Conclusiones del Abogado General Lenz presentadas el 6 de febrero de 1997. - VT4 Ltd contra Vlaamse Gemeenschap. - Petición de decisión prejudicial: Raad van State - Bélgica. - Libre circulación de servicios - Actividades de radiodifusión televisiva - Establecimiento - Fraude a la legislación nacional. - Asunto C-56/96.



Recopilación de Jurisprudencia 1997 página I-03143



Conclusiones del abogado general

A. Introducción

1 La presente cuestión prejudicial se refiere a la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (1) (en lo sucesivo, «Directiva de la televisión»). Dos sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de septiembre de 1996 ofrecen un especial interés para el presente asunto. Dichas sentencias recayeron a raíz de recursos por incumplimiento que la Comisión había interpuesto contra el Reino Unido, (2) por un lado, y el Reino de Bélgica, (3) por otro.

Disposiciones pertinentes de Derecho comunitario

2 Las disposiciones de la Directiva de la televisión sobre las que versa el presente asunto se encuentran en su artículo 2. Esta disposición es del siguiente tenor:

«1. Cada Estado miembro velará para que todas las emisiones de radiodifusión televisiva transmitidas:

- por organismos de radiodifusión televisiva que dependan de su competencia,

o

- por organismos de radiodifusión televisiva que utilicen una frecuencia o la capacidad de un satélite concedida por dicho Estado miembro o un enlace conectado con un satélite y situado en dicho Estado miembro, que no dependan de la competencia de ningún Estado miembro,

se ajusten al Derecho aplicable a las emisiones destinadas al público en ese Estado miembro.

2. Los Estados miembros garantizarán la libertad de recepción y no obstaculizarán la retransmisión en sus territorios de emisiones de radiodifusión televisiva procedentes de otros Estados miembros por motivos inherentes a los ámbitos coordinados por la presente Directiva. Los Estados miembros podrán suspender provisionalmente la retransmisión de emisiones televisadas si se cumplen las condiciones siguientes:

a) que una emisión televisada procedente de otro Estado miembro infrinja de manera manifiesta, seria y grave el artículo 22;

b) que durante los doce meses anteriores el organismo de radiodifusión televisiva ya haya infringido, al menos dos veces, la misma disposición;

c) que el Estado miembro de que se trate haya notificado por escrito al organismo de radiodifusión televisiva y a la Comisión las infracciones alegadas y su intención de restringir la retransmisión en caso de que se produzca de nuevo dicha infracción;

d) que las consultas con el Estado de transmisión y la Comisión no hayan dado lugar a una solución amistosa, en un plazo de quince días a partir de la notificación prevista en la letra c), y que persista la infracción alegada.

La Comisión velará para que la suspensión sea compatible con el Derecho comunitario. Podrá solicitar al Estado miembro en cuestión que ponga fin con carácter de urgencia a las suspensiones que sean contrarias al Derecho comunitario. Esta disposición no afectará a la aplicación de cualquier procedimiento, medida o sanción contra las infracciones en cuestión en el Estado miembro de donde proceda el organismo de radiodifusión televisiva de que se trate.

3. La presente Directiva no se aplicará a las emisiones de radiodifusión televisiva destinadas exclusivamente a ser captadas en países distintos de los Estados miembros y que no son recibidas directa o indirectamente en uno o varios Estados miembros.»

3 A tenor del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva de la televisión, los Estados miembros, «en el marco de su legislación y con los medios adecuados, velarán para que los organismos de radiodifusión televisiva que dependan de ellos cumplan las disposiciones de la presente Directiva».

4 El artículo 22 de la Directiva está consagrado a la protección de los menores. Según su tenor literal, los Estados miembros velarán por que las emisiones de los organismos de radiodifusión televisiva que sean de su competencia no incluyan programas «que puedan perjudicar seriamente el desarrollo físico, mental o moral de los menores y, en particular, programas que incluyan escenas de pornografía o violencia gratuita».

Situación de la normativa del sector de la televisión en la Comunidad Flamenca

5 En Bélgica la televisión es competencia esencialmente de las Comunidades. Inicialmente, las normas aplicables al presente asunto estaban contenidas en tres disposiciones. Se trataba del Decreto de 28 de enero de 1987 relativo a la transmisión de programas sonoros y televisados por las redes de radiodistribución y teledistribución y relativo a la autorización a las sociedades de televisión no públicas, (4) el Decreto de 12 de junio de 1991 sobre la normativa de la publicidad y del patrocinio en la radio y la televisión (5) y el Decreto de 4 de mayo de 1994 relativo a las redes de radio y teledistribución y a la autorización exigida para el establecimiento y la explotación de dichas redes y relativo al fomento de la difusión y producción de programas de televisión. (6) Actualmente estos Decretos (y otros) se hallan refundidos en un Decreto de 25 de enero de 1995 sobre coordinación de los Decretos relativos a la radiodifusión y a la televisión. (7)

