CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 3 de julio de 2007 1( )

Asunto C‑280/06

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

contra

Ente Tabacchi Italiani – ETI SpA y otros

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato italiano)

«Competencia – Artículo 81 CE – Acuerdo sobre el precio de venta de cigarrillos – Imputación de prácticas colusorias en caso de sucesión de empresas – Responsabilidad personal – Continuidad económica – Remisión del Derecho nacional de la competencia al Derecho comunitario»

I. Introducción

1. ¿En qué circunstancias puede imputarse una práctica colusoria cometida por una empresa que operaba anteriormente en el mercado de referencia, a su sucesora en ese mercado? Ésta es básicamente la cuestión que plantea el Consiglio di Stato italiano al Tribunal de Justicia en el presente asunto.

2. Los antecedentes del caso consisten en unas prácticas contrarias a la competencia que, entre 1993 y 2001, influyeron en los precios de venta minorista en el mercado italiano de los cigarrillos y que fueron denunciadas por la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato italiana. En dichas prácticas participó inicialmente la Administración autónoma de monopolios del Estado, cuya actividad económica en el sector de la producción y comercialización de productos del tabaco, junto con su parte en la práctica colusoria, fue traspasada en marzo de 1999 al recién fundado, y posteriormente privatizado, Ente Tabacchi Italiani. Ahora corresponde imputar a esta empresa (al menos, según pretende la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato) no sólo su propia participación en las prácticas desde marzo de 1999, sino también la participación anterior de la Administración de monopolios del Estado, y sancionarla por ello con una multa.

3. Los límites para tal imputación de conductas contrarias a la competencia en un caso de sucesión de empresas son de considerable relevancia práctica para la configuración concreta de la enajenación, reestructuración y privatización de empresas, pues, según los criterios que apliquen las autoridades y órganos jurisdiccionales en materia de competencia al imputar tales conductas, varían los riesgos de la responsabilidad para el transmitente y para el adquirente de empresas.

4. Hay otro punto de vista desde el que el asunto presente reviste gran interés: la decisión sancionadora de la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato se basa únicamente en el Derecho nacional de competencia, pero éste, a su vez, se inspira en el Derecho comunitario, cuya interpretación se solicita aquí al Tribunal de Justicia. Para la futura cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales en materia de Derecho de la competencia es fundamental saber si en estas circunstancias es admisible una petición de decisión prejudicial, especialmente porque el Derecho nacional y el Derecho comunitario interaccionan cada vez más estrechamente en este campo.

II. Marco legal

5. El marco legal comunitario de este caso lo constituyen los artículos 81 CE y siguientes y el artículo 3 CE, apartado 1, letra g). En lo que se refiere al Derecho nacional, por un lado están las disposiciones del Derecho italiano de la competencia y, por otro, los preceptos relativos a la administración del monopolio del tabaco del Estado italiano.

A. El Derecho italiano de la competencia

6. Del Derecho italiano de la competencia es relevante para este asunto la Ley nº 287, de 10 de octubre de 1990, de defensa de la competencia y del mercado, ( ) cuyo título I contiene, en particular, las siguientes disposiciones:

«Artículo 1

1. Las disposiciones de esta ley, dirigida, conforme al artículo 41 de la Constitución, a la protección y garantía del derecho a la iniciativa económica, son aplicables a las concertaciones, los abusos de posición dominante y las concentraciones de empresas que no estén comprendidos en el ámbito de aplicación de los artículos 65 y/o 66 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, de los artículos 85 y/u 86 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE), de los reglamentos de la CEE y de los actos comunitarios de análoga validez normativa.

[...]

4. La interpretación de las disposiciones contenidas en este título se realizará con arreglo a los principios del ordenamiento jurídico de las Comunidades Europeas en materia de competencia.

Artículo 2

1. Se considerarán concertaciones los acuerdos o las prácticas concertadas entre empresas, así como las decisiones de consorcios, asociaciones de empresas y otros organismos similares, incluso cuando se hayan adoptado sobre la base de disposiciones estatutarias o reglamentarias.

2. Quedan prohibidas las concertaciones entre empresas que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear sustancialmente el juego de la competencia en el mercado nacional o en una parte importante de él, también mediante actividades que consistan en:

a) imponer directa o indirectamente precios de compra, de venta u otras condiciones contractuales;

b) impedir o limitar la producción, el mercado o el acceso al mercado, las inversiones, el desarrollo técnico o el avance tecnológico;

c) repartirse los mercados o las fuentes de abastecimiento;

d) aplicar a terceros contratantes con quienes se mantengan relaciones comerciales condiciones objetivamente diferentes para prestaciones equivalentes, que ocasionen a éstos una injustificada desventaja competitiva;

e) subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos.

3. Las concertaciones prohibidas serán nulas de pleno derecho.»

7. En el título II de la Ley nº 287/90 se prevé la creación de un organismo nacional de defensa de la competencia: la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (en lo sucesivo, «Autorità Garante»), a la que el artículo 15, apartado 1, de dicha ley atribuye las siguientes funciones:

«Cuando la [Autorità Garante] [...] determine la existencia de una infracción de los artículos 2 o 3, fijará un plazo para que las empresas y entidades implicadas abandonen dicha conducta. En caso de infracciones graves, habida cuenta de su gravedad y duración, [la Autorità Garante] impondrá asimismo una multa administrativa de hasta el 10 % del volumen de negocios registrado, en el ejercicio anterior al de la notificación del requerimiento, por la empresa o la entidad implicada y fijará los plazos en que la empresa debe cumplir con el pago de la sanción.»

8. Por otra parte, el título VI de la Ley nº 287/90 contiene un artículo 31, que reza como sigue:

«Las multas administrativas impuestas como consecuencia de una infracción de esta Ley se ajustarán a las disposiciones del capítulo I, partes I y II, de la Ley nº 689, de 24 de noviembre de 1981, en la medida en que éstas sean aplicables.»

B. Las disposiciones sobre la administración del monopolio del tabaco del Estado italiano

9. Mediante Real Decreto-ley ( ) nº 2258, de 8 de diciembre de 1927, ( ) se constituyó en Italia una Administración autónoma de los monopolios del Estado, la Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (en lo sucesivo, «AAMS»). La AAMS es un órgano administrativo del Estado que, aún hoy, se encuentra subordinada al Ministerio de Economía y Hacienda. ( ) Cuenta con autonomía tanto desde el punto de vista técnico-administrativo como financiero y contable, pero no goza de personalidad jurídica propia. Hasta febrero de 1999 inclusive, se confió a la AAMS, entre otras administraciones, la del monopolio italiano del tabaco.

