Conclusiones del Abogado General Léger presentadas el 9 de enero de 1997. - Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung contra Deutsches Milch-Kontor GmbH. - Petición de decisión prejudicial: Bundesverwaltungsgericht - Alemania. - Ayuda para la leche desnatada en polvo - Controles sistemáticos - Gastos de control. - Asunto C-272/95.



Recopilación de Jurisprudencia 1997 página I-01905



Conclusiones del abogado general

1 El Bundesverwaltungsgericht plantea al Tribunal de Justicia, con motivo de idéntica controversia, exactamente las mismas cuestiones que dieron lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1994, Deutsches Milch-Kontor (1) (en lo sucesivo «sentencia del Tribunal de Justicia» o «sentencia de 22 de junio de 1994»).

Se refieren a la interpretación de diversos Reglamentos comunitarios que regulan los requisitos para la concesión de la ayuda comunitaria para la leche desnatada en polvo producida en un Estado miembro y destinada a su transformación en otro Estado miembro.

2 El órgano jurisdiccional remitente considera que las respuestas dadas en la sentencia de 22 de junio de 1994 se refieren a una situación fáctica distinta de la expuesta en su demanda y que, por lo tanto, no pueden disipar las dudas que alberga en relación con la interpretación del Derecho comunitario solicitada.

3 Sin reproducir detalladamente el contexto del asunto -me remito a estos efectos a la sentencia de 22 de junio de 1994 y a las conclusiones del Abogado General Sr. Darmon presentadas en aquel asunto me limitaré a recordar que, sustancialmente, éste suscita dos dificultades. Por una parte, se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie acerca de la frecuencia y el tipo de controles que pueden realizarse con arreglo a la normativa comunitaria pertinente y, por otra, sobre la compatibilidad con respecto al Derecho comunitario de la imputación a los operadores económicos de los gastos de los análisis efectuados con motivo de controles sistemáticos sobre la leche destinada a ser exportada para su transformación.

4 Debe recordarse que la legislación comunitaria aplicable fue establecida con el fin de sostener la salida al mercado de los productos comprendidos en su ámbito de aplicación, mediante su utilización en la alimentación animal. El sistema establecido prevé que, en principio, la ayuda se concede en el Estado miembro donde tenga lugar la transformación. (2) No obstante, los Estados miembros tienen también la posibilidad de establecer excepciones a este sistema autorizando el pago de la ayuda por el Estado de fabricación del producto y no por el de su transformación. Los Estados miembros sólo han hecho uso de esta posibilidad en lo referente a la exportación a Italia de leche desnatada en polvo. Por lo tanto, respecto a los productos destinados a dicho país el Estado miembro exportador paga la ayuda a la leche desnatada en polvo producida en su territorio pero destinada a ser desnaturalizada o transformada en Italia. (3) El pago de la ayuda se supedita a determinados requisitos. (4)

5 La empresa Deutsches Milch-Kontor (en lo sucesivo, «DMK») exporta leche desnatada en polvo de Alemania a Italia en donde es transformada en piensos compuestos. El transporte se efectúa por camión, cada uno de los cuales lleva una partida de alrededor de 25 toneladas.

6 Con el fin de comprobar que podía concederse una ayuda a dicha leche, el Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft (Oficina federal de alimentación y silvicultura; en lo sucesivo, «BEF») hizo que la aduana de expedición competente realizara unos controles. Estos se llevaban a cabo sistemáticamente y consistían en tomas de muestras del cargamento de cada camión, que eran posteriormente analizadas. El BEF repercutió a DMK los gastos de análisis relativos a dichos controles.

7 En la presente petición prejudicial el Bundesverwaltungsgericht precisa (5) que dicha aduana se encuentra en Hamburgo y que los controles se realizaron con ocasión del tráfico transfronterizo, pero en el interior del Estado y a gran distancia de la frontera (germano austriaca o germano suiza) que debía cruzarse.

8 Debido a que las partes no estaban de acuerdo sobre si DMK puede exigir al BEF el reembolso de dichos gastos, el órgano jurisdiccional remitente planteó al Tribunal de Justicia, en el asunto C-426/92 las cuestiones siguientes:

«1) ¿Ha de interpretarse el párrafo primero del apartado 4 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1624/76, de 2 de julio de 1976, en su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1726/79, de 26 de julio de 1979, en el sentido de que, para poder expedir el certificado referido en dicha disposición, con motivo de la exportación a Italia, por camión, para su transformación en pienso compuesto, de leche desnatada en polvo producida en Alemania, el organismo competente tiene que ordenar la toma de una muestra del cargamento de cada camión y verificar su control?

