CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MICHAL BOBEK

presentadas el 23 de septiembre de 2020 ( 1 )

Asuntos acumulados C‑83/19, C‑127/19 y C‑195/19

Asociația «Forumul Judecătorilor din România»

contra

Inspecţia Judiciară

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunalul Mehedinţi (Tribunal de Distrito de Mehedinţi, Rumanía)]

y

Asociația «Forumul Judecătorilor din România»,

Asociaţia «Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor»

contra

Consiliul Superior al Magistraturii

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Curtea de Apel Alba Iulia (Tribunal Superior de Alba Iulia, Rumanía)]

y

PJ

contra

QK

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía)]

Asunto C‑291/19

SO

contra

TP y otros

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Curtea de Apel Braşov (Tribunal Superior de Braşov, Rumanía)]

Asunto C‑355/19

Asociația «Forumul Judecătorilor din România»,

Asociaţia «Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor»,

OL

contra

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Curtea de Apel Piteşti (Tribunal Superior de Piteşti, Rumanía)]

«Petición de decisión prejudicial — Tratado de adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía a la Unión Europea — Decisión 2006/928/CE de la Comisión por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación (MCV) — Naturaleza y efectos jurídicos del MCV y de los informes elaborados por la Comisión en el marco de este mecanismo — Nombramiento provisional de la dirección de la Inspección Judicial — Régimen nacional de establecimiento y organización de una sección de la Fiscalía dedicada a la investigación de los delitos cometidos en la Administración de justicia — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Estado de Derecho — Independencia judicial»

Índice

I. Introducción II. Marco jurídico A. Derecho de la Unión 1. Derecho primario 2. Decisión MCV B. Derecho rumano 1. Constitución de Rumanía 2. Disposiciones relativas a la Inspección Judicial a) Ley n.o 317/2004 b) Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 77/2018 3. Disposiciones relativas a la Sección para la investigación de los delitos cometidos en la Administración de justicia a) Ley n.o 207/2018 b) Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 90/2018 c) Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 92/2018 d) Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 7/2019 e) Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 12/2019 III. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales A. Asunto C‑83/19 B. Asunto C‑127/19 C. Asunto C‑195/19 D. Asunto C‑291/19 E. Asunto C‑355/19 F. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia IV. Análisis A. Admisibilidad de las cuestiones prejudiciales 1. Asunto C‑83/19 2. Asuntos C‑127/19 y C‑355/19 3. Asuntos C‑195/19 y C‑291/19 4. Conclusión provisional sobre la admisibilidad B. Derecho de la Unión y criterios aplicables 1. El MCV a) ¿Son actos de la Unión Europea la Decisión MCV y los informes MCV? b) ¿Constituye el Tratado de Adhesión una base jurídica adecuada? 1) Fundamento jurídico formal 2) Contenido y objetivos 3) Extensión temporal del MCV 4) Conclusión provisional c) Valor y efectos jurídicos del MCV 1) Efectos jurídicos de la Decisión MCV 2) Efectos jurídicos de los informes MCV d) ¿Están comprendidas en el ámbito del MCV las medidas nacionales controvertidas? 2. El principio de independencia judicial: artículo 47 de la Carta y/o artículo 19 TUE, apartado 1 a) Artículo 47 de la Carta b) Artículo 19 TUE, apartado 1 c) El artículo 19 TUE, apartado 1, y el peligro de las puertas demasiado abiertas 3. Los criterios y la naturaleza del examen a) Los criterios: aspectos externos de la independencia judicial y de la doctrina de la apariencia b) La naturaleza del análisis: qué se ha de determinar C. Valoración de las disposiciones nacionales controvertidas 1. Contexto general 2. Nombramiento provisional de la dirección de la Inspección Judicial a) La resolución de remisión y las posturas de las partes b) Análisis c) Conclusión provisional 3. Sección para la investigación de los delitos cometidos en la Administración de justicia a) Las resoluciones de remisión y las posturas de las partes b) Análisis i) Justificación – Justificación inequívoca y accesible – Justificación auténtica ii) Garantías iii) Contexto y funcionamiento práctico iv) Plazo razonable c) Conclusión provisional V. Conclusión

I. Introducción

1. Los presentes asuntos versan sobre dos aspectos institucionales del sistema judicial rumano que han sido modificados recientemente mediante la reforma de las llamadas «Leyes sobre el poder judicial» ( 2 ) en dicho Estado miembro. En cuanto al fondo, las cinco peticiones de decisión prejudicial de las que se ocupan conjuntamente las presentes conclusiones versan, por un lado, sobre el nombramiento provisional del jefe de la Inspecția Judiciară (Inspección Judicial, Rumanía) y, por otro, sobre la creación de una sección específica dentro de la Fiscalía, dedicada a la investigación de los delitos cometidos en la Administración de justicia. ( 3 )

2. No obstante, hay dos cuestiones preliminares que son comunes a todos estos asuntos y que deben ser tratadas con carácter previo. En primer lugar, ¿cuáles son la naturaleza jurídica y los efectos del «Mecanismo de Cooperación y Verificación» (en lo sucesivo, «MCV»), ( 4 ) establecido por la Decisión 2006/928/CE de la Comisión? ( 5 )

3. En el marco del MCV, la Comisión Europea elabora informes periódicamente. En el publicado en 2018, ( 6 ) señaló diversos aspectos problemáticos en relación con las recientes reformas del sistema judicial rumano, que son objeto de las presentes peticiones de decisión prejudicial. Con estos antecedentes, los órganos jurisdiccionales remitentes solicitaron una aclaración sobre el estatuto jurídico del MCV y de los informes de la Comisión, en particular para aclarar si las recomendaciones que estos contienen son vinculantes para las autoridades rumanas.

4. Por otro lado, aparte de interrogar sobre la compatibilidad de los cambios legislativos nacionales con los principios del Estado de Derecho constituidos por la tutela judicial efectiva y la independencia judicial, las cuestiones prejudiciales se refieren a una serie de disposiciones de Derecho primario, en particular los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). La segunda cuestión preliminar que procede aclarar es, por tanto, cuáles de estas disposiciones son aplicables en los presentes asuntos, en la particular situación post-adhesión de Rumanía, en la que sigue siendo válido el MCV.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Derecho primario

5. Con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Tratado relativo a la adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía a la Unión Europea (en lo sucesivo, «Tratado de Adhesión»), ( 7 ) las instituciones de la Unión podrán adoptar antes de la adhesión las medidas contempladas en los artículos 37 y 38 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Bulgaria y de Rumanía (en lo sucesivo, «Acta de Adhesión»). ( 8 )

6. En el artículo 2 del Acta de Adhesión se establece que, desde el momento de la adhesión, las disposiciones de los Tratados originarios y los actos adoptados con anterioridad a la adhesión por las Instituciones serán vinculantes para Rumanía y serán aplicables en este Estado en las condiciones previstas en dichos Tratados y en el Acta de Adhesión.

7. El artículo 37 del Acta de Adhesión establece lo siguiente: «Si Bulgaria o Rumanía no hubieran cumplido los compromisos asumidos en el contexto de las negociaciones de adhesión, incluidos los compromisos respecto de todas las políticas sectoriales que afecten a actividades económicas con efectos transfronterizos, causando con ello una perturbación grave del funcionamiento del mercado interior o un riesgo inminente de tal perturbación, la Comisión podrá adoptar, hasta el final de un período máximo de tres años después de la adhesión, previa petición motivada de un Estado miembro o por iniciativa propia, las medidas apropiadas. Estas medidas serán proporcionadas y se dará prioridad a aquellas que menos perturben el funcionamiento del mercado interior y, cuando proceda, a la aplicación de los mecanismos de salvaguardia sectoriales existentes. No se utilizarán estas medidas de salvaguardia como medio para introducir una discriminación arbitraria o una restricción encubierta en el comercio entre Estados miembros. La cláusula de salvaguardia podrá ser invocada incluso antes de la adhesión sobre la base de las conclusiones de los controles y las medidas adoptadas entrarán en vigor desde el día de la adhesión a menos que en ellas se fije una fecha posterior. Las medidas no se mantendrán más de lo estrictamente necesario y, en todo caso, se suspenderán cuando se dé cumplimiento al compromiso correspondiente. Sin embargo, podrán aplicarse más allá del período especificado en el párrafo primero mientras no se hayan cumplido los compromisos pertinentes. Atendiendo a los progresos realizados por el nuevo Estado miembro de que se trate en el cumplimiento de sus compromisos, la Comisión podrá adaptar las medidas en función de las circunstancias. La Comisión informará al Consejo con antelación suficiente antes de revocar las medidas de salvaguardia y tendrá debidamente en cuenta cualquier observación del Consejo a este respecto».

8. El artículo 38 del Acta de Adhesión establece: «Si en Bulgaria o Rumanía hubiera deficiencias graves o riesgos inminentes de deficiencias graves en la transposición, la instrumentación o la aplicación de las decisiones marco o de cualquier otro compromiso, instrumento de cooperación o decisión pertinente sobre reconocimiento mutuo en materia penal en el ámbito regulado por el Título VI del Tratado UE y de las directivas y reglamentos sobre reconocimiento mutuo en asuntos civiles en el ámbito regulado por el Título IV del Tratado CE, la Comisión, previa petición motivada de un Estado miembro o por iniciativa propia, y tras consultar a los Estados miembros, podrá adoptar, hasta el final de un período máximo de tres años después de la adhesión, las medidas apropiadas y especificar las condiciones y modalidades de ejecución de dichas medidas. Estas medidas podrán consistir en una suspensión temporal de la aplicación de las disposiciones y decisiones de que se trate en las relaciones entre Bulgaria o Rumanía y cualesquiera otros Estados miembros, sin perjuicio de la continuación de una cooperación judicial estrecha. La cláusula de salvaguardia podrá ser invocada incluso antes de la adhesión sobre la base de las conclusiones de los controles y las medidas adoptadas entrarán en vigor desde el día de la adhesión a menos que en ellas se fije una fecha posterior. Las medidas no se mantendrán más de lo estrictamente necesario y, en todo caso, se suspenderán cuando se solucionen las deficiencias. Sin embargo, podrán aplicarse más allá del período especificado en el primer párrafo mientras subsistan dichas deficiencias. Atendiendo a los progresos realizados por el nuevo Estado miembro de que se trate en la rectificación de las deficiencias observadas, la Comisión podrá adaptar las medidas en función de las circunstancias tras consultar a los Estados miembros. La Comisión informará al Consejo con antelación suficiente antes de revocar las medidas de salvaguardia y tendrá debidamente en cuenta cualquier observación del Consejo a este respecto».

2. Decisión MCV

9. La Decisión MCV, a tenor de su considerando 5, fue adoptada sobre la base de los artículos 37 y 38 del Acta de Adhesión.

10. Con arreglo al considerando 6 de la Decisión MCV, «las cuestiones pendientes en materia de responsabilidad y eficiencia del sistema judicial y de los organismos ejecutivos se refieren al establecimiento de un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Rumanía para tratar indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción».

11. El artículo 1 de la Decisión MCV establece que, anualmente, Rumanía informará a la Comisión sobre los avances logrados respecto al cumplimiento de los indicadores contemplados en el anexo de la Decisión. Con arreglo al artículo 2, la Comisión transmitirá por primera vez en junio de 2007 al Parlamento Europeo y al Consejo sus propios comentarios y conclusiones sobre el informe relativo a Rumanía y, posteriormente, informará de nuevo en tiempo y forma oportunos y, como mínimo, cada seis meses. El artículo 3 dispone que la Decisión MCV entrará en vigor únicamente a reserva y en la fecha de la entrada en vigor del Tratado de Adhesión. De conformidad con el artículo 4, los destinatarios de la Decisión MCV son todos los Estados miembros.

