CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 21 de diciembre de 2016 ( 1 )

Dictamen 2/15

Solicitud de dictamen presentada por la Comisión Europea

«Solicitud de dictamen en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 11 — Celebración del Acuerdo de Libre Comercio entre la Unión Europea y la República de Singapur — Reparto de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros»

Índice

El ALC UE-Singapur Derecho de la Unión Tratado de la Unión Europea Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Solicitud de dictamen del Tribunal de Justicia Cuestiones planteadas en la solicitud de dictamen de la Comisión Reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros y base jurídica para la celebración del ALC UE-Singapur Artículo 207 TFUE, apartados 1, 5 y 6 Artículo 3 TFUE, apartado 2 Objetivos y definiciones generales pertinentes para el ALC UE-Singapur (capítulo uno del ALC UE-Singapur) Alegaciones Análisis Comercio de mercancías (capítulos dos a seis del ALC UE-Singapur y protocolo 1 del ALC UE-Singapur) Alegaciones Análisis Servicios, establecimiento y comercio electrónico (capítulo ocho del ALC UE-Singapur) Alegaciones Observaciones generales Alegaciones relativas al transporte Análisis Introducción Competencia exclusiva sobre la base del artículo 207 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1 Asuntos excluidos del ámbito de la política comercial común en virtud del artículo 207 TFUE, apartado 5 Competencia exclusiva sobre la base del artículo 3 TFUE, apartado 2 – Primer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2 – Tercer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2 Inversión (capítulo nueve, sección A, del ALC UE-Singapur) Alegaciones Análisis Introducción Competencia exclusiva sobre la base del artículo 207 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 1 – Significado de la expresión «inversiones extranjeras directas» contenida en el artículo 207 TFUE, apartado 1 – Regulación de las «inversiones extranjeras directas» como parte de la política comercial común Competencia de la Unión Europea sobre la base del artículo 63 TFUE, en relación con el artículo 3 TFUE, apartado 2 Competencia compartida de la Unión y de los Estados miembros Posibilidad de que el ALC UE-Singapur ponga fin a acuerdos bilaterales celebrados entre los Estados miembros y Singapur Contratación pública (capítulo diez del ALC UE-Singapur) Alegaciones Análisis Propiedad intelectual e industrial (capítulo once del ALC UE-Singapur) Alegaciones Análisis Significado del concepto «aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial», que figura en el artículo 207 TFUE, apartado 1 Competencia de la Unión sobre el capítulo once del ALC UE-Singapur Competencia y cuestiones relacionadas (capítulo doce del ALC UE-Singapur) Alegaciones Análisis Obstáculos no arancelarios al comercio y a la inversión en generación de energías renovables (capítulo siete del ALC UE-Singapur) y comercio y desarrollo sostenible (capítulo trece del ALC UE-Singapur) Alegaciones Obstáculos no arancelarios al comercio y a la inversión en generación de energías renovables Comercio y desarrollo sostenible Análisis Objetivos comerciales y no comerciales: principios generales Obstáculos no arancelarios al comercio y a la inversión en generación de energías renovables Comercio y desarrollo sostenible Transparencia y revisión administrativa y judicial de medidas de aplicación general (capítulo catorce del ALC UE-Singapur y disposiciones conexas de otros capítulos) Alegaciones Análisis Solución de diferencias y mecanismo de mediación (capítulos nueve, sección B, trece, quince y dieciséis del ALC UE-Singapur) Alegaciones Análisis Disposiciones institucionales, generales y finales (capítulo diecisiete del ALC UE-Singapur) Alegaciones Análisis Apreciación de la competencia externa de la Unión para celebrar el ALC UE-Singapur Conclusión Anexo — Resumen descriptivo del ALC UE-Singapur

1. La Comisión Europea ha solicitado al Tribunal de Justicia que emita un dictamen con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 11, sobre el reparto de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros en lo que respecta a la celebración del Acuerdo de Libre Comercio previsto entre la Unión y la República de Singapur (en lo sucesivo, «ALC UE-Singapur»). ( 2 ) El texto del ALC UE-Singapur negociado por la Comisión dispone que debe celebrarse como un acuerdo entre la Unión y la República de Singapur (en lo sucesivo, «Singapur»), sin la participación de los Estados miembros. La Comisión solicita orientación al Tribunal de Justicia sobre si dicho planteamiento es correcto.

2. La Comisión sostiene que la Unión es competente en exclusiva para celebrar el ALC UE-Singapur. Aduce que la mayor parte del acuerdo es competencia de la Unión en virtud del artículo 207 TFUE sobre política comercial común, que constituye una competencia exclusiva [artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e)], y que la competencia exclusiva de la Unión para celebrar otras partes del Acuerdo se deriva de un acto legislativo que la faculta para ello (primer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2), o del hecho de que la celebración del ALC UE-Singapur puede afectar a normas comunes o alterar su alcance (tercer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2). El Parlamento Europeo está de acuerdo con la Comisión con carácter general. Todas las demás partes que han presentado observaciones alegan que la Unión no puede celebrar ese acuerdo por sí sola dado que determinadas partes del ALC UE-Singapur están comprendidas en el ámbito de las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros o incluso de las competencias exclusivas de los Estados miembros. De ello se desprende que los Estados miembros también deberían ser parte del ALC UE-Singapur.

3. El ALC UE-Singapur forma parte de una nueva generación de acuerdos de comercio e inversión negociados o en curso de negociación por la Unión Europea y socios comerciales de otras regiones del mundo. El acuerdo no es un «acuerdo homogéneo»: no abarca un sector o materia concretos y no persigue un único objetivo. En particular pretende lograr la liberalización del comercio y de las inversiones y garantiza determinados niveles de protección, conciliando objetivos económicos y no económicos. Si bien se basa en normas existentes contenidas en los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (en lo sucesivo, «OMC»), ( 3 ) el ALC UE-Singapur también amplía dichas normas y cubre cuestiones que no son —o no son aún— parte de dichos acuerdos.

4. Para determinar si la Unión puede celebrar el ALC UE-Singapur sin los Estados miembros es preciso, en primer lugar, comprender de forma clara las cuestiones que cubre dicho acuerdo y los objetivos que persigue. ( 4 ) Ello servirá a continuación de base para aplicar las distintas normas del Tratado sobre la atribución de competencias a la Unión y sobre la naturaleza de tales competencias. Para ello, procede aplicar las normas establecidas en el artículo 3 TFUE, apartado 1 (sobre competencia exclusiva expresa), antes que las contenidas en el artículo 3 TFUE, apartado 2 (sobre competencia exclusiva implícita), ( 5 ) y, en su caso, las previstas en el artículo 4 TFUE (sobre competencia compartida).

El ALC UE-Singapur

5. En diciembre de 2006, la Comisión recomendó al Consejo de la Unión Europea que la autorizara para negociar un acuerdo de libre comercio con países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (en lo sucesivo, «ASEAN») en nombre de la Comunidad Europea y de los Estados miembros. En abril de 2007, el Consejo autorizó a la Comisión a iniciar negociaciones. Las negociaciones referentes a un acuerdo de región a región resultaron ser difíciles por lo que fueron suspendidas. Posteriormente, la Comisión sugirió celebrar acuerdos bilaterales de libre comercio con países concretos de la ASEAN, empezando por Singapur. En diciembre de 2009, basándose en la directrices de negociación que había impartido para las negociaciones con la ASEAN, el Consejo autorizó a la Comisión para negociar un acuerdo comercial con Singapur. Dichas negociaciones se iniciaron en marzo de 2010. En septiembre de 2011, el Consejo modificó las directrices de negociación para añadir las inversiones a la lista de ámbitos incluidos. Al hacerlo, el Consejo estableció que el objetivo era que el capítulo relativo a las inversiones del acuerdo cubriera áreas de competencia compartida, como inversiones de cartera, ( 6 ) solución de diferencias, propiedad y expropiación.

6. El 20 de septiembre de 2013, la Unión (a través de la Comisión) y Singapur rubricaron el texto del ALC UE-Singapur (como muestra de aceptación de su carácter definitivo), a excepción del capítulo relativo a las inversiones. El texto se publicó ese mismo día.

7. Cuando quedó patente que dicho texto preveía la firma y celebración del ALC UE-Singapur por la Unión sin la participación de los Estados miembros, el Comité de Política Comercial (un comité nombrado por el Consejo con arreglo al artículo 207 TFUE, apartado 3) sometió la cuestión, en febrero de 2014, a la consideración del Comité de Representantes Permanentes (en lo sucesivo, «Coreper»). El Comité de Política Comercial instó al Coreper a que confirmara el procedimiento para firmar y celebrar el ALC UE-Singapur y lo exhortó a que invitara a la Comisión, en su condición de negociadora en nombre de la Unión y de los Estados miembros, a que adaptara el texto a la naturaleza mixta de ese tipo de acuerdo. El Coreper señaló que entre las delegaciones existía un claro consenso sobre la necesidad de que el ALC UE-Singapur fuera firmado y celebrado como acuerdo mixto, lo cual significaba que tanto la Unión como los Estados miembros debían ser parte de él.

8. Las negociaciones referentes al capítulo relativo a las inversiones se concluyeron en octubre de 2014. En junio de 2015, la Comisión remitió al Comité de Política Comercial la versión consolidada del capítulo relativo a las inversiones y lo informó de que la totalidad del acuerdo había sido rubricado.

9. El ALC UE-Singapur está compuesto por una exposición de motivos, 17 capítulos, un protocolo y cinco entendimientos.

10. El capítulo uno («Objetivos y definiciones generales») dispone que los objetivos del ALC UE-Singapur son establecer una zona de libre comercio, con arreglo a lo dispuesto en el artículo XXIV del GATT de 1994 ( 7 ) y en el artículo V del AGCS, ( 8 ) y liberalizar y facilitar el comercio y la inversión entre las Partes, con arreglo al ALC UE-Singapur.

11. El capítulo dos («Trato nacional y acceso de las mercancías al mercado») comienza reafirmando la obligación de las Partes de conceder el trato nacional ( 9 ) de conformidad con el artículo III del GATT de 1994 (que dicho capítulo incorpora al ALC UE-Singapur). También establece obligaciones relativas a medidas no arancelarias. Incluye diversas disposiciones sobre comunicación e intercambio de información, notificaciones y consultas y sobre la administración de las medidas cubiertas.

12. El capítulo tres («Soluciones comerciales») establece obligaciones relativas, por un lado, a medidas antidumping y compensatorias y, por otro, dos tipos de medidas de salvaguardia (medidas globales de salvaguardia y medidas bilaterales de salvaguardia).

13. El capítulo cuatro («Obstáculos técnicos al comercio») tiene por finalidad facilitar y aumentar el comercio de mercancías entre las Partes, ofreciendo un marco para prevenir, identificar y eliminar los obstáculos innecesarios al comercio en el ámbito de aplicación del Acuerdo OTC (que se incorpora al ALC UE-Singapur).

