CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JEAN-PIERRE WARNER

presentadas el 25 de septiembre de 1975 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

Se recordará sin duda que el 14 de junio de 1971 el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) no 1408/71, «relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad», Reglamento que sustituyó al antiguo Reglamento no 3.

La cuestión sobre la que ha de pronunciarse el Tribunal de Justicia en el caso de autos consiste fundamentalmente en determinar si una concreta disposición del Reglamento no 1408/71, a saber, el apartado 3 del artículo 46, resulta compatible con el artículo 51 del Tratado CEE, o, por el contrario, total o parcialmente incompatible con dicho Tratado.

A mi juicio, es seguro que las razones que justifican la presencia del apartado 3 del artículo 46 en el Reglamento están contenidas en los considerandos séptimo y octavo de dicho Reglamento, que están redactados de la siguiente manera:

«considerando que las normas de coordinación dictadas para aplicar lo dispuesto en el artículo 51 del Tratado deben asegurar a los trabajadores que se desplacen dentro de la Comunidad los derechos y beneficios adquiridos, sin que puedan entrañar acumulaciones injustificadas;

considerando que a tal fin, en lo que atañe a prestaciones de invalidez, vejez y muerte (pensiones), todo interesado ha de poder disfrutar del conjunto de las prestaciones a que tenga derecho en los diferentes Estados miembros, dentro del límite -necesario para evitar acumulaciones injustificadas, derivadas principalmente de la superposición de períodos de seguro y de períodos asimilados-del más alto de los importes de las prestaciones que habría de reconocerle uno cualquiera de dichos Estados, en el supuesto de que el trabajador llegase a cubrir en el territorio del mismo la totalidad de su carrera» (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98).

El objetivo del apartado 3 del artículo 46, o, en cualquier caso, uno de los objetivos que persigue dicha disposición, es el de limitar la cuantía total de la pensión de vejez que puede percibir una persona que haya estado incluida en el régimen de Seguridad Social de uno o de varios Estados miembros al importe al que habría tenido derecho si todos los períodos de seguro cubiertos en los regímenes de dichos Estados miembros lo hubiesen sido en el Estado miembro cuya legislación le conceda la pensión más elevada.

De los extractos de las actas de las sesiones del Consejo, algunos de los cuales figuran como anexo en las observaciones presentadas por dicha Institución en el caso de autos, se desprende claramente que, al elaborar las disposiciones del Reglamento no 1408/71, el Consejo tenía muy presente la interpretación del artículo 51 del Tratado contenida en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y que procuró que dicho artículo surtiese efecto. Así pues, la cuestión de que se trata consiste, de alguna manera, en determinar en qué medida se ha visto coronado por el éxito el referido propósito del Consejo.

Se recordará sin duda que en mis conclusiones en el asunto 191/73, (Niemann, Rec. 1974, pp. 571 y ss., especialmente p. 582), señalé las principales decisiones dictadas por el Tribunal de Justicia en la materia y resumí lo que consideraba como sus consecuencias. No es mi intención importunar al Tribunal de Justicia repitiendo lo que dije entonces. Tanto la República Italiana como el Consejo han considerado en sus observaciones en el caso de autos que el referido resumen, tal como resultó completado por la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Niemann, reflejaba correctamente la situación jurídica. Yo me limitaré a hacer lo mismo, naturalmente sin olvidar que las referidas resoluciones no son pertinentes de un modo directo, habida cuenta de que las mismas versaban, no sobre la interpretación del artículo 51, sino sobre la del Reglamento no 3. En efecto, las disposiciones del Reglamento no 1408/71 difieren en ciertos aspectos de las del Reglamento no 3.

Por razones de simplicidad, sugiero al Tribunal de Justicia que no tenga en cuenta el supuesto en el que una persona esté o haya estado incluida en el régimen de Seguridad Social de un Estado miembro en el que el derecho a una pensión de jubilación esté en función de la afiliación a dicho régimen «en el momento de la realización del riesgo», con independencia de la duración de los períodos de seguro cubiertos. El caso de autos no versa sobre un supuesto de este tipo.

Una vez admitido esto, puede afirmarse que una persona que haya estado incluida en el régimen de Seguridad Social de dos o más Estados miembros podrá encontrarse, con respecto a su derecho a pensión de jubilación, en alguno de los cuatro supuestos siguientes:

1) Puede ocurrir que pretenda obtener una pensión en el Estado de que se trate sin recurrir a la acumulación contemplada por el artículo 51 porque encuentre que no puede obtener mayores prestaciones mediante la aplicación a su situación de los procedimientos de acumulación y de prorrateo.

