SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Primera)

de 26 de septiembre de 2011

Asunto F-23/06

Roberto Abad-Villanueva y otros

contra

Comisión Europea

«Función pública — Funcionarios — Nombramiento — Artículo 5, apartado 2, del anexo XIII del Estatuto — Concursos internos de cambio de categoría publicados antes del 1 de mayo de 2004 — Candidatos que figuran en las listas de reserva antes del 1 de mayo de 2006 — Clasificación en grado — Mantenimiento del factor multiplicador — Pérdida de los puntos de promoción»

Objeto: Recurso interpuesto en virtud de los artículos 236 CE y 152 EA, por el que el Sr. Abad-Villanueva e inicialmente otros diecinueve funcionarios de la Comisión, candidatos seleccionados de concursos internos de cambio de categoría publicados antes del 1 de mayo de 2004, solicitan que se anulen las decisiones de nombramiento en una categoría superior, en la medida en que esas decisiones establecen su clasificación en grado, mantienen el factor multiplicador que se les aplica y eliminan sus puntos de promoción.

Resultado: Se desestima el recurso. Cada parte cargará con sus propias costas. El Consejo, parte coadyuvante, cargará con sus propias costas.

Sumario

1. Funcionarios — Carrera — Establecimiento de normas transitorias que acompañan el tránsito del antiguo sistema de carrera de los funcionarios al nuevo — Normas de clasificación en grado

(Estatuto de los Funcionarios, art. 35; anexo XIII, art. 2, aps. 1 y 8)

2. Funcionarios — Selección — Nombramiento en grado — Nombramiento en el grado del grupo de funciones especificado en la convocatoria de concurso — Introducción de una nueva estructura de carreras mediante el Reglamento (CE, Euratom) nº 723/2004 — Disposiciones transitorias de clasificación en grado

(Estatuto de los Funcionarios, art. 31; anexo XIII, art. 5, ap. 2)

3. Funcionarios — Carrera — Establecimiento de normas transitorias que acompañan el tránsito del antiguo sistema de carrera de los funcionarios al nuevo — Normas de clasificación en grado

(Estatuto de los Funcionarios, art. 45, ap. 2; anexo XIII, art. 5, ap. 2)

4. Derecho de la Unión — Principios — Protección de la confianza legítima — Requisitos

5. Funcionarios — Selección — Nombramiento en grado — Introducción de una nueva estructura de carreras mediante el Reglamento (CE, Euratom) nº 723/2004 — Disposiciones transitorias de clasificación en grado

(Estatuto de los Funcionarios, art. 31; anexo XIII, art. 2, ap. 1)

6. Funcionarios — Selección — Nombramiento en grado — Introducción de una nueva estructura de carreras mediante el Reglamento (CE, Euratom) nº 723/2004 — Disposiciones transitorias de clasificación en grado

[Estatuto de los Funcionarios; Reglamento (CE) nº 723/2004 del Consejo]

7. Funcionarios — Retribución — Disposiciones transitorias aplicables tras la entrada en vigor del Reglamento (CE, Euratom) nº 723/2004 — Determinación del grado y del factor de multiplicación

(Estatuto de los Funcionarios, art. 45 bis; anexo XIII, arts. 2, 5, ap. 2, 7 y 8)

8. Funcionarios — Promoción — Cambio de categoría como resultado de un concurso interno — Derecho a la conservación de los puntos de promoción — Inexistencia

(Estatuto de los Funcionarios, arts. 45, 45 bis y 110, ap. 1; anexo XIII, art. 5)

1. El artículo 2, apartado 1, del anexo XIII del Estatuto de los Funcionarios establece que, con fecha 1 de mayo de 2004 y a reserva de lo dispuesto en el artículo 8 del presente anexo, los grados de los funcionarios que se hallen en una de las situaciones administrativas contempladas en el artículo 35 del Estatuto se reclasificarán en el modo que establece el cuadro que se reproduce en la citada disposición, que especifica el nuevo grado (intermedio) que corresponde a cada antiguo grado.

Por consiguiente, del propio tenor del artículo 2, apartado 1, del anexo XIII del Estatuto resulta que esta disposición sólo afecta a las personas que, con fecha de 1 de mayo de 2004, ya tenían la condición de funcionario y estaban clasificadas en uno de los grados que figuran en la columna titulada «antiguo grado».

