CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 8 de septiembre de 2005 ( )

Asunto C‑66/04

Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

contra

Parlamento Europeo

y

Consejo de la Unión Europea

«Reglamento (CE) nº 2065/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de noviembre de 2003, sobre los aromas de humo utilizados o destinados a ser utilizados en los productos alimenticios o en su superficie – Elección de la base jurídica – Artículo 95 CE, apartado 1 – Delegación de competencias de ejecución – Artículo 202 CE»

I. Introducción

1. El Reglamento (CE) nº 2065/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de noviembre de 2003, sobre los aromas de humo utilizados o destinados a ser utilizados en los productos alimenticios o en su superficie, ( ) no regula directamente qué aromas de humo pueden ser utilizados en el mercado interior. En esencia, establece un procedimiento mediante el cual la Comisión autoriza los denominados productos primarios para la producción de aromas de humo. Las sustancias autorizadas se recogen en una lista positiva en el anexo del Reglamento.

2. Las partes discrepan sobre la cuestión de si el artículo 95 CE, apartado 1, permite el establecimiento de tales modelos normativos «en varias etapas» o sólo permite medidas que aproximen directamente por sí mismas el Derecho de los Estados miembros. Además, se discute si las competencias de la Comisión en este procedimiento se han regulado de manera suficientemente precisa.

II. Situación de partida y marco jurídico

3. La base jurídica del Reglamento es el artículo 95 CE, que establece:

«1. […] El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.

[…]

4. Si, tras la adopción por el Consejo o por la Comisión de una medida de aproximación, un Estado miembro estimare necesario mantener disposiciones nacionales, justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 30 o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, dicho Estado miembro notificará a la Comisión dichas disposiciones así como los motivos de su mantenimiento.

5. Asimismo, sin perjuicio del apartado 4, si tras la adopción de una medida de armonización por el Consejo o la Comisión, un Estado miembro estimara necesario establecer nuevas disposiciones nacionales basadas en novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente y justificadas por un problema específico de dicho Estado miembro surgido con posterioridad a la adopción de la medida de aproximación, notificará a la Comisión las disposiciones previstas así como los motivos de su adopción.»

4. La delegación de competencias de ejecución en la Comisión se regula en el artículo 202 CE, tercer guión:

«Para garantizar la consecución de los fines establecidos en el presente Tratado, el Consejo, de acuerdo con las disposiciones del mismo:

[…]

– atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca. El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones. El Consejo podrá asimismo reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo de las competencias de ejecución. Las condiciones anteriormente mencionadas deberán ser conformes a los principios y normas que el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo.»

5. La producción de aromas de humo se describe en el séptimo considerando del Reglamento:

«[…] La producción de estos aromas de humo se inicia con la condensación del humo. El humo condensado se separa normalmente mediante procedimientos físicos en un condensado de humo primario de base acuosa, una fase de alta densidad de alquitrán insoluble en agua y una fase oleosa insoluble en agua. La fase oleosa insoluble en agua es un subproducto inadecuado para la producción de aromas de humo. Los condensados de humo primarios y las fracciones de la fase de alta densidad de alquitrán insoluble en agua, que se denominan “fracciones primarias de alquitrán”, se purifican para eliminar los componentes del humo más perjudiciales para la salud humana. Entonces pueden utilizarse como tales en productos alimenticios o en su superficie, o para la producción de aromas de humo derivados obtenidos mediante otros tratamientos físicos adecuados, tales como procedimientos de extracción, destilación, concentración por evaporación, absorción o separación por membrana, y la adición de ingredientes alimentarios, otros aromas, aditivos alimentarios o disolventes, sin perjuicio de la legislación comunitaria más específica.»

6. En relación con los riesgos de los aromas de humo, el sexto considerando establece:

«La composición química del humo es compleja y depende, entre otras cosas, de los tipos de madera utilizada, del método empleado para producir humo, del contenido de agua de la madera y de la temperatura y concentración de oxígeno durante la producción de humo. Los alimentos ahumados en general plantean problemas desde el punto de vista sanitario, sobre todo con respecto a la posible presencia de hidrocarburos policíclicos aromáticos. Dado que los aromas de humo se producen a partir de humo sometido a procedimientos de fraccionamiento y purificación, se considera generalmente que la utilización de aromas de humos plantea menos problemas para la salud que el procedimiento de ahumado tradicional. No obstante, en las evaluaciones de seguridad deben tenerse en cuenta las posibilidades de aplicación más amplias de los aromas de humo en comparación con el ahumado tradicional.»

