CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 22 de octubre de 2009 1( )

Asunto C‑197/08

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República Francesa

y

Asunto C‑198/08

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República de Austria

y

Asunto C‑221/08

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

Irlanda

«Precios mínimos – Labores del tabaco – Directiva 95/59/CE – Protección de la salud»

I. Introducción

1. Los presentes procedimientos por incumplimiento tienen de nuevo por objeto normativas nacionales de los Estados miembros por las que se establecen precios mínimos para el tabaco elaborado. La Comisión, en remisión a la actual jurisprudencia del Tribunal de Justicia, considera que infringen del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 1995, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco. ( )

2. Los Estados miembros demandados alegan esencialmente que, en contra de la actual jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el establecimiento de precios mínimos no es contrario a la Directiva 95/59 y, en cualquier caso, está justificado por razones de protección de la salud. Asimismo, se remiten a un Convenio marco de la Organización Mundial de la Salud para el control del tabaco. ( )

II. Marco legal

A. Derecho comunitario

3. El artículo 9, apartado 1, párrafos segundo y tercero, de la Directiva 95/59 establece:

«Los fabricantes o, en su caso, sus representantes o mandatarios en la Comunidad, así como los importadores de países terceros, determinarán libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos para cada Estado miembro en que vayan a ser destinados a ser puestos a consumo.

No obstante, la disposición del párrafo segundo no impedirá la aplicación de las legislaciones nacionales sobre el control del nivel de precios o sobre el cumplimiento de los precios impuestos, siempre que sean compatibles con la normativa comunitaria.»

B. Derecho internacional público

4. El artículo 6 del Convenio marco de la OMS lleva por título «Medidas relacionadas con los precios e impuestos para reducir la demanda de tabaco», y establece lo siguiente: ( )

«1. Las Partes reconocen que las medidas relacionadas con los precios e impuestos son un medio eficaz e importante para que diversos sectores de la población, en particular los jóvenes, reduzcan su consumo de tabaco.

2. Sin perjuicio del derecho soberano de las Partes a decidir y establecer su propia política tributaria, cada Parte tendrá en cuenta sus objetivos nacionales de salud en lo referente al control del tabaco y adoptará o mantendrá, según proceda, medidas como las siguientes:

a) aplicar a los productos de tabaco políticas tributarias y, si corresponde, políticas de precios para contribuir al logro de los objetivos de salud tendentes a reducir el consumo de tabaco; y […]»

C. Derecho nacional

1. Francia

5. En Francia se modificó el Code général des impôts (Código tributario) mediante Ley de 9 de agosto de 2004. Conforme a ésta se ha de establecer un importe para la venta de cigarrillos por debajo del cual no esté permitida la venta. Este precio mínimo para cigarrillos se debe establecer mediante reglamento en función del precio medio de mercado. Además, en el Code de la santé publique (Código de salud pública) se introdujo la prohibición de vender labores del tabaco a un precio promocional contrario a los objetivos de la salud pública.

2. Austria

6. Mediante una Ley federal de 2006 se introdujo, en el artículo 2 de la Ley austriaca de tabaco, un párrafo en que se facultaba a la Ministra de Sanidad a establecer, mediante reglamento y en interés de la prevención del tabaquismo, un precio mínimo de venta al por menor de productos de tabaco para garantizar un nivel mínimo de los precios. Quedó prohibida la comercialización de productos de tabaco por debajo de ese precio mínimo de venta al por menor. Con arreglo al Reglamento de precios mínimos adoptado sobre dicha base, el precio mínimo de venta al por menor de cigarrillos por unidad asciende, al menos, al 92,75 % del precio medio ponderado de todos los cigarrillos vendidos en el año natural anterior. ( )

3. Irlanda

7. Con arreglo al artículo 2, apartado 2, letra i), de la Ley de 1978 sobre tabaco elaborado, mediante reglamentos se podrá imponer una prohibición de venta de labores del tabaco a precios que sean tan inferiores a los de labores del tabaco similares en un momento determinado que la venta a esos precios inferiores constituya, a juicio del Ministro, una forma de fomento de la venta.

