Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 8 de marzo de 1989. - I. BETTRAY CONTRA STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE. - PETICION DE DECISION CON CARACTER PREJUDICIAL PRESENTADA POR EL RAAD VAN STATE. - CONCEPTO DE TRABAJADOR - NACIONAL DE UN ESTADO COMUNITARIO QUE DESEMPENA UNA ACTIVIDAD EN EL MARCO DE UN EMPLEO SOCIAL. - ASUNTO 344/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 01621



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. En el presente asunto, el Consejo de Estado (Raad van State) de los Países Bajos somete una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia, consistente fundamentalmente en si una persona se convierte en trabajador a efectos del Derecho comunitario por el hecho de realizar un tipo de trabajo pagado con arreglo al Programa de política social del Estado que tiene por objeto la formación y recuperación para el trabajo de quienes, por motivos de incapacidad (normalmente) física o mental, no pueden competir en el mercado de trabajo normal.

2. Según se desprende de la resolución de remisión y de las observaciones presentadas al Tribunal, el demandante en el litigio principal, de nacionalidad alemana, entró en los Países Bajos el 15 de julio de 1980. En 1981 y 1982 solicitó el permiso de residencia a las autoridades neerlandesas. La segunda solicitud se basaba, en parte, en el hecho de que estaba recibiendo tratamiento en un centro de rehabilitación de drogadictos. En 1982 se denegaron las solicitudes. El demandante interpuso recurso y el Juez suspendió el procedimiento para que el demandante prosiguiese su tratamiento en un centro de rehabilitación de drogadictos. En noviembre de 1982 se desestimó el recurso, pero el demandante permaneció en los Países Bajos.

3. El 10 de febrero de 1983, el demandante consiguió una decisión del Ministerio neerlandés de Asuntos Sociales y Oportunidades Laborales por la que se le asimilaba, a efectos de la Ley sobre asignación de trabajo por motivos sociales (Wet Sociale Werkvoorziening, en lo sucesivo, "Ley sobre Empleo Social"), a un nacional neerlandés, al restringirse normalmente el programa establecido por dicha Ley a los neerlandeses. Se indicaba expresamente que tal decisión se emitía sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley sobre Residencia y Empleo de Extranjeros. El 18 de abril de 1983 el demandante comenzó un empleo temporal en la empresa Ergon de Eindhoven, acogiéndose a la Ley sobre Empleo Social y dicho empleo temporal pasó tácitamente a convertirse en contrato de trabajo de duración indeterminada a partir del 18 de junio de 1983. Su Abogado manifestó en la vista que seguía trabajando allí.

4. El 4 de noviembre de 1983, el demandante solicitó nuevamente un permiso de residencia, basándose en que estaba trabajando como trabajador por cuenta ajena. En esa misma fecha le fue denegado, por lo que el demandante recurrió ante el Secretario de Estado, quien, previa consulta al "Comité Consultivo sobre Extranjeros", desestimó el recurso el 14 de enero de 1985. Posteriormente, el demandante recurrió el 5 de febrero de 1985 ante el Raad van State, que presentó su petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia el 6 de noviembre de 1987.

5. La cuestión remitida es la siguiente:

"¿Ha de interpretarse el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1612/68, de 15 de octubre de 1968 -que establece el derecho de todo nacional de un Estado miembro, sea cual fuere su lugar de residencia, a acceder a una actividad por cuenta ajena y a ejercerla en el territorio de otro Estado miembro-, en el sentido de que también disfruta de dicho derecho un nacional de otro Estado miembro que ejerce una actividad en territorio neerlandés en el ámbito ofrecido por la Wet Sociale Werkvoorziening (Ley sobre Empleo Social):

a) incluso en el caso de que no puede considerarse que haya sido anteriormente trabajador en el sentido del apartado 1 del artículo 48 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, en concepto distinto al del ámbito ofrecido por el programa de empleo social, y

b) no está comprendido entre los grupos de personas a las que se refiere el título III del Reglamento (CEE) nº 1612/68, de 15 de octubre de 1968?"

