CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PEDRO Cruz Villalón

presentadas el 3 de marzo de 2011 ( )

Asunto C‑399/09

Marie Landtová

contra

Česká správa socialního zabezpečení

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Nejvyšší správní soud)

«Libre circulación de trabajadores – Seguridad social – Reglamento (CEE) nº 1408/71 – Convenio en materia de seguridad social concluido entre dos Estados miembros antes de su adhesión a la Unión Europea – Prestación de vejez – Estado miembro competente para evaluar los periodos de cotización – Doble cómputo del mismo periodo de cotización – Artículo 39 CE – No discriminación por razón de nacionalidad y de residencia –Reparación de la discriminación»

I. Introducción

1. A consecuencia de la disolución y posterior escisión de la República Federal Checa y Eslovaca, los dos nuevos Estados surgidos en su territorio, la República Checa y la República Eslovaca, suscribieron un acuerdo internacional con el propósito de coordinar diversos aspectos relativos a las prestaciones de seguridad social de personas con vínculos en ambos Estados. El criterio por el que se optó al objeto de determinar el régimen aplicable y la autoridad competente para otorgar dichas prestaciones es el del país de residencia del empleador en el momento de la disolución, es decir, a 31 de diciembre de 1992.

2. La aplicación de este régimen provocó que los nacionales checos que trabajaron con anterioridad a la escisión para empleadores con domicilio en el territorio de la hoy República Eslovaca, quedaran sujetos a la normativa y a la competencia de las autoridades de seguridad social de este país. Tal circunstancia dio lugar a varios litigios que se encuentran en el origen de una jurisprudencia en estos momentos ya consolidada del Tribunal Constitucional checo, en virtud de la cual, dicho muy sencillamente, los ciudadanos checos sujetos al régimen eslovaco, con base en el derecho fundamental de acceso a las prestaciones sociales, tienen derecho a cobrar un complemento a cargo de las autoridades checas que cubre la eventual diferencia entre la prestación eslovaca y la prestación que les habría correspondido en el hipotético caso de haber estado sujetos al régimen checo.

3. El gobierno checo, en las observaciones escritas formuladas en el marco de la presente cuestión prejudicial, entiende que esta doctrina del Tribunal Constitucional infringe el Derecho de la Unión. Por un lado, considera que la misma implica un doble cómputo de un mismo periodo de cotización, lo que contraría el Reglamento 1408/71. ( ) Por otro lado, dicho gobierno entiende que el complemento al que tienen derecho los pensionistas checos se otorga de manera selectiva, sobre un criterio acumulativo basado en la nacionalidad y la residencia, chocando así con los artículos 3 y 10 del Reglamento nº 1408/71, interpretados a la luz del artículo 39 CE (ahora artículo 45 TFUE).

4. El Nejvyšší správní soud (tribunal supremo administrativo checo) ha planteado las dos cuestiones prejudiciales que dan pie al presente asunto, haciéndose partícipe de las mismas dudas que ha suscitado su gobierno.

5. Éste es, en esencia, el problema que está llamado a resolver el Tribunal de Justicia en el presente asunto. La «norma nacional» cuestionada por el órgano remitente no es otra que la resultante de una jurisprudencia del Tribunal Constitucional y, a mayor abundamiento, una jurisprudencia que amplía derechos de los ciudadanos checos residentes en la República Checa, en el marco de un proceso histórico de escisión de un Estado y sucesiva creación de dos nuevos Estados. De otra parte, muy en particular, no nos encontramos ante un supuesto en el que un particular pide que se le equipare con un colectivo beneficiado, sino, a la inversa, ante un particular, integrante de dicho colectivo, a quien la administración de la seguridad social quiere privar de dicho trato beneficioso. Se trata, pues, de un asunto de discriminación que nos llega, por así decir, al revés, y en un contexto institucional tan conflictivo como delicado.

6. El presente asunto nos ofrece, por tanto, la ocasión de someter a examen la siempre espinosa cuestión de la reparación de los efectos de las situaciones discriminatorias, y más singularmente de atender, dadas las especiales circunstancias del caso, a los márgenes de actuación de que dispone el juez en el referido contexto.

II. Marco normativo de la Unión

7. El artículo 12 CE (ahora artículo 18 TFUE) establece que «en el ámbito de aplicación de los Tratados, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad».

8. La prohibición de discriminación está específicamente prevista para los trabajadores en el artículo 39 CE, que prevé lo siguiente:

«1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión.

2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.

[…]»

9. El artículo 42 CE (ahora artículo 48 TFUE) prevé que el Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán las medidas necesarias en materia de seguridad social «para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores, creando, en especial, un sistema que permita garantizar a los trabajadores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia, así como a sus derechohabientes:

a) la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas;

b) el pago de las prestaciones a las personas que residan en los territorios de los Estados miembros.»

10. Las medidas a las que se refiere el artículo 42 CE están reflejadas en el Reglamento nº 1408/71, cuyo artículo 3 contempla una cláusula de no discriminación del siguiente tenor:

«1. Las personas a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento estarán sujetas a las obligaciones y podrán acogerse al beneficio de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de éste, sin perjuicio de las disposiciones particulares contenidas en el presente Reglamento.

[…]

3. Las disposiciones de convenios de seguridad social que sigan siendo aplicables en virtud de la letra c) del apartado 2 del artículo 7 beneficiarán a todas las personas a las cuales se aplique el presente Reglamento, a menos que se disponga otra cosa en el Anexo III.»

