Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 7 de marzo de 2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana. - Incumplimiento - Artículos 52 y 59 del Tratado CE (actualmente artículos 43 CE y 49 CE, tras su modificación) - Directiva 89/48/CEE - Acceso a la abogacía y ejercicio de ésta. - Asunto C-145/99.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-02235



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

1. Libre prestación de servicios - Restricciones - Estado miembro que prohíbe a los abogados establecidos en otros Estados miembros y que ejerzan en el primer Estado disponer de la infraestructura necesaria - Improcedencia

[Tratado CE, art. 59 (actualmente art. 49 CE, tras su modificación)]

2. Libre circulación de personas - Libertad de establecimiento - Abogados - Acceso a la profesión - Requisito de residencia - Improcedencia

[Tratado CE, art. 52 (actualmente art. 43 CE, tras su modificación)]

3. Libre circulación de personas - Libertad de establecimiento - Trabajadores - Reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años - Directiva 89/48/CEE - Prueba de aptitud - Obligaciones de los Estados miembros - Alcance

[Directiva 89/48/CEE del Consejo, art. 1, letra g), párr. 2]

Índice

1. Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 59 del Tratado (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación) un Estado miembro que mantiene la prohibición general, impuesta a los abogados establecidos en otros Estados miembros que ejerzan en el primer Estado miembro en régimen de libre prestación de servicios, de disponer en este Estado de la infraestructura necesaria para la prestación de sus servicios.

En efecto, el carácter temporal de una prestación de servicios no excluye la posibilidad de que el prestador de servicios, en el sentido del Tratado, se provea, en el Estado miembro de acogida, de cierta infraestructura (incluida una oficina, despacho o estudio) en la medida en que dicha infraestructura sea necesaria para realizar la referida prestación.

( véanse los apartados 22, 23 y 57 y el punto 1 del fallo )

2. Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación) un Estado miembro que obliga a los abogados establecidos en otro Estado que pretendan mantener un establecimiento en el primer Estado miembro a residir en la circunscripción judicial del colegio en que se encuentren inscritos. En efecto, el derecho de establecimiento consagrado en la disposición citada comprende la facultad de crear y de mantener, siempre que se respeten las normas profesionales, más de un centro de actividad en el territorio de la Comunidad y la obligación de residencia impide el ejercicio de este derecho.

( véanse los apartados 27, 28 y 57 y el punto 1 del fallo )

3. El artículo 1, letra g), párrafo segundo, de la Directiva 89/48, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, prevé que, para permitir la organización de la prueba de aptitud, las autoridades competentes del Estado miembro de acogida «confeccionarán una lista que, basándose en la comparación entre la formación exigida en su Estado y la recibida por el solicitante, indicará aquellas materias que no estén cubiertas por el título o el o los certificados que presente el solicitante».

Si bien dicha disposición no exige que los Estados miembros regulen detalladamente todos los aspectos de la prueba de aptitud, no les exime, sin embargo, de la obligación de precisar y de publicar las materias que se consideran indispensables para el ejercicio de la profesión de que se trate y las modalidades de la prueba de aptitud, con el fin de que los solicitantes puedan conocer, de modo general, la naturaleza y el contenido de la prueba que, en su caso, deberán realizar.

A falta de dicha normativa, la comparación, caso por caso, prevista en dicho artículo, podría efectuarse de modo arbitrario o incluso discriminatorio, y no puede considerarse que una legislación nacional de este tipo se haya adaptado de manera completa a la Directiva 89/48.

( véanse los apartados 51, 53, 54 y 57 y el punto 1 del fallo )

Partes

En el asunto C-145/99,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. E. Traversa y B. Mongin, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Italiana, representada por el Sr. U. Leanza, en calidad de agente, asistido por la Sra. F. Quadri, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 52 y 59 del Tratado CE (actualmente artículos 43 CE y 49 CE, tras su modificación) y de la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO 1989, L 19, p. 16):

- al haber mantenido, infringiendo lo dispuesto en el artículo 59 del Tratado, la prohibición general, impuesta a los abogados establecidos en otros Estados miembros que ejerzan en Italia en régimen de libre prestación de servicios, de disponer en este último Estado de la infraestructura necesaria para la prestación de sus servicios;

- al haber supeditado, infringiendo lo dispuesto en el artículo 52 del Tratado, la inscripción en un colegio de abogados italiano a la posesión de la nacionalidad italiana y de cualificaciones adquiridas exclusivamente en Italia, así como al mantenimiento de la residencia en una circunscripción judicial italiana;

