CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

presentadas el 16 de diciembre de 2021 ( 1 )

Asunto C‑453/20

CityRail, a.s.

contra

Správa železnic, státní organizace,

con intervención de:

ČD Cargo, a.s.

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Organismo regulador del acceso a la infraestructura de transportes, República Checa)]

«Procedimiento prejudicial — Artículo 267 TFUE — Concepto de órgano jurisdiccional nacional — Criterios — Organismo regulador del sector ferroviario — Directiva 2012/34/UE — Artículo 56 — Funciones del organismo regulador — Naturaleza administrativa — Inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial — Transporte ferroviario — Espacio ferroviario europeo único — Acceso a la infraestructura y a las instalaciones de servicio — Andenes de mercancías en terminales de carga — Modificación de los cánones de acceso a la infraestructura y de acceso y servicios en las instalaciones de servicio — Obligación del administrador de infraestructuras y del organismo regulador de aplicar la Directiva 2012/34/UE»

1. El organismo regulador del acceso a las infraestructuras del transporte de la República Checa ( 2 ) eleva al Tribunal de Justicia sus dudas sobre la interpretación de la Directiva 2012/34/UE, ( 3 ) en lo que concierne, especialmente, a los andenes de mercancías y a los cánones que se devengan por su utilización.

2. La petición de decisión prejudicial solo será admisible si el Tribunal de Justicia acepta que aquel organismo ejerce funciones jurisdiccionales en el sentido del artículo 267 TFUE. Por lo que después explicaré, opino que no debería aceptarlo.

I. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión. Directiva 2012/34

3. De acuerdo con el artículo 3 («Definiciones»): «A efectos de la presente Directiva se entenderá por: […] 2) “administrador de infraestructuras”: todo organismo o empresa responsable de la explotación, mantenimiento y renovación de las infraestructuras ferroviarias en una red, e igualmente responsable de participar en su desarrollo conforme a las normas que establezca el Estado miembro dentro del marco de su política general en materia de desarrollo y financiación de infraestructuras; 3) “infraestructura ferroviaria”: los elementos contemplados en el anexo I; [...] 11) “instalación de servicio”: la instalación, incluido el terreno, los edificios y el equipo, dispuesta especialmente, en su totalidad o en parte, para permitir la prestación de uno o varios de los servicios mencionados en el anexo II, puntos 2 a 4; [...]; 26) “declaración sobre la red”: la declaración que detalla las normas generales, plazos, procedimientos y criterios para los sistemas de cánones y adjudicación de capacidad, incluida cualquier otra información que pueda ser necesaria para cursar solicitudes de capacidad de infraestructura; [...]».

4. El artículo 13 («Condiciones de acceso a los servicios») indica: «1. Los administradores de infraestructuras proporcionarán, de modo no discriminatorio, a todas las empresas ferroviarias el paquete de acceso mínimo establecido en el anexo II, punto 1. 2. Los explotadores de las instalaciones de servicio prestarán, de modo no discriminatorio, a todas las empresas ferroviarias acceso, incluido el acceso por vía férrea, a las instalaciones a que se refiere el anexo II, punto 2, así como a los servicios prestados en dichas instalaciones. [...]».

5. El artículo 27 («Declaración sobre la red») señala: «1. El administrador de infraestructuras, previa consulta a las partes interesadas, elaborará y publicará una declaración sobre la red [...]. 2. La declaración sobre la red expondrá las características de la infraestructura puesta a disposición de las empresas ferroviarias, y contendrá información sobre las condiciones de acceso a la misma. La declaración sobre la red contendrá asimismo información sobre las condiciones de acceso a las instalaciones de servicio relacionadas con la red del administrador de infraestructuras, y para la prestación de servicios en dichas instalaciones […]. En el anexo IV se establece el contenido de la declaración sobre la red. 3. La declaración sobre la red se actualizará y modificará según proceda. 4. La declaración sobre la red se publicará como mínimo cuatro meses antes de que finalice el plazo de solicitudes de capacidad de infraestructura».

6. El artículo 29 («Fijación, aplicación y cobro de los cánones») reza: «1. Los Estados miembros crearán un marco para los cánones, respetando la independencia de gestión establecida en el artículo 4. A reserva de dicha condición, los Estados miembros establecerán asimismo normas específicas de fijación de cánones, o delegarán dichas facultades en el administrador de infraestructuras. Los Estados miembros se asegurarán de que la declaración sobre la red contenga el marco y las normas de los cánones o indique un sitio web donde se publiquen. El administrador de infraestructuras determinará el canon por la utilización de infraestructuras y se encargará de su cobro, de conformidad con el marco y las normas de los cánones establecidos. [...]».

7. El artículo 31 («Principios de los cánones») estipula: «1. Los cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias e instalaciones de servicio se abonarán al administrador de infraestructuras y al explotador de la instalación de servicio respectivamente, y se emplearán para financiar su actividad. [...] 3. [...] el canon de acceso mínimo y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario. [...] 7. El canon exigido para el acceso por vía férrea a las instalaciones de servicio, previsto en el anexo II, punto 2, y la prestación de servicios en dichas instalaciones no superará el coste de su prestación más un beneficio razonable. [...]».

8. En el artículo 55 («Organismo regulador») se lee: «1. Cada Estado miembro creará un único organismo regulador nacional para el sector ferroviario. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, dicho organismo será en el plano organizativo, funcional, jerárquico y de toma de decisiones una autoridad autónoma jurídicamente distinta e independiente de cualquier otra entidad pública o privada. Asimismo, será independiente de todo administrador de infraestructuras, organismo de cánones, organismo adjudicador y candidato en el plano de la organización, de las decisiones financieras, de la estructura legal y de la toma de decisiones. Además, deberá ser funcionalmente independiente de toda autoridad competente que participe en la adjudicación de un contrato de servicio público. [...]».

