OPINIÓN DEL ABOGADO GENERAL

SR. NIILO JÄÄSKINEN

presentada el 13 de mayo de 2014 ( 1 )

Dictamen 1/13

Solicitud de dictamen presentada por la Comisión Europea

«Solicitud de dictamen con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11 — Admisibilidad — Concepto de “acuerdo proyectado” — Acuerdos internacionales en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil — Convenio de La Haya, de 25 de octubre de 1980, sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores — Competencia exclusiva o compartida de la Unión Europea para aceptar la adhesión de un Estado tercero a este Convenio — Celebración de un acuerdo internacional que puede afectar a las normas comunes del Derecho de la Unión o alterar su alcance en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2 — Ámbito ya cubierto en gran parte por las normas de la Unión Europea — Riesgo de menoscabo de la aplicación uniforme y coherente de las normas de la Unión y del buen funcionamiento del sistema que establecen — Interacción con el Reglamento (CE) no 2201/2003»

Índice

I. Introducción II. El contexto de la solicitud de dictamen III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia IV. Sobre la admisibilidad A. Sobre la calificación de los instrumentos que son objeto de la solicitud de dictamen B. Sobre las partes de los acuerdos internacionales controvertidos C. Sobre la fase de avance de los acuerdos internacionales de que se trata V. Sobre el fondo A. Observaciones previas B. Sobre los criterios de delimitación de la competencia externa exclusiva de la Unión con arreglo a la jurisprudencia anterior al Tratado FUE C. Sobre el mantenimiento de la pertinencia de estos principios jurisprudenciales tras la entrada en vigor del Tratado FUE D. Sobre la aplicación al presente asunto de los criterios relativos a la afectación de las normas comunes 1. Características de los acuerdos internacionales de que se trata 2. Existencia de normas comunes en el ámbito cubierto por estos acuerdos internacionales 3. Riesgo de afectación de estas normas comunitarias por los acuerdos internacionales de que se trata VI. Conclusión

I. Introducción

1. La presente opinión tiene por objeto una solicitud de dictamen presentada al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, por la Comisión Europea. ( 2 ) En este asunto, se pregunta al Tribunal de Justicia si la aceptación de la adhesión de un Estado tercero al Convenio de La Haya de 1980, sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores (en lo sucesivo, «Convenio de La Haya de 1980») ( 3 ) es de la competencia exclusiva de la Unión Europea. La cuestión se suscita, en particular, habida cuenta de las modificaciones operadas por el Tratado de Lisboa respecto al reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros, cuya aclaración se solicita al Tribunal de Justicia de esta forma.

2. Para empezar, ha de precisarse que cada uno de los Estados miembros de la Unión es parte del Convenio de La Haya, y no la Unión como tal, pues este Convenio no permite la adhesión de organizaciones internacionales. Sin embargo, la Comisión ha considerado que la facultad de aceptar a Estados terceros que se hayan adherido a este Convenio, tal como lo prevé el artículo 38 de éste, es competencia externa exclusiva de la Unión y, por tanto, era necesario que los Estados miembros procedieran a ella no de forma individual y en su propio nombre, sino simultáneamente y en interés de la Unión. Las propuestas de decisiones del Consejo que la Comisión presentó a tal fin fueron rechazadas por una amplia mayoría de los Estados miembros, aunque hay que precisar que la mayor parte de ellos ya habían aceptado la adhesión de, al menos, uno de estos Estados terceros.

3. Para justificar su criterio, al que se oponen tanto el Consejo de la Unión Europea como casi todos los Estados miembros que han presentado observaciones en el presente asunto, ( 4 ) la Comisión, apoyada por el Parlamento Europeo, alega que se trata de la celebración de un acuerdo internacional que puede afectar a normas comunes del Derecho de la Unión o alterar su alcance en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2.

4. Entiende que, en concreto, existe un riesgo de competencia, incluso de conflictos, con el Reglamento (CE) no 2201/2003 del Consejo, de 27 de noviembre de 2003, relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el que se deroga el Reglamento (CE) no 1347/2000 ( 5 ) (en lo sucesivo, «Reglamento Bruselas II bis»), pues el ámbito de aplicación material de este Reglamento coincide, en parte, con el del Convenio de La Haya de 1980, ya que contiene también disposiciones relativas a la sustracción internacional de menores, algunas de las cuales se remiten a dicho Convenio. A este respecto, se plantea la cuestión de si los criterios de apreciación del riesgo de afectación de normas comunes por un acuerdo internacional que han sido definidos por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia anterior a la entrada en vigor del Tratado FUE siguen siendo aplicables en el presente asunto.

5. En cualquier caso, antes de poder determinar si la Unión tiene competencia externa exclusiva o compartida para aceptar la adhesión de un Estado tercero a dicho Convenio, el Tribunal de Justicia deberá examinar si la presente solicitud de dictamen es admisible, extremo sobre el que existen serias dudas.

6. A tal fin habrá que comprobar, en primer lugar, si los instrumentos que son objeto de la solicitud de dictamen constituyen efectivamente «acuerdos» en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 11, puesto que estos instrumentos son atípicos, tanto por su naturaleza como por sus partes contratantes, ya que se trata de una serie de declaraciones de aceptación de la adhesión de Estados terceros a dicho Convenio efectuadas por los Estados miembros, y no por la propia Unión. A continuación y de ser así, habida cuenta del contexto fáctico mencionado, habrá que determinar si los acuerdos de que se trata son acuerdos «previstos» en el sentido de esta disposición y, por tanto, en qué medida es pertinente el dictamen que emita el Tribunal de Justicia.

II. El contexto de la solicitud de dictamen

7. El Convenio de La Haya de 1980, que entró en vigor el 1 de diciembre de 1983, tiene por objeto, a tenor de su artículo 1, «garantizar la restitución inmediata de los menores trasladados o retenidos de manera ilícita en cualquier Estado Contratante» y «velar por que los derechos de custodia y de visita vigentes en uno de los Estados Contratantes se respeten en los demás Estados Contratantes».

8. Entre 2007 y 2011, ocho Estados no miembros de la Unión, a saber, la República de Armenia, la República de Albania, la República de las Seychelles, el Reino de Marruecos, la República de Gabón, la República de Singapur, el Principado de Andorra y la Federación Rusa, depositaron sucesivamente instrumentos de adhesión al citado Convenio. ( 6 )

9. Cada Estado que se haya adherido al Convenio de La Haya conforme a lo dispuesto en los párrafos primero a tercero de su artículo 38, ( 7 ) se encuentra vinculado por dicho Convenio. No obstante, de los párrafos cuarto y quinto de dicho artículo 38 se desprende que la adhesión de un nuevo Estado está sometida a un procedimiento de aceptación, de forma que sólo produce efectos en las relaciones entre el Estado adherido y los Estados contratantes que hayan declarado aceptar esta adhesión. ( 8 )

10. Aunque sean partes del Convenio de La Haya de 1980 solamente los Estados miembros, y no la Unión, la Comisión consideró que la cuestión de la sustracción internacional de menores formaba parte de la competencia externa exclusiva de la Unión debido a la adopción del Reglamento Bruselas II bis y a la integración del contenido de dicho Convenio en este Reglamento. Por tanto, adoptó, el 21 de diciembre de 2011, ocho propuestas de decisiones del Consejo relativas a las declaraciones de aceptación por los Estados miembros, en interés de la Unión Europea, de la adhesión a este Convenio de cada uno de estos ocho Estados terceros. ( 9 )

11. El Parlamento Europeo acogió favorablemente estas propuestas. ( 10 ) En cambio, en el seno del Consejo, los representantes de la mayoría de los Estados miembros se opusieron a ellas. Adujeron que el Consejo no tenía obligación jurídica de adoptarlos puesto que una declaración de aceptación de Estados terceros al Convenio de La Haya de 1980 no era, en su opinión, competencia externa exclusiva de la Unión ya que este Convenio era, ante todo, un instrumento de cooperación bilateral entre los Estados contratantes. ( 11 ) Por consiguiente, el Consejo no adoptó las propuestas de que se trataba.

12. Por otro lado, la mayoría de los Estados miembros han formulado individualmente declaraciones de aceptación de una o varias de las adhesiones de que se rata, algunos de ellos en una fecha muy anterior a la de las citadas propuestas de la Comisión. ( 12 )

13. En este contexto, la Comisión consideró oportuno presentar al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, la siguiente solicitud de dictamen, presentada el 21 de junio de 2013 y plantear una cuestión que está redactada en los siguientes términos: «Es competencia exclusiva de la Unión la aceptación de la adhesión de un tercer país al [Convenio de La Haya de 1980]?»

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

14. Presentaron observaciones escritas la Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo y los Gobiernos checo, alemán, estonio, irlandés, helénico, español, francés, italiano, chipriota, letón, lituano, austriaco, polaco, portugués, rumano, eslovaco, finlandés, sueco y del Reino Unido.

15. El Tribunal de Justicia formuló una pregunta, para ser respondida por escrito, sobre la eventual incidencia en el presente asunto de la situación particular del Reino de Dinamarca. ( 13 ) La Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo y los Gobiernos checo, danés, español, francés y polaco respondieron a dicha pregunta.

16. En la vista, que se celebró el 1 de abril de 2014, se oyeron las observaciones de los representantes de la Comisión, del Parlamento Europeo, del Consejo y de los Gobiernos checo, danés, alemán, helénico, español, francés, italiano, letón, polaco, rumano, finlandés, sueco y del Reino Unido.

IV. Sobre la admisibilidad

17. El Consejo y once de los Estados miembros que han presentado observaciones escritas ( 14 ) expresan dudas respecto a la admisibilidad de la presente solicitud de dictamen o la niegan formalmente, mientras que la Comisión y el Parlamento Europeo se pronuncian en sentido contrario. Por mi parte, considero que esta solicitud debería ser declarada admisible solo en parte, por las razones que expongo a continuación.

18. Del apartado 11 del artículo 218 TFUE se desprende que la Comisión ( 15 ) puede recabar un dictamen del Tribunal de Justicia sobre todas las cuestiones relativas a la «compatibilidad […] con los Tratados» de un «acuerdo [internacional ( 16 )] previsto» y que «en caso de dictamen negativo del Tribunal de Justicia, el acuerdo previsto no podrá entrar en vigor, salvo modificación de éste o revisión de los Tratados.»

19. Conforme a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia cuyo contenido se reproduce en el artículo 196, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, el dictamen puede referirse no solo a la compatibilidad del acuerdo proyectado con las disposiciones materiales del Derecho de la Unión, ( 17 ) sino también, como sucede en el presente asunto, sobre si dicho proyecto es competencia de la Unión. ( 18 )

A. Sobre la calificación de los instrumentos que son objeto de la solicitud de dictamen

20. La primera cuestión que se plantea en el presente asunto es la de si el artículo 218 TFUE, apartado 11, es aplicable a instrumentos como aquellos a los que se refiere la solicitud de dictamen. ( 19 )

21. Para empezar procede señalar que lo que se discute en el presente asunto no es la negociación o la celebración, ni siquiera la revisión, del Convenio de La Haya de 1980 como tal. Se trata únicamente de la aplicación de su artículo 38 y del ejercicio, por los Estados miembros que ya son partes de Convenio, de la prerrogativa que este artículo les atribuye, consistente en que acepten o no verse obligados frente a nuevos Estados adheridos. Dicho de otra forma, la cuestión formulada por la Comisión se refiere esencialmente al reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, no para modificar el alcance material del Convenio de La Haya de 1980, sino sólo para ampliar su ámbito de aplicación territorial.

