CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JÁN MAZÁK

presentadas el 14 de abril de 2011 ( )

Asunto C‑2/10

Azienda Agro‑Zootecnica Franchini sarl

y

Eolica di Altamura Srl

contra

Regione Puglia

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Italia)]

«Medio ambiente – Directiva 92/43/CEE – Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres – Directiva 79/409/CEE – Conservación de las aves silvestres – Natura 2000 –Directiva 2001/77/CE – Fuentes de energía renovables – Normativa nacional – Prohibición de instalar aerogeneradores no destinados al autoconsumo en los lugares que forman parte de la red ecológica «Natura 2000» – Ausencia de evaluación de las repercusiones del proyecto en el lugar»

I. Introducción

1. Esta petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2001/77/CE del Parlamento y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad, ( ) de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, ( ) de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»), ( ) y de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»). ( )

2. La presente petición de decisión prejudicial ha sido planteada en el procedimiento entre Azienda Agro‑Zootecnica Franchini sarl y Eolica di Altamura Srl, como partes demandantes (en lo sucesivo, «sociedades demandantes»), y la Regione Puglia, como parte demandada, y tiene por objeto la denegación de autorización para instalar aerogeneradores en terrenos que forman parte del parque nacional Alta Murgia, un área protegida clasificada como lugar de importancia comunitaria y zona de protección especial «pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta». La normativa nacional prohíbe, en particular, la instalación de aerogeneradores no destinados al autoconsumo en los lugares de importancia comunitaria (en lo sucesivo, «LIC») y las zonas de protección especial (en lo sucesivo, «ZPE») que forman parte de la red ecológica Natura 2000.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión Europea

3. El artículo 191 TFUE (antiguo artículo 174 TCE) dispone:

«1. La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos:

– la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente,

– la protección de la salud de las personas,

– la utilización prudente y racional de los recursos naturales,

– el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente y en particular a luchar contra el cambio climático.

2. La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga. [...]»

4. El artículo 192 TFUE (antiguo artículo 175 TCE), apartado 1, prevé:

«El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, decidirán las acciones que deba emprender la Unión para la realización de los objetivos fijados en el artículo 191.»

5. El artículo 193 TFUE (antiguo artículo 176 TCE) dispone que «las medidas de protección adoptadas en virtud del artículo 192 no serán obstáculo para el mantenimiento y la adopción, por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección. Dichas medidas deberán ser compatibles con los Tratados y se notificarán a la Comisión.»

6. A tenor del artículo 194 TFUE, apartado 1:

«1. En el marco del establecimiento o del funcionamiento del mercado interior y atendiendo a la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente, la política energética de la Unión tendrá por objetivo, con un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros:

a) garantizar el funcionamiento del mercado de la energía;

b) garantizar la seguridad del abastecimiento energético en la Unión;

c) fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y renovables; y

d) fomentar la interconexión de las redes energéticas.»

1. La Directiva 2001/77

7. Los considerandos primero a tercero de la Directiva 2001/77 afirman lo siguiente:

«(1) Las posibilidades de explotación de las fuentes de energía renovables están infrautilizadas actualmente en la Comunidad. La Comunidad reconoce que es necesario promover las fuentes de energía renovables con carácter prioritario, ya que su explotación contribuye a la protección medioambiental y al desarrollo sostenible. Además, esta medida puede ser fuente de empleo local, tener repercusiones positivas en la cohesión social, contribuir a la seguridad del aprovisionamiento y hacer posible que se cumplan los objetivos de Kioto con más rapidez. Por lo tanto, es necesario que estas posibilidades se exploten mejor en el marco del mercado interior de la electricidad.

(2) Como se señala en el Libro Blanco sobre las fuentes de energía renovables (en lo sucesivo, “el Libro Blanco”) la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables es un objetivo prioritario para la Comunidad, por razones de seguridad y diversificación del suministro de energía, de protección del medio ambiente y de cohesión económica y social. Este objetivo fue refrendado por el Consejo en su Resolución, de 8 de junio de 1998, sobre las fuentes de energía renovables y por el Parlamento Europeo en su Resolución sobre el Libro Blanco.

