CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

PEDRO CRUZ VILLALÓN

presentadas el 1 de marzo de 2012 ( 1 )

Asunto C-335/09 P

República de Polonia

contra

Comisión Europea

«Recurso de casación — Agricultura — Organización común de mercados — Medidas transitorias adoptadas ante la adhesión de nuevos Estados miembros — Reglamento (CE) no 1972/2003 — Recurso de anulación — Plazo — Inicio del cómputo — Extemporaneidad — Derecho a recurrir de los nuevos Estados miembros en relación con los actos adoptados entre la fecha de la firma y la fecha de entrada en vigor del Tratado de adhesión — Unión de Derecho — Valores de la Unión — Estado de Derecho — Igualdad de los Estados miembros ante los Tratados — Reglamento (CE) no 735/2004 por el que se modifica el Reglamento no 1972/2003 — Disposiciones de Derecho derivado que establecen una excepción a una disposición de Derecho primario — Jerarquía normativa — Obligación de motivación — Motivación específica»

1. En el presente asunto el Tribunal de Justicia conoce de un recurso de casación contra una sentencia en la que el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas ( 2 ) declaró parcialmente inadmisible —debido a su extemporaneidad— y parcialmente infundado un recurso de anulación interpuesto por la República de Polonia.

2. Dado que la cuestión de admisibilidad que plantea este asunto es idéntica a la examinada por el Tribunal de Justicia en el marco de otro recurso de casación, interpuesto al mismo tiempo en el asunto Polonia/Comisión (C-336/09 P), pendiente ante el Tribunal de Justicia, ( 3 ) invito al Tribunal de Justicia a resolverla remitiéndome al análisis efectuado en mis conclusiones de 21 de diciembre de 2011 sobre el mencionado asunto.

3. En cuanto al fondo, en cambio, ha de precisarse de entrada que en esta ocasión se atacan dos Reglamentos. Mediante su recurso interpuesto ante el Tribunal de Primera Instancia, la República de Polonia solicitaba la anulación del Reglamento (CE) no 1972/2003 de la Comisión, de 10 de noviembre de 2003, ( 4 ) en su versión modificada por el Reglamento (CE) no 230/2004 de la Comisión, de 10 de febrero de 2004, ( 5 ) y por el Reglamento (CE) no 735/2004 de la Comisión, de 20 de abril de 2004. ( 6 ) Como veremos, en la sentencia recurrida el Tribunal de Primera Instancia declaró el recurso inadmisible en la medida en que atacaba el Reglamento no 1972/2003. En cambio, declaró el recurso admisible en la parte en que impugnaba el Reglamento no 735/2004, que modifica el Reglamento no 1972/2003.

4. De ese modo, el Tribunal de Primera Instancia examinó la legalidad material del Reglamento no 735/2004 y además, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ( 7 ) la legalidad de las principales disposiciones del Reglamento no 1972/2003, ya que podía considerarse que las disposiciones del primero formaban un todo con las disposiciones del segundo.

5. El presente asunto ofrece por tanto al Tribunal de Justicia la oportunidad de enriquecer una jurisprudencia ya bastante variada al esforzarse por resolver los problemas derivados, en particular, de la adhesión de nuevos Estados miembros a la Unión Europea y, en particular, de la aplicación a éstos de disposiciones legales transitorias. ( 8 )

I. Marco jurídico

6. El presente asunto deriva de la adopción por la Comisión Europea, en aplicación del Tratado de adhesión, ( 9 ) y del Acta de adhesión ( 10 ) de los diez nuevos Estados miembros del año 2004, de medidas transitorias en el ámbito de la política agrícola común dirigidas específicamente a los operadores económicos de los nuevos Estados miembros, en este caso el Reglamento no 1972/2003.

7. La adopción por las instituciones de la Unión de las mencionadas medidas transitorias no tiene en sí misma nada de excepcional. En efecto, con ocasión de otras ampliaciones se han adoptado medidas equivalentes a las del Reglamento no 1972/2003, ( 11 ) al estar previstas en los diferentes tratados y/o actas de adhesión.

8. El Reglamento no 1972/2003 fue adoptado y publicado, antes de la entrada en vigor del Tratado de adhesión y del Acta de adhesión, sobre la base del artículo 2, apartado 3, de dicho Tratado y del artículo 41, párrafo primero, del Acta de adhesión.

9. El artículo 2, apartado 3, del Tratado de adhesión dispone que, no obstante lo dispuesto en el artículo 2, apartado 2, del mismo Tratado, ( 12 ) las instituciones de la Unión Europea pueden adoptar antes de la adhesión medidas contempladas en un determinado número de disposiciones enumeradas expresamente, entre ellas el artículo 41 del Acta de adhesión, precisándose que dichas medidas sólo entrarían en vigor, en su caso, en la fecha en que entrara en vigor el Tratado. Dicho artículo es del tenor siguiente: «No obstante lo dispuesto en el apartado 2, las instituciones de la Unión podrán adoptar, antes de la adhesión, las medidas contempladas en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 6, en el párrafo segundo del apartado 6 del artículo 6, en los párrafos segundo y tercero del apartado 7 del artículo 6, en los párrafos segundo y tercero del apartado 8 del artículo 6, en el párrafo tercero del apartado 9 del artículo 6, en los artículo 21, 23, en el apartado 1 del artículo 28, en el apartado 5 del artículo 32, en los apartados 1, 4 y 5 del artículo 33, en los artículos 38, 39, 41, 42, 55, 56 y 57 del Acta de adhesión, en los anexos III a XIV de dicha Acta, en el Protocolo 2, en el artículo 6 del Protocolo 3, en el apartado 2 del artículo 2 del Protocolo 4, en el Protocolo 8, y en los artículos 1, 2 y 4 de su Protocolo 10. Estas medidas sólo surtirán efecto, en su caso, cuando entre en vigor el presente Tratado.»

10. Por lo tanto, el artículo 41 del Acta de adhesión, al que se refiere expresamente el artículo 2, apartado 3, del Tratado de adhesión, habilita en su primer párrafo a la Comisión para adoptar, observando determinadas reglas procedimentales, las medidas transitorias «necesarias […] para facilitar la transición del régimen actualmente vigente en los nuevos Estados miembros al régimen resultante de la aplicación de la política agrícola común» en las condiciones establecidas en el Acta de adhesión. Estas medidas transitorias pueden adoptarse durante un período de tres años a partir del momento de la adhesión y no deben aplicarse más allá de dicho período, precisándose que el Consejo de la Unión Europea, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, puede prolongar dicho período. El mencionado artículo está redactado en los términos siguientes: «Si son necesarias medidas transitorias para facilitar la transición del régimen actualmente vigente en los nuevos Estados miembros al régimen resultante de la aplicación de la política agrícola común en las condiciones establecidas en la presente Acta, dichas medidas serán adoptadas por la Comisión con arreglo al procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 42 del Reglamento (CE) no 1260/2001 del Consejo[, de 19 de junio de 2001,] por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar [DO L 178, p. 1], o, en su caso, en los artículos correspondientes de los demás Reglamentos relativos a la organización común de los mercados agrícolas o en el procedimiento de comité pertinente tal como se haya determinado en la legislación aplicable. Las medidas transitorias a que se refiere el presente artículo podrán adoptarse durante un período de tres años a partir de la fecha de adhesión, quedando su aplicación limitada a ese período. El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá prolongar dicho período.»

11. Las dos disposiciones citadas sirvieron de base para la adopción del Reglamento no 1972/2003, ( 13 ) objeto del recurso de anulación interpuesto ante el Tribunal de Primera Instancia, la validez de cuyas principales disposiciones fue examinada indirectamente al apreciar la validez del Reglamento no 735/2004.

12. El tercer considerando del Reglamento no 1972/2003 indica: «Las desviaciones del tráfico comercial capaces de perturbar las organizaciones de mercado suelen referirse a productos trasladados artificialmente con vistas a la ampliación y que no forman parte de las existencias normales del Estado afectado. Los excedentes almacenados también pueden proceder de la producción nacional. Por consiguiente, es preciso adoptar medidas para cobrar gravámenes disuasorios por los excedentes en los nuevos Estados miembros.»

13. En virtud del artículo 4, apartado 1, del Reglamento no 1972/2003, los nuevos Estados miembros tiene la obligación de aplicar gravámenes a los titulares de existencias de excedentes de productos despachados a libre práctica el 1 de mayo de 2004, fecha de la entrada en vigor del Tratado de adhesión y del Acta de adhesión.

14. Por su parte, el artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento establece que el mencionado gravamen se determinaría por el tipo de derecho de importación erga omnes aplicable el 1 de mayo de 2004.

15. El artículo 4, apartados 1 a 3, de dicho Reglamento está redactado en los términos siguientes: «1. No obstante lo dispuesto en el capítulo 4 del anexo IV del Acta de adhesión, y siempre que no exista legislación más estricta aplicable a escala nacional, los nuevos Estados miembros aplicarán gravámenes a los titulares el 1 de mayo de 2004 de existencias de excedentes de productos despachados a libre práctica. 2. Con el fin de determinar los excedentes de cada titular, los nuevos Estados miembros deberán tener en cuenta, en particular: a) los promedios de las existencias disponibles en los años anteriores a la adhesión; b) las características del comercio en los años anteriores a la adhesión; c) las circunstancias en que se han creado las existencias. La noción de excedentes es aplicable a los productos importados en los nuevos Estados miembros o procedentes de los nuevos Estados miembros. La noción de excedentes se aplica también a los productos destinados al mercado de los nuevos Estados miembros. El registro de las existencias se realizará a partir de la Nomenclatura Combinada aplicable el 1 de mayo de 2004. 3. El importe del gravamen a que se hace referencia en el apartado 1 será determinado por el tipo de derecho de importación erga omnes aplicable el 1 de mayo de 2004. Los ingresos obtenidos de los gravámenes recaudados por las autoridades nacionales deberán imputarse al presupuesto nacional del nuevo Estado miembro.»

16. El artículo 4, apartado 5, del Reglamento no 1972/2003 enumera, Estado miembro por Estado miembro, los códigos de la Nomenclatura Combinada de los diferentes productos agrícolas afectados.