7. El octavo considerando explica las dificultades de la evaluación científica de los aromas de humo:

«El Comité científico de la alimentación humana llegó a la conclusión de que, debido a las importantes diferencias físicas y químicas entre los aromas de humo utilizados para aromatizar los alimentos, no es posible diseñar un método común para evaluar su seguridad y, por consiguiente, la evaluación toxicológica debería centrarse en la seguridad de los diferentes condensados de humo.»

8. Un aroma de humo o un producto alimenticio que lo contenga sólo podrá comercializarse, con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento, cuando la Comisión haya autorizado con arreglo al Reglamento el producto primario del que se haya obtenido.

9. El artículo 3 del Reglamento define como producto primario los condensados de humo primarios y las fracciones primarias de alquitrán. Estos productos primarios son objeto del procedimiento de autorización previsto en el Reglamento. La Comisión decide sobre la autorización a instancia de los fabricantes y con la participación de un Comité de Reglamentación ( ) y de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (en lo sucesivo, «Autoridad Alimentaria»). ( ) La Comisión debe evaluar un aroma de humo cuando así se solicite e incluirlo en la lista de los aromas de humo autorizados (en lo sucesivo, «lista positiva») mediante un reglamento de aplicación o denegar la autorización mediante una decisión dirigida al solicitante.

10. Los requisitos de la autorización se definen en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento del siguiente modo:

«Sólo se autorizará la utilización de aromas de humo en los productos alimenticios o en su superficie si se demuestra suficientemente que:

– no presentan riesgos para la salud de las personas,

– no inducen a error a los consumidores.»

11. En virtud del artículo 9 del Reglamento, al adoptar su decisión, la Comisión podrá tener en cuenta también «otros factores legítimos pertinentes respecto del asunto en cuestión».

12. Además, según el artículo 5 del Reglamento, las maderas utilizadas para la producción de productos primarios no deberán haber sido tratadas, voluntaria o involuntariamente, con sustancias químicas en los seis meses inmediatamente anteriores a la tala o después de ésta, a no ser que pueda demostrarse que la sustancia utilizada para el tratamiento no produce ninguna sustancia potencialmente tóxica durante la combustión. El anexo I del Reglamento contiene otras condiciones de producción así como valores límite para el benzo[a]pireno y el benzo[a]antraceno.

III. Pretensiones de las partes del procedimiento

13. Mediante escrito de 11 de febrero de 2004, presentado en el Tribunal de Justicia el 16 de febrero de 2004, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte interpuso un recurso, al amparo del artículo 230 CE, contra el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, y solicita al Tribunal de Justicia que:

1) Anule el Reglamento (CE) nº 2065/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de noviembre de 2003, sobre los aromas de humo utilizados o destinados a ser utilizados en los productos alimenticios o en su superficie.

2) Condene al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea a cargar con las costas en que haya incurrido el Reino Unido.

14. El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea solicitan al Tribunal de Justicia que:

1) Desestime el recurso.

2) Condene en costas al Reino Unido.

15. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de junio de 2004, adoptado conforme al artículo 40, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia y al artículo 93, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, se admitió la intervención de la Comisión como coadyuvante en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo.

IV. Apreciación jurídica

16. En primer lugar, el recurso plantea la cuestión de si el artículo 95 CE, apartado 1, constituye la base jurídica correcta para la adopción del Reglamento. Además, el Reino Unido alberga también dudas sobre si el modelo normativo previsto por el Reglamento es proporcionado. Por último, el Reino Unido considera que el Reglamento vulnera el artículo 202 CE, tercer guión, porque delega en la Comisión funciones esenciales de aproximación de las legislaciones, pese a que dicho artículo sólo autoriza la delegación de la «ejecución».

A. Sobre el artículo 95 CE, apartado 1, como base jurídica del Reglamento

17. En virtud del artículo 95 CE, apartado 1, el Consejo adoptará las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.

18. El artículo 95 CE, apartado 1, sólo puede aceptarse como base jurídica cuando del acto jurídico se desprende, ( ) de manera efectiva y objetivamente acreditable, que tiene por objeto mejorar las condiciones de establecimiento y funcionamiento del mercado interior. ( )

19. Así sucede en el presente asunto. Según el Reglamento, los productos primarios autorizados pueden utilizarse en toda la Comunidad. Como alega la Comisión, sin ser contradicha, antes existían procedimientos de autorización de los Estados miembros que podían tener, al menos potencialmente, resultados diferentes, lo cual podía obstaculizar la libre circulación de los productos primarios, de los aromas generados a partir de ellos y de los productos alimenticios tratados con los aromas, así como falsear la libre competencia. En la medida en que, en virtud del Reglamento, en el futuro deban retirarse del mercado productos primarios, ello estaría justificado por razones de protección de la salud pública, respecto a la cual el artículo 95 CE, apartado 3, exige un nivel de protección elevado.

