Conclusiones del Abogado General Tizzano presentadas el 3de julio de2003. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte. - Incumplimiento de Estado - Directiva 92/43/CEE - Conservación de los hábitats naturales - Fauna y flora silvestres. - Asunto C-434/01.



Recopilación de Jurisprudencia 2003 página 00000



Conclusiones del abogado general

Introducción

1. En el presente procedimiento, la Comisión de las Comunidades Europeas imputa al Reino Unido el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 12 y 16 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (en lo sucesivo, «Directiva 92/43» o «Directiva»).

I. Marco jurídico

Normativa comunitaria

2. La Directiva 92/43, adoptada sobre la base del artículo 130 S del Tratado (actualmente artículo 175 CE, tras su modificación), tiene por objeto fundamentalmente contribuir a mantener la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres (artículo 2). Para ello, obliga a los Estados miembros a establecer una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación para garantizar el mantenimiento de determinados tipos de hábitats naturales y de los hábitats de algunas especies de flora y fauna (artículos 3 y ss. y anexos I, II y III).

3. Además, la Directiva identifica determinadas especies animales y vegetales para cuya conservación son necesarias medidas de «protección rigurosa» (artículos 12 y ss. y anexo IV).

4. En particular, el artículo 12, apartado 1, dispone lo siguiente:

«Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del Anexo IV, en sus áreas de distribución natural, prohibiendo:

a) cualquier forma de captura o sacrificio deliberados de especímenes de dichas especies en la naturaleza;

b) la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración;

c) la destrucción o la recogida intencionales de huevos en la naturaleza;

d) el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso.»

5. Entre las especies protegidas con arreglo a dicha disposición, el anexo IV menciona, a los efectos que aquí interesan, el tritón crestado (Triturus cristatus).

6. El artículo 16, apartado 1, de la Directiva establece una excepción limitada a la citada obligación de «protección rigurosa» establecida en el artículo 12, disponiendo, en particular, que:

«Siempre que no exista ninguna otra solución satisfactoria y que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural, los Estados miembros podrán establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 12, 13 y 14 y en las letras a) y b) del artículo 15:

a) con el fin de proteger la fauna y flora silvestres y de conservar los hábitats naturales;

b) para evitar daños graves en especial a los cultivos, al ganado, a los bosques, a las pesquerías y a las aguas, así como a otras formas de propiedad;

c) en beneficio de la salud y seguridad públicas o por razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico y consecuencias beneficiosas de importancia primordial para el medio ambiente;

d) para favorecer la investigación y educación, la repoblación, la reintroducción de dichas especies y para las operaciones de reproducción necesarias a dichos fines, incluida la propagación artificial de plantas;

e) para permitir, en condiciones de riguroso control, con criterio selectivo y de forma limitada, la toma o posesión de un número limitado y especificado por las autoridades nacionales competentes de determinados especímenes de las especies que se enumeran en el Anexo IV.»

Normativa nacional

7. La adaptación del Derecho interno del Reino Unido a los artículos 12 y 16 de la Directiva se llevó a cabo mediante las Conservation (Natural Habitats) Regulations (Reglamento relativo a la conservación de los hábitats naturales) de 1994 (en lo sucesivo, «Regulations»).

8. En particular, en el artículo 39, apartado 1, de las Regulations se establece la prohibición de capturar, sacrificar o perturbar especímenes de las especies protegidas a escala europea en su ambiente natural, de destruir o recoger sus huevos y de deteriorar o destruir los lugares de reproducción o las zonas de descanso de dichas especies.

9. No obstante, con arreglo al artículo 44 de las Regulations las autoridades competentes pueden autorizar el desarrollo de determinadas actividades como excepción al sistema de protección de las especies protegidas a escala europea (en lo sucesivo, «autorizaciones para establecer excepciones») cuando la excepción sea necesaria para alcanzar determinados fines, entre los cuales se encuentran, en particular,

«[...]

c) la protección de los animales y las plantas silvestres su introducción en zonas específicas;

[...]

e) la protección de la salud y de la seguridad públicas u otras razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico y que puedan tener consecuencias beneficiosas de importancia primordial para el medio ambiente;

[...]».

10. Con arreglo al artículo 44, apartado 3, de las Regulations, las autorizaciones para establecer excepciones únicamente pueden concederse una vez que las autoridades competentes hayan comprobado que no existe otra solución satisfactoria y que la excepción no perjudica el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su «área de distribución natural».

