Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 18 de junio de 1998. - Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude y otros contra Gedeputeerde Staten van Noord-Holland. - Petición de decisión prejudicial: Raad van State - Países Bajos. - Directiva 85/337/CEE del Consejo - Nueva autorización de un plan de ordenación territorial. - Asunto C-81/96.



Recopilación de Jurisprudencia 1998 página I-03923



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

Medio ambiente - Evaluación de la incidencia de determinados proyectos sobre el medio ambiente - Directiva 85/337/CEE - Proyecto autorizado antes de la fecha de expiración del plazo de adaptación - Comienzo de un nuevo procedimiento de autorización tras esta fecha - Proyecto sometido a las obligaciones de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente

(Directiva 85/337/CEE del Consejo)

Índice

La Directiva 85/337, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que no permite a un Estado miembro dispensar de las obligaciones relativas a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos recogidos en su Anexo I cuando:

- estos proyectos ya han sido objeto de una autorización antes del 3 de julio de 1988, fecha de expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva;

- la autorización no ha ido precedida de un estudio medioambiental que cumpla los requisitos de la Directiva y no ha sido utilizada, y

- se ha iniciado formalmente un nuevo procedimiento de autorización después del 3 de julio de 1988.

Es cierto que el principio de evaluación del impacto sobre el medio ambiente obligatoria, conforme a la Directiva, no es aplicable en el caso en el que el procedimiento de autorización se inició antes del 3 de julio de 1988 y sigue en curso en esa fecha. En efecto, se trata de evitar que procedimientos ya complejos a nivel nacional y formalmente iniciados antes de dicha fecha se vean lastrados y retrasados a consecuencia de requisitos específicos exigidos por la Directiva. Sin embargo, estas consideraciones no se aplican a las circunstancias mencionadas, tanto menos cuanto que el nuevo procedimiento de autorización está abierto a los recursos previstos por el Derecho nacional.

Partes

En el asunto C-81/96,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por el Nederlandse Raad van State (Países Bajos), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre

Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude y otros

y

Gedeputeerde Staten van Noord-Holland,

una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Sexta),

integrado por los Sres.: H. Ragnemalm, Presidente de Sala; G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray y K.M. Ioannou (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. J. Mischo;

Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;

consideradas las observaciones escritas presentadas:

- Por los Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude;

- por los Burgemeester en wethouders van Amsterdam;

- en nombre del Sr. Schuitemaker y otros, por el Sr. L.D.H. Hamer, Abogado de Amsterdam;

- por los Gedeputeerde Staten van Noord-Holland;

- en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. J.G. Lammers, waarnemende Juridisch Adviseur del ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente;

- en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. W. Okresek, Ministerialrat del Bundeskanzleramt, en calidad de Agente;

- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. H. van Lier, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, asistido por el Sr. J. Stuyck, Abogado de Bruselas;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídas las observaciones orales de los Burgemeester en wethouders van Amsterdam, representados por el Sr. B. ter Haar, Abogado de Amsterdam; del Sr. Schuitemaker y otros, representados por el Sr. L.D.H. Hamer; de los Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, representados por el Sr. S.E. Bakker, funcionario, en calidad de Agente; del Gobierno neerlandés, representado por el Sr. J.S. van den Oosterkamp, adjunct Juridisch Adviseur del ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente, y de la Comisión, representada por los Sres. H. van Lier y J. Stuyck, expuestas en la vista de 22 de enero de 1998;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 5 de marzo de 1998;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante resolución de 12 de marzo de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de marzo siguiente, el Nederlandse Raad van State planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9; en lo sucesivo, «Directiva»).

2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de recursos interpuestos por varios interesados contra la Decisión de 18 de mayo de 1993 mediante la que los Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (Consejeros provinciales de Holanda del Norte) aprobaron el plan de ordenación territorial denominado «Ruigoord 1992», adoptado el 21 de septiembre de 1992 por el gemeenteraad (Consejo municipal) de Haarlemmerliede en Spaarnwoude, con arreglo a la Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stbl. 1962, p. 286; en lo sucesivo, «Ley de ordenación territorial»). El recurso se basaba en que la autorización de dicho plan no había ido precedida de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, conforme a las exigencias de la Directiva.

