciones al Consejo». Ella es la que, al igual que en otros preceptos del Tratado, está facultada para iniciar la actividad de la Unión. Es ella —y no el Consejo— quien debe examinar previamente la oportunidad para la Unión de celebrar con uno o varios terceros Estados un acuerdo internacional en un ámbito determinado.

70. Además, incluso el proyecto de directrices de negociación es habitualmente propuesto por la Comisión al Consejo y añadido a la recomendación de apertura de negociaciones. ( 21 )

71. Por lo tanto, las directrices de negociación, a mi entender, son orientaciones que sirven para explicar al negociador (en este caso, la Comisión) los objetivos generales que éste debe intentar lograr en las negociaciones.

72. Por otra parte, como ya ha señalado con razón el Tribunal General, ( 22 )«la inobservancia de las directrices que el Consejo puede dictar a la Comisión con vistas a las negociaciones que ésta lleva a cabo con arreglo al artículo 300 CE, apartado 1 [en lo sucesivo, con arreglo al artículo 218 TFUE] se sanciona ordinariamente mediante la decisión de celebrar o no el acuerdo, que corresponde al Consejo. Ese tipo de directrices, por lo tanto y en principio, no forman parte de las normas a cuya luz debe apreciarse la legalidad de los actos ejecutados por la Comisión en el ámbito de las negociaciones internacionales, siempre que esos actos puedan ser objeto de recurso».

73. Sentado lo anterior, como veremos más adelante, las funciones del Comité especial que puede designar el Consejo son análogas a las de las directrices de negociación: se entiende que debe guiar a la Comisión en el desarrollo de sus labores, ni más ni menos, pues el artículo 218 TFUE, apartado 4, señala que «[debía] consultarse [al Comité especial] durante las negociaciones» (el subrayado es mío).

ii) ¿Pueden las directrices de negociación como las controvertidas contener normas procedimentales?

74. La sección A contiene cuatro apartados que regulan el establecimiento de las posiciones de negociación, la información y la coordinación que deben respetarse durante las negociaciones de que se trata. Los «agentes» allí identificados son la Comisión, el Consejo y el Comité especial establecido para supervisarlas, en este caso, el «Grupo “Medio Ambiente”». De estas normas se desprende, en particular, que la Comisión debe mantener informado al Consejo sobre la programación anticipada y los asuntos objeto de negociación, informar al Consejo del resultado de las negociaciones después de cada ronda negociadora e informar al Consejo y al Comité especial respecto de cualquier problema importante que pueda surgir durante las negociaciones. También se establece que, cuando sea conveniente, se establecerán las posiciones de negociación detalladas en el Comité especial o en el seno del Consejo, y que cada ronda negociadora irá precedida de una reunión del Comité especial para, concretamente, establecer posiciones o directrices de negociación.

– Introducción

75. Cabe señalar, en primer lugar, que, contrariamente a la exposición incorrecta que han hecho al respecto algunos Estados miembros, la posición de la Comisión no propugna en absoluto que no deba atribuirse función alguna al Comité especial o al Consejo, o que no esté sujeta a ningún tipo de obligación. Es evidente que la Comisión en ningún momento ha pretendido actuar «de manera aislada». ( 23 )

76. De igual modo, varios escritos de intervención se refieren al carácter más bien razonable de algunas de las normas de procedimiento contenidas en las directrices de negociación de que se trata, pasando por alto que la motivación de la Comisión en modo alguno se refiere a las normas específicas de la sección A, sino que impugna, invocando lo dispuesto en el artículo 218 TFUE, apartados 2 a 4, la propia competencia del Consejo para aprobar estas normas de procedimiento, con independencia de que sean o no razonables.

77. La sentencia Comisión/Consejo (C‑114/12, EU:C:2014:2151), a la que ya nos hemos referido al examinar la admisibilidad del presente recurso, no proporciona indicaciones que permitan interpretar el artículo 218 TFUE, apartado 4, en el presente asunto. Dicho esto, las directrices de negociación aprobadas por el Consejo en el marco fáctico de aquella sentencia eran claramente menos detalladas que las que aquí se debaten (véanse los apartados 32 y 33 de dicha sentencia), que a su vez lo son menos que las de las negociaciones sobre el TTIP, que tenían dieciocho páginas frente a cuatro en el presente asunto. ( 24 )

– Respuesta a la cuestión

78. En mi opinión, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartados 2 a 4, el Consejo no puede imponer unilateralmente a la Comisión un procedimiento detallado para llevar a cabo las negociaciones de un acuerdo internacional. ( 25 )

79. Puede justificarse, ciertamente, que se convengan formas de cooperación entre las instituciones, en particular, en el ámbito de las negociaciones internacionales, pero, en tal caso, deberían convenirse mediante acuerdos interinstitucionales ( 26 ) y no mediante una decisión impuesta unilateralmente por una institución a una o a varias otras instituciones. En efecto, «la técnica de los acuerdos interinstitucionales concreta la complementariedad de los [principios de equilibrio institucional y de cooperación leal]. ( 27 ) En los ámbitos de competencias compartidas entre las tres instituciones políticas, el acuerdo interinstitucional permite consolidar las buenas prácticas, evitar los conflictos y preservar en todo momento el equilibrio institucional». ( 28 )

80. Esta forma de proceder, por lo demás, se encuentra prevista expresamente en el artículo 295 TFUE, que establece que «el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión llevarán a cabo consultas recíprocas y organizarán de común acuerdo la forma de su cooperación. A tal efecto y dentro del respeto de los Tratados, podrán celebrar acuerdos interinstitucionales que podrán tener carácter vinculante».

81. Cuando, por ejemplo, la Comisión ha deseado aclarar la obligación de informar al Parlamento, establecida en el artículo 218 TFUE, apartado 10, ha celebrado con éste un acuerdo marco. De conformidad con este acuerdo marco, celebrado en 2010, «cuando la Comisión proponga los proyectos de directrices de negociación con miras a su aprobación por el Consejo, la Comisión deberá presentarlos al mismo tiempo al Parlamento». ( 29 ) Además, dicho Acuerdo establece que la Comisión «informará Parlamento con regularidad y sin demora acerca del desarrollo de las negociaciones hasta la rúbrica del acuerdo y explicará en qué medida y de qué forma los comentarios del Parlamento se han incorporado a los textos en trámite de negociación y, en caso negativo, por qué razones». ( 30 )

82. Por lo tanto, de forma opuesta al proceder del Consejo en el caso de autos, el Parlamento, al celebrar ese acuerdo interinstitucional, veló por la absoluta necesidad de respetar las funciones de la Comisión como negociador y la libertad de acción que requiere toda negociación.

83. La Comisión y el Consejo, o incluso las tres instituciones, podrían haber celebrado un acuerdo de ese tipo, ( 31 ) pues el artículo 295 TFUE admite la posibilidad de que las tres instituciones allí mencionadas organicen «de común acuerdo la forma de su cooperación». Por lo demás, no veo por qué, como sostiene el Consejo, la participación de las tres instituciones en un acuerdo así (o, a fortiori, de dos de ellas) pondría en peligro el equilibrio entre las instituciones establecido por el artículo 218 TFUE.

