CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PIETER VERLOREN VAN THEMAAT

presentadas el 11 de julio de 1984 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

I. Introducción

1.1. Objeto del recurso

En el asunto 323/82 que voy a examinar hoy, el Tribunal de Justicia se enfrenta principalmente a la cuestión de cómo se ha de apreciar, a la luz del artículo 92 del Tratado CEE, la suscripción por el Estado de participaciones en las empresas. Es verdad que el recurso de la demandante y de las coadyuvantes que la apoyan intenta conseguir únicamente la anulación de la Decisión 82/670/CEE de la Comisión, de 22 de julio de 1982, relativa a las ayudas del Gobierno belga a favor de una empresa del sector del papel (DO L 280, p. 30). Sin embargo el recurso sólo se interpone en realidad contra el último párrafo del artículo 1 de la Decisión citada, en el que se declaran incompatibles con el mercado común, a los efectos del artículo 92 del Tratado, las ayudas en forma de suscripción de participaciones del Gobierno belga en la empresa de que se trata, así como contra el artículo 2 de la Decisión. Dicho artículo 2 está redactado de la manera siguiente: «El Reino de Bélgica informará a la Comisión en el plazo de tres meses a contar desde la notificación de la presente Decisión, de las medidas que haya tomado para evitar que las ayudas contempladas por el párrafo último del artículo primero sigan teniendo consecuencias que lleven en el futuro a una distorsión de la competencia.» En cuanto a los otros elementos de la Decisión, los examinaré al mismo tiempo que los motivos alegados para fundamentar el recurso.

El problema de la apreciación de la suscripción de participaciones por los Estados en relación con el artículo 92 no ha sido objeto aún de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en la medida en que he podido comprobarlo. Sin embargo, el Abogado General Sir Gordon Slynn examinó este problema de manera detallada en sus conclusiones de 25 de enero de 1984 en el asunto en el que recayó la sentencia de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión (84/82,↔ Rec. p. 1451).

También es digno de notarse que los comentarios recientes sobre el artículo 92 del Tratado no hayan prestado apenas atención a este problema que, sin embargo, es muy importante. ( 1 ) Verdad es que la Comisión, desde sus consideraciones generales relativamente detalladas acerca del problema en su segundo informe anual sobre la política de competencia (informe 1972, pp. 129 a 134), ha proporcionado regularmente datos respecto a su política en la materia, en sus informes anuales sobre la política de competencia. A este respecto me remito especialmente al informe séptimo (sobre 1977, pp. 182 a 184), al informe octavo (sobre 1979, pp. 164 a 168) y, en lo que se refiere a la presente Decisión, al informe duodécimo (sobre 1982, pp. 140 y 141). En el informe decimotercero, publicado recientemente (pp. 148 y 149), se habla de un escrito dirigido a los Estados miembros «para aclarar el problema y asegurar la aplicación integral de las normas aplicables a las ayudas de Estado». Según estos informes, las ayudas en forma de una suscripción de participaciones, temporal o no, en el capital, han sido utilizadas sobre todo en Bélgica, en Francia, en Italia, en los Países Bajos y en el Reino Unido. Además también pueden deducirse de estos informes determinadas líneas de la política de la Comisión. Según el considerando 8 de la presente Decisión, los Gobiernos de tres Estados miembros sostienen expresamente la política seguida por la Comisión en esta materia.

1.2. La admisibilidad del recurso

Aunque no se discute que la demandante está interesada directa e individualmente por la Decisión, el recurso, sin embargo suscita problemas para su admisión. La Decisión se refiere en particular a las ayudas en favor de una empresa del sector del papel (véanse los considerandos 1 y 3). Según la demandante, su empresa queda por ello evidentemente afectada. Sin embargo, los motivos que la demandante esgrime en cuanto al fondo se refieren esencialmente a la aportación de capital de la Región Valona a tres empresas que, según ésta, son completamente autónomas y no pueden en absoluto considerarse filiales de la demandante. Si esta afirmación resultase exacta no se podría admitir en modo alguno el recurso interpuesto contra las ayudas concedidas a las tres empresas interesadas. Dado que las tres empresas interesadas no han interpuesto recursos por separado, y que, en su calidad de partes coadyuvantes, sólo pueden apoyar las pretensiones de la demandante, es evidente que su intervención tampoco puede subsanar esta eventual inadmisibilidad.

Esta afirmación de la demandante ha sido criticada severamente y de forma oportuna por el Juez Ponente en la vista, cuando ha hecho que la demandante confirmase que, al suscribir una participación mayoritaria en el capital, la Región Valona no sólo ha asumido el control de las empresas de las coadyuvantes, sino también de la empresa de la misma demandante. A raíz de estas participaciones en el capital debe considerarse por consiguiente que todas las empresas interesadas, constituyen un solo grupo o una sola empresa a los efectos de la Decisión. Esta es también la opinión de la Comisión. A partir de lo anterior, no tengo nada especial que objetar contra el reconocimiento de que la demandante está legitimada para ejercitar la acción en nombre de la totalidad del grupo. El razonamiento de la propia demandante, que afirma no tener ninguna influencia sobre las empresas de las coadyuvantes, podría suscitar dudas sobre este punto. Sin embargo este razonamiento queda desvirtuado por la información que figura en la página 60 de las observaciones de la Región Valona, presentadas por la Comisión. Se lee en ellas que la demandante decidirá la política industrial y comercial de todo el grupo y que tendrá derecho a intervenir en cada una de las filiales. Si consideramos que procede admitir el recurso de la demandante, entonces tenemos lógicamente que rechazar todas las alegaciones de la demandante que se basan precisamente en la autonomía completa de las otras fábricas del grupo. Dificilmente podemos admitir los motivos en cuanto al fondo que llevarían a la conclusión de que no cabe admitir el recurso. Volveré más tarde a este problema, cuando examine los diferentes motivos de las partes demandante y coadyuvantes.

