Conclusiones del Abogado General Cosmas presentadas el 24 de septiembre de 1998. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de Bélgica. - Incumplimiento - Directiva 91/157/CEE relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas - No adopción por el Estado miembro de los programas previstos en el artículo 6 de la Directiva. - Asunto C-347/97.



Recopilación de Jurisprudencia 1999 página I-00309



Conclusiones del abogado general

I. Introducción

1 Mediante el presente recurso, interpuesto con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de Bélgica, al no haber adoptado y/o comunicado a la Comisión todas las medidas exigidas para atenerse al artículo 6 de la Directiva 91/157/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas (1) (en lo sucesivo, «Directiva»), ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dicha Directiva.

II. Marco jurídico

2 El artículo 1 de la Directiva dispone:

«La presente Directiva tiene por objeto la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre la valorización y la eliminación controlada de las pilas y de los acumuladores usados que contengan las sustancias peligrosas tal y como figuran en el Anexo I.»

3 El artículo 6 de la Directiva establece lo siguiente:

«Los Estados miembros establecerán programas con vistas a alcanzar los objetivos siguientes:

- reducir el contenido de metales pesados de las pilas y los acumuladores;

- fomentar la comercialización de pilas y acumuladores que contengan menos cantidad de materias peligrosas y/o materias menos contaminantes;

- reducir de manera progresiva, en las basuras domésticas, la cantidad de pilas y acumuladores usados que se mencionan en el Anexo I;

- promover la investigación sobre reducción del contenido de materias peligrosas y uso de materias sustitutivas menos contaminantes en las pilas y los acumuladores, así como también sobre los sistemas de reciclado de los mismos;

- eliminación por separado de las pilas y acumuladores usados que se recogen en el Anexo I.

Los programas se establecerán por primera vez por un período de cuatro años a partir del 18 de marzo de 1993. Deberán comunicarse a la Comisión, a más tardar el 17 de septiembre de 1992.

Los programas se revisarán y actualizarán regularmente, como mínimo cada cuatro años, teniendo en cuenta especialmente el progreso técnico, la situación económica y la del medio ambiente. Los programas modificados deberán comunicarse a la Comisión a su debido tiempo.»

4 El artículo 7 de la Directiva dispone lo siguiente:

«1. Los Estados miembros velarán por la organización eficaz de la recogida por separado y, en su caso, por el establecimiento de un sistema de fianza. Además, con el fin de fomentar el reciclado, los Estados miembros podrán introducir medidas tales como instrumentos económicos. Estas medidas deberán introducirse previa consulta a las partes interesadas, basarse en criterios ecológicos y económicos válidos y evitar cualquier distorsión de la competencia.

2. En la comunicación de sus programas a que se refiere el artículo 6, los Estados miembros informarán a la Comisión de las medidas que adopten en virtud del apartado 1.»

III. Hechos

5 Con arreglo a la citada normativa, los Estados miembros tienen la obligación de establecer y comunicar los programas descritos en el artículo 6 y las medidas referidas en el artículo 7 de la Directiva. El 11 de mayo de 1994, el Reino de Bélgica comunicó a la Comisión únicamente determinadas medidas adoptadas por la Región Flamenca, la Región de Bruselas-Capital y la Región Valona con el fin de atenerse a la Directiva. La Comisión estimó que dichas medidas adolecían de lagunas y deficiencias. Más concretamente, declaró que no le habían sido comunicados, por un lado, programas que reunieran los requisitos del artículo 6 de la Directiva ni, por otro, medidas de ejecución de cuanto exige el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva. Basándose en la información de que disponía, la Comisión estimó que el Reino de Bélgica había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 6 y del apartado 2 del artículo 7 de la Directiva.

6 Por esta razón, el 3 de julio de 1995, la Comisión remitió al Gobierno belga un escrito de requerimiento, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 169 del Tratado CE, con el fin de que, en el plazo de dos meses, presentase sus observaciones relativas a la referida infracción.

7 A falta de repuesta por parte del Reino de Bélgica, el 27 de diciembre de 1996 la Comisión envió un Dictamen motivado en el que imputaba a dicho Estado haber incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 6 y del apartado 2 del artículo 7 de la Directiva, al haber comunicado sólo de manera incompleta el programa contemplado en el artículo 6 de la Directiva y al no haber informado a la Comisión acerca de las medidas que debía adoptar de conformidad con el artículo 7 de la Directiva. Paralelamente, la Comisión instaba al Reino de Bélgica a que se atuviera al Dictamen motivado en los dos meses siguientes a su notificación.