12. El anexo de la Decisión MCV contiene los «indicadores que debe cumplir Rumanía, mencionados en el artículo 1». Los indicadores primero, tercero y cuarto que allí se establecen son, respectivamente, «garantizar procesos judiciales más transparentes y eficientes, en particular incrementando la capacidad y responsabilidad del Consejo Superior de la Magistratura […]»; «ampliar los progresos ya realizados, continuar las investigaciones profesionales y no partidistas de las alegaciones de corrupción a alto nivel», y «tomar medidas complementarias de prevención y lucha contra la corrupción, en particular en las administraciones locales».

B. Derecho rumano

1. Constitución de Rumanía

13. El artículo 115, apartado 4, de la Constituția României (Constitución de Rumanía) establece que «el Gobierno solo podrá adoptar decretos-leyes con carácter de urgencia en situaciones excepcionales cuya regulación no pueda demorarse, estando obligado a motivar la urgencia en el texto del propio acto».

14. Con arreglo al artículo 133, apartado 1, de la Constitución de Rumanía, «el Consejo Superior de la Magistratura es el garante de la independencia de la justicia».

15. El artículo 132, apartado 1, de la Constitución de Rumanía dispone que «los fiscales desempeñarán sus funciones conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y jerarquía, bajo la autoridad del Ministro de Justicia».

2. Disposiciones relativas a la Inspección Judicial

a) Ley n.o 317/2004

16. A tenor del artículo 65 de la Ley n.o 317/2004, sobre el CSM: «1. La Inspección Judicial se establecerá como órgano con personalidad jurídica propia dentro del [CSM], con sede en Bucarest, con motivo de la reestructuración de la inspección judicial. 2. A la cabeza de la Inspección habrá un inspector jefe, asistido por un inspector jefe adjunto, que se elegirán mediante concurso convocado por el [CSM]. 3. La Inspección Judicial actuará conforme al principio de independencia funcional y, por medio de los inspectores judiciales nombrados en las condiciones legalmente establecidas, desarrollará funciones de análisis, verificación y control en sus ámbitos específicos de actividad.»

17. A tenor del artículo 67 de la Ley n.o 317/2004: «1. El inspector jefe y el inspector jefe adjunto serán nombrados por el Pleno del [CSM] entre los inspectores judiciales en ejercicio mediante un concurso que consistirá en la presentación de un proyecto referente al ejercicio de las atribuciones específicas de la función directiva de que se trata y en una prueba escrita sobre gestión, comunicación, recursos humanos, capacidad del candidato para tomar decisiones y asumir responsabilidades y resistencia al estrés, así como en un examen psicológico. 2. El concurso será convocado por el [CSM], conforme al reglamento aprobado mediante decisión de su Pleno, que se publica en el Monitorul Oficial al României, Parte I. 3. La convocatoria de los concursos para ocupar los puestos de inspector jefe y de inspector jefe adjunto se anunciará al menos con tres meses de antelación a la fecha de su celebración. 4. El mandato del inspector jefe y del inspector jefe adjunto tendrá una duración de tres años y podrá ser renovado una sola vez, con sujeción a lo dispuesto en el apartado 1. 5. El inspector jefe y el inspector jefe adjunto podrán ser removidos de sus funciones por el Pleno del [CSM] en caso de incumplimiento o de cumplimiento inadecuado de las atribuciones de gestión. La remoción se decidirá sobre la base del informe anual de auditoría contemplado en el artículo 68. 6. La decisión del Pleno del [CSM] por la que se dispone la remoción de la función podrá ser impugnada en el plazo de 15 días desde su notificación mediante un recurso de casación del que conocerá la Sala de lo Contencioso administrativo y fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo, Rumanía). El recurso de casación suspenderá la ejecución de la decisión del [CSM]. La resolución que ponga fin al recurso de casación será irrevocable.»

b) Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 77/2018

18. El artículo I del Decreto-ley gubernamental con carácter de urgencia n.o 77/2018, por el que se añaden apartados al artículo 67 de la Ley n.o 317/2004 sobre el CSM (en lo sucesivo, «Decreto-ley n.o 77/2018»), ( 9 ) introdujo dos nuevos apartados a continuación del artículo 67, apartado 6, de la Ley n.o 317/2004: «7. En caso de que la función de inspector jefe o, según los casos, de inspector jefe adjunto de la Inspección Judicial quede vacante como consecuencia de la expiración del mandato, la función se cubrirá ad interim por el inspector jefe o, en su caso, por el inspector jefe adjunto cuyo mandato haya expirado, hasta la fecha en que tales vacantes se provean en las condiciones legalmente establecidas. 8. En caso de que el mandato del inspector jefe cese por otras causas distintas de su expiración, la función se cubrirá ad interim por el inspector jefe adjunto hasta la fecha en que la vacante se provea en las condiciones legalmente establecidas y, en caso de que el mandato del inspector jefe adjunto cese por otras causas distintas de su expiración, la función se cubrirá ad interim por un inspector judicial nombrado por el inspector jefe hasta la fecha en que la vacante se provea en las condiciones legalmente establecidas.»

19. Con arreglo al artículo II del Decreto-ley n.o 77/2018, lo dispuesto por el artículo 67, apartado 7, de la Ley n.o 317/2004 «será aplicable inclusive en el supuesto de que la función de inspector jefe o, en su caso, de inspector jefe adjunto de la Inspección Judicial se encuentre vacante en la fecha en que entre en vigor el presente Decreto‑ley».

3. Disposiciones relativas a la Sección para la investigación de los delitos cometidos en la Administración de justicia

a) Ley n.o 207/2018

20. Mediante el artículo I, punto 45, de la Ley n.o 207/2018, por la que se modifica y completa la Ley n.o 304/2004, relativa a la organización judicial (en lo sucesivo, «Ley n.o 207/2018»), ( 10 ) después del artículo 88 se introdujo una nueva sección reguladora de la Sección para la investigación de los delitos cometidos en la Administración de justicia (en lo sucesivo, «SIAJ»), que comprendía los artículos 88 bis a 88 decies de la Ley n.o 304/2004.

21. El artículo 88 bis de la Ley n.o 304/2004, en su versión modificada, presenta el siguiente tenor: «1. En el marco del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Fiscalía del Tribunal Supremo] se creará y funcionará la [SIAJ], que tendrá la competencia exclusiva para efectuar la instrucción penal de las infracciones cometidas por jueces y fiscales, incluidos los jueces y fiscales militares y los que tienen la condición de miembros del [CSM]. 2. La [SIAJ] conservará su competencia de instrucción penal aun en el caso de que, además de las personas contempladas en el apartado 1, también se investigue a otras personas. […] 4. La [SIAJ] será dirigida por un fiscal jefe de la Sección, asistido por un fiscal jefe adjunto, nombrados en sus cargos por el Pleno del [CSM], con sujeción a lo dispuesto en la presente Ley. 5. El Fiscal General del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Fiscalía del Tribunal Supremo] resolverá los conflictos de competencia surgidos entre la [SIAJ] y las demás estructuras o unidades del Ministerio Público. […]»

22. Según el artículo 88 ter de la Ley n.o 304/2004, en su versión modificada: «1. La [SIAJ] desarrollará su actividad de acuerdo con los principios de legalidad, imparcialidad y control jerárquico. 2. Se prohíbe la delegación o la comisión de servicios de los fiscales de la [SIAJ]. 3. La [SIAJ] operará con un número máximo de quince fiscales. 4. El número de puestos de la [SIAJ] podrá modificarse en función del volumen de trabajo, mediante orden del Fiscal General del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Fiscalía del Tribunal Supremo], a petición del fiscal jefe de la Sección y con dictamen conforme del [CSM].»

23. Los artículos 88 quater y 88 quinquies de la Ley n.o 304/2004, en su versión modificada, regulan respectivamente el procedimiento de nombramiento del fiscal jefe y del fiscal jefe adjunto de la SIAJ, incluida la composición del comité de elección del fiscal jefe y los requisitos para participar en el concurso. En particular, el artículo 88 quater, párrafo primero, dispone que «el fiscal jefe de la [SIAJ] será nombrado en el cargo por el Pleno del [CSM], mediante un concurso que consistirá en la presentación de un proyecto relativo al ejercicio de las atribuciones específicas del cargo directivo de que se trata, evaluándose las competencias de dirección y de gestión eficiente de los recursos, la capacidad de tomar decisiones y de asumir responsabilidades, las competencias de comunicación y la resistencia al estrés, así como la integridad del candidato, su actividad anterior como fiscal y la manera en que esta última refleja los valores específicos de la profesión como la independencia de la justicia o el respeto de los derechos y libertades fundamentales». Asimismo, de conformidad con el artículo 88 quater, apartado 7, «la revocación del cargo de fiscal jefe de la [SIAJ] se llevará a cabo por el Pleno del [CSM], en caso de incumplimiento de las atribuciones específicas del cargo o de sanción disciplinaria en los tres últimos años, a propuesta de la comisión contemplada en el apartado 2». A tenor del artículo 88 quater, apartado 8, «el fiscal jefe de la [SIAJ] será nombrado para el cargo por un período de tres años, con la posibilidad de una única renovación en el cargo».

24. El artículo 88 sexies de la Ley n.o 304/2004, en su versión modificada, regula el procedimiento de selección de los fiscales de la SIAJ y las normas del concurso, que incluyen una entrevista con el Pleno del SCM, así como la evaluación de las actividades de los candidatos. De conformidad con su apartado 1, los fiscales serán nombrados por el Pleno del [CSM] mediante concurso, por un período de tres años con la posibilidad de renovación por un período máximo total de nueve años. Con arreglo al apartado 3, para participar en el concurso, los fiscales deberán reunir acumulativamente los siguientes requisitos: «a) no haber sido sancionados disciplinariamente en los últimos tres años; b) tener al menos el grado de fiscal de tribunal superior; c) contar con una antigüedad efectiva mínima de dieciocho años como fiscal; d) disponer de una buena preparación profesional; e) observar una conducta moral irreprochable.»

25. El artículo 88 nonies, apartado 1, establece las competencias de la SIAJ, que comprenden: a) efectuar la instrucción penal de los delitos comprendidos en su ámbito de competencia; b) someter a los tribunales los asuntos relativos a los delitos a los que se refiere la letra a); c) crear y actualizar la base de datos en materia de delitos de su ámbito de competencia, y d) ejercer el resto de atribuciones legalmente establecidas. Con arreglo al artículo 88 nonies, apartado 2, «en los asuntos de la competencia de la Sección, la participación en las vistas se llevará a cabo por fiscales de la Sección Judicial del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Fiscalía del Tribunal Supremo] o por fiscales de la fiscalía del tribunal juzgador».

26. El artículo III de la Ley n.o 207/2018 establece lo siguiente: «1. La [SIAJ] comenzará a funcionar en el plazo de tres meses desde la fecha en que entre en vigor la presente Ley. 2. Los asuntos en los que sea competente la [SIAJ] y que se hallen pendientes ante cualquier fiscalía antes de que la Sección esté operativa se transferirán a ella tan pronto como esté operativa, con vistas a su resolución.»

b) Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 90/2018

27. El Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 90/2018, por el que se establecen determinadas medidas para dotar de operatividad a la [SIAJ] (en lo sucesivo, «Decreto-ley n.o 90/2018»), ( 11 ) fue adoptado para conseguir que la SIAJ fuese operativa dentro del plazo establecido por el artículo III, apartado 1, de la Ley n.o 207/2018. Conforme a su preámbulo, teniendo en cuenta el hecho de que, en la fecha de su adopción, el CSM no había culminado el proceso para dotar de operatividad a la SIAJ, el Gobierno estimó necesario adoptar medidas legislativas urgentes que estableciesen un procedimiento simple, constitutivo de una excepción a lo dispuesto en los artículos 88 quater a 88 sexies de la Ley n.o 304/2004, con vistas al nombramiento provisional del fiscal jefe, del fiscal jefe adjunto y de, al menos, un tercio de los fiscales de la Sección.

