CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PAOLO MENGOZZI

presentadas el 15 de marzo de 2007 ( )

Asunto C‑424/05 P

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

Sonja Hosman-Chevalier

«Funcionarios – Indemnización por expatriación – Artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto – Concepto de “servicios prestados a otro Estado”»

I. Introducción

1. Mediante sentencia de 13 de septiembre de 2005, dictada en el asunto T‑72/04, Hosman-Chevalier/Comisión ( ) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), el Tribunal de Primera Instancia, acogiendo parcialmente el recurso interpuesto por la Sra. Hosman-Chevalier, anuló las decisiones de 8 de abril y de 29 de octubre de 2003 mediante las cuales la Comisión de las Comunidades Europeas denegó a la demandante la indemnización por expatriación y por gastos de instalación respectivamente previstas en los artículos 4, apartado 1, letra a), y 5, apartado 1, párrafo primero, del anexo VII del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas, en la versión en vigor en el momento en que se produjeron los hechos litigiosos (en lo sucesivo, «Estatuto»).

2. En el presente procedimiento, el Tribunal de Justicia ha de pronunciarse sobre el recurso de casación interpuesto contra la citada sentencia.

II. Marco jurídico de referencia

3. A tenor del artículo 69 del Estatuto, la indemnización por expatriación equivaldrá al 16 % del total del sueldo base y de la asignación familiar, así como de la asignación por hijos a cargo de los funcionarios que tengan derecho a ello.

4. En virtud del artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto, dicha indemnización se concede:

«a) a los funcionarios:

– que no tengan ni hayan tenido nunca la nacionalidad del Estado en cuyo territorio se encuentre su lugar de destino, y

– que, en un período de cinco años cuyo término sea anterior en seis meses a su entrada al servicio de las Comunidades, no hubieren residido ni ejercido su actividad profesional principal, de forma habitual, en el territorio europeo de tal Estado. Para la aplicación de esta disposición no se tendrán en consideración las situaciones derivadas de servicios prestados a otro Estado o a una organización internacional».

III. Hechos

5. Según la reconstrucción de los hechos realizada por el Tribunal de Primera Instancia, la Sra. Hosman-Chevalier (en lo sucesivo, «recurrida»), de nacionalidad austriaca, estudió y trabajó en Austria hasta el 14 de mayo de 1995. Del 15 de mayo de 1995 al 17 de marzo de 1996, trabajó en Bélgica para la Verbindungsbüro des Landes Tyrol (Oficina de enlace del Land del Tirol), sita en Bruselas.

6. Del 18 de marzo de 1996 al 15 de noviembre de 2002, la recurrida formó parte del personal de la Representación Permanente de la República de Austria ante la Unión Europea en Bruselas (en lo sucesivo, «RPA»). Durante este período, ejerció su actividad en calidad de tal, al principio en la Verbindungstelle der Bundesländer (Oficina de enlace de los Länder; en lo sucesivo, «VB»), y posteriormente en la Österreichischer Gewerkschaftsbund (federación de sindicatos austriacos; en lo sucesivo, «OGB»).

7. El 16 de noviembre de 2002, la recurrida se incorporó a la Comisión en calidad de funcionaria. El período de cinco años mencionado en el artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, del anexo VII del Estatuto, denominado «período de referencia», quedó fijado entre el 16 de mayo de 1997 y el 15 de mayo de 2002.

8. Mediante nota de 8 de abril de 2003, la Dirección General de Personal y Administración de la Comisión informó a la recurrida de que no se le podía conceder la indemnización por expatriación, al no concurrir las condiciones para tal concesión.

Mediante decisión de 29 de octubre de 2003, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos desestimó la reclamación de la recurrida interpuesta contra la decisión contenida en la nota de 8 de abril de 2003. La desestimación se basaba en que las actividades profesionales que había ejercido la recurrida en Bruselas durante el período de referencia no podían ser consideradas «servicios prestados a otro Estado» en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto.

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y sentencia recurrida

9. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 20 de febrero de 2004, la recurrida interpuso contra la decisión desestimatoria de la reclamación de 29 de octubre de 2003 un recurso dirigido a obtener la anulación de la misma y la condena en costas de la Comisión.

10. Mediante sentencia de 13 de septiembre de 2005, el Tribunal de Primera Instancia declaró parcialmente fundado el recurso y anuló la decisión impugnada así como la decisión de 8 de abril de 2003, en la medida en que las pretensiones de la recurrida debían entenderse dirigidas igualmente a obtener la anulación de dicho acto. ( )

11. La sentencia se basaba en la estimación del segundo motivo, relativo a la vulneración del artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto ( ) y se articulaba en los siguientes pasajes.

12. Con carácter preliminar, tras recordar la razón de ser del régimen establecido en el artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto,( ) el Tribunal de Primera Instancia señaló que el concepto de Estado pertinente a efectos de la aplicación de la disposición contenida en el segundo guión, in fine, de dicha disposición «sólo se refiere al Estado en tanto que persona jurídica y sujeto unitario de Derecho internacional y sus órganos de gobierno». ( )

13. El Tribunal de Primera Instancia pasó pues a examinar si los servicios que la recurrida había prestado en el marco de la RPA durante el período de referencia debían ser considerados servicios prestados a un Estado en el sentido de la citada disposición.

14. En el apartado 30 de la sentencia el Tribunal de Primera Instancia afirmó que «no se discute que los servicios prestados a organismos, como la representación permanente de un Estado miembro ante la Unión Europea o las Embajadas de un Estado, tienen la consideración de servicios prestados a otro Estado, en el sentido del artículo 4 [apartado 1, letra a),] del anexo VII del Estatuto».