14. El capítulo cinco («Medidas sanitarias y fitosanitarias») tiene por objeto: a) proteger la vida y la salud de las personas y de los animales y preservar los vegetales en los territorios respectivos de las Partes, facilitando al mismo tiempo el comercio entre las Partes en el ámbito de las medidas sanitarias y fitosanitarias (en lo sucesivo, «medidas SFS»); b) colaborar para seguir aplicando el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (en lo sucesivo, «Acuerdo MSF»), y c) proporcionar un medio para mejorar la comunicación, la cooperación y la resolución de los problemas relacionados con la aplicación de medidas SFS que afecten al comercio entre las Partes.

15. El capítulo seis («Aduanas y facilitación del comercio») reconoce la importancia de los asuntos aduaneros y de facilitación del comercio en el contexto evolutivo del comercio mundial y el refuerzo de la cooperación en ese ámbito. Establece los principios sobre los que las Partes deben basar sus respectivas disposiciones y procedimientos aduaneros.

16. Los objetivos del capítulo siete («Obstáculos no arancelarios al comercio y a la inversión en generación de energías renovables») son promover, desarrollar e incrementar la generación de energía a partir de fuentes renovables y fuentes no fósiles sostenibles (en lo sucesivo, «energía verde»), en particular, facilitando el comercio y la inversión. Ese capítulo se aplica a las medidas que puedan afectar al comercio y a la inversión entre las Partes con respecto a la generación de energía verde pero no a los productos a partir de los cuales se genera la energía.

17. En el capítulo ocho («Servicios, establecimiento y comercio electrónico»), las Partes reafirman sus compromisos respectivos en virtud del Acuerdo de la OMC. ( 10 ) Dicho capítulo establece las disposiciones necesarias para la liberalización recíproca y progresiva del comercio de servicios, es decir, el suministro transfronterizo de servicios del territorio de una Parte al territorio de la otra Parte y en el territorio de una Parte a un consumidor de servicios de la otra Parte, así como el establecimiento y la presencia temporal de personas físicas para actividades empresariales. Aborda por separado el tema del comercio electrónico. También contiene disposiciones relativas a la reglamentación interna de servicios informáticos, servicios postales, servicios de telecomunicaciones, servicios financieros y servicios de transporte marítimo internacional.

18. El capítulo nueve («Inversiones») consta de dos partes.

19. La sección A contiene las disposiciones materiales sobre protección de las inversiones. A los efectos de dicho capítulo, se entiende por «inversión»«cualquier tipo de activo que tenga las características de una inversión, incluidas características como el compromiso de capital o de otros recursos, la expectativa de ganancia o beneficio, la asunción de riesgos, o una determinada duración». Los principales requisitos versan sobre el trato nacional, el trato justo y equitativo y la plena protección y seguridad, así como sobre la compensación de pérdidas por guerra u otro conflicto armado, revolución, estado de emergencia nacional, insurrección o disturbios en el territorio de la otra Parte. La sección A establece asimismo que ninguna de las Partes nacionalizará, expropiará o someterá a medidas de efecto equivalente a la nacionalización o la expropiación, ni directa ni indirectamente, las inversiones de inversores de la otra Parte cubiertas en dicha sección, salvo cuando se cumplan determinados requisitos. Además, cada Parte debe permitir que todas las transferencias relacionadas con una inversión sujeta al capítulo nueve se realicen en una moneda libremente convertible, sin restricciones ni retrasos. A partir de la entrada en vigor del ALC UE-Singapur, los acuerdos bilaterales entre los Estados miembros y Singapur enumerados en el anexo 9-D dejarán de tener efecto y serán sustituidos por el ALC UE-Singapur.

20. La sección B instaura un mecanismo de «Solución de diferencias entre un inversor y un Estado» (en lo sucesivo «SDIE»). Ese mecanismo, que puede incluir el arbitraje, se aplica a toda diferencia entre un demandante de una Parte y la otra Parte en relación con un trato (también por omisión) dispensado por esta última Parte que supuestamente traiga consigo un incumplimiento de lo dispuesto en la sección A y que supuestamente cause una pérdida o un perjuicio al demandante o a su empresa establecida localmente. Otra disposición dispone que, en principio, ninguna de las Partes dará protección diplomática ni interpondrá una demanda internacional respecto a una diferencia que uno de sus inversores y la otra Parte hayan consentido en presentar o hayan presentado a arbitraje de conformidad con la sección B del capítulo nueve.

21. El capítulo diez («Contratación pública») se aplica a cualquier medida que constituya algún tipo de contratación incluida en el ámbito de aplicación del Acuerdo, es decir, las licitaciones organizadas por una entidad contratante y cuyo valor exceda de un determinado umbral.

22. El capítulo once («Propiedad Intelectual e Industrial») establece derechos y obligaciones con respecto a siete categorías de derechos de la propiedad intelectual e industrial que también están cubiertos por el Acuerdo sobre los ADPIC y una categoría que no forma parte de ese Acuerdo, a saber, los derechos relativos a las obtenciones vegetales. La estructura de dicha sección respeta la del Acuerdo sobre los ADPIC: cada subsección se refiere a un derecho de propiedad intelectual o industrial cubierto por el ALC UE-Singapur e incorpora asimismo derechos y obligaciones previstos en otros acuerdos multilaterales (algunos de los cuales forman parte del Acuerdo sobre los ADPIC y otros no).

23. El capítulo doce («Competencia y cuestiones relacionadas») se centra en la importancia de una competencia libre y no falseada en las relaciones comerciales entre las Partes. Establece principios en materia de política antimonopolística y concentraciones, empresas públicas, empresas titulares de derechos especiales o exclusivos y monopolios estatales, así como subvenciones.

24. El capítulo trece («Comercio y desarrollo sostenible») versa sobre el compromiso de las Partes de desarrollar y promover el comercio internacional, así como el comercio y sus relaciones económicas bilaterales, a fin de contribuir al desarrollo sostenible. Las principales obligaciones que establece exigen a cada Parte determinar sus propios niveles de protección medioambiental y laboral, y adoptar o modificar en consecuencia sus leyes y políticas pertinentes, de conformidad con los principios de las normas o acuerdos reconocidos internacionalmente en materia medioambiental o laboral, en los que sean parte. Este capítulo también incluye obligaciones independientes relativas al comercio de la madera y de sus productos derivados así como de los productos pesqueros, y disposiciones específicas en materia de solución de diferencias.

25. El capítulo catorce («Transparencia») impone obligaciones cuya finalidad es ofrecer un entorno regulatorio eficaz y previsible a los agentes económicos y aclaraciones y regímenes mejorados para aportar más transparencia y consultas, así como una mejor administración de las medidas de aplicación general. En principio, dichas obligaciones se aplican con carácter adicional a las normas más concretas contenidas en otros capítulos del ALC UE-Singapur.

26. El capítulo quince («Solución de diferencias») establece las normas generalmente aplicables para evitar o resolver cualquier diferencia entre las Partes sobre la interpretación y la aplicación del ALC UE-Singapur para llegar, en la medida de lo posible, a una solución aceptable para ambas. Dicho procedimiento de solución de diferencias incluye las siguientes etapas: solicitud de consultas, solicitud de constitución de un panel arbitral, emisión de un informe provisional y emisión del laudo final. Distintas disposiciones abordan la cuestión de los procedimientos y soluciones para inducir al cumplimiento.

27. El capítulo dieciséis («Mecanismo de mediación») prevé un mecanismo de mediación encaminado a llegar a una solución de mutuo acuerdo mediante un procedimiento completo y rápido con la asistencia de un mediador. Se aplica a cualquier medida que entre en el ámbito del ALC UE-Singapur y afecte negativamente al comercio o la inversión entre las Partes, salvo que se disponga otra cosa.

28. El capítulo diecisiete («Disposiciones institucionales, generales y finales») contiene tres tipos de disposiciones. El primer tipo crea una estructura institucional consistente en distintos comités formados por las Partes, que se reunirán para supervisar y facilitar la ejecución y aplicación del ALC UE-Singapur. Un segundo tipo guarda relación con la toma de decisiones, las modificaciones, la entrada en vigor, el efecto directo, las adhesiones, la aplicación territorial del ALC UE-Singapur, los distintos anexos y demás textos que forman parte integrante del ALC UE-Singapur y las versiones auténticas del texto del ALC UE-Singapur. Un tercer tipo aborda cuestiones materiales, como la fiscalidad, los pagos corrientes y los movimientos de capitales, los fondos soberanos, las restricciones para proteger la balanza de pagos y las excepciones relativas a la seguridad.

29. Al texto de los capítulos del ALC UE-Singapur se adjunta un protocolo sobre normas de origen, entendimientos relativos al artículo 17.6 (fiscalidad), la remuneración de los árbitros, disposiciones adicionales relacionadas con las aduanas, reconocimiento mutuo de los programas de operador económico autorizado y limitaciones específicas de Singapur en cuanto a espacio o acceso a recursos naturales.

30. Se adjunta un resumen más detallado del ALC UE-Singapur como anexo a las presentes conclusiones. El objetivo de dicho anexo no es sintetizar todos los aspectos del ALC UE-Singapur sino facilitar un resumen de las principales cuestiones que resultan pertinentes a efectos de las presentes conclusiones. Tanto la descripción de la solicitud como las alegaciones de las partes y mi análisis sobre la solicitud deben interpretarse a la luz de dicho anexo.

Derecho de la Unión

Tratado de la Unión Europea

31. El artículo 5 TUE establece el principio de atribución en virtud del cual toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros. ( 11 ) El artículo 5 TUE, apartado 2, prevé que «[…] la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan» y que «toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros».

32. El artículo 21 TUE, apartado 2, hace referencia a los principios que debe respetar y los objetivos que debe perseguir la Unión a la hora de definir y ejecutar políticas comunes y acciones. Esos mismos principios y objetivos deberán respetarse al formular y llevar a cabo la acción exterior de la Unión, así como los aspectos exteriores de sus demás políticas (artículo 21 TUE, apartado 3). Entre dichos objetivos se incluye «fomentar la integración de todos los países en la economía mundial, entre otras cosas mediante la supresión progresiva de los obstáculos al comercio internacional» [artículo 21 TUE, apartado 2, letra e)] y «contribuir a elaborar medidas internacionales de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y de la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales, para lograr el desarrollo sostenible» [artículo 21 TUE, apartado 2, letra f)].

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

33. El artículo 2 TFUE dispone, en particular: «1. Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión. 2. Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. [ ( 12 )] Los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya. [...]»

34. El único artículo del Protocolo n.o 25 ( 13 ) sobre el ejercicio de las competencias compartidas dispone lo siguiente: «Con referencia al apartado 2 del artículo 2 [TFUE], relativo a las competencias compartidas, cuando la Unión haya tomado medidas en un ámbito determinado, el alcance de este ejercicio de competencia sólo abarcará los elementos regidos por el acto de la Unión de que se trate y, por lo tanto, no incluirá todo el ámbito en cuestión.»

35. El artículo 3 TFUE, apartado 1, enumera los ámbitos en los que la Unión dispone de competencia exclusiva, que incluyen: «a) la unión aduanera; [...] d) la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común; e) la política comercial común.»

36. Según el artículo 3 TFUE, apartado 2, la Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional «[...] cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión [primer supuesto], cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna [segundo supuesto] o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas [tercer supuesto]».

