Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 7 de febrero de 2002. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Federal de Alemania. - Incumplimiento de Estado - Directiva 89/391/CEE - Medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo - Artículos 9, apartado 1, letra a), y 10, apartado 3, letra a) - Obligación del empresario de disponer de documentos que contengan una evaluación de riesgos para la seguridad y la salud en el trabajol. - Asunto C-5/00.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-01305



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

Política social - Protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores - Directiva 89/391/CEE, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo - Evaluación de riesgos - Obligaciones de los empresarios - Obligación de disponer de una evaluación de riesgos en forma de documentos - Legislación nacional que, respecto a los empresarios con diez trabajadores o menos, no garantiza la aplicación de dicha obligación en todas las circunstancias - Improcedencia

[Directiva 89/391/CEE del Consejo, arts. 9, ap. 1, letra a), y 10, ap. 3, letra a)]

Índice

$$El artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva 89/391, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, establece la obligación del empresario de disponer de documentos que contengan una evaluación de los riesgos para la seguridad y la salud en el trabajo, documentos a los que deben tener acceso los trabajadores o los representantes de los trabajadores que desarrollen una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, en virtud del artículo 10, apartado 3, letra a), de la Directiva.

Incumple las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones citadas un Estado miembro que no garantice que la obligación de disponer de una evaluación de dichos riesgos en forma de documentos se aplique también y en todas las circunstancias, a los empresarios con diez trabajadores o menos.

( véanse los apartados 24 y 37 y el punto 1 del fallo )

Partes

En el asunto C-5/00,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. W. Bogensberger, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Federal de Alemania, representada por el Sr. W.-D. Plessing y la Sra. B. Muttelsee-Schön, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 189 del Tratado CE (actualmente artículos 10 CE y 249 CE), así como de los artículos 9, apartado 1, letra a), y 10, apartado 3, letra a), de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (DO L 183, p. 1), al dispensar a los empresarios con diez trabajadores o menos, en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) [Ley relativa a la aplicación de medidas de protección para promover la mejora de la seguridad y de la salud del personal en el trabajo (Ley sobre la protección de los trabajadores)], de 7 de agosto de 1996 (BGBl. 1996 I, p. 1246), de la obligación de disponer de documentos que contengan los resultados de una evaluación de riesgos,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Quinta),

integrado por los Sres. S. von Bahr (Ponente), Presidente de la Sala Cuarta, en funciones de Presidente de la Sala Quinta, D.A.O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet y C.W.A. Timmermans, Jueces;

Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;

Secretario: Sr. R. Grass;

visto el informe del Juez Ponente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 28 de junio de 2001;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de enero de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con objeto de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 189 del Tratado CE (actualmente artículos 10 CE y 249 CE), así como de los artículos 9, apartado 1, letra a), y 10, apartado 3, letra a), de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (DO L 183, p. 1; en lo sucesivo, «Directiva»), al dispensar a los empresarios con diez trabajadores o menos, en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) [Ley relativa a la aplicación de medidas de protección para promover la mejora de la seguridad y de la salud del personal en el trabajo (Ley sobre la protección de los trabajadores)], de 7 de agosto de 1996 (BGBl. 1996 I, p. 1246; en lo sucesivo, «ArbSchG»), de la obligación de disponer de documentos que contengan los resultados de una evaluación de riesgos.

La normativa comunitaria

2 Como se deduce de su artículo 1, apartado 2, la Directiva incluye principios generales relativos a la prevención de los riesgos profesionales y la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, la eliminación de los factores de riesgo y accidente, la información, la consulta y la participación equilibrada de éstos, así como las líneas generales para la aplicación de dichos principios.

3 El artículo 6, apartado 3, letra a), de la Directiva obliga al empresario, «habida cuenta del tipo de actividades de la empresa y/o del establecimiento», «evaluar los riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores». Tras dicha evaluación, y en tanto sea necesario, las actividades de prevención así como los métodos de trabajo y de producción aplicados por el empresario deberán garantizar un mayor nivel de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores e integrarse en el conjunto de actividades de la empresa y/o del establecimiento.