1.3. Los motivos alegados

Entiendo que los siete motivos de la demandante y los siete motivos de las coadyuvantes, que son en su mayor parte idénticos, pero no por completo, pueden clasificarse de la manera siguiente. En esta clasificación he intentado, en lo que se refiere a los motivos sobre el fondo, seguir tan fielmente como sea posible el sistema del artículo 92 y el de la Decisión que se basa en él.

En elpunto 2 de mis conclusiones trataré de los tres primeros motivos (de forma) de la demandante y de los dos primeros motivos que aducen las partes coadyuvantes y que coinciden con los anteriores. Estos motivos, que alegan una doble infracción del apartado 2 del artículo 93, así como una infracción del artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, se refieren ambos a la forma.

En el punto 3 examinaré los tres primeros considerandos de la Decisión, que son considerandos de hecho, y los argumentos correspondientes de la demandante y de las coadyuvantes (especialmente el séptimo motivo de las coadyuvantes, que no figura por separado en el informe para la vista).

En elpunto 4 examinaré los motivos que se refieren a la falta de fundamentación, teniendo en cuenta los diferentes criterios de aplicabilidad del apartado 1 del artículo 92 del Tratado; en el punto 4.1 examinaré el concepto de ayudas (al que se refiere especialmente el sexto motivo de la demandante y los motivos cuarto y quinto de las coadyuvantes) y en el punto 4.2 examinaré el criterio de la influencia desfavorable de las ayudas en el comercio entre los Estados miembros (quinto motivo de la demandante).

En elpunto 5 trataré los motivos principales de este asunto, que imputan a la Comisión una falta de rundamentación en lo que toca a la aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 (motivos cuarto y séptimo de la demandante y motivos tercero y sexto de las coadyuvantes).

Finalmente, en el punto 6, formularé mis conclusiones definitivas.

1.4. Comparación con los documentos obrantes en autos

Es posible comparar la reestructuración que he aplicado a la presentación de los motivos al orden diferente que siguen la demandante y las coadyuvantes en la presentación de sus motivos, remitiéndome al informe para la vista, en el que se mantuvo el orden primitivo. El papel de garantía procesal que tienen el informe para la vista y la parte «hechos» de una sentencia, que se corresponde tradicionalmente con aquél, reviste evidentemente una importancia particular, en la medida en que los motivos de recurso alegados son tratados en otro orden o con la ayuda de una formulación resumida, en las conclusiones o en la sentencia. En la vista, los motivos alegados fueron examinados en un orden que, una vez más, era diferente, lo que confirma la necesidad de una reestructuración sistemática.

2. Los tres motivos de forma

2.1. El primer motivo

En su primer motivo, apoyado por las partes coadyuvantes, la demandante acusa a la Comisión de haber incurrido en un vicio sustancial de forma al conculcar el requisito formal establecido en el apartado 2 del artículo 93, por cuanto la Comisión no la requirió expresamente para que presentara observaciones antes de adoptar la Decisión impugnada. Procede desestimar este motivo. Con arreglo a la práctica reiterada, que aplica desde hace muchos años, la Comisión permitió, también en el presente asunto, que los interesados a que se refiere el apartado 2 del artículo 93 (exceptuados únicamente los Estados miembros) presentaran sus observaciones, mediante una comunicación publicada en el Diario Oficial (DO 1981, C 61, p. 3). Entre estos interesados no se encuentran exclusivamente los beneficiarios de las ayudas de que se trata, sino también las empresas que pudieran verse perjudicadas en sus posibilidades de competencia, los compradores, los proveedores, los trabajadores y las organizaciones profesionales. No le resulta prácticamente posible a la Comisión y, por otra parte, el texto del apartado 2 del artículo 93 tampoco lo exige, ofrecer de manera individual a todos estos interesados posibles la posibilidad de presentar sus observaciones. Además, un trato preferencial de las empresas beneficiarias de la ayuda de que se trata, por más que sean conocidas por la Comisión, sería contrario al principio de la igualdad de trato de todos los interesados. Por consiguiente, la Comisión tiene razón cuando observa en su escrito de contestación a la demanda que, por los motivos citados, sólo una comunicación publicada en el Diario Oficial que ofrece una garantía procesal suficiente a todos los interesados. Unicamente se acostumbra a requerir individualmente a los Estados miembros para que presenten sus observaciones y lo mismo sucede evidentemente, respecto al examen en común de los regímenes de ayudas existentes que regula el apartado 1 del artículo 93.

