CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. VERICA TRSTENJAK

presentadas el 16 de diciembre de 2010 ( )

Asunto C‑28/09

Comisión Europea

contra

República de Austria

«Incumplimiento de Estado – Artículo 226 CE – Artículos 28 CE a 30 CE – Circulación transalpina de mercancías – Prohibición sectorial de circulación para vehículos pesados de más de 7,5 toneladas que transporten determinadas mercancías – Restricción a la libre circulación de mercancías – Justificación – Calidad del aire ambiente – Protección de la salud y del medio ambiente – Principio de proporcionalidad»

Índice





I. Introducción

II. Marco legal

A. Derecho de la Unión

1. Directiva 96/62

2. Directiva 1999/30

3. Directiva 2008/50

B. Derecho nacional

1. Immissionsschutzgesetz – Luft

2. Reglamento de prohibición sectorial de circulación

III. Hechos

IV. Procedimiento administrativo previo

V. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

VI. Alegaciones esenciales de las partes

VII. Apreciación jurídica

A. La prohibición sectorial de circulación como medida de aplicación de las Directivas 96/62 y 1999/30

B. Sobre la existencia de una restricción a la libre circulación de mercancías

C. Sobre la justificación de la restricción a la libre circulación de mercancías

1. Relación entre el Reglamento de prohibición sectorial de circulación y los derechos fundamentales comunitarios

2. Justificación por razones de protección del medio ambiente

a) Razones imperiosas de protección del medio ambiente

b) Examen de la proporcionalidad

i) Sobre la idoneidad de la prohibición sectorial de circulación

ii) Sobre la necesidad de la prohibición sectorial de circulación

iii) Sobre la adecuación de la prohibición sectorial de circulación

c) Conclusión parcial

VIII. Resumen

IX. Costas

X. Conclusión

I. Introducción

1. El presente asunto tiene por objeto un recurso por incumplimiento presentado por la Comisión con arreglo al artículo 226 CE, ( ) con el que ésta solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 29 CE al establecer una prohibición de circulación en un tramo de la autopista A 12 para vehículos pesados con un peso máximo autorizado superior a 7,5 toneladas que transporten determinadas mercancías.

2. Este procedimiento se caracteriza por que el Tribunal de Justicia, en la sentencia de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Austria, ( ) ya consideró que una prohibición sectorial de circulación similar en la autopista A 12 infringía los artículos 28 CE y 29 CE, y declaró el correspondiente incumplimiento por parte de la República de Austria. En atención a dicha sentencia, la República de Austria se ha esforzado en configurar la prohibición sectorial de circulación aquí controvertida de manera que sea conforme al Derecho de la Unión. Para ello, la nueva prohibición sectorial de circulación se ha configurado, por una parte, como un paquete de medidas para mejorar la calidad del aire ambiente en el entorno de la autopista del Valle del Inn y, por otro lado, la República de Austria se ha esforzado por facilitar alternativas para el transporte de las mercancías afectadas por la prohibición sectorial de circulación.

3. Con este trasfondo, la Comisión subraya que, en su mayor parte, celebra y respalda el conjunto de medidas elaborado por la República de Austria para mejorar la calidad del aire ambiente en el entorno de la autopista del Valle del Inn. Sin embargo, en su opinión la prohibición sectorial de circulación que incluya tampoco respeta el principio de proporcionalidad, por lo que se ha visto obligada a iniciar un nuevo procedimiento. Dado que la nueva prohibición sectorial de circulación en la autopista A 12 se diferencia de la prohibición que fue declarada contraria al Derecho de la Unión mediante sentencia de 15 de noviembre de 2005, tanto desde el punto de vista del marco legal como en cuanto a su configuración efectiva, el presente procedimiento por incumplimiento ha sido correctamente iniciado sobre la base del artículo 226 CE. ( )

II. Marco legal

A. Derecho de la Unión ( )

1. Directiva 96/62

4. El objetivo general de la Directiva 96/62/CE del Consejo, de 27 de septiembre de 1996, sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente, ( ) conforme a su artículo 1 es definir los principios básicos de una estrategia común dirigida a:

– definir y establecer objetivos de calidad del aire ambiente en la Comunidad para evitar, prevenir o reducir los efectos nocivos para la salud humana y para el medio ambiente en su conjunto;

– evaluar, basándose en métodos y criterios comunes, la calidad del aire ambiente en los Estados miembros;

– disponer de información adecuada sobre la calidad del aire ambiente y procurar que el público tenga conocimiento de la misma mediante umbrales de alerta;

– mantener una buena calidad del aire ambiente y mejorarla en los demás casos.

5. Con arreglo al artículo 4 de la Directiva 96/62, el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará las disposiciones para la definición de los valores límite y, de manera adecuada, de los umbrales de alerta para los contaminantes enumerados en el anexo I de dicha Directiva, entre las que se encuentra el dióxido de nitrógeno (NO 2 ).

6. Con arreglo al artículo 7, apartado 1, de la Directiva 96/62, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para garantizar el respeto de los valores límite.

7. Para las zonas y aglomeraciones en que los niveles de uno o más contaminantes rebasen el valor límite incrementado por el margen de exceso tolerado, conforme al artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62 los Estados miembros adoptarán medidas para garantizar la elaboración o la aplicación de un plan o programa que permita regresar al valor límite dentro del plazo fijado. El anexo IV de la Directiva establece la información mínima que han de contener dichos planes o programas (a disposición del público).

2. Directiva 1999/30

8. Los valores límite de NO 2 se establecieron en la Directiva 1999/30/CE del Consejo, de 22 de abril de 1999, relativa a los valores límite de dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno, partículas y plomo en el aire ambiente. ( )

9. En el cuarto considerando de dicha Directiva se dice que los valores límite establecidos en ella constituyen requisitos mínimos y que, de conformidad con el artículo 176 CE, los Estados miembros podrán mantener y adoptar valores límite más exigentes.

10. El articulo 4 de dicha Directiva tiene el siguiente tenor:

«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que las concentraciones de dióxido de nitrógeno y, en su caso, las concentraciones de óxidos de nitrógeno y en su caso de óxido nítrico en el aire ambiente, evaluadas con arreglo al artículo 7, no excedan de los valores límite fijados en la sección I del anexo II a partir de las fechas indicadas.

Los márgenes de tolerancia que se especifican en la sección I del anexo II se aplicarán de conformidad con el artículo 8 de la Directiva 96/62/CE.

2. El umbral de alerta para las concentraciones de dióxido de nitrógeno en el aire ambiente figura en la sección II del anexo II.»

11. Conforme al anexo II, sección I, de la Directiva 1999/30, el valor límite horario para NO 2 , que no podrán superarse en más de 18 ocasiones por año civil, asciende a 200 μg/m3, más un margen de tolerancia decreciente hasta el 1 de enero de 2010. El valor límite anual para NO 2 asciende a 40 μg/m3, más un margen de tolerancia decreciente hasta el 1 de enero de 2010. En conclusión, teniendo en cuenta estos márgenes de tolerancia decrecientes, los citados valores límite deben alcanzarse, a más tardar, el 1 de enero de 2010.

3. Directiva 2008/50

12. La Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, ( ) sustituye a un total de cuatro Directivas, entre ellas las Directivas 96/62 y 1999/30, y a una Decisión. En el anexo XI de esta nueva Directiva se establecen los valores límite horarios y el valor límite anual de NO 2 , así como los márgenes de tolerancia. Dichos valores límite y márgenes de tolerancia son idénticos a los valores límite establecidos en el anexo II, sección I, de la Directiva 1999/30. En principio, el plazo para el cumplimiento de los valores límite es también el 1 de enero de 2010.

B. Derecho nacional

1. Immissionsschutzgesetz – Luft

13. El Derecho austriaco se adaptó a las Directivas 96/62 y 1999/30 mediante modificaciones en la Bundesgesetzes zum Schutz vor Immissionen durch Luftschadstoffe, mit dem die Gewerbeordnung 1994, das Luftreinhaltegesetz für Kesselanlagen, das Berggesetz 1975, das Abfallwirtschaftsgesetz und das Ozongesetz geändert werden (Ley sobre la protección del aire contra las contaminaciones, por la que se modifican la Ley de industria de 1994, la Ley de depuración de aire para calderas, la Ley de montes de 1975, la Ley de residuos y la Ley del ozono; también, «Immissionsschutzgesetz – Luft»; en lo sucesivo, «IG‑L»).

14. Con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la IG-L, para la protección de la salud humana rigen en todo el territorio nacional los valores límite de emisiones de los anexos 1 y 2. El anexo 1 establece, como valor límite de emisiones para NO 2 , un valor límite anual de 30 µg/m3. Además, el anexo 1 prevé un margen de tolerancia de 30 µg/m3 que se va reduciendo gradualmente. En consecuencia, los valores límite de emisiones para NO 2 ascendían en los años 2006 a 2009 a 40 µg/m3, y en el año 2010, a 35 µg/m3.

15. Con arreglo al artículo 10 de la IG-L, en el plazo máximo de 24 meses desde el final del año en que se haya detectado una superación de un valor límite han de adoptarse medidas mediante reglamento. Entre las posibles medidas que se pueden adoptar están, conforme al artículo 16, apartado 1, número 4, de la IG-L, las prohibiciones de circulación para vehículos.

2. Reglamento de prohibición sectorial de circulación

16. Sobre la base de los artículos 10 y 16, apartado 1, número 4, de la IG-L, el Ministro-Presidente del Tirol adoptó el Verordnung vom 17. Dezember 2007, mit der auf der A 12 Inntal Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (Reglamento de 17 de diciembre de 2007 por el que se prohíbe el transporte de largo recorrido de determinadas mercancías en la autopista A 12, del Valle del Inn; en lo sucesivo, «Reglamento de prohibición sectorial de circulación»). Dicho Reglamento tiene el siguiente tenor:

«[...]

Artículo 1. Objetivos

El objetivo de este Reglamento es reducir las emisiones causadas por las actividades humanas que hayan conducido a sobrepasar un valor límite de emisiones, y mejorar de ese modo la calidad del aire. Esa mejora pretende garantizar una protección a largo plazo de la salud humana, así como de los recursos animales y vegetales, de sus biocenosis, sus hábitats y sus interrelaciones, y del patrimonio cultural y los bienes materiales frente a los contaminantes atmosféricos, así como la protección de las personas frente a contaminantes atmosféricos intolerables.

