Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 17 de mayo de 2001. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana. - Incumplimiento de Estado - Directiva 79/409/CEE - Conservación de las aves silvestres - Admisibilidad. - Asunto C-159/99.



Recopilación de Jurisprudencia 2001 página I-04007



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

Recurso por incumplimiento - Objeto del litigio - Determinación durante el procedimiento administrativo previo - Dictamen motivado complementario que introduce una imputación nueva no contenida en el escrito de requerimiento - Inadmisibilidad

[Tratado CE, art. 169 (actualmente art. 226 CE)]

Índice

$$En el marco de un recurso por incumplimiento, cuando, en un dictamen motivado complementario, la Comisión formula contra el Estado miembro una nueva imputación que no estaba contenida en su escrito de requerimiento y que esta modificación de las imputaciones, pese a la generalidad de los términos admitida para un escrito de requerimiento, va más allá de una simple precisión del primer resumen sucinto de las imputaciones, el segundo motivo de la Comisión no puede ser examinado en el marco del procedimiento ante el Tribunal de Justicia.

( véase el apartado 54 )

Partes

En el asunto C-159/99,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. P. Stancanelli, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Italiana, representada por el Sr. U. Leanza, en calidad de agente, asistido por los Sres. P.G. Ferri y M. Fiorilli, avvocati dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario:

- al establecer un régimen normativo que autoriza la captura y retención de tres especies (Passer italiae, Passer montanus y Sturnus vulgaris) infringiendo lo dispuesto en los artículos 5 y 7, en relación con el anexo II, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125), y al disponer que dicho régimen se aplique a título de excepción general y permanente, infringiendo lo dispuesto en el artículo 9 de esta misma Directiva, creando así, además, una situación de inseguridad jurídica inadmisible, y

- al establecer un régimen normativo sobre los requisitos y el procedimiento de aplicación de la excepción a las prohibiciones impuestas por la Directiva 79/409 que no es totalmente conforme con las exigencias contenidas en su artículo 9, en particular en lo que respecta a los motivos para introducir excepciones previstos en el apartado 1, letras a) y b), de dicho artículo,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por los Sres. C. Gulmann (Ponente), Presidente de Sala, V. Skouris, J.-P. Puissochet y R. Schintgen y la Sra. F. Macken, Jueces;

Abogado General: Sr. P. Léger;

Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, jefa de división;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 9 de noviembre de 2000;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 15 de febrero de 2001;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de abril de 1999, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), con el fin de que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario:

- al establecer un régimen normativo que autoriza la captura y retención de tres especies (Passer italiae, Passer montanus y Sturnus vulgaris) infringiendo lo dispuesto en los artículos 5 y 7, en relación con el anexo II, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125; en lo sucesivo, «Directiva "aves"» o «Directiva»), y al disponer que dicho régimen se aplique a título de excepción general y permanente, infringiendo lo dispuesto en el artículo 9 de esta misma Directiva, creando así, además, una situación de inseguridad jurídica inadmisible, y

- al establecer un régimen normativo sobre los requisitos y el procedimiento de aplicación de la excepción a las prohibiciones impuestas por la Directiva 79/409 que no es totalmente conforme con las exigencias contenidas en su artículo 9, en particular en lo que respecta a los motivos para introducir excepciones previstos en el apartado 1, letras a) y b), de dicho artículo.

El Derecho comunitario

2 Con arreglo a su artículo 1, la Directiva «aves» se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado CE. Tiene como objetivo la protección, la gestión y la regulación de dichas especies y de su explotación.

3 El artículo 5, letras a) y e), de la Directiva prohíbe, de manera general, matar, capturar o retener las especies de aves a las que se aplica la Directiva.

4 Sin embargo, la Directiva establece, en su artículo 7, apartado 1, que las especies enumeradas en su anexo II pueden ser objeto de caza en el marco de la legislación nacional.

