CONCLUSIONES ACUMULADAS DEL ABOGADO GENERAL MISCHO PRESENTADAS EL 21 FEBRERO DE 1989. - HOECHST AG DOW BENELUX NV, DOW IBERICA SA, ALCUDIA SA Y EMPRESA NACIONAL DEL PETROLEO SA CONTRA COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - COMPETENCIA - RECURSO DE ANULACION - REGLAMENTO NO. 17 - VERIFICACION - DERECHO FUNDAMENTAL A LA INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO - MOTIVACION. - ASUNTOS ACUMULADOS 46/87 Y 227/88, ASUNTO 85/87 Y ASUNTOS ACUMULADOS 97, 98 Y 99/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 02859

Edición especial sueca página 00133

Edición especial finesa página 00145



Conclusiones del abogado general

++++

Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. El 15 de enero de 1987, la Comisión adoptó, basándose en el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, (1) un conjunto de decisiones por las que ordenaba a diferentes empresas que se sometieran a verificaciones acerca de su eventual participación en acuerdos o prácticas concertadas mediante las que supuestamente fueron fijados los precios y las cuotas u objetivos de venta de PVC y de polietileno en la Comunidad.

2. Cinco de dichas empresas han solicitado al Tribunal de Justicia la anulación de la decisión dirigida a las mismas. En apoyo de sus recursos, invocan todas, junto a la defectuosa motivación y vicios de forma y de procedimiento, la violación del derecho fundamental al respeto del domicilio.

3. Antes de examinar estos motivos, nos parece indispensable recordar brevemente la forma en que reaccionaron las demandantes ante las decisiones de verificación de la Comisión.

4. Hoechst (asunto 46/87) se negó rotundamente a someterse a la verificación, a pesar de intentarlo en tres ocasiones los Agentes de la Comisión. En cada una de ellas, Hoechst hizo constar en acta su oposición formal a la ejecución de la verificación, que calificó como registro domicilario. Finalmente, el 2 de abril de 1987, dicha empresa accedió (a someterse a la verificación), habida cuenta de que el Amtsgericht de Frankfurt, a instancia del Bundeskartellamt, (2) había dictado un mandamiento de registro en favor de la Comisión.

5. La Comisión había impuesto, asimismo, a dicha empresa una multa coercitiva de 1 000 ecus por día para obligarla a someterse a la verificación ordenada, mediante decisión de 3 de febrero de 1987, adoptada en aplicación de la letra d) del apartado 1 del artículo 16 del Reglamento nº 17. Hoechst solicita igualmente la anulación de esta decisión, así como de la de 26 de mayo de 1988, adoptada de acuerdo con el apartado 2 del artículo 16 del mismo Reglamento, por la que la Comisión fijó la cuantía definitiva de la multa coercitiva en 55 000 ecus (asunto 227/88).

6. Dow Benelux (asunto 85/87) formuló objeciones frente a la decisión de verificación de la Comisión y su ejecución; mas, al considerarse obligada a colaborar, no se opuso formalmente a la ejecución, e incluso prestó su colaboración a los Agentes de la Comisión.

7. En cuanto a los representantes de las sociedades Dow Ibérica (97/87), Alcudia (98/87) y EMP (99/87), se manifestaron "turbados" por la primera "inspección sorpresa" efectuada por la Comisión en empresas españolas; pero, al recibir una explicación, verbal y escrita, de los Agentes de la Comisión, de sus derechos y deberes, conforme se derivan de los artículos 14, 15 y 16 del Reglamento nº 17, no sólo consintieron en la verificación sin levantar objeciones formales, sino que además colaboraron activamente.

8. Hechas estas precisiones fácticas, podemos ahora entrar en el examen de los motivos alegados por las demandantes, empezando por el que es común al conjunto de los asuntos y, con mucho, el más importante.

I. Sobre el motivo consistente en la violación de un derecho fundamental

9. Las partes demandantes mantienen, según los casos, y en ocasiones coincidentemente, que:

- El apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17 es inválido por su incompatibilidad con derechos fundamentales reconocidos en el ordenamiento jurídico comunitario.

- Las decisiones de verificación son ilegales, por no respetar la norma en que se basan, es decir, el apartado 3 del artículo 14, y/o, en su caso, los derechos fundamentales reconocidos por el ordenamiento jurídico comunitario.

- En la ejecución de dichas decisiones, los funcionarios de la Comisión se extralimitaron de sus facultades y violaron derechos fundamentales.

10. Esperamos aportar alguna claridad al debate con el orden de exposición siguiente.

11. Examinaremos, en primer lugar, si las facultades conferidas a los Agentes de la Comisión por las decisiones de verificación adoptadas por ésta el 15 de enero de 1987 respetan el marco fijado por el artículo 14 del Reglamento nº 17.

12. Una vez afirmado -sobre la base de un estudio de los Derechos nacionales de los Estados miembros, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, y de las Libertades Fundamentales y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia- que ha de reconocerse a las empresas un derecho fundamental a la inviolabilidad de sus locales, examinaremos si ese derecho es violado con ocasión de verificaciones practicadas en base a la disposición antes mencionada.

13. Analizaremos seguidamente las conclusiones que deben extraerse de los principios que hemos deducido, en lo que atañe a los presentes asuntos. Finalmente, presentaremos algunas reflexiones acerca de la función que, eventualmente, podrían desempeñar los órganos jurisdiccionales nacionales en relación con el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en cuanto a la ejecución de las decisiones de verificación.

A. Alcance de las decisiones por las que se ordenan las verificaciones y facultades conferidas a la Comisión por el artículo 14 del Reglamento nº 17

14. En el artículo 1 de cada una de las decisiones controvertidas de 15 de enero de 1987, cuya redacción es sustancialmente idéntica, (3) se dice que la empresa "deberá permitir, a los funcionarios de la Comisión autorizados para llevar a cabo las verificaciones, entrar en sus locales durante el horario normal de trabajo; presentar, para su examen y copia, todos los documentos profesionales relativos al asunto de verificación exigidos por los funcionarios, y dar en el acto tantas explicaciones sobre el asunto objeto de verificación como pueden exigirles dichos funcionarios".

15. El uso de las expresiones "presentar los documentos exigidos" por los Agentes de la Comisión, y "dar las explicaciones" exigidas, revela que la decisión no sólo obliga a las empresas a consentir la verificación, sino que les impone una actitud activa de colaboración. Con algunas excepciones, (4) la doctrina considera, por otra parte, que el apartado 3 del artículo 14 impone ese deber de cooperación a las empresas. (5) Más adelante habremos de tratar de nuevo sobre este aspecto del problema.

16. El texto de las decisiones de verificación no aporta precisión alguna sobre los documentos concretos que los Agentes de la Comisión están encargados de examinar; se hace referencia únicamente a los "documentos profesionales relativos al objeto de la investigación". Hoechst se apoya en este hecho para mantener que "incluso la presentación voluntaria de documentos comerciales, para dar cumplimiento a una decisión de verificación, constituye un registro cuando la Comisión no conoce la naturaleza exacta ni los detalles de los documentos presentados" (acta de verificación de 2 de abril de 1987, mencionada en la página 7 de la réplica). No podemos aceptar este razonamiento, pues, como veremos más adelante, todos los Derechos nacionales reconocen procedimientos de investigación que suponen la colaboración de las empresas, en el marco de los cuales la autoridad administrativa competente no conoce por anticipado si encontrará datos que llevarán a determinar que se ha cometido una infracción por parte de la empresa, ni a fortiori, cuál puede ser la naturaleza de esos datos. Semejantes actuaciones no son, sin embargo, consideradas como registros.

17. Queda por saber de qué manera los Agentes de la Comisión deben definir, frente a los representantes de la empresa, los documentos que desean examinar.

18. De esta forma, si bien es evidente que podrían pedir, por ejemplo, que se les muestre "la correspondencia intercambiada por la empresa en el curso de los tres últimos años con otros productores de PVC o de polietileno", o bien "las actas de las reuniones del consejo de administración celebradas en el curso de los años 1983 a 1987", ¿pueden también pedir ver "todos los documentos que se relacionen con las formas de comercialización del PVC", o los "documentos que se hallen en el despacho del Jefe de la División del Marketing", o incluso "los expedientes que se guardan en ese armario o en ese cajón"?

19. Nos parecen aceptables todas esas formas de actuar, y ello por las siguientes razones. A tenor del apartado 1 del artículo 14 del Reglamento nº 17, la Comisión podrá proceder a "cuantas verificaciones considere necesarias". A tal efecto, prevé dicha disposición, "los Agentes acreditados por la Comisión estarán facultados para:

a) controlar los libros y demás documentos profesionales;

b) hacer copias o extractos de los libros y documentos profesionales;

c) pedir en las dependencias correspondientes explicaciones verbales;

d) acceder a los locales, terrenos y medios de transporte de las empresas".

20. Pues bien, esta definición, y en especial la facultad de los Agentes de la Comisión de acceder a todos los locales, e incluso a los medios de transporte, entraña que aquéllos puedan observar cuantos objetos se hallan en esos lugares, y pedir que les sean entregados para examen los que designen, pues, de no ser así, ¿de qué serviría su derecho de acceso? Imaginemos, por ejemplo, que desde una ventana los Agentes de la Comisión advirtieran que unos obreros están cargando expedientes en un camión. En esa situación, debe ser reconocida su facultad para pedir que se interrumpa dicha operación y que les sean mostrados los documentos en cuestión.

21. La tarea de los Agentes de la Comisión no es, en efecto, en absoluto comparable a la de los agentes de las autoridades nacionales que llevan a cabo una verificación en el ámbito fiscal o laboral. En materia fiscal, los inspectores se interesan por categorías muy concretas de documentos, a saber, los libros de contabilidad, así como las facturas de compra o de venta, mientras que en materia de Derecho laboral se presta atención sobre todo a las hojas de salarios y los expedientes del personal.

22. Si los inspectores de la Comisión sólo estuvieran facultados para pedir que se les presente la documentación típica que existe en toda empresa, como es la correspondencia o las actas oficiales de reunión de los órganos de administración, probablemente nunca les será posible encontrar indicios de una práctica colusoria ilegal. Esos indicios se encontrarán más bien en "papeles informales" a menudo manuscritos, como las notas tomadas en reuniones confidenciales mantenidas fuera de la empresa, acaso en un hotel de un país no miembro de la Comunidad, conteniendo abreviaciones o referencias codificadas.

23. Con frecuencia, las notas de gastos relativos a viajes de los directivos de la empresa, contrastadas con las de los responsables de otras empresas sometidas a verificación, permitirán a la Comisión averiguar qué empresas pueden haber participado en la práctica, en qué momento tuvieron lugar los arreglos concertados, etc. El interés de la Comunidad exige que quienes están encargados de conseguir la realización del objetivo definido en la letra f) del artículo 3, así como el respeto de las reglas enunciadas en los artículos 85 y 86 del Tratado, puedan acceder también a documentos de esa clase, desde el momento en que existen sospechas suficientemente fundadas de conductas ilegales. Por ello consideramos que los Agentes de la Comisión están también facultados para mirar en los maletines de los responsables, e incluso en sus agendas, para comprobar si contienen documentos o informaciones relativas a sus actividades profesionales.

