CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 22 de junio de 2006 1( )

Asunto C‑496/04

J. Slob

contra

Productschap Zuivel





1. En la presente petición de decisión prejudicial formulada al amparo del artículo 234 CE, que se plantea después de una decisión prejudicial anterior pronunciada en relación con el mismo procedimiento nacional, ( ) se solicita al Tribunal de Justicia que proporcione indicaciones complementarias sobre la interpretación del Reglamento (CEE) nº 536/93, referente a la aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos. ( )

2. En esta ocasión, el College van Beroep voor het bedrijfsleven, Países Bajos, pregunta si un Estado miembro puede imponer obligaciones contables con arreglo al Derecho nacional a un productor de dichos productos que vayan más allá de las obligaciones establecidas en el Derecho comunitario, con el fin de garantizar el correcto pago de la tasa suplementaria adeudada si la producción excede de una cantidad especificada.

Legislación comunitaria pertinente

3. El régimen por el que se establece la tasa suplementaria ( ) sobre la leche y los productos lácteos fue introducido en 1984. ( ) Según indicaba, su objetivo era el control del crecimiento de la producción lechera permitiendo al mismo tiempo las evoluciones y las adaptaciones estructurales necesarias, teniendo en cuenta la diversidad de las situaciones nacionales, regionales o de las zonas de recogida de la Comunidad. ( ) Los requisitos para imponer la tasa se establecen en el Reglamento de base. La tasa deberá pagarla todo productor de leche que entregue a un comprador o venda directamente al consumo leche o productos de leche que sobrepasen una cantidad de referencia determinada. ( ) La suma de las cantidades de referencia no podrá sobrepasar una cantidad global garantizada establecida por la Comunidad para cada Estado miembro. ( )

4. En el momento de los hechos que dieron lugar al litigio principal, la tasa suplementaria debía pagarse en virtud del Reglamento (CEE) nº 3950/92, ( ) que había prorrogado la vigencia de la tasa (cuyo régimen debía terminar el 31 de marzo de 1993) durante otros siete años.

5. El artículo 1 del Reglamento nº 3950/92 disponía que durante una serie de períodos consecutivos de doce meses a partir del 1 de abril de cada año, se establecía una tasa suplementaria con cargo a los productores de leche «por las cantidades de leche o de equivalentes de leche que se entreguen a un comprador o se vendan directamente para su consumo» que sobrepasen la cantidad global garantizada. El artículo 2, apartado 1, disponía que la tasa debía distribuirse entre los productores que contribuyeran al rebasamiento.

6. El artículo 4 contenía normas sobre la asignación de las cantidades de referencia individuales a los productores.

7. El artículo 5 abordaba la reposición de la reserva nacional ( ) con objeto de conceder cantidades de referencia adicionales o específicas a los productores. Para ello, el artículo 5, segundo párrafo, establecía que las cantidades de referencia de que dispongan los productores que no hayan comercializado leche ni otros productos lácteos durante un período de doce meses se añadirán a la reserva nacional con vistas a ser reasignadas.

8. El Reglamento nº 536/93 ( ) estableció normas detalladas para la adaptación del Derecho interno al Reglamento nº 3950/92.

9. Según el segundo considerando de la exposición de motivos, el Reglamento nº 536/93 se refería, entre otras cuestiones, a las normas de control para comprobar la regularidad de las operaciones de recaudación de la tasa.

10. El octavo considerando disponía:

«es necesario que los Estados miembros dispongan a posteriori de medios de control adecuados para comprobar si y en qué medida la tasa ha sido recaudada de conformidad con las disposiciones vigentes; [...] tales comprobaciones deben incluir como mínimo una serie de medidas que conviene precisar».

11. El artículo 4, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 536/93 disponía:

«En el caso de las ventas directas, al final de cada uno de los períodos mencionados en el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 3950/92, el productor recapitulará en una declaración el volumen de leche y/o de cada uno de los demás productos lácteos, por producto, vendidos directamente al consumo y/o a mayoristas, afinadores de quesos o minoristas.»

12. Conforme al artículo 4, apartado 2:

«Todos los años antes del 15 de mayo, el productor presentará su declaración a la autoridad competente del Estado miembro.

En caso de inobservancia de ese plazo, el productor deberá abonar la tasa por todas las cantidades de leche y de equivalentes de leche que haya vendido directamente y que sobrepasen la cantidad de referencia de que disponga o, si no la sobrepasan, se le impondrá una penalidad igual al importe de la tasa debida por haber rebasado en el 0,1 % esa cantidad de referencia. [...]

En los casos en que no se presente la declaración antes del 1 de julio, se aplicarán las disposiciones del párrafo segundo del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 3950/92 a los 30 días de haber emplazado el Estado miembro al productor.»

