CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PRIIT PIKAMÄE

presentadas el 20 de enero de 2021 ( 1 ) ( i )

Asunto C‑928/19 P

European Federation of Public Service Unions (EPSU)

contra

Comisión Europea

«Recurso de casación — Derecho institucional — Política social — Artículos 154 TFUE y 155 TFUE — Diálogo social entre los interlocutores sociales en el ámbito de la Unión — Información y consulta de los interlocutores sociales — Acuerdo celebrado por los interlocutores sociales — Información y consulta de funcionarios y empleados de las administraciones de los gobiernos centrales de los Estados miembros — Negativa de la Comisión a presentar una propuesta de decisión al Consejo para la aplicación del acuerdo — Calificación de los actos emanados del procedimiento de aplicación — Margen de apreciación de la Comisión — Grado de control jurisdiccional — Obligación de motivación de la decisión denegatoria»

1. Mediante su recurso de casación, la European Federation of Public Service Unions (EPSU) (Federación Sindical Europea de Servicios Públicos; en lo sucesivo, «EPSU») solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia del Tribunal General de 24 de octubre de 2019, EPSU y Goudriaan/Comisión ( 2 ) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la cual el Tribunal General desestimó el recurso de anulación interpuesto por los demandantes en primera instancia (EPSU y el Sr. Jan Goudriaan) contra la decisión adoptada por la Comisión Europea en su escrito de 5 de marzo de 2018 (en lo sucesivo, «decisión controvertida»), por la que la Comisión decidió no presentar al Consejo de la Unión Europea una propuesta de decisión de aplicación de un acuerdo celebrado entre los interlocutores sociales ( 3 ) (en lo sucesivo, «acuerdo de que se trata»). ( 4 )

2. En el presente asunto, el Tribunal de Justicia debe abordar la interpretación del artículo 155 TFUE, apartado 2. Aun cuando no es la primera vez que la Comisión se opone a un acuerdo negociado por los interlocutores sociales, ( 5 ) sí es, en cambio, la primera vez que el Tribunal de Justicia debe conocer de esa oposición y analizar las facultades y obligaciones de la Comisión en el contexto de un procedimiento de aplicación de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales, con arreglo a la citada disposición. ( 6 )

3. En consecuencia, el Tribunal de Justicia debe establecer si la Comisión puede, además de controlar la legalidad del acuerdo negociado por los interlocutores sociales y la representatividad de estos, ejercer un control en lo que se refiere a la oportunidad de la aplicación de dicho acuerdo.

I. Marco jurídico

4. El artículo 152 TFUE, párrafo primero, establece: «La Unión reconocerá y promoverá el papel de los interlocutores sociales en su ámbito, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas nacionales. Facilitará el diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía.»

5. El artículo 153 TFUE, apartado 1, establece que, para la consecución de los objetivos del artículo 151, la Unión apoyará y completará la acción de los Estados miembros en varios ámbitos, entre ellos, «e) la información y la consulta a los trabajadores».

6. El artículo 154 TFUE dispone: «1. La Comisión tendrá como cometido fomentar la consulta a los interlocutores sociales a nivel de la Unión y adoptar todas las disposiciones necesarias para facilitar su diálogo, velando por que ambas partes reciban un apoyo equilibrado. 2. A tal efecto, antes de presentar propuestas en el ámbito de la política social, la Comisión consultará a los interlocutores sociales sobre la posible orientación de una acción de la Unión. 3. Si, tras dicha consulta, la Comisión estimase conveniente una acción de la Unión, consultará a los interlocutores sociales sobre el contenido de la propuesta contemplada. Los interlocutores sociales remitirán a la Comisión un dictamen o, en su caso, una recomendación. 4. Con ocasión de las consultas contempladas en los apartados 2 y 3, los interlocutores sociales podrán informar a la Comisión sobre su voluntad de iniciar el proceso previsto en el artículo 155. La duración de dicho proceso no podrá exceder de nueve meses, salvo si los interlocutores sociales afectados decidieran prolongarlo de común acuerdo con la Comisión.»

7. A tenor del artículo 155 TFUE: «1. El diálogo entre interlocutores sociales en el ámbito de la Unión podrá conducir, si estos lo desean, al establecimiento de relaciones convencionales, acuerdos incluidos. 2. La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea, en los ámbitos sujetos al artículo 153, y a petición conjunta de las partes firmantes, sobre la base de una decisión del Consejo adoptada a propuesta de la Comisión. Se informará al Parlamento Europeo. El Consejo decidirá por unanimidad cuando el acuerdo en cuestión contenga una o más disposiciones relativas a alguno de los ámbitos para los que se requiera la unanimidad en virtud del apartado 2 del artículo 153.»

II. Antecedentes del litigio

8. El Tribunal General expone los antecedentes del litigio en los apartados 1 a 6 de la sentencia recurrida y, a efectos del procedimiento, cabe resumirlos de la siguiente forma.

9. Mediante un documento de consulta de 10 de abril de 2015, ( 7 ) la Comisión Europea instó a los interlocutores sociales, basándose en el artículo 154 TFUE, apartado 2, a pronunciarse sobre la posible orientación de una acción de la Unión Europea relativa a la consolidación de las directivas sobre la información y consulta a los trabajadores. Esta consulta versaba concretamente sobre la posible ampliación del ámbito de aplicación de esas directivas a los funcionarios y empleados públicos de los Estados miembros.

10. El 2 de junio de 2015, los interlocutores sociales miembros del Comité de Diálogo Social para las Administraciones de los Gobiernos Centrales, a saber, por una parte, la DSANE y, por otra, los EAPE, informaron a la Comisión, con arreglo al artículo 154 TFUE, apartado 4, acerca de su voluntad de negociar y celebrar un acuerdo en virtud del artículo 155 TFUE, apartado 1.

11. El 21 de diciembre de 2015, la DSANE y los EAPE firmaron un acuerdo titulado «Marco general de información y consulta a los funcionarios y a los empleados de las administraciones dependientes de los gobiernos centrales».

12. Mediante escrito de 1 de febrero de 2016, la DSANE y los EAPE solicitaron conjuntamente a la Comisión que presentara una propuesta para la aplicación del acuerdo de que se trata en el ámbito de la Unión mediante una decisión del Consejo de la Unión Europea adoptada sobre la base del artículo 155 TFUE, apartado 2.

13. El 5 de marzo de 2018, la Comisión informó a la DSANE y a los EAPE de que había decidido no presentar al Consejo una propuesta de decisión de aplicación del acuerdo de que se trata en el ámbito de la Unión.

14. En la decisión controvertida, la Comisión indicó fundamentalmente, en primer lugar, que las administraciones dependientes de los gobiernos centrales están bajo la autoridad de los gobiernos de los Estados miembros, que ejercen prerrogativas de poder público y que su estructura, organización y funcionamiento eran de la plena competencia de los Estados miembros. A continuación, la Comisión observó que en muchos Estados miembros ya existían disposiciones que garantizan cierto grado de información y consulta a los funcionarios y empleados de esas administraciones. Por último, la Comisión declaró que la importancia de las citadas administraciones dependía del grado de centralización o descentralización de los Estados miembros, de modo que, en caso de aplicación del acuerdo de que se trata mediante una decisión del Consejo, el grado de protección de los funcionarios y empleados de las administraciones públicas variaría considerablemente dependiendo de cada uno de los Estados miembros.

III. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

15. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 15 de mayo de 2018, los demandantes interpusieron un recurso por el que se solicitaba la anulación de la decisión controvertida.

16. En apoyo de dicho recurso, los demandantes invocaron dos motivos, basados, respectivamente, en un error de Derecho en cuanto al alcance de las facultades de la Comisión y en el carácter insuficiente y manifiestamente erróneo de la motivación de la decisión controvertida.

17. La Comisión Europea solicitó que se desestimara el recurso.

18. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó íntegramente el recurso y condenó a las partes a cargar con sus propias costas.

19. El Tribunal General, después de examinar, en los apartados 19 a 36 de la sentencia recurrida, el carácter recurrible, en el sentido del artículo 263 TFUE, de la decisión controvertida y de considerar que el recurso dirigido contra dicha Decisión era admisible debido a ese carácter, el Tribunal General señaló, en los apartados 37 a 40 de dicha sentencia, que una de las partes demandantes tenía legitimación activa, de forma que no procedía examinar si el otro demandante cumplía ese requisito.

20. En cuanto al examen del fondo del recurso, el Tribunal General desestimó el primer motivo de los demandantes, realizando, especialmente en los apartados 49 a 90 de la sentencia recurrida, una interpretación literal, contextual y teleológica del artículo 155 TFUE, apartado 2, y examinando, en los apartados 91 a 102 de dicha sentencia, las normas, los principios y los objetivos de la Unión invocados por los demandantes en apoyo de su interpretación de dicha disposición. Concluyó de todo ello, en el apartado 104 de dicha sentencia, que, al decidir no presentar al Consejo una propuesta de decisión que aplicara el acuerdo de que se trata, la Comisión no había incurrido en error de Derecho sobre el alcance de sus facultades.

21. En cuanto al segundo motivo del recurso, el Tribunal General examinó, en los apartados 108 a 140 de la sentencia recurrida, el cumplimiento por parte de la Comisión, en la decisión controvertida, de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE y la fundamentación de la motivación reflejada en dicha Decisión. Después de declarar que la decisión controvertida debía ser objeto de un control limitado, el Tribunal General consideró que tal Decisión cumplía la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE, tanto en lo relativo al carácter suficiente de los motivos como a la fundamentación de estos.

22. En consecuencia, el Tribunal General desestimó íntegramente el recurso.

IV. Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

23. Mediante escrito de 2 de marzo de 2020, el Sr. Goudriaan manifestó ante el Tribunal de Justicia que no era parte en el recurso de casación ante el Tribunal de Justicia.

24. Mediante su recurso de casación, la EPSU solicita al Tribunal de Justicia que: – Anule la sentencia recurrida. – Anule la decisión controvertida. – Condene en costas a la Comisión.

25. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que: – Desestime el recurso de casación. – Condene en costas a la EPSU.

26. En la vista, celebrada el 26 de octubre de 2020, se oyeron los informes orales de la EPSU y de la Comisión.

V. Análisis jurídico

27. El presente recurso de casación ante el Tribunal de Justicia se articula en cuatro motivos diferenciados.

28. Mediante su primer motivo de casación, la EPSU aduce que las directivas aprobadas mediante una decisión del Consejo con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, tienen carácter legislativo. ( 8 ) Mediante su segundo motivo de casación, la EPSU alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar los artículos 154 TFUE y 155 TFUE. ( 9 ) El tercer motivo de casación se basa en un error de Derecho en la apreciación del grado de control jurisdiccional ejercido por el Tribunal General. ( 10 ) Mediante su cuarto motivo de casación, la EPSU alega que el Tribunal General incurrió en un error al confirmar la legalidad de la exposición de motivos que figura en la decisión controvertida. ( 11 )

29. Me propongo analizar, en un primer momento, conjuntamente, los motivos de casación primero y segundo, que están relacionados intrínsecamente y tratan, en esencia, de la interpretación supuestamente incorrecta de los artículos 154 TFUE y 155 TFUE. En un segundo momento, procede examinar los motivos de casación tercero y cuarto en el orden en que han sido formulados.

