Asuntos acumulados C‑622/16 P a C‑624/16 P

Scuola Elementare Maria Montessori Srl contra Comisión Europea,

Comisión Europea contra Scuola Elementare Maria Montessori Srl

y

Comisión Europea contra Pietro Ferracci

«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Decisión por la que se declara imposible la recuperación de una ayuda de Estado incompatible con el mercado interior — Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda de Estado — Recursos de anulación interpuestos por competidores de beneficiarios de ayudas de Estado — Admisibilidad — Acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución — Afectación directa — Concepto de “imposibilidad absoluta” de recuperar una ayuda de Estado incompatible con el mercado interior — Concepto de “ayuda de Estado” — Conceptos de “empresa” y “actividad económica”»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 6 de noviembre de 2018

Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos reglamentarios — Actos que no incluyen medidas de ejecución y que afectan directamente al demandante — Concepto de medidas de ejecución — Criterios — Decisión de la Comisión en la que se declara la incompatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado interior — Producción de efectos mediante actos adoptados por las autoridades nacionales — Actos que constituyen medidas de ejecución respecto de los beneficiarios del régimen, pero no respecto de las empresas competidoras

El concepto de «actos reglamentarios », a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, tiene un alcance más limitado que el de «actos», empleado en los supuestos primero y segundo de dicha disposición, y se refiere a actos de alcance general a excepción de los actos legislativos. Por consiguiente, no cabe sostener que existen actos no legislativos de alcance general que no están comprendidos en el concepto de «acto reglamentario». En efecto, esta interpretación no encuentra fundamento alguno en el tenor literal, la génesis ni la finalidad de dicha disposición. En consecuencia, es preciso considerar que el concepto de «acto reglamentario», a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, comprende todos los actos no legislativos de alcance general. (véanse los apartados 23, 24 y 28)

En el ámbito de las ayudas de Estado, las decisiones de la Comisión que tienen por objeto autorizar o prohibir un régimen nacional tienen alcance general a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto. Dicho alcance general resulta del hecho de que tales decisiones se aplican a situaciones determinadas objetivamente y producen efectos jurídicos en relación con una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta. A este respecto, la cuestión de si un acto tiene o no alcance general se refiere a una cualidad objetiva de ese acto que no puede variar en función de los distintos supuestos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Además, una interpretación según la cual un acto podría tener a la vez alcance general en el marco del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segundo supuesto, y carecer de dicho alcance en el marco del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, iría en contra de la finalidad que motivó la adición de esta última disposición, consistente en flexibilizar los requisitos de admisibilidad de los recursos de anulación interpuestos por personas físicas o jurídicas. Por otra parte, el hecho de que una vertiente de la decisión de la Comisión afecte individualmente al círculo restringido de los beneficiarios del régimen de ayudas en cuestión no impide que se considere que dicha vertiente tiene alcance general si se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos frente a categorías de personas consideradas de manera general y abstracta. Así ocurre cuando, en la primera vertiente de la decisión, la Comisión considere que no procede ordenar la recuperación de las ayudas concedidas en forma de exención fiscal, pese a su ilegalidad e incompatibilidad con el mercado interior, y que dicha decisión hace perdurar los efectos contrarios a la competencia de la medida general y abstracta que constituye esa exención respecto de un número indeterminado de competidores de los beneficiarios de las ayudas concedidas en virtud de dicha medida. (véanse los apartados 31, 32, 36 y 38)

Si bien no compete al juez de la Unión, en la fase de examen de la admisibilidad del recurso, pronunciarse con carácter definitivo sobre las relaciones de competencia entre un demandante y los beneficiarios de las medidas nacionales objeto de una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado, no puede inferirse de la mera posibilidad de una relación de competencia que ese demandante resulte directamente afectado. En la medida en que el requisito relativo a la afectación directa exige que el acto impugnado produzca directamente efectos en la situación jurídica del demandante, el juez de la Unión está obligado a comprobar si este último ha expuesto de forma pertinente las razones por las que la decisión de la Comisión puede colocarlo en una posición competitiva desventajosa y, por lo tanto, producir efectos en su situación jurídica. A este respecto, las normas relativas a las ayudas de Estado tienen como objetivo preservar la competencia. Así pues, el hecho de que una decisión de la Comisión deje intactos los efectos de medidas nacionales respecto de las que el demandante, en una reclamación dirigida a esa institución, ha alegado que no son compatibles con dicho objetivo y que lo colocan en una posición competitiva desventajosa permite concluir que dicha decisión afecta directamente a su situación jurídica, en particular a su derecho, resultante de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado, a no verse sometido a una competencia falseada por las medidas nacionales en cuestión. (véanse los apartados 43, 46 y 47)

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 48)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 58 a 61)