10. Mediante Decreto Legislativo ( ) nº 283 del Presidente de la República, de 9 de julio de 1998, ( ) se constituyó un organismo público económico, ( ) el Ente Tabacchi Italiani (en lo sucesivo, «ETI»), al que se transfirieron por ley todas las actividades de producción y comercialización de la AAMS, con excepción de las loterías. En cuanto a las actividades transferidas, el ETI es el sucesor jurídico de la AAMS en todos sus activos y pasivos, sus derechos y bienes patrimoniales. ( ) El ETI inició su actividad el 1 de marzo de 1999.

11. Inicialmente, el ETI estaba sujeto al control del Ministerio de Economía y Hacienda, que dictaba las directrices de sus operaciones, nombraba sus órganos gestores y supervisaba sus decisiones. ( ) Sin embargo, tal como estaba previsto desde el principio, ( ) el 23 de junio de 2000 el ETI se transformó en una sociedad anónima, el Ente Tabacchi Italiani – ETI SpA, cuyo capital social estaba en un primer momento al 100 % en manos del Ministerio de Economía y Hacienda. En el año 2003, el ETI fue finalmente privatizado y, desde entonces, permanece bajo el control absoluto de British American Tobacco plc, sociedad holding inglesa perteneciente al grupo BAT (British American Tobacco).

12. Por su parte, desde el 1 de marzo de 1999, la AAMS únicamente desempeña funciones reguladoras del mercado del tabaco, ( ) en el que ya no realiza ninguna actividad económica. En cambio, según la información aportada ante el Tribunal de Justicia, después de esa fecha continuó su actividad en el sector de las apuestas y los juegos de azar, especialmente en las loterías.

III. Hechos y procedimiento principal

13. Mediante su decisión nº 11795, de 13 de marzo de 2003, ( ) la Autorità Garante declaró que las distintas sociedades del grupo Philip Morris ( ) habían mantenido, entre 1993 y 2001, primero junto con la AAMS y después con el ETI, una práctica colusoria cuyo objeto y efecto fue perjudicar de forma considerable y prolongada la competencia en cuanto al precio de venta de los cigarrillos en el mercado interno italiano. La Autorità Garante multó a los participantes en dicha práctica por infringir el artículo 2, apartado 2, letras a) y b), de la Ley nº 287/1990. En el caso de Philip Morris, la multa ascendió a 50 millones de euros en total, y en el caso del ETI, a 20 millones de euros. Asimismo, ordenó a los participantes en esa práctica cesar en su conducta ilegal.

14. En su decisión, la Autorità Garante imputó al ETI también la participación de la AAMS en dichas prácticas en el período anterior al 1 de marzo de 1999, basándose en que la AAMS había cesado su actividad económica en el campo de la producción y comercialización de labores de tabaco y la había asumido el ETI.

15. Tanto Philip Morris como el ETI interpusieron sendos recursos contra la decisión de la Autorità Garante ante el Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ( ) con sede en Roma (en lo sucesivo, «TAR»). Mientras que las pretensiones de Philip Morris no fueron estimadas en primera instancia, el TAR dio la razón al ETI en el sentido de que no se le podía imputar la participación de la AAMS en la práctica colusoria, por lo que anuló parcialmente la decisión de la Autorità Garante. Para ello, el TAR se basó en el principio de la responsabilidad personal consagrado por los artículos 1 y 7 de la Ley nº 689/81, a la que remite el artículo 31 de la Ley 287/1990, y argumentó que el mismo principio se aplica en Derecho comunitario. A juicio del TAR, el criterio de la continuidad económica objetiva sólo puede aplicarse en casos excepcionales que se han de interpretar restrictivamente, y esta circunstancia no se daba en el presente asunto.

16. Después de que tanto el ETI y Philip Morris como la Autorità Garante recurriesen la sentencia de primera instancia, el asunto llegó ante el Consiglio di Stato ( ) italiano (en lo sucesivo también, «órgano jurisdiccional remitente»), en su calidad de máxima instancia en materia de Derecho administrativo. El Consiglio di Stato ya ha desestimado las objeciones del ETI y de Philip Morris en cuanto a la existencia de una práctica colusoria, y ahora examina la cuestión planteada en el recurso de la Autorità Garante respecto a la imputabilidad al ETI de la participación de la AAMS en la práctica colusoria durante el período «anterior a la constitución de aquél».

IV. Petición de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

17. Mediante resolución de 8 de noviembre de 2005, recibida en el Tribunal de Justicia el 27 de junio de 2006, el Consiglio di Stato suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«a) ¿Qué criterio ha de seguirse, con arreglo a los artículos 81 y siguientes del Tratado y a los principios generales del Derecho comunitario, para determinar la empresa que debe ser sancionada por vulnerar normas en materia de competencia, en el caso de que, en el ámbito de un comportamiento sancionado de modo unitario, la parte final del comportamiento haya sido realizada por una empresa que ha sucedido, en el sector económico de que se trata, a la empresa originaria y [esta última], aunque sin haberse extinguido, haya dejado de operar como empresa mercantil, al menos en el sector afectado por la medida sancionadora?

2) Al determinar la entidad que debe ser sancionada, ¿puede la autoridad competente para la aplicación de las normas sobre competencia apreciar discrecionalmente si concurren circunstancias que justifiquen la imputación al sucesor económico de la responsabilidad por infracciones de las normas sobre competencia cometidas por la persona jurídica a la que sucede, aun cuando esta última no haya dejado de existir en la fecha de la decisión, de modo que el efecto útil de las normas sobre la competencia no se vea comprometido por los cambios introducidos en la forma jurídica de las empresas?»

18. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia han formulado observaciones escritas y orales el ETI, Philip Morris, el Gobierno italiano y la Comisión de las Comunidades Europeas.

V. Apreciación

A. Admisibilidad de la petición de decisión prejudicial

19. El objeto del procedimiento principal ante los órganos jurisdiccionales italianos es una decisión de la Autorità Garante, órgano italiano de defensa de la competencia, en un asunto de prácticas colusorias. Se trata de una decisión basada únicamente en el Derecho nacional de defensa de la competencia; en concreto, en la Ley nº 287/1990. Sin embargo, para apreciar su legalidad, el órgano jurisdiccional remitente entiende que es preciso interpretar el Derecho comunitario de la competencia. En este sentido, se remite al artículo 1, apartado 4, de la Ley nº 287/1990, según el cual los principios del Derecho comunitario de la competencia constituyen la base para interpretar las disposiciones del título I de dicha ley, por lo que también son relevantes para el Derecho nacional.

20. En consecuencia, expondré a continuación algunas observaciones sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales; en especial, sobre su relevancia para la resolución.

