CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 7 de julio de 2011 ( )

Asunto C‑197/10

Unió de Pagesos de Catalunya

contra

Administración del Estado





Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo)

«Política agrícola común – Pago único por explotación – Reserva nacional – Posibilidad de atribuir importes de referencia a nuevos agricultores – Facultad de apreciación de los Estados miembros – Limitación de la atribución a agricultores jóvenes – Admisibilidad»

I. Introducción

1. Entre los objetivos de la política agrícola común (PAC) está también el de garantizar a los agricultores unos ingresos adecuados. ( ) Con este fin, la Unión contempla en su presupuesto fondos con los que se pueden conceder a los agricultores ayudas directas a la renta. Las ayudas inicialmente vinculadas al producto se han ido «desacoplando» progresivamente desde la reforma de 2003 y se han agrupado en un «pago único por explotación». Con ello se pretende conseguir que los agricultores, al elegir los productos que van a cultivar, se orienten en función del mercado y no de la ayuda. El importe del pago único por explotación que puede reclamar un agricultor depende, ( ) entre otros, de la cuantía de las ayudas que recibiese en la etapa anterior a la reforma. Son determinantes a este respecto los años 2000 a 2002.

2. A fin de que también los nuevos agricultores puedan acceder al pago único, los Estados miembros pueden otorgarles importes de referencia procedentes de una denominada «reserva nacional» que se nutre, sobre todo, de la reducción de los importes de referencia atribuidos a los que hasta ahora eran receptores de ayudas. En este contexto, el Tribunal Supremo solicita al Tribunal de Justicia que dilucide si los Estados miembros están autorizados a considerar entre los «nuevos» agricultores ( ) únicamente a los agricultores «jóvenes» (menores de 40 años) que al realizar su primera instalación ya recibieron otra medida de fomento de la Unión, en concreto, la llamada ayuda a la instalación, ( ) al servicio del desarrollo rural.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Reglamento nº 1782/2003, sobre el pago único

3. Mediante el Reglamento nº 1782/2003, ( ) las ayudas directas a la renta vinculadas al producto para agricultores, existentes hasta entonces en el marco de la política agrícola común, se agruparon en gran medida en un pago único por explotación.

4. Conforme al vigesimonoveno considerando de dicho Reglamento, «a fin de determinar el importe al que tiene derecho un agricultor con arreglo al nuevo régimen, […] [hay que] remitirse a los importes que le han sido concedidos durante un período de referencia. En atención a casos específicos, ha de constituirse una reserva nacional, que podría también servir para facilitar la participación de nuevos agricultores en el régimen. El pago único debe establecerse con referencia a la explotación.»

5. El artículo 33, apartado 1, del Reglamento nº 1782/2003, titulado «Admisibilidad al régimen», establece:

«Los agricultores podrán acogerse al régimen de pago único si

[…]

c) […] han recibido un derecho a pago de la reserva nacional o mediante transferencia.»

6. El artículo 42 de este Reglamento, que lleva por título «Reserva nacional», dispone:

«1. Los Estados miembros […] aplicarán un porcentaje lineal de reducción a los importes de referencia con el objeto de constituir una reserva nacional. Esta reducción no podrá ser superior al 3 %.

[…]

3. Los Estados miembros podrán hacer uso de la reserva nacional al objeto de atribuir, de forma prioritaria, importes de referencia a los nuevos agricultores que hayan iniciado su actividad agraria después del 31 de diciembre de 2002, o en 2002, pero sin recibir ayudas directas dicho año, con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia.

4. Los Estados miembros deberán hacer uso de la reserva nacional para establecer, con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia, importes de referencia destinados a agricultores que se hallen en una situación especial, que la Comisión deberá definir con arreglo al procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 144.

5. Los Estados miembros podrán hacer uso de la reserva nacional para establecer, con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia, importes de referencia destinados a agricultores en zonas sujetas a programas de reestructuración o de desarrollo relativos a algún tipo de intervención pública al objeto de evitar el abandono de tierras o para compensar desventajas específicas para los agricultores en dichas zonas.

[…]

7. Los Estados miembros procederán a reducciones lineales de los derechos en caso de que sus reservas nacionales respectivas no sean suficientes para cubrir los casos a que se refieren los apartados 3 y 4.

[…]»

2. El Reglamento de aplicación (CE) nº 795/2004

7. Conforme al artículo 2, letra k), del Reglamento (CE) nº 795/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento nº 1782/2003, ( ) «a efectos del apartado 2 del artículo 37 y del apartado 3 del artículo 42 del Reglamento (CE) nº 1782/2003, por “agricultores que comiencen una actividad agraria” se entenderá cualquier persona física o jurídica que en los cinco años anteriores al comienzo de la nueva actividad agraria no desarrolló ninguna actividad agraria por su propia cuenta y riesgo ni ejerció el control de una persona jurídica dedicada a una actividad agraria.

En el caso de una persona jurídica, la persona o personas físicas que ejerzan el control de la persona jurídica no deben haber practicado ninguna actividad agraria por su propia cuenta y riesgo en los 5 años anteriores al comienzo de la actividad agraria de la persona jurídica».