A. Sobre los motivos de casación primero y segundo, basados en que se han interpretado incorrectamente los artículos 154 TFUE y 155 TFUE

1. Alegaciones de las partes

30. En primer lugar, la EPSU reprocha al Tribunal General haber desestimado indebidamente su primer motivo, en la medida en que, según él, consideró erróneamente que las directivas aprobadas por Decisión del Consejo, con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, son de carácter no legislativo. ( 12 )

31. En primer lugar, la EPSU alega, a este respecto, que las consecuencias de las directivas aprobadas mediante una decisión del Consejo con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, no son diferentes de las de las directivas aprobadas con arreglo al artículo 153 TFUE. Luego, señala que el Tribunal General se basó, erróneamente, en los aspectos procedimentales y en la calificación del acto adoptado con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, en lugar de fijarse en sus efectos sustantivos. ( 13 ) Por último, la EPSU alega que el procedimiento establecido en esa disposición es un procedimiento legislativo especial, en el sentido del artículo 289 TFUE, apartado 2. Por ese motivo, considera que la referencia a la sentencia de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo ( 14 ) no es pertinente y no sirve para despojar a las medidas adoptadas con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, de su carácter esencialmente legislativo.

32. En segundo lugar, la EPSU sostiene que la interpretación de los artículos 154 TFUE y 155 TFUE llevada a cabo por el Tribunal General es incorrecta desde el punto de vista jurídico, en particular, en lo relativo a las facultades atribuidas a la Comisión en el procedimiento de aplicación de los acuerdos celebrados entre los interlocutores sociales en el ámbito de la Unión con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2.

33. Por una parte, por lo que se refiere a la interpretación literal, la EPSU sostiene que los términos «intervient», en la versión francesa, y «shall be implemented», en la versión inglesa, que figuran en el artículo 155 TFUE, apartado 2, son imperativos y no dejan a la Comisión, ninguna facultad discrecional en cuanto a la decisión de proponer al Consejo el acuerdo a que se refiere dicho precepto. En su opinión, de ello se desprende que el Tribunal General ha incurrido en un error al interpretar la naturaleza de las facultades de la Comisión. ( 15 ) Según la EPSU, incumbe a la Comisión, después de haber controlado la legalidad del acuerdo y la representatividad de los interlocutores sociales que lo han negociado, proponérselo al Consejo.

34. Por otra parte, por lo que se refiere a la interpretación contextual y teleológica de los artículos 154 TFUE y 155 TFUE, ( 16 ) considera que cuando la Comisión recibe una solicitud conjunta para aplicar un acuerdo con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, le corresponde presentar una propuesta al Consejo y, a este último, decidir si procede aprobar el acuerdo de que se trate. En su opinión, en la sentencia recurrida, el Tribunal General amplió el papel de la Comisión, a expensas del papel de los interlocutores sociales y del Consejo. Considera que, de este modo, aplicó incorrectamente la sentencia de 14 de abril de 2015, Consejo/Comisión, ( 17 ) de la que resulta, en su opinión, que hay supuestos en los que la Comisión está obligada, en virtud del Derecho de la Unión, a presentar una propuesta de acto legislativo.

35. En opinión de la EPSU, el Tribunal General incurrió también en error de Derecho al tener en cuenta el artículo 17 TUE, apartados 1 y 2. ( 18 ) Señala que dicha disposición no puede reforzar las facultades de la Comisión cuando el Tratado UE o el Tratado FUE las ha limitado específicamente, especialmente, en su opinión, en los artículos 154 TFUE y 155 TFUE. La EPSU sostiene, con carácter subsidiario, que suponiendo que los actos aprobados con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, no sean actos legislativos, el artículo 17 TUE, apartado 2, no sería aplicable, de manera que el Tribunal General incurrió en un error ( 19 ) al llegar a la conclusión de que la segunda frase de dicha disposición reforzaba las facultades de la Comisión.

36. También considera que el Tribunal General ha descrito incorrectamente el régimen de los procedimientos contemplados en los artículos 154 TFUE y 155 TFUE. ( 20 ) Sobre esta cuestión, la EPSU señala, ante todo, que la Comisión inicia el procedimiento de consulta en ejercicio de su derecho de iniciativa. Luego, contrariamente a lo que señala la sentencia recurrida, dicha institución no recupera la dirección del procedimiento para comprobar la fundamentación del acuerdo negociado por los interlocutores sociales está bien fundamentado. Por último, señala que el Tribunal General no puso de relieve que la duración de todo el proceso estaba limitada a nueve meses.

37. La EPSU reprocha asimismo al Tribunal General el haber aplicado incorrectamente la sentencia de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo, ( 21 ) de la que resulta que las facultades de la Comisión se limitan al control de la representatividad o de la legalidad, dado que, en dicha sentencia, no se menciona el control de oportunidad. De ello se desprende, según la EPSU, que la Comisión no dispone de ninguna facultad «política» discrecional. ( 22 ) Según la recurrente en casación, el Tribunal General desnaturalizó sus alegaciones en el apartado 76 de la sentencia recurrida. Por último, considera que, según dicha sentencia, el papel y las facultades del Parlamento son diferentes y complementarios de los de los interlocutores sociales. ( 23 )

38. La Comisión considera que el primer motivo de casación es inoperante y, en cualquier caso, al igual que el segundo motivo de casación, infundado.

2. Apreciación

39. Los motivos de casación primero y segundo se basan fundamentalmente en unos errores de Derecho en los que, según la recurrente en casación, ha incurrido el Tribunal General al interpretar los artículos 154 TFUE y 155 TFUE, especialmente, en cuanto al papel de la Comisión en el procedimiento establecido en el artículo 155 TFUE, apartado 2.

a) Carácter supuestamente inoperante del primer motivo de casación

40. La Comisión considera que la EPSU no explica las razones por las cuales la calificación supuestamente incorrecta de los actos jurídicos aprobados con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, desempeñó un papel determinante en la desestimación del primer motivo del recurso que interpuso ante el Tribunal General y tuvo, en consecuencia, relevancia para la desestimación de dicho recurso.

41. El meollo del presente asunto radica en determinar si la confirmación por parte del Tribunal General de la decisión de la Comisión por la que se niega a proponer al Consejo la aplicación del acuerdo celebrado entre interlocutores sociales es conforme a Derecho. Dado que se trata de una denegación y que no se ha presentado al Consejo ninguna propuesta en ese sentido, las dudas expresadas por la Comisión en relación con la necesidad de determinar el tipo de acto que hubiera debido resultar del procedimiento con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, parecen fundadas a primera vista, dado que esa cuestión reviste un carácter hipotético a la vista de las circunstancias concurrentes.

42. No obstante, ha de admitirse que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó las características del procedimiento establecido en el artículo 155 TFUE, apartado 2, y la naturaleza de las medidas adoptadas por el Consejo. En efecto, el Tribunal General inició dicho examen en la parte de la sentencia recurrida relativa a la interpretación contextual de dicha disposición. ( 24 ) Según reiterada jurisprudencia, las alegaciones dirigidas contra los fundamentos jurídicos innecesarios de una resolución del Tribunal General no pueden dar lugar a la anulación de dicha resolución y son, por lo tanto, inoperantes. ( 25 ) Pues bien, en este caso, el Tribunal General se ha basado en esa parte para llegar a su conclusión en relación con el papel que le corresponde a la Comisión con arreglo a dicha disposición.

43. Por estas razones, y en aplicación del principio in dubio pro actione, ( 26 ) considero necesario proceder a examinar el fondo del primer motivo del recurso de casación formulado por la EPSU, cuyo análisis ha de realizarse conjuntamente con el del segundo motivo de casación, por estar ambos motivos estrechamente relacionados.

b) Sobre el fondo

44. Cuando la Comisión consulta a los interlocutores sociales, estos pueden indicar a esta última su voluntad de celebrar entre ellos un acuerdo en el contexto de la Unión, con arreglo al proceso establecido en el artículo 155 TFUE, en uno o varios de los ámbitos contemplados en el artículo 153 TFUE. En cuanto a la aplicación de dicho acuerdo en el ámbito de la Unión, esta se realizará, con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, párrafo primero, a petición conjunta de las partes, a propuesta de la Comisión y sobre la base de una decisión del Consejo. En el presente asunto, consta que el acuerdo de que se trata pertenece al ámbito sujeto al artículo 153 TFUE, apartado 1, letra e), y que, en principio, puede aplicarse en el ámbito de la Unión. La discrepancia versa sobre si la propuesta hecha por la Comisión al Consejo, con arreglo a dicha disposición, es un acto discrecional y sobre cuál es el alcance que puede tener ese margen de apreciación. La EPSU opina que, cuando la Comisión debe decidir si presenta o no al Consejo una propuesta, solo puede comprobar la legalidad del acuerdo celebrado por los interlocutores sociales y la representatividad de estos. Por el contrario, la Comisión estima que es competente, además de para efectuar las dos comprobaciones que se han mencionado, para pronunciarse sobre la oportunidad de aplicar el acuerdo en el ámbito de la Unión.

45. De esta manera, en el presente asunto, lo que ha de dirimirse principalmente es si, en el supuesto de que no existan elementos que pongan en tela de juicio la legalidad del acuerdo celebrado entre interlocutores sociales y la representatividad de las partes firmantes de dicho acuerdo, la Comisión está vinculada por su solicitud conjunta y está, por lo tanto, obligada a proponer al Consejo la aplicación de dicho acuerdo en el ámbito de la Unión. Para dar respuesta a dicha cuestión, procede, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y como ha recordado el Tribunal General en la sentencia recurrida, ( 27 ) tener en cuenta no solo los términos del artículo 155 TFUE, apartado 2, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por esta disposición. ( 28 ) Dicho esto, y como he señalado en el punto 41 de las presentes conclusiones, corresponderá al Tribunal de Justicia determinar si la interpretación realizada por el Tribunal General incurre en algún error, procediendo a una interpretación literal, contextual y teleológica de dicha disposición con vistas determinar el alcance de las facultades de la Comisión y la naturaleza del acto adoptado en virtud del citado precepto.

1) Interpretación literal

46. La EPSU considera fundamentalmente que la utilización de la expresión inglesa «shall be implemented», que figura en el artículo 155 TFUE, apartado 2, equivale a imponer a la Comisión una obligación, sin dejarle margen de apreciación alguno para decidir acerca de la oportunidad de proponer o no al Consejo un texto aprobado por los interlocutores sociales.

47. En mi opinión, esta alegación no puede prosperar desde el punto de vista literal, por las razones que se exponen a continuación.

48. A este respecto, es necesario no perder de vista que, según una práctica comúnmente admitida que se sigue en la redacción de textos legislativos, los enunciados jurídicos suelen redactarse en indicativo, salvo que el objetivo de la norma de que se trate exija otro modo verbal. Dado que la utilización del indicativo en los enunciados jurídicos constituye la norma, no puede deducirse de la mera utilización de ese modo que el verbo en cuestión exprese una obligación o un imperativo ( 29 ) respecto a los destinatarios de la norma de que se trate. ( 30 ) Me parece que así ocurre con la redacción del artículo 155 TFUE, apartado 2. Por estas razones, la expresión que ha de interpretarse debe examinarse teniendo en cuenta la disposición en la que figura.

