CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

presentadas el 7 de octubre de 1982 ( *1 )

y confirmadas en la vista de 2 de diciembre de 1982

Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. Introducción

En el asunto 258/81, Metallurgiki Halyps A.E. (en lo sucesivo, «Halyps» o «demandante») solicita la anulación de la Decisión individual de 12 de agosto de 1981, por la que la Comisión fijó en particular su cuota de producción y entrega para las categorías de acero V y VI (redondos para hormigón y acero comercial) para el tercer trimestre de 1981. De hecho, su recurso no se refiere al contenido de esta Decisión individual, sino a la supuesta ilegalidad de la Decisión general n° 1831/81/CECA de la Comisión, de 24 de junio de 1981 (DO L 180, p. 1), que constituye su fundamento. En apoyo de esta excepción de ilegalidad, Halyps alegó inicialmente cuatro motivos, pero en el transcurso del procedimiento ha renunciado a los dos últimos. Para más detalles sobre estos hechos y otros factores pertinentes, me remito al informe para la vista.

Mediante su primer motivo, Halyps alega que la Decisión general citada infringe el Acta de adhesión de Grecia a las Comunidades Europeas y viola determinados principios generales del Derecho. A este respecto, invoca, en particular, a) el espíritu y los objetivos de las disposiciones transitorias previstas en el Acta de adhesión; b) la imposibilidad de aplicar el artículo 58 del Tratado a la siderurgia griega durante el período transitorio y c) la violación de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y derecho de propiedad. En la última parte de mis conclusiones examinaré con más detalle este primer motivo. No obstante, considero útil señalar desde ahora que las alegaciones presentadas en apoyo de este motivo difieren sensiblemente de las que fueron objeto de la sentencia de 16 de febrero de 1982 Halyvourgiki/Comisión (asuntos acumulados 39/81, 43/81, 85/81 y 88/81,↔ Rec. p. 593). En la argumentación de Halyps, no se pone el acento principalmente en consideraciones jurídicas generales, como las que se alegaron en los primeros asuntos sobre la siderurgia griega, sino, más bien, en los problemas económicos específicos que plantea la adaptación de la industria griega, en general, y de la siderurgia, en particular, así como en el reconocimiento de estos problemas de adaptación por las Comunidades. Como demostraré en un análisis más detallado, no se puede negar determinado valor económico y político a una parte de tales argumentos. Por consiguiente el punto decisivo consistirá en determinar si estos argumentos también permiten sostener la conclusión jurídica que el primer motivo deduce de ellas.

Asimismo, al examinar el segundo motivo expuesto en la demanda, por el que Halyps alega la nulidad de la Decisión general n° 1831/81, invocando la infracción del artículo 58 y de los artículos 1 a 5 del Tratado CECA, así como la violación de los principios generales que se derivan de ellos, se deberá tener en cuenta además la situación especial de Grecia. Analizaré este motivo con más amplitud en la tercera parte de mis conclusiones.

En la cuarta parte de las conclusiones, después de algunas observaciones finales, resumiré las conclusiones extraídas.

2. Primer motivo

En la parte A de las alegaciones que presenta en apoyo del primer motivo y que se resume en el informe para la vista, la demandante deduce de los artículos 25 a 34,

38, 116, apartado 1 del artículo 129, y 130, así como de los Protocolos n°' 3 y 7 del Acta de adhesión, la intención de acercar, durante un período transitorio de cinco años, el nivel de desarrollo de la industria griega, en general, y de su siderurgia, en particular, al de los demás Estados miembros.

Esta intención difícilmente se puede negar, en particular por estar expresamente reconocida en el sexto considerando de la Decisión general n° 2804/81/CECA de la Comisión, de 23 de septiembre de 1981 (DO L 278, p. 1), que se publicó alrededor de un mes después de la fecha de la Decisión general individual impugnada. Este considerando se expresa así:

«Efectivamente, la industria griega en su conjunto se encuentra en una etapa de desarrollo que implica cambios estructurales profundos: se están creando y desarrollando nuevos sectores. En este marco, la siderurgia juega un papel de especial importancia para la industrialización del país. Ahora bien, el sector de la construcción ocupa un lugar determinante en el consumo de acero, y sus variaciones cíclicas obligan a la siderurgia griega a realizar esfuerzos de adaptación constantes que acarrean fuertes fluctuaciones tanto en la producción corriente como en las inversiones. Por consiguiente, procede evitar que, por el hecho de no contener una cláusula excepcional tan amplia como el precedente, el nuevo régimen de cuotas comprometa el resultado de estas necesarias adaptaciones o las imposibilite. Sin embargo, la Comisión sólo debe conceder la posible flexibilización de las cuotas a la vista de las dificultades propias de cada empresa y de cada categoría de productos.»

