Conclusiones del Abogado General Lenz presentadas el 21 de octubre de 1987. - REINO UNIDO DE GRAN BRETANA E IRLANDA DEL NORTE CONTRA COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - ORGANIZACION COMUN DE MERCADOS DE CARNES DE OVINO Y CAPRINO - " CLAWBACK ". - ASUNTO 61/86.



Recopilación de Jurisprudencia 1988 página 00431



Conclusiones del abogado general

++++

Señor Presidente,

Señores Jueces,

A. Hechos

1. La cuestión central que se plantea en el litigio sobre el cual nos pronunciamos hoy es la de determinar si las exportaciones de carne de ovino, desde Gran Bretaña a los demás países de la Comunidad, pueden dar lugar a la percepción de un importe equivalente al de la prima variable por sacrificio ("claw-back"), incluso en el caso de que la carne exportada no haya sido objeto de la prima variable por sacrificio prevista en el artículo 9 del Reglamento nº 1837/80 del Consejo, de 27 de junio de 1980, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino. (1)

2. Ciertas cuestiones de detalle del asunto serán tratadas en el marco del debate. En cuanto al resto, nos remitimos a lo expuesto en el informe para la vista.

B. Debate

1. Competencia de la parte demandada para aprobar los Reglamentos controvertidos

3. Para el examen de la cuestión de si el apartado 3 del artículo 9 del Reglamento nº 1837/80, en su versión modificada por el Reglamento nº 871/84 del Consejo, constituye base jurídica suficiente para los Reglamentos controvertidos, creemos de utilidad recordar dicho precepto:

"En caso de pago de la prima contemplada en el apartado 1 en la región 5, la Comisión adoptará las medidas necesarias para permitir la percepción, a la salida de dicha región, sobre todos los productos referidos en las letras a) y c) del artículo 1 de un importe equivalente al de la prima efectivamente concedida." (2)

4. Las dos partes de este procedimiento basan sus pretensiones en una interpretación literal de dicho precepto, pero, dado que no atribuyen la misma importancia a las distintas expresiones de dicho texto, llegan a conclusiones opuestas.

5. La parte demandante hace hincapié sobre la expresión "de un importe equivalente al de la prima efectivamente concedida", mientras que la parte demandada se basa en las palabras "todos los productos referidos".

6. Por lo tanto, a primera vista, podría tratarse de una formulación que llevara implícita una contradicción interna; por lo demás, dicha formulación es idéntica a la propuesta que la Comisión había sometido al Consejo en el curso del proceso legislativo. (3)

7. La interpretación de la parte demandada, según la cual, en caso de que se conceda la prima variable por sacrificio de ovinos, debe percibirse un "claw-back" sobre todos los productos referidos en las letras a) y c) del Reglamento, puede ya ponerse en duda si se lleva el razonamiento de la parte demandada hasta sus últimas consecuencias: entonces, el "claw-back" debería percibirse, por ejemplo, en caso de que se concediera la prima sobre la carne de ovino, así como sobre los animales de la especie caprina y la carne de caprino, lo cual ni siquiera se pretende por la parte demandada.

8. Dichas dudas adquieren aún una mayor entidad si se compara la redacción inicial del artículo 9 del Reglamento nº 1837/80 con la redacción aplicable al presente caso. En efecto, si uno de los elementos nuevos añadidos a dicho precepto radica en la percepción del "claw-back" sobre los preparados de carnes referidos en la letra c) del artículo 1, el artículo 9 supone igualmente una nueva definición del objeto del "claw-back": mientras que, según la redacción anterior, era procedente percibir un "importe equivalente al de la prima", actualmente es procedente percibir un "importe equivalente al de la prima efectivamente concedida". Como mínimo, de dicha precisión debe deducirse que, si es posible percibir un "claw-back" sobre todos los productos referidos en las letras a) y c) del artículo 1, es únicamente hasta un importe equivalente al de la prima efectivamente concedida.

