CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 10 de junio de 2004 ( )

Asunto C-457/02

Antonio Niselli

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale penale di Terni (Italia)]

«Directiva 75/442/CEE – Concepto de residuo – Chatarra de hierro – Definición nacional que excluye del concepto de residuo los residuos de consumo cuando se destinan a un proceso de producción – Aplicación directa de las directivas en el marco de un procedimiento penal – Principio de aplicación retroactiva de la ley penal menos rigurosa»

I. Introducción

1. Ante el Tribunale penale di Terni se encuentra pendiente de resolución un proceso penal en el que se imputa al acusado, Sr. Niselli, la responsabilidad por el transporte de chatarra de hierro con un vehículo no autorizado para el transporte de residuos. Mediante la presente resolución de remisión prejudicial, el Tribunale solicita a este Tribunal de Justicia la interpretación de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, ( ) para poder apreciar si las normas italianas mediante las que se adaptó el Derecho interno a dicha Directiva, que definen de manera más precisa el concepto de residuo, se ajustan a la Directiva.

2. De conformidad con las disposiciones nacionales vigentes en la época de los hechos, los materiales ferrosos debían calificarse, en opinión del órgano jurisdiccional remitente, de residuos. Ahora bien, disposiciones adoptadas posteriormente excluyen del concepto de residuo materiales como la chatarra de hierro que se reutilizan en el mismo ciclo de producción o de consumo. En el caso de que dicha exclusión sea contraria a la Directiva 75/442, debe dilucidarse cuáles son sus consecuencias en el marco del proceso penal.

II. Marco jurídico

A. Derecho comunitario

3. En el artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442 se define el residuo del siguiente modo:

«cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse».

4. En el anexo I de la Directiva se mencionan, en la categoría Q 14, los «productos que no son de utilidad o que ya no tienen utilidad para el poseedor [...]». Además, el anexo contiene dos categorías residuales, a saber, la categoría Q 1, «residuos de producción o de consumo no especificados a continuación», y la categoría Q 16, «toda sustancia, materia o producto que no esté incluido en las categorías anteriores».

5. Según los artículos 9 y 10 de la Directiva 75/442, los establecimientos y empresas necesitan una autorización para efectuar las operaciones de eliminación de residuos citadas en el anexo II A de la Directiva o de valorización citadas en el anexo II B. Con arreglo al artículo 12 de la Directiva, los establecimientos o empresas que efectúen con carácter profesional la recogida o el transporte de residuos están sujetos a una obligación de registro.

B. Derecho nacional

6. En el artículo 6, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo nº 22 de 5 de febrero de 1997 (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo 22/97»), ( ) se incorpora al Derecho italiano el concepto de residuo de la Directiva 75/442. Los anexos A, B y C del Decreto Legislativo 22/97 se corresponden con los anexos I, II A y II B de la Directiva 75/442.

7. En el artículo 51 del Decreto Legislativo 22/97 se castiga penalmente el incumplimiento de las obligaciones de autorización, registro y comunicación reguladas en los artículos 27 a 33.

8. En el artículo 14 del Decreto Legge nº 138 de 8 de julio de 2002 (en lo sucesivo, «Decreto Legge 138/02»), ( ) convalidado mediante la Ley nº 178 de 8 de agosto de 2002, ( ) el legislador italiano estableció una «interpretación auténtica» del concepto de residuo. Dicha disposición tiene el siguiente tenor:

«1. Los términos “se desprenda”, “tenga la intención” y “tenga la obligación de desprenderse” a que se refiere el artículo 6, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo [nº 22/97], y sus modificaciones posteriores, […] se interpretarán de la siguiente manera:

a) “se desprenda”: cualquier comportamiento mediante el cual una sustancia, un objeto o un bien se destine o sea sometido, directa o indirectamente, a operaciones de eliminación o de valorización de acuerdo con lo dispuesto en los anexos B y C del Decreto Legislativo [nº 22/97];

b) “tenga la intención”: la voluntad de destinar sustancias, objetos o bienes a operaciones de eliminación o de valorización, de acuerdo con lo dispuesto en los anexos B y C del Decreto Legislativo [nº 22/97];

c) “tenga la obligación de desprenderse”: la obligación de destinar un objeto, una sustancia o un bien a operaciones de valorización o de eliminación, establecida por una disposición normativa o por un acto de las autoridades públicas o que venga impuesta por la propia naturaleza del objeto, de la sustancia o del bien, o por el hecho de que éstos estén comprendidos en la lista de residuos peligrosos contenidos en el anexo D del Decreto Legislativo [nº 22/97].

2. Las letras b) y c) del apartado 1 no se aplicarán a los bienes, sustancias y objetos que sean residuos de producción o de consumo cuando se cumpla alguno de los requisitos siguientes:

a) puedan ser o sean efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo o en un ciclo análogo o diferente, sin ser sometidos a tratamiento previo alguno y sin causar daños al medio ambiente;

b) puedan ser o sean efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo, o en un ciclo análogo o diferente, tras haber sido sometidos a un tratamiento previo, pero sin que sea necesaria ninguna de las operaciones de valorización mencionadas en el anexo C del Decreto Legislativo [nº 22/97].»