13. El artículo 7 del Reglamento nº 536/93 disponía por cuanto aquí interesa:

«1. Los Estados miembros adoptarán cuantas medidas de control sean necesarias para garantizar la recaudación de la tasa por las cantidades de leche y de equivalentes de leche comercializadas que sobrepasen alguna de las dos cantidades mencionadas en el [...] Reglamento (CEE) nº 3950/92. A tal fin:

[…]

f) Los productores que dispongan de una cantidad de referencia para ventas directas conservarán a disposición de la autoridad competente del Estado miembro, durante al menos tres años por una parte, una contabilidad material por períodos de doce meses en la que se indique el volumen por mes y por producto, de la leche y/o de los productos lácteos vendidos directamente al consumo y/o a los mayoristas, afinadores de queso o minoristas y, por otra parte, el registro de los animales que utilice para la producción de leche en la explotación [...], y los justificantes que permitan controlar dicha contabilidad material.

[…]

3. El Estado miembro se cerciorará de que las cantidades de leche y de equivalentes de leche comercializadas se hayan contabilizado con exactitud, para lo cual controlará los transportes de leche durante las operaciones de recogida en las explotaciones y verificará, en particular, en los locales de:

[…]

b) los productores que dispongan de una cantidad de referencia para ventas directas, la verosimilitud de la declaración a que se refiere el apartado 1 del artículo 4 y la contabilidad material contemplada en la letra f) del apartado 1.»

14. El Reglamento (CE) nº 1392/2001 ( ) de la Comisión derogó el Reglamento nº 536/93 con efectos a partir del 31 de marzo de 2002 (es decir, después del momento pertinente en el presente asunto). El artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 392/2001 reproduce el párrafo primero del artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 536/93.

15. El artículo 6, apartado 2, segundo párrafo, del Reglamento nº 1392/2001 dispone con carácter adicional:

«El Estado miembro podrá prever que los productores que dispongan de una cantidad de referencia para ventas directas estén obligados a declarar, en su caso, que no han vendido leche durante el período correspondiente.» ( )

16. Sólo cuando el Reglamento nº 595/2004 derogó y sustituyó el Reglamento nº 1392/2001 las normas comunitarias impusieron, por primera vez, el requisito específico de que en los registros de los productores deberá hacerse constar «cualquier venta o transferencia de leche o de productos lácteos así como cualquier producto que haya sido producido pero no vendido ni transferido». ( )

Normativa nacional pertinente

17. El artículo 26 del Regeling superheffing 1993 (Reglamento de 1993 de tasas suplementarias; en lo sucesivo, «Regeling superheffing»), ( ) que, en el momento pertinente, adaptaba el Derecho neerlandés al régimen de tasa suplementaria, dispone que la Productschap Zuivel (el Comité de Productos Lácteos; en lo sucesivo, «Productschap») será responsable de la fijación, imposición y recaudación de la tasa.

18. El artículo 29, apartado 1, dispone:

«1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 536/93 y de acuerdo con lo establecido al efecto por la Productschap, el productor […] presentará a la Productschap una declaración en la que conste la cantidad de leche o de productos lácteos que haya entregado directamente al consumo [...] durante el período impositivo anterior, especificándolo por cada producto.»

19. El artículo 31 dispone:

«1. El productor [...] que [...] adeude o pueda adeudar [la] tasa estará obligado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 536/93 y de acuerdo con lo que disponga la Productschap, a llevar una contabilidad.

2. La Productschap podrá determinar de oficio la cantidad entregada, si, a su juicio, no se han cumplido o se han cumplido insuficientemente las obligaciones resultantes del apartado 1, así como [...] [del artículo] 29, apartado 1.»

20. El artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing ( ) (Reglamento de 1994 de aplicación del Reglamento de tasas suplementarias; en lo sucesivo, «Zuivelverordening»), contiene las normas adoptadas por la Productschap, conforme se indica en el artículo 31 del Regeling superheffing. Tiene el siguiente tenor:

«El productor estará obligado a llevar comprobantes de todo cuanto afecte a su empresa o explotación, de forma que en todo momento puedan conocerse la producción, las existencias y las cantidades de leche recibidas, elaboradas o transformadas y entregadas, así como los datos económicos que se refieran a unas y otras, y a conservar, durante al menos tres años, dichos comprobantes y datos.»

Procedimiento nacional

21. El Sr. Slob es un productor de leche de los Países Bajos. En el período impositivo 1996/97 disponía de una cantidad de referencia individual de 647.910 kilos de leche para la venta directa al consumo.

