Conclusiones del Abogado General Tizzano presentadas el 13 de junio de 2002. - República Francesa contra Comisión de las Comunidades Europeas. - Recurso de anulación - Ayudas de Estado - Organización común de mercados - Vino - Medidas a favor de la reconversión del viñedo de la región de Charente. - Asunto C-456/00.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-11949



Conclusiones del abogado general

1. Mediante recurso interpuesto el 18 de diciembre de 2000, la República Francesa solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, la anulación de la Decisión 2001/52/CE de la Comisión, de 20 de septiembre de 2000 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), mediante la cual esta última declaró incompatible con el mercado común una ayuda concedida por Francia para la reconversión de los viñedos de la región de Charentes y se impuso su recuperación de los beneficiarios.

I. Marco jurídico

A. Disposiciones del Tratado CE

2. El artículo 36 CE, párrafo primero, establece lo siguiente:

«Las disposiciones del capítulo [del presente Tratado] relativo a las normas sobre la competencia serán aplicables a la producción y al comercio de los productos agrícolas sólo en la medida determinada por el Consejo, en el marco de las disposiciones y de acuerdo con el procedimiento previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 37, teniendo en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 33.»

3. En el artículo 87 CE, apartado 1, se dispone lo siguiente:

«Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.»

4. Con arreglo al apartado 3, letra c), del mismo artículo, podrán considerarse compatibles con el mercado común «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».

B. Disposiciones relativas a la organización común del mercado vitivinícola

5. En el sector vitivinícola, la organización común de mercados (en lo sucesivo, «OCM») establecida a partir de 1962 se completó por vez primera en 1970, mediante el Reglamento (CEE) nº 816/70. Desde entonces, las normas fundamentales del mercado vitivinícola han sido modificadas y completadas en varias ocasiones. Recordaré a continuación las disposiciones pertinentes a efectos del presente asunto.

a) La OCM vitivinícola regulada por el Reglamento (CEE) nº 822/87

6. El Reglamento (CEE) nº 822/87 codificó y completó las disposiciones fundamentales relativas a la OCM vitivinícola vigentes por aquel entonces. En el decimocuarto considerando de dicho Reglamento se señalaba:

«[...] la situación fuertemente excedentaria del mercado vitivinícola se agrava de modo muy rápido y puede [...] comprometer la consecución de los objetivos del artículo 39 del Tratado [actualmente artículo 33 CE] debido a la presión excesiva ejercida sobre las rentas de los productores».

7. Con objeto de garantizar el equilibrio del mercado, el Reglamento nº 822/87 estableció, por consiguiente, una prohibición temporal de las nuevas plantaciones de viñas. A este respecto, su artículo 6, apartado 1, dispone lo siguiente:

«Queda prohibida toda nueva plantación de vid hasta el 31 de agosto de 1990.

No obstante, podrán concederse por los Estados miembros autorizaciones de nuevas plantaciones para superficies destinadas a la producción de vcprd [vinos de calidad producidos en regiones determinadas] respecto de los cuales la Comisión haya reconocido que la producción, debido a sus características cualitativas, es muy inferior a la demanda.»

La duración de esta prohibición fue prorrogada posteriormente en varias ocasiones, llegando finalmente hasta el 31 de agosto de 2000.

8. Con el mismo objetivo, el Reglamento nº 822/87 establece condiciones particularmente restrictivas para la concesión de ayudas nacionales a la plantación de nuevas viñas. En su artículo 14, modificado por el Reglamento (CEE) nº 2253/88, se dispone, a este respecto, lo siguiente:

«1. Queda prohibida toda ayuda nacional a la plantación de las superficies destinadas a la producción de vino de mesa clasificadas en la categoría 3.

2. En lo que se refiere a la plantación de las superficies vitícolas que no sean las contempladas en el apartado 1, queda prohibida toda ayuda nacional salvo las siguientes:

- las que estén contempladas en disposiciones específicas comunitarias,

- las que estén autorizadas en virtud de los artículos 92 a 94 del Tratado [actualmente artículos 87 CE a 89 CE] y que cumplan criterios que permitan en particular alcanzar el objetivo de la disminución de la cantidad de la producción o de la mejora cualitativa sin que ello implique un aumento de la producción. Dichos criterios se adoptarán según el procedimiento contemplado en el artículo 83.

3. La prohibición contemplada en el apartado 2 se aplicará a partir del 1 de septiembre de 1988. [...]»

9. Por otra parte, el artículo 76 del Reglamento nº 822/87 establece la aplicabilidad al sector vitivinícola de las normas del Tratado sobre ayudas de Estado, con la excepción de las disposiciones en contrario del propio Reglamento.

10. Mediante el Reglamento (CEE) nº 2741/89, la Comisión fijó los criterios para la apreciación de las ayudas nacionales a que se refiere el artículo 14 del Reglamento nº 822/87. De conformidad con el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2741/89:

«La plantación deberá realizarse con una variedad [de viñas] que, en el pago de que se trate:

- no esté considerada como de elevada productividad;

- esté reconocida como apropiada para la consecución de mejoras;

- esté específicamente autorizada por las autoridades nacionales en el contexto del proyecto de ayuda en cuestión.»