22. Para oponerse a la admisibilidad de la presente solicitud de dictamen, el Gobierno alemán alega que, en sentido literal, el concepto de acuerdo requiere necesariamente la conjunción de dos expresiones de voluntad coincidentes. Afirma que la adhesión de un Estado tercero al Convenio de La Haya de 1980, por una parte, y la declaración de aceptación de esta adhesión por un Estado contratante, por otra parte, no cumplen esta exigencia, ni siquiera suponiendo que se considerara que estos dos elementos forman un conjunto inseparable, ( 20 ) puesto que tales actos no se inscriben en una relación contractual de reciprocidad. ( 21 )

23. Entiendo que este argumento, de carácter puramente teórico, debe descartarse. En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que éste ha optado, desde un primer momento y de manera constante, por un concepto amplio y no formalista del tipo de acuerdos internacionales que pueden dar lugar a un procedimiento de dictamen. ( 22 )

24. Además, conforme al artículo 15, letra a), del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados ( 23 ) (en lo sucesivo, «Convenio de Viena»), el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante la adhesión cuando el tratado lo prevea. Pues bien, así sucede con el Convenio de La Haya de 1980.

25. Es cierto que el artículo 38 del Convenio de La Haya de 1980 establece un sistema de intercambio de consentimiento que produce efecto únicamente intra partes, puesto que, a tenor de esta disposición, la adhesión surte efecto sólo respecto de las relaciones entre el Estado adherido y aquellos Estados Contratantes que hayan declarado su aceptación de la adhesión. Este sistema simplificado difiere en ese aspecto de los modos clásicos de adhesión a un convenio multilateral. Sin embargo, es conforme con lo dispuesto en el Convenio de Viena, especialmente en su artículo 11. ( 24 )

26. La particularidad del Convenio de La Haya de 1980 reside así en el hecho de que la adhesión no presenta carácter multilateral, debido a la necesidad de una aceptación de la adhesión por cada uno de los Estados que ya sean partes de él y de la limitación de los efectos de esta eventual aceptación a las relaciones establecidas entre los dos Estados de que se trata. En concreto, este procedimiento simplificado de conclusión de cualquier nuevo acuerdo de adhesión crea un haz de relaciones bilaterales de Derecho internacional cuyo contenido es el del Convenio de La Haya de 1980. ( 25 ) El objetivo de tal mecanismo es conferir a las partes contratantes la facultad de determinar cuáles son los Estados frente a los cuales aceptan estar vinculadas por este Convenio, que es idéntica a la posibilidad de elegir que existía al concluir inicialmente el Convenio.

27. Sin embargo, este mecanismo especial, que es plenamente conforme con el principio de la libertad de contratación que regula el Derecho de los tratados, no altera el hecho de que el acto de adhesión y la declaración de aceptación de esta crean un vínculo convencional recíproco entre los dos Estados interesados, que, por tanto, puede afirmarse que constituye en sí mismo un auténtico «acuerdo» internacional en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 11, sin que sea necesario a este respecto determinar el carácter autónomo o accesorio de esta declaración en relación con el texto del Convenio de La Haya de 1980.

28. Por consiguiente, habida cuenta tanto del objeto como de la naturaleza de los instrumentos que son objeto de la solicitud de dictamen, la cuestión planteada en el presente asunto puede estar incluida en el ámbito de aplicación del artículo 218 TFUE, apartado 11.

B. Sobre las partes de los acuerdos internacionales controvertidos

29. Habida cuenta de los debates mantenidos en el marco del presente asunto procede comprobar, en segundo lugar, que los acuerdos de que se trata, esto es, las declaraciones mediante las que los Estados miembros aceptan la adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya de 1980, pueden efectivamente ser considerados incluidos en el ámbito de aplicación del artículo 218 TFUE, apartado 11, aunque la Unión no sea parte de ellos como tal.

30. El tenor de esta disposición no es explícito por lo que se refiere a la identificación de las partes de los acuerdos internacionales que pueden dar lugar a un dictamen, puesto que, a diferencia del apartado 1 de dicho artículo, el apartado 11 no precisa si debe o no tratarse de acuerdos «entre la Unión y terceros países». ( 26 )

31. En cambio, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, en particular, de su dictamen 2/91, se desprende claramente que carece de incidencia en la admisibilidad de una solicitud de dictamen que sean los Estados miembros quienes actúan solidariamente en interés de la Unión y no esta última la que participe en el instrumento de que se trate, en la medida en que la Unión puede ejercer su competencia externa a través de ellos. ( 27 ) Considero esta jurisprudencia perfectamente aplicable al presente asunto.

32. Consta que a la Unión le resulta imposible ser parte como tal en el Convenio de La Haya de 1980, puesto que éste no contiene ninguna cláusula que autorice la adhesión de una organización regional de integración económica como la Unión, ( 28 ) aunque ésta sea actualmente miembro de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado (en lo sucesivo, «HCCH»). ( 29 )

33. Por tanto, los Estados miembros de la Unión, que son todos partes contratantes de dicho Convenio, son los únicos que tienen la capacidad de aceptar formalmente la adhesión de un nuevo Estado con arreglo al artículo 38, párrafo cuarto, de dicho Convenio. No obstante, también podrían hacerlo en interés de la Unión si ésta tomara la iniciativa de instar y autorizar al conjunto de los Estados miembros a actuar en este sentido, respecto a lo que debe señalarse que tal mandato traduce la voluntad de la Unión de ejercer su competencia externa por intermedio de los Estados miembros al no poder actuar por sí misma. ( 30 )

34. Así, según consta en su solicitud de dictamen, la Comisión alega que, para poder aceptar la adhesión de un Estado tercero al Convenio de La Haya de 1980, los Estados miembros debían obtener «previamente una decisión de autorización del Consejo […] jurídicamente necesaria cuando el acuerdo es competencia exclusiva de la Unión». Además, en cada una de sus propuestas de decisión mencionadas, ( 31 ) ha preconizado que los Estados miembros procedan a ello «en interés de la Unión» y «simultáneamente en el plazo fijado por la decisión el Consejo», sobre la base del «artículo 218 [TFUE] en relación con su artículo 81, apartado 3». ( 32 )

35. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia considerara que la Unión dispone efectivamente de competencia exclusiva en el ámbito cubierto por los acuerdos previstos, esta vía de habilitación conferida a los Estados miembros se impondría, puesto que, según las normas de Derecho propias de la Unión, debería ser ésta la que celebrara dichos acuerdos. ( 33 )

36. A este respecto, señalaré que es posible identificar tres supuestos distintos en los que los Estados miembros pueden intervenir en el marco de la competencia externa exclusiva de la Unión sin que se trate formalmente de un acuerdo celebrado «entre la Unión y países terceros» como los contemplados en el artículo 218 TFUE, apartado 1. ( 34 ) El primero es aquel en el que los Estados miembros actúan de forma solidaria en interés de la Unión. ( 35 ) En el segundo supuesto, un Estado miembro celebra un acuerdo internacional de manera individual pero en interés de la Unión. ( 36 ) El tercer supuesto es aquel en que un Estado miembro actúa por su propia cuenta pero de manera compatible con el interés de la Unión. ( 37 )

37. Puesto que la materia de que se trata forma parte del ámbito de competencia exclusiva de la Unión, es preciso, en los tres supuestos mencionados, que ésta confiera a los Estados miembros una autorización, con arreglo al artículo 2 TFUE, apartado 1, que puede revestir distintas formas y estar supeditada a la observancia de determinados requisitos. ( 38 ) De la jurisprudencia citada ( 39 ) se deduce que es posible incoar el procedimiento de dictamen previsto en el artículo 218 TFUE, apartado 11, al menos en situaciones como las del primero de los supuestos mencionados.

38. He de precisar que, cuando se celebra de esta forma un acuerdo internacional en interés de la Unión tras una habilitación expresa del Consejo, ( 40 ) dicho acuerdo no produce ningún efecto jurídico en las relaciones entre la Unión y los Estados terceros interesados. ( 41 ) Los Estados miembros son los únicos obligados en virtud de Derecho internacional frente a los Estados terceros, y no la Unión como tal. ( 42 ) En este supuesto, la Unión no ofrece garantías ni ningún otro compromiso internacional por su parte. ( 43 ) Además, es obvio que los Estados terceros no están vinculados por efecto de dicha decisión del Consejo.

39. Entiendo que de ello se desprende que no es aplicable al presente supuesto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la admisibilidad de una solicitud de dictamen desde el punto de vista de la voluntad de la Unión de quedar vinculada por el acuerdo internacional de que se trata y desde el punto de vista del momento en el que su consentimiento a tal fin ha pasado a ser definitivo. ( 44 ) El único efecto del dictamen que se emita se producirá a nivel de los derechos y obligaciones resultantes del Derecho de la Unión tanto para las instituciones como para los Estados miembros, y se limitará a la cuestión de quién es competente para actuar, la Unión o los Estados miembros.

40. No obstante este contexto particular es perfectamente admisible, conforme a la norma que se deduce del dictamen 2/91, ( 45 ) que un procedimiento de dictamen tenga por objeto, como sucede en el presente asunto, la cuestión del reparto de competencias respecto a un proyecto de acuerdo internacional en el que la Unión no fuera formalmente parte pero que fuera celebrado por el intermedio de los Estados miembros habilitados para actuar solidariamente y en interés de ésta. ( 46 )

41. Sin embargo, existe un tercer criterio de apreciación, de carácter temporal, que, en mi opinión obliga a matizar la admisibilidad de la presente solicitud de dictamen.

C. Sobre la fase de avance de los acuerdos internacionales de que se trata

42. Procede señalar que el sometimiento al Tribunal de Justicia a efectos de un dictamen debe producirse ex ante, es decir, antes de celebrar el acuerdo de que se trate, conforme al tenor del artículo 218 TFUE, apartado 11, ( 47 ) que en dos ocasiones precisa que el acuerdo debe estar «previsto», ( 48 ) y no ya concluido.

43. En efecto, como ha puesto de manifiesto el Tribunal de Justicia desde el primer dictamen que emitió, el procedimiento de dictamen «tiene por finalidad prevenir las complicaciones que producirían las impugnaciones en vía judicial relativas a la compatibilidad con el Tratado de los acuerdos internacionales que vinculan a la Comunidad [actualmente la Unión]». ( 49 )

44. De esta forma tiene por objetivo, en primer lugar, evitar que se genere la responsabilidad de la Unión en el supuesto de que se impugne la legalidad del acuerdo internacional de que se trate después de haber sido celebrado, ( 50 ) pues ello haría correr el riesgo de perjudicar a todas las partes interesadas, incluidos los Estados terceros. ( 51 ) Asimismo, en casos en los que, como sucede en el presente asunto, la Unión no puede celebrar ella misma el acuerdo, ( 52 ) el procedimiento de dictamen permite evitar las «complicaciones» jurídicas engendradas por las situaciones en las que los Estados miembros suscriben compromisos convencionales sin la habilitación requerida, habiendo dejado de disponer, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, de la competencia legislativa necesaria para cumplir estos compromisos.

45. Evidentemente, esta función preventiva carece de pertinencia y la solicitud de dictamen pierde su objeto cuando el acuerdo internacional al que se refiere ya ha superado la fase de proyecto y ha pasado a vincular a los Estados contratantes. ( 53 ) El presente asunto ha de ser analizado precisamente a la luz de este punto de vista funcional del concepto de «acuerdo previsto».

46. En el presente asunto consta que la mayoría de los Estados miembros ya han aceptado, con carácter individual y por su propia cuenta, la adhesión de uno, de varios o incluso de los ocho Estados terceros adheridos al Convenio de La Haya de 1980 a que se refiere la solicitud de dictamen. Más concretamente, en la fecha de presentación de la solicitud de dictamen, esto es, el 21 de junio de 2013, los únicos de entre los 28 Estados miembros que no había aceptado ninguna de las adhesiones de que se trata eran la República de Austria, la República Portuguesa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y el Reino de Dinamarca, aunque debe precisarse que éste tiene un estatuto particular en lo que atañe a la cooperación judicial en material civil en el seno de la Unión. ( 54 ) Los otros 24 Estados miembros habían celebrado al menos uno de los acuerdos con los Estados terceros a que se refiere la presente solicitud de dictamen, por la vía de su aceptación a su adhesión a dicho Convenio.

