Conclusiones del Abogado General Lenz presentadas el 15 de marzo de 1989. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - TRANSPORTES MARITIMOS - REGULACION DE REPARTO DE CARGAMENTO - AUTORIZACION DADA POR EL CONSEJO A UN ESTADO MIEMBRO PARA RATIFICAR UN CONVENIO NEGOCIADO CON UN TERCER ESTADO. - ASUNTO 355/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 01517



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

A. Hechos

1. En el asunto que hoy nos ocupa nos encontramos de nuevo ante el problema, delicado en ocasiones, de cómo pueden aplicarse los principios del Derecho comunitario en relación con Estados terceros.

2. En el transcurso de los años ochenta la República Italiana, parte coadyuvante en este procedimiento, constató la existencia de ciertas dificultades en sus relaciones comerciales con Argelia, consistentes en que Argelia seguía reservando a barcos argelinos el transporte de cargamentos en servicios de línea entre Italia y Argelia. De esta forma, la parte proporcional italiana en el tráfico regular se redujo en ese período de, aproximadamente, un 40 a un 12 % del volumen de tráfico.

3. En julio de 1985, la República Italiana puso estas dificultades en conocimiento de los otros Estados miembros y de la Comisión de las Comunidades Europeas (parte demandante). Sin embargo, las gestiones diplomáticas realizadas por la Comunidad y por los Estados miembros en octubre de 1985 no obtuvieron resultados prácticos.

4. El 17 de marzo de 1987, el Gobierno italiano presentó a la Comisión un Acuerdo sobre transporte marítimo y navegación entre la República Italiana y la República Argelina Democrática y Popular firmado provisionalmente el 30 de enero de 1987 y definitivamente el 28 de febrero del mismo año.(1)

5. Dicha presentación fue considerada por las instituciones comunitarias como una información a los efectos del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 4055/86 del Consejo, que entró en vigor el 1 de enero de 1987, relativo a la aplicación del principio de libre prestación de servicios al transporte marítimo entre Estados miembros y entre Estados miembros y países terceros.(2)

6. El 6 de julio de 1987, la Comisión presentó al Consejo una propuesta de Decisión de conformidad con el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 4055/86. Conforme a ella, Italia debía ser autorizada para ratificar el Acuerdo estipulado con Argelia a condición de que:

- Italia se adhiriera lo más rápidamente posible al Convenio de las Naciones Unidas relativo al código de conducta de las conferencias marítimas;

- las estipulaciones contenidas en el acuerdo relativas a los porcentajes de fletes se ajustaran a la legislación comunitaria;

- las estipulaciones relativas a los porcentajes de fletes dejaran de producir efectos tan pronto como fuera aplicable el código de conducta al tráfico entre Italia y Argelia, y a más tardar tres años después de la adopción de dicha Decisión.

7. El 17 de septiembre de 1987, el Consejo adoptó por unanimidad la Decisión que ahora se recurre, relativa al transporte marítimo entre Italia y Argelia,(3) en la que autorizaba a la República Italiana para ratificar el Acuerdo, "a condición de que Italia (nell' intesa che essa; sofern Italien)":

- adopte las medidas necesarias para adherirse tan pronto como sea posible al código de conducta;

- reitere a Argelia que lo establecido en el Acuerdo se cumplirá de conformidad con el Derecho comunitario.

8. En el ínterin, Argelia ratificó el código de conducta, que entró en vigor para dicho país el 12 de junio de 1987. Por su parte, Italia inició el procedimiento de aprobación parlamentaria para el código y el Acuerdo, sin que dicho procedimiento haya finalizado en la fecha de celebración de la vista oral.

9. La demandante opina que el demandado infringió los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 4055/86, así como el artículo 7 del Tratado CEE con la adopción de la Decisión. Además existen vicios sustanciales de forma.