9. El artículo 56 («Funciones del organismo regulador») especifica: «1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46, apartado 6, los candidatos podrán recurrir ante el organismo regulador si consideran haber sufrido un tratamiento injusto o discriminatorio, o cualquier otro perjuicio, en particular para apelar contra decisiones adoptadas por el administrador de infraestructuras, o, cuando proceda, por la empresa ferroviaria o el explotador de una instalación de servicio, en relación con: a) la declaración sobre la red en sus versiones provisional y definitiva; b) los criterios establecidos en la declaración sobre la red; c) el procedimiento de adjudicación y sus resultados; d) el sistema de cánones; e) la cuantía o estructura de los cánones que se les exigen o pueden exigírseles; f) las disposiciones sobre acceso de conformidad con los artículos 10 a 13; g) el acceso a los servicios y los cánones correspondientes con arreglo al artículo 13; [...] 2. Sin perjuicio de las facultades de las autoridades de competencia nacionales para velar por la competencia en los mercados de servicios ferroviarios, el organismo regulador tendrá la facultad de supervisar la situación de la competencia en los mercados de servicios ferroviarios, también y en particular en el mercado de transporte de pasajeros de alta velocidad, y las actividades de los administradores de infraestructuras ferroviarias en relación con el apartado 1, letras a) a j). En particular, el organismo regulador verificará el cumplimiento del apartado 1, letras a) a j), por iniciativa propia y con vistas a evitar la discriminación entre los candidatos. En particular, comprobará si la declaración sobre la red contiene cláusulas discriminatorias u otorga poderes discrecionales al administrador de infraestructuras que este pueda utilizar para discriminar a los candidatos. […] 6. El organismo regulador velará por que los cánones establecidos por el administrador de infraestructuras cumplan lo dispuesto en el capítulo IV, sección 2, y no sean discriminatorios. Solo se permitirán negociaciones entre candidatos y administradores de infraestructuras sobre la cuantía de los cánones si las negociaciones discurren bajo la supervisión del organismo regulador. El organismo regulador deberá intervenir si se prevé que el resultado de las negociaciones puede contravenir las disposiciones del presente capítulo. […] 8. El organismo regulador tendrá la facultad de pedir la información pertinente al administrador de infraestructuras, los candidatos y cualquier tercero interesado de un Estado miembro. […] 9. El organismo regulador estudiará todas las denuncias y, en su caso, solicitará información pertinente e iniciará un proceso de consulta a todas las partes interesadas en el plazo de un mes desde de la recepción de la denuncia. Resolverá acerca de cualquier denuncia, tomará medidas para remediar la situación y comunicará a las partes interesadas su decisión motivada en un plazo de tiempo prudencial previamente fijado, y, en cualquier caso, en un plazo de seis semanas a partir de la recepción de toda la información pertinente. Sin perjuicio de las facultades de las autoridades de competencia nacionales en materia de protección de la competencia en los mercados de servicios ferroviarios, el organismo regulador decidirá por iniciativa propia, cuando corresponda, las medidas adecuadas para corregir discriminaciones en perjuicio de los candidatos, distorsiones del mercado y otras situaciones indeseables en estos mercados, en particular respecto a lo dispuesto en el apartado 1, letras a) a j). Las decisiones del organismo regulador vincularán a todas las partes afectadas, y no estarán sujetas al control de ninguna otra instancia administrativa. El organismo regulador estará facultado para hacer cumplir sus decisiones aplicando las sanciones adecuadas, incluidas las multas pertinentes. […]10 Los Estados miembros garantizarán que las decisiones adoptadas por el organismo regulador puedan ser objeto de recurso judicial. El recurso podrá tener efectos suspensivos de la decisión del organismo regulador solo cuando el efecto inmediato de esta decisión pueda provocar daños irreversibles o manifiestamente excesivos al recurrente. Esta disposición no prejuzgará los poderes otorgados constitucionalmente al órgano jurisdiccional que conozca del recurso, si ha lugar. [...]».

10. El anexo I («Lista de los elementos de la infraestructura ferroviaria») enuncia: «La infraestructura ferroviaria se compone de los elementos siguientes, siempre que formen parte de las vías principales y de las vías de servicio, con excepción de las que están situadas en el interior de los talleres de reparación del material o de los depósitos o garajes de máquinas de tracción, así como de los ramales de desviación para particulares: [...] – [...] andenes de viajeros y de mercancías, incluidos los situados en estaciones de viajeros y en terminales de carga [...] [...]».

11. El anexo II («Servicios que deberán prestarse a las empresas ferroviarias») prescribe: «1. El paquete de acceso mínimo comprenderá: [...] c) utilización de la infraestructura ferroviaria, incluidas bifurcaciones y desvíos de la red; [...] 2. Se dará acceso, incluido acceso por vía férrea, a las siguientes instalaciones de servicio, cuando existan, y a los servicios que se presten en dichas instalaciones: [...] b) las terminales de carga; [...]».

12. El anexo IV («Contenido de la declaración sobre la red») recoge: «La declaración sobre la red prevista en el artículo 27 comprenderá la siguiente información: [...] 2) Un capítulo dedicado a los cánones y principios de los cánones, que expondrá con el debido detalle tanto el sistema de cánones como información suficiente sobre los cánones, así como otra información importante sobre el acceso aplicable a los servicios enumerados en el anexo II que preste un solo proveedor. Incluirá la metodología, reglamentaciones y, cuando sean de aplicación, los baremos empleados para aplicar los artículos 31 a 36, en lo referente tanto a costes como a cánones. Además, contendrá información sobre cualquier cambio ya decidido o previsto con relación a los cánones, en los cinco años siguientes, si está disponible. [...] 6) Un capítulo con información acerca del acceso y los cánones por el uso de las instalaciones de servicio contempladas en el anexo II. Los explotadores de instalaciones de servicio que no estén controladas por el administrador de infraestructuras facilitarán información sobre los cánones para el acceso a la instalación y para la prestación de servicios, así como información sobre las condiciones de acceso técnico para su inclusión en la declaración sobre la red, o indicarán un sitio web en el que dicha información pueda obtenerse gratuitamente en formato electrónico. [...]».

B. Derecho checo

13. A tenor del artículo 2, punto 15, de la zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky], ( 4 )«en la República Checa, otras autoridades centrales de la Administración del Estado son las siguientes: […] 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře [UPDI]».

14. La zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ( 5 ) reguló el UPDI. De acuerdo con su artículo 3, apartado 2, en el ejercicio de sus competencias, ese organismo será independiente, actuará de manera imparcial y solo estará sometido a las leyes y a las demás normas jurídicas. ( 6 )

15. La zákon 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správa železniční dopravní cesty ( 7 ) creó la entidad encargada de la administración de las vías férreas de transporte. ( 8 )

16. El Estado responde de las obligaciones del administrador de las infraestructuras ferroviarias. Este gestiona el patrimonio del Estado y desarrolla su actividad en aras del interés público. El Gobierno nombra y cesa a los miembros de su consejo de administración.

17. El artículo 3, apartado 1, letra k), de la Orden n.o 76/2017 ( 9 ) señala que los puntos de carga y descarga destinados al transporte de mercancías son partes operativas de la estación ferroviaria. Esta, según el artículo 2, apartado 9, de la Ley de ferrocarriles, es una instalación de servicio.

18. El artículo 33, apartado 1, de la Ley de ferrocarriles preceptúa que el administrador de la infraestructura, como responsable de la adjudicación de capacidad, elaborará la declaración sobre la red y la publicará.

19. En virtud del artículo 34e, apartado 1, de la Ley de ferrocarriles, el UPDI, de oficio o a instancia de un candidato a la atribución de capacidad de las vías, está facultado para examinar la conformidad de la declaración sobre la red con la propia Ley.

II. Hechos, procedimiento y preguntas prejudiciales

20. El administrador de infraestructuras aprobó el documento denominado «Descripción de las instalaciones de servicio» (en lo sucesivo, «Descripción»). ( 10 )

21. La sociedad CityRail, a.s. ( 11 ) acudió al UPDI, haciendo uso del artículo 55 de la Directiva 2012/34, para que revisase la Descripción, en la que los puntos de carga y descarga de mercancías figuraban como instalaciones de servicio.

22. El administrador de infraestructuras precisa que esos puntos corresponden a superficies de explotación elevadas (por encima de las vías) y no elevadas (al nivel de las vías), contiguas a las vías, construidas para la carga de mercancías, así como las vías adyacentes a tales puntos de carga y descarga.

23. El UPDI duda, sin embargo, de que los puntos destinados a la carga y descarga puedan catalogarse como instalaciones de servicio. A su juicio, se integran, más bien, en la noción de infraestructura ferroviaria, incluso si se sitúan en el interior de terminales de carga y tanto si se encuentran junto a las vías principales como junto a las de servicio.

24. El UPDI plantea ese interrogante (que califica de principal) al Tribunal de Justicia, a la vez que le pregunta: — si el administrador de infraestructuras (que, en este caso, es también explotador de las instalaciones de servicio) puede modificar, en cualquier momento, el importe de los cánones por utilización de la infraestructura ferroviaria y de las instalaciones de servicio; — si el administrador de infraestructuras, en cuanto entidad sometida a la autoridad del Estado y bajo su control, está obligado a aplicar las normas de la Directiva 2012/34 que tengan efecto directo, o si debe actuar únicamente a tenor de la ley nacional; y — si las disposiciones de la declaración sobre la red pueden reputarse discriminatorias cuando se opongan al derecho de la Unión que el administrador de infraestructuras esté obligado a respetar.

