Conclusiones del Abogado General Fennelly presentadas el 23 de octubre de 1997. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana. - Incumplimiento de Estado - Directivas 93/53/CEE, 93/54/CEE, 93/113/CE y 93/114/CE - No adaptación del Derecho interno en los plazos señalados. - Asunto C-316/96.



Recopilación de Jurisprudencia 1997 página I-07231



Conclusiones del abogado general

1 El presente recurso por incumplimiento versa sobre la adaptación del Derecho italiano a dos pares de Directivas del Consejo que, en términos generales, se refieren al ámbito de la salud animal. La Comisión ha desistido de su recurso en lo que respecta a una de las Directivas, mientras que la República Italiana no ha discutido la falta de adaptación del Derecho interno a dos de las otras, aunque sí con respecto a la cuarta de las medidas.

I. Procedimiento administrativo previo

2 Las Directivas controvertidas en este procedimiento son las siguientes:

- Directiva 93/53/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1993, por la que se establecen medidas comunitarias mínimas de lucha contra determinadas enfermedades de los peces (en lo sucesivo, «Directiva 93/53»); (1)

- Directiva 93/54/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1993, por la que se modifica la Directiva 91/67/CEE relativa a las condiciones de policía sanitaria aplicables a la puesta en el mercado de animales y de productos de la acuicultura (en lo sucesivo, «Directiva 93/54»); (2)

- Directiva 93/113/CE del Consejo, de 14 de diciembre de 1993, relativa a la utilización y comercialización de enzimas, microorganismos y sus preparados en la alimentación animal (en lo sucesivo, «Directiva 93/113»); (3)

- Directiva 93/114/CE del Consejo, de 14 de diciembre de 1993, que modifica la Directiva 70/524/CEE sobre los aditivos en la alimentación animal (en lo sucesivo, «Directiva 93/114»); (4)

3 A raíz de la adopción de un Decreto Ministerial de 29 de enero de 1997, (5) la Comisión desistió de su recurso en lo que respecta a la Directiva 93/54, a la que en consecuencia no se hará referencia en el resto de estas conclusiones.

4 El apartado 1 del artículo 20 de la Directiva 93/53 tiene el siguiente tenor:

«Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva antes del 1 de julio de 1994. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión.»

Por lo que respecta a la Directiva 93/113, los plazos de adaptación del Derecho interno establecidos en el artículo 8 vencían el 1 de enero de 1995 para el artículo 7 (relativo a la imposición de requisitos de etiquetado) y el 1 de octubre de 1994 para las restantes disposiciones. El artículo 2 de la Directiva 93/114 fijó el 1 de octubre de 1994 el vencimiento del plazo de adaptación del Derecho interno. En todos los casos, se exigía a los Estados miembros que las disposiciones nacionales o la publicación oficial de éstas hicieran referencia a la Directiva.

5 Por no tener ninguna indicación en el sentido de que el Derecho italiano hubiera sido adaptado a las Directivas, la Comisión inició el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 169 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (en lo sucesivo, «Tratado»), mediante el envío de un escrito de requerimiento el 20 de enero de 1995, en el que instaba al Gobierno italiano a que le enviase una tabla completa de las disposiciones nacionales que, en opinión de dicho Gobierno, garantizaban la adaptación del Derecho italiano a las Directivas. Mediante escrito de 27 de febrero de 1995, la República Italiana comunicó a la Comisión que todas las Directivas habían sido incluidas en la «Ley comunitaria» anual correspondiente a 1994 y que, en espera de la adopción de dicha Ley, se habían redactado las necesarias disposiciones de adaptación del Derecho interno. A falta de cualquier comunicación ulterior de la República Italiana a este respecto, el 22 de enero de 1996 la Comisión emitió un dictamen motivado, en el que concluía que la República Italiana había incumplido sus obligaciones derivadas del Tratado y de las Directivas, y señalaba un nuevo plazo de dos meses para que se atuviera a dichas obligaciones. Mediante escrito de 15 de marzo de 1996, la República Italiana comunicó a la Comisión que la adaptación del Derecho interno a las Directivas 93/53 y 93/54 era inminente y que la oficina legislativa del departamento responsable del Ministerio de Sanidad había remitido al departamento responsable de las normativas de la Unión Europea la disposición única de adaptación del Derecho interno a las restantes Directivas.

