Conclusiones del Abogado General Mischo presentadas el 28 de abril de 1998. - República Italiana contra Consejo de la Unión Europea. - Recurso de anulación - Reglamento (CE) no 1522/96 - Apertura y modo de gestión de determinados contingentes arancelarios de importación de arroz y arroz partido. - Asunto C-352/96.



Recopilación de Jurisprudencia 1998 página I-06937



Conclusiones del abogado general

1 El recurso interpuesto por el Gobierno italiano tiene por objeto la anulación del Reglamento (CE) nº 1522/96 del Consejo, de 24 de julio de 1996, relativo a la apertura y el modo de gestión de determinados contingentes arancelarios de importación de arroz y arroz partido (1) (en lo sucesivo, «Reglamento»), y, en particular, de los artículos 3, 4 y 9 de dicho Reglamento.

2 Este se adoptó en el marco de la ejecución por la Comunidad del resultado de las negociaciones llevadas a cabo en virtud del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT, como consecuencia de la adhesión de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia a la Comunidad Europea.

3 En efecto, la aplicación del Arancel Aduanero Común por los nuevos países miembros supuso, en relación con el período anterior a la adhesión, el aumento del tipo de determinados derechos de aduana aplicados por éstos. Por lo tanto, en virtud del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT, y más concretamente, del punto 5 del Entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (2) (en lo sucesivo, «Acuerdo») fue necesario convenir compensaciones con determinados países terceros, miembros del GATT.

4 Para ello, la Comunidad llevó a cabo negociaciones con distintos países terceros. En este contexto se celebraron Acuerdos con la Commonwealth de Australia y el Reino de Tailandia. Fueron aprobados mediante la Decisión 95/592/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, relativa a la conclusión de los resultados de las negociaciones con determinados terceros países con arreglo al párrafo 6 del artículo XXIV del GATT y otros temas conexos. (3) Por consiguiente, el mismo día el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 3093/95 por el que se establecen los tipos de los derechos de aduana que debe aplicar la Comunidad, resultado de las negociaciones llevadas a cabo en virtud del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT, como consecuencia de la adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia a la Unión Europea.(4)

5 Posteriormente, el 24 de julio de 1996, el Consejo adoptó el citado Reglamento nº 1522/96, objeto del recurso. En virtud de la letra a) del apartado 1 del artículo 1 de dicho Reglamento, se abre un contingente arancelario para la importación en la Comunidad de 63.000 toneladas de arroz blanqueado o semiblanqueado con derecho cero.

6 El apartado 3 del mismo artículo establece la atribución, en el marco de dicho contingente, de 1.019 toneladas a Australia y de 21.455 toneladas a Tailandia. La cantidad atribuida a Tailandia está prevista expresamente en el Acuerdo celebrado con este país. En cambio, el celebrado con la Commonwealth de Australia no hace referencia a ninguna cantidad concreta.

7 El Gobierno italiano solicita al Tribunal de Justicia que declare el Reglamento nulo y sin valor ni efecto alguno, particularmente sus artículos 3, 4 y 9.

8 Los artículos 3 y 4 establecen los requisitos para la obtención de los certificados de importación. Particularmente, el apartado 1 del artículo 3 dispone:

«Cuando la solicitud del certificado de importación se refiere a arroz y a arroz partido originarios de Tailandia, así como a arroz originario de Australia dentro de las cantidades contempladas en el artículo 1, deberá ir acompañada de un certificado de exportación expedido de conformidad con el modelo que figura en los Anexos I y II, respectivamente, y expedido por el organismo competente de esos países indicado en dichos Anexos.»

9 Por su parte, el artículo 9 dispone:

«1. La Comisión gestionará las cantidades de productos importados con arreglo al presente Reglamento, y en particular para establecer:

- la extensión de aquellos flujos comerciales tradicionales, en términos de volumen y presentación, que hayan variado de manera significativa en la Comunidad ampliada; y

- si existe subvención cruzada entre exportaciones que se benefician directamente del presente Reglamento y las exportaciones sujetas al derecho normal de importación.