[...]

Artículo 3. Prohibición

Se prohíbe la circulación por la autopista A 12, del Valle del Inn, en ambos sentidos desde el kilómetro 6,350, en el término municipal de Langkampfen, hasta el punto kilométrico 90,00, en el término municipal de Zirl, a los siguientes vehículos:

Vehículos pesados o articulados con un peso máximo autorizado superior a 7,5 toneladas, y vehículos pesados con remolque en los que la suma de los pesos máximos autorizados de ambos vehículos exceda 7,5 toneladas, para el transporte de las siguientes mercancías:

a) desde el 2 de mayo de 2008:

1. todos los residuos incluidos en el Catálogo Europeo de Residuos (conforme a la Decisión de la Comisión sobre la lista de residuos, 2000/532/CE, en la versión 2001/573/CE);

2. piedras, tierras, escombros.

b) desde el 1 de enero de 2009:

1. madera en rollo y corcho;

2. minerales de hierro y otros;

3. vehículos a motor y remolques;

4. acero, con excepción del acero de armadura y de construcción para el suministro a obras;

5. mármol y travertino;

6. baldosas (cerámicas).

Artículo 4. Excepciones

1. Sin perjuicio de las excepciones del artículo 16, apartado 2, de la IG-L, quedan excluidos de la prohibición del artículo 3:

a) transportes en vehículos que se carguen o descarguen en la zona principal (origen o destino en la zona principal);

b) transportes en vehículos que se carguen o descarguen en la zona ampliada (origen o destino en la zona ampliada);

c) transportes en vehículos en desplazamientos previos a la carga de mercancías en medios ferroviarios en la estación de Hall en dirección este, o en la estación de Wörgl en dirección oeste, siempre que se pueda acreditar con la correspondiente documentación.

d) transportes en vehículos en desplazamientos posteriores a la carga de mercancías en medios ferroviarios desde la estación de Hall en dirección oeste, o desde la estación de Wörgl en dirección este, siempre que se pueda acreditar con la correspondiente documentación.

e) transportes en vehículos para cuya utilización, tras una comprobación con arreglo al artículo 14, apartado 3, de la IG-L, exista un interés público imperioso o un interés privado relevante, que se comprobarán caso por caso, y que estén debidamente identificados conforme a un reglamento con arreglo al artículo 14, apartado 4, de la IG-L.

2. La zona principal comprende los distritos políticos de Imst, Innsbruck Land, Innsbruck Stadt, Kufstein y Schwaz.

Pertenecen a la zona ampliada:

a) en Austria: los distritos políticos de Kitzbühel, Landeck, Linz, Reutte y Zell am See;

b) en Alemania: los distritos de Bad Tölz, Garmisch-Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (incluida la ciudad) y Traunstein;

c) en Italia: las comunidades de distrito de Eisacktal, Pustertal y Wipptal.

[...]»

III. Hechos

17. Desde hace varios años se detectan casos en los que se sobrepasan los valores límite en las concentraciones de NO 2 en las autopistas del Tirol (A 12 y A 13). Por ese motivo, el Land Tirol, en los últimos años, ha adoptado diversas medidas para mejorar la calidad del aire en el entorno de dichas autopistas.

18. Entre ellas figuraba un reglamento adoptado el 27 de mayo de 2003 por el Landeshauptmann von Tirol (Ministro-Presidente del Tirol), por el cual se prohibió el transporte de una serie de mercancías en vehículos pesados con un peso máximo autorizado superior a 7,5 toneladas en un tramo de la autopista A 12 entre los municipios de Kundl y Ampass, de cerca de 46 km de longitud. Esta prohibición sectorial de circulación afectaba especialmente al transporte de residuos, cereales, madera en rollo y corcho, minerales de hierro y otros, piedras, tierras, escombros, vehículos a motor y remolques y acero de construcción. La prohibición debía aplicarse directamente a partir del 1 de agosto de 2003. Se exceptuaba de dicha prohibición, no obstante, el transporte de mercancías con origen o destino en la ciudad de Innsbruck o en los distritos de Kufstein, Schwaz o Innsbruck‑Land. Además, se exceptuaban a determinados vehículos, como, por ejemplo, los utilizados para el mantenimiento de las vías públicas y la recogida de basuras, así como para labores agrícolas y forestales. Por último, se podía solicitar la concesión de exenciones individuales con respecto a otros vehículos en razón de un interés público o de un interés privado importante.

19. Al estar convencida la Comisión de la incompatibilidad de esta medida con el Derecho de la Unión, interpuso un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE. En su sentencia de 15 de noviembre de 2005, el Tribunal de Justicia declaró que la República de Austria había infringido los artículos 28 CE y 29 CE al adoptar la medida restrictiva de la circulación en la autopista A 12, del Valle del Inn. ( )

20. A raíz de dicha sentencia, las autoridades austriacas competentes elaboraron un paquete de medidas para mejorar la calidad del aire en el entorno de la autopista del Valle del Inn que comprende cuatro medidas parciales: 1) la limitación de la velocidad para los vehículos turismo en ciertos tramos de la autopista A 12; 2) una prohibición de circulación para determinados vehículos pesados especialmente contaminantes; 3) la ampliación geográfica de una prohibición anterior de circulación nocturna para vehículos pesados de más de 7,5 toneladas y la progresiva supresión de las excepciones a esta prohibición para grandes vehículos pesados de las clases Euro IV y V, y 4) una nueva prohibición sectorial de circulación para vehículos pesados de más de 7,5 toneladas. Este paquete se fue aplicando gradualmente desde finales de 2006.

21. La nueva prohibición sectorial de circulación se estableció mediante el Reglamento del Ministro-Presidente de 17 de diciembre de 2007, que entró en vigor el 1 de enero de 2008. Conforme a dicho Reglamento está prohibida la circulación por la A 12, del Valle del Inn, entre Langkampfen (a unos 6 km de la frontera entre Austria y Alemania) y Zirl (unos 12 km al oeste de Innsbruck), es decir, en un trayecto de unos 90 kilómetros de autopista, para vehículos pesados de más de 7,5 toneladas desde el 2 de mayo de 2008, cuando transporten residuos, piedras, tierras o escombros (primera fase). Desde el 1 de enero de 2009, esta prohibición se extiende al transporte de madera en rollo y corcho, de minerales de hierro y otros, de vehículos a motor y remolques, de acero (salvo el acero de armadura o de construcción para el abastecimiento de obras), de mármol y travertino y de baldosas (segunda fase). No obstante, permanecen excluidos de esta prohibición los transportes en vehículos pesados cuando vayan a ser cargados o descargados en el «núcleo» establecido en el Reglamento; cuando vayan a ser cargados y descargados en la «zona ampliada» establecida en el Reglamento, o cuando el transporte sea previo o posterior a una carga ferroviaria en las estaciones de Hall o de Wörgl. Además, en determinadas circunstancias puede concederse una excepción a dicha prohibición.

22. Paralelamente a esta prohibición sectorial de circulación también se aplicaron las otras tres medidas parciales del paquete para la mejora de la calidad del aire en el entorno de la autopista del Valle del Inn. Para el período entre el 1 de noviembre de 2006 y el 30 de abril de 2007 se estableció un límite general de velocidad de 100 km/h para vehículos turismo en la autopista A 12, del Valle del Inn, entre la frontera germano-austriaca y Zirl. ( ) Desde noviembre de 2007 se aplicó a ese tramo un límite de velocidad anual variable de 100 km/h en función de la contaminación general efectivamente medida y de factores meteorológicos. ( ) Con efectos de 1 de enero de 2007, el Ministro-Presidente del Tirol dispuso, además, una prohibición de circulación en la A 12, del Valle del Inn, entre Zirl y Kufstein para vehículos pesados articulados y vehículos pesados con remolque de más de 7,5 toneladas que no pertenecieran a la categoría Euro II. Desde el 1 de noviembre de 2008, en virtud del mismo Reglamento rige una prohibición de circulación para dichos vehículos pesados que no cumplan la norma Euro III. Desde el 1 de noviembre de 2009 rige una prohibición general de circulación para los vehículos pesados de más de 7,5 toneladas que no cumplan la norma Euro II. ( ) Desde el 1 de enero de 2007, además, se amplió en 40 km una prohibición anterior de circulación nocturna para los vehículos pesados entre Wörgl y Hall, comprendiendo así todo el trayecto de la autopista A 12 entre Kufstein y Zirl. La exención para los vehículos pesados de las categorías Euro IV y V se suprimió gradualmente hasta el 31 de octubre de 2009. ( )

IV. Procedimiento administrativo previo

23. Mediante escrito de 20 de julio de 2006, el Land Tirol informó a la Comisión sobre el programa de actuación que había elaborado para mejorar la calidad del aire y sobre el paquete de medidas para mejorar la calidad del aire en el entorno de la autopista del Valle del Inn, que incluía la introducción de una prohibición sectorial de circulación.

24. En su dictamen de 20 de julio de 2007, la Comisión sostuvo la opinión de que la prohibición sectorial de circulación que se pretendía introducir, en la versión propuesta por las autoridades del Tirol, era incompatible con los artículos 28 CE y 29 CE. Sin embargo, a pesar de este dictamen negativo, el 17 de diciembre de 2007 se adoptó el Reglamento de dicha prohibición sectorial de circulación.

25. Mediante escrito de requerimiento de 31 de enero de 2008, la Comisión se reafirmó en su postura y conminó a la República de Austria a presentar sus observaciones con arreglo al artículo 226 CE. En sus observaciones de 15 de febrero de 2008, la República de Austria respondió al requerimiento de la Comisión. En ellas sostuvo el punto de vista de que la prohibición sectorial de circulación no se podía catalogar como restricción a la libre circulación de mercancías, teniendo en cuenta su configuración particular y la situación geográfica de Austria.

26. Mediante escrito de 8 de mayo de 2008, la Comisión dirigió a la República de Austria un dictamen motivado en que llegaba a la conclusión de que ésta había incumplido sus obligaciones derivadas de los artículos 28 CE y 29 CE al adoptar la prohibición sectorial de circulación, y se le fijó un plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias.

