Según el artículo 5 TUE, la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución y, en virtud del artículo 13 TUE, apartado 2, cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados. Es precisamente en este contexto en el que el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 211/2011, sobre la iniciativa ciudadana, establece la condición conforme a la cual la propuesta de iniciativa ciudadana europea no debe estar manifiestamente fuera del ámbito de competencias de la Comisión para presentar una propuesta relativa a un acto jurídico para los fines de aplicación de los Tratados.

El artículo 153 TFUE sólo cubre de manera parcial el ámbito de aplicación de las medidas contempladas en una propuesta de iniciativa ciudadana europea cuyo objeto es el derecho a los cuidados de larga duración, ya que esta disposición, que se refiere expresa y exclusivamente a los trabajadores, no permite la adopción de actos jurídicos en relación con otras categorías de personas. Por tanto, el artículo 153 TFUE no puede constituir en sí mismo una base jurídica para la adopción de un acto dirigido a garantizar la prestación universal de cuidados de larga duración en la Unión.

El artículo 352 TFUE, que forma parte integrante de un orden institucional basado en el principio de las competencias de atribución, no puede servir de base para ampliar el ámbito de competencias de la Unión más allá del marco general que resulta del conjunto de las disposiciones del Tratado, y en particular de las que definen las misiones y acciones de la Unión. En cualquier caso, esta disposición no puede servir de fundamento para la adopción de disposiciones que, en definitiva, tuviesen por resultado una modificación del Tratado efectuada sin respetar el procedimiento de modificación previsto en el mismo. De ello resulta que el recurso a esta disposición está subordinado a determinados requisitos para respetar la delimitación de competencias determinada en los Tratados y para no cuestionarla mediante la adopción de un acto de Derecho derivado.

Además, ni el artículo 352 TFUE ni el Reglamento n.o 211/2011, sobre la iniciativa ciudadana, excluyen el recurso al artículo 352 TFUE en el marco de la iniciativa ciudadana europea.

Sin embargo, el objetivo de participación democrática de los ciudadanos de la Unión que subyace tras el mecanismo de la iniciativa ciudadana europea no puede oponerse al principio de competencias de atribución y autorizar a la Unión a legislar en un ámbito para el que no se le ha conferido ninguna competencia, de modo que se impone también la observancia de los requisitos previstos en el artículo 352 TFUE en el marco de una propuesta de iniciativa ciudadana europea. Así, corresponde a la Comisión comprobar si, con respecto a una propuesta de iniciativa ciudadana europea, resulta manifiesto que no podrá presentar una propuesta de acto jurídico basado en esta disposición. Sin embargo, este extremo no prejuzga la apreciación por las instituciones de la necesidad de un acto jurídico de ese tipo, en la medida en que esta apreciación puede efectuarse tras el registro de la propuesta de iniciativa ciudadana europea y figurar, en su caso, en la comunicación prevista en el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento n.o 211/2011.

(véanse los apartados 51 a 53)