Conclusiones del Abogado General Alber presentadas el 8 de marzo de 2001. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana. - Incumplimiento de Estado - Libertad de establecimiento - Libre prestación de servicios - Actividad de asesor en materia de circulación de los medios de transporte. - Asunto C-263/99.



Recopilación de Jurisprudencia 2001 página I-04195



Conclusiones del abogado general

I. Introducción

1 En el presente asunto por incumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado, la Comisión solicita que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los principios de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios establecidos por el Tratado, al haber adoptado determinadas disposiciones sobre la actividad de los asesores en materia de circulación de vehículos de motor.

II. La legislación italiana

2 Las disposiciones controvertidas son las de la Ley nº 264/1991, de 8 de agosto de 1991, sobre la actividad de los asesores en materia de circulación de vehículos de motor (en lo sucesivo, «Ley»).

3 Conforme al artículo 3, apartado 1, letra a), de la Ley, el Gobierno provincial solamente concede una autorización para el ejercicio de la actividad de asesor en materia de circulación de vehículos de motor, cuando éste es ciudadano de nacionalidad italiana o ciudadano de otro Estado miembro de la Comunidad Económica Europea y tiene su residencia en Italia.

4 En virtud del artículo 3, apartado 2, letras a), b) y c), de la Ley, dicho requisito deben reunirlo en las sociedades colectivas todos sus socios, en las sociedades comanditarias o comanditarias por acciones todos sus socios colectivos y en las demás sociedades todos sus administradores.

5 Conforme al artículo 3, apartado 4, de la Ley, la autorización únicamente se concede cuando al mismo tiempo se deposita una fianza ante la administración provincial, cuya cuantía se fija mediante decreto ministerial.

6 En virtud del artículo 8, apartado 1, de la Ley, las tarifas mínimas y máximas para la asesoría en materia de circulación de vehículos de motor se fijan anualmente mediante acuerdo de una comisión.

7 El artículo 9, apartado 4, de la Ley dispone que el ejercicio de la actividad en cuestión sin la debida autorización se sanciona con una multa de entre cinco y veinte millones de ITL.

III. Procedimiento

8 Mediante escrito de fecha 16 de noviembre de 1993, la Comisión advirtió a Italia de la incompatibilidad de la Ley con los artículos 52 y 59 del Tratado CE (actualmente artículos 43 CE y 49 CE, tras su modificación) y le solicitó que en el plazo de dos meses le enviara más información sobre la Ley, así como sobre las medidas que se propusiese tomar en vista de su incompatibilidad con el Derecho comunitario.

9 Al no haber obtenido respuesta a dicho escrito, la Comisión requirió formalmente al Gobierno italiano mediante escrito de requerimiento de 7 de noviembre de 1995 para que presentara sus observaciones en el plazo de dos meses.

10 Como la Comisión consideró insatisfactoria la respuesta del Gobierno italiano de 21 de marzo de 1996, le transmitió a éste el 14 de julio de 1997 un dictamen motivado en el cual le instaba a adoptar las medidas necesarias para atenerse a las obligaciones resultantes de los artículos 43 CE y 49 CE en el plazo de dos meses.

11 Al no responder el Gobierno italiano al dictamen motivado, la Comisión interpuso, con fecha 2 de julio de 1999, el presente recurso por incumplimiento, que fue presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de julio de 1999, con el siguiente objeto:

a) que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE, al someter el ejercicio de la actividad de los asesores en materia de circulación de vehículos de motor a ciertas restricciones;

b) que se condene en costas a la República Italiana.

12 El Gobierno italiano, por su parte, estima que el litigio ha quedado sin objeto.

IV. Alegaciones de las partes

13 En el escrito de demanda, la Comisión alega que el requisito de residencia no es, por lo que se refiere a los ciudadanos de otros Estados miembros, compatible con la prohibición general de toda discriminación basada en la nacionalidad conforme al artículo 12 CE ni, en especial, con el artículo 43 CE, que prohíbe toda restricción a la libertad de establecimiento.

