CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PRIIT PIKAMÄE

presentadas el 13 de enero de 2022 ( 1 )

Asuntos acumulados C‑451/19 y C‑532/19

Subdelegación del Gobierno en Toledo

contra

XU (C‑451/19)

y

Subdelegación del Gobierno en Toledo

contra

QP (C‑532/19)

(Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha)

«Procedimiento prejudicial — Artículo 20 TFUE — Ciudadanía de la Unión Europea — Ciudadano de la Unión que nunca ha ejercido su libertad de circulación — Solicitud de tarjeta de residencia de un miembro de su familia nacional de un tercer país — Denegación — Obligación del ciudadano de la Unión de disponer de recursos suficientes — Obligación de los esposos de vivir juntos — Hijo menor ciudadano de la Unión — Legislación y práctica nacionales — Disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos a los ciudadanos de la Unión — Privación»

I. Introducción

1. Las peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en los presentes asuntos acumulados tienen por objeto la interpretación del artículo 20 TFUE en lo que se refiere al reconocimiento del derecho de residencia de los nacionales de terceros países que son miembros de la familia (el hijo de la esposa y el esposo, respectivamente) de un ciudadano español que no ha ejercido su derecho de libre circulación, así como a la eventual obligación de llevar a cabo un examen concreto e individual de la cuestión de si existe una relación de dependencia entre los miembros del núcleo familiar.

2. Estas peticiones han sido formuladas en el contexto de sendos litigios en los que son parte la Subdelegación del Gobierno en Toledo (en lo sucesivo, «Subdelegación») y nacionales de terceros países, en relación con la desestimación, por parte de esta, de las solicitudes de tarjeta de familiar de un ciudadano de la Unión formuladas en favor de esos nacionales. Estos últimos invocan, en apoyo de sus pretensiones, un derecho de residencia derivado, basado en el artículo 20 TFUE, así como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el estatuto de ciudadano de la Unión. Los presentes asuntos brindan al Tribunal de Justicia la oportunidad de precisar su jurisprudencia en materia de derecho de residencia derivado, derecho que debe reconocerse, en determinadas circunstancias excepcionales, al nacional de un tercer país en virtud de la citada disposición.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Directiva 2004/38/CE

3. El artículo 1 de la Directiva 2004/38/CE ( 2 ) dispone lo siguiente: «La presente Directiva establece: a) las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia; b) el derecho de residencia permanente en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia; […]».

4. El artículo 3 de esta Directiva, titulado «Beneficiarios», establece, en su apartado 1: «La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, que le acompañen o se reúnan con él.»

5. El artículo 7, apartados 1 y 2, de la citada Directiva está redactado en los siguientes términos: «1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses si: […] b) dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida, o […] d) es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c). 2. El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1.»

2. Directiva 2003/86/CE

6. El artículo 2 de la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar, ( 3 ) enuncia lo siguiente: «A efectos de la presente Directiva, se entenderá por: […] c) reagrupante, la persona nacional de un tercer país que, residiendo legalmente en un Estado miembro, solicita la reagrupación familiar o los miembros de cuya familia la solicitan; […]».

7. El artículo 3 de la citada Directiva establece: «1. La presente Directiva se aplicará cuando el reagrupante sea titular de un permiso de residencia expedido por un Estado miembro por un período de validez superior o igual a un año, y tenga una perspectiva fundada de obtener un derecho a la residencia permanente, si los miembros de su familia son nacionales de terceros países, independientemente de su estatuto jurídico. […] 3. La presente Directiva no se aplicará a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión.»

8. A tenor del artículo 4 de dicha Directiva: «1. Los Estados miembros autorizarán la entrada y la residencia, de conformidad con la presente Directiva y siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el capítulo IV y en el artículo 16, de los siguientes miembros de la familia: […] c) los hijos menores, incluidos los adoptivos, del reagrupante, cuando tenga el derecho de custodia y los tenga a su cargo. Los Estados miembros podrán autorizar la reagrupación de los hijos cuya custodia se comparta, siempre que el otro titular del derecho de custodia haya dado su consentimiento; […] 6. Excepcionalmente, los Estados miembros podrán exigir que las solicitudes relativas a la reagrupación de los hijos menores se presenten antes de los 15 años de edad, si así lo disponen sus legislaciones vigentes en la fecha de aplicación de la presente Directiva. Si las solicitudes se presentaren después de los 15 años de edad, los Estados miembros que decidan aplicar esta excepción autorizarán la entrada y la residencia de dichos hijos por motivos distintos de la reagrupación familiar.»

9. Según el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 2003/86: «La solicitud se presentará y examinará cuando los miembros de la familia residan fuera del territorio del Estado miembro en el que resida el reagrupante. Excepcionalmente, los Estados miembros podrán aceptar, en determinados casos, que la solicitud se presente cuando los miembros de la familia ya estén en su territorio.»

B. Derecho español

10. El artículo 32 de la Constitución Española establece: «1. El hombre y la mujer tienen derecho a contraer matrimonio con plena igualdad jurídica. 2. La ley regulará las formas de matrimonio, la edad y capacidad para contraerlo, los derechos y deberes de los cónyuges, las causas de separación y disolución y sus efectos.»

11. A tenor del artículo 68 del Código Civil: «Los cónyuges están obligados a vivir juntos, guardarse fidelidad y socorrerse mutuamente. Deberán, además, compartir las responsabilidades domésticas y el cuidado y atención de ascendientes y descendientes y otras personas dependientes a su cargo.»

12. El artículo 70 del citado Código establece: «Los cónyuges fijarán de común acuerdo el domicilio conyugal y, en caso de discrepancia, resolverá el Juez, teniendo en cuenta el interés de la familia.»

13. A tenor del artículo 110 del referido Código: «El padre y la madre, aunque no ostenten la patria potestad, están obligados a velar por los hijos menores y a prestarles alimentos.»

14. Según el artículo 154 del Código Civil: «Los hijos e hijas no emancipados están bajo la patria potestad de los progenitores. […]»

15. El artículo 1 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, ( 4 ) en la versión aplicable al litigio principal, dispone lo siguiente: «1. El presente real decreto regula las condiciones para el ejercicio de los derechos de entrada y salida, libre circulación, estancia, residencia, residencia de carácter permanente y trabajo en España por parte de los ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea y de los restantes Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, así como las limitaciones a los derechos anteriores por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. 2. El contenido del presente real decreto se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales y en los tratados internacionales en los que España sea parte.»

16. El artículo 2 de ese Real Decreto establece: «El presente real decreto se aplica también, cualquiera que sea su nacionalidad, y en los términos previstos por este, a los familiares de ciudadano de otro Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, cuando le acompañen o se reúnan con él, que a continuación se relacionan: a) A su cónyuge, siempre que no haya recaído el acuerdo o la declaración de nulidad del vínculo matrimonial, divorcio o separación legal. […] c) A sus descendientes directos, y a los de su cónyuge o pareja registrada siempre que no haya recaído el acuerdo o la declaración de nulidad del vínculo matrimonial, divorcio o separación legal, o se haya cancelado la inscripción registral de pareja, menores de veintiún años, mayores de dicha edad que vivan a su cargo, o incapaces. […]»

17. A tenor del artículo 7 del citado Real Decreto: «1. Todo ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo tiene derecho de residencia en el territorio del Estado Español por un período superior a tres meses si: […] b) Dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social en España durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en España, o […] d) Es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c). 2. El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro cuando acompañen al ciudadano de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o se reúnan con él en el Estado español, siempre que dicho ciudadano cumpla las condiciones contempladas en las letras a), b) o c) de dicho apartado 1. […] 7. En lo que se refiere a medios económicos suficientes, no podrá establecerse un importe fijo, sino que habrá de tenerse en cuenta la situación personal de los nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. En cualquier caso, dicho importe no superará el nivel de recursos por debajo del cual se concede asistencia social a los españoles o el importe de la pensión mínima de Seguridad Social.»

18. El artículo 8, apartado 1, de ese mismo Real Decreto dispone lo siguiente: «Los miembros de la familia de un ciudadano de un Estado miembro de la Unión Europea o de un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo especificados en el artículo 2 del presente real decreto, que no ostenten la nacionalidad de uno de dichos Estados, cuando le acompañen o se reúnan con él, podrán residir en España por un período superior a tres meses, estando sujetos a la obligación de solicitar y obtener una “tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión”.»

III. Hechos que han dado origen a los litigios, procedimientos principales y cuestiones prejudiciales

A. Asunto C‑451/19

19. XU, de nacionalidad venezolana, nació el 19 de septiembre de 2001 en Venezuela. La madre de XU, de nacionalidad venezolana, es titular de una Tarjeta de Residencia Comunitaria y vive con su hijo en España desde 2004. XU había contado con un permiso de residencia en ese Estado miembro.

20. El 20 de enero de 2011, un tribunal de familia de Venezuela resolvió encomendar la custodia de XU a su madre, autorizándola a residir en España con su hijo, sin limitación alguna.

21. La madre de XU y el padrastro de este, nacional español que nunca ha ejercido su derecho de circulación dentro de la Unión, contrajeron matrimonio en El Viso de San Juan (Toledo) el 6 de septiembre de 2014. No se ha puesto en duda la validez de este matrimonio.

22. Los cónyuges viven juntos en El Viso de San Juan (Toledo) desde el 12 de diciembre de 2008. El 24 de julio de 2009 nació de su unión un hijo, de nacionalidad española.

23. El 28 de septiembre de 2015, el padrastro de XU solicitó para este último una tarjeta de residencia temporal de familiar de ciudadano de la Unión Europea, conforme al artículo 2, letra c), del Real Decreto 240/2007.

24. Esta solicitud fue denegada porque el padrastro de XU no había acreditado que dispusiera, como así lo exige el artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de recursos suficientes para sí y los miembros de su familia.

25. El 28 de enero de 2016, la Subdelegación confirmó la denegación de la solicitud formulada por el padrastro de XU. Este último interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.o 1 de Toledo.

26. Este órgano jurisdiccional estimó el recurso, considerando que el artículo 7 del Real Decreto 240/2007 no era aplicable al asunto, en tanto en cuanto el padrastro de XU nunca había ejercido su derecho de circulación dentro de la Unión.

