CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. JEAN MISCHO

presentadas el 25 de septiembre de 2003 ( )

Asuntos acumulados C‑53/02 y C‑217/02

Commune de Braine-le-Château

Michel Tillieut y otros

contra

Región Valona

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d'État (Bélgica)]

«Directiva 91/156/CEE – Residuos – Plan de gestión – Lugares o instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos – Autorización cuando no existe un plan de gestión que incluya un mapa geográfico con indicación precisa de los lugares previstos para los lugares de eliminación»

1. El Conseil d’État (Bélgica) solicita que se interprete la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, ( ) en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 ( ) (en lo sucesivo, «Directiva») y, más concretamente, su artículo 7, relativo a la obligación de los Estados miembros de establecer planes de gestión. ( )

I. Marco jurídico

A. Normativa comunitaria

2. La Directiva define como «eliminación» de residuos, entre otras operaciones, el depósito en el suelo o en su interior (por ejemplo, descarga), el tratamiento en medio terrestre, la inyección en profundidad, el lagunaje, etc. ( )

3. En el artículo 3, apartado 1, de la Directiva se dispone lo siguiente:

«Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para fomentar:

a) en primer lugar, la prevención o la reducción de la producción de los residuos y de su nocividad, en particular mediante:

– el desarrollo de tecnologías limpias y que permitan un ahorro mayor de recursos naturales;

– el desarrollo técnico y la comercialización de productos diseñados de tal manera que no contribuyan o contribuyan lo menos posible, por sus características de fabricación, utilización o eliminación, a incrementar la cantidad o la nocividad de los residuos y los riesgos de contaminación;

– el desarrollo de técnicas adecuadas para la eliminación de las sustancias peligrosas contenidas en los residuos destinados a la valorización;

[...]»

4. El artículo 4 de la Directiva dispone:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:

– sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la fauna y la flora;

– sin provocar incomodidades por el ruido o los olores;

– sin atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés.

Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.»

5. El artículo 5 de la Directiva establece:

«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas, en cooperación con otros Estados miembros si ello es necesario o conveniente, para crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, teniendo en cuenta las mejores tecnologías disponibles que no impliquen costes excesivos. Dicha red deberá permitir a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente tender hacia ese objetivo, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinado tipo de residuos.

2. Dicha red deberá permitir además la eliminación de los residuos en una de las instalaciones adecuadas más próximas, mediante la utilización de los métodos y las tecnologías más adecuados para garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud pública.»

6. Según el artículo 7 de la Directiva:

«1. Para realizar los objetivos a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5, la autoridad o autoridades competentes a que se refiere el artículo 6 tendrán la obligación de establecer tan pronto como sea posible uno o varios planes de gestión de residuos. Dichos planes se referirán en particular a:

– los tipos, cantidades y origen de los residuos que han de valorizarse o eliminarse;

– las prescripciones técnicas generales;

– todas las disposiciones especiales relativas a residuos particulares;

– los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación.

Dichos planes podrán incluir, por ejemplo:

– las personas físicas o jurídicas facultadas para proceder a la gestión de los residuos;

– la estimación de los costes de las operaciones de valorización y de eliminación;

– las medidas apropiadas para fomentar la racionalización de la recogida, de la clasificación y del tratamiento de los residuos.

2. Los Estados miembros colaborarán, en su caso, con los demás Estados miembros y con la Comisión en el establecimiento de los planes citados y los pondrán en conocimiento de la Comisión.

3. Los Estados miembros podrán tomar las medidas necesarias para evitar los movimientos de residuos que no se ajusten a sus planes de gestión de residuos. Informarán de dichas medidas a la Comisión y a los Estados miembros.»

7. A tenor del artículo 9 de la Directiva:

«1. A efectos de la aplicación de los artículos 4, 5 y 7, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el anexo II A deberá obtener una autorización de la autoridad competente mencionada en el artículo 6.

Dicha autorización se referirá, en particular:

– a los tipos y cantidades de residuos;

– a las prescripciones técnicas;

– a las precauciones que deberán tomarse en materia de seguridad;

– al lugar de eliminación;

– al método de tratamiento.

2. Las autoridades podrán, o bien concederse por un período determinado, renovarse y estar sujetas a condiciones y obligaciones, o bien denegarse, en particular en el caso de que el método de eliminación previsto no sea aceptable desde el punto de vista de la protección del medio ambiente.»

8. El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 91/156/CEE, que ha introducido en la Directiva 75/442/CEE todos los artículos que acabo de citar, dispone: «Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva a más tardar el 1 de abril de 1993. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión.»

9. La Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos, ( ) que entró en vigor el 16 de julio de 1999, prevé en su artículo 8:

«Los Estados miembros tomarán medidas para que:

a) la autoridad competente no expida una autorización de un vertedero a menos que le conste que:

i) sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 4 y 5 del artículo 3, el proyecto de vertedero cumple todos los requisitos correspondientes de la presente Directiva, incluidos los anexos;

[...]

b) el proyecto de vertedero sea conforme al plan o a los planes correspondientes de gestión de residuos mencionados en el artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE;

[...]»

10. El anexo I de la Directiva 1991/31/CEE, que lleva por título «Requisitos generales para todas las clases de vertederos», establece:

«1. Ubicación

1.1. Para la ubicación de un vertedero deberán tomarse en consideración los requisitos siguientes:

a) las distancias entre el límite del vertedero y las zonas residenciales y recreativas, vías fluviales, masas de agua y otras zonas agrícolas o urbanas;

b) la existencia de aguas subterráneas, aguas costeras o reservas naturales en la zona;

c) las condiciones geológicas e hidrogeológicas de la zona;

d) el riesgo de inundaciones, hundimientos, corrimientos de tierras o aludes en el emplazamiento del vertedero;

e) la protección del patrimonio natural o cultural de la zona.