11. Las autoridades competentes para conceder las autorizaciones para establecer excepciones son, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 44, apartado 4, de las Regulations, en relación con su artículo 4, los organismos de conservación de la naturaleza territorialmente competentes (a saber, el Nature Council for England, el Countryside Council for Wales y el Scottish Natural Heritage for Scotland) para los casos contemplados en las letras a) a d) del artículo 44, apartado 2, de las Regulations, mientras que, para los casos contemplados en las letras e) a g) de la misma disposición, son competentes el Minister of Agriculture, Fisheries and Food o el Secretary of State.

12. Además, con arreglo al artículo 3, apartado 4, de las Regulations las autoridades públicas del Reino Unido deben tener en cuenta, en el ejercicio de sus funciones, los preceptos de la Directiva 92/43.

13. Según se desprende de los autos, el artículo 3, apartado 4, de las Regulations se aplica, en particular, cuando la actividad que puede dar lugar a una «perturbación» resulta pertinente también desde el punto de vista de la normativa urbanística.

14. En efecto, en ese caso -siempre en la medida en que puede deducirse de los autos- la persona interesada debe solicitar, en primer lugar, la expedición de una licencia de construcción a las autoridades urbanísticas locales. Éstas pueden denegar la licencia teniendo en cuenta el riesgo de «perturbación» de una especie protegida, o condicionarla a la obtención de una autorización para establecer una excepción con arreglo a lo dispuesto en el artículo 44 de las Regulations.

15. En el ejercicio de esta facultad discrecional, las autoridades urbanísticas deben regirse por las directrices en materia urbanística (en el caso del País de Gales se trata de las Planning Guidance Wales de 1999). Con arreglo a dichas directrices, cuando en el lugar para el que se solicite una licencia de construcción se encuentren especies protegidas las autoridades urbanísticas locales deberán consultar, antes de conceder la licencia, a las autoridades competentes para conceder las autorizaciones para establecer excepciones (Planning Guidance, punto 5.3.20). En cualquier caso, la licencia de construcción no debe denegarse, sin embargo, «si el proyecto puede supeditarse a condiciones que permitan evitar un impacto perjudicial para el hábitat silvestre [...] o si concurren otras circunstancias materiales que deban prevalecer sobre las exigencias de protección del medio ambiente» (Planning Guidance, punto 5.3.21).

II. Hechos y procedimiento

16. A raíz de algunas denuncias de particulares que informaban de «perturbaciones» de poblaciones de tritón crestado que se habían producido en el País de Gales, en los emplazamientos de Broughton Park, Pontblyddyn y Connah's Quay, el 28 de abril de 1999 la Comisión envió al Reino Unido, tras haber solicitado aclaraciones a sus autoridades, un escrito de requerimiento. A dicho escrito le siguió, el 2 de febrero de 2001, un dictamen motivado en el que se imputaba el incumplimiento de los artículos 12 y 16 de la Directiva, en particular el incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 16, apartado 1, letras a) y c), para la autorización de actividades como excepción al sistema de «protección rigurosa» establecido en el artículo 12.

17. Al no quedar satisfecha con las respuestas y aclaraciones proporcionadas por el Gobierno del Reino Unido, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia el presente recurso.

III. Análisis jurídico

18. En la fase escrita del presente procedimiento, la Comisión, tras tener conocimiento de algunas modificaciones normativas introducidas, aunque de forma tardía, por el Reino Unido, desistió, en esencia, de la imputación relativa al incumplimiento del artículo 16, apartado 1, letra a), de la Directiva.

19. En consecuencia, el objeto del presente procedimiento queda limitado ahora a la imputación mediante la cual la Comisión reprocha al Reino Unido no haber adaptado correctamente su Derecho interno al artículo 16, apartado 1, letra c), de la Directiva en relación con los supuestos en los cuales el riesgo de «perturbación» de una especie protegida con arreglo al artículo 12 y al anexo IV de la Directiva se derive de una actividad para la cual se requiera la concesión de una autorización de construcción.

Alegaciones de las partes

20. Las críticas de la Comisión se centran, fundamentalmente, en el reparto de competencias entre las autoridades urbanísticas locales, competentes para la expedición de licencias de construcción, y las autoridades competentes para la concesión de las autorizaciones para establecer las excepciones contempladas en el artículo 44 de las Regulations.

21. En efecto, la Comisión señala que en la práctica administrativa del Reino Unido, la concesión de la licencia de construcción correspondiente a un terreno poblado por especies protegidas es anterior a la solicitud de la excepción.

22. Ahora bien, a su entender, en esas condiciones la autoridad competente para la concesión de la autorización para establecer una excepción, que conoce del asunto una vez que se ha concedido la licencia de construcción, ya no está en condiciones de decidir si existe o no una alternativa válida al proyecto urbanístico de que se trata, tal como exige, en cambio, el artículo 16, apartado 1, de la Directiva.

