3.

Queda por examinar una tercera condición. La norma comunitaria debe ser completa; debe ser suficiente por sí misma. Su cumplimiento no puede depender, por tanto, de otras medidas posteriores que pudieran adoptar, haciendo uso de una facultad de apreciación, las Instituciones comunitarias o los Estados miembros. En relación con este requisito, se han planteado dudas respecto al efecto directo del artículo 52. ¿Qué hay de cierto en ello? El texto comienza con la siguiente fórmula: «En el marco de las disposiciones siguientes, las restricciones a la libertad de establecimiento […] serán suprimidas de forma progresiva durante el período transitorio.» De esta forma se remite al artículo 54, que determina el procedimiento conforme al cual las autoridades comunitarias deben adoptar las disposiciones útiles para la realización efectiva de la libertad de establecimiento. Por tanto habría que considerar que la ejecución del artículo 52 está vinculada a la adopción de estas medidas comunitarias. ¿Cuáles son estas medidas? En primer lugar, un programa general, que debe ser adoptado por unanimidad por el Consejo, a propuesta de la Comisión y tras un dictamen del Comité Económico y Social y del Parlamento Europeo, antes de finalizar la primera etapa. Este programa tiene por objeto fijar, para cada tipo de actividades, las condiciones generales para la realización de la libertad de establecimiento así como determinar sus etapas. El programa general fue adoptado por el Consejo en diciembre de 1961 y, por tanto, en el plazo previsto. El programa distribuye las distintas actividades afectadas en tipos, fija un calendario para su liberalización, define especialmente las restricciones que deban eliminarse y decreta las condiciones generales bajo las cuales debe realizarse la liberalización. No obstante, con la adopción de este programa no se agota la intervención de las autoridades comunitarias, puesto que el apartado 2 del artículo 54 exige además que el Consejo decida mediante directivas y el apartado 3 del mismo artículo contiene un cierto número de instrucciones, por lo demás no exhaustivas, en lo referente a los objetivos de su acción. Ahora bien, de hecho aunque estas directivas se han adoptado en relación con determinados tipos de actividades, de manera que se ha podido proceder a su liberalización sin oposición, en relación con otras actividades el Consejo no ha cumplido la misión que se le había encomendado y no ha adoptado las medidas prescritas por el artículo 54 antes de finalizar el período transitorio. Sin embargo, al haber expirado este período el 1 de enero de 1970, hay que preguntarse si el artículo 52 no ha pasado a ser directamente aplicable, a pesar de la falta de acción del Consejo, por lo menos en algunos ámbitos en los que esta acción era necesaria. Esta es la cuestión que hay que dilucidar. A este respecto, me parece determinante que el artículo 52 prescribía imperativamente que la eliminación de cualquier restricción a la libertad de establecimiento debía efectuarse durante el período transitorio. Por lo demás, está fórmula no es única en el Tratado. Este ofrece numerosos ejemplos de disposiciones que utilizan la misma técnica, independientemente de que su objetivo sea la eliminación de derechos de aduana de importación entre los Estados miembros (artículo 13) y de exportación (artículo 16), o que impongan a los Estados miembros la prohibición de gravar, directa o indirectamente, los productos de los otros Estados miembros con tributos internos, cualquiera que sea su naturaleza, superiores a los que gravan los productos nacionales similares. En estas distintas hipótesis se debían cumplir progresivamente las obligaciones impuestas a los Estados: «durante el período transitorio», como dice el artículo 13, o «al finalizar la primera etapa» como prescribe el artículo 16, o también «a más tardar, al comienzo de la segunda etapa», como impone el párrafo tercero del artículo 95. Ahora bien, el Tribunal de Justicia no ha dudado en afirmar que, al expirar el término fijado en cada caso, las normas contenidas en estas disposiciones pasaban a ser directamente aplicables. Esto es lo que el Tribunal declaró, a propósito del artículo 95, mediante sentencia de 16 de junio de 1966, Lütticke (57/65,- Rec. pp. 293 y ss., especialmente p. 302). Más decisivos aún son los fundamentos de la sentencia de 17 de diciembre de 1970, Spa SACE, antes citada, en los que se afirmaba, a propósito del apartado 2 del artículo 13, que, «que, aunque correspondía a la Comisión decidir el ritmo que debía imprimirse a esta supresión durante el período transitorio, resulta, sin embargo, del propio texto del artículo 13 que, en todo caso, dichos derechos tenían que haber sido totalmente eliminados, a más tardar, al finalizar dicho período; que, por lo tanto, a partir del final de ese período, el artículo 9 debe surtir plenos efectos por sí mismo». Siguiendo su razonamiento, el Tribunal afirmó que «el artículo 9 y el apartado 2 del artículo 13, examinados conjuntamente, implican, a más tardar a partir del final del período transitorio, en lo que respecta a todas las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana de importación, una prohibición clara y precisa de percibir dichas exacciones que no está sujeta a ninguna reserva por parte de los Estados de subordinar su aplicación a un acto positivo de Derecho interno o a una intervención de las Instituciones de la Comunidad; que dicha prohibición es perfectamente idónea, por su propia naturaleza, para producir efectos directos en las relaciones jurídicas entre los Estados miembros y sus justiciables». La sentencia de 26 de octubre de 1971, Eunomia (18/71,- Rec. p. 811) contiene una solución idéntica en lo referente a la supresión progresiva de los derechos de aduana y de las exacciones de efecto equivalente a la exportación. Finalmente, esta jurisprudencia ha sido confirmada aún más recientemente mediante la sentencia de 19 de junio de 1973, Capolongo (77/72,- Rec. pp. 