6 De estas disposiciones de deduce que el Gobierno flamenco sólo puede autorizar a un único organismo privado de radiodifusión que se dirija a los telespectadores en el conjunto de la Comunidad Flamenca. En 1987, se concedió dicha autorización a la sociedad anónima Vlaamse Televisie Maatschappij (en lo sucesivo, «VTM») por un plazo de dieciocho años. Además, a tenor de dichas disposiciones, sólo puede concederse la autorización para difundir publicidad a uno de los organismos de radiodifusión televisiva que se dirijan al público en el conjunto de la Comunidad Flamenca. En 1987, VTM obtuvo una autorización de este carácter por un plazo de dieciocho años. Por lo tanto, VTM ostenta en Flandes el monopolio en el sector de la televisión privada y de la publicidad televisiva.

7 La normativa flamenca referente a la actividad de los operadores de redes de radiodistribución o de teledistribución estaba contenida inicialmente en los artículos 3, 5 y 10 del Decreto de 4 de mayo de 1994. (8) En la sentencia Comisión/Bélgica, el Tribunal de Justicia ya debió examinar dichas normas. (9) A tenor de dichas disposiciones, nadie puede explotar una red de teledistribución en Flandes sin haber obtenido la autorización del Gobierno flamenco con los requisitos establecidos en el Decreto. Las posibles modificaciones relativas a la transmisión de un nuevo programa deben someterse a la aprobación del Gobierno flamenco. La decisión por la que se apruebe o deniegue la modificación deberá notificarse al distribuidor dentro de los cuatro meses. Los programas de los organismos de radiodifusión autorizados por otro Estado miembro podrán ser retransmitidos por la red de cable «en la medida en que el organismo de radiodifusión de que se trate esté sometido, en ese Estado miembro, al control ejercido sobre los organismos de radiodifusión que se dirijan al público del Estado miembro y que dicho control efectivamente guarde relación con la observancia del Derecho europeo y siempre que el organismo de radiodifusión de que se trate y los programas que difunda no amenacen el orden público, las buenas costumbres y la seguridad pública en la Comunidad Flamenca».

Los hechos del procedimiento principal

8 VT4 Ltd es una sociedad inglesa con domicilio social en Londres. A tenor de sus estatutos, tiene particularmente por objeto transmitir programas de radio y de televisión. Todas las participaciones de esta sociedad pertenecen a la sociedad anónima Scandinavian Broadcasting Systems con domicilio social en Luxemburgo. Las autoridades del Reino Unido autorizaron la difusión del programa de VT4 concediendo a la sociedad lo que se ha dado en denominar una «non-domestic satellite service licence». (10)

9 El programa que difunde VT4 va dirigido a los telespectadores flamencos. Es en neerlandés (o con subtítulos en neerlandés). La sociedad tiene un establecimiento (11) en Nossegem, Flandes. Desde este establecimiento se mantienen los contactos con las empresas que desean que VT4 difunda su publicidad. Las informaciones destinadas a los telediarios también se reúnen en Nossegem.

10 El 16 de enero de 1995, el minister van Cultuur en Brusselse Aangelegenheden flamenco adoptó una Orden Ministerial por la que se prohibía la retransmisión del programa de VT4 por los distribuidores por cable en Flandes. El Ministro se basó fundamentalmente en dos consideraciones al respecto. A su juicio, VT4 debe considerarse un organismo flamenco de radiodifusión televisiva que se estableció en otro Estado miembro únicamente para eludir la normativa de la Comunidad Flamenca. No obstante, según las disposiciones aplicables, en Flandes sólo existe un organismo privado de radiodifusión televisiva autorizado, a saber, VTM. Aun admitiendo que VT4 sea un organismo de radiodifusión televisiva establecido en el Reino Unido, no puede concederse la autorización para retransmitir su programa. En efecto, no reúne los requisitos establecidos en el artículo 10 del Decreto de 4 de mayo de 1994, especialmente el que exige que esté sometido a un control efectivo del otro Estado miembro (en el presente caso, el Reino Unido).

11 El 24 de enero de 1995, el Raad van State van België, que conocía de una demanda de VT4, acordó la suspensión provisional de la Orden Ministerial de 16 de enero. Por lo tanto, VT4 pudo difundir su programa por cable en Flandes. El Raad van State confirmó su decisión mediante resolución de 2 de marzo de 1995. El litigio en el que se inscribe la petición prejudicial corresponde al procedimiento principal en este asunto.

