Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 28 de junio de 1989. - JUAN JAENICKE CENDOYA CONTRA COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - FUNCIONARIOS - RECURSO DE ANULACION - DECISION QUE DENIEGA LA ADMISION A PARTICIPAR EN UN CONCURSO. - ASUNTO 108/88.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 02711



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. El Sr. Jaenicke Cendoya impugna con el presente recurso la decisión por la que se le excluyó del concurso general de méritos (COM/A/584) convocado por la Comisión para la constitución de una lista de reserva de administradores principales de nacionalidad española.

En el punto 2 del párrafo B del apartado III de la correspondiente convocatoria se establecía que, en la fecha límite fijada para la presentación de las candidaturas (el 21 de agosto de 1987), los candidatos debían:

a) Acreditar haber realizado estudios universitarios completos de segundo ciclo sancionados por un título. El tribunal tendrá en cuenta a este respecto las particularidades de las estructuras de enseñanza seguidas por los candidatos.

b) Poseer una experiencia profesional postuniversitaria de doce años por lo menos, de los cuales seis años hayan estado en relación con el puesto para el que el candidato postula y cuyas funciones son definidas en el anexo."

Dentro del plazo señalado, el Sr. Jaenicke Cendoya presentó su impreso de candidatura acompañado de una certificación académica del Instituto Católico de Administración y Dirección de Empresas (en lo sucesivo, "ICADE"), certificando que, entre 1968 y 1973, el interesado había superado los exámenes que se mencionaban, correspondientes a la especialidad "Dirección técnica de empresas". Acompañó además un certificado en Comunidades Europeas, expedido por la Escuela Diplomática de Madrid, y un certificado de Altos Estudios Europeos, expedido por el Colegio de Europa de Brujas.

Posteriormente, el tribunal del concurso informó al Sr. Jaenicke Cendoya que el título del ICADE que había presentado sólo podía considerarse idóneo para su admisión al concurso, de acuerdo con lo establecido en el punto 2 del párrafo B del apartado III de la convocatoria, a condición de que hubiera sido oficialmente reconocido, mediante convalidación, por las autoridades españolas competentes. A continuación, se pidió al interesado que entregara el documento de homologación de su diploma a más tardar en la fecha señalada para su entrevista con el tribunal (el 12 de enero de 1988).

El día de la entrevista, el Sr. Jaenicke Cendoya se limitó a presentar ante el tribunal del concurso una certificación del Ministerio español de Educación y Ciencia en la que sólo se acreditaba que se había solicitado un dictamen relativo a la pertinencia de la declaración de equivalencia del referido título. De hecho, tal como se deduce del texto -por lo demás bastante sucinto- de la certificación, dicho título fue expedido en una época en la que la legislación española no reconocía aún efectos civiles a los estudios seguidos en centros religiosos católicos como es el caso, precisamente, del ICADE. De la misma certificación se deducía también que otras personas, además del Sr. Jaenicke Cendoya, habían reclamado la declaración de equivalencia con los títulos universitarios oficiales de títulos privados de enseñanza análogos.

Ante tales circunstancias, el tribunal del concurso decidió no celebrar la entrevista con el candidato. Esta decisión denegatoria de la admisión se notificó posteriormente por escrito mediante carta de 25 de enero de 1988 del Jefe de la División de Selección de Personal de la Comisión.

2. Antes de examinar el fondo del recurso, hay que señalar que, de acuerdo con la documentación presentada, el Sr. Jaenicke Cendoya realizó y superó en el período comprendido entre los años 1983 y 1985, siempre en la Universidad Pontificia de Comillas ICAI-ICADE, nueve exámenes en materias distintas a las correspondientes a la especialidad cursada durante los años 1968 a 1973. Gracias a los resultados de estos nueve exámenes, así como al reconocimiento de los anteriores realizados en el quinquenio 1968-1973, el Sr. Jaenicke Cendoya afirma haber conseguido un nuevo título privado. Con independencia de cuál sea el carácter, contenido y valor de este segundo documento -que, según el demandante, es por lo demás completamente independiente del relativo a los estudios desarrollados durante los años 1968 a 1973- el mismo es irrelevante a efectos de la solución del presente litigio, tanto por haber sido presentado fuera del plazo señalado en la convocatoria como porque dada la fecha en la que se obtuvo -1985- el demandante no puede justificar que cumple el otro requisito de admisión previsto en dicha convocatoria, es decir, poseer una experiencia postuniversitaria de al menos doce años.

Por consiguiente, el único documento pertinente para este procedimiento es el correspondiente al ciclo de estudios concluido en 1973. Fue éste el único documento que acompañó el demandante a su impreso de candidatura y el único que fue valorado por el tribunal del concurso para verificar su idoneidad para la admisión al mismo.

