Conclusiones del Abogado General Léger presentadas el 7 de marzo de 2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Irlanda. - Incumplimiento de Estado - Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE - Conservación de las aves silvestres - Zonas de protección especial. - Asunto C-117/00.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-05335



Conclusiones del abogado general

1. Mediante el presente recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas pretende que se declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3 y 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva 79/409/CEE y del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43/CEE. La Comisión reprocha a dicho Estado miembro el hecho de no haber adoptado, en el plazo establecido, las medidas necesarias para garantizar la protección de una especie que vive normalmente en estado silvestre, el lagópodo escandinavo (Lagopus lagopus). Además, le reprocha el hecho de no haber garantizado, de conformidad con lo dispuesto en las Directivas sobre aves y sobre hábitats, la conservación de una zona de protección especial -el Owenduff-Nephin Beg Complex- que alberga especies de aves silvestres y tipos de hábitats naturales de interés comunitario.

I. Marco jurídico

A. La Directiva sobre aves

2. A tenor de su artículo 1, apartado 1, primera frase, la Directiva sobre aves «se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado».

3. Según el artículo 2 de la Directiva sobre aves, «los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas».

4. En el artículo 3 de la Directiva sobre aves se dispone lo siguiente:

«1. Teniendo en cuenta las exigencias mencionadas en el artículo 2, los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para todas las especies de aves contempladas en el artículo 1.

2. La preservación, el mantenimiento y el restablecimiento de los biotopos y de los hábitats impondrán en primer lugar las medidas siguientes:

a) creación de zonas de protección;

b) mantenimiento y ordenación de acuerdo con los imperativos ecológicos de los hábitats que se encuentren en el interior y en el exterior de las zonas de protección;

c) restablecimiento de los biotopos destruidos;

d) desarrollo de nuevos biotopos.»

5. El artículo 4 de la Directiva sobre aves se refiere a las medidas de conservación especiales aplicables, en particular, a las especies mencionadas en el anexo I y a las especies migratorias no contempladas en el referido anexo.

6. Dicho artículo establece lo siguiente:

«1. Las especies mencionadas en el Anexo I serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat, con el fin de asegurar su supervivencia y su reproducción en su área de distribución.

En este sentido se tendrán en cuenta:

a) las especies amenazadas de extinción;

b) las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats;

c) las especies consideradas como raras porque sus poblaciones son escasas o porque su distribución local es limitada;

d) otras especies que requieran una atención particular debido al carácter específico de su hábitat.

Para proceder a las evaluaciones se tendrán en cuenta las tendencias y las variaciones en los niveles de población.

Los Estados miembros clasificarán en particular como [ZPE] los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación en estas últimas dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva.

2. Los Estados miembros tomarán medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el Anexo I cuya llegada sea regular, teniendo en cuenta las necesidades de protección en la zona geográfica marítima y terrestre en que se aplica la presente Directiva en lo relativo a sus áreas de reproducción, de muda y de invernada y a las zonas de descanso en sus áreas de migración. A tal fin los Estados miembros asignarán una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente a las de importancia internacional.

3. Los Estados miembros enviarán a la Comisión todas las informaciones oportunas de modo que ésta pueda tomar las iniciativas adecuadas a efectos de la coordinación necesaria para que las zonas contempladas en el apartado 1, por una parte, y en el apartado 2, por otra, constituyan una red coherente que responda a las necesidades de protección de las especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre de aplicación de la presente Directiva.

4. Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2 la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo. Fuera de dichas zonas de protección los Estados miembros se esforzarán también en evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats.»

7. En el artículo 18, apartado 1, de la Directiva sobre aves se dispone que los Estados miembros deben aplicar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir con dicha Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación. Puesto que dicha Directiva fue notificada en abril de 1979, ese plazo expiró en abril de 1981.

B. La Directiva sobre hábitats

8. La Directiva sobre hábitats tiene por objeto contribuir a asegurar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros donde se aplica el Tratado.

9. El artículo 1 de la Directiva sobre hábitats define los principales conceptos utilizados.

10. A tenor de dicho artículo 1, letra b), los hábitats naturales son zonas terrestres o acuáticas diferenciadas por sus características geográficas, abióticas y bióticas, tanto si son enteramente naturales como seminaturales.

