Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 16 de enero de 1992. - ROYALE BELGE CONTRA ROBERT JORIS. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: TRIBUNAL DE PAIX DE LUXEMBOURG - GRAN DUCADO DE LUXEMBURGO. - ESTATUTO DE LOS FUNCIONARIOS - SUBROGACION DE LAS COMUNIDADES. - ASUNTO C-333/90.



Recopilación de Jurisprudencia 1992 página I-01135



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. El 19 de junio de 1982, el Sr. Hinger, funcionario de la Comisión de las Comunidades Europeas, resultó víctima de un accidente, del que era responsable -extremo no discutido- el Sr. Joris, durante un concurso de tiro deportivo.

La Caja del Seguro de Enfermedad de las Comunidades Europeas proporcionó al Sr. Hinger, a raíz del referido accidente, la cobertura de los gastos médicos y farmacéuticos. Además, la Comisión abonó al referido funcionario 50.218 BFR, tras reconocerle una incapacidad permanente parcial equivalente al 1 %. Tal cantidad, así como la de 10.619 BFR relativa a gastos médicos no cubiertos por la referida Caja del Seguro de Enfermedad, le fue reembolsada por la sociedad de seguros Royale belge, en virtud de un contrato celebrado con la Comisión. En función de dicho contrato, la referida sociedad se subroga, en efecto, en los derechos de la Comisión que, a su vez, con arreglo al Estatuto de los Funcionarios (en lo sucesivo, "Estatuto") se subroga en los derechos del Sr. Hinger.

En ejercicio de dicha subrogación, Royale belge demandó al Sr. Joris ante el tribunal de paix de Luxembourg para obtener el reembolso de las cantidades abonadas, por importe de 60.837 BFR. El Sr. Joris propuso excepción de inadmisibilidad de la demanda por cuanto el 23 de noviembre de 1982, con anterioridad a la fecha en que la Comisión abonó a su funcionario las prestaciones que le adeudaba con arreglo al Estatuto, había tenido lugar una transacción entre el propio Sr. Joris y el Sr. Hinger, en virtud de la cual este último había percibido 32.000 BFR en concepto de reparación de los daños sufridos a raíz del accidente. La referida transacción había extinguido, en opinión del demandado, toda obligación a su cargo, ya que el Sr. Hinger había reconocido por escrito, según resulta del recibo de la indemnización pagada en transacción, no tener nada más que reclamar del demandado o de su asegurador. Por consiguiente, según el Sr. Joris, ya no existía derecho alguno del Sr. Hinger y, por lo tanto, ni la Comisión de las Comunidades Europeas ni, por cesión de ésta, Royale belge, podían ejercer por subrogación derechos que habían dejado de existir.

El tribunal de paix de Luxembourg, al que se sometió tal controversia, formuló ante este Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial sobre la interpretación de las disposiciones del Estatuto aplicables, tanto en su versión vigente en la época en que se produjeron los hechos (apartado 4 del artículo 73) como en su versión actual (apartado 1 del artículo 85 bis). Partiendo de la base de que la cuestión de si cabe o no oponer la transacción depende del momento en que se opera la subrogación, pregunta en concreto el juez a quo si la subrogación legal de las Comunidades tiene lugar en el momento mismo del hecho dañoso o, por el contrario, a raíz del pago.

2. En primer término, he de recordar que el apartado 4 del artículo 73 del Estatuto, vigente en el momento en que se produjeron los hechos descritos, preveía que "las Comunidades, hasta el límite de las obligaciones que para ellas dimanan de los artículos 72, 73 y 75, se subrogarán de pleno derecho en lugar del funcionario o sus causahabientes, en las acciones contra el tercero responsable del accidente del que haya resultado muerte o lesiones del funcionario o de las personas aseguradas a su cargo". A los efectos que aquí interesan, en poco difiere de éste el texto del apartado 1 del artículo 85 bis, que regula actualmente la materia. (1)

De la redacción, por lo demás desafortunada, del apartado 4 del artículo 73, resulta, en primer lugar que el derecho de subrogación en favor de las Comunidades se refiere exclusivamente a las prestaciones contempladas por el Estatuto; por consiguiente, el derecho a eventuales prestaciones no cubiertas por el Estatuto se mantiene en el ámbito patrimonial de la víctima o de sus causahabientes. En segundo lugar, resulta claramente que se trata de una subrogación automática ("de pleno derecho"), en el sentido de que tiene lugar sin que intervenga el consentimiento previo de la persona en cuyos derechos se produce la subrogación.

