CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. L.A. GEELHOED

presentadas el 26 de junio de 2003 ( )

Asunto C‑396/01

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República de Irlanda

«Incumplimiento de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura – Determinación de las aguas afectadas o que podrían verse afectadas por la contaminación – Elaboración de programas de acción»

I. Introducción

1. La Comisión ha iniciado el presente procedimiento por incumplimiento porque Irlanda no ha adoptado en el plazo señalado las medidas necesarias para dar cumplimiento íntegro a las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3, 4, 5 y 6 de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura. ( ) En particular, Irlanda no ha determinado completamente las aguas afectadas o que podrían verse afectadas por la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura ni ha comunicado esta información a la Comisión, no ha designado las zonas vulnerables, no ha establecido programas de acción ni tampoco ha efectuado controles del estado de las aguas.

2. El Gobierno irlandés niega sólo parcialmente el incumplimiento de las mencionadas obligaciones alegado por la Comisión. El elemento central del litigio se refiere a la cuestión de si las medidas adoptadas por el Gobierno irlandés pueden o no considerarse como programas de acción en el sentido del artículo 5 de la Directiva. Si las medidas constituyeran programas de acción, Irlanda estaría exenta, en virtud del artículo 3, apartado 5, de la Directiva, de su obligación de determinar las zonas vulnerables. La Comisión refuta que Irlanda haya establecido programas de acción tal y como determina la Directiva.

3. De este modo queda delimitado el núcleo fundamental del litigio entre la Comisión e Irlanda. Habida cuenta de que las demás imputaciones de la Comisión son de naturaleza fáctica y no son rebatidas por el Gobierno irlandés, me limitaré en las presentes conclusiones a un análisis breve del mencionado punto controvertido.

II. Marco jurídico

4. El artículo 1 establece que el objetivo de la Directiva es reducir la contaminación causada o provocada por los nitratos de origen agrario, y actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones de dicha clase.

5. El artículo 3, apartado 1, de la Directiva dispone:

«1. Los Estados miembros determinarán, con arreglo a los criterios definidos en el Anexo I, las aguas afectadas por la contaminación y las aguas que podrían verse afectadas por la contaminación si no se toman medidas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.»

6. El artículo 3, apartados 2 y 4, recoge las siguientes obligaciones para los Estados miembros:

«2. Los Estados miembros designarán, en un plazo de dos años a partir de la notificación de la presente Directiva, como zonas vulnerables todas las superficies conocidas de su territorio cuya escorrentía fluya hacia las aguas contempladas en el apartado 1 y que contribuyan a la contaminación. Notificarán esta designación inicial a la Comisión en el plazo de seis meses.

3. [...]

4. Los Estados miembros examinarán y, si procede, modificarán o ampliarán las designaciones de zonas vulnerables en un plazo adecuado y como mínimo cada cuatro años, a fin de tener en cuenta cambios y factores no previstos en el momento de la designación anterior. Notificarán a la Comisión cualquier modificación o ampliación de las designaciones en un plazo de seis meses.»

7. El artículo 3, apartado 5, contiene las siguientes excepciones a dicha obligación:

«5. Los Estados miembros no estarán obligados a determinar zonas vulnerables específicas en caso de que elaboren y apliquen programas de acción contemplados en el artículo 5 con arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva en todo su territorio nacional.»

8. El artículo 5 de la Directiva obliga a los Estados miembros a cumplir, dentro de plazos determinados, los objetivos especificados en el artículo 1 de la Directiva y a establecer programas de acción respecto de las zonas vulnerables designadas. Estos programas de acción deben tener en cuenta los datos científicos y técnicos de que se disponga y las condiciones medioambientales de las regiones afectadas. Además, esta disposición establece una serie de requisitos respecto al contenido de los programas de acción. Por una parte, deben consistir en las medidas obligatorias al anexo III de la Directiva (artículo 5, apartado 4). Por otra, el artículo 5, apartado 5, prevé que los Estados miembros tomarán todas aquellas medidas adicionales o acciones reforzadas que consideren necesarias, si se observare que las medidas mencionadas en la Directiva no son suficientes para alcanzar los objetivos especificados en el artículo 1.

9. En virtud del artículo 12, los Estados miembros debían haber puesto en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación. Este plazo expiró el 19 de diciembre de 1993.