14 A juicio de la Comisión, la exigencia de residencia representa la negación de la libre prestación de servicios conforme al artículo 49 CE en la medida en que excluye completamente la prestación ocasional de servicios por operadores domiciliados en otros Estados miembros.

15 La Comisión alega también que la exigencia de una fianza, la fijación de tarifas mínimas y máximas, así como el establecimiento de sanciones en caso de ejercicio de la actividad sin autorización previa no toman en consideración el hecho de que los operadores de otros Estados miembros estén eventualmente sometidos a disposiciones similares en sus Estados miembros de origen.

16 El 10 de noviembre de 1999, la República Italiana presentó el escrito de contestación a la demanda en el que exponía que la exigencia de residencia debía ser entendida en el sentido de un establecimiento.

17 Por lo que se refiere a la fijación de tarifas mínimas y máximas, el Gobierno italiano indica que es necesaria, puesto que su supresión llevaría a una desestabilización del mercado y a una disminución de la calidad de los servicios.

18 El Gobierno italiano señala además, que no está claro si la Comisión objeta la exigencia de una autorización en sí, o si simplemente se refiere a cada una de las condiciones de la autorización.

19 Ante la falta de medidas de armonización comunitaria en la materia del asunto, el Gobierno italiano considera que dicha exigencia de autorización previa estaría justificada por motivos de interés general, tales como la necesidad de un control de la profesionalidad, la honorabilidad, la corrección y la disponibilidad de los medios adecuados por parte del operador.

20 La República Italiana indica además, que al estar planeada una reforma de la Ley que suprimirá tanto la exigencia de residencia como la de la fianza así como la fijación de las tarifas máximas, el litigio ha quedado sin objeto.

21 En su escrito de réplica de 6 de diciembre de 1999, la Comisión señala que la reforma de la Ley proyectada es irrelevante para el procedimiento en curso.

22 Por lo que se refiere a la exigencia de tarifas mínimas, habría que considerar, a juicio de la Comisión, que la reducción de las tarifas mínimas establecidas no puede conseguirse únicamente -como teme Italia- mediante recortes en la calidad, sino también mediante mejores procesos empresariales. Además, los consumidores podrían comprobar por sí mismos la calidad mediante comparaciones.

23 En su escrito de dúplica de 24 de febrero de 2000, la República Italiana reitera que el litigio ha quedado desprovisto de objeto, por haber sido aprobada mientras tanto una reforma de la Ley que ha sustituido la exigencia de residencia por la de establecimiento y ha suprimido el requisito de la fianza.

V. Definición de posturas

24 El argumento del Gobierno italiano, según el cual el procedimiento carece de objeto debido a la reforma de algunos de los preceptos de la Ley no puede acogerse. Según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado; los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal. (1)

A. Sobre la infracción del artículo 43 CE

25 Del texto de la Ley no puede deducirse claramente si la exigencia de residencia en Italia rige también para ciudadanos italianos o únicamente para ciudadanos de otros Estados miembros. Si se aplicase únicamente a extranjeros, se trataría de una discriminación abierta basada en la nacionalidad. El principio del tratamiento nacional prohíbe sin embargo tratos distintos por razón de la nacionalidad. Si el criterio se aplicase de forma no discriminatoria, se trataría de una discriminación encubierta, al repercutir el requisito de residencia «principalmente en perjuicio de los nacionales de otros Estados miembros». (2)

26 El requisito de residencia produce el efecto de limitar la libertad de establecimiento. Y lo hace de una forma muy amplia. En una sociedad colectiva tienen que estar domiciliados en Italia todos los socios. En una sociedad comanditaria sucede lo propio con los socios colectivos, lo que también ocurre con la sociedad comanditaria por acciones. En las demás sociedades la exigencia afecta a los administradores.

