CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PRIIT PIKAMÄE

presentadas el 25 de junio de 2020 ( 1 )

Asunto C‑808/18

Comisión Europea

contra

Hungría

«Incumplimiento de Estado — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Directiva 2013/32/UE — Procedimiento nacional de examen de la solicitud de protección internacional — Artículo 6 — Acceso efectivo — Artículo 43 — Garantías procedimentales — Artículo 46, apartados 5 y 6 — Ausencia de efecto suspensivo de los recursos interpuestos contra las decisiones administrativas por las que se deniega la concesión del estatuto de refugiado — Directiva 2013/33/UE — Artículo 2, letra h) — Permanencia obligatoria en zonas de tránsito — Concepto de «internamiento» — Directiva 2008/115/CE — Artículo 5, artículo 6, apartado 1, artículo 12, apartado 1, y artículo 13, apartado 1 — Retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular»

Índice

I. Marco jurídico A. Derecho de la Unión 1. Directiva 2008/115 2. Directiva 2013/32 3. Directiva 2013/33 B. Derecho húngaro 1. Ley sobre el Derecho de Asilo 2. Ley sobre las Fronteras Estatales II. Procedimiento administrativo previo III. Análisis A. Sobre la falta de acceso efectivo al procedimiento de asilo 1. Alegaciones de las partes 2. Apreciación a) Sobre la identificación exacta de la obligación que constituye el objeto del motivo b) Aplicación al presente caso B. Sobre la infracción de las normas de procedimiento aplicables a las solicitudes de protección internacional 1. Alegaciones de las partes 2. Apreciación a) Sobre la aplicabilidad del artículo 43 de la Directiva 2013/32 b) Sobre la inobservancia de las garantías contenidas en el artículo 43 de la Directiva 2013/32 c) Sobre el artículo 72 TFUE C. Sobre el internamiento generalizado de los solicitantes de asilo y la inobservancia de las garantías procedimentales pertinentes 1. Alegaciones de las partes 2. Apreciación a) Sobre la existencia de un internamiento b) Sobre la legalidad del internamiento D. Sobre el incumplimiento de los procedimientos establecidos en la Directiva 2008/115 1. Alegaciones de las partes 2. Apreciación a) Sobre la aplicabilidad de la Directiva 2008/115 b) Sobre el artículo 72 TFUE E. Sobre la falta de efectividad de los recursos interpuestos contra las decisiones por las que se deniega una solicitud de asilo 1. Alegaciones de las partes 2. Apreciación IV. Costas V. Conclusión

1. En el marco del presente asunto, la Comisión Europea ha interpuesto un recurso ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 258 TFUE, párrafo segundo, solicitando que se declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de determinadas disposiciones de la Directiva 2013/32/UE, ( 2 ) de la Directiva 2013/33/UE ( 3 ) y de la Directiva 2008/115/CE. ( 4 )

2. Con un alcance extremadamente amplio, este recurso cuestiona la compatibilidad con el Derecho de la Unión de una parte significativa de la normativa húngara que regula los procedimientos de examen de las solicitudes de asilo y de los que tienen por objeto la ejecución del retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular que se encuentran en el territorio nacional. Las problemáticas jurídicas que plantea tienen un interés indudable, en particular en lo referente a la cuestión de si la situación de los solicitantes de asilo alojados en las zonas de tránsito situadas en la frontera entre Serbia y Hungría debe calificarse de «internamiento» en el sentido de la Directiva 2013/33.

3. El carácter sensible de la sentencia que debe dictarse en el presente asunto se ve acentuado por el hecho de que, en la situación actual, en la que otros Estados miembros están endureciendo sus normativas nacionales en la materia, la interpretación que lleve a cabo el Tribunal de Justicia podría tener implicaciones que van mucho más allá del presente asunto.

I. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Directiva 2008/115

4. El artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2008/115 prevé: «Los Estados miembros podrán decidir no aplicar la presente Directiva a los nacionales de terceros países: a) a los que se deniegue la entrada con arreglo al artículo 13 del Código de fronteras Schengen, o que sean detenidos o interceptados por las autoridades competentes con ocasión del cruce irregular de las fronteras exteriores terrestres, marítimas o aéreas de un Estado miembro y no hayan obtenido ulteriormente una autorización o derecho de estancia en dicho Estado miembro; […]».

5. El artículo 6, apartado 1, de esta Directiva establece: «Los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5.»

6. El artículo 12, apartado 1, de la referida Directiva enuncia: «Las decisiones de retorno y —si se dictan— las decisiones de prohibición de entrada y de expulsión se dictarán por escrito y consignarán los fundamentos de hecho y de derecho, así como información sobre las vías de recurso de que se dispone.»

7. Según el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115: «Se concederá al nacional de un tercer país de que se trate el derecho efectivo a interponer recurso contra las decisiones relativas al retorno o pidiendo que se revisen estas, conforme a lo dispuesto en el artículo 12, apartado 1, ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia.»

2. Directiva 2013/32

8. El artículo 3 de la Directiva 2013/32 dispone: «1. La presente Directiva se aplicará a todas las solicitudes de protección internacional presentadas en el territorio, con inclusión de la frontera, en las aguas territoriales o en las zonas de tránsito de los Estados miembros, y a la retirada de la protección internacional. […]».

9. El artículo 6 de esta Directiva establece: «1. Cuando una persona formule una solicitud de protección internacional a una autoridad competente para el registro de estas solicitudes con arreglo al Derecho nacional, el registro se realizará en el plazo máximo de los tres días hábiles siguientes a que se formule la solicitud. En caso de que la solicitud de protección internacional se formule ante otras autoridades que, pese a ser probable que reciban tales solicitudes, no sean competentes para registrarlas conforme a su Derecho nacional, los Estados miembros velarán por que el registro se realice en el plazo máximo de los seis días hábiles siguientes a la formulación de la solicitud. […] 2. Los Estados miembros garantizarán que la persona que haya formulado una solicitud de protección internacional tenga efectivamente la oportunidad de presentarla lo antes posible. Cuando el solicitante no aproveche esta oportunidad, los Estados miembros podrán aplicar el artículo 28 en consecuencia. 3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado. […] 5. Cuando una solicitud simultánea de protección internacional por parte de un gran número de nacionales de terceros países o apátridas haga muy difícil en la práctica respetar el plazo fijado en el apartado 1, los Estados miembros podrán disponer que el plazo se amplíe a 10 días hábiles.»

10. El artículo 24, apartado 3, de la referida Directiva enuncia: «Los Estados miembros velarán por que, cuando se haya determinado que un solicitante necesita garantías procedimentales especiales, se le preste el apoyo adecuado a fin de que pueda disfrutar de los derechos y cumplir con las obligaciones de la presente Directiva a lo largo de la duración del procedimiento de asilo. Cuando no pueda prestarse este apoyo adecuado en el marco de los procedimientos a que se refieren el artículo 31, apartado 8, y el artículo 43, y en especial cuando los Estados miembros consideren que el solicitante necesita garantías procedimentales especiales por haber sido objeto de torturas, violación y otras formas graves de violencia psicológica, física o sexual, los Estados miembros no aplicarán, o suspenderán la aplicación, del artículo 31, apartado 8, y del artículo 43. Cuando los Estados miembros apliquen las disposiciones del artículo 46, apartado 6, al solicitante al que no pueda aplicarse el artículo 31, apartado 8, y el artículo 43, a tenor de lo dispuesto en el presente párrafo, ofrecerán, como mínimo, las garantías previstas en el artículo 46, apartado 7.»

11. El artículo 26, apartado 1, de la citada Directiva prevé: «Los Estados miembros no mantendrán a una persona internada por la única razón de que sea un solicitante de protección internacional. Los motivos y las condiciones de internamiento y las garantías de los solicitantes internados, serán conformes con la Directiva 2013/33/UE.»

12. El artículo 43 de la Directiva 2013/32, titulado «Procedimientos fronterizos», dispone: «1. Los Estados miembros podrán, de conformidad con los principios y garantías fundamentales del capítulo II, estipular procedimientos en la frontera o en las zonas de tránsito del Estado miembro para tomar decisiones sobre: a) la admisibilidad de una solicitud, de conformidad con el artículo 33, presentada[…] en estos lugares, y/o b) el fondo de una solicitud en un procedimiento de conformidad con el artículo 31, apartado 8. 2. Los Estados miembros garantizarán que se tome una decisión en el marco del procedimiento descrito en el apartado 1 dentro de un plazo razonable. Si no se ha tomado una decisión antes del transcurso de cuatro semanas, se concederá al solicitante la entrada al territorio del Estado miembro para que se tramite su solicitud de conformidad con las demás disposiciones de la presente Directiva. 3. En caso de llegadas de un número elevado de nacionales de terceros países o de apátridas que presenten una solicitud de protección internacional en la frontera o en las zonas de tránsito, que imposibiliten en la práctica la aplicación de lo dispuesto en el apartado 1, podrán aplicarse también esos procedimientos a condición de que dichos nacionales de terceros países o apátridas sean alojados en condiciones normales en las proximidades de la frontera o de la zona de tránsito.»

13. El artículo 46 de esta Directiva establece: «[…] 5. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6, los Estados miembros permitirán que los solicitantes permanezcan en el territorio hasta que haya expirado el plazo dentro del cual pueden ejercer su derecho a un recurso efectivo y, cuando se haya ejercitado ese derecho dentro del plazo, en espera del resultado del recurso. 6. En el caso de una decisión: a) por la que se considere una solicitud manifiestamente infundada de acuerdo con el artículo 32, apartado 2, o infundada tras el examen de acuerdo con el artículo 31, apartado 8, salvo cuando esas decisiones se basen en las circunstancias a que se refiere el artículo 31, apartado 8, letra h); b) por la que se considere una solicitud inadmisible de conformidad con el artículo 33, apartado 2, letras a), b) o d); c) por la que se rechace la reapertura del caso del solicitante que ha sido suspendido de acuerdo con el artículo 28, o d) por la que se deja de examinar o de examinar íntegramente la solicitud de conformidad con el artículo 39, un órgano jurisdiccional será competente para decidir si el solicitante puede o no permanecer en el territorio del Estado miembro, bien previa petición del solicitante concernido, bien de oficio, si la decisión pone fin al derecho del solicitante a permanecer en el Estado miembro y cuando, en tales casos, el derecho a permanecer en el Estado miembro mientras se resuelve el recurso no se contemple en el Derecho nacional. […] 8. Los Estados miembros permitirán al solicitante permanecer en el territorio mientras se resuelve el procedimiento para decidir si el solicitante puede o no permanecer en el territorio del Estado miembro, a que se refieren los apartados 6 y 7. […]»

