Edición provisional

CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 15 de diciembre de 2022 ( )

Asuntos acumulados C‑212/21 P y C‑223/21 P

Banco Europeo de Inversiones (BEI) (C‑212/21 P)

y

Comisión Europea (C‑223/21 P)

contra

ClientEarth

«Recurso de casación — Medio ambiente — Convenio de Aarhus — Reglamento (CE) n.º 1367/2006 — Revisión de actos administrativos con arreglo al Derecho medioambiental — Banco Europeo de Inversiones — Concesión de préstamos — Facultades de los tribunales de la Unión»





I. Introducción

1. ¿Pueden las organizaciones de defensa del medio ambiente reprochar la concesión de préstamos por parte del Banco Europeo de Inversiones (en lo sucesivo, «BEI» o «Banco») por vulnerar las disposiciones del Derecho medioambiental? De eso trata el presente recurso de casación.

2. En efecto, a fin de transponer el Convenio de Aarhus, ( ) en el conocido como Reglamento Aarhus, ( ) la Unión ha establecido un procedimiento de revisión mediante el cual las organizaciones de defensa del medio ambiente, en particular, pueden denunciar la vulneración de las normas del Derecho medioambiental de la Unión por parte de las instituciones u organismos de la Unión.

3. ClientEarth, una organización no gubernamental (ONG) de defensa del medio ambiente, partiendo de esta base, solicitó que el Banco revisara el acuerdo del Consejo de Administración del BEI por el que se aprobó la financiación de una central eléctrica de biomasa en España (en lo sucesivo, «acuerdo controvertido»). Sin embargo, el Banco se negó a revisar el acuerdo en cuestión, aduciendo que no se trataba de un acto administrativo en el ámbito del Derecho medioambiental que surtiera efecto jurídicamente vinculante y externo (en lo sucesivo, «escrito impugnado»).

4. En la sentencia de 27 de enero de 2021, ClientEarth/BEI (T‑9/19, EU:T:2021:42) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), el Tribunal General se limitó a examinar la motivación del escrito impugnado. Por otra parte, el Tribunal General rechazó la alegación del Banco de que la solicitud de revisión interna del acuerdo controvertido era también inadmisible por ser incompatible con la independencia de la que goza el BEI en el ámbito de sus operaciones financieras, y ello sin abordar su contenido, ya esa alegación no estaba incluida en dicha motivación.

5. Sin embargo, esta última alegación del Banco debe examinarse de oficio, ya que afecta a la competencia de los tribunales de la Unión respecto del presente litigio. Además, deben analizarse las objeciones formuladas con respecto a las apreciaciones del Tribunal General relativas a la motivación del escrito impugnado.

II. Marco jurídico

A. Convenio de Aarhus

6. El artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus prevé que cada Parte velará por que los miembros del público puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del Derecho medioambiental nacional. El artículo 9, apartado 4, exige que tales procedimientos deberán ofrecer recursos suficientes y efectivos y deberán ser objetivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo.

B. Reglamento Aarhus

7. El Reglamento Aarhus aplica, entre otras cosas, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus a las instituciones y organismos de la Unión Europea.

8. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento Aarhus define diferentes conceptos:

«A efectos del presente Reglamento se entenderá por:

a) […]

c) “instituciones u organismos [de la Unión]”: las instituciones, organismos, oficinas o agencias públicos creados por o en virtud del Tratado, […]

f) “Derecho medioambiental”: la legislación [de la Unión] que, independientemente de su fundamento jurídico, contribuya a perseguir los objetivos de la política [de la Unión] en materia de medio ambiente tal como se establecen en el Tratado: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente;

g) “acto administrativo”: cualquier medida de alcance individual conforme al Derecho medioambiental, adoptada por una institución u organismo [de la Unión] y que surta efecto jurídicamente vinculante y externo;

h) […]»

9. El artículo 10 del Reglamento Aarhus prevé un procedimiento de revisión interna:

«1. Cualquier organización no gubernamental que cumpla los criterios enunciados en el artículo 11 podrá efectuar una solicitud de revisión interna ante la institución u organismo [de la Unión] que haya adoptado un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental o, en caso de supuesta omisión administrativa, que hubiera debido adoptar dicho acto.

[…] En la solicitud se expondrán los motivos de la revisión.

2. La institución u organismo comunitario a que se refiere el apartado 1 deberá examinar la solicitud […]. Expondrá sus motivos en una respuesta escrita […].

3. […]»

10. El artículo 12, apartado 1, del Reglamento Aarhus se refiere a la posibilidad de interponer recurso ante los tribunales de la Unión:

«La organización no gubernamental que haya efectuado una solicitud de revisión interna en virtud del artículo 10 podrá interponer recurso ante el Tribunal de Justicia de conformidad con las disposiciones pertinentes del Tratado.»

11. El procedimiento de revisión es explicado en los considerandos 19 a 21 del Reglamento Aarhus:

«(19) Para garantizar medidas reparadoras adecuadas y efectivas, incluidas las que pueda acordar el Tribunal de Justicia de [la Unión Europea] con arreglo a las disposiciones pertinentes del Tratado, procede que a la institución u organismo [de la Unión] responsable de la acción impugnada o que, en caso de supuesta omisión administrativa, no actuó, se le ofrezca la posibilidad de reconsiderar su decisión o, en caso de omisión, de actuar.

(20) Las organizaciones no gubernamentales que trabajan en favor de la protección del medio ambiente y que cumplen determinados criterios, […], deben poder solicitar la revisión interna a escala [de la Unión] de los actos u omisiones en virtud del Derecho medioambiental de una institución u organismo comunitario, para su reconsideración por la institución u organismo en cuestión.

(21) En los casos en los que los procedimientos previos de revisión interna no prosperen, la organización no gubernamental de que se trate podrá interponer recurso ante el Tribunal de Justicia con arreglo a las disposiciones pertinentes del Tratado.»

C. Disposiciones especiales relativas al BEI

12. El artículo 271 TFUE contiene normas especiales acerca de las competencias del Tribunal de Justicia en relación con el BEI:

«El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente, dentro de los límites que a continuación se señalan, para conocer de los litigios relativos:

a) […]

c) a los acuerdos del Consejo de Administración del Banco. Solo podrán interponer recurso contra tales acuerdos los Estados miembros o la Comisión, en las condiciones establecidas en el artículo 263 y únicamente por vicio de forma en el procedimiento previsto en los apartados 2, 5, 6 y 7 del artículo 19 de los Estatutos del Banco;

d) […]»

13. El BEI está dotado, con arreglo al artículo 308 TFUE, de personalidad jurídica distinta de la de la Unión. Es administrado y dirigido por sus propios órganos. Dispone de recursos y de presupuesto propios.