11. Además, el artículo 5, párrafo primero, del mismo Reglamento dispone lo siguiente:

«El importe de la ayuda atribuida por hectárea de viña plantada no podrá sobrepasar el 30 % de los gastos reales de arranque y plantación.»

b) La OCM vitivinícola regulada por el Reglamento (CE) nº 1493/1999

12. El Reglamento (CE) nº 1493/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, derogó el Reglamento nº 822/87, introduciendo profundas modificaciones en la OCM vitivinícola y refundiendo en un único texto las disposiciones vigentes en relación con este sector. Dicho Reglamento entró en vigor el 21 de julio de 1999, pero empezó a ser aplicable el 1 de agosto de 2000.

13. En el undécimo considerando del Reglamento nº 1493/1999 se afirma lo siguiente:

«Para capitalizar y consolidar el equilibrio mejorado del mercado, y ajustar más la oferta a la demanda de los diferentes tipos de producto, debe haber un marco de medidas sobre la gestión de las posibilidades de la viticultura, con inclusión de restricciones a las plantaciones a medio plazo, primas por el abandono definitivo de la viticultura y ayudas a la reestructuración y la reconversión de los viñedos.»

14. Por lo que respecta a las plantaciones de nuevas viñas, en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento se establece lo siguiente:

«La plantación de vides con variedades clasificadas, conforme al apartado 1 del artículo 19, como variedades de uvas de vinificación, queda prohibida hasta el 31 de julio de 2010 [...].

Hasta esa misma fecha, queda prohibido sobreinjertar variedades de uvas de vinificación en variedades de uvas que no sean de vinificación.»

15. En relación con la reestructuración y reconversión de los viñedos, en el artículo 11 se dispone:

«1. Se establece un régimen de reestructuración y reconversión de los viñedos.

2. El objetivo del régimen será la adaptación de la producción a la demanda del mercado.

3. Dicho régimen abarcará una o más de las acciones siguientes:

a) la reconversión varietal, incluida la efectuada mediante sobreinjertos,

b) la reimplantación de viñedos,

c) las mejoras de las técnicas de gestión de viñedos relacionadas con el objetivo del régimen.

En este régimen no se incluirá la renovación normal de los viñedos que hayan llegado al final de su vida natural. [...]»

16. Por otro lado, de conformidad con el artículo 15, párrafo segundo, letra c), del Reglamento, en el marco de las normas de desarrollo del régimen de reestructuración y reconversión de los viñedos pueden adoptarse «disposiciones concebidas para impedir un incremento del potencial de producción derivado de la aplicación de las disposiciones del presente capítulo».

17. Por último, en el artículo 71, apartado 1, del Reglamento nº 1493/1999 se dispone que los artículos 87 CE a 89 CE se aplicarán en el sector vitivinícola, salvo disposición en contrario en el propio Reglamento.

18. El Reglamento (CE) nº 1227/2000 de la Comisión, de 31 de mayo de 2000, fija las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1493/1999, en particular en lo relativo al potencial de producción, y deroga, entre otros, el Reglamento nº 2741/89. En relación con la reestructuración y reconversión de los viñedos, su artículo 13, letra c), dispone que los Estados miembros establecerán:

«las disposiciones por las que se limitará el uso, al aplicar un plan [de reestructuración o de reconversión], de los derechos de replantación, derivados del arranque previsto en el plan, si al hacerlo se puede ocasionar un posible incremento del rendimiento de la superficie afectada por el mismo. Las disposiciones deberán garantizar que se cumpla el objetivo perseguido por el sistema y, en particular, que no se produzca un incremento global del potencial de producción del Estado miembro considerado».

II. Hechos

A. Antecedentes de hecho y procedimiento administrativo

19. En febrero de 1999, el Gobierno francés notificó a la Comisión un régimen de ayudas para la reconversión de los viñedos de la región de Charentes de la producción de coñac a la de «vins de pays» (vinos locales, es decir, vinos de mesa con indicación geográfica). Dicho régimen tenía por objeto promover la producción de vinos que respondan a la demanda de los consumidores, reduciendo en cambio los volúmenes de producción de coñac, cuyas existencias habían aumentado considerablemente a causa de la situación de crisis del mercado.

20. El régimen se articulaba en torno a cuatro medidas de ayuda diferentes, una de las cuales consistía en un «complemento a la ayuda nacional para mejora de variedades» (en lo sucesivo, «ayuda a la reconversión varietal» o, simplemente, «ayuda»). Limitaré mi exposición a esta medida, ya que es en ella en la que se centra la Decisión impugnada.

21. La ayuda a la reconversión varietal preveía la realización de un pago complementario de 10.000 FRF/ha a los viticultores que pudieran beneficiarse de un régimen francés de ayudas ya existente con anterioridad, la ayuda nacional para la mejora de variedades. El objeto de esta ayuda complementaria era favorecer, inicialmente en una zona de mil hectáreas de la región interesada, el arranque de las cepas ugni-blanc y la posterior plantación de otras cepas concretas destinadas a la producción de «vins de pays».

