CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NILS WAHL

presentadas el 21 de diciembre de 2016 ( 1 )

Asunto C‑253/16

Flibtravel International SA

Leonard Travel International SA

contra

AAL Renting SA

Haroune Tax SPRL

Saratax SCS

Ryad SCRI

Taxis Bachir & Cie SCS

y otros

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas, Bélgica)]

«Artículo 96 TFUE, apartado 1 — Ámbito de aplicación — Normativa nacional relativa a las condiciones para la prestación de servicios de taxi — Servicios de alquiler de coche con chófer — Prohibición de agrupar a los clientes — Prohibición de captación de clientes — Prohibición de ofrecer plazas individuales a los clientes — Prohibición de determinación previa del destino»

1. Esta petición de decisión prejudicial tiene por objeto una de las disposiciones del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que posiblemente sean menos conocidas. Se refiere al ámbito de aplicación del artículo 96 TFUE, apartado 1. Esta disposición prohíbe que los Estados miembros impongan al transporte dentro de la Unión precios y condiciones que impliquen en cualquier forma una ayuda o protección a una o más empresas o industrias determinadas, a menos que tal imposición haya sido autorizada por la Comisión. Hasta la fecha, el Tribunal de Justicia no ha ofrecido ninguna orientación sobre la interpretación de esta disposición en el ámbito del procedimiento prejudicial.

2. Dada la oscuridad del artículo 96 TFUE, apartado 1, y la incertidumbre en cuanto a su ámbito de aplicación, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que determine si esta disposición es aplicable con respecto a una normativa nacional que regula las condiciones en las que deben prestarse los servicios de taxi en la región de Bruselas-Capital.

3. Seguidamente expondré las razones por las que el artículo 96 TFUE, apartado 1, no resulta de aplicación en circunstancias como las que concurren en la presente petición de decisión prejudicial.

I. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

4. El artículo 96 TFUE, que figura en el título VI, titulado «Transportes», dispone lo siguiente: «Quedará prohibida la imposición por un Estado miembro, al transporte dentro de la Unión, de precios y condiciones que impliquen en cualquier forma una ayuda o protección a una o más empresas o industrias determinadas, a menos que tal imposición haya sido autorizada por la Comisión. La Comisión, por propia iniciativa o a instancia de un Estado miembro, examinará los precios y condiciones mencionados en el apartado 1, teniendo especialmente en cuenta, por una parte, las exigencias de una política económica regional adecuada, las necesidades de las regiones subdesarrolladas y los problemas de las regiones gravemente afectadas por circunstancias políticas y, por otra, la incidencia de tales precios y condiciones en la competencia entre los distintos tipos de transporte. […]»

B. Derecho nacional

5. La Ordonnance relative aux services de taxis et aux services de location de voitures avec chauffeur (Decreto Legislativo relativo a los servicios de taxi y a los servicios de alquiler de coches con chófer), de 27 de abril de 1995, contiene las siguientes disposiciones: «Artículo 2. A los efectos de la aplicación del presente Decreto se entenderá por: 1. “servicios de taxi”: aquellos servicios dedicados al transporte remunerado de pasajeros mediante vehículos automóviles con chófer que cumplan los siguientes requisitos: […] c) la puesta a disposición se referirá al vehículo y no a cada una de sus plazas cuando el vehículo se utilice como taxi, y a cada una de las plazas del vehículo y no al vehículo en sí mismo cuando éste se utilice como taxi colectivo con la autorización del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital; d) el destino será fijado por el cliente; 2. “servicios de alquiler de coche con chófer”: todos los servicios de transporte remunerado de pasajeros mediante vehículos automóviles que no sean servicios de taxi y que sean prestados mediante vehículos tipo coche, coche mixto o minibús, con excepción de los vehículos acondicionados como ambulancias; […] Artículo 3. Nadie podrá explotar, sin la autorización del Gobierno [de la Región de Bruselas-Capital], un servicio de taxi mediante uno o varios vehículos que tengan como punto de partida una vía pública o cualquier otro lugar no abierto a la circulación pública situado en el territorio de la Región de Bruselas-Capital. […] […] Artículo 16. Nadie podrá explotar en el territorio de la Región de Bruselas-Capital, sin la autorización del Gobierno [de la Región de Bruselas-Capital], servicios de alquiler de coche con chófer mediante uno o varios vehículos. Sólo quienes sean titulares de una autorización expedida por el Gobierno [de la Región de Bruselas-Capital] podrán efectuar prestaciones de servicios cuyo punto de partida para el usuario se encuentre situado en el territorio de la Región de Bruselas-Capital.»

