Conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas el 27 de enero de 1998. - Comisión de las Comunidades Europeas contra María Lidia Lozano Palacios. - Recurso de casación - Funcionarios - Antiguo experto nacional en comisión de servicios - Indemnización por gastos de instalación. - Asunto C-62/97 P.



Recopilación de Jurisprudencia 1998 página I-03273



Conclusiones del abogado general

1 Mediante recurso de casación presentado el 12 de febrero de 1997, la Comisión ha impugnado la sentencia dictada el 12 de diciembre de 1996 por el Tribunal de Primera Instancia en el asunto Lozano Palacios/Comisión. (1)

El recurso de casación tiene por objeto la anulación parcial de la sentencia. La Comisión imputa al Tribunal de Primera Instancia haber anulado indebidamente la decisión de 12 de abril de 1994 en la medida en que había denegado a la Sra. Lozano Palacios, funcionaria destinada en la DG XXI, la indemnización por gastos de instalación a que se refiere el artículo 5 del Anexo VII del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Estatuto»).

2 La Sra. Lozano Palacios, de nacionalidad española, a la sazón funcionaria del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de su país, trabajó en Bruselas durante un período de dos años y nueve meses en total (del 1 de mayo de 1991 al 15 de febrero de 1994) como experta nacional adscrita a los servicios de la Comisión. Después de haber superado las pruebas de un concurso general, fue nombrada, el 10 de marzo de 1994, funcionaria en prácticas de la Comisión, siendo destinada a Bruselas.

3 Mediante decisión de 12 de abril de 1994, la Comisión reconoció Bruselas como lugar de selección y lugar de origen de la demandante y le denegó la indemnización por gastos de instalación, el reembolso de los gastos de mudanza y las indemnizaciones diarias. Por el contrario, se le concedió la indemnización por expatriación. La reclamación presentada por la interesada fue denegada mediante decisión de 11 de noviembre de 1994; posteriormente, se reconoció Albacete como el lugar de origen de la interesada. El 8 de diciembre de 1994, la Sra. Lozano Palacios recibió su nombramiento definitivo como funcionaria, con efectos de 16 de noviembre de 1994.

4 Mediante recurso interpuesto el 16 de febrero de 1995, la parte recurrida en casación impugnó ante el Tribunal de Primera Instancia la decisión de la Comisión de 12 de abril de 1994. El recurso tenía por objeto la anulación de la decisión por la que se le había denegado la concesión de la indemnización por gastos de instalación, el reembolso de los gastos de mudanza y las indemnizaciones diarias; solicitaba además que se condenara a la Comisión al pago de las citadas prestaciones.

5 En su sentencia de 12 de diciembre de 1996, el Tribunal de Primera Instancia anuló la decisión de la Comisión en la medida en que había denegado a la Sra. Lozano Palacios la concesión de la indemnización por gastos de instalación. Además, el Tribunal de Primera Instancia condenó a la Comisión a pagar una indemnización, más los intereses de demora a razón del 8 % anual. Desestimó el recurso en todo lo demás. La Comisión ha interpuesto recurso de casación contra la parte de la sentencia que estima las alegaciones de la Sra. Lozano Palacios.

6 El Tribunal de Primera Instancia basó la anulación parcial de la decisión de la Comisión en el tenor literal y en las finalidades del artículo 5 del Anexo VII del Estatuto, disposición en la que se prevé la indemnización por gastos de instalación.

7 La disposición de que se trata establece, en su apartado 1, que «los funcionarios titulares que reúnan las condiciones que dan derecho a la indemnización por expatriación o que justifiquen que se han visto obligados a cambiar de residencia para cumplir las obligaciones del artículo 20 del Estatuto, tendrán derecho a una indemnización por gastos de instalación equivalente a dos meses de sueldo base, si se trata de un funcionario que tenga derecho a la asignación familiar o a un mes si no tiene derecho a esa asignación».

El párrafo segundo del apartado 3 de este mismo artículo añade que la indemnización por gastos de instalación «se pagará previa justificación documental de la instalación del funcionario en su lugar de destino, y de su familia, si tiene derecho a la asignación familiar».

8 El Tribunal de Primera Instancia señaló que el apartado 1 del artículo 5 del Anexo VII del Estatuto prevé que, para tener derecho a la indemnización por gastos de instalación, el funcionario debe cumplir uno de los dos requisitos alternativos siguientes: bien reunir las condiciones que dan derecho a la indemnización por expatriación, o bien justificar que se ha visto obligado a cambiar de residencia para cumplir las obligaciones del artículo 20 del Estatuto.

