Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 19 de noviembre de 1998. - República Francesa contra Comisión de las Comunidades Europeas. - FEOGA - Liquidación de cuentas - Ejercicio de 1993 - Cereales - Restitución a la exportación de queso fundido. - Asunto C-235/97.



Recopilación de Jurisprudencia 1998 página I-07555



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

1 Agricultura - Política Agrícola Común - Financiación por el FEOGA - Principios - Conformidad de los gastos con las normas comunitarias - Carga de la prueba - Reparto entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate

2 Agricultura - Política Agrícola Común - Financiación por el FEOGA - Principios - Conformidad de los gastos con las normas comunitarias - Obligación de control que incumbe a los Estados miembros - Alcance

[Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, art. 8, ap. 1]

3 Agricultura - Organización común de mercados - Restituciones a la exportación - Requisitos para su concesión - Productos de calidad sana, cabal y comercial - Concepto - Definición por los Estados miembros - Límites - Apreciación de la calidad el día de la exportación

[Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, art. 13]

Índice

1 En el marco del procedimiento de liquidación de las cuentas del FEOGA, la Comisión sólo puede imputar a dicho organismo los importes pagados de acuerdo con las normas establecidas en los diferentes sectores de los productos agrícolas, corriendo por cuenta de los Estados miembros cualquier otro importe pagado, en particular los importes que las autoridades nacionales hayan pagado por considerarse erróneamente autorizadas para ello en el marco de la organización común de mercados. Por lo tanto, si bien corresponde a la Comisión probar la existencia de una violación de las normas comunitarias, incumbe al Estado miembro demostrar, en su caso, que la Comisión incurrió en error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de ello.

2 La legalidad de una decisión de la Comisión por la que se dispone que el FEOGA no se hará cargo de determinados gastos, basándose en que el Estado miembro no se atuvo a ciertas exigencias destinadas a evitar riesgos de pérdidas para el FEOGA, no resulta afectada por el hecho de que tales exigencias no estén expresamente previstas en la normativa comunitaria. En efecto, el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, que define los principios según los cuales la Comunidad y los Estados miembros deben llevar a cabo la aplicación de las decisiones comunitarias de intervención agrícola financiadas por el FEOGA, así como la lucha contra el fraude y las irregularidades relacionadas con esas operaciones, impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias, aun cuando el acto comunitario específico no prevea expresamente la adopción de una determinada medida de control.

3 El artículo 13 del Reglamento nº 3665/87 supedita la concesión de restituciones a la exportación al requisito de que los productos de que se trate sean «de calidad sana, cabal y comercial». Si bien a falta de una norma comunitaria que defina este concepto corresponde a los Estados miembros adoptar disposiciones más detalladas en la materia, estas disposiciones, sin embargo, no pueden ser contrarias al sistema general de la normativa comunitaria aplicable, la cual exige una calidad tal que los productos puedan ser comercializados en condiciones normales.

A este respecto, cuando un defecto de calidad obedece a un fallo en la producción y, en consecuencia, afecta a los productos el día de su exportación, carece de importancia que dicho defecto no se ponga de relieve sino con ocasión de un control ulterior, puesto que la solución inversa equivaldría a hacer que la colectividad soportara las consecuencias del incumplimiento por parte del productor de sus obligaciones contractuales de entregar un producto conforme, y puesto que ésa no es la función del sistema de restituciones, cuya única finalidad es hacer posible una exportación de productos comunitarios que, de lo contrario, no sería rentable para el operador.

Partes

En el asunto C-235/97,

República Francesa, representada por la Sra. Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y por el Sr. Frédéric Pascal, chargé de mission en la misma Dirección, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Francia, 8 B, boulevard Joseph II,$

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Xavier Lewis, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandada,

"que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 97/333/CE de la Comisión, de 23 de abril de 1997, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, respecto de los gastos financiados por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), y correspondientes al ejercicio financiero de 1993,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Quinta),

integrado por los Sres.: J.-P. Puissochet, Presidente de Sala; J.C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, D.A.O. Edward y M. Wathelet (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. S. Alber;

Secretario: Sr. R. Grass;

visto el informe del Juez Ponente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de julio de 1998;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de junio de 1997, la República Francesa solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CE, la anulación parcial de la Decisión 97/333/CE de la Comisión, de 23 de abril de 1997, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros, respecto de los gastos financiados por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), y correspondientes al ejercicio financiero de 1993 (DO L 139, p. 30; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que denegó la financiación con cargo al FEOGA, por un lado, de la cantidad de 103.286.730 FF en concepto de medidas de intervención en el marco del almacenamiento público de cereales, y, por otro lado, de la cantidad de 720.720 FF en concepto de restitución a la exportación de queso fundido.

