Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 29 de noviembre de 2001. - Denkavit Nederland BV contra Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij et Voedselvoorzieningsin- en verkoopbureau. - Petición de decisión prejudicial: College van Beroep voor het bedrijfsleven - Países Bajos. - Agricultura - Lucha contra la encefalopatía espongiforme bovina - Competencia de los Estados miembros - Decisión de sacrificio y determinación del momento del sacrificio de terneros británicos en el marco de la crisis - de la encefalopatía espongiforme bovina en marzo de 1996. - Asunto C-507/99.



Recopilación de Jurisprudencia 2002 página I-00169



Conclusiones del abogado general

1. Si un Estado miembro está facultado por la Directiva 90/425/CE del Consejo o por el Reglamento (CE) nº 717/96 de la Comisión para ordenar el sacrificio de determinados terneros por razones de salud pública y se establece el pago a los ganaderos de una determinada cantidad por kilogramo de peso vivo para compensarles por no poder vender los terneros, ¿puede dicho Estado miembro exigir asimismo que los animales sean sacrificados de inmediato, o tienen los ganaderos derecho a retrasar la presentación para el sacrificio hasta que los terneros hayan alcanzado el peso al que normalmente habrían sido vendidos en el mercado? Ésa es, fundamentalmente, la cuestión sobre la cual el College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Países Bajos) solicita que se pronuncie el Tribunal de Justicia en el presente caso.

Legislación comunitaria

La organización común de mercados en el sector de la carne de bovino

2. La organización común de mercados en el sector de la carne de bovino está regulada por el Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, posteriormente modificado.

3. En el artículo 23 del Reglamento nº 805/68, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 1261/71 del Consejo, se dispone lo siguiente: «A fin de tener en cuenta las limitaciones a la libre circulación que podrían resultar de la aplicación de medidas destinadas a combatir la propagación de enfermedades de animales, se podrán tomar medidas excepcionales de mantenimiento del mercado afectado por dichas limitaciones según el procedimiento previsto en el artículo 27. No se podrán tomar dichas medidas sino en la medida y para el tiempo estrictamente necesarios para el mantenimiento de dicho mercado.»

Exigencias de salud

4. El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 90/425/CEE establece, en particular, lo siguiente:

«Si al efectuar un control en el lugar de destino del envío o durante el transporte, las autoridades competentes de un Estado miembro constatan:

a) la presencia de agentes causantes de una enfermedad contemplada por la Directiva 82/894/CEE, modificada en último término por la Decisión 90/134/CEE de la Comisión, de una zoonosis, de una enfermedad o de cualquier causa que pueda constituir un peligro grave para los animales o para el hombre, o que los productos proceden de una región contaminada por una enfermedad epizoótica, ordenarán la cuarentena del animal o de la partida de animales en el centro de cuarentena más cercano o su sacrificio y/o su destrucción.

[...]

Podrán aplicarse las medidas de salvaguardia previstas en el artículo 10.

[...]»

5. El artículo 10 de la Directiva se refiere a las medidas que deben adoptarse en caso de aparición de una enfermedad animal. Con arreglo al artículo 10, apartado 1, cualquier Estado miembro en el que haya un brote de cualquier enfermedad animal prevista en la Directiva 82/894 o de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana debe notificarlo inmediatamente a los demás Estados miembros y a la Comisión. El Estado miembro de destino puede adoptar, por razones graves de salud pública o animal, medidas cautelares en espera de la adopción de medidas por parte de la Comisión, y debe notificar sin demora dichas medidas a la Comisión y a los demás Estados miembros. Con arreglo al artículo 10, apartado 4, se exige a la Comisión que examine la situación y tome las medidas que sean necesarias.

