Conclusiones del Abogado General La Pergola presentadas el 4 de julio de 1996. - Woodspring District Council contra Bakers of Nailsea Ltd. - Petición de decisión prejudicial: High Court of Justice, Bristol Mercantile Court - Reino Unido. - Inspecciones veterinarias ante mortem en los mataderos - Validez - Función de los veterinarios oficiales - Repercusión de los honorarios sobre el empresario del matadero. - Asunto C-27/95.



Recopilación de Jurisprudencia 1997 página I-01847



Conclusiones del abogado general

1 Las cuestiones planteadas por la High Court of Justice (Bristol Mercantile Court) mediante resolución de 20 de enero de 1995 se refieren a la validez de algunas disposiciones de la normativa comunitaria que regula el control sanitario de la carne de bovino.

2 El caso que dio lugar a las cuestiones sometidas al examen del Tribunal de Justicia se describe brevemente a continuación.

Woodspring District Council (en lo sucesivo, «Woodspring»), parte demandante en el litigio principal, es una autoridad local del suroeste del Reino Unido. Bakers of Nailsea Ltd (en lo sucesivo, «Bakers»), parte demandada en el mismo procedimiento, es una sociedad propietaria de un matadero situado en Nailsea, ciudad del distrito de Woodspring.

Según la normativa comunitaria vigente, (1) un veterinario acudía regularmente a los locales de la demandada para efectuar las inspecciones sanitarias prescritas. Los gastos de este servicio eran facturados a la parte demandante, que, a su vez, pasaba luego factura por el mismo importe a la demandada. Sin embargo, Bakers se negó a pagar esas cantidades, alegando ante el Juez nacional la invalidez de las normas comunitarias aplicables al caso. En particular, impugnó la legalidad de la disposición según la cual los controles de que se trata deben ser efectuados por un veterinario y de las otras normas que prevén la realización de inspecciones ante mortem, así como la transferencia al empresario del matadero del pago de los gastos. Por consiguiente, el Juez nacional planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Puede un particular, en las circunstancias del presente asunto, invocar ante un órgano jurisdiccional nacional el artículo 39 y el apartado 3 del artículo 40 del Tratado CE y/o los principios generales de proporcionalidad y de igualdad de trato como motivos de impugnación de la validez de una normativa comunitaria?

2) ¿Es inválida la Directiva 64/433/CEE, en su versión modificada y sustituida por la Directiva 91/497/CEE, a la luz del artículo 39 y del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CE y del principio general de proporcionalidad, en la medida en que requiere y/o permite a los Estados miembros exigir que las inspecciones sanitarias efectuadas en los mataderos sean llevadas a cabo por veterinarios y/o en la medida en que exige que se efectúen inspecciones ante mortem?

3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión:

a) ¿Debe establecerse un límite temporal a dicha invalidez y/o a sus efectos?

b) En las circunstancias del presente asunto, ¿prohíbe el Derecho comunitario a una autoridad nacional competente aplicar una disposición de Derecho interno que exige que las inspecciones sanitarias efectuadas en los mataderos sean llevadas a cabo por veterinarios o bajo su supervisión, cuando dicha disposición tiene la finalidad de ejecutar la Directiva 64/433/CEE, en su versión modificada, pero también tiene, o se considera que debe tener, otra base jurídica distinta en Derecho nacional?

4) ¿Es contrario al artículo 39 y/o al apartado 3 del artículo 40 del Tratado CE, o a los principios generales de igualdad y/o proporcionalidad, el hecho de que los costes de las inspecciones sanitarias de los animales que van a ser sacrificados, efectuadas por veterinarios, sean soportados por los mataderos en que se sacrifican los animales?»

Sobre la primera cuestión

3 La finalidad de la primera cuestión es, fundamentalmente, determinar si un particular que impugne la validez de una disposición normativa comunitaria, puede alegar la infracción de los artículos 39 y 40 del Tratado y la violación de los principios generales de proporcionalidad y de igualdad.

En mi opinión, la respuesta debe ser afirmativa. No veo, efectivamente, qué razones podrían impedir al Tribunal de Justicia apreciar la validez de una disposición comunitaria que afecta directamente al ámbito de actividad del interesado del mismo modo que las disposiciones fundamentales mencionadas más arriba. No es preciso entrar en más detalles sobre este punto.