1. Aclaraciones iniciales

21. El solo hecho de que el Derecho comunitario sea relevante en el caso concreto únicamente debido a una remisión realizada por el Derecho nacional no dice nada en contra de la pertinencia de las cuestiones prejudiciales del Consiglio di Stato y de la competencia del Tribunal de Justicia para responderlas.

22. Según reiterada jurisprudencia, que se retrotrae hasta la sentencia Dzodzi (en lo sucesivo, también, «doctrina Dzodzi»), ( ) ni el tenor del artículo 234 CE ni la finalidad del procedimiento de remisión prejudicial se oponen a que se respondan cuestiones prejudiciales referentes a la interpretación de disposiciones comunitarias a las que el Derecho nacional sólo se remita para regular una situación puramente interna.

23. Por el contrario, como ha reconocido repetidas veces el Tribunal de Justicia, existe un interés comunitario manifiesto en que, con el fin de evitar futuras divergencias de interpretación, toda disposición de Derecho comunitario reciba una interpretación uniforme, cualesquiera que sean las condiciones en que tengan que aplicarse. ( )

24. En materia de Derecho de la competencia, este interés en una interpretación y aplicación lo más uniforme posible de las disposiciones vigentes en el ámbito comunitario es especialmente acentuado, ( ) ya que, en este campo, el Derecho nacional se inspira con particular frecuencia en el Derecho comunitario. Y esto no es así sólo desde la entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 1/2003, ( ) con el que se llegó a una interacción especialmente estrecha entre el Derecho nacional de la competencia y el Derecho comunitario. Ya con anterioridad, es decir, durante la vigencia del Reglamento nº 17, ( ) el Derecho nacional de la competencia de muchos Estados miembros se inspiraba en el Derecho comunitario también para la resolución de situaciones puramente internas. Esto no es lo que sucede precisamente con la Ley italiana nº 287/1990, relevante para el procedimiento principal.

25. En este contexto cobra también una especial importancia la colaboración entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales en el campo del Derecho de la competencia. Tal colaboración aporta la máxima seguridad jurídica posible y unas condiciones de competencia equiparables para todos los operadores económicos a quienes, directa o indirectamente, sea aplicable el Derecho comunitario.

26. No obstante, en este caso la Comisión expresa dudas acerca de la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. Por distintos motivos, no considera trasladable al presente asunto la doctrina Dzodzi.

27. Debo anticipar que a mí no me convence ninguna de las objeciones de la Comisión. Ésta se pierde en los detalles de las disposiciones italianas, olvidando entretanto que en el procedimiento de decisión prejudicial no compete al Tribunal de Justicia interpretar el Derecho nacional. ( ) Tampoco tiene en cuenta la presunción de relevancia de las cuestiones prejudiciales para las resoluciones de un órgano jurisdiccional nacional en el marco jurídico y material que éste determina bajo su propia responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia. ( ) Cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. ( )

28. A continuación me centraré en las objeciones concretas de la Comisión.

2. Las objeciones de la Comisión a la admisibilidad

29. En total, la Comisión formula cuatro objeciones contra la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales del Consiglio di Stato. En primer lugar, considera que las disposiciones de Derecho interno italiano aplicables no contienen realmente ninguna remisión al Derecho comunitario. En segundo lugar, alega que, en cualquier caso, tal supuesta remisión no es incondicional y vinculante. En tercer lugar, la Comisión no observa ningún interés en la interpretación del Derecho comunitario. Y, en cuarto lugar, alude a la falta de regulación en el ordenamiento comunitario.

a) Primera objeción: ausencia de cualquier tipo de remisión al Derecho comunitario

30. Con su primera objeción, la Comisión disiente de la afirmación de que el Derecho italiano se remita al Derecho comunitario para casos como el presente. Alega que tan sólo procede interpretar el título I de la Ley nº 287/1990 con arreglo al Derecho comunitario. Pero en el caso presente no son de aplicación las disposiciones sustantivas de ese título I, sino las sancionadoras de los títulos II y VI de la Ley nº 287/1990, ya que se trata exclusivamente de la «imputación de la sanción» a una persona física o jurídica concreta. En ese aspecto, el Derecho italiano no se guía precisamente por el Derecho comunitario, de modo que, para la resolución del caso sólo es de aplicación el Derecho nacional.

31. Pues bien, esta argumentación no me convence. Al contrario de lo que parece suponer la Comisión, no resulta de ningún modo evidente que la imputación de una práctica colusoria en un caso de sucesión de empresas se regule exclusivamente por las disposiciones sancionadoras y pueda juzgarse con plena independencia de las reglas sustantivas de la competencia y del mismo concepto de empresa. En efecto, el Tribunal de Justicia comprueba la imputación de las conductas contrarias a la competencia no sólo con respecto a las disposiciones sancionadoras aplicables (artículo 15 del Reglamento nº 17 y, actualmente, artículo 23 del Reglamento nº 1/2003), sino también con respecto a las disposiciones de Derecho sustantivo del artículo 81 CE, ( ) donde puede jugar un papel importante el criterio de la continuidad económica o de la identidad de empresas. ( )

32. Si el Consiglio di Stato piensa utilizar una vía análoga en el marco del Derecho italiano de la competencia, el Tribunal de Justicia no puede rechazarlo como algo manifiestamente improcedente, si no quiere contradecir su propia jurisprudencia.

33. Sin embargo, el Tribunal de Justicia podría declarar la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial del Consiglio di Stato si resultara evidente que la interpretación solicitada del Derecho comunitario no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal. ( ) Por lo tanto, si se determinase que el Derecho italiano, en casos como el presente, no se inspira en el Derecho comunitario, procedería declarar la inadmisibilidad de las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia para la interpretación del Derecho comunitario por falta de relevancia para la resolución del litigio. ( )

34. Pero no sucede así precisamente en este asunto. En su resolución de remisión, el Consiglio di Stato da por supuesto que el título I de la Ley nº 287/1990, con su remisión al Derecho comunitario, es relevante para el litigio principal, ( ) y esta determinación del marco jurídico nacional es, de por sí, vinculante para el Tribunal de Justicia respecto a la petición de decisión prejudicial.

35. Como ya he expuesto, el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse, en el marco de una remisión prejudicial, sobre la interpretación de las disposiciones nacionales ni para juzgar si la interpretación que hace de ellas el órgano jurisdiccional remitente es correcta. ( ) En particular, en un caso como el presente, corresponde únicamente al órgano jurisdiccional remitente determinar el alcance exacto de una remisión del Derecho nacional al Derecho comunitario. En su respuesta al órgano jurisdiccional remitente, el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta el sistema general de las disposiciones de Derecho interno que, a la vez que se remiten al Derecho comunitario, determinan el alcance de esa remisión. ( )

36. De este modo, resulta inoperante la primera objeción de la Comisión.

b) Segunda objeción: ausencia de una remisión incondicional y vinculante al Derecho comunitario

37. Con su segunda objeción, la Comisión alega que, aun en el caso de que fuese aplicable, la remisión al Derecho comunitario del artículo 1, apartado 4, de la Ley nº 287/1990 no es directa e incondicional, y además la interpretación del Derecho comunitario por el Tribunal de Justicia no es vinculante para los órganos jurisdiccionales nacionales. Así, al igual que en el asunto Kleinwort Benson, ( ) la petición de decisión prejudicial sería inadmisible en el caso presente.

