CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NILS WAHL

presentadas el 29 de mayo de 2013 ( 1 )

Asunto C‑95/12

Comisión Europea

contra

República Federal de Alemania

«Recurso por incumplimiento en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 2 — Sentencia del Tribunal de Justicia declarativa de un incumplimiento — Significado y alcance de la sentencia — Sanciones pecuniarias — Multa coercitiva — Suma a tanto alzado — Supuesta ambigüedad de la sentencia — Tiempo transcurrido entre el final del procedimiento administrativo previo y el comienzo del procedimiento ante el Tribunal de Justicia — Demanda de interpretación»

1. El presente asunto ha sido iniciado por la Comisión Europea contra la República Federal de Alemania en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 2, a raíz de la supuesta inejecución de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 23 de octubre de 2007 en el asunto Comisión/Alemania, C‑112/05 (en lo sucesivo, «sentencia de 2007»). ( 2 )

2. En la referida sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que la República Federal de Alemania había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 56 CE, apartado 1, al mantener en vigor los artículos 4, apartado 1, y 2, apartado 1, en relación con el apartado 4, apartado 3, de la Ley de privatización de las participaciones de la sociedad Volkswagenwerk GmbH ( 3 ) (en lo sucesivo, «Ley Volkswagen»). Habida cuenta de que la República Federal de Alemania ha adoptado efectivamente dos nuevas leyes por las que se derogan los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 1, de la Ley Volkswagen, el presente procedimiento únicamente tiene por objeto la ejecución de la sentencia en relación con el artículo 4, apartado 3, de dicha Ley.

3. Dado que las partes sostienen posturas contrarias a este respecto en relación con la sentencia de 2007, en el presente asunto se suscita la cuestión previa de si el Tribunal de Justicia declaró una infracción en relación con el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen –que confiere a todo accionista que posea el 20 % del capital social la posibilidad de disponer de una minoría de bloqueo– contemplado individualmente o si, por el contrario, la citada disposición fue declarada constitutiva de una infracción en materia de movimientos de capitales, en el sentido del artículo 56 CE, apartado 1, únicamente en relación con el artículo 2, apartado 1, de la Ley Volkswagen. Con arreglo a este último precepto, los derechos de voto de cualquier accionista individual estaban restringidos a un máximo del 20 % del capital social de Volkswagenwerk GmbH (en lo sucesivo, «Volkswagen»).

4. Si el Tribunal de Justicia acoge la pretensión de la Comisión en lo que respecta a la inejecución de la sentencia de 2007, este asunto suscitará problemas complejos respecto del método correcto de cálculo del importe de posibles sanciones pecuniarias. El quid de la cuestión reside, por una parte, en la relevancia que debe atribuirse a la supuesta ambigüedad de la sentencia de 2007 respecto de la imposición de sanciones pecuniarias y, por otra, si –y en su caso, cómo– debe tomarse en consideración, al calcular las sanciones pecuniarias, el período de tiempo excepcionalmente largo que ha transcurrido entre la respuesta de la República Federal de Alemania al dictamen motivado y la remisión del asunto al Tribunal de Justicia.

I. Procedimiento administrativo previo

5. Mediante escrito de 24 de diciembre de 2007, la Comisión instó al Gobierno alemán a que le comunicara las medidas adoptadas a la luz de la sentencia de 2007.

6. Las autoridades alemanas respondieron mediante escrito de 6 de marzo de 2008, declarando que se había previsto adoptar los cambios necesarios en la normativa existente a los efectos de ejecutar la sentencia de 2007.

7. Sin embargo, como el escrito no contenía indicación alguna acerca del calendario legislativo ni del contenido de la propuesta legislativa a la que hacía referencia, la Comisión envió a la República Federal de Alemania un escrito de requerimiento con fecha de 5 de junio de 2008, instándola a presentar sus observaciones en un plazo de dos meses.

8. El Gobierno alemán respondió el mismo día, informando a la Comisión del avance de la normativa propuesta. Señaló que la propuesta legislativa para la modificación de la Ley Volkswagen había sido aprobada por el Gobierno federal y que el proceso legislativo comenzaría en breve.

9. El 1 de agosto de 2008, el Gobierno alemán especificó el calendario para la adopción del texto legislativo e informó a la Comisión del contenido de la propuesta legislativa.

10. Al seguir considerando insatisfactorias las respuestas del Gobierno alemán, la Comisión emitió, el 1 de diciembre de 2008, un dictamen motivado en el que instaba a la República Federal de Alemania a que adoptara las medidas necesarias para cumplir en un plazo de dos meses con las obligaciones establecidas en la sentencia de 2007. En lo que respecta a la propuesta legislativa, indicó que dicho texto no modificaba el derecho de bloqueo minoritario previsto en el apartado 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen. La Comisión también señaló que no había recibido información sobre las intenciones del Gobierno alemán en relación con la modificación de los estatutos de Volkswagen, que habían dado lugar a las disposiciones ilegales de la Ley Volkswagen, y, por último, que aún no se le había comunicado la modificación de la propia Ley Volkswagen.

11. El 10 de diciembre de 2008 se aprobó la Ley de 8 de diciembre de 2008, modificadora de la Ley Volkswagen ( 4 ) (en lo sucesivo, «Ley modificadora de la Ley Volkswagen»), que, esencialmente, era idéntica a la propuesta legislativa. Dicha Ley, que entró en vigor el 11 de diciembre de 2008, derogó los artículos 4, apartado 1, y 2, apartado 1, de la Ley Volkswagen, así como el artículo 101, apartado 5, de la Aktiengesetz (Ley de sociedades anónimas). ( 5 ) Sin embargo, no modificó el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen.

12. Dado que las partes seguían manteniendo opiniones divergentes en lo que respecta a la sentencia de 2007, el Gobierno alemán propuso, mediante escrito de 17 de diciembre de 2008, que las partes presentaran conjuntamente al Tribunal de Justicia una demanda de interpretación de la sentencia controvertida con arreglo al artículo 43 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y al artículo 102 de su Reglamento de Procedimiento. ( 6 ) La Comisión respondió mediante escrito de 15 de enero de 2009, en el que declaró que, puesto que no albergaba dudas sobre el significado o el alcance de la sentencia de 2007, no tenía intención de presentar una demanda de interpretación al Tribunal de Justicia.

13. El Gobierno alemán respondió al dictamen motivado mediante escrito de 29 de enero de 2009, en el que concluyó que mediante la adopción de la Ley modificadora de la Ley Volkswagen se había ejecutado minuciosamente la sentencia de 2007.

14. El 21 de febrero de 2012, al considerar que la República Federal de Alemania únicamente había ejecutado parcialmente la sentencia de 2007, la Comisión interpuso el presente recurso.

II. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

15. Mediante su recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que: — Declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 2, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 2007, relativa a la incompatibilidad de determinadas disposiciones de la Ley Volkswagen con el Derecho de la Unión. — Condene a la República Federal de Alemania a pagar una multa coercitiva por importe de 282725,10 euros diarios y una suma a tanto alzado de 31114,72 euros diarios, que deberán ingresarse en la cuenta de fondos propios de la Unión Europea. — Condene en costas a la República Federal de Alemania.

16. La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que: — Desestime el recurso o, con carácter subsidiario, reduzca al arbitrio del Tribunal de Justicia la multa coercitiva y la suma a tanto alzado que pretende la Comisión y declare que la eventual obligación de pago sólo producirá efectos a partir de la fecha que el Tribunal de Justicia fije en su sentencia. — Condene en costas a la Comisión.

17. En la vista celebrada el 12 de marzo de 2013 el Gobierno alemán y la Comisión presentaron sus observaciones orales. Las partes también expusieron sus respuestas a las cuestiones que se les había formulado a instancia mía como preparación para la vista. ( 7 )

III. Análisis

A. ¿Ha incumplido la República Federal de Alemania sus obligaciones?

1. Mecanismo de ejecución del artículo 260 TFUE

18. El procedimiento previsto en el artículo 260 TFUE, apartado 2, puede describirse como el último recurso de la Comisión en su función de «guardiana de los Tratados» para garantizar la ejecución del Derecho de la Unión. Opera como un procedimiento judicial especial para la ejecución de las sentencias o, dicho de otro modo, como un método coercitivo para garantizar su cumplimiento. ( 8 )

19. En el caso de autos, la Comisión ha formulado motivos de recurso no solamente en relación con el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen, sino también con respecto a los estatutos de Volkswagen. En respuesta a tales motivos, el Gobierno alemán observa que los referidos estatutos no fueron puestos en tela de juicio por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 2007. Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad de dichos motivos de recurso.

