CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. YVES BOT

presentadas el 26 de julio de 2017 ( 1 )

Asuntos C‑643/15 y C‑647/15

República Eslovaca,

Hungría

contra

Consejo de la Unión Europea

«Recurso de anulación — Decisión (UE) 2015/1601 — Medidas provisionales en materia de protección internacional en beneficio de la República Italiana y de la República Helénica — Situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países en el territorio de algunos Estados miembros — Reubicación de esos nacionales en el territorio de otros Estados miembros — Cuotas de reubicación — Artículo 80 TFUE — Principio de solidaridad y de reparto equitativo de responsabilidades entre los Estados miembros — Artículo 78 TFUE, apartado 3 — Base jurídica — Concepto de “acto legislativo” — Artículo 289 TFUE, apartado 3 — Obligatoriedad para el Consejo de la Unión Europea de las Conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo — Artículo 15 TUE, apartado 1, y artículo 68 TFUE — Vicio sustancial de forma — Modificación de la propuesta de la Comisión Europea — Requisitos de nueva consulta al Parlamento Europeo y de unanimidad en el seno del Consejo — Artículo 293 TFUE — Principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad»

1. Mediante sus recursos, la República Eslovaca (C‑643/15) y Hungría (C‑647/15) solicitan que se anule la Decisión (UE) 2015/1601 del Consejo, de 22 de septiembre de 2015, por la que se establecen medidas provisionales en el ámbito de la protección internacional en beneficio de Italia y Grecia. ( 2 )

2. Dicha Decisión fue adoptada por el Consejo de la Unión Europea con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, que establece que, «si uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, el Consejo podrá adoptar, a propuesta de la Comisión [Europea], medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados. El Consejo se pronunciará previa consulta al Parlamento Europeo».

3. Dicha Decisión se adoptó en el contexto de la crisis migratoria que ha asolado la Unión Europea desde el año 2014, agravada, luego, durante el año 2015, en particular en los meses de julio y agosto de ese año, y de la catastrófica situación humanitaria a que dio lugar dicha crisis, especialmente en los Estados miembros de primera línea, como la República Italiana y la República Helénica, que se enfrentaron a una afluencia masiva de migrantes procedentes de países como la República Árabe Siria, la República Islámica de Afganistán, la República de Irak y el Estado de Eritrea.

4. Para hacer frente a esta crisis migratoria y a la presión que ha ejercido en los sistemas de asilo de la República Italiana y de la República Helénica, la Decisión impugnada prevé la reubicación desde esos dos Estados miembros, y durante un período de dos años, de 120000 personas que tienen una necesidad manifiesta de protección internacional a los otros Estados miembros. Esta Decisión incluye dos anexos que, en una primera fase, reparten 66000 personas que deben ser reubicadas desde Italia (cuota de 15600) y de Grecia (cuota de 50400) con arreglo a las cifras obligatorias fijadas para cada uno de los demás Estados miembros. ( 3 )

5. El artículo 2, letra e), de la Decisión impugnada define la reubicación como el «traslado de un solicitante hasta el territorio del Estado miembro de reubicación desde el territorio del Estado miembro que los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento (UE) n.o 604/2013 [ ( 4 )] señalen como responsable de examinar su solicitud de protección internacional». El Estado miembro de reubicación es, con arreglo al artículo 2, letra f), de la Decisión impugnada, el «Estado miembro responsable, de conformidad con el Reglamento [Dublín III] de examinar la solicitud de protección internacional presentada por un solicitante tras su reubicación en el territorio de dicho Estado miembro».

6. El mecanismo de reubicación temporal establecido en la Decisión impugnada se añade a otras medidas adoptadas anteriormente a escala de la Unión para responder a la crisis migratoria, entre ellas, el programa europeo de «reubicación» ( 5 ) de 22504 personas necesitadas de protección internacional, acordado el 20 de julio de 2015 en forma de «resolución» entre los Estados miembros y los Estados asociados al sistema de Dublín, y la Decisión (UE) 2015/1523, adoptada por el Consejo el 14 de septiembre de 2015, ( 6 ) que prevé la reubicación desde Grecia e Italia y a lo largo de un período de dos años de 40000 personas claramente necesitadas de protección internacional en los demás Estados miembros con arreglo a un reparto establecido por consenso. ( 7 )

7. Asimismo, ha de señalarse que, el 9 de septiembre de 2015, la Comisión presentó no solo la propuesta de lo que se ha convertido en la Decisión impugnada, ( 8 ) sino también una propuesta de Reglamento por el que se modifica el Reglamento Dublín III. ( 9 ) Esta propuesta establece un régimen de reubicación «permanente», es decir, un régimen de reubicación que, contrariamente al establecido por la Decisión 2015/1523 y por la Decisión impugnada, no está limitado en el tiempo. A día de hoy, esta última propuesta sigue sin haber sido adoptada.

8. Por lo que se refiere a la génesis de la Decisión impugnada, mencionaré los siguientes elementos.

9. La propuesta inicial de la Comisión preveía la reubicación de 120000 solicitantes de protección internacional desde Italia (15600 personas), Grecia (50400 personas) y Hungría (54000 personas) a los otros Estados miembros. Entre los anexos adjuntos a dicha propuesta, figuraban, en los anexos I a III, tres cuadros en los que se distribuían dichos solicitantes a partir de cada uno de esos tres Estados miembros entre los demás Estados miembros, a excepción del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de Irlanda y del Reino de Dinamarca, asignando un determinado número de solicitantes para cada uno de dichos Estados miembros.

10. El 13 de septiembre de 2015, la Comisión transmitió dicha propuesta a los parlamentos nacionales.

11. El 14 de septiembre de 2015, el Consejo transmitió esa misma propuesta al Parlamento para consulta.

12. El 17 de septiembre de 2015, el Parlamento adoptó una resolución legislativa en la que se aprobaba dicha propuesta, teniendo especialmente en cuenta la «situación excepcional de emergencia y la necesidad de abordar la situación sin más demora» y pidiendo al mismo tiempo al Consejo que le consultara nuevamente si se proponía modificar sustancialmente la propuesta de la Comisión.

13. Durante las diferentes reuniones celebradas en el seno del Consejo entre el 17 y el 22 de septiembre de 2015, se modificaron algunos puntos de la propuesta inicial de la Comisión.

14. En particular, durante dichas reuniones, Hungría manifestó que se negaba a que se la considerara un «Estado miembro de primera línea» y que no deseaba que se la incluyera entre los Estados miembros beneficiarios de la reubicación junto con la República Italiana y la República Helénica. Por lo tanto, en el texto final de la propuesta, se suprimió toda mención de Hungría como Estado miembro beneficiario, incluso en el título de la misma. De esta forma, se suprimió el anexo III de la propuesta inicial, relativo al reparto de 54000 solicitantes que se preveía inicialmente reubicar desde Hungría. En cambio, Hungría fue incluida en los anexos I y II como Estado miembro de reubicación de los solicitantes de protección internacional procedentes de Italia y de Grecia, respectivamente, y se le asignó, en consecuencia, en dichos anexos, un determinado número de solicitantes.

15. El 22 de septiembre de 2015, la propuesta de la Comisión modificada en esos términos fue aprobada por el Consejo por mayoría cualificada. La República Checa, Hungría, Rumanía y la República Eslovaca votaron en contra de la adopción de dicha propuesta. La República de Finlandia se abstuvo.

16. La Decisión impugnada constituye una expresión de la solidaridad prevista por el Tratado entre los Estados miembros.

17. Los presentes recursos constituyen una ocasión para recordar que la solidaridad figura entre los valores fundamentales de la Unión y que constituye incluso uno de sus fundamentos. ¿Cómo sería posible profundizar en la solidaridad entre los pueblos de Europa y concebir una unión cada vez más estrecha entre esos pueblos, como preconiza el preámbulo del TUE, sin una solidaridad entre los Estados miembros cuando uno de ellos se enfrenta a una situación de emergencia? Nos encontramos en este punto ante la quintaesencia de lo que constituye, a la vez, la razón de ser y el objetivo del proyecto europeo.

18. De entrada, procede hacer hincapié en la importancia de la solidaridad como valor fundacional y existencial de la Unión.

19. La exigencia de solidaridad, que ya había sido declarada por el Tratado de Roma, ( 10 ) sigue siendo fundamental en el proceso de integración perseguido por el Tratado de Lisboa. Aunque, sorprendentemente, esté ausente de la enumeración de los valores en que se fundamenta la Unión, contenida en el artículo 2 TUE, primera frase, ( 11 ) la solidaridad se menciona, en cambio, en el preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ( 12 ) como parte de «los valores indivisibles y universales» sobre los que está fundada la Unión. Por otra parte, el artículo 3 TUE, apartado 3, precisa que la Unión fomentará no solo «la solidaridad entre las generaciones», sino también «la solidaridad entre los Estados miembros». Por lo tanto, la solidaridad sigue formando parte de un conjunto de valores y principios que constituyen «la base de la construcción europea». ( 13 )

20. Más en concreto, la solidaridad es, a la vez, un pilar y un principio rector de las políticas de la Unión sobre controles en las fronteras, asilo e inmigración, que son objeto del título V, capítulo 2, del Tratado FUE, dedicado al espacio de libertad, seguridad y justicia. ( 14 )

21. De ello da fe el artículo 67 TFUE, apartado 2, con arreglo al cual, la Unión «desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países». Además, el artículo 80 TFUE dispone que «las políticas de la Unión mencionadas en [dicho capítulo] y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, los actos de la Unión adoptados en virtud [de dicho] capítulo contendrán medidas apropiadas para la aplicación de este principio». ( 15 )

22. Frente a la desigualdad de hecho existente entre los Estados miembros en función de su situación geográfica y de su vulnerabilidad frente a los flujos migratorios masivos, la necesidad de adoptar medidas con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, y de aplicarlas efectivamente es aún más imperiosa. Desde este punto de vista, medidas como las previstas en la Decisión impugnada permiten dotar de un contenido concreto al principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, establecido en el artículo 80 TFUE.

23. La singularidad de la Decisión impugnada radica en que establece un mecanismo de reubicación basado en la asignación de contingentes a los Estados miembros con carácter obligatorio. Con esta Decisión, la solidaridad entre los Estados miembros tiene un contenido concreto y un carácter vinculante. Esta característica esencial e innovadora de dicha Decisión explica el carácter políticamente sensible de los presentes asuntos, que ha motivado la oposición de Estados miembros partidarios de una solidaridad libremente consentida y basada únicamente en compromisos voluntarios.

24. Esta oposición, junto con el hecho de que la Decisión impugnada haya sido objeto de una aplicación muy parcial, al que volveré a referirme más adelante, ( 16 ) puede llevar a pensar que, tras lo que se ha dado en llamar la «crisis migratoria del año 2015», se esconde otra crisis, la del proyecto de integración europea, integración que se basa, en gran medida, en una exigencia de solidaridad entre los Estados que han decidido ser partes activas en ese proyecto. ( 17 )

25. Por otra parte, también puede considerarse que, al dar una respuesta firme a dicha crisis migratoria, la Unión ha demostrado que disponía de las herramientas necesarias y que era capaz de utilizarlas. Queda por comprobar, y a ello nos invitan los presentes recursos, si, al adoptar medidas como las establecidas en la Decisión impugnada, la Unión ha respetado el marco jurídico establecido en los Tratados.

I. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

26. En el asunto C‑643/15, la República Eslovaca solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión impugnada y que condene en costas el Consejo.

27. En el asunto C‑647/15, Hungría solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión impugnada o bien, con carácter subsidiario, en el supuesto de que no estime la primera de sus pretensiones, que anule dicha Decisión en lo que se refiere a Hungría y condene en costas al Consejo.

28. En los asuntos C‑643/15 y C‑647/15, el Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado y que condene a la República Eslovaca y a Hungría al pago de las costas del asunto en que son parte.

29. Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2016, se admitió la intervención del Reino de Bélgica, de la República Federal de Alemania, de la República Helénica, de la República Francesa, de la República Italiana, del Gran Ducado de Luxemburgo, del Reino de Suecia y de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Consejo en los asuntos C‑643/15 y C‑647/15.

30. En esa misma decisión del Presidente del Tribunal de Justicia, se admitió la intervención de Polonia en el asunto C‑643/15, en apoyo de las pretensiones de la República Eslovaca y, en el asunto C‑647/15, en apoyo de las pretensiones de Hungría.

II. Sobre los recursos

31. En apoyo de sus pretensiones, la República Eslovaca invoca seis motivos, basados, respectivamente, el primero, en la infracción del artículo 68 TFUE, del artículo 13 TUE, apartado 2, así como del principio de equilibrio institucional; el segundo, en la infracción del artículo 10 TUE, apartados 1 y 2, del artículo 13 TUE, apartado 2, del artículo 78 TFUE, apartado 3, de los artículos 3 y 4 del Protocolo (n.o 1) sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, y de los artículos 6 y 7 del Protocolo (n.o 2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejos a los Tratados, ( 18 ) así como de los principios de seguridad jurídica, de democracia representativa y de equilibrio institucional; el tercero, en un vicio sustancial de forma en relación con el procedimiento legislativo, así como del artículo 10 TUE, apartados 1 y 2, del artículo 13 TUE, apartado 2, y de los principios de la democracia representativa, de equilibrio institucional y de buena administración (con carácter subsidiario); el cuarto, en un vicio sustancial de las formas prescritas en el artículo 78 TFUE, apartado 3, y en el artículo 293 TFUE, así como en la infracción del artículo 10 TUE, apartados 1 y 2, del artículo 13 TUE, apartado 2, y de los principios de democracia representativa, equilibrio institucional y buena administración (a título parcialmente subsidiario); el quinto, en la infracción del artículo 78 TFUE, apartado 3, debido al incumplimiento de los requisitos vinculados con su aplicabilidad (con carácter subsidiario), y, el sexto, en la vulneración del principio de proporcionalidad.

32. En apoyo de sus pretensiones, Hungría invoca diez motivos.

33. Los dos primeros motivos se basan en la infracción del artículo 78 TFUE, apartado 3, por cuanto dicha disposición no proporciona al Consejo una base jurídica adecuada para la adopción de medidas que constituyen una excepción obligatoria a las disposiciones de un acto legislativo, que son aplicables durante un período de 24 meses, incluso de 36 meses, en algunos casos, y cuyos efectos se prolongan más allá de dicho período, lo cual considera contrario al concepto de «medidas provisionales».

34. Los motivos tercero a sexto se basan en un vicio sustancial de forma, debido a que, primero, al adoptar la Decisión impugnada, el Consejo infringió lo dispuesto en el artículo 293 TFUE, apartado 1, al apartarse de la propuesta de la Comisión sin unanimidad (tercer motivo); segundo, la Decisión impugnada establece una excepción a las disposiciones de un acto legislativo y es, ella misma, por su contenido, un acto legislativo, de manera que, incluso en el supuesto de que hubiera sido posible adoptarla con al artículo 78 TFUE, apartado 3, habría sido necesario, al hacerlo, respetar el derecho de los parlamentos nacionales a emitir un dictamen sobre los actos legislativos, contemplado en el Protocolo (n.o 1) y en el Protocolo (n.o 2) (cuarto motivo); tercero, después de consultar al Parlamento, el Consejo modificó sustancialmente el texto de la propuesta sin volver a consultar al Parlamento al respecto (quinto motivo), y, cuarto, cuando el Consejo adoptó la Decisión impugnada, la propuesta de Decisión no estaba disponible en las versiones lingüísticas correspondientes a las lenguas oficiales de la Unión (sexto motivo).

35. El séptimo motivo se basa en la infracción del artículo 68 TFUE y de las Conclusiones del Consejo Europeo de 25 y 26 de junio de 2015. ( 19 )

36. El octavo motivo se basa en la vulneración de los principios de seguridad jurídica y claridad normativa, dado que no se dilucida, en varios aspectos, cómo han de aplicarse las disposiciones de la Decisión impugnada ni qué relación guardan estas con las disposiciones del Reglamento Dublín III.

37. El noveno motivo se basa en la vulneración de los principios de necesidad y de proporcionalidad, puesto que, al haber dejado Hungría de estar incluida entre los Estados miembros beneficiarios del mecanismo de reubicación temporal, no está justificado, según Hungría, que la Decisión impugnada prevea la reubicación de 120000 personas solicitantes de protección internacional.

38. El décimo motivo, formulado con carácter subsidiario, se basa en una vulneración del principio de proporcionalidad y del artículo 78 TFUE, apartado 3, con respecto a Hungría, dado que la Decisión impugnada le asigna una cuota obligatoria, como Estado miembro de reubicación, cuando se reconoce que se trata de un Estado miembro en cuyo territorio ha penetrado un gran número de migrantes en situación irregular que han presentado solicitudes de protección internacional.

III. Mi apreciación

A. Observaciones preliminares

39. Dado que la base jurídica de un acto determina el procedimiento que se ha de seguir para adoptarlo, ( 20 ) procede examinar, en primer lugar, los motivos basados en la inadecuación del artículo 78 TFUE, apartado 3, como base jurídica para la adopción de la Decisión impugnada. En segundo lugar, examinaré los motivos basados en vicios sustanciales de forma supuestamente cometidos en la adopción de dicha Decisión, y, en tercer lugar, los motivos de fondo.

40. Además, atendiendo a estas tres categorías, se abordarán, primero, los motivos de la República Eslovaca y de Hungría en todo o en parte coincidentes y, a continuación, los motivos propios a cada una de las demandantes.

B. Sobre los motivos basados en la inadecuación del artículo 78 TFUE, apartado 3, como base jurídica para adoptar la Decisión impugnada

41. La República Eslovaca (motivos segundo y quinto) y Hungría (motivos primero y segundo) niegan que el artículo 78 TFUE, apartado 3, pueda constituir una base jurídica adecuada para adoptar la Decisión impugnada.

42. Sin embargo, hay una diferencia entre las posiciones defendidas por esos dos Estados miembros. Mientras Hungría reconoce que, cuando se adoptó de la Decisión impugnada, la República Italiana y la República Helénica se encontraban en una «situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países», en el sentido del artículo 78 TFUE, apartado 3, aunque al mismo tiempo cuestiona que la Decisión impugnada fuera la medida apropiada por dar respuesta a esa situación, la República Eslovaca sostiene que no existía tal situación de emergencia en el sentido de dicha disposición (segundo submotivo del quinto motivo).

43. Para poner en tela de juicio la base jurídica elegida para la Decisión impugnada, esos dos Estados miembros sostienen, en primer lugar, que la Decisión impugnada, aunque fue adoptada según un procedimiento no legislativo y constituye, por lo tanto, un acto no legislativo, debería calificarse, pese a ello, de acto legislativo en razón de su contenido, puesto que modifica actos legislativos. Señalan que, sin embargo, el artículo 78 TFUE, apartado 3, no permite adoptar actos legislativos.

44. En segundo lugar, la República Eslovaca y Hungría cuestionan el carácter provisional de la Decisión impugnada.

45. En tercer lugar, la República Eslovaca sostiene, contrariamente a Hungría, que el artículo 78 TFUE, apartado 3, no proporcionaba una base jurídica adecuada para la adopción de la Decisión impugnada al no cumplirse el requisito de la existencia de una «situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países».

1. Sobre el segundo motivo de la República Eslovaca y sobre el primer motivo de Hungría, basados en el carácter legislativo de la Decisión impugnada

46. La República Eslovaca y Hungría alegan que, aunque la Decisión impugnada se adoptó con arreglo a un procedimiento no legislativo y formalmente constituye, por tanto, un acto no legislativo, debe calificarse de acto legislativo por su contenido y por sus efectos al modificar, y además de manera fundamental, varios actos legislativos del Derecho de la Unión. Pues bien, consideran que el artículo 78 TFUE, apartado 3, no proporciona una base jurídica para la adopción de medidas legislativas, al no indicar, en ningún punto, que las medidas adoptadas con arreglo al mismo deban adoptarse en un procedimiento legislativo.

47. Estiman que el considerando 23 de la Decisión impugnada confirma expresamente que dicha Decisión constituye una excepción a varios actos legislativos del Derecho de la Unión. Consideran que, aunque la Decisión impugnada califica tales modificaciones de meras excepciones, la distinción entre una excepción y una modificación es artificial, dado que, en la práctica, los efectos de una excepción y los de una modificación son idénticos, al excluir, en ambos casos, una disposición normativa, de manera que, en la práctica, su efectividad se ve afectada.

48. Más concretamente, la República Eslovaca sostiene que el Consejo infringió el artículo 78 TFUE, apartado 3, por cuanto la Decisión impugnada constituye una excepción a disposiciones que figuran en actos legislativos y por cuanto tales modificaciones solo pueden realizarse mediante un acto legislativo. Consideran que el artículo 78 TFUE, apartado 3, que no menciona ni el procedimiento legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo especial, no permite adoptar actos legislativos. De ello concluyen que la forma de la Decisión impugnada no responde a su contenido.

49. Consideran, por lo tanto, que, al adoptar la Decisión impugnada con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, el Consejo no solo incumplió esta disposición, sino que también vulneró los derechos de los parlamentos nacionales y los del Parlamento. Con arreglo al Derecho primario, tanto los primeros como el segundo deberían haber participado en las modificaciones de los actos legislativos a los que el Consejo ha establecido excepciones a través de la Decisión impugnada. En efecto, la República Eslovaca señala que esos actos fueron adoptados según el procedimiento legislativo ordinario.

50. La República Eslovaca estima, por lo tanto, que, al adoptar la Decisión impugnada, el Consejo no solo infringió el artículo 78 TFUE, apartado 3, sino también el artículo 10 TUE, apartados 1 y 2, el artículo 13 TUE, apartado 2, los artículos 3 y 4 del Protocolo (n.o 1) y los artículos 6 y 7 del Protocolo (n.o 2), así como los principios de seguridad jurídica, democracia representativa y equilibrio institucional.

51. Hungría se une a la República Eslovaca en la idea de que un acto jurídico adoptado con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, que, con arreglo a una lectura a contrario del artículo 289 TFUE, apartados 2 y 3, no constituye un acto legislativo, no puede modificar de forma vinculante, ni siquiera provisionalmente, actos legislativos en vigor adoptados por los procedimientos legislativos ordinarios o especiales, como el Reglamento Dublín III. Considera que, por su contenido, la Decisión impugnada constituye, sin ninguna duda, un acto legislativo. Añade que, dado que dicha Decisión establece una excepción a las disposiciones del Reglamento Dublín III, no puede ser adoptada sobre la base del artículo 78 TFUE, apartado 3, que, al conferir al Consejo la competencia de adoptar actos únicamente en el marco de un procedimiento no legislativo, solo le autoriza a adoptar actos no legislativos.

