Conclusiones del Abogado General Sir Gordon Slynn presentadas el 15 de marzo de 1988. - ESTADO BELGA CONTRA RENE HUMBEL Y MARIE-THERESE EDEL. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL PLANTEADA POR LA JUSTICE DE PAIX DEL CANTON DE NEUFCHATEAU, BELGICA. - NO DISCRIMINACION - ACCESO A LA ENSENANZA - DERECHOS DE MATRICULA. - ASUNTO 263/86.



Recopilación de Jurisprudencia 1988 página 05365



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

La Sra. y el Sr. Humbel, partes demandadas en el litigio principal, son nacionales franceses que residen y, al menos en el caso del Sr. Humbel, trabajan en Luxemburgo. Su hijo Frédéric, nacido en 1966, asistió a colegios belgas a partir de 1977; por sus estudios del curso escolar 1978/1979 al curso escolar 1984/1985 inclusive, se pagaron derechos por importe variable conocidos como "minerval", suprimiéndose dicho "minerval" después del último curso citado.

La presente remisión al amparo del artículo 177 emana del Juez de Paz de Neufchâteau en el marco de un procedimiento relativo al "minerval", que asciende a 35 000 BFR correspondientes al curso escolar 1984/1985: el Sr. Humbel se niega a efectuar el pago de dicha cantidad que le exige el Estado belga. En otro procedimiento, el Sr. Humbel obtuvo al parecer una sentencia contra el Estado belga por la que se ordena que le sean reembolsados los "minervals" pagados durante años precedentes; contra esta sentencia se ha interpuesto recurso de apelación.

El órgano jurisdiccional nacional plantea tres cuestiones. En primer lugar, los estudios de que se trata, ¿corresponden a la formación profesional? En segundo lugar, en caso negativo, ¿puede considerarse a Frédéric Humbel destinatario de servicios en el sentido del artículo 59?, y ¿la obligación de pagar el "minerval" constituye una restricción a su libertad de acudir a Bélgica para beneficiarse de tales servicios? Por último, en la medida en que los luxemburgueses puedan enviar a centros belgas de enseñanza a sus hijos sin pagar el "minerval", ¿puede pretender el mismo trato un trabajador francés residente en Luxemburgo?

Respecto a la primera cuestión, el Tribunal de Justicia estimó en el asunto 293/83, Gravier contra Ciudad de Lieja (Rec. 1985, p. 593), que la imposición de una tasa como el "minerval", como condición de acceso a los cursos de formación profesional, a los estudiantes nacionales de los demás Estados miembros, sin exigir dicho pago a los estudiantes nacionales, constituye una discriminación por razón de la nacionalidad prohibida en el artículo 7 del Tratado, en relación con el artículo 128, la formación profesional se definía allí como "toda forma de enseñanza que prepare para adquirir una capacitación en una profesión, oficio o empleo específicos, o que confiera una aptitud especial para ejercer tal profesión, oficio o empleo ((...)) cualesquiera que sean la edad y el nivel de formación de los alumnos o estudiantes y aun cuando el programa de enseñanza incluya una parte de educación general" (apartado 30) (traducción provisional).

Parece probado en este procedimiento que el "minerval" exigido por los estudios de Frédéric Humbel sólo se percibió por razones de nacionalidad. No se habría percibido de haberse tratado de un nacional belga o luxemburgués. La cuestión de si los estudios seguidos constituyen una formación profesional, tal como ésta se define en el asunto Gravier, me parece que es básicamente de la competencia del órgano jurisdiccional nacional. A mi juicio, sólo en casos muy claros puede el Tribunal decidir que unos estudios pertenecen al ámbito de la enseñanza profesional (como lo hizo en la sentencia de 2 de febrero de 1988, Blaizot y otros contra Universidad de Lieja y otros, 24/86, Rec. 1988, p. 379, pero se abstuvo de hacerlo expresamente en el asunto Gravier).