84. Como ha puesto de relieve el Tribunal de Justicia, un precepto como el establecido en el artículo 218 TFUE (o, anteriormente, en el artículo 228 CEE, convertido, a raíz del Tratado de Ámsterdam, en artículo 300 CE), constituye una norma autónoma y general de alcance constitucional, por cuanto atribuye a las Instituciones comunitarias competencias determinadas, y con miras a establecer un equilibrio entre estas últimas. ( 32 )

85. El Tribunal de Justicia añade que «la competencia para concluir los acuerdos se atribuye al Consejo “sin perjuicio de las competencias reconocidas a la Comisión en este ámbito”». ( 33 )

86. Por lo tanto, es imperativo que las instituciones respeten escrupulosamente este equilibrio, de modo que se evite cualquier invasión de las competencias de una institución por parte de otra.

87. Considero que, al establecer en las directrices de negociación un procedimiento que priva a la Comisión de la libertad de acción necesaria para negociar el acuerdo internacional de que se trata y al imponérselo mediante una Decisión dirigida a ella, el Consejo ha usurpado las atribuciones de la Comisión.

88. Al actuar así, contrariamente a lo que ocurre en la situación entre el Parlamento y la Comisión descrita anteriormente, el Consejo determina unilateralmente ( 34 ) la forma y frecuencia tanto del intercambio de información como de la comunicación de posiciones u orientaciones que deben adoptarse durante las negociaciones, hasta el extremo de convertirse en verdadero negociador.

89. Considero, en efecto, que las directrices de negociación deben tratar de las opciones estratégicas y de los objetivos de fondo que deben ser defendidos durante las negociaciones, es decir, deben versar sobre el contenido del texto que se negocia.

90. Por el contrario, no pueden imponer procedimientos específicos al negociador, ( 35 ) en este caso la Comisión, la cual, por otra parte, es competente para fijar por sí misma el régimen de consultas al Comité especial designado por el Consejo con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 4.

iii) Las «directrices de negociación» y la condición de negociador

91. Como acertadamente ha señalado la Comisión, el artículo 13 TUE, apartado 2, en su versión resultante del Tratado de Lisboa (véase el punto 188 de estas conclusiones), ( 36 ) codifica la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que ya había declarado a propósito del Consejo que «del tenor y de la lógica interna del sistema establecido por el Tratado se infiere que el Consejo no puede eximirse del cumplimiento de las normas impuestas en [el Tratado]» y que «así, no [podía] usar un procedimiento alternativo, por ejemplo, para adoptar un acto que no [sea] la decisión prevista específicamente para una etapa determinada o que se [adopte] en condiciones diferentes de las exigidas por las disposiciones aplicables». ( 37 )

92. Sin embargo, la sección A de las directrices de negociación menciona en varias ocasiones al Consejo como auténtico agente en las negociaciones, ( 38 ) lo cual se opone al equilibrio institucional pretendido por el artículo 218 TFUE. En efecto, puesto que el Consejo autoriza a la Comisión a entablar las negociaciones, no puede encontrarse investido de facultades decisorias durante su desarrollo. Así sucede también, a fortiori, con el Comité especial, ( 39 ) que sólo es un órgano consultivo.

93. Si bien la consulta al Comité especial puede ayudar a la Comisión a determinar si algunas disposiciones del futuro acuerdo pueden obtener el aval político del Consejo, corresponde a la Comisión decidir cómo integrar dicho elemento en la negociación en curso.

94. Es cierto, como señala Eeckhout, ( 40 ) que «[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives [...] [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the “special committees”, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself».

95. No es menos cierto que, como han señalado con razón MacLeod, Hendry y Hyett, ( 41 ) los términos del Tratado CE «en consulta con los comités especiales designados por el Consejo para que la asistan en dicha función [de negociador]», [ponen de relieve] the pre‑eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side‑stepping any committee set up to assist in the negotiations» (el subrayado es mío).

96. Por cuanto se refiere a los términos «within the framework of [such directives as the Council may issue]», ( 42 ) añaden correctamente que «[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue “directives”, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line‑by‑line basis» (el subrayado es mío). ( 43 )

97. También coincido con Eeckhout ( 44 ) en que «[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this».

98. Dado que las directrices de negociación no pueden convertir al Consejo en verdadero negociador, con mayor razón se aplica lo mismo al Comité especial previsto en el artículo 218 TFUE, apartado 4.

99. Como dispone dicho artículo, sólo se atribuyen funciones consultivas al Comité especial, «al que deberá consultarse durante las negociaciones».

100. A mi entender, esto se encuentra en clara contradicción con la sección A del apéndice de la Decisión controvertida, que otorga al Comité especial poderes decisorios para llevar a cabo las negociaciones, ya que el apartado 1 contempla la posibilidad de que se establezcan en él «las posiciones de negociación detalladas de la Unión» y el apartado 3 dispone que «cada ronda negociadora irá precedida de una reunión del Comité especial para determinar los asuntos destacados y establecer posiciones o directrices de negociación, según proceda».

101. En la vista, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte insistió en que el Comité especial sólo debía ser «consultado» por la Comisión, y no «obedecido». No comprendo cómo puede conciliarse esta posición con el poder del comité para establecer las posiciones de negociación detalladas. También en la vista, el Consejo admitió que el comité no podía dar directrices de negociación (lo cual es una facultad exclusiva del Consejo), y todas las partes estaban de acuerdo en que ese comité no votaba y que, por lo demás, no estaba sometido a norma de votación alguna; pero, en mi opinión, estas declaraciones contradicen el propio texto de la Decisión controvertida cuando señala que este comité puede establecer las posiciones de negociación detalladas.

iv) El artículo 218 TFUE a la luz del principio de equilibrio institucional

102. Esta delimitación estricta de las competencias respectivas del Consejo y de la Comisión al aplicar las previsiones del artículo 218 TFUE se encuentra en plena conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que ha puesto de relieve la importancia del «equilibrio de poderes», ( 45 ) del «reparto de competencias entre las Instituciones», ( 46 ) del «sistema de reparto de funciones y el equilibrio institucional entre los poderes», ( 47 ) pero asimismo de la «posición institucional» ( 48 ) o de «la organización institucional», ( 49 ) destacando que el equilibrio institucional era «característico de la estructura institucional de la Comunidad». ( 50 )

103. En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia, el «principio de equilibrio institucional [...] implica que cada una de las instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de las demás». ( 51 ) El equilibrio institucional no es otra cosa que la expresión del principio clásico (del respeto) de las competencias atribuidas y el principio de cooperación leal puede ser visto como un instrumento que permite optimizar el control jurisdiccional del respeto al equilibrio institucional. ( 52 ) Como ha señalado correctamente Jacqué, ( 53 ) el equilibrio institucional «se remite [...] al hecho de que la estructura institucional comunitaria se basa en el reparto de poderes entre las distintas instituciones».

104. Como ya he señalado, ( 54 ) el Tribunal de Justicia lo recuerda en relación con el antiguo artículo 228 CEE (posteriormente, artículo 300 CE y, en lo sucesivo, artículo 218 TFUE), ( 55 ) respecto al cual ha declarado que «en materia de conclusión de tratados el artículo 228 constituye una norma autónoma y general de alcance constitucional, por cuanto atribuye a las Instituciones comunitarias competencias determinadas. Con miras a establecer un equilibrio entre estas últimas, prevé que los acuerdos entre la Comunidad y uno o varios Estados serán negociados por la Comisión y concluidos por el Consejo previa consulta al Parlamento Europeo en los casos previstos en el Tratado. Sin embargo, la competencia para concluir los acuerdos se atribuye al Consejo “sin perjuicio de las competencias reconocidas a la Comisión en este ámbito”».