24. Por otra parte, corresponde a la Comisión misma, y tan sólo a ella, verificar y apreciar, bajo el control exclusivo del Tribunal de Justicia, si los documentos por ella requeridos guardan relación con el objeto de la investigación en curso.

25. Ello fue expresamente confirmado por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 18 de mayo de 1982 (AM & S contra Comisión, 155/79, Rec. 1982, pp. 1575 y ss., especialmente pp. 1609 y 1610), al declarar:

"Dado que los documentos que la Comisión puede exigir son, como afirma el apartado 1 del artículo 14, los que la misma considere 'necesario' conocer para poder averiguar una infracción de las normas de competencia del Tratado, de ello se sigue que, en principio, corresponde a la Comisión misma, y no a la empresa interesada o a un tercero, perito o árbitro, decidir si se le debe presentar o no un documento" (apartado 17) (traducción provisional).

26. Es cierto que el Tribunal de Justicia ha reconocido que esta "amplia potestad de investigación y de verificación" (6) de la Comisión puede encontrar algunos límites, como, en esa ocasión, los derivados de la exigencia de respeto del carácter confidencial de la correspondencia entre Abogado y cliente, a condición de que se trate de correspondencia mantenida en el marco y para la finalidad del derecho de defensa del cliente, y que la misma emane de Abogados independientes, es decir, no vinculados al cliente por una relación laboral. Pero incluso en los casos en que la empresa alega que los documentos cuya presentación le es requerida están incluidos en aquella categoría, la Comisión sigue estando facultada para ordenarle, en aplicación del apartado 3 del artículo 14, la presentación de la correspondencia controvertida, y si, fuere preciso, para imponerle una multa, sancionadora o coercitiva, ante la negativa (apartado 31).

27. No corresponde, pues, en caso alguno, a la empresa seleccionar por sí misma los documentos que está o no dispuesta a presentar, incluso cuando considere que algunos de ellos están protegidos en virtud del principio general de confidencialidad que es común a los Derechos de todos los Estados miembros. Según el Tribunal de Justicia, los intereses de la empresa están suficientemente protegidos por la posibilidad, reconocida por los artículos 185 y 186 del Tratado, así como el artículo 83 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, de que éste ordene la suspensión de la ejecución de la decisión de la Comisión, o cualquier otra medida provisional (apartado 32). En su sentencia de 24 de junio de 1986 (AKZO Chemie contra Comisión, 53/85, Rec. 1986, pp. 1965 y ss., especialmente p. 1992), el Tribunal de Justicia reconoció igualmente la facultad de la Comisión de apreciar si un determinado documento contiene o no secretos comerciales, cuya divulgación está vedada en virtud de un principio general que se aplica durante el desarrollo del procedimiento administrativo (apartados 28 y 29).

28. Ya que, por tanto, corresponde a la Comisión exigir incluso la presentación de documentos que la empresa considera protegidos en virtud de principios generales de derecho, y apreciar, bajo el control exclusivo del Tribunal de Justicia, si efectivamente es así, igualmente debe estar facultada la Comisión para verificar por sí misma si los documentos exigidos guardan o no relación con el objeto de la investigación. Por ende, los Agentes de la Comisión están necesariamente facultados para exigir la presentación de expedientes acerca de los que no hay certeza a priori si contienen o no documentos de posible utilidad en el marco de la investigación, así como para pedir, en especial, que todos los expedientes o todos los papeles guardados en un armario o en un cajón cualquiera les sean mostrados.

29. Queda por determinar si los Agentes de la Comisión están facultados para extraer por sí mismos los documentos de los armarios y de los cajones en que se hallan a fin de examinarlos, en su caso después de pedir que dichos muebles sean abiertos. La empresa Dow Benelux y las tres empresas españolas que no se opusieron, como hizo Hoechst, a la verificación, alegan que los Agentes de la Comisión obraron de esa forma.

30. La Comisión ha afirmado, efectivamente, disponer de esa facultad, en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia. Así, en su dúplica en el asunto 46/87 (Hoechst), la Comisión describe como sigue la manera habitual de proceder de sus Agentes:

"Cuando un Agente de la Comisión se encuentra en un despacho, se informa del lugar donde se guardan los expedientes de que se trata, y pide que se le facilite el acceso a los cajones de la mesa o del armario archivador para comprobar la naturaleza de los expedientes que se contienen en aquéllos. Si esos cajones están cerrados, exige su apertura. Una vez abiertos, es irrelevante que sea el Agente de la Comisión mismo o el empleado de la empresa quien saque los expedientes del mueble en el que se hallan. Como regla general, el Agente de la Comisión examina, no obstante, cada uno de los expedientes para comprobar si contienen documentos que presenten interés para el objeto de la verificación. Los documentos no relacionados con el procedimiento de investigación, así como los documentos privados, pueden de esta forma ser excluidos" ((p. 20, letra k) )).

31. En su dúplica en el asunto 85/87 (Dow Benelux), la Comisión ha manifestado que "los Agentes de la Comisión pueden abrir por sí mismos armarios o mesas no cerrados bajo llave, extraer expedientes y documentos, examinarlos y tomar copias" (p. 8, párrafo 1).

32. Finalmente, en su respuesta a la pregunta que el Tribunal le había formulado acerca de las instrucciones que imparte a sus Agentes, la Comisión indicó, entre otros extremos, que "el inspector examinará personalmente, en presencia de un representante de la empresa, todos los archivadores, armarios y mesas donde presumiblemente pueda guardarse la documentación, y revisará todos los documentos, de modo que pueda separarse lo relevante a efectos de la verificación de aquello que resulte irrelevante. (En muchos casos bastará con una simple observación superficial para descartar la documentación innecesaria)".

33. ¿Puede considerarse que dicha forma de proceder de los Agentes de la Comisión está "amparada" por las Decisiones tipo de la Comisión, que conminan a las empresas a "presentar para su examen y copia todos los documentos profesionales relativos al asunto objeto de verificación exigidos por los funcionarios"?

34. Es posible dar a la expresión "presentar" un sentido estricto y otro más amplio. En el sentido estricto, dicho término puede significar que los documentos indicados por los Agentes de la Comisión deben ser puestos en manos de éstos por los representantes de la empresa. En sentido amplio, ese término puede interpretarse en el sentido de que el deber de colaboración de la empresa entraña el deber de conducir a los Agentes de la Comisión a los lugares donde los documentos pertinentes pueden estar guardados, o a los locales que aquéllos piden visitar, facilitándoles libre acceso a todos los archivos, de modo que puedan extraer los documentos y examinarlos.

35. A nuestro parecer, sin embargo, esta última interpretación no puede ser acogida. El empleo de las expresiones "presentar para su examen y copia todos los documentos requeridos", en conjunción con el deber de los representantes de la empresa "de dar en el acto tantas explicaciones como puedan exigirles dichos funcionarios", nos lleva a pensar que los Agentes de la Comisión, ante todo, han de ofrecer a los responsables de la empresa la oportunidad de colaborar activamente en la verificación.

36. Los Agentes de la Comisión han de tener, ciertamente, medios para asegurarse, en cuanto sea posible, de que ningún documento útil escapará a su examen. Para ello, han de estar facultados, como indicábamos antes, para pedir que les sean presentados los expedientes y los documentos que se hallan en un mueble por ellos señalado, pues de no ser así, ¿cómo podrían encontrar indicios de conductas que la empresa esté interesada en ocultar y cuyo rastro intentará que no figure en su documentación "típica"? De aceptarse este principio, es cierto que carece en definitiva de relevancia que sea el agente mismo, o el empleado de la empresa, quien extraiga los expedientes del mueble en el que se hallaban, y una empresa dispuesta a cumplir plenamente su deber de colaboración acabará sin duda por indicar a los Agentes de la Comisión: "Tomen ustedes mismos los expedientes".

37. Esta situación, sin embargo, es harto diferente de aquélla en la que los Agentes de la Comisión proceden inmediatamente a un reconocimiento propiamente dicho de los muebles. En nuestra opinión, tal facultad, que constituye indiscutiblemente una facultad de registro, está ciertamente incluida en el artículo 14, mas únicamente en concepto de ultima ratio, y sólo puede hacerse uso de ella con los requisitos previstos en el apartado 6 de dicho artículo.

38. Esta interpretación es, a nuestro entender, la única compatible con los términos de la letra c) del apartado 1 del artículo 15 del Reglamento. Este se apoya manifiestamente en el principio de la presentación (soumission, Vorlage) de los documentos por los representantes de la empresa, toda vez que prevé que la Comisión puede imponer multas a las empresas cuando, deliberadamente o por negligencia, "presenten de forma incompleta, en el caso de verificaciones efectuadas en virtud del artículo 13 o del artículo 14, los libros u otros documentos profesionales requeridos, o no se sometan a las verificaciones ordenadas mediante decisión tomada en aplicación del apartado 3 del artículo 14".

39. El hecho de que la primera parte de esa disposición alude al artículo 14 en su conjunto, y no hace pues distinción entre el apartado 2 (verificación practicada de acuerdo con un simple mandato) y el apartado 3 del artículo 14 (verificación según una decisión formal de la Comisión), indica a nuestro parecer que, en ambos supuestos, corresponde a los representantes de la empresa poner los documentos en manos de los Agentes de la Comisión. Por otra parte, una tesis idéntica se expone en un folleto editado por la Comisión en 1984, titulado Las facultades de investigación de la Comisión europea en materia de competencia. En su página 38, leemos en efecto que "son los representantes de la empresa quienes deben abrir los armarios y entregar los documentos a los Agentes: estos últimos no pueden retirarlos directamente de los armarios. La eventual negativa de los representantes de la empresa a presentar los documentos se hace constar en acta, y los inspectores pueden pedir la ejecución forzosa por las autoridades nacionales". Es cierto que en la página de cobertura de este folleto se puntualiza que el mismo "no puede ser considerado como la expresión auténtica de la posición de la Comisión sobre las materias tratadas". Ello no obsta a que la opinión que acabamos de citar debió ser en su momento la opinión predominante en los servicios de la Comisión.

40. El sistema establecido por el artículo 14 es, pues, el siguiente:

1) En el supuesto contemplado en el apartado 2, la empresa tiene el derecho de no aceptar la verificación en su principio mismo, pero si lo acepta debe presentar de manera completa todos los documentos requeridos.

41. 2) En el marco del procedimiento del apartado 3, la empresa está obligada a someterse a la verificación y a presentar de manera completa los documentos requeridos, todo ello bajo eventual multa coercitiva y/o multa sancionadora. Compartimos la opinión de los autores que consideran (7) que también este apartado únicamente atribuye a la Comisión facultades de información y examen ("Auskunfts- und Einsichtsrechte"), a las que corresponde, por parte de la empresa, un deber de colaboración. Como Mestmaecker, (8) pensamos en efecto que "las empresas están obligadas a hacer posible el cumplimiento de su función por los Agentes de la Comisión, de modo que, sin utilización de fuerza de coacción directa, las informaciones exigidas sean correctamente facilitadas" ("die Unternehmen sind verpflichtet, den Bediensteten die Erfuellung ihrer Aufgabe so zu ermoeglichen, da* ohne Anwendung von unmittelbarem Zwang die geforderten Aufschluesse sachlich richtig gegeben werden"). Es importante, pues, que pueda trazarse una línea divisoria muy clara entre la situación en la que una empresa colabora en la investigación y aquélla otra en la que no colabora. Facultar a los Agentes de la Comisión, en el marco del procedimiento previsto en el apartado 3 del artículo 14, para tomar por sí mismos los documentos, crearía confusión entre este procedimiento y el previsto en el apartado 6 del mismo artículo. Un argumento adicional, en favor de dicha interpretación de las facultades de la Comisión, deriva del hecho de que, si la Comisión pudiera proceder inmediatamente, con base únicamente en la decisión de verificación, a un reconocimiento en sentido propio de los locales de la empresa, no se entiende para qué serviría la eventual multa por presentación incompleta de los libros y otros documentos.

