CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MAZÁK

presentadas el 23 de octubre de 2008 ( 1 )

Asunto C-241/07

JK Otsa Talu OÜ

contra

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)

«FEOGA — Reglamento (CE) no 1257/1999 — Ayudas comunitarias al desarrollo rural — Ayudas a los métodos de producción agroambientales»

1. En el presente asunto, el Riigikohus (Tribunal Supremo) (Estonia) plantea al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial sobre la interpretación del Reglamento (CE) no 1257/1999 del Consejo (también denominado «Reglamento de Desarrollo Rural»). ( 2 ) El órgano jurisdiccional remitente plantea las cuestiones prejudiciales en el marco de un litigio pendiente que tuvo su origen en una controversia entre AS Agrofarm (en lo sucesivo, «Agrofarm»), cuya sucesora legal es JK Otsa Talu OÜ (en lo sucesivo, «Otsa Talu»), y la «Oficina de Información y Registro Agrícola», ( 3 ) en relación con la denegación de concesión de ayudas agroambientales con cargo al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA).

I. Marco jurídico

A. Derecho comunitario

2. El Reglamento no 1257/1999 establece el marco para las ayudas comunitarias al desarrollo rural sostenible.

3. El artículo 22 del Reglamento no 1257/1999 ( 4 ) tiene el siguiente tenor: «La ayuda para la utilización de métodos agropecuarios que permitan proteger el ambiente, mantener el campo (agroambiente) y mejorar el bienestar animal contribuirá a la consecución de los objetivos comunitarios en materia de agricultura, medio ambiente y bienestar de los animales. Esta ayuda fomentará: a) formas de utilización de las tierras de interés agrario que sean compatibles con la protección y mejora del medio ambiente, del paisaje y de sus características, de los recursos naturales, del suelo y de la diversidad genética, b) una extensificación de la producción agraria que sea favorable para el medio ambiente y la gestión de sistemas de pastoreo de baja intensidad, c) la conservación de entornos agrarios de alto valor natural amenazados, d) el mantenimiento del paisaje y de los rasgos históricos de las tierras de interés agrario, e) la aplicación de una ordenación medioambiental en las prácticas agrarias, y f) la mejora del bienestar de los animales.»

4. El artículo 23 del Reglamento no 1257/1999 dispone: «1. La ayuda se concederá a los agricultores que contraigan compromisos agroambientales o de bienestar animal por un período mínimo de cinco años. En caso necesario, podrá establecerse un período más largo para producir sus efectos ambientales o de bienestar animal determinados tipos de compromisos. 2. Los compromisos agroambientales y de bienestar animal deberán ir más allá de la aplicación de las buenas prácticas agrarias ordinarias, incluidas las buenas prácticas de cría de animales. Estos compromisos incluirán servicios que no se contemplen en otras medidas de ayuda, como el apoyo al mercado o las indemnizaciones compensatorias.»

5. A tenor del artículo 24, apartado 1, del Reglamento no 1257/1999: «La ayuda respecto de los compromisos agroambientales y de bienestar animal se concederá anualmente y se calculará sobre la base de [el subrayado es mío]: a) el lucro cesante, b) los costes suplementarios derivados del compromiso, y c) la necesidad de proporcionar un incentivo. Los costes relativos a las inversiones no se tendrán en cuenta para el cálculo del nivel de la ayuda anual. Los costes de las inversiones no productivas que sean necesarias para el cumplimiento de los compromisos podrán tenerse en cuenta para el cálculo del nivel de la ayuda anual.»

6. Los apartados 1, 2 y 4 del artículo 37 del Reglamento no 1257/1999 establecen: «1. Las ayudas al desarrollo rural sólo se concederán para la realización de medidas que cumplan la normativa comunitaria. 2. Tales medidas serán coherentes con otras políticas y medidas de la Comunidad aplicadas en virtud de dicha normativa. En especial, las medidas que entren en el ámbito de aplicación del presente Reglamento sólo podrán acogerse a otros regímenes de ayuda comunitarios cuando las mismas no sean incompatibles con ninguna de las condiciones específicas establecidas en el presente Reglamento. […] 4. Los Estados miembros podrán establecer condiciones más numerosas o restrictivas para la concesión de la ayuda comunitaria al desarrollo rural siempre que las mismas sean coherentes con los objetivos y requisitos dispuestos en el presente Reglamento.»

7. El artículo 39 del Reglamento no 1257/1999 dispone: «1. Los Estados miembros harán todo lo necesario para garantizar la compatibilidad y coherencia de las medidas de ayuda al desarrollo rural de conformidad con las disposiciones del presente capítulo. 2. Los programas de desarrollo rural presentados por los Estados miembros incluirán una valoración de la compatibilidad y coherencia de las medidas de ayuda que se contemplen y una indicación de las disposiciones tomadas para garantizar esa compatibilidad y coherencia. 3. Las medidas de ayuda se revisarán subsiguientemente si ello fuere preciso para mantener la compatibilidad y la coherencia.»