A mi juicio, es efectivamente posible deducir de las disposiciones transitorias previstas en el Acta de adhesión, en general, y en el Protocolo n° 7, en particular (tomadas del Protocolo «irlandés» n° 30, que data de la primera ampliación de las Comunidades), que las Comunidades quisieron tener en cuenta los problemas de adaptación y las necesidades de desarrollo de la industria griega. Aunque sólo sea porque las posibilidades de desarrollo de la siderurgia griega son en gran medida dependientes del desarrollo de las demás industrias, considero que el citado Protocolo reviste asimismo una importancia indirecta también para dicha siderurgia. Además, según el criterio dominante, los artículos 92 y 93 del Tratado CEE regulan también las ayudas regionales y las demás ayudas generales, que se aplican también a la siderurgia. Así pues, la política admitida a este respecto en el Protocolo reviste también una importancia más directa para la siderurgia. Aunque, al igual que la Comisión, considero que ciertos aspectos de las alegaciones presentadas sobre este punto por la demandante son indefendibles, pienso, efectivamente, que puede defenderse que tampoco la política siderúrgica de las Comunidades debe oponerse a las reconocidas necesidades de desarrollo de la industria griega.

Sin embargo, para apreciar el primer motivo, considero más importante el hecho de que la propia demandante admita que el Acta de adhesión no contiene ninguna disposición excepcional expresa relativa al artículo 58 del Tratado CECA. Además, la demandante, en esta parte de sus alegaciones, invoca exclusivamente el espíritu y los objetivos del Acta de adhesión, considerando, a continuación, en la parte B de sus alegaciones, que esta manifestación basta, si se aplica un método de interpretación teleológico y sistemático, para excluir la aplicación del artículo 58 a la siderurgia griega durante el período de transición citado.

A mi juicio, no puede admitirse esta conclusión que, en la parte B de sus alegaciones, la demandante deduce de la orientación de las disposiciones transitorias previstas en el Acta de adhesión. Como ya expuse en mis conclusiones presentadas en los asuntos sobre la siderurgia griega antes citados, los artículos 21 y 9 del Acta de adhesión se basan en la premisa de que el Estado que se adhiere tiene, desde la fecha de la adhesión, los mismos derechos y obligaciones que los anteriores Estados miembros, salvo disposición expresa en contrario. Como el Sr. Puissochet afirma también en su manual sobre la primera ampliación que cité en su momento (p. 179), las excepciones admitidas en el Acta de adhesión, al igual que las excepciones en general, deben interpretarse de una manera estricta. A este respecto podemos remitirnos a los apartados 10 y 11 de los fundamentos de Derecho de la sentencia de 29 de marzo de 1979, Comisión/Reino Unido (231/78,↔ Rec. pp. 1447 y ss., especialmente p. 1459), donde se confirma claramente dicho principio de interpretación estricta de las excepciones contenidas en la correspondiente Acta de adhesión. Por ello, el espíritu y los objetivos de las disposiciones transitorias del Acta de adhesión, antes citados, sólo podrán tomarse en consideración en la aplicación concreta del artículo 58 a las empresas griegas;

Por lo que respecta a la alegación presentada por la demandante en apoyo de su primer motivo, ya sólo queda, por tanto, examinar la violación de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y derecho de propiedad alegada en la parte C. Los dos primeros principios fueron violados porque la restricción de la producción impuesta a la demandante, basándose en la Decisión general n° 1831/81, le impide respetar los acuerdos de planificación de su producción celebrados anteriormente por ella con el Gobierno griego. Esta alegación debe ser desestimada porque los citados principios de Derecho comunitario pueden alegarse exclusivamente en relación con actos jurídicos de Derecho comunitario. Estos actos jurídicos deben garantizar la suficiente seguridad jurídica en relación con este Derecho y no deben defraudar la confianza legítima basada en la evolución de éste. La propia primacía de este Derecho sobre el Derecho nacional excluye cualquier extensión de este principio a garantías de mantenimiento de derechos que puedan derivarse, en su caso, del Derecho nacional. Además, el argumento parece fundarse en una interpretación extensiva del Protocolo n° 3 del Acta de adhesión, interpretación que es inconciliable con el texto de éste. En realidad, el Protocolo afecta exclusivamente al mantenimiento en vigor de determinadas excepciones de derechos de aduana sobre la importación que han sido convenidas, y no al mantenimiento, además, de acuerdos totalmente diferentes, celebrados entre el Gobierno griego y determinadas empresas, como los del presente caso.