37. El artículo 4 TFUE guarda relación con las competencias compartidas y establece: «1. La Unión dispondrá de competencia compartida con los Estados miembros cuando los Tratados le atribuyan una competencia que no corresponda a los ámbitos mencionados en los artículos 3 y 6. [ ( 14 )] 2. Las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán a los siguientes ámbitos principales: a) el mercado interior; b) la política social, en los aspectos definidos en el presente Tratado; [...] d) la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos; e) el medio ambiente; [...] g) los transportes; [...] i) la energía; [...]»

38. Conforme al artículo 9 TFUE, que forma parte de las disposiciones de aplicación general, en la definición y ejecución de las políticas y acciones de la Unión, ésta «tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado [y] con la garantía de una protección social adecuada [...]».

39. El artículo 11 TFUE, que también es una disposición de aplicación general, prevé que «las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible».

40. La quinta parte, título I, del TFUE, que incluye los artículos 205 a 207, contiene las disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión.

41. Con arreglo al artículo 206 TFUE, «mediante el establecimiento de una unión aduanera de conformidad con los artículos 28 a 32, la Unión contribuirá, en el interés común, al desarrollo armonioso del comercio mundial, a la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales y a las inversiones extranjeras directas, así como a la reducción de las barreras arancelarias y de otro tipo».

42. El artículo 207 TFUE, apartado 1, tiene el siguiente tenor: «La política comercial común se basará en principios uniformes, en particular por lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales relativos a los intercambios de mercancías y de servicios, y los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial, las inversiones extranjeras directas, la uniformización de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial, entre ellas las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones. La política comercial común se llevará a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión.»

43. Según el artículo 207 TFUE, apartado 5, «la negociación y la celebración de acuerdos internacionales en el ámbito de los transportes se regirán por el título VI de la tercera parte —que incluye disposiciones relativas a la política común sobre transportes— y por el artículo 218».

44. El artículo 207 TFUE, apartado 6, dispone que «el ejercicio de las competencias atribuidas por el presente artículo en el ámbito de la política comercial común no afectará a la delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados miembros ni conllevará una armonización de las disposiciones legales o reglamentarias de los Estados miembros en la medida en que los Tratados excluyan dicha armonización».

45. El artículo 216 TFUE determina en qué circunstancias la Unión Europea puede celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países. Con arreglo al artículo 216 TFUE, apartado 1, podrá hacerlo «[...] cuando así lo prevean los Tratados [primer supuesto] o cuando la celebración de un acuerdo bien sea necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados [segundo supuesto], bien esté prevista en un acto jurídicamente vinculante de la Unión [tercer supuesto], o bien pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas [cuarto supuesto]». El artículo 216 TFUE, apartado 2, establece que tales acuerdos vincularán a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros.

46. El artículo 218 TFUE contiene las disposiciones procedimentales que rigen, entre otras cosas, la negociación, firma y celebración de acuerdos internacionales: «1. Sin perjuicio de las disposiciones particulares del artículo 207, para la negociación y celebración de acuerdos entre la Unión y terceros países u organizaciones internacionales se aplicará el procedimiento siguiente. 2. El Consejo autorizará la apertura de negociaciones, aprobará las directrices de negociación, autorizará la firma y celebrará los acuerdos. 3. La Comisión [...] presentará recomendaciones al Consejo, que adoptará una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones [...] 4. El Consejo podrá dictar directrices al negociador y designar un comité especial, al que deberá consultarse durante las negociaciones. 5. El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión por la que se autorice la firma del acuerdo y, en su caso, su aplicación provisional antes de la entrada en vigor. 6. El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión de celebración del acuerdo. [...] 11. Un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión podrán solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo previsto. En caso de dictamen negativo del Tribunal de Justicia, el acuerdo previsto no podrá entrar en vigor, salvo modificación de éste o revisión de los Tratados.»

Solicitud de dictamen del Tribunal de Justicia

47. Mediante escrito de 10 de julio de 2015, la Comisión solicitó, en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 11, el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la siguiente cuestión: «¿Tiene la Unión las competencias necesarias para firmar y celebrar por sí sola [el ALC UE-Singapur]? Más concretamente: — ¿qué disposiciones del Acuerdo entran dentro de la competencia exclusiva de la Unión?; — ¿qué disposiciones del Acuerdo entran dentro de la competencia compartida de la Unión?, y — ¿existe alguna disposición del Acuerdo que sea competencia exclusiva de los Estados miembros?»

48. Han presentado observaciones escritas sobre la solicitud de la Comisión el Consejo, el Parlamento y los Gobiernos de todos los Estados miembros a excepción de Bélgica, Croacia, Estonia y Suecia. Los días 12 y 13 de septiembre de 2016 se celebró una vista en la que participaron la Comisión, el Consejo, el Parlamento, y los Gobiernos austriaco, belga, checo, danés, finlandés, francés, alemán, griego, irlandés, italiano, lituano, neerlandés, polaco, rumano, esloveno y español.

Cuestiones planteadas en la solicitud de dictamen de la Comisión

49. La solicitud de dictamen de la Comisión es claramente admisible habida cuenta de que el ALC UE-Singapur aún no ha sido celebrado y, por lo tanto, es un acuerdo «previsto» en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 11. En esencia, la solicitud está dividida en dos partes.

50. La primera parte versa sobre si la Unión puede firmar y celebrar el ALC UE-Singapur por sí sola, es decir, sin la intervención de los Estados miembros.

51. En la segunda parte se pregunta qué disposiciones del ALC UE-Singapur están comprendidas en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión, en el ámbito de competencia compartida de la Unión y en el ámbito de competencia exclusiva de los Estados miembros.

52. En caso de que el Tribunal de Justicia responda de forma afirmativa a la primera parte de la solicitud por estar comprendida la totalidad del ALC UE-Singapur en el ámbito de competencia externa exclusiva de la Unión (ya sea sobre la base del artículo 3 TFUE, apartado 1, o del artículo 3 TFUE, apartado 2), no será preciso abordar la segunda parte. En tal caso, el ALC UE‑Singapur debe ser celebrado exclusivamente por la Unión.

53. Si la Unión no tiene competencia exclusiva con respecto a la totalidad del ALC UE-Singapur, la situación resulta más complicada. En caso de que la competencia con respecto al ALC UE-Singapur sea en parte exclusiva de la Unión (con arreglo al artículo 3 TFUE) y en parte compartida (conforme al artículo 4 TFUE), ¿quién puede (o debe) firmar el Acuerdo? ( 15 )

54. Llegados a este punto considero necesario exponer cómo considero que interactúa el sistema de competencia interna y externa.

55. Los artículos 2 TFUE a 4 TFUE deben interpretarse en el contexto de los artículos 4 TUE y 5 TUE. También deben interpretarse teniendo en cuenta el lugar inicial que ocupan dentro del Tratado FUE («Primera parte — Principios»; «Título I — Categorías y ámbitos de competencias de la Unión») y en el contexto de lo que se disponía en anteriores versiones de los Tratados.

56. Es importante recordar las versiones de lo que actualmente constituye el Tratado FUE, resultantes de los Tratados de Maastricht (1992), Ámsterdam (1997) y Niza (2001). En particular, el artículo 3 B del Tratado CE, modificado por el Tratado de la Unión Europea celebrado en Maastricht [posteriormente artículo 5 CE (Ámsterdam y más tarde Niza)], contenía, en sus tres párrafos, un análisis de competencias que incorporaba, sucesivamente, los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad. ( 16 ) Sin embargo, durante ese período no existió una lista detallada de competencias. El malogrado Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa hubiera introducido dicha lista y, de hecho, el contenido y los elementos esenciales de los actuales artículos 2 TFUE, 3 TFUE y 4 TFUE, incorporados por el Tratado de Lisboa, traen causa, de forma más o menos directa, del proyecto de Constitución. ( 17 )

57. Tales versiones anteriores dejan claro que la parte introductoria del actual Tratado FUE no trata de las relaciones exteriores en cuanto tales. Versa sobre la cuestión constitucional de la división de poderes entre la Unión y los Estados miembros que la componen: el principio de atribución de competencias. Se atribuyen competencias a la Unión básicamente con el fin de permitirle legislar en distintos ámbitos de la actividad política y económica en el territorio de la Unión. Se trata de una visión del mundo centrada en la Unión y no de una Weltanschauung. Su finalidad es encontrar el equilibrio deseado entre la autoridad central (supranacional) unificadora creada en virtud de los Tratados y los Estados miembros constitutivos, y aún soberanos, de la Unión (los Herren der Verträge). Debe quedar claro, a partir de la división de competencias en la que se basa todo el proyecto de la Unión, quién es competente para actuar en sectores concretos. El criterio básico requiere preguntarse sobre quién es competente para actuar en el territorio de la Unión: ¿la Unión o los Estados miembros? Dicho esto, la división de competencias entre la Unión y los Estados miembros tendrá necesariamente implicaciones en el ejercicio de la competencia externa.

58. ¿Qué consecuencias han tenido las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa?

59. Se confieren a la Unión de forma irreversible (salvo en caso de modificación del Tratado) una serie de competencias contenidas en una lista breve y exhaustiva (artículo 3 TFUE, apartado 1). Sin embargo, la mayor parte de los ámbitos de competencia figuran en la lista de «ámbitos principales», es decir, en una lista no exhaustiva, de competencias compartidas (artículo 4 TFUE, apartado 2). Una competencia calificada de «compartida» nunca puede transformarse en una competencia exclusiva de la Unión a priori en el sentido del artículo 3 TFUE, apartado 1. Es cierto que, si la Unión, al ejercitar su derecho de preferencia con arreglo al artículo 2 TFUE, apartado 2 (que analizaré más tarde), toma posesión de un ámbito, éste pasa efectivamente a ser un ámbito en el que la Unión tiene competencia exclusiva. Sin embargo, la diferencia entre una competencia exclusiva de la Unión a priori con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 1, por un lado, y las competencias que pasan de hecho a ser competencias exclusivas de la Unión en virtud del mecanismo previsto en el artículo 2 TFUE, apartado 2, ( 18 ) por otro, es que una competencia exclusiva de la Unión a priori nunca puede (salvo en caso de modificación del Tratado) convertirse en una competencia no exclusiva de la Unión. Por el contrario, en teoría es posible que un ámbito actualmente regulado por la normativa de la Unión, adoptada en el ejercicio del derecho de preferencia con arreglo al artículo 2 TFUE, apartado 2, sea devuelto a los Estados miembros. El legislador de la Unión simplemente tendría que decidir dejar de legislar y derogar la normativa de la Unión en ese ámbito.

60. Por otra parte, las competencias compartidas previstas en el artículo 4 TFUE están inextricablemente vinculadas a la existencia de una disposición independiente del Tratado que confiera a la Unión una competencia que no es ni una competencia exclusiva (artículo 3 TFUE) ni una competencia complementaria (artículo 6 TFUE: «competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros»). Ello se debe a que el artículo 4 TFUE, apartado 1, dispone que «la Unión dispondrá de competencia compartida con los Estados miembros cuando los Tratados le atribuyan una competencia que no corresponda a los ámbitos mencionados en los artículos 3 y 6». ( 19 ) Por consiguiente, el artículo 4 TFUE define la existencia de distintas competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros.

