Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 24 de septiembre de 1996. - The Queen, ex parte Centro-Com Srl contra HM Treasury y Bank of England. - Petición de decisión prejudicial: Court of Appeal (England and Wales) - Reino Unido. - Política exterior y de seguridad - Política comercial común - Bloqueo de fondos - Sanciones contra las Repúblicas de Serbia y de Montenegro. - Asunto C-124/95.



Recopilación de Jurisprudencia 1997 página I-00081



Conclusiones del abogado general

1 El presente asunto es uno de los tres que han sido sometidos al Tribunal de Justicia a propósito de la aplicación de sanciones económicas contra la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) en el contexto de la guerra en la antigua Yugoslavia. (1) Dichas sanciones incluían la prohibición de toda exportación, con excepción de ciertos productos de base esenciales como los suministros médicos, y un embargo financiero. Centro-Com es una empresa italiana que estaba autorizada a exportar determinados productos médicos con destino a las Repúblicas de Serbia y de Montenegro. Los pagos de esas exportaciones debían efectuarse a partir de una cuenta que el Banco Nacional de Yugoslavia tenía en el Barclays Bank de Londres. No obstante, Centro-Com no obtuvo el pago total a causa de una modificación de la política del Reino Unido sobre el desbloqueo de fondos serbios: dado que nuevas informaciones sugerían que se cometían abusos en el sistema de las autorizaciones de exportación, el Gobierno del Reino Unido decidió exigir que tales exportaciones se realizasen a partir de su territorio, para asegurarse de la eficacia de las sanciones. En los procedimientos incoados ante los órganos jurisdiccionales británicos, Centro-Com impugnó dicha modificación efectuada en la política gubernamental, basándose en parte en el Derecho comunitario. Las cuestiones sometidas al Tribunal de Justicia se refieren al efecto de la política comercial común de la Comunidad y de los Reglamentos que prevén sanciones, adoptados por el Consejo, sobre la política seguida por un Estado miembro en cuanto a los pagos relativos a exportaciones autorizadas.

Contexto jurídico

2 Durante la guerra en la antigua Yugoslavia, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó varias Resoluciones que obligaban a los países miembros de las Naciones Unidas a tomar diferentes medidas de embargo y otras sanciones. (2) En su Resolución 757 (1992), adoptada el 30 de mayo de 1992, el Consejo de Seguridad condenó a las autoridades de la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) por no haber tomado medidas eficaces para cumplir los requisitos previstos en la Resolución 752 (1992) y exigió que se pusiera fin a los combates en Bosnia y Herzegovina. Por consiguiente, adoptó un embargo comercial y un embargo financiero.

3 El embargo comercial se definía en el apartado 4 de la Resolución 757 (1992), en el que el Consejo de Seguridad decidió, por cuanto es relevante en el presente asunto:

«que todos los Estados impedirán:

[...]

c) La venta o suministro por sus nacionales o desde sus territorios o mediante la utilización de buques o aeronaves con sus pabellones de cualesquiera productos o bienes, originarios o no de sus territorios, con exclusión de los suministros destinados estrictamente a fines médicos y los alimentos, sobre los que se notificará al Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la resolución 724 (1991) relativa a Yugoslavia, a cualquier persona o entidad en la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), o a cualquier persona o entidad en relación con cualesquiera negocios realizados en la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) o dirigidos desde ésta, y cualesquiera actividades de sus nacionales o en sus territorios que promuevan o que tengan por objeto promover tal venta o suministro de esos productos o bienes».

4 El embargo financiero se definía en el apartado 5 de la Resolución donde se decidía que:

«todos los Estados que abstendrán de poner a disposición de las autoridades de la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), o a cualquier empresa comercial, industrial o de servicios públicos que opere en la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), cualesquiera fondos o cualesquiera otros recursos financieros o económicos, e impedirán que sus nacionales y cualesquiera personas que se encuentren en sus territorios retiren de éstos o pongan de otra manera a disposición de dichas autoridades o de esas empresas cualesquiera de esos fondos o recursos y remitan cualesquiera de esos fondos a personas o entidades que se encuentren en la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), con la única excepción de los pagos con fines estrictamente médicos o humanitarios y de alimentos».

5 Como puede verse, la letra c) del apartado 4 exige que en el caso de suministros médicos autorizados se dirija una notificación al Comité creado en virtud de la Resolución 724 (1991). Las misiones generales de este Comité fueron establecidas en la letra b) del apartado 5 de dicha Resolución, que fue adoptada el 15 de diciembre de 1991. En esta Resolución, el Consejo de Seguridad:

«Decide establecer, de conformidad con el artículo 28 de su reglamento provisional, un Comité del Consejo de Seguridad, integrado por todos los miembros del Consejo, que se encargue de las siguientes funciones e informe sobre su labor al Consejo, presentándole sus observaciones y recomendaciones:

i) Examinar los informes presentados de conformidad con el inciso a);

ii) Pedir a todos los Estados más información acerca de las medidas que hayan adoptado para la aplicación efectiva del embargo impuesto en virtud del párrafo 6 de la resolución 713 (1991);

iii) Examinar toda la información que presenten los Estados acerca de las violaciones del embargo y, en ese contexto, recomendar al Consejo distintos medios de aumentar la eficacia del embargo;

iv) Recomendar las medidas apropiadas en los casos de violaciones del embargo general y completo de todas las entregas de armamentos y pertrechos militares a Yugoslavia y suministrar información periódicamente al Secretario General para que la distribuya a todos los Estados Miembros».

6 Resulta que dicho Comité, denominado comúnmente «Comité de sanciones contra Yugoslavia» e integrado por representantes de Estados que son miembros del Consejo de Seguridad, se ha convertido en un importante órgano permanente que supervisa día a día la aplicación de las sanciones. (3)

7 La Comunidad ha adoptado diferentes medidas para dar curso a las Resoluciones adoptadas por el Consejo de Seguridad. La medida de que se trata en el presente asunto es el Reglamento (CEE) nº 1432/92 del Consejo, de 1 de junio de 1992, por el que se prohíbe el comercio entre la Comunidad Económica Europea y las Repúblicas de Serbia y de Montenegro, tal como ha sido modificado por el Reglamento (CEE) nº 2015/92 del Consejo, de 20 de julio de 1992 (4) (en lo sucesivo, «Reglamento sobre las sanciones»).

8 Los considerandos del Reglamento sobre las sanciones se refieren a los dramáticos acontecimientos en Bosnia-Herzegovina y a la intervención de las Repúbicas de Serbia y de Montenegro en los asuntos internos de la República de Bosnia-Herzegovina. (5) El Consejo declara que la Comunidad y sus Estados miembros, reunidos en el marco de la cooperación política, han decidido que procedía adoptar medidas para disuadir a las Repúblicas de Serbia y de Montenegro de seguir violando la integridad y la seguridad de la República de Bosnia-Herzegovina y para inducirlas a cooperar en el restablecimiento de la paz y del dialogo en la región. (6) Hace referencia luego a la Resolución 757 (1992) por la que se establece un embargo económico y llega a la conclusión de que deben interrumpirse las relaciones económicas de la Comunidad con las Repúblicas de Serbia y de Montenegro. (7) Declara que la Comunidad y su Estados miembros han acordado recurrir a un instrumento comunitario con el fin de garantizar una aplicación uniforme en toda la Comunidad «de algunas de estas medidas». (8) El Reglamento sobre las sanciones se basaba en el artículo 113 del Tratado.

9 Por cuanto es relevante en el presente asunto, el Reglamento sobre las sanciones dispone lo siguiente:

«Artículo 1

A partir del 31 de mayo de 1992 quedarán prohibidas:

[...]

b) la exportación a las Repúblicas de Serbia y de Montenegro de cualquier producto originario o procedente de la Comunidad;

c) cualquier actividad que tenga por objeto o efecto favorecer, directa o indirectamente, las transacciones mencionadas en las letras [...] b);

[...]

Artículo 2

Las prohibiciones del artículo 1 no se aplicarán a:

a) la exportación a las Repúblicas de Serbia y de Montenegro de mercancías y de productos para fines estrictamente médicos y de productos alimenticios, notificada al Comité creado por la Resolución 724 (1991) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, así como la exportación a estas Repúblicas de mercancías y de productos destinados a cubrir necesidades humanitarias básicas, que fue aprobada por dicho Comité por el procedimiento simplificado y acelerado "sin objeción";

[...]

c) cualquier actividad que tenga por objeto o efecto favorecer, directa o indirectamente, las transacciones mencionadas en las letras a) [...];

[...]

Artículo 3

Las exportaciones a las Repúblicas de Serbia y de Montenegro de mercancías y de productos para fines estrictamente médicos o para cubrir necesidades humanitarias básicas y de productos alimenticios estarán sujetas a una autorización de exportación previa expedida por las autoridades competentes de los Estados miembros.

[...]»

10 El Reglamento sobre las sanciones no contiene ninguna disposición explícita sobre el embargo financiero o sobre los pagos relativos a exportaciones autorizadas.

11 En el caso presente, existe también una controversia acerca de las normas generales de la Comunidad sobre las exportaciones. El Reglamento (CEE) nº 2603/69 del Consejo, de 20 de diciembre de 1969, por el que se establece un régimen común aplicable a las exportaciones (9) (en lo sucesivo, «Reglamento sobre las exportaciones») establece un «principio fundamental» en su artículo 1:

«Las exportaciones de la Comunidad Económica Europea con destino a terceros países serán libres, es decir, no sometidas a restricciones cuantitativas, excepto aquellas que se apliquen conforme a las disposiciones del presente Reglamento.»