17. Por último, el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, cuyo apartado 1 dispone que se aplica no obstante lo dispuesto en el capítulo 5 del anexo IV del Acta de adhesión, en particular, establece que dicho gravamen también se percibe de los productos agrícolas que se sometan a un régimen suspensivo en la fecha de la adhesión, ya hayan estado en libre práctica antes de esa fecha en la Comunidad Europea de los quince o en un nuevo Estado miembro (artículo 3, apartado 2), ya procedan de terceros Estados (artículo 3, apartado 3). El citado artículo es del siguiente tenor: «1. El presente artículo se aplicará no obstante lo dispuesto en el capítulo 5 del anexo IV del Acta de adhesión y en los artículos 20 y 214 del Reglamento (CEE) no 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario. [ ( 14 ) ] 2. Los productos enumerados en el apartado 5 del artículo 4 que antes del 1 de mayo de 2004 hayan estado en libre práctica en la Comunidad de los Quince o en un nuevo Estado miembro y que el 1 de mayo de 2004 estén en depósito temporal o bajo uno de los destinos o regímenes aduaneros contemplados en la letra b) del apartado 15 del artículo 4 y en las letras b) a g) del apartado 16 del mismo artículo del Reglamento (CEE) no 2913/92 en la Comunidad ampliada, o que estén siendo transportados tras haber sido sometidos a trámites de exportación en el territorio de la Comunidad ampliada, estarán sujetos al tipo de derecho de importación erga omnes aplicable en la fecha del despacho en régimen de libre práctica. El primer párrafo no se aplicará a los productos exportados de la Comunidad de los Quince si el importador puede demostrar que no se ha solicitado ninguna restitución por exportación respecto de los productos del país de exportación. A petición del importador, el exportador procurará que la autoridad competente incluya en la declaración de exportación una anotación que certifique que no se ha solicitado ninguna restitución por exportación respecto de los productos del país de exportación. 3. Los productos que figuran en el apartado 5 del artículo 4 procedentes de terceros países que estén en el marco de un régimen de perfeccionamiento activo contemplado en la letra d) del apartado 16 del artículo 4 o de importación temporal contemplada en la letra f) del apartado 16 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 2913/92 en un nuevo Estado miembro en fecha 1 de mayo de 2004 y que sean despachados a libre práctica ese día o con posterioridad a dicha fecha, estarán sujetos al derecho de importación aplicable en la fecha de despacho a libre práctica para los productos procedentes de terceros países.»

18. Mediante su artículo 1, el Reglamento no 735/2004 modifica, en particular, el artículo 4, apartado 5, octavo guión, del Reglamento no 1972/2003 relativo a la República de Polonia, suprimiendo, por una parte y añadiendo, por otra, algunos productos de la lista de los productos a los que se refiere ese último Reglamento.

II. Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y sentencia recurrida

19. Mediante su recurso, interpuesto ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas el 28 de junio de 2004, la República de Polonia solicitó la anulación de los artículos 3 y 4, apartados 3 y 5, octavo guión, del Reglamento no 1972/2003, en su versión modificada por el Reglamento no 735/2004.

20. Mediante auto de 11 de julio de 2006, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal de Primera Instancia decidió suspender dicho asunto, con arreglo al artículo 54, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia y a los artículos 77, letra a), y 78 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, a la espera de que el Tribunal de Justicia dictara sentencia en el asunto Polonia/Consejo (C-273/04).

21. El Tribunal de Justicia dictó su sentencia en el asunto C-273/04 el 23 de octubre de 2007, ( 15 ) examinando directamente el fondo del asunto y, por tanto, sin pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso. En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso de la República de Polonia por ser parcialmente inadmisible, por haber sido presentado fuera de plazo, y por ser parcialmente infundado.

A. Sobre la admisibilidad

22. El Tribunal de Justicia comprobó que el Reglamento no 1972/2003 había sido publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de 11 de noviembre de 2003 y que, por consiguiente, el plazo para interponer recurso contra la citada norma expiraba el 4 de febrero de 2004. El recurso de la República de Polonia se presentó en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 28 de junio de 2004, por lo que dicho Tribunal declaró que se había interpuesto extemporáneamente en lo que respectaba al Reglamento no 1972/2003. ( 16 )

23. Al igual que hizo en el asunto que dio lugar a su auto Polonia/Comisión, antes citado, el Tribunal de Primera Instancia admitió la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión sobre la base de una aplicación estricta de lo dispuesto en el artículo 230 CE, párrafo quinto.

24. En efecto, señaló que el recurso contra el Reglamento no 1972/2003 se había interpuesto una vez transcurrido el plazo de dos meses fijado en la citada disposición —plazo calculado a partir de su publicación— y concluyó que la República de Polonia ya no podía recurrir, ( 17 ) desestimando seguidamente las distintas alegaciones esgrimidas por el Estado miembro.

25. De ese modo, dado que no podían invalidar la citada conclusión, se desestimaron las alegaciones basadas en el hecho de que el mencionado Reglamento no había sido publicado en las veinte lenguas oficiales de la Unión, ( 18 ) en que su entrada en vigor estaba subordinada a la entrada en vigor del Tratado de adhesión ( 19 ) y en que estaba dirigido a todos los Estados miembros, incluidos los futuros Estados miembros. ( 20 )

26. A continuación el Tribunal de Primera Instancia se dedicó a demostrar que esa aplicación estricta de los plazos procesales a partir de la fecha de publicación del Reglamento no 1972/2003 no vulneraba el derecho a la protección judicial efectiva de la República de Polonia. ( 21 )

27. En el marco del examen de la admisibilidad del recurso, el Tribunal de Primera Instancia recordó también que sólo podían admitirse excepciones a la aplicación estricta de las normas comunitarias relativas a los plazos procesales en circunstancias totalmente excepcionales, de caso fortuito o de fuerza mayor. ( 22 ) No obstante, consideró a este respecto que la República de Polonia no había explicado en qué medida las circunstancias de que se trataba eran totalmente excepcionales respecto a ella, hasta el punto de justificar una excepción al principio de aplicación estricta de los plazos procesales, lesionando así el principio de seguridad jurídica.

28. En el apartado 63 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia concluyó formalmente que, en lo que respecta al Reglamento no 1972/2003 como tal, el recurso era extemporáneo y debía declararse inadmisible.

29. A pesar de ello aceptó analizar la alegación esgrimida con carácter subsidiario por la República de Polonia, según la cual el recurso era admisible en cualquier caso porque se refería a los productos añadidos por el Reglamento no 735/2004 a la lista de los productos enumerados en el artículo 4, apartado 5, octavo guión, del Reglamento no 1972/2003 (apartados 64 a 73 de la sentencia recurrida).

30. Apoyándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ( 23 ) el Tribunal de Primera Instancia llegó a la conclusión de que el recurso era admisible «en tanto [que podía] interpretarse como una demanda de anulación del Reglamento no 735/2004» ( 24 ) y de que los motivos y alegaciones dirigidas contra las disposiciones impugnadas del Reglamento no 1972/2003 debían interpretarse en ese sentido.

B. Sobre el fondo

31. En cuanto al fondo, el Tribunal de Primera Instancia examinó los diferentes motivos y alegaciones invocados por la República de Polonia que, a pesar de estar formalmente dirigidos contra las disposiciones del Reglamento no 735/2004, por un lado, cuestionaban la legalidad de los artículos 3 (primera parte, apartados 161 a 249 de la sentencia recurrida) y 4 (partes segunda y tercera, apartados 80 a 136 y 137 a 160 de la sentencia recurrida, respectivamente) del Reglamento no 1972/2003 y, por otro lado, denunciaban una desviación de poder (cuarta parte, apartados 250 a 254 de la sentencia recurrida).

1. Sobre el artículo 4 del Reglamento no 1972/2003

32. En primer lugar, la República de Polonia había invocado dos motivos de anulación del Reglamento no 735/2004 cimentados en que éste había sometido siete productos adicionales a la medida prevista en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1972/2003, el primero basado en la infracción del artículo 41 del Acta de adhesión y en la violación del principio de proporcionalidad y el segundo en la violación del principio de no discriminación.

33. En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia examinó en primer lugar, sucesivamente, diferenciándolas con sumo cuidado (apartado 95 de la sentencia recurrida), las alegaciones que denunciaban la violación del principio de proporcionalidad, de un lado, y la infracción del artículo 41 del Acta de adhesión, de otro, por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1972/2003.

34. De este modo consideró, de entrada (apartados 96 a 102 de la sentencia recurrida), y por analogía respecto de cuanto el Tribunal de Justicia había declarado en su sentencia Weidacher, ( 25 ) que tanto la prevención de la constitución de excedentes con fines especulativos como la neutralización de las ventajas económicas de los operadores que hubieran constituido los excedentes a bajo precio podían justificar la adopción por la Comisión de una medida con arreglo al artículo 41, párrafo primero, del Acta de adhesión.

35. Seguidamente, tras comprobar que la República de Polonia no impugnaba el principio impositivo, sino solamente el importe del gravamen controvertido (apartado 103 de la sentencia recurrida), el Tribunal de Primera Instancia examinó la proporcionalidad (apartados 104 a 121 de dicha sentencia) del mencionado importe, para concluir que la República de Polonia no había conseguido demostrar el carácter manifiestamente inapropiado o desproporcionado de la determinación de su importe.

36. El Tribunal de Primera Instancia declaró a este respecto (apartado 111 de la sentencia recurrida), refiriéndose al tercer considerando del Reglamento no 1972/2003, que «el objetivo que la Comisión pretend[ía] conseguir con el gravamen controvertido no [era] únicamente la prevención de la constitución de excedentes de los productos de que se trata con fines especulativos procedentes del comercio, sino simplemente la prevención de la constitución de excedentes, es decir, de excedentes que no forma[ban] parte de las reservas habituales situadas en los nuevos Estados miembros».

37. A continuación, examinó si la República de Polonia había conseguido demostrar que la determinación del importe del gravamen controvertido «[excedía] manifiestamente lo que [era] necesario para evitar la constitución de excedentes cualquiera que [fuera] su origen».

38. Por una parte, estimó que, si bien un gravamen cuyo importe se determinaba en función de un derecho correspondiente a la diferencia entre los derechos de importación polacos y comunitarios «[podía] ser útil para evitar la constitución de excedentes a partir de la importación, no [era] en modo alguno evidente que también [fuera] suficiente para evitar la constitución de excedentes a partir de la producción nacional» (apartado 114 de la sentencia recurrida). Añadió que, en determinadas circunstancias, un gravamen de ese tipo no podía tener efecto disuasorio alguno sobre la constitución de excedentes a partir de la producción nacional.

39. Por otra parte, el Tribunal de Primera Instancia (apartados 117 a 120 de la sentencia recurrida) desestimó la alegación basada en la incapacidad del Reglamento no 735/2004 para alcanzar los objetivos perseguidos por el Reglamento no 1972/2003, habida cuenta de los ciclos de producción de los productos a los que se refería, sin examinar su fundamento. A este respecto subrayó que la República de Polonia no había acreditado en absoluto que los excedentes de los productos contemplados en el Reglamento no 735/2004 no hubieran podido constituirse antes de la adopción de éste. Asimismo destacó que el artículo 4, apartado 2, del Reglamento no 1972/2003 dejaba a los nuevos Estados miembros un cierto margen de apreciación para determinar si los excedentes de los productos de que se trata eran el resultado de una actividad justificada por comportamientos normales y limitar así el gravamen a los titulares de excedentes exclusivamente a los casos en que su constitución planteara riesgos de perturbación en los mercados, reforzando el carácter proporcional de la medida establecida en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1972/2003.