1.2. El vertedero sólo podrá ser autorizado si las características del emplazamiento con respecto a los requisitos mencionados, o las medidas correctoras que se tomen, indican que el vertedero no plantea ningún riesgo grave para el medio ambiente.

[...]»

B. Normativa nacional

11. A tenor del artículo 24 del Decreto, de 27 de junio de 1996, relativo a los residuos (Moniteur belge, 2 de agosto de 1996):

«1. El Gobierno establecerá, de conformidad con los artículos 11 a 16 del Decreto de 21 de abril de 1994, relativo a la planificación en materia de medio ambiente en el marco del desarrollo sostenible, un plan sobre gestión de residuos. Dicho plan constituirá un programa sectorial a efectos del referido Decreto y podrá contener una planificación por tipo de residuos o por sector de actividad.

El plan incluirá, en particular:

1º una descripción de los tipos, cantidades y orígenes de los residuos, de las modalidades de gestión de los residuos producidos y trasladados anualmente, de las instalaciones que están siendo explotadas y de los lugares ocupados;

2º un inventario de las medidas reglamentarias y generales vigentes que repercuten sobre la gestión de los residuos;

3º una descripción de la evolución probable en el sector y de los objetivos que han de alcanzarse en materia de gestión de residuos;

4º los proyectos y acciones que han de desarrollarse en materia de prevención, valorización y eliminación, las modalidades y las técnicas de gestión propuestas, y las personas físicas o jurídicas facultadas para proceder a la gestión de los residuos.

El plan se acompañará de los datos sobre las consecuencias presupuestarias para los poderes públicos, sobre sus efectos previsibles en la economía con carácter general, a corto, medio y largo plazo, y sobre sus consecuencias previsibles en el medio ambiente.

2. El Gobierno establecerá, con arreglo al procedimiento previsto en los artículos 25 y 26, un plan de centros de enterramiento técnico que incluya los lugares que pueden ser destinados a la implantación y explotación de los centros de enterramiento técnico, con excepción de los centros de enterramiento reservados para el uso exclusivo del productor de residuos.

No podrá autorizarse ningún centro de enterramiento técnico que no esté destinado al uso exclusivo del productor de residuos aparte de los establecidos en el plan previsto en el presente apartado.»

12. En ejecución del artículo 24, apartados 1 y 2, antes citado, el Gobierno valón adoptó, por una parte, el 15 de enero de 1998, el plan valón de residuos «Horizon 2010» (Moniteur belge, 21 de abril de 1998, p. 11.806; en lo sucesivo, «plan horizon 2010») y, por otra parte, el 1 de abril de 1999, el plan de los «centros de enterramiento técnico» (Moniteur belge, 13 de julio de 1999, p. 26.747, en lo sucesivo, «CET»), que entró en vigor el 13 de julio de 1999. Ambos planes han sido puestos en conocimiento de la Comisión con motivo de la adaptación del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva.

13. El artículo 70, párrafo primero, del mismo Decreto de 1996 dispone:

«Hasta que el plan de centros de enterramiento técnico previsto en el artículo 24, apartado 2, entre en vigor, las solicitudes de autorización a efectos del artículo 11 para implantar y explotar centros de enterramiento técnico y las solicitudes de licencia a efectos del artículo 41, apartado 1, del Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine que hayan sido declaradas admisibles antes de la adopción del presente Decreto por el Parlamento, podrán ser autorizadas en las zonas industrial, agrícola y de extracción, tal como se definen esas zonas en los artículos 172, 176 y 182 de dicho Código.»

II. Litigios principales

A. Asunto C‑53/02

14. Mediante resolución de 21 de mayo de 1999, el Gobierno de la Región Valona concedió a la sociedad Biffa Waste Services S.A. (en lo sucesivo, «Biffa») una autorización individual de ampliación y explotación de un centro de enterramiento técnico de residuos situado en Braine-le-Château. La resolución controvertida se refiere a la ampliación de la zona de eliminación de los residuos de «Cour-au-Bois Nord» a la zona contigua de «Cour-au-Bois Sud». La ampliación de la zona serviría asimismo para una operación de eliminación de residuos, a saber, el enterramiento técnico (descarga) de los residuos inertes.

15. El municipio de Braine-le-Château (en lo sucesivo, «Braine-le-Château») interpuso ante el Conseil d’État un recurso de anulación de la resolución controvertida. En apoyo de su petición, Braine-le-Château invoca, entre otras cosas, una vulneración de los artículos 4, 5, 7 y 9 de la Directiva. Braine-le-Château considera que, pese al artículo 7 de la Directiva, en el que se dispone el establecimiento de planes de gestión de los residuos, y pese al artículo 24, apartado 2, del Decreto, de 27 de junio de 1996, relativo a los residuos, que obliga al Gobierno valón a llevar a cabo una planificación espacial de los lugares que pueden ser destinados a la implantación y explotación de los centros de enterramiento técnico, y en el que se precisa que no podrá autorizarse ningún centro de enterramiento técnico aparte de los establecidos en el plan, el Gobierno valón no ha adoptado, en la fecha de la adopción de la resolución controvertida, ningún plan. En efecto, por una parte, el plan horizon 2010 no constituye dicha planificación y, por otra parte, el CET no estaba en vigor en el momento de la adopción del acto impugnado. Por último, Braine-le-Château señala que la zona controvertida no está incluida en el plan de 1 de abril de 1999 y que de ello se desprende que el acto impugnado ha sido dictado para una zona no identificada dentro de una planificación de las zonas de eliminación de los residuos.