23. Por lo demás, dicha autoridad tampoco puede, al evaluar la solicitud de autorización para establecer una excepción con arreglo al artículo 16, apartado 1, letra c), poner en duda la concurrencia de «razones imperativas de interés público de primer orden», máxime en la medida en que su decisión se basará normalmente en los mismos elementos de hecho ya considerados por las autoridades urbanísticas locales que ya han concedido la licencia de construcción.

24. Según la Comisión, esto es algo que se ve confirmado en esencia por las afirmaciones contenidas en un escrito de 25 de octubre de 2000 enviado por el Department of Environment, Transport and the Regions a uno de los particulares que con sus denuncias promovieron la incoación del procedimiento por incumplimiento. En efecto, en dicho escrito se afirmaba que, al evaluar una solicitud de autorización para establecer una excepción, «se tiene en cuenta el hecho de que una autoridad pública ha concedido una licencia de construcción para el proyecto con arreglo a los procedimientos apropiados y en el contexto de la planificación urbanística. En tales casos, se tiene presente que las autoridades urbanísticas ya han decidido que las circunstancias materiales pertinentes abogan en favor de la realización del proyecto».

25. Según la Comisión, para garantizar una correcta adaptación del Derecho interno al artículo 16 de la Directiva no es suficiente la disposición general del artículo 3 de las Regulations, con arreglo a la cual las autoridades públicas y, entre ellas, las autoridades urbanísticas tienen la obligación de «tener en cuenta» los preceptos de la Directiva en el ejercicio de sus funciones. Por lo demás, el punto 5.3.21 de las Planning Guidance (citado en el punto 15 supra), al establecer que la licencia no puede denegarse si el proyecto puede supeditarse a condiciones que permitan evitar un impacto perjudicial para el hábitat silvestre o «si concurren otras circunstancias materiales que deban prevalecer sobre las exigencias de protección del medio ambiente», confirma, a juicio de la Comisión, que la práctica administrativa del Reino Unido no se basa en un planteamiento tan riguroso como el pretendido por el artículo 16, apartado 1, de la Directiva.

26. Por su parte, el Reino Unido subraya, en primer lugar, que las autoridades urbanísticas locales están obligadas a tener en cuenta la Directiva en el ejercicio de sus funciones. Por consiguiente, no pueden otorgar una licencia de construcción que pueda poner en peligro a una especie protegida si no están convencidas de que se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 16 de la Directiva.

27. Ahora bien, lo más importante, según alega el Gobierno demandado, es que la observancia del artículo 16 de la Directiva está garantizada directamente por las autoridades competentes para conceder una autorización para establecer una excepción con arreglo a lo dispuesto en el artículo 44 de las Regulations. La circunstancia de que dichas autoridades se basen, por regla general, en los elementos de hecho que les comunican las autoridades urbanísticas locales no limita en modo alguno su facultad discrecional, y menos aún las vincula a las apreciaciones sobre dichos elementos de hecho efectuadas por las autoridades urbanísticas locales que han concedido la licencia de construcción.

28. Según el Gobierno del Reino Unido, tampoco puede sostenerse, como en cambio parece hacer la Comisión, que el escrito de 25 de octubre de 2000 (véase el punto 24 supra) constituya la prueba de una práctica administrativa errónea por parte de las autoridades del Reino Unido. En efecto, en opinión del Reino Unido dicho escrito fue citado por la Comisión de un modo incompleto y sesgado, ya que se omite precisamente la última frase, de la que se desprende claramente que son las autoridades competentes las que asumen toda la responsabilidad de decidir si se cumplen o no los requisitos establecidos en el artículo 44 de las Regulations, pese a la concesión previa de una licencia de construcción por parte de las autoridades urbanísticas locales.

Apreciación

29. Antes de entrar en la apreciación de las alegaciones contrapuestas de la parte demandante y de la parte demandada, debo observar que, en el presente procedimiento, no existe ninguna discrepancia sobre la interpretación de las disposiciones pertinentes de Derecho comunitario.

30. En efecto, no se discute que, para conceder una excepción al sistema de «protección rigurosa» de las especies protegidas, es necesario que el Estado miembro interesado evalúe la concurrencia de los requisitos establecidos en el artículo 16 de la Directiva. Tampoco se discute que el artículo 44 de las Regulations adapta plenamente el Derecho interno, desde un punto de vista formal, al artículo 16 de la Directiva.

31. Lo que se discute aquí es si el funcionamiento del sistema británico puede impedir, en su aplicación concreta en la práctica, el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Directiva.

