CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. GIOVANNI PITRUZZELLA

presentadas el 14 de enero de 2021 ( 1 )

Asunto C‑718/18

Comisión Europea

contra

República Federal de Alemania

«Incumplimiento de Estado — Mercados interiores de la electricidad y del gas natural — Directivas 2009/72 y 2009/73 — Concepto de “empresa integrada verticalmente” — Separación efectiva entre la gestión de la red de transporte y las actividades de generación, producción y suministro — Independencia del personal y de la gestión del gestor de la red de transporte — Competencias exclusivas e independencia de las autoridades reguladoras nacionales — Principio de democracia»

1. ¿Qué alcance tiene el concepto de «empresa integrada verticalmente» en los sectores de la electricidad y del gas? En particular, ¿están también comprendidas en el ámbito de este concepto las actividades desarrolladas fuera de la Unión Europea? ¿Qué alcance tienen las competencias exclusivas que el Derecho de la Unión atribuye a las autoridades reguladoras nacionales (en lo sucesivo, «ARN») en los sectores de la electricidad y del gas y qué margen de discrecionalidad normativa tienen los Estados miembros al respecto?

2. Esas son, en esencia, las cuestiones más importantes que se plantean en el presente recurso en el marco del cual la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de varias disposiciones de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE ( 2 ) y de la Directiva 2009/73/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE ( 3 ) (en lo sucesivo, conjuntamente, también «Directivas»).

I. Marco normativo

A. Derecho de la Unión

1. Directiva 2009/72

3. A tenor del artículo 2, punto 21, de la Directiva 2009/72, «a los efectos de la presente Directiva, se entenderá por: […] “empresa integrada verticalmente”, una empresa eléctrica o un grupo de empresas eléctricas en que la misma persona o personas tengan derecho, directa o indirectamente, a ejercer el control y en que la empresa o grupo de empresas realicen, como mínimo, una de las funciones de transporte o distribución y, como mínimo, una de las funciones de generación o suministro de electricidad».

4. El artículo 19 de la Directiva 2009/72, titulado «Independencia del personal y de la gestión del gestor de la red de transporte», dispone lo siguiente en sus apartados 3, 5 y 8: «3. No se podrá haber ocupado ningún cargo o tenido ninguna responsabilidad profesional ni interés ni haber mantenido una relación comercial, directa o indirecta, con la empresa integrada verticalmente o cualquier parte de ella o sus accionistas mayoritarios con excepción del gestor de la red de transporte durante un período de tres años antes del nombramiento de las personas responsables de la gestión y/o los miembros de los órganos administrativos del gestor de la red de transporte que estén sujetos al presente apartado. […] 5. Las personas responsables de la gestión y/o los miembros de los órganos administrativos, y los empleados del gestor de la red de transporte no tendrán ningún interés en parte alguna de la empresa integrada verticalmente, con excepción del gestor de la red de transporte, ni recibirán beneficio financiero alguno, directa o indirectamente, de dicha empresa. Su remuneración no dependerá de las actividades o resultados de la empresa integrada verticalmente, exceptuados los del gestor de la red de transporte. […] 8. El apartado 3 se aplicará a la mayoría de las personas responsables de la gestión y/o miembros de los órganos administrativos del gestor de la red de transporte. Las personas responsables de la gestión y/o los miembros de los órganos administrativos del gestor de la red de transporte, que no están sujetas a lo dispuesto en el apartado 3, no habrán ocupado ningún cargo ni otra actividad relevante en la empresa integrada verticalmente durante un período de al menos seis meses antes de su nombramiento. El párrafo primero del presente apartado y los apartados 4 a 7 serán aplicables a todas las personas pertenecientes a la administración ejecutiva y a quienes dependan directamente de aquellas en cuestiones relacionadas con el funcionamiento, el mantenimiento o el desarrollo de la red».

5. De conformidad con el artículo 35 de la Directiva 2009/72, titulado «Designación e independencia de las autoridades reguladoras»: «1. Cada Estado miembro designará una única autoridad reguladora nacional a escala nacional. […] 4. Los Estados miembros garantizarán la independencia de la autoridad reguladora y velarán por que esta ejerza sus competencias con imparcialidad y transparencia. Con este fin, se asegurarán de que, al desempeñar las funciones reguladoras que le encomienda la presente Directiva y la legislación conexa, la autoridad reguladora: a) sea jurídicamente distinta y funcionalmente independiente de cualquier otra entidad pública o privada, b) su personal y los encargados de su gestión: i) actúen con independencia de cualquier interés comercial, y ii) no pidan ni acepten instrucciones directas de ningún gobierno ni ninguna otra entidad pública o privada para el desempeño de sus funciones reguladoras. Este requisito se entenderá sin perjuicio de una estrecha cooperación con otros organismos nacionales pertinentes, cuando proceda, ni de las directrices de política general publicadas por el Gobierno que no guarden relación con las funciones reguladoras a que se refiere el artículo 37. 5. A fin de proteger la independencia de la autoridad reguladora, los Estados miembros se asegurarán especialmente de que: a) la autoridad reguladora pueda tomar decisiones autónomas, con independencia de cualquier órgano político […].»

6. El artículo 37 de la Directiva 2009/72, que lleva por título «Obligaciones y competencias de la autoridad reguladora», dispone: «1. La autoridad reguladora tendrá las siguientes obligaciones: a) establecer o aprobar, de conformidad con criterios transparentes, las tarifas de transporte o distribución o sus metodologías; […] 6. Las autoridades reguladoras se encargarán de fijar o aprobar, con la suficiente antelación respecto de su entrada en vigor, como mínimo las metodologías utilizadas para calcular o establecer las condiciones para: a) la conexión y el acceso a las redes nacionales, incluyendo las tarifas de transporte y distribución o sus metodologías. Estas tarifas o metodologías permitirán realizar las inversiones necesarias en las redes de forma que quede garantizada la viabilidad de la red; b) la prestación de servicios de equilibrio, que deberán realizarse de la manera más económica y proporcionar incentivos adecuados para que los usuarios de la red equilibren su producción y consumo. Los servicios de equilibrio se facilitarán de manera justa y no discriminatoria y se basarán en criterios objetivos […]».

2. Directiva 2009/73

7. El artículo 2, punto 20, el artículo 19, apartados 3, 5 y 8, y los artículos 39, apartados 1, 4 y 5, y 41, apartados 1, letra a), y 6, letras a) y b), de la Directiva 2009/73 se corresponden, mutatis mutandis, en relación con el sector del gas natural, con las disposiciones antes citadas de la Directiva 2009/72.

B. Derecho alemán

8. Con arreglo al artículo 3, punto 38, de la Energiewirtschaftsgesetz (Ley de gestión de la energía; en lo sucesivo, «EnWG»), ( 4 ) una empresa integrada verticalmente de suministro de energía es «una empresa que opera en la Unión Europea en el sector de la electricidad o del gas o un grupo de empresas de electricidad o de gas, en el sentido del artículo 3, apartado 2, del Reglamento n.o 139/2004 […] sobre el control de las concentraciones entre empresas ( ( 5 )), siempre que la empresa o grupo en cuestión realice en la Unión Europea, bien en el sector de la electricidad, como mínimo, una de las funciones de transporte o distribución y, como mínimo, una de las funciones de generación o suministro de electricidad, bien en el sector del gas natural, como mínimo, una de las funciones de transporte, distribución, gestión de una instalación de GNL o almacenamiento y, simultáneamente, una de las funciones de extracción o distribución de gas natural».

9. El artículo 10c, apartado 2, de la EnWG dispone lo siguiente: «Durante un período de tres años antes de su nombramiento, la mayoría de las personas responsables de la gestión del gestor de la red de transporte no podrá haber mantenido una relación laboral ni una relación comercial con una empresa integrada verticalmente o con uno de sus accionistas mayoritarios que realice en el sector de la electricidad una de las funciones de generación, distribución, suministro o compra de electricidad y, en el sector del gas natural, una de las funciones de producción, distribución, suministro, compra o almacenamiento de gas natural, o que lleve a cabo tareas comerciales, técnicas o de mantenimiento relacionadas con estas funciones. Las restantes personas responsables de la gestión del gestor de transporte independiente no podrán haber desarrollado, durante un período mínimo de seis meses antes de su nombramiento, funciones directivas o análogas a las que desarrollen en el ámbito del gestor de transporte independiente en una empresa de la empresa integrada verticalmente o uno de sus accionistas mayoritarios que realice en el sector de la electricidad una de las funciones de generación, distribución, suministro o compra de electricidad y, en el sector del gas natural, una de las funciones de producción, distribución, suministro, compra o almacenamiento de gas natural, o que lleve a cabo tareas comerciales, técnicas o de mantenimiento relacionadas con estas funciones […]».

10. El artículo 10c, apartado 4, de la EnWG tiene el siguiente tenor: «El gestor de transporte independiente y la empresa integrada verticalmente de suministro de energía se asegurarán de que las personas responsables de la gestión y los demás empleados del gestor de transporte independiente no adquieran con posterioridad al 3 de marzo de 2012 ninguna participación en el capital de la empresa integrada verticalmente de suministro de energía o en una de sus partes, con excepción de las participaciones en el gestor de transporte independiente. Las personas responsables de la gestión deberán transmitir a más tardar el 31 de marzo de 2016 sus participaciones en la empresa integrada verticalmente de suministro de energía o en partes de ella. […]»

11. Según lo dispuesto en el artículo 10c, apartado 6, de la EnWG, el apartado 2 de dicho artículo se aplica mutatis mutandis a todas las personas directamente subordinadas a las personas responsables de la gestión y que sean responsables de la gestión, el mantenimiento o el desarrollo de la red.

12. De conformidad con el artículo 24 de la EnWG, titulado «Disposiciones relativas a las condiciones de acceso a la red, a las tarifas de acceso a la red y al suministro y adquisición de servicios de equilibrio; potestad reglamentaria»: «1. El Gobierno federal, mediante reglamento y previa aprobación del Bundesrat, está facultado para: 1. establecer las condiciones para el acceso a la red, incluida la adquisición y prestación de servicios de equilibrio, así como las metodologías utilizadas para determinar tales condiciones y las metodologías para determinar las tarifas de acceso […]; 2. regular en qué casos y condiciones la autoridad [reguladora] puede fijar esas condiciones o metodologías y aprobarlas a solicitud del gestor de la red; 3. regular en qué casos particulares de utilización de la red y con qué requisitos la autoridad [reguladora] puede autorizar o denegar puntualmente la autorización relativa a las tarifas individuales para el acceso a la red.»

II. Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

13. El 20 de mayo de 2014, en el marco de un examen de oficio de la transposición de las Directivas 2009/72 y 2009/73 al Derecho alemán dirigida a comprobar la existencia de eventuales incompatibilidades con el Derecho de la Unión, la Comisión remitió a la República Federal de Alemania una serie de preguntas relacionadas con la transposición de dichas Directivas, que las autoridades alemanas respondieron mediante escrito de 12 de septiembre de 2014.