8. El artículo 16, apartado 1, del Reglamento irlandés de productos de tabaco, del año 1991, dispone que, en el comercio al por menor, el comerciante no puede vender productos de tabaco de una marca concreta a precios inferiores a los precios de compra que se obtienen por dicha marca. El artículo 17 de ese mismo Reglamento establece que, en el comercio al por menor, el comerciante no puede vender productos de tabaco a un precio que respecto al que el Ministro competente haya llegado a la conclusión de que la venta de ese producto a ese precio constituye un fomento de la venta. En un llamado Memorandum of Clarification queda claro que han de considerarse medidas de fomento de la venta precios de venta de los cigarrillos inferiores en más de un 3 % al precio medio para esa categoría de productos.

III. Procedimiento administrativo previo y pretensiones

9. La Comisión sostiene que las normativas nacionales recién expuestas son contrarias al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59, ya que establecen precios mínimos para la venta de cigarrillos y de otros productos de tabaco. Por ese motivo, la Comisión ha incoado el presente procedimiento por incumplimiento. Tras exigirles que manifestaran su postura al respecto (escrito de requerimiento), la Comisión remitió sendos dictámenes motivados el 28 de junio de 2006 (Francia), el 27 de junio de 2007 (Austria) y el 15 de diciembre de 2006 (Irlanda) a los Estados miembros. En el caso de Irlanda, le había remitido otro dictamen motivado el 7 de julio de 2004 en que le imputaba el incumplimiento del artículo 10 CE.

10. Al no atender los Estados miembros a estos requerimientos, la Comisión interpuso los presentes recursos.

11. En el asunto C‑197/08, la Comisión solicita que:

– se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59, al haber adoptado y mantenido en vigor un sistema de precios mínimos para los cigarrillos despachados al consumo en Francia, así como una prohibición de venta de productos del tabaco a un precio promocional contrario a los objetivos de salud pública;

– se condene en costas a la República Francesa.

12. La República Francesa solicita que:

– se desestime el recurso;

– se condene en costas a la Comisión.

13. En el asunto C‑198/08, la Comisión solicita que:

– se declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59, al haber adoptado y mantenido en vigor una normativa con arreglo a la cual las autoridades públicas fijan precios mínimos de venta para cigarrillos y picadura fina para liar;

– se condene en costas a la República de Austria.

14. La República de Austria solicita que:

– se desestime el recurso de la Comisión por infundado;

– se condene en costas a la Comisión.

15. En el asunto C‑221/08, la Comisión solicita que:

– se declare que:

– Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59, al haber establecido precios mínimos y máximos de venta al por menor para los cigarrillos;

– Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 10 CE al no facilitar la información necesaria sobre la normativa irlandesa aplicable para que la Comisión pueda desempeñar su función de supervisar el cumplimiento de la Directiva 95/59;

– se condene en costas a Irlanda.

16. Irlanda solicita que:

– se desestime el recurso;

– se condene en costas a la Comisión.

17. En la vista común intervinieron los tres Estados miembros y la Comisión.

18. Voy a examinar los tres procedimientos en unas conclusiones comunes, pues en esencia plantean cuestiones idénticas.

IV. Apreciación jurídica

19. Las normativas controvertidas establecen precios mínimos para la venta de cigarrillos y otras labores del tabaco en el sentido de la Directiva. En contra de las alegaciones de Irlanda, para la existencia de un precio mínimo es irrelevante que éste haya sido establecido directamente por un organismo del Estado o que, como aquí sucede, su importe venga determinado en función de los precios medios del mercado. Lo importante es que en los tres Estados miembros los productores no pueden vender su tabaco elaborado por debajo de un precio determinado que ellos mismos no han establecido. ( ) En el centro de los presentes procedimientos por incumplimiento se encuentra la cuestión de si el artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva se opone a esos precios mínimos fijados por las autoridades públicas o si éstos quedan cubiertos por la excepción del artículo 9, apartado 1, párrafo tercero.

A. Interpretación del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59

20. El artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 95/59 establece que fabricantes e importadores determinarán libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos.

21. Antes de entrar a analizar la interpretación del artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva, procede exponer brevemente el contexto normativo en que se inserta esta disposición.

