Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 13 de abril de 2000. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Helénica. - Incumplimiento de Estado - Directiva 95/59/CE - Artículo 9 - Precio mínimo - Labores del tabaco. - Asunto C-216/98.



Recopilación de Jurisprudencia 2000 página I-08921



Conclusiones del abogado general

1. En el presente asunto, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9 de la Directiva 95/59/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 1995, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco (en lo sucesivo, «Directiva»), al adoptar y mantener en vigor disposiciones legales que autorizan al Ministro de Hacienda griego a fijar, mediante orden ministerial, los precios mínimos de venta al por menor de las labores del tabaco.

Disposiciones legales pertinentes

2. La Directiva establece las normas básicas para la segunda fase de armonización de los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios (impuestos especiales) sobre las labores del tabaco. Está basada en el artículo 99 del Tratado CE (actualmente artículo 93 CE) y codifica la Directiva 72/464/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, y la Directiva 79/32/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, modificada en diversas ocasiones y, en último lugar, por la Directiva 92/78/CEE del Consejo.

3. El objetivo global de la Directiva, con arreglo al segundo considerando de su exposición de motivos, es facilitar la creación de una unión económica en la Comunidad. A esos efectos, la Directiva establece dos tipos de normas.

4. En primer lugar, existen normas relativas a la estructura, el nivel y la percepción de los impuestos especiales sobre las labores del tabaco. Dichas normas tienen por objeto evitar que los impuestos especiales que gravan las labores del tabaco en los Estados miembros falseen las condiciones de competencia u obstaculicen la libre circulación de mercancías. El artículo 8 de la Directiva dispone que los impuestos especiales sobre los cigarrillos estarán compuestos por dos elementos: un impuesto especial proporcional calculado sobre el precio máximo de venta al por menor y un impuesto especial específico calculado por unidad de producto. Con arreglo al artículo 16, el impuesto especial específico no podrá ser inferior al 5 % ni superior al 55 % del importe de la carga fiscal total percibida sobre esos cigarrillos. De conformidad con el artículo 10, el impuesto especial es percibido, en principio, por medio de sellos fiscales que los fabricantes o importadores adquieren a las autoridades competentes del Estado miembro y que fijan en los productos antes de su venta al por menor.

5. En segundo lugar, existen normas acerca de la formación de los precios de venta al por menor de todas las labores del tabaco. Con arreglo al séptimo considerando de la exposición de motivos, «los imperativos de la competencia implican un régimen de precios libres para todos los grupos de labores del tabaco». Sobre esta base, el artículo 9 de la Directiva, que corresponde al artículo 5 de la Directiva 72/464 en su versión modificada, dispone que:

«1. Tendrán la consideración de fabricantes las personas físicas o jurídicas establecidas en la Comunidad, que transformen el tabaco en productos manufacturados confeccionados para la venta al por menor.

Los fabricantes o, en su caso, sus representantes o mandatarios en la Comunidad, así como los importadores de países terceros, determinarán libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos para cada Estado miembro en que vayan a ser destinados a ser puestos a consumo.

No obstante, la disposición del párrafo segundo no impedirá la aplicación de las legislaciones nacionales sobre el control del nivel de precios o sobre el cumplimiento de los precios impuestos, siempre que sean compatibles con la normativa comunitaria.

2. Con objeto de facilitar la percepción del impuesto especial, los Estados miembros podrán fijar un baremo de precios de venta al por menor por grupos de labores del tabaco siempre que cada baremo sea lo suficientemente amplio y diversificado como para corresponder realmente a la diversidad de productos comunitarios. Cada baremo será válido para todos los productos que pertenezcan al grupo de labores del tabaco al que se refiera, sin distinción fundada en la calidad, la presentación, el origen de los productos o de las materias empleadas, las características de las empresas o en cualquier otro criterio.»

6. El Derecho helénico ha sido adaptado al artículo 9 de la Directiva mediante la Ley nº 2127, de 5 de abril de 1993, relativa a la armonización con el Derecho comunitario del régimen fiscal de los productos petrolíferos, del alcohol etílico y de las bebidas alcohólicas, así como de las labores del tabaco, en su versión modificada por el artículo 2 de la Ley nº 2187/1994, de 8 de febrero de 1994. El artículo 45 de la Ley nº 2127 señala que:

«1. No obstante lo dispuesto en el apartado 3, los precios de venta al por menor de labores del tabaco consumidas en territorio nacional se determinarán libremente por los fabricantes o por los mandatarios de los fabricantes de los demás Estados miembros establecidos en Grecia, así como por sus importadores, que deberán señalar en dracmas el precio de venta al por menor en el paquete o en los envases más pequeños destinados a la venta al por menor o sobre la precinta de circulación incorporada sobre estos últimos.

