Conclusiones del Abogado General Lenz presentadas el 29 de junio de 1988. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - PREFERENCIAS ARANCELARIAS GENERALIZADAS - RECURSO DE ANULACION - OBLIGACION DE MOTIVAR LOS ACTOS COMUNITARIOS - UNION ADUANERA - CONTINGENTES ARANCELARIOS. - ASUNTO 51/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1988 página 05459



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

A. Hechos

1. Al igual que ya hizo el año pasado,(1) la Comisión de las Comunidades Europeas, parte demandante, ha impugnado dos actos del Consejo de las Comunidades Europeas, parte demandada, con arreglo a los cuales habían de aplicarse preferencias arancelarias durante el año 1987 a determinados productos procedentes de países en vías de desarrollo.(2)

2. A semejanza de los Reglamentos aplicables para el año pasado, los Reglamentos de la parte demandada impugnados hacen referencia al "Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea", sin dar indicaciones más precisas acerca de los fundamentos jurídicos en que se basan. No obstante, la parte demandada tuvo la intención de aplicar los artículos 113 y 235 del Tratado CEE.

3. La parte demandante entiende que esta manera de proceder supone un vicio substancial de forma en relación con el artículo 190 del Tratado CEE. Por otra parte, critica la estructuración del sistema de preferencias que, según ella, la parte demandada, desviándose de sus propuestas, ha establecido de una manera contraria a los principios de la unión aduanera y de la política comercial común.

4. Por consiguiente, la parte demandante solicita al Tribunal de Justicia que:

- declare nulos los Reglamentos nº 3924/86 y nº 3925/86,

- condene en costas a la parte demandada.

5. Teniendo en cuenta la sentencia recaída el 26 de marzo de 1987 en el asunto 45/86, la parte demandada reconoce la procedencia del primer motivo. No obstante lo cual, solicita al Tribunal de Justicia que:

- desestime el recurso,

- condene en costas a la parte demandante.

6. En la vista, la parte demandante desistió formalmente de los motivos basados en el fundamento jurídico y, por consiguiente, en el vicio substancial de forma, habida cuenta de que la sentencia dictada el 26 de marzo de 1987 en el asunto 45/86 había clarificado la situación jurídica y de que la parte demandada había hecho referencia, en el régimen de preferencias aplicable para 1988, al artículo 113 del Tratado CEE.(3)

B. Razonamientos jurídicos

Sobre el fundamento jurídico

7. Como se ha expuesto más arriba, las partes están de acuerdo sobre el extremo de que los Reglamentos impugnados son nulos debido a un vicio substancial de forma relativo al artículo 190 del Tratado CEE y debido a la referencia a un fundamento jurídico incorrecto.

8. A pesar de ello, la parte demandada no ha modificado los Reglamentos impugnados, ni mucho menos los ha derogado para sustituirlos aplicando el fundamento jurídico correcto. Como además, aun reconociendo la ilegalidad de los Reglamentos, la parte demandada ha solicitado la desestimación del recurso, el litigio subsiste.

9. Es verdad que en la vista la parte demandante desistió del motivo en cuestión. Pero como por las referidas razones dicha parte demandante había manifestado públicamente sus dudas en cuanto a la validez del Reglamento impugnado, esta duda no puede eliminarse desistiendo de un motivo. En cualquier caso, nada impide que el Tribunal de Justicia se pronuncie al respecto. Resultaría también inconcebible el que por el mero hecho de que la parte demandante haya desistido de una parte de sus motivos, el Tribunal de Justicia no pueda pronunciarse sobre la ilegalidad de los Reglamentos impugnados, incluso cuando tenga pleno conocimiento de dicha ilegalidad.

10. Basándose en las afirmaciones concordantes de las partes y en lo que declaró en la sentencia dictada el 26 de marzo de 1987 en el asunto 45/86, el Tribunal de Justicia tiene atribuciones para declarar que los Reglamentos impugnados no se atienen a las normas sobre motivación del artículo 190 del Tratado CEE, que no fueron adoptados con base en un fundamento jurídico correcto, y que, en consecuencia, deben ser declarados nulos.

