Conclusiones del Abogado General Gulmann presentadas el 10 de marzo de 1993. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA ITALIANA. - DIRECTIVA 72/464/CEE, DE 19 DE DICIEMBRE DE 1972 - FIJACION DEL PRECIO DE LAS LABORES DE TABACO. - ASUNTO C-306/91.



Recopilación de Jurisprudencia 1993 página I-02133



Conclusiones del abogado general

++++

Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. La Comisión, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, ha formulado un recurso contra la República Italiana con el fin de que el Tribunal de Justicia declare que ésta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado y del artículo 5 de la Directiva 72/464/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1972, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco, (1) al fijar, mediante Ordenes del Ministro de Hacienda, los precios de venta al por menor de las labores del tabaco a un nivel que, debido también a considerables retrasos en la adopción de dichas Ordenes no corresponde a lo solicitado por los importadores o los fabricantes.

2. La finalidad de la Directiva es evitar que los impuestos que gravan el consumo de las labores del tabaco produzcan el efecto de falsear las condiciones de competencia y obstaculicen la libre circulación de dichas mercancías en la Comunidad. (2)

El apartado 1 del artículo 5 de la Directiva dispone que para realizar dicho objetivo "los fabricantes e importadores determinarán libremente los precios máximos de venta al por menor de cada uno de sus productos".

Como excepción a este principio, el mismo apartado prevé que esta disposición se entenderá "sin perjuicio de la aplicación de las legislaciones nacionales sobre el control del nivel de los precios o el respeto de los precios impuestos".

Además, este principio ha sido matizado, con arreglo al apartado 2 de dicho artículo, que dispone lo siguiente:

"No obstante, con objeto de facilitar la percepción del impuesto especial, los Estados miembros podrán fijar un baremo de precios de venta al por menor por grupos de labores del tabaco siempre que cada baremo sea lo suficientemente amplio y diversificado como para corresponder realmente a la diversidad de productos comunitarios. Cada baremo será válido para todos los productos que pertenezcan al grupo de labores del tabaco al que se refiera, sin distinción fundada en la calidad, la presentación, el origen de los productos o de las materias empleadas, las características de las empresas o en cualquier otro criterio."

3. De los autos se desprende que, como consecuencia de denuncias recibidas especialmente hacia la mitad de los años ochenta, procedentes de varios grupos de fabricantes de productos de tabaco en otros Estados miembros, la Comisión reparó en el hecho de que los importadores de productos de tabaco tenían dificultades en que en Italia se fijaran precios para mercancías nuevas y modificaciones de precios para mercancías ya existentes.

Dichas denuncias indujeron a la Comisión a dirigir un escrito de requerimiento y, posteriormente, un dictamen motivado al Gobierno italiano, en los cuales alegaba que la disposición legislativa italiana relativa a la inserción de productos de tabaco importados en baremos aplicables a los precios de venta al por menor era contraria al artículo 5 de la Directiva.

El escrito inicial de recurso muestra claramente que, mediante la interposición de dicho recurso, la Comisión desea principalmente que se declare que la disposición italiana de que se trata es contraria a la Directiva.

4. La disposición controvertida figura en la Ley nº 825, de 13 de julio de 1965, que constituye un elemento de la normativa del monopolio fiscal existente en Italia en el sector de los productos de tabaco. La prohibición de comercialización de los productos del tabaco forma parte integrante de esta normativa, a falta de inserción en uno de los baremos existentes. La norma impugnada por la Comisión se encuentra en el artículo 2 de la Ley, que dispone lo siguiente:

"La inserción de cada producto sometido al monopolio fiscal en las tarifas mencionadas en el artículo 1 y sus modificaciones son efectuadas mediante Orden del Ministro de Hacienda, en relación con (in relazione ai) los precios solicitados por los proveedores para las mercancías importadas, tras haber consultado a este respecto al Consejo de Administración de los monopolios de Estado [...]"

5. La Comisión y el Gobierno italiano están de acuerdo en que los operadores deben poder elegir libremente, para cada uno de sus productos, uno de los precios fijados en los baremos o en que pueden proponer otro precio, que se recoge luego en un baremo, y la Comisión no niega, por lo demás, que los baremos italianos vigentes cumplen los requisitos establecidos en el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva.

6. En cambio, la Comisión alega que el artículo 2 de la Ley italiana puede entenderse en el sentido de que el Ministro de Hacienda dispone de una facultad discrecional en cuanto a la aprobación del precio de las labores del tabaco. A este respecto, la Comisión se refirió, entre otras cosas, al hecho de que el término "en relación con" es ambiguo, y alega que tal facultad es contraria al derecho de los importadores de fijar ellos mismos sus precios de conformidad con el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva.