40. En segundo lugar, el Tribunal de Primera Instancia también desestimó por infundado el motivo basado en la violación del principio de no discriminación (apartados 127 a 136 de la sentencia recurrida). En relación con este punto señaló, por una parte, que la situación de los operadores polacos y la de los operadores establecidos en la Comunidad antes del 1 de mayo de 2004 no podían considerarse comparables (apartados 129 y 130 de dicha sentencia). Por otra parte, declaró que no podía afirmarse que la República de Polonia hubiera sido objeto de un trato discriminatorio comparado con el que se había dado a los Estados miembros que ingresaron en la Unión en 1995 (apartados 131 a 134 de la citada sentencia).

41. En segundo lugar, la República de Polonia había invocado un motivo único de anulación del Reglamento no 735/2004 derivado de que éste incluía siete productos adicionales en la lista de productos establecida en el artículo 4, apartado 5, octavo guión, del Reglamento no 1972/2003, en cuyo marco articulaba tres motivos principales que el Tribunal de Primera Instancia desestimó por infundados (apartados 143 a 160 de la sentencia recurrida).

2. Sobre el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003

42. La República de Polonia había invocado cinco motivos contra el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, el primero de ellos basado en la violación del principio de libre circulación de mercancías, el segundo en la incompetencia de la Comisión y en la infracción de los artículos 22 y 41 del Acta de adhesión, el tercero en la violación del principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, el cuarto en la falta o la insuficiencia de motivación y el quinto y último en una violación del principio de protección de la confianza legítima.

43. El Tribunal de Primera Instancia desestimó todos los motivos y alegaciones formulados por la República de Polonia.

44. El Tribunal de Primera Instancia desestimó el primer motivo, basado en la violación del principio de libre circulación de mercancías, destacando, con carácter principal, que la percepción del gravamen impuesta por el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 no era contraria a la prohibición de los derechos de aduana y de las exacciones de efecto equivalente establecida en el artículo 25 CE, dado que no constituía una tasa unilateralmente decidida por un Estado miembro, sino una medida comunitaria adoptada, con carácter transitorio, para prevenir determinadas dificultades que podían derivarse para la política agrícola común de la adhesión de diez nuevos Estados a la Unión Europea (apartado 179 de la sentencia recurrida).

45. En respuesta al segundo motivo formulado por la República de Polonia, basado formalmente en la incompetencia de la Comisión para adoptar las disposiciones del artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 y en la infracción de los artículos 22 y 41 y del anexo IV, capítulo 5, del Acta de adhesión, el Tribunal de Primera Instancia estimó esencialmente (apartados 186 a 194 de la sentencia recurrida), que el sistema de imposición de los excedentes de productos despachados a libre práctica a 1 de mayo de 2004 establecido por el artículo 4 del Reglamento no 1972/2003 era una medida transitoria que podía adoptarse con arreglo al artículo 41, párrafo primero, del Acta de adhesión (apartado 187 de dicha sentencia) y que las medidas necesarias para proteger la eficacia del sistema de imposición debían estar amparadas también por esa disposición (apartado 188 de la citada sentencia). Seguidamente examinó si podía considerarse que las disposiciones del artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, que sujetaban al mismo derecho los productos sometidos a un régimen suspensivo o que estuviesen en circulación, eran indispensables para garantizar la eficacia del artículo 4 del citado Reglamento (apartados 189 a 193 de la misma sentencia).

46. El Tribunal de Primera Instancia consideró que así era. En efecto, a falta de las medidas a que hace referencia el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, los operadores establecidos en los nuevos Estados miembros podrían haber reducido artificialmente sus excedentes sometiéndolos al régimen suspensivo en uno o varios Estados miembros, antiguos o nuevos (apartado 191 de la sentencia recurrida) y de ese modo habrían estado en condiciones de despachar los mencionados productos a libre práctica en la Comunidad ampliada después del 1 de mayo de 2004 sin tener que pagar el gravamen controvertido, con lo que habría quedado vacío de contenido el artículo 4 del Reglamento no 1972/2003.

47. En el marco del tercer motivo, basado en la violación del principio de discriminación, la República de Polonia aducía principalmente que, a diferencia de los productos exportados desde Polonia, en virtud del artículo 3, apartado 2, del Reglamento no 1972/2003, los productos exportados a partir de la Comunidad de los quince podían ser eximidos del pago del derecho a la importación erga omnes, siempre que se demostrara que no habían sido objeto de una solicitud de restitución por exportación.

48. El Tribunal de Primera Instancia desestimó el motivo por infundado (apartados 199 a 207 de la sentencia recurrida), partiendo del principio de que no podía resultar discriminación alguna de la simple aplicación de normas diferentes a los operadores de los nuevos Estados miembros y a los operadores de los antiguos Estados miembros (apartado 200 de dicha sentencia). Consideró que los objetivos perseguidos por las disposiciones del artículo 3, apartado 2, del Reglamento no 1972/2003 eran diferentes dependiendo de que las citadas disposiciones se aplicaran a los productos procedentes de los nuevos Estados miembros o a los productos procedentes de los antiguos Estados miembros. Esencialmente, el objetivo de dichas disposiciones era, por lo que respecta a los productos procedentes de los antiguos Estados miembros que no estaban sometidos al gravamen establecido en el artículo 4 del Reglamento no 1972/2003, evitar que productos por los que se hubieran pagado restituciones por exportación antes del 1 de mayo de 2004 se beneficiaran de una segunda restitución cuando fueran exportados a terceros países después del 30 de abril de 2004, como se desprende del cuarto considerando del citado Reglamento (apartado 203 de dicha sentencia). En cambio, el objetivo de las mencionadas disposiciones por lo que respectaba a los productos procedentes de los nuevos Estados miembros era impedir que los operadores, utilizando un régimen suspensivo, pudieran reducir artificialmente los excedentes acumulados antes del 1 de mayo de 2004 con el fin de despacharlos a libre práctica con posterioridad a esa fecha como productos no sujetos a los derechos de importación (apartado 201 de la misma sentencia).

49. El Tribunal de Primera Instancia desestimó asimismo por infundado el cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 253 CE. Tras recordar la jurisprudencia pertinente sobre la motivación de los actos de las instituciones (apartados 214 a 218 de la sentencia recurrida), señaló en primer lugar que lo esencial de la motivación del Reglamento no 1972/2003 figuraba en los considerandos primero a sexto de este último. Al término del examen de los citados considerandos (apartados 220 a 223 de dicha sentencia), declaró (apartado 224 de la citada sentencia) que ninguno de ellos explicaba de manera expresa los motivos específicos que habían llevado a la Comisión a adoptar el artículo 3 del citado Reglamento. No obstante, consideró que a pesar de ello el Reglamento no 1972/2003 no adolecía de una motivación insuficiente. Situando la disposición en su contexto y analizando los objetivos esenciales del citado Reglamento, estimó, sustancialmente, que su artículo 3 constituía una decisión técnica de la Comisión destinada a completar el sistema de imposición establecido en su artículo 4 y a garantizar la eficacia de esta última disposición. Puesto que la «necesidad de las medidas previstas en el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 para concluir el sistema de imposición» era «evidente» (apartado 232 de la misma sentencia), la Comisión no estaba obligada a «motivarla más específicamente» (apartado 234 de la sentencia recurrida).

50. Por último, el Tribunal de Primera Instancia desestimó por infundado el quinto motivo, basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima, destacando, por una parte, que la Comunidad no había dado a entender en modo alguno en los círculos interesados que no fuera a adoptar medidas transitorias como las del artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 y, por otra parte, que todo operador normalmente diligente debía saber que, desde la publicación del Acta de adhesión, la Comisión estaba facultada para adoptar dichas medidas sobre la base del artículo 41 de la citada norma.

3. Sobre la desviación de poder

51. Mediante su último motivo la República de Polonia alegaba que la sujeción de siete productos adicionales a las diferentes medidas previstas en el Reglamento no 1972/2003 operada por el Reglamento no 735/2004 constituía una desviación de poder, dado que dichas medidas no servían para facilitar la transición de la República de Polonia al sistema resultante de la aplicación de la política agrícola común, sino para proteger a la Comunidad de los quince de la competencia derivada de la llegada de productos agrícolas procedentes de los nuevos Estados miembros.

52. El Tribunal de Primera Instancia desestimó este último motivo por considerar que no tenía carácter autónomo alguno respecto de las alegaciones examinadas en el marco de los otros motivos.

53. En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso de la República de Polonia en su totalidad.

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

54. La República de Polonia presentó este recurso de casación en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de agosto de 2009. En su escrito, solicitó que su recurso de casación fuera examinado por la Gran Sala.

55. El Tribunal de Justicia decidió no celebrar vista, dado que las partes no formularon solicitud alguna en este sentido.

56. La República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia que: — Anule la sentencia recurrida. — Anule los artículos 3 y 4, apartados 3 y 5, octavo guión, del Reglamento no 1972/2003, en su versión modificada por el Reglamento no 230/2004 y por el Reglamento no 735/2004. — Condene en costas a la Comisión.

57. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que: — Desestime el recurso de casación por infundado. — Condene en costas a la República de Polonia.

IV. Sobre el recurso de casación

58. En su recurso de casación la República de Polonia cuestiona, por una parte, el examen que realizó el Tribunal de Primera Instancia de la admisibilidad de su recurso contra el Reglamento no 1972/2003 ( 26 ) y, por otra parte, el examen sobre el fondo de su recurso, en la medida en que éste iba dirigido contra el Reglamento no 735/2004, que modificaba el Reglamento no 1972/2003. ( 27 )

A. Sobre la apreciación de la admisibilidad por parte del Tribunal de Primera Instancia

59. Los motivos y las alegaciones formulados por la República de Polonia para impugnar la apreciación realizada por el Tribunal de Primera Instancia sobre la admisibilidad de su recurso contra el Reglamento no 1972/2003 son esencialmente idénticos a los que invocó en el asunto C-336/09 P, antes citado.

60. Esta identidad sustancial deriva, evidentemente, de la identidad sustancial de los motivos por los que el Tribunal de Primera Instancia declaró inadmisibles el recurso contra el Reglamento (CE) no 60/2004 de la Comisión, de 14 de enero de 2004, por el que se establecen medidas transitorias en el sector del azúcar con motivo de la adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, ( 28 ) en el auto Polonia/Comisión, antes citado, y el recurso contra el Reglamento no 1972/2003 en la sentencia recurrida objeto del presente recurso de casación.

61. En estas circunstancias, me permito hacer una remisión al análisis de estos motivos y alegaciones varios que llevé a cabo en los puntos 19 a 43 de mis conclusiones presentadas en el asunto C-336/09 P, al término del cual llegué a la conclusión de que una interpretación del artículo 230 CE que lleva a declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la República de Polonia por el único motivo de que se interpuso una vez transcurrido el plazo de dos meses siguientes a la fecha de la publicación del Reglamento controvertido debe considerarse contraria al valor del Estado de Derecho y al principio de igualdad de los Estados miembros ante los Tratados.

62. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que acoja ( 29 ) la alegación de la República de Polonia sobre la admisibilidad de su recurso y anule la sentencia recurrida en la medida en que declara inadmisible el recurso de anulación del Reglamento no 1972/2003.

63. Debe añadirse que si el Tribunal de Justicia llegara a la conclusión, que le propongo más adelante, de que el recurso contra el Reglamento no 1972/2003 es admisible en cuanto a tal, y decidiera pronunciarse con carácter definitivo sobre este asunto, debería examinar los motivos y las alegaciones formulados en primera instancia por la República de Polonia contra el Reglamento no 1972/2003, que el Tribunal de Primera Instancia no examinó en primera instancia. Sin embargo, en las circunstancias del caso de autos no se sigue ninguna consecuencia de esta especificidad, ya que el Tribunal de Primera Instancia llevó a cabo un examen en profundidad de dichos motivos y alegaciones al analizar la validez del Reglamento no 735/2004.

B. Sobre la apreciación en cuanto al fondo realizada por el Tribunal de Primera Instancia

64. Sobre el fondo, la República de Polonia invoca ocho motivos en total, que articula en el marco de imputaciones dirigidas formalmente contra la apreciación que realizó el Tribunal de Primera Instancia de los motivos y alegaciones relativos a la validez de: en primer lugar, el artículo 4, apartado 3, ( 30 ) a continuación, el artículo 4, apartado 5, octavo guión, ( 31 ) y, por último, el artículo 3 ( 32 ) del Reglamento no 1972/2003, respectivamente.

65. Examinaré primero la apreciación que hizo el Tribunal de Primera Instancia de la legalidad del artículo 4, apartados 3 y 5, del Reglamento no 1972/2003, y seguidamente la de su artículo 3.

1. Sobre los motivos dirigidos contra el artículo 4 del Reglamento no 1972/2003

66. El artículo 4 del Reglamento no 1972/2003 impone un gravamen a los titulares el 1 de mayo de 2004 de existencias de excedentes de productos despachados a libre práctica, con el fin de evitar el riesgo de desviación del tráfico comercial que puede afectar a la organización común de mercados agrícolas debido a la adhesión de los diez nuevos Estados miembros, gravamen cuyo importe se determina, según lo dispuesto en el apartado 3 del citado artículo, por el tipo de derecho de importación erga omnes aplicable el 1 de mayo de 2004. Los códigos de la Nomenclatura Combinada de los productos afectados por ese gravamen figuran, en lo que se refiere concretamente a la República de Polonia, en el artículo 4, apartado 5, octavo guión del Reglamento no 1972/2003.

67. La República de Polonia invoca dos motivos que cuestionan la apreciación que hizo el Tribunal de Primera Instancia de la validez del gravamen establecido por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1972/2003: el primero de ellos se basa en la infracción del artículo 41 del Acta de adhesión y en la violación del principio de proporcionalidad y el segundo en la violación del principio de no discriminación. La República de Polonia alega asimismo un motivo que cuestiona la apreciación que hizo el Tribunal de Primera Instancia de la validez del artículo 4, apartado 5, octavo guión, del Reglamento no 1972/2003, en su versión modificada por el Reglamento no 735/2004.

a) Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 41 del Acta de adhesión y en la violación del principio de proporcionalidad

i) Alegaciones de las partes

68. La República de Polonia alega que el Tribunal de Primera Instancia declaró, infringiendo el artículo 41 del Acta de adhesión y violando el principio de proporcionalidad, que el gravamen impuesto por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1972/2003 era necesario y proporcionado a la realización de los objetivos de prevención de la constitución de excedentes con fines especulativos perseguidos por el citado Reglamento.

69. A este respecto, formula tres imputaciones principales.

70. En primer lugar, considera que el Tribunal de Primera Instancia, ( 33 ) sin mediar justificación alguna, hizo caso omiso de las condiciones expresas en las que puede fijarse el importe de un gravamen de ese tipo, tal como, según afirma, habían sido establecidas por el Tribunal de Justicia en su sentencia Weidacher. ( 34 ) Esencialmente, estima que sólo un gravamen fijado a un importe que neutralizara los beneficios especulativos, es decir, que fuera igual a la diferencia entre los derechos de importación aplicables en la Comunidad y los derechos de importación aplicables en el nuevo Estado miembro en la fecha de la adhesión, permitía alcanzar el objetivo perseguido con arreglo al principio de proporcionalidad. La República de Polonia señala que, atendiendo a la jurisprudencia sentada en el asunto Weidacher, el importe del gravamen controvertido dota a éste de un elemento sancionador adicional que coloca a los operadores económicos a los que afecta en una posición competitiva menos favorable que la de los operadores de la Comunidad de los quince.

71. En segundo lugar, la República de Polonia alega que, a pesar de que tenían una importancia esencial, el Tribunal de Primera Instancia no se refirió a las alegaciones que demostraban que un gravamen cuyo importe neutralizara los beneficios especulativos bastaba perfectamente para alcanzar el objetivo de prevención perseguido. A este respecto, destaca que el Tribunal de Primera Instancia estimó que la principal causa que justificaba el importe del gravamen era la necesidad de prevenir y de evitar la constitución de excedentes a partir de la producción nacional (apartados 114 a 118 de la sentencia recurrida). Pues bien, habida cuenta de la fecha de adopción del Reglamento no 735/2004 —es decir, sólo algunos días antes de que entraran en vigor el Tratado de adhesión y el Acta de adhesión— la República de Polonia niega que cupiera considerar que la percepción del gravamen sobre los productos a los que se refiere dicho Reglamento pudiera prevenir el riesgo de constitución de excedentes, en particular, de excedentes procedentes de la producción nacional y sostiene que, en consecuencia, no podía contribuir a la realización de los objetivos preventivos y disuasorios perseguidos por los Reglamentos no 1972/2003 y no 735/2004. Por lo tanto, en su opinión, en las circunstancias del caso de autos, la necesidad de prevenir y de evitar la constitución de excedentes no podía justificar el importe del gravamen controvertido.

72. En tercer lugar, estima que, aun suponiendo que cupiera admitir que dicho gravamen podía tener un efecto disuasorio, sería necesario en cualquier caso que existiera un vínculo entre su importe y el riesgo de especulación que se proponía combatir, vínculo que según la República de Polonia no se da en este caso. Dicho Estado sostiene que el Tribunal de Primera Instancia violó el principio de proporcionalidad al aceptar el enfoque propuesto en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1972/2003 sin poner de manifiesto la inexistencia del mencionado vínculo.

73. La Comisión destaca que la República de Polonia parece tratar de obtener un reexamen del recurso y estima que las alegaciones expuestas carecen en cualquier caso de fundamento.

ii) Análisis

74. Las tres imputaciones de la República de Polonia que acaban de exponerse cuestionan diferentes aspectos de la apreciación que hizo el Tribunal de Primera Instancia de la proporcionalidad del importe del gravamen impuesto por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1972/2003, en particular, respecto de los productos a los que se refiere el Reglamento no 735/2004, y de su legalidad en relación con el artículo 41 del Acta de adhesión. La República de Polonia considera asimismo, con carácter más accesorio, que el Tribunal de Primera Instancia incumplió su obligación de motivación al no exponer los motivos por los que se apartó de la jurisprudencia sentada en el asunto Weidacher.

75. En primer lugar, no cabe considerar que, en contra de cuanto parece sostener la Comisión, esta alegación se limite a reproducir la alegación presentada en primera instancia a la vez que se invita al Tribunal de Justicia a sustituir la apreciación del Tribunal de Primera Instancia por la suya propia. Al contrario, la República de Polonia invita al Tribunal de Justicia a ejercer su control sobre las condiciones en las que el Tribunal de Primera Instancia interpretó y aplicó el principio de proporcionalidad en el caso de autos.

76. A este respecto, como recordó el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia recurrida (apartados 104 a 106), el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, en virtud del principio de proporcionalidad, la legalidad de medidas por las que se imponen cargas económicas a los operadores está supeditada al requisito de que tales medidas sean adecuadas y necesarias para alcanzar los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa de que se trate, quedando claro que, cuando se pueda elegir entre varias medidas adecuadas, deberá utilizarse la menos gravosa y velar por que las cargas que se impongan no sean desproporcionadas respecto a los objetivos perseguidos. ( 35 )

77. El control judicial del cumplimiento de esos requisitos debe tener en cuenta no obstante que cuando la Comisión ejerce las competencias que el Consejo —es decir, los autores del Acta de adhesión— le confiere en materia de política agrícola común, para la ejecución de las normas que establece, puede hacer uso de una amplia facultad de apreciación, de tal forma que sólo el carácter manifiestamente inapropiado de una medida dictada en este ámbito, en relación con el objetivo que la institución competente pretenda lograr, puede afectar a la legalidad de tal medida. ( 36 )

78. En el caso de autos, el Tribunal de Primera Instancia identificó perfectamente en el apartado 111 de la sentencia recurrida el objetivo que la Comisión se proponía conseguir a través de la adopción del Reglamento no 1972/2003.

79. Como se indica expresamente en su tercer considerando, el Reglamento no 1972/2003 tenía por objeto la imposición de gravámenes disuasorios sobre los excedentes de los productos a los que se refería situados en los nuevos Estados miembros. En efecto, como se desprende de dicho considerando, las organizaciones de mercado de los referidos productos podían verse perturbadas por el despacho en libre práctica de excedentes de productos, es decir, de existencias de productos que no formaban parte de las existencias normales, constituidos en los nuevos Estados miembros, existencias que procedían de productos trasladados artificialmente con vistas a la ampliación —lo que constituye una desviación del tráfico— o de la producción nacional.

80. Por consiguiente, el Tribunal de Primera Instancia podía concluir de modo conforme a Derecho que el objetivo del citado Reglamento no era únicamente prevenir la constitución con fines especulativos de existencias de los referidos productos procedentes del comercio, sino simplemente prevenir la constitución de excedentes, que se definían por no formar parte de las existencias normales situadas en los nuevos Estados miembros, susceptibles de perturbar las organizaciones de mercado en la fecha en que entrara en vigor el Acta de adhesión.

81. Además, el Tribunal de Primera Instancia observó acertadamente a este respecto (apartado 112 de la sentencia recurrida) que el enfoque seguido por la Comisión era coherente con la concepción de los excedentes que tenían los autores del Acta de adhesión, ya que el anexo IV, capítulo 4, del Acta obligaba a los nuevos Estados miembros a sufragar la eliminación de los excedentes. ( 37 )

82. Por consiguiente, la proporcionalidad del propio gravamen establecido por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1972/2003, por una parte, y de la adición de nuevos productos a la lista de los productos sujetos a dicho gravamen realizada por el Reglamento no 735/2004, por otra parte, debía examinarse en relación con el objetivo así definido de prevenir y evitar la constitución de excedentes.