8 El 24 de febrero de 1997, el Gobierno belga envió a la Comisión una respuesta de la Región de Bruselas-Capital, en la que se señala que la consecución de los objetivos establecidos en los guiones tercero y quinto del párrafo primero del artículo 6 de la Directiva es competencia de dicha Región. En la respuesta se mencionan asimismo los resultados de las medidas que fueron adoptadas para la recogida por separado y el reciclado de las pilas usadas; el Gobierno belga informaba asimismo a la Comisión sobre la elaboración de un protocolo de acuerdo entre las tres Regiones belgas y la persona jurídica ASBL Bebat, que introdujo un sistema de recogida y reciclado de pilas usadas. Por último, la Región de Bruselas-Capital proporcionaba información sobre el contenido que tenía intención de dar a un plan de residuos que estaba siendo elaborado.

9 El 29 de abril de 1997, el Gobierno belga envió a la Comisión una respuesta de la Región Valona, que contiene un programa de actuaciones en materia de gestión de los residuos consistentes en pilas y acumuladores usados. Dicho programa podrá adaptarse cuando se adopte el segundo plan valón de residuos, del cual constituirá un elemento.

10 El 9 de julio de 1997, Bélgica envió a la Comisión el Real Decreto de 17 de marzo de 1997, relativo a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas, en cuyo artículo 3 se establece que el Ministro federal competente en materia de medio ambiente establecerá programas para la consecución de los objetivos referidos en los guiones primero, segundo y cuarto del párrafo primero del artículo 6 de la Directiva 91/157.

11 La Comisión, por entender, a la luz de los elementos que tenía a su disposición, que las Regiones belgas habían adoptado medidas relativas a los objetivos tercero y quinto del párrafo primero del artículo 6 de la Directiva, mientras que con respecto al cuarto objetivo debían establecerse nuevos programas a nivel federal, concluyó que no se habían adoptado todas las medidas exigidas que contempla el artículo 6 de la Directiva. Por el contrario, observando que las autoridades belgas habían comunicado, aunque no fuese en el marco de la Directiva 91/157, la legislación relativa al sistema «écotaxes» (que se refería, entre otras cosas, también a las pilas), no mantuvo su imputación relativa al incumplimiento del apartado 2 del artículo 7 de la Directiva, sin perjuicio de la posibilidad de formularla de nuevo en el futuro, en caso de que se adoptasen medidas sin serle comunicadas.

12 Por esta razón, la Comisión decidió interponer el 6 de octubre de 1997 el presente recurso, por entender que el Reino de Bélgica no se había atenido al Dictamen motivado de 26 de diciembre de 1996.

13 Procede también señalar que, el 26 de noviembre de 1997, las autoridades belgas enviaron a la Comisión datos complementarios sobre la respuesta del Gobierno de la Región Flamenca al Dictamen motivado de la Comisión de 26 de diciembre de 1996.

IV. Las posturas de las partes

14 La Comisión basa su recurso en el párrafo tercero del artículo 189 del Tratado y el párrafo primero del artículo 5 del mismo Tratado, de conformidad con el cual los Estados miembros destinatarios de una Directiva están obligados a conseguir los resultados perseguidos con ella en el plazo señalado. La Comisión recuerda la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual un Estado miembro no puede invocar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar la inobservancia de las obligaciones y los plazos prescritos por las Directivas comunitarias.

15 La Comisión señala que durante el procedimiento administrativo previo no se discutió, como tampoco podía discutirse, que el Reino de Bélgica no adoptó todas las medidas exigidas para el establecimiento de los programas previstos en el artículo 6 de la Directiva. La Comisión sostiene que las medidas que tomaron las Regiones eran insuficientes, ya que no se referían a los guiones primero, segundo y cuarto del párrafo primero del artículo 6 de la Directiva, mientras que con respecto a dichos puntos debían adoptarse nuevas medidas a nivel federal, tal como se desprende también del tenor del artículo 3 del Real Decreto de 17 de marzo de 1997.

16 Asimismo, la parte demandante señala que el Reino de Bélgica nunca le comunicó, hasta la expiración del plazo establecido en el párrafo segundo del artículo 6 de la Directiva, que se habían alcanzado los objetivos del artículo 6 y que no existía ya la necesidad de establecer programas para la consecución de los objetivos contemplados en los guiones primero, segundo y cuarto del párrafo primero del artículo 6. Además, subraya que las medidas, mencionadas de manera genérica en el escrito del Reino de Bélgica, nunca le habían sido comunicadas hasta entonces.