20. A este respecto, baste señalar que, habida cuenta de las características especiales del procedimiento de ejecución del artículo 260 TFUE, apartado 2, el Tribunal de Justicia ha declarado que sólo pueden tratarse en el marco de éste los incumplimientos que el Tribunal de Justicia ha considerado fundados con arreglo al artículo 258 TFUE. ( 9 ) Puesto que los estatutos no fueron examinados por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 2007, considero que los referidos motivos de recurso son inadmisibles. ( 10 )

21. En este contexto, la finalidad del presente procedimiento no es determinar si el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen, que establece que determinadas decisiones de la junta general de accionistas de Volkswagen precisan una mayoría de más del 80 % del capital social representado, es contrario al Derecho de la Unión. El presente procedimiento tiene por objeto la cuestión de si la República Federal de Alemania ha ejecutado o no la sentencia de 2007.

22. Tras una sentencia declarativa en virtud del artículo 258 TFUE, el Estado miembro está obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 260 TFUE, apartado 1. Cuando se produce un incumplimiento posterior a un litigio, la Comisión desempeña un papel central al determinar, antes de que un asunto sea sometido al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, en qué medida un Estado miembro ha adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia inicial del Tribunal de Justicia en la que se declaró la existencia de un incumplimiento.

23. Sin embargo, en el presente asunto, antes de decidir si se adoptaron las medidas necesarias, el Tribunal de Justicia ha de determinar primero si se declaró que se había cometido alguna infracción en relación con el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen, de la que pudiera resultar una obligación de adoptar medidas que garanticen la ejecución de la sentencia.

24. El que las partes extrajeran conclusiones divergentes de la sentencia de 2007 es un hecho deplorable. Aunque el desacuerdo sobre el significado y el alcance de las sentencias constituye un aspecto inevitable del Derecho, considero que, en el contexto de los procedimientos por incumplimiento del artículo 258 TFUE, el Tribunal de Justicia puede contribuir a evitar tal incertidumbre garantizando que su razonamiento sea transparente y formulando cuidadosamente el fallo de sus sentencias. Si bien es cierto que corresponde a la Comisión evaluar después del litigio si el cumplimiento por parte del Estado miembro puede considerarse suficiente, dicha evaluación presupone efectivamente una declaración clara por parte del Tribunal de Justicia en lo que respecta a la existencia de un incumplimiento.

25. Dicho esto, considero que la sentencia de 2007 no es particularmente ambigua. No obstante, como muestra el presente asunto, el lenguaje utilizado en dicha sentencia parece haber dejado espacio para discusiones en relación con el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen.

26. Llegados a este punto, procede señalar que no intentaré dilucidar el «significado subjetivo» de la sentencia de 2007, ni cuál es la intención que el Tribunal de Justicia pudo o no tener. Con el presente ejercicio interpretativo pretendo determinar el significado del fallo de dicha sentencia a la luz de la motivación de ésta. Habida cuenta de que el Estado miembro infractor tiene que poder determinar cuál es el comportamiento contrario a Derecho sobre la base de la sentencia de que se trata, en el presente contexto únicamente resulta relevante la información que pueda deducirse de dicha sentencia. Dicho de otro modo, habida cuenta de las sanciones pecuniarias aplicables, no puede aceptarse una interpretación amplia de la sentencia de 2007.

27. Por las razones expuestas a continuación, considero que la interpretación de la sentencia de 2007 propuesta por la República Federal de Alemania ha de preferirse sobre la que sostiene la Comisión.

2. Reconstrucción del significado y alcance de la sentencia de 2007

28. En el fallo de la sentencia de 2007, el Tribunal de Justicia declaró que la República Federal de Alemania había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 56 CE, apartado 1, al haber mantenido en vigor los artículos 4, apartado 1, y 2, apartado 1, «en relación con» ( 11 ) el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen.

29. Por consiguiente, la constatación de que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, dependerá de que la sentencia de 2007 se interprete en el sentido de que i) declara la ilegalidad de las tres disposiciones consideradas individualmente, o bien, que ii) declara dos incumplimientos distintos: el primero se refiere al artículo 4, apartado 1, de la Ley Volkswagen y el segundo se refiere al artículo 2, apartado 1, de la Ley Volkswagen en relación con el artículo 4, apartado 3, de dicha Ley. Esta última interpretación (ii) se basa en la propia relación existente entre las disposiciones de que se trata. La ilegalidad resultaría, por tanto, de los efectos combinados de dichas disposiciones.

30. La Comisión alega que el hecho de que la parte relevante del fallo de la sentencia de 2007 contenga la expresión «en relación con» no excluye la ilegalidad de cada una de las disposiciones impugnadas considerada por sí sola. De hecho, la ilegalidad de las referidas disposiciones viene confirmada, según la Comisión, por la motivación de la citada sentencia.

31. El Gobierno alemán argumenta en sentido contrario. Sostiene que el fallo de la sentencia de 2007 no puede interpretarse en el sentido de que se refiere a tres disposiciones ilegales consideradas por separado. Afirma que el Tribunal de Justicia ha declarado dos infracciones al artículo 56 CE, apartado 1: la primera se refiere al artículo 4, apartado 1, de la Ley Volkswagen y la segunda se refiere al artículo 2, apartado 1, en relación con el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen. Por lo tanto, el Gobierno alemán alega que, al derogar los artículos 4, apartado 1, y 2, apartado 1, de la Ley Volkswagen, ha cumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1.

32. En mi opinión, el uso de la expresión «en relación con» en el fallo de la sentencia excluye, por sí mismo, la interpretación que propone la Comisión. ( 12 ) Sin embargo, habida cuenta de la importancia de la motivación de una sentencia cuando se trata de interpretar su significado, ( 13 ) procede analizar el fallo de la sentencia de 2007 a la luz de las razones que expone el Tribunal de Justicia para justificar su decisión.

a) Una única restricción respecto a los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen

33. De entrada, ha de señalarse que la motivación de la sentencia de 2007 –en particular, sus apartados 31 a 56– no sostiene, en mi opinión, la postura adoptada por la Comisión.

34. En primer lugar, a la vista de las alegaciones de las partes relativas a los motivos de recurso individuales formulados por la Comisión respecto de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen y a los efectos acumulados que generan dichas disposiciones, el Tribunal de Justicia consideró que procedía examinar los motivos conjuntamente. ( 14 ) A este respecto, en mi opinión ha de hacerse hincapié en el hecho de que el Tribunal de Justicia se refirió expresamente a los efectos acumulados que generan las disposiciones controvertidas. ( 15 )

35. En segundo lugar, la Comisión se basa en una serie de apartados de la sentencia de 2007, ( 16 ) que, vistos por sí solos, pueden interpretarse en el sentido de que fundamentan su punto de vista. Sin embargo, he de subrayar la importancia de adoptar un enfoque de conjunto de las apreciaciones del Tribunal de Justicia en relación con las disposiciones de que se trata.

36. En mi interpretación de la sentencia de 2007, el efecto combinado de las disposiciones pertinentes subyace a la decisión del Tribunal de Justicia de tratar conjuntamente los motivos de recurso relativos a los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen. En efecto, esta idea se confirma por el hecho de que el Tribunal de Justicia decidió considerar los efectos de la restricción de los derechos de voto en correlación con el derecho de bloqueo minoritario previsto en el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen. ( 17 )

37. En el apartado 50 de la sentencia de 2007, el Tribunal de Justicia consideró que el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen constituía un instrumento que permite a los actores públicos reservarse una minoría de bloqueo, puesto que el Land de Baja Sajonia mantenía una participación en el capital de Volkswagen de aproximadamente un 20 %. Esto les permitía oponerse a decisiones importantes con una inversión más reducida que la que exige el Derecho alemán de sociedades anónimas.

38. La Comisión interpreta dicho apartado de la sentencia de 2007 en el sentido de que éste confirma la existencia de una restricción con respecto al artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen, considerado individualmente. Sin embargo, recomiendo precaución a la hora de otorgar un peso excesivo a dicho apartado por sí solo.

