Conclusiones del Abogado General Léger presentadas el 25 de octubre de 2001. - Caterina Insalaca contra Office national des pensions (ONP). - Petición de decisión prejudicial: Tribunal du travail de Mons - Bélgica. - Seguridad social - Artículos 46 a 46 quater del Reglamento (CEE) n. 1408/71 - Normas nacionales que prohíben la acumulación - Prestaciones de la misma naturaleza. - Asunto C-107/00.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-02403



Conclusiones del abogado general

1. La presente petición de decisión prejudicial del Tribunal du travail de Mons (Bélgica) tiene por objeto la interpretación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 y, más concretamente, de sus artículos 46 bis y 46 ter, que se refieren a las cláusulas de reducción y a las normas que prohíben la acumulación aplicables a las prestaciones de vejez y de supervivencia.

2. Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre la Sra Insalaca y el Office national des pensions, relativo al cálculo del límite máximo del importe acumulado, por una parte, de las pensiones belgas de jubilación y de supervivencia y, por otra, de una pensión italiana de supervivencia, a la que tiene derecho la demandante en su condición de cónyuge supérstite.

I. Los hechos y el litigio principal

3. El 28 de octubre de 1997, la Sra Insalaca presentó ante el ONP una solicitud de pensión de supervivencia y de jubilación en el marco del régimen belga de los trabajadores por cuenta ajena. Viuda desde 1981, percibe además desde entonces una pensión de supervivencia a cargo de Italia.

4. Mediante resolución de 17 de marzo de 1998, el demandado concedió a la demandante una pensión de jubilación por un importe anual de 248.751 BEF, a partir del 1 de diciembre de 1998.

5. El 2 de julio de 1998, el ONP reconoció el derecho de la Sra Insalaca a percibir una pensión de supervivencia cuyo importe resultaba inferior al previsto por la demandante. Ésta no aceptó el cálculo efectuado e impugnó dicha resolución administrativa ante el Tribunal du travail de Mons.

6. Para calcular el importe del límite máximo de la pensión de vejez y de la pensión de supervivencia, el ONP tuvo en cuenta las normas que prohíben la acumulación descritas en los artículos 52, apartado 1, del Real Decreto de 21 de diciembre 1967, y 46 quater del Reglamento. Dicho método de cálculo da lugar a una reducción de la pensión de supervivencia de la Sra. Insalaca.

7. La demandante considera que el artículo 52, apartado 1, del Real Decreto tal como se aplicó es contrario a los artículos 46 bis y 46 ter del Reglamento.

II. El marco jurídico

A. La normativa comunitaria

8. El artículo 12, apartado 2, del Reglamento enuncia el principio según el cual:

«Salvo en los casos en que el presente Reglamento disponga otra cosa, las cláusulas de reducción, de suspensión o de supresión establecidas en la legislación de un Estado miembro en caso de acumulación de una prestación con otras prestaciones de seguridad social o con otros ingresos de cualquier tipo podrán hacerse valer frente al beneficiario, aunque se trate de prestaciones adquiridas en virtud de la legislación de otro Estado miembro o de ingresos obtenidos en el territorio de otro Estado miembro.»

9. El artículo 46 del Reglamento describe las normas aplicables a la liquidación de las prestaciones.

10. El artículo 46, apartado 1, del Reglamento dispone:

«Cuando se reúnan las condiciones requeridas por la legislación de un Estado miembro para tener derecho a las prestaciones [...], se aplicarán las reglas siguientes:

a) la institución competente calculará la cuantía de la prestación que será debida:

i) por una parte, en virtud únicamente de las disposiciones de la legislación que aplique,

ii) y, por otra, en aplicación de lo dispuesto en el apartado 2;

[...]»

11. El artículo 46, apartado 2, del Reglamento establece:

«En el supuesto de que sea preciso recurrir a lo dispuesto en el artículo 45 y/o en el apartado 3 del artículo 40 para satisfacer los requisitos exigidos por la legislación de un Estado miembro con el fin de tener derecho a las prestaciones, se aplicarán las reglas siguientes:

a) la institución competente calculará la cuantía teórica de la prestación que el interesado podría obtener en el supuesto de que todos los períodos de seguro y/o de residencia cumplidos de acuerdo con las diversas legislaciones de los Estados miembros a que haya estado sometido el trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia hayan sido cumplidos en el Estado miembro en que radique la institución de que se trate y de acuerdo con la legislación que ésta aplique en la fecha en que se liquide la prestación. Cuando, con arreglo a dicha legislación, la cuantía de la prestación sea independiente de la duración de los períodos cumplidos, dicha cuantía será considerada como la cuantía teórica objeto de la presente letra;

b) a continuación, la institución competente determinará el importe efectivo de la prestación, prorrateando la cuantía teórica señalada en la letra [a)] entre la duración de los períodos de seguro o de residencia cumplidos antes de la fecha del hecho causante de acuerdo con la legislación que ésta aplica, en relación con la duración total de los períodos de seguro y de residencia cumplidos antes de la fecha del hecho causante de acuerdo con las legislaciones de todos los Estados miembros afectados.»