III. Hechos y cuestiones prejudiciales

9. El 18 de julio de 2000, los Carabinieri se incautaron en Terni de un semirremolque propiedad de la sociedad ILFER SpA por no cumplir algunas de las formalidades impuestas con arreglo al Decreto Legislativo 22/97. La persona jurídicamente responsable del transporte en ILFER era el Sr. Antonio Niselli.

10. El camión transportaba aproximadamente 10 m3 de chatarra de hierro, como piezas de maquinaria, planchas, tubos y vigas, perfiles parcialmente pintados, mallas metálicas parcialmente pintadas, piezas de engranaje con aceite y grasa, pequeñas piezas metálicas, tapas de alcantarillado, partes de tubos con revestimiento de protección, bombonas vacías, llantas de neumáticos de vehículos, rejillas de chapa y varillas para hormigón armado. Dichos materiales procedían del desmantelamiento de maquinaria y vehículos o de la recogida de objetos usados.

11. Contra el Sr. Niselli se presentó una denuncia ante el Tribunale penale di Terni por los delitos contemplados en el artículo 51, apartados 4 y 1, letra a) (en relación con el artículo 28), del Decreto Legislativo 22/97. El Tribunale planteó al Tribunal de Justicia, mediante resolución de 18 de diciembre de 2002, las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Puede limitarse taxativamente la aplicación del concepto de residuo a los casos en que las expresiones “se desprenda”, “tenga la intención” o “tenga la obligación de desprenderse”, incorporadas al Derecho interno italiano mediante el artículo 6, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo [nº 22/97], sean interpretadas del siguiente modo:

a) “se desprenda”: cualquier comportamiento mediante el cual una sustancia, un objeto o un bien se destine o sea sometido, directa o indirectamente, a operaciones de eliminación o de valorización de acuerdo con lo dispuesto en los anexos B y C del Decreto Legislativo [nº 22/97];

b) “tenga la intención”: la voluntad de destinar sustancias, objetos o bienes a operaciones de eliminación o de valorización, de acuerdo con lo dispuesto en los anexos B y C del Decreto Legislativo [nº 22/97];

c) “tenga la obligación de desprenderse”: la obligación de destinar un objeto, una sustancia o un bien a operaciones de valorización o de eliminación, establecida por una disposición normativa o por un acto de las autoridades públicas o que venga impuesta por la propia naturaleza del objeto, de la sustancia o del bien, o por el hecho de que éstos estén comprendidos en la lista de residuos peligrosos contenidos en el anexo D del Decreto Legislativo [nº 22/97]?

2) ¿Puede no aplicarse taxativamente el concepto de residuo a los bienes, sustancias y objetos que sean residuos de producción o de consumo cuando se cumpla alguno de los requisitos siguientes:

a) puedan ser o sean efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo, o en otro análogo o diferente, sin ser sometidos a tratamiento previo alguno y sin causar daños al medio ambiente;

b) puedan ser o sean efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo, o en un ciclo análogo o diferente, tras haber sido sometidos a un tratamiento previo, pero sin que sea necesaria ninguna de las operaciones de valorización mencionadas en el anexo C del Decreto Legislativo nº 22/97, vigente en Italia (por el que se adaptó literalmente el Derecho interno al anexo II B de la Directiva 91/156/CEE)?»

12. El órgano jurisdiccional remitente explica que, mediante la adopción de la disposición controvertida, el legislador pretendía excluir la chatarra de hierro de la definición de residuo. Según las indicaciones proporcionadas en la exposición de motivos de la Ley, dicha disposición constituye una reacción a la interpretación demasiado restrictiva del concepto efectuada por algunos ministerios fiscales, cuyas acciones habían puesto en peligro el funcionamiento de la industria del acero y de otros sectores económicos.

13. Según el órgano jurisdiccional remitente, si la interpretación del concepto de residuo que se establece en el Decreto Legge 138/02 se aplica efectivamente a la chatarra de hierro de que se trata, el acusado deberá ser inmediatamente absuelto. Sin embargo, el Tribunale alberga dudas acerca de que la definición de residuo efectuada por el legislador italiano en el artículo 14 del Decreto Legge 138/02 sea compatible con la Directiva 75/442. En particular, estas dudas se basan además en el hecho de que la Comisión haya iniciado un procedimiento por incumplimiento contra la República Italiana precisamente en relación con dicha disposición.

14. En el procedimiento seguido ante este Tribunal de Justicia, presentaron observaciones el acusado, los Gobierno de Italia y de Austria y la Comisión. Las alegaciones de las partes serán reproducidas –en la medida necesaria- en el marco de la apreciación jurídica.

IV. Apreciación jurídica

A. Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial

15. El Gobierno italiano considera que debe declararse la inadmisibilidad de la remisión prejudicial, ya que las cuestiones planteadas carecen de pertinencia para la resolución del litigio principal. En cambio, según la Comisión la petición de decisión prejudicial es admisible. No obstante, en sus observaciones escritas señala que la respuesta a las cuestiones prejudiciales no tiene ninguna utilidad para la resolución que debe dictar el órgano jurisdiccional nacional.