15. En los apartados 31 a 36, el Tribunal de Primera Instancia, basándose en diversos elementos de los autos, hizo constar que durante todo el período de referencia la recurrida había sido miembro del personal de la RPA, que estaba sujeta a la autoridad jerárquica del representante permanente de la República de Austria y que gozaba del mismo estatuto que los demás funcionarios destinados en dicha Representación. Sobre la base de estos elementos, el Tribunal de Primera Instancia llegó a la conclusión de que los servicios prestados por la recurrida a la RPA durante todo el período de referencia debían considerarse servicios prestados a la República de Austria.

16. En los apartados 37 a 41, el Tribunal de Primera Instancia rechazó los argumentos de signo opuesto formulados por la Comisión, basados en la afirmación de que, en el seno de la RPA, la recurrida había trabajado para organismos encargados de defender intereses distintos de los del Estado. En particular, el Tribunal de Primera Instancia contestó que las exigencias de la aplicación uniforme del Derecho comunitario y el principio de igualdad se oponían a la posibilidad de remitirse al Derecho interno de un Estado miembro al objeto de interpretar una disposición de Derecho comunitario, salvo en el supuesto en que tal remisión venga expresamente prevista por dicha disposición o bien cuando no sea posible una interpretación autónoma de la misma. En el caso de autos, según el Tribunal de Primera Instancia, era innecesaria tal remisión, al no albergarse dudas de la pertenencia de la Representación Permanente ante la Unión Europea de un Estado miembro a los órganos estatales en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto. ( )

17. En el apartado 42, el Tribunal de Primera Instancia afirmó que «basta con que una persona ejerza su actividad profesional para un organismo que forme parte del Estado en el sentido antes expuesto, como una representación permanente, para estar incluida por completo en la excepción del artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto, cualesquiera que sean las funciones particulares y específicas ejercidas por esa persona en dicho organismo». El Tribunal de Primera Instancia prosiguió señalando que de otro modo «habría que hacer un análisis detallado del trabajo y las funciones ejercidas desde el punto de vista del Derecho interno, lo que iría en contra de las exigencias antes mencionadas», teniendo en cuenta, en particular, que «corresponde exclusivamente a cada Estado miembro organizar sus servicios como estime más conveniente y determinar así los objetivos y funciones que asigna a sus funcionarios y empleados».

18. Sobre la base de tales motivos, el Tribunal de Primera Instancia llegó a la conclusión de que la Comisión incurrió en un error al no neutralizar el período durante el cual la recurrida había trabajado en el seno de la RPA, excluyéndola ilegalmente de la indemnización por expatriación prevista en artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto y de la indemnización por gastos de instalación, vinculada a aquélla, prevista en el artículo 5, apartado 1, del mismo anexo. En consecuencia, anuló las decisiones controvertidas en la medida en que negaban a la recurrida las citadas indemnizaciones. ( )

V. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

19. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de noviembre de 2005, la Comisión interpuso un recurso de casación contra la citada sentencia.

20. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

– Anule la sentencia recurrida y devuelva el asunto al Tribunal de Primera Instancia.

– Condene en costas a la recurrida.

21. La recurrida solicita al Tribunal de Justicia que:

– Desestime el recurso de casación por ser manifiestamente inadmisible o bien, con carácter subsidiario, por ser infundado.

– Condene en costas a la Comisión.

VI. Análisis jurídico

A. Sobre la admisibilidad

22. Con carácter principal, la recurrida niega la admisibilidad del recurso, basándose en la hipótesis de que va dirigido, en último término, a obtener del Tribunal de Justicia un nuevo examen de los hechos que ya han constituido el objeto de la apreciación del Tribunal de Primera Instancia en la sentencia recurrida.

23. En mi opinión, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad. A diferencia de cuando sostiene la recurrida, el recurso se basa en un motivo de Derecho, que versa sobre una interpretación y aplicación erróneas por parte del Tribunal de Primera Instancia del artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto.

B. Sobre el fondo

1. Alegaciones de las partes

24. En apoyo de su recurso, la Comisión invoca un único motivo basado en un error de Derecho en la interpretación de la condición relativa a «situaciones derivadas de servicios prestados a otro Estado», establecida en el artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto.

25. Según la Comisión, el Tribunal de Primera Instancia consideró erróneamente que basta, al objeto de satisfacer tal condición, que la persona encargada de prestar los servicios esté integrada en el marco funcional y/o organizativo de un organismo estatal, como una representación permanente ante la Unión Europea (en lo sucesivo, «RP»). En su opinión, esta posición se desprende implícita pero necesariamente de los apartados 31 a 36 de la sentencia recurrida y viene confirmada en el posterior apartado 42.

26. En cambio, la Comisión sostiene que la condición examinada exige la prueba de la existencia de un vínculo jurídico directo entre el funcionario y el Estado que no puede estar constituido por el único elemento de la integración funcional/organizativa en un organismo del Estado.

27. En apoyo de su tesis la Comisión alega, en primer lugar, que la propia razón de ser del artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto, tal como la pone de manifiesto el juez comunitario, presupone que el funcionario cuya posición a efectos de la citada disposición debe valorarse haya estado, durante el período de referencia, directamente vinculado al Estado de que se trata en virtud de una relación estatutaria o contractual.

28. En segundo lugar, subraya que la disposición examinada constituye una excepción a las condiciones de concesión de la indemnización por expatriación y, en cuanto tal, debe ser objeto de interpretación restrictiva.

