CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

presentadas el 3 de septiembre de 2020 ( 1 )

Asunto C‑404/19 P

República Francesa

contra

Comisión Europea

«Recurso de casación — FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación de la Unión Europea — Ayudas directas por superficie satisfechas en Alta Córcega — Graves deficiencias en el sistema de control — Requisitos para la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado del 100 % — Porcentaje del 100 % — Reglamento (UE) n.o 1306/2013 — Artículo 52, apartado 2 — Reglamento Delegado (UE) n.o 907/2014 — Artículo 12, apartado 7, letra c) — Directrices para calcular las correcciones financieras en el marco de los procedimientos de liquidación de conformidad y de liquidación financiera de cuentas — Punto 3.2.5»

I. Introducción

1. Mediante el presente recurso de casación, la República Francesa solicita la anulación parcial de la sentencia del Tribunal General de 12 de marzo de 2019, Francia/Comisión, ( 2 ) por la que este desestimó el recurso interpuesto por dicho Estado miembro contra la Decisión de Ejecución (UE) 2017/2014 de la Comisión. ( 3 ) Mediante dicha Decisión, la Comisión, entre otras cosas, impuso al citado Estado miembro una corrección financiera a tanto alzado del 100 % en relación con las ayudas directas por superficie satisfechas en Alta Córcega correspondientes a los años de solicitud 2013 y 2014, como consecuencia de las graves deficiencias detectadas en el sistema de control de estas ayudas. El porcentaje del 100 % se propone para la totalidad de las ayudas satisfechas.

2. Los requisitos para la aplicación de una corrección a tanto alzado del 100 % se recogen en el punto 3.2.5 de las Directrices de la Comisión para calcular las correcciones financieras. ( 4 ) Con arreglo a este punto, dicho porcentaje podrá aplicarse cuando las deficiencias en el sistema de control de un Estado miembro revistan tal gravedad que impidan por completo el cumplimiento de la normativa de la Unión y determinen por tanto que todos los pagos sean irregulares.

3. En apoyo de su recurso de casación, la República Francesa alega que el Tribunal incurrió en un error de Derecho en la sentencia recurrida al declarar que la imposición por la Comisión de la corrección a tanto alzado del 100 % estaba justificada. Este Estado miembro no rebate que el sistema de control de Alta Córcega era deficiente y que la Comisión podía, por tanto, imponer una corrección a tanto alzado, pero reprocha al Tribunal que hiciese una interpretación y aplicación erróneas del punto 3.2.5 de las Directrices al considerar que se habían cumplido los requisitos para la aplicación de un porcentaje a tanto alzado del 100 % previstas en dicho punto. Mediante el presente recurso de casación se insta, por tanto, al Tribunal de Justicia a pronunciarse —según mi leal saber y entender, por primera vez— sobre los requisitos para la imposición de una corrección financiera a tanto alzado del 100 % como la prevista en el punto 3.2.5 de las Directrices.

4. Al término de mi análisis propondré al Tribunal de Justicia que estime el recurso de casación.

II. Marco jurídico

A. Reglamento (UE) n.o 1306/2013

5. El artículo 52 del Reglamento n.o 1306/2013, ( 5 ) titulado «Liquidación de conformidad» establece, en su apartado 1, que la Comisión adoptará actos de ejecución que establezcan los importes que deban excluirse de la financiación de la Unión cuando compruebe que algunos de los gastos del FEAGA y el Feader no se han efectuado de conformidad con la legislación de la Unión. Con arreglo al artículo 52, apartado 2, de este Reglamento, la Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose en la importancia de la disconformidad comprobada y teniendo en cuenta el carácter de la infracción y el perjuicio financiero causado a la Unión.

B. Reglamento de Ejecución (UE) n.o 907/2014

6. Los criterios y la metodología para la aplicación de correcciones en el ámbito del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 se recogen en el artículo 12 del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 907/2014. ( 6 ) Del artículo 12, apartado 6, del mismo Reglamento se desprende que, cuando los importes que deban excluirse de la financiación de la Unión no puedan determinarse mediante el cálculo o la extrapolación contemplados en los apartados 2 y 3 de dicho artículo, ( 7 ) la Comisión aplicará las correcciones correspondientes a tanto alzado, teniendo en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción y su propia estimación del riesgo de perjuicio financiero causado a la Unión.

7. El artículo 12, apartado 7, la letra c), del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 907/2014 dispone: «A la hora de establecer el nivel de las correcciones a tanto alzado, la Comisión deberá tener en cuenta específicamente las siguientes circunstancias, que demuestran una mayor gravedad de las deficiencias y suponen un mayor riesgo de pérdidas sufrido por el presupuesto de la Unión: […] c) se constata que la aplicación por el Estado miembro de un sistema de control está ausente o presenta graves deficiencias, y hay indicios de irregularidad y de negligencia generalizadas en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas, […]»

C. Directrices

8. En sus Directrices, la Comisión expuso los principios generales y el nivel de corrección a tanto alzado que esta institución puede proponer en virtud del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 y del artículo 12, apartados 6 y 7, del Reglamento de Ejecución n.o 907/2014. ( 8 )

9. En cuanto a los principios generales, de las Directrices se desprende que, en el caso de las correcciones a tanto alzado, el perjuicio financiero causado a la Unión debe calcularse mediante una evaluación del riesgo que hayan supuesto las deficiencias de los controles efectuados, deficiencias que pueden haber afectado tanto a la naturaleza o la calidad de estos como a su número. El principio subyacente, esto es, el principio de proporcionalidad que enuncia el artículo 52, apartado 2, del Reglamento (UE) n.o 1306/2013, es el de que el porcentaje de corrección ha de ser claramente proporcional al perjuicio financiero que se haya causado a la Unión. ( 9 )

10. Por lo que respecta al nivel de las correcciones a tanto alzado, las Directrices prevén la aplicación, en función de las circunstancias que se describen en dicho documento, de una corrección del 2 %, 3 %, 5 %, 7 % o 10 %. ( 10 ) Además, de las Directrices resulta que, en casos excepcionales, podrán fijarse porcentajes de corrección superiores, de hasta el 100 %. ( 11 ) Este porcentaje superior se contempla para los casos previstos en el artículo 12, apartado 7, letra c), del Reglamento de Ejecución n.o 907/2014. En este sentido, el punto 3.2.5 de las Directrices, relativo a esta disposición, establece: «Cuando “se constata que la aplicación por el Estado miembro de un sistema de control está ausente o presenta graves deficiencias, y hay indicios de irregularidad y de negligencia generalizadas en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas”: [ ( 12 )] en estas circunstancias, estará justificada una corrección del 25 % ya que podrá concluirse fundadamente que la libertad de presentar impunemente solicitudes irregulares acarrea al presupuesto de la Unión un perjuicio financiero excepcionalmente alto. El porcentaje de la corrección podrá fijarse en un nivel incluso mayor cuando así proceda. Tal sería el caso, por ejemplo, cuando, por causa de la información facilitada por el Estado miembro, se hubiera limitado (fuertemente) la población de riesgo. También se podrá desautorizar la totalidad de los gastos cuando las deficiencias revistan tal gravedad que impidan por completo el cumplimiento de la normativa de la UE y determinen por tanto que todos los pagos sean irregulares.»

III. Antecedentes del litigio, procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

A. Antecedentes del litigio

11. A efectos de las presentes conclusiones, los antecedentes del litigio, expuestos por el Tribunal General en los apartados 1 a 37 de la sentencia recurrida, pueden resumirse del siguiente modo.

