Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) de 15 de diciembre de 1999. - Freistaat Sachsen, Volkswagen AG y Volkswagen Sachsen GmbH contra Comisión de las Comunidades Europeas. - Ayudas de Estado - Compensación de las desventajas económicas que resultan de la división de Alemania - Grave perturbación en la economía de un Estado miembro - Desarrollo económico regional - Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en el sector de los vehículos de motor. - Asuntos acumulados T-132/96 y T-143/96.



Recopilación de Jurisprudencia 1999 página II-03663



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

1 Recurso de anulación - Personas físicas o jurídicas - Actos que las afectan directa e individualmente - Decisión de la Comisión dirigida a un Estado miembro y que declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común - Recurso de la autoridad regional que concedió dicha ayuda - Admisibilidad

[Tratado CE, art. 173 (actualmente art. 230 CE, tras su modificación)]

2 Ayudas otorgadas por los Estados - Prohibición - Excepciones - Ayudas en favor de las regiones afectadas por la división de Alemania - Alcance de la excepción - Interpretación estricta - Desventajas económicas causadas por el aislamiento resultante del trazado de la frontera entre las dos zonas

[Tratado CE, art. 92, ap. 2, letra c) [actualmente art. 87 CE, ap. 2, letra c), tras su modificación]]

3 Ayudas otorgadas por los Estados - Prohibición - Excepciones - Deber de colaboración del Estado miembro que solicita una excepción

[Tratado CE, art. 92, ap. 2 (actualmente art. 87 CE, ap. 2, tras su modificación)]

4 Actos de las Instituciones - Motivación - Obligación - Alcance - Decisión que se inscribe en la línea de Decisiones anteriores - Motivación sucinta

[Tratado CE, art. 190 (actualmente art. 253 CE)]

5 Ayudas otorgadas por los Estados - Prohibición - Excepciones - Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común - Ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro - Interpretación estricta - Perturbación que afecta al conjunto de la economía del Estado miembro de que se trata

[Tratado CE, art. 92, ap. 3, letra b) [actualmente art. 87 CE, ap. 3, letra b), tras su modificación]]

6 Ayudas otorgadas por los Estados - Prohibición - Excepciones - Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común - Facultad de apreciación de la Comisión - Control jurisdiccional - Límites

[Tratado CE, art. 92, ap. 3 (actualmente art. 87 CE, ap. 3, tras su modificación)]

7 Ayudas otorgadas por los Estados - Prohibición - Excepciones - Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común - Ayudas destinadas a favorecer el desarrollo de regiones determinadas - Apreciación por la Comisión - Obligación de tomar en consideración los efectos de la ayuda a nivel comunitario

[Tratado CE, art. 92, ap. 3, letras a) y c) [actualmente art. 87 CE, ap. 3, letras a) y c), tras su modificación]]

8 Ayudas otorgadas por los Estados - Examen por la Comisión - Establecimiento de directrices sobre ayudas en un sector económico - Inexistencia de efecto vinculante a falta de acuerdo de los Estados miembros - Consideración por la Comisión para la aplicación de los artículos 92 del Tratado (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación) y 93 del Tratado (actualmente artículo 88 CE) - Procedencia

[Tratado CE, art. 92 (actualmente art. 87 CE, tras su modificación) y art. 93 (actualmente art. 88 CE)]

9 Ayudas otorgadas por los Estados - Decisión de la Comisión - Apreciación de la legalidad en función de la información disponible en el momento de adoptarse la Decisión - Consideración de la evolución previsible de la competencia

[Tratado CE, arts. 92, ap. 1, y 173 (actualmente arts. 87 CE, ap. 1, y 230 CE, tras su modificación)]

10 Ayudas otorgadas por los Estados - Examen por la Comisión - Obligación de adoptar una postura en un plazo razonable - Posibilidad de recurso por omisión en caso de abstención

[Tratado CE, art. 92 (actualmente art. 87 CE, tras su modificación) y arts. 93 y 175 (actualmente arts. 88 CE y 232 CE)]

11 Ayudas otorgadas por los Estados - Examen por la Comisión - Posibilidad de recurrir a criterios operativos preestablecidos - Vulneración de las prerrogativas del Consejo - Inexistencia - Distinción entre inversiones «en emplazamientos de nueva creación» y «de ampliación» - Calificación que corresponde al Derecho comunitario

[Tratado CE, art. 92 (actualmente art. 87 CE, tras su modificación) y art. 93 (actualmente art. 88 CE)]

Índice

1 Una entidad infraestatal que goza de personalidad jurídica con arreglo a su Derecho nacional puede presentar un recurso de anulación al amparo del artículo 173 del Tratado (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación) contra las decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un Reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, la afecten directa e individualmente.

A este respecto, resulta individualmente afectada por una Decisión de la Comisión dirigida a un Estado miembro, por la que se declaran determinadas ayudas de Estado incompatibles con el mercado común, la entidad infraestatal que otorgó las ayudas, en parte mediante fondos propios, y que, a causa de la Decisión, no puede ejercer como considera oportuno sus competencias propias y se ve obligada a incoar el procedimiento administrativo de recuperación de las ayudas concedidas, que sólo ella es competente para poner en marcha a nivel nacional.

Esta entidad infraestatal debe considerarse directamente afectada por dicha Decisión, ya que las autoridades nacionales, destinatarias de la Decisión, no ejercieron ninguna facultad de apreciación al comunicársela.

Por otra parte, su interés para impugnar esta Decisión es distinto del del Estado miembro del que forma parte.

2 Dado que el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado [actualmente artículo 87 CE, apartado 2, letra c), tras su modificación], según el cual son compatibles con el mercado común «las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división», fue mantenido en vigor por el Tratado de Maastricht y por el Tratado de Amsterdam, y dado que se introdujo una disposición idéntica en el artículo 61, apartado 2, letra c), del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, no puede presumirse que esta disposición haya quedado sin objeto desde la reunificación de Alemania.

Sin embargo, al tratarse de una excepción al principio general de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado común enunciado en el artículo 92, apartado 1, del Tratado, el artículo 92, apartado 2, letra c), debe interpretarse de manera estricta. Además, a la hora de interpretarlo debe tenerse en cuenta no sólo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte.

A este respecto, los términos «división de Alemania» se refieren, históricamente, al establecimiento, en 1948, de la línea de partición entre las dos zonas, por lo que las «desventajas económicas que resultan de tal división» sólo pueden hacer referencia a las desventajas económicas causadas por el aislamiento provocado por el establecimiento o el mantenimiento de esta frontera, como el hecho de que determinadas regiones quedaran convertidas en enclaves, la ruptura de las vías de comunicación, o la pérdida de los mercados naturales de ciertas empresas que, en consecuencia, precisan apoyo, ya sea para poder adaptarse a las nuevas condiciones o para poder superar esta desventaja.

La interpretación según la cual el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado permite compensar íntegramente el indudable retraso económico que sufren los nuevos Länder, hasta que éstos hayan alcanzado un nivel de desarrollo comparable al de los antiguos Länder, no tiene en cuenta ni el carácter excepcional de esta disposición ni su contexto y los objetivos que persigue. En efecto, las diferencias en el desarrollo de los antiguos y los nuevos Länder se explican por causas distintas a la división de Alemania por sí sola, y, en particular, por los diferentes regímenes político-económicos instaurados en cada Estado a un lado y otro de la frontera.

3 El Estado miembro que solicita autorización para conceder ayudas no obstante lo dispuesto en las normas del Tratado tiene un deber de colaboración con la Comisión, en virtud del cual está obligado, en particular, a aportar todos los datos que permitan a dicha Institución comprobar que se cumplen los requisitos de la excepción solicitada.

4 La motivación exigida por el artículo 190 del Tratado (actualmente artículo 253 CE) ha de reflejar clara e inequívocamente el razonamiento de la Institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el Juez comunitario pueda ejercer su control.

No obstante, una Decisión adoptada en un contexto que las partes conocen bien, y que se inscribe en la línea de una práctica consolidada en materia de Decisiones, puede motivarse de manera sucinta.

Por otra parte, la motivación de un acto debe apreciarse en función, entre otras cosas, del interés que el destinatario u otras personas afectadas puedan tener en recibir explicaciones, en particular, cuando han desempeñado un papel activo en el procedimiento de elaboración del acto impugnado y conocen las razones de hecho y de Derecho que condujeron a la Comisión a adoptar su decisión.

Además, la Comisión no está obligada a responder, en la motivación de una Decisión, a todos los puntos de hecho y de Derecho invocados por los interesados, siempre que tenga en cuenta todas las circunstancias y todos los elementos pertinentes del caso. Por consiguiente, en el caso particular de una Decisión en materia de ayudas de Estado, en la medida en que las partes demandantes hayan participado directamente en el procedimiento administrativo de elaboración de la Decisión, ni el hecho de que la Decisión no contenga las cifras detalladas del análisis de costes y beneficios de la inversión prevista, ni el hecho de que este análisis no se haya adjuntado a la Decisión, constituyen un incumplimiento de la obligación de motivación.

5 Del contexto y de la lógica interna del artículo 92, apartado 3, letra b), del Tratado [actualmente artículo 87 CE, apartado 3, letra b), tras su modificación], según el cual pueden considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro, se desprende que esta perturbación debe afectar al conjunto de la economía del Estado miembro de que se trate, y no únicamente a la de una región o parte de su territorio. Esta solución es conforme, por otra parte, con la necesidad de interpretar estrictamente una excepción como la disposición del artículo 92, apartado 3, letra b), del Tratado.

6 El control ejercido por el Juez comunitario sobre el ejercicio, por parte de la Comisión, de la amplia facultad de apreciación de que goza en el ámbito del artículo 92, apartado 3, del Tratado (actualmente artículo 87 CE, apartado 3, tras su modificación), ejercicio que implica complejas valoraciones de tipo económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario, debe limitarse a comprobar la observancia de las normas de procedimiento y de motivación, así como la exactitud material de los hechos, la inexistencia de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder. En particular, no le corresponde al Juez comunitario sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya propia.

7 La diferencia de redacción entre las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado (actualmente artículo 87 CE, apartado 3, tras su modificación) no puede llevar a considerar que la Comisión no deba tener en absoluto en cuenta el interés comunitario cuando aplica la letra a) del apartado 3 del artículo 92 y que deba limitarse a comprobar el carácter regional de las medidas de que se trate, sin evaluar su incidencia sobre el o los mercados correspondientes en el conjunto de la Comunidad.

La aplicación tanto de la letra a) como de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 exige que se tomen en consideración no sólo las implicaciones de carácter regional de las ayudas a que se refieren estas disposiciones del Tratado, sino también, conforme al apartado 1 del artículo 92, el impacto de tales ayudas sobre los intercambios entre los Estados miembros y, en consecuencia, las repercusiones sectoriales que pueden provocar en el ámbito comunitario.

8 Aunque las normas de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales en determinados sectores industriales, como medidas apropiadas propuestas por la Comisión a los Estados miembros sobre la base del artículo 93, apartado 1, del Tratado (actualmente artículo 88 CE, apartado 1), carecen de carácter vinculante y sólo se imponen a éstos si han prestado su consentimiento, nada puede impedir a la Comisión examinar las ayudas que deben serle notificadas con arreglo a estas normas, en el marco del ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que dispone para la aplicación de los artículos 92 del Tratado (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación) y 93 del Tratado.