28. El artículo 1 del Decreto-ley n.o 90/2018 modifica el artículo 88 ter, apartado 3, de la Ley n.o 304/2004 del siguiente modo: «La [SIAJ] funcionará con un número de quince puestos de fiscal».

29. El artículo II del Decreto-ley n.o 90/2018 establece un procedimiento excepcional que se aparta de lo dispuesto en los artículos 88 quater a 88 sexies de la Ley n.o 304/2004, para el nombramiento provisional del fiscal jefe y de al menos un tercio de los fiscales de la SIAJ. En particular, con arreglo al apartado 1 de dicha disposición, hasta que finalicen los concursos organizados para el nombramiento en el cargo de fiscal jefe de la [SIAJ] y en los cargos ejecutivos de fiscal en dicha Sección, los cargos de fiscal jefe y, al menos, de un tercio de los cargos ejecutivos de fiscal serán desempeñados provisionalmente por fiscales que reúnan los requisitos legalmente establecidos para ser nombrados en ellos, los cuales serán seleccionados por la comisión del concurso constituida conforme al artículo 88 quater, apartado 2, de la Ley n.o 304/2004. De conformidad con el apartado 2, la selección de los candidatos se llevará a cabo por la comisión del concurso, que desempeñará sus funciones con la presencia de al menos tres de sus miembros, mediante un procedimiento desarrollado en un máximo de cinco días naturales desde su inicio por el Presidente del CSM. Con arreglo al apartado 11, «desde la fecha en que sea operativa la [SIAJ], serán transferidos a ella los asuntos de su competencia que se encuentren pendientes ante la Direcţia Naţională Anticorupţie (Dirección nacional de lucha contra la corrupción, Rumanía; en lo sucesivo “DNA”) y ante otras fiscalías, así como los expedientes relativos a los delitos contemplados en el artículo 88 bis, apartado 1, de la Ley n.o 304/2004, republicada, en su versión posteriormente modificada y completada, y resueltos hasta la fecha de tal operatividad».

c) Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 92/2018

30. El Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 92/2018, de 15 de octubre de 2018, por el que se modifican y completan ciertos actos legislativos en el ámbito de la justicia (en lo sucesivo, «Decreto-ley n.o 92/2018»), ( 12 ) modificó, entre otras normas, la Ley n.o 304/2004 introduciendo un nuevo apartado 5 en su artículo 88 ter, conforme al cual los fiscales de la SIAJ tendrán los mismos derechos que los fiscales en comisión de servicio mientras desempeñen sus funciones en dicha Sección. El artículo 88 sexies, apartado 5, fue modificado en el sentido de que la entrevista del procedimiento de selección de los fiscales de la SIAJ ha de tener lugar ante el comité de selección, y no ante el Pleno del CSM.

d) Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 7/2019

31. El Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 7/2019, de 20 de febrero de 2019, por el que se adoptan ciertas medidas transitorias en relación con el concurso de acceso al Institutul Național al Magistraturii (Instituto Nacional de la Magistratura, Rumanía), la formación judicial inicial de jueces y fiscales, el examen de graduación del Instituto Nacional de la Magistratura y las prácticas y el examen de aptitud de los jueces y fiscales en prácticas, y por el que se modifican y completan las Leyes n.o 303/2004, n.o 304/2004 y n.o 317/2004, ( 13 ) modifica y completa, en particular, la Ley n.o 304/2004. Este Decreto-ley introduce un nuevo apartado 6 en el artículo 88 bis de la Ley n.o 304/2004, con arreglo al cual cuando el Codul de procedură penală (Ley de enjuiciamiento penal) u otra ley especial haga referencia al «fiscal jerárquicamente superior» en asuntos relativos a delitos cometidos dentro del ámbito de competencias de la SIAJ, dicha expresión se debe entender referida al fiscal jefe de la SIAJ, inclusive en los casos en que se dispusiera antes de que la Sección estuviese operativa.

32. También introdujo, tras el apartado 11 del artículo 88 sexies, dos nuevos apartados 11 bis y 11 ter que modificaban el procedimiento de designación establecido en dicha disposición. De conformidad con el apartado 11 bis, los miembros de las comisiones del concurso mencionadas en el artículo 88 sexies mantendrán su derecho a voto en el Pleno del CSM. El apartado 11 ter establece que las comisiones del concurso de los artículos 88 quater y 88 sexies, respectivamente, desempeñarán válidamente sus funciones cuando estén presentes al menos tres de sus miembros.

33. Ese mismo Decreto-ley modifica el artículo 88 nonies, añadiendo, en su apartado 1, letra d), una nueva atribución para la SIAJ, consistente en la interposición y retirada de recursos judiciales en los asuntos de la competencia de la Sección, incluso en los asuntos pendientes ante los tribunales y en los resueltos definitivamente antes de su entrada en funcionamiento.

e) Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 12/2019

34. El Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 12/2019, de 5 de marzo de 2019, por el que se modifican y completan ciertos actos legislativos en el ámbito de la justicia (en lo sucesivo, «Decreto-ley n.o 12/2019»), ( 14 ) modificó la Ley n.o 303/2004, sobre el Estatuto de los Jueces y Fiscales, e introdujo los artículos 88 undecies y 88 duodecies en la Ley n.o 304/2004. El artículo 88 undecies prevé la designación de agentes de la policía judicial en comisión de servicio para la SIAJ, a solicitud del fiscal jefe de dicha Sección y por decisión del Ministerio del Interior. La duración de tales comisiones de servicio será de un máximo de tres años, renovables por otros tres.

III. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales

A. Asunto C‑83/19

35. El 27 de agosto de 2018, la Asociația «Forumul Judecătorilor din România» (Asociación «Foro de los Jueces de Rumanía»; en lo sucesivo, «Asociación Foro de Jueces» o «demandante») presentó una petición de información de interés público ante la Inspección Judicial (en lo sucesivo, «demandada»). Dicha información se refería a la actividad de la Inspección Judicial en el período comprendido entre 2014 y 2018. En concreto, iba dirigida a obtener información estadística de los asuntos tratados por dicho órgano y el origen y el resultado de las medidas disciplinarias, e información relativa a la celebración de un protocolo de colaboración entre el Serviciul Român de Informații (Servicio de Inteligencia de Rumanía) y la Inspección Judicial y sobre la participación de dichos servicios en las investigaciones.

36. El 24 de septiembre de 2018, al considerar que se había respondido solo parcialmente a la petición de información, la demandante presentó una demanda contra la demandada ante el Tribunalul Olt (Tribunal de Distrito de Olt, Rumanía). En ella solicitaba que se obligara a la demandada a comunicar parte de la información que había sido objeto de la petición de 27 de agosto de 2018.

37. En su escrito de contestación, presentado el 26 de octubre de 2018, la demandada alegó que no se habían visto violados los derechos subjetivos de la demandante y que la pretensión carecía de fundamento. Esta contestación fue firmada por el juez Lucian Netejoru.

38. El Sr. Netejoru había sido nombrado Inspector Jefe de la Inspección Judicial mediante decisión n.o 702 de 30 de junio de 2015 del Pleno del CSM por un período de tres años (del 1 de septiembre de 2015 al 1 de septiembre de 2018). Cuando se presentó el escrito de contestación en el procedimiento principal, el Sr. Netejoru actuaba en su condición de inspector jefe provisional en virtud del Decreto-ley con carácter de urgencia n.o 77/2018, adoptado el 5 de septiembre de 2018.

39. En su réplica, la demandante invocó una excepción basada en que no se había acreditado la condición de representante del firmante de la contestación a la demanda, el Sr. Netejoru, por dos razones: la primera, la falta de un acto administrativo adoptado por la autoridad competente para nombrar al inspector jefe de la Inspección Judicial (el Pleno del CSM), por el que declarase que concurren los requisitos legales para el ejercicio ad interim de la función.

40. La segunda razón era la inconstitucionalidad de lo dispuesto en el Decreto-ley n.o 77/2018. En opinión de la demandante, al prorrogar los mandatos de la dirección de la Inspección Judicial mediante el Decreto-ley n.o 77/2018, el Gobierno había infringido las atribuciones constitucionales del CSM. La demandante fundamentó su excepción en las constataciones del Informe Técnico MCV de 2018, conforme al cual «el hecho de que el Ministro de Justicia decidiera intervenir prolongando los mandatos de la dirección actual podía considerarse una injerencia en las competencias del Consejo Superior de la Magistratura», y alegó que el Decreto-ley n.o 77/2018 vulneraba la garantía de independencia consagrada el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. La demandante adujo que, en la medida en que se declarase que el MCV y el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, imponían obligaciones vinculantes a Rumanía y que esta no las había respetado, se demostraría la inexistencia del derecho de representación legal del Sr. Mr. Netejoru, con la consiguiente anulación de la contestación a la demanda presentada en el asunto (incluidos los argumentos de defensa, la aportación de pruebas y las excepciones formuladas).

41. La demandada declaró que la decisión n.o 702/2015 del CSM, por la que se nombraba al Sr. Netejoru inspector jefe, aparece en el sitio web de la Inspección Judicial. Además, la demandada invocó el Decreto-ley n.o 77/2018. Con estos fundamentos, solicitó que se desestimase, por infundada, la excepción de la demandante.

42. En estas circunstancias, el Tribunalul Olt (Tribunal de Distrito de Olt, Rumanía) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) ¿Debe considerarse el [MCV], establecido en virtud de la [Decisión MCV], como un acto adoptado por una institución de la Unión Europea, en el sentido del artículo 267 TFUE, que puede estar sujeto a la interpretación del [Tribunal de Justicia]? 2) ¿Están comprendidos el contenido, el carácter y la extensión temporal del [MCV], establecido en virtud de la [Decisión MCV], en el ámbito de aplicación del [Tratado de Adhesión]? ¿Tienen carácter obligatorio para el Estado Rumano las exigencias formuladas en los informes elaborados en el marco de este Mecanismo? 3) ¿Debe interpretarse el artículo 19 [TUE], apartado 1, párrafo segundo, […] en el sentido de que obliga a los Estados miembros a establecer las medidas necesarias para una tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, esto es, garantías de un procedimiento disciplinario independiente para los jueces de Rumanía, excluyendo cualquier riesgo de influencia política en el desarrollo de los procedimientos disciplinarios, como sería el nombramiento directo —aun con carácter meramente provisional— de la dirección de la Inspecția Judiciară (Inspección Judicial, Rumanía) por el Gobierno? 4) ¿Debe interpretarse el artículo 2 [TUE] en el sentido de que obliga a los Estados miembros a respetar los criterios del Estado de Derecho —igualmente exigidos en los informes elaborados en el marco del [MCV], establecido en virtud de la [Decisión MCV]— en el caso de procedimientos de nombramiento directo —aun con carácter meramente provisional— de la dirección de la Inspecția Judiciară (Inspección Judicial, Rumanía) por el Gobierno?»