49. A estos efectos, del tenor del artículo 155 TFUE, apartado 2, resulta que la aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea, en los ámbitos sujetos al artículo 153 TFUE, ( 31 ) a petición conjunta de las partes firmantes, sobre la base de una decisión del Consejo, a propuesta de la Comisión. Los términos «intervient», en la versión francesa, y «shall be implemented», en la versión inglesa, que figuran en dicha disposición, se refieren a los dos supuestos contemplados en ese apartado 2 y constituyen, como recuerda el Tribunal General en los apartados 58 y 59 de la sentencia recurrida, una formulación dirigida a expresar el carácter exclusivo de esos dos procedimientos a efectos de la aplicación del acuerdo, a saber, bien en el ámbito nacional, bien en el ámbito de la Unión. Considero que las demás versiones lingüísticas ( 32 ) son todavía más claras respecto a que el artículo 155 TFUE, apartado 2, describe, de modo exhaustivo, las dos opciones que cabe elegir para la aplicación del acuerdo celebrado entre interlocutores sociales. De ello se sigue que el Derecho de la Unión no conoce ninguna aplicación de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales fuera de las dos opciones alternativas antes mencionadas.

50. Además, considero que el Tribunal General ha señalado, con razón, en el apartado 62 de la sentencia recurrida que los términos «intervient», en la versión francesa, y «shall be implemented», en la versión inglesa, se refieren a la vez a la «decisión del Consejo» y a la «propuesta de la Comisión». A la vista de la estructura gramatical del artículo 155 TFUE, apartado 2, primera frase, no es posible interpretar que esta disposición implique simultáneamente, por una parte, que la Comisión tenga la obligación de proponer la aplicación del acuerdo celebrado entre los interlocutores sociales y, por otra parte, que el Consejo goce de la facultad discrecional para decidir adoptar o no una decisión de aplicación de dicho acuerdo. En mi opinión, la interpretación contraria, esto es, aquella según la cual el Consejo estaría obligado a aplicar un acuerdo de los interlocutores sociales y a adoptar la decisión en cuestión, dejaría desprovisto de todo sentido el párrafo segundo de dicho apartado, que regula la votación en el Consejo. ( 33 )

51. Por consiguiente, sería imposible interpretar que los términos del artículo 155 TFUE, apartado 2, convierten en obligatorio para la Comisión proponer al Consejo el acuerdo negociado por los interlocutores sociales. Además, debe señalarse que la expresión «a propuesta de la Comisión» que figura en el artículo 155 TFUE, apartado 2, precisa expresamente que la Comisión propone al Consejo el acuerdo de que se trata, siendo la propuesta, en mi opinión, un acto discrecional que inicia el procedimiento en cuestión, sin el cual el Consejo no puede actuar con arreglo a dicha disposición. ( 34 ) La EPSU no cuestiona, en lo fundamental, la posibilidad de que la Comisión no proponga al Consejo la aplicación del acuerdo entre los interlocutores sociales. En efecto, tanto en su recurso de casación, como durante la vista, reconoció que dicha institución es competente para efectuar un control de la legalidad del acuerdo celebrado por los interlocutores sociales y de la representatividad estos últimos, pudiendo ambos controles conducir a la negativa de la Comisión a presentar al Consejo una propuesta para que este adopte una decisión. Además, la EPSU estima que esa posibilidad implica unos requisitos que dicha disposición no establece de un modo unívoco. Por lo tanto, considero que la interpretación realizada por la EPSU del artículo 155 TFUE, apartado 2, que parece basarse en una intelección equivocada de la sentencia del Tribunal General de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo, T‑135/96, ( 35 ) por las razones que se expondrán en los apartados 59 a 72 de las presentes conclusiones, es manifiestamente incoherente y contraria al tenor de esta disposición. Por las razones antes expuestas, considero que la posibilidad, contemplada en el artículo 155 TFUE, apartado 2, de que la Comisión pueda proponer o no al Consejo la aplicación de un acuerdo celebrado entre los interlocutores sociales solo puede ser un acto discrecional que implica una evaluación prospectiva de la oportunidad de todos los aspectos concurrentes.

52. Con ánimo de ser exhaustivo, debo señalar que el artículo 155 TFUE, apartado 2, utiliza el término «decisión», sin más precisiones sobre la calificación de ese acto adoptado por el Consejo. ( 36 ) Si bien ese término puede entenderse stricto sensu o lato sensu, remitiendo el primero a la definición que figura en el artículo 288 TFUE, ( 37 ) a tenor del cual la «decisión será obligatoria en todos sus elementos» y, «cuando designe destinatarios, solo será obligatoria para estos», e incluyendo el segundo cualquier acto que produzca efectos jurídicos, ( 38 ) la doctrina admite comúnmente que se trata, en este caso, de decisiones sui generis con efecto vinculante erga omnes ( 39 ) y que vinculan a los Estados miembros en cuanto a los resultados que deben obtenerse. ( 40 ) En la práctica institucional, los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales y adoptados por el Consejo en el ámbito de la Unión han adoptado la forma de directivas por las que se aplica el acuerdo celebrado por los interlocutores sociales. ( 41 )

53. En consecuencia, según la interpretación literal del artículo 155 TFUE, apartado 2, el enfoque preconizado por la EPSU rebasa los límites gramaticales impuestos por esta disposición.

2) Génesis del procedimiento establecido en el artículo 155 TFUE, apartado 2

54. En mi opinión, el enfoque preconizado por la EPSU es incompatible con la génesis del diálogo social en el ámbito de la Unión, puesto que, desde sus orígenes, ese diálogo se ha desarrollado, por una parte, de forma autónoma en relación con los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, ( 42 ) y, por otra, bajo los auspicios de la Comisión. ( 43 )

55. En primer lugar, el Acta Única Europea, ( 44 ) que añadió el artículo 118 B al Tratado CEE, establecía que «la Comisión procurará desarrollar el diálogo entre las partes sociales a nivel europeo, que podrá dar lugar, si estas lo consideraren deseable, al establecimiento de relaciones basadas en un acuerdo entre dichas partes». Con ello, el Acta Única Europea confirió, en particular, a la Comisión la tarea de desarrollar y promover el diálogo social a nivel comunitario. En la práctica, en esa época, el papel de la Comisión sobrepasaba ampliamente el de mero árbitro o mediador, ( 45 ) puesto que los interlocutores sociales actuaban bajo su impulso.

56. Por otra parte, el origen de los artículos 154 TFUE y 155 TFUE se encuentra en los artículos 3 y 4 del Acuerdo sobre la política social, ( 46 ) que fue incorporado al Derecho Comunitario por el Protocolo n.o 14 sobre la Política Social del Tratado de Maastricht (en lo sucesivo, «Acuerdo sobre la política social»), ( 47 ) cuyo origen a su vez se remonta al Acuerdo sobre la política social celebrado entre los interlocutores sociales. ( 48 ) Los jefes de Estado y de gobierno, reunidos en la Conferencia Intergubernamental de Maastricht en diciembre de 1991, al adoptar el Acuerdo sobre la política social, suprimieron de este el pasaje que figuraba en que se precisaba que los acuerdos entre interlocutores sociales debían aplicarse «tal y como han sido celebrados». ( 49 ) A mi entender, esta supresión indica que, desde el principio, los jefes de Estado y de gobierno quisieron que las instituciones ejercieran un control sobre el contenido del acuerdo negociado por los interlocutores sociales y aplicado en el ámbito de la Unión.

57. Por último, la función iniciadora de la Comisión en materia de diálogo social se deriva implícitamente de las comunicaciones publicadas por dicha institución, especialmente en relación con la aplicación de las disposiciones antes mencionadas. ( 50 ) En efecto, desde sus orígenes, el diálogo social no era simplemente una mera negociación colectiva, sino que estaba intrínsecamente relacionado con el impulso de la Comisión. ( 51 )

58. En resumen, tanto la génesis de los artículos 154 TFUE y 155 TFUE como las comunicaciones publicadas por la Comisión indican que el papel de esta en la aplicación de los acuerdos celebrados entre los interlocutores sociales no puede reducirse a una mera condición de emisario encargado de presentar los acuerdos al Consejo para su adopción, sin competencia alguna para apreciar la oportunidad de su aplicación en el ámbito de la Unión.

3) Interpretación sistemática

i) Interpretación del artículo 155 TFUE, apartado 2, en relación con lo dispuesto en los artículos 154 TFUE y 155 TFUE

59. Los artículos 154 TFUE y 155 TFUE, tomados en su conjunto, constituyen unos fundamentos jurídicos específicos para la puesta en marcha y la adopción de las acciones de la Unión en el ámbito de la política social. A diferencia de los demás ámbitos establecidos por los Tratados, la aplicación de este ámbito a escala de la Unión requiere y favorece un diálogo permanente entre, por una parte, la Comisión, y, por otra parte, los interlocutores sociales. A estos efectos, el artículo 154 TFUE establece, en particular, un mecanismo de consulta a estos últimos, cuyo corolario es, especialmente, el reconocimiento del papel y de la independencia de los interlocutores sociales por lo que se refiere a la adopción de la medida apropiada.

60. En cuanto a la consulta, el artículo 154 TFUE, apartado 2, establece que la Comisión está obligada, antes de presentar propuestas en el ámbito de la política social, a consultar a los interlocutores sociales sobre la posible orientación de una acción de la Unión. Además, con arreglo al artículo 154 TFUE, apartado 3, si la Comisión, al término de esa primera consulta, estimase conveniente una acción de la Unión Europea, deberá consultar nuevamente a los interlocutores sociales sobre el contenido de la propuesta contemplada. ( 52 )

61. Es preciso poner de relieve que esta primera consulta, mencionada en el artículo 154 TFUE, apartado 2, reviste carácter general y no prejuzga en nada la posterior decisión de la Comisión de presentar o no una propuesta específica en el ámbito de la política social. Así, esta consulta a los interlocutores sociales no tiene ninguna repercusión en las facultades de apreciación de la Comisión a la hora de presentar al Consejo propuestas de actos jurídicos para su adopción. En efecto, a tenor del artículo 154 TFUE, apartado 3, la Comisión solo está obligada a proceder a una segunda consulta si «estimase conveniente una acción de la Unión».

62. En cambio, si el proceso de reflexión de la Comisión lleva a concluir que no resulta conveniente una acción de la Unión, tanto del apartado 2 como del apartado 3 del artículo 154 TFUE se deduce que la consulta realizada hasta ese momento con los interlocutores sociales sigue siendo inoperante a efectos de esa posible acción.

63. Estos dos tipos de consulta pueden conducir, con arreglo al artículo 154 TFUE, apartado 4, a transferir la tarea de elaborar el contenido material de las medidas de que se trate a los interlocutores sociales. ( 53 ) Esta elaboración, negociada entre los interlocutores sociales, protagonistas del diálogo social, se lleva a cabo de manera autónoma respecto de las instituciones de la Unión. La disposición citada establece, en efecto, que los interlocutores sociales pueden informar a la Comisión sobre su voluntad de iniciar negociaciones, lo cual podría conducir a la celebración de un acuerdo entre ellos, pero no necesariamente. Mientras duran esas negociaciones, los interlocutores sociales salen de su papel consultivo para desempeñar un papel activo en la adopción de medidas de política social, mientras la Comisión se retira temporalmente de ese papel en beneficio de los interlocutores sociales. Para evitar que la iniciativa tomada por estos últimos lleve a una parálisis generalizada en el ámbito que es objeto de las negociaciones, por ejemplo, por el hecho de que estas se eternicen o de que los interlocutores sociales no alcancen un acuerdo en un plazo razonable, cuando sea necesaria una acción para actuar en el ámbito de que se trate, el artículo 154 TFUE, apartado 4, dispone que el proceso de negociación no podrá, en principio, exceder de nueve meses. ( 54 ) Aun cuando dicha disposición no lo precise expresamente, se deduce de ella que, llegado el vencimiento de dicho plazo, la Comisión recupera las facultades de control de todo el proceso, incluida la de elaborar ella misma las propuestas pertinentes en el ámbito de la política social de que se trate.

