CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MACIEJ SZPUNAR

presentadas el 16 de diciembre de 2021 ( 1 )

Asunto C‑411/20

S

contra

Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (Caja de Prestaciones Familiares de Baja Sajonia y Bremen de la Oficina Federal de Empleo)

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Finanzgericht Bremen (Tribunal de lo Tributario de Bremen, Alemania)]

«Procedimiento prejudicial — Libre circulación de personas — Ciudadanía de la Unión — Igualdad de trato — Nacional de un Estado miembro que no ejerce una actividad económica y reside en el territorio de otro Estado miembro desde hace menos de tres meses — Exclusión de esta persona de la percepción de la asignación por hijo a cargo — Reglamento (CE) n.o 883/2004 — Artículo 4 — Igualdad de trato — Directiva 2004/38/CE — Artículo 6 — Residencia de menos de tres meses — Artículo 24, apartado 2 — Excepción a la igualdad de trato — Concepto de “prestaciones de asistencia social”»

Índice

I. Introducción II. Marco jurídico A. Derecho de la Unión B. Derecho alemán III. Antecedentes de hecho en el litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia IV. Observaciones preliminares V. Análisis A. Sobre la aplicabilidad del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 1. Contexto jurisprudencial a) Sentencias Dano, Alimanovic y García-Nieto y otros b) La sentencia Jobcenter Krefeld 2. Particularidades del presente asunto 3. El derecho de residencia reconocido en el artículo 6 de la Directiva 2004/38 a) Observaciones preliminares b) Legalidad de la residencia al amparo del artículo 6 de la Directiva 2004/38 4. ¿Está comprendida la asignación por hijo a cargo en cuestión en el concepto de «prestaciones de asistencia social» en el sentido de la Directiva 2004/38? a) Concepto de «prestaciones de asistencia social» b) Enfoque del Gobierno alemán B. Sobre la conformidad de la legislación controvertida en el litigio principal con el derecho a la igualdad de trato establecido en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y en el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 1. Relación entre el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 2. Sobre la existencia de una discriminación directa prohibida por el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 C. Conclusión provisional D. Sobre la existencia de una discriminación prohibida por el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 1. Sobre las alegaciones de la Comisión relativas a la comparabilidad de las situaciones en cuestión 2. Carácter objetivo justificado o no de la denegación en cuestión en el litigio principal a) Justificaciones alegadas por el Gobierno alemán: el objetivo de protección de las finanzas públicas b) Apreciación 1) Sobre la existencia de riesgos comprobados para la Hacienda pública 2) Sobre el carácter proporcionado de la disposición nacional controvertida en el litigio principal VI. Conclusión

I. Introducción

1. ¿Puede un Estado miembro excluir a los ciudadanos de la Unión Europea, nacionales de otro Estado miembro, del disfrute de la asignación por hijo a cargo durante los tres primeros meses de su residencia en ese Estado miembro si no perciben ingresos nacionales durante dicho período, siendo así que un nacional de dicho Estado miembro que regresa a este después de haber residido en otro Estado miembro en virtud del Derecho de la Unión sí puede acogerse a dicha asignación desde su retorno aunque no perciba tales ingresos?

2. Esta es la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente en el contexto de un litigio entre S, nacional búlgaro, y la Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (Caja de Prestaciones Familiares de Baja Sajonia y Bremen de la Oficina Federal de Empleo, Alemania; en lo sucesivo, «Familienkasse»), relativo a la negativa de esta última a concederle la asignación por hijo a cargo.

3. En este contexto, se solicita al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 24 de la Directiva 2004/38/CE ( 2 ) y el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 883/2004, ( 3 ) y a dilucidar si esta cuestión se inserta plenamente en la línea jurisprudencial iniciada por las sentencias Dano, ( 4 ) Alimanovic ( 5 ) y García-Nieto y otros. ( 6 )

4. En las presentes conclusiones, explicaré las razones por las que considero que la exclusión de los nacionales de otros Estados miembros que no ejercen una actividad económica de la percepción de la asignación por hijo a cargo, como la que se da en el litigio principal, no queda comprendida en esta línea jurisprudencial.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

5. Además de otras disposiciones de Derecho primario, a saber, el artículo 21 TFUE, apartado 1, y el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), resultan pertinentes, en el contexto del presente asunto, el artículo 1, letra z), el artículo 3, apartado 1, letra j), el artículo 4, el artículo 11, apartados 1 y 3, y el artículo 70, apartados 1 a 4, del Reglamento n.o 883/2004, así como el artículo 6, el artículo 7, apartado 1, letra b), el artículo 14, apartado 1, y el artículo 24 de la Directiva 2004/38.

B. Derecho alemán

6. El artículo 62 de la Einkommensteuergesetz (Ley relativa al impuesto sobre la renta; en lo sucesivo, «EStG»), en su versión aplicable a las circunstancias del litigio principal, está redactado en los términos siguientes: «(1) 1Respecto de los hijos, a efectos del artículo 63, tendrá derecho a la asignación por hijo a cargo con arreglo a la presente Ley toda persona que: 1. tenga su domicilio o residencia habitual en el territorio nacional, […] 2Para poder acogerse a la asignación por hijo a cargo en el sentido del apartado 1, el derechohabiente deberá estar identificado por medio de un número de identificación que se le asignará […]. 3La asignación ulterior del número de identificación tendrá efecto retroactivo hasta el mes durante el cual se reúnan los requisitos establecidos en la primera frase. (1a) 1Si el nacional de otro Estado miembro de la [Unión] o de un Estado al que se aplique el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo establece su domicilio o residencia habitual en el territorio nacional, no tendrá derecho a la asignación por hijo a cargo durante los tres primeros meses siguientes al establecimiento del domicilio o de la residencia habitual. 2Esta norma no se aplicará si dicha persona acredita que percibe ingresos nacionales en el sentido del artículo 2, apartado 1, primera frase, n.os 1 a 4, con excepción de los ingresos mencionados en el artículo 19, apartado 1, primera frase, n.o 2. 3Tras la expiración del período mencionado en la primera frase, podrá percibir la asignación por hijo a cargo, a menos que no se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 2, apartados 2 o 3, de la [Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Ley sobre la libre circulación de los ciudadanos de la Unión)] o que solo se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 2, n.o 1a, de la Ley sobre la libre circulación de los ciudadanos de la Unión sin que se haya cumplido previamente ningún otro requisito de los establecidos en el artículo 2, apartado 2, de esta Ley sobre la libre circulación de los ciudadanos de la Unión.o 4El examen del cumplimiento de los requisitos para percibir la asignación por hijo a cargo con arreglo a la segunda frase quedará sujeto a la libre apreciación de la Caja de Prestaciones Familiares […]. 5Si, en tal caso, la Caja de Prestaciones Familiares desestima una solicitud de asignación por hijo a cargo, deberá notificar su decisión a la autoridad competente en materia de inmigración.o 6Si el solicitante ha inducido a creer, utilizando documentos falsificados o alterados, o bien mediante engaño, que cumplía los requisitos exigidos para percibir la asignación por hijo a cargo, la Caja de Prestaciones Familiares informará sin demora de tal circunstancia a la autoridad competente en materia de inmigración. […]»

III. Antecedentes de hecho en el litigio principal, cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

7. La demandante en el litigio principal, S, su cónyuge, V, y sus tres hijos, nacidos en 2003, 2005 y 2010, respectivamente, son nacionales búlgaros.

8. En mayo de 2015, S solicitó por vez primera a la Familienkasse la concesión de la asignación por sus tres hijos a cargo.

9. Mediante resolución de 13 de mayo de 2015, la Familienkasse estimó esta solicitud y concedió esta asignación por los tres hijos a cargo, en los términos solicitados, a partir de mayo de 2015.

10. El 25 de abril de 2016, la autoridad del padrón dio de baja de oficio a S y a sus tres hijos de su domicilio en Bremerhaven (Alemania) debido a que la vivienda en cuestión estaba vacía. A raíz de esta baja del padrón, la Familienkasse, con efectos a partir del 3 de junio de 2016, dejó de abonar a S la asignación por hijo a cargo y, mediante resolución de esta misma fecha, revocó su resolución de concederle su asignación a partir del mes de mayo de 2016 y le reclamó la devolución de la ya abonada correspondiente al último mes.

11. En el mes de diciembre de 2017, S presentó una solicitud de concesión de una asignación por dos de sus hijos a cargo, a saber, N y A, ante la Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nord (Caja de Prestaciones Familiares de Renania del Norte-Westfalia Norte, Alemania) en la que indicaba una dirección en Herne (Alemania). Varios escritos enviados por esta autoridad a dicha dirección le fueron devueltos con la mención «destinatario desconocido» estampada por el prestador de servicios postales.

12. Mediante resolución de 1 de agosto de 2018, notificada por edictos, dicha autoridad desestimó esta solicitud debido fundamentalmente a que S no tenía su domicilio ni su residencia habitual en Alemania.

13. El 28 de octubre de 2019, S presentó ante la Familienkasse una nueva solicitud de asignación por sus tres hijos a cargo.

14. Mediante resolución de 27 de diciembre de 2019, la Familienkasse desestimó esta solicitud respecto al período contado a partir del mes de agosto de 2019. La Familienkasse consideró que S, V y sus hijos residían en Alemania desde el 19 de agosto de 2019, fecha correspondiente a su entrada en el territorio de ese Estado miembro, procedentes de Bulgaria, y a su instalación en un apartamento en Bremerhaven. En efecto, la Familienkasse consideró que S no había percibido ingresos nacionales durante los tres primeros meses siguientes al establecimiento de su residencia en Alemania, de suerte que S no cumplía los requisitos establecidos en el artículo 62, apartado 1a, de la EStG para poder percibir la asignación por hijo a cargo durante tal período.

15. Mediante resolución de 6 de abril de 2020, la Familienkasse desestimó el recurso interpuesto por S y ratificó su decisión denegatoria. Añadió que S no había realizado una actividad económica durante el período en cuestión y consideró que la realizada por V durante el período comprendido entre el 5 de noviembre y el 12 de diciembre de 2019 era de escasa entidad.

16. El 10 de mayo de 2020, S interpuso ante el órgano jurisdiccional remitente un recurso por el que solicitaba la anulación de la denegación de su solicitud de asignación por hijo a cargo y que se condenase a la Familienkasse al pago de tal prestación por los tres hijos a cargo correspondientes a los meses de agosto a octubre de 2019 incluidos.

17. Mediante resolución de 13 de julio de 2020, el Finanzgericht Bremen (Tribunal de lo Tributario de Bremen, Alemania) separó el procedimiento relativo a la asignación por hijo a cargo correspondiente al período controvertido, a saber, los meses de agosto a octubre de 2019, del resto del procedimiento.