- al haber aplicado de forma discriminatoria a los abogados procedentes de otros Estados miembros las «medidas compensatorias» (prueba de aptitud) previstas en el artículo 4 de la Directiva 89/48, y

- al haber adaptado de manera incompleta su Derecho interno a lo dispuesto en la Directiva 89/48, dada la inexistencia de una normativa que establezca las modalidades de la prueba de aptitud para los abogados procedentes de otros Estados miembros,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Quinta),

integrado por los Sres. S. von Bahr, Presidente de la Sala Cuarta, en funciones de Presidente de la Sala Quinta, D.A.O. Edward (Ponente), A. La Pergola, M. Wathelet y C.W.A. Timmermans, Jueces;

Abogada General: Sra. C. Stix-Hackl;

Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 15 de febrero de 2001, en la que la Comisión estuvo representada por el Sr. E. Traversa y la República Italiana por el Sr. I. Braguglia, avvocato dello Stato;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 3 de mayo de 2001;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de abril de 1999, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), con el fin de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 52 y 59 del Tratado CE (actualmente artículos 43 CE y 49 CE, tras su modificación) y de la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO 1989, L 19, p. 16):

- al haber mantenido, infringiendo lo dispuesto en el artículo 59 del Tratado, la prohibición general, impuesta a los abogados establecidos en otros Estados miembros que ejerzan en Italia en régimen de libre prestación de servicios, de disponer en este último Estado de la infraestructura necesaria para la prestación de sus servicios;

- al haber supeditado, infringiendo lo dispuesto en el artículo 52 del Tratado, la inscripción en un colegio de abogados italiano a la posesión de la nacionalidad italiana y de cualificaciones adquiridas exclusivamente en Italia, así como al mantenimiento de la residencia en una circunscripción judicial italiana;

- al haber aplicado de forma discriminatoria a los abogados procedentes de otros Estados miembros las «medidas compensatorias» (prueba de aptitud) previstas en el artículo 4 de la Directiva 89/48, y

- al haber adaptado de manera incompleta su Derecho interno a lo dispuesto en la Directiva 89/48, dada la inexistencia de una normativa que establezca las modalidades de la prueba de aptitud para los abogados procedentes de otros Estados miembros.

2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 5 de julio de 1999, se declaró la inadmisibilidad manifiesta de la demanda de intervención presentada por el Sr. J. Lau en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

Marco jurídico

Normativa comunitaria

3 La Directiva 89/48 establece un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años.

4 En el artículo 1, letra g), párrafo primero, de la Directiva 89/48 se define la «prueba de aptitud» como «un examen que abarque únicamente los conocimientos profesionales del solicitante, efectuado por las autoridades competentes del Estado miembro de acogida y mediante el que se apreciará la aptitud del solicitante para ejercer en dicho Estado miembro una profesión regulada».

5 Los párrafos segundo, tercero y cuarto de la misma disposición son del siguiente tenor:

«Para permitir dicho control, las autoridades competentes confeccionarán una lista que, basándose en la comparación entre la formación exigida en su Estado y la recibida por el solicitante, indicará aquellas materias que no estén cubiertas por el título o el o los certificados que presente el solicitante.

La prueba de aptitud deberá tomar en consideración el hecho de que el solicitante sea un profesional cualificado en el Estado miembro de origen o de procedencia. Se referirá a las materias que haya que elegir de entre las que figuren en la lista y cuyo conocimiento sea condición esencial para poder ejercer la profesión en el Estado miembro de acogida. Esta prueba podrá incluir, igualmente, el conocimiento de la deontología aplicable a las actividades de que se trate en el Estado miembro de acogida. Las modalidades de la prueba de aptitud serán establecidas por las autoridades competentes de dicho Estado respetando las disposiciones del Derecho comunitario.

Las autoridades competentes del Estado miembro de acogida establecerán en dicho Estado el estatuto del solicitante que desee prepararse para la prueba de aptitud en dicho Estado miembro.»

6 El artículo 3 de la Directiva 89/48, que precisa los principios que presiden el acceso a una profesión regulada y su ejercicio, dispone:

«Cuando, en el Estado miembro de acogida, el acceso o el ejercicio de una profesión regulada estén supeditados a la posesión de un título, la autoridad competente no podrá denegar a un nacional de otro Estado miembro el acceso a dicha profesión o su ejercicio en las mismas condiciones que a sus nacionales, alegando insuficiencia de cualificación:

a) si el solicitante está en posesión del título prescrito por otro Estado miembro para acceder a dicha profesión o ejercerla en su territorio, y lo ha obtenido en un Estado miembro, o

b) si el solicitante ha ejercido a tiempo completo dicha profesión durante dos años en el curso de los diez años anteriores en otro Estado miembro que no regule esta profesión, según lo dispuesto en la letra c) del artículo 1 y en el párrafo primero de la letra d) del mismo artículo, estando en posesión de uno o varios títulos de formación:

- que hayan sido expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro designada con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado;

- que acrediten que el titular ha cursado con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años, o de una duración equivalente a tiempo parcial en una universidad, en un centro de enseñanza superior o en otro dentro del mismo nivel de formación de un Estado miembro y, en su caso, que ha cursado con éxito la formación profesional requerida, además del ciclo de estudios postsecundarios, y

- que le hayan preparado para el ejercicio de dicha profesión.