27. La República de Austria respondió mediante escrito de 9 de junio de 2008, en que mantenía su postura. En un escrito complementario de 2 de diciembre de 2008 comunicó que la prohibición sectorial de circulación en la autopista A 12, del Valle del Inn, había sido modificada mediante el Reglamento del Ministro-Presidente del Tirol de 13 de noviembre de 2008. En ese nuevo Reglamento se confirmaba la prohibición sectorial de circulación en la A 12 entre Langkampfen (punto kilométrico 6,35) y Ampass (punto kilométrico 72), es decir, en el tramo situado al este de Innsbruck. Para el tramo situado al oeste de Innsbruck, entre Ampass y Zirl, la prohibición sectorial de circulación no entraría en vigor hasta el 1 de enero de 2011.

28. Mediante un nuevo escrito complementario de 19 de diciembre de 2008, la República de Austria comunicó, por último, que la prohibición sectorial de circulación había vuelto a ser modificada mediante Reglamento del Ministro-Presidente del Tirol de 23 de diciembre de 2008. A diferencia de lo dispuesto anteriormente, con arreglo a este nuevo Reglamento a las mercancías antes comprendidas por la prohibición sectorial de circulación ahora sólo se añadirían, con efectos de 2 de enero de 2009, la madera en rollo y el corcho, así como los vehículos a motor y los remolques. Para el resto de las mercancías (minerales de hierro y otros, acero, mármol, travertino y baldosas cerámicas), la prohibición se aplicaría a partir del 1 de julio de 2009.

V. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

29. Dado que la República de Austria, en opinión de la Comisión, no se atuvo a su dictamen motivado, el 21 de enero de 2009 ésta presentó recurso con arreglo al artículo 226 CE.

30. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

– Se declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 29 CE, al prohibir la circulación de camiones con una tara superior a 7,5 toneladas que transporten determinadas mercancías en un sector de la autopista A 12.

– Se condene en costas a la República de Austria.

31. La República de Austria solicita que se desestime el recurso y que se condene a la Comisión al pago de las costas del procedimiento.

32. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de junio de 2009, se admitió la intervención de la República Italiana y del Reino de los Países Bajos como coadyuvantes en apoyo de las pretensiones de la Comisión. La República Italiana y el Reino de los Países Bajos solicitan que se estime el recurso de la Comisión.

33. En la vista oral celebrada el 19 de octubre de 2010, los representantes de la Comisión, de la República de Austria y de la República Italiana expusieron sus posturas.

VI. Alegaciones esenciales de las partes

34. En opinión de la Comisión, el Reglamento de prohibición sectorial de circulación de 17 de diciembre de 2007 obstaculiza la libre circulación de mercancías y, en particular, la libertad de tránsito de las mercancías, al imponer una prohibición de circulación a los camiones de más de 7,5 toneladas que transporten determinadas mercancías por una de las principales rutas comerciales transalpinas entre el sur de Alemania y el norte de Italia. Entiende que, en la práctica, la prohibición repercute incluso en todo el corredor del Brennero y en la conexión occidental con el área del lago de Constanza. Afirma que la prohibición sectorial de circulación tiene un considerable impacto económico, especialmente para los sectores que producen o transforman las mercancías afectadas y, por otro lado, también para la industria del transporte. A su parecer, la prohibición se traduce en último término en un precio más alto de las mercancías transportadas, lo que indirectamente perjudica a su competitividad. La prohibición sectorial de circulación, en definitiva, debe considerarse una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, en principio incompatible con los artículos 28 CE y 29 CE.

35. La Comisión afirma que la prohibición sectorial de circulación tiene, además, una fuerte tendencia discriminatoria. Teniendo en cuenta las excepciones previstas para el transporte local y regional, afecta principalmente a mercancías transportadas en tránsito por la zona restringida. Además, una prohibición de circulación basada en las mercancías transportadas puede tener efectos discriminatorios sobre el comercio entre los Estados miembros.

36. Entiende que la prohibición sectorial de circulación y las restricciones que implica para la circulación intracomunitaria de mercancías no están justificadas ni por las razones mencionadas en el artículo 30 CE ni por las razones imperiosas de interés general reconocidas por la jurisprudencia. Aunque las medidas en cuestión pueden contribuir a alcanzar el objetivo de protección del medio ambiente, en opinión de la Comisión vulneran el principio de proporcionalidad. Cree que el planteamiento de la prohibición sectorial de circulación adolece de contradicciones internas, de modo que es dudosa su adecuación para la mejora de la calidad del aire. Además, entiende que hay una clara desproporción entre el efecto restrictivo de la prohibición y su utilidad. A su parecer, a este respecto resulta especialmente grave que no se hayan adoptado medidas menos restrictivas o no se hayan tenido suficientemente en cuenta, como una limitación constante de la velocidad en la A 12, prohibiciones de circulación en función de las emisiones, medidas de peaje específico u otros instrumentos de dirección económica. Por otro lado, afirma que la República de Austria no ha demostrado que existan suficientes alternativas de transporte para las mercancías afectadas por la prohibición sectorial de circulación. Por eso, a falta de las capacidades necesarias, tampoco ve suficiente el período transitorio previsto.

37. A juicio de la Comisión, para el área situada al oeste de Innsbruck falta también la prueba de la necesidad de la prohibición sectorial de circulación, pues no se dispone de datos suficientes de mediciones que revelen la afectación específica de la zona. Por otro lado, no se ha realizado una valoración concreta de las consecuencias que pudiera demostrar la idoneidad y la necesidad de la prohibición sectorial de circulación.

38. La República de Austria recalca que la prohibición sectorial de circulación forma parte de un paquete de medidas con el que se pretende asegurar que se respeten los valores límite de NO 2 , que en la zona afectada se incumplen de forma permanente y sustancial desde hace años. Con la adopción de este paquete de medidas, la República de Austria afirma haber cumplido con sus obligaciones en virtud del Derecho de la Unión, derivadas no sólo de las Directivas sobre la protección de la calidad del aire ambiente, sino también de las obligaciones de protección que imponen los derechos fundamentales comunitarios en relación con la protección efectiva de la salud y del medio ambiente y con el respeto de la vida privada y familiar.

39. Expone que las altas concentraciones de NO 2 en el entorno de la autopista A 12 se deben en gran parte a las emisiones del transporte por carretera. Y, en particular, el transporte de mercancías por carretera es uno de los principales causantes de emisiones de NO 2 , y cada vez es mayor la carga de tráfico causado por el transporte de larga distancia de mercancías por carretera. Afirma que el paquete de medidas para la mejora de la calidad del aire, entre las que se encuentra también la controvertida prohibición sectorial de circulación, se adoptó tras amplios sondeos, consultas y trabajos previos. Para garantizar la proporcionalidad del paquete de medidas se llevó a cabo, en la fase preparatoria, un examen exhaustivo de la idoneidad y necesidad tanto del paquete en conjunto como de la configuración concreta de sus medidas particulares.

40. Las tres principales estrategias que se persiguen, según la República de Austria, con el paquete de medidas para la mejora de la calidad del aire son reducir las emisiones específicas de los vehículos a motor, concentrar las emisiones en los horarios climáticamente más favorables y reducir el volumen total de tráfico de vehículos pesados evitando la circulación de tránsito y desviando al ferrocarril las mercancías afines a ese medio. A este respecto, la controvertida prohibición sectorial de circulación hay que verla, a su juicio, como una medida de desviación al ferrocarril del tráfico de mercancías por carretera. Afirma que las capacidades de transporte del ferrocarril son suficientes para absorber ese volumen de tráfico desviado.

41. Teniendo en cuenta la configuración concreta y la introducción gradual de la prohibición sectorial de circulación, así como las alternativas de transporte que existen por el ferrocarril y por rutas de descarga, entiende la República de Austria que la prohibición sectorial de circulación no se puede calificar como medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas con arreglo a los artículos 28 CE y 29 CE, máxime cuando tras la entrada en vigor de las fases 1 y 2 de la prohibición sectorial de circulación no se aprecian obstáculos al tránsito de mercancías a través del Tirol ni al intercambio de mercancías entre Alemania e Italia. Y afirma que el diseño de la prohibición sectorial de circulación tampoco es discriminatorio.

42. En opinión de la República de Austria, aunque la prohibición sectorial de circulación constituyese una medida de efecto equivalente prohibida por los artículos 28 CE y 29 CE, dicha intromisión en la libre circulación de mercancías habría de considerarse justificada. Afirma que es determinante que la prohibición sectorial de circulación forma parte de un paquete de medidas al que ha recurrido la República de Austria en el marco de un concepto general para el cumplimento de obligaciones de actuación derivadas del Derecho de la Unión en interés de la realización de objetivos esenciales de los Tratados (protección de la salud y del medio ambiente) y del respeto de los derechos fundamentales de la Unión. Por lo tanto, cree que la apreciación de la conformidad de dicha prohibición con el Derecho de la Unión exige una ponderación adecuada entre la libre circulación de mercancías, por un lado, y, por otro, las exigencias de la protección de la salud y el medio ambiente como objetivos esenciales de los Tratados, además de la necesidad de proteger los derechos fundamentales.

43. A su parecer, dicha ponderación confirma que la controvertida prohibición sectorial de circulación es compatible con el Derecho de la Unión. Además, en conjunto se ha respetado la proporcionalidad: la prohibición sectorial de circulación constituye una medida idónea y adaptada al objetivo de reducir las emisiones en la zona de saneamiento, es necesaria para alcanzar dicho objetivo y, por sus repercusiones, tampoco resulta inadecuada. Afirma que los períodos transitorios para la introducción de la prohibición sectorial de circulación también han sido suficientes.

44. El Reino de los Países Bajos considera que una medida como la prohibición sectorial de circulación aquí controvertida, que forma parte de un paquete de medidas para reducir la emisión de sustancias contaminantes, también se puede examinar individualmente en cuanto a su compatibilidad con disposiciones concretas del Tratado CE. Concluye que la prohibición sectorial de circulación está en principio prohibida por el artículo 28 CE, prohibición que, además, es indirectamente discriminatoria. Se trata de una medida que, por la falta de idoneidad y de adecuación de la prohibición, no se puede justificar por razones de protección del medio ambiente. Además, cree que la medida no ha sido preparada con suficiente diligencia, lo que tiene innecesarias y desproporcionadas consecuencias negativas para la circulación de tránsito.