38. Pero este argumento tampoco resulta convincente.

39. También se desprende de la sentencia Kleinwort Benson que es determinante saber si el legislador nacional distingue entre situaciones puramente internas y las reguladas por el Derecho comunitario, o bien si quiere tratar por igual los dos tipos de supuestos y, por eso, se guía en ambos casos por el Derecho comunitario. ( ) A tal efecto es irrelevante que el Derecho nacional se remita al Derecho comunitario de modo expreso o sólo implícito, pues lo importante es la conformidad de su contenido con el Derecho comunitario. ( )

40. El legislador italiano, según queda de manifiesto, no se ha propuesto distinguir entre las situaciones meramente internas y las reguladas por el Derecho comunitario, sino que en ambos casos se aplica la remisión al ordenamiento comunitario prevista en el artículo 1, apartado 4, de la Ley nº 287/1990. De por sí, esta es ya una razón a favor de la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales del Consiglio di Stato a la luz de la doctrina Dzodzi, así como de la sentencia Kleinwort Benson.

41. Por lo demás, frente al argumento de la Comisión, cabe decir que el presente asunto no es en modo alguno equiparable al de la sentencia Kleinwort Benson.

42. Por un lado, en este último asunto el legislador nacional se limitó a tomar en parte como modelo el Derecho europeo (en concreto, el Convenio de Bruselas), y reprodujo sus conceptos sólo de forma parcial. El Derecho nacional se apoyó en el Derecho europeo, pero sin ninguna remisión directa e incondicional a él, sino que admitía incluso expresamente desviaciones y modificaciones «destinadas a producir divergencias». ( )

43. En el artículo 1, apartado 4, de la Ley nº 287/1990 no se aprecia nada similar. Por el contrario, el precepto contiene una referencia expresa a los «principios del ordenamiento jurídico de las Comunidades Europeas en materia de competencia». Ni de su tenor ni de la resolución de remisión ni de los autos se puede inferir de ningún modo que tal remisión al Derecho comunitario se someta a condición alguna.

44. Por otro lado, según las disposiciones de Derecho interno aplicables en el asunto Kleinwort Benson, los órganos jurisdiccionales nacionales sólo estaban obligados a «tener en cuenta» la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, pero no estaban vinculados por ella. ( )

45. Ahora bien, pese a la postura de la Comisión, en el caso presente tampoco puede hablarse de tal falta de fuerza vinculante para los órganos jurisdiccionales nacionales: la interpretación de los preceptos contenidos en el título I de la Ley nº 287/1990 «se realizará con arreglo a los principios del ordenamiento jurídico de las Comunidades Europeas en materia de competencia» (artículo 1, apartado 4, de la Ley nº 287/1990). Ni del tenor de dicho precepto, ni de la resolución de remisión, ni de los autos se puede inferir de ningún modo que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no sea vinculante al realizar dicha interpretación. ( )

46. La Comisión tampoco aporta un solo argumento que respalde su afirmación de que el Derecho comunitario es solamente uno de los muchos elementos que los sujetos llamados a aplicar el Derecho en Italia deben tener en cuenta al interpretar las normas nacionales pertinentes, pero no el elemento determinante, y que los órganos jurisdiccionales nacionales no están legalmente obligados a trasladar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia al Derecho interno. Por su parte, todos los demás intervinientes en el procedimiento han destacado en la vista oral que los órganos jurisdiccionales italianos están vinculados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en un caso como el presente.

47. En último término resulta, sin embargo, determinante si la respuesta a las cuestiones prejudiciales puede ser útil para el órgano jurisdiccional remitente o no. En efecto, el procedimiento de decisión prejudicial del artículo 234 CE constituye un instrumento de cooperación judicial que permite al Tribunal de Justicia facilitar a los tribunales nacionales los elementos de interpretación del Derecho comunitario que pueden serles de utilidad para apreciar los efectos de una disposición de Derecho nacional en el litigio que deban dirimir. ( ) En lo que respecta a tal utilidad, el órgano jurisdiccional remitente cuenta con un margen de apreciación. ( )

48. En consecuencia, tampoco puede sostenerse la segunda objeción de la Comisión.

c) Tercera objeción: falta de interés en la interpretación del Derecho comunitario

49. Con su tercera objeción, la Comisión argumenta que en el caso presente no existe –al contrario que en los asuntos Bronner ( ) y Asnef-Equifax ( )– ningún interés en obtener una interpretación del Derecho comunitario, pues éste, en principio, no puede aplicarse de forma paralela al Derecho interno.

50. Pero este razonamiento tampoco resulta convincente. La Comisión olvida que la doctrina Dzodzi no se restringe sólo a los supuestos en que el Derecho comunitario y el Derecho nacional puedan ser de aplicación de forma paralela.

51. En efecto, el Derecho de defensa de la competencia se caracteriza por el hecho de que, con frecuencia, a los mismos hechos se pueden aplicar de manera paralela tanto normas nacionales como comunitarias. ( ) Así sucede siempre que los ámbitos de aplicación del Derecho nacional de la competencia y del Derecho comunitario de la competencia se solapan, es decir, en los casos en que los acuerdos entre empresas no sólo son objeto de regulación del Derecho nacional de la competencia, sino también del artículo 81 CE, debido, especialmente, a que pueden afectar al comercio entre Estados miembros en el sentido de esta disposición. Ya antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 1/2003 era particularmente evidente en casos así la importancia de una interpretación y aplicación uniformes del Derecho comunitario. ( )

52. Pero de ahí no se infiere en modo alguno que sólo exista siempre un interés en la resolución de cuestiones prejudiciales en el sentido de la doctrina Dzodzi cuando se trate de una aplicación paralela de las disposiciones internas y de las comunitarias. Muy al contrario, dicha jurisprudencia se ha aplicado hasta ahora mayoritariamente a supuestos en que realmente no procedía la aplicación del Derecho comunitario como tal, por lo que no era siquiera objeto de debate, en principio, la aplicación paralela de los ordenamientos jurídicos nacional y comunitario. ( )

53. También en el Derecho de la competencia se extiende el interés en una interpretación y aplicación uniformes del Derecho comunitario no sólo a los casos en que este último y el Derecho nacional sean de aplicación paralela por recaer los hechos en ambos ámbitos de aplicación, sino que la legislación de muchos Estados miembros se guía por las correspondientes disposiciones del Derecho comunitario también para regular situaciones puramente internas, que recaen exclusivamente en el ámbito de aplicación del Derecho nacional de la competencia, de manera que el Derecho comunitario se aplica indirectamente a tales supuestos. Esta tendencia no se ha observado solamente desde la entrada en vigor del Reglamento nº 1/2003 (que no es aplicable al presente asunto), pues las disposiciones del Derecho italiano de la competencia de que aquí se trata, adoptadas en 1990, reflejan concretamente que mucho antes ya se practicaba tal adecuación material al Derecho comunitario.

