CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MICHAL BOBEK

presentadas el 15 de abril de 2021 ( 1 )

Asunto C‑561/19

Consorzio Italian Management,

Catania Multiservizi SpA

contra

Rete Ferroviaria Italiana SpA

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]

«Remisión prejudicial — Artículo 267 TFUE, párrafo tercero — Órgano jurisdiccional de un Estado miembro cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno — Obligación de remisión — Ámbito de aplicación — Excepciones y criterios derivados de la sentencia Cilfit y otros»

Índice

I. Introducción II. Marco jurídico III. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales planteadas IV. Apreciación A. Niveles de lectura 1. Nivel de lectura superficial: siempre decide el órgano jurisdiccional nacional 2. Nivel de lectura profundo: ¿deben remitirse realmente todas las cuestiones? B. Sentencia Cilfit (y sus secuelas) 1. Motivos de la obligación de remisión prejudicial 2. Excepciones a esta obligación 3. Posterior aplicación práctica (por el Tribunal de Justicia) C. Problemática de la doctrina Cilfit 1. Conceptual 2. Viabilidad 3. Coherencia sistemática de las vías de recurso del Derecho de la Unión 4. Evolución del Derecho de la Unión y del sistema judicial 5. Resumen provisional D. Propuesta 1. Cuestión general (o generalizable) de interpretación del Derecho de la Unión 2. Otras interpretaciones razonablemente posibles 3. Inexistencia de jurisprudencia del Tribunal de Justicia 4. El deber de motivación (y la cuestión pendiente de la exigencia de la obligación de remisión) V. Conclusión

I. Introducción

1. A diferencia de los tribunales nacionales de última instancia, sospecho que a los estudiantes de Derecho de la Unión siempre ha tendido a gustarles la sentencia Cilfit y otros. ( 2 ) A lo largo de la última o las dos últimas décadas, los corazones de muchos estudiantes de Derecho de la Unión Europea se regocijaban con alivio al ver escrito «Cilfit», «excepciones a la obligación de remitir» y «analizar» en su hoja de examen o en el tema de su redacción. En efecto, cuestionar la aplicabilidad de las excepciones Cilfit a la obligación de formalizar una remisión prejudicial, especialmente la excepción relativa a la ausencia de toda duda razonable por parte del tribunal nacional de última instancia, quizá no sea un ejercicio excesivamente complicado desde el punto de vista argumental. ¿Acaso se exige a todos esos tribunales que comparen (todas) las versiones lingüísticas, igualmente auténticas, del Derecho de la Unión? Desde el punto de vista práctico, ¿cómo se supone que han de determinar si el problema resulta igualmente evidente para los órganos jurisdiccionales de los otros Estados miembros, así como para el Tribunal de Justicia?

2. Durante muchos años, la obligación de plantear una petición de decisión prejudicial en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, las excepciones a dicha obligación y, sobre todo, la exigencia de su cumplimiento han sido el dragón durmiente del Derecho de la Unión. Todos sabemos que está ahí, todos somos capaces de debatir sobre él, incluso de redactar tratados doctrinales, pero en la vida real es mejor dejarlo tranquilo. En términos pragmáticos (incluso cínicos), todo el sistema de decisiones prejudiciales funciona porque nadie aplica de hecho la doctrina Cilfit, y desde luego no al pie de la letra. Habitualmente, reflexionar sobre un dragón durmiente es más grato que tener que ocuparse del animal despierto.

3. Por diversas razones que expongo en las presentes conclusiones, sugiero al Tribunal de Justicia que es hora de revisar el asunto Cilfit. Mi propuesta en este sentido es muy sencilla: actualizar la obligación de remisión en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, así como las excepciones a dicha obligación, de manera que reflejen las necesidades del actual sistema judicial del Derecho de la Unión y ello permita aplicarlos de forma realista (y, quizá algún día, hacerlos cumplir).

4. Sin embargo, el proceso de actualización que propongo implica un gran cambio de paradigma. La lógica y el centro de atención de la obligación de remisión y de sus excepciones deben pasar de la ausencia de toda duda razonable en cuanto a la correcta aplicación del Derecho de la Unión en el caso individual, reflejada en la existencia de una duda judicial subjetiva, a un deber más objetivo de garantizar una interpretación uniforme del Derecho de la Unión en toda la Unión Europea. Dicho de otro modo, la obligación de plantear la petición de decisión prejudicial no debe centrarse de manera principal en las respuestas correctas, sino más bien en dar con las preguntas adecuadas.

II. Marco jurídico

5. A tenor del artículo 267 TFUE: «El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial: a) sobre la interpretación de los Tratados; b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión. Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo. Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal. […]»

6. El artículo 99 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia dispone lo siguiente: «Cuando una cuestión prejudicial sea idéntica a otra sobre la que el Tribunal ya haya resuelto, cuando la respuesta a tal cuestión pueda deducirse claramente de la jurisprudencia o cuando la respuesta a la cuestión prejudicial no suscite ninguna duda razonable, el Tribunal podrá decidir en cualquier momento, a propuesta del Juez Ponente y tras oír al Abogado General, resolver mediante auto motivado.»

III. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales planteadas

7. El 23 de febrero de 2006, Rete Ferroviaria Italiana SpA (en lo sucesivo, «RFI») adjudicó a Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi SpA (en lo sucesivo, «recurrentes») un contrato relativo a los «servicios de limpieza, de mantenimiento del buen estado de locales y de otras áreas abiertas al público y servicios accesorios ubicados en estaciones, instalaciones, oficinas y talleres situados en diversos lugares en el ámbito de la demarcación de la Direzione compartimentale movimento di Cagliari [(Dirección del Departamento de Transportes de Cagliari, Italia)]».

8. El contrato contenía una cláusula que limitaba la revisión de precios. Durante la vigencia del contrato, las recurrentes solicitaron a RFI una actualización de los precios debido a un supuesto incremento de los costes contractuales como consecuencia del aumento de los gastos de personal. RFI denegó esta solicitud.

9. Las recurrentes interpusieron un recurso de apelación contra RFI ante el Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Cerdeña, Italia; en lo sucesivo, «TAR»). El TAR desestimó el recurso mediante sentencia de 11 de junio de 2014. Consideró que el artículo 115 del Decreto Legislativo n.o 163/2006 no era aplicable a las actividades pertenecientes a los sectores especiales, como los servicios de limpieza, cuando formaban parte esencial de la red de transporte ferroviario. Asimismo, el TAR declaró que la revisión de precios no era obligatoria en virtud del artículo 1664 del Codice Civile (Código Civil) y que las partes podían convenir excepciones a dicha disposición.

10. Las recurrentes recurrieron esta sentencia en apelación ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia). Alegaron que era aplicable el artículo 115 del Decreto Legislativo n.o 163/2006 o, subsidiariamente, el artículo 1664 del Código Civil. Asimismo, en su opinión, la normativa nacional vulneraba la Directiva 2004/17/CE, ( 3 ) en la medida en que excluía la revisión de precios en el sector de los transportes y en los correspondientes contratos de limpieza. Estas normas daban lugar a un desequilibrio contractual injusto y desproporcionado, que acababa por modificar las reglas de funcionamiento del mercado. Si la Directiva 2004/17 debía interpretarse en el sentido de que excluía la revisión de precios en todos los contratos celebrados y ejecutados en el ámbito de los sectores especiales, debía considerarse inválida.

11. En este contexto, el 24 de noviembre de 2016, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes: «1) ¿Es compatible con el Derecho de la Unión (en particular con los artículos 3 TUE, apartado 3, y los artículos 26 TFUE, 56 TFUE a 58 TFUE y 101 TFUE, y con el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea) y con la [Directiva 2004/17] una interpretación del Derecho interno que excluye la revisión de los precios en los contratos relativos a los denominados “sectores especiales” y en particular en relación con los que tienen un objeto distinto de aquellos a los que hace referencia dicha Directiva, pero están relacionados con estos últimos por un vínculo de instrumentalidad? 2) ¿Es compatible la [Directiva 2004/17] (si se considera que la exclusión de la revisión de los precios en todos los contratos celebrados y ejecutados en el ámbito de los denominados “sectores especiales” se deriva directamente de esta) con los principios de la Unión Europea (en particular con los artículos 3 TUE, apartado 1, y los artículos 26 TFUE, 56 TFUE a 58 TFUE y 101 TFUE, así como con el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales), “por su carácter injusto y desproporcionado, por alteración del equilibrio contractual y, por tanto, de las normas de mercado eficiente”?»

12. El Tribunal de Justicia respondió mediante sentencia de 19 de abril de 2018. ( 4 ) Respecto a la primera cuestión, el Tribunal de Justicia señaló que el tribunal remitente no había proporcionado ninguna explicación por lo que atañe a la pertinencia de la interpretación del artículo 3 TUE, apartado 3, y de los artículos 26 TFUE, 57 TFUE a 58 TFUE y 101 TFUE para la resolución del litigio principal. Al igual que otras disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales (en lo sucesivo, «Carta»), su artículo 16 se dirige a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión, lo cual no sucedía en el procedimiento principal. En consecuencia, el Tribunal de Justicia declaró inadmisible la primera cuestión prejudicial por cuanto se refería a las citadas disposiciones. ( 5 )

13. Sin embargo, en lo que atañe a la Directiva 2004/17 y a los principios generales en que esta se basa, en particular los principios de igualdad de trato y de transparencia, el Tribunal de Justicia declaró que debían interpretarse en el sentido de que no se oponen a normas de Derecho nacional que no prevén la revisión periódica de los precios tras la adjudicación de contratos comprendidos en los sectores objeto de la antedicha Directiva. A la vista de esta respuesta, el Tribunal de Justicia consideró que la segunda cuestión prejudicial era hipotética.

14. El 28 de octubre de 2018, tras dictarse la sentencia del Tribunal de Justicia, las recurrentes solicitaron al Consiglio di Stato (Consejo de Estado), antes de la vista pública que se había de celebrar el 14 de noviembre siguiente, que plantease nuevas cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia. En esencia, sostenían que, en su sentencia, el Tribunal de Justicia no había definido su postura sobre el carácter instrumental o no del servicio de limpieza respecto al servicio de transporte. Observaban que, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia había dado por hecho que, según se declaraba en el anuncio de licitación, la duración de la relación contractual no era susceptible de prórroga. Sin embargo, esto no se correspondía con la situación de hecho de Italia, donde el poder adjudicador prorroga a menudo los contratos públicos de servicios, a veces por tiempo indefinido, lo que llega a romper el equilibrio contractual. En apoyo de sus tesis, las recurrentes invocan los considerandos 9, 10 y 45 y el artículo 57 de la Directiva 2004/17.