45. También en opinión de la República Italiana la prohibición sectorial de circulación constituye una restricción ilegal de la libre circulación de mercancías. Se trata, a su parecer, de una medida ilógica, discriminatoria y desproporcionada, máxime ante la ausencia de una alternativa adecuada de transporte ferroviario y de rutas de transporte alternativas que satisfagan todas las necesidades derivadas de la prohibición sectorial de circulación.

VII. Apreciación jurídica

A. La prohibición sectorial de circulación como medida de aplicación de las Directivas 96/62 y 1999/30

46. Desde el punto de vista de la República de Austria, para valorar la prohibición sectorial de circulación es determinante que ésta fue adoptada para adaptar el Derecho austriaco a las Directivas 96/62 y 1999/30, en cumplimiento de sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión. Por lo tanto, teniendo en cuenta esta circunstancia, la prohibición sectorial de circulación no puede calificarse, en su opinión, como una violación de la libre circulación de mercancías.

47. Partiendo de esta alegación, a continuación analizaré, en primer lugar, si la prohibición sectorial de circulación puede calificarse como una medida nacional de aplicación de las Directivas 96/62 y 1999/30 y, si es así, qué efectos se derivan de ello en el marco del presente procedimiento por incumplimiento.

48. Conforme al artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62, en las zonas y aglomeraciones en que los niveles de uno o más contaminantes rebasen el correspondiente valor límite incrementado por el margen de exceso tolerado los Estados miembros tomarán medidas para garantizar la elaboración o la aplicación de un plan o programa que permita regresar a dichos valores límite dentro del plazo fijado. Dicho plan debe estar a disposición del público y ha de contener al menos la información incluida en el anexo IV de la Directiva.

49. Los valores límite y los márgenes de tolerancia para NO 2 se establecen en la Directiva 1999/30. Con arreglo al anexo II, sección I, de dicha Directiva, el valor límite anual para NO 2 asciende a 40 μg/m3, más un margen de tolerancia decreciente hasta el 1 de enero de 2010. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, en relación con el anexo II, sección I, de la Directiva 1999/30, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, desde el 1 de enero de 2010, no se vuelva a exceder el valor límite anual de NO 2 de 40 μg/m3.

50. Por lo tanto, aunque, según el tenor literal de la Directiva 1999/30, sólo a partir del 1 de enero de 2010 no se pueden seguir excediendo los valores límite de NO 2 , eso no significa que dicho valor límite y los márgenes de tolerancia aplicables no generen obligaciones para los Estados miembros antes de expirar dicho plazo. Por el contrario, el Tribunal de Justicia, en su sentencia Comisión/Austria, subrayó que la República de Austria, habida cuenta del tenor del artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62, tenía la obligación de actuar si en 2002 y 2003 se rebasó en el punto de medición de Vomp/Raststätte el valor límite anual establecido para el NO 2 , incrementado en el margen de tolerancia, en el entorno de la autopista A 12, con el objetivo de ir alcanzando progresivamente el resultado marcado en la Directiva 1999/30 y de lograr así, dentro del plazo previsto, el objetivo fijado por ésta. ( )

51. De igual manera, del artículo 4, apartado 1, en relación con el anexo II, sección I, de la Directiva 1999/30 se puede deducir una obligación de actuación de los Estados miembros según la cual éstos deben adoptar las medidas necesarias para que se respete el valor límite de NO 2 de 40 μg/m3 a partir del 1 de enero de 2010. Si de las mediciones de NO 2 de un Estado miembro se deduce que ese resultado sólo puede conseguirse mediante la gradual aplicación de un paquete de medidas, el artículo 4, apartado 1, en relación con el anexo II, sección I, de la Directiva 1999/30 origina también para los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias ya antes del 1 de enero de 2010.

52. De los autos se desprende que ninguna de las partes que han presentado observaciones discute que en el entorno de la autopista del Valle del Inn en el período 2005-2007 se registraron concentraciones altas o muy altas de NO 2 . En el punto de medición de Vomp/Raststätte (al este de Innsbruck), las concentraciones medidas de NO 2 excedieron la suma de los valores límite anuales establecidos por la Directiva 1999/30 más los márgenes de tolerancia en todo el período de 2002 a 2007. Además, en el Bundesland Tirol los valores límite anuales de NO 2 establecidos en la IG-L se superaron en seis de los trece puntos de medición en el año 2005, en siete de trece en 2006 y en siete de catorce en 2007.

53. Ante esta situación, la República de Austria elaboró en 2007 para la zona afectada un programa de reducción de la contaminación del aire que fue comunicado a la Comisión en febrero de 2008. ( ) Dicho programa cumple los requisitos formales para ser calificado como programa a los efectos del artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62. Contiene un catálogo de medidas para la reducción de la contaminación por NO 2 en la cuenca baja del Inn, con una serie de medidas para la autopista A 12, del Valle del Inn. Entre ellas se encuentra, asimismo, la propuesta de prohibición sectorial de circulación para vehículos pesados en dicha autopista. ( ) Esta última medida se puso en práctica mediante el Reglamento de prohibición sectorial de circulación de 17 de diciembre de 2007.

54. Por lo tanto, en resumen procede declarar que el Reglamento de prohibición sectorial de circulación se adoptó en aplicación de un programa en el sentido del artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62 que había de contribuir a alcanzar en la zona de saneamiento afectada, antes del 1 de enero de 2010, los valores límite anuales de NO 2 establecidos en la Directiva 1999/30. En consecuencia, procede compartir el punto de vista de la República de Austria cuando alega que dicho Reglamento debe considerarse como una medida nacional adoptada en aplicación de las Directivas 96/62 y 1999/30, especialmente el artículo 8, apartado 3, de la primera y el artículo 4, apartado 1, de la segunda de las Directivas.

55. No obstante, el hecho de que el Reglamento de prohibición sectorial de circulación, de 17 de diciembre de 2007, fuera adoptado en aplicación de las Directivas 96/62 y 1999/30 no implica que se sustraiga al ámbito de aplicación de los artículos 28 CE y ss.

56. Aunque una disposición nacional con la que un Estado miembro atiende las obligaciones que le incumben en virtud de una directiva, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no puede calificarse como obstáculo para el comercio, ( ) en el presente caso se ha de recalcar que el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62 y el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 1999/30 en modo alguno obligaban a la República de Austria a adoptar la controvertida prohibición sectorial de circulación.

57. A este respecto es de decisiva importancia que, si bien el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62 y el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 1999/30 obligan a los Estados miembros a adoptar «medidas» para respetar los valores límite de NO 2 , no concretan el contenido de dichas medidas. El único límite al amplio margen de apreciación que corresponde a los Estados miembros para elegir las medidas de aplicación es el respeto de los valores límite de NO 2 . ( ) No se pueden deducir de dichas disposiciones de las Directivas valoraciones más concretas en cuanto al contenido de las medidas de aplicación de los Estados miembros. Ante esta situación, el hecho de que el Reglamento de prohibición sectorial de circulación se dictase formalmente en aplicación de las Directivas 96/62 y 1999/30 no excluye de antemano una eventual calificación de dicho Reglamento como medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido de los artículos 28 CE y 29 CE.

58. Por todo ello, llego a la conclusión de que, si bien la República de Austria adoptó el Reglamento de prohibición sectorial de circulación en aplicación de las Directivas 96/62 y 1999/30, ello no es óbice para que se examine dicho Reglamento a la luz de los requisitos de los artículos 28 CE a 30 CE.

B. Sobre la existencia de una restricción a la libre circulación de mercancías

59. Con arreglo a los artículos 28 CE y 29 CE están prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación y a la exportación de mercancías, así como todas las medidas de efecto equivalente. Conforme a reiterada jurisprudencia, esta prohibición no afecta sólo a las importaciones y exportaciones entre Estados miembros, sino también al tránsito de mercancías. ( )

60. En su sentencia Comisión/Austria, el Tribunal de Justicia ya calificó de medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas, en principio incompatible con las obligaciones del Derecho comunitario derivadas de los artículos 28 CE y 29 CE, una anterior prohibición sectorial de circulación para vehículos pesados en un tramo de 46 kilómetros de la autopista A 12, del Valle del Inn. ( )

61. Para fundamentarlo, el Tribunal de Justicia subrayó, a este respecto, por una parte, la importancia de la autopista A 12 del Valle del Inn para el tráfico, pues constituye una de las principales vías de comunicación terrestre entre el sur de Alemania y el norte de Italia. Dado que la prohibición sectorial de circulación obligaba a las empresas afectadas a buscar, además en un plazo muy corto, soluciones alternativas rentables para el transporte de las mercancías afectadas por dicha prohibición, el Tribunal de Justicia entendió que dicha prohibición podía limitar las posibilidades de intercambios entre Europa septentrional y el norte de Italia. ( )

62. En mi opinión, también la prohibición sectorial de circulación aquí controvertida puede limitar las posibilidades de intercambios entre Europa septentrional y el norte de Italia, de manera que puede calificarse de medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas.

63. A este respecto cabe señalar, en primer lugar, que el hecho de que el Reglamento de prohibición sectorial de circulación se concibiera como parte de un paquete de medidas para la reducción de la emisión de sustancias contaminantes no se opone a su análisis por separado a la luz de los preceptos de los artículos 28 CE y 30 CE. Sin embargo, el hecho de que la prohibición de circulación forme parte de un paquete de medidas más amplio adquiere una singular relevancia al examinar si existe una justificación para la restricción de la libre circulación de mercancías.

64. Según la argumentación de la República de Austria, la prohibición sectorial de circulación afecta, en su extensión final, a unos 194.000 trayectos anuales de vehículos pesados en un tramo de unos 90 km de la autopista del Valle del Inn. ( ) Conforme a una afirmación no rebatida de la Comisión, la prohibición tendrá repercusiones sobre unos 300 km de la red austriaca de vías rápidas. ( ) Dado que la prohibición, con arreglo al Reglamento de prohibición sectorial de circulación de 17 de diciembre de 2007, debía estar en pleno vigor a partir del 1 de enero de 2009, los sectores económicos afectados tenían un año de plazo, conforme a ese calendario, para elegir rutas alternativas de carretera para esos 194.000 trayectos, o bien, al menos en parte, optar por el transporte ferroviario.

