CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentadas el 25 de marzo de 2021 ( 1 )

Asunto C‑144/20

AS LatRailNet,

Latvijas dzelzceļš VAS

contra

Valsts dzelzceļa administrācija

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de primera instancia de lo contencioso administrativo, Letonia)]

«Procedimiento prejudicial — Transportes ferroviarios — Espacio ferroviario único europeo — Tarifación de la infraestructura ferroviaria — Directiva 2012/34/UE — Artículo 32, apartado 1 — Canon de acceso mínimo — Recargos — Presupuestos para la aplicación del recargo — Competitividad — Capacidad del mercado para aceptarlo»

1. El litigio que origina este reenvío prejudicial enfrenta a AS LatRailNet (entidad encargada de desempeñar las funciones esenciales del administrador de las infraestructuras ferroviarias en Letonia) ( 2 ) con el Valsts dzelzceļa administrācija (organismo regulador del sector ferroviario en ese país). ( 3 )

2. La controversia se traba en torno a los recargos sobre los cánones por uso de la infraestructura ferroviaria que se aplican en el segmento de los transportes de viajeros por ferrocarril. La Directiva 2012/34/UE ( 4 ) permite, bajo ciertas condiciones, que a esos cánones (cuyo cálculo solo debe atender a la compensación de los costes directos) se añadan unos recargos para cada segmento de mercado. ( 5 )

3. El litigio se suscitó cuando el organismo regulador conminó a LatRailNet a introducir algunos cambios en la fórmula de cálculo del recargo aplicable a las empresas que prestan el servicio de transporte de viajeros por ferrocarril «en el marco de un contrato de servicio público», con exclusión de otros operadores. ( 6 )

4. Con su reenvío prejudicial, el tribunal a quo pretende que se interprete la Directiva 2012/34: a) en cuanto a las facultades del organismo regulador (preguntas primera y segunda); y b) en cuanto al recargo sobre los cánones previsto en su artículo 32, apartado 1 (pregunta tercera).

5. Por indicación del Tribunal de Justicia, estas conclusiones versarán únicamente sobre la tercera pregunta prejudicial.

I. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Directiva 2012/34

6. El artículo 31 («Principios de los cánones») preceptúa: «[...] 3. Sin perjuicio de los apartados 4 y 5 del presente artículo o de lo dispuesto en el artículo 32, el canon de acceso mínimo y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario. [...]».

7. Conforme al artículo 32 («Excepciones a los principios de los cánones»): «1. Con el fin de recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, los Estados miembros podrán, siempre que el mercado pueda aceptarlo, cobrar recargos basados en principios eficientes, transparentes y no discriminatorios, sin dejar de garantizar una competitividad óptima de los segmentos de mercado ferroviario. El sistema de cánones respetará los aumentos de productividad conseguidos por las empresas ferroviarias. No obstante, la cuantía de los cánones no debe excluir la utilización de las infraestructuras por parte de segmentos del mercado que puedan pagar al menos el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, más un índice de rentabilidad que pueda asumir el mercado. Antes de aprobar el cobro de recargos, los Estados miembros se asegurarán de que los administradores de infraestructuras evalúen su importancia en el segmento de mercado de que se trate, considerando al menos las parejas de criterios enumeradas en el anexo VI, punto 1, y teniendo en cuenta las que sean pertinentes. La lista de segmentos del mercado definidos por los administradores de infraestructura incluirá al menos los tres segmentos siguientes: servicios de mercancías, servicios de viajeros en el marco de un contrato de servicio público, y otros servicios de viajeros. [...]».

2. Reglamento n.o 1370/2007

8. El artículo 2 («Definiciones») reza: «A efectos del presente Reglamento, se entenderá por: [...] e) “obligación de servicio público”: exigencia definida o determinada por una autoridad competente a fin de garantizar los servicios públicos de transporte de viajeros de interés general que un operador, si considerase exclusivamente su propio interés comercial, no asumiría o no asumiría en la misma medida o en las mismas condiciones sin retribución; f) “derecho exclusivo”: derecho que reserva a un operador de servicio público determinado la posibilidad de explotar servicios públicos de transporte de viajeros en una línea, red o zona determinada, con exclusión de otros operadores; g) “compensación de servicio público”: toda ventaja, especialmente de carácter financiero, concedida directa o indirectamente por una autoridad pública mediante recursos públicos durante el período de ejecución de una obligación de servicio público o en relación con ese período; [...]».