39. Considero que el artículo 50 de dicha sentencia ha de interpretarse conjuntamente con el apartado 51, en el que el Tribunal de Justicia observa que, al restringir los derechos de voto al mismo límite del 20 %, el artículo 2, apartado 1, de la Ley Volkswagen completa un marco jurídico que confiere a los referidos actores públicos la posibilidad de ejercer una influencia sustancial con una inversión más reducida. Es precisamente dicho marco jurídico –que resulta de la interacción entre las disposiciones impugnadas– el que constituye el núcleo del análisis efectuado por el Tribunal de Justicia en relación con la existencia de una restricción de la libre circulación de capitales y, más concretamente, de las inversiones directas.

40. A este respecto, ha de recordarse que constituyen movimientos de capitales en el sentido del artículo 56 CE, apartado 1, en particular, las inversiones directas, esto es, las inversiones que sirvan para crear o mantener relaciones duraderas y directas entre el proveedor de fondos y la empresa a la que se destinan dichos fondos para el ejercicio de una actividad económica. ( 18 ) El objetivo de crear o mantener vínculos económicos duraderos presupone que las acciones que posee el inversor le ofrecen la posibilidad de participar de manera efectiva en la gestión o el control de dicha sociedad. ( 19 )

41. En lo que respecta a las inversiones directas, deben calificarse de restricciones, en el sentido del artículo 56 CE, apartado 1, las medidas nacionales que puedan impedir o limitar la adquisición de acciones en las empresas afectadas o disuadir a los inversores de los demás Estados miembros de invertir en el capital de éstas. ( 20 )

42. Además, la Comisión se basa en la primera frase del apartado 54 de la sentencia de 2007. Más concretamente, sostiene que el empleo, en dicho contexto, del término «restricciones» en plural confirma que existen sendas infracciones individuales respecto de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen.

43. Procede subrayar que en dicho apartado el Tribunal de Justicia señaló, por una parte, que «las restricciones a la libre circulación de capitales objeto del presente recurso afectan a las inversiones directas en el capital de Volkswagen más que a las inversiones de cartera […], y no son objeto del presente recurso». ( 21 ) Por otra parte, el Tribunal de Justicia concluyó, en lo que respecta a las inversiones directas, –que, de conformidad con la primera frase, constituían el objeto del litigio– que «los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen reducen el interés en adquirir una participación en el capital de Volkswagen, en la medida en que crean un instrumento que puede limitar la posibilidad de [los] inversores [directos] de participar en la sociedad para crear o mantener vínculos económicos duraderos y directos con ésta, que permitan participar de forma efectiva en su gestión o en su control». ( 22 )

44. En mi opinión, tanto el uso del término «restricciones» en plural como la falta de la expresión «en relación con» en dicho apartado carecen de carácter concluyente. A este respecto, la primera frase sencillamente limita el examen de las restricciones alegadas a las inversiones directas y excluye el análisis de las inversiones de cartera por considerarlas irrelevantes. La segunda frase aplica la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre inversiones directas al asunto del que conoce. Según el Tribunal de Justicia, el artículo 2, apartado 1, y el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen reducen conjuntamente el interés de los inversores en adquirir una participación en el capital de Volkswagen, porque crean un marco –o instrumento– que puede limitar la posibilidad de los inversores directos de participar en la sociedad para crear o mantener vínculos duraderos con ella. ( 23 ) Dicho de otro modo, la interacción de ambos apartados constituye el núcleo de dicha restricción.

45. En efecto, considero que cualquier otra interpretación supondría no tomar en consideración el apartado 56 de la sentencia de 2007, en el que el Tribunal de Justicia declaró que la combinación de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen constituye una restricción a los movimientos de capitales en el sentido del artículo 56 CE, apartado 1.

46. Por lo tanto, una vez derogado el artículo 2, apartado 1, de la Ley Volkswagen, parece que el marco legal relevante deja de existir, poniendo, por consiguiente, fin al efecto indeseado de la interacción entre los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen, esto es, la restricción de las inversiones directas en Volkswagen, que –según se desprende claramente de la sentencia de 2007– formaba el eje central de los motivos de recurso de la Comisión. Aunque no estoy convencido de que hubiera podido alcanzarse el mismo resultado derogando el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen en lugar del artículo 2, apartado 1, de la misma Ley, la motivación de la sentencia de 2007, así como su fallo, parecen permitir igualmente tal solución.

47. Por otro lado, no considero que el restante examen de las disposiciones controvertidas de la Ley Volkswagen efectuado por el Tribunal de Justicia pueda interpretarse en el sentido de que desvirtúe tal análisis.

b) Consideraciones adicionales relativas a la sentencia de 2007

48. Después de haber declarado que existía una restricción, el Tribunal de Justicia analizó si las disposiciones impugnadas estaban justificadas por razones imperiosas de interés general. Al considerar que los intereses invocados por la República Federal de Alemania, en particular la protección de los trabajadores y de los accionistas minoritarios, no podían justificar las restricciones de que se trata, el Tribunal de Justicia concluyó que «procede acoger los motivos invocados por la Comisión basados en la infracción del artículo 56 CE, apartado 1». ( 24 )

49. Una vez más cabría interpretar el referido apartado, considerado individualmente, en el sentido de que confirma la interpretación de la sentencia de 2007 que hace la Comisión. Si se tiene en cuenta la conclusión provisional relativa a la existencia de una restricción, a la que el Tribunal de Justicia llega en el apartado 56 de la sentencia de 2007, el apartado 81 parece redactado de un modo poco afortunado. ( 25 ) No obstante, la contradicción entre ambos apartados queda mitigada cuando, en el apartado 82, el Tribunal de Justicia concluye su análisis afirmando nuevamente que «la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 56 CE, apartado 1, al mantener en vigor los artículos 4, apartado 1, y 2, apartado 1, en relación con el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen».

50. En lo que respecta al hecho de que, de conformidad con lo solicitado por la Comisión, el Tribunal de Justicia condenara en costas a la República Federal de Alemania al haber sido «desestimados, en lo esencial, los motivos formulados por ésta», ( 26 ) ello no contradice mi interpretación de la sentencia de 2007. En efecto, es irrelevante, a este respecto, saber si las pretensiones de la República Federal de Alemania fueron desestimadas respecto de todos los motivos de recurso alegados por la Comisión contra la Ley Volkswagen en el marco del artículo 56 CE, apartado 1, o solamente respecto de dos tercios de dichos motivos. ( 27 )

51. Por último, no me parece convincente el argumento formulado por la Comisión relativo a la relevancia de la jurisprudencia sobre las «golden shares» ( 28 ) a efectos de interpretar la sentencia de 2007. Es cierto que dicha jurisprudencia constituye la base para el análisis relativo a la existencia de una restricción a la libre circulación de capitales y su posible justificación, tal como se deduce del razonamiento del Tribunal de Justicia. ( 29 ) No obstante, no cabe basarse en ella para efectuar una interpretación amplia de la sentencia de 2007.

52. A este respecto, procede atribuir especial importancia al contexto. Como ya he observado anteriormente, la sentencia de 2007 se dictó dentro del marco establecido por el artículo 258 TFUE (antiguo artículo 226 CE). Aunque la Comisión dispone de un margen de apreciación considerable a efectos de evaluar hasta qué punto las medidas adoptadas por un Estado miembro cumplen lo dispuesto en una sentencia, no me parecería aceptable reconocer que la Comisión tiene la facultad de extender unilateralmente ex post el alcance de una sentencia declarativa del Tribunal de Justicia sobre la base de casos similares pero no idénticos. ( 30 )

53. Considero que igual cuidado debe tenerse en relación con el argumento de la Comisión de que la sentencia de 2007 ha de interpretarse a la luz de las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer en el asunto que dio lugar a dicha sentencia. ( 31 ) Procede recordar que el Abogado General, después de rechazar las alegaciones del Gobierno alemán, propuso que el Tribunal de Justicia declarase que las tres disposiciones impugnadas son contrarias a Derecho. Pese a que las concusiones del Abogado General ciertamente ofrecen un análisis detallado del trasfondo legal y político que subyace a la sentencia del Tribunal de Justicia, ha de prestarse adecuada atención a las distintas formulaciones utilizadas en el fallo de la sentencia y en las conclusiones respecto de la existencia de restricciones contrarias a Derecho.