Con respecto a la tesis según la cual la limitación de la producción impuesta limita asimismo los derechos de propiedad, me basta esencialmente con remitirme al apartado 89 de la sentencia de 18 de marzo de 1980, Valsabbia/Comisión (asuntos acumulados 154/78, 205/78, 206/78, 226/78 a 228/78,263/78,264/78,39/79,31/79,83/79 y 85/79,↔ Rec. p. 907), en la que el Tribunal afirmó, refiriéndose a su jurisprudencia anterior, que «no se puede extender la garantía de la propiedad de los bienes a la protección de intereses de tipo comercial cuyo carácter aleatorio es inherente a la propia esencia de la actividad económica». Me parece evidente que lo que el Tribunal de Justicia declaró entonces a propósito de la admisibilidad de intervenciones en la libertad de comercio también es válido para la admisibilidad de limitaciones a la libertad de producción. Tanto el Derecho comunitario como el Derecho nacional de todos los Estados miembros ofrecen múltiples ejemplos. Me limitaré a citar a este respecto las numerosas disposiciones sobre la calidad y protección del medio ambiente, que limitan las posibilidades de producción. En cuanto a los motivos económicos que justifican igualmente, en principio, la aplicación a las empresas griegas de las medidas de lucha contra la crisis siderúrgica, de que aquí se trata, me permito remitirme a las conclusiones que presente en los primeros asuntos sobre la siderurgia griegos.

3. El segundo motivo

Según se expone con precisión en el segundo motivo, la Decisión general n° 1831/81 es contraria, en primer lugar, por violar el principio de igualdad, a los artículos 2, 3 y 4 del Tratado CECA, a los que remite el artículo 58 del Tratado CECA en su apartado 2; en segundo lugar, a los artículos 1 a 5 del Tratado CECA, y, en tercer lugar, al principio de que una normativa corno la que se cuestiona aquí no puede tener efecto retroactivo, efecto que le dio la Decisión individual impugnada.

La primera alegación, relativa a la violación del principio de igualdad en que se basan los artículos 2, 3 y 4 del Tratado CECA, descansa principalmente en la imputación de que no se tuvieron en cuenta las circunstancias particulares ni el nivel de desarrollo de cada empresa individualmente considerada y de las empresas griegas en general o, al menos, no se tuvieron suficientemente en cuenta. Sin embargo, dado que este motivo se refiere asimismo, como tal, a una violación del artículo 58 y de los principios derivados de todos los artículos citados, se puede pensar también, en este contexto, en el principio de equidad mencionado por el apartado 2 del artículo 58.

Las violaciones del principio de igualdad resultan, en particular, de lo siguiente:

a) La fijación del período de referencia, anterior a la adhesión de Grecia, en un momento en que el índice de utilización de la siderurgia griega, del orden del 35 al 40%, era netamente inferior al índice de utilización medio, de alrededor del 65%, en los antiguos Estados miembros. La misma Halyps no inició sus actividades hasta junio de 1977 e, incluso en 1980, sólo utilizó alrededor del 45% de su capacidad, tal y como la Comisión la había fijado, si bien los daños causados por terremotos tuvieron también gran influencia al respecto.

b) La constitución de reservas suficientes por parte de la industria siderúrgica de los antiguos Estados miembros durante el período de referencia de los años 1978 a 1980, mientras que las empresas siderúrgicas griegas, menos desarrolladas, sólo cubrieron menos del 50% de las necesidades del mercado griego.

c) Los efectos discriminatorios para la siderurgia griega resultantes, además, de que ésta debe soportar por sí misma sus elevados costes de financiación, mientras que la mayoría de las empresas siderúrgicas de los demás Estados miembros disfrutan de un importante apoyo del Estado.

d) A pesar de la situación de hecho completamente distinta de la siderurgia griega, la aplicación a ésta de un régimen de cuotas uniforme para el conjunto de la Comunidad, lo que, por lo demás, también viola el principio de proporcionalidad, a causa del bajo nivel de la producción siderúrgica griega.

Por último, Halyps subraya a este respecto que las limitaciones de producción impuestas a la siderurgia griega no tienen en cuenta ni sus compromisos en materia de exportación ni la creciente demanda griega de redondos para hormigón, lo que provoca un crecimiento de las importaciones de éstos procedentes de países terceros. Esta última observación, a mi juicio, seguramente también deba considerarse directamente relacionada con el criterio de equidad establecido en el artículo 58.