18. En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente señala que la asignación por hijo a cargo queda comprendida en el concepto de «prestaciones familiares» en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, en relación con el artículo 1, letra z), de este último. ( 7 ) En efecto, la asignación por hijo a cargo, financiada con cargo a los impuestos, se concede a sus beneficiarios con arreglo a una situación definida legalmente, con independencia de los ingresos de los progenitores y prescindiendo de toda apreciación individual y discrecional de las necesidades personales del solicitante. Persigue un doble objetivo, a saber, permitir la exención fiscal que la Constitución exige para el mínimo existencial del menor y, en la medida en que no sea necesaria a tal fin, subvenir a la familia desde el punto de vista del Derecho social.

19. En segundo lugar, ese órgano jurisdiccional observa, en esencia, que el artículo 62, apartado 1a, de la EStG, incorporado en virtud de una modificación legislativa producida en julio de 2019, establece una diferencia de trato entre el nacional de otro Estado miembro que establece su domicilio o residencia habitual en Alemania y un nacional alemán que establece su domicilio o residencia habitual en el territorio alemán tras residir en otro Estado miembro. A este respecto, señala que, en virtud de esta disposición, a un nacional de otro Estado miembro, como S, se le deniega la asignación por hijo a cargo durante los tres primeros meses de su estancia si no prueba que percibe ingresos nacionales procedentes del ejercicio de una actividad económica, mientras que un nacional alemán sí percibe la asignación aun cuando no ejerza tal actividad.

20. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente expone que, en el proyecto de ley que dio lugar a la introducción del apartado 1a en el artículo 62 de la EStG, el legislador alemán consideró que la diferencia de trato en cuestión se ajustaba al Derecho de la Unión, en la medida en que permitía evitar una afluencia de nacionales de otros Estados miembros que podría generar una carga excesiva para el sistema alemán de seguridad social. Además, el órgano jurisdiccional remitente precisa que, según este legislador, dicha diferencia de trato puede estar fundada en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, dado que la asignación por hijo a cargo percibida por los nacionales de otro Estado miembro que no desarrollan una actividad económica tiene el mismo efecto que una prestación social. Con todo, dicho legislador no abordó expresamente, en este proyecto de ley, la posible incidencia del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004. Por último, en referencia a la sentencia Comisión/Reino Unido, ( 8 ) el legislador alemán justificó esta desigualdad de trato por la necesidad de salvaguardar la Hacienda del Estado miembro de acogida.

21. En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente observa, no obstante, que la cuestión de si la asignación por hijo a cargo queda comprendida en el concepto de «asistencia social» en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, es objeto de un debate doctrinal. En efecto, en su opinión, algunos autores sostienen que la asignación por hijo a cargo es una prestación de seguridad social propiamente dicha, en la medida en que su concesión no está sujeta a requisitos relativos a la disposición de recursos. El órgano jurisdiccional remitente añade además que, si bien, de conformidad con el Reglamento n.o 883/2004, un Estado miembro es competente para decidir sobre las condiciones de concesión de la asignación por hijo a cargo a los nacionales de otros Estados miembros que residan en su territorio que no ejerzan una actividad económica, el artículo 4 de este Reglamento establece, sin embargo, una obligación de igualdad de trato, y el citado Reglamento no contiene disposición alguna que permita aplicar una diferencia de trato como aquella de la que se trata en el presente asunto.

22. En este contexto, mediante resolución de 20 de agosto de 2020, recibida en el Tribunal de Justicia el 2 de septiembre de 2020, el Finanzgericht Bremen (Tribunal de lo Tributario de Bremen, Alemania) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente: «¿Deben interpretarse el artículo 24 de la Directiva [2004/38] y el artículo 4 del [Reglamento n.o 883/2004] en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual un nacional de otro Estado miembro que establezca su domicilio o residencia habitual en el territorio nacional sin acreditar que percibe, en el interior del país, ingresos por actividades agrícolas o forestales, por actividades empresariales o por trabajo por cuenta propia o ajena no tiene derecho, durante los tres primeros meses desde el establecimiento de su domicilio o residencia habitual, a las prestaciones familiares en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), en relación con el artículo 1, letra z), del Reglamento [n.o 883/2004], siendo así que un nacional del propio Estado miembro que se encuentre en la misma situación sí tiene derecho a las prestaciones familiares en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), en relación con el artículo 1, letra z), del Reglamento [n.o 883/2004], sin necesidad de acreditar que percibe ingresos por actividades agrícolas o forestales, por actividades empresariales o por trabajo por cuenta propia o ajena en el interior del país?»

23. Han presentado observaciones escritas S, los Gobiernos alemán, checo y polaco y la Comisión Europea. No se ha celebrado vista. Las partes han respondido por escrito a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia.

IV. Observaciones preliminares

24. Por cuanto atañe a las dudas expresadas por la Comisión sobre la condición de solicitante de empleo de la demandante en el litigio principal, quiero precisar que el órgano jurisdiccional remitente indica que S no realizó actividad económica alguna durante el período en cuestión, y que la actividad desarrollada por su cónyuge durante el período comprendido entre el 5 de noviembre y el 12 de diciembre de 2019 era de escasa entidad.

25. En cualquier caso, ha de hacerse constar que la asignación por hijo a cargo en cuestión no puede ser calificada de «prestación económica» destinada a facilitar el acceso al empleo en el mercado de trabajo de un Estado miembro y que, por lo tanto, la cuestión prejudicial no debe examinarse, como propone la Comisión, a la luz del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 y del artículo 45 TFUE, ( 9 ) sino únicamente a la luz de esa primera disposición.

V. Análisis

26. Mediante su única cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 24 de la Directiva 2004/38 y el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro que establece que un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, solo puede gozar de una asignación por hijo a cargo durante los tres primeros meses de su residencia en este Estado miembro a condición de que perciba ingresos nacionales durante este período, siendo así que un nacional de dicho Estado miembro que regrese a este tras haber residido en otro Estado miembro en virtud del Derecho de la Unión sí tiene derecho a dicha asignación desde su retorno, sin estar sujeto a requisito alguno de ingresos.

27. Con el fin de proponer al Tribunal de Justicia una respuesta útil a esta cuestión, examinaré, en primer lugar, si la situación de la demandante en el litigio principal y de sus hijos queda comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 (sección A). En la medida en que, como se desprende de las observaciones que desarrollaré a continuación, considero que este no es el caso, abordaré, en segundo lugar, la cuestión de si la legislación nacional controvertida en el litigio principal se ajusta al principio de no discriminación consagrado en el artículo 18 TFUE y concretado en el artículo 24, apartado 1, de la citada Directiva y en el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 (sección B).

A. Sobre la aplicabilidad del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38

28. Ha de recordarse, en primer lugar, que en virtud del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38, «[…] todos los ciudadanos de la Unión que residan en el Estado miembro de acogida en base a la presente Directiva gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales de dicho Estado en el ámbito de aplicación del Tratado. […]». El artículo 24, apartado 2, de esta Directiva establece que «no obstante lo dispuesto en el apartado 1, durante los primeros tres meses de residencia o, si procede, el período más largo establecido en la letra b) del apartado 4 del artículo 14, el Estado miembro de acogida no estará obligado a conceder el derecho a prestaciones de asistencia social, […] a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias».

29. Como se ha indicado, la cuestión que se plantea en el presente asunto es si la situación de que se trata en el litigio principal está comprendida en la excepción establecida en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38. El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de interpretar esta disposición en el contexto de los asuntos que dieron lugar a las sentencias Dano, Alimanovic, García-Nieto y otros y Jobcenter Krefeld. ( 10 )

30. Con el fin de apreciar si la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente se ajusta a esta línea jurisprudencial, me parece útil exponer, en primer lugar, las enseñanzas dimanantes de estas sentencias.

1. Contexto jurisprudencial

a) Sentencias Dano, Alimanovic y García-Nieto y otros

31. El Tribunal de Justicia determinó en las sentencias Dano, Alimanovic y García-Nieto y otros las condiciones en que el Estado miembro de acogida de un ciudadano de la Unión que no ejerce una actividad económica, nacional de otro Estado miembro, puede establecer excepciones, en materia de prestaciones de asistencia social, al derecho a la igualdad de trato, establecido en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y en el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004, del que goza tal ciudadano de la Unión. En efecto, los asuntos que dieron lugar a las citadas sentencias versaban sobre la negativa de las autoridades alemanas a conceder a ciudadanos de otros Estados miembros «prestaciones de seguro básico» establecidas en la legislación alemana, en particular «prestaciones de subsistencia».

32. En el asunto que dio lugar a la sentencia Dano, la Sra. Dano no había trabajado nunca en Alemania, ningún elemento inducía a pensar que estuviera buscando empleo, y había ejercido su libertad de circulación «con el único objetivo de poder disfrutar de la ayuda social» de Alemania ( 11 ) donde llevaba residiendo más de tres meses con su hijo de corta edad. El Tribunal de Justicia declaró que, dado que la Sra. Dano y su hijo no disponían de recursos suficientes y, por ello, no podían reclamar el derecho de residencia en el Estado miembro de acogida en virtud de la Directiva 2004/38, no podían invocar el principio de no discriminación señalado en el artículo 24, apartado 1, de la citada Directiva. ( 12 ) Precisó, siguiendo en este extremo al Abogado General Wathelet, ( 13 ) que privar a un Estado miembro interesado, en tales circunstancias, de la posibilidad de denegar las prestaciones sociales a ciudadanos de la Unión «tendría como consecuencia […] que personas que, a su llegada al territorio de otro Estado miembro, no disponen de recursos suficientes para subvenir a sus necesidades, dispondrían de ellos, automáticamente, mediante la concesión de una prestación especial en metálico no contributiva cuyo objeto es garantizar la subsistencia del beneficiario». ( 14 ) El Tribunal de Justicia señaló que la misma conclusión se impone por lo que se refiere al artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004, ya que las prestaciones mencionadas en este únicamente se facilitan, en virtud de dicho artículo, en el Estado miembro en el que las personas interesadas residan, y de conformidad con su legislación ( 15 ) y, por lo tanto, con el Derecho de la Unión.