9 La legalidad de una Decisión en materia de ayudas debe examinarse en función de la información de que podía disponer la Comisión en el momento en que la adoptó.

Por otra parte, cuando la Comisión comprueba la existencia de una ayuda en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado (actualmente artículo 87 CE, apartado 1, tras su modificación), no está estrictamente vinculada por las condiciones de competencia existentes en la fecha de adopción de su Decisión. Debe realizar una evaluación desde una perspectiva dinámica, y tener en cuenta la evolución previsible de la competencia y los efectos que tendrá sobre ella la ayuda de que se trate.

De ello resulta que no puede reprocharse a la Comisión haber tenido en cuenta datos aparecidos con posterioridad a la adopción de un proyecto dirigido a conceder o modificar una ayuda. El hecho de que el Estado miembro interesado, incumpliendo sus obligaciones con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado (actualmente artículo 88 CE, apartado 3), haya ejecutado las medidas proyectadas antes de que haya recaído una decisión definitiva en el procedimiento de examen, carece de incidencia a este respecto.

10 Aunque el procedimiento preliminar de examen establecido en el artículo 93, apartado 3, del Tratado (actualmente artículo 88 CE, apartado 3) debe proporcionar a la Comisión un plazo adecuado, esta última ha de obrar, no obstante, con la debida diligencia y tener en cuenta el interés de los Estados miembros en conocer rápidamente su postura en ámbitos en los que la necesidad de intervenir puede revestir urgencia a causa del efecto que estos Estados miembros esperan de las medidas de fomento proyectadas. La Comisión debe, por tanto, adoptar una postura en un plazo razonable, que el Tribunal de Justicia ha estimado en dos meses.

Por otra parte, la Comisión está sujeta al mismo deber general de diligencia cuando decide incoar el procedimiento de examen contradictorio previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado, y su falta de actuación en este ámbito puede ser sancionada, en su caso, por el Juez comunitario en el marco de un procedimiento al amparo del artículo 175 del Tratado (actualmente artículo 232 CE).

11 La facultad de adoptar los Reglamentos apropiados para la aplicación de los artículos 92 del Tratado (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación) y 93 del Tratado (actualmente artículo 88 CE), que el artículo 94 del Tratado (actualmente artículo 89 CE) confiere al Consejo, no se ve afectada por el hecho de que la Comisión, al ejercitar la amplia facultad de apreciación de que dispone para aplicar estas disposiciones, recurra a criterios operativos preestablecidos, como los que sirven para distinguir las inversiones «en emplazamientos de nueva creación» de las inversiones «de ampliación».

Por otra parte, la calificación de una inversión como inversión «de ampliación» o, por el contrario, como inversión «en un emplazamiento de nueva creación», se realiza en un contexto comunitario, con independencia de la calificación dada por el Derecho contable o fiscal del Estado miembro en que se encuentre la empresa beneficiaria.

Partes

En los asuntos acumulados T-132/96 y T-143/96,

Freistaat Sachsen, representado por los Sres. Karl Pfeiffer y Jochim Sedemund, Abogados de Berlín, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Aloyse May, 31, Grand-rue,

y

Volkswagen AG y Volkswagen Sachsen GmbH, sociedades alemanas, con domicilio social en Wolfsburg y Mosel (Alemania), respectivamente, representadas por el Sr. Michael Schütte, Abogado de Berlín, y la Sra. Martina Maier, Abogada de Düsseldorf, que designan como domicilio en Luxemburgo el despacho de Mes Bonn y Schmitt, 62, avenue Guillaume,

partes demandantes,

apoyadas por

República Federal de Alemania, representada inicialmente por el Sr. Ernst Röder, y posteriormente por el Sr. Wolf-Dieter Plessing, Ministerialräte del Bundesministerium der Finanzen, en calidad de Agentes, asistidos por el Sr. Thomas Oppermann, profesor de la Universidad de Tübingen, Graurheindorferstraße 108, Bonn (Alemania),

parte coadyuvante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada inicialmente por los Sres. Paul Nemitz y Anders Jessen, miembros del Servicio Jurídico, y posteriormente por el Sr. Nemitz, en calidad de Agentes, asistidos por los Sres. Hans-Jürgen Rabe, Georg Berrisch y Marco Núñez Müller, Abogados de Hamburgo, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandada,

apoyada por

Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. John Collins, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, asistido por la Sra. Sarah Moore, Barrister de Inglaterra y el País de Gales, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,

parte coadyuvante,

que tienen por objeto la anulación parcial de la Decisión 96/666/CE de la Comisión, de 26 de junio de 1996, relativa a una ayuda concedida por Alemania al grupo Volkswagen y destinada a las plantas de Mosel y Chemnitz (DO L 308, p. 46),

EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

(Sala Segunda ampliada),

integrado por los Sres.: A. Potocki, Presidente; K. Lenaerts, C.W. Bellamy, J. Azizi y A.W.H. Meij, Jueces;

Secretario: Sr. A. Mair, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 30 de junio de 1999;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

Marco jurídico

1 Mediante escrito de 31 de diciembre de 1988, la Comisión comunicó a los Estados miembros que, durante su reunión de 22 de diciembre de 1988 y a raíz de su decisión de 19 de julio de 1988 de establecer unas directrices comunitarias generales sobre ayudas estatales en el sector de los vehículos de motor (en lo sucesivo, «directrices comunitarias»), sobre la base del artículo 93, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 1), había aprobado los requisitos para la aplicación de dichas directrices, que se reproducían en un documento adjunto al escrito. Solicitó a los Estados miembros que le comunicasen su aceptación de estas directrices en el plazo de un mes.

2 Las directrices comunitarias fueron objeto de una comunicación (89/C 123/03) que se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1989, C 123, p. 3). En su punto 2.5 se establece que «entrarán en vigor el 1 de enero de 1989», y que «permanecerán vigentes durante dos años».

3 Según su punto 1, párrafo cuarto, el objetivo de las directrices comunitarias es, en particular, imponer una disciplina más estricta en la concesión de ayudas en el sector de los vehículos de motor, para garantizar que no se producirá una distorsión de la competitividad por competencia desleal. La Comisión destaca en este punto que sólo puede adoptar medidas eficaces si puede examinar las distintas ayudas antes de que se hagan efectivas.

4 A tenor del punto 2.2, párrafo primero, de las directrices comunitarias:

«En virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE, deberán notificarse previamente todas las medidas de ayuda que vayan a conceder las autoridades públicas a las empresas que trabajen en el sector de los vehículos de motor en virtud de un programa autorizado de ayuda cuando el coste del proyecto que vaya a subvencionarse supere los 12 millones de ecus. Por lo que respecta a las ayudas que se vayan a conceder al margen de un régimen autorizado de ayuda, cualquier proyecto de este tipo, independientemente de su coste y de la importancia de la ayuda, queda evidentemente sujeto sin excepción a la obligación de notificación en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE. Si la ayuda no está directamente vinculada a un proyecto concreto, deberá también notificarse aun cuando se haga efectiva con arreglo a un programa ya autorizado por la Comisión. Los Estados miembros informarán a la Comisión, con tiempo suficiente para que ésta pueda remitirles sus observaciones al respecto, de todos los planes de concesión de ayudas o de todas las modificaciones de los mismos.»

5 En el punto 3 de las directrices comunitarias, relativo a las normas para el enjuiciamiento de las ayudas, la Comisión precisa, en particular, lo siguiente:

«- Ayudas de carácter regional

[...]

La Comisión reconoce la importante contribución que puede suponer para el desarrollo regional la instalación de nuevas unidades de producción de motores o piezas para vehículos y/o la expansión de las actividades ya existentes en las regiones desfavorecidas. Por este motivo, la Comisión adopta por lo general una actitud positiva en relación con las ayudas a la inversión concedidas con objeto de contribuir a superar los desequilibrios estructurales en las zonas desfavorecidas de la Comunidad. Dichas ayudas suelen concederse automáticamente de acuerdo con un procedimiento previamente autorizado por la Comisión. Al exigir la notificación previa de tales ayudas, la Comisión debería poder comparar el supuesto desarrollo regional (esto es, promoción de un desarrollo duradero de la región mediante la creación de puestos de trabajo viables, establecimiento de vínculos con la economía nacional y comunitaria) con los posibles efectos adversos que puedan producirse sobre el sector en conjunto (tales como la aparición de importantes problemas de saturación). Este proceso de análisis no trata de poner en tela de juicio la gran importancia de estas ayudas para afianzar el proceso de cohesión comunitario; lo que se pretende es que se tengan en cuenta otras facetas del interés de la Comunidad, como por ejemplo el desarrollo del sector global.

[...]»

6 Tras comunicarle el Gobierno alemán que había decidido no aplicar las directrices comunitarias, la Comisión adoptó, de conformidad con el artículo 93, apartado 2, del Tratado, la Decisión 90/381/CEE, de 21 de febrero de 1990, por la que se modifican los regímenes de ayuda alemanes al sector del automóvil (DO L 188, p. 55; en lo sucesivo, «Decisión 90/381»). El artículo 1 de esta Decisión dispone:

«1. A partir del 1 de mayo de 1990, la República Federal de Alemania notificará a la Comisión, en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE, todas las ayudas concedidas a proyectos cuyo coste supere los 12 millones de ecus, en el marco de los regímenes de ayudas enumeradas en el Anexo y que deben concederse a empresas del sector de los vehículos de motor, tal y como éste queda definido en el punto 2.1 de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor. Las notificaciones se llevarán a cabo de acuerdo con los requisitos establecidos en los puntos 2.2 y 2.3 de dichas directrices. La República Federal de Alemania enviará además informes anuales sobre dichas ayudas, de conformidad con las directrices.

2. Además de la lista (no exhaustiva) de los regímenes de ayudas enumerados en el Anexo, la República Federal de Alemania deberá cumplir también las obligaciones contempladas en el apartado 1 con respecto a todos los demás regímenes de ayudas existentes que no figuren en el Anexo que pudieren beneficiar al sector afectado por las directrices.

3. Las ayudas a empresas del sector de los vehículos de motor que ejerzan su actividad en Berlín, concedidas en virtud del Berlín Förderungsgesetz, quedan excluidas de la obligación de notificación previa establecida en las directrices, pero deberán mencionarse en los informes anuales que deberán presentarse.»

7 Mediante escrito de 2 de octubre de 1990 dirigido al Gobierno alemán, la Comisión autorizó el régimen de ayudas regionales previsto para el año 1991 en el decimonoveno programa marco adoptado sobre la base de la Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe «Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur» de 6 de octubre de 1969 (Ley alemana sobre actividades de interés común: «Mejora de la estructura económica regional»; en lo sucesivo, «Ley sobre actividades de interés común»), recordando al mismo tiempo la necesidad de tener en cuenta, a la hora de ejecutar las medidas previstas, las directrices comunitarias existentes en determinados sectores industriales. El propio decimonoveno programa marco señala (parte I, punto 9.3, p. 43) que la Comisión:

«ha adoptado decisiones que prohíben la concesión de ayudas de Estado a determinados sectores aunque hayan sido adoptadas en el marco de programas autorizados (de ayudas regionales, por ejemplo), o la supeditan a la autorización previa de cada uno de los proyectos subvencionados [...]

