CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 13 de septiembre de 2018 ( 1 )

Asunto C‑225/17 P

Islamic Republic of Iran Shipping Lines,

Hafize Darya Shipping Lines (HDSL),

Khazar Sea Shipping Lines Co.,

IRISL Europe GmbH,

IRISL Marine Services and Engineering Co.,

Irano Misr Shipping Co.,

Safiran Payam Darya Shipping Lines,

Shipping Computer Services Co.,

Soroush Sarzamin Asatir Ship Management,

South Way Shipping Agency Co. Ltd,

Valfajr 8th Shipping Line Co.

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de casación — Medidas restrictivas contra Irán — Criterios para la inclusión en una lista de personas y entidades que son objeto de congelación de activos — Excepción de ilegalidad — Admisibilidad — Plan de Acción Integral Conjunto — Efectos sobre el interés en interponer el recurso de casación — Base jurídica — Confianza legítima — Seguridad jurídica — Ne bis in idem — Fuerza de cosa juzgada — Derecho a la tutela judicial efectiva — Desviación de poder — Derecho de defensa — Proporcionalidad — Derechos fundamentales — Error manifiesto de apreciación»

1. La República Islámica de Irán (en lo sucesivo, «Irán») participa en un programa de actividades nucleares que entrañan un riesgo de proliferación y de vectores de armas nucleares (en lo sucesivo, «programa de proliferación nuclear»). Las Naciones Unidas y la Unión Europea han intentado de diversas maneras responder a la amenaza que representaba y sigue representando dicho programa.

2. Con su recurso de casación, las recurrentes ( 2 ) pretenden obtener la anulación de la sentencia del Tribunal General de 17 de febrero de 2017 dictada en el asunto Islamic Republic of Iran Shipping Lines y otros/Consejo, ( 3 ) en la medida en que en ella se consideraron infundados, en primer lugar, sus recursos dirigidos a la anulación, con arreglo al artículo 263 TFUE, de dos medidas por las cuales se incluyeron sus nombres en las listas de personas y entidades cuyos activos habían de ser objeto de congelación en el marco de las medidas restrictivas contra Irán, ( 4 ) y, en segundo lugar, los motivos de ilegalidad formulados por dichas entidades, con arreglo al artículo 277 TFUE, contra dos medidas que establecen los criterios generales de inclusión de personas en las mencionadas listas. ( 5 )

3. Los motivos formulados por las recurrentes plantean importantes cuestiones de índole institucional y constitucional. En particular, ¿de qué discrecionalidad goza el Consejo de la Unión Europea con respecto a las medidas restrictivas aplicadas a personas y entidades cuando, tras haber sido anuladas las medidas que inicialmente adoptó de manera ilegal, decide ajustar los criterios de aplicación de dichas medidas o imponérselas a la misma entidad? ¿En qué medida limitan dicha discrecionalidad los principios generales del Derecho de la Unión y la Carta de los Derechos Fundamentales?

Derecho internacional

Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

4. La proliferación nuclear constituye, sin duda alguna, una de las principales amenazas para la paz y la seguridad internacionales del siglo XXI. Desde que comenzó el presente milenio, Irán parece estar intentando desarrollar un programa de proliferación nuclear contrario a sus obligaciones internacionales, concretamente al Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares de 1968.

5. El 23 de diciembre de 2006, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad») adoptó la Resolución 1737 (2006), en que expresaba su profunda preocupación por el programa de proliferación nuclear desarrollado por Irán e intentaba presionar a dicho país para que «imp[idiese]» dicho programa y «suspend[iese]» algunos de sus componentes, a fin de mantener la paz y la seguridad internacionales. ( 6 )

6. A tal fin, el Consejo de Seguridad señaló, en el apartado 12 de dicha Resolución, que todos los Estados debían congelar los fondos, otros activos financieros y recursos económicos que fueran propiedad o estuviesen bajo el control de las personas o las entidades que se designasen como que se dedicaban, estaban vinculadas directamente o prestaban apoyo al programa de proliferación nuclear de Irán. Dicha congelación de activos también había de aplicarse a las personas o entidades que actuasen en su nombre o bajo su dirección, o a entidades que fueran de su propiedad o estuviesen bajo su control, incluso por medios ilícitos.

7. El 24 de marzo de 2007 el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 1747 (2007). En el apartado 5 de esta Resolución se indicaba que «Irán no deber[ía] suministrar, vender ni transferir en forma directa o indirecta, desde su territorio o por conducto de sus nacionales, o utilizando buques o aeronaves de su pabellón, armas ni material conexo, y que todos los Estados deber[ían] prohibir la adquisición de esos artículos del Iran por sus nacionales, o utilizando buques o aeronaves de su pabellón, procedan o no del territorio del Irán» (en lo sucesivo, «embargo de armas»).

8. El 3 de marzo de 2008 el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 1803 (2008). En su apartado 11 se exhortaba a todos los Estados «a que inspeccion[aran] la carga de las aeronaves y los buques que [fueran] propiedad de Iran Air Cargo e [IRISL] o est[uviesen] operados por estas, al entrar y salir del Irán por sus puertos o aeropuertos, siempre que h[ubiera] motivos fundados para creer que la aeronave o el buque en cuestión pu[diera] transportar artículos prohibidos en virtud de la presente resolución o las resoluciones 1737 (2006) y 1747 (2007)».

9. Mediante la Resolución 1929 (2010), de 9 de junio de 2010, el Consejo de Seguridad introdujo una serie de medidas adicionales en relación con IRISL. En particular, en sus apartados 14 a 22 se extendían las medidas de congelación de activos impuestas en la Resolución 1737 (2006) a «las entidades [de IRISL], como se indica en el anexo III, a cualquier persona o entidad que actúe en su nombre o bajo su dirección y a las entidades que sean de propiedad o estén bajo el control de esas personas, incluso por medios ilícitos o que, según determinación del Consejo o el Comité [de Sanciones de la ONU], las hayan ayudado a evadir las sanciones impuestas en [sus] resoluciones». ( 7 )

10. Ninguna de las recurrentes fue objeto de ninguna de las medidas de congelación de activos aprobadas por el Consejo de Seguridad.

11. El 14 de julio de 2015, representantes de la comunidad internacional alcanzaron un acuerdo con Irán en relación con una solución a largo plazo para su programa de proliferación nuclear (el Plan de Acción Integral Conjunto; en lo sucesivo, «PAIC»). En particular, el PAIC contemplaba el levantamiento de las sanciones internacionales impuestas a Irán. El 20 de julio de 2015, el Consejo de Seguridad respaldó el PAIC mediante la Resolución 2231 (2015).

12. Cada una de las resoluciones del Consejo de Seguridad ha sido aplicada en la Unión Europea mediante instrumentos de Derecho derivado.

Derecho de la Unión

13. El 17 de junio de 2010, a fin de cumplir con la Resolución 1929 (2010), el Consejo Europeo adoptó la «Declaración sobre Irán». ( 8 ) En su apartado 4, el Consejo invitaba a adoptar medidas para aplicar las incluidas en dicha Resolución y las medidas de acompañamiento de las mismas, con vistas a apoyar la solución negociada de todas las preocupaciones aún pendientes sobre el programa de proliferación nuclear de Irán. Tales medidas debían centrarse en diversos sectores clave de la economía de ese país, entre los cuales figuraba «el sector del transporte iraní, especialmente en relación con [IRISL] y sus filiales». ( 9 )

Inclusión inicial de las recurrentes en la lista de 2010

14. Mediante la Decisión 2010/413/PESC del Consejo, de 26 de julio de 2010, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán y que deroga la Posición Común 2007/140/PESC (DO 2010, L 195, p. 39), el Consejo dio curso a la mencionada declaración y adoptó nuevas medidas restrictivas. El artículo 20, apartado 1, letra b), imponía la obligación de congelar los activos de las entidades que «estén directamente vinculadas o presten apoyo a las actividades nucleares de Irán relacionadas con [el programa de proliferación de Irán]», de las «[entidades] que hayan ayudado a personas y entidades designadas a evadir las sanciones o infringir las disposiciones de las [resoluciones del Consejo de Seguridad] 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) y 1929 (2010)» y de las «entidades [de IRISL] y entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control o actúen en su nombre», enumeradas en el anexo II. En la lista del anexo II se encontraban los nombres de las recurrentes.

15. La inclusión de IRISL en el anexo II de la Decisión 2010/413 se basaba en las siguientes razones: «La IRISL ha estado implicada en el transporte marítimo de mercancías para usos militares, como la salida de mercancías prohibidas de Irán. En tres casos de este tipo, se produjeron claras infracciones que fueron señaladas al Comité de sanciones contra Irán del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La conexión de la IRISL con actividades de proliferación presenta tal relevancia que el [Consejo de Seguridad] pidió a los Estados, en sus Resoluciones 1803 y 1929, que inspeccionaran los buques de esta Compañía, cuando existieran motivos razonables para considerar que tales buques transportaran mercancías prohibidas». La inclusión de los nombres de las demás recurrentes estaba motivada por el hecho de que se trataba de sociedades propiedad o bajo control de IRISL o que actuaban en su nombre.

16. Ese mismo día, a fin de otorgar efectos erga omnes a dicha Decisión, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 668/2010 del Consejo, de 26 de julio de 2010, relativo a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 423/2007 (DO 2010, L 195, p. 25), mediante el cual las recurrentes fueron incluidas en la lista del anexo V del Reglamento (CE) n.o 423/2007, de 19 de abril de 2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán (DO 2007, L 103, p. 1) (en lo sucesivo, «inclusiones de 2010»). Así pues, la congelación de los activos de las recurrentes se produjo con efectos de 26 de julio de 2010. Las razones indicadas por el Consejo para dicha inclusión eran esencialmente las mismas que las formuladas para incluir a las recurrentes en el anexo II de la Decisión 2010/413.

Primer procedimiento ante el Tribunal General

17. Mediante demanda presentada ante el Tribunal General el 8 de octubre de 2010, las recurrentes ( 10 ) interpusieron un recurso que tenía por objeto la anulación de la inclusión de sus nombres en la lista que figura en el anexo II de la Decisión 2010/413 y en el anexo V del Reglamento n.o 423/2007.

18. Mediante sentencia de 16 de septiembre de 2013, Islamic Republic of Iran Shipping Lines y otros/Consejo, ( 11 ) el Tribunal General anuló el anexo II de la Decisión 2010/413 del Consejo y las medidas correspondientes, en la medida en que afectaban a los demandantes en dicho asunto, basándose en tres razones principales. En primer término, el Tribunal declaró que el Consejo no había motivado de manera suficientemente fundada en Derecho su alegación de que, mediante los comportamientos que se le reprochaban, IRISL había asistido a una persona, entidad u organismo que figurara en una lista a eludir o infringir las disposiciones de la normativa pertinente de la Unión y de las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad, en el sentido del artículo 20, apartado 1, letra b), de la Decisión 2010/413. En segundo término, el Consejo no había demostrado que, al haber transportado, en tres ocasiones, material militar infringiendo la prohibición establecida en el apartado 5 de la Resolución 1747 (2007) del Consejo de Seguridad, IRISL hubiese prestado apoyo a la proliferación nuclear, en el sentido del artículo 20, apartado 1, letra b), de la Decisión 2010/413 y del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 423/2007. En tercer término, incluso si se asumiese que las demandantes distintas de IRISL fuesen efectivamente propiedad o estuviesen bajo el control de esta o actuasen en su nombre, esta circunstancia no justificaba la adopción y el mantenimiento de las medidas restrictivas, dado que se había considerado infundadamente que IRISL prestaba apoyo a la proliferación nuclear.