3. Directiva 2013/33

14. A tenor del artículo 8 de la Directiva 2013/33: «1. Los Estados miembros no internarán a una persona por la única razón de que sea un solicitante de protección internacional, de conformidad con la [Directiva 2013/32]. 2. Cuando ello resulte necesario, sobre la base de una evaluación individual de cada caso, los Estados miembros podrán internar a un solicitante siempre que no se puedan aplicar efectivamente medidas menos coercitivas. 3. Un solicitante solo podrá ser internado: a) para determinar o verificar su identidad o nacionalidad; b) para determinar los elementos en que se basa la solicitud de protección internacional que no podrían obtenerse sin el internamiento, en particular cuando exista riesgo de fuga del solicitante; c) para decidir, en el marco de un procedimiento, sobre el derecho del solicitante a entrar en el territorio; d) cuando la persona internada esté sometida a un procedimiento de retorno con arreglo a la [Directiva 2008/115], para preparar el retorno o la ejecución del proceso de expulsión, y el Estado miembro pueda demostrar sobre la base de criterios objetivos, que, en particular, el interesado ya ha tenido la oportunidad de acceder al procedimiento de asilo, por lo que hay motivos razonables para pensar que únicamente presenta la solicitud de protección internacional para retrasar o frustrar la ejecución de la decisión de retorno; e) cuando así lo exija la protección de la seguridad nacional y el orden público; f) de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Reglamento (UE) n.o 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida. Los motivos de internamiento quedarán establecidos en el Derecho nacional. […]»

15. El artículo 9 de esta Directiva dispone: «[…] 2. El internamiento de los solicitantes será ordenado por escrito por las autoridades judiciales o administrativas. La orden de internamiento reflejará los motivos de hecho y de derecho en que se base. 3. Cuando las autoridades administrativas ordenen el internamiento, los Estados miembros someterán a un control judicial rápido la legalidad del internamiento, el cual se efectuará de oficio y/o a instancia del solicitante. Cuando se efectúe de oficio, dicho control se resolverá lo más rápidamente posible desde el inicio del internamiento. Cuando se efectúe a instancia del solicitante, se decidirá lo más rápidamente posible tras el inicio de los procedimientos correspondientes. A este efecto, los Estados miembros definirán en el Derecho nacional el período dentro del cual el control judicial de oficio y/o el control judicial a instancia del solicitante debe ser llevado a cabo. Cuando, como resultado del control judicial, el internamiento se considere ilegal, el solicitante de que se trate deberá ser liberado inmediatamente. […]»

16. El artículo 11, apartado 2, de dicha Directiva prevé: «Únicamente se internará a los menores como medida de último recurso y tras haberse determinado la imposibilidad de aplicar eficazmente otras medidas alternativas menos coercitivas. El período de tiempo de internamiento será el más breve posible y se realizarán todos los esfuerzos necesarios para la puesta en libertad de los menores internados y para proporcionarles un centro adecuado para menores. […]»

B. Derecho húngaro

1. Ley sobre el Derecho de Asilo

17. El artículo 71/A de la menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Ley n.o LXXX de 2007 sobre del Derecho de Asilo; en lo sucesivo, «Ley sobre el Derecho de Asilo») prevé: «1. Si el extranjero formula su solicitud en una zona de tránsito: a) antes de entrar en el territorio de Hungría, o b) tras haber sido detenido en el territorio de Hungría en el interior de una franja de [ocho kilómetros] desde el trazado de la frontera exterior, según se define en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), ( 5 ) o de los hitos fronterizos, y haber sido escoltado hasta la entrada de la instalación destinada a proteger el orden en la frontera, según lo dispuesto en la Ley sobre las Fronteras Estatales las disposiciones del presente capítulo se aplicarán, sin perjuicio de las excepciones previstas en el presente artículo. […] 4. Transcurridas cuatro semanas desde la presentación de la solicitud, la policía de extranjería autorizará la entrada en el territorio con arreglo a la ley. 5. Si la solicitud no fuera declarada inadmisible, la policía de extranjería autorizará la entrada en el territorio con arreglo a la ley. 6. Si se autoriza la entrada en el territorio de Hungría, la autoridad competente en materia de asilo tramitará el procedimiento de asilo según las normas generales. 7. Las normas del procedimiento fronterizo no serán de aplicación a las personas que precisen un trato especial.»

18. El artículo 31/A, apartado 1, de la Ley sobre el Derecho de Asilo reproduce palabra por palabra los motivos de internamiento previstos en el artículo 8, apartado 3, de la Directiva 2013/33. El apartado 2 de ese artículo establece que «el internamiento de los solicitantes de asilo podrá ordenarse tras efectuar una evaluación individual y únicamente si el objetivo perseguido no puede alcanzarse mediante una medida que garantice que la persona afectada permanezca a disposición de las autoridades», y el apartado 5 del mismo artículo prevé que «el internamiento de los solicitantes de asilo se ordenará mediante una resolución que será ejecutiva desde su notificación.»

19. El artículo 31/B de la mencionada Ley establece: «1. No podrá ordenarse el internamiento solo porque se haya formulado una solicitud de asilo. 2. No podrá ordenarse el internamiento de un solicitante de asilo que sea menor no acompañado. 3. Solo podrá ordenarse el internamiento de familias con hijos menores de edad como medida de último recurso, teniendo en cuenta ante todo el interés superior de los menores. […]»

20. A tenor del artículo 80/H de la Ley sobre el Derecho de Asilo: «En caso de una situación de crisis provocada por una inmigración masiva, se aplicarán las disposiciones de los capítulos I a IV y V/A a VIII, sin perjuicio de las excepciones establecidas en los artículos 80/I a 80/K.»

21. El artículo 80/I, inciso i), de la Ley sobre el Derecho de Asilo excluye la aplicación de los artículos 30 y 31 [letra a)], así como de los artículos 71/A a 72 [inciso i)] de la misma Ley.

22. Según el artículo 80/J de la Ley sobre el Derecho de Asilo: «1. La solicitud de asilo deberá presentarse en persona ante la autoridad competente y exclusivamente en la zona de tránsito, salvo que el solicitante de asilo: a) esté sujeto a una medida coercitiva, a una medida o a una condena que restrinja su libertad individual; b) esté sujeto a una medida de internamiento ordenada por la autoridad competente en materia de asilo; c) resida legalmente en el territorio de Hungría y no solicite ser alojado en un centro de acogida. 2. El solicitante de asilo estará sujeto al procedimiento de asilo desde la presentación de su solicitud de protección internacional ante la autoridad competente y hasta la notificación de la decisión adoptada al término del procedimiento, cuando ya no sea susceptible de recurso. […] 4. Mientras dure el procedimiento, los solicitantes de asilo que residan en la zona de tránsito no disfrutarán de los derechos a que se refiere el artículo 5, apartado 1, letras a) y c). 5. La autoridad competente en materia de asilo atribuirá al solicitante de asilo la zona de tránsito como su lugar de permanencia, hasta que sean ejecutivos el auto de traslado con arreglo al Reglamento de Dublín o la decisión que ya no sea susceptible de recurso. El solicitante de asilo podrá abandonar la zona de tránsito cruzando la puerta de salida. 6. Si el solicitante de asilo es un menor no acompañado de menos de 14 años, la autoridad competente en materia de asilo tramitará el procedimiento de asilo con arreglo a las normas generales, tras la entrada del menor en el país. Dicha autoridad encontrará sin demora un alojamiento temporal para dicho solicitante y solicitará simultáneamente a la autoridad competente en materia de tutela que designe a un tutor encargado de proteger y representar al menor. El tutor deberá ser nombrado en el plazo de ocho días desde la recepción de la solicitud de la autoridad competente en materia de asilo. La autoridad competente en materia de tutela comunicará sin demora el nombre del tutor nombrado al menor no acompañado y a la autoridad competente en materia de asilo.»

23. El artículo 80/K de esta Ley establece: «[…] 2. La autoridad competente en materia de asilo adoptará su resolución sobre la base de las informaciones de que disponga o pondrá fin al procedimiento en el caso de que el solicitante de asilo: […] d) abandone la zona de tránsito. […] 4. La resolución que ponga fin al procedimiento con arreglo al apartado 2 no podrá impugnarse en el marco de un procedimiento contencioso-administrativo. […]»

2. Ley sobre las Fronteras Estatales

24. El artículo 15/A de la államhatárról szóló, 2007. évi LXXXIX (Ley n.o LXXXIX de 2007 sobre las Fronteras Estatales; en lo sucesivo, «Ley sobre las Fronteras Estatales») dispone: «1. Podrán crearse zonas de tránsito en la zona a que se refiere el artículo 5, apartado 1, para que sirvan de lugar de residencia temporal a los solicitantes de asilo o de protección subsidiaria (en lo sucesivo, «solicitante de asilo») y de lugar en el que se desarrollen los procedimientos en materia de asilo y de policía de extranjería y que albergue las instalaciones necesarias a tal fin. 2. Un solicitante de asilo que se encuentre en una zona de tránsito podrá entrar en el territorio de Hungría: a) si la autoridad competente en materia de asilo adopta una decisión que le conceda la protección internacional; b) si concurren los requisitos para la aplicación de las normas generales relativas al procedimiento de asilo, o c) si procede la aplicación de las disposiciones del artículo 71/A, apartados 4 y 5, de la Ley [sobre el Derecho de Asilo]. 2 bis. En caso de una situación de crisis provocada por una inmigración masiva, se podrá autorizar la entrada en el territorio de Hungría de un solicitante de asilo que se encuentre en una zona de tránsito en los supuestos contemplados en el apartado 2, letras a) y b). […]»

II. Procedimiento administrativo previo

25. El 11 de diciembre de 2015, la Comisión envió un escrito de requerimiento a Hungría relativo a la infracción por parte de este Estado miembro del artículo 46, apartados 1, 3, 5 y 6, de la Directiva 2013/32, interpretado a la luz del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), así como del artículo 3, apartado 8, de la Directiva 2010/64/UE. ( 6 ) En este escrito, la Comisión expresaba su preocupación sobre el efecto de los recursos jurídicos en el caso de los procedimientos fronterizos, sobre la ausencia de un efecto suspensivo automático de los recursos interpuestos contra las decisiones denegatorias en materia de asilo, sobre la garantía de una entrevista personal en el marco del control judicial de las decisiones de denegación de las solicitudes por inadmisibles y de las decisiones adoptadas en el marco de los procedimientos acelerados, sobre la competencia procesal autónoma de los jueces auxiliares en el marco de los procedimientos de control judicial y, por último, sobre el incumplimiento de las normas jurídicas de la Unión relativas al derecho a interpretación y traducción en los procesos penales.

26. Hungría respondió al escrito de requerimiento mediante una carta recibida por la Comisión el 12 de febrero de 2016, por medio de la cual sostenía que la normativa húngara pertinente era compatible con el Derecho de la Unión.

27. El 7 de marzo de 2017, Hungría promulgó la Ley n.o XX de 2017 modificativa de la Ley sobre el Derecho de Asilo. La Comisión consideró que esta ley suscitaba nuevas dudas, que se añadían a las expuestas en el escrito de requerimiento de 11 de diciembre de 2015, sobre los siguientes aspectos: la expulsión de los nacionales de terceros países en situación irregular contravenía los procedimientos establecidos en la Directiva 2008/115, la falta de garantía de un acceso efectivo al procedimiento de asilo, la ampliación ilegal del procedimiento fronterizo, el internamiento generalizado de los solicitantes de asilo, la inobservancia de las garantías procedimentales previstas, la aplicación inadecuada del principio del tercer país seguro, el impago de la asignación para gastos diarios a los solicitantes de protección internacional, la infracción de las normas de la Unión en materia de cobertura de los gastos relacionados con las condiciones de acogida y la reducción, de ocho a tres días, del plazo de presentación de las solicitudes de revisión de las decisiones de primer grado por las que se deniega una solicitud de asilo.

