Conclusiones del abogado general



Conclusiones del abogado general

1. En los presentes asuntos, el Tribunal de Justicia ha de precisar si, a efectos de examinar la compatibilidad de una ayuda de Estado de finalidad regional con el mercado interior, el carácter previo a la ejecución de obras de una solicitud de ayuda es un requisito inexcusable de la acreditación del efecto incentivador y, por tanto, de la necesidad de la ayuda.

2. Estos asuntos se enmarcan en los recursos de casación interpuestos por HGA Srl y otros (2) (C-630/11 P), Regione autonoma della Sardegna (C-631/11 P), Timsas Srl (3) (C-632/11 P) y Grand Hotel Abi d’Oru SpA (4) (C-633/11 P) (en lo sucesivo, «demandantes»), que solicitan la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 20 de septiembre de 2011, Regione autonoma della Sardegna y otros/Comisión (T-394/08, T-408/08, T-453/08 y T-454/08), (5) por la que se desestimó su recurso de anulación de la Decisión 2008/854/CE de la Comisión, de 2 de julio de 2008, relativa al régimen de ayudas estatales «Ley regional nº 9 de 1998 – Aplicación abusiva de la ayuda N 272/98» C 1/04 (ex NN 158/03 y CP 15/2003). (6)

3. En la Decisión controvertida la Comisión Europea declaró que las ayudas de Estado otorgadas al amparo de una ley regional italiana incumpliendo la obligación de que la solicitud de ayuda fuera anterior a la ejecución de las obras, establecida por las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional (7) eran, por ese motivo, incompatibles con el mercado interior.

4. Dado que este punto constituye el elemento esencial del debate, las presentes conclusiones se centrarán en tal aspecto jurídico del litigio, puesto que, según parece, el resto de lo establecido en la sentencia recurrida está confirmado sin discrepancia posible.

I. Marco jurídico pertinente

5. Las Directrices codificaron la práctica de la Comisión en la aplicación de las excepciones establecidas en el artículo 107 TFUE, apartado 3.

6. La Comisión publicó en 1998 las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional. El punto 4.2, último párrafo, de las Directrices de 1998 establece que «los regímenes de ayudas deben establecer que la solicitud de la ayuda se presente antes del inicio de la ejecución de los proyectos».

7. El punto 6.1 de dichas Directrices establece lo siguiente:

«[...] la Comisión evaluará la compatibilidad de las ayudas de finalidad regional con el mercado común a tenor de las presentes Directrices a partir del momento de su adopción. No obstante, los proyectos de ayudas notificados antes de la comunicación a los Estados miembros de las presentes Directrices y con respecto a los cuales la Comisión aún no haya adoptado una decisión definitiva serán evaluados con arreglo a los criterios vigentes en el momento de la notificación.»

II. Hechos que dieron lugar a los litigios

8. El 10 de marzo de 1998 se publicaron en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas las nuevas Directrices adoptadas por la Comisión sobre las ayudas de Estado de finalidad regional. Habida cuenta del punto sobre el que se centran exclusivamente las presentes conclusiones, procede recordar el tenor del punto 4.2 de dichas Directrices, que dispone que los regímenes de ayudas deben establecer que la solicitud de la ayuda se presente antes del inicio de la ejecución de los proyectos.

9. El 11 de marzo de 1998, la Regione autonoma della Sardegna aprobó, para que entrara en vigor el 5 de abril de 1998, la legge regionale nº 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera) [Ley regional nº 9, de medidas incentivadoras de la renovación y adaptación de las estructuras hoteleras y disposiciones que modifican y completan la Ley regional nº 40, de 14 de septiembre de 1993 (intervenciones crediticias a favor de la industria hotelera)], (8) y estableció ayudas a inversiones iniciales en favor de las empresas del sector hotelero de Cerdeña (Italia).

10. Dicho régimen de ayudas inicial de finalidad regional, instaurado mediante la Ley nº 9/1998, fue notificado por las autoridades italianas a la Comisión mediante escrito de 6 de mayo de 1998.

11. A raíz de una petición de información complementaria de la Comisión, las autoridades italianas informaron a esta institución, mediante escrito de 22 de junio de 1998, de que las normas de desarrollo del régimen de ayudas inicial sólo se adoptarían tras la aprobación en su caso del citado régimen.