65. De las alegaciones de las diferentes partes intervinientes en el procedimiento se desprende que esta reorganización logística representa un gran desafío para los sectores económicos afectados, con consecuencias inciertas.

66. En su análisis de las posibilidades de desviar al ferrocarril el transporte de las mercancías afectadas por la prohibición o bien utilizar rutas alternativas, la República de Austria distingue entre los transportes de mercancías para las cuales el uso de la autopista del Valle del Inn representa la ruta más corta (el llamado «tránsito óptimo»), los que disponen de al menos una alternativa equivalente (el llamado «tránsito múltiple») y los que tienen una alternativa mejor (el llamado «tránsito desviado»). Expone que los trayectos afectados por la prohibición son en un 45 % de tránsito óptimo, en un 25 % de tránsito múltiple y en un 30 % de tránsito desviado. Afirma que cabe suponer que el tránsito óptimo y en torno a la mitad del tránsito múltiple deberían optar por el ferrocarril, mientras que los demás transportes podrían desarrollarse por las rutas alternativas. ( ) Para el desvío al ferrocarril de los transportes de mercancías afectados de los tipos de «tránsito óptimo» y «tránsito múltiple» existen, según la República de Austria, tres formas de transporte: el transporte ferroviario convencional, el transporte combinado sin acompañamiento y el transporte combinado con acompañamiento «por vía rodante» («rollende Landstraße»). Para desviar los transportes por carretera afectados de los tipos de «tránsito múltiple» y «tránsito desviado» hay varias alternativas disponibles, algunas de las cuales discurren por la red suiza de vías rápidas.

67. Entre los intervinientes en el procedimiento difieren sustancialmente las opiniones sobre las capacidades y sobre la idoneidad de las alternativas de transporte que aduce la República de Austria. El principal punto de conflicto lo constituye la cuestión de la capacidad y la facilidad de uso del transporte combinado con acompañamiento por vía rodante, en el que los camiones se cargan enteros en el tren mediante vagones de plataforma baja. Aunque la República de Austria presenta este transporte combinado con acompañamiento como una alternativa con suficiente capacidad que permite realizar los transportes de mercancías afectados sin reorganización logística y a precios competitivos, la Comisión y la República Italiana destacan la existencia de limitaciones de capacidad y de dificultades prácticas desde el punto de vista de las empresas de transportes.

68. En cuanto a la posibilidad de desviar el transporte en carretera de los tipos de «tránsito múltiple» y «tránsito desviado» a las rutas alternativas mencionadas por la República de Austria, también difieren las opiniones de los intervinientes. Por ejemplo, la República Italiana subraya el mayor coste en gastos y administración que significaría realizar el transporte de mercancías a través de Suiza. Además, en importantes ejes de tráfico norte-sur de la red suiza de vías rápidas rige un «sistema de cuentagotas» en que una fase de tráfico pesado especialmente intensa puede llevar a una prohibición total de ese tipo de transporte en dichos ejes. Esto podría pasar precisamente en caso de que se desviase el flujo de transporte desde la autopista A 12, del Valle del Inn, hacia las rutas alternativas suizas.

69. Por lo tanto, procede declarar en resumen que el controvertido Reglamento de prohibición sectorial de circulación prohíbe cerca de 194.000 transportes anuales en camión en un tramo de 90 km de la autopista A 12, del Valle del Inn, cuando las posibilidades de desvío de esos transportes al ferrocarril o a rutas alternativas continúan siendo muy controvertidas entre los intervinientes en el procedimiento. Ante esta situación, en mi opinión no puede negarse razonablemente que la prohibición sectorial de circulación puede, en principio, limitar las posibilidades de intercambios entre Europa septentrional y el norte de Italia.

70. Teniendo en cuenta el hecho de que esta posibilidad de limitar el comercio es suficiente para determinar la existencia de un efecto restrictivo de la libre circulación de mercancías, ( ) llego a la conclusión de que el Reglamento de prohibición sectorial de circulación de 17 de diciembre de 2007, por el que se prohíbe el transporte de determinadas mercancías a larga distancia por la autopista A 12, del Valle del Inn, debe considerarse como una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, que es en principio incompatible con las obligaciones que se derivan de los artículos 28 CE y 29 CE, salvo que pueda justificarse por razones objetivas.

C. Sobre la justificación de la restricción a la libre circulación de mercancías

71. Para justificar una eventual restricción de la libre circulación de mercancías por el Reglamento de prohibición sectorial de circulación, la República de Austria se basa en dos líneas argumentales. Por un lado, alega que la prohibición sectorial de circulación se impuso para proteger el derecho fundamental al respeto de la vida familiar y privada y, por lo tanto, en cumplimiento de obligaciones de actuación que imponen los derechos fundamentales de la Comunidad. Por otro lado, apela a la justificación por razones imperiosas de la protección del medio ambiente.

72. Estos argumentos de la República de Austria no son convincentes.

1. Relación entre el Reglamento de prohibición sectorial de circulación y los derechos fundamentales comunitarios

73. En opinión de la República de Austria, la apreciación de que el Reglamento de prohibición sectorial de circulación es contrario a los artículos 28 CE y 29 CE llevaría a un conflicto de objetivos entre las exigencias de la protección de los derechos fundamentales del Derecho comunitario, por un lado, y las exigencias de la libre circulación de mercancías, por otro, ya que, considerando que durante años se han registrado valores por encima de los valores límite de NO 2 , la República de Austria se vio obligada a adoptar medidas de reducción del NO 2 , como la prohibición sectorial de circulación, para salvaguardar el derecho fundamental al respeto de la vida privada y familiar.

74. Como ya expuse en otra ocasión, en caso de colisión entre una libertad fundamental y un derecho fundamental se ha de partir del principio de que la realización del derecho fundamental debe reconocerse como un fin legítimo que puede restringir una libertad fundamental siempre que la restricción sea proporcionada. ( ) Sin embargo, sólo procede buscar ese equilibrio entre derecho fundamental y libertad fundamental en la medida en que se haya acreditado una colisión concreta.

75. En el presente caso, la colisión a que alude la República de Austria entre el derecho fundamental al respeto de la vida privada y familiar, por un lado, y la libre circulación de mercancías, por otro, no está acreditada.

76. Aunque ha de reconocerse que la contaminación del medio ambiente puede adquirir cierta relevancia tanto en lo relativo al derecho a la integridad física y psíquica ( ) como en lo relativo al derecho fundamental al respeto de la vida privada y familiar, ( ) cabe subrayar que la contaminación sólo en circunstancias especiales puede verse como una intromisión en dichos derechos fundamentales que, en su caso, podría originar un derecho del particular a la protección por los Estados miembros. Así, la apreciación de una intromisión en el derecho al respeto de la vida privada y familiar requiere la prueba concreta de una contaminación suficientemente cualificada por ruido u otras inmisiones. ( ) La apreciación de una violación del derecho a la integridad de la persona exige, por lo menos, que se demuestre un impacto por encima del umbral de la insalubridad.

77. En el presente procedimiento, la República de Austria no ha acreditado de forma suficientemente fundamentada la existencia de tan grave contaminación ambiental por emisiones de NO 2 . Al no haberse demostrado, en definitiva, una intromisión (o un riesgo de intromisión) en el derecho fundamental a la integridad de la persona o al respeto de la vida privada y familiar, en el presente procedimiento no se plantea la cuestión de una posible colisión entre estos derechos fundamentales comunitarios y las disposiciones sobre la libre circulación de mercancías.

2. Justificación por razones de protección del medio ambiente

a) Razones imperiosas de protección del medio ambiente

78. Para justificar una obstaculización de la libre circulación de mercancías se puede recurrir, por un lado, a las razones de justificación «escritas» del artículo 30 CE y, por otro, a las razones imperiosas «no escritas» de interés general en el sentido de la jurisprudencia Cassis de Dijon.

79. En aplicación del artículo 30 CE pueden justificarse restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente en el sentido de los artículos 28 CE y 29 CE, siempre que con ellas se pretenda proteger determinados bienes jurídicos expresamente mencionados en dicha disposición. El objetivo perseguido por el Reglamento de prohibición sectorial de circulación, es decir, la protección del medio ambiente, no consta entre esas razones de justificación «escritas».

80. No obstante, en reiterada jurisprudencia se reconoce la protección del medio ambiente como razón imperiosa de interés general en el sentido de la jurisprudencia Cassis de Dijon. ( ) Según esta, las medidas nacionales que puedan obstaculizar el comercio intracomunitario pueden estar justificadas por exigencias imperativas derivadas de la protección del medio ambiente, siempre que las medidas de que se trate sean proporcionadas al objetivo perseguido. ( )

81. Por lo tanto, conforme a esa jurisprudencia, la justificación de una medida de efecto equivalente por razones imperiosas de protección del medio ambiente requiere que dicha medida 1) haya sido adoptada con el fin de garantizar la protección del medio ambiente, y 2) sea proporcionada. Sin embargo, no ha quedado totalmente claro si también las medidas discriminatorias de efecto equivalente a restricciones cuantitativas se pueden justificar invocando las necesidades imperiosas de la protección del medio ambiente. ( )

82. La cuestión de la posibilidad de justificar las medidas discriminatorias remitiéndose también a los objetivos de protección del medio ambiente que se persiguen con ellas adquiere especial relevancia en el presente asunto. En efecto, la Comisión, refiriéndose a las excepciones previstas en el Reglamento de prohibición sectorial de circulación en beneficio de los transportes locales y regionales en camión, llama la atención sobre el hecho de que dicha prohibición afecta primordialmente a mercancías que se desplazan en tránsito por la zona restringida. De este modo, la prohibición presenta una acusada tendencia discriminatoria.

83. En la más reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia existen indicios inequívocos de que también puede invocarse la protección del medio ambiente como razón imperiosa de interés general para justificar medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas, para lo cual siempre ha de respetarse, obviamente, el principio de proporcionalidad. En principio, ha de aplaudirse esta evolución de la jurisprudencia.