12. Del 24 al 28 de noviembre de 2014, la Comisión llevó a cabo en Francia una investigación sobre el sector de las ayudas por superficie correspondientes a los años de solicitud 2013 y 2014. Concluida la investigación, la Comisión comunicó sus resultados a la República Francesa, lo que dio lugar a un intercambio posterior de correspondencia entre aquella institución y este Estado miembro en relación con la investigación.

13. Mediante escrito de 20 de mayo de 2016 (en lo sucesivo, «comunicación de 20 de mayo de 2016»), la Comisión comunicó a la República Francesa su propuesta de excluir de la financiación de la Unión un importe total de 117439017,55 euros debido a la falta de conformidad de la aplicación del sistema de ayudas por superficie en Francia con las normas de la Unión durante los años de solicitud 2013 y 2014. Este importe estaba formado por cuatro grupos de propuestas de corrección, uno de los cuales concernía a las ayudas directas por superficie satisfechas en Alta Córcega. Dicha corrección constituía una corrección a tanto alzado del 100 %, correspondiente a un importe de 28973945,46 euros.

14. Esta corrección a tanto alzado del 100 % traía causa de la detección de varias deficiencias relativas, en particular, a problemas relacionados con la definición de las superficies subvencionables.

15. En primer lugar, la normativa francesa permitía la utilización de unos cocientes previamente definidos para tener en cuenta determinados elementos paisajísticos en la superficie agrícola que no se ajustaban a la normativa de la Unión sobre las «buenas condiciones agrarias y medioambientales» (en lo sucesivo, «BCAM»), lo que dio lugar a que las autoridades francesas no excluyeran todas las superficies no subvencionables. Más concretamente, según la Comisión, la normativa francesa no garantizó el control del «mantenimiento» en las BCAM de las tierras de cultivo exigido por el artículo 6 del Reglamento (CE) n.o 73/2009. ( 13 )

16. En segundo lugar, la propuesta de corrección se basaba en ciertos problemas relacionados con la definición de superficies subvencionables resultante de una interpretación incorrecta, por parte de las autoridades francesas, del artículo 34 del Reglamento (CE) n.o 1122/2009. ( 14 ) En esencia, las autoridades francesas consideraron subvencionables superficies principalmente forestales con pocos prados o no accesibles a los animales, calificadas de «brezales aptos para el pastoreo», pese a que estas superficies no cumplían las condiciones impuestas por la normativa de la Unión.

17. Por otra parte, la Comisión señaló, en la comunicación de 20 de mayo de 2016, que estas deficiencias ya habían sido observadas en el marco del procedimiento de conformidad correspondiente a los años de solicitud 2008 a 2012, pero las autoridades francesas no modificaron en modo alguno el enfoque adoptado a este respecto. A falta de modificación en el enfoque adoptado hasta el momento actual, al tener un efecto real sobre el terreno, las correcciones aplicadas al departamento de Alta Córcega en las investigaciones precedentes —un porcentaje a tanto alzado del 100 %— continuaron aplicándose durante los años de solicitud 2013 y 2014.

18. Mediante escrito de 22 de junio de 2016, las autoridades francesas presentaron una solicitud ante el órgano de conciliación relativa a la corrección financiera aplicada por la Comisión en el departamento de Alta Córcega. Dichas autoridades adujeron, principalmente, que la alegación formulada por la Comisión para justificar la exclusión del cálculo que proponían a este respecto no bastaba a efectos de la normativa de la Unión y que la propuesta de corrección a tanto alzado del 100 % aplicable en Alta Córcega no se ajustaba a los procedimientos de cuantificación del perjuicio previstos en dicha normativa.

19. El 19 de diciembre de 2016, el órgano de conciliación emitió su dictamen. Declaró, en esencia, que la conciliación no era posible en ese momento y que una corrección del 100 % era probablemente desproporcionada respecto del riesgo real asumido por el FEAGA. En consecuencia, instó a los servicios de la Comisión a que aplicasen una corrección inferior.

20. El 21 de febrero de 2017, la Comisión emitió su posición final. En ella, mantuvo su posición inicial descrita en la comunicación de 20 de mayo de 2016 y precisó que una corrección a tanto alzado del 100 % estaba justificada, en la medida en que la información disponible mostraba que las deficiencias relativas al control de las ayudas satisfechas en Alta Córcega revestían tal gravedad que impedían por completo el cumplimiento de la normativa de la Unión y entrañaban un riesgo muy elevado para el FEAGA.

21. El 8 de noviembre de 2017, la Comisión adoptó, al amparo del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, la Decisión impugnada, por la que impuso cuatro grupos de correcciones, incluida una corrección a tanto alzado del 100 % por un importe de 28973945,46 euros correspondiente a los gastos relativos a las ayudas directas por superficie concedidas en Córcega para los años de solicitud 2013 y 2014, como consecuencia de las graves deficiencias detectadas en el sistema de control de dichas ayudas (bajo el título «Graves deficiencias en el sistema de control en Córcega»). En el informe recapitulativo adjunto a la Decisión impugnada, la Comisión justificó la imposición de esta corrección por motivos idénticos a los que había descrito en su comunicación de 20 de mayo de 2016.

B. Recurso ante el Tribunal General

22. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 19 de enero de 2018, la República Francesa interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación parcial de la Decisión impugnada, basado en varios motivos dirigidos contra los cuatro grupos de correcciones financieras, incluida la corrección del 100 % relativa a Alta Córcega. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal desestimó el recurso.

C. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

23. Mediante escrito de 23 de mayo de 2019, la República Francesa interpuso el presente recurso de casación contra la sentencia recurrida. En el marco de dicho recurso de casación, el citado Estado miembro impugna únicamente la procedencia de uno de los cuatro grupos de correcciones financieras que el Tribunal General examinó en la sentencia recurrida, a saber, la corrección a tanto alzado del 100 % relativa a las ayudas directas por superficie satisfechas en Alta Córcega correspondientes a los años de solicitud 2013 y 2014.

24. Así pues, mediante su recurso de casación, la República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que: – Anule parcialmente la sentencia recurrida, en la medida en que desestima las pretensiones formuladas por la República Francesa basadas en la violación del principio de proporcionalidad y dirigidas a la anulación de la Decisión impugnada, por cuanto impone a la República Francesa una corrección a tanto alzado del 100 % como consecuencia de las deficiencias en el sistema de control de las ayudas por superficie satisfechas en Alta Córcega correspondientes a los años de solicitud 2013 y 2014. – Se pronuncie definitivamente sobre el litigio anulando la Decisión impugnada, en la medida en que impone a la República Francesa una corrección a tanto alzado del 100 % como consecuencia de las deficiencias en el sistema de control de las ayudas por superficie satisfechas en Alta Córcega correspondientes a los años de solicitud 2013 y 2014. – Condene en costas a la Comisión.

25. En su escrito de contestación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que: – Desestime el recurso de casación. – Condene en costas a la República Francesa.

26. Durante la vista celebrada el 27 de febrero de 2020, la República Francesa y la Comisión presentaron sus observaciones orales.

IV. Análisis

27. Mediante su motivo único, la República Francesa alega que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho en la sentencia recurrida al declarar que la Comisión estaba facultada para imponer la corrección a tanto alzado del 100 % relativa a las ayudas directas por superficie satisfechas en Alta Córcega correspondientes a los años de solicitud 2013 y 2014.

