Conclusiones del Abogado General Stix-Hackl presentadas el 5de diciembre de2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Portuguesa. - Incumplimiento de Estado - Adaptación incompleta del Derecho interno a la Directiva 89/391/CEE - Seguridad y salud de los trabajadores. - Asunto C-425/01.



Recopilación de Jurisprudencia 2003 página I-06025



Conclusiones del abogado general

I. Introducción

1 Mediante el presente recurso, la Comisión solicita que se declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, 10, 11 y 12 de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (1) (en lo sucesivo, «Directiva»).

2 Las imputaciones de la Comisión hacen referencia a la falta de adopción de disposiciones sobre el procedimiento de elección de representantes de los trabajadores con una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores (en lo sucesivo, «representantes específicos de los trabajadores»).

II. Marco jurídico

A. Directiva 89/391

3 El artículo 3, letra c), dispone lo siguiente:

«representante de los trabajadores con una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores: cualquier persona elegida, nombrada o designada, de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, como delegado de los trabajadores para los problemas de la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo».

4 El artículo 4, apartado 1, establece:

«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para garantizar que los empresarios, los trabajadores y los representantes de los trabajadores estén sujetos a las disposiciones jurídicas necesarias para la aplicación de la presente Directiva.»

5 Los artículos 10 a 12 establecen los derechos de los representantes específicos de los trabajadores.

B. Derecho nacional

6 El artículo 10 del Decreto-ley nº 441/91, de 14 de noviembre de 1991, (2) (en lo sucesivo, «Decreto-ley») establece lo siguiente:

«Representantes de los trabajadores

1) Los representantes de los trabajadores en materia de seguridad, higiene y protección de la salud en el trabajo serán elegidos por los trabajadores mediante voto directo y secreto, según el sistema d'Hondt.

2) Sólo podrán tomar parte las listas de las organizaciones sindicales que representen a trabajadores de la empresa o aquellas que estén suscritas al menos por el 20 % de los trabajadores de la empresa, sin que un trabajador pueda suscribir más de una lista ni pueda formar parte de más de una candidatura.

3) Cada lista deberá indicar tantos candidatos y suplentes como puestos hayan de ser elegidos.

4) El número de representantes de los trabajadores no podrá ser superior a:

a) empresas con menos de 61 trabajadores: un representante;

b) empresas con 61 a 150 trabajadores: dos representantes;

c) empresas con 151 a 300 trabajadores: tres representantes;

d) empresas con 301 a 500 trabajadores: cuatro representantes;

e) empresas con 501 a 1000 trabajadores: cinco representantes;

f) empresas con 1001 a 1500 trabajadores: seis representantes;

g) empresas con más de 1500 trabajadores: siete representantes.

5) El mandato de los representantes de los trabajadores es de tres años.

6) Los representantes de los trabajadores podrán ser sustituidos en caso de renuncia o incapacidad definitiva por el candidato o suplente siguiente en la lista respectiva.

7) Los representantes de los trabajadores a que se refieren los apartados anteriores dispondrán de cinco horas libres al mes para el ejercicio de sus funciones.

8) Las horas libres a que se refiere el apartado anterior no son acumulables con las horas libres que le correspondan al trabajador por formar parte de otros órganos de representación de los trabajadores.»

7 El artículo 23, apartado 2, letra b), del Decreto-ley contiene una base jurídica para la adopción de disposiciones relativas al procedimiento de elección de los representantes específicos de los trabajadores.

III. Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

8 Los Estados miembros debían adaptar su Derecho interno a la Directiva antes del 31 de diciembre de 1992.

9 A raíz de una denuncia, la Comisión concluyó que Portugal no había adaptado correctamente su Derecho interno a la Directiva, puesto que no se había aprobado ninguna disposición sobre el procedimiento de elección de los representantes de los trabajadores específicos. Por ello, la Comisión solicitó a la República Portuguesa, mediante escrito de 26 de enero de 2000, que presentara sus observaciones al respecto en el plazo de dos meses.