B. Asunto C‑127/19

43. Las demandantes en el presente asunto son la Asociación Foro de Jueces y la Asociația «Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor» (Asociación «Movimiento para la Defensa del Estatuto de los Fiscales»; en lo sucesivo, «Asociación de Fiscales»). El 13 de diciembre de 2018, las demandantes presentaron ante la Curtea de Apel Pitești (Tribunal Superior de Pitești, Rumanía) una demanda en que solicitaban la anulación de dos resoluciones del Pleno del CSM: la Resolución n.o 910/19.09.2018, por la que se aprueba el Reglamento relativo al nombramiento y a la revocación de los fiscales con cargos directivos en la SIAJ, ( 15 ) y la Resolución n.o 911/19.09.2018, por la que se aprueba el Reglamento relativo al nombramiento, a la permanencia en el cargo y a la revocación de los fiscales con cargos ejecutivos en la SIAJ. ( 16 )

44. Estas resoluciones fueron adoptadas en virtud de la Ley n.o 207/2018. El artículo 1, punto 45, de dicha Ley insertó, tras el artículo 88 de la Ley n.o 304/2004, los artículos 88 bis a 88 decies, por los que se creó la SIAJ y se reguló su funcionamiento. De conformidad con el nuevo artículo 88 sexies, apartado 12, «los procedimientos de nombramiento, de permanencia en el cargo dentro de la Sección y de revocación del cargo directivo o ejecutivo se precisarán en un reglamento aprobado por el Pleno del [CSM]». Ambas resoluciones, cuya anulación se solicita en el presente asunto, fueron adoptadas sobre la base de dicha disposición.

45. Las demandantes alegaron que ambas resoluciones administrativas eran inconstitucionales, invocando la disposición de la Constitución de Rumanía con arreglo a la cual dicho Estado miembro debe cumplir las obligaciones que le imponen los Tratados de los que es parte (artículos 11 y 148, apartado 2, de la Constitución de Rumanía). Asimismo, las demandantes adujeron que determinadas disposiciones de los actos legislativos impugnados contravenían actos normativos de rango superior, concretamente la ley, la Constitución y el TFUE. Asimismo, las demandantes invocaron el MCV. En su opinión, la creación de la SIAJ menoscaba directamente las competencias de la DNA, organismo que ha logrado grandes resultados en el marco del MCV, según atestiguan los informes de la Comisión. La creación de la SIAJ significa que decenas de expedientes de corrupción de alto nivel pendientes ante la DNA pueden ser transferidos a la SIAJ mediante la simple presentación de denuncias falsas contra un magistrado, desposeyendo pura y simplemente a la DNA de una parte significativa de su actividad.

46. Mediante sentencia n.o 33 de 23 de enero de 2018, la Curtea Constituțională a României (Tribunal Constitucional de Rumanía) examinó las disposiciones de la Ley n.o 207/2018 con motivo de un recurso previo de inconstitucionalidad y declaró que la crítica relativa a los efectos de la creación de la SIAJ sobre la competencia de la DNA carecía de fundamento y que no había ningún acto normativo del Derecho de la Unión con carácter obligatorio que pudiera respaldar los reproches de inconstitucionalidad basados en el artículo 148, apartados 2 y 4, de la Constitución.

47. El órgano jurisdiccional remitente observa que la creación de la SIAJ ha sido criticada en informes del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) y de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia). La Comisión se ha remitido a estos informes en sus propios informes sobre el MCV. El órgano jurisdiccional remitente declara que, en la medida en que el MCV y los informes elaborados en el marco de este último crean para el Estado obligaciones de conformidad, tales obligaciones no solo conciernen a las autoridades legislativas del Estado, sino también a los órganos administrativos (en el caso de autos, el CSM, que adopta la normativa secundaria), así como a los órganos jurisdiccionales.

48. Además, el órgano jurisdiccional remitente señala que la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) declaró, en su sentencia n.o 104 de 6 de marzo de 2018, que el sentido de la Decisión MCV no ha sido elucidado por el Tribunal de Justicia «por lo que respecta al contenido, al carácter y a la extensión temporal, ni si estos últimos están comprendidos en el ámbito de aplicación del Tratado de Adhesión». Por lo tanto, considera que la resolución del litigio requiere la aclaración de la naturaleza y de la fuerza jurídica de los mencionados actos.

49. En estas circunstancias, la Curtea de Apel Pitești (Tribunal Superior de Pitești, Rumanía) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) ¿Debe considerarse el [MCV], establecido en virtud de la [Decisión MCV], como un acto adoptado por una institución de la Unión Europea, en el sentido del artículo 267 TFUE, que puede estar sujeto a la interpretación del [Tribunal de Justicia]? 2) ¿Están comprendidos el contenido, el carácter y la extensión temporal del [MCV], establecido en virtud de la [Decisión MCV], en el ámbito de aplicación del [Tratado de Adhesión]? ¿Tienen carácter obligatorio para el Estado rumano las exigencias formuladas en los informes elaborados en el marco de este mecanismo? 3) ¿Debe interpretarse el artículo 2 TUE en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3, en el sentido de que la obligación del Estado miembro de respetar los principios del Estado de Derecho también incluye la necesidad de que Rumanía respete las exigencias impuestas a través de los informes elaborados en el marco del [MCV], establecido en virtud de la [Decisión MCV]? 4) ¿Se opone el artículo 2 TUE, en especial la necesidad de respetar los valores del Estado de Derecho, a una normativa por la que se constituye y organiza la [SIAJ], en el marco del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Fiscalía del Tribunal Supremo], por la posibilidad de que se ejerzan, de manera indirecta, presiones sobre los magistrados? 5) ¿Se opone el principio de independencia de los jueces, consagrado por el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y por el artículo 47 de [la Carta], tal como fue interpretado por la jurisprudencia del [Tribunal de Justicia] (Gran Sala, sentencia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), a la creación de la [SIAJ] en el marco del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Fiscalía del Tribunal Supremo], a la vista del modo de nombramiento en el cargo y de revocación del mismo de los fiscales que integran esta Sección, de la manera en que ejercen sus funciones en ella y de cómo se determina su competencia en relación con el escaso número de puestos de esta Sección?»

C. Asunto C‑195/19

50. El denunciante, PJ, inició un proceso penal a raíz de un litigio en materia tributaria en que el denunciado, juez de dicho asunto, desestimó la demanda por infundada. El denunciante consideraba que el denunciado no había cumplido su obligación legal de motivar la sentencia en el plazo legal de treinta días, impidiendo así a la parte perjudicada impugnar la sentencia. Por este motivo, el denunciante presentó una denuncia ante el Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București [Fiscalía del Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía] en que solicitaba que se condenara penalmente al denunciado por haber cometido el delito de abuso en el desempeño de sus funciones.

51. El fiscal instructor del caso, integrado en el Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București [Fiscalía del Tribunal Superior de Bucarest], ordenó el inicio de la instrucción penal, que culminó con el archivo de las actuaciones, al apreciar que no se había producido el abuso atribuido al juez. El denunciante impugnó la resolución de archivar las actuaciones ante el fiscal superior.

52. Tras la entrada en vigor de la Ley n.o 207/2018, de conformidad con su artículo III y con el nuevo artículo 88 bis de la Ley n.o 304/2004, el Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București [Fiscalía del Tribunal Superior de Bucarest] transfirió el recurso a la SIAJ, ya que afectaba a un magistrado. El fiscal jefe adjunto de la SIAJ también desestimó el recurso por infundado. El denunciante interpuso recurso ante la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest) (órgano jurisdiccional remitente) contra la resolución inicial de la Fiscalía de dicho tribunal, confirmada mediante resolución del fiscal jefe adjunto de la SIAJ.

53. El órgano jurisdiccional remitente expone que puede tanto desestimar el recurso como estimarlo, con la consiguiente anulación de las resoluciones de los fiscales y devolución del asunto al fiscal. Con arreglo al artículo 2 bis de la Ley n.o 304/2004, el fiscal jerárquicamente superior que examinó la legalidad y el fundamento de la resolución del fiscal instructor formaba parte de la SIAJ. Por lo tanto, en caso de estimarse el recurso, tanto el fiscal instructor como el fiscal jerárquicamente superior a él forman parte de dicha Sección.

54. En tales circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente se ve obligado a examinar si el Derecho de la Unión se opone a la legislación nacional por la que se crea la SIAJ. Dicho tribunal recuerda que el Informe MCV de 2018 de la Comisión recomendaba «suspender inmediatamente la aplicación de las leyes sobre la administración de justicia y los decretos de urgencia subsiguientes» y «revisar las normas sobre el poder judicial teniendo en cuenta las recomendaciones formuladas en el marco del [MCV], por la Comisión de Venecia y el GRECO».

55. El órgano jurisdiccional nacional señala que, si se considerase que el artículo 67 TFUE, apartado 1, la primera frase del artículo 2 TUE y la primera frase del artículo 9 TUE se oponen a la legislación nacional controvertida, tendría que declarar la nulidad de todos los actos procesales adoptados por la SIAJ en el procedimiento principal. El órgano jurisdiccional remitente también deberá tener en cuenta la respuesta del Tribunal de Justicia al determinar la futura fiscalía competente, en caso de haberse estimado el recurso.

56. En estas circunstancias, la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) ¿Tienen carácter obligatorio para el Estado rumano el [MCV], establecido en virtud de la [Decisión MCV], y las exigencias formuladas en los informes elaborados en el marco de dicho Mecanismo? 2) ¿Se opone el artículo 67 TFUE, apartado 1, el artículo 2 TUE, primera frase y el artículo 9 TUE, primera frase, a una normativa interna por la que se crea una sección de fiscalía que tiene la competencia exclusiva para investigar cualquier tipo de infracción penal cometida por jueces o fiscales? 3) ¿Se opone el principio de supremacía del Derecho de la Unión, tal como ha sido consagrado en la sentencia de 15 de julio de 1964, Costa (6/64, EU:C:1964:66), y en la jurisprudencia consolidada posterior del [Tribunal de Justicia] a una normativa interna que permite que una institución de naturaleza político-judicial, como es la Curtea Constituțională a României (Tribunal Constitucional de Rumanía), contravenga, mediante resoluciones no susceptibles de recurso alguno, el principio antes mencionado?»

D. Asunto C‑291/19

57. Mediante cuatro denuncias penales presentadas en diciembre de 2015 y en febrero de 2016, SO, el denunciante, reprochó a cuatro fiscales la comisión del delito de abuso en el ejercicio de sus funciones, y a un abogado adscrito al Colegio de Abogados de Brașov la comisión del delito de tráfico de influencias. Posteriormente, el denunciante presentó una denuncia contra dos magistrados jueces de la Judecatoria Brașov (Tribunal de Primera Instancia de Brașov, Rumanía) y del Tribunalul Brașov (Tribunal de Distrito de Brașov, Rumanía), sosteniendo su pertenencia a un grupo criminal, al haber adoptado resoluciones en su contra en varios asuntos.

58. Mediante resolución de 8 de septiembre de 2017, la Sección para combatir los delitos asimilados a los delitos de corrupción, en el marco de la DNA, dispuso el archivo de las actuaciones.

59. El denunciante impugnó la resolución de 8 de septiembre de 2017 ante el fiscal jerárquicamente superior, el fiscal jefe de la Sección para combatir los delitos asimilados a los delitos de corrupción, en el marco de la DNA, que desestimó su recurso por infundado mediante resolución de 20 de octubre de 2017.

60. El 11 de septiembre de 2018, el demandante recurrió la resolución inicial, tal como fue confirmada por la resolución de 20 de octubre de 2017, ante la Curtea de Apel Brașov (Tribunal Superior de Brașov, Rumanía), órgano jurisdiccional remitente.

61. Dado que el procedimiento que se sigue ante dicho tribunal requiere que un fiscal intervenga en las vistas, el órgano jurisdiccional remitente declara que un fiscal de la DNA participó inicialmente en ellas. Tras la entrada en vigor de las modificaciones de la Ley n.o 304/2004 y tras la sentencia n.o 3 de la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo, Rumanía) de 26 de febrero de 2019, un fiscal del Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov [Fiscalía del Tribunal Superior de Brașov, Rumanía] sustituyó al fiscal de la DNA en la vista.

