CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. HENRI MAYRAS

presentadas el 22 de noviembre de 1973 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

Introducción

Según lo ha expresado el Consejo en la exposición de motivos de su Reglamento no 14/64/CEE, de 5 de febrero de 1964, por el que se establece gradualmente una organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno, las dificultades para el abastecimiento de carne destinada a la transformación en la Comunidad «pueden ser eliminadas mediante contingentes arancelarios para la importación de carne congelada procedente de terceros países».

La técnica de los contingentes arancelarios es de uso frecuente en el mercado común. Tiene por finalidad permitir la importación de determinada cantidad de mercancías (volumen contingentario) durante un período determinado, con arancel reducido en relación con el arancel normal (arancel contingentario).

Esta técnica lleva a la fijación de un régimen arancelario durante un lapso y por una cantidad limitadas.

Los contingentes comunitarios son, a diferencia de los contingentes nacionales, válidos para el conjunto de la Comunidad, sin restricciones regionales; todos los importadores tienen derecho a beneficiarse en las mismas condiciones; en fin, la mercancía que se importa está sometida a un derecho uniforme.

Estos contingentes arancelarios pueden ser fijados sea por decisión unilateral de los órganos comunitarios competentes, sea por vía contractual.

Éste es, en particular, el caso de los contingentes consolidados en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.

Al margen de los contingentes arancelarios, los operadores económicos tienen siempre la posibilidad de importar el mismo producto, pero en las condiciones normales previstas por el Arancel Aduanero Común y, en su caso, por los reglamentos agrícolas.

Para la carne congelada, se abrió un primer contingente anual de 22.000 toneladas al tipo consolidado del 20 % mediante un protocolo arancelario firmado en Ginebra en 1962, como resultado de las negociaciones Dillon en el marco del GATT.

Como el derecho del Arancel Aduanero Común previsto para la carne congelada era precisamente del 20 %, la consolidación a este tipo significa que la carne importada comprendida en este contingente queda exenta de las exacciones previstas por la organización común de mercados.

Contrariamente a la costumbre vigente con otras mercancías comprendidas en el Arancel Aduanero Común, no se especifica el destino del producto.

El apartado 1 del artículo 4 del Reglamento no 14/64 del Consejo recuerda la existencia de este primer contingente arancelario. Dispone además, «que un contingente suplementario podrá ser fijado para las importaciones de carne congelada procedentes de terceros países» y precisa, no obstante, «que esta carne será destinada a la transformación, bajo control aduanero».

Se trata en este caso de un contingente fijado mediante decisión unilateral.

Coexisten, en consecuencia, un régimen especial para la importación de carne congelada destinada a la transformación, previsto por el artículo 4 del Reglamento no 14/64, y confirmado además en el artículo 14 del Reglamento (CEE) no 805/68 por el que se establece la organización definitiva de mercados, y el régimen propio del contingente anual abierto en el marco del GATT.

Para el reparto y la gestión de este último contingente, el Consejo adoptó, en particular para los años 1968 y 1969, disposiciones normativas que disponen, en el artículo 3 del Reglamento (CEE) no 92/68, que «cada Estado miembro administrará sus cuotas según sus propias disposiciones administrativas» y, en virtud del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 110/69, que «los Estados miembros determinarán, en cuanto a sus cuotas, los requisitos para el acceso a dicho contingente arancelario y administrarán sus cuotas según sus propias disposiciones administrativas […]».

En Italia, país al que se adjudicó durante los años de que se trata la mayor parte del contingente, el Ministro de Comercio Exterior, estableció, mediante circulares, el modo de reparto interno de la cuota nacional y decidió, en especial, que los importadores, «se comprometerán a utilizar las cantidades de carne que les sean atribuidas exclusivamente para el consumo directo y se someterán a los controles que se organicen al efecto».

Durante los controles efectuados en la provincia de Trento, la policía tributaria comprobó que la carne congelada de los contingentes GATT de 1968 y 1969, perteneciente a las cuotas atribuidas a la sociedad de importadores Grosoli y Cía, con domicilio en Cadoneghe, provincia de Padua, había sido parcialmente transformada por sus compradores en carne ahumada y salada o en salchichas.

En consecuencia, se iniciaron acciones penales contra Giulio y Adriano Grosoli, titulares de la empresa, ante el Tribunale de Trento por infracción del artículo 110 del Código Penal italiano y del artículo 102 de la Ley de Aduanas, al haber actuado de acuerdo para destinar una determinada cantidad de carne de vacuno congelada a otros usos que el consumo directo, sustrayéndose, así, al pago de las exacciones agrícolas aplicables a las importaciones procedentes de terceros países.

