CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 11 de septiembre de 2014 ( 1 )

Asunto C‑373/13

H. T.

contra

Land Baden-Württemberg

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Alemania)]

«(Espacio de libertad, seguridad y justicia — Asilo e inmigración — Normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de los nacionales de terceros países o apátridas como refugiados y al contenido de la protección concedida — Revocación de un permiso de residencia conforme al artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83/CE — Requisitos — Concepto de motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público — Participación de un refugiado reconocido en las actividades de una organización terrorista)»

1. La presente petición de decisión prejudicial del Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg [Tribunal de lo contencioso-administrativo, Baden-Württemberg (Alemania)] plantea una serie de cuestiones delicadas y complejas. El órgano jurisdiccional remitente solicita orientación sobre la interpretación de los artículos 21 y 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos. ( 2 ) Pregunta si esas disposiciones se aplican, y en caso afirmativo en qué forma, en caso de que las autoridades competentes de un Estado miembro expulsen a una persona a quien se ha concedido el estatuto de refugiado conforme a la Directiva relativa a los requisitos y revoquen su permiso de residencia. Cuando el refugiado de que se trata es autorizado, no obstante, a permanecer en el territorio de dicho Estado miembro, ¿es compatible con el Derecho de la UE que se vea privado del permiso de residencia y, por lo tanto, no tenga derecho conforme a la legislación nacional (en mayor o menor medida) a determinados beneficios, como el acceso al empleo? Cuando esa persona ha sido expulsada por infringir la legislación nacional al prestar apoyo a una organización terrorista, ¿qué elementos deben tenerse en cuenta para demostrar que existen motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público que justifican la decisión de revocar el permiso de residencia de esa persona?

Derecho internacional

Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados

2. La Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados ( 3 ) se basa en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que reconoce el derecho de toda persona a buscar asilo por sufrir persecución en otros países. El artículo 1, letra A, apartado 2, párrafo primero, de la Convención de Ginebra establece que el término «refugiado» se aplicará a toda persona que «debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país».

3. La Convención de Ginebra, además de prever disposiciones para la declaración del estatuto de refugiado, confiere también derechos y establece obligaciones. Así, el artículo 2 dispone que todo refugiado tiene, respecto del país donde se encuentra, deberes que, en especial, entrañan la obligación de acatar sus leyes y reglamentos, así como las medidas adoptadas para el mantenimiento del orden público.

4. La Convención de Ginebra establece una serie de derechos mínimos aplicables a las personas que reúnan los requisitos para ser refugiados. Los Estados contratantes están obligados a conceder a los refugiados que se encuentren legalmente en su territorio derechos como los siguientes: i) ejercer un empleo remunerado; ( 4 ) ii) recibir el mismo trato que los nacionales en lo concerniente a remuneración (incluidos subsidios familiares) y seguros sociales; ( 5 ) iii) escoger el lugar de su residencia y viajar libremente por ese territorio, siempre que se observen los reglamentos aplicables en las mismas circunstancias a los extranjeros en general. ( 6 )

5. El artículo 32 (titulado «Expulsión») prohíbe a los Estados Contratantes expulsar a un refugiado que se halle legalmente en su territorio, a no ser por razones de seguridad nacional u orden público. Toda decisión de expulsión deberá adoptarse conforme a los procedimientos legales vigentes. A no ser que se opongan a ello razones imperiosas de seguridad nacional, se deberá permitir al refugiado oponerse a la decisión de expulsión presentando pruebas exculpatorias o formulando un recurso de apelación contra dicha decisión. Hasta la ejecución de una decisión de expulsión, los Estados Contratantes concederán al refugiado un plazo razonable dentro del cual pueda gestionar su admisión legal en otro país. Los Estados Contratantes se reservan el derecho a aplicar durante ese plazo las medidas de orden interior que estimen necesarias.

6. La Convención no recoge ninguna disposición expresa sobre la revocación del estatuto de refugiado. ( 7 )

7. El principio de no devolución es uno de los principios fundamentales en los que se inspira la Convención de Ginebra. Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución (refouler), poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas. ( 8 ) Sin embargo, no podrá invocar los beneficios del principio de no devolución el refugiado que sea considerado, por razones fundadas, como un peligro para la seguridad del país donde se encuentra, o que, habiendo sido objeto de una condena definitiva por un delito particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad de tal país. ( 9 )

Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales

8. El artículo 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales ( 10 ) prohíbe la tortura y las penas o los tratos inhumanos o degradantes. El artículo 8 garantiza el derecho al respeto de la vida privada y familiar. El artículo 1 del Protocolo 7 del CEDH establece ciertas garantías de procedimiento en caso de expulsión de extranjeros, en particular el derecho de esa persona a exponer las razones que se opongan a su expulsión, el derecho a que se examine su caso y el derecho a hacerse representar a tales fines. ( 11 )

Derecho de la Unión Europea

Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

9. La prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes del artículo 4 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ( 12 ) se corresponde con el artículo 3 del CEDH. El artículo 7 de la Carta dispone: «toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de sus comunicaciones». El derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea está garantizado por el artículo 18 de la Carta. El artículo 19 confiere protección en caso de devolución, expulsión o extradición. Nadie podrá ser devuelto, expulsado o extraditado a un Estado en el que corra un grave riesgo de ser sometido a la pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes. ( 13 ) En el artículo 52, apartado 1, se prevé que cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el principio de proporcionalidad. Sólo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. Según el artículo 52, apartado 3, los derechos consagrados en la Carta deberán interpretarse en consonancia con los derechos equivalentes garantizados por el CEDH.

El acervo Schengen

10. El espacio Schengen se basa en el Acuerdo de Schengen de 1985, ( 14 ) por el que los Estados signatarios acordaron suprimir todas las fronteras interiores y establecer una frontera exterior única. En el espacio Schengen, se aplican normas y procedimientos comunes en materia de visados para estancias breves, solicitudes de asilo y controles fronterizos. El artículo 1 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen ( 15 ) define como «extranjero» a toda persona que no sea nacional de un Estado miembro. El artículo 5, apartado 1, dispone que se podrá autorizar la entrada en el territorio de las Partes contratantes a los extranjeros que cumplan determinadas condiciones para una estancia que no exceda de tres meses. En virtud del artículo 21, los extranjeros titulares de un permiso de residencia válido expedido por una de las Partes contratantes podrán circular libremente durante un período de tres meses como máximo por el territorio de las demás Partes contratantes, siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el artículo 5, apartado 1, letras, a), c) y e). ( 16 )

Medidas restrictivas contra personas y entidades implicadas en actos terroristas

11. La Unión Europea adoptó por vez primera medidas restrictivas contra personas y entidades implicadas en actos terroristas en diciembre de 2001, a raíz de los ataques terroristas cometidos el 11 de septiembre de ese año en los Estados Unidos de América, en concreto en el World Trade Centre de Nueva York. La lista de la Unión Europea fue elaborada con objeto de aplicar la RCSNS 1373 (2001), adoptada al amparo del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. A tal efecto, el Consejo adoptó la Posición común 2001/931/PESC ( 17 ) y el Reglamento (CE) no 2580/2001. ( 18 ) Dicha Posición común establece los criterios para enumerar las personas, grupos o entidades que intervienen en actos terroristas y determina las actuaciones que constituyen actos terroristas. El citado Reglamento establece medidas restrictivas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo.

El sistema europeo común de asilo y la Directiva relativa a los requisitos

12. El sistema europeo común de asilo (en lo sucesivo, «SECA») tiene por objeto aplicar la Convención de Ginebra. ( 19 ) Las medidas adoptadas a efectos del SECA respetan los derechos fundamentales y observan los principios reconocidos por la Carta. ( 20 ) En lo que respecta al trato de las personas a las que se aplican esas medidas, los Estados miembros están obligados por las disposiciones de los instrumentos de Derecho internacional en los que son parte. ( 21 ) El objetivo del SECA es armonizar el marco legal aplicado en los Estados miembros basándose en normas mínimas comunes. De la naturaleza de las medidas que establecen normas mínimas se desprende que los Estados miembros deben tener competencia para introducir o mantener disposiciones más favorables. ( 22 ) El establecimiento del SECA propició la adopción de una serie de medidas. ( 23 ) Tras una revisión del SECA, se establecieron nuevas normas en 2013. ( 24 )

13. La Directiva relativa a los requisitos persigue establecer normas mínimas y criterios comunes en todos los Estados miembros para el reconocimiento de los refugiados y de otras personas auténticamente necesitadas de protección internacional; el contenido o los beneficios del estatuto de refugiado; así como un procedimiento de asilo equitativo y eficiente. ( 25 ) Una vez acreditado, el reconocimiento del estatuto de refugiado es un acto declaratorio. ( 26 )

14. Son pertinentes los considerandos siguientes: «(22) Los actos contrarios a los propósitos y principios de las Naciones Unidas se mencionan en el Preámbulo y en los artículos 1 y 2 de la Carta de las Naciones Unidas y se incorporan, entre otros actos, en las Resoluciones de las Naciones Unidas relativas a las medidas adoptadas para combatir el terrorismo, en las que se declara que los “actos, métodos y prácticas terroristas son contrarios a los propósitos y principios de las Naciones Unidas” y que “financiar intencionalmente actos de terrorismo, planificarlos e incitar a su comisión también es contrario a los propósitos y principios de las Naciones Unidas”. [...] (28) El concepto de seguridad nacional y de orden público incluye también los casos en que un nacional de un tercer país pertenece a una asociación que apoya el terrorismo internacional o la respalda. [...] (30) Los Estados miembros podrán disponer, dentro de los límites establecidos por sus obligaciones internacionales, que la concesión de beneficios en materia de empleo, asistencia social, asistencia sanitaria e instrumentos de integración requiera la expedición previa de un permiso de residencia. [...]»

15. A tenor del artículo 1, letra A, apartado 2, de la Convención de Ginebra, se define al refugiado como a un «nacional de un tercer país que, debido a fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o apátrida que, hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual por los mismos motivos que los mencionados, no puede o, a causa de dichos temores no quiera regresar a él, y al que no se aplica el artículo 12». ( 27 ) Se entiende por estatuto de refugiado el reconocimiento por un Estado miembro de un nacional de un tercer país o de un apátrida como refugiado. ( 28 ) Un permiso de residencia es «todo permiso o autorización expedido por las autoridades de un Estado miembro en la forma prevista en la legislación de ese Estado, que permita a un nacional de un tercer país o a un apátrida residir en su territorio». ( 29 )

16. Una persona que cumpla las condiciones del capítulo II de la Directiva relativa a los requisitos en lo que se refiere a la evaluación de las solicitudes de protección internacional podrá ser considerada un refugiado, siempre que pueda demostrar que ha padecido o tiene razones para temer actos de persecución en el sentido del artículo 9.

