CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MELCHIOR WATHELET

presentadas el 6 de abril de 2017 ( 1 )

Asunto C‑331/15 P

República Francesa

contra

Carl Schlyter

«Recurso de casación — Acceso a los documentos — Dictamen circunstanciado de la Comisión Europea relativo a un proyecto de Decreto relativo a la declaración anual de sustancias en estado nanoparticular comunicado por las autoridades francesas a la Comisión con arreglo a las disposiciones de la Directiva 98/34/CE — Decisión de la Comisión de denegar el acceso — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Artículo 4, apartado 2, tercer guion — Excepción al derecho de acceso — Protección de los objetivos de las actividades de investigación»

Introducción

1. Mediante su recurso de casación, la República Francesa solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 16 de abril de 2015, Schlyter/Comisión (T‑402/12, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2015:209), que estimó el recurso del Sr. Carl Schlyter que tenía por objeto la anulación de la Decisión de la Comisión de 27 de junio de 2012 (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).

2. Mediante la Decisión controvertida, la Comisión Europea denegó, sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, ( 2 ) al Sr. Schlyter durante el período de statu quo o de suspensión ( 3 ) el acceso al dictamen circunstanciado ( 4 ) de la Comisión sobre un proyecto de Orden relativa al contenido y a las condiciones de presentación de la declaración anual de sustancias en estado nanoparticular (2011/673/F), que las autoridades francesas le habían notificado con arreglo a la Directiva 98/34, en su versión modificada por la Directiva 98/48/CE del Parlamento y del Consejo, de 20 de julio de 1998. ( 5 ) Esta postura se basaba en una analogía entre, por un lado, el procedimiento establecido en la Directiva 98/34 y, por otro lado, el procedimiento por incumplimiento, establecido en el artículo 258 TFUE y el procedimiento en materia de ayudas de Estado, establecido en el artículo 108 TFUE. ( 6 )

3. El presente recurso de casación trata de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, referida a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría y, más precisamente, de la cuestión de si un dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 constituye o no una actividad de investigación en el sentido de dicha disposición.

4. Por lo tanto, será necesario examinar las características del procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 para determinar si constituye o no una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

5. Además, en el supuesto de que el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 constituya una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, se planteará la cuestión de si, en el caso de autos, la divulgación de dicho documento es contraria a la finalidad del procedimiento establecido en la Directiva 98/34.

Marco jurídico

Directiva 98/34

6. El artículo 8 de la Directiva 98/34 dispone lo siguiente: «1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico […]; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto. […] La Comisión pondrá inmediatamente en conocimiento de los demás Estados miembros el proyecto de reglamento técnico y todos los documentos que le hayan sido enviados; […] Por lo que se refiere a las especificaciones técnicas […], las observaciones o los dictámenes circunstanciados de la Comisión o de los Estados miembros sólo podrán referirse a los aspectos que puedan obstaculizar los intercambios o, por lo que respecta a las reglas relativas a los servicios, la libre circulación de los servicios o a la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios, y no al aspecto fiscal o financiero de la medida. 2. La Comisión y los Estados miembros podrán dirigir al Estado miembro que haya anunciado un proyecto de reglamento técnico ciertas observaciones que dicho Estado miembro tendrá en cuenta, en la medida de lo posible, en el momento de la posterior elaboración del reglamento técnico. 3. Los Estados miembros enviarán sin demora a la Comisión el texto definitivo de un reglamento técnico. 4. La información facilitada en virtud del presente artículo no será confidencial, a menos que lo pida explícitamente el Estado miembro autor de la notificación. Toda petición de este tipo deberá motivarse. […]»

7. El artículo 9 de dicha Directiva establece lo siguiente: «1. Los Estados miembros aplazarán tres meses, a partir de la fecha de recepción por parte de la Comisión de la comunicación mencionada en el apartado 1 del artículo 8, la adopción de un proyecto de reglamento técnico. 2. Los Estados miembros aplazarán: […], – sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 3, 4 y 5, en seis meses la adopción de cualquier otro proyecto de reglamento técnico (con la exclusión de los proyectos relativos a los servicios), a partir de la fecha en que la Comisión reciba la comunicación contemplada en el apartado 1 del artículo 8, si la Comisión u otro Estado miembro emitiera, en los tres meses siguientes a esa fecha, un dictamen circunstanciado según el cual la medida prevista presenta aspectos que puedan crear, llegado el caso, obstáculos a la libre circulación de mercancías en el marco del mercado interior; […] El Estado miembro de que se trate informará a la Comisión acerca del curso que tenga la intención de dar a tales dictámenes circunstanciados. La Comisión comentará esta reacción. […] 3. Los Estados miembros aplazarán la adopción de un proyecto de reglamento técnico, con la exclusión de los proyectos de reglas relativas a los servicios, en doce meses a partir de la fecha en que la Comisión reciba la comunicación contemplada en el apartado 1 del artículo 8, si en los tres meses siguientes a esa fecha la Comisión comunicara su intención de proponer o adoptar una directiva, reglamento o decisión sobre este asunto, de conformidad con el artículo [288 TFUE].»

El Reglamento n.o 1049/2001

8. El Reglamento n.o 1049/2001 define los principios, condiciones y límites por los que se rige el derecho de acceso a los documentos de las instituciones de la Unión Europea a que se refiere el artículo 15 TFUE.

9. El artículo 2 de dicho Reglamento, titulado «Beneficiarios y ámbito de aplicación», está redactado en los siguientes términos: «1. Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento. 2. Con arreglo a los mismos principios, condiciones y límites, las instituciones podrán conceder el acceso a los documentos a toda persona física o jurídica que no resida ni tenga su domicilio social en un Estado miembro. 3. El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea. […]»

10. El artículo 4 de dicho Reglamento contempla excepciones al derecho de acceso a los documentos de las instituciones de la Unión, de las cuales nos interesan las de su apartado 2, que dispone: «Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de: – los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual, – los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico, – el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, salvo que su divulgación revista un interés público superior.»

11. El artículo 4, apartado 6, de ese mismo Reglamento dispone lo siguiente: «En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.»

12. El artículo 4, apartado 7, del Reglamento n.o 1049/2001 dispone lo siguiente: «Las excepciones, tal y como se hayan establecido en los apartados 1, 2 y 3 sólo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento. […].»

Hechos

13. El 29 de diciembre de 2011 las autoridades francesas notificaron a la Comisión, de conformidad con el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, un proyecto de Orden relativa al contenido y a las condiciones de presentación de la declaración anual de sustancias en estado nanoparticular, adoptada en aplicación de los artículos R. 523‑12 y R. 523‑13 del Code de l’environnement (Código de Medio Ambiente) (en lo sucesivo, «proyecto de Orden»).

14. De conformidad con el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 98/34, el período de statu quo o suspensión de tres meses a partir de la recepción por la Comisión de la comunicación a la que se hace referencia en el artículo 8, apartado 1, de la referida Directiva comenzó el 30 de diciembre de 2011. En el mes de marzo de 2012, durante dicho período de statu quo o suspensión, la República Federal de Alemania solicitó y, a continuación, obtuvo, información adicional de las autoridades francesas sobre el proyecto de Orden.

15. El 30 de marzo de 2012, la Comisión emitió un dictamen circunstanciado que prorrogó, de conformidad con el artículo 9, apartado 2, segundo guion, de la Directiva 98/34, tres meses adicionales el período de statu quo inicial previsto en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 98/34 (en lo sucesivo, «dictamen circunstanciado»). El 2 de abril de 2012, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte comunicó igualmente, conforme al artículo 8, apartado 2, de dicha Directiva, sus observaciones sobre el proyecto de Orden. Las autoridades francesas respondieron a las observaciones del Reino Unido el 6 de junio de 2012.

16. Mediante escrito de 16 de abril de 2012, es decir, durante el período de statu quo o suspensión, el Sr. Schlyter solicitó acceder al dictamen circunstanciado de la Comisión.

17. Mediante escrito de 7 de mayo de 2012, la Comisión denegó la solicitud de acceso de 16 de abril de 2012, invocando la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, al considerar que no era posible permitir un acceso parcial puesto que la excepción invocada amparaba al documento en su totalidad. Además, consideró que no existía un interés público superior que justificara la divulgación del documento en las circunstancias del caso de autos.

18. El 29 de mayo de 2012, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001, el Sr. Schlyter presentó ante la Comisión una solicitud confirmatoria, mediante la que solicitó a dicha institución que reconsiderase su postura.

19. El 27 de junio de 2012, la Comisión denegó, mediante la Decisión controvertida, la solicitud confirmatoria del Sr. Schlyter, motivando dicha Decisión de la siguiente forma.

20. En el apartado 3 de la Decisión controvertida, titulado «Protección de los objetivos de las actividades de investigación», la Comisión consideró que la divulgación del dictamen circunstanciado controvertido supondría un perjuicio para la protección de los objetivos de las actividades de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

21. En el apartado 4 de la Decisión controvertida, titulado «Acceso parcial», la Comisión estimó que debía denegarse en su totalidad el acceso al documento cuyo acceso se solicitaba, lo que excluía toda divulgación parcial con arreglo al artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001.

22. En el apartado 5 de la Decisión controvertida, que lleva por título «Interés público superior de la divulgación», la Comisión consideró que no existía un interés público superior en el sentido del artículo 4, apartado 2, in fine, del Reglamento n.o 1049/2001 que justificase que el documento se divulgase a pesar de lo anterior.

23. El período de statu quo relativo al proyecto de Orden finalizó el 2 de julio de 2012. La República Francesa respondió al dictamen circunstanciado de la Comisión el 16 de julio de 2012. El 26 de julio de 2012 la Comisión solicitó a las autoridades francesas que le comunicaran el proyecto de Orden modificado, cosa que éstas hicieron ese mismo día.