27. La Administración del Estado recurrió en apelación esta resolución ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) Si la exigencia de que el ciudadano español que no ha ejercido su derecho de circulación haya de cumplir los requisitos del artículo 7.1 del R.D. 240/2007, como condición necesaria para el reconocimiento del derecho de residencia del hijo menor de edad, extracomunitario, del cónyuge extracomunitario conforme al artículo 7.2 del citado Real Decreto, puede suponer en caso de no darse esos requisitos, la vulneración del artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea si, a consecuencia de la denegación de ese derecho el ciudadano español se viera obligado a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto. Todo ello partiendo de que el artículo 68 del Código Civil Español establece la obligación de los cónyuges de vivir juntos. 2) Si, en todo caso y al margen y en defecto de lo anterior, vulnera el artículo 20 TFUE en los términos antes citados, la práctica del Estado español de la aplicación de manera automática de la regulación contenida en el artículo 7 [del Real Decreto 240/2007], denegando el permiso de residencia al ciudadano de un tercer país, hijo menor de edad, extracomunitario, del cónyuge extracomunitario de un ciudadano de la Unión y que nunca ha ejercido la libertad de circulación, (quienes a su vez, tienen un hijo español menor de edad y que tampoco ha ejercido nunca el derecho de circulación) por la única y exclusiva razón de no cumplir este los requisitos establecidos en ese precepto, sin que se haya examinado concreta e individualizadamente si entre ese ciudadano de la Unión y el nacional de un tercer país existe una relación de dependencia de tal naturaleza que por cualquier razón y habida cuenta de las circunstancias concurrentes determinara que en caso de denegarse un derecho de residencia de un ciudadano de un tercer país, el ciudadano de la Unión no pudiera separarse del miembro de la familia que de él depende y hubiera de abandonar el territorio de la Unión. Máxime en un caso en el que el ciudadano español y su cónyuge extracomunitaria son padres a su vez de un hijo menor de edad español que también podría verse obligado a abandonar el territorio español siguiendo a sus padres. Todo ello a la luz de la jurisprudencia del Tribunal [omissis] de Justicia de la Unión Europea entre otras, la sentencia de 8 de mayo de 2018, [K.A. y otros (Reagrupamiento familiar en Bélgica), C‑82/16, EU:C:2018:308]».

B. Asunto C‑532/19

28. El 25 de septiembre de 2015, QP, de nacionalidad peruana, contrajo matrimonio con una ciudadana española que no ha ejercido nunca su libertad de circulación dentro de la Unión. La legalidad de ese matrimonio nunca se ha sido puesto en duda. QP y su esposa son padres de una niña, de nacionalidad española, nacida el 11 de agosto de 2012.

29. El 2 de octubre de 2015, QP presentó una solicitud de Tarjeta de Residencia de familiar de ciudadano de la Unión Europea, a la que adjuntó, entre otros documentos, el contrato de trabajo indefinido de su esposa, así como varios recibos de nóminas.

30. Durante la tramitación del expediente, la Subdelegación puso en conocimiento de QP la existencia de tres sentencias condenatorias en su contra, de 7 de septiembre de 2010, de 25 de octubre de 2010 y de 16 de noviembre de 2016, por los delitos de conducción de un vehículo sin permiso de conducir la primera y la tercera y de conducción en estado de embriaguez la segunda, al objeto de que formulara sus alegaciones, como así hizo.

31. El 14 de diciembre de 2015, la Subdelegación desestimó la solicitud de QP por no cumplirse los requisitos establecidos en el Real Decreto 240/2007, al tener QP antecedentes penales en España y no contar con recursos económicos suficientes para sí y los miembros de su familia.

32. El 1 de febrero de 2016, la Subdelegación confirmó la denegación de la solicitud presentada por QP. Este último interpuso recurso contencioso-administrativo contra la mencionada resolución ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.o 2 de Toledo, que estimó su recurso.

33. La Administración del Estado interpuso recurso de apelación contra esta decisión ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) Si la exigencia de que el ciudadano español que no ha ejercido su derecho de circulación haya de cumplir los requisitos del artículo 7.1 del R.D. 240/2007, como condición necesaria para el reconocimiento del derecho de residencia de su cónyuge extracomunitario conforme al artículo 7.2 del citado Real Decreto, puede suponer, en caso de no darse esos requisitos, la vulneración del artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea si, a consecuencia de la denegación de ese derecho, el ciudadano español se viera obligado a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto. Todo ello partiendo de que el artículo 68 del Código Civil Español establece la obligación de los cónyuges de vivir juntos. 2) Si, en todo caso, y al margen y en defecto de lo anterior, vulnera el artículo 20 TFUE en los términos antes citados, la práctica del Estado español de la aplicación de manera automática de la regulación contenida en el artículo 7 del R.D. 240/2007, denegando el permiso de residencia al familiar del ciudadano de la Unión y que nunca ha ejercido la libertad de circulación, por la razón de no cumplir este los requisitos establecidos en ese precepto, sin que se haya examinado concreta e individualizadamente si entre ese ciudadano de la Unión y el nacional de un tercer país existe una relación de dependencia de tal naturaleza que, por cualquier razón y habida cuenta de las circunstancias concurrentes, determinara que en caso de denegarse un derecho de residencia de un ciudadano de un tercer país, el ciudadano de la Unión no pudiera separarse del miembro de la familia del que es dependiente y hubiera de abandonar el territorio de la Unión. Todo ello a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea entre otras, la sentencia de 8 de mayo de 2018, [K.A. y otros (Reagrupamiento familiar en Bélgica), C‑82/16, EU:C:2018:308].»

IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia

34. La resolución de remisión en el asunto C‑451/19, fechada el 29 de abril de 2019, llegó a la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de junio de 2019.

35. La resolución de remisión en el asunto C‑532/19, fechada el 17 de junio de 2019, llegó a la Secretaría del Tribunal de Justicia el 11 de julio de 2019.

36. Mediante resolución del Tribunal de Justicia de 16 de abril de 2020, se acumularon los asuntos de que se trata a los efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.

37. El Gobierno español y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas en el plazo establecido en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

38. Con arreglo al artículo 76, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidió no celebrar vista oral.

V. Análisis jurídico

A. Observaciones preliminares

39. Como se ha indicado en la introducción, los presentes asuntos versan, en esencia, sobre la interpretación del artículo 20 TFUE en lo tocante al reconocimiento del derecho de residencia a nacionales de terceros países que son miembros de la familia (respectivamente, el hijo de la esposa y esposo) de un ciudadano de la Unión que no ha ejercido su derecho de libre circulación, así como sobre la obligación que pueda incumbir a las autoridades competentes de llevar a cabo un examen concreto e individual de la cuestión de si existe una relación de dependencia entre los miembros del núcleo familiar.

40. En aras de la claridad y de la racionalidad, esos dos ejes temáticos, que corresponden, respectivamente, a las cuestiones prejudiciales primeras y segundas, serán examinados en ese mismo orden. Por consiguiente, en primer lugar determinaré si un nacional de un tercer país goza de un derecho derivado, basado en el artículo 20 TFUE, en circunstancias como las de los presentes asuntos. ( 5 ) Luego trataré de los requisitos exigidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia a la hora de examinar una relación de dependencia. ( 6 ) Al realizar mi análisis, tomaré posición sobre varias de las cuestiones jurídicas planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en sus peticiones de decisión prejudicial. Finalmente, las conclusiones que se extraigan de este análisis, resumidas en una síntesis del examen de cada eje temático, ( 7 ) darán respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas.

B. Primer eje temático: examen de la existencia de un derecho derivado en favor de los nacionales de terceros países en circunstancias como las de los presentes asuntos

1. Aspectos que deben tenerse en cuenta al realizar el análisis

41. La necesidad de un análisis en profundidad del primer eje temático, relativo a la eventual existencia de un derecho de residencia en las circunstancias de los presentes asuntos, responde a que no puede excluirse que el artículo 20 TFUE se oponga a la práctica de las autoridades españolas consistente en denegar el permiso de residencia a un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, por la única razón de que este último no dispone de recursos suficientes para sí y ese nacional de un tercer país (ni de un seguro de enfermedad).

42. En efecto, procede recordar, en este contexto, que esa es precisamente la conclusión a la que llegó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 27 de febrero de 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (Cónyuge de un ciudadano de la Unión) (C‑836/18, en lo sucesivo, «sentencia Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, EU:C:2020:119). Más concretamente, el Tribunal de Justicia criticó, en la citada sentencia, la decisión de las autoridades españolas de denegar una solicitud de reagrupación familiar presentada por el cónyuge de un ciudadano de la Unión, nacional de un tercer país, por la única razón de que el ciudadano de la Unión no disponía para sí y para su cónyuge de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social nacional, sin haber examinado si entre el citado ciudadano de la Unión y su cónyuge existía una relación de dependencia de tal naturaleza que, en caso de denegarse un derecho de residencia derivado a este último, el ciudadano de la Unión se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión para poder permanecer con su cónyuge y garantizar de esta manera el apoyo efectivo a la persona que de él depende. Seguidamente el Tribunal de Justicia consideró que el artículo 20 TFUE se oponía a la práctica administrativa de las autoridades españolas, que no hacían sino aplicar la legislación nacional en vigor. ( 8 )

43. Las circunstancias de los litigios principales presentan varias similitudes con las del asunto que dio lugar a la citada sentencia, en la medida en que, primero, los ciudadanos de la Unión de que se trata no han ejercido su libertad de circulación y, segundo, se refieren exactamente a la misma norma nacional de transposición del artículo 7 de la Directiva 2004/38, norma que también prevé una aplicación analógica de esta disposición a ese supuesto específico, ( 9 ) yendo así más allá de lo que exige el Derecho de la Unión. Sin embargo, es preciso señalar que también existen notables diferencias en los hechos, que merecen una apreciación particular a la luz de los principios desarrollados en la jurisprudencia en materia de ciudadanía de la Unión. En efecto, mientras que, en el asunto antes citado, se trataba de examinar la posible dependencia entre personas casadas sin hijos a cargo, los litigios principales de los presentes asuntos se caracterizan por la presencia, en el núcleo familiar, de hijos a cargo que son ciudadanos de la Unión. A este respecto, deseo subrayar que los menores requieren, debido a su vulnerabilidad, una protección reforzada por parte de las autoridades nacionales, lo cual debiera reflejarse, en mi opinión, en la aplicación del artículo 20 TFUE al caso de autos. Desde esta perspectiva y habida cuenta de las diferencias mencionadas, es evidente que el Tribunal de Justicia deberá aportar algunas precisiones importantes respecto a la extensión del ámbito de aplicación de la citada disposición.

