CONCLUSIONES DEL JUEZ DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA

SR. JACQUES BIANCARELLI

presentadas el 30 de enero de 1991 ( 1 )

Indice

Introducción I. El contexto fáctico y jurídico en el que se inscribe el recurso 1. El régimen de cuotas de producción y de suministro de acero 2. Las sentencias de anulación pronunciadas por el Tribunal de Justicia a) Datos generales b) La sentencia de 14 de julio de 1988 recaída en el asunto 103/85 c) La sentencia de 14 de julio de 1988 recaída en los asuntos acumulados 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 y 285/86 d) La sentencia de 14 de junio de 1989 sobre Decisiones Generales ulteriores 3. Las relaciones entre la sociedad demandante y la Comisión a) Anteriores a las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988 b) Posteriores a las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988 4. Las pretensiones del recurso 5. Recapitulación de las ilegalidades sancionadas por el Tribunal de Justicia en las sentencias citadas II. Los problemas de admisibilidad que suscita el presente recurso, tanto en relación con el artículo 34 como con respecto al artículo 40 del Tratado CECA A. Las excepciones de inadmisibilidad relativas a la aplicabilidad del artículo 34 1. Inexistencia de una previa decisión anulatória a) El intercambio de correspondencia entre la demandante y la Comisión no constituye un contrato de Derecho público b) La Comisión no dio seguridades formales de que procedería a una reparación pecuniaria c) La Comisión no vulneró el principio de confianza legítima d) El efecto que la anulación posterior de una disposición de una Decisión General tiene sobre el valor de las Decisiones individuales adoptadas anteriormente con fundamento en dicha disposición 2. La excepción de inadmisibilidad basada en que las pretensiones de anulación y las pretensiones de indemnización no pueden ser objeto de un mismo proceso en el marco del Tratado CECA 3. a excepción de inadmisibilidad basada en que las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988 no reconocieron que las Decisiones anuladas adolecían de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comisión ... 4. Conclusiones provisionales sobre la admisibilidad del recurso en relación con el artículo 34 B. La excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión al amparo del artículo 40 del Tratado CECA 1. Datos del problema a) Unos textos normativos relativamente ambiguos b) Una jurisprudencia del Tribunal de Justicia mal fijada e insegura b) 1. La sentencia Meroni de 13 de julio de 1961 b) 2. La sentencia Vloeberghs de 14 de julio de 1961 b) 3. La sentencia Usinor de 10 de junio de 1986 c) Una doctrina extremadamente dividida sobre la cuestión de si puede interponerse un recurso de indemnización, al amparo del artículo 40, basándose en el perjuicio causado por la ilegalidad de una Decisión que no ha sido anulada c) 1. Las respuestas negativas a dicha cuestión c) 2. Las respuestas afirmativas a dicha cuestión c) 3. Los análisis prudentes sobre la materia d) Unos trabajos preparatorios que no son determinantes d) 1. El informe de la delegación francesa d) 2. Las restantes fuentes en materia de trabajos preparatorios 2. Reflexiones que me inducen a proponer como válida la tesis de la admisibilidad de exigir la responsabilidad de la Comunidad al amparo del artículo 40, basándose en una Decisión ilegal, constitutiva de una falta de servicio, cuya nulidad no haya sido previamente declarada a) Argumentos basados en el limitado alcance de las objeciones manifestadas contra dicha tesis, especialmente por la doctrina a) 1. El desconocimiento del verdadero alcance del principio de la autonomía del recurso de responsabilidad a) 2. La errónea distinción entre ilegalidad y falta de servicio a) 3. Una interpretación inexacta de los efectos de una sentencia que declaró la responsabilidad de la Comunidad previa comprobación de una ilegalidad culposa a) 4. Un análisis inexacto de los presupuestos requeridos para incurrir en responsabilidad con arreglo, respectivamente, al artículo 34 y al artículo 40 b) Argumentos basados en la necesidad de una adecuada protección jurisdiccional del justiciable b) 1. Supuesto en que el perjuicio no se manifiesta sino después de finalizado el plazo para interponer recurso de anulación b) 2. Supuesto en que un recurso de anulación apenas si tendría sentido b) 3. Supuesto en que no procede la admisión de un recurso de anulación b) 4. Incoherencia de un sistema que podría ser discriminatorio en detrimento de las empresas comunitarias c) Argumentos basados en el análisis de los textos normativos y en su interpretación por el Tribunal de Justicia c) 1. El artículo 40 constituye el régimen de Derecho común de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad en el marco del Tratado CECA c) 2. El sentido de la reserva preliminar del artículo 40 c) 3. La interpretación muy liberal que el Tribunal de Justicia ha hecho de las mencionadas disposiciones del Tratado CECA 3. Conclusiones relativas a la admisibilidad del conjunto de las pretensiones del recurso, así como a la articulación del sistema de recursos y de las normas de procedimiento que prevén los artículos 34 y 40 III. La problemática relativa a la existencia, en el caso de autos, de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad A. ¿Qué régimen de responsabilidad procede aplicar en el ámbito del Tratado CECA? 1. Los argumentos basados en los textos normativos 2. Los argumentos basados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 40 3. Las consideraciones basadas sencillamente en el sentido común B. ¿Qué presupuestos deben darse para que en el caso concreto la Comunidad incurra en responsabilidad? 1. ¿Es el perjuicio alegado consecuencia de actos normativos que implican opciones de política económica? 2. ¿Existe una norma jurídica de rango superior, destinada a proteger a los particulares, cuya violación haya sido alegada? 3. ¿Cuál es la significación exacta del presupuesto relativo a la existencia de una violación suficientemente caracterizada de tal norma jurídica? C. ¿Se da en el caso de autos el presupuesto relativo a la inobservancia manifiesta y grave de los deberes que incumben a la Comisión? 1. Sobre la ilegalidad declarada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988, recaída en los asuntos acumulados 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 y 285/86 2. Sobre las ilegalidades declaradas por la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988, recaída en el asunto 103/85 IV. La problemática relativa al perjuicio alegado 1. Datos del problema 2. Sobre el carácter directo del perjuicio 3. Sobre el carácter especial del perjuicio 4. Sobre el alcance del derecho a reparación V. Conclusiones finales

Señor Presidente,

Señores Jueces,

Este Tribunal de Primera Instancia ha de conocer de un recurso interpuesto por la empresa Stahlwerke Peine-Salzgitter AG (en lo sucesivo, «Peine-Salzgitter»), basado tanto en el párrafo primero del artículo 34 como en el párrafo primero del artículo 40 del Tratado CECA, y que tiene por objeto que se declare que la Comunidad ha incurrido en responsabilidad extracontractual como consecuencia de varias ilegalidades cometidas por la Comisión en el marco de la aplicación del régimen de cuotas de acero. En dicho recurso se contienen, por una parte, pretensiones cuyo objeto es que se declare que varias Decisiones de la Comisión adolecen de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad, y, por otra parte, pretensiones cuyo objeto es que se condene a la Comisión a abonar a la demandante la cantidad de 77.603.528 DM de principal y los correspondientes intereses. El caso de autos constituye la continuación directa de dos sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988: la primera de ellas, recaída en el asunto Stahlwerke Peine-Salzgitter AG/Comisión (103/85, Rec. p. 4131); la segunda, recaída en los asuntos acumulados Stahlwerke Peine-Salzgitter AG y Hoogovens Groep BV/Comisión (33/86, 44/86, 110/86, 226/86 y 285/86, Rec. p. 4309).

El presente recurso suscita nuevas e importantes cuestiones de Derecho, así como complejas y delicadas cuestiones de hecho. ¿Cómo se articulan los artículos 34 y 40 del Tratado CECA? ¿Qué régimen de responsabilidad extracontractual procede aplicar, en el ámbito del Tratado CECA, al acto lesivo producido por el funcionamiento de los servicios resultante de un acto contrario a Derecho? Teniendo en cuenta las ilegalidades que el Tribunal de Justicia hizo constar en las sentencias mencionadas más arriba, ¿ha habido en el caso de autos una falta de la Comisión de naturaleza tal que genere Ja responsabilidad de las Comunidades? ¿Existe efectivamente un perjuicio susceptible de reparación y, en caso afirmativo, tiene tal perjuicio un carácter suficientemente directo y especial? ¿Qué alcance tiene el derecho a reparación en el ámbito del recurso de responsabilidad en materia CECA?

Procede examinar sucesivamente:

I. El contexto fáctico y jurídico en el que se inscribe el recurso.

II. Los problemas de admisibilidad que se plantean, tanto en relación con el artículo 34 como con respecto al artículo 40 del Tratado CECA.

III. La problemática relativa a la existencia, en el caso de autos, de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad.

IV. Por último, la problemática relativa al perjuicio alegado por la demandante.

I. El contexto fáctico y jurídico en el que se inscribe el recurso

1. El régimen de cuotas de producción y de suministro de acero

Entre 1973 y 1988, la industria siderúrgica comunitaria experimentó dificultades considerables, provocadas principalmente por una recesión que afectó al conjunto de las actividades económicas y que dio lugar a una contracción de la demanda de productos siderúrgicos, tanto en los mercados comunitarios como en los mercados de terceros países. A estas dificultades, calificadas a menudo de coyunturales, vinieron a sumarse otros problemas, especialmente el de la irrupción en el mercado común de productos muy competitivos fabricados en terceros países, así como las dificultades estructurales por las que atravesaba la industria siderúrgica comunitaria, víctima del carácter obsoleto de buen número de sus instalaciones. De este modo, la conjunción de los referidos factores dio lugar a un excedente importante de capacidad productiva en relación con una demanda de acero cuya disminución era apreciable, todo lo cual tuvo como resultado una caída de los precios que puso en peligro la viabilidad misma de una gran parte de las empresas siderúrgicas de la Comunidad.

A fin de poner remedio a esta situación o, cuando menos, de atenuar sus efectos, la Comisión adoptó cierto número de medidas que, en un primer momento, se refirieron principalmente a la observancia de determinados precios mínimos y al volumen de las importaciones de productos siderúrgicos procedentes de terceros países. La Comisión adoptó asimismo medidas encaminadas a la reestructuración de dicho sector, entre las que figuraba, en particular, la elaboración de un código de ayudas destinado a coordinar, en la Comunidad, las subvenciones concedidas por los Estados miembros y que se caracterizaban por falsear la competencia en un mercado ya de por sí enormemente perturbado.

Pero a pesar de ello, habida cuenta del empeoramiento cada vez mayor de la situación del mercado de acero, que se manifestó con una caída brutal de la demanda y de los precios en el tercer trimestre de 1980, y haciendo constar la existencia de una situación de «crisis manifiesta» en el sentido del artículo 58 del Tratado CECA, la Comisión, previo Dictamen conforme del Consejo, adoptó la Decisión General n° 2794/80/CECA, de 31 de octubre de 1980, mediante la que instauró un régimen de cuotas de producción para las empresas siderúrgicas de la Comunidad. ( 2 ) Dicho régimen suponía, para cada una de las categorías de productos a él sometidas, la aplicación de un tipo de reducción uniforme para todas las empresas afectadas con respecto a su producción efectiva durante un período de referencia determinado, a saber, los años 1977 a 1980. Dicho régimen suponía, asimismo, la aplicación de un tipo de reducción a la parte de la producción que podía comercializarse en el mercado común. La referida Decisión preveía, sin embargo, algunas excepciones al sistema de tipo de reducción uniforme. De este modo, se aumentaron las producciones de referencia para aquellas empresas que se encontraban en situaciones bien determinadas, especialmente en razón de las medidas por ellas adoptadas de conformidad con la política siderúrgica de la Comunidad; por otra parte, el artículo 14 de la referida Decisión atribuía a la Comisión la facultad de adaptar algunas de sus disposiciones, a petición de la empresa afectada, cuando las restricciones de producción o de comercialización impuestas por la Decisión General o por sus medidas de aplicación causaren dificultades excepcionales a tal empresa.