7. El gobierno italiano niega que la disposición controvertida dé al Ministro de Hacienda una facultad discrecional y alega, entre otras cosas, que la expresión "en relación con" no es ambigua, ya que no hace sino expresar, "utilizando la riqueza y la variedad de la lengua italiana", la relación que existe entre el precio elegido por los fabricantes y los importadores y su inclusión en el baremo. El Gobierno alega además que, en su sentencia de 7 de junio de 1983, Comisión/Italia, (3) el Tribunal de Justicia declaró que la disposición controvertida no violaba los derechos de los importadores de fijar ellos mismos sus precios.

8. A título preliminar procede remitirse a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia según la cual es contrario al Derecho comunitario, especialmente por razones de seguridad jurídica, que unas normas nacionales estén redactadas de tal manera que den lugar para los justiciables a incertidumbres en cuanto a los derechos que poseen según el Derecho comunitario. (4)

9. En mi opinión, la norma controvertida no cumple, desde este punto de vista, los requisitos del Derecho comunitario. Está redactada de tal manera que parece natural interpretarla en el sentido de que el Ministro de Hacienda tiene derecho a no aprobar los precios cuya inclusión en los baremos ha sido solicitada por los importadores. Es evidente que dicha faculta discrecional no está justificada por la excepción establecida en la segunda frase del apartado 1 del artículo 5, en lo que se refiere a la legislación general sobre el control de los precios °véase, a este respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 1983, Comisión/Francia. (5) Es también evidente, en mi opinión, que la competencia del Ministro, que no se especifica a efectos de la aprobación en cuanto a los precios solicitados, no puede estar justificada por el apartado 2 del artículo 5 de la Directiva, según el cual cada baremo debe ser suficientemente amplio y diversificado como para corresponder realmente a la diversidad de los productos comunitarios.

10. Además, en este contexto, debe concederse importancia al hecho de que la disposición legal controvertida prevé una obligación de solicitar el dictamen del Consejo de Administración de los monopolios de Estado. La Comisión considera acertadamente que esta obligación de consulta confirma que el artículo 2 de la Ley no es compatible con el artículo 5 de la Directiva. En primer lugar, una obligación general de consulta no puede estar motivada por el deseo de obtener una ayuda técnica para la inclusión correcta de los productos del tabaco en los baremos, dado que el Consejo de Administración también debe ser oído, incluso cuando se trata simplemente de modificar precios que figuran ya en los baremos. En segundo lugar, no hay nada en la redacción de la disposición que apoye la tesis de que el Consejo de Administración no puede expresar su opinión en lo que respecta a los precios solicitados por los importadores. El Gobierno italiano no ha especificado, por tanto, de manera satisfactoria el objeto de este procedimiento de consulta y la Comisión tiene razón, indudablemente, al afirmar que el procedimiento implica una información previa del productor nacional °y por tanto competidor de los importadores° en cuanto a la política de precios que los importadores pretender seguir. Es irrelevante, a este respecto, que todos los importadores, según el gobierno italiano, transmitan sus solicitudes al Ministro de Hacienda a través del Consejo de Administración. La circunstancia de que los importadores se sirvan del Consejo de Administración en este contexto puede explicarse por la certeza que tienen de que el Consejo de Administración tendrá, en cualquier caso, conocimiento de sus solicitudes. Por tanto, puede afirmarse que la obligación de consulta constituye una violación indirecta a la libertad en materia de política de precios que la Directiva pretende garantizar.

11. Por último, debe señalarse que el Gobierno italiano no puede invocar la sentencia del Tribunal de Justicia, de 7 de junio de 1983, en apoyo de esta pretensión. El Tribunal de Justicia no se pronunció en dicha sentencia sobre la cuestión de la compatibilidad del artículo 2 de la Ley italiana con el artículo 5 de la Directiva, desde el punto de vista que nos ocupa actualmente.

Por tanto, debe poder afirmarse que el artículo 2 de la Ley italiana es contrario al artículo 5 de la Directiva.

12. Además, la Comisión, tal como se desprende de sus pretensiones, alega que las autoridades italianas aplicaron el artículo 2 de la Ley de una forma contraria tanto al artículo 5 de la Directiva como al artículo 30 del Tratado. A este respecto, la Comisión se remite a las citadas denuncias de las agrupaciones de fabricantes de labores del tabaco de otros Estados miembros, de las que, según ella, se desprende que las autoridades italianas desestimaron en determinadas ocasiones, las solicitudes de modificación de precios, o accedieron a dichas solicitudes fijando unos importes más bajos que los que se habían solicitado, o incluso accedieron a las solicitudes con años de retraso.