22. Las autoridades francesas proporcionaron información complementaria a la Comisión en mayo y julio de 1999. En ella, describían el contexto económico del régimen notificado, señalando, en particular que, en la región de Charentes, la viticultura está fuertemente especializada en la producción de vinos destinados a la fabricación de aguardientes de vino. En efecto, el 95 % de la superficie vitícola de la región está plantada con la cepa ugni-blanc, de la que se obtienen vinos blancos que, por sus particulares propiedades analíticas, se destinan a la destilación para la fabricación de aguardientes. Al margen de este uso exclusivo, los vinos de que se trata sólo se utilizan para fines de escaso valor, como vinos blancos sin indicación de origen o como base para la elaboración de vinos espumosos.

23. Tras examinar dicha información, la Comisión decidió iniciar el procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, informando de ello a las autoridades francesas mediante escrito de 15 de octubre de 1999. La Comisión motivó el inicio del procedimiento señalando, fundamentalmente, que:

- por lo que respecta a las variedades de viñas que se preveía plantar y al importe total por hectárea previsto, la ayuda respetaba los criterios establecidos en el marco de la OCM vitivinícola vigente, regulada por el Reglamento nº 822/87 (en particular, por los artículos 3 y 5 del Reglamento nº 2741/89);

- no obstante, la ayuda no tenía en cuenta las orientaciones de la nueva OCM establecida mediante el Reglamento nº 1493/1999, en particular por lo que se refería a los objetivos de impedir el aumento de la producción vitivinícola y de adaptar la producción a la demanda: por un lado, la reorientación de la producción perseguida se había traducido, en última instancia, en un aumento neto de la cantidad de «vins de pays» ofrecidos en el mercado y, por otro, los datos disponibles no permitían concluir que el mercado de «vins de pays» estuviera en condiciones de absorber un aumento de la producción;

- en consecuencia, puesto que Francia no había adoptado medidas destinadas a adaptar la ayuda a las nuevas exigencias del sector, en particular acompañando la reconversión perseguida con una reducción sustancial de las superficies de producción y de los rendimientos, existían dudas sobre la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado común.

24. En respuesta a la comunicación de incoación del procedimiento, las autoridades francesas presentaron sus observaciones mediante escrito de 13 de diciembre de 1999 y, a solicitud de la Comisión, aportaron información complementaria el 28 de junio de 2000. No obstante, entretanto ya habían ejecutado la ayuda, inicialmente para la campaña 1998/1999 y posteriormente para la campaña 1999/2000, mediante los Decretos de 12 de marzo de 1999 y de 6 de abril de 2000, respectivamente.

B. La Decisión impugnada

25. El procedimiento de investigación formal concluyó, por tanto, el 20 de septiembre de 2000, mediante la adopción de la Decisión impugnada. En ella, la Comisión declaró, teniendo en cuenta las observaciones presentadas por las autoridades francesas, lo siguiente.

26. En primer lugar, para afrontar el problema de los excedentes de producción en la región de Charentes, la reducción de los rendimientos debía afectar no sólo a los viñedos objeto de la reconversión perseguida por las autoridades francesas, sino también a aquellos otros en los que seguía habiendo plantadas cepas ugni-blanc destinadas a la producción de coñac: en efecto, estos viñedos, que habían experimentado un fuerte aumento de los rendimientos, se encontraban en el origen de la producción excedentaria en la región. Por este motivo, aun reconociendo que, como afirmaban las autoridades francesas, la reconversión daría lugar a una reducción considerable de los rendimientos en los viñedos objeto de la misma, la Comisión no considera suficiente dicha reducción.

27. En segundo lugar, por lo que respecta a la reducción de las superficies de producción, el hecho de que en la región afectada por la reconversión se concedieran también incentivos al arranque de los viñedos no ofrecía, según la Comisión, ninguna garantía de que ello equivaliera efectivamente a una superficie igual a la que era objeto de la reconversión, puesto que el arranque tenía carácter voluntario. En todo caso, aun siendo así, una reducción de las superficies de producción en una medida equivalente a la reconversión perseguida, es decir, limitada a 1.000 hectáreas, sería insuficiente en la región en cuestión.

28. En tercer lugar, la afirmación de las autoridades francesas según la cual la ayuda a la reconversión varietal respetaba el requisito establecido en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 1493/1999, al tener por objeto adaptar la producción a la demanda del mercado, no se ve sustentada por los datos sobre la comercialización de «vins de pays» que posee la Comisión. La información disponible no permite concluir de manera indiscutible que el mercado esté en condiciones de absorber las nuevas cantidades de «vins de pays» producidas como consecuencia de la reconversión.

29. El examen de las observaciones presentadas por las autoridades francesas confirmaba, por tanto, las conclusiones a las que la Comisión había llegado al iniciar el procedimiento de investigación. La ayuda a la reconversión varietal provocaría un aumento neto de la producción de vinos ofrecidos en el mercado normal del vino. Esto crearía distorsiones de la competencia en un mercado que no presentaba, a juicio de la Comisión, signos indudables de expansión, con el riesgo de desplazar el problema existente en la región de Charentes a otros mercados u otras regiones comunitarias. Esto era contrario a los objetivos de la nueva OCM establecida mediante el Reglamento nº 1493/1999, como ya lo era a los de la anterior OCM establecida mediante el Reglamento nº 822/87, en la que ya se establecía el no aumento de la producción. Según la Comisión, sólo las medidas adoptadas en el marco de la OCM pueden garantizar que se tengan en cuenta los intereses globales de los operadores del sector vitivinícola.