4 El artículo 9 de la Directiva, titulado «Obligaciones varias de los empresarios», establece en su apartado 1, letra a):

«El empresario deberá:

a) disponer de una evaluación de los riesgos para la seguridad y la salud en el trabajo, incluidos los que se refieren a los grupos de trabajadores con riesgos especiales.»

5 El artículo 10 de la Directiva, titulado «Información de los trabajadores», dispone en su apartado 3:

«El empresario adoptará las medidas apropiadas para que los trabajadores que desempeñen una función específica en la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, o los representantes de los trabajadores que tengan una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, tengan acceso, para el cumplimiento de sus funciones y de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales:

a) a la evaluación de los riesgos y las medidas de protección previstos en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 9;

[...]»

La normativa nacional

6 El artículo 5 de la ArbSchG, titulado «Apreciación de las condiciones de trabajo», dispone en su apartado 1 que, mediante una evaluación de los riesgos relacionados con el trabajo a los que están expuestos los empleados, el empresario debe determinar las medidas necesarias para garantizar la protección de éstos.

7 El artículo 6 de la ArbSchG, titulado «Documentación», establece en su apartado 1:

«El empresario deberá disponer de los documentos necesarios, en función de la naturaleza de las actividades y de la mano de obra de la empresa, que indiquen el resultado de la evaluación de los riesgos, las medidas adoptadas por el empresario y el resultado de su control [...] Salvo disposición en contrario contenida en otra normativa, no se aplicará la primera frase a los empresarios con diez trabajadores o menos; en caso de riesgos específicos, las autoridades competentes podrán disponer la puesta a disposición obligatoria de la documentación [...]»

8 Según el artículo 2, apartado 4, de la ArbSchG se entenderá por «otra normativa» en el sentido de esta Ley, las disposiciones destinadas a proteger a los trabajadores, contenidas en otras leyes y disposiciones reglamentarias, así como en las Unfallverhütungsvorschriften (normas para la prevención de accidentes; en lo sucesivo, «UVV»).

9 En virtud del artículo 1 de la Gesetz über Betriebsärzte, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit (Arbeitssicherheitsgesetz) [Ley relativa a los médicos de empresa, ingenieros de seguridad y demás personal especializado en materia de seguridad en el trabajo (Ley sobre la seguridad en el trabajo)], de 12 de diciembre de 1973 (BGBl. 1973 I, p. 1885), en su versión modificada por el artículo 10 de la Ley de 25 de septiembre de 1996 (BGBl. 1996 I, p. 1476; en lo sucesivo, «ASiG»), el empresario deberá contratar médicos de empresa y personal especializado en materia de seguridad en el trabajo, que le asistan en la protección de los trabajadores y en la prevención de accidentes, con el fin de garantizar la correcta aplicación de las disposiciones destinadas a asegurar la protección de los trabajadores y la prevención de accidentes, teniendo en cuenta las condiciones de trabajo específicas de la empresa.

10 El artículo 2, apartado 1, de la ASiG impone al empresario la obligación de solicitar por escrito los servicios de médicos de empresa y encomendarles las tareas definidas en el artículo 3 de la misma Ley, en la medida en que ello sea necesario teniendo en cuenta, en primer lugar, el tipo de la empresa y los riesgos de accidente y de enfermedad a los que están expuestos los trabajadores, en segundo lugar, la mano de obra y la estructura del personal y, en tercer lugar, la organización de la empresa, en consideracion, en particular, al número y la naturaleza de los responsables de la protección de los trabajadores y de la prevención de accidentes.

11 Con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la ASiG, los médicos de empresa deben asistir al empresario cuando éste se enfrente con problemas que comprometan la protección de la salud de los trabajadores y a efectos de la prevención de accidentes. En particular, a tenor del artículo 3, apartado 1, punto 1, letra g), de dicha Ley, deberán aconsejar al empresario, así como a los demás responsables de la protección de los trabajadores y de la prevención de accidentes, en particular, en la apreciación de las condiciones de trabajo.

