Asunto C-370/12

Thomas Pringle

contra

Governement of Ireland y otros

(Petición de decisión prejudicial planteada por la Supreme Court)

«Mecanismo de estabilidad para los Estados miembros cuya moneda es el euro — Decisión 2011/199/UE — Modificación del artículo 136 TFUE — Validez — Artículo 48 TUE, apartado 6 — Procedimiento de revisión simplificado — Tratado MEDE — Política económica y monetaria — Competencia de los Estados miembros»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Pleno) de 27 de noviembre de 2012

El Tratado de Lisboa introdujo, junto al procedimiento de revisión ordinario del Tratado FUE, un procedimiento de revisión simplificado en virtud del artículo 48 TUE, apartado 6, cuya aplicación está sujeta a varias condiciones. Como quiera que el control de la observancia de esas condiciones es necesario para comprobar si puede aplicarse el procedimiento de revisión simplificado, incumbe al Tribunal de Justicia, en su calidad de institución que, en virtud del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo primero, garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados, examinar la validez de una decisión del Consejo Europeo fundada en el artículo 48 TUE, apartado 6. A ese efecto, corresponde al Tribunal de Justicia comprobar, por un lado, si se han cumplido las reglas de procedimiento previstas en el referido artículo 48, apartado 6, y, por otro, si las modificaciones decididas sólo afectan a la tercera parte del Tratado FUE, lo que implica que no dan lugar a ninguna modificación de las disposiciones de otra parte de los Tratados en los que se fundamenta la Unión y que no aumentan las competencias de ésta. (véanse los apartados 31 y 33 a 36)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 39 a 42)

La Decisión 2011/199, que modifica el artículo 136 del Tratado FUE en relación con un mecanismo de estabilidad para los Estados miembros cuya moneda, es el euro cumple la condición enunciada en el artículo 48 TUE, apartado 6, párrafos primero y segundo, de que la revisión del Tratado FUE por el procedimiento de revisión simplificado sólo puede afectar a disposiciones de la tercera parte del Tratado FUE. El artículo 1 de la Decisión 2011/199, que, al añadir un apartado 3 al artículo 136 TFUE, prevé el establecimiento de un mecanismo de estabilidad, no puede afectar a la competencia exclusiva reconocida a la Unión por el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra c), en el ámbito de la política monetaria para los Estados miembros cuya moneda es el euro. En efecto, teniendo en cuenta los objetivos asignados al mecanismo de estabilidad, los medios previstos para lograrlos y el estrecho nexo existente entre ese mecanismo y las disposiciones del Tratado FUE relativas a la política económica así como el marco normativo para el reforzamiento de la gobernanza económica de la Unión, el establecimiento del referido mecanismo está incluido en el ámbito de la política económica. Por un lado, en lo que atañe al objetivo pretendido por dicho mecanismo, que es preservar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto, éste se diferencia con claridad del objetivo de mantener la estabilidad de los precios, que constituye el objetivo principal de la política monetaria de la Unión. Por otro lado, en lo referente a los medios previstos para lograr el objetivo pretendido, la Decisión 2011/199 únicamente precisa que el mecanismo de estabilidad concederá toda ayuda financiera necesaria y no incluye ninguna otra indicación sobre el funcionamiento de ese mecanismo. Ahora bien, evidentemente la concesión de una ayuda financiera a un Estado miembro no forma parte de la política monetaria. En segundo lugar, la Decisión 2011/199 no afecta a la competencia de la Unión en materia de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, En efecto, toda vez que los artículos 2 TFUE, apartado 3, y 5 TFUE, apartado 1, circunscriben la función de la Unión en el ámbito de la política económica a la adopción de medidas de coordinación, las disposiciones de los Tratados UE y FUE no confieren una competencia específica a la Unión para establecer un mecanismo de estabilidad como el previsto en esa Decisión. Por consiguiente, atendiendo a los artículos 4 TUE, apartado 1, y 5 TUE, apartado 2, los Estados miembros cuya moneda es el euro son competentes para celebrar entre ellos un acuerdo por el que se establezca un mecanismo de estabilidad, como el previsto por el artículo 1 de la Decisión 2011/199. Sin embargo, esos Estados miembros no pueden dejar de cumplir el Derecho de la Unión en el ejercicio de sus competencias en esa materia. Pues bien, las estrictas condiciones a la que se supedita la concesión de una asistencia financiera por el mecanismo de estabilidad en virtud del apartado 3 del artículo 136 TFUE tratan de garantizar que ese mecanismo respetará en su funcionamiento el Derecho de la Unión, incluidas las medidas adoptadas por la Unión en el marco de la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros. (véanse los apartados 56, 57, 60, 63, 64, 68 a 70 y 72 y el punto 1 del fallo)

