Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 19 de septiembre de 2002. - Republik Österreich contra Martin Huber. - Petición de decisión prejudicial: Oberster Gerichtshof - Austria. - Agricultura - Ayudas cofinanciadas - Recuperación - Base jurídica - Protección de la confianza legítima - Seguridad jurídica - Autonomía procesal de los Estados miembros. - Asunto C-336/00.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-07699



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

1. Actos de las instituciones - Elección de la base jurídica - Criterios - Acto con un doble objetivo - Posibilidad de identificar un objetivo preponderante - Recurso únicamente a la base jurídica correspondiente al objetivo principal

[Tratado CE, art. 42 (actualmente art. 36 CE) y arts. 43 y 130 S (actualmente arts 37 CE y 175 CE, tras su modificación)]

2. Agricultura - Política agrícola común - Promoción de métodos de producción compatibles con las exigencias medioambientales - Reglamento (CEE) nº 2078/92 - Aprobación por la Comisión de un programa nacional de ayudas cofinanciadas - Alcance

[Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, art. 7, ap. 2]

3. Agricultura - Política agrícola común - Promoción de métodos de producción compatibles con las exigencias medioambientales - Reglamento (CEE) nº 2078/92 - Decisión de la Comisión por la que se aprueba un programa nacional de ayudas cofinanciadas - Decisión cuyo único destinatario es el Estado miembro afectado - Oponibilidad a los agentes económicos subordinada al respeto de las exigencias de publicidad que resultan del Derecho nacional

[Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, arts. 3, ap. 3, letra f), y 7]

4. Recursos propios de las Comunidades Europeas - Ayudas cofinanciadas por la Comunidad pagadas indebidamente - No recuperación - Procedencia - Requisitos

5. Actos de las instituciones - Reglamentos - Ejecución por los Estados miembros - Programa nacional de ayudas cofinanciadas por la Comunidad con arreglo al Reglamento (CEE) nº 2078/92 - Inexistencia de normas comunes - Aplicación de las normas de forma y de procedimiento del Derecho nacional - Límites - Alcance y eficacia del Derecho comunitario

[Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, art. 3, ap. 1]

Índice

1. Si el examen de un acto comunitario muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante.

Por tanto, dado que el objetivo principal de las medidas de apoyo previstas por el Reglamento nº 2078/92, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural, era la orientación de la producción de productos agrícolas a efectos del anexo II del Tratado, con el fin de promover el paso de una explotación intensiva a una explotación más extensiva y de mayor valor cualitativo, pudiendo compensar las consecuencias financieras para los agricultores mediante la concesión de ayudas, su adopción debía efectuarse únicamente sobre la base jurídica de los artículos 42 del Tratado (actualmente artículo 36 CE) y 43 del Tratado (actualmente artículo 37 CE, tras su modificación), el hecho de que el Reglamento pudiera promover métodos de producción más respetuosos del medio ambiente, lo que constituye un objetivo ciertamente real, pero accesorio, de la política agrícola común, no podía justificar por sí mismo que el artículo 130 S del Tratado (actualmente artículo 175 CE, tras su modificación) constituyera también la base jurídica de dicho Reglamento.

( véanse los apartados 31, 35 y 36 )

2. El artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 2078/92, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural, debe interpretarse en el sentido de que una decisión de la Comisión por la que se aprueba un programa nacional de ayudas cofinanciada por la Comunidad comprende también el contenido de éste, sin conferir por ello a dicho programa la naturaleza de acto de Derecho comunitario.

En caso de incompatibilidad de un contrato de ayuda concertado entre un agricultor y la autoridad nacional competente con el programa aprobado, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales sacar las consecuencias a la luz del Derecho nacional, teniendo en cuenta el Derecho comunitario relevante al aplicar el Derecho nacional.

( véanse los apartados 40 y 41 y el punto 2 del fallo )

3. El Estado miembro de que se trata es el único destinatario de la decisión de la Comisión por la que se aprueba un programa nacional de ayudas cofinanciadas por la Comunidad, previsto en el artículo 7 del Reglamento nº 2078/92, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural. Corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar, a la luz del Derecho nacional, si la publicidad que se dio a dicho programa permitió que éste pudiera invocarse frente a los agentes agrícolas y rurales, en particular, observando la exigencia de información adecuada prevista en el artículo 3, apartado 3, letra f), de dicho Reglamento.

( véanse el apartado 48 y el punto 3 del fallo )

4. Aunque el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, sobre la financiación de la política agrícola común, prevé que los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, deben adoptar las medidas necesarias para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias, el Derecho comunitario no se opone a que se apliquen los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica para excluir la recuperación de ayudas cofinanciadas por la Comunidad que fueron pagadas indebidamente, siempre que el interés de ésta también se tenga en cuenta. La aplicación del principio de protección de la confianza legítima supone que se demuestre la buena fe del beneficiario de la ayuda de que se trate.