El Tribunal penal de Trento decidió suspender el procedimiento y someter al Tribunal de Justicia, mediante una primera cuestión prejudicial si, en virtud del artículo 3 del Reglamento no 92/68 en relación con el artículo 2 del Reglamento no 110/69, los Estados miembros pueden adoptar disposiciones destinadas a regular el destino de sus cuotas de carne congelada del contingente GATT.

Subsidiariamente, en el supuesto de que se dé una respuesta afirmativa a esta primera cuestión, el Juez italiano pregunta si un Estado miembro puede aplicar sanciones pecuniarias calculadas en función del importe de las exacciones evadidas, a los importadores que no hayan respetado el destino impuesto.

Análisis

Según uno de los principios puestos de manifiesto por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «en la medida en que los Estados miembros atribuyeron a la Comunidad competencias normativas en materia arancelaria para garantizar el funcionamiento correcto del mercado común agrícola, carecen de facultades para dictar disposiciones normativas en esta materia».

Esta es la fórmula empleada en la sentencia de 18 de febrero de 1970 (Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe, 40/69, - Rec. p. 69).

Por consiguiente, salvo disposición en contrario, se excluye que los Estados miembros puedan, para asegurar la aplicación de una norma comunitaria directamente aplicable, adoptar medidas que tengan por objeto modificar el alcance de ésta o complementar sus disposiciones.

En esta perspectiva, si bien la ejecución de las disposiciones comunitarias corresponde habitualmente a las autoridades nacionales y si bien, en principio, esta ejecución se hace «con arreglo a las formas y procedimientos del Derecho nacional», no obstante, la intervención de estas autoridades ha de limitarse a adoptar las medidas necesarias para la ejecución pura y simple de las disposiciones comunitarias, tal como lo ha recordado reiteradamente el Tribunal de Justicia.

Del mismo modo, la facultad concedida a los Estados miembros por la normativa comunitaria no les autoriza a dictar medidas que establezcan excepciones a una norma común específica, esencial para el funcionamiento de un mecanismo de organización de mercado (sentencia de 30 de noviembre de 1972, Wasaknäcke, 32/72, Rec. pp. 1181 y ss., especialmente p. 1188).

Si, en consecuencia, como en el caso del contingente suplementario de carne de bovino congelada, contemplado por el artículo 4 del Reglamento no 14/64 y efectivamente establecido mediante una posterior decisión del Consejo, la norma del Arancel Aduanero Común referida al contingente comunitario anual del GATT hubiera establecido un destino obligatorio para la carne importada en el marco de este contingente, a saber la industria de la transformación, no quedan dudas de que ningún Estado miembro habría podido decidir que esta carne debía reservarse para el consumo directo.

Pero, por el contrario, ¿se puede concluir que, al no existir una norma específica de alcance comunitario, los Estados miembros tienen la facultad de adoptar respecto a sus cuotas disposiciones normativas sobre el destino del producto importado?

No lo interpreto así y me propongo demostrar que:

1) Las competencias residuales de los Estados miembros en materia arancelaria son de interpretación estricta, por lo que sería necesario que dichos Estados hubieran recibido expresamente de las Instituciones comunitarias la facultad de dictar tales medidas.

2) La gestión de un contingente comunitario debe ser asegurada por los Estados de manera que el principio de no discriminación de importadores o usuarios sea respetado, tanto en lo que se refiere a los nacionales de un mismo Estado, como en lo referente a los operadores económicos de diferentes Estados miembros.

3) El régimen aplicable al contingente arancelario fijado en el marco del GATT no puede disociarse, en sus finalidades, de aquel resultante de la organización común de mercados de la carne de bovino.

En cuanto al primer punto, de los artículos 3 del Reglamento no 92/68 y 2 del Reglamento no 110/69 el Gobierno italiano pretende extraer la conclusión, que es evidente en su opinión, de que la facultad de administrar su cuota del contingente según sus propias disposiciones administrativas y, sobre todo, de determinar los requisitos de acceso al contingente de que se trata, incluye, a favor del Estado miembro, el derecho de regular igualmente el destino final del producto.

Sin entrar en la discusión desarrollada durante la vista por el Abogado de los Sres. Grosoli sobre el concepto de gestio negociorum considero, al igual que la Comisión, que la gestión de una cuota del contingente arancelario significa necesariamente y de manera previa la determinación de algunos requisitos de admisión.