105. La misma regla es válida (a fortiori) respecto al Comité especial. Sin embargo, la posibilidad que se le reconoce (como al Consejo) de establecer «posiciones de negociación detalladas» con efectos obligatorios para las negociaciones altera el equilibro de poderes entre las instituciones, al hacer del Consejo —o del Comité especial— el agente determinante de la Unión en el proceso de negociación, pues la Comisión ya no es un negociador que comprometa su responsabilidad política, al quedar reducida a un lugar secundario de portavoz o mandatario del Consejo o del Comité especial. Por otra parte, debe señalarse la diferencia entre las «posiciones de negociación detalladas» y las «directrices de negociación», toda vez que esas posiciones no pueden entenderse como simples «modificaciones» de las directrices de negociación. Hay que insistir en que, si bien el Consejo puede dictar y modificar las directrices de negociación, el Tratado no establece nada similar respecto al Comité especial, por lo que sería aún más sorprendente que éste pudiera dictar «posiciones de negociación detalladas».

106. En la sentencia Parlamento/Consejo ( 56 ) (donde se trataba de las prerrogativas del Parlamento) el Tribunal de Justicia declaró que «estas prerrogativas [eran] uno de los elementos del equilibrio institucional creado por los Tratados. Éstos han instituido, en efecto, un sistema de reparto de competencias entre las distintas instituciones de la Comunidad, que atribuye a cada una un ámbito de actuación propio dentro de la estructura institucional de la Comunidad y en el marco de la ejecución de las funciones a ellas asignadas».

b) Alegaciones en contra del Consejo y de los Estados miembros

107. Son varias las alegaciones del Consejo y de los Estados miembros que merecen cierta atención por mi parte.

i) Primera alegación

108. El Consejo y algunos Estados miembros ( 57 ) defienden la sección A de las directrices de negociación invocando el artículo 16 TUE, que recuerda que el Consejo ejercerá funciones de «definición de políticas».

109. No me convence esta alegación.

110. En efecto, según el artículo 16 TUE, apartado 1, esas funciones de «definición de políticas» deben ejercerse «en las condiciones establecidas en los Tratados».

111. Por otra parte, el artículo 16 TUE no puede evidentemente interpretarse en el sentido de que sólo el Consejo tenga una función política en este ámbito y que la función de las otras instituciones no lo sea. Tampoco puede ser utilizado por el Consejo como un «comodín» llamado a colmar las «lagunas» que percibe cada vez que considera que algún precepto del Tratado no le confiere de manera suficiente funciones preponderantes.

112. El Consejo sólo está autorizado a ejercer sus funciones políticas en materia de acuerdos internacionales en las fases y conforme dispone expresamente el artículo 218 TFUE, precepto que es una «norma autónoma y general» (en términos del Tribunal de Justicia). Estas funciones no son de escasa entidad pues se ejercen (pero sólo pueden ejercerse) ( 58 ) en la decisión de autorizar o no la apertura de las negociaciones, la posibilidad de dictar directrices al negociador (entendidas precisamente como orientaciones sobre las opciones estratégicas y los objetivos de la negociación) y, por descontado, en el poder para celebrar o no el acuerdo.

113. En la vista, la República Checa afirmó que era inaceptable que el Consejo debiera rechazar lo negociado por la Comisión, pues ello perjudicaría a la reputación internacional de la Unión. He de recordar al respecto que es regla habitual de los acuerdos internacionales que el texto negociado deba someterse a la ratificación de una autoridad (en general, un parlamento) que no ha tenido participación alguna en la negociación y ni siquiera ha estado facultada para dictar directrices de negociación.

114. El propio Consejo parece aceptar que sus poderes no alcanzan el de obligar a la Comisión a remitirle la propuesta que él desee, ya que, según el apartado 25 de su escrito de dúplica, «no niega que la Comisión sigue siendo plenamente responsable de las negociaciones en este ámbito. En principio, cualquier decisión que tome la Comisión durante las negociaciones sólo será sancionada por la decisión que tome el Consejo de aprobar o no el resultado de las negociaciones, en caso de que la Comisión resuelva, al término del proceso, presentar una propuesta».

115. En este contexto, Cloos, Reinesch, Vignes y Weyland ( 59 ) señalan que con ocasión de las negociaciones que llevaron a la celebración del Tratado de Maastricht, «una sugerencia más sustancial emanada de la Comisión se refería al momento de intervención del comité 113. [ ( 60 ) ] La Comisión proponía, en efecto, sustituir los términos “consultando” [ ( 61 ) ] por “después de consultar” [...]. Esta modificación habría ampliado el margen de maniobra de la Comisión, que podría haberse limitado a consultar al comité 113 una sola vez al comienzo de una negociación. Los Estados miembros no quisieron avanzar en este sentido, al estimar que la supervisión esporádica de las negociaciones por parte del comité 113 era imprescindible si se querían evitar sorpresas desagradables en el momento de terminar las negociaciones […]. Otra modificación, o más bien precisión, sugerida en el artículo 113 por la Presidencia luxemburguesa tampoco recibió la aprobación las delegaciones. Consistía en decir explícitamente que “en las materias objeto de este artículo y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 228 [CEE], la Comisión expresará la posición de la Comunidad en las relaciones con terceros países, en el seno de las organizaciones internacionales y en el ámbito de las conferencias internacionales”. Este párrafo, que sin embargo es obvio en un ámbito de pura competencia comunitaria, desapareció en la última versión del texto [...] presentada al Consejo Europeo de Maastricht. Se alegó para esta supresión precisamente que no era necesario consignar explícitamente lo que era obvio. La verdadera razón, evidentemente, debe buscarse en el ambiente de sospecha respecto a la Comisión en cuestiones comerciales: algunos Estados miembros temían, en efecto, que la Comisión, respaldada por el Tribunal de Justicia, aprovechara la menor ocasión para desarrollar sus ambiciosas tesis en este ámbito».

116. El presente asunto, en general, y las observaciones presentadas por el Consejo y por siete Estados miembros, en particular, demuestran que, más de veinte años después, persiste el ambiente de sospecha respecto a la Comisión. ( 62 )

117. En efecto, en el presente asunto, el Consejo afirma que la razón de ser de las directrices de negociación (y a su vez, del Comité especial) es evitar un hecho consumado que sería «políticamente inaceptable», ya que «ese resultado podría poner en peligro incluso la aprobación del mismo acuerdo». ( 63 )

118. Por lo demás, esta es la tónica general de las alegaciones de la mayoría de los Estados miembros que han presentado escritos de intervención en apoyo del Consejo. ( 64 ) De igual modo, esos Estados miembros ponen de relieve que la estrecha colaboración exigida por dichas directrices garantiza, a su entender, el buen desarrollo del proceso de negociación, atendiendo a la materia objeto de negociación.

119. Como indica el propio Consejo, esta alegación es de carácter político. Aun cuando la posibilidad de aprobar directrices de negociación pretenda disminuir el riesgo de conflicto entre la Comisión y el Consejo a lo largo del proceso, no es menos cierto que no cabe interpretar que ese poder sea tal que aniquile la tarea encomendada a la Comisión de llevar a cabo la negociación y su derecho de iniciativa cuando esa negociación ha terminado.

