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13.

Sin embargo, me parece que el alcance del principio de la confianza legítima debatido debe definirse más cuidadosamente. En el apartado 15 de la citada sentencia 170/86, el Tribunal de Justicia sigue este razonamiento: «[...] tál exclusión total y permanente, durante todo el período de aplicación de la normativa en materia de tasa suplementaria, que tiene por efecto impedir que los productores interesados reemprendan la comercialización de la leche al término del período de cinco años, no era previsible para dichos productores en el momento en que, con carácter temporal, se comprometían a no entregar leche. Efectivamente, ni las disposiciones ni los considerandos del Reglamento n° 1078/77 ponen de manifiesto que el compromiso de no comercialización contraído conforme a este Reglamento pueda suponer, ą su terminación, la imposibilidad de reanudar la citada actividad. Por consiguiente, tal efecto es contrario a la confianza legítima que esos productores podían tener en el carácter limitado de los efectos del régimen al cual se sometían» (el subrayado es mío). De igual modo, en los asuntos Spagl (C-189/89), y Pastätter (C-217/89), ya mencionados en el apartado 6, el Tribunal declaró inválida la norma del 60 %. El Tribunal declaró que si se limitaba la cuota específica al 60 % de la producción anterior, el productor que volviera a producir estaría sujeto a una limitación de la producción que excedería en más del doble a la limitación más elevada que soportan los que no han participado en un régimen de no comercialización (véanse los apartados 24 de la sentencia Spagl y 15 de la sentencia Pastätter). En otras palabras, el productor que hubiera aceptado suspender su producción por un período limitado se encontraría sometido a una restricción adicional de su producción que le afectaría de un modo específico en el momento de reanudar su actividad productiva. Así, aunque los asuntos Spagl y Pastätter vayan más lejos que el asunto 170/86 en la medida en que no tratan sobre una restricción equivalente a una prohibición total de la producción láctea, sin embargo tratan también sobre la confianza legítima que podía haber en la posibilidad de reanudar la producción al término del período de no comercialización.
54.

Habida cuenta de las observaciones que acabo de desarrollar, sugiero a este Tribunal de Justicia que decida lo siguiente: 1) Con carácter principal: — Anular las Decisiones de la Comisión de 27 de junio de 1989, relativas a los proyectos no 870708/P1 y no 870708/P3 del Fondo Social Europeo. — Condenar en costas a la Comisión. 2) Con carácter subsidiario: — Anular parcialmente la Decisión de la Comisión de 27 de junio de 1989, relativa al proyecto no 870708/P1 del Fondo Social Europeo, en la medida en que declara que no pueden beneficiarse de ayudas los gastos relativos a la elaboración y a la traducción de manuales, así como a la gestión y al control presupuestario, por importes que se elevan, respectivamente, a 2247308 y a 1900080 ESC. — Anular parcialmente la Decisión de la Comisión de 27 de junio de 1989, relativa al proyecto no 870708/P3 del Fondo Social Europeo, en la medida en que declara que no pueden beneficiarse de ayudas los gastos relativos al material pedagógico, así como al funcionamiento y a la gestión de los cursos, por importes que se elevan, respectivamente, a 1637612 ESC y a 5461160 ESC. — Repartir el pago de las costas.
10.

El artículo 2 de la Directiva se refiere a la situación de los nacionales que abandonan su territorio para acceder a una actividad por cuenta ajena en el de otro Estado miembro. «Este derecho será ejercitado mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido.» Esta última parte de la frase es la que plantea dificultades para el reconocimiento de la residencia. Sin duda alguna, se refiere a la validez en el tiempo, pero ¿quiere ello decir que también incluye la validez en el espacio? El apartado 3 de este artículo precisa: «El pasaporte habrá de ser válido por lo menos para todos los Estados miembros y para países de tránsito directo entre éstos. Cuando el único documento válido para salir del país sea el pasaporte, su plazo de validez no podrá ser inferior a cinco años.» ¿Por qué no existe una exigencia con respecto a la tarjeta de identidad? A mi juicio, se debe a la naturaleza del pasaporte, verdadero documento de viaje, concedido discrecionalmente por las autoridades del Estado de origen. Parece que el Consejo no había imaginado restricciones relativas a la validez territorial de las tarjetas de identidad. Por último, el apartado 4 prohibe los visados de salida u otras obligaciones equivalentes.
3.