611 y ss., especialmente p. 623). Ello constituye una primera e importante indicación que nos parece que puede aplicarse sin dificultad al artículo 52 y que puede conducir, por motivos análogos, a reconocer que esta disposición es apta para producir efectos directos, sin que sean necesarios para su ejecución, actos intermediarios que emanen de las Instituciones comunitarias o de los Estados miembros. En efecto, se puede observar que la expresión con la que comienza el artículo 52: «En el marco de las disposiciones siguientes […]», no tiene otro fin que el de referirse al procedimiento conforme al cual debe efectuarse la supresión progresiva de las restricciones. Ciertamente, esta expresión no tiene por efecto ni subordinar jurídicamente esta eliminación a la adopción de las directivas previstas por el artículo 54, ni hacer peligrar el término que los autores del Tratado impusieron claramente para su realización. Además, cuando se quiso decidir en otro sentido, se dijo expresamente. Este es el caso particular de las profesiones médicas, paramédicas y farmacéuticas, para las cuales y con arreglo al apartado 3 del artículo 57 «la progresiva supresión de las restricciones quedará subordinada a la coordinación de las condiciones exigidas para su ejercicio en los diferentes Estados miembros». De nuevo es útil comparar el artículo 52 y el 53. He dicho ya que el contenido de estos dos preceptos es esencialmente idéntico. Tanto uno como otro tienen por objeto prohibir que cada Estado miembro imponga para el acceso a las actividades asalariadas y su ejercicio por parte de nacionales comunitarios «una reglamentación más severa que la reservada a los nacionales» (sentencia de 15 de julio de 1964, Costa, antes citada). La única diferencia entre estas disposiciones reside en que el artículo 53, que establece una prohibición de nuevas restricciones era, por tanto, aplicable desde la entrada en vigor del Tratado, mientras que el artículo 52, que impone la supresión de las restricciones existentes, sólo debía producir efecto al término del período transitorio. Por último conviene averiguar si, al invitar al Consejo a adoptar algunas directivas para la ejecución del artículo 52, los autores del Tratado le han conferido un margen de discrecionalidad en tales condiciones que el cumplimiento efectivo de las obligaciones que impone este artículo sólo hubiera sido posible mediante la adopción de dichas medidas. Por el contrario, pensamos, coincidiendo con la mayoría de la doctrina (Rambow - The end of the transitional period, CMLR 1968/69; Schrans - SEW 1970, p. 253; Mégret- Le droit de la Communauté économique européenne, vol. 3, 1971, p. 90), que el Consejo, al igual que los Estados miembros, tenía competencia reglada, que estaba legalmente obligado a proceder a la eliminación de todas las restricciones a la libertad de establecimiento por razón de la nacionalidad, fueran éstas directas o encubiertas. Sin duda, por una parte el Consejo tenía la facultad de decidir el ritmo con el cual debía efectuarse la liberalización de las actividades en sus diversas categorías -lo cual, además, estaba previsto en el programa general- y, por otra, podía determinar las modalidades conforme a las cuales se iba a alcanzar la realización efectiva de la libertad de establecimiento. Pero el mismo artículo 52 imponía al Consejo, en cualquier caso, una obligación de resultado que debía cumplirse en una fecha precisa. El Consejo no tenía la facultad de eludir dicha obligación ni de modificar su contenido. Esta obligación de resultado pesa, en las mismas condiciones, sobre los Estados miembros y la omisión del Consejo de adoptar en el plazo las medidas de aplicación prescritas no les autoriza, en ningún caso, a oponerse al principio del artículo 52. Además, y tal como hemos visto, este artículo no prohíbe a un Estado regular, en lo que a él se refiere, las condiciones de acceso a las actividades no asalariadas o a su ejercicio, siempre que, por lo menos, asegure a los nacionales de otros Estados miembros un trato igual al que dispensa a sus nacionales en este ámbito. En cuanto a las medidas particulares contempladas en el artículo 57 y que se refieren especialmente al reconocimiento mutuo de diplomas o a la coordinación de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en relación con el acceso y el ejercicio de las actividades no asalariadas, sin duda constituyen un complemento útil a la realización práctica de la igualdad de trato, pero no nos parecen ser condición legalmente necesaria para ello. La aplicabilidad directa del artículo 52 no está subordinada a la adopción de estas medidas salvo en el caso particular de las profesiones médicas y farmacéuticas. Por tanto, entendemos, por una parte, que el hecho de que el Tratado haya previsto la adopción de medidas destinadas a realizar los objetivos del artículo 52, en forma de directivas del Consejo, no basta para negar el efecto directo de esta disposición. Por otra parte, creemos que la expiración del período transitorio ha marcado el punto de partida de la aplicabilidad directa de esta disposición, aun cuando no se hayan adoptado todavía las directivas de que se trata, o algunas de ellas. Tampoco dudo en proponer al Tribunal está interpretación, que, en el litigio sometido ante el Conseil d'Etat belga, plantea de alguna manera en estado puro el problema de la igualdad de trato en el ámbito, perfectamente circunscrito, del requisito de la nacionalidad. Me parece que del artículo 52, que engendra derechos en favor de los nacionales comunitarios, se desprende claramente que para el acceso a una actividad no asalariada como la de Abogado, un Estado miembro no puede legalmente exigir al nacional de otro Estado miembro que, por lo demás, cumple los requisitos de residencia y de diploma exigidos por la ley nacional, tal requisito de nacionalidad o, en su defecto, de reciprocidad, sin violar el principio de igualdad de trato que constituye el fundamento mismo de esta disposición del Tratado.