III. Procedimiento

10. Al presente procedimiento por incumplimiento precede una amplia fase administrativa previa. La Comisión inició dicha fase el 29 de mayo de 1995 mediante el envío de un escrito de requerimiento debido a que Irlanda no le había notificado dentro del plazo señalado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas adoptadas para dar cumplimiento a la Directiva, no había designado las zonas vulnerables ni había establecido un código o códigos de buenas prácticas agrarias. Tras una serie de escritos de requerimiento complementarios por parte de la Comisión y de respuestas a éstos por parte del Gobierno irlandés, el 9 de febrero de 2001, la Comisión dirigió finalmente a Irlanda un dictamen motivado en relación con el incumplimiento de las mencionadas obligaciones. La Comisión también señaló que Irlanda había infringido el artículo 10 CE al no facilitar puntualmente la información requerida. El 10 de octubre de 2001, la Comisión interpuso el presente recurso ante el Tribunal de Justicia al considerar que las medidas notificadas y la información facilitada posteriormente por Irlanda seguían siendo insuficientes.

11. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

– Declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/676/CEE, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura, al no haber determinado completamente las aguas, de acuerdo con el artículo 3, apartado 1, con arreglo a los criterios definidos en el anexo I y no haber comunicado dicha información a la Comisión, al no haber designado las zonas vulnerables de acuerdo con el artículo 3, apartado 2, y/o artículo 3, apartado 4, al no haber establecido programas de acción conforme al artículo 5 y al no haber efectuado correcta y exhaustivamente el control y la revisión de las aguas de conformidad con el artículo 6, apartado 1, letras a), b) y c), dentro de los plazos señalados en la Directiva.

– Condene a Irlanda en costas.

12. En el presente procedimiento no se ha celebrado vista oral.

IV. Apreciación

13. Como ya he señalado en la introducción, Irlanda rebate sólo parcialmente el incumplimiento alegado por la Comisión de las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva. El litigio se centra en la cuestión de si las medidas adoptadas por Irlanda para reducir o prevenir la contaminación del agua producida por nitratos utilizados en la agricultura, en su conjunto, pueden considerarse programas de acción en el sentido del artículo 5 de la Directiva. Si tal fuera el caso, Irlanda podría invocar la excepción prevista en el artículo 3, apartado 5, de la Directiva en virtud del cual los Estados miembros no estarán obligados a determinar zonas vulnerables específicas en caso de que elaboren y apliquen los programas de acción contemplados en el artículo 5 en todo su territorio nacional.

14. A lo anterior añado que el recurso del Gobierno irlandés a la excepción prevista en el artículo 3, apartado 5, de la Directiva se ve debilitado ya que, con relación a la imputación referente al incumplimiento del artículo 5, ha admitido que las medidas adoptadas no cumplen completamente los requisitos contenidos en dicha disposición. Sin embargo, debe examinarse cuáles son los requisitos que la Directiva establece en cuanto a los programas de acción que los Estados miembros deben adoptar y si las medidas irlandesas satisfacen o no tales requisitos.

15. A este respecto, señalo que, aunque la cuestión del cumplimiento del artículo 5 de la Directiva por algunos Estados miembros ya ha sido tratada en varios procedimientos por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia, hasta la fecha el Tribunal de Justicia no ha analizado en sus sentencias los requisitos a los que un programa de acción, en el sentido de dicha disposición, debe ajustarse. ( ) Sin embargo, con vistas al control del cumplimiento de las obligaciones derivadas de esta disposición, es útil aclarar este punto.

16. Ni el artículo 2 (definición de los conceptos) ni el artículo 5 (programas de acción) de la Directiva definen el concepto de «programa de acción». La Directiva tampoco establece requisitos relativos a la forma de los programas de acción que deben establecer los Estados miembros. Posiblemente, esto se debe a que, hasta cierto punto, es evidente qué debe entenderse por tales programas. En general, debe pensarse en un documento que sirva como marco global para una serie de medidas adoptadas para la realización de un determinado objetivo dentro de un plazo determinado. Además, el concepto de programa de acción presupone que dichas medidas son adecuadas para tal objetivo y que son suficientemente coherentes.

17. Dicho de otra manera, un programa de acción es un instrumento independiente con el que se pretende desarrollar una determinada política, instrumento que generalmente se establece antes que las medidas que se adoptarán para la realización del objetivo perseguido por dicha política. Es evidente que este orden temporal no excluye que en un programa de este tipo también puedan incorporarse medidas existentes. Es importante que un programa de acción constituya un marco independiente y reconocible para un conjunto de medidas con las que debe alcanzarse el objetivo de una política. Esto implica que un programa de acción no puede ser adoptado meramente de modo implícito mediante una serie de medidas establecidas para un determinado objetivo.

