CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. GIUSEPPE TESAURO

presentadas el 28 de noviembre de 1995 ( *1 )

1. El Landgericht Bonn solicita al Tribunal de Justicia que dilucide si la no adaptación del Derecho interno, dentro del plazo prescrito, a la Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados ( 1 ) (en lo sucesivo, «Directiva»), constituye un incumplimiento que genera la responsabilidad patrimonial del Estado miembro infractor frente a los particulares que hayan sufrido un perjuicio por dicho incumplimiento. Se trata, por tanto, de un supuesto análogo al que ya se resolvió en la célebre sentencia Francovich, ( 2 ) en la que el Tribunal de Justicia, es innecesario recordarlo, afirmó la obligación de reparación que incumbe al Estado por la no adaptación del Derecho interno a una Directiva, precisando los requisitos que, en tal supuesto, bastan para generar un derecho a reparación en favor de los particulares.

2. En esta ocasión se solicita al Tribunal de Justicia, mediante doce cuestiones, no sólo que determine si los requisitos establecidos en Francovich se cumplen igualmente en el caso de autos, sino también que clarifique si los requisitos siempre bastan, en un supuesto de no adaptación del Derecho interno a una Directiva, para generar una obligación de reparar a cargo del Estado miembro infractor. Sobre este último extremo, se pide al Tribunal de Justicia, en particular, que dilucide si y en qué medida las eventuales causas justificativas aducidas por el Estado miembro pueden eximirle de la obligación de reparar; en definitiva, pues, si el incumplimiento imputado al Estado miembro debe, a los efectos aquí pertinentes, ser grave y/o culpable. A este respecto, señalo desde ahora que algunas de las cuestiones objeto del presente procedimiento son en parte similares a las planteadas al Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados C-46/93 (Brasserie du Pêcheur) y C-48/93 (Factortame III), en los que presento mis conclusiones hoy. Por consiguiente, me remitiré a dichas conclusiones en el transcurso del análisis subsiguiente, para profundizar en algunos aspectos.

Marco jurídico, hechos y cuestiones prejudiciales

3. La Directiva, como precisa su artículo 1, tiene por objeto «la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados vendidos u ofrecidos a la venta en el territorio de la Comunidad». El artículo 7 de la Directiva, norma cuya interpretación se solicita, establece que «el organizador y/o el detallista que sean parte en el contrato facilitarán pruebas suficientes de que, en caso de insolvencia o de quiebra, quedarán garantizados el reembolso de los fondos depositados y la repatriación del consumidor». El artículo 8 precisa seguidamente que los Estados miembros podrán adoptar, o mantener, disposiciones más estrictas en el ámbito regulado por la Directiva, a fin de proteger al consumidor. Por último, el apartado 1 del artículo 9 dispone que «los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a la presente Directiva a más tardar el 31 de diciembre de 1992. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión».

4. La República Federal de Alemania no observó el plazo prescrito en la Directiva. De hecho, la «Ley relativa a la aplicación de la Directiva del Consejo, de 13 de junio de 1990 sobre viajes combinados» ( 3 ) data del 24 de junio de 1994. Dicha Ley introdujo en el Código Civil el artículo 651 k, que dispone que «el organizador deberá garantizar que el adquirente de un viaje combinado obtenga el reembolso 1) del precio pagado si las prestaciones de viaje no se llevan a cabo por razón de insolvencia o quiebra del organizador, y 2) de los gastos necesarios en que incurra el viajero para su repatriación por razón de insolvencia o quiebra del organizador». Este último puede cumplir las obligaciones previstas mediante un seguro o mediante promesa de pago de un establecimiento de crédito. El mismo artículo 651 k dispone, en su apartado ( 4 ), que «salvo un depósito de un 10%, como máximo, del precio del viaje pero no superior a 500 DM, el organizador no podrá exigir o aceptar del viajero, antes del fin del viaje, pagos a cuenta del precio de éste sin entregarle un certificado de garantía». Dicha Ley entró en vigor el 1 de julio de 1994 y se aplica a los contratos celebrados después de esa fecha relativos a los viajes que se hayan iniciado después del 31 de octubre de 1994. Por último, para completar el cuadro, es oportuno recordar la jurisprudencia sobre «pagos anticipados», es decir, las sentencias del Bundesgerichtshof de 20 de marzo de 1986 y de 12 de marzo de 1987. ( 5 ) La relevancia de dicha jurisprudencia, en relación con este asunto, consiste en que supuso la anulación de las condiciones generales de los organizadores turísticos en virtud de las cuales el viajero podía verse obligado a pagar, aunque no estuviera en posesión de los documentos que constituían su título de viaje, la totalidad del precio del viaje. Como consecuencia de dicha jurisprudencia, por tanto, los adquirentes de un viaje combinado no están obligados a pagar, antes de recibir los documentos que les legitiman para reclamar las prestaciones debidas frente a los distintos prestadores de servicios (compañía aérea/hotel), más del 10 % del precio total del viaje.

5. Y llegamos a los hechos que han originado el presente procedimiento. Todos los demandantes adquirieron viajes combinados, pero debido a la quiebra de Mp Travel Line International GmbH y de Florida Travel Service GmbH, a las que habían comprado los respectivos viajes, nunca pudieron partir o tuvieron que volver del lugar de vacaciones a sus expensas y no pudieron conseguir la devolución de lo que habían pagado. En particular, los Sres. Dillenkofer (asunto C-178/94), Erdmann (asunto C-179/94), Schulte (asunto C-188/94), Heuer (asunto C-189/94) y Knor (asunto C-190/94), reservaron, en el primer semestre de 1993, viajes combinados, pagando ya en el momento de la reserva, para disfrutar del descuento del 3 %, el precio total del viaje (Dillenkofer, Schulte, Heuer y Knor) o el anticipo requerido (Erdmann). Algunos de ellos no llegaron a salir, por haber anulado ellos mismos la reserva, o por motivos de salud (Dillenkofer), o por las noticias que se publicaron en relación con la difícil situación económica de los operadores a los que habían adquirido los respectivos viajes (Erdmann y Heuer). A otros se les pidió que bajaran del avión antes de despegar a causa de la declarada insolvencia del organizador del viaje (Schulte). En cambio, el que tuvo más suerte, consiguiendo incluso llegar al lugar de vacaciones deseado, tuvo la sorpresa de tener que volver a sus expensas, a pesar de que estaba en posesión de un billete de vuelta regular (Knor). Aduciendo que si el Derecho interno se hubiera adaptado a la Directiva dentro del plazo previsto, es decir, antes del 31 de diciembre de 1992, habrían estado protegidos contra la insolvencia de los operadores a los que habían adquirido los viajes combinados, los demandantes ejercieron una acción de responsabilidad contra la República Federal de Alemania. Solicitan, esencialmente, la devolución del precio pagado por los viajes que nunca realizaron o, como en el caso Knor, de los gastos efectuados para volver del lugar de vacaciones.

