CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. DÁMASO Ruiz-Jarabo Colomer

presentadas el 12 de enero de 2006 ( )

Asunto C‑417/04 P

Región Siciliana

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Recurso de casación – Fondo Europeo de Desarrollo Regional – Intervención relativa al gran proyecto “Autopista Mesina-Palermo” – Terminación de la ayuda financiera comunitaria – Afectación directa para interponer un recurso de anulación»

I. Introducción

1. En este recurso de casación la Región de Sicilia impugna el auto del Tribunal de Primera Instancia ( ) inadmitiendo el recurso de anulación interpuesto contra la Decisión D(2002) 810439 de la Comisión, ( ) en la que se revocaba la ayuda financiera del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) previamente concedida, debido a que no le afectaba directamente en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.

2. En los últimos años el Tribunal de Justicia ha matizado en varias ocasiones ( ) su jurisprudencia sobre los criterios de la legitimación activa de las personas físicas y jurídicas regulados en el citado precepto. Sin embargo, sus resoluciones interpretaron la afectación del demandante a título individual, como requisito para la impugnación de un acto normativo comunitario, mientras que ahora se trata de la otra condición necesaria en ese contexto, su influencia directa en la esfera de los intereses del demandante.

3. Planteado el debate en estos términos, sorprende que, a un mes escaso de la fecha señalada para la vista de esta casación y sin esperar el fallo del Tribunal de Justicia, la Sala Primera ampliada del Tribunal de Primera Instancia haya dictado una sentencia ( ) de carácter diametralmente opuesto al del auto recurrido, dando trámite a la demanda y juzgando sobre el fondo un asunto entre las mismas partes, en el que también se dilucida la supresión de una ayuda con cargo al FEDER. ( ) A algunos de sus argumentos me referiré más adelante, en el marco del tercer motivo de casación alegado. ( ) Para completar el cuadro de la controversia jurídica, ha de mencionarse una sentencia de la Sala Quinta del propio Tribunal de Primera Instancia, de 31 de mayo de 2005, donde, partiendo de hechos muy similares, ni siquiera se pronunció sobre la admisibilidad de la pretensión de anulación de un municipio. ( )

4. Ya expresé en su día, ( ) en línea con el pensamiento de otros abogados generales, mis preferencias por una exégesis más generosa del artículo 230 CE, párrafo cuarto, ajena a los términos en los que ha sido glosado de manera reiterada por el Tribunal de Justicia, fijándole unos límites muy estrictos.

II. El marco normativo

5. En el Tratado CE hay fundamentalmente dos artículos en materia de política regional: el artículo 158 CE, que obliga a la Comunidad a reforzar y proseguir su cohesión económica y social, propugnando, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de progreso de las diversas regiones y el retraso de las menos favorecidas, para promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad; y el artículo 159 CE, a cuyo tenor la Comunidad apoya esos objetivos a través de los fondos estructurales, en especial, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

6. Con el propósito de cumplir tales objetivos y de regular las funciones de los fondos, se adoptaron el Reglamento (CEE) nº 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de esos fondos y a su eficacia, así como a la coordinación de sus intervenciones con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, ( ) y el Reglamento (CEE) nº 4253/88, del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del anterior. ( )

El Reglamento nº 2052/88

7. El artículo 4, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2052/88 enuncia el principio de complementariedad de la acción comunitaria en este ámbito. Instaura igualmente una estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado, las autoridades y los organismos competentes designados por este último a escala nacional, regional, local o de otro tipo, comprometiendo a todos en una meta común.

El Reglamento nº 4253/88 en su versión actualizada

8. El sexto considerando del Reglamento que reformó el Reglamento nº 4253/88 atribuye, en virtud del principio de subsidiariedad y sin perjuicio de las competencias de la Comisión en su calidad de responsable de la gestión de los recursos financieros comunitarios, la ejecución de las formas de intervención a los Estados miembros, quienes la ejercen en el nivel territorial adecuado en función de las características de su organización interna.

9. El artículo 9, apartado 1, consagra el principio de «adicionalidad», ( ) con el que se pretende avalar las repercusiones económicas reales, pues los créditos de los fondos estructurales no pueden sustituir a los gastos públicos o asimilables del Estado miembro en el conjunto de territorios subvencionables con arreglo a uno de los objetivos.

10. A tenor del artículo 23, apartado 1:

«A fin de garantizar el éxito de las acciones llevadas a cabo por promotores públicos o privados en la ejecución de las mismas, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para:

– verificar regularmente que las acciones financiadas por la Comunidad se han realizado correctamente;

– prevenir y perseguir las irregularidades;

– recuperar los fondos perdidos por abusos o negligencia. Salvo si el Estado miembro, el intermediario o el promotor prueban que no les es imputable el abuso o la negligencia en cuestión, el Estado miembro será responsable subsidiario del reembolso de las cantidades abonadas indebidamente. […]

[...]»

11. Según el artículo 24:

«1. Si la realización de una acción o de una medida no pareciere justificar una parte o la totalidad de la ayuda financiera que se le hubiere asignado, la Comisión procederá a un estudio apropiado del caso en el marco de la cooperación, solicitando, en particular, al Estado miembro o a las autoridades designadas por éste para la ejecución de la acción, que presenten en un plazo determinado sus observaciones.

2. Tras este estudio, la Comisión podrá reducir o suspender la ayuda para la acción o la medida en cuestión, si el estudio confirmara la existencia de una irregularidad o de una modificación importante que afecte a las condiciones de ejecución de la acción o de la medida, para la que no se hubiera pedido la aprobación de la Comisión.