22. Su granja fue inspeccionada por la autoridad neerlandesa competente en diciembre de 1997. De la inspección resultó que había una diferencia de aproximadamente 250.000 kilos entre, por un lado, la cantidad de leche producida calculada sobre la base del número de vacas lecheras que tenía en su granja para el período impositivo 1996/97 y, por otro lado, la cantidad de leche vendida, tal como resulta de la declaración efectuada por el Sr. Slob a la Productschap. ( )

23. El Sr. Slob reconoció la existencia de esa diferencia. Explicó que había transformado en mantequilla el exceso de leche para obtener suero que utilizaba después para producir queso. Afirmó que había destruido la mantequilla así obtenida, 10.000 kilos en total, ( ) después de su producción, arrojándola al estercolero.

24. El Sr. Slob subrayó que la mantequilla no se vendió a un comprador mayorista ni directamente a un consumidor.

25. En las observaciones escritas de los Países Bajos, se indica que el Sr. Slob también afirmó que no llevó contabilidad material alguna de la producción y destrucción de la mantequilla, ya que dicha contabilidad se exige sólo para el queso producido. ( )

26. El 1 de octubre de 1999, la Productschap llevó a cabo su propio cálculo, con arreglo al artículo 31, apartado 2, del Regeling superheffing, de las cantidades de leche y otros productos lácteos que el Sr. Slob había entregado directamente al consumo en el período impositivo 1996/97. Comunicó al Sr. Slob que, conforme al artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 536/93, debía abonar una tasa suplementaria de 180.976,77 NLG (aproximadamente 82.124 EUR).

27. El Sr. Slob impugnó dicha resolución. El 4 de abril de 2000, la Productschap decidió reducir el importe de la tasa suplementaria, si bien mantuvo su resolución en los demás aspectos. Afirmó que no se había llevado contabilidad alguna de aproximadamente 250.000 kilos de leche. ( ) La Productschap llegó a la conclusión de que, en el período impositivo 1996/1997, el Sr. Slob no había llevado una contabilidad correcta y completa de la producción, existencias y entregas de leche y productos lácteos, como disponía el artículo 7 del Reglamento nº 536/93, en relación con el artículo 31, apartado 1, del Regeling superheffing y el artículo 11 del Zuivelverordening.

28. En un primer recurso ante el College van Beroep voor het bedrijfsleven –que ha planteado la presente petición de decisión prejudicial– contra la resolución de 4 de abril de 2000, el Sr. Slob alegó que el artículo 7, apartado 1, letra f), del Reglamento nº 536/93 no le obligaba a llevar una contabilidad de los productos que no habían sido vendidos sino destruidos.

29. Asimismo, se opuso a la tesis de la Productschap de que, al no existir una contabilidad de la destrucción de la mantequilla, cabía concluir que la había vendido.

30. La Productschap sostuvo que el Sr. Slob estaba obligado a llevar una contabilidad de la cantidad de leche controvertida.

31. El órgano jurisdiccional remitente albergaba dudas en cuanto a la correcta interpretación del artículo 7, apartado 1, letra f), del Reglamento nº 536/93. En consecuencia, planteó, en el asunto Slob I, al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Puede deducirse del artículo 7, apartado 1, initio y letra f), del Reglamento (CEE) nº 536/93 que el productor está obligado a llevar una contabilidad en la que se indique, entre otros extremos, la disponibilidad, producción, almacenamiento, utilización, transformación y destrucción de leche y/o productos lácteos de su explotación, exigiéndose asimismo que en dicha contabilidad material se incluyan las declaraciones de cantidad por mes y por producto de leche y/o productos lácteos vendidos, o esta disposición únicamente establece la obligación de registrar los datos mencionados en lo que respecta a las ventas?»

32. El 12 de febrero de 2004, el Tribunal de Justicia respondió esta cuestión prejudicial del modo siguiente:

«La primera frase y la letra f) del artículo 7, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, deben interpretarse en el sentido de que en la contabilidad material que el productor tiene la obligación de llevar únicamente ha de indicarse el volumen, por mes y por producto, de la leche y/o los productos lácteos vendidos.»

33. En su sentencia, el Tribunal de Justicia declaró:

«Con carácter previo, hay que precisar que incumbe únicamente al órgano jurisdiccional nacional definir el objeto de las cuestiones que vaya a plantear al Tribunal de Justicia. Este Tribunal de Justicia no puede, a instancia de una parte del litigio principal, examinar cuestiones que no le han sido planteadas por el tribunal nacional. Si este último, a la luz de la evolución del litigio, estimara necesario obtener criterios complementarios de interpretación del Derecho comunitario, deberá recabarlos nuevamente al Tribunal de Justicia [...]