La crisis de la EEB

6. El 20 de marzo de 1996, ante la elevada incidencia de la encefalopatía espongiforme bovina (en lo sucesivo, «EEB»), el Gobierno del Reino Unido informó a la Comisión de que había adoptado determinadas medidas a raíz de la nueva información disponible sobre la aparición de determinados casos de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob en humanos, posiblemente relacionados con la EEB. Como consecuencia de ello, otros Estados miembros decidieron prohibir las importaciones de animales bovinos vivos y de carne de vacuno del Reino Unido. En la Decisión 96/239/CE, la Comisión señaló que, aunque en aquel momento no era posible adoptar una postura definitiva acerca del riesgo de transmisión de la EEB a humanos, no podía excluirse la existencia de dicho riesgo. Dado que la consiguiente incertidumbre había creado una gran preocupación entre los consumidores, la Comisión decidió, como medida de emergencia, prohibir el transporte de ganado bovino y de carne de vacuno o productos derivados de ésta desde el territorio del Reino Unido a los demás Estados miembros.

7. Unas tres semanas después, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) nº 717/96 con base en el artículo 23 del Reglamento nº 805/68. En la exposición de motivos de dicho Reglamento se hace referencia a la prohibición de las exportaciones procedentes del Reino Unido, pero se señala que terneros nacidos en dicho país habían sido exportados a otros Estados miembros para su engorde con anterioridad a dicha prohibición. La posibilidad de que dichos terneros pudieran introducirse en la cadena alimentaria había originado cierta desconfianza de los consumidores en la carne de vacuno y una serie de perturbaciones en los mercados de Bélgica, Francia y los Países Bajos. Por consiguiente, era necesario adoptar medidas excepcionales de apoyo a esos mercados mediante el establecimiento de un programa comunitario cofinanciado por el que se autorizaba a dichos Estados miembros a comprar los animales en cuestión para su sacrificio y posterior eliminación. El precio pagado a los productores pretendía compensarles por no vender los terneros de que se trataba, y era conveniente basar dicho precio en el precio de las canales de terneros registrado en el mercado comunitario en fechas más recientes, a saber, 2,8 ECU por kilogramo de peso vivo.

8. Así, en el artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 717/96 se autorizaba a las autoridades nacionales competentes para comprar cualquier animal de la especie bovina que tuviese seis meses de edad o menos el 20 de marzo de 1996, y que estuviese presente en esa fecha en una explotación situada en su territorio, que les fuera presentado por un productor y que, según pruebas aportadas por éste, hubiera nacido en el Reino Unido.

9. En los siguientes apartados se establecían condiciones estrictas que obligaban a sacrificar y a eliminar los animales de tal modo que no existiera ninguna posibilidad de contaminación de productos destinados al consumo humano o animal ni de utilizarse para la elaboración de productos cosméticos o farmacéuticos, sujetas a la supervisión y control permanentes por parte de las autoridades nacionales.

10. En el artículo 1, apartado 5, se dispone lo siguiente: «En caso de que el número de animales presentados para la venta y posterior eliminación supere el número correspondiente a la capacidad de eliminación del Estado miembro en cuestión, las autoridades competentes podrán limitar el acceso al presente programa.»

11. Con arreglo al artículo 2, el precio que debía pagarse era de 2,8 ECU por kilogramo de peso vivo, precio que sería cofinanciado por la Comunidad en un 70 %.

Legislación neerlandesa

12. Las autoridades neerlandesas ya habían adoptado medidas para hacer frente a las graves preocupaciones sanitarias suscitadas en aquel momento. El 3 de abril de 1996, el Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Ministro de Agricultura, Medio Ambiente y Pesca) adoptó una Orden en virtud de la cual los terneros nacidos en el Reino Unido debían ser sacrificados «dentro del período que será fijado por el Director regional» o por el Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (Servicio Nacional de Inspección del Ganado y de la Carne).

13. En la exposición de motivos de dicha Orden se afirmaba lo siguiente: «la medida que supone el sacrificio de animales se basa en el artículo 8, apartado 1, letra a), de la Directiva 90/425/CEE, con arreglo al cual los Estados miembros deben sacrificar y/o destruir los animales si, al efectuar un control en el lugar de destino, se comprueba que los animales proceden de una región contaminada por una enfermedad epizoótica».

