CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NILS WAHL

presentadas el 4 de junio de 2015 ( 1 )

Asunto C‑103/14

Bronius Jakutis,

Kretingalės kooperatinė ŽŪB

contra

Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos,

Lietuvos valstybė

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Lituania)]

«Procedimiento prejudicial — Política agrícola común (PAC) — Interpretación del Reglamento (CE) no 73/2009 — Validez de los artículos 10, apartado 1, y 132, apartado 2, del Reglamento no 73/2009, así como de la Decisión de Ejecución C(2012) 4391 final de la Comisión y del documento de trabajo DS2011/14/REV2 de la Comisión, de 20 de octubre 2011, a la luz del Acta de adhesión de 2003, de los principios de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima, buena administración, competencia leal y no discriminación, y de los objetivos de la PAC enunciados en el artículo 39 TFUE — Modulación de los pagos directos concedidos a los agricultores en los nuevos Estados miembros — Reducción de los pagos directos nacionales complementarios — Niveles de los pagos directos aplicables en los antiguos y en los nuevos Estados miembros — Comparación — Uniformización de los niveles de los pagos directos en 2012 — Falta de datos que permitan constatar la uniformidad del nivel de los pagos directos aplicable en los antiguos y en los nuevos Estados miembros — Falta de motivación — Falta de publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea»

I. Introducción

1. El presente asunto se refiere a una cuestión compleja como es la de la posibilidad de comparar los niveles de los pagos directos a los agricultores en los Estados miembros de la Unión Europea, a pesar de las diferencias sustanciales entre los importes de dichos pagos realizados en los distintos Estados miembros.

2. Esta comparación se hace especialmente necesaria para saber si la modulación de los pagos directos y la reducción de los pagos directos nacionales complementarios (en lo sucesivo, «PDNC») eran aplicables en 2012 en los nuevos Estados miembros que se adhirieron a la Unión el 1 de mayo de 2005 (en lo sucesivo, «Estados UE‑10»). No puede negarse la considerable importancia que esta cuestión representa para los agricultores de los Estados UE‑10.

3. Según el régimen llamado «de “phasing-in”», los pagos directos a los agricultores en los Estados UE‑10 se van introduciendo progresivamente tras la adhesión de estos últimos a la Unión para alcanzar, en 2013, el 100 % del nivel de estos pagos aplicable en los demás Estados miembros. La problemática planteada por esta petición de decisión prejudicial se refiere a la comparación de los niveles de los pagos directos aplicables en 2012 en los Estados UE‑10 y en los Estados miembros de la Unión en la composición que tenía a 30 de abril de 2004 (en lo sucesivo, «Estados UE‑15»).

4. La petición de decisión prejudicial, planteada por el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Lituania), versa, por una parte, sobre la interpretación de determinadas disposiciones del Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo ( 2 ) y, por otra, sobre la validez de determinadas disposiciones de dicho Reglamento, de la Decisión de Ejecución C(2012) 4391 final de la Comisión ( 3 ) y del documento de trabajo no DS2011/14/REV2 de la Comisión. ( 4 ) El examen de tales cuestiones prejudiciales requiere, especialmente, referirse al artículo 39 TFUE, al Acta de adhesión de 2003 ( 5 ) y a ciertos principios generales del Derecho de la Unión.

5. Aunque es la primera vez que se plantean al Tribunal de Justicia cuestiones relativas a la aplicación de la modulación y de las reducciones de los PDNC en los Estados UE‑10, El Tribunal General de la Unión Europea ya ha conocido de recursos directos de anulación contra actos de la Unión en este ámbito. ( 6 ) Sin embargo, la cuestión relativa al concepto de «nivel de los pagos directos», en el sentido del artículo 10, apartado 2, del Reglamento no 73/2009 sigue intacta. ( 7 )

II. Marco jurídico — Derecho de la Unión

A. Acta de adhesión de 2003

6. El artículo 9 del Acta de adhesión de 2003 dispone: «Las disposiciones de la presente Acta que tengan por objeto o efecto derogar o modificar, con carácter no transitorio, los actos adoptados por las instituciones tendrán la misma naturaleza jurídica que las disposiciones así derogadas o modificadas y estarán sujetas a las mismas normas que estas últimas.»

B. Reglamento (CE) no 1259/1999

7. El Reglamento (CE) no 1259/1999 del Consejo, ( 8 ) era aplicable, con arreglo a su artículo 1, a los pagos concedidos directamente a los agricultores con arreglo a los regímenes de ayuda de la política agrícola común («PAC») y financiados total o parcialmente por la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA). ( 9 )

8. El anexo II, capítulo 6, punto 27, del Acta de adhesión de 2003 introdujo, en el citado Reglamento no 1259/1999, algunas modificaciones, entre las que se cuenta la inserción de los artículos 1 bis, 1 ter y 1 quater, relativos a los regímenes de ayuda en los nuevos Estados miembros.

9. El artículo 1 bis del Reglamento no 1259/1999 establece un régimen de pagos directos que son objeto de un incremento progresivo (régimen de «phasing-in») en los nuevos Estados miembros: «Implantación de los regímenes de ayuda en los nuevos Estados miembros En la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia (denominados en lo sucesivo, “nuevos Estados miembros”), los pagos directos concedidos en virtud de los regímenes de ayuda a que se refiere el artículo 1 se implantarán con arreglo al siguiente calendario de incrementos expresados como porcentaje del nivel de dichos pagos aplicable en la Comunidad en su composición vigente a 30 de abril de 2004. 25 % en 2004 30 % en 2005 35 % en 2006 40 % en 2007 50 % en 2008 60 % en 2009 70 % en 2010 80 % en 2011 90 % en 2012 100 % a partir de 2013.»

10. El artículo 1 ter, también insertado en el Reglamento no 1259/1999 por el anexo II, capítulo 6, punto 27, del Acta de adhesión de 2003, establece un sistema de pago único por superficie (en lo sucesivo, «SPUS») que los Estados UE‑10 pueden aplicar si optan por él.

11. Las disposiciones del artículo 1 quater del Reglamento no 1259/1999 permiten a los nuevos Estados miembros conceder PDNC. Según el apartado 2, párrafo último, de este artículo: «La ayuda directa global que podrá concederse al agricultor en un nuevo Estado miembro después de la adhesión con arreglo al régimen pertinente de la [Unión], incluidos todos los pagos directos nacionales complementarios, no superará en ningún caso el nivel de ayuda directa que el agricultor tendría derecho a recibir conforme al régimen de la [Unión] aplicable en los Estados miembros en la Comunidad en su composición vigente a 30 de abril de 2004.»

C. Reglamento (CE) no 1782/2003

12. La reforma de la PAC se ha llevado a cabo de forma paralela a las negociaciones de la adhesión con los Estados UE-10. En el marco de dicha reforma, el Reglamento no 1259/1999 fue sustituido por el Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo. ( 10 )

13. El Reglamento no 1782/2003 introdujo un sistema de modulación de los pagos directos. ( 11 ) El artículo 10, apartado 1, de dicho Reglamento dispone: «Todos los importes de los pagos directos que deban concederse en un año natural determinado a un agricultor en un Estado miembro determinado, se reducirán cada año, hasta el año 2012, en los siguientes porcentajes: — 2005: 3 % — 2006: 4 % — 2007: 5 % — 2008: 5 % — 2009: 5 % — 2010: 5 % — 2011: 5 % — 2012: 5 %.»

14. Posteriormente, el Reglamento no 1782/2003 fue modificado el 22 de marzo de 2004 por dos actos del Consejo de la Unión Europea, por una parte, por la Decisión 2004/281/CE del Consejo ( 12 ) y, por otra, por el Reglamento (CE) no 583/2004 del Consejo. ( 13 )

15. El citado Reglamento no 583/2004 prevé la aplicación del sistema de modulación en los nuevos Estados miembros. A tenor de su considerando 4: «Merced a un mecanismo de introducción progresiva, los agricultores de los nuevos Estados miembros se harán beneficiarios de ayudas directas. Con el fin de lograr un mayor equilibrio entre los instrumentos destinados a promover una agricultura sostenible y los destinados a fomentar el desarrollo rural, el sistema de modulación no deberá aplicarse en los nuevos Estados miembros hasta que el nivel de ayudas directas aplicable en los nuevos Estados miembros sea al menos igual al aplicable en la Comunidad en su composición a 30 de abril de 2004.»

16. Asimismo, el Reglamento no 583/2004 insertó en el Reglamento no 1782/2003 el artículo 12 bis, que dispone, en su apartado 1: «Los artículos 10 y 12 no se aplicarán a los nuevos Estados miembros hasta el principio del año natural en que el nivel de ayudas directas aplicable en los nuevos Estados miembros sea al menos igual al nivel de dichas ayudas aplicable en la Comunidad en su composición a 30 de abril de 2004.»

17. En cuanto a la segunda modificación del Reglamento no 1782/2003, de 22 de marzo de 2004, la Decisión no 2004/281/CE antes citada añadió a dicho Reglamento los artículos 143 bis, 143 ter y 143 quater, que se corresponden, en lo esencial, con los artículos 1 bis, 1 ter y 1 quater del Reglamento no 1259/1999.

18. El citado artículo 143 bis establece el mismo calendario de implantación de los pagos directos que el artículo 1 bis del Reglamento no 1259/1999, mientras que el artículo 143 quater, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 1782/2003, en su versión modificada por la Decisión 2004/281, dispone: «Las ayudas directas totales que el agricultor puede percibir en los nuevos Estados miembros en el marco de los pagos directos aplicables después de la adhesión, incluidas todas las ayudas directas nacionales complementarias, no superarán el nivel de ayudas directas que el agricultor hubiera tenido derecho a percibir en virtud de los pagos directos que correspondan, en el momento considerado, a los Estados miembros de la Comunidad en su composición a 30 de abril de 2004.»

D. Reglamento no 73/2009

19. El Reglamento no 1782/2003 fue derogado por el Reglamento no 73/2009. Este último prevé un incremento gradual de la reducción de los pagos directos en concepto de modulación. El artículo 7 del Reglamento no 73/2009 contiene las disposiciones relativas a la modulación en los Estados UE‑15. Dispone lo siguiente: «1. A cualquier pago directo superior a 5000 [euros] que deba concederse en un año natural determinado a un agricultor se reducirá cada año hasta 2012 en aplicación de los siguientes porcentajes: a) en 2009: en un 7 %; b) en 2010: en un 8 %; c) en 2011: en un 9 %; d) en 2012: en un 10 %. 2. Las reducciones previstas en el apartado 1 se incrementarán en cuatro puntos porcentuales para los importes superiores a 300000 [euros]. [...]»

