SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

DE LA UNIÓN EUROPEA (Sala Tercera)

de 5 de febrero de 2016

Adrian Barnett

y

Sven-Ole Mogensen

contra

Comisión Europea

«Función pública — Funcionarios jubilados — Pensiones de jubilación — Artículo 64 del Estatuto — Coeficientes correctores — Actualización anual de los coeficientes correctores — Artículo 65, apartado 2, del Estatuto — Actualización intermedia — Artículos 3, 4 y 8 del anexo XI del Estatuto — Umbral de sensibilidad — Variación del coste de la vida — Artículo 64, apartado 4, del Estatuto — No actualización para los años 2013 y 2014 decidida por el legislador — Alcance — Reglamento (UE) no 1416/2013 — Sobreevaluación del coeficiente corrector para Dinamarca — Reducción del coeficiente corrector mediante el mecanismo de actualización intermedia — Desviación de poder»

Objeto:

Recurso interpuesto con arreglo al artículo 270 TFUE, aplicable al Tratado CEEA en virtud de su artículo 106 bis, mediante el que los Sres. Barnett y Mogensen solicitan la anulación de las decisiones de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos de la Comisión Europea, contenidas en sus respectivas hojas de haberes pasivos del mes de junio de 2014, por las que se reduce el importe de su pensión de jubilación mediante la aplicación, a partir del 1 de enero de 2014, del coeficiente corrector del 126,3 % establecido para los funcionarios jubilados residentes en Dinamarca.

Resultado:

Se desestima el recurso. Los Sres. Barnett y Mogensen cargarán con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.

Sumario

[Estatuto de los Funcionarios, art. 65, aps. 1 y 2; Reglamento (UE, Euratom) no 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo; Reglamento (UE) no 1416/2013 del Consejo]

Las nóminas o las hojas de haberes pasivos pueden constituir actos lesivos que, como tales, pueden ser objeto de reclamación y, en su caso, de recurso. Tal es el caso cuando una decisión que tenga un objeto meramente pecuniario pueda, por su propia naturaleza, verse reflejada en tal nómina u hoja de haberes pasivos. En ese supuesto, la comunicación de la nómina o de la hoja de haberes pasivos mensual tiene como efecto hacer correr los plazos de reclamación y de recurso contra una decisión administrativa, a los que aluden, respectivamente, el artículo 90, apartado 2, y el artículo 91, apartado 3, del Estatuto, cuando dicha nómina u hoja ponga de manifiesto, claramente y por primera vez, la existencia y el alcance de dicha decisión. Éste es el caso, en particular, en los supuestos en que los derechos afectados, por ejemplo tras la modificación de un acto de alcance general, revisten un carácter esencial o meramente pecuniario. En tal supuesto, la supresión de un pago o la reducción de su importe, que se desprendan de la nómina o de la hoja de haberes pasivos emitida tras tal modificación, sólo pueden resultar de la decisión del servicio competente para aplicar el acto de alcance general en cuestión al funcionario en activo o jubilado de que se trate. Sin embargo, una nómina o una hoja de haberes pasivos, por su naturaleza y su objeto, carece de las características propias de un acto lesivo cuando se limita a traducir en términos pecuniarios el alcance de decisiones jurídicas anteriores, relativas a la situación administrativa del funcionario en activo o jubilado o, dicho de otro modo, cuando no hace sino confirmar esas decisiones administrativas previas. Por otra parte, la primera nómina u hoja de haberes pasivos emitida tras la entrada en vigor del acto de alcance general, sea cual sea su forma, por el que se modifican los derechos económicos de una categoría abstracta de funcionarios o de antiguos funcionarios, plasma necesariamente, respecto a su destinatario, la adopción de una decisión administrativa de alcance individual que produce efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar directa e inmediatamente a los intereses del funcionario en activo o jubilado de que se trate. No es éste el caso de aquellas hojas de haberes pasivos que constituyan la primera concreción, en el ámbito decisorio perteneciente a la esfera de competencia de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, de un nuevo coeficiente corrector resultante del nuevo método de actualización establecido en el Estatuto, en su versión tras la entrada en vigor del Reglamento no 1023/2013, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea, el cual ya no da lugar a la adopción de un reglamento por parte del Consejo, sino únicamente a una decisión de la Comisión. (véanse los apartados 32 a 35, 37 y 38) Referencia: Tribunal de Justicia: sentencia de 19 de enero de 1984, Andersen y otros/Parlamento, 262/80, EU:C:1984:18, apartado 4 Tribunal de Primera Instancia: sentencias de 27 de octubre de 1994, Benzler/Comisión, T‑536/93, EU:T:1994:264, apartado 15; de 8 de noviembre de 2000, Bareyt y otros/Comisión, T‑175/97, EU:T:2000:259; de 29 de noviembre de 2006, Campoli/Comisión, T‑135/05, EU:T:2006:366, apartado 40, y de 9 de enero de 2007, Van Neyghem/Comité de las Regiones, T‑288/04, EU:T:2007:1, apartados 39 y 40 Tribunal de la Función Pública: sentencias de 23 de abril de 2008, Pickering/Comisión, F‑103/05, EU:F:2008:45, apartados 72 y 74; de 4 de septiembre de 2008, Lafili/Comisión, F‑22/07, EU:F:2008:104, apartado 33; de 30 de septiembre de 2010, Lebedef y Jones/Comisión, F‑29/09, EU:F:2010:120, apartado 35; de 5 de diciembre de 2012, Lebedef y otros/Comisión, F‑110/11, EU:F:2012:174, apartado 37, y de 26 de junio de 2013, Buschak/Comisión, F‑56/12, EU:F:2013:96, apartado 19; autos de 20 de marzo de 2014, Michel/Comisión, F‑44/13, EU:F:2014:40, apartados 49 y 50, y de 23 de abril de 2015, Bensai/Comisión, F‑131/14, EU:F:2015:34, apartados 34 y 35