B. Legislación nacional

8. La «ELÜPS» ( 5 ) (Ley de aplicación de la Política Agrícola Común de la Unión Europea) fue adoptada el 24 de marzo de 2004 y entró en vigor parcialmente el y parcialmente el . ( 6 ) Las disposiciones pertinentes de dicha Ley son las siguientes: «Artículo 42. Normativa de concesión de las ayudas al desarrollo rural correspondientes a la política agrícola común […] 2) El Ministro de Agricultura determinará qué tipo de ayuda al desarrollo rural se concederá y qué tipo de actividad se promoverá en cada ejercicio presupuestario y cómo se repartirán los fondos asignados para promover el desarrollo rural. 3) No se generará ningún derecho a solicitar y obtener ayudas para el desarrollo rural si no se ha previsto, sobre la base del apartado 2 de este artículo, la concesión de dicha ayuda o la promoción de la correspondiente actividad en el ejercicio presupuestario de que se trate. Artículo 43. Requisitos para la obtención de la ayuda al desarrollo rural 1) Podrán solicitar ayudas al desarrollo rural quienes cumplan los requisitos exigidos en la presente Ley y en el programa a que se refiere el artículo 42, apartado 1, de esta Ley. 2) El Ministro de Agricultura podrá establecer otros requisitos más detallados para la obtención de la ayuda al desarrollo rural relativos a los solicitantes y a la actividad proyectada y un listado de las zonas para las que puede concederse ayuda al desarrollo rural. Los citados requisitos podrán fijarse de manera específica para cada clase de ayuda. […] Artículo 44. Solicitud de la ayuda al desarrollo rural y tramitación de la solicitud […] 2) El Ministro de Agricultura establecerá las normas concretas relativas a la solicitud de la ayuda al desarrollo rural y a la tramitación de la solicitud, la forma de la solicitud, los motivos de la reducción de la ayuda, los correspondientes porcentajes para cada tipo de ayuda y los motivos de denegación de las solicitudes. Las normas relativas a la solicitud de la ayuda y la tramitación de la solicitud podrán establecerse de manera específica para cada tipo de ayuda.»

9. Los «Requisitos concretos de obtención de ayudas agroambientales y normas concretas relativas a la solicitud de ayudas, la tramitación de la solicitud y el pago de las ayudas», ( 7 ) adoptados por el Reglamento no 51 del Ministro de Agricultura, de 20 de abril de 2004, disponían lo siguiente, en la versión vigente hasta el : «Artículo 3. Requisitos para la obtención de la ayuda 1) Podrán solicitar las ayudas a las actividades mencionadas en el artículo 2 las personas físicas o jurídicas, las sociedades de Derecho civil u otras asociaciones de personas sin personalidad jurídica propia (en lo sucesivo, el «solicitante»), que desarrollen una actividad agrícola en los sectores enumerados en el no 9.2 del Capítulo 9 del Programa de Desarrollo y que cumplan los requisitos contemplados en el no 9.2 del Capítulo 9 del Programa de Desarrollo, y: […] 3. Asuman el compromiso de cumplir las exigencias mencionadas en los números 1 y 2 y los requisitos para la obtención de las ayudas agroambientales durante un período de cinco años contados a partir de la fecha señalada para solicitar la ayuda.»

10. Mediante la modificación que entró en vigor el 1 de mayo de 2005 y que estaba vigente el , fecha en que se presentó la solicitud de ayuda de que se trata (en lo sucesivo, la «medida controvertida»), se insertó el siguiente requisito adicional: «Artículo 82. Disposiciones de aplicación […] 7) En 2005 podrá solicitarse una ayuda para actividades de producción favorables para el medio ambiente si en 2004 se hubiera adoptado a favor del solicitante una decisión de concesión de ayuda a tal actividad y el solicitante ya hubiera asumido el compromiso previsto en el artículo 3, apartado 1, no 3, del mismo Reglamento.»

11. El Programa de Desarrollo Rural para Estonia para 2004-2006 aprobado por la Comisión de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Comisión») y adoptado por el Gobierno de la República de Estonia y el Ministerio de Agricultura establece lo siguiente: «12.6.2 Ayudas agroambientales El examen de las solicitudes y la decisión sobre las mismas se atendrán a los criterios de obtención de las ayudas y a los fondos presupuestarios destinados en el año correspondiente a la respectiva medida. En caso de que sea necesario, las solicitudes se clasificarán por orden de prioridades. Cuando los fondos presupuestarios no sean suficientes para atender todas las solicitudes que cumplan los requisitos, el Ministro de Agricultura podrá establecer un procedimiento de reducción de las ayudas agroambientales en virtud del cual se proceda a la reducción proporcional de las ayudas respecto a todos los solicitantes que cumplan los requisitos para obtener ayudas agroambientales, a la reducción del importe de la ayuda sobre la base de la superficie agrícola a la que se refiera la solicitud, o a la reducción de la ayuda sobre la base de la actividad promovida u otro criterio.»

II. Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales

12. El 26 de mayo de 2005, Agrofarm presentó ante la Oficina una solicitud de pagos por superficie. En 2004, Agrofarm ya había iniciado los preparativos necesarios para una producción favorable para el medio ambiente con el fin de obtener ayudas agroambientales. ( 8 )

13. Mediante la Decisión no 1-3.13-4/74 del Director de la Oficina, de 19 de diciembre de 2005, se denegó la solicitud de Agrofarm debido a que la ayuda no se concedía a superficies para las que no se hubiera asumido el compromiso de producir de modo favorable para el medio ambiente.

14. El 1 de febrero de 2006, Agrofarm presentó ante el Tribunal de lo contencioso-administrativo de Tartu (Tartu Halduskohus) una demanda en la que solicitaba que se anulara el punto no 17 de la Decisión del Director de la Oficina y se condenara a ésta al pago de las ayudas solicitadas. Dicho tribunal desestimó el recurso mediante sentencia de y declaró, en esencia, que no podía considerarse que la modificación del Reglamento no 51 constituía una limitación de los derechos de la demandante.

15. Otsa Talu, como sucesora legal de Agrofarm, ( 9 ) interpuso un recurso de apelación ante el Tribunal de distrito de Tartu (Tartu Ringkonnakohus), alegando que el Reglamento no 1257/1999 no permitía adoptar normas desiguales frente a los solicitantes. Señaló que el hecho de que el Ministro de Agricultura decidiera modificar el Reglamento no 51 menos de un mes antes de que expirara la fecha de presentación de solicitudes de ayudas para 2005 no era compatible con los principios de protección de la confianza legítima y del Estado de Derecho. Mediante sentencia de 7 de septiembre de 2006, dicho tribunal desestimó el recurso de apelación de Otsa Talu, por considerar, en esencia, que la modificación del Reglamento realizada por el Ministro de Agricultura no era incompatible con el Derecho comunitario.