30. En consecuencia, la ayuda a la reconversión varietal, al no cumplir los requisitos establecidos por la OCM vitivinícola, no podía beneficiarse de la excepción establecida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). Por estas razones, la Comisión declaró la ayuda incompatible con el mercado común y, puesto que ya había sido aplicada, ordenó la recuperación de los beneficiarios de las cantidades ya pagadas.

31. La Decisión impugnada fue notificada al Gobierno francés el 10 de octubre de 2000 con el número C(2000) 2754.

III. Análisis jurídico

32. El Gobierno francés formula un único motivo de anulación, basado en que la Comisión incurrió en errores de Derecho en la interpretación y aplicación de las disposiciones de la OCM vitivinícola al concluir que la ayuda controvertida no cumple los requisitos establecidos en la OCM. Fundamentalmente, alega que:

- la Comisión incurrió en un error sobre la normativa aplicable, al tomar en consideración el Reglamento nº 1493/1999 cuando la compatibilidad de la ayuda debería haberse apreciado únicamente a la luz del anterior Reglamento nº 822/87;

- en cualquier caso, la Comisión infringió el Reglamento nº 1493/1999, al supeditar la compatibilidad de la ayuda a reducciones de las superficies de producción y de los rendimientos no previstas en dicho Reglamento;

- la Comisión consideró erróneamente que la ayuda no respetaba el objetivo de adaptar la producción a la demanda establecido en dicho Reglamento;

- por último, la valoración del impacto de la ayuda en el mercado vitivinícola es errónea e insuficientemente motivada.

A. Consideraciones preliminares sobre el alcance del control del Tribunal de Justicia sobre la Decisión impugnada

33. Antes de entrar en el examen de las críticas concretas formuladas por el Gobierno demandante, considero oportuno pronunciarme sobre la cuestión que éste suscitó con carácter preliminar, relativa al alcance del control jurisdiccional de una Decisión de la Comisión que, como la impugnada, tiene por objeto una ayuda de Estado en un sector regulado por una OCM.

34. Como se sabe, una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce a la Comisión una amplia facultad discrecional en el marco de la comprobación de la compatibilidad de una ayuda con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, dada la complejidad de las valoraciones económicas que ésta debe efectuar al respecto. Por consiguiente, en estos casos el control jurisdiccional de las Decisiones de la Comisión resulta muy limitado, ya que, siempre según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no corresponde al juez comunitario sustituir la apreciación de la Comisión por la suya propia. Básicamente, dicho control se limita a la regularidad del procedimiento, la motivación del acto, la exactitud material de los hechos considerados y la inexistencia de un error manifiesto en la apreciación de dichos hechos o de una desviación de poder.

35. El Gobierno francés subraya, sin embargo, la particularidad del caso que se examina, que a su juicio se deriva del hecho de que la Comisión está obligada a aplicar las disposiciones de la OCM, que -como veremos de inmediato- prevalecen sobre las normas sobre la competencia enunciadas en el Tratado. En efecto, a su juicio dichas normas imponen límites significativos a la actuación de la Comisión, reduciendo de manera sustancial el alcance de su facultad discrecional. En consecuencia, según dicho Gobierno en el caso de que se trata el Tribunal de Justicia debería ejercer un control más estricto sobre la actuación de la Comisión, apreciando su conformidad con las disposiciones de la OCM.

36. La Comisión no niega que esté obligada a respetar, en sus valoraciones, las disposiciones pertinentes de la OCM, subrayando además que precisamente por este motivo no puede aprobar una ayuda incompatible con las disposiciones que regulan una OCM o que interfieren en el buen funcionamiento de esta última. No obstante, no por ello es menos cierto que la Decisión impugnada se centra en la compatibilidad de una ayuda de Estado, y no en la aplicación de las disposiciones de la OCM. Por consiguiente, es dicha compatibilidad, y no los problemas de interpretación de la legislación agrícola planteados por el Gobierno francés, la que se encuentra en el centro del litigio y, por tanto, el control del Tribunal de Justicia debe referirse a las valoraciones efectuadas por la Comisión a este respecto.

37. Por mi parte, recuerdo, en primer lugar, que el artículo 36 CE, párrafo primero, al reconocer la primacía de la política agrícola común con respecto a los objetivos del Tratado en el ámbito de la competencia, atribuye al Consejo la facultad de decidir en qué medida dichas normas deben aplicarse en el sector agrícola. De ello se desprende que, en el marco de una organización común de los mercados agrícolas, la aplicación de los artículos 87 CE a 89 CE depende de las disposiciones de Derecho derivado mediante las cuales el Consejo haya establecido dicha organización, de manera que queda supeditada a dichas disposiciones, tal y como se ha precisado en la jurisprudencia invocada tanto por Francia como por la Comisión.

38. Observo, por otro lado, que, según esta misma jurisprudencia, en los sectores agrícolas en los que se ha establecido una OCM los Estados miembros deben abstenerse de cualquier intervención que pueda ir en contra de las disposiciones de dicha OCM o menoscabar su eficacia, a no ser que dicha intervención esté expresamente prevista en tales disposiciones.

