CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PAOLO MENGOZZI

presentadas el 17 de enero de 2013 ( 1 )

Asunto C‑118/10

Comisión Europea

contra

Consejo de la Unión Europea

«Ayudas de Estado — Competencia del Consejo — Artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero — Regímenes de ayudas existentes — Propuesta de medidas apropiadas — Efectos — Reglamento no 659/1999 — Ayudas a las inversiones en la compra de tierras agrícolas en Letonia»

1. Mediante el recurso objeto del presente litigio, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión 2009/991/UE del Consejo, de 16 de diciembre de 2009, relativa a la concesión de una ayuda pública por parte de las autoridades de la República de Letonia para la compra de tierras agrícolas entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2013 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). ( 2 )

2. Con otros tres recursos interpuestos simultáneamente, la Comisión ha impugnado otras tantas decisiones del Consejo relativas a ayudas del mismo tipo concedidas por la República de Lituania (asunto C‑111/10), la República de Polonia (asunto C‑117/10) y la República de Hungría (asunto C‑121/10).

3. Todos los recursos plantean la misma delicada cuestión: una propuesta de medidas apropiadas formulada por la Comisión en el marco del examen permanente de los regímenes de ayudas existentes en los Estados miembros realizado conforme al artículo 108 TFUE, apartado 1 (o al artículo 88 CE, apartado 1, en el caso del asunto C‑117/10), ¿constituye una toma de posición definitiva de esa institución sobre la compatibilidad con el mercado común del régimen de que se trata, que puede bloquear el ejercicio por el Consejo de la competencia que le confiere el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero (o el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero) para autorizar ayudas como excepción al artículo 107 TFUE (o al artículo 87 CE) y a las demás disposiciones aplicables, cuando lo justifiquen circunstancias excepcionales?

I. Marco jurídico

4. Conforme al artículo 108 TFUE, apartado 1: «La Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados. Propondrá a éstos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado interior».

5. El apartado 2 de dicho artículo prevé lo siguiente en los párrafos tercero y cuarto: «A petición de un Estado miembro, el Consejo podrá decidir, por unanimidad y no obstante lo dispuesto en el artículo 107 o en los reglamentos previstos en el artículo 109, que la ayuda que ha concedido o va a conceder dicho Estado sea considerada compatible con el mercado común, cuando circunstancias excepcionales justifiquen dicha decisión. Si, con respecto a esta ayuda, la Comisión hubiere iniciado el procedimiento previsto en el párrafo primero del presente apartado, la petición del Estado interesado dirigida al Consejo tendrá por efecto la suspensión de dicho procedimiento hasta que este último se haya pronunciado sobre la cuestión. Sin embargo, si el Consejo no se hubiere pronunciado dentro de los tres meses siguientes a la petición, la Comisión decidirá al respecto».

6. En cuanto a la exposición de las disposiciones pertinentes del anexo IV, capítulo 4, del Acta de Adhesión de Letonia a la Unión Europea (en lo sucesivo, «Acta de adhesión de 2003»), ( 3 ) del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE, ( 4 ) de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario (en lo sucesivo, «Directrices agrarias de 2000») ( 5 ) y de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (en lo sucesivo, «Directrices agrarias 2007-2013»), ( 6 ) habida cuenta de la coincidencia sustancial del marco jurídico del caso de autos con el del asunto C‑117/10, me remito a los puntos 5 a 16 de las conclusiones que presento en la fecha de hoy en ese asunto.

7. En una Comunicación publicada en el Diario Oficial de 15 de marzo de 2008, ( 7 ) la Comisión dejó constancia, conforme al artículo 19, apartado 1, del Reglamento no 659/1999, de la «aceptación expresa e incondicional» de Letonia de las propuestas de medidas apropiadas contenidas en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013, que las autoridades letonas comunicaron por escrito a la Comisión el 20 de febrero de 2007.

II. Antecedentes del litigio y Decisión impugnada

8. En una comunicación publicada por la Comisión en 2005, relativa a las ayudas notificadas según el procedimiento previsto en el anexo IV, capítulo 4, punto 4, del Tratado de adhesión de 2003, ayudas que los Estados miembros que se adhirieron en 2004 deseaban fueran consideradas ayudas existentes en el sentido del artículo 88 CE, apartado 1, hasta el final del tercer año siguiente a la adhesión, figura entre las medidas comunicadas por Letonia un régimen de ayudas titulado «Programa de concesión de créditos para la compra de tierras agrícolas». ( 8 )

9. Letonia estableció dicho régimen en 2002. Sin embargo, su aplicación se suspendió el 1 de enero de 2006, ya que la línea de crédito prevista al efecto se agotó a finales de 2005. Las ayudas se concedían a agricultores (personas físicas o jurídicas) en forma de bonificación de intereses en préstamos a largo plazo (de hasta veinte años) destinados a financiar inversiones. La subvención estaba supeditada a determinados requisitos, relativos al tipo de interés, la cuantía máxima del préstamo, el porcentaje de la renta del prestatario que correspondía a la producción agrícola, la posición fiscal del prestatario y la situación de sus fondos propios (que deben pertenecer en su mayor parte a ciudadanos letones o a residentes permanentes).