Tales normas existen en los siguientes ámbitos:

a) [...]

- el sector de los vehículos de motor, si el coste de una operación subvencionada supera los 12 millones de ECU.»

8 El 3 de octubre de 1990 se produjo la reunificación política de Alemania, que dio lugar a la adhesión a la República Federal de Alemania de cinco nuevos Länder (Estados federados) surgidos de la antigua República Democrática Alemana, entre ellos el Freistaat Sachsen.

9 Mediante escrito de 31 de diciembre de 1990, la Comisión comunicó a los Estados miembros que consideraba necesario prorrogar las directrices comunitarias.

10 Esta decisión de la Comisión también fue objeto de una comunicación (91/C 81/05) que se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1991, C 81, p. 4). Esta comunicación señala, en particular, lo siguiente:

«[...] la Comisión estima necesario proceder a la renovación de las directrices sobre ayudas de Estado al sector de los vehículos de motor. La única modificación decidida por la Comisión consiste en ampliar la obligación de notificación previa a la que estaba sujeta la República Federal de Alemania a Berlín (oeste) y al territorio de la antigua República Democrática Alemana (el apartado 3 del artículo 1 de la Decisión de la Comisión de 21.2.1990, tal como aparece publicado en el DO L 188 de 20.7.1990, ya no será válido a partir del 1.1.1991).

Al cabo de dos años dichas directrices serán revisadas por la Comisión. En el caso de que se estime necesaria la introducción de modificaciones (o la supresión de las directrices) corresponderá a la Comisión decidir al respecto, tras consultar con los Estados miembros.»

11 Mediante escritos de 5 de diciembre de 1990 y de 11 de abril de 1991 dirigidos al Gobierno alemán, la Comisión autorizó la aplicación de la Ley sobre actividades de interés común a los nuevos Länder, recordando de nuevo la necesidad de tener en cuenta, a la hora de ejecutar las medidas previstas, las directrices comunitarias existentes en determinados sectores industriales. Asimismo, mediante escrito de 9 de enero de 1991, autorizó la extensión de los regímenes de ayudas regionales existentes a los nuevos Länder, precisando que debían respetarse las disposiciones de las directrices comunitarias.

12 El 23 de diciembre de 1992, la Comisión decidió que «las directrices no [serían] modificadas» y que seguirían siendo válidas hasta la siguiente revisión que organizase. Esta decisión fue objeto de una comunicación (93/C 36/06) que se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1993, C 36, p. 17).

13 En la sentencia de 29 de junio de 1995, España/Comisión (C-135/93, Rec. p. I-1651, apartado 39), el Tribunal de Justicia declaró que dicha decisión debía interpretarse «en el sentido de que sólo prorrogó las Directrices hasta la próxima revisión de las mismas, que debía producirse, como las anteriores, al cabo de un nuevo período de aplicación de dos años», que expiraba el 31 de diciembre de 1994.

14 Tras el pronunciamiento de esta sentencia, la Comisión, mediante escrito de 6 de julio de 1995, informó a los Estados miembros de que, en interés de la Comunidad, había decidido, el 5 de julio de 1995, prorrogar su decisión de 23 de diciembre de 1992, con efectos retroactivos a partir del 1 de enero de 1995, de modo que las directrices comunitarias seguían siendo de aplicación sin interrupción alguna. La Comisión precisaba que esta prórroga se aplicaría hasta que finalizase el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 1, del Tratado, que había decidido iniciar de forma simultánea (véase el apartado 15 infra). Esta decisión, que fue objeto de una comunicación (95/C 284/03) que se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1995, C 284, p. 3), fue anulada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de abril de 1997, España/Comisión (C-292/95, Rec. p. I-1931).

15 Por otra parte, la Comisión, mediante un segundo escrito de 6 de julio de 1995, comunicó a los Estados miembros su decisión de 5 de julio de 1995 de proponerles, a raíz de la sentencia de 29 de junio de 1995, España/Comisión, antes citada, la reintroducción de las directrices comunitarias por un período de dos años, aportando algunas modificaciones y, en particular, un aumento del umbral de notificación a 17 millones de ECU (véase la comunicación 95/C 284/03, antes citada). El nuevo texto de las directrices comunitarias propuesto preveía, en su punto 2.5, que «Las medidas adecuadas entrarán en vigor una vez que todos los Estados miembros hayan manifestado su acuerdo, o como máximo el 1 de enero de 1996. Todos los proyectos de ayuda que no hayan recibido aún la autorización definitiva de las autoridades públicas competentes en tal fecha deberán notificarse previamente.» Mediante escrito de 15 de agosto de 1995, el Gobierno alemán manifestó su acuerdo respecto de esta reintroducción de las directrices comunitarias.

Hechos que originaron el litigio

16 La entrada en vigor el 1 de julio de 1990 de la unión económica, monetaria y social entre la República Federal de Alemania y la República Democrática Alemana provocó el hundimiento de la demanda y de la producción de vehículos Trabant en Sajonia. Con el fin de mantener la industria automovilística de esta región, Volkswagen AG (en lo sucesivo, «Volkswagen») entabló negociaciones con el Treuhandanstalt (organismo público encargado de reestructurar las empresas de la antigua República Democrática Alemana; en lo sucesivo, «THA»), que desembocaron en un acuerdo de principio en octubre de 1990. Este acuerdo preveía, en particular:

- la creación de una empresa común encargada de mantener los empleos («Beschäftigungsgesellschaft»), la Sächsische Automobilbau GmbH (en lo sucesivo, «SAB»), en cuyo capital social el THA participaba inicialmente en un 87,5 % y Volkswagen en un 12,5 %;

- la asunción por parte de SAB de los talleres de pintura (entonces en fase de construcción) y de montaje final existentes en Mosel (en lo sucesivo, «Mosel I»);

- la asunción por parte de Volkswagen Sachsen GmbH (en lo sucesivo, «VW Sachsen»), filial al 100 % de Volkswagen, de una planta de producción de motores existente en Chemnitz (en lo sucesivo, «Chemnitz I»);

- la asunción por parte de VW Sachsen de la producción de culatas en el centro de producción de Eisenach, y

- la construcción por parte de VW Sachsen de una nueva fábrica de automóviles en Mosel que realizase las cuatro actividades principales de la fabricación, a saber, el prensado, la fabricación de carrocerías, la pintura y el montaje final (en lo sucesivo, «Mosel II»), y de una nueva planta de producción de motores en Chemnitz (en lo sucesivo, «Chemnitz II»).

17 Originariamente se acordó que la asunción y la reestructuración de Mosel I y de Chemnitz I sería una solución provisional, destinada a evitar el desempleo de la mano de obra existente, a la espera de la entrada en funcionamiento de Mosel II y de Chemnitz II, prevista para 1994.

18 Mediante escrito de 19 de septiembre de 1990, la Comisión solicitó al Gobierno alemán que le notificase, de conformidad con las directrices comunitarias, las ayudas de Estado a estos proyectos de inversión. Mediante escritos de 14 de diciembre de 1990 y de 14 de marzo de 1991, la Comisión insistió en que estas ayudas no podían concederse sin que le hubieran sido notificadas y sin haber recibido su autorización. Esta cuestión fue incluida también en el orden del día de dos reuniones bilaterales celebradas en Bonn los días 31 de enero y 7 de febrero de 1991.

19 El 22 de marzo de 1991, el Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit (Ministerio de Economía y Trabajo) del Freistaat Sachsen aprobó, sobre la base de la Ley sobre actividades de interés común, dos Decretos que preveían la concesión a VW Sachsen de determinadas subvenciones a la inversión para Mosel II y Chemnitz II (en lo sucesivo, «Decretos de 1991»). El importe previsto de estas subvenciones ascendía a un total de 757 millones de DEM para Mosel II, que serían abonados mediante pagos fraccionados entre 1991 y 1994, y de 147 millones de DEM para Chemnitz II, que serían abonados mediante pagos fraccionados entre 1991 y 1996.

20 El 18 de marzo de 1991, el Finanzamt Zwickau-Land (Delegación de Hacienda de Zwickau-Land) decidió conceder a VW Sachsen determinadas primas a la inversión, de conformidad con la Investitionszulagengesetz (Ley alemana sobre primas a la inversión) de 1991.

21 El grupo Volkswagen solicitó también la posibilidad de realizar amortizaciones extraordinarias, de conformidad con la Fördergebietsgesetz (Ley alemana sobre regiones subvencionables) de 1991.

22 Mediante escrito de 25 de marzo de 1991, las autoridades alemanas facilitaron a la Comisión alguna información sobre las ayudas contempladas en los apartados 19 a 21 supra, indicando al mismo tiempo que no disponían aún de datos más precisos, y que estaba previsto conceder dichas ayudas en el marco de los regímenes de ayudas autorizados por la Comisión para los nuevos Länder. Mediante escrito de 17 de abril de 1991, la Comisión señaló que el escrito de las autoridades alemanas de 25 de marzo de 1991 constituía una notificación con arreglo a las disposiciones del artículo 93, apartado 3, del Tratado, pero que era necesario completar la información.

23 Mediante escrito de 29 de mayo de 1991, las autoridades alemanas alegaron, en particular, que las directrices comunitarias no eran aplicables a los nuevos Länder entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 1991. Puesto que las ayudas controvertidas se habían aprobado antes del 31 de marzo de 1991, la Comisión sólo podía examinarlas en relación con el régimen de ayudas regionales (véase el apartado 7 supra). La Comisión rechazó las alegaciones de las autoridades alemanas durante una reunión celebrada el 10 de julio de 1991 y solicitó información complementaria detallada mediante escrito de 16 de julio de 1991. Tras la respuesta del Gobierno alemán de 17 de septiembre de 1991, la Comisión formuló una nueva serie de preguntas mediante escrito de 27 de noviembre de 1991.

24 En octubre y diciembre de 1991, el grupo Volkswagen recibió subvenciones a la inversión para Mosel II y Chemnitz II por importe de 360,8 millones de DEM, y primas a la inversión por un importe de 10,6 millones de DEM.

25 Mediante decisión de 18 de diciembre de 1991 (DO 1992, C 68, p. 14; en lo sucesivo, «decisión de incoar el procedimiento de examen»), notificada al Gobierno alemán el 14 de enero de 1992, la Comisión inició, de conformidad con el artículo 93, apartado 2, del Tratado, el procedimiento de examen de la compatibilidad con el mercado común de las distintas ayudas destinadas a financiar las inversiones en Mosel I y II, en Chemnitz I y II y en la fábrica de Eisenach.