3. Me parece, no obstante, que para responder a la cuestión que nos ocupa no basta con subrayar el carácter automático de la subrogación, ya que queda por establecer a partir de qué momento entra en juego [...] la automaticidad.

En apoyo de la tesis conforme a la cual esto tiene lugar a partir del momento en que se produce el hecho dañoso, se han invocado varias veces, tanto en la fase escrita como en la vista, las conclusiones del Abogado General Sr. Warner en los asuntos acumulados 63/79 y 64/79, (2) en especial el pasaje en que se afirma que el derecho de subrogación de las Comunidades trae como consecuencia que "el funcionario o sus causahabientes quedan completamente despojados de sus derechos".

Ahora bien, si bien es cierto que la concluyente afirmación de que los funcionarios comunitarios están despojados de toda legitimación activa frente al tercero responsable, sin referencia alguna a la realización del pago, parece confirmar la tesis que nos ocupa, no puedo dejar de señalar que no se indica efectivamente cuál sea el momento a partir del cual, por concurrir un derecho de subrogación en favor de las Comunidades, "quedan completamente despojadas de sus derechos" las personas a las que se aplica el Estatuto. En otras palabras, la interpretación del Abogado General Sr. Warner, relativa, por otra parte, a un asunto en el que el resarcimiento por parte del tercero responsable se había producido después del pago de las prestaciones estatutarias, especifica cuáles son los efectos de la subrogación, sin indicar, no obstante, a partir de qué momento produce ésta tales efectos.

4. En el caso que nos ocupa, es necesario, por el contrario, dilucidar si la subrogación, tal como la prevé el Estatuto, implica, a raíz del accidente y con independencia del pago, una transmisión de los derechos de la víctima en favor de la Institución afectada; en resumen, si el derecho de subrogación de las Comunidades puede calificarse como una forma "atípica" de subrogación. (3)

A este respecto, se ha mantenido a lo largo del proceso que el mismo hecho de que la subrogación de las Comunidades esté establecida dentro del límite de las obligaciones estatutarias que les incumben como consecuencia del acontecimiento objeto del daño, y no dentro del límite de las prestaciones efectivamente satisfechas, implica que la subrogación tiene lugar a partir del momento en que haya acaecido el hecho dañoso.

En mi opinión, hay que convenir que una disposición como ésta implica, cuanto menos, que el pago no es un presupuesto indispensable a los efectos de la "subrogación" de las Comunidades en los derechos de sus funcionarios. Para que la subrogación tenga lugar, como se desprende de la propia expresión utilizada, es suficiente, por el contrario, comprobar que las Comunidades tienen, con arreglo al Estatuto, la obligación de satisfacer prestaciones asistenciales a sus funcionarios, que tengan por efecto, en cuanto aquí interesa, resarcir un daño sufrido a raíz de un accidente imputable a un tercero.

Ahora bien, me parece que no pueden sustentarse dudas razonables en torno al hecho de que una circunstancia de este tipo puede determinarse a partir del momento en que se produce el accidente. Baste observar que el derecho a las prestaciones contemplado en el artículo 72 del Estatuto (gastos médicos y farmacéuticos) está siempre y en todo caso garantizado y que los accidentes no cubiertos por el artículo 73 (relativo, precisamente, a las prestaciones satisfechas a raíz de un accidente) se especifican en la reglamentación adoptada en aplicación de dicho precepto.

En definitiva, considerado el hecho que las Instituciones comunitarias están también obligadas a satisfacer las prestaciones asistenciales derivadas de un accidente imputable a un tercero, se concluye del mismo que las Comunidades han de soportar ciertamente, por lo menos, una parte de las consecuencias del hecho dañoso: más concretamente, los gastos médicos y farmacéuticos cubiertos por el seguro de enfermedad. Desde mi punto de vista es, por lo tanto, suficiente a los efectos de la subrogación que el daño sufrido por el funcionario (o una parte de dicho daño) implique para las Comunidades la obligación de satisfacer determinadas prestaciones asistenciales; la consecuencia será, precisamente, la de excluir al funcionario del derecho a reclamar al tercero responsable el resarcimiento de ese mismo daño.