14. En el artículo 309 TFUE se consagra la misión del BEI:

«El Banco Europeo de Inversiones tendrá por misión contribuir al desarrollo equilibrado y estable del mercado interior en interés de la Unión, recurriendo a los mercados de capitales y a sus propios recursos. A tal fin, el Banco facilitará, mediante la concesión de préstamos y garantías y sin perseguir fines lucrativos, la financiación, en todos los sectores de la economía, de los proyectos siguientes:

a) proyectos para el desarrollo de las regiones más atrasadas;

b) proyectos que tiendan a la modernización o reconversión de empresas o a la creación de nuevas actividades inducidas por el establecimiento o el funcionamiento del mercado interior que, por su amplitud o naturaleza, no puedan ser enteramente financiados con los diversos medios de financiación existentes en cada uno de los Estados miembros;

c) proyectos de interés común a varios Estados miembros que, por su amplitud o naturaleza, no puedan ser enteramente financiados con los diversos medios de financiación existentes en cada uno de los Estados miembros.

En el cumplimiento de su misión, el Banco facilitará la financiación de programas de inversión en combinación con acciones de los fondos estructurales y otros instrumentos financieros de la Unión.»

15. Los estatutos del BEI se recogen en el Protocolo n.º 5 al TUE y al TFUE.

16. Con arreglo al artículo 9, apartado 1, de los estatutos del BEI, el Consejo de Administración del BEI vela por la sana administración del Banco y garantiza la conformidad de su gestión con las disposiciones de los Tratados y los estatutos y con las directrices generales establecidas por el Consejo de Gobernadores. Decide sobre la concesión de financiación y fija los tipos de interés de los préstamos.

17. El artículo 19 de los estatutos del BEI contiene diferentes requisitos de procedimiento:

«2. Cuando las solicitudes sean cursadas por conducto de la Comisión, se someterán al dictamen del Estado miembro en cuyo territorio vaya a realizarse la inversión. Cuando sean cursadas por medio del Estado miembro, se someterán al dictamen de la Comisión. Cuando provengan directamente de una empresa, se someterán al Estado miembro interesado y a la Comisión.

Los Estados miembros interesados y la Comisión deberán emitir su dictamen en el plazo máximo de dos meses. A falta de respuesta en el plazo indicado, el Banco podrá considerar que el mencionado proyecto no suscita objeción alguna.

3. El Consejo de Administración decidirá sobre las operaciones de financiación que le someta el Comité de Dirección.

4. […]

5. En caso de dictamen desfavorable del Comité de Dirección, el Consejo de Administración solo podrá conceder la financiación mencionada por unanimidad.

6. En caso de dictamen desfavorable de la Comisión, el Consejo de Administración solo podrá conceder la financiación mencionada por unanimidad, absteniéndose de votar el administrador nombrado previa designación de la Comisión.

7. En caso de dictamen desfavorable del Comité de Dirección y de la Comisión, el Consejo de Administración no podrá conceder la financiación mencionada.

8. […]»

18. El artículo 27, párrafo primero, de los estatutos del BEI regula la competencia judicial:

«Los litigios entre el Banco, por una parte, y sus prestamistas, sus prestatarios o terceros, por otra, serán resueltos por los órganos jurisdiccionales nacionales competentes, sin perjuicio de las competencias atribuidas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. […]»

19. La Declaración de principios y normas ambientales y sociales, aprobada por el Consejo de Administración el 3 de febrero de 2009 (en lo sucesivo, «Declaración de 2009»), y la Estrategia Climática, destinada a movilizar financiación en apoyo de la transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono y capaz de resistir al cambio climático, adoptada por el BEI el 22 de septiembre de 2015 (en lo sucesivo, «Estrategia Climática»), definen los objetivos de la actividad de préstamo y los criterios de admisibilidad para los proyectos relacionados con el medio ambiente. Prevén, en particular, que los proyectos financiados respeten el Derecho medioambiental de la Unión.

III. Hechos

20. La financiación controvertida se refiere a un proyecto de construcción, en el municipio de Curtis (Teixeiro), en la provincia de La Coruña, en Galicia, de una central de biomasa de producción de electricidad con una capacidad de aproximadamente 50 megavatios eléctricos alimentada por los residuos forestales recogidos en un radio de 100 km (en lo sucesivo, «proyecto Curtis»).

21. Tras varias etapas procedimentales, el Consejo de Administración del BEI aprobó la propuesta de financiación en forma de préstamo mediante el acuerdo controvertido de 12 de abril de 2018.

22. Mediante escrito de 13 de abril de 2018, el BEI informó del acuerdo controvertido al promotor del proyecto, mencionando que la aprobación preliminar de la financiación del proyecto Curtis no creaba ninguna obligación a cargo del BEI de conceder el préstamo, pero permitía al promotor adoptar las medidas necesarias para formalizar dicho préstamo.

23. El 28 de junio de 2018, el acuerdo controvertido fue publicado en el sitio web del BEI.

24. Los detalles de las modalidades y condiciones de la financiación del proyecto Curtis se negociaron entre el promotor y los diferentes financiadores, entre los que se encontraban, además del BEI, un banco comercial, una entidad de crédito para la exportación, un banco nacional de promoción económica y un prestamista mezzanine. Una vez acordadas entre todas las partes las condiciones definitivas y finalizados los diversos informes de auditoría, el resultado de las negociaciones y del procedimiento de auditoría se presentó al Comité de Dirección del BEI en una nota final que este aprobó el 16 de julio de 2018.

25. El 23 de julio de 2018, los servicios del BEI firmaron un acuerdo interno sobre las condiciones del contrato de financiación del proyecto Curtis. La documentación contractual correspondiente fue firmada el 25 de julio de 2018.

26. El primer desembolso vinculado a la financiación del BEI se efectuó el 29 de agosto de 2018. Estaba previsto que la construcción del proyecto Curtis concluyera antes de que finalizara 2019. Como indicó el BEI en la vista ante el Tribunal General, en respuesta a una pregunta de este, la ejecución del proyecto Curtis se lleva a cabo normalmente desde entonces.

27. El 9 de agosto de 2018, ClientEarth presentó ante el Banco una solicitud de revisión interna del acuerdo controvertido, conforme al artículo 10 del Reglamento Aarhus.

28. Mediante el escrito impugnado de 30 de octubre de 2018, firmado por su secretaria general y la jefa adjunta de su Servicio Jurídico, el BEI informó a ClientEarth de la denegación de la solicitud. La consideró inadmisible debido a que no se refería a un acto que pudiera ser objeto de revisión interna, a saber, un «acto administrativo», en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus.

29. En primer lugar, en el escrito impugnado, el BEI alegó que el acuerdo controvertido no surtía efecto jurídicamente vinculante externo y no podía crear derechos para un tercero. Consideraba que dicho acuerdo constituía únicamente un acto interno, en el sentido de los artículos 9 y 19 de los estatutos del BEI, indispensable para poder firmar el correspondiente contrato de financiación. Sin embargo, no llevaba necesariamente a tal firma ni creaba, para la contraparte, el derecho a exigir tal firma. Añadió que el acuerdo controvertido no era comparable a una decisión de adjudicación en materia de contratos públicos, porque no correspondía a un procedimiento regulado por la normativa de contratación pública, ni era comparable a una licitación pública. Más bien formaba parte de la potestad comercial y política discrecional de la que goza el BEI en virtud de los Tratados y de sus estatutos.

30. En segundo lugar, el BEI afirmó que el acuerdo controvertido no se había adoptado «con arreglo al Derecho medioambiental» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus.

