SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)

de 10 de julio de 1997

Asunto T-81/96

Christos Apostolidis y otros

contra

Comisión de Ias Comunidades Europeas

«Funcionarios — Retribución — Coeficiente corrector — Medidas de ejecución de una sentencia de anulación — Artículo 176 del Tratado CE — Compensación equitativa — Interés para ejercitar la acción — Letra c) del apartado 1 del artículo 44 del Reglamento de Procedimiento»

Texto completo en lengua francesa II-607

Objeto:

Recurso que tiene por objeto, de una parte, una pretensión de anulación de la decisión denegatoria opuesta por la Comisión a la solicitud de los demandantes tendente a la determinación de sus hojas de haberes correspondientes al mes de enero de 1992, con vistas a la ejecución de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de octubre de 1994, Chavane de Dalmassy y otros/Comisión (T-64/92, RecFP p. II-723), y, de otra parte, una pretensión de indemnización del daño moral sufrido.

Resultado:

Desestimación.

Resumen de la sentencia

Los demandantes son sesenta y cinco funcionarios y agentes temporales de la Comisión, destinados en el Instituto de Elementos Transuránidos de Karlsruhe en Alemania.

Todas estas personas fueron asimismo demandantes en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de octubre de 1994, Chavane de Dalmassy y otros/Comisión (T-64/92, RecFP p. II-723, sentencia Chavane de Dalmassy), cuya modalidad de ejecución es objeto del presente recurso.

Con arreglo al artículo 64 del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas (Estatuto) y al artículo 20 del Régimen aplicable a otros agentes de las Comunidades Europeas, la retribución de los funcionarios y de los agentes temporales será ponderada mediante un coeficiente corrector fijado en función de las condiciones de vida en sus diferentes lugares de destino con el fin de que, independientemente de éstos, disfruten de un poder adquisitivo equivalente.

Hasta la adopción del Reglamento (CECA, CE, Euratom) no 3161/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, por el que se adaptan, a partir del 1 de julio de 1994, las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas así como los coeficientes correctores que afectan a dichas retribuciones y pensiones (DO L 335, p. 1; Reglamento no 3161/94), el coeficiente corrector que se aplicaba a la retribución de los demandantes destinados en Karlsruhe era el aplicable a los funcionarios destinados en Bonn, capital de la República Federal de Alemania hasta octubre de 1990.

Después de la reunificación de Alemania, la ciudad de Berlín pasó a ser, en octubre de 1990, la capital de dicho Estado. Este hecho llevó a la Comisión a elevar al Consejo la propuesta de Reglamento [SEC(91) 1612 final] de 4 de septiembre de 1991, en la cual se sugería, con efectos retroactivos al 1 de octubre de 1990, de un lado, la adopción de un coeficiente corrector para Alemania calculado en función del nivel del coste de la vida en Berlín y, de otro, la fijación de coeficientes correctores específicos para Bonn y Karlsruhe.

El 19 de diciembre de 1991, el Consejo adoptó el Reglamento (CECA, CEE, Euratom) no 3834/91, por el que se adaptan, a partir del 1 de julio de 1991, las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas así como los coeficientes correctores que afectan a dichas retribuciones y pensiones (DO L 361, p. 13; versión corregida en el DO 1992, L 10, p. 56; Reglamento no 3834/91). Dicho Reglamento fijaba, en particular, un coeficiente corrector para Alemania calculado en función del coste de la vida en la antigua capital, Bonn, así como un coeficiente específico para Berlín.

En enero de 1992, cada demandante recibió una hoja de haberes suplementaria, en la cual se aplicaba el coeficiente corrector para Bonn (95,1), previsto en el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento no 3834/91.

A raíz de un recurso interpuesto por los demandantes contra las citadas hojas de haberes, el Tribunal de Primera Instancia anuló, en su sentencia Chavane de Dalmassy, las hojas de haberes de los demandantes correspondientes al mes de enero de 1992, en la medida en que aplicaban un coeficiente corrector calculado en función del coste de la vida en Bonn.