16. Otsa Talu interpuso entonces un recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente. La recurrente en casación alegó que la modificación controvertida del Reglamento no 51, como normativa nacional de adaptación al Derecho comunitario, infringía la normativa comunitaria, en particular el artículo 24, apartado 1, del Reglamento no 1257/1999, con arreglo al cual la ayuda respecto de los compromisos agroambientales se concederá anualmente. Además, Otsa Talu afirmó que el artículo 82, apartado 7, del Reglamento no 51 era contrario al punto 12.6.2 del Programa de Desarrollo, a tenor del cual, en caso de que los fondos presupuestarios no sean suficientes, la ayuda total disponible para todos los solicitantes que cumplan los requisitos se reduciría proporcionalmente.

17. Ante el órgano jurisdiccional remitente, la Oficina sostuvo, en esencia, que no cabe considerar que las ayudas agroambientales de que se trata tengan naturaleza de ayuda social, que debe concederse de manera general. En el presente asunto, se trata de una ayuda cuyos requisitos de solicitud obedecen a las exigencias y prioridades de la política agrícola del Estado, y el Estado también está facultado para modificar dichos requisitos.

18. El órgano jurisdiccional remitente considera que, en el presente asunto, es esencial determinar si es lícito modificar, durante un período de ayudas, los requisitos de solicitud de las ayudas agroambientales que deben abonarse respecto a la producción favorable para el medio ambiente, de forma tal que se limite, en relación con la situación precedente, el círculo de personas que cumplen los requisitos.

19. El órgano jurisdiccional remitente considera que se corresponde con la finalidad de las ayudas agroambientales a la producción favorable para el medio ambiente establecidas en el Reglamento no 1257/1999 que, en cada ejercicio presupuestario, obtengan también ayudas en el marco del programa correspondiente aquellos nuevos solicitantes que estén dispuestos a comprometerse a producir de modo favorable para el medio ambiente y, por consiguiente, organicen su producción para cumplir las exigencias legales. Este criterio también es conforme con el principio de igualdad de trato y con el objetivo de garantizar una mayor protección del medio ambiente.

20. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si los requisitos adicionales impuestos a los solicitantes en el artículo 82, apartado 7, del Reglamento no 51 son compatibles con los objetivos del Derecho comunitario, en especial con el concepto de ayudas agroambientales establecido en el Reglamento no 1257/1999.

21. Además, el órgano jurisdiccional remitente considera que, cuando ya no hay recursos presupuestarios suficientes, el Programa de Desarrollo estonio preveía una reducción proporcional de las ayudas para todos los solicitantes que inicialmente cumplieran los requisitos para obtener las ayudas agroambientales.

22. El órgano jurisdiccional remitente considera que la «limitación» del círculo de beneficiarios no fue una medida proporcionada para resolver la situación de fondos presupuestarios insuficientes y que, en cambio, las ayudas deberían haberse reducido proporcionalmente para todos los solicitantes que inicialmente cumplían los requisitos aplicables, como se había previsto en el Programa de Desarrollo aprobado por la Comisión.

23. En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes: «1) ¿Es compatible con el objetivo de las ayudas agroambientales con arreglo a los artículos 22 a 24 del [Reglamento no 1257/1999]: a) que sólo sigan concediéndose ayudas a los solicitantes a favor de los cuales ya se hubiera adoptado en el ejercicio presupuestario precedente, en el marco del correspondiente programa, una decisión de concesión de ayuda agroambiental y que hayan contraído compromisos agroambientales, o bien b) que en cada ejercicio presupuestario también perciban ayudas nuevos solicitantes que estén dispuestos a contraer el compromiso de producir de modo favorable para el medio ambiente y que, consiguientemente, ajusten su producción a los requisitos exigidos? 2) Si se responde a la primera cuestión optando por la alternativa b), ¿permite el artículo 24, apartado 1, en relación con los artículos 37, apartado 4, y 39 del [Reglamento no 1257/1999], cuando, en el marco del programa, resulta que no se dispone de fondos presupuestarios suficientes para conceder ayudas por primera vez, que el Estado miembro: a) modifique las normas y requisitos originales relativos a la solicitud y a la concesión de ayudas agroambientales y prevea que las ayudas únicamente puedan solicitarse si en el ejercicio presupuestario precedente se ha adoptado una decisión de concesión de ayuda a favor del solicitante y, por consiguiente, éste está sometido a un compromiso vigente de producir de modo favorable para el medio ambiente, o b) reduzca proporcionalmente la ayuda a todos los solicitantes que cumplan los requisitos para percibir una ayuda agroambiental?»

24. Han presentado observaciones escritas los Gobiernos estonio, griego y polaco, así como la Comisión. Otsa Talu y todas las partes anteriores, excepto el Gobierno polaco, formularon observaciones orales en la vista de 10 de abril de 2008.

III. Apreciación

A. Principales alegaciones de las partes

25. El Gobierno estonio explica las circunstancias relativas a la elaboración del Programa de Desarrollo, así como las de las modificaciones del Reglamento no 51. Señala que un informe de seguimiento sobre dicho Programa indicaba que, en 2004, se presentaron aproximadamente el doble de las solicitudes que habían sido previstas en el Programa de Desarrollo. Por consiguiente, los objetivos cuantitativos relativos a los compromisos inicialmente establecidos en el Programa de Desarrollo para el año 2006 se habían cumplido ya en 2004. Además, a la vista del hecho de que el Ministro de Agricultura había decidido no reducir las ayudas agroambientales en 2004, los fondos presupuestarios asignados a la financiación de dichas ayudas no eran suficientes para que las nuevas solicitudes de 2005 y 2006 pudieran ser aceptadas.

26. En este contexto se adoptó, en mayo de 2005, la primera modificación del Reglamento no 51, por la que se limitaba el círculo de beneficiarios de las ayudas. Sin embargo, en julio de 2005, se adoptó una segunda modificación de dicho Reglamento, que ampliaba el círculo de personas que podían solicitar la ayuda a aquellas que tuvieran al menos un terreno en una zona agrícola incluida completamente en la red NATURA 2000.

