Asunto T-58/01

Solvay SA

contra

Comisión Europea

«Competencia — Prácticas colusorias — Mercado de la ceniza de sosa en la Comunidad — Decisión por la que se declara una infracción del artículo 81 CE — Acuerdo que garantiza a una empresa un volumen de ventas mínimo en un Estado miembro y la compra de las cantidades necesarias para alcanzar dicho volumen mínimo — Prescripción de la facultad de la Comisión de imponer multas o sanciones — Plazo razonable — Requisitos sustanciales de forma — Afectación del comercio entre Estados miembros — Derecho de acceso al expediente — Multa — Gravedad y duración de la infracción — Circunstancias agravantes y atenuantes»

Sentencia del Tribunal General (Sala Sexta) de 17 de diciembre de 2009 II ‐ 4793

Sumario de la sentencia

Con arreglo al artículo 3 del Reglamento no 2988/74, relativo a la prescripción en materia de actuaciones y de ejecución en el ámbito de derecho de la competencia, la prescripción en materia de actuaciones quedará suspendida en tanto una decisión de la Comisión sea objeto de «procedimiento pendiente ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas». Esta referencia debe entenderse referida, desde la creación del Tribunal de Primera Instancia, en primer lugar, a un procedimiento pendiente ante éste, en la medida en que le competen los recursos que imponen sanciones o multas en el ámbito del derecho de competencia. La prescripción queda en suspenso igualmente durante la duración del procedimiento de recurso de casación ante el Tribunal de Justicia. Puesto que el artículo 60 del Estatuto del Tribunal de Justicia y el artículo 3 del Reglamento no 2988/74 tienen un ámbito de aplicación diferente, la inexistencia de efecto suspensivo de un recurso de casación no merma completamente la efectividad del artículo 3 de dicho Reglamento, el cual se refiere a situaciones en las que la Comisión debe esperar la decisión del órgano jurisdiccional comunitario. Además, el artículo 3 del Reglamento no 2988/74 protege a la Comisión contra el efecto de la prescripción en las situaciones en las que ha de esperar la resolución de un órgano jurisdiccional comunitario, en el marco de procedimientos cuyo desarrollo escapa a su control, antes de saber si el acto impugnado adolece o no de ilegalidad. Por tanto, no puede acogerse la alegación de que la instauración de una doble instancia jurisdiccional no permite la extensión del período de suspensión de la prescripción. La suspensión de la prescripción permite únicamente a la Comisión adoptar eventualmente una nueva decisión en el supuesto de que se desestime el recurso de casación interpuesto contra una sentencia del Tribunal que anula una decisión de la Comisión. Dicha suspensión de la prescripción no conlleva ningún efecto sobre la decisión anulada mediante la sentencia del Tribunal. En caso de que se interponga un recurso de casación, la Comisión no está en modo alguno imposibilitada formalmente para actuar y adoptar una nueva decisión tras la anulación por el Tribunal de su decisión inicial. Sin embargo, un recurso dirigido contra la decisión que impone sanciones suspende la prescripción en materia de actuaciones hasta que el órgano jurisdiccional comunitario se pronuncie definitivamente sobre dicho recurso. Si la Comisión tuviera la obligación de adoptar una nueva decisión tras la anulación de una decisión por el Tribunal General sin esperar la sentencia del Tribunal de Justicia, existiría un riesgo de que coexistiesen dos decisiones con el mismo objeto en el supuesto de que el Tribunal de Justicia anulase la sentencia del Tribunal General. Es contrario a las exigencias de economía del procedimiento administrativo imponer a la Comisión la obligación de adoptar una nueva decisión antes de saber si la decisión inicial adolece o no de ilegalidad con el único objetivo de evitar que se produzca la prescripción. Por último, al haber suspendido la prescripción con arreglo al artículo 3 del Reglamento no 2988/74 durante toda la duración del procedimiento de casación ante el Tribunal de Justicia, no puede reprocharse a la Comisión la violación del principio del plazo razonable por el mero hecho de esperar a que el Tribunal de Justicia se pronunciase en el marco de tal recurso de casación antes de adoptar una nueva decisión. (véanse los apartados 73, 79, 80, 83, 84, 86 a 89 y 102)

En el marco del examen de una alegación basada en la violación del principio de plazo razonable, procede llevar a cabo una distinción entre el procedimiento administrativo, tramitado en materia de competencia con arreglo al Reglamento no 17, y el procedimiento judicial en caso de que se recurra la decisión de la Comisión. El período durante el cual el juez comunitario examina la legalidad de la decisión, y, en caso de recurso de casación, la validez de la sentencia dictada en primera instancia, no puede tenerse en cuenta a la hora de determinar la duración del procedimiento ante la Comisión. (véase el apartado 105)