14. Las normas que regulan el pago de compensaciones a los propietarios de los terneros sacrificados también fueron adoptadas el 3 de abril. Con arreglo a dichas normas, tal como se encontraban vigentes en la época de autos, la compensación sería de 2,8 ECU por kilogramo de peso vivo, de acuerdo con el artículo 2 del Reglamento nº 717/96.

Procedimiento

15. Denkavit Nederland BV (en lo sucesivo, «Denkavit») poseía una serie de terneros que estaba obligada a sacrificar con arreglo a las normas neerlandesas que se han expuesto. En abril, mayo y junio de 1996, Denkavit recibió varias comunicaciones y decisiones de las autoridades neerlandesas en virtud de las cuales sus terneros iban a ser comprados para su sacrificio antes de que hubiera concluido su engorde. Las objeciones formuladas por Denkavit y su demanda de indemnización por daños y perjuicios fueron desestimadas mediante tres resoluciones contra las cuales interpuso un recurso ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven.

16. El supuesto que subyace en el litigio es que normalmente los productores tienen previsto vender sus terneros para carne a la edad aproximada de seis meses, y basan sus cálculos económicos en el peso que alcanzan a dicha edad. Por tanto, si un ternero importado se sacrifica antes, cuando su peso es inferior, su precio de coste por kilogramo (que incluye el coste de adquisición y el coste de alimentación) será superior, puesto que seguir engordándolo hasta que alcance el peso normal de comercialización sólo producirá el coste de alimentación. Sin embargo, si la compensación se basa en una única cantidad por kilogramo de peso vivo con independencia de la edad de sacrificio, los productores cuyos terneros se sacrifiquen antes seguramente recibirán proporcionalmente menos que si se hubiera permitido que los terneros alcanzaran su peso normal de comercialización.

17. El órgano jurisdiccional nacional suspendió el procedimiento y solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara con carácter prejudicial sobre las siguientes cuestiones:

«1) El hecho de que los terneros afectados estén comprendidos en la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, ¿supone que la (supuesta) facultad de las autoridades neerlandesas para fijar el momento en el que deben sacrificarse los terneros británicos debe tener una base jurídica en la normativa comunitaria, en defecto de lo cual las autoridades neerlandesas no tienen dicha facultad?

2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, el artículo 8 de la Directiva 90/425/CEE, ¿constituye una base suficiente para la mencionada facultad?

3) En caso de respuesta negativa a la segunda cuestión, ¿existe entonces en el Derecho comunitario alguna otra base para la mencionada facultad?»

18. Presentaron observaciones escritas Denkavit, el Gobierno neerlandés y la Comisión, presentado todos ellos informes orales en la vista.

Análisis

Necesidad de una base jurídica de Derecho comunitario

19. Tal como oportunamente señalaron las partes, la respuesta a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional puede encontrarse, en términos generales, en una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Cuando existe una organización común de mercados, la competencia de los Estados miembros para adoptar medidas independientes en el sector de que se trate se limita a aquellos casos en que la materia concreta no esté regulada a escala comunitaria o en los cuales el Derecho comunitario otorgue una competencia específica. Sin embargo, están obligados a adoptar todas las medidas que sean necesarias para garantizar la aplicación de las normas comunitarias. En cualquier caso, no pueden adoptar ninguna medida que menoscabe, establezca excepciones o interfiera en el correcto funcionamiento de la organización común.

20. Sin embargo, el aspecto específico de la primera cuestión -si la facultad de las autoridades neerlandesas para fijar la fecha de sacrificio de los terneros afectados debe tener una base jurídica comunitaria- requiere un examen de la legislación a la que se hace referencia en las cuestiones segunda y (de manera implícita) tercera. Debe determinarse si dicha legislación regulaba la materia de que se trata y/o autorizaba tales competencias nacionales y si la presunción de la existencia de dicha competencia venía impuesta por las medidas comunitarias o, al menos, era conforme a las mismas.

