Asunto C‑464/09 P

Holland Malt BV

contra

Comisión Europea

«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Directrices sobre ayudas en el sector agrario — Punto 4.2.5 — Mercado de la malta — Inexistencia de salidas normales en el mercado — Medida de ayuda declarada incompatible con el mercado común»

Sumario de la sentencia

1. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Facultad de apreciación de la Comisión — Criterios de apreciación — Efecto de las directrices establecidas por la Comisión

(Art. 87 CE, ap. 3)

2. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas a las que puede aplicarse la excepción establecida en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c) — Ayudas a la inversión en el sector agrario

(Arts. 33 CE, 36 CE, párr. 1, y 87 CE, ap. 3, letra c); Comunicación de la Comisión 2000/C 28/02)

1. La Comisión goza de una amplia facultad de apreciación para aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, cuyo ejercicio implica evaluaciones complejas de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario. Al adoptar reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de dicha facultad de apreciación y ya no puede apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como los de igualdad de trato o de protección de la confianza legítima. De ello se desprende que en el ámbito específico de las ayudas de Estado, la Comisión está vinculada por las directrices y las comunicaciones que adopta en la medida en que no se aparten de las normas del Tratado.

(véanse los apartados 46 y 47)

2. La Comisión puede considerar incompatible con el mercado común una medida destinada al desarrollo de una región o de una actividad cuando se concede en un sector, como el de la transformación de productos agrícolas, en el que cualquier aumento de la producción a falta de salidas normales puede alterar los intercambios intracomunitarios de forma contraria al interés común, con independencia de los efectos beneficiosos de la actividad de que se trate para la región.

En efecto, el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), debe interpretarse en el sentido de que, en principio, una ayuda, cuando se concede en un mercado caracterizado por un exceso de capacidad, puede alterar las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común.

El hecho de que una ayuda tenga también efectos beneficiosos para la región o el sector económico de que se trate no implica necesariamente que deba considerarse compatible con el mercado común. En efecto, del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), resulta que, cuando la medida de ayuda altere las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común, no puede ser declarada compatible con el mercado común, con independencia de los eventuales efectos beneficiosos que produzca. No obstante, para apreciar los efectos sobre los intercambios, la Comisión debe tomar en consideración todas las características de la medida y del mercado de que se trate.

Esta interpretación del Derecho primario es válida también para las ayudas en el sector agrario. En efecto, del artículo 36 CE, párrafo primero, que reconoce la primacía de la política agrícola sobre los objetivos del Tratado en materia de competencia, resulta que la posible aplicación de las disposiciones del Tratado en este ámbito está sometida a que se tengan en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 33 CE, esto es, los objetivos de la política agrícola común. Por tanto, para apreciar la compatibilidad de las ayudas de Estado concedidas en este sector, la Comisión debe tener en cuenta las exigencias de dicha política que coinciden con las del mercado común en su conjunto. Entre estas exigencias figura el control de la producción.

De ello se deduce que las reglas de conducta que figuran en el punto 4.2.5 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario, según el cual la Comisión considera incompatible con el mercado común una ayuda a la inversión ligada a la transformación y a la comercialización de productos agrícolas concedida a falta de salidas normales, son conformes a lo dispuesto en el Derecho primario y, en particular, en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), aplicado respetando los objetivos de la política agrícola común.

(véanse los apartados 48 a 53)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta)

de 2 de diciembre de 2010 ( )

«Recurso de casación – Ayudas de Estado – Directrices sobre ayudas en el sector agrario – Punto 4.2.5 – Mercado de la malta – Inexistencia de salidas normales en el mercado – Medida de ayuda declarada incompatible con el mercado común»

En el asunto C‑464/09 P,

que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia, el 25 de noviembre de 2009,

Holland Malt BV, con domicilio social en Lieshout (Países Bajos), representada por el Sr. O. Brouwer, la Sra. A. Stoffer y el Sr. P. Schepens, advocaten,

parte recurrente,

y en el que las otras partes en el procedimiento son:

Comisión Europea, representada por el Sr. L. Flynn y la Sra. A. Stobiecka-Kuik, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada en primera instancia,

Reino de los Países Bajos, representado por la Sra. C. Wissels y el Sr. Y. de Vries, en calidad de agentes,

parte coadyuvante en primera instancia,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),

integrado por el Sr. J.‑C. Bonichot, Presidente de Sala, y los Sres. K. Schiemann y L. Bay Larsen y las Sras. C. Toader (Ponente) y A. Prechal, Jueces;

Abogado General: Sr. J. Mazák;

Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 15 de septiembre de 2010;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante su recurso de casación, Holland Malt BV (en lo sucesivo, «Holland Malt») solicita la anulación de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, de 9 de septiembre de 2009, Holland Malt/Comisión (T‑369/06, Rec. p. I‑3313; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la que este desestimó su recurso dirigido a la anulación de la Decisión 2007/59/CE de la Comisión, de 26 de septiembre de 2006, relativa a la ayuda estatal concedida por los Países Bajos a Holland Malt BV (DO 2007, L 32, p. 76; en lo sucesivo «Decisión controvertida»).