(3) El incremento en el uso de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables es una parte importante del conjunto de medidas necesarias para cumplir el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y de cualquier política concebida para cumplir nuevos compromisos.»

8. El artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/77 dispone:

«Los Estados miembros o los organismos competentes designados por los Estados miembros evaluarán el marco legislativo y reglamentario vigente respecto a los procedimientos de autorización o los demás procedimientos mencionados en el artículo 4 de la Directiva 96/92/CE, aplicables a las instalaciones de las centrales de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, con objeto de:

– reducir los obstáculos reglamentarios y no reglamentarios al incremento de la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables,

– racionalizar y agilizar los procedimientos al nivel administrativo que corresponda, y

– asegurarse de que las normas sean objetivas, transparentes y no discriminatorias y tengan debidamente en cuenta las particularidades de las diferentes tecnologías que utilizan fuentes de energía renovables.»

9. El artículo 13 de la Directiva 2009/28, titulado «Procedimientos administrativos, reglamentos y códigos», establece:

«1. Los Estados miembros velarán por que las normas nacionales relativas a los procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias que se aplican a las instalaciones e infraestructuras conexas de transporte y distribución para la producción de electricidad, calor o frío a partir de fuentes de energía renovables, y al proceso de transformación de la biomasa en biocarburantes u otros productos energéticos, sean proporcionadas y necesarias.

En particular, los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para garantizar que:

[...]

c) los procedimientos administrativos se racionalicen y se aceleren en el nivel administrativo adecuado;

d) las normas que regulan la autorización, la certificación y la concesión de licencias sean objetivas, transparentes, proporcionadas, no discrimen entre solicitantes y tengan plenamente en cuenta las peculiaridades de cada tecnología de las energías renovables;

[...]

f) se instauren procedimientos de autorización simplificados y menos onerosos, incluida la simple notificación si está permitida en el marco regulador aplicable, para los proyectos de menor envergadura y para los equipos descentralizados para la producción de energía procedente de fuentes renovables, si procede.

[...]»

2. La Directiva sobre las aves

10. El artículo 2 de la Directiva sobre las aves establece que «los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas».

11. El artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre las aves establece que, teniendo en cuenta las exigencias mencionadas en el artículo 2 de dicha Directiva, los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficientes de hábitats para todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado CE. En virtud del apartado 2, letra a), del mismo artículo, las medidas destinadas a la preservación, el mantenimiento y el restablecimiento de los biotopos y de los hábitats impondrán en particular la creación de zonas de protección.

12. El artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves impone a los Estados miembros la obligación de clasificar como zonas de protección especial los territorios que cumplen los criterios ornitológicos establecidos en estas disposiciones.

13. El artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre las aves establece lo siguiente:

«Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2 la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida [en] que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo. Fuera de dichas zonas de protección los Estados miembros se esforzarán también en evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats.»

14. El artículo 14 de la Directiva sobre las aves prevé que «los Estados miembros podrán tomar medidas de protección más estrictas que las previstas por la presente Directiva».

3. La Directiva sobre los hábitats

15. En virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, se creará una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada «Natura 2000», que incluirá asimismo las zonas de protección especiales designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva sobre las aves.

16. El artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats dispone:

«2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.

3 Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.

En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»

17. A tenor del artículo 7 de dicha Directiva, «las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva [sobre las aves] en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva [sobre las aves] si esta última fecha fuere posterior».

B. Disposiciones nacionales

18. El artículo 1, apartado 1226, de la Legge 27 dicembre 2006, n. 296, legge finanziaria per il 2007 (Ley nº 296, de 27 de diciembre de 2006; en lo sucesivo, «Ley de presupuestos para 2007») ( ) dispone que, a fin de evitar nuevos procedimientos por infracción, las regiones y provincias autónomas de Trento y Bolzano deberán adoptar o completar las medidas previstas en los artículos 4 y 6 del Reglamento aprobado por el Decreto del Presidente de la República nº 357, de 8 de septiembre de 1997, en su versión posteriormente modificada, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de dicha ley, en el marco de criterios mínimos uniformes establecidos por Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.