25. En concreto, las preguntas prejudiciales que el UPDI dirige al Tribunal de Justicia son estas: «1) ¿Constituye el punto de carga y descarga en el transporte de mercancías, junto con la vía unida al mismo, una parte de la infraestructura ferroviaria en el sentido del artículo 3, punto 3, de la Directiva 2012/34? 2) ¿Puede el administrador de infraestructuras, conforme a la Directiva 2012/34, modificar en cualquier momento, en perjuicio de los operadores, el importe de los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria o de las instalaciones de servicio? 3) ¿Es vinculante la Directiva 2012/34 para el organismo estatal Správa železnic (administrador ferroviario, República Checa), con arreglo al artículo 288 del TFUE?? 4) ¿Pueden considerarse discriminatorias las normas establecidas en la declaración sobre la red cuando sean incompatibles con las disposiciones del derecho de la Unión que el administrador de infraestructuras esté obligado a observar?»

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

26. La petición de decisión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 23 de septiembre de 2020.

27. De acuerdo con el artículo 101, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia pidió al UPDI aclaraciones sobre su carácter jurisdiccional.

28. El 10 de noviembre de 2020, el UPDI remitió sus aclaraciones, que se pusieron de manifiesto a los intervinientes en el incidente para que alegaran sobre ellas.

29. El UPDI reaccionó ante las alegaciones del Gobierno checo y de la Comisión en un nuevo escrito de 10 de junio de 2021.

30. Han depositado observaciones escritas el administrador de infraestructuras, CityRail, ČD Cargo, a.s., ( 12 ) los Gobiernos checo, español y neerlandés, así como la Comisión Europea.

31. No se ha considerado indispensable la celebración de una vista.

IV. Admisibilidad del reenvío prejudicial. Noción de órgano jurisdiccional y organismos reguladores del sector ferroviario

32. Varios de los intervinientes en este reenvío prejudicial han expresado objeciones sobre el carácter de «órgano jurisdiccional» del UPDI. La Comisión, el Gobierno español y el propio Gobierno checo rechazan que tenga tal carácter.

33. El Tribunal de Justicia estimó en su día ( 13 ) que la Schienen-Control Kommission (Comisión de control ferroviario del organismo regulador, Austria) podía «ser considerada un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE». Esa afirmación da pie al UPDI para reivindicar, tanto en su resolución de reenvío como en sus aclaraciones posteriores, la misma calificación. ( 14 )

34. En mis conclusiones del asunto Westbahn Management II, ( 15 ) publicadas años después de la sentencia Westbahn Management I, expresé mis «reservas sobre esa calificación, que, por análogas razones, se podría aplicar a prácticamente todos los organismos reguladores sectoriales».

35. La sentencia Westbahn Management I analizó las peculiaridades de la Schienen-Control Kommission (Comisión de control ferroviario) tras examinar su origen legal, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación de normas jurídicas, así como su independencia. ( 16 )

36. Aunque esta sea la metodología habitualmente seguida, cabe plantearse si es pertinente en relación con unas entidades que, por definición, han de ser independientes. La independencia se predica de los organismos reguladores ferroviarios como exigencia del artículo 55 de la Directiva 2012/34, que se traslada a las legislaciones nacionales de transposición.

37. En el artículo 56 de la Directiva 2012/34 el legislador de la Unión diseñó un modelo de organismos reguladores nacionales del sector ferroviario que, si bien han de ser independientes de otras autoridades, se enmarcan en el ámbito característico de la Administración del Estado. Los dotó de potestades sancionadoras y los invistió de unas facultades esencialmente administrativas, ( 17 ) ajenas a la actividad de un órgano jurisdiccional.

38. Opino que, al aplicar las categorías del artículo 267 TFUE a estos organismos reguladores, hay que modular la línea jurisprudencial clásica adoptada por el Tribunal de Justicia.

39. Esa modulación es tanto más adecuada cuanto que el propio Tribunal de Justicia ha matizado su jurisprudencia sobre el artículo 267 TFUE. ( 18 ) En especial, ha pronunciado recientemente la sentencia Anesco y otros, ( 19 ) de interés para los organismos reguladores.

40. En esa sentencia, el Tribunal de Justicia negó el carácter jurisdiccional (y declaró inadmisible su petición de decisión prejudicial) de otro organismo regulador ferroviario, a saber, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en lo sucesivo, «CNMC») de España. ( 20 ) Inmediatamente abordaré sus consecuencias para este reenvío prejudicial.

41. Es verdad que el Tribunal de Justicia aceptó, en la sentencia Westbahn Management I, que una Comisión de control creada en el seno del organismo regulador austriaco pudiera hacer uso del artículo 267 TFUE. A mi juicio, al conducirse así, continuó con una inercia que, si pudo ser razonable en aquel momento (2012), hoy estimo superada.

42. En efecto, dada la realidad normativa de los organismos reguladores, que obedece a las pautas comunes de la Directiva 2012/34, ha de abordarse de manera preferente el contenido de las funciones que permitirán calificar su actuación de administrativa o de jurisdiccional.

43. Por la vía que preconizo se inclinan quienes se decantan por la inadmisibilidad de este reenvío prejudicial. Subrayan que el UPDI, aun cuando se autocatalogue como jurisdiccional, se integra orgánicamente en la Administración del Estado, adopta sus decisiones en procedimientos administrativos y se atiene a las normas generales que rigen estos. ( 21 )

44. El enfoque que propugno no es, por lo demás, extraño a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En otras sentencias, para desvelar la naturaleza del órgano remitente, ha ponderado si ese órgano resuelve un litigio «en el marco de un procedimiento que concluya con una decisión de carácter jurisdiccional». ( 22 )

45. Las resoluciones que optan por esa línea destacan como señas indicativas de cuándo un órgano no puede calificarse de jurisdiccional, a efectos del artículo 267 TFUE, las siguientes: — Que esté facultado para actuar de oficio «es un indicio de que […] no tiene la consideración de “órgano jurisdiccional”, sino que reúne las características de un órgano administrativo». ( 23 ) — Cuando su función no es controlar la legalidad de una decisión, sino pronunciarse, por primera vez, sobre la denuncia de un administrado, ese órgano no debía «resolver un litigio en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia». ( 24 ) — Que el órgano «actúe […] como administración especializada que ejerce la facultad sancionadora en las materias de su competencia, constituye un indicio de [su] carácter administrativo y no jurisdiccional». ( 25 ) — «Un organismo nacional no puede tener la consideración de “órgano jurisdiccional”, a efectos del artículo 267 TFUE, cuando se pronuncia en el ejercicio de funciones no jurisdiccionales, como ocurre con las funciones de carácter administrativo». ( 26 ) — La organización del sistema de impugnación de las resoluciones de un organismo regulador es relevante. Así sucede cuando esas resoluciones «pueden ser objeto de recurso ante el presidente de este organismo, cuyas decisiones, a su vez, pueden ser objeto de recurso ante la jurisdicción contencioso administrativa, en el que [el organismo] tendría la consideración de parte demandada. Esta organización del sistema de recursos […] pone de manifiesto el carácter administrativo de las resoluciones dictadas por este organismo». ( 27 )

