Asunto T-374/04

República Federal de Alemania

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Medio ambiente — Directiva 2003/87/CEE — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero — Plan nacional de asignación de derechos de emisión de Alemania — Medidas de adaptación a posteriori de la cantidad de derechos asignados a las instalaciones — Decisión desestimatoria de la Comisión — Igualdad de trato — Deber de motivación»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera ampliada) de 7 de noviembre de 2007 II - 4441

Sumario de la sentencia

Si una Directiva no establece la forma y los medios para obtener un resultado particular, la libertad de acción del Estado miembro respecto de la elección de las formas y los medios apropiados para la obtención de dichos resultado es completa. No obstante, los Estados miembros tienen la obligación de elegir, en el marco de la libertad que les reconoce el párrafo tercero del artículo 249 CE, las formas y los medios más adecuados para garantizar el efecto útil de las directivas. Además, de esto se desprende que, con arreglo, en particular, a los artículos 211 CE y 226 CE, a falta de normativa comunitaria que establezca de manera clara y precisa la forma y los medios que debe emplear el Estado miembro, incumbe a la Comisión, en el marco del ejercicio de su poder de control, demostrar suficientemente que los instrumentos empleados por el Estado a tal fin son contrarios al Derecho comunitario. Sólo mediante la aplicación de dichos principios se puede garantizar el respeto del principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 CE, segundo párrafo, principio que se impone a las instituciones comunitarias en el ejercicio de su función normativa. En virtud de dicho principio, la Comunidad intervendrá en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a escala comunitaria. Por tanto, en un ámbito como el del medio ambiente, regido por los artículos 174 CE a 176 CE, en el que las competencias de la Comisión y los Estados miembros son compartidas, la carga de la prueba de demostrar en qué medida las competencias del Estado miembro y, por tanto, su margen de maniobra, están limitados, recae sobre la Comisión. (véanse los apartados 78 y 79)

Si bien es cierto que un Estado miembro dispone de un cierto margen de maniobra para adaptar el Derecho interno a la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, no lo es menos que la Comisión, por un lado, en virtud del artículo 9, apartado 3, de dicha Directiva, está facultada para comprobar la conformidad de las medidas adoptadas por el Estado miembro con los criterios enunciados en el anexo III y las disposiciones del artículo 10 de dicha Directiva y que, por otro lado, disfruta de un margen de apreciación en el ejercicio de dicho control, en la medida en que éste implica evaluaciones económicas y ecológicas complejas realizadas teniendo en cuenta el objetivo general de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero mediante un mercado europeo de derechos de emisión eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente, como se desprende del artículo 1 y del quinto considerando de esta Directiva. De esto se desprende que, en el marco de su control de legalidad a este respecto, el juez comunitario ejerce un control completo respecto de la correcta aplicación de las normas de Derecho pertinentes por la Comisión, cuyo alcance ha de determinarse según los métodos de interpretación reconocidos por la jurisprudencia. Por el contrario, el juez comunitario no puede sustituir a la Comisión cuando ésta ha de efectuar apreciaciones económicas y ecológicas complejas en este contexto. A este respecto, está obligado a limitarse a examinar si la medida en cuestión incurre en error manifiesto o en desviación de poder, si la autoridad competente ha rebasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación y si las garantías procesales, que tienen una importancia aún más fundamental en este contexto, han sido plenamente respetadas. (véanse los apartados 80 y 81)

El que el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, obligue al Estado miembro a basar su decisión de asignación en su plan nacional de asignación (PNA), examinado por la Comisión, y en su caso modificado a instancia de ésta, con arreglo al artículo 9 de dicha Directiva, no significa necesariamente que ya no sea posible modificar con posterioridad las asignaciones individuales de derechos de emisión. En efecto, según el artículo 11, apartado 1, segunda frase in fine, leído en combinación con el criterio no 9 del anexo III de la Directiva 2003/87, el contenido de la decisión de asignación depende igualmente de la segunda consulta pública. Pues bien, esta segunda consulta pública sólo se produce tras el examen que realiza la Comisión del PNA notificado y ha de poder conducir a una modificación de la atribución que el Estado miembro se propone adoptar mediante su decisión de asignación so pena de que la consulta carezca de sentido y de que las observaciones del público queden en un plano puramente teórico. De este modo, a falta de prohibición explícita de modificaciones posteriores de la asignación individual de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en dicho artículo 11, apartado 1, el PNA y la decisión de asignación pueden prever explícitamente tal posibilidad de modificación, a condición de que los criterios de su ejecución se fijen de manera objetiva y transparente. Cuando dichos criterios adicionales no constituyen criterios definidos en el anexo III de la Directiva 2003/87, el poder de control de la Comisión, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de dicha Directiva, está necesariamente restringido y se limita a saber si dichos criterios adicionales, presentados por el Estado miembro en el ejercicio del margen de apreciación que tiene para adaptar su Derecho interno a dicha Directiva, cumplen los requisitos de objetividad y transparencia. Una posible modificación posterior de las asignaciones individuales de derechos de emisión, que se realizan tras la decisión de asignación en el sentido del artículo 11, apartado 1, de dicha Directiva, no tiene como consecuencia que la Comisión pierda toda posibilidad de control, dado el seguimiento permanente que ejerce, gracias a los instrumentos de gestión y de comprobación establecidos en el Reglamento no 2216/2004, relativo a un sistema normalizado y garantizado de registros de conformidad con la Directiva 2003/87 y la Decisión no 280/2004, y a la facultad general de seguimiento de la que está investida con arreglo a los artículos 211 CE y 226 CE, que le permite actuar en cualquier momento en caso de infracción del Derecho comunitario. (véanse los apartados 105 y 106)

