Conclusiones del Abogado General Darmon presentadas el 10 de noviembre de 1992. - KAZIM KUS CONTRA LANDESHAUPTSTADT WIESBADEN. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: HESSISCHER VERWALTUNGSGERICHTSHOF - ALEMANIA. - ACUERDO DE ASOCIACION CEE/TURQUIA - DECISION DEL CONSEJO DE ASOCIACION - CONCEPTO DE EMPLEO LEGAL - DERECHO DE RESIDENCIA. - ASUNTO C-237/91.



Recopilación de Jurisprudencia 1992 página I-06781

Edición especial sueca página I-00243

Edición especial finesa página I-00255



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. Las tres cuestiones prejudiciales que el Hessischer Verwaltungsgerichtshof (República Federal de Alemania) plantea ante este Tribunal de Justicia se refieren a la interpretación de una Decisión adoptada por el Consejo de Asociación fundado por el Acuerdo que creó una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963 (1) (en lo sucesivo, "Acuerdo de Asociación"). En particular, se refieren a la cuestión de si un trabajador turco que trabaja desde hace más de nueve años en Alemania es titular de un derecho de residencia en dicho país, una vez que las razones que motivaron su entrada en el territorio de dicho Estado han desaparecido.

2. El Acuerdo de Asociación, adoptado con arreglo al artículo 238 del Tratado, es el único Acuerdo externo de la Comunidad que regula la libre circulación dentro de la Comunidad de ciudadanos de un país tercero. (2)

3. A tenor de su artículo 12, que se encuentra en el título II relativo a la fase transitoria de la Asociación, "las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos 48, 49 y 50 del Tratado constitutivo de la Comunidad para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores".

4. Para fijar las condiciones de realización de esta fase transitoria, las partes contratantes firmaron en Bruselas, el 23 de noviembre de 1970, un Protocolo Adicional, (3) que figura como Anejo al Acuerdo, cuyo artículo 36 dispone que "la libre circulación de los trabajadores entre los Estados miembros de la Comunidad y Turquía se realizará gradualmente, con arreglo a los principios enunciados en el artículo 12 del Acuerdo de Asociación entre el final del décimo segundo y del vigésimo segundo años siguientes a la entrada en vigor del mencionado Acuerdo".

5. Las modalidades de esta libre circulación en el marco del Acuerdo de Asociación se adoptaron mediante una Decisión del Consejo de Asociación de 20 de diciembre de 1976, (4) y posteriormente mediante la Decisión nº 1/80, de 19 de diciembre de 1980, "relativa al desarrollo de la Asociación" (en lo sucesivo, "Decisión"), cuyo apartado 1 del artículo 6 constituye el centro del presente asunto. Este artículo, que figura en la sección 1 ("Cuestiones relativas al empleo y a la libre circulación de trabajadores") del capítulo II ("Disposiciones sociales"), dispone:

"1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7 en relación con el libre acceso al empleo de los miembros de su familia, un trabajador turco que forma parte del mercado de trabajo legal de un Estado miembro:

- tiene derecho, en dicho Estado miembro, después de un año de trabajo legal, a la renovación de su permiso de trabajo con el mismo empresario si dispone de un empleo;

- [...]

- Tiene derecho, en dicho Estado miembro, después de cuatro años de empleo legal, al libre acceso a cualquier actividad laboral por cuenta ajena que elija.

2. [...]

3. Las modalidades de aplicación de los apartados 1 y 2 se establecerán por las normativas nacionales" (traducción no oficial).

6. Las cuestiones prejudiciales planteadas ante este Tribunal de Justicia tienen su origen en los hechos siguientes. Nacido en 1954, el Sr. Kus llegó en 1980 a Alemania, en donde se casó con una ciudadana de este Estado en 1981. El 27 de abril de 1981, obtuvo un permiso de residencia como "esposo de una ciudadana alemana". Dicho permiso fue prorrogado hasta el 17 de agosto de 1983. Trabaja desde el 1 de abril de 1982 provisto "en bonne et due forme" (5) provisto de un permiso de trabajo. El 17 de agosto de 1983, solicitó una prórroga de dos años de su permiso de residencia. Su divorcio alcanzó fuerza de cosa juzgada el 26 de abril de 1984. El 6 de agosto de 1984, el Alcalde de Wiesbaden denegó su solicitud de prórroga, debido a que el motivo que fue el origen de su residencia (el matrimonio) había desaparecido con el divorcio.