28. En la Decisión impugnada, esta corrección se justificaba por la situación particular del departamento de Alta Córcega, en el que la Comisión había detectado deficiencias consistentes, en particular, en problemas asociados a la definición de las superficies subvencionables. ( 15 ) La Comisión señalaba, asimismo, que estas deficiencias ya habían sido observadas en el marco del procedimiento de conformidad correspondiente a los años 2008 a 2012 y que, dada la ausencia de modificaciones en el enfoque adoptado por las autoridades francesas, también debía aplicarse una corrección a tanto alzado del 100 % a los años de solicitud 2013 y 2014. ( 16 )

29. La República Francesa impugnó ante el Tribunal General la fundamentación de dicha Decisión alegando, en particular, que no se cumplían los requisitos para la aplicación de la corrección a tanto alzado del 100 % prevista en el punto 3.2.5 de las Directrices y que la corrección controvertida era, por tanto, desproporcionada.

30. En la sentencia recurrida, el Tribunal desestimó este motivo por infundado. ( 17 ) Más concretamente, en esencia, el Tribunal comenzó interpretando, en los apartados 117 y 118 de la sentencia recurrida, los requisitos para la aplicación de un porcentaje del 100 % previstos en el punto 3.2.5 de las Directrices y, a continuación, en los apartados 134 a 136 de la sentencia recurrida, procedió a aplicar esta interpretación a los hechos del presente asunto. A este respecto, declaró, por un lado, que el sistema de control de Alta Córcega estaba basado en una definición errónea de las superficies subvencionables, lo que incumplía una de las condiciones de fondo del régimen de ayudas por superficie y, por otro lado, que dicho incumplimiento revestía tal gravedad que, en virtud del punto 3.2.5 de las Directrices, impedía por completo el cumplimiento de la normativa de la Unión y determinaba, por tanto, que todos los pagos fueran irregulares. El Tribunal concluyó, por consiguiente, que la Comisión tenía motivos para imponer la corrección controvertida.

31. En apoyo de su recurso de casación, la República Francesa alega que el Tribunal cometió, en el apartado 118 de la sentencia recurrida, un error de Derecho en su interpretación del punto 3.2.5 de las Directrices, que resultó, a su vez, en la aplicación errónea de estas mismas Directrices en los apartados 134 a 136 de la sentencia recurrida. Este Estado miembro aduce, en particular, que el hecho de que el sistema de control incumpliese una condición de fondo del régimen de ayudas por superficie no basta, por sí solo, para justificar la aplicación de un porcentaje del 100 %. Dicho de otro modo, la República Francesa no rebate, como tales, las deficiencias que la Comisión detectó en el sistema de control de Alta Córcega, sino que se limita a alegar que tales deficiencias no pueden tener como consecuencia la aplicación de un porcentaje a tanto alzado del 100 %.

32. Por su parte, la Comisión se opone a las alegaciones de la República Francesa y solicita que se desestime el motivo por infundado.

33. Para examinar el motivo formulado por la República Francesa es preciso, con carácter preliminar, analizar la justificación invocada por la Comisión para imponer la corrección controvertida, habida cuenta de que esta cuestión ha sido discutida por las partes ante el Tribunal de Justicia (sección A). A continuación, procede verificar la interpretación que el Tribunal General hace del punto 3.2.5 de las Directrices y que se detalla en los apartados 117 y 118 de la sentencia recurrida (sección B). Por último, a la luz de este análisis, es preciso comprobar si el Tribunal General aprobó acertadamente la imposición por la Comisión de la corrección controvertida en los apartados 134 a 136 de la sentencia recurrida (sección C).

A. Justificación invocada por la Comisión para imponer la corrección controvertida

34. Con carácter preliminar, cabe señalar que la imposición de un porcentaje de corrección financiera del 100 % puede justificarse en dos situaciones diferentes: cuando se efectúen todos los gastos sin que exista ninguna base jurídica con arreglo al Derecho de la Unión (en lo sucesivo, «primera situación») y, en el caso de que sí exista en el Derecho de la Unión una base jurídica material para la financiación, cuando el sistema de control del Estado miembro presente deficiencias que revistan tal gravedad que determinen que todos los pagos sean irregulares (en lo sucesivo, «segunda situación»). ( 18 ) El punto 3.2.5 de las Directrices se refiere a esta segunda situación.

35. La Comisión ha confirmado ante el Tribunal de Justicia que la imposición de la corrección controvertida se basaba en la segunda situación. No obstante, la Comisión sostiene que esta imposición también se basaba en la primera situación. En este sentido, en su escrito de contestación, la Comisión aduce que «se produjo al mismo tiempo un pago de ayudas sin base jurídica alguna y una disfunción propia del sistema de control de Alta Córcega», punto que esta institución confirmó igualmente durante la vista. ( 19 )

36. En este sentido, ha de observarse que es preciso saber si la imposición de la corrección controvertida se basaba únicamente en la segunda situación, como defiende la República Francesa, o si se basaba tanto en la segunda como en la primera situación, como alega la Comisión. En efecto, por un lado, la justificación y, por consiguiente, el control jurisdiccional no son los mismos en ambas situaciones, y, por otro lado, la República Francesa reprocha al Tribunal haber sumado, en la sentencia recurrida, los requisitos respectivamente aplicables en la primera y la segunda situación para imponer un porcentaje de corrección financiera del 100 %.

37. En consecuencia, para examinar el motivo de la República Francesa procede, antes que nada, determinar en qué situación o situaciones la Comisión ha impuesto la corrección controvertida. A tal fin, considero útil comenzar recordando las diferencias entre ambas situaciones.

1. Diferencias entre la primera y la segunda situación

38. En lo que atañe, en primer lugar, a la justificación para imponer un porcentaje del 100 %, es preciso señalar que, en la primera situación, dicha justificación está recogida en la normativa.

39. En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el FEAGA únicamente financia las intervenciones emprendidas con arreglo a las disposiciones de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. En este sentido, solo pueden imputarse al FEAGA las cantidades abonadas según las normas establecidas en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. Queda, pues, a cargo de los Estados miembros cualquier otra suma pagada, especialmente las sumas que las autoridades nacionales creyeron equivocadamente que estaban autorizadas a pagar en el marco de dicha organización común. ( 20 )

40. En estas circunstancias, las ayudas satisfechas sobre una base jurídica inexistente quedan excluidas de la financiación de la Unión con independencia de la apreciación de irregularidades o negligencias cometidas por las autoridades nacionales. A este respecto, la Comisión no dispone de ningún margen de apreciación para aceptar o excluir un gasto de la financiación de la Unión. ( 21 ) Así pues, las correcciones impuestas en tal situación constituyen correcciones puntuales, lo que significa que la pérdida sufrida por la Unión —y, por tanto, el importe que debe excluirse— puede determinarse de forma precisa.