47. Por lo que se refiere a las declaraciones de aceptación depositadas por estos Estados miembros, hay que admitir que no cabe considerar que ninguna de ellas constituya un acuerdo internacional que hubiera estado ya «previsto» en la fecha de presentación de la solicitud de dictamen al Tribunal de Justicia, siendo así que este requisito se exige expresamente en el artículo 218 TFUE, apartado 11. Este hecho impide por sí solo que el Tribunal de Justicia pueda emitir un dictamen sobre esta base. Conforme a la citada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, entiendo que el presente procedimiento de dictamen ha perdido tanto su objeto como su efecto útil en la medida en que se refiere a esa serie de declaraciones de aceptación de adhesión que son ya efectivas desde el punto de vista del Derecho internacional y que, por tanto, la solicitud de dictamen no es admisible por lo que a ellas se refiere.

48. En cambio, dicha solicitud me parece admisible en la medida en que se refiere a la competencia de la Unión para pronunciarse sobre las declaraciones de aceptación de que se trata que, en la fecha de presentación de la solicitud de dictamen no habían aún sido depositadas por Estados miembros distintos del Reino de Dinamarca, ( 55 ) puesto que los acuerdos bilaterales contemplados seguían en fase de proyecto potencial, es decir, estaban únicamente «previstos» en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 11.

49. Como admitió en la vista el representante de la Comisión, con independencia de cuál sea la respuesta que dé sobre el fondo el Tribunal de Justicia, el presente procedimiento no supondrá ningún cambio a nivel del Derecho internacional en el sentido de que las obligaciones creadas por las aceptaciones de adhesión ya efectuadas no quedarán en entredicho por la respuesta que se dé a la solicitud de dictamen y, todo lo más, permitiría identificar los incumplimientos en que podrían haber incurrido, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, los 24 Estados miembros mencionados.

50. Pues bien, al igual que los Gobiernos checo, helénico, francés, polaco y finlandés y el Consejo, considero que la solicitud de dictamen prevista en el artículo 218 TFUE, apartado 11, no constituye la vía de Derecho apropiada si el objetivo de la Comisión, al someter el asunto al Tribunal de Justicia, era realmente poner fin a la práctica de varios Estados miembros que han aceptado de manera individual la adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya de 1980, como parece haber sido su intención. ( 56 ) Para ello la Comisión, en su calidad de guardiana de los Tratados, habría podido interponer recursos por incumplimiento, sobre la base del artículo 258 TFUE, ( 57 ) contra los Estados miembros que hubieran adoptado esta práctica, en la medida en que ésta constituye un intromisión en el ámbito de las competencias reservadas a la Unión, ( 58 ) como lo hizo en los asuntos que dieron lugar a la serie de sentencias denominadas «cielos abiertos», ( 59 ) respecto a lo que ha de señalarse que este otro tipo de procedimiento implica la observancia de principios que son ajenos al procedimiento de dictamen. ( 60 )

51. Habida cuenta del conjunto de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que declare que la presente solicitud de dictamen es admisible solo parcialmente, a saber, únicamente en la medida en que se refiere a las declaraciones de aceptación de adhesión al Convenio de La Haya de 1980 de los Estados terceros interesados que, en la fecha de presentación de dicha solicitud, aún no habían sido depositadas por los Estados miembros, ( 61 ) con exclusión del caso particular del Reino de Dinamarca. En todo lo demás, es decir, respecto a las declaraciones de aceptación que ya habían sido depositadas en esa fecha, dicha solicitud de dictamen debería ser declarada inadmisible, en mi opinión, debido a que no se refiere, a este respecto, a un «acuerdo previsto» en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 11, sino a un acuerdo ya celebrado.

V. Sobre el fondo

A. Observaciones previas

52. Con carácter preliminar debe recordarse que el objetivo del procedimiento de dictamen a que se refiere el artículo 218 TFUE, apartado 11 es, además de evitar los conflictos de normas, ( 62 ) definir cuál es el alcance, exclusivamente desde el punto de vista de las normas del Derecho de la Unión, de las competencias respectivas de la Unión y de los Estados miembros en el ámbito que sea objeto del acuerdo internacional de que se trate, y no determinar si la Unión dispone de la capacidad, en virtud de los artículos 216 TFUE y 217 TFUE, ( 63 )de obligarse en las relaciones que resulten de éste. ( 64 )

53. Por otra parte, consta que, «desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, la Comunidad [actualmente, la Unión] tiene competencias para adoptar medidas en el campo de la cooperación judicial en materia civil con implicaciones transfronterizas en la medida necesaria para el correcto funcionamiento del mercado interior. La Comunidad [posteriormente la Unión] ha ejercido sus nuevas competencias adoptando varios instrumentos, muchos de los cuales se solapan, en parte o completamente, con áreas de trabajo de la Conferencia de La Haya». ( 65 )

54. Tal solapamiento existe, especialmente entre las disposiciones del Convenio de la Haya de 1980 y las del Reglamento Bruselas II bis en el sensible ámbito de las sustracciones internacionales de menores. De esta forma, la cuestión planteada en la presente solicitud de dictamen, que consiste en determinar si la Unión tiene competencia exclusiva para aceptar la adhesión de un Estado tercero al citado Convenio, se suscita con particular intensidad.

55. Todas las Instituciones y la mayoría de los Gobiernos que han presentado observaciones ( 66 ) coinciden en que la Unión es titular de competencia para celebrar tal acuerdo internacional. También yo considero que el principio de esta competencia externa ha de ser reconocido en el presente asunto, puesto que puede resultar de una atribución expresa por parte de los Tratados o desprenderse implícitamente de otras disposiciones de los Tratados o de actos de Derecho derivado de la Unión, cuando la adopción anterior de normas comunes induce este efecto necesario, ( 67 ) como sucede en el presente asunto. En efecto, en el marco de la cooperación judicial en materia civil, el artículo 81 TFUE y, especialmente, su apartado 3, relativo al Derecho de familia, no prevé de manera expresa una competencia de la Unión para celebrar acuerdos internacionales en esta materia, pero ésta se desprende indirectamente de otras disposiciones del Derecho de la Unión. ( 68 )

56. Estas Instituciones y Gobiernos difieren, sin embargo, respecto a la naturaleza de esta competencia externa, es decir, respecto a si la Unión puede ejercerla de manera exclusiva o si los Estados miembros conservan, por el contrario, parte de competencia concurrente en la materia. ( 69 ) Mientras que el Gobierno italiano, la Comisión y el Parlamento Europeo consideran que en ese contexto, concurren los requisitos exigidos para afirmar la existencia de una competencia exclusiva de la Unión, el Consejo y los demás Gobiernos que se han pronunciado sobre el fondo se inclinan, por el contrario, a favor de una competencia compartida. ( 70 ) Por mí parte, optaría por la primera de estas posiciones, por los motivos que expongo a continuación.

57. Debo precisar, sin embargo, que si el Tribunal de Justicia se pronunciara efectivamente a favor de una competencia exclusiva de la Unión, ello no pondría en entredicho el poder discrecional del Consejo de hacer uso o no de esta competencia para celebrar los acuerdos internacionales de que se trata, y ello a través de los Estados miembros que son partes del Convenio de La Haya de 1980, puesto que consta que la Unión no tiene capacidad para hacerlo ella misma. ( 71 ) Por otra parte, la eventual decisión no prejuzga la cuestión de si los Estados miembros, habilitados de esta forma por la Unión para aceptar la adhesión de los Estados terceros de que se trata, pueden tener la obligación de llevarla a cabo o, eventualmente, la prohibición de hacerlo en el caso de que la Unión optara por rechazar una adhesión. En efecto, estas cuestiones no pueden dilucidarse en el marco de un procedimiento de dictamen.

B. Sobre los criterios de delimitación de la competencia externa exclusiva de la Unión con arreglo a la jurisprudencia anterior al Tratado FUE

58. Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, los principios aplicables a la determinación del carácter exclusivo o no exclusivo de la competencia de la Comunidad para celebrar acuerdos de alcance internacional habían sido definidos por el Tribunal de Justicia, en particular, en la sentencia AETC, ( 72 ) tal como se expone claramente en la Decisión 2006/719, antes citada. ( 73 ) A tenor de esta Decisión, «aunque no hay ninguna referencia explícita a la competencia externa en el Tratado CE, de la jurisprudencia del [Tribunal de Justicia] se deriva que las disposiciones del Tratado CE antes mencionadas constituyen las bases jurídicas no solo de actos internos de la Comunidad, sino también de la celebración de acuerdos internacionales por la Comunidad. [ ( 74 ) ] La Comunidad puede concluir acuerdos internacionales siempre que ya se haya utilizado la competencia interna para adoptar medidas de aplicación de políticas comunes, según se han enumerado anteriormente, o si el acuerdo internacional es necesario para lograr uno de los objetivos de la Comunidad. [ ( 75 ) ] La competencia externa de la Comunidad es exclusiva en la medida en que un acuerdo internacional afecta a normas comunitarias internas o altera su alcance. [ ( 76 ) ] En este caso, corresponde, no a los Estados miembros, sino a la Comunidad celebrar acuerdos con terceros Estados u organizaciones internacionales. Un acuerdo internacional puede estar comprendido totalmente o solo en parte dentro de la competencia comunitaria exclusiva».

59. En otras palabras, conforme a la jurisprudencia recordada, cabe conferir a la Comunidad de manera táctica una competencia externa exclusiva, cuando el acuerdo internacional de que se trate puede tener un impacto negativo sobre normas comunitarias deducidas de un uso anterior por ésta de su competencia interna, principio del que se desprende una simetría entre estos dos tipos de competencias. ( 77 )

60. El criterio relativo a la afectación de las normas comunes ha sido definido en la jurisprudencia ulterior del Tribunal de Justicia. Dicha jurisprudencia ha evolucionado, pasando por tres etapas principales, ( 78 ) la última de ellas constituida por el dictamen 1/03. ( 79 ) En él el Tribunal de Justicia indicó, en primer lugar, que los tres supuestos ( 80 ) enunciados en el dictamen 1/94 y reproducidos en las sentencias denominadas «cielos abiertos», antes citadas, «no son más que ejemplos cuya formulación es consecuencia de los contextos particulares examinados por este Tribunal». ( 81 ) A continuación señaló que, «pronunciándose en términos mucho más generales, el Tribunal de Justicia ha reconocido la existencia de una competencia exclusiva de la Comunidad, en particular, cuando la celebración de un acuerdo por los Estados miembros es incompatible con la unidad del mercado común y con la aplicación uniforme del Derecho Comunitario [ ( 82 ) ] o cuando, debido a la propia naturaleza de las disposiciones comunitarias existentes […], cualquier acuerdo en la materia afectaría necesariamente a las normas comunitarias en el sentido de la sentencia AETC, antes citada». ( 83 ) También precisó que, para adquirir competencia exclusiva sobre esta última base, «no es necesario que exista una concordancia completa entre el ámbito abarcado por el acuerdo internacional y el de la normativa comunitaria», ( 84 ) ni que existe una contradicción sustancial entre los compromisos que se deducen de tal acuerdo y las normas comunes. ( 85 )

61. Como ha indicado el Abogado General Bot, ( 86 ) en el dictamen 1/03, «el Tribunal de Justicia, sintetizando su propia jurisprudencia, parece haber regresado a una concepción más abierta del concepto de afectación de las normas comunes» y «explicó el método de análisis que permitía determinar si el criterio enunciado por la fórmula “un ámbito ya cubierto en gran medida por normas comunitarias” [ ( 87 ) ] se cumplía». A este respecto indicó que el análisis debe, por una parte, «basarse no sólo en el alcance de las normas de que se trata, sino también en su naturaleza y contenido» y, por otra parte, «tener en cuenta no sólo el estado actual del Derecho Comunitario en el ámbito afectado, sino también sus perspectivas de evolución, cuando éstas sean previsibles en el momento de dicho análisis». ( 88 ) También puso en evidencia que «es fundamental garantizar la aplicación uniforme y coherente de las normas comunitarias y el buen funcionamiento del sistema que establecen para preservar la plena eficacia del Derecho comunitario». ( 89 )

62. Añadiré que el Tribunal de Justicia recordó en este mismo dictamen «que la Comunidad sólo dispone de competencias de atribución y que, por tanto, la existencia de una competencia, más aún si no está prevista de manera expresa en el Tratado y tiene carácter exclusivo, debe basarse en las conclusiones resultantes de un análisis concreto de la relación entre el acuerdo previsto y el Derecho comunitario vigente, del que se desprenda que la celebración de dicho acuerdo puede afectar a las normas comunitarias.» ( 90 )

63. Por los motivos que indico a continuación, considero que tanto los criterios de delimitación de la competencia externa exclusiva de la Unión como los métodos que debe seguir su aplicación así definidos por el Tribunal de Justicia son también pertinentes para responder a la cuestión planteada en la presente solicitud de dictamen, aunque ésta se inscriba en el marco de las disposiciones del Tratado FUE y no en las del Tratado CE.