83. En el caso de autos, si bien puede señalarse sin dificultad que el Tribunal de Primera Instancia pudo concluir, sin cometer un error manifiesto de apreciación a este respecto, que la República de Polonia no había conseguido demostrar que la determinación del importe del gravamen controvertido en función del derecho de importación erga omnes aplicable el 1 de mayo de 2004 iba manifiestamente más allá de lo necesario para evitar la constitución de excedentes cualquiera que fuese su origen (apartados 113 a 116 de la sentencia recurrida), la situación es un poco más delicada en lo que respecta a la adición de nuevos productos operada por el Reglamento no 735/2004.

84. En efecto, en el apartado 114 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia estimó, en mi opinión correctamente, que si bien un gravamen cuyo importe se determine en función de un derecho correspondiente a la diferencia entre los derechos de importación polaco y los comunitarios a 30 de abril de 2004 podía ser útil para prevenir la constitución de excedentes a partir de la importación, estaba lejos de ser evidente que fuera suficiente para prevenir la constitución de excedentes a partir de la producción nacional.

85. El Tribunal de Primera Instancia añadió que el artículo 4, apartado 2, del Reglamento no 1972/2003 dejaba a los nuevos Estados miembros un cierto margen de apreciación para determinar los excedentes de productos, lo que les permitía limitar el gravamen a los titulares de excedentes exclusivamente a los casos en que su constitución planteara riesgos de perturbación en los mercados y reforzaba el carácter proporcional de la medida (apartado 120 de la sentencia recurrida). Aunque el razonamiento debe matizarse, ha de señalarse que los diferentes elementos que los Estados miembros tenían que tomar en consideración, en virtud del artículo 4, apartado 2, letras a) a c), del Reglamento no 1972/2003, para determinar los excedentes, y concretamente las circunstancias que habían presidido la constitución de los mencionados excedentes, podían permitir incontestablemente una individualización certera y, por ende, proporcionada de la imposición de los titulares de excedentes.

86. La comparación con la situación examinada por el Tribunal de Justicia en su sentencia Weidacher, antes citada, no puede llevar a cuestionar esta apreciación, dado que el Reglamento de que se trata en ese asunto perseguía objetivos globalmente similares pero, no obstante, manifiestamente más reducidos. A diferencia del Reglamento no 1972/2003, el Reglamento no 3108/94, examinado en el asunto que dio lugar a la sentencia Weidacher, antes citada, no perseguía ningún objetivo disuasorio.

87. Si bien es cierto que los considerandos del Reglamento no 1972/2003 no exponen con claridad y precisión los objetivos disuasorios perseguidos, no cabe considerar que la obligación de motivación que incumbe a las instituciones exigía que la Comisión indicara específicamente en qué medida y por qué razón tenía intención de apartarse de la práctica que había seguido con ocasión de una adhesión anterior.

88. En cambio, puede suscitar algunas dudas el razonamiento que condujo al Tribunal de Primera Instancia a desestimar —sin pronunciarse sobre su fundamento— la alegación de la República de Polonia según la cual, habida cuenta de la fecha de su adopción, el Reglamento no 735/2004 no permitía alcanzar el objetivo preventivo y disuasorio perseguido por el Reglamento no 1972/2003 (apartados 118 y 119 de la sentencia recurrida).

89. En efecto, resulta relativamente manifiesto que, atendiendo a los ciclos de producción de los productos agrícolas, no era razonable considerar que el Reglamento no 735/2004 pudiera permitir alcanzar el objetivo de prevenir o evitar la constitución de excedentes a partir de la producción nacional perseguido por el Reglamento no 1972/2003.

90. Una vez precisado esto, sigue siendo cierto que el citado Reglamento —cuyo primer considerando señala que, de acuerdo con el examen que se estaba llevando a cabo de los riesgos relacionados con los productos que se enumeran en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento no 1972/2003, era necesario modificar este último añadiendo algunos productos— ( 38 ) no estaba destinado a aplicarse únicamente a los excedentes procedentes de la producción nacional, sino que, de modo más general, debía aplicarse a todo excedente, cualquiera que fuese su origen.

91. Por otra parte, y además, el Tribunal de Primera Instancia indicó en el apartado 118 de la sentencia recurrida que, una vez conocida la fecha de la adhesión, los operadores establecidos en los nuevos Estados miembros podían tener interés en limitar sus ventas y crear así reservas de determinados productos con vistas a su posterior comercialización en el mercado comunitario ampliado.

92. Por consiguiente, procede concluir que el primer motivo invocado sobre el fondo por la República de Polonia contra la sentencia recurrida, basado en la violación del artículo 41 del Acta de adhesión y del principio de proporcionalidad, debe desestimarse por infundado.

b) Sobre el segundo motivo, basado en la violación del principio de no discriminación

i) Alegaciones de las partes

93. La República de Polonia reprocha al Tribunal de Primera Instancia que declarara, violando el principio de no discriminación, que el gravamen establecido por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1972/2003 se había fijado sobre la base de criterios de diferenciación objetivos.

94. Al tiempo que precisa que no se opone a la afirmación del Tribunal de Primera Instancia contenida en el apartado 129 de la sentencia recurrida, según la cual «la situación de la agricultura de los nuevos Estados miembros era radicalmente diferente a la existente en los antiguos Estados miembros», la República de Polonia considera que el mero hecho de afirmar la existencia de una situación diferente no eximía a la Comisión de su obligación de adoptar medidas basadas en criterios de diferenciación objetivos. Alega que la diferente situación de la agricultura en los nuevos Estados miembros y en los antiguos no podía justificar objetivamente, no ya la propia existencia del gravamen, sino tampoco su importe, alegación que, según sostiene, no examinó el Tribunal de Primera Instancia.

95. La República de Polonia añade que la pertinencia de su imputación, basada en el carácter arbitrario y carente de justificación objetiva del importe del gravamen, se ve reforzada por dos elementos, mencionados por el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 132 y 133 y 134, respectivamente, de la sentencia recurrida. Por una parte, asegura haber sido objeto de una diferencia de trato incuestionable respecto de los Estados que se adhirieron a la Unión anterior o posteriormente, que también fueron sometidos a gravámenes sobre los excedentes, pero calculados en función de la diferencia existente entre los derechos de importación y no sólo sobre la base del derecho de importación comunitario. Por otra parte, aduce que debería haberse reflejado en el importe del gravamen la diferente situación de los agricultores de los nuevos Estados miembros, que en su opinión justifica el que la lista de productos sujetos a gravamen varíe de un Estado miembro a otro.

96. La Comisión destaca que la alegación de la República de Polonia parece confundir la violación del principio de no discriminación con la del principio de proporcionalidad y considera que el Tribunal de Primera Instancia se limitó acertadamente a señalar la diferencia existente entre la agricultura de los antiguos Estados miembros y la agricultura de los nuevos Estados miembros para terminar desestimando la alegación basada en la violación del principio de no discriminación.

ii) Análisis

97. La imputación principal formulada por la República de Polonia, según la cual el Tribunal de Primera Instancia no se pronunció sobre su motivo basado en la violación del principio de no discriminación, carece de fundamento.

98. En efecto, en el apartado 129 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia indicó que la situación de la agricultura en los nuevos Estados miembros era radicalmente diferente de la existente en los antiguos Estados miembros, remitiendo al respecto a la idéntica conclusión a la que había llegado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 23 de octubre de 2007, Polonia/Consejo, antes citada. ( 39 ) El Tribunal de Justicia había indicado en la mencionada sentencia que constaba que la situación de la agricultura de los nuevos Estados miembros era radicalmente diferente a la existente en los antiguos Estados miembros, lo que le permitió desestimar una imputación basada en la violación del principio de no discriminación. En el apartado 130 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia dedujo de ello acertadamente, como alega la Comisión, que las dos situaciones no eran comparables.

99. Las alegaciones adicionales esgrimidas por la República de Polonia se presentan en apoyo de la imputación principal, por lo que deben ser desestimadas.

100. En consecuencia, también debe desestimarse por infundado el segundo motivo sobre el fondo que la República de Polonia invoca contra la sentencia recurrida, basado en la violación del principio de discriminación.

c) Sobre las imputaciones dirigidas contra el artículo 4, apartado 5, octavo guión, del Reglamento no 1972/2003

101. La República de Polonia reprocha al Tribunal de Primera Instancia, en el marco de un motivo único, que declarara, infringiendo el artículo 41 del Acta de adhesión y violando el principio de proporcionalidad, que la inclusión de siete productos adicionales en la lista de productos sujetos a gravamen contenida en el artículo 4, apartado 5, octavo guión, del Reglamento no 1972/2003, operada por el artículo 1, número 8, del Reglamento no 735/2004, era indispensable para alcanzar los objetivos perseguidos por el Reglamento no 1972/2003.

102. Más concretamente, alega que, puesto que el objetivo del Reglamento no 1972/2003 era prevenir la constitución de excedentes procedentes de la producción nacional, habría sido inútil aplicar el gravamen a los productos respecto de los cuales el derecho de importación era superior en Polonia al derecho de importación comunitario. Además, añade que, habida cuenta de la fecha de su adopción, que tuvo lugar once días antes de la fecha de entrada en vigor del Tratado de adhesión, el Reglamento no 735/2004 no permitía alcanzar el objetivo perseguido por el Reglamento no 1972/2003 consistente en prevenir la constitución de excedentes a partir de la producción nacional.

103. La República de Polonia cuestiona así expresamente la respuesta que dio el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 158 y 159 de la sentencia recurrida a su alegación de que determinados productos estaban sujetos al gravamen controvertido a pesar de que los derechos de importación polacos en vigor respecto de esos productos a 30 de abril de 2004 eran superiores a los derechos de importación comunitarios.

104. El Tribunal de Primera Instancia consideró (apartado 158 de la sentencia recurrida) que la República de Polonia no había aportado ninguna razón que permitiera concluir que la principal causa del almacenamiento especulativo de los productos agrícolas fuera una eventual diferencia de derechos de importación entre la Comunidad de los quince y los nuevos Estados miembros. Añadió (en el apartado 159 de dicha sentencia) que, en cualquier caso, el Reglamento no 1972/2003 no tenía por objetivo únicamente prevenir la constitución de excedentes con fines especulativos, sino también la constitución de excedentes procedentes de la producción nacional.

105. Dado que la alegación de la República de Polonia se confunde en gran medida con la esgrimida en el primer motivo, dirigido contra el artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1972/2003, debe desestimarse por infundada por las mismas razones que aquélla.