2) Puede ocurrir que tenga derecho a una pensión en el Estado de que se trate sin recurrir a la acumulación, pero que pretenda obtener una mayor pensión mediante la acumulación y el prorrateo.

3) Puede ocurrir que sólo tenga derecho a una pensión en el Estado de que se trate mediante la acumulación y el prorrateo.

4) O, por último, puede ocurrir que no tenga derecho a ninguna pensión en el Estado de que se trate aunque se apliquen en su caso los procedimientos de acumulación y prorrateo.

A mi juicio, no es preciso tener en cuenta el cuarto supuesto a efectos del asunto presente.

Las disposiciones del Reglamento no 1408/71 aplicables en el caso de autos y, en particular, los artículos 45 y 46, toman en consideración los tres primeros supuestos.

De este modo, el apartado 1 del artículo 45 dispone lo siguiente:

«La institución de un Estado miembro cuya legislación subordine al requisito de haber cubierto determinados períodos de seguro, la adquisición, la conservación o la recuperación del derecho a las prestaciones, computará, en la medida necesaria, los períodos de seguro cubiertos bajo la legislación de cualquier otro Estado miembro, como si se tratase de períodos cubiertos bajo la legislación aplicada por ella».

En mi opinión, no cabe ninguna duda de que las palabras «en la medida necesaria» fueron incorporadas a dicha disposición con objeto de excluir la acumulación y el prorrateo para el caso de que una persona se encuentre, en un Estado miembro determinado, en el primero de los cuatro supuestos descritos más arriba.

El artículo 46 está dedicado a la liquidación de las prestaciones.

El apartado 1 de dicha disposición contempla el caso de una persona que tenga derecho a una pensión en el Estado miembro de que se trate sin recurrir a la acumulación, es decir, de una persona que se encuentre en el primero o en el segundo de los supuestos descritos. A este respecto, dicho apartado 1 dispone que la referida persona tiene derecho prima facie a percibir la pensión más elevada, ya se trate de la determinada exclusivamente con arreglo a la legislación de ese Estado miembro (primer supuesto) o de la pensión determinada mediante la aplicación de los procedimientos de acumulación y prorrateo (segundo supuesto). Si digo prima facie es debido a la existencia del apartado 3 del artículo 46, que examinaré más adelante.

El apartado 2 del artículo 46 contempla el caso de una persona que sólo pueda obtener una pensión del Estado miembro de que se trate mediante la acumulación y el prorrateo, es decir, de una persona que se encuentre en el tercero de los supuestos descritos. A este respecto, el apartado 2 dispone que en ese caso procederá aplicar los referidos métodos. Con objeto de que resulten inteligibles las consideraciones que haré a continuación, debo indicar que, al hacer eso, el artículo 46 prevé en la letra a) de su apartado 2 la liquidación de «la cuantía de la prestación que el interesado podría obtener en el supuesto de que todos los períodos de seguro cubiertos bajo las diversas legislaciones de Estados miembros a que haya estado sometido el trabajador, hubieran sido cubiertos en el Estado miembro donde radique la institución de que se trate», designando dicha cuantía como «la cuantía teórica de la prestación».

El apartado 3 del artículo 46 está redactado de la siguiente manera:

«Dentro del límite representado por la más elevada de las cuantías teóricas de prestaciones calculadas según lo dispuesto en la letra a) del apartado 2, el interesado tendrá derecho a la suma de las prestaciones calculadas de conformidad con lo previsto en los apartados 1 y 2.

Cuando el límite señalado en el párrafo precedente sea rebasado, cada una de las instituciones que haya de aplicar el apartado 1, corregirá su prestación en la proporción correspondiente a la relación que se dé entre la cuantía de la prestación de que se trate y la suma de las prestaciones determinadas según lo dispuesto en el apartado 1.»

De una simple lectura de esta disposición se deduce que el párrafo segundo puede aplicarse a una persona que haya cubierto dos períodos de seguro en dos Estados miembros bien

i) porque el apartado 1 del artículo 46 se aplique en esos dos Estados, bien

ii) porque el apartado 1 se aplique en uno de dichos Estados y el apartado 2 en el otro.