39. De ello se desprende que la Comisión, tal como con toda razón señaló ella misma, debe ejercer su facultad discrecional en el marco definido por las disposiciones que regulan la correspondiente OCM y, por consiguiente, no puede autorizar las ayudas de Estado que sean incompatibles con una OCM o que interfieran en su correcto funcionamiento. Por consiguiente, incumbe al Tribunal de Justicia, sin más, controlar si la Comisión ha infringido las disposiciones de la OCM. Ahora bien, en el marco de este ámbito normativo concreto, la naturaleza de las valoraciones económicas que la Comisión debe efectuar con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, no varía, ya que también dentro de un ámbito así delimitado se trata en todo caso de valorar el alcance y los efectos de la ayuda. En consecuencia, no varían tampoco la facultad discrecional de que goza la Comisión a la hora de efectuar dichas valoraciones ni los consiguientes límites del control jurisdiccional a los que me he referido antes.

B. Sobre el supuesto error con respecto a la normativa aplicable en el presente caso

40. Entrando ahora en las críticas concretas formuladas por el Gobierno francés, recuerdo, en primer lugar, que en su recurso éste cuestionó el hecho de que, para la valoración de la ayuda, la Comisión se basara en el Reglamento nº 1493/1999, aplicable en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, mientras que el proyecto de ayuda había sido elaborado estando vigente el anterior Reglamento nº 822/87, aplicable en el momento de notificarse el proyecto y que lo había seguido siendo durante la práctica totalidad del procedimiento de examen de este último. No obstante, ante las objeciones de la Comisión según las cuales el Reglamento nº 1493/1999 ya estaba vigente, aunque todavía no fuera aplicable, en el momento de incoarse el procedimiento de investigación y, por consiguiente, debía tenerse en cuenta para la valoración de la ayuda, en su réplica el Gobierno demandante desistió de su crítica.

41. No obstante, la Comisión objeta que, en su réplica, además de modificar su postura con respecto a la aplicación del Reglamento nº 1493/1999, el Gobierno francés formuló asimismo nuevas alegaciones, basadas precisamente en este Reglamento, en apoyo de su tesis. La Comisión considera que ello constituye una modificación del objeto de litigio, y cuestiona por tanto la admisibilidad de estas alegaciones.

42. No me parece, sin embargo, que dicha objeción tenga fundamento, ya que el Gobierno francés no hizo sino reiterar una de las críticas que había formulado con respecto a la Decisión impugnada; por consiguiente, de ello no se deriva ninguna ampliación del objeto de litigio contraria al artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento. Por otra parte, recuerdo que, según una reiterada jurisprudencia, el desarrollo de un motivo ya enunciado en el recurso no constituye un «motivo nuevo» ni siquiera si se recurre a alegaciones formuladas por vez primera en la réplica. Ahora bien, resulta fácil comprobar que, aunque fuera con carácter subsidiario, la ilegalidad de la Decisión impugnada por una supuesta infracción del Reglamento nº 1493/1999 había sido invocada por el Gobierno francés ya en su escrito de interposición del recurso, y las alegaciones formuladas a este respecto en la réplica constituyen el lógico desarrollo de dicha crítica en respuesta a la defensa efectuada por la Comisión en su escrito de contestación. Por consiguiente, considero que la objeción de la Comisión no puede acogerse.

C. Sobre la supuesta infracción del Reglamento nº 1493/1999 por lo que respecta a la reducción de las superficies de producción y de los rendimientos

43. Por lo que se refiere al Reglamento nº 1493/1999, el Gobierno francés sostiene, asimismo, que la Comisión infringió el artículo 11 de dicho Reglamento al negar la compatibilidad de la ayuda por el hecho de que ésta no fuera acompañada de una reducción adecuada de las superficies de producción y de los rendimientos. En efecto, en su opinión la relación establecida por la Comisión entre la reconversión de una determinada zona vitícola y la reducción de los rendimientos en otras zonas no afectadas por la reconversión no tiene ningún fundamento jurídico en dicho Reglamento. Además, este último no impone tampoco la obligación de reducir las superficies de producción (es decir, de arrancar viñedos) en una zona equivalente al menos a la que es objeto de la reconversión, como sin embargo parece pretender la Comisión. En efecto, según el Gobierno demandante el Reglamento nº 1493/1999 considera el arranque y la reconversión de viñedos como medidas distintas y autónomas, que responden a exigencias diferentes. Por otra parte, Francia no puede desvirtuar, haciéndolas obligatorias y vinculándolas a la reconversión, las medidas destinadas a incentivar el arranque de viñedos, que según dicho Reglamento tienen carácter voluntario.