120. Si el Consejo decide no aprobar el acuerdo, actuará con arreglo a los poderes que le atribuyen los Tratados, que no incluyen el de imponer a la Comisión el planteamiento ineludible de una propuesta que obtenga la mayoría necesaria en el Consejo.

121. Dicho de otro modo, el poder de definición política no incluye la formulación de la propuesta al término de las negociaciones, formulación que corresponde a la Comisión.

ii) Segunda alegación

122. En consonancia con la alegación anterior del Consejo, según algunos Estados miembros, ( 65 ) la sección A y la participación del Consejo en las negociaciones son necesarias para garantizar la eficacia de su función como responsable de la decisión final, en la fase de firma y celebración. Esta alegación también se presenta como una señal de credibilidad de la Unión como interlocutor de negociación fiable.

123. Aun cuando esta tesis sea defendible (y discutible) en el plano político ignora precisamente el equilibrio institucional querido, concretamente, por el artículo 218 TFUE, que establece un proceso ( 66 ) en el que cada una de las tres instituciones, la Comisión, el Consejo y el Parlamento, tienen funciones bien determinadas.

124. Como acertadamente pone de relieve el Parlamento, «la lógica interna del artículo 218 debe ser considerada en su conjunto, con objeto de asegurar su total coherencia» ( 67 ) y la tesis que justifica la función del Consejo en la propia negociación alegando su facultad final de celebrar o no el acuerdo modifica de manera fundamental la lógica interna de dicho artículo 218 TFUE.

125. Esta alegación también fue utilizada en el pasado por el (servicio jurídico del) Consejo, que entendía que la autorización previa del Consejo era necesaria antes de que la Comisión se comprometiera en pre-acuerdos jurídicos («pre‑legal commitments») durante las negociaciones, so pena de privar al Consejo de cualquier influencia en el verdadero proceso de toma de decisiones. Devuyst ( 68 ) señala correctamente que este concepto de «pre‑legal commitments», tal como lo concibe el (Servicio Jurídico del) Consejo, no estaba previsto en el Tratado y que su introducción «añadiría una nueva fase procedimental […] no prevista en los Tratados». «Esto modificaría el equilibrio institucional en favor del Consejo», ya que «todas las fases de negociación entre su comienzo y la firma del acuerdo, lógicamente, son responsabilidad de la Comisión». «Si el Consejo aprobara cualquier “pre‑legal commitment” significativo […], los procedimientos específicos de los artículos 207 TFUE, apartado 3, y 218 TFUE resultarían muy redundantes» y esto convertiría a «la Unión Europea en un interlocutor de negociación imposible».

126. Por otra parte, es importante señalar que el objetivo de la Comisión no puede limitarse a presentar un acuerdo internacional que obtenga la aprobación del Consejo, sino que ha de consistir en negociar un acuerdo que sirva lo mejor posible a los intereses de la Unión ( 69 ) antes de que la Comisión lo someta a la aprobación del Parlamento, cuando se le requiere para ello, y a continuación al Consejo.

127. Señalemos, a este respecto, que el propio Consejo reconoce que la Comisión es libre de no proponer la celebración del acuerdo, ( 70 ) lo cual, paradójicamente, podría ocurrir con más frecuencia si correspondiera al Consejo (o al Comité especial, pues la mayor parte de los Estados miembros no señalan diferencia alguna entre ellos) aprobar la posición de negociación, desdeñando los criterios opuestos que pudiera mantener la Comisión.

iii) Tercera alegación

128. Según la República Checa, debe evitarse una situación en la que el resultado de las negociaciones sea inaceptable para el Consejo y en la que la negativa a aprobar el proyecto de acuerdo final tenga repercusiones negativas en las relaciones con la otra parte. El Gobierno Checo intenta aquí establecer una «analogía útil» con el objetivo del procedimiento de dictamen previsto en el artículo 218 TFUE, apartado 11, que también consiste en eliminar el riesgo de incompatibilidad con el Derecho de la Unión del acuerdo internacional negociado y evitar los problemas que se derivan de ello en el ámbito de las relaciones internacionales. En su opinión, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado muy claramente sobre esta cuestión y ha estimado que «una resolución judicial que declarara en su caso que tal acuerdo, a la vista de su contenido o del procedimiento seguido para su celebración, es incompatible con las disposiciones del Tratado no dejaría de provocar, no sólo en el plano comunitario, sino también en el de las relaciones internacionales, serias dificultades y podría perjudicar a todas las partes interesadas, incluidos los países terceros». ( 71 )

129. A mi entender, esta referencia al artículo 218 TFUE, apartado 11, y al dictamen 2/94 no es pertinente en las circunstancias del caso de autos. ( 72 )

130. Como ha señalado con razón la Comisión, la no celebración de un acuerdo internacional no puede en modo alguno equipararse con la anulación de la decisión de celebración del acuerdo una vez qué éste ha entrado en vigor. La negativa del Consejo a aprobar el acuerdo puede, a lo sumo, tener consecuencias políticas, que también saldrán a la luz si la Comisión no propone la conclusión del acuerdo o si el Parlamento no da su aprobación cuando ésta se requiera. Desde el punto de vista de las relaciones internacionales, la causa original de la falta de aprobación del acuerdo no tiene relevancia alguna y no justifica dar la primacía a una institución sobre las otras.

iv) Cuarta alegación

131. Contrariamente a lo que afirma el Reino de Suecia, ( 73 ) la Comisión nunca ha alegado que el Consejo no podía tener «influencia alguna en el contenido del acuerdo en proceso de negociación».

132. Por otra parte, la propia Comisión ha reconocido que, ( 74 ) dado que el Consejo tiene la última palabra sobre la celebración o no del acuerdo, factor que de forma innegable tendrá un peso en el contenido de las negociaciones, es poco probable ( 75 ) que la Comisión dedique sus recursos a la negociación de un acuerdo internacional con pocas posibilidades de adquirir fuerza de ley porque puede tropezar con la oposición del Consejo (o del Parlamento). Esta preocupación de la Comisión puede interpretarse como una aplicación del principio de cooperación leal.

133. Además, ha de admitirse que el Consejo tiene derecho a exigir que se rindan cuentas completas y periódicas sobre el proceso de negociación, siendo precisamente el Comité especial el órgano de transmisión que comunicará su opinión (y la del Consejo) al negociador a lo largo del procedimiento de consulta. La Comisión, por su parte, señala que, contrariamente a lo que se desprende del escrito de contestación del Consejo (apartado 32), no pretende que el Consejo no dé a conocer su punto de vista durante las negociaciones, pues ha puesto de relieve en su demanda que debía tener en cuenta las posiciones expresadas por el Consejo (o por el Parlamento).

134. Asimismo, la Comisión no niega su obligación de consultar al Comité especial y de mantener con éste contactos periódicos. Esta obligación se deriva con toda lógica del artículo 218 TFUE y está todavía más desarrollada en el caso de los acuerdos comerciales. ( 76 )

135. Por lo tanto, no propongo al Tribunal de Justicia que anule el artículo 2, segunda frase, de la Decisión controvertida.

136. Se plantea todavía la cuestión de si el Consejo puede modificar las directrices de negociación durante el proceso de negociación.