11. Por consiguiente, en lo sucesivo podremos limitarnos a examinar los restantes argumentos de la parte demandante, que se reducen esencialmente al motivo basado en la violación de los principios de la unión aduanera y de la política comercial común.

Sobre el sistema de preferencias arancelarias para los productos industriales

12. La parte demandante critica en particular el reparto de los contingentes comunitarios en cuotas nacionales, de las que a los Estados miembros se atribuye al principio una primera parte del 80 %. El resto constituye una reserva comunitaria. Sólo cuando se ha utilizado al menos el 90 % de la cuota, podrá atribuirse al Estado miembro de que se trate una segunda cuota igual al 10 % de su cuota inicial, recurriendo a la reserva comunitaria. A su vez, este proceso puede repetirse, pero estando limitadas las partes sucesivas al 5 % de la cuota inicial. Los Estados miembros podrán limitar sus cuotas complementarias al 60 % de sus cuotas iniciales.

13. Los Estados miembros habían de devolver a la reserva, a más tardar el 1 de octubre de 1987, la parte sin utilizar de su cuota inicial que, el 15 de septiembre de 1987, superase el 15 % del volumen inicial. Podían también devolver una cantidad mayor si existían motivos para pensar que no se utilizaría. A petición de la Comisión, podían efectuar igualmente una devolución anticipada.

14. Según la parte demandante, dicho reparto y dicha gestión del contingente comunitario tienen como consecuencia el que, en algunos casos, las cuotas de un Estado miembro puedan haberse agotado, debiendo restablecerse, en consecuencia, el derecho de aduana previsto en el arancel aduanero común, mientras que, al mismo tiempo, en virtud del sistema de preferencias, puedan seguir llevándose a cabo importaciones según un régimen arancelario más favorable en otros Estados miembros, debido a una menor utilización de las cuotas. En apoyo de esta tesis, la parte demandante invoca un informe del Tribunal de Cuentas que contiene precisamente dichas constataciones.(4) Además, según la parte demandante, podía suceder que, debido al carácter tardío y limitado de la eventual devolución, dejasen de ser posibles las importaciones efectuadas en virtud del régimen de preferencias una vez agotadas las cuotas nacionales, mientras que, al mismo tiempo, en otros Estados miembros, no hubiesen sido utilizadas las cuotas del contingente comunitario o no lo hubiesen sido íntegramente. La parte demandante estima que lo anterior obedece al hecho de que, para el primer reparto a tanto alzado de los contingentes comunitarios en cuotas nacionales, el Consejo, parte demandada, tuvo en cuenta tres criterios, a saber, el comercio exterior, el producto nacional bruto y el volumen de la población de los Estados miembros. La parte demandante añade que el referido reparto a tanto alzado fue objeto únicamente de adaptaciones técnicas con motivo de las sucesivas ampliaciones comunitarias, ya que el Consejo no tuvo en cuenta la existencia, y mucho menos la evolución, de las corrientes comerciales.

15. El Consejo estima, por su parte, que el reparto de los contingentes en cuotas nacionales que prevé el Reglamento impugnado resulta compatible con el Tratado CEE y, en particular, con los artículos 9 y 113, y cita una serie de resoluciones del Tribunal de Justicia en las que la existencia de cuotas nacionales no había dado lugar a ningún género de crítica.

16. El artículo 3 del Tratado CEE prevé que, a fin de permitir que la Comunidad cumpla la misión de establecer un mercado común que le atribuye el artículo 2, la acción de la Comunidad llevará consigo la supresión, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas, así como el establecimiento de un arancel aduanero común y de una política comercial común respecto a terceros Estados. El artículo 9 del Tratado CEE concreta esta acción al enunciar lo siguiente:

"La Comunidad se basará en una unión aduanera, que abarcará la totalidad de los intercambios de mercancías y que implicará la prohibición, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países."

