Conclusiones del Abogado General Van Gerven presentadas el 11 de abril de 1989. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA ITALIANA. - INCUMPLIMIENTO DE ESTADO - CONTROLES Y FORMALIDADES ADMINISTRATIVAS EN EL TRANSPORTE DE MERCANCIAS - LEGISLACION NACIONAL NO CONFORME CON LAS OBLIGACIONES ESTABLECIDAS POR EL DERECHO COMUNITARIO. - ASUNTO 340/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 01483



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. En este asunto la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana, al cargar a los operadores económicos el coste de los controles y de las formalidades aduaneras ejecutadas durante una parte del horario ordinario de apertura de los puestos de aduanas, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9 y 12 del Tratado CEE, en virtud de las disposiciones de los Reglamentos (CEE) existentes que, en el ámbito de la política agraria común, prohíben las exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana, en virtud de determinados acuerdos celebrados por la Comunidad con terceros países y en virtud del artículo 5 de la Directiva 83/643/CEE.(1)

2. El recurso de la Comisión va dirigido contra dos disposiciones legales italianas relativas a la ejecución de controles y a la realización de formalidades por los servicios italianos de aduanas. La primera de estas disposiciones es el artículo 11 del Decreto de Presidente de la República nº 43, de 23 de enero de 1973.(2) El artículo 11 de este Decreto(3) establece que las oficinas de aduanas y los distintos servicios de aduanas, en las fronteras del Estado, cuando el volumen de tráfico lo justifique, permanecerán abiertos para poder realizar los controles y formalidades relativos a la circulación de medios de transporte y de las mercancías que no circulen bajo un régimen de tránsito, de lunes a viernes, inclusive, por lo menos diez horas consecutivas (y los sábados, por lo menos seis horas consecutivas). Sin embargo, por las operaciones aduaneras que se realicen durante las horas de apertura de estas oficinas, que no estén comprendidas en el horario normal de los funcionarios del Estado,(4) se percibirá un importe -y esto es lo que ataca la Comisión- equivalente al coste del servicio prestado. La segunda disposición contra la que se dirige la Comisión es el artículo 15 del mencionado Decreto nº 254, que, de modo más general, establece que los controles y las formalidades prescritas por este Decreto, que se ejecuten durante las horas de apertura de oficinas fuera del horario laboral de los funcionarios del Estado, se realizarán mediante pago del coste de los servicios prestados.

La legislación italiana mencionada está destinada, en parte, a adaptar el Derecho italiano a la Directiva 83/643/CEE. Según su artículo 1, la presente Directiva se aplicará a los controles físicos y a las formalidades administrativas que puedan tener un efecto negativo en la circulación del transporte de mercancías entre Estados miembros. El artículo 5 de la Directiva impone a los Estados miembros determinadas obligaciones mínimas en relación con la apertura de los puestos fronterizos.(5) La letra a) del apartado 1 de este artículo dice como sigue:

"1. Los Estados miembros harán lo necesario a fin de que:

"a) cuando el volumen de tráfico lo justifique, los puestos de frontera estén abiertos, excepto cuando la circulación esté prohibida, de forma que:

- el cruce de las fronteras esté garantizado durante las veinticuatro horas del día con los controles y las formalidades correspondientes para las mercancías sometidas a un régimen aduanero de tránsito y sus medios de transporte, así como para los vehículos que circulen en vacío, excepto en los casos en que sea necesario un control en la frontera destinado a prevenir la difusión de enfermedades;

- los controles y formalidades relativos a la circulación de los medios de transporte y de las mercancías que no circulen bajo un régimen aduanero de tránsito puedan ser efectuados de lunes a viernes, durante un período de al menos diez horas sin interrupción, y los sábados durante un período de al menos seis horas sin interrupción, excepto si estos días fueren festivos."

Observación previa

3. Ya desde el principio se pueden evitar numerosos equívocos si se tiene en cuenta que la Comisión no ha interpuesto el presente recurso -dirigido (como se ha dicho en el apartado 1) contra el hecho de cargar los costes de los controles aduaneros a los operadores económicos- porque Italia omitiera adaptar su Derecho interno a la mencionada Directiva 83/643/CEE. La Comisión tan sólo ha basado muy accesoriamente su recurso en dicha Directiva, dado que en ésta nada se establece en relación con la percepción de remuneraciones por la realización de operaciones aduaneras.(6) En cambio, el recurso de la Comisión se basa principalmente en que la percepción de tales remuneraciones es contraria a la prohibición de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana de importación y exportación, tal como se recoge entre otros en los artículos 9 y 12 del Tratado CEE, en cierto número de Reglamentos que crean una organización común de mercados en el marco de la política agraria común(7) y en cierto número de "acuerdos preferenciales" que las Comunidades han celebrado con terceros países.(8) Por consiguiente, también a la luz de esta prohibición deben juzgarse las disposiciones italianas atacadas por la Comisión.

La confusión a la que me refiero ha surgido como consecuencia de que las disposiciones italianas impugnadas forman parte de un Decreto presidencial que pretendió dar cumplimiento a la Directiva 83/643/CEE. Ello ha conducido a que las alegaciones de las partes en el transcurso de la fase escrita se centraran principalmente en la aplicación de esta Directiva. Pues bien, la Directiva 83/643/CEE, según su exposición de motivos y su texto, sólo es aplicable a los intercambios intracomunitarios de mercancías. Así, en el apartado 1 del artículo 1 se establece:

"((...)) la presente Directiva se aplicará a los controles físicos y a las formalidades administrativas, denominados en lo sucesivo "controles" y "formalidades", relativas a los transportes de mercancías que deban cruzar:

- una frontera interior de la Comunidad

o

- una frontera exterior, cuando el transporte entre Estados miembros suponga la travesía de un tercer país".

