CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SIR GORDON SLYNN

presentadas el 4 de marzo de 1982 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

Estas tres peticiones de decisión prejudicial han sido formuladas por el Kantongerecht te Apeldoorn, de los Países Bajos. Las tres versan sobre los primeros procesos incoados, según se indica, con arreglo a un Real Decreto neerlandés, de 8 de septiembre de 1961 (el Mestkalverenbesluit, Staatsblad, p. 296), de desarrollo del artículo 1 de la Ley de protección de los animales (Wet op de Dierenbescherming). A los inculpados, los Sres. Gerrit Holdijk y Lubbartus Mulder, y una sociedad limitada que, en lo sucesivo, denominaré «Alpuro», se les imputa haber criado terneros de engorde en celdas que no cumplían las condiciones establecidas en la letra b) del artículo 2 del Decreto. En él se dispone que dichas celdas deben tener unas dimensiones suficientes para que el animal pueda tumbarse de costado sin obstáculos, mantenerse sobre sus patas sin dificultades y mover la cabeza libremente cuando se encuentre en esta última posición.

Según las observaciones escritas presentadas por Alpuro, una reciente encuesta efectuada en los Países Bajos puso de manifiesto que mas del 83 % de los terneros destinados al matadero se crían en celdas de entre 55 cm y 64 cm de ancho. Al parecer, ésa es la anchura normal, aunque también se utilizan algunas celdas de menos de 55 cm de ancho para terneros que se venden al alcanzar aproximadamente los 60 k de peso. Por regla general, los terneros se venden al alcanzar los cinco meses y 200 k de peso. De los autos remitidos por el Kantongerecht se desprende que la inculpación del Sr. Holdijk tuvo su origen en el hallazgo, en la explotación del Sr. Mulder, de terneros de entre 200 k y 220 k de peso criados en celdas de 60 cm de ancho y 150 cm o 160 cm de largo.

En un informe presentado al Kantongerecht se afirma que los terneros de engorde se tumban completamente de costado, es decir, con sus cuatro patas estiradas perpendicularmente, durante no más de seis períodos de cinco minutos cada 24 horas. Para que un ternero de 200 k de peso pueda tumbarse de este modo, sería necesaria una celda de 100 cm de ancho. Por otra parte, según ese mismo informe, el Decreto puede interpretarse también en el sentido de que exige que las celdas tengan una longitud suficiente para permitir que el animal se tumbe con sus patas delanteras replegadas bajo su pecho y las patas traseras estiradas a su lado hacia delante. Para ello, sería suficiente, en el caso de temeros de entre 180 k y 200 k de peso, que la celda tuviera 70 cm de ancho. En sus resoluciones de remisión, el Kantongerecht no indicó cuál es, a su juicio, el sentido y alcance del Decreto.

Para sustituir al Decreto de 1961, se ha elaborado un proyecto de Real Decreto en el que se dispone que los terneros de menos de 100 k de peso deben criarse en celdas de al menos 60 cm de ancho y 160 cm de largo, mientras que los que pesen más de 100 k deberán criarse en celdas de 70 cm de ancho y 170 cm de largo.

El Kantongerecht llegó a la conclusión de que era «decisivo para el examen del presente asunto saber si, por lo que respecta a la cría de terneros de engorde, el Real Decreto de que se trata, de 8 de septiembre de 1961, de desarrollo del artículo 1 de la Ley de protección de los animales, es contrario al Tratado CEE o incompatible con éste y, en caso afirmativo, si sucedería lo mismo en caso de que se adoptara, mediante un Real Decreto modificado al efecto, una normativa concreta, hasta ahora inexistente, sobre las celdas de cría de los terneros». En consecuencia, decidió someter la cuestión a este Tribunal con carácter prejudicial. El Kantongerecht no especifica a qué «normativa concreta, hasta ahora inexistente» se refiere, pero es de suponer que se trata de una alusión al proyecto de Decreto.