42. 3) Finalmente, si la empresa se niega a presentar uno o varios documentos que los Agentes de la Comisión desean examinar, y a fortiori si aquélla se niega incluso a abrir determinados armarios o cajones cerrados bajo llave, o a sacar los objetos guardados en un maletín de un directivo, los Agentes de la Comisión no pueden hacer otra cosa que levantar acta de esa negativa. La constancia del hecho en el acta dará lugar al procedimiento por el que se fija una multa sancionadora, o una coercitiva, y llevaría a la Comisión a solicitar al Estado miembro de que se trate que preste a sus Agentes, con arreglo al apartado 6 del artículo 14, "la asistencia necesaria para permitirles cumplir su misión de verificación". En otros términos, la negativa a entregar el contenido de un mueble a los Agentes de la Comisión constituye un supuesto de oposición en el sentido del apartado 6 del artículo 14, que los Agentes no pueden vencer por sí mismos apoderándose de los documentos, pues requiere, al contrario, la intervención de los representantes del Estado miembro en cuestión. Pensamos que esta conclusión se deduce también, por analogía, del artículo 192 del Tratado, sobre la ejecución forzosa de las decisiones del Consejo y de la Comisión, al que remite, por otra parte, el artículo 187, relativo a la ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia. Consideramos que de esa disposición resulta que el Tratado CEE ha requerido reservar a los Estados miembros toda forma de actuación asimilable a la coacción directa.

43. El apartado 6 del artículo 14 impone a los Estados miembros una obligación de resultado, a saber, permitir a los Agentes de la Comisión verificar si determinados documentos en posesión de la empresa son de utilidad para probar su participación en una práctica colusoria. La última frase del mismo apartado 6 impuso a los Estados miembros la obligación de adoptar, antes del 1 de octubre de 1962, y previa consulta a la Comisión, las medidas necesarias para el cumplimiento de aquella primera obligación.

44. Esa frase no figuraba en la propuesta de Reglamento que fue presentada por la Comisión al Consejo y al Parlamento. No puede descartarse que hubiera sido añadida por el Consejo a raíz de la observación que hizo la Comisión de Mercado Interior del Parlamento (informe de 7 de septiembre de 1961, documento 57, llamdo informe Deringer), según la cual debería preverse un procedimiento judicial con ocasión de un registro. Sea como sea, no es ya posible determinar en la actualidad si el Consejo se propuso de esa forma pedir a los Estados miembros que adecuaran su legislación de tal modo que no se exigiera un mandamiento judicial para las actuaciones practicadas de acuerdo con el apartado 6 del artículo 14 (por ejemplo, especificando mediante una ley que dichas actuaciones se considerarán como supuestos de urgencia), o bien si quiso simplemente dejar a elección de cada Estado miembro los medios que creyera oportuno adoptar, incluida en su caso la exigencia de un mandamiento judicial.

45. En cambio, es sin duda cierto que las medidas que debían adoptarse habían de ser de tal clase que permitieran a los Agentes de la Comisión obtener los documentos buscados sin que la empresa tuviera tiempo de ocultarlos.

46. En cualquier caso, ningún Estado miembro habrá adoptado, según el apartado 6 del artículo 14, medidas incompatibles con su propia concepción de la protección exigida por el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio de las empresas. Siendo así, en todas las ocasiones en que la Comisión pida la asistencia de las autoridades nacionales para vencer la oposición de una empresa, la protección de ese derecho fundamental estará automáticamente garantizada con toda la extensión prevista por el ordenamiento jurídico nacional.

47. Nos queda, no obstante, por examinar si una actuación de verificación, en cuyo curso los Agentes de la Comisión se limitan a pedir la presentación de los expedientes que ellos indican, sin registrar por sí mismos los muebles, implica una violación del derecho fundamental a la protección del domicilio, en cuanto aquella actuación tiene lugar bajo la conminación de una multa sancionadora o una coercitiva. Queda, en efecto, perfectamente entendido que, si una empresa colabora con los inspectores de forma plenamente voluntaria, no podría surgir problema alguno de violación del domicilio.

48. Para resolver esa cuestión, es preciso examinar la situación existente en los Derechos nacionales, así como las orientaciones que pueden extraerse del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y de la jurisprudencia de este Tribunal.

B. Las orientaciones que pueden extraerse de los Derechos nacionales, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia

49. En Bélgica, el artículo 10 de la Constitución prevé que:

"El domicilio es inviolable: ninguna entrada en él puede tener lugar sino en los casos y la forma previstos por la ley."

50. Abstracción hecha de que es debatida la aplicación de este principio a las personas jurídicas y a los locales empresariales, la Constitución misma no ha sometido, pues, las entradas en el domicilio a la autorización judicial previa. En tanto que la legislación exige dicha autorización previa para las inspecciones y registros de los lugares que constituyen morada particular, reconoce en cambio muy amplias facultades de verificación, sin autorización judicial previa, a los inspectores en materia fiscal y laboral, así como en materia de regulación de precios y de prácticas comerciales: esas facultades les permiten, en general, penetrar en todos los locales empresariales, tomar conocimiento y copia, incluso retener, todos los documentos útiles, así como recabar la asistencia de los agentes de la fuerza pública. Tan sólo parece controvertida la cuestión de si pueden abrir por sí mismos un armario e indagar en los archivos. (9)

51. En materia de competencia, la Ley de 27 de mayo de 1960 sobre la Protección contra el abuso de poder económico prevé una potestad de efectuar registros, sin autorización judicial previa. Por otro lado, la Ley de 28 de julio de 1987 sobre Ejecución de los Reglamentos y Directivas adoptadas conforme al artículo 87 del Tratado CEE (Moniteur belge ((Boletín Oficial Belga)) de 24.9.1987, p. 138171) refleja una definición de las facultades de los agentes nacionales que asisten a los inspectores de la Comisión que reproduce exactamente el texto del apartado 1 del artículo 14 del Reglamento nº 17. El apartado 3 del artículo 2 de dicha Ley impone sanciones penales a quienes impidan u obstaculicen voluntariamente las funciones de asistencia o de verificación. De acuerdo con lo prevenido en el Real Decreto de 1 de febrero de 1988, por el que se desarrollan los artículos 12 al 14 del Reglamento nº 17 (Moniteur belge de 11.2.1988, p. 22021), las órdenes escritas de verificación son expedidas por el Jefe del Servicio de la Inspección General Económica, y no por un miembro del poder judicial.

52. En Dinamarca, la Constitución misma (artículo 72), prevé la necesidad de una resolución judicial, salvo excepción expresamente prevista por una ley, para las entradas en el domicilio, la recogida o el examen de cartas y de otros escritos. Este principio es igualmente aplicable a las personas jurídicas en la medida en que se trate de locales que no están abiertos al público. Aun cuando la cuestión, largo tiempo debatida, de si dicho principio es aplicable también, al margen del procedimiento penal, a las medidas administrativas de coerción, parece estar actualmente resuelta en sentido afirmativo, ha de observarse, no obstante, que el legislador puede, por tanto, disponer excepciones.

53. Sin embargo, no lo han hecho la Ley nº 102, de 31 de marzo de 1955, sobre la competencia, ni la Ley nº 505, de 29 de noviembre de 1972, adoptada para la ejecución del apartado 6 del artículo 14 del Reglamento nº 17. Hay, pues, que admitir que, en principio, toda actuación de verificación está sometida a una resolución judicial. Se admite también, sin embargo, que si la empresa consiente en la práctica de la actuación, la autoridad de que se trata puede llevarla a cabo sin previa resolución judicial.

54. Ha de notarse empero que, en el marco de la Ley nº 505, el Juez danés, antes de autorizar las medidas ordenadas por una decisión de verificación de la Comisión, se limita, al parecer, a comprobar que existe la decisión, sin examinar su fundamento.

55. Finalmente, nos parece interesante resaltar que, en una sentencia de 1976, el Hojesteret declaró que el hecho de que un control administrativo esté sometido, en virtud de la Constitución, a la autorización judicial previa, no impedía que la legislación preveyera la imposición de una multa a la persona que se opusiera al control, aun cuando éste no hubiera sido autorizado previamente por el Juez.

56. En Alemania, el artículo 13 de la Ley Fundamental, que declara que "el domicilio es inviolable", dispone, en su párrafo 2:

"los registros sólo pueden ser ordenados por el Juez, así como, si hay razón de urgencia, por las demás autoridades previstas por las leyes; los mismos únicamente pueden efectuarse en la forma prescrita por éstas".

En virtud del apartado 3 de su artículo 19, los derechos fundamentales se aplican también a las personas jurídicas, y la jurisprudencia y la doctrina extienden con unanimidad el concepto de "domicilio" a los locales comerciales.

57. La Ley de 27 de julio de 1957, relativa a las restricciones de la competencia (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschraenkungen), distingue, en su artículo 46, entre la potestad de verificación ("Einsichts- und Pruefungsrecht") y la potestad de registro ("Durchsuchungsrecht"). Aunque sea en ocasiones difícil aplicar la distinción, generalmente se hace referencia (BVerfG E 51, pp. 97 y ss., especialmente p. 107) a los criterios que el Bundesverfassungsgericht utilizó en su resolución de 3 de abril de 1979 para definir el concepto de registro. Según dicha definición, un registro se caracteriza por:

"la indagación realizada con un objeto y una finalidad específicos, por autoridades estatales, con miras a descubrir a personas o cosas, o conocer circunstancias, de modo que se halle lo que el ocupante de la morada en la que tiene lugar el registro no quiere presentar o entregar por sí mismo" ("((...)) kennzeichnend ist das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Personen oder Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts, um etwas aufzuspueren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will").

58. Por el contrario, la potestad de verificación, que comprende la facultad de entrar en los locales de la empresa, únicamente permite el examen de los documentos presentados a las autoridades por los responsables de la empresa. La verificación presupone, pues, la cooperación de los representantes de la empresa controlada, en tanto que el registro puede realizarse sin ninguna actividad por parte de aquéllos.

59. Obsérvese que ello no significa, sin embargo, que esa cooperación activa no pueda ser "forzosa", mediante multas coercitivas o bajo conminación de multas sancionadoras, medios de coerción administrativa. La negativa de los representantes de la empresa, que están obligados a colaborar en la verificación, constituye, en efecto, una infracción administrativa. Pero la negativa persistente, a pesar de esos medios de coerción, sólo puede ser vencida al amparo de un mandamiento de registro, el único que permite el recurso directo a la fuerza ("unmittelbarer Zwang"). De esta forma, parece ser que en la práctica las autoridades competentes solicitan un mandamiento judicial de registro en todas las ocasiones en que hay razón para creer que la empresa no exhibirá voluntariamente todos los documentos que aquéllas desean examinar.