15. El Consiglio di Stato (Consejo de Estado), que vuelve a ser el tribunal remitente en el procedimiento principal, indica que de este modo las recurrentes han formulado nuevas cuestiones prejudiciales. Sin embargo, el citado órgano jurisdiccional se pregunta si, en las circunstancias del procedimiento principal, está obligado a remitir dichas cuestiones al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero. Considera que la obligación de los tribunales de última instancia de plantear una petición de decisión prejudicial no se puede deslindar de los sistemas de «plazos procesales» que incentivan a las partes a presentar al órgano jurisdiccional nacional «de una vez por todas» los aspectos del Derecho nacional que consideren incompatibles con el Derecho de la Unión. De lo contrario, la formulación en cadena de cuestiones prejudiciales —además de prestarse a posibles usos distorsionados que pueden dar lugar, en casos extremos, a un verdadero «abuso del proceso»— acabaría (como consecuencia de la obligación de plantear una petición de decisión prejudicial) por desvirtuar el derecho a la tutela judicial y el principio de rápida resolución del procedimiento de forma efectiva.

16. En este contexto fáctico y jurídico, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) A la luz del artículo 267 TFUE, ¿está obligado en principio el órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial a plantear una cuestión prejudicial de interpretación del Derecho de la Unión, incluso en los casos en que tal cuestión le sea propuesta por una de las partes del proceso después de su escrito de incoación del procedimiento o de personación en el mismo, o bien una vez que se haya adoptado una primera resolución de examen del asunto, o bien incluso después de que ya se haya planteado una primera cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea? 2) En virtud de cuanto antecede, ¿se ajustan al Derecho de la Unión [en particular a los artículos 4 TFUE, apartado 2, 9 TFUE, 101 TFUE, apartado 1, letra e), 106 TFUE, 151 TFUE —y a la Carta Social Europea, firmada en Turín el 18 de octubre de 1961, y a la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, de 1989, citadas por este último artículo—, 152 TFUE, 153 TFUE, y 156 TFUE; los artículos 2 TUE y 3 TUE, y el artículo 28 de [la Carta]] los artículos 115, 206 y 217 del Decreto Legislativo n.o 163/2006, tal como han sido interpretados por la jurisprudencia de lo contencioso-administrativo, en el sentido de que excluyen la revisión de los precios en los contratos relativos a los denominados “sectores especiales” y en particular en relación con los que tienen un objeto distinto de aquellos a los que hace referencia la [Directiva 2004/17], pero están vinculados a estos últimos por un nexo de instrumentalidad? 3) En virtud de cuanto antecede, ¿se ajustan al Derecho de la Unión [en particular al artículo 28 de [la Carta] y al principio de igualdad de trato consagrado en los artículos 26 TFUE y 34 TFUE, así como al principio de libertad de empresa igualmente reconocido en el artículo 16 de [la Carta]] los artículos 115, 206 y 217 del Decreto Legislativo n.o 163/2006, tal como han sido interpretados por la jurisprudencia de lo contencioso-administrativo, en el sentido de que excluyen la revisión de los precios en los contratos relativos a los denominados “sectores especiales” y en particular en relación con los que tienen un objeto distinto de aquellos a los que hace referencia la Directiva [2004/17], pero están vinculados a estos últimos por un nexo de instrumentalidad?»

17. Las recurrentes, RFI, el Gobierno italiano y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas. Estos mismos intervinientes, además de los Gobiernos alemán y francés, participaron en la vista oral celebrada el 15 de julio de 2020.

IV. Apreciación

18. Atendiendo a la petición del Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se van a centrar en la primera cuestión prejudicial planteada por el tribunal remitente. Esta cuestión ofrece dos niveles de lectura. Por un lado, por su tenor literal, podría entenderse quizá en el sentido de si un órgano jurisdiccional nacional de última instancia está obligado a efectuar una remisión en una situación concreta caracterizada por tres elementos: i) que la cuestión haya sido formulada por una de las partes; ii) que la cuestión haya sido formulada después de que la parte haya presentado su escrito de incoación del procedimiento o de personación en este, y iii) incluso después de haberse remitido al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial. La respuesta a estas cuestiones no es complicada. De hecho, se deducen de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (tal como expongo más adelante, en la sección A).

19. Por otro lado, no creo que esta respuesta haga justicia a los problemas realmente planteados por el tribunal remitente. El citado tribunal observa que las partes han aludido a otras cuestiones que, ciertamente, pueden resolverse de acuerdo con la respuesta ya proporcionada por el Tribunal de Justicia. Sin embargo, el tribunal remitente reconoce también que a algunas de las nuevas cuestiones no se puede responder de este modo, y respecto a ellas el mencionado tribunal señala que, al tratarse de un tribunal de última instancia con arreglo al Derecho nacional, está obligado a plantear una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia, pues se le ha presentado una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión. ( 6 )

20. Así las cosas, queda de manifiesto en todo su alcance el problema que plantea la primera cuestión prejudicial: ¿Existe la obligación de remisión que incumbe a los tribunales de última instancia absolutamente en todos los casos en que persisten dudas acerca de la correcta aplicación del Derecho de la Unión en el caso concreto, con independencia de si se ha planteado o no una petición de decisión prejudicial previa? ¿Cuál es el alcance exacto de la obligación de formular una remisión prejudicial y cuáles son sus excepciones, especialmente a la vista de casos como el del procedimiento principal?

21. Para proponer una respuesta a esta cuestión prejudicial, voy a comenzar exponiendo los rasgos fundamentales de la actual obligación de remisión y sus excepciones (B). Acto seguido, examinaré los diferentes problemas que plantea esta jurisprudencia, para después redefinir aquellos que me llevan a sugerir al Tribunal de Justicia que articule desde un prisma diferente la obligación de remisión (C). Por último, concluiré con una propuesta concreta a este respecto (D).

A. Niveles de lectura

22. Los elementos que invoca el tribunal remitente se refieren a tres aspectos: i) el papel que desempeñan las partes al plantear una cuestión prejudicial; ii) el momento en que se plantea la cuestión dentro de las fases de que consta el procedimiento judicial nacional, y iii) la posibilidad de remitir una segunda petición de decisión prejudicial en el mismo procedimiento. Si se entendiesen estos tres aspectos como tres cuestiones diferentes, y no como tres concreciones de una misma cuestión, la respuesta podría deducirse fácilmente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

1. Nivel de lectura superficial: siempre decide el órgano jurisdiccional nacional

23. En primer lugar, corresponde exclusivamente a cada órgano jurisdiccional nacional decidir si es necesaria una decisión del Tribunal de Justicia para resolver un asunto. Es cierto que, como cualquier otro tribunal, el órgano jurisdiccional nacional probablemente oiga las opiniones de las partes en cuanto a la posibilidad de remitir una petición de decisión prejudicial. Sin embargo, el artículo 267 TFUE instituyó la cooperación directa entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales mediante un procedimiento que es totalmente independiente de la iniciativa de las partes. ( 7 ) Por lo tanto, el solo hecho de que una parte en el procedimiento principal haya planteado cuestiones de Derecho de la Unión no obliga al órgano jurisdiccional a estudiar la posibilidad de remitir una petición de decisión prejudicial a efectos del artículo 267 TFUE, haciendo así obligatoria la remisión. ( 8 ) Por otro lado, esto también significa que el órgano jurisdiccional nacional puede plantear por su propia iniciativa una petición de decisión prejudicial. ( 9 )

24. En segundo lugar, también corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional decidir cuándo procede plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. ( 10 ) El órgano jurisdiccional nacional es el mejor situado para apreciar en qué fase del procedimiento procede hacerlo. ( 11 ) El Tribunal de Justicia solo exige que el litigio esté pendiente en el momento de remitir la petición de decisión prejudicial. ( 12 )

25. Sin duda, desde el punto de vista del Tribunal de Justicia y de su deseo de prestar al tribunal remitente la mayor asistencia posible, la situación óptima es aquella en la que este último decide efectuar la remisión al Tribunal de Justicia una vez que se ha materializado ante él completamente un litigio con todas sus implicaciones. Así pues, en algunos casos la buena administración de justicia podría requerir que solo se recurra al Tribunal de Justicia cuando el tribunal remitente haya oído a ambas partes del litigio. Sin embargo, de por sí, esto no es un requisito impuesto por el Tribunal de Justicia. ( 13 )

26. De igual manera, no considero que el Tribunal de Justicia se oponga a una normativa nacional o a preceptos que exijan la concentración del procedimiento, en particular ante los tribunales de apelación o los tribunales supremos, obligando a las partes a presentar alegaciones nuevas o adicionales en un determinado momento o fase del procedimiento judicial. Sin embargo, es cierto que en el pasado el Tribunal de Justicia normalmente ha cuestionado los casos en que los plazos o la concentración del procedimiento hacían imposible en la práctica que los órganos jurisdiccionales nacionales planteasen cuestiones de compatibilidad de disposiciones nacionales con el Derecho de la Unión. ( 14 )

27. Por lo tanto, la lógica que sigue la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en esta materia consiste en garantizar que las normas de procedimiento nacionales no impidan plantear cuestiones de Derecho de la Unión y que sea posible remitir una petición de decisión prejudicial en cualquier fase del procedimiento. Desde un punto de vista práctico, esto implica la posibilidad de desatender cualquier norma nacional que imponga una limitación al respecto. ( 15 )

28. No obstante, en el ámbito del presente asunto, da la impresión de que la cuestión de si la eventual obligación de remisión en virtud del artículo 267 TFUE existe «incluso en los casos en que tal cuestión le sea propuesta [al órgano jurisdiccional nacional] por una de las partes del proceso después de su escrito de incoación del procedimiento o de personación en el mismo, o bien una vez que se haya adoptado una primera resolución de examen del asunto», se plantea teniendo en mente una respuesta diferente. En el presente asunto, no parece que exista efectivamente ninguna limitación en la legislación nacional, de manera que se permite a las partes iniciar (o proseguir) el debate ante el tribunal remitente sobre elementos que ya habían sido objeto de una petición de decisión prejudicial. No obstante, sería, cuando menos, inusual que se invocara la aludida línea jurisprudencial «habilitadora», que siempre ha insistido categóricamente en que los jueces nacionales tienen plena libertad para suscitar cualquier cuestión de Derecho de la Unión en cualquier fase del procedimiento, para tratar de obtener de pronto el resultado contrario: zanjar todo nuevo debate permitido por el Derecho nacional una vez que en el procedimiento nacional se haya recibido una decisión del Tribunal de Justicia.

29. En tercer lugar, esto tampoco casaría fácilmente con la postura tradicional del Tribunal de Justicia respecto al tercer aspecto destacado por el tribunal remitente: la posibilidad de una nueva remisión. A este respecto, el Tribunal de Justicia siempre ha insistido en que los órganos jurisdiccionales nacionales conservan la libertad para someter cuestiones al Tribunal de Justicia si lo consideran oportuno, sin que el hecho de que las disposiciones cuya interpretación se solicita hayan sido interpretadas ya por el Tribunal de Justicia impida a este adoptar una nueva decisión. ( 16 )

30. Lo mismo sucede dentro del propio procedimiento nacional. Según el Tribunal de Justicia, «un recurso de este tipo puede estar justificado cuando el juez nacional tropieza con dificultades de comprensión o de aplicación de la sentencia, cuando plantea al Tribunal una nueva cuestión de Derecho, o incluso cuando le somete nuevos elementos de apreciación que puedan conducir al Tribunal a responder de manera diferente a una cuestión ya planteada». ( 17 ) Por consiguiente, siempre es posible una nueva remisión, sobre las mismas disposiciones del Derecho de la Unión, pero también sobre disposiciones o aspectos diferentes dentro del mismo procedimiento.