31. En tercer lugar, el escrito impugnado aborda la alegación de que el BEI se ha comprometido a promover los objetivos medioambientales en el marco del despliegue de sus propios recursos. El BEI sostuvo que tal compromiso no bastaba para concluir que la financiación del proyecto Curtis o cualquier otra financiación de proyecto aprobada con arreglo a los estatutos del BEI fueran aprobadas ipso facto por él con base en la legislación medioambiental de la Unión. Añadió que tal alegación ampliaba artificialmente los límites de la «legislación de la Unión» más allá del ámbito de aplicación del Reglamento Aarhus y de una manera incompatible con la función institucional y la misión estatutaria del BEI.

IV. Procedimiento judicial

32. ClientEarth interpuso ante el Tribunal General recurso contra el escrito impugnado. El BEI, apoyado por la Comisión, se opuso a ese recurso.

33. En la sentencia recurrida de 27 de enero de 2021, ClientEarth/BEI (T‑9/19, EU:T:2021:42), el Tribunal General anuló el escrito impugnado.

34. Al hacerlo, el Tribunal General rechazó de entrada por inadmisible la alegación de defensa de que la solicitud de revisión interna del acuerdo controvertido era igualmente inadmisible por ser incompatible con la independencia de la que goza el BEI en el ámbito de sus operaciones financieras. Consideró que este argumento solo se adujo, «de manera vaga y general», como parte de la motivación de por qué el acuerdo controvertido no era un acto administrativo (en particular, apartados 90 a 92 de la sentencia recurrida).

35. A continuación, el Tribunal General declaró que el BEI negó erróneamente que el acuerdo controvertido tuviera naturaleza de Derecho medioambiental (apartados 117 y siguientes de la sentencia recurrida), así como su carácter jurídicamente vinculante y sus efectos externos (apartados 149 y siguientes de la sentencia recurrida).

36. El BEI (asunto C‑212/21 P) y la Comisión (asunto C‑223/21 P) recurrieron la sentencia en casación.

37. El BEI solicita al Tribunal de Justicia que:

1. Declare el recurso de casación admisible y fundado.

2. Anule en su integridad la sentencia recurrida, tal como consta en su parte dispositiva.

3. Si considera que el estado del procedimiento lo permite, desestime el recurso en primera instancia.

4. Condene a ClientEarth a cargar con las costas en que incurrieron ambas partes como consecuencia tanto del procedimiento en casación como del procedimiento en primera instancia.

38. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

1. Anule la sentencia recurrida.

2. Condene en costas a ClientEarth.

39. ClientEarth, por su parte, solicita al Tribunal de Justicia que:

1. Desestime ambos recursos de casación, y

2. Condene al Banco Europeo de Inversiones y a la Comisión Europea a cargar con las costas de ClientEarth.

40. Las partes presentaron observaciones escritas y participaron en la vista celebrada el 20 de octubre de 2022.

V. Apreciación jurídica

41. Primero, es necesario examinar el argumento del Banco y de la Comisión según el cual la revisión de las decisiones del Consejo de Administración del BEI relativas a la concesión de préstamos escapa casi por completo al control judicial, de modo que el Tribunal de Justicia carece de competencia (véase la sección A). A continuación, debe examinarse si el Tribunal General acertó al resolver que el acuerdo controvertido del Consejo de Administración del BEI es un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental (véase la sección B).

A. Competencia del Tribunal de Justicia

42. El Banco y la Comisión se oponen con vehemencia a la desestimación por parte del Tribunal General, en los apartados 86 a 92 de la sentencia recurrida, de sus alegaciones relativas a la función y al papel del BEI consagrados en el Derecho primario, por considerar que dichas alegaciones son una ampliación inadmisible de la motivación del escrito impugnado.

43. A este respecto, el Tribunal General acertó al apreciar en los apartados 89 y 90 de la sentencia recurrida que la motivación contenida en el escrito impugnado no expone estos argumentos de manera independiente. Más bien, el Banco solo mencionó esta idea de pasada, a fin de exponer que el acuerdo controvertido no es un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental. Por lo tanto, el Tribunal General declaró de forma comprensible en el apartado 91 que tener en cuenta esta alegación como una motivación independiente del escrito impugnado constituiría una sustitución posterior inadmisible ( ) de la motivación.

44. Esto no significa, sin embargo, que esta alegación del Banco y de la Comisión sea irrelevante en el presente procedimiento. En contra de lo que opina el Banco, es cierto que los tribunales de la Unión no están facultados para examinar de oficio toda infracción del Derecho primario. ( ) Ahora bien, las alegaciones formuladas acerca de la función del BEI pone en duda la competencia misma de los tribunales de la Unión para resolver el presente litigio. Dichas dudas pueden o incluso deben ser examinadas de oficio por estos tribunales con arreglo al artículo 150 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y el artículo 129 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. ( )

45. En este caso, el Tribunal General no se ha pronunciado sobre esta cuestión, por lo que posiblemente entienda que su competencia se deriva del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, ( ) ya que ClientEarth es el destinatario del escrito impugnado.

46. En el presente asunto, sin embargo, el examen de la competencia de los tribunales de la Unión es necesario porque el artículo 271 TFUE contiene normas específicas sobre su competencia respecto de determinados procedimientos en los que es parte el BEI. Por lo tanto, hay que examinar antes de nada si el escrito impugnado sería un acto impugnable atendiendo al contexto normativo del Reglamento Aarhus, y, a continuación, si las normas específicas sobre el BEI mencionadas anteriormente pueden cambiar algo en esta situación. Esta cuestión es distinta de la de si el acuerdo controvertido es un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental, que examinaré a continuación en la sección B.

1. Carácter impugnable del escrito impugnado

47. El recurso de anulación contemplado en el artículo 263 TFUE puede interponerse frente a todos actos que tengan su origen en las instituciones u organismos de la Unión, cualquiera que sea su forma, destinados a producir efectos jurídicos obligatorios ( ) y que puedan afectar a los intereses del demandante modificando sustancialmente su situación jurídica. ( ) Para ello, hay que apreciar esos efectos del acto correspondiente a la luz de criterios objetivos, como el contenido de dicho acto, tomando en consideración, en su caso, el contexto en el que se adoptó y las facultades de la institución que fue su autora. ( )

48. El escrito impugnado rechazó una solicitud de revisión al amparo del artículo 10, apartado 1, del Reglamento Aarhus. A tenor de dicha disposición, determinadas ONGs pueden pedir, mediante solicitud motivada, la revisión interna de un acto administrativo adoptado con arreglo al Derecho medioambiental ante la institución u organismo de la Unión que lo hubiere adoptado.

49. Del considerando 19 del Reglamento Aarhus se desprende que el objetivo de esta revisión es garantizar medidas reparadoras adecuadas y efectivas, incluidas las que pueda acordar el Tribunal de Justicia. A tenor del artículo 10, apartado 1, y del considerando 20 del Reglamento Aarhus, son titulares del derecho a una revisión determinadas ONGs. Cuando la solicitud no prospera, la organización no gubernamental de que se trate podrá interponer recurso ante el Tribunal de Justicia con arreglo a las disposiciones pertinentes del TFUE, como se prevé en el artículo 12 y el considerando 21.