Sobre la corrección relativa a las medidas de intervención en el marco del almacenamiento público de cereales

2 De conformidad con el artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13), los organismos de intervención tienen la obligación de comprar los cereales que les sean ofrecidos, siempre que las ofertas reúnan las condiciones, en especial cualitativas y cuantitativas.

3 El Reglamento (CEE) nº 689/92 de la Comisión, de 19 de marzo de 1992, por el que se fijan los procedimientos y condiciones de aceptación de los cereales por parte de los organismos de intervención (DO L 74, p. 18), exige principalmente que:

- los cereales sean sanos, cabales y comerciales, estén exentos de olor y de depredadores vivos y respondan a criterios de calidad mínima (artículo 2);

- toda oferta a la intervención precise el nombre del oferente, el cereal ofrecido, el lugar de almacenamiento, el centro de intervención al que se hace la oferta, la cantidad, las características principales y el año de cosecha (apartado 1 del artículo 3);

- el organismo de intervención sólo se haga cargo de los cereales ofrecidos una vez haya comprobado la cantidad y las características respecto de la partida entera, en posición almacén de intervención (apartado 4 del artículo 3);

- la calidad de los cereales sea comprobada basándose en una muestra representativa (apartado 5 del artículo 3);

- la cantidad pueda comprobarse basándose en el registro de mercancías para las aceptadas cuando se encuentren en el almacén (apartado 6 del artículo 3);

- se levante un acta de aceptación para cada oferta (apartado 8 del artículo 3);

- el organismo de intervención compruebe por lo menos una vez al año la calidad del producto almacenado (artículo 5).

4 Con arreglo al apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 3492/90, de 27 de noviembre de 1990, por el que se fijan los elementos que deben tomarse en consideración en las cuentas anuales para la financiación de las medidas de intervención en forma de almacenamiento público, por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección «Garantía» (DO L 337, p. 3). En particular, este Reglamento prevé, en el párrafo primero de su artículo 3, que los organismos de intervención deben hacer un inventario para cada producto que haya sido objeto de intervenciones comunitarias. El Reglamento (CEE) nº 618/90 de la Comisión, de 14 de marzo de 1990 (DO L 67, p. 21), establece las normas de elaboración de ese inventario. El procedimiento de inspección relativo a los cereales, a efectos de elaborar el inventario, se describe en el Anexo III de este Reglamento. Los artículos 3 y 4 precisan que dicho inventario debe ser objeto de verificaciones y controles in situ por parte del organismo de intervención.

5 Tras unos controles relativos a la comprobación de las existencias de intervención de cereales en Francia, realizados en junio y julio de 1993, la Comisión, mediante escrito de 20 de septiembre de 1993, informó a las autoridades francesas de que sus servicios habían observado ocho tipos de lagunas en el funcionamiento del sistema de gestión del régimen de intervención. Estas lagunas se referían a los aspectos siguientes:

- control de la calidad de las existencias en la fase de entrada en almacén;

- identificación de la mercancía almacenada y diferenciación de las existencias bajo distintos regímenes de almacenamiento;

- retraso en la contabilidad de los movimientos de existencias;

- imposibilidad de disponer en el momento de los controles de un estado preciso de las existencias presentes en cada almacén en una fecha determinada;

- inexistencia en la sede en el momento de los controles de los inventarios físicos contemplados en la normativa comunitaria y de los inventarios contables;

- carácter a menudo insatisfactorio de la contabilidad de existencias llevada por los almacenistas;

- inadecuación de algunos almacenes para las operaciones de intervención (imposibilidad de llevar a cabo mediciones, pasarelas inexistentes o peligrosas, exposición a la intemperie, etc.);

- dificultad de identificación de los planímetros y medidas de los almacenes.

6 Mediante ese mismo escrito, la Comisión anunciaba que los resultados de su misión podrían dar lugar posteriormente a consecuencias financieras en la liquidación de cuentas del ejercicio de 1993.

7 Mediante escrito de 8 de abril de 1994, la Comisión expresó su satisfacción por las mejoras que las autoridades francesas proponían aplicar. Tras llamar la atención de dichas autoridades sobre el capítulo E de la nota que acompañaba en anexo a su escrito, dedicado a las correcciones, y sobre el comentario final, la Comisión anunció que no se impondría ninguna sanción financiera global, habida cuenta especialmente de las mejoras efectuadas en el sistema de gestión.

8 En cambio, en el referido capítulo E, la Comisión confirmó que faltaban cantidades almacenadas, especialmente en condiciones contrarias al Reglamento nº 689/92 y, en particular, al apartado 6 de su artículo 3 y que deberían ser reembolsadas al FEOGA con el valor previsto por el Reglamento (CEE) nº 3597/90 de la Comisión, de 12 de diciembre de 1990, relativo a las normas de contabilización de las medidas de intervención que supongan la compra, el almacenamiento y la venta de productos agrícolas por parte de los organismos de intervención (DO L 350, p. 43).

