Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 26 de junio de 1997. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Helénica. - Incumplimiento - Directiva 76/464/CEE - Contaminación de las aguas - No adaptación del Derecho interno. - Asuntos acumulados C-232/95 y C-233/95.



Recopilación de Jurisprudencia 1998 página I-03343



Conclusiones del abogado general

1 Mediante dos recursos interpuestos al amparo del artículo 169 del Tratado, la Comisión ha solicitado al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del propio Tratado, así como de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (1) (en lo sucesivo, «Directiva»).

En particular, la Comisión imputa al Gobierno helénico, por una parte, no haber adoptado los programas previstos en el artículo 7 de la Directiva destinados a reducir la contaminación de las aguas del lago Vegoritis, del río Soulos y del Golfo Pagasético, así como no haber determinado tampoco los plazos para su ejecución, y, por otra, no haber supeditado a la expedición de la previa autorización, exigida por el apartado 2 del artículo 7 de la propia Directiva, los vertidos de sustancias que puedan resultar nocivas para las zonas acuáticas a que antes se hizo referencia.

2 La Directiva fue adoptada sobre la base de los artículos 100 y 235 del Tratado. La finalidad de la misma está expuesta en su artículo 2, el cual dispone:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para eliminar la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 causada por las sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I del Anexo, así como para reducir la contaminación de dichas aguas ocasionada por las sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista II del Anexo, de conformidad con la presente Directiva cuyas disposiciones no constituyen sino un primer paso hacia ese objetivo.» (2)

En los artículos siguientes de la Directiva se arbitran las medidas para alcanzar dicho objetivo. Especial importancia reviste, a este respecto, el artículo 7, que dispone:

«1. Para reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros establecerán unos programas para cuya ejecución aplicarán en particular los medios especificados en los apartados 2 y 3.

2. Todo vertido efectuado en las aguas indicadas en el artículo 1 que pueda contener una de las sustancias de la lista II requerirá una autorización previa, expedida por la autoridad competente de Estado miembro de que se trate, en la que se señale la norma de emisión. Estas normas se calcularán en función de los objetivos de calidad establecidos de conformidad con el apartado 3.

3. Los programas indicados en el apartado 1 incluirán unos objetivos de calidad para las aguas, que se establecerán respetando las Directivas del Consejo si las hubiere.

4. [...]

5. Los programas determinarán los plazos de su ejecución.

6. Los programas y los resultados de su aplicación se comunicarán a la Comisión en forma resumida.

7. La Comisión organizará regularmente con los Estados miembros una confrontación de los programas a fin de garantizar que su ejecución esté suficientemente armonizada. Si lo considera necesario, presentará con tal fin al Consejo unas propuestas en la materia.»

3 Como consecuencia de dos denuncias presentadas por particulares que se lamentaban del estado de degradación ambiental en que se encontraban las aguas del lago Vegoritis y de su principal afluente, el río Soulos, así como las del Golfo Pagasético, la Comisión solicitó a las autoridades helénicas una serie de informaciones acerca de las medidas adoptadas, conforme a las Directivas comunitarias aplicables, con el fin de impedir o de reducir la contaminación de las zonas de que se trata.

Las imputaciones formuladas en un primer momento por la Comisión versaban sobre numerosas infracciones que, en su opinión, se habían cometido contra otras tantas disposiciones de distintas Directivas comunitarias en materia de medio ambiente. (3) No obstante, en el transcurso del procedimiento administrativo previo, la Comisión decidió desistir de la mayor parte de sus imputaciones y circunscribir los dos procedimientos por infracción únicamente a la Directiva que ahora se examina. Según la propia Comisión, las respuestas dadas por las autoridades helénicas equivalían a admitir abiertamente la infracción de la Directiva.

4 Por consiguiente, la Comisión dirigió al Gobierno helénico sendos escritos de requerimiento, a los cuales siguieron los correspondientes dictámenes motivados; (4) finalmente, por considerar insatisfactorios los planteamientos de las autoridades helénicas al respecto, decidió interponer los presentes recursos ante el Tribunal de Justicia.

