Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 26de septiembre de2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Gran Ducado de Luxemburgo. - Incumplimiento de Estado - Artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento (CEE) nº259/93 - Calificación de la finalidad de un traslado de residuos (valorización o eliminación) - Residuos incinerados - Epígrafe R1 del anexoIIB de la Directiva 75/442/CEE - Concepto de utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía. - Asunto C-458/00.



Recopilación de Jurisprudencia 2003 página I-01553



Conclusiones del abogado general

1. Mediante el presente recurso, interpuesto con arreglo al artículo 226 CE, la Comisión alega que las objeciones planteadas por el Gran Ducado de Luxemburgo contra determinados traslados de residuos hacia otros Estados miembros con el fin de ser utilizados como combustible eran injustificadas y contrarias al artículo 7, apartados 2 y 4, del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (en lo sucesivo, «Reglamento») y al artículo 1, letra f), en relación con el epígrafe R 1 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, sobre residuos (en lo sucesivo, «Directiva» o «Directiva sobre residuos»). Por consiguiente, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, 6 y 7 del Reglamento y del artículo 1, letra f), en relación con el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva.

2. En esencia, el presente asunto hace referencia a la distinción entre operaciones dirigidas a la eliminación de residuos y operaciones dirigidas a su valorización y en particular a la cuestión de si la incineración de residuos municipales en una planta incineradora en la que casi todo el calor generado se utiliza como energía debe considerarse una operación de eliminación o de valorización.

Disposiciones aplicables de Derecho comunitario

La Directiva

3. El artículo 3, apartado 1, de la Directiva exige que los Estados miembros tomen las medidas adecuadas para fomentar, en primer lugar, a) «la prevención o la reducción de los residuos y de su nocividad» y, en segundo lugar, b) «i) la valorización de los residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias, o ii) la utilización de los residuos como fuente de energía».

4. El artículo 5 de la Directiva consagra los principios de autosuficiencia y proximidad. Establece lo siguiente:

«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas, en cooperación con otros Estados miembros si ello es necesario o conveniente, para crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, teniendo en cuenta las mejores tecnologías disponibles que no impliquen costes excesivos. Dicha red deberá permitir a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente tender hacia ese objetivo, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinado tipo de residuos.

2. Dicha red deberá permitir además la eliminación de los residuos en una de las instalaciones adecuadas más próximas, mediante la utilización de los métodos y las tecnologías más adecuados para garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud pública.»

5. La Directiva define «eliminación» como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II A» y «valorización» como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II B».

6. Los anexos II A y II B de la Directiva llevan por título «Operaciones de eliminación» y «Operaciones que dejan una posibilidad de valorización», respectivamente. Cada anexo va precedido de una nota en la que se especifica que pretende relacionar las operaciones «tal como se efectúan en la práctica».

7. El anexo II A incluye entre las operaciones de eliminación:

«D 10 Incineración en tierra».

8. El anexo II B incluye entre las operaciones de valorización:

«R 1 Utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía».

El Reglamento

9. El Reglamento se basa en el artículo 130 S del Tratado CE (actualmente artículo 175 CE, tras su modificación). Su objetivo es establecer un sistema armonizado de procedimientos mediante los cuales pueda limitarse la circulación de los residuos para garantizar la protección del medio ambiente.

10. El título II del Reglamento se denomina «Traslados de residuos entre Estados miembros». Los capítulos A y B del título II establecen los procedimientos que deben seguirse para trasladar los residuos para su eliminación o su valorización, respectivamente.

11. El Reglamento establece las definiciones de «eliminación» y «valorización» utilizadas en la Directiva.

12. El procedimiento para los traslados de residuos destinados a la valorización difiere según el tipo de residuos. Los anexos II a IV del Reglamento clasifican los residuos en tres listas. El anexo II contiene la «Lista verde de residuos», que «no entrañan normalmente riesgos para el medio ambiente, siempre que sean adecuadamente valorizados en el país de destino». El anexo III contiene la «Lista naranja de residuos» y el anexo IV la «Lista roja de residuos», considerados especialmente peligrosos. Los traslados de residuos recogidos en el anexo II destinados a la valorización deberán ir acompañados simplemente de un documento que contenga la información requerida. Los traslados de otros residuos (incluidos los residuos controvertidos en el procedimiento principal) destinados a la valorización y los traslados de residuos destinados a la eliminación están sujetos al siguiente procedimiento.