44. No obstante, antes de examinar la cuestión de si los nacionales de terceros países, en circunstancias como las de los presentes asuntos, pueden efectivamente invocar un derecho derivado, basado en el artículo 20 TFUE, por razón de su estatuto de miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, considero necesario recordar brevemente los principios aplicables a la ciudadanía de la Unión, según han sido desarrollados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. ( 10 ) Solo después de haber expuesto el estado actual de la jurisprudencia en este ámbito del Derecho de la Unión será posible comprobar si dichos principios pueden aplicarse en los presente asuntos. ( 11 )

2. Exposición del estado actual de la jurisprudencia en materia de ciudadanía de la Unión

a) Jurisprudencia relativa al derecho de residencia derivado en favor de los nacionales de terceros países basado en su estatuto de miembros de la familia de un ciudadano de la Unión

45. Según asentada jurisprudencia, que ha sido reiterada en la sentencia Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, el artículo 20 TFUE confiere a toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro el estatuto de ciudadano de la Unión, cuya vocación es la de ser el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros. La ciudadanía de la Unión confiere a todo ciudadano de la Unión un derecho fundamental e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y a las disposiciones adoptadas para su aplicación. ( 12 )

46. En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 20 TFUE se opone a medidas nacionales, incluidas las decisiones de denegación de la residencia a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, que tengan por efecto privar a los ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por su estatuto. En cambio, las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía de la Unión no confieren ningún derecho autónomo a los nacionales de un tercer país. Los eventuales derechos conferidos a tales nacionales no son derechos propios de esos nacionales, sino derechos derivados de los que tiene el ciudadano de la Unión. La finalidad y la justificación de dichos derechos derivados se basan en la consideración de que no reconocerlos puede suponer un menoscabo de la libertad de circulación del ciudadano de la Unión. ( 13 )

47. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que existen situaciones muy específicas en las que, pese a no ser aplicable el Derecho derivado en materia de derecho de residencia de los nacionales de terceros países y pese a que el ciudadano de la Unión de que se trate no haya ejercido su libertad de circulación, debe reconocerse sin embargo un derecho de residencia a un nacional de un tercer país, miembro de la familia de dicho ciudadano de la Unión, pues de lo contrario se vulneraría el efecto útil de la ciudadanía de la Unión si, como consecuencia de la denegación de ese derecho, el mismo ciudadano se viera obligado a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto, lo que lo privaría del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por ese estatuto. ( 14 )

48. No obstante, la denegación del derecho de residencia a un nacional de un tercer país únicamente podrá desvirtuar el efecto útil de la ciudadanía de la Unión cuando entre dicho nacional y el ciudadano de la Unión, miembro de su familia, exista tal relación de dependencia que esta llevaría a que el ciudadano de la Unión se viera obligado a acompañar al nacional del tercer país en cuestión y a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto. De ello resulta que un nacional de un tercer país solo puede aspirar a que se le conceda un derecho de residencia derivado, al amparo del artículo 20 TFUE, si, en el supuesto de que no se le concediera tal derecho, tanto él como el ciudadano de la Unión, miembro de su familia, se verían obligados a abandonar el territorio de la Unión. Así pues, la concesión de tal derecho de residencia derivado únicamente se plantea cuando un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, no cumple los requisitos impuestos para obtener, sobre la base de otras disposiciones y, en particular, en virtud de la normativa nacional aplicable a la reagrupación familiar, el derecho de residencia en el Estado miembro del que dicho ciudadano es nacional. ( 15 )

49. Sin embargo, una vez que se haya determinado que no puede concederse ningún derecho de residencia en virtud del Derecho nacional o del Derecho secundario de la Unión a un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, el hecho de que entre aquel nacional y este ciudadano de la Unión exista tal relación de dependencia que esta llevaría a que este último se viera obligado a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto en el supuesto de que se expulsara de él al miembro de su familia, nacional de un tercer país, tiene como consecuencia que el artículo 20 TFUE obligue, en principio, al Estado miembro de que se trate a reconocer un derecho de residencia derivado al nacional de un tercer país. ( 16 )

50. En esta fase del análisis, procede tener presente que el recurso al artículo 20 TFUE exige que exista, entre el nacional de un tercer país y el ciudadano de la Unión, una relación de dependencia tan fuerte como la que se ha descrito en el punto anterior de las presentes conclusiones. Dicho esto, debe señalarse que el Tribunal de Justicia tiene tendencia a efectuar una importante distinción entre dos categorías de relaciones dentro de una familia: por un lado, las relaciones entre cónyuges adultos, y, por otro lado, las relaciones entre los padres y sus hijos menores.

51. En su sentencia de 8 de mayo de 2018, K.A. y otros (Reagrupación familiar en Bélgica) (C‑82/16, en lo sucesivo, «sentencia K.A. y otros, EU:C:2018:308), el Tribunal de Justicia precisó que un adulto puede, en principio, llevar una existencia independiente de los miembros de su familia. Según el Tribunal de Justicia, de ahí se deduce que el reconocimiento entre dos adultos miembros de una misma familia de una relación de dependencia que pueda generar un derecho de residencia derivado al amparo del artículo 20 TFUE únicamente es posible en casos excepcionales en los que, habida cuenta del conjunto de circunstancias relevantes, la persona en cuestión no podría de ningún modo separarse del miembro de la familia del que es dependiente. ( 17 )

b) Jurisprudencia relativa a la relación de dependencia existente entre el nacional de un tercer país y el ciudadano de la Unión cuando una de estas personas es un menor

52. No ocurre lo mismo para los hijos menores de edad, sobre todo si se trata de niños de corta edad, ( 18 ) dado que dependen en gran medida del apoyo y de la protección de los padres. El Tribunal de Justicia parece perfectamente consciente de la protección específica que necesitan los menores en el contexto especialmente sensible de una decisión administrativa que es de la competencia de las autoridades nacionales en materia de inmigración y que puede tener como efecto poner fin a la unidad familiar. ( 19 ) En efecto, debe señalarse que, según el Tribunal de Justicia, la denegación del derecho de residencia a un nacional de un tercer país, progenitor de un ciudadano de la Unión, puede, en principio, no dejar a este último ninguna opción distinta de la de abandonar el territorio de la Unión para acompañar al progenitor del que depende. ( 20 )

53. Sin embargo, debe precisarse que el Tribunal de Justicia no concede el mismo valor a la función de cada progenitor cuando se trata de determinar el grado decisivo de dependencia de los hijos. Se necesita una apreciación de la situación familiar caso por caso, especialmente a la vista de la responsabilidad que cada progenitor asume en el mantenimiento de la familia. En su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha considerado como elementos pertinentes, a efectos de determinar si la negativa a reconocer un derecho de residencia derivado a un nacional de un país tercero, progenitor de un menor ciudadano de la Unión, provoca, para este menor, la privación del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos que le confiere su estatuto al obligarlo en la práctica a acompañar a su progenitor y, por tanto, a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto, la cuestión de la guarda y custodia del menor y la cuestión de si la carga legal, económica o afectiva de dicho menor es asumida por el progenitor nacional de un país tercero. ( 21 )

54. Más concretamente, para apreciar el riesgo de que el menor de que se trate, ciudadano de la Unión, se vea obligado a abandonar el territorio de la Unión si a su progenitor, nacional de un país tercero, se le deniega el derecho de residencia derivado en el Estado miembro en cuestión, corresponde a las autoridades nacionales determinar qué progenitor que asume la guarda y custodia efectiva del menor y si existe una relación de dependencia efectiva entre este y el progenitor nacional de un país tercero. El Tribunal de Justicia ha considerado que, al examinar estos extremos, las autoridades competentes deben tener en cuenta el derecho al respeto de la vida familiar, tal como se reconoce en el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), debiéndose interpretar dicho artículo en relación con la obligación de tomar en consideración el interés superior del niño, reconocido en el artículo 24, apartado 2, de la referida Carta. ( 22 )

55. Según el Tribunal de Justicia, la circunstancia de que el otro progenitor, cuando se trate de un ciudadano de la Unión, sea realmente capaz de asumir por sí solo el cuidado diario y efectivo del menor y esté dispuesto a ello constituye un elemento pertinente, pero no suficiente por sí mismo para poder declarar que no existe entre el progenitor de un país tercero y el menor una relación de dependencia tal que diese lugar a que este último se viese obligado a abandonar el territorio de la Unión si a ese nacional de un país tercero se le denegase el derecho de residencia. En efecto, una declaración de esas características debe basarse en la toma en consideración, respetando el interés superior del niño, del conjunto de circunstancias del caso concreto y, en particular, de su edad, de su desarrollo físico y emocional, de la intensidad de su relación afectiva con el progenitor ciudadano de la Unión y con el progenitor nacional de un país tercero y del riesgo que separarlo de este entrañaría para el equilibrio del menor. ( 23 )

56. Por otra parte, según el Tribunal de Justicia, el hecho de que el progenitor que es nacional de un tercer país viva con el hijo menor que es ciudadano de la Unión es uno de los factores relevantes que se tomará en consideración para dilucidar si entre ellos existe relación de dependencia, sin que llegue a constituir un requisito necesario. Por el contrario, el mero hecho de que a un nacional de un Estado miembro le pueda parecer deseable, por razones económicas o para mantener la unidad familiar en el territorio de la Unión, que miembros de su familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro puedan residir con él en el territorio de la Unión no basta por sí mismo para considerar que el ciudadano de la Unión se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión si ese derecho no fuera concedido. Así pues, la existencia de un vínculo familiar, sea este biológico o jurídico, entre el ciudadano de la Unión menor de edad y su progenitor, nacional de un tercer país, no basta para justificar el reconocimiento al amparo del artículo 20 TFUE a dicho progenitor de un derecho de residencia derivado en el territorio del Estado miembro del que el hijo menor sea nacional. ( 24 )

3. Aplicación a los presentes asuntos de los principios jurisprudenciales desarrollados por el Tribunal de Justicia

a) Elementos comunes a todos los asuntos tratados en la jurisprudencia

57. Tras esta breve exposición de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al derecho de residencia derivado de los nacionales de terceros países, basado en su estatuto de miembros de la familia de un ciudadano de la Unión así como en la relación de dependencia que existe específicamente entre un nacional de un tercer país y un ciudadano de la Unión cuando una de estas personas es menor, debe dilucidarse si los principios sentados en esta jurisprudencia, evocados en los puntos anteriores de las presentes conclusiones, pueden ser de aplicación en los presentes asuntos acumulados. Como explicaré con más detalle a continuación, varias razones me llevan a dar una respuesta positiva a esta cuestión.

