Conclusiones del Abogado General Gulmann presentadas el 16 de junio de 1992. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA HELENICA. - RESTRICCIONES A LAS IMPORTACIONES PROCEDENTES DE PAISES TERCEROS - LISTA D. - ASUNTO C-65/91.



Recopilación de Jurisprudencia 1992 página I-05245



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. En el presente procedimiento, la Comisión solicita que se declare que la República Helénica ha incumplido sus obligaciones de Derecho comunitario, al incluir las cerillas en una "lista D" especial y al negarse después, durante períodos determinados, a conceder la autorización para importar cerillas procedentes de Suecia y de Bulgaria. La Comisión ha solicitado también que se declare que la República Helénica ha infringido el artículo 5 del Tratado CEE.

La República Helénica solicita que se desestime el recurso.

Las pretensiones de la Comisión están formuladas de tal forma que el Tribunal de Justicia debe pronunciarse sobre las siguientes cuestiones:

- en primer lugar, sobre la existencia o no de una "lista D" (o lista Delta) con un contenido como el que alega la Comisión;

- a continuación, sobre el punto de si dicha "lista D" tuvo como consecuencia la denegación de solicitudes de autorización de importación presentadas por importadores de cerillas suecas y búlgaras. (1)

2. La Comisión alega que, durante el período de que se trata en el caso de autos, existía en Grecia un sistema -el sistema denominado "lista D"- conforme al cual los importadores de determinados productos procedentes de países terceros, entre ellos las cerillas, debían solicitar una autorización de importación y las autoridades helénicas competentes podían negarse a conceder dicha autorización cuando lo consideraran necesario. (2)

El Gobierno helénico señala que, efectivamente, dicho sistema existió, pero fue suprimido mediante decisión del Ministro de Comercio, de 25 de noviembre de 1980. Este Gobierno niega la existencia de un sistema contrario a las normas comunitarias después de dicha fecha. No discute que los importadores de determinados productos de países terceros, entre ellos las cerillas, tuvieron que solicitar una autorización para importar, pero afirma que tal sistema perseguía únicamente un objetivo estadístico.

3. Las observaciones del Gobierno helénico no indican claramente si este Gobierno admite que el sistema, con objetivo estadístico, que acaba de mencionarse se calificaba como sistema denominado "lista D" o si dicho concepto desapareció definitivamente en 1980.

En mi opinión, existen buenas razones para suponer que, de hecho, aun después de 1980 y, en cualquier caso, hasta el final del año 1990, existía en Grecia un sistema que se calificaba como sistema denominado "lista D". Esta suposición queda confirmada, particularmente, en un escrito enviado el 25 de septiembre de 1990 por el Ministerio helénico de Comercio al de Asuntos Exteriores, el cual había interrogado al Ministerio de Comercio, en el marco del presente procedimiento, sobre la existencia y el significado de un "procedimiento Delta". El Ministerio de Comercio responde en los siguientes términos:

"[...] que el supuesto 'procedimiento Delta' constituye una forma de seguimiento estadístico y que se ha adoptado debido a la necesidad de que este Ministerio conozca, en todo momento, el curso y la tendencia de las importaciones de distintos productos sensibles". (3)

A pesar del término "supuesto", de este escrito parece deducirse que existió, efectivamente, un sistema designado mediante la letra griega "Delta".

Esta suposición se basa también en las informaciones de que se dispone en el caso de autos en relación con las importaciones procedentes de Bulgaria y de Suecia. Las empresas afectadas utilizan el concepto de "lista D" para hacer constar la posibilidad de que disponen las autoridades helénicas de denegar la importación y, como se indica a continuación, la letra "D" se encuentra, al menos, en una de las solicitudes de licencia de importación incorporadas al expediente.

4. En este contexto, la cuestión decisiva en el caso de autos es saber si, por su contenido, el régimen de importación así denominado constituía, como alega la Comisión, una restricción cuantitativa contraria a las normas aplicables, durante el período de que se trata, al comercio con Bulgaria y Suecia, o bien si, como afirma la República Helénica, se trataba de un sistema que sólo tenía un objetivo estadístico y, en consecuencia, no constituía una restricción cuantitativa incompatible con las normas vigentes.

