Asunto T-73/04

Le Carbone-Lorraine

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Competencia — Prácticas colusorias — Mercado de productos eléctricos y mecánicos de carbono y grafito — Directrices para el cálculo de las multas — Gravedad y duración de la infracción — Circunstancias atenuantes — Cooperación durante el procedimiento administrativo — Principio de proporcionalidad — Principio de igualdad de trato»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Quinta) de 8 de octubre de 2008 II ‐ 2674

Sumario de la sentencia

[Reglamento no 17 del Consejo, art. 15; Reglamento (CE) no 2842/98 de la Comisión; Comunicación 98/C 9/03 de la Comisión, punto 3]

En el marco de la aplicación del artículo 81 CE, es preciso, en su caso, definir el mercado de referencia para determinar si un acuerdo puede afectar al comercio entre Estados miembros y tiene por objeto o por efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común. En consecuencia, la obligación de delimitar el mercado de referencia en una decisión adoptada con arreglo al artículo 81 CE se impone a la Comisión únicamente cuando, sin dicha delimitación, no es posible determinar si el acuerdo, la decisión de asociación de empresas o la práctica concertada de que se trate puede afectar al comercio entre Estados miembros y tiene por objeto o por efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común. La Comisión no está obligada a delimitar los mercados de productos de referencia para examinar la gravedad de una infracción para cada categoría de productos afectados. En efecto, en primer lugar, conforme a las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, la evaluación de la gravedad de la infracción ha de tomar en consideración su naturaleza, sus repercusiones concretas sobre el mercado (siempre y cuando se puedan determinar) y la dimensión del mercado geográfico afectado. Ahora bien, no existe ninguna obligación de la Comisión, a tenor de las Directrices, de analizar la repercusión específica de un cártel en cada categoría de productos afectados. Asimismo, cuando se trata de una infracción compleja única que atañe a diversos productos, la Comisión no está obligada a analizar por separado cada elemento de la infracción, ni ha desglosar el importe de la multa entre estos diferentes elementos, como tampoco está obligada a examinar la gravedad de cada infracción cuando impone una multa única a una empresa que ha cometido varias infracciones, conclusión ésta, por lo demás, que no puede dar lugar a un castigo colectivo arbitrario de las empresas partícipes en un cártel. Conforme al punto 1, sección A, párrafo sexto, de las Directrices antes citadas, una presencia limitada en un mercado puede en su caso conducir a un importe de base menor, en el marco del «tratamiento diferenciado» de las empresas implicadas en un cártel. Además, la gravedad relativa de la participación de cada una de las empresas afectadas, debe ser examinada por la Comisión al apreciar las circunstancias atenuantes. (véanse los apartados 36, 45, 46 y 48 a 52)

En el marco de la aplicación del artículo 81 CE, la Comisión está facultada para iniciar un procedimiento único respecto a prácticas relativas a varios productos distintos, procedimiento que puede conducir a la adopción de una decisión única que declare que una empresa ha cometido varias infracciones diferentes y le imponga otras tantas multas distintas, respetando cada una de ellas los límites fijados por el artículo 15, apartado 2, del Reglamento no 17. Cuando la Comisión estima que la totalidad de los productos incluidos en el procedimiento son objeto de una infracción compleja única, a la vista, entre otros aspectos, del funcionamiento del cártel de que se trate, puede elegir adoptar una decisión única que imponga una multa única a cada empresa afectada, opción que no es ilógica ni contraria al principio de buena administración. (véanse los apartados 56 y 63 a 66)

La práctica seguida por las autoridades de terceros Estados encargadas de la protección de la libre competencia no puede vincular a la Comisión, que es responsable de la aplicación y de la orientación de la política comunitaria de la competencia. En efecto, el ejercicio de sus facultades por las autoridades de los terceros Estados, en el marco de su competencia territorial, obedece a exigencias propias de dichos Estados. Los elementos que subyacen en los ordenamientos jurídicos de otros Estados en el ámbito de la competencia no sólo comprenden finalidades y objetivos específicos, sino que conducen también a la adopción de normas materiales particulares y a consecuencias jurídicas muy variadas en el ámbito administrativo, penal o civil, cuando las autoridades de dichos Estados han demostrado la existencia de infracciones a las normas aplicables en materia de competencia. En cambio, es bien distinta la situación jurídica en la que una empresa se encuentra exclusivamente sujeta, en materia de competencia, a la aplicación del Derecho comunitario y del Derecho de uno o de varios Estados miembros, es decir, en la que un cártel se circunscribe exclusivamente al ámbito de aplicación territorial del ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea. De ello se desprende que, cuando la Comisión sanciona el comportamiento ilícito de una empresa, que incluso puede derivarse de un cártel de carácter internacional, dicha institución trata de salvaguardar la libre competencia en el mercado común que constituye, con arreglo al artículo 3 CE, apartado 1, letra g), un objetivo fundamental de la Comunidad. Por la especificidad del bien jurídico protegido a escala comunitaria, las apreciaciones realizadas por la Comisión, en virtud de sus competencias en la materia, pueden ser considerablemente diferentes de las efectuadas por las autoridades de Estados terceros. (véanse los apartados 57 a 60)