12 El artículo 11 del Reglamento sobre las exportaciones dispone lo siguiente:

«Sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias, el presente Reglamento no será un obstáculo para la adopción o para la aplicación, por los Estados miembros, de restricciones cuantitativas a la exportación justificadas por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública de protección de la salud y de la vida de las personas y de los animales o de preservación de los vegetales, de protección del patrimonio nacional artístico, histórico o arqueológico, o de protección de la propiedad industrial y comercial.»

13 El Reino Unido ejecutó las Resoluciones mencionadas y el Reglamento sobre las sanciones mediante la Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992, adoptada por el Gobierno el 4 de junio de 1992 bajo la forma de una Order in Council, de conformidad con el apartado 1 del artículo 1 de la United Nations Act 1946. El artículo 3 de la Order prohíbe a cualquier persona suministrar o entregar mercancías de ningún tipo a toda persona relacionada con Serbia o Montenegro, a no ser que se posea una autorización concedida por el Secretary of State. El artículo 4 prohíbe toda exportación desde el Reino Unido a cualquier destino en Serbia o Montenegro, salvo con una autorización concedida por el Secretary of State. El artículo 10 trata de las transacciones financieras:

«1) Salvo con una autorización concedida por el Treasury o en nombre de éste, nadie

a) efectuará ningún pago total o parcial con oro o valores, ni realizará inversiones; ni

b) efectuará ningún cambio en las personas en cuyo favor deba pagarse una cantidad o por cuya cuenta deban poseerse oro, valores o participaciones, cuando tal operación sea una de aquellas a las que se aplica el presente artículo.

2) Las operaciones a las que se aplica el presente artículo son aquellas que pueden poner a disposición de cualquier persona relacionada con Serbia o Montenegro o abonar en su favor fondos u otros recursos financieros o económicos, ya sea mediante transferencia a partir del Reino Unido o mediante cualquier medio, ya sea mediante pago o transferencia de fondos o de los referidos otros recursos a personas relacionadas con Serbia o Montenegro o en favor de éstas.

3) Todas las autorizaciones concedidas por el Treasury o en su nombre en virtud del presente artículo pueden ser absolutas o estar sujetas a condiciones y pueden ser modificadas o revocadas en cualquier momento por el Treasury o en su nombre.»

14 La propia Order no especifica los principios en los que se basaría el Treasury para decidir autorizar o no la transferencia de tales fondos a partir del Reino Unido. Estos principios han sido especificados en nombre del Treasury por una comunicación del Bank of England de 8 de junio de 1992. El apartado 10 de dicha comunicación, en su versión vigente en la época de los hechos, dispone, por cuanto es relevante en el presente asunto, lo siguiente:

«El Bank of England examinará las solicitudes específicas de autorización de efectuar cargos en cuentas serbias para cualquier otro fin, lo que incluye:

[...]

c) los pagos con fines benéficos o humanitarios.»

Hechos y procedimiento principal

15 Centro-Com es una sociedad mercantil italiana cuya actividad principal consiste en el suministro de productos farmacéuticos. Entre el 28 de julio y el 16 de diciembre de 1992, Centro-Com fue autorizada por el Comité de sanciones contra Yugoslavia a exportar de Italia catorce lotes de productos médicos destinados a la sociedad Sanitas en Montenegro y un lote de equipo para análisis de sangre destinado a la sociedad Montefarm en Montenegro. Sanitas y Montefarm son mayoristas en productos médicos. Centro-Com obtuvo también de las autoridades italianas competentes las licencias de exportación exigidas por el artículo 3 del Reglamento sobre las sanciones. Entre el 15 de octubre de 1992 y el 6 de enero de 1993, Centro-Com exportó los quince lotes de productos de Italia a Montenegro. El control aduanero italiano tuvo lugar en Trieste.

16 Centro-Com debía obtener los pagos relativos a las exportaciones mencionadas de una cuenta de depósito que el Banco Nacional de Yugoslavia tenía en el Barclays Bank en Londres. Dicha cuenta estaba congelada de conformidad con el artículo 10 de la Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992, (10) salvo en lo que respecta a los pagos hechos a partir de esa cuenta y autorizados por el Treasury o en su nombre. En el momento de los hechos, la política seguida por el Gobierno del Reino Unido era autorizar que se efectuasen cargos en las cuentas serbias en el Reino Unido para el pago de exportaciones de carácter médico y humanitario aprobadas por las Naciones Unidas con destino a Serbia y a partir del Reino Unido o de cualquier otro país. El Barclays Bank pidió al Bank of England la autorización para cargar en la cuenta, en favor de Centro-Com, los importes adeudados por cada lote exportado. Cada solicitud fue dirigida mediante escrito separado y todas se presentaron antes del 29 de enero de 1993. El 24 de febrero de 1993, once de las quince solicitudes habían sido aprobadas por el Bank of England, y el Barclays Bank había pagado las cantidades de que se trata a Centro-Com.

17 Cuando el Bank of England tramitaba las solicitudes, el Foreign and Commonwealth Office empezó a recibir informes sobre usos indebidos del régimen de autorizaciones concedidas por el Comité de sanciones para la exportación de mercancías a Serbia y Montenegro. Llegaban informe persistentes de la misión de asistencia en materia de sanciones en Hungría en los que se hablaba de descripciones erróneas de mercancías y de la falta de fiabilidad de los documentos expedidos o aparentemente expedidos por el Comité de sanciones. La misión precisaba que, en la práctica, era imposible controlar el sistema en la frontera. Además, durante los tres meses anteriores había aumentado considerablemente el uso de los fondos depositados en el Reino Unido para pagar mercancías exportadas de otros países con destino a Serbia, con la aprobación de las Naciones Unidas. El Gobierno del Reino Unido supo también que en otros países tenían preocupaciones similares sobre el carácter inadaptado del sistema de sanciones. Al parecer, Francia había adoptado una política que prohibía totalmente el desbloqueo de los fondos congelados para pagar exportaciones con destino a Serbia.

18 El Treasury tomó entonces la decisión de modificar su política, de modo que sólo se permitiera el pago de exportaciones de las categorías de mercancías exentas por medio de fondos serbios depositados en el Reino Unido si dicha exportaciones se efectuaban a partir de su territorio. El Bank of England anunció este cambio de política al Barclays Bank mediante escrito de 25 de febrero de 1993, en el que decía lo siguiente:

«En lo sucesivo, ya no se dará curso favorable a las solicitudes de autorización de efectuar cargos en cuenta serbias en bancos británicos para pagar cualquier mercancía exportada a Serbia a partir de un país que no sea el Reino Unido.»

El mismo cambio de política se describió en una comunicación suplementaria respecto a la del Bank of England de 8 de junio de 1992, (11) publicada el 26 de abril de 1993. Uno de los principales motivos presentados para dicho cambio era que el Department of Trade and Industry podía aplicar controles estrictos sobre las mercancías exportadas a partir del Reino Unido para asegurarse de que esas mercancías correspondían efectivamente a los documentos relativos a ellas. En el procedimiento seguido ante los órganos jurisdiccionales ingleses se precisó, en el nombre del Bank of England, que éste no consideraba que la propia Centro-Com fuese responsable de ninguna violación de las sanciones.

19 Tras el cambio de política, el Bank of England denegó las cuatro solicitudes restantes, dirigidas por el Barclays Bank, de efectuar pagos en favor de Centro-Com mediante cargos en la cuenta del Banco Nacional de Yugoslavia. Centro-Com impugnó entonces la legalidad de la nueva política y, en particular, su aplicación al pago de los cuatro lotes. Interpuso un recurso ante la High Court (Queen's Bench Division, Divisional Court). Centro-Com mantuvo, entre otras cosas, que la nueva política era incompatible con el Derecho comunitario, en especial con el artículo 113 del Tratado y con el Reglamento sobre las sanciones, con el artículo 7 del Tratado (hoy artículo 6) y con el artículo 30 del Tratado. En su resolución de 6 de septiembre de 1993, (12) la Divisional Court desestimó el recurso de Centro-Com y ésta recurrió en apelación contra dicha resolución ante la Court of Appeal. Esta última también desestimó las alegaciones de Centro-Com basadas en los artículos 7 y 30 del Tratado, pero, en lo que respecta a las basadas en la política comercial común de la Comunidad y en el Reglamento sobre las sanciones, la Court of Appeal consideró que no podía resolver por sí misma, con total seguridad, algunas de las cuestiones planteadas. Por tanto, remitió al Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:

«1) ¿Es conforme a la política comercial común de la Comunidad y, especialmente, al artículo 113 del Tratado CE y al Reglamento (CEE) nº 1432/92 del Consejo, por el que se prohíbe el comercio entre la Comunidad Económica Europea y las Repúblicas de Serbia y de Montenegro (DO L 151 de 3 de junio de 1992, p. 4), que un Estado miembro A adopte medidas nacionales que prohíban el desbloqueo de fondos depositados en su territorio, pero pertenecientes a una persona domiciliada en Serbia o en Montenegro, cuando

1. el desbloqueo de los fondos se solicita para permitir el pago a un nacional de un Estado miembro B de productos exportados por él desde ese Estado miembro B a Serbia o Montenegro,

2. a) el Comité de sanciones de las Naciones Unidas ha reconocido que los productos estaban destinados a fines estrictamente médicos, en el sentido de la Resolución 757 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,

b) los productos exportados han sido objeto de una autorización previa de exportación, expedida por las autoridades competentes del Estado miembro B, de conformidad con el Reglamento nº 1432/92,

3. las medidas nacionales autorizan el desbloqueo de fondos para pagar la exportación de tales productos a partir del propio Estado miembro A cuando la autorización de exportación mencionada [letra b) del punto 2] ha sido expedida por las autoridades competentes del Estado miembro A, y

4. el Estado miembro A ha considerado necesario o útil adoptar tales medidas internas para permitir la aplicación efectiva de la Resolución 757 del Consejo de Seguridad?

2) ¿Influye en la respuesta a la primera cuestión lo dispuesto en el artículo 234 del Tratado CE?»

