Conclusiones del Abogado General Fennelly presentadas el 5 de febrero de 1998. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Consejo de la Unión Europea. - Acto del Consejo - Acción común sobre el régimen de tránsito aeroportuario - Base jurídica. - Asunto C-170/96.



Recopilación de Jurisprudencia 1998 página I-02763



Conclusiones del abogado general

1 En el presente recurso de anulación, interpuesto con arreglo al artículo 173 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (en lo sucesivo, «Tratado» o «Tratado CE»), se solicita por vez primera al Tribunal de Justicia que controle la legalidad de un acto del Consejo que, según su tenor, se adoptó con arreglo al Título VI del Tratado de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Título VI»). El recurso, que tiene por objeto una Acción común del Consejo sobre visados de tránsito aeroportuario, plantea además ineludiblemente la cuestión de dilucidar si el Tribunal de Justicia tiene competencia para resolver un litigio de este tipo.

I. El acto impugnado

2 En el artículo 7 A del Tratado CE, inicialmente introducido mediante el artículo 13 del Acta Unica Europea, se prevé el establecimiento progresivo del mercado interior con arreglo a una serie de disposiciones que se relacionan en dicho artículo. El mercado interior se define como «un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado». El 10 de diciembre de 1993, tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, la Comisión presentó al Consejo, dos propuestas conexas relativas a la entrada y circulación en el territorio de los Estados miembros de nacionales de países terceros. (1) La primera era una Propuesta de Decisión, basada en el artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, por la que se aprueba el Convenio sobre el paso de las fronteras exteriores de los Estados miembros; la segunda era la Propuesta que, con una serie de modificaciones, se convirtió en el Reglamento (CE) nº 2317/95 del Consejo, de 25 de septiembre de 1995, por el que se determinan los países terceros cuyos nacionales deben estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros (2) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 2317/95»). La Propuesta de Decisión relativa al Convenio no se adoptó.

3 Los visados de tránsito aeroportuario, aunque estaban previstos en el Reglamento propuesto por la Comisión, se excluyeron expresamente del ámbito de aplicación del Reglamento nº 2317/95. El objeto del presente recurso es la Acción común, de 4 de marzo de 1996, adoptada por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, sobre el régimen del tránsito aeroportuario (3) (en lo sucesivo, «Acción común»), que se basa en una iniciativa de febrero de 1995 de la Presidencia francesa del Consejo.

4 En el artículo 1 se define el «visado de tránsito aeroportuario» (en lo sucesivo, «VTA») como «la autorización a la que estarán sujetos los nacionales de determinados terceros países, como excepción al principio de libre tránsito recogido en el Anexo 9 del Convenio de Chicago relativo a la Aviación Civil Internacional, para transitar por la zona internacional de los aeropuertos de los Estados miembros». Con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 2, corresponderá a los servicios consulares de los Estados miembros expedir los VTA, en las condiciones fijadas por cada Estado miembro «sin perjuicio de la adopción por el Consejo de criterios relativos a la tramitación y expedición de los visados». (4) En el apartado 3 del artículo 2 se establece que desde la entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 1683/95 del Consejo, de 29 de mayo de 1995, por el que se establece un modelo uniforme de visado (5) (en lo sucesivo, «Reglamento sobre el Modelo Uniforme»), los Estados miembros deberán respetar dicho Reglamento al expedir los VTA.

5 En el artículo 3 se obliga a los Estados miembros a exigir un VTA a los nacionales de los países terceros que se enumeran, si no son ya titulares de un visado de entrada o de tránsito. Los Estados miembros podrán dispensar a determinadas categorías de personas del requisito del visado, y «en particular, [a] [...] los miembros de la tripulación de aeronaves y buques, los titulares de pasaportes diplomáticos, oficiales o de servicio, los titulares de permisos de residencia o de documentos de efecto equivalente expedidos por un Estado miembro [y] los titulares de visados expedidos por un Estado miembro, o por un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo». Cada Estado miembro es libre de decidir si exige un VTA a nacionales de terceros países no mencionados en la lista y de determinar el régimen de tránsito aeroportuario aplicable a los apátridas y personas con estatuto de refugiado (artículos 5 y 6). Los artículos 7, 8 y 10 se refieren a la comunicación de las medidas nacionales a los demás Estados miembros y al Consejo, a su publicación en el Diario Oficial, a los requisitos informativos y a la entrada en vigor de la Acción común (1 de octubre de 1996 para doce Estados miembros y 1 de octubre de 1997 para Dinamarca, Finlandia y Suecia), en tanto que en el artículo 9 se dispone que la Acción común «no impedirá una armonización más intensa, entre determinados Estados miembros, en materia de tránsito aeroportuario, cuyo alcance superase el de la lista común que figura en el Anexo». En el Anexo de la Acción común se relacionan los diez países terceros (6) cuyos nacionales precisan de VTA.

6 Mediante recurso inscrito en el Registro del Tribunal de Justicia el 15 de mayo de 1996, la Comisión solicitó al Tribunal que anulara la Acción común y condenara en costas al Consejo. El Parlamento Europeo intervino en apoyo de la Comisión, y el Reino de Dinamarca, la República Francesa y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte intervinieron en apoyo del Consejo.

II. Análisis

a) Competencia del Tribunal de Justicia

7 El Reino Unido sostiene que el recurso es «manifiestamente inadmisible», dado que tiene por objeto la anulación de una medida supuestamente adoptada con arreglo al artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, en tanto que la competencia del Tribunal de Justicia se limita a controlar las «medidas cuyo fundamento jurídico sea un artículo del Tratado CE». El Consejo y los demás Estados miembros, en cambio, han aceptado la competencia del Tribunal, pero esta cuestión es digna de atención ya que plantea por vez primera la relación existente entre el ejercicio de la competencia del Tribunal de Justicia derivada del Tratado CE y la adopción de un acto de conformidad con disposiciones del Tratado de la Unión Europea que han sido cuidadosamente excluidas de su control. En el presente caso, considero que la cuestión puede resolverse basándose en la jurisprudencia existente y a la luz de las disposiciones de los artículos L y M del Tratado de la Unión Europea.