9. Además, es de advertir que, con la aplicación del sistema inicial del Reglamento nº 1837/80, se podía pagar la prima variable por sacrificio sin limitación para los tipos de ovinos más diversos, las ovejas y los carneros entre otros, lo cual, por lo demás, al menos en cuanto a las ovejas, era conforme con la práctica anterior de la parte demandante consistente en utilizar certificados especiales para la exportación ("Special Export Certification", "SEC"). Es únicamente con la aprobación del Reglamento nº 3451/85 de la Comisión, de 6 de diciembre de 1985 en virtud del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 1837/80, que, mediante la nueva redacción del artículo 1 del Reglamento nº 1633/84, la parte demandada privó a la parte demandante de la posibilidad del pago de la prima variable para todos los ovinos, al disponer que los carneros y ovejas, o sus canales, no podían ser objeto de la prima.

10. A causa de que la diversidad de animales que pueden ser objeto de la prima variable se redujo por decisión de la parte demandada, la expresión "todos" los productos referidos en las letras a) y b) del artículo 1 del Reglamento nº 1837/80, según la redacción dada por el Reglamento nº 871/84 de 31 de marzo de 1984, invocado con harta insistencia por la parte demandada, ha perdido una parte de su importancia, dado que no todos los productos pueden ya seguir siendo objeto de la prima por sacrificio.

11. Las consideraciones que anteceden podrían hacer pensar que los Reglamentos controvertidos de la parte demandada, a nuestro juicio, no se amparan en el apartado 3 del artículo 9 del Reglamento nº 1837/80. No obstante, si no nos pronunciamos en tal sentido es gracias a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por la que la Comisión de las Comunidades Europeas ostenta una amplia autonomía, incluso para la adopción de medidas de ejecución.

12. Así, por ejemplo, en su sentencia de 30 de octubre de 1975, recaída en el asunto 23/75, (4) el Tribunal de Justicia declara que, al disponer el artículo 155 del Tratado que la Comisión ejercerá las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecución de las normas por él establecidas, se desprende del sistema general del Tratado, en el que debe ser incardinado, así como de las exigencias de la práctica, que el concepto de ejecución debe interpretarse en sentido amplio; que al ser la Comisión la única que está en condiciones de controlar de manera constante y atentamente la evolución de los mercados agrícolas y de actuar con la urgencia que requiere la situación, en el campo de la política agraria común, el Consejo puede sentirse movido a conferir a la Comisión amplias facultades de apreciación y de acción; que, por otra parte, lo dispuesto en el citado artículo 155 autoriza al Consejo a determinar las modalidades eventuales a las que él mismo supedita el ejercicio por la Comisión de las facultades que ésta tiene atribuidas; que, cuando las facultades otorgadas a la Comisión deban ser ejercidas según el procedimiento llamado "del Comité de Gestión", tal mecanismo permite al Consejo atribuir a la Comisión una competencia de ejecución de considerable magnitud, sin perjuicio de reservarse la posibilidad de intervenir, en su caso; que cuando, de tal modo, el Consejo haya concedido una competencia amplia a la Comisión, los límites de dicha competencia deben apreciarse con respecto a los objetivos generales esenciales de la organización del mercado y menos en función del sentido literal de la habilitación.

13. Es precisamente a los principios que se acaban de mencionar a los que el Tribunal de Justicia se refirió en su sentencia de 11 de marzo de 1987 en los asuntos acumulados 279/84 y otros, (5) considerando que constituye habilitación suficiente cualquier relación, aunque sea indirecta, entre el Reglamento de ejecución aprobado por la Comisión y el Reglamento de base del Consejo. (6)