A tenor del artículo 6, apartado 1, del Reglamento de aplicación:

«Cuando un Estado miembro recurra a las opciones previstas en los apartados 3 y 5 del artículo 42 del Reglamento (CE) nº 1782/2003, los agricultores podrán recibir, de conformidad con las condiciones fijadas en la presente sección y con los criterios objetivos establecidos por el Estado miembro de que se trate, derechos de ayuda de la reserva nacional.»

3. El Reglamento nº 1698/2005, para el desarrollo rural

8. El artículo 20 del Reglamento nº 1698/2005, ( ) encuadrado en el título IV, que lleva por nombre «Las ayudas en materia de desarrollo rural», dispone:

«La ayuda en favor de la competitividad del sector agrícola y forestal consistirá en:

a) medidas destinadas a fomentar el conocimiento y mejorar el potencial humano a través de:

[…]

ii) la instalación de jóvenes agricultores;

[…]»

9. El artículo 22, apartado 1, del referido Reglamento, titulado «Instalación de jóvenes agricultores», establece:

«La ayuda prevista en el artículo 20, letra a), inciso ii), se prestará a las personas que:

a) tengan menos de 40 años y se instalen por primera vez en una explotación agrícola como jefe de explotación;

b) cuenten con las competencias y cualificaciones profesionales adecuadas;

c) presenten un plan empresarial con vistas al desarrollo de sus actividades agrícolas.»

B. Derecho español

10. El Real Decreto 1470/2007, de 2 de noviembre de 2007, ( ) sobre aplicación de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería, adoptado por el Consejo de Ministros español a propuesta de la Ministra de Agricultura, Pesca y Alimentación, tiene por objeto, según su artículo 1, apartado 1, la aprobación de la normativa básica aplicable, entre otros, al régimen de pago único establecido en el Reglamento nº 1782/2003.

A tenor del artículo 9, apartado 2, de dicho Real Decreto:

«Obtendrán derechos de pago único de la reserva nacional, siempre que cumplan las condiciones establecidas:

[…]

b) Los agricultores jóvenes que hayan realizado su primera instalación en el ámbito de un Programa de Desarrollo Rural establecido en base al Reglamento 1698/2005 [para el desarrollo rural] […], incorporándose en alguno de los sectores, con excepción del de la producción de semillas, del anexo VI del Reglamento […] nº 1782/2003 […], y que no hayan recibido ya derechos de pago único de la Reserva Nacional.»

11. El Real Decreto 1470/2007 fue derogado por el Real Decreto 1612/2008, de 3 de octubre –derogado a su vez por el Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre–, pero su contenido se recogió en esos dos Decretos posteriores.

III. Hechos y cuestión prejudicial

12. Según el órgano jurisdiccional remitente, la Unió de Pagesos de Catalunya es la organización profesional agraria más representativa de Cataluña.

13. El 27 de octubre de 2008, la Unió de Pagesos de Catalunya ( ) interpuso ante el Tribunal Supremo un recurso para que se declarase la nulidad, entre otros, del artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007, porque, a su juicio, en él se introduce un nuevo requisito, aplicable a los agricultores jóvenes que quieran acceder al pago único, no establecido en el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003, precepto directamente aplicable. Según el citado recurso, la posibilidad de que los agricultores jóvenes obtengan un pago por explotación no se vincula en dicha disposición a la concesión de una ayuda a la primera instalación.

14. El Tribunal Supremo comparte la opinión de la Unió de Pagesos de Catalunya de que, a través del artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007, se crea una situación de desigualdad que resulta discriminatoria entre los agricultores jóvenes y contraria al principio de primacía del Derecho de la Unión.

15. Al estimar necesaria para la resolución del litigio la interpretación del artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 por parte del Tribunal de Justicia, el Tribunal Supremo suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Es conforme [con] el artículo 42.3 del Reglamento CE nº 1782/2003, del Consejo, de veintinueve de septiembre el artículo 9.2.b) del Real Decreto 1470/2007, de dos de noviembre, que condiciona la posibilidad de obtener derechos de pago único de la reserva nacional a que se trate de agricultores jóvenes que hayan realizado su primera instalación en el ámbito de un Programa de Desarrollo Rural establecido en base al Reglamento 1698/2005 del Consejo de veinte de septiembre?»

16. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia han intervenido la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español (en lo sucesivo, «Coordinadora»), los Gobiernos español, alemán, griego y austriaco, así como la Comisión, habiendo presentado el Gobierno austriaco sólo observaciones escritas, mientras que el resto de las partes han formulado tanto observaciones escritas como orales.

IV. Apreciación jurídica

A. Admisibilidad de la cuestión prejudicial

17. El Tribunal Supremo expone en su auto de remisión, por una parte, que no abriga la más mínima duda sobre la pertinencia de la interpretación del Reglamento nº 1782/2003 para la resolución del litigio, pero, por otra, señala que el Real Decreto 1470/2007 impugnado ha quedado entretanto derogado, habiéndose recogido su contenido en Reales Decretos posteriores, de modo que la disposición impugnada sigue siendo pertinente para procesos futuros en los que pueda llegar a ocuparse de la misma cuestión.