10 Dado que el escrito de respuesta del Gobierno portugués de 4 de abril de 2000 no disipó las dudas de la Comisión, ésta remitió un dictamen motivado a la República Portuguesa, el 2 de febrero de 2001, en el que le imputaba el incumplimiento de los artículos 4, 10, 11 y 12 de la Directiva por no haber aprobado ninguna disposición sobre el procedimiento de elección de representantes específicos de los trabajadores y le exigía que adoptase las medidas necesarias en el plazo de dos meses, es decir, hasta el 2 de abril de 2001. El Gobierno portugués respondió mediante escrito de 18 de junio de 2001, en el que manifestaba que el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Directiva no requería la adopción de nuevas disposiciones relativas al procedimiento de elección.

11 Por considerar que la República Portuguesa había incumplido sus obligaciones, la Comisión interpuso, mediante escrito de 22 de octubre de 2001, registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de octubre de 2001, un recurso contra la República Portuguesa ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 226 CE.

12 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

- Declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, 10, 11 y 12 de la Directiva 89/391.

- Condene en costas a la República Portuguesa.

IV. Examen de los motivos

A. Alegaciones de las partes

13 La Comisión alega que la República Portuguesa, al no haber aprobado disposición alguna sobre el procedimiento de elección de los representantes específicos de los trabajadores, impide que los trabajadores y sus representantes puedan ejercer los derechos que les corresponden en virtud de los artículos 4, 10, 11 y 12 de la Directiva, y con ello pone en peligro la seguridad y salud de los trabajadores en el lugar de trabajo.

14 La Comisión se basa en la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, según la cual, por motivos de seguridad jurídica, la adaptación del Derecho interno a una directiva debe llevarse a cabo de forma que los particulares disfruten de una situación jurídica clara y precisa que les permita conocer la plenitud de sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales. (3) Considera que, a falta de disposiciones relativas al procedimiento de elección de representantes específicos de los trabajadores, los trabajadores no pueden conocer la plenitud de sus derechos ni, en su caso, ejercerlos ante un órgano jurisdiccional.

15 Según la Comisión, el artículo 10 del Decreto-ley prevé, ciertamente, principios generales aplicables a la elección de representantes específicos de los trabajadores, pero sólo a través de una regulación del procedimiento electoral se establecen las condiciones esenciales para una correcta elección de los representantes específicos de los trabajadores. En su opinión, la normativa actualmente vigente en Portugal carece de disposiciones sobre, por ejemplo, el derecho de sufragio activo, la publicidad de la elección, la mesa electoral, el cómputo de los votos, la proclamación de los resultados electorales y las vías de recurso contra el resultado. Esto impide a los trabajadores llevar a cabo elecciones de sus representantes específicos.

16 Según la información facilitada a la Comisión, en Portugal sólo se han elegido representantes específicos de trabajadores en un reducido número de empresas, lo cual, según la Comisión, se debe a la falta de regulación del procedimiento electoral. Frente a la alegación del Gobierno portugués según la cual en Portugal se han elegido representantes específicos de trabajadores en varias empresas pese a que no existían disposiciones específicas sobre el procedimiento de elección, la Comisión señala que el Gobierno portugués no le ha facilitado información alguna sobre el número e identidad de dichas empresas. Por ello, no puede comprobar si se trata de una práctica constante o tan sólo de casos aislados. Según la Comisión, nada garantiza, por tanto, que en Portugal se celebraran las correspondientes elecciones de forma generalizada y que los representantes específicos de los trabajadores ejercieran sus funciones.

17 Por lo demás, según la Comisión, Portugal ha reconocido, al crear una base jurídica para la aprobación de disposiciones sobre el procedimiento de elección [artículo 23, apartado 2, letra b), del Decreto-ley] y al alegar frente a la Comisión que ya estaba elaborando el proyecto correspondiente, que es necesaria una regulación del procedimiento de elección para desarrollar los principios recogidos en el artículo 10 del Decreto-ley.