12 Dicho procedimiento principal se refiere, en primer lugar, a la interpretación del artículo 2 de la Directiva de la televisión. Ante el Raad van State, VT4 ha invocado el artículo 59 del Tratado CE y el artículo 2 de la Directiva de la televisión para sostener que la decisión impugnada obstaculiza la retransmisión de un programa televisado procedente de otro Estado miembro. Por el contrario, la Comunidad Flamenca, parte demandada en el procedimiento principal, ha sostenido que VT4 es un organismo de radiodifusión televisiva que en realidad se halla establecido en Flandes. Por lo tanto, no puede hablarse de violación del Derecho comunitario ya que se trata de un asunto puramente interno.

13 En el procedimiento seguido ante el Raad van State, la parte demandada ha invocado el informe de aplicación de la Directiva 89/552, presentado por la Comisión el 31 de mayo de 1995 [COM(95) 86 final 95/0074 (COD)] y la propuesta de modificación de la Directiva presentada en el mismo momento; (12)

El objetivo de dicha propuesta es insertar la siguiente disposición en la Directiva de la televisión (como nuevo apartado 2 del artículo 2):

«Estarán sometidos a la jurisdicción de un Estado miembro los organismos de radiodifusión televisiva establecidos en el territorio de dicho Estado miembro, en el que dispongan de una instalación permanente y ejerzan efectivamente una actividad económica.»

En los considerandos de la propuesta se encuentran, al respecto, las siguientes indicaciones:

«considerando que la aplicación de la Directiva 89/552/CEE ha puesto de manifiesto la necesidad de aclarar el concepto de jurisdicción aplicado específicamente al sector audiovisual; que teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, es conveniente fijar el criterio del establecimiento como el criterio principal para determinar la competencia de un Estado miembro;

considerando que, de conformidad con los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 25 de julio de 1991 en el asunto C-221/89, el concepto de establecimiento implica el ejercicio efectivo de una actividad económica por medio de una instalación permanente por una duración indeterminada;

considerando que, a los efectos de la Directiva 89/552/CEE, tal como ha sido modificada por la presente Directiva, el establecimiento de un organismo de radiodifusión televisiva puede determinarse por una serie de criterios materiales como el lugar de la sede social del proveedor de servicios, el lugar en el que habitualmente se toman las decisiones sobre la política de programación y, el lugar en que se encuentra el estudio central (es decir, el lugar en el que se ensambla definitivamente el programa que va a difundirse al público) siempre y cuando una parte significativa del personal necesario para el ejercicio de la actividad de radiodifusión televisiva se encuentre en ese mismo Estado miembro.»

14 La Comunidad Flamenca sostuvo que dicha propuesta tiene un «valor interpretativo». VT4 replicó que el texto que el Consejo de Ministros adoptó provisionalmente el 20 de noviembre de 1995 en «posición común» (13) es distinto.

Según la posición común del Consejo, la siguiente disposición debe insertarse en la Directiva de la televisión (como nuevo apartado 3 del artículo 2):

«A efectos de la presente Directiva, se considerará que un organismo de radiodifusión televisiva está establecido en un Estado miembro en los casos siguientes:

a) cuando el organismo de radiodifusión televisiva tenga su sede central en ese Estado miembro y las decisiones editoriales sobre la programación se tomen en ese Estado miembro;

b) si un organismo de radiodifusión televisiva tiene su sede central en un Estado miembro pero las decisiones editoriales sobre la programación se toman en otro Estado miembro, se considerará que tal organismo está establecido en el Estado miembro en que trabaje una parte significativa del personal que realiza las actividades de radiodifusión televisiva. En caso de que una parte significativa del personal que realiza las actividades de radiodifusión televisiva trabaje en cada uno de esos Estados miembros, se considerará que el organismo de radiodifusión televisiva está establecido en el Estado miembro en que tenga su sede central. En caso de que una parte significativa del personal que realiza las actividades de radiodifusión televisiva no trabaje en ninguno de esos Estados miembros, se considerará que el organismo de radiodifusión televisiva está establecido en el Estado miembro en que comenzó a emitir por primera vez, de conformidad con el ordenamiento jurídico de ese Estado miembro, siempre que mantenga un vínculo estable y efectivo con la economía de ese Estado miembro.

c) [...]»

15 Teniendo en cuenta estos elementos, el Raad van State solicitó al Tribunal de Justicia una decisión prejudicial con arreglo al artículo 177 del Tratado CE sobre la siguiente cuestión:

«En la fecha de la resolución impugnada, para la interpretación del artículo 2 de la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, relativo a su ámbito de aplicación de aplicación personal, ¿se pueden tener en cuenta el informe y la propuesta, de 31 de mayo de 1995 antes citados, de la Comisión y el texto antes citado adoptado provisionalmente por el Consejo de Ministros el 20 de noviembre de 1995? En caso de respuesta afirmativa, ¿qué significado, que sea común a estos diversos textos, se impone a efectos de dicha interpretación?»