10. Mediante escrito de 30 de mayo de 2005, la Comisión solicitó a los Estados miembros que le presentaran propuestas para simplificar las normas en materia de ayudas en el sector agrario. Varios Estados miembros solicitaron a la Comisión que mantuviera la posibilidad de conceder ayudas a las inversiones para la compra de tierras agrícolas, proponiendo la supresión del artículo 4, apartado 8, del Reglamento no 1857/2006 y la inclusión de la compra de tierras agrícolas entre los gastos que podían recibir las ayudas a las inversiones, tal como preveían ya las Directrices agrarias de 2000. Letonia no presentó ninguna propuesta en este sentido.

11. Mediante escrito de 17 de noviembre de 2009 dirigido al Consejo de agricultura y pesca, las autoridades letonas solicitaron que las ayudas para la compra de tierras agrícolas en Letonia fueran autorizadas con carácter excepcional con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. El 3 de diciembre de 2009, dicho Estado miembro facilitó al Consejo cierta información complementaria. El 16 de diciembre de 2009, el Consejo adoptó por unanimidad (con la abstención de ocho delegaciones) la Decisión impugnada. El artículo 1 de dicha Decisión dispone: «La concesión de una ayuda pública excepcional por las autoridades letonas, de un importe total máximo de ocho millones de LVL, entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2013, para la obtención de créditos destinados a la adquisición de tierras agrícolas se considera compatible con el mercado interior».

12. La ayuda declarada compatible se describe en los considerandos noveno y décimo de la Decisión impugnada en los siguientes términos: «(9) Las ayudas públicas que se pretende conceder ascienden a ocho millones de lats letones (LVL), que deberían permitir a unos mil agricultores comprar un total de 70.000 hectáreas de tierras agrarias en el período comprendido entre 2010 y 2013. Las compras pueden ser tanto de tierras pertenecientes al Estado o a los municipios como a personas físicas. (10) Las ayudas públicas se concederán en forma de subvenciones del pago de intereses sobre los créditos y cubrirán cuatro puntos porcentuales del tipo de interés anual que aplique el banco. Sin embargo, cuando el tipo de interés anual sea inferior a cuatro puntos porcentuales, el tipo de interés efectivamente pagado por el prestatario será reembolsado por completo».

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

13. La Comisión interpuso el recurso objeto del presente litigio mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de febrero de 2010. En virtud de auto de 16 de septiembre de 2010 se admitió la intervención de la República de Lituania en apoyo de las pretensiones del Consejo.

14. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión impugnada y condene en costas al Consejo. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado y condene en costas a la Comisión. Lituania pide al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado.

IV. Sobre el recurso

15. La Comisión formula cuatro motivos en apoyo de su recurso, basados respectivamente en la falta de competencia del Consejo para adoptar la Decisión impugnada, en una desviación de poder, en la vulneración del principio de cooperación leal entre instituciones y en un error manifiesto de apreciación.

A. Sobre el primer motivo de recurso, relativo a la falta de competencia del Consejo

16. En su primer motivo de recurso, basado en la falta de competencia del Consejo, la Comisión alega, esencialmente, que la propuesta de medidas apropiadas formulada en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013, junto con la aceptación de tal propuesta por Lituania, constituye una «decisión» por la que la Comisión declaró incompatible con el mercado común el régimen de ayudas autorizado en la Decisión impugnada durante todo el período de aplicación de dichas Directrices, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2013. Invocando las sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 2004 ( 9 ) y de 22 de junio de 2006, ( 10 ) para cuyo análisis me remito a los puntos 27 a 31 de las conclusiones que presento en el día de hoy en el asunto C‑117/10, la Comisión considera que, en virtud del principio de preclusión, en el cual, según dichas sentencias, se basa el criterio de reparto de las competencias atribuidas a la Comisión y al Consejo por el artículo 108 TFUE, apartado 2, el Consejo no era competente en ese caso para adoptar la Decisión impugnada.

17. El debate desarrollado entre las partes ante el Tribunal de Justicia plantea en sustancia cuatro cuestiones. La primera consiste en determinar si, como sostiene la Comisión, con la oposición del Consejo, el régimen de ayudas para la adquisición de tierras agrícolas notificado por Letonia en 2004 había mantenido el estatus de «ayuda existente» hasta el 31 de diciembre de 2009, por lo que podía ser objeto de la propuesta de medidas apropiadas contenida en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 (véase el número 1 infra). La segunda cuestión se refiere al estatus del régimen de ayudas autorizado en la Decisión impugnada y requiere en particular valorar si, como afirma la Comisión, dicho régimen coincide con el que es objeto de la propuesta de medidas apropiadas formulada en el punto 196 de dichas Directrices o si, como sostiene en cambio el Consejo, constituye una ayuda nueva y diferente (véase el número 2 infra). La tercera cuestión se refiere a los efectos de una propuesta de medidas apropiadas aceptada por el Estado miembro interesado (véase el número 3 infra). Por último, la cuarta cuestión requiere definir el alcance de la propuesta de medidas apropiadas formulada en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 y de la correspondiente aceptación por parte de Letonia (véase el número 4 infra).