3. Toda cantidad que dé lugar a una devolución de lo cobrado indebidamente se reembolsará a la Comisión. [...]»

III. Antecedentes del recurso de casación

A. Resumen de los hechos del litigio en la instancia

12. En una Decisión de 22 de diciembre de 1993, dirigida a la República Italiana, la Comisión concedió, para el periodo de programación 1994/1999, una ayuda financiera con cargo al FEDER del 50 % de los costes admisibles para la construcción de la autopista entre Palermo y Mesina, en Sicilia, que constituye un gran proyecto en el sentido del artículo 16, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88. Los trabajos se dividieron en diez lotes, figurando en el anexo de la Decisión que la Región Siciliana fue designada autoridad responsable del proyecto.

13. Tras diversas vicisitudes y una abundante correspondencia entre la Comisión y las autoridades italianas, de las que se da buena cuenta en el auto recurrido, ( ) habiendo constatado la dificultad de acabar la construcción emprendida antes de la fecha estipulada, el 31 de diciembre de 1997, así como el incumplimiento por la recurrente de las obligaciones asumidas, dicha Institución comunitaria trasladó a la República Italiana, en otra Decisión de 5 de septiembre de 2002, ahora impugnada, su voluntad de revocar la ayuda, sobre la base de los gastos devengados a 31 de diciembre de 1997 en las obras entregadas a 5 de septiembre de 2002.

14. En esa Decisión la Comisión indicaba: en primer lugar, el saldo no desembolsado que debía liberarse, es decir, la diferencia entre el importe de la ayuda financiera del FEDER inicialmente comprometido para el proyecto y el correspondiente a la totalidad de los abonos efectuados por el FEDER; en segundo lugar, la cuantía por recuperar, obtenida de restar a la cifra resultante la suma de los dispendios subvencionables a cargo del FEDER en la fecha de la terminación. La Comisión requería, además, a la República Italiana para comunicar por correo certificado esa Decisión al beneficiario.

15. En ese contexto, la Región Siciliana interpuso un recurso de anulación ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, alegando cuatro motivos. El primero denunciaba la incompetencia del órgano que firmó la Decisión impugnada; el segundo, la infracción y/o la aplicación errónea de los artículos 24 y 25 del Reglamento nº 4253/88; el tercero invocaba una contradicción en la conducta de la Comisión y la vulneración del principio de protección de la confianza legítima; el cuarto aducía la falta de motivación y una tramitación deficiente.

B. El auto recurrido

16. Con arreglo al artículo 113 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia examinó de oficio la legitimación activa de la Región Siciliana, considerando estar suficientemente informado con los documentos obrantes en autos, por lo que no acordó oír las observaciones orales de las partes.

17. Después de comprobar que la Región Siciliana no era destinataria del acto, pues la Comisión lo había dirigido a la República Italiana, y de aceptar que la Decisión impugnada afectaba a la demandante individualmente, ( ) redujo su análisis a apreciar si le concernía de forma directa en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.

18. El Tribunal de Primera Instancia también recordó la jurisprudencia reiterada en ese ámbito, ( ) prestando especial atención a algunos pronunciamientos referentes al FEDER. ( )

19. En cuanto a los hechos debatidos, dicho Tribunal centró su argumentación en dos puntos esenciales, a saber, el de liberar al FEDER de las cantidades no pagadas y el de la devolución de los ingresos indebidos.

20. Sobre el primer aspecto, precisó que, según el artículo 21, apartado 5, del Reglamento nº 4253/88, los créditos comunitarios otorgados en concepto de ayuda financiera del FEDER se abonan por la Comisión al Estado miembro interesado, reforzando tal afirmación con algún precedente jurisprudencial ( ) y denegando la condición de actor privilegiado a la Región Siciliana en el marco del artículo 230 CE. ( )

21. Estimó, además, que, habida cuenta del carácter complementario de las ayudas comunitarias y del principio de «adicionalidad», a cuyo tenor no pueden sustituir a los gastos públicos del Estado miembro, nada se oponía a que la República Italiana decidiera asumir con cargo a sus fondos propios el monto liberado de la financiación comunitaria, al objeto de sufragar la ejecución definitiva del proyecto.

22. Sobre la restitución de las sumas injustamente obtenidas, una vez observada la diferencia con la práctica en el sector de las ayudas de Estado declaradas incompatibles con el mercado común, ya que la Decisión atacada no contenía ninguna disposición ordenando a la República Italiana la recuperación de dichas cantidades indebidas, ( ) el Tribunal de Primera Instancia resolvió que la Decisión sólo exigía su devolución al FEDER por la propia República Italiana, ( ) ya que el reembolso de los fondos comunitarios pagados a la demandante no era consecuencia directa de la Decisión impugnada, sino de la acción emprendida por la República Italiana en su legislación nacional para respetar las obligaciones derivadas de la normativa comunitaria en la materia. ( )

23. Aunque la demandante no había aludido al carácter puramente teórico de la facultad de apreciación de la República Italiana, lo que le hubiera conferido legitimación activa según la jurisprudencia, ( ) para el tribunal de instancia no cabía excluir que ese Estado miembro renunciara a reclamar la ayuda discutida a la demandante o a los beneficiarios finales, ( ) descartando así esa hipótesis. ( )

24. Por último, el auto recurrido no atendió las alegaciones de la Región Siciliana de que había mantenido vínculos directos con la Comisión, pues le había remitido ciertos documentos, así como de que se había tomado en consideración su situación particular al dictarse la Decisión ahora discutida. La primera alegación se rechazó, porque esa remesa de información no producía efectos directos en la situación jurídica de la recurrente; la segunda, porque esa circunstancia serviría para probar, en el mejor de los casos, que la Decisión le afectaba individualmente.

25. Como corolario, el Tribunal de Primera Instancia declaró la inadmisibilidad del recurso y condenó en costas a la demandante.