20. Sin embargo, el artículo 95 CE, apartado 1, autoriza exclusivamente «medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros». Este sintagma es el que las partes interpretan de manera distinta. Las diferentes opiniones se resumen del siguiente modo.

21. Según el Reino Unido, las «medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas» deben estar dirigidas al Derecho de los Estados miembros; el artículo 95 CE, apartado 1, no puede utilizarse para adoptar medidas cuyo contenido exceda de las facultades de los Estados miembros. Por tanto, la cuestión decisiva es si una medida obtiene un resultado que podría o no haberse conseguido mediante la adopción simultánea de una legislación idéntica en los Estados miembros.

22. El Reino Unido considera que, en el presente asunto, esta cuestión debe responderse negativamente, ya que el Reglamento no establece criterios materiales para la aproximación de las normas jurídicas de los Estados miembros ni establece ningún tipo de normas armonizadas en el Derecho nacional. El Reglamento crea un procedimiento de autorización centralizado a nivel comunitario que encomienda a la Comisión y a la Autoridad Alimentaria la tarea de elaborar una lista positiva de aromas de humo. Los legisladores de los Estados miembros no pueden adoptar tales medidas, ni siquiera a través de la adopción simultánea de normas internas con el contenido del Reglamento. En consecuencia, el artículo 95 CE, apartado 1, constituye una base jurídica errónea para la adopción del Reglamento. En su lugar, debe aplicarse como base jurídica el artículo 308 CE.

23. La alegación del Reino Unido relativa a la interpretación del artículo 95 CE, apartado 1, se corresponde con una opinión ampliamente respaldada –sobre todo en la doctrina alemana– que se basa asimismo en el pasaje «relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros», pero que considera que, normalmente, la problemática principal estriba en una «usurpación» de las competencias administrativas de los Estados miembros por la Comunidad. ( )

24. Según las instituciones que son parte en el procedimiento, el artículo 95 CE, apartado 1, permite, en cambio, medidas en varias etapas. Una normativa como la presente no debe examinarse de manera aislada, sino sólo conjuntamente con las medidas de ejecución que se adopten con arreglo a la misma. En suma, el Reglamento sí conduce a una aproximación, que consiste en la lista positiva de los productos primarios autorizados que la Comisión debe elaborar a tenor del mismo. Esta interpretación tiene también sus seguidores en la doctrina. ( )

25. A la vista de estas alegaciones ha de recordarse que el propio Reglamento impugnado no lleva a cabo ninguna aproximación directa del Derecho de los Estados miembros. En la medida en que contiene criterios sustantivos, éstos se dirigen a la Comisión para que elabore una lista positiva. Sólo un reglamento de ejecución de la Comisión basado en el Reglamento puede considerarse una medida de aproximación consistente en una lista positiva. Por ello, el Reglamento regula a lo sumo un paso intermedio en el camino hacia una aproximación de las disposiciones jurídicas de los Estados miembros relativas a la utilización de los aromas de humo.

26. Por tanto, debe examinarse si el artículo 95 CE, apartado 1, permite el establecimiento de tales modelos normativos en varias etapas o si sólo permite medidas que armonicen ellas mismas directamente el Derecho de los Estados miembros.

27. No se discute que el concepto de «medidas» utilizado en el artículo 95 CE, apartado 1, comprende como mínimo todos los actos jurídicos del artículo 249 CE, es decir, el reglamento, la directiva, la decisión y el dictamen. En consecuencia, desde un punto de vista formal, la adopción de un reglamento sobre la base del artículo 95 CE, apartado 1, tiene fundamento jurídico.

28. Sin embargo, el Reino Unido se centra en las distintas partes del resto del pasaje y se basa sobre todo en los elementos «aproximación» y «[...] de los Estados miembros».