31. En consecuencia, una respuesta breve a la primera cuestión prejudicial es que cabe plantear una petición de decisión prejudicial en cualquier momento, con independencia de si se ha producido ya una decisión prejudicial del Tribunal de Justicia en el mismo procedimiento, siempre que el tribunal remitente considere que es necesaria una respuesta del Tribunal de Justicia que le permita resolver el asunto. Corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional tomar tal decisión ante cualquier duda razonable que pueda seguir albergando en cuanto a la correcta aplicación del Derecho de la Unión en el asunto del que conoce.

2. Nivel de lectura profundo: ¿deben remitirse realmente todas las cuestiones?

32. En resumen, sigue perteneciendo a la competencia exclusiva del tribunal remitente y a su apreciación todo lo relativo a la necesidad (subjetiva) de obtener una nueva orientación del Tribunal de Justicia. No obstante, ¿es esta realmente la respuesta? ¿O es quizá esta afirmación más bien la descripción del problema? En efecto, ¿continúa existiendo la obligación de remisión en casos como el presente?

33. Vista en este contexto, la primera cuestión prejudicial admite una segunda lectura, mucho más profunda. Esto queda aún más de relieve ante el hecho de que los tres aspectos analizados en la sección anterior como cuestiones independientes se presentan simultáneamente en el procedimiento principal. Así pues, la cuestión que se plantea es si el tribunal remitente, a pesar de todas estas circunstancias, sigue estando obligado a efectuar la remisión.

34. Por lo tanto, no creo que sea posible responder adecuadamente a dicha cuestión tal como he esbozado en la sección anterior. Y tampoco considero que se pueda responder afirmando que en el presente asunto se trata solo de la fuerza vinculante y del respeto a una resolución anterior del Tribunal de Justicia. Es cierto que, desde la propia sentencia Da Costa, ( 18 ) y tal como quedó después consolidado en la sentencia Cilfit, ( 19 ) la autoridad de la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 267 TFUE puede privar de su causa a dicha obligación y vaciarla, por lo tanto, de contenido. ( 20 ) Así ocurre igualmente, a fortiori, cuando la cuestión planteada es materialmente idéntica a una cuestión que ya fue objeto de una decisión con carácter prejudicial en el marco del mismo asunto nacional. ( 21 )

35. Sin embargo, el tribunal remitente ha declarado de forma inequívoca que, en parte, se ve enfrentado a nuevos elementos del litigio que no han sido aún abordados por el Tribunal de Justicia. Así pues, la cuestión no se refiere a la inobservancia de una previa decisión de este.

36. En tales circunstancias, no se puede afirmar que el Derecho de la Unión se oponga a la práctica italiana de dar a las partes la ocasión de formular sus alegaciones con respecto a una respuesta recibida de una jurisdicción superior referente a una cuestión planteada en el procedimiento. En la vista, el Gobierno italiano declaró que esta práctica no solo se limita a las respuestas recibidas del Tribunal de Justicia, sino que también se extiende a las respuestas procedentes del Tribunal Constitucional nacional tras la remisión de una cuestión de constitucionalidad por parte de un juez nacional. Cuando esto sucede, las partes en el litigio principal tienen ocasión de pronunciarse acerca de las consecuencias que han de deducirse para sus pretensiones de la orientación impartida por la jurisdicción superior.

37. En resumen, a no ser que el Tribunal de Justicia desee reiterar lo que es obvio sin entrar a valorar la lectura profunda del presente asunto, o a no ser que prefiera revisar drásticamente alguno de los aspectos recién expuestos, sugiero que en el presente asunto es necesario analizar la naturaleza y el alcance de la obligación de plantear una petición de decisión prejudicial. Las partes han manifestado puntos de vista diferentes a este respecto.

38. En sus alegaciones, las recurrentes y la autoridad recurrida en el procedimiento principal han centrado sus observaciones principalmente en las cuestiones prejudiciales segunda y tercera. Respecto a la primera, las recurrentes sostienen que es redundante una petición de decisión prejudicial cuando existe jurisprudencia asentada, a no ser que los precedentes relevantes sean excesivamente antiguos o que se hayan planteado nuevas alegaciones ante el tribunal remitente, como sucedió en el procedimiento principal. La autoridad recurrida considera que el tribunal remitente no debería haber planteado nuevas cuestiones prejudiciales dado que la interpretación de las disposiciones del Derecho de la Unión de que se trata era clara y que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ya ofrece una respuesta.

39. Los Gobiernos alemán, francés e italiano, así como la Comisión, se han ocupado con mayor detalle de la primera cuestión prejudicial y han presentado diversos puntos de vista. El Gobierno alemán y la Comisión consideran que no hay razón alguna para revisar la jurisprudencia Cilfit. El Gobierno alemán observa que los criterios de la citada jurisprudencia han superado el paso del tiempo y deben ser mantenidos.

40. El Gobierno italiano ha reclamado un mayor equilibrio entre la obligación de remisión y la buena administración de justicia. En su opinión, los tribunales de última instancia solo vulnerarían el artículo 267 TFUE, párrafo tercero, si obviasen cuestiones de Derecho de la Unión suscitadas por las partes o si las declarasen infundadas sin motivar su decisión. Dicho Gobierno considera que esta motivación es fundamental. Podría incluso atenuar la responsabilidad en que incurren los Estados miembros en caso de que sus tribunales de última instancia omitan la remisión.

41. El Gobierno francés sugiere que se reinterpreten los criterios Cilfit a la luz del objetivo general del artículo 267 TFUE y a la luz del actual estado del Derecho de la Unión, teniendo en cuenta los cambios estructurales acaecidos. Entiende que la obligación de remisión debería centrarse en cuestiones importantes de interpretación y en cuestiones que puedan dar lugar a interpretaciones discrepantes dentro de la Unión, y no necesariamente en asuntos individuales de los Estados miembros. Las cuestiones relativas a la aplicación del Derecho de la Unión no deberían dar lugar a la obligación de remisión. Esta habría de reservarse solamente a cuestiones generales o a aquellas que, aun siendo más casuísticas, requiriesen que el Tribunal de Justicia estableciera un marco de análisis general o los criterios de razonamiento jurídico. Aun cuando los tribunales de última instancia puedan seguir decidiendo la remisión de otro tipo de cuestiones, deberían tener en cuenta la buena administración de justicia y la necesidad de resolver los asuntos en un tiempo razonable, especialmente cuando el Tribunal de Justicia ya haya dictado una primera decisión prejudicial en el mismo procedimiento.

B. Sentencia Cilfit (y sus secuelas)

42. Con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafo tercero, incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno la obligación de someter al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la interpretación o sobre la validez del Derecho de la Unión.

43. Por lo tanto, el texto del Tratado establece claramente la obligación de los tribunales de última instancia ( 22 ) de remitir al Tribunal de Justicia las cuestiones mencionadas en el párrafo primero de dicho artículo. Sin embargo, tal como sucede con numerosas disposiciones de Derecho primario, el resto no es sino elaboración de la jurisprudencia.

44. En primer lugar, el texto del Tratado no diferencia entre las cuestiones de interpretación y las de validez, en cuanto al alcance de la obligación de remisión. Sin embargo, respecto a las cuestiones de validez, el Tribunal de Justicia ha declarado que todos los órganos jurisdiccionales, es decir, no solo los de última instancia, están obligados sin excepción alguna a someterle tales cuestiones. Los órganos jurisdiccionales nacionales no son competentes para declarar por sí mismos la validez de los actos de las instituciones de la Unión. ( 23 ) Esta exigencia de uniformidad es particularmente imperativa cuando se discute la validez de un acto de la Unión. Las divergencias entre los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros en cuanto a la validez de los actos de la Unión pueden llegar a comprometer la unidad misma del ordenamiento jurídico de la Unión y vulnerar la exigencia fundamental de la seguridad jurídica. ( 24 )

45. Dichas consideraciones suscitan cuestiones relativas a la validez de los actos de la Unión desde un prisma diferente y aparte. En esencia, dado que el motivo para que pese sobre todos los órganos jurisdiccionales nacionales una obligación categórica de someter al Tribunal de Justicia cualquier cuestión de validez es distinto de las razones para que exista una obligación de remitir cuestiones de interpretación, lo mismo pasa con sus excepciones. Las excepciones Cilfit no son aplicables a la obligación de remitir cuestiones de validez. ( 25 )

46. En este punto es preciso adelantar en esta etapa que el análisis que sigue en las presentes conclusiones versa exclusivamente sobre las peticiones de decisión prejudicial relativas a la interpretación del Derecho de la Unión.

47. En segundo lugar, es justo admitir que el tenor del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, establece una obligación categórica de remisión que incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales de última instancia, sin excepción alguna: «Cuando se plantee una cuestión de este tipo […], dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal». A este respecto, es realmente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la que ha desarrollado, en la sentencia Cilfit, las excepciones relativas a las cuestiones de interpretación.

48. Con ello no pretendo insinuar en modo alguno que tales excepciones sean incorrectas o ilegales. Todo lo contrario: son ciertamente necesarias. Sin embargo, la razón por la que deseo recalcar este aspecto como punto de partida para el siguiente análisis es que, por lo que respecta a la naturaleza y alcance de la obligación de remisión, o a sus excepciones, resulta un tanto sorprendente el argumento de que «no se puede alterar porque así está escrito en el Tratado». En cuanto a cuál es el alcance exacto de la obligación de plantear una petición de decisión prejudicial, el artículo 267 TFUE presenta una redacción sumamente abierta, y el Tratado guarda total silencio en relación con las excepciones a dicha obligación. En puridad, si hemos de ser quisquillosos respecto al tenor literal, incluso podríamos afirmar que el texto del artículo 267 TFUE se opone a cualquier excepción a la obligación de remisión.

1. Motivos de la obligación de remisión prejudicial

49. En términos generales, «el sistema instaurado por el artículo 267 TFUE establece […] una cooperación directa entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales en cuyo marco estos últimos participan de forma estrecha en la correcta aplicación y en la interpretación uniforme del Derecho de la Unión, así como en la tutela de los derechos conferidos a los particulares por ese ordenamiento jurídico». ( 26 )

50. Sin embargo, el Tratado exige más a los tribunales de última instancia, de los que se ocupa el artículo 267 TFUE, párrafo tercero, que a cualquier otro órgano jurisdiccional en virtud del citado artículo, párrafo segundo. Por lo tanto, debe existir alguna otra razón estructural para que, además de la facultad discrecional de remisión que se concede a todos los órganos jurisdiccionales nacionales, los de última instancia estén obligados a remitir.