2. Si se cumple alguno de los criterios contemplados en los guiones del apartado 1, y en particular si las importaciones de arroz en paquetes de cinco o menos kilogramos excede la cantidad de 33.428 toneladas, y en cualquier caso todos los años, la Comisión presentará un informe al Consejo acompañado, si es necesario, de propuestas adecuadas para evitar distorsiones en el sector comunitario del arroz.»

Motivos invocados contra los artículos 3 y 4

10 El Gobierno italiano considera que los artículos 3 y 4 deben ser declarados nulos y sin valor ni efecto alguno porque vulneran:

- el apartado 6 del artículo XXIV del GATT;

- el artículo 43 del Tratado CE;

- el principio general de proporcionalidad.

11 Sobre el particular, el Gobierno italiano alega lo siguiente. Los artículos 3 y 4 disponen que se expedirán los certificados de importación únicamente a los operadores titulares de un certificado de exportación obtenido en el país de origen, y estos operadores deberán adjuntar dicho certificado a la solicitud del título de importación.

12 Según el Gobierno italiano, «de esta disposición resulta que, en realidad, la gestión de los contingentes arancelarios anuales se confía a las autoridades del Estado exportador, las cuales, en efecto, debido a que expiden el certificado de exportación a los operadores que previamente han elegido, tienen la posibilidad concreta de reservar únicamente para los sujetos previamente elegidos la actividad de importación del producto en el mercado comunitario».

13 Al menos en lo que atañe a Australia esta disposición es ciertamente injustificada ya que, contrariamente al Acuerdo celebrado con el Reino de Tailandia, el Acuerdo relativo a la celebración de negociaciones en el marco del apartado 6 del artículo XXIV del GATT, aprobado mediante la Decisión 95/592, no contiene ninguna cláusula de expedición automática de certificados de importación sobre la base de títulos de exportación emitidos por dicho Estado; por este motivo, a juicio del Gobierno italiano, la citada disposición también es contraria a la Decisión sobre la aprobación del Acuerdo con la Commonwealth de Australia.

14 El hecho de haber confiado, en realidad, la gestión del contingente a este país da lugar, además, a una ventaja indebida en favor del mismo, contrariamente a los objetivos del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT, al que se refiere expresamente el Reglamento impugnado y para cuya aplicación se adoptó dicho Reglamento.

15 En efecto, la disposición impugnada en modo alguno establece una compensación para el exportador del país tercero capaz de restablecer la situación existente antes de la adhesión de los tres nuevos Estados miembros (República de Austria, República de Finlandia y Reino de Suecia) a la Comunidad Europea. Por el contrario, según el Gobierno italiano, los exportadores del país tercero -los cuales, debido a los citados Acuerdos, según parece, ya consiguieron exportar el contingente de arroz previsto con derecho cero en una unión aduanera de gran envergadura, en lugar de a tres (modestos) mercados aislados, lo que constituye una ponderación razonable de los intereses de ambas partes en las negociaciones- tienen la posibilidad de gestionar por sí mismos la exportación del contingente arancelario acordado; según parece, esta circunstancia no representa una solución «mutuamente satisfactoria» en el sentido del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT.

16 El Gobierno italiano añade que la atribución al país de que se trata de la ventaja indebida arriba mencionada resulta, además, contraria al principio general de proporcionalidad y constituye un indicio de que el Consejo no ha manifiestamente intentado adoptar una medida apropiada en relación con las exigencias de la Política Agrícola Común.

17 En respuesta a estas alegaciones, el Consejo recuerda, en primer lugar, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la que se desprende que un Estado miembro no puede invocar las disposiciones del GATT para impugnar la legalidad de un Reglamento en el marco de un recurso de anulación.