La Decisión 2011/199, que modifica el artículo 136 del Tratado FUE en relación con un mecanismo de estabilidad para los Estados miembros cuya moneda es el euro, no atribuye ninguna competencia nueva a la Unión. En efecto, esa modificación no crea ninguna base jurídica con vistas a permitir que la Unión emprenda una acción que no fuera posible antes de la entrada en vigor de dicha modificación del Tratado FUE. Por otro lado, la circunstancia de que el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad recurra a las instituciones de la Unión, en especial la Comisión y el Banco Central Europeo, no puede afectar a la validez de la Decisión 2011/199, que únicamente prevé el establecimiento de un mecanismo de estabilidad por los Estados miembros y guarda silencio sobre cualquier posible función de las instituciones de la Unión en ese marco. De ello se deduce que la Decisión 2011/199 cumple la condición enunciada en el artículo 48 TUE, apartado 6, de que una revisión del Tratado FUE por el procedimiento simplificado no puede llevar a un aumento de las competencias de la Unión. (véanse los apartados 73 a 75 y el punto 1 del fallo)

Véase el texto de la resolución. (véanse los apartados 84 y 86)

Los artículos 3 TFUE, apartado 1, letra c), y 127 TFUE no se oponen a la celebración entre los Estados miembros cuya moneda es el euro de un acuerdo como el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Tratado MEDE) ni a su ratificación por éstos. En efecto, las actividades del MEDE no forman parte de la política monetaria a la que se refieren esas disposiciones del Tratado FUE ya que el MEDE no tiene como objetivo mantener la estabilidad de los precios sino que pretende satisfacer las necesidades de financiación de sus miembros —es decir, los Estados miembros cuya moneda es el euro— que experimenten o corran el riesgo de experimentar graves problemas de financiación, cuando ello sea indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros. A tal efecto, el MEDE no está habilitado para fijar los tipos de interés oficiales para la zona del euro ni para emitir euros, debiendo financiarse la totalidad de la asistencia financiera que conceda, con observancia del artículo 123 TFUE, apartado 1, con capital desembolsado o mediante la emisión de instrumentos financieros, según prevé el artículo 3 del Tratado MEDE. El eventual efecto de las actividades del MEDE en la estabilidad de los precios no puede desvirtuar esa apreciación. En efecto, aun suponiendo que las actividades de ese mecanismo pudieran influir en el nivel de la inflación, esa influencia sólo sería la consecuencia indirecta de las medidas de política económica adoptadas. (véanse los apartados 95 a 98 y el punto 2 del fallo)

El artículo 3 TFUE, apartado 2, que prohíbe que los Estados miembros celebren entre sí un acuerdo que pueda afectar a reglas comunes o alterar el alcance de éstas, no se opone a la celebración entre los Estados miembros cuya moneda es el euro de un acuerdo como el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Tratado MEDE) ni a su ratificación por estos últimos. En efecto, dado que la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) se había establecido por los Estados miembros cuya moneda es el euro fuera del marco de la Unión, la prosecución por el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) de la función atribuida a esa facilidad no puede afectar a reglas comunes de la Unión ni alterar su alcance. Por otro lado, aunque del primer considerando del Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Tratado MEDE) resulta que el MEDE asumirá entre otras funciones las tareas hasta entonces desempeñadas temporalmente por el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF), establecido con fundamento en el artículo 122 TFUE, apartado 2, esa circunstancia tampoco puede afectar a reglas comunes de la Unión ni alterar su alcance En efecto, el establecimiento del MEDE no afecta a la competencia de la Unión para conceder, basándose en el artículo 122 TFUE, apartado 2, una ayuda financiera puntual a un Estado miembro cuando se constate que éste se encuentra en dificultades o en serio riesgo de dificultades graves, ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar. Por otra parte, puesto que ni el artículo 122 TFUE, apartado 2, ni ninguna otra disposición de los Tratados UE y FUE atribuyen una competencia específica a la Unión para establecer un mecanismo de estabilidad permanente como el MEDE, teniendo en cuenta los artículos 4 TUE, apartado 1, y 5 TUE, apartado 2, los Estados miembros están habilitados para actuar en esa materia. (véanse los apartados 101 a 105 y el punto 2 del fallo)