29. Según el Reino Unido, el artículo 95 CE, apartado 1, confiere una facultad para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros. A la vista de lo anterior, el concepto de «aproximación» muestra ya una relación con el Derecho de los Estados miembros, puesto que el Derecho comunitario, con su validez uniforme, no requiere ninguna aproximación. Precisamente, por ese motivo, la directiva constituye la medida de aproximación clásica, porque exige una adaptación por los Estados miembros del Derecho nacional a las normas comunitarias. El acto jurídico reglamento va más allá al dejar sin efecto el Derecho de los Estados miembros a través de normas comunitarias directamente aplicables, si bien su resultado de unificación jurídica puede entenderse igualmente como la «forma más intensa» de aproximación. También mediante decisiones dirigidas a los Estados miembros puede conseguirse una aproximación de sus legislaciones. Una característica común de las medidas es que llevan a cabo una adaptación o sustitución de las normas de los Estados miembros potencialmente divergentes. Por lo tanto, el objeto de las medidas de aproximación jurídica sólo puede ser lo que los Estados miembros pueden regular potencialmente en virtud de sus propias competencias.

30. Además, el artículo 95 CE, apartado 1, atribuye una facultad relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros. De la referencia al Derecho de los Estados miembros puede deducirse también que la Comunidad sólo está autorizada a adoptar medidas que se hallen en el marco de las facultades potenciales del Derecho de los Estados miembros.

31. La tesis del Reino Unido convence en la medida en que el tenor del artículo 95 CE, mediante el pasaje «aproximación» de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas «de los Estados miembros», exige una relación entre las medidas (de armonización) adoptadas y el Derecho nacional. Tal relación existe si las disposiciones del Derecho comunitario a las que deben adaptarse los Derechos nacionales dan lugar en todos los Estados miembros a normas internas armonizadas. Sin embargo, también el Derecho comunitario directamente aplicable y de rango superior, que sustituye o excluye la aplicación del Derecho interno de contenido contrario, muestra esta relación con el Derecho nacional. En cambio, las medidas puramente comunitarias que coexisten junto al Derecho de los Estados miembros sin modificar su contenido normativo no producen, de hecho, una aproximación de las legislaciones de los Estados miembros. Así lo ha declarado el Tribunal de Justicia, por ejemplo en relación con nuevos derechos en materia de propiedad intelectual que coexistían junto a los derechos internos existentes. ( )

32. De todos modos, de esta necesaria conexión con el Derecho de los Estados miembros sólo se desprende que las medidas deben aproximar las legislaciones de los Estados miembros. Tomando únicamente estas dos partes del pasaje, aún no pueden deducirse los criterios relativos al tipo y a la forma de la aproximación –cómo debe realizarse y a qué debe referirse–.

33. En esta medida estoy de acuerdo con las instituciones, que de la expresión «medidas relativas a la aproximación» deducen que estas medidas no necesitan aproximar directamente por sí mismas el Derecho de los Estados miembros, porque a diferencia de fórmulas como «medidas de aproximación», «medidas por las que se aproxima» o «medidas que aproximan», el citado pasaje permite pasos intermedios. También otras versiones lingüísticas, como por ejemplo la francesa, la inglesa, la española, la italiana y la portuguesa, confirman esta diferencia. ( ) En consecuencia, en tanto que una medida sólo esté dirigida en su conjunto a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros, ésta puede prever también procedimientos que lleven a cabo una aproximación no directamente, sino conforme a un modelo en varias etapas con pasos intermedios.

34. Esta postura –a diferencia de lo que opina el Reino Unido– no contradice la interpretación de los dos elementos de la expresión aproximación de las legislaciones de los Estados miembros. En efecto, las instituciones reconocen la necesidad de la relación con el Derecho de los Estados miembros, pero ven más posibilidades que el Reino Unido de alcanzar este objetivo.

35. La lista positiva pretendida por el Reglamento, que debe establecerse a través de reglamentos de ejecución, sustituye en definitiva la legislación correspondiente de los Estados miembros o bien impide su adopción. Por tanto, dicha lista presenta en su conjunto –como reconoce el Reino Unido– una relación, de aproximación, con las legislaciones de los Estados miembros.

36. También la relación con otras disposiciones del Tratado confirma la admisibilidad de un modelo de aproximación de las legislaciones en varias etapas. El artículo 202 CE, tercer guión, establece como principio básico que no es necesario que las medidas del legislador comunitario tengan carácter exhaustivo, sino que pueden prever medidas de ejecución de la Comisión. Ni el artículo 202 CE ni el artículo 95 CE establecen limitaciones especiales de la facultad de delegación para las normas que se adopten con arreglo al artículo 95 CE, apartado 1. Los apartados 4 y 5 del artículo 95 CE más bien presuponen, como el Parlamento señala correctamente, la «adopción de una medida de armonización [...] por la Comisión». Por tanto, el artículo 95 CE atribuye a las propias medidas de ejecución de la Comisión adoptadas conforme al artículo 202 CE la condición de medidas de armonización.

