Conclusiones del Abogado General Sir Gordon Slynn presentadas el 26 de noviembre de 1986. - HAUPTZOLLAMT HAMBURG-JONAS CONTRA PLANGE KRAFTFUTTERWERKE GMBH UND CO. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL PLANTEADA POR EL BUNDESFINANZHOF. - RESTITUCIONES INDEBIDAS - PROPORCIONALIDAD. - ASUNTO 288/85.



Recopilación de Jurisprudencia 1987 página 00611



Conclusiones del abogado general

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Sr. Presidente,

Sres. Jueces,

El Reglamento nº 441/69 del Consejo (DO 1969, L 59, p. 1) dispone el pago anticipado de las restituciones a la exportación para algunos productos agrícolas. En el caso de productos que quedan comprendidos en el régimen establecido por dicho reglamento cuando deben ser exportados como productos transformados, la restitución se paga en cuanto el producto básico es colocado bajo control aduanero que garantice que, salvo caso de fuerza mayor, el producto será exportado de la Comunidad con posterioridad a su transformación. Este reglamento se aplica, inter alia, a los productos a los que se refiere el Reglamento nº 2727/75 del Consejo por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO 1975, L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13).

Las modalidades de aplicación para el funcionamiento de este regimen se encuentran fijadas en el Reglamento nº 1957/69 de la Comisión (DO 1969, L 250, p. 1). Resulta claramente del apartado 2 del artículo 3 del mismo Reglamento que desde el momento en que el producto base se coloca bajo control aduanero, el exportador debe declarar las características exactas del producto transformado que se exportará. Salvo las normas especiales relativas a los casos de fuerza mayor (apartado 2 del artículo 6), el apartado 1 del artículo 6 exige del comerciante que deposite una fianza o presente una garantía de un valor equivalente al de la restitución pagada, incrementada en un 20 %, para asegurar el reembolso cuando no se aporten, en los plazos establecidos, pruebas de que se han cumplido las obligaciones previstas. El artículo 6 dispone además:

"3) El reembolso mencionado en el apartado 1 únicamente será exigido en proporción a las cantidades de productos o mercancías con respecto a las cuales no se aporten las pruebas mencionadas en el apartado 1."

"5) El importe de la restitución pagada, más cualquier incremento, se reembolsará de acuerdo con lo establecido en este artículo, si no se aportan en el plazo fijado las pruebas mencionadas en el apartado 1. En tal caso, si no se efectúa el reembolso exigido, se perderá la fianza constituida previamente."

Mediante los Reglamentos nº 1136/77 y nº 1441/77 de la Comisión (DO 1977, L 135, p. 14, y DO 1977, L 161, p. 23) respectivamente, se fijaron las restituciones a la exportación de determinados preparados de géneros utilizados en la alimentación de animales, correspondientes a la subpartida 23.07 B1 del Arancel Aduanero Común, en 38,98 unidades de cuenta por tonelada cuando el contenido del cereal excediera el 65 % y en 31,19 unidades de cuenta por tonelada cuando el contenido excediera el 50 % pero no el 65 %.

En esta solicitud de decisión prejudicial remitida por aplicación del artículo 177 del Tratado CEE, el Bundesfinanzhof de la República Federal de Alemania afirma que en 1977 Plange, demandada en los procedimientos que se tramitan ante dicho órgano, remitió a Libia alimentos para ovinos. En junio y julio del mismo año solicitó y obtuvo el pago anticipado de restituciones a la exportación y de montantes compensatorios monetarios con la condición de que la cebada y el maíz colocados bajo el régimen de control aduanero fueran utilizados en la producción de "alimentos compuestos a base de cereales para animales, con un contenido de almidón superior al 30 % y sin contener productos lácteos y con más del 65 % del peso en cereal". Plange efectuó el control aduanero en el plazo debido: al presentar la copia de control y el certificado de muestreo, el Hauptzollamt liberó la fianza que había sido depositada por Plange.