C. Sobre el mantenimiento de la pertinencia de estos principios jurisprudenciales tras la entrada en vigor del Tratado FUE

64. Actualmente, en virtud del artículo 3 TFUE, apartado 2, además de la competencia exclusiva que le corresponden en los ámbitos enumerados taxativamente en el apartado 1 de este artículo, ( 91 )«la Unión también dispondrá de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas» (el subrayado es mío).

65. De entrada procede señalar que, por su tenor, redactado en términos generales, este texto hace depender la exclusividad de la competencia de la materia del acuerdo, sin distinguir en función de las partes contratantes, ( 92 ) de lo que se desprende que puede ser celebrado con Estados terceros por la Unión actuando por sí misma o por intermedio de sus Estados miembros, como sucede en el presente asunto.

66. Todas las partes que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia en el presente asunto coinciden en considerar, acertadamente en mi opinión, que procede pronunciarse sobre el carácter exclusivo o no de la competencia de la Unión desde el punto de vista del artículo 3 TFUE, apartado 2, y que el último de estos tres supuestos contemplados en dicha disposición es el único pertinente en el presente asunto. En efecto, nadie discute que la celebración de los acuerdos internacionales de que se trata no es competencia exclusiva expresamente prevista en un acto legislativo de la Unión y que esta operación no es necesaria para permitir a la Unión ejercer su competencia interna en el ámbito cubierto por estos acuerdos. Por tanto, la naturaleza de la competencia externa de la Unión depende aquí únicamente de si la aceptación de la adhesión de un Estado tercero al Convenio de La Haya de 1980 puede afectar a normas comunes o alterar su alcance en el sentido de dicho apartado 2.

67. Las partes llegan a resultados divergentes en cuanto a la interpretación que debe hacerse del último elemento de esta disposición, en particular, cuando el ámbito sobre el que versa el acuerdo internacional proyectado está cubierto, al menos en parte, por las normas comunes pertinentes, como parece ser el caso en el presente asunto. Según la Comisión, el Parlamento Europeo y el Gobierno italiano, la existencia de una competencia externa exclusiva podría desprenderse, por una parte, del hecho de que el Convenio de La Haya de 1980 coincide en gran parte con las normas de la Unión, pues contiene disposiciones equivalentes y estrechamente vinculadas a las del Reglamento Bruselas II bis y, por otra parte, dicho Reglamento ha establecido un sistema común uniforme basado en el mecanismo del Convenio. En cambio, el Consejo y los demás Gobiernos que han intervenido en el presente asunto se oponen a estas alegaciones y preconizan una interpretación más estricta, conforme a la cual, desde la entrada en vigor del artículo 3 TFUE, apartado 2, la Unión no dispone de competencia exclusiva en tales circunstancias.

68. Para zanjar esta controversia, hay ante todo que determinar si los antiguos criterios jurisprudenciales que permitían caracterizar una afectación de las reglas comunes siguen siendo pertinentes, o incluso determinantes, a pesar de las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa. Esta cuestión de una eventual persistencia se plantea, en particular, respecto al criterio que se deduce del dictamen 2/91, ( 93 ) basado en el hecho de que el ámbito de que se trate esté «ya cubierto en gran medida por las normas [del Derecho de la Unión]», y habida cuenta del criterio complementario que figura en el dictamen 1/03, ( 94 ) relativo al riesgo de menoscabo de la «aplicación uniforme y coherente de las normas [del Derecho de la Unión] y [del] buen funcionamiento del sistema que establecen».

69. Considero, al igual que las Abogados Generales Kokott ( 95 ) y Sharpston, ( 96 ) que los criterios jurisprudenciales relativos a la competencia externa exclusiva de la Unión deben perdurar en el nuevo contexto normativo que constituye el artículo 3 TFUE, apartado 2, puesto que esta disposición ha procedido a una codificación de dichos criterios. ( 97 ) Aunque las fórmulas mencionadas no hayan sido reproducidas como tales en el artículo 3 TFUE, apartado 2, para explicar lo que ha de considerarse cubierto por el concepto de afectación en el sentido de dicho apartado, ( 98 ) me parece obvio que los autores del Tratado FUE tuvieron en cuenta esta jurisprudencia y que los elementos de apreciación deducidos por el Tribunal de Justicia siguen siendo operativos, habida cuenta del contexto tanto histórico como normativo en el que se inscribe esta disposición.

70. En efecto, el análisis de la génesis del Tratado FUE revela que sus redactores pretendían consagrar la jurisprudencia en la materia, y no alejarse de ella, como afirma el Consejo sin aportar, no obstante, pruebas en apoyo de su tesis. ( 99 ) Sabiendo que el Tratado FUE se inspira ampliamente en el proyecto abortado del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, es interesante señalar que los miembros de la Convención sobre el futuro de Europa fueron incitados a redactar las disposiciones del futuro tratado relativas a la competencia externa exclusiva «de conformidad con la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia» y de manera que «formulara expresamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia». ( 100 )

71. Además, la interpretación extensiva que preconizo no resulta contradicha por un examen del sistema del que forma parte el artículo 3 TFUE, apartado 2. Para oponerse al mantenimiento del criterio jurisprudencial conforme al cual, para que exista una competencia exclusiva de la Unión, basta con que el ámbito esté «ya cubierto en gran medida por las normas comunitarias», los Gobiernos alemán estonio, letón, austriaco, sueco y del Reino Unido basan su argumentación en el protocolo (no 25) sobre el ejercicio de las competencias compartidas, anexo a los Tratados UE y FUE, ( 101 ) y en la regla de perención enunciada en el artículo 2 TFUE, apartado 2. Alegan que de estos textos se desprende que la consideración del hecho de que la Unión ya haya ejercido su competencia interna sólo puede extenderse a los elementos regulados por el acto así adoptado, y no al conjunto del ámbito de que se trate. No obstante entiendo, al igual que la Comisión, que ni dicho protocolo (no 25), ni el artículo 2 TFUE, apartado 2, al que dicho protocolo únicamente se remite, ( 102 ) constituyen obstáculos formales a la aplicación de la jurisprudencia anterior al Tratado FUE, puesto que estas disposiciones se limitan a regular los requisitos de ejercicio de la competencia compartida y no tienen en absoluto por objeto limitar el alcance de los casos de competencia exclusiva previstos en el artículo 3 TFUE, apartado 2, como ya han demostrado otros abogados generales. ( 103 )

72. A este respecto, la Abogado General Kokott hizo hincapié en que «una competencia exclusiva con arreglo a la tercera variante del artículo 3 TFUE, apartado 2, no depende directamente de la mera existencia o inexistencia de normas comunes en determinado ámbito, sino que está supeditada al riesgo de afectación de dichas normas comunes o de alteración del alcance de las mismas. Este riesgo puede nacer ya en el momento en que un acuerdo internacional contiene una normativa que guarda una estrecha relación de fondo con las normas comunes que ya determinan en gran medida la regulación de dicho ámbito en el seno de la Unión Europea. Y tales normas comunes pueden verse afectadas negativamente por un acuerdo internacional aunque ambos, las normas comunes y el acuerdo internacional, no regulan exactamente los mismos«elementos» (en el sentido del Protocolo no 25). Habida cuenta de estas consideraciones, cabe afirmar que la entrada en vigor del Tratado de Lisboa no ha mermado en absoluto la relevancia del criterio jurisprudencial del ámbito ya cubierto en gran medida por normas comunitarias a la hora de apreciar la existencia de una competencia contractual exclusiva de la Unión» ( 104 ) (el subrayado es mío).

73. Por tanto, considero que el esquema de análisis elaborado por el Tribunal de Justicia al interpretar las disposiciones del Tratado CE antiguamente aplicables subsiste como trasfondo de lo dispuesto actualmente en el artículo 3 TFUE, apartado 2.

D. Sobre la aplicación al presente asunto de los criterios relativos a la afectación de las normas comunes

74. Para analizar si la Unión es exclusivamente competente para celebrar los acuerdos internacionales que son objeto de la presente solicitud de dictamen, procede interpretar y aplicar las disposiciones del artículo 3 TFUE, apartado 2, a la luz de los principios jurisprudenciales recordados anteriormente. ( 105 ) Ello implica que el Tribunal de Justicia examine, por una parte, si existen normas comunes en el ámbito cubierto por los acuerdos y, por otra parte, en qué medida el tenor y/o el alcance de éstas pueden verse afectadas por la celebración de dichos acuerdos. Previamente habrá que realizar, en el presente asunto, determinadas precisiones desde este punto de vista, relativas a los acuerdos internacionales previstos.

1. Características de los acuerdos internacionales de que se trata

75. Habida cuenta de las observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia, se suscita la cuestión de si el riesgo de afectación de las normas del Derecho de la Unión por los acuerdos internacionales de que se trata, en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2, debe valorarse en relación con el Convenio de La Haya de 1980 o en relación con las declaraciones de aceptación de la adhesión de un Estado tercero a este Convenio o incluso en relación con estos dos instrumentos considerados en conjunto.

76. Entiendo que no procede razonar únicamente desde el punto de vista del Convenio de La Haya de 1980, puesto que el objetivo de la presente solicitud de dictamen consiste en pronunciarse sobre acuerdos internacionales que no implican una modificación del contenido de este texto, sino una ampliación de su ámbito de aplicación entre Estados miembros de la Unión y Estados terceros. Y viceversa, no cabe considerar que las declaraciones de aceptación de nuevos Estados adheridos de las que se trata en el presente asunto estén dotadas de una existencia autónoma, puesto que estos actos tienen precisamente por objeto que una disposición del Convenio, a saber, su artículo 38, produzca efectos. ( 106 ) Obviamente ha de tenerse en cuenta que dichos actos presentan carácter accesorio en relación con éste y que el examen del impacto de dichos actos perdería sentido si se hiciera abstracción del texto en el que encuentran su razón de ser y mediante el cual producen sus efectos esenciales.