11. Tras enunciar en el artículo 4, apartado 1, que sus disposiciones se aplican a las prestaciones de invalidez y de vejez, el Reglamento añade en el artículo 6 que sustituye a cualquier convenio de seguridad social que vincule exclusivamente a dos o varios Estados miembros. La única excepción a esta regla aparece recogida en el articulo 7, apartado 2, que garantiza la aplicación de «determinadas disposiciones de convenios de seguridad social suscritos por los Estados miembros con anterioridad a la fecha de aplicación del presente Reglamento, siempre que resulten más favorables para los beneficiarios o deriven de circunstancias históricas específicas y tengan un efecto temporal limitado, a condición de que dichas disposiciones estén enumeradas en el anexo III.»

12. El citado anexo III, parte A, bajo la rúbrica «Disposiciones de convenios de seguridad social que siguen siendo aplicables no obstante el artículo 6 del Reglamento», añade en su apartado 9 lo siguiente:

«9. República Checa-Eslovaquia

Artículos 12, 20 y 33 del Acuerdo sobre seguridad social de 29 de octubre de 1992.»

III. El marco jurídico nacional

13. El artículo 30 de la Carta de derechos y libertades fundamentales de la República Checa establece que «los ciudadanos tienen derecho a una seguridad material adecuada durante su vejez y en caso de incapacidad laboral, así como en caso de pérdida del cabeza de familia».

14. El artículo 28 de la Ley 155/1995 Coll., relativa a las prestaciones de vejez, dispone que «el asegurado tiene derecho a una pensión de jubilación en caso de haber cumplido el periodo de seguro preceptivo y de haber alcanzado la edad prescrita, y siempre que satisfaga, en su caso, las restantes condiciones establecidas en la presente Ley».

15. El acuerdo internacional sobre seguridad social, firmado el 29 de octubre de 1992 entre la República Checa y la República Eslovaca, prevé en su artículo 20 que «el periodo de seguro cubierto antes del día de la división de la República Federal Checa y Eslovaca […] será considerado el período de seguro de dicho Estado parte en el territorio en que el empleador del nacional tenga su sede el día de la división de la República Federal Checa y Eslovaca o en la fecha más reciente anterior a dicho día».

16. Por tanto, en aplicación del referido acuerdo los trabajadores checos y eslovacos que residían en territorio checo, pero trabajando para un empleador con domicilio en territorio eslovaco, quedaban sujetos al régimen y a la competencia de las autoridades de la República Eslovaca. Al contrario, los trabajadores checos y los trabajadores eslovacos que residían en territorio checo pero trabajaban para un empleador con domicilio en territorio checo, se sometían a las normas y a la competencia de las autoridades de la República Checa.

17. Mediante sentencia de 25 de enero de 2005, ( ) el Tribunal Constitucional checo confirmó una línea jurisprudencial ya asentada con anterioridad a la adhesión de la República Checa a la Unión Europea, ( ) en virtud de la cual los nacionales checos sujetos al régimen y a la competencia de las autoridades de la República Eslovaca, al amparo de lo dispuesto en el artículo 30 de la Carta de los derechos y libertades fundamentales de la República Checa ( ) podrían reclamar un complemento a la prestación de jubilación que les corresponde, en aplicación del acuerdo de 29 de octubre de 1992. Según el Tribunal Constitucional, «cuando un nacional de la República Checa cumple los requisitos legales para tener derecho a una prestación y, en virtud de la legislación nacional (checa), el montante del derecho sería superior al del derecho derivado del Tratado [checo-eslovaco], corresponde [al organismo de seguridad social checo] garantizar la percepción de pagos de pensión por un importe correspondiente a la solicitud más elevada con arreglo a las legislaciones nacionales, es decir, decidir incrementar la cuantía de la pensión percibida de la otra parte, teniendo presente el importe de la pensión percibida con arreglo al Tratado [checo-eslovaco] de la otra parte del Tratado, de modo que ello no dé lugar a la percepción duplicada de dos pensiones del mismo tipo concedidas por dos [organismos de seguridad social] diferentes».

18. En dicha resolución se estableció, asimismo, que el pago que corresponde realizar al organismo de seguridad social checo sólo podrán percibirlo quienes ostenten, acumulativamente, la nacionalidad checa y la residencia en el territorio de la República Checa.

IV. Los hechos y el procedimiento ante la jurisdicción nacional

19. Marie Landtovà, de nacionalidad checa, trabajó en el territorio de la antigua República Federal Checa y Eslovaca desde 1964 hasta el 31 de diciembre de 1992. A partir de esta última fecha, momento de la disolución y posterior escisión de Checoslovaquia, Marie Landtovà estuvo empleada hasta el 31 de agosto de 1993 en el territorio de la Republica Eslovaca. A continuación se trasladó a trabajar a la República Checa hasta la fecha de su jubilación.

20. En 2002, el organismo de seguridad social eslovaco concedió a Marie Landtovà una pensión de invalidez parcial, cubriendo, con arreglo al acuerdo checo-eslovaco de 29 de octubre de 1992, el periodo de cotización comprendido entre 1964 y el 31 de agosto de 1993.

21. En 2006, las autoridades checas de seguridad social (en adelante, «CSSA») otorgaron a la demandante una pensión de jubilación, cubriendo el periodo de seguro iniciado el 31 de agosto de 1993, fecha en la que Marie Landtovà pasó a residir en territorio checo. La CSSA rechazó expresamente otorgar el complemento que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional checo garantiza a los nacionales y residentes checos. En consecuencia, la resolución administrativa se limitó a aplicar estrictamente el criterio de cálculo enunciado en el artículo 20 del referido acuerdo checo-eslovaco de 29 de octubre de 1992.

22. Recurrida la resolución de la CSSA, el Tribunal de la Ciudad de Praga anuló la decisión litigiosa ordenando a las autoridades dar cumplimiento a la referida jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Según la jurisdicción de instancia, la CSSA estaba obligada a garantizar a todo nacional y residente checo una prestación complementaria que cubriera la diferencia entre el importe de la prestación eslovaca que le corresponde y el importe de la prestación a la que habría tenido derecho en caso de serle aplicable el régimen checo de seguridad social. Éste era el caso de Marie Landtovà. En consecuencia, el Tribunal de la Ciudad de Praga concluyó que la prestación de vejez que la CSSA había concedido a la demandante debía complementarse por un importe igual al que la demandante habría tenido derecho si hubiera cubierto todo el período de seguro hasta el 31 de diciembre de 1992 en el sistema de seguridad social de la República Checa.