11. En el artículo 1, letra d), de la Directiva sobre hábitats se definen los hábitats naturales prioritarios como los tipos de hábitats naturales amenazados de desaparición presentes en el territorio contemplado en su artículo 2, y cuya conservación supone una especial responsabilidad para la Comunidad habida cuenta de la importancia de la proporción de su área de distribución natural incluida en el territorio contemplado en dicho artículo 2. Figuran en el anexo I y se señalan en el mismo con un asterisco.

12. Según el artículo 1, letra l), de la Directiva sobre hábitats, por «zona especial de conservación» debe entenderse un lugar de importancia comunitaria designado por los Estados miembros mediante un acto reglamentario, administrativo y/o contractual en el cual se apliquen las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y/o de las poblaciones de las especies para las cuales se haya designado el lugar.

13. En el artículo 2, apartado 2, de la Directiva sobre hábitats se precisa que las medidas que se adopten en virtud de la misma tienen como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario.

14. En el artículo 3 de la Directiva sobre hábitats se dispone la creación para ello de una red ecológica coherente de ZEC denominada «Natura 2000». La red Natura 2000 incluye, en particular, las ZPE designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva sobre aves.

15. En el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre hábitats se indica lo siguiente:

«2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las [ZEC], el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.»

16. En el artículo 7 de la Directiva sobre hábitats se dispone lo siguiente:

«Las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva [sobre aves] en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva [sobre aves] si esta última fecha fuere posterior.»

17. Según el artículo 23, apartado 1, de la Directiva sobre hábitats, los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dicha Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación. Puesto que dicha Directiva se notificó en junio de 1992, dicho plazo expiró en junio de 1994.

II. Procedimiento

A. Procedimiento administrativo previo

18. El 9 de octubre de 1997, la Comisión, tras comprobar que Irlanda no había cumplido las obligaciones establecidas en los artículos 3 y 4, apartado 4, de la Directiva sobre aves y en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre hábitats, dirigió a dicho Estado miembro un escrito de requerimiento en el que le instaba a presentar sus observaciones a este respecto. En dicho escrito, la Comisión subrayaba los efectos negativos del sobrepastoreo en la principal ZPE de Irlanda, a saber, el Owenduff-Nephin Beg Complex, así como el impacto negativo del sobrepastoreo en los hábitats del lagópodo escandinavo, un ave silvestre sedentaria protegida por el artículo 3 de la Directiva sobre aves.

19. Al no haber recibido ninguna respuesta de las autoridades irlandesas, mediante escrito de 8 de abril de 1998, la Comisión les dirigió un dictamen motivado en el que reiteraba las observaciones contenidas en el escrito de requerimiento y les instaba a atenerse al mismo en un plazo de dos meses.

20. El 1 de septiembre de 1998, las autoridades irlandesas respondieron al dictamen motivado proporcionando información sobre las nuevas medidas adoptadas para limitar el sobrepastoreo tanto en general como, más específicamente, en la ZPE del Owenduff-Nephin Beg Complex.

21. Por considerar que esta respuesta no le permitía concluir que Irlanda había cumplido con las obligaciones derivadas de las disposiciones controvertidas de las Directivas sobre aves y sobre hábitats, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

B. Pretensiones de las partes

22. El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de marzo de 2000.

23. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

- Declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas sobre aves y sobre hábitats y del Tratado CE, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para atenerse a lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva sobre aves por lo que respecta al lagópodo escandinavo, y en los artículos 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves y 6, apartado 2, de la Directiva sobre hábitats por lo que respecta a la ZPE del Owenduff-Nephin Beg Complex.

- Condene en costas a Irlanda.

24. Irlanda solicita al Tribunal de Justicia que:

- Declare que la Comisión no fundamentó sus alegaciones según las cuales Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3 y 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves y 6, apartado 2, de la Directiva sobre hábitats.

- Desestime el recurso y condene en costas a la Comisión.