Claramente no es aplicable al tráfico de mercancías entre Estados miembros y terceros países, con otras palabras, cuando se trata de mercancías que todavía no se hallan en libre práctica. Con todo, el recurso de la Comisión está dirigido contra la normativa italiana relativa a la percepción de remuneraciones en general, es decir, independientemente de si se impone a la exportación en relación con los intercambios intracomunitarios de mercancías o en relación con el tráfico con terceros países.(9) Éste es un motivo más para apreciar, en el presente procedimiento, la legalidad de las disposiciones impugnadas de la legislación italiana en un contexto más amplio que aquél al que darían lugar las normas de la Directiva 83/643/CEE.

Como el objeto de mi examen es por consiguiente, en primer lugar, la validez de la prohibición de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana (artículos 9 y 12 del Tratado CEE), apreciaré, a la luz de la jurisprudencia de este Tribunal que más adelante expondré (apartados 10 y siguientes), la normativa italiana tanto por lo que respecta a la circulación de mercancías entre Estados miembros como en relación con la circulación de mercancías con terceros países.

4. Antes de entrar en el meollo de mi análisis, deseo, no obstante, participar brevemente en una doble polémica que ha surgido entre las partes sobre el ámbito de aplicación de la Directiva 83/643/CEE. El Gobierno italiano ha alegado que existe una doble limitación al ámbito de aplicación de dicha Directiva y opina que estas dos limitaciones justifican, en cierta medida, las disposiciones impugnadas de la legislación italiana. A continuación trataré en primer lugar estas dos alegaciones (respectivamente en los apartados 5 a 7 y 8 a 9 de mi exposición) para luego prestar una mayor atención a la cuestión principal del proceso, a saber, si la normativa italiana, que de hecho está inspirada en la mencionada concepción restrictiva sobre el ámbito de aplicación de la Directiva 83/643/CEE y sobre el concepto de "controles y formalidades" utilizado en ella (véase el apartado 9), establece exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana (apartados 10 a 15). Al final de mis conclusiones todavía dedicaré cierta atención al mencionado concepto de "controles y formalidades" para evitar cualquier malentendido que en el futuro pudiera obstaculizar la aplicación uniforme de este concepto (apartados 16 a 19).

Primera alegación italiana: la Directiva 83/643/CEE no es aplicable a las oficinas de aduanas en el interior del país

5. El Gobierno italiano ha señalado en sus alegaciones que la Directiva 83/643/CEE, modificada, sólo es aplicable a "puestos fronterizos" y no a las oficinas de aduanas en el interior del país. De aquí deduce que eventualmente sólo podría declararse ilegal la normativa italiana relativa a los puestos fronterizos. En consecuencia, el mencionado artículo 15 del Decreto presidencial nº 254, que prevé en general que los controles fuera del horario laboral normal de los funcionarios del Estado se realizarán contra remuneración de los costes, carece de pertinencia en el presente asunto por no referirse especialmente a las oficinas fronterizas.(10)

A este respecto, la Comisión ha señalado acertadamente en su réplica que el término "oficinas fronterizas" o "puestos fronterizos" no sólo se refiere a los puestos que se hallan en las fronteras del país. Estos términos se refieren a la primera oficina de aduanas al entrar en un país o al último puesto de aduanas al salir de un país, independientemente de si dichos puestos se encuentran en las fronteras mismas. En cambio, la Comisión no discute que las "verdaderas" oficinas del interior del país, es decir, las oficinas de destino, están excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva 83/643/CEE modificada. La Comisión tan sólo ha solicitado al Tribunal de Justicia que declare ilegales las prácticas italianas en materia de puestos fronterizos (véase la pretensión de la Comisión, p. 7 del escrito de interposición del recurso).

También es indiscutible, por tanto, que la normativa italiana solamente es objeto de impugnación en lo referente a los puestos fronterizos, lo cual no obsta para que mis ulteriores consideraciones, en relación con los artículos 9 y 12 del Tratado CEE y con las demás disposiciones de Derecho comunitario sobre la prohibición de exacciones de efecto equivalente, también sean válidas para las formalidades y controles de aduanas que se realizan en las oficinas del interior del país.

6. En su dúplica, el Gobierno italiano ha hecho constar que la Comisión asiente en que la Directiva 83/643/CEE no es aplicable a las oficinas de aduanas situadas en el interior del país. Siguiendo este razonamiento, el Gobierno italiano ha señalado que semejante aplicación de la Directiva conduce a resultados inadmisibles: el trato menos favorable de las oficinas situadas en el interior del país conduciría a que se alentara la realización de las formalidades aduaneras en los puestos fronterizos, lo que supondría aumentar de nuevo el trabajo de estos puestos y dificultar el tráfico, en otros términos, iría precisamente contra la finalidad de la Directiva, que es la reducción del tiempo de espera y favorecer una circulación fluida en las fronteras.(11) En el contexto de este debate, el Tribunal de Justicia ha formulado a la Comisión la siguiente pregunta (la traducción es mía):

"¿No estima la Comisión que redundaría en beneficio del paso rápido de las fronteras y sería conforme con el objetivo que consiste en la supresión de las fronteras interiores el que las operaciones aduaneras se efectuaran en las oficinas interiores próximas al lugar de destino? En tal caso, ¿no sería anormal que los controles en los puestos fronterizos gozaran de un trato más favorable que los efectuados en una oficina del interior del país?"

