Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 30 de marzo de 2000. - Salzgitter AG, anteriormente denominada Preussag Stahl AG contra Comisión de las Comunidades Europeas y República Federal de Alemania. - Recurso de casación - Decisión no 3855/91/CECA (Quinto Código de ayudas a la siderurgia) - Notificación de un proyecto de ayudas una vez finalizado el plazo previsto - Efectos. - Asunto C-210/98 P.



Recopilación de Jurisprudencia 2000 página I-05843



Conclusiones del abogado general

1 El presente recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 31 de marzo de 1998, Preussag Stahl/Comisión (T-129/96) (1) tiene por objeto la interpretación del Quinto Código de ayudas a la siderurgia (2) (en lo sucesivo, «Quinto Código»). En particular, las disposiciones controvertidas son las que establecen un calendario de procedimiento para la notificación, aprobación y pago de las ayudas regionales a la inversión para empresas siderúrgicas establecidas en el territorio de la antigua República Democrática Alemana. En mi opinión, las dos cuestiones principales que plantea esta categoría de ayudas son si el plazo de notificación establecido en el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código es obligatorio y constituye un plazo de caducidad y si el artículo 5 del Quinto Código debe interpretarse en el sentido de que establece una fecha límite de aprobación. Otra cuestión es la de si el Tribunal de Justicia puede, en instancia de casación, examinar de oficio motivos de orden público y, de ser así, en qué circunstancias.

Marco jurídico

2 Con arreglo al artículo 4, letra c), del Tratado CECA (en lo sucesivo, «Tratado»), las ayudas y subvenciones otorgadas por los Estados en relación con los productos siderúrgicos comprendidos dentro del ámbito de aplicación del Tratado, cualquiera que sea su forma, son incompatibles con el mercado común del carbón y del acero y, por consiguiente, deben quedar suprimidas y prohibidas dentro de la Comunidad.

3 Puesto que la excepción expresa establecida a dicha prohibición absoluta en el artículo 67, apartado 2, del Tratado sólo se aplica en muy pocos casos (básicamente, permite a la Comisión autorizar ayudas destinadas a contrarrestar otras medidas de los Estados que tengan efectos perjudiciales) y puesto que existía la preocupación de si se estaba colocando a la industria siderúrgica en una posición desfavorable con respecto a otras industrias, se consideró necesario establecer en la legislación nuevas excepciones, de alcance limitado, a lo dispuesto en el artículo 4, letra c), del Tratado.

4 Por tanto, la Comisión adoptó varias decisiones generales sucesivas (los denominados Códigos de ayudas a la siderurgia) por las que se establecieron normas que autorizaban la concesión de ayudas a la industria siderúrgica en determinados casos expresamente definidos.

5 Las normas pertinentes a efectos del presente procedimiento se encuentran en el Quinto Código. (3) Su base jurídica la constituye el artículo 95 del Tratado, que permite, en todos los casos no previstos en el mismo, la adopción de las decisiones que resulten necesarias para alcanzar uno de los objetivos definidos en los artículos 2, 3 y 4 del Tratado. Tal como exige el artículo 95, la Comisión adoptó el Código tras recabar el examen del Comité consultivo y con el dictamen conforme del Consejo, emitido por unanimidad.

6 Conforme al artículo 9 del Quinto Código, éste debía entrar en vigor el 1 de enero de 1992, y aplicarse hasta el 31 de diciembre de 1996. El Quinto Código sustituyó al Cuarto Código, (4) que expiró el 31 de diciembre de 1991. El régimen actualmente aplicable está contenido en el Sexto Código, (5) que entró en vigor el 1 de enero de 1997 y expirará el 22 de julio de 2002 con el fin de cubrir el período restante hasta la expiración del Tratado. (6)

7 Con arreglo al artículo 1, apartado 1, del Quinto Código, «las ayudas a la industria siderúrgica [...] podrán considerarse ayudas comunitarias y por tanto compatibles con el buen funcionamiento del mercado común sólo si se ajustan a las disposiciones de los artículos 2 a 5».

8 El artículo 5 establece lo siguiente con respecto a las ayudas a las inversiones para empresas establecidas en el territorio de la antigua República Democrática Alemana:

«Podrán considerarse compatibles con el mercado común hasta el 31 de diciembre de 1994 las ayudas regionales a las inversiones previstas en los regímenes generales siempre y cuando:

- [...]

- [...]

- la empresa beneficiaria esté establecida en el territorio de la antigua República Democrática Alemana y la ayuda vaya acompañada de una reducción de la capacidad total de producción de este territorio.»

9 El artículo 6 contiene normas de procedimiento:

«1. La Comisión será informada con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones respecto de los proyectos dirigidos a conceder o modificar las ayudas previstas en los artículos 2 a 5. [...] Las notificaciones de los proyectos de ayuda contemplados en el presente artículo deberán efectuarse a más tardar el 30 de junio de 1994 respecto de las ayudas contempladas en el artículo 5 y el 30 de junio de 1996 en lo que respecta a todas las demás ayudas.

[...]

3. La Comisión solicitará el dictamen de los Estados miembros sobre los proyectos de [...] ayudas regionales a la inversión, cuando el importe de la inversión o del total de las inversiones objeto de ayuda sobrepasen, en doce meses consecutivos, los diez millones de ECU, así como sobre otras propuestas de ayudas importantes que le hayan sido notificadas antes de adoptar una posición al respecto. [...]

4. Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprueba que una ayuda no es compatible con la disposiciones de la presente Decisión, informará al Estado miembro interesado de su decisión. La Comisión tomará una decisión a más tardar tres meses después de la recepción de las informaciones necesarias para permitirle apreciar la ayuda de que se trate. Las disposiciones del artículo 88 del Tratado se aplicarán en caso de que el Estado miembro no cumpliere esta Decisión. El Estado miembro interesado podrá ejecutar las medidas proyectadas previstas en los apartados 1 y 2 únicamente con aprobación de la Comisión y con arreglo a las condiciones fijadas por ella.

5. Si, a partir de la fecha de recepción de la notificación del proyecto de que se trate, hubiere transcurrido un plazo de dos meses sin que la Comisión haya iniciado el procedimiento establecido en el apartado 4 o haya dado a conocer su posición de cualquier otra forma, las medidas proyectadas podrán ejecutarse siempre que el Estado miembro haya informado previamente a la Comisión de su intención. En caso de consulta a los Estados miembros en aplicación del apartado 3, el plazo se ampliará a tres meses.

6. Todos los casos concretos de aplicación de las ayudas contempladas en los artículos 4 y 5 serán notificados a la Comisión en las condiciones previstas en el apartado 1 [...].»

10 Por último, el artículo 1, apartado 3, establece lo siguiente:

«Las ayudas previstas en la presente Decisión sólo podrán hacerse efectivas con arreglo a los procedimientos establecidos en el artículo 6 y no darán lugar a pago alguno después del 31 de diciembre de 1996.

La fecha límite para el pago de las ayudas con arreglo al artículo 5 será el 31 de diciembre de 1994, con excepción de las concesiones fiscales especiales (Investitionszulage) en los cinco nuevos Länder, tal como se prevén en la ley de modificación impositiva de 1991 en Alemania, que pueden dar lugar a pagos hasta el 31 de diciembre de 1995.»

Hechos

11 Walzwerk Ilsenburg GmbH (en lo sucesivo, «Ilsenburg») era anteriormente una empresa siderúrgica estatal establecida en Sajonia-Anhalt, en la antigua República Democrática Alemana.

12 En 1992, fue adquirida por Preussag Stahl AG (en lo sucesivo, «Preussag Stahl») como filial jurídicamente independiente.

13 En 1995, el tren de laminado de Ilsenburg se fusionó con Preussag Stahl, la cual se subrogó desde aquel momento en sus derechos.

14 Para garantizar la viabilidad de la empresa en las nuevas condiciones de mercado, Preussag Stahl decidió adoptar importantes medidas de racionalización, entre ellas el traslado de la producción de chapa gruesa desde su fábrica de Salzgitter, en la antigua Alemania Occidental, a la planta de Ilsenburg.

15 Para financiar las inversiones necesarias para este traslado de producción, que ascendían a 29.500.000 DEM, se acordó que el Estado federado de Sajonia-Anhalt concediera una ayuda que comprendiera una ayuda a la inversión de 5.850.000 DEM y una prima fiscal especial (Investitionszulage) de 950.500 DEM.

16 Estas ayudas formaban parte de dos regímenes generales de ayudas regionales autorizados por la Comisión conforme a las disposiciones aplicables de los Tratados CE y CECA, a saber, respectivamente, el Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur («Plan Marco del Programa comunitario mejora de las estructuras económicas regionales») y la Investitionszulagengesetz (Ley de primas a la inversión).

17 Mediante fax de 24 de noviembre de 1994, el Gobierno alemán notificó la ayuda proyectada a la Comisión; dicho escrito fue registrado al día siguiente por la Comisión con el nº 777/94 (en lo sucesivo, «proyecto nº 777/94»).

18 El fax se refería expresamente a la notificación, efectuada el 10 de mayo de 1994, de otro proyecto de ayudas a la inversión de 11.800.000 DEM, destinado asimismo al tren de laminado de Ilsenburg y afectado a la reconversión de fuentes de energía y a la mejora de la protección del medio ambiente (en lo sucesivo, «proyecto nº 308/94»).

19 Mediante escrito de 1 de diciembre de 1994, la Comisión instó al Gobierno alemán a que revocara la notificación del proyecto de ayuda nº 777/94, para evitar que se incoara un procedimiento motivado únicamente por el incumplimiento del plazo de notificación, que había expirado a finales de junio de 1994. La Comisión señalaba que el hecho de que se hubiera sobrepasado dicho plazo no obstaba para que se examinaran los proyectos de ayudas, siempre que la Institución estuviera en condiciones de adoptar una decisión antes de que finalizara el año 1994. Sin embargo, al no haberse notificado el proyecto nº 777/94 hasta el 25 de noviembre de 1994, es decir, sólo diecisiete días laborables antes de la última reunión de la Comisión en 1994, ésta consideraba imposible, por más que agilizara al máximo el procedimiento, pronunciarse antes de que terminara el año, ya que, debido a la magnitud de las inversiones previstas, era preciso consultar a los Estados miembros.