La primera cuestión

20 Mediante su primera cuestión, la Court of Appeal pregunta, en esencia, si el cambio de política del Reino Unido sobre el desbloqueo de fondos destinados al pago de exportaciones autorizadas con destino a Serbia y a Montenegro, tal como se ha descrito supra, es compatible con la política comercial de la Comunidad, incluido el Reglamento sobre las sanciones. Dado que esta cuestión plantea algunos puntos difíciles y nuevos, puede que sea útil exponer antes las principales alegaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia sobre esta cuestión.

21 Centro-Com se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la competencia exclusiva de la Comunidad en el ámbito de la política comercial, (13) y señala que el artículo 113 debe interpretarse de manera extensiva. (14) El Reglamento sobre las sanciones aplicó una política comercial común en materia de exportaciones con destino a Serbia y Montenegro. Centro-Com reconoce que el Reglamento fue adoptado en un contexto de política exterior específico, pero esta circunstancia no puede, según ella, alterar la naturaleza precisa de las medidas que la Comunidad debía adoptar. La Comunidad ejerció su competencia exclusiva en materia comercial y no se dejó a los Estados miembros ninguna competencia suplementaria en el ámbito específico en el que fue adoptado el instrumento de la Comunidad.

22 Aun cuando el Reglamento dejase a los Estados miembros la competencia de aplicar las sanciones de las Naciones Unidas yendo más allá de sus disposiciones, dicha competencia debería siempre ser ejercida por los Estados miembros de modo que no fuese incompatible con la finalidad y el objeto del Reglamento y que no afectase ni a su aplicación uniforme ni a otras disposiciones de Derecho comunitario o a derechos resultantes. Centro-Com estima que el cambio de política impugnado es incompatible con el artículo 113 del Tratado y con el Reglamento sobre las sanciones. El hecho de que el embargo financiero previsto en el apartado 5 de la Resolución 757 (1992) (15) no se recoja expresamente en el Reglamento no puede considerarse como un reconocimiento de competencia de los Estados miembros a este respecto. Según Centro-Com, el objeto del apartado 5 fue abordado por la disposición contenida en la letra c) del artículo 1 del Reglamento sobre las sanciones, que engloba todos los supuestos y prohíbe «cualquier actividad que tenga por objeto o efecto favorecer, directa o indirectamente, las transacciones mencionadas en las letras a) y b)».

23 Por otra parte, Centro-Com mantiene que, en Derecho comunitario, el derecho a realizar transacciones comerciales con entidades extranjeras no es sino un aspecto específico de un derecho fundamental a la libertad económica. Dado que el Reglamento sobre las sanciones ha autorizado determinadas exportaciones, ha establecido un derecho individual a realizar operaciones comerciales. Las exportaciones de mercancías efectuadas por Centro-Com fueron perfectamente conformes con lo dispuesto en el Derecho comunitario y, por tanto, tiene todo el derecho a obtener el pago por ellas. La negativa de las autoridades del Reino Unido a desbloquear los fondos vulnera el derecho fundamental de Centro-Com a realizar operaciones comerciales con entidades extranjeras. Las autoridades nacionales no pueden imponer ninguna condición suplementaria respecto a las previstas específicamente por el Reglamento. No pueden hacer una discriminación aplicando un trato diferente según el Estado miembro de exportación.

24 Los Gobiernos italiano, neerlandés y belga, así como la Comisión, apoyan las alegaciones de Centro-Com.

25 Según el Gobierno italiano, las disposiciones nacionales relativas al pago de exportaciones afectan directamente a las operaciones comerciales y, por tanto, entran en el ámbito de la política comercial común. El Reglamento sobre las sanciones, que se basa en el artículo 113 del Tratado, debe aplicarse de manera uniforme. Si el Comité de sanciones de las Naciones Unidas ha reconocido que los productos estaban destinados a fines estrictamente médicos [letra a) del artículo 2 del Reglamento] y si la autoridad competente de un Estado miembro ha concedido una autorización de exportación, la prohibición de exportación prevista en la letra b) del artículo 1 del Reglamento no es aplicable. Los Estados miembros no pueden añadir unilateralmente condiciones distintas de las previstas por el Reglamento para restringir más los casos en que la prohibición no se aplica. En un ámbito cubierto por el artículo 113 del Tratado, los Estados miembros no tienen ninguna facultad de adoptar disposiciones diferentes o subsiguientes que puedan alterar la uniformidad de acción exigida a todos los Estados miembros. El cambio de política impugnado no puede justificarse por el hecho de que permite aplicar eficazmente la Resolución 757 (1992): si un Estado miembro estima que las medidas adoptadas por la Comunidad son inadecuadas, debe tomar iniciativas para que sean modificadas y no puede actuar unilateralmente. Además, las medidas adoptadas por el Reino Unido suponen necesariamente que los controles de las exportaciones que deben realizar las autoridades competentes de los Estados miembros en virtud del Reglamento sobre las sanciones son ineficaces. La especie de «monopolio de control» establecida por el cambio de política impugnado, además de ser incompatible con los principios de la política comercial común, es perjudicial para las autoridades de los demás Estados miembros.

26 Según el Gobierno neerlandés, como el Reglamento sobre las sanciones no se refiere a los servicios financieros, los Estados miembros siguen siendo competentes para prever normas relativas al suministro de servicios financieros destinados a las Repúblicas de Serbia y de Montenegro. No obstante, las competencias nacionales deben ejercerse de conformidad con las normas de Derecho comunitario. El requisito que prescribe que las exportaciones autorizadas se realicen desde el Reino Unido supone una desventaja para los exportadores establecidos en otros Estados miembros, en la medida en que se prevé que los pagos se realicen por medio de fondos depositados en cuentas del Reino Unido. La desventaja aún es mayor por el hecho de que Londres es un centro financiero importante. Tal diferencia de trato equivale a una discriminación indirecta basada en la nacionalidad y es incompatible con el artículo 6 del Tratado. La diferencia de trato no puede estar justificada por la necesidad de aplicar el embargo de manera tan estricta como sea posible. El requisito impuesto por el Reino Unido podría aplicarse en las relaciones con países terceros pero, en lo que respecta a las relaciones entre Estados miembros, se aplica el principio del reconocimiento mutuo de las autorizaciones de exportación. Además, si surgieran dudas sobre la autenticidad o la exactitud de una autorización de exportación concedida por otro Estado miembro se podría recurrir a la asistencia mutua en virtud del Reglamento (CEE) nº 1468/81 del Consejo, de 19 de mayo de 1981, relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativos de los Estados miembros y la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las regulaciones aduanera o agrícola. (16) Por lo tanto, la condición impuesta por el Reino Unido es desproporcionada.

27 El Gobierno neerlandés estima que la medida impugnada tampoco es conforme al Reglamento sobre las sanciones. Los principios de no discriminación y de proporcionalidad son vinculantes en lo que respecta al Consejo y una interpretación del Reglamento que equivalga a una violación de dichos principios no puede ser correcta. Esta conclusión es reforzada por los artículos 7 A a 73 B del Tratado: existe un mercado único para los movimientos de capitales y los pagos que no puede ser repartido de nuevo mediante medidas adoptadas para aplicar sanciones económicas. Ya que el Reglamento ha autorizado algunas exportaciones, debería ser posible que los productores y operadores de todos los Estados miembros realizaran exportaciones sobre una base de igualdad.

28 El Gobierno belga opina que una prohibición de transferir fondos destinados al pago de exportaciones de mercancías entra dentro de la competencia de la Comunidad en virtud de la política comercial. Invoca el Dictamen 1/94 en el que el Tribunal de Justicia declaró que un embargo referente a la importación o a la exportación de mercancías no podía ser efectivo sin una interrupción de los servicios de transporte, presentándose esta medida «como el complemento obligado de la medida principal». (17) Del mismo modo, una prohibición de transferir fondos en relación con una venta puede considerarse como el complemento de la prohibición de exportación de mercancías. A la inversa, unas excepciones previstas en favor de exportaciones de productos humanitarios deben ir acompañadas de excepciones que correspondan a las prohibiciones de transferencias financieras. Los Estados miembros no deberían adoptar medidas unilaterales para reducir los riesgos de fraude en las solicitudes de autorización de exportación. Las posibles dificultades deberían ser examinadas por las autoridades comunitarias y habría que adoptar una posición común. Las medidas unilaterales pueden dar lugar a una desviación del tráfico comercial.

29 La Comisión reconoce que el Reglamento sobre las sanciones no cubre directamente la congelación de los activos financieros. No obstante, el Reglamento ha establecido un régimen de autorización para las exportaciones permitidas, exigiendo que el Comité de sanciones de las Naciones Unidas apruebe la exportación y que el Estado miembro competente conceda una licencia de exportación. La inserción de estos dos requisitos aseguraba un enfoque armonizado en la aplicación de las excepciones autorizadas por la Resolución 757 (1992). Según la Comisión, existe una relación evidente entre la posibilidad de realizar exportaciones de mercancías que entran dentro de las categorías exentas y la posibilidad de obtener pagos por dichas exportaciones. La posibilidad de obtener un pago es, de hecho, accesoria respecto a la posibilidad de exportar.

