CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. KARL ROEMER

presentadas el 3 de diciembre de 1969 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

La cour d'appel de Paris, que conocía de un asunto cuyos antecedentes de hecho figuran a continuación, ha dirigido a este Tribunal una petición de decisión prejudicial, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE.

La Sra. Dustin, viuda de Pierre Duffy, había vivido y trabajado exclusivamente en Bélgica como nacional belga. Al haber cotizado a la Caisse nationale pour employés de Bruselas, adquirió el derecho a una pensión de vejez, cuyo importe, fijado por la ley, le fue abonado desde el 1 de septiembre de 1958.

Pierre Duffy, ciudadano francés que contrajo matrimonio con la Sra. Dustin, vivió y trabajó exclusivamente en Francia y adquirió, mediante cotización, el derecho a una pensión de vejez de la Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, de París, que le fue abonada hasta su muerte. Falleció el 9 de marzo de 1965. Su viuda, que a raíz de su matrimonio, residía con el marido en París, adquirió la nacionalidad francesa por Decreto de 29 de diciembre de 1945. El 16 de abril de 1965, solicitó a la Caisse d'assurance francesa competente la concesión de la pensión de supervivencia. Esta pensión se le concedió tan sólo parcialmente. El organismo asegurador francés le aplicó lo dispuesto en el artículo 351 del Código de la Seguridad Social de 10 de diciembre de 1956, así como el artículo 148 del Decreto de 29 de diciembre de 1945. De acuerdo con estas disposiciones, el cónyuge supérstite que sea por sí mismo titular de derechos en concepto de seguros sociales, no puede solicitar la pensión de supervivencia, sino únicamente el importe de dicha pensión que sobrepase al de sus propios derechos. Dicho en otras palabras, del importe de la pensión de supervivencia se deduce el importe de los derechos de pensión propios del cónyuge supérstite. En efecto, según el Derecho francés, este método de cálculo, que tiene por objeto evitar las acumulaciones de pensiones, sólo es aplicable a los derechos que tiene la viuda según el régimen de Seguridad Social francés. Pero la Caisse française competente ha considerado que podía tomar en cuenta asimismo las prestaciones belgas abonadas a la Sra. Duffy, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 11 del Reglamento no 3, que precisa lo siguiente: «las cláusulas de reducción o suspensión previstas por la legislación de un Estado miembro en caso de acumulación de una prestación con otras prestaciones de la Seguridad Social […] son oponibles al beneficiario, aun cuando se trate de prestaciones adquiridas con arreglo al régimen de otro Estado miembro […]»

La Sra. Duffy no compartió, sin embargo, esta opinión. Reclamó por ello ante la Commission de premiére instance du contentieux de la sécurité sociale de Paris que, en efecto, le concedió la pensión completa de supervivencia mediante resolución de 11 de julio de 1967. Por su parte, la Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris apeló contra dicha resolución ante la Cour d'appel de Paris, donde se encuentra pendiente en la actualidad la cuestión controvertida. Según la Sala Decimoctava, que se ocupa de este asunto, su solución requiere una interpretación del Derecho comunitario que encierra «graves dificultades» Por consiguiente, suspendió el procedimiento, mediante resolución de 27 de junio de 1969 y planteó al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:

«A una viuda titular de una pensión de vejez adquirida por su actividad asalariada en un solo Estado miembro, que solicita, en otro Estado miembro en el que reside, la pensión de supervivencia en virtud de los derechos adquiridos por su marido en este segundo Estado miembro, ¿se le puede oponer el Reglamento no 3, relativo a la Seguridad Social de los trabajadores migrantes y, en particular, el apartado 2 de su artículo 11 sobre las cláusulas de reducción y suspensión de las prestaciones?»

Las partes en el litigio principal y la Comisión de las Comunidades Europeas presentaron observaciones escritas sobre esta cuestión. Además, la Comisión y la Sra. Duffy informaron en la vista ante el Tribunal de Justicia.

Examinaré a continuación cuál es, entre las tesis relativas a la cuestión planteada, la más adecuada.