23. La CSSA interpuso recurso de casación contra la sentencia de instancia ante el Nejvyšší správní soud, invocando en su apoyo el Reglamento nº 1408/71 y el principio de no discriminación, en los términos generales que proclaman los Tratados constitutivos. El Nejvyšší správní soud estimó el recurso, confirmó los argumentos esgrimidos por la CSSA y devolvió los autos a la instancia.

24. Resolviendo por segunda vez el asunto, el Tribunal de la Ciudad de Praga reiteró sin embargo el sentido de su resolución inicial, descartando la interpretación realizada por el Nejvyšší správní soud. La CSSA interpuso nuevamente recurso de casación ante este último invocando los argumentos ya expuestos en la primera casación. En el curso de este segundo recurso de casación, el Nejvyšší správní soud ha decidido plantear la presente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia.

V. La cuestión prejudicial y el procedimiento ante el Tribunal de Justicia

25. Con fecha de 16 de octubre de 2009 hizo entrada en el registro del Tribunal de Justicia la petición de decisión prejudicial del Nejvyšší správní soud, trasladando dos cuestiones del siguiente tenor:

«1) ¿Debe interpretarse el apartado 6 de la Parte A del anexo III, en relación con el artículo 7, apartado 2, letra c), del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, con arreglo al cual el criterio para determinar el Estado sucesor competente para computar el período de seguro cumplido por las personas empleadas hasta el 31 de diciembre de 1992 en el sistema de seguridad social de la antigua República Federal Checa y Eslovaca ha de seguir siendo aplicable, en el sentido de que excluye la aplicación de una norma de Derecho nacional en virtud de la cual un organismo de seguridad social checa debe computar íntegramente, en lo que respecta al derecho a una prestación y a la determinación de su cuantía, el período de seguro cumplido en el territorio de la antigua República Federal Checa y Eslovaca hasta el 31 de diciembre de 1992, aunque, con arreglo al criterio indicado, sea un organismo de seguridad social de la República Eslovaca el que es competente para computarlo?

2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿debe interpretarse el artículo 12 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, en relación con los artículos 3, apartado 1, 10 y 46 del Reglamento (CEE) nº 1408/71, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en el sentido de que se opone a que el período de seguro cubierto en el sistema de seguridad social de la antigua República Federal Checa y Eslovaca hasta el 31 de diciembre de 1992, que ya ha sido computado una vez en la misma medida a efectos de las prestaciones del sistema de la seguridad social de la República Eslovaca, sea, en virtud de la norma nacional indicada, computado íntegramente, en lo que respecta al derecho a una prestación de vejez y a la determinación de su cuantía, sólo con respecto a los nacionales de la República Checa residentes en su territorio?»

26. Han presentado observaciones escritas el representante de Marie Landtovà, la República Checa y la República Eslovaca, así como la Comisión.

27. En la vista oral, que tuvo lugar el 25 de noviembre de 2010, intervineron el agente de la República Checa y el de la Comisión.

VI. Admisibilidad

28. La República Eslovaca considera que la cuestión prejudicial es inadmisible, por tratarse de un reenvío hipotético. En la medida en que el presente asunto gira en torno a la compatibilidad del ordenamiento checo con el principio de la Unión de no discriminación por razón de nacionalidad, la República Eslovaca estima que la Sra. Landtovà no está siendo la víctima de la pretendida discriminación, sino la beneficiaria. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional garantiza, en efecto, el complemento a la prestación de jubilación a los nacionales checos, supuesto en el que ya se encuentra la recurrente. Por tanto, y siempre en opinión del Gobierno eslovaco, la cuestión aquí suscitada únicamente tendría utilidad en un procedimiento instado por un particular que no puede disfrutar del complemento al que actualmente tienen derecho personas en la situación de Marie Landtovà.

29. El Tribunal de Justicia ha declarado en numerosas ocasiones que, en circunstancias excepcionales, le corresponde examinar el contexto en que el órgano jurisdiccional nacional se dirige a él con objeto de verificar su propia competencia. La negativa a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible si resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, o cuando el problema es de naturaleza hipotética. ( )

30. No es éste, sin embargo, el caso. Aunque la Sra. Landtovà sea la beneficiaria, y no la excluida, de la normativa sobre la que se suscitan dudas, debe recordarse que la norma en la que se fundamenta su pretensión ha sido fuertemente cuestionada tanto por la CSSA como por el Nejvyšší správní soud. En el presente litigio no nos hallamos ante una recurrente litigando en abstracto, o ante un tribunal interrogándose sobre cuestiones de derecho desligadas de los hechos del caso concreto. Justo al contrario, el procedimiento que suscita la cuestión prejudicial es un segundo recurso de casación fruto de una discrepancia entre dos instancias judiciales checas, plasmada ya en tres resoluciones divergentes, sobre el trasfondo de una reiterada y, como se ha visto, nada pacífica jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Es claro que el Nejvyšší správní soud plantea el reenvío prejudicial con el propósito de zanjar una duda de Derecho que ha provocado un largo procedimiento entre la Sra. Lantovà y las autoridades de su país, que, por lo demás, cabe legítimamente presumir que no sea el único centrado en esta problemática.

31. Ello debe ser suficiente para rechazar el carácter hipotético del presente asunto, con independencia de las consecuencias que quepa extraer del singular modo en que la presente cuestión prejudicial ha llegado ante el Tribunal de Justicia.