30 La Comisión recuerda también que la prohibición de exportación establecida por el Reglamento sobre las sanciones constituía una excepción al régimen general aplicable en virtud del Reglamento sobre las exportaciones. La Comisión considera que el requisito impuesto por el Reino Unido en el presente asunto tiene efectos muy próximos a los de una prohibición total de los intercambios y que constituye, por tanto, una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 1 del Reglamento sobre las exportaciones. Por otra parte, en principio el Reino Unido no puede invocar el artículo 11 del Reglamento que permite a los Estados miembros imponer restricciones por determinados motivos, entre ellos el orden público y la seguridad pública. La Comisión opina que en el presente asunto deben aplicarse principios análogos a los que se aplican al artículo 36 del Tratado: los Estados miembros no pueden adoptar medidas unilaterales cuando existan normas armonizadas. (18) Sólo en el caso de que el Reino Unido pudiese demostrar que el objetivo de la medida unilateral no se alcanzaba mediante las medidas comunitarias podría estar justificada dicha medida unilateral. La Comisión señala que, en el presente asunto, nada permite pensar que las autoridades competentes de los Estados miembros concediesen licencias de exportación sobre una base incorrecta o bien que ese aspecto del régimen no funcionase correctamente. La Comisión se refiere también a las posibilidades de asistencia mutua de intercambio de información entre las autoridades competentes.

31 Aun cuando la acción del Reino Unido podría en principio estar justificada con base en el artículo 11 del Reglamento sobre las exportaciones, la Comisión considera, sin embargo, que debería respetar el principio de proporcionalidad, y una prohibición general no cumpliría ese requisito.

32 La Comisión analiza también el artículo 224 del Tratado, pero llega a la conclusión de que la acción del Reino Unido tampoco está justificada sobre la base de dicha disposición. Por otra parte, la Comisión considera que la medida impugnada equivale a una discriminación encubierta y basada en la nacionalidad, que no está justificada por circunstancias objetivas, y que, por tanto, infringe el artículo 6 del Tratado.

33 El Reino Unido alega que el cambio de política impugnada es compatible con la política comercial común y con el Reglamento sobre las sanciones. Formula tres alegaciones principales en apoyo de su postura y mantiene que cada una de ellas es concluyente.

34 Su primera alegación es que la medidas impugnadas fueron adoptadas en virtud de una competencia nacional en el ámbito de la política exterior y de seguridad. El Reino Unido opina que las medidas adoptadas para cumplir obligaciones resultantes de la Carta de las Naciones Unidas son excelentes ejemplos de materias que entran en el ámbito de la política exterior y de seguridad. Estas materias no están comprendidas en el ámbito de aplicación del Tratado CE. Es cierto que el Consejo adoptó el Reglamento sobre las sanciones, pero la adopción de dicho Reglamento debe considerarse como la aplicación, a nivel comunitario, del ejercicio de las competencias nacionales en el ámbito de la política exterior y de seguridad, no como una negación de dichas competencias o como un medio de excluirlas.

35 El Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor después de la adopción del Reglamento sobre las sanciones, confirma que los ámbitos de la política exterior y de seguridad siguen fuera del Tratado CE y son competencia de los Estados miembros. Es cierto que los artículos 73 G y 228 A del Tratado CE, introducidos por el Tratado de la Unión Europea, prevén nuevas facultades en materia de sanciones. Cuando una acción relativa a la política exterior y de seguridad común requiere la adopción de sanciones por parte de la Comunidad, los artículos 73 G y 228 A ofrecen actualmente una base específica para esas sanciones. No obstante, según el Reino Unido, si bien los Estados miembros deben evidentemente atenerse a todas las medidas adoptadas en virtud de dichas disposiciones, la adopción de esas medidas no produce el efecto de suprimir las competencias nacionales en el ámbito al que se refieren.

36 En su segunda alegación, el Reino Unido mantiene que las restricciones al desbloqueo o a los movimientos de fondos no entran en el ámbito de aplicación de la política comercial común. El Tratado CEE no contenía ninguna disposición específica relativa a los movimientos de capitales o a los pagos entre la Comunidad y los países terceros (en contraposición a los movimientos intracomunitarios, ámbito en el que las disposiciones sobre los movimientos de capitales y los pagos eran distintas de las relativas a la libre circulación de mercancías y de servicios). De nuevo, el Tratado de la Unión Europea aclaró la situación introduciendo los artículos 73 B a 73 H que se refieren a los movimientos de capitales y a los pagos, no sólo entre los Estados miembros, sino también entre éstos y los países terceros. La existencia de tal cuerpo de disposiciones separado muestra claramente que esas cuestiones son ajenas al ámbito de la política comercial común. (19) Según el Reino Unido, no cabe duda de que las modificaciones efectuadas por el Tratado de la Unión Europea no cambiaron, y no estaban destinadas a cambiar, el alcance del artículo 113, ya que el objeto limitado del Reglamento sobre las sanciones, que abarca sólo cuestiones no financieras, es a su vez un reflejo del alcance limitado del artículo 113.

37 En tercer lugar, el Reino Unida alega que las medidas impugnadas no son incompatibles con la política comercial común. Empieza por examinar el Reglamento sobre las sanciones y se pregunta si una restricción al desbloqueo de activos que se posean en una cuenta bancaria británica podría eventualmente constituir una restricción cuantitativa a las exportaciones, prohibida por el artículo 1 del Reglamento sobre las exportaciones. Aun cuando dicha restricción constituyese una restricción cuantitativa, se le aplicaría la excepción prevista en el artículo 11 del Reglamento. El Reino Unido hace referencia a las conclusiones que presenté en el asunto Richardt, (20) y en los asuntos Werner y Leifer y otros, (21) en las que consideré que los Estados miembros disponían de un amplio margen de apreciación sobre cuestiones tales como la seguridad pública y la protección de la salud y de la vida humanas. La Resolución 757 (1992) y las constataciones de la Court of Appeal en el caso de autos muestran con toda evidencia que las medidas adoptadas por las autoridades del Reino Unido estaban justificadas por consideraciones relacionadas con la seguridad pública y con la salud y la vida humanas.

38 El Reglamento sobre las sanciones tampoco prohibía las medidas impugnadas. Estas se referían a la aplicación de un aspecto de la Resolución 757 (1992) que no estaba totalmente cubierto por el Reglamento. La intención debió ser que los Estados miembros pudieran adoptar las medidas necesarias para aplicar aspectos de la Resolución que no estaban cubiertos por el Reglamento. Si dichas medidas requerían una autorización, ésta podía y debía ir incluida. Es impensable que la Comunidad privase a los Estados miembros de la facultad de cumplir la obligación que les incumbe de aplicar plenamente la Resolución.

39 Pasaré a examinar sucesivamente los diferentes puntos suscitados por la primera cuestión. Los abordaré en relación con las tres alegaciones principales del Reino Unido relativas respectivamente a la competencia nacional en el ámbito de la política exterior y de seguridad, al alcance de la política comercial común y a la repercusión del Reglamento sobre las sanciones y del Reglamento sobre las exportaciones.

La alegación relativa a la competencia nacional en el ámbito de la política exterior y de seguridad

40 Como ya he indicado, el Reino Unido mantiene que estaba facultado para adoptar las medidas controvertidas en virtud de sus competencias nacionales en el ámbito de la política exterior y de seguridad. Efectivamente, no se discute que, tanto antes como después de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, los Estados miembros han conservado sus competencias en dicho ámbito y que la Comunidad no dispone de ninguna facultad general para llevar a cabo una política exterior y de seguridad común. Sin embargo, tampoco se discute que las competencias nacionales deben ejercerse de conformidad con las normas del Derecho comunitario. Ningún Estado miembro puede sustraerse a la aplicación de estas normas haciendo referencia simplemente a consideraciones de política exterior o de seguridad. El Tribunal de Justicia lo ha confirmado en sus sentencias Werner y Leifer y otros. Estos asuntos se referían a restricciones a la exportación de bienes denominados de doble uso con arreglo a una ley alemana que entraba claramente en el ámbito de la seguridad pública. Se preguntaba al Tribunal de Justicia si el artículo 113 del Tratado y la legislación comunitaria en materia de exportaciones prohibían tales restricciones. El Tribunal de Justicia se refirió a la obligación de no interpretar el concepto de política comercial común de modo restrictivo y estimó que: (22)

«[...] una medida que tiene como efecto impedir o restringir la exportación de determinados productos, como la descrita en la cuestión prejudicial, no puede sustraerse al ámbito de la política comercial común cuando persiga la consecución de objetivos de política exterior y [de] seguridad.

En efecto, el objeto específico de la política comercial, la cual se ocupa de los intercambios con países terceros y se basa, según el artículo 113, en el concepto de política común, exige que un Estado miembro no pueda restringir su alcance determinando libremente, a la vista de sus propios imperativos de política exterior o de seguridad, si una medida corresponde al artículo 113.»

41 Analizaré el concepto de restricción a la exportación y examinaré, en particular, si las medidas impugnadas están cubiertas por dicho concepto. No obstante, procede señalar en la fase actual que, según el Tribunal de Justicia, el mero hecho de que una medida persiga un objeto de política exterior o de seguridad no significa que no pueda entrar en el ámbito de aplicación de la política comercial común. Esta afirmación me parece totalmente justificada. Muchas medidas de política comercial pueden tener una dimensión más general de política exterior o de seguridad. Cuando, por ejemplo, la Comunidad celebra un acuerdo comercial con Rusia, no cabe duda de que ese acuerdo no puede disociarse del contexto político más amplio de las relaciones entre la Unión Europea, sus Estados miembros y Rusia.

42 En sí, las medidas de embargo son quizá el mejor ejemplo de medidas de política comercial destinadas fundamentalmente a conseguir objetivos de política exterior. Bien es cierto que, tras las modificaciones introducidas por el Tratado de la Unión Europea (que aún no estaba vigente en el momento de los hechos), el artículo 228 A del Tratado CE, completado por el artículo 73 G sobre los movimientos de capitales y los pagos, ofrece hoy una base jurídica específica para adoptar medidas de embargo. Estas modificaciones pueden haber sustraído las medidas de embargo del ámbito de aplicación del artículo 113 del Tratado. No obstante, demuestran también que la Comunidad tiene la facultad de adoptar tales medidas y, al establecer una relación expresa con la política exterior y de seguridad prevista en el Tratado de la Unión Europea, corroboran la tesis de que la Comunidad puede adoptar medidas que tienen una dimensión de política exterior o de seguridad. La introducción del artículo 228 A no significa que la Comunidad antes no pudiera (como lo hizo) imponer sanciones económicas sobre la base del artículo 113 del Tratado. Lo cierto es lo contrario. El artículo 228 A codificó una práctica firmemente establecida, claramente destinada a desarrollarse más, y ofrece actualmente una base más específica en el Tratado.