12. Mediante escrito de 28 de septiembre de 1998, las autoridades italianas señalaron a la Comisión que la concesión de las ayudas sólo podría referirse a proyectos que tuvieran que ser realizados «posteriormente», y que se confirmaría este requisito en las normas de desarrollo de la Ley nº 9/1998.

13. Mediante escrito de 12 de noviembre de 1998 la Comisión decidió autorizar el régimen de ayudas de finalidad regional, (9) por considerarlo compatible con el mercado interior en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a). En dicha decisión de aprobación especificó, en particular, que las solicitudes de financiación debían ser presentadas antes del inicio de la ejecución de los proyectos.

14. Posteriormente, la Regione autonoma della Sardegna adoptó el 29 de abril de 1999 el Decreto nº 285, de desarrollo de la Ley nº 9/1998. (10) Dicho Decreto establecía que el régimen de ayudas inicial debía aplicarse en el marco de un procedimiento de convocatoria para presentar solicitudes, que las ayudas concedidas debían referirse a proyectos que se ejecutarían tras la presentación de dichas solicitudes, y que los gastos subvencionables debían ser posteriores a éstas. No obstante, y en contra de las Directrices de 1998, publicadas algo más de un año antes, entre las disposiciones transitorias figuraba una que establecía que en la fase de la primera aplicación del Decreto nº 285/1999 eran subvencionables los gastos realizados después del 5 de abril de 1998, es decir, después de la fecha de entrada en vigor de la Ley nº 9/1998.

15. El 27 de julio de 2000, la Regione autonoma della Sardegna adoptó la deliberazione nº 33/3 (Resolución nº 33/3), por la que se derogó el Decreto nº 285/1999 por vicios de forma, y la deliberazione nº 33/4 (Resolución nº 33/4), por la que se establecían nuevas disposiciones de aplicación del régimen de ayudas inicial, y que respetaba claramente las prescripciones del punto 4.2, último párrafo, de la Directrices de 1998, a la vez que se omitía la disposición «transitoria».

16. El mismo día, la Regione autonoma della Sardegna adoptó la deliberazione nº 33/6 (Resolución nº 33/6), que establecía que, en la medida en que la publicación del Decreto nº 285/1999, que contenía disposiciones que no eran acordes con las normas del Derecho de la Unión, podía haber creado, en los beneficiarios potenciales de una ayuda, la expectativa de que serían consideradas subvencionables todas las obras realizadas después del 5 de abril de 1998, debían tomarse en consideración, en el momento de la primera aplicación de la Ley nº 9/1998, las obras realizadas después de esta fecha, siempre que hubieran sido objeto de una solicitud de ayuda en el marco de la primera convocatoria anual para presentar solicitudes.

17. En respuesta a un requerimiento de la Comisión sobre la compatibilidad de los regímenes de ayudas existentes con las Directrices de 1998, aplicables desde el 1 de enero de 2000, las autoridades italianas confirmaron a la Comisión, mediante escrito de 2 de noviembre de 2000, que habían respetado el principio de necesidad de la ayuda, mencionando la deliberazione nº 33/4, que establece expresamente la posibilidad de que se beneficien de la ayuda los gastos realizados tras la solicitud de ayuda, sin hacer mención de la deliberazione nº 33/6.

18. Una vez que la Regione autonoma della Sardegna publicó la primera convocatoria para la presentación de solicitudes el 29 de diciembre de 2000, la Comisión solicitó a las autoridades italianas, mediante escrito de 28 de febrero de 2001, información complementaria sobre el modo en que se había cumplido, en el marco del sistema de convocatorias, el requisito de que la solicitud de ayuda fuese anterior a la ejecución del proyecto.

19. Mediante escrito de 25 de abril de 2001, las autoridades italianas volvieron a confirmar que el régimen de ayudas era acorde con las Directrices de 1998, y adjuntaron de nuevo la deliberazione nº 33/4, sin mencionar tampoco en esta ocasión la deliberazione nº 33/6.

20. A raíz de una denuncia presentada el 21 de febrero de 2003, relativa a la aplicación abusiva del régimen de ayudas inicial, la Comisión solicitó información complementaria a las autoridades italianas, que mencionaron la deliberazione nº 33/6 por primera vez el 22 de marzo de 2003.