Los estudios de que se trata se imparten en un centro de enseñanza secundaria conocido con la denominación de instituto técnico. Ello no excluye que pertenezcan a la enseñanza profesional porque, en el asunto Gravier, el Tribunal declaró que la edad de los alumnos y su nivel de formación carecían de relevancia. Los estudios se cursan durante seis años divididos en tres "ciclos" de dos años. El año por el que se pagó el "minerval" que se discute era el cuarto año de Frédéric Humbel y se ha admitido que durante este año las materias que estudió eran de carácter más bien general (idiomas, matemáticas, economía, ciencias generales, mecanografía). Durante los cursos quinto y sexto, sin embargo, se estudian materias mucho mas técnicas. El Sr. Humbel y el Estado belga parecen estar de acuerdo en que la enseñanza impartida durante los dos últimos años tiene carácter profesional y parece, en efecto, que no se exigió el "minerval" respecto a estos dos años. No coinciden respecto a si pueden considerarse los estudios año por año y exigir un "minerval" por los años durante los cuales la enseñanza no era de carácter profesional. Me parece correcto el enfoque del Sr. Humbel: es necesario considerar los estudios en su conjunto y decidir si se trata de formación profesional y el hecho de que los estudios contengan un elemento de enseñanza general no les hace perder definitivamente su naturaleza de formación profesional, como lo demuestra claramente la definición recogida en la sentencia Gravier.

Este enfoque se confirmó en el asunto Blaizot, en el que, tratándose de estudios de veterinaria impartidos por universidades belgas, estudios divididos en dos ciclos de tres años, conocidos respectivamente como "candidatura" y "doctorado", el Tribunal consideró que el segundo ciclo presuponía la conclusión del primero, y que ambos ciclos constituían un todo indivisible (apartado 21 de dicha sentencia). Por ahora no estoy seguro -aunque sea esta una cuestión que debe ser examinada por el órgano jurisdiccional nacional- de que en los estudios de que se trata exista el mismo vínculo que el que había entre los dos ciclos en el asunto Blaizot.

Sin embargo, aun cuando los estudios deban considerarse una unidad, no está claro que globalmente dichos estudios pertenezcan al ámbito de la formación profesional. Tomando como base la información de que dispone el Tribunal de Justicia, me parece que los cuatro primeros años (que incluyen el año controvertido en el presente procedimiento) son en buena parte, cuando no en su totalidad, enseñanza general. Es más, el Tribunal supo en la vista que, incluso durante los dos últimos años, en los que la proporción de materias técnicas es más alta respecto al total de la enseñanza impartida, dichas materias tan sólo representan trece horas a la semana, mientras que se dedican diecinueve horas semanales a materias de carácter general. Me parece que cuando el Tribunal afirmó en el asunto Gravier que la formación profesional podía incluir "una parte de educación general", el Tribunal pensaba en una proporción accesoria o reducida. No es cierto que estudios en los que el elemento profesional sólo representa el 40 % pueda decirse, debidamente ponderados todos los factores, que son de índole profesional.

En cualquiera de los casos, aun cuando predominen las materias técnicas, es necesario, a mi juicio, antes de catalogar dichos estudios como pertenecientes a la enseñanza profesional en el sentido de la sentencia Gravier, demostrar que preparaban para una capacitación, o conferían la aptitud especial para ejercer una profesión, oficio o empleo específico.

El Tribunal ha adoptado, al parecer, el mismo criterio en el apartado 19 de la sentencia Blaizot, en el que declara, respecto a los estudios universitarios, que pueden ser de índole profesional, no sólo cuando confieren la capacitación precisa para una profesión, oficio o empleo específico, sino también cuando proporcionan una aptitud especial (términos empleados en la sentencia Gravier) en los casos en que el estudiante necesita determinados conocimientos para ejercer una profesión, oficio o empleo, aun cuando las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas no exijan ningún título oficial.

No se ha informado al Tribunal de la profesión, oficio o empleo específicos, en su caso, para el que preparaban los estudios seguidos por Frédéric Humbel.

Considero, por ello, que procede responder a la primera cuestión que corresponde al Juez nacional apreciar con precisión las modalidades de estudios (el Tribunal no dispone realmente de detalles a este respecto) para saber si coinciden con la definición de formación profesional dada en los asuntos Gravier y Blaizot.