16. En este contexto, se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual «una Directiva no puede producir el efecto, por sí misma y con independencia de una ley interna de un Estado miembro adoptada para su aplicación, de determinar o agravar la responsabilidad penal de quienes infringen sus disposiciones». ( )

17. Según la Comisión, la normativa controvertida excluye el carácter penal de la conducta del acusado. Aun cuando el Tribunal de Justicia llegara a la conclusión de que una normativa de esa índole no es compatible con la Directiva 75/442, el juez nacional debería aplicarla. De lo contrario, el carácter penal de su conducta se basaría en la aplicación directa de la Directiva.

18. Sin embargo, en la vista, la Comisión sostuvo la opinión contraria, a saber, que el órgano jurisdiccional remitente está obligado a dejar sin aplicar la normativa nacional posterior más favorable para el acusado en el caso de que dicha normativa infrinja la Directiva 75/442.

19. Con arreglo a una reiterada jurisprudencia, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. ( )

20. Es cierto que el Tribunal de Justicia también ha declarado que, en supuestos excepcionales, le corresponde examinar las circunstancias en las que el juez nacional se dirige a él con objeto de verificar su propia competencia; pero ha precisado asimismo que la negativa a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. ( )

21. En el presente caso, no concurre ninguno de dichos supuestos. Las cuestiones tienen relación con el objeto del litigio principal y no plantean un problema hipotético. En efecto, en modo alguno está tan claro cuáles son las consecuencias que se desprenden para la resolución del litigio principal de una posible infracción de la Directiva 75/442 mediante el artículo 14 del Decreto Legge 138/02.

22. En la época de los hechos, el Decreto Legislativo 22/97 era la disposición nacional pertinente. Con arreglo al mismo, la chatarra de hierro controvertida hubiera debido calificarse de residuo, según las indicaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente, de modo que el Sr. Niselli pudo haber cometido un delito. La conducta del Sr. Niselli sólo podría dejar de tener carácter penal en virtud de la limitación del concepto de residuo establecida con posterioridad a los hechos en el artículo 14 del Decreto Legge 138/02.

23. Esta situación no tiene por qué equipararse necesariamente con la definición –excluida en el presente caso– de un supuesto delictivo directamente mediante una Directiva. En efecto, en el presente caso la invocación de la Directiva tan sólo supondría que no se aplicase una disposición que priva de su carácter penal a la conducta del acusado, lo que tendría como consecuencia que volviera a aplicarse el carácter penal establecido con arreglo a las disposiciones nacionales generales.

24. Por otro lado, debe dilucidarse la cuestión previa de en qué medida se aplica efectivamente la ley más favorable para el acusado adoptada con posterioridad. En su jurisprudencia hasta ahora el Tribunal de Justicia ha considerado que ésta es efectivamente una cuestión de Derecho nacional que debe apreciar el órgano jurisdiccional remitente. ( ) Pero también es imaginable considerar que el principio de aplicación de la ley penal posterior más favorable para el acusado es un principio de Derecho comunitario. ( ) En cualquier caso, debe dilucidarse si dicho principio puede aplicarse también sin restricción alguna en el caso de que la ley penal más favorable sea contraria al Derecho comunitario. ( )

25. Por último, procede señalar que, hasta ahora, el Tribunal de Justicia siempre ha considerado admisibles las remisiones prejudiciales en situaciones similares. Así, en el auto Caterino, ( ) citado por la Comisión, el Tribunal de Justicia se remitió a la jurisprudencia con arreglo a la cual la aplicación directa de la Directiva no puede fundamentar el carácter penal de un determinado acto, y no respondió a la cuestión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva relativa a los residuos propiamente dicha. El Tribunal de Justicia resolvió mediante auto (basándose en el artículo 104, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento) debido a que la respuesta podía deducirse claramente de la jurisprudencia, y no porque la remisión prejudicial fuera de naturaleza hipotética y, por consiguiente, debiera declararse su inadmisibilidad. ( ) En la sentencia en los asuntos acumulados C‑74/95 y C‑129/95, ( ) el Tribunal de Justicia se contentó con remitirse a la citada jurisprudencia, procediendo a continuación a responder a las cuestiones prejudiciales.

26. La situación era diferente en los asuntos Arcaro ( ) y Kolpinghuis Nijmegen. ( ) En ellos, la cuestión de la admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial no llegó a plantearse, debido fundamentalmente a que al Tribunal de Justicia se le habían sometido cuestiones expresamente referidas al efecto de las Directivas en el marco de un proceso penal.

27. Por los citados motivos, procede declarar la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial. Para proporcionar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, además de la interpretación de la Directiva 75/442 también deberá examinarse si dicha Directiva puede ser directamente invocada en un proceso penal en las circunstancias del litigio principal y en qué medida.

B. Sobre la primera cuestión prejudicial

28. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la Directiva 75/442 se opone a una normativa nacional por la que se concreta el concepto de residuo y en la que se dispone que el poseedor de una sustancia u objeto únicamente se desprende, tiene la intención o la obligación de desprenderse del mismo cuando la sustancia u objeto se somete a una operación de eliminación o de valorización enumerada en los anexos II A y II B de la Directiva y en las disposiciones nacionales del mismo tenor, es decir, cuando existe una intención o una obligación en ese sentido.

