Conclusiones del Abogado General Vilaça presentadas el 4 de febrero de 1988. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA FRANCESA. - INCUMPLIMIENTO DE UNA DIRECTIVA - CONSERVACION DE LAS AVES SILVESTRES. - ASUNTO 252/85.



Recopilación de Jurisprudencia 1988 página 02243



Conclusiones del abogado general

++++

Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. Éste es el quinto asunto sometido al Tribunal de Justicia en el que éste ha de apreciar la conformidad de la legislación de un Estado miembro con la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres1.

2. Esta vez, la Comisión imputa que la legislación de la República Francesa no se ha atenido a la mencionada Directiva.

3. Curiosamente, ésta es la primera de las acciones por incumplimiento intentada por la Comisión basándose en la Directiva 79/409/CEE; la fecha de la vista que ya había sido fijada para julio de 1986, fue prorrogada para el 1 de diciembre de 1987 a instancia de ambas partes, puesto que se había previsto que las autoridades francesas adoptaran las disposiciones necesarias para atenerse a la Directiva de que se trata. En efecto, posteriormente se adoptaron diferentes modificaciones en la legislación francesa.

4. Pues bien, a pesar de ello, la Comisión no desistió de su acción, si bien había admitido en la vista que algunas de las imputaciones formuladas en el escrito de demanda habían quedado sin objeto.

5. Como ha declarado repetidas veces el Tribunal de Justicia, el hecho de adoptar una normativa fuera de plazo, es decir, después del plazo señalado en el dictamen motivado, no elimina la existencia del

incumplimiento ni el interés en hacerlo declarar(1): se presume el interés en actuar de la Comisión toda vez que el incumplimiento de estas obligaciones no haya sido eliminado dentro del plazo señalado(2).

6. En estas circunstancias -y dejando a salvo los desistimientos posteriores de la Comisión- el análisis de la conformidad de las disposiciones del Derecho interno con una Directiva debe versar sobre la legislación en vigor en el momento de la adopción del dictamen motivado y de la interposición del recurso, habida cuenta de que el objeto del recurso queda determinado en ese momento(3).

7. En el presente asunto, de las seis imputaciones formuladas en el recurso, la Comisión admitió que la imputación referida a la caza de la tórtola en el Médoc (quinto motivo de recurso) ha quedado sin objeto, puesto que mediante un Decreto del Consejo de Estado francés, de diciembre de 1984, se había anulado la Orden ministerial que autorizaba dicha caza por ser contraria a la Directiva. Por esta razón, ya no pueden concederse dichas autorizaciones de caza.

8. La Comisión también admitió que quedaba sin objeto el motivo de recurso referido a la lista de aves cuya caza está permitida (cuarto motivo del recurso) dado que la Orden ministerial de 12 de junio de 1979 había sido derogada y reemplazada por otra Orden ministerial de 26 de junio de 1987, que contiene una lista de especies de aves que pueden ser cazadas, elaborada de conformidad con el artículo 7 y con el Anexo II de la Directiva. Durante la vista, el representante del Gobierno francés presentó el texto de esta última Orden ministerial que fue adjuntada a las actuaciones.

9. La imputación inicialmente formulada por la Comisión se refería a seis especies que constan en la Orden ministerial de 1979 y cuya caza estaba permitida a causa de su carácter nocivo -grajas, cornejas negras, estorninos, arrendajos comunes, urracas y cornejas. El Gobierno francés alegó entonces, en su propia defensa, que las excepciones a la Directiva referidas a estas especies habían sido comunicadas a la Comisión mediante una carta de 26 de agosto de 1981 y se justificaban al amparo de lo dispuesto en el tercer guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 9 de la mencionada Directiva.

10. Como mientras tanto, las especies de que se trata habían sido retiradas de la lista de aves que pueden ser cazadas mediante la Orden ministerial de 26 de junio de 1987, la cuestión de si, de ahora en adelante, son admisibles o no las excepciones a la Directiva ((basándose en lo establecido en el párrafo 3 de la letra a) del apartado 1 del artículo 9)), en lo que respecta a dichas aves, dependerá del contenido concreto de las excepciones solicitadas. Ahora bien, el análisis de su admisibilidad no puede, lógicamente, tener lugar dentro del contexto del presente asunto, debiendo efectuarse previamente consultas con la Comisión con arreglo a lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 9 de la Directiva.