58. En primer lugar, existen paralelismos con el asunto Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, al que ya me he referido en las presentes conclusiones. ( 25 ) En efecto, como en el asunto antes citado, el Tribunal de Justicia está llamado, una vez más, a pronunciarse, siquiera indirectamente, sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de la legislación española en vigor que condiciona la reagrupación familiar de un nacional de un tercer país con un miembro de su familia, nacional de un Estado miembro que nunca ha ejercido su derecho de circulación, al requisito de que este último disponga de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social nacional.

59. A este respecto, el Tribunal de Justicia consideró que el Derecho de la Unión no se aplica, en principio, a una solicitud de reagrupación familiar presentada en esas circunstancias, y, por lo tanto, no se opone, en principio, a la normativa nacional que se ha descrito en el punto anterior. ( 26 ) No obstante, el Tribunal de Justicia precisó que la imposición sistemática, sin excepción alguna, de tal requisito puede vulnerar el derecho de residencia derivado que ha de reconocerse, en situaciones muy específicas, en virtud del artículo 20 TFUE, al nacional de un tercer país que es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión. ( 27 ) Esta precisión por parte del Tribunal de Justicia me parece particularmente importante, al tener como efecto definir los límites del ámbito de aplicación de la citada disposición y, con ello, las competencias de los Estados miembros en materia de inmigración.

60. El Tribunal de Justicia explicó cuáles eran las medidas nacionales que considera incompatibles con el estatuto de ciudadano de la Unión instituido por el artículo 20 TFUE, a saber, aquellas que privan a los ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por el mencionado estatuto. Como ya he señalado al exponer la jurisprudencia pertinente, así ocurre, en particular, en una situación en la que el ciudadano de la Unión se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión por no reconocerse a un miembro de su familia, nacional de un tercer país, el derecho de residencia. Semejante situación, en la que se hace gala de un rigor particular, solo puede darse si existe una relación caracterizada por un elevado grado de dependencia entre el nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, y este último. Por consiguiente, para determinar si, en el presente asunto, las personas de que se trata pueden invocar el artículo 20 TFUE para beneficiarse de un derecho de residencia, procede examinar la situación familiar de cada una de ellas.

61. Por lo tanto, hay que tener presente que, pese a las diferencias en los hechos entre el asunto Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real y los litigios principales de los presentes asuntos, uno de los aspectos centrales del análisis consiste en determinar si, en el caso de autos, existe una situación caracterizada por una dependencia lo suficientemente intensa para cumplir los requisitos impuestos por la jurisprudencia a efectos de la aplicación de la citada disposición. El hecho de que las relaciones familiares de que se trata impliquen a hijos menores de edad requiere una especial atención al efectuar el análisis. Por esta razón, los principios jurisprudenciales enunciados en la sentencia K.A. y otros y evocados en las presentes conclusiones ( 28 ) podrían resultar pertinentes y aplicables. Con vistas a un enfoque metódico, dirigido a tener debidamente en cuenta las circunstancias específicas de cada asunto, propongo que se examinen individualmente, a la luz de los elementos aportados por la jurisprudencia.

62. En este contexto, es preciso recordar que no incumbe al Tribunal de Justicia realizar él mismo la apreciación de la situación de las familias de que se trata en los procedimientos principales ni decidir por sí mismo si es oportuno conceder un derecho de residencia a las personas afectadas. Este aserto es válido, máxime a la hora de apreciar su situación económica, pese a la incidencia que la interpretación del artículo 20 TFUE puede tener en la aplicación de la norma nacional de transposición del artículo 7 de la Directiva 2004/38, que se extiende a la situación de los nacionales españoles que no han ejercido su libertad de circulación. Las tareas mencionadas son de la competencia exclusiva de las autoridades nacionales. ( 29 ) En cambio, el Tribunal de Justicia es competente para facilitar al órgano jurisdiccional remitente todos los elementos interpretativos pertenecientes al Derecho de la Unión que le permitan realizar por sí mismo un examen exhaustivo de los hechos.

b) Identificación de una relación de dependencia en el núcleo familiar como elemento principal del análisis

1) Examen del asunto C‑532/19

i) Sobre las circunstancias que justifican la existencia de un derecho de residencia

63. En el presente asunto, QP, nacional de un tercer país, que ha contraído matrimonio con una nacional española que nunca ha ejercido su libertad de circulación dentro de la Unión, desea conseguir un permiso de residencia en España. De su unión ha nacido una hija, de nacionalidad española. Actualmente esta es aún menor de edad, sin que tampoco haya ejercido su libertad de circulación.

64. Deseo destacar, de entrada, que el órgano jurisdiccional remitente señala que, si se denegara a QP un permiso de residencia en España, su esposa y él se verían supuestamente imposibilitados para cumplir la obligación de vivir juntos que les impone el Derecho español. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no menciona ninguna circunstancia que pueda acreditar la existencia de una relación de dependencia entre esas dos personas mayores de edad, al margen de esta mera obligación legal de vivir juntos.

65. Pues bien, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada en las presentes conclusiones indica claramente que el reconocimiento entre dos adultos miembros de una misma familia de una relación de dependencia que pueda generar un derecho de residencia derivado al amparo del artículo 20 TFUE únicamente es posible en casos excepcionales. ( 30 ) En la sentencia Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, el Tribunal de Justicia consideró que no existe semejante relación de dependencia por el mero hecho de que un nacional de un Estado miembro, mayor de edad y que nunca ha ejercido su libertad de circulación, y su cónyuge, mayor de edad y nacional de un tercer país, deban vivir juntos en virtud de las obligaciones que dimanan del matrimonio según el Derecho del Estado miembro del que es nacional el ciudadano de la Unión. Por consiguiente, la respuesta a la primera cuestión prejudicial puede en principio parecer desprenderse con claridad de la citada sentencia.

66. Sin embargo, dicho esto, considero que, para poder dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, el Tribunal de Justicia también debería examinar la incidencia que puede tener, en relación con el artículo 20 TFUE, el hecho de que QP sea padre de una hija menor de edad, ciudadana de la Unión, sobre la que ejerce la guarda y custodia conjuntamente con su esposa, nacional española y madre de la niña. Más concretamente, es preciso determinar si la obligación que pueda imponerse a QP de abandonar el territorio de la Unión obligaría, de hecho, a su hija a acompañarlo, cuando tanto esta como su madre pueden permanecer legalmente en España.

67. Como resulta de mi exposición de la jurisprudencia pertinente, ( 31 ) la cuestión de la custodia de la menor y la cuestión de si la carga legal, económica o afectiva de esa menor es asumida por el progenitor nacional de un país tercero constituyen elementos pertinentes a efectos de determinar si existe una relación de dependencia entre ese progenitor y su hija menor, ciudadana de la Unión. La comprobación de la existencia de una relación de dependencia a efectos del artículo 20 TFUE tal que el hijo menor se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión si se denegara al progenitor el derecho de residencia debe basarse en la toma en consideración, respetando el interés superior del niño de que se trate, del conjunto de circunstancias del caso concreto y, en particular, de su edad, de su desarrollo físico y emocional, de la intensidad de su relación afectiva con el progenitor ciudadano de la Unión y con el progenitor nacional de un país tercero y del riesgo que separarlo de este entrañaría para el equilibrio del menor. ( 32 )

68. Deduzco de esta jurisprudencia que, para apreciar la existencia, en el caso de autos, de una relación de dependencia a efectos del artículo 20 TFUE, no solo debe tenerse en cuenta la posible dependencia material de esa niña con respecto a su progenitor, nacional de un tercer país, sino también la importancia de su relación afectiva con este último y las consecuencias que su partida podría provocar en el equilibrio psicológico de esa niña.

69. Ciertamente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ( 33 ) también se desprende que el mero hecho de que a un nacional de un Estado miembro le pueda parecer deseable, por razones económicas o para mantener la unidad familiar en el territorio de la Unión, que miembros de su familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro puedan residir con él en el territorio de la Unión no basta por sí mismo para considerar que el ciudadano de la Unión se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión si ese derecho no fuera concedido.

70. Sin embargo, no debe olvidarse, en el marco del presente análisis, que el Tribunal de Justicia ha recordado en reiteradas ocasiones la importancia primordial que el Derecho de la Unión concede al respeto de la vida familiar, tal y como se consagra en el artículo 7 de la Carta. Lo mismo ocurre con la protección del menor, cuyo interés superior ha de ser tenido en cuenta por las autoridades competentes, conforme al artículo 24, apartado 2, de la Carta. Estas consideraciones implican, en particular, tener en cuenta la necesidad para un menor de «mantener relaciones personales y contactos directos con sus dos progenitores», expresada en el apartado 3 del referido artículo. Considero que este último aspecto es decisivo para las necesidades del presente análisis.

71. A mi juicio, no en vano el Tribunal de Justicia ha recordado el rango constitucional, en el ordenamiento jurídico de la Unión, de los derechos antes mencionados, al incluir en su razonamiento, además del artículo 20 TFUE, las disposiciones de la Carta. ( 34 ) Me parece evidente que el Tribunal de Justicia ha querido garantizar el mantenimiento del vínculo familiar entre el hijo menor, ciudadano de la Unión, y su progenitor, nacional de un tercer país, en el territorio de la Unión cuando ello responde al interés superior de ese menor. ( 35 ) De ello se sigue que las consideraciones de orden general invocadas por las autoridades nacionales, como las que tienen que ver con una supuesta necesidad de proteger los sistemas nacionales de asistencia social, deben ceder el paso cuando esté probado, con arreglo a una apreciación de la situación familiar, que existe una verdadera relación de dependencia de carácter material o afectivo entre las personas afectadas, que puede hacer indispensable la permanencia de la unidad familiar en el territorio de la Unión. En otras palabras, el respeto del conjunto de derechos fundamentales garantizados por los Tratados a cualquier ciudadano de la Unión por razón de su estatuto debe primar sobre los intereses meramente económicos de los Estados miembros. ( 36 )

72. A la luz de la jurisprudencia antes citada, considero que no debiera denegarse a QP la obtención de un permiso de residencia basado en el artículo 20 TFUE por la única razón de que la madre de su hija, ciudadana de la Unión, podría asumir íntegramente la guarda y custodia de esta en territorio español. En efecto, un enfoque que se centre únicamente en la capacidad económica de la madre con arreglo al Derecho de familia nacional e ignore el papel que puede ejercer el padre en la educación, guarda y manutención del menor no tiene en cuenta suficientemente el interés superior de esa hija en mantener una relación duradera y beneficiosa con su padre. Por lo tanto, este enfoque no se ajustaría a las exigencias establecidas por la jurisprudencia en relación con el examen individual que ha de realizarse.