Directiva 90/425

21. Denkavit sostiene que el artículo 8, apartado 1, letra a), de la Directiva 90/425 permite el sacrificio y/o la destrucción de los animales contagiados por una enfermedad o de los productos de origen animal procedentes de una región contaminada por una enfermedad. En su opinión, esa distinción resulta lógica, ya que es posible determinar si un animal está contagiado, pero no si un producto procede de un animal contagiado. Sin embargo, los terneros de Denkavit eran animales -que no se detectó que estuvieran contagiados con la EEB- procedentes de una región contaminada y, por lo tanto, no estaban afectados por dicha disposición, que no podía, de este modo, servir de base para la adopción de la normativa neerlandesa.

22. Según Denkavit, podría haberse encontrado una base diferente en el artículo 10, apartado 1, de la misma Directiva, de no haber sido por el hecho de que el párrafo cuarto de dicha disposición únicamente autoriza las medidas «cautelares». Sin embargo, el sacrificio es una medida definitiva y no cautelar o de protección. Aun cuando las normas de que se trata pudieran considerarse medidas cautelares, sólo podían adoptarse y seguir vigentes hasta que la Comisión tomara medidas, en el presente caso, el Reglamento nº 717/96.

23. En mi opinión, está claro que la Directiva 90/425 delimita las circunstancias en las que los Estados miembros pueden ordenar sin una autorización comunitaria específica el sacrificio y destrucción de animales vivos importados de otros Estados miembros. Si concurren las circunstancias a que se hace referencia en el artículo 8, apartado 1, letra a), están obligados o bien a poner en cuarentena a los animales, o bien a sacrificarlos. Si las circunstancias son las del artículo 10, apartado 1, existe una mayor discrecionalidad para adoptar medidas cautelares por razones de protección de la salud. En todo caso, en el ejercicio de las facultades que así se les confieren, los Estados miembros deben permanecer dentro de los límites definidos en la Directiva y deben tomar todas las medidas que sean necesarias para garantizar que ésta se aplica adecuadamente.

24. Sin embargo, no estoy de acuerdo con la tesis de Denkavit según la cual el artículo 8, apartado 1, letra a), afecta únicamente a los animales vivos contagiados o a los productos de origen animal procedentes de una región contaminada, excluyendo a los animales vivos procedentes de una región comunitaria que no se haya probado que estén contagiados.

25. Mientras que una lectura literal parece sustentar en cierto modo esa opinión, también proporciona pruebas en favor de una interpretación contraria. Las únicas medidas que dicha disposición autoriza de manera específica -de hecho, exige- son la cuarentena o el sacrificio y/o destrucción del «animal o de la partida de animales». No hay ninguna referencia a ninguna acción que pueda tomarse por lo que respecta a los productos. Así, aunque se menciona «una región contaminada por una enfermedad epizoótica», si nos atenemos a la interpretación estrictamente literal no se autoriza ninguna medida ni con respecto a los animales ni con respecto a los productos procedentes de una región de este tipo. Semejante interpretación no sirve de ayuda, y está claro que se requiere un enfoque más general.

26. Según se indica en las notas a pie de página de sus respectivas exposiciones de motivos, la Directiva 90/425 tiene su origen en la misma Propuesta de la Comisión que la Directiva 89/662. El artículo 7, apartado 1, de la Propuesta original era del siguiente tenor: «Si al efectuar un control en el lugar de destino del envío, las autoridades del Estado miembro de destino constatan la presencia de una enfermedad epizoótica o de cualquier nueva enfermedad grave y contagiosa, ordenarán el sacrificio inmediato de los animales o la destrucción de la partida.» Posteriormente, esa Propuesta inicial fue modificada en dos sentidos que resultan especialmente pertinentes a efectos del presente caso.

27. En primer lugar, se adoptaron dos Directivas separadas, una de las cuales, como ha señalado la Comisión, la Directiva 89/662, se ocupa principalmente de los productos de origen animal, mientras que la Directiva 90/425 se ocupa principalmente de los animales vivos. En segundo lugar, la disposición se extendió a las importaciones que pudieran constituir un riesgo por el hecho de proceder de una zona contaminada por la enfermedad, independientemente de si podía probarse la presencia de la enfermedad en dichas importaciones.