Se añade a lo dicho que, como tiene precisado este Tribunal de Justicia, "la finalidad del derecho de subrogación de las Comunidades es evitar que un funcionario sea indemnizado dos veces por el mismo perjuicio" (traducción provisional). (4) Ahora bien, si bien es cierto que una finalidad de este tipo puede ser alcanzada a través de mecanismos diversos (e incluso sin subrogación), ha de reconocerse, sin embargo, que, al estar las Comunidades obligadas en todo caso a satisfacer las prestaciones a las cuales el funcionario tiene estatutariamente derecho, la acumulación únicamente podrá ser evitada si se priva al agente comunitario de toda legitimación para actuar contra el tercero responsable en reclamación de reparación del daño, bien entendido, en la medida en que dicho daño ha de ser, en todo caso, resarcido por las Comunidades mediante las prestaciones previstas por el Estatuto.

Las observaciones expuestas me llevan, por lo tanto, a estimar que la subrogación de las Comunidades en los derechos de sus propios funcionarios se produce a partir del momento en que sobreviene el hecho dañoso.

5. Una conclusión como ésta responde a la cuestión según fue formulada por el Juez de remisión; no obstante, opino que debo detenerme de manera específica en el problema de si puede oponerse una transacción celebrada entre el tercero responsable y el funcionario comunitario y, en términos más generales, en la cuestión de si el tercero responsable que haya reparado el daño directamente al funcionario puede oponer a las Instituciones comunitarias el pago efectuado.

En mi opinión, hay que mantener, efectivamente, separadas la relación entre el funcionario y la Institución comunitaria de la relación entre ésta y el tercero responsable. Si bien es cierto que la subrogación de las Comunidades en los derechos del funcionario se produce a partir del momento en que se produce el hecho dañoso, albergo mis dudas en torno al hecho de que dicha subrogación surta efectos, también de manera automática, frente al tercero responsable, y hasta el punto de hacer inoponible una transacción válidamente convenida por éste con base en el Derecho común.

En este punto, he de decir por adelantado que me parece poco convincente la tesis de la Comisión según la cual el tercero responsable, a pesar de que había obrado de buena fe, no puede oponer el pago efectuado, a causa del hecho de que el Estatuto es un Reglamento y, por lo tanto, directamente aplicable en todos los Estados miembros.

6. En primer lugar, quiero observar que las disposiciones del Estatuto están destinadas esencialmente a regular la situación de los funcionarios en relación con las Instituciones de las que dependen. Pues bien, si bien es cierto que, en el asunto 137/80, el Tribunal de Justicia afirmó que "aparte de los efectos que el Estatuto surte en el régimen interior de la administración comunitaria, también obliga a los Estados miembros en la medida en que su concurso sea necesario para aplicarlo" (traducción provisional), (5) y, por lo tanto, que el Estatuto puede tener también efectos frente a terceros, me resulta en cierto modo difícil admitir que una disposición del Estatuto como la que nos ocupa incida también y de modo directo en la esfera subjetiva del tercero, hasta el punto de privarlo del derecho a celebrar una transacción o convertir en vano su ejercicio al depararle la consecuencia de no poder oponer la referida transacción; y, es más, operando una excepción al régimen común de la subrogación en materia de responsabilidad por daños. A esto se añade que la adopción del referido criterio por parte del Tribunal de Justicia se refiere a un caso en el cual la plena eficacia de la disposición estatutaria (sometida a su examen) únicamente podía ser garantizada en virtud de la colaboración de los Estados miembros. Por el contrario, en el caso que nos ocupa la situación es indudablemente distinta.

En efecto, como su propia estructura evidencia, la disposición relativa a la subrogación se dirige indiscutiblemente, en primer lugar y sobre todo, al funcionario, que está obligado a acatarla. Basta, a este fin, con que el funcionario no acepte cantidad alguna del tercero responsable por el daño que ya ha sido o, en cualquier caso, ha de ser reparado por la Institución afectada.