Sobre la segunda cuestión

4 Mediante la segunda cuestión, el Juez remitente pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez de las disposiciones comunitarias que exigen la intervención de un veterinario en las inspecciones sanitarias y de las otras disposiciones que prescriben un control ante mortem en los animales que van a ser sacrificados. (2)

Bakers opina que dichas disposiciones son inválidas porque, al adoptarlas, el Consejo abusó de su facultad discrecional. Según este punto de vista, ni la calidad de veterinario ni la exigencia de un control ante mortem están destinadas a perseguir los objetivos enunciados en el artículo 39 del Tratado en materia de Política Agrícola Común.

El razonamiento no es convincente. En primer lugar, señalaré que la persecución de los objetivos de la Política Agrícola Común, como ha señalado el Tribunal de Justicia en otras ocasiones, (3) no puede prescindir de exigencias de interés general, como la protección del consumidor, de la salud, de la vida de las personas y de los animales mismos. No obstante, las disposiciones normativas aquí examinadas responden precisamente a esta finalidad. Ambas están destinadas a garantizar el diagnóstico correcto y oportuno de posibles enfermedades que hagan que la carne no sea apta para el consumo, a efectos de preservar los irrenunciables valores de la salud pública y de la protección del consumidor. El hecho de haber dispuesto un adecuado sistema de control higiénico-sanitario de la carne contribuye además, y de manera decisiva, a aumentar la confianza del mercado en la calidad y salubridad del producto. Lo que, por otra parte, no puede dejar de traducirse también en un aumento del consumo y, por consiguiente, del volumen de los intercambios y de la producción. Esa es la forma de conseguir los objetivos fundamentales establecidos en el artículo 39, a saber, el incremento de la productividad, el desarrollo racional de la producción, la garantía de un nivel de vida equitativo para la población agrícola y la seguridad de los abastecimientos.

5 Bakers alega, además, que las disposiciones impugnadas en el presente asunto son contrarias al principio de proporcionalidad. Mantiene que recurrir a un veterinario es injustificado y excesivo, ya que los estados patológicos de los animales que van a sacrificarse podrían ser diagnosticados eficazmente también por otras personas con la adecuada experiencia en el sector. Añade que la prescripción de un control ante mortem es igualmente desproporcionada, pues se asume que el examen post mortem es una garantía suficiente de la calidad higiénico-sanitaria de la carne.

No está claro hasta qué punto esta crítica es diferente de la examinada anteriormente. En definitiva, Bakers quiere también alegar en este asunto, basándose en la falta de proporcionalidad de las medidas prescritas, que el legislador comunitario, al ejercer su facultad discrecional, rebasó un límite establecido por el Tratado. Esta crítica no merece ser acogida, ni siquiera considerándola por separado. Las disposiciones de la Directiva, como ya he señalado, se inspiran en el intento de proteger la salud pública y fomentar el comercio y el consumo de la carne. Para ello, se prevé que las inspecciones sanitarias de los animales sean efectuadas por una persona no sólo plenamente calificada, sino, aún más, me atreveré a decir, naturalmente calificada para efectuarlas, es decir, un veterinario. Francamente, no veo cómo puede censurarse tal elección, especialmente cuando la normativa controvertida se inscribe en el contexto de la supresión de los controles veterinarios en las fronteras, los cuales ahora tienen lugar en el país de exportación y no pueden repetirse en el país de destino. También por esta razón es de fundamental importancia que los controles sean confiados a personas especialmente cualificadas; como se lee en el sexto considerando de la Directiva 64/433, «[...] la expedición de un certificado de inspección sanitaria, extendido por un veterinario oficial del país exportador, se considera [...] el medio más adecuado para garantizar a las autoridades competentes del país de destino que un envío de carne reúne los requisitos exigidos en la presente Directiva».