61. A continuación, el artículo 2 TFUE aborda varios aspectos del ejercicio de las competencias. En particular, la segunda frase del artículo 2 TFUE, apartado 2, prevé el «derecho de preferencia» de la Unión Europea. Dicha disposición confiere a la Unión el derecho a optar por comenzar a ejercer una de las competencias compartidas enumeradas. En la medida en que lo haya hecho (y exclusivamente en tal medida), los Estados miembros ya no podrán ejercer su competencia compartida en ese ámbito concreto. Pues bien, el Protocolo n.o 25 establece expresamente que, «cuando la Unión haya tomado medidas en un ámbito determinado, el alcance de este ejercicio de competencia sólo abarcará los elementos regidos por el acto de la Unión de que se trate y, por lo tanto, no incluirá todo el ámbito en cuestión». Se establece expresamente que el derecho de preferencia establecido en el artículo 2 TFUE, apartado 2, es reversible. Si la Unión deja de actuar con respecto a una parte determinada de una competencia compartida concreta, dicha competencia revierte a los Estados miembros. Por otro lado, las partes deben integrarse en un todo: toda competencia ejercitada en un ámbito compartido debe ser ejercitada bien por la Unión bien por los Estados miembros. No puede existir un limbo entre ambas.

62. Gran parte del ejercicio de la competencia de la Unión sigue guardando relación con lo que ocurre «internamente», es decir, dentro del territorio de la Unión. Determinados aspectos del reparto de competencias siguen teniendo necesariamente implicaciones en la acción exterior. Es así tanto en los ámbitos en los que la Unión tiene competencia exclusiva como en aquellos en los que dispone de una competencia compartida. Cuando se lleva a cabo una acción exterior, ésta debe respetar la división de competencias convenida entre la Unión y los Estados miembros que la componen. Dichos principios deben ser observados en todas las acciones adoptadas por la Unión, ya sean internas o externas. ( 20 )

63. Las competencias relativas a la unión aduanera y a la política comercial común (ambas incluidas en la lista de competencias exclusivas de la Unión Europea contenida en el artículo 3 TFUE, apartado 1) están reconocidas y desarrolladas de forma detallada en el artículo 206 TFUE (unión aduanera) y en el artículo 207 TFUE (política comercial común) de la quinta parte del Tratado FUE, titulada «Acción exterior de la Unión». La política comercial común es uno de los escasos ejemplos de competencia de la Unión meramente externa. Si bien el artículo 207 TFUE, apartado 2, faculta al Parlamento Europeo y al Consejo para adoptar mediante reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las medidas por las que se defina el marco de aplicación de la política comercial común, tales reglamentos constituyen medidas de acción exterior (cuyo objeto es regular, a través de actos legislativos de la Unión, el comercio con terceros países). La competencia interna equivalente es la relativa a la aproximación de las disposiciones legales prevista en los artículos 114 TFUE y 115 TFUE para regular el mercado interior, ámbito que, conforme al artículo 4 TFUE, apartado 2, letra a), está calificado como competencia compartida.

64. A diferencia de lo que ocurre con el artículo 3 TFUE, apartado 1, que no habla expresamente de competencia externa, el artículo 3 TFUE, apartado 2, hace referencia a las circunstancias en las que la Unión dispone de «competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional». Los cuatro supuestos ( 21 ) previstos por los redactores del Tratado («cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión», «cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna», «en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas») reflejan y básicamente codifican la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia. ( 22 ) El artículo 216 TFUE —que contiene disposiciones detalladas que regulan en qué circunstancias la Unión «podrá celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones internacionales»— refleja y codifica asimismo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la existencia de competencia externa de la Unión. Está directamente vinculado al reparto de competencias que efectúan los artículos 2 TFUE a 4 TFUE. El artículo 216 TFUE, apartado 1, establece la existencia de una competencia externa de la Unión pero no su naturaleza exclusiva, que viene determinada por el artículo 3 TFUE, apartados 1 y 2.

65. En estas circunstancias, analizaré a continuación, en mayor detalle, la competencia externa.

66. En lo que respecta a la política comercial común, el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), establece que la Unión dispone de competencia exclusiva en ese ámbito. El artículo 207 TFUE deja claro que la política comercial común «se basará en [...] la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales relativos a [diversos ámbitos]». El primer supuesto recogido en el artículo 216 TFUE, apartado 1, dispone que la Unión podrá celebrar un acuerdo internacional «cuando así lo prevean los Tratados». Pues bien, siempre y cuando una materia particular esté comprendida en el ámbito de la política comercial común (cuestión espinosa a la que dedicaré gran parte del análisis desarrollado en estas conclusiones), la Unión tendrá competencia externa exclusiva para celebrar un acuerdo internacional sobre dicha materia. Otras competencias exclusivas enumeradas en el artículo 3 TFUE, apartado 1, pueden estar vinculadas a otros supuestos previstos en el artículo 216 TFUE, apartado 1, en particular, al segundo supuesto («cuando la celebración de un acuerdo [...] sea necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados»).

67. Si concurre uno de los supuestos previstos en el artículo 3 TFUE, apartado 2, y la Unión dispone de competencia externa de conformidad con las normas detalladas que le atribuyen la potestad para celebrar acuerdos internacionales recogidas en el artículo 216 TFUE, apartado 1, dicha competencia externa será exclusiva. A continuación, examinaré brevemente cada uno de los supuestos de forma sucesiva.

68. En primer lugar, ha de determinarse si existe un «acto jurídicamente vinculante de la Unión» que prevea que la Unión celebre ese acuerdo internacional (tercer supuesto del artículo 216 TFUE, apartado 1). En caso afirmativo, y si dicho acto es un «acto legislativo de la Unión» (primer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2), ( 23 ) la correspondiente competencia externa de la Unión será exclusiva. ( 24 )

69. En segundo lugar, ha de determinarse si la celebración de un acuerdo internacional es «necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, alguno de los objetivos establecidos en los Tratados» (segundo supuesto del artículo 216 TFUE, apartado 1). En tal caso, y si una competencia interna de la Unión simplemente no puede ejercerse en la práctica sin que concurra asimismo un componente externo (segundo supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2), la correspondiente competencia externa de la Unión será, asimismo, exclusiva. Como demuestra la jurisprudencia anterior al Tratado de Lisboa, dichas situaciones son infrecuentes pero posibles. ( 25 )

70. Por último, procede aclarar si ha habido ya una actividad legislativa de la Unión tan intensa que la Unión disponga ahora de competencia externa exclusiva en virtud del codificado «efecto AETR». ( 26 ) Si se acredita que la celebración de un acuerdo internacional «pued[e] afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas» ( 27 ) se cumplen automáticamente los requisitos del cuarto supuesto del artículo 216 TFUE, apartado 1, y del tercer supuesto del artículo 3 TFUE, apartado 2, por lo que, en consecuencia, la Unión dispondrá de competencia externa exclusiva.

71. Si la Unión no dispone de competencia externa exclusiva en virtud del artículo 3 TFUE, ¿tiene competencia externa compartida con arreglo a los artículos 2 TFUE y 4 TFUE, que regulan la competencia compartida, y al artículo 216 TFUE, que atribuye la competencia externa, o no existe ninguna competencia externa de la Unión, salvo quizás una competencia externa complementaria? ( 28 ) La situación, en este caso, es más complicada.

72. En primer lugar ha de comprobarse que existe efectivamente una competencia compartida de conformidad con el artículo 4 TFUE. Si partimos de la suposición de que es así, a continuación habrá que examinar el artículo 216 TFUE, apartado 1, para determinar si concurre alguno de los supuestos enumerados en esa disposición que atribuyen a la Unión competencia para celebrar un acuerdo internacional. Dado que, conforme a esta hipótesis, no existe una competencia externa exclusiva con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 2, es probable que resulten pertinentes los supuestos primero, segundo y tercero previstos en dicha disposición. El artículo 4 TFUE, en relación con el artículo 216 TFUE, apartado 1, genera las condiciones necesarias para que exista una competencia externa compartida de la Unión. ¿Qué sucede pues con su ejercicio?

73. Llegados a este punto es preciso regresar al artículo 2 TFUE, apartado 2, y al derecho de preferencia de la Unión. En caso de que la Unión opte por no ejercer ese derecho, la competencia externa —al igual que la competencia interna— corresponderá a los Estados miembros, de modo que serán ellos (y no la Unión) los competentes para negociar, firmar y celebrar un acuerdo internacional cuyo objeto esté comprendido en el ámbito de dicha competencia compartida. Sin embargo, el artículo 2 TFUE, apartado 2, puede interpretarse en el sentido de que permite a la Unión ejercer su derecho de preferencia en relación tanto como la competencia interna como externa.

74. Aceptar esa tesis no entraña que la Unión tenga un derecho ilimitado a invocar su competencia externa sobre cualquier ámbito de competencia compartida enumerado en el artículo 4 TFUE, al margen de que haya decidido ejercitar ese derecho a nivel interno. Durante la vista, el Consejo insistió en que el hecho de que la Unión o los Estados miembros ejerciten una competencia externa para celebrar un acuerdo internacional en un ámbito de competencia compartida es «una opción política». Desde mi punto de vista, las garantías legales que subyacen a esa opción política se encuentran en los procedimientos detallados previstos en el artículo 218 TFUE. El artículo 218 TFUE, apartado 2, establece que «el Consejo autorizará la apertura de negociaciones, aprobará las directrices de negociación, autorizará la firma y celebrará los acuerdos». Los siguientes apartados indican que la apertura de negociaciones (artículo 218 TFUE, apartado 3), la firma del acuerdo (artículo 218 TFUE, apartado 5) y su celebración (artículo 218 TFUE, apartado 6) exigen la adopción de decisiones independientes del Consejo, es decir, decisiones de los Estados miembros actuando en su condición de miembros del Consejo, que autoriza a la institución de la Unión de que se trate para actuar. Durante ese procedimiento, el Consejo debe pronunciarse por mayoría cualificada salvo en determinados ámbitos en los que se exige unanimidad (artículo 218 TFUE, apartado 8), y la celebración del acuerdo, en la medida en que es manifestación del ejercicio de la competencia externa de la Unión, suele requerir también la aprobación o, al menos, la consulta del Parlamento Europeo [artículo 218 TFUE, apartado 6, letras a) y b), respectivamente].

75. De ello se deriva que un acuerdo internacional sobre materias comprendidas en el ámbito de competencia externa compartida que sea eventualmente firmado y celebrado exclusivamente por la Unión es completamente diferente desde el punto de vista conceptual de un acuerdo internacional que únicamente se refiera a ámbitos comprendidos en la competencia externa exclusiva de la Unión. En el primer caso, los Estados miembros conjuntamente (actuando en su condición de miembros del Consejo) están facultados para acordar que la Unión actúe o para manifestar que seguirán ejerciendo su competencia externa individual. En el segundo caso, no tienen esa elección, dado que la competencia externa exclusiva ya pertenece a la Unión.