18 Cita en este sentido, la sentencia Alemania/Consejo, (5) en la que el Tribunal de Justicia recordó su reiterada jurisprudencia según la cual «el GATT, basado conforme a su preámbulo en el principio de negociaciones emprendidas "a base de reciprocidad y ventajas mutuas", se caracteriza por la gran flexibilidad de sus disposiciones [...]».

19 De ello el Tribunal de Justicia deduce que:

«estas particularidades del Acuerdo General, puestas de manifiesto por este Tribunal de Justicia para señalar que un justiciable de la Comunidad no puede invocarlo ante los Tribunales con el fin de cuestionar la legalidad de un acto comunitario, se oponen igualmente a que este Tribunal de Justicia tenga en cuenta las disposiciones del Acuerdo General para apreciar la legalidad de un Reglamento en el marco de un recurso interpuesto por un Estado miembro con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado».

20 No obstante, la parte demandante señala acertadamente el hecho de que, en la misma sentencia, el Tribunal de Justicia puntualizó que:

«[...] únicamente en el caso de que la Comunidad haya pretendido cumplir una obligación concreta asumida en el marco del GATT o cuando el acto comunitario se remita expresamente a disposiciones precisas del Acuerdo General, corresponderá al Tribunal de Justicia controlar la legalidad del acto comunitario de que se trate en relación con las normas del GATT [...]».

21 No obstante, objeta el Consejo que en el presente asunto no nos encontramos ante tal supuesto. En efecto, a su juicio, el acto impugnado no contiene, estrictamente, ninguna remisión a las normas del GATT, ya que el Reglamento no fue adoptado con arreglo a estas últimas, sino con arreglo a un Acuerdo celebrado por la Comunidad de conformidad con tales normas.

22 A mi juicio, no cabe duda de que la Comunidad pretendió cumplir «una obligación concreta asumida en el marco del GATT», a saber, los compromisos que para ella resultan de los Acuerdos celebrados con otras partes del GATT al término de las negociaciones llevadas a cabo sobre la base del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT.

23 Por consiguiente, considero que en el presente asunto nada se opone, en principio, a que el Tribunal de Justicia controle la legalidad del Reglamento impugnado a la luz del GATT. No obstante, es preciso señalar que la parte demandante alega únicamente una infracción del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT y, en particular, del citado Entendimiento. Ahora bien, el Consejo subraya acertadamente que la única obligación que imponen dichas disposiciones a las partes contratantes es conseguir un ajuste compensatorio mutuamente satisfactorio. No se trata de un criterio objetivo, sino de una referencia a la voluntad de las partes, como implica la utilización del término «mutuamente». Por lo tanto, se cumplirán los requisitos establecidos por el párrafo 6 del artículo XXIV en la medida en que, como en el caso de autos, las partes de las negociaciones hayan llegado a un acuerdo.

24 La parte demandante afirma en su réplica que si se adoptara la tesis del Consejo, de ello se derivaría la imposibilidad absoluta de valorar los Acuerdos celebrados sobre la base del GATT. Este no es el caso. En efecto, nada impide que otra Parte contratante considere que un Acuerdo celebrado al término de negociaciones llevadas a cabo sobre la base del párrafo 6 del artículo XXIV es contrario a otra disposición del GATT y entable entonces un procedimiento para la solución de diferencias.

25 Del mismo modo, y sin perjuicio de los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un demandante podría denunciar ante este Tribunal la infracción, en el marco de tal Acuerdo, de otras disposiciones del GATT. Dado que la parte demandante no alega infracción de una norma del GATT distinta del párrafo 6 del artículo XXIV, procede desestimar esta argumentación.

26 Por último, el Gobierno italiano expone que el Reglamento trasciende los límites de los Acuerdos celebrados al término de las negociaciones llevadas a cabo en el marco del GATT. En efecto, el Gobierno italiano critica el hecho de que las autoridades de los Estados exportadores puedan expedir los certificados de exportación a los operadores que hubieran elegido previamente. Puntualiza que, al menos en relación con Australia, esta disposición es ciertamente injustificada ya que no está prevista en el Acuerdo firmado con este país.