La falta, en las resoluciones de remisión, de toda apreciación de hechos, de cualquier indicio sobre el razonamiento que llevó al Kantongerecht a plantear las cuestiones prejudiciales y de cualquier referencia a los artículos concretos del Tratado o de la legislación derivada que pudo haber tenido presentes, no facilita en modo alguno la respuesta del Tribunal a dicha cuestión. No obstante, en mi opinión no es necesario devolver el asunto al Kantongerecht para su clarificación, lo que parece ser la propuesta subyacente en las críticas formuladas por el Gobierno danés, en sus observaciones escritas, a la formulación de la resolución de remisión. No obstante, tanto las partes demandadas en el procedimiento principal como la Comisión se mostraron de acuerdo en que la cuestión formulada por el Kantongerecht debe reformularse, dado que no corresponde al Tribunal, en procedimientos con arreglo al artículo 177, pronunciarse sobre la conformidad o compatibilidad de la legislación nacional con el Derecho comunitario. Una manera más adecuada de formular la cuestión podría ser la siguiente: «¿Existe actualmente alguna prohibición contenida en el Tratado CEE, en la legislación derivada o en algún otro principio del Derecho comunitario que se oponga a una normativa nacional reguladora de las condiciones de cría de los temeros de engorde?» Así formulada, la cuestión elude el problema, observado por la Comisión, de si, con arreglo a Derecho, el Tribunal puede pronunciarse en el presente asunto sobre una normativa que aún no ha sido aprobada.

Las observaciones escritas y orales presentadas por Alpuro, el Gobierno neerlandés y la Comisión se refirieron a las disposiciones de Derecho comunitario contenidas en: i) los artículos 30 a 36 del Tratado y ii) el Reglamento no 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO 1968, L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157).

En los Países Bajos, el sector del engorde de terneros destinados al matadero está orientado a la exportación: según Alpuro, se destina a la exportación más del 90 % de la producción total de ternera neerlandesa, en su mayor parte a Alemania, Francia e Italia. Dado que, en su opinión, el ancho normal de las celdas utilizadas por los ganaderos dedicados al engorde de terneros en los Países Bajos oscila entre 55 cm y 64 cm, mientras que el Decreto de 1961 exigiría, dependiendo de la interpretación precisa que se le dé, celdas de entre 70 cm y 100 cm de ancho, sería necesario ampliar todas las celdas utilizadas en la actualidad, lo que supondría unas pérdidas de capital que ascenderían, según afirma, a 720 millones de HFL. No está claro cómo se ha obtenido esta cifra. El Tribunal no ha recibido ninguna información detallada sobre la viabilidad, en la práctica, de convertir las celdas existentes, ni sobre el coste de esa operación. En cambio, se ha sostenido de manera insistente que las consecuencias económicas de la aplicación del Decreto de 1961 son de tal magnitud que probablemente los productores abandonarían los Países Bajos y se establecerían en otros Estados miembros en los que, según se afirma, las condiciones son menos estrictas o no existe ninguna norma al respecto, y en los que las celdas tienen más o menos las mismas dimensiones que las utilizadas en la explotación del Sr. Mulder.

Parece haber acuerdo entre las partes acerca de que el Decreto neerlandés afecta de manera indiscriminada a los terneros, y por consiguiente a la carne de ternera, destinados al mercado nacional y a la exportación, pero que no afecta en modo alguno a la carne de ternera importada, ni siquiera de manera indirecta o potencial. En estas circunstancias, la cuestión consiste en si dicho Decreto constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la exportación, prohibida por el artículo 34 del Tratado, razón por la cual el Abogado de Alpuro renunció acertadamente, durante la vista, a invocar el artículo 30, que ocupaba un lugar preeminente en las observaciones escritas formuladas por la Comisión. Será suficiente remitirse, a este respecto, a la jurisprudencia más reciente, las sentencias Groenveld ( 15/79, Rec. 1979, p. 3409), y de 14 de julio de 1981, Oebel (155/80,↔ Rec. p. 1993). Ambos asuntos versaban sobre restricciones a la producción de mercancías. En el asunto Groenveld, la normativa nacional prohibía a los fabricantes de embutidos almacenar o procesar carne de caballo o productos que contuvieran proteínas derivadas de dicha carne. El asunto tuvo su origen en el intento de un mayorista de carne de caballo de fabricar embutidos con ella. La normativa tenía por objeto proteger las exportaciones de productos cárnicos a otros Estados miembros y países terceros en los que se ponían reparos al consumo de carne de caballo o, incluso, se prohibía su importación. En el asunto Oebel, la normativa nacional prohibía cocer pan antes de las 4 de la madrugada.

