Conclusiones del Abogado General Sir Gordon Slynn presentadas el 14 de julio de 1988. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA HELENICA. - RECURSO POR INCUMPLIMIENTO - ADMISIBILIDAD - EXACCIONES DE EFECTO EQUIVALENTE - ADHESION DE LA REPUBLICA HELENICA. - ASUNTO 229/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1988 página 06347



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

El apartado 1 del artículo 49 de la Ley helénica nº 1089, de 12 de noviembre de 1980, prevé la constitución de una Unión de Cámaras de Comercio e Industria de Grecia (en lo sucesivo, "UGCCI"). De conformidad con la letra g) del apartado 3 del artículo 49 de esta Ley, una de las funciones de la UGCCI es:

"recoger y suministrar, por resolución del Ministro de Comercio, las informaciones a aquellos bancos facultados para llevar a cabo operaciones de cambio, con la finalidad de efectuar un eficaz control de las tareas previstas en el apartado 3 del artículo 1 de la Ley nº 936/1979 relativa a las modificaciones de las disposiciones relativas al comercio exterior ((...))".

El apartado 6 del artículo 49 trata de las modalidades de percepción de los recursos necesarios para permitir a la UGCCI el realizar los distintos objetivos que le fueron señalados. En virtud de la letra b) del apartado 6 del artículo 49, el importe del derecho percibido por la UGCCI en razón de los servicios prestados conforme a la letra g) del apartado 3 del artículo 49 viene determinado por Decreto del Ministro de Comercio; y lo recaudado por este derecho se reparte "entre los organismos que colaboran en el estudio de los datos", es decir, según parece, entre las Cámaras de Comercio afiliadas.

Las reglas detalladas para la aplicación de este derecho fueron fijadas por la Circular nº EG/8324/2714 del Ministro de Comercio, de 10 de diciembre de 1980, que se refiere expresamente a la adhesión de Grecia a la CEE así como a las exigencias que resultan de los artículos 30 y siguientes del Tratado CEE. De conformidad con el apartado 1, incumbe a los bancos intermediarios llevar a cabo, con ocasión de la concesión de una autorización de importación o del pago del precio del producto importado, el control de las divisas, con objeto de salvaguardar los derechos de la República Helénica en materia de divisas. En aplicación de la letra b) del apartado II de la Circular, se liquida el derecho al tipo del 0,1 % del valor cif que figure en la factura relativa a las mercancías en cuestión, con un mínimo de 250 DR y un máximo de 5 000 DR, a menos que se trate de una importación o de un pago llevados a cabo por cuenta de una persona jurídica de derecho público, en cuyo caso el importe percibido es igual a la mitad del derecho normal; en caso de efectuarse la importación o el pago por cuenta del Estado, no se percibe ninguna cantidad. Las cantidades así percibidas se envían al Banco de Grecia que las abona en una cuenta especial cuyos importes se reparten por Decreto del Ministro de Comercio.

En el transcurso del período transitorio, la Comisión inició un procedimiento conforme al artículo 169 del Tratado CEE, fundado en el artículo 28 del Acta de adhesión de la República Helénica a las Comunidades (en lo sucesivo, "Acta de adhesión"), según el cual: "Toda exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana a la importación, aplicada a partir del 1 de enero de 1979 en los intercambios entre la Comunidad en su composición actual y Grecia, será suprimida el 1 de enero de 1981."

Este procedimiento siguió su curso normal. La carta de requerimiento de 26 de marzo de 1984 dio a conocer la postura de la Comisión en cuanto al fondo, postura según la cual el derecho griego constituía una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana y era contrario al artículo 28 del Acta de adhesión. En su momento, el asunto dio lugar a un dictamen motivado y, posteriormente, a un recurso ante el Tribunal de Justicia (asunto 138/85). Al término de la fase escrita en este asunto y en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia, el Gobierno griego presentó textos legales que acreditaban que el derecho debatido se basaba en una normativa que entró en vigor en 1947. Al parecer, de ello resultaba que las medidas controvertidas no estaban incluidas en el artículo 28 del Acta de adhesión (ya que ésta sólo menciona las exacciones "aplicadas a partir del 1 de enero de 1979").

En cualquier caso, la Comisión desistió de su recurso en el asunto 138/85, el cual fue archivado, dejando constancia de ello en el Registro del Tribunal de Justicia, mediante auto de 3 de octubre de 1986. Entretanto, la Comisión ya había iniciado un nuevo procedimiento conforme al artículo 169, esta vez de conformidad con el artículo 29 del Acta de adhesión, que prevé la progresiva supresión, mediante sucesivas reducciones, de las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana a la importación en el transcurso de un período transitorio, debiendo tener lugar la última reducción de tales exacciones el 1 de enero de 1986.