43 La alegación del Reino Unido relativa a la competencia nacional en el ámbito de la política exterior y de seguridad sugiere también que los Estados miembros disponen de una mayor libertad para interpretar, aplicar o completar actos comunitarios que tienen una dimensión política exterior o de seguridad, lo que no ocurre con otros actos comunitarios. No se puede compartir esta opinión. La interpretación de un acto comunitario depende de sus objetivos, de su tenor y de su contexto. El hecho de que tenga una dimensión de política exterior o de seguridad puede, por tanto, influir en su interpretación pero eso no significa, en principio, que los Estados miembros tengan un mayor margen de acción. En efecto, la práctica que consiste en adoptar medidas de embargo en el marco de un Reglamento comunitario está inspirada en parte por el deseo de asegurar una aplicación uniforme de esas medidas. Los considerandos del Reglamento sobre las sanciones, controvertido en el presente asunto, lo confirman en términos que se recogen en muchos Reglamentos que imponen sanciones. (23)

44 Concluyo que el hecho de que los Estados miembros sigan siendo competentes en el ámbito de la política exterior y de seguridad no aporta ninguna ayuda para responder a la cuestión de si las medidas impugnadas, que fueron adoptadas por el Reino Unido, son compatibles con la política comercial común.

La política comercial común y los pagos

45 Es jurisprudencia reiterada que el concepto de política comercial común debe interpretarse de manera amplia; además, la enumeración contenida en el artículo 113 sobre los aspectos cubiertos por la política comercial común no es exhaustiva. (24) Igualmente ha quedado bien establecido que, como toda la responsabilidad de la política comercial ha sido transferida a la Comunidad por el apartado 1 del artículo 113, las medidas nacionales de política comercial sólo están permitidas si la Comunidad las autoriza específicamente. (25)

46 En el presente asunto procede determinar si unas medidas referentes a los pagos de exportaciones con destino a países terceros entran en el ámbito de la política comercial común. Si hubiese que responder en sentido afirmativo a esta cuestión, las medidas impugnadas sólo estarían permitidas si fuesen autorizadas específicamente por la Comunidad. Sobre este punto se ha expresado toda una gama de opiniones diferentes. En uno de los extremos de dicha gama está la postura del Gobierno italiano, según el cual las medidas nacionales relativas a los pagos de exportaciones afectan directamente a las operaciones comerciales y, por tanto, entran dentro de la política comercial común. Según la tesis del Reino Unido, que está en el otro extremo, las restricciones al desbloqueo o a los movimientos de fondos no están comprendidas en el ámbito de aplicación de la política comercial común.

47 El Reino Unido señala acertadamente que el Tratado CEE, en su versión aplicable en el momento de los hechos, no contenía ninguna disposición sobre los movimientos de capitales o sobre los pagos entre la Comunidad y países terceros. La única disposición relativa a los pagos era el artículo 106 del Tratado que preveía en su apartado 1, la liberalización de los pagos relacionados con los movimientos de mercancías, servicios o capitales entre los Estados miembros. Con base en dicha disposición, se podría mantener que el Tratado hacía una distinción entre los intercambios y los pagos en general. Sin embargo, no estoy convencido de que ese argumento tenga mucho peso: el argumento contrario sería que los pagos exteriores entraban dentro de la política comercial común, ya que no se hacía ninguna distinción en cuanto al comercio exterior.

48 En lo que respecta a la legislación comunitaria, parece ser que los instrumentos fundamentales de la política comercial común no mencionan apenas la cuestión de los pagos de las importaciones o exportaciones. El Reglamento sobre las exportaciones no hace referencia a los pagos y el Reglamento (CEE) nº 288/82 del Consejo, de 5 de febrero de 1982, relativo al régimen común aplicable a las importaciones, (26) aplicable en el momento de los hechos, sólo dispone en su artículo 21 que no es un obstáculo a «formalidades especiales en materia de cambio».

49 La política de la Comunidad en materia de sanciones económicas parece confirmar que no se consideraba que los pagos estuvieran comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 113. Como ya hemos visto, el Reglamento sobre las sanciones no contiene ninguna disposición relativa al embargo financiero ni disposiciones explícitas sobre los pagos relativos a exportaciones autorizadas. (27) No hay duda de que el argumento de Centro-Com según el cual la letra c) del artículo 1 del Reglamento es una disposición que cubre todos los supuestos, que se refiere al embargo financiero definido en el apartado 5 de la Resolución 752 (1992), es insostenible. La letra c) del artículo 1 se refiere a las actividades que tengan por objeto o efecto favorecer las importaciones o las exportaciones prohibidas. No obstante, el embargo financiero no se limitaba a los pagos de importaciones o exportaciones, sino que se refería a todas las transferencias de fondos y de cualesquiera otros recursos financieros o económicos. Procede también señalar que el apartado 5 de la Resolución prevé una exención para «los pagos con fines estrictamente médicos o humanitarios y de alimentos», disposición que no ha sido incluida en el Reglamento sobre las sanciones.

50 Del mismo modo, parecería que las medidas referentes a las transacciones financieras hayan sido también excluidas de otras medidas de embargo adoptadas por la Comunidad en virtud del artículo 113 del Tratado. (28)

51 Al interpretar el concepto de política comercial común, es también oportuno tener en cuenta el contexto internacional. (29) El Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (en lo sucesivo, «GATT») contiene disposiciones relativas a los pagos. El artículo 1, relativo al trato general de la nación más favorecida, se refiere a los «derechos de aduana y cargas de cualquier clase impuestos a las importaciones o a las exportaciones, o en relación con ellas, o que graven las transferencias internacionales de fondos efectuadas en concepto de pago de importaciones o exportaciones» (véase el apartado 1). El artículo XV se refiere a las disposiciones en materia de cambio, materia que afecta evidentemente a los pagos de las exportaciones e importaciones. Sus disposiciones se refieren en general a la cooperación con el Fondo Monetario Internacional. El apartado 4 del artículo XV dispone que «las Partes Contratantes se abstendrán de adoptar ninguna medida en materia de cambio que vaya en contra de los objetivos de las disposiciones del presente Acuerdo». Además, el artículo XII se refiere a las restricciones cuantitativas para proteger el equilibrio de la balanza de pagos. Si bien estas disposiciones muestran la evidente relación que existe entre los intercambios y las medidas que afectan a los pagos, no se refieren directamente a la liberalización de éstos.

52 Considero que, en este contexto, nada justifica la opinión de que, en principio, todas las medidas relativas a los pagos, que puedan afectar a las exportaciones procedentes de la Comunidad o a las importaciones con destino a ésta, entraban en el ámbito de la política comercial común, y que los Estados miembros sólo podían adoptar tales medidas cuando hubiera una autorización específica de la Comunidad. Es cierto que las decisiones relativas a los pagos pueden afectar a las exportaciones y a las importaciones. No obstante, eso no es suficiente para incluirlas en el ámbito de aplicación de la política comercial común.

53 Ahora bien, aunque no reconozca que todas las medidas que se refieren o que afectan a los pagos entran en el ámbito de aplicación de la política comercial común, no es posible excluir, en principio, que la política comercial común puede afectar a ciertas medidas relativas a los pagos. El hecho de que las medidas adoptadas en el marco de la política comercial común deban ser eficaces (principio del efecto útil) puede por ejemplo requerir que se impongan límites a la facultad de los Estados miembros de regular los pagos. Si un Reglamento comunitario previese que todas las importaciones en la Comunidad procedentes de China son libres, una disposición nacional que prohibiera los pagos en favor de nacionales o de empresas chinos obstaculizaría evidentemente la aplicación correcta de ese Reglamento. Una disposición nacional de tales características podría ser considerada como una restricción a la importación, incompatible con el Reglamento.

54 Este ejemplo pretende mostrar lo que en mi opinión es la verdadera cuestión suscitada en el presente asunto: las normas comunitarias sobre las exportaciones con destino a las Repúblicas de Serbia y de Montenegro, ¿prohibían al Reino Unido adoptar las medidas impugnadas, o estaban dichas medidas autorizadas en virtud de esas reglas? Considero que es más adecuado examinar este punto que la cuestión abstracta de la competencia. El Tribunal de Justicia adoptó un enfoque idéntico en la sentencia Werner. (30) En dicho asunto, el órgano jurisdiccional remitente preguntaba en general si el artículo 113 del Tratado se oponía a unas disposiciones nacionales en materia de comercio exterior que exigían autorizaciones de exportación. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no respondió de manera abstracta, sino que examinó el alcance del Reglamento sobre las exportaciones.

55 Antes de pasar a examinar el alcance del Reglamento sobre las sanciones y del Reglamento sobre las exportaciones para resolver dicha cuestión, debo señalar que la situación ha cambiado desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea. Actualmente, los pagos entre los Estados miembros y los países terceros están comprendidos en el ámbito de aplicación del apartado 2 del artículo 73 B del Tratado CE, que dispone lo siguiente:

«En el marco de las disposiciones del presente capítulo, quedan prohibidas cualesquiera restricciones sobre los pagos entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países.»

56 Los pagos exteriores también se mencionan en el artículo 73 G del Tratado, que prevé que:

«1. Si, en los casos contemplados en el artículo 228 A, se considerare necesaria una acción de la Comunidad, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 228 A, podrá tomar las medidas urgentes que sean necesarias sobre movimiento de capitales y sobre pagos respecto de los terceros países de que se trate.