13. Cuando el productor o poseedor de los residuos, definido generalmente como el notificante, tenga intención de trasladar dichos residuos de un Estado miembro a otro, deberá notificarlo a la autoridad competente de destino y enviar una copia de la notificación a las autoridades competentes de expedición, así como al destinatario.

14. La notificación se efectuará mediante el documento de seguimiento emitido por la autoridad competente de expedición. Al hacer la notificación, el notificante deberá cumplimentar el documento de seguimiento y, si las autoridades competentes se lo exigen, facilitar información y documentación adicionales. La información facilitada por el notificante en el documento de seguimiento se referirá especialmente a varios factores, entre los que se encuentran: i) el origen, la composición y la cantidad de los residuos y ii) las operaciones de eliminación o de valorización afectadas de entre las que figuran en el anexo II A o II B de la Directiva.

15. En caso de traslados de residuos destinados a la valorización, el documento de seguimiento deberá también incluir detalles de: i) el método de eliminación previsto para los residuos remanentes una vez concluida la valorización; ii) la cantidad del material valorizado en relación con los residuos remanentes, y iii) el valor estimado del material valorizado.

16. En el caso de los residuos destinados a la eliminación, corresponde al Estado miembro de destino conceder la autorización para el traslado. El Estado miembro de expedición tiene derecho a formular objeciones y el Estado miembro de destino únicamente podrá conceder la autorización si no se formulasen dichas objeciones. En caso de residuos destinados a la valorización, los Estados miembros de expedición y de destino tienen derecho a formular objeciones a un traslado pero, por regla general, no se requiere autorización expresa.

17. La diferencia más significativa entre los procedimientos aplicables a los traslados de residuos destinados a la valorización y a la eliminación se encuentra en los motivos de objeción que pueden formular las diversas autoridades competentes afectadas al traslado previsto.

18. En el caso de los residuos destinados a la eliminación, las objeciones se basarán en lo dispuesto en el artículo 4, apartado 3. En particular, dicho artículo permite: i) a los Estados miembros prohibir de modo general o parcial u oponerse sistemáticamente a los traslados de residuos con el objeto de aplicar los principios de proximidad, de prioridad de la valorización y de autosuficiencia a nivel comunitario y nacional con arreglo a lo dispuesto en la Directiva y ii) a las autoridades competentes de expedición y de destino, formular objeciones motivadas a los traslados previstos cuando éstos no se ajusten a lo dispuesto en la Directiva, para aplicar el principio de autosuficiencia a nivel comunitario y nacional.

19. En el caso de los residuos destinados a la valorización, las objeciones se basarán en lo dispuesto en el artículo 7, apartado 4. El artículo 7, apartado 4, letra a), enumera cinco motivos que permiten a las autoridades competentes de destino y de expedición formular objeciones motivadas. Dichos motivos no prevén que las objeciones puedan basarse en los principios de proximidad o autosuficiencia.

Jurisprudencia del Tribunal de Justicia

20. Dos sentencias del Tribunal de Justicia tienen un especial interés en el marco del presente asunto.

21. En primer lugar, el Tribunal de Justicia declaró, en el asunto Dusseldorp, que los principios de autosuficiencia y proximidad no son aplicables a los residuos destinados a la valorización; los residuos de este tipo deben poder circular libremente entre los Estados miembros para ser tratados, en la medida en que su transporte no suponga un peligro para el medio ambiente.

22. En segundo lugar, en la sentencia ASA el Tribunal de Justicia declaró que la característica esencial de una operación de valorización de residuos reside en que su finalidad principal es que los residuos puedan cumplir una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales. Dicho asunto hacía referencia, entre otras cuestiones, a la correcta clasificación a los efectos del Reglamento (es decir, como operación de eliminación o de valorización), del depósito de residuos en una antigua mina de sal, con objeto de tapar galerías (relleno de minas).

23. El Tribunal de Justicia declaró asimismo en la sentencia ASA que los artículos 4, apartado 3, y 7, apartado 4, enumeran taxativamente los casos en los que los Estados miembros pueden oponerse a un traslado de residuos entre Estados miembros.