84. Esta evolución se inició con la sentencia de 9 de julio de 1992, Comisión/Bélgica, ( ) en que se declaró justificada una prohibición directamente discriminatoria de la importación de residuos en la Región Valona, remitiendo a las exigencias imperativas en materia de protección del medio ambiente. ( ) En su posterior jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha resuelto, entre otras cosas, que una discriminación indirecta derivada de la aplicación de normas nacionales en materia de emisiones sonoras en la matriculación de aviones usados debía entenderse justificada por consideraciones relativas a la salud pública y a la protección del medio ambiente. ( ) En la sentencia de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra, ( ) el Tribunal de Justicia resolvió que, si bien una normativa nacional directamente discriminatoria ( ) en materia de suministro de electricidad procedente de las fuentes de energía renovables constituía una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 28 CE, estaba justificada desde el punto de vista de la protección del medio ambiente y en consideración a las particularidades del mercado de la electricidad. ( )

85. Especialmente reveladora resulta, por otro lado, la sentencia de 14 de diciembre de 2004, Comisión/Alemania, ( ) en la que el Tribunal de Justicia, entre otras cosas, hubo de pronunciarse sobre la compatibilidad de una normativa nacional relativa a la prevención y la valorización de los residuos de envases con la libre circulación de mercancías. Esa normativa disponía, en relación con los envases de bebidas, la sustitución de un sistema integrado de recogida de envases por un sistema de cobro de un depósito y devolución individual. Este cambio hizo más difícil y más gravosa la distribución de aguas minerales naturales procedentes de otros Estados miembros, de manera que constituía un obstáculo a los intercambios comunitarios. Además, el impacto de este cambio afectó en mayor grado a los productores extranjeros que a los nacionales, por lo que la medida debía considerarse indirectamente discriminatoria. Sin embargo, el Tribunal de Justicia examinó la posibilidad de justificar esa normativa por razones de protección del medio ambiente, y llegó a la conclusión de que, aunque en principio habría sido posible dicha justificación por razones imperiosas de protección del medio ambiente, en el caso concreto la falta de un período transitorio adecuado impedía que se respetara el principio de proporcionalidad.

86. Este criterio de examen, según el cual las exigencias imperativas derivadas de la protección del medio ambiente también pueden ser invocadas para justificar medidas indirectamente discriminatorias de efecto equivalente a restricciones cuantitativas, quedó confirmado en la sentencia de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Austria, ( ) sobre la primera prohibición sectorial de circulación en la autopista A 12, del Valle del Inn.

87. En el análisis de dicha sentencia debe observarse, en particular, que el Abogado General Geelhoed en sus conclusiones presentadas en ese asunto consideró inicialmente que, conforme a la jurisprudencia tradicional del Tribunal de Justicia, sólo podían justificarse invocando razones imperiosas de interés general las medidas de efecto equivalente no discriminatorias. Conforme a esta premisa, analizó exhaustivamente si la primera prohibición sectorial de circulación desplegaba efectos indirectamente discriminatorios. ( ) Ésta era una cuestión especialmente controvertida, ya que, a causa de las excepciones a favor del transporte con origen y destino en la zona de saneamiento, las empresas de transporte de otros Estados miembros resultaban mucho más afectadas por la prohibición que los transportistas austriacos. No obstante, teniendo en cuenta especialmente las condiciones de espacio del transporte de mercancías transalpino, así como la finalidad y la configuración del Reglamento de prohibición sectorial de circulación, el Abogado General Geelhoed llegó a la conclusión de que la medida controvertida, vista en su conjunto y apreciada en su contexto general, no podía considerarse (indirectamente) discriminatoria, por lo que era en principio posible justificarla invocando las razones imperiosas de protección del medio ambiente. ( )

88. En su sentencia de 15 de noviembre de 2005, el Tribunal de Justicia se ocupó de la cuestión del carácter discriminatorio del controvertido Reglamento de prohibición sectorial de circulación. Al examinar la justificación del obstáculo que había apreciado a la libre circulación de mercancías, se limitó a declarar que las medidas nacionales que puedan obstaculizar el comercio intracomunitario pueden estar justificadas por exigencias imperativas derivadas de la protección del medio ambiente, siempre que las medidas de que se trate sean proporcionadas al objetivo perseguido. ( ) Tampoco en el resto del examen de esta causa de justificación entró el Tribunal de Justicia a analizar una posible limitación de su ámbito de aplicación a las medidas no discriminatorias.

89. Esta evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia me lleva a la conclusión de que la protección del medio ambiente, como razón imperiosa de interés general, puede ser invocada también para justificar medidas discriminatorias de efecto equivalente a restricciones cuantitativas. Por lo demás, a favor de esta solución se puede aducir que el Tribunal de Justicia ha destacado en reiterada jurisprudencia la protección del medio ambiente como uno de los objetivos esenciales de la Comunidad. ( ) Así las cosas, sería difícilmente comprensible que las restricciones discriminatorias de la libre circulación de mercancías no pudieran en ningún caso estar justificadas por razones imperiosas de protección del medio ambiente. ( )

90. La posibilidad de justificar también las restricciones discriminatorias de la libre circulación de mercancías invocando razones imperiosas de protección del medio ambiente no significa, sin embargo, que el examen de la justificación deba realizarse necesariamente de igual manera para las medidas discriminatorias y para las no discriminatorias. Por el contrario, se ha de entender que el carácter discriminatorio de una medida restrictiva de la libre circulación de mercancías puede tenerse en cuenta al examinar la proporcionalidad, debiéndose realizar un examen particularmente estricto, en especial, de la necesidad y de la adecuación. ( )

91. Por todo lo anterior llego a la conclusión de que las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas pueden estar justificadas por razones imperiosas de protección del medio ambiente, siempre que sean compatibles con el principio de proporcionalidad. También las medidas discriminatorias en principio son susceptibles de justificación por razones imperiosas de protección del medio ambiente.

b) Examen de la proporcionalidad

92. En el presente procedimiento no se discute que el Reglamento de prohibición sectorial de circulación se adoptó con el fin de garantizar la protección del medio ambiente. Sin embargo, las partes discuten si respeta también el principio de proporcionalidad.

93. Para responder a la cuestión de si el Reglamento de prohibición sectorial de circulación es conforme con el principio de proporcionalidad es determinante si dicho Reglamento es 1) idóneo y 2) necesario para alcanzar los objetivos de protección del medio ambiente que en él se mencionan, y 3) si la restricción a la libre circulación de mercancías que de él se deriva es adecuada. ( )

i) Sobre la idoneidad de la prohibición sectorial de circulación

94. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una medida es idónea para alcanzar el objetivo invocado si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática. ( )

95. Por lo tanto, para valorar si la prohibición sectorial de circulación es idónea para alcanzar los objetivos de protección del medio ambiente que con ella se persiguen es preciso aclarar, básicamente, si dicha prohibición puede contribuir de forma congruente y sistemática a reducir las concentraciones de NO 2 en la autopista A 12, del Valle del Inn.

96. Teniendo en cuenta el papel clave que desempeña el transporte combinado con acompañamiento por vía rodante en el concepto general de la prohibición sectorial de circulación, me parece dudosa la alegación de la República de Austria de que esta prohibición contribuye de forma congruente a la reducción de la concentración de NO 2 en el entorno de la autopista A 12, del Valle del Inn.

97. Según su estructura básica, la prohibición sectorial de circulación tiene por objeto conseguir una reducción de las emisiones de NO 2 reduciendo el número de trayectos de camión por la autopista A 12, del Valle del Inn. Según la propia exposición de la República de Austria, la prohibición afectaría a unos 194.000 trayectos anuales, de los cuales la mayor parte habrían de desviarse al ferrocarril. Según la República de Austria, para ese transporte ferroviario se dispone de tres modalidades: el transporte ferroviario convencional, el transporte combinado sin acompañamiento y el trasporte combinado con acompañamiento por vía rodante. ( )

98. Considerando los objetivos y la configuración del Reglamento de prohibición sectorial de circulación, cabe suponer que los transportes de mercancías afectados por la prohibición deberían desviarse, en definitiva, al ferrocarril «tradicional» (transporte ferroviario convencional o transporte combinado sin acompañamiento). A este respecto, la prohibición no atiende directamente a las emisiones de los vehículos pesados, sino a las mercancías transportadas, pues, según expone la República de Austria, la prohibición sólo afecta al transporte de mercancías con afinidad ferroviaria, es decir, mercancías especialmente indicadas para su transporte «tradicional» por ferrocarril y que, por lo tanto, en gran medida se transportan ya por ese medio. ( ) En este contexto, la oferta del transporte por vía rodante debe considerarse una alternativa más de transporte por ferrocarril que habría de acompañar al proceso logístico de cambio del transporte en carretera de las mercancías afines por el transporte ferroviario convencional o en el transporte combinado sin acompañamiento. ( )

99. Dado que en el doble período transitorio previsto en el Reglamento de prohibición sectorial de circulación, de cuatro meses (primera fase) o de un año (segunda fase), no es posible llevar a efecto dicho cambio al transporte ferroviario «tradicional» en un ámbito transfronterizo, ( ) a causa de la prohibición sectorial de circulación una parte importante de los transportes en vehículos pesados afectados por ella deberán optar por la «vía rodante» durante un período transitorio cuya duración no se especifica. A tal fin, según expone la República de Austria, se ha ampliado convenientemente la oferta de transporte por vía rodante. ( )

100. Las vías rodantes se caracterizan por transportar al camión junto con el conductor, de manera que la oferta de vía rodante se puede utilizar también, sin mayores dificultades, para las mercancías sin afinidad ferroviaria. ( ) Por lo tanto, desde el punto de vista de la protección del medio ambiente, la vía rodante es especialmente idónea para transportar vehículos pesados de elevadas emisiones, con independencia de la afinidad de las mercancías transportadas. Sin embargo, la prohibición sectorial de circulación pasa totalmente por alto esta especial característica de las vías rodantes en su configuración en dos fases, pues, como se ha indicado, en definitiva dará lugar a que durante un período de adaptación no especificado buena parte de los transportes de mercancías afines deban optar por las vías rodantes, con independencia de las emisiones de los vehículos pesados utilizados.