73. En el mismo orden de ideas, sería procedente considerar que no se cumplen las exigencias de la jurisprudencia cuando el padre no pudiera aportar datos que permitan apreciar si concurren los requisitos de aplicación del artículo 20 TFUE, como el hecho de asumir el cuidado diario y efectivo de su hijo menor de edad. La referencia expresa del Tribunal de Justicia a esta exigencia en la sentencia Chavez-Vilchez y otros pone de manifiesto que la circunstancia de que el progenitor asuma seriamente sus obligaciones legales para con el niño constituye una prueba, entre otros indicios pertinentes, de la existencia de una relación de dependencia a efectos de la disposición antes mencionada.

74. En cuanto al caso de autos, es preciso señalar que la resolución de remisión no se refiere a ningún elemento que permita extraer conclusiones precisas acerca del papel del padre respecto de su hija. No obstante, considero que esta falta de información obedece a dos factores que es preciso desentrañar con objeto de comprender mejor el contexto fáctico en el que se han planteado las cuestiones prejudiciales. Por una parte, los hechos expuestos por el órgano jurisdiccional remitente se basan en las informaciones obtenidas por las autoridades españolas, que, como este señala, no examinan las circunstancias que podrían resultar pertinentes para establecer la existencia de una relación de dependencia que pudiera obligar al ciudadano de la Unión a abandonar el territorio de la Unión. Por otra parte, la atención del órgano jurisdiccional remitente se centra exclusivamente en la relación entre los cónyuges, sin entrar en detalles sobre la relación entre la niña y sus progenitores.

75. Por estos motivos, estimo que esta falta de información no puede considerarse indicio de falta de compromiso por parte de uno u otro progenitor. Por lo tanto, sería fundamental que el órgano jurisdiccional remitente centrara su atención en el papel que cada uno de los progenitores ejerce en el seno del núcleo familiar según sus capacidades y aplicara los elementos interpretativos que el Tribunal de Justicia proporcione en la sentencia que pronunciará en los presentes asuntos.

76. El órgano jurisdiccional remitente deberá asimismo determinar si hay convivencia de los miembros de la familia y, en su caso, en qué circunstancias. El Tribunal de Justicia ha considerado en su jurisprudencia que el hecho de que el progenitor que es nacional de un tercer país viva con el hijo menor que es ciudadano de la Unión es uno de los factores pertinentes que se tomará en consideración para dilucidar si existe relación de dependencia. Aunque el órgano jurisdiccional remitente se limita a referirse, con carácter más bien general, a la obligación de los cónyuges, en Derecho español, de vivir juntos y de fijar de común acuerdo el domicilio conyugal, ello no impide suponer la existencia de un hogar familiar. En tal caso, una de las cuestiones que debe aclarar el órgano jurisdiccional remitente es si la convivencia se caracteriza por una continuidad y una estabilidad que evidencian vínculos de afecto y unión y demuestran la existencia de mutuo socorro entre las personas de que se trata.

77. A la luz de las anteriores consideraciones y sin perjuicio de la apreciación de los hechos que corresponde llevar a cabo al órgano jurisdiccional remitente, creo que debería reconocerse la existencia de una «relación de dependencia», a efectos del artículo 20 TFUE, entre el ciudadano de la Unión menor y su progenitor nacional de un tercer país, cuando este último conviva con la madre de dicho menor y, en consecuencia, ambos progenitores compartan diariamente la guarda y custodia y la carga legal, afectiva y económica de ese hijo, y ello aun cuando el otro progenitor sea ciudadano de la Unión y disponga consiguientemente de un derecho incondicionado a permanecer en el territorio del Estado miembro de su nacionalidad. No me parece que quepa extraer otra conclusión, sobre todo cuando procede interpretar esta relación de dependencia a la luz, en particular, de la obligación de tener en cuenta el interés superior del menor.

ii) Sobre la excepción relacionada con el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad pública

78. Ciertamente, la existencia de una relación de dependencia a los efectos del artículo 20 TFUE no significa que deba concederse un derecho de residencia en todos los casos. Así es, sobre todo cuando existen razones relacionadas con el mantenimiento del orden público o la salvaguardia de la seguridad pública que se oponen a ello. La negativa de las autoridades competentes a reconocer tal derecho por razón de que el nacional de un tercer país haya cometido graves infracciones penales podría constituir un obstáculo.

79. Parece que así ocurre en el presente asunto, en el que consta que se ha denegado al progenitor nacional de un tercer país el derecho de residencia por haber sido condenado por delitos contra la seguridad vial en su Estado miembro de residencia. Según las informaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente, en los antecedentes penales de QP figuran dos condenas por conducción sin permiso y una por conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas.

80. En este sentido, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el artículo 20 TFUE no afecta a la posibilidad de los Estados miembros de invocar una excepción relacionada, en particular, con el mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad pública. No obstante, el Tribunal de Justicia ha precisado que, en la medida en que la situación del nacional de un tercer país que invoca un derecho de residencia basado en dicha disposición está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, la apreciación de su situación ha de tener en cuenta el derecho al respeto de la vida privada y familiar, tal como se enuncia en el artículo 7 de la Carta, artículo que debe ponerse en relación con la obligación de tener en cuenta el interés superior del niño, reconocido en el artículo 24, apartado 2, de la Carta. ( 37 )

81. Dicho de otro modo, las autoridades competentes tienen la obligación de realizar una apreciación concreta del conjunto de circunstancias pertinentes del asunto antes de adoptar una decisión sobre la necesidad de denegar el derecho de residencia al nacional de un tercer país por las razones mencionadas. En el marco de esta apreciación individual, las autoridades competentes han de tener en ciertos criterios a los que voy a referirme.

82. Debe señalarse, de entrada, que los conceptos de «orden público» y de «seguridad pública», como justificación de una excepción al derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión o de los miembros de sus familias, deben ser objeto de interpretación estricta. Así, el concepto de «orden público» requiere en todo caso, aparte de la perturbación del orden social que constituye cualquier infracción de la ley, que exista una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. Por lo que respecta al concepto de «seguridad pública», de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que ese concepto comprende tanto la seguridad interior de un Estado miembro como su seguridad exterior y que, en consecuencia, pueden afectar a la seguridad pública el hecho de poner en peligro el funcionamiento de las instituciones y de los servicios públicos esenciales, así como la supervivencia de la población, al igual que el riesgo de una perturbación grave de las relaciones exteriores o de la coexistencia pacífica de los pueblos o, incluso, la amenaza a intereses militares. ( 38 )

83. El Tribunal de Justicia ha declarado sin ambigüedades que, si la denegación del derecho de residencia se basa en la existencia de una amenaza real, actual y suficientemente grave para el orden público o la seguridad pública, teniendo en cuenta las infracciones penales cometidas por un nacional de un tercer Estado, tal denegación será conforme con el Derecho de la Unión aun cuando tenga como consecuencia que el ciudadano de la Unión que es miembro de la familia del nacional del tercer país deba abandonar el territorio de la Unión. ( 39 ) Sin embargo, no cabe extraer esta conclusión de manera automática basándose únicamente en los antecedentes penales del interesado. Dicha conclusión solo podrá deducirse, en su caso, de una apreciación concreta del conjunto de circunstancias actuales y pertinentes del asunto, a la luz del principio de proporcionalidad, del interés superior del niño y de los derechos fundamentales cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia. ( 40 )

84. Entre los criterios que deben tenerse en cuenta al realizar esta apreciación se cuentan la conducta personal del individuo de que se trate, la duración y legalidad de la residencia del interesado en el territorio del Estado miembro en cuestión, la naturaleza y la gravedad de la infracción cometida, el grado de peligrosidad actual del interesado para la sociedad, la edad de los niños, de haberlos, y su estado de salud, así como su situación familiar y económica. ( 41 )

85. Llegados a este punto del análisis, se plantea la cuestión de si, en circunstancias como las del presente asunto, puede denegarse el reconocimiento de un derecho de residencia basado en el artículo 20 TFUE por el hecho de que un nacional de un tercer país que es padre de un menor ciudadano de la Unión haya sido condenado por la comisión de delitos contra la seguridad vial.

86. La seguridad en el tráfico constituye una preocupación importante para la Unión y sus Estados miembros en sus ámbitos de competencia respectivos, sobre todo porque está intrínsecamente relacionada con la protección de la salud y de la vida de las personas. ( 42 ) Nunca se subrayará lo suficiente la importancia de una política eficaz y coherente, dirigida a implantar en el conjunto del territorio de la Unión medidas dirigidas a evitar que los usuarios de la carretera fallezcan o resulten gravemente lesionados en accidentes de tráfico o a atenuar las consecuencias de tales accidentes.

87. Pues bien, dudo mucho de que la medida de que se trata, a saber, la negativa a reconocer un derecho de residencia, esté justificada a la vista de los requisitos especialmente estrictos establecidos por la jurisprudencia y a los que acabo de referirme en los puntos anteriores. En cualquier caso, considero que tal medida es manifiestamente desproporcionada en relación con el objetivo de garantizar la seguridad en el tráfico, especialmente si se tienen en cuenta los intereses en juego.

88. En primer lugar, es evidente de las infracciones cometidas por QP no son de tal índole que puedan poner en peligro el funcionamiento de las instituciones o de los servicios públicos esenciales o la supervivencia de la población. Por consiguiente, el riesgo que QP supone para la seguridad en el tráfico en general no es de una gravedad tal que pueda suponerse razonablemente que se cumplan los criterios del concepto de «seguridad pública», tal y como lo define el Tribunal de Justicia. ( 43 )

89. En cuanto a una eventual calificación de «ataque al orden público», considero que los delitos en cuestión no van más allá de la perturbación del orden social que constituye cualquier infracción de la ley. Si bien es cierto que las tres condenas por delitos contra la seguridad vial podrían ser exponente, por razón de su número y de su frecuencia, de una cierta reticencia del interesado a respetar la ley, es preciso señalar que las condenas se remontan al año 2010 y que, desde entonces, ha transcurrido un lapso de tiempo considerable. En consecuencia, en defecto de indicaciones en sentido contrario y sin perjuicio de la apreciación de los hechos que incumbe el órgano jurisdiccional remitente, esta circunstancia podría más bien interpretarse como una señal de una reinserción social lograda.