Conviene asimismo señalar, para evitar posibles confusiones en cuanto a los antecedentes de hecho del asunto, que, de acuerdo con el debate mantenido en el curso de la fase escrita y de la fase oral, no se discute ya el carácter de título académico, aunque sea privado, pero completo en cualquier caso, del referido documento. Es decir, se trata de una certificación que, al acreditar que se han superado todos los exámenes correspondientes a la especialidad cursada, reconoce al mismo tiempo al interesado la condición de titulado en dicha especialidad, incluso aunque la entrega material del correspondiente título ("Título privado de licenciado en Ciencias Empresariales") pudiera obtenerse posteriormente previo pago de los derechos correspondientes.

Por lo demás, cabe señalar que, al valorar si podía admitirse al concurso al demandante, el tribunal del mismo no negó nunca que el referido documento constituyese un título personal y auténtico, es decir, un diploma correspondiente a un ciclo completo de estudios, limitándose a pedir como único requisito complementario la declaración de equivalencia y, por consiguiente, el reconocimiento del mismo título.

Por último, no se discute que en el presente caso no se satisfizo el requisito de la declaración de equivalencia. Como se ha declarado en la vista, el procedimiento para la declaración de equivalencia y por consiguiente para el reconocimiento del valor legal de los títulos privados de licenciado en Ciencias Empresariales del ICADE no se establecieron hasta 1979. Solamente a partir de entonces fue posible obtener el reconocimiento de dichos títulos a través de la superación de una prueba teórico-práctica especial. Pues bien, es indiscutible que el demandante no ha realizado dicha prueba y, en cualquier caso, las partes coinciden en excluir la posibilidad de utilizar dicho procedimiento en relación con los títulos ICADE en Ciencias Empresariales obtenidos -como sucede en el presente caso- antes de la reforma de 1979.

3. Una vez expuestos los hechos, resulta clara la cuestión de derecho: se trata de determinar si el tribunal del concurso podía legítimamente exigir como requisito de admisión al concurso, además de estar en posesión de "un título", la declaración de equivalencia del mismo.

A este respecto, el demandante sostiene, en primer lugar, que la exigencia de dicho requisito es contraria a la convocatoria del concurso. Su alegación se basa esencialmente en tres consideraciones:

- La declaración de equivalencia constituye un requisito nuevo, por cuanto no se prevé en la primera frase de la letra a) del punto 2 del párrafo B del apartado III de la convocatoria, donde se pide únicamente que se presente un título -sin más aclaraciones- que acredite haber realizado estudios universitarios completos de segundo ciclo.

- La exigencia de la declaración de equivalencia, que supone admitir únicamente a aquellos candidatos que posean un título de estudios con efectos civiles, contraviene lo dispuesto en la segunda frase de la citada disposición, que impone al tribunal del concurso tener en cuenta "las particularidades de las estructuras de la enseñanza seguida por los candidatos".

- La exigencia de la declaración de equivalencia carece de justificación habida cuenta de la interpretación que hay que dar a la letra a) del punto 2 del párrafo B del apartado III de la convocatoria a la luz de lo establecido en el párrafo 2 del apartado 1 del artículo 5 del Estatuto; según el demandante, esta disposición estatutaria impone en efecto al tribunal del concurso, con independencia del valor formal de los títulos presentados, la obligación de examinar en cualquier caso si, de hecho, el candidato posee "conocimientos de nivel universitario".

En definitiva, según el demandante, de acuerdo con la convocatoria del concurso, el tribunal del mismo debería haber reconocido la idoneidad para la admisión, además de los títulos equivalentes de jure a los títulos expedidos por las universidades públicas, también a los títulos equivalentes de facto.

No considero fundada esta tesis. Es cierto que el tribunal de un concurso está vinculado por el tenor de la convocatoria.(1) También es cierto que la letra a) del punto 2 del párrafo B del apartado III de la referida convocatoria no específica qué hay que entender por título.

No obstante, a falta de una definición comunitaria de los títulos universitarios, el único criterio que puede utilizar legítimamente el tribunal de un concurso para determinar los documentos a los que puede reconocer dicho carácter es atenerse a lo regulado en cada legislación nacional, salvo que se establezca otra cosa en la convocatoria.

La adopción de este criterio -por lo demás utilizado constantemente en las instituciones europeas- llevaba en el presente caso a tomar en consideración únicamente los títulos obtenidos, bien en las universidades públicas, bien en las universidades privadas, pero "declarados equivalentes" con posterioridad para atribuirles efectos civiles.

En efecto, dicho criterio es el único que puede garantizar la igualdad de trato en el ámbito del procedimiento de concursos a los que puedan presentarse candidatos que hayan cursado estudios universitarios lato sensu en diversos países y en centros que utilicen sistemas de enseñanza también muy diferentes desde el punto de vista de la organización, estructura, métodos y contenido. En efecto, ello permite considerar de igual manera a aquellos candidatos que, por haber obtenido un título cuyo valor efectivo está acreditado por el carácter oficial que le reconoce el Estado, se encuentran en una situación sustancialmente análoga tanto desde el punto de vista material como, y sobre todo, desde el punto de vista jurídico.