17. Dichos actos deben ser suficientemente graves por su naturaleza o carácter reiterado como para constituir una violación grave de los derechos humanos fundamentales, en particular los derechos que no pueden ser objeto de excepciones (establecidos en el artículo 15, apartado 2, del CEDH), o ser una acumulación de varias medidas que sea lo suficientemente grave como para suponer una vulneración grave de los derechos humanos fundamentales. ( 30 ) Los actos de violencia física o psíquica pueden estar comprendidos en la definición de actos de persecución. ( 31 ) Los motivos mencionados en el artículo 10 y los actos de persecución definidos en artículo 9 de la Directiva relativa a los requisitos deberán estar relacionados. ( 32 )

18. Los motivos de persecución enumerados en el artículo 10 incluyen los conceptos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social y opiniones políticas.

19. El artículo 11 establece las circunstancias de cese del estatuto de refugiado. Estas circunstancias suponen, de una forma u otra, que el refugiado recobre la protección del país de su nacionalidad o anterior residencia, u obtenga la protección del país de su nueva nacionalidad. Así, por ejemplo, en caso de que, de forma voluntaria, un refugiado: i) se acoja de nuevo a la protección del país de su nacionalidad; ii) recobre su nacionalidad; iii) adquiera una nueva nacionalidad y disfrute de la protección del país de su nueva nacionalidad; iv) se establezca de nuevo en el país que había abandonado; v) ya no pueda continuar negándose a acogerse a la protección del país de su nacionalidad por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocido como refugiado, o vi) no teniendo nacionalidad, pueda regresar al país de su anterior residencia habitual por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocido como refugiado.

20. Un nacional de un tercer país quedará excluido del ámbito de aplicación de la Directiva relativa a los requisitos si está comprendido en el ámbito del artículo 12. A los presentes efectos, la exclusión pertinente se recoge en el artículo 12, apartado 2, concretamente, en caso de que existan motivos fundados para considerar que la persona de que se trata ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos; ( 33 ) un grave delito común fuera del país de refugio antes de ser admitidos como refugiados, es decir, antes de la expedición de un permiso de residencia basado en la concesión del estatuto de refugiado; en este contexto, los actos especialmente crueles, incluso si su comisión persigue un supuesto objetivo político, podrán catalogarse como delitos comunes graves; ( 34 ) o actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas establecidos en el Preámbulo y en los artículos 1 y 2 de la Carta de las Naciones Unidas. ( 35 )

21. Los Estados miembros podrán revocar el estatuto de refugiado o disponer su finalización o negarse a renovarlo cuando concurran los requisitos del artículo 14. En particular, podrán hacerlo conforme al artículo 14, apartado 4, cuando existan motivos razonables para considerar que dicha persona constituye un peligro para la seguridad del Estado miembro en el que se encuentra ( 36 ) o cuando el refugiado, habiendo sido condenado por sentencia firme por un delito de especial gravedad, constituya un peligro para la comunidad de dicho Estado miembro. ( 37 )

22. El contenido de la protección internacional se establece en el capítulo VII de la Directiva relativa a los requisitos. Las disposiciones de dicho capítulo se aplicarán sin perjuicio de los derechos garantizados por la Convención de Ginebra. ( 38 ) Se aplicarán tanto a los refugiados como a las personas con derecho a protección subsidiaria, salvo indicación en contrario. ( 39 ) El artículo 20, apartado 6, dispone: «Los Estados miembros podrán reducir, dentro de los límites fijados en la Convención de Ginebra, los beneficios del presente capítulo concedidos a un refugiado que haya obtenido su estatuto de refugiado basándose en actividades emprendidas con el propósito único o principal de crear las condiciones necesarias para ser reconocido como refugiado». ( 40 ) Ninguna otra norma general faculta a los Estados miembros a reducir los beneficios conferidos en virtud del capítulo VII.

23. El artículo 21, apartado 1, exige a los Estados miembros respetar el principio de no devolución con arreglo a sus obligaciones internacionales. El artículo 21, apartado 2, prevé que cuando no esté prohibido por las obligaciones internacionales, «los Estados miembros podrán devolver a un refugiado, reconocido formalmente o no, si: a) existen motivos razonables para considerar que constituye un peligro para la seguridad del Estado miembro en el que se encuentra, o b) habiendo sido condenado por sentencia firme por un delito de especial gravedad, constituye un peligro para la comunidad de dicho Estado miembro». Según el artículo 21, apartado 3, «los Estados miembros podrán revocar o poner fin al permiso de residencia, o negarse a renovarlo o a concederlo a un refugiado al que se aplique el [artículo 21, apartado 2]».

24. El artículo 24, apartado 1, dispone que «tan pronto como sea posible después de la concesión del estatuto de refugiado, salvo en caso de que se opongan a ello motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público, y sin perjuicio del apartado 3 del artículo 21, los Estados miembros expedirán a los beneficiarios de dicho estatuto un permiso de residencia válido como mínimo por tres años y renovable».

25. En relación con los beneficiarios del estatuto de refugiado, los Estados miembros deberán también: i) expedir documentos de viaje salvo en caso de que se opongan a ello motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público; ( 41 ) ii) autorizar la realización de actividades económicas por cuenta ajena o por cuenta propia ; ( 42 ) iii) velar por que se les ofrezcan, en condiciones equivalentes a las de los nacionales, posibilidades de formación ocupacional; ( 43 ) iv) velar por que reciban la ayuda necesaria en términos de asistencia social, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado miembro; ( 44 ) v) velar por que tengan acceso a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro de que se trate; ( 45 ) vi) velar por que tengan acceso a la vivienda en condiciones equivalentes a las de los otros nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de los Estados miembros; ( 46 ) vii) permitir en su territorio su libre circulación, en las mismas condiciones y con las mismas restricciones que rigen para los otros nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de los Estados miembros; ( 47 ) viii) establecer programas de integración o crear condiciones previas que garanticen el acceso a dichos programas. ( 48 )

Directiva 2003/109/CE del Consejo

26. La Directiva 2003/109/CE ( 49 ) del Consejo se basa en el artículo 63 CE, apartados 3 y 4 (actualmente artículo 79 TFUE), relativo a la política común de inmigración. Establece las normas para la concesión y retirada del estatuto de residente de larga duración a los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros. ( 50 ) Los Estados miembros podrán expedir permisos de residencia permanente o de duración limitada en condiciones más favorables que las establecidas en la Directiva relativa a los residentes de larga duración. ( 51 ) Un nacional de un tercer país se define como cualquier persona que no sea ciudadano de la Unión en los términos del actual artículo 20 TFUE, apartado 1; ( 52 ) y un permiso de residencia de residente de larga duración CE (actualmente la UE) es un permiso de residencia que es expedido por el Estado miembro de que se trate en el momento de la obtención del estatuto de residente de larga duración. ( 53 ) La Directiva relativa a los residentes de larga duración es aplicable a las personas que son refugiados o que necesitan otra protección internacional en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva relativa a los requisitos. ( 54 ) Los Estados miembros deberán conceder el estatuto de residente de larga duración a los nacionales de terceros países que hayan residido legal e ininterrumpidamente en su territorio durante cinco años. ( 55 ) El estatuto de residente de larga duración es permanente, sin perjuicio de su retirada o pérdida conforme a lo dispuesto en el artículo 9. ( 56 ) Los permisos de residencia de larga duración concedidos con arreglo a la Directiva 2003/109 tendrán una validez mínima de cinco años y su renovación será automática a su vencimiento. ( 57 )

27. El estatuto de residente de larga duración puede retirarse o perderse en los supuestos previstos en el artículo 9, en particular en caso de que se apruebe una medida de expulsión ( 58 ) o cuando el interesado represente una amenaza para el orden público por la gravedad de los delitos cometidos, pero dicha amenaza no sea un motivo de expulsión a efectos del artículo 12 de la Directiva. ( 59 ) Toda resolución denegatoria de una solicitud de estatuto de residente de larga duración o de retirada de dicho estatuto deberá motivarse, y deberán estar previstos procedimientos de recurso. ( 60 ) Los residentes de larga duración gozarán del mismo trato que los nacionales en lo que respecta a una serie de beneficios sociales, ( 61 ) como el acceso al empleo. Las disposiciones que regulan la expulsión de los residentes de larga duración figuran en el artículo 12. En esencia, los Estados miembros únicamente podrán tomar dicha decisión cuando el afectado «represente una amenaza real y suficientemente grave para el orden público o la seguridad pública». ( 62 )

Directiva de Ciudadanía

28. La Directiva 2004/38/CE ( 63 ) establece las condiciones de ejercicio, inter alia, del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias. ( 64 ) Las limitaciones del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública se prevén en el capítulo VI. El artículo 28, titulado «Protección contra la expulsión», dispone: «[...] 2. El Estado miembro de acogida no podrá tomar una decisión de expulsión del territorio contra un ciudadano de la Unión Europea o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, que haya adquirido un derecho de residencia permanente en su territorio, excepto por motivos graves de orden público o seguridad pública. 3. No se podrá adoptar una decisión de expulsión contra un ciudadano de la Unión, excepto si la decisión se basa en motivos imperiosos de seguridad pública tal que definidos por los Estados miembros, cuando éste: a) haya residido en el Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores; [...]»

Derecho nacional

29. El artículo 16a de la Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Ley fundamental de la República Federal de Alemania) prevé el derecho de asilo. El procedimiento de admisión de los solicitantes de asilo está regulado por la Asylverfahrensgesetz (Ley del procedimiento de asilo). Cuando las autoridades competentes conceden el estatuto de refugiado, el solicitante recibe un permiso de residencia temporal. A partir de entonces, tiene derecho a disfrutar de los mismos beneficios que un nacional alemán en materia de asistencia social y asignaciones por hijos, y dispone además de ayuda a la integración, lo que incluye determinados subsidios y la posibilidad de realizar cursos lingüísticos.

30. En virtud de la Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (en lo sucesivo, «Vereinsgesetz») (Ley de asociaciones), las actividades del PKK ( 65 ) quedaron prohibidas. De acuerdo con el artículo 20 de la Vereinsgesetz, incurrirá en delito aquel que incumpla dicha prohibición.