6. El Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif aux services de taxis et aux services de location de voitures avec chauffeur (Decreto del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital relativo a los servicios de taxi y a los servicios de alquiler de coches con chófer), de 29 de marzo de 2007, ( 2 ) en su versión modificada por el Decreto de 27 de marzo de 2014, ( 3 ) dispone: «Artículo 31. Queda prohibido que los chóferes: […] 7 capten clientes o encomienden su captación a un tercero; […]».

II. Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales

7. Los recurrentes en el litigio principal, Flibtravel International SA y Leonard Travel International SA, son sociedades que explotan una línea de autocares regular entre la Estación de tren de Midi en Bruselas y el aeropuerto de Charleroi en Bélgica.

8. Frente al aparcamiento de autocares de la Estación de Midi, se suelen situar taxis de tipo monovolumen. Sus chóferes abordan a los viajeros que salen de la estación y se dirigen hacia los autocares, para proponerles hacer el trayecto en taxi al precio de 13 euros por persona. Los chóferes exhiben a veces una pequeña pancarta plastificada que lleva en uno de sus lados la mención «shuttle to airport Charleroi [13 euros]», ilustrada con fotografías de un taxi-monovolumen y de un avión, y, en el otro lado, el texto «bus [17 euros]».

9. Los recurrentes sostienen que los actos descritos en el punto anterior incumplen la normativa aplicable a los servicios de taxi y solicitan que se dicte una resolución que impida la continuación de estas prácticas.

10. Mediante sentencia de 11 de febrero de 2015, el juez de primera instancia desestimó la acción ejercitada debido a que los hechos alegados no se habían acreditado de manera suficiente.

11. Los recurrentes interpusieron recurso de apelación el 13 de julio de 2015 ante la Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas, Bélgica), que consideró probados los hechos.

12. El órgano jurisdiccional remitente considera que las prácticas denunciadas infringen la normativa en vigor y que, por tanto, la acción parece fundada. Sin embargo, al albergar dudas acerca de la conformidad de la normativa de que se trata con el Derecho de la Unión, dicho tribunal decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1) ¿Debe interpretarse el artículo 96 TFUE, apartado 1, en el sentido de que puede aplicarse a los precios y condiciones impuestos por un Estado miembro a quienes explotan servicios de taxi cuando: a) las carreras de los taxis de que se trata sólo salen de las fronteras nacionales de forma excepcional, b) una parte significativa de la clientela de los taxis de que se trata está constituida por nacionales o residentes de la Unión Europea que no son nacionales ni residentes del Estado miembro en cuestión, y c) en las circunstancias concretas del asunto, las carreras de taxi controvertidas son a menudo, para el pasajero, tan sólo una etapa de un viaje más largo, cuyo punto de llegada o de partida se sitúa en un país de la Unión distinto del Estado miembro en cuestión?

2) ¿Debe interpretarse el artículo 96 TFUE, apartado 1, en el sentido de que puede aplicarse a condiciones de explotación distintas de las condiciones tarifarias y las condiciones de obtención de la autorización para ejercer la actividad de transporte de que se trata, tales como, en el caso de autos, la prohibición de ofrecer plazas individuales en lugar del conjunto del vehículo y la prohibición de determinar por sí mismos el destino de una carrera propuesta a la clientela impuestas a quienes explotan taxis, que tienen como consecuencia impedir a éstos la agrupación de clientes que tengan un mismo destino?

3) ¿Debe interpretarse el artículo 96 TFUE, apartado 1, en el sentido de que prohíbe, salvo que sean autorizadas por la Comisión, medidas como las contempladas en la segunda cuestión a) que tengan como objetivo general, entre otros, la protección de quienes explotan servicios de taxi frente a la competencia de las empresas de alquiler de coches con chófer, y b) que tengan como efecto específico en las circunstancias concretas del asunto la protección de las empresas de autocares frente a la competencia de quienes explotan servicios de taxi?