Como se ha señalado en la vista, el referido párrafo no se aplica cuando el apartado 2 resulta aplicable en los dos Estados miembros, debido a que entonces la cuantía total de las prestaciones a las que tiene derecho el interesado no puede en ningún caso rebasar «la más elevada de las cuantías teóricas de prestaciones».

Una vez más, de una simple lectura del referido párrafo se deduce que cuando el apartado 1 se aplique al interesado en los dos Estados miembros, cada uno de ellos estará obligado a reducir proporcionalmente la cuantía de su pensión en el supuesto y en la medida en que el total de las dos pensiones a las que tiene derecho prima facie en los referidos Estados rebase «la más elevada de las cuantías teóricas de prestaciones». Siempre según el referido párrafo, cuando el apartado 1 se aplique en uno de los Estados miembros y el apartado 2 en el otro, el Estado miembro en el que se aplique el apartado 1 estará obligado a reducir la cuantía de la pensión a la que el interesado tenga derecho prima facie en dicho Estado, en el hipotético caso de que el total de ambas pensiones rebase «la más elevada de las cuantías teóricas de prestaciones»; pero no impone ninguna reducción sobre la cuantía de la pensión a la que tenga derecho el interesado en el Estado miembro en el que se aplique el apartado 2.

Esta es la sencilla interpretación que han dado al apartado 3 del artículo 46 los organismos de Seguridad Social belga e italiano implicados en el caso de autos.

Los hechos del presente asunto son los siguientes:

El finado Raffaele Petroni, que era italiano, trabajó de minero en Bélgica de 1949 a 1951, de 1955 a 1959, y de 1964 a 1972. Había trabajado en Italia en 1937, de 1942 a 1945, y de 1960 a 1961. Al parecer, estuvo en el paro durante el resto de su vida activa. Alcanzó la edad de jubilación el 26 de diciembre de 1972.

Basándose en los períodos de cotización correspondientes al trabajo que había llevado a cabo en Bélgica, al Sr. Petroni le fue reconocido el derecho a una pensión anual de vejez de 34.358 francos belgas, con arreglo a la legislación belga aplicable, aisladamente considerada. Si se hubiese aplicado en Bélgica a su situación la acumulación y el prorrateo habría tenido derecho en dicho país a una pensión de tan sólo 32.450 francos belgas. Por consiguiente, se encontraba en Bélgica en el primero de los cuatro supuestos que hemos descrito anteriormente. En Italia, se encontraba en el tercer supuesto. Los períodos de cotización que había cubierto en Italia no bastaban por sí mismos para darle derecho a una pensión italiana. Sin embargo, la acumulación de esos períodos con los cubiertos en Bélgica y el prorrateo le daban derecho en Italia a una pensión anual de 251.420 liras. No obstante, el importe total constituido por su pensión belga de 34.358 francos y su pensión italiana rebasaba la «más elevada de las cuantías teóricas de prestaciones». En vista de lo cual, aplicando o creyendo aplicar el apartado 3 del artículo 46, el organismo belga redujo la pensión belga del interesado en proporción al exceso, fijándola en 26.247 francos. Su pensión italiana no fue reducida.

El Sr. Petroni falleció el 4 de enero de 1974. El 1 de marzo de 1974, en su calidad de causahabiente, la viuda del Sr. Petroni ejercitó ante el tribunal du travail de Bruxelles una acción contra el organismo competente belga de Seguridad Social, l'Office national des pensions pour travailleurs salariés (en lo sucesivo, «ONPTS»). Para fundamentar su acción, y por lo que aquí nos interesa, alegó el hecho de que el apartado 3 del artículo 46 resultaba incompatible con el artículo 51 del Tratado CEE y que el Sr. Petroni tenía derecho a su pensión belga de 34.358 francos, debiéndose excluir cualquier tipo de reducción.

La Sra. Petroni falleció a su vez el 4 de septiembre de 1974. El 24 de febrero de 1975 el tribunal du travail de Bruxelles dictó una resolución mediante la cual se autorizaba que las hijas del Sr y de la Sra. Petroni reanudasen el proceso pendiente contra la ONPTS y se pedía al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, se pronunciase sobre dos cuestiones prejudiciales.

La primera cuestión consiste en determinar si el apartado 3 del artículo 46 resulta compatible con el artículo 51 del Tratado. La segunda cuestión sólo se plantea en caso de respuesta afirmativa a la primera.

