Aunque el procedimiento previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, debe considerarse un procedimiento judicial especial de ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia, este procedimiento, al igual que el previsto en el artículo 226 CE, exige que se respete un procedimiento administrativo previo.

A este respecto, en el marco de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 226 CE, el escrito de requerimiento que la Comisión dirige al Estado miembro y, posteriormente, el dictamen motivado emitido por la Comisión, delimitan el objeto del litigio y, en consecuencia, éste ya no puede ser ampliado. En efecto, la posibilidad de que el Estado miembro afectado presente sus observaciones constituye, aun cuando éste considere que no tiene el deber de utilizarla, una garantía esencial establecida por el Tratado y su observancia es un requisito sustancial de forma para la conformidad a Derecho del procedimiento por el que se declara un incumplimiento de un Estado miembro. Por consiguiente, el dictamen motivado y el recurso de la Comisión deben basarse en las mismas imputaciones que el escrito de requerimiento que inicia el procedimiento administrativo previo.

Lo mismo ocurre con el recurso interpuesto al amparo del artículo 228 CE, apartado 2, cuyo objeto queda circunscrito por el procedimiento administrativo previo contemplado en esa disposición, en el sentido de que la Comisión, en su escrito de demanda, no puede ampliar el objeto del litigio invocando nuevos reproches respecto de los enunciados en el dictamen motivado en el que precisó los aspectos concretos en que el Estado miembro no cumplió la sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento.

Es cierto que la exigencia de que el objeto de un recurso interpuesto al amparo de los artículos 226 CE y 228 CE, apartado 2, quede circunscrito por el procedimiento administrativo previo contemplado en esas disposiciones no puede llegar hasta el extremo de imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre el enunciado de las imputaciones en el dictamen motivado, la parte dispositiva del dictamen motivado y las pretensiones del recurso cuando el objeto del litigio no se ha ampliado ni se ha modificado. Así pues, si se produce un cambio legislativo a lo largo del procedimiento administrativo previo, el recurso podrá referirse a disposiciones nacionales que no sean idénticas a las contempladas en el dictamen motivado. Esto ocurre, en particular, cuando, con posterioridad al dictamen motivado, un Estado miembro modifica las disposiciones nacionales objeto del dictamen motivado con el fin de poner remedio a las objeciones relativas a la inejecución de la sentencia por la que se declara el incumplimiento.

No obstante, en el marco de un recurso interpuesto al amparo del artículo 228 CE, apartado 2, la Comisión no puede poner en cuestión disposiciones nacionales que, siendo ya aplicables durante el procedimiento administrativo previo, no fueron objeto de éste, ya fuera de manera explícita o, cuando existe una relación directa entre esas disposiciones y los aspectos de la normativa nacional criticados en el dictamen motivado, de manera implícita. En efecto, dado que la Comisión está obligada a precisar en el dictamen motivado emitido en aplicación del artículo 228 CE, apartado 2, los aspectos concretos en los que el Estado miembro no ha cumplido la sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento, el objeto de litigio no puede ampliarse a obligaciones no contempladas en el dictamen motivado, so pena de constituir un vicio sustancial de forma en cuanto a la regularidad del procedimiento. Ahora bien, la Comisión no puede presentar por primera vez en el momento de interponer el recurso un motivo que no alegó durante el procedimiento administrativo previo, so pena de ampliar el objeto del litigio y, por lo tanto, violar el derecho de defensa.

(véanse los apartados 54 a 60 y 77)