27. El Gobierno estonio sostiene que la limitación de los beneficiarios de las ayudas establecida por el Reglamento no 51 modificado se ajusta tanto a los objetivos del Reglamento no 1257/1999 (indicados en su considerando 31) como al principio de igualdad de trato.

28. A la vista de las consideraciones anteriores, el Gobierno estonio propone que se responda a las cuestiones prejudiciales del siguiente modo: si se han cumplido los objetivos cuantitativos del Programa de Desarrollo y, en el marco de dicho programa, resulta que no se dispone de fondos presupuestarios suficientes para conceder ayudas por primera vez, el artículo 24, apartado 1, en relación con los artículos 37, apartado 4, y 39 del Reglamento 1257/1999, permite a un Estado miembro modificar las normas relativas a la solicitud y a la concesión de las ayudas agroambientales y establecer requisitos que limiten el círculo de los beneficiarios de las ayudas. Tales requisitos pueden impedir que nuevos beneficiarios potenciales efectúen solicitudes en uno o varios períodos.

29. El Gobierno griego pone de relieve que el legislador comunitario ha reconocido la necesidad de flexibilidad, no sólo durante la fase de planificación, sino también durante la fase de aplicación de los programas de ayudas al desarrollo rural. Afirma que los criterios aplicables a los beneficiarios pueden ser modificados a posteriori, siempre que ello no entrañe ninguna discriminación o limitación injustificada.

30. En consecuencia, el Gobierno griego propone que se responda a la primera cuestión prejudicial del siguiente modo: la concesión de ayudas anuales únicamente a los beneficiarios que ya participen en el programa está autorizada en virtud de las disposiciones del Reglamento no 1257/1999. Por tanto, la inclusión cada año de nuevos beneficiarios en el programa es lícita, pero no preceptiva.

31. En lo que respecta a la segunda cuestión prejudicial, el Gobierno griego alega que si un Estado miembro advierte, durante la aplicación del programa, que los fondos presupuestarios no son suficientes puede, con arreglo al Reglamento no 1257/1999, modificar las disposiciones nacionales de que se trate con el fin de cumplir las obligaciones que ya ha contraído y negarse a aceptar nuevas solicitudes de ayudas agroambientales.

32. El Gobierno polaco considera que los objetivos del Reglamento no 1257/1999, en materia de ayudas agroambientales y otros tipos de ayudas, sólo pueden cumplirse, en principio, cuando las ayudas se conceden a todos los solicitantes que cumplen los requisitos. En caso contrario, sería posible que los Estados miembros limitaran, a su entera discreción, la concesión de tales ayudas durante un ejercicio presupuestario determinado.

33. Por consiguiente, el Gobierno polaco propone responder a la primera cuestión prejudicial que es compatible con el objetivo de las ayudas agroambientales, establecidas en los artículos 22 y 24 del Reglamento no 1257/1999, que las ayudas sean concedidas cada año también a nuevos beneficiarios que hayan contraído un compromiso de producir de modo favorable para el medio ambiente y que, en consecuencia, organicen su producción para cumplir los requisitos exigidos.

34. Por lo que se refiere a la segunda cuestión prejudicial, el Gobierno polaco considera que, cuando los fondos presupuestarios son insuficientes, la negativa a conceder ayudas a nuevos solicitantes permite el cumplimiento de los objetivos de las ayudas agroambientales y no constituye un incumplimiento del Derecho comunitario o nacional.

35. Por lo tanto, propone que la segunda cuestión prejudicial se responda del siguiente modo: si, en el marco del programa, resulta evidente que no se dispone de fondos presupuestarios suficientes para conceder ayudas por primera vez, el artículo 24, apartado 1, en relación con los artículos 37, apartado 4, y 39 del Reglamento no 1257/1999 permite que un Estado miembro disponga que las ayudas únicamente puedan solicitarse si en el ejercicio presupuestario precedente se ha adoptado una decisión de concesión de ayuda a favor del solicitante y, por consiguiente, éste está sometido a un compromiso vigente de producir de modo favorable para el medio ambiente.

36. Por último, la Comisión señala que el Reglamento no 1257/1999 no define el modo en que deben calcularse los pagos de las ayudas anuales. En consecuencia, considera que los Estados miembros pueden optar entre, por una parte, determinar los importes de los pagos anuales al principio del período de cinco años y, por otra, modificar dicho importe cada año, en función de los fondos presupuestarios disponibles y del número de beneficiarios que participen en el programa.

37. La Comisión alega que ambas opciones son compatibles con el Reglamento no 1257/1999 y que ambas establecen incentivos para los agricultores.

38. Habida cuenta de cuanto antecede, la Comisión propone que se responda a las cuestiones prejudiciales que el requisito de que las ayudas agroambientales a las que se refieren los artículos 22, 23 y 24 del Reglamento no 1257/1999 sólo puedan concederse a los solicitantes a favor de los cuales se adoptó ya, en el marco del programa, una decisión de concesión de ayuda en el ejercicio presupuestario anterior, es compatible con dicho Reglamento.

B. Admisibilidad

39. Parece que el Gobierno estonio pretende cuestionar la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales. Dicho Gobierno considera que, a la vista de las modificaciones del Reglamento no 51, ( 10 ) la presunción en la que se basan las cuestiones prejudiciales del órgano jurisdiccional remitente no es correcta. A juicio de ese Gobierno, de ello se desprende que las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional no reflejan plenamente las medidas nacionales vigentes en 2005 y, en consecuencia, presentan un carácter teórico. Ninguna de las otras partes ha formulado esta objeción en sus observaciones ni ha adoptado una posición al respecto.

40. El Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Unión General de Trabajadores de La Rioja ( 11 ) que «tanto del tenor como del sistema del artículo 234 CE se desprende que el procedimiento prejudicial presupone que penda efectivamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales un litigio en el que proceda adoptar una decisión que puede tener en cuenta la sentencia dictada con carácter prejudicial por el Tribunal de Justicia».