51. La razón estructural para la obligación que incumbe a los tribunales de última instancia se declaró ya en la sentencia Hoffmann-Laroche: «Evitar que se siente en cualquier Estado miembro una jurisprudencia nacional no acorde con las normas de Derecho [de la Unión]». ( 27 ) Dicho de otra manera, el objetivo específico del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, es «evitar que se establezcan divergencias de jurisprudencia en el interior de la [Unión] acerca de cuestiones de Derecho [de la Unión]». ( 28 ) La limitación de esta obligación de los tribunales de última instancia está especialmente justificada por el hecho de que «un órgano jurisdiccional que resuelve en última instancia constituye por definición el último órgano ante el cual los particulares pueden alegar los derechos que les reconoce el ordenamiento jurídico de la Unión. Los órganos jurisdiccionales que resuelven en última instancia se encargan, en el plano nacional, de la interpretación uniforme de las normas jurídicas». ( 29 )

52. En consecuencia, aparte del deseo de asistir al órgano jurisdiccional nacional en la correcta interpretación o aplicación del Derecho de la Unión en el caso individual, como parece ser la idea subyacente al artículo 267 TFUE, la idea de la obligación de remisión ha sido declarada de forma sistemática y estructural: evitar divergencias en la jurisprudencia de la Unión. Lógicamente, este objetivo se alcanza más fácilmente en el ámbito de las instancias judiciales nacionales a las que suele encomendarse la función de garantizar la unidad a escala nacional.

53. Sin embargo, es justo reconocer que, en las declaraciones (y en la aplicación práctica) del Tribunal de Justicia a lo largo de los años, el motivo de la obligación de remisión no siempre se ha expresado de forma tan coherente. En algunas ocasiones se ha hablado de interpretación y aplicación uniforme del Derecho de la Unión; ( 30 ) en otras, de correcta aplicación e interpretación uniforme; ( 31 ) en otras, incluso de aplicación uniforme. ( 32 )

54. En realidad, se trata de meras alteraciones no intencionadas en los términos utilizados. Sin embargo, otras veces son reflejo de una discrepancia más profunda. Dan a entender la persistencia de cierta tensión en cuanto a la diferente interpretación que merecen la obligación del párrafo tercero y la posibilidad del párrafo segundo del artículo 267 TFUE.

55. La posibilidad a que se refiere el párrafo segundo, conforme a la finalidad general del procedimiento prejudicial, sin duda tiene por objeto asistir a los órganos jurisdiccionales nacionales al resolver los asuntos individuales que entrañen aspectos del Derecho de la Unión. Ciertamente, a largo plazo esta «finalidad intermedia» casuística sirve a la más sistemática «finalidad última» del procedimiento prejudicial, consistente en ir desarrollando un sistema de precedentes (o, en la terminología del Tribunal de Justicia, una reiterada jurisprudencia) que ayude a garantizar la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en toda la Unión Europea.

56. No obstante, ¿cabe entender la obligación de remisión como una simple ampliación de la posibilidad de remisión para supuestos específicos en los cuales lo que inicialmente era una facultad de remisión se convierte de pronto en una obligación estructural, de modo que el juez nacional individual que quizá albergaba una «duda subjetiva» se halla de repente ante la «necesidad objetiva» de recurrir al Tribunal de Justicia?

2. Excepciones a esta obligación

57. El asunto Cilfit versaba sobre un litigio entre importadores de lana y el Ministerio de Sanidad italiano en relación con el pago de un derecho fijo por inspección sanitaria de lanas importadas de países no miembros de la (entonces) Comunidad. Los importadores invocaban una disposición de un Reglamento que prohibía a los Estados miembros percibir cualquier exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana por determinados productos de origen animal importados. El Ministerio de Sanidad objetó que la lana no estaba comprendida en el anexo del Tratado y, por lo tanto, no se sometía a dicho Reglamento.

58. Ante esta situación, la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación, Italia) planteó al Tribunal de Justicia una cuestión sobre la interpretación del párrafo tercero del entonces artículo 177 del Tratado CEE (actualmente artículo 267 TFUE), mediante la que solicitaba que se dilucidara, en esencia, si la obligación de remisión era automática o se condicionaba a la existencia previa de una duda de interpretación razonable. Según el Ministerio de Sanidad, la interpretación del Reglamento era tan evidente que descartaba la posibilidad de concebir una duda interpretativa, lo que excluía la exigencia de plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. Los importadores interesados mantenían que, al haberse suscitado una cuestión sobre la interpretación de un Reglamento ante la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación), órgano cuyas decisiones no son susceptibles de un recurso judicial de Derecho interno, dicho tribunal no podía eludir la obligación de someter la cuestión al Tribunal de Justicia.

59. En su sentencia, el Tribunal de Justicia recordó en primer lugar la finalidad de la obligación de remisión, que había sido «instituida con el fin de garantizar la correcta aplicación y la interpretación uniforme del Derecho comunitario en el conjunto de los Estados miembros […]. El párrafo tercero del artículo 177 trata, más en particular, de evitar que se establezcan divergencias de jurisprudencia en el interior de la Comunidad acerca de cuestiones de Derecho comunitario. El alcance de dicha obligación debe ser apreciado, por tanto, a la luz de esos fines […]». ( 33 )

60. A continuación, a la luz de esos fines, el Tribunal de Justicia consideró que la obligación de remisión no era absoluta. Estableció tres excepciones al deber de remisión que pesa sobre los tribunales de última instancia.

61. En primer lugar, los tribunales de última instancia no están obligados a remitir una cuestión de interpretación «si la cuestión no es pertinente, es decir, en los supuestos en los que la respuesta a dicha cuestión, cualquiera que fuera, no podría tener incidencia alguna en la solución del litigio». ( 34 )

62. Estoy de acuerdo en que cabe discutir si esto es realmente una excepción a una obligación o si es antes bien la confirmación de que no existe obligación alguna. Si no hay una duda (relevante) sobre el Derecho de la Unión, ¿qué debería preguntarse? o, incluso, ¿qué podría preguntarse? Cuando la cuestión remitida carece de toda relevancia para el resultado del procedimiento principal, no solo no existe obligación de remisión, sino que la cuestión sería directamente inadmisible. ( 35 )

63. No obstante, considero que la primera «excepción» debe entenderse en su propio contexto temporal. Era la primera vez que el Tribunal de Justicia declaraba que, en cierto modo, a pesar del tenor literal del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, debía aplicarse en él también el mismo requisito que aparecía en el párrafo segundo. En cualquier caso, y lo que quizá sea más importante, al tender un puente entre estos dos párrafos del artículo 267 TFUE, la primera excepción quedaba estructuralmente vinculada al caso individual y a la finalidad intermedia de la petición de decisión prejudicial: asistir a los órganos jurisdiccionales nacionales (de primera y de última instancia) para la resolución de un asunto concreto del que conocen y en que se ha planteado una duda sobre el Derecho de la Unión.

64. En segundo lugar, no hay obligación de remisión cuando «la cuestión planteada es materialmente idéntica a una que ya fue objeto anteriormente de una decisión con carácter prejudicial en un asunto análogo», ( 36 ) y en situaciones en las que «la jurisprudencia ya asentada del Tribunal de Justicia [haya] resuelto la cuestión de derecho de que se trata, cualquiera que sea la naturaleza de los procedimientos que dieron lugar a dicha jurisprudencia, incluso en defecto de una estricta identidad de las cuestiones debatidas». ( 37 )

65. Esta segunda excepción, descrita en términos coloquiales como «acto aclarado» (también «acte éclairé» en otras lenguas), comprende las situaciones en que el Tribunal de Justicia ya ha establecido un precedente. Surgió como una ampliación del alcance de la sentencia Da Costa, donde el Tribunal de Justicia consideró que «la doctrina interpretativa sentada por este Tribunal […] puede […] privar a […] la obligación [de remisión] de su causa y vaciarla así de su contenido». ( 38 )

66. En tercer lugar, el Tribunal de Justicia declaró que no existe la obligación de remisión cuando «la correcta aplicación del Derecho [de la Unión] puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución de la cuestión suscitada». ( 39 ) En esencia, así es como (probablemente) nació la más conocida excepción: la «inexistencia de duda razonable», también llamada «excepción del acto claro» o, en otras lenguas, del «acte clair».

67. El Tribunal de Justicia prosiguió enumerando diversos requisitos que el órgano jurisdiccional nacional debe comprobar para llegar a la conclusión de que no ha lugar a duda razonable alguna sobre cómo interpretar la disposición de Derecho de la Unión de que se trate. Es discutible si el requisito de que el órgano jurisdiccional nacional llegue a la «convicción de que la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia», ( 40 ) es uno de esos requisitos específicos o si se trata, de hecho, de una suerte de criterio general de orientación adicional acerca del tipo de situación en que no existirá una duda razonable.

68. Sin embargo, presumiendo que sea un criterio «general», el Tribunal de Justicia continuó enumerando unas características adicionales del Derecho comunitario que el órgano jurisdiccional nacional debe tener en cuenta antes de llegar a tal conclusión. Entre dichas características cabe destacar: i) que «la interpretación de una disposición de Derecho comunitario supone una comparación de las versiones lingüísticas»; ( 41 ) ii) que «los conceptos jurídicos no tienen necesariamente el mismo contenido en el Derecho comunitario y en los diferentes Derechos nacionales», ( 42 ) y iii) que «cada disposición de Derecho comunitario debe ser situada en su contexto e interpretada a la luz del conjunto de las disposiciones de ese Derecho, de sus finalidades y de su grado de evolución en la fecha en la que debe hacerse aplicación de la disposición de que se trata». ( 43 )

3. Posterior aplicación práctica (por el Tribunal de Justicia)

69. A lo largo de los años no han faltado las contribuciones de la doctrina ( 44 ) e incluso de la jurisprudencia ( 45 ) al debate acerca de si las excepciones Cilfit y, en particular, los aspectos relativos al acto claro deben entenderse como requisitos, proporcionando así una lista de comprobación para los tribunales nacionales de última instancia, o bien se han de concebir como un «sistema general de orientación» o una «caja de herramientas» ( 46 ) que no procede tomar al pie de la letra.

70. Lo que es significativo a este respecto es la posterior jurisprudencia del propio Tribunal de Justicia sobre este tema. De ella se deducen dos conclusiones que merecen especial atención. Por un lado, el Tribunal de Justicia nunca ha revisado ni matizado la doctrina Cilfit, a pesar de que se lo han sugerido reiteradamente diversos abogados generales. Por otro, en los asuntos relativos a la aplicación real de los criterios Cilfit, podría decirse que la práctica del Tribunal de Justicia ha observado cierta variación, especialmente a lo largo del último decenio.

71. En primer lugar, en la sentencia Intermodal Transports, ( 47 ) el tribunal remitente pretendía que se aclarase si estaba obligado a plantear cuestiones relativas a la interpretación de la nomenclatura combinada (NC) en caso de que, en un litigio acerca de la clasificación en la NC de una determinada mercancía, el obligado al pago invocase la apreciación de una autoridad aduanera expresada en una información arancelaria vinculante (IAV) facilitada a favor de un tercero en relación con una mercancía similar y este juez estimase que dicha IAV no era conforme con la NC. Dicho en pocas palabras, ¿se ha de entender que un órgano jurisdiccional alberga dudas razonables cuando mantiene una opinión jurídica diferente a la de una autoridad administrativa de otro Estado miembro?