17 La Comisión subraya asimismo que el artículo 6 de la Directiva contempla el establecimiento de sucesivos programas cuadrienales en el marco de un proceso dinámico destinado a alcanzar el mejor resultado posible en función de la situación existente en cada momento, con el fin de reducir a cero el contenido de mercurio y metales pesados de las pilas y acumuladores. Estima, en efecto, que las medidas invocadas por el Reino de Bélgica no satisfacen dichas condiciones. En concreto, la Comisión sostiene que la reducción del contenido de mercurio no se menciona entre las obligaciones que establece el artículo 6 de la Directiva, sino en las disposiciones del apartado 1 del artículo 3. Destaca asimismo que, a diferencia de lo que afirma el Estado demandado en su razonamiento, los guiones primero y segundo del párrafo primero del artículo 6 de la Directiva no establecen un límite cuantitativo aplicable al contenido de sustancias peligrosas y que, en consecuencia, la actuación exigida en la esfera nacional sólo puede llevarse a término mediante la supresión definitiva de dichas sustancias. Por último, la Comisión observa que el sistema «écotaxes» se refiere a las obligaciones contempladas en el apartado 2 del artículo 7 de la Directiva, sobre cuyo incumplimiento no insiste ya, y que las medidas invocadas por Bélgica en materia de investigación no le fueron comunicadas. Además, según la Comisión, el sistema Bebat, tal como se desprende del artículo 3 del acuerdo al respecto, se refiere a la recogida por separado y el reciclado de acumuladores, y no a las cuestiones mencionadas en los guiones primero, segundo y cuarto del párrafo primero del artículo 6 de la Directiva.

18 En este contexto, la Comisión alega que, aun cuando se hayan alcanzado determinados resultados en fecha anterior a la prevista en la Directiva para la aplicación de los sucesivos programas cuadrienales, un Estado miembro no está dispensado de la obligación de establecer los programas previstos. En todo caso, el Reino de Bélgica no le comunicó el contenido de ningún programa referente a los guiones primero, segundo y cuarto del párrafo primero del artículo 6 de la Directiva, ni dentro del plazo establecido en el párrafo segundo del artículo 6 de la Directiva ni en el marco del plazo señalado en el Dictamen motivado de la Comisión ni tampoco hasta la presentación del escrito de réplica de esta última.

19 Por estas razones, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que, por un lado, declare que el Reino de Bélgica, al no haber adoptado y/o comunicado todas las medidas exigidas, no se atuvo al artículo 6 de la Directiva 91/157 y, por otro, condene en costas a dicho Estado.

20 El Reino de Bélgica no discute la omisión de la comunicación de los programas que le reprocha la Comisión. En efecto, en la dúplica menciona expresamente que omitió comunicar a la Comisión los acuerdos que se celebraron a nivel federal.

21 No obstante, responde, por una parte, que en la fecha en que debían establecerse por primera vez por un período de cuatro años los programas contemplados en el artículo 6 de la Directiva (2) la autoridad federal no era competente para elaborarlos. La protección del medio ambiente era, en principio, competencia de las Regiones. Sólo después de la reforma de 16 de julio de 1993 la autoridad federal adquirió la competencia para adoptar las medidas contempladas en los guiones primero, segundo y cuarto del párrafo primero del artículo 6 de la Directiva.

22 Por otra parte, alega que el establecimiento de los programas previstos en el párrafo primero del artículo 6 de la Directiva sólo debe considerarse necesario en la medida en que no se hayan alcanzado los objetivos de la Directiva. A este respecto, el Reino de Bélgica considera que había cumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 6 de la Directiva 91/157 y que, por consiguiente, no se exigía la adopción de nuevas medidas.

23 En concreto, el Gobierno belga confirma que cuando se adoptó la citada Directiva ya había realizado numerosas actuaciones con objeto de alcanzar sus objetivos. Dichas medidas, según se alega, fueron complementadas con actuaciones que tuvieron lugar con posterioridad a la adopción de la Directiva. A este respecto, se remite a los programas de las Regiones, antes citados, y al Real Decreto de 17 de marzo de 1997. En opinión del Gobierno belga, dicho Real Decreto no constituye una mera adaptación del Derecho interno a la Directiva, ni una incorporación de esta última en el primero, ni el reconocimiento de la circunstancia de no haberse establecido los programas hasta entonces; se trata de una normativa que confirma una situación ya existente y establece el marco jurídico de eventuales intervenciones reguladoras futuras del Gobierno federal en esta materia. El Reino de Bélgica invoca, asimismo, dos acuerdos cuyo texto, sin embargo, admite haber comunicado por vez primera en su escrito de contestación. En concreto menciona en primer lugar el acuerdo de 1989 con los productores de pilas dirigido a reducir el contenido de metales pesados de las pilas y, en particular, el contenido de mercurio, y, en segundo lugar, programas elaborados por los fabricantes europeos con el fin de reducir las cantidades de materias peligrosas y de encontrar productos sustitutivos menos contaminantes. Señala asimismo que, en abril de 1990, la Fédération de l'électricité et de l'électronique (FEE) y Fabrimétal se comprometieron, mediante un Convenio, a adoptar el code de bonne pratique (código de práctica correcta) de 1 de enero de 1988 con el fin de reducir el contenido de mercurio de las pilas eléctricas primarias comercializadas en Bélgica.