33. En el asunto que dio lugar a la sentencia Alimanovic, ( 16 ) la Sra. Alimanovic, que llevaba residiendo en Alemania más de tres meses, había solicitado prestaciones de asistencia social para ella y su hija. Ambas habían ocupado empleos de corta duración o bien habían obtenido oportunidades de trabajo por menos de un año y, en la fecha de denegación de la concesión de las prestaciones en cuestión, ya no disponían de la condición de solicitantes de empleo en virtud del artículo 7, apartado 3, letra c), de la Directiva 2004/38. ( 17 ) El Tribunal de Justicia señaló que, aun cuando, según el órgano jurisdiccional remitente, la Sra. Alimanovic y su hija podían invocar un derecho de residencia basado en el artículo 14, apartado 4, letra b), de esta Directiva, era necesario señalar, sin embargo, que el Estado miembro de acogida podía apoyarse en la excepción indicada en el artículo 24, apartado 2, de la misma Directiva para no concederles la prestación de asistencia social reclamada. ( 18 ) El Tribunal de Justicia precisó que esta posibilidad de establecer excepciones se basa en el sistema gradual de mantenimiento de la condición de trabajador, que pretende asegurar el derecho de residencia y el acceso a las prestaciones sociales. Así, el Tribunal de Justicia consideró que, en la medida en que establece dicho sistema, la Directiva 2004/38 «toma en consideración, ella misma, los diferentes factores que caracterizan la situación individual de cada solicitante de una prestación social, y en especial la duración del ejercicio de una actividad económica»; por consiguiente, no se exigía que el Estado miembro de acogida realizase un examen individual al aplicar esta excepción, ya fuera para considerar la situación individual de la persona interesada o para constatar que el ciudadano de la Unión de que se trata se ha convertido en una carga excesiva para la asistencia social a lo largo de su residencia. ( 19 )

34. En el asunto que dio lugar a la sentencia García-Nieto y otros, los demandantes en el litigio principal, que llevaban residiendo en Alemania menos de tres meses, eran solicitantes de empleo. ( 20 ) El Tribunal de Justicia declaró que de la redacción del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 resulta expresamente que el Estado miembro de acogida puede denegar a personas que no sean trabajadores por cuenta ajena, trabajadores por cuenta propia o que conserven tal condición toda prestación de asistencia social durante los tres primeros meses de residencia. ( 21 )

35. En esas tres sentencias, el Tribunal de Justicia declaró, por lo tanto, que el artículo 24 de la Directiva 2004/38 y el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 no se oponen a la normativa de un Estado miembro en virtud de la cual se excluye a los nacionales de otros Estados miembros de la percepción de las prestaciones de asistencia social, en la medida en que dichos nacionales no disfruten del derecho de residencia en virtud de esta Directiva en el Estado miembro de acogida, ( 22 ) ya dispongan de un derecho de residencia en ese Estado miembro durante un período limitado a tres meses con arreglo al artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva, ( 23 ) ya disfruten de un derecho de residencia basado únicamente en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la misma Directiva, ( 24 ) mientras que estas prestaciones estén garantizadas a los nacionales de ese Estado miembro que se encuentren en la misma situación. En efecto, según el Tribunal de Justicia, el hecho de reconocer a estas personas el derecho a las prestaciones sociales en las mismas condiciones que las aplicables a los propios nacionales iría en contra del objetivo que consiste en preservar el equilibrio financiero del sistema de asistencia social de los Estados miembros, evitando que las personas que ejercen su derecho de residencia se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida, como se desprende del considerando 10 de la Directiva 2004/38. ( 25 )

b) La sentencia Jobcenter Krefeld

36. La situación examinada en el asunto que dio lugar a la sentencia Jobcenter Krefeld, que versaba sobre un nacional polaco que residía con sus dos hijas menores de edad en Alemania, se distingue claramente de las situaciones examinadas en los tres asuntos antes recordados. En efecto, JD, ciudadano de la Unión, antes de quedar desempleado en el Estado miembro de acogida, había trabajado y escolarizado a sus hijos en dicho Estado, por lo que disfrutaba de un derecho de residencia basado en el artículo 10 del Reglamento n.o 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión (DO 2011, L 141, p. 1).

37. El Tribunal de Justicia consideró que la situación de un ciudadano de la Unión como JD es significativamente distinta, a la vista del objetivo de preservación del equilibrio financiero del sistema de asistencia social de los Estados miembros, de la de los demandantes en los asuntos que dieron lugar a las sentencias Dano (inexistencia de un derecho de residencia basado en la Directiva 2004/38), Alimanovic [derecho de residencia basado únicamente en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38 en virtud de la búsqueda de un empleo] y García-Nieto y otros (derecho de residencia basado en el artículo 6, apartado 1, de la citada Directiva). ( 26 ) Para llegar a esta conclusión, el Tribunal de Justicia recordó que el derecho de residencia reconocido a los hijos de un (antiguo) trabajador migrante para garantizar su derecho de acceso a la enseñanza y, de forma derivada, al progenitor que ejerce la custodia efectiva de estos, se desprende originariamente de la condición de trabajador de dicho progenitor. Sin embargo, una vez adquirido, este derecho pasa a ser autónomo y puede prolongarse, a pesar de la pérdida de dicha condición. ( 27 ) A continuación, el Tribunal de Justicia declaró que las personas que disponen de tal derecho de residencia disfrutan igualmente del derecho a la igualdad de trato con los propios nacionales en materia de concesión de ventajas sociales, reconocido en el Reglamento n.o 492/2011, ( 28 ) aun cuando esas personas ya no puedan valerse de su condición de trabajador de la que obtuvieron inicialmente su derecho de residencia. ( 29 )

38. Algunos elementos de la jurisprudencia dimanante de las sentencias Dano, Alimanovic, García-Nieto y otros, y Jobcenter Krefeld me parecen útiles para analizar la cuestión planteada en el presente asunto por el órgano jurisdiccional remitente, en particular los relativos al concepto de «prestaciones de asistencia social». Así, se plantea la siguiente cuestión: ¿cabe extrapolar las enseñanzas extraídas de esta jurisprudencia al litigio principal? Albergo ciertas dudas a este respecto.

2. Particularidades del presente asunto

39. El punto común entre la situación de que trata el litigio principal y las de los asuntos que dieron lugar a las sentencias Dano, Alimanoovic, García-Nieto y otros y Jobcenter Krefeld radica en que el ciudadano de la Unión no percibía ingresos nacionales en el Estado miembro de acogida durante el período respecto al que la autoridad nacional denegó su solicitud de asignación por hijo a cargo. Además, tal como ocurriera en la sentencia García Nieto y otros, la residencia de S y de sus hijos en el Estado miembro de acogida tiene su fundamento en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/38.

40. En cambio, a diferencia de la demandante en el litigio principal, los ciudadanos de la Unión sobre los que versan los asuntos que dieron lugar a las sentencias Dano y Alimanovic llevaban residiendo en el Estado miembro de acogida más de tres meses y su residencia se fundaba, en principio, en el artículo 7 de la Directiva 2004/38. ( 30 ) Y lo que es más importante aún, como demostraré a continuación, el presente asunto no trata sobre «prestaciones de asistencia social», como ocurría en los asuntos que dieron lugar a las sentencias Dano, Alimanovic y García-Nieto y otros, sino sobre una asignación por hijo a cargo. ( 31 )

41. Habida cuenta de lo anterior, debo expresar mis dudas sobre la posibilidad de que el Estado miembro de acogida invoque, a la vista de las circunstancias del presente asunto, las limitaciones previstas en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38. Antes de abordar esta cuestión, habrá de determinarse si S y sus hijos disfrutan del derecho a la igualdad de trato, reconocido en el artículo 24, apartado 1, de esta Directiva, y, por lo tanto, comprobar si disfrutan de una residencia legal en ese Estado miembro. ( 32 )

3. El derecho de residencia reconocido en el artículo 6 de la Directiva 2004/38

a) Observaciones preliminares

42. El Tribunal de Justicia ha recordado en reiteradas ocasiones la vocación de la ciudadanía de la Unión de convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros. ( 33 ) A tenor del artículo 21 TFUE, apartado 1, todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación. Como señala el artículo 1 de la Directiva 2004/38, esta tiene por objeto, entre otros, fijar las condiciones de ejercicio del referido derecho y sus limitaciones. ( 34 ) Entre estas limitaciones y condiciones figuran las enunciadas en el artículo 3, apartado 1, de esta Directiva, relativas al ámbito de aplicación personal de esta ( 35 ) e, indudablemente, las establecidas en el artículo 6 de la citada Directiva.

b) Legalidad de la residencia al amparo del artículo 6 de la Directiva 2004/38

43. En lo tocante al ámbito de aplicación personal del artículo 24 de la Directiva 2004/38, ha de recordarse que el Tribunal de Justicia declaró en las sentencias Dano, Alimanovic y García-Nieto y otros que, por lo que se refiere al acceso a las «prestaciones de asistencia social», un ciudadano de la Unión solo puede reclamar la igualdad de trato respecto de los nacionales del Estado miembro de acogida, en virtud del artículo 24, apartado 1, de esta Directiva, si su estancia en el territorio de dicho Estado miembro de acogida cumple los requisitos de esta Directiva. ( 36 ) Esta exigencia constituye, pues, un requisito previo para el disfrute del derecho a la igualdad de trato, establecido en esta disposición.

44. La Comisión sostiene en sus observaciones escritas que, si bien durante los tres primeros meses los ciudadanos de la Unión disponen de un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida en virtud del artículo 6 de la Directiva 2004/38, solo podría darse una «residencia legal» en el caso de que se cumplieran los requisitos del artículo 7, apartado 1, de esta. Ha aclarado esta afirmación, en su respuesta escrita a la pregunta planteada por el Tribunal de Justicia a este respecto, indicando que «el derecho de residencia de un ciudadano de la Unión originario de otro Estado miembro durante los tres primeros meses […] no constituye […] todavía un “derecho de residencia legal en el sentido del artículo 7, apartado 1, [de esta Directiva]”». ( 37 )

45. No comparto el punto de vista de la Comisión y, a mi juicio, los términos utilizados pueden inducir a confusión.

46. En primer lugar, ha de recordarse que, en virtud de artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/38, «los ciudadanos de la Unión tendrán derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período de hasta tres meses sin estar sometidos a otra condición o formalidad que la de estar en posesión de un documento de identidad o pasaporte válidos». ( 38 ) Este derecho de residencia se reconoce, por lo tanto, a todos los ciudadanos de la Unión, ya realicen o no una actividad económica. El artículo 14, apartado 1, de esta Directiva mantiene este derecho de residencia en tanto que el ciudadano de la Unión y los miembros de su familia no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida. Por consiguiente, habida cuenta del carácter legal del derecho de residencia previsto en el artículo 6 de dicha Directiva en el contexto global de esta, ( 39 ) no cabe negar el hecho de que, como se desprende de los autos remitidos al Tribunal de Justicia, S y sus hijos pueden basar su derecho de residencia (legal) en el territorio del Estado miembro de acogida en el artículo 6, apartado 1, de la misma Directiva y, en consecuencia, que disfrutan, en virtud del artículo 24, apartado 1, de esta, del derecho a la igualdad de trato con los nacionales de ese Estado miembro en el ámbito de aplicación del Tratado.