Cuando la Comisión estima que un conjunto de acuerdos y/o de prácticas concertadas constituye una infracción compleja única, no está obligada, a efectos de la evaluación del importe de base de las multas, ni a examinar en concreto las prácticas ilícitas en cada uno de los mercados afectados, ni a tener en cuenta el comportamiento efectivo que alega haber adoptado una empresa, pues únicamente deben tomarse en consideración los efectos resultantes de la infracción en su conjunto. (véanse los apartados 80, 89, 90, 95, 97 y 102)

Para valorar las repercusiones concretas de una infracción en el mercado, la Comisión está obligada a tomar como referencia la competencia que habría existido normalmente si no se hubiera producido la infracción. Tratándose de un cártel sobre precios, es legítimo que la Comisión deduzca que la infracción produjo efectos del hecho de que los miembros del cártel hayan adoptado medidas para aplicar los precios convenidos, por ejemplo, al anunciarlos a los clientes, al dar instrucciones a sus empleados de utilizarlos como base de negociación y al vigilar su aplicación por sus competidores y sus propios servicios comerciales. En efecto, para declarar que existen repercusiones sobre el mercado, es suficiente que los precios convenidos hayan servido de base para fijar los precios de transacciones individuales, limitando así el margen de negociación de los clientes. En cambio, no se puede exigir a la Comisión, cuando se demuestra que el cártel se aplicó, que demuestre sistemáticamente que los acuerdos permitieron efectivamente a las empresas afectadas alcanzar un nivel de precios de transacción superior al que habría existido sin el cártel. A este respecto, no se puede acoger la tesis de que sólo puede tomarse en consideración para determinar la gravedad de la infracción el hecho de que los precios de transacción habrían sido diferentes de no existir la colusión. Por lo demás, sería desproporcionado exigir dicha demostración que requeriría recursos considerables puesto que supondría hacer cálculos hipotéticos, basados en modelos económicos cuya exactitud sólo difícilmente puede verificar el juez y cuya infalibilidad no está probada en absoluto. Para valorar la gravedad de la infracción, es decisivo saber que los miembros del cártel hicieron todo lo que estaba en sus manos para dar un efecto concreto a sus intenciones. Estos miembros no pueden apuntarse en beneficio propio factores externos que entorpecieron sus esfuerzos, invocándolos como elementos que justifiquen una reducción de la multa. Por tanto, la Comisión puede legítimamente basarse en la puesta en práctica del cártel para concluir que existió una repercusión en el mercado, sin ser necesario determinar con precisión la importancia de esa repercusión. Suponiendo incluso que la repercusión concreta del cártel no hubiera sido suficientemente acreditada en Derecho por la Comisión, la calificación de una infracción como «muy grave» puede seguir siendo apropiada. En efecto, los tres aspectos que han de tomarse en consideración para la valoración de la gravedad de la infracción a tenor de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, que son la naturaleza de la infracción, sus repercusiones concretas sobre el mercado (siempre y cuando se puedan determinar) y la dimensión del mercado geográfico afectado, no tienen el mismo peso en el marco del examen de conjunto. La naturaleza de la infracción desempeña un papel primordial, en particular, para caracterizar las infracciones «muy graves». A este respecto, de la descripción de las infracciones muy graves que hacen dichas Directrices se desprende que los acuerdos o prácticas concertadas que persiguen, en particular, fijar los precios pueden ser calificados como «muy graves» basándose únicamente en su propia naturaleza, sin que sea necesario que tales comportamientos estén caracterizados por una repercusión o una dimensión geográfica determinadas. Esta conclusión queda confirmada por el hecho de que, si bien la descripción de las infracciones graves menciona expresamente las repercusiones sobre el mercado y que puedan surtir sus efectos en amplias zonas del mercado común, la de las infracciones muy graves, en cambio, no menciona ninguna exigencia de repercusión concreta sobre el mercado ni de producción de efectos en una zona geográfica determinada. (véanse los apartados 83 a 87 y 91)