19. El Tribunal General mantuvo los efectos de las medidas anuladas hasta la conclusión del plazo de recurso contra su sentencia, es decir, hasta el 26 de noviembre de 2013.

Modificación de los criterios de inclusión en 2013

20. Mediante Decisión 2013/497/PESC del Consejo, de 10 de octubre de 2013, que modifica la Decisión 2010/413(DO 2013, L 272, p. 46), el Consejo extendió el ámbito de aplicación personal de las medidas de congelación impuestas en el artículo 20, apartado 1, letra b), de la Decisión 2010/413, añadiendo nuevos criterios. Con estos criterios el ámbito de aplicación se extendía a las «personas que hayan evadido o infringido […] las disposiciones de [las Resoluciones del Consejo de Seguridad] 1737 (2006), 1747(2007), 1803 (2008) y 1929 (2010) o de la presente Decisión», y a las «personas [y entidades] que presten servicios de seguro u otros servicios esenciales al [IRISL], o a entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control o que actúen en su nombre».

21. A fin de dar curso a dichos cambios, mediante el Reglamento (UE) n.o 971/2013 de 10 de octubre de 2013, por el que se modifica el Reglamento n.o 267/2012 (DO 2013, L 272, p. 1), ( 12 ) el Consejo modificó el artículo 23, apartado 2, letras b) y e), de este último. Tras esta modificación, la citada norma disponía la inclusión en el anexo IX y la congelación de los activos de las personas, entidades y organismos que se hubieran identificado de la siguiente forma: «b) como persona física o jurídica, entidad u organismo que haya evadido o infringido, o haya asistido a una persona, entidad u organismo enumerados en la lista, a evadir o infringir, las disposiciones del presente Reglamento, de la Decisión 2010/413/PESC del Consejo o de las [resoluciones del Consejo de Seguridad]1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) y 1929 (2010); […] e) como persona jurídica, entidad u organismo de propiedad o bajo control de [IRISL] o persona física o jurídica, entidad u organismo que actúe en su nombre, o persona física o jurídica, entidad u organismo que preste servicios de seguro u otros servicios esenciales [a IRISL] o a entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control o que actúen en su nombre.»

Reinclusión de las recurrentes en 2013

22. Mediante escrito de 22 de octubre de 2013, el Consejo indicó a IRISL que consideraba que había estado implicada en el transporte marítimo de material relacionado con armas de Irán, en infracción del apartado 5 de la resolución 1747 (2007) del Consejo de Seguridad y que, por tanto, cumplía el criterio establecido en el artículo 20, apartado 1, letra b), de la Decisión 2010/413 y en el artículo 23, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 267/2012, relativo a las personas y entidades que hayan evadido o infringido determinadas resoluciones del Consejo de Seguridad (en lo sucesivo, «criterio de la infracción de resoluciones»). Por consiguiente, le comunicó su intención de volver a incluir su nombre en las listas de personas y entidades a que se refieren las medidas restrictivas que figuran en el anexo II de la Decisión 2010/413 y en el anexo IX del Reglamento n.o 267/2012 (en lo sucesivo, «listas controvertidas»).

23. Mediante escritos fechados el 22 o el 30 de octubre de 2013, el Consejo indicó a cada una de las otras diez empresas que, por distintos motivos, consideraba que también cumplían los criterios establecidos en el artículo 20, apartado 1, letra b), de la Decisión 2010/413 y en el artículo 23, apartado 2, letra e), del Reglamento n.o 267/2012 (en lo sucesivo, «criterio relativo a IRISL»). Asimismo, informó a dichas diez empresas de que tenía intención de volver a incluir sus nombres en las listas controvertidas.

24. Mediante Decisión 2013/685/PESC del Consejo, de 26 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Decisión 2010/413 (DO 2013, L 316, p. 46), los nombres de las recurrentes volvieron a ser incluidos en la lista que figura en el anexo II de la Decisión 2010/413.

25. En consecuencia, mediante el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 1203/2013 del Consejo, de 26 de noviembre de 2013, por el que se aplica el Reglamento n.o 267/2012 (DO 2013, L 316, p. 1), los nombres de las recurrentes volvieron a ser incluidos en la lista que figura en el anexo IX del Reglamento n.o 267/2012.

26. La reinclusión de 2013 de IRISL se basaba en los siguientes motivos: «IRISL ha estado implicada en el transporte marítimo de material relacionado con armas de Irán en infracción del apartado 5 de la Resolución 1747 (2007) del [Consejo de Seguridad]. Tres claras infracciones fueron señaladas al Comité de sanciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2009.»

27. La inclusión del nombre de las otras diez empresas en las listas controvertidas se basaba en los siguientes motivos: – Hafize Darya Shipping Co., Safiran Payam Darya Shipping Co. y Hoopad Darya Shipping Agency fueron incluidas por estar «actuando en nombre de IRISL»; – los nombres de Khazar Sea Shipping Lines Co., IRISL Europe y Valfajr Shipping Line Co. se incluyeron porque «pertenec[ían] a IRISL»; – los nombres de Qeshm Marine Services & Engineering Co. y de Marine Information Technology Development Co. fueron incluidos alegando que estaban «controladas por IRISL»; – Irano Misr Shipping Co. fue incluida porque «proporciona[ba] servicios esenciales a IRISL», y – el nombre de Rahbaran Omid Darya Ship Management Co. se incluyó porque «act[uaba] en nombre de IRISL» y le «proporciona[ba] servicios esenciales».

Segundo procedimiento ante el Tribunal General

28. Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal General los días 6 de enero y 7 de febrero de 2014, se interpusieron sendos recursos de anulación contra los instrumentos que ponían en práctica dichas reinclusiones (asuntos acumulados T‑14/14 y T‑87/14). Las partes asistieron a una vista oral el 12 de julio de 2016.

29. Mediante sentencia de 17 de febrero de 2017, el Tribunal General desestimó, por infundadas, las pretensiones de anulación de la reinclusión de 2013 y la excepción de ilegalidad formulada contra los criterios de 2013 y condenó en costas a las demandantes. ( 13 )

Medidas de aplicación del PAIC

30. Mientras tanto, en aplicación de la Resolución 2231 (2015), el Consejo adoptó una serie de medidas el 18 de octubre de 2015 (en lo sucesivo, «medidas de aplicación del PAIC») que, en conjunto, tuvieron por efecto, en particular, la suspensión de las medidas restrictivas impuestas a las personas y entidades que figuraban en el anexo VI (anteriormente, anexo II) de la Decisión 2010/413, en su versión modificada, y, en consecuencia, la supresión de sus nombres de la lista de personas y entidades a que se referían las medidas restrictivas que figuraban en el anexo IX del Reglamento n.o 267/2012. ( 14 ) Conforme a la Decisión (PESC) 2016/37 del Consejo, de 16 de enero de 2016, relativa a la fecha de aplicación de la Decisión 2015/1863 (DO 2016, L 11 I, p. 1), dichas medidas fueron efectivas a partir de esa misma fecha.

Recurso de casación

31. Mediante su recurso de casación interpuesto el 27 de abril de 2017, las recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y la reinclusión de 2013 en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, que declare inaplicables a su caso los criterios de 2013 en virtud del artículo 277 TFUE y que condene en costas al Consejo.

32. En apoyo de su recurso de casación, las recurrentes invocan nueve motivos. Los analizaré uno por uno, pero antes de ello me voy a ocupar de un aspecto preliminar.

Admisibilidad del recurso

Excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo

33. En esencia, el Consejo alega que, dado que las medidas restrictivas en cuestión fueron suspendidas y las listas de personas sujetas a dichas medidas fueron anuladas por el Consejo en aplicación del PAIC, ( 15 ) las recurrentes no tienen interés jurídico en la interposición del recurso. De ello se deduce que procede declarar la inadmisibilidad del recurso de casación.

34. No me convencen estas alegaciones.

35. Es indiscutible que, en cuanto a la Unión Europea, el PAIC dio lugar a un compromiso de «retir[ar]todas las sanciones» ( 16 ) y «todas las medidas restrictivas económicas y financieras» ( 17 ) y de «concluir la aplicación de todas las sanciones económicas y financieras […] relativas a actividades nucleares». ( 18 ) Las medidas adoptadas por el Consejo en aplicación del PAIC suspendieron las medidas restrictivas impuestas a las personas y entidades que figuraban en el anexo VI (anteriormente, anexo II) de la Decisión 2010/413/PESC y suprimieron los nombres de dichas personas y entidades de la lista de personas y entidades sujetas a las medidas restrictivas que figuraban en el anexo IX del Reglamento (UE) n.o 267/2012.

36. Tampoco se puede cuestionar que, si en el futuro el Consejo decidiese en algún momento levantar la suspensión y reincluir a las recurrentes para volverles a imponer dichas medidas (u otras similares), deberá modificar de nuevo dichos instrumentos. Obviamente, las recurrentes estarán legitimadas para impugnar tales actos, al igual que han hecho y hacen en el presente asunto.

37. Las medidas de aplicación del PAIC son efectivas desde el 16 de enero de 2016 con efectos ex nunc. Por lo tanto, no excluyen del ordenamiento jurídico los efectos que produjeron los criterios de 2013 y la reinclusión de 2013 entre sus respectivas fechas de entrada en vigor y el 15 de enero de 2016. Por lo tanto, los efectos suspensivos de las medidas de aplicación del PAIC no son equivalentes a los de la anulación por el Tribunal de Justicia o por el Tribunal General ni a los de ninguna declaración de invalidez con efectos ex tunc.

38. En mis recientes conclusiones presentadas en el asunto Gul Ahmed Textile Mills/Consejo, ( 19 ) examiné en detalle la cuestión del mantenimiento del interés en ejercitar la acción. Allí me pronuncié en contra de imponer unos requisitos excesivos para el reconocimiento de dicho interés y llegué a la conclusión de que la cuestión sobre el interés en ejercitar la acción reviste una importancia constitucional y debe analizarse en el contexto más amplio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. ( 20 ) Estas consideraciones son válidas también en el presente contexto. ( 21 )

39. Es jurisprudencia asentada que, aunque un acto impugnado ya no tenga efectos en el futuro, el demandante seguirá teniendo interés si de la anulación del acto puede derivarse una ventaja para él. ( 22 )

40. A diferencia del asunto Bank Mellat/Consejo, ( 23 ) las medidas de congelación de activos aquí controvertidas no solo podían afectar a la situación jurídica, sino también a la situación de hecho de las recurrentes durante el período anterior a su suspensión o retirada. Por lo tanto, en principio la anulación solicitada podría aportar a las recurrentes un beneficio fáctico o jurídico.

41. Las recurrentes invocan dos motivos en respaldo de su interés: el interés en restituir su reputación y en fundamentar una acción indemnizatoria. Los analizaré uno por uno.

