Conclusiones del Abogado General La Pergola presentadas el 19 de septiembre de 1996. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Frédéric Daffix. - Funcionarios - Separación del servicio - Motivación. - Asunto C-166/95 P.



Recopilación de Jurisprudencia 1997 página I-00983



Conclusiones del abogado general

1 Mediante el recurso de casación citado en el encabezamiento, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 28 de marzo de 1995, Daffis/Comisión (T-12/94, RecFP p. II-233). La parte recurrente pide además que se estimen las pretensiones que formuló durante el procedimiento en primera instancia y que se condene en costas a la parte recurrida.

2 Antes de analizar las alegaciones expuestas por las partes, procede hacer una alusión a los hechos que dieron lugar al presente recurso de casación.

El Sr. Daffix, a la sazón funcionario de la Comisión, desempeñaba las funciones de encargado de producción en la Dirección General Información, Comunicación, Cultura, Audiovisual (DG X), y fue sometido a un procedimiento disciplinario por supuestos incumplimientos de las obligaciones establecidas en el Estatuto de los Funcionarios. Se le imputaba haber falsificado tres boletines de pedido dirigidos a la sociedad Newscom, la cual, a la vista de dichos boletines, le entregó la cantidad de 450.000 BFR en metálico, así como haberse apropiado indebidamente de dicha cantidad de dinero.

El Consejo de disciplina, al serle elevado el correspondiente informe redactado por la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN»), con arreglo al artículo 1 del Anexo IX del Estatuto, afirmó, en lo relativo a la primera imputación, que «no [había] quedado acreditado que el Sr. Daffix falsificara los boletines de pedido». A continuación, en cuanto a la acusación de apropiación indebida, el organismo consultivo llegó a la conclusión de que no cabía excluir la posibilidad de que el Sr. Daffix hubiese entregado efectivamente la citada cantidad de dinero a su legítimo destinatario. No obstante, en el presente caso, el Consejo de disciplina reconocía la existencia de un incumplimiento del deber general de diligencia que recae sobre los funcionarios comunitarios, dado que el Sr. Daffix había entregado una gran cantidad de dinero sin haberse cerciorado previamente de la identidad de la persona que la recibió. Por consiguiente, recomendó que se le impusiera la sanción de descenso de grado.

La AFPN se apartó del referido dictamen. Sin pronunciarse acerca de la falsificación de los boletines de pedido, afirmó que el Sr. Daffix había conservado en su poder la cantidad de dinero de que se trata y, en consecuencia, le impuso la sanción de separación del servicio, en lugar de la sanción menos grave, recomendada por el Consejo de disciplina.

3 El Sr. Daffix interpuso un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia contra la decisión antes citada, alegando, ante este órgano jurisdiccional, cinco diferentes motivos de recurso. En la sentencia que ahora se recurre en casación, el órgano jurisdiccional a quo estimó el recurso, anuló la decisión de la Comisión por insuficiencia de motivación y, por lo tanto, no se pronunció sobre los demás motivos y alegaciones expuestos por el recurrente. Más en particular, el Tribunal de Primera Instancia partió de la idea según la cual la obligación de motivación se impone con especial rigor en aquellos casos en los que el acto administrativo afecta a la persona y se refiere a hechos que pueden tener relevancia penal. Consideró que la Comisión no había respetado las exigencias mínimas de motivación que se requieren para que el acto adoptado sea conforme a Derecho. Según el Tribunal de Primera Instancia, la decisión no indicaba con precisión cuáles de las imputaciones formuladas contra el señor Daffix resultaban fundadas, ni motivaba adecuadamente las razones que habían llevado a la AFPN a apartarse del dictamen emitido por el Consejo de disciplina, para imponer al Sr. Daffix una sanción más severa que la recomendada por este último organismo.

4 Mediante el presente recurso de casación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia impugnada y que estime las pretensiones que la parte recurrente había formulado durante el procedimiento en primera instancia. Por su parte, la parte recurrida solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y que confirme la sentencia del Tribunal de Primera Instancia.

Sobre el primer motivo

5 Mediante la primera imputación, la parte recurrente afirma que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error al estimar la excepción propuesta por el Sr. Daffix relativa a la motivación insuficiente de la decisión impugnada. Entiende que hubiera debido declararse la inadmisibilidad de dicha excepción, al haber sido propuesta fuera de plazo.

Personalmente, considero que debe rechazarse este primer motivo. El Tribunal de Primera Instancia señaló con razón que la falta de motivación constituye un motivo de orden público, que el Juez puede apreciar de oficio. (1) Por ello, no tiene ninguna transcendencia el hecho de que el Sr. Daffix no invocara dicho vicio hasta el escrito de réplica.