Las orientaciones elaboradas por la Comisión en el marco de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, a pesar de tener como fundamento jurídico expreso el artículo 9, apartado 1, primer párrafo, última frase, de dicha Directiva, con arreglo al cual la Comisión desarrollará orientaciones para la aplicación de los criterios enumerados en el anexo III, no corresponden a ninguno de los actos de Derecho comunitario derivado establecidos en el artículo 249 CE. Por lo tanto, estas orientaciones forman parte de la categoría de reglas, que, como tales, no tienen, en principio, efecto vinculante autónomo frente a terceros y de las que la Comisión hace amplio uso en el marco de su práctica administrativa a fines de estructurar y de hacer más transparente el ejercicio de su facultad discrecional y de supervisión. No obstante, al adoptar reglas de conducta administrativa que tienen por objeto producir efectos externos y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los supuestos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación de manera que no puede ya apartarse de ellas, so pena de verse sancionada, en su caso, por vulnerar los principios generales del Derecho comunitario, tales como el de igualdad de trato, el de seguridad jurídica o el de protección de la confianza legítima. En consecuencia, las orientaciones de la Comisión le son oponibles, en particular por los Estados miembros que son sus destinatarios, cuando adopta medidas contrarias a dichas orientaciones. De este modo, la Comisión está obligada a redactar dichas orientaciones con la mayor claridad y precisión posibles, en particular en lo que se refiere a los aspectos esenciales. Máxime cuando la potestad de controlar y rechazar los planes nacionales de asignación (PNA), ejercida por la Comisión con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, está bastante circunscrita, limitándose al examen de la compatibilidad de los PNA únicamente con los criterios del anexo III y las disposiciones del artículo 10 de la Directiva 2003/87. Por lo tanto, a falta de cualquier referencia a la cuestión de la legalidad de las adaptaciones a posteriori a la baja de la cantidad de derechos de emisión asignada individualmente y del margen de maniobra del Estado miembro a este respecto en las orientaciones de la Comisión, la Comisión no puede oponer legítimamente al Estado miembro la prohibición de dichas adaptaciones so pena de vulnerar dichos principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, sino que, por el contrario, el Estado miembro puede oponerle dicha falta de referencia, a menos que ello no vaya en contra de otras disposiciones de Derecho comunitario, en particular disposiciones de Derecho comunitario de rango superior. (véanse los apartados 110 a 112 y 116)

El objetivo principal declarado de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, es reducir, de manera sustancial, las emisiones de gases de efecto invernadero para poder respetar los compromisos de la Comunidad y de los Estados miembros con respecto al Protocolo de Kioto. Este objetivo debe cumplirse respetando una serie de subobjetivos y recurriendo a determinados instrumentos. El instrumento principal a tal fin está constituido por el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (artículo 1 y segundo considerando de la Directiva), cuyo funcionamiento está determinado por ciertos subobjetivos, a saber, que se realice de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente, mantener el desarrollo económico y el empleo y la integridad del mercado interior y de las condiciones de competencia (artículo 1 y considerandos quinto y séptimo de dicha Directiva). Por otro lado, la Directiva fomenta el uso de un tipo de instrumento particular, a saber, el recurso a la utilización de tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético, que permiten reducir las emisiones por unidad de rendimiento (vigésimo considerando de dicha Directiva). (véase el apartado 124)

El criterio no 10 del anexo III de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, que se refiere a la asignación de derechos de emisión a las instalaciones mencionadas en el plan nacional de asignación de derechos de emisión, constituye una disposición comunitaria relativa a la asignación de derechos de emisión por los Estados miembros en el sentido del séptimo considerando de dicha Directiva, y, de este modo, tiene por objeto contribuir a mantener la integridad del mercado interior y evitar distorsiones de la competencia. Por lo tanto, en el marco de la interpretación teleológica de dicho criterio, los subobjetivos que representan el mantenimiento de la integridad del mercado interior y de las condiciones de competencia revisten una importancia particular. (véase el apartado 125)