2.2. Segundo motivo

En su segundo motivo, la demandante apoyada por las partes coadyuvantes, la demandante imputa a la Comisión haber infringido la misma disposición, así como el principio general de una buena administración, por cuanto la comunicación citada había dado ya por probada la infracción que imputa. Ciertamente, la Comisión habría actuado de manera más correcta si se hubiera limitado aquí -con arreglo a lo que establece la segunda frase del apartado 3 del artículo 93- a expresar supunto de vista de que se trataba de ayudas incompatibles con el mercado común. Sin embargo, del texto de la comunicación se desprende claramente, y en particular de la referencia expresa que en ella se hace a la primera frase del apartado 2 del artículo 93, que de hecho se trata solamente de un punto de vista provisional, previo no solamente a la Decisión, sino también al examen realizado en común con los Estados miembros, del modo regulado por el primer apartado del mismo artículo. Además, los términos claros en que se formula este punto de vista provisional y los fundamentos sucintos que se dan del mismo parecen aumentar, más que disminuir, la posibilidad que tiene la empresa beneficiaria de oponerse a esa opinión. Por último no hay que perder de vista que, en el mismo párrafo, la comunicación declara seguidamente -y ello no está sujeto a discusiónque el proyecto de ayudas de que se trata no ha sido notificado en el plazo debido. Basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz y otros, asuntos acumulados 120/73 a 122/73 y 144/73, Rec. p. 1471) su concesión constituiría en todo caso, por esta razón, una infracción del Derecho comunitario. Al considerar sin embargo las ayudas notificadas fuera de plazo como ayudas, la Comisión ha creado ciertamente la posibilidad de que su condena de estas ayudas fuera impugnada, cuando en modo alguno estaba obligada a hacerlo. Por ello considero que el segundo motivo de la demandante, a pesar del error formal en la comunicación cuya existencia admito, debe también ser desestimado.

2.3. El tercer motivo

En su tercer motivo, la demandante, apoyada por las coadyuvantes, acusa a la Comisión de haber infringido el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos ( 2 ) cuanto el artículo 2 de la Decisión impugnada establece la obligación del Gobierno de Bélgica de tomar las medidas oportunas «para evitar que las ayudas de que se trata en el último párrafo del artículo 1 no continúen produciendo consecuencias que lleven a una distorsión de la competencia en el futuro». Las ayudas afectadas consisten en que el Estado belga adquiera una participación en la empresa de que se trata. En primer lugar, este motivo carece de fundamento fáctico. La afirmación de la demandante según la cual el artículo 2 de la Decisión significa que ella—la demandantedebería devolver al Estado belga la participación por un importe de 1.500.000 millones de BFR, no encuentra manifiestamente fundamento en las disposiciones citadas. Para empezar, el artículo citado impone una obligación, no a la demandante, sino exclusivamente al Gobierno belga; después, se ha dejado a la apreciación del Gobierno belga determinar cómo procede poner fin a las consecuencias de las ayudas de que se trata, que llevan a una distorsión de la competencia. Como ha señalado la Comisión, podría pensarse en este caso, entre otras cosas, en la transformación de las participaciones del Estado en un préstamo con interés. El motivo carece igualmente de fundamento jurídico. Suponiendo que la Comunidad deba considerarse vinculada también por el citado artículo del Convenio, la opinión de la demandante reposa de modo manifiesto en el doble supuesto de que los actos de Derecho administrativo que se realicen en el marco de las relaciones de carácter rual o que dependan del régimen de los bienes deben ser apreciados siempre en relación con el artículo 6 del Convenio citado y que una doctrina jurisprudencial administrativa que no sólo permita un control de la legalidad de dichos actos -que se producen en todos los Estados miembrossería contraria al citado artículo 6. Sin embargo, no he podido encontrar un fundamento de esta doble suposición, ni en las disposiciones del artículo citado ni en la jurisprudencia que alega la demandante en apoyo de su argumento. ( 3 ) Por consiguiente, procede también desestimar este motivo.

3. Los hechos y motivos relativos a los mismos

De los tres primeros considerandos de la Decisión se desprende que la Comisión parte de la idea de que las ayudas concedidas se componen de los elementos siguientes:

a) «Un préstamo privilegiado de 1.076.000 millones de BFR destinado a financiar un programa de inversiones de 1.314.000 millones de BFRyde dos anticipos recuperables por un total de 510 millones de BFR.» Con arreglo al considerando 2, estas ayudas estaban vinculadas más estrechamente a la realización de operaciones de reestructuración que incluían el cierre de dos fábricas sobre un total de cinco y el cese de la producción de papel ordinario, en beneficio de un refuerzo en la producción de papeles especiales.

b) «Una participación del Ejecutivo de la Región Valona de 2.350.000 millones de BFR, que ha tenido principalmente la consecuencia de salvar la empresa de una situación financiera muy difícil» (considerando 3).

En el séptimo motivo propuesto por las coadyuvantes éstas se oponen a la letra b) de esta exposición de los hechos. La participación en la empresa de la demandante no supone más que 1.500 millones de BFR de la cantidad citada. Los 850 millones restantes significan en realidad una de participación de la Región Valona en la formación de capital de las partes coadyuvantes. Según las explicaciones dadas por éstas, es efectivamente la Región Valona quien las ha creado. La misma idea sustenta evidentemente los motivos tercero y cuarto de la demandante, si bien ésta no hicieron de aquella un motivo separado. ( 4 ) En mis observaciones preliminares subrayé ya que no procedía admitir este motivo (incluidas todas las alegaciones que la demandante y los coadyuvantes apoyan en él), si su temor resultara ser exacto. Sin embargo, he afirmado al mismo tiempo que, cuando la Decisión habla de una empresa, es evidente que no habla de la empresa de la demandante, sino de todo el grupo de empresas controladas por la Región Valona a través de su participación en él capital Por lo tanto procede desestimar este motivo.

La demandante y las tres coadyuvantes que la apoyan se han opuesto también, especialmente en la vista, a otros puntos de los tres citados considerandos de hecho de la Decisión.