6. De la resolución de remisión se deduce claramente que la cuestión objeto de litigio en este caso es el derecho de residencia. La cuestión se plantea de la siguiente forma. De acuerdo con el artículo 48 del Tratado, ha de asegurarse la libertad de circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad. Dicha libertad supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo, e implicará el derecho, sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas, de responder a ofertas efectivas de trabajo, de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros, de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo y de permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él dicho empleo.

7. A tenor del artículo 49 del Tratado, dichas disposiciones fueron aplicadas, entre otros, por el Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libertad de circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO 1968, L 257, p. 12; EE 05/01, p. 77) y por la Directiva del Consejo 68/360/CEE de la misma fecha, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO 1968, L 257 p. 13; EE 05/01, p. 88).

8. El Reglamento nº 1612/68 tiene cuatro partes. La primera parte se titula "Del empleo y de la familia de los trabajadores" y la segunda parte "De la puesta en relación y de la compensación de las ofertas y demandas de empleo". El título I de la primera parte se titula "Del acceso al empleo" y su artículo 1 dice lo siguiente:

"1. Todo nacional de un Estado miembro, sea cual fuere su lugar de residencia, tendrá derecho a acceder a una actividad por cuenta ajena y a ejercerla en el territorio de otro Estado miembro, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que regulan el empleo de los trabajadores nacionales de dicho Estado.

"2. En particular se beneficiará en el territorio de otro Estado miembro de las mismas prioridades que los nacionales de dicho Estado en el acceso a los empleos disponibles."

9. La Directiva 68/360/CEE, que regula detalladamente el ejercicio del derecho de residencia, se aplica, según su artículo 1, a los nacionales de los Estados miembros a los que es de aplicación el Reglamento (CEE) nº 1612/68. La cuestión planteada se centra, por tanto, en si un nacional de un Estado miembro tiene derecho de residencia en otro Estado miembro exclusivamente en virtud de su empleo, con arreglo a un programa como el previsto en la Ley sobre Empleo Social. Si tiene tal derecho, en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva tiene, en consecuencia, derecho al permiso de residencia previsto en dicho artículo, previa presentación del documento al amparo del cual entró en su territorio y una declaración de contratación suscrita por el empresario o un certificado de trabajo.

10. Para comprender plenamente el alcance de la cuestión, es necesario analizar con cierto detalle el programa establecido por la Ley sobre Empleo Social. Se trata de un programa social concebido para mantener, recuperar o desarrollar la capacidad para el trabajo de personas que pueden trabajar, pero que, por curcunstancias personales no pueden (quizás tan sólo temporalmente) trabajar con normalidad. Quedó claro en la vista que el ámbito y el objeto de la Ley sobre Empleo Social eran más reducidos de lo que se desprendía de la resolución de remisión y las observaciones escritas presentadas al Tribunal. Concretamente, no coinciden con los de los programas que permiten que personas incapacitadas trabajen en empresas mercantiles normales. El Agente del Gobierno neerlandés aclaró en la vista que dicho programa existía en los Países Bajos, pero se regía por una legislación distinta.

11. Tampoco se concibió la Ley sobre Empleo Social para trabajadores sin ningún tipo de incapacidad, que se encuentran en situación de desempleo, sea de corta o de larga duración. Va destinada únicamente a aquellas personas que padecen tal incapacidad, sea física o mental, que no pueden, al menos por el momento, trabajar con normalidad. El propio Sr. Bettray, que había estado sometido a tratamiento por drogadicción, es quizás un magnífico ejemplo del tipo de persona para el que se concibió el citado programa.