90. En efecto, el hecho de que desde entonces no se haya cometido ninguna infracción demuestra que QP no representa una «amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad». Por lo tanto, al no haber indicios concretos y, habida cuenta de la necesidad de interpretar de modo estricto las excepciones al artículo 20 TFUE, me inclino a pensar, basándome en las informaciones disponibles, que QP no representa ningún riesgo evidente para el orden público. Por consiguiente, el derecho al respeto de la vida privada y familiar, interpretado a la luz del interés superior del menor, debe prevalecer necesariamente en este asunto.

91. En segundo lugar, aun suponiendo que las autoridades competentes puedan legítimamente concluir, al apreciar los hechos, que no puede excluirse que QP siga representando un riesgo evidente para la seguridad en el tráfico, es preciso señalar que para prevenir este tipo de riesgos existen medios eficaces y, ciertamente, menos radicales que denegar el derecho de residencia y las posteriores medidas de expulsión y de conducción a la frontera que puedan adoptarse. Tal posibilidad solo debería contemplarse como medida de último recurso, habida cuenta de las graves consecuencias que puede suponer para la preservación de la unidad familiar y del interés superior del menor. Por añadidura, no debe perderse de vista en este contexto que, si se confirmara en este caso la existencia de una relación de dependencia entre el padre y la hija, un retorno forzado supondría, muy probablemente, que esta última se vería obligada a seguir a su padre fuera del territorio de la Unión, lo que la privaría del disfrute efectivo de sus derechos como ciudadana de la Unión. Así pues, las medidas en cuestión tienen repercusiones que van mucho más allá de la situación individual de QP.

92. Por último, una separación forzosa de la familia en las circunstancias del presente asunto se asemejaría, en cierta medida, a una sanción, cuando es un hecho indubitado que QP ya ha sido sancionado por las infracciones cometidas. Por esa razón, no veo por qué ha de imponerse a QP una sanción adicional, menos aún cuando se trata de hechos remotos en el tiempo. Dado que el principio de proporcionalidad debe aplicarse al caso de autos, considero que las autoridades competentes deberían haber primado la adopción de medidas que, sin comprometer la unidad familiar, garanticen la prevención de riesgos y la reinserción social del individuo.

93. Dado que las autoridades competentes no pueden legítimamente prevalerse de la excepción relacionada con el mantenimiento del orden público o la salvaguardia de la seguridad pública, considero que no pueden oponerse válidamente al reconocimiento de un derecho de residencia basado en el artículo 20 TFUE.

iii) Conclusión intermedia

94. A la luz de las anteriores consideraciones, procede concluir que no puede excluirse a priori que, en el caso de autos, QP disponga de un derecho de residencia derivado con arreglo al artículo 20 TFUE. Esta conclusión es válida solo en caso de la apreciación, que corresponde realizar al órgano jurisdiccional remitente, en cuanto a la existencia, entre QP y su hija menor ciudadana de la Unión, de una relación de dependencia de tal naturaleza que, de serle denegado a QP el derecho de residencia, la ciudadana de la Unión dependiente se vería obligada a abandonar el territorio de la Unión, viéndose así privada del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por dicho estatuto.

2) Examen del asunto C‑451/19

95. Al igual que en el asunto C‑532/19, el asunto C‑451/19 se refiere a una familia formada, en particular, por una nacional de un tercer país, su esposo, nacional español que nunca ha ejercido su derecho de circulación dentro de la Unión, y su hijo menor, también de nacionalidad española y que nunca ha ejercido su libertad de circulación. Sin embargo, en este asunto C‑451/19, a diferencia del asunto C‑532/19, el permiso de residencia no ha sido solicitado en favor del nacional de un tercer país que es progenitor del hijo menor, ciudadano de la Unión.

96. En efecto, con arreglo a las informaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente, la nacional de un tercer país, esposa y madre de ciudadanos de la Unión, ya tiene derecho de residencia en el territorio español. ( 44 ) La negativa de las autoridades españolas a conceder el derecho de residencia se refiere, en realidad, a su primer hijo, XU, el cual, nacido de una unión anterior de la nacional de un tercer país mencionada, no es ciudadano de la Unión y era aún menor en la fecha en que se adoptó esa resolución denegatoria. ( 45 ) De ello se infiere que XU es, por una parte, hijo de la nacional de un tercer país con derecho de residencia en España, y, por otra parte, hijastro y medio hermano, respectivamente, de dos ciudadanos de la Unión.

97. En tales circunstancias y habida cuenta de la aplicación subsidiaria del derecho de residencia derivado que se desprende del artículo 20 TFUE, ( 46 ) considero oportuno examinar, antes que nada, si XU puede obtener un derecho de residencia de la Directiva 2003/86, antes de apreciar, a continuación, si puede obtenerlo con arreglo al artículo 20 TFUE. Aunque el órgano jurisdiccional remitente haya circunscrito su petición de decisión prejudicial a la interpretación de esta última disposición, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, con vistas a dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional que le ha dirigido una cuestión prejudicial, el Tribunal de Justicia puede verse obligado a tomar en consideración normas de Derecho de la Unión a las que el juez nacional no se haya referido en el enunciado de su cuestión. ( 47 )

i) Sobre la aplicabilidad de la Directiva 2003/86

98. Según su artículo 1, el objetivo de la Directiva 2003/86 es fijar las condiciones en las cuales se ejerce el derecho a la reagrupación familiar de que disponen los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros. El considerando 4 de dicha Directiva enuncia que la reagrupación familiar es necesaria para la vida en familia. Además, contribuye a la creación de una estabilidad sociocultural que facilita la integración de los nacionales de terceros países en el Estado miembro, lo que permite, por otra parte, promover la cohesión económica y social, objetivo fundamental de la Unión. El considerando 9 de esta Directiva me parece pertinente en este contexto, puesto que de él se desprende que la reagrupación familiar debe aplicarse en todo caso a los miembros de la familia nuclear, es decir, al cónyuge y a los hijos menores de edad. A la luz de lo anterior, considero que hay indicios de que las circunstancias del presente asunto podrían, en efecto, corresponder al ámbito de aplicación de la Directiva 2003/86.

99. Dado que la madre de XU reside legalmente en territorio español, podría considerarse una «reagrupante», en el sentido del artículo 2, letra c), de la Directiva 2003/86. Por consiguiente, no cabe excluir que su residencia legal haya sido de tal naturaleza que haya podido generar un derecho a la reagrupación familiar, en virtud del artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva.

100. En sus observaciones escritas, el Gobierno español se opone a una interpretación en este sentido, alegando que, según su artículo 3, apartado 3, la Directiva 2003/86 no se aplica a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión. El Gobierno español invoca, a estos efectos, la sentencia pronunciada en el asunto C‑256/11, Dereci y otros, ( 48 ) en la que el Tribunal de Justicia juzgó, apoyándose, entre otras, en una interpretación basada en la génesis de la citada Directiva, que esta no se aplica al caso de nacionales de terceros países miembros de la familia de un ciudadano de la Unión residentes en un Estado miembro que pretenden la entrada y la residencia en ese Estado miembro, a fin de mantener la unidad familia. ( 49 )

101. Este argumento no me parece convincente, al referirse a un supuesto muy diferente del que se presenta en este asunto. Ciertamente, no se cuestiona que, con arreglo a la disposición antes mencionada, la Directiva 2003/86 no se aplica a los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión. Sin embargo, subrayo que el Tribunal de Justicia se ha referido a la disposición mencionada en un contexto específico en el que los demandantes eran nacionales de terceros países que deseaban vivir con miembros de su familia, ciudadanos de la Unión que residían en el Estado miembro de su nacionalidad. A la vista de la diáfana redacción del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2003/86, es evidente que, en tales circunstancias, no era posible que la solicitud de reagrupación se basara en dicha Directiva. Pues bien, la situación difiere en el presente asunto, puesto que la reagrupación familiar solo afecta a dos nacionales de terceros países, a saber, XU y su madre.

102. Podría replicarse que la situación es un poco más compleja en este asunto, puesto que XU es, a fin de cuentas, el hijastro y medio-hermano de dos ciudadanos de la Unión. No obstante, no estoy convencido de que esta circunstancia pueda, por sí sola, obstar a la aplicación de la Directiva 2003/86 en el presente asunto. Al contrario, me parece que una interpretación excesivamente amplia de esta disposición llevaría más bien a privar a esta Directiva de su efecto útil en todos aquellos casos en los que presente la solicitud de reagrupación un nacional de un tercer país que, de una forma u otra, tenga un vínculo familiar con un ciudadano de la Unión. En el peor de los casos, tal interpretación podría llevar a resultados imprevisibles, en función de la composición de la familia en cuestión. Así, de todo ello podría resultar una práctica administrativa arbitraria. Surge la necesidad de un enfoque coherente, con el fin de evitar tal situación. Por lo demás, debe señalarse que el Gobierno español no aporta ningún argumento en apoyo de su posición, a excepción de la referencia a la sentencia de 15 de noviembre de 2011, Dereci y otros (C‑256/11, EU:C:2011:734) que, como ya se ha expuesto en el punto anterior de las presentes conclusiones, no contempla el presente supuesto.

103. Para tratar de respaldar la aplicación de la Directiva 2003/86 a las circunstancias del presente asunto quisiera citar la sentencia pronunciada en los asuntos C‑356/11 y C‑357/11, O y otros, ( 50 ) que, a mi juicio, puede aportarnos algunos puntos de referencia útiles. Cada uno de los dos asuntos que dieron lugar a dicha sentencia versaba sobre la denegación del permiso de residencia a un nacional de un tercer país, casado con una nacional de un tercer país que residía legalmente en el territorio del Estado miembro de que se trataba, de cuyo matrimonio había nacido un hijo, que también era nacional de un tercer país y vivía con su madre en ese Estado miembro. Por otra parte, esta nacional de un tercer país había tenido otro hijo, ciudadano de la Unión, cuya guarda y custodia exclusiva le había sido otorgada.

104. El Tribunal de Justicia señaló que la nacional de un tercer país, cuyo esposo solicitaba por entonces el derecho a la reagrupación familiar, residía legalmente en el territorio del Estado miembro de que se trataba y que el hijo de ambos también era nacional de un tercer país, y, por lo tanto, no disfrutaba del estatuto de ciudadano de la Unión. En esas circunstancias, declaró que, «habida cuenta del objetivo perseguido por la Directiva 2003/86, que es favorecer la reagrupación familiar […], y de la protección que pretende conceder a los nacionales de terceros países, en particular, a los menores, no puede excluirse la aplicación de dicha Directiva por el mero hecho de que uno de los progenitores [del] menor, nacional de un tercer país, sea también progenitor de un ciudadano de la Unión, fruto de un primer matrimonio». ( 51 )

105. Por una parte, no cabe sino reconocer que la estructura familiar de que se trata en el asunto C‑451/19 no es del todo idéntica a las que dieron lugar a la sentencia de 6 de diciembre de 2012, O y otros (C‑356/11 y C‑357/11, EU:C:2012:776). En efecto, el menor ciudadano de la Unión y nacido de la nacional de un tercer país, no es hijo de un matrimonio disuelto con un ciudadano de la Unión. Por añadidura, la negativa a conceder un permiso de residencia tiene como destinatario, en este caso, a XU, es decir, al hijo de la nacional de un tercer país que reside legalmente en territorio español, y no al cónyuge de esta.