2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 224 y hasta tanto el Consejo no haya tomado medidas con arreglo al apartado 1, un Estado miembro podrá, por razones políticas graves y por motivos de urgencia, tomar medidas unilaterales contra un tercer país en lo relativo a los movimientos de capitales y a los pagos. La Comisión y los demás Estados miembros deberán ser informados de dichas medidas a más tardar en la fecha de entrada en vigor de las mismas.

El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, podrá acordar que el Estado miembro de que se trate deba modificar o suprimir tales medidas. El Presidente del Consejo informará al Parlamento Europeo de las medidas que tome el Consejo.»

57 No obstante, no creo que, en lo que respecta al presente asunto, podamos sacar nada de estas disposiciones. El hecho de que actualmente existan disposiciones explícitas sobre los pagos no excluye que, antes de la entrada en vigor de dichas disposiciones, los pagos entraran, en cierta medida, en el ámbito de la política comercial común. Ciertamente esto no excluye la posibilidad de que la legislación comunitaria adoptada en el marco de la política comercial común pueda haber impuesto límites a las medidas nacionales relativa a los pagos de importaciones procedentes de países terceros o de exportaciones con destino a éstos.

El alcance del Reglamento sobre las sanciones y del Reglamento sobre las exportaciones

58 La letra b) del artículo 1 del Reglamento sobre las sanciones prohíbe las exportaciones con destino a las Repúblicas de Serbia y de Montenegro. La letra a) del artículo 2 prevé que la prohibición no se aplica a las exportaciones de determinadas categorías de productos, y la letra c) del artículo 2 exime a cualquier actividad que tenga por objeto o efecto favorecer tales exportaciones. Estas disposiciones no dicen explícitamente que dichas exportaciones son libres. Sin embargo, la Comisión mantiene acertadamente en sus observaciones escritas que la excepción prevista en la letra a) del artículo 2 implica que dichas exportaciones se rigen por las normas generales comunitarias aplicables a las exportaciones, contenidas en el Reglamento sobre las exportaciones. Evidentemente, la prohibición de las exportaciones con destino a las Repúblicas de Serbia y de Montenegro constituye una excepción a lo dispuesto en el Reglamento sobre las exportaciones, en especial en su artículo 1, que prevé que las exportaciones de la Comunidad con destino a los países terceros son libres. Dado que esta prohibición no se aplica a determinadas categorías de exportaciones, las normas del Reglamento sobre las exportaciones deben seguir aplicándose.

59 El artículo 1 del Reglamento sobre las exportaciones precisa que la expresión «exportaciones libres» significa que las mercancías «no [están] sometidas a restricciones cuantitativas, excepto aquellas que se apliquen conforme a las disposiciones del presente Reglamento». Por tanto, la cuestión que se plantea es si las medidas impugnadas equivalen a una restricción a la exportación, incompatible con dicha disposición. Dado que, en mi opinión, los argumentos a favor y en contra están muy equilibrados, consideraré ambas situaciones.

60 El Tribunal de Justicia ha interpretado el artículo 1 en las sentencias Werner y Leifer y otros. (31) La cuestión planteada en dichos asuntos era si el artículo 1 se aplicaba a medidas nacionales que exigen una autorización de exportación para determinados productos. El Tribunal de Justicia desestimó las pretensiones del Gobierno alemán, según el cual el artículo 1 sólo prohíbe las restricciones cuantitativas a la exportación y no las medidas de efecto equivalente. El hecho de que el artículo 34 del Tratado, que se refiere a la libre circulación de mercancías en la Comunidad, establezca una distinción entre las restricciones cuantitativas a la exportación y las medidas de efecto equivalente fue considerado irrelevante para la interpretación del Reglamento sobre las exportaciones. El Tribunal de Justicia estimó que, para interpretar el Reglamento, había que tener en cuenta no sólo su tenor literal, sino también el contexto en el que se había adoptado y los objetivos de las normas de las que forma parte. El Tribunal de Justicia consideró: (32)

«[...] un Reglamento basado en el artículo 113 del Tratado y cuyo objetivo [...] es la aplicación del principio de libertad de exportación en toda la Comunidad, no puede excluir de su ámbito de aplicación aquellas medidas adoptadas por los Estados miembros cuyo efecto equivalga a una restricción cuantitativa, porque la aplicación de tales medidas puede conducir, como en el presente caso, a una prohibición de exportación.»

61 El Tribunal de Justicia consideró que esa interpretación estaba corroborada por el artículo XI del GATT, que alude en su apartado 1 a las «prohibiciones o restricciones -aparte de los derechos de aduanas, impuestos u otras cargas-, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas».

62 En la conclusiones que presenté en dichos asuntos, estimé igualmente que, aunque es discutible que el artículo 1 no se aplica a todas las medidas de efecto equivalente, está claro que debe considerarse que dicho artículo prohíbe las medidas cuyo efecto equivalga a prohibir totalmente determinadas categorías de exportaciones. (33)

63 Sin embargo, no estoy convencido de que en las sentencias Werner y Leifer y otros el Tribunal de Justicia pretendiera adoptar una interpretación amplia del artículo 1 del Reglamento sobre las exportaciones. En particular, no opino que el concepto amplio de medidas de efecto equivalente, que es la piedra angular de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de libre circulación de mercancías en la Comunidad, deba extenderse a las exportaciones con destino a países terceros. El artículo 1 se refiere sólo a las restricciones cuantitativas y no menciona las medidas de efecto equivalente. Si el Reglamento tuviese por objetivo eliminar todos los obstáculos a la exportación con destino a países terceros de manera parecida a la supresión de los obstáculos a los intercambios intracomunitarios, lo mínimo que se podría esperar es una referencia explícita al concepto de medidas de efecto equivalente. Por otra parte, es evidente que la supresión de los obstáculos a los intercambios intracomunitarios tiende a establecer un mercado interior y que el Reglamento sobre las exportaciones no tiene por objeto extender el mercado interior a los países terceros. A este respecto, puede señalarse una analogía con asuntos como Polydor y RSO Records, (34) en el que el Tribunal de Justicia recalcó que la prohibición de medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación, incluida en los acuerdos de libre cambio celebrados entre la Comunidad y países terceros, no debe interpretarse de manera tan amplia como el artículo 30 del Tratado. Dado que el Reglamento sobre las exportaciones no pretende establecer un mercado interior, ni siquiera una zona de libre cambio, y que no menciona el concepto de medidas de efecto equivalente, opino que evidentemente no es necesario recurrir a una interpretación amplia de la prohibición de restricciones cuantitativas. Dicha interpretación amplia parece especialmente inadecuada en el contexto del embargo contra las Repúblicas de Serbia y de Montenegro. En el presente asunto, la autorización de realizar exportaciones es una excepción a la prohibición general de importaciones y exportaciones, y las excepciones no deben interpretarse de manera amplia.

64 No obstante, incluso si se aplica una interpretación estricta de la norma relativa a la libertad de exportación, está claro, en mi opinión, que abarca ciertas restricciones en materia de pagos. Como hemos visto, Centro-Com mantiene que el derecho a realizar transacciones comerciales con entidades extranjeras no es sino un aspecto específico de un derecho fundamental a la libertad económica. Aunque no estoy convencido de que exista un derecho fundamental a efectuar exportaciones, el Reglamento sobre las sanciones y el Reglamento sobre las exportaciones, directamente aplicables en los Estados miembros, establecen derechos y obligaciones para los particulares. Desde el punto de vista de estos derechos, una restricción en materia de pagos de exportaciones puede y debería considerarse una restricción a la exportación como tal, y así lo demostraré.

65 Es dudoso que el derecho a exportar sea un derecho fundamental. (35) No figura como tal en el Tratado (aunque el artículo 110 enuncia el objetivo de «la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales») y, como he explicado, no tiene el alcance amplio de la libertad de intercambios en la Comunidad. Además, no se ha dicho que el derecho a exportar sea fundamental en el marco de las Constituciones de los Estados miembros o del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. El Tribunal de Justicia considera que el derecho a ejercer una actividad económica es fundamental, (36) pero, evidentemente, ese derecho es mucho más amplio que el derecho específico a realizar transacciones comerciales con entidades extranjeras.

66 En cualquier caso, según mi interpretación de la relación que existe entre el Reglamento sobre las sanciones y el Reglamento sobre las exportaciones, estos Reglamentos han establecido, en beneficio de los nacionales y de las sociedades de los Estados miembros, el derecho a exportar productos autorizados con destino a las Repúblicas de Serbia y de Montenegro en las condiciones fijadas en el Reglamento sobre las sanciones. Según el tenor del artículo 1 del Reglamento sobre las exportaciones, esas transacciones eran «libres», siempre y cuando se observase el procedimiento fijado en la letra a) del artículo 2 y en el artículo 3 del Reglamento sobre las sanciones. Desde el punto de vista de los particulares y de las sociedades que pretenden disfrutar de esa libertad de exportar, está claro que dicha libertad debe aplicarse también a los pagos. La Comisión ha afirmado que los pagos son accesorios respecto a las exportaciones. No obstante, incluso esa expresión no es suficientemente fuerte. La exportación de mercancías es una transacción comercial que implica el suministro de bienes a cambio de un pago. Ambos elementos son esenciales para la transacción y, por tanto, también para la política comercial común. Esta no afecta al mero paso de las mercancías a través de las fronteras exteriores de la Comunidad. Se refiere al comercio internacional, a saber, a las operaciones comerciales entre sociedades comunitarias y no comunitarias. Si esta política establece una norma que prevé la libertad de las exportaciones, dicha norma debe prohibir las restricciones a los pagos en la misma medida que las restricciones al suministro efectivo de mercancías. De otro modo, esa norma no puede ser eficaz, ya que los Estados miembros estarían de hecho autorizados a obstaculizar su aplicación imponiendo restricciones a los pagos, que podrían ser equivalentes, en sus efectos, a restricciones al suministro de determinados productos.

