Edición provisional

CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. ATHANASIOS RANTOS

presentadas el 29 septiembre de 2022 ( )

Asunto C‑394/21

Bursa Română de Mărfuri SA

contra

Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE),

con intervención de

Federaţia Europeană a Comercianţilor de Energie

[Petición de decisión prejudicial planteada por la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía)]

«Procedimiento prejudicial — Mercado de la electricidad — Reglamento (UE) 2019/943 — Directiva (UE) 2019/944 — Reglamento (UE) 2015/1222 — Normativa nacional que prevé la existencia de un único gestor designado para el mercado de la electricidad»





Introducción

1. La presente petición de decisión prejudicial ha sido planteada por la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía) en un litigio entre la Bursa Română de Mărfuri SA (en lo sucesivo, «BRM») y la Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE) [Autoridad Nacional Reguladora de la Energía, Rumanía (ANRE)], en relación con la denegación por parte de esta de una licencia a BRM para la organización y la gestión de los mercados centralizados de la electricidad.

2. Las cuestiones prejudiciales en las que se centran las presentes conclusiones se refieren, por una parte, al extremo de si el Reglamento (UE) 2019/943, ( ) interpretado a la luz de la Directiva (UE) 2019/944, ( ) prohíbe a los Estados miembros conceder una única licencia para la organización y la gestión de los mercados de la electricidad y les exige suprimir un monopolio legal existente en este ámbito, y, por otra parte, a la cuestión de si los principios de libre competencia enunciados en dicho Reglamento se aplican al operador del mercado de la electricidad, teniendo en cuenta igualmente el concepto de «mercados de la electricidad», definido por el citado Reglamento mediante una remisión a esta Directiva.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

Reglamento 2019/943

3. El artículo 1 del Reglamento 2019/943, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», dispone:

«El presente Reglamento tiene por objeto:

[…]

b) establecer principios fundamentales para el funcionamiento correcto y la integración de los mercados de la electricidad que permitan un acceso al mercado no discriminatorio a todos los proveedores de recursos y clientes, capaciten a los consumidores de electricidad, garanticen la competencia en el mercado mundial así como la respuesta de la demanda, el almacenamiento de energía y la eficiencia energética, faciliten la agregación de la demanda distribuida y el suministro y permitan una integración de los mercados y sectorial y una remuneración basada en el mercado de la electricidad generada a partir de fuentes renovables;

c) establecer normas equitativas para el comercio transfronterizo de electricidad, impulsando así la competencia en el mercado interior de la electricidad teniendo en cuenta de las particularidades de los mercados nacionales y regionales […];

[…]»

4. Según el artículo 2 de dicho Reglamento:

«Se aplicarán las siguientes definiciones:

[…]

7) “operador del mercado”: entidad que presta un servicio en virtud del cual las ofertas de venta de electricidad se combinan con ofertas de compra de electricidad;

8) “operador designado para el mercado eléctrico” o “NEMO”, por sus siglas en inglés: [ ( )] operador del mercado designado por la autoridad competente para realizar funciones relacionadas con el acoplamiento único diario o intradiario;

[…]

25) “participante en el mercado”: persona física o jurídica que está generando, comprando o vendiendo electricidad, que participa en la agregación o que es un gestor de la participación activa de la demanda o [de] servicios de almacenamiento de energía, incluida la emisión de órdenes de negociación, en uno o varios de los mercados de la electricidad, entre ellos los mercados de la energía de balance;

[…]

40) “mercados de la electricidad”: mercados de electricidad tal como se definen en el artículo 2, punto 9, de la [Directiva 2019/944];

[…]»

5. El artículo 3 del citado Reglamento, titulado «Principios relativos a la operación de los mercados de la electricidad», establece:

«Los Estados miembros, las autoridades reguladoras, los gestores de las redes de transporte, los gestores de las redes de distribución, los operadores del mercado y los operadores delegados garantizarán que los mercados de la electricidad operen de acuerdo con los siguientes principios:

a) los precios se formarán en función de la oferta y la demanda;

b) las normas del mercado alentarán la libre formación de precios y evitarán las acciones que impidan la formación de los precios sobre la base de la oferta y la demanda;

c) las normas del mercado facilitarán el desarrollo de una generación más flexible, una generación sostenible con baja emisión de carbono y una demanda más flexible;

d) se dará a los clientes la posibilidad de beneficiarse de oportunidades de mercado y de una mayor competencia en los mercados minoristas y se les facultará para que actúen como participantes en el mercado de la energía y en la transición energética;