3 De los autos se deduce que el plan «Ruigoord 1992» afecta a un territorio con una superficie de alrededor de 6,5 km2, en el que se prevé principalmente la construcción de un puerto y de un polígono industrial que prolonga la zona portuaria occidental de Amsterdam, situada al este de dicho sector.

4 Las obras de ordenación previstas por este plan ya figuraban en el plan de ordenación «Landelijk gebied 1968» y en los planes regionales «Amsterdam-Noordzeekanaalgebied 1979» y «Amsterdam-Noordzeekanaalgebied 1987», cuya realización no pasó del terraplenado con arena, a finales de los años sesenta, de una parte del perímetro afectado. La autorización de estos planes no había ido precedida de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente que cumpliera lo exigido por la Directiva.

5 El plan de ordenación «Ruigoord 1984», adoptado por el gemeenteraad de Haarlemmerliede en Spaarnwoude el 25 de septiembre de 1984, destinaba la mayor parte de la zona de que se trata a fines recreativos. Este plan fue en gran parte rechazado por decisiones de los Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, de 5 de marzo de 1985. El objetivo del plan de ordenación «Ruigoord 1992» es sustituir el plan de ordenación «Landelijk gebied 1968».

6 Con arreglo al apartado 1 del artículo 1 de la Directiva, ésta se aplica a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos públicos y privados que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.

7 Con arreglo al apartado 2 del artículo 1, se entenderá por proyecto «la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras» y «otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo». Conforme a la misma disposición, se entiende por autorización «la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto».

8 El apartado 1 del artículo 2 de la Directiva dispone lo siguiente:

«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones.

Estos proyectos se definen en el artículo 4.»

9 Del artículo 4 de la Directiva, en relación con el punto 8 del Anexo I, se deduce que deberán someterse a una evaluación los proyectos que se refieran a puertos de comercio marítimo, así como a las vías navegables y a los puertos de navegación interior que permitan el paso de barcos superiores a 1.350 toneladas.

10 Con arreglo al apartado 1 del artículo 12 de la Directiva, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para cumplir la presente Directiva en un plazo de tres años a partir de su notificación. Dado que la Directiva se notificó a los Estados miembros el 3 de julio de 1985, este plazo expiró el 3 de julio de 1988.

11 El ordenamiento jurídico neerlandés fue adaptado a la Directiva, entre otros, por el Besluit milieu-effectrapportage, de 20 de mayo de 1987 (Decreto relativo a la elaboración de un informe de impacto medioambiental, Stbl. 1987, p. 278; en lo sucesivo, «Decreto MER»). Este Decreto indica los proyectos (denominados «actividades») que precisan un estudio medioambiental. Así, la construcción de un puerto de uso civil para la navegación interior o para la navegación marítima se califica de «actividad» cuando se trata de un puerto que permita el acceso de buques de 1.350 toneladas o más, de forma que la adopción de un plan o de un plan de ordenación que prevea por primera vez la posibilidad de construir un puerto de tales características debe ir precedida de un estudio de impacto medioambiental.

12 No obstante, el apartado 2 del artículo 9 del Decreto MER establece que la elaboración de un informe de repercusiones sobre el medio ambiente no es obligatoria en caso de que una «actividad» en el sentido del Decreto esté recogida en un plan vigente de restructuración o de ocupación de suelos o en un plan regional vigente.

13 Según el apartado 1 del artículo 10 y el apartado 1 del artículo 28 de la Ley de ordenación territorial, los planes de ordenación territorial se adoptan en el seno del gemeenteraad y a continuación se someten a la aprobación de los Gedeputeerde Staten. Estos pueden, además, obligar al gemeenteraad a adoptar o a revisar un plan de ordenación.