IV. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia y las pretensiones de las partes

26. El recurso interpuesto por la Región Siciliana tuvo entrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de septiembre de 2004 y la contestación de la Comisión, el 25 de noviembre de ese mismo año. A estos documentos siguieron los respectivos escritos de réplica y de dúplica.

27. La vista, a la que asistieron los representantes de ambas partes, se celebró el 15 de noviembre de 2005.

28. La recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:

– Anule el auto del Tribunal de Primera Instancia de 8 de julio de 2004, en el asunto T‑341/02.

– Adopte, en consecuencia, las medidas correspondientes para la continuación del procedimiento y la condena en costas.

29. La Comisión pide al Tribunal de Justicia que:

– Desestime el recurso de casación.

– Condene a la recurrente a cargar con las costas.

V. Análisis de los motivos de casación

30. La Región Siciliana ha formulado cuatro motivos de casación. El primero se basa en la infracción de los artículos 113 y 114 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia; el segundo, en la violación del artículo 230 CE, párrafo segundo; el tercero, en la vulneración de los Reglamentos nº 2052/88 y nº 4253/88; el cuarto, en la falta de motivación del auto.

31. Por razones de orden lógico-jurídico invertiré el examen de los dos primeros motivos, puesto que el reconocimiento de la condición de actor privilegiado en el sentido del artículo 230 CE, párrafo segundo, o de destinataria conforme a su párrafo cuarto, privaría de objeto a la denuncia de haber conculcado los artículos 113 y 114, en la medida en que se refiere, principalmente, a la afectación directa de la recurrente por la Decisión cuya validez se cuestiona.

A. Sobre el segundo motivo: la infracción del artículo 230 CE, párrafo segundo, y la vulneración de los derechos de defensa

32. La Región Siciliana critica que el auto recurrido la haya considerado un ente distinto y autónomo de la República Italiana. A su juicio, esa calificación carece de justificación, pues la región actuó en calidad de territorio integrante de dicho Estado y era la verdadera destinataria de la ayuda financiera.

33. Opina, además, que en el ámbito de los fondos FEDER los Estados miembros sólo desempeñan un papel mediador, quedando identificado el beneficiario de la subvención comunitaria desde el momento de su concesión. Entender que la Decisión de revocación se dirigía al Estado miembro supone seguir una tesis excesivamente formalista.

34. Para la Comisión, a este motivo le falta fundamento. Por un lado, acude a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para la que el artículo 230 CE, párrafo segundo, únicamente atañe a las autoridades gubernamentales de los Estados miembros, sin que pueda extenderse a un tipo distinto de entes territoriales subestatales. Por otro lado, no comparte la idea de que la Región Siciliana sea la destinataria de la Decisión controvertida, pues la argumentación suministrada no enlaza con la afectación directa de la recurrente por dicho acto normativo, sino con la afectación individual.

1. Esbozo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la legitimación activa de los entes subestatales

35. Ante la ausencia de una definición expresa de «Estado» en los Tratados, conviene interpretarlo referido, según un sector doctrinal, a los sujetos de derecho internacional capacitados y reconocidos para firmar y ratificar los convenios interestatales, integrando una organización de poder independiente sobre una base territorial. ( ) Otros autores, en cambio, deducen de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que tal término engloba un conjunto de autoridades y de misiones. ( )

36. Sin embargo, estas elaboraciones científicas aportan poco al debate sobre el sentido del vocablo en el artículo 230 CE, párrafo segundo, pues no ofrecen una solución satisfactoria al problema de la extensión de su significado en ese contexto.

37. La escasez de pronunciamientos al respecto induce a pensar que, en realidad, el Tribunal de Justicia aún no ha construido una noción clara, pues sólo constan dos autos ( ) en los que haya declarado la inadmisibilidad manifiesta de sendos recursos de anulación interpuestos por la Región Valona ( ) y la Región Toscana. ( ) El tenor de ambas resoluciones es, empero, idéntico y reza así:

«[…] resulta de la estructura general de los Tratados que el concepto de Estado miembro, a efectos de las disposiciones institucionales y, en particular, de las relativas a los recursos jurisdiccionales, únicamente alude a las autoridades gubernativas de los Estados miembros de las Comunidades Europeas y no puede ampliarse a los Gobiernos de regiones o comunidades autónomas, sea cual fuere la amplitud de las competencias que tengan reconocidas.»

38. Cabría objetar que todavía no hay una sentencia formal para apuntalar esa jurisprudencia, pero ese rigor procesal no parece convincente, ya que, por un lado, los incidentes de inadmisibilidad se suelen evacuar mediante auto, con arreglo al artículo 92, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, singularmente si es manifiesta, y, por otro, en las cuestiones prejudiciales también se sigue esta vía «cuando la respuesta no suscite ninguna duda razonable», según el artículo 104, párrafo tercero, de dicho Reglamento. En consecuencia, una aproximación sistemática al proceder del Tribunal de Justicia refuerza la contundencia de esas dos resoluciones judiciales.

39. Además, hay una referencia expresa a ambos autos en una sentencia del Tribunal de Justicia en la que, sin recoger la cita transcrita, se confirmó la imposibilidad de aplicar por analogía el artículo 230 CE, párrafos segundo y tercero, a las regiones. ( )

40. Podría evocarse asimismo que, al margen de lo declarado en los dos autos mencionados, fuera del ámbito de los recursos directos, el Tribunal de Justicia no ha vacilado en ampliar en muchas ocasiones el alcance de la palabra Estado. Con independencia de la forma jurídica que adopte, estimó comprendida en ese concepto a toda entidad que, por habérsele encomendado el desarrollo de un servicio de interés público, tiene atribuidas facultades exorbitantes en comparación con las normas vigentes para las relaciones entre particulares, ( ) lo que, en aquel caso, proporcionaba la oportunidad de invocar una directiva no incorporada al derecho nacional en contra de una empresa pública previamente privatizada.