Se equiparará al título contemplado en el párrafo primero cualquier certificado o conjunto de certificados expedidos por una autoridad competente en un Estado miembro, que sancionen una formación adquirida en la Comunidad y que sean reconocidos como equivalentes por dicho Estado miembro, siempre que dicho reconocimiento haya sido notificado a los demás Estados miembros y a la Comisión.»

7 El artículo 4 de la Directiva 89/48 autoriza al Estado miembro de acogida a exigir el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a una profesión regulada. Así, conforme al apartado 1 de dicha disposición, el artículo 3 de la Directiva 89/48 no es óbice para que el Estado miembro de acogida exija al solicitante:

«[...]

b) que efectúe un período de prácticas, durante tres años como máximo, o que se someta a una prueba de aptitud:

- cuando la formación que haya recibido, con arreglo a lo dispuesto en las letras a) y b) del artículo 3, comprenda materias sustancialmente diferentes de las cubiertas por el título exigido en el Estado miembro de acogida; o

- cuando, en el caso previsto en la letra a) del artículo 3, la profesión regulada en el Estado miembro de acogida abarque una o varias actividades profesionales reguladas que no existan en la profesión regulada en el Estado miembro de origen o de procedencia del solicitante y esta diferencia se caracterice por una formación específica exigida en el Estado miembro de acogida y que se refiera a materias sustancialmente diferentes de las cubiertas por el título que presente el solicitante, o

- cuando, en el caso previsto en la letra b) del artículo 3, la profesión regulada en el Estado miembro de acogida cubra una o varias actividades profesionales reguladas que no existan en la profesión ejercida por el solicitante en el Estado miembro de origen o de procedencia, y esta diferencia se caracterice por una formación específica exigida en el Estado miembro de acogida y que se refiera a materias sustancialmente diferentes de las cubiertas por el o los títulos que presente el solicitante.

[...]»

8 Además, el artículo 4, apartado 1, letra b), párrafo segundo, de la Directiva 89/48 prevé que, «para las profesiones cuyo ejercicio exija un conocimiento preciso del Derecho nacional y en las cuales un elemento esencial y constante del ejercicio de la actividad profesional sea la asesoría y/o asistencia relativas al Derecho nacional, el Estado miembro de acogida podrá, como excepción a este principio, exigir bien un período de prácticas, bien una prueba de aptitud [...]».

9 El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 89/48 prohíbe a los Estados miembros exigir al solicitante de forma acumulativa que aporte la prueba de su experiencia profesional y que efectúe un período de prácticas o se someta a una prueba de aptitud.

Normativa italiana

10 Las disposiciones esenciales que regulan el acceso a la abogacía y el ejercicio de ésta en Italia se encuentran en el Regio Decreto Legge nº 1578, Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore (Real Decreto-ley nº 1578, de organización de las profesiones de abogado y procurador), de 27 de noviembre de 1933 (GURI nº 281, de 5 de diciembre de 1933, p. 5521; en lo sucesivo «Decreto-ley nº 1578/33»).

11 El artículo 17, apartado 1, del Decreto-ley nº 1578/33 dispone:

«Para la inscripción en un colegio de abogados, es necesario:

1º ser nacional italiano o italiano perteneciente a regiones no unidas políticamente a Italia;

[...]

4º poseer la licenciatura en Derecho ("laurea in giurisprudenza") expedida o convalidada por una universidad de la República Italiana;

5º haber efectuado, satisfactoriamente y con aprovechamiento, un período de prácticas en un despacho de abogados, asistiendo a las vistas en materia civil y penal de la Corte d'appello o del Tribunale durante al menos dos años consecutivos, tras la licenciatura, en las condiciones que determinen las disposiciones adoptadas conforme al artículo 101, o haber ejercido la abogacía ante las Preture, durante el mismo período y conforme a lo dispuesto en el artículo 8.

[...]

7º residir en la circunscripción judicial del colegio en el que se solicite la inscripción.»