42. En primer lugar, el Tribunal de Justicia ha reconocido que un demandante que solicita la anulación de un reglamento que imponga medidas restrictivas puede tener un interés, al menos moral, en ejercitar la acción, dado que su posible anulación podría mitigar, o incluso hacer desaparecer completamente, su pérdida de reputación. ( 24 )

43. Al contrario que en Bank Mellat/Consejo, ( 25 ) las medidas en cuestión son de naturaleza individual y no sectorial. Como tales, es probable que estén concebidas para que las recurrentes sufran un oprobio, dado que muestran el vínculo que la comunidad internacional establece entre dichas situaciones de hecho diferentes y el programa de proliferación nuclear de Irán. Además, al congelar parte de los activos de las recurrentes, las medidas restrictivas en cuestión también pueden haber afectado a su liquidez financiera y, por ende, a su capacidad de cumplir compromisos contractuales anteriores.

44. En segundo lugar, según reiterada jurisprudencia, un demandante puede conservar su interés en solicitar la anulación de un acto que le afecte negativamente, en la medida en que una apreciación de ilegalidad pueda servir de base para una futura acción de indemnización por los daños que le haya irrogado el acto controvertido. ( 26 )

45. Por lo tanto, no estoy de acuerdo con el argumento del Consejo según el cual, al haber desestimado la sentencia recurrida las pretensiones de las demandantes en primera instancia, estas no pueden acreditar que el Consejo hubiese cometido una violación suficientemente caracterizada de una norma del Derecho de la Unión cuyo objeto sea conferir derechos a los particulares. ( 27 )

46. Esta sentencia no es firme, ya que aún está pendiente un recurso de casación. Hasta que lo resuelva el Tribunal de Justicia, no puede extraerse de la sentencia recurrida ninguna conclusión sobre la existencia o no de una violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión.

47. Dada la estrecha relación jurídica que media entre los criterios de 2013 y la reinclusión de 2013, ( 28 ) el análisis que acabo de hacer es válido para los dos motivos formulados en el presente recurso de casación. No veo razón por la que el interés en ejercitar la acción contra los criterios, generalmente aplicables, para la inclusión en la lista deba valorarse de forma diferente al interés en impugnar las medidas individuales de congelación de activos.

48. En consecuencia, la entrada en vigor, el 16 de enero de 2016, de las medidas de aplicación del PAIC no desvirtúa el interés que siguen teniendo las recurrentes bien en continuar con el procedimiento ante el Tribunal General hasta la fecha de resolución del recurso de casación, ( 29 ) o bien en interponer el propio recurso.

Sobre la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión

49. La Comisión alega que el recurso de casación es inadmisible porque en gran medida reitera los motivos y argumentos previamente formulados por las demandantes ante el Tribunal General, de modo que constituye una simple solicitud de reexamen de su demanda.

50. Como reiteradamente ha declarado el Tribunal de Justicia, un recurso de casación debe indicar de manera precisa los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita, así como los fundamentos jurídicos que apoyan de manera específica esta pretensión, so pena de que se declare la inadmisibilidad del recurso de casación o del motivo de casación de que se trate. No cumple este requisito un recurso de casación que no contenga ningún argumento dirigido expresamente a identificar el error de Derecho por el que se supone que la sentencia está viciada. Por consiguiente, la mera indicación abstracta de los motivos del recurso de casación no cumple las exigencias que establecen el artículo 58 del Estatuto del Tribunal de Justicia y el artículo 168, apartado 1, letra d), de su Reglamento de Procedimiento. ( 30 )

51. Ciertas partes del recurso de casación no parecen superar la prueba establecida por esta jurisprudencia. Sin embargo, algunos de los argumentos formulados requieren un análisis más detenido, pues plantean cuestiones de principio que merecen ser debatidas. Por lo tanto, no considero que el recurso de casación, en sí, deba ser declarado inadmisible.

Sobre la fundamentación del recurso de casación

52. Las recurrentes invocan dos motivos de casación.

53. Mediante el primer motivo de casación impugnan la validez de los criterios de 2013 en virtud del artículo 277 TFUE.

54. Para fundamentar esta motivo de casación, las recurrentes invocan cinco submotivos, relativos a presuntos errores jurídicos cometidos por el Tribunal General en relación, primero, con la ausencia de base jurídica válida para la adopción de los criterios de 2013; segundo, con la presunta vulneración de los principios de fuerza de cosa juzgada, seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y ne bis in idem, así como del derecho de las recurrentes a la tutela judicial efectiva; tercero, con la desviación de poder; cuarto, con la presunta vulneración del principio de proporcionalidad, y quinto, con la presunta injerencia desproporcionada en los derechos fundamentales de las recurrentes.

55. El segundo motivo de casación se refiere a la impugnación directa por las recurrentes, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, de la legalidad de la reinclusión de 2013, por la cual se añadieron sus nombres a las listas de entidades que eran objeto de medidas individuales de congelación de activos. ( 31 )

56. Para fundamentar este motivo de casación, las recurrentes invocan cuatro submotivos, relativos a presuntos errores jurídicos cometidos por el Tribunal General en relación, primero, con errores manifiestos de apreciación cuando consideró que se cumplían los criterios de inclusión de 2013; segundo, con la presunta vulneración del derecho de defensa de las recurrentes en el procedimiento por el que volvieron a ser incluidas en la lista; tercero, con la presunta vulneración de los principios de fuerza de cosa juzgada, seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y ne bis in idem, así como del derecho de las recurrentes a la tutela judicial efectiva; y cuarto, la presunta vulneración del derecho de defensa de las recurrentes.

57. Así pues, tres de los cuatro submotivos formulados en relación con el segundo motivo de casación se solapan con los formulados en relación con la primero.

58. Sin embargo, los actos impugnados mediante el segundo motivo de casación son de una naturaleza jurídica esencialmente diferente. En particular, su fundamento legal y, por tanto, la naturaleza de la competencia ejercida por el Consejo al adoptarlos son distintos, así como lo es el margen de discrecionalidad de que goza el Consejo al adoptarlos. Por lo tanto, también ha de ser diferente la intensidad del control jurisdiccional, motivo por el cual examinaré ambas pretensiones por separado.

Primer motivo de casación

Primer submotivo: ausencia de base jurídica válida para adoptar los criterios de 2013

59. En los apartados 60 a 77 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que los criterios de 2013 no eran arbitrarios y eran conformes con el principio de proporcionalidad.

60. Las recurrentes alegan que el Consejo carecía de una base jurídica válida para adoptar los criterios de inclusión de 2013. No impugnan la elección de la base jurídica en sí, sino que argumentan que los criterios de 2013 exceden el ámbito de aplicación de la base jurídica en que se fundamentan, ya que no eran adecuados o proporcionados al objetivo declarado de poner fin al programa de proliferación nuclear de Irán.

61. En particular, las recurrentes alegan que, al haber considerado el Tribunal General (en el apartado 101 de su sentencia) que los criterios de 2013 no requieren un vínculo entre las actividades de la persona o entidad afectada y la proliferación nuclear, dichos criterios no se pueden considerar adecuados en este caso. Asimismo, señalan que no está justificado o es desproporcionado el criterio de incumplimiento de la prohibición de venta de armas impuesta a Irán [apartado 5 de la Resolución 1747 (2007)] en lugar del incumplimiento de las prohibiciones sobre proliferación [apartado 7 de la Resolución 1737 (2006)]. Por otro lado, alegan que no había base jurídica para introducir el criterio de la infracción de las resoluciones del Consejo de Seguridad al que se acogió el Consejo para inscribir a IRISL. Por lo tanto, en su opinión el Consejo no puede alegar que el criterio relativo a IRISL sea necesario para evitar el riesgo de elusión de las medidas de congelación de activos impuestas a IRISL.

62. Asimismo, las recurrentes critican que el Tribunal General no entrase a valorar diversos argumentos concretos que habían formulado ante él, a saber: que el Consejo no tenía ninguna razón objetiva para modificar los criterios de inclusión y no señaló los motivos para hacerlo; que, en particular, el Consejo carecía de pruebas de un vínculo entre el transporte de armas y el programa de proliferación y no podía presumir legítimamente la existencia de tal vínculo, especialmente a la vista de la sentencia del Tribunal General de 2013 y del hecho de que el Consejo de Seguridad no había impuesto ninguna medida restrictiva a IRISL, y de que el Consejo había «reescrito» los criterios vigentes solo para «atrapar» a IRISL junto con las demás recurrentes.

63. Comenzaré señalando que, en lo que se refiere a las medidas que establecieron los criterios de inclusión de 2013, la Decisión 2013/497 del Consejo se basa en el artículo 29 TUE, mientras que el Reglamento n.o 971/2013 del Consejo se basa en el artículo 215 TFUE. Esas disposiciones de los Tratados atribuyen al Consejo la competencia para adoptar actos de validez general que contienen medidas restrictivas autónomas, distintas de las medidas recomendadas específicamente por el Consejo de Seguridad. El artículo 215 TFUE, apartado 1, dispone que el Consejo «adoptará […] las medidas necesarias» para dar curso a las decisiones adoptadas, en particular, de conformidad con el artículo 29 TUE. El apartado 2 del artículo 215 TFUE faculta al Consejo para adoptar medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales, de lo que se deduce que, en principio, sí que dispone de una base jurídica para adoptar medidas de congelación de activos contra entidades como las recurrentes.

64. De acuerdo con reiterada jurisprudencia, los tribunales de la Unión, al realizar el control jurisdiccional de las medidas restrictivas, deben respetar la amplia facultad discrecional que asiste al Consejo para establecer los criterios generales por los que se define la categoría de personas que pueden ser objeto de tales medidas. ( 32 )

65. Esto no significa que el Consejo esté autorizado para actuar arbitrariamente. El carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, habida cuenta del objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida. ( 33 )

66. Aunque el control jurisdiccional del examen de la adecuación de dichas medidas es limitado, los tribunales de la Unión deben asegurarse de que exista, en principio, un pleno control de la legalidad de todos los actos de la Unión desde el punto de vista de los derechos fundamentales. ( 34 )

67. El Tribunal General ha aplicado correctamente dicha jurisprudencia. ( 35 ) La reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia explica que el objetivo del régimen de las medidas impuestas a Irán es el de ejercer presión sobre dicho Estado y obligarle a poner fin a sus actividades nucleares relacionadas con la proliferación y el desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares. ( 36 ) Este objetivo es coherente con los objetivos más amplios del TUE en lo tocante a las relaciones de la UE con el resto del mundo y la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). ( 37 ) Dicho objetivo debe contemplarse también a la luz de los objetivos de las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad, dirigidas a «impedir» el programa de proliferación nuclear de Irán y «suspender» algunos de sus componentes, a fin de mantener la paz y la seguridad internacionales. ( 38 )

68. El contexto histórico también debe ser tenido en cuenta al analizar la legalidad de los criterios para la congelación de activos. ( 39 ) Las medidas restrictivas contra Irán han ido evolucionando a lo largo del tiempo. Al principio eran de carácter preventivo, y su alcance podía ser legítimamente ampliado (y así ha sido) de forma progresiva en diversas ocasiones ( 40 ) en respuesta al escaso éxito observado con respecto a las medidas anteriores.

69. Los criterios de 2013 señalan lacónicamente que los criterios de designación de personas y entidades «deben adaptarse», sin indicar ninguna razón específica. ( 41 ) Sin embargo, del contexto se desprende claramente que con ello se pretendía ampliar dichos criterios para comprender nuevas categorías de personas o entidades en pos de los objetivos derivados de los Tratados y de las resoluciones dictadas por el Consejo de Seguridad. De la jurisprudencia se deduce que tal objetivo no es ilícito en sí. ( 42 ) No estoy de acuerdo con la mera aseveración de las recurrentes en el sentido de que el objetivo encubierto era eludir la sentencia del Tribunal General de 2013.