16. El Gobierno valón, por su parte, expone que el plan horizon 2010 contiene la planificación prevista en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva y que la zona controvertida está incluida en él. La parte interviniente Biffa sostiene que no queda acreditado de ningún modo que el artículo 7 de la Directiva entraña necesariamente una planificación de los vertederos como la realizada en el CET de la Región Valona.

B. Asunto C‑217/02

17. Mediante Decreto Ministerial de 16 diciembre de 1998, la sociedad anónima Propreté, Assainissement, Gestion de l’Environnement, en abreviatura «PAGE» (en lo sucesivo, «Page»), fue autorizada a llevar a cabo la explotación de un centro de enterramiento técnico (descarga) en Mont Saint Guibert en un lugar denominado «Les Trois Burettes». En dicho Decreto se establecen los requisitos de gestión ulterior, y se crean un comité de acompañamiento y un comité científico del centro de enterramiento técnico.

18. El Sr. M. Tillieut y la asbl Association des Habitants de Louvain-La-Neuve, por una parte, y el Sr. W. Grégoire y la asbl l’Epine blanche, por otra parte, presentaron un recurso de anulación de la resolución controvertida ante el Conseil d’État. Por estar relacionadas las causas, los asuntos se han acumulado al procedimiento principal. La asbl l’Epine Blanche ha desistido posteriormente de su recurso.

19. Las partes demandantes en el procedimiento principal sostienen, en particular, que la autorización impugnada se expidió para una zona no identificada en una planificación de los lugares de eliminación de residuos, en contravención, por una parte, de los artículos 7, apartado 1, y 9 de la Directiva y, por otra parte, del artículo 24, apartado 2, del Decreto de 27 de junio de 1996. Dichas partes señalan, en esencia, que el artículo 7 de la Directiva exige una planificación espacial de las zonas de eliminación, que el plazo de adaptación del Derecho interno ha expirado, que el plan horizon 2010 no constituye la planificación espacial exigida en la Directiva y que el CET existía únicamente como proyecto en el momento en que se adoptó el acto impugnado. Estas partes añaden que el artículo 70 del Decreto de 27 de junio de 1996 no responde a la exigencia de planificación prevista en la Directiva, que implica, para su ejecución, la «determinación de las zonas adecuadas» y el «examen de la zona» propuesta en relación con el resto de los requisitos de la Directiva, a saber, la protección de la salud del hombre y del medio ambiente.

20. La Región Valona alega, en particular, que los artículos 7 y 9 de la Directiva no tienen efecto directo. Además, los planes de gestión carecen de efecto obligatorio y la Directiva deja a los Estados la tarea de determinar si en el plan deben determinarse los lugares o si deben señalarse simplemente los criterios que definen la idoneidad de los lugares. Asimismo, la Región Valona señala que el plan horizon 2010 incluye distintas disposiciones relacionadas con una planificación espacial a las que responde la zona que constituye el objeto del acto impugnado. La Región Valona alude también al proyecto de CET, adoptado con carácter provisional mediante Decreto de 30 de abril de 1998, que toma en consideración el vertedero de Mont Saint Guibert. Por último, la Región Valona considera que, al designar las zonas de los planes de sector que pueden acoger, con carácter transitorio, los centros de enterramiento técnico, el artículo 70 del Decreto de 27 de junio de 1996 constituye una adaptación adecuada del Derecho interno al artículo 7 de la Directiva.

21. Page, parte coadyuvante en el litigio principal, considera que el artículo 7 de la Directiva no entraña una planificación espacial de las instalaciones de gestión de los residuos, sino que, de hecho, prevé una planificación de carácter técnico y no de carácter geográfico. La Directiva no precisa el alcance jurídico de los planes de gestión de los residuos y Page concluye, por una parte, que dichos planes no tienen necesariamente carácter reglamentario y, por otra parte, que la expedición de una autorización no tiene que supeditarse forzosamente a una planificación espacial cualquiera. Asimismo, sostiene que el Decreto de 27 de junio de 1996 cumple el requisito de planificación espacial formulado en el artículo 7 de la Directiva, y que lo mismo sucede en lo que respecta al plan horizon 2010. Por último, Page hace hincapié en que el artículo 7 de la Directiva no indica un plazo de adaptación del Derecho interno y en la circunstancia de que la Comisión no ha iniciado actuaciones contra el Estado belga en el marco de un procedimiento por incumplimiento.

III. Cuestiones prejudiciales

22. El Conseil d’État ha decidido suspender el procedimiento en los dos asuntos principales y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes en el asunto C‑53/02:

«1) La obligación impuesta a los Estados miembros por el artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, de establecer uno o varios planes de gestión de residuos relativos en particular a los “lugares o instalaciones apropiados para la eliminación” ¿significa que los Estados destinatarios de la Directiva están obligados a señalar en un mapa geográfico los lugares precisos en que se situarán los lugares de eliminación de residuos o a establecer unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan?

2) Los artículos 4, 5 y 7 de la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, en relación con el artículo 9 de la misma Directiva o por sí solos, ¿se oponen a que un Estado miembro, que no ha adoptado en el plazo señalado uno o varios planes de gestión de residuos relativos a “los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación”, expida autorizaciones individuales de explotación de instalaciones de eliminación de residuos, tales como vertederos?»