1. Sobre el estatus del régimen de ayudas para la adquisición de tierras agrícolas concedido por Letonia hasta el 31 de diciembre de 2009

18. La tesis de la Comisión se basa en la premisa de que el régimen de ayudas a las inversiones para la compra de tierras agrícolas establecido en Letonia antes de la adhesión a la Comunidad no ha dejado nunca de constituir una ayuda existente en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 1, desde la fecha de su notificación a la Comisión en 2004 hasta el 31 de diciembre de 2009.

19. El Consejo considera que dicha premisa es incorrecta. En primer lugar sostiene que, con arreglo al anexo IV, capítulo 4, punto 4, del Acta de adhesión de 2003, el régimen de ayudas notificado por Letonia en 2004 podía considerarse ayuda existente sólo hasta el final del tercer año siguiente al de la adhesión y que la Comisión no estaba facultada para prorrogar la aplicación de dicho régimen mediante una propuesta de medidas apropiadas conforme al artículo 108 TFUE, apartado 1, como hizo sin embargo en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013. Además, tal propuesta no puede tener por efecto modificar las disposiciones de Derecho primario –en el caso de autos la norma establecida en el anexo IV del Acta de adhesión de 2003. Sobre este extremo me remito a los puntos 44 a 47 de las conclusiones presentadas en el asunto C‑117/10 en la fecha de hoy, en las que he rechazado una argumentación de idéntico tenor planteada por el Consejo.

20. En segundo lugar, el Consejo considera que, dado que la línea de crédito establecida para el régimen de ayudas de que se trata se agotó a finales de 2005, de modo que, a partir de 2006, las autoridades letonas no concedieron ningún nuevo préstamo, dicho régimen no estaba ya en vigor a partir del 31 de diciembre de 2005. A este respecto, procede señalar que de los documentos aportados por la Comisión y no cuestionados por el Consejo se desprende que el régimen comunicado en 2004 por Letonia a la Comisión, conforme al procedimiento previsto en el anexo IV, capítulo 4, punto 4, estaba destinado a aplicarse hasta 2023; que en 2007 se introdujeron algunas modificaciones de carácter técnico en dicho régimen, y que está prevista expresamente la posibilidad de una financiación ulterior del citado régimen. En estas circunstancias, estimo correcta la conclusión de la institución demandante según la cual el mencionado régimen, a pesar de que ya no estaba operativo a partir de 2006, podía ser reactivado en cualquier momento sin que ello exigiera una modificación del marco legislativo y sin perder su condición de régimen de ayudas existente.

21. Por lo tanto, debe concluirse que, como sostiene la Comisión, el régimen de ayudas para la compra de tierras agrícolas comunicado por Letonia en 2004 mantuvo su carácter de régimen existente en el sentido del anexo IV, capítulo 4, punto 4, del Acta de adhesión de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2009, fecha prevista en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 para que se atuviera a estas últimas. De ello se deduce que dicho régimen ha podido constituir una medida apropiada en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 1, y del artículo 18 del Reglamento no 659/1999.

2. Sobre el régimen de ayudas autorizado en la Decisión impugnada

22. Las partes no discuten que tanto el régimen de ayudas aprobado por el Consejo como el comunicado por Letonia en 2004 consisten en subvenciones a los pagos de intereses de créditos, destinadas a cubrir cuatro puntos porcentuales del tipo de interés anual aplicado por los bancos. Procede observar además que en varios pasajes del escrito de 17 de noviembre de 2009 dirigido al Consejo, las autoridades letonas se remiten expresamente al régimen establecido en Letonia en 2002 y comunicado a la Comisión en 2004 como marco de referencia para su solicitud, y que del tenor de dicho escrito se deduce que el citado Estado miembro solicitaba esencialmente al Consejo que le autorizara a «reactivar» el mencionado régimen para el período 2010-2013. Las alegaciones formuladas por el Consejo para demostrar las diferencias entre ambos regímenes, mediante las que básicamente se sostiene que el régimen aprobado en la Decisión impugnada tiene un alcance temporal distinto, beneficiará a personas distintas y se basa en nuevos elementos de hecho y de Derecho, deben rechazarse, a mi juicio, por las mismas razones expuestas en los puntos 53, 54 y 56 de las conclusiones que presento en la fecha de hoy en el asunto C‑117/10, a las que me remito. En cuanto a la afirmación del Consejo según la cual la aplicación del régimen autorizado por la Decisión impugnada requerirá la adopción de un nuevo marco jurídico, procede señalar que del escrito remitido al Consejo el 17 de noviembre de 2009 se desprende claramente la intención del Gobierno letón de no introducir modificaciones sustanciales en el régimen existente, salvo la refinanciación de dicho régimen.

23. Por otra parte, en el caso de autos, no se discute que la línea de crédito establecida en 2002 por las autoridades letonas para financiar el régimen de ayudas comunicado a la Comisión en 2004 se agotó al final de 2005 y que no se dotó a dicho régimen de financiación ulterior, al menos hasta la Decisión impugnada. Pues bien, de la jurisprudencia se desprende que la refinanciación de un régimen de ayudas para el que el Estado miembro ha previsto una dotación específica y que ha sido aprobado por la Comisión sobre la base de una notificación en la que se incluía dicha dotación constituye una ayuda nueva. ( 11 ) En mi opinión, esta jurisprudencia es aplicable mutatis mutandis al caso de autos.