37. A diferencia de lo que el Reino Unido alega remitiéndose a la sentencia sobre el sistema de información de aduanas, ( ) el efecto de aproximación de las legislaciones que tiene el procedimiento de elaboración de una lista positiva por la Comisión, previsto en el Reglamento, no es tampoco tan lejano como para que pueda considerarse un mero efecto secundario de la normativa. Por el contrario, la aproximación de las legislaciones es el único objetivo del procedimiento previsto para la elaboración de una lista positiva.

38. Además el Reino Unido se equivoca al afirmar que el Reglamento establece un organismo comunitario, lo que no es posible sobre la base del artículo 95 CE. Un procedimiento que es tramitado por una institución creada por el Tratado no puede equipararse al establecimiento de un nuevo organismo comunitario. ( )

39. Contra la constatación de la existencia de un procedimiento en varias etapas para la aproximación de las legislaciones tampoco puede objetarse que el Reglamento atribuya a la Comisión competencias de ejecución que el Tratado reserva a los Estados miembros. ( ) Con independencia de la cuestión de si en el Derecho comunitario –como, por ejemplo, en el Derecho constitucional alemán– existe tal división de competencias legislativas y competencias de ejecución, ( ) esta objeción queda vacía de contenido en relación con el Reglamento impugnado en el presente asunto. Ciertamente, el procedimiento de autorización de productos primarios contiene elementos de actuación administrativa, pero en su conjunto, a la vista del resultado que pretende –una autorización general y a escala comunitaria de determinados productos primarios–, debe considerarse una actividad legislativa. Los Estados miembros conservan todavía en una amplia medida funciones de ejecución. En efecto, la inclusión de un producto primario en la lista positiva no lleva aparejada la autorización de comercialización de productos finales. Ello sigue siendo competencia de los Estados miembros. A éstos sólo se les impone que no prohíban la utilización de los productos primarios autorizados para la fabricación de aromas de humo y que impiden la comercialización de aromas de humo fabricados con productos primarios no autorizados.

40. Así pues, en resumen, procede declarar que el artículo 95 CE, apartado 1, constituye la base jurídica correcta del Reglamento, puesto que esta disposición permite establecer procedimientos normativos en varias etapas, como el Reglamento, que finalmente dan lugar a una aproximación de las legislaciones de los Estados miembros.

B. Sobre el resto de las alegaciones del Reino Unido

41. En el curso del procedimiento, el Reino Unido formuló alegaciones no referidas a la base jurídica del Reglamento, sino a su proporcionalidad con respecto a las competencias de los Estados miembros y a los límites de una delegación con arreglo al artículo 202 CE.

42. Ahora bien, como la Comisión y el Consejo aducen en relación con la delegación, estas alegaciones son tardías en ambos puntos conforme al artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento. Se trata de un nuevo motivo que fue presentado por primera vez en el escrito de réplica y en el de contestación al escrito de formalización de la intervención de la Comisión. El escrito del recurso no menciona ni la proporcionalidad ni una posible vulneración de los límites de las posibilidades de delegación. Si el Reino Unido hubiera tenido objeciones en este sentido en un primer momento, sería incomprensible que hubiera podido considerar en el recurso plenamente admisible la adopción del Reglamento sobre la base del artículo 308 CE. En la medida en que el Reino Unido ha sostenido desde el principio que un reglamento basado en el artículo 95 CE debe establecer criterios sustantivos, esta alegación se refiere exclusivamente a la cuestión de si el Reglamento puede considerarse una medida de aproximación de las legislaciones.

43. Por tanto, examinaré sólo con carácter subsidiario la proporcionalidad del Reglamento y las posibilidades de delegación.

1. Sobre la proporcionalidad del Reglamento

44. El artículo 5 CE, que establece en su párrafo primero el principio de atribución expresa de competencias y en su párrafo segundo el principio de subsidiariedad, exige en su párrafo tercero que ninguna acción de la Comunidad exceda de lo necesario para alcanzar los objetivos del Tratado. Ésta es una manifestación, en el ámbito de la atribución de competencias, del principio de proporcionalidad. Según este principio, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, los actos adoptados por órganos comunitarios no pueden rebasar los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida. Para ello, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa. Las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. ( )

45. Dado que se trata de la relación entre medidas comunitarias y competencias de los Estados miembros, debe ponderarse si los objetivos del Reglamento no pueden perseguirse a través de otras normas igualmente efectivas que atribuyan a los Estados miembros una mayor responsabilidad.