2. Sobre las imputaciones dirigidas contra el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003

106. El artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, titulado «Régimen suspensivo», cuyo apartado 1 precisa que se aplica no obstante lo dispuesto en el anexo IV, capítulo 5, del Acta de adhesión y en los artículos 20 y 214 del Reglamento no 2913/92, dispone en su apartado 2 que los productos enumerados en el artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento que hubieran estado en libre práctica antes del 1 de mayo de 2004 pero que el 1 de mayo de 2004 estuvieran bajo uno de los destinos o regímenes aduaneros distintos de la libre práctica, estaban sujetos al tipo de derecho de importación erga omnes aplicable en la fecha del despacho en régimen de libre práctica.

a) Resumen de los motivos de la República de Polonia

107. La República de Polonia reprocha al Tribunal de Primera Instancia que desestimara sus alegaciones dirigidas contra el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, articulando de nuevo cinco motivos.

i) Sobre el primer motivo, basado en la interpretación incorrecta del artículo 3 del Reglamento no 1972/2003

108. Mediante este motivo, la República de Polonia alega que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error al declarar que el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 era indispensable para preservar la eficacia del artículo 4 del citado Reglamento y que, por lo tanto, podía adoptarse sobre la base del artículo 41 del Acta de adhesión. En concreto, aduce tres series de alegaciones principales.

109. En primer lugar, reprocha al Tribunal de Primera Instancia que declarara, en el apartado 194 de la sentencia recurrida, que la República de Polonia sólo había cuestionado «la propia competencia de la Comisión para obligar a los Estados miembros a gravar los productos sujetos a un régimen suspensivo situados en su territorio el 1 de mayo de 2004» y no «las modalidades o el carácter proporcional de dicho gravamen», cuando su motivo se basaba formalmente en la incompetencia de la Comisión y en la infracción de los artículos 22 y 41 del Acta de adhesión. La República de Polonia sostiene que el Tribunal de Primera Instancia no examinó la proporcionalidad del gravamen establecido por el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 ni las normas particulares que la regulan. A este respecto expone que el artículo 41 del Acta de adhesión subordina la adopción de medidas transitorias al requisito de que sean necesarias «para facilitar la transición del régimen actualmente vigente en los nuevos Estados miembros al régimen resultante de la aplicación de la política agrícola común». Por consiguiente, una medida que no respondiera a esas exigencias no era compatible ni con el artículo 41 del Acta de adhesión ni con el principio de proporcionalidad inscrito en dicha disposición, de modo que no era necesario alegar específicamente la violación del principio de proporcionalidad.

110. En segundo lugar, la República de Polonia sostiene que el Tribunal de Primera Instancia consideró erróneamente, en los apartados 189 a 193 de la sentencia recurrida, que el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 era necesario para dotar de eficacia al artículo 4 de dicho Reglamento. A este respecto recuerda haber señalado, en su escrito de réplica en primera instancia, que si los derechos de aduana previstos en el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 también se aplicaran a las cantidades excedentarias podrían evitar la especulación sobre los productos agrícolas y, por lo tanto, completar las disposiciones del citado artículo 4, que se refieren a los excedentes de productos agrícolas usados para especular. Aduce que, en la medida en que los derechos del artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 se refieren a cualquier cantidad de productos, no existía ningún vínculo lógico entre los mencionados derechos y los objetivos de lucha contra la especulación perseguidos.

111. En tercer y último lugar, la República de Polonia alega que, en el apartado 186 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró, alterando la jerarquía de las normas, que el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 podía adoptarse sobre la base del artículo 41 del Acta de adhesión. Expone que el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, que supone una excepción al anexo IV, capítulo 5, del Acta de adhesión, constituye en efecto una modificación unilateral e ilícita de las condiciones de adhesión. Señala que si bien el artículo 41 del Acta de adhesión autorizaba a la Comisión a adoptar todas las medidas necesarias para facilitar la transición del régimen en vigor en los nuevos Estados miembros al régimen resultante de la aplicación de la política agrícola común, no la autorizaba a modificar el contenido del Acta de adhesión.

ii) Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 253 CE

112. La República de Polonia alega que, al desestimar su motivo basado en la motivación insuficiente del artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, el Tribunal de Primera Instancia infringió las disposiciones del artículo 253 CE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que interpreta la citada norma. Sobre este punto destaca que el Tribunal de Primera Instancia reconoció en el apartado 224 de la sentencia recurrida que ninguno de los considerandos del Reglamento no 1972/2003 explicaba de manera expresa los motivos específicos que habían llevado a la Comisión a adoptar las disposiciones de su artículo 3 y que, por tanto, el Tribunal de Primera Instancia se esforzó en reelaborar esa motivación insuficiente (apartados 229 a 234 de la sentencia recurrida). Añade que, partiendo de la premisa incorrecta de que el único papel que desempeñaba el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 era completar las disposiciones del artículo 4 del citado Reglamento y garantizar su eficacia (apartados 231 a 233 de dicha sentencia), el Tribunal de Primera Instancia concluyó erróneamente que la motivación del artículo 4 se predicaba asimismo del mencionado artículo 3, que por ello no requería una motivación separada (apartado 234 de la misma sentencia).

113. La República de Polonia añade que la obligación de motivar el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 debía apreciarse asimismo teniendo en cuenta el interés de los operadores económicos que tenían que soportar las cargas financieras impuestas por dicho artículo. Al respecto, precisa, en relación con el apartado 235 de la sentencia recurrida, que el intercambio de correspondencia entre el Gobierno polaco y la Comisión —en el que, por lo demás, no se trataron las razones que llevaron a adoptar la citada disposición— no podía sustituir esa obligación.

iii) Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de libre circulación de mercancías (artículo 25 CE)

114. La República de Polonia estima que el Tribunal de Primera Instancia violó el principio de libre circulación de mercancías al declarar que las medidas transitorias adoptadas con arreglo al artículo 41 del Acta de adhesión no estaban subordinadas al artículo 25 CE (apartados 179 a 181 de la sentencia recurrida).

115. Asimismo destaca que, habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual las instituciones de la Unión están obligadas, al igual que los Estados miembros, a respetar la prohibición de los derechos de aduanas y de las exacciones de efecto equivalente en el sentido del artículo 25 CE, el Tribunal de Primera Instancia no podía considerar, como hizo en el apartado 181 de la sentencia recurrida, que «la República de Polonia no [podía] invocar de manera eficaz la vulneración del principio de libre circulación de mercancías y en particular la infracción del artículo 25 CE para impugnar la legalidad de los derechos establecidos por el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003».

iv) Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de no discriminación

116. La República de Polonia alega que el Tribunal de Primera Instancia violó el principio de no discriminación al declarar que la diferencia de trato entre los operadores de la República de Polonia y los de los antiguos Estados miembros estaba justificada objetivamente. Esta diferencia residía en la circunstancia de que el derecho de importación erga omnes se percibe de los productos que habían estado en libre práctica en Polonia antes de la adhesión pero que estaban sujetos a un régimen suspensivo en la fecha de la adhesión, mientras que no se percibía de los mismos productos que habían estado en libre práctica en la Comunidad de los quince antes de la adhesión y respecto de los cuales no se había solicitado ninguna restitución a la importación.

117. La República de Polonia precisa que no impugna la aplicación de normas diferentes a los operadores de los antiguos Estados miembros y a los operadores de los nuevos Estados miembros en cuanto a tal, sino el hecho de que se apliquen normas diferentes sin que existan razones que justifiquen objetivamente dicha diferencia. Por una parte, sostiene que la Comisión no demostró en absoluto que el riesgo de especulación derivara principalmente del flujo de mercancías procedente de Polonia. Por otra parte, aduce que, aun suponiendo que existiera dicho riesgo, para prevenirlo habría bastado con mantener durante un período transitorio los derechos resultantes del régimen preferencial aplicable a la República de Polonia antes de la adhesión en vez de imponer los derechos erga omnes de un importe superior.

v) Sobre el quinto motivo, basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima

118. La República de Polonia alega que el Tribunal de Primera Instancia violó el principio de protección de la confianza legítima al declarar en el apartado 246 de la sentencia recurrida que la Comunidad no había creado una situación que pudiera generar la confianza legítima de la República de Polonia o de los operadores económicos polacos. Considera que no era posible adoptar con arreglo al artículo 41 del Acta de adhesión excepciones a las disposiciones contenidas en el anexo IV, capítulo 5, del Acta de adhesión, disposiciones que constituían una fuente de expectativas legítimas. Sostiene que los operadores económicos que mostraran una diligencia normal no podían suponer que el artículo 41 del Acta de adhesión podría constituir la base de esas excepciones.

b) Análisis

119. Con el fin de dar una respuesta adecuada a este conjunto de motivos y de alegaciones que la República de Polonia formula contra la apreciación que hizo el Tribunal de Primera Instancia de la legalidad del artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, debe tenerse en mente que estas últimas se refieren, de forma general, a la cuestión de cuál es el alcance de la facultad prevista en el artículo 41 del Acta de adhesión. En efecto, a lo largo de su argumentación la República de Polonia alega formalmente que el Tribunal de Primera Instancia declaró la legalidad del mencionado artículo 3 alterando la «jerarquía de las normas». Para entender el alcance de esta argumentación hay que empezar recordando el contenido de las disposiciones citadas.

120. El artículo 3, apartados 1 y 2, del Reglamento no 1972/2003 determina, en sustancia, la ampliación del ámbito de aplicación del gravamen establecido por el artículo 4 de dicho Reglamento a los productos agrícolas que se despacharon en libre práctica en la Comunidad de los quince o en un nuevo Estado miembro antes de la fecha de la adhesión y que en esa fecha estaban sujetos a un régimen suspensivo, como excepción a lo dispuesto en el anexo IV, capítulo 5, del Acta de adhesión, en particular. Por su parte, el artículo 41 del Acta de adhesión faculta a la Comisión para adoptar, durante un período de tres años a partir de la fecha de adhesión, las medidas necesarias para facilitar la transición del régimen vigente en los nuevos Estados miembros al régimen resultante de la aplicación de la política agrícola común.

121. Por lo tanto, la República de Polonia impugna principalmente la apreciación que hizo el Tribunal de Primera Instancia del alcance de la facultad prevista en el artículo 41 del Acta de adhesión. Según ella, al adoptar el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 la Comisión fue más allá de las facultades que le atribuía el citado artículo 41, ( 40 ) infringiendo de ese modo dicha disposición (jerarquía normativa). Alega que, en consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia se equivocó al concluir que esta última disposición autorizaba la excepción a las disposiciones del Acta de adhesión prevista en el mencionado artículo 3.

122. A fin de cuentas, ése es el contexto en el que la República de Polonia formula otros motivos, en particular los articulados sobre los errores cometidos por el Tribunal de Primera Instancia al apreciar sus alegaciones basadas en que la Comisión se excedió en sus competencias ( 41 ) y en la violación del principio de libre circulación de mercancías. En efecto, por una parte, sostiene que, al ir más allá de cuanto le autorizaba a hacer el artículo 41 del Acta de adhesión, la Comisión se excedió en sus competencias. Además, y por otra parte, aduce que el citado artículo 41 no facultaba a la Comisión para adoptar disposiciones que menoscabaran el principio de libre circulación de mercancías.