Así, en virtud de ese régimen bien encuadrado y muy intervencionista, la Comisión fijaba trimestralmente las cuotas de producción para cada empresa, así como la parte de dichas cuotas que podía suministrarse dentro del territorio comunitario, denominándose generalmente a estas últimas «cuotas de suministro». Ambos tipos de cuotas se fijaban en función de las producciones y cantidades de referencia consideradas en el momento de la instauración del régimen y previa aplicación, a tales producciones y cantidades de referencia, de determinados tipos de reducción fijados trimestralmente. También se diferenciaban en función de la categoría de productos siderúrgicos de que se tratase.

De este modo, puede valorarse a primera vista hasta qué punto era esencial la relación entre la cuota de producción (en lo sucesivo, «cuota P») y la cuota de suministro (en lo sucesivo, «cuota I»), puesto que aquellas producciones que no se vendían en el territorio comunitario, donde los precios eran atractivos, habían de serlo en el territorio de terceros países, donde los precios eran notablemente inferiores a los precios comunitarios.

Este complejo sistema, calificado de «ordenación estatalizada del mercado», ( 3 ) fue prorrogado en varias ocasiones, con ánimo de hacerlo más ajustado y perfecto, hasta el momento de su finalización, es decir, hasta el 30 de junio de 1988, fecha en la que la libre competencia recuperó sus funciones en un contexto caracterizado por una buena coyuntura del mercado, aunque todavía no hubiese concluido el proceso de reestructuración de la industria siderúrgica europea a largo plazo. Así fue como el régimen de cuotas de producción y de suministro de acero para las empresas de la industria siderúrgica, instaurado por la ya citada Decisión n° 2794/80 (modificada ella misma en cuatro ocasiones), fue prorrogado una primera vez mediante la Decisión n° 1696/82/CECA de la Comisión, de 30 de junio de 1982 ( 4 ) (que a su vez fue modificada en cuatro ocasiones); luego por la Decisión n° 1809/83/CECA de la Comisión, de 29 de junio de 1983; ( 5 ) luego por la Decisión n° 2177/83/CECA de la Comisión, de 28 de julio de 1983 ( 6 ) (que igualmente fue modificada en tres ocasiones); luego por la Decisión n° 234/84/CECA de la Comisión, de 31 de enero de 1984 ( 7 ) luego por la Decisión n° 3485/85/CECA de la Comisión, de 27 de noviembre de 1985 ( 8 ) (que fue modificada en dos ocasiones), concretamente mediante la Decisión n° 1433/87/CECA de la Comisión, de 20 de mayo de 1987, relativa a la conversión de una parte de las cuotas de producción en cuotas de suministro dentro del mercado común, ( 9 ) y, por último, mediante la Decisión n° 194/88/CECA de la Comisión, de 6 de enero de 1988, que procedió a la última prórroga antes de que dicho sistema finalizase el 30 de junio de 1988. ( 10 ) El perjuicio que la demandante estima haber sufrido se refiere a las condiciones de aplicación de estas cuatro últimas Decisiones y abarca el período comprendido entre el primer trimestre de 1985 y el segundo trimestre de 1988, ambos inclusive.

2. Las sentencias de anulación pronunciadas por el Tribunal de Justicia

a) Datos generales

Como ya vimos, era de todo punto esencial que cada una de las citadas Decisiones Generales determinase los principios o los mecanismos excepcionales que hiciesen posible fijar la relación I: P, es decir, la parte de la producción que podía venderse en el mercado comunitario a precios atractivos y, a contrario, la parte de la producción que habría de venderse en los mercados de terceros países a precios notablemente inferiores. Precisamente sobre estos extremos la sociedad demandante interpuso ante el Tribunal de Justicia dos recursos.

El primer recurso de anulación se refería a una Decisión individual de aplicación del artícttlo 14 de la Decisión General n° 234/84, antes citada, Decisión que autorizaba a la Comisión a adaptar, para el trimestre de referencia, la parte de las cuotas que podía suministrarse en el mercado común, cuando el régimen de cuotas hubiese causado dificultades excepcionales a una empresa y cuando, además, dicha empresa no hubiese recibido ayudas para cubrir pérdidas de explotación y no hubiese sido objeto de sanciones relacionadas con las normas de precios o hubiese satisfecho las multas.

El segundo recurso de anulación se dirigía, a la vez, contra el artículo 5 de la ya citada Decisión General n° 3485/85 y contra ciertas Decisiones individuales adoptadas basándose en dicho artículo 5.

En ambos supuestos, se imputaba a la Comisión el haber incurrido en cierto número de ilegalidades y, por ello, el no haber instaurado un sistema que hiciese posible asignar a la sociedad demandante cuotas de suministro equitativas, habida cuenta de la situación que la caracterizaba.

La demandante consiguió que se estimaran sus pretensiones en ambos recursos. En efecto, en reiterada jurisprudencia el Tribunal de Justicia, basándose principalmente en los artículos 3, 4 y 5 del Tratado CECA, que prohiben toda discriminación entre las empresas a las que afecta dicho Tratado, ha insistido en la necesidad de que en los períodos de crisis —en los que, mediante un sistema de regulación administrativa, la competencia cuantitativa entre las empresas queda de hecho eliminada, y en los que se instaura un equilibrio artificial entre la oferta y la demanda de acero— se observe plenamente el principio de equidad que enuncia el artículo 58 del Tratado. Ya en la sentencia de 13 de julio de 1961, Meroni et Cie y otros/Alta Autoridad, ( 11 ) el Tribunal de Justicia había declarado que «la Alta Autoridad deberá velar con especial cuidado por que el principio de igualdad ante las cargas públicas sea observado en todo momento y de la manera más minuciosa», para deducir de ello que la Alta Autoridad, acertadamente, había otorgado al principio de justicia distributiva prioridad con respecto al principio de seguridad jurídica. En esta misma línea, en la sentencia de 3 de marzo de 1982 ( 12 ) el Tribunal de Justicia admitió la opción de la Comisión en lo relativo a la fijación del período de referencia, afirmando al mismo tiempo que tal opción no debía conducir a pasar por alto el principio del reparto de la producción global entre las diferentes empresas de la Comunidad de una forma equitativa. Esta jurisprudencia se ha visto consolidada con la sentencia de 19 de septiembre de 1985, ( 13 ) en la que el Tribunal de Justicia insistió especialmente en el criterio del reparto equitativo de las cuotas de producción y de suministro entre las diferentes empresas de la Comunidad, así como con la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 1984, ( 14 ) y, por último, con la sentencia de 6 de julio de 1988, ( 15 ) en la que el Tribunal de Justicia declaró expresamente que «el objetivo del régimen de cuotas [...] es repercutir, de la manera más justa que sea posible, sobre el conjunto de las empresas, las limitaciones de la producción exigidas por la crisis siderúrgica».

En semejante contexto —en el que la crisis económica había dado lugar al nacimiento de dos principios generales del Derecho en materia CECA, a saber, el principio de la solidaridad entre las diferentes empresas, por una parte, y el principio del reparto equitativo de los sacrificios, por otra— de qué manera se presentaban los dos recursos de anulación interpuestos por la demandante?

b)

En el ya citado asunto 103/85, Peine-Salzgitter había interpuesto ante el Tribunal de Justicia un recurso que tenía por objeto que se anulase la Decisión individual mediante la que la Comisión se había negado a proceder a una adaptación de las cuotas de suministro de productos de la categoría III con respecto al primer trimestre de 1985, en virtud del artículo 14 de la ya citada Decisión General n° 234/84. En efecto, mientras que, consciente de las dificultades experimentadas por la demandante a causa de ser su relación I: P particularmente desfavorable, la Comisión había aceptado, basándose en el artículo 14 de la misma Decisión General, efectuar una adaptación adecuada de la parte de la cuota que, para los trimestres segundo, tercero y cuarto de 1984, podía suministrarse en el mercado común, se había negado a ello en lo relativo al primer trimestre de 1985. El Tribunal de Justicia empezó haciendo constar que, en lo relativo a los productos siderúrgicos de que se trata, que representan una parte importante de la producción total de la empresa, la relación entre la cuota de producción y la parte de esta cuota que puede entregarse en el mercado común (conocida como relación I:P) era «extremadamente desfavorable para la demandante, tanto en términos absolutos como en comparación con la media comunitaria, y era, al tiempo de los hechos, inferior a ésta en alrededor de un 24 % para la mencionada categoría».

El Tribunal de Justicia hubo de examinar a continuación la procedencia de dos motivos alegados por la Comisión, a saber, por un lado, que la empresa demandante no atravesaba ninguna dificultad excepcional, y, por otro, que había recibido ayudas para cubrir pérdidas de explotación.

En lo relativo al primer extremo, el Tribunal de Justicia no tuvo que hacer un gran esfuerzo para rechazar la tesis de la Comisión, basándose para ello en su propia jurisprudencia, ( 16 ) según la cual, para determinar la existencia de dificultades excepcionales, la Comisión no puede tomar en consideración la situación de otras categorías de productos y no puede tampoco basar su razonamiento en la circunstancia de que la empresa obtenga beneficios en la totalidad de sus actividades. El Tribunal de Justicia llegó incluso a afirmar que de los documentos aportados a los autos se deducía que la Comisión concedió en varios casos cuotas suplementarias con arreglo al artículo 14, aunque las empresas afectadas obtenían beneficios.

En cuanto a la calificación de las ayudas objeto de litigio concedidas por el Gobierno alemán, el Tribunal de Justicia, haciendo asimismo referencia a su propia jurisprudencia y especialmente a la sentencia de 15 de enero de 1985, ( 17 ) declaró: «Las ayudas que promueven efectivamente la reestructuración y la mejora pretendidas no pueden ser consideradas como ayudas destinadas a cubrir pérdidas de explotación en el sentido del artículo 14 de la Decisión General en vigor».