12 La legge nº 31, Libera prestazione di servizi da parte degli avvocati cittadini di altri Stati membri della Comunità europea (Ley nº 31, relativa a la libre prestación de servicios por los abogados nacionales de otros Estados miembros de la Comunidad Europea), de 9 de febrero de 1982 (GURI nº 42, de 12 de febrero de 1982, p. 1030; en lo sucesivo, «Ley nº 31/82»), tiene por objeto adaptar el Derecho interno a la Directiva 77/249/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1977, dirigida a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los abogados (DO L 78, p. 17; EE 06/01, p. 224). El artículo 2 de la Ley nº 31/82 dispone:

«Prestación de servicios profesionales

A las personas mencionadas en el artículo 1 [los nacionales de los Estados miembros que estén autorizados en el Estado miembro de procedencia a ejercer la profesión de abogado] se les permitirá ejercer la actividad profesional de abogado, en los ámbitos judicial y extrajudicial, con carácter temporal y en las condiciones fijadas en el presente título.

Para el ejercicio de las actividades profesionales contempladas en el párrafo anterior, no se permitirá instalar en el territorio de la República un despacho ni un establecimiento principal o secundario.»

13 El decreto legislativo nº 115, de 27 de enero de 1992 (GURI nº 40, de 18 de febrero de 1992, p. 6; en lo sucesivo, «Decreto legislativo nº 115/92»), tiene por objeto adaptar el Derecho interno a la Directiva 89/48. El artículo 6, apartado 2, de dicho Decreto legislativo prevé:

«El reconocimiento [del título de formación profesional] estará supeditado a la superación de una prueba de aptitud para las profesiones de abogado, auditor de cuentas y agente de la propiedad industrial.»

14 El artículo 8, apartados 1 y 2, del Decreto legislativo nº 115/92 presenta la siguiente redacción:

«1. La prueba de aptitud consistirá en un examen de los conocimientos profesionales y deontológicos del solicitante, así como en una evaluación de su capacidad para el ejercicio de la profesión, y en ella se tomará en consideración el hecho de que el solicitante es un profesional cualificado en el Estado de origen o de procedencia.

2. Las materias comprendidas en el examen se elegirán en función de su especial importancia para el ejercicio de la profesión.»

15 El artículo 9 del Decreto legislativo nº 115/92 es del siguiente tenor:

«Mediante decreto del ministro competente con arreglo al artículo 11 [en el presente caso, el ministro de Justicia], de común acuerdo con el ministro para la coordinación de las políticas comunitarias y con el ministro de universidades e investigación científica y técnica, y previo dictamen del consiglio di Stato [Consejo de Estado], se adoptarán las disposiciones y directrices generales para la aplicación de los artículos 5, 6, 7 y 8 en relación con las diferentes profesiones y las correspondientes formaciones profesionales.»

16 El artículo 12, apartados 1, 3, 5, 6 y 7, del Decreto legislativo nº 115/92 prevé:

«1. La solicitud de reconocimiento deberá dirigirse al ministerio competente e irá acompañada de la documentación correspondiente al título cuyo reconocimiento se solicite con arreglo a los requisitos previstos en el artículo 10.

[...]

3. En un plazo de treinta días a partir de la recepción de la solicitud, el ministerio comprobará que la documentación presentada es completa y, en su caso, comunicará al solicitante qué documentos complementarios debe aportar.

[...]

5. El ministro competente decidirá sobre el reconocimiento mediante decreto, que deberá adoptarse en un plazo de cuatro meses a partir de la presentación de la solicitud o de los documentos complementarios requeridos, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3.

6. En los casos contemplados en el artículo 6 ("medidas compensatorias"), el decreto establecerá las condiciones para la realización del período de prácticas o de la prueba de aptitud, y designará el organismo o autoridad competente con arreglo al artículo 15.

7. Los decretos a que se refiere el apartado 5 se publicarán en la Gazzetta Ufficiale.

[...]»

17 El artículo 15, apartado 1, del Decreto legislativo nº 115/92 dispone:

«Las modalidades para la realización y evaluación del período de prácticas y de la prueba de aptitud serán competencia de los organismos y autoridades encargados de los colegios, listas o registros profesionales.

[...]»

18 El artículo 10 de la legge nº 146, Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europea, legge comunitaria 1993 (Ley nº 146, por la que se dictan disposiciones para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la pertenencia de Italia a la Comunidad Europea; Ley comunitaria de 1993), de 22 de febrero de 1994 (suplemento ordinario nº 39 de la GURI nº 52, de 4 de marzo de 1994, p. 1; en lo sucesivo, «Ley nº 146/94»), prevé:

«Los nacionales de los Estados miembros de la Comunidad Europea se equipararán a los nacionales italianos a los efectos de la inscripción en el colegio de abogados contemplado en el artículo 17 del Real Decreto-ley nº 1578, de 27 de noviembre de 1933, [...] por el que se regula la profesión de abogado.»