Respecto de los beneficiarios de un régimen de ayudas de Estado, las disposiciones nacionales que establecen dicho régimen y los actos por los que se aplican esas disposiciones, como las liquidaciones tributarias, constituyen medidas de ejecución incluidas en una decisión de la Comisión en la que se declara la incompatibilidad de ese régimen con el mercado interior. Esto se explica por el hecho de que el beneficiario de un régimen de ayudas, en la medida en que cumpla los requisitos establecidos en el Derecho interno para poder beneficiarse de dicho régimen, puede solicitar a las autoridades nacionales que le concedan la ayuda, como hubiera sido concedida de existir una decisión incondicional en la que se declarase dicho régimen compatible con el mercado interior, e impugnar ante los tribunales nacionales el acto por el que se deniega tal solicitud, invocando la invalidez de la decisión de la Comisión en la que se declare la incompatibilidad del régimen en cuestión con el mercado interior o su compatibilidad con dicho mercado siempre que se respeten los compromisos contraídos por el Estado miembro interesado, a fin de inducir a dichos tribunales a consultar al Tribunal de Justicia, mediante cuestiones prejudiciales, sobre la validez de tal decisión. Sin embargo, no ocurre lo mismo por lo que respecta a la situación de los competidores de beneficiarios de una medida nacional que se ha considerado no constitutiva de una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En efecto, la situación de tal competidor se distingue de la de los beneficiarios de ayudas por cuanto dicho competidor no cumple los requisitos establecidos en la medida nacional en cuestión para poder beneficiarse de ella. En estas circunstancias, resultaría artificial obligar a ese competidor a solicitar a las autoridades nacionales la concesión de dicho beneficio y a impugnar el acto por el que se deniega tal solicitud ante un tribunal nacional a fin de inducirlo a consultar al Tribunal de Justicia sobre la validez de la decisión de la Comisión relativa a dicha medida. Por lo tanto, en ese supuesto, debe considerarse que dicha decisión no incluye medidas de ejecución respecto de tal competidor. (véanse los apartados 63 a 67)

Conforme al artículo 14, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.o 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE], la Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho de la Unión. A este respecto, el principio según el cual «nadie está obligado a lo imposible» forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión. Por lo tanto, la Comisión no puede adoptar, so pena de invalidez, un requerimiento de recuperación cuya ejecución sea, desde su adopción, objetiva y absolutamente imposible. Por otra parte, toda vez que, en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, el principio de cooperación leal se aplica durante todo el procedimiento de examen de una medida con arreglo a las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de ayudas de Estado, en el supuesto de que el Estado miembro afectado alegue, ya en la fase del procedimiento de investigación formal, una imposibilidad absoluta de recuperación, dicho principio obliga a dicho Estado miembro, desde esa fase, a someter a la apreciación de la Comisión las razones que fundamentan dicha alegación y a la Comisión a examinar minuciosamente tales razones. Por lo tanto, dicho principio no obliga a la Comisión a acompañar con un requerimiento de recuperación toda decisión en la que se declare que las ayudas son ilegales e incompatibles con el mercado común, pero la obliga a tomar en consideración las alegaciones que le haya sometido el Estado miembro afectado en relación con la existencia de una imposibilidad absoluta de recuperación. (véanse los apartados 78, 79 y 82 a 84)

Véase el texto de la resolución. (véase el apartado 86)

Por lo que se refiere a la ejecución de una decisión de la Comisión en la que se ordena la recuperación de ayudas ilegales, un Estado miembro que afronte, en la fase del procedimiento de investigación formal, dificultades para recuperar las ayudas de que se trate debe someter tales dificultades a la apreciación de la Comisión y colaborar lealmente con dicha institución para superarlas, en particular, proponiéndole métodos alternativos que permitan la recuperación, siquiera parcial, de esas ayudas. En todo caso, la Comisión está obligada a examinar minuciosamente las dificultades invocadas y los métodos alternativos de recuperación propuestos. Dicha recuperación únicamente puede considerarse objetiva y absolutamente imposible cuando la Comisión declare, al término de un examen minucioso, que no existen métodos alternativos que permitan la recuperación, aun parcial, de las ayudas ilegales de que se trate. Por consiguiente, la Comisión no puede limitarse a inferir la imposibilidad absoluta de recuperar las ayudas ilegales del mero hecho de que sea imposible obtener, por medio de las bases de datos catastrales y fiscales nacionales, la información necesaria para recuperar esas ayudas, absteniéndose de examinar la eventual existencia de métodos alternativos que permitan la recuperación, siquiera parcial, de dichas ayudas. En efecto, debe considerarse que el hecho de que la información necesaria para recuperar las ayudas ilegales en cuestión no pueda obtenerse con las bases de datos catastrales y fiscales nacionales constituye una dificultad interna imputable a la propia actuación o a las omisiones de las autoridades nacionales. Tales dificultades internas no bastan para concluir que existe una imposibilidad absoluta de recuperación. (véanse los apartados 92, 93 y 95)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 103 a 105)