14 El órgano jurisdiccional nacional ante el que se presentó el litigio señala que, con arreglo al Decreto MER, no era necesaria la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente que, en principio, habría debido preceder al plan controvertido, puesto que este último había sido tomado de planes anteriores.

15 Dudando de la compatibilidad de esta normativa con la Directiva, el Nederlandse Raad van State suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Permite la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que se conceda autorización para un proyecto mencionado en el Anexo I de la Directiva sin que dicha autorización haya ido precedida de un estudio medioambiental, al que se refiere la Directiva, cuando el objeto de dicha autorización es un proyecto que ya había obtenido una autorización antes del 3 de julio de 1988, pero nunca se hizo uso de esta última y que no había ido precedida de un estudio medioambiental que cumpliera los requisitos que la Directiva establece al respecto?»

16 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta fundamentalmente si debe interpretarse la Directiva en el sentido de que permite a un Estado miembro dispensar de las obligaciones relativas a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente a los proyectos recogidos en su Anexo I cuando:

- estos proyectos ya han sido objeto de una autorización antes del 3 de julio de 1988, fecha de expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva;

- la autorización no ha ido precedida de un estudio medioambiental que cumpla los requisitos de la Directiva y no ha sido utilizada, y

- se ha iniciado formalmente un nuevo procedimiento de autorización después del 3 de julio de 1988.

17 Los demandantes en el procedimiento principal afirman que la aprobación de un plan de ordenación territorial constituye una decisión que faculta a las autoridades a ejecutar el proyecto. Por tanto, equivale a una autorización en el sentido del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva. Puesto que dispensa a las autoridades nacionales de proceder a una evaluación de los efectos producidos sobre el medio ambiente por planes que deberían someterse a tal evaluación, el Decreto MER es contrario a la Directiva y no debería aplicarse en la medida en que es una norma nacional contraria a la Directiva.

18 Según el Gobierno austriaco y la Comisión, la obligación de evaluar las repercusiones sobre el medio ambiente sólo se refiere a los proyectos que dan lugar a la concesión de una autorización. Ahora bien, las aprobaciones de planes de ordenación territorial no contienen, en principio, ninguna disposición que confiera a un maestro de obras determinado el derecho a realizar el proyecto. Al no poder ser consideradas como autorizaciones en el sentido del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva, no generan la obligación de elaborar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente.

19 El Gobierno neerlandés alega, por el contrario, que, puesto que su objetivo es sustituir al plan «Landelijk gebied 1968», el plan controvertido constituye una simple prórroga de este último, que ya había sido autorizado y era irrevocable. Pues bien, tal supuesto, en el que se ha concedido la autorización relativa a proyectos recogidos en el Anexo I de la Directiva antes de que expire el plazo de adaptación del Derecho interno a dicha Directiva, pero en el que, por otras razones formales o materiales, se impone una nueva autorización, es competencia de los Estados miembros. Por tanto, no es aplicable la obligación de efectuar un estudio medioambiental conforme a las exigencias de la Directiva.

20 Con carácter preliminar, debe recordarse que corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar, en cada caso y basándose en la normativa nacional aplicable, si la aprobación de un plan de ordenación territorial implica una autorización en el sentido del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva, es decir, una decisión de la autoridad competente que confiera al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto.

21 En el presente asunto, de la resolución de remisión se deduce claramente que el órgano jurisdiccional nacional considera probado que las aprobaciones de los planes de que se trata implican tal autorización.

22 Para responder a la cuestión del órgano jurisdiccional nacional debe señalarse que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Directiva no contiene ninguna disposición que permita interpretarla en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a eximir de la obligación de evaluación del impacto ambiental a los proyectos cuyos procedimientos de autorización se hayan iniciado después de la fecha límite del 3 de julio de 1988 (sentencia de 9 de agosto de 1994, Bund Naturschutz in Bayern y otros, C-396/92, Rec. p. I-3717, apartado 18). De ello se deduce que, en tales proyectos, debe respetase el principio enunciado en el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, conforme al cual los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente deben someterse a una evaluación de dichas repercusiones.