7. El interesado interpuso un recurso judicial contra dicha resolución y el Verwaltungsgericht Wiesbaden suspendió con carácter provisional los efectos de la misma el 23 de mayo de 1985. El 30 de octubre de 1987, mediante una resolución de dicho órgano jurisdiccional sobre el fondo, se anuló la decisión del Alcalde y se concedió la prórroga del permiso de residencia.

8. La Landeshauptstadt Wiesbaden recurrió en apelación ante el Hessischer Verwaltungsgerichtshof, quien, mediante resolución de 12 de agosto de 1991, declaró que el demandante no tiene ningún derecho a la concesión de permiso de residencia con base en el Derecho nacional. (6) Preguntándose sobre la aplicación al litigio de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación, el Hessischer Verwaltungsgerichthof planteó ante este Tribunal de Justicia las tres cuestiones cuyo texto se reproduce en el informe para la vista. (7)

9. Consta que: 1) la resolución del Verwaltungsgericht de 23 de mayo de 1985 suspendió con efecto retroactivo la resolución del Alcalde de 6 de agosto de 1984, haciendo de este modo revivir, provisionalmente, el derecho de residencia del interesado, 2) con base en este derecho de residencia, éste pudo conseguir un permiso de trabajo válido y ejerció una actividad laboral por cuenta ajena. (8)

10. Antes de responder a las cuestiones sobre el fondo, comprobaré la competencia de este Tribunal de Justicia, que niega el Gobierno alemán, para interpretar las normas de la resolución.

11. Desde la sentencia de 30 de abril de 1974, Haegemann, (9) el Tribunal de Justicia admitió que un Acuerdo celebrado por el Consejo de conformidad con los artículos 228 y 238 del Tratado es, "en lo que atañe a la Comunidad, un acto adoptado por una de las Instituciones de la Comunidad, en el sentido de la letra b) del párrafo primero del artículo 177", que "las normas del Acuerdo, a partir de la entrada en vigor de éste, forman parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario" y que, "en el marco de este ordenamiento jurídico, el Tribunal de Justicia es competente por lo tanto para resolver, con carácter prejudicial, sobre la interpretación de dicho Acuerdo" (10) (traducción provisional).

12. En la sentencia de 20 de septiembre de 1990, Sevince, (11) ante la solicitud de interpretación del artículo 6 de la Decisión, el Tribunal de Justicia recordó que, según una reiterada jurisprudencia del mismo, las disposiciones de un Acuerdo concluido por el Consejo, conforme a los artículos 228 y 238 del Tratado CEE, forman parte integrante, a partir de la entrada en vigor de este Acuerdo, del ordenamiento jurídico comunitario (12) y que, "debido a su vinculación directa con el Acuerdo que aplican, las Decisiones del Consejo de Asociación, forman parte, por igual razón que el propio Acuerdo y a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento jurídico comunitario [...]". (13)

13. El Tribunal de Justicia dedujo de lo anterior que, dado que es competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre el Acuerdo en tanto que acto adoptado por una de las Instituciones de la Comunidad, también es competente para pronunciarse sobre la interpretación de las Decisiones adoptadas por el órgano establecido mediante el Acuerdo y encargado de su aplicación. (14)

14. Para que el Tribunal de Justicia decline su competencia, el Gobierno alemán, solicitando que rectifique la mencionada jurisprudencia, sostiene, en primer lugar, que este Tribunal no puede interpretar las Decisiones del Consejo de Asociación, que no es una Institución comunitaria, sino un órgano de la Asociación. El Tribunal de Justicia ya refutó esta alegación en el citado apartado 10 de la sentencia Sevince, mediante una motivación que no ha perdido nada de su fuerza.

15. En segundo lugar, se basa en el apartado 2 del artículo 2 del "Acuerdo de 12 de septiembre de 1963 relativo a las medidas que deben tomarse y a los procedimientos que deben seguirse para la aplicación del Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la CEE y Turquía", (15) según el cual, "en caso de que las Decisiones y Recomendaciones del Consejo de Asociación dependan de un ámbito que, en virtud del Tratado constitutivo de la Comunidad, no sea de la competencia de ésta, los Estados miembros tomarán las medidas de aplicación necesarias". Tal sería el caso de la Decisión que afectara un ámbito reservado a la competencia de los Estados miembros.

16. El artículo 6 de esta Decisión, único debatido en este asunto, se refiere a la libre circulación de trabajadores, como demuestra el Título de la sección 1 de la que forma parte.

