Edición provisional

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 17 de noviembre de 2022 ( )

Asunto C‑174/21

Comisión Europea

contra

República de Bulgaria

«Incumplimiento de Estado — Medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) — Directiva 2008/50/CE — Calidad del aire ambiente — Valores límite para la protección de la salud humana — Partículas finas (PM10) — Superación — Admisibilidad del recurso — Escrito de requerimiento — Exposición de la infracción — Planes de calidad del aire — Requisitos que deben cumplir — Multa coercitiva — Suma a tanto alzado»





I. Introducción

1. La Directiva relativa a la calidad del aire ambiente ( ) establece valores límite para determinados contaminantes atmosféricos y exige a los Estados miembros que elaboren planes de calidad del aire en caso de superación, de modo que el período de superación sea lo más breve posible.

2. En la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), el Tribunal de Justicia constató que en todas las zonas y aglomeraciones de Bulgaria no se respetaban de manera sistemática y continuada los valores límite de partículas finas (PM10, es decir, partículas del orden de hasta 10 μm de tamaño) y que los organismos competentes tampoco habían elaborado planes de calidad del aire suficientes para poner fin a ese incumplimiento.

3. En el presente procedimiento, la Comisión pretende que se declare que Bulgaria no ha cumplido esa sentencia. Solicita que se fije una suma a tanto alzado, así como una multa coercitiva diaria hasta su completo cumplimiento.

4. Este asunto plantea nuevas cuestiones acerca de la admisibilidad de este tipo de recursos, ya que la Comisión, en su escrito de requerimiento, no denunció ninguna superación de los valores límite desde la sentencia citada. Además, debe aclararse hasta qué punto la Comisión, con independencia de la alegación de que se han superado los valores límite desde la sentencia, puede criticar la calidad de los planes de calidad del aire de Bulgaria y con base a qué criterios debe evaluarse ese tipo de imputación en un procedimiento al amparo del artículo 260 TFUE.

II. Marco jurídico

5. El artículo 13, apartado 1, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente obliga a los Estados miembros a cumplir varios valores límite de calidad del aire:

«Los Estados miembros se asegurarán de que, en todas sus zonas y aglomeraciones, los niveles de dióxido de azufre, PM10, plomo y monóxido de carbono en el aire ambiente no superen los valores límite establecidos en el anexo XI.

Los valores límite de dióxido de nitrógeno y benceno especificados en el anexo XI no podrán superarse a partir de las fechas especificadas en dicho anexo.

[…]»

6. Según el anexo XI de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, para la protección de la salud humana el valor límite diario de 50 μg/m3 de PM10 no puede superarse más de 35 veces por año civil. El valor límite anual se fija en 40 μg/m3 de PM10. Estos valores límite de calidad del aire son aplicables en Bulgaria, en virtud de la Directiva 1999/30, ( ) desde la adhesión de dicho Estado miembro a la Unión el 1 de enero de 2007. ( )

7. El artículo 23, apartado 1, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente establece que, cuando se superen los valores límite de calidad del aire en determinadas zonas o aglomeraciones, se deberán elaborar planes de calidad del aire con el fin de respetar dichos valores:

«Cuando, en determinadas zonas o aglomeraciones, los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo, así como el margen de tolerancia correspondiente a cada caso, los Estados miembros se asegurarán de que se elaboran planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones con el fin de conseguir respetar el valor límite o el valor objetivo correspondiente especificado en los anexos XI y XIV.

En caso de superarse los valores límite para los que ya ha vencido el plazo de cumplimiento, los planes de calidad del aire establecerán medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible. […]

Esos planes de calidad del aire contendrán al menos la información indicada en la sección A del anexo XV […].

[…].»

8. Con arreglo al artículo 27, apartado 2, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, los Estados miembros transmitirán a la Comisión información a fin de evaluar el cumplimiento de los valores límite a más tardar nueve meses después del final de cada año.

III. Sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267)

9. En la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), el Tribunal de Justicia declaró que Bulgaria:

– al no haber respetado de manera sistemática y continuada, desde el año 2007 hasta el año 2014 incluido, los valores límite diarios y anuales aplicables a las concentraciones de PM10 en las zonas y las aglomeraciones BG0001 AG Sofía, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Norte, BG0005 Sudoeste y BG0006 Sudeste,

– al no haber respetado de manera sistemática y continuada, desde el año 2007 hasta el año 2014 incluido, el valor límite diario aplicable a las concentraciones de PM10 en la zona BG0003 AG Varna y el valor límite anual durante los años 2007, 2008 y 2010 a 2014 incluido, en la misma zona BG0003 AG Varna,

ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, en relación con el anexo XI, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, y

– al persistir en la superación de los valores límite diarios y anuales aplicables a las concentraciones de PM10 en todas las zonas y aglomeraciones antes indicadas, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de dicha Directiva y, en particular, la obligación de asegurarse de que el período de superación sea lo más breve posible en lo que respecta al período que se extiende desde el 11 de junio de 2010 hasta el año 2014 incluido.

IV. Procedimiento y pretensiones de las partes

10. Tras la sentencia de 5 de abril de 2017, a petición de la Comisión, Bulgaria proporcionó en varias ocasiones información sobre el cumplimiento de la sentencia.

11. Bulgaria también siguió comunicando a la Comisión las mediciones de contaminación por PM10. Según la información proporcionada por la Comisión en la vista, dicho Estado miembro comunicó en particular en septiembre de 2018 los valores correspondientes al año 2017, que sin embargo aún tuvieron que ser rectificados. Dichas rectificaciones fueron remitidas a la Comisión el 6 de noviembre de 2018.