41. En la segunda situación, la justificación para aplicar un porcentaje del 100 % reside, en particular, en la aplicación por el Estado miembro de un sistema de control que presenta graves deficiencias, como el previsto por el artículo 12, apartado 7, letra c), del Reglamento n.o 907/2014. En este sentido, según el punto 3.2.5 de las Directrices relativo a esta disposición, la Comisión precisó que, si las deficiencias del sistema de control revisten tal gravedad que impiden por completo el cumplimiento de la normativa de la UE y determinan, por tanto, que todos los pagos sean irregulares, es preciso aplicar una corrección del 100 %. ( 22 )

42. Ha de observarse que, a diferencia de la situación en la que las ayudas se abonan sin que exista ninguna base jurídica (primera situación), el porcentaje del 100 % previsto en el punto 3.2.5 de las Directrices constituye un porcentaje a tanto alzado, de modo que la pérdida para el presupuesto de la Unión no puede determinarse de forma precisa. Así pues, con arreglo al artículo 12, apartado 6, del Reglamento n.o 907/2014, las correcciones a tanto alzado a las que se refiere el apartado 7 de dicho artículo se aplicarán cuando los importes que deban excluirse no puedan determinarse mediante el cálculo o la extrapolación contemplados en los apartados 2 y 3 del mismo artículo. ( 23 )

43. En otras palabras, de conformidad con el artículo 12, apartado 6, del Reglamento n.o 907/2014, al aplicar correcciones a tanto alzado, la Comisión ha de determinar el importe que debe excluirse atendiendo a la magnitud del riesgo de pérdida para el presupuesto de la Unión, habida cuenta de la naturaleza y la gravedad de la infracción. ( 24 )

44. Por lo que respecta, en segundo lugar, al control jurisdiccional, resulta de cuanto antecede que, en el marco de la primera situación, el Tribunal General debe controlar si la concesión de ayudas por las autoridades nacionales carece de toda base jurídica con arreglo al Derecho de la Unión. Esta apreciación consiste en valorar si las ayudas satisfechas incumplen las condiciones de fondo del régimen de ayudas de que se trate, las cuales son esenciales para determinar la admisibilidad de una solicitud de ayuda, de modo que estas ayudas se sitúen al margen del régimen de ayudas. ( 25 )

45. En cambio, en el marco de la segunda situación, el Tribunal General debe controlar si la Comisión estimó acertadamente que las deficiencias en el sistema de control revestían tal gravedad que impedían por completo el cumplimiento de la normativa de la Unión y determinaban, por tanto, que todos los pagos fueran irregulares, de conformidad con el punto 3.2.5 de las Directrices. En otras palabras, el Tribunal debe controlar la procedencia de la estimación por la Comisión de la pérdida real para el presupuesto de la Unión. ( 26 )

2. Justificación de la corrección controvertida

46. En lo tocante a la corrección controvertida, considero inadmisible el motivo de la Comisión basado en que esta corrección está asimismo comprendida en la primera situación. En efecto, en mi opinión, este motivo no se invocó ante el Tribunal General que, en la sentencia recurrida, se limita a comprobar si la corrección controvertida estaba justificada a la luz del punto 3.2.5 de las Directrices. ( 27 ) Es preciso recordar que este punto versa sobre la segunda situación.

47. Dicho esto, aun cuando el motivo hubiese sido invocado ante el Tribunal General, considero que, en todo caso, este actuó acertadamente al limitarse a comprobar, en la sentencia recurrida, si la imposición de la corrección controvertida estaba justificada en el marco de la segunda situación. En efecto, cabe observar, que los escritos del procedimiento sugieren que la Comisión basó la imposición de la corrección controvertida en las deficiencias detectadas en el sistema de control, ( 28 ) lo cual carecería de pertinencia si todas las ayudas satisfechas ya hubiesen sido consideradas irregulares de resultas de la inexistencia de toda base jurídica con arreglo al Derecho de la Unión. ( 29 )Además, no se discute que la corrección controvertida del 100 % impuesta por la Comisión constituía una corrección a tanto alzado. ( 30 )

48. De lo anterior se desprende que, en el marco del presente recurso de casación, únicamente procede comprobar si el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al considerar justificada la imposición, como consecuencia de las deficiencias en el sistema de control, de una corrección del 100 % al amparo del punto 3.2.5 de las Directrices. ( 31 )

B. Interpretación dada por el Tribunal General al punto 3.2.5 de las Directrices

49. La interpretación que el Tribunal General hace del punto 3.2.5 de las Directrices se detalla en los apartados 117 y 118 de la sentencia recurrida. En estos apartados 117 y 118, el Tribunal se remite a una interpretación ya consolidada en su propia jurisprudencia sobre este punto de las Directrices. ( 32 )

50. Ha de observarse que la República Francesa solo ha impugnado la interpretación efectuada por el Tribunal en el apartado 118 de la sentencia recurrida. No obstante, dicho apartado 118 se refiere al apartado 117 que lo precede. Por tanto, para comprobar el fundamento del citado apartado 118, conviene, antes que nada, examinar el apartado 117. Como expondré, considero que la jurisprudencia recordada en el apartado 117 de la sentencia recurrida constituye una interpretación razonable de las Directrices (sección 1), si bien, en mi opinión, el Tribunal cometió un error de Derecho en el punto 118 (sección 2).

1. Jurisprudencia recordada en el apartado 117 de la sentencia recurrida

51. En cuanto a la jurisprudencia recordada en el apartado 117 de la sentencia recurrida, de esta se desprende que se aplicará un porcentaje de corrección del 100 % de conformidad con el punto 3.2.5 de las Directrices «cuando el sistema de control existente sea completamente ajeno a la normativa de la Unión pertinente, ignore los elementos de fondo del régimen de ayudas en cuestión y los objetivos de este y no permita, por su naturaleza, detectar las prácticas de los operadores afectados que eluden o distorsionan los elementos de fondo. En efecto, estas deficiencias de los controles suponen un riesgo de que todos los pagos efectuados en el marco del régimen de ayudas en cuestión sean irregulares. De este modo, tales deficiencias se asimilan, por las repercusiones financieras que tienen sobre los Fondos, a intervenciones efectuadas al margen del régimen de ayudas».

52. En mi opinión, esta jurisprudencia constituye una interpretación razonable del punto 3.2.5 de las Directrices, dado que los tres indicios acumulativos que se recuerdan en el apartado 117 permiten, conjuntamente, comprobar si las deficiencias de un sistema de control revisten tal gravedad que impiden por completo el cumplimiento de la normativa de la Unión y determinan, por tanto, que todos los pagos sean irregulares en el sentido de las Directrices.

53. En efecto, el primer indicio (sistema de control completamente ajeno a la normativa de la Unión pertinente) garantiza, de entrada, el respeto del requisito esencial previsto en el punto 3.2.5 de las Directrices para aplicar el porcentaje del 100 %, a saber, que las deficiencias del sistema de control revistan tal gravedad que impidan por completo el cumplimiento de la normativa de la Unión. Ha de observarse a este respecto que, en la medida en que se constate que el sistema de control está ausente o presenta graves deficiencias en el sentido del artículo 12, apartado 7, letra c), del Reglamento n.o 907/2014, sin que ello impida, no obstante, que se cumplan por completo las normas de la Unión, procede, por regla general, de conformidad con las Directrices, aplicar un porcentaje del 25 %.

54. Por otra parte, el segundo indicio (sistema de control que ignora los elementos de fondo del régimen de ayudas en cuestión y los objetivos de este) califica el tipo de deficiencia que puede determinar que todos los pagos sean irregulares. Procede recordar que los elementos de fondo de una ayuda constituyen condiciones esenciales para la concesión de la ayuda ( 33 ) y la circunstancia de que el sistema de control ignore uno o varios de dichos elementos puede determinar, por tanto, que todos los pagos sean irregulares. ( 34 ) Sucede lo mismo con los objetivos del régimen de ayudas. En efecto, aun cuando las condiciones de fondo se cumplan formalmente, es posible que no se alcancen los objetivos subyacentes de la organización común de los mercados y que todos los pagos sean, por consiguiente, irregulares. ( 35 )

55. Por último, el tercer indicio (sistema de control que no permite, por su naturaleza, detectar las prácticas de los operadores afectados que eluden o distorsionan los elementos de fondo) se basa en el supuesto previsto en el artículo 12, apartado 7, letra c), del Reglamento n.o 907/2014, de que hay indicios de irregularidad y de negligencia generalizadas en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas.