En la medida en que esta oposición parte del malentendido que acabo de mencionar, según el cual, mediante los términos «una empresa», la Decisión se refiere únicamente a la empresa de la demandante y no a las del conjunto del grupo, no es necesario que me detenga más en ello después de las observaciones que acabo de hacer. Sin embargo, en la vista, también se ha formulado oposición a la declaración, recogida en el considerando 3, de que la participación de la Región Valona por un importe de 2.350 millones de BFR habia «tenido principalmente la consecuencia de salvar a la empresa de una situación financiera muy difícil».

Según la demandante y las partes coadyuvantes no es posible, desde un punto de vista jurídico ni contable, establecer semejante distinción entre la participación a que se refiere el considerando 3 y los préstamos contemplados en el primero. Los préstamos y la participación en el capital han entrado a formar parte del patrimonio de las empresas de la demandante y de las coadyuvantes. Ambos se destinaron sin distinción a la totalidad de las operaciones de reestructuración, es decir, a inversiones, al cierre de dos fábricas sobre un total de cinco, a cerrar la producción de papel ordinario para aumentar la producción de papeles especiales y a la cobertura de deudas y pérdidas. Sin embargo, el fundamento de hecho que se presenta así separadamente en apoyo de los considerandos 4,5,6 y 7 de la demandante, que quedan por examinar, es incompatible con la manera en que los hechos se han expuesto durante el procedimiento en las observaciones de la Región Valona. Se desprende sin duda de este documento detallado (p. 62) que los préstamos otorgados únicamente pueden considerarse créditos para inversiones y que los anticipos

otorgados sólo sirvieron para hacer frente a las consecuencias sociales de las operaciones de reestructuración. Por tanto es evidente que las deudas y las pérdidas del grupo sólo se podían financiar mediante la participación en el capital. Una vez deducidos los gastos de inversión (400 millones de BFR) y los gastos de despido (510 millones de BFR), que la propia demandante reconoció en la vista, estas deudas y pérdidas absorben la mayor parte de la participación del Estado. Procede añadir que la demandante y la coadyuvante reconocieron en la vista que las dos fábricas que siguen en actividad continúan registrando pérdidas. Estas pérdidas, que se siguen produciendo después de la concesión de las ayudas, por más que se vayan reduciendo según afirma la demandante, sólo pueden financiarse a través de la participación en el capital. Por consiguiente, en el considerando 3 de su Decisión, afirma acertadamente la Comisión que esta participación en el capital «ha tenido principalmente la consecuencia de salvar la empresa de una situación financiera muy difícil». Cabe aplicar este aserto especialmente a la participación en el capital de la empresa de la demandante; sin embargo, aun después de presentar la demandante estas cifras en la vista, esto se puede aplicar también a más de la mitad del importe de la participación en el capital de las empresas de las partes coadyuvantes.

Ahora voy a examinar por separado los aspectos jurídicos de los demás motivos alegados por la demandante.

4. La aplicabilidad del apartado 1 dei artículo 92

4.1. Concepto de ayudas

Para aplicar el artículo 92 es menester en primer lugar que se trate de «ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones». El sexto motivo de la demandante y los motivos cuarto y quinto de las coadyuvantes se remiten a este criterio de base del apartado 1 del artículo 92.

A este respecto, los considerandos 25 y 26 de la Decisión son especialmente discutidos en el motivo sexto de la demandante y en el cuarto de las coadyuvantes, en la medida en que estos considerandos dan por probado, a propósito de la participación, «que se trata de una ayuda de salvamento encaminada a permitir a la empresa que haga frente a sus compromisos financieros» y que esta ayuda, «destinada a permitir que se mantengan en actividad las capacidades de producción, puede suponer un ataque particularmente grave a las condiciones de competencia, porque el libre juego de las fuerzas del mercado exigiría normalmente el cierre de la empresa, lo que permitiría el desarrollo de las empresas más competitivas». Las partes coadyuvantes rechazan estas afirmaciones, en particular en lo que se refiere a la participación en sus empresas. Sin embargo, ya señalé anteriormente que esta división que se hace entre las afirmaciones de la Gomisión es inexacta y por qué razón y añadí que, si las coadyuvantes hubieran de considerarse empresas autónomas (que no es el caso), no interpusieron un recurso separado, sino que se limitaron a intervenir en apoyo de las pretensiones de la demandante. Por lo tanto tampoco pueden admitirse sus pretensiones distintas relativas a la Decisión. Por ello su cuarto motivo sólo podrá examinarse en la medida en que trate de apoyar las pretensiones de la demandante y, como tal, no contenga elementos nuevos.

El quinto motivo planteado por las coadyuvantes tiene un carácter más fundamental que el sexto motivo alegado por la demandante. Alega la infracción del artículo 222 del Tratado, en la medida en que la Decisión supone negar a un Estado o a uno de sus órganos el derecho a crear nuevas empresas, siendo así que el artículo 222 del Tratado precisa que «el presente Tratado no prejuzga en modo alguno el régimen de la propiedad en los Estados miembros». Por más que la formulación de este motivo plantea de nuevo, de manera inaceptable, la cuestión de la licitud de la participación de la Región Valona en las empresas de las coadyuvantes, el Tribunal de Justicia tiene por primera vez la posibilidad de pronunciarse sobre la aplicabilidad del artículo 92 en materia de adquisición de participaciones por parte de los Estados.