19. El artículo 5, apartado 1, del Decreto del [Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 17 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZCS) e a Zone di protezione speciale (ZPS)], [Decreto del Ministro para la protección del Medio Ambiente, el Territorio y el Mar, de 17 de octubre de 2007, relativo a los criterios uniformes mínimos para la definición de medidas de conservación aplicables a zonas especiales de conservación (en lo sucesivo, «ZEC») y a zonas de protección especial (en lo sucesivo, «ZPE»),] ( ) (en lo sucesivo, «Decreto ministerial») establece que las regiones y provincias autónomas prohibirán, con respecto a todas las ZPE, lo siguiente:

«[...]

1) la nueva construcción de aerogeneradores, con excepción de aquellos con respecto de los cuales en la fecha de adopción de la presente ley ya se haya iniciado el procedimiento de autorización previa presentación del proyecto. Las autoridades competentes deberán evaluar los efectos del proyecto, teniendo en cuenta los ciclos biológicos de las especies por las que se designó el lugar, previa consulta con el INFS (Instituto Nacional para la Fauna Silvestre). Las obras de sustitución y modernización, incluidas las de carácter tecnológico, que no supongan un aumento del impacto sobre el lugar a la vista de los objetivos de conservación de la ZPE y los aerogeneradores para producción propia con una potencia global de hasta 20 kW también quedarán excluidos de la prohibición.»

20. El artículo 2 de la (Legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale) (Ley regional de Apulia nº 31, de 21 de octubre de 2008, que establece normas sobre producción de energía de fuentes renovables, para la reducción de emisiones contaminantes y en materia de medio ambiente) (en lo sucesivo, «Ley regional nº 31») establece:

«[...]

6) Con arreglo a los artículos 6 y 7 de la Directiva 92/43/CEE y los artículos 4 y 6 del correspondiente reglamento de transposición aprobado por el Decreto del Presidente de la República nº 357, de 8 de septiembre de 1997, en su versión modificada por [...], no se podrán instalar aerogeneradores que no estén destinados al autoconsumo en los LIC y en las ZPE que forman parte de la red ecológica Natura 2000 [...].

[...]

8) La prohibición establecida en los [apartados] 6 y 7 supra se extiende a una zona tampón de 200 metros.»

III. El objeto del litigio en el procedimiento principal y la cuestión prejudicial planteada

21. Según se desprende de la petición de decisión prejudicial, Eolica di Altamura adquirió los derechos relativos a la instalación de un parque eólico no destinado al autoconsumo (es decir, para producir energía eléctrica con fines comerciales), que debía construirse en los terrenos propiedad de Azienda Agro‑Zootecnica Franchini. Dichos terrenos están incluidos en el Parque de Alta Murgia, área protegida clasificada como lugar de importancia comunitaria y zona de protección especial «pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta». Las solicitudes de autorización para la construcción de un parque eólico fueron denegadas por la autoridad responsable del parque y por la Regione Puglia, en virtud de sus resoluciones de 1 de septiembre de 2006 y 4 de julio de 2007, respectivamente. La denegación de la Regione Puglia estaba fundada, por un lado, en el artículo 6, apartado 3, letra a), del Reglamento regional nº 16, de 4 de octubre de 2006, que establece con respecto a la instalación de aerogeneradores que los terrenos que son lugares de importancia comunitaria y zonas de protección especial con arreglo a la Directiva sobre los hábitats y la Directiva sobre las aves, deben considerarse totalmente «inapropiados» y, por otro lado, en el artículo 14, apartado 2, letra a), de este Reglamento regional, según el cual a falta de un planeamiento reglamentario para aerogeneradores, estos lugares deben considerarse «no aptos». Las sociedades demandantes impugnaron las resoluciones de denegación y los reglamentos regionales sobre las que éstas se fundaban ante el órgano jurisdiccional remitente, estimándose en un primer momento sus pretensiones. Sin embargo, durante la sustanciación del procedimiento se promulgó el Reglamento regional nº 15/2008, que obligaba a las sociedades demandantes a iniciar un nuevo procedimiento de impugnación.

