CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SIR GORDON SLYNN

presentadas el 6 mayo de 1982 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

Lord Bethell desea plantear al Tribunal de Justicia un problema que le preocupa extraordinariamente y que considera del interés de numerosas personas en toda la Comunidad. A su juicio, la fonna en que se fijan las tarifas aéreas en la Comunidad infringe la normativa comunitaria en materia de competencia. De ello se deriva el que tales tarifas sean más elevadas de lo que debieran ser. Sostiene, en resumen, que la Comisión se ha abstenido de tomar las medidas que debería haber adoptado y, mediante un recurso con arreglo a lo dispuesto en los artículos 173 y 175, en relación con el artículo 176 del Tratado CEE, solicita al Tribunal de Justicia que declare esta omisión.

En primer lugar, la Comisión alega la inadmisibilidad del recurso sobre la base de que el Tratado no autoriza al demandante a plantear sus imputaciones ante el Tribunal de Justicia por ninguna de las vías por las que ha entablado su acción. Esta excepción es el único problema sobre el que debo pronunciarme en la presente fase del procedimiento. La Comisión reconoce que, si el recurso es admisible, el Tribunal de Justicia deberá examinar un problema esencial y relevante.

Aunque Lord Bethell haya defendido enérgicamente su postura desde hace algunos años, tanto a título personal como en su calidad de miembro del Parlamento Europeo, el problema que nos ocupa se refiere esencialmente a un escrito de 13 de mayo de 1981 y sus anexos, dirigidos en su nombre a la Comisión, y a la respuesta de la Comisión de 17 de julio de 1981, junto con sus anexos. En el primer escrito, los Abogados del demandante exponían los hechos que inducían a Lord Bethell a pensar que existía una situación de falta de competencia entre las líneas aéreas regulares y que «en la práctica, las tarifas se fijan entre las compañías aéreas y no entre los Gobiernos». Después de enunciar los argumentos jurídicos que, según él, obligaban a la Comisión a tomar medidas, en el escrito se solicitaba que la Comisión «comience por cumplir con la tarea que debería haber llevado a cabo con anterioridad, a saber, anunciar que se dispone a tomar las medidas previstas en el artículo 89 y pedir sin más dilaciones a las compañías aéreas que le proporcionen información y explicaciones». La negativa a actuar sería inaceptable. El demandante pedía una respuesta inmediata «bajo la forma de una decisión» susceptible de ser objeto de un recurso conforme al artículo 173 del Tratado.

Después de acusar recibo de dicho escrito el 26 de mayo de 1981, la Comisión, mediante escrito de 17 de julio de 1981 de su Director General de la Competencia, recordó su postura, que ya se había manifestado públicamente, de acuerdo con la cual «en la inmensa mayoría de los casos, los Gobiernos eran totalmente responsables de la fijación de las tarifas aéreas». Esta es la razón por la que la Comisión estimó que no había motivo, en principio, para conforme al artículo 85 recabar información sobre la actividad de los Estados y de las compañías aéreas. De todas formas, «dentro de los límites de la facultad de que dispone en este ámbito», la Comisión se mostró dispuesta a examinar la materia con mayor profundidad y a adoptar, «si observa que la realidad subyacente a las prácticas de fijación de tarifas es contraria a las disposiciones de los artículos 5,90 y/o 85 del Tratado, las medidas necesarias previstas en estas disposiciones». Según la opinión expresada por la Comisión, el artículo 86 impone ciertos límites a la libertad de los Gobiernos a la hora de fijar las tarifas aéreas. Después de mencionar la dificultad y la complejidad «de un análisis destinado a establecer el carácter abusivo de una tarifa aérea determinada», la Comisión indicó que se disponía a transmitir al Consejo los resultados de la investigación que había llevado a cabo en materia de tarifas aéreas. La Comisión añadió que contemplaba cinco iniciativas:

a) Iniciar una investigación sobre los casos en los que el montante de una tarifa aérea determinada podría dar lugar a una infracción al artículo 86.

b) Dirigirse por escrito a los Estados miembros con objeto de comunicarles su punto de vista subrayando que, cuando las tarifas son fijadas por los Gobiernos, no deberían ser desleales ni, por tanto, infringir el artículo 86.

c) Dirigirse por escrito a las compañías aéreas de la Comunidad para pedirles detalles sobre prácticas distintas de la fijación de tarifas que, a juicio de la Comisión, podrían constituir infracciones al artículo 85.

d) Plantear, «en un futuro próximo» una propuesta de Directiva sobre tarifas aéreas fijando los criterios objetivos que los Estados miembros deben tener en cuenta en la aprobación de las tarifas aéreas.

e) Aprobar «en breve plazo» un proyecto de Reglamento destinado a poner en práctica los artículos 85 y 86 del Tratado en el sector de los transportes aéreos y elevar la propuesta al Consejo.