III. Los motivos formulados por la Comisión y las alegaciones de Irlanda

A. Primer motivo: no adopción de medidas de preservación, mantenimiento y restablecimiento de una diversidad y de una superficie suficientes de hábitats para el lagópodo escandinavo (infracción del artículo 3 de la Directiva sobre aves)

25. Según la Comisión, el lagópodo escandinavo no está amparado por la protección dispensada por el artículo 4 de la Directiva sobre aves, ya que no figura en el anexo I ni es una especie migratoria, sino sedentaria. No obstante, considera que le son aplicables las disposiciones del artículo 3 de la Directiva sobre aves. En efecto, dicho artículo se refiere a todas las especies «de aves que viven normalmente en estado salvaje» en su territorio. Pues bien, eso es lo que sucede en el caso del lagópodo escandinavo.

26. Invocando diversas fuentes científicas, la Comisión subraya que las zonas constituidas por colinas, turberas y landas son esenciales para la supervivencia de esta especie.

27. La Comisión observa que el hábitat de esta especie se ha degradado y que su área de reproducción se ha reducido de manera manifiesta y drástica. Esta situación se explica por la práctica del pastoreo intensivo desde la entrada en vigor de las Directivas sobre aves y sobre hábitats.

28. La Comisión se basa en un informe elaborado en 1993 por Irish Wildbird Conservancy. Según esta última organización, el lagópodo escandinavo es una de las doce especies de aves reproductoras más amenazadas del país.

29. Este estudio se vio confirmado por el inventario elaborado, por encargo de las autoridades irlandesas competentes, por el Joint Nature Conservation Committee. En dicho inventario se identifica el pastoreo intensivo practicado por los ganaderos de ovejas como una de las principales causas de la amenaza que se cierne sobre el hábitat del lagópodo escandinavo y de la reducción de su área de reproducción. Para poner remedio a esta situación, dicho Comité preconiza diversas medidas específicas, como un control muy estricto del sobrepastoreo.

30. Según la Comisión, a juzgar por los mapas geográficos representados en los dos únicos atlas elaborados hasta ahora sobre las aves reproductoras, resulta que la superficie actual del área de reproducción del lagópodo escandinavo se ha reducido en un 66 % con respecto a las áreas de reproducción de dicha especie representadas en el primer atlas y en un 82 % con respecto a las áreas debidamente identificadas en el segundo atlas.

Además, si se compara el mapa de las zonas calificadas como degradadas con los mapas que representan el área de nidificación actual de la especie se pone de manifiesto, por un lado, que dicha área sigue superponiéndose, en una gran medida, con las zonas calificadas como degradadas y, por otro lado, que es asimismo en dichas zonas degradadas donde la reducción del área de nidificación de la especie ha sido más acusada.

31. La Comisión precisa que, en su respuesta al dictamen motivado, las autoridades irlandesas reconocieron que las poblaciones reproductoras del lagópodo escandinavo se han visto afectadas por las consecuencias del sobrepastoreo y que su área de reproducción se ha reducido. Según afirman, esta situación se explica por la duplicación del número de ovejas que se ha registrado en Irlanda desde la entrada en vigor de la Directiva sobre aves.

32. Los datos cuantitativos recogidos ponen de relieve que la regresión del área de reproducción de la especie resulta inquietante en la medida en que se ha producido de un modo particularmente claro y rápido. En consecuencia, la Comisión considera que Irlanda debe adoptar a la mayor brevedad posible medidas destinadas a limitar el sobrepastoreo. Según la Comisión, sólo un plan draconiano de gestión de estas zonas puede preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para el lagópodo escandinavo.

33. La Comisión observa que, hasta ahora, las autoridades irlandesas competentes todavía no han adoptado medidas efectivas o eficaces. A este respecto, en el marco del segundo motivo se formulan argumentos específicos. En todo caso, la Comisión considera que el incumplimiento por parte de Irlanda de las obligaciones derivadas del artículo 3 de la Directiva sobre aves queda ampliamente demostrado por la constatación de una disminución considerable del área de distribución del lagópodo escandinavo en Irlanda.

34. La Comisión deduce de ello que Irlanda ha incumplido su obligación de garantizar una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para la especie de que se trata, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva sobre aves.