18. Esto suscita ya las primeras dudas acerca de si la respuesta a la cuestión prejudicial por parte del Tribunal de Justicia es realmente necesaria para la resolución del litigio o si podría tener sentido sólo para futuros procesos.

19. Alimentan estas dudas las observaciones del Gobierno español, quien señala que, dado que el Real Decreto 1470/2007 ha quedado entretanto derogado, la remisión prejudicial ya no es pertinente para la resolución del recurso interpuesto por la Unió de Pagesos de Catalunya con objeto de que se declare la nulidad de dicho Decreto y que, por tanto, es inadmisible.

20. Según jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo, el recurso directo contra disposiciones generales tiene por finalidad, en particular, la eliminación del ordenamiento jurídico de normas emanadas del titular de la potestad reglamentaria que sean contrarias a Derecho, y no la resolución de pretensiones individualizadas. Por tanto, según dicha jurisprudencia, un recurso directo pierde su sentido cuando la disposición impugnada haya sido ya eliminada de otro modo del ordenamiento jurídico en el momento de dictar sentencia.

21. De manera plenamente conforme con esta jurisprudencia, el Tribunal Supremo acordó el archivo de las actuaciones en un recurso anterior de la Unió de Pagesos de Catalunya con objeto de que se declarase la nulidad del Real Decreto que precedió al Real Decreto 1470/2007 impugnado en el presente asunto y que éste derogó. Además, el Tribunal Supremo sobreseyó el recurso de otra asociación de agricultores para que se declarase la nulidad del Real Decreto 1470/2007, aduciendo que éste había sido derogado por el Real Decreto 1612/2008. Por tanto, a juicio del Gobierno español, el procedimiento principal ha perdido su objeto y procede archivar las actuaciones.

22. A continuación, el Tribunal de Justicia pidió al Tribunal Supremo ( ) que aclarase en qué medida una respuesta a la cuestión prejudicial es necesaria para la resolución del litigio principal.

23. En su respuesta, el Tribunal Supremo explica que la derogación del Real Decreto 1470/2007 no afecta a la admisibilidad de la cuestión prejudicial. Por una parte, repite en ese sentido que los Reales Decretos posteriores incorporan la misma norma. Por otra, según el Tribunal Supremo, la jurisprudencia a la que hace referencia el Gobierno español no es aplicable porque la derogación no se produjo durante el proceso. Por tanto, el recurso de la Unió de Pagesos de Catalunya no ha perdido actualidad.

24. Según jurisprudencia reiterada, el procedimiento prejudicial del artículo 267 TFUE es un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, a través del cual el Tribunal de Justicia aporta a dichos órganos jurisdiccionales los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que precisan para resolver los litigios de los que conocen. ( )

25. Si se plantea una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia se presume, en principio, que ésta es pertinente para la resolución del litigio principal. ( )

26. Ahora bien, la negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética, o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. ( )

27. La función confiada al Tribunal de Justicia en el marco de las remisiones prejudiciales es contribuir a la administración de justicia en los Estados miembros, y no formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas. ( )

28. En la medida en que el Tribunal Supremo, en su respuesta a la solicitud de aclaraciones del Tribunal de Justicia, fundamenta la pertinencia de su cuestión prejudicial para la resolución del litigio en que el contenido del artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007, impugnado y entretanto derogado, se ha incorporado a los Decretos posteriores, se refuerza más bien la primera impresión de que la respuesta a esta cuestión no es necesaria para la resolución del litigio principal, sino que simplemente podría ser necesaria para resolver eventuales recursos futuros contra los Decretos sucesivos. De este modo, la cuestión prejudicial sería hipotética y, en consecuencia, inadmisible.

29. No obstante, el Tribunal Supremo ha explicado también que su jurisprudencia, según la cual carecen de objeto los recursos para que se declare la nulidad de decretos que entretanto han sido derogados de otro modo, no es aplicable en este asunto porque la derogación del Decreto 1470/2007 impugnado no se produjo durante el procedimiento, de modo que el recurso en el litigio principal no ha perdido actualidad. Si bien hubiera sido deseable que se explicase más detalladamente que, con arreglo al Derecho español, se pueden declarar nulos decretos derogados antes de la interposición del recurso, sin que ello sea posible si se derogaron ya durante el procedimiento, en vista de la clara afirmación del Tribunal Supremo de que el recurso de la Unió de Pagesos de Catalunya no ha perdido actualidad, la cuestión prejudicial debería considerarse pertinente para la resolución del recurso y, por tanto, admisible.

B. Respuesta a la cuestión prejudicial

30. Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide, en esencia, si es conforme con el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 que un Estado miembro limite a agricultores jóvenes que hayan realizado su primera instalación en el ámbito de un Programa de Desarrollo Rural con arreglo al Reglamento nº 1698/2005 la posibilidad –prevista en el Reglamento nº 1782/2003– de conceder a nuevos agricultores derechos de pago único procedentes de la reserva nacional.

