Asunto T-403/05

MyTravel Group plc

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) no 1049/2001 — Denegación de acceso — Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones — Excepción relativa a la protección de las actividades de investigación y auditoría — Excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico — Documentos relativos a las decisiones de la Comisión en materia de concentraciones»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera ampliada) de 9 de septiembre de 2008 II ‐ 2034

Sumario de la sentencia

El mero hecho de que un documento contemplado en una solicitud de acceso en virtud del Reglamento no 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, se refiera a un interés protegido por una excepción no basta para justificar la aplicación de ésta. En principio, la aplicación de la excepción sólo se justifica en caso de que la institución haya valorado previamente, primero, si el acceso al documento habría perjudicado concreta y efectivamente el interés protegido y, segundo, en los supuestos previstos en el artículo 4, apartados 2 y 3, del citado Reglamento, si existe un interés público superior que justifique la divulgación del documento. Por otra parte, el riesgo de perjuicio al interés protegido debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético. El examen de que se trata ha de realizarse de forma concreta y deberá constar en la motivación de la Decisión. Dicho examen concreto deberá, por otro lado, realizarse respecto de cada documento a que se refiera la solicitud. En efecto, conforme al Reglamento no 1049/2001, todas las excepciones reguladas en los apartados 1 a 3 de su artículo 4 han de resultar aplicables «a un documento». Asimismo, es necesario un examen concreto e individual de cada documento, puesto que, aunque fuese evidente que una solicitud de acceso se refiere a documentos amparados por una excepción, tan sólo tal examen permitirá a la institución valorar la posibilidad de conceder al solicitante un acceso parcial con arreglo al artículo 4, apartado 6, del mencionado Reglamento. (véanse los apartados 33, 73 y 74)

De conformidad con el considerando undécimo del Reglamento no 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, conviene que, cuando sea necesario en interés público, las instituciones comunitarias puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones, especialmente en el marco del ejercicio de sus competencias decisorias administrativas, como sucede en el contexto del control de las concentraciones. El informe de un grupo de trabajo —al que se ha encomendado efectuar una tarea de análisis, reflexión y crítica cuyo resultado ha de ser presentado, para su discusión, al miembro de la Comisión encargado de la competencia, como trámite previo a la decisión de este último de interponer un recurso de casación en un asunto relacionado con una concentración o de proponer eventuales mejoras del procedimiento administrativo aplicable en materia de control de las concentraciones o en otras materias de Derecho de la competencia— constituye un documento que contiene opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la Comisión, en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001. La divulgación al público de tal informe perjudicaría gravemente la posibilidad de que el mencionado miembro de la Comisión disponga de la opinión libre y completa de sus propios servicios sobre qué actitud adoptar en el asunto en cuestión. En efecto, la divulgación de tal documento no sólo supondría el riesgo de revelar la opinión, eventualmente crítica, de los funcionarios de la Comisión, sino también el riesgo de permitir que se compare el contenido del informe con las decisiones que sobre los puntos en cuestión acabe adoptando el miembro de la Comisión encargado de la competencia o la propia Comisión, y, por lo tanto, el riesgo de divulgar la discusión interna en el seno de dicha institución. Además, si el referido informe llega a divulgarse, la consecuencia de tal divulgación sería que los autores de informes de este tipo tendrían en cuenta en el futuro el riesgo de divulgación, hasta el punto de que podrían verse inducidos a autocensurarse y a no exponer ninguna opinión que pudiera suponer algún riesgo para el destinatario del informe de que se tratara. En tal supuesto, la Comisión ya no podría contar con la opinión libre y completa que corresponde proporcionar a sus agentes y funcionarios, viéndose privada de una crítica interna constructiva, libre de todo condicionamiento exterior o presión externa y destinada a facilitarle la toma de decisiones en lo que atañe a la interposición de un recurso de casación contra una sentencia del Tribunal de Primera Instancia o a la mejora de los procedimientos administrativos en materia de control de las concentraciones o, con carácter más amplio, en materia de Derecho de la competencia. El mencionado riesgo de perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones en caso de divulgación de tales documentos es razonablemente previsible y no meramente hipotético. En efecto, suponiendo el carácter no confidencial frente al público de este tipo de informes y habida cuenta del riesgo de su divulgación, parece verosímil que el miembro de la Comisión encargado de la competencia se vea incitado a no volver a solicitar la opinión por escrito —eventualmente crítica— de sus colaboradores sobre cuestiones que son competencia suya o de la Comisión. Pues bien, el hecho de tener que limitarse a mantener discusiones orales e informales, que no requieran la elaboración de un «documento» en el sentido del artículo 3, letra a), del Reglamento no 1049/2001, disminuiría considerablemente la eficacia del proceso interno de toma de decisiones por la Comisión, especialmente en aquellas materias en las que esta institución debe efectuar apreciaciones jurídicas, fácticas y económicas complejas y examinar expedientes particularmente voluminosos, como sucede en el marco del control de las concentraciones. Teniendo en cuenta que un informe de ese tipo goza de protección en virtud del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001, también pueden ampararse en la excepción de que se trata los documentos que hicieron posible la elaboración de dicho informe y que contienen apreciaciones preparatorias o conclusiones provisionales para uso interno. Del mismo modo, la divulgación al público de las notas al Comisario, las notas a los restantes servicios y las notas de respuesta de los servicios distintos del Servicio Jurídico, que se intercambian en el seno de la Comisión para permitir la elaboración de los documentos que formalizan la toma de posición de la Administración, perjudicaría gravemente su proceso de toma de decisiones, ya se trate del procedimiento de concentración en cuestión o de los procedimientos de concentración que se ventilen en el futuro en el mismo ámbito, entre las mismas partes, o en consideración a los principios desarrollados en el procedimiento litigioso, en la medida en que dichos documentos se limitan a recoger un momento del procedimiento que aún no se ha formalizado en un documento definitivo. En efecto, tales documentos preparatorios pueden reflejar opiniones, dudas o cambios de criterio de los servicios de la Comisión que —una vez finalizado el proceso decisorio de que se trate— quizá no se incluyan en las versiones finales de las decisiones. Ahora bien, resulta verosímil imaginar que, si se divulgan, tales documentos —pese a no recoger necesariamente la posición definitiva de la Comisión— puedan ser utilizados para influir en la posición de los servicios de dicha institución —posición que debe adoptarse libremente y con independencia de cualquier tipo de presión externa— a la hora de examinar asuntos similares que afecten al mismo sector de actividad o a los mismos conceptos económicos. (véanse los apartados 42, 48, 50 a 52, 54, 59, 95, 96 y 100)