46. En la sentencia Anesco y otros, como antes avancé, el Tribunal de Justicia declaró inadmisible la petición de decisión prejudicial remitida por la CNMC, entre otros motivos, por estos: — «[…] que la CNMC actúe de oficio, como administración especializada que ejerce la facultad sancionadora en las materias de su competencia, constituye un indicio del carácter administrativo y no jurisdiccional de la resolución que debe adoptar en el procedimiento que ha dado lugar a la presente petición de decisión prejudicial». ( 28 ) — «[…] La resolución de la CNMC que pone fin al procedimiento es una resolución de carácter administrativo que, aun siendo firme e inmediatamente ejecutiva, no goza de los atributos de una resolución judicial, especialmente de la fuerza de cosa juzgada (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, apartado 34 y jurisprudencia citada)». ( 29 ) — «El carácter administrativo del procedimiento […] en el litigio principal se ve también confirmado por el artículo […] que prevé que la adopción de una resolución por el Consejo de la CNMC pondrá fin a la denominada “vía administrativa”. Asimismo, en virtud del artículo […] podrá interponerse recurso contencioso administrativo contra la antedicha resolución, en el curso del cual […] la CNMC actuaría como parte demandada en el marco del procedimiento judicial en primera instancia […] o como parte recurrente o recurrida en el supuesto de que se interpusiese recurso de casación […]». ( 30 )

47. Partiendo de estas premisas, «para determinar si un organismo nacional, al que la ley atribuya funciones de diversa naturaleza, debe ser calificado de “órgano jurisdiccional”, a efectos del artículo 267 TFUE, resulta necesario verificar cuál es la naturaleza específica de las funciones que ejerce en el contexto normativo particular en el que se ve obligado a pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie». ( 31 )

48. Pues bien, a la luz de la jurisprudencia antes reseñada, estimo que el UPDI ejerce funciones administrativas y no las jurisdiccionales que le permitirían hacer uso del artículo 267 TFUE, ya que: — Está facultado para actuar tanto a instancia de parte como de oficio (en ocasiones, solo de oficio). Concretamente, en el procedimiento que dio origen al reenvío prejudicial podía intervenir, indistintamente, a instancia de parte y de oficio. ( 32 ) — Goza de una amplia capacidad para apreciar la comisión de infracciones e imponer multas en el ejercicio de la potestad sancionadora. ( 33 ) — Sus decisiones son recurribles ante verdaderos órganos judiciales, bien de la jurisdicción ordinaria ( 34 ) o bien de la contencioso administrativa. En los procesos ante esta última, el UPDI actúa en la primera instancia como parte demandada. ( 35 )

49. Corrobora la inadmisibilidad de la decisión de petición prejudicial, a mi juicio, el examen de la regulación armonizada (la Directiva 2012/34) que, como marco de referencia, ofrece el derecho de la Unión en cuanto a los organismos reguladores del sector ferroviario.

50. Si bien el artículo 56, apartado 1, de la Directiva 2012/34 confiere a esos organismos la potestad de resolver reclamaciones contra las decisiones pronunciadas en las materias que enumera, ( 36 ) el apartado 2 del mismo artículo los habilita para ejercer un control por iniciativa propia.

51. El artículo 56, apartado 8, de la Directiva 2012/34 los dota de facultades de instrucción, autorizándolos a recabar información para desarrollar «su función de organismo de apelación y de supervisión de la competencia en los mercados de los servicios ferroviarios con arreglo al apartado 2».

52. El artículo 56, apartado 9, de la Directiva 2012/34 les asigna la potestad de decidir «por iniciativa propia, cuando corresponda, las medidas adecuadas para corregir discriminaciones en perjuicio de los candidatos, distorsiones del mercado y otras situaciones indeseables en estos mercados, en particular respecto a lo dispuesto en el apartado 1, letras a) a j)».

53. Por tanto, aun cuando sean llamados a dirimir una reclamación, lo hacen en un entorno en el que el impulso de las partes no es imprescindible, pues los propios organismos reguladores tienen vías para actuar de oficio. No sería lógico aceptar que, pudiendo obrar por su propia iniciativa en un determinado sentido, ejercen funciones jurisdiccionales si a ese mismo resultado llegan en virtud de una denuncia o de una reclamación.

54. Por último, a tenor del artículo 56, apartado 10, de la Directiva 2012/34, las decisiones de los organismos reguladores están sujetas a revisión judicial, a cargo —ahora sí— de verdaderos órganos de naturaleza jurisdiccional. Desde la perspectiva de la unidad de interpretación del derecho de la Unión, «la existencia de tales recursos judiciales permite garantizar la efectividad del mecanismo de remisión prejudicial previsto en el artículo 267 TFUE». ( 37 )

55. En suma, al igual que sucedía en el asunto Anesco y otros, puede aseverarse que las decisiones de los organismos reguladores del sector ferroviario «son similares a las resoluciones de carácter administrativo, lo que excluye su adopción en el ejercicio de funciones jurisdiccionales». ( 38 )

56. Por lo demás, la admisión de cuestiones prejudiciales planteadas por órganos administrativos cuyas decisiones están sujetas a control jurisdiccional podría generar unas disfunciones que destacó el abogado general Ruiz-Jarabo Colomer con unos razonamientos que, tras veinte años, mantienen su actualidad. ( 39 )

57. Afirmaba, en síntesis, el abogado general Ruiz-Jarabo Colomer que, de aceptarse aquella posibilidad, la respuesta del Tribunal de Justicia podría ser inútil para la decisión final del litigio ( 40 ) y que la intervención a posteriori de los auténticos órganos jurisdiccionales podría estar mediatizada por el planteamiento prejudicial de los administrativos. ( 41 ) A su parecer, «al admitir una cuestión prejudicial planteada por órganos administrativos se entorpece gravemente el diálogo entre jueces instaurado por el Tratado, se tergiversa su finalidad y se desnaturaliza la protección jurisdiccional del ciudadano». ( 42 )

58. A tenor de todo lo anterior, creo que la petición de decisión prejudicial es inadmisible. Por si el Tribunal de Justicia no lo entendiese así, analizaré, sin embargo, las preguntas del organismo regulador.

V. Sobre el fondo

A. Primera pregunta prejudicial

59. La duda del UPDI concierne al «punto de carga y descarga en el transporte de mercancías, junto con la vía unida al mismo». ¿Forma parte de la infraestructura ferroviaria, en el sentido del artículo 3, punto 3 de la Directiva 2012/34, o de las instalaciones de servicio? ( 43 )

60. Los andenes de viajeros son parte de la infraestructura ferroviaria, con arreglo al anexo I, segundo guion, en relación con el artículo 3, número 3, de la Directiva 2012/34. La sentencia Westbahn Management II así lo confirmó. ( 44 )

61. Ahora hay que dilucidar si esa misma aseveración resulta trasladable, sin más, a los andenes de mercancías. Aunque, en principio, estos andenes son también parte de la infraestructura ferroviaria, en virtud de aquellos mismos preceptos, hay que tener en cuenta que las terminales de carga —al igual que las estaciones de viajeros— son una instalación de servicio [anexo II, número 2, letras a) y b), de la Directiva 2012/34].

62. Como en el asunto Westbahn Management II, los problemas surgen al intentar diferenciar los andenes, por un lado, y la instalación de servicio en la que se encuentran, por otro (entonces se trataba de estaciones de viajeros, ahora de terminales de carga). En cuanto nociones dispares cuyos perfiles difícilmente pueden prescindir de la realidad de cada andén o terminal, en función de sus características singulares, el casuismo deviene inevitable y al Tribunal de Justicia no le compete verificar los detalles técnicos de cada supuesto. ( 45 )

63. El UPDI pretende que se clarifique si el lugar adyacente a la vía donde se realiza la carga y descarga de mercancías entra en la categoría de infraestructura ferroviaria. A esos efectos, importa desvelar el significado del término «andén de mercancías» en el anexo I de la Directiva 2012/34. Admitiendo su significado corriente de plataforma elevada sobre la vía, hay que dilucidar si se excluyen los espacios destinados a las operaciones de carga y descarga del tren desde su parte baja, a la altura de las vías. ( 46 )

64. La solución no puede ignorar los objetivos de la Directiva 2012/34 cuando se refiere al «paquete de acceso mínimo», que comprende el uso de la infraestructura ferroviaria. Habrán de ponderarse, además, la naturaleza de las mercancías y las condiciones de su transporte, su carga y su descarga.