62. El órgano jurisdiccional remitente expone que el desarrollo posterior del procedimiento principal implica la participación de fiscales de la SIAJ. Asimismo, en caso de que se estime el recurso interpuesto por el denunciante, se deberá remitir el asunto a la SIAJ para que lo instruya. En tales circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente considera necesario aclarar si el Derecho de la Unión se opone a la legislación nacional que establece la SIAJ, habida cuenta del Informe MCV de 2018 de la Comisión. En concreto, si el Tribunal de Justicia llegase a la conclusión de que los informes MCV son vinculantes, el órgano jurisdiccional nacional desea saber el alcance de tal obligación y si esta comprende solo las conclusiones de dichos informes, o si los tribunales nacionales también deben tener en cuenta sus apreciaciones, incluidas las derivadas de los documentos de la Comisión de Venecia y del GRECO.

63. Por estos motivos, la Curtea de Apel Brașov (Tribunal Superior de Brașov) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) ¿Debe considerarse el [MCV], establecido en virtud de la [Decisión MCV], como un acto adoptado por una institución de la Unión Europea, en el sentido del artículo 267 TFUE, que puede estar sujeto a la interpretación del [Tribunal de Justicia]? 2) ¿Tienen carácter obligatorio para el Estado rumano las exigencias formuladas en los informes elaborados en el marco del [MCV], en particular (pero no solo) en lo que atañe a la necesidad de efectuar modificaciones legislativas que se ajusten a las conclusiones de dicho Mecanismo y a las recomendaciones emitidas por la Comisión de Venecia y por el [GRECO]? 3) ¿Debe interpretarse el artículo 2 TUE, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3, en el sentido de que la obligación del Estado miembro de respetar los principios del Estado de Derecho también incluye la necesidad de que Rumanía respete las exigencias impuestas a través de los informes elaborados en el marco del [MCV], establecido en virtud de la [Decisión MCV]? 4) ¿Se opone el principio de independencia de los jueces, consagrado por el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y por el artículo 47 de [la Carta], tal como fue interpretado por la jurisprudencia del [Tribunal de Justicia] (Gran Sala, sentencia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,C‑64/16, EU:C:2018:117), a la creación de la [SIAJ] en el marco del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Fiscalía del Tribunal Supremo], a la vista del modo de nombramiento en el cargo y de revocación del mismo de los fiscales que integran esta Sección, de la manera en que ejercen sus funciones en ella y de cómo se determina su competencia en relación con el escaso número de puestos de esta Sección? 5) ¿Se opone el artículo 47 [párrafo segundo] de la [Carta], relativo al derecho a un juicio justo en un plazo razonable, a la creación de la [SIAJ], en el marco del Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [Fiscalía del Tribunal Supremo], a la vista del modo en el que se ejercen las funciones en ella y de cómo se determina la competencia en relación con el escaso número de puestos de esta Sección?»

E. Asunto C‑355/19

64. Son demandantes en el presente asunto la Asociación Foro de Jueces, la Asociación de Fiscales y OL, una persona física (en lo sucesivo, «demandantes»).

65. El 23 de enero de 2019, los demandantes presentaron ante la Curtea de Apel Pitești (Tribunal Superior de Pitești, Rumanía), un recurso contencioso‑administrativo solicitando la anulación de la orden n.o 252, de 23 de octubre de 2018, adoptada por el Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Procurorul General al României (Fiscal General de la Fiscalía del Tribunal Supremo, Rumanía) (en lo sucesivo, «demandado»). ( 17 ) Dicha orden trata de la organización y funcionamiento de la SIAJ. Se adoptó sobre la base de la Ley n.o 207/2018, por la que se creó la SIAJ, con arreglo al artículo II, apartados 10 y 11, del Decreto-ley n.o 90/2018.

66. Las demandantes alegaron, por una parte, que dicha orden era inconstitucional, invocando la disposición de la Constitución de Rumanía con arreglo a la cual dicho Estado miembro debe cumplir las obligaciones que le imponen los Tratados de los que es parte (artículos 11 y 148, apartado 2, de la Constitución de Rumanía). Por otra parte, criticaron el tenor de la orden alegando que algunas de sus disposiciones son contrarias a normas de rango superior (Ley, Constitución, Tratado UE). En concreto, alegaron que en ella no se tuvieron en cuenta las recomendaciones formuladas por la Comisión en los informes redactados en el marco del MCV.

67. En tales circunstancias, y siguiendo un razonamiento similar al seguido por el órgano jurisdiccional remitente en el asunto C‑127/19, la Curtea de Apel Pitești (Tribunal Superior de Pitești) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) ¿Debe considerarse el [MCV], establecido en virtud de la [Decisión MCV], como un acto adoptado por una institución de la Unión Europea, en el sentido del artículo 267 TFUE, que puede estar sujeto a la interpretación del [Tribunal de Justicia]? 2) ¿Están comprendidos el contenido, el carácter y la extensión temporal del [MCV], establecido en virtud de la [Decisión MCV], en el ámbito de aplicación del [Tratado de Adhesión]? ¿Tienen carácter obligatorio para el Estado rumano las exigencias formuladas en los informes elaborados en el marco de este mecanismo? 3) ¿Debe interpretarse el artículo 2 [TUE] en el sentido de que obliga a los Estados miembros a respetar los criterios del Estado de Derecho —también requeridos por el [MCV] establecido en virtud de la [Decisión MCV]— en el caso de la creación urgente de una sección de fiscalía para investigar exclusivamente los delitos cometidos por magistrados, que suscita graves inquietudes en lo que atañe a la lucha contra la corrupción y puede ser utilizada como instrumento adicional para intimidar a los magistrados y para ejercer presiones sobre ellos? 4) ¿Debe interpretarse el artículo 19 [TUE], apartado 1, párrafo segundo, en el sentido de que obliga a los Estados miembros a establecer las medidas necesarias para una tutela judicial efectiva en los ámbitos regulados por el Derecho de la Unión, esto es, excluyendo todo riesgo de influencia política sobre la investigación penal de jueces, en el caso de la creación urgente de una sección de fiscalía para investigar exclusivamente los delitos cometidos por magistrados, que suscita graves inquietudes en lo que atañe a la lucha contra la corrupción y puede ser utilizada como instrumento adicional para intimidar a los magistrados y para ejercer presiones sobre ellos?»

F. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

68. Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 2019 se acordó la acumulación de los asuntos C‑83/19, C‑127/19 y C‑195/19. Asimismo, en dicha decisión se desestimó la solicitud de los órganos jurisdiccionales remitentes de dichos asuntos de que se tramitaran por el procedimiento acelerado del artículo 105, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, pero se acordó concederles prioridad con arreglo al artículo 53, apartado 3, del mismo Reglamento.

69. Mediante escritos de 11 y 20 de febrero de 2019, los demandantes de los asuntos C‑83/19 y C‑127/19 solicitaron, respectivamente, la adopción de medidas provisionales de conformidad con el artículo 279 TFUE y el artículo 160, apartados 2 y 7, del Reglamento de Procedimiento. El Tribunal de Justicia respondió que carecía de competencia para adoptar tales medidas en el procedimiento prejudicial.

70. A raíz de la resolución de 8 de febrero de 2019 de la Curtea de Apel Craiova (Tribunal Superior de Craiova, Rumanía), el Tribunalul Olt (Tribunal de Distrito de Olt, Rumanía) remitió el procedimiento principal del asunto C‑83/19 al Tribunalul Mehedinţi (Tribunal de Distrito de Mehedinţi, Rumanía) mediante resolución de 12 de febrero de 2019. No obstante, el Tribunalul Olt (Tribunal de Distrito de Olt) informó al Tribunal de Justicia de que se mantenían todos los actos del procedimiento, incluida la resolución de remisión. A raíz de la resolución de 10 de junio de 2020 de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Supremo, Rumanía), la Curtea de Apel Pitești (Tribunal Superior de Pitești) remitió el procedimiento principal del asunto C‑127/19 a la Curtea de Apel Alba Iulia (Tribunal Superior de Alba Iulia, Rumanía). La Curtea de Apel Pitești (Tribunal Superior de Pitești) informó al Tribunal de Justicia de que mantenía todos los actos del procedimiento.

71. También se solicitó la aplicación del procedimiento acelerado por parte del órgano jurisdiccional remitente del asunto C‑355/19, solicitud que fue desestimada mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2019. Este resolvió, mediante decisión de 18 de septiembre de 2019, otorgar trato preferente a ese asunto y al asunto C‑291/19.

72. Han presentado observaciones escritas en los asuntos C‑83/19, C‑127/19 y C‑195/19 la Inspección Judicial, los Gobiernos de Bélgica, Países Bajos, Polonia y Rumanía y la Comisión. El Gobierno sueco ha presentado observaciones escritas en los asuntos C‑83/19 y C‑127/19. El CSM y la Asociación de Fiscales han presentado observaciones escritas en el asunto C‑127/19.

73. En el asunto C‑291/19 han presentado observaciones escritas los Gobiernos de los Países Bajos, Polonia, Rumanía y Suecia, así como la Comisión Europea.

74. En el asunto C‑355/19 han presentado observaciones escritas la Asociación Foro de Jueces, el Fiscal General de la Fiscalía del Tribunal Supremo (en lo sucesivo, «Fiscal General»), los Gobiernos de los Países Bajos, Polonia, Rumanía y Suecia y la Comisión.

75. Se celebró una vista conjunta los días 20 y 21 de enero de 2020, en la que formularon observaciones orales la Asociación Foro de Jueces, la Asociación de Fiscales, el Consejo Superior de la Magistratura (CSM), OL, el Fiscal General, los Gobiernos de Bélgica, Dinamarca, Países Bajos, Rumanía y Suecia y la Comisión.

IV. Análisis

76. Las presentes conclusiones siguen la siguiente estructura. Comenzaré examinando las excepciones de inadmisibilidad formuladas en los distintos asuntos ante el Tribunal de Justicia (A). A continuación, expondré el marco jurídico de la Unión aplicable y los criterios a los que se ha de atender al realizar el análisis en los presentes asuntos (B). Finalmente efectuaré una valoración de las disposiciones nacionales controvertidas (C).

A. Admisibilidad de las cuestiones prejudiciales

77. Varios de los interesados que han presentado observaciones en los distintos asuntos han alegado que el Tribunal de Justicia no debe responder a algunas o a ninguna de las cuestiones prejudiciales remitidas en los presentes asuntos. Los principales «temas» referidos en relación con cada uno de ellos pueden agruparse, en esencia, en función de la supuesta incompetencia de la Unión en los distintos ámbitos comprendidos por las resoluciones de remisión; en particular, i) la organización interna de los sistemas judiciales; ii) la falta de competencia del Tribunal de Justicia para interpretar la Decisión MCV; iii) la irrelevancia de las respuestas que dé el Tribunal de Justicia para resolver los asuntos pendientes ante los órganos jurisdiccionales remitentes, y iv) el hecho de que algunas de las cuestiones prejudiciales han quedado sin objeto.

78. Todos estos argumentos se han planteado como objeciones a la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales. Sin embargo, considero que los relativos a i) la incompetencia de la UE en el ámbito de la organización judicial de los Estados miembros y ii) acerca de la naturaleza jurídica del MCV, atañen en realidad a la propia competencia del Tribunal de Justicia.