Marco jurídico

2 El punto 3.2 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario (DO 2000, C 28, p. 2; en lo sucesivo, «Directrices»), que figura en la parte que enuncia los «Principios generales», dispone:

«Aunque los artículos 87 [CE] a 89 [CE] son íntegramente aplicables a los sectores regulados por las organizaciones comunes de mercado, su aplicación sigue estando condicionada a lo dispuesto en los distintos reglamentos. Es decir, que el recurso por parte de un Estado miembro a lo dispuesto en los artículos 87 [CE] a 89 [CE] no puede tener prioridad sobre lo dispuesto en el reglamento por el que se organiza un determinado sector del mercado [...]. De ello se desprende que la Comisión no puede en ningún caso aprobar ayudas incompatibles con lo dispuesto en una organización común de mercado, ni ayudas que entorpezcan el correcto funcionamiento de la misma.»

3 El punto 4.2.5 de las Directrices, que figura en la parte relativa a las «Ayudas a la inversión», establece:

«No podrán concederse ayudas [a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas] a no ser que se demuestre suficientemente la existencia de salidas normales para los productos en el mercado. Esta condición será evaluada al nivel más adecuado según los productos de que se trate, los tipos de inversión y la capacidad de producción existente y previsible. Se tendrán en cuenta las restricciones de producción o las limitaciones de apoyo comunitario que existieran con arreglo a organizaciones comunes de mercado. En particular, no se concederán ayudas que contravengan prohibiciones o restricciones impuestas por las organizaciones comunes de mercado [...]

[...]»

4 Por último, el punto 4.2.6 de la misma parte de las Directrices dispone:

«Las ayudas a la inversión cuyos gastos subvencionables superen los 25 millones de euros, o cuyo volumen efectivo supere los 12 millones de euros, deberán ser específicamente notificadas a la Comisión con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado.»

Antecedentes del litigio y Decisión controvertida

5 Holland Malt es una unión temporal de empresas entre la cervecera Bavaria NV, que produce cerveza y bebidas no alcohólicas, y Agrifirm, una cooperativa de productores de cereales de Alemania y del norte de los Países Bajos. La recurrente es titular de una patente para producir y vender malta HTST («High Temperature, Short Time»).

6 El Reino de los Países Bajos adoptó un régimen de inversiones de carácter regional denominado «Regionale investeringsprojecten 2000». La Comisión, mediante decisión de 17 de agosto de 2000, aprobó dicho régimen y, mediante decisión de 18 de febrero de 2002, aprobó también su modificación que extendía su ámbito de aplicación a los sectores de la transformación y de la comercialización de los productos agrícolas mencionados en el anexo I del Tratado CE.

7 El Reino de los Países Bajos concedió a Holland Malt una ayuda a la inversión por un importe de 7.425.000 euros en el marco de dicho régimen de inversiones de carácter regional. Esta subvención estaba destinada a la construcción de una maltería en Eemshaven (Países Bajos). Su pago estaba supeditado a la realización de la inversión antes del 1 de julio de 2005. Sin embargo, el pago efectivo de la ayuda fue suspendido hasta que lo aprobara la Comisión.

8 Mediante escrito de 31 de marzo de 2004, el Reino de los Países Bajos notificó dicha medida de ayuda a la Comisión de conformidad con el artículo 88 CE, apartado 3 y con el punto 4.2.6 de las Directrices. El 5 de mayo de 2005, la Comisión incoó un procedimiento con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2. Dado que el citado procedimiento retrasó el pago de la subvención más allá del plazo de realización inicial fijado por el Reino de los Países Bajos, la demandante solicitó una ampliación de dicho plazo hasta que la Comisión adoptara la decisión sobre la citada subvención.

9 El 26 de septiembre de 2006, la Comisión adoptó la Decisión controvertida en la que concluyó que la citada medida, que se refería a una inversión que pretendía mejorar la calidad de los productos de Holland Malt y aumentar su capacidad de producción, constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Posteriormente examinó si, no obstante, esta podía ser declarada compatible con el mercado común en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c).