64. De esta manera, los artículos 154 TFUE y 155 TFUE regulan distintos aspectos de un mismo proceso decisorio, dirigido a elaborar medidas de política social, como demuestra la referencia a la segunda disposición realizada en la primera. Aunque, formalmente, ambas disposiciones son dos bases jurídicas diferentes, al poder llevar a la adopción de una misma medida, considero que deben analizarse conjuntamente. De la combinación de dichas disposiciones se colige que, pese a las especialidades que se han mencionado, no privan a la Comisión de su papel «clásico» en materia de política social, que se traduce, en particular, en el ejercicio de su facultad de iniciativa a través de propuestas presentadas para promover el interés general de la Unión, en el sentido del artículo 17 TUE, apartado 1.

65. De la lectura del artículo 154 TFUE en relación con el artículo 155 TFUE se desprende que los procedimientos establecidos en dichas disposiciones se siguen bajo los auspicios de la Comisión, a excepción de la fase de negociaciones, durante la cual la intervención de la Comisión queda suspendida. Como ha señalado con razón el Tribunal General, ( 55 ) el hecho de que, en virtud del artículo 155 TFUE, apartado 2, el Consejo actúe «a propuesta» de la Comisión implica que, mientras que la negociación y la celebración del acuerdo corresponden exclusivamente a los interlocutores sociales afectados, la Comisión recupera la dirección del procedimiento cuando estos soliciten conjuntamente la aplicación del acuerdo en el ámbito de la Unión, y que es la Comisión la que debe examinar si procede o no presentar una propuesta al Consejo. ( 56 ) Contrariamente a lo que parece sostener la EPSU en su recurso de casación, la facultad de la Comisión de iniciar consultas con los interlocutores sociales a efectos del artículo 154 TFUE no puede equipararse a su facultad de adoptar propuestas para garantizar la aplicación de un acuerdo celebrado entre interlocutores sociales con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2.

66. Estimo que el punto de vista de la EPSU, según el cual la Comisión, cuando está llamada a determinar, con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, si procede proponer la aplicación, en el ámbito de la Unión, de un acuerdo celebrado entre interlocutores sociales, solo puede llevar a cabo un control de la legalidad de dicho acuerdo y de la representatividad de los interlocutores sociales, se fundamenta, como he puesto de relieve en las presentes conclusiones, ( 57 ) en una intelección equivocada de la sentencia de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo. ( 58 ) Debe observarse, en primer lugar, que los elementos fácticos de ese asunto eran sustancialmente diferentes de los expuestos al Tribunal de Justicia en el contexto del presente asunto. En efecto, se deduce de dicha sentencia que, contrariamente a lo que ocurre en presente asunto, la Comisión había propuesto al Consejo la aplicación en el ámbito de la Unión del Acuerdo Marco sobre el Permiso Parental celebrado entre organizaciones interprofesionales de carácter general. ( 59 ) Precisamente, esta propuesta sirvió de base al Consejo para aprobar la Directiva 96/34, ( 60 ) que fue objeto del recurso de anulación que dio lugar a esa sentencia. ( 61 ) La demandante, la Unión Europea del Artesanado y de la Pequeña y Mediana Empresa, alegó que disponía de derechos específicos con arreglo a los mecanismos procedimentales establecidos por el Acuerdo sobre la política social, entre ellos, en particular, un derecho general a participar en la fase de negociación del segundo procedimiento y un derecho específico a participar en la negociación del Acuerdo Marco, derechos que consideraba vulnerados en el procedimiento de celebración del Acuerdo Marco que precedió a la aprobación de dicha Directiva. En este contexto, y más concretamente, al apreciar la admisibilidad del recurso, el Tribunal General señaló que la eventual vulneración de los derechos de la demandante como persona que no había participado en la celebración del Acuerdo Marco controvertido y, por lo tanto, de su derecho a solicitar la anulación de una Directiva, que presentaba todas las características de un acto de alcance general, solo podía reconocerse si la Comisión y el Consejo no habían cumplido sus obligaciones de control del procedimiento de adopción de un acto de Derecho derivado por parte de los interlocutores sociales interesados. ( 62 )

67. En su sentencia de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo, ( 63 ) el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso, al estimar que la Comisión y el Consejo habían considerado con razón que la representatividad acumulada de los firmantes del Acuerdo Marco era suficiente, con respecto al contenido de este, para aplicarlo a escala comunitaria mediante un acto del Consejo, y que, por lo tanto, la demandante no había conseguido demostrar que estuviera facultada para exigir al Consejo que impidiese dicha aplicación. ( 64 ) El asunto que dio lugar a dicha sentencia no facilita ningún fundamento que permita suponer que la competencia de la Comisión para proponer al Consejo la aplicación de un acuerdo celebrado entre interlocutores sociales se limite únicamente al control de la legalidad del acuerdo y de la representatividad de los interlocutores sociales. Por el contrario, el examen del análisis del Tribunal General sobre las disposiciones que se han convertido en los actuales artículos 154 TFUE y 155 TFUE ( 65 ) revela que incumbe a la Comisión, cuando los interlocutores sociales le dirigen una petición conjunta, aplicar en el ámbito de la Unión el acuerdo que hayan celebrado, llevar a cabo una apreciación de conjunto de la representatividad democrática de tal acuerdo, debiendo esa intervención de la Comisión atenerse a los principios por los que se rige su actuación en el ámbito de la política social. ( 66 ) Según esa sentencia, contrariamente a lo que sostiene la EPSU, entre todas las cuestiones que la Comisión debe valorar para determinar si procede proponer al Consejo la aplicación de un acuerdo celebrado por los interlocutores sociales en el ámbito de la Unión, la legalidad del acuerdo y la representatividad de los interlocutores sociales no son más que una parte. No obstante, no cabe deducir de la necesidad de esos dos controles que la Comisión se vea privada de la posibilidad de examinar otras cuestiones relacionadas con la oportunidad de la aplicación de dicho acuerdo. Dado que el Acuerdo sobre la política social, ( 67 ) que es objeto de interpretación en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, se reproduce de forma prácticamente literal en los actuales artículos 154 TFUE y 155 TFUE, la interpretación sistemática efectuada en dicha sentencia por el Tribunal General sigue siendo pertinente en la actualidad y refuerza la interpretación sistemática propuesta en las presentes conclusiones.

ii) Interpretación del artículo 155 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 17 TUE

68. De la interpretación sistemática del artículo 155 TFUE, apartado 2, en relación con otras disposiciones de los Tratados relativas a la organización institucional de la Unión, se desprende que una petición formulada por los interlocutores sociales dirigida a la aplicación, en el ámbito de la Unión, del acuerdo que han celebrado no puede obligar a la Comisión a que lo proponga al Consejo.

69. En virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, la Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin. En efecto, para garantizar la realización del interés general de la Unión y velar por que la actuación de la Unión no esté supeditada a intereses de terceros, el artículo 17 TUE, apartado 3, párrafo tercero, dispone que la Comisión ejercerá sus responsabilidades con plena independencia y que sus miembros no aceptarán instrucciones de ningún gobierno ni de ninguna institución. Por consiguiente, corresponde a la Comisión definir, con plena autonomía, sin estar sometida a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, cuáles son las propuestas que van en el sentido del interés general de la Unión. ( 68 )

70. Con objeto de llevar a cabo los objetivos de la Unión, en el sentido en que los definen los Tratados, el artículo 17 TUE, apartado 2, establece, en su primera y segunda frase, que los actos legislativos de la Unión solo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa, y que los otros tipos de actos se adoptarán a propuesta de la Comisión cuando así lo establezcan los Tratados.

71. De lo dispuesto en el artículo 17 TUE resulta que los Tratados atribuyen a la Comisión una facultad de iniciativa específica, en la que se encuentra el origen de los procedimientos de aprobación tanto de actos legislativos como de otros tipos de actos, cuya adopción solo puede proponer la Comisión. Así pues, como ya ha señalado el Tribunal de Justicia en relación con la facultad de iniciativa legislativa reconocida por artículo 17 TUE, apartado 2, y por el artículo 289 TFUE, esta facultad implica que corresponde, en principio, a la Comisión decidir si presenta, o no, una propuesta de acto legislativo y, si procede, determinar su objeto, su finalidad y su contenido. ( 69 ) Este amplio margen de apreciación atribuido a la Comisión para ejercer su facultad de adoptar propuestas se ve corroborado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia acerca del equilibrio institucional, según la cual, dado que los Tratados conceden a la Comisión una prerrogativa constitucional que le confiere el poder de apreciar con toda independencia la oportunidad de una propuesta legislativa o de la modificación de tal propuesta, ninguna otra institución puede obligarla a adoptar una iniciativa cuando no ve en ella ningún interés para la Unión. ( 70 )

72. De ello se sigue que la facultad encomendada a la Comisión de presentar propuestas, es decir, su facultad de iniciativa, está directa e intrínsecamente relacionada con la obligación impuesta a esta institución por el artículo 17 TUE, apartado 2, de promover el interés general de la Unión. Por lo tanto, en la medida en que el artículo 155 TFUE, apartado 2, disposición que se encuentra en el centro del presente asunto, establece expresamente que la decisión del Consejo se adopta «a propuesta de la Comisión», constituye una expresión específica, en el ámbito de la política social, de la norma general establecida en el artículo 17 TUE, apartado 2. Concretamente, por lo que atañe a la aplicación de un acuerdo celebrado entre interlocutores sociales, en el sentido del artículo 155 TFUE, apartado 2, es difícil encontrar una razón válida para sostener que la facultad de iniciativa debe tener un alcance más limitado que la que el régimen institucional general suele conferir a la Comisión. Una interpretación restrictiva de las facultades de la Comisión, como la que preconiza la EPSU, está aún menos justificada si se considera que el interés general de la Unión es mucho más amplio que el interés defendido por el acuerdo negociado por los interlocutores sociales, que es únicamente un concurso de voluntades con meros efectos inter partes. ( 71 ) Pues bien, si los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales y adoptados por el Consejo en el ámbito de la Unión tomaran la forma de directivas por las que se aplica el acuerdo celebrado por los interlocutores sociales, ( 72 ) el acto de Unión que resultaría de ello tendría forzosamente efectos que ya no serían inter partes, sino erga omnes, lo cual ampliaría su ámbito de aplicación personal, ( 73 ) razón por la cual corresponde a la Comisión asegurarse de que los compromisos asumidos por los interlocutores sociales correspondan al interés general de la Unión. No invalida esta interpretación la alegación formulada por la EPSU en el sentido de que el Tribunal General incurrió, en la sentencia recurrida, en un error en su interpretación contextual por lo que se refiere a la amplitud de las facultades de la Comisión, al considerar que las directivas aprobadas por el Consejo con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, no eran de carácter legislativo. El objeto del presente asunto es una decisión de la Comisión de no proponer al Consejo la aplicación de un acuerdo celebrado entre interlocutores sociales, de manera que los motivos de la sentencia recurrida relativos a ciertas características del procedimiento establecido en dicha disposición constituyen más bien consideraciones de orden general dirigidas a reforzar la interpretación contextual seguida por el Tribunal General. No obstante, no cabe atribuir al Tribunal General un error de Derecho en relación con tales consideraciones. En efecto, como alega, con razón, la Comisión, el artículo 155 TFUE no se refiere expresamente al procedimiento legislativo, ni ordinario, ni especial, lo cual significa, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ( 74 ) que las medidas adoptadas al término del procedimiento establecido en el artículo 155 TFUE, apartado 2, no son actos legislativos en el sentido del artículo 289 TFUE, apartado 3. Pues bien, esta calificación en nada cambia la facultad de iniciativa de que dispone la Comisión a efectos de la aplicación de los acuerdos negociados entre interlocutores sociales, puesto que el alcance de esa facultad no varía dependiendo de que el acto que vaya a adoptarse sea o no de carácter legislativo.