123. Por último, las imputaciones dirigidas contra el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 y la apreciación de su validez por el Tribunal de Primera Instancia son completadas por un motivo basado en la falta de motivación, en infracción del artículo 253 CE, en relación directa con estos últimos. La República de Polonia alega, esencialmente, que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho al declarar que el Reglamento no 1972/2003 estaba suficientemente motivado, porque ninguno de sus considerandos expone las razones que justifican la adopción de su artículo 3 como excepción a las disposiciones del anexo IV, capítulo 5, del Acta de adhesión.

124. Por consiguiente, estimo que debe responderse a los motivos y alegaciones de la República de Polonia formulados en el presente recurso de casación examinando en primer lugar la compatibilidad del artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 con las disposiciones del artículo 41 del Acta de adhesión y las consecuencias de dicho examen sobre las demás imputaciones, añadiendo a la vez el análisis de la imputación basada en el incumplimiento de la obligación de motivación.

125. Desde esta perspectiva, la argumentación de la República de Polonia plantea dos problemas principales que procede examinar sucesivamente. En primer lugar, ¿constituye el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 efectivamente una excepción al Acta de adhesión y, en su caso, en qué medida? A continuación, y suponiendo que ése sea efectivamente el caso, ¿estaba facultada la Comisión para adoptar una disposición de Derecho derivado que establecía una excepción a una disposición de Derecho primario? En concreto, ¿podía considerarse efectivamente que la adopción del artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 estaba cubierta por el artículo 41 del Acta de adhesión? El examen de esos dos problemas me llevará de modo natural a examinar el segundo motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación.

i) ¿Constituye el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 una excepción al Derecho primario?

126. En primer lugar debe señalarse que el propio artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 indica expresamente, en su apartado 1, que se aplica «no obstante» lo dispuesto en el anexo IV, capítulo 5, del Acta de adhesión y en los artículos 20 y 214 del Reglamento no 2913/92.

127. Obsérvese, seguidamente, que la Comisión, lejos de oponerse a esta declaración, defiende por el contrario la idea de que el artículo 41 del Acta de adhesión la facultaba a adoptar una disposición que estableciera una excepción de ese tipo.

128. Por último, no está de más señalar que eso es exactamente lo que se desprende del análisis de las disposiciones citadas. El anexo IV, capítulo 5, del Acta de adhesión establecía, en efecto, que al conjunto de las mercancías originarias de los antiguos Estados miembros ( 42 ) o importadas y despachadas a libre práctica en esos mismos Estados miembros antes de la adhesión pero comprendidas, en la fecha de la adhesión, en una de las cuatro situaciones enumeradas, a saber, el depósito aduanero, la introducción en una zona franca o en un depósito franco, el sometimiento a uno de los regímenes aduaneros suspensivos contemplados en el artículo 4, apartado 16, letra b), del Reglamento no 2913/92 o en circulación, no se le aplicaría ningún derecho de aduanas cuando fueran puestas en libre práctica. En cambio, el artículo 3, apartado 2, del Reglamento no 1972/2003 prevé la aplicación de un derecho de importación erga omnes respecto de un determinado número de productos —enumerados en el artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento— en la fecha de su despacho en régimen de libre práctica. Resultan afectados los productos despachados en libre práctica antes de la fecha de adhesión en los antiguos y nuevos Estados miembros y comprendidos en la fecha de la adhesión en una de las cuatro situaciones que se acaban de mencionar. ( 43 )

129. Por consiguiente, de ello debe deducirse que el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 constituye efectivamente una excepción a las disposiciones del anexo IV, capítulo 5, del Acta de adhesión. ( 44 )

130. A pesar de ello, el Tribunal de Primera Instancia, acogiendo la alegación de la Comisión a este respecto, declaró que el artículo 41 del Acta de adhesión constituía una base jurídica adecuada y suficiente que facultaba a la Comisión para adoptar la disposición controvertida, es decir, en el caso de autos, una disposición de Derecho derivado que contradice directamente lo dispuesto en un acto de Derecho primario.

ii) ¿Constituye el artículo 41 del Acta de adhesión una base jurídica suficiente para establecer una excepción al Derecho primario?

131. Es evidente que la Comisión no puede poner en entredicho, a través de un acto de Derecho derivado, ( 45 ) lo que decidieron los autores del Acta de adhesión, salvo que haya sido facultada para ello por una disposición que forme parte de dicha norma. Puesto que el Reglamento no 1972/2003 se adoptó sobre el doble fundamento constituido por el artículo 2, apartado 3, del Tratado de adhesión y del artículo 41 del Acta de adhesión, ha de examinarse si esas disposiciones facultaban efectivamente a la Comisión para adoptar medidas como las previstas en el artículo 3 de dicho Reglamento.

132. El artículo 41 del Acta de adhesión forma parte de un conjunto de disposiciones enumeradas expresamente en el artículo 2, apartado 3, del Tratado de adhesión, norma que permite a las instituciones de la Unión adoptar, como excepción a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 2, de dicho Tratado y, por lo tanto, antes de la entrada en vigor de éste, las medidas contempladas en las mencionadas disposiciones.

133. Por lo tanto, la Comisión estaba efectivamente facultada para adoptar, antes de la adhesión, las medidas a las que se refiere el artículo 41 del Acta de adhesión. La cuestión inmediata que se plantea entonces es cuáles pueden ser esas medidas.

134. El artículo 41 del Acta de adhesión dispone que la Comisión puede, durante un período de tres años a partir de la fecha de adhesión, adoptar las «necesarias medidas transitorias para facilitar la transición del régimen actualmente vigente en los nuevos Estados miembros al régimen resultante de la aplicación de la política agrícola común», «en las condiciones establecidas en [el acta de adhesión]», incluyendo de ese modo las condiciones establecidas en su anexo IV, capítulo 5.

135. Así pues, esta disposición faculta a la Comisión, de manera muy general, para adoptar medidas definidas esencialmente por su finalidad, sin que figure ninguna especificación adicional («medidas […] necesarias»). ¿Puede considerarse que esta habilitación es suficientemente amplia como para incluir la adopción de medidas que establecen una excepción al Derecho primario?

136. Debe ponerse de relieve, de entrada, el carácter excepcional, en el sentido material del término, de una cláusula general que faculte a una institución a adoptar disposiciones no especificadas que establezcan excepciones al Derecho primario. Desde este punto de vista, cabe preguntarse legítimamente si una disposición redactada en el modo en que lo está el artículo 41 del Acta de adhesión puede interpretarse en el sentido de que constituye esa cláusula habilitante. De todos modos, en mi opinión no es necesario resolver esta cuestión de manera radical y definitiva. Para resolver el problema planteado en el presente asunto basta indicar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cualquier excepción al Derecho primario que se base, como en el caso de autos, en una autorización no específica como la contenida en el artículo 41 del Acta de adhesión, debe interpretarse de manera estricta y teniendo en cuenta su tenor, su finalidad y el contexto en el que se inscribe. ( 46 )

137. Es precisamente en esta fase en la que se pone de manifiesto toda la importancia que tiene la motivación específica que la institución expone para justificar la adopción de medidas que comporten un acto adoptado sobre la base del artículo 41 del Acta de adhesión, es decir, los motivos que expliquen su finalidad, en concreto, su necesidad y, a fin de cuentas, su proporcionalidad.

138. Dado que, como acaba de recordarse, el artículo 41 del Acta de adhesión no incluye ninguna cláusula general que faculte de manera clara y expresa a la Comisión para adoptar disposiciones de Derecho derivado sin tener en cuenta las disposiciones de Derecho primario, era como mínimo indispensable que una medida que establecía una excepción al Derecho primario como la contenida en el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 fuera acompañada de una motivación explícita y convincente que expusiera de manera cierta que la mencionada excepción no sólo era necesaria, sino también indispensable para alcanzar el objetivo fijado por la citada disposición.

139. El Tribunal de Justicia sólo puede ejercer un control de la adecuación de las disposiciones de un acto adoptado por la Comisión sobre la base del artículo 41 del Acta de adhesión a la finalidad perseguida por esta disposición si dicha institución ha expuesto, en la motivación del mencionado acto, las razones que justifican esas disposiciones. ( 47 ) En efecto, la Comisión es la única a la que correspondía determinar, bajo el control del Tribunal de Justicia, si y en qué medida era necesaria para facilitar la transición la adopción de medidas transitorias como las examinadas.

iii) ¿Se ha motivado de modo suficiente conforme a Derecho la adopción del artículo 3 del Reglamento no 1972/2003?

140. De una jurisprudencia reiterada, por lo demás perfectamente resumida por el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 214 a 217 de la sentencia recurrida, se desprende que la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional comunitario pueda ejercer su control. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Cuando se trata de un acto destinado a una aplicación general, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar. Por otro lado, si un acto de alcance general pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta. ( 48 )

141. En el caso de autos, como observó acertadamente la República de Polonia, el Tribunal de Primera Instancia declaró que la Comisión no estaba obligada a motivar «específicamente» la necesidad de las medidas contempladas en el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, en la medida en que estas últimas constituían meramente una «decisión técnica» destinada a garantizar la eficacia del artículo 4 del citado Reglamento, ya que los considerandos de dicho Reglamento identificaban «expresamente», por una parte, la situación de conjunto que había llevado a la adopción del mismo Reglamento y, por otra parte, el objetivo de prevención de la constitución de excedentes y la necesidad de establecer un sistema de imposición de esos excedentes.

142. La argumentación desplegada por la República de Polonia plantea una doble cuestión, la primera sobre la calificación de las medidas establecidas en el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 y la segunda, estrechamente ligada a la primera, relativa al alcance de la obligación de motivación que pesaba sobre la Comisión. En efecto, como alega la República de Polonia, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la falta de motivación específica sólo es admisible si la adopción de las medidas establecidas en el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 era realmente una decisión técnica. ( 49 )

143. Sin embargo, difícilmente puede admitirse que quepa considerar que las disposiciones de una norma de Derecho derivado que establezcan una excepción a disposiciones de una norma de Derecho primario formen parte de una mera opción técnica. Al contrario, debe considerarse que, aun suponiendo que esta situación pueda estar cubierta por otra disposición de Derecho primario, ha de ser objeto, necesariamente, de una motivación específica, precisa y detallada.

144. Por lo tanto, correspondía a la Comisión exponer con precisión las razones por las que consideraba que era indispensable gravar con un derecho erga omnes mercancías que, conforme a lo previsto en el Acta de adhesión, iban a ser despachadas en libre práctica sin que se les aplicara ningún derecho de aduanas si cumplían determinadas condiciones de prueba de su origen. Ello debía ser así máxime cuando las disposiciones adoptadas, por una parte, se apartaban sensiblemente de la práctica seguida hasta entonces por las instituciones en situaciones comparables ( 50 ) y, por otra parte, se adoptaron y publicaron cuando sus principales destinatarios eran operadores económicos de Estados que ni siquiera eran aún miembros de la Unión.