24 Asimismo, el Estado demandado subraya la importancia de la creación de la ASBL Bebat, que se constituyó en agosto de 1995 en el marco de la Ley de 16 de marzo de 1993, modificada por la Ley de 7 de marzo de 1996, relativa a la recogida y al reciclado de pilas. Dicha persona jurídica firmó, el 17 de junio de 1996, un protocolo de acuerdo con las tres Regiones y adopta medidas en el ámbito de la investigación para el desarrollo de las técnicas de recogida de pilas. Por otro lado, el Reino de Bélgica sostiene que el sistema «écotaxes» no se refiere únicamente a los objetivos del artículo 7 de la Directiva; consigue, en gran medida, introducir en el mercado pilas y acumuladores eléctricos que contienen cantidades inferiores de materias peligrosas o menos contaminantes, así como promover la investigación relativa a la reducción del contenido de materias peligrosas y su sustitución por materias menos contaminantes.

25 El Reino de Bélgica alega que el concepto de «programa», en el sentido que le atribuye la Directiva, no tiene un contenido jurídico formal concreto. Todo conjunto de medidas que persigue la consecución de los objetivos de la Directiva -al margen de cuál sea su naturaleza jurídica y forma- debe ser considerado un «programa» a efectos de la Directiva. A este respecto, el Reino de Bélgica subraya que los citados acuerdos deben ser considerados programas compatibles con las exigencias del artículo 6 de la Directiva puesto que, por un lado, se refieren a los objetivos de los guiones primero, segundo y cuarto del párrafo primero del artículo 6 y, por otro, siguen un proceso dinámico dirigido a conseguir la reducción más eficaz del contenido de sustancias peligrosas, en función de la situación existente en cada momento. Subraya, por otra parte, que la Directiva no determina con criterios numéricos el objetivo de reducción del contenido de sustancias peligrosas o contaminantes y de promoción en el mercado de pilas y acumuladores con sustancias menos peligrosas o contaminantes; no es posible, por tanto, determinar en qué momento se produce la consecución de dicho objetivo.

26 Habida cuenta de lo que antecede, el Reino de Bélgica entiende que cumplió los objetivos del artículo 6 de la Directiva y que únicamente incurrió en la omisión de comunicar a la Comisión los acuerdos que se alcanzaron a nivel federal, omisión que sin embargo, en su opinión, es de carácter enteramente formal. Por esta razón, solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas a la Comisión.

V. Mis puntos de vista sobre el recurso

27 De conformidad con las imputaciones formuladas por la Comisión, el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la Directiva 91/157. Es, pues, necesario determinar con precisión cuáles son dichas obligaciones, dado que a este respecto las partes aducen enfoques interpretativos dispares. Debe señalarse, en todo caso, que el Tribunal de Justicia no ha tenido ocasión, hasta ahora, de proceder a un análisis exhaustivo de la Directiva. (3)

28 Estimo oportuno señalar, con carácter introductorio, que desde el punto de vista metodológico la interpretación de las disposiciones del artículo 6 de la Directiva puede basarse en dos enfoques diferentes. De acuerdo con el primero, que resulta del tenor literal de dicho artículo, incumben a los Estados miembros dos obligaciones distintas: el establecimiento de programas para alcanzar los objetivos contemplados en el párrafo primero del artículo 6 [a] y su comunicación a la Comisión con arreglo a lo dispuesto en los párrafos segundo y tercero del mismo artículo [b]. De conformidad con el segundo enfoque, que opta por una interpretación sistemática y teleológica de las disposiciones pertinentes, es más correcto no establecer distinciones entre dos obligaciones distintas; en realidad, existe un único mandato de establecimiento-comunicación de los programas contemplados, y por tanto, si se declara que las medidas nacionales no son conformes a Derecho desde la perspectiva bien del establecimiento, bien de la comunicación, deberá admitirse ipso facto que el Estado miembro no se ha atenido a todas las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la Directiva [c]. En aras de la exhaustividad del análisis, examinaré sucesivamente ambas vías hermenéuticas, aun cuando conduzcan a la misma respuesta.

a) La obligación de establecimiento de programas

29 De conformidad con el párrafo primero del artículo 6 de la Directiva 91/157, los Estados miembros deben establecer programas con vistas a alcanzar los cinco objetivos que se refieren en el mismo párrafo.