B. Apreciación

16 VT4, el Gobierno flamenco, VTM, los Gobiernos alemán y francés, así como la Comisión han intervenido en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia.

Pertinencia de la cuestión prejudicial

17 En la sentencia de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Bélgica, el Tribunal de Justicia declaró que la normativa flamenca objeto de examen, por la que se somete a autorización previa la retransmisión por cable de emisiones de televisión procedentes de otros Estados miembros, infringe el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva de la televisión. (14) Durante los debates celebrados ante el Tribunal de Justicia, VT4 ha llegado a la conclusión de que ya no procedía responder a la cuestión prejudicial. A su juicio, la Orden de 16 de enero de 1995, impugnada en el proceso principal, se adoptó con arreglo a una normativa cuyo carácter contrario a Derecho resulta actualmente irrefutable. De ello se deduce que dicha Orden adolece también necesariamente de una irregularidad. A su juicio, por lo tanto, ya no procede responder a la cuestión prejudicial.

18 No puedo suscribir este análisis. El problema de las consecuencias concretas que se derivan de la sentencia Comisión/Bélgica para el litigio principal debe seguir siendo competencia del órgano jurisdiccional remitente. En cualquier caso, debe señalarse en el presente asunto que el Raad van State no retiró su cuestión después de que el Tribunal de Justicia hubiera dictado la citada sentencia. De ello debe concluirse que dicho órgano jurisdiccional parece considerar que dicha cuestión exige todavía una respuesta. Por lo tanto, considero que el Tribunal de Justicia está obligado a dar una respuesta, como pretende el órgano jurisdiccional.

Sobre la cuestión prejudicial como tal

19 Según su texto, la cuestión no plantea grandes dificultades en cuanto a la respuesta que debe dársele. A mi juicio, no se puede dudar razonablemente de que la propuesta de modificación de la Directiva y la posición común del Consejo sobre dicha propuesta estén desprovistas de todo carácter vinculante para la interpretación de la Directiva de la televisión. El Gobierno alemán indica acertadamente que, en el plano puramente cronológico, ya era imposible tomar en consideración «en la fecha de la decisión impugnada» -es decir, el 16 de enero de 1995- documentos que sólo fueron publicados posteriormente. Sobre todo debe comprenderse que se trata de actos meramente preparatorios. Unicamente la propia Directiva modificatoria, que estaba en fase de proyecto, habría tenido efectos obligatorios. También se ha indicado acertadamente que dichos actos preparatorios podían, asimismo, ser modificados hasta dicho momento, tal como ocurrió en el caso de autos. (15)

20 Como se desprende de la sentencia del Tribunal de Justicia, Comisión/Reino Unido, debe interpretarse el concepto de «competencia», que utiliza la Directiva de la televisión en el primer guión del apartado 1 del artículo 2, con referencia al establecimiento. El Estado miembro de cuya competencia depende un organismo de radiodifusión televisiva es aquel en el que está establecido dicho organismo. (16) El objetivo de los dos documentos aludidos por el órgano jurisdiccional remitente es aclarar lo que debe entenderse por el concepto de «establecimiento» en este contexto. Como el Gobierno alemán y la Comisión, considero que, sobre el particular, dichos documentos contienen indicaciones útiles -tal como demostraré-. No obstante, tienen tan poco carácter vinculante con respecto a la interpretación de la Directiva de la televisión como otras manifestaciones de las Instituciones que intervienen en el proceso de adopción de la Directiva modificatoria. (17)

Sobre la interpretación del concepto de «establecimiento» que figura en la Directiva de la televisión

21 De la resolución de remisión se desprende claramente que el Raad van State planteó la cuestión cuando pretendió determinar la «competencia» de la que depende VT4. En otras palabras, el órgano jurisdiccional remitente desea conocer cómo debe interpretarse concretamente el concepto de «establecimiento». Por lo tanto, el Tribunal de Justicia deberá examinar este aspecto para dar al órgano jurisdiccional nacional la respuesta más útil posible para tal fin.

22 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que el concepto de «establecimiento» en el sentido del Tratado «implica el ejercicio efectivo de una actividad económica por medio de una instalación permanente en otro Estado miembro por una duración indeterminada». (18)

23 En la sentencia Comisión/Reino Unido, el Tribunal de Justicia señaló que la utilización del criterio del establecimiento puede crear dificultades. Estas dificultades obedecen al hecho de que un organismo de radiodifusión televisiva puede tener más de un establecimiento en la Comunidad. (19) No obstante, es posible superar dichas dificultades. Como señaló el Tribunal de Justicia en la citada sentencia, la Comisión había expuesto en el correspondiente asunto que los Estados miembros pueden encontrar una solución a estos problemas «interpretando dicho criterio como referido al lugar en el que el organismo de radiodifusión tenga el centro de sus actividades, en particular el lugar en el que se adopten las decisiones relativas a la política de programación y al montaje final de los programas difundidos». Al mismo tiempo señaló el Tribunal de Justicia que el Reino Unido, parte demandada, no había rebatido esta alegación. (20)