41. Esta fuerza expansiva de la idea de Estado se vislumbra también en el Tribunal de Justicia cuando trata los incumplimientos, pues ha declarado la inobservancia de las obligaciones que incumbían al Reino de España, por ejemplo, en infracciones imputables, en realidad, a entes locales o regionales (asuntos Marismas de Santoña, ( )Calidad del aire ambiente, ( ) o Ayudas Magefesa II ( )). En la perspectiva europea, pues, siempre que una colectividad territorial subestatal olvida sus compromisos comunitarios, se hace responsable al Estado miembro en el que esté ubicada.

42. Tras esta glosa laxa del término, el Tribunal de Justicia tampoco ha hecho remilgos a restringir la noción de «autoridad pública», ciertamente no del todo equiparable a la de «Estado», en la aplicación del artículo 39 CE, apartado 4, pues en la noción de empleo en la administración pública ha incluido todos los «que suponen una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado yde las demás colectividades públicas», ( ) englobando en estas últimas a los entes subestatales, especialmente a los regionales y a los locales. ( )

43. En suma, se ha seguido una concepción de geometría variable, ( ) que depende de la esfera sobre la que se proyecte y que responde al pragmatismo con el que se persigue la consecución del efecto útil del derecho comunitario, para atender así a la preocupación de integración ( ) inherente al Tratado.

44. Pero la flexibilidad del Tribunal de Justicia, en algunos entornos, para acometer la exégesis de la palabra Estado no ha calado en el control de la legalidad, pues no se aviene con los preceptos que propician el respeto del reparto de poderes en la Comunidad, como se expuso en los autos Región Valona y Región Toscana, a cuyo tenor:

«admitir lo contrario [la legitimación activa per se de los entes subestatales] equivaldría a conculcar el equilibrio institucional previsto por los Tratados, que determinan en particular las condiciones en las que los Estados miembros, es decir, los que toman parte en los Tratados constitutivos y en los Tratados de adhesión, participan en el funcionamiento de las Instituciones comunitarias. Las Comunidades Europeas no pueden […] comprender un número de Estados miembros superior al de los [...] que las constituyen».

45. Rechazada, por tanto, la hipótesis de utilizar el método hermenéutico empleado en aras de la eficacia del derecho comunitario, sólo cabe indagar si la evolución del proceso de integración europea ha interferido en ese equilibrio institucional hasta el extremo de poner en entredicho la afirmación recogida en el punto precedente.

2. Breve síntesis de la evolución del papel de los entes subestatales en el marco de la construcción europea

46. Nada resume mejor la desatención de las colectividades locales y de los entes regionales en los orígenes de la integración europea que la expresión acuñada por un profesor alemán, para quien este proceso adolecía de «una ceguera en relación con la distribución de competencias dentro de los Estados miembros» («Länder-Blindheit» o ceguera respecto de los Länder), ( ) criticando de este modo la ausencia de cualquier alusión a las regiones en los Tratados.

47. El primer reconocimiento de la región en el plano político tuvo lugar en el seno del Consejo de Europa en 1961, al dotar de estatuto permanente a la Conferencia Europea de Poderes Locales. La Carta de esta Conferencia fue reformada en 1975 para acoger a la región en cuanto entidad política. Fruto de sus sesiones de trabajo, surgieron la Carta sobre la Autonomía Local ( ) y la Carta sobre la Autonomía Regional. ( )

48. Al menos igual atención merece la Asamblea de las Regiones de Europa, ( ) cuya finalidad, en virtud del capítulo I, artículo 1, punto 3, de sus Estatutos, estriba en «promover el papel activo de las regiones en la construcción europea, mejorando su participación institucional, en particular, en el seno de los procesos de decisión y fundamentalmente ante el Consejo de Europa, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa y la Unión Europea».

49. En el ámbito comunitario, el punto de arranque se sitúa en la creación del Consejo Consultivo de los Entes Regionales y Locales mediante la Decisión 88/487/CEE, ( ) en cuya exposición de motivos la Comisión, sintiendo la necesidad de que esas colectividades participaran en mayor medida en la elaboración y en la aplicación de la política territorial de la Comunidad, incluidas las repercusiones en las otras políticas comunitarias, se dotó de una instancia representativa de los niveles de decisión subestatales, con un mero poder consultivo, ( ) que solamente se reunía previa convocatoria de la propia Comisión. ( )

50. Con todas sus limitaciones, este alumbramiento resultó crucial, pues la semilla quedó sembrada y germinó en el Comité de las Regiones, consagrado en el Tratado de Maastricht. ( ) Pero, a pesar de los sucesivos avances operados también en el Tratado de Ámsterdam ( ) o en el de Niza, ( ) no se ha logrado superar el umbral de órgano de asesoramiento.

51. En lo que se refiere a la legitimación activa para instar el control de legalidad de los actos comunitarios, ha de señalarse que, con motivo de las distintas revisiones del Tratado CE, el Comité de las Regiones ha reivindicado de manera constante ( ) un rango privilegiado en el recurso de nulidad, tanto en su favor, como en el de las regiones titulares de competencias legislativas, proponiendo la modificación del párrafo tercero del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE). ( )

52. Estas aspiraciones se vieron parcialmente satisfechas en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, en lo que atañe a la salvaguardia de las prerrogativas del Comité, ( ) aunque no se modificó la situación de las regiones en los recursos de anulación. Pero, aun cuando ese texto llegara a adquirir valor normativo, ha de apuntarse la carencia actual de la voluntas legislatoris para dar cauce a los deseos del Comité. Shakespeare ya expresó que «en Venecia no hay poder que cambie lo dispuesto por la ley. Sentaría un precedente y, siguiendo el mismo ejemplo, pronto los abusos inundarían el Estado». ( )

3. Desestimación del motivo

53. A tenor de lo expuesto en los apartados precedentes, queda patente no sólo la ausencia de cualquier evolución que justifique trastocar el equilibrio institucional aludido en los autos Región Valona y Región Toscana, sino el fracaso rotundo de las eventuales modificaciones emprendidas en tal sentido. No concurre, pues, ninguna razón de peso que incite a modificar la jurisprudencia.