23. En el asunto C‑217/02, el Conseil d’État ha planteado tres cuestiones. Las dos primeras son básicamente idénticas a las del primer asunto. La tercera tiene el siguiente tenor:

«El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, de 18 de marzo de 1991, ¿significa que el plan o los planes relativos, en particular, a los “lugares o instalaciones apropiados para la eliminación” deben establecerse a más tardar el 1 de abril de 1993 o significa que deben establecerse dentro de un plazo razonable, que podrá exceder del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva?»

IV. Análisis

A. Sobre la primera cuestión prejudicial en los asuntos C‑53/02 y C‑217/02

1. Posiciones de las partes que han formulado observaciones

24. Braine-le-Château considera que el artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE exige que los Estados miembros definan, en el marco de los planes de gestión de los residuos, los lugares en que podrán situarse los lugares de eliminación de residuos o los criterios de localización de dichos lugares, de modo que la autoridad competente para expedir una autorización a efectos del artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación se inscribe en el marco de la gestión prevista en el plan.

25. Opinan lo mismo el Sr. Tillieut, la asbl Association des Habitants de Louvain-la-Neuve, y el Sr. Grégoire, partes demandantes en el procedimiento principal (asunto C‑217/02), así como los Sres. Feron y de Codt, partes coadyuvantes del procedimiento principal (asunto C‑53/02) (en lo sucesivo, «Sres. Tillieut, Feron y otros»). A su juicio, la Directiva deja a los Estados miembros la tarea de decidir si en el plan deben determinarse los lugares o instalaciones futuras apropiados o si deben señalarse simplemente los criterios que definen la idoneidad de los lugares o instalaciones. Si se acoge esta opción, tales criterios deben, no obstante, ser lo suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización a efectos del artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación se inscribe en el marco de la gestión prevista en los planes. En lo que respecta a los criterios de localización, dichas partes mencionan criterios como las condiciones geológicas e hidrogeológicas, la proximidad de habitantes y los vientos, así como la proximidad de los lugares e instalaciones.

26. En concreto, dichas partes coadyuvantes consideran que, con anterioridad al CET, no había en la Región Valona ninguna planificación espacial de los lugares de eliminación de los residuos en el sentido del artículo 7 de la Directiva. A su juicio, el plan horizon 2010 contiene únicamente una planificación temporal.

27. La Región Valona no comparte esta opinión y señala que el plan horizon 2010 recoge la localización de los lugares existentes en los diferentes municipios de la Región Valona, pese a no incluir la determinación de las parcelas catastrales. Éstas deben constar en un plano a escala 1:2500 presentado en el marco de los expedientes de solicitud de licencias urbanísticas. Ahora bien, en su opinión, una precisión de ese tipo no debe alcanzarse necesariamente en el marco del plan de gestión de los residuos previsto en el artículo 7 de la Directiva si figura en el marco de la autorización prevista en el artículo 9 de la misma Directiva.

28. Por lo que respecta a la interpretación que ha de darse al artículo 7 de la Directiva, la Región Valona considera que la obligación impuesta a los Estados miembros mediante dicha disposición de establecer uno o varios planes de gestión de los residuos relativos, en particular, a los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación, no significa que los Estados miembros están obligados a señalar en un mapa geográfico los lugares precisos en que se situarán los lugares de eliminación de residuos. Significa que los Estados miembros están obligados a formular unos criterios de localización lo suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización a efectos del artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación se inscribe en el marco de la gestión prevista en el plan.

29. Biffa y Page opinan, básicamente, lo mismo que la Región Valona.

30. Según la República de Austria, el tenor del artículo 7 de la Directiva no permite concluir que los Estados miembros están obligados a hacer constar en los planes nacionales de gestión de los residuos los lugares (en un mapa geográfico) precisos en que se situarán las distintas zonas escogidas para la posible eliminación de los residuos y otras instalaciones. A falta de elementos contrarios o más precisos a este respecto en la Directiva, debe estimarse suficiente la determinación de criterios generales abstractos como, por ejemplo, la prohibición de establecer instalaciones de eliminación de los residuos en determinadas zonas sensibles (como las zonas de protección del agua, las zonas de desagüe de crecidas, las zonas con cambios atmosféricos frecuentes, las regiones alpinas, las zonas naturales protegidas, etc.), las condiciones geológicas e hidrogeológicas, la prohibición con el fin de construir zonas de alojamientos o de vacaciones, el estado de los daños, las infraestructuras y, en particular, las posibilidades de enlaces con las redes de transportes, así como la prohibición por monumentos históricos o curiosidades naturales.

31. Según el Reino de los Países Bajos, el artículo 7 de la Directiva tiene por objeto que los Estados miembros establezcan, mediante los planes de gestión, un marco de orientación general para la adopción de decisiones más precisas. Dicho marco debe ser global y constituir un sistema organizado. Por tanto, no se exige una localización precisa de los lugares o instalaciones de eliminación de los residuos en tales planes y ésta implicaría incluso que tales planes carecen de adaptabilidad y flexibilidad hasta tal punto que no pueden utilizarse como marco de orientación.

32. Por consiguiente, el Gobierno neerlandés estima que el artículo 7 de la Directiva no exige a los Estados miembros que determinen en un plan de gestión de los residuos la situación geográfica ni de otro tipo de la localización concreta de los lugares o instalaciones de eliminación de los residuos, ni que formulen criterios de localización precisos. Los Estados miembros pueden limitarse a establecer criterios generales de localización de los lugares o instalaciones de eliminación de los residuos.

33. El Reino Unido considera que los planes de gestión deben incluir datos sobre las instalaciones existentes de eliminación de los residuos, la producción actual de residuos y cualquier información disponible relativa a la producción futura de residuos.