29. En tercer lugar, la Comisión considera que la interpretación de la disposición controvertida acogida en la sentencia recurrida se aparta tanto de la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia relativa a la condición que afecta a los «servicios prestados a otro Estado» como de la que ha aplicado la condición alternativa relativa a los «servicios prestados a una organización internacional». En cuanto atañe a las sentencias dictadas en el marco de la situación citada en último lugar, la Comisión invoca en particular las sentencias Nevin/Comisión ( ) y Lo Giudice/Parlamento, ( ) en las que el Tribunal de Primera Instancia excluyó que concurrieran los requisitos para la aplicación del artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto en relación con los servicios prestados a una organización internacional a falta de una relación contractual, constitutiva de un vínculo jurídico directo, entre el funcionario y la institución a la cual se prestaban los servicios. La Comisión sostiene que la apreciación relativa a la concurrencia de uno u otro supuesto en favor de los cuales se establece el régimen previsto en la disposición examinada (servicios prestados a otro Estado y servicios prestados a una organización internacional) debe ser realizada, so pena de incoherencia del sistema, sobre la base de criterios interpretativos homogéneos.

30. La Comisión concluye afirmando que, en la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia no comprobó, en vulneración del Derecho comunitario, la existencia de un vínculo jurídico directo entre la recurrida y la República de Austria, condición ésta no satisfecha en el caso de autos puesto que, durante el período de referencia, la recurrida trabajó en primer lugar para la VB y posteriormente para la OGB.

31. La recurrida rechaza, por carecer de todo fundamento, todas las alegaciones formuladas por la Comisión y considera que la sentencia recurrida carece de los vicios censurados por la Comisión.

2. Apreciación

a) Observaciones preliminares

32. Con la finalidad de delimitar correctamente el objeto del presente procedimiento procede señalar con carácter preliminar que, si bien la sentencia recurrida contiene una definición del concepto de Estado recogido en el artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto, ( ) el razonamiento que condujo al Tribunal de Primera Instancia a anular las decisiones controvertidas, tal como se desprende en particular de los apartados 31 a 36 y 42 de la sentencia, hizo superfluo que éste definiera su postura sobre la posibilidad de reconducir a dicho concepto de los organismos en cuyas dependencias directas la recurrida desarrolló su actividad profesional durante el período de referencia.

33. En consecuencia, ni el motivo invocado por la Comisión en apoyo de su recurso, dirigido a negar la validez de los motivos sobre cuya base el Tribunal de Primera Instancia consideró existente, abstracción hecha de la naturaleza de dichos organismos, la relación entre la recurrida y la República de Austria exigida al objeto de aplicar la disposición examinada, ni los argumentos formulados por la recurrida, limitados a rebatir las alegaciones de la contraparte, versan sobre la definición del concepto de Estado acogida en la sentencia recurrida.

34. La exactitud o no de dicha definición queda pues excluida del objeto del litigio y el presente procedimiento, al menos desde el punto de vista de un mero control de la legalidad de la sentencia recurrida,( ) no exige que el Tribunal de Justicia se pronuncie al respecto.

35. Si bien versa sobre la misma disposición estatutaria, el presente asunto suscita una cuestión de interpretación distinta de la que constituye el objeto de los asuntos C‑7/06 P, Salvador García/Comisión; C‑8/06 P, Herrero Romeu/Comisión; C‑9/06 P, Salazar Brier/Comisión; C‑10/06 P, De Bustamante Tello/Consejo, y C‑211/06 P, Adam/Comisión, actualmente pendientes ante el Tribunal de Justicia.

36. En los citados asuntos, los demandantes, funcionarios a los que se ha denegado la indemnización por expatriación, antes de entrar al servicio de la Comunidad habían trabajado en Bruselas en las dependencias de organismos encargados de defender los intereses de entes territoriales de ámbito inferior al Estado. ( ) En ninguno de los referidos casos los demandantes habían mantenido relaciones con la Representación Permanente de los Estados a los que pertenecían los entes de que se trata que puedan considerarse asimilables a las relaciones de la recurrida con la RPA en el presente procedimiento. Así pues, el Tribunal de Justicia ha de pronunciarse, en el marco de los asuntos antes mencionados, sobre el concepto de Estado a efectos del artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto, al objeto de examinar la posibilidad de subsumir dichos entes en tal concepto.

37. En cambio, el presente asunto tiene por objeto la distinta cuestión de las condiciones que deben cumplirse para que pueda considerarse que la actividad desarrollada por el funcionario respecto al cual debe establecerse el derecho a recibir una indemnización por expatriación entraña «situaciones derivadas de servicios prestados a otro Estado» para permitir la «neutralización» de los correspondientes períodos, prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto. En particular, el Tribunal de Justicia deberá comprobar si basta a tal fin con la mera circunstancia de que los servicios sean prestados por una persona insertada en el marco funcional y organizativo de un órgano estatal, con independencia de la cuestión de la posibilidad de subsumir en el concepto de Estado, a efectos de la disposición examinada, a los organismos que han disfrutado directamente de dichos servicios.

38. Una vez aclarado esto, procede pasar rápidamente a exponer las principales aportaciones de la jurisprudencia por lo que respecta a la interpretación del concepto de «situaciones derivadas de servicios prestados a otro Estado o a una organización internacional».

39. Si bien las decisiones del Tribunal de Justicia en la materia son esporádicas, existe en cambio una abundante, aunque no siempre unívoca, jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia que considero oportuno invocar, dado que la Comisión critica, entre otras cosas, al órgano jurisdiccional de primera instancia por haberse apartado en la sentencia recurrida de su jurisprudencia anterior. Las sentencias que se expondrán a continuación aportan elementos útiles i) para determinar la naturaleza y la razón de ser de la norma establecida en el artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto, así como ii) para definir las condiciones de su aplicación.

b) Análisis de la jurisprudencia

i) Sobre la naturaleza y la razón de ser de la norma establecida en el artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto

40. Ya se ha señalado que a la hora de interpretar la disposición examinada, la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia ha adoptado soluciones no siempre coincidentes. Ello es válido en particular en cuanto respecta a la calificación de la norma que dicha disposición contiene.