54. Además, admitiendo que, como pretende la recurrente, pueda considerarse «Estado» a una región, a efectos del artículo 230 CE, párrafo segundo, no se le abrirían las puertas por esa circunstancia, pues no cabe que una parte se arrogue la representación del todo. A mayor abundamiento, el hecho de constituir un elemento integrante de esa unidad pone a su disposición cauces de entendimiento y de cooperación en el plano político o administrativo con el Gobierno nacional, susceptibles de provocar en este último la deseada reacción ante el Tribunal de Justicia contra la medida comunitaria, posibilidad que, por lo general, le está vedada al ciudadano.

55. Por consiguiente, y sin abordar la supuesta violación de los derechos de defensa de la recurrente, por no haber sido acreditada ni debidamente explicada en su recurso, ha de desestimarse el segundo motivo, pues no se ha detectado infracción alguna del artículo 230 CE, párrafo segundo, en el auto recurrido.

B. Sobre el primer motivo: la violación de los artículos 113 y 114 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la falta de motivación y la vulneración de los derechos de defensa

56. Con este motivo la recurrente impugna, sustancialmente, el proceder del Tribunal de Primera Instancia, al haber examinado de oficio la causa de inadmisibilidad del recurso de anulación sin oír a los litigantes, provocando de este modo su indefensión.

57. Ante todo, conviene recordar que el artículo 113 de su Reglamento de Procedimiento permite a dicho Tribunal llevar a cabo de oficio y en cualquier momento el estudio de las causas de inadmisión, remitiendo para las demás actuaciones al artículo 114, párrafos tercero y cuarto. El primero de estos párrafos regula el desarrollo oral del resto del procedimiento, salvo decisión en contrario del Tribunal de Primera Instancia.

58. Pues bien, del apartado 49 del auto recurrido se desprende que cimentó su decisión en la suficiente información proporcionada en los documentos obrantes en el expediente. Además, consta en los apartados 42 a 46 que tuvo en cuenta las alegaciones de la recurrente sobre la admisibilidad de la pretensión de nulidad, por lo que ha de reputarse infundada la alegación de violación de los derechos de defensa.

59. Tampoco parece aceptable el argumento relativo a la falta de motivación, ya que, como señala la Comisión en su escrito de contestación, el Tribunal de Primera Instancia analizó de forma prolija la legitimación activa de la Región Siciliana, en los apartados 50 a 86.

60. Por último, en cuanto a la denuncia de que la Comisión no presentó su demanda de inadmisión en pliego separado, en contra de lo sancionado en el artículo 114, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, ha de estimarse inoperante, pues el Tribunal de Primera Instancia propugnó la causa de inadmisión sobre la base del artículo 113 de dicho acto normativo.

61. Por tanto, al no deducirse de lo expuesto ninguna infracción de los artículos 113 y 114 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, el primer motivo resulta manifiestamente infundado.

C. Sobre el tercer motivo: la inobservancia de los artículos 4, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2052/88 y 9, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88

62. Antes de comenzar el análisis de este motivo, conviene llamar la atención sobre su verdadera esencia, ya que pretende probar el error del auto recurrido, al no haber reconocido que la Decisión de cancelar la ayuda FEDER, objeto del recurso, concernía directamente a la Región Siciliana. Por tanto, en adelante, el enfoque aquí seguido se ajusta al auténtico propósito de la recurrente.

63. Nótese que el litigio nunca versó sobre la afectación individual de la región actora por la Decisión de la Comisión, pues ambas partes estaban de acuerdo en tal extremo.

64. La Región Siciliana ha formulado dos alegaciones en este motivo. La primera sostiene que el sistema creado por los fondos estructurales se inspira en los principios de subsidiariedad y de cooperación, previendo la intervención de las instituciones regionales, por lo que cualquier decisión de revocar una intervención financiera programada en ese contexto produce efectos jurídicos directos para la región de que se trate. La segunda atañe a la negativa del Tribunal de Primera Instancia a admitir esos efectos, por creer que la República Italiana podía sufragar la financiación de los trabajos restantes hasta la culminación del proyecto, sin reclamar su devolución a la Región Siciliana, apreciación que entiende contraria a los principios de complementariedad y de adicionalidad. Además, en el escrito de réplica, precisa que el Estado italiano la ha requerido para restituir la ayuda por un importe de 58.036.177 euros.

1. Sobre la legitimación activa derivada de la colaboración de las entidades regionales con la Comisión

65. El artículo 4, apartado 1, del Reglamento n° 2052/88, que recoge el principio de complementariedad, instaura una estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro implicado y las autoridades u organismos designados por este último al objeto de concretar la acción comunitaria en cada caso. Según el artículo 24 del Reglamento n° 4253/88, la Comisión puede recabar de las autoridades así designadas la presentación de observaciones cuando albergue dudas acerca de la ayuda inicialmente asignada.