60. Como muestra la actuación de los agentes del Bundeskartellamt en el asunto Hoechst, esa distinción, con las consecuencias que lleva consigo, debe observarse igualmente, según parece, en el marco de la aplicación de la Ley alemana de 17 de agosto de 1967 relativa a la ejecución del Reglamento nº 17, aunque el apartado 2 de su artículo 3 somete expresamente el uso de la fuerza ("unmittelbarer Zwang") tan sólo a la exigencia de que los agentes estén provistos de un mandamiento escrito del Presidente de ese organismo.

61. En Grecia, el apartado 1 del artículo 9 de la Constitución de 1975 prevé lo siguiente:

"el domicilio de toda persona es un lugar de asilo. La vida privada y familiar del individuo es inviolable. No puede realizarse registro domiciliario sino en los casos y forma previstos por la ley, siempre en presencia de representantes del poder judicial".

62. Si bien se admite que esta disposición ampara igualmente a las personas jurídicas, parece ser que la práctica legislativa, en particular en materia de la competencia, entiende el concepto de domicilio en el sentido estricto del término, es decir, como excluyente de los locales comerciales, de modo que la presencia de un representante de las autoridades judiciales sólo se exigirá en caso de registro de la morada particular.

63. Sea como sea, el apartado 1 del artículo 26 de la Ley nº 703/77, relativa al control de los monopolios y oligopolios y a la protección de la libre competencia, que enumera de forma exhaustiva las facultades de los funcionarios encargados de las inspecciones, tan sólo remite a las exigencias constitucionales en cuanto a los registros domiciliarios ((letra c) )), y no en lo que atañe a otras formas de inspeción, como el examen de todo libro, elemento u otro documento ((letra a) )) o las inspecciones en las oficinas y otros locales de las empresas y asociaciones de empresas ((letra b) )). Por lo demás, esos funcionarios disponen expresamente de las mismas facultades que los inspectores en materia fiscal, que, en virtud de algunas normas legales, están exentos de recurrir a la autoridad judicial. Finalmente, parece desprenderse del dictamen de legalidad nº 1381/1981, emitido por el Consejo de Estado helénico acerca de un proyecto de Decreto relativo a la protección del medio ambiente, que la inspeción administrativa de los locales de empresas industriales o artesanales no constituye un registro domiciliario en el sentido del artículo 9 de la Constitución.

64. En España, el apartado 2 del artículo 18 de la Constitución de 1978 dispone que:

"el domicilio es inviolable" y que "ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito".

65. A partir de la sentencia 124/85 del Tribunal Constitucional, de 17 de octubre de 1985, parece sentado que la protección del domicilio de las personas jurídicas está también garantizada por dicha disposición.

66. Al igual que en Dinamarca, la exigencia de autorización judicial previa tiene, pues, rango constitucional. Asimismo, el consentimiento de la persona interesada puede hacer innecesaria dicha autorización, a no ser que la ley prevea lo contrario. (10)

67. Finalmente, en el ámbito de la competencia, la Ley nº 110, de 20 de julio de 1963 (de represión de prácticas restrictivas de la competencia), atribuye a los funcionarios encargados de realizar las indagaciones que las autoridades competentes consideren necesarias, las mismas facultades que las conferidas por la Ley a los Inspectores de Hacienda. Pues bien, estos últimos, con arreglo a la Ley de 28 de diciembre de 1963 (Ley General Tributaria), desarrollada en particular por el Reglamento de 25 de abril de 1986 (Reglamento General de la Inspección de los Tributos), están facultados para la entrada y reconocimiento de los lugares en que se desarrollen actividades económicas, mediante una simple autorización escrita de la Administración Tributaria, incluso en caso de oposición del interesado; únicamente se exige una orden judicial en el supuesto de entrada en el domicilio particular de una persona física o de una persona jurídica, si no mediare el consentimiento de ésta.

68. En virtud del Real Decreto 1882 de 29 de agosto de 1986, los mismos funcionarios o agentes de la Dirección General de Defensa de la Competencia del Ministerio de Economía y Hacienda, acreditados mediante escrito de su Director General, realizan las verificaciones que solicite la Comisión.

69. En Francia, el derecho a la inviolabilidad del domicilio está profundamente enraizado en la tradición constitucional. Actualmente, se considera que forma parte del principio de la libertad individual, consagrado en el artículo 66 de la Constitución de 1958. Concebido, así, más bien bajo la óptica de la dignidad del hombre, su grado de protección puede variar en función de los locales, particulares o empresariales, según pertenezcan a una persona física o jurídica. La tendencia legislativa reciente, no obstante, se dirige sin duda a una protección muy amplia, incluidos los locales empresariales.

70. De esta forma, el Decreto Legislativo 86/1243, de 1 de diciembre de 1986, relativo a la liberalización de los precios y de la competencia, distingue entre dos clases de inspecciones. Su artículo 47, formulado en forma positiva, faculta a los inspectores para acceder a todos los locales, terrenos o medios de transporte de uso para fines empresariales, así como para solicitar la presentación de los documentos empresariales para hacer copia de ellos. El artículo 48, formulado en sentido restrictivo, sólo les autoriza a proceder "a la entrada en todo lugar", así como a la ocupación de documentos, con autorización previa del Presidente del Tribunal de grande instance del territorio en que están sitos los lugares de que se trata. Se requiere por tanto un mandamiento judicial previo cuando los inspectores tratan de desempeñar un cometido más activo, no limitándose al examen de los documentos que se les presenten, sino buscándolos por si mismos. Por lo demás, el artículo 48 precisa que "el Juez debe comprobar que la solicitud de autorización presentada está fundada" y que "esa solicitud debe contener los elementos de información justificantes de la entrada".

71. Dado que esta protección, sumamente estricta, se apoya en una decisión relativamente reciente del Conseil constitutionnel, de 29 de diciembre de 1983, según la cual todo registro no puede ser ordenado más que por la autoridad judicial, para la indagación de infracciones concretamente delimitadas, y sólo puede ser ejecutado bajo el control y la responsabilidad de dicha autoridad, parece evidente que la misma sería igualmente de aplicación en el marco del Decreto nº 72-151, de 18 de febrero de 1972, relativo a la aplicación de los artículos 85 a 87 del Tratado de Roma sobre las prácticas colusorias y las empresas en posición dominante, en la medida en que las verificaciones cuya realización solicita la Comisión de las autoridades francesas, o para las cuales solicita la asistencia de estas últimas, hubieran de implicar la "entrada en todo lugar" en el sentido de la legislación francesa.

72. En Irlanda, el apartado 5 del artículo 40 de la Constitución reconoce la inviolabilidad del domicilio en los términos siguientes:

"The dwelling of every citizen is inviolable and shall not be forcibly entered save in accordance with law."

73. Por otra parte, según la jurisprudencia, dicha protección constitucional no ampara a las personas jurídicas ni a los locales empresariales.

74. De esta forma, varias leyes irlandesas, en materia fiscal, laboral y aduanera, especialmente, confieren a la Administración la potestad de entrada y de inspección, sin autorización judicial previa, en todo local donde se desarrollen actividades económicas, llegando incluso, en ciertos casos, a autorizar que aquélla retenga documentos profesionales durante un tiempo razonable. No obstante, dichas leyes no confieren a los agentes la facultad de entrar por la fuerza ni la de registrar sin límites. Pero si la persona interesada se opone, se expone a incurrir en sanciones penales.

75. En materia de competencia ocurre otro tanto. La Restrictive Practices Act de 1972 faculta al "examiner" para ordenar, sin previo mandamiento judicial, una inspección a cualquier hora razonable, "for the purposes of obtaining any information necessary for the exercise of his functions". Si el propietario se opone, éste ha de obtener, bajo sanción penal en otro caso, una declaración de la High Court, que debe solicitar dentro de un plazo de siete días, en el sentido de que la inspección ordenada es contraria a las exigencias del "common good". Se presume, salvo prueba en contrario, la conformidad (de la inspección) con esas exigencias, y, en general, la misma será confirmada si la inspección era necesaria para la elaboración de un informe veraz y exacto.

76. En principio, pues, el Derecho irlandés exige intervención judicial tan sólo si la empresa se opone a una verificación.

77. En Italia, el artículo 14 de la Constitución declara que "el domicilio es inviolable". Queda sentado que se incluyen igualmente los locales empresariales de las personas jurídicas. Los párrafos 2 y 3 del mismo artículo distinguen seguidamente entre las "ispezioni o perquisizioni o sequestri", que sólo pueden ejecutarse en los casos y formas establecidos por la ley de conformidad con las garantías exigidas para la protección de la libertad personal, por una parte, y las "accertamenti e ispezioni" por motivos de salud y salubridad pública, o con fines económicos y fiscales, que están regulados por leyes especiales.

78. Se requiere, en principio, autorización judicial previa únicamente para los registros. Por el contrario, las leyes adoptadas para regular la práctica de las verificaciones e inspecciones, en particular en el ámbito de la higiene y de la seguridad en el trabajo, así como en materia aduanera y fiscal, atribuyen generalmente a los agentes públicos amplias facultades de control de los lugares, los libros y documentos, sin mandamiento judicial previo.

79. En virtud del Decreto nº 884 de la Presidencia de la República, de 22 de septiembre de 1963, adoptado en ejecución del apartado 6 del artículo 14 del Reglamento nº 17, los agentes de la "polizia tributaria" auxiliarán, en caso de necesidad, a los funcionarios del Ministerio de Industria y Comercio encargados de prestar asistencia a la Comisión. Dichos agentes tienen facultades de acceso, de verificación y de indagación en los locales de las empresas comerciales o industriales. El Tribunal Constitucional ha precisado, no obstante, que esas actuaciones no abarcan la apertura de maletas, cajas fuertes o puertas cerradas, que el contribuyente se niegue a abrir. La indagación pasa a ser, pues, registro, que requiere autorización judicial previa, a partir del momento en que hay uso de la fuerza.

80. En Luxemburgo, la situación es en gran medida idéntica a la de Bélgica. Al igual que en el Derecho belga, la Constitución (artículo 15) no ha sometido la entrada en el domicilio a la autorización previa del Juez, sino que ha confiado al legislador la determinación de los casos y formas en los que aquélla puede realizarse. La jurisprudencia no ha resuelto aún la cuestión de si la protección constitucional se aplica también a las personas jurídicas.

81. Al margen del procedimiento penal, el legislador luxemburgués no ha previsto intervención judicial en materia de acceso y de registro en locales empresariales. En el ámbito de los impuestos sobre la renta y de los impuestos indirectos, en especial el IVA, la Administración Tributaria dispone no sólo de la facultad de exigir la presentación de documentos, sino igualmente de la facultad de verificación, incluida la entrada en el domicilio. La Ley relativa a la vigilancia del sector financiero, en su versión del texto refundido de 15 de abril de 1986, autoriza a la Dirección del Instituto Monetario Luxemburgués a "recoger, por sí o mediante los agentes del Instituto, los libros, cuentas, registros u otros documentos de los establecimientos de crédito". En el ámbito del Derecho de la competencia, los funcionarios correspondientes disponen de "la facultad de investigación más amplia", de acuerdo con un simple mandato emitido por el Ministro de Economía y de las Clases Medias, y pueden requerir la asistencia de los agentes de la fuerza pública.