( véanse los apartados 54 y 59 y el punto 4 del fallo )

5. Siempre que el Derecho comunitario, incluidos los principios generales de éste, carezca de normas comunes, la ejecución de una normativa comunitaria por las autoridades nacionales competentes deberá atenerse a las normas de procedimiento y de forma establecidas en el Derecho del Estado miembro de que se trate. No obstante, la utilización de las normas nacionales sólo es posible en la medida necesaria para la ejecución de las disposiciones de Derecho comunitario y siempre que la aplicación de dichas normas nacionales no menoscabe el alcance y la eficacia del referido Derecho comunitario, incluidos los principios generales de éste. Los Estados miembros pueden, por tanto, aplicar los programas nacionales de ayudas cofinanciadas por la Comunidad en el sentido del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2078/92, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural, mediante medidas de Derecho privado o mediante modalidades de actuación propias del ejercicio de la autoridad pública, siempre y cuando las medidas nacionales de que se trate no afecten al alcance ni a la eficacia del Derecho comunitario.

( véanse los apartados 61 y 64 y el punto 5 del fallo )

Partes

En el asunto C-336/00,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Oberster Gerichtshof (Austria), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Republik Österreich

y

Martin Huber,

una decisión prejudicial sobre la validez y la interpretación del Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO L 215, p. 85), en su versión modificada por el Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),

integrado por los Sres. P. Jann, Presidente de Sala, D.A.O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet (Ponente) y C.W.A. Timmermans, Jueces;

Abogado General: Sr. S. Alber;

Secretaria: Sra. M.-F. Contet, administradora;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

- en nombre de la Republik Österreich, por el Sr. U. Weiler, en calidad de agente;

- en nombre del Sr. Huber, por el Sr. A. Klauser, Rechtsanwalt;

- en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. H. Dossi, en calidad de agente;

- en nombre del Consejo de la Unión Europea, por los Sres. J.-P. Hix y F.P. Ruggeri Laderchi, en calidad de agentes;

- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. G. Braun y G. Berscheid, en calidad de agentes;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones orales de la Republik Österreich, representada por el Sr. U. Weiler; del Sr. Huber, representado por el Sr. B. Girsch, Rechtsanwalt; del Gobierno austriaco, representado por la Sra. C. Pesendorfer, en calidad de agente; del Consejo, representado por los Sres. J.-P. Hix y F. P. Ruggeri Laderchi, y de la Comisión, representada por los Sres. G. Braun y G. Berscheid, expuestas en la vista de 24 de enero de 2002;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de marzo de 2002;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante resolución de 26 de enero de 2000, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 de septiembre siguiente, el Oberster Gerichtshof planteó, con arreglo al artículo 234 CE, seis cuestiones prejudiciales sobre la validez y la interpretación del Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO L 215, p. 85), en su versión modificada por el Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2078/92»).

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la Republik Österreich y el Sr. Huber, agricultor, acerca de una demanda de devolución de las ayudas concedidas a éste por las autoridades austriacas con arreglo al Reglamento nº 2078/92.

Marco jurídico

Normativa comunitaria

3 El Reglamento nº 2078/92, cuya base jurídica eran los artículos 42 del Tratado CE (actualmente artículo 36 CE) y 43 el Tratado CE (actualmente artículo 37 CE, tras su modificación) y que fue derogado, a partir del 1 de enero de 2000, por el artículo 55, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160, p. 80), estableció una serie de medidas con los objetivos, según su artículo 1, párrafo primero, de:

«[...]

- acompañar los cambios previstos en el contexto de las organizaciones comunes de mercado,

- contribuir a la realización de los objetivos de las políticas comunitarias en materia de agricultura y medio ambiente,

- contribuir a garantizar a los agricultores una renta adecuada.»

4 El Consejo pretendía, en particular, favorecer la utilización de modos de producción agrícola menos contaminantes y menos intensivos y mejorar el equilibrio de los mercados (véanse los considerandos primero, segundo, quinto, sexto y decimosegundo del Reglamento nº 2078/92).

5 Para ello, el Reglamento nº 2078/92 instituyó, a tenor de su artículo 1, un «régimen comunitario de ayudas cofinanciadas por la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA)».

6 El artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 2078/92 establecía lo siguiente:

«Siempre que ello tenga unos efectos positivos para el medio ambiente y el espacio natural, el régimen podrá incluir ayudas destinadas a los agricultores que se comprometan:

a) a reducir sensiblemente la utilización de fertilizantes y/o productos fitosanitarios o a mantener las reducciones ya iniciadas o introducir o mantener métodos de agricultura biológica;

[...]»

7 El artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2078/92 preveía que los Estados miembros aplicarían el régimen de ayudas establecido en el artículo 2 a través de «programas plurianuales de zona» para realizar los objetivos contemplados en el artículo 1 de dicho Reglamento. Con arreglo al artículo 3, apartado 3, letras d) y f), del mismo, los programas, con una vigencia mínima de cinco años, debían enunciar, respectivamente, «las condiciones de concesión de las ayudas habida cuenta de los problemas que se planteen» y «las disposiciones adoptadas con vistas a proporcionar una información adecuada a los agentes agrícolas y rurales».