Sobre el segundo motivo

6 Mediante el segundo motivo del recurso se impugna, desde distintos puntos de vista, la apreciación del Tribunal de Primera Instancia en la medida en que éste consideró insuficiente la motivación de la decisión controvertida, en el sentido del artículo 190 del Tratado.

La Comisión afirma que la decisión de que se trata se fundaba esencialmente en la afirmación según la cual el Sr. Daffix se había apropiado indebidamente del dinero. Dicha afirmación se justificó adecuadamente por la referencia a las «declaraciones manifiestamente incoherentes y contradictorias» efectuadas por el interesado durante el procedimiento administrativo. La parte recurrente señala que «pareció innecesario detenerse más tiempo» en la motivación del acto, para la que se consideró suficiente remitirse al expediente administrativo.

Este planteamiento no me convence. La parte recurrente afirma, en sustancia, que no era necesario motivar, ya que las imputaciones formuladas contra el Sr. Daffix figuran perfectamente fundadas en el expediente administrativo. Pues bien, aun cuando las imputaciones estén justificadas a primera vista, debo señalar -desde este momento- que ello no exime a la autoridad que sanciona después, mediante la medida disciplinaria, de exponer las razones en las cuales se funda la citada medida. En todo caso existe la obligación de motivar expresa y adecuadamente la sanción disciplinaria. Con mayor motivo es así en el presente caso, dado que el Consejo de disciplina consideró que no habían quedado acreditados los hechos que se imputaban. Esto basta para excluir que los elementos de apreciación resultantes de los autos constituyan la demostración completa e indiscutible de la culpabilidad de la parte recurrida. Por este motivo, la sentencia impugnada declaró con razón que la mera remisión a los datos contenidos en el expediente administrativo no constituía una motivación adecuada.

7 La Comisión también critica la sentencia recurrida desde otros puntos de vista. Afirma que el órgano jurisdiccional a quo incurrió en un error al considerar que la AFPN no había indicado claramente las razones que la habían llevado a imponer una sanción más severa que la sugerida por el Consejo de disciplina; la parte recurrente estima que la AFPN, a diferencia del órgano consultivo, había entendido que la apropiación del dinero constituía un hecho ilícito acreditado. Según se afirma en la motivación de la decisión, ello suponía la pérdida de la confianza que debe presidir las relaciones entre la Comisión y sus funcionarios.

Para responder a esta crítica, debe precisarse que el Tribunal de Justicia, en su sentencia dictada en el asunto F./Comisión, (2) sentó el principio según el cual, cuando «la sanción impuesta por la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos es más grave que la recomendada en su dictamen por el Consejo de disciplina, la motivación debe [...] indicar las razones de la citada agravación». Esto significa que, en todo caso, la motivación de la decisión por la que se impone la sanción más grave ni puede ni debe eximir de apreciar el dictamen emitido por el órgano consultivo del cual se aparta, aclarando -esto es, explicando expresa y explícitamente- por qué motivo no procede acoger las razones aducidas por este último órgano al proponer la sanción más leve. En este momento, el hecho de motivar presupone necesariamente tener en cuenta el parecer formulado expresamente por el órgano consultivo acerca de la gravedad de la falta disciplinaria y del carácter infundado de la imputación que la AFPN, por su parte, considera que debe tener en cuenta y a la cual impone una sanción mucho más grave: a saber, en el presente caso, la separación del servicio en lugar del descenso de grado, que era la propuesta por el Consejo de disciplina.

No es necesario en modo alguno añadir que la obligación de motivación constituye un elemento indispensable de la actividad administrativa y de su posible control jurisdiccional; en definitiva, se trata de una garantía para el interesado, el cual debe poder alegar ante el Juez el carácter posiblemente infundado de la medida disciplinaria de que ha sido objeto. Como ya ha precisado el Tribunal de Justicia en otras ocasiones, la motivación tiene como finalidad «permitir al Tribunal de Justicia ejercer su control de la legalidad de la decisión y dar al interesado una indicación suficiente para saber si la decisión está fundada o si adolece de un vicio que permita impugnar su legalidad». (3)

Por consiguiente, la resolución dictada por el Tribunal de Primera Instancia escapa a la crítica formulada mediante el citado motivo.