Además, este criterio es el que puede garantizar un mayor grado de seguridad a los interesados, permitiendo saber por anticipado y con la suficiente certeza si el título universitario que se posee será o no considerado válido para acceder a la función pública europea.

Finalmente, este criterio es coherente con las características del control de la admisión de los candidatos que se lleva a cabo en la fase inicial del procedimiento de concurso. En esta fase, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Authié,(2) basta con que el tribunal del concurso compruebe que los candidatos reúnen, en principio y de manera general, los requisitos establecidos en la convocatoria (véase apartado 16). Se trata, pues, de un control con el único fin de comprobar que concurren determinados requisitos y que por consiguiente no comprende un examen detallado acerca del contenido y del valor de cada título presentado. Dicho examen sólo puede efectuarse en la fase posterior del concurso, es decir, en el momento del examen comparativo de los candidatos admitidos al mismo.

4. Naturalmente, por tratarse de un criterio de tipo formal, puede dar lugar, en determinados casos, a resultados no del todo satisfactorios. Ello podría suceder en el supuesto de que se excluyera de un concurso a candidatos con títulos privados de carácter oficial, pero correspondientes a estudios de nivel esencialmente universitario. Como se deduce de lo manifestado en el curso del proceso, este parece ser el caso precisamente de los títulos expedidos antes de 1979 por el ICADE. La propia Comisión ha reconocido la seriedad y la calidad de la enseñanza impartida en dicho centro.

No obstante, en términos generales, es verosímil que se trata de casos limitados, existiendo normalmente procedimientos específicos para obtener a nivel nacional el reconocimiento de los efectos civiles para los títulos de estudio privados que sean verdaderamente de un nivel análogo a los obtenidos en las universidades públicas. De cualquier forma, en caso de que no esté previsto ningún sistema de reconocimiento interno, el único modo para determinar qué títulos privados han de tomarse en consideración para la admisión a un concurso comunitario es el de incluir una disposición específica a tal efecto en la convocatoria del concurso.

Si por el contrario se considera que el tribunal de un concurso está obligado cada vez a verificar la equivalencia de facto de un determinado título privado con los títulos con efectos civiles, ello podría acarrear consecuencias muy graves. Como se ha señalado, los candidatos se encontrarían en una situación de incertidumbre en cuanto a cuáles son los títulos que permiten la admisión al concurso. Además, es evidente que los tribunales de concurso, cualesquiera que sean las personas que los integren, no se encuentran en situación de poder verificar la equivalencia sustancial respecto a los títulos oficiales de los títulos expedidos en los distintos países y que acreditan situaciones que son, en realidad, profundamente diferentes. Por tanto, dicho examen daría resultados poco fidedignos y que podrían provocar diferencias de trato inadmisibles bien dentro de un mismo concurso o bien entre diversos concursos. Por último, como ya se ha dicho, un examen de este tipo alteraría la naturaleza de la fase del control de la posibilidad de admitir a los candidatos, transformándola en una especie de anticipación de la fase posterior de valoración comparativa de los candidatos.

Por otra parte, cualquiera que sea el nivel de los estudios efectuados, aquellas personas que han cursado estudios de carácter privado deben ser conscientes del hecho de que el título que han obtenido, salvo si se les atribuye efectos civiles, no les permitirá acceder a la mayor parte de las profesiones y carreras, en especial a aquellas correspondientes a la función pública, que lleven consigo el ejercicio del poder público o que estén, al menos en parte, reguladas por normas estatales. Por tanto, las personas que han obtenido un título de este tipo no pueden albergar ninguna expectativa legítima de que su título será considerado idóneo para su admisión a un concurso comunitario.

Considero pues que, en ausencia de indicación en contra en la convocatoria, los tribunales de concurso están obligados a aplicar el criterio formal descrito más arriba, limitándose a considerar como título universitario únicamente a aquellos títulos a los que la legislación nacional reconoce efectos civiles. Ello implica que en el presente caso el tribunal aplicó correctamente la convocatoria de concurso al tomar sólo en consideración los títulos obtenidos en universidades públicas o los obtenidos en universidades privadas, pero "declarados equivalentes" con posterioridad.