14. Al considerar que el Derecho nacional no era conforme a las Directivas en varios aspectos, el 27 de febrero de 2015 la Comisión envió a la República Federal de Alemania un escrito de requerimiento en el marco del procedimiento de infracción n.o 2014/2285, al que este Estado miembro respondió mediante escrito de 24 de junio de 2015.

15. El 29 de abril de 2016, la Comisión envió a la República Federal de Alemania un dictamen motivado en el que reafirmaba la postura manifestada en su escrito de requerimiento de que algunas disposiciones del Derecho alemán no eran conformes a las Directivas 2009/72 y 2009/73. La República Federal de Alemania respondió mediante escrito de 29 de agosto de 2016, en el que señaló que se estaba tramitando la adopción de modificaciones legislativas en relación con las críticas formuladas en el dictamen motivado, y el 19 de septiembre de 2017 remitió el texto de la ley modificada, en vigor desde el 22 de julio de 2017.

16. Al entender que las disposiciones jurídicas adoptadas por la República Federal de Alemania seguían sin ser plenamente conformes a las dos Directivas, la Comisión interpuso el presente recurso.

III. Análisis jurídico

17. La Comisión fundamenta su recurso en cuatro imputaciones relativas a la transposición incorrecta de las Directivas 2009/72 y 2009/73 en la EnWG por parte de la República Federal de Alemania.

A. Sobre la primera imputación, relativa a la transposición incorrecta del concepto de «empresa integrada verticalmente»

1. Alegaciones de las partes

18. La Comisión sostiene que la definición del concepto de «empresa integrada verticalmente» recogida en el artículo 3, punto 38, de la EnWG no es conforme a los artículos 2, punto 21, de la Directiva 2009/72 y 2, punto 20, de la Directiva 2009/73 y que, por consiguiente, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a las citadas disposiciones de las Directivas.

19. La Comisión señala que en la definición recogida en la EnWG el concepto de «empresa integrada verticalmente» se limita a las empresas que desarrollan actividades en la Unión. De este modo, las empresas que, pese a estar bajo el control de la empresa integrada verticalmente, desarrollen actividades fuera de la Unión, quedarían excluidas de dicha definición. Así, por ejemplo, actividades de producción o de suministro desarrolladas fuera de la Unión no estarían comprendidas en el ámbito de aplicación de la definición. La Comisión considera que la ARN alemana, al determinar la condición de empresa integrada verticalmente, no tiene en cuenta las actividades realizadas fuera de la Unión. Por tanto, a su juicio, no examina si esas actividades podrían dar lugar a un conflicto de intereses.

20. Según la Comisión, la normativa alemana es contraria tanto a las disposiciones establecidas en los artículos 2, punto 21, de la Directiva 2009/72 y 2, punto 20, de la Directiva 2009/73, como a los objetivos de las normas relativas a la separación efectiva de las actividades prevista en las Directivas.

21. La Comisión señala que, desde un punto de vista literal, ninguna de esas disposiciones contiene limitaciones en lo que respecta al ámbito geográfico en el que la empresa integrada verticalmente debe ejercer sus actividades. Observa que, por el contrario, de los considerandos 24 de la Directiva 2009/72 y 21 de la Directiva 2009/73 se desprende que la separación efectiva entre las actividades de red y las actividades de generación y suministro debe aplicarse en toda la Unión, tanto a las empresas de la Unión como a las que no son de la Unión.

22. En cuanto a los objetivos, la Comisión alega que las normas relativas a la separación efectiva pretenden garantizar que un gestor de una red de transporte solo obtenga la certificación cuando se tenga la certeza de que gestiona la red de modo independiente y no discriminatorio. Precisa que tales normas tienen por finalidad eliminar los incentivos que empujan a las empresas integradas verticalmente a discriminar a sus competidores en lo que se refiere al acceso a la red, al acceso a la información comercial y a la inversión. En opinión de la Comisión, tales conflictos de intereses no solo pueden surgir cuando la empresa integrada verticalmente realiza su actividad en el territorio de la Unión, sino también cuando la desarrolla fuera de ella.

23. La Comisión afirma que la inclusión en el ámbito de aplicación del concepto de empresa integrada verticalmente de actividades desarrolladas fuera de la Unión no implica que empresas no europeas pasen a ser directamente destinatarias de derechos y obligaciones en virtud de la normativa de la Unión y no amplía el ámbito de competencia de la Unión. Sostiene que, de hecho, los gestores de redes de transporte sujetos a las normas relativas a la separación efectiva operan en todo caso dentro de la Unión. Incluir actividades que se realizan fuera de la Unión en la definición de empresa integrada verticalmente permite apreciar esas actividades en la Unión. Según la Comisión, ningún principio del Derecho de competencia o del Derecho internacional se opone a una interpretación en ese sentido.

24. La República Federal de Alemania se opone a las alegaciones de la Comisión.

25. En primer lugar, la República Federal de Alemania alega que desde un punto de vista literal, de la jurisprudencia se desprende que los Estados miembros no están obligados a transponer textualmente las directivas, siempre que se garantice su transposición en lo sustancial. A su juicio, la definición del concepto de «empresa integrada verticalmente» recogida en el artículo 3, punto 38, de la EnWG no es contraria al tenor del artículo 2, punto 21, de la Directiva 2009/72 y del artículo 2, punto 20, de la Directiva 2009/73. Considera que tales disposiciones no proporcionan ningún tipo de indicación sobre el alcance geográfico, de modo que precisan de una aclaración a este respecto en el momento de su transposición en el Derecho nacional de los Estados miembros. Sostiene que, por lo demás, el Tribunal de Justicia ha aclarado recientemente que si una disposición de una directiva debe precisarse con el fin de respetar el principio de seguridad jurídica, corresponde a los Estados miembros realizar esa precisión en el momento de la transposición. ( 6 ) Los considerandos 24 y 25 de la Directiva 2009/72 y los considerandos 21 y 22 de la Directiva 2009/73 corroboran, en su opinión, la interpretación del Gobierno alemán.

26. En segundo lugar, la República Federal de Alemania alega que la tesis que defiende la Comisión no es conforme a la finalidad de las normas de las Directivas en materia de separación efectiva. Sostiene que, ante todo, la Comisión ha incumplido su obligación de carga de la prueba respecto al incumplimiento y no ha ofrecido ningún ejemplo de un posible conflicto de intereses. Según el Gobierno alemán, los objetivos de las disposiciones relativas a la separación efectiva no exigen que las actividades realizadas fuera de la Unión por empresas de suministro de energía deban ser tenidas en cuenta en la definición de empresa integrada verticalmente. En efecto, a su juicio, solo puede existir una situación de conflicto de intereses cuando las partes de una empresa integrada verticalmente que ejerzan actividades en los sectores competidores de la producción y de la distribución de electricidad o gas operen en la Unión. Precisa que al no ejercerse una actividad en el territorio de la Unión no hay riesgo alguno de influencia negativa sobre un gestor de una red de transporte.

27. En tercer lugar, aduce que extender la definición del concepto de «empresa integrada verticalmente» a actividades realizadas fuera de la Unión por parte de empresas de terceros países sería contraria tanto a la jurisprudencia según la cual el Derecho de la Unión solo debería aplicarse cuando el comportamiento de que se trate tenga un efecto inmediato y significativo dentro de la Unión como al Derecho internacional. Observa que, de hecho, esas empresas de terceros países pasarían a ser sujetos con derechos y obligaciones sin operar en el territorio de la Unión y sin que sus actividades, realizadas fuera de la Unión, produzcan efectos en su territorio.

28. En cuarto lugar, el Gobierno alemán sostiene che una interpretación de las Directivas a la luz de las bases jurídicas y de los derechos y libertades fundamentales respalda su postura. Por un lado, dicho Gobierno subraya que las Directivas se adoptaron sobre la base del artículo 47 TCE, apartado 2, y de los artículos 55 TCE y 95 TCE, ( 7 ) cuya finalidad es facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios y que tienen por objeto establecer el mercado interior y garantizar su funcionamiento. Por consiguiente, a su juicio, esas disposiciones del Tratado no pueden constituir el fundamento normativo para adoptar disposiciones aplicables a las actividades económicas de las empresas ejercitadas en un tercer país. Por otro lado, aduce que las Directivas imponen a las empresas integradas verticalmente obligaciones que limitan la libre circulación de capitales, en el sentido del artículo 63 TFUE, y la libertad profesional de las empresas y de sus trabajadores, consagrada en el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), así como el derecho de propiedad reconocido en el artículo 17, apartado 1, de la Carta. El Gobierno alemán considera que, en la medida en que las actividades de empresas de terceros países desarrolladas fuera de la Unión no producen efectos en el mercado interior, tales limitaciones de los derechos y las libertades fundamentales no son necesarias para lograr el objetivo de garantizar un funcionamiento eficiente y no discriminatorio de las redes de transporte en la Unión.

2. Apreciación

29. La apreciación del carácter fundado de la primera imputación formulada en el recurso de la Comisión depende de la determinación del alcance del concepto de «empresa integrada verticalmente», según se define en los artículos 2, punto 21, de la Directiva 2009/72 y 2, punto 20, de la Directiva 2009/73. En particular, es preciso evaluar si es compatible con tal definición una normativa nacional, como la alemana objeto del presente procedimiento, que excluye de ese concepto —y, por tanto, del ámbito de aplicación de las disposiciones en materia de separación efectiva entre las redes y las actividades de generación de electricidad o producción de gas y de suministro de dichos productos energéticos— las actividades que una empresa o un grupo de empresas desarrolla fuera de la Unión.

30. A tal respecto, es preciso señalar, ante todo, que ni el artículo 2, punto 21, de la Directiva 2009/72 ni el artículo 2, punto 20 de la Directiva 2009/73 remiten al Derecho de los Estados miembros en lo que respecta a la definición del concepto de «empresa integrada verticalmente».

31. En este contexto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que una disposición del Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme que ha de buscarse teniendo en cuenta no solamente el tenor de dicha disposición, sino también el contexto en el que se inscribe y el objetivo que la normativa de que se trate pretende alcanzar. ( 8 )

32. En cuanto concierne, en primer término, al tenor de las dos disposiciones en cuestión, procede señalar, ante todo, que, a diferencia de lo que ocurre con el artículo 3, punto 38, de la EnWG, dichas normas no prevén expresamente ninguna limitación geográfica del alcance de la definición del concepto de «empresa integrada verticalmente», en el sentido de que dicha definición haya de circunscribirse exclusivamente a las actividades realizadas en el territorio de la Unión.