VII. La primera cuestión prejudicial

32. La primera pregunta que nos remite el Nejvyšší správní soud concierne a la compatibilidad de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional checo con el Reglamento nº 1408/71. En particular, el órgano remitente duda si el otorgamiento de un complemento en favor del beneficiario de una prestación de seguridad social es el resultado de un doble cómputo de un mismo periodo de cotización, en el sentido proscrito por el artículo 46, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71.

33. En efecto, dicho precepto prevé un método de cálculo que prorratea el importe total de la prestación en función de los distintos regímenes de seguridad social a los que el beneficiario ha estado sujeto durante sus años de cotización. A fin de evitar una sobrevaloración o una infravaloración de la prestación total, el citado precepto prorratea cada periodo de cotización en cada Estado miembro, sin que quepa computar simultáneamente un mismo periodo con arreglo a dos o más sistemas nacionales. La aplicación de varios regímenes en un periodo de cotización permite, como es obvio, un prorrateo objetivo.

34. La República Checa entiende que el Tribunal Constitucional checo, al garantizar un complemento a los nacionales y residentes checos que permite cubrir la diferencia entre la prestación eslovaca y la prestación checa, obliga a la CSSA a realizar un doble cómputo del mismo periodo de cotización incompatible con el artículo 46, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71. Además, dicho complemento alteraría, en su opinión, la regla prevista en el artículo 20 del acuerdo checo-eslovaco de 29 de octubre de 1992, que determina el régimen aplicable y de competencia en materia de prestaciones de seguridad social. El referido acuerdo se encuentra avalado en el anexo III, parte A, del Reglamento nº 1408/71, al amparo de su artículo 7. El Tribunal Constitucional estaría así modificando el importe económico al que el beneficiario tiene derecho a consecuencia del acuerdo checo-eslovaco (pues se otorga un derecho a un complemento que incrementa el montante final), así como el criterio de competencia (pues en un caso como el de autos, en el que las autoridades eslovacas son las competentes para otorgar la prestación, sólo las autoridades checas pueden otorgar el complemento).

35. Si bien los términos en que se expresa el Tribunal Constitucional checo pueden invitar a pensar que el complemento discutido altera el sistema de cálculo previsto en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento nº 1408/71, lo cierto es que, por los motivos que ahora paso a exponer, no estamos ante un resultado tal.

36. Cabe observar, en primer lugar y desde un plano formal, que el complemento al que tienen derecho los nacionales y residentes checos no es una prestación que se calcule en el momento de liquidar la prestación general, sino con posterioridad a ésta. Es decir, el beneficiario de una prestación sujeto al Reglamento nº 1408/71 y al acuerdo checo-eslovaco debe, en primer lugar, dirigirse a las autoridades determinadas en dicha normativa y calcular, con arreglo a sus disposiciones, el importe correspondiente. Una vez realizada esta operación, entra en juego el eventual derecho al complemento en los términos previstos por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional checo. Se trata, en consecuencia, de un complemento en sentido estricto, una corrección al alza, si se quiere, del montante de la prestación, que no pretende alterar el método de cálculo, sino la situación jurídica del beneficiario. Además, el complemento no se otorga de oficio, sino a instancias del interesado, pues se trata de un derecho accesorio que acompaña a la prestación general.

37. Visto así, la jurisprudencia cuestionada no contradiría las reglas del acuerdo checo-eslovaco, pues estas reglas se aplican en su integridad. El efecto del complemento no cuestiona ni el régimen aplicable ni la competencia de las autoridades que designa el acuerdo checo-eslovaco, sino que permite, con posterioridad a la aplicación de éste, reclamar a otra administración de seguridad social una prestación accesoria que se añade a la prestación general. Además, una solución contraria supondría una regresión de la prestación como consecuencia de la aplicación del Derecho de la Unión, algo que difícilmente encontraría cabida en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. ( ) Por tanto, considero que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional checo no entra en contradicción con el régimen de liquidación de la prestación previsto en el artículo 45 del Reglamento nº 1408/71, ni tampoco con el régimen del acuerdo checo-eslovaco. Al contrario, el complemento al que eventualmente tienen derecho los nacionales y residentes checos constituye una adición pecuniaria que no interfiere en la aplicación de las normas antes citadas.

38. En consecuencia, y por los motivos recién expuestos, considero que el Reglamento nº 1408/1971 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una jurisprudencia nacional, en virtud de la cual un organismo de seguridad social debe otorgar un complemento a los nacionales y residentes que lo reclamen, cuyo importe es equivalente a la diferencia entre la prestación que les corresponde en otro Estado miembro y la que les habría correspondido en el Estado miembro de su nacionalidad.

VIII. La segunda cuestión prejudicial

39. Mediante su segunda cuestión, el órgano remitente nos interroga, en definitiva, sobre la conformidad de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional checo antes referida con el principio de la Unión de no discriminación por razón de nacionalidad y de residencia. Aunque el complemento litigioso no constituye un doble cómputo de un mismo periodo de cotización, sucede, como se ha venido reflejando, que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional checo que le sirve de fundamento limita su ámbito de aplicación personal a los nacionales y residentes checos. Se trata, en consecuencia, de un complemento cuyos beneficiarios son únicamente los titulares de la nacionalidad checa que, además, residen en territorio checo, con exclusión de todos los demás nacionales de la Unión.

40. Me ocuparé en primer lugar, y de modo sucesivo, de las dos perspectivas que fundamentan el trato discriminatorio, pudiendo adelantar que alcanzaré la conclusión de que la discriminación proscrita existe. A continuación, y a los efectos de ofrecer una respuesta útil a la jurisdicción de reenvío, me ocuparé de la cuestión implícita, pero inevitable, relativa al margen de discrecionalidad de aquélla llegado el momento de extraer las consecuencias de una eventual respuesta del Tribunal de Justicia.