41. En la sentencia Vardakas/Comisión, ( ) partiendo de una interpretación del artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto que, en mi opinión, no encuentra una confirmación textual efectiva, el Tribunal de Primera Instancia afirmó que la disposición contenida en el segundo guión, in fine, constituye una excepción a otra excepción que, en cuanto tal, debe ser interpretada en sentido amplio. ( ) En la misma sentencia, el Tribunal de Primera Instancia, al confrontar las disposiciones contenidas en las letras a) y b) del artículo 4, apartado 1, del anexo VII, ( ) llegó a la conclusión de que los términos «situaciones derivadas de servicios prestados a otro Estado o a una organización internacional», que figura en la letra a), «tienen un alcance mucho más amplio» que los términos «ejercicio de funciones en una organización internacional» y que, por consiguiente, «los autores del Estatuto utilizaron términos amplios cuando quisieron otorgar a los funcionarios la indemnización por expatriación mientras que, utilizaron términos restrictivos cuando quisieron privarles de ella». ( ) El Tribunal de Primera Instancia dedujo de ello «la intención del legislador […] [de] reconocer ampliamente el derecho a la indemnización por expatriación». ( )

42. En cambio, en la sentencia Olesen/Comisión, ( ) el Tribunal de Primera Instancia consideró que el artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto, en cuanto «excepción a las condiciones de concesión de la indemnización por expatriación», ( ) debía ser objeto de interpretación restrictiva. ( ) En dicha sentencia, el Tribunal de Primera Instancia señaló asimismo que se hace necesaria una interpretación restrictiva de dicha disposición en virtud del hecho de que tiene por objeto la concesión de ventajas económicas. ( )

43. He de decir que ninguno de estos dos planteamientos me convence plenamente.

44. No comparto la interpretación dada por la sentencia Vardakas/Comisión, que, en mi opinión, se topa con el tenor del artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto, del cual se desprende que los guiones primero y segundo de dicha disposición contienen normas que establecen las condiciones (en ambos casos negativas) que deben cumplirse de forma acumulativa para tener derecho a la indemnización por expatriación en virtud de la misma disposición, mientras que nada permite inferir la existencia entre dichas normas de una relación regla-excepción. ( )

45. No obstante, tampoco me parece persuasiva la orientación seguida en la sentencia Olesen/Comisión.

46. En efecto, cabe preguntarse si la disposición sobre cuya interpretación se discute puede efectivamente considerarse «una excepción a las condiciones de concesión de la indemnización por expatriación ». En primer lugar, tanto de su ubicación textual como de la expresión «para la aplicación de esta disposición», que introduce su enunciado, se desprende que hace referencia únicamente a la condición mencionada en el segundo guión del artículo 4, apartado 1, letra a), es decir, «no haber residido ni ejercido su actividad profesional principal, de forma habitual, en el territorio europeo de tal Estado» durante el período de referencia. En segundo lugar, en mi opinión esta disposición prevé un criterio de aplicación de la norma que, más que introducir, precede a una excepción a la misma. ( ) En cualquier caso, si cabe hablar de una excepción, ésta afectará únicamente a las modalidades de cálculo del periodo de referencia a efectos de la aplicación de dicha norma y no a la condición establecida en ella misma, puesto que tal condición debe ser igualmente cumplida por quienes, por haber prestado servicios a un Estado o a una organización internacional, tienen derecho a obtener la neutralización de los correspondientes períodos de actividad. ( )

47. Por otro lado –aun sin entrar a examinar el fondo de la transposición a la materia de empleo público del principio, elaborado por el Tribunal de Justicia en un sector distinto, ( ) según el cual las disposiciones de Derecho comunitario que dan derecho a prestaciones económicas son interpretadas de forma restrictiva–, ( ) procede en mi opinión aclarar que el llamamiento realizado por el Tribunal de Primera Instancia a una interpretación restrictiva de la norma examinada debe ser entendido a lo sumo como una exclusión de la aplicación de una interpretación analógica y no puede en modo alguno legitimar una interpretación de la misma que altere su alcance contradiciendo lo dispuesto en ella o bien limitando su ámbito de aplicación «natural».

48. En cuanto a la razón de ser a que responden la disposición contenida en el artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto y, con carácter más general, el establecimiento de la indemnización por expatriación, la jurisprudencia proporciona, en cambio, indicaciones unívocas.

49. Según cuanto han afirmado repetidamente el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, «la razón de ser de la indemnización por expatriación es compensar los gastos y molestias especiales que supone el ejercicio permanente de funciones en un país con el que el funcionario nunca había establecido vínculos duraderos antes de su incorporación al servicio». ( )

50. En cuanto atañe a la disposición contenida en el artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto, según reiterada jurisprudencia, dicha disposición encuentra su razón de ser en la voluntad de no penalizar, mediante la pérdida de la indemnización por expatriación, a los funcionarios que se han establecido en el país del lugar de destino con vistas a realizar actividades para otro Estado o para una organización internacional, ( ) puesto que no cabe considerar que «hayan establecido vínculos duraderos con el país y que prestan sus servicios como consecuencia del carácter temporal de su destino en dicho país». ( )

51. La regla de neutralización prevista en la disposición examinada parece, pues, basarse en la presunción según la cual la prestación de servicios a un Estado o una organización internacional no es por sí misma idónea para crear vínculos duraderos entre el interesado y el Estado en que se prestan tales servicios. ( )

52. ¿Como se justifica tal presunción?