12. No obstante, el 9 de noviembre de 2018, la Comisión requirió formalmente a Bulgaria para que presentara sus observaciones de conformidad con el artículo 260 TFUE, apartado 2, y para transmitir su respuesta le señaló un plazo que expiraba el 9 de enero de 2019. A instancias de Bulgaria, la Comisión amplió este plazo hasta el 9 de febrero de 2019.

13. En dicho escrito de requerimiento, la Comisión hizo constar que la superación de los valores límite persistió en 2015 y 2016.

14. La Comisión también reprochó que Bulgaria no hubiera presentado nuevos planes de calidad del aire a fin de mejorar la calidad del aire. Observó que si bien se habían anunciado medidas a escala estatal, casi ninguna de ellas se había aplicado de momento. Señaló que no se habían comunicado ni los avances en la aplicación ni el calendario para continuar con la aplicación. También faltaba información, en su opinión, sobre la mejora esperada de la calidad del aire y las propias medidas eran a menudo poco claras. Por último, observó que en el caso de varias medidas se indicaba que (para su aplicación) eran necesarios recursos (financieros).

15. En su respuesta, recibida por la Comisión el 18 de enero de 2019, Bulgaria indicó que los valores límite también se superaron en 2017, si bien explicó que la situación estaba mejorando dado que el alcance de la superación estaba disminuyendo.

16. En cuanto a los planes de calidad del aire, Bulgaria recordó que había presentado en 2017 y 2018 programas para un total de 19 ciudades. Afirmó que se están preparando medidas adicionales, de ámbito nacional.

17. Aun así, la Comisión Europea interpuso el 21 de marzo de 2021 el presente recurso, pretendiendo:

– Que se declare que la República de Bulgaria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, respecto de las zonas y aglomeraciones BG0001 Sofía, BG0002 Plovdiv, BG0004 Norte, BG0005 Sudoeste y BG0006 Sudeste, al no haber adoptado todas las medidas necesarias resultantes de la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267).

– Que se condene a la República de Bulgaria a pagar a la Comisión un importe a tanto alzado de 3 156 euros diarios, a contar desde la fecha en que se pronuncie la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), hasta que recaiga sentencia en el presente asunto o, en caso de que se dé cumplimiento antes a lo dispuesto en la sentencia, hasta el 31 de diciembre del último año en el que no se conformara a ella, en cualquier caso, un importe que no sea inferior al importe mínimo a tanto alzado de 653 000 euros.

– Que se condene a la República de Bulgaria a pagar a la Comisión una multa coercitiva por importe de 5 677,20 euros diarios por cada una de las zonas de calidad del aire, a contar desde el momento en que se dicte sentencia en el presente asunto hasta el año en que se dé cumplimiento por completo a la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267).

– Que se condene a la República de Bulgaria a cargar con las costas relacionadas con el procedimiento.

18. La República de Bulgaria solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas a la Comisión.

19. Polonia apoya las pretensiones de Bulgaria.

20. Las partes presentaron sus alegaciones por escrito y, salvo Polonia, también de forma oral en la vista de 21 de septiembre de 2022.

V. Apreciación jurídica

21. Si el Tribunal de Justicia declara en una sentencia que un Estado miembro ha incumplido una obligación que le incumbe en virtud del Derecho de la Unión, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 1, dicho Estado debe adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia. En efecto, aunque dicha disposición no precise el plazo en el que debe producirse la ejecución de una sentencia, el interés en una aplicación inmediata y uniforme del Derecho de la Unión exige que esa ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible. ( )

22. Si la Comisión estima que el Estado miembro afectado no ha adoptado las medidas necesarias, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, puede someter el asunto al Tribunal de Justicia, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. La Comisión indicará el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado y que considere adaptado a las circunstancias.

23. En el presente procedimiento, la Comisión solicita que se declare que Bulgaria no ha cumplido por completo la sentencia de 5 de abril de 2017 y que se le imponga una suma a tanto alzado y una multa coercitiva hasta que cumpla por completo la sentencia. Sin embargo, su pretensión no se extiende a la aglomeración BG03 Varna, comprendida por la sentencia mencionada, ya que Bulgaria ha comunicado que allí se cumplen los valores límite de PM10 controvertidos.

24. A continuación, es necesario examinar, primero, la admisibilidad del recurso, luego su fundamento y, por último, la cuestión de si se debe imponer una suma a tanto alzado o una multa coercitiva y, en caso afirmativo, su cuantía.

A. Admisibilidad del recurso

25. Bulgaria considera que el recurso es inadmisible debido a un procedimiento administrativo previo viciado.

26. El artículo 260 TFUE, apartado 2, exige que la Comisión ofrezca al Estado miembro afectado la posibilidad de presentar sus observaciones antes de someter el asunto al Tribunal de Justicia por falta de cumplimiento de la sentencia. En opinión de Bulgaria, esa fase procesal está viciada, pues entiende que la Comisión reprocha un cumplimiento insuficiente de la sentencia de 5 de abril de 2017, es decir, una violación del artículo 260 TFUE, si bien en su escrito de requerimiento solo se refirió a la superación de los valores límite en 2015 y 2016.

27. Con este argumento, Bulgaria aduce que la Comisión solo puede requerir al Estado miembro para que presente sus observaciones en virtud del artículo 258 TFUE después de un incumplimiento del Derecho de la Unión. Esto significa que la obligación cuyo incumplimiento reprocha ya debe haber nacido. ( )

28. Sin embargo, en contra de lo que opina Bulgaria, este es aquí el caso.

29. En efecto, consta que Bulgaria ya estaba obligada a cumplir la sentencia de 5 de abril de 2017 cuando el 9 de noviembre de 2018 fue requerida para que presentase sus observaciones. Por lo tanto, en el escrito de requerimiento la Comisión sí que podía alegar el incumplimiento de esta obligación.