34. Según el Gobierno del Reino Unido, resulta apropiado señalar la localización de una instalación de eliminación prevista cuando los planes se encuentran lo suficientemente avanzados como para poder afirmar con seguridad que la instalación de que se trata podrá recibir residuos en una fecha futura que puede determinarse razonablemente. En esta fase, cabe afirmar que las instalaciones previstas incluyen elementos potenciales de la red integrada de las instalaciones de eliminación que deben facilitarse en los planes de gestión. Anteriormente, los Estados miembros guardaban la mayor discreción acerca de las indicaciones que figuraban en el plan sobre las posibles localizaciones de las instalaciones de eliminación de los residuos que podrán utilizarse en el futuro en el marco de la red integrada de que se trate. En otras palabras, la obligación de incluir en un plan el lugar específico de una instalación prevista se origina exclusivamente cuando se ha determinado con seguridad que los residuos serán tratados en ese lugar en una fecha futura que puede precisarse con un seguridad razonable, a saber, cuando la instalación de que se trata ha obtenido una autorización a efectos del artículo 9 de la Directiva.

35. En consecuencia, el Gobierno del Reino Unido considera que los planes de gestión de los residuos adoptados en virtud del artículo 7 de la Directiva deben enumerar todos los «lugares o instalaciones apropiados para la eliminación» a los que se ha concedido una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva y deben exponer de modo suficientemente pormenorizado los criterios de localización para permitir a la autoridad competente responsable de la expedición de las autorizaciones asegurarse de que se cumplen los objetivos de la Directiva al conceder las autorizaciones a lugares futuros.

36. Según el Gobierno francés, del artículo 7 de la Directiva no se desprende que los Estados miembros tienen la obligación de determinar geográficamente los lugares. En efecto, un plan de gestión constituye un programa orientativo. No obstante, con arreglo a dicho artículo 7, debe tener una dimensión geográfica, lo que debe traducirse en la determinación de criterios que permitan determinar si la autorización responde al plan de gestión. Al determinar dichos criterios, deben tenerse en cuenta, a juicio del Gobierno francés, las necesidades y las capacidades en materia de eliminación de residuos, así como de las zonas de localización preconizadas.

37. La Comisión considera que los planes de gestión de los residuos deben incluir una identificación lo suficientemente precisa de los lugares con el fin de dar cumplimiento a los objetivos expuestos en los artículos 4 y 5 de la Directiva, y de garantizar el cumplimiento de su artículo 9. Además, la localización de los lugares considerados «apropiados» por la autoridad que establece el plan debe poder determinarse con precisión para permitir a las autoridades competentes para expedir las autorizaciones determinar que el lugar previsto ha sido elegido de conformidad con el plan de gestión de residuos establecido.

38. La Comisión considera que existen tres formas adecuadas de cumplir el requisito de determinar en un plan de gestión los lugares y las instalaciones existentes o previstas:

– indicar los lugares e instalaciones de que se trata en un mapa geográfico;

– elaborar una lista en la que se señalen de modo preciso los lugares e instalaciones previstos para la eliminación, o

– definir un conjunto de factores y elementos, incluidos los criterios de localización, que permitan la determinación precisa de los lugares.

39. Esta última modalidad puede, a juicio de la Comisión, considerarse más fácil para la determinación de los lugares ya previstos en el plan.

2. Apreciación

40. Todas las partes que han presentado observaciones coinciden en afirmar que un plan de gestión debe, de un modo o de otro, tener una dimensión geográfica, y yo comparto totalmente este punto de vista.

41. En efecto, procede recordar que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva, se refiere expresamente a esta dimensión al prever que los planes de gestión «[...] se referirán en particular a [...] los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación [...]». ( )

42. Asimismo existe unanimidad con respecto al hecho de que el artículo 7 de la Directiva exige únicamente que un plan de gestión incluya una cartografía precisa o una descripción precisa a través de otros medios de la localización de los lugares de eliminación actuales y futuros.

43. Es cierto que el Gobierno británico subraya acertadamente que los Estados miembros pueden llevar a cabo tal identificación precisa si lo desean y si es concretamente posible hacerlo. Sin embargo, el artículo 7 no recoge ninguna obligación en ese sentido.

44. En efecto, como señalan acertadamente la Región Valona, Page y el Gobierno francés, si existiera tal obligación, el artículo 9 de la Directiva, a tenor del cual la autorización «[...] se referirá, en particular [...] al lugar de eliminación [...]» no tendría ningún sentido. Es, efectivamente, en la fase de la autorización cuando procede determinar de modo preciso la localización del lugar de que se trata.

45. Por otra parte, como subraya el Gobierno británico, la decisión final de construir y explotar una instalación de eliminación de los residuos en un lugar determinado puede someterse a un proceso de consulta y de toma de decisión que obliga a tener en cuenta una valoración de las repercusiones medioambientales de conformidad con la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, ( ) en su versión modificada en último lugar por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997. ( ) El Gobierno francés ha formulado una observación similar por lo que respecta a la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y el control integrados de la contaminación. ( ) De ello se desprende que no siempre es posible determinar ya en la fase del plan de gestión en lugar exacto en que se situará un lugar de eliminación de residuos.

46. Asimismo, el Gobierno neerlandés señala acertadamente que los planes de gestión demasiado precisos carecen de adaptabilidad y de flexibilidad. En efecto, éstos deben poder responder a las modificaciones que resulten de los avances científicos y técnicos, y a situaciones nuevas tales como, según señala Page, la creación de nuevos procedimientos de eliminación de los residuos, desconocidos en el momento de la adopción del plan de gestión.