29. Antes de responder a dicha cuestión, procede recordar que, de acuerdo con su tercer considerando, la Directiva 75/442 tiene como objetivos la protección de la salud humana y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de residuos. Con arreglo al artículo 174 CE, apartado 2, la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tiene como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, para lo que se basa en los principios de cautela y acción preventiva. De ello, el Tribunal de Justicia ha deducido que el concepto de residuo no puede ser objeto de una interpretación restrictiva. ( )

30. De conformidad con el artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva 75/442, constituye un residuo cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el anexo I y del cual su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse. El mencionado anexo, así como también la Lista Europea de Residuos, ( ) precisan e ilustran dicha definición mediante listas de sustancias y objetos que pueden ser calificados de residuos. No obstante, en opinión del Tribunal de Justicia se trata de listas puramente indicativas. ( )

31. El elemento determinante es si el poseedor se desprende de una cosa o tiene la intención o la obligación de desprenderse de ella. Con arreglo a la sentencia ARCO Chemie Nederland y otros, esto es algo que debe verificarse a la vista del conjunto de circunstancias. Para ello, debe tenerse en cuenta el objetivo de la Directiva y velarse por que no se menoscabe su eficacia. ( )

32. Es posible que exista la necesidad de concretar en mayor medida estos conceptos sumamente indeterminados y de delimitar con mayor claridad, por tanto, el concepto de residuo. Sin embargo, al hacerlo no debe pasarse por alto el objetivo perseguido por la Directiva 75/442, consistente en la aproximación de las legislaciones nacionales en materia de gestión de residuos ( ) y en disponer, en el ámbito del Derecho en materia de residuos, de una terminología uniforme a escala comunitaria. ( ) Por ello, las disposiciones nacionales no pueden en ningún caso definir con mayor precisión el supuesto de hecho de desprenderse, fundamental para el concepto de residuo, de un modo que dé lugar a una divergencia entre el concepto nacional y el concepto comunitario de residuo, y que por tanto menoscabe la eficacia de la Directiva y del artículo 175 CE. ( )

33. Con arreglo a las normas italianas controvertidas, se considerará que una persona «se desprende», «tiene la intención» o «tiene la obligación de desprenderse» única y exclusivamente cuando una sustancia, material o bien sean destinados o sometidos, directa o indirectamente, a una operación de eliminación o de valorización en el sentido de los anexos B y C del Decreto Legislativo 22/97, que se corresponden con los anexos II A y II B de la Directiva 75/442, o cuando exista la intención o la obligación de hacerlo.

34. En cambio, el Tribunal de Justicia ha declarado que la circunstancia de que una sustancia o un objeto sean sometidos a una de las operaciones mencionadas en el anexo II A o II B de la Directiva 75/442 no permite, por sí sola, considerar que dicha sustancia u objeto es un residuo. ( ) En efecto, el sistema de vigilancia y de gestión establecido por la Directiva 75/442 comprende todos los objetos y sustancias de los que se desprenda el propietario, aunque tengan un valor comercial y se recojan con fines comerciales a efectos de reciclado, recuperación o reutilización. ( )

35. En la medida en que la definición nacional únicamente lleva a calificar a una sustancia de residuo, en contra de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando su poseedor la destina a una de las operaciones de valorización o de eliminación enumeradas, dicha definición restringe el concepto de residuo de forma ilícita. Ciertamente, el Gobierno italiano tiene razón al señalar que las operaciones de eliminación y de valorización mencionadas en los anexos de la Directiva comprenden numerosas posibilidades de tratamiento de los residuos. Sin embargo, por un lado dichas enumeraciones no son taxativas. Y, por otro, no incluyen el caso de que los residuos sean reutilizados sin ser sometidos previamente a una operación de valorización.

36. Desde una perspectiva diferente, la definición nacional de desprenderse es demasiado amplia, y difiere también a ese respecto del concepto correspondiente de la Directiva 75/442. Ciertamente, el hecho de que una sustancia sea sometida a una de las operaciones enumeradas en los anexos II A y II B de la Directiva 75/442 puede constituir un indicio de que su poseedor se desprende de ella y, por ende, de que la sustancia es un residuo. Sin embargo, la circunstancia de que en dichos anexos se describan operaciones de eliminación o de valorización de residuos no supone necesariamente que cualquier sustancia tratada de acuerdo con uno de dichos métodos deba considerarse un residuo. ( ) En efecto, muchas de las operaciones mencionadas en los anexos pueden aplicarse también a sustancias que no constituyen residuos. Así, prácticamente cualquier objeto o sustancia sólida puede ser depositada sobre el suelo (categoría D 1 del anexo II A). Como combustible (categoría R 1 del anexo II B) se utilizan principalmente carbón, petróleo y gas natural, sin que dichas materias primas se conviertan por ello en residuos.