11. Por lo tanto, paso al análisis de las imputaciones restantes, manteniendo la numeración que consta en el escrito de demanda.

Primer motivo de recurso: protección de los nidos y de los huevos

12. El artículo 5 de la Directiva prevé, en las letras b) y c), la protección de los nidos y de los huevos de todas las especies de aves mencionadas en el artículo 1.

13. a) Pues bien, la legislación francesa -artículos 372, párrafo 10, y 374, apartado 4 del Código rural- sólo prevé, en lo que respecta a las aves de caza, la protección de huevos y nidos durante el período de cierre de la caza. Según la Comisión, esta legislación no se atiene por tanto a la Directiva, que preconiza que la referida protección está asegurada durante todo el año.

14. Francia considera que se trata de una imputación meramente formal, ya que durante el período de caza las aves no anidan; la legislación francesa cumple, por lo tanto, perfectamente el objetivo perseguido por la Directiva. En apoyo de su argumento, la demandada alegó (en el escrito de dúplica) que las Órdenes ministeriales que establecen los períodos de apertura y de cierre de la caza tienen como efecto que la apertura de la caza no se produzca "tradicionalmente" antes del primer domingo de septiembre y que el cierre de la caza no tenga lugar después del 28 de febrero. De esta manera, se garantiza la coincidencia entre el período de prohibición de la caza y el período de nidificación y reproducción.

15. No por ello parece que la legislación francesa asegure completamente la realización de los objetivos a los que se refieren las letras b) y c) del artículo 5 de la Directiva.

16. En primer lugar, porque -como ha subrayado la Comisión- suspender la protección de los nidos durante el período de apertura de caza significa desconocer que dicha protección es necesaria aún fuera de la época de reproducción. En realidad, algunas aves (especialmente las migratorias) reutilizan los nidos construidos en años anteriores. Al no proteger a los nidos durante todo el año, la legislación francesa no cumple pues con las exigencias mencionadas en la letra b) del artículo 5 de la Directiva.

17. En segundo lugar, las Órdenes ministeriales que fijan los períodos de apertura y de cierre de la caza para las diferentes regiones y especies no garantizan completamente la coincidencia de los períodos de apertura de la caza y de nidificación. Por otra parte, la alegación de Francia en cuanto a este tema no otorga una certeza de que los períodos de apertura y de cierre siempren se sitúen entre el primer domingo de septiembre y el 28 de febrero: sólo dice que así es "tradicionalmente". O sea, el Gobierno francés se funda en un comportamiento "tradicional", carente de fuerza obligatoria y que no garantiza la imposibilidad de coincidencia entre los períodos de apertura de la caza y de nidificación. Un ejemplo de ello es lo que ha ocurrido en Gironde con la caza de la alondra, que hasta el Decreto del Consejo de Estado de 7 de diciembre de 1984 estaba autorizada, en virtud de la Orden ministerial de 20 de abril de 1982, en el mes de mayo, o sea durante el correspondiente período de reproducción.

18. Por consiguiente, al no proteger los nidos y huevos durante todo el año y al no garantizar que el período de apertura de la caza tenga lugar durante el período de reproducción de todas las especies, la legislación francesa no permite un cumplimiento completo de lo establecido en las letras b) y c) del artículo 5 de la Directiva.

19. b) En lo que respecta a otras especies de aves no domésticas, a las que se refiere la Orden ministerial de 17 de abril de 1981, la Comisión estima que, a pesar de que la protección asegurada por este texto no esté limitada temporalmente, ésta no abarca a todas las especies de aves que viven en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros, como lo exige el artículo 1 de la Directiva, al que se remite el apartado 1 del artículo 5.

20. Como ejemplo de las especies no amparadas por la prohibición de destrucción de nidos y de huevos, la Comisión cita las mencionadas en los artículos 2 y 3 de dicha Orden ministerial.

21. En cuanto al artículo 3, la Comisión no puede tener razón, ya que el mismo fue derogado mediante el artículo 5 de la Orden de 20 de diciembre de 1983.