6. A este respecto, hay que recordar que la reparación de los daños se rige por el artículo 839 del Código Civil, en relación con el artículo 34 de la Grundgesetz (Ley Fundamental alemana; en lo sucesivo, «GG»). Este último dispone que «si alguien, en ejercicio de un cargo público que se le haya confiado, incumple la obligación que por su cargo le incumbe frente a un tercero, la responsabilidad recae en principio sobre el Estado o sobre el organismo en el que presta servicio». El primer apartado del artículo 839 del Código Civil establece en cambio que, si el empleado público incumple dolosa o culposamente la obligación que por su cargo le incumbe frente a un tercero, debe reparar el daño correspondiente. En el caso de que haya actuado con negligencia, responderá del daño sólo si la parte perjudicada no tiene otra posibilidad de obtener reparación. Además del ejercicio de la función pública y del incumplimiento de un deber propio del cargo, la aplicabilidad de la normativa de que se trata está, por tanto, subordinada al requisito ulterior de que el deber propio del cargo que se incumple se «refiera a un tercero»(Drittbezogenheit). Esto implica que el Estado sólo es responsable del incumplimiento de aquellos deberes propios del cargo cuyo ejercicio esté destinado expresamente a un tercero, es decir, que tenga por objetivo tutelar un derecho de éste. Sin embargo, este último requisito normalmente falta cuando se trata de un acto ilícito legislativo; ( 6 ) en particular, cuando tal acto ilícito consista en una omisión, debiéndose demostrar en tal supuesto que el legislador tenía el deber jurídico preciso de adoptar tales medidas en relación con un determinado ciudadano o con una categoría de personas bien determinada. ( 7 )

7. El Landgericht Bonn, ante el que están pendientes los litigios evocados, considera, por tanto, que el Derecho alemán no proporciona ninguna base para estimar las pretensiones de indemnización de los demandantes. Por otra parte, al no estar seguro de que la obligación de reparación a cargo del Estado por perjuicios causados a los particulares, al no haber adaptado el Derecho interno a la Directiva dentro del plazo previsto, como ya se declaró en la citada sentencia Francovich, sea aplicable a los litigios ante él pendientes, se ha dirigido con carácter prejudicial al Tribunal de Justicia. Las cuestiones son las siguientes: «1) La Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados, ¿tiene como objetivo atribuir al adquirente de un viaje combinado, a través de las disposiciones nacionales de adaptación a la Directiva, un derecho individual que garantice las cantidades pagadas y los gastos de repatriación en caso de insolvencia del organizador del viaje (véase el apartado 40 de la sentencia Francovich, C-6/90 y C-9/90, Rec. 1991, p. I-5357)? 2) ¿El contenido de este derecho está identificado de modo suficiente en la Directiva? 3) ¿Cuáles son los requisitos mínimos que deben reunir las “medidas necesarias” que los Estados miembros deben adoptar, con arreglo al artículo 9 de la Directiva? 4) A efectos del artículo 9 de la Directiva, ¿bastaba con que el legislador nacional hubiera dispuesto para el 31 de diciembre de 1992 el marco jurídico necesario para imponer al organizador o al detallista la obligación legal de adoptar medidas de garantía en el sentido del artículo 7 de la Directiva? ¿O bien la necesaria modificación legislativa, habida cuenta de los plazos de consulta a los sectores del turismo, de los seguros y del crédito, debía entrar en vigor con la suficiente antelación antes del 31 de diciembre de 1992 para que dicha garantía fuera efectiva en el mercado de los viajes combinados a partir del 1 de enero de 1993? 5) ¿Se cumple con la posible finalidad protectora de la Directiva si el Estado miembro autoriza al organizador a exigir el pago de un depósito del 10 %, como máximo, del precio del viaje, pero no superior a 500 DM, antes de entregar documentos con valor jurídico? 6) ¿Hasta qué punto obliga la Directiva a los Estados miembros a adoptar medidas (legislativas) para proteger a los adquirentes de viajes combinados contra su propia negligencia? 7) a) Habida cuenta de la sentencia sobre “pagos anticipados” (Vorkasse-Urteil) dictada por el Bundesgerichtshof el 12 de marzo de 1987 (BGHZ100, 157; NJW 86, 1613), ¿hubiera podido la República Federal de Alemania renunciar totalmente a una adaptación normativa de su Derecho interno a la Directiva? b) ¿Falta también la “garantía”, a efectos del artículo 7 de la Directiva, cuando los viajeros, en el momento de pagar el precio del viaje, estaban en posesión de documentos con valor jurídico que constituían un título para exigir el cumplimiento de las obligaciones frente a los distintos prestadores de servicios (compañía aérea/hotelero)? 8) a) ¿Basta, como hecho generador de la responsabilidad, el mero incumplimiento del plazo mencionado en el artículo 9 de la Directiva para poder afirmar la existencia de un derecho a indemnización, en el sentido de la sentencia Francovich, o puede el Estado miembro oponer la objeción de que el plazo para efectuar la adaptación del Derecho interno a la Directiva ha resultado insuficiente? b) En caso de que no pueda oponerse tal objeción: ¿Tampoco puede oponerse cuando el Estado miembro no puede alcanzar el objetivo de protección de la Directiva mediante meras modificaciones legislativas (como, por ejemplo, en materia de indemnización de los trabajadores en caso de quiebra del empresario), sino que, para alcanzar dicho objetivo, precisa la colaboración de terceros que pertenecen al sector privado (organizadores de viajes, sector bancario y sector de los seguros)? 9) La responsabilidad del Estado miembro por infracción del Derecho comunitario, ¿presupone un incumplimiento de sus obligaciones caracterizado, es decir, manifiesto y grave? 10) Para que se genere la responsabilidad del Estado miembro, ¿es preciso que éste haya sido condenado en un procedimiento por incumplimiento con anterioridad a la realización del hecho dañoso? 11) ¿Puede deducirse de la sentencia Francovich que el derecho a indemnización derivado de una infracción del Derecho comunitario no depende de que el Estado miembro haya incurrido en culpa en general o, en cualquier caso, al no adoptar actos normativos, incumpliendo sus obligaciones? 12) En el caso de que esa conclusión sea inexacta: La sentencia sobre “pagos anticipados” dictada por el Bundesgerichtshof, ¿puede constituir un motivo válido de justificación o de excusa para la República Federal de Alemania por no haber adaptado su Derecho interno a la Directiva, en el sentido de las respuestas a las cuestiones cuarta y séptima, hasta después de la expiración del plazo señalado en el artículo 9?»