En el marco de la determinación del importe de una multa por infracción de las normas sobre competencia en virtud de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, procede distinguir la apreciación de la gravedad de la infracción, que sirve para determinar el nivel de base de la multa, y la de la gravedad relativa de la participación en la infracción de cada una de las empresas afectadas, cuestión esta última que deberá examinarse en el contexto de la posible aplicación de circunstancias agravantes o atenuantes. (véase el apartado 100)

Al determinar el importe de las multas en función de la gravedad y de la duración de la infracción, la Comisión no está obligada a calcularlo partiendo de importes basados en el volumen de negocios de las empresas implicadas ni, en particular, el realizado con los productos de los que se trate. Si bien no puede negarse que este último puede constituir una base apropiada para valorar el menoscabo de la competencia en el mercado de los productos afectados, así como la importancia relativa de los partícipes en un cártel en relación con los productos afectados, no es menos cierto que ese elemento dista de constituir el único criterio conforme al cual la Comisión debe apreciar la gravedad de la infracción. Se atribuiría una importancia excesiva a ese elemento si la apreciación del carácter proporcionado del importe de base de la multa fijado por la Comisión se limitara a la comparación entre dicho importe y el volumen de negocios de los productos en cuestión. La naturaleza propia de la infracción, la repercusión concreta de ésta, la amplitud geográfica del mercado afectado y el necesario alcance disuasorio de la multa son otros tantos elementos que pueden justificar el mencionado importe. (véanse los apartados 114, 118 y 119)

En lo que se refiere a la fijación de las multas por vulneración del Derecho de la competencia, la Comisión cumple su obligación de motivación cuando indica, en su Decisión, los elementos de apreciación que le han permitido determinar la gravedad y la duración de la infracción cometida, sin estar obligada a incluir en dicha Decisión una exposición más detallada o los elementos cuantitativos relativos al método de cálculo de la multa. La indicación de datos numéricos relativos al método de cálculo de las multas, por útiles y deseables que puedan ser tales datos, no es indispensable para el cumplimiento de la obligación de motivación. Respecto a la motivación de los importes de base en términos absolutos, procede recordar que las multas constituyen un instrumento de la política de la Comisión en materia de competencia, por lo que ésta debe disponer de un margen de apreciación al fijar su importe, a fin de lograr que las empresas ajusten su comportamiento a las normas sobre la competencia. Además, se debe evitar que las multas sean fácilmente previsibles para los operadores económicos. Por tanto, no se puede exigir a la Comisión que proporcione a este respecto otros elementos de motivación que los relativos a la gravedad de la infracción. (véanse los apartados 129 y 130)

Al constituir la disuasión una finalidad de las multas por infracción de las normas sobre competencia, la exigencia de asegurar la misma constituye una exigencia general que debe guiar a la Comisión durante toda la fase de cálculo de las multas y no requiere necesariamente que este cálculo venga caracterizado por una etapa específica destinada a una evaluación global de todas las circunstancias pertinentes a efectos de la consecución de dicha finalidad. A efectos de la consideración del objetivo de disuasión, la Comisión no ha definido, en las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, una metodología ni criterios individualizados cuya exposición específica pueda tener fuerza vinculante. El punto 1, sección A, párrafo cuarto, de las Directrices, en el contexto de las indicaciones referidas a la evaluación de la gravedad de una infracción, sólo menciona la necesidad de fijar un importe que dote a la multa de un carácter lo suficientemente disuasorio. (véanse los apartados 131 y 132)

Aunque es importante que una empresa tome medidas para impedir que los miembros de su personal cometan en el futuro nuevas infracciones del Derecho comunitario de la competencia, por ejemplo estableciendo un programa de cumplimiento de las normas sobre competencia, la adopción de tales medidas en nada cambia la realidad de la infracción apreciada. La Comisión no está obligada, pues, en el marco de la determinación del importe de una multa impuesta por infracción de las normas sobre competencia, a considerar tal elemento como una circunstancia atenuante, ni ha tenerlo en cuenta en el marco de la consideración del efecto disuasorio de la multa, especialmente cuando la infracción en cuestión constituye una violación manifiesta del artículo 81 CE. A este respecto, es irrelevante que tales medidas hayan sido establecidas por la empresa antes de la intervención de la Comisión. Además, es imposible determinar el grado de eficacia de las medidas internas tomadas por una empresa para prevenir la reiteración de infracciones del Derecho sobre la competencia. (véanse los apartados 143, 144 y 231)