No es objeto de la cuestión prejudicial la posible competencia de los Estados miembros, discutida en la vista, para adoptar una legislación que imponga a los productores de leche establecidos en su territorio obligaciones contables que vayan más allá de las que resultan de la disposición que ha de interpretarse.» ( )

34. En consecuencia, dicha cuestión no fue abordada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Slob I.

35. En una vista posterior celebrada ante el órgano jurisdiccional remitente el 1 de octubre de 2004, la Productschap alegó que el cálculo de las cantidades de mantequilla de que se trataba no se basaba únicamente en el artículo 7, apartado 1, letra f), del Reglamento nº 536/93, sino también, y con carácter independiente, en el incumplimiento por parte del recurrente del artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening. La legitimidad de dicha disposición, según la Productschap, se basa en la obligación general impuesta a los Estados miembros en el artículo 7, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 536/93 de adoptar cuantas medidas de control sean necesarias para garantizar la recaudación correcta de la tasa suplementaria y verificar in situ la exactitud de la venta de leche y de equivalentes de leche, y, en particular, la credibilidad de la contabilidad material.

36. La Productschap sostuvo que el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening obligaba al productor a justificar en su contabilidad la mantequilla producida y su uso, aunque la mantequilla se destruyera o utilizara para piensos.

37. El órgano jurisdiccional remitente albergaba dudas acerca de si, con arreglo al artículo 7, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 536/93, un Estado miembro tenía derecho a imponer al productor, además de la obligación de llevar una contabilidad material conforme al artículo 7, apartado 1, letra f), una obligación como la establecida en el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening.

38. Por consiguiente, suspendió el procedimiento una segunda vez y planteó dos cuestiones adicionales al Tribunal de Justicia:

«1. ¿Debe interpretarse el artículo 7, apartado 1, inicio, y apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 536/93 en el sentido de que concede a los Estados miembros competencia para adoptar una regulación por la que se impongan a los productores de leche establecidos en su territorio obligaciones contables que vayan más allá de las que resultan de lo dispuesto en el apartado 1, letra f), de dicha disposición?

2. En caso de respuesta afirmativa: ¿debe considerarse que una norma por la que se obliga al productor a justificar en su contabilidad la cantidad de mantequilla producida y su destino ulterior se halla dentro de los límites de esta competencia, incluso en el supuesto en que la mantequilla se destruya o se utilice como pienso?»

39. Han presentado observaciones escritas el Sr. Slob, la Comisión y los Países Bajos, y todos ellos comparecieron también en la vista.

Observaciones

40. Las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia pueden resumirse del siguiente modo.

41. El Sr. Slob alega que el Reglamento nº 536/93 no puede interpretarse en el sentido de que confiere a los Estados miembros competencia para imponer con arreglo a la legislación nacional requisitos adicionales sobre la llevanza de una contabilidad material de los productos lácteos.

42. Basándose en principios generales establecidos en la jurisprudencia inicial del Tribunal de Justicia, el Sr. Slob señala el requisito de que los impuestos deben aplicarse con el mismo carácter obligatorio en todos los Estados miembros; ( ) y recuerda que, debido a que los reglamentos comunitarios son directamente aplicables, los Estados miembros no pueden, con carácter general, adoptar medidas que tengan por objeto modificar el alcance o añadir algo a las disposiciones de dichos reglamentos. ( ) Los Reglamentos nº 3950/92 y nº 536/93 no conceden expresamente a los Estados miembros competencia para adoptar normas adicionales; y el régimen de sanciones económicas graves que dichos Reglamentos imponen a los productores debería aplicarse uniformemente en toda la Comunidad. La obligación de los Estados miembros de aplicar el régimen de tasa suplementaria de manera diligente no permite a un Estado miembro establecer requisitos complementarios. Otros Estados miembros distintos de los Países Bajos no han impuesto requisitos contables más estrictos con respecto al período impositivo 1996/97. De ser necesario, incumbe a la Comunidad adoptar normas más detalladas.

43. Los Países Bajos alegan que las normas comunitarias aplicables en el momento pertinente no regulaban de manera suficiente la contabilidad material de la producción de leche en los Países Bajos. El problema se plantea debido a que la producción de leche en ese Estado miembro incluye una serie de grandes explotaciones de vacas lecheras cuya producción se comercializa en su totalidad o en gran medida a través de ventas directas. En cambio, el régimen comunitario se basa en la premisa de que únicamente cantidades insignificantes se venden directamente para su consumo.