10. En atención a todo ello, solicita la anulación de la Decisión impugnada.

11. El demandado y la coadyuvante solicitan desestimar el recurso. Consideran la Decisión ajustada a Derecho.

12. En el marco de mi definición de postura entraré en el exámen del contenido del Acuerdo, de las particularidades de la propuesta de Decisión, así como de las alegaciones orales de las partes. Por lo demás, me remito al contenido del informe para la vista.

B. Definición de postura

Admisibilidad

13. A la admisibilidad del recurso no se han opuesto objeciones serias. Aunque se demostrará que, en el marco del examen de la motivación, la parte coadyuvante está sujeta a las mismas obligaciones derivadas del Derecho comunitario tanto si se estima el recurso como en el caso contrario. Sin embargo, las obligaciones comunitarias de la parte coadyuvante sólo se ven afectadas indirectamente por el procedimiento presente; directamente se trata de la legalidad de una Decisión del demandado, cuyo control jurisdiccional puede solicitar la demandante sin necesidad de probar un interés particular para ejercitar la acción.(4)

Competencia de los Estados miembros para celebrar acuerdos internacionales en el ámbito del tráfico marítimo

14. En la exposición de motivos de la propuesta de adopción de la Decisión controvertida, la demandante indicaba que, en caso de estipulación de un acuerdo sobre reparto de fletes, las negociaciones y la celebración del correspondiente acuerdo están dentro del ámbito de competencia de la Comunidad. La demandante también sostuvo en la vista esta opinión fundamental, aunque expuso que, en determinadas condiciones, especialmente cuando ya se ha negociado un acuerdo internacional y únicamente deben incluirse determinadas modificaciones para su ratificación, los Estados miembros pueden ser autorizados a concluir el acuerdo.

15. Si bien la demandante no ha profundizado en este punto de vista, considero necesario entrar en su examen puesto que la delimitación de competencias entre la Comunidad, por una parte, y los Estados miembros, por otra, reviste especial importancia para el ordenamiento constitucional de la Comunidad, especialmente en relación con las obligaciones del Derecho internacional que se han contraído con países terceros y, por ello, no pueden ser denunciadas unilateralmente.

16. Como sabemos, el Consejo adoptó, el 22 de diciembre de 1986, una serie de disposiciones normativas en el ámbito del tráfico marítimo: el Reglamento nº 4055/86, relativo a la aplicación del principio de libre prestación de servicios al transporte marítimo entre Estados miembros y entre Estados miembros y países terceros; el Reglamento nº 4056/86, por el que se determinan las modalidades de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado a los transportes marítimos; el Reglamento nº 4057/86, relativo a las prácticas de tarifas deseables en los transportes marítimos, así como el Reglamento nº 4058/86, sobre acción coordinada con objeto de salvaguardar el libre acceso al tráfico transoceánico.(5)

17. Con ello, la Comunidad ha sometido también el transporte marítimo a una normativa comunitaria. Esto tiene por consecuencia que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros, tanto si actúan por separado como, incluso, en común, no están autorizados a contraer con países terceros obligaciones que infrinjan esta normativa.

18. En la medida en que avance el proceso de creación de normas jurídicas comunitarias, únicamente la Comunidad puede asumir y cumplir obligaciones contractuales frente a países terceros,(6) con efectos para todo el ámbito de vigencia del ordenamiento jurídico comunitario. En consecuencia, la normativa aplicable a las medidas intracomunitarias no puede separarse de la aplicable a las relaciones exteriores.

19. Sin embargo, como también se indicó en la mencionada sentencia de 31 de marzo de 1971,(7) el reparto de competencias es únicamente imperativo para aquellas negociaciones que se iniciaron después de que se transfiriera la competencia a la Comunidad, de conformidad con el propio Tratado o con normas de Derecho derivado. A este respecto, hay que señalar que las negociaciones entre Italia y Argelia tuvieron lugar esencialmente antes del 1 de enero de 1987, fecha de entrada en vigor del Reglamento nº 4055/86. El reparto fundamental de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros permitía por tanto la celebración por parte de Italia de un acuerdo.