Así ocurría efectivamente en el caso de autos, de manera que, al haber incurrido la Institución demandada en un doble error de Derecho, el Tribunal de Justicia procedió a anular la Decisión de la Comisión, de 11 de junio de 1985, por la que se denegaba la adaptación de las cuotas de la demandante para los productos de la categoría III para el primer trimestre de 1985, a tenor del artículo 14 de la Decisión General n° 234/84.

c) El segundo recurso de anulación, interpuesto a la vez por Peine-Salzgitter y por Hoogovens, tenía un alcance completamente

distinto. En este asunto, la demandante solicitaba la anulación del artículo 5 de la antes citada Decisión General n° 3485/85, aplicable a los años 1986 y 1987, en cuanto dicho artículo, al limitarse a reproducir el texto del correspondiente artículo de la Decisión General precedente, no previó la posibilidad de reajustar de forma equitativa la parte de las cuotas de producción que podía suministrarse dentro del mercado común (dicho de otra manera, las cuotas de suministro), en el caso de las empresas cuyas cuotas de suministro eran considerablemente inferiores a la media comunitaria. Ahora bien, en esta materia constaba en autos, a disposición del Tribunal de Justicia, un documento muy significativo, pues se trataba de la comunicación dirigida por la Comisión al Consejo el 25 de septiembre de 1985 con vistas a introducir, con posterioridad al 31 de diciembre de 1985, un sistema de cuotas de producción en virtud del artículo 58 del Tratado CECA. ( 18 )

En el referido documento, la Comisión, después de recordar que la fase más aguda de la crisis de la siderurgia había tocado a su fin y que por ello cabía contemplar la posibilidad de regresar a corto plazo a un mercado de libre competencia entre las empresas comunitarias, puso de relieve que, aunque parecía que el estado de crisis había entrado en su recta final, por el momento no había terminado del todo. En vista de ello, la Comisión propuso al Consejo que prorrogase una vez más todavía el régimen de cuotas, pero introduciendo en el mismo cierto número de medidas liberalizadoras con respecto a determinados productos, por una parte, y procurando, por otra, poner remedio a las desigualdades más flagrantes a que había dado lugar dicho régimen de cuotas, especialmente en lo que atañe a las cuotas de suministro. De este modo, en la sección VII del referido documento la Comisión estimó: «Resulta indispensable, en efecto, modificar unas referencias cuya base ha permanecido invariable desde el establecimiento del sistema de cuotas y que se calcularon teniendo en cuenta producciones todavía más antiguas. A lo largo de los últimos años, la evolución de la estructura de las empresas y la del mercado (interno y externo) han sido de tal envergadura que dichas referencias ya no se adaptan a la realidad de la producción, a pesar de la flexibilidad y de los intercambios que resultaron posibles en virtud de la vigente Decisión»(traducción no oficial).

Y en el apartado 2 de la referida Sección VII, la Comisión afirmaba lo siguiente: «Teniendo en cuenta que las corrientes de intercambio de productos siderúrgicos entre la Comunidad y el resto del mercado se han modificado en profundidad desde el establecimiento del sistema de cuotas, debe volverse a considerar la situación de aquellas empresas cuya relación entre la parte de la cuota de producción destinada a ser suministrada dentro de la Comunidad y la cuota de producción sea muy inferior a la media comunitaria en lo que atañe al conjunto de los productos del sistema. Estas situaciones históricas ya no se adaptan a los objetivos de la política siderúrgica comunitaria, de manera que es intención de la Comisión lograr que la relación mencionada más arriba alcance, en lo relativo a la producción de cada empresa, un valor que en ningún caso sea inferior a la media comunitaria en un 10 %»(traducción no oficial).

No obstante, la Comisión, consciente de dichas dificultades, con las que se encontraron un número restringido de empresas, y después de haber manifestado en múltiples ocasiones su voluntad de examinar nuevamente el problema de la relación I:P en lo que atañe a dichas empresas antes de prorrogar el régimen de cuotas por un nuevo plazo de dos años, estimó oportuno, a pesar de la sistemática del artículo 58 del Tratado CECA, solicitar el dictamen conforme del Consejo, dictamen conforme que, por lo demás, no obtuvo en este punto. En estas circunstancias, la Comisión adoptó, el 27 de noviembre de 1985, la Decisión General n° 3485/85, que en lo fundamental se limita a reproducir las correspondientes disposiciones de la Decisión General anterior y no prevé el reajuste de la relación I:P en la forma como se sometió por la Comisión al Consejo.

En este contexto, el Tribunal de Justicia, en la antes citada sentencia de 14 de julio de 1988, empezó declarando que, para todas las categorías de productos que fabrica la empresa Peine-Salzgitter, «la relación entre la cuota de producción y la parte de dicha cuota que puede suministrarse dentro del mercado común (llamada relación I:P) es excepcionalmente desfavorable en el caso de las demandantes, tanto en términos absolutos como en comparación con la media comunitaria, y a veces se halla por debajo de ésta en alrededor del 25 %. Es evidente que dichas relaciones I:P desfavorables ocasionan a las demandantes excepcionales dificultades económicas» (apartado 7).

En cuanto al extremo de determinar si la Comisión estaba obligada a solicitar, como hizo, el dictamen conforme del Consejo para adoptar las medidas que ella misma consideraba indispensables para realizar un reparto equitativo de las cuotas, el Tribunal de Justicia no tuvo ninguna dificultad en responder a esta cuestión.

Y lo hizo, en primer lugar, basándose en la exegesis literal del texto del artículo 58 del Tratado CECA, que en el párrafo primero de su apartado 1 y en el párrafo primero de su apartado 2 dispone lo siguiente:

«1. En caso de contracción de la demanda, si la Alta Autoridad estimare que la Comunidad atraviesa un período de crisis manifiesta y que los medios de acción previstos en el artículo 57 no permiten hacer frente a la misma, deberá, previa consulta al Comité Consultivo y con el dictamen conforme del Consejo, establecer un régimen de cupos de producción acompañado, en tanto fuere necesario, de las medidas previstas en el artículo 74. [...]

2. La Alta Autoridad, basándose en estudios realizados en colaboración con las empresas y las asociaciones de empresas, establecerá los cupos en forma equitativa, habida cuenta de los principios enunciados en los artículos 2, 3 y 4. Podrá, en particular, regular el ritmo de actividad de las empresas mediante exacciones adecuadas sobre los tonelajes que sobrepasen un nivel de referencia determinado mediante una decisión general [...]»

En segundo lugar, lo hizo refiriéndose a su propia jurisprudencia y, en particular, a la sentencia de 11 de mayo de 1983, Klöckner Werke AG/Comisión, ( 19 ) así como a la ya citada sentencia de 21 de febrero de 1984, Walzstahl-Vereinigung y Thyssen AG/Comisión, de las que se desprende claramente que el artículo 58 debe interpretarse en el sentido de que prevé que la conformidad del Consejo tan sólo resulta indispensable para establecer los elementos esenciales del sistema de cuotas, pero que incumbe a la Comisión, en virtud de su propia competencia, regular la ordenación de detalle de dicho sistema con vistas a fijar las cuotas en forma equitativa.

EI Tribunal de Justicia declaró a continuación: «[...] Se produciría una desviación de las facultades conferidas a la Comisión por el Tratado CECA con respecto a su objetivo legalmente previsto, si se comprobara que la Comisión las ha ejercido con el objeto exclusivo, o al menos determinante, de eludir un procedimiento previsto especialmente por el Tratado para atender a las necesidades a las que la misma debe hacer frente. Así es igualmente si la Comisión, al seguir indebidamente el procedimiento previsto para el establecimiento del régimen de cuotas, deja de ejercitar sus propias facultades para adoptar las normas que considere necesarias para garantizar el carácter equitativo de las cuotas». Al comprobar que en el caso de autos, por una parte, la adaptación que la propia Comisión estimaba necesaria se refería únicamente a las cuotas de un grupo restringido de empresas y no a la adaptación de las cuotas de todo un grupo de empresas caracterizadas por su estructura, y que, por otra parte, «desde el establecimiento del régimen era previsible que una evolución particularmente desfavorable que afectara al mercado de exportación podría hacer necesario un reajuste de dicha relación para que la Comisión cumpliera así su obligación de establecer las cuotas en forma equitativa», el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que un reajuste de tal naturaleza debía considerarse incluido en la ordenación de los detalles del régimen, para lo que no es precisa la conformidad del Consejo. De este modo, el Tribunal de Justicia consideró que se había incurrido en desviación de poder en perjuicio de la sociedad demandante, razón por la que procedió, por una parte, a anular el artículo 5 de la citada Decisión n° 3485/85, «en cuanto no permite establecer las cuotas de suministro en la forma equitativa, que determine la Comisión, para las empresas cuyas relaciones entre la cuota de producción y la cuota de suministro sean considerablemente inferiores a la medida comunitaria», y, por otra parte, a anular las Decisiones individuales dirigidas por la Comisión a Peine-Salzgitter, en cuanto establecen las cuotas de suministro de dicha empresa para los trimestres primero y segundo de 1986, habida cuenta de que dichas Decisiones individuales, al fundarse en el artículo 5 de la Decisión General, adolecían necesariamente de la misma ilegalidad.

d) Es conveniente, por último, hacer referencia a una tercera sentencia del Tribunal de Justicia, dictada el 14 de junio de 1989 y relativa al recurso que la sociedad Hoogovens interpuso contra la Comisión. ( 20 )

En dicho asunto, la sociedad Hoogovens y la Federación de empresas siderúrgicas italianas formularon pretensiones cuyo objeto era, por una parte, que se anulase la ya citada Decisión n° 1433/87, y, por otra, que se anulasen los artículos 5, 6 y 17 de la también citada Decisión n° 194/88, que dispuso la última prórroga del sistema de vigilancia y de cuotas de producción de acero.

La Decisión n° 1433/87, que se justificaba por la caída de las exportaciones a terceros países en el año 1986, por el deterioro de los precios de exportación y por el hecho de que podía considerarse en ocasiones superado un reparto de las referencias que se remontaba a varios años atrás (véase el apartado 12 de la sentencia del Tribunal de Justicia), fue adoptada sin haber solicitado el dictamen conforme del Consejo. Con esta Decisión, la Comisión había intentado instaurar un sistema que podríamos calificar de «mecanismo» que, en medida limitada, autorizaría a las empresas a transformar cada trimestre las cuotas de producción en cuotas de suministro para una categoría de productos bien determinada, y ello con sujeción a cierto número de reservas bien precisas. Al comprobar que el artículo 5 de la Decisión n° 194/88 había reproducido lo dispuesto en el artículo 5 de la Decisión n° 3485/85, el Tribunal de Justicia empezó recordando la jurisprudencia sentada en los asuntos acumulados Peine-Salzgitter (33/86, 44/86, 110/86, 226/86 y 285/86, antes citados), para añadir acto seguido «que incumbirá a la Comisión, en ejecución de esta sentencia, adoptar bajo su responsabilidad las disposiciones necesarias para reajustar la relación I: P en la medida exigida por la situación de los mercados de exportación, con vistas a garantizar un reparto equitativo de las cuotas [...] A falta de esa decisión basada en una apreciación de la situación de los mercados de exportación por parte de la Comisión, este Tribunal de Justicia no tiene más remedio que hacer constar que el reajuste de la relación I: P que llevó a cabo la Decisión n° 1433/87 no corresponde a lo que, en su comunicación al Consejo de 1985, la propia Comisión había considerado necesario para garantizar el reparto equitativo que exige el apartado 2 del artículo 58».

El Tribunal de Justicia anuló la Decisión n° 194/88 también por un segundo motivo, el de que se había basado ilegalmente en el artículo 18 de la Decisión n° 3485/85, artículo que autoriza adaptaciones en caso de cambios profundos o de dificultades imprevistas, poniendo de relieve que el deterioro de la situación de los mercados de exportación que se invocaba lo conocía la Comisión en el momento de adoptar la Decisión n° 3485/85, de modo que no puede constituir una circunstancia nueva que permita ejercitar la facultad excepcional que atribuye el artículo 18.

Así pues, por idénticos motivos a los invocados en la ya citada sentencia Peine-Salzgitter, el Tribunal de Justicia anuló, por una parte, el artículo 1 de la Decisión n° 1433/87, y, por otra, el artículo 5 de la Decisión General n° 194/88 (artículo que se limitaba a reproducir el artículo 5 de la Decisión n° 3485/85, también anulado), así como el artículo 17 de la Decisión n° 194/88, que se limitaba a reproducir el artículo 1 de la Decisión n° 1433/87. Tanto de la sistemática de las sentencias como de las conclusiones del Abogado General Sr. Lenz se desprende que estos artículos fueron anulados únicamente en cuanto no permitían establecer las cuotas de suministro en la forma equitativa, que determinase la Comisión, para las empresas cuyas relaciones entre la cuota de producción y la cuota de suministro fuesen considerablemente inferiores a la media comunitaria.

