SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA (Sala Segunda)

de 11 de diciembre de 2013

Carlos Andres y otros

contra

Banco Central Europeo (BCE)

«Función pública — Personal del BCE — Reforma del régimen de previsión — Congelación del plan de pensiones — Aplicación del régimen de pensiones — Consulta al Comité de supervisión — Consulta al Comité de personal — Consulta al Consejo General — Consulta al Consejo de Gobierno — Evaluación trienal del plan de pensiones — Violación de las condiciones de contratación — Error manifiesto de apreciación — Principio de proporcionalidad — Derechos adquiridos — Principio de seguridad jurídica y de previsibilidad — Deber de información»

Objeto:

Recurso interpuesto al amparo del artículo 36, apartado 2, del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, anexo al Tratado UE y al Tratado FUE, mediante el que el Sr. Andres y otros 168 demandantes solicitan esencialmente, por un lado, la anulación de sus hojas de haberes de junio de 2009 en la medida en que las mismas constituyen la primera aplicación, con respecto a los demandantes, de la reforma del régimen de previsión del Banco Central Europeo (BCE) aprobada el 4 de mayo de 2009, así como la anulación de todas las hojas de haberes posteriores y de las que se elaboren una vez jubilados, y, por otro lado, que se condene al BCE al pago de la diferencia entre la retribución o pensión que habrían percibido en aplicación del anterior régimen de previsión y la retribución o pensión resultante del nuevo régimen de previsión y al pago de una indemnización por los daños y perjuicios que estiman haber sufrido debido a la disminución de su poder adquisitivo.

Resultado:

Se desestima el recurso. Se condena al Sr. Andres y a los otros 168 demandantes, cuyos nombres figuran en anexo, a cargar con sus propias costas y con aquellas en que haya incurrido el Banco Central Europeo.

Sumario

Dado que las tareas del Comité de supervisión del Banco Central Europeo se refieren únicamente al funcionamiento del plan de pensiones y no a su concepción, dicho Comité sólo puede emitir dictámenes en relación con aspectos que tengan que ver con el funcionamiento general del plan de pensiones y no tiene competencia alguna para emitir dictámenes sobre las modificaciones del régimen de previsión en general que contemple el Banco Central Europeo. Por tanto, no se menoscaban las competencias del Comité de supervisión si su consulta se limita a la parte de la reforma relacionada con la congelación del plan de pensiones. A este respecto, aunque el deber de asistencia y protección se impone al Banco Central Europeo cuando adopta un acto de alcance general con respecto a sus empleados, tal deber, sin embargo, no puede constreñir a la administración a desconocer el alcance de las disposiciones aplicables. Así pues, aunque es cierto que ni el antiguo anexo III de las condiciones de contratación del personal ni el mandato del Comité de supervisión prohíben expresamente la consulta a este Comité acerca de las modificaciones contempladas en el marco de la reforma del régimen de previsión, no deja de ser cierto, por una parte, que tales disposiciones no establecen la obligación de realizar esa consulta y, por otra, que el Comité de supervisión sólo está facultado para emitir dictámenes sobre las cuestiones atinentes al funcionamiento general del plan de pensiones. En estas circunstancias, no cabe reprochar al BCE que no tomara en consideración el interés del personal al decidir no consultar al Comité de supervisión acerca de la adopción del régimen de pensiones. (véanse los apartados 141, 143, 146 y 147) Referencia: Tribunal de la Función Pública: 15 de diciembre de 2010, Saracco/BCE, F‑66/09, apartado 106; 29 de septiembre de 2011, Angé Serrano/Parlamento, F‑9/07, apartado 89