1. Alegaciones de las partes

31. La Coordinadora y los Gobiernos español, alemán y austriaco sugieren que se responda afirmativamente a esta cuestión.

32. Afirman que el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 reconoce a los Estados miembros una facultad discrecional para atribuir a los nuevos agricultores ayudas a la explotación procedentes de la reserva nacional. Cuando un Estado miembro hace uso de esta posibilidad, su margen de discrecionalidad queda limitado sólo en la medida en que debe aplicar criterios objetivos, garantizar la igualdad de trato de los agricultores y evitar falseamientos del mercado y de la competencia. A este respecto, al hacer uso España de los criterios que establece el artículo 22, apartado 1, del Reglamento nº 1698/2005 para la concesión de ayudas a la instalación a agricultores jóvenes, satisface dichas exigencias. Ya en la sentencia Elbertsen reconoció el Tribunal de Justicia el margen de discrecionalidad de que disponen los Estados miembros al hacer uso de la reserva nacional. ( )

33. El Gobierno español señala además que, al interpretar el Reglamento nº 1782/2003, hay que tener en cuenta el cambio de dirección de la política agrícola común que se llevó a cabo mediante la reforma de 2003. Desde la reforma no es posible ya separar claramente los dos pilares de la PAC existentes hasta entonces –por una parte, el apoyo a los precios de mercado y a los ingresos; por otra, el desarrollo rural–, sino que ambos se complementan y se solapan, apreciándose una clara preponderancia del desarrollo rural. ( ) Precisamente a esta realidad responde la conexión que se lleva a cabo en la norma controvertida.

34. En cuanto a la exigencia de igualdad de trato, el Gobierno austriaco precisa que hay que ayudar especialmente a los agricultores jóvenes, en el sentido del artículo 22, apartado 1, del Reglamento nº 1698/2005, y que, por tanto, éstos no se encuentran en la misma situación que otros nuevos agricultores. En cualquier caso, una desigualdad de trato estaría objetivamente justificada aun tratándose de situaciones comparables, en especial con la finalidad de fomentar el desarrollo rural. El Gobierno alemán tampoco aprecia ninguna discriminación, si bien esto es algo que, en definitiva, corresponde examinar al órgano jurisdiccional remitente.

35. El Gobierno alemán señala, además, que el artículo 2, letra k), del Reglamento de aplicación nº 795/2004 sólo incluye una definición mínima de agricultores que comiencen una actividad agraria, de entre los cuales los Estados miembros pueden elegir con arreglo a criterios objetivos. También el artículo 6, apartado 1, del Reglamento de aplicación nº 795/2004 destaca la facultad discrecional de los Estados miembros para fijar dichos criterios.

36. El Gobierno griego comparte fundamentalmente el punto de vista de la Coordinadora y de los otros Gobiernos, pero considera que la norma española no es conforme con el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 porque sólo tiene en cuenta a los agricultores jóvenes que realizaron su primera instalación en el ámbito de un Programa de Desarrollo Rural con arreglo al Reglamento nº 1698/2005, sin que existan aparentemente razones objetivas para no subvencionar también a aquellos agricultores jóvenes cuya primera instalación recibió una ayuda en virtud del Reglamento nº 1257/1999, que precedió a aquel otro.

37. A juicio de la Comisión, el artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007 no es conforme con el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 porque vulnera el principio de igualdad de trato. Por una parte, se considera únicamente a los nuevos agricultores que son al mismo tiempo agricultores jóvenes. Por otra, se discrimina también entre los agricultores jóvenes al exigirse que su primera instalación se haya realizado en el marco de un Programa de Desarrollo Rural y que desempeñen su actividad en determinados sectores.

2. Discusión

a) Consideraciones previas

38. El artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007 condiciona la concesión de derechos de pago único procedentes de la reserva nacional a cuatro requisitos.

39. En primer lugar, debe tratarse de agricultores jóvenes y, en segundo lugar, su primera instalación debe haberse realizado en el marco de un Programa de Desarrollo Rural con arreglo al Reglamento nº 1698/2005. Como se desprende del auto de remisión, con estos dos requisitos se hace referencia al artículo 22 del Reglamento nº 1698/2005, según el cual la ayuda a la instalación de jóvenes agricultores ( ) prevista en el artículo 20, letra a), inciso ii), de ese mismo Reglamento se prestará a las personas que a) tengan menos de 40 años y se instalen por primera vez en una explotación agrícola como jefes de explotación, b) cuenten con las competencias y cualificaciones profesionales adecuadas y c) presenten un plan empresarial con vistas al desarrollo de sus actividades agrícolas.

40. En tercer lugar, el artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007 exige que el agricultor joven desarrolle su actividad en un determinado sector, en concreto, en uno de los mencionados en el anexo VI del Reglamento nº 1782/2003, con excepción del de la producción de semillas. En cuarto lugar, el agricultor joven no puede haber recibido todavía derechos de pago único de la reserva nacional.