20 Mediante escrito de 13 de diciembre de 1994, el Gobierno federal respondió a la Comisión que en ningún caso iba a revocar la notificación del proyecto nº 777/94.

21 Entretanto, el 7 de diciembre de 1994, Preussag Stahl había enviado un escrito a los miembros de la Comisión, Sres. Van Miert y Bangemann, en el que señalaba que el retraso en la notificación se debía a las largas y detenidas discusiones que había suscitado el impacto del proyecto nº 777/94 sobre la situación del empleo en la región afectada por el traslado de la producción de la planta de Salzgitter, en Alemania Occidental. Por ello, Preussag Stahl solicitaba a ambos miembros de la Comisión que dispusieran lo necesario para que la Comisión examinara aún el proyecto conforme a las disposiciones del Quinto Código.

22 El 21 de diciembre de 1994, Preussag Stahl recibió el siguiente fax, confirmado mediante escrito de la misma fecha:

«Martin Bangemann Miembro de la Comisión Europea

Agradezco su escrito de 7 de diciembre de 1994.

Mi colega Karel van Miert y yo mismo compartimos su opinión de que es urgente adoptar una decisión sobre las ayudas a las empresas situadas en los nuevos Estados federados alemanes, para no bloquear su desarrollo económico con procedimientos administrativos de duración excesiva.

Me es grato por ello poder informarle de que la Comisión, conforme a su solicitud, ha aprobado hoy la ayuda al tren de laminado de Ilsenburg. Le deseo a su empresa el mayor éxito.

Atentamente

Firmado: Martin Bangemann.»

23 Mediante telex de la misma fecha (21 de diciembre de 1994), la Comisión comunicó a las autoridades alemanas los proyectos de ayudas a los que no se oponía, entre los que figuraba el proyecto nº 308/94.

24 El importe de la ayuda a la inversión (5.850.000 DEM) que, mediante resolución de 20 de octubre de 1994, había concedido el Landesförderinstitut Sachsen-Anhalt a Preussag Stahl, bajo la condición resolutoria de que se notificara a la Comisión, se abonó en cuenta a la demandante el 23 de diciembre de 1994.

25 Mediante escrito de 1 de febrero de 1995, dirigido al Gobierno alemán, la Comisión confirmó la compatibilidad con el artículo 5 del Quinto Código de determinados proyectos de ayudas regionales, entre ellos el proyecto nº 308/94.

26 El 15 de febrero de 1995, la Comisión decidió incoar el procedimiento de examen previsto en el artículo 6, apartado 4, del Quinto Código en relación con el proyecto nº 777/94. Esta decisión fue comunicada a las autoridades alemanas mediante escrito de 10 de marzo de 1995, reproducido posteriormente en una comunicación publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. (7)

27 En dicho escrito, la Comisión señalaba que el excesivo retraso en comunicar el proyecto de ayuda había hecho imposible que se pronunciara sobre su compatibilidad antes del 31 de diciembre de 1994 y que, después de dicha fecha, carecía de competencia para pronunciarse, conforme al artículo 5 del Quinto Código. Además, la Comisión invitaba a los demás Estados miembros y terceros interesados a que le remitieran sus observaciones sobre el proyecto nº 777/94 en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación de la comunicación.

28 Entretanto, mediante escrito de 23 de febrero de 1995 el Sr. Bangemann había informado a Preussag Stahl de que la autorización que se mencionaba en su escrito de 21 de diciembre de 1994 se refería al proyecto nº 308/94, y no al proyecto nº 777/94.

29 La prima fiscal especial correspondiente al proyecto nº 777/94 se otorgó mediante dos resoluciones del Finanzamt Wolfenbüttel, de 26 de octubre de 1995 y de 9 de enero de 1996, por importe de 428.975,70 DEM y 190.052 DEM, respectivamente, y fue abonada a la demandante en esas mismas fechas.

30 Mediante la Decisión 96/544/CECA, de 29 de mayo de 1996, relativa a una ayuda de Estado en beneficio de Walzwerk Ilsenburg GmbH (8) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión declaró que la ayuda a la inversión y la prima fiscal especial constituían ayudas de Estado incompatibles con el mercado común con arreglo al artículo 1, apartado 1, del Código y prohibidas por el artículo 4, letra c), del Tratado. Por otra parte, ordenó su devolución.

31 En la Decisión impugnada, la Comisión declaraba, fundamentalmente, que debido al retraso en la notificación la Comisión no había podido formarse un juicio sobre la ayuda notificada antes del 31 de diciembre de 1994. Además, añadía que, con arreglo al artículo 5 del Código, a partir del 31 de diciembre de 1994 la Comisión ya no tendría ninguna autoridad para declarar las ayudas regionales a la inversión compatibles con el mercado común, independientemente de que la ayuda hubiera podido autorizarse si se hubiera notificado a su debido tiempo. Por último, el escrito de 21 de diciembre de 1994 no podía haber creado expectativas legítimas en las autoridades alemanas. Por consiguiente, las autoridades alemanas no podían pretender haber actuado de buena fe al decidir el desembolso de la ayuda para el 23 de diciembre de 1994.

32 Dicha Decisión fue notificada al Gobierno alemán el 26 de junio de 1996 y remitida por éste a Preussag Stahl el 9 de julio siguiente.

Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y sentencia recurrida

33 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 15 de agosto de 1996, Preussag Stahl interpuso un recurso de anulación contra la Decisión impugnada. La República Federal de Alemania intervino como parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de Preussag.

34 En la sentencia recurrida, (9) el Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso, al no acoger ninguno de los siete motivos invocados por la demandante. Los motivos que adujo pueden resumirse del siguiente modo.

35 Por lo que respecta a la actitud de la Comisión entre la notificación de la ayuda y el 31 de diciembre de 1994, en sus motivos segundo y cuarto la demandante había alegado que era obvio que la ayuda cumplía los criterios materiales del Código. Por consiguiente, eran suficientes seis semanas para que la Comisión adoptara una Decisión positiva al respecto. En su opinión, había sido además víctima de una discriminación, ya que la Comisión había autorizado ayudas similares igualmente notificadas fuera de plazo.

36 En los apartados 52 a 60 de su sentencia, el Tribunal de Primera Instancia declaró que, puesto que la ayuda había sido notificada con posterioridad al 30 de junio de 1994, la Comisión no estaba obligada a adoptar una decisión antes del 31 de diciembre de 1994. Según el Tribunal de Primera Instancia, las normas de procedimiento del Código tenían por objeto conceder a la Comisión un plazo de seis meses para pronunciarse sobre la compatibilidad de la ayuda. En todo caso, con arreglo al artículo 6, apartado 5, la Comisión disponía de un plazo de tres meses para efectuar una apreciación preliminar. Además, no había ninguna prueba de negligencia manifiesta por parte de la Comisión. En el apartado 67, el Tribunal de Primera Instancia declaró que las otras ayudas a las que se había referido Preussag o bien habían sido notificadas anteriormente, o bien no requerían la consulta a los Estados miembros.

37 En sus motivos primero y tercero, la demandante había alegado que nada impedía a la Comisión declarar después del 31 de diciembre de 1994 que las ayudas regionales a la inversión, a las que se hace referencia en el artículo 5 del Código, eran compatibles con el mercado común, siempre y cuando se cumplieran los requisitos materiales para su autorización.

38 En los apartados 38 a 47 y 63 de su sentencia, el Tribunal de Primera Instancia declaró que, con arreglo al sistema del Código, las ayudas sólo podían hacerse efectivas previa autorización de la Comisión. El plazo del 31 de diciembre de 1994 establecido para el pago de la ayuda regional a la inversión también era necesariamente, por tanto, la fecha límite impuesta a la Comisión por el artículo 5 del Código para pronunciarse sobre la compatibilidad de esa categoría de ayudas. Con posterioridad al 31 de diciembre de 1994, la Comisión no podía adoptar una decisión sobre la compatibilidad de la ayuda de que se trata. Como consecuencia de ello, la ayuda ya no podía considerarse compatible con el mercado común con arreglo al artículo 1, apartado 1, del Código y quedaba, por tanto, prohibida de conformidad con el artículo 4, letra c), del Tratado.

39 En su quinto motivo, la demandante había alegado que el pago de la ayuda controvertida era imputable exclusivamente al error administrativo de la Comisión reflejado en el escrito del miembro de la Comisión Sr. Bangemann, de 21 de diciembre de 1994. Según la demandante, no podía exigirse la devolución de la ayuda, ya que estaba protegida por las expectativas legítimas creadas por dicho escrito.

40 En los apartados 77 a 86 de su sentencia, el Tribunal de Primera Instancia declaró que, habida cuenta de las circunstancias del caso, el escrito de 21 de diciembre no podía crear expectativas legítimas en Preussag.

41 El Tribunal de Primera Instancia también desestimó los motivos sexto y séptimo de la demandante, basados, respectivamente, en la infracción del artículo 6, apartado 5, del Código y en el incumplimiento de la obligación de motivación.

El recurso de casación

42 El 23 de abril de 1998 Preussag Stahl cambió su denominación social por la de Salzgitter AG (en lo sucesivo, «Salzgitter»).

43 Mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de junio de 1998, Salzgitter interpuso el presente recurso de casación.

44 Salzgitter solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia de 31 de marzo de 1998, Preussag Stahl/Comisión (T-129/96) y anule la Decisión nº 96/544/CECA de la Comisión, de 29 de mayo de 1996.