22. La Directiva 95/59 regula la aplicación de impuestos especiales sobre el tabaco. La estructura de estos impuestos se establece en los artículos 8, apartados 1 y 2, y 16 de la Directiva. Conforme a ellos, los cigarrillos son gravados con un impuesto especial proporcional «calculado sobre el precio máximo de venta al por menor» y con un impuesto especial específico «calculado por unidad de producto». Por lo tanto, según el mecanismo de regulación de la Directiva, el precio máximo de venta al por menor es la base para el cálculo y la recaudación del impuesto especial proporcional.

23. El hecho de que el artículo 9 se base en un precio máximo de venta al por menor se explica por la forma en que los impuestos se recaudan con arreglo a la Directiva. Dicho precio máximo es la base imponible para el cálculo del impuesto especial proporcional. Si dicho impuesto se determina en función del precio de venta al por menor, el establecimiento de un precio máximo garantiza que los productores no declaren en el momento de la recaudación del impuesto un precio de venta inferior para conseguir una carga impositiva menor, y después vendan el tabaco a un precio superior. En consecuencia, la determinación de un precio máximo constituye una garantía de carácter tributario destinada a evitar dicha conducta. ( )

24. Partiendo del tenor del artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva, procede declarar, en primer lugar, que esta disposición no contiene expresamente una prohibición de los precios mínimos. El artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, sólo dispone que los productores podrán determinar «libremente» los precios máximos de venta al por menor.

1. Actual jurisprudencia del Tribunal de Justicia

a) Sobre el artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 95/59

25. El Tribunal de Justicia ya ha resuelto en diversas ocasiones que de la libre determinación de los precios máximos de venta al por menor que dispone el artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva se desprende la prohibición de que las autoridades públicas fijen precios mínimos. Así, el Tribunal de Justicia declaró que la fijación de un precio mínimo de venta al por menor por las autoridades públicas tiene como efecto inevitable limitar la libertad de los productores y de los importadores para determinar su precio máximo de venta al por menor pues, en cualquier caso, éste no podrá ser inferior al precio mínimo obligatorio. ( )

26. El Tribunal de Justicia entiende que esta forma de interpretar el artículo 9 queda confirmada por la finalidad que persigue la Directiva: de los considerandos segundo y tercero de la Directiva resulta que ésta forma parte de una política de armonización de las estructuras de los impuestos especiales sobre las labores del tabaco, que tiene por objeto evitar que la competitividad de las diferentes categorías de labores del tabaco pertenecientes a un mismo grupo no sea falseada por los efectos de la imposición y, de este modo, realizar la apertura de los mercados nacionales de los Estados miembros. ( )

27. Por lo tanto, las normativas de los Estados que fijan precios obligatorios para el tabaco elaborado son contrarias a la Directiva, pues restringen la libertad de precios de los productores, comprometiendo así la libre competencia.

28. El Tribunal de Justicia basa su interpretación, en particular, en el séptimo considerando de la Directiva, donde se subraya que los imperativos de la competencia implican un régimen de precios libres para todos los grupos de labores del tabaco. La regla de la libre determinación de los precios en el sector del comercio de tabaco es, a su juicio, reflejo del principio, mencionado también en otros de los considerandos, de libertad de circulación de mercancías en condiciones normales de competencia. ( )

b) Sobre la excepción del artículo 9, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 95/59

29. El artículo 9, apartado 1, párrafo tercero, establece que el párrafo segundo no impedirá la aplicación de las legislaciones nacionales sobre el control del nivel de precios o sobre el cumplimiento de los precios impuestos.

30. En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha interpretado restrictivamente estas reservas y no las ha entendido en el sentido de que autoricen la fijación de precios mínimos por las autoridades públicas.

31. Subraya que las reservas mencionadas en el párrafo tercero a la regla general formulada en el párrafo segundo deben conciliarse con la libre determinación de precios. ( ) Vista desde esta perspectiva, la expresión «control del nivel de precios» no puede interpretarse en el sentido de que concede a los Estados miembros una facultad discrecional para fijar el precio de las labores del tabaco, pues el ejercicio de tan amplia discrecionalidad en definitiva privaría de todo efecto práctico al principio de la libre determinación de precios. ( )

32. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia entiende que la frase «legislaciones nacionales sobre el control del nivel de precios» únicamente comprende medidas de carácter general destinadas a frenar la subida de los precios. ( ) Asimismo, afirma que la fórmula «legislaciones sobre el cumplimiento de los precios impuestos» no debe entenderse en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a fijar precios mínimos, sino que se ha de interpretar como referida al cumplimiento de un precio que, una vez determinado por el fabricante o por el importador y aprobado por la autoridad pública, se debe cumplir obligatoriamente como precio máximo de venta al por menor en todas las fases de la cadena de distribución hasta la venta al consumidor. ( ) Por lo tanto, «precios impuestos» significa, en el sentido de esta disposición, el precio determinado por el productor, y no un precio fijado por las autoridades públicas. Explica el Tribunal de Justicia que este mecanismo de fijación del precio tiene la función de evitar que la integridad de los ingresos fiscales se vea comprometida mediante la superación del precio impuesto. ( )

2. Conclusión parcial

33. En consecuencia, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59 es contrario a que las autoridades públicas fijen precios mínimos para las labores del tabaco.

3. ¿Hay motivos para modificar la jurisprudencia existente?

34. En los presentes procedimientos por incumplimiento, los Estados miembros demandados piden al Tribunal de Justicia que revise su anterior interpretación del artículo 9, apartado 1. Entienden que, en definitiva, a la vista del contexto normativo y de los objetivos de la Directiva, y considerando la nueva situación internacional, los regímenes de precios mínimos ya no deben seguir viéndose como contrarios a la Directiva.

a) Argumentación sobre los objetivos de la Directiva 95/59

35. En particular el Gobierno austriaco argumenta que el artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva, atendiendo a su base jurídica, no debe considerarse como prohibición de precios mínimos.

36. Austria señala que la Directiva 95/59 se basó en el artículo 99 del Tratado CE (actualmente artículo 93 CE), es decir, en la disposición del Tratado relativa a la armonización de los impuestos indirectos. Por lo tanto, el ámbito de aplicación de la Directiva es de naturaleza estrictamente tributaria. Además, los Estados miembros demandados alegan que de la Directiva no se desprende que en su redacción se tuvieran en cuenta consideraciones de protección de la salud, por lo que no se pueden interpretar en el sentido de que prohíba por principio a los Estados miembros adoptar medidas en forma de precios mínimos con el fin de proteger la salud.

37. Este argumento del Gobierno austriaco no puede rechazarse de antemano. La Directiva 95/59, en efecto, tiene como base legal la disposición del Tratado relativa a la armonización de los impuestos indirectos, por lo que representa primordialmente un régimen normativo técnico para la tributación de las labores del tabaco en la Comunidad. Con ella se armoniza la forma de gravar las labores del tabaco con impuestos especiales y se establece, por ejemplo, el precio máximo de venta al por menor como base imponible para el impuesto especial proporcional. La prohibición de los precios mínimos para el tabaco elaborado no aparece a primera vista como parte de una armonización tributaria.

38. También hay que dar la razón a los Estados miembros en que de los considerandos de la Directiva no se desprende que influyeran en la Directiva consideraciones de protección de la salud ni la importancia de frenar el consumo de tabaco, algo que no sorprende si se tiene en cuenta que la Directiva 95/59 constituye básicamente una codificación de directivas anteriores que se remontan a 1972. En aquel año, la conciencia sobre los peligros del consumo de tabaco era aún débil, si es que la había. Ante estos antecedentes se podría abogar por una interpretación del artículo 9, apartado 1, que no privase a los Estados miembros de la posibilidad de adoptar una medida útil en la lucha contra el consumo de tabaco sin demostrar al mismo tiempo que la propia Directiva tuvo en cuenta todas las consideraciones relativas el control eficaz del consumo de tabaco. Cuestión aparte sería que esas medidas de los Estados miembros fueran compatibles con el resto del Derecho comunitario, especialmente con el artículo 28 CE.

39. No obstante, contra esta interpretación del artículo 9, apartado 1, que se aparta de la actual jurisprudencia, se puede aducir el tenor de la Directiva, que explícitamente habla de la libre determinación del precio máximo de venta al por menor. Como acertadamente ha expuesto el Tribunal de Justicia, la fijación de precios mínimos por las autoridades públicas impediría decir sin matices que los productores determinan libremente los precios, pues éstos ya no podrían quedar por debajo del precio mínimo fijado por el Estado.