54. Siendo esto así, y debido a que la finalidad del presente procedimiento no es determinar si el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen, considerado por sí solo, es contrario al Derecho de la Unión, no se precisa un mayor análisis acerca de si el derecho de bloqueo minoritario previsto en el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen es contrario al Derecho de la Unión. Considero que este punto debe resolverse en un procedimiento con arreglo al artículo 258 TFUE. ( 32 )

55. Por lo tanto, en mi opinión, procede desestimar el recurso de la Comisión y condenarla en costas.

56. Sin embargo, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no compartiese mi interpretación de la sentencia de 2007, analizaré la cuestión de las sanciones pecuniarias.

B. Sanciones pecuniarias

1. Consideraciones previas

57. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia declare que la República Federal de Alemania ha incumplido la sentencia de 2007, podrá imponerle el pago de una multa coercitiva y/o de una suma a tanto alzado, de conformidad con el apartado 2, párrafo segundo, del artículo 260 TFUE. ( 33 ) Es jurisprudencia reiterada que, pese a que las propuestas de la Comisión sobre las sanciones pecuniarias constituyen una referencia útil, no vinculan al Tribunal de Justicia. Por lo tanto, corresponde a éste fijar, en función de las circunstancias particulares del caso concreto, el importe de las sanciones pecuniarias que deben imponerse. ( 34 )

58. Basándose en el método de cálculo de las sanciones pecuniarias previsto en su «Comunicación sobre la aplicación del artículo 228 del Tratado CE», ( 35 ) la Comisión propone que el Tribunal de Justicia imponga a la República Federal de Alemania una multa coercitiva de 282725,10 euros por día de retraso en la ejecución de la sentencia de 2007. Calcula su propuesta partiendo de un importe a tanto alzado de base de 630 euros y multiplicándolo por un coeficiente de gravedad de 7, un coeficiente de duración de 3 y un factor especial «n» de 21,37. ( 36 )

59. Por lo que respecta a la suma a tanto alzado, la Comisión propone, teniendo en cuanta todas las circunstancias de hecho y de Derecho relativas a la infracción de que se trata, que el importe diario de 31114,72 euros (que es el producto de multiplicar un importe a tanto alzado de base de 208 euros con un coeficiente de gravedad de 7 y un factor especial «n» de 21,37) debe multiplicarse por el número de días transcurridos entre la fecha en que se dictó la sentencia de 2007 y aquélla en que la República Federal de Alemania cumpla con sus obligaciones o, en su defecto, la fecha en que se dicte sentencia en el presente asunto.

60. Haciendo uso de las directrices elaboradas por la Comisión como punto de partida, el Tribunal de Justicia ha considerado sistemáticamente tres criterios básicos: la gravedad de la infracción, su duración y la capacidad de pago del Estado miembro. ( 37 ) En concreto, el Tribunal de Justicia evalúa las consecuencias que la falta de ejecución tendrá sobre los intereses privados y públicos y la urgencia que hubiere en incitar al Estado miembro interesado a cumplir sus obligaciones. ( 38 ) A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado de modo reiterado que las sanciones pecuniarias han de fijarse de tal manera que, por una parte, sean adecuadas a las circunstancias y, por otra, proporcionadas al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro interesado. ( 39 )

61. A este respecto, ha de señalarse que los datos económicos en los que la Comisión basa sus propuestas han sido actualizados después de que el asunto se sometiera al Tribunal de Justicia. Dadas las circunstancias, procede tener en cuenta los cambios que puedan haberse producido en los referidos datos. En particular, ello implica la necesidad de evaluar la capacidad de pago del Estado miembro que resulte de la evolución reciente de la inflación y del PIB de ese Estado miembro según se manifiesta en la fecha del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia. ( 40 )

62. Considero que el acceso a datos económicos actualizados refleja debidamente los principios de idoneidad y de proporcionalidad aplicables en el ámbito de las sanciones pecuniarias. ( 41 ) Por lo tanto, mi intención es utilizar los datos más recientes disponibles, a saber, los facilitados por la Comisión en su Comunicación de 2012. ( 42 ) En dicha Comunicación, el importe a tanto alzado estándar para calcular la multa se fija en 640 euros diarios, el importe a tanto alzado estándar para las sumas a tanto alzado en 210 euros diarios y el factor especial «n» para la República Federal de Alemania en 21,12. ( 43 )

2. Circunstancias especiales del presente asunto

63. El presente asunto suscita varias cuestiones de principio. En concreto, la cuestión es si, y en su caso cómo, la supuesta ambigüedad de la sentencia de 2007, el período de tres años transcurrido entre el fin del procedimiento administrativo previo y el comienzo del procedimiento ante el Tribunal de Justicia y, por último, la propuesta de la República Federal de Alemania de presentar una demanda de interpretación conjunta al Tribunal de Justicia, deben tenerse en cuenta al calcular la cuantía de las sanciones pecuniarias que han de imponerse.

64. Estos factores se examinarán antes de analizar en detalle el cálculo de las sanciones pecuniarias.

a) ¿Debe repercutir la supuesta ambigüedad de la sentencia de 2007 en la imposición de sanciones pecuniarias?

65. El Gobierno alemán ha argumentado en sus alegaciones que, dada la inexistencia de una base legal clara y unívoca para las obligaciones derivadas de la sentencia de 2007, el Tribunal de Justicia debería abstenerse de imponer sanción pecuniaria alguna.

66. Disiento de esta tesis. De lo contrario, considero que no se cumpliría el objetivo del artículo 260 TFUE, esto es, la necesidad de salvaguardar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión.

67. Ha de recordarse que el sistema particular establecido por los artículos complementarios 258 TFUE y 260 TFUE, por el que se pretende garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión, fue diseñado por los propios Estados miembros. En cuanto procedimiento sui generis, peculiar del Derecho de la Unión, que constituye el mecanismo fundamental para imponer sanciones a los Estados miembros infractores, el procedimiento de ejecución del artículo 260 TFUE ha de distinguirse de un procedimiento civil. ( 44 )

68. Por lo tanto, los derechos acordados a los Estados miembros infractores en relación con las sanciones pecuniarias previstas han sido interpretados constantemente de manera restrictiva en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Más concretamente, han de entenderse a la luz del objetivo del artículo 260 TFUE, a saber, garantizar el cumplimiento de la normativa pertinente. ( 45 ) En este contexto, corresponde al Estado miembro afectado extraer las consecuencias que considera que se derivan de la sentencia que haya declarado el incumplimiento y, en su caso, justificar la validez de tales consecuencias ante el Tribunal de Justicia en el procedimiento previsto en el artículo 260 TFUE. ( 46 )

69. Para satisfacer los requisitos mínimos en lo que a estos derechos respecta, basta que el Estado miembro haya tenido la oportunidad de expresar su punto de vista sobre todos los elementos de Derecho y de hecho necesarios para determinar tanto la duración y la gravedad del incumplimiento que se le imputa como las medidas que se pueden adoptar para que se le ponga fin. ( 47 ) Siempre que se le haya dado esta oportunidad, el Tribunal de Justicia podrá imponer las sanciones pecuniarias que considere apropiadas para garantizar que la sentencia inicial se ejecute lo antes posible y prevenir la repetición de infracciones análogas del Derecho de la Unión. ( 48 )

70. Dicho de otro modo, si pudiera prosperar una alegación relativa a la supuesta ambigüedad de una sentencia del Tribunal de Justicia en contra de la necesidad de imponer sanciones pecuniarias, el mecanismo de ejecución del artículo 260 TFUE perdería su fuerza. Además, tal posibilidad exigiría que el Tribunal de Justicia evaluara sistemáticamente sus sentencias declarativas a la luz del artículo 258 TFUE para excluir cualquier ambigüedad que pudiera eximir a los Estados miembros de las sanciones pecuniarias. Esto sería manifiestamente contrario al objetivo del artículo 260 TFUE consistente en poner fin a toda infracción del Derecho de la Unión lo antes posible. A este respecto, el riesgo de la imposición de sanciones pecuniarias constituye un incentivo poderoso para que los Estados miembros pongan fin al incumplimiento sin demora.