Consideraciones generales

8. En el presente procedimiento, el Tribunal de Justicia debe pronunciarse esencialmente sobre la existencia de una obligación de reparación a cargo del Estado frente a los particulares que hayan sufrido perjuicios derivados de la no adaptación del Derecho interno a una Directiva. Como he dicho, el supuesto corresponde al que dio lugar a la sentencia Francovich. ( 8 ) En dicha ocasión, lo recuerdo, la responsabilidad del Estado fue reconocida por el Tribunal de Justicia previa comprobación de la existencia de los tres requisitos siguientes: «Primero, que el objetivo de la Directiva sea atribuir derechos a los particulares. Segundo, que el contenido de estos derechos pueda determinarse basándose en las disposiciones de la Directiva. Tercero y último, que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas.» ( 9 )

9. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha precisado que estos requisitos son «suficientes para generar, en favor de los particulares, un derecho a indemnización que está basado [...] en el Derecho comunitario». ( 10 ) Por tanto, el Estado miembro al que se imputa no haber adaptado el Derecho interno a la Directiva está obligado siempre a reparar el daño sufrido por el particular, si se reúnen los requisitos indicados por el Tribunal de Justicia. Ello implica, por cuanto aquí interesa, que sería suficiente comprobar si el artículo 7 de la Directiva se propone atribuir derechos en favor de los particulares, derechos cuyo contenido sea suficientemente preciso y definido, siempre que, evidentemente, exista una relación de causalidad entre la no adaptación del Derecho interno a la Directiva dentro del plazo previsto y el daño sufrido por los particulares.

Las respuestas a las diferentes cuestiones

10. El Juez remitente, como se ha visto, plantea sin embargo doce cuestiones, algunas de ellas estrechamente relacionadas entre sí. A efectos del análisis subsiguiente, considero que se pueden resumir y reagrupar racionalmente del modo siguiente: a) si del artículo 7 de la Directiva se puede deducir la existencia de un derecho subjetivo cuyo contenido es suficientemente preciso y definido (cuestiones primera y segunda); b) cuáles son las medidas necesarias, con arreglo al artículo 9, para garantizar la correcta adaptación del Derecho interno a la Directiva (cuestiones tercera, cuarta, quinta, sexta y séptima); c) si el incumplimiento del plazo previsto por la Directiva es en sí suficiente para generar un derecho a reparación en favor de los particulares perjudicados o si, por el contrario, deben tomarse en consideración también otras circunstancias (cuestiones octava, novena, décima, undécima y duodécima).

A — Sobre L existencia de un derecho subjetivo cuyo contenido sea suficientemente prenso y definido (cuestiones primera y segunda)

11. Mediante las dos primeras cuestiones, el Juez remitente desea que se dilucide si las disposiciones que figuran en el artículo 7 de la Directiva cumplen los dos primeros requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Francovich. Es evidente que el propio Juez parte, por tanto, del supuesto de que se trata, como en el asunto Francovich, de una norma desprovista de efecto directo, en el sentido de que los eventuales derechos que atribuye no pueden ser invocados directamente por los particulares por no haberse adaptado el ordenamiento jurídico nacional. También recordaré que el primer requisito, según el cual el resultado fijado por la Directiva debe implicar la atribución de derechos en favor de los particulares, se refiere a la identificación de la situación jurídica subjetiva, cuya vulneración puede dar lugar a reparación. Respecto al caso de autos, es necesario, por tanto, determinar si el artículo 7 de la Directiva atribuye un derecho en favor de los particulares; si se trata, por tanto, de una norma destinada a proteger a los adquirentes de viajes combinados.

12. Ahora bien, en mi opinión, es innegable que el artículo 7 de la Directiva tiene por objetivo proteger a los adquirentes de viajes combinados contra los riesgos derivados de la insolvencia o de la quiebra de los organizadores turísticos a los que hayan adquirido dichos viajes. De hecho, el artículo 7 obliga al organizador y/o al detallista que sean parte en el contrato a facilitar pruebas suficientes de que, en caso de insolvencia o de quiebra, quedarán garantizados el reembolso de los fondos depositados y L repatriación del consumidor. Tal obligación, como se deduce también del tenor literal de la norma de que se trata, se impone clara e inequívocamente para proteger a los consumidores que, por tanto, y no podría ser de otro modo, son los beneficiarios de dicha norma. Estos últimos, por otra parte, están claramente identificados en la propia Directiva bajo la definición de «consumidores», ( 11 ) de la que se desprende que todos los compradores de viajes o, más aún, todos aquellos que efectúan un viaje combinado son titulares del derecho a ser reembolsados o repatriados, sin coste alguno, en caso de insolvencia o quiebra del organizador al que hayan comprado el viaje.

13. Tal conclusión no se ve enervada por la circunstancia, también invocada por algunos Gobiernos en el curso del presente procedimiento, de que la Directiva, que tiene como fundamento jurídico el artículo 100 A del Tratado, se proponga esencialmente garantizar la libre prestación de servicios y, con carácter más general, la libre competencia, lo que se ve confirmado por los considerandos de dicha Directiva. ( 12 ) A este respecto, me limitaré a señalar, por una parte, que en la exposición de motivos de la Directiva se subraya en varias ocasiones el objetivo de proteger a los consumidores y, ( 13 ) por otra parte, que la circunstancia de que las normas de la Directiva protejan también otros intereses, en el caso de autos, la libre prestación de servicios en el sector en cuestión, no puede excluir por sí misma que sean normas destinadas a proteger a los particulares.