41. Ninguno de estos cuatro requisitos se menciona en el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003, que establece que los Estados miembros pueden hacer uso de la reserva nacional al objeto de atribuir, de forma prioritaria, importes de referencia a los nuevos agricultores que hayan iniciado su actividad agraria después del 31 de diciembre de 2002, o en 2002, pero sin recibir ayudas directas dicho año, con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia.

42. Si bien el órgano jurisdiccional remitente menciona en su auto de remisión los cuatros requisitos recogidos en la norma española, sólo los dos primeros de ellos son objeto de su cuestión prejudicial. Por tanto, me centraré fundamentalmente en los dos primeros requisitos: en concreto, que ha de tratarse de un agricultor joven cuya primera instalación haya recibido ya una ayuda en el marco del Reglamento nº 1698/2005, para el desarrollo rural. La respuesta a esta cuestión puede hacer convenientes o prescindibles reflexiones complementarias acerca de los otros dos requisitos.

b) Discrecionalidad en cuanto al ejercicio de la potestad

43. Ante todo procede señalar que, con arreglo al artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003, hacer uso o no de la posibilidad en él prevista es una facultad discrecional de los Estados miembros. En dicho precepto se dice expresamente que los Estados miembros «podrán» hacer uso de la reserva nacional con objeto de atribuir de forma prioritaria importes de referencia a los nuevos agricultores, ( ) algo que confirma además el artículo 6, apartado 1, del Reglamento de aplicación nº 795/2004, que tiene la siguiente redacción: «Cuando un Estado miembro recurra a las opciones previstas en los apartados 3 y 5 del artículo 42 del Reglamento (CE) nº 1782/2003 [...]».

44. Ahora bien, con ello no se aclara todavía si y, en su caso, en qué medida disponen los Estados miembros de una facultad discrecional que se extienda también a la configuración más detallada de tal atribución, en particular en lo que al colectivo de receptores de las ayudas se refiere.

c) Sobre el ámbito de aplicación del artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003

45. Antes de que se pueda aclarar la cuestión relativa a «cómo» se puede hacer uso de la facultad discrecional, hay previamente que delimitar con mayor precisión el ámbito de aplicación del artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003. Como se deduce en particular del auto de remisión, el Ministerio Fiscal ( ) ha defendido en el procedimiento principal que la posibilidad de conceder derechos con cargo a la reserva nacional, posibilidad que se reconoce a los Estados miembros en el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003, no se limita al grupo de los nuevos agricultores en él mencionado, sino que este grupo simplemente ha de ser considerado de forma prioritaria.

46. En contra de esta interpretación están tanto la finalidad de la reserva nacional como la estructura del artículo 42 del Reglamento nº 1782/2003.

47. Como se desprende del vigesimonoveno considerando de dicho Reglamento, el objeto de la reserva nacional es tener en cuenta situaciones especiales, pudiendo emplearse también para facilitar la participación de nuevos agricultores en el régimen de pago único. Pues bien, si el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 no se refiriese exclusivamente a los nuevos agricultores sino a todos, de modo que simplemente hubiese que tomar en consideración con carácter prioritario a los nuevos agricultores, se estaría ignorando la particular finalidad de la reserva nacional porque, a diferencia de lo que ocurre en los apartados 4 y 5 de dicho precepto, en su apartado 3 no se estaría delimitando en modo alguno el grupo de destinatarios. Como señala el Gobierno griego, la reserva nacional no cumpliría su finalidad si se constituyese primero con un recorte lineal de los importes de referencia de todos los agricultores y, a continuación, se repartiese otra vez entre todos los agricultores.

48. La expresión «de forma prioritaria» hace más bien referencia, como explica acertadamente el Gobierno alemán, a la relación entre las normas de los apartados 3 a 5 del artículo 42 del Reglamento nº 1782/2003. Mientras que el apartado 4 de este precepto impone con carácter vinculante a los Estados miembros que hagan uso de la reserva nacional en favor de agricultores que se hallen en una situación especial, los apartados 3 y 5 contienen, respectivamente, una norma facultativa. A ese respecto, la posibilidad recogida en el apartado 3 prima sobre la del apartado 5, que se refiere a agricultores de determinadas zonas. El apartado 7 establece en este sentido que se procederá a reducciones lineales de los derechos procedentes de la reserva nacional si ésta no es suficiente para cubrir los supuestos a que se refieren los apartados 3 y 4. En cambio, esta previsión no existe respecto de los supuestos del apartado 5, que sólo puede ser cubiertos si la reserva nacional resulta suficiente para cubrir los de los apartados 3 y 4.

49. Así pues, el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 se refiere exclusivamente a los nuevos agricultores en el sentido que en él se define con mayor precisión. Éste es el grupo de beneficiarios y se restringe aún más por medio del artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007, al tomar en consideración la norma nacional únicamente a los agricultores jóvenes cuya primera instalación ya haya recibido una ayuda en el marco del Reglamento nº 1698/2005, para el desarrollo rural.

d) Discrecionalidad en la elección de los medios de actuación

50. Por lo que respecta a la admisibilidad de tal delimitación del círculo de beneficiarios en el ámbito nacional, lo primero que hay de señalar es que el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 deja a los Estados miembros un cierto margen de discrecionalidad a la hora de definir concretamente cómo se reparten los importes de referencia, al ser el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 una norma que, evidentemente, necesita ser concretada, y corresponder esta tarea, al menos en parte, a los Estados miembros.