47. En segundo lugar, el hecho de que la Comisión interprete los términos «derecho de residencia legal» en el sentido de que hacen referencia únicamente al derecho de residencia mencionado en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2004/38, y no al mencionado en el artículo 6 de esta, se presta a confusión, en particular para las autoridades nacionales del Estado miembro de acogida, lo cual debe evitarse. En efecto, estos términos inducen a pensar que el derecho de residencia previsto en el artículo 6 de la Directiva 2004/38 no es un derecho de residencia legal en virtud de esta. Ahora bien, tal no es el caso. El enfoque de la Comisión no se infiere ni de la sistemática ni de los términos de esta Directiva. Tal enfoque tampoco se deriva del objetivo perseguido por la Directiva, esto es, como se desprende de una reiterada jurisprudencia, facilitar el ejercicio del derecho fundamental e individual de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, directamente conferido a los ciudadanos de la Unión por el artículo 21 TFUE, apartado 1, y reforzar ese derecho. ( 40 )

48. Además, para respaldar su alegación, la Comisión invoca los apartados 68 y 75 de la sentencia Comisión/Reino Unido. ( 41 ) Pues bien, ha de hacerse constar que la referencia general a los «requisitos para gozar del derecho de residencia legal en el Estado miembro de acogida», ( 42 ) efectuada por el Tribunal de Justicia en los citados apartados, alude no solamente a los requisitos para gozar de un derecho de residencia de más de tres meses, establecidos en el artículo 7 de la Directiva 2004/38, sino también a los requisitos para gozar de un derecho de residencia por un período de hasta tres meses. ( 43 ) Ha de recordarse además que el sistema gradual establecido por esta Directiva por cuanto atañe al derecho de residencia en el Estado miembro de acogida implica que el ciudadano de la Unión y los miembros de su familia pueden pasar una o varias etapas en el ejercicio de su libertad de circulación en el Estado miembro de acogida desde que cumplan los requisitos previstos en dicha Directiva y que pueden variar dependiendo de la duración de la estancia.

49. Aclarado esto, y habida cuenta de que es evidente que S puede invocar un derecho de residencia legal al amparo del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/38 durante el período en cuestión por la denegación de su solicitud de asignación por hijo a cargo que corresponde a los tres primeros meses de su residencia en Alemania, pasaré a abordar ahora el ámbito de aplicación material del artículo 24 de esta Directiva y, por lo tanto, el concepto de «prestación de asistencia social», tal como lo define el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, con vistas a determinar si el artículo 24, apartado 2, de la citada Directiva se aplica a la situación en cuestión en el litigio principal.

4. ¿Está comprendida la asignación por hijo a cargo en cuestión en el concepto de «prestaciones de asistencia social» en el sentido de la Directiva 2004/38?

a) Concepto de «prestaciones de asistencia social»

50. De sus observaciones se desprende que S, los Gobiernos alemán, checo y polaco, así como la Comisión, consideran que la asignación por hijo a cargo en cuestión no está comprendida en el concepto de «prestaciones de asistencia social» en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38. Además, los Gobiernos checo y polaco, al igual que la Comisión, sostienen que esta disposición no es aplicable en el presente asunto. Se plantea entonces la cuestión de si la asignación por hijo a cargo en cuestión puede ser calificada de «prestación de asistencia social» en el sentido de esta Directiva.

51. Ha de recordarse, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ha definido el concepto de «prestación de asistencia social» como el referido a todos los regímenes de ayudas establecidos por las autoridades públicas, sea a escala nacional, regional o local, a los que recurre un individuo que no dispone de recursos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia y que, por ello, pueden convertirse, durante su estancia, en una carga para las Hacienda pública del Estado miembro de acogida, que puede tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado. ( 44 ) Además, el Tribunal de Justicia también ha afirmado que las prestaciones de subsistencia, cuya función consiste en garantizar a sus beneficiarios los medios de manutención mínimos necesarios para llevar una vida acorde con la dignidad humana, deben considerarse «prestaciones de asistencia social», en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38. ( 45 )

52. Ha de observarse, en segundo lugar, que en el litigio principal, según las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente, expuestas en el punto 18 de las presentes conclusiones, esta asignación por hijo a cargo se financia con cargo a los impuestos y se concede a los beneficiarios de acuerdo con una situación legalmente definida, que es independiente de los ingresos de los progenitores y que no tiene en cuenta la situación individual de necesidades personales del solicitante. Asimismo, de estas indicaciones se desprende que, según la doctrina, la asignación por hijo a cargo es una prestación de seguridad social propiamente dicha, ya que su concesión no está sujeta a un requisito de disposición de recursos. Dicho de otro modo, como también se desprende de las observaciones del Gobierno alemán, ( 46 ) la concesión de esta asignación no depende de los ingresos de los progenitores ni de las necesidades personales de los solicitantes, y tampoco pretende garantizar los medios de subsistencia del solicitante y de su familia. En efecto, si estas prestaciones están destinadas a permitir la exención tributaria del mínimo existencial del hijo, tienden igualmente, como indica claramente el órgano jurisdiccional remitente, a subvenir a la familia desde el punto de vista del Derecho social.

53. A este respecto, conviene, a mi entender, poner de relieve que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, unas prestaciones que se conceden automáticamente a las familias que responden a ciertos criterios objetivos relativos, en particular, al número de sus miembros, sus ingresos y sus recursos patrimoniales, al margen de cualquier apreciación individual y discrecional de las necesidades personales, y que están destinadas a compensar las cargas familiares, deben tener la consideración de prestaciones de la seguridad social. ( 47 ) Por consiguiente, si se aplican estos criterios a la asignación por hijo a cargo en cuestión, esta deberá, sin perjuicio de las comprobaciones que incumbe efectuar al órgano jurisdiccional remitente, ser calificada de «prestación de seguridad social» en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, en relación con el artículo 1, letra z), de este. ( 48 )

54. De ello se deduce, en mi opinión, que la a asignación por hijo a cargo en cuestión no puede ser calificada de «prestación de asistencia social» en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 y que, por lo tanto, esta disposición no es aplicable a la situación de que se trata en el litigio principal.

b) Enfoque del Gobierno alemán

55. Sin embargo, el Gobierno alemán sostiene que procede aplicar la ratio legis del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 a la asignación por hijo a cargo en cuestión. A su entender, esta asignación se asemeja, desde el punto de vista de sus efectos, a una prestación de asistencia social en el caso de las personas que no ejercen una actividad económica.

56. No comparto este punto de vista.

57. En primer lugar, ha de recordarse que la situación de S y de sus hijos es la de un ciudadano de la Unión que basa su derecho de residencia en el territorio del Estado miembro de acogida en el artículo 6 de la Directiva 2004/38. Ciertamente, el Tribunal de Justicia ha considerado que, dado que los Estados miembros no pueden exigir que los ciudadanos de la Unión posean medios de subsistencia suficientes y una cobertura médica personal cuando realizan una estancia de tres meses de duración como máximo en sus respectivos territorios, es legítimo no obligar a dichos Estados miembros a hacerse cargo de esos ciudadanos durante tal período. ( 49 ) Sin embargo, ha de ponerse de relieve que esta afirmación se refiere al objetivo de preservación del equilibrio financiero de la asistencia social de los Estados miembros perseguido por la Directiva 2004/38 (considerando 10), objetivo este al que se ajusta la excepción prevista en el artículo 24, apartado 2, de esta Directiva. De este precepto se desprende con claridad que se refiere únicamente a las «prestaciones de asistencia social».

58. Por consiguiente, basarse, como hace el Gobierno alemán, en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 para denegar la asignación por hijo a cargo solicitada sería contrario al tenor de esta disposición. En efecto, la voluntad del legislador de la Unión no era la de excluir las prestaciones de seguridad social, sino evitar que un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, se convierta en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida. Además, la interpretación del Gobierno alemán contradice espíritu general que subyace al sistema gradual establecido por la Directiva 2004/38 por cuanto atañe al derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, puesto que el derecho de residencia reconocido en el artículo 6 de esta Directiva se mantiene, en virtud del artículo 14 de esta, no en tanto que el ciudadano y los miembros de su familia no se conviertan en una carga excesiva para la seguridad social, sino en tanto no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.

59. En segundo lugar, he de poner de relieve que, en la medida en que la jurisprudencia dimanante de las sentencias Dano y Alimanovic se basa en la articulación entre el principio de no discriminación entre los ciudadanos de la Unión y los requisitos de residencia establecidos en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, a saber, en particular, el de disponer de recursos suficientes, ( 50 ) no veo cómo sería posible, como propone el Gobierno alemán, extrapolar esta jurisprudencia al contexto del derecho de residencia establecido en el artículo 6, apartado 1, de esta Directiva, que no establece tal requisito. Además, ha de recordarse, como hizo el Abogado General Saugmandsgaard Øe, que «el Derecho de la Unión se basa en valores de solidaridad que se han reforzado aún más desde la creación de una ciudadanía de la Unión». ( 51 )

60. A la vista de cuanto antecede, considero que la asignación por hijo a cargo de que se trata no queda comprendida en el concepto de «prestaciones de asistencia social» en el sentido del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, tal como es definido por el Tribunal de Justicia. Por consiguiente, el Estado miembro de acogida no puede basarse en esta disposición para establecer excepciones, por cuanto atañe a la concesión de esta asignación, al derecho a la igualdad de trato, establecido en el artículo 24, apartado 1, de esta Directiva, del que disfrutan los ciudadanos de la Unión.

B. Sobre la conformidad de la legislación controvertida en el litigio principal con el derecho a la igualdad de trato establecido en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y en el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004

1. Relación entre el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004

61. Como ya he indicado, a mi entender, procede considerar que, en la medida en que S y sus hijos, ciudadanos de la Unión, residen legalmente en Alemania en virtud del artículo 6 de la Directiva 2004/38, su residencia se ajusta al Derecho de la Unión. ( 52 ) Por tanto, disfrutan, en virtud del artículo 24, apartado 1, de esta Directiva, del derecho a la igualdad de trato con los nacionales de este Estado miembro en los ámbitos de aplicación del Tratado.

62. En estas circunstancias, de lo anterior se deduce que, dado que S y sus hijos no solicitan prestaciones de asistencia social, sino prestaciones de seguridad social (asignación por hijo a cargo), puede aplicarse el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 ( 53 ) y que, en cambio, no es aplicable la excepción al principio de igualdad de trato establecida en el artículo 24, apartado 2, de esta Directiva. ( 54 )

63. El órgano jurisdiccional remitente observa en esencia que, mediante la aplicación del artículo 62, apartado 1a, de la EStG, se deniega a un nacional de otro Estado miembro, como S, la concesión de la asignación por hijo a cargo durante los tres primeros meses de su residencia si no aporta la prueba del ejercicio de una actividad económica (ingresos nacionales), mientras que un nacional alemán se beneficia de dicha asignación aun cuando no realice tal actividad. ( 55 ) Este órgano jurisdiccional considera, en consecuencia, que la disposición nacional controvertida establece una desigualdad de trato por razón de la nacionalidad.