El Gobierno helénico no niega que la existencia de un sistema de regulación de las importaciones que presenta el contenido descrito por la Comisión, es decir un sistema según el cual se podían denegar y se denegaban las solicitudes de autorización de importación de cerillas procedentes de Bulgaria y de Suecia, habría sido incompatible con las obligaciones que derivan del Derecho comunitario para la República Helénica.

En efecto, es indiscutible que dicho sistema es contrario a las siguientes disposiciones:

- para las importaciones procedentes de Bulgaria, el artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 3420/83 del Consejo, de 14 de noviembre de 1983, relativo a los regímenes de importación de los productos, originarios de países de comercio de Estado, no liberalizados en la Comunidad, (4) en su versión posteriormente modificada, y

- para las importaciones procedentes de Suecia, el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 288/82 del Consejo, de 5 de febrero de 1982, relativo al régimen común aplicable a las importaciones, (5) y el artículo 13 del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y el Reino de Suecia, (6) en su versión modificada por el Protocolo Adicional en relación con Grecia. (7)

5. Por lo tanto, el litigio entre las partes se refiere únicamente a los hechos.

La Comisión alega que, durante el período de que se trata, el sistema denominado "lista D" incluía una serie de productos que las autoridades helénicas consideraban particularmente "sensibles". Este sistema se aplicaba, en cualquier caso, a las cerillas, pero de los autos se deduce también que se habían presentado ante la Comisión varias denuncias relativas a la aplicación del sistema denominado "lista D" a las importaciones de vidrio plano, en particular procedentes de Turquía, y de miel procedente de Bulgaria. (8)

Por consiguiente, si el sistema de importación descrito por la Comisión se aplicó a varios grupos de productos durante períodos bastante largos, es sorprendente que la Comisión no haya podido aportar pruebas más sólidas y completas para basar sus alegaciones en relación con la existencia de dicho sistema.

No obstante, esta circunstancia debe apreciarse a la luz de las dificultades que encontró, sin duda alguna, la Comisión para obtener del Gobierno helénico una respuesta satisfactoria a sus peticiones con ocasión de las denuncias que se le habían presentado.

6. La cuestión decisiva en el presente asunto es saber si la Comisión llegó a probar la existencia de un sistema denominado "lista D" que dio lugar, durante determinados períodos, a negativas de autorización para importar cerillas procedentes de Bulgaria y de Suecia.

7. Es interesante señalar, a este respecto, que el monopolio de Estado griego en relación con la comercialización de cerillas había sido adaptado de conformidad con las normas comunitarias, de manera que, a partir del 1 de enero de 1986, la importación de cerillas quedaba cubierta por el Derecho comunitario general.

En estas circunstancias, se puede suponer razonablemente que las autoridades helénicas siguieron las importaciones de cerillas con una atención muy particular.

Por otra parte, el 21 de julio de 1987, dichas autoridades solicitaron a la Comisión una vigilancia comunitaria sobre las importaciones de cerillas procedentes de Suecia, de conformidad con el Reglamento nº 288/82. El 3 de agosto de 1987, la Comisión denegó esta solicitud, pero autorizó que la República Helénica ejerciera una vigilancia nacional.

Además, el 25 de noviembre de 1987, el Gobierno helénico se dirigió a la Comisión para preguntarle si podía aplicar medidas de salvaguardia, de conformidad con el Reglamento nº 3420/83, en relación con las importaciones de cerillas de Bulgaria. Al mismo tiempo le comunicaba que, con arreglo al artículo 10 del mismo Reglamento, aplicaría a tales importaciones, a partir de la fecha de la solicitud, las normas nacionales de establecimiento de contingentes. La Comisión no reconoció hasta el 27 de abril de 1988 que las importaciones procedentes de Bulgaria podían ser objeto de restricciones. Esta autorización se había concedido hasta el 31 de diciembre de 1988. La Comisión admitió que la solicitud griega de medidas de urgencia nacionales, de conformidad con el artículo 10, reunía los requisitos previstos en dicho artículo, de manera que las importaciones de Bulgaria podían lícitamente ser objeto de restricciones a partir del 25 de noviembre de 1987.