22. En lo que se refiere al artículo 2, se remite a la gaviota argentea (Larus argentatus) y a la gaviota reidora (Larus ridibundus), que fueron objeto de una petición de excepción presentada mediante carta de 28 de julio (¿ o de 26 de agosto?) de 1981, en la que Francia invocaba la letra a) del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva ante el peligro que suponía la proliferación de estas aves para el cultivo de mejillones, para determinadas especies de aves marinas y para la navegación aérea, todos ellos motivos que aún hoy son válidos.

23. Según informó el Gobierno francés durante la vista, dichas excepciones se conceden caso por caso por el ministro del Medio Ambiente y se refieren a cantidades precisas y limitadas de nidos y de huevos. En estas circunstancias, la naturaleza excepcional y limitada de dichas excepciones y los motivos en que se basan permitiría situarlas en principio, según el Gobierno francés, dentro del contexto de la letra a) del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva.

24. No obstante, subsiste el hecho de que la protección de nidos y de huevos que figura en la Orden ministerial de 17 de abril de 1981, no abarca todas las especies de aves que viven en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros. La lista presentada por la Comisión el 31 de mayo de 1986 como respuesta a una solicitud del Tribunal de Justicia enumera varias especies de aves que, sin estar expresamente excluidas de la protección conferida por la Orden ministerial de 17 de abril de 1981 (como aquéllas mencionadas en los artículos 2 y 3) no figuran sin embargo en la lista del artículo 1 del mismo texto.

25. Me referiré a la pertinencia de este argumento, en forma más detallada cuando analice el motivo de recurso siguiente.

26. La conclusión deducida de dicho análisis, unida a las consideraciones que acabo de exponer, me permite considerar, también en este punto, que el primer motivo de recurso está fundado.

Segundo motivo de recurso: extensión de la protección

27. Como ya se ha dicho, la Directiva protege todas las especies de aves que viven en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros.

28. Pues bien, el artículo 3 de la Ley nº 76-629, de 10 de julio de 1976, se limita a proteger los casos justificados por un interés científico especial o por razones de preservación del patrimonio biológico nacional. Según la Comisión, el concepto de "patrimonio biológico nacional", por ser demasiado restrictivo, no se atiene a la Directiva, habida cuenta de que esta última abarca lo que se podría designar como "patrimonio biológico europeo". En disconformidad con la Directiva, la Ley francesa no protege particularmente a las especies migratorias de otros Estados miembros que puedan encontrarse en un determinado momento en el territorio del Estado francés.

29. A pesar de que la Orden ministerial de 17 de abril de 1981, adoptada en ejecución de la Ley de que se trata, extiende el concepto de patrimonio biológico nacional a numerosas especies que no anidan en Francia, abarcando de este modo especies migratorias, la verdad es que la protección no se refiere a todas las especies para las que la Directiva prevé dicha protección, de lo que resulta que el mencionado Decreto no se atiene en esta medida a la referida Directiva de que se trata.

30. En realidad, como afirma la Comisión, el sistema de una lista limitativa de especies protegidas, adoptado por la legislación francesa, difícilmente permite abarcar a todas las especies consideradas en el artículo 1 de la Directiva. Inevitablemente, dicho sistema corre el riesgo de ser demasiado restrictivo. Como ya lo señalé en mis conclusiones en el asunto 247/85 (Rec. p. 3029), un sistema de lista no ofrece "todas las garantías de infalibilidad en cuanto a la extensión de las especies repertoriadas y no permite acompañar el ritmo de los cambios que se producen en las poblaciones y en los itinerarios de las aves migratorias".

31. Es lo que parece probar la lista de especies presentada por la Comisión y a la que me refiero en el motivo de recurso precedente. Con respecto a dicha lista, el agente del Gobierno francés observó en la vista que algunas de estas especies no viven en Francia y no emigran a este país y que las otras se benefician del régimen de protección de la fauna. Ahora bien, como ya estableció la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el efecto protector de la Directiva ampara las especies de aves que viven naturalmente en estado salvaje en el territorio europeo de otro Estado miembro y que no se encuentran ni habitual ni naturalmente en el territorio francés, pero que son transportadas, mantenidas en cautividad o comercializadas vivas o muertas en dicho territorio(4). Pues bien, la legislación francesa no extiende a estas aves la protección prevista por la Directiva, por lo que debe acogerse el presente motivo de recurso.

