Conclusiones del Abogado General Darmon presentadas el 4 de febrero de 1992. - JAMES JOSEPH CATO CONTRA COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL - POLITICA COMUN DE PESCA - FALTA DE PAGO DE UNA PRIMA POR PARALIZACION DEFINITIVA PARA UN BARCO DE PESCA. - ASUNTO C-55/90.



Recopilación de Jurisprudencia 1992 página I-02533



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. La reapertura de la fase oral del procedimiento en el recurso por responsabilidad extracontractual interpuesto por el Sr. Cato contra la Comisión me permite formular las siguientes observaciones, como complemento de las conclusiones que ya presenté en este asunto el 18 de junio de 1991, no sin puntualizar que, naturalmente, en todo lo demás, y especialmente en lo tocante al problema de la admisibilidad del recurso, me remito a mis escritos anteriores.

2. La primera observación que deseo presentar se refiere a la contradicción entre el Scheme británico y la Directiva 83/515/CEE. (1)

3. Para demostrar dicha contradicción, el demandante invoca dos disposiciones. La primera, en su opinión, otorgó al Ministro competente una facultad discrecional que la Directiva no prevé; la segunda estableció un requisito adicional en relación con la normativa comunitaria, a saber, la obligación a cargo del propietario del barco de acreditar ante el Ministro competente que la detención de dicha embarcación de la flota de pesca comunitaria tendría carácter definitivo.

4. En mis anteriores conclusiones expuse los motivos por los que, a mi parecer, no podía estimarse la primera argumentación. (2) A continuación indiqué que, por el contrario, consideraba que, en la medida en que hacía recaer sobre el propietario del barco la obligación, que la Directiva ponía a cargo del Estado miembro, de asegurarse de la permanencia de la detención, el régimen británico se apartaba considerablemente de la Directiva, siendo así que, si se hubiera ajustado a la misma, no se habría producido el perjuicio sufrido por el Sr. Cato. (3) Sobre estos dos extremos, permítaseme que me remita a mis primeros escritos.

5. Al reanudarse los debates se afirmó (4) que la Directiva no prohibía el establecimiento de regímenes de desarme nacionales en condiciones más restrictivas, siempre que tales regímenes permitieran alcanzar su objetivo: la reducción de la flota pesquera comunitaria. Además se sostuvo que la Directiva no pretendía crear derechos en favor de los particulares.

6. Estos dos argumentos no son convincentes.

7. En primer lugar, si las autoridades nacionales podían establecer los requisitos para la concesión de la prima, se entiende mal la razón por la que, de una parte, la Directiva dedica a tales requisitos preceptos concretos y detallados que figuran en los artículos 5 y 6, en lo tocante a las primas correspondientes a las acciones de detención definitiva, y, de otra parte, supedita incluso la existencia de los regímenes nacionales a una Decisión de aprobación de la Comisión, adoptada especialmente en función de la conformidad de dichos regímenes a la Directiva.

8. En segundo lugar, procede observar que numerosas acciones de la Administración, nacional o comunitaria, pueden crear derechos subjetivos en beneficio de los particulares, aunque ello no sea su objetivo. Baste pensar en las que promueve la Comunidad en materia agrícola, como las primas al arranque de vides, cuyo objetivo no consiste, realmente, en el otorgamiento de derechos subjetivos a los viticultores, sino en la reducción de la producción de vinos de calidad intermedia en la Comunidad. ¿Se dirá, no obstante, que el operador económico que reúne todos los requisitos previstos para acogerse a la acción de que se trata no puede invocar la disposición comunitaria que la estableció porque el objetivo de dicha disposición no atañe en absoluto a los particulares? Evidentemente no, puesto que, tomando en consideración únicamente el objetivo que se persigue, no puede dejarse de tener en cuenta el medio elegido para obtenerlo. En otras palabras, siempre que una norma, nacional o comunitaria, tenga por efecto la creación de derechos en beneficio de los particulares, aunque su objetivo sea distinto, estos derechos deben ser respetados.

9. En realidad, los Estados miembros no estaban obligados a promover semejantes acciones de reducción de la flota comunitaria pero, en caso de que optaran por hacerlo, el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva les imponía la obligación de adoptar un régimen conforme con ésta. Por lo demás, la medida en que las referidas ayudas financieras constituyen una excepción a lo dispuesto en los artículos 92 a 94 del Tratado CEE, era necesario que dichas ayudas se otorgaran en los Estados miembros según las mismas condiciones, sin lo cual se habría vulnerado la igualdad de trato entre las industrias pesqueras de los distintos Estados miembros. Por lo tanto, si se acogiera la tesis formulada por el Reino Unido, difícilmente se entiende cómo dicha igualdad de trato podría entonces garantizarse de otro modo, ya que determinadas industrias disfrutarían de condiciones más favorables para llevar a cabo la reestructuración de su flota pesquera.