26 En esta decisión, la Comisión declaró, en particular:

«[...] las ayudas propuestas por las autoridades de su país dan origen a preocupaciones importantes por las razones siguientes:

- no han sido objeto de la adecuada notificación a la Comisión, con arreglo al procedimiento previsto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE;

- la intensidad, aparentemente alta, de la ayuda propuesta para un programa que comprende una significativa ampliación de capacidad dentro del mercado automovilístico comunitario podría dar lugar a distorsiones injustas de la competencia;

- hasta la fecha, no se han presentado suficientes datos para justificar la combinación de la relativamente alta intensidad de la ayuda regional con la concesión por parte del THA, por un lado, de una ayuda indirecta a la inversión, y por otro de una ayuda de funcionamiento temporal, por causa de los problemas estructurales y económicos con que [el grupo Volkswagen] se encuentra indudablemente en los nuevos Estados federados; por el contrario, la intensidad global de la ayuda podría ser desproporcionadamente alta e incompatible con los criterios de las directrices comunitarias sobre ayudas estatales para el sector».

27 Mediante escrito de 29 de enero de 1992, el Gobierno alemán se declaró dispuesto a suspender todos los pagos de ayudas hasta que concluyera el procedimiento de examen.

28 Mediante escrito de 24 de abril de 1992, la Comisión solicitó a las autoridades alemanas, al THA y a Volkswagen que le facilitasen información complementaria. Tras una reunión de 28 de abril de 1992 y tras los escritos de la Comisión de los días 14 de mayo, 5 de junio, 21 de agosto y 17 de noviembre de 1992, las autoridades alemanas proporcionaron información adicional mediante escritos de 20 de mayo, 3 y 12 de junio, 20 y 29 de julio, 8 y 25 de septiembre, 16 y 21 de octubre, 4 y 25 de noviembre de 1992, y Volkswagen mediante escritos de 15 de junio y 30 de octubre de 1992, 12 y 20 de junio de 1993. Las partes se reunieron también los días 16 de junio, 9 de septiembre, 12 y 16 de octubre y 3 de diciembre de 1992, 8 y 11 de junio de 1993.

29 El 13 de enero de 1993, Volkswagen decidió aplazar gran parte de las inversiones inicialmente previstas en las fábricas de Mosel y de Chemnitz, previendo entonces que el taller de pintura y la planta de montaje final de Mosel II no entrarían en funcionamiento hasta 1997, y la unidad de producción de motores de Chemnitz II, hasta 1996. La Comisión aceptó revisar su apreciación sobre la base de los nuevos proyectos de inversión de Volkswagen.

30 El 30 de marzo de 1993, el Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit del Freistaat Sachsen aprobó dos Decretos por los que se modificaban los Decretos de 1991 (en lo sucesivo, «Decretos de 1993»). El importe total de las subvenciones a la inversión previstas desde entonces para Mosel II ascendía a 708 millones de DEM, con pagos fraccionados entre 1991 y 1997, y a 195 millones de DEM para Chemnitz II, con pagos fraccionados entre 1992 y 1997.

31 Algunos detalles de los nuevos proyectos de inversión de Volkswagen se presentaron a la Comisión durante una conversación celebrada el 5 de mayo de 1993. Mediante escrito de 6 de junio de 1993, Alemania comunicó también alguna información sobre estos proyectos, que Volkswagen completó mediante escritos de 24 de junio y 6 de julio de 1993 y por fax de 10 de noviembre de 1993. Estos nuevos datos se examinaron, además, durante unas conversaciones celebradas los días 18 de mayo, 10 junio, 2 y 22 de julio de 1993. Se facilitó nueva información sobre la capacidad de producción prevista por Volkswagen en un escrito del Gobierno alemán de 15 de febrero y mediante fax de 25 de febrero de 1994.

32 La Comisión recabó también nuevos datos sobre estos proyectos durante una inspección de las plantas a comienzos del mes de abril de 1994 y durante las conversaciones celebradas los días 11 de mayo, 2, 7 y 24 de junio de 1994. Además, durante estas conversaciones se le entregó alguna documentación, y las autoridades alemanas y Volkswagen le enviaron más los días 10 de mayo, 30 de junio, 4 y 12 de julio de 1994.

33 El 24 de mayo de 1994, el Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit del Freistaat Sachsen aprobó dos Decretos por los que se modificaban los Decretos de 1991 y de 1993 (en lo sucesivo, «Decretos de 1994»). El importe total de las subvenciones a la inversión previstas desde entonces para Mosel II ascendía a 648 millones de DEM, con pagos fraccionados entre 1991 y 1997, y a 167 millones de DEM para Chemnitz II, con pagos fraccionados entre 1992 y 1997.

34 Mediante convenio de 21 de junio de 1994, completado el 1 de noviembre de 1994, Volkswagen adquirió del THA el 87,5 % del capital social de SAB que no poseía aún.

35 El 27 de julio de 1994, la Comisión adoptó la Decisión 94/1068/CE, relativa a las ayudas a la inversión del grupo Volkswagen en los nuevos Estados federados (DO L 385, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión Mosel I»). En esta Decisión (punto IV, párrafo cuarto, de los considerandos), la Comisión declaró, en particular, lo siguiente:

«En el procedimiento incoado, la Comisión consideró de forma global todos los proyectos de inversión de Volkswagen en Sajonia, con la intención de adoptar también una decisión global sobre los elementos de ayuda. En 1993, Volkswagen aplazó las inversiones en las nuevas plantas, pero declaró que ello no afectaría a la técnica de fabricación, los gastos de personal ni otros factores importantes. Sin embargo, una inspección de las plantas realizada ese mismo año puso de manifiesto, como lo confirmaron los expertos, que aquella afirmación era insostenible. Volkswagen alegó también frente a la Comisión que entretanto los planes antiguos habían quedado desfasados y que se estaban elaborando nuevos planes. Los planes para las nuevas fábricas de motores y vehículos Mosel II y Chemnitz II están estrechamente vinculados al desarrollo del Golf A 4, que comenzará a fabricarse cuando Mosel II comience su producción, es decir, en 1997. La versión definitiva de los nuevos planes no podrá presentarse hasta finales de 1994. Al parecer, contienen cambios sustanciales de la tecnología y estructura de producción. Es evidente que ha desaparecido el vínculo inicial entre las inversiones en las anteriores plantas de la Treuhand y los planes de construcción de nuevas plantas. Por ello, la Comisión ha resuelto estudiar en un primer momento únicamente las ayudas de reestructuración de las antiguas plantas -ya que con la información de que dispone puede obtener una idea clara al respecto- y aplazar el examen de los proyectos de nuevas plantas hasta que Volkswagen y el Gobierno alemán presenten los planes definitivos de inversión y ayudas.»

36 De la Decisión Mosel I se desprende que los talleres de pintura y de montaje final de Mosel I se modernizaron y transformaron según el acuerdo celebrado con el THA (véase el apartado 16 supra). Durante un período inicial que abarcó hasta 1992, Mosel I fue utilizada para el montaje final de los modelos VW Polo y Golf A 2, cuyos elementos se fabricaban en otras plantas del grupo Volkswagen y se enviaban a Mosel en piezas sueltas. A partir del mes de julio de 1992, la utilización conjunta de los talleres de pintura y de montaje final de Mosel I, cuya transformación acababa de finalizar, y de la nueva planta de carrocerías de Mosel II, que acababa de entrar en funcionamiento, permitió iniciar la producción del modelo Golf A 3 en Mosel, realizándose las operaciones de prensado en otras plantas. Posteriormente, en enero de 1993, la logística se transfirió del centro de producción de Wolfsburg a Mosel I, y en las cercanías se instalaron nuevas empresas de proveedores, capaces de suministrar las piezas necesarias a Mosel I y Chemnitz I. La nueva prensa de Mosel II comenzó a funcionar en marzo de 1994, cerca de Mosel I.

37 En estas circunstancias, la Comisión, en el artículo 1 de la Decisión Mosel I, declaró compatibles con el mercado común distintas ayudas concedidas hasta finales de 1993, fecha en que la reestructuración debía haber finalizado, por un importe de hasta 487,3 millones de DEM para Mosel I y 84,8 millones de DEM para Chemnitz I. En cambio, determinadas ayudas concedidas posteriormente fueron declaradas incompatibles con el mercado común y, en particular, las calificadas de ayudas para inversiones de modernización y de reposición que, según la Decisión Mosel I, no pueden ser autorizadas con arreglo a las directrices comunitarias (véase la Decisión Mosel I, puntos IX y X).

38 Posteriormente, el Gobierno alemán informó verbalmente a la Comisión, en varias ocasiones, sobre los retrasos producidos en la construcción de Mosel II y Chemnitz II. En un escrito de 12 de abril de 1995, la Comisión recordó a las autoridades alemanas que estaban obligadas a comunicarle los proyectos de Volkswagen para estas nuevas plantas, con el fin de que pudiese examinar las ayudas relacionadas con ellas. Este escrito no tuvo respuesta. Mediante escrito de 4 de agosto de 1995, la Comisión solicitó la presentación urgente de la información necesaria, y anunció que, en caso de que Alemania no respondiese a esta solicitud, adoptaría una decisión provisional, a la espera de una ulterior decisión definitiva, sobre la base de los datos de que disponía. En respuesta a este escrito, el Gobierno alemán comunicó a la Comisión, mediante escrito de 22 de agosto de 1995, que los proyectos de inversión de Volkswagen aún no estaban concluidos.

39 El 31 de octubre de 1995, la Comisión adoptó la Decisión 96/179/CE, por la que se insta al Gobierno alemán a que facilite toda la documentación, información y datos relativos a los nuevos proyectos de inversión del grupo Volkswagen en los nuevos Estados federados alemanes y a las ayudas que vayan a concederse (DO 1996, L 53, p. 50).

40 A raíz de esta Decisión, durante una conversación mantenida el 20 de noviembre de 1995 se comunicaron a la Comisión algunos datos sobre estos proyectos y sobre la capacidad de producción. Estos datos fueron confirmados mediante escrito de 13 de diciembre de 1995 y aclarados durante una inspección de las plantas, los días 21 y 22 de diciembre de 1995. El 15 de enero de 1996, la Comisión formuló más preguntas a las autoridades alemanas. Después de una conversación celebrada el 23 de enero de 1996, la mayor parte de la información pendiente se facilitó mediante escritos de 1 y 12 de febrero de 1996.

41 El 21 de febrero de 1996, el Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit del Freistaat Sachsen aprobó dos Decretos por los que se modificaban los Decretos de 1991, 1993 y 1994 (en lo sucesivo, «Decretos de 1996»). El importe total de las subvenciones a la inversión previstas desde entonces para Mosel II ascendía a 499 millones de DEM, con pagos fraccionados entre 1991 y 1997, y a 109 millones de DEM para Chemnitz II, con pagos fraccionados entre 1992 y 1997.

42 Mediante escrito de 23 de febrero de 1996, la Comisión recordó a las autoridades alemanas que aún le faltaban algunos datos. Éstos se le comunicaron durante una conversación mantenida el 25 de marzo de 1996, y se discutieron con posterioridad los días 2 y 11 de abril de 1996. El 29 de mayo de 1996 se celebró una nueva conversación.

