Conclusiones del Abogado General Léger presentadas el 7de noviembre de2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de Bélgica. - Incumplimiento de Estado - Conservación de las aves silvestres - Zonas de protección especial. - Asunto C-415/01.



Recopilación de Jurisprudencia 2003 página I-02081



Conclusiones del abogado general

1. Mediante el presente recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1, 2 y 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres.

2. La Directiva tiene por objeto la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio de los Estados miembros. Establece un régimen de protección, de administración y de regulación de dichas especies.

3. El artículo 4 de la Directiva versa sobre las medidas de protección especial y las medidas similares. Su apartado 1 obliga a los Estados miembros a determinar los territorios más adecuados para la conservación de las especies enumeradas en el anexo I y a clasificarlos como zonas de protección especial (en lo sucesivo, «ZPS»). Su apartado 2 exige a los Estados miembros que tomen medidas semejantes con respecto a las especies migratorias no contempladas en el anexo I, cuya llegada sea regular. Finalmente, su apartado 4 exige, en concreto, que los Estados miembros adopten las medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas.

4. En el presente asunto, la Comisión formula tres imputaciones contra el Reino de Bélgica. Todas estas imputaciones van dirigidas contra la Región flamenca.

5. Por un lado, la Comisión subraya que la Región flamenca no ha adoptado las medidas necesarias para asegurar la adaptación completa de su Derecho interno al artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva. El Reino de Bélgica no manifiesta su disconformidad con esta imputación. Reconoce que las medidas actualmente en vigor no garantizan más que una «adaptación parcial» de su Derecho interno a las disposiciones controvertidas.

6. Por otro lado, la Comisión recuerda que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 4 de la Directiva obliga a los Estados miembros a conferir a las ZPS un estatuto jurídico que garantice la supervivencia y la reproducción de las especies mencionadas en el anexo I, así como la reproducción, la muda y la invernada de las especies migratorias no contempladas en el anexo I cuya llegada sea regular. La Comisión subraya que la Región flamenca no ha adoptado medida alguna encaminada a vincular automáticamente la clasificación de un territorio como ZPS a la aplicación de un régimen jurídico de protección adecuado. El Reino de Bélgica no manifiesta su disconformidad con esta imputación. Indica que el Parlamento flamenco está examinando actualmente una propuesta de Decreto sobre esta materia.

7. Finalmente, la Comisión estima que las autoridades flamencas no han adoptado las medidas necesarias para garantizar que los mapas geográficos que delimitan las ZPS estén dotados de una fuerza vinculante y oponible a terceros. El Reino de Bélgica se opone a esta imputación.

8. De estos datos se desprende que el único punto discutido por las partes versa sobre la tercera imputación, relativa a la falta de fuerza vinculante de los mapas que delimitan las ZPS. Por consiguiente, limitaremos el objeto de nuestras conclusiones al examen de dicha imputación, si bien proponiendo al Tribunal de Justicia que estime el recurso, en todo lo demás.

Sobre la imputación basada en la falta de fuerza vinculante de los mapas que delimitan las ZPS

9. La Comisión estima que las autoridades flamencas no han ejecutado correctamente el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva, por cuanto los mapas geográficos que delimitan las ZPS de la Región flamenca carecen de fuerza vinculante.

10. La Comisión explica que, en Derecho belga, las medidas dictadas por las autoridades regionales deben publicarse necesariamente en el Moniteur Belge (Diario Oficial del Reino de Bélgica) para adquirir una fuerza vinculante. Sólo esta publicación origina una presunción iuris et de iure de que las citadas medidas han llegado a conocimiento de los ciudadanos y garantiza, por este motivo, su oponibilidad a terceros.

11. Ahora bien, la Comisión subraya que los mapas geográficos que delimitan las ZPS en el territorio belga no han sido publicadas en el Moniteur belge. Han sido meramente expuestas en las casas consistoriales de los municipios con el fin de que llegaran a conocimiento de la población. Según la Comisión, esta medida no basta para cumplir el régimen jurídico de protección que exige el artículo 4 de la Directiva.

12. El Reino de Bélgica subraya que la cuestión de la fuerza vinculante de los mapas que delimitan las ZPS se rige por el Derecho interno de los Estados miembros. Éstos disponen de un amplio margen de apreciación para determinar la forma en que confieren fuerza obligatoria a las medidas que adaptan el Derecho interno a una directiva. En cualquier caso, el Gobierno belga sostiene que, según la jurisprudencia de la Cour de cassation (Bélgica), la exposición de los mapas en las casas consistoriales de los municipios les confiere una fuerza equivalente a la de una publicación en el Moniteur belge.

13. A la luz de estas alegaciones, conviene recordar determinados aspectos de las obligaciones que incumben a los Estados miembros al adaptar su Derecho interno a las directivas.