77. Los estrechos vínculos que existen entre estos dos tipos de instrumentos producen necesariamente repercusiones en la apreciación de la competencia exclusiva o compartida de la Unión, de forma que esta operación sólo puede realizarse de forma combinada, es decir, teniendo en cuenta el eventual efecto negativo sobre las normas del Derecho de la Unión a la vez de las disposiciones del Convenio de La Haya de 1980 y las de las declaraciones de aceptación que pueden interferir con dichas normas.

78. En cambio, en el marco de este análisis, es indiferente que algunos elementos de los acuerdos internacionales previstos se encuentren en concurso, o incluso entren en conflicto con normas del Derecho de la Unión. En efecto, como ha puesto de manifiesto la Abogado General Sharpston, «el uso [en el artículo 3 TFUE, apartado 2,] de la expresión “en la medida en que” pone de manifiesto que determinadas partes de un acuerdo pueden estar comprendidas en la competencia exclusiva de la Unión Europea sobre esta base, mientras que la competencia podría seguir siendo compartida en relación con otras partes». ( 107 ) Esta interpretación viene confirmada tanto por el Derecho positivo reciente ( 108 ) como por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia anterior al Tratado FUE, de la que se desprende que la Unión puede haber adquirido una competencia exclusiva aunque los ámbitos cubiertos respectivamente por las normas comunitarias y por el acuerdo internacional de que se trate no coincidan completamente ( 109 ) y procede antes bien comparar estas normas con los objetivos esenciales del acuerdo internacional. ( 110 )

2. Existencia de normas comunes en el ámbito cubierto por estos acuerdos internacionales

79. Conforme a los criterios jurisprudenciales mencionados, ( 111 ) para determinar si los acuerdos internacionales previstos afectan a «un ámbito ya cubierto en gran medida por normas comunitarias», procede tener en cuenta tanto la amplitud de las normas comunitarias pertinentes como su naturaleza y su contenido, teniendo en cuenta no sólo el estado actual del Derecho de la Unión, sino también sus perspectivas de evolución, cuando éstas sean previsibles.

80. En el presente asunto, es innegable que el ámbito de los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores, que constituye el objeto exacto del Convenio de La Haya de 1980 y de las aceptaciones de las correspondientes adhesiones ya ha dado lugar al ejercicio por la Unión de su competencia interna, en el marco del Reglamento Bruselas II bis.

81. En lo que atañe a la amplitud de estas normas comunitarias, el ámbito de aplicación material de dicho Reglamento resulta más amplio que el del Convenio de La Haya de 1980. Éste tiene por objetivos, gracias a una cooperación entre sus Estados contratantes «proteger al menor, en el plano internacional, de los efectos perjudiciales que podría ocasionarle un traslado o una retención ilícita y […] establecer los procedimientos que permitan garantizar la restitución inmediata del menor al Estado en que tenga su residencia habitual, así como […] asegurar la protección [efectiva] del derecho de visita [y del derecho de custodia]». ( 112 ) En cambio, el Reglamento Bruselas II bis regula entre los Estados miembros de la Unión, «la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental». ( 113 ) No obstante, por lo que se refiere al tratamiento civil de las sustracciones internaciones de menores, este Reglamento tiene objetivos idénticos a los de dicho Convenio y contiene un conjunto de disposiciones que son equivalente debido a la incorporación de éste, aunque no sean completamente idénticas. ( 114 )

82. A este respecto procede recordar que, entre las principales disposición del Convenio de La Haya de 1980, su artículo 3 define los supuestos en los que «el traslado o la retención de un menor se considerarán ilícitos»; sus artículos 6 y 7 se refieren a las «Autoridades centrales» que los Estados miembros deben designar entre otros, a efectos de la cooperación; ( 115 ) sus artículos 8 a 20, que se refieren a la «restitución del menor», establecen los modos en los que las autoridades centrales, judiciales o administrativas, de los Estados contratantes deben intervenir para favorecer la restitución inmediata salvo en circunstancias excepcionales; el artículo 16 precisa, en particular, que las autoridades judiciales del Estado al que haya sido trasladado el menor o donde esté retenido no pueden decidir sobre la cuestión de fondo de los derechos de custodia hasta que se haya determinado que el menor tiene que ser restituido de conformidad con lo dispuesto en el Convenio; el artículo 21 establece que «una demanda que tenga como fin la organización o la garantía del ejercicio efectivo del derecho de visita podrá presentarse a las Autoridades centrales de los Estados Contratantes en la misma forma que la demanda para la restitución del menor».

83. Además de una definición similar del concepto de «traslado o retención ilícitos de un menor», ( 116 ) el Reglamento Bruselas II bis contiene cierto número de disposiciones con los mismos objetivos y que, por tanto, cubren las mismas materias que estas disposiciones del Convenio de La Haya de 1980. Se trata, en particular, del artículo 10 de dicho Reglamento, que define una norma de competencia especial para los tribunales de los Estados miembros «en caso de sustracción de menores»; ( 117 ) de su artículo 11, que detalla los procedimientos que deben seguirse con objeto de conseguir la «restitución de un menor»; de sus artículos 41 y 42, que, en el marco del reconocimiento y ejecución de resoluciones dictadas en un Estado miembro, se refieren a la «fuerza ejecutiva de determinadas resoluciones relativas al derecho de visita y de determinadas resoluciones que ordenan la restitución del menor»; y de su artículo 53, que regula la «cooperación entre autoridades centrales en materia de responsabilidad parental».

84. A pesar de estas similitudes, de la exposición de motivos del Reglamento Bruselas II bis ( 118 ) se desprende que su objetivo no es sustituir completamente el Convenio de La Haya de 1980, sino completarlo. El capítulo V de este Reglamento ( 119 ) organiza la articulación entre estos dos instrumentos de manera que éste prima sobre aquél en las relaciones entre los Estados miembros, salvo en las materias cubiertas por el Convenio que no regula el Reglamento.

85. La imbricación de estos dos instrumentos es alta y su combinación algo compleja, como muestra lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento, que tiene por objeto conseguir una síntesis entre dos objetivos distintos: la continuidad y el cambio. Es el resultado de un compromiso político entre, por una parte, los Estados miembros que consideraban innecesario tener una normativa en este ámbito a nivel de la Unión y, por otra parte, los que sostenían que el sistema establecido por el Convenio de La Haya de 1980 debía ser reforzado, especialmente con objeto de remediar los abusos a los que había dado lugar el uso de la excepción al principio de restitución inmediata prevista en el artículo 13, letra b), de dicho Convenio. ( 120 )

86. Hay que reconocer que el ámbito de aplicación territorial del Reglamento Bruselas II bis difiere del ámbito del Convenio de La Haya de 1980, puesto que se limita a las relaciones entre las autoridades de los Estados miembros de la Unión. Así, las normas relativas a las «resoluciones en materia de responsabilidad parental, incluidas las medidas de protección del menor» ( 121 ) que contempla el Reglamento no se aplican cuando resulta necesario un procedimiento de cooperación entre un Estado miembro y un Estado tercero destinado a la restitución del menor. Sin embargo, es posible que dicho Reglamento se aplique cuando un menor reside habitualmente en un Estado tercero ( 122 ) y las autoridades del Estado tercero se vean también afectadas por ese motivo. Además, no cabe excluir que la aceptación o no de la adhesión de un Estado tercero a dicho Convenio, que plantea problemas en el presente asunto, pueda tener una incidencia, incluso en las relaciones entre Estados miembros. Volveré sobre ello. ( 123 )

87. Por lo que se refiere a la naturaleza de las normas comunitarias nacidas de este Reglamento, en particular, en el ámbito en el que este interactúa con el Convenio de La Haya de 1980, a saber, en materia de sustracción internacional de menores, procede señalar que estas normas relativas a la competencia de los tribunales de los Estados miembros y al reconocimiento mutuo y a la ejecución de las resoluciones dictadas por éstos, constituyen medidas obligatorias que implican una armonización completa y no mínima. En particular, los artículos 11, apartado 3, y 15, apartado 5, del Reglamento Bruselas II bis imponen celeridad a las autoridades competentes y, en especial, la observancia de los plazos de seis semanas, de manera uniforme y en términos más estrictos que los meramente indicativos que figuran en el artículo 11 de dicho Convenio. Por tanto, actualmente el poder normativo de los Estados miembros es más que restringido en estas materias.

88. Por último, en lo que atañe al contenido de dichas normas comunitarias, cabe señalar que algunas disposiciones del Reglamento Bruselas II bis hacen referencia expresa al Convenio de La Haya de 1980. ( 124 ) Además de las menciones que figuran en los considerandos décimo séptimo y décimo octavo de este Reglamento, se realizan remisiones a dicho Convenio, en especial a sus artículos 12 y 13, en el artículo 11, apartados 1, 2, 4, 6 ( 125 ) y 8 del Reglamento, debiéndose señalar que estos dos artículos del Convenio y las citadas disposiciones del Reglamento tienen el mismo objeto, en concreto, el procedimiento de «restitución del menor». El artículo 42, apartado 2, del mismo Reglamento también se remite al juego del artículo 13 del Convenio de La Haya de 1980 respecto a la fuerza ejecutiva de una resolución de un tribunal de un Estado miembro en la que se ordene la restitución del menor. De ello se deduce que los requisitos impuestos por estas disposiciones del Convenio deben ser respetados, en particular, por el titular del derecho de custodia que reclama la restitución del menor de que se trate ante un tribunal de un Estado miembro invocando la aplicación acumulada de estos dos instrumentos.

89. Habida cuenta de estas consideraciones, entiendo que el ámbito de la sustracción internacional de menores ya está regulado, al menos «en gran medida», por las normas comunitarias pertinentes del Derecho de la Unión. En efecto, aunque las disposiciones del Reglamento Bruselas II bis y, particularmente, su artículo 11, establecen que se siga aplicando el Convenio de La Haya de 1980 entre los Estados miembros, esta aplicación se hace ahora en cumplimiento de una obligación impuesta por el Derecho de la Unión y a través del prisma de este Reglamento, es decir, en combinación con las normas particulares que este establece y que priman sobre lo dispuesto en el Convenio a este respecto. ( 126 )

90. Ahora bien, el contenido y el alcance de éstas son distintas, pues el Reglamento Bruselas II bis ha establecido un sistema de reparto de competencias y de cooperación entre las autoridades de los Estados miembros que es tanto reforzado como mejorado en comparación con los mecanismos establecidos por el Convenio, habida cuenta de las deficiencias constatadas en éstos, en menoscabo de sus aportaciones reales. ( 127 ) A tal fin el legislador de la Unión ha empleado cuatro mecanismos. ( 128 ) En primer lugar, los casos en los que puede denegarse la restitución inmediata han sido delimitados, restringiéndolos. ( 129 ) En segundo lugar, incluso en caso de denegación de la restitución en virtud del artículo 13 del Convenio, los tribunales del Estado miembro de origen del menor tienen la última palabra para pronunciarse sobre el fondo respecto al derecho de custodia, con el fin, de ser posible, de disuadir al autor de la sustracción y, en todo caso, de no favorecerlo en fase judicial. ( 130 ) En tercer lugar, se prevé una reducción de la duración de los procedimientos. En cuarto lugar, se suprime el exequatur para las resoluciones relativas al derecho de visita y a la restitución de un menor tras su sustracción que sean ejecutivas y hayan sido debidamente certificadas por los tribunales del Estado miembro que las hayan dictado. Además, la audiencia del menor ha adquirido una importancia que no tenía en el Convenio de La Haya de 1980. ( 131 )

91. Por tanto, entiendo que, en esta medida, se cumple uno de los requisitos inherentes del tercer supuesto contemplado en el artículo 3 TFUE, apartado 2, tal como los ha precisado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Queda por examinar el último de estos requisitos, relativo a las repercusiones que los acuerdos internacionales a que se refiere la solicitud de dictamen pueden tener sobre las normas comunitarias que existen en el ámbito cubierto por éstas.