La primera cuestión controvertida es la de si el Reglamento no 3 es aplicable, en general, a personas que, como la Sra. Duffy y su marido, no han sido nunca trabajadores migrantes, sino que han ejercido tan sólo en un país (la Sra. Duffy en Bélgica, su marido en Francia) una actividad sujeta al seguro obligatorio. Según el texto de la disposición que determina el ámbito de aplicación del Reglamento no 3, a saber, su artículo 4, parece fácil responder a esta cuestión. En él puede leerse, en efecto, lo siguiente: «Las disposiciones del presente Reglamento son aplicables a los trabajadores asalariados o asimilados que están o han estado sujetos a la legislación de uno o varios Estados miembros […], así como a los miembros de su familia y a sus supérstites. Además, las disposiciones del presente Reglamento son aplicables a los supérstites de los trabajadores asalariados o asimilados que han estado sujetos a la legislación de uno o varios Estados miembros, con independencia de la nacionalidad de estos últimos, cuando dichos supérstites sean nacionales de un Estado miembro […]» Por consiguiente, pudiera ser suficiente con que un trabajador asalariado haya estado sujeto a la legislación de un Estado miembro, y lo mismo debería ocurrir con sus supérstites. No obstante, la Sra. Duffy duda que esta disposición deba interpretarse en sentido absoluto. Al no tratarse de trabajadores migrantes en sentido estricto, cuya libertad de circulación debe asegurarse mediante medidas en materia de Seguridad Social, el artículo 4 no puede referirse, a su juicio, más que a casos especiales, caracterizados expresamente como tales por el Reglamento no 3, que prevé «prestaciones para un trabajador asalariado afiliado a una Institución de un Estado miembro y que resida en el territorio de dicho Estado, con ocasión de una estancia temporal en el territorio de otro Estado miembro cuando su estado precise atenciones médicas, inclusive la hospitalización». Hay que decir, en efecto, que en la medida en que se refería al artículo 4, la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia sólo había tratado de casos especiales. Entre éstos, el asunto 75/63 (↔ Rec. 1964, pp. 347 y ss., especialmente pp. 361 y ss.) se refería precisamente al artículo 19 del Reglamento no 3, antes citado. Otro asunto (61/65,↔ Rec. 1966, pp. 377 y ss., especialmente p. 399) guardaba relación con el apartado 2 del artículo 22 del Reglamento no 3, que regula las condiciones en las que el organismo asegurador del lugar de residencia proporciona prestaciones en especie al titular de una pensión cuyo organismo asegurador tiene su sede en el territorio de otro Estado miembro. Por último, una serie de otros asuntos (33/64, Rec. 1965, pp. 131 y ss., especialmente p. 139; 44/65, Rec. 1965, pp. 1191 y ss., especialmente p. 1198, y 27/69, resuelto recientemente) se refería al artículo 52 del Reglamento no 3, es decir, al caso de una persona que «disfruta de prestaciones con arreglo a la legislación de un Estado miembro por un daño sufrido en el territorio de otro Estado», respecto de la cual se plantea la cuestión de saber de qué modo se subroga la institución deudora en el derecho a la reparación del perjuicio que tiene el beneficiario frente a terceros. De hecho, esta jurisprudencia pudiera decantarse a favor de la idea de que la amplia definición del ámbito de aplicación del Reglamento no 3, tal como figura en el artículo 4, sólo engloba, además de a los trabajadores migrantes propiamente dichos, a casos especiales, es decir, aquellos en los que perjudicaría a los interesados que «pudieran oponérseles cláusulas de territorialidad» (como afirma la citada sentencia 61/65, Rec. 1966, p. 399).

No obstante, si contrariamente a estas consideraciones y a la opinión de la Sra. Duffy, hubiera de contemplarse el artículo 4 en sentido absoluto, es decir, si el Reglamento no 3 se aplicara en su integridad aún cuando no se trate de trabajadores migrantes, habría que considerar en la práctica la aplicación del apartado 2 del artículo 11 al caso del litigio principal. En efecto, el texto de esta disposición parece totalmente claro. Como he dicho ya anteriormente, dispone que «las cláusulas de reducción o de suspensión dispuestas por la legislación de un Estado miembro en caso de acumulación de una prestación con otras prestaciones de Seguridad Social […] se pueden oponer al beneficiario, incluso si se trata de prestaciones adquiridas bajo el régimen de otro Estado miembro». De hecho, parece pues que el organismo asegurador francés podría deducir la pensión belga de la Sra. Duffy, dado que la reserva de la última frase del apartado 2 del artículo 11, que sólo se aplica a las prestaciones de igual naturaleza, no es ciertamente aplicable en nuestro caso, es decir, en el de la acumulación de una pensión de viudedad y una pensión de vejez.