37. Si se parte de la base de que, de conformidad con el artículo 176 CE, los Estados miembros pueden mantener o adoptar un mayor nivel de protección que el de la Directiva 75/442, cabría admitir una definición del concepto de residuo en el Derecho nacional tan amplia como la controvertida. Sin embargo, en contra de ello cabe aducir que la Directiva también pretende eliminar las distorsiones de la competencia derivadas de la aplicación de distintos niveles de protección. ( )

38. Efectivamente, en la sentencia Fornasar y otros, ( ) a la que se remite el Gobierno italiano, el Tribunal de Justicia consideró lícito que, en determinadas circunstancias, los Estados miembros pudieran adoptar un nivel de protección más elevado que el establecido en el Derecho comunitario mediante la Directiva 91/689/CEE, relativa a los residuos peligrosos. ( ) Por consiguiente, pueden calificar de residuos peligrosos sustancias no incluidas en la correspondiente lista comunitaria. Sin embargo, dicha jurisprudencia no puede trasladarse al presente caso, ya que la Directiva 91/689 contiene de manera expresa una cláusula de extensión al efecto, y establece condiciones concretas en relación con las sustancias que los Estados miembros deseen incluir dentro del ámbito de aplicación de la Directiva además de las sustancias enumeradas en la lista comunitaria.

39. El órgano jurisdiccional remitente y las partes se refieren asimismo a lo declarado por el Tribunal de Justicia en la sentencia ARCO Chemie Nederland y otros en el sentido de que «a falta de disposiciones comunitarias, los Estados miembros quedan en libertad para elegir los medios de prueba de los distintos elementos definidos en las Directivas a las cuales adaptan sus Derechos internos, siempre que ello no menoscabe la eficacia del Derecho comunitario [...] Es contraria a la eficacia del artículo 130 R del Tratado [CE (actualmente artículo 174 CE, tras su modificación)] y de la Directiva la utilización, por el legislador nacional, de medios de prueba, como las presunciones legales, que tengan como efecto restringir el ámbito de aplicación de la Directiva y no cubrir materias, sustancias o productos que responden a la definición del término “residuo” en el sentido de la Directiva [75/442]». ( )

40. El Gobierno austriaco sostiene que, en el caso de las definiciones contenidas en el artículo 14, apartado 1, del Decreto Legge 138/02, se trata de normas relativas a los medios de prueba perfectamente legales.

41. Su tesis no puede acogerse. Lo dispuesto en dicho precepto no regula las modalidades de aportación de la prueba de la concurrencia del supuesto de hecho «se desprenda», «tenga la intención» o «tenga la obligación de desprenderse», tal como acertadamente señala el órgano jurisdiccional remitente. Se trata más bien de definiciones más precisas de los respectivos conceptos jurídicos. Aun cuando dichas disposiciones fueran normas relativas a los medios de prueba, restringirían de modo ilícito el alcance de los correspondientes conceptos comunitarios, tal como ya se ha señalado.

42. En consecuencia, procede responder a la primera cuestión que la Directiva 75/442 se opone a una norma jurídica de un Estado miembro por la que se concreta el concepto de residuo con arreglo a la cual el poseedor de una sustancia u objeto (únicamente) se desprende, tiene la intención o la obligación de desprenderse del mismo cuando la sustancia o el objeto son sometidos a una operación de eliminación o de valorización enumerada en los anexos II A y II B de la Directiva y en las disposiciones nacionales del mismo tenor, o cuando tiene la intención o la obligación de hacerlo.

C. Sobre la segunda cuestión prejudicial

43. Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la Directiva 75/442 se opone a una norma jurídica de un Estado miembro por la que se concreta el concepto de residuo con arreglo a la cual los residuos de producción o de consumo no constituyen residuos

– si pueden ser o son efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo o en otro análogo o diferente sin ser sometidos a ningún tratamiento previo y sin causar perjuicios al medio ambiente, o

– si, tras ser sometidos a un tratamiento previo, pueden ser o son efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo o en otro análogo o diferente sin que sea necesaria ninguna operación de valorización de las mencionadas en el anexo II B de la Directiva y en las disposiciones nacionales del mismo tenor.

44. Como ya se ha expuesto, para calificar de residuo una sustancia resulta determinante si su poseedor se desprende o tiene la intención o la obligación de desprenderse de ella. Esto es algo que debe examinarse a la vista del conjunto de circunstancias. A este respecto, se debe tener en cuenta el objetivo de la Directiva y velar por que no se menoscabe su eficacia. ( )

45. El método de tratamiento o la forma de utilización de un objeto o una sustancia no resultan determinantes. ( ) Tampoco el hecho de que el material de que se trate pueda ser objeto de una reutilización económica o que la valorización se lleve a cabo sin causar perjuicios para el medio ambiente posee pertinencia alguna a efectos de su carácter de residuo. ( )

46. En cambio, el Tribunal de Justicia considera que un indicio claro de la existencia de un residuo lo constituye el hecho de que se trate de un residuo de producción, es decir, de una sustancia que no ha sido producida de manera deliberada. ( ) Sólo en determinadas y estrictas condiciones, las sustancias generadas en el proceso de producción pueden considerarse productos derivados, no constitutivos de residuos, a saber, cuando su reutilización es «segura, sin transformación previa, y sin solución de continuidad del proceso de producción». ( ) El hecho de que, tras una operación de consumo o de utilización, no exista ninguna otra utilización de un objeto o una sustancia para su finalidad original constituye asimismo un indicio claro de que el poseedor desea desprenderse de los mismos.

