Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 6 de julio de 1989. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA HELENICA. - INCUMPLIMIENTO - AGRICULTURA - REGIMEN NACIONAL DE INTERVENCION DEL TRIGO DURA CUYA CALIDAD SE HA DEGRADADO. - ASUNTO 281/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 04015



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

En este asunto, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, en virtud del artículo 169 del Tratado, que tiene por objeto que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben al ordenar a la KYDEP (una organización de cooperativas agrarias) comprar trigo duro de calidad inferior de la cosecha 1982 sin respetar los criterios de intervención comunitarios fijados en el Reglamento nº 2727/75 del Consejo, por el que se establece la organización común del mercado en el sector de los cereales (DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13).

Hechos y fundamentos de Derecho

EL título I del Reglamento nº 2727/75 (modificado) establece un régimen único de precios para los cereales, incluso para el trigo duro. En este régimen, el Consejo, entre otras disposiciones, fija cada año para la Comunidad un precio de intervención único para el trigo duro que ha de aplicarse en todos los centros de intervención de la Comunidad (artículo 3). Según el apartado 1 del artículo 7, los organismos de intervención designados por los Estados miembros tienen la obligación de comprar los cereales recolectados en la Comunidad que les sean ofrecidos, siempre que las ofertas reúnan las condiciones, en especial cualitativas y cuantitativas, que deberán fijarse de acuerdo con el apartado 5. Dicho apartado establece que la Comisión adoptará mediante el procedimiento del Comité de gestión, determinadas normas referentes, entre otros extremos, a la calidad y a la cantidad mínimas exigibles en la intervención para cada cereal y a los procedimientos y condiciones de aceptación por parte de los organismos de intervención.

El Reglamento (CEE) nº 1569/77 de la Comisión, que fija los procedimientos y condiciones de aceptación de los cereales por parte de los organismos de intervención (DO 1979, L 174, p. 15; EE 03/12, p. 234) establece, entre otros, los requisitos mínimos exigidos para que los cereales sean aceptados por la intervención incluso para el trigo duro (artículo 2 y anexo). Con respecto a determinadas definiciones utilizadas en los criterios de calidad, el Reglamento nº 1569/77 remite al Reglamento (CEE) nº 2731/75 del Consejo, por el que se establecen las calidades tipo del trigo blando, del centeno, de la cebada, del maíz y del trigo duro (DO 1975, L 281, p. 22; EE 03/09, p. 34).

El artículo 2 de la Ley griega nº 1541/85, relativa a las organizaciones de cooperativas agrarias, determina tres categorías de cooperativas. El primer nivel, el más bajo, se refiere a las cooperativas agrarias integradas por productores individuales. El segundo nivel, intermedio, está compuesto por asociaciones regionales de cooperativas agrarias. En el tercer nivel, el más elevado, se incluyen las organizaciones nacionales de asociaciones de cooperativas agrarias estructuradas por sectores relativos a determinados productos o ramas de producción. Según el artículo 52 de la Ley, entre las actividades de las cooperativas agrarias de tercer nivel, se incluye la de servir de organismos de intervención para el sector de que se trate, con autorización del Ministro de Agricultura.

La KYDEP es una organización de cooperativas de tercer nivel para los cereales, leguminosas y forrajes. De las actuaciones se deduce que las principales funciones de la KYDEP consisten en la compra de la producción realizada por sus miembros y de la cosecha, almacenamiento y venta de dicha producción. También se deduce de las actuaciones que, desde la adhesión de la República Helénica a la CEE, en 1981, la KYDEP ha actuado como un organismo comunitario de intervención para el sector de los cereales y del arroz, en virtud de un acuerdo de ese organismo con el Departamento del Ministerio de Agricultura para aplicar las medidas comunitarias de intervención. La designación de la KYDEP como organismo comunitario de intervención se efectúa mediante decisión del Ministro de Agricultura, y se renueva anualmente.

Durante el verano de 1982, el Ministro de Agricultura griego adoptó dos Decretos relativos a la intervención de los cereales para la campaña de comercialización 1982/1983. El Decreto nº 468082, de 23 de junio de 1982, establece los requisitos de calidad y los procedimientos relacionados con la compra de trigo, de centeno y de cebada por parte del organismo de intervención. El Decreto nº 469049, de 2 de julio de 1982, se refiere a la organización de la intervención en lo que respecta a la cosecha de cereales del otoño de 1982. La exposición de motivos de ambos Decretos se refiere a la correspondiente normativa comunitaria y a la designación de la KYDEP como organismo de intervención en el sector de los cereales y del arroz. No se discute en este asunto la conformidad de estos dos Decretos con la normativa comunitaria.