18 El Gobierno portugués considera que el artículo 10 del Decreto-ley constituye la incorporación completa al Derecho interno de las obligaciones derivadas del artículo 4 de la Directiva, que permite a los trabajadores elegir a sus representantes específicos para que puedan ejercitar los derechos reconocidos en los artículos 10 a 12 de la Directiva.

19 Según el Gobierno portugués, el artículo 10 del Decreto-ley es aplicable a todas las empresas de los sectores público, privado y cooperativo; disposiciones análogas son aplicables al servicio público. El citado artículo contiene todas las condiciones necesarias para una elección democrática y recoge asimismo el estatuto jurídico de los representantes específicos de los trabajadores:

- la elección es organizada por las empresas (apartados 2 y 4);

- todos los trabajadores de la empresa tienen derecho de sufragio activo y pasivo (apartados 1 y 2 in fine);

- la elección tiene lugar mediante un sistema de listas (apartado 2);

- sólo pueden presentar listas las organizaciones sindicales que representen a los trabajadores de la empresa, o bien el 20 % de los trabajadores de la empresa (apartado 2);

- el número de candidatos y suplentes de cada lista (apartado 3);

- el número máximo de representantes específicos de los trabajadores en cada empresa (apartado 4);

- el sistema de elección de los representantes específicos de los trabajadores (sistema d'Hondt) (apartado 1);

además,

- la duración del mandato de los representantes específicos de los trabajadores (apartado 5);

- motivos y procedimiento de suplencia de los representantes específicos de los trabajadores (apartado 6);

- el número de horas mensuales libres para el ejercicio de las funciones de los representantes específicos de los trabajadores (apartados 7 y 8).

20 El artículo 23, apartado 2, letra b), del Decreto-ley prescribe la aprobación de disposiciones relativas al procedimiento de elección. Según el Gobierno portugués, si bien estas disposiciones aún no han sido aprobadas, ello no impide en modo alguno -en contra de lo que opina la Comisión- que los trabajadores puedan elegir a sus representantes específicos. El régimen electoral necesario para ello resulta ya, directamente, del artículo 10, apartados 1 y 2, del Decreto-ley.

21 Por otro lado, se garantiza que la dirección de la empresa no pueda impedir tal elección ni el ejercicio de sus derechos por parte de los representantes específicos de los trabajadores elegidos. En efecto, según el Gobierno portugués, las disposiciones de Derecho laboral actualmente vigentes prohíben que la dirección de la empresa adopte medidas de cualquier tipo que dificulten o sancionen el ejercicio de los derechos de los trabajadores. Con arreglo al Derecho laboral portugués, el despido sólo puede tener lugar por motivos justificados, y el despido de un trabajador o de un representante de los trabajadores por ejercer sus derechos es ilegal.

22 En la medida en que la Comisión reprocha a la República Portuguesa que la regulación de la elección de los representantes específicos de los trabajadores no contiene disposición alguna relativa, por ejemplo, al derecho de sufragio, a la mesa electoral, al tiempo y lugar de celebración de las elecciones, al cómputo de los votos o a la proclamación del resultado electoral, el Gobierno portugués rechaza la imputación señalando que únicamente es esencial para la realización de cualquier elección establecer cuáles son las modalidades de elección y quién posee derecho de sufragio, y que estas cuestiones están reguladas en el artículo 10 del Decreto-ley.

23 Frente a la imputación de la Comisión según la cual la falta de disposiciones sobre las vías de recurso contra el resultado de las elecciones constituye una adaptación incorrecta del Derecho interno a la Directiva, el Gobierno portugués alega que en el caso de que una elección de representantes específicos de los trabajadores infrinja lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto-ley, puede impugnarse a través de los cauces procesales ordinarios. Efectivamente, según el artículo 2, apartado 2, de la Ley de Procedimiento Civil portuguesa se puede interponer un recurso contra cualquier violación de la ley y, en su caso, exigir la adopción de las medidas necesarias.