En el apartado 56 de la misma sentencia, el Tribunal de Primera Instancia puso de manifiesto que el Consejo no estaba facultado para fijar un coeficiente corrector provisional para Alemania en función del coste de la vida en una ciudad distinta de la capital. Añadió que, en esas circunstancias, el Consejo hubiera debido fijar, por una parte, un coeficiente corrector —en su caso provisional— para Alemania en función del coste de la vida en Berlín y, por otra parte, coeficientes correctores específicos — llegado el caso también provisionales— para los distintos lugares de destino en dicho país allí donde se hubiera comprobado una importante diferencia de poder adquisitivo en relación con el coste de la vida en la capital, Berlín.

Al no haberse interpuesto un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia, dicha sentencia adquirió fuerza de cosa juzgada.

A raíz de pronunciarse dicha sentencia, la Comisión elaboró el 9 de diciembre de 1994 una primera propuesta modificada de Reglamento del Consejo [SEC(94) 2024 final] con vistas a la «adaptación anual» de las retribuciones y de las pensiones de los funcionarios. Adoptó, después, una segunda propuesta de Reglamento [doc. SEC(94) 2085 final] por la que se modificaba la propuesta [SEC(91) 1612 final] antes mencionada, encaminada a fijar, con efectos retroactivos al 1 de octubre de 1990, un coeficiente corrector general para Alemania, así como coeficientes correctores específicos para Bonn y Karlsruhe.

El Consejo adoptó entonces, basándose en la primera propuesta modificada, el Reglamento no 3161/94, por el que se adaptan, entre otros, los coeficientes correctores a partir del 1 de julio de 1994. En el artículo 6 de dicho Reglamento se fijan un coeficiente corrector general para Alemania, fundado en Berlín, y un coeficiente corrector específico aplicable a las retribuciones de los funcionarios y otros agentes destinados en Karlsruhe.

En cumplimiento de esta disposición, la Comisión determinó las hojas de haberes recapitulativas del personal destinado en Karlsruhe para el período comprendido entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 1994.

El Consejo no dio curso a la segunda propuesta rectificativa de la Comisión, relativa a la fijación de los coeficientes correctores con efectos retroactivos a octubre de 1990.

El 5 de mayo de 1995, los demandantes presentaron una petición con arreglo al apartado 1 del artículo 90 del Estatuto con objeto, en primer lugar, de lograr la determinación de sus hojas de haberes a partir del mes de enero de 1992, sobre la base del coeficiente corrector legalmente aplicable, en segundo lugar, con el fin de que se declare que la Comisión había incurrido en una falta al no adoptar en un plazo razonable las medidas que exige la sentencia Chavane de Dalmassy, con arreglo al artículo 176 del Tratado CE y, en tercer lugar, para conseguir que se le pague a cada demandante una cantidad de 50.000 BFR como indemnización del daño moral sufrido.

La referida petición fue objeto de una decisión denegatoria presunta el 5 de septiembre de 1995, es decir cuatro meses después de su presentación.

Sobre la admisibilidad

Puesto que la ejecución de una sentencia de anulación exige la adopción de un determinado número de medidas administrativas, no puede llevarse a cabo de forma inmediata. La Comisión dispone de «un plazo razonable» para atenerse a una sentencia por la que se anula una decisión adoptada en el marco del Tratado, incluso a falta de una disposición expresa del Tratado en este sentido (apartado 37).

Referencia: Tribunal de Justicia, 12 de enero de 1984, Turner/Comisión (266/82, Rec. p. 1), apartado 5; Tribunal de Primera Instancia, 27 de junio de 1991, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Comisión (T-120/89, Rec. p. H-279), apartado 66; Tribunal de Primera Instancia, 19 de marzo de 1997, Oliveira/Comisión, (T-73/95, Rec. p. II-381), apartado 41

Por consiguiente, contrariamente a lo que afirma la Comisión, los demandantes, que habían visto estimadas sus pretensiones en el asunto Chavane de Dalmassy, no se hallaban obligados a interponer un recurso con objeto de que se declare una infracción del artículo 176 del Tratado inmediatamente después de pronunciarse la sentencia de anulación, es decir, en el momento de notificarse la primera hoja de haberes posterior al pronunciamiento de la referida sentencia. Imponer dicha obligación sería contrario al derecho de la Institución, cuyo acto se anula, a beneficiarse del «plazo razonable» a que antes se hizo referencia (apartado 38).