33. A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, si bien los Estados miembros no están obligados a transponer de forma literal las definiciones previstas en una directiva y, por tanto, la transposición de una directiva al Derecho interno no exige necesariamente una incorporación literal de sus disposiciones mediante una norma legal o reglamentaria, es sin embargo necesario que dicho Estado miembro garantice efectivamente la plena aplicación de la directiva de un modo suficientemente claro y preciso. ( 9 )

34. Así pues, resulta decisivo determinar si la limitación del alcance del concepto de «empresa integrada verticalmente» exclusivamente a las actividades desarrolladas en la Unión que establece el Derecho alemán constituye una mera precisión de la definición de ese concepto contenida en las Directivas, como sostiene el Gobierno alemán, o si es una restricción indebida del alcance de dicha definición, como afirma la Comisión.

35. A este respecto, aunque el tenor literal no permite llegar a una conclusión definitiva, considero que tanto el análisis sistemático como el análisis teleológico de las disposiciones militan a favor de la segunda opción y confirman que el hecho de que las Directivas no contengan en su articulado una limitación explícita del alcance del concepto de «empresa integrada verticalmente» exclusivamente a las actividades desarrolladas en la Unión implica que el ámbito de aplicación de dicha definición no se circunscribe solo a tales actividades.

36. En efecto, en lo que respecta, en segundo término, al contexto en el que se inscribe la definición del concepto de «empresa integrada verticalmente», es preciso señalar que se inserta en el marco de las disposiciones de las Directivas encaminadas a garantizar la separación efectiva entre las redes y las actividades de generación de electricidad o producción de gas y el suministro de ambos productos energéticos. ( 10 )

37. Sobre este particular, resulta útil recordar que, con el fin de garantizar esa separación efectiva, las Directivas ofrecen tres opciones a los Estados miembros. Como primera opción, pueden establecer la separación patrimonial, que implica la designación del propietario de la red como gestor de la red, así como su independencia de cualquier interés en empresas de suministro y generación o producción. En el sistema de la Directiva, esta configuración constituye el medio más eficaz para eliminar el conflicto de intereses, que las propias Directivas califican como «inherente», entre productores y suministradores, por un lado, y gestores de redes de transporte, por otro. ( 11 )

38. Sin embargo, la Directiva brinda a los Estados miembros la posibilidad de permitir a una empresa eléctrica (o a un grupo de empresas eléctricas) que realice actividades de generación, producción o suministro que conserve la propiedad de los elementos patrimoniales de la red, optando por recurrir a un gestor de red independiente (segunda opción) o a un gestor de transporte independiente (tercera opción), ( 12 ) si bien, siempre que se garantice la separación efectiva. ( 13 )

39. En este contexto adquiere relevancia el concepto de «empresa integrada verticalmente», ( 14 ) que desempeña un papel fundamental a la hora de determinar las entidades sujetas a las obligaciones establecidas en las Directivas con el fin de garantizar la separación efectiva, a falta de separación patrimonial, a saber, en el caso de los gestores de redes independientes, en las disposiciones recogidas en los artículos 13 y 14 de la Directiva 2009/72 y 14 y 15 de la Directiva 2009/73, y, en el caso de los gestores de transporte independientes, en las disposiciones recogidas en el capítulo V de la Directiva 2009/72 y en el capítulo IV de la Directiva 2009/73. Así pues, procede interpretar el concepto de «empresa integrada verticalmente» en el marco sistemático de estas disposiciones y a la luz de los objetivos que persiguen las Directivas a través de ellas.

40. Desde una perspectiva sistemática, conviene señalar, asimismo, que el concepto de «empresa integrada verticalmente» hace referencia al concepto de control, cuya definición, como resulta de los considerandos 13 de la Directiva 2009/72 y 10 de la Directiva 2009/73, está recogida en el Reglamento (CE) n.o 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas. ( 15 ) Sin embargo, considero que la definición de tal concepto no resulta pertinente a efectos del análisis de esta imputación. ( 16 )

41. En el marco sistemático apenas descrito procede, en tercer término, referirse a los objetivos de las Directivas y, en particular, a las normas en materia de separación efectiva.

42. A este respecto, como se desprende de diversos considerandos de ambas Directivas ( 17 ) y como ya se ha señalado, el objetivo de dichas normas es eliminar el conflicto de intereses inherente que existe entre, por un lado, las empresas que operan en el ámbito de la generación de electricidad o de la producción de gas y su suministro y, por otro, los gestores de redes de transporte, con el propósito de garantizar un acceso justo a la red, fomentar las inversiones en infraestructuras de una manera no discriminatoria, asegurar la transparencia del mercado y garantizar la seguridad del suministro, con el fin último de establecer un mercado interior de la electricidad y del gas natural. ( 18 )

43. En este sentido, considero que, como ha afirmado la Comisión, no cabe excluir que existan situaciones de conflicto de intereses entre un gestor de la red de transporte situada en la Unión Europea y empresas que operan en el ámbito de la generación de electricidad o de la producción de gas y su suministro cuando tales actividades se realizan fuera del territorio de la Unión, de manera que la inclusión de esas actividades a efectos de la calificación de una entidad como empresa integrada verticalmente pueda ser sistemática desechada.

44. En sus escritos y durante la vista, la Comisión proporcionó el ejemplo específico de una situación en la que el gas o la electricidad producidos fuera de la Unión por una empresa sean transportados en una red dentro de la Unión perteneciente a esa misma empresa. En un supuesto así, parece evidente el riesgo de que se adopten conductas discriminatorias en la gestión de la red (por ejemplo, falta de inversión o demora en su realización), que perjudiquen a las partes que la utilizan para el transporte de productos energéticos de competidores. Además, en ese caso, el gestor de la red tendría acceso a datos sensibles sobre sus competidores que puede utilizar en su beneficio para sus actividades de producción o generación o de suministro. No cabe duda de que, a la luz de los objetivos que persiguen las disposiciones de las Directivas en materia de separación efectiva, tal tipo de situaciones deben quedar comprendidas en su ámbito de aplicación.

45. De ello se desprende que una interpretación restrictiva del concepto de «empresa integrada verticalmente», como la que propone el Gobierno alemán, pone en riesgo el efecto útil de las disposiciones de las Directivas en materia de separación efectiva y que la exclusión del ámbito de aplicación de ese concepto de situaciones de potencial conflicto de intereses como la mencionada en el punto anterior, debido a una limitación del alcance de dicho concepto exclusivamente a las actividades realizadas dentro de la Unión, como ocurre en virtud del artículo 3, punto 38 de la EnWG, no es conforme a los objetivos que persiguen las Directivas.

46. Sobre este particular, conviene señalar asimismo, por un lado, que en lo que respecta a la Directiva 2009/72 el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de aclarar que de los considerandos 16, 17 y 19 de la citada Directiva y de su artículo 47, apartado 3, se desprende que los requisitos de separación efectiva tienen como fin asegurar que los gestores de red de transporte sean independientes, de manera completa y efectiva, de las actividades de generación y suministro. ( 19 ) Esas mismas consideraciones resultan válidas para la Directiva 2009/73. ( 20 )

47. Por otro lado, de los considerandos 24 de la Directiva 2009/72 y 21 de la Directiva 2009/73 resulta que la plena separación de las actividades de red y las actividades de generación o producción y suministro debe aplicarse en toda la Unión tanto a las empresas de la Unión como a las que no sean de la Unión. Situaciones como la mencionada a modo de ejemplo en el punto 44 anterior no garantizan en la Unión, donde se encuentra la red objeto de regulación, la completa separación entre las actividades de red y las actividades de suministro y generación o producción.

48. A este respecto, ha de señalarse que, contrariamente a lo que aduce el Gobierno alemán, una interpretación del concepto de «empresa integrada verticalmente» que englobe las actividades de generación o producción o de suministro realizadas fuera de la Unión no da lugar ni a una aplicación extraterritorial del Derecho de la Unión contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o al Derecho internacional, ni a una vulneración de los derechos o libertades fundamentales de las empresas que no operan dentro de la Unión. En efecto, como ha subrayado acertadamente la Comisión, las Directivas no constituyen una reglamentación de las actividades desarrolladas por la empresa integrada verticalmente fuera del territorio de la Unión, sino que determinan los requisitos que esas empresas deben respetar para poder gestionar redes de transporte de electricidad o de gas dentro de la Unión. ( 21 )

49. De cuanto antecede resulta, en mi opinión, que procede estimar la primera imputación de la Comisión.

B. Sobre la segunda imputación, relativa a la transposición insuficiente de las disposiciones sobre períodos transitorios en el marco del modelo del gestor de transporte independiente

1. Alegaciones de las partes

50. La Comisión sostiene que las disposiciones del artículo 10c, apartados 2 y 6, de la EnWG limitan indebidamente el alcance de las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartados 3 y 8, de las Directivas y constituyen, por tanto, una transposición insuficiente de dichas disposiciones. Aduce que, en consecuencia, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de tales disposiciones de las Directivas.

51. Según la Comisión, los artículos 19, apartado 3, de las Directivas se aplican a todos los cargos o funciones, a todos los intereses o relaciones comerciales, directos o indirectos, en el ámbito de la empresa integrada verticalmente, de sus ramas de actividad, de las empresas que formen parte de ella y de sus accionistas mayoritarios. El alcance de esas disposiciones no se limita a las partes de la empresa integrada verticalmente o de sus accionistas mayoritarios que desarrollen en el sector de la energía las actividades enumeradas en el artículo 10c, apartado 2, de la EnWG.

52. Por consiguiente, a juicio de la Comisión, la limitación que prevé el Derecho alemán para dichas actividades no es conforme ni con el texto de los artículos 19, apartados 3 y 8 de las Directivas ni con los objetivos de las reglas en materia de separación efectiva. La Comisión considera que, de hecho, conforme al modelo del gestor de transporte independiente, este únicamente puede seguir formando parte de una empresa integrada verticalmente si se cumplen ciertos requisitos estrictos de organización, dirección e inversión, previstos en las Directivas, que garantizan su independencia efectiva de la empresa integrada verticalmente en su conjunto. En efecto, en su opinión, los intereses de una parte de una empresa integrada verticalmente que opere en el sector de la energía podrían tener repercusiones sobre la política y sobre los intereses de toda la empresa integrada verticalmente, incluidas aquellas de sus partes que no operen en el sector de la energía.

53. La Comisión sostiene que excluir a las partes de la empresa integrada verticalmente que no operen directamente en ese sector permite eludir las normas en materia di separación efectiva. En efecto, según la Comisión, las unidades de una empresa integrada verticalmente dependen necesariamente de forma estrecha las unas de las otras. Considera que, por tanto, no es posible excluir a priori, que, en la necesaria interacción entre sus distintos componentes, puedan surgir eventuales condicionamientos de las unidades que no operen en el sector de la energía derivados de los intereses de la empresa integrada verticalmente en los sectores de la generación, producción y suministro. Señala que precisamente para evitar esos riesgos y para garantizar la separación efectiva entre el gestor de transporte y la empresa integrada verticalmente, el legislador de la Unión decidió incluirla, con todas sus partes, en el ámbito de aplicación de las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartado 3 y 8, de las Directivas y no limitar el alcance de tales disposiciones exclusivamente a las partes que operen en el sector de la energía, como hace la normativa alemana de adaptación del Derecho interno a las Directivas.

