CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. YVES BOT

presentadas el 8 de julio de 2008 1( )

Asunto C‑110/05

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

República Italiana





«Reapertura de la fase oral – Incumplimiento de Estado – Artículo 28 CE – Libre circulación de mercancías – Modalidades de uso – Normativa nacional por la que se prohíbe la utilización de un remolque acoplado a un ciclomotor, a una motocicleta, a un vehículo de tres ruedas y a un cuatriciclo – Restricciones cuantitativas – Medidas de efecto equivalente – Justificación – Seguridad vial – Proporcionalidad»

1. Una normativa nacional relativa a las «modalidades de uso» de una mercancía, ¿debe examinarse con arreglo al artículo 28 CE o debe apreciarse a la luz de los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Keck y Mithouard, ( ) del mismo modo que una normativa relativa a las «modalidades de venta»?

2. Ésta es, en esencia, la cuestión a la que debe responder el Tribunal de Justicia en el marco del presente recurso.

3. El presente asunto versa sobre un procedimiento por incumplimiento que la Comisión de las Comunidades Europeas inició contra la República Italiana en virtud del artículo 226 CE. Según la Comisión, la República Italiana incumplió, en efecto, sus obligaciones derivadas del artículo 28 CE al adoptar en el Código de circulación una normativa por la que se prohíbe a los ciclomotores, a las motocicletas, a los vehículos de tres ruedas y a los cuatriciclos llevar remolque. ( )

4. Es la segunda vez que se presentan conclusiones en el presente recurso.

5. Al principio, el Tribunal de Justicia decidió asignar este asunto a una sala de cinco jueces ( ) y pronunciarse sin la celebración de una vista, ya que ninguna de las partes había solicitado que se oyeran sus observaciones orales. El Abogado General Léger presentó sus conclusiones el 5 de octubre de 2006, después de las cuales se dio por concluida la fase oral. Éste concluyó que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumben virtud del artículo 28 CE al adoptar y mantener en vigor tal normativa.

6. En la medida en que dicha propuesta suscitó nuevas cuestiones relativas al ámbito de aplicación del artículo 28 CE que no fueron debatidas por las partes durante el procedimiento, el Tribunal de Justicia ordenó, mediante auto de 7 de marzo de 2007, la reapertura de la fase oral y remitió el asunto a la Gran Sala. Además, instó a las partes, así como también a los Estados miembros distintos de la República Italiana, a responder a la siguiente pregunta:

«¿En qué medida y con arreglo a qué requisitos las disposiciones nacionales que regulan no las características de un producto, sino su utilización, y que son indistintamente aplicables a los productos nacionales e importados, deben considerarse medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación en el sentido del artículo 28 CE?»

7. Además de la Comisión y la República Italiana, presentaron observaciones la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, la República de Chipre, el Reino de los Países Bajos y, por último, el Reino de Suecia.

8. Las presentes conclusiones se articularán en dos fases.

9. En una primera fase, expondré mi punto de vista sobre la respuesta que ha de darse a la cuestión planteada por el Tribunal de Justicia.

10. Ello exige una reflexión general acerca del sentido y el alcance de las normas relativas a la libre circulación de mercancías. Requiere, a costa de una vuelta a las posiciones ya manifestadas sobre este extremo, un análisis del ámbito de aplicación del artículo 28 CE y de los criterios que permiten calificar una disposición nacional determinada como medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación. La cuestión planteada por el Tribunal de Justicia ofrece asimismo la oportunidad de precisar el alcance de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada. Esta sentencia, como es sabido, ha dado lugar a muchas dificultades de interpretación que sólo han podido ser resueltas caso por caso.

11. En el marco de las presentes conclusiones, explicaré los motivos por los que considero que las medidas nacionales que regulan los requisitos de uso de una mercancía no deben ser examinadas conforme a los criterios enunciados por el Tribunal de Justicia en la sentencia Keck y Mithouard, antes citada. Sostendré la tesis de que dichas medidas están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 28 CE y pueden constituir medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación, contrarias al Tratado CE si obstaculizan el acceso al mercado del producto de que se trate.

12. A la vista de este análisis examinaré, en una segunda fase, la procedencia del recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión contra la República Italiana.

13. Después de un examen de los efectos de la medida controvertida sobre los intercambios intracomunitarios, sostendré que la legislación italiana, por cuanto impide el acceso al mercado italiano de remolques legalmente fabricados y comercializados en el resto de los Estados miembros, constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, contraria al artículo 28 CE.

I. Marco jurídico

A. Derecho comunitario

1. Tratado CE

14. El artículo 28 CE prohíbe entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente.

15. No obstante, conforme al artículo 30 CE, el artículo 28 CE no se opone a las prohibiciones ni a las restricciones de importación que estén justificadas, en particular, por razones de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud y la vida de las personas, siempre que no constituyan un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros.

2. Derecho derivado

16. El legislador comunitario estableció en la Directiva 92/61/CEE, ( ) un procedimiento de homologación comunitaria de los vehículos de motor de dos o tres ruedas.

17. Conforme al artículo 1, apartados 2 y 3, de la Directiva 92/61, los vehículos comprendidos en su ámbito de aplicación son los ciclomotores, ( ) las motocicletas, los vehículos de tres ruedas y los cuatriciclos.

18. Como se desprende claramente de los considerandos de esta Directiva, dicho procedimiento permite, por una parte, garantizar un mejor funcionamiento del mercado interior al eliminar los obstáculos técnicos a los intercambios en el sector de los vehículos de motor y, por otra parte, contribuye a la mejora de la seguridad vial y a la protección del medio ambiente y de los consumidores. ( )

19. Para permitir la aplicación de dicho procedimiento, la Directiva 92/61 establece una armonización total de las exigencias técnicas que dichos vehículos deben cumplir. Asimismo, establece que las prescripciones técnicas aplicables a las diferentes piezas y características de esos vehículos se armonizarán en directivas específicas. ( )

20. De este modo, los preceptos relativos a las masas, a las dimensiones y a los dispositivos de acoplamiento y de fijación de dichos vehículos han sido armonizados en las Directivas 93/93/CEE ( ) y 97/24/CE respectivamente. ( )

21. Cada una de dichas Directivas establece, en su exposición de motivos y en términos idénticos, que las prescripciones que promulgan no pueden tener por efecto obligar a que modifiquen sus normativas aquellos Estados miembros que no autorizan en su territorio que lleven remolque los vehículos de motor de dos o de tres ruedas. ( )

B. Derecho nacional

22. El artículo 53 del Decreto Legislativo nº 285, de 30 de abril de 1992, ( ) define los ciclomotores como todo vehículo de motor de dos, tres o cuatro ruedas, constituyendo estos últimos los «cuatriciclos de motor».

23. A tenor del artículo 54 del Código de circulación, los vehículos automóviles son vehículos de motor que tienen al menos cuatro ruedas, con exclusión de los ciclomotores.

24. Con arreglo al artículo 56 de dicho Código, sólo están autorizados a arrastrar un remolque los vehículos automóviles, los trolebuses y los tractores automóviles.

II. Procedimiento administrativo previo

25. Después de un intercambio de correspondencia entre la República Italiana y la Comisión, ésta estimó que dicho Estado miembro había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 CE al promulgar la normativa controvertida y le requirió entonces, mediante escrito de 3 de abril de 2003, para que presentara sus observaciones.

26. En su escrito de respuesta, de 13 de junio de 2003, la República Italiana se comprometió a modificar su normativa para eliminar los obstáculos a las importaciones señalados por la Comisión. Además, señaló que las modificaciones se referían no sólo a la homologación de los vehículos, sino también a la matriculación, la circulación y los controles en carretera de los remolques (revisiones).