56. Como se desprende de estos tres indicios acumulativos, la aplicación de un porcentaje a tanto alzado del 100 % está estrictamente delimitada, a mi modo de ver, acertadamente.

57. En efecto, por un lado, es preciso recordar que la aplicación de un porcentaje del 100 % se limita a casos excepcionales en los que los fallos en el sistema de control se asimilen, por las repercusiones financieras que tienen sobre los Fondos, a intervenciones efectuadas al margen del régimen de ayudas (primera situación). ( 36 ) No obstante, dada la naturaleza de las deficiencias en el sistema de control, que no permiten comprobar la regularidad de las ayudas satisfechas, ( 37 ) la Comisión no está en condiciones de determinar si todas las ayudas impugnadas han sido efectivamente satisfechas sin observar el Derecho de la Unión, como sucede cuando las ayudas se abonan sin que exista ninguna base jurídica. Los tres indicios recordados en el apartado 117 de la sentencia recurrida permiten, a este respecto, comprobar si el sistema de control presenta deficiencias que revistan tal gravedad que determinen que todos los pagos sean irregulares.

58. Por otro lado, hay que recordar que, de conformidad con el punto 3.2.5 de las Directrices, cuando se constata que la aplicación por el Estado miembro de un sistema de control está ausente o presenta graves deficiencias, y hay indicios de irregularidad y de negligencia generalizadas en la lucha de un sistema de control contra las prácticas irregulares o fraudulentas, estará justificada una corrección del 25 %. Dicho de otro modo, la aplicación de un porcentaje de corrección superior al 25 % —y, con mayor motivo, de un porcentaje del 100 %— exige demostrar la existencia de circunstancias de mayor gravedad con respecto a la situación en la que está justificada la aplicación de una corrección del 25 % y, por lo que respecta al porcentaje del 100 %, deberá demostrarse que la gravedad es extrema. ( 38 ) Ahora bien, la mayor gravedad solo puede acreditarse mediante un conjunto de indicios.

2. Jurisprudencia recordada en el apartado 118 de la sentencia recurrida

59. El apartado 118 de la sentencia recurrida declara a continuación que «por tanto, de esta jurisprudencia [recordada en el apartado 117 de la sentencia recurrida] se desprende que no son los fallos en [los controles clave de los que adolece el sistema de control] los que justifican la aplicación de una corrección del 100 %, [sino el incumplimiento de los elementos de fondo del régimen de ayuda en cuestión y de los objetivos de este]. La falta de cumplimiento de la condición o las condiciones de fondo para la concesión de una ayuda justifica la exclusión de la totalidad de los gastos [sentencia de 10 de julio de 2014, Grecia/Comisión, T‑376/12, EU:T:2014:623, apartado 123 (no publicado)]».

60. A mi juicio, la forma en que debe interpretarse dicho apartado y, en particular, la forma en que se articula con los tres indicios mencionados en el apartado 117 de la sentencia recurrida, no es evidente. En este sentido, el alcance de dicho apartado ha sido objeto de debate durante la vista, en mi opinión, acertadamente. En efecto, este apartado 118 no resulta claro por dos motivos.

61. Por un lado, ha de observarse que el citado apartado 118 remite al apartado 123 de la sentencia Grecia/Comisión, ( 39 ) si bien lo cita de manera parcial. Por otro lado, el propio alcance de dicho apartado 123 es poco claro y no permite, a mi parecer, dilucidar el alcance del apartado 118 de la sentencia recurrida.

62. Dicho esto, ha de observarse, sin embargo, que el Tribunal General, en el apartado 135 de la sentencia recurrida, se refiere de nuevo al apartado 118 antes mencionado al declarar que «con arreglo a la jurisprudencia […] que se cita en los apartados 117 y 118 [de la sentencia recurrida], el incumplimiento de las condiciones de fondo del régimen de ayudas en cuestión justifica la exclusión de la totalidad de los gastos».

63. Habida cuenta de esta observación, considero que, como señaló la República Francesa durante la vista, el Tribunal mezcla erróneamente en dicho apartado 118 la justificación para imponer un porcentaje a tanto alzado del 100 %, como se deduce acertadamente del apartado 117 de la sentencia recurrida en forma de tres indicios acumulativos, y la justificación para imponer un porcentaje financiero del 100 % en el caso de las ayudas satisfechas sin ninguna base jurídica. Procede recordar que, únicamente en este último caso, el incumplimiento de las condiciones de fondo puede, por sí solo, justificar una corrección del 100 %.

64. A este respecto, la Comisión precisó durante la vista que el punto 3.2.5 de las Directrices se refiere a la situación en la que la normativa nacional es conforme a las condiciones de fondo derivadas del Derecho de la Unión y la única irregularidad cometida por el Estado miembro afecta al sistema de control, que no garantiza el cumplimiento efectivo de las condiciones de fondo. Ahora bien, en el presente asunto, se ha producido un incumplimiento tanto en el ámbito de la normativa nacional, que no se ajusta al Derecho de la Unión, como en el ámbito del sistema de control. En este sentido, la definición errónea prevista en la normativa nacional dio lugar a errores en el sistema de control. ( 40 )

65. Según la Comisión, los apartados 117 y 118 deben entenderse en este contexto. Así pues, en su opinión, estos apartados suponen —considerados conjuntamente— que, si en el contexto de las correcciones a tanto alzado se detectan tanto un incumplimiento en el ámbito de la normativa nacional como deficiencias en el sistema de control, y estas deficiencias no permiten elucidar quién tenía derecho a la ayuda ni el importe de esta, una corrección a tanto alzado del 100 % estaría justificada. En esta situación, la Comisión considera que existe el riesgo de que todos los gastos puedan ser erróneos.

66. Considero que esta interpretación que propone la Comisión, además de que se aparta en cierto modo de la sentencia recurrida habida cuenta de lo que se acaba de exponer, resulta en cualquier caso contraria a la normativa y a las Directrices.

67. En efecto, en lo concerniente a la normativa, es preciso recordar, por un lado, que la imposición de un porcentaje a tanto alzado —cualquiera que sea el porcentaje en cuestión— significa por su propia naturaleza que la pérdida real no puede determinarse con exactitud. La incertidumbre con respecto al perjuicio sufrido por la Unión justifica, pues, la imposición de un porcentaje a tanto alzado, pero no puede por sí sola justificar que este sea del 100 %.

68. Por otro lado, si bien es razonable suponer que, con carácter general, el hecho de que la normativa nacional —independientemente del sistema de control— incumpla las condiciones de fondo aumenta el riesgo de que la Unión sufra un perjuicio, esta circunstancia no implica en modo alguno, por sí sola, que el riesgo real sea del 100 %. Ha de recordarse, a este respecto, que no todo incumplimiento de las condiciones de fondo determina que todos los pagos sean irregulares, ( 41 ) de modo que no puede considerarse que el riesgo real sea del 100 %, a menos sin llevar a cabo un análisis previo.