17. En relación con los artículos 12 del Acuerdo de Asociación y 36 del Protocolo Adicional, que el citado artículo 6 de la Decisión pone en práctica, el Tribunal de Justicia declaró en el asunto Demirel: (16)

"En efecto, tratándose de un Acuerdo de Asociación por el que se establecen vínculos particulares y privilegiados con un tercer Estado que, cuando menos parcialmente, debe participar en el régimen comunitario, el artículo 238 debe necesariamente otorgar a la Comunidad competencia para contraer compromisos frente a terceros Estados en todos los ámbitos cubiertos por el Tratado. Al constituir la libre circulación de trabajadores, de conformidad con lo establecido en los artículos 48 y siguientes del Tratado CEE, uno de los ámbitos cubiertos por el Tratado, los compromisos relativos a esta materia son competencia de la Comunidad en virtud del artículo 238". (17)

18. La competencia de los Estados miembros en materia de libre circulación de trabajadores para promulgar normas de aplicación necesarias (18) no produce el efecto de excluir la Decisión del ordenamiento jurídico comunitario. Refiriéndose a la sentencia de 26 de octubre de 1982, Kupferberg, (19) la sentencia Demirel recuerda que,

"al garantizar el respeto de los compromisos que se derivan de un Acuerdo celebrado por las Instituciones comunitarias, los Estados miembros cumplen, en el ordenamiento comunitario, una obligación que tienen para con la Comunidad, que es quien ha asumido la responsabilidad de la correcta ejecución del Acuerdo" (20) (traducción provisional),

y de ello, el Tribunal de Justicia deduce que es competente para interpretar las normas del Acuerdo de Asociación y del Protocolo relativas a la libre circulación de trabajadores.

19. Como ya afirmé en mis conclusiones sobre el asunto Sevince, (21) de ello se sigue que la materia a la cual se refiere el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión de ningún modo excluye su pertenencia al ordenamiento jurídico comunitario y, por consiguiente, la competencia del Tribunal de Justicia para interpretarlo. Por otra parte, ésta es, como he recordado, la tesis que acogió este Tribunal. (22)

20. Por último, no me extenderé sobre el motivo basado en la aplicación del artículo 25 del Acuerdo. (23) Como señalé en mis conclusiones en el asunto Demirel, (24)

"este artículo limita la competencia del Consejo de Asociación al supuesto de un conflicto entre Estados, y según un procedimiento que era necesario prever expresamente con el fin de dirimir eventuales controversias que el tercer Estado no podía someter al Tribunal de Justicia".

21. Por consiguiente, parece indiscutible la competencia del Tribunal de Justicia. En efecto, es decisivo observar que, mediante el Acuerdo de Asociación, las partes contratantes, entre las que se encuentra la Comunidad, facultaron al Consejo de Asociación para adoptar decisiones vinculantes. (25) Como señala el Sr. P. Gilsdorf, de ello se deduce que "la Comunidad anticipó el efecto vinculante de dichas decisiones en el propio Acuerdo. Según este aspecto, dichas decisiones podrían calificarse como una categoría de Acuerdos celebrados con una forma simplificada". (26) De alguna manera, las partes contratantes delegaron en favor del Consejo de Asociación la aplicación del artículo 12 del Acuerdo y del artículo 36 del Protocolo, (27) ya que las decisiones del Consejo de Asociación "aplican en puntos determinados, los programas previstos en el Acuerdo [...]". (28) La Decisión se halla vinculada a los objetivos fijados por el artículo 12 del Acuerdo de Asociación: aplica los principios que proclama esta norma.

22. Examinaré ahora la primera cuestión.

23. El requisito que establece el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 para tener libre acceso al mercado de trabajo (haber trabajado legalmente durante cuatro años, como mínimo), ¿se cumple cuando únicamente se satisface este período por el efecto de una normativa nacional que permite a un nacional turco residir en el país de acogida durante la tramitación del procedimiento de concesión del título de residencia?

24. Durante la tramitación de este procedimiento, ¿forma parte este trabajador turco del mercado legal de trabajo a efectos de lo previsto en el apartado 1 del artículo 6? ¿Se halla en una "situación estable y no provisional en el mercado de trabajo"? (29)

25. En el asunto Sevince se había denegado la solicitud de prórroga del permiso de residencia formulada por el demandante en el procedimiento principal. El recurso interpuesto contra esta última decisión había supuesto la suspensión automática de los efectos de la misma, simplemente por imperativo legal (artículo 38 del Vreemdelingenwet), y, de este modo, el interesado había podido obtener la autorización para trabajar. El Juez desestimó dicho recurso alrededor de seis años más tarde. Para obtener un nuevo permiso de residencia, el Sr. Sevince se acogió a sus años de trabajo durante la duración de dicho procedimiento.