Para la aplicación del criterio no 10 del anexo III de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, a las adaptaciones a posteriori previstas en un plan nacional de asignación de derechos de emisión (PNA), vinculadas, con carácter principal, a modificaciones del volumen de producción, es necesario tener en cuenta como criterios de análisis pertinentes, en particular los siguientes: en primer lugar, la relación existente entre el volumen de producción y los niveles de emisión respecto del objetivo de reducción de las emisiones; en segundo lugar, la relación que existe entre dicho objetivo y el de reducir las emisiones de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente (artículo 1 de dicha Directiva); en tercer lugar, el objetivo de reducir las emisiones mediante mejoras tecnológicas (vigésimo considerando de la misma Directiva), y, en cuarto lugar, el objetivo de mantener la integridad del mercado interior y evitar distorsiones de la competencia (séptimo considerando de dicha Directiva). Si bien es cierto que las adaptaciones a posteriori de los derechos de emisión asignados por un PNA que están vinculadas, con carácter principal, a modificaciones del volumen de producción, es decir, a la modificación del número de unidades producidas, y no a la modificación de los niveles de emisión de una instalación, pueden alterar el cumplimiento del objetivo del funcionamiento eficaz del mercado de derechos de emisión en el sentido del artículo 1 y del quinto considerando de la Directiva 2003/87, en la medida en que disuaden a los titulares de disminuir el volumen de producción de sus instalaciones y alimentar de este modo el mercado de derechos de emisión, esta constatación no basta para establecer que dichas adaptaciones menoscaban el objetivo principal de la Directiva, a saber, la reducción de la totalidad de las emisiones de gases de efecto invernadero. En lo que respecta a la relación existente entre el objetivo de reducción de las emisiones y el de reducir las emisiones de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente, una disminución del volumen de producción que no se traduce necesariamente en una reducción del nivel global de emisión puede entrañar una subalimentación del mercado de productos en cuestión, en la medida en que la producción no baste para satisfacer la demanda en dichos mercados, situación que si bien se deriva de la lógica económica del régimen de comercio, parece difícilmente conciliable con el objetivo de reducir las emisiones de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente respecto de los sectores de actividad y los mercados de productos recogidos en el anexo I de la Directiva 2003/87. Ahora bien, los criterios de eficacia en relación con el coste y de eficiencia económica no se aplican sólo al funcionamiento del régimen de comercio de derechos como tal, sino también a los sectores de actividad recogidos en dicho anexo I que están sujetos al objetivo de reducción de las emisiones, como el sector de producción de acero o el de la energía. En relación con el objetivo de reducir las emisiones mediante mejoras tecnológicas, si bien dichas adaptaciones a posteriori pueden disuadir a los titulares de reducir su volumen de producción para disminuir las emisiones, no menoscaban el objetivo de incentivar a los titulares a invertir en el desarrollo de tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético, ni a la seguridad de tales inversiones, en contra de lo que afirma la Comisión. Al contrario, en la medida en que estas adaptaciones disuaden a los titulares de reducir su producción contrariamente a sus propias previsiones, pueden reforzar el incentivo para reducir las emisiones mediante inversiones efectuadas en la mejora de la eficacia energética de la tecnología productiva. En efecto, la utilización de nuevas tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético puede, por un lado, contribuir de manera sustancial al objetivo principal de reducir las emisiones y, por otro lado, a reducirlas de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente tanto en el mercado de derechos de emisión como en los mercados de productos en cuestión, por lo que no entraña una reducción del volumen de producción potencialmente perjudicial para su buen funcionamiento. Esto también demuestra que la inversión en tecnologías más eficientes desde el punto de vista energético constituye un instrumento al menos equivalente, si no superior, a la reducción del volumen de producción, a fines de lograr la conciliación del objetivo de reducir sustancialmente las emisiones y el de reducirlas de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente tanto en el mercado de derechos de emisión como en los mercados de productos en cuestión. Por consiguiente, el mero hecho de que estas adaptaciones a posteriori pueden disuadir a los titulares de reducir su volumen de producción, y, por tanto, sus tasas de emisión, no basta para poner en tela de juicio su legalidad respecto del conjunto de los objetivos de la Directiva 2003/87. (véanse los apartados 129, 130, 134, 136, 137, 139, 140 y 148)

El criterio no 5, cuyo tenor literal hace referencia expresa al concepto de discriminación, constituye la aplicación específica del principio general de igualdad de trato en el marco de la ejecución de la Directiva 2003/87, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61, por los Estados miembros y, más particularmente, en el marco de la asignación de derechos de emisión efectuado sobre la base de los planes nacionales de asignación de derechos de emisión. En este contexto, para determinar si la Comisión aplicó correctamente el principio de igualdad de trato en un supuesto concreto relativo a la aplicación de adaptaciones a posteriori, procede comenzar examinando si verificó debidamente si los titulares de que se trata se encuentran en una situación análoga a la del resto de titulares de explotaciones. En efecto, la Comisión no puede contentarse con afirmar la existencia de una desigualdad de trato sin haber examinado previamente, con toda la diligencia requerida, los elementos pertinentes a este respecto —a saber, la necesidad de efectuar una comparación de las situaciones de las personas en cuestión y la posibilidad de justificar objetivamente una discriminación— y sin haberlos tenido debidamente en cuenta para justificar su conclusión. (véanse los apartados 153, 154 y 163)