30. Ahora bien, las alegaciones de Bulgaria ponen de manifiesto otro vicio. En efecto, la Comisión no aduce en el escrito de requerimiento de 9 de noviembre de 2018 que Bulgaria no haya puesto fin desde la sentencia de 5 de abril de 2017 a la superación de los valores límite señalada en dicha sentencia (véase el epígrafe 1). En cambio, la imputación de que Bulgaria no ha mejorado suficientemente sus planes de calidad del aire desde la sentencia sí que se incluye en el escrito de requerimiento (véase el epígrafe 2).

1. Valores límite

31. Mediante el primer motivo del recurso, la Comisión reprocha que, desde la sentencia de 5 de abril de 2017, se han seguido superando en Bulgaria los valores límite de partículas finas (PM10) previstos en el artículo 13 y en el anexo XI de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, a pesar de que en la sentencia de 5 de abril de 2017 se constató un incumplimiento sistemático y continuado de dichos valores límite.

32. Sin embargo, la Comisión no afirmó específicamente en el escrito de requerimiento de 9 de noviembre de 2018 que se hubieran superado los valores límite desde la sentencia de 5 de abril de 2017. Más bien se limitó a analizar las superaciones en los años 2015 y 2016.

33. Dichas superaciones se refieren a un período que aún no está cubierto por la sentencia del 5 de abril de 2017. Es cierto que demuestran que el incumplimiento de los valores límite y, por tanto, del Derecho de la Unión, continuó. Ahora bien, la superación de los valores límite en 2015 y 2016 no significa sin más que Bulgaria no haya cumplido la sentencia de 5 de abril de 2017. En efecto, la obligación de ejecución prevista en el artículo 260 TFUE, apartado 1, solo nace con la sentencia y se refiere al período posterior.

34. La naturaleza de la infracción controvertida, la superación sistemática y continuada de los valores límite, tampoco afecta al hecho de que la Comisión debería haber alegado un incumplimiento de los valores límite que fuera posterior a la sentencia de 5 de abril de 2017. Es cierto que la superación en 2015 y 2016 muestra que ese incumplimiento continuó después del período que llega hasta 2014, que fue objeto de la sentencia. Pero esta superación como tal no violaba aún la obligación de ejecutar la sentencia.

35. En un procedimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, esta omisión constituiría un grave vicio de procedimiento, ya que en dicho procedimiento el escrito de requerimiento identifica por primera vez el alcance del incumplimiento del Derecho de la Unión por el que la Comisión y el Estado miembro se enfrentan, es decir, el objeto del litigio. ( ) Si la Comisión no identifica explícitamente la infracción en el escrito de requerimiento, este no puede cumplir esa función.

36. Es cierto que el procedimiento del artículo 260 TFUE, apartado 2, es diferente del procedimiento del artículo 258, ya que la primera sentencia del Tribunal de Justicia delimita el objeto del litigio. ( ) Esta delimitación es, por su propia naturaleza, mucho más precisa que la delimitación mediante el escrito de requerimiento del artículo 258, ya que la sentencia se fundamentará en las aclaraciones adicionales resultantes del procedimiento administrativo previo y del procedimiento judicial. Por lo tanto, la necesidad de especificar el objeto del litigio en el escrito de requerimiento previsto en el artículo 260, apartado 2, reviste menor importancia.

37. Por otra parte, las posibles consecuencias jurídicas de un procedimiento al amparo del artículo 260 TFUE, apartado 2, son mucho más importantes que las consecuencias jurídicas de un procedimiento en virtud del artículo 258, pues con arreglo al artículo 260 el Tribunal de Justicia puede imponer una suma a tanto alzado y una multa coercitiva. En consecuencia, la seguridad jurídica y los derechos de defensa del Estado miembro exigen una especial diligencia por parte de la Comisión a la hora de exponer el objeto del litigio.

38. Es cierto que Bulgaria ha comprendido que la Comisión objetó el insuficiente cumplimiento de los valores límite desde la sentencia del 5 de abril de 2017. Esto queda demostrado, en particular, por el hecho de que Bulgaria en su respuesta se refiere a los valores medidos en 2017, es decir, también al período posterior a la sentencia en cuestión. Por tanto, no se ha impedido que Bulgaria hiciera valer sus medios de defensa.

39. Ahora bien, un vicio inherente al escrito de requerimiento de la Comisión no puede ser subsanado a posteriori por el Estado miembro. Esto equivaldría a que fuera el Estado miembro, y no la Comisión, el que definiera el objeto del litigio.

40. Por lo tanto, solo la Comisión podría haber corregido su omisión mediante un escrito de requerimiento complementario. Esto habría sido relativamente fácil, pues desde entonces Bulgaria ya había comunicado la información necesaria relativa al año 2017 y han transcurrido más de dos años entre aquella respuesta y la interposición del recurso. Durante ese lapso de tiempo, la Comisión solo tendría que haber enviado un escrito de requerimiento complementario para precisar el objeto del litigio.

41. En la vista, la Comisión alegó que Bulgaria se retrasó en la transmisión de los valores medidos en 2017, pues estos solo se completaron con las rectificaciones recibidas el 6 de noviembre de 2018.