43 El 26 de junio de 1996, la Comisión adoptó la Decisión 96/666/CE, relativa a una ayuda concedida por Alemania al grupo Volkswagen y destinada a las plantas de Mosel y Chemnitz (DO L 308, p. 46; en lo sucesivo, «Decisión»). Su parte dispositiva establece lo siguiente:

«Artículo 1

Se consideran compatibles con la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE y con la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE las siguientes ayudas previstas por Alemania en favor de los distintos proyectos de inversión de Volkswagen AG en Sajonia:

- una ayuda concedida por Alemania [al grupo Volkswagen] para sus proyectos de inversión en Mosel (Mosel II) y Chemnitz (Chemnitz II) en forma de subvenciones a la inversión por un importe de hasta 418,7 millones de marcos alemanes,

- una ayuda concedida por Alemania [al grupo Volkswagen] para sus proyectos de inversión en Mosel (Mosel II) y Chemnitz (Chemnitz II) en forma de primas a la inversión por un importe de hasta 120,4 millones de marcos alemanes.

Artículo 2

Se consideran incompatibles con la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE y con la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE y, por tanto, no podrán ser concedidas las siguientes ayudas previstas por Alemania en favor de los distintos proyectos de inversión de Volkswagen AG en Sajonia:

- la ayuda a la inversión prevista en favor [del grupo Volkswagen] para sus proyectos de inversión en Mosel II y Chemnitz II en forma de amortizaciones extraordinarias sobre inversiones, conforme a la Ley alemana de regiones subvencionables, por un valor nominal de 51,67 millones de marcos alemanes,

- la ayuda a la inversión prevista en favor [del grupo Volkswagen] para sus proyectos de inversión en Mosel II en forma de subvenciones a la inversión por valor de 189,1 millones de marcos alemanes, cantidad que excede del importe mencionado en el primer guión del artículo 1.

Artículo 3

Alemania garantizará que la capacidad de las plantas de Mosel no superará en 1997 el nivel de 432 unidades/día [...]

Además, Alemania presentará y analizará con la Comisión un informe anual sobre la ejecución de las inversiones subvencionables por valor de 2.654,1 millones de marcos alemanes en Mosel II y Chemnitz II y sobre los pagos de ayuda realmente efectuados, para garantizar que la intensidad de ayuda efectiva combinada, expresada como equivalente bruto de subvención, no supere el 22,3 % en el caso de Mosel II y el 20,8 % en el de Chemnitz II [...]

Artículo 4

Alemania comunicará a la Comisión, en el plazo de un mes a partir de la notificación de la presente Decisión, las medidas adoptadas para ajustarse a la misma.

Artículo 5

El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.»

44 A raíz de un escrito del Presidente del Consejo de administración de Volkswagen al Presidente del Gobierno del Freistaat Sachsen de 8 de julio de 1996, el Freistaat Sachsen pagó a Volkswagen, en julio de 1996, la cantidad de 90,7 millones de DEM en concepto de subvenciones a la inversión que habían sido declaradas incompatibles con el mercado común por la Decisión.

Procedimiento

45 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia los días 26 de agosto y 13 de septiembre de 1996, el Freistaat Sachsen, por una parte, y Volkswagen y VW Sachsen, por otra, interpusieron sendos recursos de anulación parcial de la Decisión, registrados, respectivamente, con los números T-132/96 y T-143/96.

46 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de septiembre de 1996, la República Federal de Alemania interpuso un recurso de anulación parcial de la Decisión, registrado con el número C-301/96.

47 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de septiembre de 1996, la Comisión interpuso un recurso por incumplimiento contra la República Federal de Alemania, tras el pago por parte del Freistaat Sachsen de 90,7 millones de DEM en concepto de ayudas declaradas incompatibles con el mercado común por la Decisión. Este recurso se inscribió en el registro del Tribunal de Justicia con el número C-302/96.

48 Mediante demanda separada, presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 8 de noviembre de 1996, la Comisión propuso, en el asunto T-132/96, una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.

49 Mediante auto de 4 de febrero de 1997, el Tribunal de Justicia suspendió el procedimiento en el asunto C-301/96, Alemania/Comisión, hasta el pronunciamiento de las sentencias del Tribunal de Primera Instancia.

50 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia los días 13 y 19 de febrero de 1997, la República Federal de Alemania y el Reino Unido, respectivamente, solicitaron intervenir en los asuntos T-132/96 y T-143/96.

51 Mediante escritos de 10 de abril y 17 de julio de 1997 y 26 de mayo de 1998, las partes demandantes solicitaron que se diera tratamiento confidencial a determinados datos respecto del Reino Unido.

52 Mediante auto de 26 de marzo de 1998, el Presidente del Tribunal de Justicia archivó el asunto C-302/96, haciéndolo constar en el registro.

53 El 29 de junio de 1998, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) mantuvo una reunión informal con las partes.

54 Mediante auto de 30 de junio de 1998, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) acordó unir al examen del fondo la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.

55 Mediante autos de 1 y 3 de julio de 1998, el Presidente de la Sala Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia admitió la intervención de la República Federal de Alemania y del Reino Unido en los asuntos T-132/96 y T-143/96 en apoyo, respectivamente, de las pretensiones de las partes demandantes y de la parte demandada. El Presidente también acogió parcialmente las peticiones de tratamiento confidencial.

56 Mediante auto de 7 de julio de 1998, el Presidente de la Sala Segunda ampliada del Tribunal de Primera Instancia acordó acumular los asuntos T-132/96 y T-143/96 a efectos de la fase escrita, de la fase oral y de la sentencia.

57 Mediante escritos recibidos entre el 17 y el 22 de julio de 1998 en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, las partes principales, así como la República Federal de Alemania, se pronunciaron sobre las posibles consecuencias en el desarrollo de los asuntos T-132/96 y T-143/96 y, en particular, por lo que se refiere al objeto del litigio, de la solución amistosa producida en el asunto C-302/96.

58 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) decidió iniciar la fase oral. En la vista celebrada el 30 de junio de 1999 se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal de Primera Instancia, a excepción del Reino Unido, dispensado de hacerlo.

Pretensiones de las partes

59 El Freistaat Sachsen solicita al Tribunal de Primera Instancia que:

- Anule el artículo 2 de la Decisión.

- Condene en costas a la Comisión.

60 Volkswagen y VW Sachsen solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:

- Anule el artículo 2 de la Decisión.

- Anule el artículo 3 de la Decisión, en la medida en que la intensidad de las ayudas, expresada como equivalente bruto de subvención, se limita al 22,3 % en el caso de Mosel II y al 20,8 % en el de Chemnitz II.

- Anule el artículo 1 de la Decisión, en la medida en que el importe de las subvenciones a la inversión declarado compatible con el mercado común se limita a 418,7 millones de DEM.

- Condene en costas a la Comisión.

61 La República Federal de Alemania apoya las pretensiones de las partes demandantes.

62 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia, en el asunto T-132/96, que:

- Declare la inadmisibilidad del recurso y, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.

- Condene en costas al Freistaat Sachsen.

63 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia, en el asunto T-143/96, que:

- Desestime el recurso por infundado.

- Condene solidariamente en costas a Volkswagen y a VW Sachsen.

64 El Reino Unido apoya las pretensiones de la Comisión.

65 Durante la vista de 30 de junio de 1999, las demandantes en el asunto T-143/96 solicitaron al Tribunal de Primera Instancia que declare que el recurso ha quedado sin objeto por lo que se refiere a la anulación del artículo 2, primer guión, de la Decisión, que declara incompatibles con el mercado común ayudas a la inversión concedidas en forma de amortizaciones extraordinarias sobre inversiones, y aplique, a este respecto, el artículo 87, apartado 6, del Reglamento de Procedimiento. El Tribunal de Primera Instancia tomó nota también de que, en opinión de la Comisión, esta solicitud debía interpretarse como un desistimiento parcial y dar lugar a la aplicación del artículo 87, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento.

Sobre la admisibilidad del recurso en el asunto T-132/96

Alegaciones de las partes

66 En apoyo de su excepción de inadmisibilidad, la Comisión sostiene, en primer lugar, que, en el marco del régimen sobre ayudas de Estado, una entidad territorial como el Freistaat Sachsen no tiene, a priori, legitimación para interponer recurso al amparo del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación), ya que el artículo 93 de dicho Tratado sólo contempla a los Estados miembros como sujetos de Derecho frente a la Comunidad.

67 La Comisión destaca, en particular, que el artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación), en su apartado 1, así como el artículo 93, en su apartado 2, se refieren a las ayudas «otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales»; que la obligación de notificación prevista en el artículo 93, apartado 3, del Tratado incumbe únicamente al Estado miembro afectado; que éste es el único implicado en el procedimiento del artículo 93, apartado 2, del Tratado; que si la Comisión decide que una ayuda es incompatible con el mercado común, la obligación de suprimirla o modificarla sólo le incumbe a él, y que, en caso de incumplimiento de esta obligación, el recurso de la Comisión al amparo del artículo 93, apartado 2, párrafo segundo, del Tratado únicamente se dirige contra el Estado miembro.

68 En consecuencia, reconocer legitimación para interponer recurso a una entidad territorial iría en detrimento de la responsabilidad exclusiva del Estado miembro en materia de ayudas financiadas con fondos públicos, y podría dar lugar a conflictos de intereses entre la entidad territorial y el Estado miembro de que se trate, que ni la Comisión ni el Juez comunitario estarían facultados para resolver.

69 En cualquier caso, desde el punto de vista del Derecho comunitario el Freistaat Sachsen y la República Federal de Alemania son en parte idénticos, y aquél no puede ser considerado «otra persona» en relación con ésta sin modificar el régimen de la legitimación para interponer recurso establecido en el artículo 173 del Tratado.

70 La Comisión añade que la admisibilidad del recurso controvertido daría lugar necesariamente a una proliferación de estas acciones, aumentaría la inseguridad jurídica, menoscabaría el sistema previsto en los artículos 92 y 93 del Tratado, y pondría por tanto en peligro la ejecución de las Decisiones sobre ayudas de Estado.

71 La Comisión sostiene, en segundo lugar, que el Freistaat Sachsen no tiene interés para ejercitar la acción con arreglo al artículo 173, párrafo cuarto, del Tratado, por la doble razón de que, por una parte, la ayuda concedida por éste en el presente caso estaba prevista en las leyes federales, y, por otra, la República Federal de Alemania goza de legitimación para interponer recurso al amparo del artículo 173, párrafo segundo, del Tratado. No puede por tanto admitirse que el Freistaat Sachsen tenga un interés para ejercitar la acción distinto del de Alemania, quien, por otro lado, también interpuso recurso de anulación contra la Decisión (asunto C-301/96).

72 El hecho de que el Freistaat Sachsen tenga la cualidad de «Estado», según el ordenamiento constitucional interno de la República Federal de Alemania, no tiene ninguna incidencia en el ordenamiento jurídico comunitario. El Tratado CE no concede ningún derecho particular a los Länder, salvo aquellos que eventualmente les confiere el artículo 198 A (actualmente artículo 263 CE, tras su modificación) en el marco del Comité de las Regiones. De ello no se deriva, por tanto, que el Freistaat Sachsen, como persona jurídica, tenga automáticamente legitimación para interponer recurso en Derecho comunitario (véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 1988, Exécutif régional wallon y Glaverbel/Comisión, asuntos acumulados 62/87 y 72/87, Rec. pp. 1573 y ss., especialmente p. 1581, punto 13; las conclusiones del Abogado General Sr. Van Gerven en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, C-70/88, Rec. pp. I-2041 y ss., especialmente pp. I-2052 y I-2063, y las conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 1993, Gibraltar/Consejo, C-298/89, Rec. pp. I-3605 y ss., especialmente p. I-3621, puntos 38 a 51).