50. Así pues, el procedimiento de revisión establecido en los artículos 10 y 12 del Reglamento Aarhus permite superar los obstáculos a una acción colectiva al amparo del Derecho medioambiental contra el acto revisado, que resultan del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

51. En efecto, a tenor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, las personas físicas o jurídicas únicamente podrán interponer recurso contra los actos de los que sean destinatarias o que las afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que las afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución. Sin embargo, una organización de defensa del medio ambiente no suele estar directa e individualmente afectada por el acto jurídico cuya revisión solicita y, por tanto, no podría cumplir los requisitos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

52. Pues bien, con base en la solicitud de revisión, el órgano competente de la Unión dirige una decisión a la organización de defensa del medio ambiente solicitante, que esta puede impugnar posteriormente ante los tribunales de la Unión. De este modo, el procedimiento de revisión previsto en los artículos 10 a 12 del Reglamento Aarhus crea las condiciones procesales para que organizaciones de defensa del medio ambiente puedan impugnar indirectamente ante los tribunales los actos administrativos con arreglo al Derecho medioambiental.

53. El Tribunal de Justicia ha confirmado expresamente este funcionamiento del procedimiento de revisión, sin expresar dudas sobre su compatibilidad con lo que exige el artículo 263 TFUE. ( ) Entre tanto, el legislador incluso ha ampliado considerablemente la aplicación de este procedimiento, refiriéndose a tal efecto a esa jurisprudencia. ( )

54. Mediante este procedimiento de revisión interna y de recurso facultativo a posteriori, la Unión aplica el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, que establece que cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional.

55. Mediante el escrito impugnado, el Banco denegó la solicitud de ClientEarth de que se revisara el acuerdo controvertido del Consejo de Administración del BEI. Es cierto que el Banco no consideró que la solicitud fuera infundada, sino inadmisible, por no ser el acuerdo controvertido, en su opinión, un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental en el sentido del artículo 10 del Reglamento Aarhus. Sin embargo, este tipo de denegación de la solicitud por inadmisible debe ser, en principio, tan impugnable como una denegación por infundada.

56. De hecho, si la institución u organismo en cuestión denegara indebidamente la revisión, se menoscabaría el derecho de la ONG a una revisión, consagrado en el artículo 10 del Reglamento Aarhus. Según la jurisprudencia sobre actos impugnables, sus intereses se verían perjudicados al producirse una modificación de forma sustancial de su situación jurídica, concretamente por la denegación de su derecho a una revisión interna.

57. Así pues, el escrito impugnado del Banco es, en principio, un acto impugnable con arreglo al artículo 263 TFUE.

2. Limitación de las facultades de los tribunales de la Unión por el artículo 271 TFUE

58. Sin embargo, el artículo 271 TFUE, letra c), modifica el sistema de tutela judicial frente a los acuerdos del Consejo de Administración del BEI. Según dicha disposición, solo pueden interponer recurso contra ese tipo de acuerdos los Estados miembros o la Comisión, en las condiciones establecidas en el artículo 263 y únicamente por vicio de forma en el procedimiento previsto en el artículo 19, apartados 2, 5, 6 y 7, de los estatutos del BEI. ( )

59. A continuación mostraré que dicha limitación del control judicial se opone a un recurso presentado al amparo del artículo 12 del Reglamento Aarhus que tenga por objeto una revisión del contenido de un acuerdo del Consejo de Administración del BEI [véase la letra a)]. Sin embargo, el objeto del presente recurso es únicamente la calificación jurídica del acuerdo controvertido con vistas a su revisión interna por el Banco. El artículo 271 TFUE, letra c), no se opone a una revisión interna [véase la letra b)].

a) Ausencia de control del contenido del acuerdo controvertido por los tribunales de la Unión

60. Aunque el recurso no se dirige formalmente contra un acuerdo del Consejo de Administración en el sentido del artículo 271 TFUE, letra c), sin embargo, sí que afecta indirectamente a ese tipo de acuerdo, ya que el escrito impugnado rechaza la solicitud de ClientEarth de revisar el acuerdo controvertido del Consejo de Administración. El objeto de la solicitud de revisión consistirá, con arreglo al artículo 10 del Reglamento Aarhus, en una nueva evaluación del acto jurídico cuya revisión se solicita. ( ) Así pues, usando las palabras del Tribunal de Justicia, la solicitud tiene por objeto que se declare la existencia de una supuesta ilegalidad o la falta de fundamento del acto de que se trate. ( )

61. Por lo tanto, si el Banco hubiera basado la denegación de la solicitud mediante el escrito impugnado en el hecho de que el acuerdo controvertido era legal y fundado, el presente recurso buscaría indirectamente la revisión judicial de dichas apreciaciones y, por lo tanto, de la legalidad o de la fundamentación del acuerdo controvertido.

62. Ese tipo de control indirecto por parte de los tribunales de la Unión del contenido de los acuerdos del Consejo de Administración del BEI sería incompatible con el artículo 271 TFUE, letra c), ( ) ya que en los casos contemplados por esta disposición las facultades de los tribunales de la Unión están claramente limitadas en comparación con el artículo 263.

63. Estas limitaciones se refieren, primero, al círculo de posibles demandantes. Mientras que el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, admite recursos de cualquier persona física o jurídica que cumpla las condiciones, los acuerdos del Consejo de Administración del BEI, según el artículo 271 TFUE, letra c), expresamente solo pueden ser impugnados por los Estados miembros o la Comisión. De este modo, se excluye la posibilidad de un recurso por parte de otras personas.

64. Además, el artículo 271 TFUE, letra c), también limita las facultades de los tribunales de la Unión para controlar el contenido de los recursos interpuestos por los Estados miembros o la Comisión.

65. El artículo 263 TFUE, párrafo segundo, admite recursos por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución o desviación de poder.

66. En cambio, con arreglo al artículo 271 TFUE, letra c), únicamente podrá interponerse recurso contra los acuerdos del Consejo de Administración del BEI por vicio de forma en el procedimiento previsto en el artículo 19, apartados 2, 5, 6 y 7, de los estatutos del BEI. Según dichas disposiciones, el Banco debe informar a los Estados miembros y a la Comisión de las solicitudes de financiación. En caso de dictamen desfavorable de la Comisión o del Comité de Dirección del BEI, el Consejo de Administración solo puede conceder la financiación por unanimidad; si ambos dictámenes son desfavorables, no se podrá conceder la financiación. Por lo demás, como están en juego los derechos en el procedimiento de la Comisión y de los Estados miembros representados en el Consejo de Administración, también es lógico que solo ellos puedan interponer un recurso.

67. Según las alegaciones del Banco y de la Comisión, la limitación del control judicial de las operaciones de financiación por parte del BEI se explica por el hecho de que actúa de la misma manera que otros bancos que operan en el mercado. ( ) Afirman que esos otros bancos tampoco están sujetos a un control judicial en sus decisiones de financiación.