53. En el silencio de la jurisprudencia se pueden formular algunas hipótesis al respecto.

54. Puede encontrarse una primera justificación en la consideración, basada en un principio de experiencia, de que la actividad desarrollada en el exterior para un Estado distinto de aquél al que se presta el servicio o para una organización internacional tiene normalmente un carácter temporal: los funcionarios de una organización internacional, así como el cuerpo diplomático de un Estado, pueden ser fácilmente llamados a cambiar de destino y, por tanto, no tienen interés en establecer vínculos duraderos con el Estado en que se encuentra dicho destino.

55. Una segunda explicación para la presunción examinada podría basarse en la peculiaridad del entorno de trabajo en el seno de las organizaciones internacionales y en las representaciones estatales en el extranjero. Dado que la vida profesional desempeña a menudo un papel fundamental al objeto de la integración social del individuo, la circunstancia de que el entorno de trabajo esté constituido predominantemente por personas que, por un lado, no están establecidas con carácter permanente en el Estado en que se halla el lugar de destino y, por otro, no tienen la nacionalidad de este último, puede hacer más difícil la creación de vínculos sociales duraderos que entrañen una verdadera y efectiva integración en dicho Estado.

56. Asimismo, puede no resultar ajena a los objetivos perseguidos por la regla de neutralización la exigencia de mantener las capacidades de acogida de las instituciones comunitarias y de preservar su atractivo para los ciudadanos de Estados distintos del de su sede. Ello vale en particular para la aplicación de dicha regla a los casos de servicios prestados a organizaciones internacionales, desde el doble punto de vista de no desincentivar la prestación de servicios a las instituciones comunitarias con carácter temporal y, viceversa, de no desanimar a quienes han realizado tales actividades a entrar al servicio de las instituciones con carácter permanente.

57. Por último, cabe preguntarse si cuanto antecede basta para explicar la presunción en que se basa la disposición examinada o bien si la razón de ser de la misma no estriba más bien en dar con una especie de privilegio a favor de los Estados y de las organizaciones internacionales, privilegio que se manifiesta en el establecimiento de un régimen especial (limitado a las modalidades de cálculo del período de referencia) a favor de quienes han prestado servicios en sus órganos y que está dirigido a eliminar los factores disuasorios de la movilidad geográfica del personal de los Estados y de las organizaciones internacionales. En particular, la insuficiencia de las justificaciones antes expuestas resulta manifiesta si se considera que pueden sostener la presunción de falta de integración en el Estado del lugar de destino con respecto tanto a las situaciones descritas en la disposición examinada como a las derivadas de servicios prestados en el extranjero a personas jurídicas distintas de los Estados y de las organizaciones internacionales (cualquiera que sea la acepción que convenga a atribuir a tales términos en el marco de su interpretación). ( )

ii) Sobre los requisitos de aplicación del artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto

– Presentación de la jurisprudencia

58. Dado que, en sintonía con lo observado por la Comisión, considero que la apreciación relativa a la concurrencia de los requisitos de aplicación de la norma examinada debe, so pena de incoherencia, ser efectuada sobre la base de criterios idénticos en los dos supuestos previstos en ella («servicios prestados a otro Estado» y «servicios prestados a una organización internacional»), la exposición que sigue recoge sentencias que versan indistintamente sobre uno u otro de dichos supuestos. ( )

59. En cuanto respecta a los requisitos subjetivos de aplicación, el Tribunal de Justicia ha señalado en la sentencia De Angelis/Comisión ( ) que la norma de que se trata «versa únicamente sobre las situaciones derivadas de servicios prestados por el propio funcionario ( ) que entra en servicio» y no puede ser extendida al funcionario que haya residido en el país del lugar de destino por haber seguido, en virtud de una obligación jurídica, al cónyuge que se había trasladado a tal país al objeto de entrar al servicio de la Comunidad.

60. En lo relativo a los requisitos objetivos, procede remitirse antes de nada a la sentencia Lo Giudice/Parlamento, ( ) citada en varias ocasiones por la Comisión en sus escritos, en la que el Tribunal de Primera Instancia consideró por primera vez como condición necesaria a efectos de la aplicación de la disposición examinada la existencia de un vínculo jurídico directo entre el funcionario y la organización internacional de que se trate. En el asunto que dio lugar a dicha sentencia, el demandante, antes de ser contratado en calidad de funcionario del Parlamento, había prestado servicios de asesoramiento informático a la Comisión y al Parlamento Europeo, en virtud de un contrato de obra celebrado entre dichas instituciones y las empresas de las que era empleado. El Tribunal de Primera Instancia señaló que el demandante no había sido «contratado directamente por una institución comunitaria en virtud de un contrato o por cualquier otro modo, de conformidad con el régimen aplicable a los demás agentes de las Comunidades Europeas o en virtud de otro acto comunitario», que en tal asunto no existía «ninguna relación de servicio directa con las instituciones de que se trata y que, por tal motivo, el demandante no estaba sujeto a las instrucciones de dichas instituciones». ( ) En el apartado 36 de la motivación de su sentencia, el Tribunal de Primera Instancia afirmó, en términos más generales, que para poder acogerse a la regla de neutralización «el interesado debe cuando menos haber tenido vínculos jurídicos directos con la institución de que se trata». ( )

61. En la sentencia Diamantaras/Comisión, ( ) el Tribunal de Primera Instancia, llamado a pronunciarse sobre el derecho del demandante a obtener la neutralización del período durante el cual había trabajado como asesor independiente de la Comisión, señaló que la disposición examinada no afecta únicamente a los funcionarios de un Estado o a quienes hayan formado parte del personal de una organización internacional. Según el Tribunal de Primera Instancia, la condición de asesor independiente de la Comisión, al entrañar un vínculo jurídico directo entre dicha institución y el demandante, dio lugar a una situación derivada de servicios prestados a una organización internacional en el sentido de dicha disposición.