45 En apoyo de su recurso de casación, Salzgitter invoca seis motivos. Sostiene que el Tribunal de Primera Instancia:

1) cometió un error de Derecho al declarar que, con posterioridad al 31 de diciembre de 1994, la Comisión ya no podía adoptar decisiones sobre la compatibilidad de la categoría de ayudas controvertidas;

2) cometió un error de Derecho al declarar que la Comisión no estaba obligada a adoptar una decisión sobre la compatibilidad de la ayuda nº 777/94 antes del 31 de diciembre de 1994;

3) infringió el artículo 6, apartado 4, del Código y violó los principios generales del Derecho en materia de ayudas de Estado al desestimar sus alegaciones en el sentido de que la ayuda controvertida cumplía los requisitos materiales del Código y que el artículo 6, apartado 4, del Código sólo facultaba a la Comisión para declarar la ayuda incompatible y para ordenar su devolución en caso de que existiera una incompatibilidad material de la ayuda;

4) violó el principio de no discriminación al declarar que la Comisión estaba facultada para establecer una distinción entre la ayuda nº 777/94 y otros proyectos de ayuda igualmente notificados con posterioridad al 30 de junio de 1994;

5) violó el principio de protección de la confianza legítima al declarar que el escrito del miembro de la Comisión Sr. Bangemann no podía haber hecho albergar a Preussag expectativas legítimas sobre la autorización de la ayuda; e

6) incumplió la obligación de motivación al declarar que la motivación de la Comisión era suficiente.

Admisibilidad

46 Según la Comisión, procede declarar la inadmisibilidad del recurso de casación en su totalidad, o al menos en parte. En su opinión, en primer lugar, en los seis motivos que invoca, Salzgitter se limita a repetir los motivos y alegaciones ya invocados ante el Tribunal de Primera Instancia. Aun cuando dichos motivos o alegaciones se formulen de manera diferente, cambien de título o se presenten en distinto orden, no contienen, en contra de lo que exige la jurisprudencia, ningún argumento jurídico nuevo específicamente destinado a obtener la anulación de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia. En segundo lugar, los motivos segundo, cuarto, quinto y sexto cuestionan, en realidad, la apreciación de los hechos efectuada por el Tribunal de Primera Instancia, algo que está fuera del alcance del control del Tribunal de Justicia.

47 Puesto que la primera objeción formulada por la Comisión se refiere a la totalidad de los seis motivos, es conveniente abordarla en esta fase del análisis.

48 La Comisión invoca sentencias en las que el Tribunal de Justicia ha declarado que procede declarar la inadmisibilidad de un recurso de casación cuando «[...] se limite a repetir o a reproducir literalmente los motivos y las alegaciones ya formulados ante el Tribunal de Primera Instancia, incluidos los basados en hechos expresamente desestimados por este órgano jurisdiccional; en efecto, tal recurso de casación es, en realidad, un recurso destinado a obtener un mero reexamen del presentado ante el Tribunal de Primera Instancia, lo cual excede de la competencia del Tribunal de Justicia [...]». (10)

49 Considero que dicha fórmula debe aplicarse con prudencia. De la jurisprudencia se desprende que únicamente pretende garantizar que un recurso de casación esté correctamente formulado (11) y que no está destinado, en realidad, a obtener un reexamen del asunto. (12) La repetición de varias alegaciones ya utilizadas en primera instancia no supone, por sí sola, que el recurso de casación no cumpla dichas exigencias. Esto es particularmente cierto en casos como el presente, en los cuales el Tribunal de Primera Instancia confirma decisiones de una Institución comunitaria con base en la misma interpretación del Derecho comunitario que la efectuada por la Institución demandada. Si en un caso como ése una parte demandante no pudiera invocar en su recurso de casación alegaciones ya utilizadas al impugnar la decisión inicial, el procedimiento de casación quedaría privado de sentido. En los asuntos Glencore Grain, (13) el Tribunal de Justicia declaró, por consiguiente, que el mero hecho de que las alegaciones ya hubieran sido formuladas en primera instancia no podía entrañar su inadmisibilidad. El único requisito consiste en que el recurso de casación debe indicar claramente qué aspectos de la sentencia impugnada se critican y las alegaciones jurídicas formuladas específicamente en apoyo del recurso de casación.

50 Puesto que, en el presente caso, el recurso de casación cumple dichos requisitos y no se aprecia ningún otro motivo de inadmisibilidad, procede declarar la admisibilidad del recurso de casación en su totalidad.

Sobre el fondo

51 Los dos primeros motivos invocados por Salzgitter se refieren fundamentalmente a la relación entre los plazos de notificación, autorización y pago de las ayudas a la inversión para las empresas siderúrgicas establecidas en el territorio de la antigua República Democrática Alemana y las consecuencias que su incumplimiento podría entrañar.

52 Por lo que respeta a la categoría de ayudas de que se trata, tres fechas establecidas en el Quinto Código tiene una especial relevancia.

53 En la tercera frase del artículo 6, apartado 1, se establece una fecha límite de notificación. Las notificaciones de los proyectos de ayuda contemplados en el artículo 5 «deberán efectuarse [a la Comisión] a más tardar el 30 de junio de 1994».

54 En el artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, se establecen fechas límite para el pago. Las ayudas contempladas en el artículo 5 deben pagarse antes del 31 de diciembre de 1994, con excepción de las concesiones fiscales especiales (Investitionszulage), que pueden dar lugar a pagos hasta el 31 de diciembre de 1995.

55 Por último, en el propio artículo 5 se afirma que la ayudas a las que se aplica «podrán considerarse compatibles con el mercado común hasta el 31 de diciembre de 1994».

56 Las alegaciones formuladas por las partes ante el Tribunal de Primera Instancia y en instancia de casación se han centrado fundamentalmente en la naturaleza de esta tercera fecha, contenida en el artículo 5, y especialmente en la cuestión de si la Comisión continuaba siendo competente, después del 31 de diciembre de 1994, para decidir sobre la compatibilidad de ayudas a la inversión para empresas siderúrgicas establecidas en el territorio de la antigua República Democrática Alemana.

57 En cambio, las partes están de acuerdo en que las fechas límite para el pago contenidas en el artículo 1, apartado 3, tienen un carácter estricto.

58 Por lo que respecta a la naturaleza del plazo de notificación contenido en el artículo 6, apartado 1, ninguna de las partes parece atribuir demasiada importancia al hecho de que la República Federal de Alemania sólo notificara el proyecto de ayuda el 25 de noviembre de 1994, es decir, unos cinco meses después de expirado el plazo de que se trata.

59 A este respecto, la recurrente y el Gobierno alemán sostuvieron en todo momento que los plazos de notificación establecidos en el Código no eran plazos de caducidad y que, en principio, la Comisión podía autorizar ayudas notificadas con posteridad al 30 de junio de 1994. Así lo confirma, en su opinión, la práctica de la Comisión. Es pacífico entre las partes que la Comisión autorizó algunos otros proyectos de ayuda notificados con posteridad a la expiración del plazo de que se trata.

60 La Comisión adoptó expresamente esta misma postura en su escrito de 1 de diciembre de 1994, (14) en el que señaló que el plazo de notificación que figura en el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código no era un plazo de caducidad, sino un plazo meramente administrativo. Su única función consistía, en su opinión, en permitir que la Comisión tramitara los proyectos de ayuda notificados dentro del plazo establecido, es decir, antes de finales de año. Por lo tanto, el hecho de que la notificación se efectuara después de la expiración de dicho plazo no constituía, en sí mismo, un obstáculo a la autorización, siempre y cuando la Comisión tuviera suficiente tiempo para examinar el proyecto de ayuda y adoptar una decisión al respecto antes de finales de año.

61 Ante el Tribunal de Primera Instancia, la Comisión adoptó una postura más reservada sobre la interpretación del artículo 6, apartado 1, del Código. La sentencia recurrida resume del siguiente modo dicha postura:

«[...] aunque el plazo de notificación de las ayudas que expiró el 30 de junio de 1994 no fuera un plazo de caducidad, el hecho de que el Gobierno alemán lo sobrepasara con creces no le habría permitido [a la Comisión] pronunciarse antes del 31 de diciembre de 1994 [...].» (15)

62 La sentencia recurrida no aborda de manera expresa la naturaleza del plazo de notificación. Sin embargo, el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia con respecto al carácter de las obligaciones de la Comisión en relación con las ayudas notificadas fuera de plazo presupone que la Comisión tenía el derecho de autorizar dicha ayuda y que el hecho de que la República Federal de Alemania no respetara el plazo de notificación no le impedía hacerlo. (16)

63 La inexistencia de cualquier análisis de la naturaleza del plazo de notificación resulta un tanto sorprendente si se tiene en cuenta que, en su sentencia Alemania/Comisión, (17) el Tribunal de Justicia declaró que los correspondientes plazos de notificación contenidos en el Segundo Código de ayudas a la siderurgia (18) eran imperativos. Además, de los escritos presentados ante el Tribunal de Primera Instancia se desprende que las partes se refirieron a dicha jurisprudencia.

64 Por tanto, al convocar la vista del presente recurso de casación, el Tribunal de Justicia instó a las partes a abordar la cuestión planteada por el pasaje considerado de la sentencia Alemania/Comisión.

65 En la vista, Salzgitter y el Gobierno alemán sostuvieron, principalmente, (19) que la sentencia Alemania/Comisión se refería al Segundo Código de ayudas a la siderurgia, por lo que no era pertinente para la interpretación del Quinto Código de ayudas a la siderurgia.

66 Inicialmente, la Comisión reiteró su posición reservada sobre la naturaleza del plazo de notificación. Posteriormente, afirmó que lo que había impedido la autorización de la ayuda no había sido tanto la expiración del plazo de notificación como la expiración del plazo para que la Comisión adoptara una decisión. En consecuencia, la naturaleza del plazo de notificación carecía de pertinencia para la resolución del presente asunto.

67 No estoy de acuerdo con la Comisión. En mi opinión, la naturaleza del plazo de notificación resulta decisiva para la correcta solución del presente asunto. Considero que, si el plazo de notificación del artículo 6, apartado 1, del Quinto Código era efectivamente imperativo y era un plazo de caducidad, la Decisión impugnada era ilegal.