35. El Gobierno irlandés reconoce que el hábitat del lagópodo escandinavo, constituido por colinas, turberas y brezales, está seriamente amenazado por el sobrepastoreo. No obstante, sostiene que la Comisión no ha demostrado que la superficie del hábitat de la especie se haya visto reducida hasta el punto de resultar insuficiente para la conservación de la misma. En efecto, según sostiene, la infracción del artículo 3 de la Directiva sobre aves requiere la aportación de la prueba de dicha reducción. En consecuencia, un Estado miembro que se esfuerce por mitigar las dificultades que se oponen a la conservación de las especies y de sus hábitats no puede ser demandado eficazmente tomando como base dicho artículo.

36. Irlanda recuerda, por otro lado, que la aplicación, a partir de 2001, de planes marco para las tierras comunales en las zonas más degradadas de los seis Condados occidentales debería permitir garantizar una protección efectiva y eficaz del área de nidificación del lagópodo escandinavo.

B. Segundo motivo: no adopción de medidas adecuadas de protección de la ZPE del Owenduff-Nephin Beg Complex (infracción de las disposiciones de los artículos 4, apartado 4, de la Directiva sobre aves y 6, apartado 2, de la Directiva sobre hábitats)

37. La Comisión recuerda que el Owenduff-Nephin Beg Complex está constituido por una amplia zona de turberas de cobertura y de montañas. Comprende la cuenca hidrográfica del Owenduff y la cadena montañosa de Nephin Beg (Condado de Mayo), en el Oeste de Irlanda.

38. El Owenduff-Nephin Beg Complex es descrito por las autoridades irlandesas como uno de los ejemplos más extensos y más notorios de turberas de cobertura que siguen intactas en Irlanda. Las turberas de cobertura son tipos de hábitats naturales prioritarios que figuran en el anexo I de la Directiva sobre hábitats.

39. El 8 de octubre de 1996, Irlanda clasificó dicho Complejo como ZPE con efecto de 15 de octubre de 1996. La zona afectada por esta clasificación abarca una superficie de 25.622,2 ha y constituye la ZPE más grande de Irlanda. Además, en 1986, una parte importante del Complejo fue declarada, con arreglo a la Convención de Ramsar, «humedal de importancia internacional».

40. Este Complejo alberga tres especies de aves silvestres mencionadas en el anexo I de la Directiva sobre aves, a saber, el esmerejón (Falco columbarius), el chorlito dorado común (Pluvialis apricaria) y el ánsar careto de Groenlandia (Anser albifrons flavirostris). De conformidad con el artículo 4, apartado 1, de la citada Directiva, dichas especies deben ser objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat.

41. Hay también varias especies de aves migratorias no contempladas en el anexo I, pero que dependen de este Complejo constituido por hábitats de colinas y de turberas en distintas fases de su ciclo anual, como el correlimos común (Calidris alpina), la agachadiza común (Gallinago gallinago) y el zarapito real (Numenius arquata).

42. Habida cuenta de las características y de la importancia del Owenduff-Nephin Beg Complex, tanto para las especies antes citadas contempladas en el anexo I como para las especies migratorias no contempladas en el anexo I, pero que llegan de forma regular al mismo, la Comisión considera que las Directivas sobre aves y sobre hábitats imponen a las autoridades irlandesas la adopción de medidas concretas que, en el presente caso, no han sido adoptadas o lo han sido de una manera inapropiada o insuficiente.

1. Sobre el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre aves, sustituidas por las disposiciones del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre hábitats

43. La Comisión reprocha a las autoridades irlandesas el hecho de no haber adoptado las medidas preventivas adecuadas para impedir los daños ocasionados al Owenduff-Nephin Beg Complex por el sobrepastoreo.

44. Debido a las características del Complejo de que se trata antes descritas, la Comisión sostiene que las autoridades irlandesas tardaron en aplicar las medidas previstas en el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre aves. En efecto, de conformidad con las disposiciones de dicho artículo este Complejo debía haber sido clasificado como ZPE en la fecha establecida por el artículo 18 de la Directiva sobre aves, a saber, el 6 de abril de 1981. Por otro lado, a partir de dicha fecha debía beneficiarse de las medidas preventivas previstas en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves hasta que se aplicaran las disposiciones del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre hábitats.