10 En este contexto, la Comisión observó que no existía un mercado separado para la malta HTST o para la malta premium en relación con la malta ordinaria. Asimismo, habida cuenta del exceso de capacidad en los mercados mundial y comunitario de la malta, la Comisión señaló que no había elementos para demostrar que existiesen salidas normales en el mercado de dicho producto, en el sentido del punto 4.2.5 de las Directrices. Así, aún cuando reconoció, en el punto 93 de los motivos de la Decisión controvertida, la importancia de la ayuda en el marco del desarrollo regional, la Comisión declaró, en el punto 94 de los motivos de la misma Decisión, que esta no cumplía una condición importante establecida por las Directrices.

11 Basándose en estos motivos, la Comisión declaró, en el artículo 1 de la Decisión controvertida, que la ayuda estatal en cuestión era incompatible con el mercado común. En virtud del artículo 2 de esta decisión, el Reino de los Países Bajos tiene que revocar dicha ayuda y con arreglo al artículo 3 de la citada Decisión debe recuperar del beneficiario la ayuda ya ilegal. Según el artículo 4 de la misma Decisión, el Reino de los Países Bajos debe informar a la Comisión de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a esta Decisión.

Procedimiento ante el Tribunal y sentencia recurrida

12 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 7 de diciembre de 2006, Holland Malt interpuso un recurso de anulación de la Decisión controvertida.

13 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de abril de 2007, el Reino de los Países Bajos solicitó intervenir en el procedimiento en apoyo de la recurrente. Mediante auto de 12 de junio de 2007, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió dicha intervención.

14 En apoyo de su recurso, Holland Malt invocó cuatro motivos, basados respectivamente en la infracción del artículo 87 CE, apartados 1 y 3, letra c), en la vulneración del principio de buena administración así como en el incumplimiento de la obligación de motivación establecida en el artículo 253 CE.

15 La segunda parte del segundo motivo sobre la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), estaba basada en la inexistencia de ponderación adecuada de los efectos beneficiosos de la ayuda y del impacto de esta sobre las condiciones de los intercambios intracomunitarios.

16 Mediante esta segunda parte, la recurrente reprochaba, en esencia, a la Comisión que se hubiera basado, en la Decisión controvertida, únicamente en el punto 4.2.5 de las Directrices sin haber ponderado, por una parte, los efectos beneficiosos de la subvención en cuestión y, por otra parte, su eventual impacto negativo sobre las condiciones de los intercambios en la Comunidad Europea y haber infringido así el artículo 87 CE, apartado 3, letra c).

17 La recurrente señalaba que el hecho de que las Directrices se basen en el artículo 87 CE, apartado 3, implica necesariamente que la Comisión no puede limitar su facultad de apreciación exclusivamente a los criterios previstos por estas. En particular, debería interpretar el punto 4.2.5 de las Directrices a la luz del criterio general previsto en el Tratado, de modo que considerase incompatibles con el mercado común únicamente las ayudas que afecten a las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común.

18 Según Holland Malt, en la Decisión controvertida, la Comisión no apreció si, en consideración a las ventajas que conllevó la subvención en cuestión, su impacto era realmente contrario al interés común en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3, sino que se limitó a excluir la compatibilidad de esta subvención basándose en la supuesta inexistencia de salidas normales del producto de que se trata en el mercado. Por el contrario, la Comisión debería haber considerado, por una parte, que la inversión de que se trata había tenido un impacto beneficioso considerable en la consecución de los objetivos de la política agrícola común y, en particular, en la política de desarrollo rural de la región afectada por la citada subvención y, por otra parte, que fue a consecuencia de la concesión de esta por lo que la recurrente había decidido soportar los costes de la apertura de su fábrica en Eemshaven, en una zona que debía desarrollarse económicamente, en vez de en un lugar económicamente más conveniente situado en otra región de los Países Bajos.

19 Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal desestimó el recurso y condenó a la recurrente a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.

20 Por lo que respecta a la segunda parte del segundo motivo, el Tribunal declaró, en los apartados 166 a 180 de la sentencia recurrida, que la Decisión controvertida había sido adoptada con arreglo tanto a las disposiciones del artículo 87 CE, apartados 1 y 3, como a las Directrices, en particular, a su sección 4.2.

21 El Tribunal recordó que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando la Comisión ha adoptado directrices, estas la vinculan y el juez de la Unión debe comprobar que dicha institución ha respetado las reglas que ella misma se ha impuesto. El Tribunal señaló que, en el presente caso, del punto 3.7 de las Directrices resulta que todo aspecto positivo de la ayuda en cuestión sólo puede considerarse en el contexto de la aplicación de los criterios de las Directrices.