64. A este respecto, los Gobiernos checo y polaco consideran que la disposición nacional litigiosa establece una discriminación directa por razón de la nacionalidad, prohibida por el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004, que no puede justificarse invocando la excepción prevista en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38. ( 56 )

65. Por lo tanto, se plantea ahora la cuestión de si una desigualdad de trato, como la comprobada por el órgano jurisdiccional remitente, constituye una discriminación prohibida por el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 o por el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004.

2. Sobre la existencia de una discriminación directa prohibida por el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004

66. Ha de recordarse, ante todo, que el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 precisan el principio de no discriminación consagrado en el artículo 18 TFUE. A este respecto, la cuestión que se plantea en el presente asunto es la de la relación entre estas dos disposiciones.

67. A mi entender, varias razones militan a favor de un análisis de la desigualdad de trato en cuestión en el litigio principal únicamente desde el punto de vista del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004.

68. En primer lugar, como ya se ha expuesto, ( 57 ) el Estado miembro de acogida no puede invocar la excepción prevista en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38. Sin embargo, si bien es cierto que personas como S y sus hijos quedan comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 24, apartado 1, de esta Directiva, debido a que disfrutan de un derecho de residencia basado en el artículo 6 de esta, no es menos cierto que, en la medida en que solicitan prestaciones de seguridad social, quedan igualmente comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 y gozan del derecho a la igualdad de trato en las condiciones específicas establecidas en esta última disposición.

69. En segundo lugar, por lo que se refiere, en particular, a las prestaciones de seguridad social, que no quedan comprendidas en la excepción establecida en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/398, en la medida en que impone dos requisitos específicos, el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 constituye una lex specialis respecto al artículo 24, apartado 1, de esta Directiva. En efecto, el artículo 4 de este Reglamento establece que «las personas a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento podrán acogerse a los beneficios y estarán sujetas a las obligaciones de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, salvo disposición en contrario del presente Reglamento» (el subrayado es mío).

70. En tercer lugar, dado que el Reglamento n.o 883/2004 no es una medida de armonización de los sistemas nacionales de seguridad social, sino un acto dirigido a coordinar dichos sistemas, los Estados miembros continúan siendo competentes para determinar en su legislación, respetando el Derecho de la Unión, los requisitos para la concesión de las prestaciones de un régimen de seguridad social. ( 58 )

71. En el presente asunto, si bien, de conformidad con el Reglamento n.o 883/2004, un Estado miembro como la República Federal de Alemania es competente para decidir los requisitos de concesión de la asignación por hijo a cargo en su territorio, el artículo 4 de este Reglamento establece el derecho a la igualdad de trato y no contiene excepción alguna que pueda justificar una diferencia de trato como la que debatida en el litigio principal. Por consiguiente, un Estado miembro no puede eludir su obligación de garantizar la igualdad de trato entre los nacionales de otros Estados miembros y sus propios nacionales.

72. Ha de señalarse que el órgano jurisdiccional remitente expresa su preocupación por el hecho de que se haya incumplido el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 y que, por consiguiente, la normativa en cuestión constituya una discriminación directa, al ser la nacionalidad el criterio de distinción decisivo.

73. Estoy igualmente convencido de que la diferencia de trato entre las dos situaciones en cuestión no se ajusta al artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004. ( 59 ) En estas circunstancias, en mi opinión, la disposición nacional controvertida introduce una discriminación directa por razón de la nacionalidad que, a falta de una excepción expresamente prevista en el Reglamento n.o 883/2004, no puede estar justificada.

74. Por consiguiente, es irrelevante la alegación de la Comisión según la cual, por cuanto atañe a la concesión de la asignación de que se trata, no son comparables la situación de los ciudadanos de la Unión, como la de S, que no ejercen una actividad económica durante los tres primeros meses de su estancia y la de los nacionales alemanes que regresan a su país y no ejercen tal actividad durante el mismo período. ( 60 ) En efecto, habida cuenta de que S reside legalmente en el Estado miembro de acogida, de la aplicación del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 se desprende que las situaciones de los nacionales de otros Estados miembros a los que se aplica este Reglamento y las de los nacionales del Estado miembro de acogida son comparables; por lo tanto, los primeros deberán disfrutar «de las mismas prestaciones» y estarán sujetos «a los mismos derechos» que los segundos.

C. Conclusión provisional

75. A la luz del conjunto de estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente que el artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro que establece que un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, solo puede percibir la asignación por hijo a cargo durante los tres primeros meses de su residencia en ese Estado miembro a condición de que perciba ingresos nacionales durante dicho período, mientras que un nacional de dicho Estado miembro que regrese a este después de haber residido en otro Estado miembro, en virtud del Derecho de la Unión, sí puede beneficiarse de dicha asignación desde su retorno, sin estar sujeto a requisito alguno de ingresos.

D. Sobre la existencia de una discriminación prohibida por el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38

76. Si el Tribunal de Justicia sigue mi propuesta en lo relativo al examen de la desigualdad de trato en cuestión a la luz del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004, no será necesario responder a la cuestión del órgano jurisdiccional remitente desde el punto de vista del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38.

77. Por lo tanto, el análisis que se expone a continuación se realiza con carácter subsidiario, para el caso de que el Tribunal de Justicia formule una solución más matizada en cuanto al examen de la desigualdad de trato en cuestión.

78. Rebatiré, en un primer momento, las alegaciones de la Comisión relativas a la falta de comparabilidad de las situaciones en cuestión y, en un segundo momento, determinaré si, como sostiene el Gobierno alemán, la denegación de la asignación por hijo a cargo en cuestión por las autoridades nacionales tiene carácter justificado y proporcionado.

1. Sobre las alegaciones de la Comisión relativas a la comparabilidad de las situaciones en cuestión

79. De su respuesta escrita a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, que versa en concreto sobre la justificación de la diferencia de trato comprobada por el órgano jurisdiccional remitente, se desprende que, según la Comisión, las dos situaciones de que se trata no son comparables. A este respecto, alega que el derecho de residencia del que gozan, en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/38, los ciudadanos de la Unión durante los tres primeros meses de residencia, o durante un período más corto, no constituye todavía un derecho de residencia legal en el sentido del artículo 7, apartado 1, de esta Directiva. En su opinión, solo cuando se adquiere el derecho de residencia legal, en el sentido de esta última disposición, el ciudadano de la Unión puede invocar la prohibición de discriminación en lo relativo a las prestaciones de asistencia social.

80. Estas alegaciones no pueden prosperar.

81. Ciertamente, como resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, nada se opone, en principio, a que la concesión de prestaciones sociales a ciudadanos de la Unión que no ejercen actividades económicas esté supeditada a la exigencia de que estos cumplan los requisitos para gozar del derecho de residencia legal en el Estado miembro de acogida. ( 61 ) Ahora bien, las consideraciones expuestas en los puntos 43 a 49 de las presentes conclusiones me llevan a concluir que, en la medida en que el nacional de otro Estado miembro que reside en Alemania en virtud del artículo 6 de la Directiva 2004/38 y un nacional alemán que vuelve a ese Estado miembro tras residir en otro Estado miembro gozan del derecho de residencia legal en ese Estado miembro, se encuentran en situaciones si no idénticas, ( 62 ) sí al menos comparables.

82. Así, ha de considerarse que, aun cuando una desigualdad de trato, como la comprobada por el órgano jurisdiccional remitente, constituya una discriminación directa por razón de la nacionalidad, esta no es arbitraria y puede estar justificada. ( 63 ) Por lo tanto, voy a examinar la causa de justificación de la desigualdad de trato en cuestión invocada por el Gobierno alemán.

2. Carácter objetivo justificado o no de la denegación en cuestión en el litigio principal

a) Justificaciones alegadas por el Gobierno alemán: el objetivo de protección de las finanzas públicas

83. El Gobierno alemán afirma que el artículo 62, apartado 1a, de la EStG no establece una desigualdad de trato entre los nacionales de otros Estados miembros y los nacionales alemanes. En cualquier caso, sostiene, basándose en particular en las consideraciones del Tribunal de Justicia recogidas en el apartado 80 de la sentencia Comisión/Reino Unido, ( 64 ) relativas a los complementos familiares por hijo a cargo, que la exclusión del derecho a las prestaciones para las familias que no ejercen actividades económicas está justificada en la medida en que es apta, necesaria y adecuada para alcanzar el objetivo de protección de las Hacienda pública. A su juicio, esta disposición tiene por objeto, en consecuencia, prevenir que se recurra inadecuadamente a las prestaciones de seguridad social en Alemania, habida cuenta del riesgo para las Hacienda pública que representan, por un lado, el aumento de las solicitudes de asignación por hijo a cargo presentadas por los nacionales de otros Estados miembros entre 2010 y 2017 y, por otro lado, el aumento de las solicitudes abusivas de asignación por hijo a cargo. En efecto, según el Gobierno alemán, el aumento de estas solicitudes se eleva a 46670 millones de euros en 2020, de los que, al parecer, un 21,28 % se abonó a los nacionales extranjeros. Además, el número de empleados de otros Estados miembros ha aumentado fuertemente en el curso de los últimos años, así como, en determinados casos, el número de niños originarios de otros Estados miembros que reciben una asignación por hijo a cargo. ( 65 ) Por otro lado, el número medio de niños de una familia originaria de otro Estado miembro es superior al de las familias alemanas y, por lo tanto, el coste financiero de las prestaciones abonadas a las familias de los nacionales extranjeros es superior en aproximadamente un 15 % al de las prestaciones abonadas a las familias alemanas.

84. En primer lugar, en lo tocante a la aptitud de la disposición nacional en cuestión para alcanzar el objetivo de protección de la Hacienda pública, el Gobierno alemán sostiene que excluir de la asignación por hijo a cargo a los nacionales de otros Estados miembros que no ejercen una actividad económica durante los tres primeros meses de residencia permitiría reducir la incitación a estos nacionales a instalarse en Alemania. Además, la exigencia de una actividad económica conduciría a que disminuyera el número de estas solicitudes de asignación.

85. En segundo lugar, por cuanto atañe a la necesidad de la disposición nacional en cuestión, el Gobierno alemán sostiene que no existen otros medios que permitan alcanzar el objetivo de protección de la Hacienda pública. Por un lado, en su opinión, la exclusión en cuestión solo se aplica durante el período de los tres primeros meses de residencia y afecta únicamente a las personas que no ejercen una actividad económica y a los solicitantes de empleo. Por otro lado, tal exclusión viene acompañada de medidas dirigidas a profundizar en el examen de los hechos realizado por la Administración y, en caso de dudas fundadas, la propia Caja de Prestaciones Familiares, en virtud del artículo 62, apartado 1a, de la EStG, examinará, al tramitar una solicitud de asignación por hijo a cargo, si se cumplen los requisitos establecidos en la Ley sobre la Libre Circulación de los Ciudadanos de la Unión, lo cual permitiría identificar e impedir los abusos organizados de prestaciones en una fase temprana.