12. El programa lo aplican en los Países Bajos las autoridades locales o los municipios. Se afirmó en la vista que con tal objeto grupos de municipios de cada zona habían elaborado en los Países Bajos unos 108 proyectos para crear empleo "social" en el contexto de la referida Ley. La empresa Ergon de Eindhoven (creada por el Municipio de Eindhoven y municipios circundantes), en la que trabaja el demandante, es una de ellas. Al parecer, dichas empresas se crearon únicamente para acoger a personas que no pueden trabajar con normalidad, aunque exista también en cada empresa un personal administrativo, integrado por personas que no padecen incapacidad alguna, que son las responsables de su gestión.

13. Estas empresas tienen como objetivo, no la obtención de beneficios, sino atender la necesidad social de procurar trabajo a quienes, de lo contrario, no podrían tenerlo. El programa lo financian en gran medida el Gobierno central y los municipios. No obstante, aunque no se obtengan realmente beneficios, todas estas empresas parecen tener por objeto proporcionar a quienes participan en el programa, dentro de los límites que le impone la Ley -sobre lo que volveré más tarde- la preparación lo más similar posible a las condiciones de contratación normales. Ello coincide con el objetivo de la Ley sobre Empleo Social que es, como se ha dicho más arriba, permitir a quienes tienen incapacidades especiales, acceder o volver al mercado de trabajo.

14. Cada una de estas empresas está circunscrita, en virtud de la Ley sobre Empleo Social (y las normas que la desarrollan), a las actividades que la misma puede realizar. Concretamente, las condiciones tanto del mercado de trabajo como del mercado de productos fabricados no podrán resultar inadecuadamente afectadas, ni se realizará la comercialización de los productos elaborados, de forma que se desprestigie el "empleo social".

15. La persona que desee participar en el programa, lo solicitará a la autoridad local, que examinará su idoneidad. De ser aceptada, se someterá a un período de prueba de dos meses, tras el cual será confirmada en su puesto si hubiere desempeñado sus funciones satisfactoriamente. La relación laboral se establece con el municipio (artículo 19) que podrá también poner término a la misma (artículo 28). El municipio le paga su salario y tiene que dirigirse al municipio en caso de controversia en torno a su inclusión en el programa o al trabajo que realiza. Sin embargo, la relación contractual se rige específicamente por la Ley sobre Empleo Social, con lo que se excluye al participante de la condición de empleado público o de empleado "normal" (artículo 19). Entre las obligaciones del participante están las de realizar su trabajo correctamente y siguiendo las instrucciones, procurar mejorar sus aptitudes y colaborar con las autoridades en la búsqueda, en su caso, de un trabajo normal (artículo 21). Las retribuciones, horario de trabajo y medidas disciplinarias se establecen en los Reglamentos de aplicación (artículo 30).

16. Los criterios que rigen en materia salarial se basan, siempre que el participante perciba una cantidad mínima determinada para atender a sus necesidades y las de las personas a su cargo, en el nivel del trabajo realizado y, en lo posible, asignarán niveles salariales equivalentes para un trabajo similar en una empresa que opere en el mercado libre, pero no corresponderán a la cuantía de trabajo realmente realizado. La Ley prevé dos categorías de participantes: "A" y "B". La mayoría de los participantes están clasificados "A" (como el Sr. Bettray), de los que se espera que produzcan alrededor de un tercio de la producción de un trabajador normal. Para el reducido número de personas restante, clasificado "B", no se establece ninguna expectativa; se les pide únicamente que realicen cuanto trabajo sea compatible con su bienestar.

17. Dicho en pocas palabras, la Ley sobre Empleo Social establece un marco para que personas incapacitadas cuyas dificultades personales les impiden buscar un empleo normal, puedan acceder o reincorporarse al mercado de trabajo normal. Para aquellas personas -normalmente de la categoría "B"- que cuentan con pocas posibilidades de incorporarse algún día al mercado de trabajo normal, ello representa una útil función terapéutica.