Constituye una circunstancia atenuante, si resulta acreditada, la «función exclusivamente pasiva o subordinada» de una empresa en la comisión de una infracción, conforme a lo dispuesto en el punto 3, primer guión, de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, teniendo en cuenta que este papel pasivo implica la adopción por parte de la empresa de la que se trate de una «actitud reservada», es decir, de una falta de participación activa en la elaboración del acuerdo o acuerdos contrarios a la competencia. Entre los elementos que pueden revelar el papel pasivo de una empresa en un cártel pueden tenerse en cuenta su participación mucho más esporádica en las reuniones en comparación con la de los participantes ordinarios en el cártel, al igual que su entrada tardía en el mercado afectado por la infracción, con independencia de la duración de su participación en ésta, o incluso la existencia de declaraciones expresas en tal sentido formuladas por representantes de otras empresas que hayan participado en la infracción. No basta, pues, que la empresa implicada haya adoptado una «actitud reservada» durante determinadas fases del cártel o respecto de algunos de sus acuerdos. Además, el criterio consistente en separar la apreciación de la actitud de una empresa según el objeto de los acuerdos o las prácticas concertadas en cuestión parece como mínimo teórico cuando estos últimos se integran en una estrategia general, que determina las líneas de acción de los miembros del cártel en el mercado y limita su libertad comercial, dirigida a perseguir un objetivo anticompetitivo idéntico y una finalidad económica única, a saber, falsear la evolución normal de los precios y restringir la competencia en el mercado de referencia. Por otra parte, el hecho de que una empresa haya puesto fin a su participación en el cártel sólo unos meses antes que los demás miembros del cártel no justifica una reducción del importe de la multa en virtud de la circunstancia atenuante consistente en la «función exclusivamente pasiva o subordinada en la comisión de la infracción». (véanse los apartados 163, 164, 179, 180 y 184)

Cuando la Comisión aplica en una decisión el método expuesto en las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA y concluye que no existen circunstancias atenuantes para la empresa afectada, es admisible que ésta solicite al juez comunitario que se aplique a su favor una circunstancia atenuante y se reduzca el importe de la multa correspondiente, aunque no lo pidiera en su respuesta al pliego de cargos. En efecto, el artículo 4 del Reglamento no 2842/98 de la Comisión, relativo a las audiencias en determinados procedimientos en aplicación de los artículos [81 CE] y [82 CE], que prevé que las partes que deseen comunicar sus observaciones a propósito de las objeciones que se les planteen deberán hacerlo por escrito y que, en sus observaciones por escrito, las partes podrán alegar todas aquellas cuestiones que sean pertinentes para su defensa, no exige que las empresas destinatarias de un pliego de cargos formalicen específicamente las pretensiones de reconocimiento de circunstancias atenuantes. Además, el pliego de cargos es un acto preparatorio en relación con la decisión que constituye el término final del procedimiento y en la que la Comisión se pronuncia sobre las responsabilidades de las empresas y, en su caso, sobre las sanciones que deban ser impuestas a éstas. Para determinar el importe de la multa, la Comisión debe tener en cuenta todas las circunstancias del caso singular y, en particular, la gravedad y la duración de la infracción, que son los dos criterios expresamente previstos por el artículo 15, apartado 2, del Reglamento no 17. Cuando una infracción ha sido cometida por varias empresas, la Comisión debe examinar la gravedad relativa de la participación en la infracción de cada una de ellas, a fin de determinar si existen respecto a ellas circunstancias agravantes o atenuantes. Los puntos 2 y 3 de las Directrices, de las que la Comisión no puede apartarse, prevén una modulación del importe de base de la multa en función de determinadas circunstancias agravantes y atenuantes, que son propias de cada empresa afectada. (véanse los apartados 188 a 194)