3. Es conveniente examinar ahora cuáles fueron las relaciones entre la sociedad demandante y la Comisión antes y después de que recayesen las sentencias de anulación de 14 de julio de 1988

a)

Antes de que recayesen las sentencias de anulación dictadas por el Tribunal de Justicia el 14 de julio de 1988, consecuencia de recursos interpuestos respectivamente el 22 de abril de 1985 y el 7 de febrero de 1986 (recursos que todo indica que las partes estimaban que se resolverían antes de la expiración del régimen de cuotas), la empresa demandante, en aras de la economía procesal, había efectuado un intercambio de correspondencia con la Comisión, a fin de limitar el número de litigios.

De este modo, en virtud de la referencia del artículo 14 de la Decisión General n° 234/84, la demandante, después de haber interpuesto su recurso contra la Decisión individual denegatoria relativa únicamente al primer trimestre de 1985, envió una carta a la Comisión, con fecha de 11 de julio de ese mismo año, proponiendo a dicha Institución, por una parte, que ella renunciaría a interponer un recurso contra la nueva Decisión denegatoria de adaptación que acababa de serle notificada el 11 de junio de 1985 y que se refería al segundo trimestre de 1985, y, por otra parte, que la Comisión aplazaría su Decisión sobre las solicitudes de adaptación relativas a los trimestres tercero y cuarto de 1985 hasta que se hubiese dictado sentencia en el asunto 103/85. Mediante contestación de fecha 12 de julio de 1985, la Comisión confirmó que, tan pronto como recayese la sentencia que el Tribunal de Justicia había de dictar en el asunto 103/85, extraería sin demora las debidas consecuencias y adoptaría una Decisión a fin de modificar, en su caso, las Decisiones que había dictado hasta ese momento. La Comisión confirmó asimismo que, a partir del tercer trimestre de 1985 y hasta que el Tribunal de Justicia dictase su sentencia, ella aplazaría las Decisiones formales relativas a las solicitudes presentadas con arreglo al artículo 14.

La demandante siguió un razonamiento idéntico con respecto a la falta de reajuste de su relación I:P, basándose en la ilegalidad que alegaba del artículo 5 de la Decisión n° 3485/85. Con posterioridad a su recurso de 7 de febrero de 1986, interpuesto a la vez contra la Decisión General n° 3485/85 y contra las Decisiones individuales que se adoptaron para su aplicación y que fijaban sus cuotas de suministro con respecto a los trimestres segundo y tercero de 1986, la empresa demandante escribió a la Comisión, el 23 de abril de 1986, a fin de evitar una acumulación de litigios idénticos. En efecto, dado que durante el período de validez de la Decisión n° 3485/85 el mismo problema había de plantearse con respecto a los trimestres posteriores, la demandante estimaba que sería oportuno que, tan pronto como recayese la sentencia del Tribunal de Justicia, la Comisión extrajese sin demora las consecuencias de la misma teniendo en cuenta sus fundamentos de derecho, con objeto de modificar no sólo las Decisiones individuales impugnadas, sino también todas las Decisiones individuales ulteriores relativas a las cuotas de suministro para trimestres posteriores. La Comisión acogió de un modo favorable esta solicitud, poniendo de relieve que «extraería sin demora las consecuencias que se impongan teniendo en cuenta los fundamentos de Derecho de la sentencia que recaiga y que procedería a modificar, en su caso, las Decisiones que había dictado hasta entonces. Esto se aplica tanto al primer trimestre de 1986 como a trimestres posteriores».

b) Las relaciones entre las partes se deterioraron un poco con posterioridad a las sentencias de 14 de julio de 1988.

En efecto, la empresa demandante mantiene que, en virtud del párrafo primero del artículo 34 del Tratado CECA, esperaba obtener, poco después de que recayesen las referidas sentencias, una indemnización o una reparación equitativa del perjuicio que estimaba haber sufrido como consecuencia de las Decisiones ilegales de la Comisión. Con este fin, en agosto y en septiembre de 1988 se celebraron varias reuniones entre los colaboradores de la empresa demandante y los Servicios de la Comisión. A la demandante se le respondió entonces que, habida cuenta de la circunstancia de que el régimen de cuotas había concluido el 30 de junio de 1988, la Comisión ya no disponía de los medios necesarios para proceder a una compensación financiera y que tampoco podía efectuar una reparación in natura. En vista de lo cual, en diciembre de 1988 se realizó a cabo un intercambio de correspondencia entre los responsables de la sociedad Peine-Salzgitter y los representantes de la Comisión, intercambio que no produjo los resultados apetecidos. Finalmente, se iniciaron nuevas negociaciones, que resultaron tan inútiles como las anteriores.

Por último, el Presidente del Consejo de Administración y Director General de la sociedad demandante envió el 7 de marzo de 1989 al Vicepresidente de la Comisión, Sr. Bangemann, una carta en la que se recordaba lo siguiente: en primer lugar, la gravedad del perjuicio sufrido; en segundo lugar, el hecho de que a las pretensiones de la sociedad demandante la Comisión tan sólo había opuesto hasta ese momento argumentos políticos y financieros, pero no razones jurídicas; y, en tercer lugar, que si no se llegaba a una solución amistosa que condujese a una reparación sustancial, la sociedad no podría en ningún caso renunciar a una indemnización equitativa. Por último, en la carta se estimaba que el plazo que el artículo 34 del Tratado CECA establece para adoptar las medidas necesarias para la ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia finalizaría después de Pascua, deduciéndose implícitamente de ello que se interpondría un recurso de indemnización con posterioridad a dicha fecha.

Mediante carta de 14 de junio de 1989, el Vicepresidente de la Comisión adoptó una decisión denegatoria con respecto a la referida solicitud, señalando lo siguiente: en primer lugar, que existía una serie de obstáculos técnicos que se oponían al cálculo de la relación I:P para los diferentes trimestres objeto de discusión; en segundo lugar, que el Tribunal de Justicia aún no había dictado todas las sentencias pertinentes y que, por ello no podían efectuarse los cálculos; y, por último y sobre todo, que la Comisión negaba la existencia de un perjuicio directo causado a la empresa por una falta de naturaleza tal que comprometa la responsabilidad de la Comunidad.

Estas son las circunstancias en que la sociedad demandante interpuso el presente recurso, registrado el 3 de julio de 1989, de manera que, en cualquier caso, no se plantea en el caso de autos ningún problema de prescripción.

No voy a profundizar más en el problema de la competencia de este Tribunal, habida cuenta de que, con arreglo al artículo 14 de la Decisión del Consejo, de 24 de octubre de 1988, por la que se crea un Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, fue el propio Tribunal de Justicia quien, mediante auto de 15 de noviembre de 1989, que vincula al Tribunal de Primera Instancia en este punto, remitió el asunto a éste.

4. Las pretensiones del recurso

a) La parte demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que: 1) Declare que las siguientes Decisiones de la Comisión adolecen de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad: a) El artículo 5 de la Decisión n° 3485/85/CECA de la Comisión, de 27 de noviembre de 1985, en cuanto no permite establecer las cuotas de suministro en la forma equitativa, que determine la Comisión, para las empresas cuyas relaciones entre la cuota de producción y la cuota de suministro sean considerablemente inferiores a la media comunitaria. b) Las Decisiones individuales dirigidas a la demandante por la Comisión el 30 de diciembre de 1985 y el 21 de marzo de 1986, en cuanto establecen las cuotas de suministro de esta empresa correspondientes a las categorías la, Ib, le y III para los trimestres primero y segundo de 1986. c) Las Decisiones individuales dirigidas a la demandante que establecen las cuotas de suministro de esta empresa correspondientes a las categorías Ia, Ib, Ic y III para el tercer trimestre de 1986 y para todos los trimestres posteriores hasta el segundo trimestre de 1988, inclusive. d) La Decisión de la Comisión de 11 de junio de 1985, por la que se deniega la adaptación de las cuotas de la demandante correspondientes a los productos de la categoría III para el primer trimestre de 1985, conforme al artículo 14 de la Decisión General n° 234/84/CECA. e) Las Decisiones de la Comisión mediante las que se deniega la adaptación de las cuotas de la demandante correspondientes a los productos de la categoría III para los trimestres segundo, tercero y cuarto de 1985, conforme al artículo 14 de la Decisión General n° 234/84/CECA. 2) Condene a la Comisión a abonar a la demandante la cantidad de 73065405 DM, incrementada con los intereses vencidos hasta la finalización del régimen de cuotas (30 de junio de 1988) y con los intereses que, al tipo del 6 %, venzan a partir del 1 de julio de 1988. 3) Condene en costas a la Comisión.

b) La Comisión solicita, por su parte, que se desestime el recurso y que se condene en costas a la demandante.

5. A la vista de estas pretensiones, es conveniente ahora proceder a una recapitulación de las ilegalidades sancionadas por el Tribunal de Justicia en sus tres citadas sentencias de 14 de julio de 1988 y de 14 de junio 1989, tanto en lo relativo a las Decisiones Generales como con respecto a las Decisiones individuales

— En lo relativo al año 1985, el Tribunal de Justicia declaró, mediante sentencia de 14 de julio de 1988, dictada en el asunto 103/85, que la Decisión individual por la que se denegaba la adaptación de las cuotas de la demandante correspondientes a los productos de la categoría III para el primer trimestre de 1985, a tenor del artículo 14 de la Decisión General n° 234/84, se había basado en una aplicación jurídicamente errónea de dicho artículo 14 y debía, por ende, ser anulada [esta anulación corresponde a la pretensión enunciada por la demandante en la letra d) del punto 1].

— En cambio, con respecto a los trimestres segundo, tercero y cuarto de 1985, la demandante, habida cuenta del intercambio de correspondencia con la Comisión antes analizado, se abstuvo de interponer recursos judiciales. La Comisión no niega que las tres Decisiones individuales, mediante las que se denegaba la adaptación de las cuotas para esos tres trimestres, adolecían de la misma ilegalidad que la que viciaba la anulada Decisión de 11 de junio de 1985, pero tales Decisiones no fueron anuladas [en lo relativo a las pretensiones encaminadas a hacer constar la responsabilidad, a tales Decisiones se hace referencia en la letra e) del punto 1].

— Mediante la sentencia de 14 de julio de 1988, dictada en los asuntos acumulados 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 y 285/86, el Tribunal de Justicia anuló, por una parte, el artículo 5 de la citada Decisión n° 3485/85, y, por otra, las Decisiones individuales dirigidas por la Comisión a la empresa demandante en cuanto establecen las cuotas de suministro de dicha empresa para las categorías Ia, Ib, Ic y III en los trimestre primero y segundo de 1986. [Estas sentencias de anulación abarcan, pues, en lo relativo a la declaración de la responsabilidad, las pretensiones enunciadas por la demandante en las letras a) y b) del punto 1.]

— El problema es un poco más complejo en lo que atañe a las pretensiones enunciadas por la demandante en la letra c) del punto 1, y que tienen por objeto que el Tribunal de Primera Instancia declare que varias Decisiones de la Comisión adolecen de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad. Se trata, en primer lugar, de las Decisiones individuales dirigidas a la demandante que establecen sus cuotas de suministro, asimismo para las categorías la, Ib, le y III, para el tercer trimestre de 1986, y, en segundo lugar, de esas mismas Decisiones individuales en lo que atañe a los trimestres posteriores hasta el segundo trimestre de 1988 inclusive, es decir, el cuarto trimestre de 1986, los cuatro trimestres de 1987 y los dos primeros trimestres de 1988.