40. El contenido normativo del párrafo segundo, según el cual el productor determina libremente el precio máximo de venta al por menor, es además un elemento fundamental del sistema normativo específico de la Directiva en relación con los impuestos especiales. Para poder compaginar tal mecanismo normativo con la libre competencia y la libre circulación de mercancías es requisito indispensable que los productores determinen libremente el precio máximo de venta al por menor. En efecto, en el caso de precios mínimos fijados por un Estado miembro, existiría el peligro de perjudicar a los productores de otros Estados miembros que quisieran aprovechar competitivamente su ahorro de costes aplicando unos precios máximos de venta al por menor más bajos. La fijación de un precio mínimo neutralizaría la ventaja competitiva derivada del inferior precio de coste del producto importado.

41. Por lo tanto, solamente la libertad del productor de determinar libremente el precio máximo de venta al por menor garantiza que el sistema tributario dispuesto en la Directiva no tenga como efecto secundario la distorsión de la competencia y un menoscabo para la circulación de mercancías, yendo así en contra del objetivo de armonización del artículo 93 CE.

42. El segundo considerado deja claro que una unión económica con sana competencia y condiciones análogas a las de un mercado interior en el sector del tabaco elaborado exige que los impuestos especiales recaudados en los Estados miembros no falseen las condiciones de competencia ni obstaculicen la libre circulación de esos productos en el mercado común. Pero, entonces, la forma de calcular la base imponible del impuesto especial proporcional (el precio máximo de venta al por menor) tampoco puede conducir a un falseamiento de la libre competencia. Esto lo consigue la Directiva al establecer que el precio máximo de venta al por menor sea determinado libremente por los productores. En este sentido, el séptimo considerando recalca también que las exigencias de la libre competencia tienen como condición la libertad de precios.

43. En consecuencia, ante estos argumentos parece perfectamente defendible la interpretación del artículo 9, apartado 1, de la Directiva elegida por el Tribunal de Justicia. En mi opinión, por lo tanto, no hay motivo para apartarse de la actual jurisprudencia. Por otro lado, ha de tenerse en cuenta que las dos sentencias relevantes del Tribunal de Justicia no son aún especialmente antiguas, de modo que en contra de una reorientación respecto de ellas podrían aducirse también los principios de uniformidad de la jurisprudencia y de seguridad jurídica. ( )

b) ¿Modificación de la jurisprudencia debido al Convenio marco de la OMS y a una Recomendación del Consejo?

44. Para justificar una reorientación con respecto a la actual jurisprudencia, los Estados miembros se remiten al Convenio marco de la OMS para el control del tabaco, autorizado por Decisión del Consejo de 2 de junio de 2004 en nombre de la Comunidad. ( )

45. Además, los Estados miembros hacen referencia a la Recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2002, relativa a la prevención del tabaquismo y a una serie de iniciativas destinadas a mejorar la lucha contra el tabaco. ( )

46. Con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Convenio marco de la OMS, las Partes reconocen que las medidas relacionadas con los precios e impuestos son un medio eficaz e importante para que diversos sectores de la población, en particular los jóvenes, reduzcan su consumo de tabaco. El artículo 6, apartado 2, dispone que, las Partes podrán adoptar o, en su caso, mantener en vigor medidas que pueden consistir, por ejemplo, en aplicar a los productos del tabaco políticas tributarias y, si corresponde, políticas de precios.

47. Es cierto que las disposiciones de Derecho comunitario derivado, en la medida de lo posible, deben interpretarse de conformidad con los Acuerdos internacionales celebrados por la Comunidad. En efecto, éstos son vinculantes para las instituciones de la Comunidad, con arreglo al artículo 300 CE, apartado 7. El Derecho derivado no puede violarlos, pues disfrutan de primacía sobre él. ( )

48. El Convenio marco de la OMS subraya la importancia que entretanto reviste la lucha contra el tabaco como medida para proteger la salud. Deja claros los diferentes medios a que pueden recurrir los Estados para combatir el consumo de tabaco. Del artículo 6 se desprende también que la política de precios se considera una opción más junto a la política tributaria, y los precios mínimos para las labores del tabaco pueden incluirse en el concepto de política de precios.