La Comisión explicó que, en relación con su solicitud de medidas de vigilancia sobre la importación de cerillas procedentes de Suecia, el Gobierno helénico había motivado su actuación alegando, en particular, que la cuota de mercado que poseía hasta entonces la industria nacional de cerillas se había reducido en un 60 %.

8. En el marco de su razonamiento, la Comisión concede importancia a un telegrama enviado el 7 de mayo de 1986 por el Banco Nacional de Grecia a sus filiales y a los bancos comerciales helénicos. El telegrama estaba redactado en los siguientes términos:

"Después de la recepción del presente telegrama, las aprobaciones de importación de cerillas, procedentes de países no miembros de la CEE o fabricadas en países no miembros de la CEE, serán expedidas únicamente por el establecimiento central del Banco de Grecia, Sección de aprobación de las importaciones. Los bancos intermediarios deberán transmitir las solicitudes a tal efecto al citado establecimiento central. Es necesario precisar que, para las aprobaciones de importación que han sido ya expedidas para el producto antes mencionado, los bancos intermediarios no efectuarán un anticipo de pago ni abrirán un crédito sin contar con la aprobación del establecimiento central del Banco de Grecia.

Se ruega a las direcciones de los bancos comerciales que avisen urgentemente, a partir de hoy mismo, a sus sucursales". (9)

El Gobierno helénico explicó este telegrama diciendo que era deseable que las informaciones estadísticas llegaran lo antes posible a conocimiento del Banco Nacional de Grecia. No obstante, debe coincidirse forzosamente con la Comisión respecto al hecho de que el contenido del telegrama es difícil de entender si sólo afecta a medidas que tienen exclusivamente un objetivo estadístico.

9. Un hecho aboga seriamente por la exactitud de las afirmaciones de la Comisión y es que ha quedado acreditado que, en febrero de 1987, el Banco Nacional de Grecia denegó sin motivo una solicitud de autorización de importación de un gran lote de cerillas procedentes de Bulgaria y que dicha denegación se mantuvo sin que el importador llegara a obtener la menor explicación a este respecto. La Comisión adjuntó una fotocopia de la solicitud de autorización de importación. (10) La denegación de la solicitud está escrita a mano en la propia solicitud. También figura en la misma la letra "D", escrita a mano.

En octubre de 1987, la Comisión pidió al Gobierno helénico que explicara esta prohibición de importación. El Gobierno helénico facilitó una explicación que, en mi opinión, no es satisfactoria. (11)

10. Las indicaciones facilitadas por la Comisión en relación con la negativa de las autoridades helénicas a autorizar las importaciones de cerillas procedentes de Suecia constituyen, en mi opinión, el indicio más convincente de que, durante el período de que se trata, existió en Grecia un sistema de importación con un contenido correspondiente al que alega la Comisión.

Una serie de escritos y otros documentos, que se adjuntan como Anexo al recurso de la Comisión, muestran que las autoridades helénicas se negaron sistemáticamente a autorizar la importación de cerillas fabricadas por la empresa sueca Swedish Match y que ello comenzó, en cualquier caso, en febrero de 1987 y duró al menos hasta noviembre de 1989. (12) Los Anexos muestran también que se celebraron diversas conversaciones entre el Ministerio helénico de Comercio, representado en ocasiones por el propio Ministro, y la Embajada de Suecia en Atenas, sin que se llegara a obtener una explicación plausible de la imposibilidad de efectuar la importación deseada. (13) En dichos Anexos se encuentra un ejemplar de una solicitud de importación de cerillas procedentes de Suecia en el que figura, al igual que en la solicitud antes mencionada respecto a Bulgaria, una simple mención manuscrita de denegación. (14)

En un primer momento, las autoridades helénicas intentaron motivar el caso de denegación presentado en el expediente afirmando que las cerillas importadas no eran originarias de Suecia, sino de Yugoslavia. No obstante, durante la vista, el Gobierno helénico admitió ante el Tribunal de Justicia que no podía mantenerse dicha motivación.