20. El artículo 10 del Reglamento no 73/2009 establece las normas específicas en materia de modulación en los nuevos Estados miembros. Dispone lo siguiente: «1. El artículo 7 sólo se aplicará a los agricultores de un nuevo Estado miembro en cualquier año natural determinado si el nivel de pagos directos aplicable en ese Estado miembro durante ese año natural, de conformidad con el artículo 121, es al menos igual al nivel de los pagos directos aplicable en esa fecha en los Estados miembros distintos de los nuevos Estados miembros, teniendo en cuenta cualquier reducción aplicada de conformidad con el artículo 7, apartado 1. 2. Si el artículo 7 se aplica a los agricultores de un nuevo Estado miembro, el porcentaje aplicable en virtud del artículo 7, apartado 1, se limitará a la diferencia entre el nivel de pagos directos aplicables en dicho Estado con arreglo al artículo 121 y el nivel en los Estados miembros distintos de los nuevos Estados miembros, teniendo en cuenta cualquier reducción aplicada de conformidad con el artículo 7, apartado 1. […]»

21. El artículo 121 del Reglamento no 73/2009 establece un calendario de implantación de los pagos directos en los nuevos Estados miembros que no presenta cambios importantes en relación con los Reglamentos anteriores: «En los nuevos Estados miembros distintos de Bulgaria y Rumanía, la implantación de los pagos directos se llevará a cabo de acuerdo con el siguiente calendario de incrementos, expresados como porcentaje del nivel de esos pagos aplicable en el momento considerado en los Estados miembros distintos de los nuevos Estados miembros: — 60 % en 2009, — 70 % en 2010, — 80 % en 2011, — 90 % en 2012, — 100 % a partir de 2013. [...]»

22. El artículo 132, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 73/2009 limita la concesión de los PDNC y su tenor literal era inicialmente el siguiente: «Las ayudas directas totales que el agricultor podrá percibir en los nuevos Estados miembros en el marco de los pagos directos aplicables después de la adhesión, incluidos todos los pagos directos nacionales complementarios, no superarán el nivel de las ayudas directas que el agricultor hubiera tenido derecho a percibir en virtud de los pagos directos que correspondieran, en el momento considerado, a los Estados miembros distintos de los nuevos Estados miembros, a partir de 2012, teniendo en cuenta la aplicación del artículo 7, en conjunción con el artículo 10.»

23. Esta disposición fue posteriormente corregida en todas las lenguas oficiales. Tras la corrección de errores de 18 de febrero de 2010, ( 14 ) el texto se presenta en los siguientes términos: «Las ayudas directas totales que el agricultor podrá percibir en los nuevos Estados miembros en el marco de los pagos directos aplicables después de la adhesión, incluidos todos los pagos directos nacionales complementarios, no superarán el nivel de las ayudas directas que el agricultor hubiera tenido derecho a percibir en virtud de los pagos directos que correspondieran, en el momento considerado, a los Estados miembros distintos de los nuevos Estados miembros, teniendo en cuenta, a partir de 2012, la aplicación del artículo 7, en conjunción con el artículo 10.»

E. Decisión de Ejecución C(2012) 4391

24. La Decisión de Ejecución C(2012) 4391, por la que se autoriza la concesión de pagos directos nacionales complementarios en Lituania correspondiente al año 2012, incluye dos artículos, del siguiente tenor: «Artículo 1 1. En relación con el año 2012, se autoriza a Lituania a conceder [PDNC] en las condiciones establecidas en su solicitud de 22 de marzo de 2012. 2. El nivel hasta el cual puede abonarse el pago directo nacional complementario y el porcentaje máximo correspondiente están establecidos en el anexo de la presente Decisión. 3. El tipo de cambio que debe utilizarse para los pagos es el que se aplica a los pagos concedidos en el marco del sistema de pago único por superficie establecido en el artículo 122 del Reglamento (CE) no 73/2009. 4. Cuando el importe total de los pagos directos que vayan a concederse a un agricultor con arreglo al Reglamento (CE) no 73/2009, incluidos todos los [PDNC], sea superior a 5000 [euros], se deducirá del importe de los [PDNC] que vayan concederse a dicho agricultor una cantidad equivalente al 10 % del importe total que supere los 5000 [euros], con arreglo al anexo de la presente Decisión. Este porcentaje se incrementará en cuatro puntos cuando el importe total del conjunto de pagos directos, incluidos todos los [PDNC] supere los 300000 [euros], pero la reducción sólo se aplicará a la parte del importe total que supere los 300000 [euros] y esté constituida por [PDNC]. Artículo 2 La destinataria de la presente Decisión es la República de Lituania.»

III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

25. El 22 de mayo de 2013, acogiendo la solicitud de ayuda para superficies agrarias y otras superficies presentada por Kretingalės kooperatinė ŽŪB (sociedad cooperativa agrícola de Kretingalė) el Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos (Organismo Pagador Nacional del Ministerio de Agricultura de Lituania; en lo sucesivo, «NMA») adoptó la Decisión no 165, por la que aplicó la modulación de los pagos directos financiados con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y efectuó una reducción de los PDNC. Dicha Decisión no 165 aclara que ha sido adoptada con arreglo al artículo 7, apartados 1 y 2, del Reglamento no 73/2009, al artículo 1, apartado 4, de la Decisión de Ejecución C(2012) 4391 y al Decreto no 55 del Gobierno lituano relativo a los pagos directos nacionales complementarios en el 2012 (nutarimas Nr. 55 «Dėl 2012 metų papildomų nacionalinių tiesioginių išmokų»), de 23 de enero de 2013 (en lo sucesivo, «Decreto del Gobierno lituano no 55)».

26. Más tarde, el 5 de junio de 2013, en respuesta a la solicitud de ayudas para superficies agrarias y otras superficies presentada por el Sr. Jakutis, NMA adoptó la Decisión no 2223. Con arreglo a la misma, dado que el importe total de los pagos directos, incluidos todos los PDNC correspondientes al año 2012 a los que el Sr. Jakutis tenía derecho era superior a 5000 euros [17264 litas lituanas (LTL)], le era aplicable la reducción de los PDNC. Dicha Decisión no 2223 aclara que ha sido adoptada con arreglo al artículo 1, apartado 4, de la Decisión de Ejecución C(2012) 4391 y al Decreto del Gobierno lituano no 55.

27. El Sr. Jakutis y Kretingalės kooperatinė ŽŪB presentaron ante el Vilniaus apygardos administracinis teismas un recurso solicitando la anulación de la Decisión no 2223 de NMA de 5 de junio de 2013 y de la Decisión no 165 de NMA de 22 de mayo de 2013.

28. Según el Sr. Jakutis y Kretingalės kooperatinė ŽŪB, no existía fundamento jurídico alguno para aplicar en Lituania en el año 2012 ni la modulación de los pagos directos ni la reducción de los PDNC. Alegaron que, con arreglo a las disposiciones del Acta de adhesión de 2003, mientras no se constate la igualación efectiva entre los niveles e importes de los pagos directos de las explotación lituanas y los de los Estados UE-15, los pagos directos a las explotaciones lituanas no pueden modularse conforme a los artículos 7 y 10 del Reglamento no 73/2009.

29. NMA se opuso a los recursos interpuestos por el Sr. Jakutis y Kretingalės kooperatinė, subrayando que no era competente para examinar la legalidad del Decreto del Gobierno y, menos aún, de la Decisión de la Comisión Europea. En cambio, el Ministerio de Agricultura lituano, que interviene en calidad de tercero interesado en el procedimiento principal, subrayó que el Decreto del Gobierno no 55 fue adoptado para ejecutar el Reglamento no 73/2009 y la Decisión de Ejecución C(2012) 4391, aunque haya considerado que la modulación y las reducciones de los PDNC no debían aplicarse a los Estados UE‑10 en 2012.

30. Al albergar dudas acerca de la interpretación y la validez de ciertas disposiciones del Reglamento no 73/2009, mediante decisión de 10 de febrero de 2014, el Vilniaus apygardos administracinis teismas resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) A efectos de la determinación, conforme al artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 73/2009, en relación con sus artículos 7 y 121, del nivel de los pagos directos en los antiguos y en los nuevos Estados miembros de la Unión: a) ¿Debe interpretarse el artículo 7, apartado 1, del Reglamento no 73/2009, en relación con los artículos 10, apartado 1, y 121, en el sentido de que, en 2012, el nivel de los pagos directos superiores a 5000 euros en los antiguos Estados miembros de la Unión es del 90 %? b) Si la respuesta a la primera cuestión es afirmativa, ¿significa esto que en 2012 el nivel de pagos directos en los nuevos y los antiguos Estados miembros no se ha igualado, de conformidad con el contenido y los objetivos de los artículos 10, apartado 1, y 121 del Reglamento no 73/2009? c) ¿Debe considerarse que el artículo 10, apartado 1, inciso final, del Reglamento no 73/2009 (“teniendo en cuenta cualquier reducción aplicada de conformidad con el artículo 7, apartado 1”) y el documento de trabajo de la Comisión DS/2011/14/REV 2, en el que, a efectos de la comparación, se establece una base diferente para los pagos directos —en los nuevos Estados miembros el nivel de los pagos directos se determina sin aplicar previamente modulación alguna (90 %, con arreglo al artículo 121), mientras que en los antiguos Estados miembros de la Unión se ha aplicado la modulación (100 % menos un 10 %, de conformidad con el artículo 7, apartado 1)—, son contrarios al Acta de adhesión [de 2003] y a los principios del Derecho de la Unión Europea, entre ellos los principios de protección de la confianza legítima, buena administración, competencia leal y no discriminación, así como a los objetivos de la PAC establecidos en el artículo 39 TFUE? 2) En relación con la incompatibilidad con el Acta de adhesión [de 2003] y los principios de la Unión Europea del artículo 10, apartado 1, y del artículo 132, apartado 2, inciso final del último párrafo, del Reglamento no 73/2009 y de las disposiciones del Derecho de la Unión adoptadas de acuerdo con ellos: a) ¿Debe considerarse que el artículo 10, apartado 1, inciso final (“[...] teniendo en cuenta cualquier reducción aplicada de conformidad con el artículo 7, apartado 1”), y el artículo 132, apartado 2, inciso final del último párrafo (“[...] teniendo en cuenta, a partir de 2012, la aplicación del artículo 7, en conjunción con el artículo 10”], del Reglamento no 73/2009, así como el documento de trabajo de la Comisión DS/2011/14/REV 2, y la Decisión de Ejecución [C(2012) 4391 final], que se adoptaron de acuerdo con dichos preceptos, son contrarios al Acta de adhesión [de 2003], que no establece la modulación de los pagos directos ni la reducción de los pagos directos nacionales complementarios en los nuevos Estados miembros de la Unión y/o el año en el que se presume la igualación en el nivel de los pagos directos en los nuevos y en los antiguos Estados miembros de la Unión? b) ¿Debe considerarse que los artículos 10, apartado 1, y 132, apartado 2, inciso final del último párrafo, del Reglamento no 73/2009, así como el documento de trabajo de la Comisión DS/2011/14/REV 2 y la Decisión de Ejecución [C(2012) 4391], en la medida en que, de conformidad con su contenido y objetivos, la modulación de los pagos directos y la reducción de los pagos directos nacionales complementarios se aplican en 2012 en los nuevos Estados miembros de la Unión, los cuales reciben una ayuda notablemente inferior a la de los antiguos Estados miembros de la Unión, son contrarios a los principios del Derecho de la Unión, entre ellos los principios de protección de la confianza legítima, competencia leal y no discriminación, así como a los objetivos de la PAC establecidos en el artículo 39 TFUE y, en particular, al objetivo de incrementar la productividad agrícola? c) ¿Debe considerarse que la modificación del artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009 (“[...] teniendo en cuenta, a partir de 2012, la aplicación del artículo 7, en relación con el artículo 10”), llevada a cabo mediante corrección de errores (DO 2010, L 43, p. 7) (modificación mediante la cual se introdujo un cambio de carácter no técnico, modificándose de forma fundamental el contenido de la disposición, al establecerse que la igualación de los pagos directos en los nuevos y en los antiguos Estados miembros de la Unión se presumía alcanzada en el año 2012), infringe los principios del Derecho de la Unión, entre ellos los de protección de la confianza legítima, seguridad jurídica, buena administración y no discriminación? d) ¿Debe interpretarse que el término “dydis” (“nivel”), empleado en el artículo 1 quater, contenido en el apartado 27, letra b), del capítulo 6.A (“Agricultura”) del anexo II del Acta de adhesión [de 2003] [“importe” o “nivel” en la versión francesa] tiene el mismo significado que el término “lygis” [“nivel”] empleado en el artículo 132, apartado 2, último párrafo, del Reglamento no 73/2009? 3) ¿Debe considerarse que la Decisión de Ejecución [C(2012) 4391] y el documento de trabajo de la Comisión DS/2011/14/REV 2, que no se publicaron en el Diario Oficial de la Unión Europea ni contienen una motivación suficiente (se adoptaron basándose únicamente en la presunción de que en 2012 se había igualado el nivel de los pagos directos en los nuevos y los antiguos Estados miembros de la Unión), son contrarios al Acta de adhesión [de 2003] e infringen principios del Derecho de la Unión, entre ellos los de seguridad jurídica, protección de la confianza legítima y buena administración? En caso afirmativo, ¿debe declararse nulo el artículo 1, apartado 4, de dicha Decisión de Ejecución de la Comisión por ser contrario al Reglamento no 73/2009 y al Acta de adhesión [de 2003]?»