54. Con independencia de que el Derecho comunitario de la competencia se aplique paralelamente a las normas internas de defensa de la competencia o sólo sea relevante, de modo indirecto, para regular situaciones puramente internas a través de una remisión de la normativa interna sobre competencia, es preciso, en cualquier caso, que su interpretación y aplicación sean uniformes, a fin de garantizar la máxima seguridad jurídica posible y unas condiciones de competencia equiparables para todos los operadores económicos a quienes, directa o indirectamente sea aplicable el Derecho comunitario. Asegurar que sea así supone, en casos referidos al Derecho de la competencia, uno de los principales objetivos del procedimiento de decisión prejudicial del artículo 234 CE.

55. En consecuencia, también el Tribunal de Justicia admite, en asuntos de competencia, las peticiones prejudiciales, no sólo cuando parece posible una aplicación paralela del Derecho comunitario y del Derecho nacional de la competencia, ( ) sino también cuando únicamente es de aplicación el Derecho interno y el Derecho comunitario de la competencia es relevante sólo indirectamente, mediante una remisión de aquél a éste. ( )

56. En vista de lo anterior, tampoco puede prosperar la tercera objeción de la Comisión.

d) Cuarta objeción: falta de regulación en el ordenamiento comunitario

57. La cuarta y última objeción de la Comisión se basa en el artículo 5 del Reglamento nº 1/2003, exactamente en su cuarto guión. De él se desprende que, en procedimientos en materia de competencia, las autoridades nacionales de defensa de la competencia siempre imponen las sanciones previstas por su respectivo Derecho nacional, aun cuando apliquen el Derecho comunitario (artículo 81 CE). De ahí deduce la Comisión que el Derecho comunitario, en un caso como el presente, en que se trata tan sólo de la «imposición de una sanción», no establece regla alguna, por lo que tampoco existe interés en su interpretación.

58. Este punto de vista no logra convencerme. Tal como ya he expuesto, ( ) no resulta de ningún modo evidente que la imputación de una práctica colusoria en un caso de sucesión de empresas se regule exclusivamente por las disposiciones sancionadoras y pueda juzgarse con plena independencia de las reglas sustantivas de la competencia.

59. En primer lugar, aquí no se debate la cuestión de si procede aplicar, por ejemplo, sanciones penales o administrativas, o si tales sanciones pueden imponerse, en su caso, a personas físicas, tales como los administradores de las empresas implicadas en las prácticas colusorias. De lo que se trata es de averiguar si se puede responsabilizar a una empresa por la comisión de una práctica colusoria por otra empresa en un determinado período. A diferencia de lo que opina la Comisión, este problema no se limita a la mera «imposición de una sanción», sino que trata también de la imputación de una práctica colusoria. En consecuencia, el Tribunal de Justicia ha de valorar la cuestión atendiendo no sólo a las disposiciones sancionadoras, sino también considerando las disposiciones de Derecho sustantivo del artículo 81 CE. ( )

60. No obstante, el cuarto guión del artículo 5 del Reglamento nº 1/2003 tan sólo hace referencia a las disposiciones sancionadoras que puede aplicar una autoridad nacional al instruir un procedimiento de defensa de la competencia. Por lo tanto, dicho precepto no permite extraer conclusiones definitivas para la respuesta de la cuestión que aquí interesa, sobre la imputación de prácticas colusorias.

61. Por dichas razones, la cuarta objeción de la Comisión también debe ser desestimada.

3. Observación final sobre la admisibilidad

62. Sólo en aras de la exhaustividad quiero señalar que tampoco de la sentencia Ynos ( ) se desprende nada contra la aplicación de la doctrina Dzodzi al caso presente.

63. En el asunto Ynos, el Tribunal de Justicia no se apartó de dicha doctrina, sino que rechazó su competencia para responder a una petición de decisión prejudicial, debido a que los hechos de aquel litigio sucedieron antes de la adhesión a la Unión Europea del Estado miembro afectado, esto es, quedaban fuera del ámbito temporal de aplicación del Derecho comunitario. ( ) Sólo a partir de la adhesión del nuevo Estado miembro reconoce el Tribunal de Justicia su competencia para interpretar el Derecho comunitario por lo que respecta a su aplicación en un nuevo Estado miembro. ( )

4. Conclusión parcial

64. A la luz de las consideraciones precedentes, llego a la conclusión de que procede admitir la petición de decisión prejudicial.

B. Apreciación del fondo de las cuestiones prejudiciales

65. Con sus dos cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente desea saber básicamente en qué circunstancias permite el Derecho comunitario imputar una práctica colusoria al sucesor mercantil del implicado en dicha conducta ( ) (primera cuestión), y si las autoridades de defensa de la competencia tienen, en su caso, algún margen de apreciación para realizar tal imputación (segunda cuestión).

66. De esas cuestiones depende, en el litigio principal, si la Autorità Garante actuó correctamente al imputar al ETI la participación de la AAMS en la práctica colusoria, o si debió haber responsabilizado a ambas entidades de forma separada, cada una por el período que le correspondiera. Mientras que el Gobierno italiano se muestra favorable a imputar la conducta íntegramente al ETI, tanto éste como Philip Morris y la Comisión defienden el punto de vista contrario.

1. Criterios para la imputación de prácticas colusorias (primera cuestión)

67. La primera cuestión del Consiglio di Stato se refiere a los criterios para la imputación de prácticas colusorias en un caso de sucesión de empresas.

68. El problema de fondo de la imputación de prácticas colusorias consiste en que los destinatarios de las normas de la competencia y los destinatarios de las resoluciones de las autoridades de defensa de la competencia no son necesariamente los mismos.