52. Según Hungría, el artículo 78 TFUE, apartado 3, podría, a lo sumo, servir de base jurídica para adoptar medidas complementarias a actos legislativos adoptados con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 2, pero que sean acordes con estos, o medidas que faciliten su aplicación a la vista de la situación de emergencia. ( 21 )

53. Hungría precisa que, suponiendo que el Tribunal de Justicia decida que es posible adoptar, sobre la base del artículo 78 TFUE, apartado 3, un acto que derogue un acto legislativo adoptado con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 2, esta excepción no puede llegar a afectar a la sustancia de tal acto legislativo ni a vaciar de sentido sus principales disposiciones. Pues bien, considera que así ocurre con la Decisión impugnada, en la medida en que modifica, en particular, el elemento más fundamental de dicho Reglamento, a saber, la designación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional. Entiende que, de esta manera, la Decisión impugnada introduce una excepción a las disposiciones de dicho Reglamento de una amplitud inaceptable en el marco de un acto no legislativo. Con ello se elude, en opinión de Hungría, el procedimiento legislativo ordinario establecido en el artículo 78 TFUE, apartado 2.

54. Por último, en su escrito de réplica y en su escrito de contestación a los escritos de intervención, Hungría sostiene, refiriéndose, por analogía, a los puntos 151 a 161 de las conclusiones presentadas por el Abogado General Wathelet en el asunto Consejo/Frente Polisario, ( 22 ) que la exigencia de una consulta del Parlamento como la prevista en el artículo 78 TFUE, apartado 3, puede considerarse una «participación» del Parlamento, en el sentido del artículo 289 TFUE, apartado 2, de manera que se aplicaría el procedimiento legislativo especial y la Decisión impugnada debería calificarse entonces como acto legislativo.

55. Sin embargo, según Hungría, incluso en esa hipótesis, el artículo 78 TFUE, apartado 3, tampoco faculta al Consejo para establecer excepciones a una disposición fundamental de un acto legislativo adoptado con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 2.

56. Estas diferentes alegaciones no me parecen convincentes. Considero que el artículo 78 TFUE, apartado 3, sí pudo servir de base jurídica a un acto no legislativo, como la Decisión impugnada, que establece una excepción de carácter temporal y en un marco bien delimitado a ciertas disposiciones de actos legislativos.

57. Empezaré respondiendo a la argumentación expuesta por Hungría en su escrito de réplica, ( 23 ) según la cual la Decisión impugnada puede considerarse un acto legislativo a pesar de que el artículo 78 TFUE, apartado 3, no indica que las medidas adoptadas sobre la base de dicha disposición resulten de un procedimiento legislativo especial. Hungría se basa, en este punto, en el hecho de que, efectivamente, como requiere el artículo 289 TFUE, apartado 2, la Decisión impugnada ha sido adoptada, por el Consejo «con la participación del Parlamento».

58. Me parece indispensable contestar sin género de ambigüedades a esta cuestión de Derecho, en la medida en que la adopción de un acto legislativo requiere ciertos requisitos que no se aplican en la adopción de un acto no legislativo. Pienso, en particular, en la participación de los parlamentos nacionales contemplada en los artículos 3 y 4 del Protocolo (n.o 1), así como en los artículos 6 y 7 del Protocolo (n.o 2), y también en el requisito según el cual el Consejo se reunirá en público cuando delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo, establecido en el artículo 16 TUE, apartado 8, y en el artículo 15 TFUE, apartado 2.

59. La tipología de los instrumentos normativos de la Unión que resulta del Tratado de Lisboa estableció, por primera vez, una diferenciación entre actos legislativos y actos no legislativos a partir de consideraciones ante todo orgánicas y procedimentales. ( 24 )

60. El artículo 289 TFUE, apartado 3, define la categoría de los «actos legislativos» como la que abarca «los actos jurídicos que se adopten mediante procedimiento legislativo». El «procedimiento legislativo» consiste, bien en un «procedimiento legislativo ordinario», bien en un «procedimiento legislativo especial». A tenor del artículo 289 TFUE, apartado 1, lo que caracteriza el procedimiento legislativo ordinario es la adopción conjunta de un acto jurídico por el Parlamento y el Consejo a propuesta de la Comisión.

61. A tenor del artículo 289 TFUE, apartado 2, un procedimiento legislativo especial es aquel que, «en los casos específicos previstos por los Tratados», consiste en «la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo». ( 25 ) El procedimiento legislativo especial se caracteriza, por lo tanto, por la participación, en diversos grados, del Consejo y el Parlamento en la adopción de un acto de la Unión.

62. En la mayoría de los casos en los que se prevé un procedimiento legislativo especial, tal acto habrá de adoptarse por el Consejo, que se pronunciará por unanimidad, previa aprobación del Parlamento ( 26 ) o bien, lo que es más común, previa consulta a este último. ( 27 ) En algunos casos, será el Parlamento quien deba adoptar el acto con la aprobación del Consejo. ( 28 )

63. De estas disposiciones se desprende que los autores del Tratado optaron por un enfoque puramente formal, ( 29 ) con arreglo al cual los actos legislativos se califican como tales si se adoptan según el procedimiento legislativo ordinario o según un procedimiento legislativo especial.

64. En consecuencia, no es pertinente calificar, como sugieren las demandantes, la Decisión impugnada de acto legislativo atendiendo a su contenido.

65. La argumentación expuesta por Hungría suscita la cuestión de si es necesario que una disposición del Tratado indique expresamente que permite adoptar un acto según un procedimiento legislativo especial para considerar que tal acto constituye un acto legislativo.

66. En mi opinión, se impone una respuesta afirmativa que garantice un grado suficiente de certidumbre y de seguridad jurídica a la clasificación de los actos de la Unión establecida por los autores del Tratado.

67. A este respecto, el Tratado incluye numerosas disposiciones que prevén la adopción de actos de la Unión en las que se menciona expresamente que dicha adopción se efectúa como resultado de un «procedimiento legislativo especial», y ello aunque la tramitación de dicho procedimiento puede variar en lo relativo a la naturaleza y grado de implicación del Consejo y del Parlamento. La utilidad de estas menciones es aclarar que, cualquiera que sea su tramitación, el procedimiento en cuestión es efectivamente un «procedimiento legislativo» cuyo resultado será, por tanto, la adopción de un acto legislativo. La exigencia de dicha mención también se deriva de los propios términos del artículo 289 TFUE, apartado 2, según el cual solo será de aplicación un procedimiento legislativo especial «en los casos específicos previstos por los Tratados».

68. En cambio, los procedimientos cuyo desarrollo es similar al de los procedimientos legislativos especiales pero que no se califican así expresamente en el Tratado han de considerarse procedimientos no legislativos, a cuyo término se adoptarán, por lo tanto, actos no legislativos. ( 30 )

69. Cabe, ciertamente, considerar que la distinción entre actos legislativos y actos no legislativos procedente de un «nominalismo jurídico» ( 31 ) como este suscita problemas de coherencia ( 32 ) y que los autores del Tratado no culminaron su esfuerzo por categorizar los actos legislativos de la Unión. ( 33 )

70. En la misma medida, es posible considerar, y esta es la solución por la que me inclino, que, al contrario, los autores del Tratado, al adoptar un enfoque exclusivamente formal del acto legislativo, han permitido identificar con certeza las bases jurídicas que facultan a las instituciones de la Unión para adoptar actos legislativos. De esta forma, el carácter incompleto o, incluso, para algunos, la aparente incoherencia de la clasificación realizada por los autores del Tratado, ha de entenderse como una consecuencia de la voluntad de estos de conferir a algunos actos el carácter de acto legislativo y de denegársela a otros.

71. Tal análisis de la redacción de las disposiciones del Tratado para calificar o no un acto de la Unión como acto legislativo es, por otra parte, coherente con la apreciación realizada por el Tribunal de Justicia según la cual «no son los procedimientos los que definen la base jurídica de un acto, sino que es la base jurídica del acto la que determina el procedimiento que se ha de seguir para adoptarlo». ( 34 )

72. Precisamente, la interpretación que defiendo lleva a negar a la Decisión impugnada la calificación de acto legislativo.

73. En efecto, es preciso señalar que, aunque la redacción del artículo 78 TFUE, apartado 3, prevé que el Consejo adopte medidas pronunciándose previa consulta al Parlamento, no menciona expresamente que tales medidas se adopten en el marco de un procedimiento legislativo especial. Al haber sido adoptadas en un procedimiento no legislativo, dichas medidas tienen, a través de una lectura a contrario del artículo 289 TFUE, apartado 3, carácter no legislativo. En este punto, hay un fuerte contraste con el artículo 78 TFUE, apartado 2, que indica expresamente que las medidas adoptadas con arreglo a dicho artículo lo son a través de la aplicación de un procedimiento legislativo, concretamente el procedimiento legislativo ordinario.

74. Hecha esta aclaración, procede ahora dar respuesta a la preocupación que constituye el núcleo de la argumentación desarrollada por la República Eslovaca y por Hungría, la de determinar si el artículo 78 TFUE, apartado 3, faculta al Consejo para adoptar un acto no legislativo que establezca una excepción a disposiciones que figuran en actos legislativos de la Unión, y de ser así, en qué medida.

75. Estimo, al igual que el Consejo y las partes coadyuvantes que lo apoyan, que el artículo 78 TFUE, apartado 3, autoriza la adopción de medidas que, con el fin de hacer frente a una situación de emergencia claramente identificada, establezcan, con carácter temporal y en relación con determinados puntos concretos, una excepción a determinados actos legislativos en materia de asilo.

76. La finalidad de esta disposición del Tratado es, precisamente, permitir que la Unión reaccione de forma rápida y eficaz frente a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países. Teniendo en cuenta que el artículo 78 TFUE, apartado 2, abarca diferentes aspectos del Sistema Europeo Común de Asilo y que las medidas adoptadas con arreglo al mismo constituyen actos legislativos, es inevitable que las medidas provisionales adoptadas, en relación con ese mismo sistema, con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, exceptúen de forma temporal ciertas disposiciones de dichos actos legislativos. En consecuencia, contrariamente a lo que sugieren las demandantes, no cabe entender que el concepto de «medidas provisionales», en el sentido del artículo 78 TFUE, apartado 3, se limite a medidas complementarias, de carácter operativo o financiero, so pena de restringir exageradamente el ámbito de aplicación de esta base jurídica y, por lo tanto, su efecto útil. Considero, por lo tanto, que el concepto de «medidas provisionales» ha de interpretarse en sentido lato, pues el artículo 78 TFUE, apartado 3, habilita al Consejo para adoptar todas las medidas que considere necesarias para hacer frente a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países.

77. Para poder considerar que una medida está correctamente basada en el artículo 78 TFUE, apartado 3, es preciso que no vaya dirigida a inaplicar, sustituir o modificar de manera definitiva disposiciones incluidas en actos legislativos adoptados con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 2.

