CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 1 de junio de 2006 1( )

Asunto C‑371/04

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República Italiana





1. La Comisión ha iniciado el presente procedimiento en respuesta a una serie de denuncias que ha recibido, según las cuales Italia no ha reconocido la experiencia profesional anterior adquirida por funcionarios italianos en el sector público equivalente en otros Estados miembros. En su correspondencia durante la fase administrativa previa y en sus alegaciones escritas ante el Tribunal de Justicia, Italia se centra en una sola de estas denuncias (la de una profesora de primaria). Sin embargo, es evidente que el procedimiento incoado por la Comisión presenta un alcance general.

2. La Comisión solicita que se declare que Italia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 39 CE y del artículo 7, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 ( ) (en lo sucesivo, «Reglamento») que aplica el artículo 39. Asimismo, considera que Italia ha infringido el artículo 10 CE, porque no respondió o bien respondió tardíamente o de manera inadecuada al escrito de requerimiento y al dictamen motivado de la Comisión con arreglo al artículo 226 CE y a la correspondencia anterior de la Comisión en la que instaba a presentar alegaciones sobre su legislación en materia reconocimiento de experiencia en el sector público adquirida en otro Estado miembro.

Derecho comunitario pertinente

3. El artículo 10 CE dispone:

«Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión.

Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del presente Tratado.»

4. El artículo 39 garantiza la libertad de circulación de trabajadores dentro de la Comunidad.

5. El artículo 7, apartado 1, del Reglamento dispone:

«En el territorio de otros Estados miembros y por razón de la nacionalidad, el trabajador nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente que los trabajadores nacionales, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.»

Procedimiento administrativo previo

6. La Comisión explica que había recibido una serie de denuncias relativas a la negativa por parte de Italia a tener en cuenta la experiencia profesional o la antigüedad adquiridas en otro Estado miembro. Dicha negativa perjudicó a la remuneración de los denunciantes, a su grado o a sus perspectivas de promoción.

7. Uno de los denunciantes era una profesora de la escuela primaria pública italiana que, antes de aprobar el concurso general de la función pública en Italia, trabajó como profesora en el sistema de educación pública francés con arreglo a un contrato suscrito con el Comitato d’assistenza scolastica italiana (en lo sucesivo, «COASCIT»). COASCIT es un organismo que funciona bajo los auspicios del consulado italiano. Su función es promover la asistencia cultural y educativa para los trabajadores italianos en el extranjero. Mediante escrito de 18 de diciembre 2001, la Comisión pidió a Italia que explicara su posición en relación con dicho asunto y que facilitara la legislación nacional pertinente. Italia no respondió, pese a un recordatorio de la Comisión de 25 de marzo de 2002.

8. El 12 de agosto de 2002, la Comisión escribió a Italia haciendo referencia de nuevo a dicha denuncia y mencionando otras dos. La Comisión expresó la opinión de que el planteamiento de Italia era contrario al artículo 39 CE y al artículo 7, apartado 1, del Reglamento. La Comisión reiteró su solicitud de datos relativos a la legislación pertinente. Esta vez tampoco hubo respuesta.

9. En consecuencia, la Comisión decidió iniciar la fase administrativa previa prevista en el párrafo primero del artículo 226 CE. Por consiguiente, mediante escrito de requerimiento de 19 de diciembre de 2002, la Comisión volvió a explicar por qué consideraba que Italia incumplía el artículo 39 CE y el artículo 7, apartado 1, del Reglamento, e instó a Italia a presentar sus observaciones. De nuevo, Italia no respondió.

10. El 15 de mayo de 2003, la Comisión envió a Italia un dictamen motivado en el que señalaba que había recibido una serie de denuncias, mencionaba el caso particular de la profesora que trabajó para COASCIT y hacía referencia a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. ( ) La Comisión concluyó que Italia incumplía el artículo 39 CE y el artículo 7, apartado 1, del Reglamento. Añadió que el hecho de que Italia no hubiera respondido a sus peticiones anteriores ni a su escrito anterior al recurso había obstaculizado a la Comisión en el ejercicio de sus obligaciones incumpliendo el artículo 10 CE. La Comisión instaba a Italia a adoptar las medidas necesarias para atender a sus requerimientos en el plazo de dos meses.