14. De acuerdo con dicha jurisprudencia, que concede una amplia autonomía a la parte demandada para la ejecución de los Reglamentos del Consejo, no puede reputarse como ilegal el hecho de que, para la realización de uno de los objetivos contemplados en el artículo 39 del Tratado CEE, en este caso el de la estabilización de los mercados, la parte demandada se base en frases aisladas de un Reglamento del Consejo que no se halla totalmente exento de contradicción, para deducir de ello una cierta habilitación para su propia intervención. En efecto, no debe olvidarse que la precisión introducida en el Reglamento nº 1837/80 por el Reglamento nº 871/84 del Consejo no logró un esclarecimiento total. Si se autorizó la percepción de un importe "equivalente al de la prima efectivamente concedida", la posibilidad de percibir al mismo tiempo dicho importe se ha extendido a "todos" los productos referidos en la disposición aplicable. Habida cuenta de la amplia libertad de apreciación que tiene atribuida para tomar decisiones en materia de política económica, la parte demandada podía, por consiguiente, basarse en la frase de la norma de habilitación que quisiera invocar para la realización de sus objetivos.

15. Teniendo en cuenta el importante margen de apreciación de la demandada en materia de política económica, evocada ya en múltiples ocasiones, conviene tener en cuenta también su observación según la cual la percepción del "claw-back" debe permitir compensar los efectos del pago de la prima variable por sacrificio, los cuales se dejan sentir asimismo en el caso de los productos por los cuales los productores de carne de ovino no hayan tenido derecho a que se les pagara la prima. Sería ingenuo suponer que una prima que se otorga para una gran parte de la producción de carne de ovino del Reino Unido (alrededor del 85%) no tenga efectos sobre el precio de los tipos de carne para los que no se otorgue dicha prima.

16. En el curso del procedimiento no se ha demostrado que dicha concepción fuera totalmente inexacta. Incluso si hubiera sido deseable que la parte demandada aportara los medios de prueba justificativos de su razonamiento, que pueden reunirse a través de análisis económicos sobre el cálculo de los costes de los productores de carne de ovino de Gran Bretaña, no en todos los casos es posible negar que la concesión de una prima variable por sacrificio reporte, efectivamente, ventajas de carácter competitivo a los productores de referencia.

17. Por otra parte, no procede afirmar que, igualmente, dicho régimen pueda tener una justificación en el apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 1837/80. Según este precepto, la parte demandada puede establecer las modalidades de aplicación del artículo 9, cuyas modalidades pueden suponer, particularmente, las medidas necesarias para evitar trastornos en los intercambios que resulten de la aplicación del régimen de la prima variable por sacrificio. La demandada opina que semejantes trastornos pueden producirse como consecuencia del aumento de la fracción correspondiente a las ovejas en el conjunto de las exportaciones de carne de ovino de Gran Bretaña con destino a Francia. Aunque la demandada no haya aportado elementos irrefutables para probar las causas de la citada diferencia surgida en la composición de las corrientes de intercambio, no obstante se ha apoyado en indagaciones que la misma había llevado a cabo en los mercados franceses. Por lo demás, es difícil determinar lo que debe entenderse por intercambios normales en el marco de la organización común de mercados en el sector de carnes de ovino y caprino. Al respecto recordaremos la evolución que tuvo lugar en este sector, y particularmente la "guerre du mouton" entre el Reino Unido y Francia, que motivó la sentencia recaída en el asunto 232/78 (7) y, más tarde, llevó a la creación progresiva de una organización común de mercados, cuya fase última todavía no ha sido alcanzada. Es precisamente por tratarse todavía dicha organización de mercados de una "organización en fase embrionaria", que sigue disponiendo de sistemas de intervención diferentes según las regiones, (8) que no puede afirmarse, en contra de la parte demandada, que la misma adoptó una medida manifiestamente injustificada.

18. Por lo tanto, no puede ponerse seriamente en duda que, con el artículo 9 del Reglamento nº 1837/80, según su redacción de 1984, los dos Reglamentos impugnados no posean una base jurídica suficiente en el estado en que, a la sazón, se encontraba el Derecho comunitario, cuyo estado es el único que nos interesa en el presente caso.