78. No es, desde luego, el caso de la Decisión impugnada, que se limita, de acuerdo con su carácter de medida provisional destinada a hacer frente a una situación de emergencia bien precisa, a establecer excepciones temporales, en un marco estrictamente delimitado, a varias disposiciones de actos legislativos de la Unión. Por tanto, contrariamente a lo que sostienen las demandantes, no puede entenderse que tales excepciones modifiquen dichos actos de un modo permanente y general.

79. Debo precisar, a este respecto, que las excepciones establecidas por la Decisión impugnada solo se aplican durante un período de dos años, que afectan a un número limitado de 120000 nacionales de algunos países terceros que han presentado una solicitud de protección internacional en Italia o en Grecia y que tienen una de las nacionalidades mencionadas en el artículo 3, apartado 2, de la Decisión impugnada, que serán reubicados desde uno de esos dos Estados miembros y que llegaron o llegarán a dichos Estados miembros entre el 24 de marzo de 2015 y el 26 de septiembre de 2017.

80. Como señala el Consejo, después de la fecha límite de aplicación de la Decisión impugnada, es decir, el 26 de septiembre de 2017, los efectos de las excepciones expirarán automáticamente y volverán a aplicarse las normas generales sin necesidad de ninguna intervención por parte del legislador de la Unión.

81. Como he señalado anteriormente, no cabe equiparar estas excepciones puntuales y temporales a una modificación duradera de las normas sustantivas contenidas en actos legislativos de la Unión en materia de asilo, que solo podría realizarse con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 2.

82. Por lo tanto, en mi opinión, no se ha eludido el procedimiento legislativo ordinario establecido en el artículo 78 TFUE, apartado 2, adoptando la Decisión con arreglo al 78 TFUE, apartado 3.

83. Procede, a este respecto, aclarar la relación existente entre ambas disposiciones del Tratado.

84. El artículo 80 TFUE, en relación con el artículo 78 TFUE, apartado 3, constituye una base jurídica específica para las medidas provisionales que concretan el principio de solidaridad en situaciones de emergencia caracterizadas por una afluencia repentina de nacionales de terceros países.

85. El procedimiento establecido en el artículo 78 TFUE, apartado 3, se caracteriza por la urgencia de actuar frente a una situación de crisis. Este es el motivo de que no se ajuste al procedimiento legislativo ordinario.

86. Como señala el Consejo, las medidas contempladas en el artículo 78 TFUE, apartados 2 y 3, se basan, cada una de ellas, en una base jurídica autónoma del Tratado y se inscriben en situaciones y objetivos diferentes, sin que quepa establecer una jerarquía entre ellas.

87. Debe insistirse en el carácter complementario de las bases jurídicas que constituyen el artículo 78 TFUE, apartado 2, letra e), ( 35 ) y el artículo 78 TFUE, apartado 3. Su utilización simultánea o sucesiva permite, en particular, a la Unión actuar de manera eficaz en caso de crisis migratoria. Este carácter complementario se ve reflejado en la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por el que se establece un mecanismo de reubicación de crisis y se modifica el Reglamento Dublín III.

88. En su propuesta, la Comisión expone claramente cuáles son las interacciones entre, por una parte, las medidas que figuran en dicha propuesta y, por otra parte, los sistemas de reubicación de emergencia basados en el artículo 78 TFUE, apartado 3.

89. Como explica la Comisión, «la propuesta que establece un mecanismo de reubicación de crisis ha de distinguirse de las propuestas adoptadas por la Comisión sobre la base del artículo 78, apartado 3, del TFUE en beneficio de determinados Estados miembros que han de hacer frente a una afluencia repentina en sus territorios de nacionales de terceros países». ( 36 ) La Comisión continúa precisando que, «mientras que las medidas propuestas por la Comisión sobre la base del artículo 78, apartado 3, del TFUE son provisionales, la propuesta que establece un mecanismo de reubicación de crisis introduce un método para determinar, durante un período determinado en situaciones de crisis, qué Estado miembro es responsable de analizar las solicitudes de protección internacional presentadas en un Estado miembro confrontado a una situación de crisis, con vistas a velar por un reparto más equitativo de los solicitantes entre los Estados miembros que se encuentren en tales situaciones, facilitando así el funcionamiento del sistema de Dublín, incluso en momentos de crisis». ( 37 )

90. Por lo tanto, en este último caso, y a diferencia de lo que establece la Decisión impugnada, se trata de un sistema permanente que introduce un método para determinar qué Estado miembro es responsable de analizar las solicitudes de protección internacional presentadas en un Estado miembro confrontado a una situación de crisis. Este sistema permanente es de aplicación general, en el sentido de que su aplicación no es específica para algunos Estados miembros que experimentan actualmente una situación de emergencia, sino que puede beneficiar a cualquier Estado miembro que pueda encontrarse en tal situación.

91. La propuesta de Reglamento contempla las condiciones para que se active el mecanismo de reubicación. Como señala la Comisión en dicha propuesta, el Estado miembro beneficiario debe «enfrent[arse] a una situación de crisis que ponga en peligro la aplicación del Reglamento de Dublín, como consecuencia de una presión extrema caracterizada por una afluencia masiva y desproporcionada de nacionales de terceros países o de apátridas, que plantee dificultades significativas a su sistema de asilo». ( 38 )

92. La Comisión explica la complementariedad entre las medidas adoptadas con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 2, letra e), y las adoptadas en virtud del artículo 78 TFUE, apartado 3, de esta otra manera: «El establecimiento de un mecanismo de reubicación de crisis se entenderá sin perjuicio de la posibilidad de que el Consejo adopte, a propuesta de la Comisión, medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros que se enfrenten a una situación de emergencia como la contemplada en el artículo 78 [TFUE], apartado 3 […]. La adopción de medidas de emergencia sobre la base del artículo 78 [TFUE], apartado 3 […], seguirá siendo pertinente en situaciones excepcionales en las que sea necesario dar una respuesta de emergencia, que posiblemente vaya acompañada de un apoyo migratorio más amplio, en caso de que no se den las condiciones para emplear el mecanismo de reubicación de crisis». ( 39 )

93. En cuanto a la base jurídica elegida, la Comisión señala en su propuesta que esta «modifica el Reglamento [Dublín III] y, por lo tanto, debe adoptarse sobre la misma base jurídica, a saber, el artículo 78 [TFUE], apartado 2, letra e) […], con arreglo al procedimiento legislativo ordinario». ( 40 ) La propuesta de Reglamento modifica, en efecto, el Reglamento Dublín III, añadiendo al mismo una sección VII, titulada «Mecanismo de reubicación de crisis». En la medida en que enmienda dicho Reglamento, dicha propuesta está correctamente basada en el artículo 78 TFUE, apartado 2, letra e), y, por tanto, sometida al procedimiento legislativo ordinario.

94. Además, la Comisión precisa que «el mecanismo de reubicación de crisis incluido en la presente propuesta implica excepciones permanentes, que se han de activar en situaciones concretas de crisis en beneficio de determinados Estados miembros, en particular al principio establecido en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento [Dublín III], según el cual la solicitud de protección internacional será examinada por el Estado miembro que se designe como responsable en función de los criterios mencionados en el capítulo III. En lugar de este principio, la propuesta establece, para circunstancias de crisis bien definidas, una clave de reparto obligatoria para determinar la responsabilidad de examinar las solicitudes». ( 41 )

95. La Decisión impugnada y la propuesta de Reglamento tienen en común que proporcionan a la Unión herramientas para poder hacer frente a situaciones de crisis migratorias. Sin embargo, mientras la primera, como medida adoptada con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, tiene carácter provisional y se centra específicamente en los Estados miembros que se encuentran en una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, la segunda introduce un mecanismo de reubicación de duración indefinida, que no se limita a un número de nacionales de terceros países predeterminado y que no identifica por adelantado uno o varios Estados miembros como beneficiarios de dicho mecanismo.

96. De todos esos elementos se desprende que, mientras que el artículo 78 TFUE, apartado 3, constituye la base jurídica que permite a la Unión responder de manera provisional y urgente a una afluencia repentina de nacionales de terceros países, el artículo 78 TFUE, apartado 2, letra e), permite dotar a la Unión de un marco destinado a dar una respuesta permanente y general a un problema estructural, a saber, la inadecuación del artículo 3, apartado 1, del Reglamento Dublín III en caso de una repentina presión migratoria sobre los Estados miembros de primera línea.

97. De lo anteriormente expuesto resulta, en mi opinión, que el artículo 78 TFUE, apartado 3, puede servir de base para medidas provisionales, como las contenidas en la Decisión impugnada, que vayan dirigidas a hacer frente a una situación de emergencia, aunque establezcan excepciones a disposiciones particulares de actos legislativos de la Unión, siempre y cuando dichas excepciones estén delimitadas estrictamente desde el punto de vista material y temporal.

98. Procede, por lo tanto, desestimar el segundo motivo de la República Eslovaca y el primer motivo de Hungría por infundados.

2. Sobre el primer submotivo del quinto motivo de la República Eslovaca y sobre el segundo motivo de Hungría, basados en falta de carácter provisional de la Decisión impugnada

99. La República Eslovaca y Hungría sostienen que el artículo 78 TFUE, apartado 3, no aporta una base jurídica adecuada para la adopción de la Decisión impugnada dado que esta no tiene carácter provisional, contrariamente a lo que exige esta disposición.

100. A tenor del artículo 13, apartados 1 y 2, de la Decisión impugnada, esta es aplicable desde 25 de septiembre de 2015 hasta el 26 de septiembre de 2017, es decir, durante un período de 24 meses. Además, el artículo 13, apartado 3, de dicha Decisión establece que será aplicable a las personas que lleguen al territorio de la República Italiana y la República Helénica en ese período, así como a los solicitantes de protección internacional que hayan llegado al territorio de esos Estados miembros a partir del 24 de marzo de 2015.

101. De dichas disposiciones resulta que el ámbito de aplicación temporal de la Decisión impugnada está delimitado con precisión. Esta prevé, sin posible ambigüedad, un mecanismo de emergencia de duración determinada, de manera que, en mi opinión, no puede cuestionarse su carácter provisional.

102. Al no mencionar ya el artículo 78 TFUE, apartado 3, un período máximo de seis meses, contrariamente a lo que ocurría con el artículo 64 CE, apartado 2, debe deducirse de ello que las medidas provisionales adoptadas sobre la base de dicho precepto pueden tener una duración mayor.

103. Contrariamente a lo que sostienen la República Eslovaca y Hungría, la circunstancia de que la Decisión impugnada pueda, en razón de los vínculos duraderos que pueden unir a los solicitantes de protección internacional con los Estados miembros de reubicación, surtir efectos más allá del período mencionado en dicha Decisión carece, en mi opinión, de pertinencia. Tales efectos a más o menos largo plazo son, en efecto, inherentes a la protección internacional que puede lograrse en el Estado miembro de reubicación. Si se siguiera la tesis sostenida por la República Eslovaca y Hungría, no podría arbitrarse ningún mecanismo de reubicación con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3.