71. No obstante, cabría argumentar que la supuesta ambigüedad de la sentencia de 2007 debe considerarse una circunstancia atenuante a la hora de determinar la gravedad de la infracción. Ello estaría justificado porque el contenido preciso de las obligaciones del Estado miembro no se determinará definitivamente hasta la propia sentencia en la cual se imponga la multa coercitiva. ( 49 )

72. Pese a que el Tribunal de Justicia tiene plena jurisdicción para tener en cuenta todas las circunstancias que considere pertinentes, no comparto este enfoque. En los procedimientos por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE, el Tribunal de Justicia únicamente ha de declarar que se ha infringido una disposición del Derecho de la Unión. ( 50 ) Sin embargo, no se pronuncia sobre las medidas que debe adoptar el Estado miembro para poner fin al incumplimiento. A este respecto, no es inusual que una sentencia en la que se declare la existencia de un incumplimiento deje un margen de discusión respecto de las medidas necesarias que han de adoptarse.

73. Además, el incumplimiento de obligaciones que da lugar a la sentencia inicial con arreglo al artículo 258 TFUE se deriva del incumplimiento de las obligaciones que incumben al Estado miembro en virtud de los Tratados. De hecho, las disposiciones normativas relevantes de las que se desprenden tales obligaciones no se ven afectadas, en cuanto tales, por el modo en que está redactada la sentencia que confirma el incumplimiento de que se trata. Por consiguiente, considero que, en determinadas circunstancias, la claridad de la normativa de la Unión pertinente puede constituir un criterio más adecuado para analizar la gravedad que la claridad de las sentencias en las que se declara una infracción. ( 51 )

74. Por las razones antes expuestas, considero que no puede prosperar la alegación sobre la ambigüedad de la sentencia de 2007 formulada por la República Federal de Alemania en su defensa en relación con la imposición de sanciones pecuniarias.

b) ¿Quién debe actuar cuando persiste un desacuerdo sobre el cumplimiento?

75. En la vista se instó a las partes a dar sus opiniones sobre si, en las circunstancias del presente asunto, una de ellas estaba obligada a actuar dentro de un determinado período de tiempo y, de ser así, cómo debía tenerse en cuenta la omisión de tal actuación a los efectos de calcular las sanciones pecuniarias. En esencia, la cuestión se reduce a determinar quién debería correr el riesgo por la omisión una vez que ha quedado manifiesto que las partes mantienen opiniones inconciliables respecto de la ejecución de la sentencia inicial.

76. De entrada ha de recordarse que, de conformidad con el artículo 258 TFUE, la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación al tomar la decisión de incoar un procedimiento y al determinar el momento oportuno para interponer un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia. ( 52 ) Sin embargo, en el contexto del artículo 260 TFUE, el alcance preciso de dicha facultad será determinado por el Tribunal de Justicia.

77. Cabe encontrar similitudes entre estas dos disposiciones. Al igual que el artículo 258 TFUE, apartado 2, el artículo 260 TFUE, apartado 2, no establece límite temporal alguno para incoar un procedimiento ante el Tribunal de Justicia. En efecto, a este respecto las citadas disposiciones parecen atribuir una amplia facultad de apreciación a la Comisión. ( 53 ) Considero que la falta de tono imperativo, común a ambas disposiciones, parece justificar la aplicación por analogía de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recaída en el contexto del artículo 258 TFUE en lo que respecta, particularmente, a la facultad de apreciación concedida a la Comisión a la hora de determinar el momento oportuno para presentar un recurso ante el Tribunal de Justicia. ( 54 )

78. A este respecto, la facultad de apreciación de la Comisión para interponer un recurso por incumplimiento únicamente está limitada en la medida en que su comportamiento vulnere los derechos de defensa del Estado miembro afectado. ( 55 ) Si la excepcional duración del procedimiento obstaculiza la defensa del Estado miembro, esto puede dar lugar a la inadmisión del recurso interpuesto en virtud del artículo 258 TFUE. ( 56 )

79. En el presente asunto no hay indicios de que el comportamiento de la Comisión y el período de tiempo transcurrido una vez terminado el procedimiento administrativo previo hayan tenido efecto alguno sobre el modo en que la República Federal de Alemania ha llevado su defensa.

80. En efecto, considero que, de conformidad con el artículo 260 TFUE, el efecto de obstaculizar los derechos de defensa adquiere relevancia únicamente en circunstancias muy excepcionales y que, por principio, la Comisión no está obligada a remitir el asunto al Tribunal de Justicia en un determinado plazo. ( 57 ) No obstante, esto suscita la siguiente cuestión: aunque el retraso en la interposición de un recurso ante el Tribunal de Justicia no afecte a la admisibilidad del mismo, ¿ha de influir en la imposición de sanciones pecuniarias?

81. A primera vista, resulta razonable tener en cuenta de un modo u otro el comportamiento de la Comisión, puesto que cuanto más tiempo transcurra hasta la interposición de un recurso ante el Tribunal de Justicia, más durará el incumplimiento. De hecho, un retraso en la remisión de un asunto al Tribunal de Justicia una vez terminado el procedimiento administrativo previo podría, en algunos casos, perjudicar el cumplimiento «lo antes posible» ( 58 ) y, en definitiva, el cumplimiento efectivo del Derecho de la Unión.

82. Sin embargo, no cabe considerar que esta anomalía baste para interpretar el artículo 260 TFUE en el sentido de que contiene un plazo concreto dentro del cual ha de remitirse el asunto al Tribunal de Justicia.

83. Considero que exigir que la Comisión remita el asunto al Tribunal de Justicia dentro de un determinado plazo –y penalizarla por no actuar dentro de dicho plazo, bien eximiendo al Estado miembro de las sanciones pecuniarias, bien reduciendo su cuantía– sería contrario al objetivo que subyace al mecanismo de ejecución. ( 59 ) Esto es así debido a que tal exigencia privaría a la Comisión de las posibilidades que tiene a efectos de persuadir al Estado miembro de que se trate para adoptar medidas de cumplimiento lo antes posible, incluida la presión económica de las sanciones pecuniarias.

84. Dicho lo anterior, el hecho de que en el presente asunto haya transcurrido un período de tiempo de tres años entre el fin del procedimiento administrativo previo y la remisión del asunto al Tribunal de Justicia no parece ser completamente compatible con el objetivo de poner fin al incumplimiento con rapidez y eficacia. ( 60 ) A este respecto, la actuación de la Comisión no puede quedar exenta de crítica.

85. No obstante el comportamiento de la Comisión, persiste la obligación del Estado miembro de adoptar todas las medidas necesarias para cumplir lo dispuesto en el Derecho de la Unión. Si bien el artículo 260 TFUE no precisa el plazo en el que debe ejecutarse una sentencia por la que se declara un incumplimiento de Estado, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la importancia atribuida a la aplicación inmediata y uniforme del Derecho de la Unión exige que «esa ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible». ( 61 )

86. En efecto, poner fin al incumplimiento continúa siendo responsabilidad exclusiva del Estado miembro de que se trata. Habida cuenta de que el artículo 260 TFUE prevé un método coercitivo de ejecución y que la posibilidad de imponer sanciones pecuniarias tiene por objeto disuadir a los Estados miembros de prolongar el incumplimiento, no considero adecuado eximir a la República Federal de Alemania de las sanciones pecuniarias ni reducir su cuantía debido al comportamiento adoptado por la Comisión en el presente asunto. En términos generales, tal enfoque restaría en la práctica fuerza coercitiva al artículo 260 TFUE y haría que el cumplimiento fuera una alternativa menos atractiva. ( 62 )

87. Por último, habida cuenta de que el artículo 260 TFUE, apartado 1, establece expresamente la obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de las sentencias, no veo ninguna razón por la que la República Federal de Alemania no podría haber presentado a instancia propia una demanda de interpretación al Tribunal de Justicia para mitigar el riesgo económico inherente. ( 63 ) Ahora bien, como en el procedimiento de ejecución no se requiere la presentación de tal demanda, el hecho de que decidiera no hacer uso de dicha opción no debe tener efecto alguno sobre la imposición de sanciones pecuniarias apropiadas. ( 64 )

88. A continuación analizaré el cálculo de las sanciones pecuniarias, empezando por la multa coercitiva.

3. Multa coercitiva

89. La multa coercitiva tiene por objeto incitar al Estado miembro a poner fin a un incumplimiento persistente de sus obligaciones. ( 65 ) A efectos de decidir si debe imponerse una multa coercitiva, el factor decisivo es si la infracción persiste cuando el Tribunal de Justicia examina el asunto.

90. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia acoja el recurso de la Comisión relativo a la existencia de un incumplimiento, parece haber conformidad entre las partes acerca de que el único motivo por el que la República Federal de Alemania no ha puesto fin a dicho incumplimiento consiste en que el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen permanece en vigor.

91. En tales circunstancias y para el caso de que el Tribunal de Justicia no esté de acuerdo con mi interpretación de la sentencia de 2007, considero que debería imponerse una multa coercitiva a la República Federal de Alemania.

a) Gravedad de la infracción alegada

92. Por lo que respecta a la gravedad de la infracción, procede observar que el artículo 56 CE establece un principio fundamental que constituye una de las piedras angulares del mercado interior. A fin de garantizar el funcionamiento de éste, resulta imperativo que queden prohibidas todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países. ( 66 )

93. Según el análisis de la Comisión, la supuesta infracción consiste en una situación en la que las autoridades se reservan la posibilidad de ejercer su influencia en una empresa que supera su nivel de inversión. En concreto, la intervención de los actores públicos en una empresa privada por los medios previstos en la legislación (esto es, imponiendo el derecho de bloqueo minoritario regulado en el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen) podría limitar la posibilidad de otros inversores de participar en dicha sociedad para crear o mantener vínculos económicos duraderos y directos con ella.

94. Aunque la vulneración de principios fundamentales del Tratado debe considerarse especialmente grave, ( 67 ) ha de señalarse que la República Federal de Alemania ha ejecutado parcialmente la sentencia de 2007 al derogar los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 1, de la Ley Volkswagen. Considero que esta circunstancia debe atenuar la gravedad de la infracción de que se trata.

95. Además, en mi opinión, sin el marco configurado por la restricción de los derechos de voto que establecía el artículo 2, apartado 1, de la Ley Volkswagen, el derecho de bloqueo minoritario regulado en el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen sólo repercute muy limitadamente en el movimiento de capitales. Ciertamente, no se discute que el derecho de bloqueo minoritario se aparta del umbral general del 25 % previsto en la Aktiengesetz y que supone una obligación específica impuesta a los accionistas por imperativo legal. No obstante, para apreciar la gravedad de la supuesta infracción es significativo que el referido derecho de bloqueo beneficia a todos los accionistas, grandes y pequeños, sin distinción alguna. Por lo tanto, no me parece que tal derecho de bloqueo –aunque se considere a la luz de la participación en el capital de aproximadamente el 20 % por parte de los actores públicos (a saber, el Land de Baja Sajonia)– pueda restringir significativamente el movimiento de capitales.

96. A la luz de las consideraciones anteriores, considero que un coeficiente de 2 reflejaría adecuadamente la gravedad de la infracción.

b) Duración y capacidad de pago del Estado miembro

97. La duración del incumplimiento conforme al artículo 260 CE, apartado 1, que debe calcularse a partir de la fecha en que el Tribunal de Justicia dictó la sentencia de 2007, es actualmente de cinco años y siete meses. Aunque la disposición no precisa el plazo en que debe realizarse la ejecución de una sentencia, es jurisprudencia reiterada que la ejecución debe iniciarse inmediatamente y concluirse en el plazo más breve posible. ( 68 )

98. En el supuesto de que el Tribunal de Justicia declare que la República Federal de Alemania continúa incumpliendo lo dispuesto en la sentencia de 2007, dicho incumplimiento de sus obligaciones es especialmente criticable porque las medidas necesarias para ejecutar la sentencia de 2007 pueden calificarse de sencillas. En efecto, como muestra la adopción de la Ley modificadora de la Ley Volkswagen, la completa ejecución de la sentencia de 2007 no debería haber planteado mayores dificultades.

99. En tales circunstancias, un coeficiente de 3 parece apropiado para tener debidamente en cuenta la duración de la infracción.

100. Por lo que respecta a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate, el Tribunal de Justicia ha declarado que la multiplicación del importe de base por un coeficiente específico aplicable a dicho Estado miembro constituye un instrumento apropiado para reflejar la capacidad de pago del Estado afectado, manteniendo al mismo tiempo una diferencia razonable entre los distintos Estados miembros. ( 69 ) Por consiguiente, en el presente asunto resulta apropiado utilizar un factor «n» de 21,12 para la República Federal de Alemania. ( 70 )

101. Por último, no estoy de acuerdo con la pretensión del Gobierno alemán de que se le conceda un plazo adicional para cumplir con sus obligaciones. Dicho Estado justifica esta pretensión por la inexistencia de una base legal clara y unívoca de la que se deriven sus obligaciones. ( 71 )

102. Como he tratado de mostrar anteriormente, la supuesta ambigüedad de una sentencia no debe considerarse un factor relevante para la apreciación de la gravedad. Habida cuenta de que la sentencia de 2007 no ha alterado de ningún modo el contenido de las obligaciones del Estado miembro derivadas del artículo 56 CE, no es necesario conceder a la República Federal de Alemania un plazo adicional.

103. Por los motivos expuestos, considero que debe imponerse a la República Federal de Alemania una multa coercitiva de 81100,80 (= 640x2x3x21,12) euros diarios desde la fecha en que se dicte sentencia en el presente asunto hasta que se ejecute plenamente la sentencia de 2007.

4. Suma a tanto alzado

104. Con el fin de ejercer sobre el Estado miembro infractor una presión económica suficiente que le induzca a poner fin al incumplimiento declarado en la sentencia inicial con arreglo al artículo 258 TFUE, el Tribunal de Justicia puede decidir imponerle una suma a tanto alzado, además de la multa coercitiva. ( 72 )

105. Una multa coercitiva funciona como un incentivo para que el Estado miembro infractor ponga fin a su incumplimiento lo antes posible después de que se haya dictado sentencia en un procedimiento con arreglo al artículo 260 TFUE. En cambio, la imposición de una suma a tanto alzado tiene un efecto disuasorio que tiene por objeto garantizar que los Estados miembros no prefieran esperar a tal procedimiento antes de adoptar las medidas adecuadas para poner fin a un incumplimiento declarado por el Tribunal de Justicia en un procedimiento por incumplimiento conforme al artículo 258 TFUE. ( 73 )

106. Es jurisprudencia reiterada que el artículo 260 TFUE confiere al Tribunal de Justicia una amplia facultad de apreciación para decidir si procede o no imponer tal suma a tanto alzado atendiendo a todos los aspectos pertinentes, relacionados tanto con las características del incumplimiento declarado como con el comportamiento propio del Estado miembro afectado. ( 74 ) Más concretamente, estas consideraciones incluyen el tiempo durante el que ha persistido el incumplimiento desde la fecha en que se dictara la sentencia que lo declaró, así como la gravedad de la infracción. ( 75 )

107. En el presente procedimiento, la duración del incumplimiento aboga, en mi opinión, a favor de la imposición de una suma a tanto alzado. En particular, ha transcurrido un período de tiempo considerable en la medida en que han pasado más de cinco años desde que se dictara la sentencia de 2007. El incumplimiento en cuestión existe con independencia de la ejecución parcial mediante la adopción de la Ley modificadora de la Ley Volkswagen.

108. Por lo que respecta a la suma a tanto alzado en sí misma, el Tribunal de Justicia raras veces dilucida los criterios utilizados para calcular la cuantía que considera adecuada en las circunstancias del caso de que se trate. A fin de alcanzar mayor transparencia y, por lo tanto, aumentar el efecto disuasorio de la suma a tanto alzado a este respecto, considero que es especialmente importante dilucidar los criterios aplicables. ( 76 )

109. En el presente asunto, considero que no existe razón por la que no puedan utilizarse las directrices de la Comisión ( 77 ) como criterio. Teniendo en cuenta el anterior análisis sobre la gravedad y la capacidad de pago del Estado miembro, parece adecuado imponer una suma a tanto alzado de 8870,40 euros diarios –que es producto de multiplicar un importe a tanto alzado de base de 210 euros por un coeficiente de gravedad de 2 y un factor especial «n» de 21,12– por cada día de incumplimiento.