22 A este respecto, el Tribunal consideró que, de conformidad con el punto 4.2.5 de las Directrices, la Comisión, tras haber observado que la ayuda en cuestión estaba comprendida en el ámbito de aplicación de estas, estaba obligada a examinar, con carácter preliminar, si se había demostrado suficientemente la existencia de salidas normales en el mercado para los productos de que se trata. Según el Tribunal, en la medida en que, en el caso de autos, no se cumplía este requisito previo, la Comisión no habría podido aprobar la ayuda en cuestión sin infringir sus propias Directrices, de modo que el examen de los objetivos y de los efectos beneficiosos de dicha ayuda era superfluo.

23 Asimismo, el Tribunal declaró que la recurrente no podía mantener que no aplicar las Directrices y haber aplicado directamente el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), habría implicado que se tuviesen en cuenta objetivos y efectos beneficiosos de la ayuda en cuestión para declarar la compatibilidad de esta con el mercado común. A este respecto, recordó que, según la sentencia de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión (310/85, Rec. p. 901, apartado 18), el artículo 87 CE, apartado 3, confiere a la Comisión una facultad discrecional cuyo ejercicio implica consideraciones de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario y que la Comisión no sobrepasa los límites de dicha facultad al estimar que la concesión de una ayuda a una inversión que aumenta la capacidad de producción de un sector que es ya ampliamente excedentario afecta a los intercambios comerciales de forma contraria al interés común y que una ayuda de este tipo no está destinada a favorecer el desarrollo económico de la región de que se trata.

24 El Tribunal añadió que esta conclusión no se desvirtúa por la alegación de la recurrente según la cual la ayuda controvertida únicamente compensó las desventajas económicas resultantes de su elección de abrir la fábrica en una zona económicamente menos desarrollada.

Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia

25 Holland Malt solicita al Tribunal de Justicia que:

– Anule los apartados 168 a 180 de la sentencia recurrida;

– Devuelva el asunto al Tribunal General o anule la Decisión controvertida, y

– Condene en costas a la Comisión.

26 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

– Desestime el recurso de casación, y

– Condene en costas a Holland Malt.

27 El Reino de los Países Bajos solicita al igual que la recurrente que se anule la sentencia recurrida y se condene en costas a la Comisión.

Sobre el recurso de casación

28 Para fundamentar su recurso de casación, Holland Malt formula dos motivos en relación con la apreciación del Tribunal acerca de la segunda parte del segundo motivo de la demanda de primera instancia.

29 El primer motivo se basa en el error de Derecho así como en la contradicción y la insuficiente motivación relativa a la interpretación y aplicación tanto del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), como de las Directrices. El segundo motivo se basa en la irregularidad de procedimiento debido a una interpretación errónea y una presentación incorrecta de las alegaciones invocadas por la recurrente.

Sobre el primer motivo, basado en el error de Derecho así como en la contradicción y en la insuficiente motivación de la interpretación y aplicación tanto del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), como de las Directrices

Alegaciones de las partes

30 Para fundamentar su primer motivo, Holland Malt invoca tres partes basadas respectivamente en el error de Derecho en la interpretación y aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en el error de Derecho en la interpretación y aplicación de las Directrices así como en la contradicción y la insuficiente motivación en la interpretación y aplicación de estas.

– Sobre la primera parte del primer motivo

31 La recurrente alega que el Tribunal incurrió en un error de Derecho en la interpretación y aplicación del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), al deducir de la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, que la Comisión no debía tomar en consideración los efectos beneficiosos de una subvención al apreciar la compatibilidad de una ayuda con el mercado común, cuando dicha subvención provoca un aumento de la capacidad de producción en un sector ya excedentario en el mercado.

32 A este respecto, la recurrente manifiesta que el presente asunto se refiere a una medida diferente de la controvertida en el asunto que dio lugar a la sentencia Deufil/Comisión, antes citada. En efecto, en aquel, la subvención concedida no era de interés general, mientras que, en la Decisión controvertida, la Comisión reconoció la importancia del proyecto de Holland Malt para el desarrollo de la región. Además, en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, el sector ya era ampliamente excedentario en el mercado, dado que la tasa de utilización de las capacidades de producción era del 72 % y del 64 %, mientras que, en el caso de autos, la tasa de utilización de la capacidad de producción supera el 90 %.