44. Los Países Bajos formulan dos alegaciones principales. En primer lugar, los Estados miembros han de poder realizar verificaciones adecuadas de la producción de leche y productos lácteos con el fin de combatir el fraude. Habida cuenta de la situación particular en los Países Bajos en lo que respecta a las ventas directas, el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening es necesario para garantizar la exactitud de los datos presentados sobre la recaudación y las ventas directas. En caso contrario, podrían producirse consecuencias económicas perjudiciales considerables para la Comunidad, que, en virtud del artículo 280 CE, ( ) los Estados miembros tienen la obligación de combatir. En la sentencia Slob I, el Tribunal de Justicia no descartó la posibilidad de que se produjera una posible insuficiencia en el mecanismo de control. ( ) El artículo 24, apartado 6, del Reglamento nº 595/2004 ha colmado actualmente la laguna a escala comunitaria.

45. En segundo lugar, con el fin de llevar a cabo tales verificaciones, los Estados miembros son competentes para imponer requisitos que completen los establecidos en el artículo 7, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 536/93 y que les permitan cumplir sus obligaciones con arreglo a dichas disposiciones, en la medida en que lo hagan de conformidad con el régimen y la finalidad de la tasa suplementaria y respeten los principios generales del Derecho comunitario.

46. El artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening promueve la finalidad principal del régimen de la tasa complementaria, que es penalizar la superproducción. ( ) Cuando haya fracasado un mecanismo previsto en el Reglamento nº 3950/92, el Estado miembro está obligado a adoptar las medidas que garanticen el cobro de la tasa suplementaria. ( )

47. La disposición nacional controvertida en el presente asunto no es contraria a los principios generales del Derecho comunitario. El artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening no va más allá de lo necesario para garantizar su objetivo legítimo, de conformidad con el principio de proporcionalidad, y los productores conocían sus requisitos, de modo que respetaba los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima.

48. La Comisión considera que el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 536/93 permite a los Estados miembros imponer requisitos complementarios en materia de contabilidad, como la obligación contenida en el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening, que vayan más allá de los establecidos en el artículo 7, apartado 1, letra f). Dicha interpretación se ajusta a la finalidad del Reglamento nº 536/93 porque proporciona los medios para garantizar la efectividad del régimen de la tasa suplementaria y evitar el fraude, y es compatible con la obligación impuesta a los Estados miembros con arreglo al artículo 7, apartado 1, de adoptar cuantas medidas de control sean necesarias. Corresponde al Estado miembro afectado demostrar que son necesarias normas más estrictas y, de ser así, formular dichas normas. Esa competencia debe ejercerse con sujeción a la prohibición de adoptar medidas arbitrarias, a las normas en materia de abuso de poder y a los principios generales del Derecho comunitario, como los de proporcionalidad y seguridad jurídica.

Apreciación

49. El órgano jurisdiccional remitente desea saber, esencialmente, si el artículo 7, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 536/93 contiene una lista exhaustiva de las obligaciones que pueden imponerse a los productores de leche o equivalentes de leche para llevar una contabilidad o si dichas obligaciones pueden completarse mediante requisitos impuestos por una norma nacional como el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening.

50. En las sentencias Penycoed ( ) y Cooperativa Lattepiù ( ) el Tribunal de Justicia ya examinó si, al cumplir sus obligaciones derivadas del régimen de tasa suplementaria, los Estados miembros pueden adoptar medidas adicionales a las contenidas en las disposiciones de los Reglamentos nº 3950/92 y nº 536/93. En ambos asuntos, el Tribunal de Justicia decidió que el artículo 10 CE obligaba a los Estados miembros a adoptar dichas medidas adicionales para garantizar el pago correcto de la tasa. ( )

51. Por consiguiente, en la sentencia Penycoed, el Tribunal de Justicia declaró que la obligación derivada del artículo 10 CE conllevaba, de ser necesario, la facultad de interponer directamente un recurso contra el productor con vistas a cobrar el importe debido. ( ) En la sentencia Cooperativa Lattepiù, el Tribunal de Justicia debía decidir si, con arreglo al Reglamento nº 3950/92 y al Reglamento nº 536/93, era admisible que un Estado miembro efectuara correcciones a posteriori de las cantidades de referencia atribuidas a los productores de leche y, por ende, rectificara los importes adeudados en concepto de tasa suplementaria. Al responder dicha cuestión afirmativamente, el Tribunal de Justicia examinó si dicha posibilidad era conforme al tenor y a la finalidad de dichas disposiciones, a los objetivos y a la lógica interna de la normativa relativa al régimen de la tasa suplementaria y a los principios generales del Derecho comunitario, en particular, los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica y protección de la confianza legítima. ( )

52. En el presente asunto, se solicita de modo similar al Tribunal de Justicia que examine si, al verificar el pago de la tasa, un Estado miembro puede adoptar medidas adicionales a las establecidas en las disposiciones pertinentes del Reglamento nº 3950/92 y del Reglamento nº 536/93.

53. Puede ser útil aplicar en el presente asunto el mismo enfoque estructurado que adoptó el Tribunal de Justicia en el asunto Cooperativa Lattepiù.