Se tratará especialmente de «ayudas otorgar das por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones» si las ayudas disminuyen arbitrariamente bien los gastos para inversiones, bien los costos de producción, bien los gastos de comercialización de las empresas interesadas o cuando el Estado, bajo cualquier forma, se haga cargo de las'pérdidas de estas empresas. De mi análisis de los hechos y de las alegaciones de la demandante sobre los mismos que se contienen en el punto 3 de las presentes conclusiones, se desprende que la participación de la Región Valona tiende especialmente en este caso a cubrir las pérdidas del grupo Intermills. Las alegaciones de la demandante, en sentido contrario, se basan parcialmente en su afirmación, que ya he calificado de insostenible (punto 3) según la cual los préstamos, los anticipos y la adquisición de participaciones constituyen un todo cuyo objeto consiste globalmente en una sola operación de reestructuración indivisible. Por otra parte se basa en la afirmación, que también he juzgado insostenible (parte 2 del punto 1) y que puede implicar la inadmisibilidad del recurso, según la cual no se debería en realidad hablar de ayudas a una empresa, sino de ayudas a varias empresas autónomas (la de la demandante y las de las tres coadyuvantes). Por lo demás, ya he afirmado también que la participación en las empresas de las coadyuvantes servía también en gran parte para enjugar las pérdidas. Por consiguiente, procede desestimar el sexto motivo.

Queda entonces por examinar el importante motivo quinto, aducido por las coadyuvantes, que plantea el problema de la relación entre el artículo 92 y el artículo 222 del Tratado. El hecho de que, en 1963, la Comisión, en respuesta a una cuestión parlamentaria que cita la demandante, no hubiera incluido aún expresamente la adquisición de participaciones en el capital en su lista de ejemplos de posibles formas de ayudas, no permite descartar evidentemente que, basándose en experiencias posteriores, haya llegado a la conclusión de que, en determinadas circunstancias, la adquisición de participaciones en una empresa por parte del Estado pueda también constituir una ayuda a los efectos del apartado 1 del artículo 92. En sus conclusiones ya citadas en el asunto 84/82, el Abogado General Sir Gordon Slynn afirmó que incluso una adquisición temporal en principio de participaciones en empresas viables con posibilidad de distribuir dividendos, constituye una ayuda cuando se produce a una escala que normalmente no es realizable en el mercado de capitales. Sin embargo, en el asunto que nos ocupa, no se trata de semejante caso límite.

En el presente asunto se trata claramente de una adquisición de participaciones en el capital de una empresa que atraviesa dificultades, participación que, en relación también con el asunto 84/82, fue considerada por la Comisión como una ayuda a los efectos del artículo 92. Como he demostrado anteriormente, la presente participación en el capital de las empresas del grupo Intermills está además esencialmente destinada a cubrir pérdidas. No parece que quepa la menor duda de que semejante forma de cobertura muy cuantiosa de las pérdidas, que mantiene viva artificialmente una empresa, debe calificarse, también de ayuda a los efectos del artículo 92. Y ello con mayor razón porque tanto la ausencia de una limitación temporal de esta participación en el capital como el hecho de que, cuatro años después de la concesión de las ayudas, la rentabilidad de las fábricas que siguen en actividad ni siguiera se haya recuperado todavía, obligan a deducir que este capital no se hubiera podido conseguir en el mercado privado de capitales. Esto es lo que se desprende también del plan de salvamento presentado por la Región Valona. Es evidente que la posibilidad de adquisición de participaciones por valor de 1.500 millones de BFR en beneficio de la misma demandante hubiera sido aún más reducida, toda vez que ésta sostuvo enérgicamente en la vista que su empresa ya no ejerce ninguna actividad industrial. Bien es verdad que esta manera de cubrir las pérdidas, gracias a la cual un grupo de empresas (vinculadas entre sí, como ya he observado) se mantiene vivo artificialmente, también falsea la competencia en relación con otras empresas dé este sector. Según el considerando 9 de la Decisión, dos organizaciones profesionales y una empresa de la competencia han creído que éste era precisamente el caso, ya que en el sector afectado reina un exceso de capacidad de producción.

El artículo 222 no puede modificar de ningún modo estas conclusiones. El Tribunal de Justicia ya ha declarado en varias ocasiones, en su jurisprudencia relativa a los derechos de propiedad industrial y comercial en el marco del artículo 36 del Tratado, que el respeto de la existencia de estos derechos de propiedad no basta para admitir cualquier uso que se pueda hacer de ellos. Un concepto distinto del artículo 222 debería llevar a la conclusión absurda de que ningún convenio o ningún acto jurídico relativo a la transmisión o al uso de la propiedad de bienes muebles o inmuebles, corporales o incorporales (en el presente caso, la adquisición de participaciones sociales en el capital de una sociedad) puede verse afectado por el Derecho comunitario primario o secundario. Se deduce claramente del artículo 85 del Tratado que semejante concepción es indefendible. Por lo que toca al caso concreto, me parece evidente que el artículo 222 no se opone a que la adquisición de las nuevas participaciones en el capital puedan servir para enjugar importantes deudas o pérdidas de explotación. Por consiguiente, en el caso de que el quinto motivo alegado por las coadyuvantes, fuera admisible, también habrá de ser desestimado.