No puede aducirse válidamente que la adopción por parte de la Comisión de una decisión relativa a la actualización intermedia de los coeficientes correctores aplicables a las retribuciones y pensiones de los funcionarios tras la entrada en vigor del Reglamento no 1023/2013, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea, esté desprovista de fundamento. No cabe duda de que al disponer que, cuando la retribución se actualice de conformidad con el artículo 65, apartado 1, del Estatuto, en su versión modificada por el Reglamento no 1023/2013, la misma actualización se aplicará a las pensiones, el artículo 82, apartado 2, del Estatuto modificado atañe claramente sólo a la actualización del importe nominal de las pensiones de los funcionarios jubilados, que se ha previsto actualizar en la misma proporción que las retribuciones de los funcionarios en activo. Para garantizar ese paralelismo decidido por el legislador, esta disposición remite al mecanismo de actualización de las retribuciones tal como está establecido por el Estatuto modificado, en este caso, en el artículo 65, apartado 1, de éste. Sin embargo, el silencio del artículo 82, apartado 2, del Estatuto modificado sobre la posibilidad de aplicar el mecanismo de actualización, anual o intermedia, a los coeficientes correctores aplicables, total o parcialmente, a ciertas pensiones no permite concluir en ningún caso que esa disposición sea contraria a la aprobación de actualizaciones intermedias de los coeficientes correctores. En realidad, la disposición que establece explícitamente la actualización intermedia no sólo para las retribuciones, sino también para los coeficientes correctores a los que alude el artículo 64 del Estatuto modificado en relación con las retribuciones, aplicables en ciertos casos a las pensiones en virtud del artículo 20 del anexo XIII del Estatuto modificado, ello no obstante el artículo 82, apartado 1, segundo párrafo, del Estatuto modificado, es el artículo 65, apartado 2, del Estatuto modificado, que tiene el mismo alcance normativo que el artículo 82, apartado 2, de éste. En cuanto a los procedimientos para llevar a cabo la actualización intermedia, mientras el artículo 65, apartado 2, del Estatuto modificado se refiere en términos generales a una actualización intermedia de los coeficientes correctores en caso de variación importante del coste de la vida, el artículo 3, apartados 5, tercer párrafo, y 6, del anexo XI del Estatuto modificado alude a la actualización de los coeficientes correctores aplicados, total o parcialmente, a las pensiones. Estas disposiciones establecen, en particular, que la aplicación de los coeficientes correctores se realizará desde su fecha de efecto hasta la fecha de entrada en vigor de la siguiente actualización anual. Por su parte, el artículo 8 del anexo XI del Estatuto modificado, que figura en el capítulo 3 de este anexo, relativo a las actualizaciones intermedias, y al que remite el artículo 3, apartado 5, tercer párrafo, de este mismo anexo, prevé la posibilidad de que esa fecha de efecto sea anterior al 1 de enero, lo que implica necesariamente que el legislador de la Unión ha pretendido que el mecanismo de actualización intermedia pueda utilizarse plenamente para los coeficientes correctores aplicados a las pensiones. Además, el capítulo 2 del anexo XI del Estatuto modificado está dedicado precisamente a las actualizaciones intermedias de las retribuciones y de las pensiones (artículo 65, apartado 2, del Estatuto modificado). Pues bien, con arreglo al artículo 65, apartado 2, del Estatuto modificado, que tiene por objeto expresamente los coeficientes correctores, este capítulo 2 se aplica mutatis mutandis a la actualización intermedia de los coeficientes correctores. (véanse los apartados 46 a 51)