10. En consecuencia, reitero mis anteriores conclusiones según las cuales, el Scheme británico no es conforme con la Directiva.

11. Mi segunda observación se refiere a la culpa de la Comisión. En mis conclusiones de 18 de junio de 1991, esbocé una distinción basada en el hecho de que, en el caso de autos, no se trata de la adopción, por parte de la Comisión, de un acto normativo que implique decisiones de política económica. Por lo tanto podría no tener aplicación la jurisprudencia tradicional del Tribunal de Justicia que, en esta materia, exige "una violación suficientemente caracterizada de una regla superior de Derecho que protege a los particulares". (5) El asunto C-282/90, Vreugdenhil, nos ofrece la oportunidad de una mayor puntualización de esta distinción. En los apartados 41 a 58 de mis conclusiones en dicho asunto, expuse los motivos por los que proponía no considerar la exigencia de culpa grave, toda vez que el acto que afecta a los derechos subjetivos no implica una decisión de política económica. La concepción restrictiva que el Tribunal de Justicia adoptó en este último ámbito se explica, efectivamente, según lo que él mismo declaró:

"por la consideración de que, el poder legislativo, incluso donde existe un control jurisdiccional sobre la validez de sus actos, no debe verse obstaculizado en sus disposiciones debido a la posibilidad de acciones de indemnización de daños y perjuicios cada vez que, en interés general, se vea en la necesidad de adoptar medidas normativas que puedan afectar a intereses de los particulares" (6) (Traducción provisional).

12. Como subrayé a este respecto, esta exigencia de un comportamiento casi arbitrario, para exigir la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, se justifica cuando, como en materia de política económica, la Institución comunitaria cuenta con una amplia facultad de apreciación, pero no cuando las condiciones para el ejercicio de la facultad que se reconoce en favor de la Institución se hallan determinadas con claridad y precisión. En semejante supuesto, cualquier infracción de la norma de que se trate, a mi juicio, parece que puede dar lugar a la responsabilidad de la Comunidad, a condición no obstante de que resulte afectado un derecho subjetivo.

13. En el presente asunto, la Decisión que debía tomar la Comisión era una de aquellas en las que la facultad de apreciación es muy reducida. Según el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva, la Institución comunitaria debía conceder o denegar su aprobación al régimen nacional propuesto, en función de la conformidad del régimen nacional con la Directiva y teniendo en cuenta otras medidas estructurales existentes o previstas para el sector de la pesca. Por lo tanto se trataba de una apreciación estrictamente jurídica basada en la comparación entre los preceptos de la Directiva y las disposiciones del régimen nacional de que se trate. Para sancionar los errores cometidos en el ejercicio de esta atribución y reparar sus consecuencias perjudiciales, no me parece necesario exigir la prueba de que, al aprobar un régimen nacional disconforme con la Directiva, la Comisión, además, violara de forma caracterizada una regla superior de Derecho que protege a los particulares. En mi opinión, basta demostrar que, al aprobar el Scheme, dicha Institución infringió al apartado 1 del artículo 7 de la Directiva y que, al hacerlo, incurrió en culpa que pudiera, en su caso, implicar la responsabilidad de la Comunidad. (7)

14. Con carácter subsidiario y para el caso en que el Tribunal de Justicia desee aplicar, incluso en el caso de autos, los principios desarrollados en su jurisprudencia en relación con los actos normativos que suponen una decisión de política económica, me remito al apartado 41 de mis conclusiones anteriores, en donde me referí a la violación por parte de la Comisión de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica.

15. Nuestra tercera y última observación se refiere al nexo de causalidad entre el comportamiento lesivo de la Comisión y el perjuicio sufrido por el Sr. Cato. En mi opinión procede definir exactamente cuál es dicho perjuicio. En mi opinión, no radica en el mero hecho de no haber percibido la prima puesto que, recordémoslo, no era obligatorio el establecimiento de un régimen de desarme. Más concretamente consiste en la frustración de las legítimas expectativas que el Sr. Cato podía albergar a causa del establecimiento de este Scheme. Habiendo observado todo lo que dispone la Directiva, el interesado vendió su barco, pero no recibió la prima debido a la oposición del Scheme a las disposiciones comunitarias. Su confianza legítima es precisamente la que quedó perjudicada, cuando podía confiar en la circunstancia de que la Comisión debía aprobar el régimen nacional en función, especialmente, de su conformidad con la Directiva. La contradicción entre el régimen y la Directiva se produjo solamente por la culpa de la Comisión.