41. Como ahora se expondrá, el hecho de que el complemento se circunscriba a un colectivo de nacionales suscita dudas respecto de su compatibilidad con el artículo 3 del Reglamento nº 1408/71, interpretado a la luz del artículo 39 CE. En caso de confirmarse la discriminación, debería declararse la incompatibilidad del complemento con el Derecho de la Unión. Ahora bien, el contexto en el que se suscita el presente asunto exige algunas precisiones adicionales. El origen del complemento radica en una jurisprudencia de un Tribunal Constitucional que, a su vez, realiza una interpretación de un derecho fundamental que amplía el ámbito de protección del derecho. La respuesta que otorgue el Tribunal de Justicia no puede ser ciega a esta circunstancia y, por tanto, propondré una respuesta adaptada al contexto del presente asunto, atendiendo especialmente a las consecuencias regresivas que tendría una respuesta de nuestra jurisdicción como la antes propuesta en la situación jurídica de la Sra. Landtovà.

A. Las discriminaciones alegadas

42. El Gobierno Checo, el gobierno eslovaco y la Comisión coinciden al estimar que un complemento como el de autos, limitado exclusivamente a los nacionales y residentes checos, es contrario al principio de la Unión de no discriminación. Sustentan su postura más directamente en los artículos 3 y 10 del Reglamento nº 1408/71, que proclama un principio de igualdad de trato en materia de seguridad social, interpretado a la luz del artículo 39 CE, cuyo enunciado prohíbe todo obstáculo discriminatorio a la libre circulación de trabajadores.

43. La discriminación imputada sería doble: la jurisprudencia del Tribunal Constitucional checo establece como condición acumulativa para cobrar el complemento los requisitos de la nacionalidad y la residencia checa. Como ahora se expondrá, ambas condiciones, si bien quedan sujetas a reglas distintas, son igualmente contrarias al Derecho de la Unión.

1. La discriminación por razón de nacionalidad

44. En virtud del artículo 3 del Reglamento nº 1408/71, las personas sujetas a las disposiciones de dicho texto tienen derecho a acogerse a la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de éste. Se trata, en definitiva, de un mandato de no discriminación por razón de nacionalidad que especifica en el terreno de la seguridad social una idea ya reflejada en el artículo 39 CE. Esta regla implica, como ha señalado acertadamente la Comisión, que los Estados miembros no pueden acordar medidas que distingan injustificadamente entre nacionales de la Unión. Por tanto, no se trata de impedir toda discriminación fundada en la nacionalidad, sino aquellas carentes de motivos especialmente justificados. ( )

45. En primer lugar, es necesario constatar que el complemento litigioso constituye una prestación únicamente reconocida a los nacionales checos. Por tanto, se enjuicia una medida claramente discriminatoria. A continuación procede enjuiciar si la diferencia de trato encuentra fundamento en una razón objetiva y razonable. Sobre este punto, y a pesar de que una discriminación por razón de nacionalidad, por su propia naturaleza, sólo admite su justificación en circunstancias muy singulares, ninguna de las partes en el proceso principal, ni tampoco el gobierno eslovaco ni la Comisión, han aportado elementos pertinentes en un sentido o en otro. Tan sólo la Comisión ha invertido esfuerzos en analizar el carácter discriminatorio de la condición de nacionalidad que se exige al beneficiario del complemento, y sus argumentos se limitan a constatar que la medida carece de justificación.

46. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional checo parece basar la condición de nacionalidad en el tenor literal del artículo 30 de la Carta de derechos y libertades fundamentales de la República Checa, que hace referencia únicamente a los «ciudadanos». Semejante expresión limitaría la titularidad del derecho fundamental a las prestaciones sociales a los nacionales checos, justificando de esta manera que el complemento discutido, cuya base legal se apoya en el citado precepto, se circunscriba a dicho colectivo. Ahora bien, el efecto jurídico inmediato de esta jurisprudencia no es otro que la introducción de una discriminación por razón de nacionalidad, únicamente admitida por el Derecho de la Unión en supuestos especialmente justificados. La interpretación literal basada en el texto de la Carta checa realizada por el Tribunal Constitucional no parece lo suficientemente relevante como para avalar una diferencia de trato como la aquí enjuiciada, al menos desde la perspectiva del Derecho de la Unión.

47. Por tanto, y ante la ausencia de otros argumentos aportados al proceso, considero que el alcance subjetivo otorgado al complemento aquí cuestionado constituye una discriminación carente de justificación objetiva y razonable.

2. La discriminación por razón de residencia

48. Como ha quedado expuesto con anterioridad, el complemento en discusión exige un requisito adicional a sus beneficiarios: la residencia permanente en el territorio de la República Checa. El órgano remitente nos interroga igualmente sobre la conformidad con el principio de no discriminación de la Unión de esta segunda condición.

49. A diferencia de una cláusula de nacionalidad, el Derecho de la Unión sujeta las condiciones de residencia a normas diferentes. Desde luego, el artículo 10 del Reglamento nº 1408/71 prohíbe a los Estados miembros vincular el otorgamiento de una prestación social a la residencia del beneficiario en su territorio. Ahora bien, tanto el Derecho derivado como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha enjuiciado las condiciones de residencia con un enfoque más laxo que el aplicado a las cláusulas de nacionalidad. De otro lado, el planteamiento varía dependiendo del tipo de prestación. ( ) El artículo 10 del Reglamento nº 1408/71 destaca, para empezar, que la prohibición de las cláusulas de residencia se aplica, a menos que se disponga otra cosa, a las prestaciones en metálico de invalidez, de vejez o de supervivencia, las rentas de accidente de trabajo o de enfermedad profesional y subsidios de defunción. Cuando el Tribunal de Justicia se ha enfrentado a condiciones de residencia aplicables a prestaciones distintas a las enumeradas en el referido artículo 10, como las no contributivas, el marco jurídico de referencia, así como la intensidad del control, han variado.