41. En la sentencia Ritter-Coulais, ( 12 ) el Tribunal de Justicia declaró que «a este respecto, conforme a reiterada jurisprudencia, el procedimiento previsto en el artículo 234 CE es un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales […] En el marco de esta cooperación, el órgano jurisdiccional nacional que conoce del litigio, el único que posee un conocimiento directo de los hechos del asunto principal y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, es el mejor situado para apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia […] No es menos cierto que corresponde al Tribunal de Justicia examinar, si es necesario, las circunstancias en las que el juez nacional se dirige a él, con objeto de verificar su propia competencia y, en particular, de comprobar si la interpretación del Derecho comunitario que se le pide guarda relación con la realidad y el objeto del litigio principal, de manera que no se conduzca a dicho Tribunal a formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas. Si resulta que la cuestión planteada manifiestamente no es pertinente para resolver dicho litigio, el Tribunal de Justicia deberá acordar el sobreseimiento.»

42. En el presente asunto, es evidente que existe un litigio pendiente ante el órgano jurisdiccional remitente para cuya resolución se requiere una respuesta del Tribunal de Justicia. En los documentos obrantes en autos, nada indica que la petición de decisión prejudicial tenga carácter teórico o hipotético. Así pues, concluyo que las cuestiones prejudiciales son admisibles.

C. Sobre el fondo del asunto

43. Mediante sus dos cuestiones, que deben examinarse conjuntamente, el Riigikohus pregunta, en esencia, si es compatible con el Reglamento no 1257/1999 que un Estado miembro limite, por insuficiencia de fondos presupuestarios, el círculo de solicitantes de ayudas agroambientales a los agricultores a favor de los cuales se adoptó una decisión de concesión de ayuda en el ejercicio presupuestario anterior.

44. La Comisión se remite acertadamente a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, aunque los programas de desarrollo de los Estados miembros son aprobados por la Comisión –tras comprobar que dichos programas son conformes con el Reglamento no 1257/1999 y haber determinado la naturaleza de las medidas cofinanciables y el importe total de los gastos vinculados a su financiación–, la aprobación de un programa nacional de ayudas por la Comisión no supone en absoluto que se le confiera la naturaleza de acto de Derecho comunitario. En estas circunstancias, cuando, por ejemplo, un contrato de ayuda sea incompatible con el programa aprobado por la Comisión, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales extraer las correspondientes consecuencias a la luz del Derecho nacional, teniendo en cuenta al mismo tiempo el Derecho comunitario relevante al aplicar el Derecho nacional. ( 13 )

45. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que «corresponde a las autoridades nacionales ejecutar los reglamentos comunitarios y adoptar, con respecto a los agentes económicos de que se trate, las decisiones individuales necesarias. En dicha ejecución, los Estados miembros proceden conforme a las normas y modalidades previstas por la legislación nacional, sin perjuicio de los límites establecidos por el Derecho comunitario.» ( 14 )

46. El Derecho comunitario y el Reglamento no 1257/1999 en particular (o el Reglamento no 817/2004 ( 15 ) a este respecto) no regulan de forma pormenorizada la asignación de las ayudas agroambientales que serán concedidas cada año.

47. Los artículos 37, apartado 4, y 39, apartado 3, del Reglamento no 1257/1999 indican que los Estados miembros disponen de una facultad discrecional relativamente amplia al aplicar sus programas de desarrollo. Dichos artículos establecen respectivamente que «los Estados miembros podrán establecer condiciones más numerosas o restrictivas para la concesión de la ayuda comunitaria al desarrollo rural siempre que las mismas sean coherentes con los objetivos y requisitos dispuestos en [el] Reglamento» ( 16 ) y que «las medidas de ayuda se revisarán subsiguientemente [por los Estados miembros] si ello fuere preciso para mantener la compatibilidad y la coherencia».

48. Sin embargo, de la sentencia Huber del Tribunal de Justicia se desprende que, pese a que la ejecución de los programas de desarrollo en relación con las ayudas estructurales comunitarias es competencia de los Estados miembros, las medidas nacionales no deben afectar al alcance de la eficacia del Derecho comunitario. ( 17 )

49. En la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional manifiesta la opinión de que el término «anualmente» que figura en el artículo 24, apartado 1, del Reglamento no 1257/1999 ha de interpretarse en el sentido de que una persona debe poder solicitar cada año el mismo tipo de ayuda, con independencia de si una ayuda de esa clase ha sido ya concedida anteriormente a dicha persona. Lo mismo afirma Otsa Talu.

50. Sin embargo, no puedo suscribir dicha interpretación. Antes al contrario, considero –al igual que, en esencia, la Comisión y los Gobiernos estonio y polaco– que dicho artículo no trata la cuestión anterior, sino que se limita a establecer que, durante el programa plurianual, los pagos de las ayudas deberán realizarse en cuotas anuales.

51. Por consiguiente, hay que desestimar la interpretación de que, con arreglo al artículo 24, apartado 1, del Reglamento no 1257/1999, el programa debe estar abierto a nuevos compromisos cada año. En efecto, ello se deduce también del artículo 66, apartado 5, del Reglamento no 817/2004, que establece que: «cuando se trate de ayudas plurianuales, los pagos siguientes al del primer año de presentación de la solicitud se efectuarán previa presentación anual de una solicitud de pago de ayuda, salvo si el Estado miembro ha establecido un procedimiento eficaz de verificación anual como el contemplado en el apartado 1 del artículo 67 […]».

52. Una vez hecha esta aclaración, es necesario determinar ahora si las condiciones «más numerosas o restrictivas» referidas en el artículo 37, apartado 4, y establecidas por Estonia en el caso que es objeto del litigio principal son coherentes con los objetivos y requisitos establecidos en el Reglamento no 1257/1999.

53. En los dos puntos siguientes, se reproducen los considerandos de la exposición de motivos del Reglamento no 1257/1999 que resultan pertinentes para el litigio principal.