21. Posteriormente, una Decisión de la Comisión, de 3 de febrero de 2004, inició el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con la aplicación abusiva del régimen de ayudas inicial. (11) Por considerar que las autoridades italianas no habían cumplido la obligación contenida en la Decisión de aprobación ni los requisitos previstos en las Directrices de 1998, la Comisión llegó a la conclusión de que podía existir una aplicación abusiva del régimen de ayudas inicial, en el sentido del artículo 16 del Reglamento (CE) nº 659/1999 (12) y manifestó sus dudas sobre la compatibilidad de las ayudas concedidas a proyectos de inversión iniciados antes de la fecha de solicitud de las ayudas.

22. Las autoridades italianas y Grand Hotel Abi d’Oru hicieron llegar sus observaciones a la Comisión: las primeras los días 19 de abril de 2004 y 25 de junio de 2005, y la segunda el 30 de abril de 2004.

23. El 22 de noviembre de 2006, la Comisión notificó a la República italiana su decisión de corregir y ampliar el procedimiento pendiente C 1/2004, incoado en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2. (13) En tal notificación señaló, en particular, que no se mencionó la deliberazione nº 33/6 en la Decisión de incoación, cuando se habían concedido las ayudas a veintiocho empresas para proyectos de inversiones iniciados antes de la fecha de solicitud de las ayudas sobre la base en dicha resolución, y no en la deliberazione nº 33/4. Además, la Comisión señaló que el concepto de aplicación abusiva de una ayuda, en el sentido del artículo 16 del Reglamento nº 659/1999, a la que se refiere la decisión de incoación, aludía a las situaciones en las que el beneficiario de una ayuda aprobada la aplica de modo contrario a los requisitos establecidos en la decisión de concesión, y no a aquellas en las que un Estado miembro, modificando un régimen de ayuda existente, crea una nueva ayuda ilegal [artículo 1, letras c) y f), del Reglamento nº 659/1999].

24. La Comisión adoptó la Decisión impugnada, en la que dispuso que el régimen de ayudas, tal y como es aplicado, incumple la Decisión de aprobación, y que los proyectos de ayudas cuya ejecución se hubiese iniciado con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayudas deben considerarse ilegales.

25. La parte dispositiva de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:

«Artículo 1

Las ayudas estatales concedidas en virtud de la Ley regional [nº 9 de 1998], ejecutada de manera ilegal por [la República italiana] mediante la [deliberazione] nº 33/6 y la primera convocatoria de solicitudes, son incompatibles con el mercado común, a menos que el beneficiario de la ayuda presentara una solicitud de ayuda[s] al amparo de dicho régimen antes de la ejecución de las obras relativas a un proyecto de inversión inicial.

[…]»

III. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

26. Mediante escritos presentados en la Secretaria del Tribunal de Primera Instancia los días 16 y 25 de septiembre de 2008, así como los días 3 y 6 de octubre de 2008, la Regione autonoma della Sardegna, SF Turistico Immobiliare Srl, Timsas y Grand Hotel Abi d’Oru interpusieron sendos recursos de anulación total o parcial de la Decisión controvertida.

27. Estas partes demandantes, según la sentencia recurrida, invocaron diversos motivos, entre los que se encuentra el que aquí interesa, a saber, el basado en un error manifiesto de apreciación con respecto a la existencia de un efecto incentivador. Alegaron que la Comisión no había apreciado correctamente el efecto incentivador del régimen controvertido, teniendo en cuenta las características del mercado local y a la luz de la concepción subjetiva adquirida por los operadores ec onómicos en cuanto al funcionamiento de los mecanismos de apoyo. Sobre el particular, formularon varias alegaciones basadas en la inaplicabilidad de las Directrices de 1998, en las disposiciones relativas a un régimen de ayudas anterior, en el contexto legislativo nacional, en la seguridad que tenían las empresas, desde que se adoptó la Ley nº 9/1998, de poder beneficiarse de las ayudas que en ella se preveían, y en la situación concreta o en el comportamiento de los beneficiarios de las ayudas controvertidas.