18. El concepto de programa de acción recogido en el artículo 5 de la Directiva debe interpretarse en dicho sentido. El hecho de que un programa de acción constituya una unidad más amplia que una serie de medidas también se desprende del tenor literal y de la finalidad de esta disposición. Si bien es cierto que en algunas versiones lingüísticas del artículo 5, apartado 4, de la Directiva puede leerse que un programa de acción puede equipararse a las medidas que deben adoptarse («bestaan uit [...] maatregelen», «consist of [...] measures», «consistirán en [...] medidas»), de otras versiones lingüísticas se deduce que el programa de acción debe efectivamente tener un contenido más amplio («contiennent les mesures [...]», «enthalten [...] Maßnahmen», «comprendono le misure [...]»). El artículo 5, apartado 5, de la Directiva, que prevé –en todas sus versiones lingüísticas– que, en la situación allí descrita, los Estados miembros tomarán «en el marco de los programas de acción» todas aquellas medidas adicionales o acciones reforzadas, corrobora que esta última interpretación es la correcta.

19. Además, el artículo 5 de la Directiva establece, en relación con el anexo III de ésta, una serie de requisitos que los programas nacionales de acción deben satisfacer. Deben dirigirse a la realización del doble objetivo de la Directiva, a saber, la reducción y la prevención de la contaminación de las aguas producida por nitratos utilizados en la agricultura (apartado 1). Con respecto al alcance territorial, los programas de acción podrán referirse a todas las zonas vulnerables del territorio de un Estado miembro o a determinadas zonas vulnerables o a partes de dichas zonas (apartado 2). El requisito de calidad que se aplica consiste en que los programas de acción deberán establecerse teniendo en cuenta los datos científicos y técnicos de que se disponga y las condiciones medioambientales en la región en cuestión (apartado 3). Respecto al contenido, deben incluir una serie de medidas obligatorias ya mencionadas (apartado 4 en relación con el anexo III), mientras que los Estados miembros tomarán todas aquellas medidas adicionales o acciones reforzadas necesarias si las medidas previstas en la Directiva no son suficientes (apartado 5). Finalmente, los programas de acción deberán establecerse sucesivamente para períodos de cuatro años [apartado 7 en relación con el anexo III, apartado 2, letras a) y b)]. ( )

20. La cuestión de si el Gobierno irlandés puede invocar el artículo 3, apartado 5, de la Directiva debe apreciarse a la luz de lo anterior.

21. En apoyo de su recurso al artículo 3, apartado 5, el Gobierno irlandés se ha remitido a una serie de medidas que han sido adoptadas, tanto por el Gobierno como por algunas autoridades locales, en aplicación de la Directiva. En primer lugar, se trata de regulaciones («bye-laws») establecidas por cuatro condados y denominadas «programas locales de acción» en su escrito de contestación. Estas regulaciones varían según el condado dependiendo de sus condiciones geográficas y medioambientales. Con respecto a dichas regulaciones, el Gobierno irlandés señala que la Comisión reconoció que por su contenido reflejan lo establecido en el anexo III de la Directiva. Por su parte el Gobierno irlandés admite que la Comisión señaló acertadamente que las regulaciones en cuestión no son aplicables a determinadas explotaciones agrícolas intensivas; no obstante, estas explotaciones están incluidas en un régimen especial de autorización.

22. Además, Irlanda mencionó un folleto informativo («information booklet»), en el que se recogen las prácticas agrarias correctas, un plan para la gestión del uso de los recursos alimenticios, las propuestas de autoridades locales para la realización de investigaciones en explotaciones agrícolas con vistas a la determinación de riesgos medioambientales (que pueden tener como consecuencia una carta de advertencia) y un sistema de protección del medio ambiente en las regiones agrícolas (Rural Environmental Protection Scheme; en lo sucesivo, «REPS»).