28. El 18 de marzo de 2017, la Comisión envió un escrito de requerimiento complementario a Hungría mediante el que le imputaba el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, del artículo 6, apartado 1, del artículo 12, apartado 1, y del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115; de los artículos 3, 6 y 7, del artículo 24, apartado 3, del artículo 31, apartado 8, de los artículos 33, 38, 43 y del artículo 46, apartado 1, 3, 5 y 6 de la Directiva 2013/32, así como de los artículos 2, 8, 9, 11 y del artículo 17, apartado 2, de la Directiva 2013/33, leídos en relación con el artículo 2, letra g), y con el artículo 17, apartados 3 y 4, de esta misma Directiva, y por último de los artículos 6, 18 y 47 de la Carta.

29. Hungría respondió al escrito de requerimiento complementario mediante carta de 18 de julio de 2017, si bien completó su respuesta los días 20 de octubre de 2017 y 20 de noviembre de 2017. A la vez que afirmaba que consideraba que la normativa húngara en cuestión era compatible con el Derecho de la Unión, este Estado miembro procedió a conformar dicha normativa con este Derecho en ciertos aspectos concretos.

30. En consecuencia, el 8 de diciembre de 2017, la Comisión envió a Hungría un dictamen motivado, que se le notificó el mismo día, en el que constataba que este Estado miembro no había cumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, del artículo 6, apartado 1, del artículo 12, apartado 1, y del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115, y de los artículos 3 y 6, del artículo 24, apartado 3, del artículo 43 y del artículo 46, apartados 3, 5 y 6, de la Directiva 2013/32, y, finalmente, del artículo 2, letra h), y de los artículos 8, 9 y 11 de la Directiva 2013/33, leídos en relación con los artículos 6, 18 y 47 de la Carta: – al limitar, en el procedimiento de recurso contra una decisión por la que se deniega la solicitud de protección internacional, el examen contemplado en el artículo 46, apartado 3, de la Directiva 2013/32 a los hechos y las cuestiones jurídicas examinados en el marco de la adopción de la decisión; – al no transponer al Derecho nacional el artículo 46, apartado 5, de la Directiva 2013/32 y al adoptar disposiciones que establecen excepciones a la norma general del efecto suspensivo automático en situaciones que no están contempladas en el artículo 46, apartado 6, de esta misma Directiva; – al trasladar al otro lado de la valla fronteriza a los nacionales de terceros países en situación irregular en el territorio de Hungría sin respetar los procedimientos y las garantías definidos en el artículo 5, en el artículo 6, apartado 1, en el artículo 12, apartado 1, y en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/115; – al disponer que la solicitud de asilo debe presentarse en persona ante la autoridad competente y exclusivamente en la zona de tránsito; – al disponer que procede aplicar a todos los solicitantes de asilo (exceptuando a los niños menores de 14 años) un procedimiento a resultas del cual estos solicitantes de asilo deben permanecer internados durante todo el procedimiento de asilo en las instalaciones de una zona de tránsito que solo pueden abandonar en dirección a Serbia y al no dotar a este internamiento de las garantías adecuadas, y – al reducir de ocho a tres días el plazo establecido para la presentación de una solicitud de revisión de las decisiones de primer grado por las que se deniega una solicitud de asilo.

31. Hungría respondió al dictamen motivado el 8 de febrero de 2018. Reiteró su postura en cuanto a la compatibilidad de las normas del Derecho húngaro controvertidas con el Derecho de la Unión y las justificó invocando la situación de crisis provocada por una inmigración masiva y el artículo 72 TFUE.

32. Al no considerar satisfactorias las alegaciones formuladas por Hungría, la Comisión interpuso recurso ante el Tribunal de Justicia el 21 de diciembre de 2018. Hungría presentó su escrito de contestación el 11 de marzo de 2019. Las partes también presentaron un escrito de réplica y uno de dúplica, respectivamente, el 23 de abril de 2019 y el 4 de junio de 2019.

33. En la vista celebrada el 10 de febrero de 2020, se oyeron los informes orales de la Comisión y de Hungría y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal de Justicia.

34. De conformidad con el artículo 61, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, se instó a las partes, a solicitud del Juez Ponente, a presentar las estadísticas de que dispusieran sobre la duración media del alojamiento de los solicitantes de asilo en las zonas de tránsito situadas en la frontera entre Serbia y Hungría, así como determinadas disposiciones nacionales que no figuraban en los escritos. Las partes presentaron sus respuestas en el plazo señalado. El 20 de mayo de 2020, el Tribunal de Justicia comunicó estas respuestas a las partes y les dio de plazo hasta el 1 de junio de 2020 para que presentaran observaciones si lo deseaban. En sus observaciones, Hungría sostuvo, en particular, que, a raíz del cierre de dichas zonas de tránsito y del traslado de las personas que en ellas se encontraban a centros de acogida abiertos, a lo que había procedido en cumplimiento de la sentencia FMS y otros, ( 7 ) la circunstancia en la que se asienta la tesis de la existencia de un internamiento generalizado de todos los solicitantes de asilo por su permanencia en una zona de tránsito, esgrimida por la Comisión en el escrito de recurso, había desaparecido. Hungría considera que, por consiguiente, esta parte del recurso ha quedado sin objeto.

III. Análisis

35. Con carácter preliminar, me limito a observar que la causa de inadmisión que plantea Hungría por el reciente cierre de las zonas de tránsito no puede prosperar, habida cuenta de la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el interés de la Comisión en interponer un recurso existe incluso cuando la infracción imputada se haya eliminado con posterioridad al plazo fijado en el dictamen motivado. ( 8 ) En tal supuesto, el recurso conserva su objeto, que puede consistir en particular en establecer las bases de la responsabilidad en que haya podido incurrir un Estado miembro como consecuencia de su incumplimiento frente a aquellos para los que se deriven derechos por el mismo. ( 9 ) En vista de lo anterior, me parece posible pasar a la apreciación del fondo del presente recurso en su integridad.

36. Este recurso se estructura, en esencia, en cinco motivos que deben examinarse de forma sucesiva.

A. Sobre la falta de acceso efectivo al procedimiento de asilo

1. Alegaciones de las partes

37. Mediante su primer motivo, la Comisión considera que, al establecer que la solicitud de asilo debe presentarse en persona ante la autoridad nacional competente, y exclusivamente en la zona de tránsito, a la que solo se autoriza a acceder a un pequeño número de personas, Hungría incumple las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3 y 6 de la Directiva 2013/32.

38. A este respecto, la Comisión observa que la Ley n.o XX de 2017 modificó la Ley sobre el Derecho de Asilo al introducir un procedimiento de excepción durante una situación de crisis provocada por una inmigración masiva, que a su entender establece como norma general, con muy contadas excepciones, que la solicitud de asilo debe presentarse en persona y exclusivamente en las dos zonas de tránsito en la frontera entre Serbia y Hungría, a saber, Röszke y Tompa.

39. Tras haber expresado su inquietud sobre las condiciones de vida en dichas zonas de tránsito, la Comisión destaca que las autoridades húngaras competentes solo autorizan un número muy limitado de entradas en esas zonas. En efecto, los informes del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y del Representante Especial del Secretario General del Consejo de Europa sobre Migraciones y Refugiados indican, a juicio de la Comisión, que el número máximo de solicitantes de protección internacional admitidos por Hungría se ha ido reduciendo progresivamente hasta que, en mayo de 2018, este Estado prácticamente había cerrado las fronteras a estos solicitantes.

40. También considera la Comisión que se desprende de estos informes que determinadas personas se encuentran frente a la entrada de la zona de tránsito, en una franja estrecha de terreno, y que la admisión en la zona se efectúa sobre la base de una lista de espera informal, que es comunicada por unos «jefes de comunidad» a las autoridades húngaras. Si bien Hungría niega contribuir a la elaboración de tal lista de espera, no discute su existencia. Dado que no existe ninguna infraestructura en dicha franja de terreno y que la admisión a la zona de tránsito se realiza con cuentagotas, sobre todo desde enero de 2018, y generalmente sobre la base de la referida lista de espera, pocas personas mantienen la espera delante de la zona de tránsito. Dichos informes también indican, a su entender, que las personas que desean solicitar la protección internacional deben esperar varios meses antes de poder entrar en la zona de tránsito, pudiendo durar esta espera hasta dieciocho meses.

41. La Comisión señala que de los artículos 3 y 6 de la Directiva 2013/32 se desprende que los Estados miembros están obligados a cerciorarse de que toda persona que desee obtener protección internacional pueda presentar una solicitud en su territorio y tenga acceso, tras su llegada a su territorio, al procedimiento de concesión de dicha protección. La obligación de registrar las solicitudes de protección internacional en el plazo máximo de tres días hábiles tras ser formuladas, consagrada en el artículo 6 de esta Directiva, se refiere también a las solicitudes presentadas en la frontera de un Estado miembro. Asimismo, a su juicio, si los Estados miembros pudieran denegar el registro de las solicitudes formuladas en sus fronteras se vulneraría el propio efecto útil de la obligación de conceder protección internacional, según está prevista en el artículo 18 de la Carta.

42. En resumen, la Comisión sostiene que, al autorizar solamente a las personas que se encuentran en la zona de tránsito a formular una solicitud de protección internacional y a que esta se registre, y al limitar de forma extremadamente severa el acceso a dicha zona, Hungría no concede a las personas que se encuentran en las fronteras húngaras la posibilidad de formular una solicitud y de que esta se registre en el plazo establecido en la Directiva 2013/32.

43. La Comisión añade que no se puede afirmar de buena fe que hay pocas personas que desean presentar una solicitud de protección internacional en Hungría alegando que solo unos pocos individuos esperan frente a la zona de tránsito. En efecto, habida cuenta de que la espera previa a la entrada en la zona de tránsito solo es posible en una estrecha franja de terreno carente de la más mínima infraestructura, que el número de personas autorizadas a entrar en la zona se ha reducido progresivamente hasta alcanzar el número de solo una persona por día y que la admisión se realiza sobre la base de una lista de espera informal, resulta difícilmente concebible que los solicitantes esperen de pie en fila india durante los meses de invierno, sin techo ni alimentos, y sin la menor posibilidad realista de entrar en la zona de tránsito.

44. En todo caso, la Comisión considera que, aun con independencia del número exacto de personas a la espera, un sistema que supedita el derecho al registro conferido por el artículo 6 de la Directiva 2013/32 a un requisito de presentación de la solicitud en un lugar concreto, al cual se limita el acceso durante un largo período, no es conforme con la norma, establecida en el mismo artículo, según la cual el acceso al procedimiento debe garantizarse oportunamente.

45. Hungría sostiene que los solicitantes de protección internacional no tienen derecho a poder elegir su país de asilo y que se debe tener en cuenta no solo el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2013/32, sino también los apartados 2 y 3 de esta disposición, de los que, a su juicio, se desprende que el legislador de la Unión autoriza a los Estados miembros a exigir que el solicitante presente su solicitud personalmente en un lugar determinado. Por lo tanto, considera que el artículo 80/J, apartado 1, de la Ley sobre el Derecho de Asilo, en virtud del cual, en caso de una situación de crisis provocada por una inmigración masiva, ( 10 ) la solicitud de asilo debe presentarse en persona ante la autoridad competente en la zona de tránsito, es conforme con esta exigencia.