54. El decimocuarto considerando del Reglamento no 1257/1999 dispone que «[…] es preciso que los criterios de concesión de la ayuda al desarrollo rural no vayan más allá de lo necesario para la consecución de los objetivos de [la política de desarrollo rural].» ( 18 )

55. El trigésimo primer considerando del Reglamento no 1257/1999 afirma además que «el régimen de ayuda agroambiental debe seguir impulsando a los agricultores para que, en el interés de la sociedad en su conjunto, introduzcan o mantengan el uso de prácticas agrícolas que sean compatibles con la creciente necesidad de proteger y mejorar el medio ambiente, los recursos naturales, la diversidad genética y del suelo y de conservar el paisaje y el campo». ( 19 )

56. Sobre la base de dichos considerandos y de todo el contenido del capítulo VI del Reglamento no 1257/1999 (es decir, de los artículos 22 a 24, citados en los puntos 3 a 5 de las presentes conclusiones), considero que el Reglamento no 1257/1999 no se opone a que Estonia decidiera, al comprobar que no disponía de fondos presupuestarios suficientes, hacer frente a esa situación mediante la adopción de la medida controvertida. ( 20 )

57. Estoy de acuerdo con el Gobierno estonio en que el hecho de que se concedieran ayudas para zonas agrícolas que ya eran objeto de compromisos plurianuales contribuye a la continuidad de la medida agroambiental. De otro modo, el resultado sería que los agricultores no tendrían ninguna certidumbre acerca del importe de la ayuda que se les concedería cada año. Ello les disuadiría de solicitar la participación en el régimen de ayudas o daría lugar a que abandonaran el régimen en los años en que se redujera la ayuda.

58. En este contexto, cabe señalar que la cuantía de las ayudas no se establece de manera aleatoria o arbitraria, sino que, como se ha explicado antes en las presentes conclusiones, se calcula en función de los criterios objetivos establecidos en el artículo 24, apartado 1, del Reglamento no 1257/1999.

59. Sin embargo, si Estonia redujera todos los pagos en la misma proporción, incumpliría, con respecto a las solicitudes conformes aceptadas en 2004, su obligación «contractual» de satisfacer el importe íntegro de las ayudas previstas.

60. En efecto, el Estado miembro de que se trata tiene compromisos frente a los beneficiarios ya incluidos en el programa de ayudas, al igual que dichos beneficiarios han contraído, a su vez, compromisos a largo plazo.

61. Asimismo, estoy de acuerdo con la Comisión en que un Estado miembro puede decidir adoptar la solución alternativa mencionada en las cuestiones prejudiciales y reducir las ayudas en la misma proporción para todos los solicitantes que cumplan los requisitos de las ayudas agroambientales. Mediante esa alternativa se promovería que los agricultores introdujeran prácticas agrícolas favorables para el medio ambiente, con independencia de que en el ejercicio presupuestario anterior se les haya concedido una ayuda. En otras palabras, cada año se incentivaría a nuevos beneficiarios a introducir y aplicar dichas prácticas agrícolas. Sin embargo, en ese caso, el Estado miembro tendría que demostrar que los objetivos del régimen de ayudas agroambientales se cumplirían efectivamente al mismo nivel aunque la cuantía de las ayudas fuera revisada cada año.

62. Habida cuenta de la facultad discrecional conferida a los Estados miembros, la medida controvertida no parece incoherente con el Reglamento no 1257/1999, que persigue promover el desarrollo agroambiental y rural con carácter general.

63. A continuación, ha de valorarse si Estonia ejerció su facultad discrecional de conformidad con el Derecho comunitario.

1. El supuesto incumplimiento de principios generales de Derecho comunitario

64. El Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Johan Piek/Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ( 21 ) que «según jurisprudencia reiterada, cuando las autoridades nacionales adoptan medidas para aplicar la normativa comunitaria, deben ejercer su facultad discrecional observando los principios generales del Derecho comunitario, entre los que figura el principio de proporcionalidad». Entre dichos principios se encuentran también los principios de protección de la confianza legítima y de igualdad de trato.

65. En la vista, Otsa Talu alegó, en esencia, que la adopción de la medida controvertida no se ajusta al principio de protección de la confianza legítima.

66. El Tribunal de Justicia ha declarado que «ciertamente, el principio de protección de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad». ( 22 )

67. En mi opinión, no cabe considerar que Otsa Talu tenía confianza legítima en que se mantendría una situación existente, que podía ser modificada mediante decisiones de las autoridades nacionales que ejecutan las normas comunitarias dentro de los límites de sus facultades discrecionales, especialmente en una materia como la Política Agrícola Común, en la que son necesarios ajustes para atender a los cambios en la situación económica. ( 23 )

68. Además, el concepto de confianza legítima presupone que el interesado albergue esperanzas fundadas en garantías concretas dadas por la Administración. ( 24 ) Sin embargo, en el litigio principal, ni la ELÜPS ni el Reglamento no 51 establecían expresamente que todas las solicitudes serían aceptadas.

69. Por último, de los documentos obrantes en autos se desprende que, en el momento de presentar la solicitud de pagos por superficie el 26 de mayo de 2005, Otsa Talu conocía la existencia del artículo 82, apartado 7, del Reglamento no 51, por lo que no cabe afirmar que la modificación del Reglamento vulneró su confianza legítima de que percibiría la ayuda.

70. Por consiguiente, no se ha vulnerado el principio de protección de la confianza legítima.

71. Asimismo, en cuanto al principio de igualdad de trato, como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Bélgica/Comisión, ( 25 )«conforme a reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad de trato o de no discriminación exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente».

72. En mi opinión, cuando Otsa Talu solicitó la ayuda, es evidente que no se encontraba en una situación comparable a la de aquellos beneficiarios que ya formaban parte del programa y que habían contraído un compromiso plurianual de producción favorable para el medio ambiente. Otsa Talu sólo podría estar en situación comparable a la de los agricultores que, asimismo, pretendían solicitar la ayuda y no formaban (todavía) parte del programa.