72. El Tribunal de Justicia concluyó que la tercera excepción Cilfit (acte clair) podría entrar en juego a pesar de la existencia de una interpretación diferente del Derecho de la Unión por una autoridad administrativa de otro Estado miembro. El Tribunal de Justicia consideró que la circunstancia de que las autoridades aduaneras de otro Estado miembro hubieran adoptado una decisión que pareciera reflejar una interpretación de la NC distinta de la que dicho órgano jurisdiccional consideraba que debía aplicar a un producto similar controvertido en ese litigio «deb[ía], sin duda alguna, incitar a dicho órgano jurisdiccional a extremar la atención en su apreciación de la posible inexistencia de toda duda razonable en cuanto a la correcta aplicación de la NC». ( 48 ) Sin embargo, la existencia de tal IAV no podía, por sí sola, impedir que ese órgano jurisdiccional nacional llegase a la conclusión de que la aplicación correcta de una partida arancelaria de la NC se imponía con tal evidencia que no dejaba lugar a duda razonable alguna. ( 49 )

73. En segundo lugar, en la sentencia X y van Dijk, ( 50 ) el tribunal remitente [Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos)] preguntaba si, a pesar de que un órgano jurisdiccional inferior de los Países Bajos había planteado una petición de decisión prejudicial sobre el mismo objeto, el Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos) podía resolver legalmente un litigio sin remitir cuestión prejudicial alguna al Tribunal de Justicia y sin esperar a las respuestas a las cuestiones prejudiciales planteadas por dicho órgano jurisdiccional inferior.

74. El Tribunal de Justicia declaró que la existencia de dudas interpretativas por parte de un órgano jurisdiccional inferior de un Estado miembro no excluía la posibilidad de un acto claro para un tribunal de última instancia de ese mismo Estado. Comenzó destacando que «corresponde únicamente a los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno apreciar, bajo su responsabilidad y de manera independiente, si se hallan en presencia de un acto claro». ( 51 ) Asimismo, añadió que, «dado que la circunstancia de que un órgano jurisdiccional inferior haya planteado al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial del mismo objeto que la suscitada en el litigio que debe dirimir el órgano jurisdiccional que resuelve en última instancia no implica, por sí sola, que no se cumplen los requisitos de la sentencia [Cilfit], de manera que este último órgano jurisdiccional podría decidir no someter cuestión alguna al Tribunal de Justicia y resolver bajo su responsabilidad, procede considerar que tal circunstancia tampoco obliga a dicho órgano jurisdiccional supremo a esperar la respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión prejudicial planteada por el órgano inferior». ( 52 )

75. En tercer lugar, en el asunto Ferreira da Silva e Brito, en una demanda de responsabilidad civil extracontractual contra el Estado portugués, ( 53 ) los demandantes impugnaron la interpretación del concepto de «transmisión de centro de actividad» en el sentido de la Directiva 2001/23/CE ( 54 ) que había acogido el Supremo Tribunal de Justiça (Tribunal Supremo, Portugal). A juicio de los demandantes, dicho tribunal debería haber cumplido con su obligación de remisión y haber planteado una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia. El tribunal remitente preguntó al Tribunal de Justicia si el artículo 267 TFUE debía interpretarse en el sentido de que el Supremo Tribunal de Justiça (Tribunal Supremo), habida cuenta de la circunstancia de que los tribunales nacionales inferiores que habían conocido del asunto habían dictado resoluciones contradictorias, estaba obligado a remitir al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la interpretación del concepto de «transmisión de un centro de actividad» a efectos de la Directiva 2001/23.

76. A este respecto, el Tribunal de Justicia señaló que «la existencia de resoluciones contradictorias dictadas por otros órganos jurisdiccionales nacionales no puede constituir por sí sola un elemento determinante que pueda imponer la obligación establecida en el artículo 267 TFUE, párrafo tercero. […] En efecto, el órgano jurisdiccional que se pronuncia en última instancia puede estimar, pese a una determinada interpretación de una disposición del Derecho de la Unión efectuada por órganos jurisdiccionales inferiores, que la interpretación que se propone dar a dicha disposición, distinta de la realizada por esos órganos jurisdiccionales, se impone sin ninguna duda razonable». ( 55 ) Sin embargo, a diferencia de la situación en la sentencia X y van Dijk, los hechos mismos del asunto llevaron al Tribunal de Justicia a considerar que, debido a la existencia de corrientes jurisprudenciales contradictorias a escala nacional, junto a las dificultades de interpretación recurrentes de este concepto en los distintos Estados miembros, un órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno debe remitir el asunto al Tribunal de Justicia con el fin de excluir el riesgo de una interpretación errónea del Derecho de la Unión. ( 56 )

77. En cuarto lugar, en el asunto Association France Nature Environnement, ( 57 ) sin entrar a valorar expresamente la cuestión de la duda razonable, el Tribunal de Justicia excluyó la aplicación de las excepciones Cilfit (tanto la del acto claro como la del acto aclarado). En el caso concreto de que un tribunal de última instancia se plantee ejercer la facultad excepcional que le permite mantener algunos de los efectos de un acto nacional incompatible con el Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia se acogió a una concepción estricta de la obligación de remisión.

78. Por un lado, reiteró los criterios para la existencia de un acto claro ( 58 ) a fin de señalar que, «en lo que concierne a un asunto como el principal en los presentes autos, habida cuenta de que, por un lado, desde la [primera sentencia], ( 59 ) el Tribunal de Justicia no ha vuelto a pronunciarse sobre la cuestión relativa a la posibilidad de que un órgano jurisdiccional nacional limite la eficacia temporal de la declaración de ilegalidad de una disposición de Derecho nacional adoptada incumpliendo las obligaciones establecidas en [una Directiva], y de que, por otro lado, tal posibilidad es de carácter excepcional, […] el órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial debe plantear la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia si alberga alguna duda, por mínima que sea, sobre la correcta interpretación o aplicación del Derecho de la Unión». ( 60 )«En particular, puesto que el principio de primacía del Derecho de la Unión puede resultar vulnerado a consecuencia del ejercicio de esa facultad excepcional, solo cuando el antedicho órgano jurisdiccional nacional esté convencido de que el ejercicio de tal prerrogativa no plantea ninguna duda razonable cesará la obligación de someter la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. Además, esa ausencia de duda razonable debe haber resultado probada de forma fehaciente.» ( 61 )

79. Considerada en su conjunto, en esta jurisprudencia destacan tres aspectos.

80. En primer lugar, aun cuando todas las sentencias se remiten a la sentencia Cilfit, y algunas incluso invocan las excepciones allí establecidas, ninguna de ellas aplicó realmente los criterios Cilfit. Cabría argumentar que estos son elementos de hecho cuya aplicación correspondía a los órganos jurisdiccionales nacionales. Sin embargo, esto no es totalmente cierto, pues en dichas sentencias fue en realidad el propio Tribunal de Justicia quien comprobó si en las circunstancias concretas el tribunal remitente podría haber invocado o no válidamente las excepciones Cilfit, casi siempre la referida al acto claro. No obstante, el Tribunal de Justicia ni siquiera pareció aplicar su propio examen cuando llevó a cabo esta comprobación.

81. En segundo lugar, la jurisprudencia antes referida pone de manifiesto las dificultades a que se enfrenta su aplicación práctica debido a la falta de claridad conceptual en el carácter «subjetivo/objetivo» de la existencia de dudas razonables. ¿Se trata de una duda estrictamente subjetiva, es decir, una duda que se genera en la mente del tribunal nacional? ¿O solo es subjetiva en la medida en que no sea desvirtuada por sólidas pruebas circunstanciales objetivas? ¿O bien debe haber considerado el juez subjetivamente que existían dudas objetivas? Las dos primeras sentencias, Intermodal Transports y X y Van Dijk, tienden más a la concepción subjetiva y, por ende, más discrecional (en último término, es el juez nacional quien mejor comprende). En cambio, las otras dos sentencias, Ferreira Da Silva e Brito y Association France Nature Environnement, se inclinan claramente por la concepción objetiva (en vista de las circunstancias objetivas, el juez debería haber comprendido mejor).

82. En tercer lugar, esta fluctuación en el examen se traduce inevitablemente en unos resultados en cierto modo diferentes. Es cierto que los hechos de cada asunto no son idénticos. Sin embargo, con carácter general, no resulta evidente cómo es posible compatibilizar, por ejemplo, la sentencia X y van Dijk con la sentencia Ferreira da Silva e Brito. Cabría presumir que es probable que existan dudas razonables (y, por lo tanto, ausencia de acto claro) si se sostienen posturas objetivamente contradictorias sobre la interpretación de las mismas disposiciones. Es cierto que, si se añaden a la ecuación argumentos relativos a la autoridad formal o a la separación de poderes, la sentencia Intermodal Transports presentaba rasgos singulares: aun cuando existían interpretaciones jurídicas diferentes sobre la misma normativa de la Unión entre las distintas autoridades, «solo» eran actos de autoridades administrativas, no eran resoluciones judiciales.

83. En cambio, tanto en la sentencia X y van Dijk como en la sentencia Ferreira da Silva e Brito había resoluciones judiciales divergentes sobre los mismos aspectos del Derecho de la Unión que se habían planteado en sus respectivas jurisdicciones. Dado que ambos asuntos versaban sobre procedimientos diferentes dentro de un mismo Estado miembro, difícilmente podría afirmarse que en ninguno de ellos se trataba de un «error aislado» de un órgano jurisdiccional inferior que esperase ser rectificado por un tribunal de última instancia. Se trataba de interpretaciones objetivamente distintas de las mismas disposiciones en distintos procedimientos en un mismo Estado miembro.

84. De nuevo, los hechos de cada asunto son diferentes. Así pues, cabría apreciar diferencias de hecho posiblemente relevantes entre los dos asuntos, que justificasen un resultado distinto. Quizá la diferencia más interesante resida en que, mientras el asunto X y van Dijk se refería a una reconocida discrepancia interpretativa dentro de un único ordenamiento jurídico nacional, en el asunto Ferreira da Silva e Brito la discrepancia se daba dentro de un mismo Estado miembro, pero aparentemente también en toda la Unión. En efecto, tal como observó el Tribunal de Justicia en dicha sentencia, «la interpretación del concepto de “transmisión de un centro de actividad” ha suscitado múltiples dudas en un gran número de órganos jurisdiccionales nacionales, que, en consecuencia, se han visto obligados a remitir el asunto al Tribunal de Justicia. Estas dudas demuestran no solo la existencia de dificultades de interpretación, sino también la existencia de riesgos de divergencias de jurisprudencia en el ámbito de la Unión». ( 62 )

85. ¿Era realmente la intención del Tribunal de Justicia comenzar de repente a aplicar literalmente la doctrina Cilfit, en el sentido de que el órgano jurisdiccional nacional «debe llegar a la convicción de que la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia», ( 63 ) excluyendo las resoluciones contradictorias en materia de Derecho de la Unión que procediesen del mismo Estado miembro? Sin duda, tal interpretación es posible. Pero tras ella se esconde una importante premisa: corresponde a los respectivos tribunales supremos nacionales «mantener el orden en su propia casa» y unificar la jurisprudencia nacional. Solo en ese caso, cuando se diesen divergencias interpretativas entre los Estados miembros, se originaría la obligación de remisión. ( 64 )

86. No obstante, nada de esto cambia el hecho de que, en conjunto, resulte difícil conciliar la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia descrita en esta sección, y esto ha animado a numerosos autores a especular acerca de una posible relajación del Tribunal de Justicia, en cierto modo tácita, de los criterios Cilfit sobre el acto claro. ( 65 ) Asimismo, parece que algunos órganos jurisdiccionales nacionales lo han entendido de esta misma forma. ( 66 )

87. En resumen, sugiero que la diversidad que presenta la jurisprudencia descrita justifica por sí sola la intervención del Tribunal de Justicia (incluso de su Gran Sala) para aclarar cuál es actualmente el alcance exacto de la obligación de remisión con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafo tercero, y las posibles excepciones a tal obligación.