24. Por consiguiente, considero que el régimen de ayudas declarado compatible con el mercado interior en la Decisión impugnada constituye una «nueva ayuda» en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento no 659/1999, por tratarse de una «modificación de una ayuda existente». ( 12 ) Las consecuencias de tal calificación se examinarán más adelante (véase el número 4 infra).

3. Sobre los efectos de una propuesta de medidas apropiadas aceptada por el Estado miembro interesado

25. Sobre la base de las razones expuestas en los puntos 62 a 72 de las conclusiones presentadas en la fecha de hoy en el asunto C‑117/10, a las que me remito, considero que una propuesta de medidas apropiadas aceptada por el Estado miembro al que está destinada constituye una toma de posición definitiva de la Comisión sobre la compatibilidad del régimen de ayudas de que se trata y produce efectos jurídicos obligatorios análogos a los de una decisión. Por lo tanto, a mi juicio, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el punto 16 de las presentes conclusiones, un acto de este tipo es idóneo para impedir la adopción de decisiones en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, contrarias a éste.

26. Dicho esto, procede definir el alcance, por un lado, de la toma de posición sobre la compatibilidad de las ayudas a la compra de tierras agrícolas adoptada por la Comisión en el marco de la propuesta de medidas apropiadas contenida en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 y, por otro, de las obligaciones asumidas por Letonia mediante la aceptación de dicha propuesta. La eventual verificación de la falta de competencia del Consejo para adoptar la Decisión impugnada depende en efecto del resultado de este doble examen. En el presente asunto, es preciso verificar además las repercusiones de la conclusión a la que he llegado en el punto 24 supra según la cual el régimen aprobado por el Consejo constituye una modificación de un régimen de ayudas existente en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento no 659/1999.

4. Sobre el alcance de las medidas apropiadas contenidas en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 y de la aceptación de Letonia

27. En el punto 74 de las conclusiones presentadas en la fecha de hoy en el asunto C‑117/10 he señalado que, si bien es cierto que las Directrices agrarias 2007-2013 toman posición a favor de la incompatibilidad, en principio, de las ayudas a las inversiones en la compra de tierras agrícolas que no se atengan al artículo 4, apartado 8 del Reglamento no 1857/2006, sin embargo esa toma de posición no puede considerarse definitiva por sí misma, dado que en virtud del punto 183 de las Directrices, en el caso de ayudas individuales o regímenes de ayudas de nueva creación, la Comisión está obligada a apreciar y declarar tal incompatibilidad mediante el procedimiento de control previsto en el artículo 108 TFUE. Por esta razón he rechazado la tesis de la Comisión, reiterada en el marco del recurso objeto del presente litigio, según la cual las Directrices agrarias 2007-2013 «declaran» incompatibles con el mercado interior, a partir del 31 de diciembre de 2007 y hasta el 31 de diciembre de 2013, todas –y por tanto también las que aún no se han establecido– las ayudas a las inversiones en la compra de tierras agrícolas que no se atengan a ellas. Como a mi juicio han observado acertadamente el Consejo y el Gobierno lituano, que ha intervenido en el presente litigio, seguir esa tesis supondría en efecto reconocer a la Comisión una potestad normativa que establece una excepción a los procedimientos previstos en el artículo 108 TFUE.

28. En este contexto, en virtud del efecto conjunto de la propuesta de medidas apropiadas formulada en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 y de la obligación asumida por el Estado miembro interesado he considerado en las citadas conclusiones que la toma de posición de la Comisión sobre los regímenes de ayudas a la compra de tierras agrícolas existentes en ese Estado miembro tenía carácter definitivo y podía bloquear la competencia del Consejo derivada del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero (véanse los puntos 75 y 76).

29. En el caso de autos, Letonia comunicó por escrito su aceptación «expresa e incondicional» ( 13 ) de las medidas propuestas por la Comisión en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013, asumiendo por tanto la obligación de modificar el régimen de ayudas a la compra de tierras agrícolas comunicado a la Comisión en 2004 a más tardar el 31 de diciembre de 2009. Letonia vulneró esa obligación al mantener en vigor dicho régimen y al no modificarlo.

5. Conclusiones sobre la competencia del Consejo para adoptar la Decisión impugnada

30. En el presente asunto es preciso verificar también qué consecuencias se derivan de que la ayuda objeto de la Decisión impugnada constituya una «nueva ayuda» en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento no 659/1999.

31. Según la jurisprudencia citada en el punto 16 de las presentes conclusiones, esta circunstancia no es decisiva por sí misma para excluir la competencia del Consejo derivada del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero. En efecto, como ya he indicado en el punto 50 de las conclusiones que presento en la fecha de hoy en el asunto C‑117/10, en la citada sentencia de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, el Tribunal de Justicia desestimó un argumento análogo del Consejo ( 14 ) y aclaró, decantándose por un enfoque basado en el análisis de los efectos de las medidas controvertidas, que la competencia de esa institución en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, puede excluirse no sólo en el caso de una medida de ayuda ya declarada incompatible con el mercado común por la Comisión, sino también en el caso de una medida distinta, que pueda considerarse una «nueva ayuda», cuando esas dos medidas estén ligadas de modo tan indisociable que resultaría artificial tratar de hacer una distinción entre ellas.