Tercer motivo de recurso: cautiverio de las aves

32. La Ley nº 76-629 no establece una prohibición expresa de la retención de aves de especies cuya caza y captura están prohibidas; por esta razón, según la Comisión, dicho texto no se ajusta a la letra e) del artículo 5 de la Directiva. La mencionada Ley se limita a exigir una autorización para mantener en cautividad a animales de especies no domésticas (artículo 5); las condiciones de su retención están regidas por los artículos 6 y 10.

33. El Gobierno francés estima que la legislación interna permite conseguir el resultado deseado por la Directiva.

34. En realidad, la prohibición de retener las especies protegidas mediante la citada disposición resulta merced a la relación existente entre las prohibiciones del artículo 1 de la Orden ministerial de 17 de abril de 1981 -especialmente, las prohibiciones de capturar y sustraer las aves mencionadas en dicho artículo, así como los huevos de estas aves y de transportarlas, utilizarlas, comprarlas o venderlas.

35. Por lo demás, se plantea una vez más la cuestión de la extensión de la protección asegurada por esta Orden. En efecto, al no proteger todas las especies enumeradas por la Directiva, dicha Orden no se atiene a ella; para que ello sucediese, la prohibición de captura debería extenderse a las especies no mencionadas en la Orden ministerial, pero protegidas por la Directiva (véase mi análisis del segundo motivo de recurso). Por otra parte, dicha deficiencia parece haber sido implícitamente reconocida por el Gobierno francés en su escrito de contestación.

Sexto motivo de recurso: utilización de sustancias viscosas y de redes para la captura

36. Por las razones que expuse al comienzo de estas conclusiones, mi análisis de este motivo de recurso no se referirá a las Órdenes ministeriales de 1 de septiembre de 1987, mediante las cuales el Gobierno francés decidió regular los métodos de caza tradicionales. En consecuencia, me limitaré a analizar la conformidad con la Directiva de la legislación francesa indicada en el escrito de demanda, a saber, la Orden ministerial de 27 de julio de 1982 y los Órdenes ministeriales de 7 de septiembre y 15 de octubre de 1982.

37. Estas Órdenes ministeriales autorizan la utilización de sustancias viscosas para la captura de zorzales y de redes para la captura de alondras comunes. Se trata de métodos de captura que están específicamente prohibidos por el artículo 8 y por la letra a) del Anexo IV de la Directiva, debido al carácter necesariamente no selectivo de dichos métodos.

38. Mediante escrito de 25 de mayo de 1983, Francia notificó una excepción a los artículos 7 y 8 de la Directiva en lo relativo a estos métodos de captura, dicha excepción está autorizada en virtud de la letra c) del apartado 1 del artículo 9, el que, según ella, abarca la supervivencia de métodos de caza tradicionales.

39. En lo que respecta a este argumento, basta decir, en primer lugar, que el motivo de recurso invocado sólo puede incluirse en el ámbito de aplicación de la letra c) del apartado 1 del artículo 9 si puede ser considerado como constitutivo de una "explotación prudente" de las aves de que se trata.(5) A este respecto, la normativa francesa aplicable parece limitar las capturas a las aves que se destinen a servir como reclamos; además, el Gobierno francés invocó razones de carácter social vinculadas con la edad avanzada de aquéllos que utilizan tradicionalmente dichos métodos de caza, cuya preservación contribuiría además a evitar el éxodo rural.

40. A pesar de ello y en aras de las exigencias ecológicas actuales, es necesario que la práctica de dichos métodos tradicionales -suponiendo que ello se ajuste a la letra c) del apartado 1 del artículo 9- cumpla con los requisitos expresamente establecidos en esta disposición.

41. Concretamente, la actividad de que se trata debe ejercerse en condiciones de control estricto, de un modo selectivo y limitarse a pequeñas cantidades de aves.