8 En efecto, en la letra c) del artículo L se dispone que «[l]as disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea [...] relativas a la competencia del Tribunal de Justicia [...] y al ejercicio de dicha competencia [...] serán aplicables a [...] [los] artículos L a S» del Tratado de la Unión Europea. En el artículo M se dispone que, sin perjuicio de las disposiciones por las que se modifican expresamente los Tratados comunitarios, «ninguna disposición del presente Tratado [de la Unión Europea] afectará a los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea ni a los Tratados y actos subsiguientes que los hayan modificado o completado». El artículo L en relación con el artículo M amplía la potestad de control jurisdiccional de que disfruta el Tribunal de Justicia con arreglo a las cláusulas de competencia de cada uno de los Tratados comunitarios, con el fin de garantizar el respeto de las disposiciones de dichos Tratados. Por tanto, el Tribunal debe poder pronunciarse sobre si alguna disposición del «presente Tratado», es decir, el Tratado de la Unión Europea, incluidos los actos adoptados con arreglo al mismo, «afecta» a los Tratados comunitarios. Es más, en mi opinión el artículo M se introdujo en el Tratado de la Unión Europea con el fin específico de garantizar que el Consejo y los Estados miembros, al ejercer sus facultades derivadas de los Títulos V y VI de dicho Tratado, no invadieran el ámbito de las competencias atribuidas a las Comunidades con arreglo a sus respectivos Tratados constitutivos y modificativos.

9 En mi opinión, del artículo M se desprende que las disposiciones del Título VI, por claras e inequívocas que sean, no pueden aplicarse de modo que limiten en modo alguno el alcance de las disposiciones del Tratado CE, interpretadas de conformidad con las reglas normales de interpretación del Derecho comunitario. En particular, no estoy de acuerdo con la opinión de Dinamarca según la cual el ámbito de aplicación de cada una de las disposiciones pertinentes tiene «límites móviles», al menos en la medida en que ello pueda implicar que el Consejo tendría la facultad de acudir al artículo K.3 aun cuando concurrieran los requisitos para la aplicación del artículo 100 C del Tratado.

10 La siguiente cuestión que se suscita es en qué medida el Tribunal de Justicia, al conocer de un recurso de anulación como el presente y, más en particular, al considerar la cuestión de la admisibilidad, puede examinar el contenido y alcance del acto impugnado, a pesar de las limitaciones impuestas a su facultad de interpretación. La Comisión invocó la salvedad contenida en el artículo K.1, según la cual el ejercicio de las facultades de la Unión previstas en dicha disposición se considera «sin perjuicio de las competencias de la Comunidad Europea»; al igual que en el asunto Parlamento/Consejo, (7) el Consejo solicitó expresamente al Tribunal de Justicia que adoptara una «lectura comparativa» de las disposiciones de los respectivos Tratados, en tanto que el Reino Unido sostuvo que «el control [de los titulares de un VTA] tiene un objeto claramente comprendido en el tenor del artículo K.1 del TUE». En mi opinión, el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse con carácter vinculante sobre ninguna de estas cuestiones. La conclusión de que el acto impugnado es ilegal sólo puede basarse en una infracción del artículo M (interpretado en relación con la disposición pertinente de un Tratado comunitario o un principio de Derecho comunitario). La adopción de una lectura comparativa implicaría la existencia de una competencia sustantiva directa para interpretar el Título VI, competencia que no tiene este Tribunal. El Tribunal tampoco puede pronunciarse con carácter vinculante sobre el objeto del artículo K.1 del Tratado de la Unión Europea; en el asunto Grau Gomis y otros, en el que se declaró la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial, que claramente tenía por objeto que el Tribunal se pronunciara sobre las obligaciones de los Estados miembros previstas en el artículo B del Tratado de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia declaró que, en virtud del artículo L, «es manifiestamente incompetente para interpretar este artículo en el marco de un procedimiento prejudicial». (8)

11 No obstante, estas limitaciones de la competencia del Tribunal no le privan de la facultad de examinar el contenido del acto impugnado a efectos del presente recurso. En cierta medida, la situación es análoga a la que se suscitó en el asunto Hurd, en el que el Tribunal tuvo que decidir, entre otras cosas, si, al interpretar las disposiciones del artículo 3 del Acta, de 22 de enero de 1972, relativa a las condiciones de adhesión y a las adaptaciones de los Tratados (en lo sucesivo, «Acta de Adhesión de 1972»), tenía competencia, en virtud del artículo 177 del Tratado CEE y del artículo 150 del Tratado CEEA, para interpretar el Estatuto de la Escuela Europea, el Protocolo relativo a la creación de Escuelas Europeas y determinadas decisiones de ejecución. En el artículo 3 del Acta de Adhesión de 1972 se dispone que los nuevos Estados miembros «se comprometen a adherirse [...] a cualquier otro acuerdo celebrado por los Estados miembros originarios relativo al funcionamiento de las Comunidades o que guarde relación con la acción de éstas». El Tribunal, señalando que las disposiciones relativas a las Escuelas Europeas no eran disposiciones del Tratado ni actos de las Instituciones, declaró que carecía de competencia para interpretar dichas disposiciones mediante una decisión prejudicial. Sin embargo, en virtud de su competencia para interpretar el artículo 3, estaba facultado para «interpretar los actos contemplados por esta disposición [...] [únicamente] para determinar su campo de aplicación, pero no para definir las obligaciones que de ellos se derivan para los Estados miembros». (9) Por el mismo motivo, considero que este Tribunal puede interpretar actos supuestamente adoptados con arreglo al Título VI del Tratado de la Unión Europea, para dilucidar si se refieren a cuestiones que más correctamente están comprendidas en el ámbito de competencia de la Comunidad, establecido en el artículo M. De este modo, el Tribunal no interpreta disposiciones del Tratado de la Unión Europea excluidas de su competencia ni se pronuncia sobre la validez de actos válidamente adoptados con arreglo a dichas disposiciones. Sólo examina dichos actos en relación con los Tratados comunitarios, ámbito en el que la competencia del Tribunal es incuestionable.