44. La Comisión replica señalando que no pretendió imponer una reducción de los rendimientos ni establecer una relación entre reconversión y reducción de las superficies de producción o de los rendimientos, sino que se limitó a apreciar el impacto negativo de la ayuda sobre la competencia. Según la Comisión, en el presente caso la ayuda no favorece la reconversión de viñedos de alto rendimiento en viñedos de menor rendimiento, sino más bien la reconversión de viñedos destinados a la producción de un aguardiente de vino (el coñac), que como tal no está comprendido entre los productos regulados por la OCM vitivinícola, en viñedos destinados a la producción de «vins de pays» normales, comprendidos dentro de la OCM y destinados a su comercialización en el mercado del vino. Por ello, según la Comisión la ayuda dará lugar a un aumento de la producción de estos últimos vinos, produciendo un efecto en el mercado similar al que se produciría si se financiara la plantación de nuevos viñedos, prohibida por el artículo 2 del Reglamento nº 1493/1999 e incluso antes por el Reglamento nº 822/87. Por consiguiente, la apreciación de incompatibilidad de la ayuda está vinculada al aumento de la producción de vinos normales, aumento que es contrario a los principios de la OCM vitivinícola. En consecuencia, la Comisión afirma haber examinado si las autoridades francesas habían previsto o no medidas destinadas a compensar los efectos negativos de la ayuda, como la reducción de los rendimientos y de las superficies de producción en toda la región de Charentes, que hace tiempo que se encontraba en una situación de sobreproducción estructural, y no únicamente en la zona objeto de reconversión.

45. Por mi parte, observo, en primer lugar, que la ayuda controvertida no puede considerarse como una medida adoptada en aplicación del régimen de reestructuración y de reconversión de los viñedos establecido en el artículo 11 del Reglamento nº 1493/1999 en el marco de las medidas de gestión del potencial vitícola establecidas por la OCM. En efecto, dicho régimen se aplicó a partir de la campaña 2000/2001 y, por ende, con posterioridad al pago de la ayuda de que se trata, que recuerdo que se llevó a cabo en las anteriores campañas 1998/1999 y 1999/2000. Por otra parte, el artículo 11 no estableció normas para la concesión de ayudas nacionales a la reestructuración y la reconversión de viñedos, sino que estableció un régimen comunitario de apoyo, en cuya financiación no pueden, en principio, participar los Estados miembros con arreglo a lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento.

46. Por consiguiente, considero que no puede imputarse a la Comisión haber aplicado erróneamente el artículo 11 del Reglamento nº 1493/1999, sometiendo las acciones de reconversión previstas en el mismo a requisitos relativos a la reducción de las superficies de producción y de los rendimientos no contemplados en dicho artículo. En efecto, en la Decisión impugnada no se afirma en modo alguno que el artículo 11 imponga la obligación de reducir el potencial de producción en el marco de la reconversión de un viñedo.

47. En realidad, tal como se desprende con suficiente claridad del texto de la Decisión impugnada, la Comisión se refirió a la exigencia de reducir las superficies de producción y los rendimientos en el marco de su apreciación de los efectos de la ayuda controvertida sobre el sector vitivinícola. Es decir, se refirió a una reducción sustancial de las superficies de producción y de los rendimientos en la región de Charentes no porque lo impusiera el artículo 11 del Reglamento nº 1493/1999, sino porque consideró que las consecuencias negativas para el sector vitivinícola de la aplicación de la medida de reconversión hubieran podido compensarse mediante la adopción de medidas adecuadas, como la reducción señalada. Desde esta perspectiva, la Comisión no acogió las alegaciones formuladas por las autoridades francesas en el curso del procedimiento de investigación, considerando insuficientes las reducciones que éstas vincularon a la reconversión perseguida.

48. La referencia a la reducción de las superficies de producción y de los rendimientos constituye, por tanto, un elemento de la apreciación de la compatibilidad de la ayuda llevada a cabo por la Comisión en el ejercicio de la facultad discrecional de que, como ya he dicho, disfruta a este respecto. Y procede subrayar que el Gobierno demandante no ha demostrado, ni de hecho siquiera afirmado, que la Comisión se excediera de los límites de dicha facultad discrecional al considerar insuficientes las reducciones del potencial de producción indicadas por las autoridades francesas.

49. Por consiguiente, considero que debe desestimarse esta crítica.

D. Sobre el supuesto error de apreciación por lo que respecta a la adaptación de la producción a la demanda

50. El Gobierno francés alega, a continuación, que la Comisión incurrió en un error de apreciación al dudar de la capacidad del mercado para absorber las nuevas cantidades de «vins de pays» producidas como consecuencia de la reconversión. Afirma, por el contrario, que la ayuda contribuirá a conseguir el objetivo de adaptar la producción a la demanda establecido en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 1493/1999. En efecto, según el Gobierno francés, la evolución a largo plazo del mercado de «vins de pays», pese a estar caracterizada por fluctuaciones de los precios, muestra una tendencia de crecimiento considerable. Teniendo en cuenta este hecho, así como que una viña sólo empieza a ser efectivamente productiva unos años después de ser plantada, debe relativizarse la importancia de los datos tenidos en cuenta por la Comisión, según los cuales recientemente los precios no dejan de disminuir.

51. La Comisión replica que la evolución del mercado de «vins de pays» durante el período posterior a la adopción de la Decisión impugnada confirma la tendencia a la disminución constante de los precios ya señalada en la propia Decisión. Por otra parte, la situación de estancamiento, o directamente de contracción, del mercado se prolonga ya durante varias campañas, tal y como, según afirma, confirma la información proporcionada por el propio Gobierno francés. Además, según sostiene la Comisión, el mercado del vino atraviesa por una situación de especial dificultad, tal como lo demuestra el hecho de que Francia y otros Estados miembros han solicitado el recurso a la denominada destilación de crisis prevista en el artículo 30 del Reglamento nº 1493/1999.