31. El Sr. Jakutis y Kretingalės kooperatinė ŽŪB, la República de Lituania, la República de Polonia, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. Todos ellos, a excepción de la República de Polonia, estuvieron representados en la vista del 25 de febrero de 2015.

IV. Análisis

A. Observaciones preliminares

1. Acerca de la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales, en la medida en que se refieren a los principios generales del Derecho de la Unión y al documento de trabajo DS2011/14/REV2

32. El órgano jurisdiccional remitente duda de la conformidad de ciertas disposiciones del Reglamento no 73/2009 con los principios de protección de la confianza legítima, seguridad jurídica, buena administración, competencia leal y no discriminación, aunque no explica con mayor detalle la forma en que dichas disposiciones podrían vulnerar tales principios.

33. Según el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la petición de decisión prejudicial debe contener la indicación de las razones que han llevado al órgano jurisdiccional remitente a preguntarse sobre la interpretación o la validez de determinadas disposiciones del Derecho de la Unión, así como de la relación que a su juicio existe entre dichas disposiciones y la normativa nacional aplicable en el litigio principal.

34. Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el procedimiento prejudicial del artículo 267 TFUE es un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, a través del cual el primero aporta a estos últimos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que precisan para resolver los litigios de los que conocen. En este contexto, el Tribunal de Justicia está en principio obligado a pronunciarse cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación del Derecho de la Unión. ( 15 )

35. Sin embargo, El Tribunal de Justicia ha insistido en la importancia de que el juez nacional indique las razones precisas que le han conducido a plantearse la interpretación del Derecho de la Unión y a estimar necesario someterle cuestiones prejudiciales. ( 16 ). Así, dicho Tribunal ha declarado que es indispensable que el órgano jurisdiccional nacional dé un mínimo de explicaciones sobre las razones de la elección de las disposiciones comunitarias cuya interpretación solicita y sobre la relación que establece entre estas disposiciones y la legislación nacional aplicable al litigio. ( 17 )

36. Me parece que la resolución de remisión no contiene indicaciones suficientes que permitan dar respuesta a estas exigencias en lo relativo a los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena administración y competencia leal. En efecto, por lo que se refiere a los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y competencia leal, el órgano jurisdiccional remitente no da ninguna explicación sobre las alegadas vulneraciones a dichos principios.

37. En cuanto al principio de buena administración, mencionado brevemente por el órgano jurisdiccional remitente refiriéndose a la Decisión de Ejecución C(2012) 4391, procede recordar que, según el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el principio de buena administración se refiere al tratamiento de los asuntos en las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión y a las exigencias de calidad que del mismo se derivan.

38. La Decisión de Ejecución C(2012) 4391 de la Comisión se inscribe en el marco de un procedimiento entre la Comisión y la República de Lituania. Los agricultores lituanos no son parte en este procedimiento —en cuyo caso estarían protegidos por el principio de buena administración— ni son destinatarios de esta Decisión de Ejecución. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no facilita explicaciones en relación con la alegada vulneración del principio de buena administración supuestamente cometido por la Comisión con respecto a la República de Lituania y que podría tener consecuencias jurídicas en el asunto en trámite ante el órgano jurisdiccional remitente. Además, las consideraciones del órgano jurisdiccional remitente sobre este particular más bien se refieren a la motivación de la Decisión de Ejecución C(2012) 4391, cuestión que se examinará en los puntos 146 y siguientes de las presentes conclusiones.

39. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente no explicita en absoluto la relación entre cada uno de estos principios y la situación fáctica o la legislación nacional aplicable. A falta de tales indicaciones, no es posible delimitar el problema concreto de interpretación que puede plantearse con relación a cada uno de los principios del Derecho de la Unión cuya interpretación solicita el órgano jurisdiccional remitente. ( 18 )

40. En consecuencia, sugiero al Tribunal de Justicia que declare que la primera cuestión, letra c), y la segunda cuestión, letra b), planteadas al Tribunal de Justicia, son inadmisibles, en cuanto se refieren a los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena administración y competencia leal. En cambio, el principio de no discriminación y el de igualdad de trato se examinarán con más detalle en los puntos 108 y siguientes de las presentes conclusiones.

41. Por lo que se refiere al documento de trabajo DS2011/14/REV2, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, constituyen actos que pueden ser objeto de un recurso de anulación las medidas susceptibles de producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando sustancialmente su situación jurídica. ( 19 ) Además, en principio, constituyen actos que pueden impugnarse las medidas que fijan definitivamente la postura de la Comisión al finalizar un procedimiento administrativo y que tienden a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, con exclusión de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva, que carecen de tales efectos. ( 20 )

42. Según la Comisión, el documento de trabajo DS2011/14/REV2 fue presentado a los Estados miembros durante unas reuniones del comité de gestión de los pagos directos celebradas durante los meses de julio y de octubre. ( 21 ) Se trata de una propuesta de la Comisión que se refiere, en efecto, a la aplicación del artículo 132 del Reglamento no 73/2009 y a las condiciones de concesión de los PDNC en 2012.

43. En cambio, la Decisión final que produce efectos jurídicos en relación con la concesión de los PDNC es la Decisión de Ejecución C(2012) 4391, por la que la Comisión autorizó la concesión de los PDNC en Lituania para 2012. Considero que el documento de trabajo DS2011/14/REV2 es una medida preparatoria que no produce efectos jurídicos. En consecuencia, no puede ser objeto de un recurso de anulación.

44. En consecuencia, su validez tampoco puede ponerse en tela de juicio en el marco de una petición de decisión prejudicial, dado que una declaración del Tribunal de Justicia en relación con su ilegalidad no tendría efectos jurídicos. ( 22 )

45. Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare que la primera cuestión, letra c), la segunda cuestión, letras a) y b), así como la tercera cuestión son inadmisibles en cuanto se refieren al documento de trabajo DS2011/14/REV2.

2. Sobre otras cuestiones preliminares

46. Antes que nada, debe señalarse que, según la sentencia LAISA y CPC España/Consejo, ( 23 ) una disposición de un acta de adhesión relativa a la naturaleza jurídica de las disposiciones que derogan o modifican los actos adoptados por las instituciones, como el artículo 9 del Acta de adhesión de 2003, no hace que se sometan al control de legalidad las disposiciones a las que se refiere. En cambio, tal disposición concreta las excepciones enunciadas en el artículo 7 del Acta de adhesión de 2003 respecto al procedimiento de modificación y de derogación de las disposiciones del Acta de adhesión. ( 24 )

47. De esta forma, no puede ponerse en tela de juicio la legalidad de las disposiciones del Derecho derivado modificadas por el Acta de adhesión de 2003 de manera no transitoria.

48. En cambio, aunque, en efecto, las disposiciones del Reglamento no 73/2009 de que se trata en el presente asunto tengan, en parte, el mismo contenido que las disposiciones del Reglamento no 1259/1999 modificadas por el Acta de adhesión de 2003, las disposiciones cuya validez cuestiona el órgano jurisdiccional remitente, en particular el artículo 10, apartado 1, inciso final («teniendo en cuenta cualquier reducción aplicada de conformidad con el artículo 7, apartado 1») y el artículo 132, apartado 2, párrafo final, inciso final («teniendo en cuenta, a partir de 2012, la aplicación del artículo 7, en conjunción con el artículo 10»), son disposiciones introducidas posteriormente, Por lo tanto, están sometidas al control de legalidad.

49. Como última cuestión de carácter preliminar, procede asimismo señalar que el sistema de modulación terminó en 2012, pero que, con el fin de mantener la cuantía de los pagos directos en el año natural 2013 en un nivel similar al de 2012, el Reglamento (UE) no 671/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo ( 25 ) estableció un mecanismo de ajuste para el año natural 2013, con un efecto equivalente al de la modulación y los límites máximos netos. Dicho Reglamento no contiene normas particulares para los Estados UE‑10 en lo relativo a tal ajuste. En cambio, el mecanismo de ajuste no se aplica a los agricultores de Bulgaria y de Rumanía, dado que, de acuerdo con el mecanismo de introducción progresiva contemplado en el Acta de adhesión de 2005, ( 26 ) el nivel de los pagos directos para Bulgaria y la Rumanía sigue siendo inferior al nivel de los pagos directos aplicable en los demás Estados miembros en 2013, tras la aplicación del ajuste de los pagos a los agricultores en el período transitorio. ( 27 )

50. En adelante, examinaré, primero, de forma conjunta las dos primeras sub-cuestiones de la primera cuestión prejudicial, que se refieren a la interpretación de los artículos 7, apartado 1, 10, apartado 1, y 121 del Reglamento no 73/2009. La primera cuestión, letra c), la segunda cuestión, letras a) y b), y la tercera cuestión se refieren a la validez de ciertas disposiciones del Reglamento no 73/2009 y de la Decisión de Ejecución C(2012) 4391, en particular, a la luz del Acta de adhesión de 2003, del artículo 39 TFUE y de ciertos principios generales del Derecho de la Unión. Por los motivos explicados en el punto 88 de las presentes conclusiones, procede examinar conjuntamente la primera cuestión, letra c), y la segunda cuestión, letras a) y b). La segunda cuestión, letra c), se refiere a la validez del artículo 132, apartado 2, del Reglamento no 73/2009, en la redacción que resulta de la corrección de errores publicada el 18 de febrero de 2010, y la segunda cuestión, letra d), al significado de los dos términos lituanos utilizados en el Acta de adhesión de 2003 y en el Reglamento no 73/2009, respectivamente. Procede examinar estas cuestiones y la tercera cuestión de manera separada, por el mismo orden en que han sido planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.