12 En mi opinión, el hecho de que el acto impugnado se adoptara, según su tenor, de conformidad con el Título VI del Tratado de la Unión Europea no cuestiona ni afecta a la competencia de este Tribunal para conocer del presente recurso de anulación. En efecto, la Comisión sostiene que dicho acto, aunque aparentemente fue adoptado en el marco del Tratado de la Unión Europea, constituye, en realidad, el ejercicio por parte del Consejo de una competencia de la Comunidad prevista en el artículo 100 C del Tratado CE. De la jurisprudencia se desprenden dos tesis generales. En primer lugar, ni los Estados miembros ni las Instituciones comunitarias pueden adoptar, fuera del marco comunitario, actos con respecto a una cuestión que es competencia exclusiva de la Comunidad. En segundo lugar, en el control jurisdiccional de dicho acto impugnado, el Tribunal adopta lo que el Abogado General Sr. Jacobs denomina un «enfoque funcional», (10) dando preferencia al examen del contenido y efectos en lugar de a la forma.

13 Esta línea jurisprudencial se inicia con la sentencia Comisión/Consejo (11) (en lo sucesivo, «sentencia AETR»), que se refería a una deliberación en el marco del Consejo que coordina las negociaciones de los Estados miembros, bajo los auspicios de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, relativas al Acuerdo Europeo sobre Transportes por Carretera. El Tribunal de Justicia, tras examinar la competencia comunitaria en el estado de desarrollo entonces alcanzado, declaró que excluía «la posibilidad de una competencia concurrente de los Estados miembros, dado que toda medida adoptada fuera del marco de las Instituciones comunes es incompatible con la unidad del mercado común y la aplicación uniforme del Derecho comunitario». (12) Rechazó el argumento del Consejo según el cual la coordinación de políticas «no imponía ninguna obligación ni modificaba ninguna situación jurídica», puesto que «el artículo 173 contempla como actos recurribles todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones destinadas a producir un efecto jurídico». (13) A efectos de la admisibilidad del recurso, se consideró que el acto controvertido era un acto del Consejo.

14 En la sentencia «Bangladesh I», que se refería, en cambio, a un acto de un Estado miembro, (14) el Tribunal de Justicia siguió un razonamiento similar al examinar la admisibilidad de un recurso de anulación interpuesto por el Parlamento contra el Consejo. En ese asunto el acto controvertido era una Decisión adoptada en una sesión del Consejo con el fin de conceder una ayuda especial a Bangladesh después de un violento ciclón que, en abril de 1991, había azotado al país; en la nota de prensa del Consejo mediante la que se publicó la Decisión se señaló que ésta había sido adoptada por «los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo». El Parlamento sostuvo que, jurídicamente, se trataba de una decisión del Consejo. El Tribunal de Justicia observó, en primer lugar, que «los actos adoptados por los representantes de los Estados miembros, cuando no actúan en calidad de miembros del Consejo, sino en calidad de representantes de su Gobierno, ejerciendo así conjuntamente las competencias de los Estados miembros, no están sometidos al control de legalidad ejercido por el Tribunal de Justicia». Añadió que «[a] este respecto [...] es indiferente que tal acto se denomine "acto de los Estados miembros reunidos en [el] seno del Consejo" o "acto de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo"». No obstante, el Tribunal recordó que, según la sentencia dictada en el asunto AETR, «el recurso de anulación debe estar disponible por lo que respecta a todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, destinadas a producir efectos jurídicos», y prosiguió declarando que:

«no basta con que un acto se califique de "decisión de los Estados miembros" para sustraerlo al control establecido en el artículo 173 del Tratado. Para ello es preciso además comprobar que dicho acto, habida cuenta de su contenido y del conjunto de las circunstancias en las que se adoptó, no constituye en realidad una decisión del Consejo.

De ello se desprende que la apreciación de la admisibilidad del recurso va unida a la que deba hacerse de los motivos invocados en contra del acto controvertido». (15)

15 El Tribunal adoptó una postura similar en la sentencia «Fondo Europeo de Desarrollo», (16) en la que, sin ninguna duda, el acto controvertido había sido adoptado por el Consejo, como ocurre con la Acción común impugnada en el presente asunto. El Consejo, al igual que en este caso, sostuvo que había actuado fuera del marco del Tratado. El Tribunal de Justicia declaró que «debe declararse la admisibilidad de un recurso [...] [de anulación interpuesto con arreglo al artículo 173] contra un acto de una Institución que tiende a producir efectos jurídicos, con independencia de la cuestión de si dicho acto fue adoptado por la Institución con arreglo a disposiciones del Tratado». (17) En mi opinión, conceder inmunidad de control jurisdiccional a los actos supuestamente adoptados con arreglo al Título VI contravendría el razonamiento adoptado por el Tribunal en estos asuntos y privaría de eficacia al artículo M.

16 El objeto del artículo 173, al disponer que el Tribunal de Justicia «controlará la legalidad de los actos [...] del Consejo», era claramente atribuir competencia al Tribunal sólo con respecto a los actos adoptados en el ámbito de aplicación del Tratado. No obstante, en mi opinión, para ejercer esta competencia el Tribunal de Justicia no está meramente facultado sino obligado, en virtud del artículo 164 del Tratado, a pronunciarse sobre si un acto impugnado del Consejo está o no comprendido en el ámbito de aplicación del Tratado.

17 Las partes no discuten que la Acción común es un instrumento vinculante destinado a producir efectos jurídicos. En mi opinión la referencia efectuada por el Consejo al apartado 4 del artículo J.3 del Título V para ilustrar esta tesis dista de ser concluyente, puesto que dicha disposición se limita, según su tenor, a la «acción común en los ámbitos de política exterior y de seguridad». Por otra parte, si el acto controvertido se hubiera adoptado sobre la base del apartado 1 del artículo 100 C, como la Comisión sostiene que debía haberse hecho, los términos en que está formulado no dejan duda alguna en cuanto a la intención de crear obligaciones vinculantes. Cabe añadir que, en cualquier caso, en tales circunstancias el Tribunal de Justicia sólo podría efectuar una comprobación, prima facie, del carácter del instrumento; en la fase de admisibilidad no podría, por ejemplo, decidir definitivamente que un acto es vinculante si, en cuanto al fondo, debiera declarar que no está comprendido en el ámbito de aplicación de los Tratados comunitarios.