54. La República Federal de Alemania rebate las alegaciones de la Comisión. Sostiene, en primer lugar, que las disposiciones pertinentes de las Directivas y de la EnWG tienen el mismo alcance. En efecto, del artículo 2, punto 21, de la Directiva 2009/72 y del artículo 2, punto 20, de la Directiva 2009/73 se desprende que una empresa integrada verticalmente está constituida por empresas eléctricas o compañías de gas natural y no por empresas que operan en otros sectores de la economía. Aduce que, por tanto, en las Directivas, al igual que en el Derecho alemán, la calificación de empresa eléctrica o de compañía de gas natural está supeditada a un ámbito de actividad específico.

55. En segundo lugar, la República Federal de Alemania alega que para lograr los objetivos que persiguen las Directivas, es decir, la eliminación de las situaciones de conflicto de intereses entre productores, suministradores y gestores de redes de transporte, sería necesario, pero suficiente, garantizar la independencia del gestor de la red de transporte frente a las partes de la empresa integrada verticalmente que operan en los sectores de la energía. Sostiene que, en cambio, para evitar tales situaciones de conflicto de intereses no es necesario ampliar el alcance de las disposiciones relativas a los períodos transitorios a las partes de la empresa que no operen en dichos sectores. Precisa que, en teoría, tampoco sería concebible que el traslado de personal de una parte de la empresa que no opere en el sector de la energía al gestor de la red de transporte pueda crear un conflicto de intereses entre productores, suministradores y el gestor de la red.

56. En tercer lugar, la República Federal de Alemania considera que las disposiciones sobre períodos transitorios podrían incidir en la libre circulación de los trabajadores en el sentido del artículo 45 TFUE y en el derecho fundamental a ejercer una profesión libremente elegida consagrado en el artículo 15, apartado 1, de la Carta. En su opinión, solo está justificado establecer limitaciones a esos derechos cuando las limitaciones persigan objetivos de interés general y sean necesarias y proporcionadas para lograr tales objetivos. Sin embargo, estima que la separación efectiva y la prevención de conflictos de intereses en el marco del modelo del gestor de transporte independiente exigen que se suspendan temporalmente los traslados de personal únicamente entre las distintas partes de la empresa integrada verticalmente que operan en el sector de la energía, pero no en lo que respecta a otras partes de dicha empresa.

2. Apreciación

57. La apreciación del carácter fundado de la segunda imputación formulada en el recurso de la Comisión depende de la determinación del alcance de las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartados 3 y 8, de las Directivas que establecen que, durante determinados «períodos transitorios» (tres años o seis meses antes de su nombramiento), las personas responsables de la gestión y/o los miembros de los órganos administrativos del gestor de transporte independiente, así como todas las demás personas indicadas en el párrafo tercero del apartado 8 de las citadas disposiciones, no hayan mantenido, en esencia, relaciones profesionales y/o comerciales con la empresa integrada verticalmente o cualquier parte de ella ni con sus accionistas mayoritarios.

58. En particular, es preciso evaluar si es compatible con las mencionadas disposiciones de las Directivas una normativa nacional de transposición, como la alemana en el presente asunto, que limita la aplicabilidad de los necesarios períodos transitorios que en ellas se establecen exclusivamente al personal de las partes de la empresa integrada verticalmente o de sus accionistas de control que desarrollen, en el sector de la energía, las actividades enumeradas en el artículo 10c, apartado 2, de la EnWG.

59. A este respecto, según se desprende del punto 31 anterior, es preciso determinar el alcance de las disposiciones pertinentes de las Directivas teniendo en cuenta no solamente su tenor literal, sino también el contexto en el que se inscriben y el objetivo que la normativa de que se trata pretende alcanzar.

60. Desde un punto de vista literal, ha de señalarse que, contrariamente a la disposición de transposición de la EnWG, las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartados 3 y 8, de las Directivas no limitan de forma explícita su alcance exclusivamente al personal de las partes de la empresa integrada verticalmente que operan en el sector de la energía. Por el contrario, tanto el apartado 3 como el párrafo segundo del apartado 8 se refieren a la empresa integrada verticalmente en su conjunto y el apartado 3 hace también referencia a partes de ella, sin más especificaciones.

61. Desde un punto de vista contextual y teleológico, las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartados 3 y 8, de las Directivas forman parte de las antedichas normas del capítulo V de la Directiva 2009/72 y del capítulo IV de la Directiva 2009/73 que, en el marco de la tercera opción mencionada en el punto 38 anterior, tienen como objetivo garantizar la independencia entre el gestor de transporte independiente y la empresa integrada verticalmente, con el fin de eliminar el conflicto de intereses inherente que existe entre, por un lado, los intereses relativos a las actividades de generación de electricidad o producción de gas y de suministro y, por otro, la gestión de la red de transporte, a efectos de lograr los objetivos mencionados en el punto 42 anterior.

62. A este respecto, es preciso recordar que, como se ha señalado en el punto 46 anterior, las disposiciones en materia de separación efectiva tienen como propósito asegurar la completa y efectiva independencia de los gestores de redes de transporte en el seno de la empresa integrada verticalmente, cuando se elija una opción distinta de la separación patrimonial que, como ya se ha dicho, constituye la solución preferible a juicio del legislador de la Unión. ( 22 ) De tales consideraciones se deriva que las disposiciones en materia de separación efectiva, que desempeñan un papel fundamental en el sistema instaurado por las Directivas, no pueden interpretarse de forma restrictiva, sino que deben entenderse en cambio en sentido amplio, con el fin de asegurar la independencia completa y efectiva del gestor de transporte independiente frente a la empresa integrada verticalmente.

63. En concreto, considero, al igual que la Comisión, que no cabe excluir a priori que en el marco de una empresa integrada verticalmente puedan surgir situaciones de conflicto entre los intereses de la empresa integrada verticalmente considerada en su conjunto y los intereses del gestor de transporte que puedan incidir en las decisiones de gestión de este último. En una estructura necesariamente compleja como puede ser la de una empresa integrada verticalmente que opere, entre otros, en el sector de la energía, no puede excluirse que los intereses en los ámbitos de la generación o producción y del suministro puedan condicionar la actividad de partes de la empresa que no operen directamente en el sector de la energía. Desde mi punto de vista, esa es precisamente la razón por la que el legislador de la Unión se refirió en las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartados 3 y 8, de las Directivas, a la empresa integrada verticalmente en su conjunto y no limitó expresamente su alcance únicamente a las partes de esa empresa que operen en el sector de la energía.

64. En este sentido, conviene destacar que, como manifiesta el Gobierno alemán, la definición del concepto de «empresa integrada verticalmente» contenida en el artículo 2, punto 21, de la Directiva 2009/72 y en el artículo 2, punto 20, de la Directiva 2009/73 alude a «empresas eléctricas» y a «compañías de gas natural» (o a un grupo de ellas), según se definen dichas expresiones respectivamente en los puntos 35 y 1 de los mencionados artículos. No obstante, si bien de dichas definiciones se deduce que están comprendidas en el ámbito de esos conceptos las personas físicas o jurídicas que realicen al menos una de las actividades que en ellas se indican, ( 23 ) no se deduce en cambio que deban quedar excluidas del concepto de «empresa integrada verticalmente» las partes de la mencionada empresa que no operen en esos sectores, de forma que esas partes queden fuera del ámbito de aplicación de las disposiciones de las Directivas en materia de separación efectiva. Como apunta la Comisión, una interpretación restrictiva de este tipo daría lugar a una escisión artificial de la empresa que no se corresponde con la realidad económica y que, a mi juicio, sería contraria a la exigencia, mencionada en el punto 62, de interpretar en sentido amplio las citadas disposiciones.

65. A continuación, en lo tocante a la libre circulación de los trabajadores en el sentido el artículo 45 TFUE, que invoca el Gobierno alemán, considero que, como sostiene dicho Gobierno, aunque las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartados 3 y 8 de las Directivas puedan constituir efectivamente un obstáculo para el ejercicio de esa libertad, responden a objetivos de interés general perseguidos por la Unión y que están justificadas y son proporcionadas.

66. A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia, una medida que constituye un obstáculo a la libre circulación de los trabajadores solo puede aceptarse si persigue alguno de los objetivos legítimos enunciados en el Tratado FUE o está justificada por razones imperiosas de interés general. En tal caso, también es necesario que su aplicación sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. ( 24 )

67. En este sentido, ha de señalarse que el objetivo de garantizar la separación efectiva que persiguen las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartados 3 y 8, de las Directivas es necesario para garantizar el funcionamiento del mercado interior de la energía a que se refiere el artículo 194 TFUE, apartado 1. Además, las citadas disposiciones son adecuadas para garantizar la realización del mencionado objetivo, puesto que la previsión de «períodos transitorios» dentro de la empresa integrada verticalmente o de sus accionistas mayoritarios antes del nombramiento para cargos de responsabilidad o de dirección del gestor de la red de transporte permite garantizar la independencia de este frente a las estructuras de la empresa integrada verticalmente que puedan estar influenciadas por intereses comprendidos en el ámbito de las actividades de generación, producción y suministro de electricidad o gas. A la luz de la limitada duración en el tiempo de las restricciones previstas, considero que esas disposiciones no van más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos que se persiguen.

68. En cambio, por cuanto respecta a la libre elección de profesión en el sentido del artículo 15, apartado 1, de la Carta, conviene recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ese derecho no es una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración atendiendo a su función dentro de la sociedad y que, por consiguiente, pueden imponerse restricciones al ejercicio de tal derecho siempre que dichas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión y no constituyan, teniendo en cuenta el objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que lesione la propia esencia de esos derechos. ( 25 )

69. De lo expuesto en el punto 67 anterior se desprende que las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartados 3 y 8, de las Directivas responden efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión. En mi opinión, dado su carácter limitado en el tiempo, no pueden considerarse tampoco una intervención desmesurada e intolerable que lesione la propia esencia del derecho a ejercer una profesión libremente elegida garantizado por el artículo 15, apartado 1, de la Carta.

70. A la luz de todas las consideraciones anteriores considero que también procede estimar la segunda imputación de la Comisión.

C. Sobre la tercera imputación, relativa a la transposición insuficiente de las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartado 5, de las Directivas 2009/72 y 2009/73

1. Alegaciones de las partes

71. La Comisión censura a la República Federal de Alemania por no haber transpuesto de forma suficiente en el Derecho nacional las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartado 5, de las Directivas, que, en el ámbito de la opción del gestor de transporte independiente, establecen que las personas responsables de la gestión y/o los miembros de los órganos administrativos y los empleados del gestor de la red de transporte no pueden tener interés en parte alguna de la empresa integrada verticalmente, con excepción del gestor de la red de transporte, ni recibir beneficios de ella.