47. Por consiguiente, como señala con razón el Gobierno neerlandés, un plan de gestión en el sentido del artículo 7 de la Directiva constituye un «marco orientativo» o, como lo ha descrito el Tribunal de Justicia en el apartado 75 de la sentencia Comisión/Grecia, ( ) un «programa global» que no tiene que describir necesariamente todos los aspectos de la gestión actual y futura de la eliminación de los residuos, incluidos los lugares, de manera totalmente pormenorizada.

48. En tal contexto, ¿cómo ha de entenderse el requisito de que los planes de gestión presenten una dimensión geográfica?

49. La solución adecuada la proponen el propio Conseil d’État y varias partes que han presentado observaciones. Es preciso que en un plan de gestión se prevean una serie de criterios o, como propone la Comisión, factores que permitan posteriormente a la autoridad ante quien se presenta la solicitud de autorización en el sentido del artículo 9 de la Directiva localizar de modo preciso el lugar más apropiado para un lugar de eliminación de residuos.

50. De este modo, por una parte, un plan de gestión presenta efectivamente una dimensión geográfica como la que exige el artículo 7 de la Directiva y, por otra parte, responde del mejor modo a su vocación de ser un marco orientativo. Por el contrario, no es preciso que en el propio plan se haga constar la localización exacta de cada lugar futuro.

51. Es evidente que los factores deben definirse de manera que contribuyan a dar cumplimiento a los objetivos previstos en los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva. ( )

52. De este modo, según señalan los Sres. Tillieut, Feron y otros, los factores deben, por una parte, permitir la localización de los lugares de eliminación de los residuos respetando el medio ambiente y la salud pública. En efecto, según ha declarado el Tribunal de Justicia en el apartado 44 de la sentencia Comisión/Francia, ( )«[...] entre [...] los objetivos [mencionados en los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva] figura principalmente la protección de la salud pública y del medio ambiente, que constituye la esencia misma de la normativa comunitaria relativa a los residuos [...]».

53. Por otra parte, como ha señalado acertadamente en la vista la Comisión, estos factores deben responder al resto de los objetivos de la Directiva tales como «crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, teniendo en cuenta las mejores tecnologías disponibles que no impliquen costes excesivos». ( ) En consecuencia, deben asimismo tener en cuenta la naturaleza y la cantidad de los tipos de residuos que pueden producirse en las distintas partes de un país, así como la necesidad de no tener que transportarlos a distancias demasiado largas.

54. Braine-le-Château, los Sres. Tillieut, Feron y otros y el Gobierno austriaco han facilitado algunos ejemplos de factores geográficos que pueden aparecer en un plan de gestión, como las condiciones geológicas e hidrogeológicas, proximidad de habitantes, vientos, presencia de zonas sensibles, distancia entre los lugares, etc.

55. La determinación de los factores que figurarán concretamente en un plan de gestión dependerá evidentemente de la situación en la región a la que se refiere dicho plan. Sin embargo, estoy de acuerdo con la Comisión en afirmar que tales factores deben tener un determinado grado de precisión en el sentido de que deben constituir un marco de referencia útil y efectivo para las autoridades competentes que deben determinar posteriormente el emplazamiento preciso de un lugar de eliminación de residuos.

56. En efecto, como recuerda acertadamente la Comisión, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que los planes de gestión de residuos constituyen una herramienta importante para lograr los objetivos previstos en los artículos 3, 4 y 5 de la Directiva. De este modo, el Tribunal de Justicia ha recordado, en el apartado 44 de la sentencia Comisión/Francia, antes citada, que «[...] según la jurisprudencia, un incumplimiento de la obligación de establecer planes de gestión de residuos debe considerarse grave, aunque se limite a una parte muy reducida del territorio de un Estado miembro, como un sólo departamento (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, apartados 94 ó 95) o una sola zona de un barranco (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, C‑365/97, Rec. p. I‑7773, apartado 69)».

57. De cuanto antecede se deduce que no cabe acoger la tesis de Page, mantenida en la vista, según la cual el artículo 7 de la Directiva no exige ni una cartografía precisa ni siquiera el establecimiento de criterios de localización que permitan a la autoridad competente determinar posteriormente el emplazamiento adecuado para un lugar de eliminación de residuos. En apoyo de su tesis, Page ha mencionado la sentencia Asa, ( ) en la que el Tribunal de Justicia ha declarado, en el apartado 60, que «procede [...] observar que la finalidad de los anexos II A y II B de la Directiva es recoger las operaciones de eliminación o de valorización más corrientes y no enumerar con precisión y exhaustividad todas las operaciones de eliminación o de valorización de los residuos a efectos de la Directiva». Este pasaje confirma, a su juicio, que es imposible conocer, en el momento del establecimiento de un plan de residuos, todas las operaciones de eliminación o de valorización de los residuos y que, en consecuencia, carece de sentido exigir que en el plan de gestión se determinen los lugares de eliminación de los residuos o los criterios de localización.

58. Sin embargo, dicho pasaje de la sentencia Asa, antes citada, no confirma la interpretación que Page propone del artículo 7 de la Directiva.

59. Por una parte, el hecho de desestimar tanto la solución de la cartografía como la de la determinación de una serie de criterios que permitan posteriormente la localización de los lugares equivale a negarse a reconocer, en la práctica, cualquier dimensión geográfica a un plan de gestión y, por tanto, a vaciar de contenido el artículo 7 de la Directiva cuando éste dispone que el plan de gestión se refiere en particular a los lugares de eliminación de los residuos.