14. También se ha puesto de manifiesto en el curso del presente procedimiento, en particular, por parte del Gobierno alemán, que de la propia formulación del artículo 7 se deduce que se limita a imponer a los organizadores y/o vendedores de viajes combinados la obligación de ofrecer garantías suficientes. La falta de referencia al eventual derecho de los consumidores a beneficiarse de tales garantías indicaría, por tanto, que tal derecho es sólo indirecto y derivado. Ahora bien, tal circunstancia no puede interpretarse de forma que se llegue a la conclusión, verdaderamente estéril, de que la obligación impuesta por la norma de que se trata a los operadores del sector sea un fin en sí misma. Es cierto que dicha obligación tiene sentido y razón de ser sólo en la medida en que las garantías requeridas se destinen, en su caso, a permitir la devolución de los fondos depositados o de los gastos de repatriación. En definitiva, no me parece que pueda dudarse seriamente de un dato irrefutable: el objetivo de la norma de que se trata es precisamente proteger los intereses patrimoniales de los consumidores contra los riesgos de insolvencia o de quiebra del operador al que hayan comprado el viaje combinado en cuestión.

15. El segundo requisito establecido en la sentencia Francovich, que a primera vista parece constituir una mera especificación del primero, subraya la necesidad de que el derecho derivado de la Directiva tenga un contenido preciso, es decir, que su objeto sea determinable. Ahora bien, hay que reconocer que el contenido del derecho en favor de los particulares, como se establece en el artículo 7, es realmente determinable. Por último, es más que evidente que, en realidad, el derecho del comprador de un viaje combinado consiste clara y precisamente en ser reembolsado o repatriado sin costes cuando el organizador y/o el minorista del viaje incumplan sus propias obligaciones en caso de insolvencia o quiebra.

16. Es verdad, ciertamente, como ha señalado el Gobierno alemán, que las garantías contenidas en el artículo 7 pueden aportarse de muchas maneras, que van desde la prestación de una fianza por parte del organizador y/o del propio minorista, hasta el aval bancario o las garantías, pasando por un seguro, cuyos costes podrían ser soportados por las distintas empresas del sector de los seguros o solidariamente por una agrupación de organizadores y/o minoristas de viajes. Las garantías financieras pueden a su vez adoptar varias formas, pudiendo consistir, por ejemplo, en un fondo, en reservas, en fianzas o en una cobertura con el capital de la empresa. Todo ello implica que los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación, pero sólo en relación con las modalidades que deben preverse para hacer efectiva la operatividad de las garantías. Por tanto, tal discrecionalidad no incide en absoluto en el resultado perseguido por el artículo 7, ni puede utilizarse de manera que altere la sustancia del derecho así atribuido a los consumidores. Por último, los consumidores tienen derecho, en caso de insolvencia del organizador y/o minorista del viaje, a la devolución de lo pagado o a la repatriación.

17. Por si fuera necesario, recordaré también que los términos del problema, a pesar de las diferencias señaladas por algunos Estados miembros, son exactamente los mismos que en el caso Francovich, en el sentido de que también la Directiva sobre la insolvencia del empresario, controvertida en aquel asunto, dejaba un amplio margen de apreciación a los Estados miembros. Sin embargo, en tal ocasión, el Tribunal de Justicia no dejó de precisar que «la facultad del Estado miembro de elegir entre una multiplicidad de medios posibles para conseguir el resultado prescrito por una Directiva no excluye la posibilidad, para los particulares, de alegar ante los órganos jurisdiccionales nacionales los derechos cuyo contenido puede determinarse con suficiente precisión basándose únicamente en las disposiciones de la Directiva». ( 14 ) Partiendo de dicha premisa, el Tribunal de Justicia reconoció que el contenido de la garantía en favor de los trabajadores, como se establece en la Directiva sobre la insolvencia del empresario, era suficientemente claro, puesto que dejaba al Estado miembro únicamente la posibilidad de elegir la fecha a partir de la cual la garantía del pago de los créditos debía proporcionarse. Por tanto, llegó a la conclusión de que era posible, al menos, determinar la garantía mínima prevista por la Directiva sobre la insolvencia del empresario, y ello fundándose en la fecha cuya elección implicaba menos costes para el organismo de garantía.

18. En el caso que nos ocupa, la situación es aún más sencilla. El margen de apreciación dejado a los Estados miembros se refiere, de hecho, únicamente al modo en que puede proporcionarse la garantía y, por tanto, en último término, a la identidad del deudor, mientras que el contenido de la garantía es en sí mismo claro, preciso e inequívoco. En definitiva, las disposiciones controvertidas de la Directiva son suficientemente precisas e incondicionales tanto en lo que se refiere a la determinación de los beneficiarios de la garantía, como respecto al contenido mismo de esta última. Por tanto, el artículo 7 de la Directiva atribuye un derecho subjetivo en favor de los consumidores (adquirentes del viaje) cuyo contenido es determinable, y se trata, sencillamente, del derecho a la devolución de lo ya pagado o del derecho a ser repatriado en caso de insolvencia o quiebra del organizador y/o del minorista del viaje combinado de que se trate.

B — Sobre las medidas necesarias para adaptar correctamente el Derecho interno a L Directiva (cuestiones tercera, cuarta, quinta, sexta y séptima)

19. Mediante las cuestiones tercera a séptima, el Juez remitente pregunta, esencialmente, cuál es el modo correcto de ajustarse a la Directiva de que se trata. En particular, desea saber: qué debe entenderse por medidas necesarias con arreglo al artículo 9 de la Directiva (tercera cuestión); si es suficiente con que el Estado miembro se limite a establecer el marco jurídico necesario para obligar al organizador y/o al minorista de viajes a ofrecer las garantías en el sentido del artículo 7 (cuarta cuestión); si puede considerarse que el Derecho interno se ha adaptado correctamente a la Directiva cuando un Estado miembro permite al organizador del viaje exigir un pago a cuenta del 10% del precio total del viaje, pero que no sobrepase 500 DM (quinta cuestión); si la República Federal de Alemania hubiera podido no adaptar su Derecho interno a la Directiva habida cuenta de la jurisprudencia nacional sobre pagos anticipados o si, por el contrario, debe considerarse que las garantías del artículo 7 tampoco existen cuando los viajeros están en posesión de títulos de crédito frente a los distintos prestadores de servicios (séptima cuestión); por último, si la Directiva obliga a los Estados miembros a adoptar iniciativas para proteger a los adquirentes de viajes combinados de su propia negligencia (sexta cuestión). Dichas cuestiones, en la medida en que tienen por objeto determinar en términos generales el modo de llevar a cabo una correcta adaptación del Derecho nacional a la Directiva, podrían parecer a primera vista incluso irrelevantes a efectos de la determinación de la obligación de reparación a cargo del Estado miembro, derivada de la no adaptación del Derecho interno a la Directiva de que se trata dentro del plazo previsto.