En respuesta a la alegación, formulada en ambos casos, según la cual la normativa nacional obstaculizaba las exportaciones, por lo que era incompatible con el artículo 34 del Tratado, este Tribunal declaró lo siguiente (cito del apartado 15 de la sentencia en el asunto Oebel): «El artículo 34 se refiere a las medidas nacionales que tienen por objeto o por efecto restringir de manera específica los flujos de exportación, estableciendo así una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación, de modo que se otorgue una ventaja especial a la producción nacional o al mercado interior del Estado interesado.» En el asunto Groenveld, el Tribunal añadió a esta frase la expresión «en detrimento de la producción o del comercio de otros Estados miembros», continuando así: «No sucede lo mismo en el caso de una prohibición como la del caso de autos, que se aplica objetivamente a la producción de mercancías de un determinado tipo sin hacer distinción alguna en función de que estén destinadas al mercado nacional o a la exportación» (apartado 7 de la sentencia).

En esencia, el argumento alegado por Alpuro ante el Tribunal es que el simple hecho de que las normas aplicables en un Estado miembro en relación con las condiciones de cría de los animales sean diferentes o más estrictas que las que, eventualmente, sean aplicables en otro Estado miembro conduce a la conclusión de que aquéllas son incompatibles con el artículo 34, siempre que, como sucede en el presente caso, tengan por efecto limitar la producción y, por tanto, las exportaciones. En apoyo de esta afirmación, se han citado ante el Tribunal diversos precedentes jurisprudenciales (Italia/Comisión, 173/73,↔ Rec. 1974, p. 709, apartado 19; Comisión/Italia, 147/77, Rec. 1978, p. 1307, apartado 2, y Francia/Comisión, asuntos acumulados 15/76 y 16/76,↔ Rec. 1979, p. 321, apartado 31). Sin embargo, no estoy convencido de que ninguno de ellos sustente dicho argumento.

De las sentencias en los asuntos Groenveld y Oebel se desprende que la diferencia de trato entre los productos nacionales y los originarios de otro Estado miembro no constituye un criterio pertinente para la aplicación del artículo 34. La prohibición contenida en el artículo 34 sólo se aplica cuando la diferencia de trato se da entre los productos nacionales destinados al mercado nacional y los destinados a la exportación, cosa que no sucede en el presente caso. El hecho de que más del 90 % de la carne de ternera producida en los Países Bajos se exporte no constituye, por sí solo, una prueba de que la normativa neerlandesa presente las características descritas por el Tribunal. No se ha aportado ninguna otra prueba al Tribunal que demuestre que dicha normativa da lugar a una diferencia de trato entre la carne de ternera producida para el consumo en los Países Bajos y la producida para la exportación, o que otorgue ninguna ventaja especial a la primera.

En consecuencia, considero que, basándose en las sentencias del Tribunal en los asuntos Groenveld y Oebel, el artículo 34 no se aplica a normativas nacionales como la controvertida en el presente asunto. En consecuencia, no es necesario examinar si dicha normativa tiene una finalidad «de interés general que debe prevalecer sobre las exigencias de la libre circulación de mercancías» (véase Rewe-Zentral, 120/78,↔ Rec. 1979, p. 649, apartado 14); ni si dicho principio se aplica en el marco del artículo 34 y no en el del artículo 30, que era el controvertido en aquel asunto, ni tampoco si la normativa de referencia está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 36. No obstante, debo añadir que, si hubiera llegado a la conclusión contraria con respecto a si una normativa del tipo de la controvertida es incompatible con el artículo 34, no aceptaría el argumento según el cual existe una clara dicotomía entre la «salud» y el «bienestar» de los animales. «Salud» y «bienestar» son conceptos diferentes, y este último puede incluir algunos aspectos no comprendidos en el primero, pero no cabe duda, en mi opinión, que existe un ámbito común en el que ambos conceptos se superponen o interrelacionan. En consecuencia, aun cuando pueda decirse que disposiciones del tipo de las controvertidas en el presente asunto se refieren al «bienestar» de los animales, resta por examinar si se trata de prohibiciones justificadas por razones de protección de la salud de los animales a efectos del artículo 36 del Tratado.

Alpuro sostuvo, asimismo, que todas las normas nacionales que puedan afectar a los intercambios comerciales o influir en los precios son incompatibles con la organización común de un mercado. En su opinión, cuando existe una organización común, los Estados miembros no pueden adoptar medidas que pongan en peligro la igualdad de trato en toda la Comunidad o falseen la competencia y, de conformidad con el apartado 3 del artículo 40 y con el artículo 43 del Tratado CEE, la organización de mercado debe excluir toda discriminación y garantizar condiciones análogas a las existentes en un mercado nacional. Parece haber dos fundamentos posibles para hacer esta afirmación. El primero es el tenor del apartado 1 del artículo 22 del Reglamento no 805/68; el segundo, el sistema establecido por dicho Reglamento, más que cualquier disposición concreta del mismo. En el apartado 1 del artículo 22 del Reglamento no 805/68 se dispone, entre otras cosas, que «quedarán prohibidos en el comercio interior de la Comunidad [...] cualquier restricción cuantitativa o medida de efecto equivalente».