2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿qué criterios deben extraerse de la letra a) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1624/76, en su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1726/79, en relación con el artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1725/79, para responder a la cuestión de con qué frecuencia deben y pueden llevarse a cabo tomas de muestras al exportarse en camión leche desnatada en polvo a Italia?

3) ¿Es compatible con la prohibición de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana (artículos 9, 12 y 16 del Tratado CEE), con la prohibición de discriminación (artículo 95 del Tratado CEE) y demás disposiciones del Derecho comunitario, repercutir al exportador, sobre la base de disposiciones de Derecho interno, la totalidad de los gastos ocasionados por los controles (sistemáticos u ocasionales)?»

9 En la sentencia de 22 de junio de 1994 el Tribunal de Justicia se pronunció en estos términos:

«1) Los apartados 1 y 4 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1624/76 de la Comisión, de 2 de julio de 1976, relativo a disposiciones especiales referentes al pago de la ayuda para la leche desnatada en polvo, desnaturalizada o transformada en piensos compuestos en el territorio de otro Estado miembro, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 1726/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979 y el artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1725/79, de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros, en relación con el artículo 34 del Tratado CEE, deben interpretarse en el sentido de que no permiten la realización de controles sistemáticos en la frontera para verificar si se cumplen los requisitos de composición y de calidad de la leche desnatada en polvo, destinada a la elaboración de piensos compuestos en otro Estado miembro, a los cuales se subordina la concesión de restituciones a la exportación. No obstante, las disposiciones antes citadas no se oponen a la realización de controles en la frontera, a condición de que dichos controles únicamente se efectúen mediante muestreo.

2) Una tasa recaudada por la realización de los controles sistemáticos en la frontera, antes referidos, constituye una exacción de efecto equivalente a derechos de aduana a la exportación, prohibida por los artículos 9 y 12 del Tratado, aun cuando equivalga al coste real de cada control.»

10 A pesar de que se dictó dicha sentencia, el Bundesverwaltungsgericht plantea las mismas cuestiones al Tribunal de Justicia, justificando su reiteración de la siguiente forma.

11 Señala que, no sólo en el fallo sino también en los fundamentos de Derecho de la sentencia del Tribunal de Justicia se hace mención expresa de «controles [sistemáticos] en la frontera». El Bundesverwaltungsgericht considera que, de esta forma, el Tribunal de Justicia se basó en hechos que se apartan de los expuestos en su resolución de remisión y que, por ello, el litigio no puede todavía considerarse resuelto. A juicio de dicho órgano jurisdiccional los términos que se utilizan en la sentencia de 22 de junio de 1994 dejan entender que el Tribunal de Justicia hace referencia a «[...] los controles realizados directamente en las cercanías de la frontera y no a controles realizados en el interior del Estado con motivo de un futuro paso de frontera», tratándose tales controles «exclusivamente de aquellos controles que se realizan directamente en la frontera con ocasión del paso de frontera». (6)

12 Ahora bien, puntualiza, en el presente asunto que los controles controvertidos fueron efectuados «[...] en la propia administración de aduana de expedición competente para la demandante, sita en Hamburgo, por tanto, para el tráfico transfronterizo, pero en el interior del Estado y a gran distancia de la frontera que debía cruzarse». (7)

13 Por consiguiente, en definitiva, el único objeto de la presente cuestión prejudicial es que el Tribunal de Justicia precise si la sentencia de 22 de junio de 1994 se aplica a la situación fáctica, según ha sido precisada, sin necesidad de reconsiderar la solución adoptada. En otros términos, sólo se pregunta al Tribunal de Justicia si las cuestiones planteadas deben responderse del mismo modo tanto cuando los controles se efectúan con ocasión del tráfico transfronterizo, en el interior del Estado y a gran distancia de la frontera que deba cruzarse, como cuando los controles se efectúan con ocasión del paso de la frontera.

14 Considero que a esta cuestión, reformulada en estos términos, debe responderse afirmativamente.

15 Examinemos una tras otra cada una de las dos preguntas formuladas por el órgano jurisdiccional remitente y contrastemos las respuestas que ya dio el Tribunal de Justicia con los elementos de hecho que ahora se precisan.

16 Como respuesta a las dos primeras cuestiones el Tribunal de Justicia consideró que, al no estar previstos por la normativa comunitaria pertinente ni justificados por una de las exigencias previstas en el artículo 36 del Tratado, los controles efectuados sistemáticamente mediante tomas de muestras en el Estado miembro de expedición para verificar la composición y calidad de la leche al objeto de conceder un ayuda constituyen medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a la exportación en los intercambios comerciales entre Estados miembros, prohibidas por el artículo 34 del Tratado.

17 En modo alguno me parece determinante en el razonamiento que el Tribunal de Justicia siguió el hecho de que se refiriera a los controles en la frontera.