La vulneración del principio del plazo razonable con ocasión de la adopción de una decisión tras un procedimiento administrativo en materia de competencia tan sólo justifica la anulación de una decisión adoptada por la Comisión en caso de que implicase también una violación del derecho de defensa de la empresa afectada. En efecto, cuando no se demuestra que el excesivo paso del tiempo haya afectado a la capacidad de tales empresas de defenderse de forma eficaz, la inobservancia del principio del plazo razonable carece de incidencia sobre la validez del procedimiento administrativo. (véase el apartado 113)

El principio de colegialidad se basa en la igualdad de los miembros de la Comisión, en cuanto a la participación en la adopción de decisiones, e implica en particular que se delibere colectivamente sobre las decisiones y que todos sus miembros sean responsables en forma colectiva, en el plano político, de todas las decisiones adoptadas. El respeto de este principio, y especialmente la necesidad de que las decisiones sean deliberadas en común, interesa necesariamente a los sujetos de Derecho afectados por los efectos jurídicos que éstas producen, en el sentido de que deben tener la seguridad de que estas decisiones han sido efectivamente adoptadas por la Junta de Comisarios y corresponden exactamente a la voluntad de ésta. Así sucede, en particular, con los actos calificados expresamente como Decisiones, que la Comisión debe adoptar respecto a las empresas o las asociaciones de empresas para lograr el respeto de las normas de la competencia y cuyo objeto es el de declarar una infracción de dichas normas, intimar a estas empresas e imponerles sanciones pecuniarias. El mero hecho de que un comunicado de prensa que no emana de la Comisión y desprovisto de carácter oficial se refiera a una declaración realizada por un portavoz de la Comisión en la que se precia la fecha en la que se dictará una decisión en matera de competencia y su contenido, no basta para considerar que la Comisión violó el principio de colegialidad. Al no estar vinculado por tal declaración, el Colegio de Comisarios puede decidir no adoptar tal decisión tras una deliberación en común. (véanse los apartados 132 a 136)

El ámbito de aplicación del artículo 241 CE debe extenderse en particular a las disposiciones de un Reglamento interno de una institución que, a pesar de no constituir la base jurídica de la Decisión impugnada ni producir efectos análogos a los de un Reglamento en el sentido de dicho artículo del Tratado, fijan los requisitos sustanciales de forma exigidos a los efectos de la adopción de esta Decisión y garantizan, por consiguiente, la seguridad jurídica de las personas que son sus destinatarias. En efecto, es importante que todo destinatario de una Decisión pueda impugnar con carácter incidental la legalidad del acto del que depende la validez formal de la Decisión, a pesar de que el citado acto no constituya el fundamento jurídico de esta última, cuando no haya podido solicitar la anulación de dicho acto antes de haber recibido notificación de la Decisión impugnada. Por consiguiente, las disposiciones del Reglamento interno de la Comisión pueden ser objeto de una excepción de ilegalidad en la medida en que garanticen la protección de los particulares La excepción de ilegalidad debe limitarse a lo que sea indispensable para la solución del litigio. Puesto que el artículo 241 CE no tiene por objeto permitir que una parte impugne la aplicabilidad de cualquier acto de carácter general en apoyo de cualquier tipo de recurso, el acto general cuya ilegalidad se alega debe ser aplicable, directa o indirectamente, al asunto objeto del recurso y tiene que existir un vínculo jurídico directo entre la Decisión individual impugnada y el acto general de que se trate. (véanse los apartados 146 a 148)

El artículo 16, párrafo primero, del Reglamento interno de la Comisión de 1999 dispone que los actos adoptados en una reunión deberán adjuntarse, de manera indisociable, en la lengua o lenguas en las que sean auténticos, a la nota recapitulativa elaborada al final de la reunión de la Comisión durante la que se hayan adoptado y que dichos actos serán autenticados mediante las firmas del Presidente y del Secretario General, que se estamparán en la última página de la citada nota recapitulativa. Esta disposición es conforme a Derecho. Las formalidades de autenticación que establece son conformes a las exigencias del principio de seguridad jurídica. (véanse los apartados 151, 156 y 157)