6 El presente procedimiento se inició mediante escrito presentado en el Tribunal de Justicia el 26 de septiembre de 1996. La Comisión invoca la obligación que incumbe a los Estados miembros, de conformidad con los artículos 189 y 5 del Tratado, de cumplir los plazos señalados en las Directivas, y aduce que dicha obligación no está cumplida salvo que el Derecho del Estado miembro haya sido adaptado a todas las disposiciones de las Directivas de que se trate. Dado que la República Italiana no ha comunicado las disposiciones de adaptación de su Derecho a dichas Directivas, la Comisión considera que no ha respetado sus obligaciones derivadas del Tratado y de las Directivas. En consecuencia, solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido dichas obligaciones al no poner en vigor las disposiciones nacionales necesarias en los plazos señalados, y condene en costas a la República Italiana.

7 La contestación de la República Italiana, desglosada por Directivas, es la siguiente:

- Las disposiciones nacionales de adaptación del Derecho italiano a la Directiva 93/53 serán adoptadas tan pronto como sea posible. En sus escritos procesales, Italia sostuvo asimismo que el Derecho italiano fue parcialmente adaptado a la Directiva mediante una Orden Ministerial de 2 de septiembre de 1996, que contiene disposiciones referentes a la septicemia hemorrágica viral y a la necrosis hematopoyética infecciosa en los peces de acuicultura, si bien, en realidad, durante la vista desistió de este motivo de oposición. Mediante escrito registrado en el Tribunal de Justicia el 27 de agosto de 1997, la República Italiana llamó la atención de este Tribunal sobre la adopción, el 3 de julio de 1997, del Decreto Presidencial nº 263, (6) que en su opinión garantizaba la adaptación del Derecho interno a la Directiva 93/53. Aunque en la vista indicó que estaba estudiando el desistimiento de su recurso con respecto a esta Directiva, en el momento de redactar las presentes conclusiones la Comisión todavía no ha tomado esa decisión.

- El Derecho italiano debe considerarse plenamente adaptado a la Directiva 93/113. De conformidad con el artículo 3, el 20 de diciembre de 1994, la República Italiana remitió a la Comisión una lista de enzimas y microorganismos, así como de sus preparados, autorizados para su utilización en la alimentación animal, que posteriormente se incluyó en la lista comunitaria de dichos productos elaborada por la Comisión y publicada el 11 de septiembre de 1996. (7) Entretanto, de conformidad con el artículo 2, la República Italiana ha admitido de forma temporal la utilización y comercialización de los productos de la lista enviada a la Comisión en diciembre de 1994, sin perjuicio de una serie de restricciones introducidas a solicitud de la Comisión. La lista corregida de productos autorizados fue notificada a todas las delegaciones regionales de sanidad («assessorati regionali della Sanità») y a las asociaciones y organizaciones profesionales por medio de una circular ministerial de 26 de julio de 1995, y posteriormente ha sido sustituida por la lista de la Comisión. Las obligaciones de etiquetado establecidas en el artículo 7 han sido ejecutadas en el Derecho interno en parte mediante el Decreto Presidencial nº 228 de 1 de marzo de 1992, (8) por el que se adaptó el Derecho italiano a distintas Directivas comunitarias relativas a los aditivos en la alimentación animal, y en parte mediante las instrucciones dirigidas a los servicios y órganos competentes conjuntamente con la lista de productos autorizados.

- Está efectuándose la adopción del Reglamento necesario para adaptar el Derecho interno a la Directiva 93/114.

II. Análisis de las imputaciones de la Comisión

8 La República Italiana no ha discutido la imputación según la cual no puso en vigor, en el plazo señalado, las disposiciones necesarias para cumplir la Directiva 93/53, y la Comisión no ha desistido de su recurso a este respecto. Cualquiera que sea el contenido del Decreto Presidencial nº 263 de 3 de julio de 1997, de la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia se desprende que «la existencia de un incumplimiento debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por este Tribunal de Justicia», (9) salvo en caso de desistimiento del recurso. De forma similar, la República Italiana no ha tratado de discutir el motivo basado en la falta de adaptación del Derecho italiano a la Directiva 93/114. En consecuencia, recomiendo que se estime el recurso de la Comisión en lo que respecta a dichas Directivas.