27 De esta forma se dificulta el establecimiento en Italia a todos los prestadores domiciliados en otros Estados miembros. Los socios tienen generalmente su residencia en su Estado de origen y tendrían que trasladar ésta a Italia para poder desempeñar su actividad allí. El Tribunal ha considerado que las exigencias de residencia semejantes de los ordenamientos jurídicos de otros Estados miembros constituyen restricciones a la libertad de establecimiento. (3) Esta apreciación es de aplicación también al presente caso.

28 Por otra parte, Italia no ha hecho valer ninguna justificación de la discriminación con arreglo al artículo 46 CE por motivos de orden público o seguridad pública, que únicamente pueden ser invocados cuando exista una situación de amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. (4)

29 El Gobierno italiano señala sin embargo, que el requisito del domicilio ha de ser interpretado en el sentido amplio de estar establecido. La formulación «residencia» se basa en un defecto en la elaboración del texto legal y es, por ello, un error de redacción que habría que corregir mediante una interpretación conforme al Derecho comunitario.

30 Esta argumentación no puede acogerse. El tener que interpretar positivamente el tenor del texto conduciría a una inseguridad jurídica considerable para todos los afectados por la Ley.

B. Sobre la infracción del artículo 49 CE

31 Un Estado miembro no puede someter a un prestador de servicios a las mismas exigencias que rigen para un establecimiento, pues de otra forma, el derecho a prestar servicios desde otro Estado miembro se vería desprovisto de su eficacia práctica. (5) La prestación de servicios tiene lugar, a diferencia del establecimiento, de manera ocasional y no requiere por ello una incorporación duradera al tráfico comercial del país de acogida. Por este motivo hay que distinguir en función de las exigencias impuestas, entre el prestador de servicios y aquel que quiere establecerse de forma duradera. De otra forma se vaciaría de contenido la libre prestación de servicios. Esto se pone de manifiesto de la forma más clara en la exigencia de residencia, que es condición para la concesión de la autorización. Esta excluye la posibilidad de que un operador residente en otro Estado miembro pueda prestar sus servicios de forma ocasional en Italia. Por este motivo las normas controvertidas representan una restricción ilícita del artículo 49 CE.

32 Una normativa nacional que supedita la prestación de determinados servicios en el interior de un Estado por empresas establecidas en otros Estados miembros a la concesión de una autorización administrativa previa constituye una restricción a la libre prestación de servicios. (6) El requisito de la autorización previa puede constituir ya de por sí una restricción ilícita.

33 Dicha restricción únicamente puede ser compatible con el artículo 49 CE cuando la legislación se aplica de forma no discriminatoria y existe un motivo de justificación. Éste es el caso cuando la legislación está justificada por motivos imperativos del bienestar general, cuando es adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y se limita a aquello que sea necesario para lograrlo. (7)

34 Como la autorización en sí se exige tanto a operadores de otros Estados miembros como a italianos, no tiene carácter discriminatorio. Sin embargo, la exigencia limita con más intensidad las prestaciones de servicios de otros Estados miembros, ya que los operadores estarán sujetos a doble regulación: una en su Estado de origen y otra en el Estado miembro en el que presten el servicio. No obstante, a la exigencia le falta la intención específica de discriminar, porque, al contrario que la exigencia de residencia, los prestadores de servicios nacionales también tienen que cumplir dicho requisito. (8)

35 La República Italiana alega que el requisito de la autorización previa está justificado por la necesidad de poder controlar en los operadores el cumplimiento de las condiciones de profesionalidad, honorabilidad, corrección y disponibilidad de los correspondientes medios financieros.

36 El requisito de la autorización previa no es sin embargo necesario en esa forma concreta cuando ya se ha tenido en cuenta el interés general en las disposiciones normativas a las que está sometido el prestador de servicios en el Estado miembro en el que está establecido. (9) Al estar formulado el requisito de tal forma que todas las empresas tienen que cumplir las mismas condiciones para poder obtener una autorización previa, el Derecho italiano no permite tomar en consideración aquellas obligaciones a las que está sometido el prestador de servicios en el Estado miembro en el que está establecido. (10)

37 Cuando el control de las condiciones señaladas para poder ejercer la actividad de asesor ya se ha efectuado en el país de origen del prestador de servicios, podemos encontrarnos aquí ante un control doble ilícito. Sería suficiente aportar la prueba de las cualificaciones profesionales y del cumplimiento de ciertas obligaciones profesionales. Esto no fue considerado por la República Italiana, infringiendo con ello el principio del país de origen.