4.2. El criterio de la influencia desfavorable sobre los intercambios comerciales

El quinto motivo de la demandante alega la falta de fundamentación y una apreciación inexacta de los hechos por la Comisión, en el sentido de que esta ayuda podría afectar los intercambios entre los Estados miembros. Refiriéndose a la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris (730/79, Rec. p. 2689), la demandante afirma en su escrito de interposición de recurso que sólo puede hablarse de esta influencia desfavorable «cuando una ayuda financiera concedida por el Estado refuerza la posición de una empresa en relación con otras empresas de la competencia en los intercambios intracomunitários» (primera frase del apartado 11), es decir, debe «contribuir al incremento de su capacidad de producción y, en consecuencia, al crecimiento de su capacidad de alimentar los flujos de intercambios, incluidos los que se dan entre Estados miembros» (tercera frase del apartado 11). A propósito de este razonamiento procede subrayar que la demandante sugiera equivocadamente que la tercera frase del apartado de que se trata contiene una restricción en relación con la primera frase, formulada en términos más amplios. Ahora bien, de hecho, en esta tercera frase se trataba únicamente de apreciar el caso concreto de Philip Morris en relación con la primera frase de que se trata.

No es necesario examinar aquí la cuestión de si el Tribunal de Justicia tuvo efectivamente la intención de dar en la primera frase del apartado antes citada una definición exhaustiva del mencionado criterio de aplicación del apartado 1 del artículo 92. Una apreciación de las ayudas de que se trata en relación con esta primera frase muestra claramente, que estas ayudas caben también en esta definición. Al permitir el reembolso de las deudas o la cobertura de las pérdidas corrientes mediante una participación en el capital, es evidente que la Región Valona reforzó la posición del grupo Intermills -designado acertadamente en la Decisión como una sola empresa, como ya he señalado- en los flujos de intercambios intracomunitários.

En su escrito de defensa, la misma Comisión afirmó justamente que, sin estas ayudas (entre las que hay que incluir también las ayudas masivas para inversiones concedidas en forma de préstamos baratos), la empresa en cuestión hubiera debido seguramente cesar su actividad. Además, la participación en el capital permitió a algunas partes de la empresa (las fábricas de las coadyuvantes) producir a precios no rentables.

A la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia Philip Morris/Comisión y después de haber realizado una comparación con la Decisión adoptada en este último asunto, habida cuenta también la posición del grupo en los intercambios comerciales internacionales, que era conocida evidentemente por los destinatarios de la Decisión y por la demandante, cabe estimar que los considerandos 8 a 10 constituyen fundamento suficiente para demostrar que se cumple el criterio exigido, es decir, una influencia desfavorable sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Es verdad que el valor ejemplar que reviste la Decisión para las empresas de otros sectores y la posibilidad de que esta misma Decisión sea apreciada por otras personas interesadas, pero ajenas al asunto hubieran sido mayores, evidentemente, si la Decisión hubiera mencionado también expresamente los hechos conocidos por las personas directamente interesadas.

5. La aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo 92

En los considerandos 14 a 29 de la Decisión se exponen las razones por las cuales se estima que las posibilidades que ofrece el apartado 3 del artículo 92 de considerar algunas ayudas que entran en el campo de aplicación del apartado 1 del artículo 92 como compatibles con el mercado común, son inaplicables. A este respecto, la letra c) del apartado 3 del artículo 92 tiene especial importancia. Esta disposición permite considerar compatibles con el mercado común «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».

Los motivos cuarto y séptimo de la demandante y los correspondientes tercero y sexto de las coadyuvantes alegan la contradicción y, por consiguiente, la falta de fundamentos y también la infracción de la disposición citada en lo que se refiere a la negativa a aplicar esta posibilidad. Para ellas, la contradicción en los fundamentos consiste en que la Decisión, por una parte, declara que «ayudas otorgadas en forma de créditos privilegiados y anticipos reembolsables están vinculados» a la reestructuración y que «no pueden alterar las condiciones de los intercambios en medida contraria al interés común» (observaré a este respecto que las citas son extractos de los considerandos 22 a 24 de la Decisión y deben apreciarse a la luz del conjunto de los considerandos). Por otra parte, la ayuda otorgada en forma de suscripción de participaciones en el capital de la empresa beneficiaria no está directamente vinculada a la reestructuración de la empresa (me remito a este respecto a los considerandos 26 y 27 de la Decisión, en los que la Comisión afirma, para precisar esta comprobación, «que se trata de una ayuda de salvamento para que la empresa pueda hacer frente a sus compromisos financieros y que esta ayuda destinada a mantener en actividad determinadas capacidades de producción puede significar un ataque grave a las condiciones de competencia, porque el libre juego de las fuerzas del mercado exigirá normalmente el cierre de la empresa, lo que permitiría el desarrollo de empresas más competitivas»).

La demandante y las partes coadyuvantes opinan que la finalidad y el efecto de la ayuda en forma de préstamo privilegiado y de anticipos reembolsables, que la Comisión considera lícitos con razón, son exactamente los mismos que la finalidad y el efecto de la ayuda que la Decisión condena. Para ellas, se trata de una sola operación compleja e indivisible que consiste en el cierre de unidades de producción no rentables, la creación de tres fábricas nuevas que asumen las unidades de producción rentables de la demandante, la transformación de la empresa de la demandante en una «sociedad inmobiliaria» y el pago por la demandante de las pérdidas debidas al bajo rendimiento de la unidad de producción de Saint-Serváis y de los gastos resultantes del cierre de esta fábrica, en parte mediante anticipos reembolsables y en parte mediante la adquisición de participaciones en el capital de la demandante.