62. En la sentencia Liaskou/Consejo, ( ) la institución demandada alegaba la falta de cualquier vínculo de subordinación, de origen contractual o estatutario, entre la demandante y la Comisión, en cuyo seno la primera había realizado un período de prácticas cuya calificación se discutía. El Tribunal de Primera Instancia afirmó que la demandante se había comprometido en el curso de sus prácticas a efectuar una prestación de servicios a favor de la Comisión a cambio de una remuneración y que la naturaleza jurídica de su relación con dicha institución no podía ser excluida por el mero hecho de que no hubiera celebrado contrato alguno. De ello se deducía, según el Tribunal de Primera Instancia, que las prácticas realizadas por la demandante debían calificarse de situación derivada de servicios prestados a una organización internacional en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto.

63. En la sentencia Nevin/Comisión, ( ) el Tribunal de Primera Instancia volvió a pronunciarse sobre el concepto de vínculo jurídico directo y sobre la importancia que reviste, al apreciar si existe dicho vínculo, la comprobación de una relación de subordinación jerárquica entre el funcionario y la organización internacional. En el asunto objeto de la referida sentencia, el demandante, antes de ser contratado por la Comisión, había trabajado para ésta, entre otras modalidades, como trabajador temporal. Después de comprobar la falta de una relación de empleo entre el demandante y la Comisión ( ) y, por consiguiente, la falta de un vínculo jurídico directo en el sentido expuesto en el apartado 34 de la sentencia Lo Giudice/Parlamento, ( ) el Tribunal de Primera Instancia pasó a comprobar si los elementos invocados por el demandante podían configurar, aun a falta de una relación laboral, la existencia de tal vínculo. ( ) Entre los elementos examinados por el Tribunal de Primera Instancia figuraba también la circunstancia de que, en el desempeño de su actividad, el demandante recibía instrucciones únicamente de la Comisión. El Tribunal de Primera Instancia consideró que dicha circunstancia era perfectamente compatible con la naturaleza del trabajo temporal, en el que la relación laboral y, por tanto, de subordinación se establece únicamente con la empresa de trabajo temporal; en efecto, al cumplir las instrucciones de la Comisión, el demandante cumplía las obligaciones asumidas frente a la empresa de trabajo temporal, su empresario, mientras que la falta de observancia de dichas instrucciones producía consecuencias jurídicas únicamente en las relaciones con esta última. El Tribunal de Primera Instancia concluyó señalando que «si la circunstancia de que el demandante estaba jurídicamente sujeto a las instrucciones de la Comisión constituía una diferencia respecto al asunto sobre el que versa la sentencia Lo Giudice/Parlamento [...], ello no impide que, como en aquel asunto, no existieran entre las partes vínculos jurídicos directos que pudieran permitir la aplicación de la excepción prevista en el [artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine,] del anexo VII del Estatuto». ( )

64. La existencia de un vínculo jurídico directo en el sentido de la jurisprudencia antes citada parece venir exigida igualmente cuando se trata de aplicar la exención prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto al supuesto de «servicios prestados a otro Estado».

65. En la sentencia Olesen/Comisión, citada en la nota 19 supra, el Tribunal de Primera Instancia invocó las sentencias Lo Giudice/Parlamento, Diamantaras/Comisión y Nevin/Comisión al objeto de apoyar una interpretación restrictiva de la disposición examinada cuando se trata de supuestos de servicios prestados a un Estado. Sin afirmar explícitamente la exigencia de aplicar también en tales supuestos el criterio del vínculo jurídico directo elaborado en las sentencias antes citadas, afirmó que «sería incoherente hacer convivir dos planteamientos opuestos en el seno de la misma disposición, es decir, una interpretación restrictiva en cuanto respecta a los “servicios prestados a una organización internacional” y una interpretación amplia en cuanto atañe a los “servicios prestados a otro Estado”». ( )

66. En cambio, el Tribunal de Primera Instancia aplicó expresamente el criterio del vínculo jurídico directo en la sentencia Recalde Langarica/Comisión, ( ) llegando a excluir la existencia en tal asunto de vínculos jurídicos directos entre la demandante, empleada en una sociedad anónima pública constituida conforme al Derecho español, y el Estado español. El Tribunal de Primera Instancia se basó esencialmente en la falta de relaciones contractuales entre este último y la demandante, mientras que se consideraba que la circunstancia de que la Comunidad Autónoma del País Vasco fuese accionista único de dicha sociedad podía demostrar como máximo la existencia de vínculos jurídicos indirectos entre esta entidad y la demandante y, con mayor motivo, entre esta última y el Reino de España. ( )

– Análisis

67. De cuanto se ha expuesto más arriba se desprende que el concepto de «vínculo jurídico directo», al que hace referencia la Comisión en sus escritos, es una elaboración jurisprudencial del Tribunal de Primera Instancia.

68. En apoyo de su recurso de casación la Comisión alega, entre otras cosas, que en la sentencia recurrida el Tribunal de Primera Instancia se apartó de su jurisprudencia al no comprobar en el asunto la existencia de dicho vínculo. La institución recurrente sostiene asimismo que por «vínculo jurídico directo» debe entenderse, en virtud de la jurisprudencia antes citada, un vínculo de carácter contractual o estatutario. Por último, la recurrente estima que el Tribunal de Primera Instancia aplicó un criterio, el de subordinación jerárquica, cuya pertinencia para apreciar la existencia de un vínculo jurídico directo fue descartada en la sentencia Nevin/Comisión, citada en la nota 9 supra.

69. Considero útil, antes de avanzar en mi reflexión, exponer las razones que no me permiten compartir el análisis de la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia propuesto por la recurrente.