72. La Comisión observa que la obligación de transmitir las participaciones en el capital de la empresa integrada verticalmente que hubieran sido adquiridas antes del 3 de marzo de 2012, establecida en el artículo 10 c, apartado 4, de la EnWG, se aplica, en efecto, únicamente a las participaciones propiedad de las personas responsables de la gestión del gestor de la red de transporte y no a aquellas de titularidad de los empleados, pese a que, a tenor del artículo 19, apartado 5, de las Directivas, esa obligación se aplica indistintamente a las personas responsables de la gestión y a los empleados de dicho gestor. La Comisión considera que, si bien los empleados de un gestor de redes de transporte no pueden adoptar decisiones de gestión, pueden influir en las actividades de su empleador, lo que justifica que también se les aplique la obligación de transmitir sus participaciones en el capital de la empresa integrada verticalmente. Señala que esta obligación no vulnera los derechos de propiedad de estos empleados, puesto que se aplica exclusivamente de cara al futuro, de modo que no afecta a los dividendos ya distribuidos. Además, según la Comisión, esas participaciones se transmiten solo con el consentimiento de su titular y a cambio de una contraprestación adecuada.

73. La República Federal de Alemania rebate las alegaciones de la Comisión. Aduce que el distinto trato que se dispensa a las personas responsables de la gestión del gestor de la red de transporte con respecto a los demás empleados en lo que concierne a la obligación de transmitir las participaciones en la empresa integrada verticalmente se deben a su posición preeminente. Sostiene que, de hecho, para las personas responsables de la gestión, las «stock options» o participaciones en el capital suelen formar parte de su retribución, que depende, por tanto, de la evolución del valor de esas participaciones. La República Federal de Alemania señala que, además, esas personas ejercen una influencia estratégica decisiva sobre la gestión del gestor de transporte, lo que genera un riesgo particular de conflicto de intereses. Considera que, en cambio, los demás empleados no pueden ejercer una influencia significativa en la gestión cotidiana de la red. Asimismo, la República Federal de Alemania indica que antes de la entrada en vigor de las exigencias reforzadas de independencia previstas por las Directivas, las participaciones en la empresa integrada verticalmente formaban habitualmente parte del patrimonio o del ahorro individual de los trabajadores. Observa que, con el fin de no instaurar una restricción desproporcionada a su derecho de propiedad, garantizado por la Constitución, se decidió prohibir a los empleados únicamente la adquisición futura de participaciones en la empresa integrada verticalmente. Añade que esa decisión fue fruto de una ponderación entre las exigencias relativas a la separación efectiva y a la protección del derecho de propiedad de los empleados. Alega que, en cualquier caso, las Directivas no establecen qué trato ha de dispensarse a las participaciones que los empleados habían adquirido antes de la fecha límite, de forma que los Estados miembros son libres de adoptar las disposiciones transitorias que consideren oportunas.

2. Apreciación

74. La apreciación del carácter fundado de la tercera imputación formulada en el recurso de la Comisión depende de la determinación del alcance de las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartado 5, de las Directivas. En particular, es preciso evaluar si es compatible con las mencionadas disposiciones una norma nacional de transposición, como el artículo 10c, apartado 4, de la EnWG, que establece la obligación de transmitir las participaciones en el capital de la empresa integrada verticalmente o en una parte de esta exclusivamente para las personas responsables de la gestión, con exclusión, por tanto, de los demás empleados del gestor de la red de transporte.

75. A este respecto, como resulta del punto 31 anterior, es preciso determinar el alcance de las disposiciones pertinentes de las Directivas teniendo en cuenta no solamente su tenor, sino también el contexto en el que se inscriben y el objetivo que la normativa de que se trata pretende alcanzar.

76. Desde un punto de vista literal, ha de señalarse que las disposiciones recogidas en los artículos 19, apartado 5, de las Directivas son claras cuando prohíben, tanto a las personas responsables de la gestión y/o a los miembros de los órganos administrativos, como a los empleados del gestor de la red de transporte tener intereses en cualquier parte de la empresa integrada verticalmente. Esas disposiciones no establecen ninguna distinción entre la primera y la segunda categoría de personas afectadas.

77. Desde un punto de vista contextual y teleológico, considero que, para determinar el alcance de la disposición recogida en el apartado 5 de los mencionados artículos, deben aplicarse consideraciones similares a las formuladas en los puntos 61 y 62 anteriores en relación con los apartados 3 y 8 de esos mismos artículos de las Directivas. En particular, la exigencia que subyace a las disposiciones en materia de separación efectiva consistente en asegurar la completa y efectiva independencia de los gestores de redes de transporte en el seno de la empresa integrada verticalmente cuando se elija una opción distinta de la separación patrimonial, ( 26 ) justifica, a mi entender, una interpretación en sentido amplio de la prohibición de poseer participaciones en la empresa integrada verticalmente, que respete el tenor literal de las disposiciones y que, por tanto, incluya una obligación de transmisión a cargo de los empleados, en caso de que posean tales participaciones. Como ha señalado la Comisión, aunque no participe en las decisiones de gestión cotidiana del gestor de la red, no cabe excluir a priori que un empleado pueda influir en las actividades de su empleador y que, por consiguiente, puedan surgir conflictos de intereses en caso de que posea participaciones en la empresa integrada verticalmente o en partes de ella.

78. En este contexto, entiendo que los Estados miembros no dispusieran de margen alguno de discrecionalidad a la hora de transponer las disposiciones controvertidas de la Directiva, que les permitiese excluir de la obligación de transmisión de los intereses en la empresa integrada verticalmente a los empleados del gestor de la red.

79. En cuanto a la proporcionalidad de la prohibición de tener intereses en la empresa integrada verticalmente para todos los empleados del gestor de la red de transporte, de la redacción de las disposiciones controvertidas resulta que el legislador de la Unión ha optado por no realizar distinciones entre las distintas categorías de empleados del gestor de transporte independiente afectados por la prohibición. En este contexto, debatir sobre tal elección equivale sustancialmente, a mi entender, a poner en duda la legitimidad de las disposiciones de las Directivas.

80. No obstante, a este respecto es preciso recordar que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede, si una disposición del Tratado FUE no lo autoriza de forma expresa, invocar eficazmente la ilegalidad de una directiva de la que es destinatario como motivo de oposición frente a un recurso por incumplimiento basado en la inejecución de dicha directiva. Solo podría ser de otro modo si el acto de que se trata adoleciera de vicios especialmente graves y evidentes hasta el extremo de poder ser calificado de acto inexistente, ( 27 ) cuestión que no se plantea en el presente asunto.

81. Por último, en lo que respecta a la alegación del Gobierno alemán de que la normativa nacional permite respetar el derecho de propiedad de los trabajadores, ha de recordarse que el derecho de propiedad garantizado por el artículo 17, apartado 1, de la Carta no constituye una prerrogativa absoluta y que su ejercicio puede ser objeto de restricciones justificadas por objetivos de interés general perseguidos por la Unión. Por consiguiente, tal como se desprende del artículo 52, apartado 1, de la Carta, pueden imponerse restricciones al ejercicio del derecho de propiedad, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a la consecución de objetivos de interés general y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados. ( 28 )

82. En este sentido, conviene señalar, en primer lugar, que, según se desprende del punto 67 anterior, las disposiciones en materia de separación efectiva entre la gestión de la red de transporte y las actividades de generación, producción y suministro de electricidad o de gas natural, recogidas en los artículos 19, apartado 5, de las Directivas responden efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión.

83. En segundo lugar, considero además que la prohibición que establecen dichas disposiciones no lesiona la propia esencia del derecho de propiedad garantizado en el artículo 17, apartado 1, de la Carta. Sobre este particular, el Tribunal de Justicia ha declarado que la protección que confiere esta disposición tiene por objeto derechos que tengan un valor patrimonial de los que derive, teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico de que se trate, una posición jurídica adquirida que permita un ejercicio autónomo de tales derechos por parte y en beneficio de su titular. ( 29 ) Sin embargo, las disposiciones controvertidas de las Directivas no pueden menoscabar el valor patrimonial correspondiente a las participaciones de las que los trabajadores sean eventualmente titulares. En efecto, las Directivas no se oponen en modo alguno a una venta al precio de mercado de tales participaciones o a otras formas de reconocimiento de su valor patrimonial a favor de los empleados sujetos a la obligación de transmisión.

84. A la luz de todas las consideraciones anteriores considero que también procede estimar la tercera imputación de la Comisión.

D. Sobre la cuarta imputación, relativa a la vulneración de las competencias exclusivas de la autoridad reguladora nacional

1. Alegaciones de las partes

85. La Comisión sostiene que, al haber atribuido al Gobierno, mediante el artículo 24, apartado 1, de la EnWG, competencias para establecer las tarifas de transporte y distribución, las condiciones para el acceso a las redes nacionales y las condiciones para la prestación de servicios de equilibrio y al haber adoptado, sobre la base de dicha disposición, una serie de reglamentos relativos a las modalidades de ejercicio de las funciones reguladoras, ( 30 ) la República Federal de Alemania ha vulnerado las competencias exclusivas que el Derecho de la Unión confiere a las ARN. Por tanto, considera que dicho Estado miembro ha transpuesto incorrectamente el artículo 37, apartado 1, letra a), y apartado 6, letras a) y b), de la Directiva 2009/72 y el artículo 41, apartado 1, letra a), y apartado 6, letras a) y b), de la Directiva 2009/73.

86. La Comisión destaca que las disposiciones nacionales de que se trata no prevén simplemente «directrices de política general publicadas por el Gobierno» en los términos de los artículos 35, apartado 4, letra b), inciso ii), de la Directiva 2009/72 y 39, apartado 4, letra b), inciso ii), de la Directiva 2009/73. Señala que, por el contrario, atribuyen directamente al Gobierno algunas competencias que, en virtud de dichas Directivas, están reservadas en exclusiva a las ARN y guardan relación con las obligaciones y competencias de las ARN. La Comisión considera que los reglamentos nacionales adoptados sobre la base del artículo 24, apartado 1, punto 1, de la EnWG constituyen instrucciones extremadamente detalladas dirigidas a la ARN sobre las modalidades de ejercicio de sus funciones reguladoras. Añade que los citados reglamentos establecen el procedimiento y modalidades de determinación de las tarifas relativas a la red previendo elementos detallados como, por ejemplo, el método de amortización y la indexación.

87. La Comisión alega que, pese a que las citadas disposiciones reglamentarias nacionales conceden cierto margen de discrecionalidad a la ARN en cuanto a su aplicación, al ser muy detalladas reducen considerablemente las potestades de la ARN en lo que respecta a la determinación de las metodologías, de las tarifas aplicables y de los costes que han de reconocerse. Sostiene que, además, esas disposiciones reglamentarias establecen reglas detalladas sobre las condiciones para el acceso a la red, como indicaciones prolijas sobre los acuerdos de interconexión entre gestores de redes de transporte, sobre la libre asignación de capacidad o sobre el número de mercados territoriales. Según la Comisión, la previsión de disposiciones tan pormenorizadas impide a la ARN realizar sus propias apreciaciones y reduce, por tanto, su margen de discrecionalidad, privándola de competencias que las Directivas le atribuyen en exclusiva.