23. El Gobierno irlandés opina que dichas medidas, consideradas en conjunto por su contenido, podrían calificarse de programas de acción en el sentido del artículo 5 de la Directiva. No obstante, reconoce que no había adoptado todas las medidas necesarias para dar ejecución al artículo 5 en el momento en el que la Comisión emitió su dictamen motivado. También admite que alguna de las medidas adoptadas deberían ser obligatorias para satisfacer completamente los requisitos recogidos en el anexo III de la Directiva. Sin embargo señala que, en los casos en los que las medidas están vinculadas a la concesión de una ayuda, la Comisión alegó injustificadamente que dichas medidas fueran voluntarias.

24. La Comisión estima que las medidas enumeradas por el Gobierno irlandés no pueden ser consideradas, ni individual ni globalmente, programas de acción en el sentido del artículo 5 de la Directiva. Además, en ningún momento se comunicaron a la Comisión dichas medidas como medidas de ejecución de esta disposición. En relación con las medidas establecidas en los condados, cabe afirmar que, en su conjunto, sólo tienen un alcance territorial limitado. Con respecto a su contenido, en varios puntos, las medidas adoptadas tampoco están en consonancia con los requisitos recogidos en el artículo 5 y en el anexo III. Así, el artículo 5 de la Directiva no contempla la posibilidad de una excepción para la participación en un sistema como el REPS o para la agricultura intensiva. Con respecto a este último sector, no se garantiza de ninguna manera que se aplicarán, mediante instrumentos del régimen especial de autorización al que está sometido, los requisitos recogidos en la Directiva. Además, la participación en el REPS es voluntaria y, consiguientemente, no satisface los requisitos recogidos en el artículo 5 de la Directiva. Se puede afirmar lo mismo respecto al fomento de las prácticas agrarias correctas. Con relación a la facultad de las autoridades locales para obligar a las explotaciones agrícolas a establecer planes de gestión de los recursos alimenticios, la Comisión señala que hasta ahora no se ha ejercitado. La posibilidad de llevar a cabo investigaciones, con vistas a la determinación de riesgos, que pueden tener como consecuencia una carta de advertencia, no puede sustituir a las medidas específicas previstas en el anexo III.

25. Como ya se ha señalado, la cuestión jurídica central en el presente asunto es si el Gobierno irlandés ha establecido un programa de acción conforme al artículo 5 de la Directiva. A la luz de las observaciones expuestas relativas al instrumento denominado programa de acción, la respuesta a esta cuestión puede ser breve.

26. En primer lugar, es evidente que las medidas mencionadas por el Gobierno irlandés no forman parte de un marco de política general dirigido a la realización de un objetivo bien definido, como exige el artículo 5, apartado 1, de la Directiva. Además, dichas medidas muestran muy poca coherencia entre sí para poder ser consideradas, incluso implícitamente, como un programa de acción. Además, no existe un calendario claro para alcanzar un resultado previamente definido. Para finalizar, habida cuenta de su carácter no obligatorio, las medidas irlandesas, por cuanto a su contenido, tampoco satisfacen los requisitos recogidos en el artículo 5, apartado 4, en relación con el anexo III de la Directiva.

27. El Gobierno irlandés también indicó que no ha querido alegar haber cumplido completamente los requisitos recogidos en el artículo 5 de la Directiva. Pero sí opina que las medidas que ha descrito podrían considerarse elementos constitutivos de un programa de acción.

28. Sin embargo, como ya se ha señalado, debe distinguirse claramente entre un programa de acción, por una parte, y las medidas que se adoptan en ese marco, por otra parte. Las medidas que se adoptan fuera de un marco, incluso consideradas en su conjunto, no pueden sustituir a los programas de acción requeridos por el artículo 5 de la Directiva.

29. En tales circunstancias y partiendo de que el Gobierno irlandés no rebate los motivos alegados por la Comisión, considero que el Gobierno irlandés ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartados 1, 2 y 4, del artículo 5 y del artículo 6, apartado 1, letras a), b) y c), de la Directiva.

V. Conclusión

30. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:

«– Declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/676/CEE, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura, al no haber determinado completamente las aguas, de acuerdo con el artículo 3, apartado 1, con arreglo a los criterios definidos en el anexo I y no haber comunicado dicha información a la Comisión, al no haber designado las zonas vulnerables de acuerdo con el artículo 3, apartado 2, y/o artículo 3, apartado 4, al no haber establecido programas de acción conforme al artículo 5 y al no haber efectuado correcta y exhaustivamente el control y la revisión de las aguas de conformidad con el artículo 6, apartado 1, letras a), b) y c), dentro de los plazos señalados en la Directiva.

– Condene a Irlanda en costas.»