82. La Ley de 9 de agosto de 1971, relativa a la ejecución y a la sanción de las decisiones y de las Directivas, así como a la sanción de los Reglamentos de las Comunidades Europeas en materia económica, agrícola, forestal, social y de transportes, autoriza a los Agentes encargados de la investigación de infracciones de dichas normas, el acceso, sin mandamiento de registro, a los locales, terrenos, medios de transporte, libros y documentos profesionales de las personas y empresas interesadas, salvo cuando se trata de un domicilio particular.

83. En los Países Bajos, el artículo 12 de la Constitución

"prohíbe la entrada en una morada contra la voluntad de su ocupante, salvo en los casos previstos por la ley o por una disposición adoptada al amparo de ésta, y tan sólo por las personas designadas por la ley o por una disposición adoptada al amparo de ésta".

84. El poder legislativo puede por tanto también confiar al poder ejecutivo la determinación con carácter general, en el marco de una ley, de los casos en los que es lícita la entrada en una morada. Por lo demás, esta disposición, que no contiene exigencia de control judicial previo, no se aplica a las personas jurídicas, ni a otros lugares distintos de la morada de las personas físicas, y presupone la oposición del ocupante.

85. De esta forma, las leyes especiales que atribuyen facultades de control o de inspección y de examen de documentos a los agentes de la Administración, hacen generalmente una distinción entre la morada particular y otros lugares. Tanto la Ley sobre la competencia económica, como el Código fiscal general, autorizan a los funcionarios competentes para entrar, a cualquier hora, en todo local al que estimen en conciencia necesario acceder para el cumplimiento de su función, si fuere preciso mediante el auxilio de la fuerza pública. En materia de la competencia, únicamente si el lugar de que se trata es una morada particular, necesitan una orden ecrita, que, sin embargo, no es emitida por una autoridad judicial, o bien han de ser acompañados por un comisario de policía o por el alcalde del municipio.

86. El control judicial de la entrada en los locales empresariales sólo tiene lugar a posteriori.

87. La Ley de 10 de julio de 1968, adoptada en ejecución del apartado 6 del artículo 14 del Reglamento nº 17, autoriza a los funcionarios encargados de una verificación a proceder al conjunto de las actuaciones enumeradas en el apartado 1, con excepción de la entrada en dependencias que forman parte de una morada. El acceso a cualesquiera otros lugares se autoriza, pues, sin restricción.

88. En Portugal, la protección constitucional de la inviolabilidad del domicilio es sumamente estricta. El apartado 2 del artículo 34 de la Constitución de 1976 dispone:

"la entrada en el domicilio de los ciudadanos contra la voluntad de estos últimos únicamente puede ser ordenada por el Juez competente, en los casos previstos por la ley y con arreglo a la forma prescrita por ésta".

En virtud del apartado 3, la prohibición es absoluta durante la noche.

89. Por tanto, la exigencia de control judicial previo, así como la reserva de ley, se aplican ambas respecto a la entrada en el domicilio.

90. Sin embargo, no está al parecer definitivamente resuelta la cuestión de si esta protección jurisdiccional se aplica a los locales empresariales. Por lo demás, la autorización judicial previa no es necesaria en caso de consentimiento de la persona interesada. Así lo ha confirmado expresamente el Tribunal Constitucional en una resolución dictada el 9 de enero de 1987, en el marco de un procedimiento previo de control de la constitucionalidad de las disposiciones del nuevo Código Penal que entró en vigor el 1 de enero de 1988.

91. Señalemos, además, que el proyecto de Decreto Legislativo de futura adopción para la ejecución del apartado 6 del artículo 14 del Reglamento nº 17 prevé, al parecer, la imposición de multas a las empresas que se nieguen a colaborar en las verificaciones ordenadas por la Comisión.

92. En el Reino Unido, el principio de la soberanía absoluta del Parlamento entraña que no haya protección constitucional, stricto sensu, de los derechos fundamentales. Sin embargo, los Tribunales se reconocen tradicionalmente la función de velar por el respeto de las libertades fundamentales que el ciudadano ostenta en virtud de los Common Law, y el legislador se inspira generalmente en éste para adoptar las medidas de protección conformes con esa jurisprudencia.

93. Así es, en especial, en lo que atañe al derecho a la inviolabilidad del domicilio, que protege igualmente los locales empresariales.

94. Si embargo, determinadas normas legales, en particular en materia de IVA y en el ámbito de la seguridad social, facultan a la Administración para entrar en los locales empresariales, inspeccionarlos y solicitar la presentación de documentos profesionales, sin autorización judicial. Únicamente se requiere un mandamiento judicial previo en caso de uso de la fuerza para entrar en los locales y para registrarlos.

95. El Parlamento británico no ha adoptado medidas específicas en aplicación del apartado 6 del artículo 14 del Reglamento nº 17. En caso de necesidad, se puede intentar conseguir el consentimiento de la empresa mediante una resolución de la High Court, que puede ser solicitada sin sujeción a plazo. Estas "orders" no autorizan la entrada por la fuerza cuando la empresa mantenga su oposición a la verificación, pero una segunda negativa puede dar lugar a la inmediata prisión de la persona interesada.

96. Permítase que observemos, a este propósito, que cabe preguntarse si este procedimiento, al subordinar la sanción a una segunda negativa, acaso facilita a la empresa la ocultación de todo documento comprometedor.

*

97. De este breve estudio de Derecho comparado, resulta que, sin lugar a dudas -como la Comisión reconoce sin reparos-, el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio es común a las tradiciones constitucionales de todos los Estados miembros.

98. Por otra parte, este derecho encuentra expresión específica en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, ratificado por todos los Estados miembros, cuyo artículo 8, en su apartado 1, prevé que "toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia".

99. En consecuencia, el derecho a la inviolabilidad del domicilio debe ser considerado como uno de los derechos fundamentales cuyo respeto han de garantizar todas las instituciones de la Comunidad.

100. Surge, no obstante, la cuestión de si ese principio protege asimismo los locales empresariales de las personas jurídicas, y, si es así, cuáles son la extensión y las modalidades de dicha protección.

101. Como hemos visto, la situación no es uniforme en todos los Estados miembros. En algunos Estados, la cuestión no está clara y definitivamente resuelta. En otros, lo está en sentido negativo. Ese es el caso, en particular, en Irlanda y en los Países Bajos, donde los conceptos de "dwelling" y "woning" llevan a considerar que la protección del derecho al respeto del domicilio se aplica únicamente al domicilio particular de las personas moradoras en él.

102. Por lo demás, la cuestión no está aún clara y definitivamente dilucidada en lo que atañe al artículo 8 del Convenio Europeo. El mismo profesor Frowein, en sus comentarios datados en 1985, (11) se pronunció contra la equiparación de los locales empresariales al domicilio de las personas físicas.

103. Más allá de estas divergencias, ha de observarse, no obstante, una tendencia general en el sentido de esa equiparación en el plano de los Derechos nacionales. En la mayor parte de los Estados miembros, en cualquier caso, la inspección de los locales empresariales está sometida, en virtud de leyes especiales, a requisitos de forma y procedimiento más o menos estrictos. Os proponemos, pues, al igual que la Comisión, reconocer expresamente la existencia en el ámbito comunitario del derecho fundamental a la inviolabilidad de los locales empresariales.

104. Es cierto que, en la sentencia National Panasonic, (12) en la que este Tribunal estuvo confrontado, en especial, al problema de si el hecho de que el Reglamento nº 17 autorice a la Comisión a proceder a verificaciones sin comunicación con antelación a la empresa interesada constituye una violación de ese derecho, se decidió que no hay tal violación, sin declarar expresamente, con carácter previo, que el artículo 8 del Convenio Europeo sea aplicable a las personas jurídicas (véase el apartado 19, Rec. 1980, p. 2057: "en el supuesto de que se aplique a las personas jurídicas").

105. Pero en la sentencia de este Tribunal de 14 de abril de 1960 (Acciaieria e Tubificio de Brescia contra Alta Autoridad, 31/59, Rec. 1960, pp. 151 y ss., especialmente p. 173), se declaraba que "el derecho al respeto de la vida privada (se extiende) a los locales empresariales, tanto si se trata de los de un individuo como de los de una sociedad". (13)

106. Resulta, sin embargo, de la comparación precedente de los Derechos nacionales que, incluso en los Estados miembros en los que la garantía constitucional de la inviolabilidad del domicilio se extiende a los locales empresariales, la misma no se aplica con igual intensidad que en el caso del domicilio particular.

107. En los ámbitos económico, fiscal y social, existen, en los diferentes Derechos nacionales, múltiples medidas de inspección, de intensidad variable, que van desde el mero requerimiento de información hasta la búsqueda de documentos con auxilio de la fuerza pública. Los conceptos utilizados para describir dichas medidas son diversos (inspección, control, investigación, indagación, registro), y no abarcan una misma realidad en todos los Derechos.

108. Por otra parte, incluso en Alemania, Dinamarca, España, Francia, Italia y Portugal, donde la normativa constitucional misma exige un control judicial previo, esa exigencia no es absoluta. En Dinamarca, la ley puede disponer excepciones. En España y en Portugal, con arreglo a la Constitución misma, la autorización judicial no se exige si la persona interesada presta su consentimiento al registro. En Italia, están reguladas por leyes especiales verificaciones e inspecciones, en particular para fines económicos y fiscales.

109. Finalmente, en lo que atañe al ámbito de la competencia, ni siquiera en Alemania ni en Francia se requiere mandamiento judicial previo para el acceso a los locales o el examen de los documentos que las empresas presentan por sí mismas. Únicamente es necesario dicho mandamiento cuando los inspectores quieren buscar activamente por sí mismos documentos que no les son presentados voluntariamente.

110. Es igualmente interesante observar que, en el mismo ámbito de la competencia, los Derechos español y helénico, no obstante sus exigencias constitucionales, no requieren mandamiento judicial previo en caso de inspección en locales empresariales, ni siquiera cuando ésta haya de realizarse con uso de la fuerza.

111. Finalmente, en aquellos Estados miembros como Alemania, Dinamarca y Francia, que condicionan el recurso a la fuerza al previo libramiento de un mandamiento judicial, puede ordenarse a las empresas que se sometan a inspecciones y que colaboren en las investigaciones bajo sanciones tales como multas sancionadoras o multas coercitivas, sin que, no obstante, ello requiera intervención judicial previa.

112. El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, por su parte, consagra expresamente la potestad del legislador para disponer excepciones, bajo determinadas condiciones, al principio de la inviolabilidad del domicilio. El apartado 2 del artículo 8 de dicho Convenio está redactado en efecto como sigue:

"2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho, sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás."