Según la Comisión, esta conclusión pudiera justificarse con la consideración de que el Reglamento no 3 no tiene sólo la función expresada en los dos elementos, mencionados únicamente a título de ejemplo, del artículo 51 del Tratado CEE, es decir, procurar garantizar a los trabajadores migrantes, para la adquisición y conservación del derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas, la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales y el pago de las prestaciones a las personas que residan en cualquier lugar de los territorios de los Estados miembros. Según la Comisión, la función del Reglamento no 3 consistiría, además, al suprimir las cláusulas de territorialidad para coordinar ampliamente las legislaciones en materia de Seguridad Social, en procurar «desterritorializar» estas últimas, para permitir la toma en consideración de elementos de hecho extranjeros. Ello resulta, en opinión de la Comisión, de toda una serie de disposiciones mencionadas por ella en la página 11 de su escrito.

Por varias razones, debo dudar, sin embargo, de la exactitud de tan amplia concepción. En efecto, en la jurisprudencia de este Tribunal relativa a cuestiones de Derecho de la Seguridad Social, se ha declarado en varias ocasiones que el Reglamento no 3 no ha estructurado un régimen común de Seguridad Social, sino que ha permitido que subsistan regímenes distintos que generan derechos distintos (me remito a este respecto a los asuntos 2/67,↔ Rec. 1967, pp. 268 y ss. y 9/67, Rec. 1967, p. 304). Ya en la sentencia dictada en el asunto 100/63 (↔ Rec. 1964, pp. 1105 y ss., especialmente p. 1124) se declara abiertamente que «si bien los Estados miembros, en el marco del artículo 100, al aproximar sus legislaciones tienen la posibilidad de modificarlas considerablemente, con las garantías del Tratado y de su Derecho nacional, el artículo 51, por el contrario, no permite que los Reglamentos desconozcan los objetivos fijados y destinados a favorecer la libre circulación de los trabajadores». En numerosos casos dudosos, este Tribunal de Justicia ha recurrido pues, como en la sentencia que acabo de mencionar, para interpretar el Reglamento no 3, a las disposiciones fundamentales del Tratado, subrayando que la interpretación debe hacerse a la luz de los objetivos perseguidos por las disposiciones del Tratado y que las disposiciones que han de interpretarse deben ser compatibles con dichos objetivos (9/67, antes citado). Dos sentencias de este Tribunal de Justicia son particularmente claras a este respecto. La primera (4/66, Rec. 1966, pp. 617 y ss., especialmente p. 625) afirma que: «dichos artículos, al igual que toda la normativa de la cual forman parte [es decir, dicho Reglamento no 3], tienen como fundamento, ámbito y límites, los artículos 48 a 51 del Tratado, destinados a garantizar la libre circulación de los trabajadores». La segunda (44/65,↔ Rec. 1965, pp. 1191 y ss., especialmente p. 1199) declara lo siguiente: «el establecimiento de una libertad, tan amplia como posible, de circulación de los trabajadores, incluida en los “fundamentos” de la Comunidad, constituye así el objetivo último del artículo 51 y que por ello condiciona el ejercicio del poder que confiere el Consejo». (Por lo demás, se encuentran formulaciones análogas en los citados asuntos 75/63, 100/63, 12/67 y 22/67.) A mi juicio, la situación está, pues, clara. No puede producirse una amplia coordinación ni la desterritorialización del Derecho de la Seguridad Social en el marco de los artículos 48 a 51 del Tratado.