20. En apoyo de esta conclusión viene la circunstancia de que, de conformidad con el artículo 2 del Reglamento nº 4055/86, las limitaciones existentes antes del 1 de julio de 1986 deben eliminarse con arreglo a un determinado calendario, y, en concreto, en el transporte entre Estados miembros y países terceros, a más tardar el 31 de diciembre de 1991 o, en determinados casos, el 1 de enero de 1993. Esta consideración, que puede invocarse aquí pertinentemente puesto que las negociaciones entre Italia y Argelia se habían iniciado ya antes del 1 de enero de 1987, muestra que la puesta en práctica de las previsiones establecidas por el Derecho comunitario en el tráfico marítimo con países terceros no debe efectuarse necesariamente de forma inmediata, sino que puede hacerse paulatinamente.

21. Finalmente, también corrobora esta tesis un exámen comparativo con el Reglamento nº 4056/86, adoptado igualmente el 22 de diciembre de 1986, por el que se determinan las modalidades de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado a los transportes marítimos. Este Reglamento, que entró en vigor en toda su extensión el 1 de julio de 1987, prevé también en el apartado 2 del artículo 9, en el caso de conflictos de Derecho internacional, la posibilidad de acuerdos con países terceros y regula el procedimiento de negociación de una forma que reproduce el procedimiento del artículo 113 del Tratado CEE. Esto permite conjeturar que lo mismo cabría decir sobre la conclusión de acuerdos comunitarios.

22. Otra cosa cabe decir en relación con el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 4055/86, cuyo tenor literal es flexible y, en consecuencia, se corresponde más bien con la puesta en práctica sólo parcialmente paulatina de su contenido.

23. En conclusión, cabe decir que Italia es competente para la celebración de un acuerdo sobre tráfico marítimo con Argelia.

Infracción de los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 4005/86

24. En el caso presente, la demandante critica que el Acuerdo italo-argelino contenga un acuerdo en materia de cargamentos. Sin embargo, no se cumplen las condiciones con arreglo a las cuales el demandado podría autorizar a un Estado miembro a estipular un acuerdo en materia de reparto de cargamentos.

25. El demandado y, aunque no tan claramente, la coadyuvante consideran, por el contrario, que el objetivo principal del Acuerdo es la constitución de una conferencia marítima, y no, por el contrario, la estipulación de normas en materia de reparto de cargamentos.

26. El artículo 4 del Acuerdo establece lo siguiente:

"Los armadores adoptarán las medidas necesarias para la organización del tráfico y su reparto en el marco de una conferencia o de otra organización de armadores, con objeto de un mejor aprovechameinto de las líneas, de conformidad con el principio de reparto establecido en el código de conducta para las conferencias marítimas, por el cual deberá efectuarse dicho reparto respetando recíprocamente las obligaciones de cada parte a nivel internacional."

27. Aunque hay que convenir con el demandado en que la disposición citada no contiene una estipulación inmediata sobre el reparto del tráfico. Sin embargo, esta disposición sí que prevé que los armadores interesados procedan a este reparto en el marco de una conferencia o de otra organización.

28. No me cabe ninguna duda de que este precepto debe ser considerado un acuerdo en materia de reparto de cargamentos en el sentido de los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 4055/86. Es bien cierto que esa calificación no se deduce forzosamente de la argumentación de la demandante, la cual, basándose en el tenor literal del Reglamento en su versión francesa ("arrangement en matière de partage des cargaisons") llega a la conclusión de que el concepto de acuerdo en materia de reparto de cargamentos debe ser interpretado extensivamente, de forma que comprenda cada acuerdo que prevea o produzca un reparto de cargamentos. Más decisivo me parece el hecho de que, conforme al sentido y a los objetivos del Reglamento nº 4055/86, los acuerdos en materia de reparto de cargamentos no son deseables y sólo son admitidos en casos excepcionales. Si, por ello, no se les permite a los Estados miembros por regla general estipular dichos acuerdos, tampoco les puede estar permitido fomentar o prescribir la celebración de los mismos por particulares.