68. Las limitaciones al control judicial también deben abarcar el derecho de recurso previsto en el artículo 12 del Reglamento Aarhus, que permite interponer recursos de conformidad con las disposiciones pertinentes del Tratado, es decir, en particular, un recurso de anulación conforme al artículo 263. Ahora bien, el Banco subraya con razón que también el artículo 271 TFUE, letra c), es una disposición pertinente y dado que impide el control judicial de los acuerdos del Consejo de Administración a iniciativa de las organizaciones de defensa del medio ambiente y, además, también prohíbe el control de contenido de estos acuerdos por parte de los tribunales de la Unión, el artículo 12 del Reglamento Aarhus ni siquiera puede permitir indirectamente este tipo de control.

69. Esta interpretación del artículo 12 del Reglamento Aarhus tampoco puede ser contrarrestada por el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, que la primera disposición mencionada pretende aplicar. ( ) Es cierto que el artículo 9, apartado 3, no prevé una excepción para el BEI. Asimismo, en contra de lo que opina la Comisión, esta obligación de la Unión en virtud del Derecho internacional sí debe tenerse en cuenta, en principio, al interpretar el Derecho derivado y, en particular, al interpretar una disposición que —como el artículo 12 del Reglamento Aarhus— persigue aplicar dicha obligación. ( ) No obstante, los requisitos del artículo 271 TFUE, letra c), son parte del Derecho primario y, por lo tanto, priman sobre las obligaciones de la Unión en virtud del Derecho internacional, ( ) como señala acertadamente el Banco.

70. Por lo tanto, si el Banco hubiera desestimado la solicitud de revisión por considerar que el acuerdo controvertido era legal y fundado, los tribunales de la Unión no estarían facultados para pronunciarse sobre un recurso interpuesto por ClientEarth contra dicha decisión.

b) Control de la calificación jurídica del acuerdo controvertido por los tribunales de la Unión

71. Ahora bien, el artículo 271 TFUE, letra c) no excluye la competencia de los tribunales de la Unión para conocer del presente recurso.

72. En efecto, el recurso en realidad no se dirige indirectamente contra el acuerdo controvertido, ya que no se trata de decidir si fue legal o estaba fundado. Más bien, su objeto es únicamente la calificación jurídica por parte del Banco del acuerdo controvertido, es decir, la apreciación de que no se trata de un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental en el sentido del Reglamento Aarhus.

73. Que esto no constituye una impugnación indirecta del acuerdo controvertido ya se pone de relieve por el hecho de que el acuerdo subsistirá con independencia del resultado del presente recurso y ni siquiera se cuestiona indirectamente en el presente procedimiento. El éxito del presente recurso solo podría implicar que el Banco tuviera que revisar internamente el acuerdo controvertido. Esto no prejuzga si el resultado de esa revisión puede ser impugnado ante los tribunales.

74. Excluir el presente recurso del ámbito de aplicación del artículo 271 TFUE, letra c), se ajusta, asimismo, al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 47, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), pues el derecho a una revisión interna previsto en el artículo 10 del Reglamento Aarhus es un derecho garantizado por el Derecho de la Unión, de modo que el presente recurso está comprendido en el ámbito de protección de ese derecho fundamental. Es cierto que el artículo 47 de la Carta no puede servir de fundamento para atribuir una competencia al Tribunal de Justicia cuando los Tratados excluyen esa posibilidad. ( ) Sin embargo, debido al artículo 47 de la Carta, una restricción de la tutela judicial, como la contenida en el artículo 271 TFUE, letra c), debe interpretarse de forma restrictiva. ( )

75. Además, este tipo de revisión interna es compatible con la función y el papel del Banco.

76. Por lo que respecta a la afirmación del Banco de que el riesgo de una revisión y las dilaciones que implican obstaculizarían indebidamente sus actividades de financiación o incluso las harían imposibles, ClientEarth responde con acierto que el Banco no lo acredita suficientemente. Por el contrario, el propio desarrollo del procedimiento entre el acuerdo controvertido y el acuerdo de financiación ( ) demuestra que, si el acuerdo controvertido se hubiera publicado con celeridad, se habría dispuesto de cerca de dos meses para la revisión interna.

77. Dicha afirmación también es contraria a la práctica del Banco, que debido a reclamaciones de hecho ya revisa sus operaciones de financiación, también en cuanto a aspectos medioambientales. Así lo declaró frente al Defensor del Pueblo Europeo en 2008. ( ) Incluso las objeciones medioambientales a la financiación controvertida ya han sido objeto de ese tipo de revisión. ( ) Además, la aplicación de este procedimiento puede ser supervisada por el Defensor del Pueblo. ( ) También el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus (Aarhus Convention Compliance Committee; en lo sucesivo, «Comité de Cumplimiento de Aarhus» o, por sus siglas en inglés, «ACCC») ( ) puede revisar la actividad de financiación del BEI. ( )

78. Al contrario de lo que opina el Banco, la revisión interna tiene un valor por sí misma, incluso sin una revisión judicial posterior. De hecho, según el considerando 19 del Reglamento Aarhus, a las instituciones y organismos se les debe ofrecer la posibilidad de reconsiderar su decisión. Y el considerando 20 reconoce el derecho de las organizaciones de defensa del medio ambiente a una revisión interna.

79. El derecho a la revisión interna es, además, una expresión particular del principio de participación del público que subyace al Convenio de Aarhus ( ) y al Derecho medioambiental de la Unión. En efecto, este procedimiento permite a una parte del público, concretamente a las organizaciones de defensa del medio ambiente, plantear en los motivos de su solicitud objeciones a la medida en cuestión y contribuir así a su mejora. De este modo, una revisión interna puede ser incluso beneficiosa para el Banco, ya que los problemas de índole jurídico-medioambiental de las operaciones de financiación suelen afectar también a los aspectos económicos de un proyecto.

80. Asimismo, procede suponer que el conocimiento del riesgo de una revisión posterior ayudará a examinar los aspectos de índole jurídico-medioambiental del proyecto correspondiente con mayor diligencia antes de decidir la financiación. Este examen preliminar más pormenorizado puede, a su vez, reducir el riesgo de ser sorprendido por objeciones en relación con una solicitud de revisión y facilitar la rápida tramitación de las solicitudes de revisión.

81. Por último, esta interpretación del artículo 271 TFUE, letra c), al menos aproxima el control del Banco a lo que exige el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. Ciertamente, parece dudoso que la revisión interna de operaciones de financiación pueda alcanzar el nivel de tutela judicial efectiva exigido por el citado artículo 9, apartado 4, en el ámbito de aplicación del Convenio y, por tanto, ser reconocida como un procedimiento administrativo de impugnación en el sentido del artículo 9, apartado 3. ( ) En cualquier caso, una revisión interna sigue siendo mejor que ningún tipo de control.

82. Así, el artículo 271 TFUE, letra c), no se opone a que los tribunales de la Unión reconozcan un posible derecho, con arreglo al artículo 10 del Reglamento Aarhus, a una revisión interna de los acuerdos del Consejo de Administración del BEI.

83. Por lo tanto, en esa medida, el presente recurso es admisible y el Tribunal General apreció acertadamente su competencia. En consecuencia, es necesario decidir si el BEI actuó correctamente al rechazar la solicitud de revisión por considerarla inadmisible.