32. Dicho esto, debo recordar, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia, en el marco de un procedimiento por incumplimiento iniciado con arreglo al artículo 226 CE, corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado. Es la Comisión quien debe aportar al Tribunal de Justicia todos los datos necesarios para que éste pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin que pueda basarse en ninguna presunción.

33. Por consiguiente, en el caso de autos ha de determinarse si los datos aportados por la Comisión son suficientes para probar que el funcionamiento del sistema británico supone, en la práctica, la autorización de actividades «perturbadoras» como excepción al sistema de «protección rigurosa» sin haber comprobado previamente que no existe ninguna alternativa válida y que concurre alguna de las justificaciones establecidas con carácter exhaustivo en el artículo 16, apartado 1, letra c), de la Directiva.

34. Pues bien, la Comisión critica, ante todo, el hecho (que por otra parte niega el Reino Unido) de que las autoridades urbanísticas locales, pese a estar obligadas de forma genérica a respetar la Directiva, no están vinculadas, al decidir si otorgan o no la licencia de construcción, por criterios tan estrictos como los establecidos en el artículo 16 de la Directiva para la concesión de autorizaciones para establecer excepciones.

35. Según la demandante, este hecho resulta determinante a efectos del presente procedimiento, ya que la decisión relativa a la concesión de una licencia de construcción prejuzga, en la práctica, la ulterior decisión sobre la autorización para establecer una excepción de las autoridades mencionadas en el artículo 44, de las Regulations, en relación con su artículo 4.

36. En efecto, según la Comisión la evaluación por parte de estas autoridades de la solicitud de autorización para establecer una excepción depende de las informaciones proporcionadas por las autoridades urbanísticas locales que han examinado la solicitud de licencia de construcción, y no puede, por tanto, diferir de la evaluación efectuada por estas últimas.

37. El único elemento de prueba aportado en apoyo de la citada tesis parece ser el escrito de 25 de octubre de 2000 dirigido por el Department of Environment, Transport and the Regions a uno de los denunciantes. En ese escrito se afirma que en la evaluación efectuada por las autoridades competentes para conceder la autorización para establecer una excepción se tiene en cuenta el hecho de que una autoridad pública local ya ha decidido autorizar un proyecto urbanístico, al estimar que las «circunstancias materiales» pertinentes abogan en favor de la realización del proyecto.

38. No obstante, en ese mismo escrito se precisa posteriormente -si bien la Comisión omitió citar dicho pasaje- que la decisión administrativa final es responsabilidad de las autoridades competentes para conceder la autorización para establecer una excepción, y que dicha autorización depende de la concurrencia de los requisitos establecidos en el artículo 44 de las Regulations y el artículo 16 de la Directiva.

39. Pues bien, dejando a un lado la controvertida cuestión de la conformidad con la Directiva de los criterios de evaluación aplicados por las autoridades locales a la hora de conceder una licencia de construcción, lo cierto es que la Comisión no prueba el que sigue siendo el supuesto central de su tesis.

40. En efecto, no me parece que del citado escrito, ni de ningún otro elemento aportado por la Comisión, sea posible deducir que las competencias de control de las autoridades centrales queden vacías de contenido por el solo hecho de que éstas utilicen las informaciones proporcionadas por las autoridades locales y de que se pronuncien una vez que se ha expedido una licencia de construcción.

41. En efecto, al igual que al Gobierno del Reino Unido, también a mí me parece evidente que la circunstancia de que dos autoridades diferentes deban apreciar sucesivamente los mismos hechos no es desde luego suficiente para transformar el juicio de la primera en un prejuicio que pueda vincular a la segunda, máxime cuando, como en el presente caso, las autoridades que deben realizar sucesivamente dichas apreciaciones aplican criterios normativos diferentes: por un lado, la obligación general de tener en cuenta los preceptos de la Directiva, establecida en el artículo 3, apartado 4, de las Regulations, y, por otro, los estrictos requisitos impuestos por el artículo 44 de las Regulations.

42. Por tanto, ante la falta de elementos que puedan acreditar la supuesta incapacidad de las autoridades mencionadas en el artículo 44, de las Regulations, en relación con su artículo 4, para garantizar la correcta aplicación del artículo 16, apartado 1, letra c), de la Directiva, considero que la imputación formulada por la Comisión no ha quedado debidamente probada.

43. En conclusión, propongo que se desestime el recurso interpuesto por la Comisión, al no haberse aportado la prueba del incumplimiento alegado.

IV. Sobre las costas

44. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado el Reino Unido que se condene en costas a la Comisión, cuyas pretensiones han sido desestimadas, procede condenar en costas a esta última.

V. Conclusión

45. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que decida:

1) Desestimar el recurso de la Comisión.

2) Condenar en costas a la Comisión.