11. El 13 de octubre de 2003, Italia solicitó una prórroga de un mes para responder al dictamen motivado. Finalmente, respondió mediante escrito de 3 de febrero de 2004, adjuntando una nota de 3 de diciembre de 2003 del Ministro de Asuntos Exteriores. El encabezado de la nota (de cinco líneas) indicaba que se refería a la naturaleza jurídica de COASCIT. De hecho, dicha nota no era más que la nota de presentación de otra nota del Ministro de Asuntos Exteriores de 20 de noviembre de 2003, en la que también se indicaba que se refería a la naturaleza jurídica de COASCIT. Adjuntas a dicha nota se incluían 44 páginas de anexos que no seguían un orden aparente. Éstas incluían i) cinco télex de 1982, 1986, 1991 y 2003, y ii) 11 puntos de legislación variada, informes de sentencias y dictámenes del Consiglio di Stato, así como circulares administrativas. En efecto, todos los anexos parecían referirse a COASCIT y a órganos similares de un modo o de otro, pese a que su pertinencia no se explica en el escrito de 3 de febrero de 2004 ni en la nota de 20 de noviembre de 2003.

12. La respuesta de Italia de 3 de febrero de 2004 no satisfizo a la Comisión, que, en consecuencia, inició el presente procedimiento.

Artículo 39 CE y artículo 7, apartado 1, del Reglamento

Alcance del recurso

13. La Comisión alega en su recurso que es jurisprudencia reiterada ( ) que los Estados miembros deben, al determinar la remuneración, tener en cuenta la experiencia y la antigüedad adquiridas en el sector público de otro Estado miembro. Por este motivo, el principio de igualdad de trato de los trabajadores comunitarios, establecido en el artículo 39 CE y en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento, exige que la administración italiana tome en consideración los períodos de empleo cubiertos en un ámbito de actividad comparable en otro Estado miembro, con el fin de determinar las expectativas profesionales, así como la remuneración, el grado y las perspectivas de promoción del mismo modo que la experiencia adquirida en el sector público italiano.

14. En su respuesta remitida finalmente al dictamen motivado de la Comisión y en su escrito de contestación ante este Tribunal, Italia se centra de manera casi exclusiva en la condición jurídica de COASCIT. Para ello, en su escrito de contestación hace referencia a varias disposiciones legislativas, sentencias, etc. ( ) Sólo uno de ellas se incluyó entre los numerosos anexos a su respuesta al dictamen motivado. No se adjuntó ninguna a su escrito de contestación. En esencia, Italia alega que, puesto que la denunciante en el asunto de COASCIT había sido asignada a la escuela pública francesa en cuestión por COASCIT antes y no después de aprobar un concurso público que la habilitaba para impartir clases en el sistema público francés, su experiencia no era equivalente a la experiencia en una escuela pública italiana, que no podía haber adquirido sin haber aprobado un concurso público. Por consiguiente, el principio de no discriminación no exige que Italia tenga en cuenta la experiencia de la denunciante al calcular su salario, antigüedad o perspectivas de promoción después de que aprobara un concurso público que la habilitaba para impartir clases en el sistema público italiano.

15. En su respuesta, la Comisión señaló que Italia había seguido refiriéndose exclusivamente al asunto en el que estaba implicado COASCIT. Después de formular varias alegaciones acerca de dicho asunto, la Comisión concluyó poniendo de relieve el carácter general de su recurso.

16. Dicho recordatorio dio lugar a un nuevo aluvión de referencias legislativas por parte de Italia en su escrito de dúplica. ( ) Esta vez tampoco venían respaldadas por textos legislativos, anexos o notas explicativas.

17. Posteriormente, Italia presentó al Tribunal de Justicia más de 100 páginas de documentos variados, entre ellos algunos de los anteriores, aunque no todos, así como dos sentencias ( ) y dos Decretos Legislativos ( ) no mencionados en ninguna de sus alegaciones. No se ha dado ninguna explicación acerca de la pertinencia de estos textos.