24 Comparto el análisis que ha expuesto la Comisión en la vista al indicar que, en el pasaje que acabo de citar, el Tribunal de Justicia no quiso aventurarse a una interpretación de alcance general del concepto de «establecimiento». El mero hecho de que el Tribunal de Justicia no hiciera expresamente suyo el análisis que postulaba la Comisión en dicho recurso, pero que lo haya evocado como una posible solución, incita a no conferir dicho carácter general. Pero, ante todo, hay que referirse al contexto en el que se inscribe esa indicación del Tribunal de Justicia. En el pasaje en cuestión, se trata, en efecto, de los problemas que resultan del hecho de que un organismo de radiodifusión televisiva pueda estar establecido en más de un Estado miembro.

25 En un caso concreto, es preciso, por lo tanto, examinar en un primer momento si realmente un organismo de radiodifusión televisiva tiene un establecimiento en un Estado miembro. Para tal examen nos remitiremos a la jurisprudencia relativa a los artículos 52 y 59, de la que se deduce -como ya he indicado- que el concepto de «establecimiento» en el sentido del Tratado «implica el ejercicio efectivo de una actividad económica por medio de una instalación permanente en otro Estado miembro por una duración indeterminada». (21) En caso de que un organismo de radiodifusión televisiva sólo posea un establecimiento de esta naturaleza en un único Estado miembro, según el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva de la televisión, el organismo depende de la competencia de ese Estado miembro. Hasta aquí, por lo tanto, no encuentro ninguna dificultad. (22)

26 Si, por el contrario, un organismo de radiodifusión televisiva tiene establecimientos en más de un Estado miembro, será necesario designar el Estado miembro de cuya competencia dependa, refiriéndose a otros criterios. Es necesario, ya que, de lo contrario, se pondría en peligro el régimen en que se basa la Directiva de la televisión, que somete el organismo de radiodifusión televisiva al control de un solo Estado miembro.

27 En el caso de autos, VT4 sostiene que es una sociedad inglesa cuya sede principal se encuentra en Londres. A su juicio, la dirección general y el lugar en el que se decide la programación se encuentran también en el Reino Unido. Además, una parte significativa de su personal trabaja asimismo en el Reino Unido.

Por el contrario, el Gobierno flamenco sostiene que todas las actividades esenciales de VT4 se ejercen en Bélgica. A su juicio, la dirección de la empresa también está establecida en este país. Igualmente el personal de VT4 trabaja en Bélgica. (23) Los programas de VT4 son montados en Bélgica y posteriormente enviados al Reino Unido para su emisión desde este país. VTM defiende un planteamiento análogo. Indica que la decisiones relativas a los programas de VT4 se adoptan en Bélgica, donde trabaja todo el personal directivo. También el estudio central está situado en Bélgica. En el Reino Unido VT4 sólo dispone de un buzón. Las dos partes del litigio indican, además, que el programa de VT4 está dirigido exclusivamente al público flamenco.

28 Como acertadamente han señalado el Gobierno francés y la Comisión, la respuesta a la cuestión de la competencia de la que depende VT4 está en función, sobre todo, de elementos de hecho que sólo al órgano jurisdiccional nacional corresponde apreciar. No obstante, el Tribunal de Justicia puede facilitar al Raad van State algunas indicaciones sobre el particular que pueden resultar útiles. De este modo, debe recalcarse que la circunstancia de que el programa de VT4 esté destinado a Flandes, en sí mismo, carece de importancia. Una empresa establecida en un Estado miembro también puede ejercer la libre prestación de servicios cuando no presta ningún servicio en el Estado en el que esté establecida. (24) También carece de pertinencia para el caso de autos la delimitación entre los servicios a que se refiere el artículo 59 y el establecimiento en el sentido del artículo 52 del Tratado, a la que VTM concedió tanta importancia en los debates que se desarrollaron ante el Tribunal de Justicia. Del carácter permanente de las actividades televisivas que ejerce VT4 no se puede, concretamente, deducir que esta empresa no preste servicios, sino que, por el contrario, sea aplicable el artículo 52. Según reiterada jurisprudencia, (25) el Tribunal de Justicia considera -de una forma totalmente acertada- que la actividad de un organismo de radiodifusión televisiva consiste en prestar servicios en el sentido del artículo 59 del Tratado. (26) Por otro lado, también resulta patente que la circunstancia de que un Estado miembro haya concedido una licencia sólo puede implicar la competencia del Estado miembro de que se trate con respecto al organismo de radiodifusión televisiva si éste no está establecido en el Estado miembro en cuestión.