C. Problemática de la doctrina Cilfit

88. En esta sección (C), voy a tratar de exponer los problemas que, a mi parecer, han de orientar la revisión de la doctrina Cilfit que propongo en la sección siguiente (D). Voy a clasificar los problemas en cuatro grupos: los de tipo conceptual, que ya estaban presentes en la doctrina Cilfit desde el principio y son inherentes a ella (1); los relativos a la viabilidad de los criterios Cilfit (2); los referentes a la incoherencia sistemática de los criterios Cilfit con otros tipos de procedimientos y vías de recurso en el Derecho de la Unión (3), y, por último, los que han surgido con la posterior evolución del Derecho de la Unión y del sistema judicial Cilfit (4).

1. Conceptual

89. El modelo y la concepción original de la doctrina Cilfit adolece de diversas deficiencias, motivo por el cual los criterios Cilfit han resultado conceptualmente problemáticos desde su primera formulación.

90. En primer lugar está lo que podríamos llamar «desajuste Hoffmann-Laroche-Cilfit». En pocas palabras, la lógica de las excepciones Cilfit no se corresponde con la naturaleza de la obligación de plantear la petición de decisión prejudicial conforme a la sentencia Hoffmann-Laroche.

91. Desde que se dictó la sentencia Hoffmann-Laroche en 1977, el Tribunal de Justicia ha insistido una y otra vez en que la obligación de remisión tiene por objeto evitar que en un Estado miembro se consolide una jurisprudencia que difiera de otro Estado miembro y de la del Tribunal de Justicia. ( 67 ) La lógica que subyace a tal obligación de remisión es claramente estructural y está destinada a la interpretación uniforme en toda la Unión. Su punto de partida y su naturaleza son aparentemente objetivos y están centrados en la jurisprudencia en general, no solo en el asunto individual ante el tribunal remitente: no han de darse discrepancias en la jurisprudencia nacional («the case-law», «la jurisprudence», «die Rechtsprechung», «guirisprudenza» o «rechtspraak», como se designaba en las lenguas oficiales en aquel momento). ( 68 )

92. Sin embargo, aproximadamente cinco años más tarde, cuando la sentencia Cilfit estableció las excepciones a dicha obligación, la lógica que las orientaba atendía esencialmente al caso individual y a las dudas judiciales subjetivas que se suscitasen en ese asunto específico. La única excepción que implica consideraciones estructurales o sistemáticas, que pide al juez nacional que mire más allá de los autos del caso concreto, es la relativa al acte éclairé: la existencia de un precedente. En cambio, la primera excepción (confirmación de la pertinencia de la cuestión) se refiere exclusivamente al caso concreto. Lo más importante es que la excepción del acto claro se concibe como una peculiar combinación de algunos elementos, algunos de los cuales son objetivos y generales, pero que en su mayor parte son subjetivos, referidos al caso concreto.

93. En mi opinión, ahí reside el verdadero problema Lo normal sería esperar que las excepciones a una obligación reflejasen la lógica general y la finalidad de dicha obligación. En cierto modo, deberían representar la otra cara de la misma moneda. Sin embargo, en realidad, las excepciones están desvinculadas de la obligación a la que supuestamente se asocian. De hecho, aun cuando en la sentencia Cilfit se proclamaba que en ella se pretendían seguir los objetivos de la jurisprudencia Hoffmann-Laroche, ( 69 ) interpretó las excepciones conforme a una lógica muy diferente.

94. En segundo lugar, y con carácter incidental, la genealogía de la tercera excepción (acto claro) parece confirmar las dudas relativas a la conveniencia sistemática de tan evidente trasplante jurídico. En la sentencia Cilfit, el Tribunal de Justicia hizo suya la tesis del demandado y, por lo que se ve, también del tribunal remitente: la interpretación del Reglamento controvertido era «tan evidente […] que descarta[ba] la posibilidad de concebir una duda interpretativa, y permit[ía] excluir la exigencia de plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia». ( 70 ) En su sentencia, el Tribunal de Justicia corroboró en gran medida esta opinión, si bien matizándola ligeramente, al añadir el adjetivo «razonable» al tipo de duda interpretativa.

95. El hecho de que dicha excepción fuese producto de las circunstancias de un litigio particular, de por sí, no representa ningún problema. Sí resulta cuestionable la posibilidad de trasplantar lo que era una característica doctrina francesa, concebida en un contexto muy diferente y con un fin distinto, a un tipo de procedimiento específico de la Unión. ( 71 ) Lo que se acabaría conociendo como «teoría del acto claro» se aplicaba en el Derecho francés en diversas situaciones, especialmente en relación con la interpretación de tratados. Mientras que, en principio, esta interpretación correspondía en exclusiva al Ministro de Asuntos Exteriores (encomendándose a los órganos jurisdiccionales nacionales la mera aplicación de tal interpretación al caso concreto), los tribunales franceses invocaban esta teoría para reforzar las competencias interpretativas judiciales frente al poder ejecutivo. ( 72 ) A partir de 1964, el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia) comenzó a aplicarla, en relación con la obligación de remisión, para adaptarla a sus propios intereses. ( 73 ) Cabe presumir que, tratando de someter a control la práctica nacional del acto claro, el Tribunal de Justicia hizo suya y trasplantó al ordenamiento jurídico de la Unión un mecanismo que en su sistema jurídico de origen cumplía una función muy diferente.

96. En tercer lugar, aun admitiendo la posibilidad de tales trasplantes jurídicos transfuncionales sin poner en peligro la salud del paciente (receptor), no deja de ser cierto que lo trasplantado al ordenamiento jurídico (entonces comunitario) cumplía una función muy distinta. Las excepciones Cilfit, en particular la del acto claro, seguían centrándose en la ausencia de toda duda razonable respecto al resultado de un asunto individual. Se continuaba hablando de la correcta interpretación y aplicación del Derecho de la Unión en un caso concreto.

97. No obstante, resulta una ardua tarea comprobar la correcta aplicación del Derecho en cada caso individual. Es un ideal muy difícil de realizar incluso en los sistemas nacionales de carácter jerárquico, basados en una exhaustiva supervisión individual de la corrección de cada resolución y en que los órganos jurisdiccionales superiores revisan miles o incluso decenas de miles de resoluciones cada año. No obstante, esta concepción ideal y sistemática es ajena a los sistemas de gestión judicial más coordinados, que se basan en gran medida en la fuerza del precedente y en que un solo precedente puede tener trascendencia. ( 74 ) En mi opinión, cabría discutir hasta qué punto el actual sistema judicial de la Unión se asemeja a este último ideal de coordinación. Pero lo que es indiscutible es que se halla a años luz del primero, de tipo jerárquico.

98. Por último, las excepciones Cilfit a la obligación de remisión tienden a difuminar la línea que separa la interpretación y la aplicación del Derecho de la Unión, que subyace a la correcta división de funciones en virtud del artículo 267 TFUE. Si lo que se ha de determinar para que entre en juego una excepción a la obligación de remisión es la existencia o no de dudas razonables en cuanto a la correcta aplicación del Derecho de la Unión en un caso concreto, ¿dónde está, siquiera aproximadamente, el límite entre las funciones que incumben al Tribunal de Justicia y las de los órganos jurisdiccionales nacionales?

2. Viabilidad

99. No es preciso reavivar el debate sobre si los criterios Cilfit, en particular los relativos a la inexistencia de dudas razonables en cuanto a la correcta interpretación y aplicación del Derecho de la Unión en un caso concreto (la excepción del acto claro), consisten en una lista de comprobación o en una simple caja de herramientas. Lo cierto es que no funcionan de ninguna de las dos maneras. Si son una lista de comprobación, es imposible cumplirlos todos. Si son una caja de herramientas, el problema es de selección, pues necesariamente se ha de elegir la que procede utilizar en cada caso concreto, un problema que se hace especialmente grave en el momento de la eventual exigencia de la obligación de remisión: si no hay criterios claros, ¿cómo puede hacerse cumplir esta obligación sin incurrir en arbitrariedad?

100. Numerosos abogados generales han puesto de relieve en el pasado la inviabilidad de los criterios. Además, resulta inquietante también la ausencia de aplicación de dichos criterios por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH»), incluso en las instancias que efectivamente hacen cumplir la obligación de remisión.

101. En primer lugar, partiendo de las célebres dudas del Abogado General Jacobs en relación con determinadas prendas de vestir femeninas y su clasificación como pijamas a efectos arancelarios, muchos de mis doctos predecesores criticaron las dificultades que en la práctica entraña la excepción del acto claro. En el asunto Wiener, el Abogado General Jacobs rechazó la idea de que «la sentencia Cilfit exi[ja] de los órganos jurisdiccionales nacionales que examinen toda medida comunitaria en todas y cada una de las lenguas oficiales de la Comunidad […]. En muchos casos, ello entrañaría un esfuerzo desproporcionado por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales», y observó que no tendría sentido obligar a los órganos jurisdiccionales nacionales a recurrir a un método «que rara vez aplica el propio Tribunal de Justicia». ( 75 ) Asimismo, señaló que, «si se aplicase de forma estricta la sentencia Cilfit, toda cuestión de Derecho comunitario […] habría de ser sometida al Tribunal de Justicia por todos los órganos jurisdiccionales de última instancia». ( 76 )

102. En sus conclusiones presentadas en el asunto Intermodal Transports, la Abogada General Stix-Hackl consideró que obligar a los órganos jurisdiccionales nacionales a examinar una disposición de Derecho comunitario en cada una de las lenguas oficiales de la Comunidad «[les] impondría […] una carga prácticamente insoportable». ( 77 ) En su opinión, los criterios Cilfit no deben aplicarse «como una especie de instrucciones que [se] deban aplicar de forma esquemática». ( 78 ) En sus conclusiones presentadas en el asunto Gaston Schul, el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer destacó la necesidad de revisar la doctrina Cilfit en su totalidad y señaló que «el test propuesto era inviable en el momento de su formulación, pero en la realidad del año 2005 resulta disparatado». ( 79 ) En las conclusiones que presentó en el asunto X y van Dijk, el Abogado General Wahl quiso resaltar la importancia de la facultad discrecional inherente que han de tener los tribunales nacionales de última instancia al valorar si existe la obligación de remisión, y sugirió que los criterios Cilfit se entendiesen como una caja de herramientas, para concluir que, «si un órgano jurisdiccional de última instancia está suficientemente seguro de su propia interpretación como para asumir la responsabilidad (y posiblemente, las censuras) de solucionar una cuestión de Derecho de la Unión sin la ayuda del Tribunal de Justicia, debería estar legítimamente autorizado a hacerlo». ( 80 )

103. A mi entender, no hay necesidad de repetir los argumentos tan elocuentemente formulados por los Abogados Generales arriba citados, ni de demostrar por qué y cómo son absolutamente inviables los criterios Cilfit, tomados literalmente y uno por uno. En efecto, tal como acertada y agudamente repuso el Abogado General Wahl, «encontrar una “auténtica” situación de acte clair sería, en el mejor de los casos, tan poco probable como encontrar un unicornio». ( 81 )

104. En definitiva, los criterios Cilfit relativos a la apreciación de la excepción del acto claro están inevitablemente contaminados por el problema conceptual antes señalado. ( 82 ) Por un lado, presenta una sustancial carga de subjetividad imposible de comprobar y, por lo tanto, imposible de revisar: los órganos jurisdiccionales nacionales deben tener la «convicción de que la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia», además de la convicción de que aclarar este extremo es «necesario para resolver un litigio» y deben «albergar una duda razonable subjetiva». Por otro, dichos elementos, formulados en términos objetivos, están fuera del alcance, al menos, de los mortales jueces nacionales que no posean las cualidades, el tiempo y los recursos del juez Hércules de Dworkin: requieren comparar (todas) las versiones lingüísticas e interpretar cada disposición del Derecho de la Unión en el conjunto de este ordenamiento jurídico, desde un perfecto conocimiento de su estado de evolución en la fecha en que se interpreta la disposición correspondiente.