33 El Reino de los Países Bajos comparte el punto de vista de la recurrente de que el Tribunal consideró erróneamente que la Comisión, al no tener en cuenta los efectos beneficiosos de la ayuda en cuestión, no infringió el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). Asimismo, hace suyas las críticas en relación con la interpretación del Tribunal sobre la sentencia Deufil/Comisión, antes citada. Dicho Estado miembro estima que la Comisión, para velar por una aplicación correcta de la citada disposición y también para garantizar la plena eficacia de esta, debía ponderar los efectos beneficiosos y negativos de la ayuda en cuestión, puesto que no podía limitarse a la mera comprobación de que no hay prueba de la existencia de salidas normales en el mercado de la malta.

34 La Comisión replica que el punto de partida de todo análisis de las normas aplicables en materia de ayudas es que el artículo 87 CE, apartado 3, prevé excepciones a la regla general de prohibición establecida en el artículo 87 CE, apartado 1, que deben interpretarse de forma restrictiva. Pues bien, las Directrices sólo fijan normas mínimas absolutas que deben respetarse para que la ayuda en el sector agrario se considere compatible con el mercado común. Asimismo, la Comisión observa que, teniendo en cuenta su amplio margen de apreciación para la evaluación de las ayudas con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), tiene la facultad de limitar este margen adoptando directrices sobre la manera en que piensa aplicar esta disposición a un sector o a un tipo de ayuda específico, siempre que dichas directrices no se aparten de las normas del Tratado. Por tanto, según la Comisión, una vez que ha adoptado tales orientaciones para un sector o un tipo de ayuda, ya no puede apartarse de estas. Ello se debe a que, con la adopción de estas, limita su propia facultad discrecional, que consiste, por consiguiente, únicamente en evaluar las condiciones definidas en las directrices.

35 En el presente caso, la Comisión considera que debía aplicar el punto 4.2.5 de las Directrices, dado que no estaba suficientemente demostrada la existencia de salidas normales en el mercado de la malta.

36 En lo que concierne a la alegación basada en la mala interpretación de la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, la Comisión subraya que, en dicha sentencia, la compatibilidad de la medida de ayuda fue evaluada directamente al amparo del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), porque, en la época de la Decisión controvertida, no existía ningún otro texto aplicable al producto al que estaba destinada la ayuda. Además, por lo que respecta a las diferencias fácticas invocadas por la recurrente en relación con el asunto que dio lugar a la citada sentencia, la Comisión alega que estas carecen de pertinencia ya que, en el presente caso, las Directrices mencionan no la necesidad de acreditar que el sector es ampliamente excedentario, sino únicamente la de acreditar que hay salidas normales en el mercado.

– Sobre la segunda parte del primer motivo

37 Según Holland Malt, la interpretación de las Directrices hecha por el Tribunal no es correcta en tanto introduce un requisito previo a la apreciación de la Comisión sobre la compatibilidad de una ayuda con el mercado común. En efecto, el Tribunal consideró que una ayuda que entra en el ámbito de aplicación de las Directrices no puede ser aprobada sobre la base del criterio de la ponderación de sus desventajas y de sus efectos beneficiosos, tal como prevé el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), cuando no se cumple la condición establecida en el punto 4.2.5 de estas. En cambio, el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), no incluye la condición de que deba haber salidas normales en el mercado que la Comisión pueda tener en cuenta los efectos positivos de una ayuda.

38 El Reino de los Países Bajos comparte el punto de vista de la recurrente. Afirma que el Tribunal, aunque si ha considerado que las Directrices no pueden entenderse solamente a la luz de su tenor, sino que deben interpretarse a la luz del artículo 87 CE y del objetivo pretendido por esta disposición, en realidad, las analizó, haciendo referencia únicamente a su tenor. La interpretación que el Tribunal ha dado a las Directrices restringe la apreciación prevista en el artículo 87 CE a la única cuestión de si existían o no salidas normales. Una interpretación tan limitada, basada en la sola interpretación literal de las Directrices, es errónea y contraria a una aplicación correcta del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y a su plena eficacia.

39 La Comisión estima que las conclusiones del Tribunal no adolecen de ningún error de Derecho. En efecto, la ponderación prevista en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), está englobada en las Directrices y, por tanto, no es necesario tener en cuenta otros criterios cuando la ayuda de que se trata está sometida a las normas dictadas por las Directrices. La Comisión no podía proceder a la toma en consideración de otros objetivos distintos a los previstos por las Directrices, si van más allá de lo que dicha institución ha establecido en estas. En el presente caso, el punto 4.2.5 de las Directrices establece sin ambigüedad que no puede concederse ninguna ayuda para inversiones ligadas a la transformación de productos agrícolas si no se demuestra suficientemente que se pueden encontrar salidas normales en el mercado para los productos de que se trata. Por tanto, según la Comisión, si no se cumple esta condición, no hay posibilidad de ponderar los supuestos efectos beneficiosos de la ayuda de que se trata y su impacto en las condiciones de los intercambios.

