3.

Considero que puede ser útil examinar la primera cuestión junto con la segunda y tercera. En efecto, tras solicitar una definición del orden público, el Juez belga solicita que se precisen los límites que impone el Derecho comunitario a la libertad de apreciación de que disfrutan los Estados miembros en la materia, así como las condiciones con arreglo a las cuales un Estado miembro puede establecer una discriminación entre sus propios nacionales y los de otros Estados miembros en materia de libre circulación. Todos estos problemas están estrecha y necesariamente vinculados. El primer punto que es preciso subrayar es que el Derecho Comunitario ni define ni pretende definir de manera autónoma el orden público, de la misma manera que no aporta una definición propia de la seguridad o de la salud públicas. Tanto en los Tratados constitutivos de las Comunidades como en el Derecho derivado existen numerosas expresiones extraídas de los Derechos nacionales, cuya interpretación implica una remisión a los principios, a la legislación y a los conceptos propios a los distintos Estados miembros. Una de estas expresiones es la de orden público. No es necesario recordar que a este respecto, en los ordenamientos jurídicos nacionales existe un margen de incertidumbre y variabilidad; máxime cuando el concepto de orden público aparece en diversos ámbitos (por ejemplo: en el Derecho administrativo, Derecho penal, conflictos de leyes y jurisdicciones, etc.). Por consiguiente, no tiene sentido solicitar al Tribunal de Justicia, cuya función es interpretar el ordenamiento comunitario, que defina el concepto de orden público. De los artículos 48 y 56 únicamente pueden extraerse dos conclusiones, importantes por otra parte: a) los autores del Tratado concibieron el orden público como una justificación de determinados límites impuestos por los Estados a la libre circulación de personas y, más en concreto, como el fundamento de un régimen restrictivo especial aplicable a los extranjeros (véase el tenor del apartado 1 del artículo 56); b) precisamente para paliar el riesgo de que los Estados miembros adopten orientaciones distintas, es por lo que se ha previsto la coordinación, por medio de Directivas, de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas que establece el aludido régimen especial aplicable a los extranjeros. Esta coordinación condujo, no a un intento de unificar los conceptos de orden público, sino, como se desprende de la Directiva 64/221, a determinar un cierto número de límites y de normas de procedimiento. El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de pronunciarse varias veces sobre estos problemas. La sentencia dictada el 4 de diciembre de 1974, Van Duyn (41/74,↔ Rec. p. 1337), reconoció, entre otras cosas, que «[...] las circunstancias específicas que pueden justificar la invocación del orden público varían en función de países y épocas», al mismo tiempo que añadía que «así pues, es preciso reconocer, a las autoridades nacionales, a este respecto, un margen de apreciación, dentro de los límites impuestos por el Tratado»; (apartado 18). Por su parte, la sentencia dictada el 28 de octubre de 1975, Rutili (36/75, Rec. p. 121), admitió «que [...], con arreglo a la excepción que establece el apartado 3 del artículo 48, los Estados miembros pueden determinar libremente las exigencias del orden público atendiendo a sus necesidades nacionales» (apartado 26), afirmando una vez más que, por su naturaleza excepcional, este concepto debía ser objeto de una interpretación estricta, «de tal manera que los Estados no puedan determinar unilateralmente su alcance, sin control de las Instituciones de la Comunidad (apartado 27). Por último, yendo más lejos en la búsqueda de las raíces del orden público, la sentencia dictada el 27 de octubre de 1977, Bouchereau (30/77,↔ Rec. p. 1999), estableció que, «en la medida en que puede justificar ciertas restricciones a la libre circulación de personas beneficiarias del Derecho comunitario, la invocación del concepto de orden público por una autoridad nacional supone, siempre, con independencia de la perturbación del orden social que constituye toda infracción legal, una amenaza real y suficientemente grave de un interés fundamental de la sociedad» (apartado 3 del fallo). Considero, francamente, que no es preciso perfilar aun más estos conceptos. El Tribunal de Lieja solicita que se precisen los límites que el Derecho comunitario impone a la libertad de los Estados miembros en la apreciación del concepto de orden público. El Tribunal de Justicia ya se pronunció al respecto, en gran parte, en la ya citada sentencia Rutili (y, en concreto, en el segundo apartado del fallo), al afirmar, entre otras cosas, que «semejantes límites y garantías se derivan, en especial, de la obligación impuesta a los Estados miembros de fundamentar exclusivamente las medidas adoptadas en el comportamiento individual de las personas contra quienes vaya dirigida, de abstenerse de toda medida adoptada con fines ajenos a las necesidades del orden público o que atente contra el ejercicio de los derechos sindicales, a comunicar inmediatamente a todo aquel contra quien se adopten dichas medidas restrictivas -salvo que a ello se oponga la seguridad del Estado— las razones que justifican la decisión concreta de que se trate, y, por último, de garantizar la posibilidad de utilizar efectivamente los recursos correspondientes». Ahora bien, esta toma de postura refleja sintéticamente la normativa comunitaria contenida en la Directiva 64/221, ya citada, así como el principio de protección de los derechos sindicales consagrado por el artículo 8 del Reglamento no 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968. Por otra parte, la misma sentencia Rutili recuerda oportunamente (apartado 32) el «principio más general consagrado por los artículos 8, 9, 10 y 11 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 y ratificado por todos los Estados miembros; así como por el artículo 2 del Protocolo no 4 del mismo Convenio, firmado en Estrasburgo el 16 de septiembre de 1963, que dispone en idénticos términos que el ejercicio de los derechos garantizados por este artículo no pueden ser objeto de más restricciones justificadas por motivo de orden público o de seguridad pública que las que constituyan medidas necesarias a tal efecto “en una sociedad democrática”». A mi juicio, este principio, admitido por todos los Estados miembros en tanto que partes contratantes del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, puede invocarse como principio de Derecho comunitario. Por lo que respecta, por último, a la duda expresada en la tercera cuestión acerca de si la orientación adoptada en la citada sentencia Van Duyn viola el principio de no discriminación consagrado tanto por el artículo 7 como por el artículo 48 del Tratado, carece manifiestamente de toda consistencia. Es evidente que la invocación del orden público en materia de libre circulación de personas supone un régimen especial para los extranjeros. El apartado 1 del artículo 56 lo reconoce explícitamente, sin que la situación varíe en función de que se trate de trabajadores por cuenta ajena o autónomos. Por otra parte, dado que ningún Estado puede negar a sus propios nacionales la entrada y la estancia en su territorio (en virtud de un principio más que conocido de Derecho Internacional), un Estado miembro puede negar el beneficio de la libre circulación a nacionales de otro Estado miembro por motivos de orden público, sin por ello tener que imponer una restricción análoga a sus propios nacionales. El Tribunal de Justicia clarificó precisamente este punto en la citada sentencia Van Duyn (apartados 22 y 23). Todo se reduce a no perder de vista el hecho de que el orden público permite establecer excepciones, no sólo al principio de no discriminación, sino igualmente al de igualdad de trato. El Tratado es muy claro a este respecto.