4) ¿Debe interpretarse el artículo 96 TFUE, apartado 1, en el sentido de que prohíbe, salvo autorización de la Comisión, una medida que imponga a quienes explotan servicios de taxi la prohibición de captar clientes, cuando dicha medida tenga por efecto, en las circunstancias concretas del asunto, reducir la capacidad de éstos para conseguir los clientes de un servicio de autocares con el que compiten?»

13. Han presentado observaciones escritas Flibtravel International, Leonard Travel International, Saratax SCS y AAL Renting SA, así como la Comisión. Conforme a lo dispuesto en el artículo 76, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, no se ha celebrado vista.

III. Análisis

A. Observaciones iniciales

14. El órgano jurisdiccional remitente ha planteado una serie de cuestiones al Tribunal de Justicia. Aunque abordan el tema desde ángulos que son en cierta medida diferentes, todas las cuestiones tienen esencialmente por objeto determinar el ámbito de aplicación del artículo 96 TFUE, apartado 1. Más concretamente, la cuestión principal es la siguiente: ¿es aplicable esta disposición con respecto a una normativa nacional que regula las condiciones en las que deben prestarse los servicios de taxi?

15. Si se considera exclusivamente el tenor del artículo 96 TFUE, apartado 1, las dudas del órgano jurisdiccional remitente acerca del alcance de esta disposición son, en cierta medida, comprensibles. Sin embargo, si se tiene en cuenta un contexto más amplio (histórico y sistemático) de esta disposición, deberían desaparecer rápidamente todas las dudas acerca de si el artículo 96 TFUE resulta aplicable en circunstancias como las que concurren en el presente asunto.

16. En efecto, como se ha expuesto anteriormente, el artículo 96 TFUE ha tenido un inusitado escaso uso no sólo por la Comisión, sino también por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia. Por tanto, es preciso apoyar la interpretación de esta disposición en su contexto sistemático más amplio, sin olvidar tampoco las características históricas y los debates de los fundadores de la Unión con respecto a dicha disposición.

B. Ámbito de aplicación del artículo 96 TFUE, apartado 1

1. Consideraciones históricas

17. El artículo 96 TFUE apenas ha variado desde los comienzos de la integración europea. Su apartado 1 trata de los precios y condiciones que implican en cualquier forma una ayuda o protección a una o más empresas o industrias determinadas en el ámbito del transporte dentro de la Unión. Dado que sus raíces se remontan al Tratado CECA, el artículo 96 TFUE y, en particular, su apartado 1, debe situarse en su contexto histórico.

18. Este contexto histórico muestra el motivo por el que, por una parte, el transporte al que se alude en el artículo 96 TFUE debe entenderse como una alusión al transporte de mercancías (y no de personas) y el motivo por el que, por otro lado, los precios y condiciones en cuestión en este asunto incluyen sólo tarifas y condiciones impuestas por Estados miembros que pueden afectar a las condiciones económicas del transporte de mercancías.

19. Los documentos preparatorios correspondientes al artículo 80 CEE, que actualmente es el artículo 96 TFUE, explican con claridad que esta disposición tiene por objeto garantizar que los precios y las condiciones que aplican los Estados miembros al transporte no tengan efectos equivalentes a derechos de aduana ni supongan discriminación o subvenciones en lo relativo al transporte de mercancías. ( 4 ) Sobre esta única base, me parece claro que el artículo 96 TFUE, apartado 1, pretende proteger la libre circulación de mercancías más que la situación de competencia de los transportistas como tales. Sencillamente, esta disposición prohíbe medidas estatales, en particular tarifas especiales de transporte para mercancías específicas, que supongan una ventaja económica para empresas o industrias determinadas.