18. En lo que respecta al alcance más amplio del recurso de la Comisión, Italia explica que en Italia no existe ninguna legislación general en materia de reconocimiento de la experiencia profesional, sino sólo disposiciones específicas referentes a distintas secciones de la función pública. Italia hace referencia al sector educativo, y menciona legislación que trata a los italianos y a otros nacionales comunitarios de manera imparcial: en ambos casos, la experiencia anterior será tenida en consideración exclusivamente si se ha adquirido en el sector público.

19. En la vista, la Comisión confirmó que su recurso presentaba un alcance general e hizo referencia a seis casos individuales de los que tenía conocimiento en ese momento. ( ) Todos estos casos se referían a personas que habían trabajado en el sector público de un Estado miembro distinto de Italia antes de trabajar en el sector público italiano. Todas denunciaban que las autoridades italianas se negaron a tomar en consideración dicho período de empleo anterior al determinar el salario, la antigüedad o las perspectivas de promoción. Sólo en uno de dichos casos el denunciante había sido adscrito al puesto anterior a través de COASCIT o de una asociación similar.

20. En dicho contexto, no me parece fructífero detenerme en detalle en la naturaleza jurídica concreta de COASCIT y de organismos similares. Consta que la persona afectada en el asunto en el que COASCIT estaba implicado había trabajado en una escuela pública en Francia. Como explicaré más adelante, ése es, en mi opinión, el factor decisivo, en lugar de las circunstancias concretas que dieron lugar a dicho empleo.

Sobre el fondo del asunto

21. Es habitual en los recursos por incumplimiento que el Estado miembro afectado facilite al Tribunal de Justicia información comprensible sobre su legislación pertinente. En el presente asunto, la situación en Italia no estaba completamente clara ni siquiera después de la vista.

22. En lo que respecta a las personas que adquirieron su experiencia anterior en el sector público de otro Estado miembro mientras mantenían una relación contractual con un organismo como COASCIT, Italia insiste en que no está obligada a reconocer dicha experiencia. Por lo que se refiere a las personas que adquirieron su experiencia mientras trabajaban directamente en el sector público de otro Estado miembro después de ser contratadas de conformidad con la normativa local en materia de contratación en el sector público, la posición jurídica no ha sido plenamente explicada. Por una parte, Italia afirmó en la vista que, en virtud de una ley aprobada en 2004, ( ) dichas personas ya no serían tratadas de manera diferente (lo que en sí mismo parece confirmar que anteriormente sí se trataban así). Por otra parte, su afirmación anterior (también en la vista) de que «no desestimó prima facie la posibilidad de tener en cuenta el empleo» en Francia no resulta muy alentadora.

23. Resulta manifiestamente insatisfactorio que el Tribunal de Justicia quede tan mal informado en esta fase del procedimiento. No obstante, considero que debería ser posible adoptar una opinión en el presente procedimiento. A mi entender, cabe presumir que la esencia de la posición de Italia es la siguiente: no es discriminatorio que el Estado miembro A exija como requisito para reconocer la experiencia anterior en el sector público del Estado miembro B que el interesado haya estado empleado de tal modo después de aprobar un concurso público en el Estado miembro B, a fortiori cuando el Estado miembro A (como parece ser el caso de Italia) no reconocerá la experiencia adquirida en su propio sector público por una persona antes de aprobar un concurso público que la habilita para trabajar en dicho sector.

24. Es jurisprudencia reiterada que el artículo 39 CE (y, por tanto, el artículo 7, apartado 1, del Reglamento) prohíbe no sólo las discriminaciones manifiestas basadas en la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado. Una disposición de Derecho nacional debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los trabajadores migrantes que a los trabajadores nacionales (de modo que implicará, por consiguiente, el riesgo de perjudicar, en particular, a los primeros) y si no está justificada por consideraciones objetivas, independientes de la nacionalidad de los trabajadores afectados, y proporcionadas al objetivo legítimamente perseguido por dicho Derecho. ( )

25. Es evidente que la negativa de un Estado miembro a reconocer el empleo en el sector público de otro Estado miembro puede afectar a los trabajadores migrantes más que a los trabajadores nacionales. Por consiguiente, la única cuestión restante es si ello está justificado.