26. El Tribunal de Justicia declaró que,

"[...] dado que el ejercicio legal de un empleo durante un cierto período origina, al finalizar éste, el reconocimiento del derecho de residencia, no puede concebirse que un trabajador turco pueda cumplir este requisito y, por consiguiente, adquirir este derecho por el mero hecho de que, habiéndole sido denegado por las autoridades nacionales un permiso de residencia válido durante este período y habiendo utilizado las vías de recurso previstas por el Derecho nacional contra esta denegación, haya disfrutado del efecto suspensivo vinculado a su recurso y por lo tanto haya podido ser autorizado, con carácter provisional, a la espera de la solución del litigio, a permanecer en el Estado miembro de que se trata y a ejercer un empleo". (30)

27. Las palabras importantes son aquí: con carácter provisional.

28. La Ley neerlandesa, que reconoce al recurso un efecto suspensivo automático, y la Ley alemana, que atribuye al Juez la competencia para resolver sobre la suspensión de los efectos de la decisión denegatoria, parten del mismo espíritu: evitar que se proceda a ejecutar de manera irreversible una decisión impugnada que podría ser modificada jurisdiccionalmente o, como escribí en mis conclusiones sobre el asunto Sevince, "lesionar excesivamente la situación del interesado antes de que haya sido judicialmente calificada". (31)

29. Esta protección cautelar de los derechos del ciudadano turco no puede "traducirse simultáneamente en la constitución de derechos que, en definitiva, impongan al Estado miembro afectado, cualquiera que sea (la) resolución (judicial), el mantenimiento de este nacional en su territorio". (32)

30. Contrariamente a la Comisión, no aprecio diferencia, en cuanto a los efectos, entre la suspensión legal de la decisión denegatoria y la suspensión jurisdiccional retroactiva de la misma. En ambos casos, la suspensión sólo tiene eficacia mientras dure el recurso y, por lo tanto, es esencialmente provisional y, en ambos casos, tiene el efecto de permitir al recurrente residir y trabajar con carácter esencialmente provisional.

31. A mi juicio, es lógico considerar que "forma parte del mercado legal de trabajo" un ciudadano turco cuyo derecho de residencia: 1) deniega la administración, (33) y 2) puede ser, en cualquier momento, anulado por decisión judicial. (34)

32. Es obligado señalar que, a partir del día de la decisión de denegación de prórroga del permiso de residencia impugnada, el ciudadano turco ya no goza de una "situación estable y no provisional en el mercado de trabajo" que le permita acogerse al tercer guión del apartado 1 del artículo 6.

33. Debido a que no puede alegar cuatro años de empleo legal anteriores a dicha decisión denegatoria, un ciudadano turco que se encuentre en la situación del demandante en el procedimiento principal no puede ampararse en dicha disposición.

34. En consecuencia, la primera cuestión debe contestarse negativamente.

35. Paso a examinar la segunda cuestión.

36. El Sr. Kus entró en territorio alemán con el fin de casarse con una ciudadana alemana. Su divorcio dio lugar a la desaparición de lo que constituía el motivo inicial de su derecho de residencia.

37. Un ciudadano turco que se encuentre en la situación del demandante en el procedimiento principal, ¿cumple los requisitos exigidos por el primer guión del apartado 1 del artículo 6 para obtener la renovación de su permiso de trabajo cuando ya ha estado empleado dos años y medio por el mismo empresario en el momento en que la Administración rechaza su solicitud de prórroga del permiso de residencia?

38. Hasta la última fecha, el interesado

- disfrutó de un permiso de residencia,

- fue titular de un permiso de trabajo válido,

- ejerció un empleo legal por lo menos durante un año.

39. Al ser titular de un permiso de trabajo y de un permiso de residencia, formó parte del "mercado legal de trabajo de un Estado miembro" a efectos de lo previsto en el apartado 1 del artículo 6. Además, reúne los requisitos de plazo previstos en el primer guión de esta norma.

40. La desaparición del motivo originario de su derecho de residencia (el divorcio le ha hecho perder este derecho con arreglo a la legislación del Estado miembro de acogida), ¿le impide ampararse en el primer guión del apartado 1 del artículo 6 y obtener la renovación de su permiso de trabajo y de su permiso de residencia?

41. En el día de la decisión administrativa que le negó la prórroga del permiso de residencia, el ciudadano turco, aun conservando su empleo con el mismo empresario, ya no forma parte del mercado legal de trabajo, a menos que se admita que se convirtió en titular de un derecho de residencia basado no en el Derecho interno, sino en lo dispuesto en el primer guión del apartado 1 del artículo 6, desde el momento en que concurrieron en él los requisitos previstos por dicha norma: un año de actividad profesional, como mínimo, formando parte del mercado legal de trabajo.