28. El Tribunal General, tras recordar en los apartados 213 a 215 de la sentencia recurrida que la simple apreciación de la anterioridad de la solicitud de ayuda en relación con el inicio de la ejecución del proyecto de inversión constituye un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la Comisión presumir la existencia de un efecto incentivador, señaló que, en relación con este motivo, ya no se trataba de cuestionar dicho criterio sino únicamente de examinar si las demandantes demostraron que, en el caso de autos, se daban circunstancias que podían garantizar el efecto incentivador del régimen controvertido, incluso sin que se hubiesen presentado las solicitudes con anterioridad al inicio de la ejecución de los proyectos pertinentes. (14)

29. El Tribunal General no acogió las alegaciones de las partes demandantes relativas a su situación particular o su comportamiento, y pasó a examinar las relacionadas, de modo general, con el régimen controvertido.

30. En cuanto a la alegación de que la mera entrada en vigor de la Ley nº 9/1998 confería a las empresas la seguridad de poder beneficiarse de ayudas, el Tribunal General recordó que la apreciación de la compatibilidad de medidas de ayudas o de un régimen de ayuda con el mercado interior es competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control del juez de la Unión, (15) y que, a falta de una decisión de la misma sobre dicha compatibilidad, la mera adopción de disposiciones legales nacionales en las que se prevea el establecimiento de un régimen de ayudas no puede conferir ninguna certeza a los beneficiarios potenciales de dicho régimen de que podrán beneficiarse de las ayudas que en él se prevean. (16)

31. El Tribunal General dedujo de lo anterior que ése era el caso de las disposiciones de la Ley nº 9/1998. Además, mencionó el hecho de que la Decisión de aprobación ponía fin a cualquier posible esperanza que hubieran podido albergar las beneficiarias potenciales en cuanto a la admisibilidad de proyectos iniciados con anterioridad a la presentación de solicitudes de ayuda, ya que tal Decisión excluía expresamente para esos proyectos la concesión de ayudas en virtud del régimen establecido por la Ley nº 9/1998. (17)

32. El Tribunal desestimó los recursos de las partes demandantes y las condenó a cargar con las costas de la Comisión, salvo las causadas por ésta debido a la intervención, así como con sus propias costas.

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

33. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de marzo de 2012 se acumularon los asuntos C-630/11 P a C-633/11 P a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia, con arreglo al artículo 54 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

34. HGA y otros, así como la Regione autonoma della Sardegna solicitan al Tribunal de Justicia que:

– Anule y/o modifique la sentencia recurrida.

– Anule la Decisión controvertida.

35. Timsas y Grand Hotel Abi d’Oru solicitan al Tribunal de Justicia que:

– Anule la sentencia recurrida.

– Anule la Decisión controvertida.

– Condene a la Comisión a cargar con las costas causadas en esta casación y en primera instancia.

36. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

– Desestime los recursos de casación.

– Condene a las demandantes a cargar con las costas causadas en esta casación y en primera instancia.

V. Sobre los recursos de casación

A. Alegaciones de las demandantes sobre el motivo basado en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la existencia de un efecto incentivador

37. HGA y otros, en su cuarto motivo, y la Regione autonoma della Sardegna, mediante su primer motivo, imputan al Tribunal General violación de los principios de necesidad y de efecto incentivador. A su juicio, la sentencia recurrida es ilegal porque el Tribunal General estimó que para excluir el efecto incentivador y la necesidad de la ayuda, bastaba con aplicar a priori el criterio relativo a la presentación de la solicitud de ayudas antes del inicio de la ejecución de los proyectos, que consideró pertinente y adecuado para apreciar el efecto incentivador de un régimen de ayudas. (18) En su opinión, el Tribunal General debía haber declarado que la mera falta de presentación de la solicitud de ayudas antes del inicio de la ejecución de los proyectos no puede considerarse suficiente para excluir el carácter incentivador y necesario de la ayuda.

38. Según HGA y otros, así como la Regione autonoma della Sardegna, la Comisión habría podido tomar en consideración otras circunstancias para apreciar la compatibilidad de la ayuda, en la medida en que la solicitud previa de la ayuda no constituye una obligación normativa, sino un simple criterio de apreciación.

39. En primer lugar, se refieren a la circunstancia de que las demandantes ya habían adquirido la certeza de obtener la ayuda antes de presentar su solicitud, dado que cumplían sin lugar a dudas todos los requisitos previstos en la Ley nº 9/1998.