5 Por otra parte, los Estados miembros pueden introducir excepciones a dicho régimen restrictivo de la caza, así como a las demás limitaciones y prohibiciones establecidas en los artículos 5, 6 y 8 de la Directiva «aves», si no hubiera otra solución satisfactoria, por los motivos enumerados en su artículo 9, apartado 1, letras a) a c), a saber:

- en primer lugar, conforme al artículo 9, apartado 1, letra a), en aras de la salud, de la seguridad pública y de la seguridad aérea, para prevenir perjuicios importantes a la agricultura, a los bosques, a la pesca y a las aguas, así como para proteger la fauna y la flora;

- en segundo lugar, conforme al artículo 9, apartado 1, letra b), para fines de investigación o de enseñanza, de repoblación, de reintroducción, así como para la crianza orientada a dichas acciones;

- en tercer lugar, conforme al artículo 9, apartado 1, letra c), para permitir, en condiciones estrictamente controladas y de un modo selectivo, la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas aves en pequeñas cantidades.

6 A tenor del artículo 9, apartado 2, de la Directiva:

«Las excepciones deberán hacer mención de:

- las especies que serán objeto de las excepciones,

- los medios, instalaciones o métodos de captura o muerte autorizados,

- las condiciones de peligro y las circunstancias de tiempo y de lugar en las que podrán hacerse dichas excepciones,

- la autoridad facultada para declarar que se reúnen las condiciones requeridas y para decidir qué medios, instalaciones o métodos podrán aplicarse, dentro de qué límites y por parte de qué personas,

- los controles que se ejercerán.»

El Derecho nacional

7 Con arreglo al artículo 1, apartado 4, de la Ley italiana nº 157/92, de 11 de febrero de 1992 (GURI nº 46, de 25 de febrero de 1992, suplemento ordinario nº 41; en lo sucesivo, «Ley 157/92»), el Derecho interno italiano se adaptó íntegramente a la Directiva «aves», siendo ejecutada esta disposición conforme al procedimiento y en los plazos fijados en dicha Ley.

8 El artículo 1, apartado 3, de la Ley 157/92 dispone que las regiones de estatuto ordinario han de dictar normas para la gestión y la protección de todas las especies de la fauna silvestre respetando dicha Ley, los convenios internacionales y las directivas comunitarias. Esta disposición establece asimismo que las regiones de estatuto especial y las provincias autónomas están sujetas a dicha obligación dentro de los límites de sus competencias exclusivas, en la forma definida por sus constituciones respectivas.

9 El artículo 2, apartado 3, de la Ley 157/92 establece que el control del nivel de población de aves en los aeropuertos se atribuye al Ministro de Transportes.

10 El artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92 enumera una serie de especies de aves silvestres cuya captura está permitida con vistas a su cesión como reclamos. Entre ellas figuran las tres especies a que se refiere el presente recurso.

11 El artículo 5, apartado 2, de la Ley 157/92, dispone:

«Las regiones adoptarán también disposiciones relativas a la constitución y gestión de un patrimonio de reclamos de captura vivos pertenecientes a las especies enumeradas en el artículo 4, apartado 4, que autorizarán a todo cazador que ejerza una actividad cinegética, con arreglo al artículo 12, párrafo quinto, letra b), a retener un máximo de diez ejemplares de cada especie hasta un máximo de cuarenta. Para los cazadores que ejerzan temporalmente la caza al ojeo y con reclamos vivos, la cantidad antes mencionada no podrá superar un máximo total de diez ejemplares.»

12 La versión inicial del artículo 18 de la Ley 157/92 autorizaba la caza de diversas especies, entre ellas las aves a que se refiere el presente recurso, que, no obstante, no figuraban entre las especies que podían cazarse en Italia con arreglo al anexo II de la Directiva.

13 El artículo 19, apartado 2, de la Ley 157/92 establece que corresponde a las regiones ejercer el control de las especies de la fauna silvestre, incluso en las zonas en que está prohibida la caza, con el fin de alcanzar los objetivos siguientes: mejora de la gestión del patrimonio zoológico, protección del suelo, razones sanitarias, selección biológica, protección del patrimonio histórico-artístico, protección de los productos zoológicos, agrícolas y forestales y de las reservas ictiológicas. Este control debe llevarse a cabo de manera selectiva y, por regla general, utilizando métodos ecológicos.