En su respuesta, la Comisión ha expuesto que su política siempre ha sido el despacho de aduanas en las oficinas de aduanas interiores y no en los puestos fronterizos. Alega que numerosos exportadores siguen prefiriendo realizar las formalidades de despacho de aduanas en los puestos fronterizos, especialmente cuando importan mercancías que son retenidas en la frontera para proceder a controles sanitarios o cuando trabajan con expedidores o agentes de aduanas que disponen de oficinas en los puestos fronterizos. La Comisión señala que la Directiva 83/643/CEE fue adoptada precisamente con miras a esta preferencia real por el despacho de aduanas en los puestos fronterizos. Con otras palabras, los puestos fronterizos y las oficinas interiores se encuentran realmente en distinta situación y la Directiva 83/643/CEE ha establecido normas distintas teniendo en cuenta estas situaciones reales distintas: la exigencia de horarios de apertura más prolongados en los puestos fronterizos responde a una necesidad que es específica de dichos puestos.

7. Aquí no entro en si son pertinentes las alegaciones italianas acerca de los resultados inadmisibles a los que conduciría la aplicación de la Directiva 83/643/CEE. Únicamente quiero señalar que estas alegaciones no afectan a la validez de la Directiva ni a la obligación italiana de aplicarla. Por otra parte, no proceden, en el presente asunto, consideraciones sobre las implicaciones económicas de la aplicación o sobre la eficacia del sistema introducido por la Directiva 83/643/CEE, pues aquí sólo se trata de si se pueden percibir remuneraciones como contrapartida de la realización de actividades aduaneras durante las horas de apertura establecidas por la Directiva.

Segunda alegación italiana: la expresión "controles y formalidades" no comprende las operaciones de despacho de aduanas efectivo

8. El Gobierno italiano niega, en segundo lugar, que las formalidades aduaneras, por las que las disposiciones legales controvertidas imponen una remuneración en determinados casos, puedan ser calificadas de "controles y formalidades" a los que sea aplicable la Directiva 83/643/CEE. A este respecto señala que su legislación nacional hace una distinción entre, por un lado, los controles y formalidades relativos a la circulación de medios de transporte y de mercancías y, por otro lado, "las operaciones aduaneras" por las que se exige una remuneración cuando se realizan durante las horas no comprendidas en el horario laboral normal de los funcionarios italianos. Según el Gobierno italiano, la diferencia entre ambas actividades estribaría en que tales "operaciones aduaneras" consisten en operaciones de "despacho de aduanas efectivo" ("dédouanement effectif" - "effetivo sdoganamento") de mercancías, con otras palabras, operaciones que por su carácter complejo no sólo implican una mayor carga de trabajo para las autoridades aduaneras, sino que también implican que las mercancías son retenidas con miras a un eventual "control físico o inspección", la eventual constitución de garantías, el pago de derechos de aduana, etc.

La Comisión está en total desacuerdo con la tesis italiana. Sostiene que la interpretación italiana de la expresión "controles y formalidades" despojaría a la Directiva de todo alcance significativo. También se remite a la exposición de motivos de la Directiva, que, según ella, muestra que las situaciones contempladas por la Directiva exceden ampliamente la mera "circulación de los medios de transporte y de mercancías". Por último, la Comisión aduce tres alegaciones en relación con el artículo 5 de la Directiva. Respecto a estas alegaciones me remito al informe para la vista.

9. El anterior razonamiento del Gobierno italiano lo entiendo de la siguiente manera. Expone que al término "controles y formalidades" se le debe dar un contenido conceptual especialmente restringido. Lógicamente, de esto resulta que también tienen un ámbito de aplicación muy limitado los requisitos relativos a las horas de apertura de los puestos fronterizos establecidos por la Directiva 83/643/CEE. Ello significa a su vez que la Administración italiana de aduanas entre la sexta y la décima hora de apertura de una oficina (fronteriza) puede exigir el pago de una remuneración en concepto de contraprestación por la ejecución de operaciones aduaneras que exceden del contenido conceptual (interpretado restrictivamente) de "controles y formalidades", o, con otras palabras, por el despacho de aduanas efectivo (tal como el Gobierno italiano entiende este término). Además, así entiendo la argumentación del Gobierno italiano, la Directiva 83/643/CEE tampoco se opondría a la percepción de semejante remuneración en caso de cualquier operación aduanera, incluso sencilla, que se realizara fuera del horario mínimo de apertura establecido por la Directiva 83/643/CEE (veáse el apartado 2 anterior).

A diferencia de la Comisión, que durante la fase escrita ha dedicado su exposición a la argumentación del Gobierno italiano en lo referente al contenido conceptual del término "controles y formalidades", por mi parte, como ya he anunciado antes, examinaré desde un punto de vista más general la fundamentación de la argumentación italiana (y también la legalidad de las exacciones italianas). La cuestión más general es (veáse el apartado 3 anterior) si un Estado miembro, teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, puede "ueberhaupt", percibir remuneraciones por controles y formalidades que este Estado miembro impone al tráfico de mercancías que atraviesa sus fronteras.