Si yo hubiera pensado que esta primera cuestión debe resolverla el Tribunal de Justicia, no estaría convencido, en función de la información de que dispongo, de que dichos estudios, incluso considerados globalmente, pertenecen al ámbito de la formación profesional en el sentido de la sentencia Gravier. Ma parece que se trata de estudios de enseñanza general que incluyen algunas materias de origen reciente (informática) que se encuentran actualmente en la frontera entre la enseñanza general y la enseñanza técnica. Individualmente considerado, el curso controvertido no pertenece al ámbito de la formación profesional.

Si el órgano jurisdicional nacional declara que los estudios de Frédéric Humbel no eran de formación profesional, se plantea entonces la segunda cuestión, relativa a las disposiciones del Tratado referentes a los servicios.

El Sr. Humbel, apoyado por la Comisión, presenta un argumento análogo a uno de los expuestos por la Srta. Gravier y que yo he examinado en mis conclusiones, pero que el Tribunal no debió tratar en su sentencia, puesto que aceptó que los estudios de formación profesional pertenecían al ámbito de aplicación del Tratado, de suerte que era de aplicación el artículo 7. En síntesis (porque este punto lo traté a fondo en el asunto Gravier), el argumento es el siguiente. El hecho de impartir enseñanza en un colegio o en otro centro de estudios constituye una prestación de servicios. De ello resulta que Frédéric Humbel era el beneficiario de dichos servicios y, como tal, está dentro del ámbito de aplicación de la sentencia del Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 286/82 y 26/83, Luisi y Carbone contra Ministero del Tesoro (Rec. 1984, p. 377) y, en particular, el apartado siguiente:

"((...)) la libertad de prestación de servicios incluye la libertad de los destinatarios de servicios de acudir a otro Estado miembro para beneficiarse de un servicio, sin resultar perjudicados por restricciones, incluso en materia de pago, ((...)) los turistas, los beneficiarios de prestaciones médicas y quienes realizan viajes de estudios o de negocios han de considerarse destinatarios de servicios." (Rec.1984, p. 403, apartado 16) (traducción provisional).

Este caso no es realmente similar al presente, puesto que se refiere a las restricciones a la libertad de pagos por servicios recibidos en el extranjero, restricciones impuestas por un Estado a sus nacionales destinatarios de los servicios.

Al igual que, en su día, en el asunto Gravier, admito que la enseñanza puede constituir un servicio en el sentido de la definición contenida en el artículo 60 del Tratado, que no es taxativa. No pienso que el hecho de que Frédéric Humbel haya sido destinatario de dicho servicio por un período aproximado de seis años haga que necesariamente queden excluidos sus estudios del ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado relativas a los servicios, de los que algunos pueden afirmar que tienen carácter transitorio, en contraste con la naturaleza más permanente del "establecimiento" a que se refieren los artículos 52 a 58 del Tratado. Cuando un destinatario de servicios se desplaza con mucha frecuencia a otro Estado miembro en el que deben prestársele los servicios, puede plantearse la cuestión de si está establecido en dicho Estado. Sin embargo, como da a entender claramente el párrafo 3 del artículo 60, se trata tan sólo de una de las formas posibles de prestar servicios en el sentido del Tratado. Puede suceder igualmente que no se desplacen ni el prestatario ni el destinatario de servicios, porque los servicios se prestan y se pagan por correo o utilizando otros medios más modernos de comunicación o, como en el presente caso y en los asuntos Luisi y Carbone, puede ocurrir que se desplace el destinatario. En ninguna de estas últimas situaciones tiene importancia, a mi juicio, la distinción entre el establecimiento y los servicios.

El Gobierno del Reino Unido afirma que las disposiciones del Tratado relativas a los servicios tienen por objeto liberar de cualquier restricción a quien presta los servicios, ya le venga impuesta a él, ya a las personas que deseen beneficiarse de sus servicios (como ocurre en el asunto Luisi). No obstante, no le impone que preste los servicios contra su voluntad. En otras palabras, podrá hacer uso de dicha libertad en la medida, mayor o menor, que lo desee. La negativa a prestar servicios puede estar regulada en otras disposiciones del Tratado, en particular, en las normas relativas a la competencia. Su negativa a prestar servicios no es una "restricción" incluida en el capítulo de los servicios, ni tampoco lo es su voluntad de prestar servicios a determinadas categorías de destinatarios con arreglo a modalidades especiales o más onerosas.