12. Con arreglo al artículo 46, apartado 3, del Reglamento:

«El interesado tendrá derecho a percibir de la institución competente de cada Estado miembro afectado la prestación más elevada, determinada de acuerdo con lo dispuesto en los apartados 1 y 2, sin perjuicio, llegado el caso, de la aplicación del conjunto de las cláusulas de reducción, suspensión o supresión previstas por la legislación en virtud de la cual dicha prestación habrá de ser abonada.

En tal caso, la comparación que ha de realizarse se refiere a las cuantías determinadas tras la aplicación de dichas cláusulas.»

13. El artículo 46 bis del Reglamento establece las disposiciones generales relativas a las cláusulas de reducción, de suspensión o de supresión aplicables a las prestaciones de invalidez, de vejez o de supervivencia en virtud de lo dispuesto por las legislaciones de los Estados miembros.

14. El artículo 46 bis, apartado 1, del Reglamento define la acumulación de prestaciones de la misma naturaleza:

«[...] se entenderá por acumulación de prestaciones de la misma naturaleza toda acumulación de prestaciones de invalidez, de vejez y de supervivencia calculadas o abonadas sobre la base de los períodos de seguro y/o de residencia cumplidos por una misma persona.»

15. El artículo 46 bis, apartado 2, del Reglamento define la acumulación de prestaciones de naturaleza distinta:

«[...] se entenderá por acumulación de prestaciones de naturaleza distinta toda acumulación de prestaciones que con arreglo al apartado 1 no puedan considerarse de la misma naturaleza.»

16. El artículo 46 bis, apartado 3, del Reglamento precisa las normas en vigor en lo que se refiere a la aplicación de las cláusulas de reducción, de suspensión o de supresión contenidas en la legislación de un Estado miembro en caso de acumulación de una prestación de invalidez, de vejez o de supervivencia con una prestación de la misma naturaleza o una prestación de naturaleza distinta:

«Para la aplicación de las cláusulas de reducción, de suspensión o de supresión contenidas en la legislación de un Estado miembro en caso de acumulación de una prestación de invalidez, de vejez o de supervivencia con una prestación de la misma naturaleza o una prestación de naturaleza distinta o con otros ingresos, se aplicarán las reglas siguientes:

a) sólo se considerarán las prestaciones adquiridas con arreglo a la legislación de otro Estado miembro o de otros ingresos obtenidos en otro Estado miembro si la legislación del primer Estado miembro establece el cómputo de las prestaciones o los ingresos obtenidos en el extranjero;

b) se tomará en consideración el importe de las prestaciones que ha de abonar otro Estado miembro antes de la deducción del impuesto, de las cotizaciones de la seguridad social y otras retenciones individuales;

c) no se tomará en consideración el importe de las prestaciones adquiridas con arreglo a la legislación de otro Estado miembro y que se hayan abonado en un régimen de seguro voluntario o facultativo continuado;

d) cuando con arreglo a la legislación de un único Estado miembro sean aplicables cláusulas de reducción, de suspensión o de supresión por el hecho de que el interesado disfrute de prestaciones de la misma o de distinta naturaleza debidas en virtud de la legislación de otros Estados miembros o de otros ingresos obtenidos en el territorio de otros Estados miembros, la prestación debida en virtud de la legislación del primer Estado miembro sólo podrá quedar reducida dentro del límite del importe de las prestaciones debidas en virtud de la legislación o de los ingresos adquiridos en el territorio de los demás Estados miembros.»

17. El artículo 46 ter del Reglamento incluye las disposiciones particulares aplicables en caso de acumulación de prestaciones de la misma naturaleza en virtud de la legislación de dos o más Estados miembros:

«1. Las cláusulas de reducción, de suspensión o de supresión contenidas en la legislación de un Estado miembro no serán aplicables a una prestación calculada según lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 46.

[...]»

B. La legislación belga

18. El artículo 52, apartado 1, del Real Decreto autoriza, hasta un límite máximo determinado, la acumulación de las pensiones de vejez con las de supervivencia.