20. En realidad, como se deduce de la resolución de remisión, el propósito del Juez nacional es verificar, por una parte, si el perjuicio sufrido por los demandantes se hubiera producido también en caso de adaptación correcta, y a tiempo, del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva (cuestiones cuarta y quinta), cosa que, a la luz de la interpretación que antes se ha dado de dicha disposición, ya puede excluirse; por otra parte, si el comportamiento de las demandantes, habida cuenta de la jurisprudencia nacional sobre pagos anticipados, puede calificarse de negligente (cuestiones sexta y séptima). Ello implicaría, en el primer caso, la inexistencia de relación de causalidad entre la no adaptación del Derecho interno a la Directiva y el daño alegado; en el segundo caso, la ausencia del derecho a reparación a causa del comportamiento negligente de los demandantes. Por consiguiente, considero que las cuestiones de que se trata sólo requieren una respuesta en la medida en que sea relevante desde el punto de vista de la relación de causalidad.

21. Dicho esto, recordaré en primer lugar que el artículo 9 de la Directiva, al disponer que «los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a la presente Directiva a más tardar el 31 de diciembre de 1992», utiliza una fórmula ritual. Tal disposición indica que, dentro del plazo señalado, los Estados miembros están obligados a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de lo dispuesto en la Directiva y, por tanto, garantizar la realización del resultado en ella fijado. También añadiré que, como el propio Tribunal de Justicia ha precisado, las disposiciones de una Directiva deben ejecutarse «con indiscutible fuerza imperativa [...], precisión y claridad exigidas [...] para cumplir la exigencia de seguridad jurídica». ( 15 ) De ello se deduce, por cuanto aquí interesa, que para adaptar correctamente el Derecho interno al artículo 7, los Estados miembros estaban obligados a adoptar, a más tardar el 31 de diciembre de 1992, las medidas adecuadas para garantizar a los adquirentes de viajes combinados, en caso de que el organizador y/o el minorista de dichos viajes incumpliera sus propias obligaciones a causa de insolvencia o quiebra, el reembolso de los fondos depositados o la repatriación.

22. La respuesta que acaba de darse evidencia que no puede entenderse que la obligación del Estado miembro esté limitada al establecimiento, dentro de dicha fecha, de un marco normativo que obligue al organizador y/o al minorista de viajes combinados a probar que la devolución de los fondos depositados y la repatriación están garantizadas. Al contrario, era necesario, por tratarse de una obligación de resultado, que el Estado miembro, dentro del plazo previsto por la Directiva, adoptase todas las medidas necesarias para garantizar que los particulares estaban efectivamente protegidos contra los riesgos de insolvencia y de quiebra de los organizadores y/o minoristas de viajes combinados. Por tanto, hay que responder a la cuarta cuestión planteada por el Juez remitente que los Estados miembros estaban obligados a adoptar, a más tardar el 31 de diciembre de 1992, todas las medidas adecuadas para garantizar la aplicación efectiva del régimen de garantía elegido.

23. La quinta cuestión se refiere al modo en que el Derecho interno fue efectivamente adaptado a la Directiva, mediante la mencionada Ley de 24 de junio de 1994. Está claro que dicha Ley, en la medida en que se adoptó después de que hubiera expirado el plazo previsto en la Directiva y de que se produjera el perjuicio cuya reparación solicitan los demandantes, es aquí irrelevante. Como se desprende de la resolución de remisión, sin embargo, el Juez nacional se pregunta acerca de la conformidad de la normativa nacional de aplicación precisamente porque, en caso afirmativo, se deduciría que el consumidor está obligado a soportar, al menos, los riesgos relativos al anticipo del 10 %. La consecuencia sería que debería declararse, respecto a algunos de los casos ante él pendientes, la falta de relación de causalidad entre la no adaptación del Derecho interno a la Directiva y el perjuicio alegado. ( 16 ) A este respecto, creo que bastará una observación breve y concreta. El artículo 7 de la Directiva, como he precisado en varias ocasiones, tiene por objeto proteger al consumidor contra los riesgos derivados de la insolvencia o de la quiebra del organizador y/o del minorista. Ello implica que una normativa que autorice a exigir a los viajeros, antes de entregarles un título de garantía, el pago de un anticipo equivalente al 10 % del precio total del viaje, pero no superior a 500 DM, es conforme con el artículo 7 sólo en la medida en que, en caso de insolvencia o de quiebra del organizador y/o del minorista, se garantice también la devolución del anticipo de que se trata.

24. Desde esta misma óptica hay que apreciar, por cuanto aquí interesa, la jurisprudencia del Bundesgerichtshof, varias veces recordada, sobre pagos anticipados, que es objeto de la séptima cuestión. En efecto, el Landgericht pregunta al Tribunal de Justicia si, habida cuenta de dicha jurisprudencia, la República Federal de Alemania podía renunciar completamente a adaptar su Derecho al artículo 7 de la Directiva. La respuesta a esta cuestión sólo puede ser negativa. A este respecto, hago observar en primer lugar que es dudoso que dicha jurisprudencia pueda garantizar, aunque sólo sea por motivos de seguridad jurídica, una adaptación correcta del Derecho interno a la Directiva. ( 17 )A ello hay que añadir que, sobre la base de dicha jurisprudencia, los consumidores están de todas maneras obligados a soportar una serie de riesgos; me refiero no sólo a la circunstancia, ya señalada, de que de ese modo no se garantiza al consumidor la devolución del anticipo ya pagado, sino también y, sobre todo, a la circunstancia de que podría peligrar la plena protección garantizada por el artículo 7 a los consumidores si éstos se vieran obligados a hacer valer títulos de crédito frente a terceros que, a su vez, están expuestos al riesgo de quiebra. ( 18 )

25. Por último, queda por examinar, en relación con las medidas necesarias para garantizar una correcta adaptación del Derecho interno a la Directiva, si los Estados miembros también estaban obligados a adoptar medidas destinadas a proteger a los consumidores contra su propia negligencia. Esta cuestión guarda relación con la anterior desde el punto de vista de la relación de causalidad. Ahora bien, del tenor de la Directiva y, en particular, del artículo 7 se desprende que se trata de una disposición que pretende asegurar una protección mínima a los viajeros, de modo que los Estados miembros no están obligados a adoptar medidas de este tipo. Por otra parte, esto se confirma en el artículo 8 de la Directiva, con arreglo al cual los Estados miembros podrán adoptar o mantener normas más estrictas a fin de proteger al consumidor.