Procedimiento administrativo previo

19 De conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 169, párrafo primero, del Tratado, después de haber requerido a la República Italiana para que presentara sus observaciones, la Comisión dirigió a dicho Estado miembro, el 8 de octubre de 1998, un dictamen motivado en el cual le instaba a adoptar las medidas necesarias para atenerse a las obligaciones derivadas de los artículos 52 y 59 del Tratado, así como de la Directiva 89/48, en un plazo de dos meses a partir de la notificación del citado dictamen. Al no estimar satisfactoria la respuesta del Gobierno italiano a dicho dictamen, la Comisión interpuso el presente recurso.

Sobre el primer motivo

20 Mediante su primer motivo, la Comisión sostiene que el artículo 2, párrafo segundo, de la Ley nº 31/82 infringe lo dispuesto en el artículo 59 del Tratado, en la medida en que dicha disposición nacional impide a los abogados establecidos en otros Estados miembros que deseen prestar servicios en Italia contar con una cierta infraestructura en este último Estado miembro.

21 El Gobierno italiano alega esencialmente que esta prohibición pretende evitar que se falsee la libertad de establecimiento. Si tal prohibición no existiera, los abogados que ejercieran su derecho a la libre prestación de servicios podrían crear en realidad un establecimiento, con el pretexto de disponer de una cierta infraestructura. Sin embargo, el Gobierno italiano precisa que, con el fin de disipar las dudas sobre la compatibilidad del artículo 2, párrafo segundo, de la Ley nº 31/82 con el artículo 59 del Tratado, se ha presentado ante el Parlamento italiano un proyecto de ley que prevé la derogación de dicha disposición nacional.

22 A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que el carácter temporal de una prestación de servicios no excluye la posibilidad de que el prestador de servicios, en el sentido del Tratado, se provea, en el Estado miembro de acogida, de cierta infraestructura (incluida una oficina, despacho o estudio) en la medida en que dicha infraestructura sea necesaria para realizar la referida prestación (sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard, C-55/94, Rec. p. I-4165, apartado 27).

23 En consecuencia, es incompatible con el artículo 59 del Tratado la prohibición general, contemplada en el artículo 2, párrafo segundo, de la Ley nº 31/82, que impide abrir un despacho o un establecimiento principal o secundario en Italia a los abogados establecidos en Estados miembros distintos de la República Italiana que ejerzan en Italia su derecho a la libre prestación de servicios.

24 Por lo tanto, debe estimarse el primer motivo de la Comisión.

Sobre el segundo motivo

Sobre la primera parte

25 Mediante la primera parte de su segundo motivo, la Comisión sostiene que la obligación de que el abogado resida en la circunscripción judicial del colegio en el que se encuentre inscrito, mencionada en el artículo 17, apartado 1, número 7, del Decreto-ley nº 1578/33, es contraria a la libertad de establecimiento consagrada en el artículo 52 del Tratado.

26 El Gobierno italiano replica que la obligación de residencia responde a exigencias de organización jurisdiccional, puesto que facilita los controles inherentes a la existencia de un colegio profesional local. Sin embargo, subraya que en la práctica ya no se exige a los abogados nacionales de Estados miembros distintos de la República Italiana que cumplan con esta obligación, tal como se desprende del dictamen nº 6/1994 del Consejo nacional de la abogacía. Dicho Gobierno añade que el proyecto de ley de reforma de la abogacía prevé la sustitución de la obligación de residencia por la de domicilio profesional, lo que permite al interesado fijar o mantener su residencia oficial en un Estado miembro y su domicilio profesional en otro.

27 El Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que el derecho de establecimiento consagrado en el artículo 52 del Tratado comprende la facultad de crear y de mantener, siempre que se respeten las normas profesionales, más de un centro de actividad en el territorio de la Comunidad (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de julio de 1984, Klopp, 107/83, Rec. p. 2971, apartado 19; de 20 de mayo de 1992, Ramrath, C-106/91, Rec. p. I-3351, apartados 20 a 22 y 28, y de 18 de enero de 2001, Comisión/Italia, C-162/99, Rec. p. I-541, apartado 20).

28 La obligación de residencia que critica la Comisión es, por lo tanto, incompatible con el artículo 52 del Tratado, dado que impide que un abogado establecido en un Estado miembro que no sea la República Italiana mantenga un establecimiento en Italia.