73 Por otra parte, una ayuda a la inversión en forma de amortizaciones extraordinarias concedida con arreglo a la Fördergebietsgesetz se basa exclusivamente en la Gesetz über Sonderabschreibungen und Abzugsbeträge im Fördergebiet (Ley federal sobre amortizaciones extraordinarias y deducciones en las regiones subvencionables), cuya aplicación corresponde, de conformidad con el artículo 87 de la Grundgesetz (Ley Fundamental), a la Administración tributaria. Lo mismo ocurre con las primas fiscales a la inversión (Investitionszulagengesetz, 1993). Asimismo, la Ley sobre actividades de interés común, que sirve de fundamento a las subvenciones a la inversión controvertidas, es una Ley federal que se basa en el artículo 91 A de la Ley Fundamental, que, en principio, confía a los diferentes Länder «la mejora de la estructura económica regional», pero en estrecha cooperación con el Bund (Estado federal) (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, Rec. p. 4013, apartados 2 y ss.), que asume la mitad de los gastos. Por otra parte, según el artículo 85 de la Ley Fundamental, el Gobierno federal puede aprobar disposiciones administrativas de carácter general, dar instrucciones a las autoridades del Land y enviarles delegados y exigir informes y la presentación de expedientes. Esto demuestra, por una parte, que el Bund sigue interviniendo en la fase de ejecución de las actividades de interés común, y, por otra, que el Bund y los Länder tienen intereses idénticos cuando se trata de mejorar la estructura económica regional. El Freistaat Sachsen no puede por tanto demostrar en qué se distinguen sus intereses de los de Alemania (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 1986, DEFI/Comisión, 282/85, Rec. p. 2469, apartado 18). En el presente caso, la protección jurídica queda garantizada por el hecho de que la propia República Federal de Alemania interpuso un recurso.

74 La Comisión sostiene, en tercer lugar, que la Decisión no afecta directa ni individualmente al Freistaat Sachsen.

75 No lo afecta directamente porque, por una parte, en ningún momento participó en el procedimiento administrativo, a diferencia de las demás partes demandantes, y porque, por otra parte, su obligación de conceder las subvenciones a la inversión se basa en una Ley federal. El hecho de que, según el artículo 9 de la Ley sobre actividades de interés común, la ejecución del programa marco se confíe a los Länder, y que el Bund reembolse la mitad de los gastos, no modifica en absoluto esta conclusión. En cualquier caso, la Decisión no sólo afecta a las subvenciones a la inversión, sino también a otros incentivos concedidos por el Bund. Se trata de una Decisión única sobre el conjunto de las ayudas, dirigida exclusivamente a la República Federal de Alemania.

76 El Freistaat Sachsen tampoco se ve individualmente afectado. En efecto, no se encuentra en una situación de hecho que lo caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, lo individualiza de manera análoga a la de un destinatario (véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1984, Commune de Differdange y otros/Comisión, 222/83, Rec. pp. 2889 y ss., especialmente pp. 2898 y 2905).

77 La Comisión destaca, por último, que la situación que se da en el presente caso es igual a la descrita por el Tribunal de Primera Instancia en su auto de 16 junio de 1998, Comunidad Autónoma de Cantabria/Consejo (T-238/97, Rec. p. II-2271). Por el contrario, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 1998, Vlaams Gewest/Comisión (T-214/95, Rec. p. II-717), y de 15 de junio de 1999, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisión (T-288/97, Rec. p. II-1871), no son aplicables al presente caso, ya que, en primer lugar, las ayudas a la inversión en forma de amortizaciones extraordinarias son concedidas por las autoridades federales y en virtud de la legislación federal; en segundo lugar, las subvenciones a la inversión se basan en la ley federal, y el Freistaat Sachsen no ejerce competencias propias ni goza de ninguna facultad de apreciación en la materia; y, en tercer lugar, la Decisión no impone al Freistaat Sachsen la obligación de reclamar la devolución de las ayudas controvertidas, sino que simplemente prohíbe que se abonen.

78 El Reino Unido sostiene, en esencia, las alegaciones de la Comisión.

79 El Freistaat Sachsen rechaza las alegaciones invocadas por la Comisión. Sostiene, en esencia, que la Comisión lo alentó a interponer el recurso; que las decisiones sobre la concesión de las ayudas controvertidas forman parte de su competencia exclusiva según el Derecho alemán; que él mismo financió, al menos parcialmente, estas ayudas; que sus representantes participaron en el procedimiento administrativo, y que, en cualquier caso, la Decisión lo afecta directa e individualmente.

80 La República Federal de Alemania sostiene, en esencia, las alegaciones del Freistaat Sachsen.

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

81 Hay que señalar, con carácter preliminar, que el Freistaat Sachsen, al gozar de personalidad jurídica con arreglo al Derecho alemán, puede presentar un recurso de anulación al amparo del artículo 173, párrafo cuarto, del Tratado, según el cual toda persona física o jurídica puede interponer un recurso contra las decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un Reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, la afecten directa e individualmente (véase la sentencia Vlaams Gewest/Comisión, antes citada, apartado 28, y la jurisprudencia citada, y el auto Comunidad Autónoma de Cantabria/Consejo, antes citado, apartado 43).

82 Al ser la República Federal de Alemania la destinataria de la Decisión, debe comprobarse si ésta afecta directa e individualmente al Freistaat Sachsen.

83 A este respecto, procede recordar que los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que los afecta individualmente en el sentido del artículo 173, párrafo cuarto, del Tratado si esta decisión los atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, los individualiza de manera análoga a la del destinatario (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 199 y ss., especialmente p. 223, y de 28 de enero de 1986, Cofaz y otros/Comisión, 169/84, Rec. p. 391, apartado 22). En efecto, el objetivo de esta disposición es asegurar también la protección jurídica de quien, no siendo el destinatario del acto controvertido, se ve afectado por él como si fuese su destinatario (sentencia Commune de Differdange y otros/Comisión, antes citada, apartado 9).

84 En el presente caso, la Decisión se refiere a ayudas otorgadas por el Freistaat Sachsen, en parte mediante fondos propios. No sólo afecta a actos de los que el Freistaat Sachsen es el autor, a saber, los Decretos de 1991, 1993, 1994 y 1996, sino que, además, le impide ejercer como considera oportuno sus competencias propias (véanse las sentencias Vlaams Gewest/Comisión, antes citada, apartado 29, y Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisión, antes citada, apartado 31).

85 En efecto, de los apartados 2 a 4 de la sentencia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, antes citada, invocada por la Comisión, se desprende que, en la República Federal de Alemania, las ayudas regionales son concedidas, en principio, por los distintos Länder, aun cuando, tras una modificación de la Ley Fundamental introducida en 1969, un nuevo artículo 91 A prevé que el Bund contribuye también a la mejora de la estructura económica regional. En virtud de la Ley sobre actividades de interés común, aprobada sobre la base de este artículo 91 A, se han venido elaborando programas de ayudas en forma de programas marco adoptados con regularidad desde 1972 conjuntamente por el Bund y los Länder. Las ayudas concedidas con arreglo a estos programas marco son financiadas simultáneamente por el Bund y por los Länder. En paralelo a los programas marco adoptados en virtud de la Ley sobre actividades de interés común, los Länder pueden también establecer programas de ayudas regionales en favor de las empresas que inviertan en su territorio.

86 Además, la Decisión tiene por efecto obligar al Freistaat Sachsen a incoar el procedimiento administrativo de recuperación de las ayudas concedidas, que sólo él es competente para poner en marcha a nivel nacional. A este respecto, en la vista se tomó nota, a petición de la Comisión, de que se habían reembolsado al propio Freistaat Sachsen una parte de las ayudas.

87 A diferencia de lo que sostiene la Comisión, la situación del Freistaat Sachsen no puede asimilarse a la de la Comunidad Autónoma de Cantabria en el asunto en el que recayó el auto Comunidad Autónoma de Cantabria/Consejo, antes citado, puesto que la individualización invocada por esta entidad regional se limitaba a las repercusiones socioeconómicas en su territorio del acto impugnado.

88 De ello se desprende que la Decisión afecta individualmente al Freistaat Sachsen, en el sentido del artículo 173, párrafo cuarto, del Tratado.

89 Por otra parte, aunque la destinataria de la Decisión es la República Federal de Alemania, las autoridades nacionales no ejercieron ninguna facultad de apreciación al comunicarla al Freistaat Sachsen.

90 El acto impugnado también lo afecta, pues, directamente, en el sentido del artículo 173, párrafo cuarto, del Tratado (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de mayo de 1971, International Fruit Company y otros/Comisión, asuntos acumulados 41/70, 42/70, 43/70 y 44/70, Rec. p. 411, apartados 26 a 28; de 29 de marzo de 1979, NTN Toyo Bearing Company y otros/Consejo, 113/77, Rec. p. 1185, apartado 11, y de 26 de abril de 1988, Apesco/Comisión, 207/86, Rec. p. 2151, apartado 12).

91 Por lo que se refiere a la cuestión de si el interés del Freistaat Sachsen para impugnar la Decisión no está comprendido en el interés del Estado alemán (véase la sentencia Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisión, antes citada, apartado 34), de cuanto precede se desprende que su posición no puede compararse a la del demandante en el asunto en el que recayó la sentencia DEFI/Comisión, antes citada. En dicho asunto, el Gobierno francés gozaba de la facultad de determinar la gestión y la política del comité DEFI y, por tanto, de definir también los intereses que éste debía defender. Por el contrario, las subvenciones a la inversión controvertidas en el presente caso constituyen medidas adoptadas por el Freistaat Sachsen en virtud de la autonomía legislativa y financiera de que goza directamente conforme a la Constitución alemana.

92 De ello se deduce que el Freistaat Sachsen tiene un interés para impugnar la Decisión distinto del del Estado alemán y que, por tanto, está facultado para interponer recurso contra ella al amparo del artículo 173, párrafo cuarto, del Tratado.

93 Por lo que se refiere a los demás motivos y alegaciones invocados por la Comisión en apoyo de su excepción de inadmisibilidad, procede desestimarlos por razones idénticas a las expuestas en los apartados 37 a 49 de la sentencia Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisión, antes citada.

94 Por todos estos motivos, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.

Sobre el fondo

95 En apoyo de sus pretensiones en el asunto T-143/96, Volkswagen y VW Sachsen formulan, en esencia, cuatro motivos, basados, respectivamente, en la desnaturalización de los hechos, que asimilan a un vicio sustancial de forma en el sentido del artículo 173 del Tratado; en la infracción del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado; en diversas infracciones del artículo 92, apartado 3, del Tratado, y en la violación del principio de protección de la confianza legítima. También alegan varias faltas de motivación de la Decisión. En apoyo de sus pretensiones en el asunto T-132/96, el Freistaat Sachsen formula dos motivos basados, respectivamente, en la infracción del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado y del artículo 92, apartado 3, del Tratado.