La obligación de consulta que incumbe al Banco Central Europeo en el marco de una reforma de su régimen de previsión implica que debe facilitar al Comité de supervisión del plan de pensiones la información pertinente a lo largo del procedimiento de consulta, con el objetivo de permitir a dicho Comité participar en el procedimiento de consulta de la manera más completa y eficaz posible. Para ello, el BCE debe aportarle cualquier nueva información pertinente hasta el último momento de ese procedimiento. Quedan excluidos de esta obligación los documentos preparatorios internos, con respecto a los cuales el BCE está facultado en principio para denegar el acceso a órganos que no sean sus órganos de decisión. Lo mismo sucede con los documentos preparatorios de las reuniones celebradas por el Consejo de Gobierno, el Comité Ejecutivo y el Consejo General, así como con las presentaciones en pantalla efectuadas en tales reuniones. Además, en lo que atañe a las actas de las reuniones mantenidas por el Consejo de Gobierno, el Comité Ejecutivo y el Consejo General, conforme al artículo 10, apartado 4, del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo y al artículo 23, apartado 1, del Reglamento interno del BCE, las reuniones de los órganos de decisión del BCE son confidenciales, a menos que el Consejo de Gobierno autorice al presidente del BCE a hacer público el resultado de sus deliberaciones. En estas circunstancias, el BCE no está obligado a comunicar las actas por su propia iniciativa al Comité de supervisión. (véanse los apartados 153, 154, 157, 164 y 220) Referencia: Tribunal de Justicia: 10 de septiembre de 2009, Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK y otros, C‑44/08, apartado 53

La consulta al Comité de personal sólo comporta el derecho a ser oído. Aun cuando la consulta previa a dicho Comité constituya un elemento esencial del diálogo social, por cuanto permite al Comité participar efectivamente —en determinadas materias que afectan a los intereses del personal— en el proceso de toma de decisiones, no es menos cierto que se trata de una forma de participación modesta en la adopción de una decisión en la medida en que no implica que la administración tenga la obligación de atenerse a las observaciones formuladas por el Comité de personal en el marco de su consulta. Sentado lo anterior, so pena de comprometer la eficacia de la obligación de consulta a dicho Comité, la administración debe respetar estrictamente tal obligación cada vez que la consulta al Comité de personal pueda influir en el contenido del acto que haya de adoptarse. Por consiguiente, el derecho del Comité de personal del Banco Central Europeo a ser consultado no implica la seguridad de influir en el proceso de toma de decisiones, al no estar el BCE obligado a seguir los puntos de vista expresados por el órgano consultado. A este respecto, la respuesta a la cuestión de si el procedimiento de consulta ha sido o no eficaz no depende pues del número o del contenido de las modificaciones efectuadas por el BCE, a instancia del Comité de personal, en su propuesta de reforma inicial, sino de las posibilidades reales que se han ofrecido a dicho Comité para expresarse eficazmente sobre las propuestas del BCE y para examinar otras posibles soluciones. (véanse los apartados 191 y 192) Referencia: Tribunal de Primera Instancia: 20 de noviembre de 2003, Cerafogli y Poloni/BCE, T‑63/02, apartado 23, y la jurisprudencia citada

El presidente del Banco Central Europeo no está obligado en modo alguno a adoptar medidas, incluida la convocatoria de una reunión del Comité Ejecutivo del BCE, para someter un escrito del Comité de personal a los miembros del Comité Ejecutivo y a los miembros del Consejo de Gobierno. En efecto, si bien es cierto que, conforme al artículo 6 del Reglamento interno del BCE, el presidente de éste puede convocar reuniones del Comité Ejecutivo cuando lo considere necesario, y que el artículo 4 de Reglamento interno del Comité Ejecutivo prevé que éste puede tomar decisiones mediante teleconferencia, no es menos cierto que incumbe a aquel presidente apreciar la necesidad de convocar una reunión del Comité Ejecutivo o de organizar una teleconferencia. (véase el apartado 241)

De acuerdo con el principio de buena gestión financiera, es responsabilidad del Banco Central Europeo adoptar las medidas que estime apropiadas para paliar el déficit estructural de su plan de pensiones. No obstante, aun cuando es cierto que el artículo 6, apartado 3, del antiguo anexo III de las condiciones de contratación del BCE prevé que éste abonará a partir de sus activos generales las contribuciones complementarias que el Consejo de Gobierno, a tenor de un informe actuarial, estime apropiadas, cuando dicho Consejo considere que no procede mantener en el futuro la obligación del BCE de abonar contribuciones complementarias al plan, el BCE no está obligado a realizar tal abono. Asimismo, no cabe sostener válidamente que el Banco Central Europeo habría debido restablecer el equilibrio financiero del plan aumentando sus contribuciones regulares, en virtud del artículo 6, apartado 6, del antiguo anexo III de las condiciones de contratación. En efecto, del propio tenor literal de esta disposición se desprende que una decisión de esta naturaleza es completamente discrecional para el Consejo de Gobierno. Por otro lado, el Consejo de Gobierno está facultado en todo momento para poner fin a las contribuciones del BCE y al plan de pensiones propiamente dicho, conforme al artículo 5, apartado 1, y al artículo 6, apartado 6, del antiguo anexo III de las condiciones de contratación. A fortiori, está facultado también para adoptar decisiones mucho menos drásticas, como la negativa a pagar contribuciones complementarias o contribuciones regulares incrementadas. (véanse los apartados 268, 269, 271 y 272)