En efecto, los grados que figuran en el cuadro del artículo 2, apartado 1, del anexo XIII del Estatuto son los antiguos grados de los funcionarios en servicio antes del 1 de mayo de 2004, que se convierten en nuevos grados intermedios. Además, el artículo 2, apartado 1, del anexo XIII del Estatuto únicamente tenía por objeto reclasificar, con fecha de 1 de mayo de 2004, los grados de quienes el 30 de abril de 2004 tenían la condición de funcionario para que se les pudiera aplicar la nueva estructura de carreras que estaba previsto que entrara plenamente en vigor el 1 de mayo de 2006, y no se le puede reconocer un alcance que vaya más allá del establecimiento de esa relación transitoria. Por lo tanto, esta disposición no estaba prevista para fijar la clasificación en grado de los funcionarios cuyo nombramiento en la categoría superior no se produjo hasta 2005, dada su condición de candidatos seleccionados de concursos internos de cambio de categoría cuyas pruebas se realizaron después del 1 de mayo de 2004.

(véanse los apartados 50 a 52)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 11 de julio de 2007, Centeno Mediavilla y otros/Comisión (T-58/05), apartado 112

Tribunal de la Función Pública: 30 de septiembre de 2010, De Luca/Comisión (F-20/06), apartado 91, objeto de un recurso de casación pendiente ante el Tribunal General, asunto T-563/10 P

2. El artículo 31, apartado 1, del Estatuto de los Funcionarios establece que los candidatos seleccionados de un concurso serán nombrados en el grado del grupo de funciones especificado en la convocatoria del concurso que hayan superado.

Se deduce necesariamente de esta disposición que los candidatos seleccionados de concursos internos deben ser nombrados en el grado especificado en la convocatoria del concurso sobre la base del cual han sido reclutados. Sin embargo, la determinación del nivel de los empleos que deben cubrirse y de las condiciones de nombramiento de los candidatos seleccionados para esos puestos, a la que la institución de que se trata ya había procedido en el marco de las disposiciones del antiguo Estatuto al redactar la convocatoria de la oposición, no puede prolongar sus efectos más allá de la fecha de 1 de mayo de 2004 establecida por el legislador de la Unión para la entrada en vigor de la nueva estructura de carreras de los funcionarios.

La supresión, a partir del 1 de mayo de 2004, de los grados de clasificación en las carreras especificadas en las convocatorias de las oposiciones, que tiene su origen en la introducción del nuevo sistema de carreras, ha llevado al legislador a adoptar las disposiciones transitorias del anexo XIII del Estatuto y, en particular, su artículo 5, apartado 2, con el fin de determinar la clasificación en grado de los candidatos seleccionados de concursos de cambio de categoría inscritos en listas de aptitud con anterioridad al 1 de mayo de 2006, pero cuyo paso a la nueva categoría se produjo después del 1 de mayo de 2004.

Es cierto que las clasificaciones en grado determinadas por el artículo 5, apartado 2, del anexo XIII del Estatuto no corresponden a los grados que figuran en las convocatorias anteriores al 1 de mayo de 2004 y que esa disposición contradice la norma del artículo 31 del Estatuto, que retoma lo dispuesto en el artículo 31 del antiguo Estatuto. Sin embargo, en atención a su objeto, el artículo 5, apartado 2, del anexo XIII del Estatuto constituye una disposición transitoria de carácter especial que puede, como tal, establecer excepciones, para una categoría determinada de funcionarios, a la norma de carácter general prevista en el artículo 31 del Estatuto. En efecto, procede recordar que las dificultades inherentes al paso de un modo de gestión a otro, en relación con la carrera de los funcionarios, pueden imponer a la administración apartarse temporalmente, y dentro de ciertos límites, de la aplicación estricta de las reglas y principios de valor permanente que se aplican de ordinario a las situaciones en cuestión.