Los artículos 2 TFUE, apartado 3, 119 TFUE a 121 TFUE y 126 TFUE no se oponen a la celebración entre los Estados miembros cuya moneda es el euro de un acuerdo como el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Tratado MEDE) ni a su ratificación por estos últimos. En efecto, los Estados miembros son competentes para celebrar entre ellos un acuerdo por el que se establezca un mecanismo de estabilidad como el Tratado MEDE, siempre que los compromisos asumidos por los Estados miembros contratantes en el marco de tal acuerdo respeten el Derecho de la Unión. En ese contexto, el MEDE no tiene por objeto la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros sino que constituye un mecanismo de financiación. Aunque, ciertamente, en virtud de los artículos 3, 12, apartado 1, y 13, apartado 3, párrafo primero, del Tratado MEDE, la asistencia financiera concedida a un Estado miembro, que sea miembro del referido mecanismo, está sujeta a una estricta condicionalidad adaptada al instrumento de asistencia elegido, que podrá adoptar la forma de un programa de ajuste macroeconómico, la condicionalidad prevista no constituye sin embargo un instrumento de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, sino que trata de asegurar la compatibilidad de las actividades del MEDE, en especial, con el artículo 125 TFUE y con las medidas de coordinación adoptadas por la Unión. Por último, el Tratado MEDE tampoco afecta a la competencia del Consejo para emitir recomendaciones con fundamento en el artículo 126 TFUE, apartados 7 y 8, dirigidas a un Estado miembro que incurra en un déficit excesivo. (véanse los apartados 109 a 114 y el punto 2 del fallo)

El artículo 122 TFUE sólo tiene por objeto una ayuda financiera concedida por la Unión y no por los Estados miembros. El ejercicio por la Unión de la competencia que le atribuye esa disposición no resulta afectado por el establecimiento del mecanismo europeo de estabilidad. (véanse los apartados 119 a 122 y el punto 2 del fallo)

El artículo 123 TFUE, que prohíbe al Banco Central Europeo y a los bancos centrales de los Estados miembros la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier otro tipo de créditos en favor de las autoridades y organismos públicos de la Unión y de los Estados miembros, así como la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda, no se opone a la celebración entre los Estados miembros cuya moneda es el euro de un acuerdo como el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Tratado MEDE) ni a su ratificación por éstos. En efecto, el artículo 123 TFUE se dirige específicamente al Banco Central Europeo y a los bancos centrales de los Estados miembros. La concesión de una asistencia financiera por un Estado miembro o por un conjunto de Estados miembros a otro Estado miembro no está incluida en esa prohibición. (véanse los apartados 123, 125 y 128 y el punto 2 del fallo)

El artículo 125 TFUE, según el cual la Unión o un Estado miembro «no asumirá los compromisos» de otro Estado miembro y «no responderá de ellos», no se opone a la celebración entre los Estados miembros cuya moneda es el euro de un acuerdo como el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Tratado MEDE) ni a su ratificación por éstos. En efecto, si bien el artículo 125 TFUE prohíbe a la Unión y a los Estados miembros la concesión de una asistencia financiera cuyo efecto fuera debilitar la incitación del Estado miembro beneficiario de esa asistencia a seguir una política presupuestaria sana, en cambio esa disposición no prohíbe la concesión de una asistencia financiera por uno o varios Estados miembros a un Estado miembro que siga siendo responsable de sus propios compromisos frente a sus acreedores, siempre que las condiciones asociadas a esa asistencia sean apropiadas para incitar a este último a poner en práctica una política presupuestaria sana. En lo que atañe al Tratado MEDE, el MEDE no asume la garantía de las deudas del Estado miembro beneficiario. Frente a sus acreedores, éste seguirá siendo responsable de sus compromisos financieros, dado que conforme al artículo 13, apartado 6, del Tratado MEDE, toda asistencia financiera concedida en virtud de los artículos 14 a 16 de éste debe ser reembolsada al MEDE por el Estado miembro beneficiario y que, conforme al artículo 20, apartado 1, del mismo Tratado, el importe que se habrá de reembolsar incluirá un margen adecuado. Por las mismas razones, el MEDE no pasa a responder de la deuda del Estado miembro beneficiario de la compra en el mercado primario de títulos de su deuda, que es equiparable a la concesión de un préstamo. Además, en el caso de la compra en el mercado secundario de títulos de deuda emitidos por un miembro del MEDE el Estado miembro emisor sigue siendo el único responsable de las deudas contraídas. En segundo lugar, sólo se puede conceder un apoyo a la estabilidad cuando tal apoyo sea indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros, y la concesión de ese apoyo se sujeta a una estricta condicionalidad adaptada al instrumento de asistencia financiera elegido para garantizar, en especial, la prosecución de una política presupuestaria sana por los Estados miembros. Por último, cuando un Estado miembro del MEDE no efectúe el pago requerido en virtud de un requerimiento de capital y se dirija a todos los otros miembros un requerimiento de capital revisado al alza el Estado miembro del MEDE en situación de impago sigue estando obligado a desembolsar su parte de capital. Por tanto, los otros miembros del MEDE no asumen la garantía de la deuda del miembro que no haya desembolsado. En consecuencia, un mecanismo como el MEDE y los Estados miembros que participan en éste no asumen los compromisos de un Estado miembro beneficiario de un apoyo a la estabilidad y no responden tampoco de ellos, en el sentido del artículo 125 TFUE. (véanse los apartados 130, 136 a 143 y 145 a 147 y el punto 2 del fallo)