3. Riesgo de afectación de estas normas comunitarias por los acuerdos internacionales de que se trata

92. Como ya se ha señalado, ( 132 ) la mera existencia de normas comunitarias que cubren ya en gran medida el ámbito en el que se aplican los acuerdos internacionales de que se trata no basta por sí sola para afirmar la competencia externa exclusiva de la Unión. Se precisa, además, que estos acuerdos tengan un impacto negativo, consistente en el riesgo de que afecten a dichas normas o que alteren su contenido en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 2, aunque no lleguen a contradecirlas materialmente. Sin embargo, tal riesgo puede deberse al mero hecho de que dichos acuerdos internacionales contengan disposiciones que presenten vínculos estrechos con las normas comunitarias de que se trata. En efecto, la existencia de tales vínculos puede hacer más difícil garantizar la aplicación correcta y el efecto útil de las disposiciones del Derecho de la Unión.

93. En el presente asunto, existen numerosos vínculos entre los dos instrumentos de que se trata que pueden plantear un problema de afectación. Esto es especialmente cierto si se tienen en cuenta las interacciones posibles entre el artículo 11 del Reglamento Bruselas II bis y los artículos 12 y 13 del Convenio de La Haya de 1980, porque las normas previstas en los apartados 2 a 8 de dicho artículo 11 o bien sustituyen los artículos pertinentes del Convenio o bien encuadran estrictamente en la aplicación de éstos. ( 133 ) Como ha puesto en evidencia la Comisión, ilustrando su relato de forma concreta, ( 134 ) las dificultades no son meramente hipotéticas y podrían surgir en la práctica de diversas formas.

94. En mi opinión, el hecho de que la aceptación de la adhesión de un Estado tercero efectuado individualmente por los Estados miembros pueda dar lugar a un tratamiento de geometría variable de las sustracciones internacionales de menores no plantea directamente problemas. En efecto, estas variaciones son ya inherentes al sistema del Convenio de La Haya de 1980, que establece que los efectos de la adhesión de un nuevo Estado contratante frente a un Estado que ya sea parte del Convenio están supeditadas a su aceptación por éste, de lo que se deduce que la aplicación de sus disposiciones se lleva a cabo sobre la base de relaciones bilaterales. Por otra parte, desde el punto de vista del Derecho de la Unión existe una diferencia de regímenes, debido a que el Reino de Dinamarca no ha suscrito el sistema previsto por el Reglamento Bruselas II bis, ( 135 ) lo que implica que es el Convenio, y no el Reglamento, el que se aplica a sus relaciones con los demás Estados miembros en caso de sustracción internacional, como si se tratara de un Estado tercero.

95. No obstante, considero que, si aceptan la adhesión de un Estado tercero al Convenio de La Haya de 1980 solo algunos Estados miembros, las interacciones entre estos dos instrumentos podrían hacerse más complicadas en las relaciones entre los Estados miembros.

96. En particular, el mecanismo simplificado de reconocimiento y de ejecución de las resoluciones dictadas en otro Estado previsto por el Reglamento Bruselas II bis, especialmente la supresión del exequatur para las resoluciones de restitución certificadas, descansa sobre la «piedra angular de la creación de un verdadero espacio judicial» que constituye el principio de confianza mutua entre los sistemas jurídicos de los Estados miembros, especialmente en lo que atañe a la equivalencia de la protección judicial que estos ofrecen, principio que es específico de la Unión. ( 136 ) En cambio, las relaciones entre los tribunales del Estado requerido y los del Estado de origen son a menudo inversos cuando la situación implica una interacción con Estados terceros, especialmente en el marco del sistema establecido por el Convenio de La Haya de 1980 para apreciar el interés superior del menor a ser no restituido al país en el que residía. ( 137 )

97. Sobre todo el papel desempeñado por las autoridades centrales, conforme a los artículos 6 y 7 del Convenio de La Haya de 1980, ( 138 ) constituye uno de los elementos clave del sistema de cooperación establecido por este Convenio. Por tanto, es esencial, como se señalaba acertadamente en las propuestas de decisión de la Comisión de que se trata, ( 139 ) que la aceptación por un Estado miembro de la adhesión de un Estado tercero esté supeditada a la condición previa de que esta futura parte contratante haya designado una autoridad central encargada, en especial, de prestar ayuda a los ciudadanos europeos en caso de traslado ilícito de un menor a este Estado tercero.

98. Considero que los mecanismos de tratamiento de las sustracciones de menores establecidos por el Reglamento Bruselas II bis en relación con el Convenio de La Haya de 1980 se verían comprometidos si cada Estado miembro pudiera fijar libremente los requisitos para aceptar la adhesión de un Estado tercero a este Convenio. Me parece esencial que la fiabilidad de un Estado tercero adherido, desde el punto de vista de la cooperación judicial y administrativa, pueda ser objeto de una apreciación común y coordinada por el Consejo ( 140 ) a raíz de una propuesta de la Comisión. De no darse tal iniciativa concertada, se correría el riesgo de menoscabo de la aplicación uniforme y coherente de lo dispuesto en el Reglamento Bruselas II bis y del buen funcionamiento que este establece, lo que perjudicaría la plena eficacia de las normas del Derecho de la Unión, siguiendo los criterios de apreciación definidos por el Tribunal de Justicia. ( 141 )

99. Añadiré que, conforme al deber de lealtad para con la Unión al que están sometidos, en aplicación del artículo 4 TFUE, apartado 3, los Estados miembros, éstos están obligados a abstenerse de celebrar un acuerdo con Estados terceros que pudiera producir estos efectos nefastos sobre las normas comunitarias. En efecto, el hecho de que una competencia externa exclusiva esté atribuida a la Unión simétricamente a los ámbitos en los que ha adoptado normas al amparo de su competencia interna tiene por objeto, en especial, evitar que los Estados miembros puedan debilitar, o incluso contrarrestar la acción de la Unión por vías exteriores. ( 142 ) Esta lealtad aún más necesaria en el supuesto en que, como sucede en el presente asunto, los Estados miembros son los únicos que pueden celebrar un acuerdo internacional incluido en esos ámbitos. ( 143 )

100. Por lo que atañe a las perspectivas previsibles de evolución del Derecho de la Unión, en el sentido del dictamen 1/03, ( 144 ) no cabe excluir que el Reglamento Bruselas II bis sea modificado, de forma que se extienda su ámbito de aplicación a situaciones externas, tal como sucede con el Reglamento no 44/2001, denominado «Bruselas I», cuyas disposiciones han sido objeto de modificación ( 145 ) en este sentido. ( 146 ) En efecto, podría parecer oportuno que las medidas de protección reforzadas contra las sustracciones internacionales adoptadas en el seno de la Unión no den lugar a una discriminación en perjuicio de los menores que tengan su residencia habitual fuera del territorio de la Unión. ( 147 ) Sin embargo, haría falta un grado de confianza suficiente en el sistema judicial de los Estados terceros afectados y que este extremo fuera objeto de concertación. ( 148 )

101. A mi parecer, el sistema de tratamiento de las sustracciones internacionales de menores establecido por el Reglamento Bruselas II bis podría verse aún más afectado por la ampliación a nuevos Estados terceros del mecanismo de cooperación previsto por el Convenio de La Haya de 1980. En efecto, en cierta forma este Convenio ha sido incorporado en el citado Reglamento, ( 149 ) aunque la cuestión de cuáles son los Estados terceros adheridos a este Convenio que han sido aceptados no es neutra desde el punto de vista del desarrollo del Derecho de la Unión. ( 150 )

102. Por último debe señalarse que, aunque pueda pensarse que el Convenio de La Haya de 1980 opera sobre la base de un haz de relaciones bilaterales entre los Estados contratantes, eventuales modificaciones de su tenor literal exigirían el consentimiento unánime de todos estos Estados. Así, cualquier nueva adhesión a este Convenio puede aumentar el número de las partes con las que los Estados miembros de la Unión deberían negociar y llegar a un consenso en el caso de que ésta deseara una modificación del contenido del Convenio. Puesto que la aceptación de la adhesión de un Estado tercero crea una situación política nueva y modifica los parámetros de la interacción entre el Reglamento Bruselas II bis y dicho Convenio, considero esencial que pueda ejercerse una suerte de derecho de vigilancia común en el seno de la Unión respecto a la aceptación de los Estados terceros que se adhieren a éste, en particular, respecto a la capacidad de estos últimos para cumplir las obligaciones previstas por el Convenio en cuanto a su voluntad política de cooperar debidamente con la Unión.

103. Puesto que el objeto del Convenio de La Haya de 1980 forma parte de un ámbito ya cubierto en gran medida por normas comunitarias, cuyo efecto útil puede verse menoscabado por acuerdos internacionales como los controvertidos, el ejercicio por la Unión de su competencia interna ha tenido como corolario conferirle una competencia externa exclusiva en la materia. De ello se desprende que los Estados miembros deben poder proceder en interés de la Unión y de forma coordinada al aceptar la adhesión de un Estado tercero a dicho Convenio.

104. Esta conclusión se impone, en mi opinión, a pesar del problema real, habida cuenta del interés de los menores sustraídos, que podría engendrar un retraso en la cooperación internacional debido a la eventual dificultad en concretar rápidamente tal aceptación concertada, puesto que la delimitación de la esfera de la competencia exclusiva de la Unión sólo puede llevarse a cabo siguiendo criterios objetivos. ( 151 )

105. Por tanto, sugiero al Tribunal de Justicia que, en los límites de la admisibilidad de la solicitud de dictamen, responda afirmativamente a la cuestión planteada por la Comisión, esto es, en el sentido de que existe una competencia externa exclusiva de la Unión.

VI. Conclusión

106. A la vista de las precedentes consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que emita un dictamen en el sentido de: 1) Declarar admisible la solicitud de dictamen presentada por la Comisión Europea en la medida en que se refiere a las declaraciones de los Estados miembros, a excepción del Reino de Dinamarca, relativas a la aceptación de la adhesión al Convenio de La Haya, de 25 de octubre de 1980, sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores, de los Estados terceros a que se refiere esta solicitud, que aún no habían sido depositadas el día de presentación de la ésta y 2) Responder a la cuestión formulada que la aceptación de la adhesión de un Estado tercero a dicho Convenio de La Haya es competencia exclusiva de la Unión Europea.

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) Se trata de la primera opinión presentada tras la revisión del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, del que se desprende que, en el marco del procedimiento de dictamen, procede oír a un único Abogado General, y no al conjunto de los Abogados Generales (véanse el quinto considerando y los artículo 196 y siguientes de dicho Reglamento).

( 3 ) Texto y publicaciones relativas al mismo (especialmente el informe explicativo de E. Pérez‑Vera), accesibles en la dirección Internet http://www.hcch.net/index_es.php?act=conventions.text&cid=24.

( 4 ) El Gobierno italiano es el único que propugna una competencia exclusiva de la Unión, a diferencia de la veintena de otros Gobiernos que se han pronunciado sobre el fondo, en ocasiones con carácter subsidiario.

( 5 ) DO L 338, p. 1.

( 6 ) Respectivamente los días 1 de marzo de 2007, 4 de mayo de 2007, 27 de mayo de 2008, 9 de marzo de 2010, 6 de diciembre de 2010, 28 de diciembre de 2010, 6 de abril de 2011 y 28 de julio de 2011.

( 7 ) Dichos párrafos establecen que: «Cualquier otro Estado podrá adherirse al Convenio», que «El instrumento de adhesión será depositado en poder del Ministerio de Asuntos Exteriores del Reino de los Países Bajos» y que «para el Estado que se adhiera al Convenio, éste entrará en vigor el primer día del tercer mes de calendario después del depósito de su instrumento de adhesión».