29. En conclusión, considero, por todo ello, que el régimen contenido en el artículo 4 del Acuerdo constituye un acuerdo en materia de reparto de cargamentos de los contemplados en los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 4055/86.

30. Sin embargo, ello no significa que dicho acuerdo de reparto sea inadmisible, puesto que, conforme al apartado 2 del artículo 6 del Reglamento, pueden acordarse tales repartos de cargamentos en futuros acuerdos con países terceros, cuando, a causa de circunstancias excepcionales, las compañías navieras de líneas regulares de la Comunidad no tengan, de otra manera, la oportunidad efectiva de realizar un tráfico regular con el país tercero de que se trate o cuando amenace la aparición de una situación semejante.

31. No se discute que la actitud de Argelia de reservar el tráfico de mercancías hacia Argelia a barcos de pabellón argelino produjo una reducción del volumen de tráfico italiano del 40 al 12 % del volumen total. En un cambio tal del porcentaje de transporte, provocado por la actitud consciente de un país tercero, hay que ver la existencia de circunstancias excepcionales a las que hay que hacer frente con los medios del artículo 6 del Reglamento nº 4055/86.

32. En atención al rechazo fundamental de acuerdos en materia de reparto de cargamentos contenido en el Reglamento nº 4055/86, se puede compartir la opinión de la demandante de que únicamente puede recurrirse a dichos acuerdos cuando se haya agotado cualquier otra posibilidad para facilitar a los armadores el acceso efectivo al tráfico comercial con el país tercero de que se trate.

33. La demandante considera que un medio de esta naturaleza, que menoscaba en menor medida el Derecho comunitario, es la adhesión del Estado miembro en cuestión al Convenio de las Naciones Unidas relativo a un código de conducta para las conferencias marítimas, de acuerdo con el Reglamento nº 954/79 del Consejo, de 15 de mayo de 1979,(8) adhesión a la que los Estados miembros están obligados tanto por dicho Reglamento como por el artículo 5 del Tratado CEE.

34. Pero primero hay que poner de manifiesto que el artícuclo 2 del código de conducta también prevé la determinación por parte de una conferencia de participaciones en el tráfico para las distintas compañías navieras miembros. No está claro, y tampoco se ha aclarado en las observaciones orales de las partes, en qué se diferencia la "determinación de participaciones en el tráfico" de un acuerdo en materia de reparto de cargamentos de los contemplados por el Reglamento nº 4055/86. Además, hay que señalar que el artículo 4 del Acuerdo italo-argentino prevé la organización del tráfico y su reparto en el marco de una conferencia "de conformidad con el principio de reparto establecido en el código de conducta para las conferencias marítimas". Puesto que el acuerdo se refiere al código de conducta y este código permite la determinación de participaciones en el tráfico, no se entiende porqué la solución de los problemas italo-argelinos en el marco del código se encontraría "más próxima al Derecho comunitario" que la solución pretendida por el Acuerdo.

35. La demandante sostiene que la regulación del transporte de acuerdo con el código de conducta garantiza a las compañías marítimas de otros Estados miembros de la Comunidad un acceso conveniente al volumen de tráfico regulado por la Conferencia de conformidad con el artículo 3 del Reglamento nº 954/79, puesto que se redistribuye el volumen de carga que corresponde al grupo de compañías marítimas nacionales de cada Estado miembro que participe en dicho tráfico.

36. Sin embargo, el mismo tenor literal del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento nº 954/79 permite también otros regímenes, siempre que se acuerden por unanimidad. Por el contrario, el factor determinante es que la regulación contenida en el Reglamento nº 954/79 es puramente intracomunitaria y no vincula a países terceros. Además, el contenido del artículo 3 del mencionado Reglamento no es, a este respecto, siquiera el contenido de las reservas que los Estados miembros pueden efectuar en el momento de ratificar el código de conducta. E incluso en el caso de que lo fuera, ello no aseguraría que los países terceros aceptaran dichas reservas o incluso que debieran respetarlas.