Si bien es cierto que, del enunciado del artículo 65, apartado 4, del Estatuto, en su versión dada por el Reglamento no 1023/2013, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea, se desprende que el legislador decidió que en 2013 y 2014 no se llevaría a cabo ninguna actualización en virtud de los apartados 1 y 2 de ese mismo artículo, ello no impide que la Comisión pueda decidir aprobar para esos años una actualización intermedia de los coeficientes correctores aplicables a las retribuciones y pensiones de los funcionarios en virtud del artículo 65, apartado 2, del Estatuto modificado. En efecto, mientras que el apartado 1 del artículo 65 del Estatuto modificado tiene por objeto la actualización anual de los importes nominales de las retribuciones y de varias prestaciones pecuniarias, el apartado 2 de ese artículo atañe, por su parte, a la actualización, llamada intermedia, en caso de variación importante del coste de la vida, no sólo de los importes nominales de las retribuciones y prestaciones pecuniarias a los que alude el apartado 1, sino también de los coeficientes correctores que son objeto del artículo 64 del Estatuto modificado, que se aplican a las pensiones únicamente en lo que respecta a los derechos adquiridos antes del 1 de mayo de 2004. Por otra parte, toda norma jurídica de la Unión debe interpretarse en función de la sistemática general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte y en función tanto de la voluntad real de su autor como del fin perseguido por este último. A este respecto, cabe entender que el artículo 65, apartado 4, del Estatuto modificado, al referirse a las actualizaciones previstas con arreglo a los apartados 1 y 2 de ese mismo artículo 65, incluye únicamente las actualizaciones de los importes nominales de las retribuciones, las pensiones y las indemnizaciones y excluye la actualización intermedia de los coeficientes correctores en virtud del artículo 65, apartado 2, del Estatuto modificado y la actualización anual de éstos en virtud del artículo 64 del Estatuto modificado. (véanse los apartados 65 a 67 y 75) Referencia: Tribunal de Justicia: sentencias de 12 de noviembre de 1969, Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, apartado 3; de 7 de julio de 1988, Moksel/BALM, 55/87, EU:C:1988:377, apartado 15, y de 29 de abril de 2004, Plato Plastik Robert Frank, C‑341/01, EU:C:2004:254, apartado 64, y la jurisprudencia citada

El mecanismo de actualización automática de las retribuciones y pensiones establecido en el artículo 65, apartado 1, del Estatuto, en su versión tras la entrada en vigor del Reglamento no 1023/2013, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea, que sustituyó al mecanismo de adaptación mediante reglamentos del Consejo de las retribuciones y pensiones establecido por el Estatuto en su versión aplicable del 1 de mayo de 2004 al 31 de diciembre de 2013, tiene por objeto garantizar un cierto paralelismo entre la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios y agentes de la Unión y, por extensión, de sus jubilados, por un lado, y la de los miembros de las administraciones públicas nacionales, por otro lado. Sin embargo, este objetivo de paralelismo se distingue claramente del principio, propio de la función pública europea en sí, de equivalencia del poder adquisitivo entre los funcionarios de la Unión que resulta, en particular, de lo dispuesto en el artículo 64 del Estatuto, en su versión modificada por el Reglamento no 1023/2013, principio que se aplica también a aquellos jubilados que dispongan de una pensión cuyos derechos adquirieron, en su totalidad o en parte, antes del 1 de mayo de 2004. Este principio, que se basa en la existencia de una importante diferencia entre las situaciones económicas de los diversos Estados miembros y de ciertos Estados terceros que constituyen un lugar de destino o, en el caso de los jubilados, de residencia, implica que los derechos pecuniarios de los funcionarios y agentes de la Unión, así como de ciertos jubilados, deben proporcionar, en situaciones equivalentes desde un punto de vista profesional y familiar, un poder adquisitivo idéntico con independencia del lugar de destino o de residencia. Este principio, inspirado en el principio de igualdad de trato, se pone en práctica aplicando al importe nominal de la retribución o, total o parcialmente, al de ciertas pensiones, el coeficiente corrector que refleja la relación entre el coste de la vida en Bruselas (Bélgica) y Luxemburgo (Luxemburgo), ciudades de referencia, y el del lugar de destino o de residencia. (véanse los apartados 71 a 73) Referencia: Tribunal de Primera Instancia: sentencia de 25 de septiembre de 2002, Ajour y otros/Comisión, T‑201/00 y T‑384/00, EU:T:2002:224, apartado 45 Tribunal de la Función Pública: sentencia de 21 de marzo de 2013, van der Aat y otros/Comisión, F‑111/11, EU:F:2013:42, apartado 42