110. En la fecha de lectura de estas conclusiones, el incumplimiento ha durado 2.045 días. Si se multiplica la cantidad diaria de 8870,40 euros por 2.045 días, resulta una cuantía total de 18.139.968 euros. Habida cuenta de que dicha cuantía excede del mínimo fijado por la Comisión para la República Federal de Alemania (11.192.000 euros), ( 78 ) considero que la suma a tanto alzado también refleja correctamente el carácter disuasorio y punitivo de esta sanción pecuniaria.

111. Por lo tanto, considero que debe imponerse a la República Federal de Alemania una suma a tanto alzado de 8870,40 euros diarios multiplicados por el número de días transcurridos desde la fecha en que se dictó la sentencia de 2007 hasta la fecha en que se dicte sentencia en el presente asunto.

IV. Conclusión

112. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que: — Desestime el recurso de la Comisión. — Condene en costas a la Comisión. Con carácter subsidiario, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, propongo al Tribunal de Justicia que: — Condene a la República Federal de Alemania a pagar una multa coercitiva de 81100,80 euros diarios desde la fecha en que se dicte sentencia en el presente asunto hasta que se ejecute la sentencia de 2007 y una suma a tanto alzado de 8870,40 euros diarios multiplicados por el número de días transcurridos desde la fecha en que se dictó la sentencia de 2007 hasta la fecha en que se dicte sentencia en el presente asunto. — Condene en costas a la República Federal de Alemania.

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Rec. p. I‑8995.

( 3 ) Gesetz über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand (Ley de privatización de las participaciones de la sociedad de responsabilidad limitada Volkswagenwerk), de 21 de julio de 1960 (BGBl. 1960 I no 39, p. 585, y BGBl. 1960 III, p. 641-1-1).

( 4 ) Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand (Ley modificadora de la Ley de privatización de las participaciones de la sociedad de responsabilidad limitada Volkswagenwerk), BGBl 2008 I no 56, p. 2369.

( 5 ) BGBl. 1965 I no 48, p. 1089.

( 6 ) Tras la modificación del Reglamento de Procedimiento, esta disposición figura actualmente en su artículo 158.

( 7 ) Véanse los puntos 75 y ss. infra.

( 8 ) Véase, a estos efectos, la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia (C-304/02, Rec. p. I-6263), apartado 92.

( 9 ) Sentencia de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Portugal (C-457/07, Rec. p. I-8091), apartado 47. Véase asimismo, sobre la necesidad de coherencia y precisión en el recurso de la Comisión por el que se interpone el procedimiento por incumplimiento, la sentencia de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Italia (C‑68/11), apartados 50 y 51 y jurisprudencia citada.

( 10 ) En la vista, se pidió a la Comisión que aclarase su postura sobre este extremo. Habida cuenta del carácter vago de su respuesta, he de presumir que la Comisión no pretendía limitar sus pretensiones únicamente al artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen. Dicho de otro modo, parece que sus argumentos relativos a los estatutos no se formularon meramente para clarificar el contexto del debate.

( 11 ) La versión auténtica en alemán de la sentencia de 2007 emplea en este contexto la expresión «in Verbindung mit».

( 12 ) En efecto, tal como observó acertadamente la República Federal de Alemania en sus alegaciones orales, el Tribunal de Justicia podría haber especificado, tal como hizo, entre otros, en la sentencia de 6 de diciembre de 2007, Federconsumatori y otros (C-463/04 y C-464/04, Rec. p. I-10419), apartado 43, que las disposiciones impugnadas constituyen restricciones ilegales tanto por sí solas como en relación con las demás disposiciones pertinentes.

( 13 ) Sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Luxemburgo (C-526/08, Rec. p. I-6151), apartado 29; véase también la sentencia de 16 de marzo de 1978, Bosch (135/77, Rec. p. 855), apartado 4.

( 14 ) Apartado 30 de la sentencia de 2007.

( 15 ) Contrariamente a lo que alega la Comisión, el contenido del escrito de demanda en el asunto C‑112/05 debe, en mi opinión, considerarse irrelevante a los efectos de interpretar la sentencia de 2007 en la medida en que los detalles de dicho contenido no se deduzcan de la propia sentencia.

( 16 ) Véanse, especialmente, los apartados 40, 50 y 81 de la sentencia de 2007.

( 17 ) Apartado 43 de la sentencia de 2007.

( 18 ) Sentencia de 20 de mayo de 2008, Orange European Smallcap Fund (C-194/06, Rec. p. I-3747), apartado 100 y jurisprudencia citada.

( 19 ) Ibidem, apartado 101. Véase, asimismo, el apartado 18 de la sentencia de 2007 y la jurisprudencia citada.

( 20 ) Sentencia de 11 de noviembre de 2010, Comisión/Portugal (C-543/08, Rec. p. I-11241), apartado 47 y jurisprudencia citada.

( 21 ) Primera frase del apartado 54 de la sentencia de 2007.

( 22 ) Segunda frase del apartado 54 de la sentencia de 2007.

( 23 ) Véanse, en particular, los apartados 52 y 54 in fine de la sentencia de 2007.

( 24 ) Apartado 81 de la sentencia de 2007.

( 25 ) Véase el punto 45 supra.

( 26 ) Apartado 83 de la sentencia de 2007.

( 27 ) No obsta a esta conclusión el hecho de que el Tribunal de Justicia desestimara el recurso de la Comisión en lo relativo a una supuesta infracción del artículo 43 CE, habida cuenta de que dos de las tres disposiciones impugnadas se consideraron ilegales como consecuencia de dicho procedimiento.

( 28 ) Véanse las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas en el asunto C‑112/05, puntos 40 y ss.

( 29 ) Véanse, en particular, los apartados 18, 72 y 73 de la sentencia de 2007.

( 30 ) Sobre las diferencias entre los hechos que dieron lugar a la sentencia de 2007 y aquéllos en los que se basa la jurisprudencia sobre las «golden shares» del Tribunal de Justicia, véanse las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas en el asunto C‑112/05.

( 31 ) Véanse, en particular, los puntos 103 y 107 de las presentes conclusiones.

( 32 ) En este contexto ha de tenerse en cuenta el principio de cosa juzgada, que también resulta aplicable a los procedimientos por incumplimiento. No obstante, este principio únicamente afecta a los extremos de hecho y de Derecho que hayan sido efectiva o necesariamente zanjados por una sentencia declarativa adoptada en virtud del artículo 258 TFUE. Por lo tanto, los Estados miembros sólo pueden proponer válidamente la excepción de cosa juzgada al amparo de una sentencia anterior cuando los asuntos en cuestión sean esencialmente idénticos de hecho y de Derecho, atendiendo al contenido de los motivos de recurso formulados por la Comisión (véase la sentencia Comisión/Luxemburgo, citada en la nota 13, apartados 27 y 34 y jurisprudencia citada.

( 33 ) Véase la sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartado 86.

( 34 ) Sentencia de 10 de enero de 2008, Comisión/Portugal (C-70/06, Rec. p. I-1), apartados 34 y 38 y jurisprudencia citada.

( 35 ) SEC(2005) 1658.

( 36 ) La Comisión basa su pretensión en datos derivados de la Comunicación de la Comisión «Actualización de los datos utilizados para el cálculo de las sumas a tanto alzado y las multas coercitivas en los procedimientos por incumplimiento», SEC(2011) 1024.

( 37 ) Sentencia de 11 de diciembre de 2012, Comisión/España (C‑610/10), apartado 119 y jurisprudencia citada. Véanse, asimismo, las sentencias de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia (C-387/97, Rec. p. I-5047), apartado 92, y de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España (C-278/01, Rec. p. I-14141), apartado 52.

( 38 ) Véase la sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartado 104. Véase también la sentencia Comisión/Grecia, citada en la nota 37, apartado 92.

( 39 ) En relación con la multa coercitiva, véase la sentencia de 11 de diciembre de 2012, Comisión/España, citada en la nota 37, apartado 118 y jurisprudencia citada. El mismo principio resulta aplicable en el contexto de la suma a tanto alzado. Véase en ese sentido la sentencia de 4 de junio de 2009, Comisión/Grecia (C-568/07, Rec. p. I-4505), apartado 47 y jurisprudencia citada.

( 40 ) Sentencias de 31 de marzo de 2011, Comisión/Grecia (C-407/09, Rec. p. I-2467), apartado 42; de 11 de diciembre de 2012, Comisión/España, citada en la nota 37, apartado 131, y de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda (C‑279/11), apartados 78 y 79.