9. El artículo 3 («Contratos de servicio público y reglas generales») estipula: «1. Cuando una autoridad competente decida conceder al operador de su elección un derecho exclusivo o una compensación o ambas cosas, cualquiera que sea su naturaleza, en contrapartida por la ejecución de obligaciones de servicio público, deberá hacerlo en el marco de un contrato de servicio público. [...]».

B. Derecho letón. Dzelzceļa likums (Ley de ferrocarriles)

10. El artículo 11 dispone: «(1) Tras consultar a los candidatos y al administrador de infraestructuras ferroviarias de uso público, el encargado de desempeñar las funciones esenciales del administrador de infraestructuras ferroviarias de uso público desarrollará y aprobará un sistema de cánones en relación con el acceso mínimo a que se refiere el artículo 12.1, apartado 1, de dicha Ley y con el acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio, y lo transmitirá al administrador de infraestructuras ferroviarias de uso público para su inclusión en la declaración de red. Salvo en los casos específicos previstos en el artículo 11.1, apartado 10, de esta Ley, el encargado de desempeñar las funciones esenciales del administrador de infraestructuras ferroviarias de uso público velará por que el sistema de cánones mencionado se ajuste a los mismos principios en toda la red y por que dicho sistema aplicado dé como resultado que los distintos transportistas que presten servicios de naturaleza semejante en una parte similar del mercado abonen cánones equivalentes y no discriminatorios. (2) El canon de acceso mínimo [...] y de acceso a infraestructuras que conectan las infraestructuras con instalaciones de servicio se fijará en función del coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario [...]».

11. El artículo 11.1 señala: «(1) Con el fin de recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras ferroviarias de uso público, el encargado de desempeñar las funciones esenciales del administrador de infraestructuras ferroviarias de uso público podrá, siempre que el mercado pueda aceptarlo, aplicar recargos al canon de acceso mínimo a que se refiere el artículo 12.1, apartado 1, de la referida Ley y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio. (2) Antes de aplicar los recargos, el encargado de desempeñar las funciones esenciales del administrador de infraestructuras ferroviarias de uso público evaluará su importancia en, al menos, los segmentos de mercado siguientes y elegirá los más relevantes de entre ellos: 1) transporte de personas y de mercancías. [...] (7) Los recargos se aplicarán sobre la base de principios eficientes, transparentes y no discriminatorios, sin dejar de garantizar una competitividad óptima de los ferrocarriles y respetando los aumentos de productividad conseguidos por los transportistas. La cuantía de los cánones no debe excluir la utilización de las infraestructuras ferroviarias de uso público por parte de segmentos del mercado que puedan pagar al menos los costes directos, más un índice de rentabilidad que pueda asumir el mercado».

II. Hechos y cuestión prejudicial

12. El 30 de junio de 2017, en ejercicio de las funciones esenciales del administrador de infraestructuras ferroviarias, ( 7 ) LatRailNet adoptó el sistema de cánones objeto del litigio.

13. El importe del recargo en cada segmento de mercado se materializó con arreglo a una fórmula entre cuyos componentes figura el coeficiente de ponderación del mercado «mcbs».

14. Ese coeficiente puede oscilar entre un valor 0 (en cuyo caso, no se aplica recargo alguno al segmento de mercado en liza) y un valor 1 (que supone la adición del recargo máximo).

15. Para la fijación del coeficiente «mcbs» intervienen tres factores o criterios de evaluación, denominados Cs, Vs y Ss. El criterio más alto determinará el valor del coeficiente «mcbs».

16. Según el modelo adoptado por LatRailNet para el segmento de mercado de servicios de transporte de viajeros en el marco de un contrato de servicio público, ( 8 ) el valor del criterio Ss era igual a 1. Por el contrario, en otros segmentos de mercado, ese valor se establecería sobre la base de una valoración llevada a cabo por un perito.

17. Como consecuencia de ese modelo, resultan ya indiferentes los criterios Cs y Vs, aunque su valor sea 0. En efecto, una vez que el valor de Ss para el segmento de mercado de transporte de viajeros en el marco de un contrato de servicio público se fija en 1, el coeficiente de ponderación del mercado «mcbs» se eleva automáticamente a 1, sin necesidad de evaluar la situación del mercado.

18. El 27 de junio de 2018, el organismo regulador anuló el sistema de cánones implantado por LatRailNet, a la que ordenó que lo ajustase, en lo que atañe al recargo aplicable al segmento de mercado de los servicios de transporte de viajeros en el marco de un contrato de servicio público.