– Sobre la tercera parte del primer motivo

40 Según la recurrente, la motivación de la sentencia recurrida es contradictoria e insuficiente por lo que respecta a la interpretación de las Directrices. En efecto, en los apartados 132 y 133 de dicha sentencia, el Tribunal afirmó que las Directrices no pueden entenderse únicamente a la luz de su tenor literal ni interpretarse en un sentido que reduzca el alcance de los artículos 87 CE y 88 CE o que contravenga los objetivos pretendidos por dichas disposiciones. Al contrario, en los apartados 170 a 172 de la sentencia recurrida, el Tribunal afirmó que la Comisión estaba obligada a tener en cuenta los criterios establecidos en el punto 4.2.5 de las Directrices sin interpretarlos a la luz del artículo 87 CE, apartado 3, letra c) y, por tanto, sin apreciar si las condiciones de los intercambios se alteraban por la ayuda en cuestión de forma contraria al interés común.

41 El Reino de los Países Bajos comparte el punto de vista de la recurrente y afirma que la sentencia recurrida se basa en una motivación insuficiente por lo que respecta a la interpretación y aplicación de las Directrices.

42 La Comisión considera que la motivación de la sentencia recurrida no es en absoluto insuficiente ni contradictoria. Señala, en particular, que el Tribunal recordó acertadamente, en el apartado 132 de la sentencia recurrida, que las Directrices deben interpretarse siempre a la luz del objetivo de una competencia no falseada en el mercado común y explicó claramente, en los apartados 173 a 177 de dicha sentencia, por qué la aplicación directa del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), no implica la toma en consideración de los objetivos y de los efectos beneficiosos de la ayuda solicitada por la recurrente. A este respecto, en el apartado 176 de la sentencia recurrida, indicó que el criterio que figura en el punto 4.2.5 de las Directrices refleja el requisito que resulta del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), según el cual ninguna ayuda que altere las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común puede ser compatible con el mercado común.

Apreciación del Tribunal de Justicia

43 Las tres partes del primer motivo se refieren al alcance e interpretación de las Directrices y tienen por objeto la apreciación del Tribunal sobre la segunda parte del segundo motivo de la demanda de primera instancia. Por tanto, procede examinarlas conjuntamente.

44 A este respecto, debe recordarse que, en la Decisión controvertida, la Comisión, aplicando el punto 4.2.5 de las Directrices, consideró que la ayuda destinada a Holland Malt no era compatible con el mercado común en la medida en que el mercado de que se trata se caracteriza por la inexistencia de salidas normales. En la sentencia recurrida, el Tribunal declaró, por una parte, que, en la medida en que no se cumplía el requisito previsto en el punto 4.2.5 de las Directrices, la Comisión no habría podido aprobar la ayuda controvertida. Por otra parte, evocando la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, afirmó que la no aplicación de las Directrices y la aplicación únicamente del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), no habrían implicado, en el caso de autos, contrariamente a lo que alega la recurrente, la obligación para la Comisión de tener en cuenta los efectos beneficiosos de la ayuda en cuestión en la región considerada.

45 Estas dos consideraciones no adolecen de ningún error de Derecho.

46 En efecto, como resulta de reiterada jurisprudencia, para aplicar el artículo 87 CE, apartado 3, la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio implica evaluaciones complejas de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto comunitario (véase la sentencia de 11 de septiembre de 2008, Alemania y otros/Kronofrance, C‑75/05 P y C‑80/05 P, Rec. p. I‑6619, apartado 59 así como jurisprudencia citada). Al adoptar reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de dicha facultad de apreciación y ya no puede apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como los de igualdad de trato o de protección de la confianza legítima (véase la sentencia Alemania y otros/Kronofrance, antes citada, apartado 60 y jurisprudencia citada).

47 Por ello, según esta jurisprudencia, en el ámbito específico de las ayudas de Estado, la Comisión está vinculada por las directrices y las comunicaciones que adopta en la medida en que no se aparten de las normas del Tratado (véanse las sentencias de 5 de octubre de 2000, Alemania/Comisión, C‑288/96, Rec. p. I‑8237, apartado 62, y Alemania y otros/Kronofrance, antes citada, apartado 61).

48 A este respecto, procede recordar que, como resulta de la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), debe interpretarse en el sentido de que, en principio, una ayuda, cuando se concede en un mercado caracterizado por un exceso de capacidad, puede alterar las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común.