79. Además, estos elementos de la competencia se solapan en gran medida con el análisis sustantivo de las correspondientes disposiciones. La cuestión de si las disposiciones nacionales controvertidas en los presentes asuntos, relativas a la organización de la justicia, están comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión está indisolublemente unida a las respuestas que se dé a las cuestiones prejudiciales referidas, en concreto, al alcance, los requisitos y los efectos de los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, y del artículo 47 de la Carta. ( 18 ) Tal como señaló el Tribunal de Justicia en la sentencia A. K. y otros en relación con argumentos similares, estas cuestiones se refieren a la interpretación de las citadas disposiciones, de modo que el Tribunal de Justicia es competente para efectuar tal interpretación en virtud del artículo 267 TFUE. ( 19 )

80. Por estas razones, me voy a ocupar de las objeciones a la competencia del Tribunal de Justicia más adelante, en la sección B de las presentes conclusiones, cuando explique cuáles de ellas son realmente aplicables a los presentes asuntos y qué tipo de examen requieren. En la presente sección, Sección A de estas Conclusiones, solamente voy a abordar las que parecen ser, de hecho, excepciones de inadmisibilidad, formuladas por diversos interesados en relación con las cuestiones concretas planteadas en cada asunto.

81. Conviene señalar que, en sus observaciones escritas, el Gobierno rumano ha alegado que las cuestiones prejudiciales son, en su mayor parte, inadmisibles en todos los asuntos pendientes ante el Tribunal de Justicia. ( 20 ) Sin embargo, en la vista oral, dicho Gobierno cambió sustancialmente su postura general, según creo, debido al cambio que, entretanto, se produjo en el Gobierno nacional, con el consiguiente giro en la orientación política de este. ( 21 )

82. Sin embargo, el Gobierno rumano no retiró expresamente en la vista sus observaciones escritas ni los argumentos que en ellas había formulado sobre la admisibilidad. Por lo tanto, doy por hecho que el Tribunal de Justicia sigue estando obligado a responder a los argumentos del Gobierno rumano en sus observaciones escritas en relación con la admisibilidad.

83. Como preludio general para todos los asuntos en la presente sección, conviene recordar que, conforme a reiterada jurisprudencia, le corresponde exclusivamente al juez nacional, que asume la responsabilidad de la decisión jurisdiccional en el procedimiento principal, apreciar tanto la necesidad de una decisión prejudicial como la pertinencia de las cuestiones que plantea. En principio, el Tribunal de Justicia está obligado a pronunciarse siempre que las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación de disposiciones del Derecho de la Unión. Las cuestiones prejudiciales gozan de presunción de pertinencia. Así pues, el Tribunal de Justicia rehúsa dar una respuesta solo en circunstancias excepcionales; por ejemplo, cuando no se cumple con lo exigido por el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho de la Unión de que se trata no guarda relación alguna con los hechos o cuando las cuestiones son de naturaleza hipotética. ( 22 ) A la luz de estos principios voy a analizar las excepciones de inadmisibilidad en los presentes asuntos.

1. Asunto C‑83/19

84. En este asunto se han presentado dos tipos de objeciones de admisibilidad. El primero se refiere a la falta de necesidad o de relevancia de las cuestiones para resolver el procedimiento principal. El segundo versa sobre la pérdida del objeto del litigio.

85. En primer lugar, la Inspección Judicial ha alegado que las cuestiones prejudiciales planteadas en el asunto C‑83/19 son irrelevantes para la resolución del procedimiento principal. Este argumento también fue formulado, en relación con las dos primeras cuestiones prejudiciales, por el Gobierno rumano en sus observaciones escritas, donde además se señaló que el órgano jurisdiccional remitente no había explicado los motivos por los que consideraba necesaria la remisión.

86. En segundo lugar, la Comisión ha aducido que el procedimiento principal ha perdido su objeto, de modo que las cuestiones prejudiciales han dejado de ser pertinentes. Sostiene que, el 15 de mayo de 2019, el Sr. Netejoru fue nombrado Inspector Jefe de la Inspección Judicial por el Pleno del CSM para un nuevo período de tres años con arreglo a lo dispuesto en la Ley n.o 317/2004. En consecuencia, la Comisión considera que las cuestiones prejudiciales han perdido su pertinencia. El nombramiento ex post de la misma persona tras un concurso convocado conforme a la ley pone fin a toda injerencia en la independencia del poder judicial por el ejecutivo.

87. En cuanto a su falta de capacidad para representar a la Inspección Judicial antes del 15 de mayo de 2019, incluida la fecha en que el Sr. Netejoru presentó las observaciones en nombre de la Inspección Judicial, la Comisión considera que la situación podría quedar subsanada mediante el artículo 82, apartado 1, del Codul de procedură civilă al României (Ley de enjuiciamiento civil rumana). Con arreglo a dicha disposición, «cuando el tribunal compruebe que quien actúa en nombre de la parte no ha acreditado su condición de representante acordará un plazo breve de subsanación […]». En consecuencia, las cuestiones prejudiciales son hipotéticas y deben ser desestimadas por inadmisibles.

88. En mi opinión, no resulta convincente ninguna de las excepciones de inadmisibilidad.

89. En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente ha explicado la relevancia que tienen las cuestiones prejudiciales para el procedimiento principal. Conforme a la resolución de remisión, el juez nacional debe resolver con carácter prejudicial, de conformidad con las normas nacionales de procedimiento, las excepciones procesales que puedan hacer superflua la práctica de la prueba o el examen del fondo del asunto. ( 23 ) En la presente fase, el procedimiento principal está suspendido, precisamente, a causa de tal excepción procesal basada en la falta de capacidad de representación del Sr. Netejoru, quien, como representante de la Inspección Judicial, en su condición de inspector jefe, con arreglo al Decreto-ley n.o 77/2018, firmó el escrito de contestación.

90. Es evidente la suerte de «efecto dominó» que podría tener una eventual respuesta del Tribunal de Justicia sobre el procedimiento nacional. Si el órgano jurisdiccional remitente confirmase la excepción preliminar, la consecuencia sería la anulación del escrito de contestación y, por ende, de las pruebas y alegaciones que en él se contienen. Sin duda, esta decisión tendría repercusiones para la resolución de la demanda principal en el procedimiento nacional, relativa a la pretensión de la Asociación Foro de Jueces de que se condene a la Inspección Judicial demandada a comunicar cierta información.

91. Reconozco que el contenido de las cuestiones prejudiciales remitidas en este asunto dista, ciertamente, del propio objeto del procedimiento principal, que sigue siendo la demanda relativa a la petición de información. Además, sería un tanto artificial tratar de subsumir en el contenido de dicha demanda principal todo el problema del nombramiento, potencialmente irregular, de un inspector judicial jefe.

92. Sin embargo, la controversia por la cual se solicita la asistencia del Tribunal de Justicia es la cuestión preliminar relativa a la capacidad de representación del Sr. Netejoru, suscitada con carácter incidental en el litigio principal. El hecho de que este procedimiento verse sobre una cuestión preliminar no es óbice para su relevancia y, por tanto, para la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. De hecho, cuando ha valorado si una cuestión prejudicial era necesaria para que el órgano jurisdiccional remitente pudiese «emitir su fallo» a efectos del artículo 267 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia ha adoptado una interpretación amplia de dicho concepto. En particular, «para que el Tribunal de Justicia pueda conocer de la interpretación de cualquier norma procesal del Derecho de la Unión que el órgano jurisdiccional remitente esté obligado a aplicar para poder emitir su fallo se debe entender este concepto en el sentido de que engloba todo el procedimiento que conduce a la sentencia del órgano jurisdiccional remitente». ( 24 ) Esta interpretación ha hecho posible que se consideren admisibles las cuestiones de procedimiento relativas a todo el proceso dirigido a la generación de la sentencia, incluidos todos los aspectos referentes a la responsabilidad por las costas del procedimiento o a la práctica de la prueba. ( 25 ) Además, en el pasado el Tribunal de Justicia se ha mostrado tradicionalmente generoso al no examinar con excesivo rigor la proximidad sustantiva entre las cuestiones prejudiciales planteadas y el procedimiento principal. ( 26 )

93. En segundo lugar, debe desestimarse asimismo la objeción formulada por la Comisión. Es cierto que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia, el procedimiento prejudicial presupone la pendencia efectiva de un litigio ante el órgano jurisdiccional nacional. ( 27 ) Esto significa que, si el litigio ha perdido su objeto, haciendo que las cuestiones prejudiciales resulten meramente hipotéticas y sin relación con ninguna causa real, el Tribunal de Justicia debe resolver que no hay necesidad de responder a la petición de decisión prejudicial. ( 28 )

94. Sin embargo, en el presente asunto no hay nada en los autos que indique que haya perdido su objeto la excepción preliminar planteada en el procedimiento principal o el propio procedimiento. No hay confirmación alguna de que el posterior nombramiento del Sr. Netejoru como inspector jefe tenga efectos sobre la validez de los actos de representación efectuados antes de dicho nombramiento.

95. Pese a estimar la asistencia de la Comisión para identificar la legislación nacional potencialmente aplicable al asunto, no corresponde al Tribunal de Justicia la interpretación de la misma. Además, de la resolución de remisión se desprende que el órgano jurisdiccional remitente se considera obligado a resolver la excepción procesal formulada por la demandante y entiende que debe valorar la legalidad de la representación de la Inspección Judicial en el momento en que se presentó el escrito de contestación. ( 29 ) Desde este punto de vista, cuya exactitud corresponde valorar exclusivamente al juez o jueces nacionales, el hecho de que una determinada persona fuese nombrada para el mismo cargo después de dicho momento no puede tener efecto subsanador de la anterior falta de capacidad de representación.

96. A tenor de las consideraciones que preceden, soy del parecer de que las cuestiones prejudiciales remitidas en el asunto C‑83/19 sí son admisibles.

2. Asuntos C‑127/19 y C‑355/19

97. En el asunto C‑127/19, el Gobierno rumano alegó en sus observaciones escritas que las tres primeras cuestiones prejudiciales, relativas a la naturaleza y efectos jurídicos de la Decisión MCV, no guardan relación alguna con el objeto del procedimiento principal. De manera análoga, pero planteando una excepción general de inadmisibilidad respecto a todas las cuestiones prejudiciales del asunto C‑127/19, el CSM sostiene que las cuestiones formuladas por el órgano jurisdiccional remitente no se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, sino que piden al Tribunal de Justicia que aplique el Derecho de la Unión al asunto concreto y pretenden obtener un dictamen consultivo sobre disposiciones nacionales. En la vista, el CSM añadió que las cuestiones prejudiciales eran irrelevantes para el objeto del procedimiento principal, que versa sobre la legalidad de los dos actos administrativos adoptados por el CSM, y no sobre la ley por la que se creó la SIAJ. Dado que el órgano jurisdiccional remitente carece de competencia para analizar el Derecho nacional, que es una cuestión pendiente ante la Curtea Constituțională a României (Tribunal Constitucional rumano), en opinión del CSM las cuestiones prejudiciales deben declararse inadmisibles.

98. En el asunto C‑355/19, el Gobierno rumano alegó en sus observaciones escritas que el órgano jurisdiccional remitente no ha acreditado la relevancia de las cuestiones prejudiciales primera, segunda y cuarta para el procedimiento principal.

99. El asunto C‑127/19 trata de la anulación de las resoluciones n.o 910 y n.o 911 del Pleno del CSM, de 19 de septiembre de 2018. El órgano jurisdiccional remitente expone que dichos actos fueron adoptados con el objeto de dar curso a las modificaciones introducidas por la Ley n.o 207/2018, y que, por tanto, tenían como finalidad facilitar el funcionamiento de la SIAJ. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera necesario aclarar la interpretación del MCV, de los artículos 2 TUE; 4 TUE, apartado 3, y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, y del artículo 47 de la Carta, a fin de poder apreciar la compatibilidad de estas disposiciones con la creación de la SIAJ por la Ley n.o 207/2018. Esta ley constituye la base jurídica de los actos cuya anulación se solicita en el procedimiento principal.