9 Además, en conclusión, se indicaba a las autoridades francesas que:

«[...] según los persistentes rumores que circulan en el sector, se harían sustituciones entre los productos almacenados y cereales del mercado, principalmente cuando se efectúen ventas de existencias de intervención».

«Si resultase», añadía la Comisión, «que esos rumores son fundados, se impondrían correcciones financieras muy severas y se pediría que se adoptasen sanciones contra los operadores y/o los almacenistas».

10 A consecuencia de una nueva misión de control llevada a cabo del 27 de junio al 1 de julio de 1994 sobre el almacenamiento público de cereales, la Comisión confirmó, en un escrito de 16 de noviembre de 1994, que, en muchos casos, las autoridades francesas no habían corregido las deficiencias en el funcionamiento del sistema de gestión señaladas en 1993, a saber:

- retraso en la contabilidad de las existencias;

- insuficiencia de los controles;

- deficiencias en las condiciones de almacenamiento y en la colocación de los paneles;

- insuficiencia de la contabilidad de existencias.

11 En el primer anexo de ese escrito, la Comisión decía que se habían confirmado los rumores sobre la mezcla de cereales privados y de cereales comprados en intervención. En un segundo anexo, relativo a un control de las existencias de intervención en la zona de Orleans, se mencionaba que los agentes de la Comisión, en presencia de representantes de la Administración nacional, habían comprobado que los silos contenían una cantidad superior a la que normalmente habría debido encontrarse almacenada. Los servicios de la Comisión deducían de ello que se había mezclado con los trigos privados del almacenista trigo financiado previamente.

12 La Comisión informó entonces a las autoridades nacionales de que las correcciones financieras se decidirían, en el marco de la liquidación de cuentas, a partir del ejercicio financiero de 1992. Mediante escrito de 18 de agosto de 1995, la Comisión comunicó una propuesta de corrección financiera que representaba el 2 % de los gastos totales de intervención en forma de almacenamiento público por el FEOGA, es decir, un importe de 84 millones de FF.

13 Las autoridades francesas sometieron el caso al órgano de conciliación creado por iniciativa de la Comisión en virtud de su Decisión 94/442/CE, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (DO L 182, p. 45), para que tratase de aproximar los puntos de vista divergentes sobre este asunto.

14 En su informe provisional de 15 de diciembre de 1995, el órgano de conciliación señaló que las autoridades francesas no discutían los hechos esenciales comprobados por los controladores del FEOGA, aun cuando seguía habiendo algunas diferencias de apreciación sobre la realidad o sobre la interpretación de ciertas constataciones (punto 5). Estimó que las audiencias que había celebrado no le habían permitido determinar con certeza si las modificaciones introducidas por las autoridades francesas satisfacían las exigencias de los servicios de la Comisión. Señaló también que todo ocurría como si los servicios de la Comisión hubiesen vuelto a examinar a partir del final de 1994 sus conclusiones anteriores, consideradas demasiado favorables, estimando que las mejoras efectuadas por la República Francesa después de la misión de 1993 justificaban una atenuación de la corrección financiera aplicable en el ejercicio de 1992, pero no la supresión de toda corrección.

15 Habida cuenta de estos elementos, el órgano de conciliación formuló la apreciación siguiente:

«es ciertamente lamentable que los servicios de la Comisión den la impresión de haber reconsiderado, a posteriori, sus primeras conclusiones, lo que, también en este caso, no puede sino confirmar las observaciones del Estado miembro interesado sobre la falta de seguridad del procedimiento de liquidación. Por otra parte, es verdad que las observaciones y conclusiones de dichos servicios estarían más sólidamente fundamentadas si se basasen en un examen minucioso del sistema aplicado en Francia.

Además, fundamentalmente, las autoridades francesas no niegan que tuvieron que modificar considerablemente sus procedimientos anteriores para responder a las exigencias de la Comisión, y los controles comunitarios han permitido detectar varias irregularidades, que las autoridades francesas han reconocido y sancionado.»

16 En su informe final de 26 de enero de 1996, el órgano de conciliación, tras hacer referencia a su informe provisional, llegó a la conclusión de que la corrección financiera propugnada por los servicios de la Comisión no carecía de justificación.

17 Esta corrección del 2 % fue reproducida en la Decisión 96/311/CE de la Comisión, de 10 de abril de 1996, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros de los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección «Garantía», correspondientes al ejercicio financiero de 1992 así como de algunos gastos relativos al ejercicio 1993 (DO L 117, p. 19). Contra esta última Decisión se interpuso un recurso, que el Tribunal de Justicia desestimó mediante sentencia de 1 de octubre de 1998, Francia/Comisión (C-232/96, Rec. p. I-5699).