Este argumento es muy convincente, en particular por lo que respecta a la prestación de servicios por parte de personas físicas o jurídicas no dependientes del Estado. No obstante, cuando un servicio lo presta el Estado o una entidad estatal (en el caso de un colegio público) pueden concurrir consideraciones diferentes y me parece que la negativa del Estado a prestar un servicio, en condiciones que no representen una discriminación contra los nacionales de otros Estados miembros, puede, en determinadas circunstancias, constituir una restricción prohibida en los artículos 59 y 60.

No parece necesario, sin embargo, profundizar más en estas cuestiones, puesto que su punto de partida es que la enseñanza recibida por Frédéric Humbel es un servicio en el sentido del Tratado. Por las razones que expuse en mis conclusiones en el asunto Gravier (loc. cit., pp. 602 y ss., especialmente p. 604), considero que no se trata de un servicio, dado que no sigue el criterio fijado en el artículo 60, según el cual "se considerarán como servicios las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración", criterio que no puede, a mi juicio, ignorarse pura y simplemente.

Mi opinión, tras oír los argumentos expuestos en el presente caso, sigue siendo la de que la enseñanza impartida por el Estado no se presta "a cambio de una remuneración". El Estado no es una organización comercial que intente obtener un beneficio o incluso recuperar sus gastos y equilibrar el balance. Si una organización que no pretende obtener beneficios ("sin fines lucrativos") no puede beneficiarse de la libertad de establecerse y de prestar servicios en otros Estados miembros, tal como se reconoce en el Tratado (según resulta claramente de los artículos 58 y 66), me parece que de ello se deduce que los supuestos destinatarios de los servicios prestados por tal organismo no pueden tampoco ampararse en el Tratado.

Las organizaciones con fines lucrativos (que pretenden obtener un beneficio) se financian generalmente mediante el pago de las mercancías vendidas o de los servicios prestados ("remuneración"). Su fin, cuando venden mercancías o prestan servicios es precisamente percibir una remuneración. A semajanza de los servicios sanitarios, sin embargo, la enseñanza pública se financia en gran parte mediante impuestos estatales. En ambos casos, dichos servicios pertenecen a lo que puede denominarse, en síntesis, política social. El hecho de que se perciban derechos, por lo general puramente formales, pero que, excepcionalmente, pueden aproximarse al coste de los servicios, con cargo a ciertos destinatarios, no cambia para nada esta situación. No creo que sea esta la situación a que se refería el Abogado General Sr. Warner en sus conclusiones en el asunto 52/79, Procureur du Roi contra Debauve (Rec. 1980, p. 833), por las razones que expuse en el asunto Gravier y no creo que la Comisión ni el Sr. Humbel puedan apoyarse en estas conclusiones.

El Sr. Humbel alega, como se afirmó en el asunto Gravier, que se paga a profesores y se atienden las facturas de gastos corrientes de los colegios, de forma que no puede decirse que los servicios no se prestan a cambio de una remuneración. No pienso que este criterio sea relevante. Los organismos caritativos y las órdenes religiosas emplean también personal y pagan facturas de calefacción y electricidad. Pueden imponer también derechos para determinados servicios. El auténtico criterio es el de si los servicios se prestan en el marco de una actividad económica. En lugar de emplear el término "económica" se podría también decir "comercial" o "profesional". Éste me parece que es el significado de "realizado normalmente a cambio de una remuneración". La cuestión no está en saber si se remunera a los profesores, sino en saber si se remunera al colegio (o se le financia), o qué modalidades se siguen.

