3.

Los artículos 8 y 9 de la Directiva 64/221 tienen por finalidad «abrir en cada Estado miembro, posibilidades suficientes de recurso contra los actos administrativos, a los nacionales de los demás Estados miembros» que se refieren al derecho de residencia (ver tercer considerando de la Directiva). Para alcanzar dicho objetivo, el artículo 8 establece que todo Estado miembro debe, antes de nada, reconocer a los nacionales de otros Estados miembros el derecho de interponer contra las decisiones de admisión de entrada, la denegación de la concesión o la renovación del permiso de residencia o sobre la expulsión del territorio «los mismos recursos de que disponen los nacionales del Estado en cuestión contra los actos administrativos». Es evidente que dicho artículo responde a la lógica de la igualdad total de trato entre nacionales y extranjeros pertenecientes a otros países comunitarios, pero no obliga a los Estados miembros a introducir en sus ordenamientos jurídicos respectivos una clase distinta de recurso contra los actos administrativos que no hayan ya adoptado por sí mismos y puesto a disposición de sus nacionales. Tampoco cabe pensar que dicho artículo les obligue a atribuir un efecto suspensivo a los recursos existentes o a los recursos contra las decisiones mencionadas anteriormente, referentes a los extranjeros. El apartado 1 del artículo 9 aporta, por otra parte, una confirmación inequívoca ya que establece, como se verá más adelante, un procedimiento especial destinado a operar, especialmente, en aquellos supuestos de recursos judiciales que no tengan efectos suspensivos. A la luz de dicha norma, no cabe duda de que la falta de efectos suspensivos de los recursos judiciales es una posibilidad admitida y compatible con la lógica de la Directiva. El artículo 9 cumple una función que se podría calificar de complementaria del derecho establecido por el artículo 8. En efecto, ante determinadas deficiencias de las legislaciones respectivas, el legislador comunitario ha querido imponer a los Estados miembros, el establecimiento de garantías procesales mínimas para la defensa de los extranjeros. Es evidente, que la simple aplicación del principio de no discriminación ha sido considerada inapropiada para la adecuada protección de los intereses de los nacionales de los Estados miembros en esta materia. Tres son pues los casos enunciados, en los que la garantía del trato nacional se considera insuficiente: La imposibilidad de interponer recursos judiciales contra las decisiones antes mencionadas, o el hecho de que dichos recursos se limiten al control de legalidad de la decisión (excluyendo el control de fondo); o, finalmente, que estos recursos no tengan efectos suspensivos. Recordemos que el Juez a quo atrae la atención sobre este último supuesto ya que coincide con la situación actual del ordenamiento jurídico belga, que ofrece al extranjero, conforme al artículo 8 de la Directiva de que se trata, la facultad de impugnar las órdenes de expulsión ante el Conseil d'État o incluso ante el Juez ordinario (en relación con una demanda de indemnización) pero no atribuye ni a uno ni a otro recurso judicial el efecto de suspender la ejecución del acto impugnado. En los tres supuestos del artículo 9, la Directiva establece que la medida lesiva para los intereses del extranjero, debe ser examinada por una autoridad administrativa diferente de la que resulta competente para su adopción y establece que el interesado dispone entonces del derecho de ejercitar sus propios medios de defensa. Si se trata de la decisión de denegación del permiso de residencia o de la expulsión del territorio del titular de dicho permiso, la decisión sólo podrá ser adoptada, salvo en caso de urgencia, si el caso ha sido sometido al examen antes citado y previo dictamen de la autoridad administrativa. La decisión que deniegue la concesión del primer permiso de residencia y la medida de expulsión de la persona antes de la concesión de dicho permiso son decididas, por el contrario, sin solicitar de oficio un dictamen semejante, pero el procedimiento de examen debe llevarse a cabo a petición del interesado, el cual estará entonces autorizado a presentar, personalmente, sus medios de defensa (a menos que se opongan razones de seguridad del Estado). El hecho de que la forma especial de protección establecida por el artículo 9 represente un remedio para aquellos casos en que el ordenamiento jurídico no atribuye un efecto suspensivo a los recursos judiciales, incita ya a atribuir un efecto suspensivo a la medida consultiva que acabamos de describir. En otros términos carecería de sentido que la Directiva obligara a los Estados miembros a establecer este procedimiento cada vez que los recursos judiciales ya previstos por el