69. En cuanto a las Directrices, considero que la interpretación que hace de ellas la Comisión parte de una confusión entre los requisitos para la aplicación del porcentaje de corrección del 25 % y los requisitos para la aplicación del porcentaje de corrección del 100 %. En este sentido, la incapacidad de comprobar si la ayuda beneficia a las personas que tienen derecho a ella también es la consecuencia de una falta total de ejecución del sistema de control por un Estado miembro que justifica la aplicación de un porcentaje de corrección del 25 %. En realidad, toda deficiencia de control que afecte a un elemento de fondo y condicione la legalidad de la concesión de la ayuda genera incertidumbre en torno a la cuestión de si la ayuda beneficia a las personas que tienen derecho a ella. Estas circunstancias no pueden, por consiguiente, justificar por sí solas la aplicación de un porcentaje de corrección del 100 % con base en las Directrices. ( 42 ) En resumen, el hecho de que exista incertidumbre sobre el carácter regular de cada ayuda satisfecha considerada individualmente no supone que todas las ayudas abonadas sean irregulares en el sentido del punto 3.2.5 de las Directrices.

70. De todo lo anterior se desprende que el apartado 117 de la sentencia recurrida contiene una interpretación razonable del punto 3.2.5 de las Directrices. Propongo al Tribunal de Justicia que la aplique en el marco del presente recurso de casación. En lo tocante al apartado 118 de la sentencia recurrida, parece que el Tribunal General interpretó incorrectamente el punto 3.2.5 de las Directrices y, como explicaré, tal error conllevó una aplicación incorrecta del citado punto.

C. Aplicación por el Tribunal General del punto 3.2.5 de las Directrices al caso de autos

71. La aplicación por el Tribunal del punto 3.2.5 de las Directrices a las circunstancias del caso de autos (apartados 134 a 136 de la sentencia recurrida) se basa, en esencia, en los tres elementos expuestos en apartados anteriores de la sentencia recurrida, relativos a las deficiencias detectadas en el sistema de control de Alta Córcega. Si bien estos elementos no han sido rebatidos por la República Francesa, son pertinentes a efectos de examinar los que sí lo han sido.

72. En primer término, el Tribunal declaró que la determinación de la superficie agrícola de una explotación constituye una condición de fondo para la concesión de ayudas por superficie. En efecto, si dicha superficie se calcula incorrectamente sobre la base de una definición de uno o varios de los elementos que la componen (tierras de cultivo, pastos permanentes y cultivos permanentes) que no se ajusta al Derecho de la Unión, se comete un error que afecta a una de las condiciones de fondo del régimen de ayudas por superficie, a saber, la determinación del perímetro de la superficie agrícola que sirve como base del cálculo de los derechos de pago. ( 43 )

73. A continuación, el Tribunal observó que el régimen de ayudas en Alta Córcega se basaba en definiciones incorrectas relativas a la determinación de la superficie agrícola de una explotación. Los errores así cometidos fueron dos, resultantes de la aceptación por las autoridades francesas, por un lado, de elementos paisajísticos como las charcas, los afloramientos rocosos o los bosquecillos y, por el otro, de «brezales aptos para el pastoreo», contrariamente a lo dispuesto por las normas previstas por el Derecho de la Unión. ( 44 )

74. Por último, el Tribunal consideró que los errores en la definición de las superficies subvencionables en el marco del régimen de ayudas por superficie en Alta Córcega vician el sistema integrado de gestión y control de dicho departamento, concebido sobre la base de tales errores, de modo que el citado sistema de control no era apto para detectar los errores asociados a la determinación de las superficies agrícolas, lo que permitió a los agricultores declarar, en muchos casos, tierras sin derecho a subvención. ( 45 )

75. En los apartados 134 a 136 de la sentencia recurrida, el Tribunal declaró que, al amparo de esta definición errónea, se admitió el derecho a subvención, de forma casi sistemática, de superficies no subvencionables, lo que pone de manifiesto la existencia de una disfunción suficientemente grave del sistema de control. Según el Tribunal, tal definición incumplía, por tanto, una condición esencial de fondo. El Tribunal dedujo de estos hechos que, de conformidad con la jurisprudencia citada en los apartados 117 y 118 de la sentencia recurrida, el incumplimiento de las condiciones de fondo del régimen de ayudas en cuestión justifica la exclusión de la totalidad de los gastos, y concluyó que las deficiencias controvertidas revestían tal gravedad que impedían por completo el cumplimiento de la normativa de la Unión y determinaban, por tanto, que todos los pagos fueran irregulares.

76. Al igual que la República Francesa, considero que el Tribunal cometió un error de Derecho en los apartados 134 a 136 de la sentencia recurrida al declarar que, en virtud del punto 3.2.5 de las Directrices, el incumplimiento de las condiciones de fondo del régimen de ayudas en cuestión justificaba la exclusión de la totalidad de los gastos. El error se compone, en esencia, de dos partes.

77. En primer término, como ya se ha expuesto en el punto 63 de las presentes conclusiones, el hecho de que un sistema de control incumpla las condiciones de fondo de un régimen de ayudas no basta, por sí solo, para justificar la imposición de una corrección a tanto alzado del 100 % de conformidad con el punto 3.2.5 de las Directrices. ( 46 ) Por ello, en el apartado 136 de la sentencia recurrida, el Tribunal declaró erróneamente que las «deficiencias [del sistema de control] controvertidas incumplían [las condiciones de fondo del régimen de ayudas] y, por consiguiente, revestían tal gravedad que impedían por completo el cumplimiento de la normativa de la Unión y determinaban, por tanto, que todos los pagos fueran irregulares». ( 47 )

78. Dicho esto, ha de observarse, a continuación, que el incumplimiento de la condición de fondo en cuestión no determina, por su propia naturaleza, que todos los pagos sean irregulares.

79. En efecto, la definición errónea en el presente asunto versa sobre algunos tipos de superficie (superficies forrajeras con pocos prados y elementos paisajísticos, como las charcas, los afloramientos rocosos o los bosquecillos), circunstancia esta que no implica que todas las superficies declaradas subvencionables no deberían haberlo sido. Como en esencia subrayó acertadamente el propio Tribunal en el apartado 127 de la sentencia recurrida, la definición errónea únicamente tuvo como consecuencia que el importe de las ayudas por superficie fuera superior al que los agricultores afectados habrían tenido derecho si la superficie agrícola de sus explotaciones hubiese sido evaluada correctamente. Dicho de otro modo, la República Francesa hizo una interpretación demasiado amplia de las superficies subvencionables, si bien tal vulneración de la definición de superficie agrícola no puede determinar que todos los pagos sean irregulares. El hecho de que la normativa nacional —independientemente del sistema de control— incumpla dicha condición, conduciendo a los agricultores, en muchos casos, a declarar tierras sin derecho a subvención, no implica ningún cambio a este respecto.

80. Del conjunto de las consideraciones anteriores resulta que es preciso estimar el motivo de la República Francesa sobre esta cuestión y, por consiguiente, anular parcialmente la sentencia recurrida.

D. Sobre el recurso ante el Tribunal General

81. De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, este último, en caso de anulación de la resolución el Tribunal General, podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.

82. En mi opinión, esto es lo que sucede en el presente asunto. En efecto, la imposición por la Comisión de la corrección controvertida se basaba, en esencia, en las dos mismas deficiencias en el sistema de control que mencionó el Tribunal General. ( 48 ) Ahora bien, del análisis expuesto en las presentes conclusiones se colige que tales deficiencias no pueden justificar un porcentaje a tanto alzado del 100 %. Por tanto, procede anular la Decisión impugnada a este respecto.

E. Sobre las costas

83. En virtud del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, cuando el recurso de casación sea fundado y el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio, dicho Tribunal decidirá sobre las costas.