42. El hecho de que Bulgaria no haya procedido a esas rectificaciones antes de expirar, a finales de septiembre de 2018, el plazo para la transmisión de los valores medidos posiblemente pueda considerarse un incumplimiento del artículo 27, apartado 2, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente. No obstante, en el momento de enviar el escrito de requerimiento para presentar observaciones, la Comisión ya disponía de los datos de 2017 y podría haberlas hecho objeto de ese requerimiento. Sin embargo, en el requerimiento no adujo que Bulgaria incurriera en omisiones a la hora de transmitir los valores de 2017.

43. Por lo demás, la Comisión tampoco intentó exponer de otro modo que después de la sentencia de 5 de abril de 2017 se superaron los valores límite. Por ejemplo, a partir de la superación de los valores límite en 2015 y 2016, combinada con la falta de planes de calidad del aire suficientes, que alega en el segundo motivo de su recurso, podría haber concluido que probablemente los valores límite se superarían también en 2017. Tampoco parecería descabellado que la Comisión supervisara ella misma la publicación de los datos sobre la calidad del aire por parte de los Estados miembros con arreglo al artículo 26 de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente y extrajera de ahí conclusiones sobre el cumplimiento de los valores límite, sin esperar a la transmisión oficial de los datos.

44. Así pues, a pesar de las evidentes intenciones de la Comisión, el escrito de requerimiento, por lo que respecta a la superación de los valores límite, careció de un elemento decisivo para un procedimiento administrativo previo con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, a saber, la afirmación de que, en opinión de la Comisión, los valores límite habían sido efectivamente superados con posterioridad a la sentencia de 5 de abril de 2017.

45. Por lo tanto, este motivo del recurso es inadmisible a causa de un procedimiento administrativo previo viciado.

2. Planes de calidad del aire

46. Mediante el segundo motivo de su recurso, la Comisión reprocha que, incluso después de la sentencia de 5 de abril de 2017, Bulgaria ha seguido incumpliendo la obligación que le incumbe en virtud del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente. Aduce que Bulgaria no se ha asegurado de la elaboración de planes de calidad del aire que establezcan medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible.

47. Bulgaria, por su parte, opina que el hecho de que la Comisión no haya reprochado en el escrito de requerimiento la superación de los valores límite desde la sentencia de 5 de abril de 2017 implica que también este motivo es inadmisible.

48. Sin embargo, a diferencia de lo que hizo con la superación de los valores límite, en el segundo párrafo de la sección 3 del escrito de requerimiento de 9 de noviembre de 2018, la Comisión criticó expresamente que Bulgaria no hubiera presentado hasta esa fecha planes nuevos suficientes, de conformidad con el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, que mostraran una mejora significativa de la política de reducción y gestión de la contaminación atmosférica a causa de las PM10. ( ) La Comisión introdujo el apartado siguiente afirmando que hasta esa fecha, es decir, en el período comprendido entre la sentencia del 5 de abril de 2017 y el requerimiento para presentar observaciones, Bulgaria había presentado muy pocas medidas nuevas y que casi todas ellas aún no habían sido aplicadas. A tal efecto, la Comisión se refirió en particular a la adopción del plan nacional de calidad del aire y a las modificaciones de la Ley de Aire Limpio, que aún no se habían producido. ( ) Se basó en las comunicaciones de Bulgaria de 5 de junio de 2017, 8 de marzo de 2018 y 27 de julio de 2018.

49. Así, en el escrito de requerimiento para presentar observaciones de 9 de noviembre de 2018, la Comisión denunció sin ambages que el incumplimiento de la obligación de elaborar planes de calidad del aire que reprochaba se refería al período transcurrido desde la sentencia de 5 de abril de 2017.

50. Es cierto que en el escrito de requerimiento, para demostrar este reproche, la Comisión se apoyó, entre otras cosas, en un elemento de prueba de idoneidad limitada, a saber, la superación de los valores límite en 2015 y 2016.

51. De hecho, si desde la sentencia del 5 de abril de 2017 ya no se hubieran superado los valores límite, también habría cesado la obligación de elaborar planes de calidad del aire. En efecto, según el artículo 23 de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, la superación de los valores límite es un requisito previo para que pueda nacer la obligación de elaborar planes de calidad del aire.

52. Ahora bien, las superaciones en 2015 y 2016 son, en el mejor de los casos, indicios muy débiles de que no se aplicaron planes de calidad del aire suficientes después de la sentencia del 5 de abril de 2017. Por si solas no bastan para acreditar que subsiste la obligación de elaborar planes de calidad del aire con arreglo al artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente ni el incumplimiento de dicha obligación.

53. Sin embargo, a diferencia de la determinación suficiente de la infracción que aquí nos ocupa, el hecho de que la Comisión se refiera o no a pruebas idóneas de la infracción reprochada no es una cuestión de admisibilidad, sino una cuestión relativa al fundamento del recurso.

54. En particular, no hay motivo para exigir que un requerimiento para presentar observaciones con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, ya señale las pruebas necesarias de forma completa y exhaustiva. Por el contrario, es jurisprudencia reiterada acerca del primer procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 que el escrito de requerimiento no está sujeto a unas exigencias de precisión tan estrictas como las que debe cumplir el dictamen motivado (que representa una segunda etapa del procedimiento administrativo previo), ya que necesariamente aquel es solo un primer resumen sucinto de las imputaciones. ( )

55. Esto se aplica con mayor razón también al procedimiento del artículo 260 TFUE, apartado 2. En efecto, para este procedimiento y con el fin de simplificarlo, los Estados miembros suprimieron con el Tratado de Lisboa el requisito de un dictamen motivado. ( ) Pues bien, sería incompatible con dicha simplificación exigir unos requisitos más estrictos a la prueba de una infracción en el escrito de requerimiento.