13. El Gobierno italiano considera que no debe admitirse esta alegación. Mantiene que ni el escrito de requerimiento ni el dictamen motivado tratan la práctica administrativa como un motivo de infracción independiente y que, además, las mencionadas denuncias, que se supone que demuestran la ilegalidad de la practica administrativa, sólo se presentaron durante el transcurso del procedimiento. En el procedimiento administrativo previo, parece ser que sólo se pusieron objeciones al contenido de la legislación nacional. Italia había presentado sus observaciones en respuesta a esa objeción.

14. En la vista, la Comisión indicó que había mencionado esos casos concretos de aplicación contraria al Derecho comunitario sobre todo para demostrar el carácter contrario a la Directiva de la disposición legal controvertida.

A mi juicio, esta alegación es difícilmente compatible con la formulación de las pretensiones y el contenido del recurso, que muestra que la aplicación de la disposición controvertida constituye un motivo de infracción independiente.

15. Por consiguiente, procede examinar la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Gobierno italiano.

El Tribunal de Justicia ha declarado que "en el marco de un recurso por incumplimiento [...] el dictamen motivado delimita el objeto del litigio, sin que éste pueda ser ampliado posteriormente", habida cuenta de que "la posibilidad reconocida al Estado interesado de presentar sus observaciones constituye una garantía esencial que el Tratado ha pretendido establecer, así como un aspecto sustancial de la legalidad del procedimiento destinado a declarar un incumplimiento por parte de un Estado miembro". (6)

16. Considero que debe convenirse con el Gobierno italiano que la Comisión no informó a la parte contraria, de manera razonablemente clara, ni en el escrito de requerimiento ni en el dictamen motivado, de que la práctica administrativa constituía un motivo de infracción independiente.

Por tanto, procede que el Tribunal de Justicia declare la inadmisibilidad de este motivo.

17. La Comisión indica, en su recurso, que Italia no cumplió la obligación que incumbía a los Estados miembros, en virtud del apartado 2 del artículo 12 de la Directiva, de comunicar a la Comisión el texto de las disposiciones básicas de Derecho interno que adopten a efectos de la aplicación de la Directiva.

No obstante, es difícil suponer que la Comisión pretendió hacer de esta circunstancia un motivo de infracción independiente. No se incluye en las pretensiones y tampoco se incorporó a los motivos durante el procedimiento administrativo previo. Así pues, no procede que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre este extremo.

18. Habida cuenta de que debe estimarse el motivo de agravio principal contenido en el recurso de la Comisión, estimo que debe condenarse en costas a la República Italiana.

Conclusión

19. Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que:

° declare que, al permitir al Ministro de Hacienda, con arreglo al artículo 2 de la Ley nº 825, de 13 de julio de 1965, no acceder a las solicitudes presentadas por los importadores en lo que respecta a la inclusión de precios en los baremos, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva 72/464/CEE, de 19 de diciembre de 1972, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco;

° desestime en todo lo demás las pretensiones de la Comisión, y

° condene en costas a la República Italiana.

(*) Lengua original: danés.

(1) ° DO L 303, p. 1; EE 09/01, p. 39.

(2) ° El Tribunal de Justicia, en diversas ocasiones, ha debido conocer de esta Directiva, que ha sido objeto de varias sentencias. Véanse, especialmente, las sentencias de 7 de mayo de 1991, Comisión/Bélgica (C-287/89, Rec. p. I-2233); de 21 de junio de 1983, Comisión/Francia (90/82, Rec. p. 2011); de 7 de junio de 1983, Comisión/Italia (78/82, Rec. p. 1955), y de 16 de noviembre de 1977, SA G.B.-Inno-B.M./ATAB (13/77, Rec. p. 2115).

(3) ° Véase la nota 2.

(4) ° Véase, a este respecto, la sentencia de 3 de marzo de 1988, Comisión/Italia (116/86, Rec. p. 1323), cuyo apartado 21 dice lo siguiente:

[...] una legislación ambigua que mantenga a los sujetos de derecho de que se trate en una situación de incertidumbre en cuanto a las posibilidades que tienen de recurrir al Derecho comunitario, no cumple la obligación de incorporar al Derecho nacional una Directiva .

(5) ° Asunto 90/82, Rec. p. 2011, apartados 22 y 23.

(6) ° Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de junio de 1991, Comisión/Luxemburgo (C-152/89, Rec. p. I-3141), apartado 9.