En lo relativo a los ocho trimestres de que se trata, la empresa demandante no obtuvo ninguna sentencia de anulación, debido a los fines de economía procesal que siempre tuvo en cuenta. Pero la Comisión no niega que, en lo relativo a todos esos trimestres, las Decisiones individuales que fijan las cuotas de suministro de la demandante para las categorías de productos de que se trata adolecen de la misma ilegalidad que la que hizo constar el Tribunal de Justicia en su citada sentencia de 14 de julio de 1988.

Ese es el caso, evidentemente, de las Decisiones individuales relativas a los trimestres tercero y cuarto de 1986, que se basan directamente en el artículo 5 de la Decisión General n° 3485/85.

Ese es también el caso de los cuatro trimestres de 1987, con respecto a los cuales las cuotas de suministro de la empresa demandante se fijaron con arreglo a la citada Decisión n° 1433/87, aplicable a partir del 1 de enero de 1987. Ahora bien, en la citada sentencia de 14 de junio de 1989, el Tribunal de Justicia anuló dicha Decisión n° 1433/87, ya que no permitía la adaptación de la relación I:P necesaria para garantizar un reparto equitativo de las cuotas, como exige el apartado 2 del artículo 58.

Ese es el caso, por último, de las Decisiones individuales que fijaron las cuotas de suministro de la demandante para los dos primeros trimestres de 1988, es decir, hasta la expiración del régimen de cuotas, puesto que, mediante la citada sentencia de 14 de junio de 1989, el Tribunal de Justicia anuló los artículos 5 y 17 de la última Decisión de la Comisión que prorrogó el régimen de cuotas, a saber, la citada Decisión General n° 194/88, basándose, por una parte, en que el artículo 5 de esta Decisión General se limitaba a reproducir los términos exactos del artículo 5 de la Decisión General n° 3485/85, artículo que fue anulado por la sentencia de 14 de julio de 1988, y, por otra parte, en que también el artículo 17 de la Decisión General n° 194/88 se limitaba a reproducir lo dispuesto en la Decisión n° 1433/87, también anulada.

Una vez acreditado el efecto erga omnes de las referidas sentencias de anulación, no es posible que el Juez se abstenga de tener en cuenta la nueva situación jurídica así creada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de junio de 1989, máxime cuando, insisto, la Comisión ni siquiera alegó que sus Decisiones individuales adoptadas en 1987 y en 1988 no adolecían de la misma ilegalidad que la que viciaba las Decisiones de 1986, anuladas por el Tribunal de Justicia.

Resumiendo: La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que declare que adolecen de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad, por una parte, el artículo 5 de la Decisión General n° 3485/85, que fue objeto de una sentencia de anulación, y, por otra parte, catorce Decisiones individuales que establecieron las cuotas de suministro de la empresa demandante durante el período comprendido entre el 1 de enero de 1985 y el 30 de junio de 1988; mediante las citadas sentencias del Tribunal de Justicia, la demandante únicamente obtuvo la anulación de tres de esas catorce Decisiones individuales.

A lo largo de todo el tiempo en que funcionó el sistema de cuotas, tales situaciones se resolvieron, de un modo bastante sencillo, mediante la concesión por la Comisión de cuotas suplementarias a aquellas empresas demandantes cuyas pretensiones habían sido estimadas por el Tribunal de Justicia. Esta reparación in natura corresponde, por lo demás, al concepto de «reparación equitativa», tal como figura en el párrafo primero del artículo 34 del Tratado. En las circunstancias del caso de autos, sin embargo, como las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1988 y de 14 de junio de 1989 se pronunciaron con posterioridad a la expiración del régimen de cuotas, las partes ya no pueden pensar en semejante reparación in natura (por más que la Comisión haya alegado, de manera dudosa, que podría volver a un sistema voluntario de cuotas basado en el artículo 46 del Tratado).

Esta es la razón de que se haya interpuesto el presente recurso, basado a la vez, y esto es esencial, en el artículo 34 y en el artículo 40 del Tratado CECA, recurso en el que no se articula ninguna pretensión de anulación, pero se formulan pretensiones dirigidas, por una parte, a que el Tribunal de Primera Instancia declare que todas las citadas Decisiones de la Comisión, generales e individuales, adolecen de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad, y, por otra parte, a que se condene a la Comisión a abonar a la demandante una cantidad de más de 73 millones de DM. Es este contexto específico lo que explica la dificultad del asunto, debido a la inexistencia de precedentes y a las diversas excepciones de inadmisibilidad propuestas por la Comisión.

II. Los problemas de admisibilidad que suscita el presente recurso, tanto en relación con el artículo 34 como con respecto al artículo 40 del Tratado CECA

La demandante basó su recurso, con carácter principal, en el artículo 34 del Tratado CECA, y, con carácter subsidiario, en el artículo 40. Ambos artículos merecen ser citados.

En su párrafo primero, el artículo 34 dispone lo siguiente:

«En caso de nulidad, el Tribunal remitirá el asunto a la Alta Autoridad. Esta estará obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la decisión de nulidad. En caso de perjuicio directo y especial sufrido por una empresa o grupo de empresas a consecuencia de una decisión o recomendación que el Tribunal reconoce que adolece de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad, la Alta Autoridad, en uso de los poderes que se le reconocen en el presente Tratado, estará obligada a adoptar las medidas adecuadas para garantizar una reparación equitativa del perjuicio que resulte directamente de la decisión o de la recomendación anulada y a conceder, en tanto fuere necesario, una justa indemnización.»

El párrafo segundo está concebido de la siguiente manera:

«Si la Alta Autoridad se abstuviere de adoptar, en un plazo razonable, las medidas necesarias para la ejecución de una decisión de nulidad, cabrá interponer un recurso de indemnización ante el Tribunal.»

El artículo 40, por su parte, dispone en su párrafo primero, único que nos interesa, lo siguiente :

«Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 34, el Tribunal será competente para conceder, a instancia de la parte perjudicada, una reparación pecuniaria a cargo de la Comunidad, en caso de perjuicio causado en la ejecución del presente Tratado por una falta de servicio de la Comunidad.»

Procede examinar sucesivamente las excepciones de inadmisibilidad propuestas por la Comisión, tanto lo relativo al artículo 34 del Tratado CECA como con respecto al artículo 40.

A. Las excepciones de inadmisibilidad relativas a la aplicabilidad, en el caso de autos, del artículo 34 del Tratado.

La Comisión propuso, por este concepto, tres excepciones de inadmisibilidad:

— Inexistencia de una previa decisión anulatoria en lo relativo a once de los catorce trimestres de que se trata.

— Imposibilidad de formular simultáneamente pretensiones de anulación y pretensiones de indemnización.

— Omisión, en las sentencias de anulación dictadas por el Tribunal de Justicia el 14 de julio de 1988, del reconocimiento de que las Decisiones anuladas adolecen de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad.

1. Inexistencia de una previa decisión de nulidad

La Comisión alega la inadmisibilidad de la pretensión de reparación basada en el párrafo segundo del artículo 34 del Tratado CECA, en la medida en que se refiere a las Decisiones individuales relativas a los tres últimos trimestres de 1985, a los trimestres tercero y cuarto de 1986, a los cuatro trimestres de 1987 y a los dos trimestres de 1988, por cuanto tales Decisiones no fueron objeto de una previa decisión anulatoria.

Aun reconociendo que con carácter general la existencia de una decisión anulatoria condiciona la admisibilidad de una pretensión formulada en virtud del párrafo segundo del artículo 34 del Tratado CECA, la demandante alega que, en el caso de autos, no es necesario que se cumpla este requisito. En primer lugar, habida cuenta del intercambio de correspondencia entre las partes y de las seguridades formales que la Comisión dio como respuesta a las cartas enviadas por la demandante con un propósito de economía procesal; en segundo lugar, como consecuencia del hecho de que la Comisión, según la demandante, violó su confianza legítima; por último, porque las Decisiones individuales que fijaron las cuotas para el período comprendido entre julio de 1986 y junio de 1988 no adquirieron firmeza con posterioridad a la expiración del plazo de un mes previsto en el artículo 33 del Tratado, como consecuencia únicamente de la posterior anulación del artículo 5 de la Decisión General n° 3485/85, en el que se habían basado. Por lo tanto, según la demandante, las propias Decisiones individuales mencionadas eran nulas.

Me parece que, en este punto, la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión está fundada. En efecto, de los propios términos del citado artículo 34 se desprende que un recurso de indemnización no será admisible si no existe una decisión de nulidad obtenida previamente con arreglo al párrafo segundo del artículo 33, por lo que respecta a las empresas o asociaciones contempladas en el artículo 48. En efecto, el artículo 34 comienza con los términos «en caso de nulidad», requisito que, por si fuera necesario, se reitera al final del párrafo primero, en el siguiente fragmento de frase: «[...] las medidas adecuadas para garantizar una reparación equitativa del perjuicio que resulte directamente de la decisión o de la recomendación anulada [...]». Ahora bien, consta en autos que, en lo que atañe a once de los catorce trimestres que se discuten, la empresa demandante no obtuvo ninguna decisión de nulidad de las Decisiones individuales que fijaron las cuotas. Las tentativas de la demandante para desvirtuar esta excepción de inadmisibilidad no resultan nada convincentes.

A este respecto, es conveniente formularse cuatro preguntas. En primer lugar, ¿se ha celebrado un contrato de Derecho público, como mantiene la demandante? En segundo lugar, ¿ha habido seguridades formales por parte de la Comisión sobre un compromiso en materia de reparación pecuniaria? En tercer lugar, ¿se ha producido una violación del principio de confianza legítima? Y por último, las Decisiones individuales no anuladas, ¿son nulas por el mero hecho de la anulación del artículo 5 de la Decisión n° 3485/85?

a)

Me parece evidente que el referido intercambio de correspondencia entre la demandante y la Comisión no constituye en modo alguno un contrato de Derecho público. Este concepto de contrato de Derecho público, celebrado por la Comunidad o por su cuenta, figura expresamente en el artículo 42 del Tratado CECA y tiene un sentido muy preciso. Más concretamente, para que exista contrato es necesario que el acuerdo de voluntades se exprese claramente y, sobre todo, que resulte de una obligación contraída por personas facultadas para decidir por cuenta de la Comisión. Ahora bien, aunque en los dos casos el Abogado de la demandante tenía ciertamente facultades para obligar a esta última, las respuestas de la Comisión, redactadas por el profesor Wägenbaur el 12 de julio de 1985 y el 16 de mayo de 1986, no pueden tener valor de una obligación que vincule a la Comisión en virtud de un contrato de Derecho público, puesto que tales respuestas no podían generar, ni por su forma ni por su contenido, los referidos efectos. ( 21 )

b)

En segundo lugar, ¿ha habido seguridades formales por parte de la Comisión sobre el compromiso de proceder a algún tipo de reparación pecuniaria? Tras una lectura atenta del intercambio de correspondencia de que se trata se impone una respuesta negativa.

Por lo que se refiere al período comprendido entre el segundo y el cuarto trimestre de 1985, la carta que el Abogado de la demandante envió a la Comisión el 11 de julio de 1985 se limita a proponer a esta Institución que la empresa demandante se abstendría de interponer recursos, en lo relativo a los trimestres segundo, tercero y cuarto de 1985, a condición de que la Comisión, una vez dictada la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 103/85, adoptase dentro de un breve plazo nuevas Decisiones que se ajustasen a los fundamentos de Derecho y al fallo de dicha sentencia. En cuanto a la respuesta del profesor Wägenbaur, de fecha 12 de julio de 1985, se limita a confirmar: «Tan pronto como se haya dictado sentencia en el asunto 103/85, la Comisión extraerá sin demora las debidas consecuencias y adoptará una Decisión a fin de modificar, en su caso, las Decisiones que haya dictado hasta ese momento. Lo anterior no hace, por lo demás, sino expresar algo que resulta evidente [...]».