18 Para el ejercicio financiero de 1993, la Comisión, mediante escrito de 9 de febrero de 1996, comunicó a las autoridades francesas una propuesta de corrección financiera que suponía asimismo el 2 % del importe de los gastos técnicos, de los gastos financieros y de otros gastos, y que ascendía a 103 millones de FF.

19 En dicho escrito se hacía también referencia a que las autoridades francesas habían informado a la Comisión de que determinadas cantidades almacenadas, que faltaban en el momento del control, habían sido puestas en venta. Dado que era imposible vender existencias que faltaban, la Comisión pidió a la República Francesa que informara a los servicios del FEOGA acerca de las cantidades vendidas y de su valor, así como del ejercicio en el cual se habían declarado tales ventas, a fin de que pudiera efectuarse una corrección en el momento de la liquidación de cuentas del ejercicio de que se trata.

20 En su respuesta de 27 de febrero de 1996, las autoridades francesas no facilitaron ninguna información precisa al respecto. Por otra parte, se opusieron a que se aplicara una nueva corrección en el sector del almacenamiento de cereales.

21 Cuando las autoridades francesas le sometieron el asunto, el órgano de conciliación, al comprobar que los argumentos alegados eran idénticos a los expuestos con ocasión del examen que había efectuado acerca del ejercicio financiero de 1992, mantuvo en su informe final, de 5 de diciembre de 1996, sus observaciones y conclusiones anteriores.

22 En el punto 4.5.1.1.3 del Informe de Síntesis de 15 de abril de 1997, relativo a los resultados de los controles para la liquidación de las cuentas del FEOGA, sección «Garantía», correspondientes al ejercicio de 1993, la Comisión precisó lo siguiente:

«tan pronto como se comunicaron las constataciones del FEOGA a las autoridades francesas, éstas tomaron medidas para mejorar los procedimientos. No obstante, el insatisfactorio sistema de gestión y de control implica que los fondos del FEOGA corrieron riesgos significativos durante las campañas 1992/1993 y 1993/1994».

23 La Comisión hizo constar varias deficiencias persistentes durante el año 1993 (p. 113):

- retraso en la contabilidad de las existencias;

- insuficiencia de los controles;

- deficiencias en las condiciones de almacenamiento y en la colocación de los paneles que permiten identificar las existencias de intervención;

- falta de planimetría;

- insuficiencia de la contabilidad de existencias.

24 En la Decisión impugnada se volvió a aplicar la corrección financiera del 2 %.

25 En apoyo de su recurso de anulación, el Gobierno francés formula tres motivos, basados, respectivamente, en la conformidad del sistema nacional de gestión y de control con la normativa comunitaria y en la violación de los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad.

Sobre la conformidad del sistema nacional de gestión y de control con la normativa comunitaria

26 El Gobierno francés mantiene que el sistema nacional de gestión y de control de las cantidades y de la calidad de los cereales entregados a la intervención durante el ejercicio financiero de 1993 cumplía los requisitos establecidos por la normativa comunitaria.

27 Según él, en Francia, todas las capacidades de almacenamiento son objeto de una homologación técnica. Son clasificadas en un fichero técnico de almacenamiento gestionado por el Office national interprofessionnel des céréales (en lo sucesivo, «ONIC»). Al no poseer capacidades de almacenamiento propias, este último recurre a prestadores de servicios con los que celebra contratos de almacenamiento.

28 A tenor de dichos contratos, los almacenistas incurren en responsabilidad cuando, entre otras cosas, se comprueba la presencia de mercancías ajenas a los contratos o cuando la calidad de los cereales no es la misma que la reconocida al entrar éstos. En caso de inobservancia de las obligaciones previstas, se aplican sanciones económicas que se añaden a la obligación de devolver las ayudas al almacenamiento indebidamente pagadas; dichas sanciones se aplican sistemáticamente y resultan disuasorias a efectos de prevenir las desviaciones de mercancías o las faltas de vigilancia de los cereales almacenados.

29 El control efectuado en el momento de la entrada en almacén comprende tanto las cantidades introducidas como la calidad de los cereales a partir de muestras representativas de las partidas. El control en el momento de las entregas está siempre garantizado. En tal ocasión, el ONIC está generalmente representado por el organismo almacenista. En cambio, cuando el organismo almacenista y el proveedor tienen entre sí relaciones de dependencia, el ONIC recurre a una sociedad de vigilancia.

30 Si en algunos casos hubo retrasos en la contabilidad, ello no puso en modo alguno en peligro la fiabilidad de las declaraciones, habida cuenta de que las operaciones (entradas, salidas...) se conocieron día a día. De este modo, siempre resultó posible presentar un exacto estado de las existencias en cada almacén en el momento de los controles, comparando las entradas y las salidas consignadas en las últimas declaraciones.