104. Por otra parte, al no establecer el artículo 78 TFUE, apartado 3, ningún plazo preciso, sino únicamente la adopción de medidas provisionales, considero que el Consejo podía, sin infringir dicha disposición ni sobrepasar el margen de apreciación que le confiere esta, establecer un mecanismo de reubicación temporal aplicable durante 24 meses. Procede, a este respecto, señalar la preocupación expresada en la Comisión en su propuesta de Decisión, según la cual, «a fin de garantizar que dichas medidas tengan un impacto real en la práctica y ofrezcan un apoyo genuino a [la República Italiana y a la República Helénica] […] para hacer frente a la afluencia de migrantes», la duración de las medidas provisionales «no debería ser demasiado breve». ( 42 ) Por otra parte, la elección de un plazo de aplicación de 24 meses también está justificada a la vista del plazo previsiblemente necesario para preparar la aplicación del procedimiento de reubicación en todos los Estados miembros, máxime teniendo en cuenta, como subrayó con razón la República Helénica en la vista, el carácter inédito de dicho procedimiento.

105. Además, la alegación, formulada por la República Eslovaca y por Hungría, en el sentido de que la duración y los efectos de una medida adoptada con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, no pueden exceder la duración necesaria para la adopción de un acto legislativo basado en el artículo 78 TFUE, apartado 2, no encuentra ningún apoyo en la redacción de esas dos disposiciones. Además, en la medida en que es imposible determinar por adelantado la duración que sería necesaria para adoptar un acto legislativo que establezca un mecanismo permanente de reubicación con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 2, la tesis sostenida por la República Eslovaca y por Hungría me parece difícil de poner en práctica. Esta incertidumbre puede ilustrarse con el hecho de que, pese a haber sido presentada el 9 de septiembre de 2015, es decir, el mismo día que la propuesta que dio lugar a la Decisión impugnada, la propuesta de Reglamento por el que se establece un mecanismo de reubicación permanente sigue sin haber sido adoptada y de que es imposible estar seguro de que será adoptada antes del 26 de septiembre de 2017, fecha en que expira la Decisión impugnada, o incluso en una fecha posterior.

106. Las demás alegaciones formuladas por la República Eslovaca y por Hungría no pueden modificar mi apreciación. Así, el hecho de que la Decisión impugnada pueda ser objeto de adaptaciones en función de las circunstancias no contradice su carácter provisional, como tampoco la posibilidad, contemplada en el artículo 4, apartado 5, de la Decisión impugnada, de prórroga de la misma por un período máximo de doce meses. ( 43 )

107. De lo anteriormente expuesto resulta que procede desestimar por infundados el primer submotivo del quinto motivo de la República Eslovaca y el segundo motivo de Hungría.

3. Sobre el segundo submotivo del quinto motivo de la República Eslovaca, basado en que la Decisión impugnada no cumple los requisitos para la aplicación del artículo 78 TFUE, apartado 3

108. La República Eslovaca niega en tres aspectos que la Decisión impugnada cumpla el requisito para la aplicación del artículo 78 TFUE, apartado 3, según el cual el Estado miembro beneficiario de las medidas provisionales debe encontrarse en «una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países».

109. En primer lugar, según la República Eslovaca, la afluencia de nacionales de terceros países a Italia y a Grecia cuando se adoptó Decisión impugnada o inmediatamente antes era razonablemente previsible y no puede calificarse como «repentina». En efecto, los datos estadísticos correspondientes a los años 2013-2014 y a los primeros meses del año 2015 indican, según dicha República, que el número de nacionales de terceros países que se dirigían hacia Italia y Grecia no había dejado de aumentar y que, a partir del período 2013-2014, dicho incremento fue considerable. Además, por lo que se refiere a Italia, los datos actuales para el año 2015 más bien indican, según la República Eslovaca, una disminución interanual del número migrantes.

110. Considero que esta alegación no puede prosperar.

111. Empezaré señalando, desde un punto de vista general, refiriéndome al Annual Brief 2015 de Frontex, que, en 2015, el número de entradas irregulares de nacionales de terceros países a través de las fronteras exteriores de la Unión fue de más de 1,8 millones, mientras que en 2014 dicho número fue de 285532, lo cual significa un incremento del 546 %. Grecia e Italia, como puntos de entrada de dichos nacionales en la Unión, han estado expuestas a una presión migratoria especialmente intensa.

112. El artículo 78 TFUE, apartado 3, ofrece una base jurídica específica para dar respuesta a las situaciones de emergencia en materia migratoria a las que se ven enfrentados uno o varios Estados miembros, al prever la adopción de medidas provisionales que, como señaló la Comisión en su propuesta de Decisión, revisten un «un carácter excepcional», en el sentido de que «solo pueden activarse cuando se da un determinado nivel de urgencia y gravedad de los problemas creados en el sistema de asilo del Estado o Estados miembros por una afluencia repentina de nacionales de terceros países». ( 44 )

113. Al igual que el Consejo y las partes coadyuvantes que han presentado observaciones en apoyo del mismo, debo señalar que la dimensión masiva del incremento de la afluencia de nacionales de terceros países durante el año 2015, y, en particular, durante los meses de julio y agosto de ese año, constituye un hecho objetivo reflejado por los datos de Frontex mencionados en el considerando 13 de la Decisión impugnada. Estos datos reflejan, por lo que respecta a Italia, 42356 cruces irregulares de fronteras durante los meses de julio y agosto de 2015, es decir, un incremento del 20 % en relación con los meses de mayo y de junio de 2015. En cuanto a Grecia, se llegó a la cifra de 137000 durante los meses de julio y agosto de 2015, lo que supone un incremento del 250 %.

114. Como resulta del considerando 13 de la Decisión impugnada, el Consejo tuvo en cuenta el hecho de que una parte significativa de esos migrantes podía, habida cuenta de su nacionalidad, obtener protección internacional.

115. Por otra parte, se desprende del considerando 14 de la Decisión impugnada que, según las cifras de Eurostat y de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO), entre los meses de enero y julio de 2015, se observó un fuerte aumento del número de personas que solicitaron protección internacional en Italia y en Grecia, lo cual confirma plenamente el hecho de un crecimiento exponencial de la presión ejercida sobre los sistemas de asilo de la República Italiana y la República Helénica.

116. Debo añadir que, según resulta del considerando 16 de la Decisión impugnada, el Consejo también tuvo en cuenta el hecho de que la situación de emergencia que afecta a la República Italiana y la República Helénica perduraría muy probablemente debido a la inestabilidad y a los conflictos en la vecindad inmediata de esos dos Estados miembros. La evidencia de una presión constante en los sistemas de asilo de la República Italiana y la República Helénica, que contribuía a debilitar a estos de manera recurrente, hacía aún más necesaria la adopción por parte de la Unión de una respuesta inmediata, en forma de medidas provisionales adoptadas con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, ante una situación de emergencia sobrevenida caracterizada por una afluencia repentina y masiva de nacionales de terceros países al territorio de dichos Estados miembros. ( 45 )

117. El carácter repentino de la afluencia de nacionales de terceros países resulta de datos objetivos. Estos datos ponen de relieve el fenómeno de un rápido incremento de llegadas de nacionales de terceros países a Italia y Grecia en un corto lapso de tiempo. La incapacidad de esos dos Estados miembros para hacer frente a ese fenómeno caracteriza la existencia de una situación de emergencia que la Decisión impugnada pretende remediar.

118. Tanto si esa afluencia de nacionales de terceros países era previsible como si no lo era, lo importante para justificar la aplicación del artículo 78 TFUE, apartado 3, es que tal afluencia, por su rapidez y su magnitud, ha hecho que resulte indispensable una reacción inmediata por parte de la Unión para aliviar, mediante la adopción de medidas provisionales, la fuerte presión en materia de asilo que entonces sufrieron Italia y Grecia, como se señala en el considerando 26 de la Decisión impugnada.

119. Tampoco reviste mucha importancia el hecho de que la tendencia al incremento del número de nacionales de terceros países llegados de forma irregular a Italia y a Grecia apareciera antes del año 2015. Como he señalado anteriormente, lo que importa es la constancia de un incremento súbito de ese número, como se desprende de los datos objetivos antes citados, cuya exactitud no cuestionan las demandantes.

120. En segundo lugar, la República Eslovaca sostiene que el artículo 78 TFUE, apartado 3, implica que el Estado miembro se enfrenta a una situación de emergencia que, precisamente, se debe a la afluencia repentina de nacionales de terceros países, lo que se desprende de la utilización del término «caracterizada». Pues bien, la República Eslovaca señala que, al menos en el caso de la República Helénica, esta relación de causalidad no parece existir. En efecto, considera probado que el sistema de asilo y de migración griego (al igual que el italiano) se enfrenta, desde hace años, a importantes problemas que no guardan una relación de causalidad directa con el fenómeno migratorio característico del período en que se adoptó la Decisión impugnada.

121. A mi juicio, esta alegación debe descartarse.

122. Ciertamente, como observa el Consejo, existe una divergencia en las versiones lingüísticas del artículo 78 TFUE, apartado 3, que consiste en que, en quince versiones, se utiliza la palabra «caracterizada», mientras que, en nueve versiones, figura la palabra «causada». Sin embargo, en ambos casos, se expresa el requisito de que exista una estrecha relación entre la situación de emergencia que requiere la adopción de medidas provisionales y la afluencia repentina de nacionales de terceros países. Pues bien, como resulta de los considerandos 13 y 26 de la Decisión impugnada, es efectivamente la afluencia repentina de nacionales de terceros países durante el año 2015, y especialmente durante los meses de julio y agosto de 2015, lo que contribuyó a que los sistemas de asilo italiano y griego experimentaran una presión insoportable, característica de una situación de emergencia.

123. Poco importa, a estos efectos, que los sistemas de asilo italiano y griego ya se hayan visto debilitados con anterioridad. Como señala el Consejo, con razón, es probable que la fuerte presión que han experimentado los sistemas de asilo italiano y griego hubiese podido perturbar cualquier sistema de asilo, hasta aquellos no afectados por deficiencias estructurales.

124. En tercer lugar, según la República Eslovaca, la Decisión impugnada no podía adoptarse con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, en la medida en que lo que la Decisión pretende resolver, según ella, no es una situación de emergencia existente o inminente que afecta a la República Italiana y la República Helénica, sino, al menos en parte, situaciones hipotéticas futuras de las que, en el momento en que se adoptó la Decisión impugnada, no podía afirmarse, con suficiente grado de probabilidad, que fueran a producirse.

125. La República Eslovaca estima que el período de aplicación de la Decisión impugnada, de dos o incluso tres años, es demasiado largo para que se pueda afirmar que, a lo largo de todo ese período, las medidas adoptadas responderán a la situación de emergencia, actual o inminente, que afecta a la República Italiana y la República Helénica. De este modo, durante dicho período, la situación de emergencia puede dejar de existir en dichos Estados miembros. Añade que el mecanismo de reubicación de la reserva de 54000 personas adicionales establecido en el artículo 4, apartado 3, en relación con el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión impugnada, pretende hacer frente a situaciones totalmente hipotéticas en otros Estados miembros.

126. La República de Polonia defiende este punto de vista argumentando que el artículo 78 TFUE, apartado 3, se refiere a una situación de crisis preexistente y actual que exige la adopción de medidas correctivas inmediatas y no, como, en su opinión, hace la Decisión impugnada, a situaciones de crisis que puedan surgir en el futuro, pero cuya llegada, naturaleza y amplitud son inciertas o difíciles de prever.

127. Contrariamente a la República Eslovaca y a la República de Polonia, considero que el hecho de que la Decisión impugnada se refiera a acontecimientos o a situaciones futuras no es en absoluto incompatible con el artículo 78 TFUE, apartado 3.