40. En segundo lugar, HGA y otros, así como la Regione autonoma della Sardegna, alegan que el hecho de que supieran que concurrían las condiciones para la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, letras a) o c), demostraba la existencia de un efecto incentivador.

41. En tercer lugar, aducen que habrían podido ejecutar programas de renovación al amparo de regímenes de ayudas distintos del previsto en la Ley nº 9/1998.

42. La Regione autonoma della Sardegna alega, a continuación, que las Directrices de 1998 fueron elaboradas al mismo tiempo que la Ley nº 9/1998, por lo que no podían ser tenidas en cuenta por las empresas y que hasta la fecha de la Decisión de aprobación el sistema anteriormente en vigor no exigía la anterioridad de la solicitud de ayuda.

43. Por último, HGA y otros, la Regione autonoma della Sardegna y Timsas se apoyan en la jurisprudencia Graphischer Maschinenbau/Comisión (19) según la cual la Comisión no puede deducir del mero hecho de que se iniciasen trabajos antes de la fecha de la notificación de la ayuda destinada a financiarlos que dicha ayuda no se ajusta al criterio de incentivación. (20)

44. La Comisión rechaza todas las alegaciones de las demandantes por infundadas o inadmisibles.

B. Apreciación

45. En primer lugar, procede señalar que la jurisprudencia Graphischer Maschinenbau/Comisión, antes citada, no es aplicable al caso de autos.

46. Esta jurisprudencia, invocada por HGA y otros, por la Regione autonoma della Sardegna y por Timsas, según la cual la Comisión no puede deducir del mero hecho de que se iniciasen trabajos antes de la notificación de la ayuda destinada a financiarlos que dicha ayuda no se ajusta al criterio de incentivación, (21) no es aplicable a los presentes asuntos, en la medida en que en el asunto que dio lugar a dicha jurisprudencia el contexto era completamente distinto, al tratarse, en ese asunto, de las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis. (22) La empresa en cuestión, que por su situación económica necesitaba una ayuda de reestructuración para asegurar su viabilidad, no podía esperar a tener la certeza absoluta del pago de dicha ayuda para ejecutar su programa de reestructuración con el fin de volver a ser viable.

47. Procede señalar a continuación que, tal como indica la Comisión en su escrito de contestación, a mi juicio HGA y otros, así como la Regione autonoma della Sardegna hacen una interpretación errónea de la sentencia recurrida.

48. En efecto, sostienen, en contra de lo que afirma el Tribunal General, que el mero hecho de presentar la solicitud de ayuda antes del inicio de la ejecución de los proyectos no puede considerarse suficiente para excluir el carácter incentivador y necesario de la ayuda.

49. Ahora bien, hemos de recordar que el Tribunal General, tras subrayar que el criterio de la anterioridad de la solicitud de ayudas en relación con el inicio de la ejecución del proyecto de inversión constituía un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la Comisión presumir la existencia de un efecto incentivador, (23) añadió que procedía examinar si las demandantes habían demostrado la capacidad del régimen controvertido de garantizar un efecto incentivador, incluso sin que se hubiesen presentado las solicitudes con anterioridad al inicio de la ejecución de los proyectos de inversión. (24)

50. Así, el Tribunal General examinó las distintas circunstancias alegadas por las partes demandantes y decidió que no podían garantizar el efecto incentivador del régimen de ayudas.

51. Por consiguiente, en contra de lo que afirman las demandantes, no concluyó que el criterio relativo a la no presentación de la solicitud de ayudas antes del inicio de los trabajos debía dar lugar imperativamente a la exclusión del efecto incentivador, sin posibilidad de prueba en contrario.

52. Sin embargo, y pese a la interpretación errónea que hacen las demandantes de los pasajes pertinentes de la sentencia recurrida, no es menos cierto que, mediante el motivo que invocan, pretenden cuestionar la apreciación realizada por el Tribunal General sobre la existencia o inexistencia de un efecto incentivador de la ayuda.

53. En su análisis, el Tribunal General hace del criterio relativo a la presentación de la solicitud de ayuda antes del inicio de la ejecución de los proyectos una presunción de la existencia de un efecto incentivador, y no un requisito inexcusable de la necesidad de la ayuda.

54. Aunque apruebo el resultado al que llega en definitiva el Tribunal General, es decir, la desestimación de la pretensión de las demandantes, considero que cometió un error de Derecho en los motivos que expone, que conviene rectificar en interés de procedimientos futuros.