La legislación italiana controvertida, a la luz de la prohibición de exacciones de efecto equivalente

10. Por supuesto, cito aquí la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual las exacciones o derechos percibidos por un Estado miembro, con motivo del paso de sus fronteras por las mercancías, únicamente en situaciones excepcionales pueden ser compatibles con la prohibición de exacciones de efecto equivalente a un derecho de aduana contenida en los artículos 9 y 12 del Tratado CEE. El Tribunal de Justicia, ya en su más temprana jurisprudencia, ha subrayado el carácter fundamental de esta prohibición y ha dejado bien claro que se deben interpretar en sentido estricto las excepciones a esta prohibición, tanto por lo que respecta a la circulación de mercancías entre Estados miembros(12 )como en relación con el tráfico con terceros países.(13 )En cuanto al comercio intracomunitario, el Tribunal de Justicia también interpretó de modo finalista el alcance fundamental de la prohibición de exacciones de efecto equivalente, en el sentido de que se consideró dicha prohibición en función de un principio de libre circulación de mercancías en su sentido más amplio.(14 )Por lo que respecta al tráfico comercial con terceros países, la prohibición se basaba en otras finalidades, y en concreto tanto en las exigencias de la política comercial común como en la exigencia -derivada de la adopción del arancel aduanero común- de establecer condiciones uniformes para las importaciones procedentes de terceros países (es decir, aranceles uniformes).(15 )Esta jurisprudencia ha definido de manera muy amplia el concepto "exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana" como un derecho que, independientemente de su denominación y estructura, se percibe unilateralmente, en el momento de la importación o con posterioridad, sobre determinado producto importado de otro Estado miembro, con la consecuencia de que, por cambiar su precio a causa de ello, produce sobre la libre circulación de mercancías el mismo efecto que un derecho de aduanas.(16 )Opino que apenas se puede discutir -por otra parte, el representante del Gobierno italiano tampoco lo ha negado en la vista- que las remuneraciones percibidas en virtud de la normativa italiana están comprendidas en esta definición. Por ello, resulta que son incompatibles con los artículos 9 y 12 del Tratado CEE y con todas las demás disposiciones de Derecho comunitario que prohíben las exacciones de efecto equivalente, salvo cuando estén comprendidas en una de las excepciones a la prohibición de exacciones de efecto equivalente aceptadas por el Tribunal de Justicia.

11. Aunque el Gobierno italiano apenas ha aducido estos motivos de exención, a continuación los examinaré sucintamente para llegar a la conclusión de que la normativa italiana no puede basarse en una de estas excepciones.

Puedo dejar de lado una primera excepción a la prohibición, relativa a los derechos cuya finalidad es compensar los tributos percibidos sobre productos nacionales (veáse la norma contenida en el artículo 95 del Tratado CEE), por no ser pertinente en el presente asunto.

12. El Tribunal de Justicia admitió, al menos por lo que respecta al comercio intracomunitario, una segunda excepción, para los derechos exigidos con ocasión del cruce de fronteras, los cuales de algún modo tienen su fundamento en el Derecho comunitario mismo: piénsese en las remuneraciones percibidas por inspecciones impuestas por el Derecho comunitario(17 )o en los montantes compensatorios monetarios que se perciben en cumplimiento de una normativa comunitaria. Aquí también puede bastar con recordar que las formalidades y controles italianos por los que se exige una remuneración no están impuestos por el Derecho comunitario, sino que éste únicamente los tolera (y ello sólo bajo determinadas condiciones que presumiré que aquí se cumplen).(18)

Es cierto que la Directiva 83/643/CEE prescribe que los Estados miembros realicen sus controles y formalidades diariamente durante un mínimo determinado de horas de apertura. Sin embargo, ello no significa que dichos controles y formalidades se efectúen en virtud del Derecho comunitario. El sistema del Tratado CEE está dirigido a hacer que los controles y formalidades aduaneras nacionales desaparezcan paulatinamente y, con dicha finalidad, la Directiva exige que los controles nacionales (permitidos por el momento) se efectúen diariamente durante un mínimo de horas: por tanto, la Directiva no impone en este punto a los Estados miembros ninguna obligación (positiva), sino que sólo prevé ciertas modalidades para la ejecución de los controles y formalidades impuestas unilateralmente por estos Estados miembros, conservando tales controles y modalidades su pleno carácter de medida nacional.

Además esta segunda excepción no puede invocarse en el marco del comercio con terceros países, que se lleva a cabo con arreglo al Derecho comunitario (más concretamente las normas relativas al arancel aduanero común). La razón reside en que la prohibición de las exacciones de efecto equivalente tiene, en este contexto, un fundamento jurídico distinto, a saber, las exigencias de la política comercial común y las exigencias derivadas del establecimiento de condiciones uniformes para las importaciones procedentes de terceros países.(19 )En efecto, frente a lo que sucede en el comercio intracomunitario, en los intercambios con terceros países no se trata de suprimir las exacciones, sino de uniformizarlas. Por ello una excepción a la prohibición debe, en tal caso, adoptarse expresamente por el Consejo o en su caso por la Comisión, y únicamente cuando la carga pecuniaria que impongan el Consejo o la Comisión sean "cargas que como tales, tengan una incidencia uniforme en todos los Estados miembros sobre el comercio con los terceros países" (traducción provisional).(20)

De lo que precede resulta que las tasas italianas tampoco reúnen los requisitos de la segunda excepción y que, independientemente de que sean recaudadas durante o fuera de las horas de apertura de las oficinas de aduanas italianas, deben ser soportadas por los fondos públicos: cuando se cargan a los importadores o exportadores adquieren el carácter de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana (veáse también el siguiente apartado).