22. En el procedimiento principal incoado ante el órgano jurisdiccional remitente las sociedades demandantes solicitan la anulación del artículo 5, apartados 1, letra n), 4 y 4 bis, del Reglamento regional nº 15/2008. El artículo 5, apartado 1, letra n), prohíbe en particular la nueva construcción de aerogeneradores en lugares integrados en la red Natura 2000. Las sociedades demandantes alegan, entre otras cosas, la vulneración de los principios consagrados en la Directiva 2001/77. La Regione Puglia alega que la acción debe ser declarada inadmisible o infundada.

23. Durante la sustanciación del procedimiento principal entró en vigor la Ley regional nº 31. El órgano jurisdiccional remitente considera que la prohibición de aerogeneradores no destinados al autoconsumo con arreglo al artículo 2, apartado 6, de la Ley regional nº 31 es aplicable a la solicitud de autorización y compatibilidad medioambiental presentada por las sociedades demandantes desde la fecha en que entró en vigor la ley (a saber, el 8 de noviembre de 2008), independientemente de cualquier evaluación concreta del impacto o efecto medioambiental.

24. A la vista de las anteriores consideraciones, el Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia decidió, mediante resolución de 23 de septiembre de 2009 que fue recibida en el Tribunal de Justicia el 4 de enero de 2010, suspender el procedimiento y plantear la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Es compatible con el Derecho [de la Unión], y en particular con los principios derivados de las Directivas 2001/77/CE y 2009/28/CE (en materia de energías renovables), y con las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE (en materia de protección de las aves silvestres y del hábitat natural), el artículo 1, párrafo 1226, de la Ley nº 296 de 27 de diciembre de 2006, en relación con el artículo 5, párrafo primero, del Decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare de 17 de octubre de 2007 y con el artículo 2, párrafo sexto, de la Ley regional de Apulia nº 31 de 21 de octubre de 2008, en la medida en que prohíbe de forma absoluta e indiferenciada la instalación de aerogeneradores no destinados al autoconsumo en los lugares de importancia comunitaria (“LIC”) y las zonas de protección especial (“ZPE”) que integran la red ecológica “Natura 2000” en lugar de prever la realización de la correspondiente evaluación de impacto medioambiental que analice los efectos del proyecto particular en el lugar concreto afectado por la actuación?»

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

25. Las sociedades demandantes y la Comisión presentaron observaciones escritas y el 10 de febrero de 2011 se celebró una vista en la que las sociedades demandantes, la Regione Puglia y la Comisión expusieron sus observaciones.

V. Apreciación

A. Cuestión preliminar

26. De la petición de decisión prejudicial se desprende claramente que se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la compatibilidad de la legislación nacional con el Derecho de la Unión. A este respecto basta con recordar que, en el marco de un recurso prejudicial, si bien el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho de la Unión, sin embargo, sí que lo es para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación de ese Derecho que puedan permitirle apreciar dicha compatibilidad para dirimir el asunto del que esté conociendo. ( )

B. Sobre el fondo

27. Entiendo que la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente se refiere a si la Directiva sobre las aves, la Directiva sobre los hábitats, la Directiva 2001/77 y la Directiva 2009/28 impiden que un Estado miembro adopte medidas nacionales que, en ciertas circunstancias, prohíban la construcción de aerogeneradores en los lugares que estén integrados en la red ecológica Natura 2000, a falta de evaluación de las repercusiones de un proyecto sobre un lugar determinado.

28. Según parece desprenderse de los autos remitidos al Tribunal de Justicia, sin perjuicio de comprobación por el órgano jurisdiccional remitente, la prohibición controvertida tiene un ámbito de aplicación limitado, ya que actualmente sólo es aplicable a los aerogeneradores y no a otros medios de producción de energía de fuentes renovables. ( )

29. Además parece, sin perjuicio de comprobación por el órgano jurisdiccional remitente, que la prohibición está limitada también con respecto a los aerogeneradores afectados, pues sólo es aplicable a los aerogeneradores de nueva construcción y no a los ya existentes. ( ) La prohibición tampoco parece afectar a los aerogeneradores destinados al autoconsumo que tengan una potencia global de hasta 20 kW. ( ) En la vista, la Comisión y la Regione Puglia resaltaron el alcance limitado de la prohibición controvertida.