20. El artículo 96 TFUE, apartado 2, lleva a la misma conclusión. Esta disposición enumera eventuales justificaciones (necesidades de las regiones subdesarrolladas y problemas de las regiones gravemente afectadas por circunstancias políticas) para medidas prohibidas conforme al apartado 1 del artículo 96 TFUE. El hecho de que se centra en la ayuda a las regiones en dificultades económicas o políticas confirma, en mi opinión, que la disposición considerada no regula la prestación de servicios de transporte. En efecto, las disparidades regionales o los problemas derivados de circunstancias políticas difícilmente pueden remediarse mediante un trato más favorable a determinados prestadores de servicios de transporte en comparación con otros. De hecho, como demuestra el escaso número de decisiones adoptadas por la Comisión en este ámbito, ( 5 ) el artículo 96 TFUE, apartado 2, se refiere al uso de precios preferenciales y condiciones por los Estados miembros que benefician a productos originarios de las regiones afectadas. ( 6 )

21. Como se deduce de lo anteriormente expuesto, al artículo 96 TFUE no está destinado a salvaguardar la libre prestación de servicios de transporte, y menos aún servicios locales de taxi. De hecho, cabe preguntarse si el artículo 96 TFUE conserva alguna función en la Europa de hoy en día. ( 7 ) Al inicio de la integración europea, esta disposición decididamente tenía un papel que desempeñar, ( 8 ) debido a las tarifas discriminatorias que aplicaban en ocasiones los Estados miembros en el sector del transporte con fines proteccionistas.

22. También un contexto sistemático más amplio del artículo 96 TFUE, apartado 1, corrobora la conclusión de que esta disposición del Tratado no es aplicable a las normas que regulan la prestación de servicios de taxi.

2. Consideraciones sistemáticas

23. Para empezar, procede señalar que los artículos 95 TFUE y 97 TFUE se refieren a la conducta de los transportistas con respecto a sus clientes (discriminaciones y conductas que tengan efectos equivalentes a derechos de aduana). En tal contexto legislativo, parecería ilógico defender que el artículo 96 TFUE trata, en cambio, de una materia completamente distinta, a saber, la libertad de prestación de servicios en el sector del transporte.

24. Sin embargo, el argumento más convincente para llegar a esta conclusión se encuentra en otras disposiciones del Tratado.

25. Fundamentalmente, la aplicación del artículo 96 TFUE, apartado 1, a una normativa nacional que regula la prestación de servicios de taxi contrastaría enormemente con el tenor expreso del artículo 58 TFUE. Esta disposición excluye específicamente los servicios de transporte del ámbito de las normas que regulan la libre prestación de servicios. ( 9 ) Esto supone que la libre prestación de servicios en materia de transportes debe llevarse a cabo mediante la política común de transporte, de acuerdo con el artículo 91 TFUE. ( 10 ) Sin embargo, hasta ahora no se han adoptado tales medidas.

26. En este contexto, si se aceptara que el ámbito de aplicación del artículo 96 TFUE, apartado 1, incluye no sólo precios y condiciones de ayuda relativos al transporte de mercancías, sino también normas adoptadas por los Estados miembros en relación con las condiciones en las que deben prestarse los servicios de taxi, esto supondría la elaboración, mediante interpretación judicial, de un mecanismo de control de los servicios de transporte que sería distinto del que contiene el artículo 56 TFUE. Esto no sería conveniente no sólo porque el artículo 58 TFUE excluye específicamente los servicios de transporte del ámbito del artículo 56 TFUE, sino también porque el legislador de la Unión, hasta la fecha, no ha promulgado normas de Derecho derivado para liberalizar la prestación de servicios de taxi en el marco de la política común de transporte.

27. De hecho, más que garantizar la libre prestación de servicios en el sector del transporte, el artículo 96 TFUE, apartado 1, se refiere, como se ha explicado, a las medidas estatales similares a las ayudas de Estado para una o más empresas o industrias determinadas. Esto es así porque la acción reguladora de las autoridades estatales para garantizar precios de transporte y condiciones favorables para determinadas mercancías puede tener un efecto comparable al de las ayudas de Estado. En ese sentido, el artículo 96 TFUE constituye una forma de lex specialis sobre los precios y condiciones de transporte, comparado con la prohibición general de las ayudas de Estado establecida en el artículo 107 TFUE. No obstante, a diferencia del artículo 107 TFUE, el artículo 96 TFUE, apartado 1, no exige que las medidas examinadas supongan el uso de recursos estatales. En cualquier caso, como otros tipos de ayudas de Estado, las tarifas y condiciones de ayuda están sujetas a la aprobación de la Comisión. ( 11 )

28. A la vista de las consideraciones anteriores, concluyo que el artículo 96 TFUE, apartado 1, no es aplicable con respecto a las condiciones impuestas por un Estado miembro a los operadores de servicios de taxi como las condiciones controvertidas en el litigio principal.