70. Ha de señalarse, en primer lugar, que la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia no exige, para que se constituya el vínculo jurídico directo exigido a efectos de la aplicación de la regla de neutralización, que la persona que presta los servicios sea funcionario del Estado o forme parte del personal de la organización internacional. ( ) En otras palabras, el Estado o la organización internacional no tiene necesariamente que haber asumido respecto al interesado la condición de empresario.

71. En segundo lugar, debe observarse que el Tribunal de Primera Instancia ha utilizado la expresión «vínculo jurídico directo» y no la expresión «vínculo contractual directo». Dado que, en mi opinión, esta elección se debe únicamente a una exigencia de carácter terminológico dictada por la necesidad de abarcar también situaciones en las que la relación entre el interesado y el Estado o la organización internacional no tenga naturaleza contractual sino estatutaria, me parece posible llegar a la conclusión de que el vínculo al que hace referencia la jurisprudencia no debe derivarse necesariamente de un contrato. Además, no creo que pueda compartirse una interpretación según la cual, a falta de una relación contractual directa, la condición del vínculo jurídico directo se cumpliría únicamente si existe un vínculo jurídico más estrecho del que se deriva de un contrato. En efecto, por un lado, en la sentencia Liaskou/Consejo, citada en la nota 40 supra, el Tribunal de Primera Instancia consideró que existía tal vínculo en el caso de una persona en prácticas. Por otro lado, en la sentencia Lo Giudice/Parlamento, citada en la nota 10 supra, admitió que el vínculo exigido constituye un minus respecto a una relación contractual, mientras que, después de haber afirmado en el apartado 34 la sentencia que el demandante estaba vinculado contractualmente únicamente a terceras sociedades, declaraba en el posterior apartado 36 que el artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, del anexo VII del Estatuto exige que «el funcionario interesado haya tenido cuando menos vínculos jurídicos directos con la institución de que se trata».

72. Por consiguiente, a diferencia de cuanto sostiene la recurrente, si bien es cierto que la comprobación de una relación de carácter contractual o estatutaria entre el interesado y el Estado o la organización internacional de que se trate permite de suyo, según la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia, concluir que existe un vínculo jurídico directo, en cambio no está permitido deducir de esta jurisprudencia que, cuando falte tal relación, deba excluirse la existencia de dicho vínculo por esta sola razón.

73. En tercer lugar, considero que las sentencias Lo Giudice/Parlamento y Nevin/Comisión, al referirse a la circunstancia de que el interesado esté o no jurídicamente sujeto a las instrucciones de un órgano del Estado o de la organización internacional, ( ) pretenden hacer referencia en realidad a una condición más específica que un simple vínculo de subordinación jerárquica, es decir, a una situación en que incumbe al interesado una obligación jurídica que entraña su sujeción jurídica al poder de dirección y de control del beneficiario de la prestación sobre la ejecución de la misma. Una vez precisado esto, no comparto la tesis de la Comisión según la cual la jurisprudencia ha descartado la pertinencia de este elemento. Al contrario, en la sentencia Lo Giudice/Parlamento dicho elemento parece revestir una importancia medular ( ) en la averiguación de la existencia de un vínculo jurídico directo entre el demandante y la institución comunitaria. Si bien es cierto que su importancia ha sido redimensionada de forma notable en la posterior sentencia Nevin/Comisión, no me parece no obstante posible deducir de esta sentencia que el Tribunal de Primera Instancia haya pretendido excluir su pertinencia a efectos de dicha averiguación. ( )

74. Por último, creo que cabe deducir de la jurisprudencia citada hasta ahora que, como ha puesto correctamente de manifiesto la recurrida y a diferencia de cuanto parece entrañar la tesis de la Comisión, la comprobación de la existencia de un vínculo jurídico directo entre el interesado y el Estado o la organización internacional de que se trata se realiza a la luz de un conjunto de factores no predeterminados, cuya idoneidad para ser utilizados como indicios de tal vínculo se valora oportunamente sobre la base de las características de cada asunto.

75. Paso ahora a examinar la pertinencia de la imputación formulada por la Comisión en apoyo de su recurso.

c) Sobre la supuesta vulneración del artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto

76. El Tribunal de Justicia no ha tenido todavía ocasión de pronunciarse sobre el concepto de vínculo jurídico directo elaborado por el Tribunal de Primera Instancia.

77. En el presente asunto, el Tribunal de Justicia podrá limitarse a examinar la exactitud de la solución adoptada por el Tribunal de Primera Instancia con respecto a la situación de la recurrida, o bien podrá abordar en términos más generales la cuestión de interpretación que le someten las partes.

78. En segundo lugar, considero que el concepto de «vínculo jurídico directo» bosquejado en su contorno general por la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia –abstracción hecha de la exactitud de la aplicación que se ha hecho del mismo en asuntos concretos, en los que ha prevalecido un planteamiento en mi opinión excesivamente formalista– puede constituir un parámetro correcto en virtud del cual valorar si la actividad desarrollada por un funcionario antes de entrar al servicio de la Comunidad está comprendida en la definición de «servicios prestados a otro Estado o a una organización internacional» a efectos del artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, in fine, del anexo VII del Estatuto.

79. En otras palabras, coincido con el Tribunal de Primera Instancia en afirmar que el requisito de la aplicación de dicha disposición es la existencia de un vínculo jurídico y no sólo fáctico que ponga directamente en relación a la persona que presta los servicios con el Estado (o con la organización internacional) que recibe los mismos. Además, en mi opinión, dicho vínculo no debe depender necesariamente de la existencia de una relación de naturaleza contractual o estatutaria entre las dos personas, sino que puede deducirse de otros elementos que caracterizan su relación.