52. Por mi parte, observo, en primer lugar, que la información sobre la evolución del mercado de «vins de pays» proporcionada por las partes durante el procedimiento seguido ante el Tribunal de Justicia no hace, a mi entender, sino confirmar lo ya expuesto en el punto 46 de la Decisión impugnada, es decir, que el mercado «no presenta de manera inequívoca signos de crecimiento». En efecto, pese a las discrepancias sobre la interpretación de los datos relativos a las campañas anteriores, no me parece que se discuta entre las partes que, al menos a partir de la campaña 1999/2000, el mercado ha registrado una contracción de la demanda.

53. Un indicio adicional en este sentido lo ofrece el hecho, recordado por la Comisión, de que con posteridad a la adopción de la Decisión impugnada Francia y otros Estados miembros hayan solicitado el recurso a la denominada destilación de crisis. Si bien es cierto que esta medida afecta a la totalidad de los vinos de mesa, por lo que resulta difícil determinar en qué medida afecta al segmento concreto de los «vins de pays», de ella cabe deducir, en todo caso, indicios significativos sobre la evolución global del mercado. En efecto, recuerdo que la destilación de crisis está prevista en el artículo 30 del Reglamento nº 1493/1999 en «situaciones de excepcional desequilibrio del mercado», precisamente con objeto de retirar del mercado del vino los excedentes de producción, destinándolos a la destilación. La evidente situación de dificultad por la que atraviesa el mercado se desprende con toda claridad, por otro lado, de la motivación de los Reglamentos mediante los cuales se recurrió a la destilación de crisis en Francia.

54. No obstante, el Gobierno francés sostiene que la ayuda sólo producirá todos sus efectos tres años después de su aplicación, por lo que la situación del mercado debería valorarse con esta perspectiva. Además, la tendencia global del mercado de vinos debería extrapolarse a largo plazo, de modo que la actual caída de los precios, constatada por la Comisión en el punto 44 de la Decisión impugnada, no puede constituir un elemento decisivo de su apreciación. A este respecto, observo, sin embargo, que la consecución del objetivo de adaptar la producción a la demanda establecido en el citado artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 1493/1999 (pero que, en la medida en que responde al objetivo general de asegurar el mantenimiento del equilibrio en el mercado, se encuentra en la base de varias disposiciones del Reglamento) presupone que, en el caso del vino o los vinos afectados, la producción existente sea efectivamente inferior a la demanda. Ahora bien, el Gobierno demandante no ha alegado ningún elemento concreto que permita demostrar, por un lado, que en la presente situación del mercado sea previsible un crecimiento a corto o medio plazo y, por otro, que esto haga posible la comercialización en el mercado de nuevas cantidades de «vins de pays» sin causar perturbaciones en ese mismo mercado, de modo que haga necesaria la comercialización de esas nuevas cantidades. Por lo demás, considero que los elementos recordados en el punto anterior apuntan exactamente en el sentido contrario.

55. Por consiguiente, considero que debe desestimarse la crítica de que se trata.

E. Sobre las distorsiones de la competencia

56. Si he comprendido bien sus alegaciones, el Gobierno francés dirige fundamentalmente tres críticas a la Decisión impugnada por lo que respecta a las distorsiones de la competencia que, según ésta, se derivan de la ayuda controvertida. En primer lugar, cuestiona la propia premisa del razonamiento seguido por la Comisión en su apreciación de la compatibilidad de la ayuda, es decir, que ésta dé lugar a un aumento neto de las cantidades de vino comercializadas contrario a los principios de la OCM vitivinícola. En segundo lugar, el Gobierno demandante sostiene que, al no haber tenido en cuenta la escasa magnitud de la ayuda, la Comisión apreció erróneamente sus efectos. En tercer lugar, Francia alega que la Decisión impugnada no fue suficientemente motivada sobre este particular.

57. a) Por lo que respecta a la primera de estas críticas, se dirige, en particular, contra la distinción efectuada por la Comisión entre vinos destinados a la transformación en coñac, que tienen por tanto una salida fuera del mercado vinícola, y vinos que, en cambio, se venden en este mercado. El Gobierno francés sostiene, por un lado, que todos los vinos, cualquiera que sea su destino, están regulados por la OCM, por lo que estima erróneo considerar, como hace la Comisión, que los vinos destinados a la producción de coñac son vinos «fuera de la OCM»; por otro lado, dicho Gobierno niega que los vinos producidos en la región de Charentes a partir de las cepas ugni-blanc tengan exclusivamente dicho destino.