50. En el caso de autos, el complemento litigioso constituye una prestación en el sentido del Reglamento nº 1408/71, en la medida en que, en primer lugar, se concede a sus beneficiarios en función de una situación legalmente definida, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, y, en segundo lugar, se refiere a uno de los riesgos expresamente enumerados en el artículo 4, apartado 1, del citado Reglamento: la vejez. Precisamente es éste uno de los riesgos enunciados en el artículo 10, en virtud del cual quedan prohibidas las cláusulas de residencia ligadas a las prestaciones ahí enumeradas.

51. A partir de los argumentos anteriores, cabe afirmar que la condición de residencia impuesta por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional checo constituye una medida discriminatoria, cuya legalidad sólo puede ser admitida en caso de estar justificada por motivos objetivos y razonables. Sin embargo, y tal como ha quedado expuesto en los puntos 45 y 46 de estas conclusiones, nada se ha aportado al proceso a fin de justificar la medida. Es más: en el caso de la condición de residencia, los elementos con los que contamos son aún más endebles. A mayor abundamiento, el expediente del asunto no aclara los argumentos que condujeron al Tribunal Constitucional checo a desarrollar su jurisprudencia en este sentido.

52. Por tanto, ante la ausencia de motivos aportados al proceso y las circunstancias en las que se introduce el requisito de residencia, considero que el complemento aquí cuestionado constituye una medida discriminatoria, carente de justificación objetiva y razonable.

B. Las consecuencias de una declaración de infracción del principio de la Unión de no discriminación sobre la resolución que debe adoptar la jurisdicción de reenvío

53. La respuesta que hasta aquí propongo al Tribunal de Justicia en relación con la segunda de sus preguntas, quedaría incompleta si no viniera seguida de algunas precisiones derivadas del contexto altamente particular en el que se suscita el presente asunto.

54. Ante todo, y a modo de introducción, debo observar que, tal como ya ha quedado expuesto, el origen del caso radica en una jurisprudencia del Tribunal Constitucional checo relativa a la interpretación del derecho fundamental a las prestaciones de seguridad social. El objetivo de la referida jurisprudencia no era otro que remediar las consecuencias prácticas del convenio checo-eslovaco de 1992, cuyo articulado sometía a los nacionales checos que habían trabajado para un empleador eslovaco en la fecha de la partición al régimen y a la competencia de las autoridades de seguridad social de la República Eslovaca. El agravio económico con relación a otros ciudadanos checos sometidos al régimen y competencia de las autoridades checas era al parecer notorio, justificando acaso así una interpretación del alcance del artículo 30 de la Carta de derechos y libertades fundamentales de la República Checa que paliara tal situación. La solución a la que llegó el Tribunal Constitucional checo se hallaba también condicionada por la presencia de un tratado internacional, el tantas veces mencionado acuerdo checo-eslovaco. El complemento que finalmente se reconoció fue, por tanto, el fruto de un compromiso interpretativo entre la garantía del derecho fundamental y el cumplimiento de las obligaciones internacionales de la República Checa.

55. El problema que ahora me ocupa viene, sin embargo, directamente determinado por la disyuntiva clásica que plantean las normas declaradas discriminatorias. La restauración de una situación normativa acorde con el principio de igualdad, o con la interdicción de discriminación, en el interior de un único ordenamiento, puede corresponder directamente al propio juez encargado del control de la norma. ( ) Éste puede operar, y tal es la disyuntiva, ya sea equiparando «por arriba», es decir, extendiendo a todos la posición más favorable, ya sea equiparando «por abajo», es decir, suprimiéndola para todos. Y ciertamente, en línea de principio, en un contexto nacional, puede también resultar de una intervención del legislador introduciendo una norma «nueva», es decir, distinta a las dos posibilidades anteriores, respetuosa de la interdicción de discriminación.

56. La cuestión prejudicial recogida en el artículo 267 TFUE versa, sin embargo, sobre la interpretación o la validez del derecho de la Unión, lo que hace que el restablecimiento efectivo del imperio del principio de igualdad, con el alcance definido por el Tribunal de Justicia, en el ordenamiento del Estado miembro, corresponda, según los casos, a los órganos jurisdiccionales o, en su caso, legislativos de aquél. Pero, en todo caso, siempre hay en su origen un litigio concreto que ha dado lugar al planteamiento de la cuestión y para el que la respuesta del Tribunal debe ser de alguna utilidad. En línea de principio, pues, la respuesta a la cuestión debiera tener la virtualidad de condicionar la resolución judicial que deba recaer en su día.

57. La dificultad del presente caso ya viene anunciada por la objeción expresada por la República Eslovaca sobre el carácter hipotético del mismo, cuya desestimación sin embargo he propuesto.

58. Desde luego, una respuesta, como la que propongo, que identifique como discriminatoria la norma objeto de la cuestión tendrá en todo caso unas consecuencias de alcance general sobre el ordenamiento del Estado miembro. Es en el seno de ese ordenamiento, y por los cauces que se estimen apropiados, como deberá ponerse fin a una situación normativa declarada discriminatoria. Si intervienen sólo los jueces, o si interviene el legislador o, en fin, si interviene el Tribunal Constitucional, no es algo que en este caso forme parte de la respuesta que corresponde dar a la jurisdicción de reenvío.

