CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

presentadas el 11 de diciembre de 1985 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

I — Introducción

Mediante recurso presentado el 17 de mayo de 1984, el Reino Unido ha solicitado al Tribunal de Justicia que declare nulas dos Decisiones de la Comisión relativas a la liquidación de las cantidades pagadas por este país y financiadas por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía, Sección «Garantía».

Se trata de las Decisiones siguientes:

— Decisión 84/212/CEE, de 8 de febrero de 1984, relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por el Reino Unido para el ejercicio presupuestario de 1978. Se solicita la anulación de esta Decisión por cuanto la Comisión ha denegado imputar al Fondo un importe de 389674,76 libras esterlinas, en concepto de ayuda al sector de las semillas, y un importe de 1662 libras esterlinas en concepto de venta de leche desnatada en polvo procedente de las existencias de intervención.

— Decisión 84/213/CEE, de 8 de febrero de 1984, relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por el Reino Unido para el ejercicio presupuestario 1979. Se solicita la anulación de esta Decisión por cuanto la Comisión ha denegado imputar al Fondo un importe de 879175,26 libras esterlinas en concepto de ayuda al sector de las semillas, un importe de71946,92 libras esterlinas en concepto de venta de leche desnatada en polvo procedente de las existencias de intervención, y un importe de 586571,56 libras esterlinas en concepto de venta de mantequilla procedente de las existencias de intervención.

Por tanto, el litigio tiene por objeto dos casos distintos, la ayuda a la producción de semillas y la venta de mantequilla y leche desnatada en polvo procedentes de las existencias de intervención.

II — El litigio en materia de ayuda a las semillas

Esta parte de la demanda plantea la cuestión de si se puede conceder, conforme al Derecho comunitario, ayuda a los mismos productos en dos estadios distintos de su comercialización.

1. La legislación aplicable

a) El régimen de ayuda a las semillas

Con el Reglamento (CEE) no 2358/71 del Consejo, de 26 de octubre de 1971, ha entrado en vigor una organización común de mercados en el sector de las semillas (DO 1971, L 246, p. 1; EE 03/05, p. 97). Esta organización común de mercados tiene por objeto, entre otras cosas, las legumbres de vaina secas, que se destinen a la siembra (partida ex 07.05 del Arancel Aduanero Común). El artículo 3 de este Reglamento prevé la concesión de una ayuda cuando el mercado de estos productos no garantice una renta equitativa al productor. Conforme al segundo considerando del Reglamento, esta ayuda es necesaria para mantener precios competitivos con respecto a los precios mundiales de dichos productos. Mediante el Reglamento (CEE) no 1674/72 el Consejo lia establecido las normas, generales de concesión de dicha ayuda (DO 1972, L 177, p. 1; EE 03/06, p. 57). En el Reglamento (CEE) no 1686/72 de la Comisión se han establecido ulteriores modalidades de aplicación al respecto (DO 1972, L 177, p. 26; EE 03/06, p. 59).

b) El régimen de ayuda a los guisantes, habas y haboncillos

Mediante el Reglamento (CEE) no 1119/78, de 22 de mayo de 1978, el Consejo ha establecido un régimen de ayuda para los guisantes, habas y haboncillos utilizados para alimentación animal (DO 1978, L 142, p. 8). De los considerandos resulta que este régimen estaba destinado a fomentar la utilización, paulatinamente más importante, de legumbres de vaina para la alimentación animal. Según el artículo 1 se concede la ayuda para los guisantes, con excepción de los garbanzos de la subpartida 07.05 B I del Arancel Aduanero Común, y para las habas y haboncillos de la subpartida 07.05 B III. Se concede esta ayuda a los fabricantes de alimentos para animales. Una de las condiciones de concesión es que los fabricantes hayan celebrado contratos con los productores en los que se pague a éstos un precio mínimo. Las normas generales de aplicación de este régimen de ayuda fueron establecidas en el Reglamento (CEE) no 1418/78 (DO 1978, L 171, p. 5), el cual ha sido sustituido por el Reglamento (CEE) no 2036/82 (DO 1982, L 219, p. 1; EE 03/25, p. 334). A diferencia del Reglamento anterior, este último determina en su artículo 12 que no podrán ser concedidas ayudas a los productos acogidos al régimen de ayuda para las semillas previsto por el Reglamento (CEE) no 2358/71. El considerando decimoquinto de este Reglamento dice que la finalidad del régimen de ayuda para los guisantes, habas y haboncillos, que se destinen a la alimentación humana o animal, no es la misma que la del régimen de ayuda para los mismos productos cuando estén destinados a ser utilizados como semillas y, por tanto, es conveniente, con carácter aclaratorio, prever expresamente que dichos productos sólo puedan dar derecho a una única ayuda.