42. En este supuesto, el ciudadano turco basaría su derecho de residencia en el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión del Consejo de Asociación, por lo tanto, en el Derecho comunitario: la desaparición del motivo inicial del derecho de residencia resultante de la legislación nacional carecería de repercusión sobre la existencia del mismo derecho basado, esta vez, en el Derecho comunitario.

43. Por consiguiente, al ser titular de un derecho de residencia por este concepto, debería considerarse que se encuentra en una situación legal en materia de empleo y podría solicitar la renovación de su permiso de trabajo.

44. Ahora bien, éste es precisamente el sentido de la primera parte de la tercera cuestión: los guiones primero y tercero del apartado 1 del artículo 6, ¿dan lugar a un derecho de residencia? ¿Permiten obtener la prórroga del permiso de residencia además de la del permiso de trabajo? Paso a examinar este punto antes de dar mi opinión acerca de la respuesta que corresponde a la segunda cuestión.

45. Recordemos que, como indicó en Tribunal de Justicia en la sentencia Sevince, lo dispuesto en el artículo 6 se limita a regular la situación del trabajador turco en materia de trabajo, sin referirse a su situación en relación con el derecho de residencia. (35)

46. Asimismo, según esta sentencia, el principio de eficacia requiere que el otorgamiento de un permiso de trabajo tras un cierto período de empleo legal en un Estado miembro lleve aparejada la existencia de un derecho de residencia en favor del interesado. (36)

47. El objeto de las normas aprobadas por el Consejo de Asociación debe delimitarse claramente: por aplicación del Derecho nacional del Estado miembro de acogida, los ciudadanos turcos afectados por las Decisiones del Consejo de Asociación consiguieron un derecho de entrada en el territorio del Estado de que se trate (por ejemplo, en concepto de cónyuge de un nacional de dicho Estado). (37) Unicamente la conformidad a Derecho de su situación respecto al derecho de residencia les permitió obtener una autorización para trabajar. Por lo tanto, forman parte del mercado legal de trabajo. En determinados Estados miembros, especialmente en la República Federal de Alemania, no cabe autorización de trabajo sin autorización de residencia y el final de la segunda supone el final de la primera. (38) En esta situación, solamente es aplicable el Derecho interno.

48. En mis conclusiones relativas al asunto Sevince, escribí:

"[Las normas dictadas por el Consejo de Asociación] no pretenden establecer las condiciones de la libre circulación de los trabajadores entre Turquía y los Estados miembros, en particular en beneficio de los nacionales turcos, sino simplemente consolidar la situación de los trabajadores turcos ya lícitamente integrados en el mercado de trabajo de uno de los Estados miembros [...]". (39)

49. La aplicación del artículo 6 de la Decisión permitirá consolidar el status jurídico de ciudadanos turcos que trabajen durante, desde hace un año por lo menos (primer guión), tres años (segundo guión), o cuatro años (tercer guión), y que ya sean titulares, con arreglo al Derecho interno, de un permiso de trabajo y de un derecho de residencia, si éste se exige, porque formarán parte del mercado legal de trabajo. (40)

50. Su inserción duradera en uno o varios empleos, ¿les permite obtener de la Decisión, por tanto del Derecho comunitario, un derecho a la renovación del permiso de trabajo (primer guión del artículo 6), o del derecho al libre acceso al mercado del empleo (tercer guión del artículo 6), que deberá ir unido a un derecho de residencia que haga el trabajo posible?

51. Los artículos 6 a 8 de la Decisión regulan únicamente el acceso al mercado de trabajo, que supone, en la mayor parte de los Estados miembros, un permiso de residencia.

52. Puesto que el derecho al trabajo previsto en estos artículos sólo puede ser efectivo si lleva aparejado un derecho de residencia, debe suponer un derecho a la concesión o a la prórroga del permiso de residencia. De este modo, en su sentencia Sevince, el Tribunal de Justicia declaró que

"[...] ambos aspectos [el desarrollo de un empleo, por una parte, y el derecho de residencia, por otra (41)] de la situación personal del trabajador turco están íntimamente vinculados, y al reconocer a este trabajador, tras un cierto período de empleo legal en un Estado miembro, el acceso a cualquier actividad por cuenta ajena de su elección, las disposiciones examinadas implican necesariamente, para no privar de eficacia al derecho que reconocen al trabajador turco, la existencia, al menos en dicho momento, de un derecho de residencia en favor del interesado". (42)

53. En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que el apartado 1 del artículo 6 tiene efecto directo en los Estados miembros de la Comunidad Europea. (43)

54. De ello se sigue que los ciudadanos turcos en quienes concurren los requisitos del apartado 1 del artículo 6, tienen un derecho de residencia fundado en el Derecho comunitario directamente, ya que, se trata del requisito de la renovación del permiso de trabajo o bien del libre acceso a cualquier actividad por cuenta ajena.