19. El 26 de julio de 2018, LatRailNet recurrió ante la Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de primera instancia de lo contencioso administrativo, Letonia) la decisión del organismo regulador, que reputaba inválida por estos motivos: – En la medida en que Pasažieru vilciens ejerce el derecho exclusivo de proporcionar servicios de transporte público en rutas regionales interurbanas por ferrocarril, no hay competencia en la prestación de estos servicios. – No es posible que el organismo regulador supervise la situación de la competencia en los mercados de servicios ferroviarios cuando un segmento de ese mercado (el relativo a la prestación de servicios de transporte público de viajeros en el marco de un contrato de servicio público en exclusiva) no está abierto a la competencia. – Esa misma ausencia de competencia aboca a que el administrador de infraestructuras no pueda «evaluar la competitividad y la rentabilidad del segmento de mercado de que se trata antes de aplicar el recargo y determinar su importe». ( 9 )

20. Latvijas Dzelzceļš, en su calidad de administrador de infraestructuras ferroviarias letonas, intervino en el proceso principal por una doble vía: – Por un lado, el 5 de diciembre de 2018, interpuso recurso de anulación contra la decisión del organismo regulador de 7 de noviembre de 2018, por la que resolvió que carecía de legitimación para impugnar el sistema de cánones. – Por otro lado, fue invitado por el tribunal de reenvío (mediante resolución de 13 de noviembre de 2018) a participar como tercero interesado en el proceso iniciado por LatRailNet.

21. El 5 de febrero de 2019, el tribunal de reenvío acumuló ambos procesos contencioso administrativos.

22. En sus alegaciones, Latvijas dzelzceļš «considera que es posible establecer un valor máximo para el criterio Ss, puesto que Pasažieru vilciens, único representante del segmento de mercado de transporte de viajeros, que abona […] el canon por la utilización de infraestructuras (incluido el recargo), también estaba protegida frente a cualquier perjuicio que pudiera resultar de la determinación de dicho canon». ( 10 )

23. En esta tesitura, el Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de primera instancia de lo contencioso administrativo) elevó al Tribunal de Justicia, entre otras, esta pregunta prejudicial: ( 11 ) «3) ¿Debe interpretarse el artículo 32, apartado 1, de la Directiva [2012/34] en el sentido de que la obligación impuesta a los Estados miembros en dicho apartado de garantizar una competitividad óptima de los segmentos de mercado ferroviario, al establecer recargos aplicables a los cánones por utilización de la infraestructura, resulta también aplicable a la determinación de los cánones por la utilización de infraestructuras en los segmentos de mercado en los que no existe competencia, por ejemplo, debido a que, en el segmento de mercado de que se trate, el transporte solo lo lleva a cabo un único operador ferroviario al que se le ha conferido el derecho exclusivo previsto en el artículo 2, letra f), del Reglamento n.o 1370/2007 para realizar transportes en ese segmento de mercado?»

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

24. El auto de remisión prejudicial tuvo entrada en el Tribunal de Justicia el 27 de marzo de 2020.

25. Han depositado observaciones escritas Latvijas dzelzceļš, el organismo regulador, el Gobierno de Italia y la Comisión Europea. El Tribunal de Justicia no ha estimado necesaria la celebración de una vista.

IV. Apreciación

26. Con su tercera pregunta prejudicial, el tribunal de reenvío quiere saber si la posibilidad de que los Estados miembros cobren «recargos […] sin dejar de garantizar una competitividad óptima de los segmentos de mercado ferroviario» (artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2012/34) se aplica cuando, en cierto segmento de mercado, el transporte de viajeros lo efectúa un único operador ferroviario, en régimen de exclusividad.

A. Cánones y recargos en la financiación del administrador de infraestructuras ferroviarias

27. Para fijar los términos del debate, conviene recordar que entre los servicios que deberán prestarse a las empresas ferroviarias, a tenor del anexo II de la Directiva 2012/34, se hallan: – Los integrados en el paquete de acceso mínimo al que alude el punto 1. – Los recogidos en los puntos 2, 3 y 4 correspondientes, respectivamente, a las instalaciones de servicio, los servicios complementarios y los servicios auxiliares.