El 7 de julio de 1982, poco después de la adopción de los mencionados Decretos, el Ministro de Agricultura, envió la circular 41032 a la KYDEP (en lo sucesivo, "la circular"). En el título de la misma se lee: "Objeto: Aceptación del trigo duro de calidad inferior de la cosecha 1982" y su apartado 1 es el siguiente:

"Como consecuencia de las medidas comunicadas para la recolección de trigo duro de calidad inferior de la cosecha 1982 y con arreglo a los Decretos nº 468082, de 23 de junio de 1982, y nº 469049, de 2 de julio de 1982, le rogamos que proceda a la compra de todos los lotes del mencionado trigo duro de calidad inferior en la siguiente forma."

La circular está dividida en dos secciones, la primera se refiere al trigo duro transformable y la segunda al trigo duro exclusivamente destinado a la alimentación animal. La circular enumera los requisitos mínimos de calidad relativos a cada categoría y, en lo que respecta al trigo duro transformable, también establece los requisitos para la reducción del precio de compra o, por el contrario, para el pago de una prima. El último apartado de la circular establece que el trigo duro de las dos categorías ya definidas, sólo puede comprarse a los productores y a las empresas de trillado, o a su personal, pero no a los comerciantes. También se envió la circular para su información, a las administraciones regionales del Ministerio de Agricultura.

Sobre la admisibilidad

En su escrito de contestación, el Gobierno helénico opone una excepción de admisibilidad. Señala que la Comisión se funda en tres documentos, a saber, la circular, un informe del Servicio Jurídico de la KYDEP, de 4 de noviembre de 1985, y una nota interna de la Administración General de la KYDEP, de 6 de junio de 1985. La República Helénica sostiene que dichos documentos se refieren al funcionamiento de la KYDEP como empresa mercantil y deben considerarse amparados por el secreto mercantil. Además, según sigue diciendo, estos documentos fueron obtenidos por la Comisión en forma ilícita o ilegítima. En su escrito de dúplica la Comisión niega que dichos documentos hayan sido obtenidos indebidamente.

En lo que concierne a la cuestión del secreto mercantil, basta hacer constar que, si bien los documentos presentados al Tribunal de Justicia pueden ser tratados en forma confidencial, ello no justifica que dicho tratamiento sea motivo de su exclusión como prueba. De todas maneras, el informe de 4 de noviembre de 1985 y la nota interna de 6 de junio de 1985, ya mencionados, fueron citados por la Comisión en su demanda simplemente como apoyo de su afirmación de que, en el sector de los cereales, la KYDEP no sólo actuaba por cuenta propia sino que también cumplía con las instrucciones del Gobierno helénico, un hecho que no es discutido por las partes. En lo que se refiere a la circular, suponiendo que deba considerarse como una orden de intervención, contemplaba claramente el ejercicio de una función pública por parte de la KYDEP, a saber la intervención, y no puede ser considerado como documento confidencial; aun suponiendo que simplemente se pretendiera que proporcionase información a los productores griegos sobre las diferencias de calidad entre el trigo transformable y el destinado a la alimentación animal (como sostiene el Gobierno helénico) también resulta difícil ver la razón por la cual tal información debería considerarse confidencial.

Si bien la obtención indebida de documentos puede constituir, en principio, un fundamento válido para que no sean considerados como pruebas, es el Gobierno helénico quien debe demostrar que la Comisión actuó indebidamente. En realidad, sólo ha efectuado declaraciones al respecto. En todo caso, como ya he expresado, los dos documentos internos de la KYDEP tienen escasa importancia en este asunto y la circular, cualquiera que fuese su finalidad, no puede ser considerada de índole interna o confidencial.

Sobre el fondo

En este asunto, la demanda se basa fundamentalmente en dos motivos. En primer lugar, la alegación principal se funda en que la circular debe considerarse como una orden a la KYDEP para que lleve a cabo una medida nacional de intervención. En segundo lugar, la alegación subsidiaria se refiere a que el trigo comprado con arreglo a la circular se vendió luego a la intervención comunitaria, transgrediendo las normas comunitarias de calidad. Esta alegación subsidiaria no consta en las pretensiones de la Comisión, que figuran al principio y al final del escrito de demanda. Además, el Agente de la Comisión admitió en la vista que su recurso se refiere fundamentalmente a la cuestión de la circular y que la alegada venta del trigo a la intervención comunitaria debe ser considerada simplemente como un factor agravante. Por lo tanto, sólo me referiré brevemente al problema del destino del trigo después de haber examinado la cuestión principal de la circular.