101. Considerando esta contradicción en un elemento fundamental del Reglamento de prohibición sectorial de circulación, esto no me parece totalmente congruente desde el punto de vista de la protección del medio ambiente. En consecuencia, no es posible contestar sin más afirmativamente a la cuestión de la idoneidad del Reglamento de prohibición sectorial de circulación para reducir las concentraciones de NO 2 en el entorno de la autopista A 12, del Valle del Inn.

ii) Sobre la necesidad de la prohibición sectorial de circulación

102. Si el Tribunal de Justicia apreciase la idoneidad del Reglamento de prohibición sectorial de circulación para reducir las concentraciones de NO 2 en el entorno de la autopista A 12, del Valle del Inn, habría que analizar si dicha prohibición era necesaria para alcanzar los objetivos de protección del medio ambiente con ella perseguidos.

103. Una medida es necesaria cuando, entre varias medidas apropiadas para la consecución del fin perseguido, es la que resulta menos gravosa para los intereses o el bien jurídico afectados. ( )

104. Según expone la República de Austria, el Reglamento de prohibición sectorial de circulación forma parte de un paquete de medidas que, para el año 2010, debía lograr una disminución de las emisiones de NO 2 entre un 9,9 % y un 10,7 %. La prohibición sectorial de circulación ha de contribuir a ello con una reducción de la contaminación por NO 2 en un 1,5 %. ( )

105. Como prueba del potencial de reducción del NO 2 en un 1,5 %, la República de Austria se remite a un «Programa según el artículo 9a de la IG-L para el Bundesland Tirol», que adjunta como anexo. ( ) En él se exponen los potenciales de reducción de NO 2 de las diferentes medidas en el ámbito del tráfico. Entre las medidas analizadas figura la prohibición sectorial de circulación por la autopista A 12, del Valle del Inn, que ha de afectar a 200.000 desplazamientos, equivalentes al 7,3 % del tráfico de vehículos pesados en esa vía. ( ) Tal prohibición llevaría a una reducción de la contaminación por NO 2 en un 1,5 %. ( ) Sin embargo, en la contestación al recurso, la República de Austria también ha señalado que, a diferencia de los planes iniciales, no son 200.000, sino sólo 194.000 los trayectos anuales afectados por la prohibición, lo que equivale al 6,6 % de los desplazamientos de vehículos pesados por la A 12, en lugar del 7,3 % inicial. ( )

106. Por lo tanto, aunque la República de Austria en la contestación al recurso consideró que la prohibición de circulación no afectaría al 7,3 % previsto inicialmente, sino sólo al 6,6 % de los desplazamientos anuales de vehículos pesados, sin dar una explicación al respecto mantuvo su potencial de reducción del NO 2 en el 1,5 % indicado en los planes iniciales. Al ser interrogada sobre ello en el juicio oral, alegó que en el cálculo del potencial de reducción del NO 2 de la prohibición sectorial de circulación había que aceptar un cierto margen de error, y que la reducción de 6.000 desplazamientos anuales de vehículos pesados afectados entraba dentro de ese margen.

107. Aunque esa explicación permite concluir que el margen de error en el cálculo del potencial de reducción de NO 2 de la prohibición sectorial de circulación es generoso, la Comisión no ha contestado a la alegación de la República de Austria a este respecto. De los autos tampoco se pueden extraer otros elementos que permitan dudar de la veracidad de esa afirmación. Así las cosas, en lo sucesivo partiremos de la presunción de que el potencial de reducción de NO 2 de la prohibición sectorial de circulación es del 1,5 %.

108. Al tratar la cuestión de si el potencial de reducción de NO 2 de la prohibición sectorial de circulación podría alcanzarse también aplicando medidas sobre el tráfico menos gravosas, las opiniones de la Comisión y de la República de Austria divergen sustancialmente.

109. En opinión de la Comisión existen múltiples medidas menos restrictivas que no se han aplicado, como por ejemplo una limitación permanente de la velocidad en la autopista del Valle del Inn, la extensión a normas Euro superiores de las prohibiciones de circulación previstas para camiones de cierta antigüedad, la introducción de una prohibición de circulación diferenciada que atienda a las clases de contaminantes, medidas más estrictas también para vehículos turismo, medidas de peaje específico para vehículos pesados y turismos y otros instrumentos de dirección económica. A estas propuestas se opone la República de Austria de forma sustanciada.

110. Aunque no es el Tribunal de Justicia quien ha de decidir de forma detallada si se habrían podido elegir otras medidas, y cuáles, para reducir el NO 2 , ( ) el examen de la necesidad de la prohibición sectorial de circulación requiere una comparación entre esta medida y otra u otras medidas no adoptadas y que pueden también reducir el NO 2 .

111. En este contexto adquieren especial relevancia las reflexiones de la Comisión acerca del potencial de reducción del NO 2 de una limitación de la velocidad a 100 km/h durante todo el año.

112. Partiendo de los cálculos realizados por el Institut für Energie- und Umweltforschung Heidelberg (Instituto de Investigación Energética y del Medio Ambiente; en lo sucesivo, «IFEU»), ( ) alega la Comisión que una limitación de la velocidad a 100 km/h durante todo el año reduciría la contaminación anual por NO 2 en aproximadamente un 7,5 %, mientras que la limitación variable de velocidad que rige desde noviembre de 2007 sólo permite lograr una reducción de entre el 3,6 y el 3,8 %. En conclusión, el potencial adicional de reducción de NO 2 de una limitación de la velocidad durante todo el año se cifra en casi el 4 %. Aun tomando como punto de referencia los datos presentados por el Gobierno austriaco, el potencial adicional de reducción de NO 2 de una limitación de la velocidad a 100 km/h durante todo el año supera ampliamente la reducción de NO 2 que se obtiene con la prohibición sectorial de circulación pretendida por la República de Austria, del 1,5 %. ( )

113. La República de Austria tacha de infundada desde el punto de vista de los hechos y metódicamente errónea la alegación de la Comisión sobre el impacto de una limitación de la velocidad durante todo el año. ( ) Para ello se basa, entre otros, en un dictamen de Ökoscience AG de 6 de agosto de 2009. ( ) La República de Austria subraya, entre otras, que la velocidad media con el actual límite de 130 km/h en el año 2006 ascendía a sólo 116 km/h, y en 2009, a sólo 111 km/h, mientras que con el límite en 100 km/h asciende en realidad a 103 km/h. Por este motivo, imponiendo una limitación de velocidad durante todo el año sólo se lograría una reducción de 8 km/h en las épocas en que ahora rige el límite de 130 km/h. Esta exigua reducción de la velocidad explica por qué la imposición de una limitación de la velocidad a 100 km/h durante todo el año presenta un potencial adicional de reducción del NO 2 de sólo el 1,1 %. ( )

114. Como ya he expuesto, al examinar la necesidad de una medida debe analizarse si, de entre varias medidas apropiadas para la consecución del fin perseguido, es la que resulta menos gravosa para los intereses o el bien jurídico afectados.

115. Teniendo en cuenta especialmente el hecho de que, según las explicaciones de la República de Austria, una reducción de la velocidad media en 8 km/h cuando rige el límite de 130 km/h ya presenta un potencial de disminución de NO 2 del 1,1 %, a mi parecer hay que dar la razón a la Comisión cuando afirma que las medidas generales dirigidas a reducir la velocidad media presentan un alto potencial de disminución del NO 2 . Además, las repercusiones negativas de una reducción así de la velocidad media son, según los cálculos, muy limitadas, como se puede apreciar en caso de reducción de la velocidad media de 111 km/h a 103 km/h en el tramo de la autopista del Valle del Inn afectado por la prohibición. Para recorrer todo el tramo de 90 kilómetros a una velocidad media de 111 km/h son precisos aproximadamente 48 minutos, y en recorrer el mismo tramo a una velocidad media de 103 km/h sólo se tardan unos 52 minutos. Por lo tanto, el tiempo que se pierde en todo el sector de la autopista se reduce a tan sólo 4 minutos.

116. En resumen, por un lado procede subrayar que la prohibición sectorial constituye una amplia intromisión en la libre circulación de mercancías en que se prohíben el 6,6 % de los desplazamientos de vehículos pesados por la A 12, a pesar de que esa medida tan sólo ofrece un potencial de reducción de NO 2 del 1,5 %. Por otro lado, de la información que obra en autos sobre el límite de velocidad durante todo el año se desprende que la República de Austria ya ha podido conseguir una reducción de las emisiones de NO 2 en más de un 1 % con una disminución temporal de la velocidad media de 8 km/h.

117. Partiendo de estas reflexiones, la comparación de los potenciales de reducción de NO 2 y de las repercusiones de la prohibición sectorial de circulación y de la limitación de la velocidad durante todo el año permite concluir que aquella no supera el examen de la necesidad.

iii) Sobre la adecuación de la prohibición sectorial de circulación

118. Si el Tribunal de Justicia, en contra de lo que aquí se sostiene, llegase a la conclusión de que el Reglamento de prohibición sectorial de circulación supera el examen de la necesidad, habría que analizar también si dicha prohibición restringe de forma inadecuada la libre circulación de mercancías. Sería así si la prohibición sectorial de circulación, a pesar de sus efectos positivos en la protección del medio ambiente, diese lugar a una intromisión excesiva en la libre circulación de mercancías.

119. La respuesta a la cuestión de si en el presente procedimiento se ha de apreciar una intromisión excesiva en la libre circulación de mercancías depende, en definitiva, de la disponibilidad de suficientes alternativas de transporte para las mercancías afectadas por la prohibición.

120. A este respecto cabe señalar que el tramo de la autopista afectado por la prohibición sectorial de circulación forma parte de una vía vital de comunicación entre ciertos Estados miembros. Por lo tanto, considerada de forma aislada, la prohibición sectorial de circulación representa una intromisión radical en la libre circulación de mercancías. ( ) Podrían mitigarse las repercusiones negativas de la prohibición sectorial de circulación sobre la libre circulación de mercancías y sobre el libre tránsito de mercancías si se asegurase la disponibilidad de alternativas realistas para el transporte de las mercancías afectadas utilizando otros medios de transporte o por otras rutas de carretera. Esto, a su vez, tendría también efectos positivos sobre el examen de la adecuación de la prohibición sectorial de circulación.