24. El 6 de agosto de 2012, la República Francesa adoptó la Orden relativa al contenido y a las condiciones de presentación de la declaración anual de sustancias en estado nanoparticular, adoptada en aplicación de los artículos R. 523‑12 y R. 523‑13 del Código de Medio Ambiente (JORF de 10 de agosto de 2012, p. 13166). Dicha Orden se notificó a la Comisión el 22 de agosto de 2012.

25. El 25 de octubre de 2012, una vez finalizado el examen de la Orden y tras decidir que no procedía incoar un procedimiento por incumplimiento contra la República Francesa, la Comisión envió al Sr. Schlyter una copia del dictamen circunstanciado controvertido.

Sentencia recurrida

26. En el recurso que presentó ante el Tribunal General, el Sr. Schlyter ( 7 ) alegó tres motivos.

27. El primer motivo invocado por el Sr. Schlyter se basaba en la existencia de errores de Derecho y de errores manifiestos de apreciación en lo que concierne a la aplicación del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001 y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. ( 8 )

28. El primer motivo se refería, en primer lugar, a «la cuestión de si el dictamen circunstanciado controvertido, emitido en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34, entra dentro del ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001[,] a cuyo tenor las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría. En segundo lugar, la controversia entre las partes [giraba] en torno a la cuestión de si, habida cuenta de la naturaleza del referido dictamen circunstanciado, la Comisión podía basarse, durante el período de statu quo, en una presunción general de que la divulgación del referido dictamen atentaría contra tales objetivos, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, interpretado a la luz del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1367/2006». ( 9 )

29. El segundo motivo se basaba en la existencia de un error de Derecho y de un error manifiesto de apreciación, así como en la falta de motivación en lo que respecta a la aplicación del criterio del interés público superior exigido en el artículo 4, apartado 2, in fine, del Reglamento n.o 1049/2001 y en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1367/2006. ( 10 )

30. El tercer motivo se basaba en la existencia de un error de Derecho y de un error manifiesto de apreciación, así como en la falta de motivación en lo que respecta a la aplicación del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001. ( 11 )

31. Por lo que se refiere al primer motivo, el Tribunal General consideró que el concepto de «investigación» se refería tanto al conjunto de indagaciones realizadas por una autoridad competente para determinar una infracción como al procedimiento mediante el cual una administración reúne información y verifica algunos hechos antes de adoptar una resolución. ( 12 ) Según el Tribunal General, en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34, la Comisión puede emitir un dictamen circunstanciado en el que estime que el proyecto de reglamento técnico presenta aspectos que pueden crear, llegado el caso, obstáculos a la libre circulación de mercancías, a la libre circulación de servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior. ( 13 ) No obstante, según el Tribunal General, el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco de dicho procedimiento no constituye un procedimiento en el que la administración reúna información y verifique algunos hechos antes de adoptar una resolución. ( 14 )

32. En primer lugar, el Tribunal General consideró que, en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34, no correspondía a la Comisión reunir información antes de emitir un dictamen circunstanciado. Según el Tribunal General, los Estados miembros deben notificar a la Comisión sus proyectos en materia de reglamentaciones técnicas. ( 15 )

33. En segundo lugar, según el Tribunal General, si bien es cierto que la Comisión verifica algunos hechos sobre la base de la información transmitida por el Estado miembro autor de la notificación, no adopta una resolución, sino que, en su caso, emite un dictamen no obligatorio e intermedio. En efecto, la emisión de un dictamen circunstanciado es tan sólo el resultado del análisis del proyecto de reglamento técnico llevado a cabo por la Comisión, tras el cual la Comisión estima que el proyecto de reglamento técnico presenta aspectos que podrían crear, llegado el caso, obstáculos a la libre circulación de mercancías y de servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior. Además, dicho dictamen circunstanciado no refleja necesariamente la postura definitiva de la Comisión, puesto que, tras su emisión, el Estado miembro de que se trata informa a la Comisión acerca del curso que tiene la intención de dar a tal dictamen y la Comisión comenta esta reacción. ( 16 )

34. El Tribunal General añadió que el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 tampoco era el resultado de indagaciones llevadas a cabo por una autoridad competente para demostrar que se ha cometido una infracción. ( 17 ) Según el Tribunal General, por su propia naturaleza, un proyecto de reglamento técnico es un borrador que puede evolucionar y modificarse. Mientras no se adopte el referido reglamento técnico, no puede vulnerar las normas que rigen la libre circulación de mercancías, de los servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior. ( 18 ) El Tribunal General declaró que, por consiguiente, no podía considerarse que el Estado miembro destinatario de dicho dictamen hubiera vulnerado el Derecho de la Unión, puesto que, en el momento de la emisión del dictamen circunstanciado al que se hace referencia en la Directiva 98/34, el reglamento técnico nacional sólo existía en fase de proyecto. ( 19 )

35. El Tribunal General declaró que el hecho de que la Directiva 98/34 establezca que tanto la Comisión como los demás Estados miembros pueden emitir un dictamen circunstanciado sobre el proyecto de reglamento técnico del Estado miembro autor de la notificación confirma que la emisión de un dictamen circunstanciado por la Comisión no era una actividad de indagación realizada para demostrar que se había cometido una infracción pues los Estados miembros únicamente pueden denunciar una violación de las normas de la Unión por otro Estado miembro, y no pueden adoptar el dictamen motivado con el que la Comisión hace constar que se ha cometido una infracción. Según el Tribunal General, el dictamen circunstanciado, tanto si es la Comisión quien lo adopta como si son los Estados miembros, es únicamente una manera de denunciar un posible conflicto entre el proyecto de reglamento técnico y el Derecho de la Unión en materia de libre circulación de mercancías, de libre circulación de servicios o de libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior. ( 20 )

36. El Tribunal General consideró que el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 no constituye una actividad de investigación, puesto que no es una resolución por que la se declare que se ha cometido una infracción en la medida en que se trataba de una toma de postura inicial, provisional y consultiva de la Comisión basada en el análisis del proyecto de reglamento técnico notificado, que deja al Estado miembro autor de la notificación la posibilidad de modificar el referido proyecto antes de su adopción. ( 21 )

37. El Tribunal General resolvió que el procedimiento por incumplimiento era un ejemplo clásico de control ex post, que consiste en controlar las medidas nacionales una vez que éstas han sido adoptadas por los Estados miembros y que tiene por objeto restablecer el respeto del ordenamiento jurídico. Según el Tribunal General, aunque es cierto que la fase administrativa previa prevista en el procedimiento de incumplimiento incluye igualmente una fase de diálogo entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate, sin embargo, el objetivo es lograr una solución amistosa a un litigio entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate y, en su defecto, plantear el asunto al Tribunal de Justicia debido a las incompatibilidades de una medida nacional en vigor que produce efectos jurídicos en el mercado interior. ( 22 )

38. A este respecto, el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 no es un requerimiento dado que, en esta fase del procedimiento, no existe formalmente ningún litigio entre la Comisión y el Estado miembro de que se trata. ( 23 )

39. El Tribunal General consideró, con carácter subsidiario, que, incluso en el supuesto de que el dictamen circunstanciado pudiera considerarse una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, el objeto de la excepción establecida en dicha disposición no era proteger las actividades de investigación como tales, sino el objetivo de estas actividades. ( 24 ) A este respecto, el Tribunal General señala que la divulgación durante el período de statu quo de un dictamen circunstanciado emitido por la Comisión en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34 no supone necesariamente un perjuicio para el objetivo de este procedimiento. Según el Tribunal General, el hecho de que la Comisión divulgue su dictamen circunstanciado según el cual aspectos del proyecto de reglamento técnico podrían crear, llegado el caso, obstáculos a la libre circulación de mercancías, a la libre circulación de servicios o a la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior no hace peligrar el objetivo consistente en adoptar un reglamento técnico nacional conforme al Derecho de la Unión. Al contrario, tal divulgación será percibida, según el Tribunal General, por el Estado miembro como un incentivo adicional para asegurarse de la compatibilidad de su reglamento técnico con las normas de la Unión que rigen tales libertades fundamentales. ( 25 )

40. En consecuencia, el Tribunal General anuló la Decisión controvertida por haber denegado el acceso al dictamen circunstanciado de que se trata sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001 ( 26 ) y decidió que ya no procedía pronunciarse sobre la cuestión de si, habida cuenta de la naturaleza del dictamen circunstanciado controvertido, la Comisión podía basarse, durante el período de statu quo, en una presunción general de que la divulgación de dicho dictamen supondría un perjuicio para los objetivos de la actividad de investigación. ( 27 ) Además, el Tribunal General consideró que ya no procedía pronunciarse sobre los motivos segundo y tercero invocados por el Sr. Schlyter. ( 28 )

Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

41. Mediante escrito del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de octubre de 2015, se admitió la intervención de la República Checa en apoyo de las pretensiones de la República Francesa.

42. El Sr. Schlyter, la República Francesa, la República Checa, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y la Comisión presentaron observaciones escritas. Las mismas partes, a excepción de la República Checa, formularon observaciones orales en la vista que se celebró el 8 de febrero de 2017.

Sobre el recurso de casación

43. La República Francesa plantea un motivo único en apoyo de su recurso de casación. Mediante este único motivo, expresa que el Tribunal General incurrió en varios errores de Derecho en la interpretación del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

44. Este motivo único se divide en dos partes.

45. En primer lugar, la República Francesa estima que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 no constituía una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

46. En segundo lugar, la República Francesa entiende que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar, con carácter subsidiario, que, incluso en el supuesto de que el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión pudiera considerarse una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, la divulgación de dicho documento no supondría necesariamente un perjuicio para el objetivo del procedimiento establecido por la Directiva 98/34.