El interés del público en tener acceso a un documento en virtud del principio de transparencia —que tiene por objeto permitir una participación más amplia de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y garantizar una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración frente a los ciudadanos en un sistema democrático— no tiene el mismo peso cuando se trata de un documento incorporado a un procedimiento administrativo relativo a la aplicación de las normas que regulan el control de las concentraciones o del Derecho de la competencia en general que cuando se trata de un documento incorporado a un procedimiento en cuyo marco la institución comunitaria interviene en calidad de legislador. (véase el apartado 49)

Habida cuenta del principio general de acceso a los documentos, consagrado en el artículo 255 CE, y de los considerandos primero y segundo del Reglamento no 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, el interés público superior que justifique la divulgación de los documentos y que prevalezca sobre la protección de la confidencialidad que constituye el objeto de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del citado Reglamento debe tener carácter objetivo y general, no pudiendo confundirse con intereses particulares o privados —por ejemplo, relativos a la interposición de un recurso contra las instituciones comunitarias—, ya que tales intereses particulares o privados no constituyen un elemento pertinente en el marco de la ponderación de intereses prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo. En efecto, con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento no 1049/2001, es beneficiario del derecho de acceso a los documentos de las instituciones «todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro». De ello se deduce que el citado Reglamento persigue garantizar el acceso de todos a los documentos públicos, y no sólo el acceso del demandante a los documentos que le afectan. Por consiguiente, el interés particular que pueda alegar un demandante en acceder a documentos que le afecten personalmente no resultará generalmente decisivo, ni a los efectos de determinar la existencia de un interés público superior ni a los de la ponderación de los intereses en virtud del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del mencionado Reglamento. (véanse los apartados 65 y 66)

Con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento no 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, el derecho de acceso a los documentos de la Comisión se establece en términos muy amplios, puesto que beneficia a todo ciudadano de la Unión, así como a toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, sin que se impongan otros requisitos. Del artículo 2, apartado 3, de dicho Reglamento se desprende claramente que las disposiciones relativas al acceso del público a los documentos de la Comisión serán de aplicación a todos los documentos que obren en poder de dicha institución, es decir, a todos los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea. Por otra parte, el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento no 1049/2001 define expresamente las condiciones en las que podrá denegarse el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, indicando que en tal supuesto la divulgación del documento habrá de perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución de que se trate. Esta disposición es de aplicación general, cualesquiera que sean los ámbitos de actividad de la Comisión o las normas aplicables a los correspondientes procedimientos. En consecuencia, el hecho de que una empresa participante en una concentración no disponga del derecho de acceso a los documentos internos del expediente administrativo, por aplicación del artículo 17, apartado 3, del Reglamento no 802/2004, por el que se aplica el Reglamento no 139/2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas, no es óbice para que cualquier persona, del tipo que sea, disponga del derecho de acceso a tales documentos sobre la base de los principios consagrados en el Reglamento no 1049/2001. (véanse los apartados 87 a 89)

La consulta al Comité consultivo integrado por representantes de los Estados miembros forma parte del proceso interno de toma de decisiones en materia de control de las concentraciones. Aunque el citado Comité esté compuesto por representantes de los Estados miembros y sea por esta razón distinto de la Comisión, el hecho de que, a tenor del artículo 19 del Reglamento no 4064/89, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas, exista la obligación de transmitir al mencionado Comité consultivo documentos internos, a fin de que dicho Comité pueda pronunciarse de conformidad con un procedimiento que requiere su intervención, autoriza a considerar que los documentos en cuestión son documentos internos de la Comisión a efectos de la aplicación del artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. (véase el apartado 111)