11. El Gobierno helénico afirma ahora que las denegaciones de solicitudes comprobadas constituyen únicamente casos aislados que no pueden ser utilizados como prueba de que estuvo vigente el sistema denominado "lista D", alegado por la Comisión.

Considero que no puede aceptarse esta afirmación. La suerte que se reserva a las importaciones de cerillas procedentes de Suecia demuestra, en particular, esta constancia en la práctica de la denegación, de manera que en la misma sólo puede verse la manifestación de la aplicación de un sistema vigente en Grecia durante el período de que se trata, que llevaba consigo la posibilidad de que las autoridades helénicas prohibieran la importación de cerillas procedentes de países terceros.

12. Como he dicho antes, el Gobierno helénico invocó una decisión de 1980 que, en su opinión, conllevaba la derogación del sistema de importación denominado "lista D". (15) En mi opinión, no se puede conceder importancia a esta decisión. En primer lugar, de acuerdo con su propio tenor literal, dicha decisión sólo implica la supresión de la "distinción entre la 'lista D' y la 'lista E' " y, en segundo lugar, nada impide que un sistema denominado "lista D" anteriormente vigente pueda volver a ser introducido, por ejemplo con ocasión de la adaptación del monopolio de Estado de comercialización de las cerillas.

13. En mi opinión, teniendo en cuenta los elementos que acabo de exponer, puede considerarse probado que existió en Grecia, en cualquier caso entre febrero de 1987 y noviembre de 1989, un sistema denominado "lista D" con el contenido que describe la Comisión y que dicho sistema tuvo como consecuencia el que, en contra de las normas comunitarias vigentes, las importaciones de cerillas procedentes de Suecia fueran rechazadas entre febrero de 1987 y noviembre de 1989 y la importación de cerillas procedentes de Bulgaria, entre febrero de 1987 y noviembre de 1987.

Por esta razón, considero que el Tribunal de Justicia debe estimar la primera parte de las pretensiones de la Comisión.

14. Como he dicho, la Comisión solicitó también que se declarara que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo primero del artículo 5 del Tratado CEE, al no comunicar a la Comisión las normas aplicables en relación con los métodos de importación, en particular las relativas a la "lista D".

Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, (16) las autoridades nacionales deben colaborar lealmente con la Comisión cuando dicha Institución controla si el Derecho comunitario se respeta en el país afectado. El Gobierno helénico no lo hizo en el presente asunto, ya que ha quedado demostrado que, a pesar de que fue instado a ello en varias ocasiones, este Gobierno no informó a la Comisión de las normas que, según las anteriores observaciones, estuvieron, sin duda alguna, vigentes en Grecia.

De la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se deduce, efectivamente, que corresponde a la Comisión probar que determinadas normas comunitarias no se cumplen en un Estado miembro, pero esta regla en materia de carga de la prueba no excluye -y, por el contrario, más bien supone- respecto a los Estados miembros una obligación de prestar lealmente a la Comisión toda la cooperación necesaria cuando dicha Institución debe fijar las circunstancias de hecho y de Derecho importantes para determinar si el Estado afectado cumple sus obligaciones comunitarias. Este deber de información juega también cuando las informaciones deseadas pueden ser utilizadas por la Comisión como prueba de que el Estado miembro ha incumplido sus obligaciones de Derecho comunitario.

En consecuencia, procede reconocer también el fundamento de la segunda parte de las pretensiones de la Comisión.

Conclusión

15. Por estas razones, propongo que se estimen todas las pretensiones de la Comisión y se condene en costas a la República Helénica.

(*) Lengua original: danés.