9 La situación relativa al motivo del recurso que hace referencia a la Directiva 93/113 es algo más complicada, y hace necesario examinar brevemente alguna de sus disposiciones sustantivas. La norma comunitaria básica en esta área, establecida en el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 70/524/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1970, sobre los aditivos en la alimentación animal, (10) es que «los alimentos para animales sólo [pueden] contener los aditivos enumerados en el Anexo I [de la Directiva], y sólo en las condiciones allí indicadas». Con carácter excepcional, el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 93/113 exige a los Estados miembros «[admitir] de forma temporal la utilización y comercialización en su territorio de enzimas, microorganismos y sus preparados en la alimentación de animales, a condición de que, de acuerdo con los datos disponibles, esos productos no entrañen ningún peligro para la salud humana o animal y figuren en la lista elaborada en virtud del artículo 3» de dicha Directiva. En el artículo 3 se exigía a los Estados miembros que remitieran a la Comisión, antes del 1 de noviembre de 1994, una lista de las enzimas, microorganismos y sus preparados (en lo sucesivo, para facilitar la lectura, «productos») autorizados con arreglo al artículo 2, mientras que los solicitantes de la inclusión de un determinado producto en la lista debían remitir a la Comisión y a los Estados miembros antes del 1 de enero de 1996 los expedientes que justificasen la inclusión. (11)

10 Basándose en esta información, la Comisión estaba obligada a publicar, antes del 31 de marzo de 1996, una lista provisional de los productos entonces autorizados en los Estados miembros (apartado 3 del artículo 4), y posteriormente, antes del 1 de enero de 1997, una lista comunitaria definitiva de productos autorizados (artículo 5). El artículo 7 establece requisitos de etiquetado bastante detallados para las distintas categorías de productos.

11 Como señalé anteriormente, la Comisión no publicó la lista provisional de productos autorizados hasta septiembre de 1996. Tampoco pudo cumplir el plazo del 1 de enero de 1997 para la adopción de la lista definitiva; como consecuencia de ello, mediante la Directiva 97/40/CE del Consejo, de 25 de junio de 1997, por la que se modifica la Directiva 93/113, (12) se amplió el plazo hasta el 1 de julio de 1998.

12 Durante la fase escrita del procedimiento, la Comisión no especificó qué aspectos de la Directiva 93/113 consideraba incumplidos por la República Italiana, y en gran parte los escritos procesales de la República Italiana se centraron en demostrar que había cumplido las obligaciones sustantivas impuestas por los artículos 2 y 3. No obstante, en la vista la Comisión aclaró que el motivo de su recurso en lo que respecta a esta Directiva se refería al hecho de que la República Italiana no hubiera puesto en vigor las disposiciones necesarias para adaptar su Derecho interno a los artículos 2 y 7. En su opinión, la adopción y comunicación a las autoridades competentes de la circular ministerial de 26 de julio de 1995 por la que se adoptó la lista italiana de productos autorizados, invocada por la República Italiana, no constituye una correcta adaptación del Derecho italiano al artículo 2. De forma similar, la Comisión alega que ni la circular ni el Decreto Presidencial nº 228 de 1 de marzo de 1992 constituyen una ejecución suficiente en el Derecho italiano de los requisitos de etiquetado del artículo 7; en particular, el artículo 7 introdujo nuevos requisitos y criterios para productos a los que no se refiere el Decreto de 1992. La Comisión añade que, en todo caso, la República Italiana no le comunicó ninguna medida de adaptación del Derecho interno, como debía hacer en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 8 de la Directiva.

13 En lo que respecta al artículo 2, la República Italiana acusa a la Comisión de ser excesivamente formalista. La lista nacional que remitió a la Comisión en diciembre de 1994 era de carácter provisional, pendiente de la adopción de la lista comunitaria definitiva de productos autorizados. Además, a raíz de la publicación de las listas nacionales consolidadas por la Comisión en septiembre de 1996, ya no era indispensable la adaptación del Derecho nacional.

14 Del apartado 1 del artículo 8 se desprende que la República Italiana debía haber puesto en vigor las disposiciones nacionales para cumplir el artículo 2 el 1 de octubre de 1994; de los autos se deduce que no lo había hecho antes del vencimiento, en marzo de 1996, del plazo señalado en el Dictamen motivado de la Comisión ni tampoco a la fecha en que se celebró la vista. Aunque fuese un motivo de oposición válido, cosa que dudo, no acepto que la Comisión esté siendo «excesivamente formalista». En mi opinión, la falta de adaptación correcta del Derecho interno al artículo 2 podría tener importantes consecuencias prácticas, por ejemplo, para los productores o usuarios potenciales de dichos productos que deseen comercializar o utilizar un producto determinado en Italia, y que únicamente dispondrían de la circular para justificar sus actividades habida cuenta de la prohibición general establecida en el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 70/524 del Consejo, que es de suponer ha sido ejecutada en el Derecho italiano.