49. Sin embargo, en mi opinión no es posible justificar en el Convenio marco una reorientación con respecto a la jurisprudencia actual. Las declaraciones del Convenio marco de la OMS en relación con las medidas relativas a los precios tienen una formulación demasiado amplia como para imponer una interpretación diferente del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59.

50. En efecto, el Convenio marco de la OMS no dispone ninguna obligación concreta de gravar las labores del tabaco de forma especial mediante medidas relacionadas con los precios. El artículo 6, apartado 2, del Convenio sólo dispone que las Partes contratantes podrán adoptar medidas «como» aplicar a los productos del tabaco políticas tributarias y, «si corresponde, políticas de precios».

51. Por lo tanto, el Convenio marco no impone a las Partes ninguna obligación concreta en relación con la política de precios para las labores del tabaco, sino que se limita a describir posibles opciones sin carácter vinculante.

52. Nada distinto se deduce tampoco de la Recomendación del Consejo 2003/54, a la que se remiten los Estados miembros. Ésta propone a los Estados miembros, en su punto 7, que adopten y pongan en práctica las medidas apropiadas en materia de precios de los productos del tabaco, a fin de disuadir del consumo de tabaco. Tampoco sirve esta Recomendación para justificar la necesidad de una reorientación con respecto a la actual jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la cuestión de la admisibilidad de los precios mínimos para el tabaco elaborado, pues, por una parte, la Recomendación del Consejo carece de efecto jurídico vinculante y, por otra, su impreciso tenor tampoco permite entender la Directiva de otra manera por la vía de la interpretación.

4. Conclusión parcial

53. Por lo tanto, procede declarar que las legislaciones de los Estados miembros infringen el artículo 9, apartado 1, párrafo segundo.

B. ¿Justificación por razones de protección de la salud?

54. En defensa de sus medidas nacionales de introducir un precio mínimo, los Estados miembros alegan, por otro lado, razones de protección de la salud conforme al artículo 30 CE. Se refieren a la competencia de precios, que ha dado lugar a una mayor oferta de cigarrillos baratos. Desde el punto de vista de la política sanitaria, esto no es deseable, y por eso buscan encarecer de nuevo los cigarrillos mediante la introducción de precios mínimos.

1. Calificación dogmática

55. Sin embargo, no está claro que los Estados miembros puedan realmente invocar el artículo 30 CE, pues éste menciona las razones de interés general que justifican limitaciones a lo dispuesto en el artículo 28 CE (libre circulación de mercancías). En este caso, en cambio, nos encontramos ante la justificación de una infracción del artículo 9 de la Directiva 95/59. Cuando una materia está armonizada de manera exhaustiva por una disposición de Derecho derivado, un Estado miembro no puede invocar una justificación basada en la protección de la salud para justificar una infracción de dicha disposición de Derecho derivado. ( ) Además los incumplimientos de otras medidas distintas de las previstas en el artículo 28 CE no se pueden justificar invocando el artículo 30 CE. ( ) Sin embargo, en el presente procedimiento por incumplimiento, la Comisión no ha denunciado infracción alguna del artículo 28 CE, por lo que esta cuestión no es objeto del procedimiento.

56. Sin embargo, el Tribunal de Justicia, en su sentencia Comisión/Grecia, ( ) cuyo objeto también fue un procedimiento por incumplimiento en relación con precios mínimos para el tabaco elaborado, tras declarar que las medidas de los Estados miembros eran contrarias a la Directiva 95/59 las examinó una vez más a la luz de una posible justificación en virtud del artículo 30 CE. ( ) Cabría entender este examen como una confirmación de la interpretación de la Directiva mediante una apreciación de los hechos a la luz del Derecho primario ( ) De esta forma, el Tribunal de Justicia aclaró que una valoración de los hechos atendiendo únicamente al Derecho primario, con motivo de la cual había de examinarse la justificación basada en el artículo 30 CE, en todo caso habría llevado al mismo resultado de inadmisibilidad de la medida de los Estados miembros.

57. Con estos antecedentes, a continuación me centraré brevemente en los artículos 28 CE y 30 CE.

2. Análisis del contenido de la protección de la salud

58. El Tribunal de Justicia ha declarado ya que, en todo caso, constituye una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 28 CE un precio mínimo que se sitúe a tal nivel que neutralice la ventaja sobre los competidores resultante para el importador de precios de coste inferiores. ( ) De esto se trata en el presente asunto. Sin embargo, sobre este aspecto no es posible realizar afirmaciones concluyentes, pues el presente procedimiento no tiene por objeto un incumplimiento del artículo 28 CE.

