Asunto T-68/03

Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Ayudas de Estado — Ayudas a la reestructuración concedidas por la República Helénica a la compañía aérea Olympic Airways — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado común y se ordena su recuperación — Aplicación abusiva de la ayuda — Ayudas nuevas — Carga de la prueba — Derecho a ser oído — Criterio del acreedor privado — Error de hecho — Error manifiesto de apreciación — Motivación — Artículo 87 CE, apartados 1 y 3, letra c)»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda ampliada) de 12 de septiembre de 2007 II - 2919

Sumario de la sentencia

En principio, es a la Comisión a quien incumbe, en una decisión en la que se declare la aplicación abusiva de una ayuda previamente aprobada y se haga constar la existencia de ayudas nuevas no notificadas, aportar la prueba tanto de que las ayudas han sido utilizadas de manera abusiva como de la concesión de ayudas nuevas. En efecto, resulta de las disposiciones del artículo 88 CE, apartados 2 y 3, que, a falta de tal demostración, las ayudas existentes deben considerarse amparadas por la decisión anterior de aprobación, y las medidas nuevas en cuestión no pueden ser consideradas ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. En cambio, la carga de la prueba de la compatibilidad de una ayuda con el mercado común, como excepción frente a lo dispuesto en el artículo 87 CE, apartado 1, recae en principio sobre el Estado miembro afectado, que es a quien corresponde acreditar que se cumplen los requisitos para tal excepción. No obstante, este reparto de la carga de la prueba está supeditado al cumplimiento de las obligaciones procedimentales respectivas que recaen sobre la Comisión y sobre el Estado miembro en cuestión, en el marco del uso que hace esta institución de las facultades de que dispone para obligar al Estado miembro a presentarle todas las informaciones necesarias. En particular, para obtener autorización para conceder ayudas nuevas o modificadas no obstante lo dispuesto en las normas del Tratado corresponde al Estado miembro de que se trata, para cumplir el deber de colaboración con la Comisión que resulta del artículo 10 CE, aportar todos los datos que permitan a dicha institución comprobar que se cumplen los requisitos de la excepción. Además, la Comisión está facultada para adoptar una decisión basándose en la información disponible cuando un Estado miembro no cumple su deber de colaborar y se abstiene de proporcionarle la información que aquélla le solicitó a fin de examinar tanto la compatibilidad con el mercado común de una ayuda nueva o modificada, como para verificar la regularidad de la aplicación de una ayuda aprobada con anterioridad. Sin embargo, antes de adoptar una decisión en este sentido, la Comisión debe requerir al Estado miembro para que le suministre, en el plazo fijado por ella, todos los documentos e informaciones necesarios para ejercer su control. Únicamente en el caso de que el Estado miembro no proporcione la información solicitada, pese al requerimiento de la Comisión, tendrá esta última la facultad de dar por terminado el procedimiento y adoptar una decisión en la que declare la ayuda compatible o incompatible con el mercado común basándose en los datos de que disponga, o una decisión en la que se declare la regularidad de la aplicación de una ayuda aprobada con anterioridad. Estas obligaciones procedimentales recaen sobre el Estado miembro de que se trate y sobre la Comisión con objeto de permitir a esta última el ejercicio de su control sobre la base de informaciones suficientemente claras y precisas, y, al mismo tiempo, garantizar el derecho a ser oído del Estado miembro en cuestión. (véanse los apartados 34 a 37)