2. [...]

3. El Ministro de Hacienda determinará, mediante orden publicada en el Boletín Oficial del Gobierno, los precios mínimos de venta al por menor de los productos mencionados en el apartado 1, que serán al menos iguales a los precios de dichos productos el 1 de diciembre de 1993, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2, incrementados en un 20 %. Mediante orden del Ministerio de Hacienda también podrán determinarse otros precios mínimos. Cuando se comercialicen nuevos tipos de labores del tabaco, su precio mínimo de venta al por menor será igual al precio en vigor para el tipo cualitativamente más próximo previsto por la orden ministerial antes mencionada. En la misma orden el Ministerio de Hacienda determinará los precios mínimos de venta al por menor de cigarros puros o cigarritos, de picadura fina de tabaco destinada a liar cigarrillos y de los demás tabacos de fumar.

[...]»

7. El tercer apartado del artículo 45 fue modificado por la Orden Ministerial nº F 3/2 de 7 de enero de 1997. En consecuencia, el precio al por menor de las labores del tabaco, a partir del 20 de enero de 1997, debe ser al menos igual al precio de esos productos el 31 de diciembre de 1996, incrementado en un 9 %.

Procedimiento y delimitación de las cuestiones

8. La Comisión considera que el artículo 45 de la Ley nº 2127 es contrario al artículo 9 de la Directiva y al artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación). Inicialmente, la Comisión comunicó su opinión al Gobierno helénico mediante escrito de 21 de febrero de 1994. El Gobierno helénico respondió, mediante escrito de 31 de marzo de 1994, que no estimaba que la Ley nº 2127 fuese contraria a la Directiva ni a otras disposiciones del Derecho comunitario. Tras otro intercambio de escritos en los que las partes mantuvieron sus opiniones, el 21 de marzo de 1996 la Comisión envió un escrito de requerimiento. Al no considerar satisfactoria la respuesta del Gobierno helénico, de 29 de mayo de 1996, la Comisión emitió, el 16 de junio de 1996, un dictamen motivado, con arreglo al artículo 169, apartado 1, del Tratado, e instó a la República Helénica a adoptar las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen motivado en el plazo de dos meses. En su contestación a este último, de 25 de marzo de 1998, el Gobierno helénico reiteró que la Ley nº 2127 no es contraria al Derecho comunitario. A la luz de esa respuesta, el 11 de junio de 1998 la Comisión interpuso el presente recurso ante el Tribunal de Justicia.

9. En su recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha infringido el artículo 9 de la Directiva. Sin embargo, en su réplica al escrito de contestación del Gobierno helénico, la Comisión sostiene que la Ley nº 2127 también es contraria al artículo 30 del Tratado.

10. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la fase del procedimiento administrativo previo delimita el objeto del recurso por incumplimiento. La Comisión no puede ampliar posteriormente el objeto, ya que ello impediría que el Estado miembro presentara sus observaciones, lo que constituye una garantía procesal esencial deseada por el Tratado. En el caso de autos, la Comisión indicó, tanto en el escrito de requerimiento como en el dictamen motivado, que, pese a que en su correspondencia anterior con el Gobierno helénico se había remitido al artículo 30 del Tratado, el presente procedimiento estaba limitado a los aspectos fiscales de la Ley nº 2127, sin perjuicio de los recursos posteriores que la Comisión pudiera interponer sobre la base del artículo 30. Como señala acertadamente el Gobierno helénico, de ello se desprende que no es admisible la imputación de una infracción del artículo 30.

Resumen de las alegaciones

11. La Comisión invoca dos alegaciones en apoyo de su imputación relativa a una infracción del artículo 9 de la Directiva.

12. En primer lugar y con carácter principal, la Comisión afirma que el artículo 9 de la Directiva establece el principio de libre determinación de los precios al por menor de las labores del tabaco por los fabricantes e importadores. La determinación por las autoridades de un Estado miembro de unos precios máximos o mínimos de venta al por menor obligatorios es contraria a ese principio y, por tanto, a la Directiva. La Comisión se remite al objeto de la Directiva, tal como se enuncia en su exposición de motivos, y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia acerca del artículo 5 de la Directiva 72/464.