76. Si tanto la Unión como los Estados miembros que la constituyen firman un acuerdo internacional, conforme al Derecho internacional tanto la Unión como los Estados miembros serán parte de ese acuerdo. Ello tendrá consecuencias, en particular en lo que respecta a la responsabilidad por incumplimiento del acuerdo y al derecho a interponer una acción en relación con dicho incumplimiento. En aras de la transparencia en el interior de la Unión y en interés del tercer o de los terceros países con los que se celebra dicho acuerdo, parecería pues deseable que dichas decisiones indicasen de forma muy clara los aspectos concretos de la competencia compartida que los Estados miembros (actuando en su condición de miembros del Consejo) han aceptado que ejerza la Unión, por un lado, y aquellos que seguirán siendo ejercidos por los Estados miembros, por otro. En mi opinión, tampoco estaría de más una declaración de competencias adjunta al acuerdo en cuestión.

77. Por último, cuando tanto la Unión como sus Estados miembros firman un acuerdo internacional, cada Estado miembro es libre, con arreglo al Derecho internacional, para denunciar ese acuerdo conforme al procedimiento de denuncia que se prevea en él. Después de todo, participa en el acuerdo en su condición de Estado contratante soberano, no como un mero apéndice de la Unión y carece de pertinencia, a tales efectos, que la Unión haya desempeñado un papel primordial en la negociación del acuerdo. Sin embargo, en caso de que un Estado miembro adoptara esa decisión, en virtud del artículo 216 TFUE, apartado 2, seguiría estando vinculado —con arreglo al Derecho de la Unión— por las partes del acuerdo celebradas en virtud de la competencia de la Unión, en su condición de Estado miembro, hasta tanto la Unión resolviera el acuerdo. ( 29 ) La potestad para actuar de forma independiente como actor con arreglo al Derecho internacional refleja la competencia internacional subsistente del Estado miembro. La circunstancia de que el Estado miembro siga estando parcialmente vinculado por el acuerdo aun cuando, en virtud del Derecho internacional, lo denuncie, no constituye una cuestión de Derecho internacional sino de Derecho de la Unión.

78. La situación es distinta cuando los Estados miembros disponen de competencia exclusiva con respecto a una o varias partes de un acuerdo internacional (y el resto del acuerdo está comprendido en un ámbito de competencia exclusiva o compartida de la Unión). En ese caso, tanto la Unión como los Estados miembros deben celebrar el acuerdo. ( 30 )

79. Sin embargo, presuponiendo en todo caso que el Tribunal de Justicia debe responder a la segunda parte de la solicitud, ¿es preciso que determine quién es competente en relación con todas y cada una de las disposiciones del ALC UE-Singapur?

80. En mi opinión, no es así.

81. En su dictamen 2/00 el Tribunal de Justicia declaró que si se presupone que la competencia para concluir un acuerdo internacional es compartida entre la Unión y sus Estados miembros, el alcance concreto de las respectivas competencias exclusivas de la Unión y de las competencias compartidas (o exclusivas) de los Estados miembros en lo que respecta a un acuerdo concreto no puede, por sí solo, tener incidencia en la propia competencia de la Unión para concluir ese acuerdo ni, de manera más general, en la validez material o en la regularidad formal de la decisión de la Unión de celebrarlo. ( 31 ) La finalidad del procedimiento previsto en el artículo 218 TFUE, apartado 11, es evitar las complicaciones que podrían surgir tanto en el plano internacional como en el de la Unión si la decisión de concluir el acuerdo fuera declarada inválida. ( 32 ) No corresponde al Tribunal de Justicia en el ámbito de ese procedimiento ofrecer orientación detallada sobre quién es competente con respecto a todas y cada una de las disposiciones concretas del acuerdo de que se trata y sobre quién es responsable de cumplir la obligación internacional que entraña. ( 33 )

82. En cambio, para responder a la segunda parte de la solicitud de la Comisión, examinaré para qué partes del ALC UE-Singapur la Unión dispone de competencia exclusiva (sobre la base bien del artículo 3 TFUE, apartado 1, o del artículo 3 TFUE, apartado 2), si existen partes en las que comparte la competencia con los Estados miembros (conforme al artículo 4 TFUE) y si existen otras partes sobre las que la Unión carece de competencia. El ALC UE-Singapur es un acuerdo muy heterogéneo. Ello entraña que, necesariamente, el análisis para establecer la competencia y su naturaleza, exclusiva o compartida, deberá centrarse, en función del contexto, en un capítulo concreto o en un grupo de capítulos del ALC UE-Singapur, en una o varias partes de ese acuerdo y, eventualmente, en una disposición determinada.

83. Aunque la solicitud versa únicamente sobre el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, en algunas observaciones escritas (en particular, en las del Consejo) se ha mencionado que cabe que también plantee problemas el procedimiento en virtud del cual la Comisión negoció el ALC UE-Singapur y ahora propone firmarlo. Pese a que las directrices de negociación preveían la negociación de un acuerdo mixto, la Comisión negoció el ALC UE-Singapur como un acuerdo exclusivamente entre la Unión y Singapur. ¿Incumplió con ello la Comisión el artículo 218 TFUE, apartado 4, y el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 13 TUE, apartado 2?

84. Desde mi punto de vista, no es necesario ni conveniente en el marco del presente procedimiento adoptar una postura a este respecto. El procedimiento a través del cual se negoció el ALC UE-Singapur no afecta, en cuanto tal, al reparto de competencias entre la Unión y sus Estados miembros para celebrarlo. Por consiguiente, excede del ámbito de la solicitud de la Comisión. Por otra parte, en principio, el incumplimiento de las normas procedimentales con arreglo al Derecho de la Unión no afecta a la validez del acuerdo conforme al Derecho internacional. ( 34 ) Por consiguiente, no ahondaré en esa cuestión.

85. Es asimismo importante tener en cuenta que la solicitud de la Comisión no versa sobre la compatibilidad material del ALC UE-Singapur, ni de ninguna de sus partes, con los Tratados. De este modo, no se solicita al Tribunal de Justicia que examine, por ejemplo, la compatibilidad de un mecanismo SDIE con los Tratados. Ese tipo de mecanismo de solución de diferencias no sólo figura en el ALC UE-Singapur sino también en otros acuerdos comerciales y de inversión negociados o en curso de negociación por la Unión. En el presente procedimiento, la única cuestión que suscita el mecanismo SDIE —y otras formas de solución de diferencias previstas en el ALC UE-Singapur— es «quién puede decidir». Por consiguiente, el análisis que desarrollo en las presentes conclusiones debe entenderse sin perjuicio de cualquier cuestión que, en su caso, pueda suscitarse con respecto a la compatibilidad material con los Tratados del ALC UE-Singapur, incluidas las disposiciones referidas al mecanismo SDIE. ( 35 )

86. Por último, como quizá resulta evidente, mis conclusiones en el presente procedimiento se circunscriben al ALC UE-Singapur. Por lo tanto, deben entenderse sin perjuicio del reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros en lo que respecta a otros acuerdos comerciales y de inversión.

87. En el resto de mis conclusiones expondré, en primer lugar, los principios básicos que rigen el reparto de competencias externas entre la Unión y los Estados miembros y la base jurídica para la actuación de la Unión. A continuación, examinaré las características básicas de la competencia exclusiva expresa de la Unión con respecto a la política comercial común (artículo 207 TFUE, apartado 1), su competencia exclusiva implícita (artículo 3 TFUE, apartado 2) y su competencia compartida (artículo 4 TFUE) con respecto a la acción exterior. En ese contexto general, acto seguido abordaré la cuestión del reparto de competencias en los ámbitos cubiertos por el ALC UE-Singapur.

Reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros y base jurídica para la celebración del ALC UE-Singapur

88. En la vista quedó patente que el Consejo y varios Estados miembros consideran que es preciso establecer el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros en lo que respecta al ALC UE-Singapur antes de determinar, en una fase posterior, la base jurídica en la que debe fundamentarse la decisión de la Unión de firmar y celebrar el ALC UE-Singapur.

89. Está claro que no se ha solicitado al Tribunal de Justicia que determine esa cuestión en este caso. Sin embargo, desde mi punto de vista, el Consejo y varios Estados miembros interpretan incorrectamente la relación entre los principios que rigen el reparto de competencias (externas) y los que regulan la elección de la base jurídica para la actuación de la Unión.

90. La Unión únicamente dispone de competencias de atribución. ( 36 ) Por consiguiente debe engarzar toda medida que adopte en una disposición del Tratado que la habilite para aprobar tal acto. ( 37 ) Esa base jurídica debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control judicial, entre los que figuran la finalidad y el contenido del correspondiente acto. ( 38 )

91. En el dictamen 1/08, el Tribunal de Justicia expuso que el carácter, exclusivo o no, de la competencia de la Unión para concluir acuerdos y la base jurídica a la que debe recurrirse para ello constituyen dos cuestiones estrechamente vinculadas. ( 39 ) En efecto, la cuestión de si la Unión dispone por sí sola de competencia para celebrar un acuerdo o si tal competencia está compartida con los Estados miembros depende, entre otras cosas, del alcance de las disposiciones del Derecho de la Unión que pueden facultar a las instituciones de la Unión para participar en tal acuerdo. ( 40 )

92. Por consiguiente, establecer que la Unión tiene competencia para actuar en un determinado ámbito —y, por tanto, identificar la base jurídica de dicho acto— constituye una condición previa para determinar el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, de conformidad con los artículos 3 TFUE y 4 TFUE, en lo que atañe a una acción exterior concreta. ( 41 )

93. De reiterada jurisprudencia se desprende que, a la hora de identificar la base jurídica, cuando un acuerdo de la Unión persigue más de un objeto o tiene dos o varios componentes de los cuales uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro o los otros sólo son accesorios o tienen un alcance extremadamente limitado, la Unión debe celebrar ese acuerdo amparándose en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante. ( 42 ) Por consiguiente, si el objetivo preponderante del ALC UE-Singapur es llevar a efecto la política comercial común y debe considerarse propiamente que otros de sus aspectos constituyen un complemento necesario de dicho componente principal o tienen un alcance extremadamente limitado, la base jurídica sustantiva para la celebración de ese acuerdo sería el artículo 207 TFUE, apartado 1. ( 43 ) Se desprendería entonces del artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), que la Unión dispone de competencia exclusiva para celebrar el ALC UE-Singapur. ( 44 )

94. Por otra parte, en caso de que el Tribunal de Justicia determine que el ALC UE-Singapur persigue a la vez varios objetivos o tiene varios componentes vinculados de manera inseparable, sin que ninguno de ellos sea accesorio del otro, de forma que son aplicables diferentes disposiciones del Tratado, el acto de la Unión por el que se celebre ese acuerdo deberá estar basado en las diversas bases jurídicas correspondientes a dichos componentes. ( 45 )

95. Teniendo en cuenta este contexto, analizaré a continuación el alcance de la política comercial común en el sentido del artículo 207 TFUE.