B. Sobre la primera cuestión prejudicial, letras a) y b)

51. Mediante su primera cuestión prejudicial, letras a) y b), el órgano jurisdiccional remitente interroga al Tribunal de Justicia, fundamentalmente, acerca de si el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15, en 2012, era del 90 % y si esto significa que el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10 en 2012 alcanzó al de los Estados UE‑15, en el sentido del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 73/2009. Si el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10 hubiera alcanzado el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15, la consecuencia sería que la modulación, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 7 en relación con el artículo 10 del Reglamento no 73/2009, sería aplicable en los Estados UE‑10 en 2012.

1. Sobre los argumentos de las partes

52. El Sr. Jakutis y Kretingalės kooperatinė ŽŪB, como también el Gobierno lituano son de la opinión de que, en 2012, el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15 no era del 90 % mientras que el nivel de los pagos directos en los Estados UE-10 era del 90 %. Consideran que ello implica que el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10 no había alcanzado el de los Estados UE‑15 en 2012. Según dichas partes, únicamente el nivel de los pagos directos superiores a 5000 euros era del 90 % en los Estados UE‑15, dado que la modulación sólo es aplicable cuando el importe efectivamente pagado al agricultor excede de 5000 euros. Por ello, el nivel total de los pagos superó, en su opinión el 90 % en los Estados UE‑15.

53. En cambio, el Gobierno polaco y la Comisión consideran que el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15 sí era del 90 % en 2012 y que los niveles de los pagos directos en los Estados UE‑15 y los Estados UE‑10 eran equiparables en 2012.

2. Sobre al concepto de «nivel de los pagos directos»

54. Para poder dar respuesta a la primera cuestión prejudicial, letras a) y b), es fundamental determinar el significado de la expresión «nivel de los pagos directos» que figura en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 73/2009. Pese a su considerable importancia a efectos de la aplicación del sistema de modulación en los Estados UE‑10, tal expresión no aparece definida en la legislación de la Unión en materia de modulación.

55. Según la Comisión, el artículo 10 del Reglamento no 73/2009 y las disposiciones pertinentes del Acta de adhesión de 2003 se basan en la comparación de los niveles «comunes» de las ayudas y no de sus niveles nominales. La Comisión ha señalado que se aplicó este mismo enfoque para comparar los niveles comunes de las ayudas, al adoptarse la Decisión 2009/444. ( 28 ) Más concretamente, el artículo 3 y el anexo III de dicha Decisión establecen los resultados relativos a la aplicación, en 2012, de la modulación en los nuevos Estados miembros. Además, según la Comisión, la legalidad de la citada Decisión ha sido confirmada por el Tribunal en la sentencia Polonia/Comisión, ( 29 )que reconoce implícitamente que la comparación de los niveles comunes de las ayudas está fundamentada.

56. Antes que nada, procede señalar que el asunto que dio lugar a la mencionada sentencia Polonia/Comisión se refería al reparto entre los Estados miembros de los ahorros resultantes de la modulación. En dicho asunto, la República de Polonia quiso más bien demostrar que la modulación le era aplicable en 2012 para poder beneficiarse de las cantidades resultantes de la modulación. Por lo tanto, la interpretación relativa a las condiciones de aplicación de la modulación en los Estados UE‑10 en 2012 no fue cuestionado en modo alguno en el marco de dicho asunto. Dicha sentencia no puede, en mi opinión, analizarse en el sentido de que el Tribunal General ha confirmado tal interpretación, al menos, de una forma que afecte al presente asunto.

57. La expresión «nivel de los pagos directos», que aparece en el artículo 10 del Reglamento no 73/2009, fue introducida, por primera vez, por el Reglamento no 583/2004 que modifica, en particular, el Reglamento no 1782/2003. El primer Reglamento insertó, en el Reglamento no 1782/2003, el artículo 12 bis que regula la modulación en los Estados UE-10.

58. En cambio, la expresión «nivel de esos pagos aplicable», utilizada en el artículo 121 del Reglamento no 73/2009, y la expresión «nivel de las ayudas directas», utilizado en el artículo 132, apartado 2, párrafo final del Reglamento no 73/2009, ya figuran en el Acta de adhesión de 2003, en su anexo II, capítulo 6, punto 27, letra b), que se refiere, en particular, a los artículos 1 bis y 1 quater del Reglamento no 1259/1999.

59. El artículo 1 bis del Reglamento no 1259/1999 prevé la introducción de los regímenes de ayuda en los Estados UE-10 por tramos, cuyos importes corresponden al porcentaje del «nivel de dichos pagos aplicable en la Comunidad en su composición vigente a 30 de abril de 2004». En cuanto al artículo 1 quater de dicho Reglamento, se refería a los PDNC, cuyo importe global, combinado con los pagos directos, «[debía superar] en ningún caso el nivel de ayuda directa que el agricultor tendría derecho a recibir conforme al régimen de la [Unión] aplicable en los Estados miembros en la Comunidad en su composición vigente a 30 de abril de 2004». ( 30 ) No obstante, el término «nivel», utilizado en dichas disposiciones, tampoco está definido en la legislación de la Unión que regula los pagos directos y los PDNC.

60. Ha de averiguarse si los pasajes mencionados de dichas disposiciones —«nivel de ayudas directas aplicable en los Estados miembros distintos de los nuevos Estados miembros», «nivel de dichos pagos aplicable en la Comunidad en su composición vigente a 30 de abril de 2004» y «nivel de ayuda directa que el agricultor tendría derecho a recibir conforme al régimen de la UE aplicable en los Estados miembros en la Comunidad en su composición vigente a 30 de abril de 2004»— tienen el mismo significado. Los dos primeros parecen referirse al nivel general de los pagos directos y el tercero, al nivel individual de los pagos directos, propio de cada agricultor.

61. Dado que los objetivos de la aplicación de la modulación y de la reducción de los pagos directos en los Estados UE-10 son los mismos —garantizar que el nivel de los pagos directos y de los PDNC recibidos por los agricultores en los Estados UE‑10 no supere el nivel de los pagos directos recibidos por los agricultores en los Estados UE‑15— no me parece que el concepto de «nivel de las ayudas directas», que figura en el artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009, pueda utilizarse a efectos de la interpretación del concepto de «nivel de los pagos directos» que figura en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 73/2009. ( 31 )

62. Según la Comisión, el mecanismo de «phasing-in» se basa en la comparación entre los «niveles comunes de las ayudas». Esta comprobación presupone que ya existe efectivamente un nivel común de los pagos directos aplicable en los Estados UE‑15. Procede, por lo tanto, analizar el nivel de los pagos directos aplicable en los Estados UE‑15.

63. Por ejemplo, del informe de la Comisión relativo a la distribución de los pagos directos a los agricultores en los Estados miembros para el ejercicio financiero 2005, ( 32 ) tras la adhesión de los Estados UE‑10, se desprende que los importes globales de las ayudas concedidas a los agricultores varían de manera considerable, incluso en los Estados UE‑15.

64. En consecuencia, no hay duda de que el «nivel» de las ayudas no puede corresponder al importe total de las ayudas o al valor nominal de las ayudas. En efecto, si el nivel correspondiera al importe, no podría existir un nivel común en los Estados UE‑15. A este respecto, considero un hecho incontrovertido, como ha subrayado la Comisión, que la comparación de los niveles de los pagos directos en los Estados UE‑15 y los Estados UE‑10 presupone que los niveles tenidos en cuenta sean «comunes» a estos grupos de Estados miembros, excluyéndose los importes individuales de cada Estado miembro.

65. Aunque la expresión «nivel de los pagos directos» no remite al importe de los pagos directos, considero, en cambio, posible concluir que se refiere a los métodos de cálculo de los pagos directos que deban efectuarse. ( 33 )

66. De adoptarse esta interpretación, sería posible deducir de la misma que el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10 se corresponde con el de los Estados UE‑15, al menos cuando los métodos de concesión de los pagos directos son los mismos en los Estados UE‑10 y los Estados UE‑15.

67. La mención al «nivel de ayuda directa que el agricultor tendría derecho a recibir conforme al régimen de la [Unión] en los Estados miembros en la Comunidad en su composición vigente a 30 de abril de 2004», ( 34 ) que figura en el anexo II, capítulo 6, punto 27, letra b), del Acta de adhesión de 2003, referida al artículo 1 quater del Reglamento no 1259/1999, avala esta interpretación, que implica la comparación de los pagos directos o bien de los métodos de concesión de los pagos directos. Por lo tanto, procede pasar a examinar los métodos de cálculo de los pagos directos.

3. Sobre los métodos de cálculo de los pagos directos en los Estados UE‑15 y los Estados UE‑10

68. Para poder comparar los métodos de cálculo de los pagos directos, lo procedente es, examinar, en primer lugar, la situación de los Estados UE‑15 y la evolución de estos métodos.

69. El anexo del Reglamento no 1259/1999 enumeraba los diferentes regímenes de pagos directos en los Estados UE‑15 antes de la reforma de la PAC en 2003. ( 35 ) El Reglamento no 1782/2003 introdujo un régimen de pago único (en lo sucesivo, «RPU»), es decir un sistema de ayuda disociada a la renta de cada explotación que, sin alterar los importes reales pagados a los agricultores, agrupó diversos pagos directos existentes en un pago único, que se determinará a partir de los derechos ostentados previamente, dentro de un período de referencia, ajustados en función de la plena aplicación de las medidas introducidas en el marco de la agenda 2000 y de las modificaciones de los importes de las ayudas previstas en el Reglamento no 1782/2003. ( 36 )

70. Los Estados miembros disponían, en el marco del RPU, de varias opciones respecto a la definición del régimen y a las eventuales excepciones a la disociación total. Al introducirse el RPU, los Estados miembros podían elegir entre tres modelos principales de cálculo del importe de los derechos que se iban a pagar, a saber: un «modelo histórico» que se basaba en los pagos recibidos por el agricultor individual durante un período de referencia y da lugar a importes de ayuda por hectárea diferentes, un «modelo regional» que tiene en cuenta todos los pagos recibidos en una región, dividiéndose los mismos entre el número de hectáreas de tierra admisible y da lugar a un importe a tanto alzado, y un «modelo mixto» que combina ambos modelos y puede ser «estático» o «dinámico». ( 37 ) Posteriormente, el Reglamento no 73/2009 amplió la disociación de la ayuda directa y simplificó el funcionamiento del RPU.

71. Dado que los Estados UE‑15, todos ellos obligados a aplicar el RPU, eligieron diferentes modelos para el cálculo de los pagos directos, es evidente que los métodos de cálculo de los pagos directos aplicados por dichos Estados también difieren, pese a que todos ellos pertenecen a un único régimen de pagos directos. ( 38 ) No obstante, al basarse el artículo 10 del Reglamento no 73/2009 en la premisa de que existe un nivel «común» de pagos directos en los Estados UE‑15, tal nivel debe necesariamente poder existir, incluso en presencia de tales diferencias entre los métodos de cálculo.