27 No obstante, debe señalarse que el Acuerdo con la Commonwealth de Australia prevé que «el sistema de gestión de este contingente arancelario incluye la atribución a los suministradores tradicionales».

28 Ahora bien, las autoridades del país de exportación son las que mejor situadas están para determinar cuáles eran en Australia los suministradores tradicionales de Austria, Finlandia y Suecia, y para procurar que éstos reciban los certificados de exportación necesarios para el mantenimiento de los flujos comerciales tradicionales. No puede considerarse que este mantenimiento crea una ventaja indebida.

29 Por lo demás, aunque el Acuerdo con la Commonwealth de Australia no obligue al Consejo a establecer el régimen de certificados de exportación, tampoco lo prohíbe, ya que el único requisito previsto en él consiste en que el sistema de gestión del contingente «incluya la atribución a los suministradores tradicionales basada en sus exportaciones a Austria, Suecia y Finlandia». Por lo tanto, no estamos ante un incumplimiento de este Acuerdo ni ante una infracción de la Decisión por la que éste se aprueba.

30 La parte demandante afirma asimismo que el Consejo no ha adoptado «una medida apropiada con respecto a las exigencias de la Política Agrícola Común» y que, por lo tanto, ha infringido el artículo 43 del Tratado. No obstante, nada puntualiza en apoyo de dicho motivo, siendo así que le incumbe la carga de la prueba. En cualquier caso, no se entiende a priori en qué resulta inadecuado, en relación con el artículo 43, un régimen de utilización de certificados de exportación para garantizar el mantenimiento de los flujos tradicionales, objetivo, cuya legitimidad, por lo demás, no se discute.

31 En tercer lugar, considero que, al extender a Australia el régimen concedido a Tailandia, el Consejo no ha violado el principio de proporcionalidad. En efecto, teniendo en cuenta la amplia facultad discrecional que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce al Consejo en materia de Política Agrícola Común, no puede considerarse desproporcionado el hecho de que el Consejo haya concedido a Australia, cuyo contingente sólo representa, en cualquier caso, el 5 % del contingente tailandés, el mismo régimen de gestión que el establecido por el Acuerdo celebrado con el Reino de Tailandia.

32 Objetivamente no puede considerarse que la ventaja concedida tenga una importancia tal que implique el carácter desproporcionado de los artículos 3 y 4 del Reglamento en relación con el objetivo perseguido, a saber, regular la gestión de los contingentes concedidos por efecto de los Acuerdos con los países terceros de que se trata.

33 Por consiguiente, por todo lo expuesto llego a la conclusión de que la parte demandante no ha probado que los artículos 3 y 4 del Reglamento nº 1522/96 violan el Derecho comunitario.

Motivos invocados contra el artículo 9

34 Según el Gobierno italiano, el artículo 9 implica:

- un vicio sustancial de forma, particularmente por falta de motivación;

- una infracción del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT;

- una infracción del artículo 43 del Tratado;

- una violación del principio general de proporcionalidad.

Por último, implica también una desviación de poder.

35 El Gobierno demandante expone, en primer lugar, que el Consejo ha incurrido en vicio sustancial de forma al no motivar suficientemente el contenido del citado artículo 9 del Reglamento. En efecto, considera que:

«el Consejo debería haber determinado la cantidad de arroz, en paquetes de cinco kilogramos o menos, importada en los nuevos Estados miembros antes de su adhesión y, sobre la base de este dato, fijar la cantidad máxima (no superior a dicha cantidad) más allá de la cual la Comisión estaría obligada a intervenir para evitar perturbaciones.

En cualquier caso, el Consejo debería haber justificado el carácter apropiado del umbral de 33.428 toneladas en relación con la exigencia del mantenimiento de los flujos comerciales tradicionales respecto a la Comunidad ampliada, expresamente recordada en el antepenúltimo considerando del Reglamento».