96 Debe señalarse, sin embargo, que el motivo basado en la desnaturalización de los hechos por la Comisión, tal como ha sido expuesto por las demandantes, carece de contenido autónomo en relación con los demás motivos del recurso. Además, una desnaturalización de los hechos no puede calificarse de «vicio sustancial de forma» en el sentido del artículo 173 del Tratado. Por otra parte, la calificación que las partes den a sus motivos y alegaciones no vincula al Tribunal de Primera Instancia.

97 En el presente caso, procede examinar la totalidad de los motivos y alegaciones de los recursos agrupándolos en tres rúbricas principales, referidas a las vulneraciones alegadas, en primer lugar, del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado; en segundo lugar, del artículo 92, apartado 3, del Tratado, y, en tercer lugar, del principio de protección de la confianza legítima. Las alegaciones relativas a la desnaturalización de los hechos y el motivo basado en la falta de motivación de la Decisión pueden ser objeto, en cualquier caso, de un examen exhaustivo aunque se incluyan formalmente en una u otra de estas tres rúbricas, como han admitido las partes demandantes en sus observaciones escritas sobre el informe para la vista.

I. Sobre la infracción del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado

Alegaciones de las partes

98 Según las partes demandantes, la Comisión vulneró el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado al señalar, en el punto X, párrafo tercero, de la Decisión, que la excepción que prevé «ha de ser objeto de una interpretación restrictiva y no debería aplicarse a las ayudas regionales destinadas a proyectos de nuevas inversiones». La Comisión rehusó por tanto examinar si en el presente caso se cumplían los requisitos para la aplicación de esta disposición, y se limitó a hacer referencia a consideraciones de oportunidad, cuando, por tratarse de una excepción legal a la prohibición de ayudas de Estado prevista en el artículo 92, apartado 1, del Tratado, no disponía de ningún margen de apreciación (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión, 730/79, Rec. p. 2671, apartado 17; las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, C-142/87, Rec. pp. I-959 y ss., especialmente p. I-979, punto 19, en lo sucesivo, «sentencia Tubemeuse II», y las conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1988, Francia/Comisión, 102/87, Rec. pp. 4067 y ss., especialmente p. 4075, apartado 25).

99 En primer lugar, el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado sigue siendo aplicable tras la reunificación de Alemania en 1990, incluso en las regiones no contiguas a la antigua frontera.

100 En segundo lugar, el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado es aplicable a los nuevos Länder. En efecto, esta disposición menciona de manera general las regiones afectadas por la división de Alemania, sin distinguir entre este y oeste.

101 Las partes demandantes destacan que el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado no se suprimió cuando se firmó el Tratado de Maastricht, que se introdujo una disposición equivalente en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y que, al celebrarse el Tratado de Amsterdam, esta disposición se volvió a incluir sin modificación en el nuevo artículo 87 CE, apartado 2, letra c). Según el Freistaat Sachsen, la única interpretación evidente de la voluntad manifestada de este modo por las Altas Partes Contratantes es que dicha disposición se aplica a todas las regiones de Alemania que, debido a los daños económicos que el régimen comunista ha provocado en ellas, siguen estando, desde el punto de vista del desarrollo económico, muy atrasadas respecto de las demás regiones de la República Federal.

102 A este respecto, el Freistaat Sachsen cuestiona la negativa persistente de la Comisión a aplicar el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado a los nuevos Länder desde 1990. Destaca la contradicción de esta postura con la adoptada por la Comisión en su Decisión de 11 de diciembre de 1964 relativa a las ayudas destinadas a facilitar la integración del Sarre en la economía de la República Federal de Alemania (Bulletin de la Communauté économique européenne nº 2-1965, p. 33; en lo sucesivo, «Decisión sobre el Sarre»).

103 En tercer lugar, el Gobierno alemán reclamó durante el procedimiento administrativo que se aplicase el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado [véase el punto V, párrafo primero, número 1), de la Decisión]. Al tratarse de una excepción legal a la prohibición prevista en el artículo 92, apartado 1, del Tratado, le correspondía a la Comisión probar que en el presente caso no se cumplían los requisitos para su aplicación, y no al Gobierno alemán demostrar lo contrario. Pues bien, la Comisión se negó a conocer información más detallada o a abordar esta cuestión, a pesar de un escrito de 1 de junio de 1992 del Comisario Sir Leon Brittan al Gobierno alemán, en el que señalaba que su servicio examinaría la posibilidad de aplicar el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado. Al actuar de esta manera, la Comisión incumplió también la obligación que le incumbe de averiguar por sí misma los hechos pertinentes (sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 1966, Consten y Grundig/Comisión, asuntos acumulados 56/64 y 58/64, Rec. pp. 429 y ss., especialmente p. 501, y de 14 de febrero de 1978, United Brands/Comisión, 27/76, Rec. p. 207, apartados 267 y 268; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de marzo de 1992, Hüls/Comisión, T-9/89, Rec. p. II-499, apartados 66 a 68).

104 En cuarto lugar, la motivación de la Decisión a este respecto (punto X, párrafo tercero) no responde a las exigencias de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y es por tanto insuficiente para justificar la inaplicación del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado en el presente caso (véanse, en particular, las sentencias del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 1963, Alemania/Comisión, 24/62, Rec. pp. 131 y ss., especialmente p. 155; de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión, asuntos acumulados 296/82 y 318/82, Rec. p. 809, apartados 23 y 24; de 28 de abril de 1993, Italia/Comisión, C-364/90, Rec. p. I-2097, apartados 44 y 45, y de 24 de octubre de 1996, Alemania y otros/Comisión, asuntos acumulados C-329/93, C-62/95 y C-63/95, Rec. p. I-5151, apartados 36 y 53). No basta, a este respecto, con que el destinatario de una Decisión tenga la posibilidad de hallar los motivos de ésta en Decisiones anteriores (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de marzo de 1983, Control Data Belgium/Comisión, 294/81, Rec. pp. 911 y ss., especialmente p. 932).

105 Las partes demandantes alegan que el vicio de motivación de que adolece la Decisión en este punto no puede ser corregido en el escrito de contestación, ya que la Decisión no está motivada, ni siquiera de forma rudimentaria (sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de noviembre de 1981, Michel/Parlamento, 195/80, Rec. p. 2861, apartado 22, y de 12 de noviembre de 1985, Krupp/Comisión, 183/83, Rec. p. 3609, apartado 21; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 2 de julio de 1992, Dansk Pelsdyravlerforening/Comisión, T-61/89, Rec. p. II-1931, apartados 131 y 137). En cualquier caso, la afirmación realizada en el escrito de contestación, según la cual se excluye la aplicación del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado en los nuevos Länder por razones territoriales, contradice la recogida en la Decisión.

106 En quinto lugar, la propia motivación de la Decisión es contradictoria, en la medida en que la Comisión excluye la aplicación del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado basándose en que el presente caso se refiere a un «proyecto de nuevas inversiones», mientras que en su examen de la ayuda con arreglo al artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado señala que no se trata de una «nueva inversión», sino de una «inversión de ampliación».

107 En sexto lugar, el Freistaat Sachsen, en especial en la parte de su territorio que comprende la ciudades de Zwickau y Chemnitz, cumple los requisitos establecidos en el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, ya que estuvo completamente aislado de Alemania occidental desde el punto de vista económico. El Freistaat Sachsen remite, a este respecto, a un dictamen Von Dohnanyi/Pohl, que demuestra que la mala situación económica de los nuevos Länder resulta de la división de Alemania.

108 Para determinar las desventajas derivadas de esta partición, es necesario comparar la situación económica de Sajonia antes y después de aquélla. En cambio, las consecuencias del sistema político y económico que se instauró en la República Democrática Alemana son inoperantes a efectos del presente recurso.

109 Pues bien, antes de la división de Alemania existía en la región, en Zwickau y en Chemnitz, una importante industria automovilística, y en particular la empresa Auto Union AG. A raíz de la partición, las ventas de vehículos en los mercados tradicionales, situados en Alemania occidental y en el resto de Europa, se interrumpieron por completo. Auto Union AG instaló entonces nuevas plantas en Ingolstadt, en Baviera. Como consecuencia de ello, y a pesar de que existían mercados limitados en Europa oriental, la producción de vehículos y de motores en Zwickau y Chemnitz se hundió. Sin la división de Alemania, Auto Union AG, en la actualidad Audi, podría haber permanecido en la región y sería tan próspera como lo es hoy en día.

110 En estas circunstancias, la totalidad de las ayudas controvertidas, destinadas a facilitar la instalación de una fábrica de automóviles y de una fábrica de motores en Sajonia, es «necesaria», en el sentido del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, puesto que las desventajas que resultan de la división de Alemania subsisten. En el presente caso, únicamente la perspectiva de recibir la totalidad de estas ayudas impulsó a Volkswagen a invertir en la reintroducción de una industria automovilística comparable, por su importancia, a la que existía en la región antes de la partición. Las inversiones de Volkswagen son, por otro lado, una señal para animar a otros empresarios a invertir en la región.

111 En séptimo lugar, la negativa de la Comisión a aplicar el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado en la Decisión Mosel I no es pertinente, puesto que ni el Gobierno alemán ni Volkswagen tuvieron la posibilidad de impugnar esta Decisión ante los tribunales, al haberse declarado las ayudas controvertidas, en lo fundamental, compatibles con el mercado común.

112 Por consiguiente, la Comisión aplicó indebidamente en la Decisión los criterios del artículo 92, apartado 3, del Tratado, y, en particular, los de las directrices comunitarias, que son esencialmente diferentes de los que debería haber aplicado con arreglo al artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado.

113 La República Federal de Alemania suscribe, en esencia, las alegaciones de las partes demandantes y se remite, además, a sus escritos en el asunto C-301/96.

114 En un escrito de 9 de diciembre de 1992 referido al presente asunto, el Canciller federal, Sr. Kohl, indicó al Presidente de la Comisión, Sr. Delors, que el Gobierno alemán «[consideraba] que, para los asuntos pendientes en la actualidad ante la Comisión de las Comunidades Europeas, es determinante el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado CEE». A pesar de su desacuerdo con la Comisión sobre la aplicación de esta disposición a los nuevos Länder, la República Federal de Alemania cooperó con la Comisión en el marco del procedimiento administrativo, ya que, en otros asuntos, ésta se había mostrado comprensiva respecto de la difícil situación económica en dichos Länder, de modo que había sido posible alcanzar compromisos. No obstante, el Gobierno alemán formuló explícitamente una reserva para subrayar que, en su opinión, según una correcta interpretación del Tratado debía aplicarse la disposición controvertida.

115 La República Federal de Alemania insiste en que se trata de una excepción legal y que, cuando se dan los requisitos previstos en el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, la ayuda es compatible ex lege con el mercado común. Por otra parte, de conformidad con el artículo 93, apartado 2, del Tratado, el examen de la Comisión debería limitarse a comprobar que las autoridades nacionales que concedieron las ayudas no aplicaron los criterios del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado «de manera abusiva».

116 Contrariamente al artículo 92, apartado 2, letra b), del Tratado, relativo a las ayudas en caso de desastres naturales u otros acontecimientos similares, el artículo 92, apartado 2, letra c), no tiene por objeto «reparar los perjuicios», sino «compensar» las consecuencias de la división de Alemania. Esta redacción más flexible tiene en cuenta la situación económica compleja ligada a las desventajas que resultan de esta partición. Hace referencia a todas las medidas destinadas a crear, en los nuevos Länder, estructuras económicas y sociales comparables a las que existen en las demás regiones de Alemania.