31. Con arreglo a la Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (en lo sucesivo, «Aufenthaltsgesetz»; Ley sobre la residencia, el empleo y la integración de los extranjeros en el territorio federal), los nacionales de terceros países que entren y permanezcan en Alemania deberán disponer de un derecho de residencia, que podrá adoptar la forma, entre otras, de un permiso de residencia o de un permiso de establecimiento. ( 66 ) Los permisos de residencia se conceden con carácter temporal. ( 67 ) El permiso de establecimiento es un permiso de residencia permanente que permite a su titular ejercer una actividad económica. ( 68 )

32. Cuando las autoridades competentes concedan el estatuto de asilado o refugiado a un nacional de un tercer país, deberán proporcionar asimismo un permiso de residencia. ( 69 ) El permiso de residencia otorgado en esas circunstancias podrá expedirse y renovarse por períodos de hasta tres años. ( 70 ) El titular de un permiso de residencia de este tipo tiene derecho a un permiso de establecimiento de conformidad con el artículo 26, apartado 3, de la Aufenthaltsgesetz. ( 71 )

33. Los nacionales de terceros países que no disfruten de permiso de residencia y derecho de residencia están obligados a abandonar Alemania. ( 72 ) El permiso de residencia expira, entre otros supuestos, cuando finaliza su período de validez, cuando el permiso sea retirado o revocado, o en caso de que el nacional del tercer país sea expulsado. ( 73 )

34. Las autoridades competentes pueden expulsar a un nacional de un tercer país cuando existan motivos para creer que pertenece (o ha pertenecido) a una organización que respalda el terrorismo, o ha prestado apoyo a esa organización; la pertenencia o el apoyo prestado en el pasado pueden también justificar una expulsión si generan una amenaza actual. ( 74 ) Cuando se dicta una orden de expulsión en virtud del artículo 54, apartado 5, de la Aufenthaltsgesetz, la persona afectada debe comparecer en su comisaría local al menos una vez por semana, y la zona en la que puede residir queda circunscrita a la demarcación territorial de la autoridad competente responsable de su expediente. ( 75 ) Los refugiados reciben una protección especial frente a la expulsión, a menos que existan motivos graves relacionados con la seguridad, la ley y el orden públicos. En general, se considera que esos motivos concurren cuando una orden de expulsión es dictada, entre otros motivos, con arreglo al artículo 54, apartado 5, de la Aufenthaltsgesetz.

35. La expulsión provoca la retirada automática del permiso de residencia. No se concederá un nuevo permiso de residencia aun cuando concurran los demás requisitos. ( 76 ) El órgano jurisdiccional remitente señala que esto repercute en el acceso por el refugiado al empleo y a otros derechos sociales previstos en la legislación nacional.

36. No obstante, en determinadas circunstancias no se puede expulsar al nacional del tercer país. Entre estas circunstancias se encuentran: i) cuando, según lo previsto en la Convención de Ginebra, su vida o libertad estén amenazadas por razón de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social u opiniones políticas; ii) cuando corra un riesgo de sufrir daños graves, o iii) cuando su expulsión se oponga al CEDH. ( 77 ) La expulsión puede suspenderse, entre otras razones, por motivos basados en el Derecho internacional o humanitarios, mientras sea imposible la evacuación de la persona afectada (es decir, hacer que salga del territorio) por causa de hecho o de Derecho; pero no se concederá permiso de residencia alguno durante ese período. ( 78 ) El hecho de que la expulsión se suspenda no afecta a la obligación del nacional del tercer país de salir de Alemania. ( 79 ) Las autoridades competentes expiden un certificado en el que se confirma la suspensión de la expulsión. ( 80 )

Hechos, procedimiento y cuestiones prejudiciales planteadas

37. El Sr. H.T. nació en 1956. Es nacional turco de origen kurdo. Desde 1989 vive con su mujer, también nacional turca, en Alemania. Viven junto con sus ocho hijos, cinco de los cuales son de nacionalidad alemana.

38. El 24 de junio de 1993, las autoridades competentes acogieron la solicitud de asilo del Sr. H.T. En esa resolución se tuvieron en cuenta sus actividades políticas en el exilio a favor o en apoyo del PKK y la amenaza de persecución que sufría por sus ideas políticas en caso de regresar a Turquía. Desde el 7 de octubre de 1993, el Sr. H.T. disfrutó de un permiso de residencia permanente en Alemania. Se le ha concedido el estatuto de refugiado con arreglo a la Convención de Ginebra. El 21 de agosto de 2006, las autoridades competentes revocaron el estatuto de refugiado del Sr. H.T., basándose en que la situación política en Turquía había cambiado, por lo cual ya no se consideraba que estuviera en peligro de sufrir persecución. Dicha resolución fue objeto de recurso y después anulada por sentencia del Verwaltungsgericht Karlsruhe (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, Karlsruhe) de 30 de noviembre de 2007. Por consiguiente, el Sr. H.T. mantuvo su estatuto de refugiado.

39. Posteriormente, las autoridades competentes iniciaron actuaciones penales contra el Sr. H.T. con arreglo al artículo 20 de la Vereinsgesetz por prestar apoyo al PKK, después de haber encontrado pruebas contra él en un registro de su vivienda. En ese procedimiento quedó acreditado que había recaudado donativos a favor del PKK y que los había transferido a esa organización, y que había distribuido ocasionalmente la revista Serxwebûn, una publicación del PKK. Por lo tanto, fue condenado mediante sentencia del Landgericht Karlsruhe (Tribunal Regional de Karlsruhe) de 3 de diciembre de 2008 al pago de una multa. Tras la desestimación de su recurso por parte del Bundesgerichtshof (Tribunal Federal Supremo), la sentencia adquirió fuerza de cosa juzgada el 8 de abril de 2009.

40. El 27 de marzo de 2012, el Regierungspräsidium Karlsruhe (Gobierno provincial de Karlsruhe) dictó una resolución, en nombre del Land Baden-Württemberg, ordenando la expulsión del Sr. H.T. de Alemania por los motivos previstos en el artículo 54, apartado 5, de la Aufenthaltsgesetz (apoyo a una organización que respalda el terrorismo) (en lo sucesivo, «decisión de 27 de marzo de 2012»). En virtud de dicha resolución, el Sr. H.T. quedó sujeto a ciertas restricciones (que se recogen en el artículo 54, letra a), de la Aufenthaltsgesetz), como la obligación de comparecer regularmente en la comisaría de policía local, y su lugar de residencia quedó circunscrito a la ciudad de Mannheim. Sin embargo, las autoridades competentes decidieron que debía suspenderse la ejecución de la orden de expulsión, ( 81 ) habida cuenta del estatuto de refugiado del Sr. H.T., con derecho de residencia permanente, de sus vínculos familiares y de su derecho a la vida familiar, consagrado en el artículo 8 del CEDH (la garantía correspondiente se encuentra en el artículo 7 de la Carta). El recurso del Sr. H.T. contra la resolución de 27 de marzo de 2012 fue desestimado por el Verwaltungsgericht Karlsruhe el 7 de agosto de 2012.

41. El 28 de noviembre de 2012, se interpuso recurso ante el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg contra esa sentencia. En ese procedimiento, el Sr. H.T. alegó que: i) el PKK no es una organización terrorista; ii) si bien es cierto que, como kurdo, celebra festividades como el Newroz (el año nuevo kurdo) y ha participado en reuniones autorizadas relacionadas con el PKK en Alemania, no apoya a esa organización; iii) las condiciones previstas en los artículos 21 y 24 de la Directiva relativa a los requisitos no se tuvieron en cuenta en la resolución de 27 de marzo de 2012, y iv) su expulsión sólo sería admisible si existieran motivos graves, que no concurren en el caso de autos, para considerar que existe una amenaza para la seguridad nacional. La parte demandada en el procedimiento principal estima que ni el artículo 21 ni el artículo 24 de la Directiva relativa a los requisitos se oponen a la expulsión del Sr. H.T. de Alemania.

42. El órgano jurisdiccional remitente solicita orientación acerca de la interpretación de los artículos 21 y 24 de la Directiva relativa a los requisitos, y desea saber cómo debe interpretarse la expresión «motivos graves» del artículo 56 de la Aufenthaltsgesetz a la luz de las citadas disposiciones. En consecuencia, ha planteado las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia: «1) a) ¿Debe observarse la normativa contenida en el artículo 24, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2004/83/CE, relativa al deber de los Estados miembros de expedir un permiso de residencia al beneficiario del estatuto de refugiado, aun en caso de retirada de un permiso de residencia que ya había sido concedido? b) ¿Debe interpretarse esta normativa en el sentido de que es contraria a la retirada o finalización del permiso de residencia (por ejemplo, en caso de expulsión con arreglo al Derecho nacional) de un beneficiario del estatuto de refugiado si no se cumplen los requisitos contemplados en el artículo 21, apartado 3, en relación con el apartado 2, de la Directiva 2004/83/CE y no concurren “motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público” en el sentido del artículo 24, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2004/83/CE? 2) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones formuladas en el punto 1: a) ¿Cómo debe interpretarse la causa de exclusión constituida por “motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público” contemplada en el artículo 24, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2004/83/CE respecto a los riesgos que emanan del apoyo a una asociación terrorista? b) ¿Pueden concurrir “motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público” en el sentido del artículo 24, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2004/83/CE, cuando un beneficiario del estatuto de refugiado ha apoyado al PKK colaborando, entre otras cosas, en la colecta de donativos y participando de forma continuada en actos organizados por simpatizantes de dicha organización, aun cuando no se cumplan los requisitos a los que queda supeditada la excepción a la prohibición de expulsión y devolución prevista en el artículo 33, apartado 2, de la Convención de Ginebra y, por ende, tampoco los requisitos previstos en el artículo 21, apartado 2, de la Directiva 2004/83/CE? 3) En caso de respuesta negativa a la cuestión formulada en el punto 1 a): ¿Admite el Derecho de la Unión la retirada o finalización del permiso de residencia (por ejemplo, en caso de expulsión con arreglo al Derecho nacional) de un beneficiario del estatuto de refugiado únicamente cuando concurren los requisitos previstos en el artículo 21, apartado 3, en relación con el apartado 2, de la Directiva 2004/83/CE (o, en su caso, en la normativa de sucesión, de idéntico contenido, recogida en la Directiva 2011/95/UE)?»

43. Presentaron observaciones escritas el Sr. H.T., Alemania, Grecia, Italia y la Comisión Europea. Salvo Italia, todas las partes asistieron a la vista que se celebró el 4 de junio de 2014 y formularon en ella observaciones orales.

Apreciación

Observaciones preliminares

44. Según reiterada jurisprudencia, la Convención de Ginebra constituye la piedra angular del régimen jurídico internacional de protección de los refugiados. ( 82 ) La Directiva relativa a los requisitos fue adoptada para guiar a las autoridades competentes de los Estados miembros en la aplicación de la citada Convención, de acuerdo con conceptos y criterios comunes. ( 83 ) Por lo tanto, dicha Directiva debe interpretarse a la luz de su estructura general y de su finalidad, con observancia de la Convención de Ginebra y otros tratados pertinentes mencionados en el artículo 78 TFUE, apartado 1. Tal interpretación debe realizarse con respeto de los derechos reconocidos por la Carta. ( 84 )

45. Antes de que una persona obtenga el estatuto de refugiado con arreglo a la Directiva relativa a los requisitos, su situación está regulada, entre otras normas, por la Directiva de condiciones de acogida y por la Directiva de los procedimientos. Dicha persona no tiene derecho a permiso de residencia mientras esté pendiente la decisión sobre su solicitud de estatuto de refugiado. ( 85 ) Sin embargo, al Sr. H.T. se le concedió el estatuto de refugiado al amparo de la Directiva relativa a los requisitos y se expidió a su favor un permiso de residencia. Cuando las autoridades competentes de un Estado miembro estudian una medida de expulsión, deben tener en cuenta sus obligaciones derivadas de la Convención de Ginebra para garantizar que ninguna persona sea repatriada a un país en el que corra peligro de sufrir persecución, es decir, deben observar el principio de no devolución. ( 86 ) El órgano jurisdiccional remitente indica que las autoridades competentes han tenido efectivamente en cuenta estas consideraciones, y que la controversia en el caso de autos versa sobre la expulsión del Sr. H.T. de Alemania y sobre si su permiso de residencia puede revocarse en consecuencia, antes bien que sobre su devolución.