El objetivo del mecanismo de actualización intermedia de los coeficientes correctores establecido en el artículo 65, apartado 2, del Estatuto, en su versión tras la entrada en vigor del Reglamento no 1023/2013, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea, consiste en fijar y aplicar a las retribuciones de los funcionarios y a las pensiones de ciertos jubilados coeficientes que reflejen lo más adecuadamente posible, en términos económicos y temporales, la realidad del coste de la vida en sus lugares de destino o de residencia. Por lo tanto, cuando se utiliza, este mecanismo consiste en dejar de aplicar el coeficiente corrector fijado con ocasión de la actualización anual de 1 de julio del año anterior y en sustituirlo por un nuevo coeficiente que surtirá efectos en principio a partir del 1 de enero siguiente, con el fin de minimizar, según los casos, la reducción o el aumento del poder adquisitivo de los funcionarios en activo o jubilados destinados o residentes en el lugar de que se trate durante el primer semestre del año, en lugar de esperar a la siguiente actualización anual con efectos a partir del 1 de julio siguiente. Habida cuenta de que resultaría costoso y difícil prever una actualización mensual de los coeficientes correctores con el fin de plasmar la evolución mensual del coste de la vida en cada uno de los Estados miembros, cuando no de los Estados terceros, de destino o de residencia, el legislador ha definido un umbral de sensibilidad, más allá del cual Eurostat y la Comisión han de examinar si el coeficiente corrector aplicable, fijado con ocasión de la actualización anual anterior, aún refleja la realidad económica y, en caso negativo, fijar un nuevo coeficiente corrector mediante la actualización intermedia. A la luz de los elementos de cálculo establecidos en el Estatuto, en su versión modificada por el Reglamento no 1023/2013, en particular, la previsión de la evolución del poder adquisitivo, procede indicar, sin embargo, que el hecho de observar que la variación del coste de la vida ha superado el umbral de sensibilidad en una determinada proporción no conduce necesariamente a que se modifique en la misma proporción el importe de las retribuciones o de las pensiones o bien el índice del coeficiente corrector. Esto implica que, si la variación del coste de la vida que se produce desde la actualización anterior es inferior al umbral de sensibilidad, el Estatuto modificado no impone la obligación de actualizar las retribuciones y pensiones o los coeficientes correctores fijados el 1 de julio anterior con ocasión de la actualización anual, aunque, en su vida diaria, los funcionarios en activo o jubilados afectados puedan, temporalmente, es decir, hasta la actualización anual del 1 de julio siguiente, sufrir una reducción o, por el contrario, beneficiarse de un aumento del poder adquisitivo en relación con sus colegas, funcionarios en activo o jubilados, que estén destinados o residan en los otros Estados miembros. El legislador ha previsto por lo tanto un margen de tolerancia en términos de reducción o aumento del poder adquisitivo de los funcionarios en activo o jubilados equivalente a la diferencia entre el coeficiente corrector fijado con ocasión de la actualización anual aplicable a partir del 1 de julio anterior, por un lado, y el coeficiente corrector que plasma la evolución de los datos económicos reales desde la actualización anual anterior, por otro lado. No cabe duda de que la superación del umbral de sensibilidad mencionado en el artículo 6, apartado 2, letra b), del anexo XI del Estatuto modificado hace imperativa la actualización intermedia de los coeficientes correctores y, a este respecto, los datos que cabe tener en cuenta son los datos reales observados por Eurostat. Sin embargo, por un lado, la existencia de un umbral de sensibilidad tiene por objeto el que únicamente se proceda a una actualización intermedia en los supuestos en que ésta pueda conducir a la fijación de un coeficiente corrector diferente, en apreciable medida, del fijado con ocasión de la actualización anual. En otros términos, el legislador ha excluido la obligación de revisar, con carácter intermedio, el coeficiente corrector fijado con ocasión de la actualización anual anterior cuando se registren sólo ligeras variaciones del coste de la vida y éstas no puedan inducir sino una pequeña modificación de ese coeficiente. Por otro lado, la aplicación del artículo 6, apartado 2, letra b), del anexo XI del Estatuto modificado mediante la comparación con los datos reales presupone necesariamente que los datos que sirvieron de base para la actualización anual adoptada con efectos a partir del 1 de julio del año natural anterior reflejen efectivamente la situación real del coste de la vida en esa fecha. (véanse los apartados 93 a 98)