70. A continuación voy a examinar más detenidamente la legalidad, en primer lugar, del criterio de la infracción de las resoluciones del Consejo de Seguridad y, en segundo lugar, del criterio relativo a IRISL.

71. A título introductorio quisiera señalar que ambos criterios se centran en situaciones o circunstancias objetivas, y no tanto en demostrar un vínculo efectivo entre las personas y entidades destinatarias de las medidas de congelación de activos o su conducta real y el propósito principal de las medidas restrictivas, concretamente el de desalentar el programa de proliferación nuclear de Irán. En principio, el Tribunal de Justicia ha reconocido la legalidad de estos criterios. ( 43 )

Criterio de la infracción de las resoluciones del Consejo de Seguridad

72. IRISL se incluyó en la lista en virtud del criterio dirigido a las «personas [y entidades] que hayan evadido o infringido las disposiciones de [las Resoluciones del Consejo de Seguridad] 1737 (2006), 1747(2007), 1803 (2008) y 1929 (2010)».

73. Dicho criterio se añadió al criterio ya existente relativo a las personas y entidades «que hayan ayudado a personas y entidades designadas a evadir las sanciones o infringir» dichas disposiciones. Desde este punto de vista, tal incorporación parece totalmente razonable. Si está justificado aplicar medidas restrictivas a las personas que han ayudado a otras en una actividad ilícita, con mayor motivo lo ha de estar aplicarlas a personas que han actuado ellas mismas de forma ilícita.

74. Si bien IRISL fue inscrita por haber infringido una prohibición relativa al embargo de armas, las resoluciones del Consejo de Seguridad también contienen otras muchas prohibiciones, alguna de ellas relacionadas más directamente con la participación en el desarrollo del programa de proliferación. En particular, mediante la Resolución 1737 (2006) el Consejo de Seguridad impuso un embargo a la transferencia de tecnologías sensibles. Asimismo, mediante la Resolución 1747 (2007), impuso a Irán un embargo de armamento.

75. Es cierto que no se puede apreciar un vínculo inmediato entre estas dos resoluciones y el programa de proliferación nuclear en sí. Por este motivo, el Tribunal General consideró acertadamente que el criterio de la infracción de las resoluciones del Consejo de Seguridad no parecía requerir que existiese tal vínculo entre la conducta de una entidad y dicho programa. ( 44 ) Sin embargo, esta conclusión no implica necesariamente que fuese inadecuada o arbitraria la elección del mencionado criterio.

76. El Tribunal General señaló con acierto que el objeto de la Resolución 1947 (2007) era asegurarse de que el programa nuclear iraní se orientase a fines exclusivamente pacíficos e impedir que Irán desarrollase tecnologías sensibles que impulsasen sus programas nucleares y de misiles. ( 45 ) Habida cuenta del carácter preventivo de las medidas restrictivas adoptadas contra Irán, ( 46 ) el Consejo podía legítimamente considerar que los ingresos obtenidos con el comercio de armas podía aportar directa o indirectamente a Irán recursos o instalaciones de diversa naturaleza que le permitiesen seguir con dicho programa. ( 47 ) Consciente del riesgo de que los recursos económicos se desviasen en apoyo de la proliferación nuclear en Irán, ( 48 ) el Consejo también pudo legítimamente considerar que la infracción del embargo de armamento podía favorecer o alentar dicho programa.

77. Es cierto que la Resolución 1747 (2007) no obliga a los Estados a congelar los activos de las personas o entidades que infrinjan el embargo de armamento, sino que se limita a pedirles que se mantengan vigilantes al respecto. Sin embargo, de esa recomendación no se puede deducir que no sea necesario congelar los activos de dichas entidades, ( 49 ) y menos aún que tal medida de congelación sea manifiestamente inadecuada para garantizar la efectividad del mencionado embargo.

78. Así pues, el Consejo no actuó de forma irracional ni excesiva al formular un criterio de congelación de activos que presumiese un potencial vínculo entre la infracción del embargo de armamento y el programa de proliferación, aunque la conducta individual de la entidad afectada por dicho criterio no muestre necesariamente una conexión efectiva, directa o indirecta, con el programa. ( 50 )A priori, esta elección política no parece ser manifiestamente inadecuada o arbitraria a la luz de las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad y habida cuenta de la importancia esencial de mantener la paz y la seguridad internacionales.

79. Por último, el alcance de dicho criterio no se limita a las infracciones del embargo de armamento, sino que persigue el fin de garantizar el respeto de todas las disposiciones de las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad. Contrariamente a lo alegado por las recurrentes, un criterio así formulado es coherente con los objetivos del sistema de medidas restrictivas contra Irán. En cambio, un criterio que se limite a las infracciones de prohibiciones directamente relacionadas con la proliferación, sin incluir otras prohibiciones impuestas por las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad, a mi parecer sería menos adecuado para alcanzar tan amplios objetivos.

80. Por lo tanto, mi conclusión es que la primera parte del primer motivo de casación concerniente al criterio de las infracciones de las resoluciones del Consejo de Seguridad debe ser desestimada por infundada.

Criterio relativo a IRISL

81. Las diez empresas fueron inscritas en virtud de criterios dirigidos esencialmente a personas y entidades que i) pertenecieran o estuvieran bajo el control de IRISL, ii) actuasen en nombre de IRISL o iii) proporcionasen servicios esenciales a IRISL. ( 51 )

82. Al igual que el criterio de la infracción de las resoluciones del Consejo de Seguridad, el criterio relativo a IRISL no presupone ningún vínculo entre la conducta individual de las entidades inscritas y el programa de proliferación nuclear. En realidad, el hecho de pertenecer o estar bajo el control de IRISL no tiene nada que ver con la conducta individual de las entidades afectadas. Se trata de un hecho objetivo que escapa a su control.

83. Sin embargo, de por sí esto no hace que el criterio sea ilícito. De la jurisprudencia se deduce claramente que, cuando se congelan los activos de una persona o entidad sometida a medidas restrictivas, existe un riesgo significativo de que dicha persona o entidad pueda ejercer presión sobre las entidades que posee o controla o que le pertenezcan, a fin de eludir el efecto de las medidas de las que ella misma es objeto. Por consiguiente, la congelación de fondos de esas entidades es necesaria y apropiada para asegurar la eficacia de las medidas adoptadas y para garantizar que estas no se eludirán. ( 52 )

84. La citada jurisprudencia se refería al riesgo de que se eludiesen las medidas de congelación de activos adoptadas contra personas implicadas ellas mismas en el apoyo del programa de proliferación nuclear. A mi parecer, en contra de lo argumentado por las recurrentes, es evidente que dicho riesgo existe también en relación con otros criterios, incluidos los que, como el aquí controvertido, no presuponen vínculo alguno entre la conducta individual de una persona incluida en la lista y el programa de proliferación nuclear. Sin embargo, dicha jurisprudencia solo es válida para los casos en que las medidas restrictivas se apliquen a personas o entidades pertenecientes, controladas o vinculadas de otra forma con personas que ya sean objeto de tales medidas. ( 53 )

85. Cuando se adoptaron los criterios de 2013, la propia IRISL era objeto de medidas de congelación de activos. ( 54 ) Por lo tanto, en principio el criterio en cuestión podría estar justificado por la necesidad de prevenir la elusión de dichas medidas.

86. Sin embargo, los actos que introdujeron los criterios de 2013 no contienen indicación alguna de razones en este sentido que justifiquen el criterio relativo a IRISL. Y tampoco contiene razón alguna la Decisión 2010/413/PESC, en que el Consejo estableció por primera vez el criterio relativo a IRISL en su forma inicial (más estricta). ( 55 ) Por lo tanto, solamente puede haber una mera presunción de que el Consejo justificó dicho criterio haciendo referencia a la necesidad de prevenir la elusión de sus medidas anteriores dirigidas a la propia IRISL.

87. El artículo 296 TFUE, párrafo segundo, establece, entre otras cosas, que los actos jurídicos de la Unión deben estar motivados. Esta motivación debe expresar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la Unión de la que emane el acto, de manera que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su facultad de control. ( 56 ) De acuerdo con reiterada jurisprudencia, la cuestión de si la motivación de una decisión satisface las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto. ( 57 )

88. Como acabo de indicar, la redacción no contiene ningún razonamiento que justifique el criterio relacionado con IRISL. Ya he expuesto en estas conclusiones el contexto de los criterios de 2013. ( 58 )

89. Al establecer los criterios de 2013, el Consejo debe haber sido consciente de los siguientes hechos. En primer lugar, de que las medidas restrictivas impuestas por el Consejo de Seguridad no afectaban a IRISL ni a ninguna de las diez empresas. En segundo lugar, de que, pese a que el Consejo se había basado anteriormente en tres casos de infracción de la Resolución 1747 (2007) del Consejo de Seguridad por parte de IRISL, el Consejo no había aportado pruebas suficientes de que IRISL hubiera prestado su apoyo al programa de proliferación nuclear. ( 59 ) En tercer lugar, de que el Consejo no había aportado ninguna prueba que demostrase que IRISL fuese realmente una emanación del Estado iraní —es decir, una entidad que participase en el ejercicio del poder público o que gestionase un servicio público bajo el control de las autoridades—. ( 60 ) De ello se deduce que el Consejo no podía invocar una presunta existencia de vínculo alguno entre IRISL y el Estado iraní o su programa de proliferación nuclear para justificar el criterio relativo a IRISL, en particular, porque la legislación aplicable no contenía disposición alguna al efecto. ( 61 )

90. Es cierto que el Consejo pudo tener expresamente en cuenta, cuando estableció los criterios de 2013, el hecho de que IRISL era la mayor compañía naviera que operaba en Irán ( 62 ) y que el Consejo Europeo había invitado al Consejo a imponer medidas restrictivas, entre otros, al «sector del transporte iraní, especialmente en relación con [IRISL] y sus filiales». ( 63 ) Dicho esto, no hay indicación alguna en los actos relevantes del Consejo de las razones en las que se basó para justificar el criterio relativo a IRISL, lo que constituye una clara violación de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE. Esto impide al Tribunal de Justicia ejercer su facultad de control jurisdiccional y examinar si el criterio en cuestión es apropiado y proporcionado a la luz de los objetivos que persigue. Al no pronunciarse en este sentido, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho.

91. Por lo tanto, procede estimar el primer submotivo del primer motivo de casación y anular la sentencia recurrida a ese respecto. En consecuencia, el criterio relativo a IRISL es inválido. Como la reinclusión de 2013 de las diez empresas se basaba precisamente en ese criterio, debe anularse también dicha reinclusión.

Segundo submotivo: presunta vulneración de los principios de fuerza de cosa juzgada, seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y ne bis in idem , así como del derecho a la tutela judicial efectiva de las recurrentes, por el establecimiento de los criterios de 2013

92. En los apartados 79 a 90 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que los criterios de 2013 cumplían con los principios de fuerza de cosa juzgada, seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y ne bis in idem y que respetaban el derecho de las recurrentes a la tutela judicial efectiva.

Primer elemento: el principio de fuerza de cosa juzgada

93. Las recurrentes alegan que el Tribunal General no apreció que, al adoptar los criterios de 2013, el Consejo eludió la sentencia del Tribunal General de 2013. El Tribunal General supuestamente vulneró así el principio de fuerza de cosa juzgada.