17. En la sentencia recaída el 13 de diciembre de 1973 en los asuntos acumulados 37 y 38/73,(5) el Tribunal de Justicia definió del siguiente modo la referida unión aduanera:

"((...)) la unión aduanera, que constituye uno de los fundamentos de la Comunidad, implica, por una parte, la supresión, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana y cualesquiera exacciones de efecto equivalente; ((...))

"((...)) la unión aduanera implica, por otra parte, el establecimiento de un arancel aduanero único para toda la Comunidad, tal como se prevé en los artículos 18 a 29 del Tratado;

"((...)) este arancel común tiene por objeto la igualación de los gravámenes aduaneros(6) que soportan en las fronteras de la Comunidad los productos importados de terceros países, a fin de evitar toda desviación del tráfico comercial en las relaciones con dichos países y toda distorsión en la libre circulación interna o en las condiciones de la competencia" (traducción provisional).

18. A la vista de esta definición del aspecto externo de la unión aduanera en cuanto a los principios, resulta difícil concebir cómo el sistema de contingentes descrito por la parte demandante podría ser compatible con la aplicación uniforme del arancel aduanero común y, por ende, con la unión aduanera. La principal objeción que suscita dicho sistema se deriva del hecho de que, cuando no se ha agotado el contingente comunitario, no puede excluirse que una misma y única mercancía se vea sometida a diferentes regímenes aduaneros al entrar en la Comunidad por diferentes puestos fronterizos, trato preferencial en la medida en que no se haya agotado todavía la cuota nacional del Estado de importación; y aplicación íntegra del arancel aduanero común en otro Estado miembro cuya cuota ya haya sido utilizada. En este último caso, sólo podrá llevarse a cabo una importación con arreglo al sistema de preferencias recurriendo al Estado miembro cuyas cuotas no se hayan agotado todavía. Ahora bien, es precisamente entonces cuando se produce una desviación del tráfico comercial que, sobre todo si se trata de productos de escaso valor, puede conducir lisa y llanamente a que, debido al incremento del coste del transporte, resulte imposible la importación.

19. Es verdad que la parte demandada ha invocado una serie de sentencias del Tribunal de Justicia de las que se podría deducir que dicho Tribunal, en principio, considera ajustado a Derecho el reparto de los contingentes comunitarios en cuotas nacionales.(7)

20. Sin embargo, si se examinan las referidas sentencias con mayor detenimiento, apenas si pueden encontrarse en ellas elementos favorables a la tesis que la parte demandada sostiene en el caso de autos. Desde luego, es preciso conceder a la parte demandada que el Tribunal de Justicia no critica, en dichas sentencias, el reparto de los contingentes comunitarios en cuotas nacionales. No obstante, ello obedece sobre todo al hecho de que en las citadas cuestiones prejudiciales no se habían suscitado problemas de esa naturaleza, pues dichas cuestiones prejudiciales versaban exclusivamente sobre el extremo de determinar de qué manera debían los Estados miembros gestionar sus cuotas nacionales.

21. La parte demandada invoca asimismo la sentencia dictada el 13 de diciembre de 1983 en el asunto 218/82,(8) en la que el Tribunal de Justicia tampoco había criticado el reparto de un contingente comunitario relativo al ron, el arrak y la tafia procedentes de los Estados ACP. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia había declarado que el reparto de un contingente global en cuotas nacionales puede, en determinadas circunstancias, 6 ser compatible con el Tratado, en particular si se somete a la expresa condición de que no afecte a la libre circulación de los productos que constituyan el objeto del contingente una vez que hayan sido admitidos a libre práctica en el territorio de un Estado miembro.