18 Poco importa ciertamente, a efectos de interpretación de la sentencia, el lugar en el que se efectúan dichos controles. Son la frecuencia y la naturaleza de los controles previstos en el caso de autos por el Derecho nacional -es decir, controles sistemáticos realizados mediante toma de muestras- lo que el Tribunal de Justicia consideró contrario al Derecho comunitario.

Por ello, el Tribunal de Justicia precisó que serían admisibles controles en la frontera que tuvieran el mismo objeto si revistieran distinta naturaleza y se realizaran con una frecuencia distinta:

«[...] no puede impedirse que [los Estados miembros] mantengan controles en la frontera de las partidas exportadas, a condición de que dichos controles sean esporádicos»; (8) «[...] No obstante, las disposiciones [comunitarias controvertidas] no se oponen a la realización de controles en la frontera, a condición de que dichos controles únicamente se efectúen mediante muestreo.» (9)

19 Por otra parte, la fundamentación jurídica de la sentencia del Tribunal de Justicia sigue teniendo validez independientemente del lugar de los controles controvertidos.

20 Remitiéndose a su jurisprudencia anterior, (10) el Tribunal de Justicia recordó en primer lugar que:

«[...] en los intercambios intracomunitarios, todo control sistemático en la frontera constituye un obstáculo que puede infringir los artículos 30 y 34 del Tratado». (11)

Ahora bien, para que puedan estar incursas en la prohibición de dichas disposiciones, basta que las medidas controvertidas puedan obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, las importaciones o exportaciones entre Estados miembros. Constituyen este tipo de medidas todas las operaciones de control que, debido a los retrasos que implican y a los gastos de transporte suplementarios que para el operador económico pueden derivarse de ellas, «[...] pueden dificultar o hacer más onerosas las importaciones o exportaciones». (12)

Nada cambia el hecho de que tales controles se efectúen concretamente con ocasión del paso efectivo de la mercancía por la frontera para su exportación, o con anterioridad a dicho paso, pero, en cualquier caso, con el objetivo de pasar la frontera, dado que, por su carácter sistemático y la forma en que se realizan, «pueden dificultar o hacer más onerosos los intercambios comerciales» y, por lo tanto, infringen lo dispuesto en el artículo 34 del Tratado.

21 Una vez reconocido que los controles, según los ha descrito el órgano jurisdiccional remitente, constituyen restricciones cuantitativas a la exportación prohibidas por el Derecho comunitario, independientemente del lugar en que se realizan, examinemos si tener en cuenta tal lugar puede llevar a reconsiderar la apreciación que realizó el Tribunal de Justicia sobre la no justificación de dichos controles con respecto al artículo 36 del Tratado.

22 Se propusieron tres tipos de justificaciones.

23 En cuanto a las dos primeras, una de las cuales se refiere a razones de carácter económico y práctico y la otra a una argumentación basada en un análisis de los controles como contrapartida por las ventajas que se obtienen de una adhesión voluntaria a un régimen de restitución a la exportación, considero que el hecho de tener en cuenta el lugar en que se realizan los controles no puede hacer que se reconsidere su exclusión, basada en la fundamentación jurídica de la sentencia. En efecto, tal como señaló el Tribunal de Justicia en lo que atañe a las razones de carácter económico y práctico, «[...] baste recordar que el artículo 36 del Tratado no puede ser invocado para justificar normativas o prácticas que, aun siendo útiles, poseen elementos restrictivos que se explican fundamentalmente por la preocupación de reducir la carga administrativa o los gastos públicos [...]», (13) y, en relación con la segunda argumentación: «[...] baste destacar que los controles sistemáticos no previstos por las disposiciones comunitarias aplicables no pueden constituir tal contrapartida». (14)

24 En el asunto C-426/92 la Comisión pretendió justificar los controles controvertidos mediante una tercera argumentación -formulada igualmente en la vista del presente asunto por el representante del BEF-, al alegar que «[...] los controles en la frontera constituyen la única manera de evitar los fraudes que pudieran ser cometidos durante el trayecto entre la fábrica de producción y la empresa de transformación». (15) Al rechazar esta apreciación mediante la consideración basada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (16) de que «[...] los controles sistemáticos en la frontera no son compatibles con las disposiciones que regulan la libre circulación de mercancías [...]», (17) dicho Tribunal tampoco se atuvo a un criterio relacionado con el lugar de realización de dichos controles. En efecto, el Tribunal de Justicia destacó que:

«[...] aun cuando los controles controvertidos efectuados en la frontera puedan prevenir los fraudes en el transporte dentro del territorio alemán, no permiten garantizar que, cuando la mercancía llegue a la empresa de transformación, cumpla aún los requisitos mínimos de composición y de calidad exigidos por la normativa comunitaria. En efecto, no puede descartarse que se cometan fraudes durante el transporte en el territorio de los Estados de tránsito o en el propio Estado de destino». (18)

Del mismo modo, los controles realizados con ocasión del paso de la frontera pero en el interior del territorio del Estado de salida tampoco garantizan que no se cometerá ningún fraude durante el trayecto que aún deba recorrerse.