(véanse los apartados 53 a 55 y 60)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: Centeno Mediavilla y otros/Comisión, antes citada, apartados 109 y 110

Tribunal de la Función Pública: De Luca/Comisión, antes citada, apartado 86, y la jurisprudencia citada

3. El artículo 5, apartado 2, del anexo XIII del Estatuto afecta a los funcionarios que figurasen antes del 1 de mayo de 2006 en una lista de aspirantes considerados aptos para pasar a otra categoría y que pasaron efectivamente a otra categoría a partir del 1 de mayo de 2004. A este respecto, según el artículo 45, apartado 2, del antiguo Estatuto, el cambio de funcionarios o de agentes a otra categoría sólo podía producirse a través de un concurso. Por definición, sólo puede tratarse de un concurso interno. Por lo tanto, al hacer referencia precisamente a los funcionarios que figuran en una lista de candidatos aptos para pasar a otra categoría, el legislador de la Unión ha pensado en los candidatos que hayan superado ese tipo específico de concurso. De lo antedicho debe deducirse que el artículo 5, apartado 2, del anexo XIII del Estatuto afecta únicamente a los funcionarios que cambian de categoría mediante concurso interno.

(véanse los apartados 57 y 58)

Referencia:

Tribunal de la Función Pública: 28 de octubre de 2010, Kay/Comisión (F-113/05), apartados 52 y 54

4. El derecho a reclamar la protección de la confianza legítima se extiende a todo particular que se encuentre en una situación de la que se desprenda que la administración de la Unión le hizo concebir esperanzas fundadas, al darle garantías concretas, a través de informaciones precisas, incondicionales y concordantes, procedentes de fuentes autorizadas y fiables.

Por el contrario, nadie puede invocar una violación de dicho principio si la administración no le dio garantías concretas.

(véanse los apartados 78 y 79)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 19 de marzo de 2003, Innova Privat-Akademie/Comisión (T-273/01), apartado 26, y la jurisprudencia citada; Centeno Mediavilla y otros/Comisión, antes citada, apartado 96

5. En caso de modificación de disposiciones de aplicación general y, en particular, de las disposiciones del Estatuto, una norma nueva se aplica inmediatamente a los efectos futuros de situaciones jurídicas que hayan nacido, aunque sin haber llegado a constituirse plenamente, bajo el imperio de la norma anterior.

En el marco de los concursos internos de cambio de categoría, la inscripción de los candidatos seleccionados de concursos generales en las listas de aptitud elaboradas al término de los procedimientos de selección otorga a los interesados únicamente la mera posibilidad de ser nombrados en la categoría superior. Esta posibilidad excluye necesariamente cualquier tipo de derecho adquirido, ya que la clasificación en grado de un candidato seleccionado inscrito en la lista de aptitud de un concurso interno no puede considerarse adquirida hasta que no haya sido objeto de una decisión de nombramiento en buena y debida forma.

Por consiguiente, aun cuando un funcionario haya superado un concurso interno de cambio de categoría antes del 1 de mayo de 2004, fecha de entrada en vigor del Reglamento nº 723/2004, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios y el régimen aplicable a otros agentes, su inclusión en una lista de aptitud antes de esa fecha no le confiere derecho a ser nombrado, en caso de que sea reclutado después de esa fecha, en el grado mencionado en la convocatoria, o en el grado correspondiente según el artículo 2, apartado 1, del anexo XIII del Estatuto, y con arreglo al artículo 31 del antiguo Estatuto.

En efecto, un funcionario sólo puede invocar un derecho adquirido si el hecho generador de éste se ha producido durante la vigencia de un Estatuto determinado anterior a la modificación de las disposiciones estatutarias.

(véanse los apartados 84 a 88)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 5 de diciembre de 1973, SOPAD (143/73), apartado 8; 10 de julio de 1986, Licata/CES (270/84), apartado 31

Tribunal de Primera Instancia: Centeno Mediavilla y otros/Comisión, antes citada, apartados 52, 58 y 79 a 83

6. Se vulnera el principio de igualdad de trato cuando se aplica un trato idéntico a situaciones diferentes o, a la inversa, cuando a dos categorías de personas, cuyas situaciones jurídica y fáctica no presentan diferencias esenciales, se les aplica un trato diferente.

A este respecto, no puede considerarse que los candidatos de un concurso general inscritos en listas de aptitud antes del 1 de mayo de 2004, fecha de entrada en vigor del Reglamento nº 723/2004, por el que se modifica el Estatuto de los funcionarios y el régimen aplicable a otros agentes, pero contratados después de dicha fecha, pertenezcan a la misma categoría de personas que los candidatos seleccionados de las mismas oposiciones que fueron contratados con anterioridad al 1 de mayo de 2004.