128. En efecto, debo recordar que de los considerandos 13 y 26 de la Decisión impugnada se desprende que su adopción viene motivada, antes que nada, por la necesidad de hacer frente a una situación de emergencia que se manifestó especialmente durante los meses de julio y agosto 2015 en Italia y Grecia. La circunstancia de que la Decisión impugnada contenga varias disposiciones que permiten adaptarla a la evolución de la situación no debe ocultar que dicha Decisión se adoptó para resolver un problema que nació antes de su adopción.

129. Como quiera que sea, considero que artículo 78 TFUE, apartado 3, no se opone a que la Decisión impugnada contenga varias disposiciones que permiten adaptarla a la evolución de los flujos migratorios. Esta disposición confiere al Consejo un amplio margen de apreciación al escoger medidas que han de adoptarse con el fin de hacer frente debidamente a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países. Dado que esta situación de emergencia podía perdurar, evolucionar y afectar a otros Estados miembros, el Consejo podía contemplar la posibilidad de adaptar su actuación y, en particular, las características y disposiciones de aplicación del mecanismo de reubicación temporal.

130. Así pues, la necesidad de hacer frente a una situación de emergencia mediante medidas provisionales, expresada en el artículo 78 TFUE, apartado 3, que constituye la base jurídica de la Decisión impugnada, no excluye ni la adaptación de una medida como dicha Decisión a la evolución de la situación ni la adopción por parte del Consejo de actos de ejecución. Hacer frente a la emergencia no excluye el carácter evolutivo y adaptado de la respuesta, con tal de que esta conserve su carácter provisional.

131. Por lo tanto, desde ese punto de vista, son perfectamente compatibles con el artículo 78 TFUE, apartado 3, disposiciones como el artículo 1, apartado 2, párrafo segundo, y el artículo 4, apartado 3, de la Decisión impugnada, que prevén la posibilidad de que la Comisión presente propuestas al Consejo si considera que una adaptación del mecanismo de reubicación está justificada por la evolución de la situación sobre el terreno o que un Estado miembro afronta una situación de emergencia caracterizada por una afluencia repentina de nacionales de terceros países debida a un cambio brusco de los flujos migratorios.

132. El Consejo también reprodujo, sin menoscabo de la legalidad de la Decisión impugnada, en su artículo 9, primera frase, las condiciones en las que pueden adoptarse medidas provisionales, diferentes de las de la Decisión impugnada, con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, y las consecuencias que pueden resultar de estas con respecto a la aplicación de la Decisión impugnada.

133. Por último, como señala con razón el Consejo, el hecho de que la Decisión impugnada contemple la adopción de actos de ejecución ( 46 ) y supedite la adopción de estos a acontecimientos o situaciones futuras no puede viciar de ilegalidad dicha Decisión. En efecto, como se desprende del considerando 28 de la Decisión impugnada, el ejercicio por el Consejo de tales competencias de ejecución es necesario para permitir una rápida adaptación del mecanismo temporal de reubicación a situaciones que evolucionan con celeridad sobre el terreno.

134. En consecuencia, el segundo submotivo del quinto motivo de la República Eslovaca es infundado.

135. De lo anteriormente expuesto resulta que todos los motivos formulados por la República Eslovaca y por Hungría, basados en la inadecuación del artículo 78 TFUE, apartado 3, como base jurídica para la adopción de la Decisión impugnada, deben desestimarse por infundados.

C. Sobre los motivos relativos a la regularidad del procedimiento de adopción de la Decisión impugnada y basados en vicios sustanciales de forma

1. Sobre el primer motivo de la República Eslovaca y sobre el séptimo motivo de Hungría, basados en una infracción del artículo 68 TFUE

136. La República Eslovaca y Hungría sostienen que, al ir la Decisión impugnada más allá de las orientaciones definidas por el Consejo Europeo en sus Conclusiones de 25 y 26 de junio de 2015, según las cuales la distribución de las personas reubicadas debía decidirse «por consenso» y «reflej[ar] las situaciones específicas de los Estados miembros», ( 47 ) el Consejo infringió el artículo 68 TFUE e incurrió en vicios sustanciales de forma.

137. A tenor del artículo 15 TUE, apartado 1, «el Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejercerá función legislativa alguna».

138. Con arreglo al artículo 68 TFUE, «el Consejo Europeo definirá las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia».

139. Debo señalar que, aunque, efectivamente, las Conclusiones del Consejo Europeo de 25 y 26 de junio de 2015 contienen efectivamente una disposición que establece que los Estados miembros deberían decidir «por consenso» la distribución de personas claramente necesitadas de protección internacional, y ello, mediante una decisión «que refleje las situaciones específicas de los Estados miembros», ( 48 ) esta disposición se refiere a la reubicación temporal y excepcional en un plazo de dos años, desde Italia y Grecia, de 40000 personas. Pues bien, esa medida de reubicación de 40000 personas es el objeto de la Decisión 2015/1523, que responde, por lo tanto, precisamente a la orientación dictada por el Consejo Europeo.

140. Según la República Eslovaca y Hungría, una nueva medida de reubicación de emergencia como la que establece la Decisión impugnada no podía proponerse, ni menos aún adoptarse, sin que el Consejo Europeo se pronunciara previamente en ese sentido.

141. Así, la República Eslovaca considera que, al adoptar la Decisión impugnada sin que se hubiera modificado o ampliado el mandato que se desprende de las Conclusiones del Consejo Europeo de 25 y 26 de junio de 2015, el Consejo invadió las funciones y las competencias del Consejo Europeo. Considera que, por lo tanto, conculcó el artículo 68 TFUE, así como el artículo 13 TUE, apartado 2, y el principio de equilibrio institucional. Además, según Hungría, el artículo 15 TUE debería interpretarse en el sentido de que las Conclusiones del Consejo Europeo obligan a las instituciones de la Unión.

142. Con arreglo al artículo 13 TUE, apartado 2, «cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos». Esta disposición constituye la expresión del principio de equilibrio institucional, característico de la estructura institucional de la Unión, que implica que cada una de las instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de las demás. ( 49 )

143. En mi opinión, ni la Comisión ni el Consejo sobrepasaron las atribuciones que les confiere, respectivamente, el artículo 78 TFUE, apartado 3, al proponer y, posteriormente, al adoptar la Decisión impugnada.

144. En particular, las Conclusiones del Consejo Europeo de 25 y 26 de junio de 2015 no pueden tener como efecto prohibir a la Comisión proponer, y luego, al Consejo adoptar, un mecanismo provisional y vinculante de reubicación de solicitantes de protección internacional que complete la Decisión 2015/1523.

145. A este respecto, he de recordar que las medidas provisionales que el Consejo puede adoptar con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, lo son a propuesta de la Comisión. Esta facultad de iniciativa, reconocida con carácter general a la Comisión, en virtud del artículo 17 TUE, apartado 2, podría quedar comprometida si se admitiera que se supeditara a la previa adopción de Conclusiones por parte del Consejo Europeo, más aún cuando una disposición del Tratado, como el artículo 78 TFUE, apartado 3, confiere a la Comisión la facultad de proponer una respuesta inmediata de la Unión a una situación de emergencia. En virtud de su facultad de iniciativa, la Comisión, que, con arreglo al artículo 17 TUE, apartado 1, «promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin», debe poder determinar el objeto, la finalidad y el contenido de su propuesta. ( 50 )

146. Como señalan, en sustancia, la República Italiana y el Gran Ducado de Luxemburgo, la Decisión impugnada da respuesta a una nueva situación de emergencia sobrevenida durante los meses de julio y agosto 2015. La adopción de un mecanismo de reubicación temporal de 120000 solicitantes de protección internacional, al amparo del artículo 78 TFUE, apartado 3, no requería haber sido previsto específica y previamente en unas Conclusiones del Consejo Europeo. Este requisito, además de no inferirse de la redacción de dicha disposición, tendría como efecto enervar la capacidad de reacción de la que han de hacer prueba las instituciones de la Unión cuando unos Estados miembros se enfrentan a una situación de emergencia.

147. Por otra parte, no procede atribuir a las Conclusiones del Consejo Europeo de 25 y 26 de junio de 2015 efectos que vayan más allá de la adopción de la medida cuya finalidad es, precisamente, darles cumplimiento, que es la Decisión 2015/1523, que trata sobre la reubicación voluntaria de 40000 personas.

148. En cualquier caso, aunque se considerase que la Decisión 2015/1523 no agotó las recomendaciones contenidas en las Conclusiones del Consejo Europeo de 25 y 26 de junio de 2015, no advierto en la actuación desplegada por la Comisión y el Consejo, con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, con vistas a adoptar la Decisión impugnada, ninguna contradicción de principio con las orientaciones definidas por el Consejo Europeo en sus Conclusiones de 25 y 26 de junio de 2015.

149. En efecto, el Consejo Europeo declara, en el punto 2 de dichas Conclusiones, que procede imprimir impulso a los trabajos «como continuación a la Agenda Europea de Migración que ha presentado la Comisión». Pues bien, esta Agenda prevé la activación del mecanismo de emergencia establecido en el artículo 78 TFUE, apartado 3. Además, en el punto 3 de dichas Conclusiones, el Consejo Europeo hace un llamamiento a que se despliegue «un esfuerzo más amplio […] para contener mejor la creciente afluencia de inmigrantes ilegales», especialmente desarrollando la dimensión relativa a la reubicación. Por lo tanto, la Comisión y el Consejo se han situado en la línea de actuación preconizada por el Consejo Europeo proponiendo y, luego, adoptando la Decisión impugnada sobre la base del artículo 78 TFUE, apartado 3.

150. Por último, en tanto y cuanto la impugnación en cuanto al fondo formulada por la República Eslovaca y por Hungría se refiere al hecho de que la Decisión impugnada fue adoptada por mayoría cualificada, procede señalar que, dado que el artículo 78 TFUE, apartado 3, permite al Consejo adoptar medidas por mayoría cualificada, no cabe, salvo disposición en sentido contrario del Tratado, que el Consejo Europeo modifique esta regla de voto imponiendo al Consejo un voto por unanimidad. En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, dado que las normas relativas a la formación de la voluntad de las instituciones de la Unión están establecidas en los Tratados y no tienen carácter dispositivo ni para los Estados miembros ni para las propias instituciones, solo los Tratados pueden, en casos particulares, facultar a una institución para modificar un proceso decisorio establecido por ellos. ( 51 )

151. De lo anteriormente expuesto se desprende que procede desestimar el primer motivo de la República Eslovaca y el séptimo motivo de Hungría por infundados.

2. Sobre el tercer submotivo del tercer motivo y sobre el primer submotivo del cuarto motivo de la República Eslovaca, así como sobre el quinto motivo de Hungría, basados en un vicio sustancial de forma al no haber cumplido el Consejo la obligación de consulta al Parlamento establecida en el artículo 78 TFUE, apartado 3

152. La República Eslovaca y Hungría alegan que, dado que el Consejo aportó modificaciones sustanciales a la propuesta inicial de la Comisión y adoptó la Decisión impugnada sin volver a consultar al Parlamento, incurrió en un vicio sustancial al incumplir los requisitos de forma exigidos por el artículo 78 TFUE, apartado 3, que debe llevar a la anulación de la Decisión impugnada. La República Eslovaca estima que, al proceder de este modo, el Consejo también infringió el artículo 10 TUE, apartados 1 y 2, el artículo 13 TUE, apartado 2, así como los principios de la democracia representativa, equilibrio institucional y buena administración.