56. Por lo demás, al presentar nuevas pruebas que ilustran las imputaciones formuladas durante el procedimiento administrativo previo, la Comisión no modifica el objeto del litigio. ( ) Por el contrario, el Tribunal de Justicia ha resuelto, en el marco de procedimientos con arreglo al artículo 258 TFUE, que el objeto de un recurso por un supuesto incumplimiento continuado puede ampliarse a hechos posteriores al dictamen motivado, siempre que tengan la misma naturaleza que los mencionados en dicho dictamen y formen parte del mismo comportamiento. ( )

57. Esto debería ser aplicable mutatis mutandis en el contexto del artículo 260 TFUE, apartado 2, por el mero hecho de que en estos procedimientos la Comisión no está normalmente obligada a probar solo la infracción en un momento determinado, a saber, en el momento de la expiración del plazo del escrito de requerimiento. Por el contrario, la imposición de una multa coercitiva exige que la Comisión pruebe que la infracción perdura hasta la sentencia del Tribunal de Justicia. ( ) Pues bien, es posible que en el momento del requerimiento aún no existan pruebas de ello.

58. Por ello, con arreglo al artículo 128 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la Comisión y el Estado miembro pueden aportar nuevas pruebas —en el presente caso, por ejemplo, pruebas de la superación de los valores límite en los años 2017 a 2020— en cualquier caso en la demanda y en el escrito de contestación y, si motivan el retraso, también en la réplica y en la dúplica, así como, excepcionalmente, también tras la declaración de terminación de la fase escrita del procedimiento. ( ) La Comisión solo tiene que asegurarse de que las pruebas aportadas después del escrito de requerimiento no amplían el objeto del litigio.

59. Pues bien, el objeto del segundo motivo resulta con suficiente precisión del propio escrito de requerimiento. La Comisión imputa a Bulgaria que desde la sentencia de 5 de abril de 2017 incumple la obligación establecida en el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, consistente en asegurarse de que se elaboran planes de calidad del aire que establezcan medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible. Las nuevas pruebas que demuestran la existencia de esta obligación o que justifican dudas sobre la calidad de estos planes no amplían el objeto del litigio.

60. Además, en el escrito de requerimiento la Comisión ya recurrió a otras pruebas distintas a las superaciones en 2015 y 2016, a saber, en particular, a la información facilitada por Bulgaria de que las medidas comunicadas aún no se habían aprobado en su mayoría y a la —en opinión de la Comisión— insuficiente envergadura de las medidas ya aprobadas.

61. Si esta alegación es acertada, en combinación con la tendencia apreciable en 2015 y 2016, podría demostrar que Bulgaria aún estaba obligada a seguir elaborando planes de calidad del aire y que los planes de calidad del aire búlgaros no cumplían lo exigido por el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente. En cambio, la incertidumbre sobre si se siguen superando los valores límite no debería ser suficiente para rebatir esta alegación. De lo contrario, sería prácticamente imposible hacer cumplir este tipo de obligaciones, ya que ni la Comisión, en el momento de requerir que se presenten observaciones, ni el Tribunal de Justicia, en el momento de dictar sentencia, ( ) disponen de mediciones actualizadas diariamente. Por el contrario, deben referirse siempre a mediciones realizadas en el pasado. Además, los Estados miembros podrían socavar el cumplimiento de sus obligaciones resultantes del artículo 23 simplemente dejando de tomar muestras de la calidad del aire o retrasando la transmisión de los datos, si esas mediciones fueran una condición sine qua non para establecer que existe la obligación.

62. Por tanto, en el escrito de requerimiento de 9 de noviembre de 2018 la Comisión expuso suficientemente la infracción imputada.

3. Conclusión parcial

63. En consecuencia, el recurso es admisible en la medida en que la Comisión alega que Bulgaria sigue incumpliendo sus obligaciones resultantes del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, consistentes en asegurarse de que se elaboran planes de calidad del aire que establezcan medidas [adecuadas], de modo que el período de superación sea lo más breve posible. En cambio, son inadmisibles las alegaciones relativas al motivo basado en la superación de los valores límite.

B. Cumplimiento de la sentencia de 5 de abril de 2017

64. Tras las observaciones sobre la admisibilidad, el objeto del presente litigio se limita a determinar si desde la sentencia de 5 de abril de 2017 Bulgaria ha cumplido sus obligaciones resultantes del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente.

65. Según esta disposición, cuando, en determinadas zonas o aglomeraciones, los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite, los Estados miembros se asegurarán de que se elaboran planes de calidad del aire para esas zonas y aglomeraciones que establecerán medidas adecuadas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible.

66. La fecha de referencia para apreciar la existencia de un incumplimiento en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 2, es la de expiración del plazo señalado en el escrito de requerimiento emitido en virtud de dicha disposición. ( ) En el presente caso, el citado plazo expiraba el 9 de febrero de 2019 (véase el epígrafe 1).