49 Posteriormente, el hecho de que una ayuda tenga también efectos beneficiosos para la región o el sector económico de que se trate no implica necesariamente que deba considerarse compatible con el mercado común. En efecto, del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), resulta que, cuando la medida de ayuda altere las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común, no puede ser declarada compatible con el mercado común, con independencia de los eventuales efectos beneficiosos que produzca. No obstante, para apreciar los efectos sobre los intercambios, la Comisión debe tomar en consideración todas las características de la medida y del mercado de que se trate (véase la sentencia de 25 de junio de 1970, Francia/Comisión, 47/69, Rec. p. 487, apartados 7 a 9).

50 Nada permite considerar que esta interpretación del Derecho primario no sea válida también para las ayudas en el sector agrario. En efecto, del artículo 36 CE, párrafo primero, que reconoce la primacía de la política agrícola sobre los objetivos del Tratado en materia de competencia, resulta que la posible aplicación de las disposiciones del Tratado en este ámbito está sometida a que se tengan en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 33 CE, esto es, los objetivos de la política agrícola común (véase la sentencia de 15 de octubre de 1996, IJssel-Vliet, C‑311/94, Rec. p. I‑5023, apartado 31).

51 Por tanto, para apreciar la compatibilidad de las ayudas de Estado concedidas en este sector, la Comisión debe tener en cuenta las exigencias de dicha política que coinciden con las del mercado común en su conjunto (véase, en este sentido, la sentencia IJssel-Vliet, antes citada, apartado 33). Entre estas exigencias figura el control de la producción. Así, en particular, en el ámbito de la ayuda financiera comunitaria, el Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160, p. 80), prohíbe, en su artículo 6, la concesión de una ayuda por las inversiones que estén destinadas a aumentar una producción para la que no puedan encontrarse salidas normales al mercado.

52 En el presente caso, en el punto 4.2.5 de las Directrices, la Comisión expuso que considera incompatible con el mercado común una ayuda ligada a la transformación y a la comercialización de productos agrícolas concedida a falta de salidas normales. De este punto resulta que, según la Comisión, tal medida se considera contraria al interés común, habida cuenta de las características del sector en el que produce estos efectos. Asimismo, dicha institución previó, también en el citado punto 4.2.5, que en la evaluación de tal medida de ayudas deberá tomar en consideración el nivel de la oferta en el mercado del producto de que se trate y también las restricciones de producción o las limitaciones de apoyo comunitario que existieran con arreglo a las organizaciones comunes de mercado. Asimismo, deberá realizar un análisis detallado de dicho mercado.

53 Tales normas de conducta son conformes a lo dispuesto en el Derecho primario y, en particular, en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), aplicado respetando los objetivos de la política agrícola común. En efecto, una ayuda concedida en un mercado caracterizado por un exceso de capacidad puede efectivamente alterar las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común. Por ello, la Comisión puede considerar incompatible con el mercado común una medida destinada al desarrollo de una región o de una actividad cuando se concede en un sector, como el de la transformación de productos agrícolas, en el que cualquier aumento de la producción a falta de salidas normales puede alterar los intercambios intracomunitarios de forma contraria al interés común, con independencia de los efectos beneficiosos de la actividad de que se trate para la región.

54 De ello se deduce que el Tribunal declaró acertadamente, en la Decisión controvertida, que la Comisión aplicó correctamente tanto el punto 4.2.5 de las Directrices como el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). En efecto, habiendo comprobado la inexistencia de salidas normales en el mercado de la malta basándose en un análisis muy detallado de este, la Comisión estaba obligada a considerar que la medida en cuestión era incompatible con el mercado común.

55 Además, las diferencias de carácter fáctico entre las ayudas en cuestión en el asunto que dio lugar a la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, y las controvertidas en el presente asunto, tal como las evocó la recurrente, no son pertinentes para la interpretación de las normas relativas a los requisitos de compatibilidad de las ayudas previstas en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c).

56 En particular, el hecho invocado por Holland Malt de que el mercado de la malta no sea ampliamente excedentario como el de referencia en el asunto que dio lugar a la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, no implica que la Comisión debería haber excluido la aplicación del punto 4.2.5 de las Directrices. En efecto, de dicho punto resulta que, para el sector de la transformación de los productos agrícolas, una medida de ayuda que conlleva un aumento, incluso pequeño, de la producción se considera incompatible con el mercado común, en virtud de las características de dicho sector económico y de las exigencias de la política agrícola, incompatible con el mercado común. En consecuencia, la sentencia recurrida no se basa en una apreciación errónea de las normas aplicables tal como las interpretó el Tribunal de Justicia en la sentencia Deufil/Comisión, antes citada.