46. Sin embargo, a este respecto ha de tenerse en cuenta que el legislador comunitario dispone de un margen de acción amplio cuando deben adoptarse decisiones políticas, económicas y sociales que exigen valoraciones complejas. ( ) Así sucede con el objeto de regulación del presente asunto. La autorización de comercialización de aromas de humo para su aplicación en productos alimenticios exige una valoración compleja de tipo económico en lo que respecta a la producción y venta de los aromas, y de carácter científico y social en lo que respecta a la protección de la salud humana y del consumidor.

47. En el presente asunto no se advierte ningún indicio de que el legislador comunitario haya vulnerado los límites de dicho margen de acción. Por el contrario, todo sugiere que la solución elegida entre los distintos modelos normativos posibles es la más adecuada para conseguir su objetivo. No podía adoptarse una directiva que estableciera criterios para la autorización de aromas de humo por los Estados miembros y previera un reconocimiento recíproco de las autorizaciones, puesto que, a tenor del octavo considerando del Reglamento, no es posible diseñar un método común para evaluar la seguridad de los productos primarios para la fabricación de aromas de humo sobre la base de razones objetivas y científicas y, por consiguiente, la evaluación toxicológica debe centrarse en la seguridad de los diferentes condensados de humo. Una «solución de coordinación», ( ) con arreglo a la cual los Estados miembros concedan autorizaciones que sean reconocidas automáticamente en todos los demás Estados miembros, en caso de que no se impugnen, habría dado lugar precisamente, de no existir criterios comunes, a conflictos entre los Estados miembros que tendría que resolver la Comisión. El establecimiento directo de una lista positiva en un procedimiento de codecisión, es decir, a través del Parlamento y del Consejo a instancia de la Comisión, como el Reino Unido reclama en definitiva, limitaría las competencias de los Estados miembros del mismo modo que la solución elegida, pero al mismo tiempo haría considerablemente más lento el procedimiento de autorización de los aromas de humo y reduciría más bien los derechos de participación del fabricante.

48. Por los motivos expuestos, las «desventajas» para las competencias de los Estados miembros son proporcionadas a los objetivos del artículo 95 CE, apartado 1, y del Reglamento.

49. Por tanto, el Reglamento satisface las exigencias de proporcionalidad.

2. Sobre los límites de la delegación conforme al artículo 202 CE

50. Con arreglo a los artículos 202 CE, tercer guión, y 211 CE, cuarto guión, deberán atribuirse a la Comisión, por regla general, las competencias de ejecución de las normas de Derecho secundario. ( ) A la hora de apreciar la legalidad de una delegación de competencias a favor de la Comisión, el Tribunal de Justicia diferencia entre las disposiciones que son esenciales en la materia regulada y, por tanto, deben seguir reservándose al acto de base, y aquellas normas que, por ser solamente de ejecución de las primeras, pueden ser objeto de delegación en la Comisión. ( ) Así pues, la cuestión decisiva en el presente procedimiento, como afirma correctamente el Reino Unido, es si las competencias delegadas deben considerarse referidas a los «elementos esenciales de la materia que debe regularse» o al ámbito de la «ejecución».

51. El Reino Unido alberga dudas acerca de si, en el presente asunto, los elementos esenciales de la materia que debe regularse están determinados en el Reglamento de base. El Consejo y el Parlamento no han establecido criterios sustantivos para la aproximación de las legislaciones, sino que sólo han encomendado a la Comisión la elaboración de los criterios materiales para la regulación de la materia.

52. A ello cabe objetar que el Tribunal de Justicia interpreta de manera muy estricta el concepto de «elemento esencial de la materia que debe regularse» y sólo considera comprendidas en este concepto las disposiciones destinadas a traducir las orientaciones fundamentales de la política comunitaria. ( ) Del mismo modo, el Tribunal de Justicia interpreta de manera amplia, según reiterada jurisprudencia, el concepto de «ejecución» ( ) y permite así al Consejo atribuir a la Comisión amplias competencias. ( )

53. Al interpretar en sentido amplio el concepto de ejecución, el Tribunal de Justicia se basa, por un lado, en el sistema del Tratado y, por otro, en las exigencias de la práctica, en particular en el mercado agrícola y en el Derecho de comercio exterior. La Comisión es la única institución capaz de seguir de manera constante y atenta la evolución de los mercados agrícolas o de los mercados en el plano internacional y de actuar con la urgencia que requiera la situación. ( )