16. El vínculo de causalidad entre el comportamiento de la Comisión y el perjuicio sufrido por el Sr. Cato, definido en estos términos, me parece, por lo tanto, indiscutible.

17. Falta indicar que, probablemente, la culpa de la Comisión no es la única apreciada en este asunto. También al Reino Unido ha incurrido en falta al adoptar un régimen disconforme con la Directiva. Por lo tanto, nos hallamos ante la delicada situación de un concurso de culpas en la producción del perjuicio. Desde hace mucho tiempo, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resolvió esta dificultad. Y, en mis primeras conclusiones, (8) cité sobre el particular la sentencia de este Tribunal recaída en el asunto Kampffmeyer, (9) en la cual, tras admitir el principio mismo de la responsabilidad de una Institución comunitaria, dicho Tribunal pidió a las partes demandantes que esperaran el resultado de los procedimientos nacionales relativos a la responsabilidad que, en su caso podía exigirse al Estado miembro de que se trataba, con el fin de que no fueran "ni insuficiente ni abusivamente indemnizadas". (10) En consecuencia, debo decir que tan sólo a la hora de fijar la indemnización el Tribunal de Justicia tiene en cuenta la responsabilidad que, en su caso, pueda exigirse a un Estado miembro, según hayan determinado los órganos jurisdiccionales nacionales.

18. Esta doctrina jurisprudencial ha sido criticada por determinados autores porque ha acabado por convertir la responsabilidad de la Comunidad en una responsabilidad subsidiaria. (11) En mi opinión, el presente asunto nos ofrece la oportunidad de mostrar que la jurisprudencia de este Tribunal en el asunto Kampffmeyer, en determinadas circunstancias particulares en que ya no puede obtenerse indemnización alguna ante los Jueces nacionales, tiene la consecuencia de poner a cargo de la Comunidad la obligación de garantizar al particular lesionado en sus derechos subjetivos, a fin de que sea suficientemente indemnizado.

19. La posibilidad de la falta de cualquier reparación por parte del Estado miembro culpable sólo debe tomarse en consideración si se funda en el comportamiento del propio demandante. En efecto, en semejante caso éste no puede ampararse en el hecho de no haber instado las oportunas acciones legales previstas por su Derecho interno o haberlo hecho fuera de plazo.

20. No obstante, y por los motivos expuestos en el apartado 47 de mis primeras conclusiones, en este caso, no me parece que el Tribunal de Justicia tenga que abordar un análisis complejo de las eventuales negligencias cometidas y su interacción con la culpa de la Comisión, ya que tales negligencias no han podido tener una influencia cierta sobre la producción del perjuicio.

21. Estas pocas observaciones suplementarias me inducen a confirmar en todos sus términos la parte dispositiva de mis conclusiones de 18 de junio de 1991.

(*) Lengua original: francés.

(1) - Del Consejo, de 4 de octubre de 1983, referente a determinadas acciones de adaptación de las capacidades en el sector de la pesca (DO L 290, p. 15; EE 04/02, p. 185).

(2) - Apartados 31 y 32.

(3) - Apartados 33 a 35.

(4) - Por el Gobierno del Reino Unido.

(5) - Por ejemplo, sentencia de 5 de diciembre de 1979, Amylum (asuntos acumulados 116/77 y 124/77, Rec. p. 3497), apartado 13.

(6) - Sentencia de 25 de mayo de 1978, HNL/Consejo y Comisión, (asuntos acumulados 83/76 y 94/76, 4/77, 15/77 y 40/77, Rec. p. 1209), apartado 5.

(7) - No parece indispensable en este punto referirse al artículo 155 del Tratado CEE, norma de carácter general, dado que en relación con el caso de autos existe una norma especial -el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva- en la que se fundamente la obligación de la Comisión de procurar que se realice una estricta aplicación de la Directiva, por lo que, por lo demás, esta última norma es la expresión concreta del principio establecido por el artículo 155.

(8) - Apartado 44.

(9) - Sentencia de 14 de julio de 1967 (asuntos acumulados 5/66, 7/66 y 13/66 a 24/66, Rec. p. 317).

(10) - P. 344.

(11) - Boulouis, J., y Chevallier, R.-M.: Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, 1991, tomo 1, quinta edición, p. 424; Rideau, J., y Charrier, J.-L.: Code des procédures européennes, Litec, 1990, p. 193.