57 Por último, respecto a la supuesta contradicción en la motivación de la sentencia recurrida, invocada en la tercera parte del primer motivo del recurso de casación, procede señalar que, contrariamente a lo que afirma la recurrente, el Tribunal, tras haber evocado, en los apartados 170 a 172 de la sentencia recurrida, la obligación de la Comisión de atenerse a lo dispuesto en las Directrices, apreció la decisión controvertida a la luz de las disposiciones del Derecho primario.

58 En efecto, el Tribunal estimó que la Decisión controvertida, adoptada basándose en el punto 4.2.5 de las Directrices, no era contraria a las normas pertinentes del Tratado. Por ello, el Tribunal, sin incurrir en contradicción en la motivación, que dicha Decisión, declaró que es conforme a las Directrices, no se aparta de una buena aplicación de las normas del Tratado.

59 Dado que la motivación de la sentencia recurrida no es contradictoria, la tercera parte del primer motivo tampoco es fundada.

60 De lo anterior resulta que procede desestimar en su totalidad el primer motivo invocado por la recurrente en apoyo de su recurso de casación.

Sobre el segundo motivo, basado en la irregularidad de procedimiento debido a una interpretación errónea y a una presentación incorrecta de las alegaciones invocadas por la recurrente

Alegaciones de las partes

61 La recurrente alega que el Tribunal, en el apartado 168 de la sentencia recurrida, afirmó incorrectamente que la recurrente, en sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención, no cuestionó el carácter vinculante de las Directrices ni su compatibilidad con las disposiciones del Tratado. Por el contrario, en dicho escrito, la recurrente sostuvo que las Directrices no cumplían la exigencia del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), si se interpretaban en el sentido de que la Comisión no estaba obligada a proceder a la ponderación de los efectos de una ayuda. A este respecto, afirmó que, «al aplicar las disposiciones de sus propias Directrices de forma rígida y cuadriculada, la Comisión excedió claramente los límites de la facultad discrecional que le confiere el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), en la interpretación que recibe en la jurisprudencia de los tribunales comunitarios».

62 La recurrente deduce de ello que tal irregularidad de procedimiento comprometió sus intereses, ya que el Tribunal debería haber examinado sus alegaciones para llegar a la conclusión de que la Comisión habría debido aplicar directamente el artículo 87 CE, apartado 3, letra c).

63 La Comisión observa, con carácter preliminar, que el segundo motivo, aun cuando fuera fundado, no puede tener incidencia en la apreciación del razonamiento del Tribunal o en las conclusiones formuladas por este. En efecto, el Tribunal examinó la cuestión de si la aplicación directa del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), habría obligado a la Comisión a proceder a un análisis diferente del realizado en la decisión controvertida basándose en el punto 4.2.5 de las Directrices.

64 Sobre el fondo, la Comisión señala que la recurrente había declarado expresamente, como resulta de la sentencia recurrida, que no discutía que, al elaborar sus Directrices, la Comisión había limitado su facultad discrecional.

Apreciación del Tribunal de Justicia

65 A este respecto, es preciso señalar que, en el apartado 168 de la sentencia recurrida, el Tribunal declaró efectivamente que, en sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención, la recurrente no cuestionó el carácter vinculante de las Directrices ni su compatibilidad con las disposiciones del Tratado.

66 No obstante, en los apartados 169 a 177 de la sentencia recurrida, el Tribunal examinó si la Decisión controvertida era conforme a las Directrices y si infringía el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). En otros términos, examinó si la Decisión controvertida que excluía la compatibilidad con el mercado común de la ayuda concedida a Holland Malt únicamente basándose en las características del mercado de referencia era contraria tanto a las Directrices como a dicha disposición del Tratado.

67 La recurrente, por tanto, no puede sostener eficazmente que el Tribunal no respondió a su alegación de que la Comisión, basándose en las Directrices, no hizo una aplicación correcta de la citada disposición del Tratado.

68 De ello se deduce que debe desestimarse por infundado el segundo motivo.

69 De lo anterior resulta que no procede estimar ninguno de los motivos invocados por la recurrente para fundamentar su recurso de casación y, por tanto, este debe desestimarse en su totalidad.

Costas

70 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 118 del mismo Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a Holland Malt y haber sido desestimados los motivos formulados por esta, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:

1) Desestimar el recurso de casación.

2) Condenar en costas a Holland Malt BV.

Firmas