Cuando la ejecución de la sentencia de anulación presenta dificultades particulares, la Institución interesada puede cumplir la obligación establecida en el artículo 176 del Tratado adoptando cualquier decisión que pueda compensar equitativamente el perjuicio que haya irrogado a los interesados la decisión anulada. En este contexto, la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos puede también establecer un diálogo con ellos para llegar a un acuerdo que les ofrezca una compensación equitativa de la ilegalidad de que hayan sido víctimas (apartado 42).

Referencia: Tribunal de Justicia, 9 de agosto de 1994, Parlamento/Meskens (C-412/92 P, Rec. p. I-3757), apartado 28

Pues bien, esta posibilidad atribuida a la Comisión de compensar equitativamente el perjuicio irrogado a los interesados excluye a priori la existencia, basada únicamente en el apartado 23 de la sentencia Chavane de Dalmassy, de una absoluta imposibilidad jurídica de que la Comisión adopte una medida cualquiera. Por consiguiente, dado que la apreciación definitiva de la correcta fundamentación del recurso inteipuesto por los demandantes sobre esta base corresponde al fondo del asunto, no cabe considerar que el recurso de los demandantes sea prematuro (apartado 43).

Sobre el fondo

Los demandantes invocan dos motivos en apoyo de sus recursos, basados respectivamente en una infracción del artículo 176 del Tratado y en una infracción de los artículos 24, 64 y 65 del Estatuto.

Sobre el primer motivo, basado en una infracción del artículo 176 del Tratado

En el supuesto de que el Juez comunitario anule el acto de una Institución, incumbe a esta última, en los términos del artículo 176 del Tratado, adoptar las medidas apropiadas que implica la ejecución de la sentencia. Además, cuando se declara contraria a Derecho una normativa, la adopción posterior por parte de la Institución interesada de una nueva normativa aplicable a las situaciones futuras, deja subsistentes para la citada parte los efectos de la ilegalidad cometida con ella en el pasado (apartado 60).

Referencia: Parlamento/Meskens, antes citada, apartado 24; Tribunal de Primera Instancia, 8 de octubre de 1992, Meskens/Parlamento (T-84/91, Rec. p. II-2335), apartados76 a 78; Tribunal de Primera Instancia, 15 de julio de 1993, Cámara Alloisio y otros/Comisión (asuntos acumulados T-17/90, T-28/91 y T-17/92, Rec. p. II-841), apartados78 a 83

De ello se deduce que la mera adopción del reglamento no 3161/94 no constituye, a priori, una ejecución suficiente de la sentencia Chavane de Dalmassy, en la medida en que el referido Reglamento no versa sobre las hojas de haberes de los funcionarios correspondientes al período comprendido entre los meses de enero de 1992 y junio de 1994, ambos inclusive (apartado 61).

Procede, pues, examinar en qué medida la sentencia Chavane de Dalmassy obligaba asimismo a la Comisión a adoptar medidas para el período comprendido entre enero de 1992 y el 1 de julio de 1994, fecha esta última en que entró en vigor el Reglamento no 3161/94 (apartado 62).

En el ejercicio de su facultad de apreciación encaminada a determinar las medidas adecuadas que exige la ejecución de una sentencia de anulación en relación con el artículo 176 del Tratado, la autoridad administrativa debe respetar tanto las disposiciones del Derecho comunitario como el fallo y los motivos de la sentencia que está obligada a ejecutar (apartado 63).