68 Si un plazo de notificación es imperativo, la Comisión no puede autorizar las ayudas notificadas después de su expiración (con una posible excepción en los casos de fuerza mayor). Sin embargo, en la Decisión impugnada la Comisión dio por supuesto que estaba facultada para autorizar dicha ayuda y que el plazo establecido tenía un carácter meramente administrativo. Así lo evidencia la forma en que la Comisión sostuvo, en la Decisión impugnada, que, de hecho (y no de Derecho), no podía adoptar una decisión de autorización antes del 31 de diciembre de 1994. La Comisión afirmó lo siguiente:

«[...] Con este plazo, la Comisión dispondría de suficiente tiempo hasta el 31 de diciembre de 1994 para valorar las medidas propuestas.

Aunque la Comisión ha adoptado decisiones en casos que se notificaron con posterioridad al 30 de junio de 1994, sólo lo ha hecho cuando ha habido tiempo para adoptar la decisión correspondiente antes del 31 de diciembre de 1994.

[...]

[En el presente caso], el período de diecisiete días hábiles comprendido entre el 25 de noviembre de 1994 (fecha de recepción de la notificación) y el 21 de diciembre de 1994 (última sesión de la Comisión antes del 31 de diciembre de 1994) no bastó para [...] adoptar una decisión definitiva.» (20)

69 El supuesto de la Comisión según el cual el plazo de notificación no era imperativo también afectó a la Decisión impugnada.

70 El argumento formulado por la Comisión en sentido contrario puede parafrasearse del siguiente modo. Cuando una autoridad puede elegir, para adoptar una decisión negativa, entre una serie de motivos, puede seleccionar el motivo que considere apropiado. Por consiguiente, la Comisión podía invocar la expiración del plazo establecido para la autorización en lugar de la expiración del plazo de notificación. En última instancia, la Comisión declaró ilegal el proyecto de ayuda, aunque fuera por motivos diferentes. En consecuencia, la legalidad de la Decisión impugnada no se vio afectada por su supuesto sobre la naturaleza del plazo de notificación.

71 Es cierto que, cuando una ayuda es incompatible con el mercado común por varios motivos independientes, la Comisión puede elegir libremente los motivos que invoca. Por ejemplo, en una decisión negativa la Comisión puede invocar la incompatibilidad de una ayuda con los requisitos materiales del Código, en lugar de invocar su notificación fuera de plazo.

72 Sin embargo, en el presente caso los motivos de que se trata no son independientes entre sí.

73 En lugar de invocar la notificación fuera de plazo, la Comisión basó la Decisión impugnada en otros dos elementos. La Comisión concluye, en primer lugar, que, debido a la falta de tiempo no estaba obligada a autorizar la ayuda antes del 31 de diciembre de 1994. En segundo lugar, estima que a partir de dicha fecha ya no era competente para autorizar la ayuda. (21)

74 Mientras que este segundo elemento no guarda ninguna relación directa con el plazo de notificación, el primero presupone que la Comisión tenía el derecho de aprobar ayudas notificadas con posterioridad al 30 de junio de 1994 y, por tanto, que el plazo establecido no era un plazo de caducidad. En consecuencia, la Decisión está basada en un razonamiento incompatible con un plazo de notificación que constituye un plazo de caducidad.

75 De ello se desprende que si el supuesto en que la Comisión basó la Decisión impugnada era erróneo, ésta era ilegal.

76 Otra razón para examinar la naturaleza del plazo de notificación consiste en determinar la base correcta para la Decisión (con vistas a un eventual nuevo procedimiento). Si la Decisión de la Comisión fuera anulada por el motivo de que el plazo de notificación era imperativo, la Comisión no tendría ninguna base para autorizar la ayuda. En cambio, si la Decisión debiera anularse por otro motivo, tal vez fuera posible que la Comisión adoptara una nueva Decisión de autorización de la ayuda.

77 En consecuencia, antes de entrar a examinar los seis motivos invocados por la recurrente, abordaré la cuestión preliminar del plazo de notificación.

78 Dos son las cuestiones que se plantean.

1) Puesto que ninguna de las partes planteó la cuestión de la naturaleza del plazo de notificación, ¿puede el Tribunal de Justicia examinar de oficio dicha cuestión en un procedimiento de casación y, de ser así, en qué circunstancias?

2) El plazo de notificación que figura en el artículo 6, apartado 1, del Código, ¿es un plazo de caducidad o meramente un plazo administrativo?

79 Lógicamente, la primera cuestión es previa. Sin embargo, dado que la respuesta a la primera cuestión depende de la calificación del plazo de notificación, me ocuparé en primer lugar de la segunda cuestión.

La naturaleza del plazo de notificación establecido en la tercera frase del artículo 6, apartado 1, del Quinto Código

80 Instados a expresar en la vista su postura sobre la sentencia Alemania/Comisión, Salzgitter y el Gobierno alemán formularon tres argumentos por los cuales, en su opinión, el plazo que figura en el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código no es imperativo. En primer lugar, sostienen que, con arreglo a los principios generales del Derecho administrativo, los plazos de notificación sólo son imperativos si así se establece expresamente, lo que no sucede en el caso del artículo 6, apartado 1, del Quinto Código. En segundo lugar, la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Alemania/Comisión carece de pertinencia para la interpretación de Quinto Código, debido, en particular, a las importantes diferencias que existen entre el Segundo y el Quinto Códigos. En tercer lugar, la Comisión está vinculada por su propia práctica de considerar el plazo de notificación como un plazo meramente indicativo. Analizaré estos tres argumentos de forma sucesiva.

La naturaleza del plazo de notificación a la luz de los principios generales del Derecho administrativo

81 Es cierto que, en una ocasión, el Tribunal de Justicia declaró que «el principio de seguridad jurídica exige que una disposición que establezca un plazo de caducidad [...] esté redactada de forma clara y precisa con el fin de que los Estados miembros puedan apreciar con total conocimiento de causa la importancia que para ellos tiene la observancia de dicho plazo». (22) En aquel asunto, el Tribunal declaró que el plazo controvertido no era un plazo de caducidad.

82 Sin embargo, la citada expresión debe entenderse, para empezar, a la luz de las especiales circunstancias de aquel asunto. La caducidad al expirar el plazo establecido hubiera tenido por efecto «impedir que un Estado miembro cobre una ayuda económica cuya solicitud hubiera sido aprobada y en relación con la cual ya haya incurrido en considerables gastos». (23)

83 En segundo lugar, en una reciente sentencia en un asunto similar el Tribunal de Justicia utilizó la misma expresión para llegar exactamente a la conclusión opuesta, es decir, que el plazo de solicitud de que se trataba era imperativo. El asunto se refería a las normas que rigen el Fondo Europeo de Desarrollo Regional. Dichas normas exigían a los Estados miembros solicitar antes del 31 de marzo de 1995 el pago definitivo de los importes comprometidos en relación con los proyectos decididos por la Comisión antes de 1989, para que la Comisión liquidara los proyectos antes del 30 de septiembre de 1995. El Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:

«[...] si la Comisión hubiera dispuesto [...] de una facultad discrecional que le permitiera modificar la fecha de 31 de marzo de 1995, en función de su carga de trabajo y de su capacidad de liquidar definitivamente los proyectos para el 30 de septiembre de 1995, habría sido imposible para los Estados miembros determinar con certeza la fecha en la que podían presentar sus solicitudes de pago definitivo sin arriesgarse a que se les opusiera el plazo de caducidad.» (24)

84 Por consiguiente, propongo que se aplique el habitual enfoque caso por caso que adopta el Tribunal de Justicia cuando ha de decidir sobre la naturaleza de un plazo. (25) Normalmente, el Tribunal de Justicia no aplica ningún principio general, sino que tiene en cuenta una serie de criterios como la redacción de la disposición, el lugar que ocupa en el sistema, el margen de apreciación de que dispone la Comisión en ese ámbito, la finalidad del plazo establecido a la luz de los objetivos de la legislación y las consecuencias de las dos posibles interpretaciones posibles para el principio de seguridad jurídica.

85 En el presente caso, la redacción de la tercera frase del artículo 6, apartado 1, del Quinto Código, no resulta concluyente, ya que se limita a indicar que las notificaciones de los proyectos de ayudas deben efectuarse a más tardar el 30 de junio de 1994. El Código tampoco establece ninguna sanción específica en caso de incumplimiento de dicho plazo. Así pues, hay que analizar los objetivos del plazo dentro del sistema del Código.

86 El Quinto Código establece excepciones a la norma general del artículo 4, letra c), del Tratado. Pretende prorrogar el estricto régimen ya establecido mediante el Tercer y Cuarto Códigos e introducir modificaciones de carácter meramente técnico. (26) Por consiguiente, las excepciones que permite el Código deben ser objeto de una interpretación restrictiva.

87 La exposición de motivos del Código pone de manifiesto que esta interpretación restrictiva resulta especialmente necesaria por lo que respecta a las ayudas regionales a la inversión, cuya autorización resulta -debido a su carácter- enteramente excepcional. (27)

88 Tres importantes objetivos del Código por lo que respecta a las ayudas regionales a la inversión (28) son su pronta supresión progresiva en el plazo de tres años, (29) asegurar un control eficaz por parte de la Comisión, (30) y la consulta previa a los demás Estados miembros sobre los proyectos de ayudas a la inversión importantes. (31)

89 En mi opinión, la consecución de esos tres objetivos podría verse gravemente comprometida si se considerara que el plazo de notificación tiene un carácter meramente indicativo. Los seis meses que hay entre la fecha límite para la notificación del 30 de junio de 1994 y la fecha límite para el pago del 31 de diciembre de 1994 constituyen un período de tiempo relativamente corto para el complejo procedimiento de autorización establecido en el artículo 6 del Código. Durante esos seis meses, y dependiendo de las circunstancias, la Comisión puede tener que:

- recabar del Estado miembro notificador más información sobre la ayuda notificada;

- solicitar el dictamen de los Estados miembros con arreglo al artículo 6, apartado 3 (lo que implica la realización de traducciones);

- iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 6, apartado 4, comunicándoselo a las partes interesadas afectadas para que presenten sus observaciones (pueden ser necesarias la publicación en el Diario Oficial y nuevas traducciones), y

- tras recibir dichas observaciones y apreciar el caso de que se trate, adoptar, de forma colegiada, una decisión definitiva que, de ser positiva, debe permitir al Estado miembro de que se trate otorgar la ayuda antes de que expire el plazo para el pago.