28. El artículo 13 de la Directiva 2012/34 se ocupa de las condiciones en las que las empresas ferroviarias pueden acceder a los diferentes servicios: – Si se trata del paquete de acceso mínimo, han de proporcionarlo los administradores de infraestructuras de modo no discriminatorio (apartado 1). – En cuanto a las instalaciones de servicio, serán sus explotadores quienes prestarán a las empresas ferroviarias el «acceso, incluido el acceso por vía férrea, a las instalaciones a que se refiere el anexo II, punto 2, así como a los servicios prestados en dichas instalaciones» (apartado 2).

29. La Directiva 2012/34 prevé el pago de cánones por la utilización tanto de las infraestructuras ferroviarias como de las instalaciones de servicio. Estos cánones se abonan al administrador de infraestructuras y al explotador de la instalación de servicio, respectivamente, y se emplean para financiar su actividad (artículo 31, apartado 1) conforme a estos criterios: – Para el paquete de acceso mínimo, el canon «será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario» (artículo 31, apartado 3, párrafo primero, de la Directiva 2012/34). – En cuanto a las instalaciones de servicio, el canon no superará el coste de la prestación del servicio más un beneficio razonable (artículo 31, apartado 7, de la misma Directiva).

30. Así pues, el administrador de las infraestructuras ferroviarias se financia, ( 12 ) entre otras fuentes, ( 13 ) con los ingresos procedentes del canon por la utilización de infraestructuras, que cobra a las empresas usuarias de estas. Nada obsta a que cuente también con financiación estatal. ( 14 )

31. La regulación de esta fuente de ingresos, vía cánones y recargos, se halla en los artículos 31 y 32 de la Directiva 2012/34, ( 15 ) según los que, en síntesis: – La regla general (artículo 31, apartado 3) es que el canon de acceso mínimo y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio equivalga al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario (costes directos). ( 16 ) – Por excepción (artículo 32, apartado 1), es posible añadir recargos, para «recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras» (más allá de los costes directos). Únicamente podrá ser así cuando «el mercado pueda aceptarlo [...] sin dejar de garantizar una competitividad óptima de los segmentos de mercado ferroviario». Su implantación se ha de basar «en principios eficientes, transparentes y no discriminatorios».

32. De acuerdo con este esquema, el administrador de la infraestructura ferroviaria puede trasladar a los cánones ferroviarios los costes directos. Por el contrario, solo estará autorizado a instaurar recargos para recuperar el resto de los costes si el mercado puede aceptarlos y se garantiza la competitividad óptima de los segmentos de mercado afectados.

33. La tercera pregunta prejudicial versa, precisamente, sobre los requisitos que han de presidir el establecimiento del recargo.

B. Requisitos para implantar el recargo

34. A tenor de la Directiva 2012/34, al instituir recargos, el administrador de infraestructuras ha de atender a las particularidades concretas del segmento de mercado en cuestión. El requisito principal para instaurarlos es, repito, que «el mercado pueda aceptarlo». ( 17 )

35. El tribunal de reenvío centra, sin embargo, su atención en la noción de competitividad que contiene el artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2012/34. Subraya, en este sentido, que: – El segmento de mercado respecto del que se aplica el recargo controvertido es el del transporte de viajeros, en el marco de un contrato de servicio público que presta en régimen de exclusividad una sola empresa ferroviaria. – Pudiera argumentarse que, al no existir competencia en ese segmento del mercado, no se aplicaría el artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2012/34, ya que no es necesario asegurar en él la «competitividad óptima».

36. Este enfoque coincide, en parte, con el del administrador de infraestructuras letón. Latvijas dzelzceļš propugna, en efecto, que la interpretación del artículo 32 de la Directiva 2012/34 conlleva que la falta de competencia en el segmento de transporte de viajeros impide eo ipso la evaluación de su competitividad y de su rentabilidad. ( 18 )

37. Al poner el acento en el factor competitividad, se pierde de vista que el elemento clave (el auténtico centro de gravedad) de la regulación de las excepciones a los principios de los cánones, en el artículo 32 de la Directiva 2012/34, no es aquel factor, sino que los recargos pueda aceptarlos el mercado sobre el que recaen.

38. Hay que plantearse, no obstante, qué implicaciones tiene, en este contexto, la competitividad a la que alude el artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2012/34. Más en concreto, habrá que dilucidar si esa noción se identifica con la de competencia entre las empresas ferroviarias.

39. Los artículos 31, apartado 5, párrafo segundo, y 32, apartado 4, párrafo cuarto, de la Directiva 2012/34 disponen que los «actos de ejecución [que puede adoptar la Comisión] no provocarán una distorsión inadecuada de la competencia entre las empresas ferroviarias ni afectarán a la competitividad global del sector ferroviario».