8 Además, la Comisión alega que la decisión tiene una motivación adecuada en la medida en que el Sr. Daffix confesó los hechos, y la referencia a dicha confesión, que figura en la motivación del acto, justifica, por sí sola, la sanción impuesta. Sin embargo, el Tribunal de Primera Instancia señaló con razón que a dicha confesión -cuyo valor, por lo demás, es muy dudoso, ya que el interesado se retractó de ella- se alude en la parte final de la motivación únicamente para corroborar una afirmación ya deducida de otros datos. Por lo tanto, la sentencia recurrida excluyó acertadamente que la confesión del interesado, de la cual se retractó posteriormente, pueda, por sí misma, justificar la decisión adoptada por la AFPN.

Sin embargo, la parte recurrente sostiene una opinión contraria. En su opinión, la confesión era válida y, en cualquier caso, el Sr. Daffix no acreditó que los hechos que se le imputaban fueran inexactos. Considerándolo desde este punto de vista particular, no era a la AFPN a quien incumbía motivar la decisión controvertida, sino que correspondía más bien al Sr. Daffix acreditar lo infundado de las acusaciones formuladas contra él. En apoyo de este planteamiento, cabe invocar los célebres aforismos onus probandi incumbit actori y reus in excipiendo fit actor.

Este argumento carece enteramente de fundamento. Por ello, no me detendré en la afirmación discutible según la cual incumbía al Sr. Daffix probar su inocencia frente a una imputación que la Comisión considera probada aun cuando el Consejo de disciplina es de una opinión distinta. En cualquier caso, no acierto a ver de qué forma se puede responder a la crítica del Tribunal de Primera Instancia relativa a la falta de motivación del acto alegando que la carga de la prueba incumbe al interesado, y no a la Administración. Efectivamente, una cosa es determinar quién debe probar un hecho y otra, evidentemente, la obligación de exponer las razones que justifican la medida. En definitiva, la parte recurrente confunde aquí dos aspectos distintos del presente caso: por una parte, el régimen jurídico de la carga de la prueba, así como la valoración, por parte del Juez, de los medios de prueba y, por otra, la obligación de motivar los actos administrativos. Por lo demás, la confusión de la Comisión en lo relativo a esta diferencia fundamental se manifiesta claramente cuando esta Institución, para demostrar la suficiencia de la motivación con arreglo al artículo 190 del Tratado, pretende por el contrario convencer al Tribunal de Justicia de la correcta fundamentación, en lo relativo al fondo del asunto, de la medida adoptada contra el Sr. Daffix. Pues bien, en el presente caso, estas últimas consideraciones carecen de importancia. El Tribunal de Primera Instancia se limitó a señalar que el acto sobre el cual había de pronunciarse no precisaba con suficiente claridad las razones en las cuales se había fundado. Por estas razones, decidió que procedía anularlo. Y, ahora, el Tribunal de Justicia exclusivamente debe valorar la congruencia, desde el punto de vista jurídico, de la apreciación del Tribunal de Primera Instancia. La circunstancia de que la confesión fuera válida o de que la parte demandada fuera responsable o no de los hechos ilícitos que se le imputaban constituye un problema que no afecta en modo alguno al presente procedimiento. Efectivamente, dichas circunstancias se refieren al fondo de la decisión impugnada, y no a la obligación de motivarla adecuadamente.

9 Por otra parte, la Comisión critica la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en aquella parte en la cual consideró que la motivación del acto no indicaba con precisión los hechos en que se fundó la sanción impuesta al Sr. Daffix. También desde este punto de vista es irreprochable el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia. Efectivamente, la sentencia recurrida declaró que la decisión no precisaba si la parte demandada había sido considerada responsable de la falsificación de los boletines de pedido o no. De esta forma, el Juez de Primera Instancia aplicó correctamente el principio, sentado en otras ocasiones por el Tribunal de Justicia, según el cual es preciso que «en la motivación se precisen los hechos concretos imputados al funcionario». (4) Como señala el Tribunal de Primera Instancia, en este punto, la motivación era tanto más necesaria cuanto que, en el presente caso, el interesado había negado el hecho que se le imputaba y la AFPN no había dado explicación alguna en lo relativo a la falta de presentación de medios de prueba encaminados a determinar quién había firmado, efectivamente, los boletines de pedido.

Sin embargo, la Comisión alega que, entre los hechos imputados a la parte recurrida, figuraba la falsificación de los boletines de pedido. A su juicio, la referida afirmación, si bien no se formulaba expresamente, podía deducirse en todo caso del conjunto del acto. Pues bien, en este punto, también es de aplicación la observación que antes he hecho. Cuando el artículo 190 exige una motivación adecuada y suficiente, ello significa que los motivos deben exponerse con claridad y precisión. (5) Ciertamente, no cabe considerar claro e inequívoco un motivo que sólo puede deducirse de un análisis exegético de la medida, que en modo alguno resulta sencillo.