86. En tercer lugar, en lo relativo al carácter apropiado de la disposición nacional en cuestión, el Gobierno alemán sostiene que, dado que, en virtud del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, el Estado miembro de acogida no está obligado a conceder prestaciones de asistencia social a los ciudadanos de la Unión que no ejercen una actividad económica, este Estado miembro tampoco puede estar obligado a abonar otras prestaciones no contributivas concedidas, ciertamente, con independencia de la necesidad de asistencia, pero que, en caso de necesidad de asistencia social, se descuentan de las prestaciones de subsistencia y son financiadas con cargo a los ingresos fiscales.

b) Apreciación

87. Ha de recordarse, en primer lugar, que la desigualdad de trato derivada de la disposición en cuestión en el litigio principal solo podría justificarse, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, si se basara en consideraciones objetivas de interés general, independientes de la nacionalidad de las personas afectadas, y fuera proporcionada al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una medida es proporcionada cuando, siendo idónea para la consecución del objetivo perseguido, no va más allá de lo que resulta necesario para alcanzarlo. ( 66 ) Si bien es al órgano jurisdiccional nacional al que corresponde determinarlo, el Tribunal de Justicia puede, no obstante, proporcionar las indicaciones que le permitan pronunciarse al respecto.

1) Sobre la existencia de riesgos comprobados para la Hacienda pública

88. En lo tocante, en primer lugar, a la existencia de riesgos comprobados para la Hacienda pública debidos al aumento de las solicitudes de asignación por hijo a cargo presentadas por ciudadanos de la Unión nacionales de otros Estados miembros, debo formular dos series de observaciones.

89. En primer término, en mi opinión, carecen de pertinencia las consideraciones del Gobierno alemán relativas al hecho de que las familias originarias de otros Estados miembros tienen un número de hijos más elevado que las familias alemanas. ( 67 )

90. En segundo término, ha de observarse que el Gobierno alemán se limita a aducir que el 21,28 % del importe de las asignaciones por hijo a cargo correspondientes a 2020 se abona por los hijos de nacionales extranjeros, esto es, los hijos de ciudadanos de la Unión nacionales de otros Estados miembros y los de nacionales de terceros países. Pues bien, en el presente asunto, el importe abonado a estos últimos carece de pertinencia. En lo tocante a los ciudadanos de la Unión, este Gobierno tampoco precisa los importes desembolsados para los hijos de ciudadanos que no ejercen una actividad económica y para los de ciudadanos que sí ejercen una actividad económica, siendo así que este último importe tampoco es pertinente en el presente asunto.

91. Por consiguiente, en mi opinión, no se ha probado que el aumento de los gastos correspondientes a la asignación por hijo a cargo en cuestión se deba a los nacionales de otros Estados miembros (o de sus hijos). A mi entender, el hecho de que una partida de gastos como la de la asignación por hijo a cargo aumente no puede ser, por sí solo, un indicador negativo de la situación económica de un Estado miembro. En efecto, me parece importante recordar que, con carácter general, los gastos sociales pueden contribuir a la cohesión social y a la actividad económica, al permitir a los beneficiarios ser más activos y realizar una mayor contribución al mercado de trabajo. Además, han de evaluarse los efectos en los ingresos presupuestarios y en el dinamismo de la economía a largo plazo, en un contexto de integración del mercado de trabajo a escala de la Unión. Así, el hecho de acoger a nacionales de otros Estados miembros, con un aumento de los gastos sociales, sobre todo al principio, y, en su caso, de los gastos de formación, puede responder también a una necesidad de la economía del Estado miembro al proporcionar una mano de obra adecuada para determinados sectores que carecen de ella y, de este modo, contribuir a la mejora de su competitividad. ( 68 )

92. A mi entender, en lo tocante a las prestaciones de seguridad social con vocación universal que, al igual que la asignación por hijo a cargo en cuestión, afectan a los hijos, es necesario basarse en datos precisos y exactos para estar en condiciones de afirmar que una desigualdad de trato está justificada. Por consiguiente, admitir que consideraciones generales de índole presupuestaria, vagas e imprecisas pueden justificar una diferencia de trato entre los nacionales de otros Estados miembros y los propios nacionales implicaría que la aplicación y el alcance de una norma tan fundamental de Derecho de la Unión como el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad podrían variar en el tiempo y en el espacio según la situación de la Hacienda pública de los Estados miembros, ( 69 ) y sin que el Estado miembro de que se trata haya presentado pruebas precisas y rigurosas que demuestren la existencia de un verdadero riesgo para las finanzas públicas. ( 70 )

93. En segundo lugar, en lo relativo a la existencia de riesgos comprobados para la preservación de las finanzas públicas debidos a un aumento del abuso y de los fraudes cometidos por ciudadanos de la Unión, nacionales de otros Estados miembros, de forma organizada, deseo recordar los datos siguientes.

94. En primer término, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el concepto de «abuso de derecho» es un concepto autónomo de Derecho de la Unión según el cual «la constatación de que se trata de una práctica abusiva exige, por un lado, que concurran una serie de circunstancias objetivas de las que resulte que, a pesar de que se han respetado formalmente las condiciones previstas por la normativa [de la Unión], no se ha alcanzado el objetivo perseguido por dicha normativa. Requiere, por otro lado, un elemento subjetivo que consiste en la voluntad de obtener un beneficio resultante de la normativa [de la Unión], creando artificialmente las condiciones exigidas para su obtención». ( 71 )

95. En segundo término, el Tribunal de Justicia ha puesto de relieve que corresponde al órgano jurisdiccional nacional acreditar la existencia de estos dos elementos objetivo y subjetivo, cuya prueba debe aportarse de conformidad con las normas del Derecho nacional, «siempre que ello no menoscabe la eficacia del Derecho [de la Unión]». ( 72 ) Asimismo, ha recordado que la aplicación de la norma nacional relativa al abuso de derecho no puede menoscabar la plena eficacia y la aplicación uniforme de las disposiciones de la Unión en los Estados miembros; en particular, al efectuar la apreciación del ejercicio de un derecho derivado de una disposición de la Unión, los órganos jurisdiccionales nacionales no pueden modificar su alcance ni poner en peligro los objetivos por ella perseguidos. ( 73 )

96. A este respecto, considero, como ha declarado el Tribunal de Justicia, que el hecho de que un Estado miembro deba hacer frente, como sostiene el Gobierno alemán, a un elevado número de casos de abuso de derecho o de fraude cometidos por nacionales de otros Estados miembros que perciben una asignación por hijo a cargo, utilizando medios fraudulentos, no puede justificar la adopción de una disposición nacional, como la controvertida en el litigio principal, basada en consideraciones de prevención genérica, que excluya toda valoración específica de la propia conducta de la persona de que se trate. ( 74 )

97. En el presente asunto, resulta evidente que las pruebas presentadas por el Gobierno alemán no pueden considerarse pruebas concretas relativas al comportamiento individual de la demandante en el litigio principal. En efecto, estas pruebas no cumplen los requisitos exigidos en el plano objetivo y subjetivo para comprobar la existencia de un abuso de derecho en un caso concreto, como se desprende de los puntos 94 y 95 de las presentes conclusiones. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente no ha señalado que la demandante en el litigio principal haya cometido un abuso del derecho. En cualquier caso, no indica que la demandante en el litigio principal haya ejercido su libertad de circulación «con el único objetivo de poder disfrutar de la ayuda social» de Alemania. ( 75 )

98. Ha de recordarse también que una presunción general de fraude no basta para justificar una medida que menoscabe los objetivos de la Directiva 2004/38. ( 76 ) A este respecto, aceptar la aplicación de medidas de carácter general por parte de la República Federal de Alemania equivaldría a permitir que un Estado miembro eluda los derechos de libre circulación y la igualdad de trato y tendría como consecuencia que otros Estados miembros podrían también adoptar medidas similares y suspender unilateralmente, en particular, la aplicación del artículo 24, apartado 1, de la citada Directiva. ( 77 ) Por consiguiente, no cabe afirmar que S haya entrado en Alemania con fines calificados de «turismo social» con el único objetivo de beneficiarse en él de la concesión de la asignación por hijo a cargo, lo cual corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

99. Por consiguiente, me parece que está fuera de toda duda que el Gobierno alemán no ha aportado la prueba de un abuso del derecho con respecto a la demandante en el litigio principal, puesto que no puede identificarse con claridad ningún elemento, objetivo y subjetivo, en el presente asunto.

2) Sobre el carácter proporcionado de la disposición nacional controvertida en el litigio principal

100. Para el caso de que el órgano jurisdiccional remitente considere, no obstante, que el Gobierno alemán ha demostrado la existencia de riesgos reconocidos para la Hacienda pública, voy a examinar ahora si, a la vista de las pruebas aportadas por este Gobierno, puede considerarse que la disposición nacional controvertida en el litigio principal es apta para garantizar la realización del objetivo de protección de la Hacienda pública y no va más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.

101. En primer lugar, en lo tocante al carácter apto de una disposición nacional, como la controvertida en el litigio principal, ha de recordarse que la situación de S y de sus hijos no es una de las que dieron lugar a las sentencias dictadas en los asuntos Dano, Alimanovic y García-Nieto y otros. ( 78 ) Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente deberá comprobar si las autoridades nacionales, al conceder una asignación por hijo a cargo como la prestación en cuestión en el presente asunto, cumplen, por cuanto atañe al derecho de la residencia limitado a tres meses, las exigencias del artículo 6 de la Directiva 2004/38, pues los requisitos del artículo 7 de dicha Directiva solo son aplicables en el caso de una estancia de más de tres meses. En efecto, en este contexto, me parece difícil concebir que se imponga un requisito de residencia de una duración determinada como vínculo de integración en el Estado miembro de acogida, puesto que, si esta condición superase los tres meses de residencia, entraría directamente en contradicción con la naturaleza y los requisitos del derecho de residencia establecidos en el artículo 6 de la citada Directiva y podría entrar en contradicción con los establecidos en el artículo 7 de esta Directiva para las estancias de más de tres meses.

102. En segundo lugar, por cuanto atañe al carácter proporcionado de una disposición nacional, como la controvertida en el litigio principal, se plantea la cuestión de si existen medidas menos restrictivas que permitan alcanzar el objetivo de protección de la Hacienda pública.