60. Por otra parte, el hecho de que sea imposible conocer, en el momento del establecimiento de un plan de residuos, todas las operaciones de eliminación o de valorización de los residuos puede afectar no sólo a los lugares, sino también al resto de los aspectos sobre los que trata un plan de gestión. En consecuencia, el razonamiento seguido por Page cuestiona el sentido del plan de gestión en sí mismo y no sólo su dimensión geográfica. Ahora bien, no cabe afirmar que un plan de gestión no tiene sentido únicamente con base en el motivo de que no puede tener en cuenta todas las novedades desconocidas en el momento de su adopción.

61. Por último, Biffa alude al artículo 8, letra a), inciso i), de la Directiva 1999/31/CE, ( ) interpretada en relación con el apartado 1 de su anexo I. ( ) A su juicio, el anexo I tiene necesariamente por objeto la previsión de los criterios que completan y precisan las disposiciones de los planes generales adoptados con arreglo al artículo 7 de la Directiva, en particular en lo que respecta a la apreciación de la admisibilidad de un vertedero en un lugar determinado, que debería realizarse en el marco del procedimiento de concesión de una solicitud de autorización y no en el marco de un plan de gestión de los residuos.

62. Sin embargo, este argumento no es convincente.

63. En efecto, de la Directiva 1999/31/CE no resulta que los requisitos enunciados en el apartado 1 del anexo para la determinación del emplazamiento de un vertedero constituyen, como alega Biffa, «criterios que completan y precisan las disposiciones de los planes generales adoptados con arreglo al artículo 7 de la Directiva». La Directiva se limita a prever, en su artículo 8, letra a), inciso i), interpretado en relación con el apartado 1 del anexo I, que no puede concederse una autorización sin que se cumplan los requisitos establecidos en dicho anexo. En cambio, en la Directiva no se excluye de ningún modo que el Derecho nacional pueda adaptarse a tales requisitos en el plan de gestión que un Estado miembro debe adoptar a tenor del artículo 7 de la misma.

64. De cuanto antecede se desprende que las dos posibilidades señaladas por el Conseil d’État son compatibles con el artículo 7 de la Directiva. Por consiguiente, sugiero que se responda a la primera cuestión que la obligación impuesta a los Estados miembros por el artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE de establecer uno o varios planes de gestión de residuos relativos en particular a «los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación» significa que los Estados destinatarios de la Directiva están obligados bien a señalar en un mapa geográfico los lugares precisos en que se situarán los lugares de eliminación de los residuos, bien a establecer unos criterios de localización lo suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación están incluidos en el marco de la gestión prevista por el plan.

B. Sobre la segunda cuestión prejudicial en los asuntos C‑53/02 y C‑217/02

65. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el Conseil d’État pregunta si los artículos 4, 5 y 7 de la Directiva, en relación con el artículo 9 de la misma o por sí solos, se oponen a que un Estado miembro, que no ha adoptado en el plazo señalado uno o varios planes de gestión de residuos relativos a «los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación», expida autorizaciones individuales de explotación de instalaciones de eliminación de residuos, tales como vertederos.

66. Braine-le-Château y los Sres. Tillieut, Feron y otros señalan que el artículo 9, apartado 1, de la Directiva establece un vínculo directo entre el régimen de autorización de las instalaciones que prescribe y la planificación definida en el artículo 7. Dicho vínculo carecería de consecuencias si la autorización de explotación expedida no estuviera obligada a observar las prescripciones de la planificación de los residuos. A su juicio, de ello se deduce que no cabe admitir que puedan expedirse autorizaciones cuando no existe un plan de gestión de los residuos relativo a los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación. En consecuencia, proponen responder afirmativamente a la segunda cuestión prejudicial.

67. En cambio, el resto de las partes que han presentado observaciones proponen que se responda negativamente a esta cuestión, propuesta a la que me adhiero.

68. En efecto, como señalan los Gobiernos austriaco y neerlandés, no cabe deducir ni del tenor del artículo 9 de la Directiva ni de la finalidad de dicha disposición que está prohibido expedir una autorización individual cuando no existe un plan de gestión.

69. Efectivamente, es cierto que en el artículo 9 de la Directiva se hace alusión al artículo 7 mediante el empleo de los términos «a efectos de la aplicación del [...] artículo 7». Sin embargo, como señalan acertadamente la Región Valona y la Comisión, si bien es verdad que dichos términos obligan a la concesión de autorizaciones para llevar a la práctica los planes de gestión, ello no significa, no obstante, que esté prohibido conceder una autorización cuando no existe un plan de gestión.

70. Esta interpretación está, a mi juicio, respaldada por distintas alegaciones formuladas por las partes coadyuvantes.

71. En primer lugar, como señalan la Comisión y la Región Valona, los Estados miembros no están obligados a adaptar el Derecho nacional a los artículos 7 y 9 dentro del mismo plazo; por una parte, el Derecho interno debe adaptarse al artículo 9, así como a los artículos 4 y 5, a más tardar el 1 de abril de 1993; por otra parte, los planes de gestión prescritos por el artículo 7 deben establecerse «tan pronto como sea posible». Del apartado 41 de la sentencia Comisión/Francia, antes citada, ( ) resulta que este plazo es más amplio que aquél. Ahora bien, exigir la elaboración del plan antes de que puedan concederse las autorizaciones individuales que se ajusten a lo previsto en la Directiva implicaría retrasar la entrada en vigor efectiva de las disposiciones del artículo 9 en relación con las de los artículos 4 y 5 a una fecha imprecisa como la prevista exclusivamente para la adaptación del Derecho interno al artículo 7. Tal conclusión contravendría la finalidad prevista por la Directiva de garantizar la protección de la salud del hombre y del medio ambiente.