El recurso por incumplimiento

24. A principios de 1998, la empresa NTMR (Négoce de tous matériaux réutilisables) presentó dos notificaciones a la autoridad luxemburguesa competente, por las que solicitaba autorización para trasladar residuos domésticos y similares comprendidos en el epígrafe AD 160, «Residuos municipales/domésticos», del anexo III (lista naranja) del Reglamento. Aparentemente, las notificaciones de NTMR indicaban que se trataba de un traslado de residuos para su valorización, destinados a ser procesados en la incineradora del municipio de Estrasburgo. Según la Comisión (sin que se haya negado este extremo), de un escrito del prefecto de Bas-Rhin de 3 de julio de 1998 se desprende que la incineración en dicha planta permite la recuperación de toda la energía generada mediante este proceso.

25. Mediante resolución de 1 de octubre de 1998, la autoridad competente de Luxemburgo reclasificó el traslado como traslado de residuos para su eliminación, que sólo podrían ser trasladados previa prueba de que, por motivos técnicos o por capacidad insuficiente, dichos residuos no podían ser trasladados para su eliminación en Luxemburgo. La autoridad justificaba dicha reclasificación alegando que la incineración de residuos en una planta cuya finalidad principal es el tratamiento térmico con vistas a la mineralización de los residuos, independientemente de que el calor producido se recupere, se considera en Luxemburgo una operación de eliminación comprendida en el epígrafe D 10 del anexo II A de la Directiva sobre residuos.

26. Al considerar que los hechos descritos mostraban que Luxemburgo había infringido el Reglamento y la Directiva, la Comisión le remitió un escrito de requerimiento, que Luxemburgo no contestó. A la vista de ello, la Comisión emitió un dictamen motivado. En su respuesta, Luxemburgo mantuvo, en esencia, que el hecho de que se recupere la energía generada mediante una operación de procesamiento de residuos no excluye que pueda clasificarse como una operación de eliminación bajo el epígrafe D 10 del anexo II A de la Directiva; que había reclasificado la operación con la conformidad de las autoridades francesas; que por tanto debían aplicarse los artículos 3 y 4 del Reglamento, y no los artículos 6 y 7 del mismo, y que, por consiguiente, Luxemburgo no había incumplido la normativa.

27. Además, Luxemburgo señaló en su respuesta que sus plantas de incineración de residuos permiten que se utilice el calor generado mediante la incineración, en particular para generar energía eléctrica, que se reconduce a la red nacional.

28. Puesto que Luxemburgo no adoptó las medidas necesarias para atenerse al dictamen motivado, la Comisión interpuso el presente recurso.

29. Austria intervino en apoyo de las pretensiones de Luxemburgo.

30. La Comisión solicita que se declare que Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, 6 y 7 del Reglamento nº 259/93 y del artículo 1, letra f), en relación con el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva 75/442. La Comisión alega que Luxemburgo formuló objeciones injustificadas contra determinados traslados de residuos hacia otros Estados miembros para ser utilizados principalmente como combustible. Por tanto, ha de determinarse cuál es la clasificación correcta, de conformidad con la Directiva -y por tanto también con el Reglamento- de la incineración de residuos domésticos en una planta incineradora que utiliza casi toda o toda la energía generada mediante dicho proceso. ¿Constituye necesariamente una operación de valorización, como mantiene la Comisión, en cuyo caso las objeciones formuladas por Luxemburgo, basadas fundamentalmente en su autosuficiencia para eliminar los residuos, no pueden estar justificadas y existe por tanto incumplimiento, o se trata más bien de una operación de eliminación, como defiende Luxemburgo, en cuyo caso las objeciones pueden estar justificadas según dicho principio?

31. El argumento principal de la Comisión se deriva del propio tenor del anexo II B.

«Utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía»

32. La Comisión sostiene que la cuestión fundamental consiste en determinar, en primer lugar, si la incineración genera más energía o calor transformado en energía, que la energía o calor que podría haberse generado mediante la combustión del gas inyectado en el horno con el fin de incinerar los residuos -en otros términos, si existe una producción neta de energía- y, en segundo lugar, si la instalación es capaz de recuperar una proporción sustancial de la energía contenida en los residuos incinerados.