73. Por consiguiente, la adopción de la medida controvertida no puede vulnerar el principio de igualdad de trato en lo que respecta a Otsa Talu, ya que ésta fue tratada del mismo modo que el resto de los que se encontraban en las mismas circunstancias (es decir, los solicitantes de ayudas en 2005) y en las mismas condiciones.

74. En consecuencia, considero que no se ha vulnerado el principio de igualdad de trato.

75. En la sentencia Viamex Agrar Handel y ZVK, ( 26 ) el Tribunal de Justicia declaró que «en primer lugar, es preciso puntualizar que el principio de proporcionalidad, que constituye un principio general del Derecho comunitario y que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha confirmado en repetidas ocasiones, concretamente, en el ámbito de la política agrícola común […] debe ser respetado como tal tanto por el legislador comunitario como por los legisladores y órganos jurisdiccionales nacionales que aplican el Derecho comunitario». Por analogía, dicho principio debe ser observado también por las autoridades nacionales competentes al aplicar el Reglamento no 1257/1999.

76. La cuestión es si, en las circunstancias del litigio principal, la medida controvertida adoptada por Estonia, en el ejercicio de la facultad discrecional que se le reconoce, tiene de hecho el objetivo de promover el desarrollo rural ( 27 ) y si dicho objetivo es adecuado y necesario.

77. A este respecto, es necesario determinar si la medida controvertida es adecuada para conseguir el fin deseado.

78. Como he señalado en los puntos 58 a 61 de las presentes conclusiones, considero que, habida cuenta de la insuficiencia de fondos presupuestarios, la medida controvertida fue adecuada y necesaria para conseguir la finalidad de promover el desarrollo rural y no impuso una carga excesiva en relación con el objetivo que se perseguía alcanzar. Asimismo, considero que la opción alternativa de reducir todos los pagos en la misma proporción parece menos adecuada para conseguir dicho objetivo, ya que Estonia correría el riesgo de incumplir su obligación «contractual» de satisfacer el importe íntegro de las ayudas previstas y, si se redujera hasta un determinado punto, probablemente daría lugar a que los beneficiarios que ya participaban en el programa de ayudas no pudieran continuar con la producción favorable para el medio ambiente. ( 28 )

79. Por tanto, habida cuenta de las anteriores consideraciones, estimo que de los documentos obrantes en autos se desprende que, en las circunstancias del litigio principal, la adopción de la medida controvertida no constituyó una vulneración del principio de proporcionalidad.

IV. Conclusión

80. Por consiguiente, propongo que Tribunal de Justicia responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Riigikohus: «Una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que establece una condición según la cual, debido a la insuficiencia de fondos presupuestarios, sólo seguirán concediéndose ayudas a los solicitantes a favor de los cuales ya se hubiera adoptado en el ejercicio presupuestario precedente una decisión de concesión de una ayuda agroambiental del tipo previsto en los artículos 22 a 24 del Reglamento (CE) no 1257/1999, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos, y que hayan contraído compromisos agroambientales, no impide, en principio, la realización de los objetivos de dicho Reglamento.»

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Reglamento no 1257/1999, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160, p. 80), parcialmente derogado por el Reglamento (CE) no 1698/2005 del Consejo, de , relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) (DO L 277, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento no 1257/1999»).

( 3 ) Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet («PRIA»), un organismo administrativo que forma parte del Ministerio de Agricultura de la República de Estonia y que es competente, en particular, para organizar el pago de ayudas estatales y de la Unión Europea a favor de la agricultura y el desarrollo del campo (en lo sucesivo, «Oficina»).

( 4 ) Los artículos 22, 23 y 24 del Reglamento no 1257/1999 se indican en la versión modificada por el Reglamento (CE) no 1783/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, que modifica el Reglamento (CE) no 1257/1999 (DO L 270, p. 70).

( 5 ) Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus.

( 6 ) RT (Boletín Oficial) I 2004, 24, 163.

( 7 ) Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord [RTL (Suplemento al Boletín Oficial) 2004, 51, 879].

( 8 ) La resolución de remisión indica que, en 2004, Agrofarm ya había adquirido las semillas necesarias para la siembra de la primavera de 2005 y, por tanto, había iniciado los preparativos para una producción favorable para el medio ambiente.

( 9 ) Agrofarm se fusionó con Otsa Talu.

( 10 ) Véanse los puntos 25 y 26 de las presentes conclusiones.

( 11 ) Sentencia de 11 de septiembre de 2008 (C-428/06 a C-434/06, Rec. p. I-6747), apartado 39, en el que se citan, a tal efecto, las sentencias de , Zabala Erasun y otros (C-422/93 a C-424/93, Rec. p. I-1567), apartado 28; de , Djabali (C-314/96, Rec. p. I-1149), apartado 18, y de , García Blanco (C-225/02, Rec. p. I-523), apartado 27.

( 12 ) Sentencia de 21 de febrero de 2006 (C-152/03, Rec. p. I-1711), apartados 13 a 15, y la jurisprudencia citada.

( 13 ) Véase, a tal efecto, la sentencia de 19 de septiembre de 2002, Huber (C-336/00, Rec. p. I-7699), apartados 39 y 40.

( 14 ) Véase la sentencia de 7 de julio de 1987, L’Étoile commerciale y CNTA/Comisión (89/86 y 91/86, Rec. p. 3005), apartado 12. Véanse asimismo, por ejemplo, las sentencias de , Deutsche Milchkontor/Alemania (205/82 a 215/82, Rec. p. 2633), y de , Países Bajos/Comisión (262/87, Rec. p. 225). Véanse también Mögele, R.: «The financing system of the Common Agricultural Policy and its legal framework», Irish Journal of European Law, Round Hall Sweet & Maxwell, 2 (1995), pp. 139 y 140: «mientras que el establecimiento de las normas de la PAC es una cuestión que compete en gran medida a la legislación comunitaria […], corresponde a los Estados miembros y a sus autoridades ejecutar y aplicar dichas normas, con arreglo a los principios generales que regulan la estructura institucional de la Comunidad y las relaciones entre ésta y sus Estados miembros», y McMahon, J.A.: EU Agricultural Law, Oxford University Press, 2007, p. 30: «los cambios en este ámbito, en el que se ha establecido un marco comunitario para unas buenas condiciones agrícolas y medio ambientales, todavía confieren cierta discrecionalidad a los Estados miembros» y la jurisprudencia citada.