65. La justificación elemental, física, de un andén de viajeros es facilitar a estos la entrada y la salida del tren, para lo que necesitan salvar la altura que hay desde el suelo a su puerta. Como las mercancías, obviamente, no poseen esa autonomía y alguien ha de introducirlas (en el tren) o extraerlas (del tren), tanto da que esas operaciones se lleven a cabo desde el suelo a la altura de las vías, desde un andén, desde un camión o desde cualquier otro medio de transporte.

66. Creo, por eso, que lo más relevante es atender a las características de las operaciones de carga y descarga. Si lo que se pretende es depositar la mercancía junto al tren para su carga o tras su descarga, se tratará de un uso que entra en el contenido básico: el espacio adyacente a la vía debe asimilarse, entonces, al andén e incluirse en la infraestructura ferroviaria.

67. En esa hipótesis, los andenes de mercancías, al igual que los andenes de viajeros, supondrán «elementos del servicio de infraestructura [...] esenciales para que el operador pueda desarrollar su actividad y que deben prestarse por un canon de acceso mínimo». ( 47 )

68. Este planteamiento resulta aplicable, en abstracto, a la compleja realidad de las terminales de carga, ( 48 ) que el anexo I de la Directiva 2012/34 califica como infraestructura ferroviaria, en relación con sus vías principal y de servicio. Pero, insisto, las características técnicas de las operaciones de carga y descarga pueden conducir, en casos particulares, a una solución distinta.

69. Aunque no veo obstáculo para que los andenes de mercancías, tanto de las vías principales como de las de servicio, se estimen integrantes de la infraestructura ferroviaria, el reflejo en el cálculo del canon deberá limitarse a su utilización efectiva en la carga o descarga de la mercancía. Lo que difiera de ese uso estricto, como las propias operaciones de manipulación de la mercancía, ( 49 ) se incluiría ya en el conjunto de actuaciones propias de la instalación de servicio.

70. En principio, pues, los «andenes de mercancías» a los que se refiere el anexo I de la Directiva 2012/34 (entendidos como el espacio adyacente al costado del tren que se use exclusivamente para su carga o descarga en las vías principales o de servicio) son un elemento de la infraestructura ferroviaria cuya utilización está comprendida en el paquete de acceso mínimo, con arreglo al punto 1, letra c), del anexo II de aquella Directiva.

B. Segunda pregunta prejudicial

71. El UPDI quiere saber si la Directiva 2012/34 autoriza al administrador de infraestructuras a modificar unilateralmente, en perjuicio de los operadores, los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria o de las instalaciones de servicio. ( 50 )

72. La Directiva 2012/34 prevé el pago de cánones por la utilización tanto de las infraestructuras ferroviarias como de las instalaciones de servicio. Estos cánones se abonan al administrador de infraestructuras y al explotador de la instalación de servicio, respectivamente, y se emplean para financiar su actividad (artículo 31, apartado 1) conforme a estos criterios: — Para el paquete de acceso mínimo, el «canon será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario» (artículo 31, apartado 3, párrafo primero, de la Directiva 2012/34). — En cuanto a las instalaciones de servicio, el canon no superará el coste de la prestación del servicio más un beneficio razonable (artículo 31, apartado 7, de la misma Directiva).

73. De acuerdo con el artículo 29, apartado 1, de la Directiva 2012/34, la declaración sobre la red, que ha de adoptar el administrador de infraestructuras, contendrá el marco y las normas sobre los cánones.

74. La regulación de la declaración sobre la red (artículo 27, apartado 2, de la Directiva 2012/34) obliga a publicar información respecto de las condiciones de acceso a la infraestructura ferroviaria y a las instalaciones de servicio.

75. El anexo IV de la Directiva 2012/34 alude a los cánones en su número 2, de carácter más general, y en su número 6, dedicado específicamente a los cánones por el uso de las instalaciones de servicio.

76. A tenor del artículo 31 de la Directiva 2012/34, apartados 3 y 7, respectivamente, existen diferentes condicionamientos para la fijación del importe de los cánones en uno y en otro caso.

1. Cánones por la utilización de la infraestructura

77. En cuanto a la utilización de la infraestructura ferroviaria, ya he recordado que el canon de acceso mínimo y de acceso a infraestructuras que conectan con instalaciones de servicio «será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario».

78. Los elementos relacionados en el anexo I habrán de computarse, para calcular esos cánones, atendiendo a los artículos 29 y siguientes de la Directiva 2012/34 y, a partir de su entrada en vigor, al Reglamento de Ejecución (UE) 2015/909. ( 51 )

79. El Reglamento de Ejecución 2015/909 incluye una metodología en cuya virtud cualquier modificación de los cánones se ha de justificar por la alteración de los factores de base que permiten fijar los costes directos. ( 52 ) Sujeto a ese criterio y ateniéndose a aquel Reglamento, el administrador de infraestructuras estará facultado para actualizarlos o revisarlos.

80. En principio, la Directiva 2012/34 no marca límites temporales para la actualización de estos cánones. Su artículo 27, apartado 3, autoriza la actualización y la modificación de la declaración sobre la red según proceda. En el anexo IV, número 2, de la Directiva 2012/34 se recoge que la declaración sobre la red ha de incorporar «información sobre cualquier cambio ya decidido o previsto con relación a los cánones».

81. La modificación de los cánones estará, pues, subordinada a lo que exprese de antemano la declaración sobre la red. Así se consigue que las empresas ferroviarias cuenten con «sistemas de cánones predecibles y [tengan] expectativas razonables en cuanto a la evolución de los cánones de infraestructuras». ( 53 )

82. No cabe excluir, sin embargo, que circunstancias imprevisibles aconsejen la modificación anticipada de los cánones, actualizando sus valores para adecuarlos a aquellas ( 54 ) o a las variaciones de los costes directamente imputables.

83. En el sistema de la Directiva 2012/34, pues, la asociación entre la fijación de periodos y las solicitudes de las empresas ferroviarias que pretenden acceder a la infraestructura no es meramente testimonial. ( 55 )

2. Cánones de acceso a las instalaciones de servicio

84. En cuanto al canon devengado por el acceso a las instalaciones de servicio y a la prestación de servicios en esas instalaciones, el artículo 31, apartado 7, de la Directiva 2012/34 impone, como ya he recordado, que su importe no supere el coste de la prestación más un beneficio razonable.

85. Esta previsión se complementa con el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2177, ( 56 ) cuyo artículo 4, dedicado a la descripción de la instalación de servicio, especifica entre sus contenidos la «información sobre las tarifas de acceso a las instalaciones de servicio» [apartado 2, letra m)].

86. El artículo 5, apartado 3, del Reglamento de Ejecución 2017/2177 autoriza a los explotadores de instalaciones de servicio a actualizar la descripción de la instalación de servicio (que incluye las tarifas) según sea necesario. ( 57 )

87. Por tanto, es admisible la actualización o la revisión de estos cánones (tarifas), ( 58 ) siempre que se atengan a las restricciones derivadas de la normativa de la Unión, lo que implica observar los límites relativos al coste de la prestación del servicio y a la razonabilidad del beneficio, ( 59 ) respetar los principios de transparencia y de no discriminación ( 60 ) y atender al criterio de la «necesidad» para justificar su incremento.