137. La Comisión afirma que la existencia de una recomendación no es una simple formalidad requerida para iniciar el proceso, que a partir de ese momento se encuentra totalmente en manos del Consejo. Si bien el Consejo afirma que su poder durante las negociaciones se basa en autorizar su apertura y aprobar el acuerdo, dos poderes que, a su vez, deben basarse en propuestas (o recomendaciones) de la Comisión, también debería aceptar que cualquier revisión o modificación estuviera también precedida de una propuesta o recomendación. A falta de ello, el Consejo tendría más poderes durante la negociación (es decir, en una fase en la que los Tratados no le otorgan poder alguno) que en la fase de la autorización para negociar o de la celebración del acuerdo internacional (es decir, en las dos fases en que las funciones del Consejo están previstas por los Tratados).

138. Esta alegación de la Comisión no puede prosperar (debe señalarse, por otra parte, que la Comisión no solicita la anulación de la primera frase del artículo 2 de la Decisión controvertida, con arreglo a la cual «el Consejo podrá revisar el contenido de las directrices de negociación en todo momento»).

139. En mi opinión, puesto que es el Consejo quien al fin y al cabo deberá aprobar el acuerdo negociado, sería ilógico que sólo pudiera hacer oír su punto de vista con ocasión de la apertura de las negociaciones y no cuando se están llevando a cabo. ( 77 ) En efecto, es patente que, al comienzo de las negociaciones, ni el Consejo ni la Comisión conocen los pormenores de las posiciones de los países terceros. Además, las negociaciones son con frecuencia complejas y prolongadas, los gobiernos cambian al igual que las realidades, lo cual postula asimismo en favor de la posibilidad de modificar las directrices de negociación durante las negociaciones, cuyo objetivo de evitar en la medida de lo posible divergencias entre las instituciones no se lograría si el Consejo sólo fuera informado una vez concluidas las negociaciones. Sentado esto, es inexacto afirmar, como hacen el Consejo y algunos Estados miembros, que la Comisión no acepte informar al Consejo durante las negociaciones. Además, ha de observarse que el artículo 218 TFUE, apartado 10, establece expresamente que el Parlamento debe ser informado «en todas las fases del procedimiento» (es decir, también por parte de la Comisión). Por lo tanto, entiendo que cae por su propio peso que la Comisión también debe informar periódicamente al Consejo.

140. En consecuencia, estoy de acuerdo con el Consejo y los Estados miembros en que, sin necesidad de que la Comisión le someta recomendaciones revisadas, el Consejo puede, a lo largo de las negociaciones, y con arreglo a la información que le haya proporcionado la Comisión, revisar las directrices de negociación y, según los casos, modificarlas o completarlas.

141. Que el Consejo pueda asimismo orientar a la Comisión durante las negociaciones, a mi entender, se desprende del tenor del apartado 4 del artículo 218 TFUE, redactado en términos bastante generales. En efecto, dicho apartado 4, con arreglo al cual «el Consejo podrá dictar directrices al negociador y designar un Comité especial, al que deberá consultarse durante las negociaciones», se diferencia de los apartados 5 y 6, que supeditan las decisiones a una «propuesta del negociador». Por otra parte, debe señalarse que el precepto no determina en qué momento debe el Consejo (o puede) dictar las directrices al negociador.

142. La Comisión, por lo demás, es algo imprecisa en esta cuestión, pues no se opone, por principio, a que las directrices puedan modificarse. ( 78 )

143. El hecho de que el Consejo pueda modificar las directrices de negociación sin propuesta previa de la Comisión parece estar confirmado por la práctica (pues, según el Consejo, la Comisión solicita a menudo su puesta al día sin por ello presentar propuestas) y también ha sido puesto de relieve por la doctrina. Como MacLeod y otros señalan con razón, ( 79 )«the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations» y «it is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting». Ahora bien, parece que en la práctica rara vez el Consejo aprueba directrices adicionales. ( 80 )

144. Asimismo, según el commentaire Mégret, ( 81 )«[El Consejo está facultado para intervenir al iniciarse las negociaciones, pero también durante ellas, para modificar, sustituir o completar las directrices ya dictadas a la Comisión. Estas directrices son con frecuencia el resultado de largas deliberaciones en el seno del Consejo y rara vez permanecen secretas. Su «publicidad» oficiosa, evidentemente, hace más difícil la tarea de la Comisión frente a su interlocutor, al reducir su margen de maniobra, hasta el punto de hacerlo ilusorio […]» (el subrayado es mío).

145. Sin embargo, esto no puede llevar al Consejo, después de haber autorizado la apertura de las negociaciones y haber comunicado, o incluso modificado sus orientaciones, a reivindicar, con ocasión de esas negociaciones, funciones de «jefe de filas» que reduzcan el margen de maniobra imprescindible de que debe disponer el negociador para obtener resultados satisfactorios. Del mismo modo, el Comité especial designado por el Consejo tampoco puede desempeñar tales funciones, pues sus atribuciones son estrictamente consultivas.

146. En efecto, es la Comisión la que negocia como representante de los intereses de la Unión en nombre y por cuenta de la Unión (y no por cuenta del Consejo).

v) Quinta alegación

147. El Consejo afirma además que la interpretación que defiende, esto es, la de que el artículo 218 TFUE, apartado 4, permite incluir normas de procedimiento en las directrices de negociación, antes bien que limitarlas a vagas declaraciones de intenciones, preserva íntegramente la capacidad de la Unión para hablar con una sola voz en los foros internacionales.

148. No estoy convencido por este razonamiento, ya que, en cualquier caso, la unidad queda garantizada por el hecho de que sólo el negociador está habilitado para negociar en nombre de la Unión con arreglo a las directrices comunicadas por el Consejo y, de ser necesario, tras consultar al Comité especial.

149. Por otra parte, esa «sola voz» ya está prevista por los Tratados, puesto que, de acuerdo con el artículo 17 TFUE, apartado 1, «[la Comisión] asumirá la representación exterior de la Unión».

150. La importancia de la «unidad de acción [de la Unión] frente al exterior» fue puesta de relieve por el Tribunal de Justicia en su dictamen 1/94 (EU:C:1994:384), apartados 106 y ss., con objeto de reforzar la capacidad de negociación de la Unión.

vi) Sexta alegación

151. El Consejo y los Estados miembros invocan también la práctica (supuestamente) constante en el ámbito del transporte de introducir normas de procedimiento en las directrices de negociación.

152. La Comisión replica que los dos documentos mencionados por el Consejo ( 82 ) se refieren a los acuerdos que deben negociarse en forma de acuerdos mixtos. En los documentos figuraban un primer anexo con las «directrices de negociación» y un segundo anexo (distinto) titulado «Procedimientos ad hoc para las negociaciones referentes a un acuerdo entre la Comunidad y sus Estados miembros y Argelia [o Georgia] en el ámbito del transporte». ( 83 ) El objeto principal de este segundo anexo, que no formaba parte de las directrices de negociación, era simplemente definir un procedimiento de coordinación con los Estados miembros.

153. De ello se desprende que estos datos no son pertinentes en el contexto de un acuerdo que sólo debe celebrar la Unión, como ocurre en el caso de autos.