88. En cuanto a la alegación relativa al principio de separación de poderes y al mantenimiento de la soberanía del legislador, la Comisión no se opone a que las funciones encomendadas a las ARN deban establecerse mediante actos legislativos, lo cual, por lo demás, resulta indispensable, al ser necesario transponer al Derecho nacional las Directivas. La Comisión critica, en cambio, que, al transponer las Directivas, el legislador alemán no haya encomendado a la ARN obligaciones previstas por el legislador de la Unión. Aduce que, en lugar de haber determinado, como prescriben las citadas Directivas, que tales obligaciones sean competencia exclusiva de la ARN, el legislador alemán ha previsto en la EnWG que las condiciones en las que la ARN puede desempeñar esas obligaciones se rijan por un acto reglamentario del Gobierno. Sin embargo, la Comisión considera que, de conformidad con las Directivas, los Estados miembros están obligados a garantizar que se atribuya a la ARN la competencia exclusiva para desempeñar las funciones definidas en los artículos 37 de la Directiva 2009/72 y 41 de la Directiva 2009/73.

89. Según la Comisión, las Directivas definen las obligaciones y las competencias de las ARN de forma detallada, estableciendo exigencias tanto de carácter procedimental como material, que las ARN deben respetar en el ejercicio de sus funciones. Señala que, en relación con otros actos pertinentes del Derecho de la Unión, ( 31 ) las Directivas garantizan que la ARN cumpla las obligaciones que le encomienda el legislador de la Unión en los ámbitos de competencia definidos por él. Las disposiciones del Derecho de la Unión son suficientes, a su entender, para establecer el marco jurídico necesario para la actuación administrativa de la ARN y para respetar el principio de separación de poderes. Sostiene que otras disposiciones del Derecho nacional relativas al cumplimiento de las obligaciones de la ARN no pueden dar lugar a una vulneración de las competencias exclusivas que tiene atribuidas. La Comisión observa que las disposiciones reglamentarias controvertidas adoptadas en Alemania no se limitan a establecer reglas generales que deban ser acatadas por los organismos nacionales en lo que respecta a la legalidad y fundamento de la actividad administrativa, sino que constituyen una reglamentación detallada aplicable al desempeño de las funciones reguladoras previstas en las Directivas. Añade que el Tribunal de Justicia ya consideró tal circunstancia un incumplimiento por parte del Estado miembro en su sentencia de 29 de octubre de 2009, Comisión/Bélgica (C‑474/08, no publicada, en lo sucesivo, «sentencia Comisión/Bélgica, EU:C:2009:681).

90. La República Federal de Alemania, apoyada por el Reino de Suecia, rebate las alegaciones de la Comisión. Con carácter preliminar, considera que, en su escrito de réplica, la Comisión ha formulado una nueva imputación relativa a la vulneración de la independencia de la ARN. Sostiene que esa nueva imputación constituye una ampliación a posteriori del objeto del litigio y que, como tal, es inadmisible.

91. En cuanto al fondo, la República Federal de Alemania sostiene que la EnWG se fundamenta en el principio de «reglamentación normativa» (normative Regulierung), según el cual la ARN adopta decisiones reguladoras concretas de forma completamente independiente, pero, en lo que respecta a la determinación de las metodologías para el acceso a la red, está vinculada por las decisiones de principio del legislador parlamentario que se concretan en los reglamentos adoptados por el Gobierno. Señala que en este marco, la ARN dispone de un amplio margen de discrecionalidad, si bien el ejercicio de su potestad está estructurado con carácter preliminar (vorstrukturiert) con el fin de garantizar que no se interrumpa la cadena de legitimidad democrática, tal como exige el Derecho constitucional alemán. Considera que no incumbe a la ARN, sino al legislador, adoptar decisiones de principio en materia de política energética, como las que resultan necesarias en el ámbito del proceso de transición energética hacia las energías renovables.

92. La República Federal de Alemania aduce que la EnWG no confiere competencias reguladoras al Gobierno federal, sino que le autoriza, a través de una delegación del legislador, a ejercitar la potestad normativa reglamentaria, con la aprobación del Bundesrat (Consejo Federal, Alemania), en el sentido del artículo 80, apartado 1, de la Grundgesetz (Ley Fundamental de la República Federal de Alemania). Sostiene que los reglamentos adoptados por el Gobierno federal no tienen por objeto las condiciones individuales para el acceso a la red sino la definición de forma abstracta y general de metodologías que la ARN debe precisar y aplicar a cada caso concreto. Añade que, según el Derecho constitucional alemán, los reglamentos de este tipo no constituyen directrices de política general, sino actos normativos materiales.

93. A su entender, la normativa de la EnWG es conforme a las disposiciones de las Directivas relativas a las obligaciones de las ARN. La República Federal de Alemania, apoyada en este punto por el Reino de Suecia, considera que las Directivas no excluyen en modo alguno que el legislador nacional pueda adoptar disposiciones más concretas y precisas que las disposiciones generales que figuran en las Directivas sobre las metodologías relativas a la reglamentación en la que la ARN debe basarse. Alega que, por lo demás, sería contrario al principio de autonomía procesal de los Estados miembros reconocido por el Tribunal de Justicia que las disposiciones de las Directivas no dejaran margen de maniobra alguno a los Estados miembros para transponer las normas relativas a las obligaciones de las ARN.

94. Según la República Federal de Alemania, las Directivas permiten a los Estados miembros adoptar distintos sistemas reglamentarios, todos ellos suficientes a efectos de la transposición de las Directivas. En el caso de la «reglamentación normativa», el legislador y la autoridad que tiene la potestad para adoptar reglamentos establecen las metodologías de cálculo en términos generales y abstractos y la ARN es competente para completar esas metodologías y modificarlas en parte. Añade que, en tal caso, la ARN adopta una decisión reguladora precisa sobre la base de esos métodos de cálculo. En su opinión, la interpretación propuesta por la Comisión implica, en cambio, que la ARN sea competente tanto para establecer las tarifas como las metodologías, lo que sería contrario al tenor literal, a la ratio, a los objetivos y a la génesis de las Directivas.

95. La República Federal de Alemania sostiene que la sentencia Comisión/Bélgica no es pertinente por cuanto en el presente asunto los reglamentos adoptados sobre la base del artículo 24 EnWG son leyes materiales y no instrucciones del Gobierno en su condición de autoridad ejecutiva jerárquicamente superior a la ARN. Además, a su juicio, la «estructuración preliminar» de la potestad discrecional de la ARN a través de prescripciones normativas no vulnera su independencia, que reside en no estar sujeta a las instrucciones del Gobierno o de otras autoridades. Precisa que esa exigencia está garantizada en el Derecho alemán.

96. Señala que, por lo demás, el principio de «reglamentación normativa» también está reconocido en el Derecho de la Unión, como demuestra la habilitación a la propia Comisión para adoptar códigos de red, que no constituyen meras directrices de política general, sino auténticas prescripciones metodológicas detalladas. Afirma que el Derecho de la Unión, y concretamente las Directivas, no contienen prescripciones materiales suficientemente precisas en cuanto a la determinación de los métodos en materia de acceso a la red y al establecimiento de las tarifas. Las disposiciones de los Reglamentos n.o 714/2009 y n.o 715/2009 no son aplicables al comercio de electricidad y gas dentro de un Estado miembro, ni a nivel de las redes de distribución. Aduce que en este contexto, con el fin de garantizar una correcta transposición de las Directivas, los Estados miembros están obligados a elaborar sus propios criterios para enmarcar la potestad reguladora de las ARN.

97. Por último, la República Federal de Alemania sostiene que los principios consagrados en la jurisprudencia que tiene su origen en la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 1958, Meroni/Alta Autoridad (9/56, EU:C:1958:7; en lo sucesivo, «sentencia Meroni») también se aplican cuando el legislador de la Unión atribuye determinadas competencias a las ARN independientes. Alega que, sobre la base de esos principios, solo pueden delegarse facultades a tales autoridades cuando el legislador ha adoptado previamente requisitos suficientemente precisos en cuanto a las obligaciones y competencias de dichas autoridades. Desde su punto de vista, la legislación de la Unión no contiene esos requisitos, de modo que corresponde a los Estados miembros establecerlos. Añade que esa misma obligación se deriva de los principios de democracia y de Estado de Derecho, que forman parte de las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de la República Federal de Alemania, que la Unión debe respetar en el sentido del artículo 4 TUE, apartado 2.

2. Apreciación

98. Con carácter preliminar, procede rechazar la excepción propuesta por la República Federal de Alemania de que las alegaciones de la Comisión relativas a la vulneración de la independencia de la ARN constituyen una imputación nueva y, por tanto, inadmisible.

99. A este respecto, observo que, mediante la cuarta imputación, la Comisión aduce que la República Federal de Alemania ha transpuesto incorrectamente diversas disposiciones de las Directivas, por cuanto la normativa nacional de que se trata vulnera las competencias exclusivas que dichas Directivas confieren a la ARN. Alega que la normativa nacional atribuye al Gobierno determinadas competencias que las Directivas reservan a las ARN y, al establecer una reglamentación detallada del ejercicio de sus facultades, reduce considerablemente el margen de discrecionalidad de la ARN en los ámbitos de competencia que tiene reservados.

100. En este sentido, procede señalar que tanto la atribución a una entidad distinta de la ARN de la facultad de intervenir en ámbitos que le están reservados, como someter a la ARN a disposiciones adoptadas por otras entidades que determinan de forma detallada el ejercicio de sus facultades en los ámbitos de competencia que le están reservados, pueden incidir en la posibilidad de que la ARN adopte, en esos ámbitos, decisiones de forma autónoma, plenamente libre y sin interferencias externas. De ello resulta que tras la cuarta imputación subyacen cuestiones relativas a la vulneración de la independencia que las Directivas garantizan a las ARN y que, por consiguiente, las alegaciones formuladas por la Comisión a este respecto no pueden considerarse una nueva imputación distinta de la inicialmente invocada y, por tanto, inadmisible.

101. En cuanto al fondo, con el fin de examinar la cuarta imputación invocada por la Comisión, desde mi punto de vista procede analizar las disposiciones pertinentes de las Directivas teniendo en cuenta su tenor, los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte y su contexto. ( 32 )

102. A este respecto, cabe ante todo señalar que en las Directivas las normas que prevén la designación, objetivos, obligaciones y competencias de las ARN en el sector de la electricidad y del gas natural están recogidas, respectivamente, en el capítulo IX (artículos 35 a 40) de la Directiva 2009/72 y en el capítulo VIII (artículos 39 a 44) de la Directiva 2009/73.