13. El Tribunal de Justicia estableció una tercera excepción a la prohibición, asimismo en el marco del comercio intracomunitario, en relación con tributos que se podrían definir como "retribuciones". El Tribunal supeditó la aplicación de esta excepción a condiciones sumamente estrictas. Un derecho percibido en concepto de retribución, solamente podrá eludir la prohibición de las exacciones de efecto equivalente cuando pueda ser calificado de contraprestación por una ventaja bien determinada y efectiva proporcionada al importador; por otra parte, la jurisprudencia añade, expresamente, que tal derecho nunca podrá burlar los preceptos de las disposiciones del Tratado relativas a la prohibición de exacciones de efecto equivalente.(21 )Por consiguiente, no cabe duda de que, cuando un Estado miembro supedita la importación de mercancías al cumplimiento de determinadas formalidades o a la ejecución de determinados controles, los costes inherentes a tal régimen (aunque se haya establecido en interés general) deben sufragarse con fondos públicos, sin cargarse a los exportadores o importadores. En este punto me remito a la sentencia de 5 de febrero de 1976 (Bresciani, 87/75, ya citada). Esta sentencia versaba sobre la inspección de productos animales importados, impuesta por la legislación italiana, y consideró entre otras cosas que

"((...)) la actividad de la Administración del Estado, destinada a mantener un régimen de inspección veterinaria en interés general, no se puede considerar como un servicio prestado al importador que pueda justificar la imposición de una carga pecuniaria como contraprestación; que, por tanto, de estar justificadas las inspecciones veterinarias (...), los gastos de éstas deberán ser sufragados con fondos públicos por redundar los beneficios de la libre circulación de mercancías en bien de la colectividad" (traducción provisional; apartado 10 de la sentencia).

Evidentemente, se puede aplicar esta jurisprudencia, mutatis mutandis, a los controles y formalidades impuestos unilateralmente por el Gobierno italiano con ocasión del cruce de fronteras, y que constituyen el objeto del presente asunto.(22 )En mi opinión no existe en absoluto diferencia alguna entre que estos controles y formalidades se realicen durante el horario normal de los funcionarios italianos o después de éste.

Por lo que respecta al comercio con terceros países, como ya he expuesto (apartado 12), la política comercial común y el arancel aduanero común obligan a que las exacciones aplicables en los intercambios con terceros países tengan carácter uniforme. Por esta razón, en tales intercambios solo puede aplicarse la tercera excepción cuando el Consejo o la Comisión lo han previsto expresamente y cuando tiene una incidencia uniforme en todas las fronteras exteriores de la Comunidad.

14. En primer lugar, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia debe extraerse la conclusión de que la normativa italiana no puede ampararse en la tercera excepción a la prohibición de exacciones de efecto equivalente. No obstante, se debe matizar este juicio. Es un hecho que con anterioridad a la entrada en vigor de la Directiva 83/643/CEE no existía en la Comunidad un régimen sobre horas de apertura de las oficinas de aduanas. En principio, los Estados miembros conservaban la competencia de fijar por sí mismos dichos horarios, con la salvedad, naturalmente, de las normas existentes del Tratado, como por ejemplo el artículo 30. Sin embargo, esta situación cambió con el artículo 5 de la Directiva 83/643/CEE: en lo sucesivo, los Estados miembros deben prever cierto período mínimo fijado por la Directiva para realizar sus controles y formalidades. El legislador comunitario pensó empero (al menos en materia de circulación de mercancías intracomunitaria) que los Estados miembros podían hacer valer, en lo referente a la ejecución de controles y formalidades fuera de este período mínimo, la tercera excepción jurisprudencial, estableciendo para ello que dichos controles y formalidades, en determinadas condiciones, adquieren el carácter de un servicio prestado al importador o exportador. Por ello, el apartado 4 del artículo 5 dispone:

"((...)) y en las condiciones establecidas por los Estados miembros, las autoridades competentes de los Estados miembros preverán, en casos excepcionales, la posibilidad de llevar a cabo los controles y formalidades fuera de las horas de apertura a instancia específica y justificada, presentada durante las horas de apertura y mediante, en su caso, una remuneración de los servicios prestados" (la cursiva es mía).

Esta disposición, como resulta del pasaje subrayado, coincide con la jurisprudencia antes citada,(23 )que partía del principio de que solamente se podía exigir una remuneración cuando el Estado miembro prestara un servicio específico a instancia del importador o exportador. Huelga decir que el régimen italiano, por cuanto prevé la percepción de una remuneración durante las horas de apertura de las oficinas de aduanas, previstas por la normativa comunitaria, no se puede justificar con esta excepción.(24)

15. En consecuencia, del análisis de la jurisprudencia del Tribunal se puede sacar la conclusión de que la percepción de una remuneración por parte de los Estados miembros en contrapartida por la realización de controles y formalidades impuestos por los mismos Estados miembros, es incompatible con la prohibición de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana, tanto por lo que respecta al comercio intracomunitario como a los intercambios con terceros países, a menos que, en el comercio intracomunitario, dichos controles se lleven a cabo, a instancia expresa de un importador o exportador individual, fuera de las horas mínimas de apertura previstas en la Directiva 83/643/CEE. Así pues, también llego a la conclusión de que el régimen italiano controvertido, en la medida en que prevé la percepción de remuneraciones por llevar a cabo controles y formalidades, que no han sido establecidos por las autoridades comunitarias sino por las nacionales, durante las horas de apertura normales (es decir, fijadas por la Directiva 83/643/CEE) de las oficinas de aduanas italianas, es incompatible con los artículos 9 y 12 del Tratado CEE y con todas las demás disposiciones de Derecho comunitario que establecen una prohibición de las exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana, tanto por lo que respecta al comercio intracomunitario como a los intercambios con terceros países. Opino, por consiguiente, que procede estimar la demanda de la Comisión.

Punto accesorio: el contenido del concepto "controles y formalidades"

16. De las consideraciones que preceden se desprende que el sistema de remuneraciones previsto en la legislación italiana controvertida es incompatible con el Derecho comunitario y ello independientemente del acierto de la argumentación expuesta (en los apartados 8 y 9) por el Gobierno italiano respecto al contenido conceptual del término "controles y formalidades" que aparece en la Directiva 83/643/CEE.