67. Para examinar la imposición de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, es determinante, además, la situación en el momento en que el Tribunal de Justicia se pronuncie en el presente procedimiento. En particular, la multa coercitiva solo estará justificada en la medida en que aún persista el incumplimiento consistente en la no ejecución de la anterior sentencia del Tribunal de Justicia (véase el epígrafe 2). ( )

1. Cumplimiento de la sentencia de 5 de abril de 2017 una vez expirado el plazo

68. El 9 de febrero de 2019 Bulgaria aún no había cumplido con su obligación constatada en la sentencia de 5 de abril de 2017 de asegurarse con arreglo al artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente de que se elaboran planes de calidad del aire que establezcan medidas, de modo que el período de superación sea lo más breve posible.

a) Subsistencia de la obligación resultante del artículo 23 de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente

69. Dado que en el escrito de requerimiento la Comisión no mencionó ninguna superación de los valores límite desde la sentencia de 5 de abril de 2017, cabría dudar de si la obligación prevista en el artículo 23 de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente seguía existiendo el 9 de febrero de 2019. Sin embargo, con independencia de los elementos indicativos indirectos favorables a la subsistencia de dicha obligación y contenidos en el escrito de requerimiento, ( ) actualmente es incontrovertido que hasta el año 2020 los valores límite se han superado continuamente en todas las zonas y aglomeraciones a que se refiere el presente procedimiento. ( ) Por lo tanto, el 9 de febrero de 2019, Bulgaria tenía que asegurarse de que se elaboraran planes de calidad del aire que cumplieran lo que exige el artículo 23 de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente.

70. El hecho de que en el escrito de requerimiento de 9 de noviembre de 2018 la Comisión se apoyara únicamente en las mediciones de 2015 y 2016 no impide que se tengan en cuenta las mediciones de 2017 a 2020 para probar la obligación de Bulgaria de elaborar planes de calidad del aire. El uso de estas mediciones posteriores no sirve para establecer formalmente una infracción de los valores límite del artículo 13 de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, sino que solo es una prueba de la obligación reclamada, impuesta por el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, en relación con los planes de calidad del aire. ( )

71. Las sentencias dictadas al amparo del artículo 258 TFUE y referentes al incumplimiento de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente confirman que este tipo de actividad probatoria es posible. De hecho, también en el procedimiento administrativo previo del artículo 258 TFUE, la Comisión, al fijar el plazo correspondiente en el dictamen motivado, no dispone todavía de mediciones que demuestren que los valores límite se seguirán superando cuando expire ese plazo. ( ) En efecto, según el artículo 27, apartado 2, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, los Estados miembros no tienen que comunicarle esas mediciones hasta nueve meses después del final del año correspondiente. A pesar de ello, el Tribunal de Justicia ya ha apreciado con base en datos presentados posteriormente que se había producido una superación hasta el momento determinante ( ) y que se había incumplido la obligación de elaborar planes de calidad del aire adecuados. ( )

b) Incumplimiento de la obligación resultante del artículo 23 de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente

72. Como señala acertadamente la Comisión, la superación de los valores límite hasta el año 2020 es al mismo tiempo un fuerte indicio de que los planes de calidad del aire disponibles el 9 de febrero de 2019 no eran suficientes para que el período de superación sea lo más breve posible. ( )

73. Ahora bien, el Tribunal de Justicia ha establecido en reiterada jurisprudencia que los planes relativos a la calidad del aire tan solo pueden ser adoptados sobre la base del equilibrio entre el objetivo de reducir el riesgo de contaminación y los diferentes intereses públicos y privados en juego. Por tanto, ha de comprobarse, mediante un análisis caso por caso, si los planes elaborados por el Estado miembro de que se trata son conformes con el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente. ( )

74. Es cierto que los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación para determinar las medidas que han de adoptarse. No obstante, estas deben, en cualquier caso, permitir que el período en que se superen los valores límite sea lo más breve posible; ( ) en ningún caso dicho plazo podrá prolongarse sine die. ( )

75. En su sentencia de 5 de abril de 2017, el Tribunal de Justicia ya declaró que Bulgaria había incumplido esta obligación para las concentraciones de PM10 hasta el año 2014 incluido. ( ) Ahora bien, esto no significa que desde la sentencia Bulgaria ya no pudiera presentar un plan para cumplir sus obligaciones con arreglo al artículo 23 de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente. Por el contrario, responde a la propia naturaleza del procedimiento previsto en el artículo 260 TFUE que el Estado miembro en cuestión pueda (y deba) adoptar medidas que, aunque por regla general llegarán demasiado tarde para evitar la infracción, al menos ponen fin a la misma. Así pues, la transposición tardía de una directiva no puede subsanar el incumplimiento del plazo, pero sí puede eliminar el motivo del procedimiento por incumplimiento.

76. Sin embargo, el 9 de febrero de 2019, Bulgaria aún no había adoptado las medidas necesarias para poner fin a la infracción del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, constatada en la sentencia de 5 de abril de 2017.

77. En efecto, en ese momento no se habían aprobado, al menos, todas las medidas necesarias a escala estatal, que forman parte de la estrategia de Bulgaria para aplicar la sentencia de 5 de abril de 2017. Se trata, en particular, de programas nacionales de mejora de la calidad del aire y de sustitución de determinados sistemas de calefacción, así como de la normativa sobre el diseño de las estufas de combustibles sólidos y sobre la calidad de los combustibles. Dado que en su respuesta al escrito de requerimiento de la Comisión Bulgaria consideró que estas medidas son esenciales para la aplicación de la sentencia de 5 de abril de 2017, debe asumirse que los planes de calidad del aire estaban incompletos sin estas medidas.

78. En consecuencia, no es necesario examinar los contenidos de estas medidas ni de los planes locales de calidad del aire y tampoco realizar un análisis del período de tiempo previsto hasta el cumplimiento de los valores límite.

c) Conclusión parcial

79. Por tanto, procede constatar que el 9 de febrero de 2019 Bulgaria aún no había aplicado completamente la sentencia de 5 de abril de 2017 por lo que respecta a la obligación que le incumbe en virtud del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente.