29 Sin ánimo de prejuzgar la apreciación del Raad van State, de la resolución de remisión y de las observaciones de las partes se deduce que la actividad de VT4 presenta vínculos tanto con el Reino Unido como con Bélgica. En efecto, aunque las alegaciones del Gobierno flamenco y de VTM eran correctas, no es menos cierto que VT4 es una sociedad constituida según las normas del Derecho inglés, que tiene su domicilio en el Reino Unido y que emite desde dicho país. Aunque todas las demás actividades se desarrollaran en Bélgica, a mi juicio, VT4 tendría, por lo tanto, un establecimiento en el Reino Unido en el sentido de la jurisprudencia reiteradamente aludida, aunque se tratara de una mera sucursal -como sostiene VTM, con carácter subsidiario-. No obstante, el Tratado asimila la sucursal a un establecimiento (véase el párrafo primero del artículo 52 del Tratado). Por esta razón, la afirmación del Gobierno flamenco según la cual, en el caso de autos, se trata de una situación fáctica meramente interna excluida de la aplicación del Derecho comunitario me parece, en cualquier caso, desprovista de fundamento.

30 Sobre los criterios que el Raad van State debe, en su caso, aplicar en el presente asunto, considero que puedo expresarme sucintamente. La propuesta de la Comisión de 31 de mayo de 1995 y la posición común del Consejo anuncian, respectivamente, tres y cuatro criterios auxiliares con los cuales, en caso de duda, puede precisarse el «establecimiento» determinante para designar el Estado miembro competente. Se trata de la sede principal del organismo de radiodifusión televisiva, del lugar en el que se adoptan las decisiones referentes a la programación y del lugar del estudio central. Además, se verificará en cuál de dichos lugares trabaja una parte importante del personal encargado de los programas. En realidad, deberían ser criterios a los que es posible referirse razonablemente en el presente contexto. No obstante, VT4 señala acertadamente que el planteamiento de la Comisión difiere de manera no desdeñable del planteamiento del Consejo. Así pues, la posición común del Consejo establece una jerarquía clara, mientras que, en el fondo, la Comisión se limita a enumerar los criterios sin reconocer prioridad alguna a cualquiera de ellos. Además, en el décimo considerando de la posición común se menciona realmente el lugar del estudio central al que se refiere la Comisión en su propuesta, pero, no obstante, no se menciona expresamente en el propio texto, en el pasaje pertinente. (27)

31 No puedo reconocer que dichos criterios estén sujetos a una jerarquía natural casi preexistente. Por el contrario, sólo el legislador puede establecer semejante jerarquía. Atendida esta circunstancia, considero evidente que no puede determinarse el Estado miembro competente en el sentido de la Directiva de la televisión, remitiéndose a la jerarquía prevista en la posición común en tanto que el planteamiento postulado por el Consejo no forme parte de la legislación. De lo contrario, se aplicaría, de hecho, una nueva norma concreta antes de su entrada en vigor, a lo que deben oponerse serias reservas desde la perspectiva de la seguridad jurídica. En cambio, nada impide pedir al Juez nacional que examine cuál es el Estado miembro en el que recae la competencia sobre un organismo de radiodifusión televisiva, teniendo en cuenta todos los criterios auxiliares pertinentes sobre el particular.

32 A mi juicio, la formulación que la Comisión expuso en el asunto Comisión/Reino Unido y que el Tribunal de Justicia evocó en su sentencia resulta particularmente adecuada, ya que resume aquello para lo que deben servir dichos criterios auxiliares -a saber, para determinar el Estado miembro en el cual el organismo de radiodifusión televisiva tiene el «centro de sus actividades»-. Es cierto que esta formulación no menciona expresamente la sede principal de la empresa ni el destino del personal encargado de los programas, pero, no obstante, creo que estas características se deducen sin dificultad del concepto de base. Por lo tanto, considero que, en el caso de que un organismo de radiodifusión televisiva tenga establecimientos en más de un Estado miembro, la competencia en el sentido de la Directiva de la televisión corresponde al Estado miembro en cuyo territorio tenga el centro de sus actividades, en particular, aquel en el que se adopten las decisiones sobre política de programación y montaje final de los programas difundidos.

33 Sobre esta base deberían poderse encontrar soluciones satisfactorias para cada caso. No obstante, no sería apropiado conformarse con ello. No se puede ciertamente descartar que, incluso al final del examen más minucioso de un caso a la luz de la fórmula propuesta, un órgano jurisdiccional nacional no llegue a una solución carente de ambigüedad. Si no se desea decepcionar al órgano jurisdiccional remitente en sus expectativas, el Tribunal de Justicia debe preocuparse de dicha posibilidad, estableciendo un criterio claro y fácilmente aplicable.