38 Además, reviste una importancia decisiva saber con qué requisitos se concede la autorización. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal, no se considera necesaria la exigencia de residencia para los directivos. Toda empresa establecida en un Estado miembro puede ser objeto de controles y de sanciones independientemente de la residencia de sus directivos. (11) Con ello se atiende suficientemente la protección de los consumidores.

39 Como ya se ha expuesto, en el presente caso se trata, además, de una discriminación abierta y de una discriminación encubierta por motivos de nacionalidad. (12)

40 La República Italiana no ha alegado ningún motivo de justificación con arreglo al artículo 46 CE por razones de seguridad y orden públicos.

41 Conforme al artículo 3, apartado 4, de la Ley, la autorización previa solamente se concede cuando al mismo tiempo se deposite una fianza ante la administración provincial.

42 El hecho de exigir esta cantidad supone de por sí una restricción a la libre prestación de servicios para todo operador, puesto que le obliga a realizar un gasto que tiene que financiar antes de poder ejercer su actividad. Aun cuando no se trate en este caso de una medida discriminatoria, ya que la fianza se exige por igual a los operadores extranjeros y a los nacionales, representa sin embargo una restricción ilícita de la libre prestación de servicios conforme al artículo 49 CE si no está justificada por causas imperativas de interés general. Sin embargo, la República Italiana no ha formulado alegación alguna para justificar dicha restricción.

43 Por otra parte, también la fijación de las tarifas mínimas y máximas para la actividad de los asesores en materia de circulación de vehículos de motor en Italia puede constituir una restricción de la libre prestación de servicios.

44 A este respecto cabe señalar que, mediante la fijación de tarifas máximas, posiblemente se esté dificultando a operadores de otros Estados miembros ofrecer sus servicios en el mercado italiano, puesto que el hecho de no estar establecidos en Italia implica para ellos mayores costes que para los operadores nacionales, lo que los obligará a trabajar con precios más elevados.

45 La medida sería, no obstante, procedente, si se aplicase de una forma no discriminatoria, estuviera justificada por motivos imperativos del bienestar general, fuese adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y se limitara a aquello que fuese necesario para lograrlo. (13)

46 Dicha exigencia incumbe tanto a los operadores italianos como a los de otros Estados miembros y no se aplica, por ello, de forma discriminatoria. Sin embargo, podría tratarse de una discriminación encubierta en la medida en que los costes más elevados descritos anteriormente recaigan por lo general en los operadores residentes en otro Estado miembro. A pesar de ello, le falta a esta exigencia la intención específica de discriminar, pues a los operadores nacionales podría resultarles también difícil, por otros motivos económicos, no sobrepasar la tarifa máxima fijada, con lo cual quedan también sujetos a dicha exigencia. (14)

47 No obstante lo anterior, y al no haber efectuado el Gobierno italiano ninguna alegación sobre motivos de interés general que pudieran justificar la restricción a la libre prestación de servicios, hay que considerar que la medida tiene carácter restrictivo.

48 La fijación de tarifas mínimas también representa una medida restrictiva de la libre prestación de servicios, dado que no permite a los operadores de dichos servicios, ofrecerlos a precios tan ventajosos que por razones de coste le resulten al usuario más interesantes que los de otros prestadores de servicios.

49 Como la medida no se aplica de forma discriminatoria, hay que verificar si existe alguna justificación basada en motivos imperativos de interés general. La República Italiana alega que la supresión de las tarifas mínimas podría conducir a una desestabilización del mercado, que probablemente daría paso a una competencia desleal, que podría producir una baja de la calidad de los servicios en perjuicio del usuario. La Comisión replica con razón, que los precios que se mueven por debajo del nivel fijado no han de obedecer únicamente a las temidas reducciones de la calidad sino también, y en primer lugar, pueden ser consecuencia de una estructura de costes más ventajosa de la prestación del servicio, es decir de la pericia empresarial. En el caso de que la falta de tarifas mínimas afectase a la calidad de la prestación del servicio, los consumidores podrían darse cuenta de ello comparando prestaciones y sacar sus conclusiones.