2. Desviación de poder

19. La parte demandante acusa a la parte demandada de haber utilizado las facultades que tiene conferidas en virtud del artículo 9 del Reglamento nº 1837/80 con el fin de mantener las exportaciones de cada tipo de carne de ovino de Gran Bretaña con destino a Francia a un nivel determinado con relación a los demás, y no para compensar los eventuales falseamientos de la competencia que podían derivar de la concesión de la prima variable por sacrificio.

20. Aunque las declaraciones emitidas por la parte demandada en el marco del Comité de Gestión no se hallen directamente relacionadas con la controvertida disposición, no obstante es pertinente deducir de las mismas una inclinación de la parte demandada a mantener dentro de ciertos límites, las corrientes de intercambio de carne de ovino, especialmente de carne de oveja. (9)

21. Durante el procedimiento seguido ante el Tribunal de Justicia, la parte demandada expuso que, ante dos exigencias contradictorias (la de abstenerse de percibir cantidad alguna en concepto de "claw-back", como lo solicitaba la parte demandante, o bien la de establecer un "claw-back" del 100%, como preconizaba la parte coadyuvante), la misma debía buscar un término medio entre estas dos posturas.

22. Dado que, a tenor del apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 1837/80, según la redacción de 1984, las medidas a adoptar por la parte demandada conllevan particularmente las medidas necesarias para evitar trastornos en los intercambios que resulten de la aplicación del régimen de la prima variable por sacrifio, así como para estabilizar los mercados en los que existan disparidades, es obligado observar que, sobre el particular, habida cuenta de las circunstancias expresadas más anteriormente, (10) la parte demandada permaneció en el marco de los objetivos de la organización común de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino, así como del Tratado CEE. Por consiguiente, no se registra ninguna desviación de poder.

3. Violaciones del principio de la libre circulación de mercancías

23. La parte demandante considera que la percepción del "claw-back" es un derecho de aduana a la exportación prohibido por el artículo 9 del Tratado CEE y una violación de la prohibición de implantación de restricciones cuantitativas a la exportación entre los Estados miembros.

24. Por su parte, la demandada hace referencia a la sentencia dictada por el Tribunal el 15 de septiembre de 1982 en el asunto 106/81 (11) en la que se declaró que las incidencias del pago de la prima variable por sacrificio podían ser compensadas y que los pagos compensatorios previstos a tal fin no debían reputarse como derechos de aduana a la exportación.

25. A este respecto, debe ponerse de relieve, en primer lugar, que dicha sentencia de 15 de septiembre de 1982 recayó cuando era de aplicación la redacción inicial del Reglamento sobre la organización de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino. La redacción inicial del Reglamento nº 1837/80, que se remonta al año 1980, distinguía entre un precio uniforme para la carne de ovino en la Comunidad y diferentes precios de referencia para las distintas regiones de la Comunidad. En 1980, el precio de base uniforme se elevaba a 345 ecus por 100 kg, mientras que los precios de referencia regionales iban desde 293 ecus por 100 kg, para el Reino Unido, a 345 ecus, para Francia, y a 375 ecus por 100 kg, para Italia. En consecuencia, en el momento de la entrada en vigor de la organización común de mercados, se tuvieron en cuenta las diferencias existentes en la Comunidad entre los precios de mercado. Éstos fueron uniformados en 1984: se suprimieron los precios de referencia y se estableció un precio de base uniforme de 428 ecus por 100 kg. (12) Por lo tanto, actualmente tenemos una posición de salida diversa, a la cual, sin otra clase de juicio, no puede aplicársele un pronunciamiento relativo al año 1982.