45. El hecho de tardar en tener en cuenta la especificidad del Complejo impidió a Irlanda adoptar las medidas preventivas que hubieran sido necesarias para impedir los graves daños ocasionados a las turberas de cobertura de dicho lugar por el sobrepastoreo. En apoyo de sus tesis, la Comisión se funda en diferentes elementos.

46. En primer lugar, en su correspondencia con la Comisión, las autoridades irlandesas facilitaron una lista de las tierras comunales que se habían convertido en «zonas degradadas». Estas tierras están constituidas, en gran medida, por colinas y turberas, y el Complejo es una parte importante del bloque principal de las zonas consideradas degradadas. Las autoridades irlandesas precisaron que aproximadamente entre el 75 % y el 80 % de dichas zonas coinciden con las zonas propuestas para integrar el patrimonio natural de Irlanda y van a beneficiarse de medidas de conservación y de protección que deben ponerse en práctica próximamente. Las autoridades irlandesas admitieron que los daños causados en dichas zonas se deben fundamentalmente al sobrepastoreo. Reconocieron que, debido a los daños causados por las ovejas en estas zonas de colinas y de turberas, había especies amenazadas. Así, se ha comprobado una disminución del número de ánsares caretos de Groenlandia y de chorlitos dorados comunes, que tienen por costumbre alimentarse o reproducirse en estas zonas degradadas.

47. Asimismo, varios estudios especializados atestiguan la existencia de tales daños. Confirman, por un lado, que las áreas de invernada del ánsar careto de Groenlandia en el Condado de Mayo están cada vez más amenazadas por la repoblación forestal y por la degradación de la cobertura vegetal causada por el sobrepastoreo y, por otro, que la destrucción de los brezales pantanosos ha provocado una disminución del número de esmerejones en la zona considerada.

48. Por último, la Comisión cita otros datos más generales que no hacen sino corroborar los elementos anteriormente expuestos, a saber, los efectos extremadamente devastadores para las turberas de cobertura y para los demás hábitats frágiles que tiene el sobrepastoreo en términos de pérdida de la vegetación y de erosión.

49. El Gobierno irlandés no niega que el Complejo se ha visto gravemente degradado como consecuencia del sobrepastoreo.

2. Sobre el carácter insuficiente e inadecuado de las medidas adoptadas por Irlanda para paliar los daños ocasionados en la ZPE del Owenduff-Nephin Beg Complex (infracción del artículo 3 de la Directiva sobre aves)

50. Según la Comisión, las medidas destinadas a corregir, paliar y estabilizar los daños causados en el Complejo como consecuencia del incumplimiento de las disposiciones de la Directiva sobre aves son insuficientes para luchar eficazmente contra el fenómeno del sobrepastoreo, tanto a nivel general como en el caso concreto de la ZPE de que se trata.

51. Las soluciones por las que optaron las autoridades irlandesas para poner remedio a tales daños son de dos tipos. En primer lugar, el Estado irlandés tiene previsto adquirir amplias áreas de terreno situadas en el Complejo. En segundo lugar, el Programa de Protección del Medio Ambiente Rural debería contribuir a corto plazo a proteger las turberas de cobertura. Este programa supedita la concesión de subvenciones a los agricultores a la gestión ecológica de las turberas y de las landas.

52. Si bien constituyen un avance considerable con respecto a la situación anterior, estas soluciones siguen siendo insuficientes para luchar eficazmente contra la causa fundamental de la degradación del Complejo, a saber, el pastoreo intensivo.

53. En efecto, la Comisión observa que, puesto que el Complejo está constituido en su mayor parte por terrenos abiertos y no cercados, la adquisición por parte del Estado de tierras situadas en el interior de dicho Complejo no permitirá, por sí sola, impedir a las ovejas que accedan a las zonas de propiedad del Estado y pasten en un número excesivo en ellas.

54. Por lo que respecta al REPS, la Comisión establece una distinción en función de los períodos de aplicación de dicho programa. El primer período va de 1994 a 1998; el segundo período se inicia en 1998 y se prolonga hasta ahora. La Comisión analiza la eficacia de este Programa a partir de 1994 teniendo en cuenta el estatuto jurídico de las tierras a las que se aplica. A este respecto, la Comisión diferencia las tierras comunales y las tierras no comunales (o privadas). En las tierras no comunales, el Programa es voluntario, en el sentido de que su aplicación está supeditada a la aceptación por parte de los agricultores.