Las partes discrepan esencialmente sobre el objeto de la circular. La Comisión sostiene que la circular es una orden clara dirigida a la KYDEP para que compre la cosecha de 1982 de conformidad con los requisitos que en ella se establecen sobre la calidad y otros aspectos. Como estos requisitos difieren de los criterios de la intervención comunitaria, y, en la práctica, son menos estrictos que estos últimos, la circular equivale a una orden para aplicar una medida nacional de intervención que es, a la vez, intrínsecamente contraria a la organización común del mercado de los cereales y que puede obstaculizar las medidas comunitarias de intervención adoptadas sobre la base de esa organización común. Sin embargo, el Gobierno helénico siempre ha sostenido que la circular cumplía una función informativa y explicativa. Añade que, durante la campaña de comercialización 1981/1982, tres regiones del país sufrían una severa sequía, lo que dio lugar a una cosecha de trigo duro escasa y de baja calidad. Los comerciantes compraron la cosecha a bajo precio aduciendo ante los productores que sólo servía para forraje. Luego los productores se enteraron de que los comerciantes habían vendido el trigo para su elaboración industrial. Ante la presión de sus miembros, las organizaciones de productores solicitaron a las autoridades que se les aclararan los requisitos de calidad y otras características que les permitieran poder distinguir entre el trigo duro transformable y el destinado a la alimentación animal y que se les proporcionaran indicaciones sobre la formación de los precios. La circular contiene precisamente dicha información y fue dirigida a la KYDEP con el objeto de informar a las asociaciones que la integran y, eventualmente, a los productores individuales.

Desde mi punto de vista, no hay duda alguna de que la circular tiene el objeto que la Comisión le atribuye. Ello se deduce del título así como de los párrafos primero y último de la circular, mencionados en el apartado 7. El párrafo 1 contiene una indicación clara de que se compre una determinada cosecha y el último incluye instrucciones para los posibles vendedores. Ambos párrafos serían superfluos si el propósito de la circular fuera simplemente el de informar a los productores. El párrafo penúltimo de la circular, que se refiere al almacenamiento del trigo, también hubiera sido innecesario en dicho caso. Además, la circular fue dirigida a la KYDEP, y aunque fue distribuída para información a los organismos nacionales de agricultura, no incluía ninguna petición o instrucción de que alguna parte de su contenido tuviera que comunicarse a las cooperativas agrarias de nivel inferior, o a los productores.

En respuesta a una pregunta escrita formulada por el Tribunal de Justicia, la Comisión indicó en qué diferían los requisitos de calidad establecidos en la circular de los criterios aplicables para la intervención comunitaria. Por ejemplo, señala que, en la sección 1 de la circular, que se refiere al trigo duro transformable, establece los siguientes requisitos: a) un peso específico mínimo de 74 Kilogramos por hectolitro; b) un porcentaje máximo del 60 % de granos harinosos, y c) un porcentaje máximo del 10 % de granos de trigo blando. Por el contrario, el Reglamento (CEE) nº 1569/77 exigía entonces: a) un peso específico mínimo de 76 Kilogramos por hectolitro; b) un porcentaje máximo del 50 % de granos harinosos, y c) un porcentaje máximo del 4 % de granos de trigo blando. En la sección 2 de la circular, que se refiere al trigo duro destinado exclusivamente a la alimentación animal, no se establece requisito alguno sobre el peso específico, ni sobre el contenido de granos "harinosos", ni sobre los granos de trigo duro atizonados, mientras que el Reglamento (CEE) nº 1569/77 determina los límites máximos y mínimos de estos elementos. Además, la circular fija el porcentaje máximo de granos partidos de trigo duro en un 8 % y el porcentaje máximo de trigo blando en un 20 %, en lugar del 5 % y del 4 %, respectivamente, exigidos por el Reglamento.

En lo que concierne a determinados temas, la circular pretende incorporar las exigencias de la normativa comunitaria mediante su mera mención. Por ejemplo, en lo que respecta al trigo duro destinado a la alimentación animal, después de haber establecido determinados requisitos que contrarían las normas comunitarias, la circular determina que "las demás características son las aplicables en caso de intervención a cargo del FEOGA". Estas referencias a las exigencias comunitarias sólo sirven para destacar el hecho de que los otros requisitos exigidos en la circular son distintos de los comunitarios y que, en realidad, se trata fundamentalmente de una medida nacional de intervención.