18. La cuestión que se plantea es si una persona se convierte en trabajadora a efectos del Derecho comunitario por el hecho de estar incluida en dicho programa. La definición de "trabajador" se ha planteado ante el Tribunal de Justicia en varias ocasiones y es necesario hacer referencia a la jurisprudencia sobre esta cuestión aun cuando, por razones sobre las que volveré más tarde, no creo que dicha jurisprudencia pueda aplicarse directamente a las circunstancias nada habituales del presente caso. El Tribunal de Justicia ha declarado que dicho término define el ámbito de aplicación de una de las libertades fundamentales garantizadas en el Tratado y, en cuanto tal, no puede interpretarse restrictivamente: asunto 53/81 (Levin contra Staatssecretaris van Justitie, Rec. 1982, p. 1035). En dicho asunto, el Tribunal declaró que habrá que considerar que una persona es un trabajador a efectos del Derecho comunitario, aun cuando esté contratada a tiempo parcial, únicamente e incluso, si de su trabajo obtiene unos ingresos inferiores a los que se consideran mínimos de subsistencia, siempre que desarrolle una actividad como trabajador por cuenta ajena que sea efectiva y auténtica.

19. Los criterios fijados en Levin se han clarificado y ampliado en una serie de decisiones posteriores. En el asunto 139/85 (Kempf contra Staatssecretaris van Justitie Rec. 1986, p. 1741), en el que se trataba también de una resolución de remisión del Consejo de Estado de los Países Bajos, el Sr. Kempf trabajaba como profesor de música a tiempo parcial, impartiendo doce clases semanales. El Gobierno neerlandés manifestó sus dudas respecto a si dicho trabajo constituía un trabajo efectivo y auténtico, en los términos de la sentencia Levin. El Tribunal de Justicia consideró, no obstante, que no era preciso examinar dicha cuestión, puesto que el propio Consejo de Estado había estimado que el trabajo del Sr. Kempf no era de escala tan reducida como para constituir puramente una actividad marginal y accesoria. El Tribunal, a la vista de este dato, declaró que una persona que tiene un empleo efectivo y auténtico a tiempo parcial no deja de ser un trabajador a efectos del Derecho comunitario solamente porque la retribución que perciba por él sea inferior al mínimo de subsistencia, aun cuando solicite ayuda económica procedente de fondos públicos para completar dicha retribución.

20. El Tribunal de Justicia declaró en el asunto 66/85 (Lawrie-Blum contra Land Baden-Wuerttemburg, Rec. 1986, pp. 2121 y ss., especialmente p. 2144 ,apartado 17), que "la característica esencial de la relación laboral consiste en que una persona realiza, durante un cierto tiempo, en favor de otra y bajo la dirección de ésta, ciertas prestaciones, por las cuales percibe una retribución".

21. En la sentencia de 21 de junio de 1988 (Brown contra Secretario de Estado para Escocia, 197/86, apartado 23), el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:

"((...)) un nacional de otro Estado miembro que inicia una relación laboral en el Estado de acogida por un período de ocho meses, con vistas a iniciar allí posteriormente estudios universitarios en el mismo campo de actividad y que no hubiera sido contratado por su empresa si no hubiera sido admitido en la Universidad, ha de considerarse un trabajador en el sentido del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68."

Sin embargo, el Tribunal de Justicia declaró a continuación (apartado 27) que la condición de trabajador no confiere, en tales circunstancias, el derecho a una ayuda de estudios al amparo del apartado 2 del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68, puesto que dicha relación laboral es meramente accesoria de los estudios universitarios.

22. El Gobierno neerlandés afirma que el trabajo realizado de acuerdo con la Ley sobre Empleo Social no puede considerarse una actividad efectiva y auténtica de la índole de la contemplada en la sentencia Levin. El citado Gobierno hace referencia a los objetivos y características especiales de la Ley sobre Empleo Social y se basa en los rasgos distintivos siguientes.