Según el artículo 60, la "remuneración" será casi siempre un pago realizado por el destinatario o en su nombre, ligado al coste económico de la prestación de servicios o fijado de otra forma en función de criterios comerciales (como ocurre en el caso de que se suministre un servicio gratuitamente o a bajo precio con la esperanza de atraer más clientela o respondiendo a la presión de los competidores). No existe tal remuneración, a mi juicio, cuando el destinatario recibe el servicio sin tener que pagar derechos o cuando paga dicho servicio gracias a una subvención ya recibida del Estado, o cuando paga un servicio suministrado por el Estado o en su nombre y la totalidad o una parte de su pago es reembolsada por el Estado o en nombre suyo, como sucede en el caso de las cuotas de enseñanza de las universidades en el Reino Unido (ejemplo que se citó durante el debate), así como en el caso de los regímenes de protección de la salud de determinados países.

La analogía con las políticas de protección de la salud es sorprendente, puesto que, aunque los nacionales de los Estados miembros de la Comunidad tengan generalmente derecho a las prestaciones médicas en toda la Comunidad, este derecho se refuerza con un sistema complejo destinado a determinar qué Estado deberá, en definitiva, soportar los gastos del tratamiento. A mi juicio, es lamentable que no exista aún para la enseñanza un sistema semejante en toda la Comunidad.

Por todo ello concluyo, como el asunto Gravier, que el estudiante no puede ampararse en disposiciones del Tratado relativas a los servicios para alegar un derecho a la enseñanza cuando ésta no se realiza "a cambio de una remuneración". Por consiguiente, no es necesario responder al final de la segunda cuestión y, en particular, al punto de si el "minerval" constituye una "restricción" al disfrute de los servicios.

Con ello llegamos a la tercera cuestión, que requiere que se tomen en consideración el artículo 48 del Tratado y el artículo 12 del Reglamento nº 1612/68 (DO 1968, L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77) que dispone lo siguiente: "los hijos de un nacional de un Estado miembro que esté o haya estado empleado en el territorio de otro Estado miembro serán admitidos en los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, si esos hijos residen en su territorio".

De acuerdo con la información que obra en poder del Tribunal de Justicia, el Sr. Humbel no ha trabajado nunca en Bélgica. Los hijos de los nacionales luxemburgueses, sea cual fuere su lugar de residencia, dentro o fuera del Gran Ducado, podrán desplazarse a Bélgica para cursar allí sus estudios, sin pagar derechos. El Tribunal no sabe si ello es resultado de un acuerdo formal o de un arreglo oficioso entre Bélgica y Luxemburgo. El Tribunal dirigió una pregunta escrita sobre el particular al Gobierno luxemburgués, pero no ha recibido respuesta. El representante del Gobierno belga no pudo informar a este respecto al Tribunal durante la vista.

De las observaciones del Sr. Humbel y de la Comisión se deduce que las normas belgas de que se trata contienen diversas anomalías. No se exige el "minerval" a los hijos de nacionales franceses que residan en un municipio francés situado en un radio de 15 kilómetros como máximo desde la frontera belga; sin embargo, un francés que resida en cualquier lugar de Luxemburgo deberá pagar el "minerval" si sus hijos asisten a un colegio belga.

El Sr. Humbel afirma que tal discriminación por razón de la nacionalidad está prohibida sin más en el artículo 7 del Tratado. No obstante, como se pone de relieve en la sentencia Gravier, es necesario demostrar que la discriminación se realiza en circunstancias que entran dentro del ámbito de aplicación del Tratado.

El Sr. Humbel alega asimismo que el Gobierno belga pretende justificar esta discriminación refiriéndose al artículo 233 del Tratado, que dispone lo siguiente:

"Las disposiciones del presente Tratado no obstarán a la existencia y perfeccionamiento de las uniones regionales entre Bélgica y Luxemburgo, así como entre Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos, en la medida en que los objetivos de dichas uniones regionales no sean alcanzados mediante la aplicación del presente Tratado."

El Sr. Humbel alega que este artículo nada aporta a los argumentos de Bélgica. La existencia de la Unión del Benelux no puede ser relevante, porque tal trato favorable no alcanza a los estudiantes neerlandeses. La Unión Económica Belgo-Luxemburguesa no tiene nada que ver con la enseñanza. Es más, como lo confirma la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 105/83, Pakvries (Rec. 1984, p. 2101), resulta claramente del texto del referido artículo que éste es aplicable únicamente cuando el objetivo de la unión regional no puede alcanzarse en virtud del Tratado, que es un supuesto distinto al del presente caso.