En lo que respecta a la inspección ante mortem, también ésta cumple una función de importancia fundamental. Basta con tener en cuenta que algunas enfermedades sólo pueden diagnosticarse eficazmente en el animal vivo. (4)

Dicho esto, se ve claramente cómo el mecanismo legislativo establecido por la Directiva, lejos de vulnerar el principio de proporcionalidad, constituye una expresión de éste: las inspecciones son efectuadas por la persona que ofrece las mejores garantías de competencia y tienen lugar tanto antes como después del sacrificio del animal. La Directiva comunitaria adoptó el criterio uniforme según el cual el control en el estado de exportación es realizado por una persona de quien puede suponerse razonablemente, en virtud de su título y de su experiencia profesional, que está calificada para hacerlo. Disponer otra cosa significaría no estar a la altura de las exigencias que, en este caso, se cumplían específicamente de conformidad con el propio principio de proporcionalidad invocado por Bakers. Existe una proporción justificada entre el medio criticado y el fin que el legislador ha querido perseguir.

6 Por lo tanto, considero que en el presente asunto no puede reconocerse ningún abuso de facultad discrecional por parte del Consejo. Especialmente porque, como el Tribunal de Justicia ha recordado en varias ocasiones, el margen discrecional de que dispone el legislador comunitario en materia de política agrícola común es amplio y su ejercicio sólo puede ser censurado si la valoración del Consejo «se revela como manifiestamente errónea, a la vista de los elementos de que disponía al adoptar dicha normativa». (5) Evidentemente, no ocurre así en el presente asunto.

Sobre la tercera cuestión

7 La tercera cuestión se plantea sólo en caso de respuesta afirmativa a la segunda y, por tanto, no será considerada.

Sobre la cuarta cuestión

8 La cuarta cuestión prejudicial se refiere a la validez de la normativa comunitaria relativa a la obligación de soportar los costes de las inspecciones veterinarias. Bakers opina que esas disposiciones son inválidas, en la medida en que los costes en cuestión son a cargo del empresario del matadero. Esto, según Bakers, es contrario a la jurisprudencia establecida (6) según la cual dichos costes deben recaer sobre la colectividad, que goza de los beneficios de la libre circulación de mercancías.

Esta alegación carece de fundamento. En primer lugar, debe señalarse que el Juez remitente plantea la cuestión partiendo de la premisa de que las normas comunitarias aplicables al presente asunto deben interpretarse en el sentido de que obligan a los mataderos a cargar con los costes. Sin embargo, no es así. El artículo 4 de la Directiva 85/73, en su versión modificada por la Directiva 93/118, dispone que «las tasas correrán a cargo del empresario o del propietario del establecimiento que haya efectuado las operaciones [...] con la posibilidad de que éstos puedan cobrar la tasa por la operación de que se trate a la persona física o jurídica por cuya cuenta se hayan efectuado dichas operaciones [...]». (7) Por otra parte, como señaló el Gobierno inglés en sus observaciones escritas, la normativa nacional aplicable en el litigio principal no excluye en modo alguno que los costes de las inspecciones veterinarias sean transferidos por el empresario del matadero a la persona que solicita el sacrificio. Así pues, el argumento en que se basa Bakers para alegar la invalidez de las disposiciones controvertidas carece de fundamento.

Por lo tanto, estimo que las disposiciones consideradas en el presente asunto no son inválidas en modo alguno. Los costes de las inspecciones veterinarias son soportados inicialmente por el empresario del matadero y luego puede ser transferidos por éste a las personas que solicitan el sacrificio. En definitiva, dichos costes -que, conviene repetirlo, son necesarios para garantizar la salubridad y calidad del producto- recaen sobre el operador económico que introduce el producto en el mercado. Se trata, en resumidas cuentas, de una solución equitativa que no es contraria a ningún objetivo de la política agrícola común. No creo que haya ningún fundamento para impugnarla.

Conclusión

A la luz de todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones planteadas por la High Court of Justice (Bristol Mercantile Court):

«1) Un particular que impugna la validez de una disposición comunitaria puede alegar la infracción de los artículos 39 y 40 del Tratado, así como de los principios generales de proporcionalidad y de igualdad.

2) A la luz de los elementos proporcionados en la resolución de remisión, no resulta que las Directivas 91/497/CEE y 93/118/CE contienen disposiciones por las que puede considerarse afectada la legalidad de dichos actos normativos en la medida en que se prevé que las inspecciones veterinarias sean llevadas a cabo por un veterinario, que se efectúen controles sanitarios ante mortem en los animales que van a ser sacrificados y que el coste de tales inspecciones sea soportado inicialmente por el propietario y/o el operador del matadero en el que tiene lugar el sacrificio.»