103. En este contexto, con el fin de preservar la coherencia de la Directiva 2004/38, la lógica inherente a las sentencias Dano, Alimanovic y García-Nieto y otros, según la cual no es necesario que el Estado miembro de acogida realice un examen individual con arreglo al artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, ( 79 ) carece de pertinencia en la situación de personas como S y sus hijos. En efecto, en la medida en que su situación no queda comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38, me parece pertinente realizar un examen que determine la situación individual de las personas interesadas en relación con la concesión de la asignación por hijo a cargo en las mismas condiciones que los propios nacionales, para comprobar si estas personas residen efectivamente en el territorio del Estado miembro de acogida ( 80 ) y, por lo tanto, ya no tienen derecho a la asignación por hijo a cargo en el Estado miembro del que son nacionales.

104. Así pues, tal examen individual permitiría, por un lado, evitar que se excluya sistemática y únicamente a los nacionales de otros Estados miembros que no ejerzan una actividad económica del beneficio de la asignación por hijo a cargo respetando su derecho fundamental a la libre circulación y, por otro, reconocer los casos de abuso de derecho y de fraude cometidos por nacionales de otros Estados miembros, incluso de forma organizada, con el fin de reducir el número de solicitantes de esta asignación y, por lo tanto, preservar la Hacienda pública.

105. En tercer y último lugar, ha de recordarse que, en la medida en que la denegación en cuestión en el litigio principal afecta a una asignación por hijo a cargo, el órgano jurisdiccional remitente también debe comprobar si las autoridades nacionales han tenido en cuenta los derechos fundamentales cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia, en particular el derecho al respeto de la vida privada y familiar tal como se formula en el artículo 7 de la Carta, en relación con la obligación de tener en cuenta el interés superior del niño, reconocido en el artículo 24, apartado 2, de aquella. ( 81 )

106. Considero, por consiguiente, que si el Tribunal de Justicia examina la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente desde el punto de vista del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38, procederá responder que esta disposición se opone a la normativa nacional controvertida en el litigio principal, que establece que un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, solo puede disfrutar de una asignación por hijo a cargo durante los tres primeros meses de su residencia en ese Estado miembro a condición de que perciba ingresos nacionales durante este período, mientras que un nacional de dicho Estado miembro que regrese a este tras haber residido en otro Estado miembro en virtud del Derecho de la Unión sí tiene derecho a dicha asignación desde su retorno, sin estar sujeto a requisito alguno de ingresos.

VI. Conclusión

107. Por cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda del modo siguiente a la cuestión planteada por el Finanzgericht Bremen (Tribunal de lo Tributario de Bremen, Alemania): «El artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, debe interpretarse en el sentido de que se opone a la normativa de un Estado miembro que establece que un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, solo puede disfrutar de una asignación por hijo a cargo durante los tres primeros meses de su residencia en ese Estado miembro a condición de que perciba ingresos nacionales durante este período, mientras que un nacional de dicho Estado miembro que regrese a este tras haber residido en otro Estado miembro en virtud del Derecho de la Unión sí tiene derecho a dicha asignación desde su retorno, sin estar sujeto a requisito alguno de ingresos.»

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) N.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE (DO 2004, L 158, p. 77; corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35, y DO 2007, L 204, p. 28).

( 3 ) Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO 2004, L 166, p. 1; corrección de errores en DO 2004, L 200, p. 1)

( 4 ) Sentencia de 11 de noviembre de 2014 (C‑333/13, EU:C:2014:2358; en lo sucesivo, «sentencia Dano»).

( 5 ) Sentencia de 15 de septiembre de 2015 (C‑67/14, EU:C:2015:597; en lo sucesivo, «sentencia Alimanovic»).

( 6 ) Sentencia de 25 de febrero de 2016 (C‑299/14, EU:C:2016:114; en lo sucesivo, «sentencia García-Nieto y otros»).

( 7 ) El artículo 1, letra z), del Reglamento n.o 883/2004 establece que «para los fines del presente Reglamento[,] se entiende por […] “prestaciones familiares” todas las prestaciones en especie o en metálico destinadas a hacer frente a los gastos familiares, con exclusión de los anticipos de pensiones alimenticias y los subsidios especiales de natalidad y adopción mencionados en el anexo I». El artículo 3, apartado 1, letra j), de este Reglamento dispone que este se aplicará a toda la legislación relativa a las ramas de seguridad social relacionadas con las prestaciones familiares.

( 8 ) Sentencia de 14 de junio de 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 9 ) Sentencia Alimanovic, apartados 40 a 43 y 46.

( 10 ) Sentencia de 6 de octubre de 2020 (C‑181/19, EU:C:2020:794; en lo sucesivo, «sentencia Jobcenter Krefeld»).

( 11 ) Sentencia Dano, apartado 78.

( 12 ) Sentencia Dano, apartados 69 y 81.

( 13 ) Véanse las conclusiones presentadas en el asunto Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341), punto 107.

( 14 ) Sentencia Dano, apartado 79.

( 15 ) Sentencia Dano, apartado 83.

( 16 ) Apartados 29 y 34.

( 17 ) Sentencia Alimanovic, apartados 27 y 55.

( 18 ) Sentencia Alimanovic, apartados 56 y 57.

( 19 ) Sentencia Alimanovic, apartado 60.

( 20 ) El Sr. Peña Cuevas había entrado en Alemania con su hijo para reunirse con su esposa, la Sra. García-Nieto, que había entrado anteriormente en Alemania con su hija y se había inscrito como solicitante de empleo para, posteriormente, trabajar como ayudante de cocina. Sentencia García-Nieto y otros, apartados 28 y 29.

( 21 ) Sentencia García-Nieto y otros, apartado 44.

( 22 ) Sentencia Dano, apartado 84 y fallo.

( 23 ) Sentencia García-Nieto y otros, apartado 53 y fallo.

( 24 ) Sentencia Alimanovic, apartado 63 y fallo.

( 25 ) Véanse las sentencias Dano, apartado 74; Alimanovic, apartado 50, y García-Nieto y otros, apartado 39. El subrayado es mío.

( 26 ) Sentencia Jobcenter Krefeld, apartados 67 y 68.

( 27 ) Sentencia Jobcenter Krefeld, apartado 49. El Tribunal de Justicia puso de relieve, en el apartado 52 de esta sentencia, que esta interpretación evita así que una persona que tiene la intención de abandonar, junto con su familia, su Estado miembro de origen para ir a trabajar a otro Estado miembro, se exponga al riesgo, en el supuesto de que pierda el empleo, de tener que interrumpir la escolarización de sus hijos y regresar a su país de origen al no poder beneficiarse de las prestaciones sociales establecidas en el Derecho nacional que le permitirían disponer de medios de subsistencia suficientes.

( 28 ) Véase el artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 492/2011.

( 29 ) Sentencia Jobcenter Krefeld, apartado 55. Asimismo, como ha señalado la doctrina al hacer referencia a los apartados 64 y 65 de esa sentencia, el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 «no ha realizado una codificación completa de las condiciones en las que los ciudadanos de la Unión que hacen uso de su derecho a la libre circulación disfrutan del derecho a la igualdad de trato con los nacionales del Estado miembro de acogida, y la excepción a este principio contenida en esta disposición solo se aplica en las situaciones en las que el derecho de residencia se basa en esta Directiva»: Lenaerts, K., y Adam, S., «La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne», Cahiers de droit européen, 2021, n.o 2, 2021, pp. 307 a 417, en particular p. 327. Asimismo, ha de recordarse a este respecto, como señaló el Abogado General Richard de la Tour en sus conclusiones presentadas en el asunto The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:515), punto 75 y nota a pie de página 62, que un derecho de residencia puede estar basado en otra disposición de Derecho de la Unión (véase la sentencia Jobcenter Krefeld, apartado 90 y fallo), sino también en una disposición del Derecho nacional más favorable (véanse, en particular, las sentencias de 7 de septiembre de 2004, Trojani, C‑456/02, EU:C:2004:488, y de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido,C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 30 ) Véanse los puntos 32 y 33 de las presentes conclusiones. El artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 dispone que «todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si […] dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida». El subrayado es mío.

( 31 ) A diferencia del presente asunto, esos tres asuntos versaban sobre prestaciones especiales en metálico no contributivas, reguladas por el artículo 70, apartado 2, del Reglamento n.o 883/2004, y comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 4 del citado Reglamento (sentencia Dano, apartado 55) y consideradas como prestaciones de asistencia social a efectos de la Directiva 2004/38.

( 32 ) Véase, a este respecto, la sentencia García-Nieto y otros, apartado 40.

( 33 ) Véase, en particular, la sentencia de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458), apartado 31.

( 34 ) Véase, en particular, la sentencia de 6 de octubre de 2021, A (Cruce de fronteras a bordo de una embarcación de recreo) (C‑35/20, EU:C:2021:813), apartados 49 y 50.

( 35 ) De conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38, quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Directiva y disfrutan de los derechos conferidos por esta los ciudadanos de la Unión que se trasladen a, o residan en, un Estado miembro distinto del Estado del que tengan la nacionalidad, así como los miembros de su familia, tal como se definen en el artículo 2, punto 2, de la citada Directiva. A este respecto, véase, en particular, la sentencia de 10 de septiembre de 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693), apartado 54 y jurisprudencia citada.

( 36 ) El subrayado es mío. Sentencias Dano, apartado 69; Alimanovic, apartado 49, y García-Nieto y otros, apartado 38.

( 37 ) El subrayado es mío.

( 38 ) El subrayado es mío.

( 39 ) Ha de recordarse que, en lo que atañe al contexto global de la Directiva 2004/38, esta prevé «un sistema gradual en materia de derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, que recoge en sustancia las etapas y las condiciones previstas en los diferentes instrumentos del Derecho de la Unión y en la jurisprudencia anteriores a dicha Directiva, hasta llegar al derecho de residencia permanente». Véase, en particular, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Ziolkowski y Szeja (C‑424/10 y C‑425/10, EU:C:2011:866), apartado 38.

( 40 ) Sentencia de 2 de octubre de 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809), apartado 47 y jurisprudencia citada.

( 41 ) Sentencia de 14 de junio de 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 42 ) Sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), apartados 68 y 75: «[…] nada se opone, en principio, a que la concesión de prestaciones sociales a ciudadanos de la Unión que no ejercen actividades económicas esté supeditada a la exigencia de que estos cumplan los requisitos para gozar del derecho de residencia legal en el Estado miembro de acogida». El subrayado es mío.

( 43 ) Ha de recordarse a este respecto que, en el apartado 68 de dicha sentencia Comisión/Reino Unido, el Tribunal de Justicia se remite al apartado 44 de la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565) y al apartado 83 de la sentencia Dano. De estos apartados se desprende que se trata de un «derecho de residencia en virtud de la Directiva 2004/38 en el Estado miembro de acogida» (el subrayado es mío). Por consiguiente, los diferentes tipos de derechos de residencia reconocidos en esta Directiva, en sus artículos 6, 7 y 16, son todos derechos de residencia legal en virtud de esta última.