28. Los artículos 7, apartado 1, letra a), de la Directiva 89/662 y 8, apartado 1, letra a), de la Directiva 90/425 son idénticos en la medida en que se refieren a «[...] o que los productos proceden de una región contaminada por una enfermedad epizoótica, ordenarán [...]». La primera de ellas continúa estableciendo, en determinadas circunstancias, la destrucción o eliminación de la partida de productos de que se trata, mientras que la segunda, como se recordará, establece la cuarentena, sacrificio y/o destrucción de los animales de que se trate.

29. No obstante, el ámbito de aplicación de la Directiva 90/425 no se limita únicamente a los animales; también incluye de manera expresa los productos de origen animal, y no hay ninguna razón para suponer que se pretendía excluir a los productos del artículo 8, apartado 1, letra a), donde se les menciona de manera específica. Sin embargo, tampoco es posible excluir de dicha disposición a los animales vivos. En la vista, la Comisión afirmó que el artículo 8, apartado 1, letra a), pretendía ser lo más comprensivo posible y cubrir todas las situaciones posibles en las que pudiera ser necesario poner en cuarentena, sacrificar o destruir animales o destruir productos de origen animal. Por mi parte, estoy de acuerdo en que una interpretación tan comprensiva como ésa es la única forma razonable de conciliar los términos literales un tanto fragmentarios de dicha disposición; en otras palabras, la misma debe aplicarse tanto a los productos como a los animales procedentes de una región contaminada, y debe autorizar la destrucción tanto de los productos como de los animales.

30. Está claro que el sacrificio y destrucción de animales procedentes de una región contaminada, aun cuando no presenten ningún síntoma de enfermedad, es una acción que conviene autorizar en el marco de dicha disposición, ya que muy bien puede haber circunstancias en las cuales el sacrifico y destrucción sean necesarios para impedir la propagación de una enfermedad particularmente contagiosa o infecciosa. En las circunstancias específicas de la crisis de la EEB que se produjo en 1996, cuando se percibió el riesgo de que una enfermedad mortal y especialmente penosa fuera transmitida a humanos pero había una gran incertidumbre sobre la forma exacta de transmisión entre el ganado y la duración del período de incubación, tales medidas parecen plenamente justificadas.

31. Además, aun cuando se considerara que la referencia relativa a la procedencia de una región contaminada se aplica únicamente a los productos, considero que la formulación del artículo 8, apartado 1, letra a), en su conjunto es suficiente para abarcar circunstancias del tipo de las que se trata. El sacrificio se autoriza si las autoridades competentes constatan la presencia, en particular, de «cualquier causa que pueda constituir un peligro grave para los animales o para el hombre». En mi opinión, tales causas deben incluir a los animales procedentes de una zona infectada por una enfermedad mortal en circunstancias en las que no pueda afirmarse con certeza que no pueden haber contraído o heredado dicha enfermedad.

32. Así pues, considero que el artículo 8, apartado 1, letra a), de la Directiva 90/425 proporcionaba una base jurídica general suficiente de Derecho comunitario para que las autoridades neerlandesas ordenaran el sacrificio y destrucción de terneros procedentes de una región contaminada por la EEB, y esa fue la base expresamente utilizada para adoptar las normas neerlandesas.

33. Por otro lado, no hay nada -ni se ha afirmado que haya nada- en dicha disposición ni en el sistema de la Directiva que limite en modo alguno la facultad de las autoridades neerlandesas para decidir el momento en el que debe llevarse a cabo dicha acción. Salvo que se establezcan límites -y siempre y cuando se alcance el objetivo de la medida-, los Estados miembros deben poder decidir libremente dicho momento, ya que de lo contrario su facultad para ordenar el sacrificio de los animales se vería gravemente menoscabada.