El equilibrio actuarial del régimen de pensiones de los funcionarios de la Unión, cuyas modalidades define el anexo XII del Estatuto, supone tener en cuenta a largo plazo evoluciones económicas y variables financieras, y exige realizar cálculos estadísticos complejos. Por ello, el legislador de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación para determinar las modalidades del equilibrio actuarial de ese régimen de previsión. Lo mismo debe suceder con el régimen normativo establecido por el Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo, que dispone asimismo de una amplia facultad de apreciación para garantizar el equilibrio actuarial del régimen de previsión aplicable al personal del BCE. No obstante, al tratarse de un ámbito en el que el legislador dispone de una amplia facultad de apreciación, el control de proporcionalidad se limita al examen exclusivo del carácter manifiestamente inadecuado de la medida controvertida, en relación con el objetivo que la institución competente debe perseguir. A este respecto, el mero hecho de que las consecuencias de la reforma sean diferentes en términos de contribuciones con respecto al personal y al BCE, en su condición de empleador, no acredita, por sí solo, la violación del principio de proporcionalidad, dado que el antiguo anexo III de las condiciones de contratación no imponía en modo alguno al BCE la obligación de abonar automáticamente contribuciones complementarias para compensar un eventual déficit del plan de pensiones, aportación que está supeditada además al consentimiento del Consejo de Gobierno, el cual consideró que procedía congelar el plan y sustituirlo por el régimen de pensiones. (véanse los apartados 315 a 318 y 321) Referencia: Tribunal de la Función Pública: 11 de julio de 2007, Wils/Parlamento, F‑105/05, apartados 70, 72 y 73

Si bien las relaciones laborales entre el BCE y su personal son de naturaleza contractual, también se deduce del artículo 9, letra a), de las citadas condiciones de contratación que tales relaciones se rigen por contratos de trabajo celebrados de conformidad con esas condiciones de contratación. De ello se infiere que los términos de dichas condiciones de contratación, y de su antiguo anexo III relativo al régimen de previsión del BCE, forman parte de los contratos de trabajo del personal. A este respecto, no cabe considerar que las condiciones de contratación son acuerdos colectivos en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra j), inciso i), de la Directiva 91/533, relativa a la obligación del empresario de informar al trabajador acerca de las condiciones aplicables al contrato de trabajo o a la relación laboral, ya que fueron adoptadas unilateralmente por el Consejo de Gobierno en el ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuye el artículo 36, apartado 1, del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo y no fueron objeto de negociaciones entre los empleados y la institución. Así, dado que los contratos de trabajo se celebran de conformidad con las condiciones de contratación, según el citado artículo 9, letra a), cabe colegir que, al visar la carta de contratación prevista en el artículo 10, letra a), de las condiciones de contratación, los empleados se adhieren a las condiciones de contratación sin poder negociar individualmente ninguno de sus elementos. De esta forma, el acuerdo de voluntades se encuentra limitado en parte a la aceptación de los derechos y obligaciones previstos en las condiciones de contratación. Estos contratos de trabajo tienen naturaleza estatutaria en gran medida y, ya en la fase de su celebración, la autonomía de la voluntad de los futuros empleados es muy escasa. Ciertamente, los contratos pueden contener otras cláusulas que haya aceptado el empleado de que se trate al término de discusiones relativas, por ejemplo, a las características esenciales de las tareas que se le confían. Sin embargo, la existencia de tales cláusulas no constituye, en sí misma, un obstáculo para que los órganos de dirección del BCE ejerzan la facultad de apreciación de que disponen para aplicar las medidas que exigen las obligaciones de interés general derivadas de la especial misión encomendada al BCE. De este modo, esos órganos pueden verse obligados a adoptar decisiones o medidas unilaterales susceptibles de modificar, en concreto, las condiciones de ejecución de los contratos de trabajo, con el fin de hacer frente a las exigencias del servicio y, en particular, para permitir a éste adaptarse a las nuevas necesidades. De ello se desprende que, en el ejercicio de esa facultad, los órganos de dirección del BCE no se encuentran en modo alguno en una situación distinta de aquella en que se hallan los órganos de dirección de los demás organismos e instituciones de la Unión en sus relaciones con sus empleados. Por consiguiente, las disposiciones de las condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo, así como las del antiguo anexo III relativo al plan de pensiones, no pueden considerarse condiciones intangibles de la relación laboral entre el BCE y su personal, de modo que el Banco Central Europeo se viera en la incapacidad jurídica de modificarlas, sin el acuerdo de su personal, y que, al proceder de esta manera, el BCE violara las condiciones fundamentales de sus contratos de trabajo. (véanse los apartados 373 a 375 y 377 a 380) Referencia: Tribunal de Justicia: 14 de octubre de 2004, Pflugradt/BCE, C‑409/02 P, apartados 34 a 37, 49 y 53 Tribunal de Primera Instancia: 18 de octubre de 2001, X/BCE, T‑333/99, apartado 61