12 Paralelamente, el artículo 5, apartado 1, de la ASiG prevé que los empresarios deben solicitar por escrito los servicios de personal especializado en materia de seguridad en el trabajo (ingenieros de seguridad, técnicos y gerentes competentes en materia de seguridad) y encomendarle las tareas definidas en el artículo 6 de la misma Ley. La misión del personal especializado en materia de seguridad en el trabajo, en relación con la apreciación de las condiciones de trabajo, prevista en el artículo 6, punto 1, letra e), de la ASiG, está expresada en los mismos términos que la que incumbe a los médicos de empresa, a tenor del artículo 3, apartado 1, punto 1, letra g), de la misma Ley.

13 Los artículos 3, apartado 1, punto 1, letra g), y 6, punto 1, letra e), de la ASiG fueron incorporados en virtud del artículo 2 de la Gesetz zur Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weiterer Arbeitsschutz-Richtlinien (Ley por la que se adapta el ordenamiento jurídico nacional a la Directiva-marco comunitaria relativa a la protección de los trabajadores, así como a otras Directivas en la materia), de 7 de agosto de 1996 (BGBl. 1996 I, p. 1246), por la que se adaptó el Derecho alemán a dicha Directiva y cuyo artículo 1 contiene la ArbSchG.

14 El artículo 14 de la ASiG, titulado «Posibilidad de aprobar reglamentos», establece en su apartado 1:

«Previo acuerdo del Bundesrat, el Ministro Federal de Trabajo y de Seguridad Social podrá aprobar los reglamentos que contengan las medidas que los empresarios deberán adoptar para cumplir las obligaciones que para ellos establece la presente Ley. Cuando los organismos del régimen del seguro general contra accidentes estén facultados para precisar en mayor medida las obligaciones legales mediante UVV, el Ministro Federal de Trabajo y de Seguridad Social ejercerá dicha facultad si, al expirar un plazo razonable, el organismo del régimen del seguro general contra accidentes no hubiera adoptado ninguna UVV adecuada o no hubiera modificado una UVV que resulte insuficiente.»

15 A tenor del artículo 14, apartado 2, de la ASiG:

«Mediante reglamento y previo acuerdo del Bundesrat, el Ministro Federal de Trabajo y de Seguridad Social podrá:

1) disponer que, para determinados tipos de empresas y en las circunstancias mencionadas en los artículos 2, apartado 1, puntos 2 y 3, y 5, apartado 1, puntos 2 y 3, no deberán cumplirse necesariamente las obligaciones previstas en los artículos 3 y 6, en todo o en parte,

2) disponer que no deberán cumplirse necesariamente las obligaciones mencionadas en los artículos 3 y 6, en todo o en parte, cuando ello sea inevitable por no disponer de un número suficiente de personal especializado en materia de seguridad en el trabajo o de médicos de empresa.»

16 El artículo 15, apartado 1, punto 6, del Sozialgesetzbuch VII (Código de la seguridad social, Libro VII, BGBl. 1996 I, p. 1254; en lo sucesivo, «SGB VII») establece que los organismos del régimen del seguro general contra accidentes (Unfallversicherungsträger) (en lo sucesivo, «organismos del seguro contra accidentes») deben adoptar las UVV como normas de Derecho autónomas, por las que se determinen las medidas que deberá adoptar el jefe de empresa para cumplir las obligaciones establecidas en la ASiG.

17 El artículo 15, apartado 4, del SGB VII dispone:

«Las normas previstas en el apartado 1 requerirán la aprobación del Ministerio Federal de Trabajo y de Seguridad Social. La decisión a tal fin se adoptará de consuno con las autoridades administrativas supremas de los Länder. Si algunas normas fueran adoptadas por un organismo de seguro contra accidentes sometido a la tutela del Land, la aprobación deberán otorgarla las autoridades administrativas superiores del Land, de consuno con el Ministro Federal de Trabajo y de Seguridad Social.»

El procedimiento administrativo previo

18 Por considerar que el Derecho alemán no se había adaptado de forma satisfactoria a la Directiva, la Comisión inició el procedimiento por incumplimiento. Después de haber ofrecido a la República Federal de Alemania la posibilidad de presentar sus observaciones, mediante escrito de 19 de octubre de 1998, la Comisión dirigió un dictamen motivado a dicho Estado miembro, instándole a adoptar las medidas necesarias para cumplir sus obligaciones derivadas de la Directiva en un plazo de dos meses a partir de la notificación del referido dictamen.