30 Estimo que la obligación de establecer programas no puede satisfacerse, en ningún caso, por medio de la adopción de medidas aisladas o de actividades específicas y concretas en el sector de las pilas y los acumuladores. Deseo recordar que la Directiva controvertida tiene por objeto, entre otras cosas, la protección del medio ambiente, como expresamente se subraya en su exposición de motivos. La salvaguardia de este bien jurídico depende, necesariamente, de la adopción paralela, por un lado, de medidas reglamentarias y, por otro, de actuaciones materiales; depende asimismo, en gran medida, de la programación de la actuación global de los organismos públicos nacionales y comunitarios en los sectores de interés para el medio ambiente. En otras palabras, la necesidad de una programación adecuada mediante la elaboración de programas completos, que es el objeto del artículo 6 de la Directiva, no puede satisfacerse por medio de una actuación ad hoc de las autoridades nacionales en los sectores correspondientes a los que debe referirse la programación. (4)

31 Es, pues, fundada la alegación de la Comisión según la cual, aun cuando existan determinados resultados de medidas adoptadas por un Estado miembro en la fecha que contempla el párrafo segundo del artículo 6 de la Directiva para la aplicación del primero de los sucesivos programas cuadrienales, dicho Estado no está dispensado de la obligación de establecer programas.

32 No obstante, el Reino de Bélgica, aun cuando admite que, a nivel federal, no estableció programas en el sentido estricto del término a efectos de los objetivos primero, segundo y cuarto enunciados en el párrafo primero del artículo 6, afirma que los acuerdos que menciona y las medidas que adoptó alcanzaron plenamente los objetivos del artículo 6 de la Directiva y, en todo caso, pueden considerarse «programas». En la medida en que la Directiva no define el significado formal del término «programa», el Reino de Bélgica entiende que debe considerarse como tal todo conjunto de medidas que persigue la consecución de los objetivos de la Directiva, al margen de su naturaleza jurídica y su forma.

33 Con independencia de lo que antecede, se requiere en todo caso que las medidas nacionales adoptadas reúnan los elementos del «programa» a que se refiere el artículo 6 de la Directiva. (5) Como ya he indicado, el Tribunal de Justicia todavía no ha tenido ocasión de definir el término «programa» a efectos del artículo 6 de la Directiva 91/157. Dicha definición debe buscarse entre los elementos que proporciona la propia Directiva. A este respecto, el artículo 6 de la Directiva establece el contenido de los programas de que se trata (que viene determinado por los cinco objetivos definidos en el párrafo primero del artículo 6) y su calendario (que se determina en los párrafos segundo y tercero de dicho artículo).

34 Del tenor de dicha disposición pertinente y de todo el sistema de la Directiva se infiere que el legislador comunitario pretendía que la cuestión de los residuos especiales (como son las pilas y los acumuladores) fuese abordada de forma progresiva, con un calendario concreto. Por este motivo dispuso el establecimiento de programas nacionales que «[...] se revisarán y actualizarán regularmente, como mínimo cada cuatro años, teniendo en cuenta especialmente el progreso técnico, la situación económica y la del medio ambiente». (6) Asimismo, como sostiene también la Comisión, del empleo de los términos «reducir», «fomentar» y «promover» en los guiones primero, segundo y cuarto del párrafo primero del artículo 6, así como del establecimiento de una elaboración sucesiva de programas cuadrienales, se desprende que no existe un límite cuantitativo para la realización definitiva de los objetivos concretos de la Directiva. Por el contrario, se establece un proceso dinámico de minimización continua de las sustancias peligrosas, es decir, del mercurio y de los metales preciosos, hasta su supresión definitiva.

35 Paso ahora a examinar las alegaciones del Reino de Bélgica desde la perspectiva de los criterios definidos en el artículo 6 de la Directiva. En lo que respecta a los acuerdos invocados por el Reino de Bélgica, procede observar lo siguiente:

- Por un lado, su calendario no es conforme con el artículo 6 de la Directiva controvertida, en la medida en que no se contemplan revisiones y actualizaciones continuas y periódicas, como establece el párrafo segundo del artículo 6. Ni el code de bonne pratique firmado el 1 de enero de 1988 y con validez hasta el 31 de diciembre de 1991, ni el acuerdo que lo sustituyó, firmado el 20 de abril de 1990, contienen más que una referencia genérica a la voluntad de las partes de estudiar medios de reducción (el primero, después de 1990, y el segundo, después de 1992) y de fomentar la sustitución (hasta 1991) de las materias peligrosas. Procede subrayar que en el artículo 3 del acuerdo de 20 de abril de 1990 se dispone que las dos primeras disposiciones del acuerdo «no excluyen en absoluto la aceleración del programa de reducción ni la introducción de contenidos de mercurio menos elevados, siempre que lo permitan los medios tecnológicos»; en consecuencia, según la lógica de dicho acuerdo, el fomento continuo de la reducción del contenido de materias peligrosas más allá de un determinado porcentaje se contempla como una eventualidad que no ha de ser excluida, cuando, para satisfacer los requisitos del artículo 6 de la Directiva controvertida, debería constituir su objetivo básico. Así, los acuerdos que invoca el Gobierno belga prescinden de las normas específicas de la Directiva y, en todo caso, no se atienen a la lógica ni al calendario concreto que impone la programación comunitaria; (7)