23 No obstante, puesto que la Directiva no contiene ninguna disposición transitoria relativa a los proyectos cuyo procedimiento de autorización se hubiera iniciado antes del 3 de julio de 1988 y siguiera en curso en esa fecha, el Tribunal de Justicia ha declarado que el citado principio sólo es aplicable en el caso en el que la fecha de presentación formal de la solicitud de autorización de un proyecto sea anterior al 3 de julio de 1988. En efecto, el Tribunal de Justicia ha considerado que este criterio formal es el único conforme con el principio de seguridad jurídica y adecuado para mantener el efecto útil de la Directiva (sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, C-431/92, Rec. p. I-2189, apartado 32).

24 El motivo de esta consideración es que la Directiva se refiere en gran medida a proyectos de determinada envergadura, cuya realización precisa a menudo un largo período de tiempo. Por tanto, no sería oportuno que procedimientos ya complejos a nivel nacional y formalmente iniciados antes de la fecha de expiración del plazo de adaptación a la Directiva se vean lastrados y retrasados a consecuencia de requisitos específicos exigidos por ésta, y que situaciones ya formadas se vean afectadas por ello.

25 No obstante, las circunstancias del presente asunto no se refieren a un procedimiento de autorización, relativo a un proyecto que deba someterse a una evaluación, formalmente iniciado antes del 3 de julio de 1988 y cuya tramitación siga en curso en esa fecha. Por el contrario, se trata de una solicitud presentada después del 3 de julio de 1988 y destinada a obtener una nueva autorización para un proyecto del tipo mencionado en el Anexo I de la Directiva y que recoge las obras de ordenación previstas por un proyecto que fue objeto, varios años o incluso decenios antes, de una autorización, sin que se hubiera realizado un estudio de repercusiones sobre el medio ambiente que cumpliera los requisitos de la Directiva. No obstante, el proceso de realización del proyecto de que se trata, cuyo maestro de obras es una autoridad pública, prácticamente no se ha iniciado.

26 En tal supuesto, las consideraciones que indujeron al Tribunal de Justicia a reconocer la no aplicación del principio de evaluación medioambiental en la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, no podrían aplicarse, tanto menos cuanto que el nuevo procedimiento de autorización está abierto a los recursos previstos por el Derecho nacional.

27 De ello se deduce que, cuando, como sucede en el procedimiento principal, por motivos inherentes a la normativa nacional aplicable, se ha iniciado formalmente un nuevo procedimiento después del 3 de julio de 1988, este nuevo procedimiento debe someterse a la obligación de evaluación medioambiental que impone la Directiva. Cualquier otra solución sería contraria al principio de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos importantes sobre el medio ambiente que enuncia el artículo 2 de la Directiva e implicaría el riesgo de comprometer el efecto útil de ésta.

28 Por consiguiente, procede responder al órgano jurisdiccional nacional que la Directiva debe interpretarse en el sentido de que no permite a un Estado miembro dispensar de las obligaciones relativas a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos recogidos en su Anexo I cuando:

- estos proyectos ya han sido objeto de una autorización antes del 3 de julio de 1988, fecha de expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva;

- la autorización no ha ido precedida de un estudio medioambiental que cumpla los requisitos de la Directiva y no ha sido utilizada, y

- se ha iniciado formalmente un nuevo procedimiento de autorización después del 3 de julio de 1988.

Decisión sobre las costas

Costas

29 Los gastos efectuados por los Gobiernos neerlandés y austriaco, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Sexta),

pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Nederlandse Raad van State mediante resolución de 12 de marzo de 1996, declara:

La Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, debe interpretarse en el sentido de que no permite a un Estado miembro dispensar de las obligaciones relativas a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos recogidos en su Anexo I cuando:

- estos proyectos ya han sido objeto de una autorización antes del 3 de julio de 1988, fecha de expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva;

- la autorización no ha ido precedida de un estudio medioambiental que cumpla los requisitos de la Directiva y no ha sido utilizada, y

- se ha iniciado formalmente un nuevo procedimiento de autorización después del 3 de julio de 1988.