El artículo 88 CE, apartado 2, faculta a los interesados, entre los que se cuentan los beneficiarios de la medida considerada, a presentar sus observaciones. Los interesados sólo disponen del derecho a participar en el procedimiento administrativo en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto. El respeto de los derechos procedimentales de los interesados, así delimitados, constituye una formalidad sustancial cuya violación puede conllevar la anulación de la decisión impugnada. Éste es el caso, en particular, cuando los beneficiarios de una ayuda que debe recuperarse no han tenido la posibilidad de presentar observaciones en el marco del procedimiento de investigación formal por no haber sido identificados por la Comisión en la decisión de incoación o en un momento posterior, y hay que admitir que, de no existir tal irregularidad, el procedimiento podría haber tenido un resultado diferente. No obstante, en la medida en que el procedimiento administrativo en materia de ayudas estatales se incoa únicamente contra el Estado miembro de que se trate, los interesados, no pueden, en principio, ampararse en el derecho de defensa reconocido a las personas en contra de las cuales se inicia un procedimiento, que pueden exigir que la Comisión mantenga con ellos un debate contradictorio como el que debe mantener con dicho Estado. (véanse los apartados 42 y 43)

En el marco de un recurso de anulación presentado con arreglo al artículo 230 CE, la legalidad de un acto comunitario debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que el acto fue adoptado. En particular, las apreciaciones complejas hechas por la Comisión deben examinarse únicamente en función de los elementos de que ésta disponía en el momento en que efectuó dichas apreciaciones. De lo cual resulta que, en principio, un demandante no puede invocar elementos de hecho que no eran conocidos por la Comisión y que no señaló a ésta en dicho procedimiento de investigación formal. En cambio, nada le impide exponer, en contra de la decisión final, un motivo jurídico no formulado en la fase del procedimiento administrativo. (véanse los apartados 72 y 73)

Resulta, por tanto, del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en relación con el artículo 88 CE, apartados 2 y 3, tal como los aplican los puntos 3.2.2, letras b), f) y g), y 3.2.4 de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, que cualquier modificación importante de un plan de reestructuración aceptado por la Comisión en la decisión de aprobación de una ayuda a la reestructuración requiere, en principio, la presentación por parte del Estado miembro en cuestión de un plan revisado con todas las precisiones necesarias para permitir a la Comisión apreciar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común, a la vista de los requisitos establecidos en el punto 3.2.4 de esas Directrices. Desde un punto de vista procedimental, si no se cumple alguno de los requisitos a los que se había supeditado la aprobación de una ayuda, normalmente la Comisión sólo podrá adoptar una decisión que establezca una excepción en cuanto a dicho requisito sin volver a abrir el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 CE en el caso de que las desviaciones con respecto al requisito inicial sean relativamente poco importantes. En particular, cuando la adaptación del plan de reestructuración suscita dudas sobre la compatibilidad de la ayuda de que se trate, la Comisión debe proceder a un nuevo examen formal de la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado común. Estas reglas procedimentales confirman que, a falta de ejecución integral del plan de reestructuración aceptado en la Decisión de aprobación de una ayuda a la reestructuración, la Comisión sólo puede, en su caso, autorizar una modificación importante de dicho plan sobre la base de un examen formal pormenorizado del cumplimiento por el plan revisado, presentado por el Estado miembro en cuestión, de los requisitos establecidos por las Directrices. Por consiguiente, a falta de presentación por parte del Estado miembro en cuestión de un plan de reestructuración revisado, la Comisión no está en principio ni obligada ni capacitada —en su apreciación de la compatibilidad de la ayuda— para tomar en consideración posibles modificaciones importantes del plan inicial, sobre la base de meras declaraciones de intención del Estado miembro de que se trate. (véanse los apartados 91 a 93)

La Comisión disfruta de un amplio margen de apreciación en la aplicación del artículo 87 CE, apartado 3. El juez comunitario no puede sustituir la apreciación que de los hechos y circunstancias económicas complejos haya hecho la Comisión por la suya propia, por lo que el control del Tribunal de Primera Instancia debe limitarse a la comprobación del respeto de las normas de procedimiento y de motivación, de la exactitud material de los hechos así como de la inexistencia de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder. (véase el apartado 150)