Análisis

Sobre la primera parte del motivo único y la existencia de «actividades de investigación»

Observaciones de las partes

– República Francesa

47. La República Francesa estima, primeramente, que la definición que la sentencia recurrida da del concepto de «investigación» no se basa en ninguna definición establecida por el Reglamento n.o 1049/2001, la Directiva 98/34 o la jurisprudencia. Señala que, hasta ahora, el Tribunal de Justicia no ha sentado una definición general de las actividades de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001. Según la República Francesa, la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), demuestra la voluntad del Tribunal de Justicia de no delimitar mediante condiciones formales la calificación del «objetivo» de las actividades de investigación, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001. Según la República Francesa, dicha sentencia se opone, por lo tanto, al carácter en exceso restrictivo de la definición del concepto de «investigación» dado por el Tribunal General en el apartado 53 de la sentencia recurrida.

48. La República Francesa considera, en segundo lugar, que la definición del concepto «de investigación» de la sentencia recurrida no es coherente con la solución adoptada por el Tribunal General en la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, EU:T:2014:816). Según la República Francesa, aunque el Tribunal General declaró en esta última sentencia que era pacífico entre las partes que el procedimiento EU Pilot correspondía a una actividad de investigación, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, decidió sin embargo examinar tal procedimiento para determinar si respondía efectivamente a tal calificación.

49. La República Francesa observa que en la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, EU:T:2014:816), el Tribunal General consideró que un procedimiento podía «calificarse de actividad de investigación» desde el momento en que la Comisión envía solicitudes de información al Estado miembro afectado y efectúa, posteriormente, una evaluación de las respuestas obtenidas antes de exponer sus propias conclusiones, aunque sea con carácter provisional. Por consiguiente, contrariamente a lo que consideró en la sentencia recurrida, el Tribunal General, en la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, EU:T:2014:816), no exigió, según la República Francesa, que el procedimiento de que se trataba se dirigiera a demostrar una infracción o que desembocara en la adopción de una resolución definitiva para que pudiera ser calificado de «actividad de investigación».

50. La República Francesa considera que los objetivos y la tramitación del procedimiento EU Pilot presentan importantes analogías con los de la Directiva 98/34. Precisa que el procedimiento EU Pilot, establecido con arreglo a una base de voluntariedad entre la Comisión y los Estados miembros, pretende comprobar si en los Estados miembros se ha cumplido y aplicado correctamente el Derecho de la Unión, antes de que la Comisión incoe, en su caso, un procedimiento por incumplimiento.

51. Según la República Francesa, al igual que ocurre con el procedimiento EU Pilot, el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 constituye un procedimiento de diálogo entre la Comisión y el Estado miembro. Señala que, durante este último procedimiento, la Comisión solicita informaciones y datos al Estado miembro, evaluándolos a continuación para, en su caso, pronunciarse acerca de la conformidad del proyecto de reglamento técnico con el Derecho de la Unión a través del dictamen circunstanciado a que se refiere el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/34. La República Francesa señala, asimismo, que de las Directrices relativas al procedimiento EU Pilot, adoptadas por la Comisión para los Estados miembros en noviembre de 2014, se desprende que dicho procedimiento no puede aplicarse a un texto adoptado al término de los procedimientos previstos por la Directiva 98/34.

52. En tercer lugar, la República Francesa considera que, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia decidiera adoptar la definición del concepto de «investigación» de la sentencia recurrida, el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 responde en cualquier caso a tal definición, habida cuenta de sus objetivos y tramitación.

53. La República Francesa estima que al limitar el papel de la Comisión en el marco del procedimiento establecido por la Directiva 98/34 a la mera recepción pasiva de la notificación del Estado miembro, el Tribunal General no ha respetado la finalidad, ni la tramitación y el equilibrio de dicho procedimiento.

54. Según la República Francesa, el diálogo contemplado en el marco del procedimiento establecido por la Directiva 98/34 permite precisar, cambiar o matizar posiciones y también arreglar por vía amistosa posibles discrepancias entre la Comisión y el Estado miembro en relación con la correcta aplicación del Derecho de la Unión. Considera que la finalidad de dicho procedimiento es garantizar la conformidad de los reglamentos técnicos nacionales proyectados con las normas que regulan el mercado interior, aun cuando no puede conducir a que se aprecie la existencia de una infracción de Derecho de la Unión, en la medida en que el reglamento técnico nacional de que se trata no está en vigor en el momento en que se efectúa el control. Según la República Francesa, la Comisión está encargada, durante dicho procedimiento, de realizar un control preventivo dirigido a proteger la libre circulación de mercancías y, en este marco, le corresponde con frecuencia recabar datos, comprobar informaciones y dirigir preguntas pormenorizadas en relación con el proyecto de reglamento técnico nacional, de manera que podría reunir elementos que, en su caso, llevaran a establecer una infracción.

55. Además, la República Francesa no comparte el aserto que figura en el apartado 58 de la sentencia recurrida, en el sentido de que la Comisión sólo emite un dictamen no obligatorio e intermedio. Al contrario, la República Francesa considera que la emisión de un dictamen circunstanciado constituye una decisión que la Comisión adopta tras haber examinado el proyecto de reglamento técnico nacional y los posibles obstáculos que dicho reglamento puede constituir para los intercambios entre los Estados miembros. Añade que tal dictamen, al prorrogar el período de statu quo inicial, resulta vinculante para el Estado miembro.

56. La República Francesa añade que, al término del procedimiento establecido por la Directiva 98/34, la Comisión debe decidir acerca de la oportunidad de iniciar un procedimiento por incumplimiento.

– Sr. Schlyter

57. El Sr. Schlyter considera que los tres argumentos esgrimidos por la República Francesa deben desestimarse por inadmisibles o infundados.

58. Considera, primero, que incumbe al Tribunal General precisar y desarrollar los términos jurídicos controvertidos, segundo, que el Tribunal General no se ha apartado de su posición anterior, dado que el procedimiento EU Pilot no es comparable con el establecido en la Directiva 98/34, lo cual permite un trato diferenciado y, tercero, que el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 no constituye una actividad de investigación debido a que no existe un mandato que autorice a la Comisión a recabar activamente informaciones.

59. El Sr. Schlyter estima, en primer lugar, que el Tribunal General tenía razón en definir el concepto de «investigación» en la sentencia recurrida, puesto que el núcleo del litigio radicaba en un desacuerdo sobre dicho concepto. Señala que el Tribunal General «examinó el concepto de “investigación” que se había aplicado en sentencias anteriores dictadas en procedimientos por incumplimiento y en materia de ayudas de Estado con el fin de determinar los elementos que caracterizan el concepto de “investigación” con arreglo a dicha jurisprudencia, lo cual le permitió, paralelamente, distinguir esas sentencias anteriores del presente asunto (en otros términos, las sentencias relativas a procedimientos por incumplimiento y en materia de ayudas de Estado se referían a investigaciones, en tanto que el presente asunto, que atañe a un procedimiento instruido con arreglo a la Directiva 98/34, no constituye una investigación)». ( 29 )

60. En segundo lugar, el Sr. Schlyter considera inadmisible la observación de la República Francesa en el sentido de que la aplicación del concepto de «investigación» en la sentencia recurrida no resulta coherente con la solución adoptada por el Tribunal General en la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, EU:T:2014:816), en la que el Tribunal General declaró que el procedimiento EU Pilot constituía una investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001. Para el Sr. Schlyter, dicha observación se basa en un motivo nuevo, que podría haberse alegado ante el Tribunal General, a pesar de que la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, EU:T:2014:816), se dictara después de la sentencia recurrida, puesto que las partes en el presente asunto no han cuestionado que hubiera una investigación y que el procedimiento EU Pilot ya había sido utilizado, al ser aplicable desde 2008. Por consiguiente, tanto esa comparación como el argumento de la República Francesa podrían haberse alegado ante el Tribunal General.

61. Además, el Sr. Schlyter considera que esta observación de la República Francesa es inoperante por cuanto, aun de existir tal incoherencia entre la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, EU:T:2014:816), y la sentencia recurrida, lo cual no ocurre, la misma no constituiría un argumento suficiente. El Sr. Schlyter alega que, en cualquier caso, esta alegación carece también de fundamento por cuanto que, contrariamente a lo alegado por la República Francesa, el procedimiento EU Pilot [calificado de «actividad de investigación» por el Tribunal General en la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, EU:T:2014:816)] no es comparable al procedimiento establecido por la Directiva 98/34, que, al tener características diferentes, no puede calificarse de «actividad de investigación». Por lo tanto, no hay ninguna incoherencia entre las distintas sentencias del Tribunal General.

62. El Sr. Schlyter subraya que, contrariamente a lo que ocurre en el procedimiento EU Pilot, en el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 la Comisión no recaba activamente información, sino que recibe una notificación de un Estado miembro, notificación que, normalmente, ya debe incluir toda la información y documentos que la Comisión necesita para evaluar la compatibilidad del reglamento técnico notificado con el Derecho de la Unión. Añade que, posteriormente, la Comisión puede dirigir preguntas al Estado miembro afectado, pero que no dispone del poder de recabar información entre ciudadanos y empresas. Considera que todo diálogo con el Estado miembro antes de adoptar un dictamen circunstanciado es normalmente muy limitado.

63. El Sr. Schlyter considera que, contrariamente al procedimiento EU Pilot, que se basa en el principio de que existe una presunta infracción, la probabilidad de que se incoe un procedimiento por incumplimiento posterior al procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 es limitada. En primer lugar, según el Sr. Schlyter, el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 es neutro y automático y entra en funcionamiento por mor de la elaboración de un proyecto de medida nacional incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva, sin que se parta, en principio, de la sospecha de una posible infracción. En segundo lugar, el Sr. Schlyter considera que un dictamen circunstanciado no puede dar lugar a un procedimiento por incumplimiento, dado que no existe infracción y no es seguro que el riesgo de infracción llegue a concretarse.