El séptimo motivo de la demandante alega una infracción de la letra c) del apartado 3 del artículo 92, por cuanto la Comisión se niega a aplicar esta disposición ya que el interés de la Comunidad exige la reducción de la producción de papel ordinario y una orientación hacia la producción de papeles especiales. Ello es incompatible, por una parte, con el hecho de que la disposición infringida autoriza las «ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común» y, por otra parte, con el hecho de que la ayuda impugnada tiene precisamente por objeto reducir la producción de papel ordinario y facilitar el desarrollo de la producción de papeles especiales.

Es preferible examinar los motivos citados en su conjunto. Dado que el punto de vista expresado en el motivo séptimo, según el cual la letra c) del apartado 3 del artículo 92 establece una habilitación para la concesión de determinadas ayudas, es evidentemente incompatible con la disposición inicial del apartado 3 del artículo 92, este motivo no tiene sentido a menos que se le comprenda como un complemento del motivo cuarto de la demandante. En su escrito de réplica, la demandante ha observado además, para mayor claridad de este motivo que, contra la opinión de la Comisión, la adquisición de participaciones en el capital no se refería a una sola empresa, sino a varias diferentes, es decir, la de la demandante y las de las coadyuvantes. Sin embargo, a juicio de la demandante, la única cuestión que debería dirimir el Tribunal de Justicia sería la de si la suscripción de participaciones en el capital de la demandante está vinculada con las operaciones de reestructuración de la misma forma que las demás ayudas. Por una parte, la creación de las empresas de las coadyuvantes es una de las claves del plan de reestructuración y la financiación de esta creación formaría parte, por lo tanto, del mismo. Por otra parte, no es posible distinguir la utilización de la participación en el capital de la demandante y la utilización de los préstamos que se le concedieron para enjugar las deudas. Si nadie se hubiera hecho cargo de estas pérdidas, el plan de reestructuración se hubiera visto gravemente comprometido.

Como observó acertadamente la Comisión en otro contexto, en relación con el quinto motivo planteado por las coadyuvantes (véase el informe para la vista), el razonamiento de la demandante contiene también una contradicción interna puesto que habla, por una parte, de la creación de empresas nuevas e independientes mediante la adquisición de participaciones por la Región Valona y, por otra parte, de una operación de reestructuración única, financiada por todas las ayudas que se examinan en este asunto. Ya he examinado en el punto 1 de estas conclusiones las cuestiones que suscita esta contradicción interna en lo referente a la admisibilidad de los recursos. Como ya dije en su momento, esta admisibilidad sólo puede afirmarse si se eliminan de los motivos los argumentos basados en la autonomía de la demandante, por una parte, y de las coadyuvantes, por otra. Además, como he sostenido en el punto 3 de estas conclusiones, el hecho de considerar que el conjunto de los préstamos, anticipos y adquisición de participaciones en el capital constituyen una sola ayuda indivisible, es contrario a los hechos manifiestos que constan en autos. La adquisición de participaciones, tanto las realizadas en el capital de la demandante como las realizadas en el capital de las coadyuvantes, estaban claramente destinadas en su mayor parte a enjugar las pérdidas y, por otra parte, fueron manifiestamente utilizadas para dicho fin. Por consiguiente, procede también desestimar la importante parte del razonamiento que está vinculada con aquella que ha resultado insostenible y que desaparece con ella, es decir, que no es posible establecer una distinción entre préstamos, anticipos y adquisición de participaciones y que todos ellos tenían el mismo destino.

Lo que queda entonces por examinar es si la cobertura de las pérdidas, mediante la cuantiosa adquisición de participaciones antes descrita, debe considerarse sin embargo como una condición indispensable para la reestructuración de la empresa en su conjunto. Después de rechazar las alegaciones presentadas por la demandante para que se diera a esta cuestión una respuesta afirmativa, que resultaron insostenibles, no queda prácticamente nada de las alegaciones de ésta que apoye dicha respuesta afirmativa. Por lo tanto creo que la respuesta debe ser negativa. Lo que importa aquí, a fin de cuentas, tal como se desprende del artículo 2 de la Decisión y de las explicaciones dadas al respecto por la Comisión es la forma de esta ayuda destinada a enjugar las pérdidas, que yo he subrayado. Si la cobertura de las pérdidas se hubiera realizado, por ejemplo mediante un préstamo en las condiciones normales de mercado o si se hubiera previsto la distribución de dividendos después de un determinado período de transición o si la adquisición de participaciones en el capital hubieran tenido carácter temporal (véase también a este respecto la página 132 del segundo informe sobre la competencia), la Comisión las hubiera apreciado de otro modo, como se deduce del citado artículo de la Decisión y de las explicaciones dadas al respecto. Adaptando la adquisición de participaciones en uno de los sentidos indicados, será todavía posible poner fin a la declarada incompatibilidad con el mercado común. Pienso al respecto, por último, que el hecho de que el mismo Estado belga, como destinatario de la Decisión, no haya interpuesto un recurso contra la misma y tampoco haya intervenido en apoyo de la demandante, no parece del todo desprovisto de significado. Por consiguiente entiendo que el cuarto motivo de la demandante sostenido por las partes coadyuvantes, también debe ser desestimado.

El séptimo motivo de la demandante deberá ser desestimado porque, en el marco de la facultad de apreciación que le atribuye el apartado 3 del.artículo 92, la Comisión podía pensar razonablemente (y por otra parte motivó esta opinión en los considerandos 26,27,28 y 29 de su Decisión) que esta forma de ayuda, a causa también de la falta de una contrapartida a nivel comunitario, ( 5 ) modificó las condiciones de los intercambios comerciales de tal manera que el interés comunitario quedó afectado. En su duplica, la Comisión exige con razón a este respecto, una relación directa entre el nivel y la intensidad ås las ayudas y la contrapartida citada. Es significativo que el séptimo motivo no trate de demostrar que también se cumplían estos criterios negativos de la aplicación de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 y que la Comisión no podía pensar razonablemente que no se cumplía este requisito de aplicación.