Una solución distinta tendría el efecto de hacer soportar íntegramente al tercero responsable del accidente la infracción por parte del funcionario de la disposición estatutaria de que se trata, obligándolo, por lo tanto, a ejercitar una acción judicial para recuperar la cantidad pagada. Por el contrario, quedaría sin consecuencias en el ámbito interno de la administración comunitaria la infracción por parte del funcionario de una disposición a él dirigida expresamente.

7. Más aún. Incluso si se quiere considerar que todas las personas que residen en el territorio comunitario están obligadas a conocer la existencia de las disposiciones comunitarias que pueden tener un efecto, del tipo que sea, frente a ellas, por el mero hecho de entrar en "contacto" con una persona a la que se aplique el Estatuto (e incluso dando por sentado que siempre y en todo caso sea posible identificar a las personas a las que se aplica el Estatuto), (6) estimo que existen, en el presente caso, otras razones que se oponen a la tesis de la Comisión.

Aparte de la consideración obvia de que el efecto pretendido por la Comisión se limitaría, en todo caso, a los accidentes acaecidos en territorio comunitario, he de recordar que algunas de las disposiciones del Estatuto remiten a reglamentaciones específicas que establecen, por decirlo así, sus criterios de aplicación. Y tal es el caso del artículo 73 del Estatuto, disposición que interesa en el presente caso, con arreglo al cual el funcionario está asegurado contra los riesgos de accidente "en las condiciones que se establezcan en una reglamentación adoptada por acuerdo conjunto de las Instituciones de las Comunidades, previo informe del Comité del Estatuto". La "Reglamentación relativa a la cobertura de los riesgos de accidente y enfermedad profesional de los funcionarios de las Comunidades Europeas", adoptada para dar cumplimiento al artículo 73 del Estatuto, es una reglamentación carente de toda eficacia externa que, entre otras cosas, establece cuáles son los accidentes que pueden ser objeto de indemnización, así como los riesgos no cubiertos.

Ahora bien, sólo el conocimiento de una reglamentación de esta clase pondría al tercero responsable en situación de saber si, para este tipo de accidente, el funcionario está o no cubierto por el seguro comunitario. Me limito a hacer, a este respecto, la observación de que una solución que impusiera al tercero responsable de un accidente del que sea víctima un funcionario de las Comunidades la carga de conocer no sólo el Estatuto, sino también una reglamentación interna, carecería de todo fundamento jurídico.

8. En relación con la citada reglamentación, considero además que he de llamar la atención sobre su artículo 8, cuya disposición regula precisamente [...] las condiciones de subrogación en caso de accidente, estableciendo, en el párrafo primero, que las prestaciones e indemnizaciones estatutarias sólo se pagarán (al funcionario o a sus causahabientes) "si éstos consienten que las Comunidades se subroguen en sus derechos y acciones contra los eventuales terceros responsables".

He de suponer, en vista de la formulación opuesta de la norma del Estatuto, que tal disposición ha sido tácitamente derogada. No obstante, mientras que, por una parte, no puedo menos que subrayar la extrema ambigueedad de una situación como ésta, por otra, no he de ocultar las dificultades interpretativas que provocan los párrafos segundo y tercero del referido artículo y, en especial, a los fines que aquí interesan, allí donde se establece que "para llegar a una avenencia con un tercero responsable y para concluir un arreglo amistoso con el tercero responsable, el funcionario responsable o sus derechohabientes deberán obtener el consentimiento de la Institución de la que depende el funcionario". Son dos las explicaciones posibles: o bien mediante la inserción en el Estatuto de una norma específica (artículo 85 bis), que regula en adelante todos los supuestos de subrogación, se quiso derogar en su integridad el artículo 8 (no hace falta decir que en tal caso habría sido ciertamente deseable una derogación expresa); o bien la citada disposición debe ser entendida, dado que el funcionario pierde completamente sus propios derechos ya desde el momento en que se produce el hecho dañoso, en el sentido de que la propia Institución de la que depende el funcionario puede renunciar a su derecho a actuar contra el tercero responsable, consintiendo así al funcionario que lleve a cabo una transacción. Esta última hipótesis confirmaría, si acaso fuera necesario, que, en su caso, la transacción es en efecto oponible por parte del tercero, que no está obligado a conocer la existencia de la reglamentación de que se trata ni, menos aún, a saber si el funcionario había recibido o no el consentimiento de la Institución afectada para aceptar una transacción para el resarcimiento del daño sufrido.