106. Por otro lado, no estoy convencido de que esas diferencias sean tales que impidan que XU pueda hacer valer eficazmente el derecho a la reagrupación familiar que dimana de la Directiva 2003/86. Primero, debe tenerse en cuenta el hecho de que, cuando las autoridades españolas le denegaron el derecho de residencia, XU era menor y, por lo tanto, podía considerarse «beneficiario» de ese derecho a la reagrupación familiar, conforme al artículo 4, apartado 1, letra c), de dicha Directiva. Segundo, ya ha quedado explicado en las presentes conclusiones que la madre de XU cumple, por sí misma, los criterios del estatuto de «reagrupante» en el sentido del artículo 2, letra c), de la Directiva 2003/86. ( 52 ) Tercero, es incomprensible que un hecho fortuito, como es estar casada con un ciudadano de la Unión, impida a la madre de XU ampararse en las disposiciones de la citada Directiva al objeto de conseguir la reagrupación familiar con su hijo.

107. Como ya he expuesto en el marco de mi análisis, ( 53 ) una práctica administrativa que lleve a excluir el recurso a dicha Directiva cuando el reagrupante nacional de un tercer país tenga, de una u otra forma, un vínculo familiar con un ciudadano de la Unión, pese a que el reagrupante cumple, por sí mismo, los criterios para obtener una reagrupación familiar, puede comprometer la seguridad jurídica. Por último, considero fuera de toda lógica que sea precisamente esta condición de «ciudadano de la Unión» del cónyuge lo que implique graves desventajas para el nacional de un tercer país que desee una reagrupación familiar con su hijo, nacido de una relación anterior. Uno de los medios para evitar tal resultado consistiría en interpretar el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2003/86 de forma más bien estricta.

108. De esta manera, los argumentos expuestos en los puntos anteriores de las presentes conclusiones me hacen pensar que, como ya juzgó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 6 de diciembre de 2012, O y otros (C‑356/11 y C‑357/11, EU:C:2012:776), la aplicación de la Directiva 2003/86 no puede excluirse por el mero hecho de que el reagrupante sea nacional de un tercer país y progenitor de un ciudadano de la Unión. La jurisprudencia debería reconocer que el hecho de ser cónyuge de un ciudadano de la Unión no excluye la posibilidad de solicitar la reagrupación familiar con arreglo a las disposiciones de la referida Directiva.

109. Habida cuenta de que la solicitud de reagrupación familiar no procede ni de XU ni de su madre, sino del esposo de su madre, ciudadano de la Unión, considero oportuno que el Tribunal de Justicia llame la atención del órgano jurisdiccional remitente sobre el posible derecho a la reagrupación familiar de XU con su madre, con arreglo a la Directiva 2003/86.

110. En este sentido, procede señalar que en la tramitación de esa solicitud habrá de comprobarse si en este asunto se cumplen todos los demás requisitos legales, entre ellos contar con recursos suficientes, a que se refiere el artículo 7 de la Directiva 2003/86. ( 54 ) Pues bien, como ya he indicado en las presentes conclusiones, ( 55 ) este tipo de apreciación es de la competencia de las autoridades nacionales. Además, en defecto de informaciones más detalladas, no es posible facilitar mayores indicaciones en cuanto a la interpretación de esta Directiva.

ii) Sobre la aplicabilidad del artículo 20 TFUE

111. Si el órgano jurisdiccional remitente concluyera que, en la fecha en que se denegó la solicitud de tarjeta de residencia, XU no podía beneficiarse del derecho a la reagrupación familiar con arreglo a la Directiva 2003/86, deberá examinar si, pese a ello, ese nacional de un tercer país podía disfrutar, en esa fecha, de un derecho de residencia derivado, con arreglo al artículo 20 TFUE.

112. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ya mencionada en las presentes conclusiones, solo podría ser así si, entre XU y un ciudadano de la Unión, miembro de su familia, existiera una relación de dependencia tal que el abandono forzoso de XU del territorio de la Unión supusiera que ese ciudadano de la Unión se viera obligado, en la práctica, a abandonar, él también, ese territorio. ( 56 ) Con objeto de dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, propongo examinar la estructura familiar de que se trata desde el punto de vista de la repercusión que podría tener para el medio hermano y el padrastro de XU, ambos ciudadanos de la Unión, que se denegara a este último el derecho de residencia.

113. En este sentido, procede señalar que esta repercusión sería sobre todo indirecta, por razón del papel preponderante que desempeña la madre en el núcleo familiar. Como subraya, por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente, la salida forzosa de XU supondría, muy probablemente, que su madre tuviera que acompañarlo al país de origen de ambos. El órgano jurisdiccional remitente basa esta apreciación en ciertos indicios concretos, como son la guarda y custodia ejercida exclusivamente por la madre, así como el hecho de que XU todavía era menor de edad en esa fecha, En efecto, puede imaginarse fácilmente que el hecho de que la madre de XU debiera, en la práctica, abandonar el territorio de la Unión para poder seguir cumpliendo sus obligaciones parentales para con su hijo menor tendría ciertamente graves repercusiones en la vida de todas las personas afectadas.

114. Este aspecto requiere algunas observaciones por mi parte para poder ilustrar mejor lo que está en juego en el presente asunto. En el marco de mi análisis, he llamado la atención sobre el contexto especialmente sensible de una decisión administrativa adoptada por las autoridades competentes en materia de inmigración y que puede tener como efecto poner fin a la unidad familiar. ( 57 ) En dicho contexto, debe tenerse en cuenta que esa decisión administrativa suele colocar a los miembros de una familia ante una disyuntiva extremadamente difícil: bien aceptar su separación física o bien partir juntos al extranjero. Cualquiera que sea la decisión de la familia en semejante situación, su porvenir estará marcado por múltiples incertidumbres. La familia se verá obligada a enfrentarse a cuestiones existenciales, pues, en función de su situación económica y del lugar de origen de sus miembros, esta separación podría ser meramente provisional o convertirse en definitiva. Habida cuenta de estas consideraciones, estimo que una interpretación del Derecho de la Unión que tolere la separación de los miembros de una familia en las circunstancias descritas sería difícilmente conciliable con la obligación de respetar la vida familiar, tal y como se consagra en el artículo 7 de la Carta.

115. Si el medio hermano y el padrastro de XU se vieran obligados a seguir a la madre (y a su hijo) con el fin de mantener la unidad familiar fuera del territorio de la Unión, es evidente que se verían privados del disfrute efectivo de los derechos que les son reconocidos en su condición de ciudadanos de la Unión. Es además preciso señalar, en este contexto, que la salida obligada de XU y de su madre tendría probablemente, sobre el disfrute efectivo de los derechos que su medio hermano o hijo y su padrastro o esposo obtienen de su estatuto de ciudadanos de la Unión, una incidencia idéntica a la que se observa en el asunto C‑532/19, siempre que el órgano jurisdiccional remitente, después de valorar los hechos, llegara a la conclusión de que existe una relación de dependencia a efectos del artículo 20 TFUE. ( 58 )

116. El hecho de que el órgano jurisdiccional remitente mencione expresamente la posibilidad de que el medio hermano y el padrastro de XU se vean forzados a seguir a la madre (y a su hijo) constituye, a mi juicio, un indicio de que no se trata de una situación meramente hipotética. Dicho esto, el órgano jurisdiccional nacional estará ciertamente obligado a realizar una apreciación de los hechos para determinar si, entre los distintos miembros de la familia, existen relaciones que, al caracterizarse por un elevado grado de dependencia, puedan generar un derecho de residencia para XU con arreglo al artículo 20 TFUE.

117. Por lo que atañe, más en particular, a la comprobación de una relación de dependencia en las circunstancias de este asunto, las anteriores observaciones ponen de manifiesto que el presente asunto es mucho más complejo que la mayoría de los demás asuntos que ya ha tratado el Tribunal de Justicia, caracterizados —al igual que el asunto C‑34/09, Ruiz Zambrano, ( 59 ) que dio origen a la jurisprudencia relativa al derecho de residencia basado en el artículo 20 TFUE— por la existencia de una relación de dependencia entre solo dos personas, a saber, un nacional de un tercer país y un ciudadano de la Unión. Como ya he señalado en los puntos anteriores, ( 60 ) en el presente asunto, el riesgo para el efectivo disfrute de los derechos que son conferidos a los ciudadanos de la Unión no nace directamente de la salida forzada de XU. El riesgo es más bien indirecto, por cuanto la madre, pese a tener un derecho de residencia, se vería obligada, de hecho, a abandonar el territorio de la Unión para seguir a su hijo XU. De esta manera, la relación entre la madre (y no necesariamente XU) y el hijo menor, ciudadano de la Unión, constituye el meollo del análisis del asunto, debido al papel preponderante que ejerce la madre en el núcleo familiar y al hecho de que ejerce la guarda y custodia de sus dos hijos (con carácter exclusivo respecto de uno, y compartida, respecto del otro).

118. Por consiguiente, considero que debe primar un enfoque más analítico y más flexible que permita tener en cuenta debidamente las repercusiones indirectas en el seno del núcleo familiar. Por lo tanto, se hace necesario que el Tribunal de Justicia precise su jurisprudencia con objeto de extender el ámbito de aplicación del artículo 20 TFUE y dar también cabida a tales casos. En cuanto al presente asunto, sugiero que se inste al órgano jurisdiccional remitente a centrar su apreciación de los hechos en la relación de dependencia existente entre la madre y su hijo ciudadano de la Unión (medio hermano de XU), aun cuando XU sea el que, verdaderamente, se ve afectado de manera directa por la negativa de las autoridades nacionales a reconocerle el derecho de residencia. En función de este planteamiento, XU debería poder obtener de la citada disposición un derecho de residencia.