Cuando la Comisión, tras la anulación de una decisión que sanciona a empresas que han infringido el artículo 81 CE, apartado 1, por un vicio de procedimiento relativo exclusivamente a los mecanismos de su adopción definitiva por el Colegio de Comisarios, adopta una nueva decisión, de un contenido sustancialmente idéntico y basada en las mismas imputaciones, no está obligada a conceder una nueva audiencia a las empresas afectadas. Tampoco tiene la obligación de consultar nuevamente al Comité Consultivo en materia de prácticas restrictivas y de posiciones dominantes, ni siquiera si, entre la consulta de dicho Comité y la adopción de la nueva decisión, varios Estados miembros se han adherido a la Comunidad Europea y, en consecuencia, se ha modificado la composición de dicho Comité. En efecto, la modificación de la composición de una institución no afecta la continuidad de la propia institución, cuyos actos preparatorios o definitivos conservan, en principio, todos sus efectos. Además, no existe ningún principio general de Derecho comunitario que exija la continuidad en la composición del órgano administrativo que conoce de un procedimiento que puede llevar a la imposición de una multa. En cuanto a las otras cuestiones de Derecho que pueden plantearse en el marco de la aplicación del artículo 233 CE, como las relativas al transcurso del tiempo, a la posibilidad de una reanudación de las actuaciones, al acceso al expediente supuestamente inherente a tal reanudación, a la intervención del consejero auditor, así como a las eventuales implicaciones del artículo 20 del Reglamento no 17, tampoco requieren nuevas audiencias, en la medida en que no modifiquen el contenido de los cargos, y sólo cabría que fueran objeto, en su caso, de un control jurisdiccional posterior. (véanse los apartados 165, 166, 183 y 188 a 190)

Para que un acuerdo entre empresas pueda afectar al comercio entre Estados miembros, debe poderse presumir con un grado de probabilidad suficiente, con arreglo a una serie de elementos objetivos de hecho o de Derecho, que puede ejercer una influencia directa o indirecta, real o potencial, sobre las corrientes de intercambios entre Estados miembros, en un sentido que pueda perjudicar a la realización de los objetivos de un mercado único entre Estados. De este modo, el perjuicio de los intercambios intracomunitarios es, en general, el resultado de una combinación de diversos factores que, considerados aisladamente, no serían necesariamente decisivos. Tiene poca importancia a este respecto que la influencia de una práctica colusoria sobre los intercambios sea perjudicial, neutra o favorable. En efecto, una limitación de la competencia puede afectar el comercio entre Estados miembros cuando puede desviar los flujos comerciales del curso que habrían seguido en ausencia de la misma. Asimismo, la capacidad de una práctica colusoria para afectar al comercio entre Estados miembros, es decir, su efecto potencial, es suficiente para que esté en el ámbito de aplicación del artículo 81 CE y que no es necesario demostrar un perjuicio efectivo a los intercambios. No obstante, es necesario que el efecto potencial de la práctica colusoria sobre el comercio interestatal sea sensible o, en otros términos, que no sea insignificante. Un acuerdo de garantía relativo al volumen de ventas mínimo anual en un mercado nacional puede, por definición, desviar los flujos comerciales del curso que habrían seguido en ausencia del mismo. En efecto, dicho acuerdo conduce a retirar del mercado una parte de la producción que podría haberse exportado a otros Estados miembros. (véanse los apartados 208 a 210 y 215)