34 Con este fin considero que lo mejor es remitirse al Estado miembro en cuyo territorio el organismo de radiodifusión televisiva ha iniciado sus actividades de difusión en sentido técnico. Ello satisfaría también el afán de seguridad jurídica que acertadamente invoca VT4. Si, en efecto, un organismo se decide a emitir desde un Estado miembro determinado, como mínimo, debe esperar poder depender de la competencia de ese Estado miembro. Naturalmente, ello sería totalmente pertinente para el presente asunto ya que dicho criterio nos remitiría a la competencia del Reino Unido, desde el cual emite VT4. La utilidad general de este criterio, que sirve para decidir en el caso de que existan dudas que no puedan resolverse de otro modo, se deriva asimismo de la posición común, que adopta un planteamiento análogo. (28)

35 El Gobierno flamenco sostiene, con carácter subsidiario, que VT4 invoca abusivamente la Directiva de la televisión. A su juicio, la empresa se estableció en el Reino Unido únicamente para eludir la normativa aplicable en Flandes. VTM abunda en el mismo sentido. VT4 indica muy acertadamente que el órgano jurisdiccional remitente no ha planteado al Tribunal de Justicia una cuestión sobre el particular. No obstante, considero razonable que el Tribunal de Justicia examine las dificultades relacionadas con dicho problema para dar al órgano jurisdiccional nacional la respuesta más útil posible.

36 En la sentencia Comisión/Bélgica, el Tribunal de Justicia se reservó la facultad de decidir «si, una vez adoptada la Directiva 89/552, un Estado miembro sigue estando facultado para adoptar, al amparo del artículo 59 del Tratado, medidas destinadas a impedir que las libertades garantizadas por el Tratado sean utilizadas por un prestador de servicios cuya actividad esté entera o principalmente orientada hacia su territorio, para eludir las normas que le serían aplicables si estuviera establecido en el territorio de dicho Estado». (29) Se trata, a este respecto, de dilucidar si la jurisprudencia pertinente, que el Tribunal de Justicia confirmó por última vez en 1994 en el asunto TV10, (30) puede aún ser de aplicación incluso después de la entrada en vigor de la Directiva de la televisión.

37 Respondí afirmativamente a esta pregunta en las conclusiones que presenté en el asunto Comisión/Bélgica. No obstante, indiqué en ellas que, a mi juicio, dicha jurisprudencia sólo es aplicable cuando el organismo de radiodifusión televisiva de que se trate actúa de manera abusiva, lo cual hay que comprobar rigurosamente. (31) Me mantengo en esta postura a la que también la Comisión se ha adherido expresamente el presente asunto.

38 En el asunto objeto de examen, los datos que he podido recoger no me permiten apreciar un abuso de dicha índole. Es posible que VT4 esté establecida en el Reino Unido con el único fin de eludir la normativa flamenca sobre la actividad de los organismos de radiodifusión. No obstante, es necesario comprender que, por sí mismo, este simple hecho no supone abuso. Quien ejerce la libertad de establecimiento que proclama el Tratado no comete ciertamente ningún abuso por este simple hecho. Por el contrario, es preciso que las disposiciones nacionales cuya aplicación se soslaya garanticen la protección de valores importantes que asimismo reconoce el Derecho comunitario. En el asunto TV10, se trataba de una normativa nacional que suponía la instalación o conservación de una radio y una televisión pluralistas y no comerciales y, de este modo, la protección de la libertad de opinión. Debe señalarse que en el asunto TV10 el organismo de radiodifusión televisiva de que se trataba tenía la posibilidad de emitir su programa desde los Países Bajos siempre que cumpliera solamente los requisitos de la legislación neerlandesa. En cambio, ello no sería posible en el presente asunto ya que, debido al monopolio de VTM, sería imposible que otro organismo privado de radiodifusión operara en Flandes. De ello se desprende que en el caso de autos no puede hablarse de abuso.

C. Conclusiones

39 En virtud de cuanto antecede, propongo que se responda a la cuestión del Raad van State van België del siguiente modo:

«1) El Estado miembro de cuya competencia depende un organismo de radiodifusión televisiva en el sentido del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva, es el Estado miembro en el que ese organismo está establecido.

2) En caso de que un organismo de radiodifusión televisiva tenga establecimientos en más de un Estado miembro la competencia de que depende corresponde al Estado miembro en cuyo territorio tiene el centro de sus actividades, en particular, aquel en el que se adoptan las decisiones sobre la política de programación y el montaje final de los programas difundidos. No obstante, si existen dudas, hay que remitirse al Estado miembro en cuyo territorio el organismo de radiodifusión televisiva haya iniciado sus actividades de difusión en sentido técnico.»