18 Por consiguiente, considero que el Tribunal tiene competencia para conocer del presente asunto y que la admisibilidad del recurso de la Comisión sólo puede examinarse a la luz del fondo del asunto.

b) Sobre el fondo

19 Antes de examinar el fondo del litigio, puede ser útil intentar determinar los motivos por los que se concedió a la Comunidad la competencia limitada de que disfruta en virtud del artículo 100 C del Tratado, cuando las cuestiones de la política relativa a los nacionales de países terceros están, por lo general, excluidas del ámbito de su competencia normativa. (18) Simplificando al máximo, el problema se deriva de la relación, inevitablemente estrecha, existente entre la creación de un mercado interior, que tiene por objeto permitir la libre circulación de personas en una Comunidad «sin fronteras interiores», y la regulación de la entrada y circulación de nacionales de países terceros en el territorio de los Estados miembros. En particular, el hecho de que los Estados miembros controlen, mediante visados, la circulación de los nacionales de países terceros es, en la práctica, irreconciliable con la supresión total de los controles fronterizos interiores. Por una parte, el mantenimiento de controles destinados a restringir la entrada y circulación de nacionales de países terceros afecta necesariamente a la libre circulación de los ciudadanos comunitarios. (19) Por otra, su supresión imposibilitaría a cualquier Estado miembro exigir el cumplimiento de los requisitos en materia de visados. Es bien sabido que, en el momento en que se celebró el Tratado de la Unión Europea, las políticas de los Estados miembros sobre esta cuestión diferían en gran medida.

20 En el Tratado de la Unión Europea se pretendió hacer frente a esta situación, entre otras cosas, atribuyendo competencia legislativa a la Comunidad para establecer una lista común de países terceros cuyos nacionales deben estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros. La existencia de dicha lista común debería reducir la posibilidad de eludir los requisitos en materia de visados y, en esa medida, facilitar la relajación y eventual supresión de los controles fronterizos interiores. Dada la potencial importancia de dicha medida para la libre circulación de personas en el mercado interior y la conveniencia de una decisión rápida, en el apartado 3 del artículo 100 C se previó que, a partir del 1 de enero de 1996, el Consejo debería pronunciarse por mayoría cualificada; es este requisito relativo a la votación el que regulará la adopción del Reglamento que sustituya al Reglamento nº 2317/95 que, como se indicó anteriormente, ha sido anulado.

21 La cuestión central que ha de examinarse en el presente caso es el significado de la expresión «cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros», contenida en el apartado 1 del artículo 100 C. En efecto, dicha cuestión decide que el VTA esté comprendido en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 100 C. Si, como sostiene el Consejo, esta expresión se refiere sólo al cruce de un punto de control fronterizo y el VTA no permite dicho cruce, no se reunirían los requisitos para aplicar el apartado 1 del artículo 100 C, y deberían desestimarse las tesis de la Comisión. Como observé en otra ocasión, esta disposición debe interpretarse a la luz de su letra, sistema y espíritu, y teniendo en cuenta el sistema y objetivos del Tratado. (20) No obstante, antes de volver a la interpretación del Tratado, examinaré una serie de textos que se refieren a los visados.

22 No me parecen concluyentes ni la formulación del propio apartado 1 del artículo 100 C ni los términos utilizados en otros instrumentos. Según la Comisión, por «cruzar las fronteras exteriores» se entiende la entrada física en el territorio del Estado miembro de que se trata, en tanto que el Consejo restringe el significado de dicha expresión al hecho de cruzar un punto de control fronterizo. A mi juicio, la terminología utilizada en los diversos instrumentos citados no siempre es coherente. En particular, el Consejo se ha basado en gran medida en el texto de la Instrucción Consular Común adoptada por las partes contratantes del Acuerdo de Schengen, que define específicamente los requisitos para la expedición de un visado uniforme, válido en el territorio de todas las Partes Contratantes. En el apartado 2.1 de este texto se define el término «visado uniforme» como la autorización o decisión de una parte contratante, fijada a un pasaporte, un título de viaje u otro documento válido, que permite a su titular cruzar fronteras, si bien se incluye en el ámbito de este término el VTA, que, de conformidad con el apartado 2.1.1, no permite a su titular acceder al territorio nacional del país de que se trata. Según mi parecer, no obstante, en el presente caso el Consejo defiende una definición del VTA que, por lo que respecta a la terminología utilizada, difiere de la que se deriva de la Instrucción Consular, suponiendo que se concediera a este documento un cierto valor interpretativo, en cuanto que, según el Consejo, el VTA autoriza a su titular a acceder al territorio nacional del país de que se trata pero no le autoriza a cruzar fronteras.

23 En el artículo 5 del Reglamento sobre el Modelo Uniforme, el Consejo definió el «visado» de modo que incluye «una autorización [...] exigida para entrar en su territorio, para [...] el tránsito a través del territorio o de una zona de tránsito de aeropuerto de dicho Estado miembro o de varios Estados miembros». Así pues, utilizó la expresión «entrar en [el] territorio» en el sentido de entrada física.

24 En mi opinión, en el cruce de una frontera deben diferenciarse dos aspectos. El primero de ellos es el hecho de entrar en el territorio de un país en sentido físico, sin que haya de cruzarse necesariamente un punto de control fronterizo; el segundo, es el hecho de entrar en el territorio en el sentido jurídico de cruzar un punto de control fronterizo. A primera vista, el requisito de visado se refiere primordialmente a los derechos legales de entrada de su titular, más que a su ubicación geográfica. En general, se entiende que la política en materia de visados es un medio de controlar el cruce de fronteras jurídicas, más que de fronteras físicas. En el caso de un viaje aéreo, cabe que el país de destino ni siquiera sea capaz de impedir a las personas la entrada física en su territorio; (21) sin embargo, la exigencia de visado le permite denegar la entrada jurídica en el punto de control fronterizo.

25 Hasta ahora, en Derecho comunitario el término «visado» se ha entendido en este sentido. En el apartado 2 del artículo 3 de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, (22) se dispone que, a la entrada en territorio de un Estado miembro, no se podrá imponer «ningún visado de entrada ni otra obligación equivalente» a los trabajadores comprendidos en el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva. El Tribunal de Justicia, en la sentencia Pieck, como de nuevo en la sentencia Comisión/Bélgica, interpretó esta expresión en el sentido de que comprende «cualquier formalidad necesaria para autorizar la entrada en el territorio de un Estado miembro además del control del pasaporte o de la tarjeta de identidad en la frontera, sea cual fuere el lugar y el momento en que se emita dicha autorización e independientemente de su forma». (23) La vinculación que se efectúa en este pasaje entre las formalidades de entrada y la correlativa entrada física en el territorio del Estado miembro confirma mi opinión según la cual un visado, a efectos del apartado 1 del artículo 100 C, es una autorización concedida a su titular para pasar un control fronterizo y no simplemente para cruzar las fronteras geográficas de un Estado miembro.