26. Dado que, según la redacción original del Reglamento nº 1837/80, la prima destinada a compensar la pérdida de ingresos prevista en el artículo 5 debía calcularse en función de la diferencia entre el precio de referencia y el precio de mercado, pero la prima variable por sacrificio prevista en el artículo 9 debía calcularse en función de la diferencia entre el precio de mercado y el precio de base, y que, por otra parte, el precio de referencia para la región 5 (a la sazón: el Reino Unido; actualmente: Gran Bretaña) se situaba netamente por debajo del precio de base, en el momento en que se pronunció la sentencia de 15 de septiembre de 1982, podía admitirse efectivamente la existencia de una significativa ventaja de carácter competitivo para los productores de carne de ovino de la región 5 (Reino Unido). No fue sino con la adopción del Reglamento nº 871/84 del Consejo, de 13 de marzo de 1984, que se abandonó la diferenciación entre el precio de referencia y el precio de base y que se estableció un precio de base uniforme en la Comunidad, que sirve tanto para determinar la prima destinada a compensar la pérdida de ingresos como para la determinación del importe de la prima variable por sacrificio. En consecuencia, los diferentes sistemas de prima aplicables a las distintas regiones de la Comunidad ya no se diferencian más que por el momento del pago de la prima y no por su importe.

27. Con respecto a la diferenciación, ciertamente considerable, que, al comienzo de la existencia de la organización común de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino, suponían las modalidades del régimen de intervención, y habida cuenta de un redactado menos preciso del apartado 3 del artículo 9 del Reglamento nº 1837/80, el Tribunal declara, en primer lugar, en la tantas veces citada sentencia, dictada el 15 de septiembre de 1982 en el asunto 106/81, que, por su esencia, la percepción a la exportación prevista en el apartado 3 del artículo 9 de dicho Reglamento es indisociable del régimen de intervención; que, consecuentemente, dicha percepción no constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana, sino que, en realidad, tiene por objeto compensar exactamente las incidencias de la prima por sacrificio y permitir, de esta forma, que los productos procedentes de Estados o regiones en los que se concede dicha prima sean exportados a los demás Estados miembros sin trastornar sus mercados; que si, en efecto, no se percibiera el "claw-back", las ofertas procedentes de un Estado en el que existiera la prima por sacrificio podrían hacerse sobre los mercados de los demás Estados miembros a precios de un nivel sensiblemente inferior. (13)

28. Las partes, tanto una como otra, invocan dicha parte de la sentencia de 15 de septiembre de 1982 para, inmediatamente después, también sobre este aspecto, realizar deducciones opuestas, haciendo hincapié en distintas expresiones de tales enunciados. La parte demandante considera que únicamente es posible la percepción de un "claw-back" si tiene por objeto compensar exactamente las repercusiones de la prima por sacrificio, mientras que la parte demandada considera que es posible compensar exactamente las repercusiones de la prima por sacrificio.

29. Ante todo, debe advertirse sobre el particular, que el asunto 106/81 se refería a la percepción del "claw-back" sobre exportaciones de carne de ovino que, en efecto, hubieran sido objeto de la prima por sacrificio. Por lo tanto, el Tribunal no tenía ningún motivo para analizar la repercusión de la concesión de la prima variable por sacrificio sobre productos que no lo habían sido. Creemos, pues, que apenas se pueden sacar conclusiones del pasaje citado de la sentencia de 15 de septiembre de 1982 de relevancia para el presente asunto, y ello es aplicable tanto por lo que respecta al razonamiento de la parte demandante como para el de la parte demandada.

30. Por último, si es posible percibir el "claw-back" con arreglo a los apartados 3 y 4 del artículo 9 del Reglamento nº 1837/80, según la redacción de 1984, en el marco del sistema de intervención, incluso sobre los productos que no hayan sido objeto de la prima variable por sacrificio, es procedente aplicar, como en el pasado, a pesar de la evolución de la organización común de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino, los principios sentados por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 15 de septiembre de 1982: (14) la percepción de un importe similar forma parte del régimen de intervención; en ello no puede pues apreciarse ninguna violación de los principios de la libre circulación de mercancías.

4. Violación de la obligación de motivar (artículo 190 del Tratado CEE)

31. La parte demandante acusa a la parte demandada de haber emitido afirmaciones en los considerandos de los dos controvertidos Reglamentos, que no pueden tener justificación alguna en los hechos.