154. Asimismo, según algunos Estados miembros, las directrices de negociación contienen frecuentemente normas de procedimiento. ( 84 )

155. Aun cuando esto sea correcto (lo cual niega rotundamente la Comisión), de acuerdo con la jurisprudencia, «una mera práctica no puede prevalecer sobre las normas del Tratado». ( 85 ) Por ejemplo, el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 23 de la sentencia Wybot (149/85, EU:C:1986:310),que «es preciso verificar […] si la práctica seguida por el Parlamento Europeo priva de eficacia a las disposiciones [de los Tratados CECA, CEE y CEEA de que se trataba en dicho asunto], que no solamente atribuyen a la mayoría de sus miembros, sino también a otras instituciones, a saber, al Consejo y a la Comisión, la facultad para solicitar la convocatoria de una sesión extraordinaria. En el marco del equilibrio de poderes ente las instituciones previsto por los Tratados, la práctica del Parlamento Europeo [en cuestión] no puede privar a otras instituciones de una prerrogativa que les atribuyen los propios Tratados» (el subrayado es mío).

vii) Séptima alegación

156. Según el Consejo, la inclusión en las directrices de negociación de algunas normas de procedimiento y de exigencias especiales es el corolario de su derecho a decidir si procede o no conceder la autorización.

157. Sin embargo, como ya he señalado más arriba, una vez que el Consejo ha autorizado a la Comisión a iniciar las negociaciones, no puede quedar investido de funciones decisorias durante el desarrollo de éstas. En efecto, debe ponerse de relieve que, aun cuando la autorización del Consejo y sus directrices de negociación se denominan ordinariamente «mandato de negociación» (en inglés, «the negotiating mandate»), la Comisión no es en modo alguno una «mandataria» del Consejo, sino que está «autorizada». ( 86 )

158. La opción del Consejo por hacer referencia a un «mandato» (apartado 42 del escrito de contestación), en vez de utilizar el propio tenor de los Tratados, no es inocente. ( 87 ) Un mandato no sólo es un acto voluntario, sino que implica que la entidad mandataria actúa por cuenta de otro, dentro de los límites y con arreglo a las instrucciones obligatorias impuestas por la entidad mandante.

159. En efecto, como han señalado acertadamente Waelbroeck y otros, ( 88 ) la utilización de la expresión «mandato de negociación»«causa una falsa impresión desde el punto de vista jurídico. Ciertamente, el Consejo no puede, a su arbitrio, dar mandato a alguien para que negocie en nombre de la Comunidad. La Comisión tiene el monopolio a este respecto. De hecho, se trata más bien de iniciar el proceso que permita a la Comisión y sólo a ella llevar a cabo las negociaciones».

160. La utilización del término «mandato» sólo tiene sentido cuando la Comisión negocia en nombre de los Estados miembros. ( 89 )

161. Sea como fuere, los Tratados no hacen referencia a «mandato» alguno en relación con el artículo 218 TFUE, si bien el término se utiliza en otros artículos como el 18 TUE, apartado 2, al referirse al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

162. A mi entender, si los autores de los Tratados hubieran querido que la Comisión actuase con arreglo a un «mandato» habrían empleado este término.

163. El hecho de que el Consejo pueda decidir dar o no su autorización no implica, sin embargo, que tenga derecho a añadir cuanto desee al anexo de la autorización. También el contenido de éste debe respetar lo dispuesto en los Tratados. Por lo demás, si la alegación formulada por el Consejo fuera que denegaría pura y simplemente su autorización en caso de no aceptarse las cláusulas de procedimiento, podría estarse ante una desviación de poder.

viii) Octava alegación

164. Según el Consejo, «las posiciones establecidas en el seno del Comité especial deben ser una expresión concreta de las directrices de negociación del Consejo y, como tales, tienen por objeto ayudar al negociador precisando los puntos de vista avalados por la autoridad política que, finalmente, deberá decidir si aprueba o no el texto negociado» (escrito de contestación, apartado 42). Con este enfoque, ¿qué queda por negociar, más allá de presentar a la otra parte un todo para su aceptación o rechazo?

165. Además de lo que he precisado más arriba, ( 90 ) en relación con el concepto de «mandato», pienso que, aun cuando la consulta al Comité especial puede ayudarla a conocer si determinadas disposiciones del futuro acuerdo pueden tener o no el «aval político» del Consejo, corresponderá a la Comisión (y sólo a ella) decidir cómo integrar este elemento en la negociación. Cualquier otra interpretación reduciría a la nada su derecho de iniciativa, pues ello implicaría la obligación de proponer un texto por la simple razón de que refleja las posiciones avaladas por el Consejo. Es evidente que no existe una obligación así en el Derecho de la Unión. ( 91 )

166. He de observar, además, que el empleo del artículo definido en «la autoridad política» podría dar a entender que esa autoridad política es exclusivamente el Consejo. Sin embargo, la Comisión (y el Parlamento) son instituciones que también desempeñan una función política importante en las negociaciones internacionales.

167. Finalmente, el artículo 218 TFUE, apartado 4, sólo atribuye funciones consultivas al Comité especial, pues prevé que «deberá consultarse» al comité durante las negociaciones. Esto implica, ciertamente, que el Comité especial pueda expresar su punto de vista sobre los distintos aspectos de la negociación, pero la Decisión controvertida va mucho más lejos. De hecho, prevé ( 92 ) el establecimiento por el Comité especial (o por el Consejo, en el apartado 1 de la sección A de las directrices de negociación) de las «posiciones de negociación detalladas de la Unión» (el subrayado es mío), que por lo tanto se consideran imperativas para la Comisión, so pena de apartarse de las posiciones caracterizadas como propias de la Unión y no simplemente las del Comité especial (o del Consejo).

168. Podemos establecer aquí una comparación entre este asunto y la sentencia Comisión/Consejo, denominada «sentencia CITES» ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590), apartados 43 y 44, en la que el Tribunal de Justicia declaró —ciertamente, en relación con el precepto que actualmente es el artículo 218 TFUE, apartado 9— que la definición de la posición «de la Unión» produce efectos jurídicos obligatorios para las instituciones. Además, cabe añadir que el apartado 3 de la sección A de las directrices de negociación distingue entre las «posiciones» y las «orientaciones».

169. Según el Consejo, es inexacto decir que la Comisión «no es libre de apartarse de ellas», y denuncia la «falsa comparación» con las posiciones que adopta el Consejo con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 9, que tienen distinta naturaleza y respecto a las cuales el Tribunal de Justicia ha declarado que producían «efectos jurídicos obligatorios» y tenían «carácter vinculante» para las instituciones. ( 94 ) Finalmente, según el Consejo, corresponde en efecto a la Comisión decidir la forma de negociar, ( 95 ) pero siempre siguiendo las orientaciones que recibe en el seno del Comité especial, ya sea en forma de instrucciones orales o de posiciones expuestas en los documentos.

170. A este respecto, aun cuando la aprobación de directrices de negociación es en efecto un procedimiento diferente del contemplado en el artículo 218 TFUE, apartado 9, el tenor de las directrices de negociación de que se trata menciona la «posición de la Unión» de manera muy similar a la del artículo 218 TFUE, apartado 9. Sin embargo, el Consejo otorga al Comité especial (o se la reserva) la facultad de definir la posición de la Unión, con la obligación correspondiente para el negociador de la Unión de no apartarse de ella.

171. Según entiende el Consejo, como indican las normas de procedimiento de la Decisión controvertida, «si resulta imposible obtener lo que está previsto en la posición, [la Comisión] debe informar de ello al Comité especial y solicitar nuevas orientaciones» (escrito de contestación, apartado 44). Dicho esto, el Consejo confirma el efecto vinculante para la Comisión de las posiciones establecidas por el Comité especial (o de las que él mismo establece), por lo que el único margen de maniobra de la Comisión es «la manera» de negociar.