27. La Comisión no recibió ninguna comunicación relativa a la adopción de dichas modificaciones. En consecuencia, el 19 de diciembre de 2003, remitió a la República Italiana un dictamen motivado por el que instaba a que se adoptaran las medidas necesarias para atenerse a las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 CE en un plazo de dos meses a contar desde la notificación de dicho dictamen. Al no recibir respuesta, la Comisión interpuso el presente recurso por incumplimiento al amparo del artículo 226 CE, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de marzo de 2005.

III. Recurso

28. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

– Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 CE al prohibir que los ciclomotores arrastren remolques.

– Condene en costas a la República Italiana.

29. La República Italiana solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso.

IV. Sobre la cuestión planteada por el Tribunal de Justicia

30. Como he indicado, el Tribunal de Justicia, después de la reapertura de la fase oral, instó a las partes y a los Estados miembros a responder a la siguiente pregunta:

«¿En qué medida y con arreglo a qué requisitos las disposiciones nacionales que regulan no las características de un producto, sino su utilización, y que son indistintamente aplicables a los productos nacionales e importados, deben considerarse medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación en el sentido del artículo 28 CE?»

A. Respuestas propuestas por las partes y los Estados miembros

31. Presentaron observaciones escritas y orales la Comisión, la República Italiana, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, la República Francesa, la República de Chipre, el Reino de los Países Bajos y, por último, el Reino de Suecia.

32. La Comisión sostiene que las modalidades de uso de un producto regulan los requisitos con arreglo a los cuales un producto puede ser utilizado. Así sucede en los casos de una medida que limita la utilización de un producto en el espacio o en el tiempo. ( ) Este concepto abarca también los supuestos en que una normativa prohíbe la utilización de un producto.

33. Según la Comisión, para determinar si una normativa nacional relativa a la utilización de un producto constituye una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 28 CE, hay que tener en cuenta, en el marco de un examen caso por caso, los efectos directos e indirectos, actuales o potenciales, de dicha medida. Para la Comisión, no cabe ninguna duda de que una normativa que prohíbe de manera absoluta o casi absoluta la utilización de un producto constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo 28 CE. ( )

34. El Reino de los Países Bajos aboga en favor de una delimitación clara del ámbito de aplicación del artículo 28 CE. Considera que el objetivo perseguido por dicha disposición, a saber, el buen funcionamiento del mercado interior, no puede implicar que una legislación nacional relativa, por ejemplo, a la seguridad vial, esté comprendida en la prohibición establecida en el artículo 28 CE. ( ) Sin embargo, también alega que el acceso al mercado sin obstáculos reviste una importancia especial.

35. El Reino de los Países Bajos sostiene la tesis defendida por la Abogado General Kokott en sus conclusiones presentadas en el asunto Mickelsson y Roos (C‑142/05), pendiente ante el Tribunal de Justicia, ya que permitiría excluir del ámbito de aplicación del artículo 28 CE un conjunto de normas que no están destinadas a la protección de intereses económicos. No obstante, señala algunos inconvenientes de este enfoque. Por una parte, sería difícil definir claramente el concepto de «modalidades de uso». Si la disposición relativa a la utilización exige una adaptación del producto, habría entonces una exigencia vinculada a las características del producto.

36. El Reino de los Países Bajos considera también que la introducción de una nueva clase de excepción a la aplicación del artículo 28 CE sería una fuente de confusión para el juez nacional. Según la categoría a la que pertenezca una disposición determinada, habría que recurrir a uno u otro criterio.

37. El Reino de los Países Bajos critica asimismo la jurisprudencia de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, por cuanto no ofrece un criterio adecuado y hace referencia, a este respecto, a las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro en el asunto Alfa Vita Vassilopoulos y Carrefour‑Marinopoulos. ( ) Además, señala que, al igual que las modalidades de venta, determinadas modalidades de uso pueden tener graves repercusiones en el comercio intracomunitario y se pregunta sobre la utilidad práctica de establecer una nueva excepción. El Reino de los Países Bajos propone pues adoptar la solución «de minimis» defendida por el Abogado General Jacobs en sus conclusiones presentadas en el asunto Leclerc‑Siplec, ( ) si bien señala también las dificultades a las que tendrían que hacer frente los jueces nacionales para su aplicación.

38. A diferencia de la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Francesa, la República de Chipre y el Reino de Suecia consideran que los criterios establecidos en la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, son extrapolables a las medidas que regulan el uso de un producto. En esencia, sostienen que las disposiciones nacionales, indistintamente aplicables, que limitan pero no prohíben el uso de un producto no están comprendidas, en principio, en el concepto de «restricción» en el sentido del artículo 28 CE. No obstante, en su opinión, puede establecerse una excepción a este principio si se demuestra que las medidas controvertidas prohíben pura y simplemente la utilización de un producto o sólo autorizan una utilización marginal limitando así el acceso de dicho producto al mercado.

39. La República Helénica sostiene que una normativa relativa a la utilización de un producto no puede, por sí sola, obstaculizar el comercio entre los Estados miembros. No obstante, señala que si la utilización del producto es un elemento constitutivo de la circulación del producto, entonces la cuestión de la calificación de la medida debe examinarse caso por caso y el obstáculo resultante puede estar comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 28 CE.

40. Por último, la República Italiana considera, en sustancia, que la respuesta a la pregunta planteada por el Tribunal de Justicia depende también de la cuestión de si el producto puede ser utilizado para otros fines. Además, insiste en las preocupaciones vinculadas a la seguridad vial y en las particularidades del relieve italiano.

B. Apreciación

41. En el presente litigio, se solicita al Tribunal de Justicia que determine si la normativa italiana que prohíbe la utilización en su territorio de un producto determinado constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 28 CE o si dicha normativa, en la medida en que establece una «modalidad de uso» de una mercancía, no está comprendida, conforme a los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia en la citada sentencia Keck y Mithouard, en el ámbito de aplicación de dicha disposición.

42. Esta cuestión es tanto más interesante cuanto que otro asunto, el asunto Mickelsson y Roos, antes citado, pendiente ante el Tribunal de Justicia, plantea una cuestión similar.

43. En efecto, en dicho asunto, se pregunta al Tribunal de Justicia si los artículos 28 CE y 30 CE se oponen a una normativa sueca que limita la utilización de las motos acuáticas en determinadas aguas. Tal normativa se distingue de la medida controvertida en el presente asunto, ya que limita la utilización de un producto, pero no prohíbe pura y simplemente su uso como se establece en la normativa italiana.

44. En las conclusiones presentadas en dicho asunto, la Abogado General Kokott propone, por analogía con las «modalidades de venta», excluir las «modalidades de uso» de una mercancía del ámbito de aplicación del artículo 28 CE si se cumplen, en particular, los requisitos que el Tribunal de Justicia estableció en la sentencia Keck y Mithouard, antes citada. ( )

45. En efecto, la Abogado General Kokott señala que las disposiciones nacionales relativas a las modalidades de uso de los productos y las que se refieren a sus modalidades de venta son comparables en cuanto al modo e intensidad de sus efectos sobre la circulación de mercancías. Tales disposiciones normalmente no tienen por finalidad regular la circulación de mercancías entre Estados miembros. Básicamente, sólo son aplicables tras la importación de un producto y sólo afectan indirectamente a la venta de éste. Según la Abogado General Kokott, sería pues consecuente extender la jurisprudencia de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, a las modalidades que regulan el uso de mercancías y, por tanto, excluir éstas del ámbito de aplicación del artículo 28 CE. ( )

46. No obstante, la Abogado General Kokott solicita al Tribunal de Justicia que precise y complete los requisitos establecidos en la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, y propone que las disposiciones nacionales que prohíban el uso de un producto o permitan meramente su uso marginal estén comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 28 CE «en la medida en que (casi) impidan el acceso al mercado del producto». ( )

47. Una vez recordado lo anterior, considero importante exponer ahora las grandes líneas de la jurisprudencia relativa a la libre circulación de mercancías.