32. En mi opinión, en el caso de autos existe dicha ligazón entre el régimen comunicado a la Comisión por las autoridades letonas en 2004 y su refinanciación. Al aprobar esa refinanciación, el Consejo exoneró de hecho a Letonia de la obligación que asumió ante la Comisión de modificar dicho régimen, legitimando de ese modo la vulneración de un acuerdo celebrado conforme al artículo 88 CE, apartado 1. La Decisión impugnada ha tenido como consecuencia la neutralización de los efectos de la toma de posición definitiva asumida por la Comisión en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 sobre la compatibilidad de dicho régimen con el mercado común.

33. En estas circunstancias, propongo al Tribunal de Justicia que estime el primer motivo de recurso y declare, conforme a la jurisprudencia citada en el punto 16 de las presentes conclusiones, que el Consejo no era competente para adoptar la Decisión impugnada. Por lo tanto, en mi opinión debe estimarse el recurso de la Comisión y anularse la Decisión impugnada. Examinaré brevemente los demás motivos de recurso formulados por la Comisión para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta la solución que propongo.

B. Sobre los motivos de recurso segundo y tercero, relativos respectivamente a una desviación de poder y al incumplimiento de la obligación de cooperación leal

34. Los motivos de recurso segundo y tercero son idénticos a los motivos de recurso segundo y tercero formulados en el asunto C‑117/10, objeto de un breve examen en los puntos 80 a 84 de las conclusiones que presento hoy en dicho asunto. Dado que en ambos litigios propongo al Tribunal de Justicia que estime el primer motivo de recurso, considero que el análisis desarrollado en los puntos 80 a 84 de las conclusiones presentadas en el asunto C‑117/10 es extrapolable al caso de autos, por lo que me remito a ellos.

C. Sobre el cuarto motivo de recurso, relativo a un error manifiesto de apreciación acerca de la existencia de circunstancias excepcionales y a una vulneración del Tratado y de los principios generales del Derecho comunitario

35. En el marco de su cuarto motivo de recurso, la Comisión formula en sustancia dos imputaciones que examinaré a continuación separadamente. En primer lugar, alega que la Decisión impugnada adolece de un error manifiesto de apreciación, puesto que las circunstancias invocadas para justificar las medidas de ayuda autorizadas no tienen carácter excepcional. En segundo lugar, sostiene que tales medidas son desproporcionadas respecto a los objetivos perseguidos, en particular, habida cuenta de la duración de la autorización concedida.

36. En lo que respecta en general al concepto de «circunstancias excepcionales» en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, la naturaleza y extensión de la facultad discrecional del Consejo en el ejercicio de la competencia que le confiere dicho artículo, y a los límites del control del Tribunal de Justicia sobre las decisiones adoptadas en virtud del mismo, me remito a las consideraciones expuestas en los puntos 86 y 87 de las conclusiones presentadas en la fecha de hoy en el asunto C‑117/10.

1. Sobre la primera imputación, relativa a un error manifiesto de apreciación sobre la existencia de circunstancias excepcionales en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero

37. En el marco de la imputación objeto de examen, la Comisión alega, en primer lugar, que la Decisión impugnada presenta erróneamente como circunstancias excepcionales algunos problemas estructurales del sector agrario en Letonia. A este respecto, coincido antes que nada con la Comisión en considerar que los elementos a los que se refiere el Consejo en el segundo considerando de la Decisión impugnada y relativos al «tamaño tan desfavorable de las explotaciones agrarias letonas», al hecho de que «la recepción de los pagos directos que recibe Letonia –es la más baja de los Estados miembros, debido al mecanismo de introducción gradual previsto en el Acta de adhesión de 2003–» y a una «renta agraria baja», ( 15 ) así como la circunstancia de que una determinada proporción de tierras agrícolas es propiedad y está explotada por no agricultores, que se menciona en el tercer considerando de dicha Decisión, no constituyen por sí mismos circunstancias excepcionales en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero. En efecto, por una parte, se trata de elementos que se limitan a describir la estructura económica agraria letona (dimensión reducida de las explotaciones agrícolas, bajo nivel de renta), por otra, se refieren a la aplicación de instrumentos de apoyo directo ( 16 ) previstos en actos establecidos en el momento de la adhesión a la Unión del Estado miembro interesado. La naturaleza no coyuntural de tales elementos significa que carecen del carácter excepcional necesario.