26. A este respecto, hay que recordar también que el propio Tribunal de Justicia ha reconocido, en materia de responsabilidad extracontractual de las Instituciones comunitarias, que existe «un principio general común a los sistemas jurídicos de los Estados miembros, según el cual la persona perjudicada debe dar pruebas de que ha adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio, si no quiere correr el riesgo de tener que soportar el daño ella sola». ( 19 ) Por consiguiente, incumbe a la persona perjudicada la obligación de observar un comportamiento diligente, obligación que consiste en adoptar las medidas necesarias para evitar el perjuicio o reducir su magnitud. ( 20 ) Dicho esto, hay que señalar no obstante, habida cuenta de las respuestas dadas a las cuestiones quinta y séptima, que un viajero que haya pagado el precio total del viaje, sin exigir el título correspondiente, no puede ser considerado negligente por el mero hecho de no haberse valido, de conformidad con la jurisprudencia sobre pagos anticipados, de la posibilidad de no pagar más del 10 % del precio total del viaje antes de obtener los documentos que constituyen el título de crédito oponible frente a los diversos prestadores de servicios. En efecto, esta jurisprudencia, como he señalado, no puede considerarse una adaptación suficiente del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva, con la consecuencia de que su inobservancia no puede legitimar una reducción de la indemnización ni tampoco una denegación de indemnización.

C — Sobre el comportamiento ilegal del Estado (cuestiones octava, novena, décima, undécima y duodécima)

27. Las cuestiones octava a duodécima se refieren a la ilegalidad del comportamiento dañoso imputado al Estado, extremo sobre el que se pide al Tribunal de Justicia que haga algunas precisiones. En particular, el Juez nacional desea que se dilucide si el mero hecho de rebasar el plazo fijado en la Directiva es suficiente para generar la responsabilidad del Estado, teniendo en cuenta, por otra parte, que en el caso de autos, para conseguir el resultado de protección previsto en la Directiva, era necesaria la colaboración de terceros que pertenecen al sector privado (octava cuestión); o si, en cambio, también es necesario un incumplimiento manifiesto y grave de las obligaciones del Estado (novena cuestión), así como una condena previa del Estado miembro infractor (décima cuestión). Por último, el mismo Juez inquiere si de la sentencia Francovich debe deducirse que la responsabilidad del Estado no depende de que éste haya incurrido en culpa (undécima cuestión); y, en caso de respuesta negativa, si la jurisprudencia nacional relativa a los pagos anticipados puede constituir un motivo válido para justificar el no haber adaptado el Derecho interno a la Directiva dentro del plazo previsto, y si, por tanto, puede excluir un comportamiento culposo o en todo caso un incumplimiento grave (duodécima cuestión). En definitiva, se trata de determinar si, para que nazca una obligación de reparación a cargo del Estado miembro infractor, es suficiente cualquier infracción del Derecho comunitario, en este caso la no adaptación del Derecho interno a una Directiva dentro del plazo previsto, o si hace falta algo más.

28. A este respecto, creo que será suficiente que me limite a unas breves observaciones, cuyo punto de partida es, una vez más, la sentencia Francovich. En dicha ocasión, lo recuerdo, el Tribunal de Justicia consideró «suficientes para generar, en favor de los particulares, un derecho a indemnización que está basado directamente en el Derecho comunitario» (apartado 41), los tres requisitos antes mencionados, individualizados y definidos por el propio Tribunal. En cambio, no aportó ninguna otra precisión en relación con la ilegitimidad del comportamiento del autor del perjuicio ni pidió al Juez nacional ninguna verificación sobre este extremo. La opción así hecha por el Tribunal de Justicia en la sentencia Francovich se debió, en mi opinión, simplemente a la circunstancia de que en dicho caso no podía albergarse ninguna duda acerca de la ilegalidad del comportamiento del Estado: no se alcanzó el resultado querido por la Directiva, respecto al cual el Estado no disponía de margen de apreciación alguno, en cualquier caso, respecto al plazo dentro del cual debía adaptarse el Derecho interno a la Directiva. Ello no significa que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre la necesidad o no de un incumplimiento manifiesto y grave. Y, a este respecto, es significativo que en la doctrina se hayan registrado reacciones diversas e incluso opuestas: algunos opinan que el Tribunal de Justicia de esta manera sólo quiso censurar los incumplimientos graves o culposos; ( 21 ) en cambio, según otros, de dicha sentencia se desprende que todo incumplimiento del Derecho comunitario genera una responsabilidad y una obligación de reparación. ( 22 ) En todo caso, no hay duda sobre la solución que el Tribunal de Justicia dio al supuesto considerado: la responsabilidad del Estado y la obligación de reparación existen siempre que el incumplimiento consista en no adaptar el Derecho interno a una Directiva dentro del plazo señalado.

29. Es imposible no aplicar la misma conclusión al caso de autos. De hecho, la alegación aducida por el Gobierno alemán, según la cual el plazo señalado en la Directiva resultó demasiado breve, no puede modificar los términos del problema. A este respecto, me Umito aquí a recordar que, como el propio Tribunal de Justicia ha precisado, «cuando el plazo señalado para aplicar una Directiva resulte demasiado breve, el único remedio compatible con el Derecho comunitario consiste, para el Estado miembro interesado, en adoptar, en el plano de la Comunidad, las iniciativas necesarias con el fin de obtener de la Institución comunitaria competente la necesaria ampliación del plazo». ( 23 ) Del mismo modo, ni el hecho de que otros Estados miembros tampoco hayan adaptado su Derecho interno a la Directiva dentro del plazo señalado, ( 24 ) ni la presunta falta de colaboración de los círculos económicos interesados tienen la menor relevancia. Es al Estado miembro al que incumbe la obligación de adaptar el Derecho interno a la Directiva dentro del plazo previsto, tanto si la consulta de otros sujetos u operadores del sector es requerida por la propia Directiva como si constituye una opción del propio Estado de que se trate. De ello resulta que dicho Estado no puede en todo caso invocar «situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos que establecen las Directivas comunitarias». ( 25 )

30. En definitiva, el incumplimiento consistente en no adaptar el Derecho nacional a una Directiva siempre puede generar, cuando se cumplan los requisitos ya precisados por el Tribunal de Justicia en la sentencia Franco-vich, la responsabilidad del Estado miembro infractor y, por consiguiente, la obligación de reparación frente a los particulares perjudicados, sin que sea necesario proceder a verificaciones ulteriores.