8 Según el artículo 4, apartado 1, del mencionado Reglamento:

«Se concederá una prima anual por hectárea o por unidad de ganado que se reduzca a los agricultores que suscriban durante un mínimo de cinco años uno o varios de los compromisos contemplados en el artículo 2, con arreglo al programa aplicable en la zona correspondiente. [...]»

9 El artículo 4, apartado 2, fijaba el importe máximo subvencionable de la prima, mientras que correspondía a los Estados miembros, de conformidad con el artículo 5, apartado 1, del referido Reglamento, determinar, con vistas a alcanzar los objetivos de éste:

«a) las condiciones de concesión de la ayuda;

b) el importe de la ayuda en función del compromiso suscrito por el beneficiario, de las pérdidas de renta y del carácter incentivo de la medida;

c) las condiciones en que la ayuda por mantenimiento de las superficies retiradas de la producción establecida en la letra e) del apartado 1 del artículo 2 podrá ser concedida, en caso de no disponibilidad de los agricultores, a otras personas;

d) las condiciones que deberá suscribir el beneficiario, especialmente con el fin de comprobar y controlar el respeto de los compromisos suscritos;

e) las condiciones en que la ayuda podrá ser concedida, cuando el propio agricultor no pueda suscribir un compromiso por el período mínimo requerido.»

10 En virtud del artículo 7 del Reglamento nº 2078/92, los programas de ayudas nacionales se comunicaban, para su aprobación, a la Comisión, que apreciaba su conformidad con el Reglamento y determinaba «la naturaleza de las medidas cofinanciables» y «el importe total de los gastos cofinanciables».

11 El artículo 10 del Reglamento nº 2078/92 precisaba que los Estados miembros podían adoptar medidas de ayuda suplementarias, siempre y cuando fueran conformes con los objetivos de dicho Reglamento y con los artículos 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación), así como 93 y 94 del Tratado CE (actualmente artículos 88 CE y 89 CE).

12 Además, con arreglo al artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), entretanto derogado por el artículo 16, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160, p. 103), los Estados miembros estaban obligados a adoptar las medidas necesarias, en particular, para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias. Según el apartado 2, párrafo primero, de dicha disposición, a falta de recuperación, en principio la Comunidad debía costear las consecuencias financieras, a menos que las irregularidades o negligencias de que se tratare fueran imputables a las administraciones u organismos de los Estados miembros.

Normativa nacional

13 Con objeto de dar cumplimiento al Reglamento nº 2078/92, el Ministerio Federal austriaco de Agricultura y Montes adoptó las Directrices especiales para el programa austriaco de fomento de una agricultura extensiva y compatible con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (ÖPUL) (en lo sucesivo, «Directrices ÖPUL»). La Comisión aprobó este programa mediante Decisión de 7 de junio de 1995.

14 Las Directrices ÖPUL sólo se publicaron mediante una referencia en el Amtsblatt zur Wiener Zeitung, de 1 de diciembre de 1995, diario en el que se indicaba que podían consultarse en el Ministerio Federal de Agricultura y Montes.

15 Las Directrices ÖPUL, que comprenden numerosos anexos, constan de una parte general en la que se regulan, en particular, los requisitos de concesión que son comunes para las distintas secciones del programa, la tramitación de la ayuda y su devolución en caso de incumplimiento de tales requisitos, y de una parte dedicada a los requisitos específicos para la concesión de la ayuda.

16 Con arreglo al Derecho austriaco, las directrices del tipo de las Directrices ÖPUL no son normas abstractas de alcance general, sino que únicamente se tienen en cuenta como cláusulas con valor contractual, con ocasión de la celebración de un contrato.

Litigio principal y cuestiones prejudiciales

17 El 21 de abril de 1995, el Sr. Huber solicitó una ayuda de conformidad con las Directrices ÖPUL. Dicha ayuda le fue concedida el 12 de diciembre de 1995 por Agrarmarkt Austria -persona jurídica de Derecho público creada por el Ministerio Federal de Agricultura y Montes como organismo de tramitación de las ayudas previstas en las Directrices ÖPUL- en nombre y por cuenta de la Republik Östarreich, por importe de 79.521 ATS. Las Directrices ÖPUL no le fueron comunicadas al beneficiario.

18 El Sr. Huber, al recibir un escrito de Agrarmarkt Austria en el que se le reclamaba la devolución de la ayuda que había percibido, supuso que había cometido un error y propuso su restitución en cuotas mensuales de 5.000 ATS.

19 El 13 de mayo de 1998, la Finanzprokuratur, encargada por Agrarmarkt Austria, requirió al Sr. Huber la devolución del importe de la ayuda percibida, más los intereses, a saber, un total de 90.273 ATS.