94. El concepto de «fuerza de cosa juzgada» puede interpretarse de forma diferente en los distintos contextos jurídicos nacionales. Sin embargo, es evidente que, en el contexto del Derecho de la Unión, la consecuencia de la fuerza de cosa juzgada de una sentencia es que impide la admisibilidad de un recurso si el procedimiento que dio lugar a la sentencia de que se trata enfrentaba a las mismas partes, se refería al mismo objeto y se fundaba en la misma causa. ( 64 ) La autoridad de cosa juzgada solo afecta a los extremos de hecho y de derecho que fueron efectiva o necesariamente zanjados por la resolución judicial de que se trate. ( 65 )

95. Sin embargo, el argumento de las recurrentes parece plantear la cuestión más amplia de si el Consejo respetó los límites de su discrecionalidad al dar cumplimiento a dicha sentencia.

96. La postura del legislador de la Unión puede verse afectada por una sentencia anterior solamente en ocasiones muy escasas y puntuales. Evidentemente no es este el caso.

97. ¿En qué medida afectó la sentencia del Tribunal General de 2013 a la capacidad del Consejo de actuar con arreglo a los artículos 29 TUE y 215 TFUE?

98. El artículo 266 TFUE obliga a la institución de la que emane el acto anulado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de anulación. Al ejecutarla, la institución de que se trate dispone de un amplio margen de apreciación a la hora de elegir tales medidas, siempre y cuando estas sean compatibles con el fallo de la correspondiente sentencia y con los motivos que constituyen su sustento esencial, en la medida en que sean necesarios para determinar el significado exacto de lo declarado en el fallo. ( 66 )

99. Ya señalé en otra ocasión que, aunque la anulación de un acto ilegal lleva a menudo a la institución de la que emanó dicho acto a adoptar otro, esta no constituye la única vía posible de ejecución. ( 67 ) En particular, si la anulación es suficiente para subsanar la ilegalidad apreciada por el Tribunal de Justicia, puede ser que la institución de que se trate no esté obligada a hacer nada más. Es lo que sucede claramente en este caso.

100. El fin perseguido por los criterios de 2013, conforme a una lectura natural, era adaptar los criterios de aplicación general para poder adoptar medidas individuales en el futuro, con efectos ex nunc. ( 68 ) Por lo tanto, no tienen razón las recurrentes al alegar que los criterios de 2013 y la reinclusión de 2013 tuvieron por objeto o por efecto incluir sus nombres en las listas de entidades sujetas a medidas de congelación de activos con efecto retroactivo (ex tunc).

101. Conforme a reiterada jurisprudencia, una institución cuyo acto sea anulado puede estar obligada a evitar que se adopte un acto idéntico. ( 69 ) Debe evitar que todo acto destinado a sustituir al acto anulado adolezca de irregularidades idénticas a las detectadas en la sentencia que anuló el acto original. ( 70 ) Asimismo, está obligada a abstenerse de incluir toda disposición de idéntico contenido al de la declarada ilegal, en los nuevos textos normativos que hayan de adoptarse con posterioridad a la sentencia de anulación. ( 71 )

102. ¿En qué sentido fue firme la sentencia del Tribunal General de 2013? Dicho de otra manera: ¿cuál es el alcance de la «cosa» que fue realmente «juzgada» por el Tribunal General?

103. En dicha sentencia, el Tribunal General consideró, en particular, que el Consejo no había demostrado de forma suficiente en Derecho que, al haber transportado, en tres ocasiones, material militar infringiendo la prohibición establecida en el apartado 5 de la Resolución 1747 (2007) del Consejo de Seguridad, IRISL hubiese prestado apoyo a la proliferación nuclear, en el sentido del artículo 20, apartado 1, letra b), de la Decisión 2010/413 y del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 423/2007. En consecuencia, anuló la Decisión 2010/413/PESC en la medida en que incluía a IRISL en las listas de personas sujetas a medidas de congelación de activos. ( 72 )

104. Por lo tanto, el error de Derecho que condujo a la anulación de las medidas de congelación de activos en dicho caso fue un error de procedimiento cometido por el Consejo (al «no demostrar de forma suficiente en Derecho»), y no un defecto de fondo. La sentencia recurrida declara (a mi entender, de manera correcta) que la sentencia del Tribunal General de 2013 «no se pronunció sobre la validez de los criterios que figuran en el artículo 20, apartado 1, letra b), de la Decisión 2010/413 y en el artículo 23, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento n.o 267/2012 en sus versiones aplicables a los hechos del caso de autos». ( 73 )

105. Entiendo que esto es así a pesar de que la sentencia del Tribunal General de 2013 anuló las medidas de congelación de activos impuestas a las diez empresas, «dado que se ha considerado infundadamente que IRISL presta apoyo a la proliferación nuclear» y a pesar de que «las demandantes distintas de IRISL [eran] efectivamente propiedad o [estaban] bajo el control de esta o [actuaban] en su nombre», ( 74 ) de modo que, en principio, estaban comprendidas dentro del ámbito de aplicación de este criterio.

106. En consecuencia, ni el principio de fuerza de cosa juzgada ni el artículo 266 TFUE impedían al Consejo mantener los criterios existentes. Dado que el Consejo disfruta de un margen de apreciación para definir la política externa de la Unión, con mayor motivo dichos principios no pueden impedirle que adapte los criterios, como acertadamente señaló el Tribunal General, para alcanzar con mayor eficacia el objetivo de ejercer presión sobre Irán y obligarle a poner fin a su programa de proliferación nuclear. ( 75 )

Segundo elemento: el principio ne bis in idem

107. Conforme al artículo 50 de la Carta, nadie podrá ser juzgado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley. Por lo tanto, el principio ne bis in idem prohíbe la duplicación tanto del procedimiento como de las sanciones de carácter penal a efectos de dicho artículo, respecto a los mismos hechos y contra la misma persona. ( 76 ) En cuanto a la valoración de si un procedimiento y una sanción son de carácter penal, se ha de atender a tres criterios: i) la calificación legal de la infracción en el Derecho nacional, ii) la naturaleza intrínseca de la infracción y iii) el grado de gravedad de la sanción en que puede incurrir la persona de que se trate. ( 77 )

108. No veo cómo este principio puede impedir al Consejo aplicar a alguna de las recurrentes los criterios modificados por primera vez ( 78 ) o aplicar a otras personas los mismos criterios generales por segunda vez.

109. Pues bien, tanto de los términos de la Resolución 1737 (2006), en particular de sus apartados 2 y 12, como de la Decisión 2010/413 del Consejo, en especial el considerando 9 de su preámbulo, se deduce de forma inequívoca que las medidas restrictivas adoptadas contra Irán son de carácter preventivo, en el sentido de que tratan de impedir un riesgo de proliferación nuclear en ese Estado. ( 79 )

110. De ahí se deduce que las medidas restrictivas en cuestión no van dirigidas a sancionar ninguna conducta ilícita en que hayan participado las personas afectadas. ( 80 ) Teniendo en cuenta que los activos de las personas y entidades a las que afectan las medidas restrictivas previstas por los criterios de 2013 no fueron decomisados en tanto que provenientes del delito, sino congelados con carácter preventivo, tales medidas no constituyen una sanción penal. Y, del mismo modo, no implican ninguna acusación de carácter penal. ( 81 )

111. La decisión del Consejo de someter a una persona o entidad a medidas de congelación de activos no constituye una apreciación de que se haya cometido realmente una infracción penal, sino que se adopta dentro del marco y a los efectos de un procedimiento administrativo que tiene una función cautelar, es decir, está dirigido a prevenir que las personas y entidades afectadas cometan determinados actos considerados ilícitos con arreglo al Derecho internacional. El único objetivo de dicho procedimiento es permitir al Consejo ejercer presión sobre Irán para impedir o ralentizar su programa de proliferación nuclear de forma efectiva. ( 82 )

112. Por lo tanto, son medidas que no implican ningún aspecto de Derecho penal. En consecuencia, no se cumple ninguna de las tres condiciones referidas en el punto 107 de las presentes conclusiones, por lo que el principio ne bis in idem no es aplicable en el caso de medidas restrictivas adoptadas por el Consejo en virtud de las facultades que le confieren el artículo 29 TUE y el artículo 215 TFUE, como los criterios de 2013 aquí controvertidos.

113. Por lo tanto, en particular, la sentencia del Tribunal General de 2013, que anuló las medidas de congelación de activos previamente impuestas a las recurrentes, no puede considerarse como una «absolución firme» a efectos del artículo 50 de la Carta, y no puede prosperar el argumento de las recurrentes a este respecto.

Tercer elemento: principios de seguridad jurídica y de confianza legítima

114. Las recurrentes alegan, en esencia, que al haber anulado la sentencia del Tribunal General de 2013 sus inclusiones previas en la lista, los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima exigían que el Consejo omitiese toda nueva acción contra ellas.

115. El Tribunal General ha recalcado correctamente que, conforme a reiterada jurisprudencia, el principio de seguridad jurídica implica que la legislación de la Unión debe ser precisa y su aplicación previsible para los justiciables. ( 83 )

116. Las recurrentes no han conseguido señalar ningún aspecto de los criterios de 2013 que carezca de precisión y claridad, ni tampoco han identificado ningún pasaje de la sentencia del Tribunal General de 2013 que pueda dar lugar a una expectativa legítima de que al Consejo le esté vedado adoptar ninguna nueva actuación, con arreglo a criterios y procedimientos lícitos y sobre la base de pruebas pertinentes, que permitan volver a incluirlas en las listas. En consecuencia, procede desestimar este argumento por manifiestamente infundado.

117. Las recurrentes alegan también que el Consejo no estaba facultado para acogerse de nuevo a criterios referidos a conductas o hechos del pasado o a circunstancias anteriores a la adopción de la decisión o que el Consejo ni siquiera conocía en ese momento. No especifican qué principio jurídico o qué disposición del Tratado invocan a este respecto, pero consideran que el Consejo recurrió a dichos criterios con efecto «retroactivo».

118. En primer lugar, las medidas restrictivas son de carácter preventivo. Dentro de sus amplias facultades discrecionales, el Consejo, como institución legislativa de la Unión, puede establecer criterios para aplicar medidas restrictivas de diversa índole, cuya naturaleza y contenido dependerá de los fines perseguidos.

119. Es inherente a la naturaleza de las medidas de prevención de riesgos relativos al programa de proliferación nuclear iraní que constituyan una respuesta, basada en ciertos conocimientos generales o específicos, a una situación ocurrida en ese país. Por ejemplo, si el Consejo considera que unas determinadas infracciones de las resoluciones del Consejo de Seguridad resultan beneficiosas para dicho programa o pueden llegar a serlo en el futuro, es legítimo que establezca un criterio referido a tales infracciones. Las medidas restrictivas de prevención del riesgo de terrorismo internacional son un ejemplo más del mismo fenómeno. ( 84 ) Por su propia naturaleza, se basan en decisiones nacionales relativas a conductas pasadas de personas o grupos que representan dicho riesgo. ( 85 )

120. En segundo lugar, de ahí se deduce que dichos criterios son inevitablemente prospectivos. Están concebidos para ser aplicados según corresponda a la futura conducta o a una futura situación.

121. Por lo tanto, el Consejo debe optar por unos criterios que hagan referencia genérica a categorías de hechos anteriores a su adopción. No obstante, puede que los hechos correspondientes a una inclusión individual solo se conozcan en un momento posterior. Obviamente, al formular sus criterios el Consejo puede desear hacer referencia a los hechos o circunstancias que motivaron la adopción de dichos criterios, habida cuenta de los riesgos acreditados que entrañaban en ese momento.