51. El artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 obliga a los Estados miembros que hagan uso de la posibilidad en él contemplada a emplear criterios objetivos al atribuir los importes de referencia, a garantizar la igualdad de trato entre los agricultores y a evitar cualquier falseamiento del mercado y de la competencia. Si bien el artículo 6 del Reglamento de aplicación nº 795/2004 contiene determinadas normas para calcular el número y el valor de los derechos de ayuda que deben atribuirse de este modo, también esta disposición remite a los criterios objetivos que fijen los Estados miembros.

52. Así pues, si corresponde a los Estados miembros el deber de establecer criterios para la atribución a nuevos agricultores de importes de referencia procedentes de la reserva nacional, ello implica lógicamente que tienen un cierto margen de discrecionalidad al respecto, como se señala también expresamente en el quinto considerando del Reglamento de aplicación nº 795/2004.

53. Hay que hacer constar, a continuación, que el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 no incluye nada que apoye la tesis de que, de antemano, los Estados miembros no pueden proceder a una selección más estricta entre los nuevos agricultores. Tampoco el hecho de que en la letra k) del artículo 2 –«Definiciones»– del Reglamento de aplicación nº 795/2004 se defina a quiénes hay que considerar nuevos agricultores, o, más precisamente, «agricultores que comiencen una actividad agraria», excluye que la facultad discrecional de los Estados miembros comprenda también la posibilidad de no permitir a todos los nuevos agricultores participar de la reserva nacional.

54. Ahora bien, al hacer uso de su facultad discrecional los Estados miembros deben respetar, por una parte, las prescripciones y normas de los Reglamentos nos 1782/2003 y 795/2004 y, por otra, la jurisprudencia pertinente. Conforme a ésta, cuando los Estados miembros adopten medidas para aplicar la normativa de la Unión deben hacer uso de su potestad discrecional observando, en particular, los principios generales del Derecho de la Unión, entre los que figuran los principios de proporcionalidad y de no discriminación. ( ) Asimismo, tales medidas de aplicación deben respetar los derechos fundamentales. ( ) Además, una normativa nacional enmarcada en el ámbito de la política agrícola común no puede establecerse o aplicarse de forma que ponga en peligro la consecución de los objetivos de dicha política. ( )

i) Presencia de criterios objetivos

55. Los criterios del artículo 22 del Reglamento nº 1698/2005 en los que se basa la norma española controvertida en el presente asunto, en concreto, que debe tratarse de personas a) que tengan menos de 40 años y se instalen por primera vez en una explotación agrícola como jefes de explotación, b) que cuenten con las competencias y cualificaciones profesionales adecuadas y c) que presenten un plan empresarial con vistas al desarrollo de sus actividades agrícolas, son incuestionablemente criterios objetivos, de modo que debe estimarse que se satisface la primera exigencia del artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003.

ii) Principio de igualdad de trato

56. Más difícil es resolver la cuestión de si también se respeta suficientemente la segunda exigencia del artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003, esto es, que se garantice la igualdad de trato de los agricultores.

57. En este contexto hay que señalar, en particular, que la prohibición de discriminación por razón de la edad del artículo 21, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta de los Derechos Fundamentales») tiene carácter de derecho fundamental ( ) y, conforme al artículo 51, apartado 1, de dicha Carta, ha de ser respetada por los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión. ( )

58. Según reiterada jurisprudencia, ( ) el principio de igualdad de trato y de no discriminación, del que la no discriminación por razón de la edad constituye una aplicación específica, ( ) exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que tal trato esté objetivamente justificado. Los elementos que caracterizan situaciones diferentes y su carácter comparable deben apreciarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad del acto que establece la distinción de que se trate. ( ) Además, deben tenerse en cuenta los principios y objetivos del ámbito al que pertenece el acto en cuestión. ( )

– Carácter comparable de la situación

59. El régimen de pago único introducido por el Reglamento nº 1782/2003 tiene fundamentalmente como objetivo –al igual que las ayudas vinculadas al producto que se reagruparon a través de dicho régimen de pago– garantizar a la población agraria unos ingresos adecuados, ( ) lo cual, con arreglo al artículo 39 TFUE, apartado 1, letra b) (antiguo artículo 33 CE), constituye uno de los objetivos de la política agrícola común.

60. A la luz del objetivo del artículo 42, apartado 3, de dicho Reglamento de permitir a los nuevos agricultores participar en el régimen de pago único y garantizarles de este modo unos ingresos adecuados, la situación de los agricultores jóvenes que realizaron su primera instalación en el ámbito de un Programa de Desarrollo Rural con arreglo al Reglamento nº 1698/2005 no se diferencia de la de otros nuevos agricultores.

61. El artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007 se encarga de aplicar el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 y, por tanto, debe perseguir, en principio, el mismo objetivo.