40. En la misma línea, el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 2012/34, como ya he reflejado, llama también a que «el transporte ferroviario esté en condiciones de competir con otros modos de transporte». Una expresión análoga utiliza su considerando quinto, al reclamar un transporte ferroviario «competitivo con otros modos de transporte».

41. Creo que esos preceptos proporcionan la pauta para distinguir, en el contexto de la Directiva 2012/34, entre, por un lado, la «competencia» como terreno de juego en el que han de actuar las empresas ferroviarias y, por otro lado, la «competitividad» del sector ferroviario o de alguno de sus segmentos: – Cuando la Directiva 2012/34 se refiere a la competencia, lo hace como expresión de la que debe existir entre empresas ferroviarias, en la prestación de servicios ferroviarios o en los mercados de transporte ferroviario. – Por el contrario, cuando la Directiva 2012/34 se refiere a la competitividad, la emplea como un rasgo o característica del sector ferroviario (o de los segmentos del mercado ferroviario), pero no la asimila a la concurrencia entre empresas ferroviarias.

42. El examen de las diversas versiones lingüísticas del artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2012/34 ( 19 ) corrobora esta apreciación. La competitividad que los administradores de infraestructuras han de garantizar es la que debe tener el segmento del transporte ferroviario (sobre el que se aplicará el recargo) en relación con otros medios de transporte alternativos.

43. Esta era también la orientación que inspiraba la Directiva 2001/14, cuyo considerando trigésimo noveno aludía a una «tasa de rentabilidad que pueda soportar el mercado». ( 20 )

44. La competitividad que ha de respetar el recargo no supone, pues, una noción sinónima de la de competencia entre las empresas ferroviarias. Lo que el recargo no ha de provocar es que un segmento determinado pierda su capacidad de competir con otros medios de transporte diferentes (esto es, su competitividad). En el caso del transporte de viajeros por ferrocarril, esa capacidad de competir le permitirá enfrentarse a los transportes por vía aérea, carretera u otros medios.

45. El recargo, desde esta perspectiva, habría de evaluar la rentabilidad del segmento, frente a otras formas de transporte no ferroviario. Las empresas ferroviarias podrían asumir, así, el pago del canon y, además, el del recargo, siempre que este último no sea tan elevado que les fuerce a aumentar las tarifas hasta convertirlas en disuasorias para el usuario, que optaría por usar esos otros modos de transporte.

46. La falta de competencia de los operadores ferroviarios entre sí no imposibilita evaluar la competitividad de un segmento del transporte ferroviario de viajeros. Este puede ser competitivo (respecto de otros medios de transporte), aunque lo opere una sola empresa ferroviaria. ( 21 )

47. Es cierto que el sistema de cánones podría tener una incidencia negativa sobre la competencia entre empresas ferroviarias. Las funciones del organismo regulador incluyen, por eso, la de impedir cánones potencialmente contrarios a la competencia (subvenciones cruzadas, tarifas predatorias y tarifas excesivas), que pueden relacionarse con los recargos. ( 22 ) Esta es, sin embargo, una faceta del problema que está ausente del reenvío, centrado en los requisitos exigibles para la imposición de los recargos.

48. En suma, si el propósito de recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, más allá de los costes directos, autoriza, en principio, a implantar recargos, esa posibilidad se despliega «siempre que el mercado pueda aceptarlo».

49. La aceptación del mercado conlleva, a su vez, entre otros factores, que el recargo no deteriore la competitividad del segmento ferroviario afectado. ( 23 ) En particular, si las empresas de transportes de viajeros por ferrocarril no contaran con capacidad para asumir el pago del recargo, porque su repercusión sobre los precios finales que han de abonar los usuarios los disuadiría de utilizar sus servicios, podría ponerse en peligro la «competitividad óptima» de este segmento.

50. Esta postura no desconoce los objetivos de la Directiva 2012/34, en contra de lo que defiende Latvijas dzelzceļš, pues la recuperación, por la vía de los recargos, de los costes (distintos de los directos) en los que haya incurrido el administrador de infraestructuras no es incondicional, sino que está sometida a los criterios, ya analizados, del artículo 32, apartado 1, de aquella Directiva.

51. La tesis que propugna Latvijas dzelzceļš (el recargo por debajo de su importe máximo impediría al administrador de la infraestructura recuperar todos los costes) ( 24 ) hace tabla rasa de los condicionamientos que la Directiva 2012/34 ha marcado en esta materia.