54. En primer lugar, una obligación como la contenida en el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening, ¿se ajusta al tenor de las disposiciones pertinentes de los Reglamentos nos 3950/92 y 536/93?

55. Como observación preliminar, procede señalar que el artículo 19, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1546/88 ( ) (el predecesor del Reglamento nº 536/93) disponía en términos muy amplios que «los Estados miembros adoptarán las medidas complementarias necesarias: a) para garantizar la percepción de la tasa, en particular las medidas de control y las que garanticen la información de los interesados en lo referente a las sanciones penales o administrativas a las que se exponen en caso de incumplimiento de las disposiciones del presente Reglamento [...]».

56. Nada de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Reglamento nº 3950/92, o en el artículo 7, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 536/93, excluye expresamente que las autoridades nacionales impongan medidas adicionales. Por el contrario, de acuerdo con el tenor del octavo considerando del Reglamento nº 536/93, los Estados miembros deben disponer a posteriori de medios de control adecuados para comprobar si y en qué medida la tasa ha sido recaudada de conformidad con las disposiciones vigentes, y tales comprobaciones deben incluir «como mínimo una serie» de medidas que conviene precisar. El artículo 7, apartado 1, exige a los Estados miembros que adopten «cuantas» medidas de control sean necesarias para garantizar la recaudación de la tasa, y establece una lista de requisitos para facilitar tales verificaciones. ( ) El artículo 7, apartado 3, obliga a los Estados miembros a cerciorarse de que las cantidades de leche y de equivalentes de leche comercializadas se hayan contabilizado con exactitud, para lo cual realizará determinadas verificaciones especificadas.

57. Por consiguiente, el artículo 7, apartados 1 y 3, precisa, a escala comunitaria, un núcleo mínimo de medidas de control. Estas medidas pueden completarse con medidas nacionales adicionales para garantizar el pago de la tasa, siempre que dichas medidas nacionales sean efectivamente «necesarias» y respeten los principios generales del Derecho comunitario. Tal interpretación se ajusta a la afirmación contenida en el octavo considerando de que «[conviene precisar] como mínimo una serie de medidas» en la legislación comunitaria, a la vez que se deja un margen a los Estados miembros para adoptar medidas complementarias de modo que dispongan «a posteriori de medios de control adecuados para comprobar si y en qué medida la tasa ha sido recaudada de conformidad con las disposiciones vigentes».

58. En segundo lugar, ¿es conforme el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening con los objetivos y la lógica interna del régimen de la tasa suplementaria? La interpretación de las disposiciones pertinentes de los Reglamentos nº 3950/92 y 536/93 que acabo de indicar concuerda con los objetivos perseguidos por el régimen de la tasa suplementaria, que naturalmente incluyen el establecimiento de un medio efectivo para recaudar la tasa adeudada. Como el Abogado General Geelhoed señaló en el asunto Penycoed, ( ) el objeto de conferir competencias a las autoridades nacionales para recaudar el pago es garantizar que los Estados miembros aplican la tasa suplementaria sin pérdidas de fondos comunitarios, así como garantizar la aplicación uniforme del régimen para prevenir que las diferencias en la competencia afecten a la producción de leche en el mercado común. Cuando un Estado miembro pueda demostrar que una verificación adicional es necesaria para que pueda cumplir su obligación frente a la Comunidad y que la medida que propone es proporcionada, es, en principio, competente para imponer tal verificación.

59. En tercer lugar, ¿cumple el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica y protección de la confianza legítima? Pese a que se trata de una cuestión que debe resolver el órgano jurisdiccional nacional, el Tribunal de Justicia puede proporcionar orientaciones útiles.

60. No acepto la alegación del Sr. Slob de que las medidas contables complementarias impuestas por los Países Bajos son desproporcionadas. Esta cuestión debe examinarse en tres partes. ( )

61. En primer lugar, la finalidad perseguida por la verificación adicional es garantizar que la producción de leche y productos lácteos en los Países Bajos se supervisa de manera efectiva, una finalidad que parece legítima.

62. En segundo lugar, la cuestión de si la verificación adicional establecida por el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening es necesaria puede analizarse del siguiente modo. Los Países Bajos han explicado que la cría de ganado lechero en los Países Bajos presenta determinadas características –en lo que respecta a la medida en que la leche se comercializa a través de ventas directas– que no comparte la cría de ganado lechero comunitaria en su conjunto. Ni el Sr. Slob ni la Comisión han rechazado la veracidad de esta afirmación. Tampoco se ha indicado (en el contexto de dichas ventas directas) que el tipo de comprobación cruzada de la producción de leche declarada que se establece mediante un precepto como el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening no es necesario para determinar si la declaración del productor es veraz. Es más, el legislador comunitario ha establecido entretanto precisamente dicha comprobación cruzada adicional ( ) a escala comunitaria. Basándome en estos elementos –que obran en poder de Tribunal de Justicia–, concluyo que los Países Bajos podían estimar válidamente que dicha verificación adicional era necesaria.