64. El Sr. Schlyter considera, en tercer lugar, que la República Francesa se equivoca al alegar que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General limitó el papel de la Comisión a la mera recepción pasiva de informaciones. ( 30 ) Estima que esa limitación y ese papel pasivo figuran en la propia Directiva, poniendo así en evidencia el papel de la información facilitada por el Estado miembro. Según el Sr. Schlyter, las afirmaciones de la República Francesa según las cuales, para apreciar si un proyecto de reglamento técnico es o no compatible con las normas del mercado interior, a la Comisión «le corresponde con frecuencia recabar datos» ( 31 ) carecen de fundamento. Considera que, con ello, se está poniendo en tela de juicio una apreciación fáctica que no cabe examinar en el marco de un recurso de casación y que, por lo tanto, tal alegación es inadmisible. Además, según el Sr. Schlyter, dicho argumento de la República Francesa es erróneo, dado que la Directiva no exige ninguna petición posterior de aclaración fundamental de la Comisión, y no sirve para dar una vista de conjunto exacta de la naturaleza del procedimiento establecido por la Directiva 98/34. Señala que, contrariamente a lo que ocurre con el procedimiento EU Pilot, la Comisión no puede ponerse en contacto con terceros para recabar informaciones adicionales. El Sr. Schlyter añade que el dictamen circunstanciado no constituye una resolución vinculante.

65. Señala que no hay nada en la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), que indique que el concepto de «investigación» no pueda definirse en términos «restrictivos». Además, según el Sr. Schlyter, no se desprende de dicha sentencia que cualquier medida relacionada con el cometido de la Comisión de guardián de los Tratados constituya una actividad de investigación.

– Comisión

66. La Comisión estima que la definición de «investigación» que figura en el apartado 53 de la sentencia recurrida es indebidamente restrictiva e infringe el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001. Señala que tal definición introduce una serie de requisitos formales que no pueden deducirse de la simple expresión «actividad de investigación» y que no hay nada en la expresión «actividad de investigación» que pueda limitar dicho concepto a procedimientos dirigidos a determinar que se haya cometido «una infracción» o a adoptar «una decisión». La Comisión subraya que, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General en relación con el procedimiento establecido por la Directiva 98/34, dicho procedimiento es un conjunto formal de etapas y diálogos con los Estados miembros y no un simple procedimiento no vinculante. Según la Comisión, con arreglo al artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/34, el Estado miembro de que se trate aplazará en seis meses la adopción del proyecto de reglamento técnico si se emite un dictamen circunstanciado e informará a la Comisión acerca del curso que tenga la intención de dar al dictamen circunstanciado. En este aspecto, según la Comisión, el dictamen circunstanciado impone, por tanto, una obligación vinculante. La Comisión estima que un dictamen circunstanciado no puede considerarse un dictamen intermedio de dicha institución. Considera que, en virtud de la Directiva 98/34, constituye una medida oficial que la Comisión puede tomar con respecto a un proyecto de reglamento técnico. Según el razonamiento de la Comisión, el dictamen circunstanciado constituye, por lo tanto, una posición jurídica adoptada por la Comisión en el marco del procedimiento establecido por la Directiva 98/34.

67. Según la Comisión, está claro que el hecho de que ella no recabe las informaciones de manera activa sino que las reciba de los Estados miembros carece de pertinencia. La Comisión considera que el Tribunal General concede excesiva importancia al hecho de que el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 constituya un control ex ante de los reglamentos técnicos previstos y no un control ex post de dichas normas. Según la Comisión, el carácter preventivo del procedimiento instruido de acuerdo con la Directiva 98/34 no desmerece su carácter de actividad de investigación.

68. La Comisión añade que diálogo y el acopio de informaciones por su parte, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34, «tiene ciertamente un carácter informal, pero se realiza efectivamente y, en realidad, es idéntico al diálogo mantenido entre un Estado miembro y la Comisión durante el procedimiento “EU-Pilot” o la fase pre-contenciosa de un procedimiento de infracción, que se considera que es una fase de investigación». ( 32 )

– República Checa

69. La República Checa apoya las alegaciones formuladas por la República Francesa en su recurso de casación, así como las expuestas por la Comisión en su escrito de contestación. Considera que excluir la aplicación del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001 a un procedimiento (pendiente o aún «en trámite») tramitados con arreglo a la Directiva 98/34 priva de efecto útil a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los procedimientos tramitados con arreglo al artículo 258 TFUE. ( 33 )

– República de Finlandia

70. La República de Finlandia considera que el Tribunal General no ha incurrido en ningún error de Derecho al declarar que el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 no debía considerarse una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001. Subraya que dicho Reglamento pretende conceder al público un derecho de acceso lo más amplio posible a los documentos de las instituciones y que los supuestos enumerados en artículo 4 de dicho Reglamento, como excepción a esa norma general, han de recibir una interpretación estricta.

71. Discrepa de la posición de la República Francesa según la cual cualquier actividad relacionada con la protección de las libertades fundamentales y con el buen funcionamiento del mercado interior tiene que ver con una investigación, en el sentido de dicha disposición. Considera, asimismo, que la divulgación de documentos en el marco del procedimiento establecido por la Directiva 98/34 no impide en ningún caso a la Comisión desempeñar el cometido que le ha sido encomendado: su actuación como guardián de los tratados no depende de la definición de una «actividad de investigación» conforme al Reglamento n.o 1049/2001. ( 34 )

72. La República de Finlandia recuerda que el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 constituye un instrumento de cooperación dirigido a influir preventivamente en el procedimiento legislativo nacional ( 35 ) y que, dado que la medida que finalmente adopte el Estado miembro puede apartarse considerablemente del proyecto inicial, la Comisión debe, para valorar la necesidad, en su caso, de interponer un recurso por incumplimiento, conseguir nueva información acerca de la legislación nacional. ( 36 ) De ello deduce que el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 no es aplicable a una situación que, en cuanto tal, pudiera dar lugar a un procedimiento por incumplimiento. ( 37 ) Señala que los procedimientos comprendidos en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001 constituyen un control subsiguiente cuyo objetivo es investigar si el Derecho de la Unión se ha cumplido y aplicado correctamente los Estados miembros.

73. Según la República de Finlandia, el procedimiento establecido en la Directiva 98/34 se distingue también del procedimiento por incumplimiento y del procedimiento EU Pilot en el que es el Estado miembro el que está obligado a comunicar a la Comisión los elementos que contempla la Directiva 98/34, mientras que, en los otros dos procedimientos, el intercambio de informaciones tiene lugar a iniciativa de la Comisión.

74. Por lo que se refiere a la definición de investigación recogida en el apartado 53 de la sentencia recurrida, considera que no es contraria a lo que se desprende de los apartados 61 y 62 de la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486).

– Reino de Suecia

75. El Reino de Suecia considera que la fundamentación de la sentencia recurrida es correcta y que las observaciones formuladas por la República Francesa contra la misma se basan en una interpretación errónea del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

76. Según el Reino de Suecia, el principio de la mayor transparencia posible establecido en el artículo 1 TUE, en el artículo 15 TFUE y en el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea también se encuentra en la Directiva 98/34. Invocando el apartado 37 de la sentencia recurrida y el control preventivo buscado por la Directiva 98/34, afirma que el objetivo de esta última es hacer lo posible para que no sea necesario abrir una investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

77. El Reino de Suecia recuerda que el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), que los estudios de los que se trataba formaban parte de los instrumentos de los que dispone la Comisión, en el marco de la obligación que le corresponde con arreglo al artículo 17 TUE, apartado 1, de velar por la aplicación del Derecho de la Unión, para descubrir posibles incumplimientos por los Estados miembros de su obligación de transponer las directivas de que se trata. También señala que el Tribunal de Justicia consideró que tales estudios estaban incluidos, por tanto, en el concepto de «actividades de investigación» en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

78. Según el Reino de Suecia, un dictamen circunstanciado emitido en el marco del procedimiento establecido por la Directiva 98/34 no es comparable a un estudio como el que se examina en el asunto que dio lugar a sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), debido a la diferencia de contenidos y objetivos. Añade que, dado que dicha sentencia no contiene una definición general del concepto de «investigación», no resulta directamente pertinente para el caso de autos.

79. En cuanto a la supuesta analogía entre el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 y el procedimiento EU Pilot, el Reino de Suecia considera que, aunque ciertamente existen similitudes entre los mismos, tales similitudes no implican que esos dos procedimientos tengan el carácter de investigación, sino que ambos se diferencian del procedimiento por incumplimiento previsto en el artículo 258 TFUE.

80. El Reino de Suecia considera que la República Francesa se equivoca al alegar que existen importantes similitudes entre el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 y el procedimiento por incumplimiento. Considera que la conclusión del Tribunal General en el apartado 63 de la sentencia recurrida está bien fundamentada y que dicha conclusión se ve corroborada en la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486).

81. El Reino de Suecia alega también que la República Francesa se equivoca al considerar que, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia confirmara la definición del concepto de «investigación» dado en la sentencia recurrida, éste se aplicaría al procedimiento establecido por la Directiva 98/34. Recuerda, por una parte, que la Directiva 98/34 no contempla que los Estados miembros tengan obligación de facilitar, a petición de la Comisión, información adicional, ni tampoco suministra las bases que sustenten el derecho de la Comisión a exigir tal información. De ello deduce que el Tribunal General no ha cometido ningún error al declarar que no corresponde a la Comisión, en el marco de un procedimiento establecido en la Directiva 98/34, reunir información antes de emitir un dictamen circunstanciado. Por otra parte, según el Reino de Suecia, dado que el Estado miembro de que se trate debe, tras haber recibido el dictamen circunstanciado, informar a la Comisión de las medidas que tiene intención de adoptar a raíz de dicho dictamen y que la Comisión debe pronunciarse acerca de tales medidas, es imposible que la Comisión adopte mediante dicho dictamen una posición definitiva acerca de si ha existido una infracción del Derecho de la Unión.