121. La cuestión de si en el momento de la entrada en vigor de la prohibición sectorial de circulación existían alternativas realistas para el transporte de las mercancías adecuadas utilizando otros medios de transporte o por otras rutas de carretera resulta especialmente controvertida entre los intervinientes en el procedimiento. Mientras que la República de Austria subraya las posibilidades de desviación de los transportes en cuestión al ferrocarril y la disponibilidad de rutas de carretera alternativas, la Comisión, la República Italiana y el Reino de los Países Bajos destacan los múltiples problemas que se oponen a la eficaz utilización de esos otros medios de transporte o rutas de carretera alternativas.

122. En mi opinión, la República de Austria no ha acreditado que en el momento previsto para la entrada en vigor de la prohibición sectorial de circulación hubiese suficiente disponibilidad de alternativas para el transporte transalpino de las mercancías afectadas.

123. Según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado, sin que los cambios ocurridos posteriormente puedan ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia. ( ) Con este trasfondo, la cuestión de la existencia de suficientes alternativas debe valorarse sobre la base de la legislación vigente en Austria el 9 de junio de 2008. En ese momento, el Reglamento de prohibición sectorial de circulación de 17 de diciembre de 2007, en vigor desde el 1 de enero de 2008, disponía una implantación de la prohibición en dos fases sobre un sector de 90 kilómetros de largo entre Langkampfen (a unos 6 kilómetros de la frontera entre Austria y Alemania) y Zirl (unos 12 kilómetros al oeste de Innsbruck). En la primera fase, a partir del 2 de mayo de 2008 la prohibición afectaba al transporte en tránsito de residuos, piedras, tierras y escombros, y desde el 1 de enero de 2009 se extendía al transporte de madera en rollo y corcho, de minerales de hierro y otros, de vehículos a motor y remolques, de acero (salvo el acero de armadura o de construcción para el abastecimiento de obras), de mármol y travertino y de baldosas.

124. Como alternativas para el transporte de las mercancías, la República de Austria se remite al ferrocarril (transporte ferroviario convencional, transporte combinado sin acompañamiento y transporte por vía rodante) y al uso de rutas alternativas de transporte por carretera. Sin embargo, a mi parecer no se ha demostrado que esas alternativas de transporte fueran suficientes en el momento previsto de entrada en vigor de la prohibición sectorial de circulación.

125. Sobre el transporte de las mercancías afectadas en transporte ferroviario convencional o en transporte combinado sin acompañamiento, en el fondo la República de Austria ha admitido en su contestación al recurso que no es posible llevar a cabo conforme a lo planificado el desvío al ferrocarril de los transportes de mercancías afectados. Precisamente por ese motivo fue necesaria la reforma de la prohibición sectorial de circulación mediante el Reglamento de 23 de diciembre de 2008 y la división que allí se prevé de la segunda fase de la prohibición. ( ) ( )

126. Sobre las capacidades de transporte a través de vía rodante, las opiniones de la República de Austria, por un lado, y de la Comisión y la República Italiana, por otro, divergen sustancialmente. Mientras que la República de Austria habla de excesos de capacidad, la Comisión y la República Italiana objetan múltiples problemas prácticos que llevan a que el transporte por vía rodante en ningún caso esté en condiciones de ofrecer las capacidades que requiere la aplicación del Reglamento de prohibición sectorial de circulación. El punto de vista de la Comisión y de la República Italiana viene confirmado, en opinión de éstas, entre otras cosas, por el hecho de que la República de Austria acabase teniendo que sustituir la inicialmente prevista implantación de la prohibición sectorial de circulación en dos fases por una implantación en cuatro fases, ampliando así de hecho los plazos de adaptación.

127. Teniendo en cuenta los autos y toda la información disponible, a mi parecer no se ha demostrado que la oferta de transporte por vía rodante hubiera estado en condiciones de ofrecer suficientes capacidades en el caso de que, como estaba previsto, se hubiera implantado la prohibición sectorial de circulación en dos fases.

128. A este respecto procede señalar, antes que nada, que la oferta de transporte por vía rodante se limita al sector situado al este de Innsbruck. Para el sector occidental no existe esta alternativa.

129. Pero también para el sector al este de Innsbruck existen, en mi opinión, serias dudas acerca de la alegación de la República de Austria de que para la implantación en dos fases de la prohibición sectorial de circulación, según se preveía inicialmente, también se disponía de suficientes capacidades de transporte por vía rodante. Especialmente revelador a éste respecto resulta un borrador del Reglamento del Ministro-Presidente del año 2009, que preveía una quinta fase en la implantación de la prohibición sectorial de circulación. ( ) Conforme a dicho borrador, la implantación de la tercera fase prevista en el Reglamento de 23 de diciembre de 2008 (prohibición de circulación desde el 1 de julio de 2009 para minerales de hierro y otros, acero, mármol, travertino y baldosas cerámicas) ( ) sufría una nueva subdivisión, en que la prohibición de circulación para minerales de hierro y otros y para mármol y travertino no entraría en vigor hasta el 1 de julio de 2010. En las observaciones explicativas a ese borrador, acerca de la nueva subdivisión de la tercera fase, se hace remisión a un dictamen del Departamento de Planificación del Tráfico según el cual la oferta de transporte por vía rodante no podría ampliarse a tiempo para la entrada en vigor de la tercera fase de la prohibición sectorial de circulación. ( ) En dicho documento se subrayó, por otro lado, que en todo caso había que evitar un aprovechamiento de las vías rodantes al 100 %, pues de lo contrario se derivarían con toda probabilidad problemas operativos. ( ) En consecuencia, el citado documento representa un claro indicio de que la oferta de transporte por vía rodante, en caso de la aplicación, inicialmente prevista, de la prohibición sectorial de circulación en dos fases, con toda probabilidad no habría podido satisfacer con garantías el incremento resultante de la demanda de transporte.

130. Asimismo, no está claro si las rutas alternativas señaladas por la República de Austria por el paso de Resia y por Suiza puedan representar una opción realista para los transportes afectados por la prohibición sectorial de circulación.

131. En cuanto a la ruta por el paso de Resia, cabe señalar que también en este tramo rige una prohibición de circulación para vehículos pesados, si bien con excepciones para el transporte directo desde o hasta las regiones situadas cerca de la ruta del paso de Resia, o entre Vorarlberg o buena parte de la zona del lago de Constanza, por un lado, y ciertas áreas del norte de Italia, por otro (la región del Véneto, la provincia de Trento y la mayor parte del Alto Adigio). Por lo tanto, esta ruta alternativa no está disponible para el transporte de mercancías que se carguen o descarguen fuera de las citadas regiones.

132. La otra ruta alternativa de transporte por carretera que indica la República de Austria es, por último, la red suiza de carreteras. Sin embargo, la República Italiana cuestiona la posibilidad de redirigir a Suiza los transportes de mercancías afectados por la prohibición sectorial de circulación, refiriéndose al «sistema de cuentagotas» que rige en importantes ejes norte-sur de la red suiza de autopistas. Con arreglo a dicho «sistema de cuentagotas», una fase de tráfico pesado especialmente intensa puede llevar a una prohibición total de ese tipo de transporte en dichos ejes. ( ) No rebate este hecho la República de Austria, sino que, muy al contrario, corrobora que una restricción de la circulación de vehículos pesados como la del sistema de cuentagotas, condicionada a la afluencia de tráfico, constituye un alto riesgo temporal difícilmente ponderable para las empresas del sector transportista. ( ) Ante estos hechos resulta fácilmente apreciable que la red suiza de carreteras sólo puede ofrecer de forma limitada una ruta alternativa para el transporte de las mercancías afectadas por la prohibición sectorial de circulación.

133. Estas reflexiones me llevan a la conclusión de que no se ha demostrado suficientemente que en el momento de la entrada en vigor de la prohibición con arreglo al Reglamento de prohibición sectorial de circulación de 17 de diciembre de 2007 se dispusiera o se pudieran habilitar suficientes opciones alternativas para el transporte de las mercancías afectadas, bien en otros medios de transporte, bien por otras rutas por carretera. Por todo ello, procede calificar la prohibición impuesta en virtud del Reglamento de prohibición sectorial de circulación de 17 de diciembre de 2007 en la autopista del Valle del Inn como una intromisión radical en la libre circulación de mercancías. Dado que con dicha prohibición se pretende conseguir una reducción de la contaminación por NO 2 de tan sólo el 1,5 %, llego a la conclusión de que la restricción a la libre circulación de mercancías derivada del Reglamento de prohibición sectorial de circulación de 17 de diciembre de 2007 no es adecuada.

c) Conclusión parcial

134. De mis anteriores reflexiones se deduce que el Reglamento de prohibición sectorial de circulación no es necesario y sólo con reservas resulta idóneo para alcanzar los objetivos con él propuestos de protección del medio ambiente. Además, de él se deriva una restricción inadecuada de la libre circulación de mercancías. Por todo ello, en una valoración conjunta, el Reglamento de prohibición sectorial de circulación es desproporcionado.

VIII. Resumen

135. A la vista de mis anteriores consideraciones llego a la conclusión de que el Reglamento de prohibición sectorial de circulación de 17 de diciembre de 2007 debe calificarse como medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas en el sentido de los artículos 28 CE y 29 CE que, en principio, puede estar justificada por razones imperiosas de protección del medio ambiente. Sin embargo, en el presente procedimiento no prospera dicha justificación por la desproporcionalidad del Reglamento de prohibición sectorial de circulación.

IX. Costas

136. En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el procedimiento será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado que se condene a la República de Austria y que esencialmente no han prosperado los argumentos de esta, procede condenarla en costas. Con arreglo al artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan en el litigio como coadyuvantes de la Comisión soportarán sus propias costas.

X. Conclusión

137. A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:

1) Declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 29 CE, al prohibir, mediante el Reglamento del Ministro-Presidente del Tirol de 17 de diciembre de 2007, por el que se prohíbe el transporte de largo recorrido de determinadas mercancías en la autopista A 12 del valle del Inn, la circulación de camiones con una tara superior a 7,5 toneladas que transporten determinadas mercancías en un sector de la autopista A 12.

2) Condene en costas a la República de Austria.

3) Condene a la República Italiana y al Reino de los Países Bajos al pago de sus propias costas.