23. En primer lugar, la actividad se propone mantener, recuperar y desarrollar la capacidad laboral de personas que no pueden trabajar en condiciones normales. Sin embargo, me parece que, por ejemplo, un trabajador incapacitado o minusválido que a causa de su incapacidad no puede trabajar en condiciones normales, pero que, no obstante, es contratado para una actividad efectiva y auténtica, ha de considerarse trabajador a efectos del Derecho comunitario, de forma que esta primera característica no excluye a una persona del ámbito de aplicación de las disposiciones comunitarias aplicables. Y lo mismo puede decirse, a mi juicio, incluso si la persona de que se trate tuviera incapacidad permanente y no pudiese, por tanto, trabajar de nuevo, incluso con rehabilitación y terapia, en condiciones normales.

24. En segundo lugar, el Gobierno neerlandés señala que la productividad de los participantes en el programa es demasiado baja como para permitirles ser contratados en condiciones normales, que su retribución no depende de su productividad y que una proporción muy alta del coste del programa corre a cargo de las autoridades públicas. Una vez más, ello no afecta, a mi juicio, a esta cuestión, pues es de todos conocido que se subvencionan con fondos públicos -y con fondos de la Comunidad, además- programas de trabajo de muchos tipos, con diversos objetivos sociales y económicos.

25. En tercer lugar, si bien el Gobierno acepta (correctamente, de acuerdo con la citada sentencia Lawrie-Blum) que el programa contiene elementos de una relación laboral normal, a saber, la realización de un trabajo a cambio de una remuneración bajo la autoridad de otra persona, el Gobierno considera que dichos elementos son meramente los medios de lograr los objetivos sociales del programa. Se trata de medidas de carácter social, financiadas básicamente por las autoridades públicas con tal fin.

26. Esta afirmación, formulada en la vista por el Agente del Gobierno neerlandés, plantea, a mi juicio, el tema central de este asunto. Si es cierto que los elementos de la relación laboral normal son, en efecto, meramente accesorios de los objetivos sociales del programa, puede considerarse que la actividad de que se trata es meramente "accesoria", por citar el término utilizado en la sentencia Levin, de dichos objetivos sociales. Ciertamente, no puede decirse tampoco "que las propias actividades se realizaban a escala tan reducida que pueden considerarse puramente marginales y accesorias" (traducción provisional). La actividad aquí considerada era importante. Pero en el asunto Levin se trataba de una relación laboral normal, mientras que en el presente caso puede decirse que la actividad en su conjunto era en cierto modo "accesoria". Por otra parte, si bien el Tribunal en el asunto Brown declaró que el Sr. Brown era un trabajador, aun cuando su empleo era meramente accesorio de sus estudios universitarios, dicha decisión entra también en el contexto de una relación laboral normal.

27. A este respecto, es útil hacer referencia al objetivo del establecimiento de la libre circulación de los trabajadores. Es decir, como se declaró en la sentencia Levin (apartado 15): "entre otros ((promover)) en toda la Comunidad un desarrollo armonioso de las actividades económicas y mejorar el nivel de vida" (traducción provisional).

28. Es cierto que la libre circulación de los trabajadores tiene objetivos más amplios, reflejados, en especial, en la exposición de motivos del Reglamento (CEE) nº 1612/68. El tercer considerando dice lo siguiente:

"Considerando que la libre circulación constituye un derecho fundamental para los trabajadores y sus familias; que la movilidad de mano de obra en la Comunidad debe ser para el trabajador uno de los medios que le garanticen la posibilidad de mejorar sus condiciones de vida y de trabajo, y facilitar su promoción social, contribuyendo al mismo tiempo a satisfacer las necesidades de la economía de los Estados miembros; que conviene afirmar el derecho de todos los trabajadores de los Estados miembros a ejercer la actividad de su elección dentro de la Comunidad."

29. Este considerando deja sentado que el trabajo no ha de estimarse, con arreglo al Derecho comunitario, como una mercancía y sobre todo da preferencia a los derechos fundamentales de los trabajadores sobre la satisfacción de las necesidades de las economías de los Estados miembros.