59. Ahora bien, lo que importa también son las consecuencias inmediatas que nuestra respuesta tenga en la resolución del litigio en el que la cuestión prejudicial se ha generado, y de la que dependerá el que una ciudadana de la Unión pueda percibir una determinada prestación de vejez que, si atendemos a las motivaciones del Tribunal Constitucional nacional que están en el origen de la creación jurisprudencial de la norma que nos ocupa, pueden tener que ver con un mínimo vital digno. El derecho de la Unión se basa en una serie de valores que le sirven de guía y de inspiración, con una fuerza de irradiación capaz de influir las decisiones de sus instituciones y en particular sus resoluciones judiciales. ( )

60. Por tanto, y como vengo señalando, la respuesta que propongo a la segunda de las cuestiones planteadas tendrá un alcance general e inmediato sobre el ordenamiento del Estado miembro. Entiendo, sin embargo, que esta respuesta no puede tener el efecto directo de resolver en sentido estimatorio la pretensión del organismo checo de la seguridad social. Nótese bien que no estoy sugiriendo exactamente que el tribunal de reenvío aplique en el caso una norma cuyo carácter discriminatorio al mismo tiempo propugno. Lo que sugiero es que, en las singulares circunstancias de una cuestión prejudicial como la presente, el órgano jurisdiccional nacional no puede entender la respuesta referida a su cuestión como dotada de la virtualidad suficiente para fundamentar la estimación de la pretensión de la CSSA.

61. Y es que el ordenamiento de la Unión está inspirado, como vengo apuntando, en unos valores situados en una posición suficientemente central como para excluir una consecuencia como la que acabo de concretar. Y, desde luego, no se puede afirmar que el Tribunal de Justicia no venga desde antiguo dejándose inspirar por estos valores en el preciso contexto del restablecimiento del imperio del principio de igualdad.

62. Más bien al contrario, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ofrece sólidas pautas a este respecto.

63. Así, las políticas de igualdad por razón de sexo han dado ocasión a nuestra jurisdicción para explorar las consecuencias que trae consigo la reparación de la discriminación. En su sentencia Federatie Nederlandse Vakbeweging, ( ) el Tribunal de Justicia declaró, en un asunto relativo a las directivas de igualdad de género, concretamente en el ámbito de la seguridad social, que las mujeres víctimas de un trato discriminatorio tienen derecho «a ser tratadas de la misma manera y a que se les aplique el mismo régimen que a los hombres que se encuentren en la misma situación, régimen que, en defecto de ejecución de [una directiva], sigue siendo el único sistema válido de referencia». ( ) Esta solución, pronunciada en un supuesto en el que un Estado no había adoptado medidas de transposición de una directiva, obligaba al juez nacional a reparar la discriminación en un sentido preciso: equiparando a la mujer con el colectivo beneficiado. Posteriormente, el Tribunal de Justicia extendió la misma doctrina a supuestos en los que se cuestionaba una discriminación indirecta, también por razón de sexo. Así, en el asunto Ruzius-Wilbrink ( ) se destacó cómo, de forma análoga a lo sucedido en un supuesto de discriminación directa, «en un caso de discriminación indirecta […] los miembros del grupo desfavorecido, hombres o mujeres, tienen derecho a que se les aplique el mismo régimen que a los demás beneficiarios.» ( )

64. Es necesario destacar que la citada jurisprudencia sufrió en 1991 un considerable impulso, derivándose no sólo de las directivas de igualdad sino también del Tratado. Al mismo tiempo, el Tribunal de Justicia ha desarrollado las pautas que ha de seguir el órgano jurisdiccional nacional que conoce del asunto principal. La sentencia Nimz constató que la víctima de la discriminación debe ser equiparada al estatuto de la parte beneficiada en un caso que concernía al artículo 141 CE (ahora artículo 157 TFUE), y a continuación añadió que la jurisdicción nacional encargada de aplicar el ordenamiento de la Unión «tiene la obligación de garantizar la eficacia plena de estas medidas, dejando inaplicada en caso de necesidad, en ejercicio de las competencias de decisión que le corresponden, cualquier disposición contraria de la legislación nacional, sin que haya de solicitar o esperar la derogación de ésta por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional». ( )

65. La doctrina recién expuesta constituye a día de hoy una jurisprudencia firme y reiterada. ( ) Puede recapitularse brevemente así: cuando un órgano jurisdiccional declare que una medida nacional infringe el principio de la Unión de no discriminación por razón de sexo, está obligado a extender la situación jurídica de la que disfrutaban los beneficiarios a quienes sufrían el trato desigual. Nada impide al Estado concernido modificar esta solución y derogar el beneficio a todos por igual; es decir, reparar la discriminación «hacia abajo». Sin embargo, y mientras las autoridades no adopten tal decisión, los órganos jurisdiccionales deben realizar la referida extensión como resultado del Derecho de la Unión. ( )

66. Sería difícil ocultar que la jurisprudencia recién citada tiene por objeto un ámbito preciso y ajeno al del presente asunto: las políticas de igualdad entre hombres y mujeres, concretamente en el ámbito laboral. Sin embargo, el fundamento de dicha doctrina no se encuentra reducido exclusivamente al terreno de las políticas de género. La jurisprudencia Nimz se inspira en motivos coincidentes con otras áreas del Derecho de la Unión, incluidos, como ahora se expondrá, la seguridad social y la libre circulación de trabajadores.

67. El fundamento normativo de la jurisprudencia Nimz reside en el artículo 141 CE, el cual exige a los Estados miembros garantizar la aplicación del principio de igualdad de retribución entre hombres y mujeres. El precepto refleja la voluntad de la Unión de combatir un tipo de discriminación especialmente odiosa, cual es la discriminación por razón de sexo, en un terreno donde confluyen intereses de protección social como es el empleo. En este mismo sentido, el artículo 3 del Reglamento nº 1408/71 expresa igualmente una interdicción de toda discriminación basada en un motivo que para la Unión reviste una especial gravedad: la nacionalidad. Como testimonio del juicio que merece este tipo de discriminación, el artículo 12 CE proscribe expresamente, al igual que todas las libertades de circulación, cualquier medida estatal fundada, directa o indirectamente, en criterios de nacionalidad. A lo anterior se suma que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea confirma el carácter preferente de la lucha contra ambas formas de discriminación, proscribiéndolas expresa e individualmente en sus artículos 31, apartado 2, y 23, respectivamente.