105. En segundo lugar, algo que resulta más comprensible habida cuenta del punto anterior, los criterios Cilfit relativos al acto claro son difícilmente aplicables de manera coherente y sistemática por los tribunales nacionales de última instancia al examinar la tercera excepción a la obligación de remisión. ( 83 ) En efecto, hay casos en los que los tribunales nacionales de última instancia citan la sentencia Cilfit. Pero esto no significa que los criterios allí establecidos, en particular los referidos específicamente a la existencia de un acto claro, hayan sido realmente aplicados como tales. ( 84 ) Hay situaciones en que los órganos jurisdiccionales nacionales sustituyen los criterios Cilfit por sus propios criterios y reglas. Por ejemplo, los tribunales supremos franceses suelen considerar que la obligación de remisión nace cuando resulta «especialmente difícil» interpretar el Derecho de la Unión, lo que da lugar a una obligación de remisión mucho más imprecisa que la que se deriva de la letra y el espíritu de la sentencia Cilfit. ( 85 ) De igual manera, otros tribunales supremos han fundamentado la obligación de remisión en la naturaleza de la cuestión planteada, al margen de la existencia de dudas interpretativas. ( 86 )

106. En tercer lugar, en algunos Estados miembros los tribunales constitucionales vigilan el cumplimiento de la obligación de remisión mediante un recurso de constitucionalidad individual en que se invoca el derecho a un juez imparcial o a un juicio justo. ( 87 ) Sin embargo, en dichos sistemas el criterio general aplicado es, en general, mucho menos estricto que el criterio Cilfit y gira en torno a los conceptos de interpretación manifiestamente insostenible o arbitraria del Derecho de la Unión, a menudo asociado a la obligación de motivar debidamente la decisión de no plantear una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia. ( 88 )

107. Cabría afirmar que los tribunales constitucionales nacionales supervisan la obligación de remisión al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, atendiendo a sus reglas y conceptos nacionales de constitucionalidad y protección de los derechos fundamentales. Sin duda, esto es así en cuanto a la cuestión de si el derecho subjetivo nacional pertinente (derecho a un juez legal, a un juicio justo, a un procedimiento legalmente establecido o cualquier otro) está, de por sí, garantizado por el ordenamiento jurídico nacional. No sucede lo mismo con el criterio interno, es decir, las condiciones concretas en que ha de plantearse una petición de decisión prejudicial. Sobre este último aspecto, cabe presumir que el Derecho constitucional nacional nada dice al respecto. Sin embargo, por lo que respecta al cumplimiento efectivo de la obligación, ninguno de los tribunales constitucionales nacionales parece haber acogido, en realidad, la doctrina Cilfit.

108. En cuarto lugar, el TEDH invoca los criterios Cilfit al revisar la omisión por los tribunales nacionales de última instancia de la remisión al Tribunal de Justicia, a la luz del derecho a un juicio justo con arreglo al artículo 6, aparado 1, del Convenio Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «CEDH»). Por ejemplo, en el asunto Dhahbi/Italia el TEDH apreció una infracción de la citada disposición a causa de la falta de motivación de la negativa a plantear al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial por el órgano jurisdiccional nacional. Declaró que el tribunal de casación italiano no había mencionado la solicitud de remisión formulada por el demandante ni había explicado por qué, a su parecer, dicha cuestión no debía ser remitida al Tribunal de Justicia, ni hizo mención alguna a la jurisprudencia de este. ( 89 ) Sin embargo, en otras ocasiones el TEDH consideró que era suficiente una breve motivación para denegar la remisión de una petición de decisión prejudicial si el órgano jurisdiccional nacional ya había aclarado en otro punto de su sentencia que tal solicitud era improcedente. ( 90 ) El TEDH también ha declarado que, cuando un tribunal nacional de última instancia rechaza u omite plantear una petición de decisión prejudicial, está obligado a motivar tal decisión a la luz de las excepciones establecidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En particular, debe indicar los motivos por los que entiende que la cuestión es irrelevante, si la disposición de Derecho de la Unión de la que se trata ya ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia o si la correcta aplicación del Derecho de la Unión es tan evidente que no deja lugar a duda razonable. ( 91 )

109. En general, aun cuando el TEDH, al efectuar su control, se remite a la sentencia Cilfit, sigue atendiendo a la motivación de la resolución nacional por la que se deniega la remisión. De este modo, sin detenerse apenas en el fondo del asunto y sin proceder en absoluto a un examen detallado de la «ausencia de dudas razonables», como realmente exige la doctrina Cilfit, el TEDH comprueba si los tribunales nacionales de última instancia han explicado debidamente por qué consideran que se cumplen los requisitos Cilfit, sin examinar por sí mismo la fundamentación de tal apreciación.

110. En resumen, la ausencia de una directriz razonable en la lógica o aplicación de los criterios de la doctrina Cilfit se refleja no solo en las críticas (sorprendentemente coherentes) de los anteriores abogados generales a lo largo de los años, sino que también se revela en el simple hecho de que, entre quienes tienen la responsabilidad de cumplir tal obligación y, en particular, la de hacerla cumplir, nadie parece seguir la directriz del Tribunal de Justicia. Esto, a mi parecer, no se debe a que, en uno u otro modo, se pretenda desatender al Tribunal de Justicia. Se trata más bien de un mecanismo de autoprotección. Impossibilium nulla est obligatio.

3. Coherencia sistemática de las vías de recurso del Derecho de la Unión

111. Hay otra razón por la cual es preciso revisar en profundidad la doctrina Cilfit: la coherencia sistemática y horizontal de las vías de recurso del Derecho de la Unión. En suma, los criterios Cilfit están extrañamente desvinculados, incluso, de los propios medios que ofrece el Derecho de la Unión para exigir el cumplimiento de la obligación de remisión con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafo tercero.

112. Es cierto que actualmente no hay ningún recurso específico en el Derecho de la Unión al que las partes puedan recurrir si consideran que han visto vulnerado su derecho a que se plantee una cuestión al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero. ( 92 ) Esta es una consecuencia lógica de la insistencia del Tribunal de Justicia en que a las partes en el procedimiento principal no les asiste el derecho a que se plantee una petición de decisión prejudicial, pues el artículo 267 TFUE no constituye una vía de recurso a disposición de las partes en un litigio pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional. ( 93 ) No obstante, en vista de la (hasta ahora) sólida jurisprudencia constitucional nacional ( 94 ) y de la jurisprudencia del TEDH, ( 95 ) según las cuales, si se cumplen los requisitos (objetivos) para que exista una obligación de remisión, las partes del procedimiento tienen un derecho (subjetivo) a que se efectúe una remisión al Tribunal de Justicia, de forma inherente a su derecho a un juicio justo, es lícito pensar que quizá tal postura no sea la única posible. ( 96 )

113. Dado que no existe un recurso «directo», la posibilidad de hacer cumplir la obligación de remisión en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, podría ser objeto o bien de responsabilidad del Estado, o bien de una acción por incumplimiento. Sin embargo, ahí es precisamente donde surgen las complicaciones.

114. Por un lado, desde la sentencia Köbler, existe la posibilidad de obtener reparación, ante un órgano jurisdiccional nacional, del perjuicio causado por la violación de los derechos individuales debida a una resolución de un órgano jurisdiccional que resuelva en última instancia. ( 97 ) Para que prospere tal acción, es necesario que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por los perjudicados. Los mismos requisitos se aplican a la responsabilidad del Estado por los daños causados por la resolución de un órgano jurisdiccional nacional que resuelva en última instancia. ( 98 )

115. No obstante, se plantean dos problemas. Por un lado, dado que el artículo 267 TFUE, párrafo tercero, no es una disposición que tenga por objeto «conferir derechos a los particulares», el incumplimiento de la obligación de remisión, por sí solo, no genera la responsabilidad del Estado. Por otro, con independencia de lo anterior, los criterios Cilfit no intervienen en la valoración de la posible infracción de otras normas del Derecho de la Unión, ( 99 ) al menos en su dimensión objetiva. En tales situaciones se ha de atender a la existencia de una infracción manifiesta de la legislación aplicable que constituya una violación suficientemente caracterizada. ( 100 )

116. Por otro lado, existe también el procedimiento por incumplimiento del artículo 258 TFUE. Lo que pareció posible en teoría durante muchos años ( 101 ) no se hizo completamente efectivo hasta 2018. En su sentencia Comisión/Francia, ( 102 ) el Tribunal de Justicia declaró, en la parte dispositiva, que un Estado miembro infringía el Derecho de la Unión específicamente por la omisión de una (única) petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia por parte de un tribunal de última instancia en cumplimento de su obligación de remisión con arreglo al artículo 267 TFUE, párrafo tercero, si la interpretación de las disposiciones sustantivas del Derecho de la Unión correspondientes no se imponía con tal evidencia que no dejara lugar a duda razonable alguna.

117. Para llegar a tal conclusión, el Tribunal de Justicia se basó en la sentencia Cilfit ( 103 ) o, al menos, en su exigencia general de que no haya lugar a duda razonable alguna. En primer lugar, observó que el Conseil d’État (Consejo de Estado) había decidido apartarse de una sentencia anterior del Tribunal de Justicia relativa a la legislación del Reino Unido, por considerar que el régimen de ese Estado era diferente del régimen francés, «siendo así que no podía tener certeza de que su razonamiento se impondría con la misma evidencia al Tribunal de Justicia». ( 104 ) Así pues, el Tribunal de Justicia consideró que el hecho de que el Conseil d’État (Consejo de Estado) no hubiera planteado una cuestión prejudicial en dos de sus sentencias «fue la causa de que dicho órgano jurisdiccional nacional adoptara en las sentencias citadas una solución basada en una interpretación de los artículos 49 TFUE y 63 TFUE que está en contradicción con la interpretación que de esos artículos se propugna en la presente sentencia, lo que implica que, en el momento en que el Conseil d’État (Consejo de Estado) dictó sentencia, no podía excluirse la existencia de una duda razonable en cuanto a tal interpretación». ( 105 )

118. En relación con esta última sentencia, hay tres aspectos que merecen especial atención. En primer lugar, en el mencionado procedimiento por incumplimiento, sin duda alguna el propio Tribunal de Justicia debía aplicar la doctrina Cilfit. Sin embargo, en esa sentencia, el Tribunal de Justicia se conformó con declarar que se cumplía el requisito general establecido en la sentencia Cilfit, sin entrar a revisar ni aplicar ningún criterio concreto. Es llamativa la ausencia no solo de todo análisis de posibles sentencias contradictorias sobre este objeto procedentes de los tribunales de última instancia de otros Estados miembros, o incluso de otros órganos jurisdiccionales franceses, y también la omisión de cualquier referencia a la jurisprudencia anterior del propio Tribunal de Justicia a este respecto, salvo un precedente.