[…]

h) se eliminarán progresivamente los obstáculos a los flujos transfronterizos de electricidad entre las zonas de oferta o los Estados miembros y a las transacciones transfronterizas relativas a los mercados de la electricidad y los mercados de servicios afines;

[…]

o) con el fin de permitir a los participantes estar protegidos frente a los riesgos de volatilidad de los precios de mercado y mitigar la incertidumbre sobre la futura rentabilidad de las inversiones, los productos de cobertura a largo plazo serán negociables en intercambios de manera transparente y los contratos de suministro a largo plazo serán negociables en los mercados no organizados, de conformidad con el Derecho de la Unión en materia de competencia.

[…]»

6. El artículo 10 del mismo Reglamento, titulado «Límites técnicos de las ofertas», dispone lo siguiente en sus apartados 4 y 5:

«4. Las autoridades reguladoras o […] [las] autoridades competentes designadas determinarán las políticas y medidas aplicadas en su territorio que puedan contribuir a restringir indirectamente la formación de precios al por mayor, como la limitación de la oferta en relación con la activación de la energía de balance, los mecanismos de capacidad, las medidas de los gestores de redes de transporte, las medidas que tengan por objeto cuestionar los resultados de mercado o evitar el abuso de posición dominante o la definición ineficiente de las zonas de oferta.

5. Cuando una autoridad reguladora o una autoridad competente designada haya detectado una política o medida que pueda restringir la formación de precios al por mayor, deberá adoptar todas las medidas adecuadas para eliminarla o, si esto no es posible, mitigar su impacto en las estrategias de ofertas. […]»

Directiva 2019/944

7. El artículo 2 de la Directiva 2019/944 contiene la siguiente definición:

«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

[…]

9) “mercados de la electricidad”: los mercados de electricidad, incluidos los no organizados y los intercambios de electricidad, los mercados de negociación de energía, capacidad, balance y servicios auxiliares en cualquier período, incluidos los mercados de futuros, los mercados diarios y los mercados intradiarios;

[…]»

8. Según su artículo 72, la Directiva 2019/944 ha derogado y sustituido a la Directiva 2009/72/CE ( ) con efectos a partir del 1 de enero de 2021. La mayoría de sus disposiciones se aplican, de conformidad con su artículo 73, a partir de tal fecha.

Reglamento (UE) 2015/1222

9. El artículo 4 del Reglamento (UE) 2015/1222, ( ) titulado «Designación y revocación de la designación del operador designado para el mercado eléctrico», establece en su apartado 1:

«Cada Estado miembro conectado eléctricamente a una zona de ofertas de otro Estado miembro deberá garantizar que se designen uno o más operadores […] para ejecutar el acoplamiento único diario e intradiario. […]»

10. Según el artículo 5 de dicho Reglamento, titulado «Designación de operadores para el mercado eléctrico en caso de monopolio legal nacional para servicios de negociación»:

«1. Si ya existiera un monopolio legal nacional para servicios de negociación diarios e intradiarios que excluya la designación de más de un organismo designado en un Estado miembro, o en una zona de ofertas de un Estado miembro, en el momento de entrada en vigor del presente Reglamento, el Estado miembro interesado deberá notificar a la Comisión en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor del presente Reglamento y podrá denegar la designación de más de un operador designado por zona de ofertas.

[…]

2. A efectos del presente Reglamento, se considera que existe un monopolio legal nacional si el Derecho nacional determina expresamente que solo una entidad en ese Estado miembro o en una zona de ofertas de ese Estado miembro puede prestar servicios de negociación diaria e intradiaria.

3. Dos años después de la entrada en vigor del presente Reglamento, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo […] Con arreglo a este informe, y si la Comisión considerara que no se justifica la continuación de monopolios nacionales legales […], […] podrá considerar apropiada la aplicación de medidas legislativas u otras medidas encaminadas a seguir aumentando la competencia y la negociación entre los Estados miembros y dentro de ellos. […]»

Derecho rumano

11. La Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, ( ) establece, en su artículo 10, apartado 2, letra f), lo siguiente:

«La autoridad competente concede licencias para:

[…]

f) la gestión de los mercados centralizados. Se concederá una única licencia al operador del mercado de la electricidad y otra al operador del mercado de balance.»

Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

12. BRM es una sociedad que, en virtud de la legislación rumana, dispone de una competencia general de gestión de los mercados de interés público.

13. El 20 de agosto de 2020, la citada sociedad solicitó a la ANRE que le concediera una licencia para la organización y la gestión de los mercados centralizados de la electricidad. ( )

14. La ANRE denegó esa solicitud porque, de conformidad con el artículo 10, apartado 2, letra f), de la Ley n.º 123/2012, la única licencia disponible había sido concedida a la sociedad OPCOM. BRM interpuso un recurso ante la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest), el órgano jurisdiccional remitente, para que se ordenara a ANRE que concediera la licencia solicitada. La Federaţia Europeană a Comercianţilor de Energie (Federación Europea de los Distribuidores de Energía, Rumanía) ha intervenido en el presente litigio.

15. BRM aduce, en esencia, que el Reglamento 2019/943, en relación con la Directiva 2019/944, exige a la ANRE que evite cualquier tipo de monopolio en los mercados centralizados de la electricidad, mientras que la ANRE replica que, en la fecha de entrada en vigor de la Ley n.º 123/2012, ya se había concedido válidamente una licencia para gestionar esos mercados a la sociedad OPCOM sobre la base del Reglamento 2015/1222, y que ninguna disposición del Reglamento 2019/943 exigía a los Estados miembros designar a varios operadores para organizar y gestionar tales mercados.

16. En tales circunstancias, la Curtea de Apel București (Tribunal Superior de Bucarest) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

«1) El [Reglamento 2019/943], en particular sus artículos 1, letra b), y 3, teniendo en cuenta también las disposiciones de la [Directiva 2019/44], ¿prohíbe, a partir de su entrada en vigor, que un Estado miembro siga concediendo una única licencia de organización y gestión de los mercados centralizados de la electricidad? ¿Existe, a partir del 1 de enero de 2020, una obligación del Estado rumano de suprimir un monopolio existente en relación con la explotación del mercado de la electricidad?

2) El ámbito de aplicación ratione personae del principio de libre competencia del Reglamento 2019/943, en particular de sus artículos 1, letras b) y c), y 3, ¿incluye al operador de un mercado de la electricidad como una bolsa de mercancías? ¿Es relevante para esta respuesta el hecho de que, para definir los mercados de la electricidad, el artículo 2, punto 40, del Reglamento 2019/943 se remita a la definición de los mercados de la electricidad contenida en el artículo 2, punto 9, de la Directiva 2019/944?

3) ¿Debe considerarse que la concesión por un Estado miembro de una única licencia para la explotación del mercado de la electricidad constituye un comportamiento que restringe la competencia, en el sentido de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, en relación con el artículo 4 TUE, apartado 3, y con el artículo 106 TFUE, apartado 1?»

17. Han presentado observaciones escritas BRM, los Gobiernos rumano, griego, italiano y chipriota, así como la Comisión Europea. BRM, la Federación Europea de los Distribuidores de Energía, los Gobiernos rumano y griego y la Comisión también presentaron sus informes orales en la vista celebrada el 22 de junio de 2022.

Análisis

18. Conforme a lo solicitado por el Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán en las cuestiones prejudiciales primera y segunda.

Primera cuestión prejudicial

19. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Reglamento 2019/943 —en particular sus artículos 1, letra b), y 3—, teniendo en cuenta las disposiciones de la Directiva 2019/944, debe interpretarse en el sentido de que prohíbe a los Estados miembros, desde su entrada en vigor, conceder una única licencia de organización y de gestión de los mercados de la electricidad y de que les exige suprimir un monopolio legal existente en ese ámbito.