67 Eso no significa que todas las medidas que pueden afectar a la obtención de pagos por los exportadores de la Comunidad estén prohibidas por la norma relativa a la libertad de exportación. En el presente asunto la situación es la misma que en el caso de las restricciones al suministro de mercancías: sólo están prohibidas las restricciones efectivas. En lo que respecta a los pagos, lo que estimó el Tribunal de Justicia en las sentencias Werner y Leifer y otros en relación con las medidas de efecto equivalente podría reformularse del siguiente modo:

«[...] un Reglamento basado en el artículo 113 del Tratado y cuyo objetivo [...] es la aplicación del principio de libertad de exportación en toda la Comunidad, no puede excluir de su ámbito de aplicación aquellas medidas adoptadas por los Estados miembros cuyo efecto equivalga a una restricción cuantitativa, porque la aplicación de tales medidas pueda conducir [...] a una prohibición de exportación.»

68 Desde este punto de vista, la política impugnada adoptada por el Reino Unido equivale a una restricción a la exportación incompatible con la norma de la libertad de exportar productos autorizados. Esta política impidió el desbloqueo de fondos serbios poseídos en bancos británicos para el pago de exportaciones procedentes de otros Estados miembros y autorizadas por éstos. Para esas exportaciones, no pudo obtenerse ningún pago con fondos serbios poseídos en el Reino Unido. Naturalmente, los pagos podían realizarse por otros medios, pero, en mi opinión, eso no basta para que la política de que se trata no pueda calificarse de restricción a la exportación. Dicha política tuvo el mismo efecto que una restricción a operaciones de exportación específicas.

69 Surge la cuestión de si esta política puede justificarse sobre la base del artículo 11 del Reglamento sobre las exportaciones, que se refiere a la seguridad pública y a la protección de la salud y de la vida humanas. En general, me inclino a compartir la analogía establecida por la Comisión con la armonización de las legislaciones nacionales, destinada a favorecer la libre circulación de mercancías en la Comunidad, y el reducido margen que esa armonización deja para recurrir al artículo 36 del Tratado. El Reglamento sobre las sanciones contiene normas precisas sobre las exportaciones autorizadas, incluida la obligación de obtener una autorización de exportación de las autoridades competentes de los Estados miembros. Cuando un Estado miembro considera que la aplicación eficaz de las sanciones exige una acción suplementaria, no puede, en mi opinión, ignorar las autorizaciones de exportación concedidas por otros Estados miembros. Ello es así especialmente cuando, como ocurre en el presente asunto, nada indica claramente que dichas autorizaciones fueron concedidas de modo inadecuado. Como hemos visto, la principal preocupación en que se basaba el cambio de política del Reino Unido se refería a la fiabilidad de los documentos expedidos por el Comité de sanciones y no a las autorizaciones de exportación concedidas por otros Estados miembros. Además, el informe de la misión de asistencia en materia de sanciones en Hungría, que en parte inspiró el cambio de política, contiene un pasaje que sugiere que el sistema comunitario de autorizaciones funcionaba correctamente:

«Si el régimen de exención por las autoridades debe continuar funcionando a la escala actual, es necesario reconsiderar urgentemente el método de control. Sería preciso introducir un documento fiable que estableciese una secuencia clara de comprobaciones, como en los sistemas comunitarios de autorizaciones.» (37)

70 Sin embargo, resulta que el supuesto en que se basa el cambio de política es que las exportaciones procedentes del Reino Unido podrían ser autorizadas en circunstancias en que las exportaciones procedentes de otros Estados miembros no deberían serlo. Uno de los argumentos se basaba, a este respecto, en la sentencia reciente dictada en el asunto Hedley Lomas. (38) Dicho asunto se refería a la negativa del Ministerio a expedir una licencia para la exportación de animales vivos a España, basándose en que dichos animales sufrían en los mataderos de ese Estado miembro un trato contrario a la Directiva 74/577/CEE del Consejo, de 18 de noviembre de 1974, relativa al aturdimiento de los animales antes de su sacrificio. (39) El Tribunal de Justicia declaró que el Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro invoque el artículo 36 del Tratado CE para justificar una limitación de las exportaciones de mercancías hacia otro Estado miembro por la mera razón de que, según el primer Estado, el segundo no cumple lo prescrito por una Directiva comunitaria de armonización, cuya finalidad es la que el artículo 36 pretende proteger, pero que, no obstante, no prevé ningún procedimiento de control de su aplicación ni sanción alguna en caso de que se infrinja. El Tribunal de Justicia recordó en particular lo siguiente: (40)

«En efecto, el hecho de que la Directiva no establezca ningún procedimiento de control ni prevea sanción alguna sólo tiene como consecuencia obligar a los Estados miembros, conforme al párrafo primero del artículo 5 y al párrafo tercero del artículo 189 del Tratado, a adoptar todas las medidas apropiadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario [...] A este respecto, los Estados miembros deben mostrarse una confianza mutua en lo que respecta a los controles efectuados en sus respectivos territorios [...]

[...] un Estado miembro no puede sentirse autorizado para adoptar unilateralmente medidas correctoras o de defensa para prevenirse contra un posible incumplimiento, por parte de otro Estado miembro, de las normas del Derecho comunitario [...]»

71 Sin embargo, no creo que la cuestión general de si el cambio de política impugnado estaba justificado deba resolverse en el contexto del presente asunto. De cualquier modo, una justificación basada en el artículo 11 está sujeta al respeto del principio de proporcionalidad. Como explicó el Tribunal de Justicia en la sentencia Leifer y otros, el artículo 11 «debe interpretarse de manera que no extienda sus efectos más allá de lo necesario para proteger los intereses que debe garantizar». (41) Es evidente que esta exigencia no fue respetada en las circunstancias del presente asunto. Centro-Com estableció relaciones comerciales con Sanitas y Montefarm antes del cambio de política controvertido. Obtuvo tanto la autorización del Comité de sanciones como su autorización de exportación por parte de las autoridades italianas antes de dicho cambio. Además, también exportó las mercancías mucho antes de que el Treasury adoptase la decisión impugnada. En tales circunstancias, que no se discuten y figuran en la cuestión sometida por la Court of Appeal, la negativa a dar curso favorable a las solicitudes de desbloqueo de los fondos para pagar a Centro-Com no podía de ninguna manera contribuir a la realización del objetivo consistente en impedir que las sanciones se eviten mediante el sistema de las autorizaciones de exportación. Si había una justificación para el cambio de política, se limitaba a las exportaciones realizadas después del anuncio de dicho cambio. Sólo respecto a esas exportaciones se podía afirmar que la nueva política podía mejorar la eficacia de las sanciones combatiendo los abusos del sistema de las autorizaciones de exportación. Dado que todos los hechos relevantes, incluidas las exportaciones efectivas y la presentación de solicitudes de desbloqueo de fondos, se produjeron antes del anuncio del cambio de política, el objetivo consistente en aplicar de manera eficaz la prohibición de exportación no podía conseguirse mediante una decisión de no desbloquear los fondos.

72 Por tanto, sobre la primera cuestión, considero que, en el contexto del presente asunto, la decisión de no desbloquear fondos es incompatible con las disposiciones del Reglamento sobre las sanciones en relación con las disposiciones del Reglamento sobre las exportaciones.

La segunda cuestión

73 Mediante su segunda cuestión, la Court of Appeal desea saber si lo dispuesto en el artículo 234 del Tratado afecta a la respuesta a la primera cuestión. El párrafo primero del artículo 234, controvertido en el presente asunto, dispone lo siguiente:

«Las disposiciones del presente Tratado no afectarán a los derechos y obligaciones que resulten de convenios celebrados, con anterioridad a la entrada en vigor del presente Tratado, entre uno o varios Estados miembros, por una parte, y uno o varios terceros Estados por otra.»

74 Es jurisprudencia reiterada que: (42)

«[...] el párrafo primero del artículo 234 del Tratado tiene por objeto precisar, conforme a los principios del Derecho internacional, que la aplicación del Tratado no afecta al compromiso del Estado miembro de que se trata de respetar los derechos de los Estados terceros que resultan de un Convenio anterior y de cumplir sus obligaciones correspondientes».

75 El Tribunal de Justicia consideró también que, para determinar si un Convenio internacional anterior puede obstaculizar la aplicación de una norma comunitaria, procede analizar si dicho Convenio impone al Estado miembro de que se trate obligaciones cuyo cumplimiento puede ser todavía exigido por los Estados terceros que son Partes del Convenio y que corresponde al Juez nacional, y no al Tribunal de Justicia en el marco de un procedimiento prejudicial, determinar cuáles son las obligaciones que se imponen al Estado miembro de que se trate en virtud de un Convenio internacional anterior y trazar sus límites, para determinar en qué medida obstaculizan tales obligaciones la aplicación de las disposiciones de Derecho comunitario en cuestión. (43)

76 El Reino Unido mantiene que, en el presente asunto, la Carta de las Naciones Unidas exige asegurar una aplicación eficaz de las medidas, adoptadas por el Consejo de Seguridad con arreglo al Capítulo VII de la Carta, en particular la Resolución 757 (1992). El artículo 25 de la Carta dispone que los miembros de la organización acuerdan aceptar y aplicar las decisiones del Consejo de Seguridad, y el artículo 103 prevé que, en caso de conflicto entre las obligaciones de los miembros de las Naciones Unidas en virtud de la Carta y sus obligaciones en virtud de cualquier otro acuerdo internacional, prevalecerán las primeras. Según el Reino Unido, la decisión adoptada por él de modificar su política en materia de desbloqueo de fondos serbios para pagar exportaciones autorizadas estaba impuesta por dichas disposiciones porque esa decisión era necesaria para la aplicación eficaz de la Resolución 757 (1992).