29 No puede acogerse la alegación del Gobierno italiano según la cual, dada la falta de aplicación práctica de la obligación de residencia, no se infringe el artículo 52 del Tratado.

30 En efecto, es jurisprudencia reiterada que la incompatibilidad de una legislación nacional con las disposiciones comunitarias, aunque sean directamente aplicables, sólo puede quedar definitivamente eliminada mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que aquellas que deben modificarse. Simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden ser consideradas como constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones del Tratado (véanse, en particular, las sentencias de 13 de marzo de 1997, Comisión/Francia, C-197/96, Rec. p. I-1489, apartado 14, y de 9 de marzo de 2000, Comisión/Italia, C-358/98, Rec. p. I-1255, apartado 17).

31 Por consiguiente, procede declarar fundada la primera parte del segundo motivo de la Comisión.

Sobre la segunda parte

32 Mediante la segunda parte de su segundo motivo, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que el artículo 17, apartado 1, números 1, 4 y 5, del Decreto-ley nº 1578/33 viola la libertad de establecimiento, dado que exige, para acceder a la profesión de abogado, que se posea la nacionalidad italiana y un título italiano de Derecho («laurea in giurisprudenza»), así como que se efectúe un período de prácticas de dos años ante órganos jurisdiccionales italianos.

33 A este respecto, ha quedado acreditado que el artículo 10 de la Ley nº 146/94, que equipara los nacionales de Estados miembros distintos de la República Italiana a los nacionales italianos a efectos de inscripción en el colegio de abogados, suprimió el requisito de nacionalidad. Asimismo, las disposiciones relativas a la posesión de un título italiano de Derecho y a la realización de un período de prácticas fueron derogadas mediante el Decreto legislativo nº 115/92, que prevé un procedimiento de reconocimiento del título profesional de abogado obtenido en otro Estado miembro.

34 Sin embargo, la Comisión considera que no se satisfacen las exigencias impuestas por la seguridad jurídica, debido a que las modificaciones de que ha sido objeto el artículo 17, apartado 1, del Decreto-ley nº 1578/33 no se reproducen en dicha disposición. La existencia de dos normas contradictorias dificulta a los particulares el conocimiento de las normas jurídicas aplicables, complicando así el ejercicio de los derechos comunitarios de que disfrutan los abogados nacionales de otros Estados miembros.

35 En este contexto, el Gobierno italiano se refiere al principio de prevalencia de la norma posterior sobre la norma anterior en el caso de sucesión en el tiempo de leyes incompatibles.

36 A este respecto, ha quedado demostrado, por una parte, que las disposiciones modificativas que figuran en la Ley nº 146/94 y en el Decreto legislativo nº 115/92 poseen carácter obligatorio y, por otra parte, que tienen por efecto la derogación de las obligaciones impuestas por el artículo 17, apartado 1, del Decreto-ley nº 1578/33, conforme a las cuales, para acceder a la abogacía, es necesario poseer la nacionalidad italiana y un título de Derecho italiano, así como efectuar un período de prácticas de dos años ante órganos jurisdiccionales italianos.

37 Dichas disposiciones modificativas cumplen los dos requisitos exigidos por el Tribunal de Justicia para que el Derecho nacional sea compatible con el Derecho comunitario primario, requisitos conforme a los cuales la incompatibilidad de una legislación nacional con las disposiciones comunitarias, aunque sean directamente aplicables, sólo puede quedar definitivamente eliminada mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que aquellas que deben modificarse (véase, en particular, la sentencia de 9 de marzo de 2000, Comisión/Italia, antes citada, apartado 17).

38 En el presente caso, la derogación de las disposiciones pertinentes del Decreto-ley nº 1578/33 por la Ley nº 146/94 y el Decreto legislativo nº 115/92 resulta automáticamente de la aplicación del principio de prevalencia de las leyes posteriores, principio común a las tradiciones jurídicas de los Estados miembros.

39 Por consiguiente, debe declararse que, en el presente caso, no se han incumplido las exigencias impuestas por la seguridad jurídica.

40 Por lo tanto, la segunda parte del segundo motivo de la Comisión no puede ser estimada.

Sobre los motivos tercero y cuarto

41 Los motivos tercero y cuarto de la Comisión, que procede examinar conjuntamente, se refieren a la adaptación del Derecho interno al artículo 4 de la Directiva 89/48 y a la aplicación práctica de esta disposición en lo que atañe a la prueba de aptitud que en ella se prevé.