Artículo 207 TFUE, apartados 1, 5 y 6

96. El Tribunal de Justicia aclaró la competencia exclusiva de la Unión en materia de política comercial común mucho antes de la entrada en vigor del artículo 3 TFUE, apartado 1, letra e), que actualmente confirma expresamente la competencia exclusiva de la Unión sobre esa política. De este modo, en su primer dictamen emitido sobre la base del actual artículo 218 TFUE, apartado 11, el Tribunal de Justicia declaró que la competencia exclusiva con respecto a la política comercial común estaba justificada porque permitir a los Estados miembros ejercer facultades concurrentes en dicho ámbito «equivaldría a reconocer que los Estados miembros pueden adoptar, en las relaciones con los países terceros, posiciones divergentes de las que la [Unión] pretende asumir, y falsearía el juego institucional, quebraría las relaciones de confianza dentro de la [Unión] e impediría cumplir sus tareas en defensa del interés común». ( 46 ) Ese razonamiento es coherente con la creación de la unión aduanera en virtud del Tratado de Roma. A nivel interno, dicha unión consiste en la prohibición absoluta de aplicar derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente entre los Estados miembros. ( 47 ) Al mismo tiempo, los Tratados encomiendan a la Unión y a sus instituciones la tarea de defender los intereses comerciales de la Unión a nivel externo. Permitir a los Estados miembros llevar a cabo sus propias políticas comerciales con el mundo exterior —y perseguir sus propios intereses en ese contexto— en paralelo con las acciones de la Unión pondría claramente en peligro dicha función esencial.

97. En el presente procedimiento, la Comisión insta al Tribunal de Justicia a que revise su anterior jurisprudencia relativa al alcance de la política comercial común. ¿Hasta qué punto se ha ampliado el ámbito de dicha política a consecuencia de las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa (en particular, en lo tocante a los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial, a las inversiones extranjeras directas, al comercio de servicios, a la excepción relativa al ámbito de los transportes prevista en el artículo 207 TFUE, apartado 5, y a los límites derivados del artículo 207 TFUE, apartado 6)?

98. Algunos Estados miembros han sugerido que, conforme al dictamen del Tribunal de Justicia 1/94, ya no es apropiado considerar «dinámica» la política comercial común.

99. No creo que sea particularmente útil debatir sobre si la política comercial común es «dinámica» o no. Lo importante es que el artículo 207 TFUE, apartado 1, debe interpretarse de un modo que respete el tenor de dicha disposición y garantice al mismo tiempo que la Unión pueda llevar a cabo una política comercial común efectiva en un entorno comercial internacional en constante evolución.

100. Estoy de acuerdo con la opinión del Abogado General Wahl, manifestada en el marco del procedimiento de dictamen 3/15, de que, dado que las prácticas, pautas y tendencias comerciales evolucionan con el paso del tiempo, la materia objeto del comercio internacional no puede tener una definición abstracta ni identificarse de manera estática o rígida. ( 48 ) Sin embargo, no es necesariamente lo mismo lo que debe considerarse «política comercial» o «política de inversiones» en las relaciones internacionales y lo que constituye la política comercial común, conforme al Derecho de la Unión.

101. El Tribunal de Justicia también ha insistido en la necesidad de garantizar la efectividad de la política comercial común de la Unión. En el dictamen 1/78, el Tribunal de Justicia expuso que ya no se podría dirigir adecuadamente la política comercial común si la Unión no pudiera disponer también de medios de acción más allá de los instrumentos destinados a actuar únicamente sobre los aspectos tradicionales del comercio exterior. Una «política comercial» entendida de este modo estaría abocada a hacerse cada vez más insignificante ( 49 ) y, por consiguiente, impediría gradualmente a la Unión cumplir su papel de actor comercial a escala mundial, tanto en contextos bilaterales, con Estados no miembros, como multilaterales. ( 50 ) Por lo tanto, la política comercial común no se circunscribe a medidas que persiguen objetivos comerciales. Puede englobar medidas que persiguen objetivos que no son puramente económicos como el desarrollo, ( 51 ) la política exterior y de seguridad, ( 52 ) o la protección del medio ambiente y de la salud humana, ( 53 ) siempre y cuando tales medidas tengan también efectos directos e inmediatos en el comercio. La interacción entre la política comercial común y los demás principios y objetivos de la acción exterior de la Unión está expresamente reconocida en la última frase del artículo 207 TFUE, apartado 1.

102. Sin embargo, esto no significa que no existan límites al alcance de la política comercial común. Tampoco basta con que una cuestión se aborde en un acuerdo comercial (y de inversiones) para que esté comprendida en el ámbito de la política comercial común. Los acuerdos o disposiciones que otros actores de Derecho internacional puedan enmarcar como parte de la política comercial no están necesariamente comprendidos en la definición de «política comercial común» contenida en los Tratados. Para definir dicha política, el Tribunal de Justicia debe atenerse exclusivamente al tenor de los artículos 206 TFUE y 207 TFUE.

103. Lo determinante a los efectos del artículo 207 TFUE es que la acción, interna o externa, de la Unión debe referirse específicamente al comercio internacional, es decir, al comercio con los Estados no miembros (y no al comercio en el mercado interior), ( 54 ) en la medida en que esté dirigida, en lo esencial, a promover, facilitar o regular dicho comercio y produzca efectos directos e inmediatos en éste. ( 55 ) Ahora bien, el mero hecho de que un acto de la Unión pueda tener ciertas repercusiones sobre el comercio internacional no basta para que esté comprendido en la política comercial común.

104. Para diferenciar los compromisos internacionales comprendidos en el ámbito de la política comercial común y aquellos cuyo principal objetivo es mejorar el funcionamiento del mercado interior, es importante determinar si el objetivo del acuerdo es, en esencia, extender más allá del territorio de la Unión la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros que ya ha sido «ampliamente lograda» a través del Derecho derivado de la Unión en materia de comercio en el mercado interior. ( 56 ) En ese caso, cabe presuponer que ese acuerdo pretende promover el comercio internacional y que, por lo tanto, su celebración está comprendida en el ámbito de la política comercial común. Por el contrario, cuando dicha aproximación constituya precisamente el objeto del acuerdo, la finalidad preponderante del mismo será mejorar el funcionamiento del mercado interior y, por consiguiente, quedará excluido del ámbito de la política comercial común, pese a tener efectos en el comercio internacional. ( 57 )

105. A varias partes les preocupa, en general o en el contexto de un determinado capítulo del ALC UE-Singapur, que la interpretación amplia que realiza la Comisión del ámbito de la política comercial común tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa menoscabe el artículo 207 TFUE, apartado 6.

106. En mi opinión, el artículo 207 TFUE, apartado 6, versa exclusivamente sobre el ejercicio de las competencias que la Unión tiene atribuidas en virtud del artículo 207 TFUE, apartado 1. Parte del presupuesto de que dicha competencia ha quedado establecida. Por lo tanto, no puede alterar la competencia externa exclusiva de la Unión de conformidad con el artículo 207 TFUE, apartado 1. El artículo 207 TFUE, apartado 6, impone dos límites, aunque el segundo parezca ser una aplicación del primero.

107. En primer lugar, el ejercicio de las competencias sobre la política comercial común no puede afectar a la delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados miembros. Desde mi punto de vista, esa primera limitación constituye una manifestación del principio de atribución recogido en el artículo 2 TFUE, apartados 1 y 2, y desarrollado en la Declaración 18 relativa a la delimitación de las competencias. ( 58 ) Dicho de otro modo, el ejercicio de la competencia exclusiva de la Unión sobre la política comercial común no puede alterar o afectar de otro modo a las disposiciones del Tratado sobre reparto de competencias de otros ámbitos excluidos del alcance de esa competencia (como, por ejemplo, el comercio en el mercado interior). Dicha interpretación está respaldada por el artículo 207 TFUE, apartado 2, que proporciona una base jurídica para adoptar «[...] las medidas por las que se defina el marco de aplicación de la política comercial común» y no dispone que la Unión tenga competencia exclusiva sobre todas las medidas que deban adoptarse para cumplir obligaciones derivadas de un acuerdo celebrado por la Unión en el ejercicio de su competencia exclusiva sobre la política comercial común.

108. Así pues, por ejemplo, el ejercicio por parte de la Unión de su competencia exclusiva en virtud del artículo 207 TFUE, apartado 1, en lo que respecta a la totalidad del Acuerdo sobre los ADPIC ( 59 ) no entraña que sea competente para regular todos y cada uno de los asuntos cubiertos por dicho acuerdo en el mercado interior. Tal ejercicio tampoco puede modificar el reparto de competencias externas entre los Estados miembros y la Unión en lo que respecta a los derechos de la propiedad intelectual e industrial en general.

109. Por el contrario, no interpreto la primera limitación en el sentido de que el ejercicio de la competencia de la Unión sobre la política comercial común depende de que la Unión disponga de competencia interna por otro fundamento o de que la haya ejercitado. ( 60 ) En particular, insistir en el paralelismo entre el aspecto externo de la política comercial común y el aspecto interno de otras políticas de la Unión no encuentra respaldo en ninguna otra parte del artículo 207 TFUE. De este modo, el artículo 207 TFUE, apartado 4, confirma expresamente que la política comercial común puede incluir el comercio de servicios culturales y audiovisuales así como el comercio de servicios sociales, educativos y sanitarios. Sin embargo, las competencias internas de la Unión en el ámbito de la salud pública son limitadas, pues únicamente complementan la actuación de los Estados miembros. ( 61 ) Además, toda acción de la Unión debe respetar las responsabilidades de los Estados miembros de definir su política de salud y organizar y prestar servicios sanitarios y atención médica. ( 62 )

110. El artículo 207 TFUE, apartado 6, impone como segunda limitación que el ejercicio de las competencias en el ámbito de la política comercial común no puede conllevar una armonización de las disposiciones legales o reglamentarias de los Estados miembros en la medida en que los Tratados excluyan dicha armonización. Como confirma expresamente el artículo 207 TFUE, apartado 4, esa limitación no entraña que la política comercial común no pueda incluir el comercio en ámbitos en los que otras disposiciones del Tratado excluyen la armonización —como, por ejemplo, en el ámbito de la política social, educativa, salud pública o cultura—. ( 63 ) Más bien supone que la Unión no puede ejercer sus competencias en virtud del artículo 207 TFUE para eludir la prohibición de armonización prevista en los Tratados. Por tanto, esa limitación constituye una aplicación particular de la primera limitación.

111. En el marco del presente procedimiento de dictamen también es preciso que el Tribunal de Justicia interprete el artículo 207 TFUE, apartado 5, especialmente en relación con los compromisos en materia de transporte contenidos en el capítulo ocho del ALC UE-Singapur («Servicios, establecimiento y comercio electrónico»). ( 64 ) Según esa disposición, la negociación y la celebración de acuerdos internacionales en el ámbito de los transportes se rigen por el título VI de la tercera parte del Tratado FUE, es decir, por las disposiciones del Tratado sobre política de la Unión en materia de transportes. Por lo tanto, esos acuerdos están excluidos del ámbito de la política comercial común.