El Tribunal de Justicia recordará sin duda que en la vista el representante de la ONPTS alegó que el tribunal du travail actuó equivocadamente al autorizar la reanudación del proceso por parte de las hijas del Sr. y de la Sra. Petroni, y que alegó asimismo, si he entendido bien su argumentación, que la demanda se habría debido proponer contra el organismo competente de Seguridad Social italiano, puesto que era a este organismo al que, en virtud del Reglamento (CEE) no 574/72 del Consejo, correspondía liquidar las pensiones de las que era beneficiario el Sr. Petroni, tanto en Bélgica como en Italia: la ONPTS se había limitado a aplicar la liquidación llevada a cabo por dicha institución. Considero que la naturaleza de estos argumentos motiva el que el Tribunal de Justicia carezca de competencia para conocer de los mismos en el marco de la cuestión prejudicial planteada en este asunto, por lo que no volveré a hacer mención a los referidos argumentos.

Enfocaré directamente la cuestión fundamental.

La respuesta me parece evidente. El bosquejo constituido por las sentencias del Tribunal de Justicia a las que me he remitido, incluyendo la sentencia dictada en el asunto Nieman, contiene implícitamente el principio según el cual, si bien el artículo 51 del Tratado faculta e incluso obliga al Consejo a adoptar, «en materia de Seguridad Social, las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores», dicha disposición no autoriza a que el Consejo (en cualquier caso mientras no establezca un régimen de Seguridad Social a nivel comunitario o, por lo menos, mientras no garantice la armonización de los divergentes sistemas nacionales) dicte normas que reduzcan los derechos conferidos con arreglo al régimen de Seguridad Social de cualquier Estado miembro, con independencia del Derecho comunitario. En resumidas cuentas, que el artículo 51 faculta y obliga a que el Consejo confiera derechos a los trabajadores migrantes, pero, mientras subsistan los diferentes regímenes nacionales, no le autoriza a privar a dichos trabajadores de los derechos que disfrutan con arreglo a las normas nacionales.

Naturalmente que el Consejo, en la medida en que promulga normas que confieren a los trabajadores migrantes derechos de los que no disponían con anterioridad, está facultado para incluir en sus Reglamentos disposiciones destinadas a garantizar que dichos Reglamentos no tengan como resultado una acumulación injustificada de prestaciones. En otras palabras, el apartado 3 del artículo 46 será válido en la medida en que limite los derechos atribuidos por el Derecho comunitario y que no habrían existido a falta de dicho Derecho, pero será nulo en la medida en que tienda a reducir los derechos conferidos por los Derechos nacionales y que existan con independencia del Derecho comunitario.

En mi opinión, se impone la siguiente consecuencia:

1) En el primer supuesto de los descritos más arriba, es decir, en el caso en que una persona tenga derecho a una pensión con arreglo a la legislación aisladamente considerada de un Estado miembro y no pueda pretender obtener en dicho Estado ninguna prestación mediante la aplicación a su caso de alguna disposición de Derecho comunitario (que era la situación en la que el Sr. Petroni se encontraba en Bélgica), no puede aplicarse el apartado 3 del artículo 46.

2) En el segundo de los referidos supuestos, es decir, en el caso en que una persona tenga derecho a una pensión con arreglo a la legislación aisladamente considerada de un Estado miembro, y derecho a una pensión revalorizada si se le aplican los procedimientos de acumulación y prorrateo previstos por el Derecho comunitario, el apartado 3 del artículo 46 podrá aplicarse hasta cubrir la diferencia existente entre la cuantía de la pensión revalorizada y la cuantía de la pensión a que se tuviese derecho con arreglo a la legislación nacional únicamente.

3) En el tercer supuesto, es decir, en el caso en que una persona tenga derecho a una pensión en un Estado miembro únicamente si se aplica el Derecho comunitario (que era la situación en la que se encontraba el Sr. Petroni en Italia), el Consejo tenía la posibilidad de disponer que la cuantía de la pensión se redujese en la medida en que su abono tuviese como efecto el que el total de los derechos de pensión de la persona interesada rebasasen la más elevada de las «cuantías teóricas de prestaciones». No obstante (y sin perjuicio de un argumento alegado por el Consejo ante el Tribunal de Justicia, que pronto examinaré), el Consejo no ha hecho uso de la referida facultad.