31. Esta conclusión hace, por tanto, innecesario examinar las demás cuestiones planteadas por el Juez nacional. En efecto, éste parece partir de la idea de que la no adaptación del Derecho interno a la Directiva de que se trata no constituye un incumplimiento manifiesto y grave de las obligaciones del Estado, que puede, por tanto, generar la responsabilidad y la obligación de reparación. En esta perspectiva, el Juez nacional añade que, si bien la obligación de reparación requiere un comportamiento culposo del Estado infractor, habría que verificar si cabe considerar que la jurisprudencia nacional sobre pagos anticipados puede excluir la existencia de tal comportamiento. Dado que los aspectos que acabo de evocar ya han sido suficientemente desarrollados en mis conclusiones, antes citadas, en los asuntos acumulados Brasserie du Pêcheur y Factortame III, presentadas también hoy, estimo oportuno y suficiente, independientemente de su relevancia para la solución del caso de autos, remitirme a dichas conclusiones en la medida en que sea necesario.

32. Por consiguiente, en relación con las cuestiones de que se trata, me limitaré a destacar esquemáticamente lo siguiente: — la no adaptación del Derecho interno a una Directiva dentro del plazo en ella señalado constituye un incumplimiento manifiesto y grave ( 26 ) (novena cuestión); — para tal calificación no es necesaria una sentencia condenatoria previa con arreglo al artículo 169 ( 27 ) (décima cuestión); — la culpa, como elemento subjetivo del comportamiento ilegítimo, no tiene relevancia a efectos de determinar la responsabilidad del Estado miembro infractor ( 28 ) (undécima cuestión); — por tanto, la jurisprudencia nacional sobre pagos anticipados no es un elemento relevante para excluir la culpa (duodécima cuestión).

33. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo, por tanto, que el Tribunal de Justicia responda a las cuestiones planteadas por el Landgericht Bonn del modo siguiente: «1) El artículo 7 de la Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados, atribuye a los adquirentes de dichos viajes un derecho a la garantía de la devolución de las cantidades ya pagadas y de los gastos de repatriación en caso de insolvencia del organizador y/o del minorista del viaje; el contenido de este derecho es determinable sobre la base de las disposiciones de la propia Directiva. 2) Los artículos 7 y 9 de la Directiva 90/314 obligan a los Estados miembros a adoptar, a más tardar el 31 de diciembre de 1992, las medidas necesarias para garantizar al consumidor, a partir de dicha fecha, la devolución de los fondos depositados o su repatriación, en caso de insolvencia o de quiebra del organizador y/o del minorista que sea parte en el contrato. 3) El artículo 7 de la Directiva 90/314 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro autorice a los organizadores de viajes a exigir al consumidor, incluso antes de entregarle los documentos que constituyen un título de crédito, un anticipo del 10 % del precio total del viaje, siempre que también se le garantice, en caso de insolvencia o quiebra, la devolución de dicho anticipo; la jurisprudencia nacional sobre pagos anticipados, en la medida en que hace que el consumidor soporte a la vez dicho riesgo y el derivado de la eventual quiebra al que están expuestos los terceros frente a los que puede hacer valer su título de crédito, no constituye por tanto una correcta adaptación del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva. 4) La Directiva 90/314 no obliga a los Estados miembros a adoptar medidas adecuadas para proteger a los consumidores contra su propia negligencia. 5) La no adaptación del Derecho interno a una Directiva dentro del plazo en ella señalado, cuando se reúnen los demás requisitos, basta para generar la obligación de reparación del Estado miembro infractor, que, por tanto, no puede justificar el eventual retraso en la adaptación aduciendo que el plazo señalado ha resultado demasiado breve ni que la adaptación requería que se consultara a terceros interesados. 6) La no adaptación del Derecho interno a una Directiva constituye un incumplimiento manifiesto y grave de las obligaciones que incumben a los Estados miembros con arreglo al Derecho comunitario; a este respecto no se requiere, antes de que se produzca el hecho dañoso, una sentencia condenatoria con arreglo al artículo 169. 7) La responsabilidad y la obligación de reparación del Estado miembro infractor no están supeditadas a la existencia de culpa, entendida como elemento subjetivo del comportamiento ilegal imputable al Estado miembro de que se trate; por tanto, la jurisprudencia nacional sobre pagos anticipados no puede justificar, a efectos de la obligación de indemnización, el retraso en la adaptación del Derecho interno a la Directiva 90/314.»

( *1 ) Lengua original: italiano.

( 1 ) DO L 158, p. 59.

( 2 ) Sentencia dc 19 dc noviembre de 1991 (asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, Rec. p. I-5357).

( 3 ) BGBl. p. 1322.

( 4 ) NJW 1986, pp. 1613 y ss.

( 5 ) BGHZ 100, p. 157.

( 6 ) Al acto ilícito del legislador («legislatives Unrecht») se aplica dc hecho la misma normativa que regula la responsabilidad de la Administración pública («Amtshaftung»). Precisamente por esto la reparación dc los perjuicios derivados de un acto ilícito legislativo, cuestión todavía muy controvertida en Alemania, se admite cuando sc trau de leyes de caso único («Einzelfallgesetze») o de un acto normativo como un plan de urbanismo («Bebauungsplan»). La situación no es, pues, muy distinta de aquella — que comúnmente se considera sólo italiana— relativa a la distinción entre derechos subjetivos e intereses legítimos.

( 7 ) A este respecto, véase sin embargo, Papier, art. 34, Rn 181, en Maunz-Dürig-Hcrzog-Scholz, GG Kommentar, München, 1987, según cl cual existe un incumplimiento de los deberes propios del cargo y, por tanto, un derecho a la reparación del perjuicio, cuando sc trata de omisiones legislativas caracterizadas («qualifiziertes Unterlassen»).

( 8 ) Por cuanto se refiere a los elementos específicos del asunto Francovich, así como al fundamento y al alcance del principio de la responsabilidad y de la obligación de reparación a cargo del Estado miembro infractor, como se enuncian en dicha sentencia, me remito a las conclusiones relativas a los asuntos acumulados Brasserie du Pêcheur y Factortamc III, también presentadas hoy, en particular, a los puntos 15 a 22.