122. El argumento de las recurrentes conduce a la conclusión paradójica de exigir al Consejo la concesión de una inmunidad incondicional a las personas y entidades de las que, en atención a los fines perseguidos por el legislador de la Unión, se sabía que entrañaban riesgos reconocidos o entrañaron efectivamente tales riesgos, aunque esto no se conociera en el momento en que se decidió su inclusión en la lista. Esto solamente dejaría al legislador de la Unión la posibilidad de actuar contra personas y entidades de las que, en atención a dichos fines legítimos, no se sabía que entrañasen tales riegos o incluso que no los entrañasen en realidad cuando se adoptaron los criterios de inclusión.

123. De este modo, conforme al argumento de las recurrentes, el Consejo estaría obligado (por ejemplo) a demostrar que una cierta entidad ha apoyado activamente el programa de proliferación nuclear después de haberse formulado el criterio correspondiente, o a demostrar que una cierta entidad ha sido constituida o adquirida, o se ha comenzado a controlar, después de dicho momento, por otra entidad sometida a medidas restrictivas.

124. En el primer ejemplo, el Consejo solo habría podido «activar» el criterio correspondiente si hubiese podido demostrar que las medidas restrictivas no lograron su objetivo de evitar que se produjese el riesgo que trataban de prevenir. En el segundo, el Consejo se encontraría ante una especial dificultad probatoria que, dado el rechazo sistemático de las autoridades iraníes a cooperar con la comunidad internacional, en la mayor parte de los casos resultaría insalvable en la práctica.

125. Evidentemente, esto privaría de toda efectividad a las medidas restrictivas y, a efectos prácticos, vaciaría de contenido las competencias conferidas a la Unión por los autores de los Tratados en el artículo 29 TUE y en el artículo 215 TFUE.

126. Ninguna disposición de los Tratados y ningún principio general del Derecho de la Unión implica (ni mucho menos exige) que se imponga tal limitación draconiana a las competencias otorgadas por dichas disposiciones al Consejo.

127. Ya he demostrado que las medidas restrictivas no implican una sanción penal ni presentan ningún otro aspecto jurídico-penal. ( 86 ) Por lo tanto, no es pertinente a este respecto el principio de nulla poena sine lege. ( 87 ) Y lo mismo sucede con el principio de irretroactividad de la ley penal. ( 88 )

128. De ahí se deduce que, aunque el Tribunal General no examinó el argumento de las recurrentes en relación con estos dos principios, no cometió ningún error de Derecho al desestimarlo en los apartados 88 y 89 de la sentencia recurrida.

129. Asimismo, el Tribunal General acertó al recordar que el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima se extiende a todo justiciable con respecto al cual una institución de la Unión hizo concebir esperanzas fundadas basadas en las garantías concretas que le dio. Sin embargo, cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la adopción de una medida de la Unión que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar el beneficio de ese principio si dicha medida se adopta. ( 89 )

130. Ni el hecho de que en la sentencia del Tribunal General de 2013 dicho tribunal mantuviese los efectos de los actos anulados hasta la conclusión del plazo de recurso contra la sentencia, ni el hecho de que el Consejo decidiese no ejercitar su derecho a recurrirla, pueden considerarse constitutivos de una expectativa legítima de que en lo sucesivo el Consejo fuera a renunciar a adaptar los criterios generales o a incluir de nuevo los nombres de las recurrentes en las listas de personas sujetas a medidas de congelación de activos (ya sea basándose en los criterios anteriores o en criterios modificados).

131. Y esto es así con mayor motivo habida cuenta de que el Tribunal General manifestó expresamente, en el apartado 64 de dicha sentencia, que, en su papel de legislador, el Consejo estaba facultado para ampliar los supuestos en los que las medidas restrictivas podían ser adoptadas.

132. Por lo tanto, el Tribunal General no cometió ningún error de Derecho en la sentencia recurrida al rechazar el argumento de la expectativa legítima de las recurrentes.

Cuarto elemento: el derecho a la tutela judicial efectiva

133. Las recurrentes alegan que el Tribunal General debió haber declarado que el Consejo no podía volverlas a incluir en la lista en defecto de nuevos hechos o de nuevas razones objetivamente justificadas. El hecho de que el Tribunal General no llegase a esta conclusión vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva con arreglo al artículo 47 de la Carta.

134. En primer lugar, no se formuló este argumento ante el Tribunal General, sino que se ha alegado por primera vez en el recurso de casación. Es cierto que el Tribunal General mencionó el principio en el apartado 172 de la sentencia recurrida, pero lo hizo en respuesta al motivo relacionado con la vulneración del derecho de defensa. Por lo tanto, el argumento aquí esgrimido por las recurrentes constituye un nuevo motivo que, conforme al artículo 170, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, es inadmisible en el trámite de casación. ( 90 )

135. En segundo lugar, a pesar de formar parte de la excepción de ilegalidad, el argumento se basa en circunstancias relativas a la reinclusión de 2013. No veo la manera en que tales circunstancias, posteriores a la adopción de los criterios de 2013, pueden afectar a la legalidad de dichas medidas. Por tanto, procede desestimar este argumento por inoperante.

136. Por último, quiero señalar el hecho obvio de que las recurrentes han tenido la oportunidad de impugnar su inclusión anterior y, de hecho, su recurso prosperó. La sentencia del Tribunal General de 2013 anuló las medidas de congelación de activos impuestas por el Consejo en 2010 con efectos a partir del 27 de noviembre de 2013, eliminándolas así del ordenamiento jurídico de la Unión con efectos retroactivos. Si las recurrentes lo hubiesen deseado, podrían haber utilizado dicha anulación como fundamento de una demanda de daños y perjuicios para reclamar una indemnización por los perjuicios sufridos, en su caso.

137. El hecho de que el Consejo decidiese adaptar los criterios de inclusión en la lista y después aplicase los criterios modificados a las recurrentes no afecta a su posición de forma retroactiva, por lo que no merma ni el beneficio que obtuvieron con la anulación ni su derecho a la tutela judicial efectiva.

138. Las recurrentes siguen pudiendo confiar efectivamente en su derecho a la tutela judicial efectiva en el futuro. Si prospera el presente recurso, serán restituidas a su posición inicial y, si así lo desean, podrán reclamar una indemnización por el perjuicio que, en su caso, les hayan causado las medidas anuladas.

139. A este respecto carece de fundamento el argumento de las recurrentes relativo a las presuntas expectativas «ilusorias» de obtener una compensación satisfactoria. Es reiterada jurisprudencia que, si bien una acción indemnizatoria concede el acceso a la justicia, no forma parte del sistema de control judicial. El hecho de que pueda no prosperar, en particular si la anulación de medidas restrictivas ilegales puede constituir en sí misma una forma de reparación del perjuicio moral sufrido, ( 91 ) no significa que al interesado se le esté denegando la tutela judicial efectiva. ( 92 )

140. Por último, es probable que el verdadero origen del descontento de las recurrentes resida en el hecho de que, pese a la anulación dictada por el Tribunal General en la sentencia de 2013, hayan seguido sometidas continuamente a medidas de congelación de activos desde 2010. Sin embargo, esto es consecuencia del efecto combinado de los dos conjuntos de medidas restrictivas adoptadas por el Consejo (las controvertidas en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal General de 2013 y las controvertidas en el presente asunto) y de la decisión del Tribunal General en su sentencia de 2013 de mantener los efectos de las medidas anuladas, acogiéndose al párrafo segundo del artículo 264 TFUE. ( 93 )

141. Si no hubiera sido por dicha decisión las medidas anuladas habrían expirado en la fecha de la sentencia dictada en aquel asunto (16 de septiembre de 2013). Por lo tanto, el hecho de que las recurrentes se hayan visto sujetas a medidas de congelación de activos de forma continuada no se debe a los criterios de 2013. Es importante tener en cuenta que las recurrentes nunca han querido impugnar la legalidad de ese aspecto de la resolución del Tribunal General, lo cual se me antoja suficiente motivo para rechazar el argumento de las recurrentes de que el Consejo vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva.

Conclusión relativa al segundo submotivo

142. En vista de las consideraciones precedentes, propongo desestimar el segundo submotivo, en parte por infundado y en parte por inadmisible.

Tercer submotivo: presunta desviación de poder por el establecimiento de los criterios de 2013

143. En los apartados 91 a 95 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que, al adoptar los criterios de 2013, el Consejo no incurrió en desviación de poder.

144. Las recurrentes consideran que el Consejo no tenía ninguna razón verdadera para modificar los criterios, más que incluirlas a ellas personalmente en la lista. En particular, rebaten la conclusión del Tribunal General según la cual era conforme con los objetivos de la PESC el restablecimiento del criterio relativo a IRISL justo después de que el propio Tribunal General declarase en su sentencia de 2013 que no había motivo para inscribir a IRISL.

145. Tal como ha reiterado el Tribunal de Justicia una y otra vez, un acto solo adolece de desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso. ( 94 )

146. En el presente caso, es evidente que el objetivo perseguido por el Consejo al adoptar los criterios de 2013 era ampliar los criterios anteriores a fin de incluir otras categorías de personas y entidades en pos del objetivo más general de ejercer presión sobre Irán y forzarlo a poner fin a las actividades nucleares que crean un riesgo de proliferación y al desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares. Este objetivo es plenamente coherente con los objetivos más amplios del TUE en lo tocante a las relaciones de la UE con el resto del mundo y la PESC. ( 95 )

147. Así pues, el hecho de que el Consejo adaptase criterios generalmente aplicables a fin de poder actuar contra un grupo específico de entidades, con vistas a alcanzar dichos objetivos de forma más efectiva, no es en sí ilícito.

148. Las recurrentes no han logrado presentar ninguna prueba que demuestre que el objetivo exclusivo o, al menos, predominante perseguido por el Consejo al adoptar los criterios de 2013 no fuese el recién expuesto.

149. Si el Consejo dio suficientes motivos para los criterios de 2013 y si estos eran adecuados para alcanzar el fin propuesto son cuestiones diferentes que no afectan a las conclusiones relativas a la supuesta desviación de poder. ( 96 )

150. En conclusión, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar que el Consejo no cometió desviación de poder.

Cuarto submotivo: presunta vulneración del derecho de defensa de las recurrentes por el establecimiento de los criterios de 2013

151. En los apartados 96 a 99 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que el Consejo no vulneró el derecho de defensa de las recurrentes al adoptar los criterios de 2013.

152. Las recurrentes alegan que, dado que el criterio relativo a IRISL menciona expresamente a esta empresa y, por tanto, se trata de un criterio ad hominem que le afecta directamente, el Consejo estaba obligado a informarlas de su intención de modificar los criterios. Al no pronunciarse en este sentido, el Tribunal General incurrió en error de Derecho.

153. A tenor del artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, toda persona tiene derecho a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente. Por lo tanto, es evidente que esta disposición solo se refiere a las medidas individuales.