84. De conformidad con el artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento en casación con arreglo al artículo 184, apartado 1, de este, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

85. Dado que la Comisión ha visto desestimadas sus pretensiones, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las costas de la República Francesa.

V. Conclusión

86. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que: – Anule parcialmente la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 12 de marzo de 2019, Francia/Comisión (T‑26/18, no publicada, EU:T:2019:153), en la medida en que desestima las pretensiones formuladas por la República Francesa basadas en la violación del principio de proporcionalidad y dirigidas a la anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2017/2014 de la Comisión, de 8 de noviembre de 2017, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), por cuanto impone a la República Francesa una corrección a tanto alzado del 100 % como consecuencia de las deficiencias en el sistema de control de las ayudas por superficie satisfechas en Alta Córcega correspondientes a los años de solicitud 2013 y 2014. – Anule la Decisión de Ejecución (UE) 2017/2014 de la Comisión, de 8 de noviembre de 2017, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en la medida en que impone a la República Francesa una corrección a tanto alzado del 100 % como consecuencia de las deficiencias en el sistema de control de las ayudas por superficie satisfechas en Alta Córcega correspondientes a los años de solicitud 2013 y 2014. – Condene a la Comisión Europea a cargar, además de con sus propias costas, con las costas de la República Francesa.

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) T‑26/18, no publicada, EU:T:2019:153; en lo sucesivo, «sentencia recurrida».

( 3 ) Decisión de 8 de noviembre de 2017, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2017, L 292, p. 61) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

( 4 ) Directrices de 8 de junio de 2015 para calcular las correcciones financieras en el marco de los procedimientos de liquidación de conformidad y de liquidación financiera de cuentas [C(2015) 3675 final], (en lo sucesivo, «Directrices»).

( 5 ) Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549).

( 6 ) Reglamento Delegado de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a los organismos pagadores y otros órganos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las garantías y el uso del euro (DO 2014, L 255, p. 18).

( 7 ) Mediante la corrección por cálculo a la que se refiere el artículo 12, apartado 2, del Reglamento n.o 907/2014, la Comisión basará la exclusión en la identificación de los importes indebidamente gastados. Mediante la corrección por extrapolación prevista en el artículo 12, apartado 3, del Reglamento n.o 907/2014, los importes que deban excluirse del financiamiento de la Unión a raíz de la extrapolación, a través de medios estadísticos, constituirán los resultados de los controles efectuados sobre una muestra representativa del conjunto de la población de la que se haya extraído la muestra, que se limitará a la zona con respecto a la cual sea razonable pensar que se produzca la no conformidad (punto 1.2 de las Directrices).

( 8 ) Véase el punto 11.3.2 del capítulo 11 de las Directrices, que remite a su capítulo 3.

( 9 ) Puntos 1.3.2 y 3.1 de las Directrices.

( 10 ) Punto 3.2 de las Directrices.

( 11 ) Punto 3 de las Directrices.

( 12 ) Esta cita reproduce, en esencia, el tenor del artículo 12, apartado 7, letra c), del Reglamento de Ejecución n.o 907/2014.

( 13 ) Reglamento del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006, (CE) n.o 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16).

( 14 ) Reglamento de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.o 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO 2009, L 316, p. 65).

( 15 ) Véanse, a este respecto, los puntos 14 a 16 de las presentes conclusiones.

( 16 ) Véase, a este respecto, el punto 17 de las presentes conclusiones. En el asunto que dio lugar a la sentencia de 12 de marzo de 2019, Francia/Comisión (T‑156/15, no publicada, EU:T:2019:157), la República Francesa impugnó la procedencia de esta imposición de un porcentaje del 100 % a los años de solicitud 2011 y 2012 por motivos idénticos a los invocados en la sentencia recurrida. En la sentencia T‑156/15, el Tribunal General anuló la corrección debido a la vulneración del derecho de defensa y, por tanto, no tuvo ocasión de examinar la cuestión de si la imposición violaba igualmente el principio de proporcionalidad (apartados 120 a 138 de la sentencia).

( 17 ) Véanse los apartados 111 a 139 de la sentencia recurrida.

( 18 ) Véanse, en el mismo sentido, las conclusiones de la Abogada General Stix-Hackl presentadas en el asunto Bélgica/Comisión (C‑332/00, EU:C:2001:653), puntos 68 a 71 y jurisprudencia citada.

( 19 ) La República Francesa ha señalado a este respecto que la Comisión únicamente ha alegado en vía de casación que la corrección controvertida se basaba al mismo tiempo en un pago de ayudas sin base jurídica alguna y en una disfunción propia del sistema de control.

( 20 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comisión (C‑332/00, EU:C:2002:235), apartado 44.

( 21 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comisión (C‑332/00, EU:C:2002:235), apartados 36 y 45 y jurisprudencia citada.

( 22 ) En el marco del ejercicio de su facultad para decidir qué gastos excluir de la financiación de la Unión debido a las carencias de los controles llevados a cabo por los Estados miembros, la Comisión está autolimitada por estas Directrices, de modo que no puede apartarse de ellas (véase, en el mismo sentido, la sentencia de 10 de julio de 2014, Grecia/Comisión, T‑376/12, EU:T:2014:623, apartado 108 y jurisprudencia citada).

( 23 ) En cuanto a la definición de estos tipos de cálculo, véase la nota 7 de las presentes conclusiones.

( 24 ) Por lo general, el hecho de que los importes que deban excluirse en caso de graves deficiencias en el sistema de control no puedan determinarse de forma precisa se debe a la propia naturaleza de este tipo de deficiencia. En efecto, en la medida en que, por ejemplo, no se efectúen múltiples controles clave, el sistema de control será, por su propia naturaleza, ineficaz a la hora de determinar la admisibilidad de una solicitud de ayuda.

( 25 ) Véase, por ejemplo, la sentencia de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comisión (C‑332/00, EU:C:2002:235), apartado 36, en la que la ayuda fue satisfecha sobre una base jurídica errónea, lo que tuvo como consecuencia su exclusión de la financiación de la Unión, con independencia de la apreciación de irregularidades o negligencias cometidas por las autoridades competentes. Véase asimismo la sentencia de 6 de julio de 2000, España/Comisión (C‑45/97, EU:C:2000:362), apartados 40 a 43, en la que el Tribunal de Justicia consideró acreditada la infracción de la normativa de la Unión relativa a la pureza del aceite de oliva en la medida en que la presencia de una sustancia química no era compatible con la definición del aceite de oliva y, por tanto, declaró que la corrección del 100 % de los gastos resultaba justificada. Igualmente, en la sentencia de 9 de abril de 2008, Grecia/Comisión (T‑364/04, no publicada, EU:T:2008:97), apartado 39, el Tribunal General declaró que la exclusión de la financiación de todos los gastos estaba justificada en la medida en que las expediciones de productos pesqueros se habían llevado a cabo íntegramente al margen del régimen comunitario y, por tanto, sin ajustarse a las prescripciones relativas al precio mínimo.

( 26 ) Como se colige de la sección IV.B de las presentes conclusiones, el Tribunal General ha desarrollado a este respecto en su jurisprudencia una interpretación destinada a comprobar la procedencia de tal estimación.

( 27 ) Véanse, a este respecto, las secciones IV.B y IV.C de las presentes conclusiones. Ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la competencia de dicho Tribunal está limitada a la apreciación de la solución jurídica que se haya dado a los motivos y alegaciones objeto de debate ante el Tribunal General [véase, en particular, la sentencia de 24 de marzo de 2011, ISD Polska y otros/Comisión (C‑369/09 P, EU:C:2011:175), apartado 83 y jurisprudencia citada].