Por consiguiente, los candidatos seleccionados de los concursos internos de cambio de categoría publicados antes del 1 de mayo de 2004 que fueron incluidos en una lista de reserva después del 1 de mayo 2004 y que, por lo tanto, no pueden ser nombrados en la categoría superior hasta después de esa fecha, no están comprendidos en la misma categoría de personas que los candidatos seleccionados de otros concursos de cambio de categoría nombrados en la categoría superior antes del 1 de mayo de 2004.

(véanse los apartados 94, 96 y 97)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 25 de octubre de 2005, De Bustamante Tello/Consejo (T-368/03), apartado 69, y la jurisprudencia citada; Centeno Mediavilla y otros/Comisión, antes citada, apartado 80

7. El artículo 7, apartado 1, del anexo XIII del Estatuto de los Funcionarios prevé que la reclasificación de los grados según lo previsto en el artículo 2, apartado 1, de dicho anexo no hará variar el sueldo base mensual abonado a los funcionarios reclutados antes del 1 de mayo de 2004. A tal efecto, el apartado 2 del citado artículo 7 dispone que, para cada funcionario, se calcula un factor multiplicador a 1 de mayo de 2004, que es igual a la relación existente entre el sueldo base mensual abonado a cada uno de esos funcionarios antes del 1 de mayo de 2004 y la cuantía aplicable definida en el artículo 2, apartado 2, del anexo XIII del Estatuto. El apartado 3 de este artículo 2 dispone que se considerará que los sueldos correspondientes a los nuevos grados intermedios son las cuantías aplicables a que se refiere el artículo 7 del anexo XIII del Estatuto. Así pues, el citado artículo 7 trata de evitar que el hecho de que se reclasifiquen los grados suponga cualquier modificación de los sueldos base mensuales de los funcionarios reclutados durante la vigencia del anterior Estatuto y, en particular, un enriquecimiento injusto a su favor.

Además, el artículo 2, apartado 2, del anexo XIII del Estatuto determina el sueldo base mensual para cada grado y cada escalón de los nuevos grados intermedios. Según esta disposición, en relación con el artículo 8 del anexo XIII del Estatuto que regula la nueva denominación de los grados intermedios en nuevos grados de los dos grupos de funciones creados por el nuevo Estatuto, los sueldos de los distintos grados y escalones del grupo de funciones AST son iguales a los del correspondiente grupo de funciones AD.

Además, el artículo 45 bis del Estatuto prevé un sistema según el cual, a partir del 1 de mayo de 2006, el cambio del grupo de funciones AST (que sustituye a las antiguas categorías B, C y D) al grupo de funciones AD (que sustituye a la antigua categoría A) ya no se produce por concurso interno, sino mediante un procedimiento que se denomina de certificación, que se basa en la participación, con éxito, en un programa de formación. En el apartado 3 del artículo 45 bis del Estatuto, se prevé expresamente que el nombramiento en un puesto del grupo de funciones AD no modifica ni el grado ni el escalón alcanzados por el funcionario en el momento de su nombramiento.

Habida cuenta de estas disposiciones, parece que el legislador de la Unión ha querido que el cambio al grupo de funciones superior implique el ejercicio de funciones de administrador y una perspectiva de carrera más favorable, pero no un incremento salarial inmediato.

Por consiguiente, el nuevo Estatuto no prevé para el funcionario ningún cambio del sueldo base ni como consecuencia de su entrada en vigor ni por el cambio de dicho funcionario al grupo de funciones superior.

Si bien, al adoptar el artículo 5, apartado 2, del anexo XIII del Estatuto, el legislador quiso conferir una ventaja a los funcionarios que, tras un concurso interno de cambio de categoría, han demostrado su aptitud para ocupar puestos de categoría superior, no ha querido que esa ventaja superara a la de los funcionarios que, a partir del 1 de mayo de 2006, superen un procedimiento de certificación.

Por consiguiente, con arreglo al artículo 7 del anexo XIII del Estatuto y ante la inexistencia de disposiciones explícitas que dispongan lo contrario en el citado anexo, el salario de los funcionarios que son nombrados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 2, del anexo XIII del Estatuto debe calcularse, al igual que el de los funcionarios contratados antes del 1 de mayo de 2004, aplicando un factor multiplicador.