Efectivamente, tanto si recurre al método del orden cronológico, como si aplica a un sistema de reparto previo, asignando una cuota a cada importador, el Estado tiene que adoptar, sólo para gestionar su parte del contingente, medidas administrativas que incluyen la determinación de los requisitos de admisión. Estos requisitos dependen, en el primer caso, del momento en el que la mercancía se presenta a la aduana; en el segundo, de un registro de importadores y la expedición a cada uno de ellos de la autorización para importar.

Sin embargo, cualquiera que sea el método empleado, la gestión del contingente no requiere, ni autoriza, que el Estado fije un destino determinado de manera exclusiva para la mercancía importada, aunque el Consejo, dada la escasa importancia del tonelaje del contingente GATT en relación con las importaciones totales de carne de los Estados miembros, estimara inútil imponer un destino final para la carne congelada importada en el marco de este contingente.

En cuanto a las facultades de los Estados miembros, tampoco parece que el Reglamento de 1969 pueda ser interpretado en un sentido más amplio que el de 1968, por la única razón de mencionar los «requisitos para el acceso al contingente». En efecto, el único considerando que se encuentra en la exposición de motivos del segundo Reglamento se limita a recordar «que parece oportuno dejar a cada Estado miembro la elección del sistema de gestión de su propia cuota». Debe, en consecuencia, entenderse que el concepto de gestión engloba la facultad de determinar los requisitos de admisión.

Por último, puede ponerse de manifiesto que, respecto al contingente arancelario suplementario previsto en el artículo 4 del Reglamento no 14/64, que reserva expresamente la carne congelada importada para la industria de la transformación, el Consejo empleó en el artículo 5 de la Decisión de 13 de octubre de 1964 la siguiente fórmula:

«Las cantidades atribuidas serán administradas por cada Estado miembro según sus propias disposiciones administrativas.»

Ahora bien, los Reglamentos posteriores y, en especial, el artículo 3 del Reglamento no 92/68 relativo al contingente GATT, adoptaron una fórmula básicamente idéntica. Esta comparación de los textos que se refieren respectivamente al contingente suplementario y al contingente GATT confirmaría, llegado el caso, que los poderes de gestión de los que disponen los Estados miembros no incluyen la facultad de asignar un destino determinado al producto importado.

En cuanto al segundo punto, la norma general de no discriminación resultante del Tratado de la Comunidad Económica Europea en su conjunto y expresamente establecida en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 en lo que se refiere al funcionamiento del mercado común agrícola, implica, sin ninguna duda, que el reparto de los contingentes comunitarios entre operadores económicos se efectúe según criterios uniformes en cada Estado miembro, en consideración a la propia limitación de las cantidades importadas con tarifa reducida.

En consecuencia, admitir que las autoridades nacionales pueden imponer requisitos relativos al destino final de los productos agrícolas importados bajo tal régimen aduanero tendría como consecuencia el riesgo latente de violaciones a la igualdad de trato, puesto que dependería de cada Estado que, en función del destino por él impuesto, determinados usuarios nacionales no pudieran acceder a los contingentes, reservando tal posibilidad a otros. De igual modo, si un Estado pudiera imponer libremente la normativa que le pareciera adecuada, en función de la situación en que se encuentre el mercado nacional o aun sobre la base de consideraciones sociales como aquéllas a las que ha hecho referencia el Gobierno italiano durante la vista, de ello resultarían distorsiones entre los importadores y usuarios de los diferentes Estados miembros.

Una situación de este tipo sería contraria a las exigencias de una organización de mercado único.

La praxis administrativa italiana, resultante de las circulares en cuestión, debe entenderse en definitiva, tal como lo ha mostrado el Abogado de los Sres. Grosoli, como una limitación a un grupo determinado de interesados de la concesión de las licencias de importación, aun cuando este efecto sólo se hace evidente posteriormente. Este sistema puede ser asimilado a una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa. Ahora bien, la aplicación de estas restricciones está prohibida, salvo disposición en contrario de los Reglamentos, o excepción concedida por el Consejo a propuesta de la Comisión, según el procedimiento de votación previsto en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado. Resulta claro que los Reglamentos impugnados no tienen este objeto y no fueron dictados según este procedimiento.