172. La República Francesa (apartado 11 de su escrito de intervención) no dice nada distinto cuando explica que la Comisión goza de cierta libertad de actuación en lo que se refiere a la estrategia de negociación, pero que debe acudir al Consejo o al Comité especial si tiene previsto apartarse de la posición de éstos.

173. He de señalar que, para mayor confusión, el Consejo utiliza el término «recomendación» para calificar los efectos de la posición del Comité especial (los apartados 46 y 53 del escrito de contestación mencionan el «resultado recomendado»). El Consejo se refiere además a la obligación de «tener en cuenta las posiciones» y a «las repercusiones prácticas» (escrito de dúplica, apartados 23 y 25). El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por su parte, considera que el Comité especial está simplemente facultado para expresar su punto de vista (apartados 23 y 24). Todo esto es difícilmente conciliable con el claro tenor de la sección A de las directrices de negociación, donde se hace referencia al establecimiento de «posiciones de la Unión» y no simplemente a «recomendaciones a la Comisión» y tampoco a «posiciones del Consejo (o del Comité especial)». La defensa del Consejo también está en franca contradicción con el tenor de la Decisión controvertida, que utiliza los términos «se establecerán» y «establecer» en los siguientes pasajes: «Cuando sea conveniente, se establecerán las posiciones de negociación detalladas de la Unión en el Comité especial […] o en el seno del Consejo» y «cada ronda negociadora irá precedida de una reunión del Comité especial para determinar los asuntos destacados y establecer posiciones o directrices de negociación, según proceda» (el subrayado es mío). ( 96 ) Sin embargo, en las negociaciones, la Comisión no representa al Consejo, sino a la Unión.

174. El carácter vinculante de las posiciones aprobadas por el Comité especial no puede conciliarse con el texto del artículo 218 TFUE, apartado 4, que utiliza la expresión «al que deberá consultarse». Si los autores del Tratado hubieran querido que la Comisión quedara obligada por las orientaciones o posiciones del Comité especial, habrían utilizado palabras más firmes para calificar las funciones del Comité especial (o del Consejo).

175. En efecto, coincido con la Comisión en que, si el objetivo es «ayudar al negociador», déjese a éste decidir el uso que debe hacerse de las posiciones de que se trata. El hecho de precisar qué puntos de vista están avalados por la autoridad política no puede equipararse a la obligación de seguir la posición del Comité especial.

176. Esto no significa que la Comisión no tenga la obligación legal de tener en cuenta las posiciones establecidas en las directrices de negociación por el Consejo o el Comité especial ( 97 ) pero hay que diferenciar esta obligación de la de no apartarse de ellas, la cual, como pone de relieve el Parlamento, la sitúa en una posición de agente ejecutor de las decisiones del Comité especial (o del Consejo).

177. Es interesante señalar que el Tribunal de Justicia ya se ha ocupado —ciertamente, en otras circunstancias— de la diferencia de alcance y naturaleza entre estos dos tipos de deberes.

178. El Tribunal de Justicia examinó esta diferencia en la sentencia Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71). El asunto versaba sobre unas decisiones de la Comisión por las que se declaraba un régimen de ayudas ilegal e incompatible con el mercado interior y, en particular, sobre la función del órgano jurisdiccional nacional y la toma en consideración por éste de las posiciones adoptadas por la Comisión al ejecutar su decisión.

179. El Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 31 de esa sentencia, que, «aunque las tomas de posición de la Comisión no pueden vincular al juez nacional, procede señalar que, en la medida en que los elementos contenidos en las citadas tomas de postura, así como en los dictámenes de la Comisión que eventualmente solicite el juez nacional en las condiciones enunciadas en el apartado anterior, pretenden facilitar el cumplimiento de la tarea de las autoridades nacionales en el marco de la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de recuperación, y habida cuenta del principio de cooperación leal, el juez nacional debe tomar en consideración aquéllas como elemento de apreciación en el marco del litigio de que conoce y motivar su decisión a la vista de la totalidad de los elementos del expediente que se le ha presentado».

180. Por lo tanto, «si bien, para garantizar la ejecución de una decisión de la Comisión Europea que declara un régimen de ayudas ilegal e incompatible con el mercado interior y ordena la recuperación de las ayudas de que se trata, sin identificar a los beneficiarios individuales de dichas ayudas ni determinar los importes precisos que deben restituirse, el juez nacional está vinculado por la citada decisión, no lo está, por el contrario, por las tomas de posición adoptadas por dicha institución en el marco de la ejecución de tal decisión. No obstante, el juez nacional debe, en virtud del principio de cooperación leal enunciado en el artículo 4 TUE, apartado 3, [ ( 98 ) ] tomar en consideración dichas tomas de posición como elemento de apreciación en el marco del litigio del que conoce».

181. Por lo tanto, podemos concluir que, en lo que respecta al presente asunto, «la obligación de tener en cuenta las orientaciones del Consejo» (que la Comisión ha reconocido en el presente asunto) ( 99 ) no es lo mismo que «estar legalmente obligada a seguirlas» (como parece ser la tesis del Consejo y de los Estados miembros que intervienen).

182. Además, la Comisión debe quedar en condiciones de decidir que no es del interés general de la Unión seguir totalmente la opinión del Comité especial, que podría estar dictada por intereses meramente nacionales.

183. Como ya he señalado en el apartado 126 de estas conclusiones, la misión de la Comisión no es, y no puede ser, limitarse a presentar un acuerdo internacional que obtenga la aprobación del Consejo (estén las otras instituciones o no de acuerdo), sino negociar un acuerdo que sirva lo mejor posible a los intereses de la Unión y que sea aceptable para las tres instituciones. Es evidente que para esto pueden ser necesarios algunos compromisos entre las distintas instituciones.

ix) Novena alegación

184. Según el Consejo, el contenido de las normas de procedimiento no hace más que expresar la manera en que las instituciones deberían concretar el principio de cooperación leal con ocasión de las negociaciones internacionales.

185. Las intervenciones de algunos Estados miembros invocan también el principio de cooperación leal como fundamento más o menos indirecto de las normas procedimentales controvertidas. ( 100 )

186. El principio de cooperación leal (lealtad ( 101 ) comunitaria) se encuentra ciertamente en el núcleo del sistema jurídico de la Unión ( 102 ) y constituye un elemento primordial del equilibrio institucional querido por el Tratado. Está considerado como «un principio fundamental de la estructura constitucional comunitaria». ( 103 )

187. Dicho esto, como recuerda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «con arreglo al artículo 7 CE, apartado 1, párrafo segundo (actualmente, artículo 13 TUE, apartado 2), las instituciones de la Comunidad sólo pueden actuar dentro de los límites de las competencias que les atribuye el Tratado». ( 104 )

188. El artículo 13 TUE, apartado 2, lo confirma ( 105 ) sin ambigüedades cuando dispone que «cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal». ( 106 )

189. En este contexto, hay que tener presente que «the distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution». ( 107 )

190. Además, como señala con razón el Abogado General Jääskinen, ( 108 )«por una parte, […] el principio de cooperación leal permite remediar las incertidumbres generadas por las zonas grises del Tratado, como las que guardan relación con las formas y requisitos de ejercicio de la facultad de retirada [de que se trataba en aquel asunto]. Por otra parte, aunque sea aplicable a la cooperación informal entre las instituciones de la Unión, su contenido no está determinado con exactitud». ( 109 )

191. Sin embargo, respecto a la alegación del Consejo expuesta en el apartado 184 de las presentes conclusiones, es incontestable que esta «manera en que las instituciones deberían concretar» ese principio debe ser convenida entre las dos (o tres) instituciones interesadas, antes que impuesta unilateralmente por una de ellas a la otra (o a las otras).