En lo que atañe al período comprendido entre el tercer trimestre de 1986 y el segundo trimestre de 1988, consideraciones análogas resultan de rigor. En la carta que envió a la Comisión el 23 de abril de 1986, el Abogado de la demandante propuso: «Tan pronto como el Tribunal de Justicia haya dictado sentencia en el asunto 44/86, la Comisión extraerá sin demora las consecuencias que se impongan teniendo en cuenta los fundamentos de Derecho de dicha sentencia, a fin de modificar, no sólo la impugnada Decisión individual de 30 de diciembre de 1985 relativa al primer trimestre de 1986, [...] sino también todas las Decisiones ulteriores relativas a las cuotas de suministro de nuestro cliente para el primer trimestre de 1986 y los trimestres posteriores durante el período de aplicación de la Decisión n° 3485/85/CECA». Así pues, la propia demandante solicitaba la modificación de las Decisiones y no cualesquiera seguridades sobre el principio o las modalidades de una reparación pecuniaria. La respuesta de la Comisión, de fecha 16 de mayo de 1986, está redactada en términos que corresponden a dicha petición, es decir, que la Comisión no asumió, ni expresa ni implícitamente, obligación alguna de proceder a una reparación pecuniaria en función de las sentencias que dictase el Tribunal de Justicia.

Por lo demás, aun admitiendo, lo que, insisto, no es el caso, que nos encontremos ante un contrato de Derecho público y que la Comisión haya dado seguridades formales en materia de reparación pecuniaria, ¿autorizan tales circunstancias a que la demandante eluda el riguroso plazo de un mes que el artículo 33 prevé para interponer recursos de anulación en el ámbito del Tratado CECA? Decididamente, no lo creo así, habida cuenta de la muy estricta jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia. Las disposiciones que regulan los plazos del procedimiento son normas de orden público que ni las partes ni el Juez pueden modificar. Además, en materia CECA, el Tribunal de Justicia se pronunció claramente sobre este extremo en la sentencia de 2 de julio de 1984, ( 22 ) cuando declaró: «La aplicación estricta de la normativa comunitaria sobre plazos del procedimiento obedece a la exigencia de seguridad jurídica y a la necesidad de evitar toda discriminación o trato arbitrario en la administración de la justicia. La única excepción, con arreglo al párrafo tercero del artículo 39 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la CECA, es la de que no cabrá oponer caducidad por expiración de los plazos cuando el interesado demuestre la existencia de caso fortuito o de fuerza mayor»(traducción provisional). En el caso de autos, resulta evidente que la demandante no sólo no ha demostrado, sino que ni tan siquiera ha alegado, la existencia de caso fortuito o de fuerza mayor; por lo demás, el intercambio de correspondencia a que se refiere la demandante no reúne ninguno de los requisitos exigidos para la aplicación de esos dos conceptos.

c)

Resulta igual de claro, a mi juicio, que la Comisión en modo alguno vulneró el principio de confianza legítima. En primer lugar, porque no dio ninguna seguridad formal a la demandante en lo relativo a una eventual reparación pecuniaria; en segundo lugar, porque consta en autos que, en el momento de interponerse los recursos, cada una de las partes suponía que esos asuntos serían resueltos por el Tribunal de Justicia antes de la expiración del régimen de cuotas, de manera que, en caso de anulación, podría realizarse una compensación mediante la asignación de cuotas de suministro suplementarias; por último, y con carácter más general, porque el principio de confianza legítima, al igual que el principio de seguridad jurídica, «por muy importante que sea, no puede aplicarse de una manera absoluta [...] su aplicación debe combinarse con la del principio de legalidad [...] la cuestión de determinar cuál de estos dos principios debe prevalecer en cada caso concreto depende de la confrontación del interés público con los intereses privados en presencia [...]». ( 23 ) Ahora bien, en el caso de autos la aplicación del principio de legalidad resulta primordial, puesto que se trata de que se observen las normas relativas a los plazos y de evitar, como acaba de decirse, toda discriminación o trato arbitrario en la administración de la justicia.

d)

Finalmente, queda por examinar la última objeción formulada por la demandante y que se refiere al complejo problema de los efectos de las anulaciones objeto de discusión: la posterior anulación de una Decisión General que constituye el fundamento de Decisiones individuales adoptadas con anterioridad y que ya agotaron sus efectos, tanto jurídicos como materiales (puesto que se trata de Decisiones que fijaban cuotas trimestrales), ¿puede por sí misma dar lugar a la anulación o nulidad del conjunto de Decisiones individuales adoptadas con arreglo a dicha Decisión General aun cuando tal anulación no haya sido solicitada dentro del plazo correspondiente? Dicho de otra manera: en lo relativo a los ocho trimestres que cubren el período comprendido entre julio de 1986 y junio de 1988, en virtud, sucesivamente, de la Decisión General n° 3485/85, cuyo artículo 5 fue anulado, de la Decisión n° 1433/87, que asimismo fue anulada, y de la Decisión General n° 194/88, cuyo artículo 5 también fue anulado, ¿tienen estas anulaciones en cascada por efecto, como mantiene la demandante, el que las Decisiones individuales adoptadas para su aplicación no se hayan convertido en firmes ni siquiera después de la expiración del plazo de un mes que prevé el artículo 33?

Sobre este punto, la doctrina da la sensación de estar algo dividida. Vandersanden y Barav estiman: «Los actos adoptados en virtud de una medida anulada, si bien no desaparecen automáticamente junto con la Decisión anulada, pierden su fuerza jurídica». ( 24 ) Los autores se consideran en condiciones de extraer tal conclusión a partir del análisis de la sentencia de 26 de mayo de 1972, Fritz-Auguste Bode/Comisión, ( 25 ) en la que el Tribunal de Justicia había declarado: «[...] a tenor de la segunda frase del párrafo primero del artículo 34 del Tratado CECA, del párrafo primero del artículo 176 del Tratado CEE y del párrafo primero del artículo 149 del Tratado CEEA, la Institución de la que emane un acto anulado por el Tribunal de Justicia estará obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia que declare la nulidad; [...] de lo anterior se deduce que, cuando el Tribunal de Justicia anula una decisión, el autor de la misma estará obligado a revocar o, cuando menos, a no aplicar una decisión ulterior meramente confirmatoria de la primera»(traducción provisional). En lo que a mí respecta, prefiero sumarme al análisis de Michel Waelbroek, el cual estima: «Si el acto anulado tiene carácter general, las decisiones de aplicación adoptadas en virtud del mismo no pierden automáticamente su fuerza jurídica. Cuando el plazo para solicitar su anulación haya expirado, tan sólo podrán ser impugnadas con arreglo a lo previsto en la letra b) del artículo 177 o en el artículo 184». ( 26 ) No obstante, basándose en la sentencia de 6 de marzo de 1979, recaída en el asunto Simmenthal, ( 27 ) el mencionado autor añade: «Cuando la decisión impugnada haya producido efectos irreversibles tanto para el demandante como para los terceros, la Institución estará obligada a efectuar una corrección adecuada de la situación del demandante y, de cara al futuro, a introducir en las normas declaradas ilegales las modificaciones apropiadas».

Por mi parte, basaré mi análisis en la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de abril de 1988, Asteris AE y otros y Grecia/Comisión. ( 28 ) En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:

«Para adecuarse a la sentencia [que declara la nulidad de un Reglamento] y dar plena ejecución a la misma, la Institución está obligada a respetar no sólo el fallo de la sentencia, sino también los motivos que han conducido a aquél y que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. Esos motivos, en efecto, identifican por una parte la concreta disposición considerada ilegal, y revelan por otra parte las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que la Institución afectada habrá de tener en cuenta a la hora de sustituir el acto anulado. Si bien es cierto que la afirmación de la ilegalidad en los motivos de la sentencia de anulación obliga, en primer lugar, a la Institución autora del acto a subsanar esa ilegalidad en el acto destinado a sustituir al acto anulado, dicha afirmación puede asimismo, en cuanto se refiere a una disposición con un contenido determinado en una materia concreta, comportar otras consecuencias para esa Institución.

Al tratarse, como en el caso presente, de la anulación de un Reglamento cuya eficacia se circunscribe a un período de tiempo perfectamente delimitado (a saber, la campaña 1983/1984), la Institución autora de aquél tiene, ante todo, la obligación de abstenerse de incluir toda disposición de idéntico contenido al de la declarada ilegal, en los nuevos textos normativos que hayan de dictarse con posterioridad a la sentencia de anulación para regular las campañas posteriores a ésta.

Pero debe aceptarse que, en virtud del efecto retroactivo propio de las sentencias de anulación, la declaración de ilegalidad despliega sus efectos desde la fecha de entrada en vigor del texto anulado. Por tanto, hay que deducir de ello que, en el caso presente, la Institución afectada tiene también la obligación de suprimir las disposiciones de idéntico contenido al de la declarada ilegal, en los textos normativos que ya se habían adoptado cuando fue dictada la sentencia de anulación y que regulan las campañas posteriores a la de 1983/1984.

En consecuencia, la declaración de ilegalidad de la fijación de los coeficientes a aplicar al importe de la ayuda [...] surte efecto no sólo para la campaña 1983/1984 a la que se refería el Reglamento anulado, sino también para todas las campañas posteriores. Por el contrario, esta declaración no puede hacerse valer para las campañas reguladas por Reglamentos anteriores a la campaña 1983/1984.

Al negarse a sustituir, con efectos desde la fecha de adopción del Reglamento anulado, la disposición de idéntico contenido al de la declarada ilegal en la sentencia de anulación, que forma parte de los textos normativos que entraron en vigor después de aquella fecha, la Comisión ha incumplido las obligaciones que le impone el artículo 176, y que el procedimiento del artículo 175 permite sancionar [...]»

Esta sentencia es sumamente interesante, ya que pone de relieve cómo, en caso de anulación de un texto normativo de alcance general, la Institución de la que emana el acto está obligada a extraer todas las consecuencias de la ilegalidad así declarada y, en particular, a revocar el conjunto de decisiones de aplicación adoptadas basándose en el acto normativo anulado. Lo anterior demuestra, a contrario, que las decisiones de aplicación cuya anulación no ha sido solicitada no desaparecen ipso facto como consecuencia de la anulación del acto normativo, puesto que se trata de una obligación de revocar dichas decisiones y no de la «nulidad» o «inexistencia» de las mismas. Ahora bien, en el caso de autos semejante revocación carece de sentido, pues las Decisiones individuales que fijan cuotas de producción o de suministro se adoptan para un trimestre determinado y agotan sus efectos jurídicos y materiales cuando éste finaliza. Por consiguiente, la Institución no podrá extraer las debidas consecuencias de la anulación de la Decisión General sino en el ámbito de la responsabilidad y de cualquier forma de reparación apropiada.

Sea como fuere, no me parece que el párrafo segundo del artículo 34 resulte aplicable en el caso de autos, sobre todo por razones de procedimiento, habida cuenta de que, en lo relativo a los ocho trimestres de que se trata, las Decisiones individuales no fueron anuladas. En efecto, aunque la Decisión General que constituye su fundamento haya sido anulada, las Decisiones individuales se convirtieron en firmes y no están afectadas de invalidez alguna que pueda equipa rarse a la nulidad. Por lo demás, su revocación no tendría ningún sentido, puesto que agotaron sus efectos jurídicos y materiales Sin embargo, como veremos más adelante los efectos de estimar esta excepción de inadmisibilidad de la Comisión me parecen sumamente limitados (véase, más adelante, II, B, 2).