90 En mi opinión, los tres objetivos antes mencionados tan sólo pueden alcanzarse de forma realista si la Comisión dispone en todos los casos de un mínimo de seis meses entre la notificación y el 31 de diciembre de 1994.

91 En contra de esa opinión, podría objetarse que la fecha límite para la protección de la competencia no es la fecha límite de notificación, sino la fecha límite para el pago, el 31 de diciembre de 1994. Sin embargo, semejante planteamiento implicaría, necesariamente, permitir el pago de ayudas con base en autorizaciones preparadas a toda prisa o incluso antes de que se haya dado la autorización. En ambos casos, el segundo de los objetivos antes mencionados, consistente en asegurar un control eficaz ex ante, se vería en peligro.

92 Otra posible objeción es que el hecho de que la ayuda se notifique el 30 de junio o algunos días más tarde no puede cambiar realmente las cosas.

93 A este respecto, entra en juego otro objetivo del plazo de que se trata. Los plazos procedimentales para la notificación, autorización y pago de las ayudas fueron introducidos por vez primera en el Segundo Código (32) con el objetivo expreso de garantizar que todas las ayudas de que pudiera beneficiarse la siderurgia recibieran un trato uniforme en el contexto de un procedimiento único. (33) Sin embargo, ese trato uniforme quedará igualmente comprometido si se considera que el plazo de notificación es un plazo meramente indicativo. El presente caso constituye un perfecto ejemplo de las cuestiones que necesariamente se plantearían si se adopta una actitud laxa por lo que respecta a los plazos de notificación. ¿Cuáles serán, entonces, los límites a dicho laxismo, quién fijará dichos límites y de acuerdo con qué criterios? Otro problema relacionado es la dificultad de garantizar la igualdad de trato. Por consiguiente, no es de extrañar que la seguridad jurídica y la igualdad de trato ocupen un lugar destacado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la naturaleza de determinados plazos procedimentales. (34)

94 También debe subrayarse que los plazos de caducidad para la notificación, además de amparar la seguridad jurídica, no siempre constituyen una desventaja para los Estados miembros. Así lo evidencia perfectamente la postura adoptada por el Gobierno alemán en el asunto Alemania/Comisión. (35) En él, el Gobierno alemán alegó, en relación con ayudas a la siderurgia otorgadas por otros Estados miembros, que el plazo de notificación establecido en el artículo 8, apartado 1, del Segundo Código tenía un carácter obligatorio.

95 Esto me lleva al segundo grupo de argumentos sobre la interpretación del artículo 6, apartado 1, del Quinto Código, a saber, los argumentos relativos a la pertinencia de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el plazo de notificación establecido en el artículo 8, apartado 1, del Segundo Código.

La pertinencia de la sentencia Alemania/Comisión

96 En aquel asunto, (36) la República Federal de Alemania solicitó la anulación de varias Decisiones de la Comisión por las que se autorizaban ayudas a empresas siderúrgicas otorgadas por otros Estados miembros.

97 El artículo 8, apartado 1, del Segundo Código (37) entonces aplicable establecía, en unos términos casi idénticos a los del artículo 6, apartado 1, del Quinto Código, que «la Comisión será informada, con la antelación debida para que pueda presentar sus observaciones, de los proyectos dirigidos a establecer o modificar las ayudas mencionadas en los artículos 3 a 7. Las notificaciones hechas en virtud del presente artículo deberán ser realizadas a más tardar el 30 de septiembre de 1982 [...]».

98 En el quinto guión del artículo 2, apartado 1, del Segundo Código se fijaban los otros dos plazos pertinentes. Las ayudas otorgadas a la industria siderúrgica podían considerarse compatibles con el mercado común siempre que fueran autorizadas a más tardar el 1 de julio de 1983 y no previeran pagos posteriores al 31 de diciembre de 1985.

99 En el artículo 12, apartado 1, del Segundo Código, se disponía lo siguiente:

«Si, a la vista de la evolución del mercado y del nivel de precios de los productos siderúrgicos, la Comisión estimare que es necesario modificar los plazos previstos en los artículos 2 [...] y en el apartado 1 del artículo 8, solicitará el dictamen conforme unánime del Consejo.

Si el Consejo no se pronunciare por unanimidad en los dos meses siguientes a la solicitud de la Comisión, el dictamen conforme se adoptará por mayoría calificada [...].»

100 La República Federal de Alemania había sostenido, entre otras cosas, que el artículo 8, apartado 1, del Segundo Código había sido infringido necesariamente, ya que el importe total de las ayudas autorizadas mediante las Decisiones impugnadas había sido superior al importe de las ayudas notificadas a la Comisión a 30 de septiembre de 1982.

101 La Comisión había sostenido que el plazo de notificación fijado en el artículo 8, apartado 1, del Segundo Código constituía un plazo meramente de procedimiento cuyo único objeto consistía en contribuir a la eficacia de la acción de la Comisión y, en particular, garantizar que ésta dispusiera de tiempo suficiente para examinar si los proyectos de ayuda eran compatibles con el mercado común. A su entender, la naturaleza jurídica del plazo de notificación debía determinarse a la luz de la finalidad del artículo 8, apartado 1, y del alcance de dicho plazo en relación con los demás plazos fijados en el Código. En su opinión, el plazo determinante era el 1 de julio de 1983, la última fecha en la que podían autorizarse ayudas con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Segundo Código.

102 En sus conclusiones, el Abogado General Sr. VerLoren van Themaat afirmó que «aun si se acepta el argumento de la Comisión según el cual el plazo de notificación [...] no es un plazo de caducidad en el sentido de que cualquier superación de dicho plazo, por mínima que sea, excluirá la autorización de los proyectos de ayudas notificados fuera de plazo, debe considerarse, en todo caso, que dicho plazo tiene un carácter más estricto que el que la Comisión pretende». El hecho de que la Comisión admitiera por propia iniciativa «superaciones importantes» del plazo de notificación debía considerarse como un «vicio sustancial de forma» que justificaba la anulación de las Decisiones controvertidas. (38)

103 Por lo que respecta a la naturaleza del plazo, el Tribunal de Justicia fue más lejos que el Abogado General:

«No puede acogerse la tesis contraria defendida por la Comisión. En efecto, el artículo 12 del Segundo Código de ayudas establece expresamente que los plazos previstos en el artículo 8, apartado 1, del Código, al igual que los previstos en los artículos 2 [...] únicamente pueden ser modificados por la Comisión si dicha modificación resulta necesaria a la vista de la evolución del mercado y del nivel de precios de los productos siderúrgicos, y siempre que el Consejo emita un dictamen conforme.

De ello se desprende que la Comisión no podía autorizar las ayudas si los proyectos dirigidos a establecer o modificar dichas ayudas no le habían sido notificados a más tardar el 30 de septiembre de 1982». (39)

104 Con todo, el Tribunal de Justicia no anuló las Decisiones de la Comisión. En su opinión, los Estados miembros afectados habían notificado planes suficientemente detallados con suficiente antelación, es decir, antes del 30 de septiembre de 1982. Según el Tribunal de Justicia, el aumento de los importes de las ayudas con posterioridad a la expiración del plazo de notificación no constituía, en sí mismo, una infracción del artículo 8, apartado 1, a menos que el aumento tuviera por efecto modificar la naturaleza de la ayuda notificada.

105 Dos años después de la sentencia Alemania/Comisión, el Tribunal de Justicia confirmó, en la sentencia Acciaierie e Falck/Comisión, (40) la naturaleza imperativa del plazo de notificación establecido en el artículo 8, apartado 1, del Segundo Código.

106 A efectos del presente recurso de casación, Salzgitter y el Gobierno alemán sostienen que, en la sentencia Alemania/Comisión, el Tribunal de Justicia se basó exclusivamente en el artículo 12 del Segundo Código. Puesto que dicha norma no fue mantenida en ulteriores Códigos, la sentencia no puede constituir un precedente para la interpretación de los otros Códigos. Además, fue precisamente a la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia por lo que el legislador comunitario no mantuvo una norma como el artículo 12 en ulteriores Códigos, con el fin de que la Comisión pudiera tratar de manera flexible las notificaciones presentadas con posterioridad a la expiración del plazo.

107 En mi opinión, no debería atribuirse excesiva importancia al hecho de que el Tribunal de Justicia se basara en un único argumento al decidir que el plazo establecido en el Segundo Código era imperativo. La única conclusión que puede extraerse legítimamente del mismo es que, en opinión del Tribunal de Justicia, dicho argumento bastaba por sí solo para refutar todas las objeciones de la Comisión en sentido contrario. Sin embargo, de ello no puede inferirse que, con ello, el Tribunal de Justicia desestimara de manera implícita todos los demás argumentos que hubieran podido llevar a la misma conclusión.

108 Una cuestión subyacente más importante es la de si las diferencias entre el Segundo y el Quinto Códigos son tan grandes que impiden las analogías entre ellos.

109 A este respecto, ambos Códigos son similares en muchos aspectos. Ambos constituyen excepciones a la prohibición general de las ayudas con arreglo al Tratado, tienen la misma base jurídica en el artículo 95 del Tratado, recurren al mismo método en sus respectivos artículos 1, a saber, la ficción de la existencia de un régimen de ayudas comunitarias, están estructurados de manera muy similar y, a diferencia del Primer Código, (41) contienen normas procedimentales con un calendario preciso.