Las pensiones de supervivencia concedidas en virtud de la legislación de otro Estado miembro se tienen en cuenta para calcular el importe del límite máximo «vejez-supervivencia».

19. El artículo 52, apartado 1, del Real Decreto describe un mecanismo que prohíbe la acumulación.

20. El párrafo primero de dicha disposición contempla el supuesto en que «el cónyuge supérstite tiene derecho, por una parte, a una pensión de supervivencia con cargo al régimen de pensiones de los trabajadores por cuenta ajena y, por otra parte, a una o varias pensiones de jubilación [...], de manera que la pensión de supervivencia sólo puede acumularse con las referidas pensiones de jubilación hasta una cantidad igual al 110 % del importe de la pensión de supervivencia que hubiera sido concedida al cónyuge supérstite por una carrera completa».

21. El párrafo segundo de la misma disposición regula el caso en que «el cónyuge supérstite al que se refiere el párrafo primero también tiene derecho a una o varias pensiones de supervivencia». Establece una norma compleja según la cual «la pensión de supervivencia no puede ser superior a la diferencia entre, por una parte, el 110 % del importe de la pensión de supervivencia que corresponde a una carrera completa y, por otra, la suma de los importes de las pensiones de jubilación [...] y de un importe igual a la pensión de supervivencia del trabajador por cuenta ajena que corresponda a una carrera completa, multiplicado por la fracción o por la suma de las fracciones que expresan la importancia de las pensiones de supervivencia a cargo de los otros regímenes de pensiones salvo el de los trabajadores autónomos.»

III. Las cuestiones prejudiciales

22. Por considerar que la solución del litigio principal depende de la interpretación de la normativa comunitaria, el Tribunal du travail de Mons decidió suspender el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1) ¿La norma nacional que regula el cálculo de una pensión de supervivencia y prevé una reducción del límite máximo de acumulación de la pensión de vejez con la pensión de supervivencia cuando el cónyuge supérstite tenga derecho a una pensión de supervivencia a cargo de otro Estado miembro, constituye una cláusula de reducción con arreglo a los artículos 46 bis y 46 ter del Reglamento (CEE) nº 1408/71, de 14 de junio de 1971?

2) En caso de respuesta afirmativa, ¿debe interpretarse que los artículos 46 bis y 46 ter permiten a la institución nacional que aplica la cláusula que prohíbe la acumulación tener en cuenta la pensión de supervivencia concedida en virtud del régimen de otro Estado miembro para reducir el límite máximo de acumulación de la pensión de vejez con la pensión de supervivencia previsto por la legislación nacional?»

23. En la presente petición de decisión prejudicial, la cuestión que se plantea es si una norma nacional que prohíbe la acumulación cuyo objeto es reducir el límite máximo de acumulación de la pensión de vejez con la pensión de supervivencia, por haberse concedido una pensión de supervivencia al cónyuge supérstite a cargo del régimen de otro Estado miembro, es una cláusula de reducción en el sentido de los artículos 46 bis y 46 ter del Reglamento y si, en tal supuesto, las referidas disposiciones permiten que el hecho de tener en cuenta la prestación de otro Estado miembro pueda hacer que disminuya el límite máximo de las prestaciones a las que tiene derecho el solicitante en el Estado miembro en el que ha trabajado por cuenta ajena.

IV. Análisis jurídico

A. Sobre la calificación de la cláusula de reducción (primera cuestión prejudicial)

24. Mediante la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, fundamentalmente, si una norma nacional que reduce el límite máximo de acumulación de la pensión de vejez con la pensión de supervivencia, por tener derecho el cónyuge supérstite a una pensión de supervivencia a cargo de otro Estado miembro, constituye una cláusula de reducción en el sentido del Reglamento.

25. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia define el concepto de cláusula de reducción.

26. En la sentencia Conti, este Tribunal indica que «una norma nacional debe ser calificada de cláusula de reducción si el cálculo que impone tiene como efecto reducir el importe de la pensión que puede solicitar el interesado por disfrutar de una prestación en otro Estado miembro».

27. Según los términos de dicha definición, el concepto de cláusula de reducción incluye, a los efectos que aquí interesan, dos requisitos principales.

28. El primer requisito consiste en la exigencia de un elemento de extranjería. Las prestaciones a las que tiene derecho el interesado deben corresponder al régimen jurídico de dos o más Estados miembros.

29. El segundo requisito se refiere al objeto de la norma nacional de cálculo. Debe tener por consecuencia principal la disminución del importe de la pensión concedida al beneficiario.

30. En cuanto al primer requisito, procede señalar que el artículo 52, apartado 1, del Real Decreto plantea dificultades de interpretación.