Permítaseme recordar su objeto: la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, así como de los artículos 2 y 7 de la Directiva al no haber adoptado los programas a los que se refiere el artículo 7 de ésta ni haber determinado los plazos para su ejecución, al igual que al no haber supeditado a la expedición de la autorización previa, contemplada en el apartado 2 del artículo 7 de la propia Directiva, los vertidos que pudieran contener alguna de las sustancias enumeradas en la lista II, en relación con las aguas del lago Vegoritis, del río Soulos (asunto C-232/95) y del Golfo Pagasético (asunto C-233/95).

5 Según se señaló anteriormente, el Gobierno helénico ha solicitado al Tribunal de Justicia que desestime los recursos de la Comisión, basándose en un argumento, expuesto primeramente en sus distintos escritos y confirmado después durante la vista, que en verdad no está exento de contradicciones. Efectivamente, el citado Gobierno ha reconocido expresamente que, por lo menos hasta la expiración de los plazos señalados en los dictámenes motivados, no había adoptado los programas a los que se refiere el artículo 7 de la Directiva (ni, como consecuencia, haber previsto fechas concretas para su ejecución), ni los había comunicado a la Comisión conforme al apartado 5 del artículo 7; ha reconocido asimismo que, por lo menos, algunos de los establecimientos industriales situados en las proximidades de las zonas de que se trata siguen efectuando vertidos en las citadas aguas sin haber obtenido la autorización prevista en el apartado 2 del artículo 7.

Sin embargo, el Gobierno helénico ha cuestionado la fundamentación de los recursos interpuestos por la Comisión, aduciendo argumentos basados en disposiciones nacionales de distinto rango y de diversa naturaleza, (5) los cuales ponen de manifiesto que las condiciones de los medios acuáticos de que se trata se ajustan plenamente a las exigencias establecidas en la Directiva. En particular, en el presente caso, no existe la obligación de establecer los referidos programas, habida cuenta de la existencia de otros programas generales de gestión cualitativa y cuantitativa de las aguas, así como de otros instrumentos (como los estudios realizados por centros especializados o universitarios, informes oceanográficos o de otro tipo), que permiten en todo momento la supervisión de las zonas en cuestión. Además, y en cualquier caso, las autoridades competentes ya han establecido un programa específico para el lago Vegoritis, el cual debe entrar en vigor en el transcurso de 1997; (6) en tanto que, por lo que se refiere al Golfo Pagasético, ya se han asignado los fondos necesarios para la realización de un programa similar. En opinión del Gobierno helénico, de ello se deduce que, en este momento, no puede afirmarse que siga subsistiendo infracción alguna de la citada norma.

Por lo que se refiere específicamente a las autorizaciones para realizar vertidos de sustancias nocivas, el Gobierno demandado ha facilitado una relación detallada de los diversos establecimientos industriales que ya disponen de una autorización y que, por consiguiente, llevan a cabo vertidos en las aguas de que se trata bajo el control de las autoridades competentes. Por el contrario, en lo relativo a los centros industriales que aún no disponen de autorización, el Gobierno helénico pone de manifiesto el número limitado de los mismos, lo reducido de los residuos producidos, así como el carácter no excesivamente perjudicial de estos; y afirma que, en cualquier caso, han dado comienzo ya las actuaciones encaminadas a regularizar la situación, asimismo con respecto a aquellas instalaciones que aún no han recibido la autorización correspondiente, de forma que, también desde este punto de vista, resultan infundados los recursos de la Comisión.

6 Sin embargo, es patente que no puede compartirse el planteamiento del Gobierno helénico, ni por lo que se refiere a los programas controvertidos, ni tampoco en lo relativo a las autorizaciones previas.

En primer lugar, por lo que se refiere a los programas, se hallan previstos según ya se ha dicho, en el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva, precisamente con la finalidad «de reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II». Por consiguiente, se trata de unas medidas que la propia Directiva considera esenciales para alcanzar los objetivos de la protección ambiental que la citada disposición se había fijado como finalidad principal. A la obligación concreta de adoptar los citados programas, sigue después como corolario la de determinar los plazos para la ejecución de éstos (apartado 5 del artículo 7), así como la de comunicarlos a la Comisión, para que esta última pueda controlar su adecuación con el fin perseguido por la Directiva y que su ejecución está suficientemente armonizada entre los distintos Estados miembros (apartado 7 del artículo 7). (7)

7 Ahora bien, no se discute que el Gobierno helénico no haya cumplido las citadas obligaciones dentro de los plazos señalados en el dictamen motivado, que son los únicos que importan. Según se dijo anteriormente, el programa relativo al lago Vegoritis fue adoptado únicamente en el presente año (es decir, más de cuatro años después de expirar el plazo señalado en el dictamen motivado) y, de cualquier forma, aún no está en vigor; en tanto que el relativo al Golfo Pagasético, se halla aún en fase de elaboración.