69. Así, mientras que las normas de la competencia se dirigen a las empresas y se les aplican directamente con independencia de su organización y forma jurídica, las resoluciones de las autoridades de defensa de la competencia por las que se castigan las infracciones de tales normas sólo pueden dirigirse a personas, entre otras cosas porque tales resoluciones, en su caso, deberán ser ejecutadas. ( ) Por eso, siempre que una autoridad de defensa de la competencia reprime una práctica colusoria, surge la cuestión de la imputación de dicha conducta a una persona concreta. ( )

a) Responsabilidad personal y continuidad económica

70. Al elegir los criterios para la imputación debe tenerse en cuenta tanto el carácter sancionador de la medida impuesta como su espíritu y finalidad: las medidas se dirigen a la efectiva aplicación de las normas de la competencia, para defenderla frente a todo intento de falseamiento [artículo 3 CE, apartado 1, letra g)]; por eso deben disuadir a los operadores económicos de cometer prácticas colusorias. ( )

– El principio de la responsabilidad personal

71. Del carácter sancionador de las medidas impuestas por las autoridades de defensa de la competencia para castigar las prácticas colusorias (básicamente multas) se deduce que estamos ante una rama al menos emparentada con el Derecho penal. Por lo tanto, para la imputación de tal conducta es determinante el principio de la responsabilidad personal, ( ) el cual se asienta sobre el mismo Estado de Derecho y el principio de culpabilidad. ( ) La responsabilidad personal significa que la participación en un cártel debe imputarse en principio a la persona física o jurídica que explote la empresa participante; ( ) en otras palabras: responde el titular de dicha empresa.

72. Mediante la orientación a la responsabilidad personal se realiza generalmente al mismo tiempo una aportación a la aplicación efectiva de las normas de la competencia, ya que el titular de una empresa ejerce también una influencia decisiva sobre su actuación en el mercado. La presión que sobre él ejerzan las sanciones impuestas debe hacerle modificar la conducta de la empresa adecuándola en el futuro a las normas de la competencia. Asimismo, la sanción tiene un efecto preventivo general, al disuadir a otros operadores económicos de efectuar prácticas colusorias.

73. Con motivo de reestructuraciones, enajenaciones de empresas y otras vicisitudes es posible que la persona que en el momento de castigar la práctica colusoria sea responsable de la empresa implicada, no sea la misma que la persona que la explotaba en el momento de cometerse la infracción. Entonces, según el principio de la responsabilidad personal, la práctica colusoria debe imputarse en principio a la persona física o jurídica que explotara la empresa en el momento de la infracción (el anterior titular), aunque en el momento de la resolución de la autoridad competente sea responsable de esa empresa otra persona (el nuevo titular), ( ) y si la empresa ha continuado con su conducta ilícita también bajo la responsabilidad del nuevo titular, la infracción debe imputarse a éste únicamente desde el momento en que asumiera el control de la empresa. ( )

– Los riesgos de una interpretación excesivamente formalista del principio de la responsabilidad personal

74. No obstante, si el anterior titular de la empresa ya no existe o ya no ejerce ninguna actividad económica significativa, se corre el riesgo de que la sanción por la práctica colusoria sea inútil. Una interpretación demasiado formalista del principio de la responsabilidad personal podría conducir, por tanto, a una situación en que se frustrase el espíritu y la finalidad de las sanciones por este tipo de conductas, es decir, la efectiva aplicación de las normas de la competencia. ( ) Además, sería casi un estímulo para que los titulares de empresas eludieran intencionadamente su responsabilidad por actuaciones contrarias a la competencia mediante ciertas modificaciones organizativas.

– El criterio de la continuidad económica

75. Para la aplicación efectiva de las leyes de la competencia debería ser, por tanto, necesario poder imputar una práctica colusoria de manera excepcional no al anterior titular de la empresa implicada en esa conducta, sino al actual titular.

76. Pero sólo podría plantearse una imputación así si este último titular pudiera considerarse realmente el sucesor, desde el punto de vista económico, del anterior titular, ( ) es decir, si continúa con la explotación de la misma empresa implicada en la práctica colusoria ( )(criterio de la continuidad económica). ( )

77. Además, deben presentarse unas circunstancias especiales que justifiquen apartarse del principio de la responsabilidad personal. En este sentido, la jurisprudencia ha desarrollado básicamente dos grupos de supuestos.

78. En primer lugar, se atiende al criterio de la continuidad económica en caso de modificaciones que afecten solamente a la persona responsable de la empresa implicada en la práctica colusoria y que conduzcan a que dicha empresa deje de existir jurídicamente. ( ) Así, la consideración de la continuidad económica garantiza que las personas jurídicas no puedan eludir su responsabilidad por conductas ilícitas mediante meras modificaciones de su forma jurídica o de su razón social. ( ) Lo mismo puede decirse en caso de fusión, cuando el anterior titular de la empresa implicada en la conducta contraria a la competencia ceda su personalidad jurídica a otra persona jurídica que asume su sucesión.

79. En segundo lugar, la jurisprudencia acude al criterio de la continuidad económica también para reestructuraciones dentro de un mismo grupo empresarial, en que el anterior titular no necesariamente deja de existir como persona jurídica, pero sí abandona toda actividad económica significativa, incluso en otros mercados distintos del afectado por la práctica colusoria. ( ) Así, si entre la anterior y la nueva persona responsable de la empresa participante en la conducta ilícita existe un vínculo estructural, ( ) los implicados pueden escapar a su responsabilidad por medio de las posibilidades de configuración jurídica que les ofrece el Derecho (ya sea intencionadamente o no). De esta manera, el anterior responsable de la empresa podría convertirse, mediante una reestructuración interna del grupo, en una «cáscara vacía», con lo que cualquier sanción por infracción de las normas de la competencia que se dirigiera contra él caería en vacío. ( )

80. Sólo imputando la conducta prohibida al nuevo responsable de la empresa puede garantizarse en los citados grupos de supuestos que, por una parte, se puedan exigir responsabilidades a la persona que se haya podido beneficiar de las ganancias y del aumento de valor de la empresa obtenidos como consecuencia de su práctica colusoria, ( ) y, por otro lado, que la misma sanción pueda hacerse efectiva. En efecto, sólo el nuevo responsable, económicamente activo, de la empresa puede conseguir que la conducta de ésta se adecue en el futuro a las normas de la competencia. La sanción carecería de tal efecto si hubiera de imponerse al anterior responsable de la empresa, que ya no ejerce actividad económica alguna, y se reduciría también, cuando menos, el efecto preventivo general de disuasión para otros operadores económicos.

– Los límites en la aplicación del criterio de la continuidad económica

81. No obstante, tampoco se puede vaciar de contenido el principio de la responsabilidad personal en nombre de la continuidad económica, hasta convertirlo prácticamente en su opuesto. El criterio de la continuidad económica no debe sustituir al principio de la responsabilidad personal, sino complementarlo, en la medida en que sea necesario, para poder castigar con proporcionalidad a la culpa y de modo efectivo las prácticas colusorias, contribuyendo así a la efectiva aplicación de las normas de la competencia. En consecuencia, el empleo del criterio de la continuidad económica ha de tener carácter excepcional.