47. La normativa controvertida se sitúa en las antípodas de estas afirmaciones. Se aplica a los residuos de producción o de consumo, que ya a priori deben considerarse residuos. No deja ningún margen para la consideración de todas las circunstancias concurrentes, sino que se basa, fundamentalmente, en la utilización del material (con o sin tratamiento previo) en un ciclo de producción o de consumo similar, pese a que, de acuerdo con la jurisprudencia, esto no ofrece ninguna clave sobre la cualidad de residuo o no. Incluso excluye de la definición de residuo aquellos residuos de producción y de consumo que, antes de su reutilización, deben someterse a un «tratamiento previo» (si bien no debe tratarse de una valorización).

48. Tal como claramente expone la Comisión, con arreglo a la normativa controvertida numerosas sustancias que de acuerdo con la Lista Europea de Residuos ( ) deben calificarse sin lugar a dudas de residuos quedarían excluidas de la definición. A manera de ejemplo, la Comisión menciona las siguientes: envases metálicos (código 15 01 04), metales de vehículos fuera de uso (16 01 17 y 16 01 18), residuos de construcción y demolición que contienen metales (17 09), envases de papel (15 01 01), papel y cartón del tratamiento mecánico de residuos (19 12 01), y papel y cartón recogido selectivamente en tanto que residuos municipales (20 01 01). Aun cuando, en última instancia, la inclusión en el catálogo de residuos no sea determinante desde un punto de vista jurídico para la calificación de una sustancia, sí tiene carácter de indicio.

49. En este contexto, procede remitirse asimismo a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Mayer Parry Recycling. ( ) El objeto de dicho asunto era la cuestión de cuándo los residuos de envases metálicos pierden su condición de residuos. El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que el tratamiento de la chatarra metálica mediante su trituración y clasificación no afecta a su condición de residuo. Únicamente su fundición en unos altos hornos para la producción de lingotes, láminas o bovinas de acero transforma el residuo en un nuevo producto.

50. Con arreglo a la norma del artículo 14 del Decreto Legge 138/02, el material que el Tribunal de Justicia calificó sin lugar a dudas de residuo en la sentencia Mayer Parry Recycling quedaría excluido de la definición de residuo. ( ) En efecto, los envases metálicos usados son un residuo de consumo que, tras un tratamiento previo (trituración y clasificación), se incorporan a un proceso de producción similar (fundición en un alto horno). Este ejemplo, por sí solo, pone de manifiesto que la disposición italiana de que se trata conduce también en la práctica a resultados incompatibles con las disposiciones del Derecho comunitario en materia de residuos.

51. En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión que la Directiva 75/442 se opone a una norma jurídica de un Estado miembro por la que se concreta el concepto de residuo y con arreglo a la cual los residuos de producción o de consumo no constituyen residuos

– si pueden ser o son efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo o en otro análogo o diferente sin ser sometidos a ningún tratamiento previo y sin causar perjuicios al medio ambiente, o

– si, tras ser sometidos a un tratamiento previo, pueden ser o son efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo o en otro análogo o diferente sin que sea necesaria ninguna operación de valorización de las mencionadas en el anexo II B de la Directiva y en las disposiciones nacionales del mismo tenor.

D. Sobre los efectos para el proceso penal pendiente de resolución en el procedimiento principal derivados de una infracción de la Directiva 75/442 mediante las disposiciones nacionales

52. A fin de proporcionar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil para la resolución del litigio principal, procede analizar los efectos que produce en el marco de un proceso penal la interpretación de la Directiva 75/442 que he propuesto.

53. En la jurisprudencia, ya se ha aclarado que una directiva no puede producir el efecto, por sí misma y con independencia de una ley interna de un Estado miembro adoptada para su aplicación, de determinar o agravar la responsabilidad penal de quienes infringen sus disposiciones. ( )

54. Por un lado, esta apreciación se desprende del principio de legalidad de las penas (nullum crimen, nulla poena sine lege), ( ) que es uno de los principios generales del Derecho en los que se basan las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y que también está consagrado en el artículo 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y en el artículo 49, apartado 1, primera frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. ( ) ( ) En virtud de este principio, que también prohíbe la interpretación extensiva de las disposiciones penales en perjuicio del reo, en el marco de los procesos penales la interpretación conforme a las directivas está sujeta a estrictos límites. ( )

55. Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha basado la norma según la cual las directivas no pueden determinar ni agravar el carácter penal de una conducta en el hecho de que una directiva, por sí sola, no puede crear obligaciones para los particulares. ( )

56. Recientemente, el Abogado General Sr. Ruiz-Jarabo Colomer profundizó en el principio según el cual una directiva no puede crear obligaciones para los particulares en el asunto Pfeiffer, en un caso de aplicación directa de una directiva en la relación entre dos particulares. ( ) No obstante, él mismo señaló que, en un proceso penal, en el que el particular se enfrenta al Estado, se aplican criterios diferentes. ( ) Así pues, en conclusión sigue manteniéndose que el efecto directo de una directiva no puede suponer, al menos en el marco de un proceso penal, la imposición de obligaciones a los particulares.