55. Las tierras comunales situadas en las zonas calificadas como degradadas suponen el 40 % del Owenduff-Nephin Beg Complex. En estas tierras, el REPS es obligatorio para los agricultores. Según la Comisión, durante el período comprendido entre 1994 y 1998, el REPS tenía únicamente la función de familiarizar al conjunto de los agricultores irlandeses con los principios de la gestión del paisaje rural y de la protección del medio ambiente. En consecuencia, durante dicho período no podía evitar la degradación de los hábitats naturales de que se trata. Este hecho se ve confirmado por diferentes informes del Heritage Council irlandés.

56. A partir de 1998 se adoptaron medidas concretas destinadas a limitar la intensidad del pastoreo en las tierras constituidas por landas y turberas, como por ejemplo los planes marco. No obstante, al no haber recibido información sobre el impacto de dichas medidas en materia de protección y de reparación de los daños ocasionados en el Owenduff-Nephin Beg Complex y en los hábitats del lagópodo escandinavo, la Comisión duda de su eficacia.

57. Por otro lado, la Comisión observa que la medida adoptada durante el invierno de 1998/1999 como medida provisional en tanto se elaboraban planes marco relativos a las tierras comunales, consistente en imponer la reducción generalizada en un 30 % de la cuota de ovejas de montaña, es manifiestamente insuficiente. En efecto, esta medida se adoptó en un contexto caracterizado por fortísimos aumentos de la intensidad del pastoreo desde 1980, que se tradujeron, a nivel nacional, en una duplicación de la cabaña de ovejas. Esta medida, que se aplica de manera indiferenciada en la totalidad del territorio que se pretende proteger, no tiene en cuenta las especificidades ecológicas propias de cada una de las tierras comunales y de las explotaciones agrícolas. Ahora bien, la sensibilidad de los hábitats y la gravedad de las consecuencias del pastoreo intensivo varían de unas tierras a otras. Por último, los informes procedentes de las propias autoridades irlandesas ponen de relieve, de forma general, que una reducción del 30 % de la cabaña no es suficiente ni para estabilizar el deterioro de los hábitats ni para poner remedio al mismo.

58. Las tierras no comunales situadas en las zonas consideradas degradadas incluyen una parte del Complejo y aproximadamente 250.000 ha de landas, de turberas y de tierras altas que Irlanda se propone designar ZEC con objeto de tener en cuenta, en particular, las necesidades específicas en materia de hábitats del lagópodo escandinavo. Por lo que respecta a la aplicación del REPS en dichas tierras, la Comisión alega que el Programa es voluntario y que su eficacia es muy relativa. Así, cuando los agricultores han optado por no participar en el REPS, no existe ninguna disposición que establezca límites a la ganadería intensiva de ovejas en dichas zonas. En otros términos, la intensidad del pastoreo del ganado en dichas zonas se deja en manos de los ganaderos. No obstante, aun en el caso de que los agricultores acepten participar en el REPS, la cuestión de la intensidad del pastoreo se deja a la apreciación de las personas encargadas de elaborar los planes individuales de las explotaciones agrícolas que los participantes en el REPS deben presentar a las autoridades. Ahora bien, las líneas directrices para la elaboración de dichos planes son demasiado generales y no proporcionan orientaciones ecológicas precisas sobre las especies vegetales y animales que deben protegerse en los hábitats de que se trata.

59. En conclusión, la Comisión considera que, si bien el REPS y algunas medidas relacionadas han contribuido efectivamente a controlar y resolver el problema del sobrepastoreo tanto en el Owenduff-Nephin Beg Complex como, habida cuenta de los hábitats del lagópodo escandinavo, en otras zonas propuestas como ZEC, presentan carencias por lo que respecta tanto a la cobertura de la zona que debe protegerse como a su contenido normativo y a las condiciones de aplicación que establecen.