C. Recargos y prestación del servicio en el marco de un contrato de servicio público

52. El artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2012/34 prevé que, «antes de aprobar el cobro de recargos, los Estados miembros se asegurarán de que los administradores de infraestructuras evalúen su importancia en el segmento de mercado de que se trate». Uno de los segmentos en los que preceptivamente ha de llevarse a cabo tal evaluación es el de los «servicios de viajeros en el marco de un contrato de servicio público».

53. La lectura de ese artículo revela, pues, que nada se opone, en principio, a implantar recargos sobre los cánones que se cobran a las empresas ferroviarias cuando gestionan el transporte de viajeros en el marco de un contrato de servicio público.

54. El Reglamento n.o 1370/2007 recoge la posibilidad de que los Estados miembros y los entes locales adjudiquen contratos de servicio público que pueden comportar derechos exclusivos para la explotación de algunos servicios. A esa posibilidad —y al correlativo precepto— alude asimismo el considerando décimo noveno de la Directiva 2012/34, que exhorta a interpretarla de modo coherente con aquel Reglamento.

55. El Reglamento n.o 1370/2007 configura el contrato de servicio público como una herramienta para garantizar la prestación de servicios de transporte terrestre de viajeros, «que constituyen una necesidad en términos de interés económico general», en supuestos que «no presentan posibilidades de explotación comercial». ( 25 )

56. Los mecanismos para que la autoridad competente retribuya al operador del servicio público son, de acuerdo con el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 1370/2007, la concesión de «un derecho exclusivo o una compensación o ambas cosas». ( 26 )

57. El artículo 2, letra f), del mismo Reglamento define el derecho exclusivo como el «derecho que reserva a un operador de servicio público determinado la posibilidad de explotar servicios públicos de transporte de viajeros en una línea, red o zona determinada, con exclusión de otros operadores».

58. Las obligaciones de servicio público despliegan habitualmente sus efectos en un contexto de falta de rentabilidad económica, a la que se sobreponen los motivos de interés general que las justifican. El operador que asume esas obligaciones no lo haría (o no las asumiría en la misma medida o en las mismas condiciones) si tomase en cuenta únicamente su propio interés comercial. ( 27 )

59. Conforme a este modelo, la empresa ferroviaria explota el servicio público de transporte de viajeros y paga los cánones al administrador ferroviario y al explotador de la instalación de servicio, respectivamente. A cambio, aquella empresa percibe los ingresos derivados de la explotación (i.e. la venta de billetes) y, en su caso, la compensación por la prestación del servicio público.

60. Pues bien, coincido con la Comisión ( 28 ) en que el artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2012/34 no deja de aplicarse cuando una empresa ferroviaria ha suscrito un contrato en el que se le atribuye el derecho a explotar servicios públicos de transporte de viajeros con exclusión de otros operadores.

61. En teoría, nada obsta a que las empresas ferroviarias gestoras del transporte de viajeros en el marco de un contrato de servicio público obtengan una cierta rentabilidad. En tal situación, el administrador de infraestructuras, tras evaluar esa rentabilidad, les puede aplicar el recargo, añadido al canon, si concurren el resto de las circunstancias del artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2012/34.

62. De cualquier modo, como ya he avanzado, la apreciación de la rentabilidad del segmento requiere una cuidadosa evaluación. De ahí que el acuerdo de LatRailNet de 21 de agosto de 2018, adoptado en ejecución de la decisión del organismo regulador, indicara que «el valor del criterio Ss se determinará para todos los segmentos del mercado sobre la base de una evaluación llevada a cabo por un perito». ( 29 )

63. De esta manera, el régimen del segmento de mercado de transporte de viajeros en el marco de un contrato de servicio público se parifica con el de otros segmentos para los que se establecía ya esa misma medida. ( 30 )

D. Cálculo del recargo y financiación con fondos públicos

64. Quienes han depositado observaciones escritas en este reenvío se han pronunciado, en un sentido o en otro, sobre el contenido de la decisión del organismo regulador ( 31 ) relativo a las partidas de la financiación pública que debían quedar al margen de la base de cálculo de los recargos. ( 32 )

65. No discuto que esa cuestión presente interés para las partes del litigio, pero lo cierto es que el tribunal de reenvío no alude a ella en su tercera pregunta prejudicial. Ni en la formulación de esta ni en los razonamientos que justifican la remisión ( 33 ) aquel tribunal expresa ninguna duda a este respecto, por lo que el Tribunal de Justicia no tiene por qué terciar en aquel debate.