55. Para ser declarada compatible con el mercado interior conforme al artículo 107 TFUE, apartado 3, una ayuda debe responder a ciertos principios básicos, de los que forma parte el de la necesidad de la ayuda.

56. De manera general, sin perjuicio del control de plena jurisdicción que ha de ejercer el juez de la Unión en caso de recurso jurisdiccional, sólo la Comisión posee la facultad de apreciar la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior. Debe determinar la admisibilidad global de la misma mediante la evaluación del esquema general del sistema propuesto con respecto al objetivo perseguido.

57. El principio de la necesidad de la ayuda fue establecido por el Tribunal de Justicia en su sentencia Philip Morris Holland/Comisión. (25) En virtud de dicho principio, las ayudas sin las que, de todos modos, los beneficiarios habrían perseguido el objetivo supuestamente pretendido, no pueden ser declaradas compatibles con el mercado interior. (26)

58. El efecto incentivador de la ayuda de que se trata sólo es en definitiva la expresión concreta de su necesidad. ¿Es la ayuda autorizada por la Comisión la que ha incentivado a las empresas a participar en la obra? ¿Cómo caracterizar, por tanto, este efecto incentivador? Es menos discutible cuanto que se trata de la prueba de la necesidad de la ayuda, requisito fundamental de la compatibilidad del régimen previsto con el Tratado.

59. El principio de la necesidad de la ayuda fue formalizado objetivamente por la Comisión en las Directrices de 1998. Dichas Directrices contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la Comisión. (27)

60. Así, por ejemplo, en caso de yuxtaposición, sucesión o superposición de varios regímenes de ayudas relativos a una misma región, el criterio de la anterioridad de la solicitud que, por su naturaleza, entiendo que deber referirse a un régimen concreto y aprobado por la Comisión, (28) parece constituir un criterio que excluye cualquier duda, controversia o inseguridad jurídica. Señalaré, además, que dicho criterio no perjudica en ningún caso a las empresas, dado que la anterioridad de la solicitud hace que, una vez cumplido tal requisito, quede automáticamente demostrado el requisito esencial de la necesidad, sin que pueda surgir ninguna controversia al respecto.

61. Como afirma acertadamente el Tribunal General en el apartado 208 de la sentencia recurrida, de la introducción de las Directrices de 1998 se desprende que fijan, con carácter general y abstracto, los criterios que aplica la Comisión para la apreciación de la compatibilidad con el mercado interior de las ayudas que tienen una finalidad regional, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letras a) y c), y, por consiguiente, garantizan la seguridad jurídica de los Estados miembros que conceden tales ayudas. El requisito establecido en el punto 4.2. de dichas Directrices, con arreglo al cual los regímenes de ayudas deben establecer que la solicitud de la ayuda se presente antes del inicio de la ejecución de los proyectos, se aplica a todas las ayudas a que se refieren las referidas Directrices, independientemente de su objeto, de su forma o de su cuantía, y, por tanto, a mi entender, satisface plenamente la exigencia de seguridad y tiene en cuenta el carácter exacto de la misión de la Comisión que impone la naturaleza de las cosas.

62. Como expone acertadamente el Tribunal General en el apartado 215 de la sentencia recurrida, el objeto de la aplicación del criterio del punto 4.2 es determinar si una medida de ayuda produce un efecto incentivador, y tiene por tanto carácter necesario, en una situación en la que no es posible proceder a un examen exhaustivo de todos los aspectos económicos de la decisión individual de inversión de los futuros beneficiarios de la ayuda. Señala, en este sentido, que del punto 2, párrafos segundo a cuarto, de las Directrices de 1998 se desprende que la Comisión sólo aprueba, en principio, las ayudas de finalidad regional en forma de regímenes de ayudas, por cuanto considera que las ayudas individuales ad hoc no cumplen el requisito según el cual debe garantizarse el equilibrio entre las distorsiones de la competencia que se derivan de las ayudas y las ventajas de las ayudas en cuanto al desarrollo de una región depauperada. Pues bien, añade el Tribunal General, al examinar la compatibilidad con el mercado interior de un régimen de ayudas notificado, que la Comisión desconoce, por definición, las circunstancias concretas de los diferentes beneficiarios potenciales del régimen y de los proyectos concretos para los que éstos puedan solicitar subvenciones. De ello deduce el Tribunal General que para apreciar la compatibilidad con el mercado interior de un régimen de ayudas, dicha institución debe basarse en criterios que sean bien independientes de las circunstancias concretas de los futuros beneficiarios, bien uniformes para todos los futuros beneficiarios. El hecho de exigir que la solicitud de ayudas preceda al inicio de la ejecución del proyecto subvencionado permite garantizar que la empresa interesada haya manifestado claramente su voluntad de gozar del régimen de ayudas de que se trate antes de iniciar la ejecución de ese proyecto. Ello permite, por lo tanto, evitar que se presenten ex post solicitudes para proyectos cuya realización se hubiera iniciado independientemente de la existencia de un régimen de ayudas.