77 Centro-Com, la Comisión y los Gobiernos italiano y belga opinan que no hay conflicto entre las disposiciones relevantes de Derecho comunitario y la Resolución 757 (1992). Señalan que el Reglamento comunitario fue adoptado precisamente para dar efecto a la Resolución y que ambos actos producen los mismos efectos, a saber, autorizar la exportación de productos con fines humanitarios. En mi opinión, es difícil ver cómo podría haber conflicto en las circunstancias concretas del presente asunto, en las que las exportaciones no sólo habían sido autorizadas, sino que también se habían realizado antes de la adopción de las medidas. No obstante, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde al órgano jurisdiccional remitente resolver esa cuestión. Para ello, debería, evidentemente, tener en cuenta la interpretación que se debe dar a las disposiciones relevantes de Derecho comunitario, en particular del Reglamento sobre las sanciones y del Reglamento sobre las exportaciones.

78 La respuesta adecuada que debe darse a la segunda cuestión es que unas medidas como las controvertidas en el presente asunto sólo son compatibles con el Derecho comunitario si son necesarias para que el Estado miembro de que se trate cumpla obligaciones para con países no miembros, que fueron fijadas en un Convenio celebrado antes de la entrada en vigor del Tratado o de la adhesión de ese Estado miembro.

Conclusión

79 Por consiguiente, estimo que el Tribunal de Justicia debería responder del siguiente modo a las cuestiones planteadas por la Court of Appeal:

«1) Unas medidas adoptadas por un Estado miembro, que prohíben el desbloqueo de fondos situados en ese Estado miembro pero que pertenecen a una persona que reside en las Repúblicas de Serbia y de Montenegro, son incompatibles con el Reglamento (CEE) nº 1432/92 del Consejo, de 1 de junio de 1992, por el que se prohíbe el comercio entre la Comunidad Económica Europea y las Repúblicas de Serbia y de Montenegro, y con el Reglamento (CEE) nº 2603/69 del Consejo, de 20 de diciembre de 1969, por el que se establece un régimen común aplicable a las exportaciones, en circunstancias en las que:

a) las medidas de que se trata autorizan el desbloqueo de fondos para pagar exportaciones de mercancías, autorizadas por el Reglamento nº 1432/92, únicamente si las exportaciones se efectúan a partir del territorio del Estado miembro que ha adoptado las medidas y si la autorización de exportación exigida por dicho Reglamento ha sido expedida por las autoridades competentes de ese Estado miembro;

b) el Estado miembro ha decidido que la adopción de esas medidas es necesaria o indicada para permitir que la Resolución 757 (1992) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas se aplique eficazmente;

c) el desbloqueo de los fondos se solicita para pagar a un nacional de otro Estado miembro por las exportaciones de mercancías que efectuó a partir de ese Estado miembro y con destino a las Repúblicas de Serbia y de Montenegro;

d) las mercancías han sido aprobadas formalmente como destinadas a fines estrictamente médicos por el Comité de sanciones de las Naciones Unidas en virtud de la Resolución 757 (1992) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y han sido exportadas en virtud de una autorización de exportación anterior, expedida por las autoridades competentes del Estado miembro de exportación en virtud del Reglamento nº 1432/92, y

e) las referidas autorizaciones fueron obtenidas, las mercancías fueron exportadas y las solicitudes de desbloqueo de fondos fueron presentadas antes de la adopción de las medidas de que se trata.

2) Dichas medidas sólo son compatibles con el Derecho comunitario si son necesarias para que el Estado miembro de que se trate cumpla obligaciones para con Estados no miembros, fijadas en un Convenio celebrado antes de la entrada en vigor del Tratado o de la adhesión de ese Estado miembro.»

(1) - Véase la sentencia dictada el 30 de julio de 1996 en el asunto Bosphorus (C-84/95, Rec. p. I-3953); véase el asunto C-177/95, Ebony Maritime, actualmente pendiente.

(2) - Véanse también mis conclusiones de 30 de abril de 1996 en el asunto Bosphorus, citado en la nota 1.

(3) - Véase Scharf M.P. y Dorosin J.L.: «Interpreting UN sanctions: the rulings and role of the Yugoslavia Sanctions Committee», Brooklyn Journal of International Law (1993), pp. 771 a 827.

(4) - DO L 151, p. 4 y DO L 205, p. 2, respectivamente. Las modificaciones amplían la gama de las exportaciones autorizadas para incluir las mercancías y los productos destinados a cubrir necesidades humanitarias básicas, aplicando así la Resolución 760 (1992) de 18 de junio de 1992.

(5) - Véanse los considerandos primero a sexto.

(6) - Véase el séptimo considerando.

(7) - Véanse los considerandos octavo y noveno.

(8) - Véase el décimo considerando.

(9) - DO L 324, p. 25, tal como ha sido modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) nº 3918/91 del Consejo, de 19 de diciembre de 1991 (DO L 372, p. 31).

(10) - Citada en el punto 13.

(11) - Citada en el punto 14.

(12) - Véase [1994] 1 CMLR 109.

(13) - Dictamen 1/75, de 11 de noviembre de 1975 (Rec. p. 1355), véanse pp. 1363 a 1365; sentencias de 15 de diciembre de 1976, Donckerwolcke y Schou (41/76), Rec. p. 1921, apartado 32, y de 18 de febrero de 1986, Bulk Oil (174/84, Rec. p. 559), apartado 31.

(14) - Dictamen 1/78, de 4 de octubre de 1979 (Rec. p. 2871), apartado 45.

(15) - Citada en el punto 4.

(16) - DO L 144, p. 1; EE 02/08, p. 250.

(17) - Dictamen de 15 de noviembre de 1994 (Rec. p. I-5267), apartado 51.

(18) - Sentencia de 10 de julio de 1984, Campus Oil y otros (72/83, Rec. p. 2727), apartado 27; véanse también las sentencias de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal (35/76, Rec. p. 1871), y de 6 de octubre de 1983, Delhaize Frères y otros (asuntos acumulados 2/82, 3/82 y 4/82, Rec. p. 2973).

(19) - Véase el dictamen 1/94, citado en la nota 17, apartados 48 a 52, relativos a los servicios de transporte.

(20) - Asunto C-367/89, Rec. 1991 p. I-4621.

(21) - Véanse los apartados 41 y 58 a 61 de mis conclusiones en los asuntos Werner y Leifer (sentencias de 17 de octubre de 1995, C-70/94, Rec. p. I-3189, y C-83/94, Rec. p. I-3231).

(22) - Véase la nota 21 de las presentes conclusiones, así como los apartados 10 y 11 de la sentencia dictada en el asunto Werner. Véanse también los apartados 10 y 11 de la sentencia dictada en el asunto Leifer y otros.

(23) - Véase el punto 8 de las presentes conclusiones.

(24) - Dictamen 1/78, citado en la nota 14, apartado 45; postura recientemente confirmada en el Dictamen 1/94, citado en la nota 17, apartado 31, y en la sentencia Werner, citada en la nota 21, apartado 9.

(25) - Véanse las sentencias Donckerwolcke y Bulk Oil, ambas citadas en la nota 13; la sentencia Werner, citada en la nota 21, apartado 12, y la sentencia Leifer y otros, citada en la nota 21, apartado 12.

(26) - DO L 35, p. 1; EE 11/15, p. 176.

(27) - Véase el punto 10 de las presentes conclusiones.

(28) - Véase, por ejemplo, el Reglamento (CEE) nº 3155/90 del Consejo, de 29 de octubre de 1990, que amplía y modifica el Reglamento (CEE) nº 2340/90 por el que se impiden los intercambios de la Comunidad relativos a Irak y Kuwait (DO L 304, p. 1), comentado por Kuyper P.J.: «Trade Sanctions, Security and Human Rights and Commercial Policy», en M. Maresceau (ed.), The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal dimension, Martinus Nijhoff, 1993, pp. 387 a 422, véanse las pp. 395 y 396.

(29) - Véase el Dictamen 1/75, citado en la nota 13, p. 1362, y el Dictamen 1/94, citado en la nota 17, apartados 40 y 41.

(30) - Citada en la nota 21.

(31) - Citadas en la nota 21, apartados 17 a 23 de la sentencia Werner y apartados 18 a 24 de la sentencia Leifer y otros.

(32) - Véase el apartado 22 de la sentencia Werner y el apartado 23 de la sentencia Leifer y otros.

(33) - Véase el punto 31 de las conclusiones.

(34) - Sentencia de 9 de febrero de 1982 (270/80, Rec. p. 329).

(35) - Sin embargo, véase Petersmann E.U.: «Constitutional Principles Governing the EEC's Commercial Policy», en M. Maresceau (ed.), citado en la nota 28, pp. 21 a 61, véanse las pp. 40 y 41.

(36) - Sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), apartado 78.

(37) - Véase la resolución de la Divisional Court, citada en la nota 12, apartado 8.

(38) - Sentencia de 23 de mayo de 1996 (C-5/94, Rec. p. I-2553).

(39) - DO L 316, p. 10; EE 03/07, p. 258.

(40) - Apartados 19 y 20.

(41) - Citada en la nota 21, apartado 33.

(42) - Sentencia de 28 de marzo de 1995, Evans Medical y Macfarlan Smith (C-324/93, Rec. p. I-563), apartado 27. Véanse también las sentencias de 27 de febrero de 1962, Comisión/Italia (10/61, Rec. p. 1), y de 2 de agosto de 1993, Levy (C-158/91, Rec. p. I-4287).

(43) - Sentencia Evans Medical y Macfarlan Smith, antes citada, apartados 28 y 29.