Y, con todo, esta argumentación no carece totalmente de pertinencia en el presente asunto. Como ya hemos visto (apartado 14), el apartado 4 del artículo 5 de la Directiva dispone que en casos excepcionales también deberán llevarse a cabo los controles y formalidades fuera de las horas de apertura de las oficinas de aduanas previstas en la Directiva a instancia de los importadores o exportadores; esta disposición comunitaria permite que, en su caso, se perciba una remuneración. Con miras a la aplicación uniforme de esta disposición es importante, para completar esta exposición, examinar brevemente la argumentación italiana y la interpretación restrictiva que en ella se da a la expresión "controles y formalidades".

17. En mi opinión, al definir los términos "controles y formalidades" debe darse por sentado que estos términos tienen un significado de Derecho comunitario. Es pues inconcebible que los Estados miembros completen unilateralmente el contenido conceptual de dichos términos: en semejante hipótesis los Estados miembros dispondrían de un salvoconducto para determinar a su arbitrio las obligaciones que les incumben con arreglo a la Directiva 83/643/CEE, lo cual pondría en peligro la finalidad de ésta.

En segundo lugar debe tenerse en cuenta que, como antes se ha señalado (apartado 3), la Directiva 83/643/CEE sólo es aplicable a las formalidades y controles aduaneros que los Estados miembros imponen a la circulación intracomunitaria de mercancías que hayan sido despachadas a libre práctica dentro de la Comunidad (o que estén sometidas a un régimen aduanero de tránsito). Los requisitos que fija el Derecho comunitario en materia de libre circulación de mercancías establecen ab initio importantes limitaciones a la admisibilidad de normativas nacionales que establecen tales formalidades y/o controles. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia nunca ha dejado dudas sobre el hecho de que la creación de una unión aduanera no sólo implica la supresión de derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente, sino que, asimismo, presupone que se suprima cualquier otro obstáculo a la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad, de acuerdo bien a prohibiciones que emanan de las disposiciones del Tratado, bien a la legislación derivada (como, por ejemplo, la Directiva 83/643/CEE). Deseo recordar aquí la sentencia de 13 de diciembre de 1973, en la que el Tribunal de Justicia consideró:

"que la unión aduanera, que constituye uno de los fundamentos de la Comunidad, ((...)) lleva consigo la eliminación de los derechos de aduana entre los Estados miembros y de cualquier otra exacción de efecto equivalente;

"que esta eliminación tiene por finalidad instituir la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad;

"que, por tanto, debe ser tan completa que se suprima cualquier obstáculo pecuniario, administrativo o de otra naturaleza con el fin d realizar la unidad de mercado entre los Estados miembros ((...))" (traducción provisional).(25)

18. La sentencia de 20 de septiembre de 1988 (Moormann, 190/87, Rec. 1988, p. 4689) contiene algunas indicaciones interesantes en relación con estas cuestiones. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia tuvo que responder, entre otros extremos, a una cuestión prejudicial sobre el ámbito de aplicación de los artículos 1 y 2 de la Directiva 83/643/CEE, que le planteó el Bundesverwaltungsgericht.

En el asunto principal se enfrentaban un importador neerlanés de aves (la sociedad Moormann) y la Administración alemana de aduanas. Moormann se quejaba de la costumbre que tenían los servicios alemanes de aduanas de inspeccionar todos los documentos que acompañan a las mercancías y verificar si coincidían con las mercancías importadas. La empresa veía en ello un control sistemático que en su opinión era incompatible con el artículo 2 de la Directiva 83/643/CEE, en el que se dispone que en principio los controles sólo podrán realizarse por sondeo. Como la Directiva no impone tal limitación en el caso de "formalidades administrativas", el Bundesverwaltungsgericht preguntó al Tribunal de Justicia con qué criterios había que distinguir los "controles físicos" de las formalidades administrativas.

En su sentencia, el Tribunal de Justicia precisó que la finalidad de la Directiva 83/643/CEE es establecer determinadas normas para llevar a cabo controles físicos y formalidades administrativas exigidas por un Estado miembro al cruzar una frontera, y ello con miras a reducir los tiempos de espera en la frontera y garantizar el tráfico fluido de las mercancías entre diversos Estados miembros (apartado 26 de la sentencia). De conformidad con la finalidad de la Directiva, que es facilitar el paso de las fronteras y suprimir la práctica sistemática de verificaciones costosas, los términos de la Directiva deben interpretarse en el sentido de que contribuyen realmente a la consecución de este fin (apartado 27).

En relación con la pregunta propiamente dicha a la que tenía que responder el Tribunal de Justicia, a saber, la mutua relación entre los términos "controles" y "formalidades" utilizados en la Directiva 83/643/CEE, se consideró entre otros extremos (la traducción es mía):

"((apartado 28)) ((...)) debe considerarse que el concepto 'control físico' comprende todos los controles que se realizan respecto a las mercancías y que implican una acción física sobre éstas;

"((apartado 29)) el concepto 'formalidades administrativas' abarca todas las operaciones que consisten en un control de los documentos y certificados que acompañan a las mercancías y que se realizan con objeto de cerciorarse mediante una sencilla inspección ocular de que las mercancías coinciden con los documentos y certificados, en la medida en que estas operaciones puedan ser llevadas a cabo por funcionarios que en general tienen competencia para controlar mercancías en la frontera".

Leyendo los apartados 26 a 29 en mutua relación, me parece, al menos implícitamente, que se puede concluir que la expresión "controles y formalidades" en el sentido de la Directiva 83/643/CEE comprende sin limitación alguna todos los controles y formalidades que un Estado miembro impone al pasar la frontera.