33. Luxemburgo considera que la Comisión en realidad distingue entre eliminación y valorización en función del potencial energético de los residuos en cuestión. Por el contrario, la definición de operación de valorización del epígrafe R 1 («utilización principal como combustible») se basa en la utilización y por tanto en el objetivo de la operación, y no en la calidad o composición de los residuos. Luxemburgo defiende que el criterio correcto es el objetivo perseguido por la instalación de incineración: si su principal objetivo es generar energía, la incineración constituye una operación de valorización; si, por el contrario, su principal objetivo es el procesamiento térmico de residuos, independientemente de que de forma accesoria se recupere energía, se tratará de una operación de eliminación.

34. En la vista, ambas partes sostuvieron que la sentencia ASA -que se dictó después de que finalizara la fase escrita del procedimiento en el caso de autos- apoyaba su postura.

35. La Comisión considera que los principios establecidos en dicha sentencia son plenamente aplicables al presente caso, de modo que la operación ha de clasificarse como operación de valorización. En su opinión, de dicha sentencia se desprende que el objetivo de la operación determina su clasificación. Por el contrario, Luxemburgo se centra en el objetivo de la planta incineradora. La Comisión señala que el criterio correcto consiste en si la energía generada mediante la incineración se recupera efectivamente, cumpliendo así una función útil.

36. Por su parte, Luxemburgo argumenta que el criterio establecido por el Tribunal de Justicia en la sentencia ASA, a saber, el del objetivo principal de la operación, es de hecho el mismo que el criterio del objetivo de la planta incineradora defendido por Luxemburgo.

37. Coincido con la Comisión en que, para determinar si una determinada operación debe clasificarse como una operación de eliminación comprendida en el epígrafe D 10 del anexo II A de la Directiva o como una operación de valorización comprendida en el epígrafe R 1 del anexo II B, debe analizarse detenidamente el tenor de las descripciones contenidas en dichos epígrafes.

38. El epígrafe R 1 hace referencia a la «Utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía».

39. Como defiende Luxemburgo, el criterio de la utilización exige una interpretación a la luz del objetivo de la operación. Esta conclusión se desprende claramente, en mi opinión, del sentido común del término «utilización», y quizá en particular del concepto de «utilización principal como» algo. Debe ponerse de relieve que esta expresión -o la análoga «utilización principalmente como»- se refleja en todas las versiones lingüísticas de la Directiva, salvo la griega (que se refiere a la «utilización como» sin más precisiones).

40. La Comisión señala que, puesto que el epígrafe R 1 se refiere a la «utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía», la clasificación como operación de valorización debe comprender no sólo la utilización principal como combustible, sino también la utilización como otro medio para generar energía. Este motivo implica que el calificativo de «principal» es irrelevante cuando los residuos no se utilizan como combustible sino como otro medio de generar energía. En mi opinión, es una lectura contraria al sentido común de la disposición, en todas las versiones lingüísticas (salvo la griega). Creo que es obvio que, para que pueda verse comprendida bajo el epígrafe R 1 del anexo II B de la Directiva, una operación debe consistir en la utilización principal de los residuos como combustible o en la utilización principal de residuos como otro medio de generar energía.

41. Por tanto, si partimos de su denominación, una operación de incineración sólo tendrá cabida en el epígrafe R 1 si su objetivo es la utilización principal de los residuos como otro medio de generar energía. Si se no se cumple este requisito, la operación será una incineración en tierra comprendida en el epígrafe D 10 del anexo II A de la Directiva.

42. Esta interpretación es coherente con la sentencia ASA, en la que el Tribunal de Justicia estableció que la finalidad principal de una operación de valorización es que los residuos puedan cumplir una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales. Como propuse en las conclusiones que presenté en dicho asunto, el factor decisivo es si los residuos son utilizados con un objetivo adecuado: si los residuos no fueran idóneos para una determinada operación, ¿se llevaría a cabo pese a ello dicha operación, utilizando otro material? En el caso de residuos que van a incinerarse en una planta creada con este fin, la respuesta a dicha pregunta es claramente negativa: a falta de residuos disponibles, no tendría lugar la incineración. En estas circunstancias, no sería correcto describir dicha operación como valorización sólo porque cuando hay residuos y son incinerados el calor generado mediante esta operación es utilizado, total o parcialmente, para generar energía. Ello no implica por sí mismo que la finalidad principal de la incineración sea la utilización de los residuos como combustible o como otro medio para generar energía.