36 Esta alegación se basa en la hipótesis, defendida por la demandante, según la cual la cantidad de 33.428 toneladas fijada por el Consejo es muy superior a los flujos tradicionales que el Reglamento tiene por objetivo salvaguardar.

37 Ahora bien, de los documentos traídos a los autos por el Consejo a requerimiento del Tribunal de Justicia se deriva que la cifra de que se trata corresponde a la suma de las importaciones medias efectuadas en los tres nuevos Estados miembros, a saber, 30.389 toneladas, más el 10 %.

38 Además, debe señalarse que, para dos de los tres Estados miembros, las cifras facilitadas se refieren únicamente a los paquetes inferiores a cinco kilogramos, y no a los paquetes de cinco o menos kilogramos. Por lo tanto, la suma de las importaciones fue probablemente aún más elevada. Sea lo que fuere, considerando que, en cualquier caso, hubo modificación del flujo tradicional a partir del momento en que la media de las importaciones anteriores fue sobrepasada en un 10 %, el Consejo estableció un «umbral de alerta» razonable.

39 No estaba obligado a explicar, en los considerandos, la forma en que se calcula la cifra de 33.428 toneladas, recogida en el artículo 9. En tal caso, también habría tenido que explicar, en efecto, el desglose del contingente de 63.000 toneladas entre los Estados Unidos de América, Tailandia, Australia y las demás regiones y tendría que haber hecho lo mismo en relación con el desglose de los demás contingentes previstos en el mismo Reglamento, a saber 20.000 toneladas en lo que atañe al arroz descascarillado y 80.000 toneladas en lo que atañe al arroz partido. Ello habría rebasado las obligaciones de motivación exigidas por el Tribunal de Justicia. (6)

40 Por consiguiente, en el artículo 9 del Reglamento el Consejo ha adoptado debidamente una disposición conforme a la motivación que figura en los considerandos octavo y noveno de dicho Reglamento.

41 Estos evocan ciertamente la confianza del Consejo en que se mantengan los flujos comerciales tradicionales y la necesidad de evitar la posibilidad de subvenciones cruzadas entre las importaciones a las que se reconoce el derecho reducido y las demás.

42 La decisión adoptada, que obliga a la Comisión a actuar en caso de que se rebase el 10 % de los flujos comerciales existentes, es claramente el resultado lógico de dicha motivación.

43 El Gobierno demandante alega asimismo infracción del párrafo 6 del artículo XXIV del GATT, y del artículo 43 del Tratado, y violación del principio de proporcionalidad. En efecto, partiendo de la hipótesis de que el umbral de 33.428 toneladas no corresponde a las importaciones tradicionales, el Gobierno italiano llega a la conclusión de que «la fijación de tal cantidad se traduce, por lo tanto, en una ventaja indebida, en lo que a la competencia se refiere, en favor de los exportadores habituales de determinados países terceros a la Comunidad y, a este respecto, resulta manifiestamente anormal e injustificada en relación con la solución "mutuamente satisfactoria", que es el objetivo de los Acuerdos celebrados con los países terceros con arreglo al párrafo 6 del artículo XXIV del GATT y, además, es manifiestamente contraria al principio general de proporcionalidad. Asimismo desde este punto de vista, el Reglamento controvertido es el fruto de una falta de consideración de la conformidad de la medida con las exigencias de la Política Agrícola Común».

44 Habida cuenta de que esta argumentación de la parte demandante se basa en una premisa cuyo carácter erróneo ha sido probado por los documentos traídos a los autos por el Consejo, por este simple hecho no puede ser tenida en cuenta.