46. En particular, considera que la afirmación de la Comisión de que no se garantiza que las solicitudes presentadas en la zona de tránsito sean registradas por la autoridad competente en materia de asilo de conformidad con la Directiva 2013/32 es errónea en la medida en que, una vez que se ha presentado la solicitud en la zona de tránsito, el procedimiento arranca siguiéndose las normas generales. Así, afirma que el artículo 32/D de la Ley sobre el Derecho de Asilo garantiza que, tras la presentación de la solicitud, la autoridad competente en materia de asilo incoe el procedimiento de forma inmediata o a más tardar en el plazo de veinticuatro horas, con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2013/32.

47. Asimismo, afirma que, si bien las autoridades húngaras son conocedoras de la práctica consistente en que los solicitantes de asilo que, en Serbia, acceden al procedimiento de asilo o a una asistencia, se presentan frente a las zonas de tránsito en un orden determinado por ellos mismos, por las autoridades serbias o por determinadas organizaciones, las autoridades húngaras no tienen ninguna influencia en el orden establecido de este modo y no participan en modo alguno en la elaboración o la utilización de tales listas.

48. Según Hungría, la «estrecha franja de terreno» mencionada por la Comisión de ningún modo puede explicar el pequeño número de solicitantes. En efecto, dado que el territorio de Hungría que se encuentra frente a la zona de tránsito linda con territorios serbios, un número considerable de personas que desearan presentar una solicitud de asilo podrían esperar sin problemas frente a la zona de tránsito. A su entender, la ausencia de una larga cola, a la que hace referencia la Comisión, se explica más bien por el hecho de que las personas en cuestión ya son objeto de un procedimiento de asilo en curso en Serbia, o lo han sido, y disfrutan de asistencia en ese Estado.

2. Apreciación

a) Sobre la identificación exacta de la obligación que constituye el objeto del motivo

49. La Comisión esgrime, como fundamento jurídico del primer motivo, una lectura conjunta de los artículos 3 y 6 de la Directiva 2013/32. El artículo 3 de esta Directiva prevé que sus disposiciones se aplicarán a todas las solicitudes de protección internacional formuladas en el territorio de los Estados miembros, con inclusión de la frontera, lo que supone que el artículo 6 de dicha Directiva es aplicable al caso de autos. Habida cuenta de esta última disposición, es preciso identificar la obligación concreta que Hungría pudiera haber incumplido en el presente asunto.

50. El artículo 6 de la Directiva 2013/32 define las obligaciones de los Estados miembros en la fase inicial del procedimiento de concesión de la protección internacional. Según este artículo, los Estados miembros, en primer lugar, deben registrar toda solicitud de protección internacional formulada por un nacional de un tercer país o un apátrida a las autoridades nacionales en el plazo de los tres o de los seis días hábiles siguientes a su formulación, plazo que se incrementa hasta los diez días cuando una solicitud simultánea de protección internacional por parte de un gran número de nacionales de terceros países o apátridas haga muy difícil en la práctica respetar el plazo previsto con carácter principal. En segundo lugar, los Estados miembros deben velar por que las personas de que se trate tengan efectivamente la oportunidad de presentar su solicitud lo antes posible.

51. En su escrito de contestación, Hungría parece considerar que la obligación de cuyo incumplimiento se le acusa es la de registrar la solicitud de protección internacional en los plazos previstos en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2013/32. Sin embargo, debo señalar que, frente a la afirmación de Hungría de que las autoridades húngaras realizan el registro de forma habitual en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la formulación de la solicitud en una de las zonas de tránsito, la Comisión precisó, en su escrito de réplica, que no reprochaba a Hungría el «carácter inadecuado» del procedimiento de concesión de la protección internacional vigente en este Estado miembro a resultas del incumplimiento de los plazos establecidos para el registro de la solicitud de protección internacional, sino el hecho de que Hungría no ha garantizado el acceso a este «de manera oportuna».

52. Con esto, la Comisión se refiere a una obligación en cierto modo previa respecto de la relativa al registro de la solicitud de protección internacional en los plazos previstos en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2013/32, a saber, la obligación de garantizar un acceso efectivo al procedimiento de concesión de la protección internacional permitiendo la formulación de la solicitud de protección internacional. ( 11 ) En efecto, aunque no se materializa en forma de una disposición concreta, me parece evidente que esta obligación es consustancial a la exigencia de garantizar el efecto útil del artículo 6 de la Directiva 2013/32, y de la Directiva en su conjunto, habida cuenta de que, si los Estados miembros en cuestión no la respetan, el conjunto de las normas de procedimiento armonizadas que se consagran en esta sería papel mojado.

53. Con el fin de llegar a una calificación más precisa de esta obligación, se pueden deducir unos elementos fundamentales de la Propuesta de la Comisión relativa a la Directiva 2005/85, ( 12 ) cuya filosofía básica en materia de acceso al procedimiento no modificó la Directiva 2013/32, en la medida en que esta Propuesta califica el derecho correspondiente de los solicitantes potenciales a tener acceso al procedimiento de la siguiente manera: «los solicitantes de asilo deben tener acceso al procedimiento de asilo lo más rápidamente posible. Las normas sobre procedimientos de asilo carecen de sentido si las personas que desean protección de un Estado miembro no consiguen acceder al procedimiento de asilo o quedan abandonados en el territorio del Estado miembro por un tiempo innecesariamente largo porque las autoridades no reconocen dichas peticiones como solicitudes de asilo […]». En efecto, me parece que este pasaje implica a la vez, primero, que la obligación que se impone a los Estados miembros no es una mera obligación de abstenerse de obstaculizar la formulación de una solicitud de protección internacional, sino una obligación positiva de facilitarla adoptando un comportamiento proactivo respecto de las personas susceptibles de formular tal solicitud y, segundo, que se incumple cuando los Estados miembros solo reconocen de forma tardía una manifestación o expresión por parte de estas personas de su temor a ser devueltas a su país, lo cual debe entenderse como la formulación de una solicitud de protección internacional.

54. En lo tocante al primero de estos dos elementos, creo que la Directiva 2013/32 lo positivó, en la medida en que establece, en su artículo 8, apartado 1, que los Estados miembros deben facilitar a los nacionales de terceros países o a los apátridas internados o que se encuentren en puestos fronterizos información sobre la posibilidad de formular una solicitud de protección internacional cuando se presuma que pueden desear formular una. A este respecto, es preciso observar que la «Guía práctica: Acceso al procedimiento de asilo» elaborada por la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), precisa que «los guardias de fronteras y los funcionarios de primer contacto tienen la responsabilidad de ser proactivos al garantizar el acceso efectivo al procedimiento de asilo. Tienen el deber de identificar a personas que puedan ser potenciales solicitantes de protección internacional, de informarles del derecho a solicitar asilo, así como de facilitarles información sobre cómo formular la solicitud». ( 13 ) ( 14 )

55. En cuanto al segundo elemento, es cierto que la Directiva 2013/32 no impone ningún plazo a los Estados miembros para recibir la formulación de tal solicitud. No obstante, no puede deducirse de ello que los Estados miembros puedan someter a los potenciales solicitantes, a su antojo, a un tiempo de espera excesivo antes de que puedan formular la solicitud. Tal interpretación equivaldría, en efecto, a vaciar de contenido el derecho de estos solicitantes a acceder al procedimiento de concesión de la protección internacional, que tiene a su vez por objeto hacer efectivo el derecho de asilo consagrado en el artículo 18 de la Carta. Por lo tanto, considero, al igual que la Comisión, que su obligación de garantizar un acceso efectivo a este procedimiento obliga a los Estados miembros a configurar un régimen de acogida de manera tal que las personas que deseen obtener la protección internacional puedan formular sus solicitudes de forma eficaz.

56. En consecuencia, examinaré la cuestión de si, en las circunstancias del presente asunto, Hungría ha cumplido la obligación cuyo contenido acaba de determinarse.

b) Aplicación al presente caso

57. En primer lugar, cabe precisar que el incumplimiento imputado a Hungría consta de dos elementos. El primero es la obligación derivada del artículo 80/J, apartado 1, de la Ley sobre el Derecho de Asilo, según la cual las personas que deseen obtener protección internacional y que no residan ya de forma legal en el territorio de Hungría deben presentarse en alguna de las zonas de tránsito para iniciar el procedimiento de concesión del asilo. El segundo se refiere al hecho de que el acceso a estas zonas de tránsito se ha visto drásticamente reducido durante el período comprendido que va desde el inicio de la crisis migratoria (septiembre de 2015) hasta la actualidad. Pues bien, adelanto desde ya que, en mi opinión, las pruebas aportadas por la Comisión permiten demostrar de forma suficiente en Derecho la realidad de estos dos elementos.

58. En lo referente a la obligación impuesta por el artículo 80/J, apartado 1, de la Ley sobre el Derecho de Asilo y descrita más arriba, Hungría no ha discutido en absoluto el hecho de que, en el marco de las disposiciones de excepción aplicables en caso de una situación de crisis provocada por una inmigración masiva, de conformidad con el artículo 80/J, apartado 1, de la Ley sobre el Derecho de Asilo las personas que deseen obtener protección internacional deben dirigirse a las zonas de tránsito de Röszke o de Tompa, situadas en la frontera entre Serbia y Hungría, con el fin de formular su solicitud e iniciar de este modo el procedimiento de concesión de la protección internacional.

59. En cuanto a la limitación progresivamente drástica del acceso a las zonas de tránsito alegada por la Comisión, procede señalar que en ningún momento del presente procedimiento Hungría ha cuestionado la exactitud de los datos extraídos de los informes, redactados por diferentes organismos internacionales, según los cuales: – en septiembre de 2015 el Ministro del Interior húngaro había informado al ACNUR de que el número máximo de admisiones en la zona de tránsito se había fijado en 100 personas al día, un número que posteriormente se redujo a 50 personas en febrero de 2016, y a continuación a 30 personas en marzo de 2016; ( 15 ) – en noviembre de 2016 solo se autorizaba a diez personas al día a entrar en la zona de tránsito y este número se redujo a cinco al día en 2017 —además, este último dato está confirmado por un informe del Secretario General del Consejo de Europa— ( 16 ) y posteriormente a una sola persona al día desde enero de 2018; ( 17 ) – en mayo de 2018 el número de personas admitidas en las zonas de tránsito era de diez a la semana; – debido a esta progresiva limitación del acceso a las zonas de tránsito, las personas que desean solicitar la protección internacional se ven obligadas a esperar varios meses antes de ser admitidas en las zonas de tránsito, pudiendo dilatarse esta espera de once a dieciocho meses. ( 18 )

60. Además, Hungría reconoce expresamente que la admisión a la zona de tránsito se efectúa sobre la base de una lista de espera informal comunicada por unos «jefes de comunidad» a las autoridades húngaras. ( 19 ) En efecto, lejos de negar la existencia de esta lista y su utilización, se limita a afirmar que no participa en su elaboración y que no tiene ninguna influencia en el orden de admisión establecido de este modo.