20 Posteriormente, la Republik Österreich, representada por la Finanzprokuratur, presentó una demanda judicial en la que reclamaba la devolución de la suma de 79.521 ATS más los intereses devengados desde el 12 de diciembre de 1995. Fundaba su pretensión en el hecho de que el Sr. Huber, infringiendo las Directrices ÖPUL, había utilizado productos fitosanitarios prohibidos, a saber, los fungicidas Euparen, Orthophaldan, Delan y Folit. Sostenía que el propio Sr. Huber también había reconocido la procedencia de la devolución de la ayuda.

21 El Sr. Huber se opuso a dicha pretensión, alegando fundamentalmente que no había infringido dichas Directrices, aunque hubiera reconocido haber utilizado los productos mencionados en el apartado anterior, ni había admitido que estuviera obligado a la devolución de las ayudas pagadas. En concreto, alegaba que lo único que le habían comunicado las autoridades austriacas, en el momento de la celebración del contrato, era que no podía utilizar herbicidas en el cultivo de frutales y viñas, por lo que no renunció al uso de los fungicidas antes mencionados.

22 Además, según el Sr. Huber, las Directrices ÖPUL no figuraban adjuntas al formulario de solicitud ni le fueron comunicadas. Añadía que la formulación de la solicitud era imprecisa y que las autoridades austriacas pagaron la ayuda aunque tenían conocimiento de la utilización de dichos fungicidas. En estas circunstancias, el comportamiento que se reprocha al Sr. Huber se debe, según afirma, a un error inducido por las propias autoridades nacionales.

23 El Bezirksgericht Innere Stadt Wien (Austria) desestimó la demanda de devolución porque las Directrices no podían oponerse al Sr. Huber ni había existido un reconocimiento por parte de éste.

24 El Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Austria) estimó el recurso interpuesto contra la sentencia dictada en primera instancia, sobre la base de un motivo de anulación invocado con carácter subsidiario, y devolvió el asunto al Bezirksgericht.

25 Sin embargo, el Landesgericht no admitió la existencia de un reconocimiento y estimó que todavía no se había demostrado claramente que los productos utilizados por el Sr. Huber estuvieran comprendidos en la categoría de los herbicidas, ni cuál era el contenido exacto de los documentos que se habían puesto a su disposición. Según dicho órgano jurisdiccional, las Directrices adoptadas por la Republik Österreich no formaban parte integrante del contrato, ya que no habían sido publicadas con carácter general, sino sólo anunciadas en el Amtsblatt zur Wiener Zeitung. Además, la descripción de las obligaciones del Sr. Huber no estaba suficientemente clara y éste sólo habría podido conocer el programa de ayudas definido por las Directrices ÖPUL tras realizar gestiones costosas y difíciles.

26 El Oberster Gerichtshof, ante el que el Landesgericht (Austria) autorizó que se interpusiera un recurso de casación, observa, con carácter preliminar, que el reconocimiento no constituye un fundamento válido para la recuperación de una ayuda. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, seguidamente, sobre el carácter apropiado de la base jurídica utilizada para la adopción del Reglamento nº 2078/92, sobre el alcance de determinadas disposiciones de éste, así como sobre los requisitos de recuperación de una ayuda indebidamente pagada con arreglo al mencionado Reglamento.

27 En estas circunstancias, el Oberster Gerichtshof decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

«1) ¿Fue adoptado válidamente el Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural [...]?

2) Una decisión por la que se aprueba un programa, con arreglo al artículo 7 del Reglamento nº 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural, ¿comprende también el contenido de los programas comunicados por los Estados miembros para su aprobación?

3) ¿Debe considerarse destinatarios de dicha decisión también a los agricultores que solicitan una ayuda con arreglo a dicho programa, y basta la forma de publicación elegida al efecto, en particular la obligación de los Estados miembros de informar adecuadamente a los agricultores, para que la decisión tenga carácter vinculante para éstos y para que sean inválidos los contratos contrarios a la misma?

4) ¿Puede en ese caso un agricultor, independientemente del contenido del programa aprobado por la Comisión a efectos del Reglamento nº 2078/92, confiar en las declaraciones de los órganos administrativos de los Estados miembros, según las cuales dicho programa prohíbe la recuperación?

5) En el marco del Reglamento nº 2078/92, ¿pueden los Estados miembros aplicar los programas a efectos de dicho Reglamento mediante medidas de Derecho privado (contratos) o mediante modalidades de actuación propias del ejercicio de la autoridad pública?

6) Para apreciar la compatibilidad con los intereses del Derecho comunitario de las limitaciones de las posibilidades de recuperación por motivos de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, ¿debe tenerse en cuenta únicamente la respectiva modalidad de actuación elegida o también las posibilidades de recuperación existentes en el marco de otras modalidades de actuación especialmente respetuosas del interés comunitario?»