22. Sin embargo, esta declaración del Tribunal de Justicia no puede aplicarse sin más al caso de autos. El Reglamento(9 )que constituyó el objeto del asunto 218/82 había sido adoptado, en efecto, con base en el artículo 2 del Segundo Convenio ACP-CEE de 31 de octubre de 1979, el cual previó que las cantidades que pueden importarse con exención de derechos de aduana se fijarán cada año basándose en las mayores cantidades anuales importadas de los Estados ACP en la Comunidad durante los tres últimos años sobre los que existan estadísticas, incrementadas con un tipo de crecimiento anual. La apertura y el reparto del contingente están vinculados, pues, a la evolución de las corrientes comerciales, lo que, según ha expuesto la parte demandante sin ser contradicha, no es precisamente el caso de los Reglamentos ahora impugnados. El reparto adoptado inicialmente en 1971 en el marco de las preferencias arancelarias generalizadas en favor de los países en vías de desarrollo sólo había sido modificado, en efecto, con ocasión de las sucesivas adhesiones de nuevos Estados a la Comunidad; por el contrario, precisamente la evolución de las corrientes comerciales no se tomó en consideración durante los años posteriores, lo que tuvo como consecuencia, entre otras cosas, el que cuando se agotaban las cuotas de determinados Estados miembros en el contingente, se llevasen a cabo importaciones en la Comunidad pagando los derechos de aduana normales, siendo así que no estaba agotado en su totalidad el contingente comunitario.

23. Por consiguiente, de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 13 de diciembre de 1983 en el asunto 218/82 no se puede deducir que la licitud del reparto de un contingente comunitario en cuotas nacionales esté únicamente supeditada al hecho de que se garantice la libre circulación en la Comunidad de las mercancías sujetas a contingente que se importen. Para que semejante reparto pueda considerarse compatible con la unión aduanera es preciso que, además, se den "determinadas circunstancias".

24. Para justificar el sistema de cuotas, la parte demandada no puede invocar tampoco las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia el 15 de diciembre de 1976 en el asunto 41/76(10 )y el 5 de marzo de 1986 en el asunto 59/84,(11 )ni tampoco la sentencia dictada el 8 de octubre de 1986 en el asunto 385/85.(12 )En la última de las sentencias citadas, el Tribunal de Justicia se limitó a admitir que, habida cuenta de las particularidades del sistema de preferencias generalizadas establecidas en beneficio de los países en vías de desarrollo, la prueba del origen de las mercancías podía someterse a requisitos más estrictos. En relación con el caso de autos, no se puede deducir de la referida sentencia nada que vaya más allá de lo anterior.

25. Las dos sentencias de 15 de diciembre de 1976 y de 5 de marzo de 1986 versaban, por el contrario, sobre la cuestión de si, en los momentos tomados en consideración, la Comisión tenía todavía derecho a autorizar la adopción de medidas de protección con arreglo al artículo 115 del Tratado CEE. Desde luego, el Tribunal de Justicia declaró en ambas sentencias que "entre otras circunstancias, el estado de desarrollo incompleto de la política comercial común tras la expiración del período transitorio hace que se mantengan entre los Estados miembros disparidades de política comercial susceptibles de provocar desviaciones del tráfico o producir dificultades económicas en algunos Estados miembros".

26. Esta constatación había conducido al Tribunal de Justicia a reconocer como legítimas, con arreglo al artículo 115 del Tratado CEE, las medidas de protección autorizadas por la Comisión.

27. El caso de autos, sin embargo, no versa sobre medidas adoptadas con arreglo al artículo 115 del Tratado CEE (medidas éstas que, recordémoslo, corresponde adoptar a la Comisión, parte actora en el presente recurso), sino sobre la cuestión de determinar si, teniendo en cuenta el hecho de que la política comercial común sólo se ha realizado de un modo imperfecto, la parte demandada puede desviarse de los principios de la unión aduanera.

28. El hecho de que esta cuestión requiere una respuesta negativa debería resultar evidente. Si la parte demandada, infringiendo el artículo 113 del Tratado CEE, no ha desarrollado completamente a partir de la expiración del período transitorio, es decir, desde 1970, una política comercial común basada en principios uniformes, no puede, además, fundar en dicho incumplimiento del Tratado CEE la facultad de infringir asimismo los principios de la unión aduanera. En todo caso, será la parte demandante quien, en virtud del artículo 115 del Tratado CEE, tenga derecho a resolver las dificultades derivadas de la realización incompleta de la política comercial común por la parte demandada.