14 Mediante la Circular nº 3/93, de 29 de enero de 1993 (GURI nº 38, de 16 de febrero de 1993; en lo sucesivo, «Circular 3/93»), el Ministerio de Agricultura precisó determinados aspectos de la Ley 157/92. Así, tras resumir las normas de la Directiva, por una parte, el Ministerio recordó las especies de aves que podían ser cazadas con arreglo al artículo 18 de la Ley 157/92 y, por otra, explicó a las regiones que las especies enumeradas en dicha lista pero no contenidas en el anexo II de la Directiva sólo podían ser cazadas en la medida en que concurriesen los requisitos de las excepciones establecidas en el artículo 9 de la Directiva. Por otra parte, la Circular 3/93 dispuso que «la captura de aves con vistas a su cesión como reclamos, en los términos previstos por los artículos 4, apartado 4, y 5, apartado 2, de la Ley 157/92, está permitida en el marco de las excepciones autorizadas de conformidad con el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva 79/409/CEE».

15 Para atenerse a las disposiciones de la Directiva «aves» relativas a las especies que pueden ser objeto de actos de caza en Italia, el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 21 de marzo de 1997 (GURI nº 98, de 29 de abril de 1997; en lo sucesivo, «Decreto de 21 de marzo de 1997») modificó el artículo 18 de la Ley 157/92, excluyendo nueve especies de la lista de aves que pueden ser cazadas, entre ellas las tres especies a que se refiere el presente recurso.

16 El Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica (Instituto nacional de la fauna silvestre; en lo sucesivo, «INFS») envió a una serie de regiones una carta circular fechada el 13 de mayo de 1997 (en lo sucesivo, «circular de 13 de mayo de 1997»), que explicaba, en particular, lo siguiente:

«[El Decreto de 21 de marzo de 1997] ha excluido de las especies que pueden ser cazadas, entre otras, el estornino pinto (Sturnus vulgaris), el gorrión italiano (Passer italiae), el gorrión molinero (Passer montanus) y el gorrión común (Passer domesticus), que anteriormente seguían siendo capturados para el abastecimiento de reclamos vivos utilizados en la caza al ojeo.

La protección concedida a estas cuatro especies impide emplearlas como reclamos de caza. Por tanto, procede introducir modificaciones en las normas en vigor relativas a la gestión de instalaciones de captura.

[...]»

17 El Presidente del Consejo de Ministros adoptó, el 27 de septiembre de 1997, un Decreto (GURI nº 254, de 30 de octubre de 1997; en lo sucesivo, «Decreto de 27 de septiembre de 1997») que define el procedimiento de aplicación de la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva «aves». En lo que respecta a las excepciones previstas en el artículo 9, apartado 1, letras a) y b), de dicha Directiva, la exposición de motivos de este Decreto indica que dichas excepciones se rigen por los artículos 2, apartado 3, y 19 de la Ley 157/92. A raíz de los recursos interpuestos por determinadas regiones, la Corte costituzionale (Italia) anuló el Decreto de 27 de septiembre de 1997 mediante resolución nº 169 de 14 de mayo de 1999.

El procedimiento administrativo previo

18 El 30 de noviembre de 1993, después de examinar la normativa italiana, la Comisión envió al Gobierno italiano, de conformidad con el artículo 169 del Tratado, un escrito de requerimiento en el que le instaba a presentar sus observaciones en un plazo de dos meses.

19 En dicho escrito de requerimiento, la Comisión recordaba, en los puntos 1 y 2, la normativa italiana relativa a la caza y la captura de las tres especies a que se refiere el presente recurso. En el punto 3, destacó lo siguiente:

«[...] la Circular [3/93] -aunque excluye las especies de aves de que se trata de la caza y la captura y recuerda que sólo el régimen de excepciones del artículo 9 de la Directiva ["aves"] puede eventualmente utilizarse para dichas especies- no constituye, por su naturaleza jurídica, un medio suficiente, aun cuando se haya publicado en el GURI, para obligar a los destinatarios y prevalecer sobre la lista de las especies que pueden ser cazadas y capturadas contenida en la Ley 157/92.

En efecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Circular no es suficiente para satisfacer plenamente la exigencia de seguridad jurídica.

En el presente caso, puede crearse una situación de inseguridad jurídica, puesto que la Ley autoriza la caza y la captura de las especies antes mencionadas sin restricciones, mientras que la Circular contiene un mensaje en sentido contrario.

Ni las administraciones regionales o locales ni los cazadores pueden deducir con certeza de estos dos textos cuáles son las aves que pueden ser cazadas y en qué momento.

A ello se añade que el artículo 9, apartado 2, de la Directiva ["aves"] exige que una autoridad administrativa determine, para los casos comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 9, apartado 1, si se reúnen los requisitos de este apartado, en qué localidad y cuáles son las aves para las que puede autorizarse excepcionalmente la caza.

Las autoridades responsables con arreglo al artículo 9, apartado 2, de la Directiva ["aves"] deben examinar, además, si existe otra solución satisfactoria que permita resolver el problema concreto sin que sea necesario conceder excepciones.

[...]»

20 Mediante escrito de 21 de marzo de 1997, las autoridades italianas anunciaron a la Comisión la inminente adopción de disposiciones reglamentarias para atenerse a las obligaciones impuestas por la Directiva «aves». El 29 de mayo de 1997, el Gobierno italiano remitió a la Comisión el texto del Decreto de 21 de marzo de 1997.

21 El 7 de agosto de 1997, al estimar insuficientes las medidas adoptadas por las autoridades italianas para poner fin a la imputación contenida en el escrito de requerimiento, la Comisión envió a la República Italiana un dictamen motivado en el que formulaba una única imputación, esencialmente idéntica al primer motivo del presente recurso.

22 Mediante escrito de 1 de octubre de 1997, el Gobierno italiano remitió a la Comisión el texto del Decreto de 27 de septiembre de 1997.

23 Tras haber analizado el contenido de este Decreto, la Comisión envió a la República Italiana, el 18 de junio de 1998, un dictamen motivado complementario, en el que formulaba una nueva imputación, idéntica al segundo motivo del presente recurso.

24 Como el Gobierno italiano no reaccionó, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

Sobre el primer motivo

25 Mediante este motivo, la Comisión reprocha a la República Italiana, por una parte, haber establecido un régimen normativo que autoriza la captura y la retención de las tres especies a que se refiere el presente recurso, infringiendo lo dispuesto en los artículos 5 y 7, en relación con el anexo II, de la Directiva «aves» y, por otra, haber dispuesto que dicho régimen se aplique a título de excepción general y permanente, infringiendo lo dispuesto en el artículo 9 de dicha Directiva.

26 Por lo que se refiere a la primera parte de este motivo, la Comisión alega que del tenor literal de los artículos 4, apartado 4, y 5, apartado 2, de la Ley 157/92 se desprende expresamente que las tres especies a que se refiere el presente recurso pueden ser capturadas y retenidas con vistas a su cesión como reclamos, infringiendo lo dispuesto en los artículos 5 y 7, en relación con el anexo II, de la Directiva «aves».

27 El Gobierno italiano afirma en su defensa que, al excluir de la lista de las especies que pueden ser cazadas las tres especies a que se refiere el presente recurso, el Decreto de 21 de marzo de 1997 ha excluido asimismo la captura y la retención de dichas especies, habida cuenta de que existe una estrecha relación entre, por una parte, lo dispuesto en los artículos 4, apartado 4, y 5, apartado 2, de la Ley 157/92 y, por otra parte, el artículo 18, apartado 1, de la misma Ley. En efecto, sólo pueden ser capturadas o retenidas las especies cuya caza está autorizada.

28 Además, este Gobierno alega que la legislación italiana organiza la actividad de captura de manera precisa, bajo la vigilancia directa de las autoridades y de los organismos públicos. El control de la actividad de estos organismos se ha confiado al INFS, que, tras la adopción del Decreto de 21 de marzo de 1997, suministró a las administraciones interesadas, mediante la circular de 13 de mayo de 1997, las instrucciones necesarias para que las tres especies a que se refiere el presente recurso quedaran excluidas de la actividad de captura cuando fueran a ser utilizadas como reclamos.