Me parece, sin embargo, que al igual que el artículo 7, el artículo 233 sólo debe tenerse en cuenta cuando la discriminación practicada sea contraria al Tratado, lo cual no se ha probado aún.

El Sr. Humbel alega asimismo que la práctica belga constituye una restricción a la libre circulación de los trabajadores franceses, incompatible con el artículo 48 del Tratado. Ahora bien, a mi juicio, y como parecen alegar asimismo la Comisión y el Gobierno italiano (que sólo ha intervendio en la fase oral y únicamente en relación con la tercera cuestión), los derehos específicos de los trabajadores migrantes respecto a la formación de sus hijos deben deducirse del artículo 12 del Reglamento nº 1612/68.

La Comisión ha debido admitir, sin embargo, que la redacción del artículo 12 y, en particular, la exigencia de que los hijos de los trabajadores hayan de residir en el Estado de acogida, son un obstáculo para que el Tribunal lo aplique en el presente caso. La Comisión considera, sin embargo, que la discriminación es contraria al espíritu del artículo 12 y sugiere que el artículo 12 podría exigir a Luxemburgo que garantice la educación gratuita, en otros Estados miembros, de los hijos de trabajadores migrantes residentes en Luxemburgo respecto a los tipos de enseñanza que no se ofrecen en Luxemburgo, pero a los cuales pueden acceder gratuitamente los hijos de los nacionales luxemburgueses en otro Estado miembro.

De igual modo, el Gobierno italiano (cuyo punto de partida es que la discriminación impugnada se produce entre trabajadores luxemburgueses y trabajadores migrantes nacionales de otros Estados miembros que residen en Luxemburgo) alega que el artículo 12 no se limita expresamente a la enseñanza impartida en el territorio del Estado de acogida. Si el Estado de acogida ofrece a sus propios nacionales la posibilidad de estudiar en el exterior en condiciones ventajosas, este beneficio deberá extenderse asimismo a los demás nacionales comunitarios residentes en su territorio, o al menos a los comprendidos en el Reglamento nº 1612/68. Este Reglamento, por el que se aplica el artículo 48, tiene por objeto integrar al trabajador migrante en el Estado de acogida y quedaría sin efecto si los hijos de los trabajadores migrantes no disfrutasen, en el ámbito de los estudios y de la cultura, de oportunidades de progreso iguales a las que disfrutan los nacionales del Estado de acogida.

Aunque este argumento sea muy convincente, se refiere en primer lugar, como me parece que ha admitido el representante del Gobierno italiano, a la situación existente en Luxemburgo, que no se ha sometido al órgano jurisdiccional belga. Como ha admitido finalmente la Comisión, el artículo 12 no puede ampliarse razonablemente hasta el punto de exigir que Bélgica extienda a los trabajadores migrantes residentes en Luxemburgo ventajas que no estaba obligada a conceder, pero que concedió, con un fundamento que el Tribunal no conoce, a los nacionales luxemburgueses.

Por consiguiente, considero que procede responder a las cuestiones planteadas por la Justice de Paix de Neufchâteau de la forma siguiente:

"1) Corresponde al órgano jurisdiccional nacional declarar si los estudios cursados por Frédéric Humbel pertenecen al ámbito de la formación profesional, como se definió en el asunto Gravier.

"2) La enseñanza impartida por el Estado no es un servicio en el sentido de los artículos 59 y 60 del Tratado CEE, puesto que no se realiza a cambio de una remuneración.

"3 El artículo 12 del Reglamento nº 1612/68 no exige a un Estado miembro que permita a trabajadores migrantes que residen en otro Estado el acceso a la enseñanza en las mismas condiciones que ofrece a los nacionales de ese otro Estado miembro."

El pronunciamiento sobre las costas del Sr. Humbel y del Gobierno belga, partes en este procedimiento, debe realizarse en el procedimiento principal. No ha lugar a pronunciarse sobre los gastos efectuados por el Gobierno italiano, el Gobierno luxemburgués y el Gobierno británico, así como por la Comisión.

(*) Traducido del inglés.