28 Mediante auto de 18 de abril de 2002, se estimó parcialmente la solicitud del beneficio de justicia gratuita del Sr. Huber.

Sobre las cuestiones prejudiciales

Sobre la primera cuestión

29 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente si el Reglamento nº 2078/92 es válido a pesar de haber sido adoptado sobre la base de los artículos 42 y 43 del Tratado y no del artículo 130 S del Tratado CE (actualmente artículo 175 CE, tras su modificación).

30 Procede recordar, a este respecto que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto comunitario debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto (véanse, en particular, las sentencias de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, denominada «Dióxido de titanio», C-300/89, Rec. p. I-2867, apartado 10, y de 4 de abril de 2000, Comisión/Consejo, C-269/97, Rec. p. I-2257, apartado 43).

31 Si el examen de un acto comunitario muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante (véanse las sentencias de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo, C-155/91, Rec. p. I-939, apartados 19 y 21; de 23 de febrero de 1999, Parlamento/Consejo, C-42/97, Rec. p. I-869, apartados 39 y 40, y de 30 de enero de 2001, España/Consejo, C-36/98, Rec. p. I-779, apartado 59). Con carácter excepcional, si queda demostrado que el acto persigue al mismo tiempo varios objetivos, vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto en relación con el otro, tal acto podrá fundarse en las distintas bases jurídicas correspondientes (véanse, en este sentido, las sentencias, antes citadas, Dióxido de titanio, apartados 13 y 17, y Parlamento/Consejo, apartado 38, así como el dictamen 2/00, de 6 de diciembre de 2001, Rec. p. I-9713, apartado 23).

32 En el caso de autos, consta que el Reglamento nº 2078/92 perseguía simultáneamente objetivos de política agrícola y de protección del medio ambiente.

33 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los artículos 130 R del Tratado CE (actualmente artículo 174 CE, tras su modificación) y 130 S del Tratado tienen la finalidad de conferir a la Comunidad competencia para emprender una acción específica en materia de medio ambiente, dejando intactas las competencias que ésta posee en virtud de otras disposiciones del Tratado, aun cuando las medidas de que se trata persigan al mismo tiempo alguno de los objetivos de protección del medio ambiente (véase la sentencia de 24 de noviembre de 1993, Mondiet, C-405/92, Rec. p. I-6133, apartado 26). Además, el artículo 130 R, apartado 2, párrafo primero, tercera frase, del Tratado, en su versión anterior a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, cuya sustancia se ha recogido en el artículo 6 CE, dispone, a este respecto, que las exigencias de la protección del medio ambiente serán un componente de las demás políticas de la Comunidad, lo que implica que una medida comunitaria no puede entrar dentro del ámbito de la acción de la Comunidad en materia de medio ambiente por el sólo hecho de que tiene en cuenta dichas exigencias (véanse, en este sentido, las sentencias Dióxido de titanio, apartado 22, y Mondiet, apartado 27, antes citadas).

34 Por lo que respecta al artículo 43 del Tratado, es jurisprudencia reiterada que constituye la base jurídica apropiada para toda normativa relativa a la producción y a la comercialización de los productos agrícolas incluidos en el anexo II del Tratado CE, que contribuya a la realización de uno o varios objetivos de la política agrícola común enunciados en el artículo 39 del Tratado CE (actualmente artículo 33 CE) (sentencias de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, 68/86, Rec. p. 855, apartado 14; de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión, C-180/96, Rec. p. I-2265, apartado 133, y de 4 de abril de 2000, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 47). Por otra parte, el artículo 42 del Tratado autoriza al Consejo para que prevea la concesión de ayudas a la producción y al comercio de productos agrícolas, habida cuenta de los objetivos enunciados en el artículo 39 de dicho Tratado, sin perjuicio de las disposiciones del capítulo del mismo relativo a las normas sobre la competencia.

35 Pues bien, como destacaron la Comisión y el Consejo, así como el Abogado General en el punto 35 de sus conclusiones, resulta de los considerandos y del artículo 1 del Reglamento nº 2078/92 que el objetivo principal de las medidas de apoyo previstas en dicho Reglamento era la orientación de la producción de productos agrícolas a efectos del anexo II del Tratado, con el fin de promover el paso de una explotación intensiva a una explotación más extensiva y de mayor valor cualitativo, pudiendo compensar las consecuencias financieras para los agricultores mediante la concesión de ayudas.

36 El hecho de que el Reglamento nº 2078/92 pudiera promover métodos de producción más respetuosos del medio ambiente, lo que constituye un objetivo ciertamente real, pero accesorio, de la política agrícola común, no puede justificar por sí mismo que, además de los artículos 42 y 43 del Tratado, el artículo 130 S del mismo constituya también la base jurídica de dicho Reglamento.

37 Por consiguiente, el examen de la primera cuestión planteada no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento nº 2078/92.