100. Las referidas explicaciones demuestran el claro vínculo que existe entre los actos controvertidos en el procedimiento principal y la Ley n.o 207/2018 por la que se crea la SIAJ. Si se declara la incompatibilidad de la creación de la SIAJ con el Derecho de la Unión, esto tendrá efectos inevitables sobre la valoración de los actos administrativos que son el objeto del procedimiento principal. En pocas palabras, si se considera que la base es incompatible, lo serán también los actos posteriores adoptados sobre esa base.

101. Con ello queda de manifiesto, en mi opinión, la relevancia de las cuestiones prejudiciales remitidas en el asunto C‑127/19 para el recurso contencioso-administrativo que debe resolver el órgano jurisdiccional remitente en el procedimiento principal. En consecuencia, procede desestimar las excepciones de inadmisibilidad formuladas en este asunto.

102. De igual manera, el asunto C‑355/19 versa sobre la anulación de un acto administrativo adoptado con el objeto de dar curso a las modificaciones introducidas por la Ley n.o 207/2018 y con el fin de facilitar el funcionamiento de la SIAJ. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera necesario aclarar la interpretación del MCV, de los artículos 2 TUE; 4 TUE, apartado 3, y 19 TUE, apartado 1, y del artículo 47 de la Carta, a fin de poder apreciar la compatibilidad de estas disposiciones con la creación de la SIAJ por la Ley n.o 207/2018, que se sitúa en el origen de la adopción de los actos cuya anulación se pretende en el procedimiento principal.

103. Estas cuestiones prejudiciales son admisibles por los mismos motivos que en el asunto C‑127/19: de nuevo por la lógica de la aplicación. En efecto, si se declara incompatible la base, que es la creación de la SIAJ en virtud de la Ley n.o 207/2018, la misma suerte ha de correr el acto administrativo controvertido en el procedimiento principal y adoptado en aplicación de aquella.

104. En consecuencia, también son admisibles las cuestiones prejudiciales primera, segunda y cuarta en el asunto C‑355/19.

3. Asuntos C‑195/19 y C‑291/19

105. En sus observaciones escritas, el Gobierno rumano se opuso a la admisibilidad de la primera cuestión prejudicial en el asunto C‑195/19 y de las tres primeras cuestiones prejudiciales en el asunto C‑291/19. En su opinión, son cuestiones referidas a la naturaleza jurídica de la Decisión MCV y de los informes de la Comisión, por lo que carecen de relevancia para los efectos de ambos procedimientos principales.

106. El asunto C‑195/19 versa sobre una denuncia pendiente relativa a la responsabilidad penal de un juez. El órgano jurisdiccional remitente explica que, en caso de estimarse el recurso, tanto el fiscal instructor como el fiscal jerárquicamente superior a él formarán parte de la misma fiscalía especial, concretamente la SIAJ. En tales circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente se ve obligado a examinar si el Derecho de la Unión se opone a la legislación nacional que establece la SIAJ. Por ello desea aclarar la compatibilidad de la normativa nacional con el MCV y, en el caso de la segunda cuestión prejudicial del asunto C‑195/19, también con el artículo 2 TUE. El órgano jurisdiccional nacional observa que, si se considerase que el Derecho de la Unión se opone a la legislación nacional por la que se crea la SIAJ, tendría que declarar la nulidad de todos los actos procesales adoptados por dicha Sección en el procedimiento principal. El órgano jurisdiccional remitente también deberá tener en cuenta la respuesta del Tribunal de Justicia al determinar la futura fiscalía competente, en caso de haberse estimado el recurso.

107. Estas consideraciones dejan patente la relevancia de las dos primeras cuestiones prejudiciales en el asunto C‑195/19 para el procedimiento principal, en la medida en que la segunda de ellas se refiere al artículo 2 TUE.

108. En cuanto a la admisibilidad de las tres primeras cuestiones prejudiciales en el asunto C‑291/19, el órgano jurisdiccional remitente ha justificado la relevancia de las cuestiones remitidas por el hecho de que el desarrollo posterior del procedimiento principal implica la participación de fiscales de la SIAJ. Por lo tanto, es preciso aclarar si el Derecho de la Unión se opone a la legislación nacional por la que se establece dicha Sección. En caso de que el órgano jurisdiccional remitente estimase el recurso interpuesto por el denunciante, deberá remitir el asunto a la SIAJ para que lo instruya.

109. A la vista de estas aclaraciones, por las mismas razones que acabo de exponer en relación con la primera cuestión prejudicial y, en parte, con la segunda del asunto C‑195/19, considero que las tres primeras cuestiones prejudiciales del asunto C‑291/19 son igualmente admisibles.

110. No obstante, estoy de acuerdo con el Gobierno rumano en que procede declarar inadmisible la segunda cuestión prejudicial del asunto C‑195/19, en la medida en que se refiere al artículo 9 TUE y al artículo 67 TFUE, apartado 1, así como la tercera cuestión prejudicial de dicho asunto. En cuanto a esta última, el Gobierno rumano alegó que una cuestión con la que se pretende aclarar si el principio de primacía se opone a que la legislación nacional permita a la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) incumplir dicho principio mediante resoluciones que no son susceptibles de recurso es una cuestión de naturaleza «teórica y general» y, como tal, carece de relación alguna con el objeto del procedimiento principal.

111. Con respecto a la segunda cuestión prejudicial en el asunto C‑195/19, la resolución de remisión no contiene explicación alguna de la relevancia que pueden tener para el caso concreto precisamente el artículo 9 TUE (que consagra el principio de igualdad de los ciudadanos de la Unión) y el artículo 67 TFUE, apartado 1 (donde se declara que la Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia). Por lo tanto, en la medida en que invoca dichas disposiciones, esta cuestión prejudicial no cumple los requisitos del artículo 94 del Reglamento de Procedimiento. En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia, es indispensable que el órgano jurisdiccional remitente dé un mínimo de explicaciones acerca de las razones que le han llevado a elegir las disposiciones del Derecho de la Unión cuya interpretación solicita y acerca de la relación que establece entre esas disposiciones y la normativa nacional aplicable al litigio que se le ha planteado. ( 30 )

112. A mi parecer, la tercera cuestión prejudicial en el asunto C‑195/19 adolece del mismo defecto, al que añade otro más. En primer lugar, tal como acertadamente ha señalado el Gobierno rumano, dicha cuestión tampoco cumple en modo alguno los requisitos del artículo 94 del Reglamento de Procedimiento. En esencia, tal cuestión pretende aclarar si el principio de primacía se opone a una legislación nacional que permite a la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) incumplir efectivamente dicho principio mediante resoluciones que no son susceptibles de recurso. Sin embargo, la resolución de remisión no menciona en ningún momento de qué disposiciones se trata y qué problemas plantean. El órgano jurisdiccional remitente se ha limitado a citar ciertos pasajes de sentencias de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) en las que este se pronuncia sobre el MCV en diversos asuntos, sin proporcionar contexto alguno ni explicar si dichas sentencias se refieren a alguna disposición nacional relacionada con el procedimiento principal.

113. En segundo lugar, tal como está redactada, esta cuestión también contiene una valoración implícita (y no precisamente positiva) de la jurisprudencia de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) e invita al Tribunal de Justicia a corroborar una determinada lectura de dicha jurisprudencia en distintos procedimientos inconexos de la cual solo se proporciona información exigua (y selectiva), cuestionando de esta manera la autoridad de un alto tribunal nacional. Sin embargo, esta no es en modo alguno la función del Tribunal de Justicia en el procedimiento de remisión prejudicial. ( 31 )

114. En conclusión, considero que la segunda cuestión prejudicial en el asunto C‑195/19 es inadmisible en la medida en que se refiere al artículo 9 TUE y al artículo 67 TFUE, apartado 1, así como la tercera cuestión prejudicial en ese mismo asunto.

4. Conclusión provisional sobre la admisibilidad

115. En conclusión, considero que la segunda cuestión prejudicial en el asunto C‑195/19, en la medida en que se refiere al artículo 9 TUE y al artículo 67 TFUE, apartado 1, y la tercera cuestión prejudicial en ese mismo asunto deben ser declaradas inadmisibles. Las demás cuestiones prejudiciales planteadas en los cinco presentes asuntos son, en mi opinión, admisibles.

116. Sin embargo, en aras de la claridad, voy a reagrupar todas las cuestiones prejudiciales planteadas relativas a la legislación aplicable, pues, una vez aclarada esta, proporcionará el marco para los dos elementos sustantivos que son objeto de los presentes asuntos.

117. En primer lugar, los órganos jurisdiccionales remitentes han formulado sus cuestiones prejudiciales aludiendo a diversos actos del Derecho de la Unión. Por un lado, algunas de ellas se refieren a la naturaleza, valor jurídico y efectos del MCV ( 32 ) y pretenden aclarar si las disposiciones nacionales de que se trata están sometidas a dicho mecanismo. ( 33 ) Por otro lado, las cuestiones prejudiciales inquieren también sobre la interpretación del artículo 47 de la Carta, así como del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo; 2 TUE y 4 TUE, apartado 3. ( 34 )

118. En segundo lugar, las cuestiones prejudiciales relativas al marco legislativo de análisis adecuado se plantean con el fin de obtener una interpretación del Derecho de la Unión que permita a los tribunales nacionales valorar la compatibilidad de las disposiciones nacionales de que se trata, relativas al nombramiento provisional de la dirección de la Inspección Judicial ( 35 ) y a la creación de la SIAJ, ( 36 ) con dichas normas de la Unión.

119. Por lo tanto, en el resto de mis conclusiones examinaré en primer lugar las disposiciones de la Unión pertinentes (la Decisión MCV, el artículo 47 de la Carta y los artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1) y los criterios que estas establecen a los efectos de los presentes asuntos (B). A continuación, aplicaré las exigencias que se derivan de dichas disposiciones en el ámbito de las disposiciones nacionales controvertidas, a fin de proporcionar una orientación a los órganos jurisdiccionales remitentes sobre las cuestiones de fondo que deben resolver (C).

B. Derecho de la Unión y criterios aplicables

1. El MCV

120. Las distintas resoluciones de remisión dictadas en todos los asuntos sobre los que versan las presentes conclusiones han planteado diversas cuestiones prejudiciales relativas a la naturaleza, al valor jurídico y a los efectos de la Decisión MCV y de los informes adoptados en virtud de esta.

121. En primer lugar, ¿constituyen la Decisión MCV y los informes de la Comisión adoptados en virtud de la misma actos de las instituciones de la Unión en el sentido del artículo 267 TFUE, susceptibles de interpretación por el Tribunal de Justicia? ( 37 ) En segundo lugar, ¿están comprendidos el contenido, el carácter y la extensión temporal del MCV en el ámbito de aplicación del Tratado de Adhesión? ( 38 ) En tercer lugar, los órganos jurisdiccionales remitentes desean saber si son vinculantes los requisitos establecidos por el MCV ( 39 ) y por los informes de la Comisión en el marco del MCV. ( 40 ) En cuarto lugar, se pretende aclarar también si el artículo 2 TUE se debe interpretar, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3, en el sentido de que la obligación de Rumanía de cumplir con los requisitos establecidos en los informes MCV forma parte de la obligación de respetar el Estado de Derecho, ( 41 ) y si tal obligación comprende el nombramiento provisional de la dirección de la Inspección Judicial ( 42 ) y la creación de la SIAJ. ( 43 )

122. Voy a abordar todas estas cuestiones de forma sucesiva en el siguiente orden. Primero, comenzaré confirmando que la Decisión MCV y los informes adoptados por la Comisión en virtud de esta Decisión son, en efecto, actos de la Unión Europea [letra a)]. Segundo, examinaré si el Tratado de Adhesión constituye la base jurídica adecuada de la Decisión MCV [letra b)]. Tercero, me ocuparé de la cuestión del valor jurídico y los efectos del MCV y de los informes de la Comisión adoptados en el marco de este [letra c)]. Cuarto, concluiré esta sección examinando si las medidas nacionales controvertidas en los presentes asuntos están comprendidas en el ámbito de aplicación del MCV [letra d)].

a) ¿Son actos de la Unión Europea la Decisión MCV y los informes MCV?