ordenamiento jurídico carecieran de carácter suspensivo, y que permitiera al mismo tiempo adoptar una decisión de expulsión (o cualquier otra de las indicadas ut supra) sin esperar al resultado del citado procedimiento. Sobre este punto, el Tribunal de Justicia ha tomado postura claramente en la sentencia Royer, antes citada, al afirmar (apartados 60 y 61): «en caso de que el recurso previsto en el artículo 8 no se haya interpuesto o, habiéndose interpuesto, carezca de efecto suspensivo, la decisión no podrá adoptarse -salvo caso de urgencia debidamente justificadaantes de que el interesado haya podido recurrir a la autoridad designada por el artículo 9 de la Directiva 64/221 y hasta que dicha autoridad no se haya pronunciado». A mi juicio, esta jurisprudencia merece ser confirmada. Siempre teniendo en cuenta la sentencia Royer, se puede intentar ahora reconstruir la lógica de las relaciones entre el artículo 8 y el artículo 9 de la Directiva 64/221. Conviene partir de la alternativa planteada en los citados apartados 60 y 61 : Es posible que el ordenamiento jurídico de un Estado miembro prevea recursos judiciales con efecto suspensivo o que prevea recursos sin efecto suspensivo (o incluso que no prevea recurso alguno). En el primer supuesto, debe permitirse al interesado interponer el recurso antes de que la medida de expulsión sea definitiva, de forma que pueda lograrse su suspensión (véanse también los apartados 56 y 59 de los fundamentos). En el segundo caso, como hemos visto ya, el interesado debe poder beneficiarse de la garantía que ofrece el procedimiento previsto por el artículo 9 y la medida de expulsión no puede llevarse a cabo hasta que la autoridad administrativa, encargada de examinar (o de reconsiderar) el caso, no haya emitido su dictamen. Sólo si se tiene presente la diferencia entre las dos situaciones jurídicas alternativas indicadas con anterioridad se llegará a comprender exactamente el valor de la afirmación del Tribunal de Justicia, según la cual la protección que representa el ejercicio del derecho de recurso contra medidas de expulsión o medidas semejantes «sería puramente ilusoria si, mediante la ejecución inmediata de una decisión de expulsión, los Estados miembros pudieran privar al interesado de la posibilidad de interponer, eficazmente, los recursos que prevé la Directiva 64/221» (apartados 56-59). Asimismo: sólo si la diferencia entre las dos situaciones indicadas es clara puede darse su justa significación al apartado 4 del fallo de la sentencia Royer, la cual analiza conjuntamente los recursos previstos por los artículos 8 y 9 de la Directiva y afirma que no cabe impedir su agotamiento por medio de la ejecución inmediata de la medida de expulsión. He manifestado con anterioridad que el Juez de remisión belga se ha basado precisamente en el apartado 4 del fallo de la sentencia Royer al formular sus cuestiones prejudiciales. Es evidente, sin embargo, que si me atengo a las consideraciones que acabo de exponer, dicho Juez ha interpretado erróneamente la sentencia Royer al creer poder deducir de ella el principio del efecto suspensivo constante de los recursos judiciales previstos en el artículo 8 de la Directiva. En realidad, una cosa es exigir que el interesado tenga la posibilidad de interponer recursos, sin que la ejecución inmediata de una medida de expulsión se lo impida, y otra cosa considerar que todo recurso judicial tiene efecto suspensivo (que debería suponer el aplazamiento de la ejecución de dicha medida hasta que el recurso se haya resuelto). El Tribunal de Justicia no ha afirmado nada parecido. La prueba de ello es que, de conformidad con la Directiva 64/221, se pronunció en la sentencia Royer sobre el supuesto en que los recursos judiciales no suspenden la ejecución (apartados 60 y 61 ). Repito pues que en virtud de los artículos 8 y 9 de la citada Directiva, tanto los recursos judiciales que pueden interponerse ante el Juez de lo contencioso-administrativo y que tienen por objeto la anulación del acto impugnado como los recursos que pueden interponerse ante el Juez ordinario y cuyo objeto es la reparación de los daños y perjuicios que derivan del acto administrativo ilegal sólo tienen efecto suspensivo frente a la medida impugnada cuando el ordenamiento jurídico interno competente les atribuye ya dicho carácter. El medio de protección previsto en el apartado 2 del artículo 9 de la citada Directiva, así como el procedimiento consultivo previsto por el apartado 1 del artículo 9 tiene por el contrario un efecto suspensivo de la medida de expulsión del territorio que sólo podrá ser confirmada (en el caso previsto en el apartado 2) o adoptada (en el caso previsto en el apartado 1) cuando la autoridad administrativa competente haya emitido su dictamen.