103. En lo que atañe a dichas disposiciones, el Tribunal de Justicia ya ha tenido la ocasión de señalar que el artículo 35, apartado 4, de la Directiva 2009/72, que se corresponde literalmente con el artículo 39, apartado 4, de la Directiva 2009/73, impone a los Estados miembros la obligación de garantizar la independencia de la ARN y de velar por que esta ejerza sus competencias con imparcialidad y transparencia. ( 33 ) Esa misma disposición precisa a continuación que, a tal fin, los Estados miembros deben velar por que, en el ejercicio de las competencias que las propias Directivas y la legislación conexa le confieren, la ARN sea jurídicamente distinta y «funcionalmente independiente de cualquier otra entidad pública o privada» y que su personal y los encargados de su gestión «actúen con independencia de cualquier interés comercial», y «no pidan ni acepten instrucciones directas de ningún Gobierno ni ninguna otra entidad pública o privada para el desempeño de sus funciones reguladoras». El siguiente apartado 5 del mismo artículo, que se corresponde con el artículo 39, apartado 5, de la Directiva 2009/73, añade que, a fin de proteger la independencia de la ARN los Estados miembros se asegurarán, entre otras cosas de que la ARN «pueda tomar decisiones autónomas, con independencia de cualquier órgano político». ( 34 )

104. El concepto «independencia» no está definido ni en la Directiva 2009/72 ni en la Directiva 2009/73. Sin embargo, a este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, refiriéndose en particular a las ARN del sector de la energía, que, en relación con los órganos públicos, dicho concepto designa normalmente un estatuto que asegure al órgano de que se trate la posibilidad de actuar con total libertad con respecto a los organismos frente a los cuales debe garantizarse su independencia, al abrigo de cualquier instrucción o presión. ( 35 ) Más concretamente, en el sector de la energía, la independencia en la toma de decisiones, garantizada por las Directivas, implica que, en el marco de las obligaciones y competencias de regulación contempladas en los artículos 37 de la Directiva 2009/72 y 41 de la Directiva 2009/73, la ARN adopta sus decisiones de manera autónoma, basándose únicamente en el interés público, con el fin de asegurar que se respeten los objetivos perseguidos por dichas Directivas, sin estar sometida a instrucciones externas de otros organismos públicos o privados. ( 36 )

105. Además, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de aclarar expresamente que los requisitos previstos en las Directivas, mencionados en el punto 103, implican que la ARN debe ejercer sus funciones de regulación libre de toda influencia exterior. ( 37 ) Sobre este particular, conviene señalar asimismo que la precisión que figura de forma reiterada en las Directivas en cuanto a la exigencia de garantizar la independencia funcional de la ARN no deja ningún margen de duda sobre que esa independencia debe garantizarse no solo respecto de organismos privados e intereses comerciales, sino también frente a cualquier entidad pública y, por tanto, no solo frente al Gobierno en cuanto titular del poder ejecutivo. Las expresiones utilizadas en las Directivas son inequívocas cuando establecen, por un lado, que la independencia funcional debe garantizarse frente a cualquier órgano político y, por tanto, no solo frente al Gobierno, sino también frente al Parlamento y, por otro lado, que la garantía debe ser completa y no limitarse a ciertos actos, identificados por su forma o contenido. Por lo demás, la exigencia de independencia de la ARN de cualquier interés político también resulta expresamente de los considerandos 34 de la Directiva 2009/72 y 30 de la Directiva 2009/73.

106. De ello se desprende que la independencia de la ARN que las Directivas garantizan en el ámbito de las obligaciones y competencias que le atribuyen con carácter exclusivo los artículos 37 de la Directiva 2009/72 y 41 de la Directiva 2009/73 tampoco puede ser limitada por una ley parlamentaria o por actos que, retomando las categorías mencionadas por el Gobierno alemán en la vista, sean, según una clasificación típica del Derecho constitucional nacional, «leyes materiales», como los reglamentos gubernamentales.

107. Además, una interpretación de las Directivas encaminada a garantizar una amplia independencia funcional a las ARN es coherente con las finalidades de las Directivas. En ese sentido, la interpretación literal queda corroborada por la interpretación teleológica.

108. A tal respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la Directiva 2009/72 pretende, en esencia, establecer un mercado interior de la electricidad abierto y competitivo, que permita a los consumidores elegir libremente a sus suministradores y a estos ofrecer libremente sus productos a sus clientes, crear condiciones de competencia equitativas en ese mercado, garantizar la seguridad del suministro y luchar contra el cambio climático. ( 38 ) El Tribunal de Justicia ha identificado en términos muy similares el objetivo perseguido por la Directiva 2009/73. ( 39 )

109. A este propósito, procede añadir que, según resulta de varios considerandos de las Directivas, ( 40 ) el objetivo primordial de completar el mercado interior de la electricidad y del gas natural y de crear condiciones de igualdad para todas las empresas eléctricas establecidas en la Unión se persigue debido a que la normativa anterior no había creado el marco necesario para lograr el objetivo de un mercado interior que funcione adecuadamente, protegiendo al mismo tiempo a los consumidores, fomentando las inversiones y garantizando la seguridad del suministro. La adopción de nuevas directivas también perseguía expresamente, entre otras cosas, evitar el riesgo permanente, a falta de una separación efectiva entre las redes y las actividades de generación y suministro —separación que las normas de las Directivas anteriores ( 41 ) no habían logrado garantizar—, de crear discriminaciones no solo en la explotación de la red, sino también en lo que se refiere a los incentivos de las empresas integradas verticalmente para invertir adecuadamente en sus redes. De ahí el objetivo de las Directivas de introducir normas encaminadas a lograr la separación efectiva entre las actividades de producción y suministro y la explotación de las redes. ( 42 )

110. En este contexto, como ya ha señalado el Tribunal de Justicia, precisamente a fin de lograr tales objetivos, las Directivas han conferido a la ARN amplias prerrogativas en materia de regulación y de supervisión del mercado de la electricidad. ( 43 )

111. En el marco establecido por las Directivas, las ARN son responsables de garantizar el buen funcionamiento del sistema en su conjunto. En particular, como resulta expresamente de los considerandos 36 de la Directiva 2009/72 y 32 de la Directiva 2009/73 y como se refleja respectivamente en los artículos 37, apartado 1, letra a) y 41, apartado 1, letra [a]), las ARN deben poder fijar o aprobar las tarifas, o las metodologías de cálculo de las mismas, en función de una propuesta del gestor o los gestores de la red de transporte o distribución, o en función de una propuesta acordada entre estos últimos y los usuarios de la red. Al llevar a cabo dichas tareas, las ANR deben velar por que las tarifas de transporte y distribución no sean discriminatorias y reflejen los costes y tomar en consideración los costes marginales de la red evitados a largo plazo merced a la generación distribuida y a las medidas de gestión de la demanda.

112. La consecución de tales objetivos exige la máxima garantía de independencia de la ARN, en los términos amplios que se derivan del tenor literal de las disposiciones mencionadas en los anteriores puntos 102 y siguientes. En efecto, la completa independencia frente a entidades económicas y entidades públicas, sean estas órganos administrativos o políticos y, en este último caso, titulares del poder ejecutivo o legislativo, está encaminada a garantizar que las decisiones adoptadas sean realmente imparciales y no discriminatorias, excluyendo de raíz la posibilidad de un trato en cierta manera privilegiado a las empresas y a los intereses económicos vinculados al Gobierno, a la mayoría o en cualquier caso al poder político. ( 44 ) De este modo, según señala acertadamente la Comisión, se neutraliza el riesgo —cuya materialización pondría en riesgo la creación del mercado interior de la energía abierto al acceso transfronterizo de nuevos suministradores de electricidad procedente de fuentes de energía distintas y de nuevo proveedores de generación de energía— de que se privilegie a empresas nacionales o vinculadas al poder político, riesgo que resulta particularmente importante, habida cuenta de que en muchos países la empresa integrada verticalmente es aún un antiguo monopolio público que mantiene vínculos con el Gobierno, por ejemplo, mediante participaciones accionariales. ( 45 )

113. Por lo demás, como resulta expresamente de los considerandos 33 de la Directiva 2009/72 y 29 de la Directiva 2009/73, tales Directivas están específicamente dirigidas a fortalecer la independencia de las ARN precisamente para lograr ese fin y, como se desprende de los considerandos 34 y 30 de esas mismas Directivas, estas contienen disposiciones que, para un adecuado funcionamiento del mercado interior de la electricidad, permiten a los reguladores de la energía tomar decisiones sobre todas las cuestiones de reglamentación pertinentes y ser totalmente independientes de cualquier otro interés público o privado. ( 46 )

114. El marco general apenas descrito sobre la independencia de las ARN se precisa en las disposiciones de las Directivas que definen analíticamente sus objetivos, obligaciones y funciones. En este sentido, la interpretación literal y teleológica queda confirmada, por tanto, por la interpretación sistemática. Así, los artículos 37 de la Directiva 2009/72 y 41 de la Directiva 2009/73 determinan de forma concreta las competencias de las ARN, que son única y exclusivamente las que definen las Directivas.

115. Además, esas competencias se enmarcan en una estructura jurídica que delimita, a distintos niveles, sus objetivos y criterios de ejercicio. En efecto, al cumplir las obligaciones que tienen encomendadas, las ARN están obligadas a actuar de conformidad con los objetivos establecidos en los artículos 36 de la Directiva 2009/72 y 40 de la Directiva 2009/73. Se trata de objetivos determinados que delimitan el ámbito de las decisiones que las ARN tienen encomendadas, estableciendo los criterios que han de adoptarse para lograr los objetivos previstos. ( 47 )

116. En determinados casos, esos criterios se detallan en mayor medida, en lo que respecta a competencias concretas, en los artículos 37 de la Directiva 2009/72 y 41 de la Directiva 2009/73. Así, por ejemplo, en cuanto concierne a las tarifas de transporte o distribución y sus correspondientes metodologías de cálculo, en el sentido del apartado 1 de estas disposiciones, tales tarifas deben establecerse de conformidad con criterios transparentes y, según el apartado 6, letra a), de las mencionadas disposiciones, dichas metodologías, así como las condiciones para la conexión y el acceso a las redes nacionales, deben fijarse teniendo en cuenta la necesidad de que se realicen las inversiones necesarias, de forma que quede garantizada la viabilidad de la red. ( 48 ) A tenor del apartado 10 de esas mismas disposiciones, tales condiciones, tarifas y metodologías deben ser proporcionadas y aplicarse de manera no discriminatoria. En lo tocante, en cambio, a la prestación de servicios de equilibrio, los artículos 37 de la Directiva 2009/72 y 41 de la Directiva 2009/73, establecen, en el apartado 6, letra b), que tales servicios deben prestarse de la manera más económica, proporcionar incentivos adecuados para que los usuarios de la red equilibren su producción y consumo, facilitarse de manera justa y no discriminatoria y basarse en criterios objetivos. Además, de conformidad con el apartado 8, de las dos disposiciones antes mencionadas, al establecer o aprobar las tarifas o metodologías y servicios de balance, las ARN deben garantizar que se conceda a los gestores de transporte y distribución un incentivo adecuado, tanto a corto como a largo plazo, para aumentar la eficiencia, fomentar la integración del mercado y la seguridad del suministro, y sostener las actividades de investigación conexas. ( 49 )

117. Las Directivas establecen, además, una serie de garantías de naturaleza procedimental que las ARN deben respetar al desempeñar sus funciones, como la obligación de publicar sus decisiones, la obligación de preservar la confidencialidad de la información sensible a efectos comerciales y la obligación de plena motivación. ( 50 )

118. Los criterios indicados en las Directivas que las ARN deben adoptar al desempeñar las funciones que tienen encomendadas se especifican en mayor medida en otros actos normativos, como los Reglamentos n.o 714/2009 y n.o 715/2009. Así, por ejemplo, los artículos 14 y 13, respectivamente, de esos dos Reglamentos ( 51 ) proporcionan criterios específicos para la determinación de los cánones, las tarifas o las correspondientes metodologías de cálculo para el acceso a las redes ( 52 ) y el artículo 21 del Reglamento n.o 715/2009 establece disposiciones sobre las normas de balance.