66. Con el aderezo del principio de subsidiariedad, esa presentación de observaciones conduce a la recurrente a equiparar la posición de los órganos subestatales, elegidos por el Estado miembro para la cooperación previa a la aprobación de toda acción comunitaria en el marco del FEDER, con la de las empresas exportadoras que recurren un reglamento antidumping y que han colaborado en las investigaciones llevadas a cabo por la Comisión; ( ) con la de las que impugnan una decisión por la que se autorizan ayudas de Estado, cuando han participado de cualquier manera en el procedimiento del artículo 88 CE; ( ) o con la de las que han denunciado el comportamiento anticompetitivo de sus adversarios en el mercado. ( )

67. Sin negar la oportunidad de tales afirmaciones, conviene matizarlas para evitar que se desnaturalice la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

68. En primer lugar, en el derecho antidumping, la razón que movió al Tribunal de Justicia a conferir legitimación activa a los exportadores afectados que hubieran asistido a la Comisión en sus investigaciones fue el hecho de que, en esa materia, la Comunidad sólo puede legislar mediante reglamentos, ( ) lo que excluía, en principio, los recursos directos de los particulares. ( ) Por lo demás, nótese que, a diferencia de lo que ocurre en este asunto, se cuestionan reglamentos, no decisiones.

69. En segundo lugar, en el ámbito de las ayudas de Estado, la extensión del derecho a impugnar decisiones de la Comisión varía en función de que haya intervenido en el procedimiento previo, de acuerdo con el artículo 88 CE, apartado 2, o en el principal, de conformidad con el apartado 3. En este último supuesto, el derecho de las empresas a ser oídas les otorga la legitimación activa, aun cuando no lo hayan ejercido, sin verse constreñidas por las observaciones vertidas en el marco del artículo 88 CE, apartado 2. ( ) El Reglamento (CE) n° 659/1999 ( ) ha consolidado ciertas garantías procesales a los participantes en esos procedimientos, ( ) que no los liberan, sin embargo, de demostrar el perjuicio sufrido en su esfera de intereses. ( )

70. Por último, la referencia de la Región Siciliana a la jurisprudencia en el derecho de la competencia merece una puntualización que, además, conduce a otra de mayor calado. Así, cuando la mentada sentencia Metro I reconoció la legitimación de la empresa que había solicitado una decisión de la Comisión, con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra b), del Reglamento n°17( ) y se le había denegado, se fundó en la necesidad de asegurar una tutela judicial efectiva, ( ) ya que, en principio, la empresa carecía de legitimación para recurrir tal negativa.

71. No es una casualidad que la expresión tutela judicial efectiva en este contexto despierte el recuerdo de la sentencia Jégo-Quéré, ya que todas las resoluciones aludidas por la Región Siciliana para reforzar su postura tienen algo en común con el famoso asunto y atañen al requisito de que sólo puede recurrir quien se encuentre individualmente afectado por una decisión. Pues bien, ya he indicado que en este caso no se dudó de tal afectación, por lo que se presumió probada.

72. Por consiguiente, la pretensión de la recurrente de que su colaboración en el procedimiento de concesión de la acción comunitaria le proporcionaba los mismos derechos que los de los operadores económicos en las situaciones y en los ámbitos apuntados (competencia, ayudas de Estado y medidas antidumping) resulta inoperante, pues esos derechos tienden fundamentalmente a obviar la demostración de la afectación individual que, en el supuesto de autos, debía tenerse por acreditada, al no haberse refutado en ningún momento.

2. Sobre el error de derecho por considerar que la República Italiana podía asumir el coste de la terminación del proyecto

73. En contraste con la jurisprudencia sobre la influencia individualizada de un acto comunitario, la relativa a la afectación directa ha sido más restringida, lo que probablemente se deba al método empleado por el Tribunal de Justicia que, por lógica, se ahorra el examen de este segundo requisito, una vez negado el carácter decisorio del acto impugnado, o al descartarse su efecto individualizador en el demandante, por no asemejarlo al destinatario. ( ) No extraña, por tanto, que la jurisprudencia no haya alumbrado en este ámbito una fórmula como la del auto Plaumann ( ) para comprobar el presupuesto de aplicación de la afectación a título individual, lo que no significa que falten precedentes suficientes para deducir los principios básicos que el Tribunal de Justicia ha consolidado respecto del impacto directo de la decisión impugnada en la esfera jurídica del demandante.

74. Así, la sentencia Toepfer I ( ) interpretó por vez primera la expresión «directamente afectado», aceptando la legitimación activa de los terceros que no fueran destinatarios de un acto comunitario, siempre que este último confirmara las medidas decretadas antes por el Estado miembro implicado. Al no exigirse, pues, ningún acto nacional de ejecución, los particulares interesados sentían su incidencia de manera tan directa como respecto de las disposiciones internas a las que el reglamento comunitario sustituía.

75. Otras resoluciones posteriores han asimilado los casos en los que la intervención estatal aparece supeditada a criterios establecidos con antelación por el Consejo o por la Comisión, ( ) siendo puramente automática ( ) o no discrecional, ( ) a aquellos en que no se necesita dictar reglas en el ámbito estatal.

76. Por consiguiente, fuera de los casos de ejecución técnica ( ) por parte del Estado miembro, cuando se le atribuye un margen de apreciación para dar cumplimiento en su territorio al acto comunitario, debe negarse su impacto jurídico sobre los intereses del demandante, ( ) pues esa influencia sólo acaece a través de la adaptación en el Estado miembro mediante la correspondiente prevención nacional. ( ) En suma, la interposición de una voluntad autónoma entre la decisión y sus repercusiones en el demandante determina que no esté afectado directamente. ( ) La única limitación a este principio atañe a los supuestos en los que la facultad conferida al Estado miembro para desarrollar el acto comunitario se vuelve teórica, a saber, cuando la voluntad de las autoridades estatales implicadas no suscita dudas en cuanto al uso que pretendan hacer de dicho acto. ( )

77. En este litigio, del auto recurrido se deduce que la Decisión estaba destinada al Estado italiano y no contenía ninguna orden con un impacto directo en la esfera de la Región Siciliana, bien por restringir el margen de apreciación de la República Italiana, bien por reducir el ejercicio de tal facultad a una mera hipótesis de improbable cumplimiento. Tampoco consta que la Comisión le hubiera impuesto, en el marco de ese acto comunitario o con anterioridad, ningún criterio ni que esa Institución conociera o hubiera podido conocer de antemano la intención de las autoridades de ese país al respecto.