No obstante, en la primavera de 1978, un control efectuado por las autoridades aduaneras alemanas reveló que el cereal contenido en parte del alimento para los animales correspondía solamente a 63,9 % de su peso. Que este hecho no se debe a culpa imputable Plange ha sido aceptado en modo pacífico por las partes intervinientes en el proceso ante el órgano jurisdiccional nacional, aunque Plange no pudo explicar a este Tribunal de Justicia a qué se debía la proporción inferior en el contenido de cereales. Tampoco se alegó que ello se debiera a un caso de fuerza mayor.

Al haberse descubierto que Plange no cumplió con su compromiso, el Hauptzollamt exigió a Plange el pago de 1 066 739,05 DM. Obtuvo esta cantidad tomando en cuenta: a) el pago anticipado incrementado con un 20 % de conformidad con el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 1957/69 y b) deduciendo a continuación de esta suma el importe de la restitución a la exportación aplicable de conformidad con los Reglamentos nº 1136/77 y nº 1441/77 de la Comisión en los casos de alimentos para animales con un contenido de cereales superior al 50 % e inferior al 65 %.

Plange formuló objeciones sobre el pago de dicha suma, pero sin resultado favorable. Posteriormente inició un procedimiento contra el Hauptzollamt ante el Finanzgericht. Tal procedimiento obtuvo un éxito parcial: el Tribunal consideró que el Hauptzollamt tenía derecho a reclamar el pago de la suma pagada en exceso, pero que el recargo del 20 % era contrario al principio de proporcionalidad.

El Hauptzollamt recurrió entonces al Bundesfinanzhof, el cual remitió la siguiente cuestión al Tribunal de Justicia de acuerdo con el artículo 177:

"En 1978, el perceptor de restituciones a la exportación, que se había comprometido, de conformidad con el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1957/69 a exportar alimentos compuestos para animales, que contenían cereales, en una proporción superior al 65 % del peso, pero que por circunstancias que no le son imputables exportó en realidad alimentos compuestos para animales que contenían cereales, cuya proporción en el peso fue del 50 % al 65 %, ¿está obligado según los apartados 1 y 5 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 1957/69, aún en el caso de que la fianza ya se haya liberado, a reembolsar la totalidad de la restitución pagada previamente más un suplemento del 20 %."

Las partes del procedimiento principal y la Comisión presentaron observaciones escritas.

En estas observaciones Plange niega haberse referido en sus declaraciones de exportación al apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 1957/69 o haber declarado que el preparado contenía más del 65 % de cereales. Afirma haber declarado simplemente que este preparado le daba derecho a las restituciones y que estaba destinado a ser exportado y que, posteriormente, proporcionó los detalles necesarios en el plazo fijado. No especifica de qué detalles se trata. El órgano jurisdiccional nacional debería eventualmente examinar más en detalle esta alegación, pero, en nuestra opinión, es preciso pronunciarse acerca de la cuestión planteada al Tribunal de Justicia en base a los hechos expuestos por el Bundesfinanzhof. Si en realidad Plange no asumió el compromiso de exportar preparados con un contenido de cereales superior al 65 %, entonces, obviamente, surgirán otras cuestiones diferentes a las planteadas en la solicitud presentada al Tribunal de Justicia.

La cuestión esencial es la de si Plange debe restituir el importe recibido previamente, incrementado con el 20 %, aún en el caso de que: a) ya hubiese sido liberada la fianza y de que b) Plange, por circunstancias que no le son imputables exportó un preparado con un contenido de cereal inferior al declarado.

El Bundesfinanzhof estima que en nada afecta el hecho de que la fianza hubiera sido liberada. Aunque el derecho para exigir el reembolso en tal situación no esté explícitamente previsto en el Reglamento nada indica que tal procedimiento esté excluido. Si no existiera derecho al reembolso, el preceptor de tal restitución podría obtener una ganancia injusta. Una situación análoga se verificó en el asunto 124/83 Direktoratet for Markedsordningerne contra Corman, sentencia de 5 de diciembre de 1985, Rec. 1985, p. 3777, donde el Tribunal de Justicia consideró, entre otras cosas, que "el comprador de mantequilla que se comprometió a cumplir las condiciones previstas" por la legislación comunitaria pertinente "no está liberado de sus obligaciones por el solo hecho de que la fianza de transformación fue liberada" de conformidad con dicha legislación. En mi opinión el Bundesfinanzhof llegó a una solución correcta en este punto.