30. Sin embargo, de ello se deduce también que las disposiciones del Tratado y la legislación relativa a la libre circulación de los trabajadores tienen por objeto asegurar la igualdad de acceso para todos los ciudadanos de la Comunidad, sea cual fuere su nacionalidad, a las oportunidades de empleo. Quienes no pueden acceder a las oportunidades de empleo no están dentro del ámbito de aplicación de dichas disposiciones.

31. Esta opinión resulta confirmada en el texto del propio Tratado, que hace referencia, en las letras a), b) y c) del apartado 3 del artículo 48, a los derechos "de responder a ofertas efectivas de trabajo"; "de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros"; y "de residir en uno de los Estados miembros con el objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales". El mismo resultado se desprende de la estructura y las disposiciones detalladas del Reglamento (CEE) nº 1612/68, en particular de lo dispuesto en el artículo 1 de dicho Reglamento, recogido más arriba. Ha de señalarse que la Directiva 68/360/CEE se aplicará, según se establece en la misma, a los nacionales de los Estados miembros a los que es de aplicación el citado Reglamento.

32. Quienes no pueden aceptar ofertas de empleo en el mercado de trabajo, no están por consiguiente incluidos, a mi juicio, en el objeto de las disposiciones del Tratado ni en el ámbito de aplicación de la legislación. El Sr. Bettray, que había estado sometido a tratamiento por drogadicción, no podía trabajar con normalidad. Fue aceptado en el programa previsto por la Ley sobre Empleo Social y este hecho demuestra que no podía trabajar con normalidad. No competía con otros trabajadores por un empleo en el mercado de trabajo normal. Después de concluida su rehabilitación, será excluido del programa, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley sobre Empleo Social, y tendrá la consideración de un ciudadano corriente de las Comunidades, con derecho a entrar en cualquier Estado miembro para buscar trabajo (sentencia de 18 de junio de 1987, Centre Public d' Aide Sociale de Courcelles contra Lebon, 316/85) y a residir en dicho Estado si encuentra un empleo efectivo y real.

33. Lo que es relevante en el presente asunto es la naturaleza esencialmente social del programa previsto por la Ley sobre Empleo Social. Si bien las condiciones de trabajo en las empresas se aproximan en lo posible a las condiciones de trabajo en el mercado libre, ello se debe a los objetivos de rehabilitación. Las mercancías producidas y el trabajo realizado están cuidadosamente delimitados, para que no compitan inadecuadamente con las mercancías y el trabajo del mercado libre. El programa es comparable a aquellos, gestionados a menudo por fundaciones caritativas, con arreglo a los cuales los incapacitados confeccionan o envasan pequeños artículos para el hogar. Estos últimos podrán ser vendidos posteriormente, pero el comprador adquiere generalmente los artículos, no porque los necesite especialmente, sino con fines caritativos. En este sentido, la caridad puede cumplir un doble objetivo. Recauda fondos y, al mismo tiempo, proporciona a sus beneficiarios algo que hacer y les brinda la posibilidad de sentir que están contribuyendo a su manutención. Pero el trabajo realizado por los beneficiarios no se pretende que contribuya a las actividades económicas de la Comunidad, ni a mejorar el nivel de vida; es puramente social y mantenido deliberadamente al margen del mercado libre. Aunque el programa establecido con arreglo a la Ley sobre Empleo Social lo gestiona el Estado y no una organización caritativa, está cumpliendo, sin embargo, un objetivo esencialmente social, respecto al cual el hecho de que se realiza ese trabajo y se suministran productos es puramente accesorio. Aunque con arreglo a dichos programas pueden producirse y venderse mercancías y realizarse trabajos en condiciones que pueden corresponder a condiciones normales de trabajo, dichas actividades no son, a mi juicio, de tal índole que constituyan una actividad efectiva y real, según lo previsto en la sentencia Levin y en el artículo 48 del Tratado.