34. Así las cosas, no es necesario analizar de manera detallada el párrafo cuarto del artículo 10, apartado 1, de la Directiva. Sin embargo, cabe hacer dos observaciones. Por un lado, Denkavit se equivoca al afirmar que el sacrifico de los animales no puede ser una medida «cautelar». Dicho término no debe entenderse en este caso en el sentido de «reversible». El sacrificio de determinados animales puede llevarse a cabo como medida temporal hasta que se adopten otros métodos de contención menos terminantes. Por otro, es cierto que, con arreglo al artículo 10, apartado 1, el Estado miembro de destino únicamente está facultado para adoptar medidas hasta que la Comisión haya actuado, lo cual, en el presente caso, hizo mediante la adopción del Reglamento nº 717/96.

Reglamento nº 717/96

35. Puesto que el Reglamento nº 717/96 regula la facultad de comprar y la exigencia de sacrificar terneros en relación específicamente con las circunstancias del presente caso, debe considerarse si dicha medida matiza de algún modo la competencia general que las autoridades neerlandesas derivaban del artículo 8, apartado 1, letra a), de la Directiva 90/425.

36. Uno de los problemas de interpretación que se han suscitado en el contexto del Reglamento es el del significado que debe atribuirse al término «presentado» que figura en el artículo 1, apartado 1. En opinión de Denkavit, dicho término implica que el productor debe tener derecho a elegir el momento de presentación, con base tanto en el tenor literal -en neerlandés, la frase utilizada es «voor verkoop [...] aangeboden» (literalmente, «ofrecidos para la venta»), aunque Denkavit también hace hincapié en el elemento de voluntariedad que, a su juicio, es inherente al término francés «présenté» o al inglés «presented»- como en el sistema del Reglamento, en el que el importe fijo de la compensación se basa en los precios de las canales observados en el mercado, es decir, de canales de animales completamente engordados.

37. En primer lugar, estoy de acuerdo con la Comisión en que el artículo 1, apartado 1, faculta claramente a los Estados miembros afectados para decidir si los terneros de que se trata deben ser comprados o no, y el hecho de que deban ser presentados a tal efecto no impide que se imponga la obligación de presentarlos. En cualquier caso, las autoridades nacionales estaban facultadas para imponer dicha obligación -y un plazo para cumplirla- de conformidad con el artículo 8, apartado 1, letra a), de la Directiva 90/425.

38. Además, estoy de acuerdo con el Gobierno neerlandés en que el principal objetivo del Reglamento nº 717/96 era autorizar no el sacrificio obligatorio de los terneros de que se trata (que era algo que ya estaba contemplado en la Directiva 90/425) sino el pago de un precio de compra para compensar a los productores (que es algo que no estaba previsto en dicha Directiva y que, de acuerdo con el sistema del Reglamento, parece constituir una intervención en el mercado). Es cierto que también había un objetivo de salud pública; sin embargo, dicho objetivo se perseguía no mediante la autorización de los sacrificios sino desincentivando la evasión mediante el pago de compensaciones, sin las cuales una orden de sacrificio de animales a una escala tan grande seguramente podría haber dado lugar a que se ocultara el origen de algunos animales. Tal como se desprende claramente de la exposición de motivos y del hecho de que el Reglamento fuera adoptado con base en el artículo 23 del Reglamento nº 805/68, su principal objetivo consistía en apoyar un mercado confrontado con la necesidad de sacrificar un gran número de animales para recuperar la confianza del público.

39. El órgano jurisdiccional nacional sugirió que el artículo 1, apartado 5, del Reglamento nº 717/96 sólo tiene sentido si la iniciativa de «presentación» corresponde al productor y no a las autoridades. Sin embargo, tal como ha señalado el Gobierno neerlandés, el cumplimiento de las disposiciones del artículo 1, apartados 2 a 4, que impuso importantes obligaciones por lo que respecta al sacrificio, eliminación y supervisión, requiere dedicar cuantiosos recursos. De este modo, la necesidad de «limitar el acceso al presente programa» con arreglo al artículo 1, apartado 5, podría haberse producido si los productores hubieran pretendido presentar sus terneros en un período demasiado breve. Es posible que no todos los productores hicieran los mismos cálculos económicos que Denkavit; al encontrarse en posesión de unos animales que, en la práctica, carecían de cualquier valor de mercado, algunos tal vez prefirieran obtener una compensación lo más rápidamente posible con objeto de iniciar su producción de nuevo.