El derecho de acceso al expediente, corolario del principio de respeto del derecho de defensa, implica, en un procedimiento administrativo relativo a la aplicación de las reglas de la competencia, que la Comisión debe dar a la empresa afectada la posibilidad de examinar todos los documentos incluidos en el expediente de la instrucción que puedan ser pertinentes para su defensa. Ello comprende tanto las pruebas de cargo como las de descargo, con excepción de los secretos comerciales de otras empresas, de los documentos internos de la Comisión y de otras informaciones confidenciales. En lo que respecta a las pruebas de cargo, la empresa afectada debe demostrar que el resultado al que llegó la Comisión en su decisión habría sido diferente si un documento no comunicado en el que la Comisión se basó para hacer imputaciones hubiera tenido que descartarse como prueba de cargo. Por lo que se refiere a las pruebas de descargo, la empresa afectada debe probar que el hecho de no comunicarlas pudo influir, en perjuicio suyo, en el desarrollo del procedimiento y en el contenido de la decisión de la Comisión. Basta con que la empresa demuestre que habría podido utilizar dichos documentos de descargo en su defensa, en el sentido de que, si hubiera podido valerse de ellos durante el procedimiento administrativo, habría podido invocar datos que no concordaban con las deducciones efectuadas por la Comisión en esa fase y, por tanto, influir, de una manera o de otra, en las apreciaciones formuladas por ésta en la eventual decisión, al menos por lo que se refiere a la gravedad y a la duración del comportamiento que se le imputaba y, en consecuencia, al importe de la multa. La posibilidad de que un documento no comunicado haya podido incidir en el desarrollo del procedimiento y en el contenido de la decisión de la Comisión sólo puede determinarse tras un examen provisional de ciertos medios de prueba que revele que los documentos no comunicados pudieron tener, en relación con dichos medios de prueba, una importancia que no se habría debido menospreciar. Una violación del derecho de acceso al expediente sólo podría entrañar una anulación total o parcial de una decisión de la Comisión si la irregularidad en el acceso al expediente de la instrucción durante el procedimiento administrativo hubiera impedido que la empresa o empresas afectadas conociesen documentos que podían haber sido útiles para su defensa, vulnerando de este modo su derecho de defensa. Éste sería el caso si la divulgación de un documento hubiera tenido alguna posibilidad, incluso reducida, de modificar el resultado del procedimiento administrativo en el supuesto de que la empresa afectada hubiera podido alegarlo en el citado procedimiento. (véanse los apartados 224 a 226 y 237)

El acceso al expediente forma parte de las garantías de procedimiento que tienen por objeto proteger el derecho de defensa, y la vulneración del derecho de acceso al expediente de la Comisión durante el procedimiento previo a la adopción de la Decisión puede dar lugar, en principio, a la anulación de dicha Decisión cuando se haya vulnerado el derecho de defensa de la empresa afectada. Una violación del derecho de defensa debe ser examinada en función de las circunstancias específicas de cada caso concreto, en la medida en que depende esencialmente de los cargos formulados por la Comisión para demostrar la existencia de la infracción reprochada a la empresa afectada. Por tanto, es preciso efectuar un somero examen de los cargos de fondo que la Comisión formuló en el pliego de cargos y en la Decisión impugnada y tener en cuenta las alegaciones invocadas concretamente por la empresa afectada contra la Decisión impugnada. En una situación en la que, durante el procedimiento administrativo previo a la adopción de la decisión mediante la que se sanciona a una empresa, la Comisión no elaboró una relación de los documentos que componían el expediente y no comunicó a la empresa afectada todos los documentos del expediente a los que podía tener acceso, sino únicamente los documentos de cargo, sin invitarla a consultar en sus locales la totalidad de los documentos, el procedimiento administrativo es irregular. Sin embargo, no procede anular la decisión final si no se demuestra que la empresa no tuvo la posibilidad de llevar a cabo un examen de todos los documentos que figuraban en el expediente que podían ser pertinentes para su defensa, incluso si, en el marco de un recurso jurisdiccional interpuesto contra esta decisión se constata, como consecuencia de diligencias de ordenación del procedimiento destinadas a garantizar un acceso completo al expediente, que una parte del dossier se ha extraviado. (véanse los apartados 242, 246, 248, 250, 257, 259, 260, 263 y 264)

En el marco de un recurso jurisdiccional interpuesto contra una decisión de la Comisión mediante la que se sanciona a una empresa por haber infringido las normas comunitarias de la competencia, el Tribunal puede acordar diligencias de ordenación del procedimiento destinadas a garantizar un acceso completo al expediente con el fin de apreciar si la negativa de la Comisión a divulgar o remitir un documento pudo perjudicar a la defensa de la empresa incriminada. Al limitarse a un control jurisdiccional de los motivos invocados, dicho examen no tiene por objeto ni por efecto de reemplazar a la instrucción completa del asunto en el marco de un procedimiento administrativo. El conocimiento tardío de determinados documentos del expediente no coloca a la empresa que ha interpuesto un recurso en la situación en la que se habría encontrado si hubiera podido basarse en esos mismos documentos para presentar sus observaciones escritas y orales ante dicha institución. Además, cuando el acceso al expediente se garantiza en la fase del procedimiento judicial, la empresa de que se trate no debe demostrar que, si hubiera tenido acceso a los documentos no comunicados, la Decisión de la Comisión habría tenido un contenido diferente, sino únicamente que habría podido utilizar dichos documentos para su defensa. (véanse los apartados 250 y 251)