Sobre la segunda cuestión

38 Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente si el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 2078/92 debe interpretarse en el sentido de que una decisión por la que se aprueba un programa nacional de ayudas comprende también el contenido de éste, de modo que, una vez aprobado, dicho programa debería ser considerado un acto de Derecho comunitario.

39 A este respecto, del artículo 7, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 2078/92 se desprende que la Comisión aprobaba los programas contemplados en el artículo 3, apartado 1, del mismo tras haberse asegurado de su conformidad con dicho Reglamento y haber determinado la naturaleza de las medidas «cofinanciables» y el importe total de los gastos vinculados a su financiación. De ello se desprende que el examen de la Comisión versa necesariamente sobre el contenido de tales programas.

40 Por tanto, la aprobación de un programa nacional de ayudas por la Comisión no supone en absoluto que se le confiera la naturaleza de acto de Derecho comunitario. En estas circunstancias, en caso de incompatibilidad de un contrato de ayuda con el programa aprobado por la Comisión, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales sacar las consecuencias a la luz del Derecho nacional, teniendo en cuenta el Derecho comunitario relevante al aplicar el Derecho nacional.

41 Procede, por tanto, responder a la segunda cuestión que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 2078/92 debe interpretarse en el sentido de que una decisión de la Comisión por la que se aprueba un programa nacional de ayudas comprende también el contenido de éste, sin conferir por ello a dicho programa la naturaleza de acto de Derecho comunitario.

Sobre la tercera cuestión

42 Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente, por una parte, si los agricultores que solicitan una ayuda con arreglo al Reglamento nº 2078/92 deben ser considerados destinatarios de la decisión de la Comisión por la que se aprueba el programa nacional de ayudas contemplado en el artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento y, por otra, si la publicación en un diario oficial de una simple información indicando que dicho programa se encuentra a disposición del público en los servicios del Ministerio de Agricultura y Montes basta para que la decisión tenga carácter vinculante para los agricultores interesados y para que sean inválidos los contratos de ayuda incompatibles con ésta.

43 Procede observar, a este respecto, que la decisión por la que la Comisión aprueba un programa nacional de ayudas y reconoce así su conformidad con el Reglamento nº 2078/92, a la luz de los criterios de apreciación enunciados en el artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento, va dirigida exclusivamente al Estado miembro considerado.

44 Dicho esto, incumbe, en su caso, a los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar la legalidad de una medida individual de apoyo, adoptada con arreglo al programa nacional de ayudas, a la luz tanto de éste, tal como lo aprobó la Comisión, como del Reglamento nº 2078/92.

45 Asimismo, por lo que respecta a la cuestión de si la publicidad de la que fueron objeto las Directrices ÖPUL permitió que éstas pudieran invocarse frente a los agricultores austriacos, se trata, esencialmente, de una cuestión regulada por el Derecho nacional.

46 No obstante, sin regular por ello concretamente el modo de publicidad de que deben ser objeto los programas nacionales de ayudas, el artículo 3, apartado 3, letra f), del Reglamento nº 2078/92 prevé, de manera general, que deben contener disposiciones adoptadas con vistas a proporcionar una «información adecuada a los agentes agrícolas y rurales».

47 Pues bien, a este respecto, no se ha demostrado que las autoridades austriacas hubieran cumplido plenamente, en el asunto principal, su obligación de información adecuada al beneficiario de la ayuda, con arreglo al artículo 3, apartado 3, letra f), del Reglamento nº 2078/92 y, más concretamente, que le hubieran dado a conocer las disposiciones de las Directrices ÖPUL con ocasión de la concesión de la ayuda, ni siquiera que hubieran adoptado las medidas necesarias para permitirle conocerlas en condiciones satisfactorias. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar este extremo, teniendo en cuenta que, cuando el Sr. Huber presentó su solicitud, todavía no existía la versión definitiva del programa nacional de ayudas, sobre cuya base debían concederse las ayudas, puesto que la Comisión no lo había aprobado.

48 Habida cuenta de cuanto antecede, procede responder a la tercera cuestión que el Estado miembro afectado es el único destinatario de la decisión de la Comisión por la que se aprueba el programa nacional de ayudas contemplado en el artículo 7 del Reglamento nº 2078/92. Corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar, a la luz del Derecho nacional, si la publicidad que se dio a dicho programa permitió que éste pudiera invocarse frente a los agentes agrícolas y rurales, en particular, observando la exigencia de información adecuada prevista en el artículo 3, apartado 3, letra f), de dicho Reglamento.

Sobre la cuarta cuestión

49 Mediante su cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente si un agricultor que haya obtenido una ayuda, en el marco de un programa nacional de ayudas en el sentido del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2078/92, puede invocar los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica para oponerse a la recuperación de dicha ayuda, y ello en qué medida.