63. Por último, no considero que exigir que en la contabilidad se indique el destino de toda la producción, incluida la almacenada o destruida, vaya más allá de lo necesario para garantizar el pago de la tasa. Para llevar a cabo esa labor de manera efectiva, los Estados miembros deben poder hacer frente a cualquier riesgo significativo de que dicha leche se venda sin que ello conste en ningún registro. El artículo 280 CE, apartado 1, también obliga a los Estados miembros a combatir el fraude y toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Comunidad mediante medidas adoptadas en virtud de lo dispuesto en dicho artículo. La obligación contable impuesta en el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening combate tales riesgos de una manera adecuada exigiendo a los productores que lleven comprobantes de todo cuanto afecte a su empresa o explotación, «de forma que en todo momento puedan conocerse la producción, las existencias y las cantidades de leche recibidas, elaboradas o transformadas y entregadas [...]».

64. Del mismo modo, no me convence la tesis del Sr. Slob de que las medidas suplementarias son contrarias a la seguridad jurídica porque menoscaban la aplicación uniforme del Reglamento nº 536/93. Como he indicado, los Estados miembros son competentes para completar los requisitos contables que dicho Reglamento establece. Precisamente porque las normas adicionales deben completar, y no modificar, los requisitos establecidos a escala comunitaria, se deduce que no se pondrá en peligro la aplicación uniforme de la normativa comunitaria.

65. En lo que respecta a la alegación basada en la confianza legítima, en la resolución de remisión se indica que, de conformidad con el Derecho nacional, el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening obliga al productor a justificar en su contabilidad la cantidad de mantequilla producida y su destino, aunque la mantequilla se destruya o utilice como pienso. Todos los productores de leche sujetos a la legislación neerlandesa saben, pues, que deben incluir tales datos en su contabilidad. La obligación de cumplir dicho requisito no los coge por sorpresa y, en consecuencia, no se produce ninguna vulneración de la confianza legítima.

66. De ello se desprende que los requisitos impuestos a los productores por el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening completan de manera legítima las medidas de control establecidas en el artículo 7, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 536/93.

67. Por último, he de abordar una alegación importante formulada por el Sr. Slob en la vista. El Sr. Slob trató de establecer una distinción entre el presente asunto y los asuntos Penycoed y Cooperativa Lattepiù ( ) afirmando que, en el presente asunto, las normas nacionales suplementarias no se limitan a colmar una laguna, sino que modifican la base efectiva de imposición de la tasa suplementaria. Ello se debe a que el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening establece la tasa, no sobre la base de la contabilidad referente a las ventas directas, sino examinando los datos de producción. Por consiguiente, el efecto de la resolución de la Productschap fue imponerle una obligación de pagar la tasa suplementaria exclusivamente en virtud de la legislación nacional. El Sr. Slob sostuvo que, puesto que la tasa sólo puede imponerse en virtud del Derecho comunitario (concretamente del Reglamento nº 3950/92), se incurrió en una ilegalidad.

68. A este respecto, estoy de acuerdo con el Sr. Slob en cuanto a que la tasa suplementaria se impone en virtud de los requisitos establecidos por el Reglamento nº 3950/92. No se puede imponer lícitamente sobre la base de requisitos adicionales establecidos por la legislación nacional. Es evidente que establecer una nueva base legal de responsabilidad iría más allá de las facultades conferidas a los Estados miembros por el Reglamento nº 3950/92 y el Reglamento nº 536/93.

69. El artículo 1 del Reglamento nº 3950/92 establece que la tasa deberá pagarse por «las cantidades de leche [...] que se entreguen a un comprador o se vendan directamente para su consumo». Además, el artículo 2, apartado 1, establece que la tasa se distribuirá entre los productores que hayan contribuido al rebasamiento.

70. Las normas detalladas del Reglamento nº 536/93 tienen por objeto permitir a los Estados miembros verificar que la tasa ha sido efectivamente recaudada de conformidad con las normas vigentes (esto es, de conformidad con el Reglamento nº 3950/92). ( ) No constituyen per se una base para imponer la tasa suplementaria. A fortiori, cuando un Estado miembro establece (lícitamente) requisitos adicionales con arreglo a la legislación nacional que complementan las medidas de control establecidas en el Reglamento nº 536/93, dichos requisitos adicionales no pueden constituir la base legal para imponer la tasa.