19. Opino que, a la luz de lo que precede, no puede mantenerse la interpretación, sugerida por el Gobierno italiano, de la expresión "controles y formalidades" (en el sentido de establecer una diferencia entre controles y formalidades por un lado y operaciones de despacho efectivo de aduanas por otro). Esta interpretación no encuentra apoyo en el texto de la Directiva 83/643/CEE ni en la interpretación que de ésta hizo el Tribunal de Justicia en la sentencia Moormann. Además, es difícilmente compatible con los objetivos de la Directiva 83/643/CEE, como se dice expresamente en la sentencia Moormann. La Comisión afirma acertadamente que la interpretación italiana despojaría de todo alcance significativo al término "controles y formalidades". Por último, una disposición de Derecho comunitario susceptible de más de una interpretación debe interpretarse en el sentido que mejor responda a los objetivos del Tratado,(26 )en el caso de autos, con la realización de un mercado interno. En consecuencia, opino que no existe ninguna razón convincente para pensar que la expresión "controles y formalidades" del artículo 5 de la Directiva 83/643/CEE no comprende todos los controles y formalidades impuestos por un Estado miembro a la circulación de mercancías entre Estados miembros.

Conclusión

20. Con arreglo a los argumentos que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que declare que, al cargar a los operadores económicos los costes de controles y formalidades (entendidas en sentido amplio), no impuestas por normas de Derecho comunitario, llevadas a cabo durante una parte de las horas normales de apertura de las oficinas de aduanas, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9 y 12 del Tratado CEE y en virtud de otras disposiciones de Derecho comunitario que prohíben las exacciones de efecto equivalente. Procede condenar en costas al Gobierno italiano.

(*) Lengua original: neerlandés.

(1) Directiva 83/643/CEE del Consejo, de 1 de diciembre de 1983, relativa a la facilitación de los controles físicos y de las formalidades administrativas en el transporte de mercancías entre Estados miembros (DO 1983, L 359, p. 8; EE 07/03, p. 187), modificada por la Directiva 87/53/CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1986 (DO 1987, L 24, p. 33).

(2) Este Decreto coordina las disposiciones legales en materia aduanera.

(3) Según fue modificado por al apartado 2 del artículo 1 del Decreto del Presidente de la República nº 254, de 8 de mayo de 1985.

(4) Según las aseveraciones de la Comisión, confirmadas en la vista por el representante del Gobierno italiano, este horario comprende seis horas al día, de lunes a sábado.

(5) En la Directiva no se define el término "puestos fronterizos" u "oficinas de aduanas".

(6) Con una excepción, a saber, el apartado 4 del artículo 5 de la Directiva, que en casos excepcionales autoriza percibir una remuneración. Véase más adelante el apartado 14.

(7) La Comisión cita a modo de ejemplo el Reglamento (CEE) nº 805/68, de 27 de junio de 1968, modificado por el Reglamento (CEE) nº 425/77 (DO 1977, L 61, p. 1; EE 03/12, p. 19).

(8) La Comisión cita a modo de ejemplo el acuerdo celebrado entre las Comunidades y Noruega el 1 de julio de 1973 (DO 1973, L 171, p.1; EE 11/04, p. 19).

(9) Debe decirse que dicha confusión tiene su origen, en gran medida, en el escrito de interposición del recurso de la Comisión, que se basa en la Directiva 83/643/CEE más que en la prohibición de exacciones de efecto equivalente. No obstante, del recurso de la Comisión resulta claro (véase p. 7 del escrito de interposición del recurso y el apartado 1 anterior) que la Comisión se basa en diversas disposiciones que prohíben las exacciones de efecto equivalente para considerar ilegal la práctica italiana consistente en percibir remuneraciones por llevar a cabo formalidades de aduanas durante una parte de "las horas normales de apertura" (es decir, en cumplimiento de la Directiva 83/643/CEE, diez horas consecutivas, de lunes a viernes), y solamente cita en cuarto lugar una disposición de la Directiva 83/643/CEE.

(10) Quisiera señalar desde ahora que este razonamiento no me convence: aunque esta disposición no se refiere específicamente a los puestos fronterizos, ello no obsta para que se declare que no es vinculante en la medida en que es aplicable a los puestos fronterizos.

(11) Además, Italia también señala que semejante aplicación de la Directiva llevaría a crear una discriminación entre mercancías que son despachadas en aduana en la frontera y mercancías que son despachadas en el interior del país. A juicio del Gobierno italiano, tal discriminación no puede estar justificada por la diferencia de las situaciones en que se encuentran estas mercancías.

(12) Veáse, entre otras, la sentencia de 13 de noviembre de 1964 (Comisión/Bélgica, asuntos acumulados 90 y 91/63, Rec. 1964, p. 1277). El Tribunal de Justicia consideró entre otros extremos "que el artículo 12 ((del Tratado CEE)) prohíbe crear nuevos obstáculos aduaneros con la finalidad de favorecer la fusión de los mercados nacionales y la creación de un Mercado Común ((...)); que la referida prohibición ((...)) es la condición indispensable para sustituir los diferentes mercados nacionales por un Mercado Común ((...)); que, por consiguiente, el artículo 12 es un precepto fundamental y que por ello debe estar prevista claramente cualquier excepción al mismo -que además debe ser interpretada en sentido estricto- ((...))" (traducción provisional; Rec. 1964, pp. 1215 y 1216). Veánse también la sentencia de 16 de junio de 1966 (República Federal de Alemania/Comisión, asuntos acumulados 52 y 55/65, Rec. 1966, pp. 345 y ss., especialmente p. 359); la sentencia de 10 de diciembre de 1968 (Comisión/República Italiana, 7/68, Rec. 1968, pp. 561 y ss., especialmente pp. 571 y 572), y la sentencia de 1 de julio de 1969 (Comisión/República Italiana, 24/68, Rec. 1969, p. 193, especialmente los apartados 3 a 7).