82. Esto no excluye que puedan añadirse nuevos grupos de supuestos a los dos mencionados. ( ) Pero la aplicación del criterio de la continuidad económica está sujeta a unos límites especialmente estrictos cuando la empresa implicada en la práctica colusoria es transmitida a un tercero independiente, y entre el anterior y el nuevo titular no existe ningún vínculo estructural. En un supuesto así, el empleo del criterio de la continuidad económica y, por tanto, la imputación de dicha conducta al nuevo titular de la empresa, sólo deberá admitirse si ésta ha sido enajenada fraudulentamente, esto es, con el propósito de eludir las sanciones de defensa de la competencia. ( )

83. En cambio, si falta dicho elemento fraudulento y el tercero independiente adquiriese la empresa en condiciones de mercado, no se debería emplear el criterio de la continuidad económica. La efectiva aplicación de las reglas de la competencia no requiere obligatoriamente entonces apartarse del principio de la responsabilidad personal. En efecto, la sanción de defensa de la competencia generalmente puede desplegar sus efectos también en el anterior titular de la empresa.

84. Además, en el supuesto de una enajenación en condiciones de mercado no es evidente que sólo el nuevo titular se beneficie de las posibles ganancias y aumentos de valor de la empresa resultantes de la práctica colusoria, sino que ello depende de los acuerdos alcanzados entre el transmitente y el adquirente en el ámbito de sus responsabilidades, especialmente si el riesgo de multas por prácticas colusorias se ha tenido en cuenta para una disminución del precio.

b) Particularidades del presente asunto

85. Aunque el Tribunal de Justicia no tiene competencia para valorar por sí mismo los hechos del litigio principal, sí puede dar al órgano jurisdiccional remitente, habida cuenta de las particularidades de este supuesto, todas las indicaciones que resulten útiles para facilitar la resolución del litigio. En este sentido, cabe destacar lo siguiente.

86. El presente asunto se caracteriza por que el Estado italiano inicialmente operaba económicamente en dos sectores por medio de su propia empresa AAMS: por un lado, en los juegos de azar y loterías; por otro, en el sector del tabaco. Posteriormente fue transmitida una sola de esas dos actividades, a saber, la producción y comercialización de labores de tabaco, al organismo económico público ETI, fundado precisamente a tal efecto y que, al principio, estaba bajo el control del Ministerio de Economía y Hacienda y, más adelante, fue convertido en sociedad anónima y privatizado.

87. Por lo tanto, en un primer momento se produjo solamente una reestructuración interna en la que las citadas actividades económicas del Estado en los sectores de los juegos de azar y del tabaco permanecieron unidas bajo el techo común del Ministerio de Economía y Hacienda y siguieron sometidas a su control. En un segundo momento se extrajeron del ámbito de influencia de dicho Ministerio las actividades económicas del Estado en el sector del tabaco y se traspasaron a manos privadas.

88. Indiscutiblemente, el organismo público ETI y la sociedad anónima ETI SpA deben considerarse los sucesores económicos de la AAMS en el sector de la producción y comercialización de labores de tabaco. Así lo confirman no sólo el traspaso formal de tales actividades al ETI y el posicionamiento del ETI como sucesor de la AAMS en todos los activos y pasivos, derechos y bienes patrimoniales, ( ) sino también, según la información de los autos, el hecho de que, en el mundo económico, el ETI asumió, sin solución de continuidad, el papel de la AAMS, incluida su participación en la práctica colusoria con Philip Morris.

89. Pero el solo hecho de que el ETI continuase la actividad empresarial de la AAMS en el sector de la producción y comercialización de labores de tabaco, cumpliendo así el criterio de la continuidad económica, no basta para imputarle la práctica colusoria de la AAMS, dejando de lado el principio de la responsabilidad personal. Como ya se ha expuesto, ( ) el criterio de la continuidad económica no debe sustituir al principio de la responsabilidad personal, sino complementarlo, en caso necesario, para poder castigar con proporcionalidad a la culpa y de modo efectivo las conductas colusorias, contribuyendo así a la efectiva aplicación de las normas de la competencia.

90. Tal necesidad no resulta evidente en un asunto como el presente.

– Continuación de la actividad económica de la AAMS

91. En primer lugar, hay que considerar que la actividad económica de la AAMS no fue íntegramente traspasada al ETI, pues la AAMS, según informa el órgano jurisdiccional remitente, subsiste como operador económico independiente con actividad significativa en los juegos de azar y las loterías. En consecuencia, el caso presente no es equiparable a un supuesto en que el anterior titular de la empresa implicada en la práctica colusoria haya dejado de existir jurídicamente o que, en cualquier caso, ya no desempeñe papel alguno como operador económico. ( )

92. De esta manera, el espíritu y la finalidad de la sanción no exigen necesariamente ser impuesta al ETI en vez de a la AAMS. Antes bien, imponer la sanción a la AAMS, como anterior responsable de la empresa, podría tener un efecto preventivo especial, contribuyendo así a la efectiva aplicación de las reglas de la competencia, pues la AAMS sigue participando del mundo económico y, por medio de la sanción, se verá compelida a comportarse en el futuro de acuerdo con la normativa sobre la competencia.

93. Es cierto que el pago de una multa por la entidad estatal AAMS implicaría que el dinero retornara a las arcas del Estado, pero la autonomía financiera y contable de la AAMS ( ) invita a pensar que la sanción aún puede tener efectos en la conducta particular de la AAMS en el mercado.

94. No se opone tampoco a una imputación de la práctica colusoria a la AAMS, según el principio de la responsabilidad personal, el hecho de que la AAMS misma ya no opere en el sector del tabaco. ( ) En efecto, al imponerle una multa a la AAMS siempre puede conseguirse un efecto preventivo general, de modo que las empresas que a partir de entonces actúen en ese sector económico se vean impulsadas a comportarse conforme a las normas de la competencia y a no cometer nuevas prácticas colusorias.

– Privatización y enajenación del ETI a un tercero independiente

95. En segundo lugar, hay que recordar que el ETI, entretanto, se ha transformado en una sociedad anónima y ha sido privatizado, tal como se había proyectado desde el principio. En este sentido, no hay razón para sospechar de una transmisión fraudulenta de la empresa al ETI con el fin de eludir las sanciones de defensa de la competencia.

96. Además, según todos los indicios, al menos en el momento de la imposición de la sanción ya no existía ningún vínculo estructural entre la AAMS, como anterior responsable de la empresa implicada en la práctica colusoria, y el ETI, como nuevo titular. Por el contrario, en el momento de imponerse la sanción la empresa se encontraba en manos de un tercero independiente.