( 8 ) A tenor de los citados párrafos cuarto y quinto, «la adhesión surtirá efecto sólo respecto de las relaciones entre el Estado adherido y aquellos Estados Contratantes que hayan declarado su aceptación de la adhesión. Esta declaración habrá de ser formulada asimismo por cualquier Estado miembro que ratifique, acepte o apruebe el Convenio después de una adhesión. Dicha declaración será depositada en poder del Ministerio de Asuntos Exteriores del Reino de los Países Bajos; este Ministerio enviará por vía diplomática una copia certificada a cada uno de los Estados Contratantes» y «el Convenio entrará en vigor entre el Estado adherido y el Estado que haya declarado que acepta esa adhesión el primer día del tercer mes de calendario después del depósito de la declaración de aceptación».

( 9 ) Estas ocho propuestas de decisiones, anexas a la solicitud de dictamen, se referían a la adhesión a dicho Convenio respectivamente, por orden numérico, «de Gabón» [COM(2011) 904 final], «de Andorra» [COM(2011) 908 final], «de las Seychelles» [COM(2011) 909 final], «de la Federación Rusa» [COM(2011) 911 final], «de Albania» [COM(2011) 912 final], «de Singapur» [COM(2011) 915 final], «de Marruecos» [COM(2011) 916 final] y «de Armenia» [COM(2011) 917 final]. Todas ellas preveían que los Estados miembros debían depositar, en interés de la Unión, de manera simultánea y a más tardar dos meses después de la adopción de la propuesta, una declaración tipo relativa a la aceptación de la adhesión del Estado tercero adherido de que se trate.

( 10 ) Resolución 2012/2791(RSP) del Parlamento Europeo, de 22 de noviembre de 2012, sobre la declaración de aceptación por parte de los Estados miembros, en interés de la Unión Europea, de la adhesión de ocho terceros países al Convenio de La Haya de 1980.

( 11 ) Lambreth, I., «Les aspects institutionnels de la dimension externe de la coopération judiciaire civile», dans La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi‑parcours, bajo la dirección de M. Dony, Ediciones de la Universidad de Bruselas, 2012, pp. 12 y ss., número 17.

( 12 ) À título de ejemplo, la República de Letonia ha aceptado la adhesión de la República de Albania desde el 3 de julio de 2007. El estado de las adhesiones al Convenio de La Haya de 1980 y la lista detallada de las declaraciones de aceptación de estas adhesiones se pueden consultar respectivamente en las direcciones de Internet http://www.hcch.net/index_es.php?act=conventions.status&cid=24 y http://www.hcch.net/index_fr.php?act=publications.details&pid=3282&dtid=36. De ellas se deduce que otros Estados terceros se han adherido con posterioridad a la adhesión de la Federación Rusa, respecto a los cuales se suscita el mismo problema que el que plantea la presente solicitud de dictamen.

( 13 ) En virtud del protocolo (no 22) sobre la posición de Dinamarca, anexo a los Tratados UE y FUE, este Estado miembro no participa en la adopción de medida propuestas en virtud del título V de la tercera parte del Tratado FUE, relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia y especialmente de su capítulo 3, relativo a la cooperación judicial en materia civil, de forma que no está vinculado por el Reglamento Bruselas II bis ni sometido a su aplicación (considerando trigésimo primero y artículo 2, apartado 3, de este Reglamento).

( 14 ) A saber, los Gobiernos checo, alemán, estonio, helénico, francés, chipriota, letón, lituano, austriaco, polaco y rumano. Además, el Gobierno finlandés precisa que, aunque no desea proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad considera más apropiado para tratar la cuestión planteada en el presente asunto el procedimiento de incumplimiento previsto en el artículo 268 TFUE.

( 15 ) Al igual que un Estado miembro, el Parlamento Europeo o el Consejo.

( 16 ) Aunque el adjetivo «internacional» no se menciona en dicho apartado 11, se infiere del hecho de que dicho artículo 218 figura en el título V de la quinta parte del Tratado FUE, titulado «acuerdos internacionales».

( 17 ) Dictámenes 1/75 (EU:C:1975:145), especialmente p. 1360 y 1/78 (EU:C:1979:224), apartado 30.

( 18 ) Véanse, en particular, los dictámenes 2/91 (EU:C:1993:1069), apartado 3, y 1/08 (EU:C:2009:739), apartados 107 a 109.

( 19 ) Precisaré que, en contra de lo que podrían hacer pensar las observaciones del Consejo respecto a la admisibilidad de la solicitud de dictamen, lo que constituye el objeto del presente procedimiento no son las propuestas de decisión de la Comisión que éste rechazó, sino los acuerdos internacionales celebrados por los Estados miembros a que se referían estas propuestas.

( 20 ) Según el Parlamento Europeo, la solicitud de adhesión de un Estado tercero y su aceptación por la Unión, que darían lugar a la aplicación de dicho Convenio en las relaciones entre este Estado y la Unión, conforman en conjunto un compromiso internacional con fuerza obligatoria que constituye, por tanto, un acuerdo internacional en el sentido del artículo 218 TFUE.

( 21 ) Este Gobierno afirma que la declaración de aceptación conforme al artículo 38 del Convenio de La Haya de1980 no es un elemento constitutivo de un acuerdo de adhesión porque del mero hecho de depositar su instrumento de adhesión y de que transcurra un período de tres meses se desprenden derechos y obligaciones de dicho Convenio para el nuevo Estado contratante, entre ellas la obligación de designar una autoridad central conforme a su artículo 6.

( 22 ) El dictamen 1/75 (EU:C:1975:145) ha precisado que la solicitud de dictamen puede referirse a «cualquier compromiso contraído por sujetos de Derecho internacional y que sea vinculante, sea cual fuere su calificación formal» (la cursiva es mía). Véase asimismo el dictamen 2/92 (EU:C:1995:83), apartado 8.

( 23 ) Convenio adoptado el 23 de mayo de 1969 y que entró en vigor el 27 de enero de 1980 (Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1155, p. 331). Sobre los «tratados de forma simplificada», véase Klabbers, J., The Concept of Treaty in International Law, Martinus Nijhoff, Leiden, 2006, pp. 46 y 73.

( 24 ) Dicho artículo 11 establece que «el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado podrá manifestarse mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un tratado, la ratificación, la aceptación, la aprobación o la adhesión, o en cualquier forma que se hubiere convenido».

( 25 ) Esencialmente esta hipótesis no difiere de aquella en la que un Estado miembro celebra un acuerdo bilateral con un Estado tercero con un contenido idéntico al de dicho Convenio, siguiendo el procedimiento previsto por el Reglamento (CE) no 664/2009 del Consejo, de 7 de julio de 2009, por el que se establece un procedimiento para la negociación y la celebración de acuerdos entre Estados miembros y terceros países sobre la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial, de responsabilidad parental y de obligaciones de alimentos, y sobre la ley aplicable en materia de obligaciones de alimentos (DO L 200, p. 46). Sobre la delegación de competencia tras la evaluación por la Comisión prevista por este Reglamento, véase Lambreth, I., op. cit., nota 11, números 22 y ss.

( 26 ) Esta diferencia de redacción es tanto más notable cuanto que, antes del Tratado de Lisboa, el artículo 300 CE, apartado 6, relativo al procedimiento de dictamen, iba seguido de un apartado 7 que permitía suponer que todos los apartados que precedían a esta disposición final eran aplicables solo a los «acuerdos celebrados en las condiciones mencionadas en el presente artículo», cosa que ya no sucede en el caso de la disposición equivalente, el artículo 218 TFUE, apartado 11.

( 27 ) En el dictamen 2/91 (EU:C:1993:106), apartado 5, para declarar que se cumplían los requisitos de la solicitud de dictamen, el Tribunal de Justicia señaló que, «si […] la Comunidad no [podía] celebrar, por sí sola, el Convenio [de que se trataba], su competencia externa podría ser ejercida, en su caso, a través de los Estados miembros, actuando solidariamente en interés de la Comunidad» (la cursiva es mía). Sobre esta posibilidad de ejercicio indirecto de la competencia externa de la Unión véase asimismo la sentencia Comisión/Grecia (C‑45/07, EU:C:2009:81), apartado 31).

( 28 ) La limitación resulta de los artículos 37, párrafo primero, y 38, párrafo primero, de dicho Convenio.

( 29 ) La Comunidad Europea entró a formar parte de la HCCH el 3 de abril de 2007 [véase el tercer considerando de la Decisión 2006/719/CE del Consejo, de 5 de octubre de 2006, sobre la adhesión de la Comunidad a la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado (DO L 297, p. 1)], y, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Unión la sucedió a partir del 1 de diciembre de 2009. En esta calidad la Unión ha firmado, entre otros, el Convenio de La Haya de 23 de noviembre de 2007, sobre Cobro Internacional de Alimentos para los Niños y otros Miembros de la Familia, como permitía expresamente el artículo 58, apartado 3, de dicho Convenio.

( 30 ) Un impedimento similar existía ya en el marco del dictamen 2/91 (EU:C:1993:106), puesto que el Convenio no 170 de la Organización Internacional del Trabajo controvertido en aquella ocasión sólo podía ser ratificado por los Estados miembros de esta organización y no por la Comunidad. Véanse asimismo los considerandos cuarto y quinto de la Decisión 2014/52/UE del Consejo, de 28 de enero de 2014, por la que se autoriza a los Estados miembros a ratificar, en interés de la Unión Europea, el Convenio relativo a la seguridad en la utilización de los productos químicos en el trabajo, de 1990, de la Organización Internacional del Trabajo (Convenio no 170) (DO L 32, p. 33).

( 31 ) Véase la nota 9 de la presente opinión.

( 32 ) Esta última disposición establece que «las medidas relativas al Derecho de familia con repercusión transfronteriza se establecerán por el Consejo, con arreglo a un procedimiento legislativo especial. El Consejo se pronunciará por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo».

( 33 ) En este sentido, véanse los considerandos F a H de la citada Resolución 2012/2791 del Parlamento Europeo.

( 34 ) Cremona, M., «Member States as Trustees of the Community Interest: Participating in International Agreements on the Behalf of the European Community», European University of Florence Working Papers, Department of Law, 2009/17, pp. 1 y ss.

( 35 ) Véase, por ejemplo, la Decisión 2014/52 del Consejo, antes citada.

( 36 ) Véase, por ejemplo, el Convenio monetario entre el Gobierno de la República de Francia, en nombre de la Comunidad Europea, y el Gobierno de Su Alteza Serenísima el Príncipe de Mónaco (DO 2002, L 142, p. 59).

( 37 ) Véanse, por ejemplo, los acuerdos bilaterales o regionales a que se refiere el Reglamento no 664/2009.

( 38 ) Rosas, A., «Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matters?», en The European Union in the World, Essays in Honour of Marc Maresceau, bajo la dirección de I. Govaere y otros, Martinus Nijhoff, Leiden, 2014, pp. 32 y 33.

( 39 ) Véase el punto 31 de la presente opinión.

( 40 ) Véanse, por ejemplo, la Decisión 2003/93/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por la que se autoriza a los Estados miembros a firmar, en interés de la Comunidad, el Convenio de La Haya de 1996 relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y de medidas de protección de los niños (DO L 48, p. 1), y la Decisión 2008/431/CE del Consejo, de 5 de junio de 2008, por la que se autoriza a algunos Estados miembros a ratificar esta mismo Convenio o a adherirse a él, en interés de la Comunidad Europea, y por la que se autoriza a algunos Estados miembros a formular una declaración sobre la aplicación de las normas internas correspondientes del Derecho comunitario (DO L 151, p. 36).

( 41 ) Véase Rosas, A., «The status in EU Law of international agreements concluded by EU Member States», Fordham International Law Journal, 2011, vol. 34, especialmente pp. 1331 a 1335 y 1344.