54. De acuerdo con esta línea, hasta ahora el Tribunal de Justicia ha establecido normalmente muy pocas exigencias respecto al grado de precisión de una delegación de competencias a la Comisión. De este modo, considera que pueden delegarse en la Comisión la competencia general para regular las modalidades de aplicación de normas. En particular, no es necesario precisar los elementos esenciales de las competencias delegadas, sino que una disposición redactada en términos generales proporciona en cada caso una base de habilitación suficiente. ( ) Tales habilitaciones generales se formulan, por ejemplo, del siguiente modo: «las normas de desarrollo del presente Reglamento [...] se adoptarán de conformidad con el procedimiento [...]». ( )

55. No cabría aceptar una delegación tan imprecisa en el presente asunto, que no se refiere a ámbitos, como el mercado agrícola, de actividad rápida y al mismo tiempo caracterizados por intervenciones intensas de la Comunidad. Aquí se trata de llevar a cabo una sola vez, sobre la base de apreciaciones científicas en relación con cada producto primario, una ponderación entre la libertad de actuación económica de las empresas y la protección de la salud y de los consumidores en el mercado interior. Esta ponderación no exige flexibilidad y rapidez, sino una recopilación y una evaluación cuidadosa de todas las informaciones pertinentes.

56. En favor de establecer requisitos más estrictos relativos a la delegación aboga el respeto de los derechos de participación del Parlamento, a los que no puede renunciar indebidamente, y el peligro de la elusión de los procedimientos normativos previstos en el Tratado. En contraposición con el procedimiento de comité previsto en el presente asunto (comitología), en el que el Parlamento sólo puede participar en teoría y en un supuesto excepcional, ( ) el procedimiento conforme al artículo 95 CE se caracteriza por una mayor transparencia y una legitimidad democrática claramente superior.

57. Incluso aplicando tales criterios más estrictos específicos del sector, para lo que existen puntos de apoyo en la jurisprudencia, ( ) la delegación de que se trata en el presente asunto es legal. En particular, los artículos 4 y 5 del Reglamento establecen de manera suficiente, en relación con el anexo I, los objetivos y el objeto de la materia que debe regularse. Por tanto, como las instituciones que son parte en el procedimiento alegan acertadamente, dichos artículos sirven también para poner en práctica las orientaciones fundamentales de la política comunitaria en dicho sector y, en consecuencia, establecen los elementos esenciales de la materia que debe regularse. Además, el Reglamento contiene normas precisas acerca de cómo deben ejercerse las competencias delegadas.

58. El artículo 4, apartado 1, del Reglamento define tres requisitos esenciales con arreglo a los cuales los aromas de humo pueden autorizarse y utilizarse en los alimentos. No pueden presentar riesgos para la salud de las personas ni inducir a error a los consumidores, y deben cumplir condiciones específicas de utilización. El artículo 4, apartado 2, prohíbe, en consecuencia, la comercialización de aromas de humo que no hayan sido autorizados o que no cumplan las condiciones de utilización.

59. Las instituciones que son parte en el procedimiento señalan acertadamente que el artículo 3 del Reglamento y los considerandos séptimo, undécimo y decimoséptimo establecen una relación con la Directiva 88/388/CEE ( ) y con el Reglamento nº 178/2002, ( ) los cuales proporcionan a los conceptos generales del Reglamento un contexto que los dota de un marco técnico y, de ese modo, los concreta. En particular, el artículo 4 de la Directiva 88/388 y los artículos 3, 5, 14 y 16 del Reglamento nº 178/2002 ofrecen puntos de apoyo más concretos acerca de cuándo un producto alimenticio no presenta ningún riesgo para la salud de las personas y cuándo no se induce a error a los consumidores. Ahora bien, no es necesario elucidar la cuestión de si en ellos cabe reconocer ya la existencia de «términos técnicos», como alega el Parlamento; en cualquier caso, los conceptos están suficientemente definidos.

60. Además, la Comisión ha puesto especialmente de relieve, sin ser contradicha, que los métodos de fabricación de los productos primarios tienen una influencia decisiva en un posible efecto tóxico de los aromas de humo. Por tanto, para la producción de productos primarios el artículo 5 prohíbe la utilización de maderas tratadas químicamente, a menos que pueda probarse su inocuidad. Además, el anexo I precisa las condiciones de producción de productos primarios por lo que respecta a las sustancias aditivas, tratamiento térmico y procesos químicos y físicos destinados a la obtención de condensados y fases, así como a su tratamiento ulterior. Asimismo, se indica el contenido máximo de dos sustancias. El anexo II proporciona con sus indicaciones sobre información pertinente para la evaluación otros puntos de apoyo sustanciales.