- por otro, en el artículo 1 del acuerdo de 20 de abril de 1990, como por lo demás también en el artículo 1 del code de bonne pratique de 1988, se determina y define en términos cuantitativos la reducción del contenido de mercurio. Asimismo, como ya he indicado, el artículo 2 de ambos acuerdos enuncia con una formulación muy genérica la intención de continuar investigando los medios de reducción de las materias peligrosas. Así pues, habida cuenta de dichos elementos y pese a la circunstancia de que los artículos 5 y 6 del acuerdo de 20 de abril de 1990 contemplan una comunicación anual de información a los poderes públicos acerca de la evolución y aplicación de los objetivos de la Directiva, al igual que la posibilidad de un consenso entre las partes en caso de controversia acerca de los acuerdos contenidos en el code de bonne pratique, dichas disposiciones no son compatibles con el contenido y la dinámica de los programas a efectos del artículo 6 de la Directiva, en la medida en que no tienden a la supresión definitiva de las materias peligrosas.

36 Por lo que respecta al contenido de las medidas que fueron adoptadas en marco del sistema «écotaxes», es manifiesto que éstas constituyen medidas económicas previstas en el artículo 7 de la Directiva controvertida. La circunstancia de que, con carácter incidental, puedan tener también, como sostiene el Gobierno belga, consecuencias positivas -de mayor o menor alcance- a efectos de los objetivos del artículo 6 de la Directiva no basta, naturalmente, para considerarlas como el programa exigido para alcanzar dichos objetivos.

37 A este respecto, la circunstancia de que en el presupuesto de la ASBL Bebat se prevean importantes partidas para investigación no significa necesariamente que exista también la correspondiente programación conforme a los objetivos y, principalmente, a las condiciones del artículo 6 de la Directiva.

38 Por último, no cabe considerar que el artículo 3 del Real Decreto de 17 de marzo de 1997 constituye una adaptación del Derecho interno a la Directiva de que se trata. Ciertamente, establece el marco jurídico sobre la base del cual se adoptarán, a continuación, las medidas de ejecución de la finalidad de la Directiva por parte de los órganos competentes. Sin embargo, el mero establecimiento de dicho marco jurídico mediante una simple reiteración del texto de la Directiva en una disposición del ordenamiento jurídico interno no constituye una adaptación completa del Derecho interno al artículo 6 de la Directiva y no puede subsanar la falta de establecimiento de los programas específicos previstos en dicho artículo. (8)

39 De lo que antecede se infiere que el Reino de Bélgica no se atuvo a la obligación de establecimiento de programas que se deriva del artículo 6 de la Directiva 91/157. Si bien adoptó medidas con resultados positivos para la consecución de los objetivos de la Directiva, dichas medidas no son compatibles con el concepto de «programa» tal como se deriva del artículo 6 de la Directiva; en consecuencia, la adopción de dichas medidas no podía satisfacer la obligación de establecimiento oportuno de los programas en las condiciones específicas enunciadas en el artículo 6 de la Directiva controvertida.

40 Dado que el Reino de Bélgica no procedió en el plazo fijado por la Directiva -ni, por lo demás, en el plazo señalado en el Dictamen motivado de la Comisión- a la adaptación de su Derecho interno al artículo 6 de la Directiva de que se trata, en este extremo debe, a mi entender, declararse fundado el recurso de la Comisión. (9)

b) La obligación de comunicación de los programas

41 De conformidad con el párrafo segundo del artículo 6 de la Directiva 91/157, los Estados miembros estaban obligados a comunicar a la Comisión, a más tardar el 17 de septiembre de 1992, los programas establecidos con arreglo a lo dispuesto en el párrafo primero, que debían tener un período de validez de cuatro años a partir del 18 de marzo de 1993; a continuación, debían comunicar a su debido tiempo todos los programas modificados.

42 Con carácter subsidiario, por tanto, el Reino de Bélgica, aparte de la circunstancia de que no tomó las medidas exigidas para el establecimiento de los programas que impone el artículo 6 de la Directiva controvertida, es manifiesto y no se discute que omitió comunicar dichas medidas dentro del plazo señalado en dicho artículo. Las diversas medidas adoptadas por las Regiones federadas no fueron comunicadas hasta el 11 de mayo de 1994, mientras que, salvo la respuesta de la Región de Bruselas-Capital de 24 de febrero de 1997, todas las restantes comunicaciones de medidas efectuadas por el Reino de Bélgica tuvieron lugar también después de transcurrido el plazo señalado por la Comisión en su Dictamen motivado de 27 de diciembre de 1996.