26. Pese a que Italia no plantea la cuestión expresamente mediante una justificación (ya que no acepta –ni siquiera con carácter subsidiario– que incumple sus obligaciones), sí hace referencia en particular a la importancia de garantizar que la experiencia anterior en el sector público de otro Estado miembro se reconozca sólo cuando la persona afectada estuviera empleada después de aprobar un concurso público. Por este motivo, Italia se niega a tomar en consideración la experiencia adquirida mientras se mantenía una relación contractual con COASCIT, afirmando en la vista que dicha experiencia no puede equipararse a la enseñanza en una escuela pública, ya que los criterios de selección pueden ser menos estrictos. La propuesta fue formulada en términos generales y no se dio prácticamente ninguna explicación acerca de por qué ello es, o debe considerarse que es, suficientemente importante para satisfacer el criterio que acabo de exponer, o por qué el no reconocimiento completo del tiempo así cubierto fue, no obstante, una respuesta proporcionada.

27. No considero que dicho factor constituya una justificación aceptable de la discriminación.

28. Con carácter general, no todos los Estados miembros proveen todas las plazas del sector público mediante concurso público. La discriminación en este contexto sólo puede evitarse si se tienen debidamente en cuenta los períodos de empleo en el sector público de otro Estado miembro cubiertos por una persona seleccionada de conformidad con los requisitos locales (con independencia de cuáles sean éstos).

29. Más concretamente, incluso cuando (como sucede al parecer en el asunto COASCIT) una persona que trabaja en el sector público de otro Estado miembro con sujeción a condiciones que son diferentes de los requisitos que, de otro modo, se aplicarían (por ejemplo, con arreglo a un contrato con un órgano externo, y no tras superar un concurso público), una negativa absoluta a tomar en consideración dicha experiencia sólo puede significar que Italia considera que la experiencia adquirida en el sector público de otro Estado miembro antes de superar un concurso público para trabajar en el sector público italiano no puede tener ningún valor que revista pertinencia para dicho empleo posterior. No entiendo cómo es posible que tal enfoque constituya una justificación válida de trato discriminatorio.

30. En casos anteriores, los intentos de los Estados miembros de invocar diferencias análogas entre su «cultura» y la de otro Estado miembro no han prosperado.

31. Así, en la sentencia Österreichischer Gewerkschaftsbund, ( ) el Tribunal de Justicia analizó si el trato diferente por parte de Austria de períodos de empleo anteriores en el servicio público de otro Estado miembro podía está justificado por motivos imperiosos de interés general. Austria había alegado que los servicios públicos de los Estados miembros no estaban vinculados entre sí en una medida comparable a como lo estaban los entes territoriales austriacos, y que éstos presentaban características muy diferentes. El Tribunal de Justicia declaró que:

«[…] las diferencias que existen entre las Administraciones públicas austriacas y las de los demás Estados miembros no pueden justificar una diferencia en cuanto a los requisitos de cómputo de los períodos de servicio anteriores. En particular, tales diferencias no pueden explicar la razón por la cual los períodos cubiertos en un Estado miembro que no sea la República de Austria deben tener especial relevancia para el empleo del interesado, requisito que no se exige respecto de los períodos de empleo cubiertos en Austria». ( )

32. Del mismo modo, en la sentencia Comisión/Grecia, ( ) el Tribunal de Justicia declaró que la circunstancia de que un Estado miembro considerara que es difícil determinar en la práctica si un empleo ocupado en otro Estado miembro era equivalente a un empleo de la Administración nacional tenido en cuenta a efectos de la clasificación en la escala salarial y de la concesión de un complemento de antigüedad no podía, en ninguna circunstancia, justificar su negativa a hacerlo. Era el Estado miembro afectado el que debía llevar a cabo dicha comparación. ( )