119. Dichas disposiciones han sido posteriormente completadas mediante diversos códigos de red instituidos mediante reglamento por la Comisión, que contienen normas detalladas, entre otras cosas, sobre la armonización de las estructuras tarifarias de transporte de gas, ( 53 ) requisitos para la conexión a la red de las instalaciones de demanda, de las instalaciones de distribución y de las redes de distribución, ( 54 ) requisitos a nivel europeo de conexión a la red eléctrica de las instalaciones de generación de electricidad ( 55 ) y requisitos de conexión a la red de sistemas de alta tensión. ( 56 ) Desde mi punto de vista, en un marco normativo tan detallado, la República Federal de Alemania no puede alegar que, con el fin de transponer adecuadamente las Directivas 2009/72 y 2009/73, los Estados miembros se han visto obligados a elaborar sus propios criterios de cálculo de las tarifas. Ello sin tener en cuenta, como aduce acertadamente la Comisión, que el establecimiento de un sistema de tarifas justas constituye una función básica clásica de las ARN, de forma que estas disponen (y deben disponer) de servicios especializados capaces de realizar esa tarea.

120. Del modo en que están definidas y estructuradas las competencias de las ARN se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, al definir de forma concreta las competencias, objetivos y criterios de ejercicio de las competencias, la normativa de la Unión no parece dejar margen a actuaciones nacionales que se interpongan entre la Directiva y el ejercicio por parte de las ARN de las funciones que les atribuyen en exclusiva las Directivas. La definición en términos amplios de la independencia funcional y la regulación de las competencias convergen hacia esa conclusión. Ello tiene como consecuencia que pueda afirmarse que las Directivas establecen una «reserva de competencias» a favor de las ARN en lo que respecta a las obligaciones enumeradas en los artículos 37 de la Directiva 2009/72 y 41 de la Directiva 2009/73 antes citados. Así pues, cualquier estructuración preliminar (Vorstrukturierung) de su funcionamiento por parte del legislador nacional no puede incidir en el ejercicio del contenido esencial de las competencias que les reservan las Directivas. En segundo lugar, las ARN deben limitarse a actuar en el ámbito trazado por la normativa europea, sin que sea posible introducir nuevos intereses o criterios, distintos de los identificados con carácter previo por el legislador europeo. Las ARN deben proceder a la ejecución técnica de lo dispuesto por el Derecho secundario de la Unión.

121. Las conclusiones alcanzadas no se ven desvirtuadas por el hecho de que las Directivas dejen a los Estados miembros la facultad de establecer «directrices de política general». ( 57 )

122. A este respecto, procede realizar dos observaciones. En primer término, dado que las Directivas solo admiten expresamente las directrices de carácter general, serán sin duda incompatibles con ellas las indicaciones o normas específicas, que establezcan prescripciones detalladas. En segundo lugar, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, ( 58 ) resulta expresamente de las disposiciones pertinentes de las Directivas que las directrices de política general del Gobierno del Estado miembro de que se trate no pueden tener por objeto las funciones reguladoras a que se refieren los artículos 37 de la Directiva 2009/72 y 41 de la Directiva 2009/73, entre las que se incluyen obligaciones y competencias relativas al establecimiento, la aprobación y el control de diversas tarifas y precios, en concreto, las que figuran en el apartado 1, letra a), de los citados artículos, consistentes en establecer o aprobar, de conformidad con criterios transparentes, las tarifas de transporte o distribución o sus métodos de cálculo. De lo anterior se sigue que, aunque los Estados miembros y, por tanto, el Parlamento y el Gobierno, conservan competencias en materia de política energética, según confirma el artículo 194 TFUE, ello no obsta a que las directrices de política general versen sobre ámbitos distintos de los cubiertos por la reserva de regulación a favor de las ARN. A este respecto, procede además señalar que, en cualquier caso, el Gobierno alemán ha aclarado que las disposiciones que la Comisión censura mediante la presente imputación no constituyen directrices de política general en el sentido de las Directivas.

123. Por lo demás, la anterior interpretación, resultante del análisis literal, teleológico y sistemático de las disposiciones de las Directivas, es conforme al planteamiento adoptado por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia.

124. Así, en la sentencia Comisión/Bélgica, el Tribunal de Justicia aclaró, refiriéndose en particular al sector de la electricidad, que la atribución por un Estado miembro a una autoridad distinta de la ARN de la competencia para definir elementos decisivos para el cálculo de tarifas de transporte o distribución, como el establecimiento de las amortizaciones o de los márgenes de beneficio, constituía un incumplimiento de las disposiciones de la Directiva 2003/54 que atribuían competencias en esa materia a las ARN. El Tribunal de Justicia constató que la atribución de esas facultades al poder ejecutivo reducía el ámbito de las competencias que la citada Directiva atribuía, por cuanto la ARN estaba vinculada a la hora de establecer las tarifas por las reglas específicas sobre la determinación de esos elementos por una autoridad distinta. ( 59 ) Ese planteamiento ha sido confirmado por el Tribunal de Justicia en una muy reciente sentencia referida asimismo al Reino de Bélgica y que tenía específicamente por objeto los artículos 37, apartado 6, letra a), de la Directiva 2009/72 y 41, apartado 6, letra a), de la Directiva 2009/73. ( 60 ) Contrariamente a lo que aduce la República Federal de Alemania, esta jurisprudencia también resulta pertinente cuando la normativa controvertida prevé actuaciones en los ámbitos de competencia reservados a la ARN a través de leyes materiales y no solo mediante instrucciones del Gobierno en su condición de autoridad ejecutiva jerárquicamente superior a la ARN. En efecto, según resulta de los puntos anteriores, las facultades que las Directivas encomiendan con carácter exclusivo a las ARN y su independencia deben quedar garantizadas frente a cualquier órgano político y, por tanto, no solo frente al Gobierno, sino también frente al legislador nacional, el cual, aunque puede, e incluso debe, determinar en actos normativos tales facultades, no obstante, no puede sustraer parte de ellas a las ARN y atribuírselas a otros órganos públicos.

125. Por lo demás, también en otros sectores del Derecho de la Unión en los que ha sido necesario instituir autoridades independientes con obligaciones destinadas a crear un mercado competitivo que sea capaz de tutelar de forma simultánea otros objetivos, expresamente indicados y regulados por el legislador europeo, como por ejemplo la protección de derechos fundamentales específicos y de los derechos del consumidor, la interpretación del concepto de independencia proporcionada por el Tribunal de Justicia ha sido lo más amplia posible.

126. Desde esta perspectiva, resulta pertinente la sentencia de 9 de marzo de 2010, Comisión/Alemania (C‑518/07, EU:C:2010:125). En ese caso, se debatió sobre el significado de la expresión «total independencia» referida a las autoridades nacionales de control encargadas de vigilar la aplicación de las disposiciones en materia de protección de datos personales. ( 61 ) El asunto versaba sobre dos concepciones opuestas de la independencia de las autoridades de control, por un lado, una interpretación amplia según la cual el requisito de independencia debe interpretarse en el sentido de que una autoridad de control debe estar a resguardo de toda influencia y, por otro lado, una interpretación más restrictiva, adoptada por la República Federal de Alemania, que limitaba la independencia a sectores distintos del sector público sujetos a su control, y que consideraba admisible un mecanismo de vigilancia de las autoridades en el seno de la Administración. El Tribunal de Justicia, analizando la independencia a la luz de las finalidades de la directiva en cuestión, optó por la primera interpretación y afirmó que «las autoridades de control competentes para vigilar el tratamiento de datos personales en el sector no público han de disfrutar de la independencia que les permita ejercer sus funciones sin influencia externa. Esta independencia excluye no solo cualquier influencia que pudieran ejercer los organismos sujetos a control, sino también toda orden o influencia externa, directa o indirecta, que pudiera poner en peligro el cumplimiento de la tarea que corresponde a dichas autoridades de establecer un justo equilibrio entre la protección del derecho a la intimidad y la libre circulación de datos personales». ( 62 )

127. Igualmente, también en el sector de las comunicaciones electrónicas, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia está encaminada a garantizar el respeto del margen de discrecionalidad garantizado a las ARN en el desempeño de sus funciones. ( 63 )

128. En conclusión, considero que la interpretación amplia de las normas sobre independencia de las ARN en los sectores de la electricidad y del gas está plenamente justificada desde el punto de vista sistemático, como confirma la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. El sistema del Derecho de la Unión privilegia una concepción amplia de la independencia en lo que respecta a las competencias concretas encomendadas a las autoridades independientes.

129. Pues bien, tal conclusión no queda desvirtuada por las demás alegaciones formuladas por la República Federal de Alemania.

130. En lo que respecta, en primer lugar, a la invocación por la República Federal de Alemania del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, debe recordarse que del artículo 288 TFUE resulta que, al adaptar el Derecho interno a las disposiciones de una directiva, los Estados miembros están obligados a garantizar la plena eficacia de esa Directiva, a la vez que disponen de un amplio margen de apreciación respecto de la elección de los medios. Por tanto, esta libertad no menoscaba la obligación de los Estados miembros destinatarios de aquella de adoptar, en su ordenamiento jurídico nacional, todas las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de la directiva, conforme al objetivo por ella perseguido. ( 64 )

131. De lo anterior resulta que, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, si bien los Estados miembros gozan de autonomía institucional en la materia respecto de la organización y estructuración de sus ARN, en el sentido de las Directivas, deben ejercer esa autonomía respetando plenamente los objetivos y las obligaciones establecidos en tales Directivas, ( 65 ) lo que incluye respetar plenamente los ámbitos de competencia que esas Directivas garantizan a las ARN.

132. En segundo lugar, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno alemán, considero que esa interpretación de las disposiciones per