4) Interpretación teleológica

73. El artículo 151 TFUE reconoce el diálogo social como uno de los objetivos de la Unión Europea. ( 75 ) Este artículo «afirma su lugar central y original en la gobernanza democrática de Europa». ( 76 ) En ese contexto, el artículo 152 TFUE, párrafo primero, consagra el principio de autonomía de los interlocutores sociales, al establecer que la Unión Europea «reconocerá y promoverá el papel de los interlocutores sociales en su ámbito, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas nacionales» y que «facilitará el diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía». ( 77 ) El artículo 154 TFUE, apartado 1, establece que la Comisión «tendrá como cometido fomentar la consulta a los interlocutores sociales a nivel de la Unión» y «adoptar todas las disposiciones necesarias para facilitar su diálogo, velando por que ambas partes reciban un apoyo equilibrado». De ello resulta que el título X del Tratado FUE tiene la finalidad, en particular, de promover el papel de los interlocutores sociales y facilitar el diálogo entre ellos, dentro del respeto de su autonomía.

74. Más concretamente, esta autonomía implica que, durante la fase de negociación y celebración de un acuerdo, que es asunto exclusivo de los interlocutores sociales, estos puedan dialogar y actuar libremente, sin recibir órdenes o instrucciones de nadie, en particular de los Estados miembros o de las instituciones. A este respecto, podría sostenerse que el principio de autonomía remite al respeto, por parte de las instituciones europeas, de la capacidad de los interlocutores sociales de negociar y celebrar, con arreglo a su voluntad, convenios colectivos, como resulta, por otra parte, del artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En este sentido, el procedimiento de negociación de los interlocutores sociales seguido en el marco del diálogo social europeo puede analizarse como expresión específica de este principio de autonomía.

75. No obstante, la autonomía de los interlocutores sociales para negociar un acuerdo no debe confundirse con el procedimiento de aplicación de los acuerdos negociados por los interlocutores sociales en el ámbito de la Unión, en el que el Consejo actúa a propuesta de la Comisión. En efecto, una vez los interlocutores sociales han negociado y celebrado libremente un acuerdo y las partes firmantes han pedido conjuntamente la aplicación de dicho acuerdo en el ámbito de la Unión, la Comisión vuelve a disponer del derecho a intervenir y recupera la dirección del procedimiento. ( 78 ) En efecto, como señala el Tribunal General en el apartado 89 de la sentencia recurrida, el artículo 155 TFUE se limita a asociar a los interlocutores sociales al proceso de adopción de ciertos actos no legislativos, sin darles el poder de adoptar ellos mismos actos que produzcan efectos jurídicos vinculantes frente a terceros, ni tan siquiera de presentar directamente al Consejo una propuesta de decisión que aplique un acuerdo. De ello se sigue, en mi opinión, que la citada disposición pretende a fomentar el papel de los interlocutores sociales y el diálogo entre estos, sin conferirles tales facultadas.

76. Por lo demás, este enfoque se ve avalado, como señala el Tribunal General en los apartados 82 y 94 a 98 de la sentencia recurrida, por el principio democrático que, en virtud del artículo 10 TUE, apartados 1 y 2, encuentra su expresión en la representación de los ciudadanos en el Parlamento y en el hecho de que los miembros del Consejo Europeo formen parte de Gobiernos políticamente responsables ante sus respectivos Parlamentos nacionales. En efecto, si los interlocutores sociales pudieran forzar a la Comisión a presentar una propuesta para la aplicación de sus acuerdos en el ámbito de la Unión, estarían en condiciones de influir en el contenido de los actos jurídicos adoptados en el ámbito de la política social mucho más que el Parlamento, al que simplemente se informa de la aplicación de los acuerdos adoptados con arreglo artículo 155 TFUE, apartado 2. ( 79 ) Por lo tanto, al desestimar la argumentación de la EPSU, el Tribunal General aplicó correctamente el principio democrático, según se interpreta en el apartado 88 de la sentencia de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo. ( 80 )

c) Conclusión sobre los motivos de casación primero y segundo

77. Como he expuesto anteriormente, todos los métodos de interpretación conducen al mismo resultado, a saber, que una petición de los interlocutores sociales presentada con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, por la que se solicita que los acuerdos que han celebrado en el ámbito de la Unión se apliquen en el Derecho de la Unión, no tiene efecto vinculante para la Comisión.

78. Por lo tanto, y contrariamente a lo que sostiene la EPSU, el Tribunal General no ha incurrido en ningún error de Derecho al declarar que la Comisión no estaba obligada a presentar el acuerdo de que se trata al Consejo para que este lo aplicara mediante una decisión que, por otra parte, no revestiría carácter legislativo.

79. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que desestime en su integridad los motivos de casación primero y segundo de la EPSU.

B. Sobre el tercer motivo de casación

1. Alegaciones de las partes

80. Mediante su tercer motivo de casación, la EPSU reprocha fundamentalmente al Tribunal General haber incurrido en un error de Derecho por lo que se refiere a la intensidad de su control jurisdiccional sobre la decisión controvertida. ( 81 )

81. A este respecto, la EPSU señala que la decisión de proponer al Consejo un acuerdo negociado por los interlocutores sociales no es de carácter político, sino fundamentalmente jurídico. Sostiene así que la interpretación del Tribunal General según la cual la Comisión dispone de amplias facultades discrecionales de carácter político se basa en una errónea interpretación de las disposiciones del Tratado y de la sentencia de 17 de junio de 1998, UEAPME/Consejo, antes citada. ( 82 )

82. Por otra parte, la EPSU alega que el Tribunal General ha incurrido en un error ( 83 ) al establecer paralelismos con la iniciativa ciudadana europea. Según ella, el procedimiento establecido en los artículos 154 TFUE y 155 TFUE no se parece a la iniciativa ciudadana puesto que, por una parte, esta última no tiene que ver ni con un proceso de negociación colectiva ni con el ejercicio de un derecho fundamental protegido por el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y, por otra parte, las partes que inician este procedimiento no participan en la elaboración del texto de la propuesta legislativa.

83. La Comisión rebate las alegaciones de la EPSU.

2. Apreciación

84. La EPSU reprocha fundamentalmente al Tribunal General no haber aplicado un control jurisdiccional de un nivel adecuado a la decisión de la Comisión. Sostiene que Tribunal General incurrió en error de Derecho al escudarse en el control jurisdiccional limitado aplicado a la decisión de la Comisión.

85. A este respecto, el Tribunal General declaró, en el apartado 79 de la sentencia recurrida, que, cuando la Comisión recibe una petición de aplicación a nivel de la Unión de un acuerdo celebrado por los interlocutores sociales, dicha institución debe, en particular, apreciar la oportunidad, incluso teniendo en cuenta consideraciones de orden político, económico y social, de la eventual aplicación a nivel de la Unión de dicho acuerdo. Consideró, en los apartados 109 a 112 de citada sentencia, que de ello se deducía que la Comisión disponía de un amplio margen de apreciación, de manera que su decisión debía ser objeto de un control jurisdiccional limitado.

86. Por lo tanto, el presente motivo suscita la cuestión del grado de control al que los órganos jurisdiccionales de la Unión deben someter una decisión de la Comisión de no presentar una propuesta para la aplicación en el ámbito de la Unión de un acuerdo celebrado por interlocutores sociales. Esta cuestión está necesariamente vinculada a las que se plantean en los motivos de casación primero y segundo, cuyo análisis ha revelado que la Comisión no está obligada a adoptar tal propuesta y dispone de un amplio margen de apreciación de la oportunidad de presentar al Consejo tal propuesta. Pues bien, la existencia de tal margen de apreciación hace que la EPSU construya su aparato argumental sobre una premisa falsa, dado que, a diferencia del Tribunal General, definió incorrectamente las condiciones en que la Comisión puede negarse a presentar una propuesta al Consejo. En mi opinión, las alegaciones formuladas por la EPSU no han desvelado ningún error de Derecho en los pasajes de la sentencia recurrida que acabo de citar.

87. Según reiterada jurisprudencia, en la adopción por las instituciones de la Unión de las medidas pertenecientes a ámbitos en los que gozan de una amplia facultad de apreciación y en los que han de tomar decisiones de naturaleza política y realizar apreciaciones complejas, el control jurisdiccional se limita comprobar que no existen errores manifiestos de apreciación., ( 84 ) ( 85 ) Además, el Tribunal de Justicia precisó que la intensidad del control de legalidad, en una situación en la que el legislador de la Unión tuvo que realizar unas apreciaciones económicas complejas, debía reducirse más aún habida cuenta de que «el acto de que se trata[ba tenía] alcance general». ( 86 ) Por lo tanto, el carácter limitado del control jurisdiccional constituye la expresión del principio de separación de poderes, sin que la autoridad judicial pueda sustituir al legislador tomando decisiones para las que no está legitimada.

88. Aun cuando la jurisprudencia citada en el punto anterior trate, en particular, del control jurisdiccional aplicado a los actos legislativos, los principios que establece también son válidos en el contexto del presente asunto, dado que la EPSU reprocha a la Comisión no haber presentado una propuesta destinada a la adopción por parte del Consejo, en el ámbito de la Unión, de un acto de alcance general, como resulta del punto 72 de las presentes conclusiones. Si bien los intereses expresados en un acuerdo celebrado por los interlocutores sociales son, sin duda, legítimos, no debe perderse de vista que el conjunto de los datos que la Comisión ha de tener en cuenta para promover los intereses de la Unión, en el sentido del artículo 17 TUE, apartado 1, tiene una amplitud mucho mayor. No puedo sino compartir el punto de vista del Tribunal General según el cual la aplicación de tal acuerdo mediante la adopción de un acto de alcance general obliga a la Comisión a valorar los factores políticos, económicos y sociales en su conjunto. Pues bien, cuando la Comisión decide adoptar una propuesta o se niega a hacerlo, con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, debe ponderar los intereses concurrentes, pues tal ponderación corresponde, por excelencia, a sus facultades discrecionales. En efecto, para que esa ponderación refleje el interés general de la Unión, la Comisión debe ejercer dichas facultades con arreglo al artículo 17 TUE, apartado 3, párrafo tercero, con plena independencia. ( 87 ) Por consiguiente, opino que el Tribunal General no ha incurrido en ningún error al estimar que la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación cuando examina, en virtud del artículo 155 TFUE, apartado 2, si procede presentar al Consejo una propuesta de decisión destinada a la aplicación, en el ámbito de la Unión, de un acuerdo celebrado por interlocutores sociales. Concretamente, incumbe al Tribunal General limitarse a examinar, en cuanto al fondo, si el ejercicio de la facultad de iniciativa de la Comisión adolece de error manifiesto o de desviación de poder o, también, si las instituciones implicadas no han rebasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. ( 88 )

89. El hecho de que una decisión de la Comisión adoptada con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, esté sujeta a un control jurisdiccional limitado resulta, además, de la reciente sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el asunto Puppinck y otros/Comisión, ( 89 ) aun cuando el contexto de dicho litigio era diferente del presente asunto. En aquel asunto, el Tribunal de Justicia tuvo que examinar la legalidad de una decisión en la que la Comisión resolvió no adoptar ninguna medida en respuesta a una iniciativa ciudadana europea que se le había presentado. En su sentencia, el Tribunal de Justicia confirmó el enfoque del Tribunal General que preconiza que la obligación de la Comisión de promover el interés general de la Unión con arreglo al artículo 17 TUE, apartado 1, implica intrínsecamente amplias facultades de apreciación, y que esta obligación supone tomar decisiones difíciles y ponderar diferentes intereses. Estas amplias facultades de apreciación van a la par con un control jurisdiccional limitado, que puede consistir, en particular, en comprobar que no se han producido errores manifiestos de apreciación. ( 90 ) A la luz de lo anterior, considero que la jurisprudencia sobre esta cuestión ya está bien establecida, de manera que el presente asunto no puede ponerla en tela de juicio.