Hay que señalar en honor de la ONPTS y del Consejo el hecho de que no han alegado en la vista un argumento que habría podido ocurrírseles, y según el cual sería indiferente para un jubilado el que la reducción de la cuantía total de sus derechos de pensión, destinada a limitar dichos derechos al nivel de la más elevada de las «cuantías teóricas de prestaciones», se llevase a cabo mediante la reducción de sus derechos de pensión en un país determinado en lugar de en cualquier otro. En una Comunidad que estuviese dotada de una moneda única o en la que todas las monedas se mantuviesen en sus respectivas posiciones como dóciles serpientes, el referido argumento podría resultar pertinente en cierta medida. Pero naturalmente, en la situación actual, la adquisición en un país de derechos de pensión basados en el Derecho comunitario no compensa necesariamente la pérdida en otro Estado de derechos originariamente equivalentes.

El principal argumento invocado en favor de la ONPTS y del Consejo, con objeto de convencer a este Tribunal de Justicia de que todo lo dispuesto por el apartado 3 del artículo 46 resultaba válido, pretendía demostrar que el artículo 46, considerado en su conjunto, establecía un nuevo haz de derechos que sustituían a los que hubiesen podido atribuir las legislaciones de los Estados miembros, derechos estos últimos que, por ende, el Consejo tenía la posibilidad de restringir. A mi juicio, esta tesis es errónea. En la medida en que una persona tiene derecho a una pensión basada en el Derecho nacional aisladamente considerado, el artículo 46 no le confiere, en puridad de términos, un nuevo derecho. Pretender conferirle un nuevo derecho y después prever la reducción de dicho derecho a una cuantía inferior a la que le correspondía con arreglo al Derecho nacional no es otra cosa que pretender promulgar normas que supriman en esa medida los derechos conferidos con arreglo al Derecho nacional, lo que precisamente el artículo 51 del Tratado no permite.

El Consejo ha invocado un argumento subsidiario relativo, no a la validez, sino a la interpretación del apartado 3 del artículo 46. Ha sostenido, en efecto, que en unas condiciones como las del caso de autos, cuando el apartado 1 del artículo 46 resulta aplicable en un Estado miembro y el apartado 2 del artículo 46 en otro, el apartado 3 del artículo 46 no podrá aplicarse en el primer Estado porque entonces no existirá en él ninguna «relación» pertinente como la que se menciona en el párrafo segundo de dicha disposición. El Consejo ha llegado incluso a pretender que, en tales circunstancias, la posible reducción prescrita por el apartado 3 del artículo 46 debería aplicarse a la pensión a la que tendría derecho el interesado con arreglo al apartado 2 del artículo 46. Respondiendo a una pregunta que formulé en la vista, el representante del Consejo aceptó la consideración de que dicha alegación implicaba, en lo relativo al caso de autos, que era la pensión italiana del Sr. Petroni la que habría debido reducirse, y no su pensión belga.

En mi opinión, la referida tesis debe ser rechazada, por la sencilla razón de que no se puede alterar de esta manera el tenor literal del apartado 3 del artículo 46. Por otra parte, dicha tesis no da ninguna solución satisfactoria al problema que plantea el apartado 3 del artículo 46 en el supuesto de una persona que tenga derecho en dos Estados miembros a pensiones con arreglo al apartado 1 del artículo 46, pero que no pueda hacer valer en ninguno de ambos Estados su derecho a una pensión basada en el apartado 2 del artículo 46.

Por consiguiente, considero que a la primera cuestión planteada al Tribunal de Justicia por el tribunal du travail de Bruxelles procede responder declarando que el apartado 3 del artículo 46 del Reglamento no 1408/71 del Consejo es nulo en la medida en que establezca una reducción de la cuantía de la pensión de jubilación a la que una persona tenga derecho en un Estado miembro con independencia del Derecho comunitario.

La segunda cuestión planteada por el tribunal du travail de Bruxelles encierra dos aspectos. El primero de ellos consiste en determinar si puede darse una verdadera acumulación de prestaciones cuando, como en el caso de autos, los períodos cubiertos por una persona en varios Estados miembros diferentes no se superponen. El segundo aspecto se refiere al hecho de que, cuando trabajaba en Bélgica, el Sr. Petroni estaba incluido en el régimen especial de Seguridad Social aplicable a los mineros. No obstante, si el Tribunal de Justicia comparte mi punto de vista sobre la respuesta que debe darse a la primera cuestión, no requerirá respuesta ninguno de los dos aspectos de la segunda cuestión.

( *1 ) Lengua original: inglés.