IV. Conclusión

29. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas, Bélgica) de la siguiente manera:

«El artículo 96 TFUE, apartado 1, no es aplicable con respecto a las condiciones impuestas por un Estado miembro a los operadores de servicios de taxi como las controvertidas en el litigio principal.»

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Moniteur belge de 3 de mayo de 2007, p. 23526.

( 3 ) Moniteur belge de 17 de abril de 2014, p. 33241.

( 4 ) Comité Intergubernamental creado por la Conferencia de Messina, Informe de los Jefes de Delegación a los Ministros de Asuntos Exteriores, 21 de abril de 1956, Mae 120 F/56 (corrección) («Informe Spaak»), pp. 67 a 69. El informe explica, inter alia, que las tarifas de ayuda para determinadas mercancías deben tratarse de una manera similar a las subvenciones.

( 5 ) Decisión de la Comisión de 16 de febrero de 1962 relativa a la autorización del arancel especial n.o 201 de los Ferrocarriles del Estado italiano (DO 1962, 38, p. 1229); Decisión 64/160/CEE de la Comisión, de 26 de febrero de 1964, relativa a la autorización del mantenimiento del anexo B ter a las «Condiciones generales de aplicación de los aranceles para el transporte de mercancías» (CGATM) de la Sociedad Nacional de Ferrocarriles Franceses (SNCF) (DO 1964, 44, p. 710); Decisión 79/873/CEE de la Comisión, de 11 de octubre de 1979, relativa a la autorización del arancel especial n.o 201 de los Ferrocarriles del Estado italiano (DO 1979, L 269, p. 29); Decisión 79/874/CEE de la Comisión, de 11 de octubre de 1979, relativa a la autorización de medidas arancelarias especiales para el transporte por ferrocarril y por carretera en favor de determinadas mercancías en Francia (DO 1979, L 269, p. 31) y Decisión 91/523/CEE de la Comisión, de 18 de septiembre de 1991, relativa a la eliminación de las tarifas de ayuda a los ferrocarriles italianos para el transporte de materias minerales a granel y de materiales producidos y transformados en las islas de Sicilia y Cerdeña (DO 1991, L 283, p. 20).

( 6 ) Véase también el auto de 18 de junio de 2012, Transports Schiocchet — Excursions/Consejo y Comisión (T‑203/11, no publicado, EU:T:2012:308), apartados 39 y 40.

( 7 ) Se ha llegado a sugerir que, a la luz de la evolución del mercado interior tras la entrada en vigor del Acta Única Europea en 1986, el artículo 96 TFUE es una disposición sin sentido; véase Grard, L., «Article 76 CE» en Pingel, I. (ed.), Commentaire article par article des traités UE et CE, 2a ed., Dalloz, París, 2010, pp. 675 a 677, especialmente p. 677.

( 8 ) Sentencias de 10 de mayo de 1960, Alemania/Alta Autoridad (19/58, EU:C:1960:19), p. 234; Compagnie des hauts fourneaux et fonderies de Givors y otros/Alta Autoridad (27/58 a 29/58, EU:C:1960:20), p. 260, y de 9 de julio de 1969, Italia/Comisión (1/69, EU:C:1969:34), apartado 4.

( 9 ) Sentencia de 1 de octubre de 2015, Trijber y Harmsen (C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:641), apartado 47. Véanse también las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en los asuntos acumulados Trijber y Harmsen (C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:505), punto 27.

( 10 ) Sentencias de 7 de noviembre de 1991, Pinaud Wieger (C‑17/90, EU:C:1991:416), apartado 7, y de 22 de diciembre de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814), apartado 30.

( 11 ) Véase la nota 5 para ejemplos ilustrativos.