3. Conclusión intermedia

88. De lo hasta ahora expuesto se infiere que el administrador de infraestructuras puede modificar, cumpliendo ciertos requisitos sustantivos, de procedimiento y de tiempo, el importe de los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria o de las instalaciones de servicio (si asume las funciones de explotador de estas). ( 61 )

C. Tercera pregunta prejudicial

89. El UPDI pregunta si el administrador de infraestructuras está vinculado por la Directiva 2012/34. La contestación precisa clarificar previamente la naturaleza de aquel administrador.

90. En la resolución de reenvío se califica de organismo estatal al administrador de infraestructuras checo. Este, por el contrario, destaca su condición de persona jurídica «independiente y soberana» (sic) y que no constituye «un elemento o una unidad organizativa del Estado checo» ni actúa en nombre de ese Estado. ( 62 )

91. No corresponde al Tribunal de Justicia interpretar las normas nacionales para dirimir esa controversia, sino atenerse, en principio, a la resolución de reenvío. ( 63 ) Para el UPDI, repito, el administrador de infraestructuras checo es un organismo estatal, sometido a la autoridad del Estado y que actúa bajo su control. ( 64 )

92. El artículo 3, número 2, de la Directiva 2012/34 deja un margen de apreciación a los Estados miembros para diseñar la naturaleza de los administradores de infraestructuras, que pueden ser tanto un organismo como una empresa.

93. El Tribunal de Justicia ha entendido, en términos generales, que determinados «organismos o entidades […] deben asimilarse al Estado, bien porque se trata de personas jurídicas de derecho público que forman parte del Estado en sentido amplio, bien porque están sometidos a la autoridad o al control de una autoridad pública, bien porque esta autoridad les ha encomendado ejercer una misión de interés público y a tal fin se les ha dotado de [...] facultades exorbitantes». ( 65 )

94. Desde esta perspectiva, y a reserva de las verificaciones del órgano de reenvío, todo indica que el administrador de infraestructuras checo es una emanación del Estado, que lo crea por ley, le encomienda unas funciones de interés general que comprenden facultades exorbitantes y nombra y revoca a su consejo de administración.

95. Según el Tribunal de Justicia, las autoridades estatales, aun cuando no sean «órganos jurisdiccionales» en el sentido del artículo 267 TFUE, no están exentas «de la obligación de garantizar la aplicación del derecho de la Unión al adoptar sus resoluciones e inaplicar, en su caso, las disposiciones nacionales que resulten contrarias a las disposiciones de derecho de la Unión dotadas de efecto directo, ya que esa obligación recae sobre el conjunto de autoridades nacionales competentes y no solamente sobre las autoridades judiciales». ( 66 )

96. El administrador de infraestructuras no puede, pues, sustraerse a los mandatos de la Directiva 2012/34 que tengan efecto directo.

D. Cuarta pregunta prejudicial

97. El UPDI quiere saber si son discriminatorias «las normas establecidas en la declaración sobre la red cuando resulten incompatibles con las disposiciones del derecho de la Unión que el administrador de infraestructuras esté obligado a observar». ( 67 )

98. La contestación a esa pregunta ha de partir de la dada a la tercera. El administrador de infraestructuras está vinculado por la Directiva 2012/34, de manera que sus actos (también la declaración sobre la red) han de atenerse ella.

99. Que una parte de la declaración de la red no respete la Directiva 2012/34 no significa, sin embargo, que sea, por esa sola circunstancia, discriminatoria. Lo será cuando introduzca medidas que, en sí mismas, otorguen a unas empresas un trato injustificado respecto de otras.

VI. Conclusión

100. En atención a lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia que declare inadmisible la petición de decisión prejudicial planteada por el Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Organismo regulador del acceso a las infraestructuras del transporte, República Checa). Subsidiariamente, propongo responder a esa petición en estos términos: «1) Los “andenes de mercancías” a los que se refiere el anexo I de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único, en cuanto espacios adyacentes al costado del tren que se empleen exclusivamente para su carga o descarga en las vías principales o de servicio, son un elemento de la infraestructura ferroviaria. 2) El administrador de infraestructuras puede modificar los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria, siempre que lo justifique conforme al Reglamento de Ejecución (UE) 2015/909 de la Comisión, de 12 de junio de 2015, relativo a las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario, y de acuerdo con las decisiones o previsiones de cambio contenidas en la declaración sobre la red, salvo que se trate de reaccionar ante situaciones extraordinarias. Cuando sea necesario, el explotador de la instalación de servicio podrá, sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas con las empresas ferroviarias, modificar las tarifas de acceso a esa instalación y de prestación de servicios, a condición de que no se exceda el coste de la prestación del servicio más un beneficio razonable y que se respeten los principios de transparencia y no discriminación. 3) Un administrador de infraestructuras calificado de organismo estatal, cualquiera que sea su forma jurídica, está vinculado por las disposiciones de la Directiva 2012/34 que posean efecto directo. 4) La declaración sobre la red que no se atenga a la Directiva 2012/34 podrá considerarse discriminatoria cuando introduzca medidas que, en sí mismas, otorguen a unas empresas ferroviarias un trato injustificado respecto de otras».

( 1 ) Lengua original: español.

( 2 ) Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (en lo sucesivo, «UPDI»).

( 3 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (DO 2012, L 343, p. 32), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2016/2370 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2016, L 352, p. 1).

( 4 ) Ley 2/1969, sobre la organización de los ministerios y otras autoridades centrales de la administración estatal de la [República checa].

( 5 ) Ley 320/2016, sobre el Organismo regulador del acceso a la infraestructura de transportes.

( 6 ) Sobre la anterior normativa checa del sector ferroviario, véase la sentencia de 11 de julio de 2013, Comisión/República Checa (C‑545/10, EU:C:2013:509).

( 7 ) Ley 77/2002, sobre la sociedad anónima České dráhy y el organismo estatal Správa železnic.

( 8 ) Esa entidad asume las funciones de administrador de las infraestructuras y de explotador de la instalación de servicio, en el sentido del artículo 3, puntos 2 y 12, de la Directiva 2012/34. También es responsable de la adjudicación de capacidad de la infraestructura ferroviaria, conforme a la zákon č. 266/1994 Sb, o drahách (Ley 266/1994, sobre vías férreas, vías con catenarias y transporte por cable o cadena; en lo sucesivo, «Ley de ferrocarriles»).

( 9 ) Vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb [Orden del Ministerstvo dopravy (Ministerio de Transporte) n.o 76/2017, sobre el objeto y el alcance de los servicios prestados al operador por el administrador de la infraestructura de vías férreas, vías con catenarias y transporte por cable o cadena y por el explotador de instalaciones de servicio].

( 10 ) En la Descripción (referencia 16396/2019-SŽDC-GŘ-O11) consta la información necesaria para acceder a las instalaciones de servicio y a los servicios ferroviarios conexos. Para el UPDI (apartado 28 de la resolución de reenvío), la Descripción puede considerarse materialmente como parte de la declaración de la red, lo que no aceptan el administrador de infraestructuras y ČD Cargo, a.s.

( 11 ) El UPDI califica a esa empresa ferroviaria de «candidato», en el sentido del artículo 3, apartado 19, de la Directiva 2012/34, pues ostenta «un interés comercial o de servicio público en la adquisición de capacidad de infraestructura».

( 12 ) Según la resolución de reenvío, ČD Cargo, a.s. es también un «candidato», en el sentido del artículo 3, punto 19, de la Directiva 2012/34, y participó activamente en el procedimiento seguido ante el organismo regulador.

( 13 ) Sentencia de 22 de noviembre de 2012, Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740; en lo sucesivo, «sentencia Westbahn Management I»).