( 15 ) Reglamento (CE) no 817/2004 de la Comisión, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1257/1999 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 153, p. 30) (en lo sucesivo, «Reglamento no 817/2004»).

( 16 ) A mi juicio, de dicho artículo se desprende que el hecho de que la medida controvertida no estuviera inicialmente prevista en el Programa de Desarrollo estonio para los años 2004 a 2006 no es decisivo.

( 17 ) Véase la sentencia Huber, citada en la nota 13 supra, apartados 61 a 64. Véanse asimismo las conclusiones presentadas por el Abogado General Alber en dicho asunto, puntos 74 a 76 y la jurisprudencia citada. En la sentencia Deutsche Milchkontor/Alemania, citada en la nota 14 supra, el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 22, que «la aplicación del Derecho nacional no debe menoscabar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario».

( 18 ) Véase también el cuarto considerando del Reglamento no 817/2004. Además, el undécimo considerando dispone que «por lo que respecta a las ayudas agroambientales […], el establecimiento de las condiciones mínimas que deben cumplir los agricultores en relación con los distintos compromisos agroambientales […] debe garantizar una aplicación equilibrada de las ayudas teniendo en cuenta sus objetivos y contribuyendo de esta manera al desarrollo rural sostenible».

( 19 ) Cabe añadir que el vigésimo noveno considerando del Reglamento no 1257/1999 dispone que «los instrumentos agroambientales deben desempeñar […] un papel fundamental para apoyar el desarrollo sostenible de las zonas rurales y responder a la creciente demanda en la sociedad de servicios medio ambientales».

( 20 ) Es decir, la modificación del Reglamento no 51 por la que se añadió el requisito adicional de que, en 2005, una persona podía solicitar una ayuda para producir de modo favorable para el medio ambiente si en 2004 se había adoptado una decisión por la que se concedía al solicitante dicha ayuda y éste había suscrito un compromiso de cumplir las obligaciones y los requisitos para obtener ayudas agroambientales durante un período de cinco años.

( 21 ) Sentencia de 11 de enero de 2007 (C-384/05, Rec. p. I-289), apartado 34, y la jurisprudencia citada. En lo que respecta al ámbito de la agricultura y los principios generales del Derecho comunitario, véanse, por ejemplo, Bianchi, D.: La politique agricole commune (PAC), Bruylant Bruxelles, 2006, p. 62 a 69, y McMahon, J.A.: EU Agricultural Law, citado en la nota 14 supra, pp. 28 a 33.

( 22 ) Sentencia de 7 de junio de 2005, VEMW y otros (C-17/03, Rec. p. I-4983), apartado 73 y la jurisprudencia citada.

( 23 ) Véase, por analogía en lo que respecta a las instituciones comunitarias, la sentencia de 15 de febrero de 1996, Duff y otros (C-63/93, Rec. p. I-569), apartado 20: «[el] principio [de protección de la confianza legítima], que forma parte del ordenamiento jurídico comunitario […] es el corolario del principio de seguridad jurídica que exige que las normas de Derecho sean claras y precisas, y tiene por finalidad garantizar la previsibilidad de las situaciones y de las relaciones jurídicas que entran dentro del ámbito del Derecho comunitario. A este respecto, debe recordarse en primer lugar que es jurisprudencia reiterada que, en el ámbito de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto supone una constante adaptación en función de las variaciones de la situación económica, no está justificado que los operadores económicos confíen legítimamente en que no se les impongan restricciones como consecuencia de posibles reglas de la política de mercados o de estructuras» y la jurisprudencia citada en dicho apartado. Véase asimismo la sentencia de , España/Consejo (C-310/04, Rec. p. I-7285), apartado 81 y la jurisprudencia citada.

( 24 ) Véase, por analogía, el auto de 11 de marzo de 1996, Guérin Automobiles/Comisión (T-195/95, Rec. p. II-171), apartado 20.

( 25 ) Sentencia de 14 de abril de 2005 (C-110703, Rec. p. I-2801), apartado 71, en el que se citan las sentencias de , España/Comisión (C-304/01, Rec. p. I-7655), apartado 31, y de , Swedish Match (C-210/03, Rec. p. I-11893), apartado 70. Véase asimismo la sentencia de , Crispoltoni y otros (C-133/93, C-300/93 y C-362/93, Rec. p. I-4863), apartado 50 y la jurisprudencia citada.

( 26 ) Sentencia de 17 de enero de 2008, (C-37/06 y C-58/06, Rec. p. I-69), apartados 33 y 35.

( 27 ) Recordando el trigésimo primer considerando del Reglamento no 1257/1999, la finalidad de «seguir impulsando a los agricultores para que, en el interés de la sociedad […], introduzcan o mantengan el uso de prácticas agrícolas [favorables para el medio ambiente] […]».

( 28 ) Véase, con respecto a las instituciones comunitarias, la sentencia España/Consejo, citada en la nota 23 supra, en la que Tribunal de Justicia concluyó, en el apartado 134, que «los datos aportados por las instituciones comunitarias no [permitían] al Tribunal de Justicia verificar si el legislador comunitario pudo legítimamente, sin rebasar los límites de la amplia facultad de apreciación de que dispone [en la Política Agrícola Común], llegar a la conclusión de que fijar el importe de la ayuda específica para el algodón en el 35% del total de las ayudas existentes en el anterior régimen de ayudas era suficiente para garantizar el objetivo formulado en el considerando quinto del Reglamento no 864/2004, consistente en hacer posible la rentabilidad y, por ende, la continuación del cultivo de este producto, objetivo que constituye el reflejo de los fines enunciados en el apartado 2 del Protocolo no 4».