55. Este derecho de residencia está delimitado de forma muy precisa. Fundado en el Derecho comunitario, tiene efecto directo y se impone a los Estados miembros. De ello se sigue que, si bien éstos pueden regular tanto la entrada en su territorio de un ciudadano turco como los requisitos de su primer trabajo -acceso y ejercicio-, no pueden llegar a privarle de la posibilidad de ampararse en los derechos previstos en el apartado 1 del artículo 6, por medio de disposiciones relativas al derecho de residencia.

56. En consecuencia, la tercera cuestión, delimitada de este modo, debe contestarse afirmativamente.

57. Por consiguiente, vuelvo a la segunda cuestión.

58. La situación, de cara al derecho de residencia en los Estados miembros de los ciudadanos turcos, debe distinguirse claramente de la de los ciudadanos comunitarios, por una parte, y la de los ciudadanos de terceros Estados, por otra.

59. Con arreglo al artículo 48 del Tratado, los trabajadores ciudadanos de los Estados miembros disfrutarán de un derecho de libre circulación y de completa igualdad de trato en relación con los ciudadanos del Estado de acogida. De ello deriva un derecho de entrada y de residencia en los Estados miembros, conferido directamente por el Derecho comunitario. La concesión de un documento de residencia sólo puede tener efecto declarativo, sin facultad de apreciación de las autoridades nacionales.

60. Así lo declaró el Tribunal de Justicia en unos términos especialmente precisos en la sentencia de 14 de julio de 1977, Sagulo: (44)

"[...] La concesión del documento especial de residencia previsto en el artículo 4 de la Directiva 68/360 tiene sólo efecto declarativo y no puede [...], respecto a los extranjeros cuyos derechos se fundan en el artículo 48 del Tratado o en disposiciones paralelas a éste, asimilarse a una autorización de residencia que suponga una facultad de apreciación de las autoridades nacionales, según lo previsto para la generalidad de los extranjeros" (45) (traducción provisional).

61. Por el contrario, la regulación del derecho de residencia de los ciudadanos de terceros Estados en los Estados miembros corresponde a la competencia discrecional de éstos. La caducidad de una autorización de residencia prevista para los ciudadanos de terceros Estados (que tiene efecto constitutivo de derechos) supone la extinción automática del derecho de residencia del extranjero. Por el contrario, la caducidad de una tarjeta de residencia de un ciudadano comunitario "tiene como único efecto el de privar a su titular de la prueba escrita de su derecho de residencia que, en realidad, subsiste sin modificación, pudiendo el interesado exigir que dicho documento probatorio sea prorrogado o renovado" (46) (traducción provisional).

62. El Acuerdo de Asociación entre la CEE y Turquía creó una situación intermedia.

63. En materia de libre circulación de trabajadores, su artículo 12 prevé que las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículo 48, 49 y 50 del Tratado para llevar a cabo gradualmente la libre circulación de trabajadores.

64. No pueden asimilarse los trabajadores turcos a los ciudadanos comunitarios: los requisitos de entrada en el territorio de un Estado miembro quedan determinados únicamente por el Derecho nacional, al que la Decisión no afecta. Por el contrario, el derecho a la renovación de su permiso de trabajo y al libre acceso a cualquier actividad por cuenta ajena queda estrictamente sujeto a cierto número de requisitos, particularmente de plazo, establecidos por el apartado 1 del artículo 6. Su derecho de residencia se limita al territorio del Estado de acogida en el que trabajan. Por último, las normas que establece este artículo se aplican únicamente durante el período transitorio.

65. Pero los trabajadores turcos no se encuentran en la situación de los ciudadanos de otros Estados terceros. De este modo, a diferencia de éstos, tienen derecho a una prioridad de colocación, con arreglo al apartado 1 del artículo 8 de la Decisión. El Estado miembro de acogida sólo puede denegar la renovación del permiso de trabajo del que haya trabajado durante un tiempo determinado en las circunstancias que establece la Decisión (47) y la entrega de un permiso de residencia tiene efecto declarativo y no constitutivo de derechos. Repito una vez más que el trabajador fundamenta su derecho de residencia en el Derecho comunitario y no en una decisión del Estado miembro de que se trate.