46. Existe un cierto grado de solapamiento entre las tres cuestiones planteadas. Según entiendo, los problemas fundamentales son, en primer lugar, si un permiso de residencia, una vez otorgado, puede ser revocado i) cuando concurren, bien motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público conforme al artículo 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos, o bien motivos para aplicar la excepción al principio de no devolución de conformidad con el artículo 21, apartado 2, o ii) únicamente cuando existan motivos para aplicar la excepción al principio de no devolución con arreglo al artículo 21, apartado 2 (cuestiones primera y tercera). En segundo lugar, si la respuesta a la primera cuestión fuera la indicada en el inciso i), ¿cómo ha de interpretarse la frase «motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público» del artículo 24, apartado 1 (segunda cuestión)?

Situación del Sr. H.T.

47. ¿Están comprendidas las circunstancias del caso del Sr. H.T. en el ámbito de aplicación de los artículos 21, apartados 2 y 3, o 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos? ( 87 ) Es difícil resolver esta pregunta en abstracto, por lo que empezaré por resumir la situación del Sr. H.T. tal como ha sido expuesta por el órgano jurisdiccional remitente.

48. El Sr. H.T. es un refugiado reconocido en el sentido del artículo 2, letra d), de la Directiva relativa a los requisitos. Las autoridades competentes adoptaron una medida de expulsión después de que fuera condenado en virtud del artículo 20 de la Vereinsgesetz por dar apoyo al PKK. El órgano jurisdiccional remitente señala que considera que el PKK es una organización que respalda el terrorismo y que el Sr. H.T. apoyó las actividades del PKK a efectos del artículo 54, apartado 5, de la Aufenthaltsgesetz, en particular recaudando y transfiriendo donativos a dicha organización. Sin embargo, estas circunstancias no satisfacen los requisitos del artículo 21, apartado 2, de la Directiva relativa a los requisitos. Por tanto, el Sr. H.T. sigue protegido contra la devolución.

49. El permiso de residencia que permitía al Sr. H.T. residir en Alemania [véase el artículo 2, letra j), de la Directiva relativa a los requisitos] fue revocado por haber sido objeto de una orden de expulsión. La ejecución de esa orden ha sido suspendida. Así pues, la situación del Sr. H.T. puede describirse como la de una persona expulsada de iure, si bien permanece legalmente de facto en Alemania, ya que las autoridades nacionales competentes le han autorizado al efecto. ( 88 )

50. Según el órgano jurisdiccional remitente, las autoridades nacionales competentes disponen de facultad de apreciación para ejecutar la decisión de expulsión. Dicho órgano jurisdiccional estima que la suspensión de la ejecución de la expulsión del Sr. H.T. es proporcionada conforme al Derecho nacional por razones humanitarias, en particular por su derecho a la vida familiar, ( 89 ) puesto que cinco de sus ocho hijos son nacionales alemanes que conviven con él y su esposa. ( 90 )

51. El órgano jurisdiccional remitente explica que una resolución de expulsión no conduce necesariamente a la salida del refugiado de Alemania. No obstante, conforme al Derecho nacional tal resolución supone que el permiso de residencia del refugiado es retirado («revocado»). ( 91 ) El Sr. H.T. sigue siendo un refugiado a efectos de la Directiva relativa a los requisitos. Sin embargo, la resolución de expulsión implica que no tiene acceso al empleo, a la formación y/o a derechos sociales. De conformidad con la legislación alemana, el acceso a tales derechos está supeditado a la posesión de un permiso de residencia válido, de forma que el estatuto de refugiado de una persona carece de pertinencia a este respecto. Otro problema que se suscita en el procedimiento principal es si es compatible con la Directiva que la presencia del Sr. H.T. en Alemania sea simplemente «tolerada» («Duldungen») ahora que su permiso de residencia ha sido revocado.

¿Son aplicables el artículo 21, apartados 2 y 3, o el artículo 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos?

52. Las cuestiones primera y tercera versan sobre si los Estados miembros pueden revocar un permiso de residencia bien en virtud del artículo 21, apartados 2 y 3, o bien en virtud del artículo 24, apartado 1, o si un permiso de residencia únicamente puede ser revocado con arreglo al artículo 21, apartado 3, si el refugiado ya no está protegido contra la devolución (porque se aplica la excepción prevista en el artículo 21, apartado 2).

Observaciones de las partes

53. El Sr. H.T. alega que los artículos 21 y 24 establecen regímenes distintos y exhaustivos. Cuando un Estado miembro concede a un refugiado un permiso de residencia, el artículo 21, apartado 3, establece los requisitos para su eventual revocación posterior, haciendo depender la revocación de la pérdida de protección contra la devolución (artículo 21, apartado 2). En cambio, el artículo 24, apartado 1, señala las obligaciones y las condiciones aplicables a la expedición (o denegación de expedición) de un permiso de residencia después de la concesión del estatuto de refugiado. Un permiso de residencia no puede ser revocado conforme al artículo 24, apartado 1. No existen motivos para aplicar el artículo 24, apartado 1, por analogía con el artículo 21, apartado 3, o de forma subsidiaria respecto a dicho artículo. Si así fuera, el legislador habría introducido en el artículo 21, apartado 3, una remisión al artículo 24. Por lo tanto, debe responderse a la primera cuestión en sentido negativo.

54. Todos los Estados miembros que han presentado observaciones en este procedimiento, así como la Comisión, consideran que el permiso de residencia de un refugiado puede ser revocado de conformidad con el artículo 24, apartado 1.

55. Sostienen fundamentalmente, en primer lugar, que se desprende implícitamente del tenor del artículo 24, apartado 1, que los Estados miembros disponen de la facultad discrecional de denegar la i) expedición o ii) renovación de un permiso de residencia cuando existan motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público. Por lo tanto, es lógico y congruente que los Estados miembros deben estar también facultados para revocar un permiso de residencia en caso de que concurran dichos motivos. En segundo lugar, según la lógica del régimen legal, los Estados miembros han de tener la facultad de revocar un permiso de residencia antes de que llegue la fecha de su renovación. Dado que el artículo 21, apartado 3, contiene una disposición en este sentido, no hay ninguna razón por la que no deba existir una posibilidad análoga conforme al artículo 24, apartado 1. En tercer lugar, una interpretación estricta del artículo 24, apartado 1, supondría que los Estados miembros nunca tendrían la posibilidad de revocar un permiso de residencia salvo que también pudieran ordenar la devolución del refugiado. En cuarto lugar, interpretar el artículo 24, apartado 1, en el sentido de que no prevé ninguna facultad de revocación conduce a resultados arbitrarios. La posibilidad de que un Estado miembro denegara un permiso de residencia en un caso determinado dependería de si la información en la que se basan los motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público se conociera en el momento de la expedición o renovación (posibilidad de denegación) o en otro momento (imposibilidad de denegación). Por último, un nacional de un tercer país, titular de un permiso de residencia válido, puede circular libremente por el espacio Schengen. ( 92 ) En consecuencia, es importante para los Estados miembros tener la posibilidad de revocar los permisos de residencia también en situaciones en las que no se debate la devolución: ello repercute no sólo en el Estado afectado, sino también en todos los Estados que forman parte del espacio Schengen, así como en la lucha común contra el terrorismo internacional.

56. La Comisión aduce que todas las medidas cuyo efecto consista en poner fin a un permiso de residencia deben respetar el principio de no devolución establecido en el artículo 33 de la Convención de Ginebra y el artículo 21 de la Directiva relativa a los requisitos.

Artículo 21, apartados 2 y 3, de la Directiva relativa a los requisitos

57. El artículo 21, apartado 1, dispone que los Estados miembros respetarán el principio de no devolución con arreglo a sus obligaciones internacionales. Este principio no se define en la propia Directiva relativa a los requisitos, aunque el segundo considerando afirma el principio de no devolución de la Convención de Ginebra y explica que ninguna persona debe ser repatriada a un país en el que sufra persecución. Según el artículo 33, apartado 1, de la Convención de Ginebra, el principio de no devolución supone que un refugiado no deberá ser expulsado o devuelto (refouler) a las fronteras de territorios donde sufra persecución y su vida o su libertad peligren. ( 93 ) Así pues, la devolución sólo incluye las circunstancias en las que el refugiado de que se trate es expulsado del Estado miembro al que solicita protección y es devuelto por dicho Estado al territorio (o sus fronteras) del que ha escapado por sufrir persecución. No comprende la expulsión a otro tercer país seguro.

58. El artículo 21, apartado 2, establece expresamente que los Estados miembros, respetando sus obligaciones internacionales, podrán devolver un refugiado si: a) existen motivos razonables para considerar que constituye un peligro para la seguridad del Estado miembro en el que se encuentra, o b) habiendo sido condenado por sentencia firme por un delito de especial gravedad, constituye un peligro para la comunidad de dicho Estado miembro (en lo sucesivo, «excepción del artículo 21, apartado 2»). Esta formulación refleja lo dispuesto en el artículo 33, apartado 2, de la Convención de Ginebra. No existe ninguna disposición expresa en el artículo 21 de la Directiva que se refiera a la expulsión de refugiados cuando no se debate la devolución.

59. Además, por lo que respecta a las obligaciones internacionales de los Estados miembros, el artículo 32, apartado 1, de la Convención de Ginebra prevé que los Estados Contratantes mantienen el derecho de expulsar a los refugiados por razones de seguridad nacional u orden público. ( 94 ) Este texto no se recoge en el artículo 21 de la Directiva (y difiere del tenor del artículo 24, apartado 1). ( 95 )

60. El CEDH no prevé un derecho al estatuto de refugiado. ( 96 ) El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha reconocido reiteradamente que los Estados Contratantes tienen derecho a controlar la entrada, la residencia y la expulsión de extranjeros. ( 97 ) Sin embargo, ha declarado que las órdenes de expulsión pueden dar lugar a dificultades a la luz del artículo 3 del CEDH, generando así la responsabilidad del Estado interesado, en caso de que existan razones serias para creer que el refugiado, si fuera expulsado, correría un riesgo real de sufrir un trato contrario a dicho artículo. En estas circunstancias, el artículo 3 del CEDH entraña la obligación de no expulsar al refugiado a ese país. ( 98 )

61. En mi opinión, la expulsión de un refugiado del territorio del Estado miembro en cuestión es un concepto más amplio que la devolución, que no sólo supone la salida de ese Estado sino también el regreso al país en el que el interesado podría correr riesgos. Asimismo, procede señalar que, cuando la situación de un refugiado se atiene a los requisitos del artículo 21, apartado 2, los Estados miembros no están obligados a la devolución. Disponen, en cambio, de las tres opciones siguientes: i) devolución, ii) expulsión a un tercer país seguro, o iii) permitir al refugiado permanecer en su territorio.