Alegaciones de las partes

42 Mediante su cuarto motivo, la Comisión imputa a la República Italiana haber adaptado de manera incompleta el Derecho interno a la Directiva 89/48, puesto que no ha adoptado una normativa que establezca las modalidades de la prueba de aptitud definida en el artículo 1, letra g), párrafo primero, de dicha Directiva.

43 La Comisión alega que el Decreto legislativo nº 115/92, que tiene por objeto la adaptación del Derecho interno a los artículos 1, letra g), y 4 de la Directiva 89/48, prevé, en sus artículos 9 y 11, que el ministro de Justicia italiano adoptará «disposiciones y directrices generales» para el desarrollo de la prueba de aptitud. Ahora bien, la Comisión afirma que no se han adoptado tales medidas.

44 Según la Comisión, en la práctica, las autoridades italianas ejecutan los artículos 1, letra g), y 4 de la Directiva 89/48 mediante decretos ministeriales individuales, de tal modo que se elabora una prueba de aptitud personal para cada candidato. A juicio de la Comisión, esta práctica administrativa coloca a los candidatos en una situación de inseguridad jurídica que no les permite conocer con antelación las materias que serán objeto de la prueba de aptitud ni su número, la forma en que la prueba se dividirá en examen escrito y examen oral, los criterios de evaluación de los exámenes y otros aspectos esenciales del desarrollo de dicha prueba.

45 Mediante su tercer motivo, la Comisión critica el modo concreto en que las autoridades italianas desarrollan la prueba de aptitud prevista en el artículo 4, apartado 1, letra b), de la Directiva 89/48 por lo que respecta a los abogados procedentes de otros Estados miembros.

46 A la luz de la información de que dispone, es decir, del texto de los decretos ministeriales individuales de reconocimiento de títulos profesionales, a que se refiere el artículo 12, apartado 5, del Decreto legislativo nº 115/92, y de los datos proporcionados en las denuncias que le han presentado abogados procedentes de Estados miembros distintos de la República Italiana, la Comisión llega a la conclusión de que la prueba de aptitud puede versar sobre diez materias, así como sobre la organización jurisdiccional y el código deontológico de la abogacía, y de que comprende un examen escrito y un examen oral. El examen escrito, que consiste en la redacción de un acto judicial o de un dictamen, versa sobre tres materias seleccionadas por el tribunal de examen de entre las diez materias posibles, así como sobre la organización jurisdiccional y el código deontológico de la abogacía, mientras que el examen oral, que consiste en responder a breves cuestiones prácticas, abarca la totalidad de las materias, además de la organización jurisdiccional y el código deontológico de la abogacía.

47 La Comisión critica la práctica discriminatoria seguida por las autoridades italianas, que se concreta en la excesiva dificultad de la prueba de aptitud en comparación con el examen de habilitación que deben superar los abogados italianos. Este último examen incluye también una parte escrita y una parte oral. No obstante, el examen escrito sólo versa sobre tres materias, una de las cuales es elegida por el solicitante, y el examen oral comprende únicamente cinco materias, todas ellas elegidas por el solicitante, a las que se añaden cuestiones sobre la organización jurisdiccional y sobre el código deontológico de la abogacía.

48 Conforme a las estadísticas de 1998 contenidas en la réplica de la Comisión, dieciocho de los veintinueve abogados nacionales de otros Estados miembros que solicitaron y obtuvieron el reconocimiento de su título profesional en Italia superaron una prueba de aptitud que versaba sobre una única materia. Sin embargo, la Comisión destaca que la prueba de aptitud de los otros once solicitantes versaba, en un caso, sobre siete materias; en otro, sobre nueve materias, y, en los restantes ocho casos, sobre la totalidad de las materias, así como sobre la organización jurisdiccional y el código deontológico de la abogacía.

49 El Gobierno italiano alega que el Decreto legislativo nº 115/92 adapta de manera completa el Derecho interno a la Directiva 89/48.

50 Por lo que respecta al contenido pormenorizado de la prueba de aptitud, dicho Gobierno subraya que es necesaria la existencia de una cierta facultad de apreciación, ya que las competencias profesionales que los abogados adquieren en cada Estado miembro difieren. Asimismo, alega que la prueba de aptitud toma en consideración la cualificación profesional adquirida por un abogado en un Estado miembro distinto de la República Italiana y que tanto el Decreto legislativo nº 115/92 como la aplicación que recibe se atienen a las prescripciones del Derecho comunitario.