V. Conclusión

66. En atención a lo expuesto, sugiero responder a la tercera pregunta prejudicial del Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de primera instancia de lo contencioso administrativo, Letonia) en estos términos: «El artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único, debe interpretarse en el sentido de que, cumplidos los requisitos que esa disposición exige, nada obsta a implantar recargos sobre los cánones por utilización de la infraestructura a una empresa ferroviaria que gestione, por habérsele conferido un derecho exclusivo, el transporte de viajeros en el marco de un contrato de servicio público».

( 1 ) Lengua original: español.

( 2 ) En realidad, según las informaciones aportadas a los autos, el administrador de las infraestructuras ferroviarias públicas en Letonia es VAS Latvijas dzelzceļš. Sin embargo, como esta sociedad integra verticalmente otras, entre las que se encuentra LDZ CARGO, que presta el servicio de transporte de mercancías y de transporte internacional de pasajeros, Latvijas dzelzceļš no puede ejercer las funciones esenciales del administrador de infraestructuras. Esas funciones las delega en LatRailNet, sociedad también perteneciente al grupo de Latvijas dzelzceļš.

( 3 ) En lo sucesivo, «organismo regulador».

( 4 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (DO 2012, L 343, p. 32). Esta Directiva modificó parcialmente, refundió y fusionó otras precedentes, entre las que se halla la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización (DO 2001, L 75, p. 29).

( 5 ) Según el artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2012/34, la lista de segmentos de mercado la define el administrador de infraestructuras, pero ha de incluir al menos tres: «servicios de mercancías, servicios de viajeros en el marco de un contrato de servicio público, y otros servicios de viajeros».

( 6 ) En este caso, se trataba de la AS Pasažieru vilciens, sociedad a la que se atribuye, en exclusiva, la gestión de los servicios de transporte público sobre las líneas ferroviarias regionales de Letonia hasta el año 2031. La explotación del servicio público en exclusiva, circunscrita a una línea, una red o una zona determinada, la autoriza el artículo 2, letra f), del Reglamento (CE) n.o 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 1191/69 y (CEE) n.o 1107/70 del Consejo (DO 2007, L 315, p. 1).

( 7 ) El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2012/34 detalla como funciones esenciales del administrador de infraestructuras «la toma de decisiones sobre adjudicación de surcos, incluidas tanto la definición y la evaluación de la disponibilidad como la asignación de surcos ferroviarios concretos […] y la toma de decisiones sobre cánones por la utilización de infraestructuras, incluidas la determinación y la recaudación de los cánones […]».

( 8 ) Justamente, la sección II del anexo 3, bajo el título «Criterios cuantitativos para la determinación de los recargos aplicables en segmentos de mercado específicos», punto 3.

( 9 ) Apartado 3, párrafo tercero, in fine, del auto de reenvío.

( 10 ) Apartado 4, párrafo tercero, del auto de reenvío.

( 11 ) Según el apartado 6, párrafo quinto, del auto de reenvío, la iniciativa de plantear la cuestión prejudicial partió de Latvijas dzelzceļš.

( 12 ) La Directiva 2012/34 da libertad a los Estados para «aportar al administrador de infraestructuras una financiación acorde con sus funciones […], la magnitud de la infraestructura y las necesidades financieras, especialmente para hacer frente a las nuevas inversiones. Los Estados miembros podrán decidir financiar estas inversiones por medios distintos de la financiación estatal directa» (artículo 8, apartado 2).

( 13 ) El artículo 8, apartado 4, de la Directiva 2012/34, al aludir a la contabilidad del administrador de infraestructuras, menciona «los ingresos procedentes de los cánones por la utilización de infraestructuras, los excedentes de otras actividades comerciales, ingresos no reembolsables de origen privado y la financiación estatal incluidos, en su caso, los anticipos abonados por el Estado».

( 14 ) Latvijas dzelzceļš sostiene que acudir a la financiación del Estado afectaría a su independencia en cuanto administrador de infraestructuras, pues lo colocaría en situación de solicitante respecto del Estado (apartado 32 de sus observaciones). No es así: la previsión, en la Directiva 2012/34, de ingresar fondos públicos implica, por definición, que la independencia en el sentido de su artículo 4 no tiene por qué resultar afectada.

( 15 ) El artículo 8, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva 2012/34 expresa como «posible objetivo a largo plazo» que los costes sean soportados por los usuarios, cuando el transporte ferroviario esté en condiciones de competir con otros modos de transporte dentro del marco tarifario de los artículos 31 y 32.