42. En mi opinión, el Gobierno francés ha explicado suficientemente (especialmente, en su escrito de contestación) que la legislación controvertida prevé condiciones suficientemente rigurosas y controladas para la utilización de métodos de caza a los que se refiere el presente motivo de recurso.

43. No obstante, para que puedan admitirse las excepciones, los métodos de captura deberían ser utilizados además en forma selectiva. Pues bien, el uso de sustancias viscosas está especialmente prohibido por el artículo 8 y por la letra a) del Anexo IV, precisamente por razón de su carácter no selectivo, puesto que implica el riesgo de capturar otras especies de aves. El hecho de que la legislación francesa prescriba la obligación de liberar las aves pertenecientes a otras especies no modifica la naturaleza de la captura efectuada de acuerdo con dichos métodos, además de que, como señaló la Comisión, esta captura puede provocar heridas, mutilaciones y muertes a las aves de cualquier especie.

44. Hay que agregar que las capturas no solamente deben ser selectivas, sino también efectuadas en pequeñas cantidades. Francia parece considerar que éste es el caso cuando es pequeño el porcentaje de pájaros capturados en relación con la población global. Pues bien, a pesar de las estimaciones proporcionadas por el Gobierno francés, la normativa francesa de que se trata no puede garantizar que en el futuro la caza de estas aves no se practicará en forma intensiva (aun teniendo en cuenta el hecho de que dichas aves sólo pueden ser utilizadas como reclamos y que los porcentajes comprobados hasta el presente no demuestran un crecimiento considerable). En verdad, las Órdenes ministeriales controvertidas no prevén ningún límite para el número de capturas que pueda realizar cada usuario de los métodos que se cuestionan, por esta razón, dichos textos no garantizan que el número total de aves capturadas se limite a pequeñas cantidades, lo que basta para considerar que los mismos no satisfacen las condiciones de excepción previstas en el artículo 9 de la Directiva.

45. Por consiguiente, la normativa francesa no se ajusta a la Directiva puesto que permite utilizar sustancias viscosas y redes en las condiciones ya mencionadas.

46. En estas circunstancias, propongo que se declare que la República Francesa no adoptó en el plazo señalado las disposiciones necesarias para atenerse íntegramente a las obligaciones que resultan de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, y que, por ello, no ha cumplido una obligación que le incumbe en virtud del Tratado CEE.

47. Por haber sido desestimadas, en lo fundamental las pretensiones formuladas por la República Francesa y por haber provocado con su conducta los motivos cuarto y quinto de recurso y habiendo dado lugar a que estos motivos pudiesen ser considerados a posteriori como desprovistos de objeto, procede condenarla en costas.

(*) Traducido del portugués.

1 DO L 103 DE 25.4.1979, p. 1; EE 15/02, p. 125.

(1)2 Sentencias de 7 de febrero de 1973 en el asunto 39/72, Comisión/República Italiana, Rec. 1973, p. 101; de 20 de febrero de 1986 en el asunto 309/84, Comisión/República Italiana, Rec. 1986, p. 599; de 5 de junio de 1986 en el asunto 103/84, Comisión/República Italiana, Rec.1986, p. 1759; de 17 de junio de 1987 en el asunto 154/85, Comisión/República Italiana, Rec. 1987, p. 2717.

(2) Sentencia de 19 de diciembre de 1961 en el asunto 7/61, Comisión/Italia, Rec. 1961, p. 653.

(3) Sentencias de 27 de mayo de 1981 en los asuntos acumulados 142 y 143/80, Amministrazione delle finanze dello Stato/Essevi, Rec. 1981, p. 1413; de 13 de octubre de 1987 en el asunto 236/85, Comisión/Países Bajos, Rec. 1987, p. 3989, apartado 28.

(4) Sentencia de 8 de julio de 1987 en el asunto 247/85, Comisión/Reino de Bélgica, Rec. 1987, p. 3029, apartado 22.

(5) Sin embargo, hay que señalar que el Tribunal de Justicia ya consideró que el interés local no figura entre los motivos de excepción enumerados en el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva (sentencia de 8 de julio de 1987, en el asunto 247/85, Comisión/Reino de Bélgica, Rec. 1987, p. 3029, apartado 58).