78. En esta tesitura, el Tribunal de Primera Instancia carecía de indicios para barruntar la actuación futura del Estado y la recurrente no aportó las pruebas adecuadas para acreditar la certeza del comportamiento de la República Italiana de cara a la revocación de la ayuda FEDER que había recibido. Asumir como probable la adopción de una medida nacional concreta significaría basar su análisis en meras conjeturas, a falta de otros elementos de juicio. En este sentido, la nota de 30 de octubre de 2002 que, en su escrito de réplica, la Región Siciliana ha aportado como prueba de que el Estado italiano pensaba recuperar las cantidades indebidamente obtenidas por dicha región ha de considerarse inadmisible, pues, como señala la Comisión con acierto, este Tribunal de Justicia no permite acudir a elementos de hecho nuevos en el marco del recurso de casación. ( )

79. Podría argumentarse que la Decisión impugnada en primera instancia surte efectos de manera automática en la recurrente, en virtud, por un lado, de la modificación de su situación patrimonial, al verse privada del saldo de la ayuda, y, por otro lado, por convertirla en deudora de esa cantidad, habiendo ostentado hasta la adopción del acto controvertido la cualidad de acreedora; cabría añadir, además, que, en ese contexto, la eventual medida aprobada por el Estado miembro en ejecución de la comunitaria supondría la segunda alteración del patrimonio jurídico de la Región Siciliana, que derivaría exclusivamente de la decisión nacional. ( )

80. Sin embargo, esta tesis, que a primera vista no carece de cierta seducción, se revela demasiado reduccionista. Al analizar únicamente la naturaleza del acto de la Comisión, ( ) desatiende su interpretación sistemática, que resulta necesaria, habida cuenta de la compleja estructura de las relaciones que la gestión de los fondos estructurales evidencia.

81. Pero, cuando se desentrañan los vericuetos de la configuración de ese entramado, se pone claramente de manifiesto que la función del Estado miembro denota mayor peso del que la recurrente pretende. Sin que sea menester exponer in extenso el régimen jurídico del FEDER, el análisis pormenorizado de sus reglamentos de base y de ejecución descubre que los Gobiernos centrales se hallan más implicados. Desde luego, no se les debe calificar de mero «buzón», al que las autoridades designadas en cada proyecto acuden en busca de su correo con la Comisión.

82. De entrada, la propia esencia de los fondos en cuestión muestra su carácter complementario, ( ) ensalzando así la preponderancia de la acción estatal y su amplio margen de discreción, no sólo en cuanto a la selección de los beneficiarios, sino también en la elaboración de los planes que desee subvencionar. ( ) De ahí que no se yerre atribuyéndole la responsabilidad de la puesta en práctica de las formas de intervención indicadas en los marcos comunitarios, como reza el sexto considerando del Reglamento nº 2082/93. A la luz de estas premisas, la posición de las autoridades centrales adquiere una proyección bastante diferente del papel de comparsa al que la Región Siciliana pretende relegarlas.

83. En ese haz de facultades que competen al Estado miembro, ( ) una decisión de la Comisión, como la controvertida, ofrece sus verdaderos perfiles, lo que no sucede si se la contempla de manera aislada, ya que, desde este nuevo ángulo se entiende mejor el margen de actuación del país gestor de las ayudas FEDER, de quien se hace depender, en última instancia, la continuación de la obra cuando la Institución comunitaria retira su apoyo.

84. Al Gobierno afectado le incumbe, pues, resolver sobre el futuro de lo que verdaderamente constituye su propio proyecto. Dispone de varias soluciones, como, por ejemplo, abandonarlo, suspenderlo o cederlo, pero también le está permitido asumir el coste financiero con cargo a sus presupuestos para garantizar su terminación. Aunque los inconvenientes de la revocación del crédito sean muchos y dolorosos, al ordenar cancelar el saldo la Comisión no prejuzga ni anticipa, tampoco recomienda, la dirección que ha de tomar el Estado miembro al dilucidar el porvenir de sus planes de desarrollo territorial.

85. Por todo lo anterior, la Región Siciliana sólo queda afectada por la solución del Gobierno del país en el que está integrada, que goza así de un soberano poder de apreciación, suficientemente amplio, de modo que su voluntad determina los efectos reales para la región.

86. Parece, por tanto, claro que la eventual afectación de la recurrente depende de la actuación que emprenda el Estado miembro a la luz de la nueva situación creada por la revocación del apoyo con cargo al FEDER, de la que se deriva una incidencia potencial, que sólo se convierte en un perjuicio inmediato e inevitable (no meramente posible), cuando el Gobierno le exija la devolución de las cantidades indebidamente obtenidas en concepto de ayuda comunitaria.

87. Estimo conveniente recalar en esa idea de daño que la doctrina propicia, ( ) pues su mera potencialidad no habilita para reclamar la condición de persona directamente afectada en el sentido del artículo 230 CE, apartado 4. En este asunto, si se aceptara la modificación en el ámbito jurídico de la recurrente, no representaría más que una mera contingencia, como los hechos se han encargado de demostrar, pues, en la vista de este recurso de casación, la Región Siciliana manifestó que la autopista se había construido hasta el final con medios procedentes de la empresa de titularidad pública ANAS, especializada en ese tipo de vías de comunicación.