( 14 ) En el apartado 19 de su escrito de 10 de junio de 2021 preconiza que, si el organismo regulador de Austria puede formular cuestiones prejudiciales, los homólogos de otros Estados miembros deberían contar con esa misma facultad. En realidad, quien remitió las preguntas prejudiciales en el asunto Westbahn Management I fue la Comisión de control ferroviario (Schienen-Control Kommission) que resolvía los recursos contra las decisiones del organismo regulador (Schienen-Control GmbH).

( 15 ) Asunto C‑210/18, EU:C:2019:277; en lo sucesivo, «Westbahn Management II», nota 3.

( 16 ) El Tribunal de Justicia se apoyó en los artículos 81 a 84 de la Eisenbahngesetz (Ley de ferrocarriles, BGBl. 60/1957) austriaca. Véase el apartado 28 de la sentencia Westbahn Management I.

( 17 ) Funciones de cooperación interadministrativa y consultivas en el seno de los procedimientos de elaboración de actos administrativos; potestades autoorganizativas internas; control del sistema de cánones; supervisión de negociaciones entre interesados; actividad estadística; análisis y observación de mercado e, incluso, auditoría.

( 18 ) Que el criterio del Tribunal de Justicia está evolucionando se demuestra en la sentencia de la Gran Sala de 21 de enero de 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17), apartado 55, que se alejó de la línea trazada por la sentencia de 21 de marzo de 2000, Gabalfrisa y otros (C‑110/98 a C‑147/98, EU:C:2000:145). Justificó su giro «habida cuenta, en particular, de la jurisprudencia más reciente del Tribunal de Justicia relativa al criterio de independencia».

( 19 ) Sentencia de 16 de septiembre de 2020 (C‑462/19, EU:C:2020:715; en lo sucesivo, «sentencia Anesco y otros»). El Gobierno de España se ha referido a ella en sus observaciones escritas, apartado 14. Ciertamente, en aquel asunto se analizó, de modo singular, la actuación de la CNMC en cuanto autoridad de defensa de la competencia. Sin embargo, en su desempeño como organismo regulador ferroviario, la CNMC asume los mismos rasgos (actuación de oficio, naturaleza administrativa, ausencia de cosa juzgada de sus decisiones, revisión judicial de estas) que en el resto de sus funciones.

( 20 ) La CNMC ejerce en España la supervisión y el control del sector ferroviario a tenor de la disposición final primera de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, que modifica los artículos 11 y 12 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC. Con arreglo a su disposición final segunda, mediante la Ley 38/2015 se incorpora al derecho español la Directiva 2012/34.

( 21 ) Apartados 8, 15 y 16 del escrito del organismo regulador de 10 de noviembre de 2020.

( 22 ) Sentencia de 31 de enero de 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48), apartado 39.

( 23 ) Auto de 14 de noviembre de 2013, MF 7 (C‑49/13, EU:C:2013:767; en lo sucesivo, «auto MF 7»), apartado 18; y sentencia Anesco y otros, apartado 44.

( 24 ) Auto de 24 de marzo de 2011, Bengtsson (C‑344/09, EU:C:2011:174), apartado 23, que cita la sentencia de 12 de noviembre de 1998, Victoria Film (C‑134/97, EU:C:1998:535), apartados 16 y 18.

( 25 ) Sentencia Anesco y otros, apartado 44.

( 26 ) Auto MF 7, apartado 16.

( 27 ) Ibidem, apartado 19.

( 28 ) Sentencia Anesco y otros, apartado 44.

( 29 ) Ibidem, apartado 48.

( 30 ) Ibidem, apartado 49.

( 31 ) Sentencia de 31 de enero de 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48), apartado 41. Al llevar a cabo esa verificación, la decisión del Tribunal de Justicia dependerá, en buena medida, de la calidad de la información suministrada por el órgano de reenvío y por los intervinientes en el incidente prejudicial. Cuando, como aquí ocurre, esa información se pone en entredicho (el administrador de infraestructuras aduce que el UPDI se ha apoyado en unos fragmentos de la regulación e ignorado otros), se produce una cierta inseguridad jurídica.

( 32 ) Escrito del UPDI de 10 de noviembre de 2020, apartado 17.

( 33 ) Ibidem, apartado 18, en el que afirma su habilitación para iniciar procedimientos en lo que concierne a cada infracción que descubra y para actuar de oficio.

( 34 ) El UPDI se queja de que los tribunales civiles checos puedan, sin contar con él en los correspondientes litigios, «interferir de manera inadmisible en su competencia exclusiva en las cuestiones del sector ferroviario» (apartado 46 del escrito de 10 de noviembre de 2020). Sobre esa específica cuestión versan las peticiones de decisión prejudicial remitidas por un tribunal civil checo en los asuntos C‑221/21 y C‑222/21, aún en tramitación.

( 35 ) Escrito del UPDI de 10 de noviembre de 2020, apartados 37 a 39.

( 36 ) No siempre que el organismo regulador resuelve una reclamación contra una decisión del administrador de infraestructuras ejercerá una tarea de revisión de la legalidad de un acto administrativo: el administrador de infraestructuras puede ser tanto un organismo como una empresa (artículo 3, número 2, de la Directiva 2012/34). En este último caso, el primer posicionamiento formalmente administrativo sería el del organismo regulador.

( 37 ) Sentencia de 31 de enero de 2013, Belov (C‑394/11, EU:C:2013:48), apartado 52.

( 38 ) Sentencia Anesco y otros, apartado 41.

( 39 ) Conclusiones del asunto De Coster (C‑17/00, EU:C:2001:366). El abogado general resaltaba cómo «la manera en que la cuestión prejudicial es formulada puede determinar la respuesta del Tribunal de Justicia [...]. Si la cuestión es planteada por un órgano administrativo, el recurso jurisdiccional que después se interponga contra su decisión puede resultar condicionado por el planteamiento efectuado, por la forma en que se realizó o por el momento en que se suscitó, de manera que el verdadero órgano judicial se vea en buena medida privado de la facultad de utilizar el reenvío prejudicial, ya que, aun cuando en teoría podría suscitar una nueva pregunta, impondría a las partes un retraso suplementario en la tramitación del proceso principal, que sería insoportable para una administración de justicia ya bastante lenta» (punto 79).

( 40 ) Ibidem, punto 78: «El órgano judicial que revisa la decisión administrativa, pronunciada mediando la respuesta del Tribunal de Justicia, puede considerar innecesaria la remisión prejudicial o estimar que debería haber sido enfocada desde otro punto de vista. Si llega al convencimiento de que en el debate no están en juego la interpretación ni la aplicación de normas del ordenamiento jurídico comunitario, la cuestión prejudicial y los esfuerzos de toda índole invertidos para su resolución habrán resultado inútiles, con la carga de deslegitimación que para el Tribunal de Justicia implica que sus sentencias no sean tenidas en cuenta por innecesarias».

( 41 ) Ibidem, punto 79: «Si [el órgano judicial] estima que debió ser formulada de manera diferente, se encontrará con el pie forzado de la cuestión prejudicial planteada y de la respuesta recibida, sin que, por motivos de economía procesal, sea proclive a acudir de nuevo al proceso prejudicial para enderezar el camino que, en su opinión, nació torcido a causa de un defectuoso planteamiento».

( 42 ) Ibidem, punto 79.

( 43 ) La Directiva 2012/34 garantiza el acceso tanto a la infraestructura ferroviaria como a las instalaciones de servicio. Sin embargo, la intensidad del derecho de acceso no es la misma. Así, respecto a la infraestructura ferroviaria las normas son más rígidas y no se puede negar el acceso a las empresas ferroviarias. El considerando sexagésimo quinto de la Directiva 2012/34 expresa la conveniencia de precisar «qué elementos del servicio de infraestructura son esenciales para que el operador pueda desarrollar su actividad y que deben prestarse a cambio de un canon de acceso mínimo».