2. El litigio

El litigio tiene por objeto la doble concesión de ayuda por parte del Reino Unido durante los ejercicios 1978-1979, es decir, por haberse concedido ayuda a la producción de guisantes, habas y haboncillos tanto en virtud del Reglamento (CEE) no 2358/71 como en virtud del Reglamento (CEE) no 1119/78. Esta cuestión de concesión de doble ayuda, tras varias entrevistas e intercambios de correspondencia entre el Reino Unido y la Comisión, ha conducido a la adopción. del Reglamento (CEE) no 2036/82.

El Reino Unido alega que la negativa de la Comisión a imputar estas cantidades al FEOGA es injusta porque es consecuencia de una interpretación errónea de los Reglamentos. Este Estado miembro alega, con carácter subsidiario, que a su entender la Comisión ha infundido la confianza de que el pago de las cantidades controvertidas era justo.

3. La interpretación de los regímenes de ayuda

Para resolver la presente cuestión de interpretación es importante examinar cuál es precisamente el ámbito de aplicación real de ambos regímenes de ayuda. Los dos Reglamentos del Consejo se remiten a la partida 07.05 del Arancel Aduanero Común, la cual reza como sigue:

«07.05 Legumbres de vaina seca, desvainadas, incluso mondadas o partidas:

A. Destinadas a la siembra: I. Guisantes, garbanzos y alubias II. Lentejas III. Las demás

B. Las demás: I. Guisantes, garbanzos y alubias II. Lentejas III. Las demás.»

El artículo 1 del Reglamento (CEE) no 2358/71 se refiere a legumbres de vaina secas, que se destinen a la siembra, partida «ex 07.05». Del término «ex» resulta ya que esta referencia no comprende toda la partida 07.05. Tampoco es casual la adición de «que se destinen a la siembra», sino que a la luz del texto de la partida 07.05 se pretende claramente limitar la ayuda a los productos incluidos en la subpartida 07.05 A. El artículo 1 del Reglamento (CEE) no 1119/78 se refiere, por el contrario, a las subpartidas 07.05 B I y B III del Arancel Aduanero Común (guisantes, habas y haboncillos).

Además, las finalidades de ambos regímenes de ayuda proporcionan indicaciones útiles respecto al problema de la interpretación. El régimen de ayuda para las semillas pretende ser un apoyo a las ventas de los productores con el fin de mantener así la producción de semillas a un nivel competitivo con respecto al mercado mundial. El régimen de ayuda para los guisantes, habas y haboncillos pretende ser una ayuda a la producción con el fin de fomentar la producción de estos productos y, según los considerandos del Reglamento (CEE) no 1119/78, hacerla atractiva como alternativa a las semillas oleaginosas que son importadas con un tipo de gravamen igual a cero. Esta ayuda a la producción está destinada igualmente al productor, ya que el fabricante de alimentos para animales, conforme al artículo 2, apartado 2, del Reglamento, tiene que pagar determinado precio mínimo, si desea poder beneficiarse de la misma. Este precio mínimo, según la misma norma, tiene igualmente el carácter de apoyo a las rentas. De esta disposición resulta evidente que ambos regímenes de ayuda deben ser considerados por separado. Si el productor de guisantes, habas y haboncillos destinados a la alimentación animal recibiera igualmente un apoyo directo a las rentas en virtud del Reglamento (CEE) no 2358/71 y, por tanto, según esto, tuviera asegurada una renta equitativa, entonces ya no sería necesario el sistema de repercusión de la ayuda inherente al Reglamento (CEE) no 1119/78.