29. La parte demandante ve, además, en el reparto de los contingentes comunitarios en cuotas nacionales una infracción del artículo 113 del Tratado CEE, en la medida en que el reparto se lleva a cabo en función de los intereses nacionales (que son divergentes) de los Estados miembros y no en función de principios comunitarios uniformes, con lo que la política comunitaria se aplica con arreglo a criterios que, en parte, no han sido armonizados.

30. La parte demandada no plantea en este punto ninguna objeción de principio, pero alega que, debido al hecho de que todavía no se ha desarrollado completamente la política comercial común, se siguen produciendo divergencias de intereses entre los Estados miembros, que se pueden tener en cuenta más fácilmente manteniendo los contingentes nacionales. La parte demandada añade que, una vez realizado el mercado interior previsto para 1992, al que habrá de acompañar de una verdadera política comercial común, la supresión de los contingentes nacionales resultará de todo punto indispensable.

31. Hay que congratularse de que la parte demandada reconozca la necesidad de suprimir las cuotas nacionales para realizar el mercado interior, puesto que, de este modo, admite implícitamente que las cuotas nacionales apenas si son conciliables con el mercado común. Sin embargo, no basta con reconocer este principio para 1992, pues la política comercial común había de establecerse, no sólo para 1992, sino, de conformidad con los artículos 111 y 113 del Tratado CEE, desde la expiración del período transitorio en 1970. Como el Reglamento impugnado no se atiene en todos sus extremos a las exigencias de una verdadera política comercial común, su adopción constituye asimismo una infracción del artículo 113 del Tratado CEE.

32. A la vista de cuanto antecede, llegamos a la conclusión intermedia de que la parte demandada no tenía derecho a organizar el sistema de preferencias arancelarias para los productos industriales de una manera que tuviese como consecuencia el que en parte de la Comunidad las mercancías hubiesen de importarse pagando derechos de aduana normales, aunque no estuviesen todavía agotados en su totalidad los contingentes comunitarios al no haberse agotado las cuotas en algunos Estados miembros.

33. La decisión sobre la manera en que debe organizarse un sistema de preferencias para atenerse tanto a los principios de la unión aduanera como a la necesidad de hacer posible que todos los agentes económicos de la Comunidad tengan acceso a los contingentes en igualdad de condiciones corresponde a las instituciones comunitarias competentes para legislar. Podría contemplarse una gestión comunitaria uniforme del contingente comunitario llevada a cabo por la Comisión; pero tampoco conviene excluir un sistema consistente en repartir los contingentes comunitarios en cuotas nacionales tomando en consideración las corrientes comerciales, a condición de garantizar, bien mediante una gestión más flexible de la reserva comunitaria, bien mediante una mayor posibilidad de devolver las cuotas nacionales, que los agentes económicos puedan utilizar el sistema de preferencias mientras no se haya agotado el contingente comunitario en su totalidad.

Sobre el sistema de preferencias arancelarias para los productos textiles

34. Las aseveraciones precedentes resultan aplicables, mutatis mutandis, al sistema de preferencias arancelarias para los productos textiles. Como el régimen en cuestión no prevé sino cuotas fijas, sin reserva comunitaria, el reparto de los contingentes comunitarios en cuotas nacionales tiene efectos todavía más rígidos que en el caso de los productos industriales. Por ello, los principios de la unión aduanera se ven afectados en una medida todavía mayor que en el caso del régimen analizado en primer lugar.