62. En este contexto, el Gobierno español señala que, con el artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007, se pretende tener en cuenta el hecho de que la reserva nacional es un bien escaso, de modo que la participación en la misma debe restringirse necesariamente. Según el Gobierno español, el Real Decreto, al llevar a cabo tal restricción recurriendo a los criterios del artículo 22 del Reglamento nº 1698/2005, se corresponde con la nueva orientación de la política agrícola común, conforme a la cual ya no es posible separar claramente los dos pilares de la PAC existentes hasta ahora –por una parte, el apoyo a los precios del mercado y a los ingresos; por otra, el desarrollo rural–, sino que se complementan y se solapan, apreciándose una clara preponderancia del desarrollo rural.

63. Ahora bien, el hecho de tener en cuenta en este caso los objetivos de desarrollo rural no puede hacer que la situación de los agricultores jóvenes que realizaron su primera instalación en el ámbito de un Programa de Desarrollo Rural con arreglo al Reglamento nº 1698/2005 se diferencie de la situación de otros nuevos agricultores respecto de la exigencia central del Reglamento nº 1782/2003 de que se mantenga una ayuda a la renta. Estos objetivos han de tomarse en consideración en el marco de la cuestión, que ha de analizarse a continuación, de si existe una justificación objetiva para la diferencia de trato.

– Presencia de una justificación objetiva para la diferencia de trato

64. La reserva nacional es un bien escaso, como señalan con acierto los Gobiernos español y alemán. Del artículo 42, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1782/2003 se deriva que los recursos que se pongan a disposición con ese fin no pueden superar un determinado límite máximo. Además, como se desprende de los apartados 4 y 5 de dicho artículo, su utilización no se limita a la ayuda económica a los nuevos agricultores. Así pues, sin perjuicio de las reglas de prioridad y de reducción previstas en dicho artículo, puede ser conveniente limitar a un grupo escogido de personas la posibilidad, reconocida en virtud de su apartado 3, de permitir a los nuevos agricultores participar en el régimen de pago único.

65. Como expone el Gobierno austriaco, el grupo de aquellos que ya recibieron una ayuda a la instalación con arreglo a los artículos 20, letra a), inciso ii), y 22 del Reglamento nº 1698/2005 es particularmente merecedor de recibir una subvención puesto que reúne los requisitos personales y empresariales que cabe esperar de una actividad agrícola seria y sostenible.

66. Entre estos requisitos está también la edad porque, en el caso de los agricultores jóvenes, cabe suponer que van a explotar su recién creada instalación agrícola durante el tiempo suficiente como para amortizar las elevadas inversiones asociadas a ello y poder desempeñar la actividad agrícola de manera realmente sostenible.

67. En cuanto al concreto límite máximo de edad de 40 años, debe reconocerse al legislador, igual que en el ámbito de la política laboral y social,( ) una prerrogativa de apreciación que sólo ha de examinarse desde el punto de vista de si el límite de edad fijado es manifiestamente inadecuado. No sucede así en el presente asunto. Es decir, se puede partir de la base de que un agricultor de menos de 40 años continuará con su explotación el tiempo suficiente como para poder contribuir a una agricultura sostenible y al desarrollo rural.

68. Como señalan los Gobiernos español, alemán y austriaco, el hecho de que el artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007 establezca un vínculo con los criterios para la concesión de subvenciones del artículo 22 del Reglamento nº 1698/2005, para el desarrollo rural se corresponde con la nueva orientación de la política agrícola común. Como se desprende del vigesimoprimer considerando del Reglamento nº 1782/2003, el objetivo es garantizar unos ingresos adecuados a la población agraria, objetivo estrechamente relacionado con el mantenimiento de las zonas rurales. Además, dicho Reglamento prevé una reorientación de las ayudas económicas hacia el desarrollo rural. En concreto, introduce un sistema de reducción progresiva de los pagos directos (la llamada «modulación») para generar un ahorro que permita financiar medidas de desarrollo rural. ( )

69. Así pues, al permitir la norma española participar de la reserva nacional sólo a los agricultores jóvenes que ya recibieron una ayuda a la instalación en el marco del Reglamento nº 1698/2005, contribuye nuevamente al desarrollo rural, de conformidad con los objetivos generales de la política agrícola común. Así, las perspectivas de éxito de los agricultores que optan a la subvención y que ya recibieron ayudas al realizar su primera instalación se refuerzan nuevamente y al mismo tiempo se asegura una utilización razonable y coherente de las ayudas de la UE.

70. Por consiguiente, existe una razón objetiva que ha de reconocerse y que, en principio, puede justificar la diferencia de trato en cuestión entre los agricultores que realizaron su primera instalación en el marco de un Programa de Desarrollo Rural con arreglo al Reglamento nº 1698/2005 y otros agricultores jóvenes.

71. Ahora bien, el Gobierno griego aprecia una desigualdad de trato inadmisible en el hecho de que el artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007 sólo tenga en cuenta a los agricultores jóvenes que realizaron su primera instalación en el marco de un Programa de Desarrollo Rural con arreglo al Reglamento nº 1698/2005 y no a aquellos que la realizaron conforme al Reglamento nº 1257/1999, que establece los mismos requisitos. La Comisión se adhirió a estas objeciones en la vista oral.