A mi juicio, conforme a estas disposiciones, tampoco podía haber lugar, antes de la adopción del Reglamento (CEE) no 2036/82, a que las mismas semillas pudieran ser objeto de doble ayuda.

A esta consideración no causa quebranto alguno el argumento del Reino Unido, según el cual el derecho a la ayuda, en el régimen de las semillas, no depende de su destino. Como he expuesto más arriba, es evidente que esta ayuda ha sido concebida con este fin. Esto resulta también del sistema del Reglamento (CEE) no 2358/71 y de los Reglamentos (CEE) de aplicación no 1674/72 y no 1686/72. Estos Reglamentos parten de la base de que sólo se concede la ayuda a las semillas certificadas conforme a las disposiciones de la Directiva 66/401, y esto se desarrolla en el sistema de contratos de multiplicación o de declaraciones de multiplicación. Un sistema así es innecesario para las semillas destinadas a la alimentación animal. Evidentemente, el régimen se basó en la idea de que, acoplándola a este sistema, se concedería la ayuda para el fin con que fue creada. El hecho de que a pesar de esto, con el beneficio de esta ayuda, la producción de semillas fuera utilizada, no obstante, para la alimentación animal, debe ser considerado como una laguna en el régimen pertinente. El Reino Unido también presagió este peligro. Ello se deduce del hecho de que este Estado miembro, ya antes de la adopción del régimen de ayuda a la alimentación animal, señaló a la Comisión el peligro de que los productores hicieran certificar sus cosechas, aunque gran parte de éstas deberían ser utilizadas para la alimentación animal. Además, a esto hay que añadir que evidentemente este problema no era importante cuando se introdujo el régimen de ayuda para las semillas, sino que ha surgido en los últimos años. Además, hay que señalar en este contexto que el artículo 5 del Reglamento (CEE) no 1674/72 obliga a los Estados miembros a establecer un régimen de control administrativo que garantice que se reúnen las condiciones requeridas para la concesión de la ayuda.

A mi juicio, hay que considerar el artículo 12 del Reglamento (CEE) no 2036/82 como una disposición declarativa. Esto se ve reforzado por el hecho de que, según los considerandos, se ha hecho esta añadidura «in the interests of clarity» (a efecto de clarificación). Es cierto que el Reino Unido ha sostenido que esta formulación ha sido introducida sin razón en este Reglamento, pero, al igual que la Comisión, opino que este régimen refleja la voluntad del Consejo, salvo que del Reglamento se deduzca otra cosa. Si el Reino Unido consideraba injusto este acto del Consejo, este Estado miembro podía haber insistido en que se modificara el Reglamento o interponer un recurso contra éste ante el Tribunal de Justicia.

4. La alegación de confianza legítima

Con carácter subsidiario, el Reino Unido ha alegado que la Comisión había despertado la confianza de que la acumulación de ayudas era justa. Este motivo se fundamenta, en primer lugar, en la consideración de que la Comisión no había declarado, al menos antes de la reunión de 16 de octubre de 1980, que la concesión de doble ayuda era injusta. A mi juicio se debe rechazar sin más este argumento. La cuestión de si la concesión de la ayuda es o era justa no depende del punto de vista de la Comisión, sino que está determinada por los Reglamentos pertinentes. Tampoco se puede hablar de negligencia por parte de la Comisión. Cuando en el curso de 1980 se planteó el problema de la concesión de doble ayuda, la Comisión no dudó en adoptar una postura clara, evidentemente tras un examen interno efectuado por sus servicios.

En segundo lugar, el Reino Unido señala las diferentes propuestas que hizo la Comisión, en el período comprendido entre finales de 1980 y mediados de 1982, para eliminar el problema de la concesión de doble ayuda. De esto se podría deducir que, por lo visto, la Comisión anteriormente consideraba que la concesión de doble ayuda era justa. Este argumento también carece de fundamento. Aunque pudieran interpretarse de esta forma los esfuerzos de la Comisión, lo cual a mi juicio no consta de ningún modo, las posteriores declaraciones sobre la ayuda concedida anteriormente —en los años 1978 y 1979— tampoco podrían subsanar la irregularidad de dicha concesión por el motivo de que posteriormente se hubiera despertado la confianza de que la concesión de ayuda fuera justa.