30. Tanto el órgano jurisdiccional remitente como las sociedades demandantes y la Comisión señalan, en mi opinión acertadamente, que la clasificación de una zona como lugar de importancia comunitaria ( ) o zona de protección especial ( ) que forma parte de la red ecológica Natura 2000 no significa que toda construcción en estos terrenos esté prohibida por las Directivas sobre las aves y sobre los hábitats.

31. El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con el artículo 7 ( ) de ésta, obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas apropiadas para evitar, en los lugares de interés comunitario y zonas de protección especial, el deterioro de los hábitats y las alteraciones apreciables que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de dichas zonas. Por su parte, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats dispone que las autoridades nacionales competentes sólo pueden autorizar un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a éste último, tras haberse asegurado, por medio de una adecuada evaluación de las repercusiones de dicho plan o proyecto sobre el lugar, de que no causará perjuicio a la integridad de éste. Por consiguiente, esta última disposición establece un procedimiento destinado a garantizar, con la ayuda de un control previo, que únicamente se autorice un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a este último, en la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar. ( )

32. Por tanto, para autorizar un plan o proyecto en lugares de importancia comunitaria o zonas de protección especial debe llevarse a cabo, con carácter preliminar, una evaluación individual y adecuada de ese plan o proyecto con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.

33. En el caso de autos, parece que la legislación nacional prohíbe en ciertas circunstancias la construcción de aerogeneradores en el lugar de que se trata, sin previamente someter el correspondiente plan o proyecto a una evaluación individual con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats y sin una apreciación concreta de repercusiones negativas en el lugar. Por consiguiente, considero que para contestar a la cuestión planteada debe determinarse en qué medida y, en caso afirmativo, bajo qué condiciones, el Derecho de la Unión permite la introducción de unas medidas nacionales de protección más estrictas que las previstas en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en virtud de las cuales se prohíba, en ciertas circunstancias, la construcción de aerogeneradores en zonas integradas en la red Natura 2000 sin someter el plan o proyecto correspondiente a dicha construcción a una evaluación individual y sin una apreciación de repercusiones negativas.

34. Con arreglo al artículo 14 de la Directiva sobre las aves, los Estados miembros podrán tomar medidas de protección más estrictas que las previstas por la Directiva. Aunque el artículo 14 de la Directiva sobre las aves no lo establezca expresamente, pienso que estas medidas de protección más estrictas deben ser compatibles con el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

35. La Directiva sobre los hábitats no contiene ninguna disposición equivalente al artículo 14 de la Directiva sobre las aves. Sin embargo, como señaló la Comisión en sus observaciones, dado que la base jurídica de la Directiva sobre los hábitats es el artículo 130 S CE (posteriormente, artículo 175 CE y actualmente, artículo 192 TFUE), resultaba ser aplicable el artículo 130 T CE (posteriormente, artículo 176 CE y actualmente, artículo 193 TFUE). El artículo 193 TFUE permite la adopción por parte de los Estados miembros de medidas nacionales de mayor protección, siempre y cuando sean compatibles con los Tratados, es decir, con el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, ( ) y se notifiquen a la Comisión.

36. Nada consta en autos con respecto a la notificación de la adopción de medidas nacionales de protección más estrictas a la Comisión.

37. Sin embargo, parece deducirse del portal de EUR‑Lex que el Decreto ministerial sí fue notificado a la Comisión como medida nacional de transposición de ambas directivas, la Directiva sobre los hábitats y la Directiva sobre las aves. ( ) Por tanto parece, sin perjuicio de comprobación por el órgano jurisdiccional remitente, que la Comisión había sido informada de la obligación impuesta a las regiones y provincias autónomas en virtud del artículo 5, apartado 1, inciso 1, del Decreto ministerial en cuestión, de prohibir, en ciertas condiciones, la nueva construcción de aerogeneradores en lugares integrados en la red Natura 2000.