26 De modo similar, en el artículo 5 del Reglamento nº 2317/95 (24) se prevé que «se entenderá por "visado", una autorización expedida por un Estado miembro o una decisión tomada por un Estado miembro, exigida para entrar en su territorio con vistas a [...] permanecer en dicho Estado miembro [...] durante un período cuya duración total no exceda de tres meses [o] transitar por el territorio de dicho Estado miembro o de varios Estados miembros, con exclusión del tránsito por la zona internacional de los aeropuertos y de los traslados entre aeropuertos de un Estado miembro». Una vez más, está claro que el visado previsto en el Reglamento es un documento jurídico que autoriza a pasar por un punto de control fronterizo.

27 Además, el significado de la expresión «cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros», generalmente aceptada en el momento de la elaboración del Tratado de la Unión Europea, es precisamente el que ahora invoca el Consejo. Así, al presentar su Propuesta de Decisión del Consejo por la que se aprueba el Convenio relativo al control de las personas en el cruce de las fronteras exteriores, (25) la Comisión propuso que por «fronteras exteriores» de un Estado miembro se entendiera sus fronteras terrestres o marítimas, o sus aeropuertos y puertos marítimos. Dado que los aeropuertos pueden estar situados a cientos de kilómetros de la frontera territorial de un Estado miembro concreto, se deduce que, con respecto a las formalidades relativas a los viajes aéreos, el concepto de cruce jurídico de las fronteras no equivale al cruce geográfico de los límites territoriales. Así lo confirman otras disposiciones de la misma Propuesta, en especial el apartado 1 del artículo 2, que se refiere expresamente al «Cruce de las fronteras exteriores», y en el que se dispone que «las fronteras exteriores de los Estados miembros de las Comunidades Europeas sólo podrán cruzarse por los puntos de paso autorizados que los Estados miembros deberán controlar permanentemente». De este proyecto de disposición, al igual que de los artículos 3 y 4 de dicha Propuesta, se desprende asimismo que, a diferencia de la opinión adoptada por la Comisión y el Parlamento en el presente asunto, el concepto de cruce jurídico de las fronteras exteriores, que es la modalidad de cruce a que se refiere el apartado 1 del artículo 100 C, se ha considerado, de modo general, equivalente al cruce de un punto de control fronterizo.

28 El Consejo se remite a la legislación del Reino Unido para ilustrar la práctica de los Estados miembros a este respecto. En el apartado 1 del artículo 11 de la Immigration Act 1971 se dispone que «a efectos de esta Ley, se considerará que [la] persona que llega al Reino Unido por [...] avión no entra en el Reino Unido a menos y hasta el momento en que desembarque, y en caso de que desembarque en [un aeropuerto] se considerará que no entra en el Reino Unido mientras permanezca en una zona (si la hubiere) del [aeropuerto] designada al efecto por un funcionario de inmigración». El Consejo sostiene, asimismo, que no se considera que se encuentre de modo ilegal en el territorio del Estado de que se trata la persona a quien se deniegue, en un punto de control fronterizo, la autorización de entrada.

29 El Parlamento considera que el planteamiento del Consejo se basa en una ficción, mientras que la Comisión considera que la legislación del Reino Unido confirma efectivamente su tesis, puesto que, a falta de esta excepción expresa, se consideraría que la persona que desembarca de un avión en el Reino Unido está presente en el territorio del Reino Unido. Por supuesto, la legislación de un solo Estado miembro tiene un valor muy limitado para la interpretación de una disposición del Tratado. La pertinencia de la legislación del Reino Unido se basa sólo en el hecho de que proporciona un ejemplo sobre el modo en que la entrada en el territorio nacional puede considerarse un concepto jurídico distinto del acto físico de cruzar una frontera, especialmente en el caso de un viaje aéreo. Si ello es una ficción, es una ficción de carácter jurídico, es decir, que el concepto de cruzar una frontera debe interpretarse con arreglo a criterios jurídicos y no necesariamente conforme a criterios geográficos o físicos.

30 Por lo que respecta al sistema general del Tratado, el artículo 100 C se encuentra ubicado en el Capítulo 3 («Aproximación de las legislaciones») del Título V («Normas comunes sobre competencia, fiscalidad y aproximación de las legislaciones»). A diferencia de los artículos 100 A y 100 B, inmediatamente anteriores, el artículo 100 C no se menciona expresamente en el artículo 7 A como una de las disposiciones con arreglo a las cuales debe establecerse progresivamente, para el 31 de diciembre de 1992, el mercado interior, posiblemente porque en el apartado 2 del artículo R del Tratado de la Unión Europea se preveía que este Tratado sólo entraría en vigor después de dicha fecha. En la exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento por el que se determinan los terceros países cuyos nacionales deben estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros, (26) la Comisión consideró que «el lugar que ocupa este artículo en el Tratado muestra que forma parte de las disposiciones relativas al mercado interior» y afirmó que de ello se deduce necesariamente que «es una medida complementaria esencial para la consecución del objetivo establecido en el artículo 7 A por lo que respecta a la libre circulación de las personas». Esta opinión se reitera en las alegaciones de la Comisión en el presente asunto.