62. En los casos en los que es aplicable la excepción del artículo 21, apartado 2, los Estados miembros pueden revocar o poner fin al permiso de residencia de un refugiado, o negarse a renovárselo o concedérselo, de conformidad con el artículo 21, apartado 3. Una vez que un refugiado queda sujeto a devolución, no necesita que se le conceda un permiso de residencia, ni seguir disfrutándolo ni renovarlo, según los casos. De ello se deduce que si no puede invocarse la excepción del artículo 21, apartado 2, no cabe aplicar el artículo 21, apartado 3. Así pues, en caso de que un Estado miembro inicie un procedimiento contra un refugiado, en circunstancias como las del Sr. H.T., pero no pretenda su devolución porque no concurre la excepción del artículo 21, apartado 2, el permiso de residencia de esa persona no puede ser revocado en virtud del artículo 21, apartado 3. ( 99 ) La cuestión esencial del presente asunto estriba en si es compatible con la Directiva relativa a los requisitos que, sin embargo, los Estados miembros revoquen el permiso de residencia de un refugiado en tales circunstancias.

Artículo 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos

63. La norma general establecida en el artículo 24, apartado 1, es que los Estados miembros deben expedir, tan pronto como sea posible, un permiso de residencia válido como mínimo por tres años y renovable al beneficiario del estatuto de refugiado, salvo en caso de que se opongan a ello motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público (en lo sucesivo, «excepción del artículo 24, apartado 1»). La expedición del permiso de residencia está vinculada expresamente a la concesión inicial del estatuto de refugiado o a la renovación de un permiso de residencia.

64. La finalidad del artículo 24, apartado 1, es doble (al menos). En primer lugar, garantiza en general que el interesado disponga de los documentos administrativos necesarios para obtener acceso, por ejemplo, al empleo y a la asistencia y protección social, así como para iniciar el proceso de integración en el Estado miembro en que vive. En segundo lugar, confiere a los Estados miembros un margen de discrecionalidad al establecer una excepción limitada a la norma general de que están obligados a expedir o renovar el permiso de residencia.

65. El artículo 24, apartado 1, se aplica «sin perjuicio del apartado 3 del artículo 21». La consecuencia clara es que existe una relación entre ambas disposiciones y que la aplicación del artículo 24, apartado 1, no se ve afectada por los derechos (independientes) de los Estados miembros de revocar o poner fin al permiso de residencia de un refugiado, o negarse a renovárselo o concedérselo, de conformidad con el artículo 21, apartado 3.

66. A falta de previsión expresa, ¿pueden también los Estados miembros revocar un permiso de residencia en virtud del artículo 24, apartado 1, después de que haya sido expedido pero antes de la fecha prevista para su renovación?

67. A mi juicio, la tesis más segura es que los Estados miembros están facultados para ello.

68. En primer lugar, el texto del artículo 24, apartado 1, no excluye expresamente la posibilidad (adicional) de revocación. En segundo lugar, la revocación es congruente con la finalidad de esta disposición, que permite expresamente a los Estados miembros denegar un permiso de residencia tanto en el momento de su expedición como con ocasión de su renovación en caso de que existan motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público. En tercer lugar, guarda coherencia con el sistema de la Directiva, por cuanto el artículo 21, apartado 3, ya prevé expresamente la revocación de un permiso de residencia cuando concurran los requisitos del artículo 21, apartado 2. En cuarto lugar, los antecedentes legislativos ponen de manifiesto que la excepción del artículo 24, apartado 1 fue introducida por los Estados miembros a través del Consejo siguiendo una propuesta de Alemania. ( 100 ) Estas modificaciones fueron adoptadas a raíz de los ataques terroristas perpetrados el 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, con objeto de luchar contra el terrorismo limitando la circulación de nacionales de terceros países por el espacio Schengen, para reducir las amenazas a la seguridad nacional o al orden público. ( 101 ) Asimismo la facultad implícita de revocar un permiso de residencia en tales circunstancias está plenamente en consonancia con ese objetivo. Por último, esta interpretación presenta la ventaja de evitar posibles anomalías: i) en otro caso, el momento en que se tiene conocimiento de la información sobre si existen motivos imperiosos de seguridad nacional u orden pública resulta determinante; ii) facilita la interpretación de la Directiva relativa a los requisitos en relación con la Directiva relativa a los residentes de larga duración, en la medida en que esta última permite la retirada del estatuto de residente de larga duración tras la adopción de una medida de expulsión. ( 102 )

69. Por consiguiente, entiendo que cuando un Estado miembro expulsa a un refugiado porque se cumplen los requisitos de la excepción del artículo 24, apartado 1, puede revocar también su permiso de residencia. Esta posición es coherente con la estructura legislativa de la Directiva. En caso de que un refugiado sea obligado a abandonar el territorio en virtud de una orden de expulsión, no necesita ser titular de un permiso de residencia.

70. Es cierto que no es esa la situación del Sr. H.T. Ha sido expulsado mediante una resolución legal, pero de hecho tiene permiso para permanecer en Alemania. No obstante, estimo que el artículo 24, apartado 1, permite a las autoridades de un Estado miembro tener en cuenta la expulsión legal y revocar su permiso de residencia. Más abajo examinaré las consecuencias de esta posición. ( 103 )

71. Señalaré de modo tangencial que la Directiva relativa a los requisitos ha sido refundida mediante la Directiva 2011/95. ( 104 ) El objetivo de una refundición normalmente es aclarar y simplificar el acto legislativo objeto de revisión, aunque en este caso esta última Directiva introdujo también algunos cambios sustanciales. Desafortunadamente, el legislador no aprovechó esta oportunidad para aclarar el ámbito de aplicación del artículo 24, apartado 1 (el texto refundido es casi idéntico al original). Es especialmente importante que las disposiciones legislativas en materia de derechos fundamentales de las personas sean claras y accesibles, de forma que los particulares puedan conocer sus derechos y los gobiernos de los Estados miembros puedan desempeñar sus funciones.

72. Recapitulando todo lo anterior: A mi juicio, un permiso de residencia, una vez concedido a un refugiado, puede ser revocado bien porque concurren motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público en el sentido del artículo 24, apartado 1, o bien (con arreglo al artículo 21, apartado 3) cuando existen razones para aplicar la excepción del artículo 21, apartado 2.

¿Cómo debe interpretarse la excepción del artículo 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos?

73. La segunda cuestión del órgano jurisdiccional remitente se divide en dos partes. Abordaré aquí el primer punto planteado, que consta de dos facetas. ¿Qué se entiende por la expresión «motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público» del artículo 24, apartado 1? Y, ¿existe un solapamiento entre esta norma y el artículo 21, apartado 2?

Motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público

74. El Sr. H.T. alega que los motivos para denegar la expedición (o renovación) de un permiso de residencia conforme al artículo 24, apartado 1, son más estrictos que con arreglo al artículo 21, apartados 2 y 3. Indica que es útil remitirse por analogía al artículo 28 de la Directiva de Ciudadanía, en donde la expresión «motivos imperiosos de seguridad pública» se utiliza para determinar el fundamento de acuerdo con el cual un Estado miembro puede adoptar una decisión de expulsión contra un ciudadano de la UE que resida en su territorio. Si el legislador hubiera pretendido que esa expresión y las palabras «motivos imperiosos» del artículo 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos se interpretaran de forma distinta, se habría dejado claro en el texto legislativo.

75. Los Estados miembros que han formulado observaciones aceptan que existe cierto solapamiento entre el artículo 21, apartados 2 y 3, y el artículo 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos. Alemania entiende que los motivos para aplicar la excepción del artículo 21, apartado 2, son más estrictos que los de la excepción del artículo 24, apartado 1, porque las consecuencias de la devolución en virtud del artículo 21, apartado 2, son más graves para el refugiado que las que se derivan de la mera revocación de su permiso de residencia (en este último caso, el refugiado no tiene necesariamente que abandonar el territorio). Alemania considera pues que ambas disposiciones son complementarias. Grecia alega que el requisito de demostrar los «motivos imperiosos» debe interpretarse de modo que se garantice que su aplicación se limita a casos excepcionales, tal como sostiene la jurisprudencia sobre la Directiva de Ciudadanía. Italia aduce que la expresión «motivos imperiosos» del artículo 24, apartado 1, ha de interpretarse de forma menos restrictiva que los términos «motivos razonables» del artículo 21, apartado 2, de la Directiva relativa a los requisitos.

76. La Comisión indica que el texto en lengua alemana del artículo 33, apartado 2, de la Convención de Ginebra emplea la expresión «schwerwiegende Gründe» (razones poderosas), a diferencia de las versiones inglesa y francesa, que utilizan las palabras «reasonable grounds» y «des raisons sérieuses». La versión alemana del artículo 21, apartado 2, de la Directiva relativa a los requisitos también difiere de los textos en inglés y francés, así como de la Convención de Ginebra, ya que hace referencia a «stichhaltige Gründe» (motivos válidos), mientras que los textos inglés y francés reflejan las respectivas versiones lingüísticas de la Convención de Ginebra. Según la Comisión, una interpretación literal del texto alemán fijaría, para los motivos de la excepción del artículo 21, apartado 2, de la Directiva relativa a los requisitos, un nivel inferior al establecido por las versiones inglesa y francesa. La Comisión considera que ese enfoque no refleja la intención del legislador, y que por lo tanto debe aplicarse el nivel fijado por las versiones inglesa y francesa.

77. A mi juicio, aunque los artículos 21 y 24 pueden dar lugar a regímenes distintos, existe efectivamente un solapamiento en la medida en que ambos preceptos se refieren a la denegación de la concesión, la revocación o la renovación de un permiso de residencia de un refugiado, y ello repercute en su estatuto en el Estado miembro en el que solicita protección.

78. Aunque la Comisión afirma con razón que hay diferencias entre las versiones lingüísticas en inglés, francés y alemán de los textos del artículo 33, apartado 2, de la Convención de Ginebra y del artículo 21, apartado 2, de la Directiva relativa a los requisitos, no encuentro posible extraer de ese hecho ninguna orientación acerca de si el artículo 24, apartado 1, de la citada Directiva comprende en su ámbito de aplicación la revocación de un permiso de residencia en circunstancias como las del Sr. H.T.