59. En opinión de los Estados miembros, en el mercado del tabaco son necesarios precios mínimos. Afirman que es la única manera de encarecer de forma eficaz el tabaco elaborado, lo que a su vez redundaría en un retroceso del consumo, especialmente entre los jóvenes.

60. La prevención del tabaquismo y el control del consumo de tabaco son importantes aspectos de la protección de la salud. La mayoría de los fallecimientos en la Unión Europea se deben a causas atribuibles al tabaco ( ) y, en particular, la protección de la juventud merece una alta consideración a este respecto. Las medidas contra el consumo de tabaco ocupan un lugar prioritario, especialmente en los últimos años, en la política sanitaria de los Estados miembros y de la Comunidad Europea. En consecuencia, la lucha contra el consumo de tabaco representa, sin duda, un objetivo legítimo.

61. Lo determinante es si las medidas controvertidas son necesarias para alcanzar ese objetivo o si existen alternativas igualmente adecuadas pero menos restrictivas. A este respecto hay que tener en cuenta que, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, al apreciar el respeto del principio de proporcionalidad en el ámbito de la salud pública, hay que admitir que el Estado miembro puede decidir qué nivel de protección de la salud pública pretende asegurar y de qué manera debe alcanzarse ese nivel. A este respecto, los Estados miembros gozan de un amplio margen de apreciación. ( )

62. En una sentencia relativa a los precios mínimos para los productos de tabaco, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que para asegurar la protección de la salud no eran necesarios precios mínimos, pues el objetivo de protección de la salud pública se puede perseguir razonablemente con una mayor tributación de las labores del tabaco, lo cual es perfectamente respetuoso con el principio de la libre determinación de los precios. En efecto, los Estados miembros tienen plena libertad, con arreglo al artículo 16 de la Directiva, para establecer el importe total de la tributación del tabaco elaborado. ( ) Esta argumentación se puede trasladar igualmente al presente asunto.

63. A ello oponen los Estados miembros que los productores e importadores podrían contrarrestar el aumento de los impuestos con una reducción de su margen de beneficio. Pero sobre este argumento se ha pronunciado también el Tribunal de Justicia en su actual jurisprudencia: ha señalado con acierto que los Estados miembros pueden responder a las reducciones de los márgenes de beneficio con un mayor incremento del nivel de tributación, de manera que los productores finalmente no puedan eludir el aumento de los precios perseguido con el de los impuestos. ( )

64. En efecto, la posibilidad de productores e importadores de no repercutir los incrementos de los impuestos especiales que recaen sobre sus productos está limitada, en cualquier caso, por la amplitud de su margen de beneficio, de manera que los incrementos de los impuestos especiales antes o después se han de reflejar en los precios de venta al por menor. Dichos incrementos, por lo tanto, son un medio menos drástico que los precios mínimos, de modo que éstos no son necesarios.

3. Conclusión parcial

65. Como conclusión parcial hay que declarar que los recursos de la Comisión son fundados, pues los Estados miembros han infringido la Directiva 95/59 al fijar precios mínimos para las labores del tabaco.

C. Particularidades del asunto C‑221/08, Comisión/Irlanda

66. Por último procede analizar otras dos imputaciones formuladas por la Comisión únicamente en el asunto C‑221/08, Comisión/Irlanda.

1. Fijación de precios máximos

67. En relación con las disposiciones irlandesas sobre los precios del tabaco, critica la Comisión que éstas imponen también precios máximos al no permitir que el precio de cada producto de tabaco supere en más del 3 % del precio medio. Irlanda ha señalado en su contestación al recurso que de la normativa irlandesa no se deduce ningún precio máximo obligatorio para las labores del tabaco.

68. En la réplica alega la Comisión que, a este respecto, ella se ha basado en las declaraciones del representante irlandés en una reunión con la Comisión, pero tras la aclaración la Comisión ya no parece querer mantener su postura de que en Irlanda existan tales precios máximos para las labores del tabaco. Sin embargo, recalca que no se habría llegado a este malentendido si Irlanda hubiera colaborado debidamente con la Comisión en el procedimiento administrativo previo. Por eso, la Comisión declaró en la vista oral que no deseaba retirar el recurso en este punto.