13. La Comisión añade que el artículo 45 de la Ley nº 2127 crea inseguridad jurídica y que, en consecuencia, la República Helénica no ha adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 9 de la Directiva. Esa inseguridad se debe a la aparente contradicción existente entre el apartado 1 del artículo 45, en el que se establece que los fabricantes e importadores pueden determinar libremente los precios al por menor de las labores del tabaco, y el apartado 3, en el que se establece que el Ministro de Hacienda determinará los precios de venta al por menor mínimos de dichos productos.

14. El Gobierno helénico alega, básicamente, como respuesta, que la formulación del artículo 9 de la Directiva establece una distinción entre los precios de venta al por menor mínimos y máximos. Por tanto, un Estado miembro no infringe la Directiva al imponer precios mínimos obligatorios a las labores del tabaco.

15. Asimismo, el Gobierno helénico niega que la Ley nº 2127 cree inseguridad jurídica. Mientras que en el apartado 1 del artículo 45 se establece el principio general de que los fabricantes e importadores pueden determinar libremente el precio al por menor de las labores del tabaco, en el apartado 3 simplemente se limita el alcance de dicho principio. Por tanto, no existe contradicción alguna entre los dos apartados.

16. Por último, el Gobierno helénico alega que la Ley nº 2127 está comprendida en las excepciones previstas en el artículo 9, apartado 1, párrafo tercero, relativas a la aplicación de las legislaciones nacionales sobre el control del nivel de precios o sobre el cumplimiento de los precios impuestos.

17. A mi juicio, es preciso examinar las siguientes cuestiones:

i) ¿El artículo 45 de la Ley nº 2127 es contrario al artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, y, en consecuencia, infringe prima facie la Directiva?

ii) ¿El artículo 45 de la Ley nº 2127 está justificado en virtud de lo dispuesto en el artículo 9, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva?

¿El artículo 45 de la Ley nº 2127 es contrario al artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, y, en consecuencia, infringe prima facie la Directiva?

18. En el artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, se prevé que los fabricantes e importadores determinarán libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos. Según el Gobierno helénico, la referencia en esa formulación a «precios máximos», en lugar de «precios mínimos», demuestra que la Directiva no persigue prohibir los precios mínimos al por menor.

19. A mi juicio, esa tesis no es correcta, puesto que la formulación del artículo 9 debe interpretarse a la luz del sistema y del objeto de la Directiva.

20. La Directiva establece un mecanismo para la aplicación, en los Estados miembros, de impuestos especiales a las labores del tabaco. En virtud de ese mecanismo, los impuestos se calculan y perciben sobre la base de los precios máximos al por menor, que son determinados por los fabricantes e importadores y figuran en las precintas de circulación. La expresión «precios máximos» que figura en el artículo 9 alude a ese mecanismo de cálculo y percepción del impuesto y se refiere a los precios que son gravados por el impuesto, determinados por los fabricantes o importadores. Como el Tribunal de Justicia ha indicado en la sentencia Inno, cuando la base de cálculo del impuesto es el precio de venta al por menor, la prohibición de vender labores del tabaco al consumidor a un precio superior al precio de venta que figura en la precinta de circulación constituye una garantía esencial de carácter tributario, destinada a evitar que los productores e importadores infravaloren sus productos a efectos fiscales. De este modo, la referencia a «precios máximos» no tiene relación alguna con la cuestión de si la Directiva permite a los Estados miembros fijar precios mínimos al por menor.

21. La tesis del Gobierno helénico es también incompatible con el objeto de la Directiva. Si un Estado miembro impone precios mínimos al por menor obligatorios sobre las labores del tabaco manufacturadas, cabe que los importadores de esos productos no puedan repercutir los precios de coste inferiores en sus precios al por menor. En consecuencia, pueden falsearse las condiciones de competencia entre las labores del tabaco nacionales y las importadas, de modo que se restrinja la libre circulación de mercancías. Por este motivo, en la exposición de motivos de la Directiva se indica que «los imperativos de la competencia implican un régimen de precios libres para todos los grupos de labores del tabaco».

22. Además, la cuestión ya ha sido resuelta por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. El Tribunal ha declarado que las normas nacionales que imponen precios al por menor obligatorios sobre las labores del tabaco son contrarios al artículo 5, apartado 1, de la Directiva 72/464, que, a efectos del presente procedimiento, es idéntica al artículo 9, apartado 1, de la Directiva. En la sentencia Comisión/Francia, el Tribunal de Justicia examinó la compatibilidad con el artículo 5, apartado 1, de las normas francesas que autorizaban a la Administración a fijar los precios al por menor de las labores del tabaco, tanto nacionales como importadas. El Tribunal declaró que la facultad reservada al Gobierno francés para determinar los precios es «incompatible con el Derecho comunitario en la medida en que esa facultad, al modificar el precio de venta determinado por el fabricante o importador, permite perjudicar las relaciones competitivas entre el tabaco importado y el tabaco comercializado por el monopolio nacional».