14. Según reiterada jurisprudencia, las disposiciones de una directiva deben ejecutarse con indiscutible fuerza imperativa, así como con la especificidad, precisión y claridad necesarias para cumplir la exigencia de seguridad jurídica. El principio de seguridad jurídica exige una publicidad adecuada para las medidas nacionales que realicen la adaptación del Derecho interno a las directivas, de forma que los beneficiarios puedan conocer la totalidad de sus derechos y, en su caso, invocarlos ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha aclarado que el principio de seguridad jurídica no impone ninguna forma concreta de publicidad, como la publicación de las medidas nacionales en el Diario Oficial de los Estados miembros.

15. Por lo que atañe a la Directiva, consta que los mapas que delimitan las ZPS deben revestir necesariamente una fuerza vinculante. En efecto, si no fuera así, podría cuestionarse en cualquier momento la delimitación geográfica de las ZPS y se pondría en serio peligro la consecución de los objetivos de la Directiva.

16. En el presente asunto, el Reino de Bélgica no niega que, en virtud de la Ley Federal (la Ley especial de reformas institucionales, antes citada), las medidas adoptadas por las autoridades regionales deben publicarse en el Moniteur belge para adquirir una fuerza obligatoria. No obstante, el Reino de Bélgica alega una excepción a la citada norma. Explica que, en una sentencia de 7 de octubre de 1983, la Cour de cassation declaró que un proyecto de plan de sector no adquiere necesariamente carácter obligatorio por su mera publicación en el Moniteur belge, sino más bien por su exposición en la casa consistorial de cada municipio comprendido en dicho plan. El Gobierno belga afirma que la citada sentencia, relativa a la ordenación del territorio, es plenamente aplicable a los mapas geográficos que delimitan las ZPS.

17. Al igual que la Comisión, considero que no puede acogerse este planteamiento.

18. Consta en autos que la sentencia que alega el Gobierno belga se dictó en unas circunstancias muy concretas. La Ley orgánica de ordenación del territorio y del urbanismo de 29 de marzo de 1962, dispone que un proyecto de plan de sector debe ser objeto de una información pública, anunciada mediante la colocación de anuncios en cada casa consistorial, mediante anuncios colocados en tres ocasiones en el Moniteur belge, mediante anuncios publicados por tres veces en tres diarios de la capital y, de ser posible, en tres diarios de la Región de que se trata, así como mediante comunicados difundidos por tres veces por el Instituto Nacional de Radiodifusión.

19. Además, de los fundamentos de Derecho de la referida sentencia se desprende que, para reconocer la fuerza obligatoria de los proyectos de plan sectorial, la Cour de cassation se ha fundado en varios datos concretos, como son el tenor literal de la disposición controvertida, la sistemática general de la Ley así como el conjunto de las declaraciones del ministro competente durante los trabajos parlamentarios.

20. Ahora bien, es forzoso reconocer que, en el presente caso, el Reino de Bélgica no ha demostrado que concurran tales circunstancias. Ciertamente, el Gobierno belga afirma que el Decreto del ejecutivo flamenco de 17 de octubre de 1998 exige la exhibición de los mapas que delimitan las ZPS en las casas consistoriales de los municipios.

21. Sin embargo, los autos no permiten afirmar que los mapas controvertidos sean objeto de una información pública idéntica a la exigida por la Ley anteriormente citada. Tampoco es seguro que la exhibición de los mapas vaya precedida de unas medidas de publicidad comparables a las ordenadas por la citada Ley. Se ignora asimismo si, al igual que en el referido asunto, la intención del «legislador» es efectivamente conferir una fuerza obligatoria a los mapas mediante la exposición de éstos en las casas consistoriales de los municipios. Finalmente, y sobre todo, se ignora si, en Derecho belga, una medida adoptada por una autoridad federal (el Decreto del ejecutivo flamenco) puede establecer válidamente una excepción al principio de la publicación ordenado por la Ley federal (la Ley especial de reformas institucionales).

22. Habida cuenta de estos datos, considero que en la situación de los autos, el Reino de Bélgica no ha aportado la prueba de que los mapas que delimitan las ZPS en la Región flamenca tengan una fuerza imperativa «indiscutible», conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

23. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que estime la tercera imputación formulada por la Comisión.

Conclusión

24. Por consiguiente, a la vista de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que decida:

1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1, 2 y 4, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, debido a que la Región flamenca:

- no ha adoptado, dentro del plazo señalado, las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para garantizar la adaptación completa de su Derecho interno al artículo 4, apartados 1 y 2, de la mencionada Directiva;

- no ha adoptado las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para vincular, automáticamente, la clasificación de un territorio como zona de protección especial a la aplicación de un régimen jurídico de protección conforme al artículo 4, apartados 1, 2 y 4, de la referida Directiva, y

- no ha adoptado las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para conferir una indiscutible fuerza vinculante a los mapas que delimitan las zonas de protección especial situadas en su territorio.

2) Condenar en costas al Reino de Bélgica.