En estas circunstancias, resulta de todo punto irrelevante, en lo relativo a la infracción de las disposiciones específicas del artículo 7 de la Directiva, objeto del presente recurso, la existencia de otros instrumentos distintos (disposiciones nacionales, estudios científicos, asignaciones de fondos u otros). Aun en el supuesto de que los citados instrumentos, considerados en su conjunto, pudieran permitir afirmar que se han alcanzado los objetivos fijados en la Directiva (lo cual, en todo caso, no ha quedado acreditado), de hecho, no es menos cierto que no pueden constituir, de ningún modo, un sucedáneo de la adopción y de la comunicación de los programas controvertidos, que, como se ha dicho, responden a unas exigencias distintas y precisas. (8)

8 Por lo demás, este planteamiento se ajusta perfectamente a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En términos generales, este último ha tenido ya ocasión de afirmar en repetidas ocasiones que la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una reproducción formal y textual de sus disposiciones en una norma legal expresa y específica y puede ser suficiente, en función de su contenido, un contexto jurídico general, siempre que este último garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de una manera suficientemente clara y precisa. (9) Con posterioridad, la exigencia de precisión y de exactitud en la adaptación del Derecho interno ha cobrado una especial importancia en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en relación con las Directivas en materia de medio ambiente, en las que la administración del patrimonio común se confía a los Estados miembros en su propio ámbito territorial. (10)

Además, pronunciándose sobre un asunto similar al que ahora nos ocupa, el Tribunal de Justicia no vaciló en condenar al Gran Ducado de Luxemburgo por no haber respetado (entre otras) las disposiciones de una Directiva que obligaba a adoptar medidas concretas para alcanzar los objetivos fijados por la propia Directiva. (11) Se trataba, en particular, del artículo 3 de la Directiva 85/339/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a los envases para alimentos líquidos, (12) según el cual los Estados miembros estaban obligados a adoptar y a comunicar a la Comisión programas específicos para reducir el peso y/o el volumen de los envases contenidos en los residuos domésticos que deben eliminarse definitivamente.

9 Por lo que se refiere, a continuación, a las autorizaciones contempladas en el apartado 2 del artículo 7 de la Directiva, basta con señalar en este momento que el Gobierno helénico se limita a indicar, en sustancia, que está regularizando progresivamente asimismo aquellas situaciones en las cuales el vertido de sustancias potencialmente nocivas se efectúa sin existir una autorización y, por tanto, escapa al control de las autoridades competentes. Con toda evidencia, se trata de un reconocimiento explícito del incumplimiento, respecto al cual cualquier otra consideración resultaría superflua. (13)

10 En definitiva, se tiene la impresión de que, en el presente procedimiento, el Gobierno helénico, más que cuestionar las imputaciones formuladas contra él por la Comisión, se limita en realidad a poner de manifiesto los esfuerzos desarrollados hasta la fecha, así como las iniciativas emprendidas y en curso de realización para ajustarse a los objetivos de la Directiva, si bien con plena conciencia de no haberla ejecutado, ni de una forma completa ni tampoco dentro de los plazos señalados.

No obstante, es evidente que los referidos esfuerzos, de los que, por lo demás, tomo nota con satisfacción, no pueden justificar en ningún caso, según una jurisprudencia ya sobradamente consolidada, la falta de adaptación del Derecho interno a la Directiva.

11 Por todo ello, a la luz de las observaciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:

- Declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 189 del Tratado, así como de los artículos 2 y 7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, al no haber adoptado los programas a los que se refiere el artículo 7 de dicha Directiva, destinados a reducir la contaminación causada por las sustancias, enumeradas en la lista II, en las aguas del lago Vegoritis, del río Soulos y del Golfo Pagasético, así como al no haber determinado los plazos para su ejecución, de la misma forma que al no haber supeditado a la expedición de la previa autorización a que se refiere el apartado 2 del artículo 7 los vertidos en las mismas aguas que pudieran contener alguna de las sustancias a las que se refiere la lista II.