El alcance de este tipo de disposición y su relación con el artículo 34 del Tratado CEE han sido abordados en gran número de asuntos, a los que se han referido las partes en sus observaciones en el presente procedimiento. Por un lado, las disposiciones de este tipo tienen un alcance más amplio que el artículo 34 (Van Haaster, 190/73, Rec. 1974, p. 1123, véanse, especialmente, las conclusiones del Abogado General Sr. Mayras, p. 1139); por otro, dichas disposiciones dejaron de estar vigentes tras la expiración del período transitorio (Denkavit Futtermittel, 251/78,↔ Rec. 1979, p. 3369, y Eyssen, 53/80, Rec. 1981, p. 409, véanse, especialmente, las conclusiones del Abogado General Sr. Warner, pp. 427 y 428). Se ha afirmado que, en relación con un Reglamento que no contenía disposiciones similares a las de los artículos 30 a 34, estos últimos deben considerarse «parte integrante de la organización común de mercados» (Redmond, 83/78,↔ Rec. 1978, p. 2347, apartado 55); por otra parte, se ha sostenido que, cuando los reglamentos pertinentes contienen disposiciones de este tipo, una interpretación de los artículos 30 a 37 del Tratado es «superflua» (Van den Hazel, 111/76, Rec. 1977, p. 901, apartados 27 y 28). El Gobierno neerlandés ha señalado que el artículo 34 puede interpretarse: a) de forma estricta, en el sentido de que prohibe únicamente la discriminación entre el comercio interiory las exportaciones (véase el asunto Groenveld, antes citado), o b) en sentido amplio, cuando existe una organización común de mercado, dando lugar a la prohibición de toda normativa nacional que pueda impedir directa o indirectamente, actual o potencialmente, el comercio intercomunitario (asunto Van Haaster, antes citado; Vriend, 94/79, Rec. 1980, p. 327). Asimismo, se ha hecho referencia al hecho de que, en diversos asuntos relacionados básicamente con medidas nacionales de control de precios, el Tribunal ha declarado que, una vez que la Comunidad ha creado, mediante un acto legislativo, una organización común de mercados, los Estados miembros están obligados a abstenerse de adoptar cualquier disposición nacional que pueda obstaculizar o introducir excepciones en la organización común o poner en peligro sus objetivos o su funcionamiento (véanse, por ejemplo, entre los numerosos asuntos existentes, Galli, 31/74,↔ Rec. 1975, p. 47, apartados 27 a 30, y Irish Creamery Milk Suppliers Association, asuntos acumulados 36/80 y 71/80,↔ Rec. 1981, p. 735, apartado 15).

Tras un análisis de la jurisprudencia, el Gobierno neerlandés sostiene que están prohibidas las medidas que afectan a cuestiones reguladas por la organización común de mercado. A su juicio, la normativa nacional debe ceder el paso en relación con dichas cuestiones; en cambio, las disposiciones nacionales referidas a otras cuestiones, aunque tengan relación con animales o productos sujetos a una organización común de mercado, no se encuentran necesariamente sometidas a las normas comunitarias. En lo esencial, estoy dispuesto a aceptar esta tesis.

En el presente asunto, una cosa está clara. No hay ninguna disposición en el Reglamento no 805/68 que regule expresamente las condiciones de cría de los animales sujetos a la organización común de mercado. El artículo 23 se refiere únicamente a los efectos sobre la libre circulación de las medidas destinadas a luchar contra la propagación de enfermedades, previendo la adopción de medidas de apoyo al mercado cuando fuera necesario. Se trata de algo muy diferente del tipo de disposiciones contenidas en el Decreto neerlandés. Las normas relativas a la salud o el bienestar de los animales no tienen relación alguna con el sistema de precios de orientación, medidas de intervención, derechos de aduana a la importación y restituciones a la exportación contemplados en el Reglamento. En el apartado 20 de la sentencia en el asunto Irish Creamery, antes citado, el Tribunal señaló lo siguiente en relación con la organización común establecida por dicho Reglamento: «Los mecanismos de las organizaciones comunes de que se trata tienen por objeto, fundamentalmente, alcanzar un nivel de precios en las fases de producción y comercio al por mayor que tenga en cuenta, simultáneamente, los intereses del conjunto de la producción comunitaria en el sector interesado y de los consumidores, y que garantice el abastecimiento sin incentivar un exceso de producción. Dichos objetivos podrían verse en peligro como consecuencia de la adopción unilateral de medidas nacionales que tienen una influencia considerable, aunque no sea deliberada, en el nivel de precios del mercado». (La versión inglesa de la sentencia, que es el texto original, está formulada en los siguientes términos: «[...] que tienen una influencia considerable [...] en los niveles de precios del mercado nacional en dichas fases o en el abastecimiento de dicho mercado»).