61. Por tanto, el Reglamento proporciona criterios concretos, y en cualquier caso suficientemente precisos, relativos al método de producción de productos primarios, y es evidente que no se limita a regular sólo los elementos esenciales de la materia. Lo demás, y en particular la elaboración de los criterios concretos para la protección de la salud y del consumidor en el ámbito del artículo 4 del Reglamento, puede atribuirse perfectamente al amplio ámbito de la «ejecución» –en contra de lo que opina el Reino Unido–, como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Precisamente el establecimiento de los requisitos, el alcance y las demás condiciones para la aplicación de disposiciones generales a casos concretos forma parte de las normas de ejecución y de las modalidades de aplicación que la Comisión puede adoptar con arreglo a su competencia delegada. ( )

62. Por lo demás, la Comisión ha expuesto de forma convincente que las necesidades jurídicas y prácticas se oponían a una mayor precisión en el propio Reglamento, por ejemplo, en forma de una lista positiva de todos los productos primarios autorizados. El octavo considerando del Reglamento señala en este sentido que no es posible diseñar un método común para evaluar la seguridad de los productos primarios destinados a la producción de aromas de humo por razones objetivas y científicas.

63. A este respecto, procede tener en cuenta, en particular, que el artículo 95 CE, apartado 3, y el artículo 152 CE, apartado 1, párrafo primero, exigen un nivel elevado de protección de la salud. Sin embargo, si los posibles efectos tóxicos de los aromas de humo dependen de forma tan decisiva de sus componentes y su proceso de mezcla, de modo que los productos primarios y su método de producción se erigen en factores decisivos, una lista de los productos primarios autorizados sólo puede elaborarse atendiendo a las evaluaciones toxicológicas en cada caso concreto. ( ) Además, dado que es evidente que cada uno de los productos puede ser específico en cuanto a los métodos de producción, su composición química y sus características toxicológicas, es comprensible que cada autorización deba prever condiciones de utilización individuales.

64. A la vista de los datos disponibles sobre los objetivos de la norma, su objeto y los criterios pertinentes, no plantea tampoco ningún problema el hecho de que la Comisión, al realizar su evaluación, con arreglo al artículo 9, apartado 1, del Reglamento, conjuntamente con los requisitos del artículo 4, apartado 1, y del Derecho comunitario, deba tener en cuenta también «otros factores legítimos pertinentes». En efecto, los elementos que quepa admitir entre los «factores» pueden delimitarse de modo suficiente mediante los objetivos fundamentales generales del Reglamento de base de que se trata, los objetivos de la base jurídica del Tratado que figuran en el artículo 95 CE, apartado 1, los criterios establecidos y el contexto regulador.

65. En consecuencia, en los dos aspectos sustantivos principales de la materia que debe regularse, los requisitos de seguridad fundamentales para la utilización y comercialización de aromas de humo, y las condiciones de producción, el Reglamento establece los elementos esenciales de las medidas relativas a la aproximación de las legislaciones y precisa de modo suficiente los elementos principales de las competencias delegadas.

66. Por último, el Reglamento establece en sus artículos 6, 8 a 12 y 19 cómo debe ejercer la Comisión las competencias delegadas. Su tarea es elaborar una lista positiva de los productos primarios autorizados. Las disposiciones del procedimiento prevén que la Comisión evalúa los productos primarios con ayuda de la Autoridad Alimentaria con arreglo a los criterios sustantivos y se pronuncia sobre su inclusión en la lista con la intervención del Comité normativo. También se indican el tipo, los efectos, la duración, la modificación, la suspensión, la revocación y la prórroga de las autorizaciones, así como los efectos de una denegación.

C. Síntesis de las conclusiones

67. Por tanto, como conclusión, debe declararse que el artículo 95 CE, apartado 1, constituye una base jurídica suficiente para la adopción del Reglamento, que su modelo normativo es proporcionado y que la delegación de competencias de ejecución a la Comisión se encuentra en el marco de lo admisible con arreglo al artículo 202 CE, tercer guión. En consecuencia, procede desestimar el recurso.

V. Costas

68. Con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que, en el presente asunto, el Parlamento y el Consejo han presentado una solicitud en el sentido del citado artículo del Reglamento de Procedimiento y que, a la vista de las consideraciones precedentes, se desestiman las pretensiones del Reino Unido, debe condenarse en costas al Reino Unido.

69. A tenor del artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que hayan intervenido como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por tanto, la Comisión debe cargar con sus propias costas.

VI. Conclusión

70. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:

1) Desestime el recurso.

2) Condene en costas al Reino Unido, con excepción de las costas de la Comisión. La Comisión cargará con sus propias costas.