- Condene a la República Helénica al pago de las costas del procedimiento.

(1) - DO L 129, p. 3; EE 15/01, p. 165.

(2) - El artículo 1 precisa que la Directiva se aplicará a las aguas interiores superficiales, a las aguas marinas territoriales, a las aguas interiores del litoral y a las aguas subterráneas. En el Anexo se enumeran las categorías y los grupos de sustancias que se reputan perjudiciales, clasificándolas en una primera lista (I) o en una segunda (II), en función del mayor o menor grado de posible peligrosidad para las aguas en que se viertan.

(3) - Más en concreto, las imputaciones formuladas por la Comisión versaban, aparte de la Directiva objeto del presente procedimiento, sobre la ejecución de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133), en relación con el Golfo Pagasético, así como de otras Directivas aplicables, en particular, a la situación del lago Vegoritis y del río Soulos: Directiva 75/440/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros (DO L 194, p. 26; EE 15/01, p. 123); Directiva 79/869/CEE del Consejo, de 9 de octubre de 1979, relativa a los métodos de medición y a la frecuencia de los muestreos y del análisis de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros (DO L 271, p. 44; EE 15/02, p. 146); Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DO L 229, p. 11; EE 15/02, p. 174); Directiva 78/659/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1978, relativa a la calidad de las aguas continentales que requieren protección o mejora para ser aptas para la vida de los peces (DO L 222, p. 1; EE 15/02, p. 111); Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), y Directiva 78/319/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1978, relativa a los residuos tóxicos y peligrosos (DO L 84, p. 43; EE 15/02, p. 98).

(4) - Los días 29 de junio de 1989 y 16 de octubre de 1992, respectivamente, por lo que se refiere al lago Vegoritis, y el 27 de mayo de 1991 y el 22 de junio de 1994 en lo relativo al Golfo Pagasético.

(5) - Algunas de las cuales incluso anteriores a la adopción de la Directiva.

(6) - Esta información fue facilitada por primera vez en la vista por el representante del Gobierno helénico.

(7) - A este respecto, debo recordar que la Directiva tiene su base jurídica en los artículos 100 y 235 del Tratado; debo señalar además que, con arreglo a su tercer considerando, «la disparidad entre las disposiciones ya aplicables o en curso de preparación en los diferentes Estados miembros en lo relativo al vertido de determinadas sustancias peligrosas en el medio acuático puede crear unas condiciones de competencia desiguales y tener, por ello, una incidencia directa en el funcionamiento del mercado común [...]». Ello viene a confirmar, si fuera necesario, el papel central que la Comisión está llamada a desempeñar en la supervisión de los programas adoptados por los Estados miembros y de su ejecución.

(8) - Sin embargo, esta circunstancia ha sido expresamente confirmada en la vista por el representante del Gobierno helénico, el cual, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, reconoció que los instrumentos de que se trata no permiten, por sí solos, de cualquier forma, conseguir los mismos resultados que se fijó la Directiva mediante la adopción de programas concretos.

(9) - Véase, por todas, la sentencia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania (C-131/88, Rec. p. I-825), apartado 6.

(10) - Véanse las sentencias de 8 de julio de 1987, Comisión/Bélgica (247/85, Rec. p. 3029), apartado 9, y Comisión/Italia (262/85, Rec. p. 3073), apartado 9, ambas relativas a la conservación de las aves silvestres.

(11) - Sentencia de 25 de julio de 1991, Comisión/Luxemburgo (C-252/89, Rec. p. I-3973, publicación sumaria).

(12) - DO L 176, p. 18; EE 15/06, p. 22.

(13) - Apenas es necesario recordar, a este respecto, que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia el cumplimiento parcial de las obligaciones establecidas en una Directiva no puede constituir una adaptación correcta del Derecho interno a ésta (principio ya consagrado por la sentencia de 18 de marzo de 1980, Comisión/Italia, 91/79, Rec. p. 1009, apartado 6).