Apreciación del Tribunal de Justicia

51 El artículo 1, letra g), párrafo segundo, de la Directiva 89/48 prevé que, para permitir la organización de la prueba de aptitud, las autoridades competentes del Estado miembro de acogida «confeccionarán una lista que, basándose en la comparación entre la formación exigida en su Estado y la recibida por el solicitante, indicará aquellas materias que no estén cubiertas por el título o el o los certificados que presente el solicitante».

52 En consecuencia, el contenido preciso de la prueba de aptitud debe determinarse caso por caso, tras proceder a una comparación específica de las cualificaciones y de la experiencia del solicitante, quien, como destaca el noveno considerando de la Directiva 89/48, es «una persona ya formada profesionalmente en otro Estado miembro», con la lista de las materias que se consideran indispensables en la formación de la profesión de que se trate.

53 Si bien el artículo 1, letra g), de la Directiva 89/48 no exige que los Estados miembros regulen detalladamente todos los aspectos de la prueba de aptitud, dicho artículo no les exime, sin embargo, de la obligación de precisar y de publicar las materias que se consideran indispensables para el ejercicio de la profesión y las modalidades de la prueba de aptitud, con el fin de que los solicitantes puedan conocer, de modo general, la naturaleza y el contenido de la prueba que, en su caso, deberán realizar. A falta de dicha normativa, la comparación, caso por caso, prevista en el artículo 1, letra g), párrafo segundo, de la Directiva 89/48 puede efectuarse de modo arbitrario o incluso discriminatorio.

54 Ha quedado acreditado que el Decreto legislativo nº 115/92 no determina las materias que se consideran indispensables para el ejercicio de la abogacía en Italia ni las modalidades de la prueba de aptitud, lo que crea una situación de incertidumbre, cuando no de inseguridad jurídica. Por consiguiente, no puede considerarse que dicho Decreto legislativo haya adaptado de manera completa el Derecho interno a la Directiva 89/48.

55 Por lo tanto, debe declarase que la República Italiana no ha adaptado completamente el Derecho interno a la Directiva 89/48, de modo que ha de estimarse fundado el cuarto motivo de la Comisión.

56 En cuanto a los supuestos de hecho invocados por la Comisión en apoyo de su tercer motivo, debe destacarse que, si bien pueden, cuando menos, confirmar la impresión de que, en la práctica, la prueba de aptitud carece de coherencia y de transparencia, no se han aportado al Tribunal de Justicia datos suficientes que permitan demostrar que en el desarrollo, caso por caso, de dicha prueba de aptitud se han incumplido las obligaciones impuestas por la Directiva 89/48. En estas circunstancias, no puede acogerse el tercer motivo formulado por la Comisión.

57 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 52 y 59 del Tratado y de la Directiva 89/48:

- al haber mantenido, infringiendo lo dispuesto en el artículo 59 del Tratado, la prohibición general, impuesta a los abogados establecidos en otros Estados miembros que ejerzan en Italia en régimen de libre prestación de servicios, de disponer en este último Estado de la infraestructura necesaria para la prestación de sus servicios;

- al haber obligado, infringiendo lo dispuesto en el artículo 52 del Tratado, a los abogados a residir en la circunscripción judicial del colegio en que se encuentren inscritos, y

- al haber adaptado de manera incompleta su Derecho interno a lo dispuesto en la Directiva 89/48, dada la inexistencia de una normativa que establezca las modalidades de la prueba de aptitud para los abogados procedentes de otros Estados miembros.

58 Procede desestimar el recurso en todo lo demás.

Decisión sobre las costas

Costas

59 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, según el apartado 3, párrafo primero, de la misma disposición, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas. Por haber sido estimados parcialmente los motivos formulados por la República Italiana y por la Comisión, procede decidir que cada parte abone sus propias costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Quinta)

decide:

1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 52 y 59 del Tratado CE (actualmente artículos 43 CE y 49 CE, tras su modificación) y de la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años:

- al haber mantenido, infringiendo lo dispuesto en el artículo 59 del Tratado, la prohibición general, impuesta a los abogados establecidos en otros Estados miembros que ejerzan en Italia en régimen de libre prestación de servicios, de disponer en este último Estado de la infraestructura necesaria para la prestación de sus servicios;

- al haber obligado, infringiendo lo dispuesto en el artículo 52 del Tratado, a los abogados a residir en la circunscripción judicial del colegio en que se encuentren inscritos, y

- al haber adaptado de manera incompleta su Derecho interno a lo dispuesto en la Directiva 89/48, dada la inexistencia de una normativa que establezca las modalidades de la prueba de aptitud para los abogados procedentes de otros Estados miembros.

2) Desestimar el recurso en todo lo demás.

3) La República Italiana y la Comisión de las Comunidades Europeas cargarán con sus propias costas.