60. El Gobierno irlandés reconoce que la aplicación del plan de gestión de la conservación del Complejo de Owenduff-Nephin Beg se vio retrasada debido a la necesidad de realizar amplias consultas con las personas afectadas. No obstante, considera que esta situación será resuelta de manera satisfactoria en un futuro muy próximo, gracias a la aplicación simultánea de las disposiciones del REPS, de los planes de gestión de la conservación de las ZEC y de las ZPE, de los planes marco para las tierras comunales y de otros programas diferentes para las tierras no comprendidas dentro del ámbito de aplicación del REPS, y a la aplicación conjunta de los programas AHGI y REPS.

61. Por lo que respecta a la reducción de la cabaña, el Gobierno irlandés alega que imponer de manera inmediata y drástica una reducción aun más importante del número de ovejas en estas zonas degradadas conduciría al rechazo de dicho plan por parte de las comunidades agrícolas, y a la interrupción de su cooperación con los programas de conservación de los hábitats naturales.

62. En conclusión, Irlanda sostiene que está llevando a cabo acciones concertadas y cada vez más positivas para evitar que continúe degradándose este entorno y para garantizar una mejor protección de las especies animales y vegetales que viven en él. Irlanda considera que ha adoptado las medidas adecuadas para ello, aun cuando éstas no hayan producido los efectos deseados, a saber, la protección de las especies animales y vegetales que viven en dicho entorno. En consecuencia, sostiene que a un Estado miembro que ha demostrado su buena voluntad, pero que no ha alcanzado el objetivo perseguido, no puede imputársele una infracción de lo dispuesto en los artículos 4, apartado 4, de la Directiva sobre aves y 6, apartado 2, de la Directiva sobre hábitats.

IV. Apreciación

A. Primer motivo: no adopción de medidas de preservación, mantenimiento y restablecimiento de una diversidad y de una superficie suficientes de hábitats para el lagópodo escandinavo (infracción del artículo 3 de la Directiva sobre aves)

63. A tenor de una reiterada jurisprudencia, «la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado. Los cambios ocurridos posteriormente no pueden, por consiguiente, ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia».

64. De las disposiciones del artículo 3 de la Directiva sobre aves se desprende que los Estados miembros deben tomar las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para todas las especies de aves silvestres.

65. El lagópodo escandinavo es una especie de ave sedentaria que vive normalmente en estado silvestre en el territorio europeo, especialmente en Irlanda. Está incluido en el anexo II/1 de la Directiva sobre aves bajo la denominación «Lagopus lagopus hibernicus».

66. Por ello, el Gobierno irlandés está obligado a adoptar las medidas preventivas y paliativas necesarias para garantizar a esta especie una diversidad y una superficie suficientes de hábitats capaces de garantizar su conservación.

67. El Gobierno irlandés no niega que el lagópodo escandinavo esté comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 3 de la Directiva sobre aves. Asimismo, reconoce que las zonas constituidas por colinas y turberas que albergan especies vegetales como el brezo común (Calluna vulgaris) son necesarias para la preservación de esta ave. También admiten que el pastoreo intensivo es una de las principales causas de la degradación del hábitat de esta especie protegida, en la medida en que sus consecuencias son extremadamente nefastas para la supervivencia de los brezales.

68. No obstante, el Gobierno irlandés sostiene que la infracción del artículo 3 de la Directiva sobre aves presupone que el hábitat de la especie de que se trate se haya degradado hasta el punto de no permitir la conservación de ésta. Ahora bien, según afirma, no se han aportado datos cuantitativos que prueben que se haya producido una importante disminución del número de ejemplares de esta especie.

69. La interpretación que propone Irlanda debe ser desestimada. En efecto, este Tribunal de Justicia ha declarado que las obligaciones derivadas del artículo 3 de la Directiva sobre aves suponen que el Estado miembro debe adoptar medidas concretas «desde antes de que se haya comprobado una disminución del número de aves o de que se haya concretado un riesgo de extinción de una especie protegida». En consecuencia, la inexistencia de elementos de prueba relativos al número de lagópodos escandinavos que habitan actualmente en las zonas de hábitats de esta especie calificadas como degradadas no basta para que Irlanda pueda sustraerse a sus obligaciones.