B. Sobre los recursos de casación

84. Los recursos de casación del Banco y de la Comisión se refieren no solo al carácter revisable de los acuerdos del Consejo de Administración del BEI, sino también a si el acuerdo controvertido es un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental en el sentido del artículo 10 del Reglamento Aarhus. En caso de que existiera un acto administrativo, a la luz de las consideraciones anteriores, sería aplicable el procedimiento de revisión interna establecido en el artículo 10, aunque el resultado de esta revisión, según el artículo 271 TFUE, letra c), no pueda ser impugnado ante los tribunales en virtud del artículo 12 del Reglamento Aarhus.

85. Según el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus, un acto administrativo es cualquier medida conforme al Derecho medioambiental (véase el epígrafe 2), de alcance individual, adoptada por una institución u organismo de la Unión (véase el epígrafe 1), que surta efecto jurídicamente vinculante y externo (véase el epígrafe 3).

1. ¿Actuación del BEI como autoridad pública?

86. El Banco y la Comisión niegan de entrada que el acuerdo controvertido sea un acto administrativo, aduciendo que el BEI actuó como banco y no como autoridad pública.

87. En la medida en que esta alegación tenga por finalidad reiterar que el papel y la función específicos del BEI excluyen un control por parte de los tribunales de la Unión, procede remitirse a las reflexiones sobre la competencia de los tribunales de la Unión.

88. Por lo demás, este razonamiento resulta sorprendente, ya que, según el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, no solo son impugnables las acciones u omisiones de las autoridades públicas que vulneren las disposiciones del Derecho medioambiental nacional, sino también las acciones u omisiones de particulares.

89. No obstante, a la luz del considerando 18 del Reglamento Aarhus, los argumentos del Banco y de la Comisión resultan algo más plausibles. Según dicho considerando, en el contexto de la aplicación del artículo 9, apartado 3, del Convenio, el Reglamento debe aplicarse exclusivamente a las acciones y omisiones de las autoridades públicas.

90. Esta idea también se encuentra en la definición de las entidades cuyas acciones pueden ser objeto de revisión interna. Según los artículos 10, apartado 1, y 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus, se trata de las instituciones y organismos de la Unión, lo que sin duda abarcaría también al BEI. ( ) Ahora bien, el artículo 2, apartado 1, letra c), define dichas entidades todas ellas como instituciones, organismos, oficinas o agencias públicos creados por o en virtud del Tratado. La calificación de las entidades comprendidas como «públicas» fue abordada por el legislador en el considerando 7 del Reglamento Aarhus. Según dicho considerando, el concepto de autoridad pública se define en el Convenio de Aarhus de manera muy amplia, siendo el concepto básico que en todos los ámbitos donde se ejercen funciones públicas (public authority, autorité publique) deben establecerse derechos para los individuos y sus organizaciones.

91. A este respecto, el Banco y la Comisión aciertan al entender que el BEI no ejerce una función pública en el sentido de poderes soberanos de coerción en el caso de una financiación definida por contrato.

92. Sin embargo, como en otros contextos, ( ) la posición que ocupa el BEI es ambivalente: actúa como una parte privada, pero al hacerlo cumple funciones públicas. En efecto, según el artículo 309 TFUE, debe contribuir al desarrollo equilibrado y estable del mercado interior en interés de la Unión. Ahí también debe apreciarse un ejercicio de la autoridad pública.

93. Dado que el BEI, por tanto, desempeña funciones públicas en sus actividades de financiación y ejerce como autoridad pública, es un organismo público en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento Aarhus.

94. Con esta interpretación del artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento Aarhus se garantiza la correcta aplicación del artículo 2, punto 2, letra d), del Convenio de Aarhus por el Reglamento Aarhus, pues, como ClientEarth señala con acierto, dicha disposición del Convenio prevé que las instituciones de cualquier organización de integración económica regional que sea parte de dicho Convenio —como lo es la Unión— deben ser consideradas autoridades públicas.

95. En consonancia con esto, el Banco no ha negado ante el Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus que el Convenio le sea aplicable, ( ) y señala en una publicación sobre su propio procedimiento de reclamación que sus acciones pueden ser impugnadas ante dicho Comité. ( )

96. Por tanto, debe rechazarse el argumento del Banco y de la Comisión de que el BEI no actuó como autoridad pública al adoptar el acuerdo controvertido.

2. Medida conforme al Derecho medioambiental

97. El Banco y la Comisión también se oponen a que el acuerdo controvertido sea una medida conforme al Derecho medioambiental.

98. A tenor del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus, solo pueden ser actos administrativos las medidas conforme al Derecho medioambiental y el artículo 10 solo permite solicitar la revisión interna de los actos administrativos con arreglo al Derecho medioambiental.

99. El Derecho medioambiental se define en el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus como la legislación de la Unión que, independientemente de su fundamento jurídico, contribuya a perseguir los objetivos de la política de la Unión en materia de medio ambiente tal como se establecen en el Derecho primario: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente.

100. El Consejo de Administración del BEI adoptó el acuerdo controvertido con base en los artículos 9, apartado 1, y 19, apartado 3, de los estatutos del BEI, que no hacen referencia a una contribución a los objetivos de la política medioambiental de la Unión.

101. Ahora bien, el Tribunal General apreció en los apartados 122 a 124 de la sentencia recurrida que la Declaración de 2009 y la Estrategia Climática ( ) deben ser asimiladas a la legislación de Derecho medioambiental en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus, pues entendió que, con estos criterios, el banco garantiza que sus actividades de financiación contribuyan a los objetivos medioambientales de la Unión.

102. Por ello, en el apartado 140 de la sentencia recurrida, el Tribunal General resume su apreciación a este respecto del acuerdo controvertido señalando que la declaración que contiene el acuerdo, de que el proyecto Curtis cumple determinados criterios de admisibilidad de carácter medioambiental del BEI, debe considerarse como una medida conforme al Derecho medioambiental.

103. El Banco y la Comisión se oponen argumentando que dichos criterios, por su misma forma, no son legislación en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus [véase la letra b)] y que, al menos, dichos criterios no surten efectos jurídicamente vinculantes [véase la letra c)].

104. Sin embargo, en mi opinión, en el presente caso no es preciso decidir estas difíciles cuestiones, ya que el concepto de «medida conforme al Derecho medioambiental» debe interpretarse a la luz de los objetivos de política medioambiental del Derecho de la Unión y del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en el sentido de que comprende cualquier medida que posiblemente vulnere el Derecho medioambiental [véase la letra a)].

a) Vulneración del Derecho medioambiental

105. Según su significado literal, el concepto de «medida conforme al Derecho medioambiental» parece abarcar únicamente las acciones que están apoyadas en el Derecho medioambiental o que apliquen este. Así entendido, dicho concepto implica que hay medidas de otras áreas jurídicas que no son medidas conforme al Derecho medioambiental. De ser así, lo que sería decisivo es si los criterios de decisión en los que se basa el acuerdo controvertido son de naturaleza jurídico-ambiental.