40. Denkavit también alega que, dado que el importe de las compensaciones se fijó con base en los precios de mercado observados para los terneros completamente engordados, puesto que el precio pagado con arreglo al régimen de compensaciones pretendía «compensarles [a los productores] por la imposibilidad de vender los terneros en cuestión», y puesto que el sistema de «precio por kilogramo» tal vez no contrarrestara plenamente las pérdidas de beneficios en el caso de que los terneros fueran sacrificados antes de alcanzar la edad y el peso de comercialización, el Reglamento nº 717/96 debía estar destinado a aplicarse a los terneros cuando alcanzaran dicha fase y no antes.

41. No sólo no hay nada en la formulación del Reglamento que sustente esa opinión, sino que no considero que ésa sea una interpretación plausible de la intención del legislador.

42. Estoy de acuerdo con el Gobierno neerlandés en que puede no haber ningún derecho específico a una «plena» compensación -o, de hecho, a cualquier compensación en absoluto- por las pérdidas sufridas como consecuencia de la enfermedad, que es un riesgo inherente a cualquier actividad ganadera, o del cumplimiento de las medidas de salud pública destinadas a impedir la propagación de la enfermedad. El Gobierno neerlandés también tiene razón al observar que, en realidad, los terneros de que se trata no tenían ningún valor comercial en absoluto, ya que no podían haberse vendido en el mercado, toda vez que, como señaló la Comisión, el único valor de mercado en el que podía basarse la compensación era el de las canales, pues no existe un precio para los animales vivos. Claramente, permitir en tales circunstancias que los terneros fueran engordados hasta alcanzar un determinado peso para poder obtener una mayor compensación constituiría (tal como señala el Gobierno neerlandés) un despilfarro de fondos comunitarios y (como subraya la Comisión) sería incompatible con cualquier política agrícola coherente.

43. Así pues, considero que no hay nada en el tenor del Reglamento nº 717/96 que limite la facultad de las autoridades neerlandesas para ordenar el sacrificio inmediato de los animales ni que confiera a los productores ningún derecho a engordar sus terneros antes del sacrificio.

La exigencia de igualdad de trato

44. No obstante, Denkavit indica que el Reglamento nº 717/96 debe leerse a la luz de la prohibición de discriminación. Si se aplicara del modo que pretenden las autoridades neerlandesas, daría lugar, en su opinión, a una discriminación gradual entre los productores cuyos terneros habían alcanzado un peso adecuado para su comercialización y aquellos otros que acababan de iniciar el proceso de engorde. Por consiguiente, el Reglamento debe interpretarse de un modo que permita a todos los productores engordar sus terneros hasta que alcancen el peso de comercialización antes de su sacrificio o, de lo contrario, como propuso Denkavit en la vista, declarar su invalidez por lo que respecta a la disposición que establece un único importe para las compensaciones.

45. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el principio general de igualdad es un principio fundamental del Derecho comunitario que impide tratar de manera diferente situaciones comparables y tratar de manera idéntica situaciones diferentes, a menos que la diferencia de trato esté objetivamente justificada. Denkavit se queja de que situaciones diferentes están recibiendo el mismo trato sin que exista una justificación objetiva para ello.