79. A efectos de una exposición ordenada, añadiré que, según reiterada jurisprudencia, en caso de divergencia entre las distintas versiones lingüísticas de una disposición, la norma de que se trata debe ser interpretada y aplicada a la luz de las versiones redactadas en todas las lenguas de la UE, ( 105 ) y dicha norma debe interpretarse en función de la finalidad y la estructura general de la normativa en que se integra. ( 106 ) El artículo 21 de la Directiva relativa a los requisitos se basa en el artículo 33 de la Convención de Ginebra. Los textos inglés y francés son los textos auténticos de la Convención. Las expresiones «reasonable grounds» y «des raisons sérieuses» que se recogen en esos dos textos de la Convención de Ginebra son también utilizadas en esas dos versiones lingüísticas de la Directiva relativa a los requisitos. Así pues, a mi juicio reflejan con mayor precisión la intención del legislador.

80. En la Directiva relativa a los requisitos, tanto el artículo 21 como el artículo 24 forman parte del capítulo VII («Contenido de la protección internacional»), y el artículo 20, apartado 2, hace constar que «el presente capítulo se aplicará tanto a los refugiados como a las personas con derecho a protección subsidiaria, salvo indicación en contrario». Por su ubicación, dicho capítulo es posterior a las «Disposiciones generales», la «Evaluación de las solicitudes de protección internacional», los «Requisitos para ser refugiado», el «Estatuto de refugiado» y el «Estatuto de protección subsidiaria». En consecuencia, el capítulo VII está dedicado a definir los beneficios que los solicitantes del estatuto de refugiado o de protección subsidiaria pueden aspirar a obtener en caso de que se conceda.

81. Mi punto de partida es el principio (enunciado en el artículo 21, apartado 1) según el cual los refugiados están normalmente protegidos contra la devolución. Las dos letras del artículo 21, apartado 2, integran juntas la excepción al citado principio. Estas dos letras de dicho artículo permiten la devolución de «un refugiado, reconocido formalmente o no», si «existen motivos razonables para considerar que constituye un peligro para la seguridad del Estado miembro en el que se encuentra» (artículo 21, apartado 2, letra a) o si «habiendo sido condenado por sentencia firme por un delito de especial gravedad, constituye un peligro para la comunidad de dicho Estado miembro» (artículo 21, apartado 2, letra b). Las consecuencias para el interesado de aplicar la excepción del artículo 21, apartado 2, pueden ser muy drásticas. Cabe que sea devuelto a un país en el que puede correr un riesgo. (A mi juicio, esto explica también por qué el artículo 21, apartado 2, es meramente permisivo: «los Estados miembros podrán devolver», dejando abiertas otras opciones.) ( 107 ) Por este preciso motivo, la redacción de las dos partes de la excepción del artículo 21, apartado 2, es más específica que el tenor, más bien abstracto, del artículo 24, apartado 1 («salvo en caso de que se opongan a ello motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público»). Es lógico. Las posibles consecuencias para un refugiado de verse privado (tras la aplicación del artículo 24, apartado 1) del permiso de residencia son ciertamente indeseables, pero son mucho menos graves que las resultantes de perder la protección contra la devolución (tras la aplicación del artículo 21, apartado 2). La posibilidad de que pueda perderse entonces también el permiso de residencia (artículo 21, apartado 3) es simplemente un problema adicional.

82. ¿Arrojan alguna luz adicional sobre la cuestión (en lugar de confusión y oscuridad), otras disposiciones de la Directiva relativa a los requisitos por ejemplo, tomando en consideración el artículo 14 («Revocación, finalización o denegación de la renovación del estatuto»), que forma parte del capítulo IV («Estatuto de refugiado»)?

83. El artículo 14, apartado 4, establece las dos posibles circunstancias en las que «los Estados miembros podrán revocar el estatuto concedido a un refugiado por un organismo gubernamental, administrativo, judicial o cuasi judicial, o disponer la finalización de dicho estatuto o negarse a renovarlo». Estas circunstancias, que figuran sin la conjunción «o» (omitida probablemente de forma involuntaria), reflejan precisamente las dos partes de la excepción del artículo 21, apartado 2. Hasta aquí, todo perfecto; pero ese paralelismo no contribuye a determinar cómo ha de interpretarse el artículo 24, apartado 1, que trata de permisos de residencia para personas que conservan su estatuto de refugiado (y no para personas que han sido despojadas de él). (No puedo evitar recordar —con cierta melancolía— que el punto 6 del Acuerdo interinstitucional de 22 de diciembre de 1998 relativo a las directrices comunes sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria ( 108 ) señala que la terminología utilizada deberá ser coherente tanto entre las disposiciones de un mismo acto como entre la de dicho acto y la de los actos comunitarios vigentes, en particular en la misma materia).

84. En estas circunstancias, no creo que sea especialmente fructífero centrarse en las palabras «motivos razonables para» (artículos 14, apartado 4, y 21, apartado 2), en contraposición a «motivos imperiosos de» (artículo 24, apartado 1). Cada expresión ha de leerse en el contexto de la disposición de la que forma parte. Es preciso examinar la redacción de cada excepción en su totalidad y, por tratarse de una excepción a derechos garantizados por la normativa de la UE, cada una debe interpretarse restrictivamente.

85. Después de analizar el texto hasta donde alcanzo, me parece que el artículo 24, apartado 1, es más amplio que el artículo 21, apartado 2, y que algunos supuestos que podrían dar lugar a aplicar la excepción del artículo 24, apartado 1 (con lo que el refugiado mantendría su estatuto de refugiado, pero sin permiso de residencia), no satisfarían la excepción del artículo 21, apartado 2, posibilitando así que perdiera su protección contra la devolución.

86. Tal como interpreto el texto, los «motivos imperiosos de seguridad nacional y orden público» han de incluir siempre un elemento objetivo. Deben existir pruebas plausibles que demuestren que el motivo invocado puede ser considerado «imperioso» de forma justificada. Al mismo tiempo, el uso del término «imperioso» sugiere un cierto grado de subjetividad, en la medida en que esos motivos son considerados imperiosos por el Estado miembro interesado en el momento en que toma medidas. De ello se infiere que los mismos motivos no serán necesariamente «imperiosos» en todos los casos. ( 109 )

87. Por último, no estimo necesario ni útil intentar realizar algún tipo de interpretación por analogía con la Directiva de Ciudadanía o con la Directiva relativa a los residentes de larga duración.

88. En lo que respecta a la primera de esas directivas, es cierto que la Directiva relativa a los requisitos y la Directiva de Ciudadanía fueron promulgadas el mismo día. También es cierto que, si bien el método de interpretación legítimamente utilizado por el Tribunal de Justicia permite, en caso necesario, una interpretación específica en función de la finalidad propia de cada directiva para asegurar su efecto útil, los derechos y los principios fundamentales no deberían aplicarse de forma diferente según el ámbito en el que operan, pues en tal caso perderían su carácter fundamental. ( 110 ) Dicho esto, existen diferencias importantes entre ambas Directivas. La Directiva relativa a los requisitos fue adoptada con arreglo al artículo 63 CE (actualmente artículos 78 TFUE y 79 TFUE); forma parte del SECA, que está comprendido en el ámbito de aplicación del título V del TFUE («Espacio de libertad, seguridad y justicia»); y (tal vez lo más importante) debe interpretarse a la luz de la Convención de Ginebra. La Directiva de Ciudadanía fue adoptada con arreglo a la actual segunda parte del TFUE, relativa a la no discriminación y la ciudadanía de la Unión. Así pues, ambas directivas son muy distintas en cuanto a su ámbito y objeto.

89. En lo que se refiere a la segunda de estas directivas, aunque la Directiva relativa a los residentes de larga duración no forma parte del SECA, tiene la misma procedencia que la Directiva relativa a los requisitos, puesto que su origen también se remonta a la reunión del Consejo Europeo celebrada en Tampere los días 15 y 16 de octubre de 1999. Sin embargo, los artículos 9 y 12 de la Directiva 2003/109 (titulados «Retirada o pérdida del estatuto» y «Protección contra la expulsión» respectivamente) están formulados en términos que son, una vez más, distintos de los utilizados en la Directiva relativa a los requisitos. El examen de la Directiva relativa a los residentes de larga duración no ayuda a establecer un enfoque coherente o sistemático de la redacción. Por lo tanto, no resulta útil para la tarea de interpretación. ( 111 )

¿Constituye el apoyo a una organización terrorista una razón para aplicar la excepción del artículo 24, apartado 1?

90. En la segunda parte de la cuestión segunda, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación acerca de si (y, de ser así, en qué circunstancias) el apoyo a una organización terrorista constituye un «motivo imperioso de seguridad nacional u orden público» a efectos del artículo 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos.

91. En sus observaciones, los Estados miembros y la Comisión coinciden en que el apoyo a una organización terrorista puede satisfacer los requisitos para la aplicación de la excepción del artículo 24, apartado 1, y justificar por lo tanto la revocación del permiso de residencia de un refugiado, o la denegación de su expedición o renovación. El Sr. H.T. mantiene la opinión contraria, alegando que incluso si se declarara que ha infringido el Derecho nacional (en particular, el artículo 20 de la Vereinsgesetz), no concurren los requisitos para aplicar la excepción del artículo 24, apartado 1.

92. El artículo 1, apartado 3, de la Posición común 2001/931 define lo que constituye un acto terrorista. ( 112 ) El PKK figura en las listas que se adjuntan a esa medida y al Reglamento no 2580/2001. El considerando vigésimo octavo de la exposición de motivos de la Directiva relativa a los requisitos establece que «el concepto de seguridad nacional y de orden público incluye también los casos en que un nacional de un tercer país pertenece a una asociación que apoya el terrorismo internacional o la respalda». ( 113 )

93. El apoyo a una organización que figura en las listas y que comete actos comprendidos en el ámbito de la Posición común 2001/931 y/o del Reglamento no 2580/2001 puede, por lo tanto, satisfacer los requisitos para aplicar la excepción del artículo 24, apartado 1, pero no siempre sucede así necesariamente. Todo depende de qué se entienda exactamente por «apoyo».