66. Este Estado miembro no podrá denegar la prórroga del permiso de residencia por motivos basados en el Derecho interno que no prevea la Decisión y, en particular, el divorcio, cuando el motivo inicial de entrada en el territorio haya sido el matrimonio con una ciudadana del Estado de que se trate.

67. Con ello se contesta a la segunda cuestión del Juez a quo.

68. Para terminar, hago dos observaciones.

69. El régimen del derecho de residencia aplicable a los ciudadanos turcos tiene consecuencias inesperadas. De este modo, los artículos 6 y 10 de la Decisión, inspirados en el artículo 48 del Tratado, no prevén los límites a la libertad de circulación que establece el apartado 4 del artículo 48. Cabe preguntarse si el artículo 6 permite a los ciudadanos turcos desempeñar empleos públicos en el Estado miembro de acogida [...] por más que se señale que sería difícil justificar que los ciudadanos de un Estado tercero, aunque sea un Estado asociado, se hallen en una situación más favorable que los de los Estados miembros. (48)

70. Sostener que la Decisión nº 1/80 confiere al nacional turco, además de un derecho al trabajo, un derecho de residencia que el Estado miembro debe reconocer mediante un documento de naturaleza meramente declarativa permite

1) dar realidad al derecho a un permiso de trabajo que el ciudadano turco fundamenta en el Acuerdo de Asociación;

2) no impedir a los Estados miembros establecer las normas de aplicación de este derecho, especialmente en cuanto al derecho de residencia, con los requisitos del apartado 3 del artículo 6, siempre que los Estados miembros no añadan requisitos nuevos que priven de eficacia a la Decisión, cuyas normas, que forman parte integrante del Derecho comunitario, gozan de primacía sobre el Derecho nacional. (49)

71. Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare:

"1) Un ciudadano turco que sea trabajador por cuenta ajena y haya ejercido un empleo durante el período en el que disfrutó de una suspensión de la ejecución de una decisión administrativa que le negaba el derecho de residencia, contra la cual haya interpuesto un recurso que esté pendiente, no puede, en esta fase, ampararse en dicho período para conseguir los beneficios que le concede el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación CEE/Turquía, relativa al desarrollo de la Asociación de 19 de diciembre de 1980.

2) A un ciudadano turco que haya obtenido un permiso de residencia en Alemania para casarse en dicho país con una ciudadana alemana, no se le puede negar, después de su divorcio, la renovación de dicho permiso cuando, en el momento en que la solicite, pueda justificar un año de empleo legal en el sentido del primer guión del apartado 1 del artículo 6 de la citada Decisión.

3) Un ciudadano turco que sea trabajador por cuenta ajena y en quien concurran los requisitos establecidos en los guiones primero o tercero del apartado 1 del artículo 6 de la citada Decisión, puede ampararse directamente en estas normas para obtener, además de la prórroga del permiso de trabajo, la del permiso de residencia."

(*) Lengua original: francés.

(1) - Acuerdo celebrado en nombre de la Comunidad en virtud de la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18).

(2) - Véase Stangos, P.: Les ressortissants d' États tiers au sein de l' ordre juridique communautaire , CDI, 1992, nos 3 y 4, pp. 306, 307.

(3) - DO 1972, L 293, p. 1; EE 11/01, p. 215.

(4) - Decisión nº 2/76, por la que se prevé, en particular, que el trabajador turco que haya trabajado durante cinco años en un Estado miembro de la Comunidad disfruta de libre acceso a cualquier actividad que elija.

(5) - Resolución del Juez a quo, página 3 de la traducción francesa.

(6) - Ibidem, página 5 de la traducción francesa.

(7) - Título I, apartado 10.

(8) - Resolución del Juez a quo, pp. 8 y 9 de la traducción francesa.

(9) - 181/73, Rec. p. 449.

(10) - Apartados 4 a 6. Se trata, en dicho asunto, del Acuerdo de Atenas de 9 de julio de 1961, por el que se crea una Asociación entre la CEE y Grecia, celebrado en nombre de la Comunidad mediante Decisión 63/106/CEE del Consejo, de 25 de septiembre de 1961 (DO 1963, 26, p. 293).

(11) - C-192/89, Rec. p. I-3461.

(12) - Apartado 8.

(13) - Apartado 9.

(14) - Apartado 10.

(15) - Decisión 64/737/CEE (DO 1964, 217, p. 3703; EE 11/01, p. 36).

(16) - Sentencia de 30 de septiembre de 1987 (12/86, Rec. p. 3719).