En segundo lugar, la demandante alega la infracción del artículo 1 del Tratado CECA, por cuanto la Decisión general n° 1831/81 y la Decisión individual de 12 de agosto de 1981, adoptada de conformidad con la primera, olvidan las considerables diferencias que existen entre las empresas siderúrgicas griegas y las demás empresas siderúrgicas de la Comunidad por lo que respecta a las estructuras, el nivel de desarrollo y el índice de utilización. Además, la Decisión general es contraria al apartado 2 del artículo 2 del Tratado, como expone, entre otras sentencias, la de 10 de mayo de 1960, Hauts Fourneaux de Givors y otros/Alta Autoridad (asuntos acumulados 27/58, 28/58 y 29/58,↔ Rec. p. 503). Además, la Decisión general es contraria a las letras d) y g) del artículo 3, a la letra b) del artículo 4 y al artículo 5 del Tratado CECA.

En tercer lugar, la limitación de producción. impuesta a la demandante tiene, según ésta, un efecto retroactivo inadmisible, por cuanto, hasta el 24 de agosto de 1981, la demandante no recibió la Decisión individual que la afectaba. Esta última alegación no puede admitirse en el presente procedimiento, aunque sólo sea porque no afecta de modo manifiesto a la Decisión general cuya ilegalidad se alega.

En cuanto a las demás alegaciones, quisiera hacer, en primer lugar, dos observaciones generales.

Para empezar, de los autos se desprende claramente que, al aplicar el régimen de cuotas a la siderurgia griega, se actuó en cierto modo por «improvisación» o mejor dicho, se aplicó un método de «trial and errore, »en que la responsabilidad corresponde sin duda también, aunque no exclusivamente, a determinadas empresas siderúrgicas griegas que facilitaron informaciones insuficientes. El artículo 7 bis incluido en la Decisión n° 1831/81 por la Decisión n° 1832/81/CECA, de 3 de julio de 1981 (DO L 184, p. 1), es prueba de ello, por cuanto introduce, para la siderurgia griega, un método especial de revisión de las cifras de la producción de referencia para los redondos de hormigón y los aceros comerciales. Además, la Decisión inicial, de 12 de agosto de 1981, relativa a Halyps, fue modificada sensiblemente con posterioridad, en beneficio de Halyps, durante el procedimiento, es decir el 5 de enero de 1982 y, después, el 4 de febrero de 1982. En el presente procedimiento, que se refiere directamente a la supuesta ilegalidad de la Decisión general n° 1831/81, naturalmente puede obviarse considerar si, a pesar de estas correcciones ulteriores, la Decisión inicial ha limitado tal vez injustamente la producción de Halyps y su programación durante el tercer trimestre de 1981. No obstante, el carácter de «trial and error» de la aplicación de dicha Decisión general a la siderurgia griega queda confirmada también por estas correcciones ulteriores de la Decisión individual inicial. Por último, la introducción, mediante la Decisión n° 2804/81, de una cláusula de equidad especial, el artículo 14 bis, para las empresas siderúrgicas griegas -cláusula de la que constituían aplicación las dos últimas correcciones de la cuota individual de Halyps- confirma este carácter algo improvisado de la aplicación de la Decisión general a la siderurgia griega.

En particular, esta última modificación representa, conforme a los motivos que se exponen en los considerandos, el reconocimiento explícito de las especiales necesidades de adaptación de la industria griega, en general, y de la siderurgia griega, en particular, que hay que tener en cuenta al aplicar el régimen de cuotas a las empresas siderúrgicas griegas. Como ya he observado en mis consideraciones relativas al primer motivo de Halyps, estas especiales necesidades de adaptación no permiten concluir que el régimen de cuotas, como tal, no pueda aplicarse a la siderurgia griega durante el período de transición. Dado que precisamente el presente asunto ilustra que los problemas particulares de la siderurgia griega pueden variar sensiblemente de una empresa a otra, a mi parecer tampoco es posible impugnar la legalidad del principio, que resulta tanto de los considerandos de la Decisión modificativa n° 2804/81 como del artículo 14 bis, conforme al cual las correcciones de las cuotas deben efectuarse para cada empresa aisladamente, en relación con los problemas particulares de adaptación. Ciertamente hay que deplorar que no se insertara el artículo 14 bis en la Decisión general n° 1831/81 hasta poco antes de finalizar el tercer trimestre de 1981, pero no encuentro en este retraso en reconocer los problemas particulares de la siderurgia griega un motivo para considerar que la Decisión es contraria al criterio de equidad del artículo 58 o a la prohibición de discriminación alegada por la demandante. Sólo un procedimiento relativo a la Decisión individual en litigio como.tal podría permitir determinar si esta decisión puede ser contraria a los citados principios. De un modo más general, por lo que respecta a la situación especial de la siderurgia griega y para explicar la necesidad permanente de nuevas correcciones, considero importante la comunicación efectuada por la Comisión durante la vista y según la cual aún hoy sigue sin disponer de suficientes estadísticas sobre todos los sectores de la siderurgia griega.