32. Dichas acusaciones de naturaleza formal están relacionadas con las acusaciones de fondo, que ya se han examinado. Con ocasión de dicho examen se ha comprobado que las apreciaciones sobre las circunstancias económicas, efectuadas por la parte demandada, se refieren a un campo en el que la parte demandada dispone de un importante margen de apreciación en materia de política económica, ya que se trata de apreciar una situación económica compleja. En el control de la utilización de dicho margen de apreciación, hasta la fecha, el Tribunal, según constante jurisprudencia, siempre se ha limitado a verificar si la autoridad de la que emana el acto no ha cometido error o desviación de poder manifiesto, o si no ha traspasado, de forma evidente, los límites de su margen de discrecionalidad.

33. Dado que no se han podido apreciar semejantes errores manifiestos en la exposición de motivos de los controvertidos Reglamentos y dado que las consideraciones sobre las que se inspiró la decisión de la demandada son evidentes, lo cual es suficiente, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente en lo relativo a los actos de aplicación general, (15) no puede sostenerse que se de una infracción del artículo 190 del Tratado CEE.

C. Conclusión

34. A la luz de todo cuanto antecede, proponemos al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y que condene en costas a la parte demandante, con inclusión de los gastos causados por la parte coadyuvante.

(*) Traducido del alemán.

(1) DO 1980, L 183, p. 1.

(2) El subrayado es nuestro.

(3) Véase DO 1984, C 62, p. 68.

(4) Sentencia de 30 de octubre de 1975 en el asunto 23/75, Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, Rec. 1975, p. 1279, más concretamente, p. 1301.

(5) Sentencia de 11 de marzo de 1987 en los asuntos acumulados 279, 280, 285 y 286/84, Walter Rau Lebensmittelwerke y otros/CEE Rec. 1987, p. 1069.

(6) De este modo, para aprobar la acción "beurre de No*l" (mantequilla de Navidad) de la Comisión, el Tribunal de Justicia finalmente consideró como suficiente que la mencionada operación hubiera respondido a los objetivos marcados tanto por los artículo 6 y 12 del Reglamento nº 804/68, de 24 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO 1962, L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146) como por los Reglamentos de ejecución del C nsejo, relativos a materias distintas de la operación "beurre de No*l", a pesar de que no se hubieran seguido estrictamente las diferentes fases del proceso previsto en los artículos 6 y 12 del Reglamento nº 804/68.

(7) Sentencia de 25 de septiembre de 1979 recaída en el asunto 232/78, Comisión/República Francesa, Rec. 1979, p. 2729.

(8) A este respecto, la parte demandada se encuentra en el caso de autos en mejor situación que en los asuntos acumulados 279, 280, 285 y 286/84 en los que, contrariamente al tema litigioso del presente caso, no se trataba de una organización en fase embrionaria sino de una organización de mercados totalmente formada que supone un sistema de intervención uniforme a escala comunitaria.

(9) Véase especialmente el acta de la sesión de 4 de noviembre de 1985, durante la cual la parte demandada se refirió a una modificación del tipo del "clawback" para el caso en que la parte de las ovejas en el conjunto de las exportaciones de carne se situara fuera de los límites del 19,5% y del 24,4%.

(10) Véase ut supra, apartado 17.

(11) Sentencia de 15 de septiembre de 1982 en el asunto 106/81, Julius Kind KG/CEE, Rec. 1982, p. 2885.

(12) Reglamento nº 873/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, DO L 90, p. 42.

(13) Véase apartado 21 de los fundamentos de Derecho de la demanda.

(14) Particularmente, apartado 21 de los fundamentos de Derecho.

(15) Véase, por ejemplo, la sentencia de 12 de julio de 1979 en el asunto 166/78, Italia/Consejo, Rec. 1979, p. 2575, más especialmente, p. 2597.