72. Por lo que respecta al régimen aplicable en los Estados UE‑10, del anexo II, capítulo 6, punto 27, letra b), del Acta de adhesión de 2003, referido al artículo 1 ter insertado en el Reglamento no 1259/1999, se desprende que los Estados UE‑10 tenían la facultad de optar por un nuevo régimen transitorio, en particular, el régimen SPUS, aplicable únicamente a los nuevos Estados miembros.

73. El período de aplicación del régimen SPUS propuesto en el Acta de adhesión de 2003 se extendía hasta el final del año 2006 y era posible prorrogarlo dos veces por un año, a petición de un nuevo Estado miembro. Dado que, en virtud del Acta de adhesión de 2003, el «phasing-in» de las ayudas directas de los Estados UE‑10 continuó hasta 2013, según lo dispuesto en esa misma Acta, el régimen de base ( 39 ) de los pagos directos debió haber sido el mismo en los Estados UE‑15 y en los Estados UE‑10 mucho antes del final del período de «phasing-in» en 2013. Sin embargo, del artículo 143 ter, apartado 9, del Reglamento no 1782/2003, en la versión resultante de la modificación realizada por el Acta de adhesión de 2003, adaptado por la Decisión 2004/281, se desprende que el período de aplicación del SPUS fue ampliado hasta el final de 2010, y del artículo 122, apartado 3, del Reglamento no 73/2009, que fue posteriormente ampliado hasta el 31 de diciembre de 2013. ( 40 )

74. Entre los Estados UE‑10, únicamente Hungría y la República de Eslovenia decidieron aplicar el RPU, el régimen que también era aplicable en los Estados UE‑15. Los demás Estados UE‑10 siguen aplicando el SPUS, un régimen que no está abierto a los Estados UE‑15.

75. Así, de optarse por la interpretación según la cual estos «niveles» de los pagos directos indican los métodos de cálculo de los pagos directos que han de efectuarse, la comparación de los niveles de los pagos directos se hace más difícil si los métodos de concesión son diferentes, especialmente en la medida en que los regímenes de ayudas no son los mismos, como ocurría en la mayor parte de los Estados UE‑15 y de los Estados UE‑10 en 2012.

76. No obstante, como ya he señalado en el punto 71 de las presentes conclusiones, dado que ha de ser posible que un nivel común de los pagos directos en los Estados UE‑15 coexista con diferentes modelos de RPU, también es posible concluir que el RPU y el SPUS son similares, a efectos de comparar los niveles de los pagos directos.

77. La sistemática general del Reglamento no 73/2009 viene a apoyar esta interpretación. Este Reglamento ha conservado la posibilidad de que los Estados UE‑10 sigan aplicando el SPUS hasta el final del año 2013. En cambio, según el artículo 121 de dicho Reglamento, estos Estados miembros deben seguir alcanzando, a partir de 2013, el 100 % del nivel aplicable de tales pagos en los Estados miembros distintos de los nuevos Estados miembros. De ello se infiere que ambos regímenes son similares a efectos de la comparación de los niveles de los pagos directos y, en consecuencia, el mero hecho de que la mayoría de los Estados UE‑10 hayan elegido un sistema de pagos directos diferente al utilizado en los Estados UE‑15 no puede excluir la posibilidad de comparar los niveles comunes.

78. Procede ahora analizar si, en 2012, el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10 era, al menos igual al nivel de los pagos directos aplicable en los Estados UE‑15, en el sentido del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 73/2009.

4. Sobre la comparación de los niveles de pagos directos en 2012

79. La cuestión fundamental a los efectos de comparar los niveles de pagos directos es determinar si procede tener en cuenta, para determinar el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15 en 2012, el hecho de que, en los Estados UE-15, sólo se modulan los pagos directos superiores a 5000 euros.

80. La Comisión subraya que el efecto de la aplicación del tope de 5000 euros es nominal, a la vista de las consecuencias prácticas de la aplicación de dicho tope, que serían distintas en los diferentes Estados UE‑15. Asimismo, según la Comisión, la comparación de los niveles de los pagos directos aplicables en los Estados UE‑15, así como en los Estados UE‑10, se realiza ex ante. Por consiguiente, habría sido prácticamente imposible tener en cuenta el efecto de los pagos directos inferiores a 5000 euros en los Estados UE‑15 para determinar si, en 2012, se aplicaba la modulación en los Estados UE‑10.

81. A este respecto, como ya he señalado, el nivel de los pagos directos se refiere al método de cálculo de los pagos directos. En el sistema de modulación, por las características del método, sólo los pagos directos superiores a 5000 euros se reducen en concepto de modulación. Es evidente que, en todos los Estados UE‑15, algunos agricultores reciben pagos directos inferiores a 5000 euros que, entonces, no están sujetos a la modulación. De esta manera, si el tope de 5000 euros debiera ser tenido en cuenta a efectos de determinar el nivel de los pagos directos, el nivel total de los pagos directos sería, en efecto, superior al 90 %, dado que, tratándose de los agricultores de los Estados UE‑15 que reciben importes inferiores a 5000 euros, su nivel de ayuda sigue siendo de 100 %.

82. Sin embargo, tal interpretación sería contraria a la sistemática general del Reglamento no 73/2009. En efecto, las indicaciones «teniendo en cuenta cualquier reducción aplicada de conformidad con el artículo 7, apartado 1», que figuran en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 73/2009, y «teniendo en cuenta, a partir de 2012, la aplicación del artículo 7, en conjunción con el artículo 10», que figuran en el artículo 132, apartado 2, del Reglamento no 73/2009, fueron insertadas en el Reglamento cuando el sistema de modulación iba continuar hasta el final del año 2012 y el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10 debía alcanzar el 100 % del nivel de los pagos directos aplicable en los Estados UE‑15 en 2013.

83. De esta forma, considero que, como ha afirmado la Comisión, los artículos 10 y 132, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 73/2009 dan por sentado que el año 2012 es el primero —y, dado que la modulación terminó en 2012, el único— año civil durante el cual la modulación obligatoria se aplica a los Estados UE‑10. ( 41 )

84. De haber sido pertinente el impacto del tope de 5000 euros a los efectos de determinar el nivel de los pagos directos, lo cual hubiera supuesto que el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15 en 2012 habría superado el 90 %, la modulación nunca podría haberse aplicado en los Estados UE‑10, dado que el año 2012 fue el único durante el cual los niveles de los pagos directos podrían haber sido uniformes antes del final del período de modulación. ( 42 ) En tales circunstancias, el legislador no habría tenido ninguna razón para incluir las disposiciones de los apartados 2 y 3 en el artículo 10 del Reglamento no 73/2009 ni para mencionar el año 2012 en el artículo 132, apartado 2, del Reglamento no 73/2009. En consecuencia, la obligación de tener en cuenta la modulación aplicada en los Estados UE‑15 a efectos de comparar los niveles no tendría razón de ser.

85. A la vista del conjunto de consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial, letras a) y b), que los artículos 7, apartado 1, 10, apartado 1, y 121 del Reglamento no 73/2009 han de interpretarse en el sentido de que, en 2012, el nivel de los pagos directos aplicable en los Estados UE‑15 era igual al 90 % del nivel de la totalidad los pagos directos, y que, en 2012, el nivel de los pagos directos en los nuevos Estados UE‑10 era igual al de los Estados UE‑15.

C. Sobre la primera cuestión prejudicial, letra c), y la segunda cuestión prejudicial, letras a) y b)

86. Con su primera cuestión prejudicial, letra c), el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el hecho de que la comparación de los pagos directos se realice sobre bases diferentes, dado que el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10 se evalúa sin aplicar la modulación, mientras que la evaluación del nivel en los Estados UE‑15 se hace después de haber aplicado la modulación, justifica que se concluya que lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, inciso final, del Reglamento no 73/2009 es contrario al Acta de adhesión de 2003 así como a ciertos principios generales del Derecho de la Unión y a los objetivos de la PAC.

87. Debo recordar que, en el punto 85 de las presentes conclusiones, ya he confirmado que el artículo 10, apartado 1 del Reglamento no 73/2009, en relación con el artículo 7, apartado 1, de dicho Reglamento, ha de interpretarse en el sentido de que, efectivamente, la comparación de los niveles debe realizarse sobre las bases mencionadas por el órgano jurisdiccional remitente. La primera cuestión, letra c), se refiere, por tanto, a la validez del artículo 10, apartado 1, inciso final, del Reglamento no 73/2009 a la vista del Acta de adhesión de 2003, de los principios del Derecho de la Unión indicados y de los objetivos de la PAC.

88. En consecuencia, procede responder conjuntamente a este interrogante y a la segunda cuestión, letras a) y b), que también se refiere a la validez del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 73/2009. La segunda cuestión, letras a) y b), se refiere, además, a la validez del artículo 132, apartado 1, párrafo último, del Reglamento no 73/2009, así como a la validez de la Decisión de Ejecución C(2012)4391. Dado que la aplicación del artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009 depende de su artículo 10 —al ser precisa también, a efectos de la aplicación de la reducción de los PDNC, una comparación de los niveles de los pagos directos realizada con arreglo a los artículos 7 y 10 del Reglamento no 73/2009 — ( 43 ) procede tratar conjuntamente todas estas cuestiones, examinando primero el Acta de adhesión de 2003 y, luego, los principios generales y los objetivos de la PAC.

89. Deseo recordar que, en los puntos 40 y 45 de las presentes conclusiones, he propuesto al Tribunal de Justica que declare que estas cuestiones son parcialmente inadmisibles, en tanto en cuanto se refieren a los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena administración y competencia leal, y al documento de trabajo DS2011/14/REV2. En consecuencia, por lo que atañe a los principios generales, examinaré únicamente el principio de no discriminación y el de igualdad de trato.

1. Sobre el Acta de adhesión de 2003

90. El Sr. Jakutis y Kretingalės kooperatinė ŽŪB alegan que los artículos 10, apartado 1, inciso final, y 132, apartado 2, párrafo último, inciso final, del Reglamento no 73/2009, así como la Decisión de Ejecución C(2012)4391 contravienen el Acta de adhesión de 2003, que no prevé la modulación de los pagos directos, ni la reducción de los PDNC en los Estados UE‑10, ni establece un año a partir del cual se presuma que los pagos directos se han igualado en los Estados UE‑15 y los Estados UE‑10. En cambio, la Comisión considera que la obligación de tener en cuenta cualquier reducción aplicada de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del Reglamento no 73/2009 era necesaria para mantener el equilibrio entre los niveles de las ayudas establecidos en el Acta de adhesión de 2003 y para garantizar la conformidad de la modulación con las disposiciones del Acta de adhesión de 2003.

91. Es verdad que el Acta de adhesión de 2003 no prevé la aplicación obligatoria de la modulación a los agricultores de los Estados UE-10. En efecto, la modulación es una medida nueva introducida por el Reglamento no 1782/2003 después de la conclusión del Acta de adhesión de 2003, en el marco de la reforma de la PAC. El artículo 12 bis del Reglamento no 1782/2003, que regula la modulación en los Estados UE‑10, fue añadido posteriormente al Reglamento no 1782/2003 por el Reglamento no 583/2004.