( 16 ) Véase el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/909 de la Comisión, de 12 de junio de 2015, relativo a las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario (DO 2015, L 148, p. 17).

( 17 ) En virtud del artículo 32, apartado 1, de la Directiva 2012/34, el sistema de cánones respetará los aumentos de productividad conseguidos por las empresas ferroviarias. Asimismo, la cuantía de los cánones no debe excluir la utilización de las infraestructuras por algunos segmentos del mercado que puedan pagar, al menos, el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, más un índice de rentabilidad que pueda asumir el mercado.

( 18 ) Apartados 28 y 29 de sus observaciones escritas. Lo contrario, afirma Latvijas dzelzceļš, comprometería la persecución de otros objetivos de la Directiva, como la cobertura de los gastos de gestión de la infraestructura. Esta circunstancia justificaría, en su opinión, imponer recargos en su importe máximo.

( 19 ) En algunas versiones lingüísticas es, como en español, el término «competitividad», y no «competencia», el que aparece. Así, en francés, «compétitivité», no «concurrence»; en inglés, «competitiveness», no «competition»; en italiano, «competitività», no «concorrenza»; en portugués, «competitividade», no «concorrência»; o, en alemán, «Wettbewerbsfähigkeit», no «Wettbewerb».

( 20 ) «El nivel general de recuperación de costes mediante cánones por uso de infraestructuras repercute en las necesidades de financiación pública. Los Estados miembros podrán exigir distintos niveles de recuperación de costes generales mediante cánones, como, por ejemplo, recargos o una tasa de rentabilidad que pueda soportar el mercado […]». El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14 contenía un precepto equivalente al que es objeto de interpretación en este reenvío.

( 21 ) Así podría suceder si el precio o el tiempo de recorrido de un mismo trayecto, o factores análogos, lo hicieran más atractivo que otros medios de transporte.

( 22 ) Con arreglo al artículo 56, apartado 2, de la Directiva 2012/34, el organismo regulador estará facultado para supervisar la situación de la competencia en los mercados de los servicios ferroviarios, también cuando pueda resultar afectada por el sistema de cánones que menciona la letra d) del apartado 1. Véase, asimismo, el artículo 56, apartado 12, de la Directiva 2012/34 en relación con su anexo VIII, apartado 2, letra c).

( 23 ) La misma orientación se refleja en la reciente propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen medidas en favor de un mercado ferroviario sostenible a la vista de la pandemia de COVID-19 (COM/2020/260 final). Al referirse a los recargos, la exposición de motivos afirma que «el artículo 32 [de la Directiva vigente] permite a los Estados miembros establecer el cobro de recargos basados en la capacidad de pago de los respectivos segmentos del mercado ferroviario. Este principio, como tal, implica que los recargos pueden estar sujetos a fluctuaciones y pueden disminuir en caso de que disminuya la capacidad de pago del segmento de mercado en cuestión».

( 24 ) Apartado 32 de sus observaciones escritas.

( 25 ) Considerando quinto.

( 26 ) Del auto de reenvío se desprende que a Pasažieru vilciens se le concedieron la explotación exclusiva del servicio y una compensación.

( 27 ) Véase el artículo 2, letra e), del Reglamento n.o 1370/2007.

( 28 ) Apartados 38 y 39 de sus observaciones escritas.

( 29 ) Apartado 5 del auto de reenvío.

( 30 ) Al tribunal de reenvío le corresponderá comprobar si la diferencia de trato en el sistema de cánones está lo suficientemente justificada y respeta el principio de que los recargos no sean discriminatorios.

( 31 ) En concreto, el organismo regulador conminaba a LatRailNet a excluir los gastos previamente programados cubiertos por el presupuesto estatal o por los presupuestos de las administraciones locales que los transportistas de pasajeros no pudieran cubrir con los ingresos procedentes del transporte.

( 32 ) El organismo regulador explica las razones que lo condujeron a adoptar esta parte de su decisión (apartados 6 a 9 de sus observaciones escritas). La Comisión coincide con el organismo regulador en que se ha de «excluir la compensación del servicio público del cálculo que se efectúa en virtud del artículo 32, apartado 1, de la Directiva» (apartado 44 de sus observaciones escritas). Latvijas dzelzceļš se opone a esa exclusión (apartado 6.2 de sus observaciones escritas).

( 33 ) Apartados 9 a 13 del auto de reenvío.