9. Por último, hay que subrayar que con arreglo a un principio reconocido en todos los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros -a saber, el principio de la confianza legítima- se salvaguardan, en cualquier caso, los derechos de quien haya obrado de buena fe. En especial, con respecto a la materia que nos ocupa, hay que destacar que las legislaciones de todos los Estados miembros, así como la jurisprudencia en la materia, prevén garantías suficientes para la tutela del tercero responsable que, en su caso, haya pagado directamente a la víctima los daños resultantes del accidente. (7)

10. A la luz de cuanto precede, opino que el tercero responsable de un accidente del que sea víctima un funcionario comunitario puede oponer válidamente a la Institución interesada, subrogada en los derechos del mismo, el pago efectuado. Solo se impondría una conclusión distinta en el caso de que la Institución comunitaria hubiera comunicado al tercero la existencia del derecho de subrogación y su voluntad de ejercerlo.

El principio de que la subrogación se produce ipso iure ha de ser entendido, por lo tanto, en el sentido de que se produce aun sin el consentimiento previo del funcionario o de sus causahabientes, y no en el sentido de que se opere con independencia de una declaración dirigida al tercero responsable, mediante la cual la Institución interesada le comunique la existencia y la voluntad de ejercer el derecho de subrogación que le confiere el Estatuto. Solo una declaración de voluntad de este tipo, insisto, tendría el efecto de convertir en inoponible frente a dicha Institución una eventual transacción.

De hecho, la Comisión, respondiendo por escrito a una pregunta formulada durante la vista, ha declarado que no advirtió al Sr. Joris de la posibilidad de que disponía dicha Institución de ejercitar frente a él una acción de repetición, ya que, a la vista de los reembolsos obtenidos de Royale belge, una acción de esta índole carecía prácticamente de objeto. Y, efectivamente, los gastos médicos cubiertos por el Seguro de enfermedad de las Comunidades no fueron objeto de subrogación, según resulta de los hechos del asunto.

No creo poder compartir la tesis de la Comisión. Me limito a hacer al respecto la observación de que, con arreglo al Estatuto, es a la Institución comunitaria a quien corresponde subrogarse en los derechos de su funcionarioen el momento en que se produce el hecho dañoso; la subrogación del asegurador en los derechos de la Institución, establecida contractualmente y sujeta al Derecho común belga, sólo se produce en un momento posterior, esto es, en virtud del pago. De ello se deduce que el asegurador de la Institución comunitaria no tiene la posibilidad de comunicar la situación al tercero responsable sino a raíz del pago efectuado, es decir, en un momento posterior. Por consiguiente, y en todo caso, pesaría sobre la Institución comunitaria la carga de comunicar la situación al tercero responsable; una solución distinta implicaría, en un caso como el que nos ocupa, que la propia Comisión habría perjudicado el derecho de subrogación de su asegurador.

11. Las observaciones que preceden no implican, por supuesto, que los funcionarios puedan ser indemnizados dos veces por un mismo daño. La correspondiente norma del Estatuto ha de ser interpretada en el sentido de que el funcionario o sus causahabientes son responsables frente a la Institución comunitaria del perjuicio irrogado al derecho de subrogación. En otras palabras, el funcionario comunitario es plenamente responsable frente a la Institución interesada por el hecho mismo de haber seguido un comportamiento que haya impedido a la Institución ejercitar una acción de repetición contra el tercero responsable.

Dicha Institución podrá y deberá, por lo tanto, si aún no ha abonado completamente la cantidad que corresponda con arreglo al Estatuto, detraer el importe ya percibido por el funcionario; o bien, ejerciendo una acción de reclamación del pago indebidamente efectuado, reclamar la devolución de la diferencia en el caso de que dicho agente ya se haya beneficiado tanto de la indemnización por parte del tercero responsable como de las prestaciones satisfechas con arreglo al Estatuto.