19 Dado que la respuesta del Gobierno alemán al dictamen motivado no satisfizo a la Comisión, ésta interpuso el presente recurso.

Apreciación del Tribunal de Justicia

20 La Comisión alega que el artículo 6 de la ArbSchG, que exime a los empresarios con diez trabajadores o menos de la obligación de disponer de los documentos que reflejen el resultado de la evaluación de los riesgos relacionados con el trabajo para los empleados, infringe los artículos 9, apartado 1, letra a), de la Directiva, que obliga a todos los empresarios a disponer de tal evaluación, y 10, apartado 3, letra a), de la misma Directiva, que garantiza a determinadas personas el acceso a dicha evaluación.

21 El Gobierno alemán afirma que, en virtud de la ASiG, en relación con el artículo 15, apartado 1, punto 6, del SGB VII y con las UVV adoptadas, para cada rama de actividad, por los organismos de seguros contra accidentes, todas las empresas, incluso las que emplean a diez trabajadores o menos, están obligadas a designar médicos de empresa y personal especializado en materia de seguridad en el trabajo, estando éstos obligados a emitir informes que contengan una evaluación de los riesgos en el trabajo, de forma que se cumpla plenamente la obligación establecida en el artículo 9, apartado 1, letra a) de la Directiva.

22 La Comisión plantea dos objeciones contra las disposiciones invocadas por el Gobierno alemán.

23 En primer lugar, la Comisión alega que la obligación de que los médicos de empresa y el personal especializado en materia de seguridad en el trabajo emitan informes sobre el cumplimiento de su misión, que resulta de la ASiG, en relación con el artículo 15, apartado 1, punto 6, del SGB VII y con las UVV, no equivale a la obligación que incumbe al empresario de disponer de una evaluación de riesgos en forma de documentos, prevista en el artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva. Por una parte, según afirma la Comisión, la obligación de emitir informes no incumbe al empresario, sino a los médicos de empresa y al personal especializado en materia de seguridad en el trabajo y el empresario no está obligado a atenerse a las recomendaciones contenidas en esos informes. Por otra, a su juicio, el contenido de los informes emitidos por los médicos de empresa y por el personal especializado en materia de seguridad en el trabajo no es equivalente al contenido de los documentos exigidos por la Directiva.

24 Con carácter preliminar, debe señalarse que el artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva establece la obligación del empresario de disponer de documentos que contengan una evaluación de los riesgos para la seguridad y la salud en el trabajo, documentos a los que deben tener acceso los trabajadores o los representantes de los trabajadores que desarrollen una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, en virtud del artículo 10, apartado 3, letra a), de la Directiva.

25 Como ha señalado el Abogado General en el punto 60 de sus conclusiones, el artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva no impone, en cambio, requisito alguno en cuanto al autor de los documentos que contienen el resultado de la evaluación de riesgos.

26 Además, la obligación del empresario de adoptar medidas en función del resultado de la evaluación de riesgos no se deriva de dicha disposición, sino del artículo 6 de la Directiva, que no es objeto del presente asunto.

27 Por lo tanto, se trata de determinar si el objeto de los informes de los médicos de empresa y del personal especializado en materia de seguridad en el trabajo sobre el cumplimiento de su misión, previstos en las disposiciones invocadas por el Gobierno alemán, a saber, la ASiG, el artículo 15, apartado 1, punto 6, del SGB VII y las UVV, es el mismo que el de los documentos que contienen una evaluación de riesgos, exigidos por el artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva, de tal forma que el contenido de unos y otros sea similar.

28 A este respecto, procede señalar que, según resulta de los autos, por una parte, los informes emitidos por los médicos de empresa y el personal especializado en materia de seguridad en el trabajo, con arreglo a la ASiG, en relación con el artículo 15, apartado 1, punto 6, del SGB VII y con las UVV, deben contener el resultado de una apreciación de las condiciones de trabajo. Por otra, procede señalar que el artículo 5 de la ArbSchG, titulado «Apreciación de las condiciones de trabajo», establece la obligación de evaluar los riesgos para la salud y la seguridad de los trabajadores en el trabajo.

