4.

Si se considera ahora la asociación sindical desde una perspectiva histórico jurídica -con el fin de comprender con exactitud el significado del artículo 24 bis del Estatuto de los Funcionarios modificado-es necesario recordar que el sistema del Derecho sindical se ha desarrollado partiendo de una situación antigua en que el sindicato se consideraba una organización extra-jurídica, cuando no ilegal, hasta llegar a las concepciones más modernas de reconocimiento, incluso positivo, de la acción sindical. Si ha de concederse un alcance concreto al artículo 24 bis, no cabe limitar dicho alcance al reconocimiento expreso de la legalidad del fenómeno de las organizaciones sindicales de los funcionarios europeos, sino que debe entrañar también la atribución de un significado a la acción de los sindicatos. Sin duda, los sindicatos son interlocutores válidos en el establecimiento de relaciones jurídicas colectivas, a quienes cabe reconocer también funciones de asistencia a los funcionarios individuales que deseen recurrir judicialmente, y quizás puede llegarse a admitir su representación, mediante poder expreso, de particulares legitimados para interponer recurso, tanto ante las autoridades administrativas, en el procedimiento de reclamación previsto en el artículo 90, como en el procedimiento que cabe iniciar con posterioridad de conformidad con el artículo 91. Llego, por tanto, al punto central. Se trata de definir cuál puede ser la posición del sindicato en un procedimiento que afecta de modo directo y actual a los intereses de funcionarios bien determinados o a los intereses de un cierto número, incluso elevado, de funcionarios (ello no modifica cualitativamente los términos del problema). Y se trata asimismo de dilucidar si, en caso de que la solución del caso de autos pueda sentar doctrina general, cabe deducir consecuencias de ello en lo que respecta a la admisión de la legitimación de las organizaciones sindicales en el marco de los mecanismos procesales especiales regulados, con fines específicos y en relación con categorías bien determinadas de personas, en los artículos 90 y 91 del Estatuto de los Funcionarios. El problema consiste en encontrar una relación entre las competencias reconocidas al Tribunal de Justicia y la acción que en ese ámbito puede reservarse a los sindicatos. De aquí el interés de examinar no sólo el artículo 179, que crea el marco y atribuye la competencia, sino más en particular el artículo 91 que, en relación con el artículo 90 del Estatuto, establece un recurso especial para los funcionarios. Volviendo sobre la anterior alusión a la posibilidad de que una actividad de representación comprenda también el ejercicio de una acción judicial, basándose en un poder específico de los particulares interesados, se observa que, aunque el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia no prevé este fenómeno, nada impide, habida cuenta de las funciones propias de las organizaciones sindicales, que se atribuya en cada ocasión a dichas organizaciones una facultad de sustitución procesal. Ello presenta gran utilidad práctica cuando los particulares legitimados para interponer el recurso son numerosos. Sin embargo, en ese supuesto sólo se trata de hacer valer los intereses de particulares, si bien mediante un sustituto procesal. El problema actual real consiste, en cambio, en dilucidar si, al margen de un poder concedido por un particular, el sindicato puede, actuando a iniciativa propia y en su propio nombre, alegar en un procedimiento ante el Tribunal de Justicia, basándose en el artículo 91 del Estatuto, un interés propio que pueda calificarse como interés general o al menos colectivo, que engloba asimismo el interés del particular. Desde esta perspectiva, surgen dificultades muy serias y, en mi opinión, insuperables. En primer lugar, procede recordar lo que antes he señalado acerca de la competencia del Tribunal de Justicia, que comprende, junto a la protección de los intereses públicos que los sujetos interesados pueden invocar dentro de los límites restringidos antes indicados, la protección particular de los funcionarios contra los actos de la administración que les perjudiquen. En este ámbito jurisdiccional, cuyo objeto consiste en la reparación de situaciones individuales merecedoras de protección y no en la creación de nuevas normas laborales, la función típica del sindicato es asistir a los interesados directos, que conservan plenamente la capacidad de ejercer de modo individual su defensa, y no sustituirlos por su propia autoridad. La circunstancia de que el sindicato pueda estar interesado en obtener la solución judicial de una cuestión de principio y, por consiguiente, en defender a tal efecto en el procedimiento su tesis jurídica al respecto, no basta para ampliar, sin una intervención del legislador, el ámbito de las competencias atribuidas al Tribunal de Justicia por el Tratado y el Estatuto de los Funcionarios. Reconocer a los sindicatos la posibilidad de solicitar judicialmente la protección de intereses colectivos o generales distintos de los intereses de los funcionarios individuales significa, en efecto, ampliar la esfera no sólo de los posibles demandantes, sino también de las situaciones e intereses a los que debe otorgarse la tutela judicial, hasta conferir una suerte de legitimación para ejercer una acción popular. Por tanto, ello constituiría, con respecto a las previsiones legislativas, una ampliación objetiva y subjetiva de la competencia de este Tribunal. El artículo 91 del Estatuto ha atribuido a este Tribunal una competencia que no cabe equiparar a la del artículo 177 del Tratado CEE. En efecto, se trata de que el Tribunal resuelva directamente litigios concretos, y no que declare en abstracto el derecho erga omnes. La circunstancia de que un procedimiento relativo a una controversia actual y concreta pueda entrañar cuestiones de principio de interés general para el futuro -fenómeno que, por lo demás, es común a cualquier experiencia judicial-no puede, en consecuencia, proporcionar por sí sola una base jurídica a la legitimación de los sindicatos para ejercer acciones directamente. Como ha observado el Agente de la Comisión, no se entiende qué función desempeñaría la reclamación del sindicato -que constituye un elemento prejudicial esencial del procedimiento basado en el artículo 91-frente a una postura de la Institución que normalmente habrá sido ya objeto de discusiones recíprocas, que han resultado en último término infructuosas. Ante la reclamación, en la que el sindicato sólo podrá repetir los argumentos ya alegados en las discusiones precedentes, la Institución sólo podrá confirmar su postura. La figura jurídica de la reclamación -concebida para el recurso interpuesto por los particulares, caso en el que puede evitar efectivamente procedimientos judiciales innecesarios-se convertiría por tanto, si se aplica a los sindicatos en todos los casos en que exista una cuestión que entraña intereses colectivos, una formalidad vacía, una prolongación estéril de un debate ya concluido en el plano administrativo. Además, si bien es cierto que no tendría sentido reconocer el derecho de los funcionarios a asociarse en organizaciones sindicales si no se reconoce a éstas su razón de ser en nuestra época y en nuestra sociedad, a saber, la posibilidad de defender las reivindicaciones y los intereses colectivos profesionales, no es menos cierto el hecho de que, en nuestro sistema de competencias de atribución, no puede carecer de reflejo en el plano procesal la circunstancia de que las decisiones adoptadas por la administración a raíz de las negociaciones con los sindicatos -negociaciones que, después de la introducción del artículo 24 bis, la administración no podrá eludir-se refieren en general, en su forma y contenido, a los funcionarios y no al sindicato en cuanto tal. Por otra parte, admitir que cuando los funcionarios están legitimados para ejercitar una acción contra la administración, el sindicato puede también ejercitarla por su cuenta en relación con el mismo acto y por los mismos motivos, al margen de un poder específico concedido por los particulares, significaría abrir una doble vía para la defensa de los intereses de estos últimos, con todas las consecuencias, incluso negativas, que podrían derivarse de ello. Basta pensar en la incertidumbre que se podría producir, por ejemplo, en materia de plazos para recurrir, y en las dificultades de determinar los efectos de la sentencia. Huelga recordar que estos procesos laborales siempre entrañan intereses particulares de funcionarios determinados, cada uno de los cuales tiene en todo caso el derecho de organizar su defensa, incluso en sus aspectos procesales, del modo que considere más oportuno; y que, en cambio, la más insignificante cuestión relacionada directamente con un funcionario determinado afecta a menudo a problemas de índole general. Además, el interés colectivo o profesional representado por el sindicato puede hallar protección en el ámbito procesal mediante la figura jurídica de la intervención, como coadyuvante, admitida con amplitud por el artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia y por nuestra jurisprudencia, y que según la concepción antes mencionada no debe encontrar límites formalistas por la controvertida existencia de una personalidad jurídica independiente de las organizaciones sindicales. Sin embargo, no está justificado basarse en este reconocimiento de la posibilidad de intervención para deducir un argumento favorable a la admisión de una acción autónoma. En efecto, en tanto que admitir ampliamente la intervención no tiene el efecto de incrementar la competencia del Tribunal de Justicia, puesto que la intervención se produce en el marco de un proceso ya existente, la ampliación del círculo de personas legitimadas para ejercer una acción ante el Tribunal de Justicia y del tipo de intereses considerados merecedores de protección judicial tiene, por el contrario, una incidencia directa en la extensión de la competencia concedida a este Tribunal y afecta, por consiguiente, a una cuestión mucho más delicada. Además, mientras que la admisibilidad de la intervención está regulada por una norma general contenida en el Estatuto del Tribunal de Justicia, que está formulada de modo muy amplio, la posibilidad de ejercer una acción directa en el marco del Estatuto de los Funcionarios debe resolverse basándose en las normas especiales previstas en dicho Estatuto que tienen, por su naturaleza, un alcance más limitado que el de las normas generales. A las dificultades expuestas hasta ahora deben añadirse otros argumentos, no menos importantes, contrarios a la admisión de una acción sindical autónoma. Me refiero a la representatividad del sindicato y a la falta de criterios para verificar su consistencia mínima. El legislador, lógicamente, guarda silencio, pero debe recordarse que el artículo 9 del Estatuto atribuye dicha representación al Comité del Personal, al que, sin embargo, se le reconoce ante todo el carácter de órgano interno de cada una de las Instituciones. Evidentemente, tal cuestión no se plantea en absoluto cuando el sindicato actúa en virtud de poder específico del particular interesado. En todo caso, es sin duda inadmisible reconocer la posibilidad de ejercer de modo autónomo acciones judiciales, para proteger intereses colectivos o generales, a cualquier organización sindical o profesional, al margen del apoyo efectivo con que cuenten dichas organizaciones entre el personal. En el plano concreto de las dificultades de solución, basta mencionar la posible existencia de varios sindicatos, cada uno de los cuales considere oportuno adoptar una actuación procesal propia y distinta. ¿En qué elemento cabe basarse para determinar la existencia de una representatividad suficiente? ¿Será suficiente el mero hecho de que la Institución de que se trate haya aceptado mantener contactos con dicha organización (por ejemplo, comunicándole la decisión de que se trate) o será necesario acudir a elementos más importantes, pero no siempre de fácil control (por ejemplo, el número efectivo de afiliados que estén al corriente del pago de la cuota anual de suscripción) o, con todo, no necesariamente significativos (por ejemplo, el porcentaje de votos obtenidos por los candidatos del sindicato en las elecciones de los Comités de personal)? ¿Y cuál podría ser el efecto de la cosa juzgada derivada de una sentencia dictada a raíz del ejercicio de una acción por un sindicato?