23. El Tribunal de Justicia ha confirmado esa interpretación del artículo 5 en la sentencia Comisión/Bélgica. En ese asunto, las autoridades belgas se negaron a facilitar, a un importador de labores del tabaco, precintas de circulación a precios de venta inferiores a los establecidos por el baremo nacional, determinado con arreglo al artículo 5, apartado 2 (actualmente, artículo 9, apartado 2, de la Directiva). El Tribunal declaró que esa denegación equivalía a la imposición de un precio mínimo sobre las labores del tabaco importadas, que infringía el artículo 30 del Tratado. A continuación, el Tribunal añadió:

«Además, se desprende del citado escrito que las autoridades belgas cometieron un error de derecho al infringir el principio que establece el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 72/464, según el cual los fabricantes e importadores determinarán libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos.»

24. Por último, en la sentencia Comisión/Italia, el Tribunal declaró que una disposición legislativa italiana que autoriza a la Administración de ese Estado a determinar los precios de venta al por menor en relación con los precios máximos propuestos por los fabricantes e importadores infringe el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 72/464, puesto que crea una inseguridad en cuanto al derecho de esos fabricantes e importadores a determinar libremente los precios máximos de venta al por menor.

25. De ello se desprende que es correcta la interpretación de la Directiva realizada por la Comisión: el artículo 9, apartado 1, establece el principio de libre determinación de los precios al por menor por los fabricantes e importadores que, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo tercero de dicho artículo, es incompatible con el hecho de que las autoridades de un Estado miembro estén facultadas para establecer precios mínimos u otros precios al por menor obligatorios.

26. El artículo 45 de la Ley nº 2127 faculta al Ministro de Hacienda griego para imponer precios mínimos al por menor obligatorios a las labores del tabaco manufacturadas. La existencia de dicha facultad constituye, por sí misma, un incumplimiento del principio de libre determinación de los precios de venta al por menor formulado en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva.

27. A diferencia de lo que sostiene el Gobierno helénico, los trabajos preparatorios de la Directiva no contradice la conclusión anterior. Durante el procedimiento de adopción de la Directiva 92/78, por la que se modificó la Directiva 72/464, el Comité Económico y Social propuso que la expresión «precios máximos» del artículo 5, apartado 1, fuera sustituida por «precios», con el fin de dejar claro que la Directiva se aplicaba asimismo a las legislaciones nacionales en materia de precios mínimos. El hecho de que el legislador comunitario no acogiera esa propuesta no significa que los precios mínimos no estén comprendidos en el artículo 9, apartado 1. Por el contrario, significa que el legislador comunitario estimó que la modificación propuesta no era necesaria, ya que del sistema y objeto de la Directiva, así como de las resoluciones del Tribunal dictadas en los asuntos mencionados, se desprendía con claridad suficiente que el artículo 9, apartado 1, se aplica efectivamente a los precios mínimos.

28. Procede añadir que, a diferencia de lo que sostiene el Gobierno helénico, los precios mínimos establecidos de conformidad con la Ley nº 2127 pueden poner en peligro los objetivos de la Directiva. Según la información que figura en el recurso de la Comisión, los precios mínimos helénicos se han establecido de conformidad con los siguientes criterios: desde el mes de diciembre de 1995, fecha en que la Directiva entró en vigor, hasta el 19 de enero de 1997, los precios mínimos fueron al menos iguales a los precios al por menor del 1 de diciembre de 1993, incrementados en un 20 %; desde el 20 de enero de 1997, los precios mínimos fueron al menos iguales a los precios al por menor del 31 de diciembre de 1996, incrementados en un 9 %. Estos niveles parecen bastante altos y, por tanto, no cabe excluir la posibilidad de que los precios mínimos hayan impedido a algunos importadores repercutir precios de coste inferiores en sus precios al por menor. Así pues, los precios mínimos establecidos de conformidad con el artículo 45 pueden haber falseado las condiciones de competencia entre las labores del tabaco nacionales y las importadas, así como haber restringido la libre circulación de mercancías. Además, en la formulación del artículo 45 de la Ley nº 2127, no existe un límite superior para el nivel de precios mínimos que puede fijar el Ministro de Hacienda griego. Por tanto, el Ministro puede, en cualquier momento, incrementar los precios mínimos hasta un nivel en que se falseen efectivamente las condiciones de competencia.