33. Por último, en el asunto Comisión/Italia, C‑278/03, ( ) la Comisión alegó discriminación en las condiciones de acceso al sector público italiano, en dicho asunto al empleo en colegios públicos. En lo que respecta a la selección basada en listas de aptitud permanentes, el Gobierno italiano había admitido que existía una diferencia de trato según que las actividades docentes se hubieran desarrollado en Italia o en otros Estados miembros. Sin embargo, alegó que tal diferencia estaba justificada en la medida en que las clases impartidas en el extranjero se basan en textos, programas y contenidos distintos de los previstos en Italia y, por lo tanto, no reúnen el requisito de «especificidad» exigido por la legislación italiana y que da derecho a la adjudicación de puntos adicionales a efectos del procedimiento de selección. ( )

34. El Tribunal de Justicia declaró que «no puede justificarse una postura totalmente opuesta a la consideración de la experiencia adquirida merced a actividades docentes ejercidas en otros Estados miembros con el argumento de que existen diferencias entre los programas de enseñanza de dichos Estados. Es innegable que la experiencia relativa a una enseñanza específica, como la exigida por la normativa italiana, […] puede también adquirirse en otros Estados miembros». ( )

35. No veo motivo por el que no deba adoptarse el mismo enfoque con respecto a la negativa absoluta por parte Italia en el presente asunto a tomar en consideración la experiencia adquirida durante el empleo en el sector público de otros Estados miembros por una persona que no ha superado un concurso público que la habilita a trabajar en dicho sector.

36. Es evidente que el corolario es que un Estado miembro que puede demostrar que existen, de hecho, diferencias significativas entre la experiencia aparentemente equivalente adquirida en el sector público de otro Estado miembro –ya sea porque la persona afectada no trabajara directamente en dicho sector o no hubiera superado un concurso público, o por otro motivo– tendría justificación para no tener en cuenta de manera proporcional dicha experiencia al determinar la remuneración, el grado o las perspectivas de promoción. ( )

37. Dicho esto, no parece que Italia adopte tal enfoque. Además, no se ha sugerido ninguna otra justificación.

38. En consecuencia, concluyo que la Comisión tiene derecho a la declaración que solicita respecto del fondo de su recurso.

Artículo 10 CE

39. Es jurisprudencia reiterada que si bien en el marco de un procedimiento por incumplimiento iniciado con arreglo al artículo 226 CE, corresponde a la Comisión aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que éste pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, corresponde igualmente a los Estados miembros, en virtud del artículo 10 CE, facilitarle el cumplimiento de su misión, que consiste, en particular, según el artículo 211 CE, en velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado CE, así como de las disposiciones adoptadas por las instituciones en virtud del mismo. Por consiguiente, la información que los Estados miembros están obligados a proporcionar a la Comisión debe ser clara y precisa. Debe indicar inequívocamente cuáles son las medidas legales, reglamentarias y administrativas mediante las cuales el Estado miembro considera haber cumplido las distintas obligaciones que le impone el Derecho comunitario. A falta de tal información la Comisión no puede verificar si el Estado miembro ha ejecutado real y completamente el Derecho comunitario. El incumplimiento de esta obligación por parte de un Estado miembro, ya sea por una falta total de información o por una información insuficientemente clara y concreta, puede justificar, por sí solo, el inicio del procedimiento del artículo 226 CE, cuyo objeto es que se declare ese incumplimiento. ( )

40. He expuesto antes en estas conclusiones la correspondencia intercambiada (casi exclusivamente de manera unilateral) entre la Comisión e Italia que ha dado lugar al presente recurso y la sustanciación posterior del presente procedimiento ante el Tribunal de Justicia. ( ) Es bastante difícil imaginar circunstancias en que la falta de cooperación adecuada por un Estado miembro pueda demostrarse de manera más clara. Por consiguiente, estoy convencido de que la Comisión tiene derecho a que se declare lo solicitado con respecto al 10 CE. ( )

Conclusión

41. En consecuencia, considero que el Tribunal de Justicia debe declarar lo siguiente:

«1) La República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 39 CE y el artículo 7, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, al no tomar en consideración la experiencia profesional y la antigüedad adquiridas durante el empleo en el sector público de otro Estado miembro por una persona posteriormente empleada en el sector público italiano.

2) La República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 10 CE, al no colaborar de manera persistente con la Comisión tanto durante la fase del procedimiento administrativo previo como durante el procedimiento previsto en el artículo 226 CE,

3) La República Italiana debe cargar con la totalidad de las costas.»