1. Jurisprudencia relativa al principio de libre circulación de mercancías

48. La libre circulación de mercancías entre los Estados miembros constituye uno de los principios fundamentales de la Comunidad. ( )

49. De este modo, el artículo 3 CE, incluido en la primera parte del Tratado, que lleva por título «Principios», dispone en la letra c) que, para alcanzar los fines enunciados en el artículo 2, la acción de la Comunidad implicará un mercado interior caracterizado por la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos, en particular, a la libre circulación de mercancías.

50. Además, el artículo 14 CE, apartado 2, establece que el mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del Tratado.

51. Este principio fundamental es aplicado, en particular, por el artículo 28 CE.

52. Procede recordar que esta disposición establece que quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente.

53. Desde la sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville, ( ) es jurisprudencia reiterada que dicha disposición debe entenderse en el sentido de que tiende a la supresión de «cualquier normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario». ( )

54. Además, el Tribunal de Justicia admitió expresamente en la sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe‑Zentral, «Cassis de Dijon», ( ) que, a falta de armonización de las legislaciones nacionales, medidas indistintamente aplicables a los productos nacionales y a los productos importados de otros Estados miembros pueden constituir también restricciones a la libre circulación de mercancías. ( )

55. Según el Tribunal de Justicia, tales restricciones pueden, no obstante, estar justificadas por uno de los motivos indicados en el artículo 30 CE o por una de las exigencias imperativas establecidas por su jurisprudencia,( ) a condición de que, en ambos casos, dichas medidas sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo perseguido y no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. ( )

56. La interpretación que el Tribunal de Justicia dio en la sentencia Dassonville, antes citada, del concepto de medidas de efecto equivalente es especialmente amplia. ( ) En efecto, en virtud de la citada jurisprudencia, aunque una medida no tenga por objeto regular los intercambios de mercancías entre los Estados miembros, lo que es determinante para el juez comunitario es su efecto sobre el comercio intracomunitario, ya sea real o potencial. Por consiguiente, esta interpretación permitió, en realidad, incluir en el ámbito del artículo 28 CE todas las formas de proteccionismo económico de los Estados miembros, ya que todas las normativas nacionales que pudieran tener efectos restrictivos en el comercio, incluso las que no presentaban ningún vínculo con las importaciones, podían ser objeto de examen por el Tribunal de Justicia.

57. Para intentar limitar lo que consideró una invocación excesiva del artículo 28 y para evitar una invasión demasiado grande de las potestades reglamentarias de los Estados miembros, el Tribunal de Justicia adoptó un nuevo enfoque al tratar de limitar el alcance de dicha disposición.

58. En una primera fase, el Tribunal de Justicia intentó excluir del ámbito de aplicación del artículo 28 CE determinadas normativas nacionales que perseguían un objetivo de interés general y no tenían ningún vínculo con la actividad comercial.

59. De este modo, en la sentencia de 14 de julio de 1981, Oebel, ( ) el Tribunal de Justicia declaró que una normativa nacional relativa al trabajo nocturno en las panaderías y pastelerías constituía una opción legítima de política económica y social, conforme con los objetivos de interés general perseguidos por el Tratado. Según dicha sentencia, tal normativa «que se aplica en función de criterios objetivos a la totalidad de las empresas de un sector determinado, establecidas en el territorio nacional, sin crear diferencia de trato alguna por razón de nacionalidad de los operadores y sin hacer distinción entre el comercio interior del Estado interesado y el comercio de exportación» no tenía por efecto restringir las corrientes de intercambios entre los Estados miembros, por lo que resultaba evidente que no constituía una medida de efecto equivalente contraria al artículo 28 CE. ( )

60. Del mismo modo, en la sentencia de 31 de marzo de 1982, Blesgen, ( ) el Tribunal de Justicia consideró que una legislación que restringía el consumo, la venta y la oferta de bebidas alcohólicas en los lugares públicos no era contraria al artículo 28 CE, en la medida en que, al no tener ninguna relación con la importación de los productos, no podía obstaculizar los intercambios entre los Estados miembros. Dicha legislación no establecía ninguna distinción en función de la naturaleza o del origen de los productos, y no influía en la comercialización bajo otras formas de dichas bebidas espirituosas. En cuanto a sus efectos restrictivos, el Tribunal de Justicia declaró que no superaban el marco de los efectos característicos de una normativa de comercio. ( )

61. En una segunda fase, el Tribunal de Justicia decidió reconsiderar su jurisprudencia. La sentencia Keck y Mithouard, antes citada, marcó un hito en el enfoque de la jurisprudencia. En efecto, el Tribunal de Justicia consideró necesario volver a examinar y precisar su jurisprudencia en la materia «dado que [en su opinión] los operadores económicos invocan cada vez más el artículo [28 CE] para impugnar todo tipo de normativas que tienen por efecto limitar su libertad comercial, aunque no se refieran a los productos procedentes de otros Estados miembros». ( )

62. El asunto Keck y Mithouard versaba sobre una legislación francesa que prohibía la reventa a pérdida. Al reconocer que dicha legislación podía restringir el volumen de las ventas de productos importados al privar a los operadores económicos de una forma de promoción de las ventas, el Tribunal de Justicia se preguntó «si dicha posibilidad basta para calificar a la legislación de que se trata de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación» ( ) en el sentido del artículo 28 CE.

63. Para responder a esta pregunta, el Tribunal de Justicia distinguió entre dos categorías de normativas: las que determinan los requisitos que deben cumplir las mercancías y las que limitan o prohíben determinadas modalidades de venta. Con respecto a cada una de dichas categorías, el Tribunal de Justicia estableció un régimen de control diferente.

64. La primera categoría se refiere a las normativas relativas, en particular, a la denominación, a la forma, al peso y a las dimensiones del producto, así como a su composición, su presentación, su etiquetado y su acondicionamiento que son distintos de los exigidos en el Estado miembro de origen. ( )

65. En ese caso, el Tribunal de Justicia confirmó la jurisprudencia clásica que había establecido en la sentencia Cassis de Dijon, antes citada, con arreglo a la cual esas normativas, aunque sean indistintamente aplicables a todos los productos, están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 28 CE. ( )

66. En efecto, el obstáculo a los intercambios se deriva de la obligación de adaptar a los requisitos establecidos en el Estado miembro de comercialización las mercancías procedentes de otros Estados miembros. Al obligar a un reacondicionamiento o a una modificación de la composición de un producto, por ejemplo, tal normativa entraña costes y dificultades adicionales para el importador.

67. La segunda categoría comprende las normativas que limitan o prohíben «determinadas modalidades de venta». El Tribunal de Justicia no definió este concepto. No obstante, cabe hacer un inventario, no exhaustivo, a la vista de la jurisprudencia. Además de la prohibición de reventa a pérdida a que se refería la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, el Tribunal de Justicia consideró que estaban relacionadas con las «modalidades de venta» las normativas que restringen determinadas formas de promoción de venta, como las prohibiciones que tienen por objeto la publicidad televisiva en un sector o la publicidad destinada a un público particular, ( ) o incluso las normativas que reservan la venta de ciertos productos a determinados establecimientos ( ) o que regulan, por ejemplo, los horarios de apertura de los comercios. ( )

68. Desde ese momento, de no existir discriminación directa o encubierta en beneficio de la industria nacional, tales normativas ya no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 28 CE.