43 Por otra parte, el Gobierno belga admite expresamente en su escrito de dúplica que no comunicó a la Comisión en el plazo establecido los acuerdos celebrados a nivel federal, que invoca para sostener que alcanzó los objetivos del artículo 6 de la Directiva. La existencia y el texto de dichos acuerdos fueron conocidos por la Comisión a raíz de las observaciones presentadas por el Gobierno belga durante la fase escrita del procedimiento ante el Tribunal de Justicia.

44 Por último, en la medida en que el Reino de Bélgica no se atuvo a la programación, al menos cuadrienal, contemplada en el párrafo tercero del artículo 6 de la Directiva ni comunicó oportunamente las medidas que afirma haber adoptado habida cuenta de los programas previstos, no se efectuó -ni podría, por lo demás, efectuarse- ninguna comunicación de los programas revisados y actualizados conforme a los mandatos contenidos en dicho párrafo.

45 Así pues, de lo que antecede se desprende que el Reino de Bélgica incumplió la obligación de comunicación que se deriva de los párrafos segundo y tercero del artículo 6 de la Directiva 91/157 y, por tanto, deben considerarse fundados los motivos aducidos por la parte demandante a este respecto.

c) El establecimiento y comunicación de los programas en tanto que obligación única

46 Si bien el Reino de Bélgica admite expresamente en el escrito de dúplica que no comunicó a la Comisión los acuerdos celebrados a nivel federal, entiende que dicha omisión es estrictamente formal y no puede, por sí sola, servir de base para su condena por el Tribunal de Justicia. En mi opinión, esta tesis no se sostiene. Por un lado, la indiscutida falta de comunicación constituye, por sí sola, el incumplimiento de una obligación singular expresamente establecida en el párrafo segundo del artículo 6 de la Directiva. Por otro, dicha omisión tiene consecuencias indirectas y de importancia en la ejecución eficaz de las obligaciones materiales que se derivan del artículo 6 de la Directiva; por esta razón, estimo que el sistema general de dicho artículo impone, de manera indisoluble, el establecimiento y la comunicación de los programas contemplados, en tanto que obligación única.

47 La Directiva de que se trata fue adoptada con arreglo al artículo 100 A del Tratado CE, es decir, persigue la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tienen por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. En concreto, tal como también se refiere en la exposición de motivos de la Directiva, resultaba necesario proceder a la aproximación de las legislaciones porque «la disparidad de las disposiciones legales o las medidas administrativas adoptadas por los Estados miembros en materia de eliminación de las pilas y los acumuladores puede originar obstáculos a los intercambios comunitarios y distorsiones de la competencia y, por ello, puede incidir directamente en el establecimiento y funcionamiento del mercado interior». Por esta razón reviste singular importancia el control de los programas, medidas y demás actuaciones de las autoridades nacionales en el sector regulado por la Directiva.

48 Para la viabilidad de dicho control, los programas señalados en el artículo 6 de la Directiva no sólo deben establecerse, sino también ser comunicados a la Comisión. Por consiguiente, las obligaciones concretas derivadas del artículo 6 de la Directiva no pueden considerarse satisfechas mientras la Comisión continúe desconociendo los actos nacionales. (10) La obligación de los Estados miembros de comunicar los programas establecidos no es formal sino sustantiva, en la medida en que posibilita el control de las medidas nacionales por parte de la Comisión.

49 De lo que antecede se infiere que el Reino de Bélgica, al haber comunicado de manera tardía o no haber comunicado, como él mismo admite, las medidas que adoptó y, a fortiori, los programas previstos en el artículo 6, ha incumplido, sólo por esta razón, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la Directiva 91/157.

50 En consecuencia, deben considerarse fundados en su totalidad los motivos aducidos por la parte demandante. A esta conclusión puede llegar el Tribunal de Justicia con independencia de la vía interpretativa que elija para el examen de la disposición controvertida del artículo 6 de la Directiva. (11)

51 Por último, deseo recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos que establece el Tratado. (12) Por tanto, las alegaciones de las Regiones federadas y de las autoridades federales relativas a la atribución de las competencias en relación con los objetivos del artículo 6 de la Directiva no pueden justificar, en ningún caso, sus omisiones a la hora de establecer y comunicar los programas previstos en dicho artículo. A este respecto, aun cuando los programas que debían ser establecidos pertenecieran a la competencia de las Regiones, la no comunicación de los mismos por parte de las Regiones en el plazo establecido vincula al Estado federal, que ha incumplido así sus obligaciones. (13)

VI. Conclusión

52 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:

«1) Declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6 de la Directiva 91/157/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas.

2) Condene en costas al Reino de Bélgica, de conformidad con el apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento.»

(1) - DO L 78, p. 38.

(2) - Es decir, el 18 de marzo de 1993.