112. Dicha excepción no es nueva. Los Tratados han mantenido siempre la política de transportes fuera de la política comercial común. De hecho fue dicha excepción la que llevó al Tribunal de Justicia a formular, en su sentencia AETR, el principio de las competencias externas exclusivas implícitas, frente a la competencia exclusiva expresa sobre la política comercial común. ( 65 )

113. Si bien la sentencia AETR versaba sobre un acuerdo que establecía normas de seguridad, en su dictamen 1/94 el Tribunal de Justicia no apreció ningún motivo para llegar a una conclusión distinta en lo tocante a los acuerdos comerciales que también abordan el transporte, como el AGCS. ( 66 ) Confirmó «la idea subyacente [a la sentencia AETR] [de] que los acuerdos internacionales en materia de transportes no están comprendidos dentro del ámbito de [la política comercial común]». ( 67 ) Esa postura no se modificó ni en el Tratado de Niza ( 68 ) ni en el Tratado de Lisboa. ( 69 ) Por lo que respecta al comercio internacional de servicios de transporte, los Tratados pretenden pues «mantener el paralelismo originario entre la competencia interna que se ejerce a través de la adopción unilateral de normas [de la Unión] y la competencia externa que se ejerce mediante la celebración de acuerdos internacionales, pues una y otra se mantienen ancladas [...] en el título del Tratado correspondiente, en particular, a la política común de transportes». ( 70 )

114. Por esa razón, el artículo 207 TFUE, apartado 5, no se aplica sólo a los acuerdos internacionales que guardan relación exclusiva o principalmente con el comercio de servicios de transporte. Como declaró el Tribunal de Justicia en el dictamen 1/08, concluir otra cosa tendría como consecuencia que las disposiciones de un acuerdo internacional con un objeto estrictamente idéntico estarían comprendidas unas veces en el ámbito de la política de transportes y otras en el de la política comercial, en función del mero hecho de que las Partes contratantes en el acuerdo decidieran tratar en él únicamente el comercio de los servicios de transporte o de que acordaran tratar simultáneamente tal comercio y el comercio de uno o de otro tipo de servicios o de todos ellos. ( 71 )

115. No obstante el amplio alcance del artículo 207 TFUE, apartado 5, considero que la expresión «acuerdos internacionales en el ámbito de los transportes» no debe interpretarse en el sentido de que todo acuerdo aplicable al transporte (es decir, en esencia, al servicio consistente en trasladar mercancías y personas a través de uno o varios medios de transporte de un punto a otro) deba quedar excluido de la política comercial común. La circunstancia de que también existan medidas de aplicación general que sean aplicables en la práctica al transporte no hace entrar necesariamente en juego la excepción del artículo 207 TFUE, apartado 5. Más bien, un acuerdo internacional «en el ámbito de los transportes» es un acuerdo que contiene disposiciones que están específicamente dirigidas al transporte. Ello explica que, en el dictamen 1/08, el Tribunal de Justicia se centrara en los compromisos específicos con respecto a cada sector (y en los compromisos horizontales aplicables con carácter adicional a ellos) para concluir que concurrían los requisitos para aplicar la excepción prevista en el artículo 207 TFUE, apartado 5.

116. El presente procedimiento demuestra que sigue existiendo cierta incertidumbre sobre el alcance del artículo 207 TFUE, apartado 5. Una de las cuestiones que se suscita en relación con los compromisos referidos al comercio de servicios de transporte es si la excepción recogida en el artículo 207 TFUE, apartado 5, abarca el establecimiento (según se define dicho término en el ALC UE-Singapur) pese a que el título VI de la tercera parte del Tratado FUE no lo regula y si los servicios «auxiliares» de los servicios de transporte están comprendidos en dicha excepción. Abordaré esas cuestiones cuando analice el capítulo ocho del ALC UE-Singapur. ( 72 )

Artículo 3 TFUE, apartado 2

117. Aunque la Unión carezca de competencia exclusiva expresa con arreglo al artículo 3 TFUE, apartado 1, para celebrar un acuerdo internacional, puede disponer no obstante de competencia externa exclusiva implícita sobre la base del artículo 3 TFUE, apartado 2. Ambos apartados del artículo 3 TFUE versan específicamente sobre el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede con el artículo 3 TFUE, apartado 1, el artículo 3 TFUE, apartado 2, únicamente guarda relación con la competencia externa. Los distintos supuestos que prevé implican necesariamente, no obstante, cierto ejercicio de competencia interna.

118. La Comisión invoca dos supuestos previstos en el artículo 3 TFUE, apartado 2, para fundamentar la competencia externa exclusiva de la Unión.

119. Con respecto a una parte del capítulo ocho, relativo a servicios, establecimiento y comercio electrónico, ( 73 ) la Comisión invoca el primer supuesto previsto en el artículo 3 TFUE, apartado 2, según el cual la Unión dispone de competencia exclusiva «[...] cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión». Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el motivo subyacente a dicha disposición es que pueden darse situaciones en las que, pese a que los propios Tratados no establezcan una competencia externa de la Unión, las normas comunes adoptadas por las instituciones establecen dicha competencia imponiendo la celebración de acuerdos internacionales. ( 74 ) En esas circunstancias, la Unión adquiere competencia exclusiva a raíz de las normas comunes, ( 75 ) porque permitir a los Estados miembros celebrar sus propios acuerdos internacionales podría poner en riesgo la acción exterior concertada en los ámbitos cubiertos por dichas normas de la Unión. ( 76 )

120. En relación con otras partes del ALC UE-Singapur, ( 77 ) la Comisión invoca el tercer supuesto previsto en el artículo 3 TFUE, apartado 2. Según dicho supuesto, la Unión dispone de competencia exclusiva para celebrar un acuerdo internacional «[...] en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas». Ese supuesto coincide con el criterio utilizado por el Tribunal de Justicia en la sentencia AETR para definir «la naturaleza de los compromisos internacionales que los Estados miembros tienen prohibido asumir fuera del marco de las instituciones de la Unión, cuando las normas comunes de la Unión hayan sido adoptadas para alcanzar los fines del Tratado». ( 78 )

121. El denominado «principio AETR» ofrece a la Unión base para disponer de competencia exclusiva implícita para celebrar un acuerdo internacional. Inicialmente se desarrolló teniendo en cuenta, por un lado, la exigencia de Derecho primario de que los Estados miembros adopten todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado o resultantes de los actos de las instituciones y, por otro lado, el deber de los Estados miembros de abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado. ( 79 ) Por consiguiente, la Unión dispone de competencia externa exclusiva cuando existe el riesgo de que los Estados miembros, actuando fuera del marco de las instituciones de la Unión, asuman obligaciones internacionales que afecten a normas comunes o alteren el alcance de las mismas. Ello supondría eludir las normas contenidas en los Tratados para la aplicación de las políticas de la Unión y podría poner en entredicho el propio proceso de integración de la Unión.

122. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ofrece cierta orientación sobre cómo comprobar si concurren los requisitos para que se aplique el tercer supuesto. Debe realizarse un análisis concreto de la relación entre el acuerdo internacional previsto y el Derecho de la Unión vigente en el momento pertinente. A efectos de ese análisis, y teniendo en cuenta el principio de atribución, corresponde a la parte que invoque la competencia externa exclusiva aportar pruebas que la acrediten. ( 80 )

123. En la primera etapa de dicho análisis ha de definirse el ámbito cubierto por el acuerdo internacional a efectos de identificar las normas comunes pertinentes. El objeto del acuerdo puede determinarse teniendo en cuenta su contenido y objetivo. A este respecto, si bien a la hora de analizar un acuerdo considerado homogéneo cabe la posibilidad de estimar que todo el acuerdo abarca «un ámbito» y de comprobar a continuación si existen normas comunes que realicen una armonización plena en dicho ámbito o si este ámbito está cubierto en gran medida por dichas normas comunes, ( 81 ) ese enfoque no puede aplicarse tan fácilmente a un acuerdo como el ALC UE-Singapur, que regula distintos «ámbitos» en distintos capítulos o partes de ellos.

124. En las alegaciones que formula en el presente procedimiento, la Comisión plantea una cuestión novedosa. ¿Se aplica el tercer supuesto previsto en el artículo 3 TFUE, apartado 2, únicamente cuando las instituciones de la Unión ya han adoptado «normas comunes» en el ejercicio de las competencias legislativas de la Unión o cabe que, en determinadas circunstancias, las propias disposiciones del Tratado constituyan «normas comunes»? La Comisión sostiene que la competencia exclusiva de la Unión en lo que respecta a las disposiciones del ALC UE-Singapur relativas a inversiones distintas de las inversiones extranjeras directas se deriva de las «normas comunes» contenidas en el propio artículo 63 TFUE. Abordaré esta cuestión cuando analice la sección A del capítulo nueve del ALC UE-Singapur. ( 82 )

125. La segunda etapa consiste en identificar las normas comunes que existen en ese ámbito. Sin embargo, no se requiere una concordancia completa entre el ámbito abarcado por el acuerdo internacional y el cubierto por las normas comunes. ( 83 ) Puede ser suficiente con que el ámbito en el que está comprendido el acuerdo internacional esté ya cubierto en gran medida por esas normas comunes. ( 84 ) Las normas comunes pertinentes pueden incluir no sólo la legislación aplicable a un ámbito concreto cubierto por el acuerdo sino también la normativa con un ámbito de aplicación más amplio. ( 85 ) Carece asimismo de pertinencia que tales normas comunes esté recogidas, o no, en un solo y mismo instrumento jurídico de la Unión. ( 86 )

126. Las normas comunes no son únicamente aquellas que regulan situaciones que guardan relación con un elemento ajeno a la Unión y que, por consiguiente, tienen una dimensión externa. ( 87 ) Para identificar las normas comunes es preciso tener en cuenta el Derecho de la Unión actualmente en vigor y sus perspectivas de evolución, cuando éstas son previsibles en el momento en que se efectúa dicha apreciación. ( 88 )

127. Las alegaciones de las partes sobre qué normas comunes son pertinentes a efectos de la aplicación del principio AETR a los ámbitos de los servicios de transporte y de las inversiones distintas de las inversiones extranjeras directas ponen de manifiesto que el concepto de «normas comunes» se ha interpretado de forma incorrecta en varios sentidos. El presente procedimiento brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de aportar las aclaraciones necesarias. ( 89 )

128. En la tercera etapa ha de examinarse el posible efecto de la celebración del acuerdo internacional sobre las normas comunes pertinentes. No es necesario demostrar que existe ese efecto: basta con que exista el riesgo de que las normas comunes puedan verse afectadas o de que se altere su alcance. ( 90 ) Ese riesgo existe cuando los compromisos derivados del acuerdo internacional están comprendidos en el ámbito de aplicación de las normas comunes. ( 91 ) No es necesario acreditar una eventual contradicción, es decir, un conflicto entre el acuerdo internacional y las normas comunes. ( 92 )

129. Cuando las normas comunes armonizan completamente el ámbito que regula el acuerdo internacional, ( 93 ) es fácil establecer la competencia exclusiva para celebrar ese acuerdo. Se presupone que los compromisos resultantes de la celebración de ese acuerdo afectan a las normas armonizadas.