69. Como puede comprobarse, dichas medidas tienen por objeto el ejercicio de la actividad comercial como tal. Presentan un carácter general y no afectan a la comercialización de los productos originarios de otros Estados miembros de una manera diferente de la de los productos nacionales. Tales normativas no pueden condicionar directamente el acceso al mercado del producto de que se trata. No obstante, pueden tener un efecto indirecto en las importaciones, en la medida en que pueden efectivamente dar lugar a una reducción de las ventas.

70. Por lo tanto, en contra de su jurisprudencia anterior, el Tribunal de Justicia consideró que tales normativas no constituyen medidas de efecto equivalente en el sentido del artículo 28 CE en la medida en que se apliquen «a todos los operadores afectados que ejerzan su actividad en el territorio nacional» y afecten «del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados miembros». ( )

71. El Tribunal de Justicia precisó que siempre y cuando se cumplan estos requisitos, «la aplicación de normativas de este tipo a la venta de productos procedentes de otro Estado miembro y conformes a las normas de este último Estado, no puede impedir su acceso al mercado o dificultarlo en mayor medida que dificulta el de los productos nacionales». ( )

72. ¿Cuál es la razón de ser de la distinción establecida por el Tribunal de Justicia entre las dos categorías de normativas?

73. Los productos, tal como son, con su composición, su denominación, su forma, su etiquetado y su embalaje, deben poder ser exportados en principio a todos los Estados miembros siempre que, en estos aspectos, cumplan las normas de su Estado de origen. La aplicación de la legislación del Estado de importación sólo es lícita si puede justificarse por un motivo superior de interés general. Se trata de no obstaculizar en mayor medida de lo necesario el acceso de los productos al mercado del Estado miembro de importación y evitar así que la industria nacional goce de protección.

74. En cambio, a partir del momento en que, como tales, dichos productos tienen acceso al mercado del Estado miembro de importación, deben poder estar sujetos a las «normas de comercialización» vigentes en dicho Estado. A este respecto, deben estar en las mismas condiciones que los productos nacionales.

75. En mi opinión, el establecimiento de tal distinción parece inspirarse en la preocupación de garantizar la existencia de un régimen jurídico equilibrado. En efecto, el examen de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia pone de manifiesto un conflicto latente entre, por una parte, la voluntad del juez comunitario de conferir al artículo 28 CE una función de salvaguardia contra las diferentes formas de proteccionismo económico de los Estados miembros y, por otra, la preocupación del Tribunal de Justicia de no invadir determinados ámbitos de la política interna de dichos Estados.

76. A este respecto, el presente asunto se encuentra en el centro de dicha problemática.

77. La sentencia Keck y Mithouard, antes citada, provocó perplejidad. Muchos lamentaron las contradicciones que contiene, su falta de motivación y de claridad. ( ) La aplicación de los criterios establecidos en dicha sentencia ha conllevado muchas dificultades de interpretación a las que el Tribunal de Justicia ha tenido que hacer frente y que sólo han podido ser resueltas en cada caso.

78. En particular, señalaré dos críticas a esta jurisprudencia.

79. En primer lugar considero, como otros antes que yo, que una distinción entre diferentes categorías de medidas no es adecuada. ( )

80. En efecto, si bien es legítimo tratar de establecer presunciones en cuanto a los efectos en el mercado de distintas categorías de medidas, la existencia de una restricción puede depender también de otros factores, como el modo de aplicación de la normativa controvertida y sus efectos concretos sobre los intercambios.

81. La distinción que estableció el Tribunal de Justicia puede, por tanto, ser artificial y la línea de delimitación entre dichas diferentes categorías de medidas puede ser incierta. ( ) En algunos casos, el Tribunal de Justicia califica normativas relativas a las características de los productos como «modalidades de venta». ( ) En otros casos, trata medidas relativas a las modalidades de venta de una mercancía como normas relativas a las características de los productos. Así sucede, en particular, con las medidas que regulan la publicidad cuando éstas tienen un efecto sobre el envasado del producto. ( ) Por último, puede suceder que el Tribunal de Justicia se aparte de esta distinción para llevar a cabo un análisis únicamente basado en los efectos de la normativa. ( ) Estos ejemplos demuestran las dificultades que el Tribunal de Justicia puede encontrar en la calificación de determinadas medidas. Por ello, a mi juicio, es difícil proceder por categoría cuando, en la práctica, el juez nacional y el juez comunitario pueden encontrar normativas muy diversas, que deben apreciar en función de las circunstancias de cada caso concreto.

82. En segundo lugar, al desarrollar nuevos criterios y establecer un régimen de control diferente según el tipo de medidas controvertidas, esta jurisprudencia dio lugar a una diferenciación en el modo en que se entienden las restricciones a la libre circulación de mercancías con respecto al régimen aplicable a las otras libertades de circulación. ( )

83. En efecto, como explicaré más adelante, el modo en que se entienden las restricciones a estas distintas libertades tiene en común que se basa en un criterio único, el del obstáculo al acceso al mercado. Pues bien, adoptar un enfoque diferente en el ámbito de la libre circulación de mercancías no es, a mi juicio, coherente dadas las exigencias vinculadas a la construcción de un mercado único europeo y la creación de la ciudadanía de la Unión.

84. En consecuencia, habida cuenta de lo anterior, considero que los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, no han permitido aclarar el ámbito de aplicación del artículo 28 CE ni facilitar su aplicación.

85. No obstante, al igual que el Abogado General Poiares Maduro, no considero que hoy sea oportuno reconsiderar esta jurisprudencia. ( )

86. Tampoco estimo que haya que ampliar dicha jurisprudencia a las normas que, como las controvertidas en el litigio principal, se refieren a las «modalidades de uso» de los productos.

2. Motivos por los que no estoy a favor de una ampliación de la jurisprudencia Keck y Mithouard, antes citada, a las medidas que regulan las modalidades de uso de los productos

87. Ampliar la jurisprudencia de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, a las normativas relativas a las modalidades de uso de los productos presenta, a mi juicio, una serie de inconvenientes, mientras que el «método de análisis clásico» del Tribunal de Justicia me parece plenamente satisfactorio.

88. En primer lugar, tal solución equivaldría a introducir una nueva categoría de excepción a la aplicación del artículo 28 CE. Pues bien, no estoy a favor de esa solución por varias razones.

89. Por un lado, no estoy seguro de que las razones que llevaron al Tribunal de Justicia a excluir del ámbito de aplicación del artículo 28 CE las normativas relativas a las modalidades de venta de los productos sean válidas asimismo en lo que respecta a las medidas que regulan sus modalidades de uso. En efecto, salvo error por mi parte, no se ha interpuesto ante el Tribunal de Justicia un número muy elevado de recursos contra este tipo de medidas.

90. Por otro lado, como he indicado ya, considero que no es adecuado establecer distinciones entre diferentes categorías de normativas. Ese método es artificial y puede constituir una fuente de confusión para el juez nacional.

91. Por último, considero que excluir del ámbito de aplicación del artículo 28 CE las medidas nacionales que regulan no sólo las modalidades de venta de las mercancías, sino también sus modalidades de uso, es contrario a los objetivos que persigue el Tratado, a saber, la creación de un mercado único e integrado. A mi juicio, tal solución privaría de eficacia al artículo 28 CE, ya que equivaldría a introducir de nuevo la posibilidad de que los Estados miembros legislaran en ámbitos que el legislador ha querido, por el contrario, someter a la competencia comunitaria. Pues bien, ésta no es la dirección que debe tomar la construcción comunitaria y la creación de un mercado único comunitario. En efecto, un producto ha de poder circular sin obstáculos dentro del mercado común y los Estados miembros deben justificar las medidas nacionales que creen de cualquier forma un obstáculo a los intercambios intracomunitarios.