46. Estoy de acuerdo en que no todos los productores que poseían terneros nacidos en el Reino Unido con una edad de seis meses o menos el 20 de marzo de 1996 se encontraban exactamente en la misma situación. Aquellos cuyos terneros tuvieran una edad próxima al límite máximo habían invertido más y tenían unas esperanzas más inmediatas de venderlos al precio de mercado que aquellos otros que hubieran comprado recientemente terneros muy jóvenes; además, parece haber acuerdo en que la ley de (en este caso) los rendimientos crecientes suponía que la inversión por kilogramo de peso vivo era menor en el caso de los primeros que en el de los últimos, mientras que la inversión total era mayor en el de los primeros. Sin embargo, todas esas diferencias eran diferencias de grado.

47. En mi opinión, en ese caso hubo una diferencia de trato gradual (en relación con el importe de la compensación pagada) relacionada con una diferencia gradual en la situación de cada productor (en relación con el volumen de la inversión realizada). La queja de Denkavit es que la proporción entre estas dos escalas móviles no era constante.

48. Aunque habría sido posible conseguir que las situaciones de todos los productores fueran más comparables permitiéndoles a todos ellos engordar sus terneros hasta que alcanzaran su peso «total» para determinar la compensación que debía pagárseles, ello hubiera supuesto un gasto sin sentido en animales sin ningún valor económico, y el pago de un volumen total de compensaciones mayor de lo que era objetivamente necesario. También hubiera tenido menos probabilidades de alcanzar el objetivo de estabilizar el mercado disipando la preocupación de los consumidores. Tampoco resultaría practicable haber ajustado el importe de la compensación de modo que tuviera exactamente en cuenta la edad de los terneros, debido a la inexistencia de precios de mercado para las canales de animales más jóvenes.

49. En esas circunstancias, considero que había razones objetivas que justificaban la adopción de un importe único para las compensaciones para todos los terneros, con independencia de la edad a la que tuvieran que sacrificarse. Además, cuando todos los miembros de una determinada categoría de productores se encuentran en una situación comparable dentro de ciertos limites definidos, no se produce necesariamente una violación del principio de igualdad de trato por el mero hecho de que no se establezca una diferenciación caso por caso. Siempre habrá diferencias de grado entre las situaciones individuales, y tales diferencias deben tener cabida en cualquier régimen de compensaciones concreto.

50. En todo caso, es posible que las diferencias de que se trata no fueran, de hecho, excesivas. Ninguna de las partes ha indicado a este Tribunal de Justicia que la compensación pagada fuera insuficiente para cubrir el coste de los terneros y de su engorde hasta la fecha del sacrificio, cualquiera que sea la fecha en la que se produjera, sino que las alegaciones se limitan a un grado mayor o menor de pérdidas de beneficios (enteramente hipotéticos). Así, con arreglo al Reglamento nº 717/96 un productor que acabara de comprar una partida de terneros para su engorde seguramente recibió una compensación suficiente como para permitirle comprar una nueva partida y continuar su producción tras una breve interrupción. Un productor cuyos terneros hubieran alcanzado la edad y el peso de comercialización hubiera recibido aproximadamente el precio que habría obtenido por ellos en el mercado; en ese caso, su producción podía continuar más o menos de acuerdo con sus planes. Así pues, tanto uno como otro recibirían una compensación más o menos acorde a su situación en el ciclo de producción.

Conclusión

51. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el College van Beroep voor het Bedrijfsleven:

«El artículo 8, apartado 1, letra a), de la Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior, proporcionaba una base suficiente de Derecho comunitario para la adopción por parte de las autoridades neerlandesas de normas que exigieran el sacrificio, en un momento que debía ser fijado por dichas autoridades, de los terneros nacidos en el Reino Unido en el contexto de la crisis de la EEB producida en los meses posteriores a marzo de 1996. No hay nada en dicha Directiva ni en el Reglamento (CE) nº 717/96 de la Comisión, de 19 de abril de 1996, por el que se adoptan medidas excepcionales de apoyo al mercado de la carne de vacuno en Bélgica, Francia y los Países Bajos, que autoriza el pago de un importe fijo en concepto de compensación por dicho sacrificio y en el que también podían haberse basado dichas medidas, que limite en modo alguno la discrecionalidad de las autoridades nacionales para fijar el momento del sacrificio en tales circunstancias.»