192. En este contexto, es interesante señalar que, en el pasado, el propio Consejo, basándose en el principio de equilibrio institucional, ha protestado (nuevamente contra «hechos consumados») cuando el Parlamento impuso unilateralmente en sus normas de procedimiento su visión de las relaciones con las otras instituciones. ( 110 )

193. Como se desprende de lo anterior, el hecho de imponer normas de procedimiento a otra institución sin su consentimiento es claramente contrario al principio de cooperación leal y, en particular, cuando la consecuencia de las normas impuestas es que la función política atribuida a la Comisión por el Tratado se aproxime a una labor meramente técnica y subalterna, de secretaría ( 111 ) (¡aunque fuese general!) ( 112 ) incompatible con su condición de institución políticamente responsable ante el Parlamento (artículo 17 TUE, apartado 8) ( 113 ) y cuya función específica en las negociaciones de acuerdos internacionales está en perfecta consonancia con la misión que le encomienda el artículo 17 TUE de asumir la representación exterior de la Unión (excepto la política exterior y de seguridad común). La negociación de los acuerdos internacionales es una de las formas de la representación exterior de la Unión. ( 114 )

194. En relación con el artículo 17 TUE, apartado 1, que convierte a la Comisión en guardiana de los Tratados, el Gobierno alemán planteó en la vista la cuestión de quién vigilaría a los guardianes ( 115 ) si la Comisión pudiera negociar «sin control». A este respecto, basta con señalar que esa función corresponde al Parlamento mediante la responsabilidad política de la Comisión, y al Tribunal de Justicia mediante el control jurisdiccional de la legalidad de los actos aprobados por las instituciones, entre ellas la Comisión.

x) Décima alegación

195. El Consejo insiste en justificar la Decisión controvertida afirmando, en lo esencial, que la Comisión no respetó sus obligaciones de consulta al Comité especial en un caso de negociaciones similares con la Confederación Suiza. Algunos Estados miembros ( 116 ) alegan asimismo la experiencia de las negociaciones con la Confederación Suiza. El Consejo añade que, todavía hoy, la Comisión remite a un sitio de Internet de la Oficina federal suiza del medio ambiente para obtener una visión de conjunto de aquellas negociaciones. Según la Comisión, el citado sitio es la única fuente de información pública accesible.

196. En cualquier caso, a efectos del presente asunto, no se desprende del expediente remitido al Tribunal de Justicia que la Comisión no haya respetado sus obligaciones de consulta al Comité especial con arreglo a los Tratados.

197. Se desprende, en efecto, de la tabla I «Fechas de las Reuniones de alto nivel (en lo sucesivo, “RAN”) y puesta al día de la información presentada al Grupo “Medio Ambiente” sobre el progreso de las negociaciones en materia de conexión» presentado por la Comisión ante el Tribunal de Justicia, que habían tenido lugar cuatro rondas de negociaciones formales consagrados a la conexión con Suiza en el momento de presentación de la réplica. ( 117 ) Estaban previstas otras dos rondas, pero fueron aplazadas o anuladas. El Grupo «Medio ambiente» había sido informado por la Comisión de cada RAN. En general, la Comisión presentó información actualizada poco antes o después de cada RAN y envió documentación al Grupo «Medio Ambiente», cuando fue necesario. En ocasiones, resultó difícil para la Comisión conseguir horas disponibles dentro del programa de trabajo del Grupo «Medio Ambiente».

198. La Comisión explica que, por ejemplo, el 9 de noviembre de 2012, pidió al Consejo que el Grupo «Medio Ambiente» le dedicara una parte de su tiempo, pero que no se le dieron horas disponibles hasta el mes de enero de 2013. En otras ocasiones, la Comisión había conseguido unas horas que inmediatamente fueron aplazadas por la Presidencia sin que se la informara formalmente. Por ejemplo, el Grupo «Medio Ambiente» debía dedicar tiempo a la Comisión en marzo de 2013, pero la reunión se aplazó al 18 de abril de 2013. Si bien es verdad que en 2012 la Comisión sólo presentó ante el Grupo «Medio Ambiente» una actualización de la información sobre la conexión con la Confederación Suiza, ello se debía a los muy limitados progresos conseguidos al respecto a lo largo del año, debido a importantes diferencias entre la Confederación Suiza y la Unión, en particular, en lo que se refiere al apartado de la aviación internacional. Muy pocos cambios técnicos se realizaron en las reuniones de trabajo ordinarias en 2012.

199. Siendo esto así, aun cuando el Consejo tuviera toda la razón en su apreciación de la conducta de la Comisión en las negociaciones entre la Unión y la Confederación Suiza (quod non), no le corresponde obtener justicia por sí mismo en una negociación posterior al precio de la inobservancia de los Tratados.

200. El Consejo observa además que la Comisión cooperó sin reservas en la elaboración de la sección del apéndice dedicada al procedimiento durante los trabajos del Grupo «Medio Ambiente» y que no se opuso a su texto cuando se difundió para su aprobación informal. El Consejo añade que «se comprende, por lo tanto, la sorpresa provocada por la declaración de la Comisión en el momento de aprobarse la Decisión [controvertida]» (apartado 29 del escrito de contestación).

201. La Comisión rechaza esta tesis explicando que su propuesta no incluía esa sección y que expresó claramente su oposición a ésta varias semanas antes de que se aprobara la Decisión controvertida.

202. En cualquier caso, el hecho de que haya tardado algún tiempo en reaccionar (del 22 de abril al 2 de mayo de 2013) tras difundirse el primer proyecto no puede justificar la ilegalidad cometida y, ciertamente, no implica que la Comisión haya prestado toda su colaboración o aprobado el texto de manera informal.

xi) Undécima alegación

203. Aun cuando el TFUE no establezca consulta alguna «con el Consejo», el Reino de Suecia y el Reino de Dinamarca eluden esta objeción afirmando que «el Comité especial funciona como la prolongación del Consejo» y «es una plataforma de cooperación entre la Comisión y el Consejo». ( 118 ) Dichos Estados miembros entienden, en lo esencial, que importa poco que el Tratado se refiera al Comité especial o al Consejo, pues en la práctica se trata de una sola y la misma entidad. ( 119 ) La posición de los otros Estados miembros parece basarse, asimismo, en la falta de distinción entre el Comité especial y el Consejo.

204. Sin embargo, como ha puesto de relieve la Comisión, basta con señalar que esta posición no tiene base ni en los Tratados ni en la jurisprudencia. Por lo demás, si fuera preciso inspirarse en otros ámbitos del Derecho de la Unión, los comités de «comitología», que desempeñan una función importante en el Derecho de la Unión, son un medio de los Estados miembros, y no del Consejo, de controlar las Competencias de la Comisión (artículo 291 TFUE, apartado 3).

205. Es incuestionable que si el artículo 218 TFUE menciona al «comité especial», ello significa algo distinto del «Consejo». Además, si el Tratado hubiera querido otorgar al Consejo una función en la negociación del tipo defendido por algunos Estados miembros, lo habría precisado.

206. El hecho de que el Consejo tenga la última palabra para la