72. El sistema de ayudas del Reglamento nº 1698/2005 reemplazó al del Reglamento nº 1257/1999 desde el 1 de enero de 2007. ( ) En consecuencia, en el año 2007 habrá habido agricultores nuevos y jóvenes y que recibiesen una ayuda a la primera instalación en el marco del sistema de ayudas de la UE para el desarrollo rural, pero no con arreglo al Reglamento nº 1698/2005, como exige el artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto, sino conforme al Reglamento precedente, el nº 1257/1999, que establecía en gran medida los mismos criterios. Hay que darle la razón al Gobierno griego en el sentido de que no se aprecia en qué medida el momento de la primera instalación puede suponer una justificación objetiva para no permitir a dichos agricultores participar de la reserva nacional.

73. A raíz de una pregunta formulada en la vista, el Gobierno español explicó que el legislador español estaba obligado, con arreglo al Derecho nacional, a hacer referencia al actual Reglamento de la Unión, pero que, desde el punto de vista del momento de la instalación, no se produce ninguna desigualdad de trato. También la Coordinadora ha confirmado este extremo.

74. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional examinar si el artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007 provoca la desigualdad de trato que aquí se discute. Por una parte, cabe pensar que los supuestos pertinentes ya fueron tenidos en cuenta en decretos anteriores; por otra, no se puede excluir que dicho precepto se aplique de forma que la referencia al Reglamento nº 1698/2005 se entienda hecha también al Reglamento nº 1257/1999.

75. Con independencia de esto, corresponde igualmente al órgano jurisdiccional remitente examinar si concurren circunstancias que hagan parecer desproporcionado que se limite la participación de los nuevos agricultores en la reserva nacional a agricultores jóvenes que realizaron su primera instalación en el marco de un Programa de Desarrollo Rural con arreglo al Reglamento nº 1698/2005 (o, posiblemente, del Reglamento nº 1257/1999). De los autos no se deduce ningún indicio en ese sentido.

76. Por tanto, sin perjuicio del análisis que debe llevar a cabo el órgano jurisdiccional remitente, procede declarar que el artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007 respeta el principio de igualdad de trato.

iii) Evitación del falseamiento del mercado y de la competencia

77. Por lo que respecta, finalmente, a la tercera exigencia del artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003, esto es, que se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia, no se aprecia –y tampoco se ha alegado– que el artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007 provoque tal falseamiento.

e) Conclusión

78. Como en la anterior discusión ya han sido objeto de consideración el resto de exigencias relativas al ejercicio por parte de los Estados miembros de la potestad discrecional en la aplicación del Derecho de la Unión, procede declarar, en definitiva, que, sin perjuicio del examen por el órgano jurisdiccional remitente, es compatible con el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 que un Estado miembro limite la posibilidad en él prevista de atribuir a nuevos agricultores derechos de pago único procedentes de la reserva nacional a agricultores jóvenes que hayan realizado su primera instalación en el marco de un Programa de Desarrollo Rural con arreglo al Reglamento nº 1698/2005.

f) Sobre el resto de requisitos del artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007

79. Como ya se ha señalado, el artículo 9, apartado 2, letra b), del Real Decreto 1470/2007 exige también que el agricultor joven desempeñe su actividad en un determinado sector, en concreto uno de los mencionados en el anexo VI del Reglamento nº 1782/2003, excepto la producción de semillas. Además, el agricultor joven no puede haber recibido ya derechos de pago único procedentes de la reserva nacional.

80. El análisis realizado hasta este punto ha mostrado que el artículo 42, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 reconoce a los Estados miembros una facultad discrecional para conformar la atribución de derechos de pago único procedentes de la reserva nacional a nuevos agricultores. Con este trasfondo, nada se opone, a primera vista, a que un Estado miembro decida tomar en consideración únicamente determinados sectores agrícolas. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente examinar, en su caso, si podría haber en ese supuesto, en concreto, una violación del principio de igualdad de trato. De los autos no se desprende ningún indicio en ese sentido.

81. En cuanto al otro requisito de que el agricultor joven no haya recibido ya derechos de pago único procedentes de la reserva nacional, parece corresponderse con el sentido y la finalidad de la reserva nacional que los agricultores que ya han sido incluidos en el régimen de pago único no puedan recibir más ayudas procedentes de la reserva nacional como «nuevos» agricultores.

V. Conclusión

82. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial del Tribunal Supremo del siguiente modo:

«Sin perjuicio del examen por el órgano jurisdiccional remitente, es compatible con el artículo 42, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1782/2003 que un Estado miembro limite la posibilidad, prevista en dicho precepto, de atribuir a nuevos agricultores derechos de pago único procedentes de la reserva nacional a agricultores jóvenes que hayan realizado su primera instalación en el marco de un Programa de Desarrollo Rural con arreglo al Reglamento (CE) nº 1698/2005.»