Con arreglo a la letra a) del apartado 1 del artículo 4 de este mismo Anexo, la indemnización por expatriación a que se refiere el artículo 5 se concederá a los funcionarios «que no tengan ni hayan tenido nunca la nacionalidad del Estado en cuyo territorio se encuentre su lugar de destino y que, en un período de cinco años cuyo término sea anterior en seis meses a su entrada al servicio de las Comunidades, no hubieren residido ni ejercido su actividad profesional principal, de forma habitual, en el territorio europeo de tal Estado. Para la aplicación de esta disposición, no se tendrán en consideración las situaciones derivadas de servicios prestados a otro Estado o a una organización internacional.»

Según la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia, la indemnización por expatriación tiene por objeto compensar los gastos y molestias ocasionados a un funcionario, que no puede considerarse que haya establecido vínculos duraderos con el país de destino antes de su nombramiento. (2) Por consiguiente, la Comisión concedió a la Sra. Lozano Palacios la indemnización por expatriación de acuerdo con esta disposición.

9 Según el Tribunal de Primera Instancia, del propio tenor literal del apartado 1 del artículo 5 del Anexo VII se desprende que la Sra. Lozano Palacios tiene derecho asimismo a la indemnización por gastos de instalación. Efectivamente, esta disposición establece que el funcionario que tenga derecho a la indemnización por expatriación tendrá derecho asimismo ipso iure a la indemnización por gastos de instalación, sin que sea necesario que justifique que se ha visto obligado a cambiar de residencia. Además, según el Tribunal de Primera Instancia, el funcionario de que se trata no está obligado a demostrar la existencia de gastos efectivos, ya que la indemnización se concede a tanto alzado. (3)

10 En la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia motivó también la anulación de la decisión basándose en las finalidades de la indemnización por gastos de instalación. Después de haber señalado que esta última se concede a un funcionario titular y no a un funcionario en prácticas y, por consiguiente, que quien obtiene la indemnización generalmente ya está instalado en su lugar de destino, el Tribunal de Primera Instancia afirmó que la finalidad de la indemnización por gastos de instalación es precisamente compensar los gastos efectuados por un funcionario que tras recibir su nombramiento definitivo en debida forma, y debiendo por consiguiente haber pasado de una situación de precariedad a una de carácter definitivo, debe integrarse en su lugar de destino de una forma permanente y duradera por un período indeterminado pero prolongado. (4) Por lo tanto, es razonable suponer que un funcionario que se ha visto obligado a fijar una residencia estable tendrá que efectuar gastos adicionales con vistas a acondicionar una vivienda adecuada para una estancia duradera, gastos que, por el contrario, no tenía que realizar mientras su situación era precaria.

11 En el marco del recurso de casación interpuesto ante el Tribunal de Justicia, la Comisión manifiesta su disconformidad con la interpretación que da el Tribunal de Primera Instancia a lo dispuesto en el Anexo. En su opinión, la normativa de la que forma parte el artículo 5 del Anexo exige una solución distinta. El artículo 71 del Estatuto, que remite al Anexo VII, prevé que el funcionario tendrá derecho «al reembolso de los gastos en que hubiera incurrido con ocasión de su incorporación al servicio». Además, la Sección 3 del Anexo VII, en la que figuran las disposiciones relativas a la indemnización por gastos de instalación, lleva el encabezamiento «Indemnización por razón del servicio»; por lo tanto, se trata de datos textuales que vienen a confirmar, según la Comisión, que la única interpretación posible del artículo 5 es aquella que reserva la indemnización por gastos de instalación al supuesto de gastos si no efectivamente realizados, al menos susceptibles de serlo. En el presente caso, dado que la Sra. Lozano Palacios residía desde hacía tiempo en Bruselas, en modo alguno cabía presumir que hubiera debido realizar gastos con motivo de su instalación en su lugar de destino.

Por lo tanto, a juicio de la Comisión, no debe reconocerse automáticamente el derecho a la indemnización por gastos de instalación a quien ya percibe la indemnización por expatriación. Antes bien, el funcionario que pretendiera beneficiarse de la misma tendría que justificar documentalmente que se ha visto obligado a efectuar gastos. Esta interpretación de lo dispuesto en el Anexo es la única que resulta coherente con las finalidades del citado sistema y al propio tiempo compatible con el principio de buena gestión de los fondos públicos y con la prohibición del enriquecimiento sin causa.