La primera se relaciona con la interpretación del artículo 16 del Reglamento n° 136/66 modificado. Sin embargo, como la Comisión ha destacado con razón en sus observaciones escritas, este Reglamento se refiere a las importaciones de aceite de oliva procedentes de terceros países en general, y no en particular a las procedentes de Grecia. Estas últimas fueron reguladas por el Reglamento (CEE) n° 2749/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978, relativo a los intercambios de materias grasas entre la Comunidad y Grecia. ( 3 ) No obstante, las disposiciones del artículo 5 de este último Reglamento son totalmente análogas a las del citado artículo 16, salvo la referencia en éste al «mercado mundial» y en aquél al «mercado helénico». El criterio de reparto entre estos dos textos figura en el artículo 10 del Reglamento n° 2749/78, según el cual, «cuando los productos importados en la Comunidad no se hayan obtenido enteramente en Grecia o no sean transportados directamente desde dicho país a la Comunidad, se aplicarán los artículos 14, 15, 16, 17 y 20 tercero del Reglamento de base» ( 4 )(traducción no oficial).
52.

Cuando se dictó el Reglamento n° 764/89 había que encontrar una fórmula única aplicable a un número de productores en situaciones muy diversas que se elevaría, como mínimo, a varias decenas de millar. Sin duda, habría algunos, como el Sr. Spagl, que intentarían reanudar su producción con nivel igual o superior al que tenía anteriormente; otros, que intentarían reanudarla a un nivel inferior y, por último, otros a quienes sería la propia adopción del Reglamento en 1989 la que les movería a reanudar la producción. Además, habría, probablemente, diferencias entre las intenciones y expectativas de los que habían recibido la prima por no comercialización y los que habían recibido la prima por reconversión. Por todo ello era imposible todo intento de conseguir una igualdad matemática. Es más, por motivos que ya he indicado, sería también imposible conseguir una completa igualdad entre los productores que reanudaban la producción y los que ya estaban en activo en los diferentes Estados miembros, dada la gran diversidad de sus situaciones y de las soluciones adoptadas por los propios Estados miembros para resolverlas. Es ilustrativo de este punto el hecho de que allí donde, como en el Reino Unido, la cantidad de referencia de base de los productores que habían mantenido su actividad era, después de varias reducciones, del 82,5 %, en lugar del 100 %, la cifra del 60 % daba a los productores que reanudaban la producción unos tres cuartos de las cantidades de referencia de aquéllos, mientras que, en otros Estados miembros, en los que los productores que no habían interrumpido la producción podían tener un derecho de base del 90 %, la cifra del 60 % sólo daba a los que pretendían reanudarla alrededor de dos tercios. Al hacer esta comparación, no pretendo ignorar que la cifra de base no era comparable como entre los productores que reanudaban y productores que habían mantenido la producción en tanto en cuanto las cifras de base resultaban de años distintos, mientras que la producción en general aumentaba en todas partes. Ello no obstante, sigue siendo cierto que la situación de los productores en los diferentes Estados miembros era muy diversa, con la consecuencia de que no podía alcanzarse una igualdad plena.
66.

Por último, el apartado 1 del artículo 2 del Protocolo Adicional no 4 del Convenio para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, que dispone que «cualquiera que se encuentre legalmente en territorio de un Estado tiene derecho a circular libremente y a elegir libremente su residencia», no nos lleva a una conclusión distinta. Por lo demás, la jurisprudencia de la Comisión Europea de Derechos Humanos tampoco contiene las indicaciones que el demandante en el litigio principal ha pretendido señalar. A propósito de la demanda 11825/85, según la cual dos nacionales de Sri Lanka denunciaban una infracción del artículo 2 del Protocolo no 4, ya citado, por parte de las autoridades de la República Federal de Alemania, que, a la espera de una decisión definitiva sobre su demanda de derecho de asilo, les habían concedido una autorización de estancia provisional limitada al distrito de la ciudad de Neuss y habían sancionado el incumplimiento de este límite geográfico, la Comisión la consideró inadmisible, observando en particular: «Article 2 para. 1 of Protocol No 4 secures the freedom of movement to persons “lawfully within the territory of a State”. This condition refers to the domestic law of the State concerned. It is for the domestic law and organs to lay down the conditions which must be fulfilled for a.person's presence in the territory to be considered “lawful”.The Commission, in this respect, recalls its constant case-law according to which there is no right of an alien to enter, reside or remain in a particular country, as such, guaranteed by the Convention (see No 9285/81, Dec. 6.7.1982, DR 29, p. 205). The Commission is of the opinion that aliens provisionally admitted to a certain district of the territory of a State, pending proceedings to determine whether or not they are entitled to a residence permit under the relevant provisions of domestic law, can only be regarded as “lawfully” in the territory as long as they comply with the conditions to which their admission and stay are subjected.» Así, lejos de consagrar una interpretación del artículo 2 del Protocolo no 4, que permitiría mantener que puede existir una situación conforme a Derecho respecto a la residencia, sin tener el título de residencia exigido por la legislación nacional, la Comisión, en esta decisión expresamente alegada por el demandante en el litigio principal, señaló formalmente que correspondía a la legislación y a los órganos internos disponer las condiciones que debían cumplirse para que la presencia de un individuo fuera considerada como conforme a Derecho en el sentido de la disposición en cuestión. No es legítimo apoyarse en el artículo 2 del Protocolo no 4 para considerar como residencia lícita aquella que no respeta la exigencia de un permiso de residencia dispuesta por la ley nacional.
9.