Sobre la admisibilidad

82. Por lo que se refiere a la primera excepción de inadmisibilidad planteada por el Sr. Schlyter, ( 38 ) debe señalarse que, según el apartado 52 de la sentencia recurrida, la República Francesa alegó ante el Tribunal General que «el procedimiento establecido en la Directiva 98/34 debe calificarse de investigación» y que «la emisión de un dictamen circunstanciado por la Comisión en el marco de dicho procedimiento constituye una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001».

83. Pues bien, las observaciones presentadas de la República Francesa en el marco del presente recurso de casación en relación con la falta de coherencia entre la sentencia recurrida y la sentencia del Tribunal General de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, EU:T:2014:816), ( 39 ) pretenden demostrar que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al negar al procedimiento establecido por la Directiva 98/34 la calificación de «actividad de investigación», en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

84. En efecto, la República Francesa se basa en la sentencia del Tribunal General de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, EU:T:2014:816), que es posterior a la sentencia recurrida, dictada el 16 de abril de 2015, para reforzar y completar su argumento en el sentido de que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho en su calificación jurídica del dictamen circunstanciado mencionado en el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/34 al considerar que no constituye una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

85. De ello se sigue que la República Francesa no ha invocado un motivo nuevo. Por consiguiente, debe rechazarse la excepción de inadmisibilidad.

86. Por lo que se refiere a la segunda excepción de inadmisibilidad planteada por el Sr. Schlyter, ( 40 ) del apartado 56 de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal General consideró que, «en el marco del procedimiento establecido en la Directiva 98/34, no correspond[ía] a la Comisión reunir información antes de emitir un dictamen circunstanciado». En mi opinión, dicha precisión se refiere estrictamente a la redacción de los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 y, en consecuencia, el Tribunal General no ha incurrido, en este punto, en ningún error de Derecho.

87. Sin embargo, la República Francesa alega que, con frecuencia, le corresponde a la Comisión, encargada de un control preventivo dirigido a proteger la libre circulación de mercancías, «recabar hechos». ( 41 ) Sin embargo, en el punto 31 de su escrito de réplica, la República Francesa señala que «que su motivo no se refiere a la tramitación del procedimiento de la Directiva 98/34 que concluyó con la Decisión impugnada por el Sr. Schlyter ante el Tribunal General, sino que dicho motivo trata de la calificación del procedimiento de la Directiva 98/34 de actividad de investigación, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001». Por lo tanto, según la República Francesa, se trataba, sin duda, de una cuestión de Derecho.

88. En cambio, el Sr. Schlyter señala que «ni la Directiva ni la práctica, ( 42 ) ilustrada por la notificación hecha por la República Francesa de su proyecto de medida, demuestran el papel activo desempeñado por la Comisión».

89. Es preciso señalar que esta divergencia de puntos de vista acerca de la praxis concreta de Comisión no puede invalidar la apreciación realizada por el Tribunal General en el apartado 56 de la sentencia recurrida, basada en el propio texto de la Directiva 98/34.

Sobre el fondo

Observaciones preliminares

90. Según una reiterada jurisprudencia, el Reglamento n.o 1049/2001 se propone conferir al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones de la Unión. ( 43 )

91. Sin embargo, dicho derecho está sujeto a ciertos límites basados en razones de interés público o privado. Más concretamente, y de conformidad con su considerando 11, ( 44 ) el Reglamento n.o 1049/2001 establece, en su artículo 4, que las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para intereses protegidos por dicho artículo. De esta manera, cuando una institución decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación le ha sido denegado, le incumbe, en principio, explicar de qué manera el acceso a dicho documento podría suponer un perjuicio concreto y real para el interés protegido por la excepción contemplada en el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001 invocada por dicha institución. Además, dado que invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos, estas excepciones deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto. ( 45 )

92. Debo señalar que, aunque el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001 establece que las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección, en particular, de los objetivos de las actividades de investigación, el concepto de «actividades de investigación», en el sentido de dicha disposición, no aparece definido en el Reglamento n.o 1049/2001.

93. Pese a esta ausencia de definición, el concepto de «actividades de investigación» no ha dado lugar a controversias ante el Tribunal de Justicia.

94. En los asuntos que dieron lugar a las sentencias de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738), apartado 43, relativa al procedimiento por incumplimiento instruido con arreglo al artículo 258 TFUE, y de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), apartado 115, relativa al procedimiento de control de operaciones de concentración entre empresas, con arreglo al Reglamento (CEE) n.o 4064/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas, ( 46 ) las partes no discutían que los documentos objeto de las solicitudes de acceso pertenecían efectivamente a una actividad de investigación, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001. ( 47 )

95. Además, según el punto 21 de las conclusiones de la Abogado General Sharpston en el asunto Suecia/Comisión (C‑562/14 P, EU:C:2016:885) ( 48 ) y el apartado 45 de la sentencia del Tribunal General de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, EU:T:2014:816), sobre el procedimiento EU Pilot, ni los demandantes ni los Estados miembros que intervienen en apoyo de sus pretensiones cuestionan que los documentos controvertidos relativos a un procedimiento EU Pilot corresponden a una actividad de investigación en el sentido de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

96. El procedimiento EU Pilot fue creado por la Comisión en su Comunicación «Una Europa de resultados — aplicación del Derecho [de la Unión]». ( 49 ) Dicho procedimiento, que supone una cooperación voluntaria entre la Comisión y los Estados miembros, es anterior a la posible formalización de un recurso por incumplimiento y pretende, a la vez, comprobar la correcta aplicación del Derecho de la Unión y resolver en una etapa muy temprana las cuestiones que dicha aplicación plantea. El procedimiento EU Pilot sustituye la práctica anterior de la Comisión de dirigir cartas administrativas a los Estados miembros al respecto. ( 50 )

97. El concepto de «actividades de investigación» sólo fue examinado de manera específica por el Tribunal de Justicia en el asunto que dio lugar a la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), sin que dicho examen llevara al Tribunal de Justicia a definir el concepto de «actividad de investigación».

98. En los apartados 61 a 65 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que unos estudios ( 51 ) que se habían realizado a petición y por cuenta de la Comisión, una vez vencido el plazo para la transposición de un conjunto de Directivas de la Unión relacionadas con la protección del medio ambiente, con la finalidad específica de comprobar el estado del proceso de transposición de esas diferentes Directivas en algunos Estados miembros, se inscribían en el marco de una actividad de investigación de la Comisión, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001. El Tribunal de Justicia declaró que esos estudios formaban parte de los instrumentos de los que dispone la Comisión, en ejecución de la obligación a su cargo, en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, de velar, bajo el control del Tribunal de Justicia, por la aplicación del Derecho de la Unión, para descubrir posibles incumplimientos por los Estados miembros de su obligación de transponer las directivas de que se trate y para decidir, en su caso, iniciar un procedimiento por incumplimiento contra los Estados miembros que considerara hubieran infringido el Derecho de la Unión. ( 52 )

99. Aunque el concepto de «actividades de investigación» del Reglamento n.o 1049/2001 abarca, sin duda, el procedimiento por incumplimiento ( 53 ) y las investigaciones puedan llevar a la incoación de tal procedimiento, ( 54 ) dicho concepto no se limita a ello e incluye también otros procedimientos establecidos en el Derecho de la Unión dirigidos a recoger y comprobar de un modo sistemático y formal informaciones necesarias para la adopción por parte de una institución de la Unión de una decisión definitiva con efectos jurídicos vinculantes. ( 55 ) A este respecto, considero que, contrariamente a las observaciones de la Comisión, ( 56 ) el Tribunal General no limitó el concepto de «actividades de investigación» a esos dos ejemplos (a saber, el procedimiento por incumplimiento y las investigaciones que pueden conducir a ese procedimiento) cuando, en el apartado 53 de la sentencia recurrida, declara que «el concepto de investigación se refiere tanto al conjunto de indagaciones realizadas por un autoridad competente para determinar si se ha cometido una infracción como al procedimiento mediante el cual una administración reúne información y verifica algunos hechos antes de adoptar una resolución». Esas indicaciones del Tribunal General no son más que simples ejemplos y no excluyen otros supuestos. ( 57 )

100. La falta de una definición del concepto de «actividades de investigación» en el Reglamento n.o 1049/2001 exige, por tanto, un análisis preciso y detallado del dictamen circunstanciado emitido con arreglo al artículo 9, apartado 2, segundo guion, de la Directiva 98/34 en el contexto del procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 de dicha Directiva, en particular, a la luz de los ejemplos que se presentan en el punto 99 de las presentes conclusiones.

101. Además, ha de recordarse que, dado que el concepto de «actividades de investigación» está comprendido en una excepción a la norma general en virtud de la cual debe permitirse el acceso a todos los documentos, ha de ser interpretado y aplicado estrictamente.

Sobre la Directiva 98/34

102. La Directiva 98/34 se divide en tres partes. En primer lugar, varias de las disposiciones de la Directiva 98/34 están dedicadas a la normalización. ( 58 ) En segundo lugar, la Directiva 98/34 pretende alcanzar una mayor transparencia y garantizar un entorno favorable para la competitividad de las empresas. ( 59 ) En tercer lugar, según una jurisprudencia reiterada, los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 pretenden, a través de un control preventivo, ( 60 ) proteger, en particular, la libre circulación de mercancías, ( 61 ) que es uno de los principios básicos ( 62 ) de la Unión.

103. No se cuestiona que, en el presente asunto, el dictamen circunstanciado, basado en el artículo 9, apartado 2, segundo guion, de la Directiva 98/34, fue emitido por la Comisión a raíz de la comunicación que le dirigió la República Francesa de un proyecto de Orden, y ello con arreglo al artículo 8, apartado 1, de dicha Directiva. Por consiguiente, la primera parte del motivo único del recurso de casación trata de la naturaleza jurídica del procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 y, en particular, de la naturaleza jurídica del dictamen circunstanciado. Por lo tanto, la que ahora ocupa nuestra atención es la tercera parte de la Directiva 98/34, dado que las partes referidas a la normalización y a la participación de los operadores económicos en la mejora de la competitividad carecen de pertinencia a efectos del presente recurso de casación.

– Artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34

104. La finalidad del procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 es anticipar y prevenir la adopción de reglamentos técnicos ( 63 ) que puedan crear obstáculos a los intercambios. Según el Tribunal de Justicia, el control preventivo a que se refieren los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 es útil en la medida en que los reglamentos técnicos contemplados por la Directiva pueden constituir obstáculos a los intercambios de mercancías entre Estados miembros; estos obstáculos sólo pueden admitirse si son necesarios para satisfacer exigencias imperativas que persigan un objetivo de interés general. ( 64 )

105. En consecuencia, el artículo 8 de la Directiva 98/34 establece un procedimiento de información en virtud del cual los Estados miembros están, en principio, obligados a comunicar a la Comisión cualquier proyecto de reglamento técnico contemplado en el ámbito de aplicación de dicha Directiva. ( 65 )

106. A este respecto, conforme al artículo 8, apartado 1, de la Directiva 98/34, con el fin de permitir ese control preventivo, les corresponde comunicar a la Comisión, antes de su entrada en vigor, los proyectos de disposición mediante los que las especificaciones técnicas vayan a adquirir carácter obligatorio. ( 66 ) Además, los Estados miembros deben, en la medida de lo posible, tener en cuenta las observaciones que puedan dirigirles la Comisión y otros Estados miembros, en el momento de la posterior elaboración del reglamento técnico. ( 67 )

107. En efecto, a tenor del artículo 9 de la Directiva 98/34, la adopción de un proyecto de reglamento técnico notificado con arreglo al artículo 8 de dicha Directiva se aplazará tres meses a partir de la fecha de recepción por parte de la Comisión de la comunicación del proyecto de reglamento técnico. Dicho artículo prevé, en particular, que dicho período se amplíe a seis meses ( 68 ) si ( 69 )la Comisión u otro Estado miembro emitiera un dictamen circunstanciado según el cual la medida prevista presenta aspectos que puedan crear, llegado el caso, obstáculos a la libre circulación de mercancías. ( 70 )

108. Con arreglo al artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/34, el Estado miembro de que se trate informará a la Comisión acerca del curso que tenga la intención de dar a tal dictamen circunstanciado y la Comisión comentará esta reacción.

109. De ello se infiere que el objetivo de la Directiva 98/34 no es simplemente informar a la Comisión, sino precisamente eliminar o limitar los obstáculos a los intercambios que el reglamento técnico proyectado podría crear, informar a los otros Estados de las normativas técnicas previstas por un Estado, conceder a la Comisión y a los demás Estados miembros el tiempo necesario para reaccionar y proponer una modificación que permita disminuir, suprimir o justificar las restricciones a la libre circulación de mercancías que se deriven de la medida prevista y dejar a la Comisión el tiempo necesario para proponer, en su caso, una directiva de armonización. ( 71 )

– Artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 y fase administrativa previa del procedimiento por incumplimiento del artículo 258 TFUE

110. La acción preventiva o ex ante establecida en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 no me parece comparable al procedimiento por incumplimiento establecido en el artículo 258 TFUE, al procedimiento EU Pilot o al procedimiento de que se trataba en el asunto que dio lugar a la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), todos ellos dirigidos a descubrir y poner fin a posibles incumplimientos de Estados miembros y que, claramente, corresponden a un control ex post de la aplicación y cumplimiento del Derecho de la Unión, y los tres calificados por el Tribunal de Justicia de «actividades de investigación» en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

111. Si bien es cierto que, al igual que ocurre con dichos procedimientos de control ex post, la finalidad del procedimiento preventivo establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 es garantizar que el Estado miembro de que se trate se atenga a las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, dicho procedimiento no va dirigido a comprobar ni a determinar que se haya producido el incumplimiento por parte de un Estado miembro de alguna de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados. ( 72 )

112. Dado que el proyecto de reglamento técnico notificado que es objeto de un dictamen circunstanciado aún no ha sido adoptado, y que, por consiguiente, todavía no hay un nuevo reglamento técnico en vigor, dicho proyecto no puede constituir, en esta fase, una infracción del Derecho de la Unión ni ser objeto del procedimiento por incumplimiento a que se refiere el artículo 258 TFUE ( 73 ) o de otros procedimientos que preceden a ese último procedimiento, dirigidos a identificar y resolver posibles incumplimientos de las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud de los Tratados. ( 74 ) La observación de la República Francesa en el sentido de que «el procedimiento de la Directiva 98/34 permite a la Comisión recabar informaciones y comprobar ciertos hechos con miras a acreditar una infracción antes de adoptar una decisión» me parece, en consecuencia, inexacta y debe ser rechazada.

113. Por otra parte, en modo alguno se desprende del apartado 62 de la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), que cualquier iniciativa tomada por la Comisión para, con arreglo al artículo 17 TUE, apartado 1, velar por la aplicación de los Tratados constituya una actividad de investigación. En efecto, las actividades de investigación llevadas a cabo por la Comisión objeto de dicha sentencia iban dirigidas específicamente a descubrir posibles incumplimientos de Estados miembros de su obligación de transponer las Directivas de que se trataba y a que se adoptara, en su caso, la decisión de incoar un procedimiento por incumplimiento contra unos Estados miembros que, en su opinión, infringían el Derecho de la Unión. ( 75 )

114. Más aún, aunque el dictamen circunstanciado de la Comisión haya sido emitido a raíz de la comunicación por parte de la República Francesa de un proyecto de Orden y aunque ese intercambio de comunicaciones entre la Comisión y un Estado miembro pueda recordar una recopilación y comprobación sistemática y formal de informaciones, dicho dictamen circunstanciado no es más que una «toma de postura inicial, provisional y consultiva» ( 76 ) de dicha institución sobre un proyecto legislativo nacional, que puede ser modificado, en particular, a la vista de las reservas expresadas en dicho dictamen.

115. De ello se infiere que el dictamen circunstanciado de la Comisión no es más que una decisión o toma de postura intermediaria o preliminar sobre un proyecto de reglamento técnico, cuyo único efecto jurídico obligatorio es que el Estado miembro aplace seis meses el reglamento técnico, ( 77 ) pese a que, como señala la Comisión en sus observaciones, «los dictámenes circunstanciados se adopten por el colegio de comisarios y constituyan, en consecuencia, decisiones de la Comisión, por el mismo motivo que lo son los requerimientos o dictámenes motivados adoptados en el marco de un procedimiento por incumplimiento». ( 78 )

116. A mi juicio, la interpretación que preconiza que cualquier procedimiento en el que los Estados miembros y la Comisión intercambien información o dialoguen sobre la aplicación de los Tratados constituye una actividad de investigación constituye una extensión inapropiada de tal noción y no resulta conforme con el objetivo del Reglamento n.o 1049/2001 y del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de promover el acceso a los documentos de las instituciones. ( 79 )

117. En consecuencia, considero, al igual que el Reino de Suecia, ( 80 ) que debe diferenciarse claramente, por una parte, el procedimiento por incumplimiento establecido en el artículo 258 TFUE, el procedimiento EU Pilot y el procedimiento de que se trataba en el asunto que dio lugar a la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), que van dirigidos a la descubrir y poner fin a posibles incumplimientos de los Estados miembros, y, por otra parte, el procedimiento preventivo a que se refieren los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34, lo cual excluye el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión del concepto de «actividades de investigación». ( 81 )

118. Esta conclusión no se ve en modo alguno invalidada por el hecho de que, a raíz del procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 y, concretamente, a raíz de la emisión de un dictamen circunstanciado, con arreglo al artículo 9, apartado 2, de dicha Directiva, los reglamentos técnicos adoptados posteriormente puedan llevar a la apertura por parte de la Comisión de un procedimiento por incumplimiento.

119. Tampoco las Directrices de la Comisión de noviembre de 2014 relativas al procedimiento EU Pilot pueden servir de argumento que ampare la pretensión de que el procedimiento establecido por 8 y 9 de la Directiva 98/34 abarca las actividades de investigación, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

120. Si bien es cierto que, según esas Directrices de la Comisión, el procedimiento EU Pilot no puede aplicarse cuando un Estado miembro no haya cumplido con su obligación de pronunciarse acerca del dictamen circunstanciado emitido con arreglo al artículo 9, apartado 2, de la Directiva 98/34 o cuando el Estado miembro haya adoptado un reglamento técnico no conforme al Derecho de la Unión, lo cual llevaría a concluir que ambos procedimientos son de igual naturaleza, no parece que sea así en realidad.

121. En efecto, del punto 1.15 del titulado «Seguimiento al procedimiento de notificación» del Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo se desprende que, «en todos los demás casos en los que no se aclararon plenamente las posibles infracciones del Derecho de la UE en materia de mercado interior en el marco del procedimiento 98/34, la Comisión realizó investigaciones adicionales que, en algunos casos, condujeron finalmente a procedimientos EU Pilot o a procedimientos por incumplimiento (artículo 258 del TFUE)». ( 82 )

122. De ello se infiere que, a la vista de la documentación contradictoria de la propia Comisión sobre cómo interactúan esos dos procedimientos, no se ha acreditado la alegada imposibilidad de que el procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 y el procedimiento EU Pilot se tramiten uno tras otro.

123. Procede añadir, de conformidad con las observaciones de la República de Finlandia, ( 83 ) que corresponde al Estado miembro la obligación de comunicar los elementos mencionados en la Directiva 98/34, ( 84 ) mientras que, en el procedimiento por incumplimiento y en el procedimiento EU Pilot, el intercambio de informaciones se produce por iniciativa de la Comisión.

124. En cualquier caso, si, como señala la República de Finlandia, la Comisión cuenta con suficiente información al finalizar el procedimiento preventivo establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 acerca del «contenido de la legislación nacional antes de adoptar el escrito de requerimiento […] podrá omitirse la fase EU Pilot por ser [superflua e inútil]». ( 85 ) Sin embargo, esta situación fáctica y aleatoria, vinculada a un expediente o a un asunto concreto, no implica, contrariamente a lo sostenido por la República Francesa y por la Comisión en sus observaciones, que el procedimiento establecido por los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 y el procedimiento EU Pilot persigan objetivos parecidos.