35. A este respecto, puede dejarse en suspenso la cuestión de si las propuestas presentadas por la Comisión en el marco del procedimiento legislativo habrían sido suficientes para atenerse a los principios de la unión aduanera. Semejante régimen habría resultado, por lo menos, "más en consonancia con el Tratado". En cualquier caso, el régimen adoptado por el Consejo no resulta conforme con los principios de la unión aduanera y de la política comercial común, tal como fueron previstos en el Tratado y han sido precisados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Sobre el carácter definitivo de ambos Reglamentos

36. La parte demandante se remitió al Tribunal de Justicia en lo relativo a determinar si, en aplicación del párrafo 2 del artículo 174 del Tratado CEE, deben declararse definitivos algunos efectos de los Reglamentos.

37. Como vamos a proponer al Tribunal de Justicia que declare nulos y sin valor ni efecto alguno ambos Reglamentos aun cuando los mismos dejaron de estar en vigor el 31 de diciembre de 1987, resulta necesario, en interés de los países en vías de desarrollo y de los agentes económicos que hayan llevado a cabo importaciones en el marco del sistema de preferencias arancelarias, declarar válidas las formalidades aduaneras realizadas, aun cuando la anulación de ambos Reglamentos produce sus efectos ab initio.

C. Conclusión

38. En conclusión, proponemos al Tribunal de Justicia que se pronuncie en los términos siguientes:

"1) se declaren nulos y sin valor ni efecto alguno los Reglamentos nº 3924/86 y nº 3925/86 del Consejo, de 16 de diciembre de 1986;

"2) los efectos de los Reglamentos anulados deberán ser considerados como definitivos en la medida en que, con base en los mismos, se hayan llevado a cabo importaciones en virtud del sistema de preferencias;

"3) se condene en costas al Consejo."

(*) Traducido del alemán.

(1)Véase sentencia de 26 de marzo de 1987 (Comisión de las Comunidades Europeas/Consejo de las Comunidades Europeas, 45/86, Rec. 1987, p. 1493).

(2)Reglamento nº 3924/86 del Consejo, de 16 de diciembre de 1986, relativo a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas para el año 1987 a determinados productos industriales originarios de países en vías de desarrollo (DO 1986, L 373, p. 1); Reglamento nº 3925/86 del Consejo, de 16 de diciembre de 1986, relativo a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas para el año 1987 a los productos textiles originarios de países en vías de desarrollo (DO 1986, L 373, p. 68).

(3)Reglamentos nº 3635/87 (DO 1987, L 350, p. 1) y nº 3782/87 (DO 1987, L 367, p. 1).

(4)Informe anual relativo al ejercicio 1982 (DO 1983, C 357, pp. 1 y ss., especialmente p. 32).

(5)Sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 1973 (Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders/NV Indiamex y otros, asuntos acumulados 37/73 y 38/73, Rec. 1973, pp. 1609 y ss., especialmente p. 1622).

(6)La cursiva es nuestra.

(7)Véanse principalmente las sentencias de 12 de diciembre de 1973 (Proceso penal contra Giulio y Adriano Grosoli, 131/73, Rec. 1973, p. 1555); de 23 de enero de 1980 (SpA Grosoli y otros/Ministerio de Comercio Exterior y otros, 35/79, Rec. 1980, p. 177); de 13 de marzo de 1980 (J.A. van Walsum BV/ Produktschap voor Vee en Vlees, 124/79, Rec. 1980, p. 813); y sentencia de 7 de octubre de 1985 (Proceso penal contra Migliorini y Fischl, 199/84, Rec. 1985, p. 3325).

(8)Sentencia de 13 de diciembre de 1983 (Consejo de las Comunidades Europeas/Comisión de las Comunidades Europeas, 218/82, Rec. 1983, p. 4063).

(9) Reglamento nº 1699/82 del Consejo, de 24 de junio de 1982 (DO 1982, L 189, p. 1).

(10) Sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 1976 (Proceso penal contra Donckerwolcke, 41/76, Rec. 1976, p. 1921).

(11) Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1986 (Tezi Textiel BV/Comisión de las Comunidades Europeas, 59/84, Rec. 1986, p. 916).

(12) Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de octubre de 1986 (S.R. Industries/Administration des douanes, 385/85, Rec. 1986, p. 2929).