6. Conclusión

En resumen, considero que deben desestimarse todos los motivos de la demandante así como los de quienes intervinieron para apoyar las pretensiones de ésta y, por consiguiente, pido que se desestime también el recurso de la demandante y se la condene en costas, con arreglo al Reglamento de Procedimiento. En mis conclusiones he respondido también a la pretensión suplementaria de la demandante, formulada en la réplica, de que, en todo caso, se le garantice que la Comisión no exigirá ni a la demandante ni a las partes coadyuvantes la devolución de las ayudas otorgadas en forma de adquisición de participaciones en el capital. A mi parecer la sentencia sólo podría tener en cuenta esta pretensión complementaria en sus fundamentos de Derecho.

A manera de epílogo quiero añadir aún a estas conclusiones las breves observaciones que formulo a continuación respecto al lugar que ocupa la Decisión impugnada en la política de la Comunidad en materia de otorgamiento de ayudas en general. En comparación con la política de ayudas en período de crisis, que la Comunidad estableció en 1973 por primera vez, al desencadenarse la primera crisis del petróleo, tal como se recoge en sus informes sobre la política de competencia, la presente Decisión puede seguir quizá una línea relativamente dura. ( 6 )

Actualmente la Comisión acepta con menos facilidad que en los años 1975 a 1978 las «operaciones de salvamento» como las que se examinan en el presente caso. En lo que se refiere a la operación de salvamento en el asunto que nos ocupa, esta tendencia más dura sostenida expresamente por tres Estados miembros según el considerando 8 se explica en el considerando 18. Según el mismo y los considerandos 19 y 20 posteriores, la Comisión considera que la crisis en el sector del papel es actualmente una crisis más estructural que coyuntural. Por motivos comparables de política estructural, la Comisión sigue actualmente, como es sabido, una política relativamente dura respecto sobre todo al sector de la siderurgia. De un modo más general, el endurecimiento de la política de la Comisión respecto a las ayudas queda de manifiesto en el cuadro que figura en la página 157 del Decimotercer informe sobre la política de competencia. Según el mismo, el número de procedimientos emprendidos desde 1978 ha aumentado mucho y alcanzó su punto culminante en 1982, año en el que se entablaron 129 procedimientos. Por último, según los apartados 222 a 227 del mismo informe, la Comisión considera el presente asunto y el asunto 318/82 (Leeuwarder Papierfabrik) como «test-cases» en lo que se refiere a la aplicación de su política en materia de participaciones de los Estados en el capital de empresas, consideradas como una forma de ayuda que ha crecido mucho en el curso de los últimos años.

( *1 ) Lengua original: neerlandés.

( 1 ) La cuarta edición del «Droit commercial européen» de Goldman y Lyon-Caen (París, 1983, pp. 1057 y 1058) y los extensos comentarios de Smit y Herzog sobre el Tratado (tomo 3, p. 392) y de Groeben-Boeckh-Thiesing-Ehlermann(3.a ed., p. 1590) sólo examinan de forma muy breve esta cuestión. La reciente tercera edición de Frignani-Waelbroeck «Disciplina della concorrenza nella CEE» no trata en absoluto esta cuestión. J.A. Winter, «Nationale Steunmaatregelen en het gemeenschapsrecht» es el único autor que, en los apartados 76, 77, 89, 181 y siguientes, 208, 397, 413 y 485 de su importante obra, se extiende más sobre este tema, pero especialmente en relación con el artículo 90 del Tratado, que no se aplica en el presente asunto.

( 2 ) Convenio Europeo para la Salvaguardia de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, tal como fue modificapordo contracdo conforme a los Protocolos tercero y quinto, que entraron en vigor respectivamente el 21 de septiembre de 1970 y el 20 de diciembre de 1971.

( 3 ) A este respecto me remito también al informe detallado redactado por el Sr. P. Van Dijk en 1983 para la asociación de juristas neerlandeses, en particular en las páginas 71 a 80, con referencias a otros artículos de doctrina y a la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo. Según sus análisis, el Tribunal de Estrasburgo considera por una parte decisivo el hecho de que un procedimiento concluya «declarando la existencia de un derecho civil o de una obligación civil de las dos o de una de las partes». Por otra parte, para juzgar los actos de la administración en esta materia, se considera suficiente una competencia marginal de apreciación (control de la legalidad) de un Tribunal administrativo para satisfacer los requisitos del artículo 6 (obra citada, pp. 79 y 80).

( 4 ) En el tercer motivo se menciona expresamente la devolución por la demandante de la suscripción de participaciones por la Región Valona en su capital, por un importe de 1.500 millones de BFR. En el motivo cuarto, la oposición a los hechos alegados va unida al resto de las alegaciones.

( 5 ) Véase para este concepto, además de los escritos presentados por la Comisión y el resumen de los mismos en el informe para la vista, los considerandos 14 a 16 de la Decisión misma y el décimo Informe sobre la Política de Competencia, apartado 213 (p.261).

( 6 ) Para un buen resumen de la «política de ayudas en período de crisis» de la Comisión durante estos años, me remito a J.A. Winter, «Nationale steunmaatregelen en liet gemeenschapsrecht», pp. 372 a 378.