( 9 ) Los tres requisitos de que se trata, precisados por el Tribunal de Justicia en la sentencia Francovich (apartado 40), se citan textualmente aquí, sin embargo, tal como fueron formulados y resumidos por el propio Tribunal de Justicia en la sentencia de 14 de julio de 1994, Faccini Dori (C-91/92, Rec. p. 3325), apartado 27. Vcasc también la sentencia dc 16 de diciembre dc 1993, Wagner Miret (C-334/92, Rec. p. I-6911), apartados 22 y 23.

( 10 ) Sentencia Francovich, antes citada, apartado 41.

( 11 ) El apartado 4 del artículo 2 de la Directiva define, en efecto, como consumidor a «la persona que compra o se compromete a comprar el viaje combinado (“el contratante principal”), la persona en nombre de la cual el contratante principal se compromete a comprar el viaje combinado (“los demás beneficiarios”) o la persona a la cual el contratante principal u otro beneficiario cede el viaje combinado (“cesionario”)».

( 12 ) Véanse, en particular, los tres primeros considerandos, en los que se pone de relieve la importancia de la armonización de las normas nacionales en la materia con el fin de eliminar los obstáculos a la libre prestación de servicios, así como las distorsiones de la competencia entre los operadores establecidos en Estados miembros diferentes.

( 13 ) Véanse, en particular, los considerandos octavo a undécimo, en los que, por ejemplo, se destaca que «las normas que protegen al consumidor presentan, entre los diferentes Estados miembros, unas disparidades que disuaden a los consumidores de un Estado miembro determinado de adquirir viajes combinados en otro Estado miembro» y que «el consumidor debe beneficiarse de la protección que establece la presente Directiva»; así como los dos últimos considerandos, relativos específicamente a la protección del consumidor en caso de insolvencia o de quiebra del organizador del viaje.

( 14 ) Sentencia Francovich, antes citada, apartado 17.

( 15 ) Sentencia de 30 de mayo de 1991, Comisión/Alemania (C-59/89, Ree. p. I-2607), apartado 24.

( 16 ) Por ejemplo, como el Sr. Erdmann (istinto C-179/94) sólo pagó el anticipo del 10 % del precio total del viaje, desde el punto de vista expuesto en el texto, el daño sufrido no daría lugar a reparación, y ello precisamente porque la Directiva permite que el particular se haga cargo, en caso de insolvencia o de quiebra, del riesgo relativo al anticipo pagado. Y tal resultado, no es necesario decirlo, se habría producido también aunque el Derecho interno se hubiera adaptado a la Directiva a su debido tiempo.

( 17 ) A este respecto, véase, por ejemplo, la citada sentencia Comisión/Alemania, en cuyo apartado 28 el Tribunal de Justicia afirmó que «la conformidad de una práctica con los imperativos de protección de una Directiva no puede constituir una razón para no adaptar el Derecho interno a dicha Directiva mediante disposiciones que puedan crear una situación suficientemente precisa, clara y transparente para permitir que los particulares conozcan sus derechos y obligaciones. Tal como declaró este Tribunal de Justicia [...], para garantizar jurídicamente y no sólo de hecho la aplicación completa de las Directivas, los Estados miembros deben estaoleccr un marco legal preciso en el ámbito de que se trate».

( 18 ) A este respecto, no es necesario añadir que, evidentemente, cl adquirente de un viaje combinado no puede alegar un derecho a la reparación frente al Estado si ya ha hecho valer con éxito, frente a los prestadores de servicios de que se trate, los derechos correspondientes a los títulos que obran en su posesión.

( 19 ) Sentencia de 19 de mayo de 1992, Mulder y otros/Consejo y Comisión (asuntos acumulados C-104/89 y C-37/90, Rcc. p. I-3061), apartado 33.

( 20 ) En relación con la aplicación de este principio contenido en la jurisprudencia relativa al artículo 215, véanse, entre otras, las sentencias de 14 de julio de 1967, Kampffmeyer y otros/Comisión (asuntos acumulados 5/66, 7/66 y 13/66 a 24/66, Rcc. p. 317), y de 4 de octubre de 1979, Ircks-Arkady/Consq'o y Comisión (238/78, Rcc. p. 2955), apartado 14. En general, para profundizar en los aspectos relativos a la relación de causalidad, véanse las conclusiones, antes mencionadas, presentadas hoy en los asuntos acumulados Brasserie du Pêcheur y Factortame III, Rec.1996, p. I-1029, I-1066, en particular, los puntos 97 a 100.

( 21 ) Demuestra, entre otras cosas, que la no adaptación del Derecho interno a una Directiva constituye un incumplimiento consciente, por tanto deliberado y por eso mismo culpable, Temple Lang: «New Legal Effects Resulting from the Failure of States to Fulfil Obligations under European Community Law: The Francovich Judgment», en Fordham International Law Journal, 1992-1993, pp. 1 y ss.

( 22 ) En el sentido de que se trataría dc una responsabilidad objetiva, en la que la culpa no tendría ninguna importancia, véase, por ejemplo, Caranta: «Governmental Liability after Francovich», en The Cambridge Law Journal, 1993, pp. 272 y ss., así como Tatham: «Les recours contre les atteintes portées aux normes communautaires par les pouvoirs publics en Anglatcrre», en Cahiers de droit européen, 1993, pp. 597 y ss.

( 23 ) Sentencia dc 26 de febrero dc 1976, Comisión/Italia (52/75, Ree. p. 277), apartado 12.

( 24 ) En este sentido, véase, por ejemplo, la sentencia citada en la nou anterior, en la que se precisa que «el eventual retraso con que otros Estados miembros hayan cumplido las obligaciones que les incumben con arreglo a una Directiva no puede ser invocado por un Estado miembro para justificar el incumplimiento, aunque sea temporal, de sus propias obligaciones».

( 25 ) Sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 14.

( 26 ) Sobre el carácter manifiesto y grave del incumplimiento de normas comunitarias, véanse los puntos 74 a 84 de mis conclusiones en los asuntos acumulados Brasserie du Pêcheur y Factortamc III.

( 27 ) Véase, en particular, el punto 81 de las conclusiones citadas en la nota precedente.

( 28 ) Véanse, al respecto, los puntos 85 a 90 de dichas conclusiones.