125. Por consiguiente, considero que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho alguno al considerar que el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 no constituye una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

126. De ello se desprende que debe desestimarse la primera parte del motivo único.

Sobre la segunda parte del motivo único y la existencia de un perjuicio para el objetivo del procedimiento establecido por la Directiva 98/34.

127. Mediante la segunda parte de su motivo único, la República Francesa alega que, en los apartados 84 a 88 de la sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, con carácter subsidiario, que incluso en el supuesto de que pueda considerarse que el dictamen circunstanciado emitido por la Comisión es una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001, la divulgación de dicho documento no supone necesariamente un perjuicio para el objetivo del procedimiento establecido por la Directiva 98/34.

128. De ello se infiere que la segunda parte del motivo único se basa en la premisa de que el procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 constituye una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

129. Por lo tanto, analizaré esta segunda parte del motivo únicamente para el supuesto de que Tribunal de Justicia considere, contrariamente a mis conclusiones acerca de la primera parte, que el procedimiento de que se trata constituye una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.

130. En premier lugar, el Gobierno francés señala que, el Sr. Schlyter no ha alegado en ningún momento, ni en su demanda inicial, ni en su réplica, ni en sus observaciones sobre los escritos de los coadyuvantes, que, en el supuesto de que el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 constituyera una actividad de investigación, la divulgación del documento impugnado no supondría un perjuicio para el objetivo de dicha actividad de investigación. Por consiguiente, considera que, en la medida en que el motivo planteado por el Tribunal General con carácter subsidiario no había sido esgrimido por el Sr. Schlyter (que era parte demandante ante el Tribunal General) y versa sobre la legalidad en cuanto al fondo de la Decisión controvertida, el Tribunal General, en los apartados 84 a 88 de la sentencia recurrida, incurrió en error de Derecho al plantear de oficio dicho motivo.

131. Considero que esta alegación debe rechazarse.

132. En el apartado 76 de la sentencia recurrida el Tribunal General señaló que no se había justificado «la afirmación realizada por la República Francesa en la vista de que no ha de subestimarse el aspecto desestabilizador de poner en conocimiento del público potenciales críticas de la Comisión respecto del proyecto de reglamento técnico notificado antes de que el Estado miembro haya tenido la ocasión de responder a las mismas». Luego, el Tribunal General consideró que, «en particular, la República Francesa no ha[bía] especificado qué instancia se vería desestabilizada de manera injustificada por la divulgación de un dictamen de la Comisión sobre la conformidad de un proyecto de reglamento técnico con algunos aspectos del Derecho de la Unión». ( 86 )

133. De ello se infiere, que contrariamente a lo señalado por la República Francesa en sus observaciones, el Tribunal General no planteó de oficio el argumento de que el acceso al dictamen circunstanciado podría resultar perjudicial para el objetivo del procedimiento establecido por los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34, sino que se limitó a dar respuesta a los argumentos planteados ante él por la propia República Francesa y la Comisión.

134. En segundo lugar, la República Francesa señala que, en el apartado 85 de la sentencia recurrida, el Tribunal General recordó que el objetivo del procedimiento establecido por la Directiva 98/34 era evitar la adopción por el legislador nacional de un reglamento técnico nacional que obstaculice la libre circulación de mercancías, la libre circulación de servicios o la libertad de establecimiento de los operadores de servicios en el marco del mercado interior. Considera que, de este modo, el Tribunal General realizó una interpretación restrictiva del objetivo del procedimiento establecido por la Directiva 98/34.

135. Para la República Francesa, el objetivo del procedimiento establecido por la Directiva 98/34 también es conseguir que el Estado miembro modifique, si es necesario, un proyecto de normativa nacional de manera que resulte conforme con las reglas que regulan el mercado interior, y ello a través de un diálogo y dando una solución amistosa al litigio entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate. De esta forma, la República Francesa estima que, junto con el objetivo de conformidad de las normas nacionales, el procedimiento establecido por la Directiva 98/34 persigue asimismo el objetivo de que se mantenga un diálogo de calidad entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate. Señala que el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 63 de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738), que la divulgación durante la fase administrativa previa de los documentos correspondientes a un procedimiento por incumplimiento podría dar lugar a que se modificara la naturaleza y el desarrollo de dicho procedimiento, habida cuenta de que, en tales circunstancias, podría resultar más difícil todavía que se iniciara un proceso de negociación y se llegara a un acuerdo entre la Comisión y el Estado miembro involucrado a fin de hacer posible la observancia del Derecho de la Unión y de evitar un recurso judicial.

136. Ahora bien, añade la República Francesa, como se desprende del punto 109 de las conclusiones presentadas por la Abogado General Kokott en el asunto Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2009:520), «la protección del objetivo de las investigaciones se extiende también a un espacio libre para mantener debates fluidos sobre la imputación de incumplimiento [del Derecho de la Unión]. Tal espacio libre es necesario para que el Estado miembro afectado, pero también la Comisión, puedan alcanzar un acuerdo amigable sin una presión pública excesiva. Si se hiciera público cada paso de un procedimiento por incumplimiento, los órganos de decisión política difícilmente podrían desistir de sus posiciones adoptadas en un primer momento. Ello bloquearía probablemente el camino a una solución razonable y conforme a Derecho del conflicto».

137. Según la República Francesa, el arreglo amistoso de una discrepancia entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate antes de acudir al Tribunal de Justicia justifica que se deniegue el acceso a los documentos en cuestión.

138. El Sr. Schlyter considera que «[no es admisible] invocar ahora, por primera vez, un argumento en esta fase del procedimiento, referido un supuesto menoscabo del diálogo entre la Comisión y los Estados miembros, invocando las conclusiones presentadas por la Abogado General Kokott [en el asunto Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2009:520)]. La República Francesa tuvo la posibilidad de hacer valer su argumento durante las fases iniciales del procedimiento. El Sr. Schlyter y el Tribunal General solicitaron que se desarrollara el argumento relativo a un supuesto efecto perjudicial, pero la República Francesa no contestó, y siguió citando las conclusiones de la Abogado General Kokott, sin explicar su pertinencia en el marco del presente litigio».

139. Según el Sr. Schlyter, ni la jurisprudencia ( 87 ) ni la propia Directiva 98/34 respaldan la afirmación de la República Francesa de que la Directiva 98/34 también pretende, como objetivo diferenciado e independiente, mejorar el diálogo entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate. Estima que, aunque tal diálogo pueda resultar útil para alcanzar el objetivo de la Directiva 98/34, ello no cambia en nada el hecho de que dicha Directiva sólo tiene un fin último, a saber, garantizar la conformidad de las normativas técnicas nacionales con el Derecho de la Unión y de que la cuestión de si la divulgación de los documentos puede ir en detrimento de la finalidad del procedimiento ha de examinarse a la vista de dicha finalidad.

140. A mi juicio, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Sr. Schlyter. ( 88 ) En efecto, de los apartados 83 y siguientes del escrito de formalización de la intervención de la República Francesa en el asunto que dio lugar a la sentencia recurrida se infiere que dicho Estado miembro invocó los argumentos en cuestión ante el Tribunal General ( 89 ) y que no lo ha hecho por primera vez ante el Tribunal de Justicia en el marco del presente recurso de casación.

141. En cuanto al fondo del asunto, no considero que el Tribunal General realizara una interpretación restrictiva del objetivo del procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34 ni que la solución amistosa al litigio entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate antes de acudir al Tribunal de Justicia justifique que se niegue el acceso a los documentos en cuestión. Como he señalado en mis conclusiones sobre la primera parte del motivo único, el objetivo del procedimiento establecido en dichos artículos de dicha Directiva es anticipar y prevenir la adopción de reglamentos técnicos que creen obstáculos a los intercambios. Contrariamente a lo que alega la República Francesa en sus observaciones, la solución amistosa a un litigio entre la Comisión y el Estado miembro antes de acudir al Tribunal de Justicia no es el objetivo perseguido por el procedimiento establecido en los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34. Por consiguiente, la divulgación del dictamen circunstanciado no puede perjudicar el objetivo de dichos artículos.

142. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que desestime también la segunda parte del motivo único.

Sobre las costas

143. En virtud de su artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado. A tenor del artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 184, apartado 1, la parte que haya visto desestimada sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del propio Reglamento, igualmente aplicable al procedimiento de casación en virtud del mencionado artículo 184, apartado 1, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán sus propias costas. A tenor del artículo 184, apartado 4, de dicho Reglamento, el Tribunal de Justicia podrá decidir que una parte coadyuvante en primera instancia que haya participado en el procedimiento de casación cargue con sus propias costas.

144. Considero que procede acoger la pretensión de condena en costas formulada por el Sr. Schlyter y condenar a la República Francesa a cargar con las costas del procedimiento. La República de Finlandia, el Reino de Suecia, la República Checa y la Comisión cargarán con sus propias costas.

Conclusión

145. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que: – Desestime el recurso de casación. – Condene a la República Francesa a cargar con sus propias costas, así como con las costas del Sr. Schlyter. – Condene a la República Checa, a la República de Finlandia, al Reino de Suecia y a la Comisión Europea a cargar con sus propias costas.

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) DO 2001, L 145, p. 43.

( 3 ) Previsto en el artículo 9, apartado 2, segundo guion, de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO 1998, L 204, p. 37).

( 4 ) Emitido con arreglo al artículo 9, apartado 2, segundo guion, de la Directiva 98/34.