92. En segundo lugar, considero que no hay ningún interés en limitar el control del Tribunal de Justicia sobre medidas que, en realidad, pueden constituir un obstáculo importante para los intercambios intracomunitarios.

93. En efecto, el control jurisdiccional que lleva a cabo el Tribunal de Justicia según el «método de análisis clásico» definido en las citadas sentencias Dassonville y Cassis de Dijon es, en mi opinión, plenamente satisfactorio y no me parece que exista ningún motivo para apartarse de él.

94. Este método de análisis permite no sólo al Tribunal de Justicia controlar el respeto por los Estados miembros de las disposiciones del Tratado, sino que deja también a éstos el margen de maniobra necesario para la defensa de sus intereses legítimos.

95. En efecto, procede recordar que, para evitar que la liberalización de los intercambios no afecte a la consecución de otros intereses generales, el legislador comunitario y el Tribunal de Justicia, a través de su jurisprudencia, han establecido excepciones al principio de libre circulación de mercancías. ( )

96. El artículo 30 CE establece así una lista de justificaciones que los Estados miembros pueden invocar para adoptar restricciones a la libre circulación de mercancías. Esta lista es limitativa y de interpretación restringida. ( )

97. Paralelamente, el Tribunal de Justicia ha definido, en su jurisprudencia, «exigencias imperativas de interés general», entre las que figuran las preocupaciones vinculadas al medio ambiente o la defensa de los consumidores. ( ) De este modo, a falta de armonización comunitaria, una medida nacional adoptada para proteger el medio ambiente puede constituir una «exigencia imperativa» que puede limitar, en el sentido de la sentencia Cassis de Dijon, antes citada, la aplicación del artículo 28 CE.

98. El reconocimiento por el legislador y el juez comunitarios de casos en los que puede ser legítimo restringir la libre circulación de mercancías no concede, sin embargo, «carta blanca» a los Estados miembros. En efecto, aunque las medidas adoptadas por éstos podrán estar justificadas por motivos de interés general, dichas medidas deben ser, no obstante, necesarias y proporcionadas. ( )

99. Además, este método de análisis permite al Tribunal de Justicia garantizar un control jurisdiccional sobre todas las medidas adoptadas por los Estados miembros.

100. Este control es necesario. En efecto, es preciso asegurarse de que los Estados miembros tienen en cuenta la medida en que las normas que adoptan pueden afectar a la libre circulación de mercancías y al disfrute por los operadores del mercado de las libertades de circulación. Asimismo, debe evitarse que los órganos jurisdiccionales nacionales se vean obligados a excluir demasiadas medidas de la prohibición establecida en dicha disposición. Por lo tanto, es necesario entender el concepto de restricción en un sentido amplio.

101. Al mismo tiempo, dicho control jurisdiccional debe seguir siendo limitado, ya que la función del Tribunal de Justicia no es cuestionar sistemáticamente las medidas de policía que los Estados miembros puedan adoptar. El control de proporcionalidad permite al Tribunal de Justicia llevar a cabo una ponderación de intereses entre las preocupaciones vinculadas a la consecución del mercado interior y la protección de los intereses legítimos de los Estados miembros. ( )

102. Habida cuenta de cuanto antecede, no considero que exista, en consecuencia, ningún motivo para descartar ese método de análisis y sustituirlo por una solución que, al final, conducirá a privar de parte de su contenido a una de las disposiciones clave del Tratado.

103. En tercer lugar, considero que la jurisprudencia de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, no puede aplicarse ni a una normativa que prohíbe la utilización de un producto ni a una normativa que determina sus modalidades de uso.

104. En efecto, la normativa que constituye el objeto del presente asunto, en la medida en que prohíbe pura y simplemente el uso de un producto privándole de cualquier utilidad, constituye por su naturaleza un obstáculo a la libre circulación de mercancías. Aun cuando dicha normativa se aplique del mismo modo a los productos nacionales y a los productos importados, impide a éstos últimos acceder al mercado. Es evidente que ello constituye una restricción, por lo que resulta obligado un examen basado en una articulación entre los artículos 28 CE y 30 CE.

105. Así sucede también, a mi juicio, con las medidas que determinan las modalidades de uso de un producto. Aunque dichas medidas no tengan, en principio, por objeto regular los intercambios de mercancías entre los Estados miembros, pueden, no obstante, tener efectos en el comercio intracomunitario al afectar al acceso al mercado del producto de que se trate. Por consiguiente, es preferible, en mi opinión, examinar este tipo de medidas en el marco de las normas del Tratado en lugar de excluirlas de su ámbito de aplicación.

106. Habida cuenta de lo anterior, considero, pues, que las disposiciones nacionales que regulan el uso de un producto no deben apreciarse en función de los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, sino que deben ser examinadas a la luz del artículo 28 CE.

107. El examen que debe realizar el juez comunitario debería, a mi juicio, ejercerse con arreglo a un criterio formulado a la luz del objetivo perseguido por el artículo 28 CE y común a todas las restricciones a las libertades de circulación, a saber, el criterio del acceso al mercado. ( )

3. Control jurisdiccional basado en el criterio relativo al acceso al mercado

108. Procede recordar que, a tenor del artículo 28 CE, el Tratado prohíbe las «medidas de efecto equivalente» entre los Estados miembros. ( ). En consecuencia, en el marco del control jurisdiccional de una normativa nacional, sería más ajustado a la letra y el espíritu del Tratado recurrir a una apreciación concreta de los efectos sobre el mercado de dicha normativa.

109. El criterio que propongo es por tanto un criterio general que se basa más en el efecto de la medida sobre el acceso al mercado que en el objeto de la normativa controvertida. Por ello, dicho criterio se aplica a todo tipo de normativa, con independencia de que se trate de exigencias vinculadas a las características de un producto, de modalidades de venta o de modalidades de uso.

110. Dicho criterio se articula en torno a la medida en que una normativa nacional obstaculice el comercio entre los Estados miembros. ( )

111. Según dicho criterio, una legislación nacional constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, contraria al Tratado, cuando impide, obstaculiza o hace más difícil el acceso al mercado de los productos originarios de los demás Estados miembros.

112. Con tal criterio, los Estados miembros deben tan sólo justificar las medidas que obstaculicen el comercio intracomunitario. Ello permite encontrar un equilibrio más adecuado entre las exigencias vinculadas al buen funcionamiento del mercado común y las vinculadas al respeto necesario de las competencias soberanas de los Estados miembros.

113. En lo que respecta a la aplicación de este criterio, considero, al igual que la Comisión, que el juez comunitario debe proceder a un examen en cada caso. En el marco de dicho control, el Tribunal de Justicia ha de examinar caso por caso el alcance del obstáculo al comercio intracomunitario que ocasiona la medida que limita el acceso al mercado.

114. Un examen de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia nos proporciona algunas indicaciones sobre la aplicación de dicho criterio.

115. Por lo que se refiere, en primer lugar, a las medidas que discriminan abiertamente, el obstáculo al comercio intracomunitario es evidente. Tales medidas están prohibidas en sí mismas por el artículo 28 CE.