106. Sin embargo, esta interpretación llevaría al resultado paradójico de que las medidas con un objetivo jurídico-ambiental estarían sujetas a un control más estricto en cuanto al cumplimiento del Derecho medioambiental que las medidas sin tal objetivo. Todo ello cuando, en este contexto, es de temer que estas últimas medidas puedan tener un impacto significativamente mayor en el medio ambiente que las primeras, ya que es probable que se preste más atención a la protección del medio ambiente si existe un objetivo jurídico-ambiental que si no lo hay.

107. Por lo tanto, al menos las acciones de la Unión que puedan vulnerar el Derecho medioambiental deben considerarse también medidas conforme al Derecho medioambiental en el sentido de la definición del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus, es decir, medidas que, independientemente de su fundamento jurídico, contribuyan a perseguir los objetivos de la política de la Unión en materia de medio ambiente.

108. Si se interpreta de este modo el concepto de «medida conforme al Derecho medioambiental», el procedimiento de revisión del Reglamento Aarhus se aproximará más a su objetivo de aplicar el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. Tal y como se expone en el considerando 18 del Reglamento de Aarhus, esta disposición no exige únicamente el control de las medidas que contribuyen a los objetivos medioambientales, sino más bien la posibilidad de controlar las acciones que puedan vulnerar el Derecho medioambiental. ( )

109. Que el concepto «medida conforme al Derecho medioambiental» debe interpretarse de este modo fue, además, aclarado por el legislador, de acuerdo con el considerando 9 del Reglamento 2021/1767, ( ) por el artículo 1, punto 1), de ese Reglamento, aunque solo después de que se dictara la sentencia recurrida.

110. Por lo demás, esta interpretación está en consonancia con la importancia que el Derecho primario atribuye a la protección del medio ambiente. Aunque el artículo 191 TFUE, apartado 2, exige a la Unión que alcance un nivel de protección elevado cuando ejerza competencias en materia de Derecho medioambiental, a tenor del artículo 11 TFUE, las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de todas las políticas de la Unión. Y el artículo 37 de la Carta, que la Unión también debe respetar siempre, exige que en las políticas de la Unión se integren un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad. Así pues, respetar el Derecho medioambiental de la Unión incumbe a todas sus instituciones y organismos, con independencia de que se ejerzan o no competencias en materia de Derecho medioambiental.

111. El Banco alega, en cambio, con acierto que el Derecho medioambiental de la Unión no crea en general obligaciones que los bancos deban observar al financiar proyectos. En efecto, estas obligaciones suelen ser responsabilidad de los operadores del proyecto.

112. No obstante, el BEI, como organismo de la Unión, está sujeto a obligaciones más amplias que otros bancos en lo que respecta al cumplimiento del Derecho de la Unión. ( ) Sería incompatible con su destino de contribuir a la realización de los objetivos de la Unión, ( ) que sus actividades de financiación socavaran los objetivos de la Unión, por ejemplo, financiando proyectos que vulneren el Derecho medioambiental de la Unión. No es necesario decidir en el presente asunto si el Banco tiene un margen de apreciación a este respecto o si debe denegar la financiación solo en caso de una vulneración manifiesta, pues el acuerdo controvertido ya es una medida de Derecho medioambiental si existe la posibilidad de que vulnere el Derecho medioambiental de la Unión.

113. En cambio, no es convincente la objeción del Banco de que la ONG correspondiente debería dirigirse directamente contra el proyecto controvertido, por ejemplo, interponiendo un recurso contra la autorización del proyecto. A pesar de la jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia, ( ) en efecto, no está garantizado que una acción de ese tipo sea siquiera posible ante los tribunales nacionales competentes y resulte efectiva.

114. No es objeto del presente procedimiento hasta qué punto las objeciones específicamente planteadas por ClientEarth se refieren o no al cumplimiento del Derecho medioambiental de la Unión o a otros aspectos, ya que el escrito impugnado no contiene ninguna información al respecto. En consecuencia, tampoco es necesario decidir si esos otros aspectos son objeto de «legislación» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus.

115. Por lo tanto, en mi opinión, sería conveniente que el Tribunal de Justicia sustituyera el razonamiento del Tribunal General sobre si los criterios de decisión de la Declaración de 2009 y de la Estrategia Climática deben considerarse Derecho medioambiental por el razonamiento expuesto en lo que antecede.

116. Solamente para el caso de que el Tribunal de Justicia no siga este planteamiento, analizaré a continuación las objeciones planteadas por el Banco y la Comisión contra el citado razonamiento del Tribunal General.

b) Derecho medioambiental solo en forma de ley

117. La Comisión y el Banco consideran que solo los actos legislativos en el sentido del artículo 289 TFUE, apartado 3, es decir, las normas que se adopten mediante procedimiento legislativo, pueden considerarse Derecho medioambiental.

118. El punto de vista del Banco y de la Comisión parece defendible atendiendo a algunas versiones lingüísticas del Reglamento Aarhus, ya que la versión inglesa del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus utiliza el término «legislation» para el término alemán «Rechtsvorschriften» y la versión francesa también se refiere a «disposition législative». En cambio, el término «Rechtsvorschriften» utilizado en la versión alemana no se limita a las leyes formales. Más bien, abarca todas las normas jurídicamente vinculantes y, por lo tanto, puede abarcar también criterios del Banco que no han sido promulgados como leyes formales.

119. Debido a estas diferencias entre las versiones inglesa, francesa y alemana del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus, procede recordar que las diversas versiones lingüísticas de las disposiciones del Derecho de la Unión deben interpretarse de manera uniforme, ( ) sin que a ninguna se le pueda conceder un carácter prioritario frente a las demás. ( ) En caso de divergencia entre las diversas versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión, la disposición de que se trate debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en que se integra. ( )

120. Como ya se ha dicho, ( ) el objetivo del procedimiento de revisión interna es aplicar el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. Según su artículo 22, este Convenio es auténtico en inglés, francés y ruso. En las dos lenguas oficiales de la Unión mencionadas, a diferencia de lo que sucede en el caso del Reglamento Aarhus, no hay una referencia a leyes formales, sino solo a disposiciones legislativas, ( ) si bien la versión rusa parece referirse más bien a disposiciones legales formales. ( )

121. Pues bien, lo decisivo es que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en el contexto general del mismo, pretende contribuir a la protección efectiva del medio ambiente. Para este objetivo es irrelevante que los requisitos medioambientales se establezcan en leyes formales o en otro tipo de disposiciones legislativas. En consecuencia, las versiones inglesa y francesa del considerando 18 del Reglamento Aarhus también se refieren de forma general al Derecho medioambiental. ( )

122. En consecuencia, lo que importa no es la forma en que se establecen los criterios ecológicos aplicados por el Consejo de Administración en el acuerdo controvertido, sino su carácter jurídicamente vinculante.

c) Carácter vinculante de los criterios de admisibilidad

123. El Banco y la Comisión también discuten el carácter vinculante de los criterios de admisibilidad.

124. En los apartados 124 y 140 de la sentencia recurrida, los criterios aplicados por el BEI son asimilados por el Tribunal General a las disposiciones legislativas del Derecho medioambiental de la Unión, en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus, pues considera que constituyen el marco de la actividad del BEI en el ámbito de la concesión de préstamos para alcanzar los objetivos medioambientales del Derecho de la Unión.