61. Sobre la base de estos elementos, por lo tanto, puede considerarse que las personas que desean solicitar protección internacional en la frontera entre Serbia y Hungría son obligadas a soportar una espera de once a dieciocho meses antes de poder ser admitidas en alguna de las zonas de tránsito y de proceder así a formular su solicitud. Pues bien, me parece que esta es precisamente la situación contemplada por la Comisión en la Propuesta relativa a la Directiva 2005/85, en la medida en que las personas que desean obtener protección internacional quedan abandonadas en el presente caso en el territorio de Hungría por un tiempo innecesariamente largo dado que la autoridad húngara competente no considera la manifestación o la expresión de un temor de ser devuelto a su país, realizada fuera de una zona de tránsito, como formulación de una solicitud de protección internacional. Ante un plazo de espera de tal amplitud, no veo cómo se podría considerar que el sistema de acogida húngaro está configurado de manera que permita a los solicitantes potenciales formular sus solicitudes de forma eficaz. Debido a lo anteriormente expuesto, considero que la combinación entre la obligación de origen legislativo de dirigirse a alguna de las zonas de tránsito para formular una solicitud de protección internacional y la limitación drástica del número de personas autorizadas a entrar en estas no es compatible con la obligación de garantizar un acceso efectivo al procedimiento de concesión de la protección internacional, tal como se desprende de la finalidad del artículo 6 de la Directiva 2013/32 y que se ha definido más arriba.

62. No obstante, procede señalar que Hungría llama la atención sobre el hecho de que solo hay un pequeño número de personas que esperan en la franja de terreno situada frente a la zona de tránsito. Según este Estado miembro, esto se explica, no por las restricciones a la admisión establecidas por las autoridades húngaras, ligadas a la ausencia de toda infraestructura en dicha franja, tal como sostiene la Comisión, sino por la existencia de la lista de espera informal aplicada desde el lado serbio, elemento en el que, según dichas autoridades, carecen de toda influencia. Pues bien, aun suponiendo que el número muy limitado de personas admitidas en las zonas de tránsito solo fuera atribuible a la existencia de tal lista, la conclusión alcanzada en el punto anterior en cuanto al incumplimiento de la obligación de garantizar a las personas que deseen obtener protección internacional un acceso efectivo al procedimiento correspondiente no variaría.

63. En efecto, resulta difícil imaginar cómo la circunstancia, que no se ha refutado, de que Hungría haya tolerado la existencia de esta lista e incluso haya participado activamente en su funcionamiento mediante una cooperación estrecha con los «jefes de comunidad», tal como me parece que se desprende de uno de los informes del ACNUR citados por la Comisión, podría conciliarse con el carácter positivo de la obligación de garantizar un acceso efectivo al procedimiento en cuestión. Este carácter implica, efectivamente, tal como ya he indicado anteriormente, un comportamiento proactivo de las autoridades competentes del Estado miembro de que se trata dirigido a facilitar la formulación de solicitudes de protección internacional por las personas que deseen hacerlo.

64. Las restantes alegaciones invocadas por Hungría para demostrar la inexistencia de una infracción del artículo 6 de la Directiva 2013/32 tampoco me convencen.

65. Considero irrelevante la alegación según la cual la aplicación de esta Directiva en el presente asunto tendría por efecto el otorgamiento a las personas afectadas de un derecho subjetivo a poder escoger su país de asilo («right to asylum shopping»), que no se deriva del artículo 18 de la Carta ni de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, firmada en Ginebra el 28 de julio de 1951, ya que la obligación del Estado de acogida de garantizar un acceso efectivo al procedimiento de concesión de la protección internacional hace abstracción del tercer país a través del cual hayan llegado esas personas al territorio de dicho Estado o a sus fronteras. Además, considero que los conceptos de «primer país de asilo», «país de origen seguro» y «tercer país seguro» previstos en la Directiva 2013/32 ya permiten a los Estados miembros impedir la elección del país de asilo sin comprometer el acceso al procedimiento en cuestión.

66. Tampoco puede prosperar la alegación según la cual la obligación de dirigirse a un lugar determinado para formular la solicitud de protección internacional se justifica por el hecho de que, según las cifras comunicadas por la Administración y la policía de fronteras, la mayoría de las personas que entran ilegalmente en Hungría intentan cruzar la frontera cerca de las zonas de tránsito. En efecto, esto no podría legitimar en ningún caso la existencia de una disposición de Derecho interno, como el artículo 80/J, apartado 1, de la Ley sobre el Derecho de Asilo, que dificulta la formulación de tal solicitud vulnerando las exigencias derivadas del artículo 6 de la Directiva 2013/32.

67. Hungría también ha afirmado que el artículo 80/J, apartado 1, de la Ley sobre el Derecho de Asilo debía considerarse compatible con la Directiva 2013/32 en la medida en que el artículo 6, apartado 3, de esta última permite a los Estados miembros exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y/o en un lugar determinado. Entiendo que esta alegación debe ser objeto de un examen más detallado.

68. Deseo aclarar desde ya que creo que se basa en una premisa errónea. En efecto, no cabe la menor duda de que la falta de acceso efectivo al procedimiento de concesión de la protección internacional, que alega la Comisión en el presente asunto, no se refiere a la fase de la presentación de la solicitud de protección internacional, sino a la de la formulación de tal solicitud, anterior a la de la presentación. ( 20 ) Pues bien, tanto el tenor literal como la lógica del artículo 6 de la Directiva 2013/32 ponen de manifiesto la existencia de estas dos fases diferenciadas, que implican conclusiones opuestas sobre la facultad del Estado miembro de acogida para establecer obligaciones para las personas afectadas. Si bien efectivamente pueden imponerse obligaciones a las personas que ya hayan formulado la solicitud de protección internacional, la exigencia de garantizar un acceso efectivo al procedimiento implica que, en cambio, no se puede hacer recaer ninguna obligación sobre las personas que aún no la hayan formulado. Esta interpretación se ve confirmada por las explicaciones de la Propuesta modificada relativa a la Directiva 2013/32, según las cuales «se establece una distinción más clara entre los términos “hacer” [“formular”] y “presentar” en relación con una solicitud de protección internacional» y «se considera que una solicitud de protección internacional ha sido “hecha” en cuanto una persona de la que se puede colegir que aspira a obtener el estatuto de refugiado o de protección subsidiaria pide protección a un Estado miembro. Este acto no requiere formalidad administrativa alguna. Las formalidades administrativas pertinentes se cumplimentan cuando se “presenta” una solicitud». ( 21 ) ( 22 )

69. Creo que la reciente Propuesta de Reglamento sobre los procedimientos para conceder la protección internacional confirma esta interpretación. Con el fin de racionalizar y simplificar la tramitación del procedimiento, la Comisión ha distinguido en esta de forma rigurosa los distintos pasos de los que se compone el acceso a dicho procedimiento, a saber, la realización (formulación), el registro y la presentación de la solicitud de protección internacional. En este marco, en el artículo 28 de dicha Propuesta de Reglamento, que lleva por título «Presentación de una solicitud de protección internacional», aparece la obligación de que las personas que deseen obtener la protección internacional se presenten en persona y en un lugar designado por el Estado miembro de acogida, mientras que en el artículo 25 de esta misma Propuesta de Reglamento, titulado «Realización de una solicitud de protección internacional», no figura ninguna obligación a cargo de dichas personas. ( 23 )

70. En todo caso, la facultad que se concede a los Estados miembros, con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2013/32, de exigir que las solicitudes de protección internacional se presenten personalmente y en un lugar determinado debe entenderse «sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2» de ese artículo. Dicho de otro modo, en ningún caso puede ejercerse de forma que impida a las personas en cuestión presentar su solicitud de protección internacional «lo antes posible». Pues bien, sabiendo que estas personas solo pueden acceder a la zona de tránsito tras una espera de una duración de entre once y dieciocho meses, tal como se ha señalado anteriormente, me parece altamente improbable que Hungría pueda invocar legítimamente el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2013/32 para justificar la compatibilidad del artículo 80/J, apartado 1, de la Ley sobre el Derecho de Asilo con el Derecho de la Unión.

71. En conclusión, considero que, al establecer que la solicitud de asilo debe formularse en persona ante la autoridad nacional competente y exclusivamente en una de las zonas de tránsito, a las que dicha autoridad solo admite a un pequeño número de personas, Hungría incumple la obligación que le incumbe en virtud de los artículos 3 y 6 de la Directiva 2013/32.

72. Por lo tanto, considero que procede estimar el primer motivo del presente recurso por incumplimiento.

B. Sobre la infracción de las normas de procedimiento aplicables a las solicitudes de protección internacional

1. Alegaciones de las partes

73. Mediante su segundo motivo, la Comisión considera que, dado que el artículo 43 de la Directiva 2013/32 regula de forma exhaustiva los requisitos de aplicación del procedimiento fronterizo, Hungría, al aplicar un procedimiento especial como norma general, en cuyo marco no se aplican las garantías previstas en esta Directiva, no cumple sus obligaciones en virtud del artículo 43 y del artículo 24, apartado 3, de la referida Directiva.

74. A su entender, la Ley n.o XX de 2017 introdujo nuevas disposiciones incompatibles con el artículo 43 de la Directiva 2013/32. En primer lugar, según el artículo 80/J, apartado 5, de la Ley sobre el Derecho de Asilo, todo procedimiento previsto en esta Ley, con independencia de si tiene por objeto la admisibilidad o se refiere al fondo del asunto, debe tramitarse en la zona de tránsito, contrariamente a lo que dispone dicho artículo 43. En segundo término, el artículo 80/J, apartado 5, de la Ley sobre el Derecho de Asilo no limita la duración del procedimiento a cuatro semanas tal como exige el mencionado artículo 43. En tercer lugar, el procedimiento previsto en dicha Ley tampoco respeta las garantías procedimentales contenidas en el capítulo II de la Directiva 2013/32, en particular el apoyo adecuado del que deben disfrutar las personas que necesiten un trato especial de conformidad con el artículo 24, apartado 3, de esa Directiva.

75. Asimismo, considera que el artículo 72 TFUE no permite a los Estados miembros negarse a aplicar el Derecho de la Unión en términos generales, sin la menor referencia a personas concretas, invocando el mantenimiento del orden público y de la seguridad interior. En este sentido, la Comisión observa, por una parte, que la situación de crisis provocada por una inmigración masiva, que motivó la adopción de la Ley n.o XX de 2017, no parece haberse declarado en el territorio de Hungría por un período transitorio y, por otra parte, que otras normas del Derecho de la Unión tienen por objeto permitir a los Estados miembros optar por soluciones flexibles en situaciones de emergencia y apartarse, en cierta medida, de las normas generalmente aplicables, sin comprometer el efecto útil del Derecho de la Unión. A este respecto, la Comisión aduce que el Tribunal de Justicia ya ha precisado que no existe una reserva general, inherente al Tratado, que excluya del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión toda medida adoptada por razones de seguridad pública, y que las disposiciones del Tratado relativas a la seguridad pública, como el artículo 72 TFUE, se refieren a supuestos excepcionales bien delimitados.

76. Hungría considera que los procedimientos tramitados en las zonas de tránsito no son procedimientos fronterizos y que, en consecuencia, no deben ajustarse a las exigencias derivadas del artículo 43 de la Directiva 2013/32.