(1) - DO L 298, p. 23.

(2) - Asunto C-222/94, Rec. p. I-4025.

(3) - Asunto C-11/95, Rec. p. I-4115.

(4) - Belgisch Staatsblad de 19 de marzo de 1987, p. 4196.

(5) - Belgisch Staatsblad de 14 de agosto de 1991, p. 17730.

(6) - Belgisch Staatsblad de 4 de junio de 1994, p. 15434.

(7) - Belgisch Staatsblad de 30 de mayo de 1995, p. 15058 (rectificación en el Belgisch Staatsblad de 31 de octubre de 1995, p. 30555).

(8) - Compárese con los actuales artículos 105, 107 y 112 del Decreto de 25 de enero de 1995.

(9) - Ibidem, citada en la nota 3. El texto de las disposiciones correspondientes se cita en el apartado 69 de dicha sentencia.

(10) - Sobre este concepto, véase la sentencia Comisión/Reino Unido, ibidem citada en la nota 2, apartado 10.

(11) - Los términos utilizados sobre el particular no son en absoluto uniformes. VT4 se refiere a una sección (afdeling), mientras que el Gobierno flamenco considera que se trata de una sucursal (filiaalvestiging). Estas diferencias -como lo demostraré- carecen de importancia en el presente asunto.

(12) - Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 89/552/CEE del Consejo sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (DO 1995, C 185, p. 4).

(13) - Como ha explicado la Comisión durante los debates desarrollados ante el Tribunal de Justicia, se trata únicamente de una versión provisional. Sólo el 8 de julio de 1996 el Consejo adoptó la posición común (CE) nº 49/96 (DO C 264, p. 52). Si se compara el texto citado por el órgano jurisdiccional remitente con el que adoptó el Consejo en julio de 1996, se aprecia que no existen notables diferencias entre los pasajes que aquí interesan. Por ello transcribo a continuación la versión de la posición común de 8 de julio de 1996, tal como fue publicada en el Diario Oficial.

(14) - Ibidem, citada en la nota 3, apartados 79 a 93, así como el tercer guión del fallo de la sentencia.

(15) - Véase la propuesta modificada de la Comisión de 7 de mayo de 1996 (DO C 221, p. 10).

(16) - Ibidem, citada en la nota 2, apartados 42, 51 y 61.

(17) - Compárense especialmente las correspondientes propuestas del Parlamento Europeo de 14 de febrero de 1996 (DO C 65, pp. 96 y ss., especialmente p. 100).

(18) - Sentencia de 25 de julio de 1991, Factortame y otros (C-221/89, Rec. p. I-3905), apartado 20; compárese también con la sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C-55/94, Rec. p. I-4165), apartado 25.

(19) - Véanse, a este respecto, las conclusiones que presenté el 30 de abril de 1996, Comisión/Reino Unido (Rec. 1996, p. I-4027), puntos 60 y ss.

(20) - Ibidem, citada en la nota 2, apartado 58.

(21) - Ibidem, citada en la nota 18.

(22) - A mi juicio, el asunto Denuit (C-14/96), en el cual también hoy he presentado mis conclusiones, trae causa de una situación de este tipo.

(23) - El Gobierno flamenco indica al respecto que treinta y cinco colaboradores de VT4 trabajan en Nossegem.

(24) - A continuación, trataré más pormenorizadamente los límites que sobre el particular pueden derivarse de la jurisprudencia que el Tribunal de Justicia ha consagrado al problema de la elusión de disposiciones nacionales.

(25) - Iniciada por la sentencia de 30 de abril de 1974, Sacchi (155/73, Rec. p. 409), apartado 6.

(26) - Señalaré sólo incidentalmente que carece de valor probatorio la circunstancia, evocada por el Gobierno flamenco, de que el Ministerio competente del Reino Unido no ha incluido VT4 en la lista comunicada a la Comisión de organismos de radiodifusión que dependen de la competencia de este Estado miembro. Como ha declarado recientemente el Tribunal de Justicia, la aplicación de una Directiva a una empresa determinada «no puede depender de las declaraciones del Estado miembro interesado» (sentencia de 12 de diciembre de 1996, British Telecommunications, C-302/94, Rec. p. I-6417, apartado 37).

(27) - Véase el apartado 3 del artículo 2 de la Directiva en la forma que debería tener según la posición común.

(28) - Véase la letra b) del apartado 3 del artículo 2 de la Directiva, en la forma que debería tener según la posición común.

(29) - Ibidem, citada en la nota 3, apartado 65.

(30) - Sentencia de 5 de octubre de 1994 (C-23/93, Rec. p. I-4795), apartado 20.

(31) - Conclusiones presentadas el 30 de abril de 1996, Comisión/Bélgica (Rec. 1996, p. I-4117), puntos 73 y ss.