31 Como explicaré en breve, acepto que el objeto del artículo 100 C es contribuir al establecimiento del mercado interior, pero este hecho, en mi opinión, no respalda la postura adoptada por la Comisión en el presente caso. Si se acepta que el artículo 100 C debe interpretarse a la luz del artículo 7 A del Tratado, como sugiere la Comisión, las medidas adoptadas sobre la base del artículo 100 C deberían estar destinadas a contribuir de algún modo al establecimiento de la libre circulación de personas en el mercado interior. La Comisión no ha demostrado de qué modo contribuiría a ello la adopción por la Comunidad de una medida que regule el tránsito, necesariamente breve, de los nacionales de un reducido grupo de países terceros por la zona internacional de un aeropuerto de un Estado miembro. En la vista, la Comisión adujo que tanto si los viajeros cruzan el punto de control fronterizo como si no, se encuentran literalmente en el mercado interior, habida cuenta de que la zona internacional de los aeropuertos forma parte del mercado interior, ya que la subsistencia de tiendas libres de impuestos depende de la regulación comunitaria. Me parece un fundamento muy débil para mantener que el tránsito entre vuelos realizado por titulares de un VTA está comprendido en el concepto de libre circulación de personas, previsto en el artículo 7 A. La presencia transitoria de dichos titulares sólo está mínimamente relacionada con cualquier actividad comercial en el Estado miembro. A menos que se demuestre que los titulares de un VTA cruzan las fronteras exteriores en el sentido de cruzar jurídicamente un punto de control fronterizo con intención de circular en el mercado interior, no veo de qué modo puede contribuir a alcanzar este objetivo una medida que establece un régimen común para los VTA.

32 En mi opinión, el apartado 1 del artículo 100 C no se puede interpretar independientemente de la letra d) del artículo 3 del Tratado, en la que se incluyen entre las acciones de la Comunidad las «medidas relativas a la entrada y circulación de personas en el mercado interior, conforme a las disposiciones del artículo 100 C». La Comisión pretende reducir al mínimo el valor interpretativo de esta disposición describiéndola como de «carácter [meramente] programático», mientras que califica al artículo 100 C de «preciso y detallado». Con ello se pasa por alto el hecho de que, entre las disposiciones del artículo 3 en las que se enumeran las acciones de la Comunidad, la letra d) es la única que se refiere a una base jurídica específica. Dado que la ejecución de todas las acciones enumeradas está, además, supeditada al inciso introductorio según el cual la acción de la Comunidad debe desarrollarse «en las condiciones [...] previst[a]s en el presente Tratado», la referencia al artículo 100 C parece dirigida a excluir la utilización de cualquier otra base jurídica y, en particular, del artículo 235, para alcanzar el objetivo de la entrada y circulación de nacionales de países terceros en el mercado interior. La expresión «entrada y circulación» contenida en la letra d) del artículo 3 constituye un término unitario, en el que ambas palabras deben interpretarse de modo conjunto y no independiente. Las medidas previstas en esta disposición y, por consiguiente, en el artículo 100 C están también relacionadas con el establecimiento de un mercado único.

33 Según una consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, puede invocarse el artículo 3 para interpretar el alcance de disposiciones más específicas, con arreglo a las cuales la Comunidad desarrolla las acciones enumeradas en dicho artículo. Así, en la sentencia Levin, por tomar un ejemplo perteneciente al ámbito de la libre circulación de personas, para determinar el alcance de las expresiones «trabajador» y «actividad laboral», utilizadas respectivamente en el artículo 48 del Tratado y en las disposiciones legislativas pertinentes, el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta los objetivos del Tratado establecidos en los artículos 2 y 3. (27) Asimismo, estoy de acuerdo con la opinión expresada, en un escrito extrajudicial, por el antiguo Presidente del Tribunal de Justicia, Sr. Mertens de Wilmars, según la cual «la función más evidente del artículo 3 es constituir -por el mismo motivo que las demás disposiciones preliminares, pero con un significado propio- un instrumento de interpretación de las restantes disposiciones del Tratado». (28)

34 En mi opinión, el hecho de añadir una nueva letra d) al artículo 3 del Tratado demuestra que la competencia de la Comunidad para establecer «un mercado interior», al que se refiere la letra c) del artículo 3, no comprende las «medidas relativas a la entrada y circulación de personas en el mercado interior» que, según el tenor del artículo 100 C, sólo se aplican a los nacionales de países terceros; si se considerara que dichas medidas están comprendidas en el ámbito de aplicación de la letra c), la inclusión de la letra d) sería superflua. Las dos cuestiones reciben un tratamiento independiente: la supresión de los obstáculos a la libre circulación de personas que ya se encuentran en el mercado interior se contempla en la letra c) del artículo 3 y en los artículos citados en el artículo 7 A, en tanto que el problema específico de la entrada y circulación de nacionales de terceros países debe abordarse con arreglo a lo dispuesto en la letra d) del artículo 3 y en el artículo 100 C. Por consiguiente, concluyo que debe considerarse que la expresión «cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros» contenida en el artículo 100 C, interpretada a la luz de la letra d) del artículo 3, se refiere a la entrada en el territorio de un Estado miembro mediante el cruce de un punto de control fronterizo, en lugar de a la simple entrada física con el fin de proseguir el viaje.

35 Resta examinar si el régimen relativo a los VTA establecido mediante la Acción común impugnada está comprendido en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 100 C, tal como lo he interpretado, con el fin de dilucidar si debe anularse dicha acción por haberse adoptado fuera del marco del Tratado.

36 El Parlamento Europeo se remitió a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de elección de la base jurídica de las medidas legislativas, según la cual dicha elección se rige, en particular, por el contenido material y los objetivos de la medida de que se trata. Según mi parecer, éste es el enfoque correcto para determinar si el acto impugnado está comprendido en la competencia de la Comunidad con arreglo al apartado 1 del artículo 100 C del Tratado. Tanto la Comisión como el Parlamento trataron de demostrar que los objetivos del régimen de VTA son los mismos que los del régimen de visados ordinarios y otros visados de tránsito. En la fase oral, la Comisión enumeró una serie de objetivos que puede perseguir la política en materia de visados de un Estado miembro, tales como impedir la entrada en su territorio de extranjeros que puedan suponer un riesgo para el orden público o la seguridad nacional, o que puedan aceptar un trabajo ilegal o presentar solicitudes de asilo manifiestamente inaceptables. Por su parte, el Consejo precisó que el objetivo de la Acción común es evitar el riesgo de que los nacionales de determinados países terceros se aprovechen de su presencia en la zona internacional del aeropuerto de un Estado miembro para presentar solicitudes de asilo de carácter abusivo o incluso para entrar en el territorio, eludiendo de modo ilegal el control de inmigración de un puesto fronterizo.