154. El Tribunal de Justicia ha declarado que la jurisprudencia relativa al derecho a ser oído no puede extenderse al contexto de un procedimiento legislativo que conduce a la adopción de medidas de carácter legislativo que implican una decisión de política económica y se aplican con carácter general a los operadores afectados. ( 97 ) En cambio, en el caso de actos de aplicación general que establecen medidas individuales de congelación de activos dentro de la PESC (y que, por tanto, son actos de naturaleza dual que, aunque son de aplicación general, afectan de forma directa e individual a las personas a que se refieren), ( 98 ) el Tribunal de Justicia ha declarado que el derecho de una persona afectada por las medidas de congelación de activos a ser oída es plenamente aplicable, de modo que se le debe ofrecer la oportunidad de dar a conocer su punto de vista en relación con las pruebas presentadas contra ella. ( 99 )

155. Es un hecho reconocido que las diez empresas no están afectadas individualmente por el criterio relativo a IRISL. Los criterios de 2013 son actos de validez general, aplicables a una categoría de personas y entidades definida en términos objetivos y abstractos, un hecho que las recurrentes no rebaten.

156. Aunque se mencione expresamente a IRISL en las medidas en cuestión, no creo que pueda prosperar su argumento de que estas la afecten directa e individualmente, sobre todo porque IRISL no formula ningún argumento concreto acerca de la forma en que dichas medidas afectan a su situación.

157. Pero, aunque consiguiera acreditarlo, no le serviría para fundamentar su pretensión, ya que la excepción de ilegalidad que esgrime habría de ser desestimada por constituir un intento inadmisible de eludir los plazos establecidos por el artículo 263 TFUE, párrafo sexto. ( 100 )

158. Si el Tribunal General no examinó esta última posibilidad, esta deficiencia no es de tal gravedad como para afectar a la resolución del asunto e implicar la anulación de la sentencia recurrida. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el cuarto submotivo por inadmisible o, en cualquier caso, por infundado.

Quinto submotivo: presunta injerencia desproporcionada en los derechos fundamentales de las recurrentes por el establecimiento de los criterios de 2013

159. En los apartados 100 a 105 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que los criterios de 2013 no constituían una injerencia desproporcionada en los derechos fundamentales de las recurrentes.

160. Las recurrentes parecen argumentar que, al no presuponer los criterios de 2013 la existencia de un vínculo entre las personas que se pretenden incluir en la lista y el programa de proliferación nuclear, son desproporcionados. Al haber causado un grave perjuicio en la reputación y en los negocios de las recurrentes, dichos criterios constituían una restricción desproporcionada de sus derechos fundamentales.

161. En materia de medidas restrictivas, el artículo 52, apartado 1, de la Carta admite limitaciones al ejercicio de los derechos que esta consagra, siempre que tales limitaciones respeten el contenido esencial del derecho fundamental de que se trate y que, ateniéndose al principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión. ( 101 )

162. En el presente asunto, las recurrentes no han identificado con precisión los derechos fundamentales aludidos y no han concretado de qué manera, según ellas, han sido limitados o vulnerados.

163. La única afirmación suficientemente precisa podría ser aquella en que las recurrentes impugnan específicamente las conclusiones del Tribunal General en el sentido de que los criterios en cuestión son diferentes del criterio relativo a la prestación de apoyo a la proliferación nuclear y, por tanto, no es preciso que el Consejo aprecie un vínculo entre las actividades de la persona o entidad sometida a medidas de congelación de activos y la proliferación nuclear. ( 102 )

164. Ya he señalado que, por principio, no es manifiestamente inadecuado que el Consejo establezca criterios relativos a circunstancias o hechos objetivos y no a la conducta individual de las personas y entidades destinatarias de las medidas de congelación de activos. ( 103 )

165. Si el Tribunal de Justicia comparte mi opinión de que son criterios adecuados a los objetivos perseguidos, no hay ningún elemento en la documentación presentada ante el Tribunal de Justicia que sugiera que los derechos fundamentales de las recurrentes se hayan visto afectados de forma desproporcionada.

166. Precisamente porque los criterios de 2013 no presuponen una participación personal, directa o indirecta, de las recurrentes en la proliferación nuclear, no pueden vincularse personalmente con una conducta que constituya un riesgo para la paz y seguridad internacionales. Por lo tanto, toda posible desconfianza hacia las recurrentes y toda pérdida de reputación serán probablemente menos graves que en el caso de personas o entidades de las que claramente se afirme que apoyan el programa. Dado que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el perjuicio a la reputación y las restricciones a la libertad de ejercer una actividad económica y al derecho de propiedad de esas personas y entidades, ocasionadas por las medidas de congelación de activos, no son, en principio, desproporcionadas en relación con los fines perseguidos, debe desestimarse el argumento de las recurrentes. ( 104 )

167. Por lo demás, soy del parecer de que el argumento de las recurrentes no alcanza el grado suficiente de claridad y justificación que exige la jurisprudencia. ( 105 )

168. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el quinto submotivo por inadmisible o, en cualquier caso, por infundado.

Conclusiones sobre el primer motivo de casación

169. En atención a las consideraciones que preceden, propongo que se estime el primer motivo de casación por lo que respecta al criterio relativo a IRISL. Al no pronunciarse en este sentido, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho. La parte restante del primer motivo de casación debe ser desestimada.

170. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia debe: i) anular la sentencia del Tribunal General de 17 de febrero de 2017 en los asuntos acumulados T‑14/14 y T‑87/14 a este respecto; ii) declarar inválido el criterio del IRISL, y iii) anular la reinclusión de 2013 en la medida en que se basaba en dicho criterio.

Segundo motivo de casación: anulación de la reinclusión de 2013

Primer submotivo: errores manifiestos de apreciación al considerar que se cumplían los criterios de inclusión en la lista

171. Tras un examen detallado (apartados 109 a 165 de la sentencia recurrida), el Tribunal General consideró que el Consejo no cometió ningún error manifiesto de apreciación al incluir los nombres de las recurrentes en las listas controvertidas mediante la reinclusión de 2013.

172. Con su primer submotivo, las recurrentes alegan que, mediante la reinclusión de 2013, el Consejo las sometió a medidas de congelación de activos sin haber comprobado si participaban en el programa de proliferación nuclear o si ellas mismas representaban una «amenaza actual y futura» en dicho programa. Las recurrentes niegan haber tenido relación alguna con él y alegan que el Tribunal General cometió diversos errores en sus apreciaciones de los hechos. A este respecto, argumentan que el Tribunal General no apreció correctamente el valor probatorio de los testimonios que presentaron junto a su recurso ante dicho tribunal. Añaden que la reinclusión de IRISL es ilegal, ya que, en defecto de nuevos hechos, se basa en los mismos a los que se acogió el Consejo para inscribirla en 2010. La conducta que se atribuye a IRISL no era lo suficientemente reciente como para fundamentar su inclusión en la lista.

173. No me convence ninguno de estos argumentos.

174. En primer lugar, el Tribunal de Justicia ha declarado, en relación con un criterio de «pertenecer o estar controlado», que no es necesario motivar la adopción de la medida de congelación «basándose en el hecho de que la entidad que sea propiedad o esté bajo el control de otra participe ella misma en la proliferación nuclear» y que, por tanto, el Consejo puede «congelar los fondos de tal entidad sin verificar si ella misma participa en la proliferación nuclear». ( 106 )

175. Esta jurisprudencia es perfectamente aplicable a los demás criterios basados en circunstancias objetivas y no en la conducta individual de las personas o entidades sometidas a medidas restrictivas. Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en ningún error de Derecho.

176. En segundo lugar, cuando las recurrentes alegan, en particular, que nunca han prestado apoyo al programa de proliferación nuclear, de hecho están buscando una nueva apreciación de los hechos, sin invocar una desnaturalización de los elementos probatorios por el Tribunal General.

177. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el Tribunal General es el único competente para comprobar los hechos, salvo en el caso de que una inexactitud material de sus observaciones resulte de los documentos obrantes en autos que se le hayan sometido, y para apreciar dichos hechos. Por lo tanto, a no ser que dicho tribunal haya desnaturalizado los elementos de prueba, la apreciación de los hechos no constituye una cuestión de Derecho sometida, como tal, al control del Tribunal de Justicia. ( 107 ) En consecuencia, procede desestimar este argumento por inadmisible.

178. En tercer lugar, cuando las recurrentes discrepan de las conclusiones del Tribunal General en relación con el valor probatorio de las declaraciones de ciertos testigos, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce claramente que la inaplicación alegada de normas aplicables en materia de prueba es una cuestión de Derecho que puede ser examinada en un recurso de casación. ( 108 )

179. El Tribunal General tuvo en cuenta el hecho de que las mencionadas declaraciones las hicieron personas al servicio de IRISL y con funciones directivas. Por lo tanto, consideró que el testimonio de dichas personas debía equiparase a las propias declaraciones de IRISL, sobre todo teniendo en cuenta que las declaraciones se hicieron a petición de IRISL en relación con su recurso presentado ante dicho tribunal y se dirigieron a este con tal fin.

180. De este modo, el Tribunal General aplicó correctamente la jurisprudencia que exige que procede comprobar la verosimilitud y la veracidad de la información que figura en un documento, teniendo en cuenta, en especial, el origen del documento, las circunstancias de su elaboración, así como su destinatario, y preguntarse si, de acuerdo con su contenido, dicho documento parece razonable y fidedigno. ( 109 ) Por consiguiente, procede desestimar por infundado el argumento de las recurrentes.

181. En cuarto lugar, como acertadamente observan las recurrentes, las razones en que se basa la reinclusión de 2013 parecen ser esencialmente idénticas a las esgrimidas por el Consejo para inscribir a las recurrentes en 2010.

182. Sin embargo, este hecho es irrelevante. No se me ocurre ninguna disposición o principio del Derecho de la Unión que impida al Consejo, en principio, invocar los mismos hechos a los que se acogió para la primera inclusión, si decide mantener las medidas restrictivas. El Consejo no está obligado a aducir nuevos hechos, siempre y cuando los que fundamentaron la primera inclusión en la lista sean relevantes y suficientes para que la persona o entidad en cuestión siga incluida en ella. ( 110 )

183. Las medidas restrictivas que el Consejo aplica para afrontar el riesgo del terrorismo internacional o situaciones concretas en terceros países diferentes normalmente se someten a un procedimiento de control periódico. Si el Consejo nunca pudiese seguir invocando los mismos hechos alegados anteriormente para mantener una inclusión en la lista, en muchos casos se vería impedido para seguir incluyendo a las personas y entidades de que se tratase.

184. La legalidad de la inscripción de 2013 depende de si los hechos en que se basó el Consejo para elaborar dichas listas fueron constatados de manera suficiente en Derecho y de si cumplían los criterios objetivos establecidos en los criterios de 2013.

185. Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en ningún error de Derecho al considerar que la misma definición del criterio de infracción de las resoluciones del Consejo de Seguridad presuponía que la reinclusión necesariamente debía basarse en una conducta anterior a la fecha de dicha reinclusión. ( 111 ) Y tampoco incurrió en ningún error de Derecho cuando examinó, en primer lugar, si IRISL había infringido realmente la Resolución 1747 (2007) del Consejo de Seguridad ( 112 ) y, en segundo lugar, si las demás recurrentes pertenecían o estaban controladas por IRISL, actuaban en su nombre o le proporcionaban servicios esenciales. ( 113 )

186. En quinto lugar, el Tribunal General no incurrió en ningún error de Derecho cuando consideró que, en relación con la reinclusión de 2013, el Consejo estaba facultado para tener en cuenta hechos que habían tenido lugar cuatro años atrás, es decir, en 2009, pues eran suficientemente recientes. ( 114 )

187. De ello se deduce que procede desestimar el primer submotivo.

Segundo submotivo: infracción del derecho de defensa de las recurrentes en el procedimiento seguido para su reinclusión

188. En los apartados 166 a 181 de la sentencia recurrida el Tribunal General consideró que el Consejo no había vulnerado el derecho de defensa de las recurrentes en el procedimiento que precedió a la adopción de los criterios de 2013.