(3) - Véanse las sentencias de 11 de julio de 1996, Comisión/Italia (C-303/95, Rec. p. I-3859) (artículo 11 de la Directiva 91/157/CEE - Incumplimiento no discutido); de 13 de noviembre de 1997, Comisión/Alemania (C-236/96, Rec. p. I-6397); de 29 de mayo de 1997, Comisión/Francia (asuntos acumulados C-282/96 y C-283/96, Rec. p. I-2929), y el auto del Tribunal de Justicia de 30 de marzo de 1998, Comisión/Italia (C-286/96, no publicado en la Recopilación).

(4) - Véanse la sentencia de 28 de mayo de 1998, Comisión/España (C-298/97, Rec. p. I-3301), así como mis conclusiones de 19 de marzo de 1998 en dicho asunto.

(5) - Dicho de otro modo, el Reino de Bélgica no habría incumplido las obligaciones contempladas en el artículo 6 de la Directiva únicamente si las medidas que adoptó y los acuerdos celebrados pudieran considerarse «programas» a efectos de dicho artículo 6 de la Directiva. A este respecto, debo referirme especialmente a la sentencia de 5 de octubre de 1994, Comisión/Francia (C-255/93, Rec. p. I-4949), que versaba sobre el incumplimiento por la República Francesa de su obligación de adaptar su Derecho interno al artículo 3 de la Directiva 85/339/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a los envases para alimentos líquidos. Para alcanzar los objetivos de la Directiva, dicho artículo imponía la obligación de elaborar programas, al menos cada cuatro años, que debían establecerse por primera vez para el período que comenzaba el 1 de enero de 1987 y comunicarse a la Comisión antes de dicha fecha. En aquel asunto, que no se aleja del presente, el Tribunal de Justicia declaró que, para resolver el litigio, procedía comprobar si los acuerdos voluntarios invocados por la República Francesa tenían todas las características de los programas de reducción contemplados en el artículo 3. Véase el apartado 20, de la sentencia.

(6) - Ultimo párrafo del artículo 6 de la Directiva.

(7) - En lo que respecta a la obligación de establecimiento y observancia del calendario que impone la Directiva en las medidas de adaptación del ordenamiento jurídico interno a la misma, véase la sentencia de 29 de mayo de 1997, Comisión/Francia, citada en la nota 3 supra, apartados 24, 25 y 27.

(8) - A diferencia de lo que, indirectamente, sostiene el Gobierno belga, no se exige necesariamente una reproducción formal y textual de las disposiciones de la Directiva en una disposición legal o reglamentaria expresa y específica. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha admitido que un contexto jurídico general puede constituir la correcta adaptación del Derecho interno a la Directiva, con el único requisito de que dicho contexto garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de una manera suficientemente clara y precisa. Véanse las sentencias de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania (C-131/88, Rec. p. I-825), apartado 6; de 8 de julio de 1987, Comisión/Bélgica (247/85, Rec. p. 3029), apartado 9, y de 8 de julio de 1987, Comisión/Italia (262/85, Rec. p. 3073), apartado 9.

(9) - Véanse, a título de ejemplo, la sentencia de 20 de marzo de 1997, Comisión/Bélgica (C-294/96, Rec. p. I-1781), y la sentencia de 29 de mayo de 1997, Comisión/Francia, citada en la nota 3 supra, apartado 29.

(10) - Véanse los puntos 12 y 13 de mis conclusiones de 19 de marzo de 1998 en el asunto Comisión/España (C-298/97), citado en la nota 4 supra.

(11) - No obstante, si se acepta la vía interpretativa según la cual existen dos obligaciones distintas, a saber, la obligación de adopción y la obligación de comunicación de las medidas necesarias para atenerse al artículo 6 de la Directiva controvertida, la declaración del incumplimiento específico referente a la falta de comunicación a su debido tiempo de las medidas no significa, necesariamente, que el Estado miembro no se haya atenido también a la obligación de adopción de las medidas de que se trata. Y a la inversa, si se acepta la segunda vía hermenéutica -que considero más coherente con el rigor que caracteriza a la normativa controvertida- basada en la existencia de una única obligación de adopción y comunicación de las medidas, en tal caso, desde el momento en que el Tribunal de Justicia declare el incumplimiento de la obligación de comunicación de las medidas, que por lo demás admite el Reino de Bélgica, no será necesario examinar también si las medidas adoptadas por este último satisfacen los restantes criterios contemplados en el artículo 6 de la Directiva.

(12) - Véase, ex multis, la sentencia Comisión/Bélgica, citada en la nota 9 supra.

(13) - Véanse, a este respecto, las sentencias de 11 de junio de 1991, Comisión/Bélgica (C-290/89, Rec. p. I-2851), y de 13 de diciembre de 1991, Comisión/Italia (C-33/90, Rec. p. I-5987), apartado 24.