119. En segundo lugar, tal afirmación efectiva de la «más estricta doctrina Cilfit», al menos en su espíritu, difícilmente casa con la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre este mismo aspecto, encarnada en particular en las sentencias X y van Dijk y Ferreira da Silva e Brito, anteriormente comentadas. ( 106 ) Cuando la nueva tendencia, en especial en dichos asuntos, parecía ser la flexibilidad, de repente esta flexibilidad se convirtió de nuevo en una férrea rigidez.

120. En tercer lugar, todo lo anterior puede dejar a algunos cierto regusto amargo por la difícilmente defendible forma en que se elige qué se aplica de hecho y por qué, además de cómo se produce esa aplicación y se hace cumplir. Esto no cuestiona en modo alguno la total discrecionalidad de que goza la Comisión, tal como reconoce la jurisprudencia, para decidir si inicia o no un procedimiento en virtud del artículo 258 TFUE. ( 107 ) Y tampoco pretende rebatir las conclusiones que se deducen de la sentencia Comisión/Francia: si ahora se ha de tomar en serio la doctrina Cilfit, había dudas razonables en cuanto a la correcta aplicación del Derecho de la Unión en la citada sentencia. ( 108 )

121. Lo realmente importante es que la falta generalizada de coherencia (horizontal) está afectando a la obligación de remisión en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, desde el punto de vista del Derecho de la Unión. La propia jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el alcance de esta obligación, especialmente la más reciente, no parece estar en consonancia con la recientemente (re)descubierta exigencia de cumplimiento de esta obligación con arreglo al artículo 258 TFUE, y está totalmente desconectada de la responsabilidad del Estado. Después de todo, ¿no son estas las distintas facetas de una misma obligación de plantear una petición de decisión prejudicial en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero?

4. Evolución del Derecho de la Unión y del sistema judicial

122. No estimo necesario insistir más en lo evidente: la profunda transformación sufrida por la Unión en los últimos cuarenta años. Con una reciente excepción, el número de Estados miembros se ha incrementado continuamente. Asimismo, han aumentado las lenguas oficiales y el número de órganos jurisdiccionales facultados para recurrir al Tribunal de Justicia. Actualmente, el propio Derecho de la Unión presenta una amplitud sin precedentes. Tras la culminación del mercado interior, y después de nada menos que cinco modificaciones sucesivas de los Tratados, resulta difícil hallar un área exenta de legislación de la Unión o en que no sea precisa la ayuda interpretativa del Tribunal de Justicia. Todo ello ha conducido a una abrumadora cantidad de nuevas peticiones de decisión prejudicial, siendo así que los recursos y medios judiciales de que dispone el Tribunal de Justicia no son ilimitados.

123. Sin embargo, en medio de este panorama legislativo enormemente ampliado permanece el inalterable Titán de una época pasada, la doctrina Cilfit, insistiendo en que los tribunales de última instancia sigan haciendo remisiones siempre que exista cualquier forma de duda razonable. No creo que sea necesario analizar uno por uno todos los cambios estructurales para demostrar la forma en que afectan a los elementos que integran la lógica de la doctrina Cilfit. ( 109 ) Por lo tanto, prefiero optar por un enfoque diferente, más profundo.

124. A medida que cambiaba el entorno y maduraba el sistema, también ha evolucionado la naturaleza del procedimiento prejudicial. Un procedimiento inicialmente concebido como de cooperación judicial entre iguales ha ido derivando, de forma gradual y casi inevitable, en una forma procedimental que favorece en mayor medida el desarrollo de precedentes para lograr la uniformidad del sistema. Es cierto que aún se utilizan los términos «asistencia» y «cooperación», pero quien lleve tiempo observando con atención el sistema habrá advertido la introducción paulatina de numerosos elementos verticales.

125. Todo ello hace que la atención se centre en la finalidad última (pública) de las resoluciones del Tribunal de Justicia, consistente en garantizar la interpretación y el desarrollo uniformes del Derecho. Es cierto que siempre ha habido y siempre habrá una dimensión casuística y una finalidad intermedia (privada) del procedimiento. Sin embargo, cada vez más, sobre todo en un procedimiento como el prejudicial, en que la apreciación de los hechos corresponde al tribunal remitente, el centro de atención rebasa los autos del asunto concreto.

126. Puede recurrirse a otro paralelismo estructural: el recientemente introducido artículo 58 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea establece en determinadas áreas un mecanismo de filtrado para el recurso de casación desde el Tribunal General hasta el Tribunal de Justicia. Este recurso de casación no permitirá el examen del fondo del asunto a no ser que así lo decida el Tribunal de Justicia, por suscitar «una cuestión importante para la unidad, la coherencia o el desarrollo del Derecho de la Unión». ( 110 ) Si estas consideraciones son válidas respecto de los recursos directos, en los cuales el Tribunal de Justicia de la Unión Europea goza de competencia exclusiva y, por lo tanto, el procedimiento ante ambos órganos jurisdiccionales de la Unión tiene por objeto primordial dirimir el asunto individual, ¿no ha de ser válida esta lógica, con más motivo, para el procedimiento prejudicial?

127. Por último, la madurez de un sistema judicial implica también la de sus componentes. Hoy en día, los órganos jurisdiccionales nacionales están mucho más familiarizados con el Derecho de la Unión en general y con el procedimiento prejudicial en particular. Siempre habrá excepciones individuales, pero la presencia de un árbol (reticente) no ha de ensombrecer todo un bosque (cumplidor). Los órganos jurisdiccionales de última instancia, especialmente los estructuralmente responsables de garantizar la unidad y la aplicación uniforme del Derecho en sus respectivas jurisdicciones, han sido socios privilegiados del Tribunal de Justicia en la identificación de asuntos de relevancia estructural para el ordenamiento jurídico de la Unión. ¿No habría de tener esta confianza mutua (con frecuencia, más teórica que real) la misma relevancia en el plano vertical?

128. El hecho de que los tribunales nacionales de última instancia están capacitados para tramitar el procedimiento prejudicial actualmente queda patente, en mi opinión, de una manera un tanto heterodoxa: que no se atienen a la doctrina Cilfit. Por herético que pueda sonar, con el ejercicio de una autocontención y discrecionalidad incompatible con los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Cilfit, los tribunales nacionales de última instancia están demostrando una perfecta comprensión de la verdadera naturaleza del sistema. Imaginemos tan solo la situación contraria, en que (algunos de) los tribunales nacionales de última instancia adoptasen la actitud del buen soldado Švejk ( 111 ) y en efecto aplicasen la doctrina Cilfit al pie de la letra en todos los asuntos de los que conociesen. A la cifra anual de asuntos pendientes del Tribunal de Justicia se añadirían de repente varios ceros a la derecha y, en poco tiempo, el sistema se bloquearía.

5. Resumen provisional

129. La doctrina Cilfit no solo ha generado problemas de viabilidad, sino, sobre todo (o ante todo), ha sido conceptualmente malinterpretada. La naturaleza de las excepciones Cilfit no se corresponde con la naturaleza de la obligación de remisión conforme a la sentencia Hoffmann-Laroche a cuyo cumplimiento supuestamente van dirigidas. Una obligación que se estableció para garantizar la interpretación uniforme de la jurisprudencia en toda la Unión no puede supeditarse a la ausencia de toda duda subjetiva en cuanto a la correcta aplicación del Derecho de la Unión en un asunto concreto.

130. Todas las demás consecuencias descritas en la presente sección son, en parte, consecuencia de dicho desajuste conceptual, al que añaden sus propios problemas. Por lo tanto, los criterios Cilfit no están siendo aplicados ni por el propio Tribunal de Justicia ni por los órganos jurisdiccionales nacionales, incluidas las instancias nacionales o internacionales que realmente velan por su cumplimiento. Así pues, los criterios Cilfit permanecen desconectados de los demás métodos que existen en el Derecho de la Unión para hacer cumplir la obligación de remisión que incumbe a los tribunales de última instancia. En cierto modo, esto no puede sorprender: si la doctrina Cilfit (en su forma actual) no es razonablemente viable, deben introducirse otros criterios.

D. Propuesta

131. En mi opinión, de entrada, el Tribunal de Justicia debería reafirmar la finalidad y el alcance de la obligación de remisión en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, tal como se expresó en la sentencia Hoffmann‑Laroche. No obstante, a continuación, se ha de revisar la doctrina Cilfit, para que las posibles excepciones se adecuen a dicha obligación.

132. En la sentencia Hoffmann-Laroche se declaró que el objetivo de la obligación de remisión consiste, en particular, en «evitar que se siente en cualquier Estado miembro una jurisprudencia nacional no acorde con las normas de Derecho comunitario». ( 112 ) Siguiendo esta lógica, cabe destacar tres matizaciones. En primer lugar, lo que se persigue es la interpretación uniforme, no la correcta aplicación. En segundo lugar, lo importante es desarrollar un «cuerpo jurisprudencial», no asegurar la correcta resolución en cada asunto individual. En tercer lugar, existen discrepancias en la jurisprudencia dentro de cada Estado miembro y, por supuesto, necesariamente también en toda la Unión. Lógicamente, ambos tipos de discrepancia deben evitarse: desde el punto de vista de la coherencia sistemática del Derecho de la Unión, si un Estado miembro o parte de él, o incluso un sistema judicial dentro de ese Estado miembro, obedeciesen a normas diferentes de las aplicadas en otras partes de la Unión Europea, no habría una interpretación uniforme en el seno de la Unión.

133. Dicho de otra manera, la obligación debe dejar de atender a la ausencia de dudas subjetivas razonables en cuanto a la correcta aplicación del Derecho de la Unión en relación con el caso concreto y centrarse en la existencia de discrepancias objetivas en la jurisprudencia en el ámbito nacional, que comprometan la interpretación uniforme del Derecho de la Unión dentro de la Unión Europea. De este modo, el centro de atención se desplazará también desde la búsqueda de la respuesta correcta en el asunto pendiente ante el órgano jurisdiccional nacional hacia la identificación del tipo de cuestión pertinente.

134. Siguiendo esta lógica, sugiero que, en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, un órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno debe remitir el asunto al Tribunal de Justicia siempre que: i) dicho asunto suscite una cuestión general de interpretación del Derecho de la Unión (y no de su aplicación); ii) exista objetivamente más de una interpretación razonable posib