El 23 de julio de 1981, la Comisión publicó el informe sobre las tarifas de los transportes aéreos regulares de viajeros en la CEE [COM(81) 398 final] al que se refería en su escrito. Este último llegaba a la conclusión de que, en primer lugar, uno de los elementos de la acción futura a escala comunitaria debía ser el establecimiento de un procedimiento de fijación de tarifas menos rígido y que las compañías aéreas no obtuvieran globalmente beneficios excesivos de los vuelos europeos interiores, pero que los costes de venta eran extremadamente elevados en Europa; en segundo lugar, consideraba que a pesar de existir una relación razonable entre la tarifa y los costes sobre los trayectos más cortos, el margen de beneficio aumentaba considerablemente en las distancias más largas. El 31 de julio de 1981, la Comisión publicó el aludido proyecto de Reglamento [COM(81) 396 final; DO C 291, p. 4], El 26 de octubre de 1981, publicó el proyecto de Directiva sobre tarifas aéreas [COM(81) 590 final; DO C 78, p. 6].

Lord Bethell estimó que el escrito del Director General de 17 de julio de 1981 era incompatible con el informe publicado sólo seis días más tarde y que en cualquier caso, el escrito era confuso e insatisfactorio. Como consecuencia de ello, interpuso un recurso que fue inscrito en el Registro del Tribunal de Justicia el 10 de septiembre de 1981. En él solicitaba al Tribunal de Justicia que con arreglo al artículo 175 del Tratado declarara, que la Comisión se había abstenido de pronunciarse en respuesta a la parte del escrito de 13 de mayo de 1981 que se refería a presuntas prácticas concertadas entre compañías aéreas en materia de tarifas aéreas dentro de la Comunidad. Subsidiariamente, solicitaba al Tribunal de Justicia que de conformidad con el artículo 173 del Tratado, anulara el escrito del Director General de 17 de julio de 1981, bien en su integridad, bien en la medida en que (según los términos que figuran en la demanda) «declara que las normas sobre la competencia no son aplicables a las compañías aéreas en lo que respecta a la fijación de las tarifas aéreas dentro de la Comunidad». Solicitaba finalmente que el Tribunal de Justicia adoptara, en virtud de los artículos 175, 173 o 176 del Tratado, cualquier otra medida que estimara apropiada y que condenara en costas a la Comisión.

Dado que la primera petición se basa en el artículo 175, la examinaré antes de pasar a la que se apoya en el artículo 173. El artículo 175 autoriza a los Estados miembros y a las demás Instituciones de la Comunidad a recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare que el Consejo o la Comisión se han abstenido «de pronunciarse» en violación del Tratado. Este recurso sólo es admisible si la Institución hubiere sido previamente «requerida para que actúe» y, transcurrido un plazo de dos meses a partir de dicho requerimiento, «no hubiere definido su posición». «Toda persona física o jurídica podrá recurrir en queja al Tribunal de Justicia, en las condiciones señaladas en los párrafos precedentes, por no haberle dirigido una de las Instituciones de la Comunidad un acto distinto de una recomendación o un dictamen».

Se solicitó al demandante que definiera «el acto en el sentido del párrafo tercero del artículo 175 que la Comisión se ha abstenido de dirigirle y cuya omisión le reprocha». Su Abogado respondió en la vista en los términos siguientes:

«Considero que el acto a que Lord Bethell tenía derecho, y que no le ha sido dirigido, era un acto muy simple: una respuesta adecuada a su solicitud en la que la Comisión debía de pronunciarse sobre si iba o no a actuar y, en este último supuesto, explicar las razones de tal negativa.»

Si entendemos los términos en su sentido corriente, «a failure to act» se me antoja una noción diferente de «failure to address to [a] person any act other than a recommendation or an opinion» (no haber dirigido [a una persona] un acto distinto de una recomendación o de un dictamen). Quizás los términos más limitados de la versión francesa del párrafo primero (s'abstient de statuer) proporcionan una idea más precisa de la naturaleza del acto a que se refiere el párrafo primero, pero considero que el párrafo tercero cubre una categoría de actos más restringida que los términos «s'abstient de statuer» del párrafo primero. El párrafo tercero parece hacer referencia a actos que son similares a los enumerados en el artículo 189, aunque no se limiten necesariamente a éstos, y que pueden ser adoptados por el Consejo y la Comisión. Sea como fuere, entre el tenor de los párrafos primero y tercero se advierten diferencias evidentes que son en parte paralelas a la distinción que aparece en los párrafos primero y segundo del artículo 173.