63. De las consideraciones que preceden, las cuales suscribo, resulta que la Comisión tenía derecho a establecer un criterio objetivo destinado a comprobar la existencia del efecto incentivador, y que el criterio adoptado, a saber, la anterioridad de la solicitud de ayuda con respecto al inicio de la ejecución de los proyectos, constituye un medio adecuado y pertinente para comprobar el efecto incentivador de la oferta, y no una mera presunción.

64. Además, el Tribunal General señala, en el apartado 169 de la sentencia recurrida, que tanto del procedimiento administrativo previo entre la Comisión y la Regione autonoma della Sardegna como del comportamiento de ésta ante el Tribunal General se desprende que conocía el requisito relativo a la presentación de la solicitud de ayudas con anterioridad al inicio de las obras. En efecto, el Tribunal General indica que, como señala acertadamente la Comisión, la Regione autonoma della Sardegna nunca ha negado, ni en su correspondencia con la Comisión ni ante el Tribunal General, que se comprometiera a conceder la ayuda únicamente a proyectos iniciados con posterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda.

65. Así, el reconocimiento implícito del carácter inexcusable del requisito consistente en la solicitud previa de la ayuda me parece confirmado por los contactos entre la Comisión y las autoridades italianas durante el procedimiento administrativo previo. De dichos contactos se desprende que la Comisión se interesó en varias ocasiones ante las autoridades italianas acerca del respeto, por éstas, del principio de necesidad de la ayuda, y que dichas autoridades siempre confirmaron que cumplían el criterio de la solicitud previa. (29) En el curso de dichos contactos, que tuvieron lugar en el marco del artículo 4 TUE, apartado 3, el cual establece que conforme al principio de cooperación leal, la Unión Europea y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados, las autoridades italianas, en lugar de negociar con la Comisión un acuerdo sobre el régimen transitorio establecido por la Resolución nº 33/6, pura y simplemente disimularon su existencia. Al adoptar el Decreto nº 285/1999 y la Resolución nº 33/6, las autoridades italianas sabían perfectamente que contravenían la Decisión de aprobación, dado que, como señala el Tribunal General en el apartado 168 de la sentencia recurrida, en la parte de su Decisión de aprobación consagrada a la descripción del régimen aprobado, la Comisión indicó sin ambages que «las empresas deben haber presentado una solicitud de financiación con anterioridad al inicio de la ejecución de los proyectos de inversión».

66. Por consiguiente, teniendo en cuenta todos estos elementos, considero que el Tribunal General cometió un error de Derecho, por cuanto no debería haber declarado, como hizo en los apartados 215 y 226 de la sentencia recurrida, que el criterio de la solicitud previa es un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la Comisión presumir un efecto incentivador, sino que el carácter previo de la solicitud de ayudas con respecto a la ejecución de los proyectos, tras la aprobación por la Comisión, es un requisito inexcusable para la necesidad de la misma. Tal carácter inexcusable sólo podría ponerse en tela de juicio y hacer que se admitiera el análisis de otras circunstancias en el supuesto de que, en relación con el examen de la compatibilidad de un régimen de ayudas concreto, algunos elementos (correspondencia, declaraciones, decisiones, notificaciones, etc.) procedentes de la Comisión hubieran podido inducir a error sobre la aplicabilidad o las condiciones de aplicabilidad al régimen de que se tratara del punto 4.2, último párrafo, de las Directrices de 1998. Considero que confirman esta apreciación las precauciones adicionales establecidas por la Comisión en las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007?2013. (30)

67. Aunque el Tribunal General cometió un error de Derecho, la constatación de dicho error no puede suponer la anulación de la sentencia recurrida.