58. Pues bien, estas observaciones no me parecen pertinentes. En efecto, es cierto que, al igual que cualquier otro vino, también los vinos destinados a la transformación en coñac están regulados por la OCM vitivinícola, pero, tal y como observa la Comisión, el coñac no lo está, ya que no está comprendido entre los productos agrícolas a efectos del Derecho comunitario. Por consiguiente, en el marco de la apreciación de los efectos de la reconversión perseguida por las autoridades francesas no es erróneo distinguir entre la venta del vino como tal en el mercado vinícola, que está sujeta a las normas de la OCM, y la transformación en coñac, que constituye, en cambio, un destino fuera de la OCM, puesto que dicho producto no está comprendido dentro del ámbito de aplicación de ésta. En consecuencia, tampoco es erróneo considerar que cualquier cantidad de vino producida para su venta en el mercado vinícola y no para su transformación en coñac representa, en el marco de la OCM, una cantidad adicional de vino y, por consiguiente, equivale fundamentalmente a un aumento de la producción vinícola.

59. Por otra parte, la distinción efectuada por la Comisión se ve confirmada por las propias disposiciones de la OCM. En efecto, el artículo 28 del Reglamento nº 1493/1999, al igual que hacía ya el artículo 36, apartado 2, del Reglamento nº 822/87, establece la obligación de destilación para la producción de los vinos tradicionalmente utilizados en el sector de las bebidas alcohólicas que superen las cantidades normalmente destinadas a dichos usos o absorbidas de otro modo por el mercado. Esta disposición, que se inscribe en el marco de los mecanismos de mercado de la OCM, tiene precisamente por objeto evitar la perturbación del mercado vinícola que podría derivarse de la comercialización en ese mismo mercado, como vinos destinados al consumo, de vinos que normalmente tienen un destino distinto, por transformarse en bebidas alcohólicas.

60. Además, el hecho de que los vinos producidos en la región de Charentes, aparte de a la transformación en coñac, se destinen a otros usos, vendiéndose como vinos de mesa o utilizándose en la elaboración de otros vinos, no excluye, desde luego, que la reconversión produzca el efecto indicado por la Comisión de un aumento neto de las cantidades de vino comercializadas. Es perfectamente posible que, en cierto modo, la reconversión afecte también a viñedos cuya producción se destina a un uso diferente de la producción de coñac. No obstante, cuando ello no suceda es lícito considerar que la reconversión tendrá realmente el efecto descrito. Por otra parte, debo observar que el objetivo declarado de la ayuda consiste precisamente en limitar, mediante el arranque de cepas ugni-blanc, la producción de coñac, que adolece de un excedente estructural.

61. A mi entender, el razonamiento seguido por la Comisión para llegar a la conclusión de que la ayuda da lugar básicamente a un aumento neto de la producción vitivinícola no adolece, por tanto, de error alguno.

62. b) El Gobierno francés sostiene, asimismo, que la Comisión sobrevaloró los efectos de la ayuda en el sector vitivinícola, sin considerar la escasa magnitud de la propia ayuda y el hecho de que la reconversión afecta a una zona muy limitada.

63. Aun haciendo abstracción de las dudas relativas a la admisibilidad de esta crítica, de la que ciertamente no hay ningún indicio en el recurso, considero que tampoco a este respecto pueden acogerse las alegaciones del Gobierno francés. En efecto, observo que entre los objetivos generales de la OCM vitivinícola actualmente vigente está el de garantizar el mantenimiento del equilibrio del mercado vitivinícola en la Comunidad. De ello se desprende que cualquier incremento de la producción vinícola que no esté justificado por una exigencia concreta del mercado debe considerarse, por principio, contrario a los objetivos de la OCM. Ahora bien, como se ha visto, en la Decisión impugnada la Comisión consideró que no existía la certeza de que el mercado de «vins de pays» pudiera absorber un aumento de la producción de estos vinos, y Francia no consiguió demostrar tampoco que la Comisión incurriera en error alguno a este respecto. Por consiguiente, considero que, en esta situación, la Comisión no sobrepasó los límites de su facultad discrecional al considerar que una ayuda como la controvertida, al aumentar las cantidades de vino comercializadas, alteraría las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común en el sentido indicado en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y ello por más que el importe de la ayuda fuera escaso (pero no insignificante) y la zona afectada tuviera una extensión limitada.

64. c) Por último, por lo que respecta a la crítica francesa sobre la supuesta insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada, debo señalar que el razonamiento seguido por la Comisión en relación con los efectos de la ayuda sobre la competencia se deduce de manera inequívoca, aunque muy concisa, de los puntos 45 y 46 de la Decisión impugnada. En cualquier caso, al margen de ello, observo que el conjunto de la Decisión permite deducir todos los elementos en los que la Comisión basó su apreciación de la ayuda. Por consiguiente, considero que la motivación de la Decisión impugnada cumple los requisitos establecidos en la jurisprudencia, en el sentido de que permite a Francia y a las demás partes eventualmente interesadas comprender los motivos por los cuales la Comisión consideró ilegal la ayuda controvertida y al Tribunal de Justicia ejercer su control. De ello se desprende que también esta crítica debe desestimarse.

65. En conclusión, considero que procede desestimar el recurso interpuesto por la República Francesa.

IV. Sobre las costas

66. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Habida cuenta de que considero que procede desestimar el recurso de la República Francesa, propongo al Tribunal de Justicia que condene en costas a esta última, por haberlo solicitado así la Comisión.

V. Conclusión

67. Por consiguiente, a la luz de las consideraciones anteriores propongo al Tribunal de Justicia que decida:

1) Desestimar el recurso.

2) Condenar en costas a la República Francesa.