24 Para demostrar que la falta de una regulación del procedimiento de elección no impide que los trabajadores puedan elegir a sus representantes, el Gobierno portugués alega que en Portugal se dan numerosos ejemplos de cómo pueden llevarse a cabo elecciones de representantes de los trabajadores con arreglo al Derecho laboral portugués, sin necesidad de normas procesales especiales. Así, por ejemplo, se eligió un sindicato y se aprobaron sus estatutos directamente mediante decisión de la asamblea de trabajadores por mayoría simple de los presentes. Asimismo, se han organizado elecciones de los representantes sindicales en las empresas de forma regular sin disposición especial alguna sobre el procedimiento de elección.

25 Por lo demás, el Gobierno portugués afirma que, al transmitirle las cifras relativas a las elecciones de representantes específicos de los trabajadores realizadas hasta el momento en las empresas portuguesas, había demostrado claramente a la Comisión que la falta de una regulación del procedimiento electoral no había impedido a los trabajadores llevar a cabo dichas elecciones. Señala que hasta el momento las autoridades portuguesas competentes han tenido conocimiento de otras empresas que han celebrado las correspondientes elecciones y que el total de empresas en estas circunstancias de las que tiene noticia el Gobierno portugués es de noventa y cuatro. No obstante, no conoce el número exacto, pues en Portugal no existe ninguna obligación de notificación al respecto. Sin embargo, el Gobierno portugués es consciente de que este número no es satisfactorio. Por lo demás, afirma que la Comisión aún no le ha exigido que le notifique el número y la identidad de las empresas en que se ha celebrado este tipo de elecciones y manifiesta estar dispuesto a transmitirle toda la información que obra en su poder.

B. Apreciación

26 La Directiva contiene, en concreto, la definición de los «representantes de los trabajadores con una función específica» y sus derechos y obligaciones en el marco de su colaboración en la seguridad y protección de la salud de los trabajadores. Sin embargo, no contiene ninguna disposición expresa sobre si los Estados miembros deben aprobar normas sobre el procedimiento de elección de los representantes específicos de los trabajadores y, en caso afirmativo, cuáles. Además, la Directiva tampoco exige expresamente que los representantes específicos de los trabajadores sólo puedan ser nombrados mediante elecciones, y que, por lo tanto, los trabajadores tengan derecho a elegirlos. El artículo 3, letra c), de la Directiva define más bien a los representantes específicos de los trabajadores como una persona «elegida, nombrada o designada».

27 Por consiguiente, la imputación de la Comisión debe entenderse en el sentido de que si un Estado miembro prevé que se nombren a los representantes específicos de los trabajadores mediante una elección, no basta con establecer las condiciones de elección, lo que sin duda hizo la República Portuguesa mediante el artículo 10 del Decreto-ley. Según la Comisión, es necesaria, además, la aprobación de normas más detalladas sobre el procedimiento de elección.

28 A falta de requisitos explícitos al respecto en la Directiva, sólo cabría coincidir con lo defendido por la Comisión si se admite que las normas sobre el procedimiento de elección que ésta exige son absolutamente indispensables para permitir a los trabajadores la elección de sus representantes específicos y con ello el ejercicio en la práctica de sus derechos al respecto.

29 En primer lugar, cabe señalar que la elección de los representantes específicos de los trabajadores exige, al igual que cualquier otra elección democrática, la existencia de determinadas normas fundamentales. Entre éstas se hallan, en cualquier caso:

- el derecho de sufragio activo y pasivo,

- la forma de la candidatura (elección directa o mediante listas),

- la forma de voto (público o secreto),

- la determinación de las mayorías necesarias (por ejemplo, sistema de d'Hondt o mayoría simple).

El artículo 10, apartados 1 a 3, del Decreto-ley, cumple estos requisitos de una elección democrática.