69. Pero dado que la propia Comisión no mantiene su afirmación de que en Irlanda se estén fijando precios máximos para las labores del tabaco, esta imputación ya no puede ser objeto de condena, por lo que procede desestimar el recurso de la Comisión. Si esta imputación tiene su origen en una insuficiente cooperación de Irlanda en el procedimiento administrativo previo es algo relevante únicamente como incumplimiento del artículo 10 CE por parte de Irlanda, algo que examinaremos a continuación.

2. Incumplimiento del artículo 10 CE

70. Según la Comisión, Irlanda ha incumplido el artículo 10 CE al no facilitarle la información sobre la legislación irlandesa aplicable necesaria para que la Comisión pudiera cumplir con su obligación de supervisar el cumplimiento de la Directiva 95/59.

71. Con arreglo al artículo 10 CE, los Estados miembros están obligados a cooperar de buena fe en las investigaciones efectuadas por la Comisión al amparo del artículo 226 CE y a facilitar a ésta toda la información solicitada al respecto. ( )

72. La Comisión, mediante escritos de 29 de julio de 2002 y de 1 de octubre de 2002, requirió a Irlanda que le informase sobre la actual legislación irlandesa en materia de precios del tabaco, y no recibió respuesta alguna. Por eso, la Comisión inició, junto al procedimiento por incumplimiento de la Directiva 95/59, otro procedimiento por incumplimiento del artículo 10 CE. El 17 de octubre de 2003 remitió un escrito de requerimiento a Irlanda, al que siguió el dictamen motivado de 7 de julio de 2004, en que impuso a Irlanda un plazo de dos meses desde la recepción del escrito. Sin embargo, la respuesta de las autoridades irlandesas no se produjo hasta el 10 de diciembre de 2004.

73. De por sí ya es dudoso que la información contenida en el escrito de 10 de diciembre de 2004 constituyese una respuesta satisfactoria, pero en cualquier caso llegó fuera de plazo.

74. En su defensa, alega Irlanda que la Comisión fue cumplidamente informada en un momento posterior, pero este argumento no justifica el incumplimiento.

75. Según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado. ( ) Incluso en el caso de que haya cesado el incumplimiento con posterioridad al plazo fijado en dicho dictamen, subsiste un interés en que continúe el procedimiento. En el presente caso, la respuesta de Irlanda es posterior a dicho plazo.

76. En consecuencia, debe prosperar el recurso de la Comisión basado en un incumplimiento del artículo 10 CE.

V. Costas

77. En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el procedimiento será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Respecto a la República Francesa y la República de Austria, han sido desestimados totalmente sus motivos, y respecto a Irlanda, sus motivos han sido esencialmente desestimados. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas, procede condenar en costas a la República Francesa, a la República de Austria y a Irlanda al pago de las costas de los respectivos procedimientos.

VI. Conclusión

78. Propongo al Tribunal que resuelva de la siguiente manera:

79. En el asunto C‑197/08:

1) La República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 1995, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco, al haber adoptado y mantenido en vigor un sistema de precios mínimos para los cigarrillos despachados al consumo en Francia, así como una prohibición de venta de productos del tabaco a un precio promocional contrario a los objetivos de salud pública.

2) La República Francesa debe asumir las costas del procedimiento.

80. En el asunto C‑198/08:

1) La República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 1995, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco, al haber adoptado y mantenido en vigor una normativa con arreglo a la cual el Estado establece precios mínimos de venta para cigarrillos y picadura fina para liar.

2) La República de Austria debe asumir las costas del procedimiento.

81. En el asunto C‑221/08:

1) Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 95/59/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 1995, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco, al haber establecido precios mínimos y máximos de venta al por menor para los cigarrillos.

2) Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 10 CE al no facilitar la información necesaria sobre la normativa irlandesa aplicable para que la Comisión pueda desempeñar su función de supervisar el cumplimiento de la Directiva 95/59.

3) Por lo demás, se desestima el recurso.

4) Irlanda ha de soportar las costas del procedimiento.