77. En efecto, en su opinión, las zonas de tránsito húngaras no son jurídicamente equiparables a las zonas de tránsito contempladas en esa disposición. Esto se explica, según esta parte, por el hecho de que la modificación introducida por la Ley n.o XX de 2017 estableció nuevas normas de procedimiento para el caso de una situación de crisis provocada por una inmigración masiva y simultáneamente modificó la función de las zonas de tránsito. Cuando se declara tal crisis, el artículo 80/I, inciso i), de la Ley sobre el Derecho de Asilo excluye la aplicación de las normas del procedimiento fronterizo, de manera que son de aplicación las normas de procedimiento «ordinarias» previstas en la Directiva 2013/32. Esto implica, a su juicio, que, sobre la base de la normativa nacional actualmente en vigor, las zonas de tránsito de Röszke y de Tompa son, en esencia, instituciones de acogida situadas en las proximidades de la frontera y no «zonas de tránsito», en el sentido del artículo 43 de la Directiva 2013/32, en las que se tramitan los procedimientos de asilo de conformidad con las normas generales.

78. Otra razón por la que considera que es evidente que el procedimiento en las zonas de tránsito de Röszke y de Tompa no puede obviamente calificarse de procedimiento fronterizo es que en dichas zonas la autoridad nacional competente en materia de asilo no examina únicamente la cuestión de la inadmisibilidad, sino que, en caso de ser admisible, también examina el fondo de la solicitud.

79. Por lo que respecta a la inobservancia de las garantías establecidas en el capítulo II de la Directiva 2013/32, en particular de la obligación de otorgar el apoyo adecuado que exige el artículo 24, apartado 3, de esta Directiva, alegada por la Comisión, Hungría replica que el artículo 4, apartado 3, de la Ley sobre el Derecho de Asilo enuncia el principio según el cual, en lo referente a las personas que precisan un trato especial, las disposiciones de esta misma Ley deben aplicarse teniendo en cuenta las necesidades específicas de dichas personas. Por consiguiente, la autoridad nacional competente en materia de asilo vela constantemente, a lo largo del procedimiento, por las necesidades de las personas que requieren de un trato especial.

80. En todo caso, Hungría alega que el artículo 72 TFUE la autoriza a declarar una situación de crisis provocada por una inmigración masiva y a aplicar, en tal situación, unas normas de procedimiento de excepción con el fin de mantener el orden público y salvaguardar la seguridad interior.

2. Apreciación

81. El presente motivo versa sobre las modificaciones, efectuadas en la Ley sobre el Derecho de Asilo por la Ley n.o XX de 2017, que tienen por objeto endurecer aún más los procedimientos especiales, que establecen excepciones a las disposiciones generales de la Ley sobre el Derecho de Asilo en el caso de una situación de crisis provocada por una inmigración masiva —situación que se prolongó de forma ininterrumpida en Hungría del 15 de septiembre de 2015 al 7 de marzo de 2019, y que, por tanto, estaba en vigor en el momento de la expiración del plazo establecido en el dictamen motivado (2 de febrero de 2018)—. Estas modificaciones legislativas tuvieron por efecto, según la Comisión, hacer que el procedimiento desarrollado en las zonas de tránsito resultara incompatible con las garantías ligadas a los procedimientos fronterizos de conformidad con el artículo 43 de la Directiva 2013/32.

82. Hungría niega la propia premisa en la que se basa el incumplimiento de dichas garantías, a saber, aquella según la cual este procedimiento está comprendido en el concepto de «procedimiento fronterizo» de forma que el artículo 43 de la Directiva 2013/32 es aplicable a las circunstancias del caso de autos. Por este motivo, antes de proceder a examinar la cuestión de si, tras la introducción de las modificaciones mencionadas, las condiciones de aplicación del procedimiento en cuestión respetan las garantías previstas en esa disposición, así como la contenida en el artículo 24, apartado 3, de la Directiva 2013/32 [Sección b)], me pronunciaré sobre la cuestión preliminar de su aplicabilidad [Sección a)].

a) Sobre la aplicabilidad del artículo 43 de la Directiva 2013/32

83. En primer lugar, es preciso recordar las líneas esenciales de la principal argumentación de defensa desarrollada por Hungría. Según este Estado miembro, si bien es cierto que, hasta marzo de 2017, las instalaciones de Röszke y de Tompa sirvieron para la realización de los procedimientos fronterizos, también se debe tener en cuenta el hecho de que la Ley n.o XX de 2017, que excluyó, en caso de crisis provocada por una inmigración masiva, la aplicación de las disposiciones internas que regulaban el procedimiento fronterizo en favor de un régimen jurídico especial correspondiente a la presunta aplicación de las normas de procedimiento «generales» de la Directiva 2013/32, modificó simultáneamente la función de esas instalaciones. Hungría aduce que, si bien antes de esta modificación, el estatuto jurídico de estas últimas correspondía al de «zonas de tránsito» en el sentido del artículo 43 de la Directiva 2013/32, actualmente son, en esencia, instituciones de acogida situadas en las proximidades de la frontera, en las que se tramitan los procedimientos de asilo con arreglo a las normas de procedimiento generales. A su entender, el hecho de que una institución de acogida se encuentre en las proximidades de la frontera no supone necesariamente su calificación de «zona de tránsito», ni que los procedimientos desarrollados en esta deban calificarse de «procedimientos fronterizos» a los efectos de la aplicabilidad del artículo 43 de la Directiva 2013/32.

84. En mi opinión, este razonamiento se basa en una premisa errónea acerca de la razón de ser del «procedimiento fronterizo» previsto en dicho artículo 43.

85. Procede recordar que, mediante esta disposición, el legislador de la Unión ha ofrecido a los Estados miembros la posibilidad de contener a la población de solicitantes de protección internacional en sus fronteras y de tramitar en dicho lugar, en un plazo breve, las solicitudes formuladas, sin restricciones en lo referente al análisis de la admisibilidad pero en el marco de una competencia limitada, es decir, en los supuestos enumerados en el artículo 31, apartado 8, de la Directiva 2013/32, en cuanto a la apreciación sobre el fondo de la solicitud. A tal fin, este legislador hace referencia, en el texto del artículo 43 de esa Directiva, a una competencia que pueden ejercer los Estados miembros «en la frontera o en las zonas de tránsito», sin que la conjunción «o» implique que las zonas de tránsito deban encontrarse en un lugar diferente de las fronteras de los Estados miembros, sino que únicamente pretende mencionar un lugar habitualmente utilizado para el examen de las solicitudes de protección internacional formuladas en la frontera.

86. De ello se deduce que, tal como he expuesto recientemente en mis conclusiones presentadas en los asuntos acumulados FMS y otros, ( 24 ) el elemento fundamental para determinar la calificación de los procedimientos llevados a cabo por las autoridades nacionales competentes en relación con el artículo 43 de la Directiva 2013/32 es la territorialidad de estos. ( 25 ) Si los Estados miembros utilizan la posibilidad que se les ofrece de establecer procedimientos en un lugar situado en su frontera, debe aplicarse esta disposición. ( 26 )

87. A este respecto, está acreditado que: – las solicitudes de asilo deben formularse necesariamente en las zonas de tránsito de Röszke y de Tompa, de conformidad con el artículo 80/J, apartado 1, de la Ley sobre el Derecho de Asilo, tal como se ha explicado ampliamente con ocasión del examen del primer motivo del presente recurso por incumplimiento; – la autoridad nacional competente atribuye al solicitante de asilo, con arreglo al artículo 80/J, apartado 5, de la misma Ley, una de las zonas de tránsito como lugar de permanencia, hasta que sean ejecutivos el auto de traslado con arreglo al Reglamento (UE) n.o 604/2013 ( 27 ) o la decisión que ya no sea susceptible de recurso.

88. Habida cuenta de estos elementos objetivos, considero que no cabe la menor duda de que, ya que tiene lugar íntegramente en el interior de una estructura situada a lo largo de la frontera, el procedimiento de examen de las solicitudes de asilo está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 43 de la Directiva 2013/32.

89. Sin la menor duda, esta conclusión no se ve invalidada por la alegación según la cual el hecho de que, durante la tramitación de dicho procedimiento, la autoridad nacional competente en materia de asilo se pronuncia sobre el fondo, más allá de los supuestos enumerados en el artículo 31, apartado 8, de la Directiva 2013/32, impide la calificación de tal procedimiento como «procedimiento fronterizo». Esta alegación equivale, en efecto, a afirmar que el artículo 43 de la Directiva 2013/32 no es aplicable al procedimiento en cuestión debido a que las condiciones de aplicación de este último no son compatibles con dicho artículo, lo que no es más que un puro sofismo.

b) Sobre la inobservancia de las garantías contenidas en el artículo 43 de la Directiva 2013/32

90. Una vez se ha establecido que el procedimiento llevado a cabo por la autoridad húngara competente en materia de asilo en las zonas de tránsito de Röszke y de Tompa está efectivamente comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 43 de la Directiva 2013/32, procede examinar si está fundada la alegación según la cual, a raíz de las modificaciones introducidas por la Ley n.o XX de 2017, este procedimiento no respeta las garantías previstas en esa disposición, en particular aquellas en virtud de las cuales los Estados miembros solo pueden pronunciarse sobre la admisibilidad de la solicitud o sobre el fondo en los supuestos enumerados en el artículo 31, apartado 8, de la Directiva 2013/32 (primera parte del segundo motivo) y la duración del procedimiento debe limitarse a cuatro semanas, en el bien entendido de que, si no se ha tomado ninguna decisión dentro de este plazo, se debe conceder al solicitante de protección internacional la entrada al territorio del Estado miembro de que se trate (segunda parte del segundo motivo). Asimismo, la Comisión alega que el procedimiento en cuestión tampoco respeta el artículo 24, apartado 3, de la Directiva 2013/32, aplicable al procedimiento fronterizo en virtud de la remisión que hace el referido artículo 43 de esta Directiva a los «principios y garantías fundamentales del capítulo II», según el cual se debe proporcionar un «apoyo adecuado» a los solicitantes que necesitan garantías procedimentales especiales (tercera parte del segundo motivo).

91. Es evidente que procede estimar las tres partes.

92. Por lo que se refiere a la primera parte, es pacífico entre las partes que todo procedimiento previsto en la Ley sobre el Derecho de Asilo debe desarrollarse en la zona de tránsito, con independencia de si versa sobre la admisibilidad o sobre el fondo. En efecto, tal como he recordado anteriormente, el artículo 80/J, apartado 5, de la Ley sobre el Derecho de Asilo dispone que la autoridad nacional competente en materia de asilo atribuirá al solicitante de asilo la zona de tránsito como lugar de permanencia hasta que sean ejecutivos el auto de traslado con arreglo al Reglamento de Dublín o la decisión que ya no sea susceptible de recurso, sin limitar la competencia de esta autoridad a los dos supuestos previstos en el artículo 43, apartado 1, de la Directiva 2013/32.