92. Las únicas disposiciones del Acta de adhesión de 2003 que se refieren indirectamente a la comparación de los niveles de las ayudas directas son los artículos 1 bis y 1 quater del Reglamento no 1259/1999, mencionados en el anexo II, capítulo 6, punto 27, del Acta de adhesión de 2003, cuyo tenor se reproduce más arriba. ( 44 )

93. El artículo 1 bis del Reglamento no 1259/1999 supone simplemente que el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10 será igual al 100 % del nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15 en 2013, mientras que el artículo 1 quater de dicho Reglamento demuestra a las claras la voluntad de evitar que el régimen aplicado en los Estados UE‑10, incluida la concesión de PDNC, conduzca a un nivel de ayuda directa superior al que resulta del régimen aplicado en los Estados UE‑15. Aun cuando, según dicho artículo 1 quater, la ayuda directa global que podrá concederse a un agricultor en los Estados UE‑10, incluidos los PDNC, no superará el nivel de ayuda directa que tendría derecho a recibir conforme al régimen correspondiente aplicable en los Estados UE‑15, me parece claro que dicho artículo 1 quater implica una comparación entre los niveles de los pagos directos. De esta forma, cuando los niveles de los pagos directos son equiparables en los Estados UE‑15 y en los Estados UE‑10, el importe de los PDNC que deban efectuarse a un agricultor individual en los Estados UE‑10 ha de reducirse para ajustarse a los posibles cambios en el nivel de los Estados UE‑15.

94. Procede ahora examinar, a la vista de estas consideraciones, la validez de las disposiciones pertinentes del Reglamento no 73/2009 a la luz del Acta de adhesión de 2003, empezando por el artículo 10, apartado 1, de dicho Reglamento.

95. Ha de señalarse que el artículo 1 bis del Reglamento no 1259/1999, incluido en el Acta de adhesión de 2003, no establece que el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10 no pudiera alcanzar el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15 antes del año 2013, sino sólo que el nivel del 100 % debía alcanzarse en 2013. En cambio, aunque el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15 pudiera también ser inferior al 100 % antes del año 2013, la igualdad de los niveles en los Estados UE‑15 y los Estados UE‑10 era posible incluso antes del año 2013.

96. Por consiguiente, dado que, por una parte, el Acta de adhesión de 2003 no se opone a que los niveles de los pagos directos en los Estados UE‑15 y en los Estados UE‑10 puedan ser uniformes incluso antes de 2013 y, por otra parte, que según el Acta de adhesión de 2003, el nivel de las ayudas directas, incluidos los PDNC, en los Estados UE‑10 no puede superar el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15, creo que es conforme al Acta de adhesión de 2003 tener en cuenta una bajada del nivel de los pagos directos en los Estados UE-15 con el fin de comparar los niveles.

97. Deseo recordar que la modulación, que se aplica en los Estados UE‑10 en 2012 a raíz de esta comparación, realizada sobre bases diferentes —después de la modulación para los Estados UE‑15 y antes de la modulación para los Estados UE‑10— no es idéntica a la modulación que se aplica en los Estados UE‑15, sino que únicamente afecta a los importes superiores a 300000 euros. ( 45 ) Este método de aplicación de la modulación en los Estados UE‑10 permite no sólo evitar que la modulación aplicada en los Estados UE‑15 en 2012 produzca un nivel inferior de pagos directos en los Estados UE‑15 en relación con el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10, sino también evitar que la modulación aplicada en los Estados UE‑10 en 2012 lleve a un descenso del nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10 por debajo del nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15.

98. En consecuencia, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 73/2009 es, a este respecto, conforme al Acta de adhesión de 2003.

99. Por lo que atañe a la conformidad del artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009 al Acta de adhesión de 2003, procede señalar que dicho artículo hace expresa referencia al año 2012 para tener en cuenta la modulación que se deriva de los artículos 7 y 10 del Reglamento no 73/2009.

100. Como ya he mencionado en los puntos anteriores, la obligación de tener en cuenta la modulación en los Estados UE‑15 para aplicar la modulación en los Estados UE‑10 en 2012, que se deriva del artículo 10, apartado 1, del Reglamento no 73/2009, es conforme al Acta de adhesión de 2003. Por las mismas razones, la obligación de tener en cuenta la modulación en 2012, en la concesión de los PDNC, es conforme al Acta de adhesión de 2003. En efecto, resulta necesaria para evitar que el nivel de los pagos directos combinados con los PDNC pueda sobrepasar el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15.

101. De esta forma, el Acta de adhesión de 2003 no se opone a que se mencione expresamente el año a partir del cual se aplique, en los Estados UE‑10, una reducción de los pagos directos, como la modulación, en caso de uniformización de los niveles de los pagos directos en los Estados UE‑15 y en los Estados UE‑10, como así ocurrió, en mi opinión, en 2012.

102. Por último, la Decisión de Ejecución C(2012) 4391 confirma la interpretación del artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009 que sostiene la Comisión y la aplicación de dicho artículo a los PDNC concedidos en Lituania en 2012. En consecuencia, para apreciar la validez de dicha decisión, debe analizarse si esta interpretación de la Comisión es correcta.

103. El documento de trabajo DS2011/14/REV2, al que se refiere la Comisión en su Decisión de Ejecución C(2012) 4391, contiene explicaciones detalladas relativas a la modulación y a la forma de proceder a las reducciones de los PDNC en los Estados UE‑10 en 2012. Según dicho documento de trabajo, en los Estados miembros que aplican el SPUS, la reducción de los PDNC se aplica de forma diferente a la forma en que se hace en aquellos que aplican el RPU. ( 46 )

104. El artículo 132, apartado 5, del Reglamento no 73/2009 permite a los Estados miembros que aplican el SPUS establecer dotaciones financieras destinadas a sectores específicos. ( 47 ) Como señala la Comisión, estas dotaciones financieras sectoriales corresponden a la diferencia entre, por una parte, el importe total de la ayuda por sector específico derivada de la aplicación del artículo 132, apartado 2, párrafo primero, letras a) o b), del Reglamento no 73/2009 [a saber el 100 % de la ayuda concedida por los Estados UE‑15 en virtud de la letra a), que se aplica en este contexto] y, por otra parte, el importe total de los pagos directos que estarían disponibles para el mismo sector en Lituania, correspondientes al mismo año, por el SPUS.

105. La Comisión añade que, con arreglo a la modulación en los Estados UE‑10 que aplican el SPUS, a los agricultores que se hayan beneficiado de los pagos directos y de los PDNC cuyo importe total sea inferior a 5000 euros, no se les han aplicado las reducciones de los PDNC, dado que los agricultores de los Estados miembros de la UE‑15 se han beneficiado de una «franquicia» de 5000 euros de conformidad con lo previsto en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento no 73/2009. Si el importe total de los pagos a que tiene derecho un agricultor supera los 5000 euros, el tramo de PDNC que supere los 5000 euros debe ser objeto de una reducción del 10 %, pues tal reducción es aplicable en el marco de la modulación en virtud del artículo 7, apartado 1, letra d), del Reglamento no 73/2009. Si el importe total del conjunto de los pagos adeudados supera los 300000 euros, el tramo de PDNC que exceda de los 300000 euros debe ser objeto de una reducción de 4 puntos porcentuales adicionales.

106. Esta interpretación me parece conforme al Acta de adhesión de 2003. En efecto dicho método de cálculo permite garantizar la conformidad de la modulación obligatoria aplicada en los Estados UE‑15 a los objetivos del Acta de adhesión de 2003 sin que por ello el nivel de los pagos directos combinados con los PDNC en los Estados UE‑10 descienda por debajo del nivel de los pagos directos aplicable en los Estados UE‑15. Al concederse los PDNC además de los pagos directos en los Estados UE‑10, considero que todos los importes superiores a 5000 euros deben reducirse en proporción a la modulación en los Estados UE‑15 para conservar el equilibrio libre entre los pagos directos concedidos en los Estados UE‑15, por una parte, y los pagos directos y los PDNC concedidos en los Estados UE‑10, por otra.

107. Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, me parece que no hay duda en cuanto a que el examen, a la vista del Acta de adhesión de 2003, de las disposiciones de los artículos 10, apartado 1, y 132, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 73/2009, así como de la Decisión de Ejecución C(2012) 4391 no ha descubierto ningún elemento que pueda afectar a la validez de dichas disposiciones y de dicha Decisión.

2. Sobre el principio de no discriminación y de igualdad de trato

108. El Sr. Jakutis y Kretingalės kooperatinė ŽŪB sostienen que, en la medida en que, con arreglo al tenor y a los objetivos de las disposiciones y actos pertinentes, la modulación de los pagos directos y la reducción de los PDNC se aplican en 2012 a los agricultores de los Estados UE‑10, que reciben una ayuda directa netamente inferior a aquella de que disfrutan los agricultores de los Estados UE‑15, tales disposiciones y actos contravienen los principios del Derecho de la Unión y los objetivos de la PAC. En cambio, la Comisión recuerda que, en la medida en que los Estados UE‑10 aplican el mecanismo de «phasing-in», su situación no es idéntica a la de los Estados UE‑15.

109. Procede, primero, recordar que el principio de no discriminación y de igualdad de trato es un principio general del Derecho de la Unión, consagrado en los artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que obliga a que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. ( 48 ) La vulneración eventual del principio de igualdad de trato a causa de un trato diferente implica que las situaciones en cuestión sean comparables, habida cuenta del conjunto de elementos que las caracterizan. ( 49 )

110. Las partes expresan dos puntos de vista diferentes en relación con la vulneración del principio de no discriminación. Por una parte, el Sr. Jakutis y Kretingalės kooperatinė ŽŪB consideran que el hecho de tomar como referencia bases diferentes para proceder a la comparación de los pagos directos ha supuesto una reducción injustificada de los pagos para los Estados UE‑10 en 2012 y demuestra que se han tratado de manera diferente situaciones comparables. Por otra parte, el Gobierno lituano sostiene que se ha infringido el principio de no discriminación al diferir objetivamente el importe pagado por hectárea en los Estados UE‑10 y en los Estados UE‑15, dado que, al encontrarse dichos grupos de Estados en situaciones diferentes, no deberían tratarse de forma igual aplicando la modulación de manera idéntica.

111. En mi opinión, ambas afirmaciones son, tanto una como la otra, erróneas.

112. El presente asunto no es un supuesto «clásico» de discriminación. Antes que nada, la diferencia de trato entre los Estados UE‑10 y los Estados UE‑15 dimana del Derecho primario, en particular del Acta de adhesión de 2003, cuyo objetivo es establecer, para los Estados UE‑10, fórmulas de adaptación del Derecho de la Unión bien más favorables, bien menos favorables en relación con el acervo comunitario aplicable a los Estados UE‑15. De esta manera, estos dos grupos de Estados miembros no se encuentran en situaciones comparables en el sentido de la jurisprudencia «clásica» atinente al principio de no discriminación.

113. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar que la situación de la agricultura en los Estados UE‑10 era radicalmente diferente de la existente en los Estados UE‑15, lo que justificaba una aplicación progresiva de las ayudas de la Unión, en particular, de las relativas a los regímenes de ayuda directa, para no perturbar la necesaria reestructuración en marcha en el sector agrícola de los Estados UE‑10. Los Estados UE‑10 se encuentran en una situación que no es comparable a la de los Estados UE‑15 que se benefician sin límites de los regímenes de ayuda directa, lo que impide establecer una comparación válida. ( 50 )

114. Así pues, es forzoso reconocer que, al menos, hasta el final del período de «phasing-in», los Estados UE‑10 están en una situación que no es comparable con la de los Estados UE‑15. Por una parte, los Estados UE‑10 reciben pagos directos correspondientes a los porcentajes establecidos en el calendario que inicialmente figuraba en el Acta de adhesión de 2003, y, por otra parte, pueden conceder PDNC, opción que no está a la disposición de los Estados UE-15. ( 51 ) De esta forma, las diferentes situaciones de los Estados UE‑15 y de los Estados UE‑10 resultan directamente de las disposiciones del Acta de adhesión de 2003.

115. Asimismo, puede ser útil recordar que, aunque la modulación se aplique a los Estados UE‑10 en 2012, el porcentaje que debe tenerse en cuenta a efectos de la modulación se limita a la diferencia entre el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑10, resultante del mecanismo de «phasing-in», y el nivel de los pagos directos observado en los Estados UE‑15, teniendo en cuenta cualquier reducción realizada en virtud del artículo 7, apartado 1, del Reglamento no 73/2009 (es decir, la modulación en los Estados UE‑15). En su documento de trabajo DS2011/14/REV2, la Comisión dedujo de ello que, como esta diferencia era del 0 % en 2012, la modulación «de base» no se aplicaba en los Estados UE‑10. Únicamente la modulación llamada «progresiva», es decir, aquélla que se aplica a los pagos directos superiores a 300000 euros, es aplicable en los Estados UE‑10. En consecuencia, sólo los pagos directos superiores a 300000 euros están sujetos a la modulación del 4 %.

116. Considero correcta esta interpretación de la aplicación de la modulación en los Estados UE‑10 en 2012, la cual se desprende directamente del artículo 10, apartado 2, del Reglamento no 73/2009. Por lo tanto, la afirmación según la cual la modulación se aplica de manera idéntica en los Estados UE‑10 y los Estados UE‑15 es errónea.

117. Dado que los Estados UE‑10 tienen la facultad de conceder los PDNC y que los Estados UE‑10 que aplican el SPUS han optado, todos ellos, por un enfoque sectorial para la concesión de los PDNC ( 52 ) —circunstancia que, combinada con la aplicación del SPUS convierte en prácticamente imposible la comparación entre los pagos directos y los PDNC concedidos en los Estados UE‑10, por una parte, y los pagos directos concedidos en los Estados UE‑15, por otra— no cabe establecer un paralelismo entre los niveles de los pagos directos en los Estados UE‑15 y los pagos directos y los PDNC en los Estados UE‑10 con el fin de valorar si existe una posible violación del principio de no discriminación e igualdad de trato en lo relativo a la reducción de los PDNC.

118. Sea como fuere, cualquier comparación es inoperante desde el momento en que los Estados UE‑15 y los Estados UE‑10 no se encuentran en situaciones comparables y tampoco deben ser tratados de forma idéntica. Se trata, por otra parte, de una consecuencia directa del Acta de adhesión de 2003, y no es posible discutir la legalidad de las disposiciones del Acta de adhesión de 2003, en cuanto Derecho primario.

119. A la vista del conjunto de consideraciones que anteceden, está claro, en mi opinión, que del examen de las disposiciones de los artículos 10, apartado 1, y 132, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 73/2009, y de la Decisión de Ejecución C(2012) 4391, que se refiere a la interpretación del artículo 132, del Reglamento no 73/2009, a la luz del principio de no discriminación y de igualdad de trato, no ha resultado ningún elemento que pueda invalidar dichas disposiciones y dicha Decisión.

3. Sobre los objetivos de la PAC

120. Por lo que atañe a los objetivos de la PAC enunciados en el artículo 39 TFUE, ha de recordarse que el legislador de la Unión dispone en materia de PAC de una amplia facultad de apreciación que se corresponde con las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 TFUE y 43 TFUE. El Tribunal de Justicia ha afirmado, en reiteradas ocasiones, que únicamente el carácter manifiestamente inadecuado, con respecto al objetivo que la Institución competente pretende alcanzar, de una medida adoptada en este ámbito puede afectar a la legalidad de ésta. ( 53 ) Por consiguiente, el control del Tribunal de Justicia debe limitarse a comprobar si la medida controvertida adolece de error manifiesto o desviación de poder, o si la autoridad de que se trate ha sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación. ( 54 )

121. Dado que tanto la diferente situación de los Estados UE‑15 y de los Estados UE‑10 como el principio según el cual el nivel de los pagos directos combinados con los PDNC en los Estados UE‑10 no puede superar el nivel de los pagos directos en los Estados UE‑15 se derivan directamente del Acta de adhesión de 2003, no creo que el legislador de la Unión haya incurrido en un error manifiesto de apreciación ni haya sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación al adoptar los artículos 10, apartado 1, inciso final, y 132, apartado 2, párrafo último, inciso final del Reglamento no 73/2009, así como la Decisión de Ejecución C(2012) 4391.

122. En realidad, como ya he señalado, la obligación de tener en cuenta la modulación obligatoria aplicable en los Estados UE‑15, a los efectos de comparar los niveles de pagos directos en 2012, es más bien, en mi opinión, un requisito necesario para garantizar el equilibrio entre los niveles de pagos directos establecido en el Acta de adhesión de 2003.

123. A la vista de las consideraciones que anteceden, me parece evidente que el examen de las disposiciones de los artículos 10, apartado 1, y 132, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 73/2009, así como de la Decisión de Ejecución C(2012) 4391, a la luz de los objetivos de la PAC, no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez de dichas disposiciones y de dicha Decisión.

D. Sobre la segunda cuestión prejudicial, letra c)

124. Mediante su segunda cuestión prejudicial, letra c), el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente, si el artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009, en la redacción que resulta de la corrección de errores publicada el 18 de febrero de 2010, infringe los principios del Derecho de la Unión y, más especialmente, de entre dichos principios, los de protección de la confianza legítima, seguridad jurídica, buena administración, competencia leal y no discriminación, en la medida en que dicha modificación no ha realizado una corrección de carácter técnico mediante una corrección de errores, sino una modificación de fondo.

125. Para apreciar si la corrección de errores de 18 de febrero de 2010 constituye una simple corrección de un error material sin consecuencias para el contenido del Reglamento no 73/2009, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión requiere que se tenga en cuenta no solamente el tenor de ésta, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. ( 55 )

126. Según la Comisión, se trata de una corrección de errores de carácter técnico. De las observaciones de esta última se desprende que la modificación de dicho artículo 132, apartado 2, del Reglamento no 73/2009 se ha realizado mediante una corrección de errores de 18 de febrero de 2010, en todas las lenguas oficiales. Ciertamente la redacción inicial del artículo 132, apartado 2, párrafo final, contenía, en todas las lenguas oficiales, una mención al 2012, pero en ciertas versiones lingüísticas, ( 56 ) dicha mención se hacía al principio de la frase, mientras que en otras, ( 57 ) al final, aunque en un lugar no del todo apropiado.

127. La versión en lengua francesa, al igual que la versión en lengua lituana, pertenece a la primera categoría de versiones lingüísticas, en la cual el año se mencionaba al principio de la frase, antes de la modificación. Se introdujo la siguiente modificación: «Le montant total des aides directes pouvant être octroyées, après l’adhésion, à un agriculteur dans les nouveaux États membres au titre du paiement direct applicable, y compris tout paiement direct national complémentaire, ne dépasse pas le niveau de l’aide directe à laquelle cet agriculteur aurait droit au titre du paiement direct correspondant applicable, au moment considéré, dans les États membres autres que les nouveaux États membres, compte tenu, à partir de 2012, de l’application conjointe de l’article 7 et de l’article 10. [ ( 58 ) ]»

128. En cambio, en la versión inglesa y en todas las demás versiones lingüísticas pertenecientes al segundo grupo de versiones lingüísticas, la disposición del artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009 ha sido rectificada, desplazando la mención al año 2012 al final de la frase:«The total direct support which a farmer may be granted in the new Member States after accession under the relevant direct payment, including all complementary national direct payments, shall not exceed the level of direct support a farmer would be entitled to receive under the corresponding direct payment then aplicable to the Member States in the Member States other than the new Member States, from 2012, taking into account, from 2012, the application of Article 7 in conjunction with Article 10 [ ( 59 ) ]».

129. Al igual que la Comisión, he de observar que la mención al año 2012 al principio de la frase implicaría que el artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009 podría interpretarse en el sentido de que la prohibición —según la cual los agricultores de los Estados UE-10 no pueden beneficiarse de pagos superiores al nivel aplicable en los Estados UE‑15— afectaría únicamente al año 2012. Una interpretación como ésa sería manifiestamente errónea e incompatible con las disposiciones del Acta de adhesión de 2003.

130. De este modo, aunque la corrección de errores de la disposición del artículo 132, apartado 2, del Reglamento no 73/2009 haya sido adoptada en todas las versiones lingüísticas, las versiones iniciales de la disposición en lenguas española, checa, danesa, estonia, griega, inglesa, italiana, letona, maltesa, polaca, portuguesa, rumana, eslovaca, eslovena, finesa y sueca muestran, sin embargo, la voluntad del legislador europeo. Por ello considero evidente que el cambio de lugar de la mención al año 2012 en la frase en cuestión sólo es una rectificación de carácter técnico y no una modificación sustancial de la obligación jurídica.

131. En consecuencia, la modificación realizada mediante la corrección de errores constituye una simple rectificación de un error material, sin incidencia en el contenido de la legislación aplicable, y, por lo tanto, no vicia de ninguna ilegalidad el artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009.

E. Sobre la segunda cuestión prejudicial, letra d)

132. Mediante su segunda cuestión prejudicial, letra d), el órgano jurisdiccional remitente quiere saber si el significado de la palabra «dydis» en lengua lituana («montant» o «niveau», en la versión en lengua francesa), utilizada en el artículo 1 quater incluido en el anexo II, capítulo 6, punto 27, letra b), del Acta de adhesión de 2003, es el mismo que el de la palabra «lygis» («niveau» en la versión francesa), utilizada en el artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009.

133. Deseo recordar que el anexo II, capítulo 6, punto 27, letra b), del Acta de adhesión de 2003 insertó, entre otros, dicho artículo 1 quater en el Reglamento no 1259/1999.

134. Procede, antes que nada, subrayar que el órgano jurisdiccional remitente no aclara ni en su cuestión prejudicial ni en otro lugar de la resolución de remisión a qué apartado o, incluso, párrafo del citado artículo 1 quater hace referencia. El citado artículo 1 quater del Reglamento no 1259/1999 incluye, en efecto, diez apartados y la palabra «dydis» se utiliza varias veces en ese artículo. ( 60 ) Incluso la palabra «lygis», mencionada en la cuestión prejudicial en referencia al artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009, se utiliza en dicho artículo 1 quater.