37 Aunque es posible imaginar un supuesto en el que los objetivos de una medida que se enuncian no se corresponden con los que se derivan de un examen de su contenido material, la exposición de motivos constituye, por lo general, a falta de indicación en contrario, una orientación suficientemente fiable de los objetivos que una medida persigue alcanzar. En el presente caso, del primer considerando se desprende que la Acción común pretende regular, al menos parcialmente, «las condiciones de acceso al territorio de los Estados miembros y de circulación por el mismo de los nacionales de terceros Estados», así como luchar «contra la inmigración irregular de nacionales de terceros Estados». (29) A este respecto, en el segundo considerando se indica que «la vía aérea, especialmente cuando se trata de solicitudes de entrada o entradas de hecho, con ocasión de un tránsito aeroportuario, constituye un importe medio de penetración, con vistas, en particular, a un establecimiento ilegal en el territorio de los Estados miembros». En el cuarto considerando se señala que «la armonización de las políticas de los Estados miembros en este ámbito responde a los objetivos de seguridad y de control de la inmigración irregular». (30)

38 En mi opinión, no se ha demostrado que los objetivos de la Acción común que exigen el requisito de VTA, tal como se desprenden de su exposición de motivos, difieran de modo sustancial de los que motivan exigir el requisito de poseer otros tipos de visado, que están comprendidos, sin ningún género de dudas, en el ámbito de aplicación del artículo 100 C.

39 No obstante, las partes principales del presente procedimiento realizan interpretaciones contradictorias de las disposiciones sustantivas de la Acción común. La Comisión sostiene que la Acción común se limita a establecer una lista de países terceros cuyos nacionales deben presentar un VTA, que es simplemente un tipo específico de visado, antes de cruzar la frontera exterior de un Estado miembro. El Consejo sostiene que el alcance de la Acción común va más allá del simple establecimiento de la lista de países terceros de que se trata.

40 La principal obligación impuesta a los Estados miembros es la contenida en el artículo 3, a saber, la de exigir, para entrar físicamente en su territorio, un VTA a los nacionales de los países terceros incluidos en la lista que figura en el Anexo de la Acción común. La lista de excepciones opcionales prevista en el artículo 4 simplemente aclara el ámbito de aplicación personal del artículo 3. No obstante, estas disposiciones deben interpretarse a la luz de los artículos 1 y 2, que establecen otras obligaciones sustantivas. Así, como se indicó anteriormente, el apartado 2 del artículo 3, aunque deja libertad a los Estados miembros para determinar los requisitos de expedición de los VTA, exige sin embargo que verifiquen, al menos, que el solicitante no presenta un riesgo en materia de seguridad o de inmigración irregular y que, a la vista de los documentos presentados, tiene derecho a entrar en el país de destino final. Además, en esta disposición se ordena y habilita, a la vez, al Consejo para adoptar criterios relativos al examen de las solicitudes de visados y a su expedición. Aunque tiene cierta base la opinión de la Comisión según la cual muchas de las disposiciones de la Acción común bien tienen carácter fundamentalmente declarativo, o bien son simplemente accesorias de las obligaciones principales, no considero que ello sea pertinente con respecto a la cuestión de si la Acción común está comprendida en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 100 C.

41 De modo más significativo, en el artículo 1 de la Acción común se define el «visado de tránsito aeroportuario» como «la autorización a que estarán sujetos los nacionales de determinados terceros países [...] para transitar por la zona internacional de los aeropuertos de los Estados miembros» (el subrayado es mío). El documento, así definido, no permite a su titular entrar en el territorio del Estado miembro, en el sentido jurídico de cruzar un punto de control fronterizo, ni circular libremente por dicho territorio. De ello se deduce, en mi opinión, que el VTA no es un visado a efectos del apartado 1 del artículo 100 C del Tratado.

42 Existen algunas discrepancias entre la Comisión y el Consejo sobre la cuestión de si el titular de un VTA puede pasar de un aeropuerto internacional a otro situado en el territorio del mismo Estado miembro. En tanto la Comisión sostiene que puede hacerlo, el Consejo, apoyado en este punto por Francia, considera que, en el caso excepcional de que el titular de un VTA estuviera obligado a pasar de un aeropuerto a otro, habría de obtener un visado de tránsito ordinario u otra autorización para entrar en el territorio nacional, o bien habría de ser acompañado, durante el tránsito de un aeropuerto a otro, por funcionarios del servicio de control fronterizo.

43 Nada de lo contenido en la Acción común y, en particular, en el artículo 1 indica que el titular de un VTA pueda pasar de un aeropuerto a otro situado en el territorio del mismo Estado miembro. El hecho de que los traslados entre aeropuertos de un Estado miembro se hallen excluidos expresamente de la definición de «visado» establecida en el artículo 5 del Reglamento nº 2317/95, adoptado más de cinco meses antes que la Acción común, parece indicar que la omisión, en el régimen de los VTA, de los traslados entre aeropuertos fue deliberada. De ello se deduce, por tanto, que los viajeros de países terceros que se encuentran en esta situación no están amparados ni por el Reglamento ni por la Acción común. En cualquier caso, no me parece que esta cuestión sea decisiva. Aunque es muy posible que un viajero que pasa de un aeropuerto a otro situado en el mismo Estado miembro esté presente en el territorio durante un período más largo que aquellos que permanezcan en la zona internacional de un aeropuerto, aún no disfruta de los beneficios correspondientes a la libre circulación de personas en el mercado interior, ni siquiera en el territorio del Estado de acogida. Aun cuando se demostrara que el VTA ampara a este tipo de viajero aéreo, ello no bastaría para considerar al VTA comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 100 C.

44 Se alegó, especialmente en la vista, que la postura adoptada por el Consejo en el presente caso no era coherente con las definiciones de visado contenidas en el Reglamento sobre el Modelo Uniforme y en el Reglamento nº 2317/95. Como señalé anteriormente, el tránsito por la zona internacional de los aeropuertos está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 5 del primero de los mencionados Reglamentos, aunque el Consejo sostenga ahora que está excluido del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 100 C. El Consejo señala que estas definiciones distintas se justifican por las diferencias existentes entre la formulación del apartado 1 del artículo 100 C que se aplica expresamente sólo a los visados exigidos cuando el titular va a «cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros», y el tenor del apartado 3 del artículo 100 C, base jurídica del Reglamento sobre el Modelo Uniforme, que se refiere a los visados sin ninguna matización adicional. Por otro lado, según la postura del Consejo en el presente caso, en rigor, es superfluo excluir expresamente el tránsito aeroportuario del ámbito de la definición de visado contenida en el artículo 5 del Reglamento nº 2317/95.