153. Sobre esta cuestión, la República Eslovaca y Hungría dan cuenta de las modificaciones sustanciales que seguidamente se mencionan.

154. Estos dos Estados miembros señalan que, en la Decisión impugnada, Hungría ya no figura entre los Estados miembros beneficiarios del mecanismo de reubicación, sino entre los Estados miembros de reubicación, lo cual llevó a la supresión del anexo III de la propuesta inicial y a la inclusión de Hungría en los anexos I y II de la Decisión impugnada.

155. La modificación fundamental se debe, según esos dos Estados, al hecho de que, aunque se mantuvo el número total de 120000 personas, 54000 de ellas, que se había previsto inicialmente reubicar desde Hungría, fueron transformadas en una «reserva» no contemplada en la propuesta inicial de la Comisión. Señalan que, en consecuencia, la estructura y varios elementos esenciales de esta propuesta fueron modificados profundamente, como su título y ámbito de aplicación ratione personae, la lista de los Estados miembros beneficiarios y de reubicación, así como el número de personas que debían reubicarse en cada uno de los Estados miembros. Ello dio lugar, según esos dos Estados, a modificaciones incorporadas en los artículos 1 y 3, así como en el artículo 4, apartado 1, letra c), de la Decisión impugnada.

156. La República Eslovaca menciona otras modificaciones de la propuesta inicial de la Comisión. Así, ese Estado miembro indica que, contrariamente a lo que ocurrió con esta propuesta, la Decisión impugnada establece en su artículo 4, apartado 3, que otros Estados miembros pueden beneficiarse del mecanismo de reubicación si reúnen los requisitos establecidos por dicha disposición. Señala, por otra parte, que el artículo 13, apartado 3, de la Decisión impugnada prevé que esta se aplique retroactivamente a los solicitantes llegados a partir del 24 de marzo de 2015, es decir, un plazo de seis meses anterior a la adopción de dicha Decisión, mientras que en su propuesta inicial, la Comisión había limitado la retroactividad a un mes.

157. De igual modo, considera que el artículo 4, apartados 5 y 6, de la Decisión impugnada incluye modificaciones sustanciales en relación con la propuesta inicial de la Comisión en cuanto al régimen de suspensión temporal de la participación de un Estado miembro en el proceso de reubicación. En efecto, la República Eslovaca alega que la Decisión impugnada dispone que la facultad de decidir tal suspensión corresponde al Consejo cuando la Comisión había propuesto que tal facultad le fuera encomendada a ella. Entiende que la Decisión impugnada también supone una limitación de la suspensión al 30 % de los solicitantes asignados al Estado miembro afectado, mientras que la propuesta inicial de la Comisión no contemplaba tal limitación. Añade que, mientras que la propuesta inicial de la Comisión imponía al Estado miembro dispensado la obligación abonar una compensación económica, el texto de la Decisión impugnada no recoge tal obligación.

158. Por último, la República Eslovaca señala que, mientras que el considerando 25 de la propuesta inicial de la Comisión señalaba la clave de reparto utilizada para determinar el número de personas que debían reubicarse en cada Estado miembro, la Decisión impugnada no menciona dicha clave, de manera que dicha Decisión no permite conocer cuáles son los criterios seguidos para determinar los contingentes asignados a cada Estado miembro.

159. Las demandantes reprochan al Consejo que no consultara de nuevo al Parlamento tras haber realizado esas modificaciones fundamentales a la propuesta inicial de la Comisión, y ello a pesar de que, en su resolución de 17 de septiembre de 2015, el Parlamento había pedido al Consejo que le consultara de nuevo si se proponía modificar sustancialmente la propuesta de la Comisión.

160. Consideran que, aunque la Presidencia de la Unión informó en debida forma al Parlamento, en particular a la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior del Parlamento (en lo sucesivo, «Comisión LIBE»), de la evolución del expediente en el Consejo, ello no puede sustituir una resolución formal del Parlamento adoptada en una sesión plenaria.

161. Hungría se refiere a dos escritos remitidos por el Presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento al Presidente del Parlamento en los que, entre otras cosas, se indica que dicha Comisión también llegó a la conclusión de que el Consejo había modificado sustancialmente la propuesta inicial de la Comisión al retirar a Hungría del círculo de Estados miembros beneficiarios y que, por lo tanto, el Parlamento debería haber sido consultado nuevamente. Añade que, a pesar de ello, y por razones políticas, dicha Comisión recomendó al Parlamento que no interviniera en los presentes asuntos ante el Tribunal de Justicia.

162. El Consejo discrepa de la utilización de esos dos escritos en el marco de los presentes procedimientos y, en particular, ha solicitado al Tribunal de Justicia que practique diligencias de prueba con objeto de comprobar su autenticidad. En mi opinión, esos dos escritos no han de ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia, al que compete, en último término, y con independencia del contenido de tales escritos, decidir si el Consejo cumplió su obligación de consultar al Parlamento con arreglo a lo previsto en el artículo 78 TFUE, apartado 3.

163. Según el Tribunal de Justicia, «la consulta en debida forma al Parlamento en los casos previstos por el Tratado constituye un requisito formal esencial cuyo incumplimiento implica la nulidad del acto». ( 52 ) Asimismo, debo subrayar que, según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «la exigencia de consultar al Parlamento […], en los casos previstos por el Tratado, implica la necesidad de consultarle nuevamente siempre que el texto finalmente adoptado, considerado en su conjunto, difiera en su contenido material del texto sobre el cual ya se haya consultado al Parlamento, salvo en los casos en que las enmiendas respondan, en lo fundamental, al deseo expresado por el propio Parlamento». ( 53 )

164. En consecuencia, procede examinar si las modificaciones, a las que se refieren las demandantes, afectan a la propia sustancia del texto considerado en su conjunto.

165. A tal respecto, ha de señalarse que la propuesta inicial de la Comisión, al igual que la propuesta modificada, previó, con el fin de responder a una situación de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros países, un mecanismo de reubicación temporal de 120000 personas, y estableció con carácter obligatorio el reparto de dichas personas entre los Estados miembros a lo largo de un período determinado. La retirada de Hungría de los Estados miembros que se benefician de dicho mecanismo constituye, ciertamente, una modificación jurídica, pero no altera las características fundamentales de dicho mecanismo.

166. A raíz de dicha retirada, la propuesta inicial de la Comisión debió ajustarse en varios puntos, especialmente en lo relativo a la reserva de 54000 personas. Sin embargo, dichas adaptaciones no alteran la estructura fundamental de la Decisión impugnada. Por otra parte, no me parece que las demás modificaciones que han sido apuntadas por la República Eslovaca alteren la esencia de la propuesta inicial, como ya he señalado anteriormente.

167. En suma, las distintas modificaciones introducidas por la Comisión en su propuesta no alteraron, en mi opinión, la propia sustancia de la Decisión impugnada, considerada en su conjunto, por lo que no requerían que volviera a consultarse nuevamente al Parlamento.

168. Debo añadir que cabe poner en duda la necesidad de una nueva consulta al Parlamento cuando la principal modificación aportada por el Consejo a la propuesta inicial de la Comisión no resulta de una decisión tomada libremente por este, sino que se limita a hacer constar una nueva circunstancia ajena a su voluntad y que, además, tiene la obligación de tener en cuenta.

169. En el presente asunto, debe subrayarse que el Consejo no podía obligar a Hungría a seguir siendo beneficiaria del mecanismo de reubicación temporal, como se contemplaba en la propuesta inicial de la Comisión. En consecuencia, lo único que podía hacer el Consejo era tomar nota de la voluntad expresada por dicho Estado miembro de no figurar entre los Estados miembros favorecidos por la aplicación de dicho mecanismo.

170. Además, salvo que se considere que se trata de una consulta puramente formal, la razón de ser de la consulta al Parlamento es llegar, en su caso, a que el Consejo modifique el texto presentado en el sentido deseado por el Parlamento. Pues bien, en los presentes asuntos, el Consejo no tenía otra opción que tomar nota de la retirada de Hungría y adaptar su Decisión a dicha circunstancia ajena a su voluntad.

171. En suma, considero que, para determinar si debería o no haberse consultado nuevamente al Parlamento, no puede considerarse como un elemento fundamental de una normativa un elemento sobre el cual el Consejo carece de control. No se trata, en este caso, del resultado de un compromiso político, sino de una negativa expresada por un Estado miembro a beneficiarse de una medida provisional adoptada con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3. Aunque el Consejo puede obligar a los Estados miembros, basándose en dicha disposición, en relación con el artículo 80 TFUE, a hacer prueba de solidaridad y a asumir su parte de responsabilidad para hacer frente a una situación de emergencia, no puede, en mi opinión, obligar a un Estado miembro a beneficiarse de esa solidaridad.

172. En cualquier caso, suponiendo que pueda considerarse que el texto finalmente adoptado, considerado en su conjunto, se aparta sustancialmente del texto sobre cuya base el Parlamento adoptó su resolución legislativa de 17 de septiembre de 2015, estimo que, habida cuenta de la situación de emergencia en la que se adoptó una medida con arreglo al artículo 78 TFUE, apartado 3, como la Decisión impugnada, el Parlamento fue consultado debidamente a lo largo de todo el procedimiento, tanto en relación con la versión inicial de la propuesta de la Comisión como en relación con las modificaciones introducidas en la misma.

173. De las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, especialmente las del Consejo y el Gran Ducado de Luxemburgo, se desprende que el Parlamento, con ocasión de múltiples contactos formales e informales, fue informado por el Consejo de prácticamente todas las modificaciones introducidas en el texto inicial y que no se opuso a las mismas.

174. Más concretamente, el Consejo expone, sin que nadie lo haya desmentido, que el 14 de septiembre de 2015, a las 12 horas, decidió consultar al Parlamento acerca de la propuesta de la Comisión. Ese mismo día, el Secretario General del Consejo transmitió formalmente un escrito de consulta dirigido a la atención del Presidente del Parlamento, en el que el Consejo se comprometía a mantener al Parlamento plenamente informado de la evolución del expediente en el Consejo. El16 de septiembre de 2015, el Sr. Jean Asselborn, Ministro de Inmigración y de Asilo de Luxemburgo, Presidente del Consejo, asistió a la sesión plenaria extraordinaria del Parlamento. En sus intervenciones, presentó los resultados de la reunión del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 14 de septiembre de 2015. En esa ocasión, anunció que Hungría había manifestado su negativa a que se la considerara un Estado miembro de primera línea y a beneficiarse del mecanismo de solidaridad, así como que se mantenía, pese a la retirada de Hungría, el número de 120000 personas que debían reubicarse.

175. Por lo tanto, como señala acertadamente el Gran Ducado de Luxemburgo, el Parlamento estuvo en condiciones de tener en cuenta dicha circunstancia a efectos de la adopción de su resolución legislativa de 17 de septiembre de 2015. Pudo, en consecuencia, tener conocimiento, en la fase de consulta formal, de la retirada de Hungría del círculo de beneficiarios del mecanismo de reubicación temporal de 120000 personas. Considera que, con ello, se dio al Parlamento la oportunidad de expresar su opinión acerca de si le parecía que esta nueva circunstancia se oponía a la adopción de la Decisión impugnada.