38. Sin embargo, en contra de lo que sostiene la institución demandante, en el sistema de la Decisión impugnada, dichos elementos no se presentan como circunstancias excepcionales sino, precisamente, como factores que caracterizan la estructura de la economía agraria letona, cuya mención sirve principalmente para valorar las repercusiones económicas y sociales producidas por la recesión, principal elemento por el que, según el tenor de los considerandos tercero y cuarto, se justifican las medidas autorizadas. Lo mismo cabe decir de la falta de capital propio por parte de los agricultores, que se menciona en el séptimo considerando de la Decisión impugnada, respecto al cual la Comisión se limita a invocar su carácter estructural, sin aportar no obstante elementos de prueba. Por otra parte, de la sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo, se deduce claramente que, en el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, el Consejo puede basarse en la persistencia o el agravamiento de problemas estructurales de un determinado sector económico con el fin de valorar los efectos de una coyuntura desfavorable sobre dicho sector. ( 17 )

39. Por lo que se refiere al argumento de la Comisión según el cual la reducción del nivel de renta en 2009, que se menciona en el segundo considerando de la Decisión impugnada, la «intensificación de la recesión en la economía mundial motivada por la crisis económica» en 2009, que figura en el cuarto considerando de dicha Decisión, y el aumento de los precios de los insumos agrícolas en 2008, que se cita en el quinto considerando, afectaron a todos los Estados miembros, cabe recordar que, según la jurisprudencia, el hecho de que una determinada situación pueda afectar simultáneamente a varios Estados miembros o en su caso a diversos sectores económicos no impide que pueda constituir en cualquier caso una circunstancia pertinente a efectos de la aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, ( 18 ) teniendo en cuenta también las consecuencias particulares que ha podido producir en un Estado miembro concreto. A este propósito, la propia Comisión destaca en sus escritos que Letonia ha quedado afectada gravemente por la crisis económica que, como se ha indicado antes, constituye el factor principal sobre el que se basó el Consejo en la Decisión impugnada. La Comisión no excluye por otra parte que una situación de crisis económica generalizada pueda constituir en abstracto una circunstancia excepcional.

40. Por último, aunque la alegación de la Comisión según la cual los datos que figuran en el octavo considerando de la Decisión impugnada sobre la magnitud de la recesión en el mercado de tierras agrícolas no son aceptables –puesto que toman como nivel de referencia el volumen de transacciones en 2007, año en el que la llamada «burbuja inmobiliaria» alcanzó su máximo nivel– estuviera suficientemente sustentada por elementos de prueba, ( 19 ) no basta para cuestionar el carácter excepcional de la recesión, no discutido por otra parte por la Comisión, y de sus consecuencias en el sector agrícola letón.

41. Sobre la base de las observaciones precedentes, estimo que la Comisión no ha demostrado la existencia de un error manifiesto de apreciación sobre la existencia de circunstancias que puedan justificar la adopción de una decisión con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero.

2. Sobre el carácter inadecuado y desproporcionado de las medidas autorizadas en la Decisión impugnada

42. La Comisión alega en primer lugar que los regímenes de ayudas a la compra de tierras no permiten resolver ni mejorar los problemas estructurales mencionados en el segundo considerando de la Decisión impugnada, en particular, las reducidas dimensiones de las explotaciones agrarias letonas. Sobre la base de los datos elaborados por Eurostat, la Comisión observa que la dimensión media de las explotaciones agrícolas en Letonia aumentó en el curso de los años de forma sustancialmente independiente de la concesión de ayudas a la compra de tierras agrícolas. A este respecto, hay que señalar que los datos estadísticos aportados por la Comisión ponen de manifiesto una evolución de la estructura de las explotaciones agrícolas más significativa entre 2003 y 2005, período de aplicación del régimen de ayudas a la compra de tierras agrícolas (aumento de la dimensión media de una explotación agrícola en 5,2 hectáreas), que entre 2005 y 2007 (3,2 hectáreas) y por tanto no permiten excluir que el régimen controvertido haya contribuido directamente a ese mayor incremento en los años en que estuvo operativo. En cualquier caso, aun cuando según tales datos debiera considerarse que sólo un modesto incremento de la dimensión media de las explotaciones agrícolas letonas puede atribuirse a los efectos de dicho régimen, a mi juicio ello no basta por sí solo para demostrar que el Consejo ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de valoración al considerar que las medidas aprobadas en la Decisión impugnada eran apropiadas para perseguir en particular los objetivos indicados en el sexto considerando de dicha Decisión, es decir, la reorientación de los desempleados hacia la agricultura, la ayuda a los productores agrícolas en régimen de semisubsistencia y que hayan perdido su empleo por cuenta ajena en sectores distintos de la agricultura a mejorar la superficie de sus parcelas y la facilitación de la venta de tierras agrícolas que son propiedad de desempleados que necesitan capital para pasar a la situación de trabajadores autónomos.

43. En segundo lugar, la Comisión señala que, para hacer frente a las consecuencias de la crisis, adoptó en 2009 una Comunicación específica relativa a un marco temporal comunitario aplicable a las medidas de ayuda estatal para facilitar el acceso a la financiación en el actual contexto de crisis económica y financiera ( 20 ) (en lo sucesivo, «marco temporal»), en virtud del cual, mediante algunas modificaciones posteriores, ( 21 ) se autorizaron distintas formas de intervención de los Estados miembros a favor de las explotaciones agrícolas, entre ellas, en particular, una ayuda temporal de un importe máximo de 15.000 euros hasta el final de 2010. La Comisión estima que el Consejo vulneró el principio de proporcionalidad al no haber tenido en cuenta dicha ayuda, dirigida específicamente a subsanar los mismos problemas relacionados con la crisis, y en especial al no haber examinado si dicha ayuda habría permitido remediar esos problemas. La Comisión considera además que el Consejo debería haber tenido en cuenta otros instrumentos adoptados por la Comisión o por el propio Consejo destinados a subsanar los problemas indicados en la Decisión impugnada o susceptibles de ser utilizados por Letonia a tales efectos.