2. En cambio, la segunda excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión carece por completo de fundamento.

La Comisión mantiene que las pretensiones de anulación y las pretensiones de indemnización no pueden ser objeto de un mismo proceso en el marco del Tratado CECA, a diferencia de lo que ocurre con los procedimientos previstos en los artículos 178 y 215, párrafo segundo, del Tratado CEE. En realidad, esta excepción es el resultado de un análisis erróneo de las pretensiones del recurso, que de ninguna manera son pretensiones de anulación, sino únicamente pretensiones cuyo objeto es, por una parte, que se declare que varias Decisiones de la Comisión adolecen de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad, y, por otra parte, que se imponga una condena pecuniaria a la Comisión.

3. Por último, la tercera excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión con arreglo al artículo 34 suscita mayor número de problemas.

Se trata de la circunstancia de que, en las sentencias de anulación dictadas el 14 de julio de 1988, el Tribunal de Justicia se limitó a anular varias Decisiones de la Comisión, generales o individuales, pero sin reconocer que dichas Decisiones adolecían de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad.

La Comisión mantiene que del propio texto del párrafo primero del artículo 34 se desprende que el referido reconocimiento de que existe una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad debe preceder a la formulación de pretensiones de indemnización basadas en el párrafo segundo del artículo 34, pues es necesario que la Comunidad disponga, con posterioridad a dicho reconocimiento, de un plazo razonable para poder hacer frente a la amenaza de condenas pecuniarias.

Sobre este extremo, la demandante se limita a mantener que el artículo 34 del Tratado CECA, al ser su objeto dar a la Comisión la posibilidad de suprimir los efectos de sus Decisiones ilegales y de proceder a la reparación, no tiene sino la función de atribuir competencia, la cual no resulta afectada en el caso de autos, ya que hace mucho que concluyó el lapso de tiempo necesario para posibilitar la reacción de la Comisión y habida cuenta de que no resulta necesario un nuevo plazo para la adopción de medidas tendentes a la reparación del perjuicio.

En realidad, el problema ha sido objeto de varias controversias en la doctrina y esta cuestión no ha sido resuelta nunca por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

En cuanto se refiere al artículo 34, mi opinión es que esta excepción de inadmisibilidad de la Comisión está fundada. En efecto, la segunda frase de dicho artículo está redactada de la siguiente manera: «En caso de perjuicio directo y especial sufrido por una empresa o grupo de empresas a consecuencia de una decisión o recomendación que el Tribunal reconoce que adolece de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad la Alta Autoridad [...] estará obligada a adoptar [...]». Así pues, el problema se planteará en todos aquellos supuestos en que, por la razón que sea, la sentencia de anulación no haga constar expresamente la existencia de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad, así como también, en mi opinión, en los supuestos en que no se haya reconocido la existencia de un perjuicio directo y especial, habida cuenta de que apreciar estas calificaciones jurídicas corresponde ciertamente al Juez y no a la Comisión.

Esta cuestión ha sido objeto de viva controversia en la doctrina. ( 29 )

Mis conclusiones en la materia se inspiran simultáneamente en la letra de los textos y en la circunstancia de que, como ha declarado el Tribunal de Justicia en la sentencia de 16 de diciembre de 1960, ( 30 ) aun admitiendo que existan dudas, ninguna disposición que instituya garantías jurisdiccionales en favor de los justiciables podrá ser interpretada restrictivamente en detrimento de ¡os mismos.

En primer lugar, creo que es erróneo mantener que el demandante deba necesariamente pensar, en el momento de interponer un recurso de anulación, en las eventuales y futuras reparaciones del perjuicio que pudiera sufrir y solicitar en todos los casos al Tribunal de Justicia que se pronuncie, desde ese momento, sobre el principio mismo de la responsabilidad de la Comunidad, a fin de preservar sus derechos. Se trata de una tesis que se basa en la confusión entre el recurso de anulación y el recurso de responsabilidad, y que desconoce totalmente el principio de la autonomía del recurso de responsabilidad [sobre el que volveremos más adelante: véase II, B, 2, a), 1].

En segundo lugar, me parece asimismo inexacto alegar que corresponde al Tribunal de Justicia declarar de oficio la existencia de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad, así como la existencia de un perjuicio directo y especial, aun cuando no se le hayan formulado pretensiones en ese sentido. Como acertadamente ha puesto de relieve Cesare Grassetti: «Desde un punto de vista jurídico, de ese modo el Tribunal de Justicia actuaría ultra petita; desde un punto de vista político, ello supondría incitar a los interesados a interponer un recurso de indemnización».

En tercer lugar, a mi juicio es un hecho que la empresa que interpone un recurso de anulación está plenamente legitimada para formular asimismo, en apoyo de tal recurso, pretensiones dirigidas a que se declare la existencia de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad, así como la existencia de un perjuicio directo y especial, a fin de hacer posible que el procedimiento previsto en el artículo 34 se aplique dentro del más breve plazo. Ahora bien, la empresa demandante está legitimada, en efecto, para formular tales pretensiones subsidiarias, pero ciertamente no tiene obligación de hacerlo en la fase del recurso de anulación.

En cuarto lugar, me parece claro que las pretensiones dirigidas a que se reconozca la responsabilidad de la Comunidad y la existencia de un perjuicio directo y especial de ningún modo pueden presentarse simultáneamente junto con pretensiones de indemnización formuladas en virtud del párrafo segundo del artículo 34. En efecto, una de las finalidades del procedimiento previsto en el párrafo primero del artículo 34 consiste precisamente en establecer un procedimiento de solución amistosa «en vía administrativa», distinto del recurso de indemnización del párrafo segundo del artículo 34. Este procedimiento «en vía administrativa» permite que las partes inicien cuantas discusiones sean de utilidad acerca de la naturaleza y consistencia del perjuicio, así como que la Comisión adopte las medidas adecuadas para garantizar una reparación equitativa del perjuicio, bien procediendo a una reparación in natura cuando ello sea posible, bien concediendo, en tanto fuere necesario, una justa indemnización. Para hacer esto, la Comisión dispone del plazo razonable a que se refiere el párrafo segundo del artículo 34. Tan sólo si la Comisión se abstiene de adoptar, dentro de dicho plazo, las medidas necesarias para la ejecución de una decisión de nulidad, cabrá interponer un recurso de indemnización ante la jurisdicción comunitaria. Por lo tanto, permitir la formulación simultánea de pretensiones dirigidas al reconocimiento de la responsabilidad y de pretensiones de indemnización equivaldría a impedir el desarrollo de este procedimiento, el cual, conviene señalarlo, carece de equivalente en el ámbito del Tratado CEE.

En quinto lugar, creo que es preciso reconocer, en beneficio de toda empresa que haya obtenido la anulación de una decisión o recomendación en virtud del párrafo segundo del artículo 33 del Tratado, la posibilidad de interponer, ante el Tribunal comunitario competente, un recurso autónomo dirigido exclusivamente a que se reconozca la existencia de tina falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad, así como también, en mi opinión, a que se reconozca la existencia de un perjuicio directo y especial. Tan sólo a partir de que se pronuncie esta sentencia comenzará a correr el «plazo razonable» previsto en el párrafo segundo del artículo 34. La tesis de la Comisión, que parece negar la existencia de un recurso autónomo en materia de reconocimiento de responsabilidad, me parece tanto más desprovista de fundamento cuanto que, en el ámbito del Tratado CEE, el Tribunal de Justicia ha admitido sin ninguna dificultad la acción para que se reconozca la responsabilidad.

En efecto, el Tribunal de Justicia acordó la admisión de un recurso dirigido a que se declarase la obligación de la Comunidad de reparar un daño, sin que en esa fase del procedimiento resultase necesario solicitar al Juez la propia reparación del daño y extraer las consecuencias concretas, ya que estas pretensiones podían obtenerse más tarde mediante un recurso de indemnización. ( 31 ) El Tribunal de Justicia declaró asimismo que procede la admisión de un recurso aunque éste se limite a plantear el problema del fundamento jurídico de la responsabilidad, y que todo lo relativo a la relación de causalidad y a la naturaleza e importancia del perjuicio puede reservarse para otra acción posterior. ( 32 )

4. Conclusiones provisionales sobre la admisibilidad del recurso en relación con el artículo 34

Llegados a este estadio del razonamiento, y habida cuenta de la respuesta que propongo se dé a las tres excepciones de inadmisibilidad propuestas por la Comisión, en lo relativo únicamente al artículo 34 del Tratado CECA extraigo las siguientes consecuencias:

— Propongo a este Tribunal de Primera Instancia que admita que, si bien el artículo 5 de la Decisión General n° 3485/85, que fue anulado por la ya citada sentencia de 14 de julio de 1988, constituye la causa originaría del perjuicio irrogado a la demandante, el perjuicio efectivo y directo sufrido por ésta fue provocado por cada una de las Decisiones individuales que fijaron para cada trimestre sus cuotas de suministro. En efecto, esas Decisiones individuales se intercalan necesariamente entre la Decisión General anulada y el perjuicio sufrido. En lo que atañe a las Decisiones que no fueron anuladas, y por más que su ilegalidad sea evidente y no haya sido ni siquiera discutida por la Comisión, me parece que el respeto de la letra del artículo 34 exige esta interpretación restrictiva y prohibe aplicar, en el mecanismo así previsto, una teoría «invertida» de la excepción de ilegalidad.

— Por consiguiente, en cuanto a las pretensiones dirigidas a que el Tribunal de Primera Instancia declare que las Decisiones de la Comisión adolecen de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad, procede su admisión en lo que atañe a todas las Decisiones individuales que han sido objeto de una sentencia de anulación del Tribunal de Justicia, es decir, a las Decisiones mencionadas en las letras b) y d) del punto 1 de las antes citadas pretensiones de la demandante.

— En cambio, procederá declarar la inad-misibilidad, en lo que atañe al artículo 34, de las pretensiones que figuran en las letras c) y e) del punto 1, cuyo objeto es que se declare la responsabilidad de la Comunidad en lo relativo a las once Decisiones individuales dirigidas a la demandante y que no fueron objeto de ningún recurso judicial.

— Por otra parte, y siempre en lo que atañe únicamente al artículo 34, procederá declarar la inadmisibilidad de todas las pretensiones mencionadas en el punto 2, es decir, las que tienen por objeto que se condene a la Comisión a abonar a la demandante una cantidad de más de 70 millones de DM. Esta inadmisibilidad es absoluta en lo que respecta a los once trimestres que no fueron objeto de una decisión de nulidad, puesto que el procedimiento previsto en el párrafo primero del artículo 34, que condiciona la interposición del recurso contemplado en el párrafo segundo de dicho artículo, no pudo aplicarse. La inadmisibilidad será tan sólo «relativa» en lo que atañe a las tres Decisiones individuales que fueron objeto de una sentencia de anulación, habida cuenta de que el plazo razonable a que se refiere el párrafo segundo del artículo 34 todavía no ha comenzado a correr. En este último supuesto, el único motivo de que proceda declarar la inadmisibilidad de las pretensiones de indemnización basadas en el artículo 34 es el de que dichas pretensiones resultan prematuras.

B. Es conveniente examinar abora la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión al amparo del artículo 40 del Tratado CECA.