123. Todos los intervinientes que han presentado observaciones sobre este aspecto, ( 44 ) con excepción del CSM, están de acuerdo en que procede responder afirmativamente a esta pregunta. En sus observaciones escritas, el CSM alegó que la Decisión MCV era un instrumento de cooperación de la Comisión, y no un acto legislativo que pudiera estar sometido a la jurisdicción del Tribunal de Justicia en virtud del artículo 267 TFUE. Sin embargo, en la vista dicho órgano declaró que la Decisión MCV era un acto vinculante, aunque no lo fueran las recomendaciones que contiene.

124. En mi opinión, no cabe ninguna duda de que, pese a la cuestión del posible carácter vinculante de la Decisión MCV y de los informes adoptados sobre la base de esta, ambos son actos de Derecho de la Unión y el Tribunal de Justicia es competente para interpretarlos en el marco de un procedimiento prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE.

125. En primer lugar, la Decisión MCV es una decisión en el sentido del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto. Fue adoptada por la Comisión sobre la base de los artículos 37 y 38 del Acta de Adhesión. Por lo tanto, no veo por qué razón no ha de ser un «acto adoptado por las instituciones» a efectos del artículo 267 TFUE.

126. En segundo lugar, lo mismo cabe decir de los informes adoptados por la Comisión sobre la base de la Decisión MCV. Una vez más, al margen de la cuestión de su carácter vinculante (o no), que es un tema diferente, el artículo 267 TFUE atribuye al Tribunal de Justicia competencia para pronunciarse, con carácter prejudicial, acerca de la validez y la interpretación de los actos adoptados por las instituciones de la Unión sin excepción alguna. ( 45 ) Así pues, la competencia del Tribunal de Justicia no se limita a los actos de efectos vinculantes, ( 46 ) tal como ha quedado confirmado en las diversas ocasiones en que el Tribunal de Justicia se ha pronunciado con carácter prejudicial sobre la interpretación de las recomendaciones u otros actos atípicos de «Derecho indicativo». ( 47 )

127. En consecuencia, procede responder a la primera cuestión prejudicial en los asuntos C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 y C‑355/19 que la Decisión MCV, así como los informes redactados por la Comisión sobre la base de aquella, son actos de una institución de la Unión en el sentido del artículo 267 TFUE y, por tanto, son susceptibles de interpretación por el Tribunal de Justicia en virtud de dicha disposición.

b) ¿Constituye el Tratado de Adhesión una base jurídica adecuada?

128. En varias cuestiones prejudiciales se pregunta si la expresión «el contenido, el carácter y la extensión temporal» del MCV está comprendida «en el ámbito de aplicación del Tratado de Adhesión». ( 48 ) A mi parecer, estas cuestiones tratan de aclarar, en esencia, si la Decisión MCV, en su actual naturaleza, alcance y forma, podía basarse legítimamente en el Tratado de Adhesión. Así formulada, la cuestión interpretativa se aproxima a una impugnación velada de la validez de un acto de Derecho de la Unión. ( 49 )

129. Partiendo de los argumentos formulados en el curso del procedimiento, no veo motivo por el cual la Decisión MCV no haya podido ser adoptada sobre la base del Tratado de Adhesión y del Acta de Adhesión de Rumanía y de Bulgaria. Esto es así tanto en atención a su fundamento jurídico formal (1) como a su contenido y objetivos (2) y a su extensión temporal (3).

1) Fundamento jurídico formal

130. En cuanto a su fundamento jurídico formal, la Decisión MCV se adoptó como medida de salvaguardia sobre la base de los artículos 37 y 38 del Acta de Adhesión. El artículo 4, apartado 3, del Tratado de Adhesión habilita a las instituciones de la Unión para adoptar las medidas previstas, en particular, en los artículos 37 y 38 del Acta de Adhesión antes de la adhesión de los Estados miembros de que se trata. De conformidad con dichas disposiciones, conocidas como «cláusulas de salvaguardia», las mencionadas medidas entrarían en vigor únicamente a reserva y en la fecha de la entrada en vigor del Tratado de Adhesión. El artículo 2, apartado 2, del Tratado de Adhesión declara que las disposiciones de dicha Acta constituyen parte integrante del Tratado.

2) Contenido y objetivos

131. Desde el punto de vista del contenido de las medidas que cabe adoptar en virtud de los artículos 37 y 38 del Acta de Adhesión, estas disposiciones facultan a la Comisión para adoptar, previa petición de un Estado miembro o por iniciativa propia, «medidas apropiadas» en dos situaciones.

132. En primer lugar, el artículo 37 («cláusula de salvaguardia del mercado interior») puede activarse si Rumanía incumple los compromisos asumidos en el contexto de las negociaciones de adhesión causando con ello una perturbación grave del funcionamiento del mercado interior o un riesgo inminente de tal perturbación. En segundo lugar, el artículo 38 puede activarse si hay deficiencias graves o riesgos inminentes de deficiencias graves en la transposición, la instrumentación o la aplicación de los instrumentos de cooperación y de las decisiones sobre reconocimiento mutuo en materia de libertad, seguridad y justicia. ( 50 )

133. El examen de los objetivos y el contenido de la Decisión MCV demuestra que esta se puede incluir fácilmente en el tipo de medidas previstas en los artículos 37 y 38 del Acta de Adhesión.

134. En cuanto a los objetivos de la Decisión MCV, su considerando 4 hace referencia a las deficiencias que justifican el recurso a las medidas de salvaguardia de los artículos 37 y 38 del Acta de Adhesión. Pese a reconocer los esfuerzos realizados por Rumanía para finalizar los preparativos de la adhesión, dicho considerando revela que, en su informe de 26 de septiembre de 2006, ( 51 ) la Comisión mencionó algunas «cuestiones pendientes», en particular, respecto a la responsabilidad y eficiencia del sistema judicial y los organismos ejecutivos. Se consideró necesario seguir avanzando para asegurar su capacidad de «ejecución y aplicación de las medidas adoptadas a fin de establecer el mercado interior y el espacio de libertad, seguridad y justicia». Tras recordar, en el considerando 5, que las medidas de los artículos 37 y 38 del Acta de Adhesión se pueden tomar en caso de «riesgo inminente», la Comisión consideró que tal riesgo ya existía. De este modo, el considerando 6 expone que las «cuestiones pendientes» en relación con la responsabilidad y eficiencia del sistema judicial y ejecutivo se refieren al establecimiento del MCV a fin de evaluar los avances logrados por Rumanía para tratar indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción.

135. Por lo tanto, el MCV se basó en motivos relativos a la existencia de riesgos inminentes para el funcionamiento del mercado interior y el espacio de libertad, seguridad y justicia, debido a las deficiencias halladas en el sistema judicial y en la lucha contra la corrupción en Rumanía. Este objetivo parece plenamente coherente con los artículos 37 y 38 del Acta de Adhesión.

136. En segundo lugar, desde el punto de vista del contenido de las medidas que se pueden adoptar sobre la base de dichas disposiciones, del tenor tanto del artículo 37 como del artículo 38 del Acta de Adhesión parece desprenderse que el término «medidas» es suficientemente amplio como para comprender actos como la Decisión MCV. Ninguno de estos artículos contiene una lista exhaustiva del tipo de medidas que se pueden adoptar sobre su base. La única medida expresamente mencionada es la suspensión del reconocimiento mutuo con arreglo al artículo 38 del Acta de Adhesión. Así pues, los artículos 37 y 38 del Acta de Adhesión simplemente establecen límites negativos que deben satisfacer las medidas: estas deben respetar el principio de proporcionalidad y no deben ser discriminatorias.

137. Si tanto el artículo 37 como el 38 del Acta de Adhesión pueden utilizarse legítimamente para suspender (en último término) el reconocimiento mutuo de determinados elementos del mercado interior y ninguno de ellos contiene una lista cerrada del tipo de medidas que permite adoptar, se concluye que no hay una sola medida posible, sino un abanico de medidas. Dicho de otra manera, si es posible la suspensión, con mayor motivo ha de ser posible también, en aras de la proporcionalidad expresamente consagrada por dicha disposición, adoptar una medida mucho menos drástica y, en este sentido, mucho más proporcionada, de un mecanismo de cooperación y verificación. El hecho de que puedan adoptarse medidas adicionales y más restrictivas en aplicación de los artículos 37 y 38 no obsta para que se puedan adoptar otras menos restrictivas, como el MCV, sobre la base de dichas disposiciones y de conformidad con el principio de proporcionalidad.

3) Extensión temporal del MCV

138. Los artículos 37 y 38 del Acta de Adhesión contienen las mismas limitaciones temporales. En primer lugar, ambas disposiciones declaran las medidas que se pueden adoptar, en principio, hasta el final de un período máximo de tres años después de la adhesión. Sin embargo, las dos disposiciones establecen también: i) que las cláusulas de salvaguardia podrán ser invocadas incluso antes de la adhesión sobre la base de las conclusiones de los controles, y que las medidas adoptadas entrarán en vigor desde el día de la adhesión, a menos que en ellas se fije una fecha posterior, y ii) que las medidas podrán aplicarse más allá del período de tres años, mientras persistan las deficiencias. Pese a la posibilidad de mantener las medidas durante un período indefinido de tiempo, tanto el artículo 37 como el 38 del Acta de Adhesión indican expresamente que iii) las medidas no se mantendrán más de lo estrictamente necesario y, en todo caso, se suspenderán cuando se dé cumplimiento al compromiso correspondiente.

139. Una vez más, en el curso del presente procedimiento no se ha aportado ningún indicio de que la Decisión MCV no cumpla con estas exigencias. En primer lugar, fue adoptada varios días antes de la adhesión, el 13 de diciembre de 2006, sobre la base de las conclusiones del Informe de 26 de septiembre de 2006, tal como se expone en el considerando 4 de la Decisión MCV [i)]. En segundo lugar, las medidas se han mantenido durante un período superior a los tres años después de la adhesión, ante el hecho constatado de que persistían las deficiencias que motivaron la adopción de la Decisión MCV [ii)]. En tercer lugar, el considerando 9 declara que la Decisión debe derogarse una vez cumplidos satisfactoriamente todos los indicadores. A este respecto conviene señalar que la derogación del MCV estaba prevista en el Informe de 2017 y solo se paralizó tras las conclusiones negativas del Informe de 13 de noviembre de 2018, al que se refieren los presentes asuntos [iii)].

140. Creo que el análisis de este epígrafe puede concluir aquí. Obviamente, aún queda la cuestión subyacente y más profunda de la proporcionalidad, que aflora ocasionalmente en argumentos sobre la medida en que es adecuado o necesario mantener, trece años después y los que resten, lo que se concibió como un sistema temporal post-adhesión. No obstante, esta caja de Pandora puede quedar cerrada en el contexto del presente procedimiento, en que ninguno de los intervinientes ha alegado que se hayan dejado de cumplir las condiciones para que se siga aplicando la Decisión MCV, condiciones que acabo de exponer en los dos puntos anteriores.

4) Conclusión provisional

141. El análisis de la primera parte de la segunda cuestión prejudicial en los asuntos C‑83/19, C‑127/19 y C‑355/19 no ha revelado ningún factor que pueda suscitar dudas sobre el hecho de que la Dec