113. En su sentencia National Panasonic, el Tribunal de Justicia reconoció implícitamente que el artículo 14 del Reglamento nº 17 constituye una norma que responde a esas exigencias, pues declaró:

"que se desprende de los considerandos séptimo y octavo del Reglamento nº 17 (que) las facultades conferidas a la Comisión por el artículo 14 de dicho Reglamento tienen la finalidad de permitir el cumplimiento por la misma de la función, que le encomienda el Tratado CEE, de velar por el respeto de las normas de la competencia en el mercado común. Estas normas se proponen, como resulta del párrafo 4 del Preámbulo del Tratado, de la letra f) del artículo 3 y de los artículos 85 y 86, evitar que la competencia sea falseada en perjuicio del interés general, de las empresas interesadas y de los consumidores. El ejercicio de las facultades atribuidas a la Comisión por el Reglamento nº 17 contribuye al mantenimiento del régimen de competencia que el Tratado ha querido, cuyo respeto se impone a las empresas con carácter imperativo. En consecuencia, no se revela que el Reglamento nº 17, al conferir a la Comisión la facultad de proceder a verificaciones sin comunicación con antelación, entrañe la vulneración del derecho invocado por la demandante" (apartado 20) (traducción provisional).

114. Aun cuando en el asunto National Panasonic el objeto de la controversia era la falta de comunicación con antelación a la verificación, se puede deducir de esa sentencia, a nuestro entender, que a juicio del Tribunal de Justicia las facultades de verificación previstas por el artículo 14 del Reglamento nº 17 satisfacen las exigencias establecidas por el apartado 2 del artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.

115. En apoyo de esta conclusión puede citarse también la sentencia de 23 de septiembre de 1986 (AKZO Chemie contra Comisión, 5/85, Rec. 1986, pp. 2585 y ss., especialmente pp. 2612 y 2613), en la que se dice lo siguiente:

"Las partes mismas reconocen que, si se cumplen los requisitos del apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17, la decisión que ordena a una empresa someterse a una verificación no es contraria a los principios fundamentales consagrados en el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Como resulta del examen de los dos primeros motivos, así ocurre en el presente caso. Por tanto, ha de desestimarse también el tercer motivo" (apartado 27) (traducción provisional).

116. En consecuencia, llegamos a la conclusión de que, tanto por la comparación de los Derechos nacionales como por el examen que el Tribunal de Justicia ya hizo anteriormente del artículo 14 del Reglamento nº 17, a la luz del artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, resulta que el ejercicio de las facultades que el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17 atribuye a la Comisión no suscita problemas respecto al principio de la inviolabilidad del domicilio de las empresas, incluso si aquellas facultades se ejercen bajo la conminación de una multa coercitiva y de una multa sancionadora.

117. No obstante, recordemos una vez más que el procedimiento de verificación establecido por el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento se apoya, a nuestro parecer, en el principio de la colaboración de las empresas, y que, si bien faculta a los Agentes de la Comisión para requerir la presentación de no importa qué expediente o documento para comprobar si contiene informaciones relacionadas con el objeto de la verificación, no implica la facultad de los Agentes de buscar por sí mismos en los muebles y extraer los documentos contenidos en éstos.

118. Los derechos de las empresas están suficientemente protegidos por la posibilidad de que éstas disponen de impugnar ante este Tribunal la validez de las decisiones de verificación, así como de solicitar la suspensión de su ejecución. Recordemos también que, si la decisión de verificación fuera anulada por el Tribunal de Justicia con posterioridad a la práctica de la inspección, a la Comisión le estaría vedado hacer uso de los documentos que hubiera hallado.

119. Por el contrario, en todo supuesto en el que una empresa se oponga a la entrada de los Agentes de la Comisión en sus locales o en un lugar determinado de éstos, así como cuando la misma se niegue a abrir un mueble cerrado bajo llave, o a entregar a los Agentes de la Comisión determinados documentos contenidos en un mueble o incluso en el maletín de un empleado de la empresa, y dicha actitud sea formalmente reflejada en acta, nos encontramos ante la situación contemplada por el apartado 6 del artículo 14.

120. Entramos, en ese supuesto, en un ámbito completamente distinto, a saber, el de la ejecución forzosa de una decisión comunitaria, que tan sólo pueden llevar a cabo las autoridades nacionales competentes. Puede decirse en ese caso que la oposición de la empresa transforma la verificación en un procedimiento con carácter de registro. Ahora bien, las autoridades nacionales sólo pueden ejercer la fuerza con arreglo a los requisitos previstos por el Derecho de su país. En todos los casos en que ese Derecho condiciona tal proceder a la previa obtención de un mandamiento o de una resolución judiciales, dicho mandamiento o resolución deben, pues, ser obtenidos por las autoridades nacionales competentes.

121. Veamos ahora qué consecuencias se derivan de cuanto precede para la solución de los litigios que el Tribunal de Justicia está enjuiciando.

C. Aplicación de los principios de solución propuestos para los presentes asuntos

122. 1. La empresa Hoechst AG solicita la anulación de la decisión de verificación de 15 de enero de 1987 "en la medida en que la misma incluye la facultad de efectuar un registro, en particular en cuanto atañe a la facultad de examinar locales y lugares de archivo para comprobar si contienen documentos profesionales, y en su caso, qué documentos".

123. Las otras demandantes mantienen que los Agentes de la Comisión llevaron a cabo efectivamente el registro de sus archivos y de determinados objetos personales (maletín, agenda). Solicitan en consecuencia que se declaren nulas ya sea las decisiones mismas, en la medida en que autorizan ese modo de proceder, ya sea la ejecución de la decisión por los Agentes de la Comisión.

124. Recordemos ante todo que al inicio de las presentes conclusiones ya habíamos rechazado la alegación de Hoechst según la cual incluso la presentación voluntaria de documentos comerciales, a fin de cumplir una decisión de verificación, constituye un registro cuando la Comisión no conoce la naturaleza exacta ni los detalles de los documentos así presentados.

125. En segundo lugar, acabamos de observar que una verificación apoyada en la colaboración de la empresa, en cuyo curso los Agentes de la Comisión no registran por sí mismos los locales y los muebles, sino que se limitan a requerir que les sean presentados los documentos que indican (incluso en términos muy generales), no suscita problemas respecto al derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio. Ahora bien, ésa es la clase de verificación prevista por el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17, cuyos términos son simplemente recogidos en las decisiones de verificación.

126. Sin embargo, se da la circunstancia de que la Comisión interpreta sus facultades de manera más amplia, a saber, en el sentido de que sus agentes tienen una facultad de búsqueda activa, incluso sin mandamiento judicial. Ello plantea el problema de si una decisión puede ser declarada ilegal, no en razón de los términos en que está redactada, sino de la interpretación que la institución autora hace de la misma, así como de la conducta práctica que considera puede seguir de acuerdo con dicha interpretación.

127. Creemos que debe responderse negativamente a dicha cuestión. Las facultades de los Agentes de la Comisión no derivan de las decisiones de verificación, sino del ordenamiento, a saber, del apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17. Las decisiones de verificación no hacen sino aplicar esas facultades a un caso concreto, recordando a la empresa afectada las facultades de que están investidos los Agentes de la Comisión. En tanto en cuanto los términos de la decisión de verificación son, como ocurre en el caso presente, plenamente conformes a los de la disposición de habilitación (el apartado 3 del artículo 14), la decisión no puede incurrir en ilegalidad. De manera distinta, la conducta de los inspectores que exceda de los límites trazados por una decisión de verificación, puede tener incidencia en la validez de las actuaciones sucesivas del procedimiento, es decir, en la validez de una eventual decisión de la Comisión por la que se aprecie una violación del artículo 85 del Tratado.

128. No pueden en consecuencia ser consideradas ilegales las decisiones de 15 de enero de 1987 por las que se ordenaron las verificaciones en los locales de las empresas Hoechst AG, Dow Benelux NV, Dow Chemical Ibérica SA, Alcudia SA y Empresa Nacional del Petróleo SA.

129. 2. ¿Qué consecuencias, empero, hay que extraer de las precedentes consideraciones en cuanto a la validez de la fijación de una multa coercitiva? A este respecto, entendemos que, a partir del momento en que una empresa se niega a presentar a los inspectores de la Comisión todos los documentos señalados por éstos (incluso en términos muy generales), le puede ser impuesta una multa coercitiva. Es preciso, no obstante, que esa negativa sea acreditada de manera que no deje lugar a duda alguna. En tal supuesto, ello debe realizarse mediante la formalización de un acta.

130. Resulta, en efecto, de la respuesta dada por la Comisión a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia acerca de las instrucciones que aquélla ha impartido a sus Agentes, que éstos empiezan por preguntar a los representantes de la empresa si ésta accede a someterse a la verificación. Si la empresa se niega o si pretende someterse de tal modo que haga imposible la verificación, se levantará un acta en la que conste la negativa que será firmada por la Comisión, la empresa (si así lo desea) y el representante del Estado miembro de que se trate. Los Agentes de la Comisión abandonarán en este caso los locales de la empresa y entrarán inmediatamente en contacto con la Comisión para obtener una decisión de aplicación del apartado 6 del artículo 14.

131. ¿Qué ocurrió en concreto en el caso de Hoechst? Con ocasión de la primera visita de los Agentes de la Comisión, el 20 de enero de 1987, se hizo constar en acta, firmada por el Consejero Jurídico de la empresa, que ésta se negaba pura y simplemente a la verificación (anexo 2a del escrito de demanda).

132. Cuando los Agentes se presentaron por segunda vez en la empresa, el 22 de enero de 1987, el Consejero Jurídico manifestó igualmente que toda actuación de los Agentes de la Comisión amparada en la decisión de 15 de enero de 1987 debía ser calificada como ilícita, y que los representantes de la empresa, sin oponer resistencia activa, se negarían a toda participación en las verificaciones (anexo 2b del escrito de demanda).

133. El 30 de enero de 1987, los Agentes de la Comisión, siempre acompañados por representantes del Bundeskartellamt, requirieron, entre otros extremos, la presentación de documentos empresariales supuestamente guardados en lugares cerrados bajo llave. Pues bien, leemos en el acta de esta visita que el Consejero Jurídico "se negó a presentar los documentos empresariales requeridos, y, en particular, se negó al requerimiento de abrir el mueble cerrado bajo llave" (anexo 2c del escrito de demanda).

134. Dado que el representante de la autoridad nacional competente consideró que no estaba facultado para abrir por la fuerza el mueble de que se trata sin una orden de registro, el procedimiento de verificación se interrumpió en aquel momento.

135. La empresa Hoechst se opuso por tanto por tres veces a toda forma de verificación, incluso a una forma de verificación que no suponía otra cosa que la presentación, por los responsables mismos de la empresa, de los expedientes requeridos por los Agentes de la Comisión. Esta podía, por consiguiente, de plena conformidad a derecho, imponer una multa coercitiva a la empresa.

136. Recordemos, en efecto, que la verificación que finalmente pudo tener lugar en Hoechst, el 2 y 3 de abril de 1987, tan sólo pudo realizarse, como la Comisión observa en la página 6 de su dúplica, al amparo de la existencia en ese momento de una orden de registro, pues en el acta de 2 de abril de 1987 el Consejero Jurídico de la empresa quiso que figurara la siguiente manifestación:

"habida cuenta de que existe en este momento una orden de registro decretada por el Juez, la Sociedad Hoechst AG se somete a la verificación y al registro" (la cursiva no aparece en el texto original).

137. 3. Nos queda referirnos a la actitud adoptada por las otras empresas demandantes.