44. Las alegaciones de la Comisión requieren valorar si, y dentro de qué límites, el Consejo debe tener en cuenta las medidas ya adoptadas en el ámbito de la Unión con el fin de remediar las situaciones mencionadas como circunstancias excepcionales por el Estado miembro solicitante. A este propósito, basándome en las consideraciones expuestas en el punto 96 de las conclusiones presentadas hoy en el asunto C‑117/10, al que me remito, considero que el Consejo tiene la obligación al menos de tomar en consideración, en la apreciación realizada conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, las medidas preexistentes destinadas específicamente a remediar las situaciones que pueden justificar la autorización de las ayudas de que se trata, ( 22 ) sin que ello suponga que tal institución tiene la carga de examinar o de indicar en su decisión todas las normas jurídicas que regulan la materia en cuestión.

45. En el presente asunto, de la Decisión impugnada no resulta que el Consejo haya examinado si Letonia ha utilizado las posibilidades ofrecidas por el marco temporal y qué efectos produjeron las eventuales intervenciones realizadas sobre esa base. ( 23 ) Sin embargo, procede señalar que la subvención directa de cuantía limitada a la que se refiere la Comisión, por una parte, aun teniendo la función de atenuar las repercusiones económicas de la crisis, no estaba destinada específicamente a incentivar las inversiones destinadas a mejorar la estructura de las explotaciones agrícolas y, por otra parte, sólo podía concederse hasta el 31 de diciembre de 2010. En estas circunstancias, a mi juicio, el Consejo pudo considerar acertadamente que una intervención más focalizada y con un alcance temporal más amplio pudiera perseguir, junto con otros instrumentos en su caso, el objetivo de mitigar las dificultades de la crisis financiera, y en particular las dificultades de acceso al crédito por los agricultores, o dar una respuesta más adecuada a los problemas estructurales de la economía agraria letona. Del mismo modo, en mi opinión, si bien el Consejo debía tomar en consideración en la Decisión impugnada las actuaciones de lucha contra el desempleo rural previstas en el marco de la política comunitaria de desarrollo rural conforme al Reglamento (CE) no 1698/2005, ( 24 ) no estimo que esa omisión sea suficiente por sí sola para cuestionar la legitimidad de dicha Decisión, teniendo en cuenta que esta última se basa en múltiples motivos y en una valoración global de la situación del sector de que se trata en una determinada coyuntura temporal. Hago constar además que, en el escrito de 3 de diciembre de 2009 dirigido al Consejo por las autoridades letonas, éstas indicaron en parte las razones por las que consideran que tales actuaciones no pueden sustituir un régimen destinado a incentivar la compra de tierras agrícolas por parte de los agricultores. En cambio, no me parece que el Consejo tuviera la obligación específica de tener en cuenta el Reglamento (CE) no 1535/2007, ( 25 ) como afirma la Comisión, por tratarse de un instrumento no destinado específicamente a perseguir los objetivos indicados en la Decisión. En cualquier caso, el objetivo del régimen aprobado en la Decisión impugnada es incentivar la inversión en la compra de tierras agrícolas y opera por tanto a un nivel distinto que dicho Reglamento.

46. Por último, la Comisión alega que la extensión temporal de las medidas aprobadas y la prolongación en el tiempo de los efectos que producen (por tratarse de financiaciones en créditos a largo plazo), provocan de por sí que dichas medidas sean desproporcionadas.

47. A mi juicio, del carácter excepcional de la competencia del Consejo derivada del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, se deduce que la excepción concedida en virtud de esa norma debe ser limitada en el tiempo y concederse únicamente por el período estrictamente necesario para remediar las circunstancias invocadas como fundamento de la decisión. ( 26 ) Ello supone que cuando una decisión conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, se refiere a regímenes de ayudas destinados a aplicarse por un período de tiempo relativamente largo, como sucede en el caso de autos, incumbe al Consejo indicar los motivos por los que considera que ello es necesario a la luz de las circunstancias invocadas en apoyo de la declaración de compatibilidad. En el presente asunto, si bien es cierto que el escrito de 27 de noviembre de 2009 dirigido por las autoridades letonas al Consejo y la Decisión impugnada sólo proporcionan breves indicaciones sobre las razones por las que se consideró necesario autorizar el régimen controvertido por un período de cuatro años, éstas pueden deducirse del contexto en el que se inscribe la Decisión impugnada, de la naturaleza de las medidas autorizadas, de los problemas que deberían contribuir a solucionar y de los objetivos perseguidos. Además, el Consejo ha facilitado indicaciones adicionales en sus escritos.

48. En lo que respecta al fondo de la imputación formulada por la Comisión, hay que señalar que se basa esencialmente en la constatación de la coincidencia entre la duración de la excepción concedida en la Decisión impugnada y el ámbito de aplicación temporal de las Directrices agrarias 2007-2013, extremo que, según la institución demandante, pone de manifiesto que la decisión del Consejo responde más a la intención de paralizar la aplicación de dichas Directrices que a la de limitar la excepción a lo estrictamente necesario para corregir los desequilibrios detectados. Pues bien, aun tomando nota de esa coincidencia, estimo que, habida cuenta de los objetivos a largo plazo que persigue la Decisión y de los efectos, que también pueden prolongarse durante un largo período de tiempo, de las repercusiones de la crisis económica y financiera, invocados como circunstancias excepcionales en apoyo de esa Decisión, la Comisión no ha llegado a demostrar que, al autorizar el régimen controvertido para el período comprendido entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2013, el Consejo sobrepasó manifiestamente los límites de la facultad discrecional de la que disfruta en el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero.