( 5 ) DO 1998, L 217, p. 18. Debe señalarse que la Directiva 98/34 fue derogada por el artículo 10 de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de información (DO 2015, L 241, p. 1). Dado que la Directiva 98/34 había «sido modificada en diversas ocasiones y de forma sustancial [convenía], en aras de una mayor racionalidad y claridad, proceder a la codificación de dicha Directiva» (véase el considerando 1 de la Directiva 2015/1535). Debo aclarar, a este respecto, que los artículos 5 y 6 de la Directiva 2015/1535 (que no son aplicables ratione temporis al presente asunto) se corresponden en lo fundamental con los artículos 8 y 9 de la Directiva 98/34.

( 6 ) Véase el apartado 41 de la sentencia recurrida. En la Decisión controvertida, la Comisión puso de relieve que tanto el procedimiento en materia de ayudas de Estado como el procedimiento establecido en la Directiva 98/34 son de carácter bilateral y que las conclusiones detalladas y los comentarios de la Comisión se dirigen únicamente al Estado miembro de que se trate.

( 7 ) Estuvo apoyado por la República de Finlandia y el Reino de Suecia. La Comisión contó con el apoyo de la República Francesa.

( 8 ) DO 2006, L 264, p. 13. Véase el apartado 34 de la sentencia recurrida.

( 9 ) Véase el apartado 35 de la sentencia recurrida.

( 10 ) Véase el apartado 34 de la sentencia recurrida.

( 11 ) Véase el apartado 34 de la sentencia recurrida.

( 12 ) Véase el apartado 53 de la sentencia recurrida.

( 13 ) Véase el apartado 54 de la sentencia recurrida.

( 14 ) Véase el apartado 55 de la sentencia recurrida.

( 15 ) Véanse los apartados 56 y 57 de la sentencia recurrida.

( 16 ) Véase el apartado 58 de la sentencia recurrida.

( 17 ) Véase el apartado 59 de la sentencia recurrida.

( 18 ) Véase el apartado 60 de la sentencia recurrida.

( 19 ) Véase el apartado 61 de la sentencia recurrida.

( 20 ) Véase el apartado 62 de la sentencia recurrida.

( 21 ) Véase el apartado 63 de la sentencia recurrida.

( 22 ) Véase el apartado 79 de la sentencia recurrida.

( 23 ) Véase el apartado 80 de la sentencia recurrida.

( 24 ) Véase el apartado 84 de la sentencia recurrida.

( 25 ) Véase el apartado 87 de la sentencia recurrida.

( 26 ) Véase el apartado 89 de la sentencia recurrida.

( 27 ) Véase el apartado 90 de la sentencia recurrida.

( 28 ) Véase el apartado 90 de la sentencia recurrida.

( 29 ) Véase el apartado 8 del escrito de contestación del Sr. Schlyter.

( 30 ) Véase el punto 53 de las presentes conclusiones.

( 31 ) Véase el punto 54 de las presentes conclusiones.

( 32 ) La Comisión señala que, «en el marco de la Directiva 98/34, está claro que las diferentes etapas del procedimiento (observaciones, dictamen circunstanciado, obligación de tener en cuenta y de informar, otras observaciones de la Comisión) supondrán con frecuencia un diálogo en cuyo marco la Comisión podrá solicitar informaciones y explicaciones adicionales, que serán aportadas por el Estado miembro de que se trate en virtud del principio de cooperación leal».

( 33 ) La República Checa y la Comisión se refieren al apartado 63 de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738), en la que Tribunal de Justicia declaró que «la divulgación durante la fase administrativa previa de los documentos correspondientes a un procedimiento por incumplimiento podría dar lugar a que se modificara la naturaleza y el desarrollo de dicho procedimiento, habida cuenta de que, en tales circunstancias, podría resultar más difícil todavía que se iniciara un proceso de negociación y se llegara a un acuerdo entre la Comisión y el Estado miembro involucrado que pusiera fin al incumplimiento reprochado, a fin de hacer posible la observancia del Derecho de la Unión y de evitar un recurso judicial».

( 34 ) La República de Finlandia se remite a las conclusiones presentadas por el Abogado General Cruz Villalón en los asuntos ClientEarth/Comisión y ClientEarth y PAN Europe/EFSA (C‑612/13 P y C‑615/13 P, EU:C:2015:219), punto 43.

( 35 ) Véase la sentencia de 10 de julio de 2014, Ivansson y otros (C‑307/13, EU:C:2014:2058), apartado 41 y jurisprudencia citada.

( 36 ) Véase el auto de 13 de septiembre de 2000, Comisión/Países Bajos (C‑341/97, EU:C:2000:434, apartados 17 a 21, en el que el Tribunal de Justicia consideró que el procedimiento de modificación de los reglamentos técnicos no corresponde con un procedimiento por incumplimiento.

( 37 ) Se remite en este punto a los apartados 80 y 81 de la sentencia recurrida.

( 38 ) Véase el punto 60 de las presentes conclusiones.

( 39 ) Véanse los puntos 48 y 49 de las presentes conclusiones.

( 40 ) Véase el punto 64 de las presentes conclusiones.

( 41 ) Véase el apartado 78 del recurso de casación y el apartado 30 del escrito de réplica de la República Francesa.

( 42 ) El subrayado es mío.

( 43 ) Sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), apartado 57. Véase también el considerando 4 del Reglamento n.o 1049/2001, según el cual «el presente Reglamento tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos y determinar los principios generales y los límites que han de regularlo de conformidad con el [artículo 15 TUE, apartado 3]», el artículo 1 del Reglamento n.o 1049/2001, que establece que su objeto es, en particular, «definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión […] al que se refiere el artículo [15 TUE], de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos», y el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 1049/2001, que establece que «todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento». Además, el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales establece que «todo ciudadano de la Unión o toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión».

( 44 ) Dicho considerando establece que, «en principio, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público. No obstante, deben ser protegidos determinados intereses públicos y privados a través de excepciones. Conviene que, cuando sea necesario, las instituciones puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones. Al evaluar las excepciones, las instituciones deben tener en cuenta los principios vigentes en la legislación comunitaria relativos a la protección de los datos personales, en todos los ámbitos de actividad de la Unión.» El subrayado es mío.

( 45 ) Sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541), apartados 70 a 73 y jurisprudencia citada.

( 46 ) DO 1989, L 395, p. 1, y corrección de errores en DO 1990, L 73, p. 35, y DO 1990, L 257, p. 13.

( 47 ) Véase también la sentencia de 14 de diciembre de 2006, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisión (T‑237/02, EU:T:2006:395), apartado 76, sobre el procedimiento en materia de ayudas de Estado.

( 48 ) En ese recurso de casación, el Reino de Suecia solicitó al Tribunal de Justicia que anulara la sentencia del Tribunal General de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (T‑306/12, EU:T:2014:816).

( 49 ) COM(2007) 502 final.

( 50 ) Véanse, en particular, las Directrices de la Comisión de noviembre de 2014 relativas al procedimiento EU Pilot.

( 51 ) Según el Tribunal de Justicia, «cada uno de esos estudios, que concierne a un solo Estado miembro y una sola directiva, contiene una comparación del Derecho nacional examinado y del Derecho de la Unión pertinente, acompañada de un análisis jurídico y de conclusiones sobre las medidas de transposición tomadas por el Estado miembro interesado». Sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), apartado 61.

( 52 ) El Tribunal de Justicia consideró que la circunstancia de que la realización de los estudios discutidos hubiese sido encargada por la Comisión a un prestador externo, en lugar de elaborarlos sus propios servicios, y de que esos estudios no reflejen la posición de esa institución ni comprometan su responsabilidad no significaba que la Comisión, al encargar la elaboración de esos estudios, hubiera perseguido un objetivo diferente del consistente en disponer, gracias a esos medios de investigación, de información en profundidad sobre la conformidad de la legislación de varios Estados miembros con el Derecho medioambiental de la Unión, que le permitiera advertir posibles infracciones de ese Derecho e iniciar en su caso un procedimiento por incumplimiento contra el Estado miembro infractor. [Véase la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), apartado 63]. El Tribunal de Justicia declaró asimismo que el concepto de «actividades de investigación» no requería la existencia de una decisión formal adoptada por la Comisión constituida en colegio de iniciar procedimientos por incumplimiento contra Estados miembros. Sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), apartado 60.

( 53 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738).

( 54 ) Véanse, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), y las conclusiones presentadas por la Abogado General Sharpston en el asunto Suecia/Comisión (C‑562/14 P, EU:C:2016:885), sobre el procedimiento EU Pilot.

( 55 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), apartado 115, en la que el Tribunal de Justicia declara que, «por lo que respecta a los documentos intercambiados entre la Comisión y las partes notificantes o terceros, [en el marco del procedimiento de control de las operaciones de concentración entre empresas con arreglo al Reglamento n.o 4064/89,] está acreditado que los documentos de que se trata están comprendidos efectivamente en el ámbito de una actividad de investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001. Además, habida cuenta del objetivo de un procedimiento de control de una operación de concentración entre empresas, que consiste en comprobar si una operación da o no a las partes notificantes un poder de mercado que pueda afectar de modo significativo a la competencia, la Comisión recaba en el marco de dicho procedimiento información comercial sensible, relativa a las estrategias comerciales de las empresas implicadas, a los importes de sus ventas, a sus cuotas de mercado o a sus relaciones comerciales, de modo que el acceso a los documentos del citado procedimiento de control puede perjudicar a la protección de los intereses comerciales de las mencionadas empresas. En consecuencia, las excepciones relativas a la protección de los intereses comerciales y a la de los objetivos de las actividades de investigación están, en el presente asunto, estrechamente relacionadas».

( 56 ) Según la Comisión, la definición dada en el apartado 53 de la sentencia recurrida «es indebidamente restrictiva y constituye una infracción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001».

( 57 ) Véase la sentencia de 21 de mayo de 2014, Catinis/Comisión (T‑447/11, EU:T:2014:267), apartado 51, en la que el Tribunal General declaró que unos documentos recabados por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) «forma[ban] parte efectivamente de una activi