Un funcionario sólo puede invocar un derecho adquirido si el hecho generador de su derecho se ha producido bajo un régimen estatutario anterior a la modificación de ese régimen, modificación que impugna mediante su recurso. Al tratarse de una reforma de las condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo que comporta la modificación del antiguo anexo III de tales condiciones para congelar el plan de pensiones del BCE y sustituirlo por un nuevo régimen de previsión, a saber, el régimen de pensiones, en lo que respecta al derecho adquirido de un empleado del BCE a jubilarse a partir de la edad de 60 años sin reducción de prestaciones en virtud del artículo 11, apartados 1 y 5, del antiguo anexo III antedicho, de estas disposiciones se desprende que es el hecho de que un empleado alcance la edad de 60 años lo que constituye el hecho generador, permitiéndole solicitar la liquidación inmediata de sus derechos a pensión y el pago de las prestaciones sin sufrir ninguna reducción de éstas. En consecuencia, un empleado del BCE que no haya alcanzado esa edad en la fecha de entrada en vigor de la reforma sólo puede tener en tal fecha un derecho en vías de adquisición y de ninguna manera un derecho adquirido a la liquidación de su derecho a pensión sin reducción de prestaciones. Por otra parte, dado que existe una distinción clara entre la fijación del derecho a pensión y el pago de las prestaciones resultantes del mismo, los derechos adquiridos en términos de determinación de una pensión no se violan cuando los cambios efectuados en las cuantías efectivamente pagadas se deben a factores de conversión, puesto que tales cambios no menoscaban el derecho a pensión propiamente dicho. En efecto, los factores de conversión de pensión no forman parte de los derechos a pensión propiamente dichos, sino que constituyen un instrumento que garantiza que las prestaciones de pensión sean calculadas a partir de tablas de mortalidad actualizadas. Ahora bien, dado que los factores de conversión se basan, en particular, en tablas de mortalidad, es imperativa la actualización regular para reflejar las previsiones en cuanto a la esperanza de vida. Por consiguiente, un empleado del BCE no puede gozar de un derecho adquirido al mantenimiento de los factores de conversión de pensión aplicados tal como estaban vigentes antes de la entrada en vigor de la reforma, ni a la liquidación, llegado el momento, de sus derechos a pensión por los períodos cotizados en el marco del plan congelado según, concretamente, dichos factores. (véanse los apartados 385 a 387, 389 y 390) Referencia: Tribunal de Justicia: 11 de marzo de 1982, Grogan/Comisión, 127/80, apartados 14 y 15 Tribunal de Primera Instancia: 29 de noviembre de 2006, Campoli/Comisión, T‑135/05, apartados 78 y 80; 11 de julio de 2007, Centeno Mediavilla y otros/Comisión, T‑58/05, apartado 58, y la jurisprudencia citada