57. Sin embargo, en el presente caso no resulta pertinente ninguno de los motivos que el Tribunal de Justicia ha mencionado para limitar la aplicación directa de directivas en el marco de procesos penales.

58. En primer lugar, el principio de legalidad de las penas no resulta afectado, ya que la aplicación directa de la Directiva 75/442 no produciría, en el litigio principal, el efecto de determinar, en virtud únicamente de la Directiva y con independencia de las disposiciones nacionales adoptadas para su aplicación, la responsabilidad penal. ( ) Si se deja sin aplicar el Decreto Legge 138/02, que no se adoptó hasta después de los hechos, el carácter penal de la conducta del acusado se basará en el Derecho nacional vigente en la época de los hechos, a saber, en la disposición general para la adaptación del Derecho interno a la Directiva 75/442 que volvería a ser aplicable en ese caso (artículo 6 del Decreto Legislativo 22/97). El único efecto que tendría la Directiva consistiría en dejar sin aplicar una disposición adoptada con posterioridad a los hechos que los libera de su carácter penal.

59. En la sentencia Tombesi y otros, ( ) que tuvo su origen en una situación jurídica nacional muy similar, el Tribunal de Justicia señaló, consecuentemente, lo siguiente:

«Por otra parte, de las resoluciones de remisión se deduce que en el momento en que se produjeron los hechos que constituyen el objeto de los litigios principales podían ser sancionados con arreglo al Derecho nacional y que los Decretos-ley que excluyeron la aplicación a los mismos de las sanciones resultantes del DPR nº 915/82 entraron en vigor posteriormente. En estas circunstancias, no cabe preguntarse sobre las consecuencias que podrían derivarse del principio de legalidad de las penas respecto a la aplicación del Reglamento nº 259/93.»

60. En segundo lugar, tampoco se requiere una interpretación conforme a la Directiva que pudiera violar la prohibición de interpretación extensiva en perjuicio del acusado. Para la determinación del carácter penal de los hechos, tan sólo sería necesario remitirse –si se deja sin aplicar el Decreto Legge 138/02– al Decreto Legislativo 22/97, que contiene la misma definición de residuo que la Directiva 75/442 y que, por ende, no necesita ser interpretado de manera extensiva para atenerse a los preceptos de la Directiva.

61. Por último, en la situación de que se trata la Directiva 75/442 no crea ninguna obligación para los particulares. La cuestión de cuáles son las obligaciones que recaen sobre el particular debe determinarse en función de la situación jurídica existente en el momento de producirse los hechos pertinentes, ya que sólo es posible imponer obligaciones en relación con una conducta futura. Las obligaciones no pueden establecerse con carácter retroactivo. Sin embargo, cuando se llevó a cabo el transporte de chatarra controvertido, las normas que debían respetarse y las definiciones que debían tenerse en cuenta estaban contenidas de manera taxativa en el Decreto Legislativo 22/97, sin que fuera necesario recurrir directamente a la Directiva.

62. La apreciación del caso de autos podría ser diferente si los hechos se hubieran producido con posterioridad a la adopción del Decreto Legge 138/02. Sus disposiciones dieron lugar, en particular, a una limitación de las obligaciones impuestas en relación con la manipulación de residuos de producción y de consumo. Si, durante dicho período, se dejara sin aplicar el Decreto Legge 138/02, sí podría decirse que la aplicación directa de la Directiva creaba obligaciones.

63. Con todo, en el presente caso la aplicación directa de la Directiva podría ser contraria al principio de aplicación de la ley penal menos rigurosa en el caso de que, con posterioridad a los hechos, entrara en vigor una ley penal menos rigurosa que la aplicable en el momento de producirse los hechos.

64. El imperativo de aplicación retroactiva de la ley penal menos rigurosa, reconocido en los ordenamientos jurídicos de la mayoría de los Estados miembros de la Comunidad (aunque no lo esté, por ejemplo, en Irlanda y en el Reino Unido), fue recogido también en el artículo 49, apartado 1, tercera frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Además, se ha incorporado al Derecho comunitario derivado a través de las sanciones administrativas por irregularidades en perjuicio de los intereses financieros de la Comunidad. ( )

65. En la sentencia Allain, ( ) el Tribunal de Justicia reconoció implícitamente este principio al declarar que un comportamiento que originalmente infringía el Derecho comunitario y, por ello, era sancionable con arreglo al Derecho nacional, podía ser recalificado en aplicación de los principios procesales nacionales (en particular, del principio de aplicación retroactiva de la ley penal menos rigurosa) en el caso de que la situación de hecho y de Derecho se hubiera modificado posteriormente.

66. De todo ello se desprende que dicho principio debe considerarse no sólo un principio puramente nacional, sino un principio general del Derecho comunitario que el órgano jurisdiccional remitente debe tener en cuenta en la interpretación del Derecho nacional adoptado para dar cumplimiento a la Directiva 75/442. ( )

67. Aun cuando el Decreto Legge 138/02 no constituye, en sí mismo, una disposición penal, sí da lugar a una interpretación más favorable para el acusado del concepto de residuo y, por tanto, también de los supuestos penales regulados en el Decreto Legislativo 22/97, que presuponen la existencia de residuos.