31. Dicha disposición consta de dos párrafos. El primero se aplica cuando el beneficiario tiene derecho a una pensión de supervivencia y a varias pensiones de jubilación. El párrafo segundo regula el supuesto en que el interesado tiene derecho a varias pensiones de supervivencia.

32. Según los elementos que constan en autos, hay que señalar que el demandado aplica a la Sra. Insalaca el segundo párrafo de dicha disposición, en detrimento del primer párrafo. Justifica esta elección por la existencia de dos pensiones de supervivencia que requieren la aplicación del párrafo segundo del artículo 52, apartado 1, del Real Decreto. Ahora bien, en la mencionada disposición no figura, de manera explícita, que deba aplicarse a las prestaciones de carácter externo, es decir, aquellas que se abonan en virtud del régimen jurídico de los demás Estados miembros. Esta falta de claridad en los términos utilizados pudo dar lugar a que las partes en el litigio efectuasen interpretaciones divergentes.

33. La Comisión se opuso, inicialmente, a la interpretación propuesta por la demandante. La Comisión consideraba que el artículo 52, apartado 1, párrafo segundo, del Real Decreto no se aplicaba a las prestaciones de carácter externo.

34. La demandante mantenía, por su parte, que dicha disposición se aplicaba indistintamente a las prestaciones externas y a las prestaciones de carácter interno.

35. El día de la vista, la Comisión cambió de postura y propuso finalmente una interpretación amplia del artículo 52, apartado 1, del Real Decreto.

36. El órgano jurisdiccional remitente no parece albergar dudas sobre la interpretación que debe darse al artículo 52, apartado 1, del Real Decreto. No niega en ningún momento que el demandado tuvo en cuenta una pensión de naturaleza externa, a saber la pensión de supervivencia italiana, al calcular el límite máximo autorizado. Considera que el demandante aplicó con acierto el párrafo segundo de dicha disposición, en lugar del primero.

37. Procede recordar que el Tribunal de Justicia no es competente para interpretar el Derecho nacional y que corresponde al Juez nacional, y sólo a él, determinar el alcance exacto de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales.

38. Si, como considera el Juez nacional, el demandado podía tener en cuenta la prestación de supervivencia italiana al calcular el importe del límite máximo concedido a la demandante y, por tanto, interpretó correctamente el artículo 52, apartado 1, párrafo segundo, del Real Decreto, hay que considerar que en efecto concurre el requisito de extranjería.

39. En lo que se refiere al segundo requisito, es preciso recordar que la definición del concepto de cláusula de reducción que propone la jurisprudencia del Tribunal de Justicia es inequívoca: una norma nacional que prohíbe la acumulación y lleva a reducir el importe de las prestaciones a las que tiene derecho el solicitante es una cláusula de reducción.

40. De la resolución de remisión resulta también, muy claramente, que el Juez nacional reconoce que la aplicación de la regla de cálculo que figura en el artículo 52, apartado 1, párrafo segundo, del Real Decreto perjudica a la demandante. Tras analizar dicha disposición nacional, llega a la conclusión de que, «matemáticamente, el límite máximo del párrafo segundo será inferior al del párrafo primero». Dicho de otro modo, parece que, pese a la cuestión que plantea, el Juez nacional no alberga dudas en cuanto a la calificación como cláusula de reducción de la norma nacional que prohíbe la acumulación de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

41. En el mismo sentido, procede señalar que ninguna de las partes en el litigio niega los efectos del artículo 52, apartado 1, párrafo segundo, del Real Decreto. Todas coinciden en reconocer que la aplicación de dicha disposición lleva consigo una reducción del importe de las prestaciones concedidas al beneficiario.

42. Por consiguiente, procede responder a la cuestión que plantea el Juez remitente que una norma nacional que regula el cálculo de una pensión de supervivencia y que prevé una reducción del límite máximo de la pensión de vejez y de la pensión de supervivencia, cuando el cónyuge supérstite tiene derecho a una pensión de supervivencia a cargo de otro Estado miembro, constituye una cláusula de reducción con arreglo al Reglamento.

B. Sobre la reducción del límite máximo de acumulación de la pensión de vejez con la pensión de supervivencia por haberse concedido una pensión de supervivencia en virtud del régimen de otro Estado miembro (segunda cuestión prejudicial)

43. Habida cuenta de que la norma nacional es una cláusula de reducción con arreglo al Reglamento, mediante la segunda cuestión prejudicial el Juez remitente desea saber, fundamentalmente, si la autoridad competente del Estado miembro de residencia puede tener en cuenta una pensión de supervivencia, concedida con arreglo al régimen de otro Estado miembro, para reducir el límite máximo de la pensión de vejez y de la pensión de supervivencia a las que tiene derecho la demandante.