En su nueva carta de requerimiento, de fecha 8 de agosto de 1986, la Comisión mencionó, en cuanto fundamento jurídico de la acción que se proponía ejercitar, "el artículo 29 del Acta de adhesión en relación con el artículo 13 del Tratado CEE", pero se refirió a su alegación en cuanto al fondo expuesta en el asunto 138/85, remitiéndose así, entre otras cosas, al artículo 28 del Acta de adhesión. En su respuesta, el Gobierno helénico, negó la validez de esta carta por cuanto se refería a una alegación expuesta en otro asunto que ya estaba jurídicamente finalizado. La Comisión prosiguió el procedimiento precontencioso con arreglo al artículo 169 del Tratado y expuso, en su dictamen motivado, el conjunto de alegaciones jurídicas en que se funda. Después de recibir una nueva respuesta del Gobierno helénico que formulaba objeciones tanto sobre la admisibilidad como en cuanto al fondo, la Comisión, con fecha 29 de julio de 1987, interpuso el presente recurso con objeto de que el Tribunal de Justicia declarara que, al percibir un derecho por el control de los precios de los productos importados procedentes de otros Estados miembros de la Comunidad, Grecia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 12 y siguientes del Tratado CEE y del artículo 29 del Acta de adhesión.

El Gobierno helénico impugna la admisibilidad del recurso por cuanto la remisión al asunto 138/85 que figura en la carta de requerimiento de 8 de agosto de 1986 vicia en su forma el procedimiento iniciado en virtud del artículo 169, al privar al Gobierno helénico de toda posibilidad de responder adecuadamente, en esa fase del procedimiento, a las alegaciones que se invocan contra él: a este respecto, se refiere al asunto 45/64 (Comisión contra Italia, Rec. 1965, pp. 1058 y ss., especialmente p. 1075), al asunto 20/59 (Italia contra Alta Autoridad, Rec. 1960, pp. 663 y ss., y especialmente p. 709, un asunto relativo al artículo 88 del Tratado CECA) y al asunto 31/69 (Comisión contra Italia, Rec. 1970, pp. 25 y ss., y especialmente p. 34, apartado 13). La Comisión afirma que las normas de procedimiento del artículo 169 fueron respetadas y alega, sin solicitar no obstante al Tribunal de Justicia que declare la existencia de una violación del Tratado por este motivo, que el Gobierno helénico no ha prestado la total colaboración a la que están obligados los Estados miembros conforme al artículo 5 del Tratado CEE.

Aun cuando Grecia subraya con razón la importancia de la carta de requerimiento, destinada a suministrar al Estado miembro al que va destinada la información necesaria sobre la naturaleza del incumplimiento que se le imputa, entendemos que no cabe duda que el Gobierno helénico disponía en el caso de autos de informaciones completas y adecuadas sobre la índole de los argumentos de la Comisión. El procedimiento en el asunto 138/85 se refería exactamente a la misma legislación, y -como lo sabía el Gobierno helénico- se produjo el desistimiento por la única razón de que, en una fase avanzada del asunto, el Gobierno helénico presentó pruebas que llevaron a la Comisión a estimar que hubiera debido actuar de acuerdo con el artículo 29 y no con el artículo 28 del Acta de adhesión.

A pesar del hecho que la carta de requerimiento reprodujo mediante remisión los argumentos ya anteriormente manifestados, lo cual, a nuestro entender, no creaba ningún riesgo de error, estimamos que no se produjo violación de las garantías de procedimiento esenciales de las que goza el Estado miembro en relación con el artículo 169 y que, por consiguiente, el recurso ha de ser admitido (véase asunto 211/81, Comisión contra Dinamarca, Rec. 1982, pp. 4547 y ss., especialmente pp. 4557 y 4558, apartados 7 a 12). No puede acogerse, por consiguiente, la objeción derivada del hecho que la argumentación reproducida mediante remisión figuraba en los escritos presentados en un asunto ya archivado.

En cuanto al fondo, la Comisión estima que la normativa griega prevé una carga de efecto equivalente a un derecho de aduana y, por consiguiente, prohibida, dado que el derecho de que se trata es una carga pecuniaria unilateralmente impuesta que grava las mercancías importadas de otro Estado miembro cuando cruzan la frontera griega y no se aplica a las mercancías producidas en Grecia. Al referirse, entre otros, a los siguientes asuntos: asuntos acumulados 52 y 55/65 (Alemania contra Comisión, Rec. 1969, pp. 227 y ss., especialmente p. 244); asunto 24/68 (Comisión contra Italia, Rec. 1969, pp. 193 y ss., especialmente pp. 200 y 201, apartados 7 a 10); asunto 8/70, Comisión contra Italia, Rec. 1970, pp. 961 y ss., especialmente pp. 965 y 966, apartados 2 y 3); asunto 39/73 (Rewe Zentralfinanz GmbH contra Director de la Cámara de Agricultura de Westphalie-Lippe, Rec. 1973, pp. 1039 y ss., especialmente p. 1044, apartados 3 y 4), y asunto 87/75 (Bresciani contra Administración Italiana de Hacienda, Rec. 1976, pp. 129 y ss., especialmente p. 138, apartados 8 y 9), la Comisión alega que el control de las facturas de importación por parte de las Cámaras de Comercio -justificación alegada del derecho debatido- es una actividad administrativa efectuada por razones de interés público, en interés general o en el de la economía nacional y carece de toda relación con la salvaguardia de los intereses de los importadores. La Comisión admite que si un servicio se prestara al importador, ello podría justificar la percepción de una exacción.