135. Considero, sin embargo, que es posible interpretar la cuestión para dar a la misma una respuesta útil.

136. En cuanto a la génesis del artículo 132 del Reglamento no 73/2009, debe recordarse que dicho artículo establece, en sustancia, las mismas normas que el artículo 143 quater del Reglamento no 1782/2003, que, por su parte, recogió las medidas previstas en el citado artículo 1 quater del Reglamento no 1259/1999.

137. A la vista de esta evolución y, habida cuenta de la última parte de la letra d) de la segunda cuestión prejudicial, que supone proceder a una comparación entre la palabra «dydis» y una palabra utilizada en el artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009, considero que la palabra «dydis», a la que se refiere el órgano jurisdiccional remitente en su segunda cuestión prejudicial, letra d), es la que figura en el artículo 1 quater, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 1259/1999.

138. Procede señalar que el término lituano pertinente utilizado en el artículo 143 quater, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 1782/2003 es «dydis», al igual que en el artículo 1 quater, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 1259/1999. Por lo tanto, este término no ha sido modificado hasta la adopción del Reglamento no 73/2009, que utiliza, en su artículo 132, apartado 2, párrafo final, el término «lygis».

139. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de esta disposición ni tampoco se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. Las disposiciones del Derecho de la Unión deben, en efecto, ser interpretadas y aplicadas de una manera uniforme, a la luz de las versiones redactadas en todas las lenguas de la Unión. En caso de divergencia entre las distintas versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión, la norma de que se trata debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en que se integra. ( 61 )

140. En varias versiones lingüísticas, además de la versión lituana del artículo 1 quater, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 1259/1999, y del artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009 (en todo caso, en las versiones en las lenguas española, danesa, alemana, estonia, francesa, italiana, portuguesa, finesa y sueca), los términos utilizados siguen siendo idénticos, en lo fundamental, entre ambos Reglamentos.

141. Además, no hay ninguna mención relativa a esta modificación en los considerandos del Reglamento no 73/2009. Al contrario, el considerando 48 de este Reglamento enuncia simplemente que «deben mantenerse las condiciones que regulan la concesión» de los PDNC.

142. En consecuencia, considero demostrado que la modificación de los términos utilizados en la versión lituana del artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009, en relación con los artículos de los Reglamentos anteriores, no modifica el sentido de este párrafo. Tal apreciación se ve reforzada por el hecho de que el artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009 recoge las medidas mencionadas en el anexo II, capítulo 6, punto 27, letra b), del Acta de adhesión de 2003.

143. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial, letra d), que el significado de la palabra «dydis», utilizado en el artículo 1 quater, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 1259/1999, tal y como figura en el anexo II, capítulo 6, punto 27, letra b), del Acta de adhesión de 2003, es el mismo que el de la palabra «lygis», utilizada en el artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009.

F. Sobre la tercera cuestión prejudicial

144. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se interroga fundamentalmente acerca de la validez de la Decisión de Ejecución C(2012) 4391, que no fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea y que, según dicho órgano jurisdiccional, no está motivada.

145. Por lo que atañe a la publicación, procede recordar que, con arreglo al artículo 297 TFUE, apartado 2, la publicación de las decisiones no es obligatoria cuando estas últimas indiquen un destinatario. Dichas decisiones se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto en virtud de dicha notificación. Por consiguiente, el hecho de no publicar la Decisión de Ejecución C(2012) 4391, cuyo destinatario es la República de Lituania, en el Diario Oficial de la Unión Europea no constituye una violación de los principios del Derecho de la Unión.

146. Por otra parte, en relación con la motivación de la citada Decisión de Ejecución C(2012) 4391, el órgano jurisdiccional remitente considera que ésta fue adoptada sin tener en cuenta el hecho de que no existían informaciones que confirmaran un nivel uniforme de los pagos directos en los Estados UE‑15 y los Estados UE‑10 en 2012.

147. Antes que nada, ha de señalarse que la premisa de la que parte el órgano jurisdiccional remitente es errónea. En efecto, el hecho de que los niveles de los pagos directos —que se refieren a los métodos de cálculo de los pagos directos y no a los importes nominales de los pagos directos— se igualaron en 2012 se desprende directamente de lo dispuesto en el Reglamento no 73/2009.

148. Por ese motivo, no era necesario que la Comisión motivara su Decisión en este aspecto.

149. Debe recordarse que, con arreglo a reiterada jurisprudencia, la motivación de un acto debe mostrar, con arreglo al artículo 296 TFUE, de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y que el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. ( 62 )

150. En el considerando 4 de su Decisión de Ejecución C(2012) 4391, la Comisión se refiere al artículo 132, apartado 2, del Reglamento no 73/2009, del que se desprende que el importe total de la ayuda directa, incluidos los PDNC, concedida a un agricultor en los Estados UE‑10, no puede superar el nivel de los pagos directos aplicable en los Estados UE‑15, habida cuenta de la modulación basada en los artículos 7 y 10 del Reglamento no 73/2009. De estos últimos artículos se desprende que los niveles de los pagos directos en los Estados UE‑15 y los Estados UE‑10 eran equivalentes en 2012.

151. En consecuencia, la Decisión de Ejecución C(2012) 4391 está suficientemente motivada a la vista de las reducciones de los PDNC.

V. Conclusión

152. A la vista de las consideraciones que anteceden, propongo que se responda a las cuestiones planteadas por el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Lituania) en los siguientes términos: «1) Por lo que atañe a la primera cuestión, letras a) y b), los artículos 7, apartado 1, 10, apartado 1, y 121 del Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009 , por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006, (CE) no 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) no 1782/2003, han de interpretarse en el sentido de que, en 2012, el nivel de los pagos directos aplicable en los Estados miembros de la Unión Europea en la composición que tenía a 30 de abril de 2004 era igual al 90 % del nivel de la totalidad los pagos directos, y que, en 2012, el nivel de los pagos directos en los Estados miembros adheridos a la Unión el 1 de mayo de 2004 era igual al de los antiguos Estados miembros. 2) Por lo que atañe a la primera cuestión, letra c), a la segunda cuestión, letras a) y b), y a la tercera cuestión, en el examen de las cuestiones prejudiciales no se ha descubierto ningún elemento que pueda afectar a la validez de los artículos 10, apartado 1, inciso final, y 132, apartado 2, párrafo último, inciso final, del Reglamento no 73/2009 ni a la validez de la Decisión de Ejecución C(2012) 4391 final de la Comisión, de 2 de julio de 2012, por la que se autorizan los pagos directos nacionales complementarios en Lituania para 2012 [notificada con el número K(2012) 4391]. 3) Por lo que atañe a la segunda cuestión, letra c), en el examen de la cuestión prejudicial no se ha descubierto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009, en la redacción que resulta de la corrección de errores publicada el 18 de febrero de 2010 en el Diario Oficial de la Unión Europea. 4) Por lo que atañe a la segunda cuestión, letra d), el significado de la palabra “dydis”, utilizada en el artículo 1 quater, apartado 2, párrafo último, del Reglamento (CE) no 1259/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establecen las disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común, tal y como figura en el anexo II, capítulo 6, punto 27, letra b), del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, de la República de Estonia, de la República de Chipre, de la República de Letonia, de la República de Lituania, de la República de Hungría, de la República de Malta, de la República de Polonia, de la República de Eslovenia y de la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados sobre los que se fundamenta la Unión Europea, de 23 de septiembre de 2003, es el mismo que el de la palabra “lygis”, utilizada en el artículo 132, apartado 2, párrafo final, del Reglamento no 73/2009.»

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) Reglamento de 19 de enero de 2009 por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006, (CE) no 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) no 1782/2003 (DO L 30, p. 16).

( 3 ) Decisión de Ejecución de 2 de julio de 2012 por la que se autorizan los pagos directos nacionales complementarios en Lituania para 2012 [notificada con el número K(2012) 4391].

( 4 ) De 20 de octubre de 2011 (en lo sucesivo, «documento de trabajo DS2011/14/REV2»).

( 5 ) Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO L 236, p. 33), de 23 de septiembre de 2003 (en lo sucesivo, «Acta de adhesión de 2003»).

( 6 ) Así, en el asunto T‑386/13, el Distrito de Kėdainių, Lituania (Kėdainių rajono Okainių ŽŪB) y otros 134 demandantes solicitaron al Tribunal General que anulara la Decisión de Ejecución C(2012) 4391 —la misma Decisión de Ejecución impugnada en el marco de la presente solicitud de decisión prejudicial— y que declarara inaplicables, en virtud del artículo 277 TFUE, por una parte, el artículo 132, apartado 2, párrafo último, del Reglamento no 73/2009 y, por otra parte, una parte del artículo 10, apartado 1, del mismo Reglamento. Mediante su auto Kėdainių rajono Okainių y otros/Consejo y Comisión (T‑386/13, EU:T:2014:754), el Tribunal General desestimó el recurso por inadmisible, basándose en que la solicitud de anulación de dicha Decisión no había sido presentada en plazo y que, la excepción de ilegalidad se había presentado con carácter incidental. En cambio en el asunto Lituania/Comisión (T‑533/13), la República de Lituania solicitó al Tribunal General que anulara el artículo 1, apartado 4, de la Decisión de Ejecución C(2013) 4487 final de la Comisión, de 19 de julio de 2013, por la que se autoriza la concesión de ayuda nacional transitoria en Lituania para el año 2013. El asunto ha sido suspendido hasta que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre las cuestiones prejudiciales planteadas en el presente asunto.

( 7 ) Por lo que atañe a la modulación, en el asunto Polonia/Comisión (T‑333/09, EU:T:2012:449), la República de Polonia solicitó la anulación del anexo I de la Decisión 2009/444/CE de la Comisión, de 10 de junio de 2009, que fija la atribución a los Estados miembros de los importes resultantes de la modulación prevista en los artículos 7 y 10 del Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo para el período comprendido entre 2009 y 2012 (DO L 148, p. 29). En dicha sentencia, el Tribunal General no abordó expresamente la cuestión de los niveles de los pagos directos. En la sentencia Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169), el Tribunal de Justicia tuvo también ocasión de apreciar la modulación y las reducciones adicionales de los pagos directos en los antiguos Estados miembros para los años 2009 a 2012, pero sin llegar a tratar la cuestión de los niveles de los pagos directos.

( 8 ) Reglamento de 17 de mayo de 1999 por el que se establecen las disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la Política agrícola común (DO L 160, p. 113).

( 9 ) A excepción de los establecidos en el Reglamento (CE) no 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160, p. 80).

( 10 ) Reglamento de 29 de septiembre de 2003 por el que se establecen las disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 y (CE) no 2529/2001 (DO L 270, p. 1).

( 11 ) Según el considerando 5 del Reglamento no 1782/2003, el sistema de reducción progresiva de los pagos directos, que tenga carácter obligatorio a escala comunitaria, de cara al período 2005-2012, fue introducido con objeto de lograr un mayor equilibrio entre los instrumentos destinados a promover una agricultura sostenible y los destinados a fomentar el desarrollo rural. El ahorro realizado iba destinado a financiar medidas de desarrollo rural.

( 12 ) Decisión sobre la adaptación del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, después de la reforma de la