Existe, no obstante, una distinción significativa entre el párrafo segundo del artículo 173 y el párrafo tercero del artículo 175. A diferencia del artículo 173, el artículo 175 no recoge la posibilidad de recurrir por omisión contra una acto dirigido a otra persona siempre y cuando afecte directa e individualmente al demandante. Tal y como el Abogado General Sr. Capotorti puso de manifiesto en el asunto en el que recayó la sentencia de 18 de octubre de 1979, GEMA/Comisión (125/78, ↔ Rec. pp. 3173 y ss., especialmente p. 3199), la diferencia en los términos indica que la posibilidad de interponer un recurso por omisión es más limitada que el derecho de interponer un recurso de anulación. El propósito del artículo 175 es la obtención de un acto que, por su naturaleza y su destino, debe dirigirse al demandante (conclusiones del Abogado General Sr. Roemer en el asunto en el que recayó la sentencia de 2 de julio de 1964, Rhenania/Comisión, 103/63, Rec. pp. 839 y ss., especialmente p. 858; véanse, a contrario, las conclusiones del Abogado General Sr. Dutheilletde Lamothe en el asunto en el que recayó la sentencia de 26 de octubre de 1971, Mackprang/Comisión, 15/71, ↔ Rec. pp. 797 y ss., especialmente p. 808).

Además, me parece claro que un demandante que se acoja al párrafo tercero del artículo 175 debe hallarse en condiciones de demostrar que no se le ha dirigido un acto en una situación en la que existía una obligación de dirigírselo. Estimo que esta obligación debe de venir impuesta por el Tratado o (a mi juicio) por la legislación adoptada sobre la base de una interpretación pertinente de las disposiciones del Tratado.

No es suficiente que razones de buena administración o de cortesía exijan que se dé respuesta a un escrito cuidadosamente preparado y motivado.

La primera dificultad que percibo en la vía elegida por Lord Bethell es que no existe ninguna disposición explícita que confiera a un recurrente en queja, en el presente contexto, un derecho a solicitar que la Comisión abra una investigación sobre alegaciones relativas a prácticas concertadas en el ámbito de los transportes aéreos.

A tenor del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento n° 17 del Consejo (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22), las personas físicas o jurídicas que aleguen un interés legítimo están facultadas para solicitar a la Comisión que declare la existencia de una infracción de las disposiciones de los artículos 85 u 86 del Tratado; cuando la Comisión considere que los elementos que haya reunido no permitan dar curso favorable a una solicitud de esa naturaleza, indicará las razones al demandante: véase el artículo 6 del Reglamento n° 99/63/CEE de la Comisión, de 25 de julio de 1963 (DO 63, 127, p. 2268; EE 08/01, p. 62). Estas disposiciones no se aplican, no obstante, a las alegaciones sobre la determinación de las tarifas y condiciones de los transportes aéreos porque estos ámbitos están explícitamente excluidos de la aplicación del Reglamento n° 17 por el artículo 1 del Reglamento n° 141 del Consejo, de 26 de noviembre de 1962 (DO 1962, 124, p. 2751; EE 07/01, p. 57).

Se afirma en nombre de Lord Bethell que el derecho explícitamente previsto en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento n° 17 deriva de modo implícito del artículo 89 del Tratado. Este artículo no hace mención de recurrentes en queja particulares. En realidad, la Comisión «investigará los casos de supuesta infracción», no solamente a instancias de un Estado miembro sino también «de oficio». Incluso en el supuesto de que ello signifique que en virtud del Tratado la Comisión tiene la obligación específica de investigar cada caso que llegue a su conocimiento en el que se alegue una supuesta infracción (y quizás -sed quaere- la obligación de indicar las razones por las que se abstenga de investigar), no me parece que se trate de una obligación para con la persona que llama la atención de la Comisión sobre el problema, ni que tal investigación pueda ponerse en marcha a instancias de dicha persona.

Se ha sostenido que si no era posible deducir tal derecho del artículo 89, el particular que se queja de una supuesta infracción está privado por completo de vías de recurso si sus alegaciones no son admitidas por la Comisión. Esto me parece excesivo ya que en ciertos casos sería posible plantear una impugnación mediante el procedimiento del artículo 177 y los Estados miembros podrían ser obligados a actuar de acuerdo con el artículo 175.