31 Por otra parte, añade el Gobierno francés, en 1993 se tuvo en cuenta el riesgo de que se pudiera eludir la normativa comunitaria en materia de almacenamiento público de cereales.

32 Para garantizar la regularidad del almacenamiento público, las autoridades francesas aplicaron medidas no previstas en la normativa comunitaria, imponiendo a los almacenistas entre otras cosas la obligación de colocar paneles sobre las capacidades de almacenamiento arrendadas al ONIC.

33 Las actas levantadas con ocasión de los controles efectuados por la Comisión muestran que las condiciones de almacenamiento eran satisfactorias. Si bien es cierto que pudieron observarse algunos incidentes totalmente marginales (pájaros muertos, paneles de aislamiento encontrados entre los cereales almacenados), éstos no reflejan deficiencias significativas en la conservación de las mercancías, puesto que los servicios de control del FEOGA no formularon reserva alguna al respecto.

34 A este respecto, la auditoría financiera de los organismos pagadores correspondiente a los ejercicios financieros de 1993 y de 1994, efectuada a instancia de la Comisión por la sociedad Ernst and Young, llegó a la siguiente conclusión:

«Las diferencias han sido correctamente tratadas. Las cantidades de cereales que figuran en las declaraciones anuales de liquidación de 1993 y de 1994 se han comparado correctamente con las cantidades que figuran en los listados informáticos procedentes del sistema de gestión del ONIC (punto 7.3.5 del anexo 7 de la auditoría).

Los controles de cantidades efectuados por el ONIC son evidentemente de buena calidad: numerosos, basados en un procedimiento preciso, sistemáticos, realizados de manera inopinada en lo que respecta a los controles intermedios: permiten al ONIC forjarse una opinión fiable acerca de las informaciones transmitidas por los almacenistas. Por otra parte, gracias a un trabajo de compilación manual que ciertamente es largo y pesado, el sistema de gestión del ONIC permite conocer en detalle las existencias de cereales por almacenista en un momento dado del ejercicio» (punto 7.4 del anexo 7 de la auditoría).

35 El Gobierno francés subraya que los principales análisis y conclusiones de dicho informe de auditoría ponen de relieve la calidad del sistema de control, inventario y almacenamiento articulado por el sistema de gestión del ONIC, que permite conocer en detalle las existencias de cereales por almacenista en un momento dado del ejercicio. De dicho informe se desprende claramente que carece por completo de fundamento una de las principales críticas de la Comisión, a saber, la relativa a los controles de cantidades en las dependencias de los almacenistas.

36 El Gobierno francés niega que las observaciones de la Comisión, contenidas principalmente en la nota adjunta a su escrito de 20 de septiembre de 1993, pudieran permitirle llegar a la conclusión de que existían incumplimientos que implicaran riesgos de pérdidas para el FEOGA.

37 Algunas observaciones de la Comisión se refieren, efectivamente, a requisitos no previstos por la normativa vigente. Así, ninguna disposición comunitaria impone la actualización de existencias en tiempo real con el sistema informático de la sede central del organismo de intervención. Lo mismo puede decirse de la instalación sistemática de rótulos en los lugares de almacenamiento. Por último, ninguna disposición comunitaria especifica las condiciones en las que debería llevarse el registro de mercancías de los organismos de almacenamiento.

38 Debe recordarse, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia, la Comisión sólo podía imputar al FEOGA los importes pagados de acuerdo con las normas establecidas en los diferentes sectores de los productos agrícolas, corriendo por cuenta de los Estados miembros cualquier otro importe pagado, en particular los importes que las autoridades nacionales hayan pagado por considerarse erróneamente autorizadas para ello en el marco de la organización común de mercados (sentencias de 7 de febrero de 1979, Países Bajos/Comisión, 11/76, Rec. p. 245, apartado 8; Alemania/Comisión, 18/76, Rec. p. 343, apartado 7, y de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, C-48/91, Rec. p. I-5611, apartado 14).

39 Por lo tanto, si bien corresponde a la Comisión probar la existencia de una violación de las normas comunitarias, incumbe al Estado miembro demostrar, en su caso, que la Comisión incurrió en error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de ello (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 1984, Luxemburgo/Comisión, 49/83, Rec. p. 2931, apartado 30).

40 A este respecto, debe señalarse en primer lugar que, según las declaraciones del órgano de conciliación relativas al ejercicio financiero de 1992, las autoridades francesas no niegan que tuvieron que modificar considerablemente sus procedimientos anteriores con el fin de responder a las exigencias de la Comisión y que los controles comunitarios permitieron detectar diversas irregularidades, que las autoridades francesas reconocieron y sancionaron (véase el apartado 15 de la presente sentencia). Por otro lado, en su informe final de 5 de diciembre de 1996, el órgano de conciliación mantuvo, para el ejercicio financiero de 1993, sus observaciones y conclusiones anteriores (véase el apartado 21 de la presente sentencia).