(1) - La normativa aplicable al presente asunto es la Directiva 64/433/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1964, relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carne fresca (DO L 121, p. 2012; EE 03/01, p. 101), modificada por la Directiva 91/497/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, por la que se modifica y codifica la Directiva 64/433/CEE relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios intercomunitarios de carne fresca para ampliarla a la producción y comercialización de carnes frescas (DO L 268, p. 69). La financiación de las inspecciones sanitarias está regulada por la Directiva 85/73/CEE del Consejo, de 29 de enero de 1985, relativa a la financiación de las inspecciones y controles sanitarios de carnes frescas y carnes de aves de corral (DO L 32, p. 14; EE 03/33, p. 152), modificada por la Directiva 88/409/CEE del Consejo, de 15 de junio de 1988, por la que se establecen las normas sanitarias aplicables a las carnes reservadas al mercado nacional y los niveles de la tasa a percibir con arreglo a la Directiva 85/73/CEE por la inspección de dichas carnes (DO L 194, p. 28), así como por la Decisión 88/408/CEE del Consejo, de 15 de junio de 1988, referente a los niveles de la tasa que se deberá percibir por las inspecciones y controles sanitarios de carnes frescas, de conformidad con la Directiva 85/73/CEE (DO L 194, p. 24), y por la Directiva 93/118/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1993, por la que se modifica la Directiva 85/73/CEE relativa a la financiación de las inspecciones y controles sanitarios de carnes frescas y carnes de aves de corral (DO L 340, p. 15).

(2) - Véanse los párrafos b) y d) del punto A del apartado 1 del artículo 3, los Capítulos VI y VIII del Anexo I y el artículo 9 de la Directiva 64/433, en su versión modificada por la Directiva 91/497.

(3) - Véase la sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (131/86, Rec. p. 905).

(4) - Además, según lo dispuesto en la letra c) del apartado 27 del Anexo I de la Directiva 64/433, en su versión modificada por la Directiva 91/497, la inspección ante mortem debe permitir determinar si los animales «están fatigados, excitados o heridos». En tal caso, está previsto que el sacrificio sea aplazado por un período de tiempo suficiente para dejar descansar al animal que debe sacrificarse. Pues bien, es evidente que tal examen sólo puede efectuarse sobre un animal vivo: en efecto, los estados de «fatiga» y «excitación» no pueden comprobarse en una canal.

(5) - Véanse las sentencias de 17 de diciembre de 1981, Ludwigshafener Walzmuehle Erling y otros/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 y 247/80, Rec. p. 3211), y de 21 de febrero de 1990, Wuidart (asuntos acumulados C-267/88 a C-285/88, Rec. p. I-435), apartado 14. El subrayado es mío.

(6) - Véanse las sentencias de 5 de febrero de 1976, Bresciani (87/75, Rec. p. 129), y de 15 de diciembre de 1993, Ligur Carni (asuntos acumulados C-277/91, C-318/91 y C-319/91, Rec. p. I-6621). Casi no es necesario señalar que dichas sentencias, invocadas por la defensa de Bakers en apoyo de su tesis, no son en modo alguno pertinentes para la solución del presente asunto. Efectivamente, en aquellos litigios se trataba de cargas pecuniarias impuestas unilateralmente por un Estado miembro para financiar inspecciones veterinarias. Así pues, el Tribunal de Justicia tenía que determinar si tales cargas constituían obstáculos a la libre circulación de mercancías, prohibidos por el Tratado. En cambio, en el presente asunto se trata de una normativa adoptada por la Comunidad y aplicable uniformemente en todos los Estados miembros. Por otra parte, como diré posteriormente, los costes de las inspecciones veterinarias son soportados inicialmente por los operadores del matadero quienes pueden transferirlos luego a la persona que haya solicitado ese servicio. Por tanto, como han señalado acertadamente el Gobierno inglés y Woodspring, dichos gastos son soportados, en definitiva, por el consumidor de la carne, por lo que pasan a ser un componente del coste del producto. De este modo se cumple el requisito, señalado por el Tribunal de Justicia en los asuntos mencionados, de que tales costes sean soportados por la colectividad, que disfruta de las ventajas que resultan de las inspecciones sanitarias.

(7) - El subrayado es mío.