43. Por todo ello, el concepto de «objetivo principal» puede considerarse un criterio de aplicación general, del que los epígrafes D 10 y R 1 constituyen aplicaciones específicas.

44. Puede observarse de forma particularmente clara la relevancia del objetivo de la operación en los casos relativos a la incineración de residuos domésticos con recuperación incidental de energía. La clasificación de todas estas operaciones como operaciones de valorización únicamente porque la energía generada -por poca que sea- se recupera conduce a unas consecuencias inaceptables. La Comisión señala en su escrito que el Derecho comunitario no prescribe un mínimo de energía generada para poder clasificar la incineración de residuos con recuperación accesoria de energía como una operación de valorización: como mucho, en su opinión, podría aceptarse que una operación no constituye valorización si dicha cantidad es «ridículamente pequeña». No obstante, de la información facilitada al Tribunal de Justicia se desprende que la incineración de residuos urbanos con valorización de energía constituye el método principal de eliminación de residuos en muchos Estados miembros. Si se clasificaran todas estas operaciones como valorización sólo porque se recupera esa energía, ello significaría que dichos residuos podrían ser trasladados en la Comunidad sin apenas restricciones, lo cual podría contravenir el objetivo del Reglamento de establecer un sistema armonizado de procedimientos mediante los cuales pueda limitarse la circulación de los residuos para garantizar la protección del medio ambiente. En este contexto, también debe recordarse que el Consejo, en su Resolución de 24 de febrero de 1997 sobre una estrategia comunitaria de gestión de residuos, «toma nota y comparte la preocupación de los Estados miembros por los movimientos a gran escala, realizados en el territorio comunitario, de residuos destinados a la incineración con o sin recuperación de energía».

45. También si se atiende a qué parte soporta los costes de la operación, se llega a la conclusión de que el principal objetivo de la operación de incineración controvertida en el presente caso es la eliminación, no la valorización: los contratos entre los poseedores de los residuos en Luxemburgo y el municipio de Estrasburgo, que se incluyen en los anexos del escrito de contestación, prevén que los poseedores pagarán al municipio la tasa vigente cuando los residuos sean trasladados a la planta. Aunque no considero que el pago por parte del poseedor de los residuos sea necesariamente una prueba de que una operación determinada constituya eliminación y no valorización, constituirá cuanto menos un factor relevante.

46. En mi opinión, el enfoque que propongo -a saber, que una operación de incineración determinada constituye eliminación si ése es su objetivo principal, aunque se dé una recuperación incidental de energía- logra un equilibrio justo entre el principio de libre circulación de bienes y el de protección del medio ambiente. Lógicamente es deseable, por motivos medioambientales, limitar los traslados a gran escala de residuos domésticos para su incineración; pero si la incineración de dichos residuos debiera clasificarse como valorización sólo porque la energía producida puede ser utilizada, se fomentaría el transporte de dichos residuos, posiblemente a distancias considerables.

47. Además, la solución propuesta se ve reforzada si se contrasta el presente caso con el asunto Comisión/Alemania, cuyas conclusiones también presento hoy. Dicho caso afecta a la correcta clasificación a efectos del Reglamento de residuos destinados a la incineración en fábricas cementeras; la energía generada mediante la incineración se destina a su utilización en el proceso de fabricación, reemplazando en un caso hasta un tercio del combustible convencional y en el otro en su totalidad. En las conclusiones he expuesto mi opinión de que puede considerarse que el objetivo principal de una operación de incineración que es parte integral de un proceso industrial y que genera energía destinada a ser utilizado en dicho proceso industrial es la utilización de los residuos como combustible. Si nos planteamos la cuestión de si una operación se llevaría a cabo utilizando otro material en el caso de que los residuos no fueran idóneos para ello, la respuesta en el caso de residuos utilizados como combustible en una fábrica cementera sería claramente afirmativa: a falta de residuos disponibles, la fábrica continuaría operando, utilizando otro combustible.

48. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que decida:

1) Desestimar el recurso interpuesto por la Comisión.

2) Condenar en costas a la Comisión.