37. Por lo demás, la interpretación que hace la demandante de los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 4055/86 tendría por consecuencia imponer a los Estados miembros que se encuentran en "circunstancias excepcionales" la adhesión al código de conducta. Con ello se configuraría de forma distinta la obligación de los Estados miembros de adherirse al código de conducta, puesto que, en contra de la opinión de la demandante, el Reglamento nº 954/79 no impone ninguna obligación en tal sentido. Ello se deduce claramente de la comparación de la propuesta de la demandante de adopción del Reglamento, la cual contiene una obligación en tal sentido e, incluso, un plan cronológico de su observancia, con el texto definitivamente aprobado por el Consejo.

38. Por el contrario, el Reglamento nº 954/79 únicamente prevé medidas para el caso de que los Estados miembros se adhieran al código de conducta, y no impone una obligación de adhesión.

39. Teniendo en cuenta la inexistencia de una política comunitaria sobre el tráfico marítimo en el momento de adopción del Reglamento nº 954/79, los Estados miembros estaban sin duda facultados para adherirse al código de conducta. Pero, tras la adopción de los actos normativos de 22 de diciembre de 1986, que activaron considerablemente la política comunitaria en materia de tráfico marítimo, habría que examinar si los Estados miembros siguen estando facultados para esta adhesión. En consideración a los principios expuestos en la sentencia de 31 de marzo de 1971 en el asunto 22/70, sobre delimitación de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros, tengo serias dudas al respecto, que no pueden eliminarse alegando que el artículo 48 del código de conducta permite la adhesión únicamente a Estados. En caso necesario debería modificarse el código de conducta para posibilitar a la Comunidad la adhesión, bien mediante el procedimiento simple de modificación del artículo 51, bien utilizando el mecanismo de revisión contenido en el artículo 52 del código.

40. En tales circunstancias, no cabe hablar de obligación de adhesión, como afirma la Comisión.

Violación de la prohibición de discriminación

41. Sobre el motivo, alegado subsidiariamente, de que la Decisión controvertida infringe la prohibición de discriminación del artículo 7 del Tratado CEE, hay que señalar, en primer lugar, que el Acuerdo italo-argelino habla en su artículo 3 únicamente de buques que navegan bajo pabellón argelino o italiano. No obstante, el artículo 3 establece igualmente que mediante dicho precepto se garantizan también los derechos de transporte a buques de terceros Estados. Por otra parte, las partes firmantes se reservan fletar buques de Estados terceros y, finalmente, el artículo 4 del Acuerdo encomienda a las conferencias distribuir el tráfico respetando recíprocamente las obligaciones de cada parte a nivel internacional.

42. Atendiendo a este régimen, la parte coadyuvante está en situación de, por lo menos, cumplir también en la ejecución del Acuerdo sus obligaciones comunitarias, entre las que se encuentran con toda seguridad el respeto al artículo 7 del Tratado CEE y además todas las disposiciones en las que éste se concreta, como la contenida en el apartado 4 del artículo 6 del Reglamento nº 4055/86.

43. De la obligación del artículo 7 del Tratado CEE se deduce de forma mediata la obligación de respetar el contenido del apartado 4 del artículo 6 del Reglamento, como se deduciría también de forma inmediata si se anulara la Decisión controvertida y la parte coadyuvante se encontrara en la situación descrita en el apartado 3 del artículo 6 del citado Reglamento, en la que el Consejo no hubiera adoptado ninguna decisión.

44. En tales circunstancias, si el demandado impuso a la coadyuvante, mediante la Decisión litigiosa, la condición de reiterar a Argelia que el cumplimiento del Acuerdo se haría de conformidad con el Derecho comunitario, no puede verse en la autorización a la República Italiana para ratificar el Acuerdo una infracción de la prohibición de discriminación, puesto que la Decisión parte de la base de una ejecución del Acuerdo conforme al Derecho comunitario, cosa que, además, es posible.