V. Conclusión

49. Por las razones indicadas en los puntos 16 a 32 supra, propongo al Tribunal de Justicia que: — Estime el primer motivo, basado en la falta de competencia del Consejo. — Anule la Decisión impugnada. — Condene en costas al Consejo. — Declare que el Estado miembro coadyuvante cargará con sus propias costas.

( 1 ) Lengua original: italiano.

( 2 ) DO L 339, p. 34.

( 3 ) Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO L 236, especialmente la p. 798).

( 4 ) DO L 83, p. 1.

( 5 ) DO 2000, C 28, p. 2.

( 6 ) DOCE 2006, C 319, p. 1.

( 7 ) DO C 70, p. 11.

( 8 ) DO 2005, C 147, p. 2. En el caso de Letonia, el título del régimen figura en el punto 23. En su recurso, la Comisión indica que dicha notificación fue efectuada según el procedimiento previsto en el punto 1, letra c), del capítulo 3 del anexo IV del Tratado de adhesión, que sin embargo no se aplica a «las actividades relacionadas con la producción, transformación o comercialización de los productos que figuran en la lista del anexo I del Tratado CE» (productos a los que se aplican las normas del Tratado relativas a la política agrícola común).

( 9 ) Sentencia Comisión/Consejo (C-110/02, Rec. p. I-6333).

( 10 ) Sentencia Comisión/Consejo (C-399/03, Rec. p. I-5629).

( 11 ) Sentencia del Tribunal General de 3 de febrero de 2011, Italia/Comisión (T-3/09, Rec. p. II-95), confirmada por auto del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 2012, Italia/Comisión (C‑200/11 P). Véase también el artículo 4, apartados 1 y 2, letra a), del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 659/1999 (DO L 140, p. 1).

( 12 ) Se trata de una modificación separable del régimen al que afecta y que, por tanto, no supone una transformación de dicho régimen en una ayuda nueva.

( 13 ) Véase la comunicación publicada en el Diario Oficial de 15 de marzo de 2008, C 70.

( 14 ) El Consejo, con el apoyo del Gobierno portugués, alegó que la ayuda controvertida constituía una «nueva ayuda», puesto que consistía en un nuevo pago, resultaba de una disposición nacional distinta de los Decretos-ley que habían establecido el régimen de ayudas declarado incompatible por la Comisión y respondía a condiciones para beneficiarse de ella y a condiciones de pago distintas de las aplicables a las ayudas concedidas al amparo de ese régimen (apartado 21).

( 15 ) Todos los subrayados son míos.

( 16 ) El sistema de introducción gradual de los pagos comunitarios directos, establecido en el Acta de adhesión de 2003 (pp. 369 y 370), fue adaptado por la Decisión del Consejo, de 22 de marzo de 2004, sobre la adaptación del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, después de la reforma de la política agrícola común (DO L 93, p. 1). Dicha decisión fue objeto de un recurso de anulación de Polonia, desestimado por el Tribunal de Justicia mediante sentencia de 23 de octubre de 2007, Polonia/Consejo, C‑273/04 (Rec. p. I‑8925). Para una descripción general del régimen y su funcionamiento, véanse las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en ese asunto el 21 de junio de 2007.

( 17 ) Asunto C‑122/94 (Rec. p. I‑881), apartado 21.

( 18 ) Un argumento análogo de la Comisión fue desestimado en el apartado 22 de la sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo, antes citada.

( 19 ) Los datos a los que se remite la Comisión, recogidos en el artículo del Center for Economic and Policy Research, de febrero de 2010, titulado «Latvia’s Recession: the Cost of Adjustement With An “Internal Devaluation”» no se refieren específicamente al mercado de tierras agrícolas.

( 20 ) DO C 83, p. 1.

( 21 ) Comunicación de la Comisión que modifica el marco temporal aplicable a las medidas de ayuda estatal para facilitar el acceso a la financiación en el actual contexto de crisis económica y financiera (DO 2009, C 261, p. 2).

( 22 ) En este sentido véanse también las conclusiones del Abogado General Cosmas en el citado asunto C‑122/94, en particular, punto 85.

( 23 ) Procede indicar que, aunque sucinta, una mención al marco de referencia temporal y a su insuficiencia para hacer frente a las dificultades creadas por la crisis económica y financiera se recoge en el apartado 9 del escrito de 3 de diciembre de 2009 que las autoridades letonas remitieron al Consejo.

( 24 ) Reglamento del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) (DO L 277, p. 1).

( 25 ) Reglamento de la Comisión, de 20 de diciembre de 2007, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis en el sector de la producción de productos agrícolas (DO L 337, p. 35).

( 26 ) En este sentido, véase la sentencia Comisión/Consejo, C‑122/94, antes citada, apartado 25.