Según la reiterada jurisprudencia establecida por este Tribunal, la existencia de una organización común de mercados impide la adopción de medidas nacionales en el ámbito que es objeto de la organización, salvo que la normativa comunitaria así lo indique. Además, el Tribunal de Justicia ha declarado repetidamente que, una vez establecida la organización común de mercados, los Estados miembros deben abstenerse de adoptar medidas que puedan contravenir o dañar dicha organización ((véanse, por ejemplo, asunto 111/76, Officier van Justitie contra Van den Hazel (Rec. 1977, p. 901), y asunto 177/78, Pigs and Bacon Commission contra MacCarren (Rec. 1979, 2161) )). No puede existir duda alguna de que el Reglamento (CEE) nº 2727/75, junto con el Reglamento (CEE) nº 1569/77, establece un sistema completo en lo que se refiere a la intervención en el mercado de los cereales y que, en consecuencia, no pueden adoptarse medidas nacionales paralelas. Una medida nacional de intervención que, como en este asunto, reemplaza las medidas comunitarias y establece requisitos de intervención menos estrictos, representa, además, un obstáculo al funcionamiento de la organización común. En particular, al evitar que salga al mercado el trigo duro de calidad inferior, que quizá no encontrara otra salida, dicha medida puede ejercer una influencia alcista sobre los precios del trigo duro en general y, por lo tanto, obstaculizar el funcionamiento de la intervención comunitaria en lo que se refiere al trigo que reúna las características para tal intervención. A largo plazo, al alentar a los agricultores a producir más trigo duro, esta medida puede dar lugar a un aumento de las cargas de la intervención comunitaria. Por añadidura, tiene como efecto subvencionar a los productores de trigo de calidad inferior y una medida de este tipo distorsiona las condiciones de competencia entre productores.

Como destaca la Comisión en sus observaciones escritas, el apartado 4 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1569/77 establece la posibilidad de decidir la excepción de alguno de los requisitos cualitativos de la intervención comunitaria "en caso de circunstancias climáticas especialmente desfavorables". Como consecuencia de la sequía de 1981/1982, el Gobierno helénico habría podido invocar esta disposición en vez de adoptar sus propias disposiciones de excepción.

En lo que se refiere a lo sucedido con el trigo comprado por la KYDEP con arreglo a la circular, la Comisión sostiene que éste se vendió seguidamente a la intervención comunitaria, transgrediendo los requisitos antes considerados. A este respecto, la Comisión se basa en la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 1989 en el asunto 214/86, República Helénica contra Comisión, y en el informe presentado por la Administración General de la KYDEP en la Asamblea General de 12 de diciembre de 1986. Sin embargo, el Gobierno helénico aduce que el trigo se vendió en el mercado libre (reconociendo así, al menos implícitamente, que fue comprado de conformidad con la circular).

En la vista, como respuesta a una pregunta, el agente del Gobierno helénico afirmó que el total de la cosecha de trigo duro en 1982 fue de alrededor de 800 000 toneladas. La sentencia en el asunto 214/86, aunque no está específicamente referida a la circular, estableció que unas 700 000 toneladas de esa cosecha se vendieron a la intervención comunitaria y, que de esa cantidad, el 90 % no cumplía con los requisitos comunitarios de calidad (apartados 12 a 20 de la sentencia). Por otra parte, en el informe a la Asamblea General de la KYDEP de 12 de diciembre de 1986, sección trigo duro, se aclaró que las cantidades de trigo duro de la cosecha 1982 fueron específicamente compradas por la KYDEP y luego vendidas a la intervención comunitaria. En la página 30 de la versión francesa de dicho informe, proporcionado por la Comisión, se establece que:

"En 1982, se recolectaron 275 000 toneladas de trigo duro y casi el total de las cantidades disponibles fue entregado a la intervención comunitaria. La diferencia con respecto al precio de compra fue asumida por el Gobierno."

Consideradas en su conjunto, estas indicaciones me llevan a confirmar que el trigo comprado de conformidad con la circular se vendió, en todo o en parte, a la intervención comunitaria. No obstante, como ya he mencionado antes (apartado 11) esta cuestión no forma parte del escrito de demanda interpuesto contra la República Helénica por lo que no es necesario resolver sobre ella.

Por consiguiente, concluyo que debe acogerse la pretensión de la Comisión de que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento (CEE) nº 2727/75 del Consejo por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales al haber ordenado a la KYDEP que comprara trigo duro de calidad inferior, de la cosecha 1982, sin respetar los requisitos de la intervención comunitaria; por todo ello, procede condenar en costas a la República Helénica.

(*) Lengua original: inglés.