110 El tenor y la finalidad de los plazos establecidos en el artículo 8, apartado 1, del Segundo Código y en el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código, por lo que respecta a las ayudas comprendidas dentro del ámbito de aplicación del artículo 5 también son idénticos. Ambas disposiciones imponen límites de tiempo a la notificación de determinadas modalidades de ayudas con el fin de garantizar su rápida supresión progresiva. (42) Por consiguiente, no sólo tienen una finalidad procedimental, sino también una finalidad material. Así pues, deben distinguirse de otros plazos de notificación, como por ejemplo el del artículo 6, apartado 1, del Cuarto Código, (43) que exigen que la notificación se efectúe con cierta antelación con respecto a la expiración del Código aplicable. Esta última categoría de plazos puede interpretarse más fácilmente como inspirada fundamentalmente en razones prácticas.

111 La única diferencia significativa entre los dos Códigos es la presencia, en el Segundo Código, del artículo 12, que no tiene equivalente en los Códigos posteriores. Como queda explicado, Salzgitter y el Gobierno alemán sostienen que si el legislador comunitario no mantuvo en Códigos posteriores una norma como la del artículo 12 del Segundo Código fue a la vista del razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en su sentencia Alemania/Comisión.

112 Esta argumentación no me parece convincente. El artículo 12 del Segundo Código permitía a la Comisión modificar los plazos establecidos en los artículos 2 y 8, apartado 1, si ello resultaba necesario a la vista de la evolución del mercado, y siempre que el Consejo emitiera un dictamen conforme. Con arreglo al artículo 12, apartado 1, párrafo segundo, podía hacerlo -de ser necesario- con el dictamen conforme del Consejo por mayoría cualificada. Así pues, las modificaciones legislativas relativas a los plazos podían realizarse con mayor facilidad que las modificaciones del resto del Código, que, con arreglo a la disposición general del artículo 12, apartado 2, requerían el dictamen favorable del Consejo adoptado por unanimidad. De acuerdo con la exposición de motivos del Segundo Código, el objetivo del artículo 12 consistía en introducir cierto grado de flexibilidad en materia de plazos. (44)

113 Puesto que no hay ninguna disposición como la del artículo 12 en los ulteriores Códigos, todas las modificaciones de los Códigos, incluidas las modificaciones de los plazos, deben efectuarse con arreglo al estricto régimen del artículo 95 del Tratado, es decir, por la Comisión con el dictamen conforme del Consejo adoptado por unanimidad.

114 Según entiendo yo la sentencia Alemania/Comisión, la Comisión no estaba facultada para modificar el plazo de notificación sin el dictamen conforme (ya fuera por unanimidad o por mayoría cualificada) del Consejo. En mi opinión, lo mismo debe aplicarse, con mayor razón aún, por lo que respecta al Quinto Código, en cuyo caso la Comisión siempre necesita el dictamen conforme del Consejo adoptado por unanimidad para cualquier modificación de los plazos.

115 Hay otras razones para concluir que, mediante el Quinto Código, se pretendía imponer un régimen, al menos, tan estricto como el del Segundo Código.

116 En primer lugar, las exposiciones de motivos de los Códigos Tercero, (45) Cuarto y Quinto no hacen ninguna referencia a la flexibilidad en materia de plazos. En segundo lugar, no autorizan, por ejemplo, las ayudas de funcionamiento. (46) En tercer lugar, el Tercer Código fue adoptado aproximadamente dos meses después de que se dictara la sentencia Alemania/Comisión, en la que el Tribunal de Justicia declaró que el plazo de notificación establecido en el Segundo Código era un plazo estricto. En tales circunstancias, los autores del Tercer Código deberían haber indicado muy claramente que el plazo de notificación tenía un carácter meramente indicativo.

117 Por último, hay dos argumentos derivados de las diferencias existentes entre los calendarios establecidos, respectivamente, en el Segundo y el Quinto Códigos, que sustentan mi tesis.

118 Por un lado, con arreglo al Segundo Código los Estados miembros dispusieron aproximadamente de un año entre la entrada en vigor del Código, en agosto de 1981, y la expiración del plazo para notificar proyectos de ayudas, en septiembre de 1982. Con arreglo al Quinto Código, la República Federal de Alemania dispuso aproximadamente de dos años y medio entre su entrada en vigor, en enero de 1992, y la fecha límite de notificación, el 30 de junio de 1994. Así pues, los retrasos en la notificación son aún menos comprensibles en el marco del Quinto Código.

119 Por otro lado, con arreglo al Segundo Código la Comisión dispuso aproximadamente de un año entre la notificación y la autorización, mientras que los Estados miembros dispusieron de otros dos años y medio para proceder al pago de las ayudas. Aun así, el Tribunal de Justicia declaró que el plazo de notificación era estricto. Con arreglo al Quinto Código, en principio la Comisión tan sólo dispone de seis meses para apreciar la ayuda, plazo en el que debe efectuarse asimismo su pago. Puesto que el tiempo disponible es mucho menor, la notificación dentro del plazo establecido reviste mayor importancia.

120 Así pues, en dos casos importantes a los que se aplicaba el régimen menos estricto del Segundo Código el Tribunal de Justicia exigió que la notificación se efectuara antes de la expiración del plazo establecido en el artículo 8, apartado 1. En mi opinión, no existe ninguna buena razón para adoptar en el presente caso una interpretación diferente del plazo de notificación establecido en el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código.

La práctica de la Comisión y el principio de confianza legítima

121 Es pacífico entre las partes que, en su práctica, la Comisión adoptó una actitud laxista y trató el plazo de notificación establecido en el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código como un plazo meramente indicativo. Salzgitter y el Gobierno alemán sostienen que la Comisión está vinculada por dicha práctica, que, en su opinión, creó expectativas legítimas.

122 Sin embargo, es reiterada jurisprudencia que las expectativas creadas por un comportamiento ilegal de las Instituciones no son, en principio, legítimas, y, por tanto, no pueden generar derechos contra legem. En la sentencia Lucchini/Comisión, el Tribunal de Justicia declaró, según la expresión utilizada por el Abogado General Sr. Capotorti, que «[...] un comportamiento de la Administración que se sitúe fuera de la normal aplicación de la Ley a la que ella misma está sujeta no puede crear en modo alguno una confianza legítima en el administrado». (47) La idea subyacente es que ninguna persona tiene derecho a ser tratada del mismo modo que una persona que, a su vez, se beneficia de un trato ilegal. Una ilegalidad no puede justificar otra ilegalidad.

123 El argumento basado en la confianza legítima no es más sólido cuando el autor de un acto individual es asimismo el autor del acto de alcance general en el que el acto individual se basa. Una consecuencia de la jerarquía de los actos jurídicos comunitarios consiste en que un acto de alcance general como el Quinto Código no puede modificarse implícitamente por decisiones individuales ulteriores basadas en ese mismo acto de aplicación general. (48) Además, aceptar el argumento contrario permitiría a la Comisión eludir las exigencias establecidas en el artículo 95 del Tratado, a saber, el dictamen conforme del Consejo adoptado por unanimidad, para introducir modificaciones en el Quinto Código.

124 En consecuencia, concluyo que el plazo de notificación para las ayudas a las empresas siderúrgicas establecidas en la antigua República Democrática Alemana, fijado en el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código, es un plazo imperativo y de caducidad.

¿Debería el Tribunal de Justicia examinar de oficio la cuestión de la naturaleza imperativa del plazo de notificación?

125 El Tribunal de Primera Instancia no abordó la cuestión de la naturaleza del plazo de notificación. Ante el Tribunal de Justicia, las partes han sostenido que el plazo de notificación no es un plazo de caducidad o que, en todo caso, no es pertinente para la resolución del presente caso. Además, sólo lo hicieron después de haber sido expresamente instadas a presentar sus observaciones al respecto.

126 Sin embargo, ninguna de las cuestiones jurídicas planteadas en los motivos invocados por la recurrente se habría suscitado si la Comisión hubiera respetado la naturaleza obligatoria del plazo de notificación. Yo mismo he sostenido antes que la Decisión impugnada se basa en el supuesto de que el plazo de notificación era un plazo meramente administrativo. (49) Así pues, la Decisión impugnada fue adoptada infringiendo el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código.

127 En esa situación de tensión entre, por un lado, la reticencia de las partes (y del Tribunal de Primera Instancia) a abordar esta cuestión y, por otro, la función del Tribunal de Justicia como guardián de los Tratados, la cuestión que se plantea es si el Tribunal de Justicia puede o debe examinar de oficio dicha cuestión.

128 En el presente caso, dicha cuestión se suscita en el marco del procedimiento de casación. Que yo sepa, el Tribunal de Justicia todavía no ha definido, en relación con dicho procedimiento, los límites a que está sujeta la posibilidad de examinar de oficio nuevos motivos. En los ordenamientos jurídicos nacionales, la posibilidad de hacerlo está en ocasiones más limitada en instancia de apelación o de casación que en las instancias inferiores. (50)

129 Es reiterada jurisprudencia que, en principio, los motivos de casación no invocados por las partes no pueden ser estimados por el Tribunal de Justicia. (51) Sin embargo, en mi opinión debe haber una excepción por lo que respecta a los motivos de orden público.

130 Ello se debe, en primer lugar, a que, con arreglo al artículo 31 del Tratado, el Tribunal de Justicia tiene la misión de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de las normas comunitarias. El procedimiento de casación es una vía importante a través de la cual el Tribunal de Justicia ejerce dicha función. En otros procedimientos, es jurisprudencia consolidada que los dos órganos jurisdiccionales comunitarios pueden e incluso deben examinar de oficio los motivos de orden público. (52) No existe ninguna razón por la cual deba excluirse por completo dicha posibilidad en la instancia de casación.

131 En segundo lugar, hay varios elementos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que apuntan en esa dirección. Recientemente, el Tribunal de Justicia declaró que el órgano jurisdiccional comunitario debe examinar de oficio los motivos de orden público. (53) Por lo que respecta, más concretamente, a los procedimientos de casación, el Tribunal ya ha examinado una excepción de inadmisibilidad que había propuesto de oficio él mismo. (54) Además, en diversos asuntos en instancia de casación se ha considerado que no había nada en la naturaleza del procedimiento de casación que impidiera al Tribunal de Justicia examinar de oficio motivos de orden público. (55)

132 Por último, está claro que el Tribunal de Justicia atribuye importancia al hecho de que los órganos jurisdiccionales nacionales superiores puedan examinar de oficio determinadas cuestiones de Derecho comunitario. (56) Sería incoherente que el Tribunal de Justicia excluyera por completo dicha posibilidad en el caso de sus propios procedimientos de casación.