Después de estas observaciones generales puedo ser relativamente breve con respecto a las distintas alegaciones de la demandante en apoyo de su segundo motivo. Ciertamente, no puede considerarse que un método de fijación de un período de referencia en principio idéntico para todas las empresas es, en sí mismo, contrario al principio de igualdad, cuando, como en el presente caso, tanto la producción de referencia como la cuota de producción que se deduce de ella pueden corregirse para tener debidamente en cuenta las circunstancias particulares propias de las empresas individuales. También las otras alegaciones relativas a la infracción del artículo 58 deberán desestimarse por el mismo motivo, es decir, porque existe la posibilidad de hacer correcciones individuales, y lo mismo vale para las alegaciones basadas en el artículo 1 del Tratado CECA.

Las alegaciones basadas en el párrafo segundo del artículo 2 y en el artículo 5 del Tratado, que se resumen en el informe para la vista, se dirigen fundamentalmente contra toda posibilidad de aplicar el artículo 58, al hacer hincapié únicamente en las premisas relativas a la economía de mercado de sus disposiciones; son, pues, manifiestamente incompatibles con el sistema del Tratado y, además, están enfocadas en mayor medida al artículo 58 que a las disposiciones de ejecución del mismo.

Por lo que respecta a los artículos 2 a 4 del Tratado, en general, y al artículo 3, en particular, invocados por la demandante, basta con remitirse al apartado 21 de la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de febrero de 1982, Ferriera Padana/Comisión (276/80, Rec. p. 517), en la que este Tribunal recordó que «el Tribunal de Justicia ya declaró que no se podía asegurar que todos los objetivos del Tratado se pudieran perseguir simultáneamente en su integridad y en cualquier circunstancia. Corresponde a la Comisión garantizar la conciliación permanente entre estos diversos objetivos».

Respecto a la prohibición de discriminación impuesta en la letra b) del artículo 4 del Tratado, invocada por la demandante, observaré, en primer lugar, que principalmente se trata de una prohibición de cualquier medida nacional discriminatoria. No obstante, por cuanto de este artículo se puede deducir un principio general de no discriminación para las propias instituciones comunitarias, me limito a remitirme a lo que ya he dicho sobre la supuesta violación de un principio de igualdad de trato.

Durante la vista, Halyps ha presentado además alegaciones muy diferentes en apoyo de su imputación de discriminación. Sin embargo, estas alegaciones no se referían en realidad a la supuesta discriminación de las empresas siderúrgicas griegas, sino a una supuesta discriminación de los productores especializados en la fabricación de redondos para hormigón frente a las empresas que fabrican varios productos. Dado que estas alegaciones contienen en realidad un nuevo motivo, deberá declararse su inadmisibilidad y, por ello, pueden no tomarse en consideración. Sin embargo, a mayor abundamiento, recordaré que durante la vista la Comisión también ha impugnado extensamente el fundamento de esta alegación.

En conclusión, deberá desestimarse también el segundo motivo de la demandante, por las razones indicadas.

4. Observaciones finales y conclusión

Para concluir las anteriores consideraciones, desearía aún señalar que, durante la vista, la Comisión ha alegado, apoyándose en cifras que no han sido rebatidas, no sólo las reiteradas correcciones de las cuotas de producción y entrega atribuidas a Halyps, sino también el hecho de que la demandante no agotara la cuota que se le concedió finalmente para el tercer trimestre. Al menos para el presente procedimiento, el hecho de que la corrección más importante se fijara con retraso no me parece motivo para negar la importancia de esta última observación para la apreciación global del efecto de la Decisión general sobre la situación de Halyps. Ya he declarado anteriormente que ciertamente considero lamentable, en particular, el retraso en introducir el artículo 14 bis en la Decisión general n° 1831/81, pero que no veo en ello motivo para considerar ilegal esta Decisión general. Todo el proceso de adaptación progresiva de las Decisiones generales a la situación particular de las empresas siderúrgicas griegas puede explicarse también suficientemente por los problemas administrativos prácticos, inevitables al aplicar una normativa tan complicada a una situación de hecho que en un principio no era suficientemente conocida.

En conclusión, considero que el recurso de Halyps debe desestimarse por los motivos indicados y que debe condenarse en costas a la demandante.

( *1 ) Lengua original: neerlandés.