68. Sin embargo, en la medida en que el Decreto Legge 138/02 infrinja la Directiva 75/442 podría excluirse su aplicación retroactiva como «ley penal menos rigurosa» a los hechos cometidos con anterioridad a su adopción.

69. La razón de la aplicación retroactiva de la ley penal menos rigurosa es la consideración de que no debe condenarse a un acusado por una conducta que, de acuerdo con la (nueva) opinión del legislador, en el momento del juicio ya no lleva aparejada una pena. De este modo, el acusado debe beneficiarse de las nuevas tipificaciones legislativas. Con ello se garantiza la coherencia del ordenamiento jurídico. Además, la aplicación retroactiva de la ley menos rigurosa tiene en cuenta el hecho de que los objetivos de prevención general y especial que tiene la pena desaparecen si la conducta de que se trata ya no está penada.

70. Esto pone de manifiesto que dicho principio se basa, en última instancia, en consideraciones de equidad que no tienen el mismo rango que, en concreto, los principios cuya eficacia pretende garantizar el principio de legalidad de las penas (el principio del Estado de Derecho y el principio de seguridad jurídica). Por esta misma razón, muchos ordenamientos jurídicos nacionales admiten excepciones a este principio, por ejemplo cuando el carácter penal de una determinada conducta se basó en una ley con un período de validez predeterminado.

71. Sin embargo, en un caso que tenga conexión con el Derecho comunitario debe tenerse en cuenta si las percepciones del legislador nacional que subyacen en la ley penal menos rigurosa adoptada posteriormente se contradicen con las valoraciones del legislador comunitario que regulan el respectivo ámbito. Llegados a este punto, cabría afirmar que una ley adoptada a posteriori no constituye en modo alguno una ley penal menos rigurosa aplicable.

72. No se aprecia ningún motivo por el cual el particular deba beneficiarse con carácter retroactivo de un cambio en la valoración del legislador nacional contrario a los preceptos comunitarios que siguen estando vigentes sin haber sufrido ninguna modificación. ( ) Antes bien, la coherencia del ordenamiento jurídico impone, por el contrario, que se respete el Derecho comunitario, cuya aplicación prevalece sobre la del Derecho nacional. Además, los objetivos de prevención general y especial de la pena no desaparecen en el caso de que una determinada conducta deba seguir siendo penada en virtud del Derecho comunitario.

73. Las consideraciones efectuadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Allain ( ) no se oponen a la tesis que defiendo. A diferencia del presente caso, en el asunto Allain tanto el presupuesto de hecho como el marco jurídico comunitario habían cambiado posteriormente en favor del acusado. Dicha situación no puede compararse con una situación en la que se adopta posteriormente, a escala nacional, una normativa favorable para el acusado pero contraria al Derecho comunitario.

74. Por lo tanto, al igual que el principio de legalidad de las penas, tampoco el imperativo de aplicación retroactiva de la ley penal menos rigurosa se opone a la aplicación directa de la Directiva 75/442 en el litigio principal. La consideración de la Directiva tampoco da lugar a la creación de obligaciones, sino que simplemente tiene efectos perjudiciales indirectos para el acusado. Ahora bien, esto no exime al juez nacional de su obligación, derivada de los artículos 249 CE, párrafo tercero, y 10 CE, de dar cumplimiento a la Directiva 75/442. ( )

75. En consecuencia, como conclusión procede declarar que el órgano jurisdiccional remitente está obligado a dar cumplimiento a la Directiva 75/442 dejando sin aplicar una ley penal menos rigurosa adoptada con posterioridad a los hechos en la medida en que dicha ley sea incompatible con la Directiva.

V. Conclusión

76. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunale penale di Terni:

«1) La Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, se opone a una norma jurídica de un Estado miembro con arreglo a la cual, en el marco de la definición de residuo, únicamente concurren los supuestos “se desprenda”, “tenga la intención de desprenderse” o “tenga la obligación de desprenderse” cuando una sustancia, material o bien son sometidos a una operación de eliminación o de valorización enumerada en los anexos II A y II B de la Directiva y en las disposiciones nacionales del mismo tenor, o cuando existe la intención o la obligación de hacerlo.

2) La Directiva 75/442 se opone a una norma jurídica de un Estado miembro por la que se concreta el concepto de residuo y con arreglo a la cual los residuos de producción o de consumo no constituyen residuos:

– si pueden ser o son efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo o en otro análogo o diferente sin ser sometidos a ningún tratamiento previo y sin causar perjuicios al medio ambiente, o

– si, tras ser sometidos a un tratamiento previo, pueden ser o son efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo o en otro análogo o diferente sin que sea necesaria ninguna operación de valorización de las mencionadas en el anexo II B de la Directiva y en las disposiciones nacionales del mismo tenor.

3) El órgano jurisdiccional de un Estado miembro está obligado a dar cumplimiento a la Directiva 75/442 dejando sin aplicar una ley penal menos rigurosa adoptada con posterioridad a los hechos en la medida en que dicha ley sea incompatible con la Directiva.»