En efecto, la demandante basó su recurso, con carácter subsidiario, en el párrafo primero del artículo 40 del Tratado CECA, manteniendo que las Decisiones ilegales anuladas por el Tribunal de Justicia, así como las Decisiones que adolecen de la misma ilegalidad pero que no fueron anuladas, fueron consecuencia de un acto lesivo causado por el funcionamiento de la Comisión, la cual habría podido e incluso debido actuar con sujeción a la legalidad, lo que confirma la propia comunicación de la Comisión al Consejo de fecha 25 de septiembre de 1985, antes citada.

La Comisión mantiene, en cambio, que el artículo 40 del Tratado CECA resulta inaplicable con respecto a la demandante, habida cuenta de que ésta debe ser considerada como una empresa, en el sentido del artículo 80 del Tratado CECA, de manera que estaba plenamente legitimada, en virtud del artículo 33 del Tratado, para interponer recurso de anulación contra las Decisiones individuales causantes a su parecer del perjuicio alegado. Según la Comisión, por su forma misma el artículo 40 es de aplicación subsidiaria con respecto al artículo 34, que constituye una lex specialis que no admite excepciones, como lo acredita su propia estructura y el hecho de que el artículo 40 comience por el inciso «sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 34[...]»

De este modo, añade la Comisión, el principio de subsidiariedad no sólo es aplicable en el supuesto de que resulte procedente un recurso basado en el artículo 34, sino también en los supuestos en que la empresa no reúna los requisitos, particularmente rigurosos, que exige dicho artículo. Cualquier otra concepción distinta del artículo 34, que con carácter previo al recurso de indemnización exige que se haya interpuesto dentro del plazo de un mes un recurso de anulación que haya prosperado, daría lugar a consecuencias inadmisibles, como sucedería, por ejemplo, si cuando no se diesen las condiciones requeridas para la aplicación del artículo 34 se permitiese interponer directamente un recurso de indemnización basándose en el artículo 40. Así pues, concluye la Comisión, el artículo 34 regula de manera exhaustiva y restrictiva la responsabilidad por actos lesivos causados por funcionamiento (falta de servicio) en lo que atañe a las empresas siderúrgicas, cuando la causa del perjuicio alegado radique en una Decisión de la Comisión. La Comisión equipara, pues, los conceptos de anulación y de anulabilidad.

Así pues, la cuestión que se plantea a este Tribunal de Primera Instancia es la siguiente: ¡Puede interponer el recurso de indemnización por falta de servicio que prevé el párrafo primero del artículo 40 del Tratado CECA una empresa que haya pasado por alto utilizar el mecanismo de los artículos 33 y 34? è No se aplica exclusivamente a los comportamientos lesivos de la Comisión, y no a los perjuicios causados por Decisiones ilegales, generales o individuales, pero que no han sido objeto de anulación? Dicho de otra manera, la pretensión de obtener la reparación de un perjuicio consecuencia de una ilegalidad, ¿debe basarse necesariamente en el artículo 34? ¿Excluye este artículo 34 que pueda interponerse el recurso basado en el artículo 40 cuando la pretensión de reparación se fundamente en la existencia de una falta de servicio consecuencia de la ilegalidad de una Decisión que no haya sido objeto de anulación?

Se trata de una de las cuestiones de Derecho más delicadas que plantea este recurso y la mayor parte de los autores se inclinan a considerarla como el resultado de uno de los capítulos más «oscuros» del Tratado CECA.

Me propongo examinar sucesivamente los datos del problema, las reflexiones que me inducen a admitir que la responsabilidad de la Comunidad puede exigirse, en virtud del artículo 40 del Tratado CECA, con arreglo a una Decisión ilegal que no haya sido objeto de una previa sentencia de anulación, y, por último, las conclusiones prácticas que de ello deduzco en cuanto a la admisibilidad del recurso.

1. Datos del problema

A mi juicio, los datos que caracterizan el problema son la existencia de textos relativamente ambiguos, una jurisprudencia insegura y mal fijada, una doctrina dividida y, por último, unos trabajos preparatorios que no son determinantes.

a) Unos textos relativamente ambiguos

La idea de establecer un régimen de responsabilidad de la Comunidad, en el marco del Tratado CECA, era algo que no resultaba evidente, habida cuenta de que tal régimen era prácticamente inexistente en el ámbito de las organizaciones internacionales. La referida idea se justificaba, sin embargo, por el hecho de que se habían transferido a la Administración comunitaria numerosas competencias ejercidas hasta ese momento por las Administraciones de los Estados miembros, no siendo admisible que dicha transferencia se tradujera en una disminución de la protección jurídica de la que hasta entonces disfrutaban los agentes económicos interesados.

En efecto, de los trabajos preparatorios del Tratado CECA ( 33 ) se desprende que inicialmente no se había previsto ningún recurso de responsabilidad. De este modo, en una nota elaborada en relación con el primer proyecto del Tratado se puede leer, bajo el epígrafe «artículos 26 a 28», antecedentes remotos del artículo 34, lo siguiente:

«Las disposiciones relativas a la competencia del Tribunal de Justicia se inspiran en la necesidad de conciliar el objetivo indispensable de mantener la acción de los órganos de la Comunidad dentro de los límites que marca el Derecho con la exigencia, no menos imperiosa, de no obstaculizar la acción de la Alta Autoridad en un ámbito en el que las consideraciones económicas, políticas y sociales exigen una constante apreciación de circunstancias de hecho o de oportunidad que normalmente quedan al margen de la competencia de los Tribunales. Esta última consideración condujo a lo siguiente:

1) A abstenerse de prever la violación del Tratado como motivo de anulación, en la medida en que, como consecuencia del propio objeto del Tratado, el control de la legalidad implica necesariamente, en la mayoría de los casos, la apreciación de circunstancias de hecho.

2) A circunscribir el recurso de las empresas a las Decisiones individuales que les afecten.

3) A excluir, en principio, toda indemnización de daños y perjuicios en caso de anulación.

Al prever como motivo de anulación, además de la incompetencia y los vicios sustanciales de forma, el abuso de Derecho y la desviación de poder, se dejan en manos del Tribunal de Justicia los instrumentos necesarios para garantizar a los interesados, en la medida legítima, el respeto de sus derechos esenciales»(traducción no oficial).

Y en el epígrafe «artículo 29», antecedente aún más remoto del actual artículo 40, se dispuso lo siguiente:

«Este artículo tiene por objeto regular los litigios relativos a la vida civil de la Comunidad fuera del marco de aplicación del Tratado. A este respecto, se propone lo siguiente:

1) Atribuir al Tribunal de Justicia, único órgano jurisdiccional de la Comunidad, competencia para conocer de aquellas acciones de responsabilidad delictual o cuasidelictual que, en el ámbito de un Estado, corresponderían normalmente a la competencia de un Tribunal conten-cioso-administrativo por cuestionarse la responsabilidad de la Administración pública.

2) Dejar que el Derecho común se aplique a todos los demás litigios [...]»(traducción no oficial).

La reflexión siguió progresando y en un memorándum de 28 de septiembre de 1950, bajo la rúbrica «Tribunal de Justicia», se afirmó lo siguiente:

«Su función esencial es la de garantizar a todos el buen funcionamiento de estas Instituciones. Para ello, deben reunirse dos condiciones: en primer lugar, es necesario que, a efectos de la aplicación del Derecho, las facultades del Tribunal de Justicia se definan de una manera lo suficientemente amplia como para permitirle que con su jurisprudencia contribuya al desarrollo y al progreso del conjunto de la organización; por otra parte, es preciso evitar que sus sentencias se conviertan en el instrumento de una verdadera transferencia de facultades de la Alta Autoridad al Tribunal de Justicia. Este peligro puede evitarse organizando una rigurosa separación de poderes que haga imposible que el Tribunal de Justicia sustituya a cualquiera de los órganos creados por el Tratado. El Tribunal de Justicia podrá anular las Decisiones o las Recomendaciones, pronunciar sentencias declaratorias y acordar, en caso de violación del Tratado, la indemnización de daños y perjuicios, pero en materia de adopción de Decisiones deberá remitirse siempre a los órganos creados al efecto por el Tratado» ( 34 ) (traducción no oficial).

A medida que iban desarrollándose los mencionados trabajos preparatorios, fue haciéndose evidente la necesidad de establecer un régimen de responsabilidad en el ámbito del Tratado CECA, como expresión de un principio general del Derecho, común a todos los ordenamientos jurídicos desarrollados. En cambio, en materia de recursos de anulación hubo acuerdo sobre la necesidad de prever un sistema que regulase con mucha parsimonia el acceso de las empresas y asociaciones de empresas a la jurisdicción comunitaria, de donde se deducen los muy estrictos requisitos que enumera el artículo 33.

Así pues, en lo que atañe al régimen de la responsabilidad, coexisten dos sistemas, el del artículo 34 y el del artículo 40. La generalidad de los autores, así como cuantos Abogados Generales han presentado conclusiones en la materia, coinciden en reconocer que el párrafo primero del artículo 40 constituye el Derecho común de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad en el ámbito del Tratado CECA. Este artículo autoriza a toda persona perjudicada a solicitar una reparación pecuniaria en caso de perjuicio causado en la ejecución del Tratado por un falta de servicio de la Comunidad. Pero este artículo viene precedido por un inciso del que lo menos que se puede decir es que no resulta claro: «Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 34 [...]». En vista de ello, muchos han visto en este artículo 34 una verdadera lex specialis en materia de responsabilidad, limitada a los supuestos en que la responsabilidad de la Comunidad se derive de la ilegalidad de una Decisión que haya sido objeto de una anulación previa, en la medida en que tal ilegalidad consista en una falta de naturaleza tal que comprometa la responsabilidad de la Comunidad y haya causado un perjuicio directo y especial.

En realidad, las cosas no son tan sencillas. En primer lugar, el artículo 40 sólo hace referencia al párrafo primero del artículo 34, de manera que la mencionada reserva no abarca al recurso de indemnización que prevé el párrafo segundo del artículo 34, y, por consiguiente, este recurso puede asimilarse al recurso del artículo 40. En segundo lugar, ninguna disposición prevé expresamente el supuesto de la eventual responsabilidad de la Comunidad como consecuencia de una Decisión ilegal que no haya sido objeto de anulación, pero que, sin embargo, adolezca de una falta de naturaleza tal que compromete la responsabilidad de la Comunidad y haya causado un perjuicio directo y especial.

b) La jurisprudencia del Tribunal de Justicia está mal fijada y es insegura

El Tribunal de Justicia hubo de examinar el problema de la articulación entre el artículo 34 y el artículo 40 con ocasión de dos sentencias dictadas los días 13 y 14 de julio de 1961, sentencias que, a pesar de esta casi simultaneidad en el tiempo, llegan a soluciones en gran medida inconciliables y contradictorias: la sentencia Meroni y la sentencia Vloeberghs. ( 35 )

b)

i. El asunto Meroni, antes citado, merece alguna profundización. En aquel caso, las Decisiones normativas de las que se alegaba que habían producido un perjuicio no habían sido anuladas sino declaradas ilegales por vía de excepción en una primera sentencia Meroni. ( 36 )

En sus conclusiones, el Abogado General había empezado por examinar si se reunían las condiciones previstas en el artículo 34. Y, en principio, había respondido afirmativamente a dicha cuestión: «Es verdad que las Decisiones normativas de la Alta Autoridad no fueron anuladas: fueron sencillamente declaradas ilegales por vía de excepción. Pero la Alta Autoridad, como era su derecho y sin duda su deber, las revocó en concepto de ilegalidades reconocidas por el Tribunal de Justicia, y me