( 44 ) Sentencia Westbahn Management II, parte dispositiva: «El anexo II de la Directiva 2012/34 [...] debe interpretarse en el sentido de que los “andenes de viajeros”, a los que se refiere el anexo I de dicha Directiva, son un elemento de la infraestructura ferroviaria cuya utilización está comprendida en el paquete de acceso mínimo, conforme al punto 1, letra c), del citado anexo II».

( 45 ) Así lo expresé en las conclusiones del asunto Latvijas dzelzceļš (Instalaciones de servicio ferroviario) (C‑60/20, EU:C:2021:147), punto 36, al indicar que «la calificación de instalación de servicio —en cuanto noción distinta de la de infraestructura ferroviaria— depende de una serie de factores técnicos que solo el tribunal de reenvío está en condiciones de tener por probados».

( 46 ) Las observaciones del Gobierno neerlandés se apoyan en este factor para sostener que han de entenderse como parte de la instalación de servicio.

( 47 ) Considerando sexagésimo quinto de la Directiva 2012/34.

( 48 ) El artículo 3, letra s), del Reglamento (UE) n.o 1315/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre las orientaciones de la Unión para el desarrollo de la Red Transeuropea de Transporte, y por el que se deroga la Decisión n.o 661/2010/UE (DO 2013, L 348, p. 1)], que las denomina «terminales de mercancías», las define como «estructuras equipadas para el transbordo entre al menos dos modos de transporte o entre dos sistemas ferroviarios diferentes y para el almacenamiento temporal de mercancías, tales como puertos marítimos e interiores, aeropuertos y terminales ferroviarias».

( 49 ) La definición de terminal de mercancías muestra lo restringido que ha de estar el acceso directo al costado del tren para ocuparse de estas. La organización de una terminal de carga (por pequeña que sea) exigirá, por lo general, que la manipulación de la mercancía la haga su explotador. No bastará, pues, con que el tren llegue a una zona de la infraestructura ferroviaria, sino que la mercancía habrá de ser tratada. Por tanto, aunque se tenga el derecho de utilizar el paquete de acceso mínimo (en el que se incluye el andén de mercancías), tal derecho no será eficaz si no resulta posible descargar o cargar. Esta posibilidad dependerá de la capacidad del explotador de la instalación de servicio para realizar esas operaciones, por mucho que el andén se considere parte de la infraestructura ferroviaria.

( 50 ) A la vista del apartado 26 de la resolución de reenvío, las dudas se originan porque el administrador de infraestructuras se reservó en estos términos el derecho de revisar las tarifas: «las modificaciones de tarifa serán comunicadas bajo la forma de una modificación de la presente descripción al menos con un mes de antelación».

( 51 ) Reglamento de Ejecución de la Comisión, de 12 de junio de 2015, relativo a las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario (DO 2015, L 148, p. 17).

( 52 ) Considerando décimo séptimo del Reglamento de Ejecución 2015/909: «Por distintas razones —aumento de la productividad, difusión de nuevas tecnologías o mejores conocimientos sobre la generación de costes—, el cálculo de los costes directos debe actualizarse o revisarse periódicamente, en consonancia, entre otras cosas, con las mejores prácticas internacionales».

( 53 ) Considerando décimo octavo del Reglamento de Ejecución 2015/909.

( 54 ) Así ha sucedido recientemente con la crisis sanitaria generada por la Covid‑19, ante la situación de deterioro de la demanda ferroviaria. La Comisión recomendó que los administradores de infraestructuras reaccionasen adoptando, entre otras, medidas de estímulo temporales como «la exención, la reducción o el aplazamiento del pago de los cánones de acceso a las vías para el uso de la infraestructura ferroviaria». Véase la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen medidas en favor de un mercado ferroviario sostenible a la vista de la pandemia de COVID‑19 [COM(2020) 260 final]

( 55 ) En la Directiva 2012/34, la definición de capacidad de infraestructura se basa en una programación durante un determinado período (artículo 3, punto 24) y la de la declaración sobre la red se refiere a los plazos y a los procedimientos y criterios para los sistemas de cánones (punto 26, del artículo 3). Además, el artículo 27, apartado 4, muestra una relación entre la declaración sobre la red y las solicitudes de capacidad de infraestructura que luego se traslada a la regulación del calendario de adjudicación, de las solicitudes por los candidatos y del horario de servicio (artículos 43, 44 y anexo VII).

( 56 ) Reglamento de Ejecución de la Comisión, de 22 de noviembre de 2017, relativo al acceso a las instalaciones de servicio y a los servicios ferroviarios conexos (DO 2017, L 307, p. 1). Emplea el término «tarifas», en vez de «cánones».

( 57 ) Los administradores de infraestructuras deben informar «puntualmente a los candidatos que ya hubieran solicitado acceso o se hubieran abonado a uno o varios servicios en la instalación de servicio de cualquier cambio que se produzca en la descripción de la instalación».

( 58 ) Dejo al margen los términos de la relación contractual entre la empresa ferroviaria y el explotador de la instalación de servicio.

( 59 ) El criterio para fijar estos cánones (tarifas) es menos rígido que en el caso de los que gravan el acceso a las infraestructuras, sujetos al riguroso cálculo de los costes directos.

( 60 ) Estos principios se plasman, respecto del acceso a las instalaciones de servicio, en los artículos 10, apartado 1, y 13, apartado 2, de la Directiva 2012/34. Conforme al considerando cuarto del Reglamento de Ejecución 2017/2177, «la transparencia de las condiciones de acceso a las instalaciones de servicio y a los servicios ferroviarios conexos, así como a la información sobre las tarifas, es una condición necesaria para permitir que todos los candidatos accedan a las instalaciones de servicio y a los servicios que se prestan en ellas sobre una base no discriminatoria. [...]» (sin cursiva en el original).

( 61 ) En todo caso, ya se trate de los cánones relativos a la infraestructura ferroviaria o a las instalaciones de servicio, el organismo regulador será competente para ejercer sus funciones de control, según el artículo 56 de la Directiva 2012/34.

( 62 ) Observaciones del administrador de infraestructuras, apartado I, letra a).

( 63 ) Como recordó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 2 de abril de 2020, Coty Germany (C‑567/18, EU:C:2020:267), apartado 21, «cuando se pronuncia sobre cuestiones prejudiciales, en el marco del reparto de competencias entre los órganos jurisdiccionales de la Unión y los nacionales, incumbe al Tribunal de Justicia tener en cuenta el contexto fáctico y normativo en el que se insertan las cuestiones prejudiciales, tal como lo define la resolución de remisión».

( 64 ) Apartados 45 y 46 de la resolución de reenvío.

( 65 ) Sentencia de 10 de octubre de 2017, Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745), apartado 34.

( 66 ) Sentencia de 21 de enero de 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17), apartado 78.

( 67 ) En la motivación de la pregunta (pero no en esta misma), el UPDI asevera que, según el derecho nacional, solo es competente para verificar si la declaración sobre la red se atiene a la Ley de ferrocarriles, no al derecho de la Unión. Si es así, le corresponde no aplicar esa regla nacional, que entraría en conflicto con el principio de primacía del derecho de la Unión. No creo que el artículo 34e, apartado 1, de la Ley de ferrocarriles aboque indefectiblemente a esa interpretación, pero, repito, la exégesis del derecho interno compete a los tribunales nacionales, no al Tribunal de Justicia.