( 44 ) Sentencias de 19 de septiembre de 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565), apartado 61; Dano, apartado 63; Alimanovic, apartado 44, y García-Nieto y otros, apartado 38.

( 45 ) Sentencia de 6 de octubre de 2020, Jobcenter Krefeld (C‑181/19, EU:C:2020:794), apartado 57 y jurisprudencia citada.

( 46 ) El propio Gobierno alemán admite que la asignación por hijo a cargo en cuestión en el litigio principal no queda comprendida en la asistencia social, en el sentido estricto del artículo 24 de la Directiva 2004/38, sino en el artículo 3, apartado 1, letra j), del Reglamento n.o 883/2004, en relación con el artículo 1, letra z), de este. En efecto, ese Gobierno indica que esta asignación se asemeja a una prestación en metálico destinada a compensar las cargas familiares, que se abona con independencia de las necesidades de asistencia.

( 47 ) Sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), apartado 60. Véase asimismo la sentencia de 15 de julio de 2021, A (Atención sanitaria pública) (C‑535/19, EU:C:2021:595), apartado 29 y jurisprudencia citada.

( 48 ) Véase la definición del término «prestaciones familiares» recogida en el artículo 1, letra z), del Reglamento n.o 883/2004, que figura en la nota a pie de página 7 de las presentes conclusiones.

( 49 ) Sentencia García-Nieto y otros, apartado 45. Véanse, a este respecto, las conclusiones del Abogado General Wathelet presentadas en el asunto Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341), punto 70.

( 50 ) Ha de recordarse a este respecto que la jurisprudencia derivada de las sentencias Dano, Alimanovic y García-Nieto y otros se funda en la excepción prevista por el legislador de la Unión en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38 en materia de «prestaciones de asistencia social». Sin embargo, en esas sentencias, resultaba posible excluir a los ciudadanos de la Unión de que se trataba del disfrute de estas prestaciones debido a que estos residían desde hacía más de tres meses sin cumplir los requisitos de residencia del artículo 7, apartado 1, letra b), de esta Directiva (sentencia Dano, apartados 75 y 76), o únicamente en un derecho de residencia basado en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la citada Directiva (sentencia Alimanovic, apartados 57 a 58), o bien llevaban residiendo menos de tres meses pero solicitaban prestaciones de asistencia social (como en el asunto García-Nieto y otros).

( 51 ) Conclusiones presentadas en el asunto caso A (Atención sanitaria pública) (C‑535/19, EU:C:2021:114), punto 153.

( 52 ) Véanse los puntos 46 y 49 de las presentes conclusiones. A este respecto, me parece útil observar que el derecho de residencia de la demandante en el litigio principal no se basa en modo alguno en un derecho de residencia legal conforme al Derecho nacional, que no cumpliría los requisitos de residencia establecidos en el artículo 7 de la Directiva 2004/38, como ocurría, en particular, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Ziolkowski y Szeja (C‑424/10 y C‑425/10, EU:C:2011:866), apartado 47, citada por la Comisión en su respuesta escrita a las preguntas del Tribunal de Justicia, o, incluso, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 15 de julio de 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602), apartado 81. A este respecto, ha de recordarse que en el apartado 46 de la citada sentencia Ziolkowski y Szeja, el Tribunal de Justicia declaró que «el concepto de residencia legal implícito en los términos “que hayan residido legalmente”, enunciados en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 debe entenderse referido a una residencia de conformidad con las condiciones previstas por esa Directiva, en especial las enunciadas en el artículo 7, apartado 1, de esta» (el subrayado es mío). Por consiguiente, como ya he señalado, una residencia puede ser legal, en el sentido de la citada Directiva, si se cumplen otros requisitos de esta, tales como, en especial, los establecidos en su artículo 6. Véanse, a este respecto, mis consideraciones recogidas en los puntos 42 a 49 de las presentes conclusiones.

( 53 ) Ha de observarse que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), apartados 66 a 68, consideró que la Directiva 2004/38 se aplica por cuanto atañe a los complementos familiares por hijo a cargo, tras precisar, en el apartado 61, que estas son prestaciones de seguridad social. No obstante, ha de recordarse que este asunto versaba sobre un recurso en el que se solicitaba que se declarase que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004 al supeditar la concesión de estas prestaciones a un requisito de residencia legal en su territorio. Me parece útil señalar que, en esa sentencia, el Tribunal de Justicia hizo referencia directa al derecho de residencia reconocido en el artículo 7, apartado 1, y en el artículo 14, apartado 2, de la Directiva 2004/38, así como en los artículos 12 y 13 de esta (apartados 81, 82 y 84). En cambio, no hizo mención alguna al artículo 6 de la citada Directiva.

( 54 ) Véanse los puntos 57 y 60 de las presentes conclusiones.

( 55 ) Véase el punto 6 de las presentes conclusiones.

( 56 ) El Gobierno checo y la Comisión consideran que la cuestión de si la disposición nacional controvertida establece una discriminación por razón de la nacionalidad debe analizarse únicamente a la luz del artículo 4 del Reglamento n.o 883/2004.

( 57 ) Véanse los puntos 29 a 60 de las presentes conclusiones.

( 58 ) Véase, por analogía, la sentencia de 11 de abril de 2013, Jeltes y otros (C‑443/11, EU:C:2013:224), apartado 59.

( 59 ) Además, la disposición nacional controvertida no es conforme al objetivo de libre circulación garantizado por la Directiva 2004/38 y el Reglamento n.o 883/2004.

( 60 ) Véase el punto 79 de las presentes conclusiones.

( 61 ) Sentencia de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), apartados 68 y 75.

( 62 ) Es evidente que los nacionales alemanes residen en su Estado miembro de origen al amparo de su Derecho nacional.

( 63 ) La doctrina ha señalado, en particular, que «si bien la mayor parte de los asuntos en materia de ciudadanía han sido decididos conforme al modelo de no discriminación/igualdad de trato, el paso más general hacia a un planteamiento de restricciones/acceso al mercado observado en otros ámbitos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la libre circulación también puede apreciarse en el ámbito de la ciudadanía de la Unión»: véase Barnard, C., Barnard, «The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms», 6.a ed., Oxford University Press, Oxford, 2019 (6.a ed.) pp. 352 a 360, en particular p. 357, y, del mismo autor, Editorial Comments, «Two-speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?», Common Market Law Review, vol. 45, n.o 1, 2008, pp. 1 a 8. Véase, asimismo, Nic Shuibhne, N., «What I Tell You Three Times Is True: Lawful Residence and Equal Treatment after Dano», Maastricht Journal of European and Comparative Law, vol. 23, n.o 6, 2016, pp. 908 a 936.

( 64 ) Sentencia de 14 de junio de 2016 (C‑308/14, EU:C:2016:436).

( 65 ) Para ilustrar este extremo, el Gobierno alemán menciona a Bulgaria, donde el importe de los complementos familiares por hijo a cargo es considerablemente inferior al de Alemania.

( 66 ) Véase en particular, por analogía, la sentencia de 26 de octubre de 2006, Tas-Hagen y Tas (C‑192/05, EU:C:2006:676), apartado 33 y jurisprudencia citada.

( 67 ) Véase el documento de Eurostat titulado «Fertility Statistics», relativo a las estadísticas de fecundidad: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Fertility_statistics.

( 68 ) El concepto de «carga excesiva» debe apreciarse teniendo en cuenta no solamente los eventuales gastos adicionales al comienzo, sino también los beneficios económicos a largo plazo. A este respecto, cabe establecer un paralelismo entre los gastos de formación que, en un contexto de libre circulación de personas, puede registrar una tendencia a crecer en determinados ámbitos, pero se insertan en una perspectiva de crecimiento económico y de adecuación de la mano de obra a las necesidades del mercado de trabajo.

( 69 ) Véase en particular, por analogía, la sentencia de 20 de junio de 2013, Giersch y otros (C‑20/12, EU:C:2013:411), apartado 52 y jurisprudencia citada.

( 70 ) Véase, a este respecto, en particular, por analogía, la sentencia de 13 de abril de 2010, Bressol y otros (C‑73/08, EU:C:2010:181), apartado 71: «Es importante que este examen objetivo, detallado y con cifras concretas, pueda probar con datos fiables, contrastados y fehacientes que efectivamente existen riesgos para la salud pública». El subrayado es mío.

( 71 ) Véanse, en particular, las sentencias de 14 de diciembre de 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695), apartados 52 y 53; de 16 de octubre de 2012, Hungría/Eslovaquia (C‑364/10, EU:C:2012:630), apartado 58 y jurisprudencia citada; de 12 de marzo de 2014, O. y B. (C‑456/12, EU:C:2014:135), y de 18 de diciembre de 2014, McCarthy y otros (C‑202/13, EU:C:2014:2450).

( 72 ) Sentencias de 14 de diciembre de 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695), apartado 54, y de 16 de octubre de 2012, Hungría/Eslovaquia (C‑364/10, EU:C:2012:630), apartado 58. El subrayado es mío.

( 73 ) Véanse, en particular, las sentencias de 12 de marzo de 1996, Pafitis y otros (C‑441/93, EU:C:1996:92), apartado 68, y de 12 de mayo de 1998, Kefalas y otros (C‑367/96, EU:C:1998:222), apartado 22.

( 74 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2014, McCarthy y otros (C‑202/13, EU:C:2014:2450), apartado 55.

( 75 ) Sentencia Dano, apartado 78.

( 76 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2012, Comisión/Bélgica (C‑577/10, EU:C:2012:814), apartado 53 y jurisprudencia citada. Véanse también mis conclusiones presentadas en el asunto McCarthy y otros (C‑202/13, EU:C:2014:345), punto 134.

( 77 ) Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto McCarthy y otros (C‑202/13, EU:C:2014:345), punto 139.

( 78 ) Véanse los puntos 39 y ss. de las presentes conclusiones.

( 79 ) Sentencia Alimanovic, apartado 59.

( 80 ) Ha de recordarse que el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 dispone que «las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo al presente título». El artículo 11, apartado 3, letras a) y e), de este Reglamento dispone que, a reserva de lo dispuesto en los artículos 12 a 16, la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro, y cualquier otra persona a la que no le sean aplicables las disposiciones de las letras a) a d) estará sujeta a la legislación del Estado miembro de residencia, sin perjuicio de otras disposiciones contenidas en el presente Reglamento que le garanticen prestaciones en virtud de la legislación de uno o varios de los demás Estados miembros.

( 81 ) Sentencia de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675), apartado 66 y jurisprudencia citada.