145. Recuérdese que el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de declarar, si bien en un contexto muy diferente, que una decisión que suponga la primera manifestación de una política nueva e importante y que se aparte sensiblemente de la práctica decisoria precedente, debía motivarse de manera explícita. ( 51 )

146. En el caso de autos, los considerandos del Reglamento no 1972/2003 no incluyen ningún elemento a este respecto, ya que se limitan a reproducir una motivación que, si bien no es estrictamente idéntica a la que acompaña los Reglamentos semejantes adoptados con ocasión de las ampliaciones precedentes, citados anteriormente, contiene los mismos elementos, a pesar de que en estos últimos Reglamentos no figuraban disposiciones equivalentes a las del artículo 3 del Reglamento no 1972/2003.

147. Debe destacarse, en particular, que el tercer considerando del citado Reglamento no hace ninguna mención a la necesidad de garantizar la eficacia del gravamen previsto en el artículo 4 de dicho Reglamento, extremo que el Tribunal de Primera Instancia consideró determinante para desestimar la alegación basada en la motivación insuficiente esgrimida por la República de Polonia en su recurso en primera instancia.

148. Del análisis que precede se desprende que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho al declarar que el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 no era inválido a pesar de establecer una excepción a las disposiciones del anexo IV, capítulo 5, del Acta de adhesión y de que las razones que justificaban específicamente la necesidad de tal excepción no figuraran explícitamente en la motivación del citado Reglamento.

149. En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia no puede ejercer su control sobre la compatibilidad de las medidas así adoptadas con las disposiciones del artículo 41 del Acta de adhesión ni determinar, por tanto, si fueron adoptadas respetando las facultades conferidas a la Comisión por la citada norma. ( 52 )

150. Procede añadir asimismo que la apreciación que hizo el Tribunal de Primera Instancia de las alegaciones de la República de Polonia, según la cual el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 no menoscababa el principio de libre circulación de mercancías, ha de ser objeto de las mismas críticas.

151. En efecto, conviene precisar a este último respecto que, conforme a una jurisprudencia reiterada, las instituciones de la Unión, al igual que los Estados miembros, están obligadas a respetar las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías, en particular las del artículo 25 CE. ( 53 ) Aun suponiendo que el artículo 41 del Acta de adhesión pudiera interpretarse en el sentido de que autorizaba a la Comisión a adoptar disposiciones que menoscabaran el principio de libre circulación de mercancías, en cualquier caso, estas últimas no podían ser adoptadas sin ir acompañadas de una justificación expresamente motivada.

152. En estas circunstancias, no es preciso examinar los motivos cuarto y quinto invocados por la República de Polonia, basados, respectivamente, en la violación de los principios de no discriminación por razón de la nacionalidad y de protección de la confianza legítima.

V. Sobre el examen del recurso en primera instancia

153. Del artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea resulta que, cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia puede o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.

154. Como tendrá ocasión de comprobarse, el Tribunal de Justicia dispone de elementos suficientes para pronunciarse con carácter definitivo tanto sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión en el procedimiento sustanciado ante el Tribunal de Primera Instancia, ( 54 ) como sobre el fondo del recurso de la República de Polonia, a pesar de la particularidad procesal mencionada en la introducción de las presentes conclusiones.

A. Sobre la admisibilidad del recurso contra el Reglamento no 1972/2003

155. De las consideraciones que preceden se desprende que el recurso de la República de Polonia, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 28 de junio de 2004, no era extemporáneo y que, por tanto, debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad de la Comisión, en cuyo marco dicha institución sólo invocaba la extemporaneidad, de modo que el recurso de la República de Polonia debe declararse admisible en la medida en que se dirige contra el Reglamento no 1972/2003.

B. Sobre el fondo del recurso contra el Reglamento no 1972/2003, en su versión modificada por el Reglamento no 735/2004

156. La República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie definitivamente sobre el fondo, conforme al artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia, pidiendo la anulación de los artículos 3 y 4, apartados 3 y 5, octavo guión, del Reglamento no 1972/2003, concretamente en su versión modificada por el Reglamento no 735/2004. Precisa que, en caso de que el Tribunal de Justicia accediera a pronunciarse con carácter definitivo, mantiene en su totalidad las imputaciones y las alegaciones formuladas en su recurso y en su escrito de réplica en primera instancia.

157. Como he destacado en la introducción de estas conclusiones, el presente asunto tiene una particularidad, que coloca al Tribunal de Justicia frente a un caso inédito dentro de los recursos de casación, ya que, a pesar de haber desestimado por inadmisible el recurso en la medida en que se dirigía contra el Reglamento no 1972/2003, el Tribunal de Primera Instancia examinó la validez de sus principales disposiciones por medio de las imputaciones formuladas contra el Reglamento no 735/2004 que lo modifica, empleando aquéllas como cobertura.

158. Por consiguiente, ¿puede el Tribunal de Justicia resolver definitivamente sobre las diferentes imputaciones articuladas por la República de Polonia contra el Reglamento no 1972/2003 en su recurso en primera instancia?

159. En realidad, la cuestión podría plantearse si al examinar la validez del Reglamento no 735/2004 sólo se hubiera analizado una parte de las imputaciones dirigidas contra el Reglamento no 1972/2003 y solamente respecto de la parte de las imputaciones que no hubiera sido examinada.

160. Sin embargo, de la sentencia recurrida resulta que el Tribunal de Primera Instancia examinó el conjunto de las imputaciones formuladas contra el Reglamento no 1972/2003. En estas circunstancias, procede considerar que el estado del asunto permite que se resuelva definitivamente sobre él.

161. En el caso de autos, del análisis de los motivos de casación resulta que el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 debe anularse en la medida en que se adoptó como excepción a lo dispuesto en el anexo IV, capítulo 5, del Acta de adhesión, sin que en la motivación de dicho Reglamento figuren las razones que justifican específicamente la necesidad de esa excepción.

162. En estas circunstancias, no es necesario examinar los demás motivos dirigidos contra el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003 invocados por la República de Polonia en su recurso interpuesto en primera instancia, basados, respectivamente, en la violación de los principios de no discriminación por razón de la nacionalidad y de protección de la confianza legítima. Asimismo, tampoco es preciso examinar el motivo basado en la desviación de poder que la República de Polonia declaró expresamente no formular en el marco del recurso de casación pero que, no obstante, mantuvo con el conjunto de los demás motivos invocados en su recurso ante el Tribunal de Primera Instancia. ( 55 )

VI. Conclusión

163. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente: 1) Anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 10 de junio de 2009, Polonia/Comisión (T-257/04). 2) Desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión Europea ante el Tribunal de Primera Instancia de la Unión Europea. 3) Anular el artículo 3 del Reglamento (CE) no 1972/2003 de la Comisión, de 10 de noviembre de 2003, sobre las medidas transitorias que deben adoptarse en relación con el comercio de productos agrícolas con motivo de la adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia. 4) Desestimar en todo lo demás el recurso mediante el que se solicita la anulación del Reglamento no 1972/2003.

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de junio de 2009, Polonia/Comisión (T-257/04, Rec. p. II-1545); en lo sucesivo, «sentencia recurrida».

( 3 ) Recurso de casación interpuesto contra el auto del Tribunal de Primera Instancia de 10 de junio de 2009, Polonia/Comisión, T-258/04.

( 4 ) Reglamento sobre las medidas transitorias que deben adoptarse en relación con el comercio de productos agrícolas con motivo de la adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia (DO L 293, p. 3).

( 5 ) DO L 39, p. 13.

( 6 ) DO L 114, p. 13.

( 7 ) Sentencia de 18 de octubre de 2007, Comisión/Parlamento y Consejo (C-299/05, Rec. p. I-8695), apartados 29 y 30.

( 8 ) Véanse, a título de ejemplo, las sentencias de 2 de octubre de 1997, Parlamento/Consejo (C-259/95, Rec. p. I-5303); de 27 de noviembre de 1997, Danisco Sugar (C-27/96, Rec. p. I-6653); de 15 de enero de 2002, Weidacher, (C-179/00, Rec. p. I-501); de 28 de noviembre de 2006, Parlamento/Consejo (C-413/04, Rec. p. I-11221); de 11 de diciembre de 2007, Skoma-Lux (C-161/06, Rec. p. I-10841); de 4 de junio de 2009, Balbiino (C-560/07, Rec. p. I-4447); de 29 de octubre de 2009, Rakvere Lihakombinaat (C-140/08, Rec. p. I-10533), y de 29 de julio de 2010, Pakora Pluss (C-248/09, Rec. p. I-7697).

( 9 ) Tratado entre el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, Irlanda, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República Portuguesa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República de Austria, la República de Finlandia, el Reino de Suecia (Estados miembros de la Unión Europea) y la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, relativo a la adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, a la Unión Europea (DO 2003, L 236, p. 17; en lo sucesivo, «Tratado de adhesión»).

( 10 ) Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO 2003, L 236, p. 33; en lo sucesivo «Acta de adhesión».

( 11 ) Véanse, por ejemplo, el Reglamento (CEE) no 57/81 de la Comisión, de 1 de enero de 1981, relativo a las medidas transitorias que deben adoptarse como consecuencia de la adhesión de Grecia, en lo que respecta a los productos agrarios (DO L 4, p. 43), examinado en la sentencia de 9 de enero de 1990, SAFA (C-337/88, Rec. p. I-1); Reglamento (CEE) no 410/86 de la Comisión de 24 de febrero de 1986 relativo a las medidas transitorias que deben tomarse con motivo de la adhesión de España y Portugal, por lo que respecta a los intercambios de productos agrícolas (DO L 46, p. 13); Reglamento (CE) no 3108/94 de la Comisión, de 19 de diciembre de 1994, relativo a las medidas transitorias que deben adoptarse con motivo de la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia en lo que respecta al comercio de productos agrícolas (DO L 328, p. 42), sobre el que trata la sentencia Weidacher, antes citada.

( 12 ) El apartado 2 del artículo 2, párrafo primero, del Tratado de adhesión dispone que éste «entrará en vigor el 1 de mayo de 2004 si ese día ya hubiesen sido depositados todos los instrumentos de ratificación.»

( 13 ) Cuyo artículo 10 precisa que, con arreglo al artículo 2, apartado 3, del Tratado de adhesión, entraría en vigor en la fecha y a reserva de la entrada en vigor del Tratado de adhesión y que, conforme al artículo 41 del Acta de adhesión, se aplicaría hasta el 30 de abril de 2007.

( 14 ) DO L 302, p. 1.

( 15 ) Rec. p. I-8925.

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