116. En lo que respecta, en segundo lugar, a las categorías de medidas restantes, es necesario examinar su repercusión concreta en los flujos de intercambios, si bien el análisis que debe llevar a cabo el Tribunal de Justicia no debería entrañar una apreciación económica compleja. En efecto, según el Tribunal de Justicia, el artículo 28 CE no distingue entre las normativas que pueden ser calificadas de medidas de efecto equivalente a una restricción cuantitativa por la intensidad de los efectos que producen en los intercambios intracomunitarios. ( )

117. No obstante, el Tribunal de Justicia debe disponer de indicaciones suficientes que le permitan acreditar que dichas medidas pueden obstaculizar o dificultar el comercio entre los Estados miembros. De este modo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que los efectos puramente hipotéticos ( ) o totalmente aleatorios e indirectos ( ) o incluso simplemente insignificantes ( ) no son suficientes para que las medidas sean calificadas de medidas de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, contrarias al artículo 28 CE. Por lo tanto, dicho obstáculo no tiene que ser actual y significativo, pero debe ser al menos posible. Así sucederá, por ejemplo, con las medidas indistintamente aplicables, que determinan los requisitos relativos a las características de los productos.

118. La utilización de un criterio único y simple, relativo al acceso al mercado, permite aproximar los regímenes de control de las restricciones a las distintas libertades de circulación. En efecto, como he señalado, los criterios establecidos en la jurisprudencia Keck y Mithouard, antes citada, han dado lugar a una diferenciación en el modo en que se entienden las restricciones a la libre circulación de mercancías con respecto a las otras libertades. Pues bien, se impone un planteamiento común entre estas distintas libertades en virtud, en particular, de las exigencias vinculadas a la construcción del mercado único europeo y de la creación de la ciudadanía europea.

119. Evidentemente, las analogías entre las libertades de circulación de mercancías, de personas, de servicios y de capitales no son perfectas. No obstante, el modo en que se consideran las restricciones a dichas libertades diferentes tiene en común que se basa en la existencia de un obstáculo al acceso al mercado.

120. En el ámbito de la libre circulación de personas, servicios y capitales, el Tribunal de Justicia examina si la medida controvertida prohíbe, dificulta o hace menos atractivo el ejercicio de la libertad de que se trata, y declara contraria al Tratado una normativa que afecta, por ejemplo, al acceso de un trabajador al mercado de trabajo o que impide el acceso de capitales a un mercado financiero.

121. El Tribunal de Justicia lo ha recordado recientemente en la sentencia Gobierno de la Comunidad francesa y Gobierno valón, en la que señaló que «los artículos 39 CE y 43 CE se oponen a cualquier medida nacional que, aun cuando sea aplicable sin discriminación por razón de la nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales comunitarios, de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado». ( )

122. Entre estas medidas figuran las que, siendo indistintamente aplicables, afectan a una modalidad de ejercicio de la actividad de que se trata y tienen por efecto privar a un operador económico de un medio eficaz de competencia para introducirse en un mercado. ( )

123. De este modo, en la sentencia CaixaBank France, antes citada, el Tribunal de Justicia consideró que la legislación francesa por la que se prohibía la remuneración de las cuentas corrientes era una restricción en el sentido del artículo 43 CE, en la medida en que constituía, para las sociedades implantadas en un Estado miembro distinto de la República Francesa, un «obstáculo importante para el ejercicio de sus actividades» afectando así a su acceso al mercado francés. ( )

124. En lo que respecta, además, a la libre prestación de servicios, el Tribunal de Justicia declaró también en la sentencia Fidium Finanz, ( ) relativa a una normativa alemana que exigía una autorización previa en el Estado miembro en el que se realizaba la prestación, que el régimen controvertido tenía por efecto obstaculizar el acceso al mercado financiero alemán de los operadores económicos que no reunían los requisitos exigidos por la ley alemana y, en particular, de las sociedades establecidas en Estados terceros. ( )

125. En este mismo asunto, aunque el aspecto relativo a la libre circulación de capitales fue declarado accesorio, el Tribunal de Justicia señaló que dicha normativa hacía menos accesibles a los clientes establecidos en Alemania las prestaciones de servicios financieros ofrecidas por sociedades establecidas fuera del Espacio Económico Europeo y entrañaba, en consecuencia, una disminución de los flujos financieros transfronterizos que tales prestaciones suponen. ( )

126. Por último, en lo que respecta a la libre circulación de trabajadores, el Tribunal de Justicia consideró en la sentencia Graf ( ) que una disposición, aun siendo indistintamente aplicable, que impida o disuada a un nacional de un Estado miembro de abandonar su país de origen para ejercer su derecho a la libre circulación constituye un obstáculo a dicha libertad. A este respecto, el Tribunal de Justicia recordó que «para que puedan constituir tales obstáculos, es preciso que [las medidas controvertidas] condicionen el acceso de los trabajadores al mercado de trabajo». ( ) Así se había declarado ya en la sentencia Bosman, ( ) relativa a una normativa que regulaba la transferencia de un futbolista profesional de un club a otro. ( )

127. Tales normativas constituyen restricciones contrarias al Tratado en la medida en que, al obstaculizar el acceso de nuevos operadores al mercado, constituyen objetivamente obstáculos a las libertades de circulación. Tales medidas limitan la flexibilidad del mercado correspondiente en su estado actual y, en consecuencia, son contrarias a las libertades de circulación y a la competencia, en las que se basa justamente el mercado común. ( )

128. En el ámbito de la libre circulación de mercancías, el criterio de acceso al mercado constituye la base del enfoque jurisprudencial del Tribunal de Justicia.

129. En la sentencia Dassonville, antes citada, el Tribunal de Justicia definió el concepto de medida de efecto equivalente como, recuérdese, «cualquier normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar […] el comercio intracomunitario». ( ) Posteriormente, en su sentencia Keck y Mithouard, antes citada, el Tribunal de Justicia consideró que las disposiciones nacionales que limitan o prohíben determinadas modalidades de venta no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 28 CE si no «puede[n] impedir [el acceso al mercado de los productos procedentes de otro Estado miembro] o dificultarlo en mayor medida que dificulta[n] el de los productos nacionales». ( ) Al distinguir entre diferentes categorías de medidas, el Tribunal de Justicia trató así de identificar las condiciones en que cada una de dichas categorías puede afectar al acceso al mercado. ( )

130. En realidad, existen muchos ejemplos jurisprudenciales basados en este criterio. En la sentencia Gourmet International Products, ( ) por ejemplo, el Tribunal de Justicia señaló que una normativa que prohíbe cualquier difusión de mensajes publicitarios de bebidas alcohólicas destinados a los consumidores constituye un obstáculo al comercio intracomunitario, que está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 28 CE en la medida en que dificulte en mayor medida el acceso al mercado de los productos originarios de otros Estados miembros que el de los productos nacionales. ( ) Del mismo modo, en la sentencia De Agostini y TV‑Shop, antes citada, relativa a una prohibición total de publicidad televisiva dirigida a los niños, el Tribunal de Justicia estimó que una normativa nacional que priva a un anunciante de la única forma de promoción eficaz que le permite penetrar en el mercado correspondiente puede constituir una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa. ( )

131. Como el Abogado General Tizzano señaló en sus conclusiones presentadas en el asunto CaixaBank France, antes citado, la jurisprudencia relativa a la libre circulación de mercancías formula un criterio del mismo tenor que el aplicado en el marco de las otras libertades. ( )

132. La utilización de un mismo criterio para todas las libertades de circulación permite resolver más fácilmente las hipótesis en las que las medidas sometidas al examen del Tribunal de Justicia desde el punto de vista de la libre circulación de mercancías pueden ser consideradas también restricciones a las otras libertades de circulación.