A diferencia de Hoechst, estas empresas no se opusieron a las verificaciones, pero parece ser que, en el curso de éstas, los Agentes de la Comisión registraron armarios, cajones, así como el maletín y la agenda de un responsable de una de dichas empresas. Las empresas mantienen que sus directivos presentes en el acto formularon protestas verbales al respecto. La Comisión afirma, por el contrario, que los mismos dieron su conformidad a que sus funcionarios examinaran todos los armarios y todas las mesas.

138. ¿Cómo se puede dilucidar esta controversia? Ante todo, es preciso observar que es imposible determinar en esta fase del procedimiento lo que sucedió realmente, pues a las actuaciones de verificación no asistió ningún testigo neutral. Es cierto, en segundo lugar, que si los responsables de una empresa están conformes en que los Agentes de la Comisión retiren por sí mismos los documentos de los armarios y los cajones, no puede considerarse viciado el procedimiento a causa de que así lo efectúen. Finalmente, como acabamos de exponer, las empresas son expresamente advertidas de que tienen la posibilidad de oponerse a la verificación -y también por tanto a la forma en que los Agentes de la Comisión se disponen a practicarla-, así como de hacer constar su opinión en acta, lo que origina que tengan que salir de la empresa los Agentes de la Comisión.

139. Ahora bien, los directivos de Dow Benelux y los de las tres empresas españolas no hicieron constar en acta su supuesta oposición a la búsqueda de documentos por parte de los Agentes de la Comisión. Debe considerarse, por tanto, que esas empresas consintieron en la verificación de la forma en que ésta se realizó, y, siendo así, no cabe declarar ilícita la ejecución de la decisión que les afecta, en el supuesto incluso de que ello sea efectivamente posible. Tampoco están incursas en ilegalidad las sucesivas actuaciones del procedimiento desarrollado por la Comisión respecto a esas empresas.

140. Proponemos, en suma, al Tribunal que desestime las pretensiones de las demandantes en la medida en que alegan la vulneración del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio.

D. La función de los órganos jurisdiccionales nacionales y las competencias atribuidas o de futura atribución al Tribunal de Justicia

141. Hemos afirmado anteriormente que, en los casos en que, en virtud del Derecho nacional, una verificación practicada contra la oposición de la empresa constituye un registro para el que es preciso una orden judicial, corresponde a las autoridades nacionales competentes obtener dicha orden. A nuestro entender, el examen que el Juez nacional realizará no puede, sin embargo, entrar a valorar la legalidad de la decisión de verificación de la Comisión. El Tribunal de Justicia es, en efecto, competente con carácter exclusivo para anular o declarar inválido un acto de una institución de la Comunidad. En su sentencia de 22 de octubre de 1987 (Foto-Frost y HZA Luebeck-Ost, 314/85), el Tribunal de Justicia declaró que, si bien los órganos jurisdiccionales nacionales pueden examinar la validez de los actos de las instituciones comunitarias, y eventualmente estimar que los mismos son plenamente válidos (apartado 14), aquéllos no son, sin embargo, competentes para declarar por sí mismos la invalidez de dichos actos (apartado 20). El Tribunal de Justicia dedujo esta conclusión de la necesidad de una aplicación uniforme del Derecho comunitario y de la necesaria coherencia del sistema de protección jurisdiccional establecido por el Tratado. Es cierto que, en el apartado 19 de la misma sentencia, el Tribunal indicó:

"bajo determinados requisitos, en el supuesto del procedimiento de medidas provisionales, pueden hacerse necesarias adaptaciones de la regla según la cual los órganos jurisdiccionales nacionales no son competentes para declarar por sí mismos la invalidez de los actos comunitarios ((...))" (traducción provisional).

142. Consideramos, no obstante, que, cuando se trata de practicar una verificación, "una adaptación" de esta regla no estará justificada. Debería aplicarse en este supuesto, por analogía, el artículo 192 del Tratado, relativo a la ejecución forzosa. A tenor del mismo, la ejecución forzosa de las decisiones del Consejo o de la Comisión que impongan una obligación pecuniaria se regirá por las normas del procedimiento civil vigente en el Estado en cuyo territorio se lleve a cabo, pero la orden de ejecución será consignada, sin otro control que el de la comprobación de la autenticidad del título, por la autoridad nacional que el Gobierno de cada uno de los Estados miembros haya designado al efecto.

143. Pues bien, si se creyó posible limitar la intervención de las autoridades nacionales a la comprobación de la autenticidad de la decisión en el supuesto de la ejecución de una multa, que supone indiscutiblemente una limitación del derecho de propiedad, no se entiende por qué razón, en materia de registro, el Juez nacional debería tener competencia para entrar en el examen de la legalidad de la decisión de la Comisión, habida cuenta de que la empresa puede en cualquier caso impugnar dicha decisión mediante un recurso interpuesto al amparo del artículo 173. Si la decisión de verificación fuera anulada, la Comisión no podría hacer uso alguno de las informaciones obtenidas. Pero será tal vez necesario en algunos Estados miembros legislar con el fin de completar en ese sentido las disposiciones nacionales adoptadas para la ejecución del apartado 6 del artículo 14 del Reglamento nº 17.

144. Hasta ahora, el sistema establecido por el Reglamento nº 17 ha podido funcionar bastante correctamente, dado que ninguna empresa impidió realmente la práctica de las actuaciones de verificación. Sentado el ejemplo por Hoechst, es de temer que en el futuro el mecanismo del apartado 3 del artículo 14 llegue en la práctica a resultar inoperante a causa de la proliferación de manifestaciones formales de oposición por parte de las empresas. Es posible que éstas exijan en cada ocasión la presentación de una orden de registro, de modo tal que la Comisión perderá la ventaja de la sorpresa. Las verificaciones pueden así devenir totalmente infructuosas.

145. Si quiere evitar esto, la Comisión habrá lógicamente de solicitar en cada caso a las autoridades nacionales competentes que obtengan, con carácter cautelar, una orden de registro o una "court order" que pueda ser exhibida tan pronto como se ponga de manifiesto que la empresa no está dispuesta a someterse, en toda o en parte, a la verificación. Observemos que, en su informe de 15 de mayo de 1984, el "Select Committee on the European Communities" de la House of Lords (14) ya había señalado la necesidad de proceder de esta forma, cuando menos en los casos en que es de esperar oposición, así como la posibilidad de su aplicación en Inglaterra y en el País de Gales (apartado 45 del informe).

146. Sin embargo, sería preferible, con mucho, que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas pudiera conceder a los Agentes mismos de la Comisión una orden judicial de registro.

147. En efecto, este Tribunal se pronunciará, en su caso, sobre un eventual recurso interpuesto contra la decisión de verificación, así como sobre una demanda de suspensión de la ejecución, o sobre un recurso de anulación interpuesto contra la decisión final de la Comisión por la que se sancione la violación por la empresa del artículo 85 o del artículo 86. Será, por tanto, lógico que el Tribunal de Justicia pudiera controlar también, a instancia de la Comisión y antes de que la verificación tenga lugar, si los indicios de una infracción de las normas de la competencia de que dispone aquélla son suficientemente consistentes. Ello haría superflua toda demanda de suspensión de la ejecución por parte de la empresa.

148. Un argumento adicional, que induce a favor de una "orden de registro europea", procede del hecho de que, cuando la Comisión considere preciso llevar a cabo verificaciones simultáneas en diferentes países, no siempre será posible obtener al mismo tiempo las órdenes de registro necesarias en cada uno de dichos países.

149. En el informe jurídico emitido a instancia de Hoechst (anexo 6 de la réplica), el Profesor Dr. Frowein ha manifestado la tesis de que, ya en la actualidad, puede deducirse dicha competencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, a partir del sistema comunitario y de sus estructuras, así como del principio según el cual la Comunidad garantiza el respeto de los derechos fundamentales.

150. Esa tesis es muy atractiva, tanto más cuando el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica prevé, en su artículo 81, un procedimiento de esa clase en materia de control de seguridad. Dicho artículo dispone, en especial, que en caso de oposición a la ejecución de un control:

"la Comisión deberá solicitar del Presidente del Tribunal de Justicia un mandamiento, con objeto de asegurar, por vía de apremio, la ejecución de dicho control. El Presidente del Tribunal de Justicia resolverá en el plazo de tres días.

Si hubiere peligro en la demora, la Comisión podrá dictar por sí misma, en forma de decisión, una orden escrita para que se proceda al control. Dicha orden deberá remitirse sin tardar, para su ulterior aprobación, al Presidente del Tribunal de Justicia".

151. Se podría, pues, argumentar que, en el caso en el que fue regulado expresamente un detallado procedimiento de control, a saber, el del artículo 81 del Tratado Euratom, los Estados miembros preveyeron una orden del Presidente del Tribunal de Justicia, y que, en consecuencia, debería ser posible aplicar, por analogía, esa misma situación en el marco del procedimiento de control que el artículo 87 del Tratado CEE encomendó adoptar al Consejo. (15)

152. Puede objetarse a ello que el Tribunal de Justicia no puede aplicar, de propia iniciativa, en el marco del Tratado CEE, una solución expresamente no prevista por éste, a diferencia del otro Tratado firmado en la misma fecha, y que sería cuando menos preciso que el Consejo recogiera el contenido del artículo 81 del Tratado CEEA en una versión modificada del Reglamento nº 17. A tal fin, el Consejo podría, por otra parte, apoyarse en el artículo 164 del Tratado CEE, que confiere de manera general al Tribunal de Justicia la función de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y la aplicación del Tratado.

153. La única solución no susceptible de crítica consistirá evidentemente en completar el mismo Tratado CEE. Se podría además aprovechar esa ocasión para excluir expresamente la posibilidad de suspensión de la ejecución de una decisión de verificación al amparo del artículo 185, pues dicha suspensión hace posible la destrucción de todos los documentos comprometedores. El precinto de armarios y archivos de la empresa, sugerido por la Comisión, no nos parece apto para ofrecer suficiente garantía, y dicha solución es, sin duda, de difícil realización práctica.

154. En cualquier caso, no es necesario, a nuestro parecer, que se pronuncie el Tribunal sobre estas cuestiones en el marco de los presentes asuntos, y nos limitaremos por tanto a las reflexiones que acabamos de exponer, sin proponer a este Tribunal que opte por una u otra de las alternativas contempladas.

II. Sobre el motivo consistente en vicios sustanciales de forma

155. Según Hoechst, la decisión de verificación viola el principio de colegialidad, pues fue adoptada por un solo miembro de la Comisión y no por el órgano colegiado, a pesar de que sea designada de hecho como una decisión de la Comisión.

156. La decisión fue adoptada, efectivamente, por el miembro de la Comisión encargado de las materias de competencia, quien, en virtud de una decisión interna de 5 de noviembre de 1980, es competente para adoptar en nombre de la Comisión determinadas medidas de procedimiento previstas por el Reglamento nº 17, y, en especial, para ordenar a una empresa que se somete a una verificación en virtud del apartado 3 del artículo 14.

157. En su sentencia de 23 de septiembre de 1986 (AKZO, 5/85, Rec. 1986, p. 2585), el Tribunal de Justicia había examinado en detalle la cuestión de la legalidad de esta delegación de facultades conferida a un solo miembro de la Comisión. El Tribunal llegó a la conclusión de que:

"la decisión de 5 de noviembre de 1980, por la que se delega en el miembro de la Comisión encargado de las materias de competencia la facultad de adoptar, en nombre y bajo la responsabilidad de la Comisión, una decisión, al amparo del apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17, por la que ordena a una empresa someterse a una verificación, no vulnera el principio de colegialidad formulado en el artículo 17 del Tratado de Fusión" (apartado 40).