El artículo 13 TUE, apartado 2, que dispone que cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos, no se opone a la celebración entre los Estados miembros cuya moneda es el euro de un acuerdo como el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Tratado MEDE) ni a su ratificación por éstos, pues la atribución por el Tratado MEDE de nuevas funciones a la Comisión, al Banco Central Europeo y al Tribunal de Justicia es compatible con sus atribuciones según las definen los Tratados. En efecto, en las materias que no corresponden a la competencia exclusiva de la Unión, los Estados miembros están facultados para confiar a las instituciones, fuera del marco de la Unión, funciones tales como la coordinación de una acción conjunta emprendida por los Estados miembros o la gestión de una ayuda financiera, siempre que esas funciones no desvirtúen las competencias que los Tratados UE y FUE atribuyen a esas instituciones. Pues bien, las funciones confiadas a la Comisión y al Banco Central Europeo en el marco del Tratado MEDE constituyen funciones como ésas. Las tareas que les son confiadas en el marco del MEDE no comprenden ninguna potestad decisoria propia y no desvirtúan las atribuciones que los Tratados confieren a esas instituciones ya que la Comisión, en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, promueve el interés general y el Banco Central Europeo presta su apoyo a las políticas económicas generales de la Unión, conforme al artículo 282 TFUE, apartado 2. La atribución de una competencia al Tribunal de Justicia por el artículo 37, apartado 3, del Tratado MEDE se fundamenta directamente en el artículo 273 TFUE. En virtud de este último artículo, el Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse sobre cualquier controversia entre Estados miembros relacionada con el objeto de los Tratados, si dicha controversia le es sometida en virtud de un compromiso. Aunque es cierto que el artículo 273 TFUE subordina la competencia del Tribunal de Justicia a la existencia de un compromiso, nada impide, dado el objetivo pretendido por esa disposición, que el acuerdo a ese efecto se manifieste previamente, mediante referencia a una categoría de controversias definidas de antemano, en virtud de una cláusula como el artículo 37, apartado 3, del Tratado MEDE. Además, un litigio ligado a la interpretación o a la aplicación del Tratado MEDE también puede tener por objeto la interpretación o la aplicación de las disposiciones del Derecho de la Unión. Finalmente, aunque es verdad que el artículo 273 TFUE subordina la competencia del Tribunal de Justicia al requisito de que en la controversia de la que éste conozca sean parte exclusivamente Estados miembros, dado que el MEDE está integrado exclusivamente por Estados miembros, una controversia en la que sea parte el MEDE puede considerarse como una controversia entre Estados miembros en el sentido del artículo 273 TFUE. (véanse los apartados 153, 158 a 165, 171, 172 y 174 a 177 y el punto 2 del fallo)

El principio general de tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no se opone a la celebración entre los Estados miembros cuya moneda es el euro de un acuerdo como el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Tratado MEDE) ni a su ratificación por éstos. Con arreglo al artículo 51, apartado 1, de la Carta, las disposiciones de la misma están dirigidas a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión. En virtud del apartado 2 de ese mismo artículo, la Carta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión, ni crea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica las competencias y misiones definidas en los Tratados. Por tanto, el Tribunal de Justicia debe interpretar, a la luz de la Carta, el Derecho de la Unión dentro de los límites de las competencias atribuidas a ésta. Pues bien, los Estados miembros no aplican el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, al instituir un mecanismo de estabilidad como el MEDE, para cuyo establecimiento los Tratados UE y FUE no atribuyen ninguna competencia específica a la Unión. (véanse los apartados 179 y 180 y el punto 2 del fallo)