133. Si bien en la mayoría de los supuestos, el Tribunal de Justicia examina este tipo de medidas en relación con una sola de las libertades fundamentales,( ) en ocasiones ha considerado que el aspecto de la libre circulación de mercancías y el de la libre prestación de servicios, por ejemplo, estaban íntimamente vinculados, por lo que ha examinado simultáneamente la restricción controvertida a efectos de los artículos 28 CE y 49 CE.

134. De este modo, en la sentencia Canal Satélite Digital, ( ) el Tribunal de Justicia declaró que una normativa que prevé un procedimiento de autorización previa para comercializar equipos y prestar los servicios correspondientes era contraria a los principios de la libre circulación de mercancías y de la libre prestación de servicios, en la medida en que, como consecuencia de la duración del procedimiento y de los gastos que éste genere, podía disuadir a los operadores de llevar adelante su proyecto. ( )

135. Además, existen también supuestos en los que el Tribunal de Justicia ha aplicado, por analogía, al ámbito de las otras libertades de circulación, los criterios establecidos en la sentencia Keck y Mithouard, antes citada. Así, en la sentencia Alpine Investments, ( ) relativa a la libre prestación de servicios, el juez comunitario recalcó precisamente la circunstancia de que, a diferencia del asunto Keck y Mithouard, antes citado, la prohibición controvertida en este asunto «[condicionaba] directamente el acceso al mercado de los servicios en los demás Estados miembros [por lo que podía] obstaculizar el comercio intracomunitario de los servicios.» ( )

136. Habida cuenta de cuanto antecede, considero, pues, que una normativa nacional puede constituir una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, contraria al Tratado, si obstaculiza el acceso de un producto al mercado, con independencia del objeto de la medida controvertida.

137. Por lo tanto, para responder a la pregunta planteada por el Tribunal de Justicia en el marco del presente procedimiento, considero que las disposiciones nacionales que regulan los requisitos de uso de un producto y que son indistintamente aplicables a los productos nacionales y a los productos importados de otros Estados miembros constituyen medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación en el sentido del artículo 28 CE si obstaculizan el acceso al mercado del producto afectado.

138. Habida cuenta de estos elementos, examinaré la conformidad de la medida controvertida con el principio de libre circulación de mercancías garantizado por el artículo 28 CE.

V. Sobre el incumplimiento

139. Procede recordar que el recurso de la Comisión tiene por objeto que el Tribunal de Justicia declare que, al prohibir a los ciclomotores, a las motocicletas, a los vehículos de tres ruedas y a los cuatriciclos llevar remolque, la normativa italiana introduce un obstáculo a la libre circulación de mercancías contraria al Tratado.

A. Principales alegaciones de las partes ( )

140. Con carácter preliminar, la Comisión recuerda que, al no existir armonización a escala comunitaria de las normas relativas a la homologación, matriculación y circulación de los remolques para ciclomotores, son aplicables los artículos 28 CE y 30 CE.

141. La Comisión señala que la normativa italiana impide la utilización de los remolques legalmente fabricados y comercializados en los otros Estados miembros, lo que obstaculiza, a su juicio, su importación y venta en Italia. Por ello, tal prohibición no podría considerarse compatible con el Tratado a no ser que esté justificada por una de las razones enumeradas en el artículo 30 CE o por una de las exigencias imperativas formuladas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

142. A este respecto, la Comisión destaca que el hecho de que la República Italiana autorice a circular en su territorio ciclomotores matriculados en otros Estados miembros aunque arrastren remolques demuestra que la normativa controvertida no responde a ninguna exigencia en materia de seguridad vial.

143. Por último, la Comisión observa que los considerandos de las Directivas 93/93 y 97/24, invocados por la República Italiana en apoyo de su legislación, no revisten, en virtud de jurisprudencia consolidada, carácter vinculante y no pueden tener por objeto o por efecto hacer compatibles con el Derecho comunitario normativas nacionales como la controvertida en el presente recurso.

144. En respuesta a estas alegaciones, la República Italiana contesta que la infracción que se le imputa se refiere a la prohibición de que los ciclomotores matriculados en Italia arrastren remolques, y no a la denegación de la matriculación de un ciclomotor y de un remolque fabricados en otro Estado miembro y destinados a ser comercializados en el territorio italiano.

145. La República Italiana sostiene, además, que la reserva que figura en los últimos considerandos de las Directivas 93/93 y 97/24 autoriza la medida litigiosa. En su opinión, tal reserva se explica debido a las diferencias de relieve que existen entre los territorios nacionales. Dicha reserva sólo podría suprimirse si se armonizaran las normas técnicas relativas a la homologación, la matriculación y la circulación en carretera de los remolques arrastrados por vehículos de motor de dos o tres ruedas. ( ) Pues bien, la República Italiana señala que el Derecho comunitario aplicable no prevé tal armonización. Por consiguiente, el reconocimiento mutuo de los remolques continúa siendo una facultad discrecional de los Estados miembros.

146. Por último, la República Italiana subraya que las características técnicas de los vehículos son importantes desde el punto de vista de la seguridad vial. A este respecto, las autoridades italianas consideran que, al no existir normas de homologación relativas a los vehículos con remolque, no concurren los requisitos de seguridad exigidos.

B. Apreciación

147. Con carácter preliminar, procede señalar que el Derecho comunitario no regula las normas de conducción y de circulación, en particular de los vehículos que llevan remolque.

148. Al no existir disposiciones armonización a escala comunitaria, los Estados miembros pueden, en consecuencia, decidir el nivel de protección de seguridad vial que consideran adecuado en su territorio y adoptar medidas destinadas a proteger la seguridad pública. Por lo tanto, pueden establecer restricciones relativas a la utilización de los remolques.

149. Sin embargo, esta competencia no puede ejercerse sin límites.

150. En efecto, al no existir normas comunes o armonizadas, los Estados miembros están obligados a respetar las libertades fundamentales consagradas por Tratado, entre las que figura, recuérdese, la libre circulación de mercancías. ( ) Como he señalado, esta libertad garantiza, a tenor del artículo 28 CE, la prohibición entre los Estados miembros de las restricciones cuantitativas a la importación y de otras medidas de efecto equivalente.

151. La definición del concepto de medida de efecto equivalente dada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Dassonville, antes citada, tiene como consecuencia que toda normativa nacional que obstaculice el acceso al mercado del producto importado está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 28 CE.

152. Por consiguiente, a efectos del análisis que acabo de realizar, la cuestión es si la legislación italiana puede obstaculizar los intercambios intracomunitarios y, en particular, impedir que remolques legalmente fabricados y comercializados en los otros Estados miembros sean introducidos en el mercado italiano.

153. En el presente asunto, la normativa controvertida es una medida de policía adoptada por el Gobierno italiano con el fin de garantizar la seguridad de los conductores y usuarios de las carreteras. Como tal, está incluida en el Código de circulación. Esta medida prohíbe a los usuarios de remolques acoplarlos a un ciclomotor, a una motocicleta, a un vehículo de tres ruedas e incluso a un cuatriciclo, en todo el territorio italiano. Al parecer, no existe ninguna excepción a esta prohibición de principio. A diferencia de la normativa controvertida en el asunto Mickelsson y Roos, antes citado, dicha medida no limita la utilización de un producto, sino que prohíbe pura y simplemente su uso.

154. Además, la medida controvertida no establece ninguna distinción en función de que los remolques sean fabricados y comercializados en Italia o importados de los otros Estados miembros. ( ) En efecto, la República Italiana señala, en su escrito de dúplica, que la medida prohibitiva se refiere a todos los remolques, con independencia del lugar de su fabricación y comercialización. ( )

155. Como la Comisión señaló en sus alegaciones escritas,( ) los remolques objeto de la normativa controvertida constituyen un mercado concreto. En efecto, presentan características técnicas específicas para ser acoplados a motos.