12 Debo decir de entrada que las alegaciones expuestas por la Comisión en apoyo de la anulación parcial de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia no son convincentes. Por el contrario, considero que el Tribunal de Primera Instancia motivó correcta y adecuadamente su resolución; y ello tanto cuando alude al tenor literal de las disposiciones de que se trata como cuando se refiere a las finalidades del sistema.

13 En primer lugar, no cabe dejar de poner de manifiesto la claridad meridiana del tenor literal del apartado 1 del artículo 5 del Anexo VII del Estatuto. Esta norma establece que el funcionario titular que reúna las condiciones que dan derecho a la indemnización por expatriación tendrá derecho a la indemnización por gastos de instalación. Pues bien, al haber reconocido la Comisión que, en el caso de la Sra. Lozano Palacios, concurren los requisitos a que está supeditado el pago de la indemnización por expatriación, ni que decir tiene que debe reconocérsele asimismo el derecho a percibir la indemnización por gastos de instalación. No considero que esta afirmación pueda verse desmentida por el tenor literal del apartado 3 del artículo 5, el cual se limita a señalar las modalidades concretas para la obtención de la indemnización de que se trata. Por el contrario, me parece que el propio texto de esta última disposición confirma el carácter automático del pago de las indemnización por gastos de instalación ya que ésta se pagará simplemente «previa justificación documental de la instalación del funcionario en su lugar de destino». Por consiguiente, la claridad del texto no permite albergar ninguna duda en lo relativo al alcance del apartado 1 del artículo 5.

14 En segundo lugar, entiendo que el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia es impecable cuando pone de manifiesto que el paso de una situación de precariedad, como era por definición la de la Sra. Lozano Palacios, en su condición de experta nacional en comisión de servicios en la Comisión, a otra de carácter estable que tiende a convertirse en definitiva como consecuencia de su ingreso al servicio de las Comunidades como funcionaria no puede haber dejado de ocasionar unos gastos suplementarios para el acondicionamiento de una vivienda adecuada con vistas a una estancia duradera. De lo dispuesto en el artículo 4, en relación con el artículo 5 del Anexo VII se desprende claramente que la finalidad de la citada indemnización es compensar dichos gastos adicionales, aun incluso en aquellos casos en los que la instalación del funcionario no suponga necesariamente un cambio de residencia. (5)

15 Finalmente, procede observar que la conclusión a la que llegó el Tribunal de Primera Instancia parece conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual la finalidad de la indemnización por gastos de instalación es permitir al funcionario compensar los inevitables gastos ocasionados por su integración en un medio nuevo por un período indeterminado, si bien prolongado. (6) Por lo que se refiere al caso que ahora nos ocupa, es evidente que el funcionario se encuentra en situación de tener que considerar un período indeterminado de residencia en el lugar en que ejerce sus funciones únicamente a partir de su nombramiento definitivo.

16 A la luz de las observaciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación interpuesto por la Comisión contra la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia el 12 de diciembre de 1996 en el asunto Lozano Palacios/Comisión (T-33/95, RecFP p. II-1535); propongo asimismo que la parte recurrente en casación cargue con las costas, incluyendo las causadas por la parte recurrida en el procedimiento del recurso de casación.

(1) - Asunto T-33/95, RecFP.

(2) - Sentencia de 22 de marzo de 1995, Lo Giudice/Parlamento (T-43/93, RecFP p. II-189), apartado 36.

(3) - En apoyo de su planteamiento, el Tribunal de Primera Instancia recuerda su sentencia de 30 de enero de 1990, Yorck von Wartenburg/Parlamento (T-42/89, Rec. p. II-31), apartados 21 a 23.

(4) - Véase la sentencia de 9 de noviembre de 1978, Verhaaf/Comisión (140/77, Rec. p. 2117), apartado 18.

(5) - Efectivamente, la indemnización por expatriación que, una vez obtenida, da derecho ipso iure a la indemnización por gastos de instalación se concede asimismo al funcionario que, durante un período de tiempo inferior a cinco años, haya residido en el Estado en cuyo territorio en el cual se halle su lugar de destino; se concede también al funcionario que haya residido en dicho territorio durante un período más largo, si bien debido a los servicios prestados a otro Estado o a una organización internacional.

(6) - Véase la sentencia Verhaaf/Comisión, citada en la nota 4, apartado 18.