Además, en lajurisprudencia hallo constantemente una idea a la que este Tribunal de Justicia ha atribuido una especial importancia cuando ha aplicado el Reglamento no 3 y que puede tenerse en cuenta también en el presente caso: la aplicación del Reglamento no 3 no debe conducir a una reducción o una pérdida de derechos, o a que los períodos de seguro cumplidos en un Estado sean ineficaces para la pensión. Puedo remitirme sobre este particular a los asuntos 100/63 (Rec. 1964, p. 1124), 4/66 (Rec. 1966, p. 625), 9/67 (Rec. 1967, p. 304) y 22/67 (Rec. 1967, p. 421). La sentencia en el asunto 2/67 (Rec. 1967, p. 267) es particularmente clara a este respecto. Dice expresamente lo siguiente: «dichos preceptos [a saber, los del Reglamento no 3], destinados a favorecer bajo ciertos aspectos al trabajador migrante con respecto a la situación que resultaría para él de la aplicación exclusiva del Derecho interno, y en cualquier caso protectores de sus derechos, no se prestan a una interpretación opuesta a dicha finalidad».

Si en el presente caso se toma igualmente en consideración este objetivo fundamental (y no veo cómo puede olvidarlo este Tribunal sin romper con su jurisprudencia anterior), se llega sin duda alguna a una conclusión clara. Según la exposición de los hechos, parece que el Reglamento no 3 (al no tomar en consideración las cláusulas territoriales) no tiene ningún efecto favorable para la Sra. Duffy, ni lo tuvo para su marido en lo que respecta a la adquisición del derecho a las prestaciones y al cálculo de éstas. Por ello, puedo decir cuando menos a este respecto, que falta una ventaja con la que pueda compensarse el efecto perjudicial del apartado 2 del artículo 11 para no trastocar la coherencia de todo el sistema del Reglamento no 3. Además, no puede ocurrir que la Sra. Duffy resulte beneficiada por la aplicación del artículo 10 del Reglamento no 3, es decir, por el hecho de que la prestación de la pensión belga se efectúe en un lugar de residencia situado en el extranjero (prestación pagada, por lo demás, directamente, es decir, sin la mediación de los organismos franceses de la Seguridad Social). En efecto, no se trata en este caso de un trato de favor originado en el Reglamento no 3, que pudiera compensar la aplicación de una disposición desfavorable. Si no me equivoco, esta posibilidad existía ya en la situación jurídica anterior, es decir, con arreglo al artículo 10 del Acuerdo celebrado entre Bélgica, Francia e Italia, que entró en vigor el 1 de julio de 1951. Este artículo declara, efectivamente: «Se reanudará el pago de las prestaciones que se hubiere suspendido en aplicación de la legislación de una de las partes contratantes, por razón de la nacionalidad o la residencia de los interesados». Por otra parte, por lo que se refiere a la pensión de vejez y a la de los supérstites, dicho Acuerdo no incluye una reserva correspondiente al artículo 11 del Reglamento no 3. No puede afirmarse, por tanto, que el artículo 10 del Reglamento no 3 establezca una ventaja a favor de la Sra. Duffy en contrapartida de la cual (o en compensación de la cual, como afirma el Tribunal de Justicia en el asunto 33/64 a propósito del artículo 52) pudiera aceptarse la aplicación de la posibilidad de reducción contemplada en el artículo 11. Pero de ser eso cierto, si se reconoce que la aplicación del artículo 11 a determinados casos como el presente, supone únicamente una desventaja, habrá de darse a dicho artículo, conforme a la jurisprudencia anterior y respetando los principios fundamentales del Tratado, una interpretación que excluya esa consecuencia, pues su compatibilidad con los principios del Tratado sólo puede admitirse de esta manera. Por consiguiente, llego en definitiva a la conclusión de que la aplicación del artículo 11 se limita a los casos en que se trata de verdaderos trabajadores migrantes o en los que el Reglamento no 3 tiene efectos favorables, al menos para la adquisición del derecho a pensión y para el cálculo o el pago de este último.

Tanto el sentido como el objetivo del Reglamento no 3 me llevan, pues, a responder a la cuestión planteada de la siguiente forma: «A una viuda titular de una pensión de vejez adquirida por su actividad asalariada en un solo Estado miembro, que solicita, en otro Estado miembro en el que reside, la pensión de supervivencia en virtud de los derechos adquiridos por su marido en este segundo Estado miembro, no se le puede oponer el Reglamento no 3, relativo a la Seguridad Social de los trabajadores migrantes y, en particular, el apartado 2 de su artículo 11, sobre las cláusulas de reducción y suspensión de las prestaciones.»

( *1 ) Lengua original: alemán.