El Bundesfinanzhof consideró posteriormente si el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 1957/69 podía disponer válidamente el reembolso de una cantidad superior al importe de las restituciones. En mi opinión concluyó correctamente que ello es posible, dado que el apartado 5 del artículo 2 del Reglamento nº 441/69 establece que será reembolsado un importe "no inferior a la restitución pagada". También estima con acierto que dicho incremento puede ser aplicable en casos donde no exista fraude pese al sexto considerando del Reglamento nº 441/69, que en mi opinión lo que hace es simplemente explicar la razón por la cual era necesario un sistema de reembolso, sin limitar las circunstancias en que el mismo pueda ser exigido.

Dejando de lado este tema, la cuestión entre las partes consiste en saber si el incremento del 20 % (presumiendo que éste sea válido) se pagará sobre la totalidad del pago anticipado o únicamente por la diferencia entre esta cantidad y las restituciones correspondientes al producto de la calidad efectivamente exportada. El Hauptzollamt dice que debe aplicarse sobre la primera, Plange sobre la última. La Comisión en sus observaciones escritas apoyó al Hauptzollamt diciendo que el reglamento es claro, respecto a que debe reembolsarse el total de la restitución, más el 20 %, y que el hecho de que la restitución a la exportación deba efectuarse por el producto efectivamente exportado es irrelevante y fortuito. Durante la vista, la Comisión parecía retractarse al respecto.

En verdad, el texto del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 1957/69 exige una garantía únicamente para "el reembolso de un importe igual al de la restitución pagada incrementada en un 20 %" cuando no se han aportado las pruebas necesarias. No prevé la ejecución de la fianza en una situación como la presente. Este no es un caso de fuerza mayor según el apartado 2 del artículo 6, ni la situación prevista por el apartado 3 del artículo 6, en la que solamente puede ejecutarse la fianza en proporción a las cantidades de producto respecto de las cuales no se presentaron las pruebas necesarias. Por otra parte resulta claro del quinto considerando del reglamento que la finalidad consiste en evitar que las personas se beneficien indebidamente de un crédito. Si, como ha sido admitido en este caso, Plange tenía derecho a un pago con relación a las mercancías efectivamente exportadas con una proporción inferior, no puede decirse por lo tanto que recibió un crédito al que no tenía derecho, aun cuando el importe pagado se hizo sobre bases erróneas. Se cumplieron todas las condiciones relativas a la operación salvo la de que las mercancías correspondían a una categoría en lugar de a otra; la situación podría ser otra si Plange pretendiera compensar un crédito referente a otra operación. Contemplando el objeto y la finalidad del reglamento en su conjunto, interpreto que únicamente permite el reembolso de la diferencia entre las dos cantidades y un incremento del 20 % (suponiendo que esta cifra sea válida) sobre esta diferencia. No considero que se oponga a esta conclusión el hecho de que existan exclusiones específicas únicamente respecto de los supuestos comprendidos por los apartados 2 y 3 del artículo 6.

Si no hubiera llegado a esta conclusión mediante una correcta interpretación del reglamento, consideraría que la obligación de pagar la totalidad del importe, más un 20 %, infringiría el principio imperativo de proporcionalidad. Para cumplir con el objetivo de garantizar que las personas no reciban créditos a los que no tienen derecho no es necesario ni está justificado que tengan que pagar el incremento con relación a la parte del importe al que, en todo caso tienen derecho, por exactamente la misma transacción. El pago de este incremento no debe considerarse como una sanción o una multa, aun cuando tenga por efecto garantizar que los agentes económicos respeten las disposiciones del reglamento. En consecuencia, en mi opinión, si la interpretación correcta del reglamento es que el incremento debe pagarse sobre la totalidad del importe, aun cuando una parte de esta cantidad se adeudara con relación a la misma operación, pero por un concepto diferente, tal disposición es nula en la medida en que obliga a pagar el incremento por un importe superior a la diferencia existente entre la cantidad pagada y la que debía pagarse. Reitero que en mi opinión esta conclusión no pierde validez por el hecho de que los apartados 2 y 3 del artículo 6 contengan excepciones de carácter limitado.