En todo caso, no me parece posible deducir del artículo 89 el derecho implícito invocado por el Abogado de Lord Bethell.

El hecho de que se haya juzgado necesario introducir el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento n° 17 y que los transportes aéreos hayan sido explícitamente excluidos de su ámbito de aplicación más bien parece apuntalar la conclusión a que hemos llegado, con independencia de cualquier referencia a tales disposiciones. La determinación de si el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento n° 17 resulta aplicable al ámbito de los transportes aéreos constituye un problema diferente.

En consecuencia, estimo que el demandante, en el caso que nos ocupa, no es una persona a la cual el Tratado o la legislación derivada obliguen a dirigir un acto. En cualquier caso, no pienso que Lord Bethell pueda quejarse de que la Comisión se haya abstenido de declarar la existencia de una infracción por parte de las compañías aéreas afectadas ya que tal declaración sería notificada a las compañías aéreas afectadas y no a Lord Bethell (véase, por ejemplo, la sentencia de 18 de octubre de 1979, GEMA/Comisión, 125/78, ↔ Rec. pp. 3173 y ss., especialmente p. 3197, en la que el Abogado General Sr. Capotarti se refiere a la sentencia de 25 de octubre de 1977, Metro/Comisión, 26/76, ↔ Rec. p. 1875).

Incluso si se hubiera llegado a la conclusión de que bastaría con que un demandante demostrase que la omisión de la Comisión le afecta directa e individualmente, seguiría pensando que este recurso no podría ser interpuesto con arreglo al artículo 175. Una compañía aérea no podría oponerse sobre la base del artículo 173 a la decisión de abrir una investigación acerca de su comportamiento con objeto de determinar si éste se atiene a las normas sobre la competencia de la Comunidad (sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, ↔ Rec. p. 2639, apartado 21). De esto parece deducirse que una compañía aérea no podría acogerse al artículo 175 para oponerse al hecho de que la Comisión se abstenga de abrir tal investigación. Lo mismo podría decirse a fortiori para un recurrente en queja, el cual tampoco podría obligar a la Comisión a actuar de una manera particular en el curso de una investigación (sentencia de 13 de julio de 1971, Deutscher Kompo-nistenverband/Comisión, 8/71, Rec. pp. 705 a 710).

Llegamos, por tanto, a la demanda basada en el artículo 173 del Tratado. En este contexto, el Tribunal de Justicia se planteó la cuestión de determinar «cuál es la decisión en el sentido del párrafo segundo del artículo 173 cuya anulación pide el demandante». El Abogado del demandante respondió: «Si el escrito de la Comisión contenía una decisión en el sentido de que las concertaciones entre las compañías aéreas en materia de tarifas no constituían una infracción del apartado 1 del artículo 85 por parte de las compañías aéreas, como consecuencia de lo cual, la Comisión no entraría a examinar las afirmaciones contrarias de Lord Bethell, dicha decisión equivalía en la práctica a rechazar su queja.»

De hecho, el escrito de la Comisión de 17 de julio de 1981 no constituye una «decisión» sometida al control del Tribunal de Justicia de acuerdo con el artículo 173. No produce efectos jurídicos en relación con Lord Bethell en el sentido señalado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y a falta de tales efectos, no es susceptible de recurso (véase la sentencia de 15 de marzo de 1967, Cimenteries/Comisión, asuntos acumulados 8/66 a 11/66, ↔ Rec. pp. 93 y ss). Además, el mencionado escrito no representa el punto final de un procedimiento sino más bien «uno de los actos de procedimiento, preparatorio en relación con la decisión que constituye su último término». Tales actos no constituyen «decisiones» en el sentido del artículo 173 (sentencia IBM, antes citada).

No veo motivo alguno para considerar el escrito como una decisión por el solo hecho de que constituye la respuesta a una solicitud destinada a obtener la definición de una posición en el sentido del artículo 175. En efecto, en la sentencia de 1 de marzo de 1966, Lütticke/Comisión (48/65, ↔ Rec. p. 27), el Tribunal de Justicia juzgó inadmisible un recurso interpuesto al amparo del artículo 173 y tendente a la anulación de un escrito en el que la Comisión definía su posición.