30 Así, esta norma contiene también disposiciones sobre el derecho de sufragio, en contra de lo que opina la Comisión. No obstante, en esencia la Comisión alega también, además de la falta de disposiciones sobre el derecho de sufragio, la falta de disposiciones sobre la publicidad de las elecciones, la mesa electoral, el cómputo de los votos, la proclamación de los resultados y las vías de recurso contra éstos. (4)

31 Debe señalarse que el Tribunal de Justicia ha subrayado en reiterada jurisprudencia que una medida nacional por la que se adapta el Derecho interno a una directiva debe ser suficientemente clara y precisa para los particulares, de forma que les permita conocer la plenitud de sus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales. (5)

32 Respecto a las disposiciones que la Comisión considera que faltan, es preciso señalar, por lo que se refiere, en primer lugar a las vías de recurso contra el resultado de la elección, que las disposiciones portuguesas de Derecho procesal civil, según las alegaciones hasta ahora indiscutidas del Gobierno portugués, contienen normas generales que también son aplicables a las elecciones de los representantes específicos de los trabajadores, cuando las elecciones no responden a lo prescrito en las disposiciones existentes (en este caso, particularmente el artículo 10 del Decreto-ley). Con ello se establece una vía de recurso mediante normas jurídicas.

33 Por lo que respecta al cómputo de los votos, el Tribunal de Justicia tuvo que enfrentarse a esta cuestión en el asunto De Dapper y otros/Parlamento (6) sobre la elección de los representantes de personal de los funcionarios del Parlamento Europeo. El Tribunal de Justicia declaró:

«[El Comité electoral] elabora las papeletas de conformidad con el artículo 10 del Reglamento. [(7)] Puesto que el Reglamento no contiene otras previsiones sobre las modalidades de escrutinio, de las citadas disposiciones se desprende que el Comité electoral podía escoger, para el depósito y el cómputo de los votos, cualquier procedimiento suficientemente seguro y compatible con los requisitos de libertad y secreto del voto».

34 El Tribunal de Justicia no considera, por tanto, que la existencia de disposiciones expresas sobre la forma de cómputo de los votos sea en principio imprescindible para poder llevar a cabo en la práctica la elección de los representantes de los trabajadores.

35 Por consiguiente, si existe una vía de recurso suficiente contra el resultado de la elección y los responsables de la organización de la elección pueden elegir libremente el método para el cómputo de los votos, respetando los criterios fijados por el Tribunal de Justicia, queda por plantear si la falta del resto de disposiciones procedimentales enunciadas a título de ejemplo por la Comisión sobre la elección de los representantes específicos de los trabajadores (en concreto, la función de la mesa electoral, la forma de proclamación del resultado electoral y la publicidad de las elecciones, que la Comisión no ha descrito más detalladamente) puede impedir a los trabajadores en Portugal ejercer los derechos que la Directiva les reconoce.

36 Si con la publicidad de las elecciones se quiere hacer referencia a la cuestión del voto abierto o secreto, el artículo 10, apartado 1, del Decreto-ley cumple este requisito, en la medida en que exige el voto «directo y secreto». Si en cambio se refiere a la proclamación o notificación de las elecciones, son aplicables las siguientes consideraciones, del mismo modo que a la cuestión de la mesa electoral y a la forma de proclamación del resultado electoral.

37 Es preciso señalar que en el marco del procedimiento por incumplimiento corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado, (8) a saber, en el presente caso que la normativa nacional no corresponde a lo exigido por la Directiva por no haberse adoptado determinadas medidas nacionales.

38 Sin embargo, en el presente asunto la Comisión se limita en esencia a afirmar que la falta de una regulación procedimental específica aplicable a la elección de los representantes específicos de los trabajadores deja a éstos en tal incertidumbre sobre esta elección que desisten de organizarla. Para demostrarlo, la Comisión se basa en el número -de hecho realmente reducido- de noventa y cuatro empresas en Portugal que, según datos aportados por el Gobierno portugués, han celebrado elecciones a representantes específicos de los trabajadores.