29 Con carácter preliminar, es preciso señalar que de los artículos 5 y 7 de la Directiva «aves» resulta que están prohibidas la caza, la captura y la retención de ejemplares de especies que no figuren en el anexo II de esta Directiva. Las especies Passer italiae, Passer montanus y Sturnus vulgaris no están recogidas en dicho anexo entre las que pueden ser capturadas y retenidas en Italia.

30 Pues bien, del tenor literal del artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92 resulta que la captura de ejemplares de estas tres especies con vistas a su cesión como reclamos está autorizada en Italia. Asimismo, el artículo 5, apartado 2, de la Ley 157/92 permite a las regiones regular las formas de retención de los ejemplares de estas tres especies destinados a ser utilizados como reclamos.

31 En consecuencia, cabe afirmar que este marco normativo nacional se halla en contradicción con lo dispuesto en los artículos 5 y 7 de la Directiva «aves», en relación con su anexo II.

32 En lo que atañe al argumento del Gobierno italiano según el cual, en realidad, se respetan las prohibiciones derivadas de la Directiva «aves», habida cuenta, por una parte, de la modificación del artículo 18 de la Ley 157/92 por el Decreto de 21 de marzo de 1997 y, por otra, de la circular de 13 de mayo de 1997, es importante recordar los siguientes elementos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las obligaciones que incumben a los Estados miembros cuando adaptan su Derecho interno a las directivas comunitarias:

- las disposiciones de una directiva deben ejecutarse con indiscutible fuerza imperativa, con la especificidad, precisión y claridad exigidas para cumplir la exigencia de seguridad jurídica (véase, en particular, la sentencia de 19 de mayo de 1999, Comisión/Francia, C-225/97, Rec. p. I-3011, apartado 37), y

- las simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden ser consideradas como constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones del Tratado (véase, en particular, la sentencia de 11 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, C-315/98, Rec. p. I-8001, apartado 10).

33 Pues bien, la adaptación del Derecho italiano a las obligaciones derivadas de los artículos 5 y 7 y del anexo II de la Directiva «aves» no se atiene a las exigencias enunciadas en esta jurisprudencia.

34 En efecto, aun suponiendo que la modificación del artículo 18 de la Ley 157/92 por el Decreto de 21 de marzo de 1997 haya ocasionado la exclusión de la captura, con vistas a su utilización como reclamos, de las tres especies a que se refiere el presente recurso, no es menos cierto que las disposiciones de los artículos 4 y 5 de dicha Ley, que permiten la captura y la retención de estas tres especies para ser utilizadas como reclamos, no han sido modificadas de manera formal, lo que crea en el caso de autos una ambigüedad que pone en duda el respeto de la prohibición de estos actos prevista por la Directiva «aves».

35 Además, aunque la circular de 13 de mayo de 1997 tenga, como pretende el Gobierno italiano, los efectos descritos en el apartado 28 de la presente sentencia, es preciso hacer constar que dicha circular, por naturaleza modificable a discreción de la administración, no basta para adaptar el Derecho interno a los citados artículos de la Directiva «aves».

36 Por lo tanto, debe afirmarse que el Derecho italiano no ha sido adaptado a los artículos 5 y 7 y al anexo II de la Directiva «aves» con la exactitud, precisión y claridad exigidas por el Derecho comunitario.

37 Mediante la segunda parte del primer motivo, la Comisión reprocha a la República Italiana haber dispuesto que el régimen normativo nacional mencionado en la primera parte de este motivo se aplique a título de excepción general y permanente, infringiendo lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva «aves», lo que crea una situación de inseguridad jurídica.