Para determinar si una empresa debe estar amparada por una circunstancia atenuante en virtud de la no aplicación efectiva de acuerdos ilícitos, conforme al punto 3, segundo guión, de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, hay que comprobar si, durante el período en el que tomó parte en dichos acuerdos, se abstuvo efectivamente de aplicarlos, adoptando un comportamiento competitivo en el mercado o, cuando menos, incumplió clara y sustancialmente las obligaciones encaminadas a poner en práctica dicha concertación, hasta el punto de perturbar el propio funcionamiento de ésta. (véase el apartado 196)

Una empresa que haya puesto fin a una infracción del Derecho comunitario sobre la competencia no puede acogerse a una circunstancia atenuante en virtud del punto 3, tercer guión, de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA, cuando ha puesto las prácticas anticompetitivas a raíz de la intervención de las autoridades de la competencia de terceros Estados. (véase el apartado 230)

Al determinar el importe de la multa por infracción del Derecho comunitario sobre la competencia, la reducción de la multa por cooperación durante el procedimiento administrativo sólo está justificada si el comportamiento de la empresa de que se trate ha permitido a la Comisión comprobar la existencia de la infracción con menor dificultad y, en su caso, ponerle fin. La aportación de información que haya permitido que la Comisión valorara con más rigor el grado de cooperación de una de las empresas partícipes en el cártel durante el procedimiento, a efectos de determinar el importe de su multa, y que por tanto haya facilitado la tarea a la Comisión durante sus investigaciones, puede constituir una «colaboración efectiva de la empresa en el procedimiento, fuera del ámbito de aplicación de [la Comunicación sobre la cooperación]», contemplada en el punto 3, sexto guión, de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento no 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA. No obstante, dado que dicha información debe referirse a las prácticas anticompetitivas que son objeto de la investigación, la información relativa a un territorio distinto del que es objeto de la investigación no puede tenerse en cuenta. (véanse los apartados 238, 239 y 253)

La Comisión goza de un amplio margen de apreciación por lo que se refiere al método de cálculo de las multas por infracción del Derecho comunitario sobre la competencia y puede tener en cuenta, a este respecto, numerosos factores, entre los que figura la cooperación de las empresas implicadas en la investigación realizada por los servicios de esta institución. Dispone asimismo de una amplia facultad de apreciación a la hora de valorar la relevancia y utilidad de la cooperación prestada por una empresa, en especial en comparación con las contribuciones de otras empresas. Habida cuenta de esa facultad de apreciación, que se manifiesta en particular por la indicación, en la Comunicación relativa a la no imposición de multas o a la reducción de su importe en los asuntos relacionados con acuerdos entre empresas, de un abanico del 10 al 50 % para el volumen de la reducción, la reducción máxima del 50 % no se deriva automáticamente de la constancia del cumplimiento de los requisitos previstos en la sección D, apartado 2, primer y segundo guiones, de dicha Comunicación. La Comisión puede basar su apreciación del importe de la reducción, por un lado, en el hecho de que los elementos de prueba aportados por la empresa afectada sólo tienen un escaso valor adicional habida cuenta de los elementos de prueba ya en su poder y, por otro lado, en que la cooperación de dicha empresa haya comenzado tras la recepción por ésta de una solicitud de información en virtud del artículo 11 del Reglamento no 17. En efecto, por un lado, la reducción de las multas en caso de cooperación de las empresas que participen en infracciones al Derecho comunitario de la competencia se justifica en la medida en que dicha cooperación facilite la labor de la Comisión tendente a demostrar la existencia de la infracción y, en su caso, a ponerle fin. La Comisión no puede, por tanto, hacer abstracción de la utilidad de la información aportada, que depende necesariamente de los elementos de prueba que ya tenga en su poder. A este respecto, siendo la utilidad de la información aportada la diferencia fundamental que constituye la base de las secciones B, C y D de la Comunicación sobre la cooperación, la Comisión puede aplicar el criterio de la utilidad para determinar el importe de la reducción para cada categoría de reducción de la multa prevista por esas secciones. Por otro lado, en el marco de una apreciación de conjunto, la Comisión puede tener en cuenta el hecho de que una empresa sólo le facilitara documentos tras recibir una solicitud de información, sin que, no obstante, pueda considerar tal hecho determinante para minimizar la cooperación prestada por una empresa, conforme a la sección D, apartado 2, primer guión, de la Comunicación relativa a la no imposición de multas o a la reducción de su importe en los asuntos relacionados con acuerdos entre empresas. (véanse los apartados 271 a 274, 276, 277, 279 y 283)