38. En cualquier caso opino que el incumplimiento de la obligación de notificar a la Comisión con arreglo al artículo 193 TFUE no constituye un defecto formal esencial que invalida o hace inaplicables a los particulares las medidas nacionales más estrictas que se discuten. El artículo 193 TFUE simplemente exige que los Estados miembros informen a la Comisión. Este artículo no prevé ningún plazo o procedimiento de control por parte de la Unión con respecto a las medidas nacionales de mayor protección. ( ) Además, el artículo 193 TFUE tampoco somete la aplicación de dichas medidas a la aprobación de la Comisión o a su ausencia de objeción. Parece, por tanto, que la obligación impuesta a los Estados miembros en virtud del artículo 193 TFUE tiene por objeto asegurar que la Comisión sea informada de aquellas medidas de protección relativas al medio ambiente que sean más estrictas que las previstas en la legislación pertinente de la Unión. Dicha notificación permite a la Comisión evaluar si las medidas nacionales de protección son compatibles con el Derecho de la Unión y tomar, en su caso, las medidas apropiadas. Sin embargo, ni del texto ni de la finalidad del artículo 193 TFUE se puede deducir que el incumplimiento por parte de un Estado miembro de la obligación de notificar a la Comisión en sí mismo convierta en ilícitas las medidas nacionales de protección de que se trata. ( )

39. A pesar del margen de discreción otorgado a los Estados miembros en virtud del artículo 14 de la Directiva sobre las aves y del artículo 193 TFUE con respecto a la adopción de medidas de protección más estrictas que las previstas por la Unión, los Estados miembros deben ejercer este margen discrecional de conformidad, en primer lugar, con las políticas de medio ambiente y de energía de la Unión, ( ) que según los artículos 191 y 194 TFUE tienen como objetivos, entre otros, la conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente, luchar contra el cambio climático y fomentar el desarrollo de energías nuevas y renovables y, en segundo lugar, con los principios generales del Derecho de la Unión.

40. En mi opinión la prohibición controvertida parece conforme con los objetivos de la política medioambiental de la Unión.

41. El órgano jurisdiccional remitente explicó en su petición de decisión prejudicial que el Decreto ministerial y consiguientemente también la prohibición prevista en el artículo 5, apartado 1, párrafo 1, del mismo, fue adoptado sobre la base de la delegación de poderes prevista en el artículo 1, apartado 1226, de la Ley de presupuestos para 2007, con el objeto de evitar más procedimientos por incumplimiento contra la República Italiana, tras haberse remitido por la Comisión un dictamen motivado contra Italia en el procedimiento por incumplimiento nº 2006/2131 relativo, entre otros, a los artículos 2, 3 y 4 de la Directiva sobre las aves, que prevén que los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficiente de hábitats para todas las especies de aves, además de las medidas especiales de protección. ( ) No consta ante este Tribunal ninguna otra explicación con respecto a los motivos por los que se adoptó la prohibición controvertida.

42. Por tanto parece, sin perjuicio de comprobación por el órgano jurisdiccional remitente, que la prohibición de la nueva construcción de aerogeneradores en lugares integrados en la red Natura 2000 en determinadas circunstancias persigue los mismos objetivos que las Directivas sobre los aves y los hábitats, concretamente los previstos en el artículo 6, apartados 1 a 3, de la Directiva sobre los hábitats, relativos a la conservación de determinados hábitats y especies y a evitar tanto el deterioro de los hábitats naturales como las alteraciones que puedan tener un efecto significativo en las especies de que se trate. Procede señalar a este respecto que la Comisión mencionó en la vista, sin perjuicio de comprobación por el órgano jurisdiccional remitente, que dos especies de aves muy sensibles a los aerogeneradores están presentes en el lugar de que se trata. La Regione Puglia también declaró en la vista que un gran número de aves que son el símbolo de aquella zona han muerto a causa de los aerogeneradores (situados fuera de la misma).