88. Asimismo, la alteración de la posición jurídica de la recurrente, de acreedora a deudora, ( ) e incluso el cambio de la fuente de su financiación no repercuten más que de manera formal en dicha posición, ya que su interés real, la financiación, nunca resultó concreta e inevitablemente perjudicada.

89. En consecuencia, de acuerdo con la jurisprudencia expuesta, no se atisba ningún error de derecho en el que hubiera incurrido el Tribunal de Primera Instancia; las particularidades de este asunto tampoco propician un cambio jurisprudencial, porque encajan perfectamente en la tesis mantenida hasta el momento por el Tribunal de Justicia y no plantea problemas tan relevantes como la denunciada indefensión de la recurrente, a diferencia de los asuntos Unión de Pequeños Agricultores y Jégo-Quéré, antes aludidos. ( )

90. Todas las explicaciones precedentes conducen a propugnar que se desestime el tercer motivo por infundado.

D. Sobre el cuarto motivo de casación: la falta de motivación respecto de la facultad del Estado italiano para no reclamar la devolución de la ayuda y del valor jurídico vinculante de la correspondencia con la Comisión

91. En la primera parte de este motivo, la recurrente repudia la afirmación de Tribunal de Primera Instancia de que el Estado miembro conservaba la facultad de ejecutar la Decisión controvertida en relación con los beneficiarios de la ayuda inicialmente otorgada por la Comisión con cargo al FEDER, tildándola de incoherente y arbitraria por fundarse en una instrucción insuficiente de los hechos, así como en presunciones carentes de todo sustento probatorio.

92. Sobre este extremo, basta indicar que, en los apartados 71 a 79 del auto recurrido, el tribunal de instancia abordó detalladamente la eventual discrecionalidad de que gozaba la República Italiana para recuperar los fondos que le reclamaba la Comisión. Expuso los textos normativos aplicables, ( ) se apoyó en la jurisprudencia pertinente ( ) y valoró los elementos probatorios de manera lógica, infiriendo que la Decisión impugnada no exigía a la República Italiana recabar de la demandante o de los beneficiarios finales las cantidades indebidamente percibidas. ( )

93. Ciertamente, el Tribunal de Primera Instancia no aceptó la solución que auspiciaba la Región Siciliana, pero ese desencuentro no determina la incoherencia o la arbitrariedad del auto recurrido, que, por lo demás, está bien motivado, procediendo, pues, desestimar este punto del motivo de casación por su carácter manifiestamente infundado.

94. La segunda parte de esta queja denuncia que el apartado 84 del auto del Tribunal de Primera Instancia niega a la correspondencia con la Comisión la calidad para afectar directamente a la Región Siciliana. No atisba ninguna otra razón para cimentar ese intercambio epistolar, a raíz del cual dicha Institución comunitaria interesó del Estado italiano que le comunicara la Decisión de terminación de la ayuda, para facilitarle el acceso a las vías de recurso previstas en el ordenamiento jurídico de la Unión. De ahí que el mencionado apartado del auto impugnado le parezca contradictorio e ilógico.

95. Por un lado, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha estimado que el mero intercambio epistolar con la Comisión es insuficiente para caracterizar la afectación individualizada. ( )

96. Por otro lado, los desvelos de la Comisión por mantener informada a la Región Siciliana sobre el proyecto que estaba cofinanciando han de entenderse como una expresión de la estrecha «cooperación» entre la propia Comisión, el Estado miembro y las autoridades designadas por este último, a la que alude el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2052/88. Además, reflejan, en este contexto, el espíritu de transparencia que ha de animar las relaciones de una buena gestión de los entes públicos con los administrados.

97. Asimismo, la referencia a los posibles recursos que asisten a los destinatarios de un acto obedece a la práctica administrativa común de los Estados miembros y a un esfuerzo por servir mejor al ciudadano. Pero, incluso si la Comisión hubiera errado por exceso al notificar a la Región Siciliana el alcance de una eventual tutela judicial, esa equivocación no cambiaría la naturaleza de la Decisión controvertida ni sus repercusiones, creando un vínculo jurídico donde nunca lo hubo; tampoco vincularía al Tribunal de Justicia en la interpretación y aplicación de los requisitos procesales para interponer el recurso de anulación.

98. Por lo tanto, carece de todo fundamento pretender derivar ciertas obligaciones de esa relación epistolar, no debiendo reprocharse al Tribunal de Primera Instancia el haber deducido lo contrario, cuando, además, lo hizo tras un examen previo exhaustivo de la afectación de la recurrente por la Decisión controvertida.

99. En suma, no cabe acoger la alegación de falta de motivación en el contexto del intercambio de escritos entre la Región Siciliana y la Comisión, por infundada.

100. A la vista de las consideraciones precedentes, sugiero desestimar el cuarto motivo de casación por ser, en parte, manifiestamente infundado y por carecer parcialmente de fundamento.

VI. Costas

101. Al haberse desestimado todos los motivos de casación, de conformidad con lo sancionado en el artículo 122, en relación con el apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, aplicable al recurso de casación en virtud del artículo 118, debería condenarse en costas a quien pierda el proceso, es decir, a la Región Siciliana.

VII. Conclusión

102. En atención a los razonamientos anteriores, propongo al Tribunal de Justicia desestimar el recurso de casación interpuesto por la Región Siciliana contra el auto dictado por el Tribunal de Primera Instancia el 8 de julio de 2004, en el asunto T‑341/02, con expresa condena en costas a la recurrente.