Referencia: Meskens/Parlamento, antes citada, apartado 74; Tribunal de Primera Instancia, 27 de octubre de 1994, Mancini/Comisión(T-508/93, RecFP p. II-761), apartado 51

Pues bien, la sentencia Chavane de Dalmassy precisa que, cuando ejerce los poderes que ostenta en virtud de los artículos 64 y 65 del Estatuto, el Consejo no está facultado para fijar un coeficiente corrector provisional para Alemania en función del coste de la vida en una ciudad distinta de la capital, visto el principio enunciado en la letra a) del apartado 3 del artículo 1 del Anexo XI del Estatuto. En estas circunstancias, el Consejo debe fijar, por una parte, un coeficiente corrector —llegado el caso provisional— para Alemania en función del coste de la vida en Berlín y, por otra parte, coeficientes correctores específicos — en su caso también provisionales— para los distintos lugares de destino en dicho país allí donde se hubiera comprobado una importante diferencia de poder adquisitivo en relación con el coste de la vida en la capital, Berlín (apartado 64).

De la interdependencia entre estas dos obligaciones impuestas al Consejo se desprende que los demandantes no pueden invocar la aplicación en su propio beneficio de una de las dos obligaciones sin tener asimismo en cuenta el contenido de la segunda obligación para la determinación de la extensión de sus derechos (apartado 69).

En estas circunstancias, la pretensión de los demandantes mediante la cual exigen de la Comisión que aplique a sus hojas de haberes el coeficiente corrector fijado para Berlín, con efectos retroactivos a enero de 1992, implica que la citada Institución se halla en la obligación de infringir el fallo de la sentencia Chavane de Dalmassy, en la forma que se deduce de su apartado 56. Una exigencia de esta índole excede manifiestamente de los derechos que el artículo 176 del Tratado reconoce a favor de los demandantes (apartado 71).

Cuando la ejecución de la sentencia de anulación presenta dificultades particulares, la Institución interesada puede cumplir la obligación establecida en el artículo 176 del Tratado adoptando cualquier decisión que pueda compensar equitativamente el perjuicio que haya irrogado a los interesados la decisión anulada (apartado 73).

Referencia: Parlamento/Meskens, antes citada, apartado 28

Pues bien, del apartado 23 de la sentencia Chavane de Dalmassy se deduce claramente que, al no haber adoptado el Consejo un acto reglamentario, la Comisión no podía aplicar a la retribución de los demandantes un coeficiente corrector distinto del exigido por la normativa en vigor. Dicha imposibilidad constituía incuestionablemente una «dificultad particular» de ejecución de la sentencia Chavane de Dalmassy, la cual obligaba a la Comisión a adoptar medidas que pudieran compensar equitativamente un posible perjuicio irrogado a los demandantes (apartado 74).

Sin embargo, la adopción de dichas medidas compensatorias está supeditada a la condición de que los demandantes hayan sufrido un «perjuicio». Allora bien, no se discute que, durante el período comprendido entre enero de 1992 y el 1 de julio de 1994, los demandantes consiguieron, en conjunto, que se aplicara a su retribución un coeficiente corrector superior al que habrían obtenido si el Consejo ya hubiera modificado anteriormente la normativa en vigor. Puesto que los demandantes no acreditaron la existencia de perjuicio alguno, la Comisión no estaba obligada a adoptar unas medidas compensatorias como las previstas por la jurisprudencia (apartado 75).

Finalmente, los demandantes han alegado que el artículo 176 del Tratado, tal y como lo interpreta la sentencia Parlamento/Meskens, antes citada (apartados 24 y siguientes), obligaba a la Comisión no sólo a adoptar medidas de ejecución directas, sino también a reparar el perjuicio adicional resultante del acto anulado, siempre que se cumplieran los requisitos exigidos en el párrafo segundo del artículo 215 del Tratado (apartado 77).