Ciertamente la versión en lengua alemana de este considerando se diferencia de las versiones en otras lenguas en que su segunda parte no va introducida por palabras como «und in allen Fällen, wenn der Betrag... 2000 ECU oder mehr beträgt», lo que se correspondería mejor con las expresiones empleadas en dichas versiones, como «og under alle omstændiheder hvis», «and in any event where», «et, dans tous les cas, lorsque», «e in tutti casi qualora», «en, in elk geval, wanneer». ( 2 )
13.

Esta opinión no puede ser admitida. La misma supone establecer una distinción entre las mercancías fabricadas en la Comunidad y aquellas admitidas en libre práctica, distinción que no está permitida por el apartado 2 del artículo 9 del Tratado CEE y que por otro lado ha sido condenada por el Tribunal de Justicia, como ya he dicho, en la sentencia Peureux. ( 18 ) Por consiguiente, si una Administración de aduanas puede alegar contra la declaración de un viajero determinados elementos reunidos con anterioridad o inmediatamente verificables, estos elementos no pueden consistir en el simple hecho de que la marca del producto permite deducir que ha sido fabricado en un tercer Estado. Propongo que se responda en este sentido a la segunda cuestión.
4.

No obstante, afirma que las dificultades que tiene, que por otra parte no sólo las tiene ella, para cumplir las obligaciones de que se trata se deben al hecho de que las normas comunitarias en cuestión son demasiado coercitivas para poder aplicarse en la práctica y que, en todo caso, a nivel regional, la importancia del sector no justifica el establecimiento de oficinas, servicios o procedimientos costosos. Añade que las imputaciones de la Comisión sólo se refieren a «fallos de funcionamiento» administrativos que no pueden calificarse de incumplimientos del Tratado CEE ni, por tanto, ser declarados como tales en una sentencia en virtud del artículo 169.
12.

En los tres casos, la demandada consideró que, en su totalidad o en parte, las citadas partidas de carne de porcino habían sido indebidamente clasificadas en las subpartidas arancelarias 02.01 A III a) 3 y 02.01 A III a) 4. Considera que, en lugar de tales subpartidas, deberían haberse clasificado en la subpartida arancelaria 02.01 A III a) 6 bb), que es una categoría residual de carne de porcino que no se halla comprendida en otra subpartida más específica. Se pronunció en este sentido por cuanto la citada carne de porcino, que no había sido exportada en forma de cortes enteros sino en forma de trozos procedentes de los cortes, no cumplía los requisitos establecidos en la nota complementaria n° 2 B del capítulo 2 del arancel aduanero común. Recordemos que esta disposición, introducida mediante el artículo 3 del Reglamento n° 3602/82, establece que los trozos procedentes de determinados cortes (entre los que se hallan las partes delanteras, las paletas o los chuleteros) sólo se clasifican en las mismas subpartidas arancelarias que los cortes enteros «si contienen el tejido muscular y los huesos en las proporciones naturales de los cortes enteros». El interés de la clasificación arancelaria de la citada carne estriba en que de ella depende el derecho a las restituciones a la exportación. El Reglamento n° 263/83 prevé la concesión de restituciones para la carne correspondiente a las subpartidas arancelarias 02.01 A III a) 3 y 02.01 A III a) 4. Por el contrario, no hay ninguna disposición que prevea restituciones para la carne comprendida en la subpartida 02.01 A III a) 6 bb).
31.