68. Asimismo, el artículo 141 CE, y con él la jurisprudencia Nimz, responde a un objetivo recogido en el artículo 2 CE, que declara que la Comunidad «tendrá por misión promover […] la igualdad entre el hombre y la mujer», aunque en el marco de «un alto nivel de empleo y de protección social». Precisamente este último inciso, al apelar a un determinado grado de protección social, expresa un punto común con los objetivos inherentes a la regulación europea de seguridad social. Así pues, una discriminación por razón de nacionalidad enmarcada en un contexto de seguridad social, como la debatida en autos, encuentra el fundamento de su interdicción en unos valores de protección social de los trabajadores que proclama la Unión, y que son comunes a los que expresa la prohibición de discriminación por razón de sexo en el ámbito laboral. ( )

69. No obstante todo lo anterior, es igualmente cierto que la política social exige siempre una visión global de cada situación jurídica, y muy particularmente una especial atención a las características económicas y financieras que definen los sistemas prestacionales de seguridad y ayuda social de los Estados miembros. En el caso del Derecho de la Unión Europea, esta atención se intensifica aún más si cabe, en la medida en que las políticas sociales de la Unión se limitan a coordinar, y no a unificar ni a armonizar, los sistemas nacionales de seguridad social. Es necesario, por tanto, hallar soluciones que equilibren los valores sociales que refleja un principio como el de no discriminación, con la protección de la autonomía e integridad financiera que exigen los regímenes nacionales de seguridad social. Y ésta es precisamente la ponderación que ya realiza la jurisprudencia Nimz, pues, como ha quedado expuesto en el punto 64 de estas conclusiones, el Tribunal de Justicia se limita a exigir del juez una reparación a la discriminación ad casum, pero dejando la solución reparadora general, sea cual sea, al legislador o al órgano constitucional del Estado concernido. De esta manera, la sentencia Nimz garantiza un determinado nivel de protección a la persona que participa en el litigio y que provoca la respuesta jurisdiccional, pero delega en cada Estado miembro la solución reparadora general y final. Siguiendo este mismo razonamiento, una discriminación por razón de nacionalidad en el ámbito de la seguridad social, donde es necesario atender al contexto global de cada sistema nacional de previsión, admitiría igualmente una reparación ad casum, dejando al Estado miembro, a través de los procedimientos legislativos o constitucionales predeterminados en su ordenamiento jurídico, optar por una fórmula de reparación general.

70. A modo de conclusión, entiendo que la respuesta a la presente cuestión prejudicial, y con sujeción a lo que inmediatamente pasaré a exponer, donde se cuestiona el carácter discriminatorio de un complemento de seguridad social, debe encontrar inspiración en la jurisprudencia Nimz. Sobre la base de un fundamento jurídico, unos objetivos, unos valores y un equilibrio entre intereses que son comunes para ambos supuestos, no encuentro obstáculos para aplicar un planteamiento como el ya referido a un asunto como el de autos.

71. En efecto, dicho lo anterior sólo nos restaría volver sobre la peculiar circunstancia del presente asunto, pues debe aclararse si el hecho de que se haya planteado «al revés» condiciona de alguna manera la solución propuesta. Como ya se ha expuesto en los puntos 28 a 30 de estas conclusiones, no es la víctima de la discriminación quien ha acudido ante los tribunales reclamando el fin de trato desigual. Al contrario, es la beneficiaria, Marie Landtovà, obligada a litigar a consecuencia de las negativas de las autoridades de seguridad social a concederle un complemento, quien ha suscitado el presente litigio.

72. El asunto Nimz, al igual que la inmensa mayoría de casos sobre discriminación, venía planteado por un particular, víctima de un trato discriminatorio prohibido por el Derecho de la Unión, y a tal efecto el Tribunal de Justicia obligó al juez remitente a aplicar al recurrente el mismo régimen del que disfrutaba el colectivo beneficiado. En un caso como el de Marie Landtovà, donde la recurrente es la beneficiaria de la medida discriminatoria, el órgano remitente no podrá extender el complemento a las víctimas de la discriminación, aunque sólo sea por la sencilla razón de que están ausentes en el proceso.

73. Lo que se plantea aquí es algo al mismo tiempo más modesto, y más fuera de lo común: excluir que la constatación del carácter discriminatorio de la norma nacional tenga el efecto inmediato de fundamentar la supresión, en el caso concreto, de la posición más beneficiosa de quien por ley se encuentra incluido en el ámbito subjetivo de aplicación de dicha norma. Todo ello, desde luego, en tanto la República Checa no aborde con carácter general una ordenación de la materia conforme a los procedimientos legislativos o constitucionales que marque su ordenamiento.

IX. Conclusión

74. Habida cuenta de las consideraciones desarrolladas anteriormente, propongo al Tribunal de Justicia que responda al Nejvyšší správní soud como sigue:

«1) El Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familiares que se desplazan dentro de la Comunidad, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una jurisprudencia nacional, en virtud de la cual un organismo de seguridad social deba otorgar un complemento a determinadas personas que lo reclamen, cuyo importe es equivalente a la diferencia entre la prestación que les corresponde en otro Estado miembro y la que les habría correspondido en el Estado miembro de su nacionalidad.

2) Los artículos 3 y 10 del Reglamento nº 1408/71, interpretados a la luz del artículo 39 CE, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a un complemento de seguridad social reconocido sólo a los nacionales checos que residen en el territorio de la República Checa y con los caracteres más arriba citados. En las singulares circunstancias del caso, el anterior pronunciamiento carece, sin embargo, de virtualidad para fundamentar la pretensión de la CSSA en el proceso a quo.»