44. Procede recordar que el objetivo del Reglamento es garantizar la salvaguarda de los derechos sociales de los trabajadores que circulen libremente por el territorio de los Estados miembros.

45. El artículo 12, apartado 2, del Reglamento sienta el principio de que las cláusulas de reducción pueden hacerse valer frente al beneficiario, aunque se trate de prestaciones adquiridas en virtud de la legislación de otro Estado miembro. No obstante, el artículo 12, apartado 2, del Reglamento prevé la posibilidad de que el Reglamento establezca excepciones.

46. El artículo 46 ter, apartado 1, del Reglamento constituye una excepción al principio que establece el artículo 12, apartado 2, del Reglamento. Dispone que las cláusulas de reducción no son aplicables a las prestaciones calculadas de conformidad con el artículo 46, apartado 2, del Reglamento.

47. Procede recordar que el artículo 46 ter del Reglamento se aplica a las prestaciones de igual naturaleza. Según el Tribunal de Justicia, es jurisprudencia reiterada que las prestaciones de seguridad social son de la misma naturaleza cuando su objeto y su finalidad así como su base de cálculo y sus requisitos de concesión sean idénticos. En cuanto al artículo 46, apartado 2, del Reglamento, se refiere a la liquidación de las prestaciones prorrateadas.

48. Ahora bien, en el asunto que nos ocupa, las prestaciones de supervivencia belgas e italianas son prestaciones de igual naturaleza y son objeto de un cálculo sobre la base del artículo 46, apartado 2, del Reglamento. Por consiguiente, están comprendidas en el ámbito de aplicación de la excepción que establece el artículo 46 ter, apartado 1, del Reglamento. No cabe aplicarles la cláusula nacional de reducción prevista en el artículo 52, apartado 1, párrafo segundo, del Real Decreto.

49. Procede destacar que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia establece además que si la aplicación únicamente de la legislación nacional se revela menos favorable para el beneficiario que la del régimen del artículo 46 del Reglamento, deberán aplicarse las disposiciones de dicho artículo.

50. El cálculo del importe de las prestaciones se efectúa en tres etapas. En primer lugar, la institución competente calcula la prestación denominada «autónoma», de conformidad con el artículo 46, apartado 1, letra a), inciso i), del Reglamento. En segundo lugar, calcula, con arreglo al artículo 46, apartado 1, letra a), inciso ii), el importe de la prestación denominada «prorrateada», de acuerdo con las disposiciones del apartado 2 del mismo artículo. En tercer lugar, la institución competente compara, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46, apartado 3, del Reglamento, la prestación autónoma con la prestación prorrateada y confirma el importe más elevado de los dos.

51. Por consiguiente, corresponde a la institución competente establecer una comparación entre las prestaciones que se adeudarían en aplicación únicamente de la legislación nacional, incluidas sus normas contrarias a la acumulación, y las que se adeudarían en virtud del artículo 46 del Reglamento, y conceder al trabajador migrante la prestación cuyo importe sea más elevado.

52. De las consideraciones antes expuestas se deduce que los artículos 46 bis y 46 ter del Reglamento se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, con arreglo a la cual ha de reducirse el importe de una pensión de supervivencia al haber otorgado otro Estado miembro otra pensión de supervivencia, en la medida en que la aplicación de dicha normativa resulte menos favorable de lo que resultaría la de los artículos 46 bis y 46 ter del Reglamento.

Conclusión

53. A la vista de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Tribunal du travail de Mons:

«1) Una norma nacional que regula el cálculo de una pensión de supervivencia y que prevé una reducción del límite máximo de la pensión de vejez y de la pensión de supervivencia, cuando el cónyuge supérstite tiene derecho a una pensión de supervivencia a cargo de otro Estado miembro, constituye una cláusula de reducción con arreglo a los artículos 46 bis y 46 ter del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983, modificado por el Reglamento (CEE) nº 1248/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992.

2) Los artículos 46 bis y 46 ter del Reglamento nº 1408/71, en su versión modificada y actualizada por el Reglamento nº 2001/83, modificado por el Reglamento nº 1248/92, se oponen a la aplicación de una norma nacional que prohíbe la acumulación con arreglo a la cual ha de reducirse una pensión de supervivencia al haberse concedido otra pensión de supervivencia en virtud de la legislación de otro Estado miembro, en la medida de que la aplicación de dicha normativa resulte menos favorable de lo que resultaría la de los artículos 46 bis y 46 ter del mencionado Reglamento.»