68. En efecto, ha de recordarse que, según jurisprudencia reiterada, si los motivos de una sentencia del Tribunal General revelan una infracción del Derecho de la Unión, pero su fallo se basa en otros fundamentos de Derecho, el recurso de casación debe desestimarse. (31)

69. De ello se desprende que, en la medida en que, en mi opinión, la desestimación del recurso de anulación de las demandantes por parte del Tribunal General se funda en la falta de efecto incentivador y en otros fundamentos relativos a los motivos que no he analizado, el error de Derecho a que se refieren los apartados 215 y 226 de la sentencia recurrida no puede invalidar dicha sentencia. (32)

70. Por tanto, considero que los recursos de casación deben ser desestimados.

VI. Sobre las costas

71. A tenor del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado o cuando, siendo éste fundado, dicho Tribunal resuelva definitivamente sobre el litigio. Con arreglo al artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas de las demandantes y al haber sido desestimados los motivos invocados por éstas, procede condenarlas en costas.

VII. Conclusión

72. Teniendo en cuenta las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva lo siguiente:

1) Desestimar los recursos de casación.

2) Condenar en costas a HGA Srl y otros, Regione autonoma della Sardegna, Timsas Srl y Grand Hotel Abi d’Oru SpA.

(1) .

(2) – En lo sucesivo, «HGA y otros».

(3) – En lo sucesivo, «Timsas».

(4) – En lo sucesivo, «Grand Hotel Abi d’Oru».

(5) – Rec. p. II-6255; en lo sucesivo, «sentencia recurrida».

(6) – DO L 302, p. 9; en lo sucesivo, «Decisión controvertida».

(7) – DO 1998, C 74, p. 9; en lo sucesivo, «Directrices de 1998».

(8) – Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna nº 9 de 21 de marzo de 1998; en lo sucesivo, «Ley nº 9/1998».

(9) – En lo sucesivo, «Decisión de aprobación».

(10) – Bolletino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna nº 15, de 8 de mayo de 1999, en lo sucesivo, «Decreto nº 285/1999».

(11) – DO C 79, p. 4; en lo sucesivo, «Decisión de incoación».

(12) – Reglamento del Consejo de 22 de marzo de 1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO L 83, p. 1).

(13) – DO 2007, C 32, p. 2.

(14) – Apartado 226 de la sentencia recurrida.

(15) – Sentencias de 22 de marzo de 1977, Steinike & Weinlig (78/76, Rec. p. 595), apartado 9; de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C-354/90, Rec. p. I-5505), apartado 14, y de 18 de julio de 2007, Lucchini (C-119/05, Rec. p. I-6199), apartado 52.

(16) – Véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania (C-5/89, Rec. p. I-3437, apartado 14), y de 14 de enero de 1997, España/Comisión (C-169/95, Rec. p. I-135, apartado 51).

(17) – Apartados 233 y 234 de la sentencia recurrida.

(18) – Apartado 226 de la sentencia recurrida.

(19) – Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de mayo de 2002 (T-126/99, Rec. p. II-2427).

(20) – Apartado 43.

(21) – Idem .

(22) – DO 1997, C 283, p. 2.

(23) – Apartado 215 de la sentencia recurrida.

(24) – Apartado 226 de la sentencia recurrida.

(25) – Sentencia de 17 de septiembre de 1980 (730/79, Rec. p. 2671).

(26) – Apartado 17.

(27) – Sentencia de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión (C-310/99, Rec. p. I-2289), apartado 52.

(28) – No entiendo, en efecto, cómo una solicitud de autorización no aceptada por la Comisión podría producir el menor efecto incentivador y que, por lo tanto, no constituya más que un mero proyecto.

(29) – Puntos 12 y 17 a 19 de las presentes conclusiones.

(30) – DO 2006, C 54, p. 13.

(31) – Sentencia de 19 de abril de 2012, Artegodan/Comisión (C-221/10 P), apartado 94 y jurisprudencia citada.

(32) – Véase, en este sentido, la sentencia de 26 de abril de 2007, Alcon/OAMI (C-412/05 P, Rec. p. I-3569), apartado 41 y jurisprudencia citada.