133 Así pues, la cuestión no es tanto si el Tribunal de Justicia tiene la facultad de examinar de oficio motivos de orden público como si, en el presente caso, el incumplimiento por parte de la Comisión del plazo de notificación es un motivo de orden público.

134 Resulta difícil definir los «motivos de orden público». Los motivos que un órgano jurisdiccional puede examinar de oficio dependen, en última instancia, de los valores fundamentales del ordenamiento jurídico de que se trate, de las respectivas funciones que desempeñen las partes y el órgano jurisdiccional con arreglo a las normas de procedimiento aplicables, del tipo de órgano jurisdiccional que deba aplicar el concepto y del nivel en que se desarrolle el procedimiento.

135 Por lo que respecta al ordenamiento jurídico comunitario, se ha sostenido que resulta pertinente establecer una distinción entre los diferentes motivos de anulación. (57) Con arreglo al artículo 33, párrafo primero, del Tratado, las decisiones de la Comisión pueden ser anuladas por motivos de incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder. De acuerdo con la citada teoría, los motivos basados en los dos primeros supuestos, que se refieren a la denominada légalité externe de un acto, pueden ser examinados de oficio por el Tribunal de Justicia, mientras que los motivos basados en los otros dos supuestos, relativos a la légalité interne, no pueden serlo. (58)

136 Una reciente sentencia parece confirmar dicha distinción. En el marco del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación), el Tribunal de Justicia declaró, con respecto a motivos basados, respectivamente, en la infracción del artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE) y en la existencia de un error manifiesto de apreciación, lo siguiente:

«Pues bien, procede recordar que se trata de dos motivos distintos que pueden ser invocados en el marco del recurso previsto en el artículo 173 del Tratado. El primero, referente a una falta o insuficiencia de motivación, está comprendido dentro de los vicios sustanciales de forma, a efectos de dicha disposición, y constituye motivo de orden público que debe ser examinado de oficio por el Juez comunitario [...]. Por el contrario, el segundo, relativo a la legalidad de la Decisión controvertida en cuanto al fondo, constituye una infracción de una norma jurídica relativa a la aplicación del Tratado, a efectos del propio artículo 173, y solamente puede ser examinado por el Juez comunitario si es invocado por el demandante.» (59)

137 En mi opinión, no sería acertado confiar demasiado en dicha distinción (que, en todo caso, fue efectuada por el Tribunal de Justicia en una situación en la que no tenía ninguna consecuencia directa para el resultado del asunto de que conocía). En primer lugar, la distinción entre distintos motivos de anulación tiene, en sí misma, un carácter formalista e incierto. Debe tenerse presente que el tercer motivo de anulación comprende los dos primeros, ya que la incompetencia y los vicios sustanciales de forma siempre constituyen infracciones del Derecho comunitario. En segundo lugar, habida cuenta de la función del Tribunal de Justicia como guardián del Derecho, sería inaceptable que el Tribunal de Justicia no pudiera examinar de oficio una ilegalidad material manifiesta y grave, como por ejemplo la violación de un derecho fundamental o del artículo 85 del Tratado CE (actualmente artículo 81 CE), y sí pudiera examinar de oficio las infracciones de determinadas normas procesales.

138 Por tanto, prefiero seguir el planteamiento que el Tribunal de Justicia ha adoptado en otros casos, en los que ha examinado de oficio un motivo sin entrar en su calificación teórica. (60) En palabras del propio Tribunal de Justicia, la cuestión es si resulta «inapropiado permitir que subsistan dudas sobre la legalidad de un acto». (61)

139 ¿Constituye la falta de respeto por parte de la Comisión de la naturaleza del plazo de notificación como plazo de caducidad una infracción suficientemente importante como para que sea examinada de oficio por el Tribunal de Justicia? ¿Cuáles son los criterios para decidir si es «inapropiado» que el Tribunal de Justicia «permita que subsistan dudas sobre la legalidad de un acto»? ¿Es la naturaleza de plazo de caducidad que tiene el plazo de notificación en el presente caso un motivo de orden público?

140 Para responder a estas cuestiones, tres son los criterios generales pertinentes.

141 En primer lugar, debe determinarse si la norma infringida pretende contribuir a un objetivo fundamental del ordenamiento jurídico comunitario y si desempeña un papel importante en la consecución de dicho objetivo.

142 En segundo lugar, debe determinarse si la norma infringida fue establecida en interés de terceros o de la colectividad en general, y no meramente en interés de las personas directamente afectadas.

143 En tercer lugar, la infracción de la norma debe ser manifiesta, lo que significa que tanto el Tribunal de Justicia como los terceros pueden detectar fácilmente la infracción e identificarla como tal. Cuando una infracción del Derecho comunitario es evidente, la autoridad del imperio de la Ley corre mayor peligro. Simultáneamente, es en ese caso cuando el Tribunal de Justicia puede tener una mayor certeza de dar con el resultado correcto.

144 Considero que, en el presente caso, se cumplen estas tres condiciones.

145 En primer lugar, he sostenido antes que el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código forma parte de un régimen que contribuye a la consecución de cuatro objetivos por lo que respecta a las ayudas regionales a la inversión para empresas siderúrgicas establecidas en la antigua República Democrática Alemana. Dichos objetivos consisten en contribuir a la pronta supresión progresiva de dichas ayudas en el plazo de tres años, permitir un control eficaz por parte de la Comisión, involucrar a otros Estados miembros en el proceso de toma de decisiones mediante una consulta previa sobre los proyectos de ayudas a la inversión importantes y garantizar un trato uniforme y la seguridad jurídica. (62) En última instancia, dicho régimen tiene por objeto proteger a las empresas siderúrgicas competidoras establecidas en Alemania y otros Estados miembros contra la competencia desleal derivada de ayudas a la inversión injustificables otorgadas en Alemania Oriental y, de este modo, contribuye a alcanzar un objetivo fundamental del Tratado. (63) También he explicado por qué el plazo de notificación desempeña una función tan importante dentro de dicho régimen. (64)

146 En segundo lugar, en contra de lo que parece suponer la Comisión (abiertamente en el asunto Alemania/Comisión y de forma más implícita en el presente caso), el plazo de notificación establecido en el artículo 6, apartado 1, no fue adoptado únicamente para facilitar la eficacia de la acción de sus propios Servicios y, por ende, en interés únicamente de una de las partes del procedimiento; de las consideraciones anteriores se desprende que se adoptó sobre todo en interés de los demás Estados miembros, de las empresas siderúrgicas competidoras y, en última instancia, de los consumidores y contribuyentes comunitarios.

147 Por último, y éste es tal vez el elemento más importante en el presente caso, la infracción del Derecho cometida por la Comisión fue manifiesta. La infracción fue manifiesta, en primer lugar, porque el cumplimiento de un plazo es una cuestión fácilmente verificable por cualquier parte interesada. Las medidas se adoptan o bien antes o bien después de que expire el plazo. No existe margen alguno para situaciones intermedias, situadas en una zona «gris» (dichas consideraciones pueden ser asimismo pertinentes cuando el Tribunal de Justicia examina de oficio los plazos para interponer recursos ante el propio Tribunal de Justicia). (65) En segundo lugar, tras las sentencias Alemania/Comisión y Acciaierie e Ferriere Lonbarde Falck/Comisión quedó claro que la Comisión ya no podía sostener válidamente que los plazos de notificación establecidos en los ulteriores Códigos de ayudas a la siderurgia tuvieran un carácter meramente indicativo. Menoscabaría el respeto al imperio de la Ley en el ordenamiento jurídico comunitario el que, a pesar de dos sentencias del Tribunal de Justicia en sentido contrario, una Institución siga considerando admisible la autorización de ayudas notificadas con posterioridad a la expiración del plazo pertinente.

148 De dichas consideraciones se desprende que el Tribunal de Primera Instancia debería haber examinado de oficio dicha cuestión como un motivo de orden público. De ello se desprende asimismo que, en instancia de casación, el Tribunal de Justicia debe examinar dicha cuestión aun cuando el Tribunal de Primera Instancia no lo haya hecho. Una de las principales funciones del procedimiento de casación, que se limita únicamente a las cuestiones de Derecho, consiste precisamente en garantizar el respeto del principio de legalidad. Cuando el Tribunal de Justicia considera que las partes que intervienen en primer instancia y el Tribunal de Primera Instancia no examinaron un motivo de orden público fundamental, la voluntad de esas mismas partes no puede determinar que dicha cuestión se plantee o no en instancia de casación. Si fuera «inapropiado» que el Tribunal de Primera Instancia permitiera «que subsistan dudas sobre la legalidad de un acto», más inapropiado aún sería que el Tribunal de Justicia, que es el guardián supremo de la Ley en el ordenamiento jurídico comunitario, no examinara dicha cuestión.

149 Aun cuando se adopte una actitud restrictiva con respecto a las cuestiones que puede examinar de oficio el Tribunal de Justicia, en mi opinión la cuestión del plazo puede y debe examinarse.

150 En primer lugar, dicha cuestión es exclusivamente una cuestión de Derecho. Todos los hechos pertinentes por lo que respecta a la notificación fuera de plazo de la ayuda han quedado acreditados y son conocidos para el Tribunal de Justicia. En segundo lugar, el hecho de examinar esa nueva cuestión no dará lugar a una sentencia ultra petita, (66) ni a una modificación prohibida del objeto del litigio. (67) En última instancia, el carácter obligatorio del límite temporal justificará la anulación de la Decisión impugnada de la Comisión y, por tanto, la estimación de la pretensión formulada en el recurso. Por tanto, debe establecerse una distinción entre examinar la cuestión y formular una nueva pretensión que modifique el contenido del litigio tal como se ha definido en las pretensiones. Por último, la prohibición de que las partes invoquen nuevos motivos en el recurso de casación, establecida por el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Brazzelli Lualdi y otros, (68) no puede aplicarse a los motivos de orden público, que, por definición, deben ser examinados de oficio por el propio Tribunal de Justicia.