125. Los principios y normas sociales y medioambientales del BEI, establecidos en la Declaración de 2009, contienen objetivos de gran alcance. Según aquellos, el BEI «aplica normas adecuadas en todas sus operaciones de financiación, garantizando así que todos los proyectos que financia son aceptables desde un punto de vista medioambiental y social.» ( ) Asimismo, el BEI «no financiará proyectos que no satisfagan los requisitos medioambientales y sociales establecidos en la presente declaración de principios. Esto incluye también los proyectos que no cumplan la legislación medioambiental y social actualmente en vigor a escala nacional y en la UE.» ( )

126. Aunque el BEI no se refiere a la Declaración de 2009 como un acto jurídico sino como una «declaración de principios», ( ) con la redacción vinculante de los criterios establecidos ha restringido su facultad de apreciación en materia de financiación al quedar vinculado por sus propias decisiones. Debido a los principios de igualdad de trato y de protección de la confianza legítima, el BEI debe admitir que vinculación por sus propias decisiones le sea oponible al menos hasta que cambie o abandone expresamente estos criterios. ( )

127. Por consiguiente, al menos aquellos criterios de admisibilidad que contengan obligaciones suficientemente claras son vinculantes y, por tanto, frente al Banco, legislación en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra f), del Reglamento Aarhus.

128. A la vista de lo anterior, las alegaciones del Banco y de la Comisión de que los criterios de admisibilidad no son vinculantes son también infundadas y, en consecuencia, deben rechazarse.

3. Efecto jurídicamente vinculante y externo del acuerdo controvertido

129. Por último, el Banco y la Comisión niegan que el acuerdo controvertido surta efecto jurídicamente vinculante y externo.

130. El Tribunal General apreció a este respecto en el apartado 170 de la sentencia recurrida que, aun cuando el acuerdo controvertido no constituye un compromiso jurídico en cuanto a la concesión del préstamo, ya que quedaban por auditar otros aspectos técnicos, económicos y financieros del proyecto, surte, sin embargo, ciertos efectos jurídicos definitivos frente a terceros, en particular frente al promotor del proyecto, en la medida en que constataba la admisibilidad de ese proyecto para ser financiado por el BEI en vista de sus aspectos medioambientales y sociales, permitiendo así al promotor tomar las siguientes medidas necesarias para formalizar el préstamo que debía recibir.

131. Los efectos jurídicamente vinculantes y externos son parte de la definición del acto administrativo en el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus. Con estos dos elementos, el legislador se guio por la delimitación entre medidas definitivas y preparatorias que se sigue a la hora de aplicar el artículo 263 TFUE. En ese sentido, en principio, constituyen actos impugnables las medidas que fijan definitivamente la postura de un organismo al finalizar un procedimiento administrativo y que tienden a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de la parte demandante, con exclusión, cuando se trata de actos cuya elaboración se efectúa en varias fases, de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva, que carecen de tales efectos jurídicos obligatorios. ( )

132. Dado que el acuerdo controvertido solo preparó el acuerdo de financiación y no establecía aún el derecho a la concesión de la financiación, el Banco y la Comisión asumen que se trata de una medida provisional no impugnable.

133. Sin embargo, esta visión del acuerdo controvertido es demasiado superficial.

134. En efecto, la razón de la distinción entre las decisiones definitivas y las medidas provisionales es que un recurso de anulación contra los actos que expresan una postura provisional podría obligar al juez de la Unión a pronunciarse sobre cuestiones sobre las que el organismo en cuestión aún no ha podido pronunciarse. Este tipo de recursos tendrían como consecuencia una anticipación de los debates sobre el fondo y una confusión de las distintas fases de los procedimientos administrativo y judicial. Por lo tanto, admitir a trámite tal recurso sería incompatible con los sistemas de reparto de competencias entre la Administración y el juez de la Unión y de medios de impugnación previstos por el Derecho primario, así como con las exigencias de una buena administración de justicia y de un desarrollo regular del procedimiento administrativo. ( )

135. Sin embargo, en el caso de una impugnación del acuerdo controvertido, no existiría ese riesgo de confundir las diferentes fases, pues el acuerdo controvertido fijó definitivamente la postura del Consejo de Administración. Por lo tanto, era vinculante dentro del Banco de tal manera que obligaba a los organismos del Banco en posteriores decisiones relativas a la financiación. Una desviación habría exigido que el Consejo de Administración retomara el asunto y adoptara una decisión diferente.

136. Además, en contra de las apariencias, el acuerdo controvertido era, al menos, adecuado para afectar a los intereses del promotor del proyecto. De hecho, obligaba al promotor del proyecto a ciertas modalidades de ejecución del proyecto en lo referente a los aspectos ambientales y sociales del mismo, limitando así su libertad de organización.

137. Por último, a la impugnabilidad del acuerdo controvertido tampoco se le opone que, en su lugar, podría impugnarse el acuerdo de financiación. Es cierto que, en determinados casos, un recurso interpuesto contra la decisión que pone fin al procedimiento garantiza una tutela judicial suficiente. ( ) Pero no está claro que el procedimiento de revisión interna previsto en el artículo 10 del Reglamento Aarhus permitiría al Banco poner en entredicho su acuerdo de financiación con el promotor del proyecto, es decir, un contrato. Por lo tanto, es más útil proceder a la revisión antes de formalizar dicho acuerdo.

138. En aras de la exhaustividad, procede señalar que el artículo 271 TFUE, letra c), en contra de lo que opinan el Banco y la Comisión, no juega papel alguno en relación con el carácter jurídicamente vinculante y el efecto externo del acuerdo controvertido. En efecto, como alega acertadamente ClientEarth, estas cuestiones deben separarse de la pregunta acerca del alcance del control judicial de una medida.

139. Por lo tanto, el Tribunal General apreció correctamente que el acuerdo controvertido es una medida jurídicamente vinculante que surte efectos externos en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento Aarhus. Deben rechazarse, en consecuencia, las objeciones formuladas por el Banco y la Comisión a este respecto.

4. Conclusión

140. En resumen, procede constatar que los recursos de casación del Banco y de la Comisión son infundados y, por tanto, deben ser desestimados.

VI. Costas

141. Cuando el recurso de casación es infundado, el Tribunal de Justicia ha de decidir sobre las costas (artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento).

142. A tenor del artículo 138, apartado 1, de ese Reglamento, aplicable al procedimiento en casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

143. Al haber solicitado ClientEarth la condena en costas de las recurrentes en casación y haber sido desestimados los motivos formulados por estas, procede condenarlas a cargar con sus propias costas y con aquellas en las que haya incurrido ClientEarth en relación con los recursos de casación.

VII. Conclusión

144. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva del siguiente modo:

1. Desestimar los recursos de casación.

2. Condenar al Banco Europeo de Inversiones y a la Comisión Europea a cargar con sus propias costas y con aquellas en las que haya incurrido ClientEarth en relación con los recursos de casación.