( 28 ) En particular, en la tabla anexa a la Decisión impugnada se hace referencia al motivo de la corrección a tanto alzado como «Graves deficiencias en el sistema de control». Además, de la posición final de la Comisión de 21 de febrero de 2017 se deduce que «la corrección del 100 % está justificada en la medida en que la información disponible muestra que las deficiencias concernientes al control de las ayudas satisfechas en Alta Córcega revisten tal gravedad que impiden por completo el cumplimiento de la normativa de la Unión […] y entrañan un riesgo muy elevado para los Fondos».

( 29 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comisión (C‑332/00, EU:C:2002:235), apartado 36.

( 30 ) En este sentido, de una tabla anexa a la Decisión impugnada resulta que el tipo de gastos excluidos constituye una «corrección a tanto alzado».

( 31 ) Sentado lo anterior, en el contexto del presente recurso de casación y en el de las correcciones a tanto alzado, se plantea la cuestión, distinta y, sin embargo, relacionada, de si una ayuda satisfecha en virtud de una base jurídica errónea (si bien no inexistente) puede justificar la imposición de un porcentaje a tanto alzado del 100 % —y, en su caso, en qué medida— cuando dicha base jurídica errónea afecta al sistema de control de una deficiencia que impide discernir quién tenía derecho a la ayuda y quién no (véanse los puntos 64 a 69 posteriores de las presentes conclusiones).

( 32 ) En dicha jurisprudencia se interpreta el documento n.o VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA», que fue sustituido por las Directrices. El punto 3.2.5 de las Directrices está redactado en términos análogos que el documento n.o VI/5330/97, cuyo apéndice 2 disponía que «puede […] lleg[arse] a desautorizar todos los gastos cuando las deficiencias revistan una gravedad tal que constituyan un absoluto incumplimiento de las disposiciones [de la Unión], y hagan que todos los pagos puedan considerarse como irregulares». La interpretación del Tribunal sobre este documento es, pues, válida también en relación con el punto 3.2.5 de las Directrices, como declara asimismo el Tribunal en el apartado 116 de la sentencia recurrida.

( 33 ) Véanse, a este respecto, el punto 44 y la nota 25 de las presentes conclusiones.

( 34 ) Así, este segundo indicio se corresponde fundamentalmente con el requisito exigido en el marco de la primera situación, si bien en lo que respecta al control: en el contexto de la primera situación, todas las ayudas satisfechas son irregulares debido a que la normativa nacional incumple las condiciones de fondo del régimen de ayudas previstas por el Derecho de la Unión. En cambio, la segunda situación reposa en la premisa de que la normativa nacional se ajusta a tales condiciones previstas por el Derecho de la Unión, si bien el sistema de control las ignora. En consecuencia, la cuestión de si el incumplimiento de las condiciones de fondo de un régimen de ayudas (al margen de que se incumplan una o varias condiciones de fondo) en el marco de la segunda situación puede determinar que todos los pagos sean irregulares depende de la naturaleza del incumplimiento de la condición o las condiciones de que se trate, al igual que sucede en el contexto de la primera situación. En cuanto atañe al incumplimiento de una condición de fondo que determina la irregularidad de todos los pagos, véanse, en particular, la sentencia de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comisión (C‑332/00, EU:C:2002:235), mencionada en la nota 25 de las presentes conclusiones, y la sentencia de 1 de julio de 2009, España/Comisión (T‑259/05, no publicada, EU:T:2009:232), mencionada en la nota 35 de las presentes conclusiones. Véanse, a contrario, los puntos 78 y 79 de las presentes conclusiones como ejemplo en el que una condición de fondo no determinó que todos los pagos fueran irregulares.

( 35 ) Véase, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2009, España/Comisión (T‑259/05, no publicada, EU:T:2009:232), apartados 90 a 114, en la que se habían cumplido formalmente todas las condiciones de concesión de las ayudas de que se trataba. Sin embargo, el objetivo esencial de las operaciones en cuestión (producción de lino textil) carecía de una finalidad comercial, lo que era contrario a uno de los objetivos de la organización común de los mercados del sector pertinente, lo que determinó que todos los pagos fueran irregulares.

( 36 ) Véanse, en este sentido, los puntos 3 y 3.2.5 de las Directrices, recordados en el punto 10 de las presentes conclusiones.

( 37 ) Véase, a este respecto, la nota 24 de las presentes conclusiones.

( 38 ) Véanse, en el mismo sentido, las sentencias de 10 de julio de 2014, Grecia/Comisión (T‑376/12, EU:T:2014:623), apartado 111, y de 9 de septiembre de 2011, Grecia/Comisión (T‑344/05, no publicada, EU:T:2011:440), apartado 197.

( 39 ) Sentencia de 10 de julio de 2014 (T‑376/12, EU:T:2014:623). El citado apartado 123 presenta el siguiente tenor: «en este sentido, de esta jurisprudencia resulta que no son los fallos en la aplicación de determinados controles clave, sino el incumplimiento de los elementos de fondo del régimen de ayuda en cuestión y de los objetivos de este los que justifican la aplicación de una corrección financiera del 100 %. Tal era el caso del asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal General de 1 de julio de 2009, España/Comisión (T‑259/05, no publicada), apartados 181 a 185, en el que se declaró que las autoridades españolas habían cometido un incumplimiento en la ejecución del sistema de control de ayudas a la producción de lino textil en un contexto de fraude a gran escala consistente, principalmente, en declaraciones sistemáticas de cantidades inferiores de lino textil transformado y en prácticas abusivas consistentes en producir lino sin una finalidad comercial. Esta era también la situación objeto del asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal General de 9 de abril de 2008, Grecia/Comisión (T‑364/04, no publicada), apartados 31 a 39, en la que se declaró que los productores de pesca eludían la obligación de expedición a un precio mínimo al entregar, en efecto, cantidades a los transformadores a tal precio, si bien igualmente efectuaban entregas que no se ajustaban a la normativa, a un precio más reducido o incluso gratuitamente. La falta de cumplimiento de la condición o las condiciones de fondo para la concesión de una ayuda justifica la exclusión de la totalidad de los gastos (sentencia de 9 de septiembre de 2011, Grecia/Comisión, apartado 105 anterior, apartado 203).» (traducción no oficial).

( 40 ) Véanse, a este respecto, los puntos 72 a 74 de las presentes conclusiones.

( 41 ) Véanse el punto 54 y la nota 34 de las presentes conclusiones.

( 42 ) Véase, en este mismo sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2011, Grecia/Comisión (T‑344/05, no publicada, EU:T:2011:440), apartado 202.

( 43 ) Apartados 111 a 133 de la sentencia recurrida.

( 44 ) Apartados 120 y 121 de la sentencia recurrida, relativos a la apreciación del Tribunal expuesta, por un lado, en los apartados 50 a 74 de la sentencia recurrida y, por otro lado, en los apartados 75 a 106 de dicha sentencia. Esta definición errónea se menciona en los puntos 15 y 16 de las presentes conclusiones.

( 45 ) Véanse los apartados 130 a 132 de la sentencia recurrida.

( 46 ) Véanse, a este respecto, los puntos 52 a 58 de las presentes conclusiones.

( 47 ) El subrayado es mío.

( 48 ) Véase, a este respecto, el punto 28 de las presentes conclusiones.