72. En segundo lugar, Page se pregunta acertadamente cómo pueden los Estados poner de manifiesto su propio incumplimiento para hacer que produzca unos efectos jurídicos consistentes, en el presente asunto, en denegaciones de autorizaciones. En efecto, el Derecho comunitario prohíbe a los Estados invocar el efecto directo de una directiva a la que no se ha adaptado el Derecho interno contra un particular o una empresa, ya se trate de hacer que produzca efectos positivos (concesión de autorización) o negativos (denegación de autorización).

73. En tercer lugar, como señala el Gobierno británico, si no es posible renovar las autorizaciones vencidas ni expedir nuevas autorizaciones exclusivamente debido a que la autoridad competente no ha adoptado un plan de gestión de los residuos, los lugares de eliminación de los residuos podrían pasar a ser jurídicamente imposibles de explotar y sería posible que no hubiera disponible ningún otro lugar de eliminación de residuos. Con carácter subsidiario, la imposibilidad de que las autoridades nacionales expidan autorizaciones podría tener como consecuencia la invalidación de las normas nacionales que obligan a las empresas a obtener dichas autorizaciones, lo que entrañaría una desregulación en la explotación de los lugares de eliminación de residuos en el Estado miembro de que se trate.

74. Ahora bien, en ese caso se trata de situaciones que no se corresponden indiscutiblemente con la finalidad principal de la Directiva, que es la de la protección de la salud pública y del medio ambiente.

75. Por último, el hecho de que las autorizaciones puedan concederse cuando no existe un plan de gestión no resta ninguna importancia a dicho plan. En efecto, el Gobierno neerlandés recuerda acertadamente, haciendo referencia a la sentencia Comisión/Francia, antes citada, que el incumplimiento por un Estado miembro de la obligación de establecer uno o varios planes de gestión debe considerarse un incumplimiento grave que puede sancionarse en el marco de un recurso interpuesto con base en el artículo 226 CE.

76. La Comisión, al proponer que se responda negativamente a la segunda cuestión prejudicial, añade además que la situación sería diferente si se aplicara la Directiva 1999/31/CE. Sin embargo, ello no es así, como reconoce la propia Comisión, ya que el plazo de adaptación del Derecho interno a dicha Directiva es posterior a la fecha del acto que constituye el objeto del procedimiento principal. Por consiguiente, considero que no es necesario pronunciarse sobre la cuestión de cuál sea la respuesta a la segunda cuestión prejudicial si se aplicara la Directiva 1999/31.

77. En consecuencia, propongo que se responda a esta cuestión que los artículos 4, 5 y 7 de la Directiva, en relación con el artículo 9 de la misma o por sí solos, no se oponen a que un Estado miembro, que no ha adoptado en el plazo señalado uno o varios planes de gestión de residuos relativos a «los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación», expida autorizaciones individuales de explotación de instalaciones de eliminación de residuos, por ejemplo como vertederos.

C. Sobre la tercera cuestión prejudicial en el asunto C‑217/02

78. Mediante la tercera cuestión prejudicial, el Conseil d’État pregunta si el artículo 7, apartado 1, de la Directiva significa que el plan o los planes relativos, en particular, a los «lugares o instalaciones apropiados para la eliminación» deben establecerse a más tardar el 1 de abril de 1993 o si significa que deben establecerse dentro de un plazo razonable, que podrá exceder del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva.

79. A este respecto, basta señalar, como señalan, además, todas las partes coadyuvantes, que el Tribunal de Justicia ha resuelto mientras tanto esta cuestión en su sentencia Comisión/Francia, antes citada. El Tribunal de Justicia ha declarado en dicha sentencia, en el apartado 41, que la expresión «tan pronto como sea posible» que figura en el artículo 7, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que se refiere, en principio, a un plazo razonable, «plazo [que] es independiente con respecto al que está previsto para la adaptación del Derecho interno a la mencionada Directiva».

80. Los Sres. Tillieut, Feron y otros sostienen, además, que la Región Valona no ha adaptado su plan de gestión dentro de un plazo razonable a efectos del artículo 7, apartado 1, de la Directiva. Sin embargo, dicha cuestión excede del marco de la presente cuestión prejudicial.

81. Por consiguiente, propongo que se responda a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva significa que el plan o los planes relativos, en particular, a los «lugares o instalaciones apropiados para la eliminación» deben establecerse en un plazo razonable, que podrá exceder del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva.

V. Conclusión

82. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo que se responda del modo siguiente a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Conseil d’État:

«– La obligación impuesta a los Estados miembros por el artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, de establecer uno o varios planes de gestión de residuos relativos en particular a “los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación” significa que los Estados miembros están obligados bien a señalar en un mapa geográfico los lugares precisos en que se situarán los lugares de eliminación de los residuos, bien a establecer unos criterios de localización lo suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación están incluidos en el marco de la gestión prevista por el plan.

– Los artículos 4, 5 y 7 de la Directiva 75/442/CEE, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, en relación con el artículo 9 de la misma o por sí solos, no se oponen a que un Estado miembro que no ha adoptado en el plazo señalado uno o varios planes de gestión de residuos relativos a “los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación” expida autorizaciones individuales de explotación de instalaciones de eliminación de residuos, por ejemplo como vertederos.

– El artículo 7, apartado 1, de la Directiva 75/442/CEE significa que el plan o los planes relativos en particular a los “lugares o instalaciones apropiados para la eliminación” deben establecerse en un plazo razonable, que podrá exceder del plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva.»