10 Por todas estas razones, considero que debe confirmarse la sentencia del Tribunal de Primera Instancia. En efecto, la resolución del órgano jurisdiccional a quo no adolece de ningún error de Derecho en la aplicación de las normas que regulan una adecuada motivación de los actos administrativos, en la medida en que, en el presente caso, excluyó que pudiera considerarse cumplido el requisito establecido en el artículo 190.

Sobre el tercer motivo

11 Mediante el tercer motivo, la Comisión afirma que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error al no tener en cuenta las explicaciones que facilitó dicha Institución durante el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia. Dicho de otra forma, considera que el Tribunal de Primera Instancia hubiera debido admitir la posibilidad de completar posteriormente la motivación.

Sin embargo, también esta crítica resulta manifiestamente infundada. A este respecto, basta con recordar la jurisprudencia según la cual «en principio, la motivación debe serle comunicada al interesado al mismo tiempo que la decisión que le resulta lesiva». (6) La falta de motivación no puede subsanarse durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia. En el presente caso, no hay razones que permitan hacer una excepción a dicho principio fundamental; tanto más cuanto que, en el presente caso, como ha señalado con razón el Tribunal de Primera Instancia, tanto la decisión impugnada como los hechos a los que hacía referencia eran de especial gravedad y el Consejo de disciplina y la AFPN habían llegado a conclusiones distintas en lo relativo a la responsabilidad del Sr. Daffix. Aceptar el planteamiento de la Comisión conduciría al resultado inadmisible de que, en el marco del contencioso disciplinario, la autoridad administrativa podría preparar un simulacro de motivación, reservándose la facultad de completarla después, una vez que el destinatario del auto hubiera interpuesto un recurso en vía jurisdiccional. Ello tendría como consecuencia que la Administración podría modelar el contenido de la motivación en función de las imputaciones invocadas por el interesado. De ser así, podría deducirse una violación del derecho de defensa. Por lo tanto, también desde este punto de vista, procede confirmar la sentencia recurrida.

Sobre los demás motivos invocados por la Comisión

12 Por último, la Comisión reproduce algunas alegaciones relativas al fondo del asunto resuelto en primera instancia. Sin embargo, en el marco del presente procedimiento, dichas alegaciones no pueden tenerse en cuenta. Lo dispuesto en el artículo 51 del Estatuto del Tribunal de Justicia es tajante: el recurso de casación ante el Tribunal de Justicia se limitará a las cuestiones de Derecho. Procede recordar que el Tribunal de Primera Instancia declaró que la decisión controvertida adolecía de una motivación insuficiente y decidió anularla precisamente por este motivo, sin pronunciarse sobre los demás motivos del recurso expuestos por el Sr. Daffix. No puedo sino repetir cuanto he dicho anteriormente: el Tribunal de Justicia debe ahora verificar exclusivamente si la sentencia recurrida en casación aplicó correctamente las normas jurídicas que deben presidir la motivación de los actos. En otras palabras, se trata de una mera apreciación jurídica sobre la resolución del Tribunal de Primera Instancia. No puede cuestionarse en este procedimiento el fondo de la medida que fue objeto de la sentencia dictada en primera instancia.

Conclusión

13 A la vista de las consideraciones anteriores, concluyo proponiendo al Tribunal de Justicia que:

- Desestime el recurso de la Comisión.

- Condene en costas a la Comisión.

(1) - Véanse las sentencias de 20 de marzo de 1959, Nold/Alta Autoridad (18/57, Rec. p. 89); de 1 de julio de 1986, Usinor/Comisión (185/85, Rec. p. 2079), apartado 19; de 28 de enero de 1992, Speybrouck/Parlamento (T-45/90, Rec. p. II-33), apartado 89; de 13 de diciembre de 1990, González Holguera/Parlamento (T-115/89, Rec. p. II-831), apartado 37, y de 14 de julio de 1994, Grynberg y Hall/Comisión (T-534/93, RecFP p. II-595), apartado 59.

(2) - Sentencia de 29 de enero de 1985 (228/83, Rec. p. 275), apartado 35.

(3) - Sentencia de 26 de noviembre de 1981, Michel/Parlamento (195/80, Rec. p. 2861), apartado 22.

(4) - Véase la sentencia F./Comisión, citada en la nota 2, apartado 35.

(5) - Véase, entre otras, la sentencia de 9 de julio de 1969, Italia/Comisión (1/69, Rec. p. 277), apartado 9.

(6) - Véase la sentencia Michel/Parlamento, citada en la nota 3, apartado 22.