90. Como consecuencia de ello, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el tercer motivo de casación por infundado.

C. Sobre el cuarto motivo de casación

1. Alegaciones de las partes

91. La EPSU sostiene que el Tribunal General ha incurrido, en los apartados 116 a 140 de la sentencia recurrida, en un error de Derecho al confirmar la motivación de la decisión controvertida.

92. A este respecto considera, en primer lugar, que el Tribunal General incurrió en error al señalar, en el apartado 129 de la sentencia recurrida, que los motivos de la decisión controvertida no eran materialmente inexactos o irrelevantes a efectos de apreciar la idoneidad de la aplicación del acuerdo de que se trata a nivel de la Unión. La EPSU reprocha, en particular, al Tribunal General no haber tenido en cuenta la falta de justificación, por parte de la Comisión, por una parte, del lapso de tiempo transcurrido entre su anterior escrito y su decisión, y, por otra, del hecho de que se apartó de comunicaciones que ella misma había publicado. ( 91 ) En efecto, según la EPSU, ambas circunstancias generaron en ella una confianza legítima en que se haría un análisis de impacto, o que ya se estaba preparando. Añade que, en los apartados 136 y 138 de la sentencia recurrida, el Tribunal General desnaturalizó las alegaciones de la EPSU a este respecto. Además, la EPSU sostiene que, contrariamente a lo señalado por el Tribunal General, los tres motivos que figuran en la decisión controvertida son, o bien inexactos, en cuanto a los hechos o jurídicamente, o bien desprovistos de pertinencia.

93. Seguidamente, la EPSU sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho, en los apartados 118 y 119 de la sentencia recurrida, al considerar que la motivación de la decisión controvertida era suficiente para permitir a la EPSU comprender las razones en que se basaba. A este respecto, la EPSU sostiene, por una parte, que tales motivos son erróneos, y, por otra, que las justificaciones aducidas por la Comisión no se corresponden con las que invocó a lo largo de todo el procedimiento.

94. Por último, la EPSU se opone a la interpretación realizada por el Tribunal General, en los apartados 130 y 132 de la sentencia recurrida, en relación con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las directivas sobre información y consulta.

95. La Comisión rebate las alegaciones de la EPSU.

2. Apreciación

96. Mediante el presente motivo de casación, la EPSU reprocha al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho al apreciar el deber de motivación de la Comisión, tal y como se establece en el artículo 296 TFUE. ( 92 )

97. Con carácter preliminar, debe recordarse, primeramente, que, en virtud del deber de motivación establecido en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, el autor de un acto debe hacer constar de forma clara e inequívoca su razonamiento, de manera que, por una parte, los interesados puedan conocer las justificaciones de la medida adoptada para hacer valer sus derechos, y, por otra, el juez pueda ejercer su control. Además, este requisito de motivación debe apreciarse de acuerdo con las circunstancias del asunto, especialmente dependiendo del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas directa e individualmente afectadas por el acto pueden tener en recibir explicaciones. ( 93 ) No se exige que la motivación especifique todos los datos de hecho y de Derecho pertinentes, ya que el carácter suficiente de una motivación debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. ( 94 )

98. Por otra parte, cuando una institución de la Unión Europea, como la Comisión, en el presente asunto, dispone de amplias facultades de apreciación, el respeto de las garantías que otorga el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos reviste una importancia no menos fundamental. Entre esas garantías figura, en particular, la obligación de que la institución competente motive sus resoluciones de manera suficiente. Tan solo de este modo puede el juez de la Unión comprobar si se reúnen los elementos de hecho y de Derecho de que depende el ejercicio de la facultad de apreciación. ( 95 )

99. Por último, el deber de motivación es una formalidad sustancial que debe distinguirse de la cuestión de los fundamentos de la motivación, pues este pertenece al ámbito de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. ( 96 ) En este asunto, después de haber examinado, en los apartados 114 a 119 de la sentencia recurrida, si la decisión controvertida estaba suficientemente motivada a la luz del artículo 296 TFUE, el Tribunal General consideró, en el apartado 119 de dicha sentencia, que así era. Dado que la segunda parte del presente motivo de casación versa sobre la suficiencia de la motivación de la decisión controvertida y que las conclusiones deducidas de ese examen por el Tribunal General han sido determinantes para permitir al juez de la Unión ejercer su control sobre dicha decisión, ( 97 ) estimo procedente empezar mi análisis por esta parte del motivo.

a) Error de Derecho acerca de la suficiencia de la motivación de la decisión controvertida

100. Mediante la segunda parte del cuarto motivo de casación, la EPSU alega que, en el apartado 118 de la sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que la EPSU podía conocer las justificaciones de la decisión controvertida.

101. Sobre esta cuestión, debe observarse que el Tribunal General examinó la suficiencia de la motivación de la decisión controvertida en los apartados 116 a 118 de la sentencia recurrida. Recordó, por una parte, que la Comisión había consultado a los interlocutores sociales acerca de la oportunidad de una acción de la Unión en materia de información y consulta a los funcionarios y empleados de las administraciones públicas y que, precisamente, a raíz de esa consulta, los interlocutores sociales habían negociado y firmado el acuerdo de que se trata.

102. Por otra parte, al examinar la decisión controvertida, debo destacar mi acuerdo con la apreciación del Tribunal General según la cual, dado que la Comisión tardó más de dos años en contestar a la petición presentada por los interlocutores sociales con arreglo al artículo 155 TFUE, apartado 2, los destinatarios de la citada Decisión podían esperar que dicha institución expusiera una motivación más desarrollada que la que figura en dicha Decisión, relativamente concisa. No obstante, también consta que la suficiencia de la motivación expuesta en esa decisión no puede apreciarse basándose únicamente en el número o la longitud de las frases que recoge. En efecto, no cabe excluir que, debido a su precisión y claridad, la sucinta motivación adoptada en apoyo de una decisión sea plenamente comprensible.

103. Concretamente, ha de señalarse que la Comisión invocó en lo esencial tres motivos que fundamentaban su denegación, a saber, en primer lugar, las peculiaridades de las administraciones dependientes de un gobierno central y, en particular, el hecho de que ejercen prerrogativas de poder público; en segundo lugar, la existencia, en los Derechos nacionales de muchos Estados miembros, de disposiciones relativas a la información y consulta a los funcionarios y empleados públicos de esas administraciones, y, en tercer lugar, la existencia de diferencias significativas entre los Estados miembros en cuanto a la estructura y el ámbito de competencias de dichas administraciones, de modo que una eventual ejecución del Acuerdo tendría un ámbito de aplicación más o menos amplio dependiendo de cada uno de los Estados miembros.

104. A este respecto, basta con recordar que se desprende de reiterada jurisprudencia que la cuestión de si la motivación de una decisión cumple los requisitos establecidos en el artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación, no solo con su tenor literal, sino también con su contexto y, especialmente, con el conjunto de normas aplicables en la materia. ( 98 ) En este asunto, al apreciar el carácter suficiente de la motivación, es significativo que no se dirigiera a un destinatario no informado, sino a los interlocutores sociales que habían celebrado el acuerdo de que se trata, los cuales, tanto debido a su condición, como a las consultas previas llevadas a cabo por la Comisión, ya estaban al tanto del contexto en que se había adoptado. Por otra parte, como ha señalado el Tribunal General, «en una reunión con los interlocutores sociales celebrada el 17 de enero de 2018, la Comisión anunció el sentido de la decisión [controvertida]». ( 99 ) De ello resulta, a mi entender, que la Comisión expuso algunos motivos a los interlocutores sociales, incluso antes de la adopción de esta decisión. Por ello, opino que estos motivos expresan de un modo suficientemente pormenorizado las razones por las cuales la Comisión, cuya tarea fundamental consiste, en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, en promover el interés general de la Unión, no ha considerado oportuno proponer al Consejo que aplique, en el ámbito de la Unión, un acuerdo celebrado entre los interlocutores sociales afectados.

105. De ello se colige, en mi opinión, que es conforme a Derecho la consideración expuesta por el Tribunal General, en el apartado 118 de la sentencia recurrida, en el sentido de que la EPSU podía conocer las justificaciones de la apreciación de la Comisión y de que el Tribunal General podía efectuar el control de dichas justificaciones. En estas circunstancias, debe desestimarse el reproche dirigido al Tribunal General de haber errado al considerar que la decisión controvertida cumplía la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE.

b) Primera parte, basada en el error respecto a la exactitud y pertinencia de los motivos de la decisión controvertida tenidos en cuenta por el Tribunal General

106. La primera parte del cuarto motivo de casación, basada en el error respecto a la exactitud y pertinencia de los motivos de la decisión controvertida tenidos en cuenta por el Tribunal General, se subdivide fundamentalmente en dos alegaciones. Mediante su primera alegación, la EPSU reprocha a Tribunal General no haber tenido en cuenta la falta de justificación, por parte de la Comisión, por una parte, del lapso de tiempo transcurrido entre su anterior escrito ( 100 ) y su decisión, y, por otra, del hecho de que se apartó de comunicaciones que ella misma había publicado. ( 101 ) Además, reprocha al Tribunal General no haber reflejado correctamente las alegaciones que formuló en primera instancia. Mediante su segunda alegación, la EPSU critica la apreciación realizada por el Tribunal General de los tres motivos de la decisión controvertida.

107. En cuanto a la primera alegación, por mucho que la EPSU reproche al Tribunal General no haber tenido en cuenta las garantías dadas en la correspondencia anterior y las comunicaciones publicadas por la Comisión, de las que resultaba, en su opinión, que debía realizar un control de legalidad y un análisis del impacto y que dicho control y dicho análisis estaban realizándose, lo cual supuso, según la EPSU una vulneración del principio de confianza legítima, debo señalar que, en el procedimiento de primera instancia, no se formuló ninguna alegación en relación con dicho principio, por lo que la sentencia recurrida no trata la cuestión de posibles vulneraciones de ese principio.