43. En la vista la Comisión también se refirió a su documento orientativo de 2010 sobre el desarrollo de la energía eólica en la red Natura 2000, ( ) mencionando igualmente los riesgos asociados a los aerogeneradores. La considerable lista de las repercusiones que puede tener el desarrollo de la energía eólica sobre la naturaleza y la fauna y flora silvestres contemplada en el mencionado documento orientativo, incluye el riesgo de colisión, alteraciones y desplazamientos (pérdida del uso del hábitat), efecto barrera (los parques eólicos pueden forzar a las aves o mamíferos a cambiar de dirección) y pérdida o deterioro del hábitat.

44. También procede mencionar la sentencia de 3 de julio de 2008, Comisión/Irlanda, ( ) en la que el Tribunal de Justicia describe las repercusiones medioambientales de un parque eólico en particular que había sido construido sin una evaluación correcta de las repercusiones sobre el medio ambiente.

45. Considero que, según parece, la prohibición controvertida es coherente también con los objetivos de la política energética de la Unión.

46. El órgano jurisdiccional remitente estima que las Directivas 2001/77 y 2009/28 expresan una preferencia clara por el desarrollo del uso de energía renovable ya que esta contribuye a la protección del medio ambiente y también a la protección de los ecosistemas de los peligros resultantes del cambio climático, ayudando igualmente al desarrollo sostenible y al crecimiento de las economías locales. Según señala el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 6 de la Directiva 2001/77 en concreto obliga a los Estados miembros a reducir los obstáculos reglamentarios y no reglamentarios al incremento de la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, a racionalizar y agilizar los procedimientos al nivel administrativo que corresponda y a asegurarse de que las normas sean objetivas, transparentes y no discriminatorias y tengan debidamente en cuenta las particularidades de las diferentes tecnologías que utilizan fuentes de energía renovables.

47. En mi opinión, ni el Tratado de la Unión Europea ni el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea establecen ninguna prioridad entre la política medioambiental y la política energética de la Unión. No obstante, el artículo 194 TFUE, apartado 1, establece que la política energética de la Unión deberá atender a la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente ( ) y el artículo 191 TFUE, apartado 1, hace referencia al objetivo de luchar contra el cambio climático.

48. En los considerandos primero y segundo de la Directiva 2001/77 se declara la necesidad de promover las fuentes de energía renovables con carácter prioritario y que la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables es un objetivo prioritario para la Unión Europea. ( ) No obstante, en mi opinión y contrariamente a lo que alegan las sociedades demandantes, el legislador comunitario no pretendía poner estos objetivos por encima de todos los demás objetivos (medioambientales), sino que su intención era promover la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables para proteger el medio ambiente y cumplir con el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ( ) y así garantizar la seguridad y diversificación del suministro de energía y la cohesión económica y social. ( ) Entre las principales medidas para lograr estos objetivos están el establecimiento por la Directiva 2001/77 de objetivos indicativos no vinculantes para el consumo de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables ( ) y la desburocratización de los procedimientos administrativos para la obtención de autorizaciones para la construcción de centrales que generen electricidad a partir de fuentes de energía renovables. ( )

49. A pesar de las afirmaciones de las sociedades demandantes de que «pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta» tiene una gran extensión geográfica, no se han presentado elementos de prueba ante el Tribunal de Justicia que demuestren que la prohibición limitada de la construcción en Apulia de ciertos aerogeneradores en lugares pertenecientes a la red Natura 2000 haya obstaculizado la producción de electricidad de fuentes de energía renovables a nivel nacional o regional. De hecho en la vista, la Comisión señaló que Apulia es una de las regiones de Italia con el mayor número de aerogeneradores, siendo la primera región en cuanto a capacidad y la segunda, tras Sicilia, con respecto a número de instalaciones.

50. En efecto, a la vista de las pruebas presentadas por la Comisión con respecto al volumen actual de electricidad generada de fuentes de energía renovables a nivel nacional ( ) y la fuerte presencia de aerogeneradores en Apulia, parece deducirse de la información presentada en la vista ante el Tribunal de Justicia, sin perjuicio de la comprobación por parte del órgano jurisdiccional remitente, que la prohibición controvertida no obstaculizará el cumplimiento futuro del objetivo obligatorio del 17 % fijado para Italia para 2020 por la Directiva 2009/28.