La motivación de una decisión debe figurar en el propio cuerpo de ésta y, salvo que concurran circunstancias excepcionales, no pueden ser tenidas en cuenta explicaciones posteriores ofrecidas por la Comisión. De ello se deduce que la decisión debe ser autosuficiente y que su motivación no puede resultar de explicaciones escritas u orales dadas con posterioridad, cuando la decisión de que se trate ya es objeto de un recurso ante el juez comunitario. (véase el apartado 254)

El mero hecho de que un acreedor público conceda discrecionalmente facilidades de pago a una empresa no basta para calificar a éstas de ayudas de Estado. Es necesario, además, que las facilidades de pago concedidas sean manifiestamente mayores que las que hubiese podido obtener de un acreedor privado que se encontrase en una situación comparable respecto de su deudor, teniendo en cuenta, en particular, la magnitud de la deuda, las vías de recurso de que disponga el acreedor público, las posibilidades de saneamiento de la situación del deudor en caso de que se autorice la continuación de su actividad, así como los riesgos del acreedor de ver incrementarse sus pérdidas en caso de continuación de la actividad. A este respecto, el concepto de ayuda de Estado, tal como se define en el Tratado CE, tiene carácter jurídico y debe interpretarse partiendo de elementos objetivos. Por esta razón, el órgano jurisdiccional comunitario, en principio, y teniendo en cuenta tanto determinados elementos concretos del litigio de que conoce como el carácter técnico o complejo de las apreciaciones realizadas por la Comisión, deberá ejercer un control completo por lo que respecta a la cuestión de si una medida está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1. Sin embargo, cuando la apreciación que ha de efectuar la Comisión acerca de si una medida cumple el criterio del acreedor privado requiere una valoración económica compleja, para la cual la Comisión goza de un amplio poder de apreciación, el control jurisdiccional se limita a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de la obligación de motivación, la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta para realizar la elección impugnada, la falta de error manifiesto en la apreciación de dichos hechos o la inexistencia de desviación de poder. En particular, no corresponde al Tribunal de Primera Instancia sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya propia. (véanse los apartados 283 a 285)

Por lo que se refiere a una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado, la motivación no puede limitarse a declarar que la medida considerada constituye una ayuda de Estado, sino que debe contener una referencia a los hechos concretos, de manera que se permita a los interesados manifestar de forma apropiada su punto de vista sobre la realidad y la oportunidad de los hechos y circunstancias alegadas y al órgano jurisdiccional comunitario ejercer su control. No se exige, por el contrario, que la motivación especifique todos los elementos de hecho o de Derecho pertinentes, dado que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. (véanse los apartados 286 y 287)

Ninguna disposición del Derecho comunitario exige que la Comisión, cuando ordena la devolución de una ayuda declarada incompatible con el mercado común, fije el importe exacto de la ayuda que debe devolverse. Basta, en efecto, con que la decisión de la Comisión incluya indicaciones que permitan a su destinatario determinar por sí mismo, sin excesivas dificultades, dicho importe. La Comisión puede válidamente limitarse a señalar la obligación de devolución de las ayudas de que se trate y dejar en manos de las autoridades nacionales el cálculo del importe concreto de las cantidades que hayan de devolverse. A este respecto, la ventaja que representa para un deudor la tolerancia del impago o de los retrasos en el pago de su deuda consiste precisamente, en principio, en la dispensa o el retraso en el pago del importe de esa deuda desde el momento en que resulta exigible. Esta ventaja no coincide necesariamente con el importe de la suma que un acreedor privado habría podido recuperar si hubiese dejado de tolerar la falta o el retraso en el pago. Así, para determinar si un deudor ha disfrutado de alguna ventaja, incumbe únicamente a la Comisión verificar si, a más tardar en el momento de la adopción de su decisión, un acreedor privado que se encontrase en una situación comparable no habría continuado tolerando la falta o los retrasos en el pago. Este examen no exige determinar el momento en el que el acreedor privado habría dejado de tolerar el impago o el retraso en el pago y habría adoptado medidas para obtener el cobro de su crédito. (véanse los apartados 291, 293 y 294)