( 41 ) Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Jääskinen, de 21 de marzo de 2013, presentadas en el asunto Comisión/República Checa (C‑241/11), punto 86.

( 42 ) Comunicación de la Comisión C(2012) 6106 final, titulada «Actualización de los datos utilizados para el cálculo de las sumas a tanto alzado y de las multas coercitivas que la Comisión propondrá al Tribunal de Justicia en los procedimientos por incumplimiento».

( 43 ) Ibidem, pp. 3 y 4.

( 44 ) Véase, en particular, la sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartado 91.

( 45 ) Por lo que respecta al principio de seguridad jurídica y a los derechos de defensa, véase la sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartados 85 a 97.

( 46 ) Sentencia de 18 de julio de 2007, Comisión/Alemania (C-503/04, Rec. p. I-6153), apartado 16.

( 47 ) Sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartado 97.

( 48 ) Ibidem.

( 49 ) Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Geelhoed de 24 de noviembre de 2005 presentadas en el asunto Comisión/Francia (sentencia de 14 de marzo de 2006, C-177/04, Rec. p. I-2461), punto 70. Sin embargo, en dicho asunto, el Tribunal de Justicia no siguió la propuesta del Abogado General. Véase el apartado 78 de la sentencia.

( 50 ) Sentencia Comisión/Alemania, citada en la nota 46, apartado 15. De hecho, una vez que entra en juego el artículo 260 TFUE, el incumplimiento ya no consiste meramente en la infracción principal de las obligaciones derivadas de los Tratados, de conformidad con lo establecido en el artículo 258 TFUE, sino que constituye una «infracción compuesta» que engloba la infracción original y también el incumplimiento de las obligaciones derivadas del artículo 260 TFUE, apartado 1. Véanse las conclusiones del Abogado General Fenelly, de 9 de diciembre de 1999, presentadas en el asunto Comisión/Grecia (auto de 6 de octubre de 2000, Rec. p. I‑8609), punto 19.

( 51 ) En efecto, al efectuar su apreciación el Tribunal de Justicia ha tomado en consideración en qué medida las obligaciones del Estado miembro estaban claramente definidas en las disposiciones pertinentes. Véase, a este respecto, la sentencia de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia, citada en la nota 49, apartado 72.

( 52 ) Véase, entre otras, la sentencia de 21 de enero de 2010, Comisión/Alemania (C-546/07, Rec. p. I-439), apartados 21 y 22 y jurisprudencia citada. En el procedimiento del artículo 258 TFUE, la Comisión no está obligada a observar un plazo determinado, sin perjuicio de los supuestos en que la duración excesiva del procedimiento administrativo previo pueda aumentar, para el Estado miembro demandado, la dificultad de rebatir los argumentos de la Comisión y pueda violar, de ese modo, los derechos de defensa.

( 53 ) De conformidad con el artículo 260 TFUE, apartado 2, primera frase: «Si la Comisión estimare que el Estado miembro afectado no ha adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal, podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones.» Véanse, asimismo, las conclusiones del Abogado General Fenelly presentadas en el asunto Comisión/Grecia, citado en la nota 50, punto 19.

( 54 ) Ello parece reflejar asimismo la postura predominante en la doctrina jurídica: véase, entre otros, Bonnie, A., «Commission discretion under Art. 171(2) EC», European Law Review, 1998, 23(6), p. 544, y Masson, B., «L’obscure clarté de l’article 228, par. 2, CE», Revue trimestrielle du droit européen, 2004, 4(4), pp. 639 a 668.

( 55 ) Véase el anterior punto 76.

( 56 ) Sentencia de 24 de abril de 2007, Comisión/Países Bajos (C-523/04, Rec. p. I-3267), apartado 27. Véase también la sentencia de 16 de mayo de 1991, Comisión/Países Bajos (C-96/89, Rec. p. I-2461), apartado 16.

( 57 ) Por lo que respecta a los criterios aplicables a la apreciación de los derechos de defensa, véase la sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartado 97.

( 58 ) Véase, a este respecto, la sentencia de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda (C‑374/11), apartado 21 y jurisprudencia citada.

( 59 ) Tal exigencia también conllevaría una evaluación compleja y detallada de lo que constituye un período de tiempo razonable en cada caso concreto.

( 60 ) Este objetivo es de especial relevancia a la luz de la modificación aportada al artículo 260 TFUE por el Tratado de Lisboa, que permite a la Comisión presentar un recurso contra el Estado miembro de que se trate ante el Tribunal de Justicia sin haber emitido un dictamen motivado. Pese a que en el presente asunto el procedimiento administrativo previo terminó antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, de modo que aquí se requería la emisión de un dictamen motivado, la modificación destaca nuevamente que el objetivo del procedimiento es garantizar que se ponga fin rápida y eficazmente al incumplimiento. Véase también: Secretaría de la Convención Europea, «Informe final del Círculo de debate sobre el funcionamiento del Tribunal de Justicia», documento CONV 636/03, apartado 28.

( 61 ) Véase, a este respecto, la sentencia de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda, citada en la nota 58, apartado 21 y jurisprudencia citada.

( 62 ) Esto es así, en particular, porque los Estados miembros podrían retrasar la remisión del asunto al Tribunal de Justicia mediante la prolongación de las negociaciones con la Comisión. En tales casos, el retraso en la interposición de un recurso beneficiaría injustificadamente al Estado miembro infractor.

( 63 ) Véanse, en sentido similar, las conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en el asunto Comisión/República Checa, citadas en la nota 41, punto 70.

( 64 ) Por el contrario, la conclusión tendría que ser necesariamente distinta si la República Federal de Alemania hubiese presentado una demanda a este efecto y el Tribunal de Justicia hubiese concluido que la sentencia de 2007 efectivamente declaró una infracción en relación con el artículo 4, apartado 3, de la Ley Volkswagen. En este supuesto, la línea de actuación seguida por el Estado miembro mostraría claramente su intención de poner fin al incumplimiento lo antes posible.

( 65 ) Véase la sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartado 103.

( 66 ) Artículo 56 CE, apartado 1.

( 67 ) Véanse, a estos efectos, las sentencias de 4 de junio de 2009, Comisión/Grecia (C-109/08, Rec. p. I-4657), apartado 33, y de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartados 105 y 107.

( 68 ) Sentencia de 25 de noviembre de 2003, Comisión/España, citada en la nota 37, apartado 27 y jurisprudencia citada.

( 69 ) Sentencia de 17 de noviembre de 2011, Comisión/Italia (C-496/09, Rec. p. I-11483), apartado 65 y jurisprudencia citada.

( 70 ) Comunicación de la Comisión C(2012) 6106 final, p. 5.

( 71 ) Véase, mutatis mutandis, la sentencia de 2 de julio de 1996, Comisión/Luxemburgo (C-473/93, Rec. p. I-3207), apartados 51 y 52.

( 72 ) Véanse las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas el 26 de enero de 2006 en el asunto Comisión/Italia (sentencia de 18 de julio de 2006, C-119/04, Rec. p. I-6885), punto 46. En lo que respecta a la función de la suma a tanto alzado, véase, asimismo, la sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia (C-369/07, Rec. p. I-5703), apartado 140 y jurisprudencia citada.

( 73 ) Véase la sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia (C-121/07, Rec. p. I-9159), apartado 58, y las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en el asunto Comisión/Italia, citadas en la nota 72, punto 46. Véanse también las conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en el asunto Comisión/República Checa, citadas en la nota 41, puntos 34 y 35, sobre la naturaleza punitiva de la suma a tanto alzado.

( 74 ) Véase, entre otras, la sentencia de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Irlanda, citada en la nota 40, apartado 67 y jurisprudencia citada.

( 75 ) Véase la sentencia de 11 de diciembre de 2012, Comisión/España, citada en la nota 37, apartado 144 y jurisprudencia citada.

( 76 ) De hecho, considero que la falta de transparencia únicamente puede aumentar el efecto disuasorio cuando la cuantía de una multa esté sobreestimada por los afectados. Este no parece ser el caso del artículo 260 TFUE, puesto que es no es inhabitual que el Tribunal de Justicia reduzca, según su libre apreciación, la cuantía propuesta por la Comisión sin indicar criterios claros para ello.

( 77 ) Comunicación de la Comisión COM(2012) 6106.

( 78 ) Comunicación de la Comisión C(2012) 6106 final, p. 5.