45 No obstante, añado algunas puntualizaciones en relación con el principio de proporcionalidad.

46 Como señala acertadamente el Consejo, para verificar si una norma comunitaria se atempera al principio de proporcionalidad, debe comprobarse si los medios que contempla son apropiados para alcanzar el objetivo perseguido y no exceden de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

47 Ahora bien, a su juicio, el objetivo del Reglamento es ejecutar los Acuerdos celebrados con los países terceros, y el Consejo considera que sus disposiciones son apropiadas para alcanzar este objetivo, independientemente del texto del artículo 9. En efecto, éste prevé un mecanismo de garantía para los operadores comunitarios, cuyo objeto es evitar una eventual distorsión del sector comunitario del arroz. En ejercicio de su facultad discrecional, el Consejo consideró conveniente incluir esta garantía en el Reglamento pero, sin ésta, el Reglamento seguiría cumpliendo adecuadamente su objetivo, a saber, la ejecución de los Acuerdos con los países terceros.

48 Suscribo este análisis. De la interpretación de los considerandos del Reglamento se deriva, ciertamente, de manera evidente, que su objetivo es ejecutar los Acuerdos celebrados en el marco de las negociaciones llevadas a cabo con arreglo al párrafo 6 del artículo XXIV del GATT, causando la apertura de los contingentes necesarios y regulando su modo de gestión.

49 No obstante, podría sostenerse que, en la medida en que el Consejo optó por establecer una garantía como la prevista en el artículo 9, ésta debería atenerse al principio de proporcionalidad y, por lo tanto, no estar sujeta a la condición de un umbral fijado de manera desproporcionada en relación con el objetivo que se pretende alcanzar.

50 Aunque se debiera aceptar esta tesis, de hecho, la argumentación de la parte demandante seguiría siendo infundada, dado que el umbral de que se trata corresponde efectivamente a la suma de las importaciones existentes más el 10 %. Por lo tanto, no se fijó un nivel desproporcionado en relación con los flujos comerciales tradicionales.

51 Además, el artículo 9 no limita las posibilidades de intervención de la Comunidad al supuesto de que se alcance dicho umbral. En efecto, el apartado 2 establece claramente que la obligación de control de la Comisión se exige en cuanto se produzca alguna de las circunstancias referidas en el apartado 1, a saber, la modificación sustancial de los flujos tradicionales y la existencia de subvenciones cruzadas entre las importaciones con derecho cero y las demás, y particularmente, en el caso en que se alcance el umbral de 33.428 toneladas. Por lo tanto, el artículo 9 permite a la Comisión ejercer su control aunque las cantidades importadas sean inferiores a dicho umbral.

52 De ello se deriva asimismo que la argumentación según la cual el Consejo no tuvo en cuenta las cantidades importadas en los nuevos Estados miembros según el régimen de perfeccionamiento activo tampoco basta para demostrar una violación del principio de proporcionalidad.

53 Por último, en cuanto al motivo referente a la desviación de poder, la parte demandante expone que la fijación por el Consejo de un umbral que no corresponde al objetivo del mantenimiento de los flujos comerciales tradicionales persigue un objetivo distinto del indicado en los considerandos del Reglamento.

54 El Consejo señala acertadamente que la parte demandante no hace ninguna puntualización en cuanto a los demás objetivos que, a su juicio, persiguió el Consejo en el caso de autos, siendo así que la carga de la prueba incumbe a la parte demandante.

55 Dado que no me ha convencido ninguno de los motivos invocados por la parte demandante, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y que condene en costas a dicha parte.

(1) - DO L 190, p. 1.

(2) - DO 1994, L 336, p. 16.

(3) - DO L 334, p. 38.

(4) - DO L 334, p. 1.

(5) - Sentencia de 5 de octubre de 1994 (C-280/93, Rec. p. I-4973).

(6) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo (C-122/94, Rec. p. I-881), apartado 29; de 9 de noviembre de 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft y otros (C-466/93, Rec. p. I-3799), apartado 16, y de 22 de enero de 1986, Eridania y otros (C-250/84, Rec. p. 117), apartados 37 y 38.