108. Más concretamente, debe señalarse que, por lo que atañe a la correspondencia, la EPSU ha reprochado a la Comisión no haber procedido a ningún análisis de impacto, «contrariamente a lo que afirmó durante más de un año», y, en consecuencia, haber sido incapaz de justificar su conclusión, reflejada en la decisión controvertida. ( 102 ) En cuanto a las comunicaciones, la EPSU las invocó ante el Tribunal General con el único propósito de alegar que habían dado la impresión de que la Comisión se consideraba vinculada por la petición de los interlocutores sociales relativa a una propuesta destinada a la aplicación de los acuerdos de los interlocutores sociales en el ámbito de la Unión. ( 103 )

109. Pues bien, debe recordarse que resulta de jurisprudencia reiterada que, dado que, en el marco del recurso de casación, el control del Tribunal de Justicia se limita a la apreciación de la solución jurídica que se ha dado a los motivos y alegaciones objeto de debate ante los jueces de primera instancia, una parte no puede invocar por primera vez ante el Tribunal de Justicia una alegación que no ha invocado ante el Tribunal General. ( 104 ) En estas circunstancias, considero inadmisible esta primera alegación en tanto en cuanto se basa en una violación de la confianza legítima.

110. A mayor abundamiento, ha de rechazarse la tesis de la EPSU según la cual, a través de su correspondencia y de sus comunicaciones, la Comisión había dado unas garantías para, acto seguido, desdecirse de ellas, pues contravendría los objetivos de las consultas previstas en materia de política social. En efecto, como resulta del punto 60 de las presentes conclusiones, con arreglo al artículo 154 TFUE, apartado 2, antes de presentar propuestas en el ámbito de la política social, la Comisión consulta a los interlocutores sociales sobre la posible orientación de una acción de la Unión. Del propio tenor del precepto se desprende que las consultas están concebidas para permitir a las distintas partes presentar sus peticiones y sus observaciones, con objeto de preparar la presentación por la Comisión, en el ámbito de la Unión, de una propuesta determinada. En consecuencia, por una parte, considerar que las consultas y la presentación de la información referida a estas crean una obligación coercitiva para las partes interesadas, vaciaría a este proceso de su contenido natural. Por lo tanto, no me parece sostenible la tesis de la EPSU de que las consultas podrían generar en las partes que han participado en esas ellas una confianza legítima acerca de eventuales decisiones políticas. ( 105 ) Por otra parte, en relación con el carácter supuestamente vinculante para la Comisión de sus observaciones anteriores o de las comunicaciones que ha publicado, no me ofrece duda, siguiendo la posición sostenida por la Comisión en la vista, que tales observaciones o comunicaciones no pueden, en ningún caso, modificar las competencias que a dicha institución atribuyen los Tratados, y, en particular, el artículo 17 TUE, apartado 2.

111. Dado que la primera alegación se basa en que el Tribunal General desnaturalizó, en los apartados 136 a 138 de la sentencia recurrida, las alegaciones que la EPSU invocó ante él en primera instancia, debe precisarse que, en el apartado 135 de dicha sentencia, el Tribunal General resumió la alegación de los demandantes en primera instancia en el sentido de que, «en el caso de autos, nada justificaba que la Comisión descartara la aplicación [del acuerdo de que se trata] en virtud de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad», habiendo reprochado estos en particular «a la Comisión que no [hubiera] realizado ningún análisis de impacto a la luz de dichos principios». Me parece que, de esta manera, la sentencia recurrida resume de una forma ciertamente sintética, pero fiel, la alegación formulada por los demandantes en el apartado 106 de su demanda en primera instancia. Pues bien, los apartados 136 a 138 de la sentencia recurrida van dirigidos a dar respuesta a sus alegaciones y constituyen, por lo tanto, la apreciación del Tribunal General, de manera que, en mi opinión, la alegación basada en la desnaturalización de las alegaciones formuladas por la EPSU ante el Tribunal General carece de fundamento.

112. Procede, por lo tanto, desestimar la primera alegación.

113. Mediante su segunda alegación, la EPSU critica la apreciación realizada por el Tribunal General al examinar los tres motivos de la decisión controvertida.

114. Con carácter preliminar, por lo que se refiere la fundamentación de los motivos de la decisión controvertida, según resulta del análisis del tercer motivo de casación, ( 106 ) el control del Tribunal General debía ceñirse a la inexactitud material o a la falta de toda pertinencia de los datos a efectos de valorar si la aplicación del acuerdo de que se trata en el ámbito de la Unión era apropiada.

115. En particular, por lo que atañe al primer motivo de la decisión controvertida, la EPSU estima que el Tribunal General ha incurrido en error en los apartados 130 y 136, dado que, por una parte, en la actualidad se aplican numerosas directivas a los empleados de las administraciones centrales, y que, por otra parte, no hay nada que permita concluir que la aplicación del acuerdo celebrado por los interlocutores sociales modificaría la «estructura, organización y funcionamiento» de las administraciones de los gobiernos centrales, con mayor motivo si se considera que la Comisión no ha realizado ningún análisis de impacto.

116. A este respecto, como ha puesto de relieve el Tribunal General, por ese motivo, la Comisión no ha cuestionado la existencia de la competencia de la Unión para adoptar actos relativos a los derechos sociales de los funcionarios y empleados de las administraciones dependientes de un gobierno central, sino que ha señalado que el acuerdo de que se trata afectaba a un ámbito específico, vinculado con la soberanía de los Estados miembros. En efecto, mediante este motivo se observa que algunos funcionarios y algunos empleados de las administraciones de los gobiernos centrales ejercen prerrogativas de poder público. Aun cuando, como alega fundamentalmente la EPSU, nada impide al legislador europeo, en principio, aprobar disposiciones que garanticen a esos funcionarios y a esos empleados del sector público los derechos de información y consulta, la Comisión puede y debe tener en cuenta la función particular y las notas específicas de dichas administraciones para garantizar la salvaguarda de los intereses generales de los Estados miembros, que, por otra parte, se desprenden de excepciones expresamente establecidas en los Tratados. ( 107 )

117. Además, por lo que se refiere a la supuesta obligación de efectuar un análisis de impacto, considero que, en todo caso, ese análisis correspondería a la Comisión cuando hace uso de su facultad de iniciativa, ( 108 ) especialmente, en un ámbito que corresponde a competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros. Pues bien, no cabe reprochar a la Comisión el no realizar tal análisis cuando decide no acceder a acometer una acción. A efectos del presente asunto, es preciso señalar que la decisión de la Comisión de no presentar al Consejo la propuesta de aplicación del acuerdo celebrado por los interlocutores sociales es, por su naturaleza, una decisión que no requiere de un análisis de impacto.

118. En cuanto al segundo motivo de la decisión controvertida, la EPSU reprocha al Tribunal General no haber tenido en cuenta el hecho de que el acuerdo negociado por los interlocutores sociales contenía una cláusula de «no regresión» que confería derechos más amplios que los ya reconocidos por los Estados miembros y que impedía a estos últimos revocar los derechos conferidos por el acuerdo de que se trata.

119. A este respecto, procede recordar el amplio margen de apreciación de que dispone, en este caso, la Comisión, especialmente para determinar la necesidad de colmar una posible laguna en el ámbito de aplicación de las directivas de la Unión que regulan el derecho de información y de consulta de los trabajadores. Pues bien, incluso suponiendo que el Tribunal General hubiera tenido en cuenta esa cláusula de «no regresión», habría tenido que demostrar que las normas relativas a la información y consulta de los funcionarios y empleados de las administraciones de los gobiernos centrales existentes en los Estados miembros no permitían llevar a cabo dicha información y dicha consulta de manera suficiente a escala de esos Estados miembros. Pues bien, al efectuar el control de la legalidad a que se refiere el artículo 263 TFUE, el Tribunal General no puede sustituir la motivación del autor del acto impugnado por la suya propia y no puede colmar mediante su propia motivación una laguna en la motivación de ese acto, de forma que su examen no guarde relación con ninguna apreciación contenida en tal acto. ( 109 ) Por lo tanto, la EPSU no puede esperar que el Tribunal General realice una demostración que conduzca a tal sustitución, y menos aún, cuando estaba obligado a efectuar un control limitado de la decisión controvertida. Dicho esto, ha de señalarse que, para decidir si procedía presentar al Consejo el Acuerdo celebrado por los interlocutores sociales a efectos de su aplicación, la Comisión se enfrentaba a la cuestión fundamental de la oportunidad de armonizar en el ámbito de la Unión la información y la consulta de los funcionarios y de los empleados de las administraciones de los gobiernos centrales. Puesto que la respuesta de la Comisión a esa cuestión era negativa, no era necesario que apreciara la posible incidencia de la cláusula de «no regresión» en el supuesto de que la aplicación del citado acuerdo se hubiese llevado a cabo en el ámbito de la Unión.

120. En cuanto al tercer motivo de la decisión controvertida, la EPSU alega que, en el apartado 133 de la sentencia recurrida, el Tribunal General no ha tenido en cuenta, por una parte, la naturaleza sectorial de los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales específicos de determinados sectores ni, por otra parte, la representatividad de los interlocutores sociales. Considera que, de esta manera, EAPE es el interlocutor social de las administraciones de los gobiernos centrales, de forma que el acuerdo celebrado entre los interlocutores sociales afecta a los gobiernos centrales y no a los gobiernos locales. Añade también que el acuerdo de que se trata no afecta a la estructura de los gobiernos de los Estados miembros, dado que solo trata de los derechos de información y consulta de los trabajadores.

121. A este respecto, basta con señalar que, dado que el objeto del acuerdo de que se trata es la consulta y la información de los funcionarios y empleados de los gobiernos centrales, su aplicación en el ámbito de la Unión afectaría de modo muy variable a los Estados miembros dependiendo de su grado de centralización o descentralización. Pues bien, nada prohibía a la Comisión considerar esta última circunstancia una consecuencia no deseada de la aplicación del acuerdo en el ámbito de la Unión.

122. En consecuencia, considero que el Tribunal General no ha incurrido en ningún error de Derecho al declarar la validez de los tres motivos de la decisión controvertida.

c) Tercera parte, basada en un error de Derecho que afecta a las directivas relativas a la información y consulta

123. Mediante la tercera parte del cuarto motivo de casación, la EPSU sostiene que, en los apartados 131 y 132 de la sentencia recurrida, el Tribunal General ha interpretado incorrectamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las directivas relativas a la información y consulta. ( 110 ) Considera que ya existe una disparidad entre los gobiernos locales y los gobiernos centrales por lo que se refiere, en particular, a la Directiva 2001/23/CE. ( 111 )

124. Sobre este extremo, debo señalar que la EPSU no explica la relación entre las directivas mencionadas en el punto anterior de las presentes conclusiones y la supuesta disparidad entre esos dos niveles de gobierno. La EPSU tampoco explica mucho más por qué motivo, a su entender, el Tribunal General incurrió en error de Derecho en la sentencia recurrida. En consecuencia, esta alegación es manifiestamente inadmisible.

d) Conclusión

125. Por cuanto antecede, sugiero al Tribunal de Justicia que desestime como parcialmente inadmisible y parcialmente infundado el cuarto motivo de casación.

126. A la vista del conjunto de consideraciones que anteceden, considero que procede desestimar todos los motivos de casación formulados por la EPSU, y el recurso de casación en su integridad.