2. Situación actual

80. Es preciso examinar la situación actual para decidir acerca de la imposición de una multa coercitiva. Si bien esta situación aún no se puede evaluar definitivamente, pues todavía no están disponibles todas las mediciones del año en curso, los planes de calidad del aire que se han aprobado desde entonces y las mediciones más recientes contienen indicaciones importantes. Es cierto que en su mayoría estos planes y mediciones ya no fueron objeto del requerimiento para presentar observaciones de 9 de noviembre de 2018. Sin embargo, tenerlos en cuenta no modifica el objeto del litigio. ( ) Se trata más bien de pruebas nuevas que muestran hasta qué punto se ha solucionado desde entonces el objeto del litigio. ( )

a) Incumplimiento de los valores límite

81. Inmediatamente antes de la vista y a petición del Tribunal de Justicia, Bulgaria aportó los datos más recientes correspondientes al año 2021. Sin embargo, como estos datos son todavía provisionales, no pueden tener una importancia decisiva en el presente procedimiento. ( ) No obstante, sin perjuicio de su confirmación como definitivos, no pueden ignorarse a la hora de evaluar si la infracción persiste.

82. Por lo que respecta a las mediciones, en el propio año 2020 el valor límite anual ya solo fue superado en la aglomeración BG0002 Plovdiv, en concreto en un punto de muestreo en la propia ciudad de Plovdiv. Pero incluso allí, según los datos provisionales del año 2021, ese valor límite también estaba siendo respetado últimamente.

83. En cambio, en 2020 los valores límite diarios seguían superándose con demasiada frecuencia en todas las zonas y aglomeraciones controvertidas, más concretamente en Sofía, Asenovgrad, Plovdiv, Vidin, Montana, Gorna Oriahovica, Pernik, Smolyan, Haskovo, Pazardzhik y Burgas. Según los datos pendientes de confirmar para el año 2021, en la mayoría de estas localidades se siguen superando en demasiadas ocasiones los valores límite.

84. No obstante, en 2021, atendiendo a dichos datos, los valores límite diarios fueron superados menos de 35 días tanto en Pernik como en los demás municipios de la zona BG0006 Sudeste, Haskovo, Pazardzhik y Burgas (por segunda vez desde 2019). A tal efecto, Bulgaria parece haber invocado por primera vez que parte de las superaciones constatadas son aportaciones atribuibles a fuentes naturales y, por lo tanto, no se contabilizan como superaciones de los valores límite con arreglo al artículo 20, apartado 2, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente.

85. No se puede descartar que la mejora en estas zonas sea solo de carácter transitorio. Pero si se confirman los datos correspondientes al año 2021, ya no puede establecerse, al menos no con la información actualmente disponible, que allí deban seguir elaborándose planes de calidad del aire.

b) Datos sobre los efectos de las medidas con arreglo al anexo XV, sección A, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente

86. En la medida en que también en 2021 los valores límite diarios se seguían superando con demasiada frecuencia, se suscita la cuestión de si los planes de calidad del aire aprobados desde entonces cumplen, no obstante, lo que exige el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente.

87. Para poder evaluar esta cuestión se requiere, en particular, que los planes contengan los datos establecidos en el anexo XV, sección A, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente. Los datos en cuestión dan cuenta, entre otros, del origen de la contaminación (puntos 5 y 6), con un análisis de las posibles medidas de mejora de la calidad del aire (punto 6) y las medidas ya decididas y adoptadas (puntos 7 a 9), incluidos un calendario y una estimación de la mejora de la calidad del aire que se espera conseguir (punto 8).

88. Si falta, en particular, una estimación acerca de la mejora de la calidad del aire prevista y del plazo necesario para la consecución de los objetivos con arreglo al anexo XV, sección A, punto 8, letra c), de la Directiva relativa la calidad del aire ambiente, apenas será posible evaluar si, con base en el plan, el período sigue siendo lo más breve posible. De hecho, sin conocer las medidas necesarias para cumplir los valores límite, tampoco es posible evaluar si un cumplimiento más rápido es razonablemente exigible. El Tribunal de Justicia también ha constatado que estos datos son de una importancia esencial. ( )

89. Por lo tanto, la ausencia de estos datos es necesariamente parte de la infracción del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente, constatada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 5 de abril de 2017. ( )

90. En consecuencia, la Comisión reprochó, tanto en el escrito de requerimiento ( ) como en el procedimiento judicial, que estos datos no estuvieran disponibles.

91. Sin embargo, no examinó los planes locales de calidad del aire.

92. Pues bien, en los procedimientos por incumplimiento corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin que la Comisión pueda basarse en presunción alguna. ( ) Esto también se aplica en un procedimiento al amparo del artículo 260 TFUE. ( ) Por esta sola razón, el reproche de que los planes de calidad del aire de un Estado miembro están incompletos ya presupone que la Comisión examine a este respecto todos los planes del Estado miembro en cuestión, es decir, no solo las medidas a escala estatal, sino también los planes locales basados en aquellas.

93. Además, como ha indicado el Gobierno búlgaro en respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, los planes de los diferentes municipios se pueden consultar en Internet. Resulta que, a primera vista, sí que contienen los datos a que se refiere el anexo XV, sección A, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente. Por lo demás, no parece poder excluirse que algunos servicios de la Comisión estén al tanto de ello o que incluso hayan colaborado en que los planes cumplan estos requisitos, ya que, al parecer, la elaboración de los planes fue subvencionada con fondos de la Unión.