130. Cuando la armonización únicamente es parcial, el hecho de que un acuerdo internacional, o alguna de sus partes, verse sobre un ámbito que está «cubierto en gran medida» por normas de la Unión no conduce automáticamente por sí solo a la conclusión de que la Unión dispone de competencia exclusiva para negociar la totalidad del acuerdo internacional (o la parte pertinente del mismo) sin examinar si se aplica el principio AETR. Todo depende del contenido de los compromisos adquiridos y de su posible conexión con las normas de la Unión. ( 94 )

131. El Protocolo n.o 25 sobre el ejercicio de las competencias compartidas no pone en entredicho los principios apenas expuestos. Ese Protocolo solamente concierne al artículo 2 TFUE, apartado 2. Su único objeto es precisar el alcance con el que la Unión puede ejercer una competencia compartida con los Estados miembros. Deja claro que el alcance del ejercicio de dicha competencia «sólo abarcará los elementos regidos por el acto de la Unión de que se trate y, por lo tanto, no incluirá todo el ámbito en cuestión». Por consiguiente, el Protocolo n.o 25 no puede interpretarse en el sentido de que limita el alcance de la competencia externa exclusiva de la Unión en los supuestos contemplados en el artículo 3 TFUE, apartado 2, tal como ha sido aclarado por la jurisprudencia. ( 95 )

132. En estas circunstancias, a continuación analizaré el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros en lo que respecta al ALC UE-Singapur.

Objetivos y definiciones generales pertinentes para el ALC UE-Singapur (capítulo uno del ALC UE-Singapur) ( 96 )

Alegaciones

133. La Comisión aduce que el capítulo uno está comprendido en su totalidad en la política comercial común. Según la Comisión, los objetivos generales expuestos en los artículos 1.1 y 1.2 del ALC UE-Singapur están comprendidos, en gran medida, en el ámbito de los objetivos de la política comercial común recogidos en el artículo 206 TFUE. Los objetivos del ALC UE-Singapur únicamente son marginalmente más amplios que los de la política comercial común. Además, cuando es así, tales objetivos están comprendidos dentro del ámbito de los objetivos del Tratado FUE (en particular, de los artículos 63 TFUE, apartado 1, 91 TFUE y 100 TFUE).

134. Las demás partes no han formulado ninguna alegación específica en relación con el capítulo uno.

Análisis

135. En mi opinión, la Unión tiene competencia exclusiva sobre la base del artículo 207 TFUE, apartado 1, para decidir establecer una zona de libre comercio de conformidad con lo dispuesto en el artículo XXIV del GATT de 1994 y con el artículo V del AGCS ( 97 ) y para acordar que los objetivos del ALC UE-Singapur sean liberalizar y facilitar el comercio y la inversión. Esas cuestiones están claramente comprendidas en la política comercial común.

136. Por otra parte, las disposiciones que enumeran definiciones generalmente aplicables son meramente accesorias. Esas disposiciones no pueden alterar el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros en lo que respecta a otras disposiciones del ALC UE-Singapur.

137. Por consiguiente, procede concluir que el capítulo uno está incluido en su totalidad en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión de conformidad con el artículo 207 TFUE.

Comercio de mercancías (capítulos dos a seis del ALC UE-Singapur ( 98 ) y protocolo 1 del ALC UE-Singapur) ( 99 )

Alegaciones

138. La Comisión sostiene que los capítulos dos y seis se inscriben íntegramente en la política comercial común.

139. Aduce que todas las disposiciones del capítulo dos conciernen específicamente al comercio internacional de mercancías porque pretenden liberalizar el comercio de mercancías entre las Partes y tienen un efecto directo e inmediato en dicho comercio. Es así tanto en lo que atañe a las disposiciones de ese capítulo en materia arancelaria, a la que se hace referencia en el artículo 207 TFUE, apartado 1, como a las disposiciones relativas a medidas no arancelarias, que reproducen, incorporan por referencia o desarrollan disposiciones existentes del GATT de 1994 y de otros acuerdos multilaterales sobre comercio de mercancías —y, por consiguiente, como declaró el Tribunal de Justicia en su dictamen 1/94, quedan automáticamente comprendidas en el ámbito de la política comercial común—.

140. La Comisión formula alegaciones similares en relación con el capítulo tres —el artículo 207 TFUE, apartado 1, incluye «las medidas de protección comercial, entre ellas las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones»—, con el capítulo cuatro —porque facilita el comercio de mercancías, ofreciendo un marco para prevenir, identificar y eliminar los obstáculos innecesarios al comercio en el ámbito de aplicación del Acuerdo OTC—, y con el capítulo cinco —dado que pretende minimizar los efectos negativos de las medidas SFS sobre el comercio—. El Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (en lo sucesivo, «Acuerdo Antidumping»), el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (en lo sucesivo, «Acuerdo SMC»), el Acuerdo sobre Salvaguardias, el Acuerdo OTC y el Acuerdo SFS forman, todos ellos, parte de los acuerdos multilaterales sobre comercio de mercancías que, según el dictamen 1/94, están comprendidos en el ámbito de la política comercial común.

141. Por último, el capítulo seis también versa específicamente sobre el comercio internacional habida cuenta de que tiene por objeto facilitar el comercio de mercancías y garantizar controles aduaneros efectivos. La Comisión añade que la mayor parte de las disposiciones de dicho capítulo se corresponden con disposiciones más detalladas sobre la misma materia del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC, que se ha incluido en el anexo 1A del Acuerdo de la OMC. ( 100 ) Según la Comisión, ni los Estados miembros ni otras instituciones rebaten la competencia exclusiva de la Unión en lo que respecta a ese nuevo acuerdo de la OMC.

142. La opinión del Parlamento coincide, en esencia, con la de la Comisión.

143. Aunque el Consejo y la práctica totalidad de los Estados miembros no han formulado observaciones específicas sobre los capítulos dos a seis, un Estado miembro alega que la competencia exclusiva de la Unión no abarca la cooperación en el ámbito aduanero que prevé la segunda frase del artículo 6.1, apartado 1, del ALC UE-Singapur. El artículo 206 TFUE únicamente hace referencia al establecimiento de una unión aduanera de conformidad con los artículos 28 TFUE a 32 TFUE. Por consiguiente, no incluye el artículo 33 TFUE, que proporciona una base jurídica para adoptar «[...] medidas destinadas a fortalecer la cooperación aduanera entre los Estados miembros y entre éstos y la Comisión». Asimismo, del contenido del artículo 6 TFUE, letra g), confirmado por el artículo 197 TFUE, apartado 2 (única disposición del título XXIV sobre «Cooperación administrativa»), se desprende que, en lo que atañe a la cooperación administrativa, la Unión únicamente es competente para apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros.

Análisis

144. Los capítulos dos a seis rigen distintos aspectos de la normativa sobre comercio de mercancías. Las cuestiones que cubren esos capítulos y el tipo de obligaciones que prevén se corresponden en cierta medida con algunos acuerdos de la OMC referentes al comercio de mercancías.

145. Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la política comercial común ya cubría el comercio de mercancías. En el dictamen 1/94, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que la entonces Comunidad Europea tenía, de conformidad con el artículo 113 del Tratado CE, competencia exclusiva para celebrar «los Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio de Mercancías», es decir, los acuerdos incluidos en el anexo 1A del Acuerdo de la OMC (en lo sucesivo, «acuerdos del anexo 1A»). ( 101 ) Ello incluye el GATT de 1994 pero también otros doce acuerdos. El Tribunal de Justicia concluyó que todos los acuerdos del anexo 1A estaban comprendidos en el ámbito de la política comercial común sin analizar cada uno de ellos por separado. ( 102 ) Por lo tanto, se consideró que todos ellos guardaban una relación específica con el comercio internacional en la medida en que estaban dirigidos esencialmente a promover, facilitar o regular dicho comercio y producían efectos directos e inmediatos en éste. La mayor parte de los acuerdos del anexo 1A del Acuerdo de la OMC incluyen obligaciones relativas, en particular, al acceso al mercado, al trato nacional y otras formas de regulación nacional, a la transparencia, al control judicial y administrativo y al equilibrio entre objetivos comerciales y no comerciales. El ámbito de aplicación de alguno de esos acuerdos se define por referencia al tipo de mercancías (por ejemplo, el Acuerdo sobre la Agricultura y el Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido); otros se aplican a categorías concretas de instrumentos de comercio (por ejemplo, el Acuerdo OTC; el Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio; el Acuerdo Antidumping; el Acuerdo SMC, y el Acuerdo sobre Salvaguardias); medidas comerciales con un objetivo específico (por ejemplo, el Acuerdo SFS) o determinadas fases del proceso de importación o exportación [por ejemplo, el Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (en lo sucesivo, «Acuerdo sobre Valoración en Aduana»); el Acuerdo sobre Inspección previa a la Expedición; el Acuerdo sobre Normas de Origen y el Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación)].

146. Por tanto, del dictamen 1/94 resulta claramente que la Unión dispone de competencia exclusiva sobre las cuestiones cubiertas por esos acuerdos y las obligaciones asumidas en ellos. ( 103 ) Esa situación no ha cambiado tras el Tratado de Lisboa, que no ha modificado la descripción de la política comercial común en lo que respecta al comercio de mercancías.

147. En estas circunstancias, en mi opinión, está claro que los capítulos dos a cinco versan específicamente sobre el comercio de mercancías. Su objeto se corresponde, en esencia, con los ámbitos cubiertos por determinados acuerdos del anexo 1A del Acuerdo de la OMC comprendidos en el ámbito de competencia exclusiva de la Unión sobre política comercial común. De este modo, el capítulo dos guarda relación con la materia objeto de los artículos I, II, y XI del GATT de 1994, que contienen obligaciones básicas de acceso al mercado en relación con el comercio de mercancías. Las cuestiones cubiertas por el capítulo tres guardan relación con las disposiciones del GATT de 1994 sobre lucha contra el dumping, subvenciones y salvaguardias y acuerdos correspondientes más específicos (el Acuerdo Antidumping, el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias y el Acuerdo sobre Salvaguardias) del anexo 1A del Acuerdo de la OMC. Los capítulos cuatro y cinco versan sobre los obstáculos no arancelarios cubiertos por la normativa contenida en el artículo III del GATT de 1994 («trato nacional») y la regulación más específica contenida en el Acuerdo OTC y en el Acuerdo MFS, también incluidos en el anexo 1A del Acuerdo de la OMC.

148. Esos asuntos conciernen al proceso de traslado transfronterizo de mercancías, a su despacho aduanero, a su puesta en circulación y a su tratamiento en un mercado. Por consiguiente, están específicamente relacionados con el comercio internacional.

149. Asimismo, las normas encaminadas a facilitar ese proceso (básicamente la importación y exportación de mercancías) y a hacer que tanto éste como las normas que regulan el tratamiento de esas mercancías en un mercado sean más transparentes, predecibles, eficientes y económicas promueven, facilitan o regulan el comercio y producen efectos directos e inmediatos en éste. ( 104 )

150. Esa conclusión también es válida para la cooperación aduanera prevista en el capítulo seis y para las disposiciones adicionales relacionadas con las aduanas contenidas en el entendimiento 3 y las normas recogidas en el entendimiento 4 sobre reconocimiento mutuo de los programas de operador económico autorizado (ambos entendimientos atañen al capítulo seis).

151. El capítulo seis se refiere a los procedimientos aduaneros y a la valoración en aduanas así como a la facilitación del comercio (cuestión parcialmente cubierta por e