Por el contrario, en el presente procedimiento nos encontramos ante un acto de naturaleza reglamentaria, en la medida en que, partiendo de la premisa de que la Comisión está facultada para la toma de muestras, independiente de los Estados miembros, dicho acto regula las principales modalidades de su ejercicio, modalidades que, como he destacado, introducen obligaciones a cargo de los Estados miembros, y más aún a cargo de los operadores, cuyas obligaciones no contempla el Reglamento n° 729/70. Por lo tanto, no se trata de indicaciones para los funcionarios, sino de la alteración de la situación jurídica de los terceros que no son sus destinatarios aparentes. Como tal, el acto lesiona por sí mismo intereses de terceros. Aceptar la tesis de la Comisión equivaldría a afirmar que cualquier acto de naturaleza reglamentaria, en la medida en que precede a la adopción de decisiones individuales o comportamientos materiales, no puede ser objeto de recurso, pudiéndolo ser tan sólo las decisiones ulteriores. Por mi parte, mientras no se dé una nueva redacción al artículo 173 del Tratado CEE, no me aventuro a suscribir la tesis a que se ha hecho referencia: con independencia de otras consideraciones, no me parece que responda a las exigencias de la economía procesal, de la seguridad de las relaciones jurídicas y de aplicación uniforme del Derecho comunitario. En todo caso, equivaldría a cuestionar el carácter impugnable de cualquier reglamento o de cualquier acto de alcance general y no individual.
7.

La vigencia del Reglamento no 2892/77, inicialmente limitada a cinco años, fue ampliada por el Reglamento no 3550/82 del Consejo (DO L 373, p. 1) y por el Reglamento no 3735/85 del Consejo (DO L 356, p. 1). El Reglamento no 1553/89 del Consejo, relativo al régimen uniforme definitivo de recaudación de los recursos propios procedentes del Impuesto sobre el Valor Añadido (DO L 155, p. 9) que era aplicable a partir del 1 de enero de 1989 y que sustituyó en gran medida al Reglamento no 2892/77, establece un método único de cálculo de la base de los recursos IVA que corresponde al antiguo «método B» (artículo 3). Las disposiciones del apartado 2 del artículo 2 y del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento no 2892/77, que acabo de citar, se reproducen en el Reglamento de 1989 (apartado 2 del artículo 2 y apartado 2 del artículo 6).
6.

Las demandantes estiman que la Comisión no actuó conforme a Derecho al reducir bruscamente el nivel de la ayuda sin informar de ello previamente a las sociedades transformadoras. Por consiguiente, la Decisión de 30 de septiembre de 1988 no es conforme a Derecho por varias razones. Las demandantes empiezan por alegar que se incurrió en vicios sustanciales de forma, poniendo de manifiesto que la Decisión no tiene motivación suficiente con arreglo al artículo 190 del Tratado CEE. A mi juicio, la Decisión debía indicar el dictamen del Comité de gestión así como los motivos de la reducción de la ayuda. Por el contrario, alegan violación de los principios generales del Derecho comunitario. También supuso violación de los principios de proporcionalidad, de confianza legítima y de no discriminación.
9.