(13) Veáse la sentencia de 13 de diciembre de 1973 (Indiamex, asuntos acumulados 37 y 38/73, Rec. 1973, p. 1609), especialmente los apartados 5 a 21, en los que se dice que esta prohibición, desde que se creó el arancel aduanero común, rige igualmente el tráfico comercial con terceros países; los derechos existentes al entrar en vigor el arancel aduanero común sólo pueden ser suprimidos mediante decisiones del Consejo o de la Comisión, por ejemplo, en materia de disposiciones adoptadas en el ámbito de la política agraria común y en acuerdos comerciales o de asociación con terceros países. En lo referente a la interpretación de una disposición así en un convenio de asociación, veáse la sentencia de 5 de febrero de 1976 (Bresciani, 87/75, Rec. 1976, p. 129, apartados 15 a 26).

(14) Veánse, entre otras, las sentencias de 1 de julio de 1969 en el asunto 24/68 (Comisión/Italia, ya citada, apartado 8) y en los asuntos acumulados 2 y 3/69 (Brachfeld y Chongol, Rec. 1969, p. 211, apartados 15 a 17).

(15) Véase la sentencia de 28 de junio de 1978 (Simmenthal II, 70/77, Rec. 1978, p. 1453, especialmente los apartados 21 a 27); véase el punto 12 de estas conclusiones.

(16) Para la actual formulación de esta definición veánse, entre otras, las sentencias de 1 de julio de 1969 en el asunto 24/68 (Comisión/República Italiana, Rec. 1969, ya citada, especialmente el apartado 9) y en los asuntos acumulados 2 y 3/69 (Brachfeld y Chongol, ya citada, especialmente el apartado 18).

(17) Veáse, por ejemplo, la sentencia de 25 de enero de 1977 (Bauhuis, 46/76, Rec. 1977, p. 5, en especial los apartados 31 y 51); veáse también la sentencia de 27 de septiembre de 1988 (Comisión/República Federal de Alemania, 18/87, Rec. 1988, p. 5427), en la que el Tribunal de Justicia declaró que, "cuando el importe percibido sólo constituye la remuneración de una obligación impuesta a todos los Estados miembros por el Derecho comunitario, no puede considerarse dicho importe como una exacción de efecto equivalente" (traducción del apartado 14; la cursiva es mía).

(18) En la sentencia de 25 de enero de 1977 (Bauhuis, 46/76, ya citada), se consideró que "las exacciones que se aplican en materia de ((...)) controles sanitarios, que no son impuestas por un Reglamento o Directiva comunitaria, sino por el Estado miembro de expedición para verificar si se cumplen los requisitos de importación del Estado miembro de destino, son exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana" (traducción provisional; apartado 51).

(19) Véase, textualmente, la sentencia de 28 de junio de 1978 (Simmenthal II, 70/77, apartado 23), ya citada en el apartado 10 de estas conclusiones.

(20) Ibidem, apartados 26 y 27.

(21) Veánse, entre otras, la sentencia de 1 de julio de 1969 (Comisión/República Italiana, 24/68, Rec. 1969, ya citada, especialmente el apartado 11) y la sentencia de 11 de octubre de 1973 (Rewe-Zentralfinanz, 39/73, Rec. 1973, p. 1039, especialmente el apartado 5). En la sentencia de 26 de febrero de 1975 (Cadsky, 63/74, Rec. 1975, p. 281), se declaró que un derecho creado para costear un control de calidad (a raíz del cual se expedían certificados de control y se ponía una marca nacional de exportación) no estaba comprendido en esta excepción: aunque tales certificados de control y marca de exportación pueden favorecer la exportación, esta ventaja constituye "un interés general ((...)) de todos los exportadores en conjunto, de modo que el interés personal de cada uno de ellos es tan inseguro que un derecho aplicado, a raíz de dicho control, no puede calificarse de contraprestación por una ventaja determinada, efectiva e individual" (traducción provisional; apartado 8). El empleo de los adjetivos "determinada" (en todas las sentencias citadas) e "individual" (en la sentencia Cadsky) indica que debe tratarse de una ventaja específica o individualizada que, lógicamente, sólo puede concederse a instancia individual de un importador o exportador individual, o, con otras palabras, debe tener carácter facultativo. Este principio se aplica en el apartado 4 del artículo 5 de la Directiva 83/643/CEE, del que se hablará más adelante en el punto 14 de estas conclusiones.

(22) Veánse también la sentencia de 14 de diciembre de 1972 (Marimex, 29/72, Rec. 1972, p. 1309) y la sentencia de 11 de octubre de 1973 (Rewe-Zentralfinanz, 39/73, ya citada), en la que se declaró que los pagos por controles sanitarios y fitosanitarios deben considerarse exacciones de efecto equivalente.

(23) Veáse la nota 21.

(24) Como ya he dicho, la Directiva 83/643/CEE y, por consiguiente, el citado artículo 5, sólo son aplicables al comercio intracomunitario (véase el apartado 3 de estas conclusiones). Por lo que respecta a los intercambios con terceros países, el Consejo podría, asimismo, establecer tal excepción siempre que las cargas impuestas a los importadores tuvieran una incidencia uniforme en la totalidad de las fronteras exteriores de la Comunidad (véase el apartado 13 in fine).

(25) Sentencia dictada en los asuntos acumulados 37 y 38/73 (Indiamex, ya citada, apartados 5 a 7; la cursiva es mía).

(26) Veáse la sentencia de 25 de noviembre de 1986 (Klensch, asuntos acumulados 201 y 202/85, Rec. 1986, p. 3477, especialmente el apartado 21).