15 El Tribunal de Justicia ha declarado de forma reiterada que «simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden ser consideradas como constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones impuestas por el Tratado». (13) También de manera reiterada ha declarado que «para cumplir con la exigencia de seguridad jurídica, es especialmente importante que los particulares disfruten de una situación jurídica clara y precisa que les permita conocer la plenitud de dus derechos y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales». (14) En mi opinión, la circular de 26 de julio de 1995, invocada por la República Italiana, no crea una situación jurídica suficientemente clara en su territorio en relación con la comercialización y utilización de los productos enumerados en la lista y, por tanto, no constituye cumplimiento adecuado de las obligaciones de adaptación del Derecho interno que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 93/113 por lo que respecta al artículo 2. La publicación en la serie C del Diario Oficial de las Comunidades Europeas, que se reserva a las comunicaciones e informaciones, de una lista consolidada de productos autorizados en los Estados miembros tampoco corrige esa situación a nivel nacional ni dispensa a los Estados miembros de su obligación de adaptar el Derecho interno al artículo 2.

16 La República Italiana sugirió que el Derecho italiano había sido adaptado en parte al artículo 7 de la Directiva, por así decir ex ante, por el Decreto Presidencial nº 228 de 1 de marzo de 1992, (15) en relación con la circular de 26 de julio de 1995. No discutió la afirmación realizada por la Comisión durante la vista, según la cual el Decreto de 1992 se refería a enzimas distintas e imponía requisitos distintos de los contemplados en la Directiva, si bien adujo que la circular exigía expresamente a los destinatarios respetar las disposiciones de la Directiva. Por las razones expuestas en el punto precedente relativas al valor de una circular administrativa en tanto que instrumento de adaptación del Derecho interno, me siento inclinado a desestimar sus alegaciones también sobre este extremo

III. Conclusión

17 A la vista de lo que antecede, propongo al Tribunal de Justicia:

1) Declarar que la República Italiana, al no poner en vigor en los plazos señalados las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la Directiva 93/53/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1993, por la que se establecen medidas comunitarias mínimas de lucha contra determinadas enfermedades de los peces; la Directiva 93/113/CE del Consejo, de 14 de diciembre de 1993, relativa a la utilización y comercialización de enzimas, microorganismos y sus preparados en la alimentación animal, y la Directiva 93/114/CE del Consejo, de 14 de diciembre de 1993, que modifica la Directiva 70/524/CEE sobre los aditivos en la alimentación animal, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dichas Directivas y del Tratado.

2) Condenar en costas a la República Italiana.

(1) - DO L 175, p. 23.

(2) - Ibidem, p. 34.

(3) - DO L 334, p. 17.

(4) - Ibidem, p. 24.

(5) - Gazzetta Ufficiale della Reppubblica Italiana (en lo sucesivo, «GURI») nº 92, de 21 de abril de 1997, p. 29.

(6) - GURI Nº 184, de 8 de agosto de 1997, p. 4.

(7) - DO C 263, p. 3.

(8) - Suplemento ordinario de la GURI nº 66, de 19 marzo de 1992, p. 22.

(9) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 12 de diciembre de 1996, Comisión/Italia (C-302/95, Rec. p. I-6765), apartado 13.

(10) - DO L 270, p. 1; EE 03/04, p. 82.

(11) - La versión inglesa de la letra b) de esta disposición, que obliga a los Estados miembros a «forward [...] to the Commission [...] the dossiers to justify these authorizations by the person(s) responsible», es algo oscura; de las versiones francesa e italiana, por ejemplo, se desprende claramente que se hacía referencia a «los expedientes sobre la base de los cuales los responsables [...] justifiquen» la inclusión de sus productos en la lista.

(12) - DO L 180, p. 21.

(13) - Sentencia de 2 de mayo de 1996, Comisión/Grecia (C-311/95, Rec. p. I-2433), apartado 7.

(14) - Sentencia de 19 de septiembre de 1996, Comisión/Grecia (C-236/95, Rec. p. I-4459), apartado 13.

(15) - Citado en la nota 8 supra.