En cuanto a la cuestión del respeto de la confianza legítima de los particulares, de entrada he de decir que este principio no me parece violado por la aplicación retroactiva del Reglamento controvertido. En efecto, de una jurisprudencia tan abundante como coherente se desprende que la confianza legítima merecedora de protección es una cosa esencialmente distinta de cualquier aspiración o esperanza del interesado. ( 7 ) Para que exista violación de tal principio, la modificación producida en el ordenamiento jurídico debe ser inmediata e inesperada, es decir, que debe lesionar precisamente la confianza de los particulares y su derecho a operar en un marco normativo seguro. Repitiendo una imagen apropiada, utilizada por el Abogado General Sr. Mayras, la medida de la autoridad debe ser como un «rayo en un cielo sereno». ( 8 ) En otras palabras, no puede admitirse que la confianza legítima recaiga en el hecho de que las instituciones comunitarias no modifiquen una normativa determinada —incluso retroactivamente, si ello fuera necesario— cuando la posibilidad de una modificación normativa sea razonablemente previsible por un operador prudente. Ahora bien, a mi juicio, lo que se ha expuesto precedentemente acerca del contexto económico y normativo del Reglamento n° 57/81 muestra suficientemente que la medida adoptada, lejos de ser imprevisible, era perfectamente coherente con el sistema, e incluso necesaria, para asegurar el correcto desarrollo de las transacciones comerciales. Un operador prudente no podía dejar de considerar al menos extraña una situación en la que se le hubiera permitido adquirir un producto en condiciones particularmente ventajosas, como eran las que existían en Grecia antes de la adhesión, para después importarlo a la Comunidad exento de exacciones reguladoras en el marco de las medidas más favorables previstas por el Acta de adhesión. Especialmente en un sector, el de los productos agrarios, en el que las medidas públicas de intervención revisten particular importancia en la formación de los precios y en el que la libertad de los intercambios no puede prescindir de una armonización más general de dichas medidas. Por lo tanto, SAFA no podía considerar legítimamente que las instituciones comunitarias no se verían obligadas a adoptar medidas, posiblemente incluso retroactivas, para solucionar una situación anormal que le habría permitido obtener un beneficio injustificado, falseando, al mismo tiempo, el correcto desarrollo de las operaciones comerciales.
Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 26 de mayo de 1989. - FORD ESPANA SA CONTRA ADMINISTRACION DE ADUANAS DEL ESTADO ESPANOL. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: AUDIENCIA TERRITORIAL DE VALENCIA - ESPANA. - LIBRE CIRCULACION DE MERCANCIAS - TASAS DE EFECTO EQUIVALENTE - IMPORTES EXIGIDOS POR LE DESPACHO ADUANERO DE MERCANCIAS EN LOS LOCALES DEL IMPORTADOR. - ASUNTO 170/88.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 02305

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Conclusiones del abogado general

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El Abogado General Sr. F.G. Jacobs presentó sus conclusiones el 26 de mayo de 1989.(* )En ellas proponía que el Tribunal de Justicia declarara:

"1) Una carga económica interna calculada en función del valor declarado en aduana de las mercancías importadas de otros Estados miembros y recaudada de los importadores de dichas mercancías por cuenta de los cuales se ha llevado a cabo el despacho aduanero en el recinto de su propia empresa, constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana a la importación, prohibida en España desde el 1 de marzo de 1986 en virtud de lo dispuesto en los artículos 9 y 13 del Tratado CEE en relación con el artículo 35 del Acta de adhesión de España y Portugal.

2) El Juez nacional encargado de aplicar, en asuntos que sean de su competencia, las disposiciones del Derecho comunitario, está obligado a garantizar la plena eficacia de dichas normas dejando de oficio inaplicada, si es necesario, cualquier disposición contraria de la legislación nacional, incluso posterior, sin que sea preciso pedir o esperar la derogación previa de dicha disposición por el cauce legal o mediante cualquier otro procedimiento constitucional."

(*) Lengua original: inglés.
41.

Además, dudo mucho que el principio de no discriminación se invoque de manera oportuna para comparar el trato dispensado por dos o varias instituciones. Me parece, en efecto, que este principio prohibe a la misma autoridad tratar diferentemente dos situaciones idénticas o de la misma manera dos situaciones diferentes. Sin embargo, me parece ajeno a la hipótesis en que son las prácticas de dos o varias instituciones las que se comparan. Se podría objetar sin duda que la identidad de Estatuto impone una identidad de trato. Pero, en mi opinión, debe precisarse el alcance de esta alegación. En efecto, o el Derecho impone a todas las instituciones respetar un mismo principio, y de nada sirve invocar la no discriminación bastando la aplicación de la norma estatutaria para garantizar la aplicación, o bien se trata de un ámbito que depende de la libertad de organización interna de cada institución y entonces, por hipótesis, nos encontramos más allá de lo que el Estatuto prescribe: diferencias eventuales de situaciones no afectan a su unidad.
3.

Por otra parte, es necesario precisar, a efectos del presente asunto que, para el cálculo del período de referencia, la normativa de que se trata prevé que no se tendrán en cuenta determinados períodos especiales, taxativamente enunciados, que se añaden al período de 60 meses, prolongándolo. Entre estos períodos especiales están los períodos de interrupción, en particular, por causa de enfermedad o de desempleo, que hubieran dado lugar a la concesión de prestaciones o que, en determinadas circunstancias, no hubieran dado lugar a esta concesión, así como los períodos de incapacidad laboral, en la medida en que no deban ser computados como períodos de interrupción. Además, se estableció un régimen transitorio, según el cual los requisitos para la concesión de una pensión de invalidez, que se hallaban en vigor hasta el 31 de diciembre de 1983, continuaban siendo aplicables cuando se hubiesen pagado las cotizaciones voluntarias durante el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1984.