III — El litigio sobre la venta de leche desnatada en polvo y de mantequilla

Esta parte de la demanda se refiere a las consecuencias de una modificación de los tipos de cambio representativos, aplicados en la política agrícola común. En el caso de autos se plantea la cuestión de qué momento debe ser tomado en consideración para convertir en moneda nacional el precio expresado en unidades de cuenta.

1. La legislación aplicable

a) El valor de la unidad de cuenta

El Reglamento (CEE) no 1134/68 del Consejo (DO 1968, L 188, p. 1) contenía normas más detalladas para la aplicación del Reglamento (CEE) no 653/68 (DO 1968, L 123, p. 4) relativo a las condiciones para la modificación de la unidad de cuenta utilizada en el sector agrícola. El artículo 4 del primer Reglamento citado establecía que para las transacciones en el marco de la política agrícola común, la conversión de unidades de cuenta en moneda nacional se haría conforme a la relación vigente en el momento de realizarse la transacción. Con arreglo al artículo 6 «se considera como momento de realización de la transacción la fecha en la que, en el sentido de la normativa comunitaria o, a falta de ésta y en espera de la misma, de la normativa del Estado miembro afectado, se produce el hecho por el que se hace exigible el importe relativo a esta transacción». Para mayor brevedad, este hecho se denomina generalmente hecho generador.

b) La venta de leche desnatada en polvo y de mantequilla

En el período determinante para este asunto eran aplicables a la venta de leche desnatada en polvo y de mantequilla los siguientes Reglamentos:

— Reglamento (CEE) no 1282/72, relativo a la venta de mantequilla a precio reducido al ejército y a las unidades asimiladas (DO 1972, L 142, p. 14; EE 03/06, p. 37);

— Reglamento (CEE) no 1717/72, relativo a la venta de mantequilla a precio reducido a instituciones y colectividades sin fin lucrativo (DO 1972, L 181, p. 11; EE 03/06, p. 67);

— Reglamento (CEE) no 2213/76, relativo a la venta de leche desnatada en polvo procedente de existencias públicas (DO 1976, L 249, p. 6; EE 03/11, p. 40);

— Reglamento (CEE) no 443/77, relativo a la venta a un precio determinado de leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de ganado porcino y de aves de corral (DO 1977, L 58, p. 16; EE 03/12, p. 15);

— Reglamento (CEE) no 649/78, relativo a la comercialización a precio reducido de mantequilla de intervención destinada al consumo directo en forma de mantequilla concentrada (DO 1978, L 86, p. 33; EE 03/13, p. 266).

2. El litigio

En el curso de los ejercicios presupuestarios de que se trata, el Intervention Board for Agricultural Produce aplicó el tipo de cambio representativo vigente en la época en que este organismo había recibido y aceptado la oferta de compra. Como consecuencia de las continuas devaluaciones del tipo verde en este período, los precios de compra imputados por el Board eran inferiores a los que hubieran sido, caso de haberse aplicado el tipo de cambio vigente en el momento en que se retiraron realmente los productos de las existencias de intervención. La Comisión se negó a imputar al FEOGA los importes provenientes de estas diferencias. Según la Comisión se debería haber aplicado este último tipo de cambio. El Reino Unido sostiene que, a falta de disposiciones comunitarias sobre la determinación del hecho generador, es aplicable la normativa nacional, de modo que es errónea la interpretación de la Comisión. Con carácter subsidiario, este Estado miembro alega un error excusable, imputable a la Comisión.

3. La definición del hecho generador

Antes de tratar esta cuestión de interpretación quiero llamar la atención del Tribunal de Justicia sobre las conclusiones del Abogado General Sr. Slynn, de 23 de octubre de 1985, en los asuntos acumulados 129 y 130/84 (Italia contra Comisión) en los que se planteaba un problema análogo.