34. En casos como el presente, la relación entre individuo y trabajo es la inversa de la situación laboral normal. En la situación laboral normal, el objetivo es la producción de bienes o servicios y el trabajo es un medio para lograrlo. Generalmente, la identidad del trabajador no es, por otra parte, importante. Pero en programas como los que he mencionado, la persona es el centro de las preocupaciones y el trabajo se crea y adapta de acuerdo con sus necesidades. El trabajo en sí carece de significado económico, pero se crea para cubrir los objetivos del programa. La situación pudiera ser diferente si se colocase a los participantes en dichos programas en una empresa mercantil normal. En el presente caso, sin embargo, la empresa se creó para proporcionar condiciones de empleo simuladas, en provecho de los participantes.

35. Antes de concluir, he de referirme a la propuesta alternativa del demandante de que debe considerársele, si no un trabajador, un beneficiario de una situación privilegiada como receptor de servicios. Aunque el Tribunal nacional no ha remitido ninguna cuestión sobre ese tema, cabe señalar que pudiera surgir un problema si es aplicable al demandante el capítulo del Tratado correspondiente a los servicios (artículos 59 a 66) por el hecho de ser un receptor de servicios, con lo que le corresponden, si no un derecho de residencia como trabajador, sí al menos los derechos recogidos en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios (DO L 162 28.6.1973, p. 14; EE 06/01, p. 132), que dice lo siguiente:

"Para los prestadores y los destinatarios de servicios, el derecho de estancia tendrá una duración igual a la de la prestación ((...))"

No obstante, las disposiciones del Tratado sobre servicios están delimitadas por el artículo 60 a los servicios realizados normalmente a cambio de una retribución, por lo que no parecen aplicables en este caso dichas disposiciones. Por otra parte, las referidas disposiciones no prevén estancias de duración muy larga o indefinida. En su sentencia de 5 de octubre de 1988 (U. Steymann contra Staatssecretaris van Justitie, 196/87),el Tribunal de Justicia declaró que una actividad realizada de forma permanente o sin ningún límite de duración temporal previsible no puede regirse por el Derecho comunitario relativo a la prestación de servicios y declaró que los artículos 59 y 60 del Tratado no se aplican a la situación en que un nacional de un Estado miembro va a residir en el territorio de otro Estado miembro y establece en él su residencia principal para prestar o recibir servicios allí por tiempo indefinido. Por tales razones, debe desestimarse, a mi juicio, la propuesta alternativa del demandante.

36. Volviendo al tema central, destacaría que los hechos del presente asunto son poco habituales y que la conclusión a la que llego es, por consiguiente, de alcance limitado. No es decisivo, a mi juicio, que una persona no pueda, por causa de incapacidad, trabajar en un entorno laboral normal, puesto que, si se posibilitase que trabajara en tal entorno proporcionándole las facilidades necesarias, pudiera considerársele un trabajador. No es decisivo tampoco que el programa sea voluntario o, por el contrario, financiado básicamente por las autoridades públicas. No es decisivo si el participante es contratado por la empresa o si la relación laboral se formaliza con las autoridades públicas, puesto que lo que importa es el contenido de los acuerdos y no su forma jurídica. El único criterio decisivo es, en mi opinión, que la empresa existe única y concretamente para proporcionar a quienes no pueden trabajar en condiciones normales una actividad similar a aquélla en que podría contratarse a una persona si fuera capaz de trabajar en un entorno laboral normal. En tal situación, la actividad se crea para la persona y no se trata, en absoluto, de un caso de acceso al empleo.

37. Por consiguiente, debe responderse, a mi juicio, a la cuestión formulada por el Raad van State de la forma siguiente:

"Las disposiciones de Derecho comunitario relativas a la libre circulación de los trabajadores no son aplicables a los nacionales de un Estado miembro que, no pudiendo trabajar en condiciones de empleo normales, ejercen una actividad profesional en otro Estado miembro, en una empresa creada única y específicamente para brindar la oportunidad de que se ejerza dicha actividad."

(*) Lengua original: inglés.