97. Con ello, el presente asunto se asemeja menos al de una reestructuración en el seno de un grupo de empresas que al de una transmisión de empresa a un tercero independiente en condiciones de mercado, supuesto en el que, como ya se ha expuesto, ( ) no debería aplicarse el criterio de la continuidad económica.

98. A diferencia del Gobierno italiano, no creo que un eventual aumento de valor de la empresa gestionada por el ETI como consecuencia de la práctica colusoria constituya un motivo para apartarse del principio de la responsabilidad personal. Como ya he explicado, no es evidente que dicho aumento de valor sólo beneficie al nuevo titular de la empresa. Antes bien, el aumento podría haberse reflejado en el precio de venta de las participaciones del ETI SpA en el momento de su total privatización, redundando en beneficio del propio vendedor (el Estado italiano).

99. Cabe señalar, por último, que en cuanto a la imputación de las prácticas colusorias no ha de suponer ninguna diferencia el hecho de que fuera un sujeto privado o el Estado quien enajenara la empresa implicada a un tercero independiente. En cualquier caso, el Estado no debe gozar de una mejor posición que un vendedor privado.

100. Aunque la Comisión cree que, en determinadas condiciones, la responsabilidad por las prácticas colusorias de una empresa pública, en caso de privatización, debe transmitirse a su nuevo titular privado según el principio de la continuidad económica, en realidad está pensando en el caso de que el Estado, en el marco de la especial estructura organizativa a que pertenecía originalmente la empresa privatizada, ya no ejerza actividad económica alguna tras esa enajenación, aunque aún pueda ser económicamente activo en relación con otras estructuras (por ejemplo, en el ámbito competencial de otros ministerios). ( )

101. En contra de esto cabe decir que la mera privatización de una empresa pública no puede liberar al Estado de su responsabilidad por las posibles prácticas colusorias de la empresa que previamente gestionaba. Antes bien, esta responsabilidad del Estado es la consecuencia lógica de su participación en el mundo económico, en el que en principio no puede eximirse del cumplimiento de las reglas de la competencia vigentes para todas las empresas (véase también el artículo 86 CE, apartado 1). Por lo tanto, si un sujeto privado, en virtud del principio de la responsabilidad personal, ha de seguir respondiendo por la práctica colusoria de una empresa de la que antes era titular, lo mismo ha de aplicarse al Estado.

102. Pero el problema aludido por la Comisión no se puede identificar aquí de forma concluyente: según la información aportada por el órgano jurisdiccional remitente, en el presente asunto consta que el Estado italiano sigue manteniendo su actividad económica por medio de la AAMS. Por lo tanto, prosigue operando económicamente con la misma estructura organizativa de la que procedía el sector de actividad posteriormente transmitido al ETI y privatizado.

103. Por todo ello, considero que las autoridades y órganos jurisdiccionales de defensa de la competencia, en un caso como el presente, han de atender al principio de la responsabilidad personal y no realizar una imputación de la práctica colusoria con arreglo al criterio de la continuidad económica.

2. Sobre el posible margen de apreciación de las autoridades de defensa de la competencia al imputar las conductas (segunda cuestión)

104. Con su segunda cuestión, el Consiglio di Stato quiere saber básicamente si la autoridad competente de defensa de la competencia puede imputar a su libre discreción una práctica colusoria bien al anterior, bien al nuevo titular de la empresa implicada, a fin de garantizar que no resulte perjudicada la efectividad práctica de las reglas de la competencia.

105. Como ya se ha expuesto, la imputación de tales conductas, en el caso de una sucesión de empresas, debe realizarse conforme al principio de la responsabilidad personal. El criterio de la continuidad económica no debe sustituir al principio de la responsabilidad personal, sino únicamente complementarlo, en caso necesario, para poder castigar con proporcionalidad a la culpa y de modo efectivo las conductas colusorias, contribuyendo así a la efectiva aplicación de las normas de la competencia.

106. De ello se deduce que las autoridades de defensa de la competencia, así como los órganos jurisdiccionales competentes, no tienen la facultad de elegir entre imputar la conducta ilícita de una empresa a su anterior titular o al actual. El criterio de la continuidad económica sólo ha de emplearse cuando la mera aplicación del principio de la responsabilidad personal no sirva para alcanzar el fin mismo de la sanción por prácticas contrarias a la competencia.

107. La determinación de si se puede alcanzar o no el fin de dicha sanción puede exigir en el caso concreto la valoración de situaciones económicas complejas.

108. Así, puede ser necesario valorar si el anterior responsable de la empresa implicada en la práctica colusoria aún ejercía una actividad económica significativa en el momento de castigar esa práctica, de manera que imponerle una sanción pueda contribuir efectivamente a la aplicación de las reglas de la competencia. Asimismo, la existencia o inexistencia de un vínculo estructural entre el anterior y el nuevo responsable de la empresa puede obligar a apreciar complejos contextos económicos, así como la cuestión de si la empresa fue enajenada en condiciones de mercado o con propósitos fraudulentos.

109. Como bien subraya la Comisión, en la realización de tales valoraciones las autoridades de defensa de la competencia cuentan, con arreglo al Derecho comunitario, con un margen de apreciación. ( )

VI. Conclusión

110. En virtud de todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que responda al Consiglio di Stato del modo siguiente:

«1) a) Con arreglo al principio de la responsabilidad personal, las prácticas colusorias deben imputarse en principio a la persona responsable de la explotación de la empresa en el momento de la infracción, aunque en el momento de la decisión de la autoridad de defensa de la competencia sea otra la persona responsable de dicha explotación.

Lo mismo ha de suceder aunque la empresa fuera gestionada por el Estado en el momento de la infracción y, posteriormente, fuera transmitida quedando bajo responsabilidad de un particular.

b) Sólo excepcionalmente debe imputarse la conducta contraria a la competencia al nuevo responsable de la empresa:

– cuando el nuevo responsable de la empresa haya seguido explotándola hasta el momento de la decisión de la autoridad de defensa de la competencia;

– cuando, en el momento de la decisión de la autoridad de defensa de la competencia, el anterior responsable de la empresa haya dejado de existir jurídicamente o haya dejado de ejercer cualquier actividad económica significativa, aun en otros mercados distintos del afectado por la práctica colusoria, y

– cuando o bien exista un vínculo estructural entre el anterior y el nuevo responsable de la empresa, o bien ésta haya sido traspasada al nuevo responsable de forma fraudulenta para eludir la sanción de defensa de la competencia.

2) La autoridad competente de defensa de la competencia no cuenta con ningún margen de apreciación para la imputación de las prácticas colusorias. Sin embargo, sí cuenta con cierto margen de apreciación en la valoración de las situaciones económicas complejas que inciden en tal imputación.»