94. Así pues, la Comisión no ha expuesto suficientemente la imputación de que los planes de calidad del aire de Bulgaria no contienen los datos exigidos por el anexo XV, sección A, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente.

c) Idoneidad de las medidas búlgaras para lograr el cumplimiento de los valores límite

95. La falta de examen de los planes locales de calidad del aire también socava las críticas de la Comisión acerca de la idoneidad de las medidas búlgaras para lograr el cumplimiento de los valores límite. Dichas críticas también se centran en esencia solo en las medidas a escala estatal.

96. Ahora bien, solo examinando esas medidas a escala estatal junto con los planes locales se puede valorar en qué medida aplican la sentencia de 5 de abril de 2017, pues los planes locales se fundamentan en esas medidas y las aplican en la práctica. En particular, solo con base en los planes locales es posible evaluar si las medidas previstas a escala local, junto con las medidas a escala estatal, son suficientes para cumplir los valores límite y, en caso afirmativo, cuándo se cumplirán. Solo con esta información se puede analizar de forma razonable si se necesitan medidas adicionales a escala estatal.

97. Dado que la Comisión no examinó esas estimaciones locales, sus críticas relativas a la idoneidad de las medidas a escala estatal carecen del fundamento necesario.

98. Por lo tanto, también a este respecto deben rechazarse sus alegaciones.

d) Período de incumplimiento

99. Puesto que la Comisión no discute las previsiones contenidas en los planes locales hay que suponer que, como Bulgaria expone en general, los planes presentados permiten prever el cumplimiento de los valores límite en toda Bulgaria antes de 2024.

100. Siendo así las cosas, queda por esclarecer si, en caso de que los valores límite se cumplan antes de 2024, el período de incumplimiento sería lo más breve posible. Como esto debe valorarse en el contexto de la aplicación de la sentencia de 5 de abril de 2017, el decenio de superaciones anterior a dicha sentencia no se tiene en cuenta a tal efecto.

101. Sin embargo, incluso tomando el 5 de abril de 2017 como punto de partida y atendiendo a los objetivos de las medidas búlgaras, los valores límite seguirán incumpliéndose durante un período de casi siete años.

102. Es cierto que se trata de un período de tiempo largo. Sin embargo, habida cuenta del margen de apreciación de los Estados miembros para equilibrar los intereses en conflicto, ( ) esa circunstancia no basta para demostrar un incumplimiento. Así lo demuestra, en particular, el artículo 22, apartado 2, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente. Según dicha disposición, la fecha para el cumplimiento de los valores límite de PM10 podía ampliarse del 1 de enero de 2005 al 11 de junio de 2011, siempre que se cumplieran determinadas condiciones. En esa disposición, el legislador de la Unión aceptó el incumplimiento añadido de los valores límite durante un período de tiempo de una extensión similar.

103. Además, esta opción de ampliación del plazo se concedió a todos los Estados miembros, independientemente de sus posiciones de partida o su capacidad económica. Pues bien, está claro que el cumplimiento de los valores límite de PM10 es un reto particularmente difícil en Bulgaria debido a la realidad que en materia de calefacción presenta actualmente. Además, abordar ese reto conlleva importantes costes, que pesan más en Bulgaria que en otros Estados miembros debido a su situación económica.

104. Por tanto, un período de casi siete años hasta el cumplimiento de los valores límite de PM10 no es manifiestamente demasiado largo, al menos no en el caso de Bulgaria.

105. Es cierto que esto no excluye que los valores límite pudieran haberse cumplido más rápidamente en ciertos casos, o tal vez incluso en todo el país. Así lo indica, en particular, la crítica de la Comisión de que algunas medidas de ámbito nacional, como las normas sobre combustibles sólidos o su aplicación, se introdujeron relativamente tarde. Bulgaria no ha respondido a esta crítica.

106. Pero aunque una introducción más acelerada de esas medidas hubiera mejorado con toda probabilidad la calidad del aire, la Comisión no ha demostrado que esto por sí solo hubiera sido suficiente para cumplir antes los valores límite. Más bien, la constatación de que el período de superación de los valores límite no es «lo más breve posible» requeriría una comprobación específica en el contexto de los respectivos planes locales de calidad del aire. En principio, sería necesario asimismo comprobar la ponderación de los intereses en conflicto, lo que a su vez sería posible únicamente a partir de los planes locales de calidad del aire. Esto se debe a que solo estos planes pueden mostrar por qué no se realizaron antes determinadas medidas en una localidad concreta. Por lo tanto, dado que la Comisión no examina esos planes, el Tribunal de Justicia no puede apreciar si el período de incumplimiento será demasiado largo en determinados casos o incluso en su conjunto.

e) Conclusión parcial

107. En consecuencia, las alegaciones de la Comisión no bastan para declarar que Bulgaria ha incumplido hasta la fecha la sentencia de 5 de abril de 2017 en lo que respecta a las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente.

C. Multa coercitiva y suma a tanto alzado

108. A la luz de las apreciaciones que anteceden, no hay motivos para imponer una multa coercitiva. ( ) Tampoco me parece razonable una suma a tanto alzado basada en la insuficiente ejecución de la sentencia a fecha de 9 de febrero de 2019, pues Bulgaria haría bien en invertir los escasos recursos en mejorar la calidad del aire.

VI. Costas

109. A tenor del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando, como ocurre en este caso, se estimen parcialmente las pretensiones de ambas partes, cada parte cargará con sus propias costas.

VII. Conclusión

110. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva del siguiente modo:

1. Declare que el 9 de febrero de 2019, la República de Bulgaria aún no había aplicado completamente la sentencia de 5 de abril de 2017 por lo que respecta a la obligación que le incumbe en virtud del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50/CE relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa.

2. Desestime el recurso en todo lo demás.

3. Declare que la Comisión Europea y la República de Bulgaria cargarán con sus propias costas.