70. Debido al carácter preventivo de las acciones que deben llevar a cabo los Estados miembros para atenerse a las obligaciones impuestas por el artículo 3 de la Directiva sobre aves, el incumplimiento por parte de Irlanda de las obligaciones que establece dicha disposición ha quedado ampliamente demostrado por la constatación, no discutida, de que se ha producido una disminución considerable del área de distribución de la especie y una degradación manifiesta y drástica de su hábitat.

71. De las consideraciones precedentes se desprende que, al no garantizar una diversidad ni una superficie suficientes de hábitats para el lagópodo escandinavo, Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3 de la Directiva sobre aves.

B. Segundo motivo: no adopción de medidas apropiadas de protección de la ZPE del Owenduff-Nephin Beg Complex (infracción de las disposiciones de los artículos 4, apartado 4, de la Directiva sobre aves y 6, apartado 2 de la Directiva sobre hábitats)

72. Como hemos visto, este Tribunal ha declarado reiteradamente que «la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado. Los cambios ocurridos posteriormente no pueden, por consiguiente, ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia.»

73. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre aves impone a los Estados miembros la obligación de clasificar como ZPE los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación de las especies mencionadas en el anexo I de dicha Directiva. En el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre aves se establecen las mismas obligaciones por lo que respecta a las especies migratorias no contempladas en el anexo I, pero cuya llegada sea regular. A tal fin, el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre aves precisa que los Estados miembros deben asignar una particular importancia a la protección de las zonas húmedas y muy especialmente de las de importancia internacional.

74. En el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves se dispone que los Estados miembros deben tomar las medidas adecuadas para evitar, dentro de las ZPE mencionadas en el artículo 4, apartados 1 y 2, la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida en que tengan un efecto significativo con respecto a los objetivos de dicho artículo.

75. Del mismo modo, por lo que respecta a las ZEC, el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre hábitats establece que los Estados miembros deben adoptar las medida apropiadas para evitar, en dichas ZEC, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de dicha Directiva.

76. El artículo 7 de la Directiva sobre hábitats precisa que las obligaciones impuestas en virtud de su artículo 6, apartado 2, sustituirán a las obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al artículo 4, apartado 1, o con análogo reconocimiento en virtud del artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la Directiva sobre hábitats o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva sobre aves, si esta última fecha fuere posterior.

77. Ha quedado demostrado, y no se discute que:

- las turberas de cobertura son tipos de hábitats naturales prioritarios que figuran en el Anexo I de la Directiva sobre hábitats y que el Owenduff-Nephin Beg Complex fue clasificado como ZPE por Irlanda en 1996;

- el Owenduff-Nephin Beg Complex está considerado, además, como un «humedal de importancia internacional» con arreglo a la Convención de Ramsar;

- los hábitats naturales de que se trata albergan especies de aves silvestres que figuran en el anexo I de la Directiva sobre aves y varias especies de aves migratorias que, si bien no se mencionan en el referido anexo I, dependen de dichos hábitats en distintas fases de su ciclo anual;

- los hábitats naturales de que se trata han resultado gravemente degradados como consecuencia del sobrepastoreo;

- ha disminuido el número de ánsares caretos de Groenlandia y de chorlitos dorados;

- el 8 de junio de 1998, fecha en la que expiró el plazo fijado por la Comisión en su dictamen motivado, Irlanda no había adoptado las medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que motivaron la designación del Owenduff-Nephin Beg Complex como ZPE, ni tampoco había aplicado medidas que pudieran poner remedio a los daños así ocasionados.

78. De las consideraciones precedentes se desprende que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre aves y 6, apartado 2, de la Directiva sobre hábitats.

V. Sobre las costas

79. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por Irlanda y haber solicitado la Comisión que se la condene en costas, procede condenarla en costas.

Conclusión

80. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:

«1) Declare que, al no haber adoptado en el plazo establecido todas las medidas necesarias para atenerse al artículo 3 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, por lo que respecta al lagópodo escandinavo, y a los artículos 4, apartado 4, primera frase, de dicha Directiva y 6, apartado 2, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, por lo que respecta a la zona de protección especial del Owenduff-Nephin Beg Complex, Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dichas Directivas.

2) Condene en costas a Irlanda.»