(véanse los apartados 104 a 112)

Referencia:

Tribunal de la Función Pública: 11 de mayo de 2011, Caminiti/Comisión (F-71/09), apartado 46

8. Ni el artículo 45 bis del Estatuto de los Funcionarios, ni el artículo 5 del anexo XIII del Estatuto, ni ninguna otra disposición del Estatuto menciona, para el caso de cambio de categoría, los puntos de promoción acumulados en la antigua categoría y a fortiori el sueldo que se le debe aplicar. Sin embargo, el Estatuto establece las normas de base del régimen jurídico que se aplica a los funcionarios y, con arreglo a su artículo 110, apartado 1, corresponde a cada institución adoptar las disposiciones generales de aplicación del Estatuto, que pueden fijar criterios para guiar a la administración en el ejercicio de su facultad discrecional o precisar el alcance de las disposiciones estatutarias que no sean claras. Así pues, en aplicación del artículo 100, apartado 1, del Estatuto, la Comisión adoptó las disposiciones generales de aplicación del artículo 45 del Estatuto para garantizar que se aplicara el procedimiento de promoción.

Además, el nombramiento en un grado superior, tras un concurso interno, se asimila a una promoción y, por lo tanto, se le aplican las disposiciones del Estatuto relativas a la promoción propiamente dicha.

Por consiguiente, en la medida en que el nombramiento en un grado superior tras superar un concurso interno se asimila a una promoción, con más razón debe suceder así en el caso de un nombramiento en la categoría superior como consecuencia de concurso interno de cambio de categoría: el cambio a la categoría superior, que implica el ejercicio de funciones diferentes, constituye una promoción y le son aplicables las normas relativas a la promoción.

La no supresión de los puntos acumulados por un funcionario nombrado en una categoría superior sobre la base del artículo 5, apartado 2, del anexo XIII del Estatuto tiene por efecto facilitar la promoción de éste, principalmente teniendo en cuenta los puntos adquiridos en su antigua categoría, lo que sería contrario al artículo 45 del Estatuto, a tenor del cual la comparación de los méritos de un funcionario a efectos de su promoción debe realizarse en relación con sus colegas del mismo grado. Efectivamente, de ese artículo del Estatuto resulta que la administración debe tomar en consideración, al efectuar el examen comparativo de los méritos de los funcionarios del mismo grado que pueden ser promovidos, los puntos de promoción que éstos han acumulado en el grado en cuestión. Ahora bien, los puntos acumulados por un funcionario antes de cambiar de categoría corresponden a méritos demostrados en un puesto de categoría inferior y en el ejercicio de un tipo de funciones diferente. Por lo tanto, esos puntos sirven para una promoción al grado siguiente en la categoría inferior y no pueden servir para una promoción al grado siguiente en la categoría superior en la que el interesado todavía no ha demostrado sus méritos.

En ese caso, la conservación de los puntos acumulados supondría que el funcionario al que se ha clasificado aplicando el artículo 5, apartado 2, del anexo XIII del Estatuto a raíz de un cambio de categoría tendría una mayor oportunidad de promoción rápida que sus colegas del mismo grado que hayan accedido a la categoría superior en virtud de lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto, lo que sería contrario al principio de igualdad de trato, que implica que todos los funcionarios del mismo grado tengan, en caso de igualdad de méritos, las mismas oportunidades de ser promovidos al grado superior.

Por otra parte, las disposiciones generales de aplicación del artículo 45 del Estatuto adoptadas por la Comisión, que se aplican a partir del ejercicio de promoción 2005, se refieren expresamente a los funcionarios que, durante el ejercicio de promoción examinado, han cambiado de categoría. A este respecto, se prevé que los puntos de mérito se calculan a partir de la nota de mérito teniendo en cuenta el número de días transcurridos desde el cambio de categoría y que se anulan los puntos acumulados durante los ejercicios de promoción anteriores. Por lo tanto, la Comisión suprimió acertadamente, con arreglo al artículo 3, apartado 4, de las citadas disposiciones generales de aplicación, los puntos que los funcionarios habían acumulado durante los ejercicios de promoción anteriores al año 2005.

(véanse los apartados 128 a 130, 132, 133 y 135 a 137)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 13 de diciembre de 1984, Vlachos/Tribunal de Justicia (20/83 y 21/83), apartados 22 a 24

Tribunal de Primera Instancia: 20 de noviembre de 2007, Ianniello/Comisión (T-308/04), apartado 38

Tribunal de la Función Pública: 28 de junio de 2007, Da Silva/Comisión (F-21/06), apartado 75