119. En aras de la exhaustividad, deseo destacar que este enfoque no supone en absoluto una ampliación desmesurada del ámbito de aplicación del artículo 20 TFUE a supuestos ciertamente no merecedores de la protección del Derecho de la Unión. Para demostrar la coherencia del enfoque que propongo, considero necesario traer a colación, una vez más, el asunto O y otros (sentencia de 6 de diciembre de 2012, C‑356/11 y C‑357/11, EU:C:2012:776), con el que el asunto principal presenta ciertas similitudes, como el hecho de que ambos tratan de la asunción de la carga de los hijos dentro de familias recompuestas.

120. Ha de recordarse que, en la sentencia pronunciada en dicho asunto, el Tribunal de Justicia se ocupó de precisar que el órgano jurisdiccional remitente tenía la posibilidad de concluir que no existía una relación de dependencia, a efectos del artículo 20 TFUE, entre el nacional de un tercer país, solicitante del derecho de residencia con arreglo a ese artículo, y el hijo, ciudadano de la Unión, de su esposa, nacional de un tercer país que residía legalmente en el territorio del Estado miembro de que se trata. A estos efectos, el Tribunal de Justicia invocó, por una parte, el derecho de residencia permanente en el territorio del Estado miembro en cuestión de que gozaba la madre del ciudadano de la Unión, y, por otra parte, el hecho de que su marido no asumía la carga legal, económica o afectiva del ciudadano de la Unión, del que no era el padre, al corresponder esta carga exclusivamente a su esposa, madre de ese ciudadano. En su sentencia, el Tribunal de Justicia también parece basarse en la premisa de que el hijo nacional de un tercer país y nacido de la unión entre el solicitante del permiso de residencia y su esposa, podía permanecer con su madre en el territorio del Estado miembro de que se trataba. De esta forma, esta última estaba en condiciones de vivir con sus dos hijos en el territorio de la Unión. ( 61 )

121. En cambio, en el presente asunto es el hijo de la nacional de un tercer país que reside legalmente en España quien ve rechazada su solicitud de tarjeta de residencia. En consecuencia, esta última no podría seguir viviendo en el territorio de dicho Estado miembro con sus dos hijos. Por otra parte, si decidiera acompañar a XU fuera del territorio de la Unión, su segundo hijo, ciudadano de la Unión, solo podría permanecer dentro de la Unión viéndose privado de la guarda y custodia compartida de sus dos padres. Por el contrario, el único medio para que esta guarda y custodia compartida se preservase sería, de hecho, que tanto ese niño como su padre, también ciudadano de la Unión, abandonaran el territorio de la Unión.

122. En la medida en que estos dos asuntos presentan diferencias determinantes, considero justificado concluir que no existe una «relación de dependencia» a efectos del artículo 20 TFUE en el asunto O y otros (sentencia de 6 de diciembre de 2012, C‑356/11 y C‑357/11, EU:C:2012:776) —como hizo el Tribunal de Justicia—, mientras que tal relación sí existe en el presente asunto. El reconocimiento de esta relación de dependencia solo es legítimo cuando se cumplen los criterios sentados por la jurisprudencia, lo que manifiestamente no sucedía en el asunto O y otros, como acabo de demostrar. Sin perjuicio de la complejidad de ambos asuntos, no me cabe duda de que los miembros de la familia en el presente asunto merecen una protección efectiva, especialmente para no privar a los dos ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos que confiere el estatuto de ciudadano de la Unión. El enfoque que se propone es, en consecuencia, perfectamente compatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

iii) Conclusión intermedia

123. A la vista de las anteriores consideraciones, procede concluir que no puede excluirse a priori que, en el caso de autos, XU disponga de un derecho de residencia derivado con arreglo al artículo 20 TFUE. Esta conclusión es válida solo en caso de la apreciación, que corresponde realizar al órgano jurisdiccional remitente, en cuanto a la existencia, entre la madre de XU, nacional de un tercer país, y su hijo menor, ciudadano de la Unión, de una relación de dependencia de tal naturaleza que, de serle denegado a XU el derecho de residencia, el ciudadano de la Unión dependiente se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión, viéndose así privado del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por dicho estatuto.

4. Síntesis del análisis del primer eje temático

124. Según el análisis del primer eje temático, no puede excluirse, a priori, en las circunstancias de los presentes asuntos, que el nacional de un tercer país disponga de un derecho de residencia derivado con arreglo al artículo 20 TFUE. ( 62 ) Sin perjuicio de la apreciación que corresponde realizar al órgano jurisdiccional remitente a la luz del derecho al respeto de la vida privada y familiar, así como de la obligación de tener en cuenta el interés superior del menor, debe señalarse que en ambos litigios principales los ciudadanos de la Unión parecen encontrarse en una relación de dependencia de tal naturaleza que, en caso de denegación del derecho de residencia al nacional del tercer país, el ciudadano de la Unión dependiente se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión, viéndose así privado del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por dicho estatuto.

C. Segundo eje temático: requisitos establecidos por la jurisprudencia aplicables al examen de una relación de dependencia

1. Incompatibilidad de la práctica administrativa española con el enfoque desarrollado por el Tribunal de Justicia

125. El segundo eje temático trata, en esencia, de si la práctica administrativa española podría ser conforme con los requisitos establecidos por la jurisprudencia y aplicables al examen de una relación de dependencia a efectos del artículo 20 TFUE.

126. Según la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, esta práctica se caracteriza por la negativa a conceder un permiso de residencia a un nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, por el mero hecho de que este último no dispone de recursos suficientes para sí y para ese miembro de su familia (ni de un seguro de enfermedad), sin examinar si existe entre ambos una relación de dependencia, a efectos del artículo 20 TFUE, es decir, una relación tal que obligaría, de hecho, al ciudadano de la Unión a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto si ese miembro de la familia se viera privado de un permiso de residencia en territorio español.

127. Como he señalado al analizar el primer eje temático, ( 63 ) el Tribunal de Justicia ya tuvo ocasión de aclarar, en los apartados 34 a 54 de la sentencia Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, que semejante práctica no es compatible con el artículo 20 TFUE.

128. Los criterios pertinentes que permiten determinar si el nacional de un tercer país puede obtener un derecho de residencia derivado del artículo 20 TFUE también han sido expuestos en el presente análisis. He explicado con detalle que uno de los aspectos centrales de la apreciación que deben realizar las autoridades competentes consiste en determinar si existe una relación caracterizada por un elevado grado de dependencia entre el nacional de un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, y este último. ( 64 ) Al mismo tiempo que he insistido en la importancia de proteger a los niños de corta edad y de preservar, en la medida de lo posible, la unidad familiar, he recordado que no es suficiente con que las autoridades nacionales tengan en cuenta la posible dependencia material de un niño, ciudadano de la Unión, con respecto a su progenitor, nacional de un tercer país, sino que también procede determinar la importancia de su relación afectiva con este último y las consecuencias que su partida podría provocar en el equilibrio psicológico de ese niño. ( 65 )

129. Dicho esto, es preciso poner de relieve que, incluso en el caso de que exista tal relación de dependencia, podría denegarse el permiso de residencia al nacional de un tercer país que es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión cuando ese nacional de un tercer país representara una amenaza real, actual y suficientemente grave para el orden público o la seguridad pública, teniendo en cuenta las infracciones penales que hubiera cometido. ( 66 ) Al analizar el primer eje temático y, más concretamente, el asunto C‑532/19, he aportado, en relación con los antecedentes penales de QP, algunos elementos útiles para la interpretación de los conceptos de «orden público» y de «seguridad pública». ( 67 ) Por último, he recordado que esa calificación de «amenaza» para los referidos intereses públicos no puede establecerse de manera automática, sino que debe derivarse de una apreciación concreta del conjunto de circunstancias actuales y pertinentes del asunto, a la luz del principio de proporcionalidad, del interés superior del niño y de los derechos fundamentales. ( 68 )

2. Síntesis del análisis del segundo eje temático

130. Debe señalarse que, en la medida en que la práctica administrativa española no contempla realizar un análisis de este tipo, dirigido a determinar la existencia de un derecho de residencia derivado, con arreglo al artículo 20 TFUE, dicha práctica no cumple los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por consiguiente, tal práctica administrativa no puede considerarse conforme con el Derecho de la Unión.

131. A la vista de lo anterior, procede concluir, al término del análisis del segundo eje temático, que el artículo 20 TFUE, tal y como lo interpreta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se opone a la práctica administrativa arriba descrita.

VI. Conclusión

132. A la luz de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha del siguiente modo: «1) El artículo 20 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro deniegue el derecho de residencia a un nacional de un tercer país que es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión adulto, nacional del mencionado Estado miembro y que nunca ha ejercido su libertad de circulación, por la única razón de que dicho ciudadano de la Unión no dispone, para los miembros de la unidad familiar, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social nacional, cuando en el seno de la familia existe una relación de dependencia de un ciudadano de la Unión y, en particular, de un menor, de tal naturaleza que, en caso de que se deniegue el derecho de residencia al nacional del tercer país, el ciudadano de la Unión dependiente se vería obligado a abandonar el territorio de la Unión Europea en su conjunto, quedando así privado del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por dicho estatuto. 2) El artículo 20 TFUE debe interpretarse en el sentido de que, por el mero hecho de que un nacional de un Estado miembro, mayor de edad y que nunca ha ejercido su libertad de circulación, y su cónyuge, mayor de edad y nacional de un tercer país, estén obligados a vivir juntos en virtud de las obligaciones que dimanan del matrimonio, según el Derecho del Estado miembro del que es nacional el ciudadano de la Unión, no existe una relación de dependencia que pueda justificar la concesión de un derecho de residencia derivado al amparo de dicha disposición.»

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77).

( 3 ) DO 2003, L 251, p. 12.

( 4 ) BOE n.o 51, de 28 de febrero de 2007, p. 8558.

( 5 ) Véanse los puntos 41 y siguientes de las presentes conclusiones.

( 6 ) Véanse los puntos 125 y siguientes de las presentes conclusiones.

( 7 ) Véanse los puntos 124 y 130 de las presentes conclusiones.

( 8 ) Sentencia Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, apartados 48 y 49.

( 9 ) Sentencia Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, apartado 30.

( 10 ) Véanse los puntos 45 y siguientes de las presentes conclusiones.

( 11 ) Véanse los puntos 57 y siguientes de las presentes conclusiones.

( 12 ) Sentencias de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675), apartados 69 y 70, y Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, apartados 35 y 36.

( 13 ) Sentencia Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, apartados 37 y 38.

( 14 ) Sentencia Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, apartado 39.

( 15 ) Sentencia Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real, apartados 40 y 41.

( 16 ) Sentencia Subde