VI. Costas

127. En virtud del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado. Conforme al artículo 138, apartado 1, de ese Reglamento, aplicable a los procedimientos de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de dicho Reglamento, la parte cuyas pretensiones sean desestimadas será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

128. En el presente asunto, dado que propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y, teniendo en cuenta que la Comisión así lo ha solicitado, procede, en mi opinión, condenar en costas a la EPSU.

VII. Conclusión

129. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a la European Federation of Public Service Unions (EPSU) (Federación Sindical Europea de Servicios Públicos).

( 1 ) Lengua original: francés.

( i ) «El apartado 18 del presente texto ha sufrido una modificación con posterioridad a su primera publicación en línea».

( 2 ) T‑310/18, EU:T:2019:757.

( 3 ) Acuerdo celebrado el 21 de diciembre de 2015, titulado «Marco general de información y consulta a los funcionarios y a los empleados públicos de las administraciones dependientes de un gobierno central», y firmado por la Delegación Sindical de la Administración Nacional y Europea (DSANE) y los Empleadores de la Administración Pública Europea (EAPE).

( 4 ) Los interlocutores sociales emprendieron la negociación del acuerdo a raíz de una consulta dirigida por la Comisión basada en el artículo 154 TFUE, apartado 2.

( 5 ) El 26 de abril de 2012, la Comisión se opuso a un Acuerdo Marco Europeo sobre la Protección de la Salud y la Seguridad en el Sector de la Peluquería firmado por EU y UNI Europa Hair & Beauty. En esa ocasión, no se interpuso ningún recurso y los interlocutores sociales presentaron una nueva versión del Acuerdo. Puede consultarse un análisis crítico en Dorssemont, F., Lörcher, K., Schmitt, M.: «On the Duty to Implement European Framework Agreements: Lessons to be Learned from the Hairdressers Case», Industrial Law Journal, vol. 48, n.o 4, diciembre 2019, pp. 571 a 603.

( 6 ) Véase Schmitt, M., Moizard, N. y Frapard, M.: Droit social européen, J. D.E., 2020/6, n.o 270, p. 297.

( 7 ) C(2015) 2303 final.

( 8 ) A este respecto, la EPSU se opone a los apartados 69, 73, 96 y 100 de la sentencia recurrida.

( 9 ) Este motivo de casación va dirigido, concretamente, contra los apartados 34, 54 a 63, 64 a 82, 93 y 94 a 98 de la sentencia recurrida.

( 10 ) Este motivo de casación va dirigido contra la apreciación del Tribunal General que figura en los apartados 31 a 33, 78, 79, 109 a 112, 122 y 133 de la sentencia recurrida.

( 11 ) Sus críticas se dirigen, en particular, contra los apartados 116 a 140 de la sentencia recurrida.

( 12 ) La EPSU critica los apartados 69, 73, 89, 96 y 100 de la sentencia recurrida.

( 13 ) La EPSU critica los apartados 69 y 89 de la sentencia recurrida. Considera, además, que la conclusión expresada en el apartado 96 de esa sentencia es incompatible, por una parte, con las medidas adoptadas con arreglo a dicha disposición, que son, en su opinión, de carácter legislativo, y, por otra parte, con la jurisprudencia sentada en la sentencia de 8 de septiembre de 2011, Hennings y Mai (C‑297/10 y C‑298/10, EU:C:2011:560), apartado 66.

( 14 ) C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631.

( 15 ) Esta crítica versa sobre el apartado 62 de la sentencia recurrida.

( 16 ) La EPSU pone en tela de juicio el enfoque adoptado por el Tribunal General, en los apartados 62, 63, 69 a 82, 87, 89, 99, 100 y 109 de la sentencia recurrida.

( 17 ) C‑409/13, EU:C:2015:217, apartado 70.

( 18 ) La EPSU se refiere a los apartados 34, 63 a 81 y 93 de la sentencia recurrida.

( 19 ) En los apartados 34 y 74 de la sentencia recurrida.

( 20 ) La EPSU critica los apartados 74 a 77, 87 y 96 de la sentencia recurrida.

( 21 ) T‑135/96, EU:T:1998:128, apartado 84.

( 22 ) La EPSU critica los apartados 82 y 94 a 98 de la sentencia recurrida. Considera que la facultad política «discrecional» produce el efecto de privar al Consejo de la posibilidad de ejercer su competencia de aprobar o no la decisión contemplada en el artículo 155 TFUE, apartado 2, suprimir la autonomía de los interlocutores y conceder a la Comisión un asiento en la mesa de negociaciones junto a los interlocutores sociales. En su opinión, el enfoque adoptado por el Tribunal General en relación con el control de la oportunidad por parte de la Comisión menoscaba la autonomía de los interlocutores sociales y vulnera sus derechos fundamentales, puesto que ese control se limita a los acuerdos celebrados fuera del proceso de consulta establecido en el Tratado.

( 23 ) En este sentido, estima que, mientras que el «segundo» procedimiento establecido en los artículos 154 TFUE y 155 TFUE confía a los interlocutores sociales la tarea de negociar, redactar y aprobar, de forma autónoma, el contenido del acuerdo, no existe un procedimiento análogo que permita al Parlamento elaborar de forma autónoma, el contenido de una proposición legislativa.

( 24 ) Véanse, concretamente, los apartados 64 y ss., de la sentencia recurrida y, más especialmente, el apartado 69 de dicha sentencia.

( 25 ) Véase el auto de 9 de marzo de 2007, Schneider Electric/Comisión (C‑188/06 P, EU:C:2007:158), apartado 64. Véanse también, en este sentido, las sentencias de 28 de junio de 2005Dansk Rørindustri y otros/Comisión (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P, EU:C:2005:408), apartado 148, y de 19 de abril de 2007OHMI/Celltech (C‑273/05 P, EU:C:2007:224), apartados 56 y 57, así como el auto de 23 de febrero de 2006Piau/Comisión (C‑171/05 P, EU:C:2006:149), apartado 86.

( 26 ) Véanse, a este respecto, las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto LL/Parlamento (C‑326/16 P, EU:C:2017:605), punto 69.

( 27 ) Véase el apartado 48 de la sentencia recurrida.

( 28 ) Véanse, en particular, las sentencias de 17 de noviembre de 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335), apartado 12, y de 26 de febrero de 2019, Rimšēvičs y BCE/Letonia (C‑202/18 y C‑238/18, EU:C:2019:139), apartado 45.

( 29 ) Como va a exponerse en los puntos 54 y siguientes de estas conclusiones, la génesis del artículo 155 TFUE, apartado 2, corrobora la interpretación de no es una norma de carácter imperativo.

( 30 ) Según la teoría descriptivista, el indicativo de presente corresponde a la función propia del Derecho que consiste en fijar la condición de cada uno (véase, a este respecto, Villey, M.: «De l’indicatif dans le droit», Archives de philosophie du droit, Dalloz, Paris, Tomo 19, 1974, pp. 33 a 61). Según Cornu, G., el indicativo permite «imaginar que la norma enunciada no se impone arbitrariamente, sino que tiene un fundamento natural, que el Derecho es cercano a la naturaleza de las cosas» (Cornu, G.: Linguistique juridique, Montchrestien, Paris, 1990, p. 271).

( 31 ) Me parece que, con arreglo al artículo 153 TFUE, apartados 1 y 2, y al artículo 155 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 16 TUE, apartado 3, dicho acuerdo pertenece a un ámbito regulado por el artículo 153 TFUE, en el que el Consejo de la Unión Europea puede pronunciarse por mayoría cualificada.

( 32 ) Por ejemplo, en español: «La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según […] ya sea […]»; en alemán: «Die Durchführung der auf Unionsebene geschlossenen Vereinbarungen erfolgt entweder […] oder […]»; en estonio: «Liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 153 käsitletud küsimustes aga allakirjutanute ühisel taotlusel»; en italiano: «Gli accordi conclusi a livello della Unióne sono attuati secondo le procedure e […] o, e […]»; en neerlandés: «De tenuitvoerlegging van de op het niveau van de Unie gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij […], hetzij […]»; en portugués: «Os acordos celebrados ao nível da União serão aplicados, quer […] quer, […]»; y en finés: «Unionin tasolla tehdyt sopimukset pannaan täytäntöön joko työmarkkinaosapuolten ja jäsenvaltioiden omien menettelyjen ja käytäntöjen mukaisesti tai […]».

( 33 ) Véase Franssen, E.: Legal Aspects of the European Social Dialogue, Intersentia, Amberes, 2002, pp. 287 y 288.

( 34 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2015, Consejo/Comisión (C‑409/13, EU:C:2015:217).

( 35 ) EU:T:1998:128.

( 36 ) Véase Dorssemont, F., cap. 1: «Some Reflections on the Origin, Problems and Perspectives of the European Social Dialogue», en: De Vos, Marc. A Decade Beyond Maastricht: The European Social Dialogue Revisited, Kluwer Law International, La Haya, 2003, p. 29.

( 37 ) El artículo 288 TFUE establece que «para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes».

( 38 ) Véase Dorssemont, F., citado en la nota 36, p. 29.

( 39 ) Ibidem, pp. 29 y 30.

( 40 ) En efecto, según la doctrina, existe cierto número de actos que no son de carácter legislativo y que se adoptan directamente con arreglo al Tratado FUE. Véase Best, E.: «Legislative Procedures after Lisbon: Fewer, Simpler, Clearer», Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2008, 15, n.o 1, p. 93.

( 41 ) Véanse, a título de ejemplo, la Directiva 97/81/CE del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa al Acuerdo Marco sobre el Trabajo a Tiempo Parcial concluido por la UNICE, el CEEP y la CES (DO 1998, L 14, p. 9); la Directiva 96/34/CE del Consejo, de 3 de junio de 1996, relativa al Acuerdo Marco sobre el Permiso Parental celebrado por la UNICE, el CEEP y la CES (DO 1996, L 145, p. 4), y la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada (DO 1999, L 175, p. 43).

( 42 ) Véase Dorssemont, F., citado en la nota 36, p. 17.

( 43 ) Koster, J.-V.: «Le dialogue social européen à l’épreuve de la “modernisation” du marché du travail», Revue française des affaires sociales, n.o 1, 2012, pp. 62 a 79. Para una visión general e histórica, véase Barnard, C.: EU Employment Law, 2012, pp. 713 y ss.

( 44 ) El Acta Única Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 y en La Haya, el 28 de febrero de 1986, y que entró en vigor el 1 de julio de 1987, completó, mediante su artículo 22, el Tratado CEE, insertando en este el artículo 118 B. Para una visión histórica, véase Pochet, P., y Degryse, C.: «The European Social Dialogue: What Is the Role of Employers and What Are the Hopes for the Future?», en F. Vandenbroucke, C. Barnard, y G. De Baere (ed.), A European Social Union after the Crisis, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, pp. 211 a 237.

( 45 ) Véase Henni, A.: «Le dialogue social européen. Enjeux, structures, résultats», Courrier hebdomadaire du CRISP, 2001, vol. 1741, n.o 36, pp. 5 a 50.

( 46 ) Acuerdo celebrado entre los Estados miembros de la Comunidad Europea a excepción del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (DO 1992, C 191, p. 91). Más concretamente, por una parte, el artículo 3, apartados 2 a 4, y el artículo 4 del Acuerdo sobre la política social establecían el procedimiento que actualmente figura en el artículo 154 TFUE, apartados 2 a 4. Por otra part