Se ha sostenido en nombre de Lord Bethell que el escrito de la Comisión constituía «una decisión implícita de archivo del procedimiento». En apoyo de este argumento, el Abogado de Lord Bethell ha invocado los términos de las conclusiones del Abogado General Sr. Capotorti en la sentencia GEMA/Comisión, antes citada, p. 3200. Tales términos apoyan ciertamente el punto de vista según el cual una decisión implícita por parte de la Comisión destinada a archivar un procedimiento abierto conforme a las normas sobre la competencia de la Comunidad puede constituir un «acto» susceptible de recurso de acuerdo con el artículo 173 del Tratado a instancias de una empresa distinta. Se trata sin embargo de un supuesto en que el demandante esté legalmente habilitado a solicitar a la Comisión que declare una infracción del Tratado cometida por otra empresa. Sólo en estas circunstancias la decisión implícita de la Comisión de poner fin al procedimiento produce efectos jurídicos para el demandante. Por esta razón, el Abogado General Sr. Capotorti demuestra claramente (en el pasaje a que se refiere el Abogado de Lord Bethell) que la parte demandante en la sentencia GEMA/Comisión, antes citada, tenía derecho, en virtud del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento n° 17 del Consejo y del artículo 6 del Reglamento n° 99/63, a presentar la solicitud y a obtener la respuesta de la Comisión. Pero en el caso que nos ocupa, el demandante no puede ampararse en el Reglamento n° 17 y, por las razones indicadas, no dispone del mismo derecho que la parte demandante en la sentencia GEMA/Comisión, antes citada.

Las consideraciones que desembocan en la conclusión de que el recurso interpuesto de acuerdo con el artículo 173 es inadmisible, me llevan, en su conjunto, a considerar igualmente que el Tribunal de Justicia debería declarar inadmisible la demanda de anulación de la parte del escrito de la Comisión de 17 de julio de 1981 que declara que las normas sobre la competencia no son aplicables a las compañías aéreas en lo que respecta a la fijación de las tarifas aéreas. No es necesario por tanto determinar si dicho escrito contiene cualquier tipo de declaración de esta naturaleza (lo que es negado por la Comisión) o si tal declaración sería ilegal.

En consecuencia, estimo que el recurso interpuesto al amparo del artículo 173 debe declararse igualmente inadmisible. De ello se deriva el que, a mi juicio, no haya lugar a admitir ninguna otra medida en virtud de los artículos 175, 173 o 176 del Tratado.

He evitado deliberadamente pronunciarme sobre la cuestión de determinar a) si la Comisión en realidad se abstuvo de adoptar cualquier tipo de medida que estuviera obligada a tomar contrariamente a su afirmación según la cual la acción por ella adoptada a continuación del escrito de 17 de julio de 1981 respondía plenamente a las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, b) si la Comisión está facultada en el marco del artículo 89 del Tratado para iniciar investigaciones tendentes a determinar la existencia de una violación de las normas sobre la competencia de la Comunidad en el ámbito de los transportes aéreos (lo que fue negado por las compañías aéreas durante la vista). A efectos de las presentes conclusiones, he partido de la base de que Lord Bethell debía ser considerado como una persona directa e individualmente afectada, y no me he pronunciado sobre la cuestión de si se trata en realidad de una persona directa e individualmente afectada por una declaración por parte de la Comisión de que determinadas compañías aéreas actúan en violación de las normas sobre la competencia de la Comunidad. No me parece que tales problemas deban resolverse en el marco del asunto de la admisibilidad.

Se ha sostenido en nombre de Lord Bethell que el escrito de la Comisión de 17 de julio de 1981 era tan confuso que correspondería conceder al demandante el reembolso de los gastos, independientemente de la decisión del Tribunal de Justicia sobre la admisibilidad. Hay ciertos pasajes del escrito de referencia que no son en absoluto claros. Sin embargo, no pienso que con este escrito la Comisión haya causado a Lord Bethell gastos abusivos o temerarios. En consecuencia, no procede aplicar el apartado 3 del artículo 69 del Reglamento del Tribunal de Justicia.

Aunque concedo gran valor al argumento según el cual las personas físicas y jurídicas deberían de disponer de un derecho de recurso más amplio ante el Tribunal de Justicia en lo que respecta a las actividades de la Comisión, estimo pollas razones expuestas, que debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso y que el Tribunal debe condenar al demandante al pago de los gastos de la Comisión. Puesto que en sus informes orales, las partes intervinientes no han solicitado el reembolso de los gastos, el Tribunal de Justicia no debe, a mi juicio, pronunciarse sobre este extremo.

( *1 ) Lengua original: inglés.