158. Por tanto, si bien ese miembro de la Comisión puede adoptar válidamente dicha decisión, lo hace en nombre de la Comisión, la cual asume la plena responsabilidad (apartado 36 de la sentencia). No cabe, en consecuencia, objeción alguna a que la decisión sea designada como decisión de la Comisión.

159. Hoechst sugiere al Tribunal de Justicia que reconsidere esa jurisprudencia a la luz del principio nulla poena sine lege. Alega que, dado que el incumplimiento de una decisión que ordena una verificación según el apartado 3 del artículo 14, es sancionable con una multa, con arreglo al apartado 1 del artículo 15 del Reglamento nº 17, la Comisión ha modificado, mediante una simple medida de administración interna que afecta al artículo 14, los presupuestos que pueden originar la imposición de una multa en virtud del artículo 15.

160. Este razonamiento no es convincente. El artículo 15 no añade nada a la definición de la infracción que está destinado a sancionar. La infracción consiste en la violación por una empresa de su obligación de someterse a las verificaciones tal como las define el apartado 1 del artículo 14, concretadas en la decisión adoptada de acuerdo con el apartado 3. La sanción, al igual que la infracción, están por tanto definidas por la norma, y no están en absoluto alteradas en su contenido por la delegación en cuestión.

161. Lo que precede nos permite igualmente rechazar los argumentos extraídos por las sociedades españolas de la forma pretendidamente defectuosa de las decisiones adoptadas. Como sea que éstas no dejan de ser decisiones de la Comisión, aun cuando sean adoptadas en virtud de la delegación conferida a uno de sus miembros, el hecho de que sean presentadas como decisiones de la Comisión informa correctamente acerca de la identidad del órgano decisorio.

162. Asimismo, al haber declarado expresamente el Tribunal de Justicia en su sentencia AKZO, antes citada, que el sistema de delegación de facultades de que se trata "no tiene como efecto el privar de competencia a la Comisión, atribuyendo ésta como propia al miembro que recibe la delegación" (apartado 36) (traducción provisional), las decisiones fueron adoptadas efectivamente en virtud de la facultad de decisión de la que está investida la Comisión, cualquiera que sea, por otra parte, el procedimiento seguido, e incluso si aquéllas están firmadas por un solo miembro de la Comisión, en este caso aquel a quien fue conferida la delegación de facultades.

163. Finalmente, el hecho de que las decisiones notificadas a los destinatarios terminen con la fórmula "por la Comisión, P. Sutherland, miembro de la Comisión", aunque sin la firma de éste, no puede constituir un vicio sustancial de forma. En efecto, las demandantes no podían en ningún caso caer en error acerca del hecho de que se trataba de decisiones de la Comisión, tanto menos cuando éstas estaban revestidas del sello de la Comisión y de la firma de su Secretario General, y fueron entregadas por los Agentes de la Comisión que habían recibido el debido mandato a los fines de su ejecución.

III. Sobre el motivo consistente en insuficiente motivación

164. Todas las partes demandantes alegan una violación del artículo 190 del Tratado, así como del apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17, consistente en que las decisiones controvertidas no definen suficientemente el objeto y la finalidad de la verificación ordenada, ni proporcionan indicación alguna sobre el momento o el período durante el cual las supuestas infracciones habrían sido cometidas.

165. Dow Benelux y las sociedades españolas agregan que la Comisión omitió la delimitación geográfica del mercado en cuestión, así como distinguir entre los mercados de PVC y de polietileno, y, en el interior del mercado de polietileno, entre los tres mercados de las diferentes clases de este producto, e indicar si la supuesta infracción es una práctica colusoria horizontal, vertical o ambas.

166. Recordemos, en primer lugar, que el propio apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17 define los elementos esenciales de la motivación de una decisión de verificación, al prever que en ésta "se señalará el objeto y la finalidad de la verificación, se fijará la fecha en la que dará comienzo y se indicarán las sanciones previstas en la letra c) del apartado 1 del artículo 15 y en la letra d) del apartado 1 del artículo 16, así como el recurso interpuesto (léase: el recurso que proceda) ante el Tribunal de Justicia contra la decisión".

167. En su sentencia National Panasonic, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró suficientemente motivada una decisión análoga a las presentes, en razón de que cumplía las exigencias de dicha disposición (Rec. 1980, p. 2059).

168. Es cierto que, en el presente caso, la insuficiencia de motivación alegada consiste, en especial, en el hecho de que la Comisión no indicó las razones por las que hizo uso de las facultades que le atribuye el apartado 3 del artículo 14, y no de las que ostenta en virtud de su apartado 2.

169. Al contrario que las sociedades españolas, no deducimos, sin embargo, que las exigencias de motivación sean diferentes según se esté en presencia de un elemento de fondo o de un simple aspecto de procedimiento.

170. De manera general, consideramos que es legítimo limitar las exigencias de motivación a lo expresamente previsto en el apartado 3 del artículo 14, habida cuenta de la naturaleza y la finalidad de las decisiones de que se trata.

171. Por una parte, en efecto, las decisiones por las que se ordenan verificaciones, al igual que las que solicitan informaciones con arreglo al apartado 5 del artículo 11, constituyen medidas de instrucción, que deben ser consideradas como meros actos de trámite. (16) Por dicho carácter, aquéllas se diferencian claramente de otras decisiones previstas por el Reglamento nº 17, tales como las que contienen una certificación negativa (artículo 2), las que ordenan el cese de las infracciones (artículo 3), las de exceptuación en aplicación del apartado 3 del artículo 85 del Tratado (artículo 6), las de revocación de las últimamente citadas (artículo 8), o las que imponen multas sancionadoras (artículo 15) o multas coercitivas (artículo 16). En razón de esta diferencia de naturaleza, en particular, el artículo 19, relativo a la audiencia de los interesados y de los terceros, no se aplica respecto a las decisiones adoptadas de acuerdo con el apartado 3 del artículo 14 y al apartado 5 del artículo 11. (17)

172. Por otra parte, la finalidad de decisión por la que se ordena una verificación es hacer posible que la Comisión "obtenga la documentación necesaria para comprobar la realidad y el alcance de una determinada situación de hecho o de derecho" (18) (traducción provisional). Por la propia fuerza de las cosas, dicha decisión no puede pues contener una notificación detallada, precisa y completa.

173. En el caso presente, todas las decisiones impugnadas exponen en su preámbulo la finalidad perseguida, a saber, "que la Comisión pueda determinar todos los hechos y obtener la más completa información sobre los acuerdos y prácticas" (quinto considerando), los cuales, si se probara su existencia, "podrían constituir una grave infracción del apartado 1 del artículo 85 del Tratado" (tercer considerando). Tanto en el primer considerando como en el artículo 1, las decisiones precisan que el objeto de la verificación es la presunta participación de las empresas destinatarias en acuerdos o prácticas concertadas "entre varios fabricantes y proveedores de PVC y polietileno (incluido el LdPE ((polietileno de baja densidad))) de la CEE, mediante los cuales fijaron precios de venta y establecieron cuotas de volumen y objetivos de venta para dichos productos".

174. Los libros y los documentos profesionales que las empresas deben presentar, así como las explicaciones verbales que han de ofrecer, se definen en relación con el objeto de la investigación así descrito. El hecho de que no sean precisados, o enumerados, de otra forma no puede, como hemos visto, ampliar desmesuradamente las facultades de los Agentes de la Comisión, que han de poder asegurarse de que no les sean ocultados documentos relativos a la investigación. Por otra parte, la finalidad de toda verificación es precisamente determinar hechos de cuya existencia la Comisión tiene razones para presumir, así como completar y afianzar las informaciones a veces sucintas de que dispone; su potestad de verificación ha de recaer necesariamente, por tanto, sobre documentos que la Comisión no conoce.

175. Esta observación justifica igualmente que la Comisión no esté obligada a precisar la fecha en la que, o el período durante el cual, las supuestas infracciones habrían sido cometidas: la Comisión emprende asimismo una verificación para obtener esos datos.

176. Otro tanto sucede respecto a la definición de la clase de infracción (práctica colusoria horizontal o vertical) y a la delimitación precisa del mercado de que se trata en el que aquélla habría sido cometida. Estas precisiones únicamente deben figurar en una eventual decisión de la Comisión por la que se aprecie la existencia efectiva de una infracción del artículo 85 del Tratado.

177. De esta forma, el hecho de que Dow Benelux no produce PVC, como el de que Dow Ibérica y Alcudia no producen ni comercializan dicho producto, no es apto para justificar la anulación de una decisión de verificación relativa a "la existencia de acuerdos o de prácticas concertadas entre varios fabricantes y proveedores de PVC y polietileno". Dichas empresas pueden tomar parte en tales acuerdos o prácticas como meros proveedores de PVC o como productores o proveedores de polietileno. En el momento de adoptar las decisiones finales por las que aprecie una infracción del artículo 85 del Tratado, será cuando la Comisión habrá de tener en cuenta la participación efectiva de las empresas y la función de las mismas en una práctica colusoria, así como el grado de su participación en lo que atañe a cada uno de los mercados en cuestión.

178. Ello es válido también respecto a EMP, que no prduce ni comercializa PVC ni polietileno, pero es el accionista mayoritario de Alcudia. Abstracción hecha de que una empresa puede tomar parte en acuerdos sin contribuir materialmente a su ejecución mediante la producción y comercialización de los productos objeto de aquéllos, es jurisprudencia constante que "la circunstancia de que la filial tiene personalidad jurídica propia no basta para descartar la posibilidad de que su conducta se impute a la sociedad matriz, en particular cuando la filial, no obstante su personalidad jurídica propia, no determina con autonomía su conducta en el mercado, sino que aplica en lo esencial las instrucciones que le imparte la sociedad matriz" (19) (traducción provisional). Por tanto, puede imputarse a ésta una infracción de las normas de la competencia cuando puede influir de manera decisiva en la conducta de su filial, y ha hecho uso efectivamente de este poder. Para comprobar si así ha ocurrido, la Comisión ha de poder realizar igualmente verificaciones en la sociedad matriz. Si la Comisión comprobara que la filial disponía en la materia de una autonomía comercial tal que su conducta no pudiera imputarse a la sociedad matriz, debería tener ello en cuenta al adoptar la decisión final.

Por el conjunto de razones precedentes, concluímos que las decisiones impugnadas están suficiente y debidamente motivadas.

IV. Sobre el motivo consistente en la inexistencia o la indeterminación de las pruebas

179. Todas las partes demandantes observan que las decisiones impugnadas no indican con claridad en qué "informaciones" o "pruebas" se apoyó la Comisión para ordenar las verificaciones controvertidas.

180. En tanto que Hoechst formula esta imputación en el contexto de la motivación de la decisión, las sociedades españolas insisten en hacer de él un motivo separado: según éstas, la adopción de una decisión restrictiva de derechos subjetivos sin disponer de indicios previos, concretos, fiables, reales y graves, constituye una violación del principio de legalidad. En cuanto a Dow Benelux, encuentra una violación del apartado 3 del artículo 14 del Reglamento