50 El órgano jurisdiccional remitente observa, por una parte, que el Sr. Huber presentó una solicitud de ayuda en abril de 1995, es decir, antes de que la Comisión aprobara el programa nacional de ayudas, en junio de 1995, y antes de que éste se publicara mediante un anuncio en el Amtsblatt zur Wiener Zeitung, en diciembre de 1995, y, por otra, que las autoridades austriacas aceptaron dicha solicitud sin restricción alguna.

51 La Republik Österreich y el Gobierno austriaco sostienen que correspondía al Sr. Huber enterarse del programa nacional de ayudas y del alcance de sus obligaciones contractuales antes de la celebración del contrato. Hacen referencia a las «instrucciones» que se comunican al agricultor que pretende presentar una solicitud de ayuda, las cuales contienen informaciones relevantes, en particular, por lo que respecta a la existencia y al contenido de las Directrices ÖPUL.

52 El Gobierno austriaco añade que el proyecto de Directrices ÖPUL, tal como existía en la fecha en que el Sr. Huber presentó su solicitud, no difería de la versión finalmente aprobada por la Comisión.

53 En cambio, el Sr. Huber alega que, debido a la deficiente publicación del programa nacional de ayudas, que consistió únicamente en su puesta a disposición del público en los servicios del Ministerio competente en Viena (Austria), tras la adopción de las Directrices ÖPUL sólo habría podido informarse sobre su contenido exacto con un esfuerzo desproporcionado. En estas circunstancias, el principio de protección de la confianza legítima se opone a la devolución de la ayuda, que se percibió de buena fe.

54 Ha de recordarse a este respecto que, con arreglo al artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, deben adoptar las medidas necesarias para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias. Así ocurre con las sumas abonadas al amparo de un programa nacional de ayudas aprobado por la Comisión en virtud de un Reglamento del Consejo y cofinanciado por la Comunidad.

55 Resulta asimismo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que los litigios relativos a la recuperación de cantidades pagadas indebidamente según el Derecho comunitario, a falta de disposiciones comunitarias, deben ser zanjados por los órganos jurisdiccionales nacionales, con arreglo a su Derecho nacional, sin perjuicio de los límites impuestos por el Derecho comunitario, en el sentido de que las modalidades previstas por el Derecho nacional no pueden hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la recuperación de las ayudas indebidas y de que la aplicación de la legislación nacional debe hacerse de manera no discriminatoria en relación con los procedimientos encaminados a zanjar los litigios nacionales del mismo tipo (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros, asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633, apartado 19; de 12 de mayo de 1998, Steff-Houlberg Export y otros, C-366/95, Rec. p. I-2661, apartado 15, y de 16 de julio de 1998, Oelmühle y Schmidt Söhne, C-298/96, Rec. p. I-4767, apartado 24).

56 Por consiguiente, no se puede considerar contrario al Derecho comunitario que el Derecho nacional, en materia de revocación de actos administrativos y de repetición de prestaciones financieras indebidamente pagadas por la Administración Pública, tome en consideración, además del principio de legalidad, los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, dado que estos últimos forman parte del ordenamiento jurídico comunitario (véanse, en este sentido, las sentencias Deutsche Milchkontor y otros, antes citada, apartado 30; de 1 de abril de 1993, Lageder y otros, asuntos acumulados C-31/91 a C-44/91, Rec. p. I-1761, apartado 33, y de 9 de octubre de 2001, Flemmer y otros, asuntos acumulados C-80/99 a C-82/99, Rec. p. I-7211, apartado 60).

57 Sin embargo, el interés de la Comunidad en la recuperación de ayudas que se percibieron infringiendo sus condiciones de concesión debe tenerse plenamente en cuenta a la hora de apreciar los intereses en juego (sentencias antes citadas Deutsche Milchkontor y otros, apartado 32; Oelmühle y Schmidt Söhne, apartado 24, y Flemmer y otros, apartado 61).

58 Resulta además de la jurisprudencia que el beneficiario de la ayuda únicamente puede impugnar la repetición si ha actuado de buena fe en lo que se refiere a la regularidad de la misma (véase, en este sentido, la sentencia Oelmühle y Schmidt Söhne, antes citada, apartado 29). A este respecto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente examinar:

- si las Directrices ÖPUL prohibían con suficiente claridad la utilización de los productos fitosanitarios mencionados en el apartado 20 de la presente sentencia, habida cuenta de las observaciones formuladas por el Abogado General en el punto 127 de sus conclusiones;

- si del formulario de la solicitud de ayuda o de las instrucciones adjuntas se desprendían obligaciones precisas por lo que respecta a la utilización de productos fitosanitarios, habida cuenta de las observaciones formuladas por el Abogado General en el punto 121 de sus conclusiones;

- en qué medida se incorporaron, total o parcialmente, las Directrices ÖPUL al contrato de ayuda;

- si el proyecto de Directrices ÖPUL o su texto definitivo se comunicaron efectivamente al Sr. Huber.