( 42 ) Ibidem, especialmente pp. 1333 y 1335.

( 43 ) Cuando la Unión es titular de una competencia exclusiva pero, como sucede en el presente asunto, no tiene capacidad para ser parte contratante en el acuerdo de que se trata, el papel que desempeña en el ejercicio de esta competencia es, de hecho, oculto, de alguna manera, desde el punto de vista de los Estados terceros (Rosas, A., «Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matters?», op. cit., nota 38, pp. 31, 33 y 42).

( 44 ) En el dictamen 1/94 (EU:C:1994:384), apartado 12, el Tribunal de Justicia precisó que se puede solicitar su dictamen «en todo momento, antes de que la Comunidad haya expresado definitivamente su consentimiento en quedar vinculada por el acuerdo. Mientras dicho consentimiento no haya tenido lugar, el acuerdo sigue siendo un acuerdo previsto».

( 45 ) Véase el punto 31 de la presente opinión.

( 46 ) Para esta cuestión, véase Adam, S., La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne, coll. Droit de l’Union européenne – Thèses, Bruylant, Bruselas, 2011, especialmente pp. 565 y ss.

( 47 ) Esta misma exigencia figura en el artículo 196, apartado 2, del Reglamento de procedimiento.

( 48 ) Para que sea admisible una solicitud de dictamen es preciso, y con eso basta, que el proceso decisorio sobre el proyecto de acuerdo haya alcanzado una fase de avance suficiente para permitir que el objeto del acuerdo previsto sea conocido, de manera que el Tribunal de Justicia pueda pronunciarse sobre la compatibilidad de ese proyecto con los Tratados, aunque subsistan cierto número de alternativas aún abiertas y de divergencias sobre la redacción de determinadas cláusulas (dictamen 1/09, EU:C:2011:123), apartado 53.

( 49 ) Dictamen 1/75 (EU:C:1975:145), especialmente p. 1360. Véase también el dictamen 1/09 (EU:C:2011:123), apartado 47 y jurisprudencia citada.

( 50 ) A tenor del dictamen 2/94 (EU:C:1996:140), apartado 6, la solicitud de dictamen debe realizarse «en una fase anterior a la celebración de un acuerdo que pueda dar lugar a litigios sobre la legalidad de un acto comunitario de celebración, de ejecución o de aplicación».

( 51 ) Dictamen 1/09 (EU:C:2011:123), apartado 48 y jurisprudencia citada.

( 52 ) Véanse asimismo el dictamen 2/91 (EU:C:1993:106) y la Decisión 2014/52, antes citada.

( 53 ) El dictamen 3/94 (EU:C:1995:436), apartados 19 y 23, hace hincapié en que «el objetivo de prevención […] ya no puede alcanzarse si El Tribunal de Justicia se pronuncia sobre un acuerdo ya celebrado […] y que, en consecuencia, no procede responder a la solicitud de dictamen».

( 54 ) Véase la nota 13 de la presente opinión.

( 55 ) Por ejemplo, en esa fecha, el Reino de Bélgica y la República Federal de Alemania se habían abstenido de aceptar la adhesión de la República de Gabón y de la Federación Rusa; por su parte, la República de Bulgaria y la República de Croacia sólo habían aceptado la adhesión de éste Estado tercero pero no de los otro siete Estados a que se refiere la presente solicitud de dictamen, mientras que la República Portuguesa no había aceptado la adhesión de ninguno de ellos.

( 56 ) En su solicitud (número 8), la Comisión afirma que «el dictamen del Tribunal de Justicia también pondrá fin a la práctica actual de algunos Estados miembros que ya han aceptado adhesiones de países terceros sin haber obtenido previamente una decisión de autorización del Consejo, jurídicamente necesaria cuando un acuerdo está incluido en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión» (la cursiva es mía). Aunque la Comisión habla de una «práctica actual», un gran número de estas aceptaciones se han venido produciendo desde 2007, esto es, en una fecha muy anterior a la presentación de la solicitud de dictamen al Tribunal de Justicia.

( 57 ) La República Checa indica que, tras el fracaso de sus propuestas tendentes a que se adoptara una posición común en el seno del Consejo, la Comisión debería haber iniciado antes, frente a ella pero también frente a, al menos, otros tres Estados miembros, el procedimiento denominado «EU Pilot», que precede la interposición formal de un recurso por incumplimiento. Afirma que, a continuación, la Comisión cambió de estrategia al formular la presente solicitud de dictamen. La República de Polonia precisa que la Comisión ya había interpuesto tal recurso contra algunos Estados miembros que habían declarado aceptar de manera independiente la adhesión de la Federación Rusa al Convenio de La Haya de 1980.

( 58 ) Es decir, suponiendo que, en el presente asunto, la competencia externa resulte ser exclusiva de la Unión.

( 59 ) Sentencias Comisión/Reino Unido (C‑466/98, EU:C:2002:624); Comisión/Dinamarca (C‑467/98, EU:C:2002:625); Comisión/Suecia (C‑468/98, EU:C:2002:626); Comisión/Finlandia (C‑469/98, EU:C:2002:627); Comisión/Bélgica (C‑471/98, EU:C:2002:628); Comisión/Luxemburgo (C‑472/98, EU:C:2002:629); Comisión/Austria (C‑475/98, EU:C:2002:630), y Comisión/Alemania (C‑476/98, EU:C:2002:631).

( 60 ) Especialmente los principios relativos a la carga de la prueba y al derecho de defensa.

( 61 ) En efecto, para que el Tribunal de Justicia pueda emitir un dictamen es necesario y suficiente que al menos uno de los acuerdos de que se trate siga estando «previsto» en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 11.

( 62 ) Que pudieran surgir entre el contenido de los acuerdos internacionales previstos y el de las normas del Derecho de la Unión.

( 63 ) En particular, el artículo 216 TFUE, apartado 1, establece que «la Unión podrá celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones internacionales cuando así lo prevean los Tratados o cuando la celebración de un acuerdo bien será necesaria para alanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados, bien esté prevista en un acto jurídicamente vinculante de la Unión o bien pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas».

( 64 ) Véase el dictamen 2/91(EU:C:1993:106), apartado 4.

( 65 ) Segundo considerando 2 y anexo II de la Decisión 2006/719 del Consejo antes citada, titulado «Declaración de competencia de la Comunidad Europea en la que se especifican las materias en las que sus Estados miembros le han transferido competencias», especialmente sus puntos 2 y 5. No obstante, en él no se indica de manera muy clara cuáles son los ámbitos de actividad de la HCCH en los que la Comunidad tiene una competencia externa exclusiva (Rosas, A., «Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matters?», op. cit., nota 38, p. 30).

( 66 ) A excepción de los Gobiernos helénico, francés y polaco, que insinúan que la Unión podría no tener competencia alguna para proceder a la aceptación de la adhesión de un estado tercero al Convenio de La Haya de 1980.

( 67 ) Véanse, en particular, la sentencia Comisión/Consejo, denominada «AETC» (22/70, EU:C:1971:32), apartados 16 y 17, y los dictámenes 2/94 (EU:C:1996:140), apartado 26 y 1/03 (EU:C:2006:81), apartado 114 y jurisprudencia citada.

( 68 ) En particular, la capacidad de la Unión para celebrar tales acuerdos viene reconocida indirectamente por el artículo 2 del protocolo (no 22) sobre la posición de Dinamarca, anexo a los Tratados UE y FUE, que hace referencia a un «acuerdo internacional celebrado por la Unión en virtud de dicho título [V de la tercera parte del Tratado FUE]».

( 69 ) La declaración no 36, relativa al artículo 218 del Tratado FUE sobre la negociación y celebración de acuerdos internacionales por los Estados miembros en relación con el espacio de libertad, seguridad y justicia confirma que «los Estados miembros podrán negociar y celebrar acuerdos con terceros países […] en los ámbitos a que hacer referencia [el capítulo 3] del título V de la tercera parte, siempre y cuando dichos acuerdos se ajusten al Derecho de la Unión». Esta norma, que es aplicable en caso de competencia compartida, no afecta en absoluto a los principios de delimitación entre ésta y la competencia exclusiva de la Unión que se deducen del Tratado FUE y de la jurisprudencia.

( 70 ) Algunos de ellos se han pronunciado a favor de una competencia compartida sólo con carácter subsidiario de su propuesta principal a favor de la inadmisibilidad de la solicitud de dictamen o a favor de la inexistencia total de competencia externa de la Unión en esta materia.

( 71 ) Véanse los puntos 32 y 33 de la presente opinión.

( 72 ) EU:C:1971:32.

( 73 ) La cita que sigue se ha extraído del número 6 del anexo II de dicha Decisión.

( 74 ) Véase sentencia AETC (EU:C:1971:32), apartado 16.

( 75 ) Dictámenes 1/76 (EU:C:1977:63) y 2/91 (EU:C:1993:106) y sentencias AETC (EU:C:1971:32), y Comisión/Dinamarca (EU:C:2002:625).

( 76 ) Sentencias AETC (EU:C:1971:32), apartado 17, y Comisión/Dinamarca (EU:C:2002:625), apartado 77. El subrayado es mío.

( 77 ) El Abogado General Bot también señaló recientemente que «el principio del paralelismo entre la competencia externa y la competencia interna que consagra la sentencia AETC […] está supeditado al previo ejercicio de la competencia de la Unión a través de la adopción de normas comunes, incluso en aquellos ámbitos que no corresponden a una política común, y a que las normas comunes se vean afectadas mediante la acción del Estado» (conclusiones Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:156), punto 39.

( 78 ) El Abogado General Bot ha señalado (ibidem, puntos 43 y ss.) que, en la primera de las etapas jurisprudenciales identificadas, parecía bastar con una simple concordancia, incluso incompleta, de los ámbitos respectivos de las normas comunitarias internas y de los compromisos internacionales considerados (sentencia AETC, EU:C:1971:32, apartados 30 y 31, y dictamen 2/91, EU:C:1993:106, apartado 25), mientras que, en la segunda fase, el Tribunal de Justicia adoptó un criterio más estricto, supeditando del juego de la norma del paralelismo de competencias externa e interna en tres supuestos específicos (dictamen 1/94, EU:C:1994:384, apartados 77, 95 y 96, y sentencias denominadas «cielos abiertos», antes citadas, especialmente la sentencia Comisión/Dinamarca, EU:C:2002:625, apartados 77 y ss.).

( 79 ) EU:C:2006:81. Los dictámenes posteriores no aportan precisiones a este concepto.

( 80 ) A saber, que la Comunidad «adquiere una competencia externa exclusiva» cuando o bien haya «incluido en sus actos legislativos internos cláusulas relativas al trato que ha de otorgarse a los nacionales de países terceros», o bien haya «[facultado] a sus instituciones para negociar con países terceros», o haya «llevado a cabo una armonización completa en un ámbito determinado» (sentencia Comisión/Dinamarca, EU:C:2002:625, apartados 83 y 84 y jurisprudencia citada).

( 81 ) Dictamen 1/03 (EU:C:2006:81), apartado 121.

( 82 ) Sentencia AETC (EU:C:1971:32), apartado 31.

( 83 ) Dictamen 1/03 (EU:C:2006:81), apartado 122 y jurisprudencia citada.

( 84 ) Ibidem (apartado 126).

( 85 ) Dictamen 2/91 (EU:C:1993:106), apartado 25 y sentencias Comisión/Dinamarca (EU:C:2002:625), apartado 82, y Comisión/Alemania (C‑433/03, EU:C:2005:462), apartado 45.

( 86 ) Conclusiones en el asunto Green Network (EU:C:2014:156), puntos 48 a 50.

( 87 ) Criterio enunciado en el dictamen 2/91 (EU:C:199