29. Por estos motivos, he llegado a la conclusión de que el artículo 45 de la Ley nº 2127 es contrario al artículo 9, apartado 1, segundo párrafo, de la Directiva y, por tanto, infringe prima facie dicha Directiva.

30. A la luz de las consideraciones precedentes, no estimo necesario pronunciarme sobre la afirmación de la Comisión de que se ha vulnerado la obligación de garantizar la seguridad jurídica al ejecutar la Directiva.

¿El artículo 45 de la Ley nº 2127 está justificado en virtud de lo dispuesto en el artículo 9, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva?

31. El Gobierno helénico sostiene que el artículo 45 de la Ley nº 2127 está comprendido en las excepciones previstas en el artículo 9, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva. En apoyo de esa tesis, alega que los precios mínimos son necesarios para proteger los intereses fiscales del Estado helénico y la salud pública frente a los riesgos del tabaco. A este respecto, señala que la lucha contra el abuso del tabaco es un objetivo legítimo con arreglo al Derecho comunitario; que la Comisión ha alentado a los Estados miembros a adoptar medidas en esta materia y que deben adoptarse medidas dados los altos niveles de consumo de tabaco en Grecia.

32. Procede recordar que el párrafo tercero del artículo 9, apartado 1, se refiere a «legislaciones nacionales sobre el control del nivel de precios o sobre el cumplimiento de los precios impuestos». A mi juicio, las medidas destinadas a proteger la salud pública o los intereses fiscales del Estado miembro no están comprendidas en esa expresión.

33. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 72/464 confirma ese punto de vista. En el asunto Comisión/Francia, el Tribunal de Justicia declaró que las disposiciones del párrafo tercero «deben interpretarse de modo que se concilie su contenido con la norma de libre determinación de los precios de venta por el fabricante o importador [...]» En lo que respecta al «control del nivel de los precios», el Tribunal de Justicia ha precisado que esta expresión se refiere exclusivamente a las legislaciones nacionales de carácter general destinadas a frenar la subida de los precios. En cuanto al «cumplimiento de los precios impuestos», el Tribunal de Justicia ha declarado que esa expresión debe interpretarse a la luz del mecanismo de determinación de los precios al por menor establecido en el párrafo segundo del artículo 9, apartado 1. Debe entenderse que esa expresión designa un precio que, una vez determinado por el fabricante o importador y aprobado por la autoridad pública, se impone como precio máximo y debe respetarse en todas las fases del circuito de distribución, hasta la venta al consumidor. Tal como he explicado antes, el objeto de este mecanismo es evitar que los fabricantes e importadores infravaloren sus productos en el momento de adquirir las precintas de circulación y paguen el impuesto especial sobre las labores del tabaco.

34. De lo que antecede se deduce que el artículo 9, apartado 1, párrafo tercero, no autoriza a los Estados miembros a apartarse del principio de libre determinación de los precios, establecido en el párrafo segundo, con el fin de proteger sus intereses fiscales o la salud pública. En consecuencia, no cabe admitir la tesis del Gobierno helénico según la cual la Ley nº 2127 está justificada en virtud del artículo 9, apartado 1, párrafo tercero.

35. Sin embargo, ello no significa que la República Helénica no pueda proteger sus intereses fiscales y la salud pública con arreglo a la Directiva. Como señala acertadamente la Comisión, dicho Estado puede determinar libremente el nivel total de tributación sobre las labores del tabaco, con arreglo al artículo 16 de la Directiva. Por tanto, puede proteger esos intereses incrementando el nivel de tributación. El temor, expresado por el Gobierno helénico, a una eventual reacción de los fabricantes y de los importadores mediante una reducción de su margen de beneficio carece de fundamento. Teniendo en cuenta el elevado componente fiscal del precio de venta de las labores del tabaco, el beneficio obtenido por fabricantes, importadores y minoristas es relativamente pequeño. En consecuencia, el precio de venta al por menor refleja el nivel de tributación y las autoridades griegas pueden, en cualquier caso, responder a las reducciones de los márgenes de beneficio incrementando de nuevo el nivel de tributación.

Conclusión

36. En virtud de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:

1) Declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9 de la Directiva 95/59/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 1995, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco.

2) Condene en costas a la República Helénica.