93. En cuanto a la segunda parte, también es pacífico entre las partes que el artículo 80/I, inciso i), de la Ley sobre el Derecho de Asilo, así como el artículo 15/A, apartado 2 bis, de la Ley sobre las Fronteras Estatales, excluyen la aplicación de las disposiciones legislativas nacionales que autorizan la entrada en el territorio húngaro de un solicitante de asilo que se encuentre en una zona de tránsito una vez transcurridas cuatro semanas desde la presentación de su solicitud y que imponen a la autoridad nacional competente en materia de asilo la obligación de tramitar un procedimiento según las normas generales (artículos 71/A y 72 de la Ley sobre el Derecho de Asilo), disposiciones legislativas nacionales que transponen lo establecido en el artículo 43, apartado 2, de la Directiva 2013/32.

94. Por lo que respecta a la tercera parte, es preciso recordar que el artículo 24, apartado 3, de la Directiva 2013/32 prevé, de forma general, que los Estados miembros deben garantizar un «apoyo adecuado» a los solicitantes que necesiten garantías procedimentales especiales durante todo el procedimiento de asilo y que esta disposición se aplica también a las personas cuya solicitud se examine de conformidad con las normas del procedimiento fronterizo descritas en el artículo 43 de la Directiva 2013/32.

95. El artículo 24, apartado 3, de la Directiva 2013/32 fue objeto, de conformidad con el artículo 5 de este acto, de una transposición favorable por parte de Hungría, en el sentido de que el artículo 71/A, apartado 7, de la Ley sobre el Derecho de Asilo excluye a los solicitantes que necesitan garantías procedimentales especiales ( 28 ) del ámbito de aplicación de la normativa nacional que transpone las normas antes mencionadas. Sin embargo, está acreditado que el artículo 80/I, inciso i), de la Ley sobre el Derecho de Asilo excluyó la aplicación del mencionado artículo 71/A, apartado 7, en caso de situación de crisis provocada por una inmigración masiva, ( 29 ) régimen jurídico aplicado por las autoridades húngaras de manera continuada desde su creación. Además, y ante todo, la Ley n.o XX de 2017 estableció un régimen específico para los solicitantes de protección internacional que necesiten garantías procedimentales especiales, en el sentido de que el artículo 80/J, apartado 6, de la Ley sobre el Derecho de Asilo se limita a prever la aplicación de determinadas garantías procedimentales en favor de los menores no acompañados de menos de 14 años, es decir, de una pequeña fracción de la categoría de los solicitantes de que se trata. En mi opinión, esta situación constituye una infracción del artículo 24, apartado 3, de la Directiva 2013/32 por parte de las autoridades húngaras.

96. A este respecto, la mera invocación por Hungría del artículo 4, apartado 3, de la Ley sobre el Derecho de Asilo, según el cual «en lo tocante a las personas que necesitan un trato especial, deberán aplicarse las disposiciones de la presente Ley teniendo en cuenta las necesidades específicas derivadas de su situación», no desvirtúa esta conclusión, ya que se trata de una disposición equiparable a una mera petición de principio, que contradicen los artículos 80/I, inciso i), y 80/J, apartado 6, de la misma Ley.

97. Habida cuenta de todo lo anterior, se propone al Tribunal de Justicia, como conclusión provisional, que declare, en la sentencia que debe dictar, que, dado que el procedimiento fronterizo que se lleva a cabo en las zonas de tránsito no respeta las garantías previstas en el artículo 43 de la Directiva 2013/32, ni la establecida en el artículo 24, apartado 3, de este acto, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de estas dos disposiciones.

c) Sobre el artículo 72 TFUE

98. En todo caso, según Hungría, en el presente asunto el artículo 72 TFUE justifica la aplicación de normas que se apartan de las establecidas en la Directiva 2013/32. A su juicio, durante la crisis migratoria que se produjo en 2015, las normas en vigor efectivamente resultaron insuficientes para permitir a los Estados miembros gestionar tal situación de forma adecuada. En este supuesto, considera que el artículo 72 TFUE precisamente permite establecer excepciones a las normas del Derecho de la Unión para el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.

99. A este respecto, es preciso señalar, como observación previa, que el artículo 72 TFUE, que figura en el capítulo I, titulado «Disposiciones generales», del título V del TFUE («Espacio de libertad, seguridad y justicia»), reza como sigue: «el presente título se entenderá sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior».

100. Pues bien, me parece que la alegación de Hungría se basa en una interpretación según la cual esta disposición del Derecho primario debe entenderse en el sentido de que constituye una norma de conflicto en virtud de la cual las prerrogativas de los Estados miembros en materia de mantenimiento del orden público y de salvaguardia de la seguridad interior prevalecen sobre sus obligaciones de Derecho derivado. Según este razonamiento, un Estado miembro podría invocar el artículo 72 TFUE para dejar inaplicado cualquier acto adoptado en el marco del título V del Tratado y cuyo carácter obligatorio no se discuta cuando considere que existe un riesgo para el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.

101. Esta interpretación ya se ha refutado, a mi entender, en la sentencia que el Tribunal de Justicia dictó recientemente en el asunto Comisión/Polonia y otros (Mecanismo temporal de reubicación de solicitantes de protección internacional), ( 30 ) ( 31 ) cuyo razonamiento me parece útil recordar.

102. En primer lugar, según el Tribunal de Justicia, no puede considerarse que exista una reserva general, inherente al Tratado, que excluya del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión cualquier medida adoptada por motivos de orden público o de seguridad pública, ya que las excepciones expresas aplicables en caso de situaciones que puedan poner en peligro estos últimos, en virtud del Tratado, se refieren a unos supuestos excepcionales claramente delimitados. ( 32 ) En segundo lugar, el Tribunal de Justicia afirmó que, dado que la excepción prevista en el artículo 72 TFUE, como tal, es de interpretación estricta, no puede interpretarse de manera que confiera a los Estados miembros la facultad para establecer excepciones a las disposiciones del Tratado mediante la mera invocación de dichas responsabilidades. Dicho de otro modo, el alcance de las exigencias correspondientes al mantenimiento del orden público o de la seguridad interior no puede ser determinado por cada Estado miembro, sin control de las instituciones de la Unión. Así pues, el Tribunal de Justicia considera que corresponde al Estado miembro que pretenda acogerse a lo dispuesto en el artículo 72 TFUE demostrar la necesidad de recurrir a la excepción contemplada en dicho artículo con objeto de ejercer sus responsabilidades en materia de mantenimiento del orden público y de salvaguardia de la seguridad interior. ( 33 )

103. Por lo tanto, en el supuesto de que no se cuestione la validez del acto de Derecho derivado de que se trate en relación con el artículo 72 TFUE, corresponde ese este Estado miembro proporcionar al Tribunal de Justicia elementos que permitan demostrar que dicho acto, habida cuenta del contenido del régimen jurídico establecido o de los requisitos concretos de su aplicación, no le permite garantizar el ejercicio de las responsabilidades mencionadas. Solo así puede un Estado miembro invocar el artículo 72 TFUE para justificar su negativa a cumplir una obligación impuesta por el acto de Derecho derivado de que se trate. ( 34 )

104. Procede aplicar este razonamiento a las circunstancias del presente caso.

105. Para empezar, debo señalar que Hungría no cuestiona, como medio de defensa, la validez del artículo 43 de la Directiva 2013/32 en relación con el artículo 72 TFUE. Dicho esto, se deduce claramente de sus escritos que este Estado miembro invoca esta disposición para sostener que, ante una situación de crisis provocada por una inmigración masiva, tiene derecho a establecer una normativa que no recoja las garantías relativas a los procedimientos fronterizos. En estas circunstancias, opino que la existencia de la necesidad de recurrir a la excepción destinada a permitir el ejercicio de las responsabilidades de Hungría en materia de mantenimiento del orden público y de salvaguardia de la seguridad interior debe apreciarse únicamente en el contexto del artículo 43 de dicha Directiva. Pues bien, este último establece expresamente, en su apartado 3, la posibilidad de aplicar tal excepción, en el caso de que las llegadas de un número elevado de nacionales de terceros países o de apátridas que soliciten protección internacional simultáneamente imposibilite en la práctica la aplicación de lo dispuesto en su apartado 1. Sin embargo, Hungría no ha invocado este apartado en sus escritos, ni siquiera con carácter subsidiario.

106. En todo caso, es preciso señalar, en primer lugar, que Hungría podría invocar el artículo 43, apartado 3, de la Directiva 2013/32 exclusivamente para eludir la garantía prevista en el apartado 2 de dicho artículo, es decir, para justificar el incumplimiento del plazo de cuatro semanas en el que se debe concluir normalmente el procedimiento fronterizo. En segundo lugar, este Estado miembro solo podría utilizarlo si, al término de dicho plazo de cuatro semanas, los solicitantes de protección internacional fueran alojados en condiciones normales en las proximidades de la frontera o de la zona de tránsito. Pues bien, tal como ha aclarado recientemente el Tribunal de Justicia en su sentencia FMS y otros, la exigencia de que estos solicitantes sean alojados en condiciones normales implica necesariamente que no pueden estar internados, ( 35 ) como sucede en el caso de autos, tal como explicaré en el marco de la apreciación del tercer motivo.

107. Por consiguiente, considero que el artículo 72 TFUE no permite a Hungría, en el marco de la aplicación de un procedimiento fronterizo en el sentido del artículo 43 de la Directiva 2013/32 en las zonas de tránsito de Röszke y de Tompa, apartarse de las garantías previstas en dicha disposición.

108. A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que estime el segundo motivo invocado por la Comisión en su integridad.

C. Sobre el internamiento generalizado de los solicitantes de asilo y la inobservancia de las garantías procedimentales pertinentes

1. Alegaciones de las partes

109. Mediante su tercer motivo, la Comisión sostiene que, al establecer la aplicación a todos los solicitantes de asilo (exceptuando a los niños menores de 14 años) de un procedimiento que tiene como resultado que estos deban quedar internados durante todo el procedimiento de asilo en las instalaciones de una de las zonas de tránsito, que solo pueden abandonar en dirección a Serbia, y al no dotar a dicho internamiento de las garantías previstas en la Directiva 2013/33, Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, letra h), y de los artículos 8, 9 y 11 de la Directiva 2013/33.

110. A su entender, el concepto de «internamiento», según se define en el artículo 2, letra h), de la Directiva 2013/33, es un concepto jurídico autónomo del Derecho de la Unión, de manera que la calificación de las zonas de tránsito en el Derecho húngaro o el hecho de que estén situadas en las proximidades de la frontera no influye en absoluto en la apreciación de este concepto.

111. La Comisión alega que las zonas de tránsito establecidas en Hungría son lugares cerrados que el solicitante solo puede abandonar en dirección a Serbia; las personas que se encuentran en dichas zonas no pueden entrar en el territorio de Hungría.

112. De conformidad con el artículo 80/K, apartado 2, letra d), de la Ley sobre el Derecho de Asilo, que es aplicable durante la situación de crisis provocada por una inmigración masiva, la autoridad competente en materia de asilo puede dar por finalizado el procedimiento si el solicitante abandona la zona de tránsito. En estas circunstancias, la Comisión considera que abandonar la zona de tránsito no constituye una elección libre de los solicitantes.