156. A la luz de estos elementos, considero que la normativa italiana establece importantes restricciones a los fabricantes y distribuidores de remolques establecidos en los otros Estados miembros, aun reconociendo plenamente la importancia de la protección de la seguridad vial y teniendo en cuenta la conciencia cada vez mayor al respecto por parte de la Comunidad y de los Estados miembros.

157. En efecto, la prohibición controvertida tiene como consecuencia hacer prácticamente imposible el acceso al mercado italiano.

158. En efecto, el alcance de la prohibición es tal que no deja lugar a ninguna utilización de los remolques que no sea meramente marginal. Éstos son privados de toda utilidad, ya que no pueden ser utilizados según el uso normal al que están destinados, a saber, aumentar la capacidad del portaequipajes de la moto. Esta prohibición disuade pues a los distribuidores de importarlos. En efecto, tal operación no tiene ningún sentido si el minorista sabe que no tendrá lugar una venta o alquiler del material. ( ) En consecuencia, tendrá por efecto disminuir de una manera significativa las importaciones.

159. Por consiguiente, considero que la normativa controvertida, que prohíbe pura y simplemente la utilización de una mercancía en todo el territorio nacional, entraña un obstáculo sustancial, directo e inmediato al comercio intracomunitario. Por ello, tal normativa constituye, a mi juicio, una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo 28 CE.

160. No obstante, esta medida no es necesariamente contraria al Derecho comunitario. Como se ha indicado, las libertades de circulación pueden ser objeto de restricciones por parte de los Estados miembros si están justificadas por un motivo legítimo y si son adecuadas y proporcionadas.

161. En lo que respecta a la justificación de dicha medida, de una jurisprudencia reiterada se desprende que una normativa nacional que obstaculice la libre circulación de mercancías puede estar justificada por uno de los motivos indicados en el artículo 30 CE o por una de las exigencias imperativas establecidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el supuesto de que la normativa nacional sea indistintamente aplicable. ( )

162. En el presente recurso, la República Italiana sostiene que la prohibición controvertida fue establecida con el fin de garantizar la seguridad vial.

163. Según jurisprudencia reiterada, tal objetivo constituye una razón imperiosa de interés general que puede justificar un obstáculo a la libre circulación de mercancías. ( )

164. No obstante, esta prohibición debe ser proporcionada. En efecto, si bien incumbe a los Estados miembros, a falta de normas armonizadas relativas a la circulación de las motos que llevan remolque, decidir el nivel de seguridad de los conductores que pretenden garantizar y el modo en que debe alcanzarse dicho nivel, deben hacerlo dentro de los límites establecidos por el Tratado y, en particular, en cumplimiento del principio de proporcionalidad.

165. Para que una normativa nacional se ajuste al principio de proporcionalidad, es necesario comprobar por una parte, que sea adecuada para la realización del objetivo pretendido, y, por otra, que los medios elegidos no vayan más allá de lo que es necesario para lograrlo. ( )

166. Es evidente que esta legislación puede ser un medio eficaz para proteger a los usuarios de las carreteras. En efecto, como el Abogado General Léger señaló en las primeras conclusiones presentadas en el presente asunto, el acoplamiento de un remolque a una moto puede, en determinadas circunstancias, constituir un peligro para la circulación en la medida en que dicho vehículo es lento e invade una parte importante de la calzada.

167. No obstante, parece difícil admitir que la medida impugnada pueda cumplir la exigencia de proporcionalidad.

168. En efecto, la legislación italiana no se limita a prohibir el uso de remolques acoplados a una moto en localidades determinadas o en itinerarios particulares, sino que se aplica en todo el territorio italiano, con independencia de las infraestructuras viales y las condiciones de circulación.

169. Las autoridades italianas no alegan ningún elemento concreto que pueda demostrar que tales exigencias son proporcionadas con respecto al objetivo perseguido. Además, la prohibición controvertida sólo afecta a las motos matriculadas en Italia. ( ) Los vehículos matriculados en los otros Estados miembros están autorizados, en consecuencia, para circular con un remolque por las carreteras italianas.

170. Por otra parte, considero que la seguridad de los conductores perseguida por la legislación italiana podría garantizarse con medios mucho menos restrictivos de la libertad de intercambios. Por ejemplo, sería conveniente definir en el interior del país los itinerarios considerados de riesgo –como los pasos montañosos, las autopistas o las vías públicas especialmente frecuentadas– con el fin de establecer prohibiciones o limitaciones sectoriales. Esta alternativa limitaría los riesgos vinculados a la utilización de los remolques y no cabe duda de que sería mucho menos restrictiva para los intercambios comerciales.

171. En cualquier caso, considero que correspondía a las autoridades italianas examinar atentamente, antes de la adopción de una medida tan radical como una prohibición general y absoluta, la posibilidad de recurrir a medidas menos restrictivas de la libertad de circulación y excluirlas únicamente si su carácter inadecuado, con respecto al objetivo perseguido, quedaba claramente acreditado. Ahora bien, de los documentos obrantes en autos no se desprende que las autoridades nacionales hayan llevado a cabo tal examen.

172. Habida cuenta de lo anterior, considero que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 CE, al adoptar y mantener en vigor una normativa que prohíbe, en su territorio, el uso de remolques acoplados a un ciclomotor, a una motocicleta, a un vehículo de tres ruedas o a un cuatriciclo.

173. En lo que respecta a la alegación formulada por la República Italiana, según la cual los últimos considerandos de las Directivas 93/93 y 97/24 autorizan a los Estados miembros a mantener tal normativa, considero que no permite justificar la restricción establecida por la medida controvertida.

174. En efecto, como el Abogado General Léger señaló en sus conclusiones presentadas en el presente asunto, la exposición de motivos de un acto comunitario no tiene, según jurisprudencia reiterada, un valor jurídico vinculante y no puede ser invocada ni para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto de que se trata ni para interpretarlas en un sentido manifiestamente contrario a su tenor literal. ( )

175. Pues bien, de una mera lectura de la Directiva 93/93 se desprende que ninguno de los considerandos a que hace referencia la República Italiana se reproduce en el articulado de dicha Directiva. A este respecto y como recordó el Abogado General Léger en el punto 65 de sus conclusiones en el presente asunto, aunque la exposición de motivos de una directiva puede, en principio, ofrecer al Tribunal de Justicia indicaciones sobre la intención del legislador y sobre el sentido que hay que atribuir a sus disposiciones, no es menos cierto que, cuando un concepto que figura en un considerando no se concreta en el propio articulado de la directiva, debe prevalecer el contenido de la directiva. ( )

176. En cualquier caso, hay que recordar que de una jurisprudencia reiterada se desprende que una disposición de Derecho derivado, en el presente asunto una directiva, «no puede interpretarse […] en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a imponer requisitos contrarios a las normas del Tratado relativas a la circulación de mercancías». ( )

177. Habida cuenta de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 CE, al adoptar y mantener en vigor una normativa que prohíbe la utilización de los remolques acoplados a un ciclomotor, a una motocicleta, a un vehículo de tres ruedas o a un cuatriciclo.

VI. Costas

178. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo ha solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado que se condene en costas a la República Italiana, y puesto que han sido desestimados en lo esencial los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.

VII. Conclusión

179. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:

– Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 28 CE, al adoptar y mantener en vigor una normativa que prohíbe la utilización de los remolques acoplados a un ciclomotor, a una motocicleta, a un vehículo de tres ruedas o a un cuatriciclo.

– Condene en costas a la República Italiana.