En el presente Reglamento, el mecanismo establecido, por lo que respecta al comercio intracomunitário, es una estructura de precios, sin que exista un control directo sobre la producción o comercialización. En consecuencia, no existe, a mi entender, un conflicto directo entre las disposiciones expresas del Reglamento y el tipo de disposiciones que contiene el Decreto neerlandés, pues regulan cuestiones distintas. Así pues, a primera vista el Reglamento no prohibe las disposiciones que regulan las condiciones de cría los animales. Tampoco el artículo 22 implica, en sí mismo, una prohibición, bien porque ha dejado de estar vigente, o bien porque debe interpretarse a la luz de la sentencia del Tribunal en el asunto Groenveld, según la cual se refiere únicamente a los casos de discriminación entre transacciones interiores y transacciones de exportación, por lo que no se infringió en el presente caso.

Al parecer, Alpuro es de la opinión de que la no inclusión, en el Reglamento no 805/68, de normas de control de la producción de carne de ternera, de modo que se permite la aplicación de normas nacionales diferentes, puede subsanarse remitiéndose a la prohibición de discriminación entre productores y consumidores contemplada en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado. Este argumento se basa en una idea equivocada. En la primera parte del apartado 3 del artículo 40 se dispone que una organización común de mercados «podrá comprender todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos definidos en el artículo 39». La prohibición de discriminación contemplada en el párrafo segundo se aplica a todas aquellas medidas que forman parte de la organización común, y no puede interpretarse, haciendo abstracción del párrafo primero, en el sentido de que contrarresta el hecho de que algunas medidas no estén incluidas en ella. Tampoco puede entenderse que exige la inclusión de todas las medidas necesarias para eliminar cualquier diferencia de trato imaginable entre productores y consumidores de la Comunidad. Se ha afirmado, asimismo, que la organización común debe asegurar a los intercambios unas condiciones «análogas a las existentes en un mercado nacional» [letra b) del apartado 3 del artículo 43]. En primer lugar, esta disposición sólo se aplica cuando una organización común sustituye a una organización nacional de mercado. No hay ninguna prueba que acredite que así sucedió en el presente caso. En segundo lugar, la crítica formulada por el Abogado de Alpuro no consiste en que los «intercambios» estén sujetos en condiciones diferentes de las existentes en un mercado nacional, sino en que las condiciones de producción varían entre unos Estados miembros y otros. En tercer lugar, la única discriminación alegada se deriva, al parecer, del hecho de que el Decreto neerlandés es más estricto que las condiciones aplicadas en otros Estados miembros. Esto, por sí solo, no es contrario al principio de no discriminación (véase el asunto Oebel, apartado 9).

En consecuencia, propongo que se responda a la cuestión planteada en el sentido de que, en el momento actual, no existe ninguna norma de Derecho comunitario que prohiba las normativas nacionales reguladoras de las condiciones de cría de los terneros de engorde.

Por otro lado, si el Tribunal llegara a la conclusión de que una normativa nacional reguladora de las condiciones de cría de los terneros de engorde puede poner en peligro la organización común de mercado o interferir en el comercio intracomunitário, correspondería al órgano jurisdiccional nacional apreciar si el Decreto neerlandés vigente de que se trata pone en peligro, o puede poner en peligro «de manera significativa» el mecanismo de precios establecido en el Reglamento no 805/68. Al hacerlo, deberá tener en cuenta los factores económicos en juego y, desde luego, tener presente también que el Decreto de 1961 estaba vigente antes de la entrada en vigor del Reglamento, y que siempre fue de obligado cumplimiento por todos los operadores dedicados a esta actividad.

Sin embargo, en mi opinión, la cuestión debe responderse en el sentido de que, en el momento actual, no existe ninguna norma de Derecho comunitario que prohiba las normativas nacionales reguladoras de las condiciones de cría de terneros de engorde, siempre que dichas normas se apliquen sin distinción a los terneros destinados a abastecer el mercado nacional y a los destinados a la exportación.

( *1 ) Lengua original: inglés.