Asunto T‑710/14

Herbert Smith Freehills LLP

contra

Consejo de la Unión Europea

«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Documentos relativos a los debates previos a la adopción de la Directiva relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos relacionados — Denegación de acceso — Excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico — Derecho de defensa — Interés público superior»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Octava) de 15 de septiembre de 2016

Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de conceder un acceso parcial a los datos no cubiertos por las excepciones — Alcance — Límites

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 29 a 33)

Cuando una institución aplica una de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento no 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, le corresponde ponderar el interés específico que debe protegerse no divulgando el documento de que se trate y, en particular, el interés general en que dicho documento sea accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el considerando 2 del Reglamento n.o 1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático. Estas consideraciones tienen especial relevancia, evidentemente, en lo que atañe a los documentos de la Comisión preparados en el marco de un proceso legislativo. En efecto, como resulta del considerando 6 del Reglamento n.o 1049/2001, se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos precisamente en tal caso. La transparencia a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos. (véanse los apartados 34 y 35)

En lo que atañe a la excepción correspondiente al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.o 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, el examen que ha de realizar una institución cuando se le solicita la divulgación de un documento debe desarrollarse en tres tiempos, conforme a los tres criterios que figuran en dicha disposición. Así, en un primer momento, la institución debe cerciorarse de que el documento cuya divulgación se solicita se refiere a un dictamen jurídico. En un segundo momento, debe examinar si la divulgación de las partes del documento que se considera que contienen asesoramiento jurídico supone un perjuicio para la protección que debe tener dicho asesoramiento, en el sentido de que causaría un perjuicio al interés de una institución en solicitar dictámenes jurídicos y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos. Para poder ser invocado, el riesgo de menoscabar dicho interés debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético. En un tercer y último momento, si la institución considera que la divulgación de un documento supone un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico tal y como acaba de definirse, le corresponde comprobar que no existe un interés público superior que justifique dicha divulgación, pese al perjuicio que se ocasiona a su aptitud para solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos. En la medida en que la divulgación del asesoramiento del Servicio Jurídico de una institución emitido en el marco de procedimientos legislativos pueda menoscabar el interés en proteger la independencia de ese Servicio Jurídico, dicho riesgo debe ser ponderado a la luz de los intereses públicos superiores que subyacen en el Reglamento n.o 1049/2001. Constituye tal interés público superior el hecho de que la divulgación de los documentos que contienen el dictamen del Servicio Jurídico de una institución acerca de cuestiones jurídicas surgidas durante el debate sobre iniciativas legislativas puede aumentar la transparencia y la apertura del proceso legislativo y puede reforzar el derecho democrático de los ciudadanos europeos a controlar la información que constituyó la base de un acto legislativo, tal y como se contempla, en particular, en los considerandos 2 y 6 de dicho Reglamento. En consecuencia, el referido Reglamento obliga, en principio, a divulgar los dictámenes del Servicio Jurídico de una institución relativos a un proceso legislativo. Esta afirmación no impide sin embargo que la divulgación de un dictamen específico, emitido en el contexto de un proceso legislativo, pero que tenga un carácter especialmente sensible o un alcance particularmente amplio que vaya más allá del marco del proceso legislativo en cuestión, pueda denegarse para proteger el asesoramiento jurídico. En tal caso, correspondería a la institución de que se trate motivar detalladamente la denegación. (véanse los apartados 42 a 45)

El concepto de dictamen jurídico a efectos del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.o 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, está ligado al contenido de un documento y no a su autor o a sus destinatarios. Como se desprende de una interpretación literal de las palabras «dictamen jurídico», se trata de un asesoramiento relativo a una cuestión jurídica, cualesquiera que sean las modalidades conforme a las cuales se dé dicho dictamen. En otras palabras, para que la excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico sea aplicable es indiferente que el documento que contiene dicho dictamen se dé en una fase inicial, avanzada o final del proceso de toma de decisiones. Igualmente, el hecho de que el asesoramiento se produzca en un contexto formal o informal carece de incidencia para la interpretación de dichos términos. Por otra parte, la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.o 1049/2001 debe interpretarse en el sentido de que su objeto es proteger el interés que tiene una institución en solicitar asesoramiento jurídico y en recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos. A este respecto, pese a que, en principio, una institución se dirige a su propio Servicio Jurídico, nada se opone a que la mencionada institución, en su caso, externalice la petición de dicho asesoramiento. Ese es, por ejemplo, el caso si la institución de que se trata solicita un dictamen a un despacho de abogados. Por ello, la cuestión de si el asesoramiento jurídico proviene de un autor interno o externo carece de importancia para la institución que invoque la excepción relativa a la protección del asesoramiento. Igualmente, nada se opone tampoco a que la institución que invocó la mencionada excepción comparta dicho asesoramiento con un tercero. Pues bien, el hecho de que un documento que contiene un dictamen emitido por una institución haya sido enviado a los servicios jurídicos de otras instituciones o a un Estado miembro no modifica, por sí mismo, la naturaleza de ese documento. Por ello, del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.o 1049/2001 no se desprende que el dictamen deba ser emitido por una institución únicamente para uso interno. (véanse los apartados 48 y 50 a 54)

Los intercambios de puntos de vista jurídicos entre los servicios jurídicos de tres instituciones para alcanzar un compromiso sobre un texto legislativo en el marco de un diálogo tripartito con arreglo al artículo 294 TFUE pueden calificarse, en su caso, de dictamen jurídico y, por ello, pueden estar comprendidos en la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.o 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. En efecto, los servicios jurídicos actúan conforme a un mandato y con el objetivo de alcanzar un acuerdo. Actúan, por tanto, a la vez como negociadores y asesores sobre aspectos jurídicos. (véanse los apartados 59 y 60)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 67 a 69 y 72)

Respecto a la necesidad de obtener la divulgación de los documentos solicitados con arreglo al Reglamento n.o 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión en virtud del interés superior para poder preparar mejor la intervención de la demandante en un procedimiento judicial nacional, semejante argumento no es, como tal, constitutivo de un interés público que justifique la divulgación que pueda prevalecer sobre la protección de la confidencialidad, a efectos del artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001. Habida cuenta del principio general de acceso a los documentos recogido en el artículo 15 TUE y de los considerandos 1 y 2 de dicho Reglamento, ese interés debe tener un carácter objetivo y general y no puede confundirse con intereses particulares o privados. (véase el apartado 74)