41 En segundo lugar, del anexo 2 del escrito de la Comisión de 16 de noviembre de 1994 se desprende que, con motivo de una misión de control llevada a cabo en junio de 1994, los servicios de la Comisión pudieron comprobar que se había mezclado trigo financiado previamente con trigo privado del almacenista (véase el apartado 11 de la presente sentencia).

42 En tercer lugar, del escrito que la Comisión envió a la República Francesa el 13 de junio de 1997 se desprende que, en lo que atañe a los ejercicios de 1994, 1995 y 1996, los servicios de aquella Institución verificaron que en el sistema francés de control y de almacenamiento de cereales persistían deficiencias que dichos servicios habían comprobado anteriormente, tales como la falta de un representante del ONIC en el momento de la entrega, las deficiencias del inventario anual y la insuficiencia del control de los datos.

43 En cuarto lugar, el Gobierno francés admitió en su réplica que era posible que determinadas normas no se hubieran cumplido sobre el terreno.

44 Por último, no cabe fundarse en el hecho de que algunas imputaciones de la Comisión versan sobre exigencias que no están expresamente previstas en la normativa comunitaria.

45 El apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, que define los principios según los cuales la Comunidad y los Estados miembros deben llevar a cabo la aplicación de las decisiones comunitarias de intervención agrícola financiadas por el FEOGA, así como la lucha contra el fraude y las irregularidades relacionadas con esas operaciones (véase la sentencia de 6 de mayo de 1982, BayWa y otros, asuntos acumulados 146/81, 192/81 y 193/81, Rec. p. 1503, apartado 13), impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias, aun cuando el acto comunitario específico no prevea expresamente la adopción de una determinada medida de control (véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartados 16 y 17).

46 A la luz de las consideraciones expuestas, procede desestimar el primer motivo.

Sobre el principio de seguridad jurídica

47 Mediante su segundo motivo, el Gobierno francés mantiene que la Comisión violó el principio de seguridad jurídica al reconsiderar el compromiso que había contraído en su escrito de 8 de abril de 1994 de no deducir ninguna consecuencia financiera en el marco de la liquidación, debido a los «rumores persistentes que circulan en el sector comercial sobre las sustituciones que tenían lugar entre los productos almacenados y cereales del mercado, principalmente cuando se efectúan ventas de existencias de intervención».

48 La Comisión niega haberse comprometido con las autoridades francesas a que los fallos comprobados en el sistema de control no darían lugar a la menor corrección financiera. Según ella, en la correspondencia mantenida con las autoridades francesas, se mencionó expresamente la posibilidad de una corrección financiera.

49 Sin que sea preciso examinar si el supuesto compromiso asumido por la Comisión tras el cierre del ejercicio en cuestión de no exigir ninguna sanción económica global puede hacer que un Estado miembro eluda las consecuencias pecuniarias de sus incumplimientos de la normativa comunitaria en materia agrícola, basta con señalar que, como se desprende de los apartados 7 a 9 de la presente sentencia, dicho compromiso, en cualquier caso, fue contraído sin perjuicio de que se descubriese la sustitución de cereales comprados en intervención por cereales privados. Pues bien, la corrección fue decidida a consecuencia de sustituciones descubiertas por los servicios de la Comisión, en presencia de representantes de la Administración nacional y previa investigación, tal como resulta del escrito de la Comisión de 16 de noviembre de 1994.

50 Por tanto, a la luz de las consideraciones expuestas, debe desestimarse el segundo motivo.

Sobre la violación del principio de proporcionalidad

51 Con carácter subsidiario, el Gobierno francés mantiene que la Decisión impugnada vulnera el principio de proporcionalidad. Según él, la corrección no podía, de todos modos, aplicarse a la partida presupuestaria 10-13, que se refiere a las pérdidas en las existencias vendidas, que fueron totalmente compensadas con arreglo al procedimiento regulado por el Reglamento nº 3597/90.

52 A este respecto, basta con recordar que, además de que faltaban efectivamente cantidades de existencias en intervención, la Comisión pudo demostrar de modo más general la existencia de fallos en el sistema de control. Estos permitían augurar la posible falta de otras cantidades y, por tanto, la existencia de riesgos de pérdidas adicionales, las cuales, en cambio, no podrían compensarse con arreglo al Reglamento nº 3597/90.

53 Por tanto, debe desestimarse el tercer motivo.

Sobre la corrección en concepto de restitución a la exportación de queso fundido

54 El Reglamento (CEE) nº 876/68 del Consejo, de 28 de junio de 1968 (DO L 155, p. 1; EE 03/02, p. 179), establece, en el sector de la leche y de los productos lácteos, las normas generales relativas a la concesión de restituciones a la exportación y a los criterios para la determinación de su importe. En su artículo 6 precisa que la restitución se pagará cuando se haya presentado el justificante de que los productos se han exportado fuera de la Comunidad y que son de origen comunitario.