En definitiva: a) el derecho de subrogación de las Comunidades se produce, frente al funcionario, automáticamente a partir del momento del hecho dañoso; b) el tercero responsable del accidente puede oponer a la Institución comunitaria interesada el pago efectuado, salvo que la propia Institución le haya advertido previamente de la existencia del derecho de subrogación y de su voluntad de ejercitarlo; c) el funcionario es responsable frente a la Institución en el caso de que haya perjudicado su derecho de subrogación.

He de añadir que la solución propuesta no cambia en relación con el apartado 1 del artículo 85 bis del Estatuto.

12. A la luz de las consideraciones precedentes, propongo, por tanto, al Tribunal de Justicia responder a la cuestión formulada por el tribunal de paix de Luxembourg en los términos siguientes:

"a) El apartado 4 del artículo 73 del Estatuto de los funcionarios y la nueva versión contenida en el apartado 1 del artículo 85 bis, han de interpretarse en el sentido de que la subrogación de las Comunidades en los derechos y acciones de una persona a la cual se aplique el Estatuto, o de sus causahabientes, frente al tercero responsable de un accidente, y hasta el límite de las prestaciones satisfechas en cumplimiento de las obligaciones estatutarias, tiene lugar a partir del momento del hecho dañoso.

b) La subrogación produce sus efectos frente al tercero responsable solamente en virtud de una comunicación mediante la cual la Institución interesada ponga en conocimiento del tercero la existencia de tal derecho y su intención de ejercerlo.

c) El funcionario comunitario es responsable frente a la Institución de que dependa, en el caso de que, mediante transacción u otro medio, perjudique su derecho de subrogación; en este caso, la Institución podrá, bien detraer el importe ya percibido por el funcionario o sus causahabientes, si aún no ha abonado cuanto les corresponde con arreglo al Estatuto, o bien repetir contra ellos para recuperar la diferencia."

(*) Lengua original: italiano.

(1) - Más concretamente, la referida disposición establece que cuando la causa del fallecimiento, de un accidente o de una enfermedad, cuya víctima es una persona a la que se aplica el presente Estatuto, sea imputable a un tercero, las Comunidades, dentro del límite de las obligaciones que les incumben como consecuencia del acontecimiento objeto del daño, se subrogarán de pleno derecho con la víctima o con sus causahabientes en sus derechos y acciones contra el tercero responsable .

(2) - Sentencia de 16 de octubre de 1980, Boizard/Comisión (Rec. pp. 2975 y ss., especialmente p. 2998).

(3) - Quiero señalar que, en efecto, en la totalidad de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, el concepto de subrogación está referido exclusivamente a la sustitución del subrogado en los derechos del titular por efecto y como consecuencia del pago.

(4) - Sentencia de 18 de marzo de 1982, Chaumont-Barthel/Parlamento (103/81, Rec. p. 1003), apartado 11.

(5) - Sentencia de 20 de octubre de 1981, Comisión/Bélgica (Rec. p. 2393), apartado 8.

(6) - Quizá no sea inútil subrayar que el Estatuto se aplica también a las personas aseguradas a cargo del funcionario y que, por lo que respecta a los gastos médicos y farmacéuticos, el derecho de subrogación de las Comunidades también abarca tales prestaciones.

(7) - En concreto, y en vista de cuanto se ha afirmado a lo largo del procedimiento, quiero destacar que incluso la legislación de Luxemburgo que se ha invocado y con arreglo a la cual las entidades gestoras de la Seguridad Social se subrogan en los derechos del asegurado a partir del momento en que se produce el hecho dañoso, disponiendo así de legitimación propia contra el tercero responsable, establece no obstante que en el caso de que, a pesar del mecanismo así establecido, el asegurado ya haya percibido el resarcimiento de los daños de parte del tercero responsable, la entidad aseguradora compensará las prestaciones debidas al asegurado hasta el importe que este último haya obtenido del tercero responsable (véanse los artículos 118 y 237 del code des assurances sociales; Código luxemburgués de la Seguridad Social).