38 La Comisión explica esta parte de su motivo recordando que, como consecuencia de su primer dictamen motivado, las autoridades italianas le remitieron el Decreto de 27 de septiembre de 1997. Pues bien, según la Comisión, dicho Decreto sólo podría poner fin a la contradicción entre la Ley 157/92 y la Directiva «aves» si su artículo 3, relativo a las excepciones, se interpretase en el sentido de que se aplica a todos los casos de capturas de ejemplares de especies protegidas con vistas a su cesión como reclamos, es decir, a todos los casos regulados por el artículo 4, apartado 4, de la Ley 157/92.

39 A este respecto, procede señalar lo siguiente.

40 En primer lugar, si bien es exacto, como indicó la Comisión, que el artículo 9 de la Directiva no puede justificar en absoluto una excepción a sus artículos 5 y 7 y a su anexo II que consista en permitir de manera general y permanente la captura y la retención de las tres especies a que se refiere el presente recurso, es preciso observar que, en el curso del presente procedimiento por incumplimiento, el Gobierno italiano niega haber alegado que el artículo 3 del Decreto de 27 de septiembre de 1997 se aplicara a título de excepción general y permanente.

41 En realidad, consta que, en sus observaciones ante el Tribunal de Justicia, este Gobierno basó su defensa en el argumento según el cual la captura y la retención de las tres especies a que se refiere el presente recurso no estaban permitidas en Italia y no en una aplicación del artículo 9 de la Directiva «aves».

42 A continuación, procede recordar que la Corte costituzionale anuló el Decreto de 27 de septiembre de 1997, mediante su resolución de 14 de mayo de 1999, al considerar, en particular, que las autoridades competentes en materia de caza, entre ellas las regiones, no pueden aplicar las excepciones previstas en el artículo 9 de la Directiva «aves» puesto que no existe una normativa previa general sobre esta cuestión, normativa cuya adopción es competencia del Estado.

43 Por último, cabe observar que la propia Comisión, en su escrito de réplica, destaca que cualquier discusión sobre esta parte del primer motivo es actualmente teórica, dado que el Decreto de 27 de septiembre de 1997 fue anulado por la Corte costituzionale y, en la situación actual, ninguna disposición legal limita la aplicación de los artículos 4, apartado 4, y 5, apartado 2, de la Ley 157/92.

44 En estas circunstancias, no procede pronunciarse sobre esta parte del primer motivo.

Sobre el segundo motivo

45 Mediante este motivo, la Comisión reprocha a la República Italiana haber establecido un régimen normativo sobre los requisitos y el procedimiento de aplicación de la excepción a las prohibiciones impuestas por la Directiva «aves» que no es totalmente conforme con las exigencias contenidas en el artículo 9, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva.

46 La Comisión alega que el Decreto de 27 de septiembre de 1997 constituye una medida suficiente para garantizar la adaptación del Derecho interno a los elementos esenciales del artículo 9 de la Directiva «aves» únicamente en lo que respecta a la posibilidad de excepción prevista en el apartado 1, letra c), de dicha disposición. Por el contrario, en lo que atañe a las posibilidades de excepción previstas en el artículo 9, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva «aves», el mencionado Decreto se limita a efectuar una mera remisión a otro texto legal, indicando que las excepciones controvertidas están reguladas por los artículos 2, apartado 3, y 19 de la Ley 157/92. Pues bien, ni estas dos últimas disposiciones ni ninguna otra disposición de Derecho italiano definen los requisitos y el procedimiento de concesión de las excepciones en los casos contemplados en el artículo 9, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva «aves». Por consiguiente, no existe en Derecho italiano una normativa completa y conforme con el Derecho comunitario que permita en estos casos una aplicación concreta de las excepciones previstas por la Directiva.

47 El Gobierno italiano sostiene, en su defensa, que debe declararse la inadmisibilidad de este motivo, habida cuenta de que no se inscribe en el marco de la controversia delimitado por el escrito de requerimiento de 30 de noviembre de 1993.

48 La Comisión responde que los principios que regulan la fase administrativa previa del procedimiento se aplicaron correctamente en el presente asunto. Ya había expuesto este segundo motivo de manera sucinta y global en el escrito de requerimiento, al hacer referencia expresa a algunos de los requisitos a que está sometida la aplicación de las excepciones previstas en el artículo 9 de la Directiva «aves».