94. Para apreciar los hechos de un determinado caso controvertido (una operación que incumbe a las autoridades nacionales competentes), es preciso empezar por preguntarse si los actos de la organización de que se trata dan lugar a motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público a efectos del artículo 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos. En primer lugar, hay que tener en cuenta que, aun cuando se cometan con un objetivo supuestamente político, los actos de naturaleza terrorista caracterizados, por ejemplo, por su violencia contra la población civil, deben ser considerados graves delitos comunes y, por ello, cabe considerar que suscitan motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público. ( 114 ) En segundo lugar, los actos de terrorismo internacional, hablando en términos generales y con independencia de la participación de un Estado, son contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas. ( 115 )

95. El Tribunal de Justicia no dispone de información que indique si los actos cometidos por el PKK pertenecen a alguna de las categorías que acabo de mencionar. La inclusión de una organización en una lista adjunta a la Posición común 2001/931 es un sólido indicio prima facie de que o bien es una organización terrorista o bien se sospecha (de acuerdo con pruebas que pueden, a su vez, ser objeto de una impugnación legítima) que es una organización de ese tipo. ( 116 ) Por consiguiente, la inclusión en esa lista es un factor que las autoridades nacionales competentes pueden tomar en consideración para determinar, en un primer momento, si dicha organización ha cometido actos terroristas. ( 117 )

96. Así pues, es preciso tener presente que los objetivos perseguidos por la Posición común 2001/931 y por la Directiva relativa a los requisitos son muy distintos. En consecuencia, a mi juicio no está justificado que cuando la autoridad competente prevea excluir a una persona de los beneficios que se derivan del estatuto de refugiado que garantiza el capítulo VII de la Directiva relativa a los requisitos, base su decisión exclusivamente en que esa persona ha manifestado algún tipo de apoyo a una organización que figura en una lista adoptada al margen del marco establecido por la Directiva relativa a los requisitos y la Convención de Ginebra. ( 118 )

97. ¿Qué función desempeña la persona de que se trata en el «apoyo» a la organización incluida en la lista? ¿Qué se requiere para aplicar la excepción del artículo 24, apartado 1?

98. Según mi parecer, en primer lugar, cuando el apoyo prestado por una persona ha incluido actividades que pueden fundadamente ocasionar la aplicación de cualquiera de las partes de la excepción del artículo 21, apartado 2, concurren necesariamente los requisitos para aplicar la excepción del artículo 24, apartado 1. No es tan sencillo proponer una regla clara para clasificar otro tipo de actividades. Dado que la excepción del artículo 24, apartado 1, se basa en «motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público», sencillamente no es necesario que las autoridades competentes demuestren (por ejemplo) que existen motivos razonables para considerar que la persona de que se trata representa un peligro para la seguridad del Estado miembro interesado. Lo que es necesario, en mi opinión, es valorar de forma equitativa y equilibrada en qué medida las actividades de dicha persona prestan un apoyo significativo a la organización en cuestión. Así pues, las autoridades competentes del Estado miembro deben comprobar, por ejemplo, si esa persona: i) ha cometido actos terroristas por sí misma; ii) ha participado en la planificación de tales actos, o en tomar la decisión de perpetrarlos o ha ordenado a otros que los cometan, o iii) ha facilitado financiación o ha captado recursos para que otros puedan cometer actos terroristas. (Debo aclarar que, aunque todo donativo a una organización incluida en las listas, al margen de su escasa cuantía, supone técnicamente una «financiación» de la organización —muchas gotas forman un océano— consideraría desproporcionado utilizar la excepción del artículo 24, apartado 1, para privar a un refugiado de su permiso de residencia basándose en pequeños donativos ocasionales. Incumbe a las autoridades competentes del Estado miembro, bajo la supervisión de los órganos jurisdiccionales nacionales, apreciar los hechos exactos en un caso concreto.)

99. ¿Qué sucede si estos elementos no se presentan? En tal caso es necesario comprobar si concurren otros motivos imperiosos para considerar que existe una amenaza para la seguridad nacional. Trato aquí como casi sinónimas las expresiones «motivos imperiosos» y «motivos fundados» —ciertamente con un significado menos enérgico que «motivos categóricos», pero sin duda más que «posibles motivos». Es preciso examinar y valorar los hechos cuidadosamente, porque una decisión desfavorable podría provocar la expulsión del interesado y quizá una injerencia en sus derechos fundamentales.

100. Procede indicar de pasada que un refugiado en el sentido del artículo 2, letra d), de la Directiva relativa a los requisitos puede haber «residido legal e ininterrumpidamente en [el territorio del Estado miembro] durante cinco años» (artículo 4, apartado 1, de la Directiva relativa a los residentes de larga duración) y, en consecuencia, puede solicitar el estatuto de residente de larga duración al amparo de dicha Directiva. ( 119 ) El artículo 6, apartado 1, de la Directiva relativa a los residentes de larga duración permite a un Estado miembro «denegar el estatuto de residente de larga duración por motivos de orden público o de seguridad pública», aclarando que «al adoptar la correspondiente resolución, el Estado miembro tomará en consideración la gravedad o el tipo de delito contra el orden público o la seguridad pública, o el peligro que representa la persona en cuestión, teniendo también debidamente presente la duración de la residencia y la existencia de vínculos con el país de residencia». Una vez que se obtiene dicho estatuto, el artículo 12, apartado 1, de la Directiva relativa a los residentes de larga duración establece una excepción a la protección de la que el residente de larga duración disfrutaría en otro caso frente a la expulsión, en el supuesto de que esa persona «represente una amenaza real y suficientemente grave para el orden público o la seguridad pública».

101. A riesgo de afirmar lo obvio, señalaré que ninguno de estos dos criterios (establecidos en la Directiva relativa a los residentes de larga duración) guarda relación con la redacción de la excepción prevista en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos.

102. Volviendo al artículo 24, apartado 1: Entiendo que los siguientes elementos son pertinentes para apreciar los hechos de un caso concreto: i) los actos concretos del propio refugiado; ii) los actos de la organización a la que se considera que ha apoyado, y iii) si existen otros elementos o circunstancias que incrementen la probabilidad de una amenaza para la seguridad nacional o el orden público. Incumbe a las autoridades competentes del Estado miembro, bajo la supervisión de los órganos jurisdiccionales nacionales, apreciar los hechos exactos en un caso concreto.

103. Según los datos que obran en los autos, entre las manifestaciones del apoyo prestado por el Sr. H.T. al PKK se encuentran la asistencia a reuniones legales y la participación en actos (como la celebración del Newroz) que reafirman su identidad cultural de kurdo. ( 120 ) No se desprende de forma inmediata de dichas actividades que él apoya personalmente las actividades terroristas y los actos de esta naturaleza no constituyen de manera automática actos terroristas. A mi juicio, sería necesario algo más para que pudiera concluirse legítimamente que una persona en esa situación es un terrorista y/o que está afiliada de forma activa a una organización prohibida, concurriendo en consecuencia los requisitos de la excepción del artículo 24, apartado 1. No obstante, todas estas cuestiones han de ser comprobadas y valoradas por el órgano jurisdiccional remitente.

¿Cuáles son las consecuencias en caso de que sea aplicable la excepción del artículo 24, apartado 1?

104. En caso de que la excepción del artículo 24, apartado 1, sea aplicable y sea invocada por el Estado miembro de acogida, el refugiado se ve afectado por consecuencias de carácter formal y sustantivo. La consecuencia formal consiste, lógicamente, en que el refugiado pierde el permiso de residencia que indica que tiene autorización o permiso de dicho Estado miembro para residir en su territorio ( 121 ) (aunque, como el Sr. H.T. en el caso de autos, cabe que se le permita permanecer legalmente en el territorio por alguna otra causa). Sin embargo, el refugiado mantiene su estatuto propio, ( 122 ) a menos y hasta que se le ponga fin. ( 123 ) En el presente asunto, es claro que el Sr. H.T. es todavía un refugiado. En cuanto tal, mantiene el derecho a los beneficios sustantivos que confiere a todos los refugiados el capítulo VII de la Directiva relativa a los requisitos. Entre ellos se encuentran los siguientes: protección contra la devolución; ( 124 ) mantenimiento de la unidad familiar; ( 125 ) el derecho al documento de viaje; ( 126 ) acceso al empleo, la educación, asistencia social y sanitaria, y la vivienda; ( 127 ) libertad de circulación en el Estado miembro de que se trate ( 128 ) y acceso a instrumentos de integración. ( 129 )

105. El órgano jurisdiccional remitente explica que la revocación de un permiso de residencia afecta a los derechos del refugiado según la legislación nacional, y que repercute en su acceso al empleo, la formación profesional y otros derechos sociales para los que se requiere un permiso de residencia. ( 130 ) Así pues, se producen claramente repercusiones en el disfrute por el Sr. H.T. de sus derechos sustantivos establecidos en el capítulo VII de la Directiva relativa a los requisitos.

106. A mi juicio, aunque es posible revocar el permiso de residencia de un refugiado en caso de que sea aplicable la excepción del artículo 24, apartado 1, no es posible retirar o reducir también el nivel mínimo de garantías que establece el capítulo VII de la Directiva relativa a los requisitos, a menos que se cumpla asimismo cualquiera de los requisitos expresos específicos para la retirada de tales beneficios. ( 131 ) El órgano jurisdiccional remitente no ha indicado que tales circunstancias concurran en el caso de autos. De ello se deduce que el Estado miembro de que se trata carece de la facultad discrecional para decidir si mantiene u otorga esos beneficios sustantivos.

107. Es cierto que el trigésimo considerando de la Directiva relativa a los requisitos establece que «los Estados miembros podrán disponer, dentro de los límites establecidos por sus obligaciones internacionales, que la concesión de beneficios en materia de empleo, asistencia social, asistencia sanitaria e instrumentos de integración requiera la expedición previa de un permiso de residencia». Sin embargo, ese considerando no ofrece por sí solo una base jurídica para que los Estados miembros reduzcan los beneficios garantizados en el capítulo VII en caso de revocación del permiso de residencia de un refugiado. Sostener otra cosa contravendría la finalidad de un considerando en un acto jurídico. ( 132 ) Un considerando expone la motivación de uno o varios preceptos de la parte dispositiva. No puede determinar por sí solo el Derecho sustantivo. En caso de que no existan (como sucede aquí) las correspondientes disposiciones sustantivas, no puede surtir efectos.

108. Incumbirá al órgano jurisdiccional remitente examinar y comprobar los hechos del presente asunto, apreciar si las consecuencias de la pérdida del permiso de residencia para el Sr. H.T. son compatibles con el mantenimiento de sus derechos como refugiado conforme a la Directiva relativa a los requisitos y adoptar las medidas necesarias para salvaguardar tales derechos. Expongo las observaciones siguientes únicamente por si fueran de utilidad.

109. A mi juicio, las restricciones impuestas a la circulación del Sr. H.T. en Alemania como consecuencia de su condena por infringir el artículo 20 de la Vereinsgesetz ( 133 ) no son necesariamente incompatibles con la Directiva relativa a los requisitos interpretada a la luz de la Convención de Ginebra: este último instrumento confirma que los refugiados tienen la obligación de atenerse a las leyes y los reglamentos del Estado al cual solicitan protección. ( 134 ) Una consecuencia directa de la revocación del permiso de residencia del Sr. H.T. es que ya no disfruta de los derechos de libre circulación por el espacio Schengen. ( 135 ) Es posible que las circunstancias que motivan la aplicación de la excepción del artículo 24, apartado 1, supongan también que ya no dispone de documento de viaje por quedar comprendido en el ámbito de la excepción del artículo 25, apartado 1 (el órgano jurisdiccional remitente no se ha pronunciado sobre este extremo). Sin embargo, no existe una excepción expresa a los derechos de acceso al empleo, a la formación, la asistencia social y sanitaria y la vivienda, que garantiza el capítulo VII. ( 136 )

110. Si como parece ocurrir, el Sr. H.T. sigue teniendo derecho a estos beneficios sustantivos, por mantener su estatuto de refugiado, hay que deducir que el Estado miembro está obligado a adoptar las medidas necesarias para permitir que una persona en esa situación disfrute de tales beneficios. El modo de conseguir este resultado es una cuestión que incumbe al Estado miembro.