29 En consecuencia, según parece, el objeto de los informes de los médicos de empresa y del personal especializado en materia de seguridad en el trabajo, previstos en la ASiG, en relación con el artículo 15, apartado 1, punto 6, del SGB VII y con las UVV no difiere del objeto de los documentos que ponen de relieve el resultado de la evaluación de riesgos, previstos en el artículo 6, apartado 1, de la ArbSchG.

30 La Comisión no ha criticado en modo alguno el objeto de los documentos que ponen de relieve el resultado de la evaluación de riesgos previstos por la ArbSchG y, a simple vista, parece que se ajusta al objeto de los documentos que contienen una evaluación de riesgos exigidos por la Directiva.

31 En estas circunstancias, debe declararse que la Comisión no ha demostrado que el objeto de los informes de los médicos de empresa y del personal especializado en materia de seguridad en el trabajo, previstos por la ASiG, en relación con el artículo 15, apartado 1, punto 6, del SGB VII y con las UVV, sea diferente del objeto de los documentos que contienen una evaluación de riesgos exigidos por el artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva ni que su contenido sea distinto.

32 Por consiguiente, procede desestimar la primera objeción de la Comisión por infundada.

33 En segundo lugar, la Comisión afirma que, en virtud del artículo 14, apartado 2, de la ASiG, el Ministro Federal de Trabajo y de Seguridad Social, previo acuerdo del Bundesrat, puede, para determinados tipos de empresas, en particular, en función del número de trabajadores que emplean, eximir a los médicos de empresa y al personal especializado en materia de seguridad en el trabajo de todo o de parte de las obligaciones establecidas en los artículos 3 y 6 de dicha Ley, entre las que figura la emisión de informes y, por lo tanto, dispensar a las empresas de que se trata de la obligación de disponer de dichos informes, por lo que se permiten excepciones a la obligación establecida en el artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva.

34 Según el Gobierno alemán, el Ministro Federal de Trabajo y de Seguridad Social únicamente puede ejercer su facultad de exención en virtud del artículo 14, apartado 2, de la ASiG, cuando los organismos de seguro contra accidentes no hayan adoptado las UVV o no hayan modificado las UVV que resulten insuficientes, es decir, en las mismas circunstancias que las previstas para la adopción de medidas reglamentarias por el Ministro, en virtud del artículo 14, apartado 1, de la misma Ley. Habida cuenta de que, a su juicio, todos los organismos de seguro contra accidentes adoptaron UVV adecuadas, ya no cabe ninguna exención de la obligación de emitir informes.

35 A este respecto, procede señalar que una disposición que, respecto a determinadas empresas, en particular, en función del número de trabajadores que emplean, otorga al Ministro Federal competente la facultad de eximir a los médicos de empresa y al personal especializado en materia de seguridad en el trabajo de la obligación de emitir informes sobre la apreciación de las condiciones de trabajo, resulta claramente contraria a los artículos 9, apartado 1, letra a), y 10, apartado 3, letra a), de la Directiva, por cuanto, de este modo, las empresas que emplean a diez trabajadores o menos podrían estar dispensadas de la obligación de disponer de una evaluación de riesgos en forma de documentos.

36 Además, ni del tenor literal del artículo 14, apartado 1, de la ASiG, ni del tenor del artículo 14, apartado 2, de la misma Ley, ni de ninguna circunstancia del presente asunto se desprende que la facultad de exención prevista en la disposición mencionada en último lugar esté supeditada a la condición de que los organismos de seguro contra accidentes no hayan adoptado UVV o no hayan modificado las UVV que resulten insuficientes.

37 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9, apartado 1, letra a), y 10, apartado 3, letra a), de la Directiva, al no garantizar que la obligación de disponer de una evaluación de riesgos para la seguridad y la salud en el trabajo en forma de documentos, prevista por la Directiva, se aplique en todas las circunstancias a los empresarios con diez trabajadores o menos.

Decisión sobre las costas

Costas

38 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Federal de Alemania y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Quinta)

decide:

1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9, apartado 1, letra a), y 10, apartado 3, letra a), de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, al no garantizar que la obligación de disponer de una evaluación de riesgos para la seguridad y la salud en el trabajo en forma de documentos, prevista en dicha Directiva, se aplique en todas las circunstancias a los empresarios con diez trabajadores o menos.

2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.