En ambas hipótesis Plange es responsable únicamente del pago de la diferencia y del incremento calculado sobre la diferencia.

La cuestión remitida no plantea específicamente si el 20 % es un incremento justificado. No obstante, la cuestión me parece implícita en la resolución de remisión y las partes lo han tratado en profundidad. Plange alega que el 20 % es excesivo, en particular para un comerciante de la República Federal de Alemania donde, en aquel momento, los tipos de interés eran sustancialmente más bajos.

En mi opinión dos factores son importantes. En primer lugar, 20 % no es en este caso un tipo anual sino un pago globalizado. El reembolso del dinero únicamente puede tener lugar después que el límite temporal de la transformación bajo control aduanero se haya cumplido y que haya expirado el plazo para la presentación de las pruebas de la exportación. Al considerar conjuntamente el apartado 3 del artículo 3 y el artículo 6 el período total puede variar entre nueve y dieciocho meses. La revisión del asunto y la solicitud de reembolso seguida por el reembolso pueden necesitar de un nuevo plazo, que puede prorrogarse como en este caso, en el que a pesar de que la fianza fue liberada entre agosto y septiembre de 1977 y el reembolso exigido el 21 de noviembre de 1978, éste aparentemente no se efectuó hasta 1982, caso de que en realidad se hubiera abonado íntegramente en dicho año.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia fue informado de que por aquella época en algunos Estados miembros, con una inflación que llegaba al 15 %, los tipos de interés por préstamos alcanzaban alrededor del 18 % anual. En base a ello el 20 % no es una cifra global irrazonable. Tampoco considero irrazonable ni excesivo utilizar un tipo uniforme para toda la Comunidad, sin adaptaciones respecto a los tipos de interés variables o las situaciones en determinados Estados miembros. El tipo efectivo puede constituir un disuasivo para aquéllos que pretendan obtener un pago anticipado injustificado; en mi opinión no es desproporcionado, ni constituye una sanción, establecer el reembolso del importe adecuado con un incremento del 20 % para lo que supone una infracción de una obligación principal conforme al régimen de que se trata.

Llego, por tanto, a una conclusión diferente del Hauptzollamt que, en primer lugar, aumentó la restitución pagada en un 20 % (2 535 999,89 DM + 507 198,98 DM) y luego dedujo la restitución que debía pagarse (1 976 454,82 DM) llegando como resultado a un reembolso de 1 066 739,05 DM. El procedimiento correcto consiste en restar la restitución pagada de la restitución que se debía pagar (resultado: 559 540,07 DM) y añadir un 20 %, con lo que resulta un total a reembolsar de 671 448,08 DM.

De este modo, en mi opinión, la respuesta a la cuestión remitida es que: cuando, de conformidad con el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 1957/69, un agente económico se ha comprometido a exportar alimentos compuestos para animales correspondientes a la subpartida 23.07 B1 del Arancel Aduanero Común, con un contenido de cereales superior al 65 %, pero que, de hecho, por circunstancias que no le son imputables, ha exportado alimentos compuestos para animales en los que la proporción del peso de los cereales fue del 50 % al 65 %, está obligado conforme a los apartados 1 y 5 del artículo 6 del mencionado reglamento (aun después de la liberación de la fianza), a reembolsar únicamente la diferencia entre el importe anticipado de la restitución que se ha abonado efectivamente y el de la restitución que habría debido obtener por los productos realmente exportados en la misma operación, más el 20 % de esta diferencia.

Los gastos de la Comisión no son reembolsables. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional pronunciarse sobre las costas de las partes del asunto principal.

(*) Traducido del inglés.