176. A mi juicio, el hecho de que la resolución legislativa del Parlamento de 17 de septiembre de 2015 no refleje esa retirada de Hungría y que no haya ninguna otra resolución en que se formalice la consulta del Parlamento acerca de las modificaciones introducidas en la propuesta de la Comisión a raíz de dicha retirada no es determinante.

177. Estimo que las características particulares de la base jurídica constituida por el artículo 78 TFUE, apartado 3, abogan en favor de una relativa flexibilidad a la hora de comprobar si el Parlamento volvió a ser debidamente consultado después de la retirada de Hungría y de las modificaciones del texto inicial resultantes de dicha retirada.

178. Por lo demás, debo señalar que el Parlamento tuvo plenamente en cuenta este contexto de emergencia al ser consultado. En efecto, la resolución legislativa del Parlamento de 17 de septiembre de 2015 fue adoptada por el procedimiento de urgencia establecido en el artículo 154 del Reglamento de dicha institución. Asimismo, he de señalar que, en esa misma resolución, el Parlamento subrayó «la situación excepcional de emergencia y la necesidad de abordar la situación sin más demora».

179. Bien es cierto que en dicha resolución el Parlamento «pide al Consejo que le consulte de nuevo si se propone modificar sustancialmente la propuesta de la Comisión». No obstante, considero que, habida cuenta del carácter excepcional de la situación de emergencia y la celeridad que se impone a la hora de dar una respuesta a la crisis migratoria, subrayada por el propio Parlamento, no procede exigir que se lleve a cabo una nueva consulta con arreglo a una tramitación formal y procedimental estricta.

180. Por otra parte, el Consejo detalla la manera en que el Parlamento fue informado en debida forma, entre el 17 de septiembre de 2015, fecha de su resolución legislativa, y el 22 de septiembre de 2015, fecha en que se adoptó la Decisión impugnada.

181. Así, en el marco de los contactos informales anunciados en el escrito de consulta, la presidencia del Consejo preparó para el Parlamento una versión consolidada del texto de la propuesta, que incorporaba todos los cambios introducidos por el Consejo hasta el 21 de septiembre de 2015 a las 22 horas. Este texto fue comunicado al Parlamento el 22 de septiembre de 2015 a las 9 horas. El mismo día, la Comisión LIBE, de la que no se discute que constituye la comisión parlamentaria competente en materia de asilo, celebró una reunión durante la cual la presidencia del Consejo presentó el texto de la propuesta de la Comisión modificada. A este respecto, la presidencia del Consejo pudo integrar en su presentación las últimas modificaciones introducidas en el texto durante la reunión extraordinaria del Comité de Representantes Permanentes (Coreper) celebrada esa misma mañana. El Parlamento también fue informado del orden del día de la reunión del Consejo que iba a celebrarse ese mismo día a las 14 horas 30 minutos, así como de las intenciones de la presidencia y de la evolución que previsiblemente seguiría el expediente durante esa reunión del Consejo. A continuación, la Comisión LIBE celebró un debate sobre el texto resultante de dichas modificaciones y previó la celebración de una reunión extraordinaria del Consejo.

182. De estos elementos se desprende que el Consejo asoció estrechamente al Parlamento a la elaboración de la Decisión impugnada. A la vista del contexto de emergencia reconocido y tenido en cuenta por el propio Parlamento y de la flexibilidad requerida por el propio desarrollo del procedimiento en tal contexto, procede reconocer que el Parlamento fue debidamente consultado, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 78 TFUE, apartado 3.

183. En consecuencia, sugiero al Tribunal de Justicia que desestime por infundados el tercer submotivo del tercer motivo y el primer submotivo del cuarto motivo de la República Eslovaca, así como el quinto motivo de Hungría.

3. Sobre el segundo submotivo del cuarto motivo de la República Eslovaca y sobre el tercer motivo de Hungría, basados en un vicio sustancial de forma debido a que el Consejo no se pronunció por unanimidad, contrariamente a lo establecido en el artículo 293 TFUE, apartado 1

184. La República Eslovaca y Hungría sostienen que, al adoptar la Decisión impugnada, el Consejo incurrió en un vicio sustancial de forma, infringiendo lo prescrito en el artículo 293 TFUE, apartado 1, al haber modificado la propuesta de la Comisión sin cumplir el requisito de unanimidad establecido en dicha disposición. La República Eslovaca considera que, al actuar así, el Consejo también infringió el artículo 13 TUE, apartado 2, y los principios de equilibrio institucional y de buena administración.

185. Según las demandantes, el requisito de unanimidad establecido en el artículo 293 TFUE, apartado 1, se aplica a cualquier modificación de la propuesta de la Comisión, incluso en el caso de modificación menor, y con independencia de si la Comisión ha aceptado explícita o implícitamente las modificaciones introducidas en su propuesta durante el debate en el Consejo.

186. Las demandantes alegan asimismo que no hay nada que indique que, durante el procedimiento de adopción de la Decisión impugnada, la Comisión retirara su propuesta y presentara una nueva, redactada en términos idénticos al texto que posteriormente se convirtió en la Decisión impugnada. Consideran que, al contrario, del acta de la sesión del Consejo de 22 de septiembre de 2015 resulta que la Comisión no presentó una nueva propuesta ni realizó una declaración previa en relación con el proyecto modificado en los términos en que, finalmente, fue adoptado por el Consejo. Pues bien, según las demandantes, se exige que la Comisión se adhiera activa y explícitamente a las modificaciones en cuestión para poder considerar que ha modificado su propuesta en el sentido del artículo 293 TFUE, apartado 2. Además, el caso de autos difiere del asunto de la sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo. ( 54 )

187. Por último, las demandantes dudan que los dos miembros de la Comisión que estuvieron presentes en las diferentes reuniones celebradas en el Consejo estuvieran debidamente apoderados por el Colegio de Comisarios para aprobar el texto en los términos en que fue finalmente adoptado por el Consejo.

188. No comparto la posición defendida por las demandantes.

189. Como señalé anteriormente, el Tratado FUE confiere a la Comisión una facultad de iniciativa legislativa. El artículo 293 TFUE, apartado 1, permite garantizar esta facultad, en la medida en que prevé que, salvo en los casos contemplados en las disposiciones del Tratado FUE que en el mismo se mencionan, cuando el Consejo se pronuncie, en virtud de los Tratados, a propuesta de la Comisión, únicamente podrá modificar la propuesta por unanimidad. ( 55 )

190. Por lo demás, el artículo 293 TFUE, apartado 2 precisa que, «en tanto que el Consejo no se haya pronunciado, la Comisión podrá modificar su propuesta mientras duren los procedimientos que conduzcan a la adopción de un acto de la Unión».

191. Estimo que, en el contexto del procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión impugnada, no se ha menoscabado la facultad de iniciativa de la Comisión, que el artículo 293 TFUE pretende preservar. Por otra parte, debo señalar que la propia Comisión ha manifestado que, en el presente procedimiento, se han respetado sus prerrogativas institucionales.

192. De las explicaciones dadas por la Comisión al Tribunal de Justicia se desprende que el objetivo prioritario que se impuso a sí misma en su reunión de 16 de septiembre de 2015 era conseguir que el Consejo adoptara, en su sesión de 22 de septiembre de 2015, una decisión vinculante e inmediatamente aplicable de reubicación de 120000 personas claramente necesitadas de protección internacional. Según lo alegado por la Comisión, para alcanzar ese objetivo prioritario, se dio a los Sres. Frans Timmermans, primer Vicepresidente de la Comisión, y Dimitris Avramopoulos, Comisario de Migración, Asuntos de Interior y Ciudadanía, el margen de maniobra necesario en relación con los demás aspectos de la propuesta.

193. Como aclara la Comisión, el artículo 13 de su Reglamento interno le permite «encargar a uno o varios de sus miembros, de acuerdo con el Presidente, la adopción del texto definitivo de un acto o de una propuesta que deba someterse a las otras instituciones, cuya sustancia haya definido en sus deliberaciones». Observo que las demandantes no han aportado ningún principio de prueba que pueda fundamentar sus alegaciones relativas a la falta de habilitación de los dos miembros de la Comisión por parte del Colegio de Comisarios para aprobar, en nombre de la Comisión, las modificaciones a la propuesta inicial. En tales circunstancias y a la vista de las explicaciones dadas por la Comisión, procede, en mi opinión, presumir que el primer Vicepresidente de la Comisión y el comisario competente en materia de asilo y de inmigración estaban debidamente habilitados por el Colegio de Comisarios para participar plenamente, en nombre de la Comisión, en el procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión impugnada.

194. En el procedimiento que llevó a la adopción de la Decisión impugnada, se mantuvo intacta la facultad de iniciativa de la Comisión, pues ha de considerarse que la Comisión modificó su propuesta al amparo de la posibilidad contemplada en el artículo 293 TFUE, apartado 2.

195. A este respecto, ha de señalarse que el Tribunal de Justicia no concede importancia a la forma que pueda adoptar la propuesta modificada. Según dicho Tribunal, «tales propuestas modificadas forman parte del procedimiento legislativo [de la Unión] que se caracteriza por cierta flexibilidad, necesaria para alcanzar una convergencia de puntos de vista entre las instituciones». ( 56 )

196. La necesidad de reconocer una cierta flexibilidad al proceso de toma de decisiones para facilitar la búsqueda de compromisos políticos es aún más aguda en un contexto de emergencia como el que caracteriza la aplicación del artículo 78 TFUE, apartado 3.

197. De ello resulta que lo importante, a efectos de garantizar el respeto a la facultad de iniciativa de la Comisión, es comprobar si esta ha dado o no su consentimiento a las modificaciones introducidas en su propuesta. Como señala con razón el Consejo, de la lectura combinada de las disposiciones del artículo 293 TFUE, apartados 1 y 2, se desprende que la exigencia de unanimidad del Consejo solo se aplica en una situación en la que la Comisión se oponga a que se modifique su propuesta.

198. Pues bien, se desprende de los autos que el primer Vicepresidente de la Comisión y el Comisario competente en materia de asilo y de inmigración participaron de forma activa y continuada en la búsqueda de un compromiso político en el Consejo. A tal fin, esos dos miembros de la Comisión aceptaron las modificaciones introducidas por el Consejo en la propuesta inicial. De esa manera, en el momento de pronunciarse, se había sometido al Consejo una propuesta de la Comisión modificada con arreglo al compromiso político aceptado por dos miembros de la Comisión, debidamente apoderados a estos efectos por esta última, conforme a lo establecido en el artículo 293 TFUE, apartado 2. ( 57 )

199. A la vista de lo anteriormente expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia que desestime por infundados el segundo submotivo del cuarto motivo de la República Eslovaca y el tercer motivo de Hungría.

4. Sobre el segundo submotivo del tercer motivo de la República Eslovaca y sobre el cuarto motivo de Hungría, basados en un vicio sustancial de forma por no haberse respetado el derecho de los parlamentos nacionales a emitir un dictamen con arreglo al Protocolo (n.o 1) y al Protocolo (n.o 2)

200. La República Eslovaca, con carácter subsidiario, y Hungría alegan que, al adoptarse la Decisión impugnada, no se respetó el derecho de los parlamentos nacionales a emitir un dictamen sobre cualquier proyecto de acto legislativo establecido en el Protocolo (n.o 1) y el Protocolo (n.o 2).

201. Dado que, según las demandantes, la Decisión impugnada constituye, por su contenido, un acto legislat