111. A mi entender, en un determinado caso, un Estado miembro podría (por ejemplo) actuar de alguna de las formas que se indican a continuación. En primer lugar, podría decidir que, pese a ser aplicable la excepción del artículo 24, apartado 1, optará por no revocar el permiso de residencia del refugiado (los Estados miembros tienen siempre la facultad, conforme a la Directiva relativa a los requisitos, de establecer o mantener normas más favorables). ( 137 )

112. Con carácter alternativo, el Estado miembro podría —tal como ha sucedido aquí— decidir revocar el permiso de residencia pero autorizar por otros motivos que el refugiado permanezca legalmente en su territorio. Aunque no dispongo de información detallada acerca de si otros Estados miembros tienen un régimen similar al «estatuto de tolerancia» que representa el concepto de «Duldungen» en Alemania, no parece inverosímil que pueda ser así. ( 138 ) Si el Estado miembro decide actuar de este modo, tendrá que articular algunos mecanismos adecuados para garantizar que se mantenga el acceso a los beneficios del capítulo VII a los que el refugiado tiene derecho. Lo que no puede hacer, en mi opinión, es situar al refugiado en una especie de limbo legal, tolerando su presencia en el territorio pero privándole (al menos parcialmente) de los beneficios sustantivos que se derivan de su estatuto de refugiado. Ello sería contrario al texto, a los objetivos y al sistema de la Directiva relativa a los requisitos. La proporcionalidad de ese tipo de actuación también me parece cuestionable, y toda medida adoptada por un Estado miembro al aplicar el artículo 24, apartado 1, debe ser proporcionada.

113. El principio de proporcionalidad (uno de los principios generales del Derecho de la UE) resulta pertinente para analizar la interpretación de la legislación de la UE. ( 139 ) En el ámbito del Derecho de la UE, dicho principio exige que las medidas utilizadas por los Estados miembros han de ser idóneas para alcanzar el objetivo deseado. ( 140 ) En el presente asunto, la revocación del permiso de residencia de un refugiado incuestionablemente está comprendida en el ámbito del Derecho de la UE (a través de la Directiva relativa a los requisitos), al igual que las consecuencias de dicha revocación en la medida en que pueden perjudicar el acceso a beneficios sustantivos garantizados por esa Directiva a las personas que disfrutan del estatuto de refugiado. Aunque el objetivo perseguido en este caso es legítimo (e incluso está avalado expresamente por el artículo 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos), la consiguiente pérdida de beneficios garantizados por la Directiva relativa a los requisitos mientras el refugiado permanezca, sin embargo, en el territorio del Estado miembro no es adecuada o necesaria para conseguir tal objetivo.

114. Si el resultado de aplicar las normas nacionales consiste en que una persona que ya no es titular de un permiso de residencia pero que mantiene el estatuto de refugiado pierde los beneficios sustantivos a los que dicho estatuto da derecho, esas normas nacionales son incompatibles con la Directiva. Según reiterada jurisprudencia, cuando la legislación nacional es incompatible con una Directiva, el órgano jurisdiccional nacional encargado de aplicar, en el ámbito de su competencia, las disposiciones del Derecho de la UE está obligado a garantizar la plena eficacia de dichas disposiciones, dejando inaplicada en caso de necesidad, de oficio, cualquier disposición contraria de la legislación nacional. ( 141 )

Conclusión

115. A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del siguiente modo: «Un permiso de residencia, una vez concedido a un refugiado, puede ser revocado bien porque concurren motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público en el sentido del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, o cuando existen razones para aplicar la excepción al principio de no devolución que se establece en el artículo 21, apartado 2, de dicha Directiva. La expresión “motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público” del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 significa motivos graves para considerar que existe una amenaza para la seguridad nacional o el orden público. Esa expresión tiene un ámbito más amplio que el requisito recogido en el artículo 21, apartado 2, de la citada Directiva, esto es, la existencia de motivos razonables para considerar que el refugiado constituye un peligro para la seguridad del Estado miembro de que se trata [que figura en el artículo 21, apartado 2, letra a)] o cuando, habiendo sido condenado por sentencia firme por un delito de especial gravedad, constituya un peligro para la comunidad de dicho Estado miembro [en el artículo 21, apartado 2, letra b)]. Antes de que pueda revocarse un permiso de residencia concedido a un refugiado con arreglo al artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 porque apoya a una organización prohibida, debe realizarse una apreciación individual de los hechos concretos. Los elementos siguientes son pertinentes para efectuar esa apreciación: i) los actos concretos del propio refugiado; ii) los actos de la organización a la que se estima que ha apoyado, y iii) si existen otros elementos o circunstancias que incrementen la probabilidad de una amenaza para la seguridad nacional o el orden público. Incumbe a las autoridades competentes del Estado miembro, bajo la supervisión de los órganos jurisdiccionales nacionales, apreciar los hechos exactos en cada caso concreto. En caso de que un Estado miembro expulse a un refugiado pero suspenda la ejecución de la resolución de expulsión, es incompatible con la Directiva 2004/83 denegar a esa persona el acceso a los beneficios garantizados por su capítulo VII, a menos que sea aplicable una excepción expresa, y cualesquiera medidas que adopte un Estado miembro para perseguir las finalidades de tal disposición han de ser proporcionadas. El estatuto de refugiado de una persona sólo puede ser revocado con arreglo a lo dispuesto expresamente en la Directiva 2004/83. De este modo, cuando un refugiado mantiene su estatuto conforme a la citada Directiva pero la normativa nacional tienen el efecto de denegarle los beneficios a los que tiene derecho como refugiado en virtud de esa norma, la normativa nacional es incompatible con la Directiva 2004/83. Cuando la legislación nacional es incompatible con una Directiva, el órgano jurisdiccional nacional encargado de aplicar, en el ámbito de su competencia, las disposiciones del Derecho de la UE está obligado a garantizar la plena eficacia de dichas disposiciones, dejando inaplicada en caso de necesidad, de oficio, cualquier disposición contraria de la legislación nacional.»

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida (DO L 304, p. 12) (en lo sucesivo, «Directiva relativa a los requisitos»). Dicha Directiva fue derogada y sustituida en forma refundida por la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO L 337, p. 9). Esta última Directiva entró en vigor el 21 de diciembre de 2013, véase la nota 104 infra. La esencia de los artículos 21 y 24, apartado 1, de la Directiva relativa a los requisitos se expone en los puntos 23 y 24 infra.

( 3 ) Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, adoptada en Ginebra el 28 de julio de 1951 [Recopilación de Tratados de Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, no 2545 (1954)], que entró en vigor el 22 de abril de 1954. Fue completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, celebrado en Nueva York el 31 de enero de 1967, que entró en vigor el 4 de octubre de 1967. En adelante, me referiré conjuntamente a la Convención y al Protocolo como la «Convención de Ginebra».

( 4 ) Artículo 17.

( 5 ) Artículo 24.

( 6 ) Artículo 26.

( 7 ) Cabe pensar que esta posibilidad está implícita, sin embargo, en la yuxtaposición de (por ejemplo) las definiciones del artículo 1, letras A y C, (condiciones en las que la Convención no se aplicable) o del artículo 1, letras A y F (exclusión de criminales de guerra, etc.), si el estatuto de refugiado ha sido concedido antes de que salieran a la luz los acontecimientos que justifican la exclusión prevista en el artículo 1, letra F.

( 8 ) Artículo 33, apartado 1.

( 9 ) Artículo 33, apartado 2.

( 10 ) Firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»).

( 11 ) Los derechos inalienables conforme al artículo 15, apartado 2, del CEDH son el derecho a la vida (artículo 2), las prohibiciones de la tortura, de la esclavitud y del trabajo forzado (artículos 3 y 4 respectivamente) y el derecho a no ser condenado sin el debido procedimiento legal previo (artículo 7); véase el punto 17 infra.

( 12 ) DO 2010, C 83, p. 389 (en lo sucesivo, «Carta»).

( 13 ) Artículo 19, apartado 2.

( 14 ) Acervo de Schengen — Acuerdo entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes (DO 2000, L 239, p. 13).

( 15 ) Celebrado el 14 de junio de 1985 entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes (DO 2000, L 239, p. 19).

( 16 ) Véase también el artículo 5 del Reglamento (CE) no 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO 2006, L 105, p. 1), revisado recientemente por el Reglamento (UE) no 1051/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013 (DO 2013, L 295, p. 1).

( 17 ) Posición común del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo (DO L 344, p. 93) («Posición común 2001/931»). El anexo adjunto a la Posición común 2001/931 fue actualizado recientemente por la Decisión 2014/72/PESC del Consejo (DO 2014, L 40, p. 56); y el Partiya Karkerên Kurdistan (Partido de los Trabajadores del Kurdistán; en lo sucesivo, «PKK») figura en el punto 16 de la lista revisada.

( 18 ) Reglamento del Consejo de 27 de diciembre de 2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo (DO L 344, p. 70). Esa lista fue declarada ilegal en un procedimiento relativo al PKK, principalmente porque el Consejo no expuso plenamente sus motivos; véase la sentencia PKK/Consejo (T‑229/02, EU:T:2008:87), véase también la sentencia E y F (C‑550/09, EU:C:2010:382), apartado 38. Sin embargo, el Consejo promulgó posteriormente un nuevo reglamento con objeto de subsanar ese defecto; véase el Reglamento (CE) no 501/2009 del Consejo, de 15 de junio de 2009, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) no 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se deroga la Decisión 2009/62/CE (DO L 151, p. 14), que incluye el PKK en la lista actualizada (en el punto 17).

( 19 ) Véanse los considerandos segundo y tercero.

( 20 ) Véase el décimo considerando.

( 21 ) Véase el undécimo considerando.

( 22 ) Véase el octavo considerando.

( 23 ) Entre las medidas iniciales del SECA se encuentra la Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros (DO L 31, p. 18) (en lo sucesivo, «Directiva de condiciones de acogida»). Dicha norma se aplica a todos los nacionales de terceros países y apátridas que presenten una solicitud de asilo en la frontera o en el territorio de un Estado miembro, siempre y cuando se les permita permanecer en su territorio en calidad de solicitantes de as