39 La no organización de elecciones a representantes específicos de los trabajadores puede, no obstante, obedecer a varias razones. La Comisión no ha podido demostrar que la falta de una regulación electoral específica y, especialmente, la falta de normas propias sobre la publicidad de la elección, la mesa electoral, el cómputo de los votos, la proclamación de los resultados electorales y las vías de recurso contra éstos sean la causa determinante para ello.

40 En particular, el Gobierno portugués ha señalado, y la Comisión no lo ha discutido, que los representantes generales de los trabajadores son elegidos en Portugal regularmente y en gran medida sin disposiciones que regulen el procedimiento de elección, por lo que cabe concluir que la ausencia de las normas electorales a que hace referencia la Comisión no impide manifiestamente a los trabajadores portugueses elegir a sus representantes.

41 Por último, respecto al argumento de la Comisión según el cual el Gobierno portugués no le transmitió información suficiente sobre la identidad y el número de las empresas en que se habían celebrado elecciones de representantes específicos de trabajadores sin necesidad de una normativa electoral, debe señalarse que la propia Directiva no contiene una obligación de información de este tipo ni una disposición por la cual deba imponerse tal obligación de notificación a las empresas en los Estados miembros. Por consiguiente, no cabe aceptar que la República Portuguesa estuviera obligada a facilitar dicha información. Por tanto, la República Portuguesa ha cumplido de manera suficiente su obligación de cooperación en el procedimiento por incumplimiento, (9) en la medida en que facilitó a la Comisión la información de que disponía cuando ésta se lo solicitó. La Comisión no puede deducir de estos hechos conclusiones de mayor alcance respecto a la existencia de una vulneración del Tratado.

42 Por todo ello procede declarar que la Comisión no ha demostrado la existencia del incumplimiento alegado consistente en la incorrecta adaptación del Derecho interno a la Directiva.

V. Conclusión

43 A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que decida:

1) Desestimar el recurso interpuesto por la Comisión.

2) Condenar en costas a la Comisión.

(1) - DO L 183, p. 1.

(2) - Diário da República I, Serie A, nº 262, de 14 de noviembre de 1991.

(3) - Sentencias del Tribunal de Justicia de 19 de septiembre de 1996, Comisión/Grecia (C-236/95, Rec. p. I-4459), apartado 13, y de 30 de enero de 1985, Comisión/Dinamarca (143/83, Rec. p. 427), apartado 10.

(4) - La Comisión no ha alegado que la falta de otras normas, además de las propias del procedimiento de elección, impidiera también que los trabajadores llevasen a cabo las elecciones de sus representantes específicos. Entre estas normas podrían hallarse, por ejemplo, disposiciones sobre el mandato de los representantes específicos de los trabajadores o sobre la protección ante eventuales medidas de la empresa a causa del ejercicio del mandato o de la participación en las elecciones. En este sentido, basta con señalar que el artículo 10 del Decreto-ley y el Derecho laboral portugués en general, según las alegaciones hasta ahora indiscutidas del Gobierno portugués, parecen contener, a primera vista, normas suficientes a este respecto.

(5) - Véase la sentencia Comisión/Dinamarca, citada en la nota 4 supra.

(6) - Sentencia de 9 de marzo de 1977 (54/75, Rec. p. 471), apartados 36 a 40.

(7) - Decisión de la Asamblea general del Parlamento Europeo en virtud del artículo 1, apartado 2, del anexo II del Estatuto de los Funcionarios «Comité de Personal» (no publicada en el Diario Oficial).

(8) - Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de octubre de 1997, Comisión/España (C-160/94, Rec. p. I-5851), apartado 17.

(9) - En virtud del artículo 10 CE, véase, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 1985, Comisión/Grecia (192/84, Rec. p. 3967), y de 24 de junio de 1992, Comisión/Grecia (C-137/91, Rec. p. I-4023).