Por su parte, el Gobierno helénico afirma que las cantidades percibidas por medio de este derecho se exigen única y exclusivamente en relación con un servicio prestado por la UGCCI. Añade que estas sumas se perciben por la UGCCI en concepto de actividades propias de su competencia, que el importe del derecho y las modalidades de su percepción vienen determinados por el Ministro de Comercio y que, por este hecho, se trata de un derecho cuya recaudación es objeto de reparto entre todos los miembros de la UGCCI como contrapartida del trabajo que representa la ayuda que prestan a la Comisión de control de cambios.

En el acto de la vista, el asesor del Gobierno helénico precisó estos argumentos, alegando que existía una relación entre la "contrapartida percibida" (el derecho) y el precio facturado de las mercancías importadas. El servicio prestado por los miembros de las Cámaras de Comercio consistía, según él, en garantizar que lo que se llevaba a cabo era un control de los cambios y no una restricción encubierta al comercio: por consiguiente, el derecho no financiaba la actividad administrativa del Estado, sino la prestación de un verdadero servicio a los importadores. A partir de ello concluyó afirmando que el derecho, ni por su naturaleza ni por los efectos que producía, podía constituir un obstáculo a las importaciones y que, por consiguiente, este derecho no tenía ninguna relación con una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana.

Creemos que hay que rechazar el argumento del Gobierno helénico. A nuestro juicio, no hay ningún nexo efectivo entre el derecho y un servicio prestado por las Cámaras de Comercio a sus miembros. De acuerdo con las pruebas presentadas al Tribunal de Justicia, consideramos que el control de las facturas -el servicio cuya existencia se alega- es una medida adoptada por razones de interés público que tiene poco o nada que ver con los intereses de los propios importadores. A la vista de las pruebas disponibles, parece que el trabajo que se lleva a cabo, incluso si se realiza por las Cámaras de Comercio que utilizan para ello su propio personal, no es más que un instrumento de control de los cambios practicado por el Estado, y no un servicio prestado a los operadores cuyas importaciones dan lugar a la percepción de la exacción. Incluso si las Cámaras de Comercio prestan una ayuda a los empleados de banca y a los funcionarios encargados con carácter principal de la gestión de las operaciones de control de cambios, esta tarea se lleva a cabo esencialmente por razones de interés público, y no para prestar un servicio a los miembros de las Cámaras de Comercio.

Al término de la vista, el asesor del Gobierno helénico declaró que podía probarse la existencia de un interés de los importadores por la percepción de este derecho. En caso de poder aportarse esta prueba, hubiera debido serlo en el marco de las observaciones escritas. Resulta claro que no puede admitirse en este momento del procedimiento; además, la mención así realizada de su eventual existencia no puede influir en la solución del asunto.

Entendemos que el derecho controvertido corresponde efectivamente y sin la menor duda a la definición de las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana. "Una carga pecuniaria, unilateralmente impuesta, cualesquiera que sean su denominación y técnica, que grava las mercancías importadas de otro Estado miembro cuando cruzan la frontera, constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana" (sentencia Bresciani, p. 138, apartado 9).

Con carácter subsidiario, el asesor del Gobierno helénico alega que el derecho discutido no gravaba las importaciones per se, sino tan sólo al iniciarse el procedimiento de cambio monetario, lo cual podía tener lugar en otro momento completamente distinto. Este argumento no nos parece convincente. Creemos que el control de cambios es de tal forma inseparable de las importaciones de mercancías -por lo demás, no se aplica más que a las mercancías importadas- que esta distinción no tiene el menor fundamento real.

También con carácter subsidiario, el Gobierno helénico afirma que el efecto protector del derecho es insignificante y menciona tres ejemplos en apoyo de esta afirmación. Sin embargo, cualquier carga de carácter pecuniario, por mínima que sea, que se aplica en razón del cruce de las fronteras, constituye un obstáculo a la libre circulación de las mercancías (véase, por ejemplo, la sentencia Bresciani, p. 138, apartado 8, y el asunto 24/68, Italia, p. 200, apartado 7), y este argumento no puede, pues, acogerse. En cualquier caso, no está acreditado que sea insignificante el importe total percibido.

Tampoco se ve alterada la naturaleza de este derecho por el hecho de que no se perciba ninguna cantidad por las expediciones de poca importancia.

Por consiguiente, proponemos al Tribunal de Justicia que estime el recurso de la Comisión y condene en costas al Gobierno helénico.

(*) Traducido del inglés.