71. ¿Cuáles son entonces las consecuencias para un productor que ha incumplido dichos requisitos adicionales establecidos con arreglo a la legislación nacional? A mi juicio, cabe imaginar dos situaciones muy diferentes.

72. En la primera situación, el productor ha incumplido un requisito relativo a la llevanza de contabilidad; sin embargo, considerando las pruebas en su conjunto, la autoridad nacional competente declara que no existe fundamento para concluir que el productor sea responsable de «cantidades de leche que se entreguen a un comprador o se vendan directamente para su consumo» que excedan de la cantidad de referencia individual pertinente que se le ha asignado en virtud del artículo 4 del Reglamento nº 3950/92. Las verificaciones llevadas a cabo por las autoridades nacionales presentan una imagen creíble de un criador de ganado lechero con un nivel de producción de leche que corresponde a la declaración de productor que dicho ganadero ha realizado ( ) en lo que respecta al «volumen de leche y/o de cada uno de los demás productos lácteos [...] vendidos directamente al consumo y/o a mayoristas, afinadores de queso o minoristas». ( ) La contabilidad relativa a las ventas directas también es creíble. En esta situación, el productor no es uno de los «productores que hayan contribuido al rebasamiento» (artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 3950/92). Por consiguiente, con arreglo al Reglamento nº 3950/92 no existe ninguna base para exigirle el pago de una tasa suplementaria, y considero que sería ilegal exigirle dicho pago.

73. En tales circunstancias, la Productschap no tendría derecho a ejercer las facultades que le confiere el artículo 31, apartado 2, del Regeling superheffing para determinar la cantidad entregada e imponer la correspondiente tasa si las normas nacionales suplementarias no se cumplen. ( ) Sin embargo, la Productschap tendría derecho a imponer una sanción apropiada y proporcionada al ganadero de que se trate por incumplimiento de un requisito (nacional) relativo a la llevanza de contabilidad.

74. En la segunda situación, el incumplimiento de un requisito adicional relativo a la llevanza de contabilidad impuesto con arreglo a la legislación nacional corrobora otras pruebas obtenidas a partir de la verificación llevada a cabo en virtud del artículo 7 del Reglamento nº 536/93. Consideradas conjuntamente, las pruebas menoscaban la credibilidad de la declaración del productor sobre las ventas directas realizadas por ese concreto criador de ganado lechero. Los datos de producción no se utilizan para modificar la base para recaudar la tasa suplementaria (lo que, como he indicado, sería en efecto ilícito), sino para proporcionar una importante comprobación cruzada de la veracidad de la contabilidad de las ventas directas. En tales circunstancias, las autoridades nacionales pueden concluir legítimamente que ese productor concreto ha sido responsable de «cantidades de leche que se entreguen a un comprador o se vendan directamente para su consumo» que sobrepasan su cantidad de referencia individual con arreglo al artículo 4 del Reglamento nº 3950/92. Por consiguiente, pueden considerar que se trata de un productor que ha contribuido al rebasamiento (presunto) de la producción de leche en dicho Estado miembro. En consecuencia, pueden exigirle el pago de la tasa suplementaria.

75. Si, después de un análisis ulterior, se considera que éstas son las circunstancias del presente asunto, no habría ningún impedimento para que la Productschap ejerciera sus facultades conferidas en el artículo 31, apartado 2, del Regeling superheffing para determinar la cantidad de leche que debe presumirse que ha sido entregada y para exigir al Sr. Slob que pague la tasa suplementaria calculada sobre dicha base.

76. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional, como único juez que debe apreciar los hechos, examinar la resolución de la autoridad nacional y las pruebas en que ésta se basó, y concluir si la tasa ha sido impuesta de manera ilegal (primera situación) o legal (segunda situación).

Conclusión

77. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el College van Beroep voor het bedrijfsleven:

«1) El artículo 7, apartados 1 y 3, del Reglamento (CEE) nº 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, permite a un Estado miembro adoptar una regulación por la que se imponga a los productores de leche establecidos en su territorio una obligación de llevanza de contabilidad que vaya más allá de la obligación establecida en el artículo 7, apartado 1, letra f), siempre que dicho requisito adicional sea necesario y respete los principios generales del Derecho comunitario, en particular, los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica y confianza legítima.

2) Sobre la base de los elementos presentados ante el Tribunal de Justicia, debe considerarse que un precepto nacional como el artículo 11, apartado 1, del Zuivelverordening cumple tales criterios. En caso de incumplimiento de esa norma nacional, el Estado miembro puede imponer una sanción apropiada. Sin embargo, incumbe al órgano jurisdiccional nacional, como único juez que debe valorar los hechos, garantizar que cualquier tasa suplementaria se impone exclusivamente sobre la base del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos.»