Si el Gobierno italiano pretendía favorecer el consumo directo de carne congelada, fenómeno reciente que, en su opinión, marca un cierto progreso social de las familias más modestas, le correspondía hacerlo por otros medios distintos de la gestión administrativa del contingente, de la cual nos podemos preguntar, por otra parte, si no existía el riesgo de consecuencias perjudiciales para los productores de carne fresca, refrigerada o congelada de los demás Estados miembros. Aun admitiendo que el acceso al contingente de carne congelada, originariamente previsto de manera principal para los transformadores, pueda haberse extendido, por razones sociales, a los consumidores directos, por el contrarío no se puede tolerar que éstos sean los únicos beneficiarios.

Pero esto no es todo. También de la comparación de la normativa comunitaria del mercado de la carne de vacuno y del régimen propio del contingente arancelario GATT vigente a la época de los hechos, resultan fundados motivos para interpretar las disposiciones de los Reglamentos no 92/68 y no 110/69 en el sentido de que no atribuyen a los Estados miembros la facultad para subordinar el acceso al contingente a un destino determinado de la carne importada, impuesto unilateralmente.

De los considerandos del Reglamento no 14/64 puede, efectivamente, deducirse que era intención del Consejo cubrir el déficit de carne de vacuno destinada a la transformación, principalmente-si no, exclusivamente- mediante las importaciones de carne congelada en el marco de los contingentes arancelarios -sin duda, tanto respecto al contingente GATT, como al contingente suplementario-.

Es sabido, en efecto, que el contingente suplementario quedaba exclusivamente reservado a la transformación bajo control aduanero. Ello resulta claramente del texto del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento no 14/64 y de la Decisión del Consejo por la que se establecía dicho contingente. En cuanto al contingente del GATT, es legítimo pensar que podía continuar sirviendo igualmente, e incluso exclusivamente, para la transformación industrial. Es cierto que el Reglamento no 805/68, que sustituyó a partir del 29 de julio de 1968 al Reglamento provisional de 1964, ya no lo menciona expresamente, de manera que la carne congelada destinada a la transformación queda sometida, en lo sucesivo, a un régimen especial de importación regulado en los artículos 14 y 19 del nuevo Reglamento. También es verdad que el Reglamento no 110/69 se refiere expresamente sólo al artículo 111 del Tratado, sin ni siquiera hacer mención del Reglamento no 805/68. No obstante, contiene todavía un considerando según el cual «el reparto [del contingente] debe tener en cuenta, entre otras cosas, las necesidades de cada Estado miembro y las existencias de carne congelada constituidas en determinados Estados miembros como resultado de las medidas de intervención; que estas necesidades son evaluadas teniendo en cuenta, en especial, las importaciones de la carne de que se trata procedente de terceros países durante los años precedentes y la evolución previsible en 1969». Este considerando sólo se explica como una referencia implícita a la organización común del mercado de la carne bovina.

Aun cuando se admita que este contingente pueda haberse destinado, en parte, al consumo directo, de ninguna manera se excluyó que pudiera continuar destinado también a la transformación. La circunstancia de que la carne congelada importada como parte del contingente sólo esté sometida a un derecho de aduana del 20 % y esté exenta de las exacciones, no significa que escape a la normativa general de la organización común de mercado.

Aun cuando el Consejo considerara que no era obligatorio establecer un destino determinado para la carne importada en el marco de este contingente, tampoco podía, por el contrario, dejar a los Estados miembros la libertad para establecer por sí mismos una obligación análoga.

Por último, no puede olvidarse que, en el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento no 14/64, se establece «la carne que ha sido congelada en un Estado miembro debe ser comercializada de manera que no perturbe el mercado comunitario de la carne fresca». La preocupación que demuestra este texto guarda relación con los requisitos de utilización de la carne congelada importada, aun en el marco del contingente GATT.

En efecto, reconocer que los Estados miembros disponían de la libertad de reservar obligatoriamente este contingente para el consumo directo podría haber tenido repercusiones sobre los precios de la carne fresca producida en la Comunidad. Ahora bien, el conjunto de las normas comunitarias que regulan el mercado de la carne forma un todo cuya coherencia es indispensable para un correcto funcionamiento del sistema. En consecuencia, no puede admitirse que los Estados queden autorizados para adoptar medidas cuyo objetivo se oponga de manera manifiesta al que persiguen las autoridades comunitarias.

Por todos estos motivos concluyo que se declare que los Estados miembros no tenían la facultad de subordinar el acceso al contingente de 22.000 toneladas abierto en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio a que la carne congelada importada fuera destinada a una utilización determinada.

Al concluir en el sentido de que se dé una respuesta negativa a la primera cuestión planteada por el Tribunale penale de Trento, considero inútil examinar la cuestión subsidiaria.

( *1 ) Lengua original: francés.