117 Según el Gobierno alemán, el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado engloba todo el territorio de los nuevos Länder. Las «desventajas económicas» consideradas en el presente asunto «resultan», manifiestamente, de la división de Alemania, tal como se desprende de la comparación de la producción alemana de automóviles en Sajonia antes de 1939 (aproximadamente el 27 % en 1936) con la de 1990 (aproximadamente el 5 %). Este descenso se debe principalmente a la pérdida de los mercados tradicionales en el Oeste y a su sustitución forzosa por los del Comecon en un sistema económico ineficaz.

118 El Gobierno alemán destaca, por último, que las inversiones de Volkswagen en Sajonia ascendían en 1996 a un total de 3.500 millones de DEM, aproximadamente, y generaban en torno a veintitrés mil empleos. Estas inversiones tienen, por tanto, una importancia capital para los trabajos de reconstrucción en los nuevos Länder.

119 La Comisión sostiene que verificó efectivamente si el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado era aplicable al presente caso. Estaba facultada, no obstante, para descartar su aplicación basándose en los mismos motivos que los contenidos en la Decisión Mosel I.

120 En primer lugar, el Gobierno alemán no cumplió, durante el procedimiento administrativo, con la obligación de aportar todas las pruebas que permitiesen verificar si concurrían los requisitos de la excepción solicitada (sentencia Philip Morris/Comisión, antes citada, apartado 18, y conclusiones del Abogado General Sr. Capotorti en el mismo asunto, p. 2693, punto 6; sentencia Italia/Comisión, antes citada, apartado 20; conclusiones del Abogado General Sr. Darmon en el asunto en el que recayó la sentencia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, antes citada, p. 4025, punto 8). Ni el Gobierno alemán ni Volkswagen reclamaron la aplicación del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado después del mes de febrero de 1993, y en ningún momento presentaron pruebas concretas que justificasen que se cumplían los requisitos exigidos en esta disposición, ni siquiera después de que la Comisión, en la Decisión Mosel I, rechazase su aplicación al presente caso.

121 En segundo lugar, al tratarse de una excepción, el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado debería interpretarse de manera restrictiva (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de mayo de 1960, Barbara Erzbergbau y otros/Alta Autoridad, asuntos acumulados 3/58 a 18/58, 25/58 y 26/58, Rec. pp. 366 y ss., especialmente pp. 408 y 409).

122 En tercer lugar, el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado exige un vínculo de causalidad directo entre la desventaja económica que debe compensarse y la división de Alemania. Pues bien, desde la reunificación las consecuencias directas de esta división prácticamente han desaparecido, puesto que se han restablecido las comunicaciones por tren y carretera y los mercados tradicionales son de nuevo accesibles. Por consiguiente, desde 1990, esta disposición sólo se aplica en determinados casos excepcionales.

123 La Comisión sostiene que el mantenimiento de la disposición del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado en los Tratados de Maastricht y de Amsterdam se explica por el veto en contra de su supresión formulado por la República Federal de Alemania. Ni del Tratado de la Unión Europea ni del Tratado de Amsterdam se desprende voluntad alguna de dar al nuevo artículo 87 CE, apartado 2, letra c), un significado distinto al de la interpretación originaria del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado. Por otro lado, las partes demandantes no explican por qué dicha disposición debería abarcar, en lo sucesivo, no sólo las consecuencias de la división de Alemania, sino también las repercusiones de la economía planificada de la República Democrática Alemana y las consecuencias de la introducción de la economía de mercado tras la reunificación del país.

124 En cuarto lugar, la Comisión alega que, incluso antes de la reunificación de Alemania, sólo ciertas regiones desfavorecidas de la antigua República Federal debido a su proximidad inmediata con la frontera podían recibir ayudas con arreglo al artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado. Se trataba principalmente de las regiones limítrofes de la zona este («Zonenrand») y de Berlín Oeste. La reunificación de Alemania no modificó en nada este principio. Aun cuando pudiese justificarse, en determinados casos excepcionales, la aplicación del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado a regiones limítrofes situadas a ambos lados de la antigua frontera, y por lo tanto al «Zonenrand» de la antigua República Democrática Alemana, la Comisión sostiene que esta disposición no permite fomentar de manera general y amplia el desarrollo de los nuevos Länder.

125 En quinto lugar, la Comisión destaca la coherencia de sus anteriores Decisiones. Desde la reunificación de Alemania sólo se ha basado en el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado en dos Decisiones [Decisión 92/465/CEE de la Comisión, de 14 de abril de 1992, relativa a una ayuda concedida por el Estado federado de Berlín a Daimler-Benz AG Alemania (DO L 263, p. 15; en lo sucesivo, «Decisión Daimler-Benz»), y Decisión de la Comisión de 13 de abril de 1994, relativa a una ayuda a productores de recipientes de vidrio y de porcelana de Tettau (DO C 178, p. 24; en lo sucesivo, «Decisión Tettau»)], referidas a casos en los que seguían percibiéndose las consecuencias directas del trazado de la frontera entre las dos zonas. En sus demás Decisiones sobre ayudas a los nuevos Länder, la Comisión no recurrió al artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado. Por lo que se refiere a la Decisión sobre el Sarre, la Comisión destaca que éste ya era un Land cuando entró en vigor el Tratado CEE. Por otra parte, de la lectura del Bulletin de la CEE nº 2-1965 no se deduce que estas ayudas se hayan autorizado en virtud del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, y no con arreglo al artículo 92, apartado 2, letra b), del Tratado.

126 En sexto lugar, la mala situación económica general de los nuevos Länder no es una consecuencia directa de la división de Alemania, sino del sistema político de la antigua República Democrática Alemana y de la propia reunificación y, en especial, de la pérdida de los mercados de estos Länder en el marco del Comecon y de las relaciones con la antigua URSS, de la entrada en vigor de la unión monetaria, económica y social alemana, de la equiparación de los niveles salariales de Alemania oriental con los de Alemania occidental y de la inseguridad jurídica relativa, en particular, a los derechos de propiedad sobre los inmuebles.

127 En cualquier caso, la industria automovilística existente en Zwickau y en Chemnitz sufrió un retroceso antes del final de la Segunda Guerra mundial, al igual que la de otros países europeos.

128 Por último, dado que sus Decisiones anteriores nunca habían sido impugnadas, la Comisión no tenía ninguna razón para motivar con más detalle la Decisión en relación con la inaplicabilidad del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado.

Apreciación del Tribunal de Primera Instancia

129 A tenor del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, son compatibles con el mercado común «las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división».

130 Esta disposición, lejos de haber sido derogada implícitamente tras la reunificación alemana, fue mantenida en vigor tanto por el Tratado de Maastricht, celebrado el 7 de febrero de 1992, como por el Tratado de Amsterdam, celebrado el 2 de octubre de 1997. Además, se introdujo una disposición idéntica en el artículo 61, apartado 2, letra c), del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, celebrado el 2 de mayo de 1992 (DO 1994, L 1, p. 3).

131 Habida cuenta del alcance objetivo de las normas de Derecho comunitario, cuya autoridad y eficacia deben garantizarse, no puede presumirse que esta disposición haya quedado sin objeto desde la reunificación de Alemania, como sostuvo la Comisión durante la vista, contradiciendo su propia práctica administrativa (véanse, en particular, las Decisiones Daimler-Benz y Tettau).

132 Debe destacarse, sin embargo, que, al tratarse de una excepción al principio general de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado común enunciado en el artículo 92, apartado 1, del Tratado, el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado, debe interpretarse de manera estricta.

133 Además, como ha destacado el Tribunal de Justicia, a la hora de interpretar una disposición de Derecho comunitario debe tenerse en cuenta no sólo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 1983, Merck, 292/82, Rec. pp. 3781 y ss., especialmente p. 3792, y de 21 de febrero de 1984, St. Nikolaus Brennerei, 337/82, Rec. pp. 1051 y ss., especialmente p. 1062).

134 En el presente caso, los términos «división de Alemania» se refieren, históricamente, al establecimiento, en 1948, de la línea de partición entre las dos zonas. Por tanto, las «desventajas económicas que resultan de tal división» sólo pueden hacer referencia a las desventajas económicas causadas por el aislamiento provocado por el establecimiento o el mantenimiento de esta frontera, como, por ejemplo, el hecho de que determinadas regiones quedaran convertidas en enclaves (véase la Decisión Daimler-Benz), la ruptura de las vías de comunicación (véase la Decisión Tettau), o la pérdida de los mercados naturales de ciertas empresas que, en consecuencia, precisan apoyo, ya sea para poder adaptarse a las nuevas condiciones o para poder superar esta desventaja (véase, en este sentido, pero en relación con el artículo 70, párrafo cuarto, del Tratado CECA, la sentencia Barbara Erzbergbau y otros/Alta Autoridad, antes citada, p. 409).

135 Por el contrario, la tesis de las partes demandantes y del Gobierno alemán según la cual el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado permite compensar íntegramente el indudable retraso económico que sufren los nuevos Länder, hasta que éstos hayan alcanzado un nivel de desarrollo comparable al de los antiguos Länder, no tiene en cuenta ni el carácter excepcional de esta disposición ni su contexto y los objetivos que persigue.

136 En efecto, las desventajas económicas que sufren globalmente los nuevos Länder no han sido causadas por la división de Alemania, en el sentido del artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado. En sí misma, la división de Alemania únicamente ha tenido consecuencias marginales en el desarrollo económico de una y otra zona, a las que, por otra parte, afectó inicialmente de igual manera, y no ha impedido el posterior desarrollo favorable de la economía de los antiguos Länder.

137 Por tanto, es obligado llegar a la conclusión de que las diferencias en el desarrollo de los antiguos y los nuevos Länder se explican por causas distintas a la división de Alemania por sí sola, y, en particular, por los diferentes regímenes político-económicos instaurados en cada Estado a un lado y otro de la frontera.

138 De cuanto precede se deduce también que la Comisión no cometió ningún error de Derecho al enunciar de manera general, en el punto X, párrafo tercero, de la Decisión, que la excepción prevista en el artículo 92, apartado 2, letra c), del Tratado no debería aplicarse a las ayudas regionales destinadas a proyectos de nuevas inversiones y que las excepciones previstas en el artículo 92, apartado 3, letras a) y c), del Tratado y las directrices comunitarias le permiten actuar de forma adecuada ante los problemas de los nuevos Länder.

139 A este respecto, las partes señalan, de manera incorrecta, la existencia de una contradicción en la motivación debido a que la Comisión, en otros puntos de la Decisión, calificó las inversiones controvertidas como «inversiones de ampliación». En efecto, la expresión «ayudas regionales destinadas a proyectos de nuevas inversiones» se utiliza como respuesta a una alegación de carácter general formulada por el Gobierno alemán [véase el punto V, párrafo primero, número 1), de la Decisión], y, por consiguiente, no hace referencia de manera específica a las ayudas a los proyectos de inversión de Volkswagen en Mosel II y Chemni