49 La Comisión alega que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión (sentencia de 20 de marzo de 1997, Comisión/Alemania, C-96/95, Rec. p. I-1653, apartado 22).

50 La Comisión sostiene a este respecto, también basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que el escrito de requerimiento tiene como finalidad delimitar el objeto de la controversia e indicar al Estado miembro los elementos necesarios para preparar su defensa, pero que este escrito no está sujeto a las mismas exigencias de exhaustividad que el dictamen motivado. En efecto, dicho escrito puede consistir en un primer resumen sucinto de las imputaciones, expuestas de manera global, quedando entendido que el dictamen motivado que sigue debe precisar estas imputaciones en una exposición coherente y detallada de las razones por las que la Comisión ha llegado a la convicción de que el Estado miembro interesado ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario (véase la sentencia de 16 de septiembre de 1997, Comisión/Italia, C-279/94, Rec. p. I-4743, apartados 14 y 15).

51 En primer lugar, es preciso señalar que del escrito de requerimiento de 30 de noviembre de 1993 se desprende que la Comisión imputó a la República Italiana haber autorizado, infringiendo la Directiva, la caza, la captura y la retención de determinadas especies de aves silvestres, entre ellas las tres especies a que se refiere el presente recurso. La mención del artículo 9 de la Directiva «aves» en este escrito se explicaba por la existencia de la Circular 3/93, en relación con la cual la Comisión recordó que, para autorizar la caza y la captura de especies para las que la Ley 157/92 admite dichas prácticas, pero que no figuran en el anexo II de la Directiva, sólo podría, eventualmente, utilizarse el régimen de excepciones previsto por el artículo 9 de la Directiva.

52 Seguidamente, hay que observar que en su primer dictamen motivado de 7 de agosto de 1997, la Comisión formuló una única imputación contra la República Italiana, a saber, esencialmente, la misma imputación que había enunciado en su escrito de requerimiento.

53 Por último, cabe subrayar que, en su dictamen motivado complementario de 18 de junio de 1998, la Comisión formuló dos imputaciones distintas. Por una parte, reiteró la imputación formulada en su primer dictamen motivado y, por otra, reprochó a la República Italiana haber establecido, en lo que respecta a los requisitos y al procedimiento de aplicación de las excepciones a las prohibiciones impuestas por la Directiva «aves», un régimen normativo que no se atenía a las exigencias especificadas en el artículo 9, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva. A estos efectos, la Comisión analizó, en particular, el Decreto de 27 de septiembre de 1997 a la luz de los artículos 2, apartado 3, y 19 de la Ley 157/92.

54 En consecuencia, ha de afirmarse que, en su dictamen motivado complementario, la Comisión formuló contra la República Italiana una nueva imputación que no estaba contenida en su escrito de requerimiento. Esta modificación de las imputaciones, pese a la generalidad de los términos admitida para un escrito de requerimiento, va más allá de una simple precisión del primer resumen sucinto de las imputaciones, de modo que el segundo motivo de la Comisión no puede ser examinado en el marco del presente procedimiento.

55 Por lo tanto, procede declarar la inadmisibilidad del segundo motivo, relativo a la adaptación del Derecho interno al artículo 9, apartado 1, letras a) y b), de la Directiva «aves».

Decisión sobre las costas

Costas

56 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, según el artículo 69, apartado 3, párrafo primero, del citado Reglamento, el Tribunal de Justicia podrá decidir que cada parte abone sus propias costas cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte. Al haber sido desestimadas parcialmente las pretensiones formuladas por la Comisión y por la República Italiana, procede decidir que cada parte cargue con sus propias costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)

decide:

1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al establecer un régimen normativo que autoriza la captura y la retención de las especies Passer italiae, Passer montanus y Sturnus vulgaris infringiendo lo dispuesto en los artículos 5 y 7, en relación con el anexo II, de la mencionada Directiva.

2) Desestimar el recurso en todo lo demás.

3) Cada parte cargará con sus propias costas.