La primera cuestión que se plantea es la de saber si los artículos 4 y 6 del Reglamento (CEE) no 1134/68 indican el lugar del hecho generador para las ventas de leche desnatada en polvo y de mantequilla, en aplicación de los cinco Reglamentos antes citados. En mi opinión, se puede responder, sin más, con la negativa. El artículo 6 de este Reglamento solamente da una definición abstracta del concepto de «hecho generador». Como la Comisión ha hecho notar, el texto inglés difiere, a este respecto, de las demás versiones lingüísticas. En sus conclusiones en el asunto 80/76 (Kerry Milk, Rec. 1977, p. 425) el Abogado General Sr. Capotorti ha consagrado al respecto una extensa argumentación. En realidad, en el asunto que nos ocupa, esta diferencia de definición no es importante, ya que esta definición del hecho generador tiene carácter abstracto y sólo puede ser aplicada a un caso concreto mediante disposiciones más precisas.

Respecto a la definición del hecho generador, el artículo 6 del Reglamento (CEE) no 1134/68 se remite en primer lugar a las disposiciones comunitarias. Según la Comisión, debe interpretarse esta remisión como relativa a los cinco Reglamentos que he citado antes y que regulan las ventas de leche desnatada en polvo y de mantequilla. Del sistema de estos Reglamentos resultaría que el hecho generador se refiere al día en que se retiren los productos de los almacenes públicos. Según el sistema de estos Reglamentos, el comprador puede resolver el contrato unilateralmente mientras no se haya pagado el precio de compra o el saldo de éste. El hecho de retirar los productos presupone que se ha pagado el precio de compra y que el contrato ya es definitivo. La Comisión ya ha dado a conocer este punto de vista durante la 442 reunión del comité de gestión competente en la materia. Añado, por otra parte, que este último elemento no puede ser considerado como un acto de legislación en el sentido del artículo 6 del Reglamento (CEE) ho 1134/68.

No puedo compartir el parecer de la Comisión. No se puede encontrar en ninguno de los cinco Reglamentos una referencia explícita o implícita para situar en el tiempo el hecho generador. También se podría deducir de los Reglamentos que el hecho generador es la celebración del contrato de venta ya que de este acto emanan derechos y obligaciones recíprocos. Además, a esto no causa quebranto alguno el que se trate de un derecho condicional —con la condición de que el comprador no resuelva el contrato—. A mi juicio, los cinco Reglamentos no pueden ser considerados como una «normativa comunitaria» en el sentido del artículo 6 del Reglamento (CEE) no 1134/68. Esta interpretación se ve apoyada igualmente por la legislación relativa al hecho generador en el sector de los cereales, del arroz y de la carne bovina. En ambos casos, el hecho generador es descrito con precisión por una reglamentación de la Comisión, a saber el Reglamento (CEE) no 1003/81 (DO 1981, L 100, p. 11; EE 03/21, p. 83) y el Reglamento (CEE) no 2182/77 (DO 1977, L 251, p. 60; EE 03/13, p. 58). Sin querer transponer estas disposiciones al caso presente, opino que de esto se puede deducir que la localización en el tiempo del hecho generador puede exigir una legislación específica.

Como, a mi juicio, es evidente la ausencia en el sector lácteo de disposiciones específicas que determinen el hecho generador, queda por resolver la cuestión de si la calificación de la celebración del contrato en virtud del Derecho nacional puede ser considerada como irregular. Considero que este no es el caso. El Reglamento (CEE) no 1676/85 (DO 1985, L 164, p. 1) ha derogado el Reglamento (CEE) no 1134/68. En el artículo 5 del Reglamento primeramente citado se describen los diversos hechos generadores con mayor claridad que antes. En él se dice que se entiende por hecho generador, en lo que se refiere a los importes que figuren en los contratos, la celebración del contrato, salvo disposición en contrario. Aunque esta legislación no es aplicable al caso presente, muestra, no obstante, que se puede calificar la celebración del contrato como hecho generador. A mi juicio, en ausencia de legislación comunitaria, se puede considerar que la elección hecha por el Reino Unido es conforme a derecho.

IV — Conclusión

En conclusión, propongo que:

1) Se declaren nulas las Decisiones 84/212/CEE y 84/213/CEE, de 8 de febrero de 1984, por cuanto en ellas se deniega que los importes relativos a la venta de leche desnatada en polvo, procedente de las existencias de intervención, sean imputados al FEOGA.

2) Se desestime el recurso en sus restantes pretensiones.

3) Cada parte cargue con sus propias costas.

( *1 ) Traducción del neerlandés.