113. Asimismo, a su entender, la libertad de circulación de las personas que se encuentran en la zona de tránsito está fuertemente restringida, como han acreditado el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes y el Representante Especial del Secretario General del Consejo de Europa sobre Migraciones y Refugiados. El tiempo que los solicitantes pasan en las zonas de tránsito constituye un factor importante para determinar si la permanencia en estas zonas puede considerarse constitutivo de internamiento. Pues bien, los representantes de la Comisión constataron, in situ, que algunos solicitantes llevaban en estas zonas desde hacía más de catorce meses.

114. De este modo, según la Comisión, la permanencia en las zonas de tránsito da lugar a una restricción de la libertad individual de tal magnitud que debe asimilarse a un internamiento en el sentido del artículo 2, letra h), de la Directiva 2013/33. A su juicio, esta conclusión se ve confirmada por la sentencia Ilias y Ahmed c. Hungría de la Sala Cuarta del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. ( 36 )

115. Pues bien, entiende que el internamiento en las zonas de tránsito no es conforme con el artículo 26 de la Directiva 2013/32, ni con el artículo 8, apartados 2 y 3, ni con el artículo 9 y artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2013/33, dado que se lleva a cabo por norma general, sistemáticamente, sin valorar las circunstancias individuales de los solicitantes, sin que se dicte una resolución por escrito, y también porque se puede ordenar respecto de menores, incluso los no acompañados, exceptuando los niños que tengan menos de 14 años.

116. Aunque el artículo 80/I de la Ley sobre el Derecho de Asilo no excluye, en caso de una situación de crisis provocada por una inmigración masiva, la aplicación del artículo 31/A de esta misma Ley, que está dedicado a las normas aplicables al internamiento de los solicitantes de asilo, la Comisión considera que este último artículo no puede hacer desaparecer la infracción cometida por Hungría en la medida en que, en tal situación de crisis, se obliga a todos los solicitantes de asilo a permanecer en la zona de tránsito con arreglo al artículo 80/J, apartado 5, de la Ley sobre el Derecho de Asilo.

117. Por último, la Comisión aduce que no se puede esgrimir como argumento el hecho de que, en el asunto que dio lugar a la sentencia Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), ( 37 ) el Tribunal de Justicia desestimó la petición de que se aplicara el procedimiento de urgencia; por una parte, el concepto de «internamiento» no depende de si, en un procedimiento prejudicial, el Tribunal de Justicia autoriza que se aplique el procedimiento de urgencia. Por otra parte, en dicho asunto, el órgano jurisdiccional remitente no solicitó el procedimiento de urgencia debido a la permanencia del solicitante en una zona de tránsito, sino debido a que ese asunto tenía una influencia significativa en un cierto número de asuntos similares sujetos a la misma normativa.

118. Hungría considera que las zonas de tránsito son, en esencia, centros de acogida situados en la frontera exterior del espacio Schengen en Hungría, designados como lugar para la tramitación del procedimiento de asilo de conformidad con el Derecho de la Unión, y no lugares de internamiento.

119. A su entender, la obligación de permanencia en una zona de tránsito no constituye internamiento, dado que estas zonas de tránsito únicamente están cerradas en dirección a Hungría, mientras que sus moradores son libres de abandonarlas para dirigirse a Serbia. Además, los solicitantes de asilo que abandonan la zona de tránsito no están necesariamente expuestos a consecuencias desfavorables. En efecto, el artículo 80/K, apartado 2, letra d), de la Ley sobre el Derecho de Asilo dispone que, si el solicitante de asilo abandona la zona de tránsito, la autoridad competente en materia de asilo adoptará una decisión sobre la base de la información de que disponga o pondrá fin al procedimiento. Por consiguiente, a su juicio, aun en ausencia del solicitante de asilo, esta autoridad podría pronunciarse sobre la solicitud de asilo e incluso estimarla. Hungría considera que esta normativa es conforme con el artículo 28 de la Directiva 2013/32, que permite a dicha autoridad suspender el examen de la solicitud en caso de retirada implícita de la misma.

120. Considera asimismo que la presentación de una solicitud de asilo no da lugar automáticamente a una privación sistemática de la libertad dado que, en virtud del artículo 80/J, apartado 1, letra c), de la Ley sobre el Derecho de Asilo, una persona que resida legalmente en el territorio de Hungría puede presentar su solicitud en cualquier lugar y, por lo tanto, no necesita dirigirse a una zona de tránsito ni permanecer en ella.

121. A su entender, las normas detalladas relativas a los requisitos del internamiento de los solicitantes de asilo, la decisión de internamiento y su mantenimiento, por su parte, están previstas en los artículos 31/A a 31/I de la Ley sobre el Derecho de Asilo y garantizan de forma plena el respeto de las disposiciones pertinentes de la Directiva 2013/33.

122. Asimismo, entiende que la duración de la permanencia en una institución de acogida no constituye un criterio que permita considerar que se trata de un internamiento. Lo mismo sucede en lo que atañe a la calidad de las condiciones imperantes en un centro de acogida. El hecho de que el tamaño reducido del territorio ocupado por la zona de tránsito implique necesariamente determinadas restricciones de la libertad de circulación no justifica, en particular, su calificación como zona de internamiento.

123. En lo referente a la inobservancia de las garantías previstas en la Directiva 2013/33, Hungría destaca que la autoridad competente en materia de asilo dicta en todos los casos una decisión sobre el alojamiento en la zona de tránsito, como lugar de residencia designado durante el procedimiento, en el sentido del artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2013/33, y que esta decisión puede recurrirse.

124. En cuanto a la sentencia del Tribunal EDH de 14 de marzo de 2017, Ilias y Ahmed c. Hungría (CE:ECHR:2017:314JUD004728715), Hungría alega que esta sentencia no es definitiva y que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no examina en ella la situación de las zonas de tránsito que están en funcionamiento actualmente, sino la de una institución de 2015, que ciertamente tiene el mismo nombre, pero cuyo estatuto y calificación jurídicos son diferentes, al igual que los derechos y obligaciones impuestos a las personas presentes en ella.

125. Además, a su juicio, el Tribunal de Justicia ya ha declarado indirectamente que las zonas de tránsito, que ejercen la función de centros de acogida desde marzo de 2017, no constituyen centros de internamiento. En efecto, entiende que la negativa a aplicar el procedimiento prejudicial de urgencia en el asunto que dio lugar a la sentencia Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa), ( 38 ) relativo a un litigio sobre un solicitante que permanecía en una zona de tránsito, indica claramente que el Tribunal de Justicia no consideró la permanencia en una zona de tránsito constituyera internamiento, habida cuenta de que la aplicación de este procedimiento puede justificarse, según la jurisprudencia, cuando el asunto en cuestión afecte a una persona internada.

126. Por último, Hungría considera, en cuanto a la visita de los representantes de la Comisión, que esta solo se refería a la zona de tránsito de Röszke y que su objetivo era efectuar la supervisión sobre el terreno de los proyectos que recibían fondos de la Unión. Por añadidura, los representantes de la Comisión tan solo intercambiaron algunas palabras con ciertas personas que permanecían en dicha zona, las cuales no se identifican.

2. Apreciación

127. Tal como se desprende de las alegaciones antes resumidas, la esencia del conflicto entre las partes se centra en la distinta calificación del concepto de «internamiento», según se contempla en el artículo 2, letra h), de la Directiva 2013/33. Abordaré este punto antes de examinar la cuestión relativa al respeto de las garantías relativas al internamiento en el sentido de la misma Directiva.

a) Sobre la existencia de un internamiento

128. Como observación previa, cabe recordar que, tras el cierre de la fase escrita del procedimiento en el presente asunto, la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se pronunció, en su sentencia Ilias y Ahmed c. Hungría, ( 39 ) sobre la cuestión de si el alojamiento de dos nacionales de terceros países en la zona de tránsito de Röszke constituía una privación de libertad a los efectos de la aplicación del artículo 5 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH») («Derecho a la libertad y a la seguridad»). A este respecto, resolvió en sentido contrario a la sentencia dictada anteriormente por su Sala Cuarta, al llegar a una conclusión negativa.

129. Tras ser invitadas en la vista a manifestar sus posturas sobre la pertinencia de esta sentencia, las partes expresaron puntos de vista contrapuestos. Mientras que la Comisión consideró que la conclusión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos no es extrapolable al presente asunto debido a determinadas diferencias de hecho y de Derecho importantes, Hungría alegó que esta conclusión, aplicable a las circunstancias del presente asunto, respalda su alegación de que la situación de los solicitantes de protección internacional no encaja en el concepto de «internamiento», según este se desprende del artículo 2, letra h), de la Directiva 2013/33. Así pues, este Estado miembro parece considerar que si la obligación de permanencia de estos solicitantes en una de las zonas de tránsito no es una privación de libertad en el sentido del artículo 5 del CEDH, es evidente que tampoco puede calificarse de internamiento, puesto que este último concepto presupone la existencia de una privación de libertad en el sentido del artículo 6 de la Carta.

130. En las conclusiones que presenté en los asuntos acumulados FMS y otros, ( 40 ) que también versaban sobre la cuestión de si la obligación de permanencia en una de las zonas de tránsito situadas en la frontera entre Serbia y Hungría era constitutiva de internamiento en el sentido de la Directiva 2013/33, expliqué que, si bien es cierto que el artículo 5 del CEDH corresponde al artículo 6 de la Carta, y que el artículo 52, apartado 3, de la Carta exige que los derechos consagrados en esta y que corresponden a los derechos garantizados en el CEDH se interpreten con el mismo sentido y el mismo alcance que los que les confiere el CEDH, no es menos cierto que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado de forma reiterada que la coherencia perseguida en esta disposición no puede afectar a la autonomía del Derecho de la Unión y del propio Tribunal de Justicia, ( 41 ) ya que, dado que la Unión no se ha adherido a él, el CEDH no constituye un instrumento jurídico integrado formalmente en el ordenamiento jurídico de la Unión. ( 42 ) Así pues, insté al Tribunal de Justicia a apartarse de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y a llevar a cabo su examen a la luz del artículo 6 de la Carta, considerado de forma autónoma. ( 43 ) Dado que debe considerarse que este último artículo, habida cuenta del considerando 35 de la Directiva 2013/33, ( 44 ) está incorporado en la definición de «internamiento» que figura en el artículo 2, letra h), de la misma Directiva, llegué a la conclusión de que la existencia de un internamiento debe determinarse únicamente a través del examen de los requisitos dimanantes de esta definición, según la cual debe calificarse de este modo «el confinamiento de un solicitante por un Estado miembro en un lugar determinado donde se priva al solicitante de la libertad de circulación».

131. Pues bien, me parece que, en la sentencia recientemente dictada en los referidos asuntos acumulados, ( 45 ) el Tribunal de Justicia de la Unión Europea refrendó implícitamente este enfoque en la medida en que declaró la existencia de un internamiento tras un análisis realizado únicamente a la luz requisitos dimanantes del artículo 2, letra h), de la Directiva 2013/33, sin tener en cuenta la interpretación del artículo 5 del CEDH realizada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la sentencia Ilias y Ahmed c. Hungría. ( 46 )

132. Habida cuenta de los referidos requisitos, el Tribunal de Justicia consideró, mediante un enfoque literal, histórico y contextual, que el internamiento de un solicitante de protección internacional, en el sentido del artículo 2, letra h), de la Directiva 2013/33, «constituye una medida coercitiva que lo priva de la libertad de circulación y lo aísla del resto de la població