80. Procede, pues, apreciar si los factores que relacionan a la recurrida y a la República de Austria identificados por el Tribunal de Primera Instancia bastan para constituir tal vínculo.

81. A este respecto debe señalarse con carácter preliminar que la posibilidad de subsumir las RP en el concepto de Estado no es rebatida en modo alguno por la Comisión, ni puede ser puesta seriamente en duda.

82. Al igual que las misiones diplomáticas comunes, ( ) las RP desempeñan funciones de representación y defensa de los intereses nacionales. Surgidas de iniciativas unilaterales de los Estados miembros, funcionan como órganos de enlace entre estos últimos y las instituciones comunitarias, en particular a través de la actividad del Coreper. Con el pase de los años, en función de las exigencias de representación de las diversas administraciones implicadas en la acción comunitaria, han asumido una estructura cada vez más compleja que refleja las diversas articulaciones del Estado del que emanan. Aun asumiendo las mismas funciones y ajustándose a un modelo sustancialmente similar, la organización y el funcionamiento de las representaciones permanentes varían de Estado miembro en Estado miembro en función de sus respectivas características, prácticas observadas y prioridades. El número y la procedencia de los funcionarios y expertos contratados dependen, por ejemplo, de las exigencias no homogéneas de intervención de las diversas administraciones nacionales.

83. Sin que sea necesario demorarse en la génesis, la naturaleza y el contexto en que operan las RP, basta con señalar, para las exigencias del presente litigio, que, a efectos de la aplicación de la regla de neutralización prevista en el artículo 4, apartado 1, letra a), del anexo VII del Estatuto, la actividad desarrollada en las dependencias de una RP, al igual que la ejercida en el seno de las embajadas, debe considerarse, habida cuenta de la naturaleza jurídica de tales órganos, un servicio prestado al Estado al que pertenece.

84. Como ya se ha señalado, esta conclusión no es criticada por la Comisión, que rechaza en cambio que los servicios prestados por la recurrida en el ámbito de la RPA puedan ser calificados de servicios prestados «a» la República de Austria. En particular, según la recurrente, en la decisión impugnada, el Tribunal de Primera Instancia, al basarse sobre el elemento de la integración orgánico/funcional de la recurrida en la RPA, aplicó un criterio puramente formal en detrimento de una investigación sustancial que habría debido conducirlo a excluir la existencia de vínculo jurídico directo exigido por la jurisprudencia como condición de la aplicación de la regla de neutralización.

85. No comparto el análisis de la Comisión.

86. Ha de recordarse antes de nada, sobre la base de lo expuesto supra, que la existencia del vínculo jurídico directo invocado por la Comisión puede ser deducida de un conjunto de elementos diversos, que habrá que identificar con referencia al supuesto concreto, en el marco de una apreciación global.

87. En segundo lugar, a diferencia del presupuesto de que parte la Comisión, no es necesario, a efectos de la aplicación de la regla de neutralización, que los servicios de que se trata sean prestados en el ámbito de una relación jurídica directa entre el prestador y el destinatario de naturaleza contractual o estatutaria.

88. En tercer lugar, considero que los elementos puestos de manifiesto en el apartado 36 de la sentencia recurrida y, en particular, la circunstancia de que la recurrida formaba parte de la estructura de la RPA y que gozaba del mismo estatuto que los demás funcionarios destinados en dicha RP, permiten apoyar plenamente la conclusión según la cual los servicios por ella prestados son, a efectos de aplicación del artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, del anexo VII del Estatuto, servicios prestados a la República de Austria.

89. El hecho de que la recurrida haya desarrollado en particular su actividad en entidades no estatales que operan en el seno de la RPA, nada resta a la pertinencia, a efectos de la aplicación de la disposición examinada, del vínculo jurídico que ella mantuvo con la República de Austria en su condición, constatada por el Tribunal de Primera Instancia, de miembro del personal técnico y administrativo de la RP de dicho Estado miembro. ( ) A tal respecto, ha de recordarse que la organización interna de una RP está sujeta a la libre apreciación del Estado miembro del que emana. Corresponde a este último seleccionar los organismos destinados a formar parte de la misma e identificar los intereses públicos de cuya defensa las diversas instancias que conviven en el seno de la RP deben hacerse portadoras en las relaciones con las instituciones comunitarias.

90. Coincido además con el Tribunal de Primera Instancia en afirmar que imponer a las instituciones comunitarias, en situaciones análogas a las del presente asunto, la realización de un examen complejo de la naturaleza de las funciones particulares desarrolladas por el funcionario en el seno de una RP haría excesiva e inútilmente onerosa la apreciación de la concurrencia de las condiciones de aplicación del artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guión, del anexo VII del Estatuto sobre la base de criterios objetivos y de fácil aplicación.

91. Procede señalar, por último, que, a diferencia de cuanto parecería afirmar la recurrente, la solución adoptada por el Tribunal de Primera Instancia no es contraria en modo alguno a la razón de ser de la norma examinada que se desprende de las consideraciones antes formuladas, ya se estime que dicha razón de ser estriba esencialmente en evitar penalizar a las personas que se encuentran en las situaciones descritas por dicha norma, ya se considere que consiste en una especie de privilegio de los Estados y de las organizaciones internacionales.

92. A la luz del conjunto de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación.

VII. Costas

93. A tenor del artículo 122, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado. Con arreglo al artículo 69, apartado 2, del mismo Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

94. Dado que propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y que la recurrida ha solicitado la condena en costas de la Comisión, considero que esta última debe cargar con las costas.

VIII. Conclusión

95. A la luz de cuanto antecede propongo al Tribunal de Justicia que decida:

– Desestimar el recurso de casación.

– Condenar en costas a la Comisión.