5. En cuanto a la segunda frase de la letra a) del punto 2 del párrafo B del apartado III de la convocatoria ("el tribunal del concurso tendrá en cuenta las particularidades de las estructuras de la enseñanza seguida por los candidatos"), la misma no tiene el alcance que le atribuye el demandante. En realidad, dicha disposición, habitual en los concursos comunitarios, exige que se tenga en cuenta el hecho de que los candidatos pueden haber cursado estudios en diversos Estados y, por consiguiente, en universidades que cuenten con distinta estructura y organización. Éste es el significado de dichas disposiciones, y ello tanto en concursos en los que participen nacionales de todos los Estados miembros como en concursos -como el presente- convocados sólo para los nacionales de un único Estado miembro. Por el contrario, la segunda frase de la letra a) del punto 2 del párrafo B del apartado III no puede interpretarse en el sentido de que impone al tribunal de un concurso reservado a candidatos de una nacionalidad determinada la obligación de verificar si los estudios privados que, en su caso, hayan cursado dichos candidatos tienen o no un nivel equivalente a los efectuados en universidades autorizadas por el Estado a expedir títulos con plenos efectos civiles.

6. Por último, en cuanto a la referencia al artículo 5 del Estatuto, considero que dicha norma no influye en la interpretación del concepto de título utilizado en la convocatoria del referido concurso.

El Tribunal de Justicia ha declarado ya que:(3)

"El artículo 5 del Estatuto pretende definir, de manera general, el nivel mínimo de un funcionario del grado de que se trate, según la naturaleza de las funciones que corresponden a los puestos de trabajo, y no guarda relación con las condiciones de selección" (sentencia Lipman, apartado 7) (traducción provisional).

No puede, por tanto, deducirse de esta norma una interpretación de los requisitos de admisión que implique la adopción, por parte del tribunal del concurso, de un criterio para el control de los títulos distinto al que resulta adecuado tanto por razones de legitimidad como de simple oportunidad.

7. El demandante alega también que, antes de presentarse al referido concurso, estuvo contratado como agente local en la Oficina de Información y Prensa de la Comisión en Madrid, puesto cuyas funciones requieren una formación mínima de nivel universitario. Además, subraya el hecho de que los estudiantes de la carrera de "Ciencias Empresariales" del ICADE pueden beneficiarse, como cualquier otro estudiante universitario, de las ayudas Erasmus.

Afirma que, por consiguiente, no reconocerle la idoneidad de su título contradice estos aspectos de la anterior práctica comunitaria.

Esta alegación debe desestimarse también y ello con independencia de la relevancia que podría tener la supuesta contradicción en la valoración de la legalidad de la decisión impugnada.

En efecto, no es exacto que el puesto de agente local desempeñado en Madrid requiera una formación de nivel universitario. Además, si bien es cierto que se revisó la clasificación del demandante en dicho puesto, ascendiéndole de categoría, ello se debió, no a su titulación académica, sino a su experiencia profesional.

En cuanto al programa Erasmus, cuya finalidad es promover la movilidad de los estudiantes, tiene un alcance evidentemente distinto y no influye en absoluto en la aplicación de los requisitos de admisión a un determinado concurso.

8. Por último, el demandante sostiene que la exclusión de su candidatura no está suficientemente motivada.

Como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Sergio:(4)

"Según jurisprudencia constante, la obligación de motivar una decisión lesiva tiene por finalidad, por una parte, permitir al Tribunal de Justicia que ejerza su control sobre la legalidad de la decisión y, por otra, proporcionar al interesado la información necesaria para saber si la decisión es o no fundada. La decisión de un tribunal de no admitir a un candidato a la etapa siguiente de un concurso, en consecuencia, no puede estar suficientemente motivada si no proporciona al interesado las razones por la cuales no satisfizo los criterios fijados para la selección" (apartado 48).

Como se deduce textualmente de la citada carta dirigida por la Comisión al demandante el 25 de enero de 1988, así como de las anteriores comunicaciones, la no admisión al concurso se debió a que no se había presentado la certificación del reconocimiento oficial del título académico presentado. Es precisamente este punto sobre el que gira el debate entre las partes en cuanto al control jurisdiccional de la legalidad.

Por consiguiente, el demandante no puede afirmar que no se le comunicaron los motivos por los que el tribunal del concurso consideró que su candidatura no satisfacía los requisitos de admisión establecidos en la convocatoria.

Así pues, la alegación basada en la falta de motivación carece de fundamento.

9. En virtud de todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que:

1) Desestime el recurso.

2) Imponga a cada una de las partes el pago de sus propias costas.

(*) Lengua original: italiano.

(1) Véase sentencia de 18 de febrero de 1982, Ruske, 67/81, Rec. 1982, p. 661, apartado 9.

(2) Sentencia de 26 de febrero de 1981, Authié, 34/80, Rec. 1981, p. 665.

(3) Véanse sentencia de 28 de abril de 1983, Lipman (143/82, Rec. 1983, p. 1301), y de 5 de abril de 1979, Orlandi (117/78, Rec. 1979, p. 1613).

(4) Sentencia de 8 de marzo de 1988, Sergio, asuntos acumulados 64, 71 a 73 y 78/86, Rec. 1988, p. 1399.