45. La República Italiana está obligada a cumplir el Acuerdo efectivamente de conformidad con el Derecho comunitario; en el marco de sus tareas generales establecidas en el artículo 155 del Tratado CEE de velar por la aplicación del Tratado, así como de las disposiciones adoptadas por las instituciones en virtud de ese mismo Tratado, será, además, misión de la demandante vigilar el cumplimiento del Acuerdo y, en su caso, adoptar las medidas necesarias al amparo del artículo 169 del Tratado CEE.

Incumplimiento de la obligación de motivación

46. La demandante acusa al demandado de haber incumplido la obligación de motivación que impone el artículo 190 del Tratado CEE, al no haber considerado el artículo 4 del Acuerdo como un acuerdo sobre reparto de cargamento ni haber expuesto tampoco las "circunstancias excepcionales" en las que se encontraba la República Italiana.

47. Esta acusación no puede mantenerse. Por el contrario, el demandado se refiere en su Decisión a la práctica argelina, a la información por parte de la coadyuvante así como a la propuesta de la Comisión. Con ello se ponía en conocimiento de los interesados a qué situación se refería la Decisión del demandado.

48. Tampoco cabe alegar que el demandado no calificara el artículo 4 del Acuerdo como acuerdo sobre reparto de cargamentos. El contenido del artículo 4 es el objeto de la Decisión. Por ello no tiene relevancia su calificación jurídica en el marco de la exposición de motivos puesto que, en definitiva, en caso de existencia de circunstancias excepcionales se permiten también dichos acuerdos.

Desconocimiento de la potestad de propuesta de la demandante

49. La demandante acusa al demandado de haber sobrepasado los límites de su potestad de modificación de la propuesta, de conformidad con el apartado 1 del artículo 149 del Tratado CEE. Aunque el Consejo pueda introducir modificaciones a una propuesta de la Comisión por unanimidad, lo que no puede hacer es convertir una propuesta en su contrario, como ha hecho en el caso presente.

50. Estas afirmaciones no resisten una lectura de la propuesta de Decisión y de la Decisión.

51. La afirmación sostenida en el procedimiento por la demandante de haber propuesto al Consejo una decisión desestimatoria no es cierta. Al contrario, la Comisión propuso autorizar a la coadyuvante para la ratificación del Acuerdo, si bien hizo depender esta ratificación de ciertos requisitos.

52. El demandado concedió la autorización en su Decisión, pero suavizó "los requisitos" de concesión de la autorización sustituyendo los propuestos por la Comisión por obligaciones.

53. Puesto que la propuesta de Decisión y la Decisión esencialmente coinciden y únicamente pueden apreciarse diferencias en los requisitos bajo los cuales se concedió la autorización, considero innecesario en el caso presente entrar a considerar si pueden desprenderse del apartado 1 del artículo 149 del Tratado CEE límites para la potestad de modificación del Consejo y, en su caso, dónde se encontrarían dichos límites.

C. Conclusión

54. Por todo ello, concluyo que el Tribunal debe decidir:

"1) Desestimar el recurso.

"2) Condenar en costas a la demandante, incluyendo las costas de la parte coadyuvante."

(*) Lengua original: alemán.

(1) Dicho proyecto de Acuerdo se cita en lo sucesivo como "Acuerdo".

(2) DO 1986, L 378, p. 1.

(3) DO 1987, L 272, p. 37.

(4) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo, 45/86, Rec. 1987, p. 1493.

(5) DO 1986, L 378, pp. 1, 4, 14 y 21.

(6) Sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, 22/70, Rec. 1971, pp. 263 y 275.

(7) Loc. cit., p. 282.

(8) Reglamento nº 954/79 del Consejo, de 15 de mayo de 1979, relativo a la ratificación por los Estados miembros del Convenio de las Naciones Unidas relativo a un código de conducta para las conferencias marítimas, o a la adhesión de dichos Estados al Convenio (DO 1979, L 121, p. 1; EE 07/02, p. 183).