55 Mediante el Reglamento (CEE) nº 3665/87, de 27 de noviembre de 1987 (DO L 351, p. 1), la Comisión estableció las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas.

56 A tenor del artículo 3 de dicho Reglamento:

«1. Por día de exportación se entenderá la fecha en que el servicio de aduanas acepta la declaración de exportación en la que se indica que se solicitará una restitución.

[...]

4. El día de exportación será determinante para la fijación de la cantidad, la naturaleza y las características del producto exportado.

[...]»

57 El artículo 5 de ese mismo Reglamento prevé, en su apartado 1, lo siguiente:

«El pago de la restitución diferenciada o no diferenciada estará supeditado, además de a la condición de que el producto haya salido del territorio aduanero de la Comunidad, a la condición de que el producto haya sido importado, salvo que haya perecido durante el transporte por motivos de fuerza mayor, en un tercer país, y, en su caso, en un tercer país determinado, en los doce meses siguientes a la fecha de la declaración de exportación:

a) cuando existan dudas graves en cuanto al destino real del producto,

o

b) cuando exista la posibilidad de que el producto pueda ser reintroducido en la Comunidad [...]»

58 El último párrafo del apartado 1 del artículo 5 añade lo siguiente:

«Además, los servicios competentes de los Estados miembros podrán exigir medios de prueba suplementarios que demuestren, a satisfacción de las autoridades competentes, que el producto ha sido efectivamente puesto en el mercado del tercer país de importación en su estado natural.»

59 El artículo 13 del Reglamento nº 3665/87 prevé lo siguiente:

«No se concederá ninguna restitución cuando los productos no sean de calidad sana, cabal y comercial y, si dichos productos se destinaren a la alimentación humana, cuando su utilización para tal fin esté excluida o considerablemente disminuida debido a sus características o a su estado.»

60 Por último, el artículo 17, que versa sobre las restituciones diferenciadas, dispone que el producto deberá haber sido importado en su estado natural en el tercer país y, a este respecto, en su apartado 3 indica lo siguiente:

«El producto se considerará importado cuando se hayan cumplido las formalidades aduaneras de despacho a consumo en el tercer país.»

61 Durante el último trimestre del año 1988, la sociedad quesera Bel (en lo sucesivo, «Bel») exportó a Arabia Saudí 14.256 cajas del queso denominado «Vache qui rit», con un peso total de 89.813 kg y un valor comercial de 883.700 FF. Para estas exportaciones, Bel fue beneficiaria del régimen de restituciones previsto en el artículo 17 del Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146).

62 El 20 de junio de 1989, es decir, seis meses después de la expedición de los cartones de que se trata, Bel abonó en cuenta al comprador, la sociedad Abbar and Zainy Cold Stores de Djeddah, un importe de 187.110,78 USD, que representaba el valor en factura de 12.148 cajas.

63 El comprador había juzgado que la textura de la pasta del queso era demasiado blanda en relación con los estándares habituales del producto. En aras de preservar la imagen de marca del producto, Bel decidió entonces destruir las 12.148 cajas.

64 Con motivo de una investigación efectuada el 6 de noviembre de 1991, en el marco del Reglamento (CEE) nº 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección Garantía, y por el que se deroga la Directiva 77/435/CEE (DO L 388, p. 18), las autoridades francesas comprobaron lo siguiente:

«Los productos que provenían de la fábrica belga del grupo fueron objeto de examen por los servicios de calidad de la sociedad, los cuales llegaron a la conclusión de que se habían producido deficiencias en el procedimiento de fabricación durante una decena de jornadas, lo que condujo a retirar de la venta todos los productos afectados.»

65 A raíz de la referida destrucción, Bel percibió una restitución a la exportación por importe de 720.720 FF.

66 Mediante escritos de 5 de enero, 3 de abril y 9 de octubre de 1995, la Comisión informó a las autoridades francesas de que la intervención no podía hacerse cargo de una partida de 76.500 kg de queso, habida cuenta, por un lado, de su defectuosa calidad desde el momento en que fue producido y, por otro, de que no había sido comercializado en el país de destino.

67 Mediante escritos de 16 de enero de 1996, y posteriormente de 23 de abril de 1996, la Comisión informó a la República Francesa acerca de su propuesta de excluir de la financiación por el FEOGA la cantidad de 720.720 FF, correspondiente a la concesión de la restitución a la exportación respecto de los 76.500 kg de queso fundido.

68 La República Francesa llevó el asunto al órgano de conciliación. En su informe final, de 8 de noviembre de 1996, éste hizo constar

«[...] que no puede encontrar una base de conciliación en el presente caso. Este órgano de conciliación insiste en subrayar la importancia de clarificar rápidamente las disposiciones comunitarias aplicables, especialmente los artículos 5 y 13 del Reglamento nº 3665/87».