Según la letra c) del apartado 1 del artículo 44 del Reglamento de Procedimiento, la demanda debe contener la cuestión objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados. Para reunir tales requisitos, una demanda destinada a obtener la reparación de los daños causados por una Institución comunitaria debe contener los elementos que permitan identificar, en particular, el perjuicio que el demandante alega haber sufrido, así como el carácter y la magnitud de dicho perjuicio. Por otra parte, el incumplimiento de la citada letra c) del apartado 1 del artículo 44 es una de las causas de inadmisión que el Tribunal de Primera Instancia puede examinar de oficio, en cualquier fase del procedimiento, en virtud del artículo 113 del Reglamento de Procedimiento (apartado 79).

Referencia: Tribunal de Primera Instancia 13 de diciembre de 1995, Exporteurs in Levende Varkens y otros/Comisión (asuntos acumulados T-481/93 y T-484/93, Rec. p. II-2941), apartados 75 y 76

Es necesario reconocer que el recurso de indemnización de los demandantes no cumple los requisitos exigidos por la letra c) del apartado 1 del artículo 44 del Reglamento de Procedimiento (apartado 80).

Sobre el segundo motivo, basado en la infracción de los artículos 24, 64 y 65 del Estatuto

El deber de asistencia y protección de la administración para con sus agentes refleja el equilibrio de derechos y obligaciones recíprocos que el Estatuto ha creado en las relaciones entre la autoridad pública y los agentes del servicio público. Sin embargo, la protección de los derechos y de los intereses de los funcionarios debe tener siempre su límite en la observancia de las normas vigentes (apartado 90).

Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 16 de marzo de 1993, Blackman/Parlamento (asuntos acumulados T-33/89 y T-74/89, Rec. p. II-249), apartado 96; Tribunal de Primera Instancia, 30 de junio de 1993, Devillez y otros/Parlamento (T-46/90, Rec. p. II-699), apartados 37 y 38

Por consiguiente, queda excluido que los funcionarios puedan fundarse en el deber de asistencia y protección de las Instituciones para pretender unos beneficios a los que se oponen las disposiciones de la sentencia en las cuales está basado su recurso. De la misma forma que la invocación del deber de asistencia y protección frente a una Institución no puede llevar a ésta a infringir una norma legislativa, el citado deber de asistencia y protección no puede obligar a esta Institución a conculcar el fallo de una sentencia del Tribunal de Primera Instancia que tiene fuerza de cosa juzgada, en la forma en que la ilustra la motivación que contiene (apartado 91).

Por lo que se refiere a un posible incumplimiento por parte de la Comisión de su deber de asistencia, al no someter al control del Juez comunitario los Reglamentos nœ 3161/94 y 3834/91, está acreditado que las Instituciones comunitarias disponen, bajo el control del Juez comunitario, de una facultad de apreciación para elegir las medidas y los medios que deben aplicarse para cumplir su deber de asistencia (apartados 99 y 100).

Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 26 de octubre de 1993, Caronna/Comisión(T-59/92, Rec. p. II-1129), apartados 64 y 65; Tribunal de Primera Instancia, 11 de octubre de 1995, Baltsavias/Comisión(asuntos acumulados T-39/93 y T-553/93, RecFP p. II-695), apartado 59

Puesto que la Comisión dispone de la referida facultad de apreciación, un particular no puede obligarla a iniciar un recurso por omisión, es decir obligarla a actuar en un sentido determinado, sin poner en peligro el margen de maniobra inherente a la facultad de apreciación de la Comisión en esta materia (apartado 101).

Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 9 de enero de 1996, Koelman/Comisión(T-575/93, Rec. p. II-l), apartado 71

En la medida en que la decisión de plantear el asunto al Tribunal de Justicia constituye un acto preparatorio interno de la Comisión que no tiene destinatario potencial, los particulares no pueden exigir de ella, mediante un recurso por omisión, que interponga tal recurso (apartado 102).

Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 22 de mayo de 1996, AITEC/Comisión (T-277/94, Ree. p. II-351), apartados 58 y ss.

Por consiguiente, los demandantes no pueden invocar el deber de asistencia previsto en el artículo 24 del Estatuto para obligar a la Comisión a interponer un recurso por omisión contra otra Institución (apartado 103).

Fallo:

Se desestima eí recurso.