(1) - Es indiscutible que, al interponer el recurso, la Comisión pretendía fundamentalmente hacer que el Tribunal de Justicia declarara tanto la existencia, por lo menos durante un período determinado, de una lista denominada lista D , como el hecho de que dicha lista era incompatible con las normas de Derecho comunitario que prohíben las restricciones cuantitativas a la importación en la Comunidad de mercancías de países terceros, ya que implicaba la obligación de obtener una autorización de importación de productos procedentes de países terceros.

Grecia alega que el único objetivo de la Comisión en el caso de autos es obtener la declaración de que existió una lista D , con las consecuencias jurídicas indicadas por la Comisión. Considera que la cuestión de si puede probarse que, en casos aislados, las importaciones de cerillas procedentes de Suecia y de Bulgaria han sido objeto de una denegación de autorización carece de importancia para la resolución del asunto.

(2) - La Comisión describe el concepto de lista D , que también se califica en los escritos como procedimiento D , en los siguientes términos.

Se trata de una lista interna creada por el Ministerio de Comercio y el Banco central de Grecia. La lista D incluye determinados productos, cuya importación en Grecia procedente de países terceros está sujeta a una autorización de importación previa. La Comisión considera que el número y la naturaleza de los productos incluidos, en un momento dado, en la lista D varían en función de las decisiones del Ministerio de Comercio, encargado de la creación de dicha lista. Esta lista nunca ha sido oficialmente publicada en Grecia, sino que el Ministerio de Comercio y el Banco de Grecia la llevan de forma secreta (véase la p. 2 del recurso).

(3) - Véase el Anexo 2 al escrito de contestación.

(4) - DO L 346, p. 6; EE 11/19, p. 8.

(5) - DO L 35, p. 1; EE 11/15, p. 176.

(6) - DO 1972, L 300, p. 97; EE 11/02, p. 98.

(7) - Reglamento (CEE) nº 3397/80 del Consejo, de 8 de diciembre de 1980 (DO L 357, p. 104; EE 11/13, p. 202).

(8) - En cualquier caso, las autoridades helénicas se habían negado a autorizar la importación de estas mercancías en determinados casos y la Comisión había iniciado procedimientos con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE. No obstante, la Comisión no finalizó dichos procedimientos.

(9) - Véase el Anexo 22 al recurso.

(10) - Véase el Anexo 2 al recurso.

(11) - Véase el Anexo 3 al recurso. A mi modo de ver, la respuesta no se pronuncia sobre el contexto y el fundamento jurídico de la denegación de la solicitud inicial de autorización de importación.

(12) - Véase el Anexo 25 al recurso.

(13) - Me remito particularmente a los siguientes Anexos del recurso de la Comisión: 4a, 4b, 6, 7, 8, 9, 10, 14 y 24. En un escrito de 8 de mayo de 1987 del Embajador de Suecia al Ministro helénico de Comercio puede leerse, en particular:

El 5 de mayo, la secretaria de la Sra. Pantazi me informó de que esta última seguía teniendo instrucciones de no conceder ninguna licencia para la importación de cerillas suecas en Grecia (Anexo 4b).

En un escrito de 11 de julio de 1989 de la empresa sueca Swedish Match a un funcionario de la Comisión se dice:

Recibí ayer un fax del Primer Secretario Esbjoern Skoeld de la Embajada de Suecia en Atenas. El Ministro de Comercio, Sr. Angelopoulou, comunicó a la Embajada de Suecia que los siguientes productos eran objeto del procedimiento Delta:

pistachos, cacahuetes, garbanzos (tostados), avellanas, esponjas (naturales), cerillas y oro.

El procedimiento Delta significa que la Administración griega trata de bloquear las importaciones de estos productos y proteger la producción nacional (Anexo 14).

(14) - Véase el Anexo 5 al recurso.

(15) - Véase el Anexo 1 al escrito de contestación.

(16) - Véanse, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia, de 12 de julio de 1990, C-35/88, Rec. p. I-3125, la sentencia de 22 de septiembre de 1988, 272/86, Rec. p. 4875, así como la sentencia de 24 de marzo de 1988, 240/86, Rec. p. 1835, todas ellas dictadas en asuntos entre la Comisión y Grecia.