25 Por lo tanto, las respuestas que dio el Tribunal de Justicia a las dos primeras cuestiones son también válidas para el caso de que los controles no tengan lugar con ocasión del paso de la frontera sino en la aduana de expedición competente de Hamburgo.

26 Mediante su última cuestión el Bundesverwaltungsgericht solicita que se precise si la totalidad de los gastos ocasionados por los controles controvertidos puede repecutirse al exportador.

27 También sobre este extremo considero que debemos atenernos a la respuesta que dio el Tribunal de Justicia en el primer proceso prejudicial. Una vez más el lugar en el que se desarrollan los controles no puede modificar el hecho de que una tasa recaudada por la realización de los controles sistemáticos controvertidos «[...] constituye una exacción de efecto equivalente a derechos de aduana de exportación, prohibida por los artículos 9 y 12 del Tratado, aun cuando equivalga al coste real de cada control». (19)

28 En definitiva, a mi juicio, los «controles en la frontera» a los que se alude en la sentencia del Tribunal de Justicia, deben considerarse independientemente del lugar geográfico en que se realicen. Poco importa el hecho de que se efectúen en las inmediaciones de la frontera física entre dos Estados o en el interior del territorio de uno de ellos, siempre que se trate del paso de la frontera.

29 De ningún modo el lugar en el que se llevan a cabo dichos controles es el elemento determinante, sino la razón por la que se efectúan, a saber, siempre que la mercancía transportada atraviese la frontera. Es indiferente que las muestras se tomen directamente en la frontera, con ocasión del paso de ésta, o en la aduana de expedición competente.

30 El elemento determinante consiste en el tipo y la frecuencia de los controles efectuados. En el marco de la normativa controvertida, de conformidad con la sentencia de 22 de junio de 1994, no procede admitir controles sistemáticos efectuados mediante tomas de muestras.

31 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que conteste del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht, según su nueva redacción.

«Es aplicable la sentencia del Tribunal de Justicia dictada el 22 de junio de 1994 en el asunto Deutsches Milch-Kontor (C-426/92) independientemente del lugar en que se realizan los controles controvertidos, y especialmente en el supuesto de que se efectúen en el interior del Estado, a gran distancia de la frontera que deba atravesarse, cuando efectivamente se trate de un paso de frontera.»

(1) - Asunto C-426/92, Rec. p. I-2757.

(2) - Reglamento (CEE) nº 968/68 del Consejo, de 15 de julio de 1968, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de ayudas para la leche desnatada y la leche desnatada en polvo, destinadas a la alimentación animal (DO L 169, p. 4; EE 03/02, p. 194).

(3) - Reglamento (CEE) nº 1624/76 de la Comisión, de 2 de julio de 1976, relativo a disposiciones especiales referentes al pago de la ayuda para la leche desnatada en polvo desnaturalizada o transformada en piensos compuestos en el territorio de otro Estado miembro (DO L 180, p. 9; EE 03/10, p. 187).

(4) - Establecidos por el Reglamento (CEE) nº 1726/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, por el que se modifican los Reglamentos (CEE) nos 1624/76, 368/77, 443/77 y 1844/77 relativos a las medidas de ayuda y a operaciones de venta específicas para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación animal (DO L 199, p. 10; EE 03/16, p. 190), y el Reglamento (CEE) nº 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros (DO L 199, p. 1; EE 03/16, p. 181).

(5) - Párrafo segundo de la página 6 de la versión española de la resolución de remisión.

(6) - Resolución de remisión, p. 5 de la versión española.

(7) - Ibídem, p. 6, segundo párrafo, cuarta línea.

(8) - Apartado 44; el subrayado es mío.

(9) - Apartado 45; el subrayado es mío.

(10) - Sentencias de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal (35/76, Rec. p. 1871), apartado 14, y de 20 de septiembre de 1988, Moormann (190/87, Rec. p. 4689), apartado 8, citadas en los apartados 20 y 21 de la sentencia.

(11) - Apartado 22.

(12) - Apartado 20.

(13) - Apartado 39.

(14) - Apartado 40.

(15) - Apartado 37; el subrayado es mío.

(16) - Sentencia de 11 de febrero de 1971, Fleischkontor (39/70, Rec. p. 49), apartado 5.

(17) - Apartado 42.

(18) - Apartado 43.

(19) - Apartado 56.