189. En su segundo submotivo, las recurrentes alegan que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al no considerar que el Consejo había vulnerado su derecho a ser oídas antes de que adoptase la reinclusión de 2013. Es imposible que el Consejo hubiese tenido en cuenta ninguna de sus observaciones, ya que, a su entender, había decidido volver a incluir a IRISL en la lista mucho tiempo antes de adoptar los criterios de 2013 y antes de recibir las observaciones de IRISL sobre la carta en que el Consejo le había informado de su intención de volverla a incluir. Asimismo, según las recurrentes, el Consejo había decidido la reinclusión de 2013 antes de responder a las observaciones de las recurrentes y antes de facilitarles los documentos que justificaban dichas medidas.

190. En primer lugar, el momento relevante para valorar si el Consejo respetó el derecho de las recurrentes a ser oídas es la fecha de decisión de la reinclusión de 2013. El argumento de las recurrentes referido a un hipotético momento en que el Consejo presuntamente había «decidido» adoptar los criterios de 2013 y la reinclusión de 2013 se basa en afirmaciones infundadas y debe ser desestimado.

191. En segundo lugar, conforme a la jurisprudencia, cuando adopta un acto que impone medidas restrictivas frente a una persona o entidad, el Consejo debe comunicar los motivos en que se basan dichas medidas, con el máximo detalle posible, ya sea en el momento en que se adopta dicho acto o, al menos,, con la máxima brevedad posible, una vez adoptado, a fin de permitir a estas personas o entidades ejercer su derecho de recurso. ( 115 ) En particular, en el contexto de la adopción de una decisión por la que se mantiene el nombre de una persona o entidad en una lista de personas o entidades sujetas a medidas restrictivas, el Consejo debe respetar el derecho de esa persona o entidad a ser oída previamente cuando en la decisión por la que se mantiene la inclusión de su nombre en la lista utiliza nuevas pruebas de cargo, es decir, pruebas que no figuraban en la decisión inicial de inclusión de su nombre en esa lista. ( 116 )

192. Tras analizar el contenido de la correspondencia mantenida entre el Consejo y las recurrentes, el Tribunal General constató que aquel atendió a razones básicamente idénticas a las comunicadas a las recurrentes con motivo de su inclusión inicial en 2010 y que la comunicación cumplía todos los requisitos que se derivaban de la jurisprudencia anterior a la adopción de la nueva inclusión de 2013. ( 117 )

193. Por último, en contra de lo alegado por las recurrentes, el Consejo no está obligado a responder, antes de adoptar medidas de congelación de activos, a las observaciones del interesado sobre la carta con la que el Consejo le ha informado de su intención de incluirlo en la lista y le ha comunicado los motivos para hacerlo.

194. De ello se deduce que procede desestimar el segundo submotivo.

Tercer submotivo: vulneración de los principios de fuerza de cosa juzgada, seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y ne bis in idem , así como del derecho a la tutela judicial efectiva

195. En los apartados 183 a 199 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que, al adoptar la reinclusión de 2013, el Consejo no infringió los principios de fuerza de cosa juzgada, seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y ne bis in idem ni el derecho de las recurrentes a la tutela judicial efectiva.

196. En respaldo de este submotivo, las recurrentes solo formulan un argumento. Alegan que, al atender, para su reinclusión de 2013, a los mismos hechos que ya habían servido de base para la inclusión de 2010, anulada en la sentencia del Tribunal General de 2013, el Consejo vulneró dichos principios.

197. Ciertamente, el Consejo atendió al mismo fundamento de hecho para la inclusión de las recurrentes en la lista en 2010 y para volverlas a incluir en 2013. Por otro lado, aunque se incluyó a IRISL, Irano Misr Shipping Co. y Rahbaran Omid Darya Ship Management Co. sobre la base de nuevos criterios, las demás recurrentes fueron incluidas por segunda vez atendiendo a un criterio idéntico al invocado en 2010. ( 118 )

198. Ya he señalado en las presentes conclusiones que el principio ne bis in idem no se aplica en el contexto de medidas restrictivas. ( 119 ) También he concluido que el principio de fuerza de cosa juzgada no impide al Consejo atender a los mismos criterios en una situación como la presente, ( 120 ) y que es inherente a la naturaleza de los criterios para la aplicación de las medidas de congelación de activos su referencia a una conducta o situación del pasado. ( 121 )

199. En aras de la exhaustividad añadiré que, conforme al principio tempus regit actum, el control judicial de la legalidad de la reinclusión de 2013 por parte de los tribunales de la Unión consiste en verificar si el 26 de noviembre de 2013 los hechos en que se basó el Consejo justificaban, de manera suficiente en Derecho, la adopción de la reinclusión de 2013. ( 122 )

200. El hecho de que el 26 de julio de 2010 el Consejo errase al invocar determinados hechos a efectos de las inclusiones de 2010 no le impide, de por sí, atender lícitamente a esos mismos hechos, el 26 de noviembre de 2013, a fin de reincluir a las recurrentes sobre la base de los criterios de 2013.

201. Asimismo, es inherente a la naturaleza de las medidas adoptadas dentro de la PESC que estas se sometan a una revisión periódica y que se puedan aplicar reiteradamente en períodos sucesivos. Es lo que sucede, en particular, cuando, a pesar de haberse aplicado previamente las medidas restrictivas, la situación geopolítica no cambia o, en ocasiones, tras una mejora transitoria, evoluciona en dirección contraria a la deseada.

202. En la primera de esas dos hipótesis, el Consejo debe poder continuar aplicando las medidas necesarias, aunque la situación no haya cambiado, siempre que los hechos que fundamenten el mantenimiento de las medidas restrictivas sigan justificando su aplicación en el momento de su adopción, ( 123 ) en particular por seguir siendo suficientemente recientes. ( 124 ) En la segunda hipótesis, el Consejo debe poder restablecer los criterios y las medidas de congelación de activos antes anuladas o provisionalmente suspendidas, con independencia de si entretanto ha evolucionado la situación individual de las entidades.

203. En el presente caso, con la reinclusión de 2013 se pretendía seguir ejerciendo presión sobre Irán, incluso aumentar dicha presión, precisamente porque las medidas hasta ese momento se habían mostrado ineficaces.

204. Si el Consejo no estuviese facultado para continuar aplicando medidas de congelación de activos a personas o entidades ya incluidas en la lista a menos que su situación jurídica o fáctica hubiese cambiado sustancialmente de forma negativa, o a menos que el Consejo hubiese conocido nuevas pruebas, sus poderes se verían limitados de forma arbitraria e injustificada.

205. Las inclusiones de 2010 se anularon por defectos de forma. ( 125 ) Así las cosas, la sentencia del Tribunal General de 2013, interpretada tanto a la luz del principio de fuerza de cosa juzgada como del artículo 266 TFUE, en sí misma no constituye un obstáculo para la reinclusión. ( 126 ) Como acertadamente señaló el Tribunal General, la anulación de un acto por adolecer de vicios de forma o de procedimiento no afecta en absoluto al derecho de la institución autora de dicho acto a adoptar un nuevo acto, basándose en los mismos elementos de hecho y de Derecho que sirvieron de base para el acto anulado, siempre que respete, en esa ocasión, las normas de forma y de procedimiento cuya infracción fue sancionada y siempre que se respete debidamente la confianza legítima de los interesados. ( 127 ) Una decisión de reinclusión basada en motivos idénticos a los invocados al efectuar la primera inclusión en las listas puede bastar para justificar dicha inclusión, siempre y cuando las pruebas aportadas por el Consejo constituyan un fundamento jurídico suficiente para dichos motivos. ( 128 )

206. Ya he señalado en las presentes conclusiones que el hecho de que la reinclusión pueda dar lugar al restablecimiento de las medidas de congelación de activos a pesar de la anulación de las medidas antes adoptadas no afecta, por sí mismo, al derecho de las recurrentes a una tutela judicial efectiva. ( 129 )

207. De igual manera, nada impide al Consejo considerar, tras una revisión exhaustiva efectuada en un momento posterior, que los mismos hechos cumplen un criterio diferente al previamente utilizado, por lo que justifican la nueva aplicación de las medidas de congelación de activos con ese nuevo fundamento. ( 130 ) A este respecto quisiera recordar que basta con que esté respaldado por hechos al menos uno de los motivos invocados, que se considere suficiente, por sí solo, para fundamentar tal decisión. ( 131 )

208. Considero, por tanto, que el Tribunal General no cometió ningún error de Derecho al llegar a esta conclusión en el apartado 189 de la sentencia recurrida. Así pues, no puede prosperar el argumento de las recurrentes en el sentido de que la reinclusión de 2013 fue ilegal por haber sido adoptada sobre la base de los mismos criterios y/o las mismas circunstancias de hecho y de Derecho que las inclusiones de 2010.

209. Las demás alegaciones de las recurrentes son una afirmación abstracta de los motivos de casación, por lo que no cumplen los criterios de admisibilidad. ( 132 ) De ello se deduce que procede desestimar el tercer submotivo.

Cuarto submotivo: vulneración del principio de proporcionalidad

210. En respaldo de su submotivo referido a la presunta vulneración del principio de proporcionalidad, las recurrentes alegan que el Tribunal General omitió examinar si la inclusión de las recurrentes en la lista fue proporcionada a los objetivos perseguidos. Aducen que su inscripción es desproporcionada, ya que no se basa en ninguna conducta relativa al programa de proliferación nuclear ni a vínculo alguno con el Gobierno iraní. Asimismo, parecen alegar, por las mismas razones, que el Tribunal General erró al considerar, en el apartado 209 de la sentencia recurrida, que el impacto en su reputación y sus negocios no era desproporcionado.

211. Ninguno de estos argumentos es convincente.

212. El Tribunal General se remitió correctamente a la jurisprudencia reiterada conforme a la cual el principio de proporcionalidad exige que los medios que aplica una disposición del Derecho de la Unión sean aptos para alcanzar el objetivo legítimo propuesto por la normativa de que se trata y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo. ( 133 )

213. Al examinar la proporcionalidad de las medidas de congelación de activos es importante tener en cuenta su objetivo y el contexto en que se adoptan.

214. Ya me he ocupado en las presentes conclusiones de los objetivos de las medidas controvertidas. ( 134 )

215. Por lo que respecta a su contexto, estas medidas forman parte de la respuesta de la UE a los numerosos informes del Organismo Internacional de Energía Atómica y a un gran número de resoluciones del Consejo de Seguridad. Son medidas que se adoptaron de forma progresiva. Cada nueva medida se justificaba por referencia al fracaso de las medidas previamente adoptadas. De este modo de proceder basado en la progresividad del menoscabo a los derechos en función de la efectividad de las medidas resulta que, en principio, queda acreditada su proporcionalidad. ( 135 )

216. También he analizado antes en las presentes conclusiones los efectos de las medidas sobre la reputación y la actividad comercial de las recurrentes. ( 136 )

217. En contra de lo alegado por las recurrentes, el Tribunal General ha analizado detenidamente cada uno de esos elementos. ( 137 )

218. Las recurrentes no han aportado ningún argumento capaz de acreditar que habida cuenta de su situación o sus caracter