20. A este respecto, es conveniente tomar en consideración que, en Rumanía, el artículo 10, apartado 2, letra f), de la Ley n.º 123/2012 establece que solo se puede conceder una licencia al operador del mercado de la electricidad, y que esta licencia había sido concedida por la ANRE a la sociedad OPCOM. La actividad que constituye el objeto de dicha licencia consiste, concretamente, en la gestión del mercado centralizado de la electricidad, que guarda básicamente relación con la gestión de dos tipos de intercambios entre vendedores y compradores de electricidad: por una parte, las operaciones a corto plazo, es decir, los contratos para el suministro de electricidad en el mismo día o al día siguiente, y las operaciones a largo plazo, es decir, los contratos para el suministro de electricidad durante un período más largo.

21. En primer lugar, debe señalarse que el Reglamento 2019/943 y la Directiva 2019/944, ( ) que establecen los principios generales relativos al funcionamiento de los mercados de la electricidad, no contienen reglas específicas en relación con los servicios de negociación entre vendedores y compradores en estos mercados.

22. En efecto, por un lado, los artículos 1, letras b) y c), y 3 del Reglamento 2019/943, que BRM invoca porque imponen a las autoridades reguladoras nacionales el deber de incentivar la competencia entre los operadores del mercado de la electricidad, no se oponen, por sí solos, a la existencia de un monopolio en la organización y la gestión de los mercados centralizados de la electricidad. Por otro lado, tampoco surte ese efecto el artículo 10, apartados 4 y 5, del citado Reglamento, que BRM invoca asimismo debido a que las citadas disposiciones instan a las autoridades competentes a determinar las políticas y medidas que puedan contribuir a restringir indirectamente la formación de precios al por mayor y, una vez identificadas, a adoptar todas las medidas adecuadas para eliminarlas o para mitigar su impacto.

23. En segundo lugar, recuerdo que el Reglamento 2015/1222 establece normas para la designación de los operadores para el mercado eléctrico (NEMO) para garantizar el acoplamiento único diario o intradiario.

24. De conformidad con el artículo 4 del citado Reglamento, cualquier candidato que cumpla los criterios establecidos en dicho Reglamento puede ser designado NEMO y esa designación solo puede denegarse cuando no se cumplan los criterios de designación o en el supuesto mencionado en el artículo 5, apartado 1, de ese mismo Reglamento.

25. El artículo 5, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento 2015/1222 establece una excepción que permite a los Estados miembros mantener un monopolio legal nacional para servicios de negociación diarios e intradiarios de electricidad. Esta excepción se refiere exclusivamente a los servicios diarios e intradiarios y, como toda excepción, debe interpretarse en sentido estricto. ( ) Por lo tanto, no puede extenderse a otros mercados de la electricidad, como los servicios de negociación a largo plazo.

26. En conclusión, aunque el mantenimiento de un monopolio legal para los servicios de negociación diaria e intradiaria de electricidad puede estar justificado en el sentido del artículo 5, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento 2015/1222, la normativa de la Unión relativa al mercado interior de la electricidad, en particular el Reglamento 2019/943 y la Directiva 2019/944, no establece ninguna norma referida al mantenimiento de un monopolio legal para los servicios de negociación de electricidad a largo plazo. ( )

27. Dicho esto, dado que la interpretación de la normativa de la Unión sobre los mercados de la electricidad no es concluyente en cuanto a la legalidad de un monopolio legal de los servicios de negociación de electricidad a largo plazo, se plantea la cuestión de si dicho monopolio constituye una restricción a la libertad de establecimiento consagrada en el artículo 49 TFUE o, en su caso, a la libre prestación de servicios del artículo 56 TFUE, ( ) y, en caso afirmativo, si está justificada por una razón de interés general y es proporcionada.

28. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, todas las medidas que prohíben, impiden o hacen menos atractivo el ejercicio de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios deben considerarse restricciones a dichas libertades. ( )

29. Dado que, con arreglo al Derecho nacional, es imposible que las empresas de otros Estados miembros presten servicios de intermediación en operaciones energéticas en el mercado a largo plazo de Rumanía, ya sea a través de un establecimiento en dicho Estado miembro o de forma transfronteriza, al no poder obtener una licencia para ello, tal normativa, que somete el ejercicio de una actividad económica a un régimen de exclusividad, puede considerarse una restricción a la libertad de establecimiento o a la libre prestación de servicios.

30. Por lo tanto, el artículo 10, apartado 2, letra f), de la Ley n.º 123/2012 solo podría considerarse compatible con el artículo 49 TFUE o con el artículo 56 TFUE si estuviera justificado por una razón imperiosa de interés general y fuera proporcionado al objetivo perseguido.