51. Entiendo que también es necesario examinar la cuestión de si la prohibición controvertida vulnera las reglas de desburocratización previstas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/77.

52. Creo, en ausencia de alegaciones contrarias planteadas ante el Tribunal de Justicia y sin perjuicio de comprobación por parte del órgano jurisdiccional remitente, que la prohibición controvertida definida en la normativa parece ser suficientemente transparente y objetiva. Además, dado el alcance aparentemente limitado de la prohibición controvertida, ( ) no ha sido acreditado ante este Tribunal que el objetivo de reducir los obstáculos reglamentarios y no reglamentarios al incremento de la generación de electricidad a partir de fuentes de energía renovables y de racionalizar y agilizar los procedimientos, se haya visto afectado negativamente a nivel regional o nacional.

53. Con respecto a la cuestión de la discriminación debe señalarse que, según reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad de trato exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente y que las situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. ( )

54. En el marco del procedimiento principal debe entenderse que la vulneración del principio de igualdad de trato a causa de un trato diferente implica que las situaciones en cuestión son comparables, habida cuenta del conjunto de elementos que las caracterizan. Al examinar la cuestión de la discriminación es necesario tener en cuenta los principios y objetivos de la legislación de la Unión pertinentes, los cuales en el litigio objeto del procedimiento principal están basados en la política medioambiental de la Unión. ( ) La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente pretende alcanzar, con arreglo al artículo 191 TFUE, apartado 2, un nivel de protección elevado y se basa, entre otros, en los principios de cautela y de acción preventiva. ( )

55. Las sociedades demandantes alegan que a otros proyectos industriales no consistentes en la construcción de parques eólicos en la zona de que se trata no se les aplica una prohibición equivalente, sino que quedan sometidos, cuando sea pertinente, a una evaluación con arreglo al artículo 6, apartado 3 de la Directiva sobre los hábitats. ( )

56. No consta ninguna prueba ante el Tribunal de Justicia, sin perjuicio de comprobación por el órgano jurisdiccional remitente, de que, tras la entrada en vigor de la Ley regional nº 31, se hayan concedido autorizaciones para construir parques eólicos comerciales dentro de la zona «pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta» a otras empresas al margen de las sociedades demandantes.

57. Además, dadas las repercusiones negativas alegadas que pueden producirse en los sitios de la red Natura 2000, y concretamente en la zona de la que se trata, y que están asociadas específicamente a la construcción y explotación de parques eólicos, ( ) parece que debe entenderse, sin perjuicio de comprobación por parte del órgano jurisdiccional remitente, que la prohibición no es discriminatoria. A este respecto, no se ha acreditado ante el Tribunal de Justicia que otros desarrollos industriales podrían tener sobre estos lugares ( ) las mismas repercusiones negativas alegadas que las derivadas de la construcción y explotación de parques eólicos. Sin embargo esto es, en última instancia, una cuestión que incumbe apreciar al órgano jurisdiccional remitente.

58. A mi juicio debe entenderse que la prohibición controvertida también tiene que cumplir con el principio de proporcionalidad, que exige que las medidas adoptadas no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. ( ) Incumbe al órgano jurisdiccional remitente determinar si la prohibición controvertida en el litigio principal va más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo perseguido. A este respecto, considero que el órgano jurisdiccional remitente debe tener en cuenta en particular el alcance aparentemente limitado de la prohibición, la cual parece ser aplicable en una zona geográfica definida y limitada, a una sola fuente de energía renovable concreta y únicamente a parques eólicos nuevos de índole comercial. ( )

VI. Conclusión

59. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia del siguiente modo:

«La Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad, la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres y la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, no impiden la adopción por un Estado miembro de medidas nacionales más estrictas en virtud de las cuales se prohíba la construcción de aerogeneradores no destinados al autoconsumo en un lugar integrado en la red Natura 2000, siempre y cuando esta prohibición sea compatible con las políticas medioambientales y energéticas de la Unión, no vulnere el principio de igualdad de trato y no vaya más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo perseguido, lo cual incumbe determinar al órgano jurisdiccional remitente.»