(17) - Apartado 9. Como acertadamente se ha destacado, según esta sentencia, la interpretación que se da aquí del artículo 238 confiere a la Comunidad una facultad expresa y casi general de tratar con los Estados terceros en las materias comprendidas en el ámbito de aplicación del Tratado. Stangos, P.: op. cit., p. 327.

(18) - Véase el apartado 3 del artículo 6 de la Decisión.

(19) - 104/81, Rec. p. 3641.

(20) - Antes citada, apartado 11.

(21) - Punto 7.

(22) - Véase el apartado 13 supra.

(23) - Por lo demás, el representante del Gobierno alemán renunció a sostener este motivo en el acto de la vista.

(24) - Punto 15.

(25) - Véase el apartado 1 del artículo 22 del Acuerdo.

(26) - Gilsdorf, P.: Les organes institués par les accords communautaires: effets juridiques de leurs décisions , Revue du marché commun, nº 357, p. 328, apartado 3, letra b).

(27) - Cuyo alcance es esencialmente programático . Apartado 23 de la sentencia Demirel y 21 de la sentencia Sevince.

(28) - Sentencia Sevince, apartado 21.

(29) - Ibidem, apartado 30.

(30) - Apartado 31, el subrayado es mío.

(31) - Punto 58 de mis conclusiones.

(32) - Punto 59; véanse igualmente los puntos 60 a 62.

(33) - La Landeshauptstadt Wiesbaden presentó un recurso de apelación contra la resolución del Verwaltungsgericht.

(34) - Debo señalar que la adopción de la solución contraria tendría el efecto de que un solicitante de asilo que hubiera obtenido el derecho a trabajar durante el procedimiento de tramitación de su solicitud, por el mero hecho de este trabajo, podría obtener el derecho a solicitar un permiso de residencia.

(35) - Apartado 28.

(36) - Apartado 29.

(37) - La competencia en materia de entrada y residencia inicial de los nacionales de terceros Estados corresponde a los Estados miembros.

(38) - Véase en este sentido, Rittstieg: Aufenthaltsrechtliche Bedeutung des Assoziationsratbeschlusses 1/80 fuer tuerkische Staatsangehoerige , InfAuslR 1/91, p. 1.

(39) - Punto 55.

(40) - Es indiscutible que en semejante situación el Estado miembro de que se trate conserva el control de sus flujos migratorios, puesto que el ciudadano fue admitido a entrar y disfrutar de un derecho de residencia en el Estado miembro de que se trate, en aplicación de su Derecho interno, de un modo soberano por las autoridades nacionales competentes. Añado que el Consejo de Asociación se pronuncia por unanimidad (artículo 23 del Acuerdo de Asociación) y que, en consecuencia, todos los Estados miembros aceptan la normativa que él aprueba.

(41) - El añadido es mío.

(42) - Apartado 29 de la sentencia Sevince, el subrayado es mío. A este respecto, debo destacar que el artículo 13 de la Decisión nº 1/80 prevé una cláusula de salvaguardia a tenor de la cual: los Estados miembros y Turquía no pueden introducir nuevas restricciones sobre los requisitos de acceso al empleo de los trabajadores y de los miembros de sus familias que se encuentren en sus territorios respectivos y en situación legal en lo que atañe a la residencia y al trabajo (el subrayado es mío). Además, el artículo 38 del Protocolo Adicional concede al Consejo de Asociación un derecho autónomo a examinar las cuestiones que estén relacionadas con la prórroga de los permisos de trabajo y de residencia.

(43) - Apartado 26 de la sentencia Sevince.

(44) - 8/77, Rec. p. 1495.

(45) - Apartado 8. La citada Directiva, de fecha 15 de octubre de 1968, se refiere a la supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88). Véanse, asimismo, las recientes sentencias de 5 de febrero de 1991, Roux (C-363/89, Rec. p. I-273), apartado 9, y de 5 de marzo de 1991, Giagounidis (C-376/89, Rec. p. I-1069), apartados 13 y 14.

(46) - Conclusiones del Abogado General Sr. Reischl en el citado asunto Sagulo (Rec. 1977, p. 1513).

(47) - Véase especialmente su artículo 14.

(48) - Loercher: Die Rechte der tuerkischen Arbeitnehmer/innen nach der Ratifizierung der Europaïschen Sozialcharta durch die Tuerkei und dem Sevince-Urteil des Europaïschen Gerichtshofs , EuZW 13/1991, p. 395.

(49) - A este respecto, véase el apartado 22 de la sentencia Sevince.