69 Mediante la Decisión impugnada, la Comisión efectuó la corrección de la cantidad de 720.720 FF por las razones indicadas en el punto 4.2.2.3 del Informe de Síntesis, basándose en que

- el producto no es de calidad comercial (véase el artículo 13 del Reglamento nº 3665/87);

- la deficiencia cualitativa se originó en el momento de la producción, es decir, antes de la exportación (véase el artículo 3 del Reglamento nº 3665/87);

- el producto no fue comercializado en el país de destino (véase el artículo 5 del Reglamento nº 3665/87).

70 Para fundamentar su recurso de anulación, el Gobierno francés mantiene que el pago de la restitución a la exportación de queso fundido se efectuó con arreglo a las normas contenidas en el Reglamento nº 3665/87. En consecuencia, la Decisión impugnada vulnera el Reglamento nº 729/70 y, más concretamente, sus artículos 2 y 3, que disponen que el FEOGA financiará las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas cuando los gastos los realicen los servicios internos competentes con arreglo al Derecho comunitario.

71 En apoyo de este motivo único, el Gobierno francés alega dos argumentos.

72 Por un lado, los productos eran de calidad sana, cabal y comercial el día de la exportación.

73 Tan sólo durante la comercialización de los productos pudo comprobar el importador que la pasta presentaba una textura más blanda que de ordinario. Según el Gobierno francés, cuando se cumplimentaron las formalidades de despacho de Aduanas ante las autoridades saudíes no se puso de manifiesto ninguna deficiencia microbiana o físico-química, ni ningún cuerpo extraño, ni tampoco que se hubieran superado las fechas límite de utilización.

74 Por otro lado, continúa el Gobierno francés, la exportación de la partida de queso a Arabia Saudí se realizó efectivamente, en el sentido del artículo 5 del Reglamento nº 3665/87.

75 En efecto, según el Gobierno francés se cumplimentaron debidamente las formalidades aduaneras de comercialización. La ulterior destrucción de los productos no desvirtúa el hecho de que las mercancías se habían introducido efectivamente en el mercado saudí. Según el Reglamento nº 3665/87, debe considerarse realizada la puesta en el mercado cuando las formalidades de puesta en libre circulación se hayan cumplido en el país de destino y cuando el cliente se haya hecho cargo de los productos.

76 En lo que atañe a la calidad sana, cabal y comercial de los productos de que se trata, debe recordarse, en primer lugar, que, a falta de una norma comunitaria que la defina, corresponde a los Estados miembros adoptar disposiciones más detalladas en la materia (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 1994, Ellinika Dimitriaka, C-371/92, Rec. p. I-2391, apartado 23).

77 Tales disposiciones nacionales, sin embargo, no pueden ser contrarias al sistema general de la normativa comunitaria aplicable. A este respecto, el noveno considerando del Reglamento nº 3665/87 prevé que es conveniente que los productos para los que se solicita una restitución a la exportación sean «de tal calidad que puedan ser comercializados en condiciones normales».

78 Sobre este punto, basta con hacer constar que el Gobierno francés ha reconocido que la diferencia de calidad en relación con la textura habitual del producto obedecía a un fallo en la producción cuyo descubrimiento había sido posible gracias a las verificaciones internas efectuadas por el fabricante.

79 Importa poco que el defecto de textura sólo apareciera con ocasión de un control efectuado por el cliente saudí. El día de la exportación, el producto adolecía de un vicio oculto, de manera que no era de calidad sana, cabal y comercial, en el sentido del artículo 13 del Reglamento nº 3665/87.

80 La solución inversa equivaldría a hacer que la colectividad soportara las consecuencias del incumplimiento por parte del productor de sus obligaciones contractuales de entregar un producto conforme. Esa no es la función del sistema de restituciones, cuya única finalidad es hacer posible una exportación de productos comunitarios que, de lo contrario, no sería rentable para el operador (véase la sentencia de 28 de marzo de 1996, Anglo Irish Beef Processors International y otros, C-299/94, Rec. p. I-1925, apartados 21 y 22).

81 Teniendo en cuenta que, con arreglo al artículo 13 del Reglamento nº 3665/87, no puede pagarse restitución alguna cuando los productos no sean de calidad sana, cabal y comercial, no procede examinar si, además, se realizó efectivamente la importación en Arabia Saudí de la partida de queso fundido de que se trata, a efectos del artículo 5 de dicho Reglamento.

82 Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede desestimar el recurso en su totalidad.

Decisión sobre las costas

Costas

83 A tenor de la primera frase del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Francesa, procede condenarla en costas.$

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Quinta)

decide:

1) Desestimar el recurso.

2) Condenar en costas a la República Francesa.