- o incluso, en caso de que no fuera así, si este último incurrió en una negligencia que no debería cometer un agricultor normalmente diligente, al no intentar adquirir un conocimiento preciso del contenido de las Directrices ÖPUL desplazándose a Viena, a la sede del Ministerio Federal de Agricultura y Montes, para consultar el texto de las Directrices y, en particular, si la necesidad de tal consulta in situ para poder conocer el alcance exacto de sus obligaciones representa una carga excesiva para los agricultores interesados.

59 En virtud de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuarta cuestión que el Derecho comunitario no se opone a que se apliquen los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica para excluir la recuperación de ayudas cofinanciadas por la Comunidad que fueron pagadas indebidamente, siempre que el interés de ésta también se tenga en cuenta. La aplicación del principio de protección de la confianza legítima supone que se demuestre la buena fe del beneficiario de la ayuda de que se trate.

Sobre las cuestiones quinta y sexta

60 Mediante sus cuestiones quinta y sexta, que deben examinarse conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, por una parte, si los Estados miembros pueden aplicar los programas nacionales de ayudas, en el sentido del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2078/92, mediante medidas de Derecho privado o mediante modalidades de actuación propias del ejercicio de la autoridad pública y, por otra, si, al examinar una demanda de devolución de una ayuda indebidamente pagada con arreglo al mismo Reglamento, debe establecerse una comparación entre las condiciones de recuperación de cantidades indebidas, en Derecho nacional, dependiendo de si se abonaron en aplicación de actos de Derecho privado o de actos administrativos.

61 A este respecto, según reiterada jurisprudencia, siempre que el Derecho comunitario, incluidos los principios generales de éste, carezca de normas comunes, la ejecución de una normativa comunitaria por las autoridades nacionales competentes deberá atenerse a las normas de procedimiento y de forma establecidas en el Derecho del Estado miembro de que se trate. No obstante, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, la utilización de las normas nacionales sólo es posible en la medida necesaria para la ejecución de las disposiciones de Derecho comunitario y siempre que la aplicación de dichas normas nacionales no menoscabe el alcance y la eficacia del referido Derecho comunitario, incluidos los principios generales de éste (véase, en particular, la sentencia de Flemmer y otros, antes citada, apartado 55).

62 Dado que el Reglamento nº 2078/92 no contiene ninguna norma común a estos efectos, en principio, nada se opone a que la República de Austria aplique los programas nacionales de ayudas contemplados en el artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento mediante actos de Derecho privado, tal como contratos.

63 Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la utilización de tales actos no afecta al alcance ni a la eficacia del Derecho comunitario, entendiéndose, en particular, que la utilización de dichos actos debe permitir la recuperación de ayudas cofinanciadas, indebidamente pagadas, en idénticas condiciones que la de las ayudas exclusivamente nacionales del mismo tipo.

64 En consecuencia, procede responder a las cuestiones quinta y sexta que los Estados miembros pueden aplicar los programas nacionales de ayudas, en el sentido del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2078/92, mediante medidas de Derecho privado o mediante modalidades de actuación propias del ejercicio de la autoridad pública, siempre y cuando las medidas nacionales de que se trate no afecten al alcance ni a la eficacia del Derecho comunitario.

Decisión sobre las costas

Costas

65 Los gastos efectuados por el Gobierno austriaco, así como por el Consejo y la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Oberster Gerichtshof mediante resolución de 26 de enero de 2000, declara:

1) El examen de la primera cuestión planteada no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural, en su versión modificada por el Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea.

2) El artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 2078/92, en su versión modificada por la mencionada Acta de adhesión, debe interpretarse en el sentido de que una decisión de la Comisión por la que se aprueba un programa nacional de ayudas comprende también el contenido de éste, sin conferir por ello a dicho programa la naturaleza de acto de Derecho comunitario.

3) El Estado miembro afectado es el único destinatario de la decisión de la Comisión por la que se aprueba el programa nacional de ayudas contemplado en el artículo 7 del Reglamento nº 2078/92, en su versión modificada por dicha Acta de adhesión. Corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales comprobar, a la luz del Derecho nacional, si la publicidad que se dio a dicho programa permitió que éste pudiera invocarse frente a los agentes agrícolas y rurales, en particular, observando la exigencia de información adecuada prevista en el artículo 3, apartado 3, letra f), de dicho Reglamento.

4) El Derecho comunitario no se opone a que se apliquen los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica para excluir la recuperación de ayudas cofinanciadas por la Comunidad que fueron pagadas indebidamente, siempre que el interés de ésta también se tenga en cuenta. La aplicación del principio de protección de la confianza legítima supone que se demuestre la buena fe del beneficiario de la ayuda de que se trate.

5) Los Estados miembros pueden aplicar los programas nacionales de ayudas, en el sentido del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2078/92, mediante medidas de Derecho privado o mediante modalidades de actuación propias del ejercicio de la autoridad pública, siempre y cuando las medidas nacionales de que se trate no afecten al alcance ni a la eficacia del Derecho comunitario.