31. Sin embargo, como el órgano jurisdiccional remitente no ha planteado esta cuestión, tampoco ha proporcionado ninguna información sobre la razón legítima que eventualmente podría justificar una restricción de las libertades mencionadas. ( ) En estas circunstancias, considero que el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse al respecto, y menos aún sobre la cuestión derivada de lo anterior, relativa al carácter necesario y proporcionado de esta restricción de la libertad de establecimiento o de la libre prestación de servicios.

32. Propongo, por tanto, que se responda a la primera cuestión prejudicial que el Reglamento 2019/943 —en particular sus artículos 1, letra b), y 3—, teniendo en cuenta las disposiciones de la Directiva 2019/944, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que no permite más que una única licencia para los servicios de negociación diarios e intradiarios de electricidad, de conformidad con el artículo 5, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento 2015/1222. Además, dicha normativa debe interpretarse en el sentido de que no se opone al mantenimiento de un monopolio legal para los servicios de negociación de electricidad a largo plazo, cuya legalidad deberá apreciarse a la luz, en particular, de los principios de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios consagrados en los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.

Segunda cuestión prejudicial

33. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Reglamento 2019/943 —en particular sus artículos 1, letras b) y c), y 3— debe ser interpretado en el sentido de que el principio de libre competencia se aplica al operador del mercado de la electricidad. A este respecto, el citado órgano jurisdiccional pregunta también si es pertinente a tales efectos el hecho de que el concepto de «mercados de la electricidad» que figura en el artículo 2, punto 40, del citado Reglamento se defina mediante una remisión a la definición contenida en el artículo 2, punto 9, de la Directiva 2019/944.

34. A la luz de las numerosas definiciones y referencias cruzadas presentes, en particular, en el Reglamento 2019/943 y en la Directiva 2019/944, considero que las disposiciones de ese Reglamento hacen referencia a los operadores del mercado de la electricidad, como la sociedad OPCOM.

35. En efecto, un operador designado para el mercado eléctrico o NEMO está comprendido tanto en la definición de «operador del mercado», en el sentido del artículo 2, punto 7, del Reglamento 2019/943, que hace referencia a toda «entidad que presta un servicio en virtud del cual las ofertas de venta de electricidad se combinan con ofertas de compra de electricidad», ( ) como en la definición, más amplia, de «participante en el mercado» en el sentido del artículo 2, punto 25, de dicho Reglamento, que se refiere a toda «persona física o jurídica que está generando, comprando o vendiendo electricidad, que participa en la agregación o que es un gestor de la participación activa de la demanda o servicios de almacenamiento de energía, incluida la emisión de órdenes de negociación, en uno o varios de los mercados de la electricidad, entre ellos los mercados de la energía de balance». ( )

36. Por lo expuesto, propongo que se responda a la segunda cuestión prejudicial que el Reglamento 2019/943 —en particular sus artículos 1, letras b) y c), y 3— debe interpretarse en el sentido de que el principio de libre competencia enunciado se aplica al operador del mercado de la electricidad.

Conclusión

37. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Curtea de Apel Bucureşti (Tribunal Superior de Bucarest, Rumanía) del modo siguiente:

«1) El Reglamento (UE) 2019/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo al mercado interior de la electricidad —en particular sus artículos 1, letra b), y 3—, teniendo en cuenta las disposiciones de la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE,

debe interpretarse en el sentido de que

– no se opone a una normativa nacional que no permite más que una única licencia para los servicios de negociación diarios e intradiarios de electricidad, de conformidad con el artículo 5, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (UE) 2015/1222, de la Comisión, de 24 de julio de 2015, por el que se establece una directriz sobre la asignación de capacidad y la gestión de las congestiones, y

– no se opone al mantenimiento de un monopolio legal para los servicios de negociación de electricidad a largo plazo, cuya legalidad deberá apreciarse a la luz, en particular, de los principios de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios consagrados en los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.

2) El Reglamento 2019/943 —en particular sus artículos 1, letras b) y c), y 3—

debe interpretarse en el sentido de que

el principio de libre competencia enunciado se aplica al operador del mercado de la electricidad.»