50 Además, una restricción semejante no sería adecuada en la medida en que sobrepasa lo necesario para lograr el objetivo propuesto. Para satisfacer la protección del consumidor en cuanto a la garantía de calidad, bastaría con fijar estándares de calidad únicos a partir de los cuales trabajarían los operadores.

51 Si ya las condiciones requeridas por el artículo 3, apartado 1, de la Ley para la concesión de una autorización son contrarias al Derecho comunitario, aún más lo será la multa prevista en su artículo 9, apartado 4, multa que hay que pagar cuando la actividad de asesor en materia de circulación de vehículos de motor se haya ejercido sin la previa autorización, dado que la multa es la consecuencia jurídica de una infracción de la exigencia de autorización. En consecuencia, su legitimación para imponer la sanción depende de la licitud de la norma sancionadora.

VI. Costas

52 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al no haberse estimado los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.

VII. Conclusión

53 Como conclusión a las consideraciones anteriores propongo al Tribunal de Justicia que:

1. Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 43 CE y 49 CE, al imponer restricciones al ejercicio de la actividad de los asesores en materia de circulación de vehículos de motor en el marco de la Ley nº 264/1991, de 8 de agosto de 1991.

2. Condene en costas a la República Italiana.

(1) - Sentencia de 16 de diciembre de 1997, Comisión/Italia (C-316/96, Rec. p. I-7231), apartado 14.

(2) - Sentencia de 7 de mayo de 1998, Clean Car (C-350/96, Rec. p. I-2521), apartado 29.

(3) - Sentencias de 25 de julio de 1991, Factortame (C-221/89, Rec. p. I-3905), apartado 32; de 29 de octubre de 1998, Comisión/España (C-114/97, Rec. p. I-6717), apartado 44, y de 9 de marzo de 2000, Comisión/Bélgica (C-355/98, Rec. p. I-1221), apartado 35.

(4) - Sentencia de 27 de octubre de 1977, Bouchereau (C-30/77, Rec. p. 1999), apartado 11.

(5) - Sentencia de 25 de julio de 1991, Säger (C-76/90, Rec. p. I-4221), apartado 13; así como sentencia de 9 de julio de 1997, Parodi (C-222/95, Rec. p. I-3899), apartado 31.

(6) - Sentencias Säger, citada en la nota 5, apartado 14; Parodi, citada en la nota 5, apartado 32; de 9 de agosto de 1994, Van der Elst (C-43/93, Rec. p. I-3803), apartado 15, y Comisión/Bélgica, citada en la nota 3, apartado 35.

(7) - Sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C-55/94, Rec. p. I-4165), apartado 37.

(8) - Holoubek en: Schwarze, EU-Kommentar, 1.° ed., 2000, Baden-Baden, artículo 49 CE, apartado 77.

(9) - Sentencias de 17 de diciembre de 1981, Webb (C-279/80, Rec. p. 3305), apartado 17; Säger, citada en la nota 5, apartado 15; Vander Elst, citada en la nota 6, apartado 16; de 12 de diciembre de 1996, Reisebüro Broede (C-3/95, Rec. p. I-6511), apartado 28, y Comisión/Bélgica, citada en la nota 3, apartado 37.

(10) - Sentencia Comisión/Bélgica, citada en la nota 3, apartado 37.

(11) - Sentencia Comisión/España, citada en la nota 3, apartado 47.

(12) - Véase el apartado 25 supra.

(13) - Sentencia Gebhard, citada en la nota 7, apartado 37.

(14) - Holoubek en: Schwarze, EU-Kommentar, citada en la nota 8, apartado 77.