45 En mi opinión, la interpretación del apartado 1 del artículo 100 C que se desprende de su tenor, sistema y espíritu no se puede invalidar por las posibles incoherencias que procedan de su aplicación en actos legislativos previos que, además, no se impugnan en el presente procedimiento.

46 Por consiguiente, considero que el Consejo se halla en lo cierto al sostener que el VTA no da derecho a su titular a «cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros» y que, por tanto, el objeto de la Acción común impugnada no está comprendido en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 100 C. En estas circunstancias, el recurso de la Comisión no es admisible, ya que el Tribunal de Justicia carece de competencia, con arreglo al artículo 173 del Tratado, para controlar la legalidad de un acto del Consejo que no es competencia de la Comunidad.

IV. Conclusión

47 Habida cuanto de lo que antecede, propongo al Tribunal de Justicia que:

1) Declare la inadmisibilidad del recurso.

2) Condene en costas a la Comisión.

3) Condene al Parlamento Europeo, al Reino de Dinamarca, a la República Francesa y al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte a cargar con sus propias costas.

(1) - DO 1994, C 11, pp. 6 y 15 respectivamente.

(2) - DO L 234, p. 1; en la sentencia dictada en el asunto C-392/95, el Tribunal de Justicia anuló este Reglamento, debido a que el Consejo no consultó al Parlamento en debida forma por segunda vez, antes de adoptar un texto que había sido sustancialmente modificado con respecto a aquél sobre el que el Parlamento se había pronunciado (sentencia de 10 de junio de 1997, Parlamento/Consejo, Rec. p. I-3213).

(3) - DO L 63, p. 8.

(4) - Esta nota carece de pertinencia en la traducción al español de las presentes conclusiones.

(5) - DO L 164, p.1.

(6) - Afganistán, Etiopía, Eritrea, Ghana, Irak, Irán, Nigeria, Somalia, Sri Lanka y Zaire.

(7) - Sentencia citada en la nota 2 supra, punto 12 de mis conclusiones.

(8) - Auto de 7 de abril de 1995 (C-167/94, Rec. p. I-1023), apartado 6. No obstante, véase el dictamen 2/94, de 28 de marzo de 1996, en el que el Tribunal de Justicia citó, entre otros, el apartado 2 del artículo F, el quinto guión del apartado 2 del artículo J.1 y el apartado 1 del artículo K.2 del Tratado de la Unión Europea, para demostrar la importancia que se concede al respeto a los derechos humanos en el marco comunitario (Rec. p. I-1759), apartado 32.

(9) - Sentencia de 15 de enero de 1986, Hurd (44/84, Rec. p. 29), apartados 21 y 22.

(10) - Sentencia de 30 de junio de 1993, Parlamento/Consejo y Comisión (asuntos acumulados C-181/91 y C-284/91, Rec. p. I-3685), punto 21 de las conclusiones.

(11) - Sentencia de 31 de marzo de 1971 (22/70, Rec. p. 263).

(12) - Ibidem, apartado 31.

(13) - Ibidem, apartado 39.

(14) - Sentencia Parlamento/Consejo y Comisión, citada en la nota 10 supra; «Bangladesh I» designa el recurso del Parlamento contra el Consejo.

(15) - Sentencia citada en la nota 10 supra, apartados 12 a 15.

(16) - Sentencia de 2 de marzo de 1994, Parlamento/Consejo (C-316/91, Rec. p. I-625).

(17) - Sentencia citada en la nota 16 supra, apartado 9.

(18) - En los asuntos sobre «política migratoria», el Tribunal ha admitido que la política migratoria podía estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 118 del Tratado, si bien sólo en la medida en que «afecta a la situación de los trabajadores de terceros países, por lo que respecta a la influencia que estos trabajadores ejercen sobre el mercado comunitario del empleo, así como sobre las condiciones de trabajo» (sentencia de 9 de julio de 1987, Alemania y otros/Comisión, asuntos acumulados 281/85 a 285/85 y 287/85, Rec. p. 3203, apartado 23).

(19) - La compatibilidad con el artículo 7 A del Tratado de dichos controles fronterizos interiores y de la competencia de la Comunidad para exigir su supresión total ha sido objeto de algunos litigios (véase, en particular, el auto de 11 de julio de 1996, Parlamento/Comisión, C-445/93, no publicado en la Recopilación), aunque estas cuestiones no están directamente relacionadas con el presente asunto.

(20) - Véanse mis conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia de 10 de junio de 1997, Parlamento/Consejo, citada en la nota 2 supra, punto 36.

(21) - En la vista, el Consejo explicó que, en todo caso, el cumplimiento de la exigencia del VTA se aseguraba imponiendo multas a las líneas aéreas responsables de la entrada física de una persona desprovista de VTA, en lugar de a dicha persona.

(22) - DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88.

(23) - Sentencias de 3 de julio de 1980, Pieck (157/79, Rec. p. 2171), apartado 10, y de 27 de abril de 1989, Comisión/Bélgica (321/87, Rec. p. 997), apartado 9.

(24) - Si bien es cierto, como se observó en la vista, que este Reglamento ha sido anulado, sus disposiciones pueden contribuir a la interpretación del apartado 1 del artículo 100 C.

(25) - Citada en la nota 1 supra.

(26) - COM(93) 684 final, p. 40.

(27) - Sentencia de 23 de marzo de 1982 (53/81, Rec. p. 1035), apartado 15.

(28) - Comentario sobre el artículo 3, en Constantinesco y otros: Traité instituant la CEE, Commentaire article par article, Economica, París, 1992, p. 41.

(29) - Por los motivos indicados en el punto 10, el hecho de que estas dos expresiones figuren en el artículo K.1 carece de pertinencia en el presente caso.

(30) - El cuarto considerando indica, asimismo, que dicha armonización «favorece la armonización de las condiciones de competencia entre las compañías aéreas y los aeropuertos de los Estados miembros». En el mejor de los casos, un efecto de este tipo sería accesorio y ninguna de las partes del presente procedimiento se ha atrevido a alegar que, por ello, la materia regulada está comprendida en el ámbito de aplicación del Tratado CE.