Cuando una decisión de la Comisión en materia de competencia es anulada debido a un vicio de procedimiento, la Comisión puede adoptar una nueva Decisión sin incoar un nuevo procedimiento administrativo. Puesto que el contenido de la nueva decisión es prácticamente idéntico al de la anterior y que ambas decisiones se basan en los mismos motivos, la nueva decisión está sometida, en el marco de la determinación del importe de la multa, a las normas en vigor en el momento de la adopción de la decisión inicial. En efecto, la Comisión retoma el procedimiento en el momento en que se produjo el error procesal, y, sin llevar a cabo una nueva apreciación del caso a la luz de normas que no existían en el momento en que se adoptó la primera decisión, adopta una nueva decisión. (véanse los apartados 270 a 272)

Un acuerdo mediante el cual empresas se ponen de acuerdo para regular, en el territorio de un Estado miembro, la comercialización de los bienes que producen, constituye un acuerdo de reparto de mercado. Las prácticas colusorias de esa naturaleza figuran entre los ejemplos de dichas prácticas expresamente declaradas incompatibles con el mercado común por el artículo 81 CE, apartado 1, letra c) y son restricciones evidentes de la competencia que la Comisión puede, en todo caso, calificar de graves a efectos de la determinación del importe de las multas. Si bien la Comisión no puede deducir el carácter confidencial de dicho acuerdo por el mero hecho de que no exista un acta oficial de la reunión, puede sin embargo calificar dicha infracción de grave habida cuanta del hecho de que tal acuerdo constituye una restricción flagrante de la competencia. (véanse los apartados 279, 280 y 284 a 286)

Para calcular la duración de una infracción cuyo objeto es restrictivo de la competencia, procede determinar únicamente la duración de la existencia del acuerdo, a saber, el período transcurrido entre la fecha de su celebración y la fecha en que se le puso fin. La duración de la infracción es un elemento constitutivo del concepto de infracción a efectos del artículo 81 CE, apartado 1, elemento cuya prueba incumbe, con carácter principal, a la Comisión. A este respecto, si no existen pruebas que permitan demostrar directamente la duración de una infracción, la Comisión debe basarse al menos en pruebas de hechos suficientemente próximos en el tiempo, de modo que pueda admitirse razonablemente que la infracción prosiguió de manera ininterrumpida entre dos fechas concretas. Este reparto de la carga de la prueba puede variar, no obstante, en la medida en que los elementos de hecho que invoca una parte pueden obligar a la otra a dar una explicación o una justificación sin la cual es posible concluir que se ha aportado la prueba. Incluso suponiendo que pudieran concurrir circunstancias particulares que pudieran dar lugar a una inversión de la carga de la prueba en cuanto a la duración de una infracción, de ello no se desprende que la Comisión pueda, en una decisión que declara una infracción del artículo 81 CE, apartado 1, renunciar a exponer de manera concluyente el fin de la duración de la infracción y, en su caso, aportar la información de que dispone sobre la duración de la infracción. (véanse los apartados 293 a 295 y 302)

El concepto de posición dominante consiste en la situación de poder económico que permite a la entidad que la ocupa impedir el mantenimiento de una competencia efectiva en el mercado de referencia, al conferirle el poder de actuar, en gran medida, independientemente de sus competidores, sus clientes y, en última instancia, de los consumidores. Una entidad, bien sea individual o colectiva, que tiene más del 50% del mercado puede gozar de tal independencia. En consecuencia, una alegación basada en la falta de motivación de una decisión de la Comisión en cuanto a la posición dominante de una empresa debe desestimarse cuando dicha decisión precisa, en particular, que la referida empresa posee cerca del 60% de todo el mercado comunitario. (véanse los apartados 314 a 316)

Un motivo que remite al Tribunal a las alegaciones realizadas en el marco de otro recurso interpuesto el mismo día por la misma demandante, cuyas páginas pertinentes se adjuntan a la demanda, es inadmisible puesto que los elementos esenciales de hecho y de Derecho sobre los que se basa no constan en el propio tenor de la demanda. Si bien ciertos extremos específicos del texto pueden apoyarse y completarse mediante remisiones a pasajes determinados de documentos adjuntos, una remisión global a otros escritos, aunque figuren como anexo a la demanda, no puede paliar la falta de los elementos esenciales en esta última. (véanse los apartados 317 y 318)

La cooperación de una empresa con la Comisión durante las visitas realizadas en sus locales entra dentro de las obligaciones que incumben a la empresa, y, por tanto, no puede constituir una circunstancia atenuante que justifique una reducción del importe de la multa impuesta por infracción de las normas comunitarias de la competencia. (véanse los apartados 331 y 333)