Consecuencias para la solución del presente litigio

151 Las conclusiones a las que he llegado hasta ahora pueden resumirse del siguiente modo.

152 El plazo de notificación del 30 de junio de 1994 establecido en el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código es un plazo de caducidad. Puesto que la Decisión impugnada se basa en parte en el supuesto de que dicho plazo tiene carácter meramente administrativo, la Decisión infringe el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código. La naturaleza de dicho plazo como plazo de caducidad es un motivo de orden público. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia debe examinarlo de oficio, aunque ni el Tribunal de Primera Instancia ni las partes han abordado dicha cuestión.

153 Como primera consecuencia, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia debe ser anulada, ya que no examinó de oficio la naturaleza imperativa del plazo de notificación.

154 Como segunda consecuencia, puesto que todas las cuestiones de hecho y de Derecho suscitadas han quedado resueltas, el Tribunal de Justicia puede dictar una sentencia definitiva. La Decisión impugnada debe ser anulada por estar basada en un razonamiento incompatible con el carácter obligatorio del artículo 6, apartado 1, del Quinto Código. Con arreglo al artículo 34 del Tratado, el asunto debe ser remitido a la Comisión, que deberá adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia.

155 Con respecto a las costas, debe recordarse que, en la vista, ambas partes se opusieron a la solución que propongo. Por consiguiente, las circunstancias son excepcionales a efectos del artículo 69, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento. En mi opinión, cada parte debe abonar sus propias costas.

Con carácter subsidiario: la competencia ratione temporis de la Comisión para autorizar la ayuda

156 No obstante, con carácter subsidiario examinaré los motivos invocados por la recurrente. (69)

157 En su primer motivo, la recurrente alega que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error de Derecho al declarar que, a partir del 31 de diciembre de 1994, la Comisión ya no podía pronunciarse sobre la compatibilidad de ayudas a la inversión otorgadas en el marco de regímenes generales de ayudas regionales a las empresas siderúrgicas establecidas en el territorio de la antigua República Democrática Alemana.

158 Puede ser útil recordar los hechos fundamentales. El Gobierno alemán notificó la ayuda el 25 de noviembre de 1994. La República Federal de Alemania abonó la ayuda a la inversión en la cuenta de la recurrente el 23 de diciembre de 1994. El 15 de febrero de 1995, la Comisión decidió iniciar el procedimiento formal de examen con arreglo al artículo 6, apartado 4, del Quinto Código. La concesión fiscal especial (Investitionszulage) fue otorgada mediante dos resoluciones de la Administración tributaria alemana de 26 de octubre de 1995 y 9 de enero de 1996.

159 En su Decisión impugnada de 29 de mayo de 1996, la Comisión declaró que la ayuda a la inversión y la concesión fiscal especial constituían una ayuda de Estado incompatible con el mercado común y prohibida con arreglo al Tratado y al Código, ordenando su devolución.

160 La Comisión sostuvo, en primer lugar, que, debido a la naturaleza de los productos y la localización de la empresa de que se trataba, el artículo 4, letra c), del Tratado y el artículo 5 del Quinto Código, en principio, eran aplicables. A continuación, la Comisión declaró lo siguiente:

«Sin embargo, dicho artículo 5 [del Quinto Código] indica claramente que la Comisión sólo puede declarar compatibles con el mercado común, hasta el 31 de diciembre de 1994, las ayudas regionales a las inversiones y, de ello se desprende que a partir del 31 de diciembre de 1994, ya no posee esta facultad.

De acuerdo con lo dispuesto en [el Quinto Código], a partir del 1 de enero de 1995 ya no existe la posibilidad de declarar compatibles con el mercado común del acero las ayudas regionales a las inversiones en favor de las empresas siderúrgicas alemanas, dado que el apartado 1 del artículo 1 y el artículo 5 de [el Quinto Código] ya no prevén este tipo de compatibilidad con el mercado común en fecha posterior al 31 de diciembre de 1994, con independencia de que la ayuda hubiera podido autorizarse de haber sido notificada oportunamente.

[...]

Como, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de [el Quinto Código], la Comisión sólo podía considerar compatibles con el mercado común las ayudas regionales para inversiones hasta el 31 de diciembre de 1994, y habida cuenta de que antes de esta fecha no pudo tomar una posición sobre la ayuda de Estado que se le había notificado, dicha ayuda resulta incompatible con el mercado común de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 1 de las Directrices mencionadas y queda prohibida en virtud de lo establecido en la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA.

La ayuda de que se trata ha sido ya abonada. Como es incompatible con el mercado común y está prohibida por el Tratado CECA, deberá recuperarse [...]»

161 El Tribunal de Primera Instancia confirmó dicho análisis y declaró, al final del apartado 41 de la sentencia recurrida, que el artículo 5 del Código imponía a la Comisión una fecha límite para pronunciarse sobre la compatibilidad de la categoría de ayudas de que se trataba.

162 No resulta fácil interpretar el alcance exacto de esta afirmación central. Del apartado 46 de la sentencia recurrida parece deducirse que dicha afirmación se refiere más concretamente a la competencia de la Comisión para examinar la compatibilidad material de una ayuda. A su vez, esto implica que no puede autorizarse una ayuda con posterioridad al 31 de diciembre de 1994, ya que el examen de la compatibilidad material de una ayuda constituye el requisito previo necesario para su autorización. En última instancia, considero que tanto la Decisión de la Comisión como la sentencia del Tribunal de Primera Instancia pueden reducirse a un postulado básico: el artículo 5 implica que la autorización de la ayuda debe efectuarse antes del 31 de diciembre de 1994 y que, con posterioridad a dicha fecha la Comisión no tiene competencia para declarar compatibles con el mercado común del acero ayudas a empresas siderúrgicas establecidas en los cinco nuevos Länder.

163 Por consiguiente, la cuestión es si el artículo 5 debe interpretarse en el sentido de que establece un plazo para la autorización.

Tenor

164 Con arreglo al artículo 5, la ayuda de que se trata «[...] puede considerarse compatible con el mercado común hasta el 31 de diciembre de 1994 [...]». El Código no dice «declararse compatible», lo que hubiera sugerido la existencia de un plazo para la autorización de la ayuda. (70) Menos aún dice el Código que «la Comisión podrá declarar compatible hasta el 31 de diciembre de 1994», lo que claramente se habría referido al procedimiento más que al fondo. Puede hacerse una comparación con los artículos 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación) y 93 del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE), en los que se inspiraron las disposiciones del Código. El artículo 92, que establece las disposiciones materiales en materia de ayudas, establece, en su apartado 3: «Podrán considerarse compatibles con el mercado común: [...]» (el subrayado es mío). El artículo 93, que se ocupa del procedimiento, establece, en su apartado 3, que «si [la Comisión] considerase que un proyecto no es compatible [...]». De forma similar, en el artículo 5 del Código la expresión «podrán considerarse compatibles» parece referirse más bien a un plazo para la compatibilidad de la ayuda que a un requisito de procedimiento. De hecho, reproduce el tenor literal del artículo 1, apartado 1: «Las ayudas [...] podrán considerarse ayudas comunitarias y por tanto compatibles con el buen funcionamiento del mercado común [...]». Así pues, el artículo 5 obliga a un Estado miembro que pretenda conseguir la autorización de una ayuda a cumplir antes del 31 de diciembre de 1994 todos los requisitos procedimentales y materiales para la compatibilidad de la ayuda si quiere obtener dicha autorización. No impone a la Comisión un plazo para autorizar la ayuda. El texto alemán del artículo 5 es aún más claro a este respecto. (71)

Génesis legislativa

165 La génesis legislativa refuerza la impresión de que el artículo 5 no establece un plazo para la autorización.

166 El artículo 2 del Segundo Código establecía, en un contexto similar, que «las ayudas [...] podrán ser consideradas compatibles [...] cuando [...] sean autorizadas a más tardar el 1 de julio de 1983». Este tenor indica claramente la existencia de un plazo para conceder la autorización. Así se confirmó en la exposición de motivos de la Decisión nº 1018/85/CECA de la Comisión, de 19 de abril de 1985, por la que se modificó el Segundo Código, (72) en la que se afirmó que «los artículos 2, 5 y 8 [del Segundo Código] prevén plazos para la notificación, la autorización y el pago de las ayudas».

167 Sin embargo, en los posteriores Códigos el legislador comunitario sustituyó la fórmula utilizada en el Segundo Código por «podrán considerarse compatibles [...] hasta [...]». Ejemplos típicos a este respecto son el artículo 5 del Quinto Código y el artículo 5 del Sexto Código. Si el legislador comunitario hubiera pretendido que el artículo 5 del Quinto Código estableciera un plazo para la autorización de las ayudas, lo lógico hubiera sido esperar que hubiera mantenido la fórmula inequívoca utilizada en el Segundo Código.

Interpretación a la luz del sistema del Código

168 En el decisivo apartado 41 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia recurrió exclusivamente a una interpretación sistemática del Código y, en particular, de la relación existente entre los artículos 5, 1 y 6. Tras citar extensamente dichos artículos, el Tribunal de Primera Instancia declaró que:

«[...] las ayudas previstas por el Código no podían hacerse efectivas hasta después de que la Comisión las hubiera autorizado. Por consiguiente, como resulta de la remisión hecha al artículo 5 del Código por el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 1, la fecha del 31 de diciembre de 1994 fijada como final del plazo para el pago de las ayudas regionales a la inversión constituía necesariamente la fecha límite que el artículo 5 imponía a la Comisión para pronunciarse sobre la compatibilidad de esta categoría de ayudas.»

169 A mi entender, dicho razonamiento no resulta convincente.

170 En primer lugar, no está clara la razón por la cual el Tribunal de Primera Instancia se basa en la remisión al artículo 5 que se hace en el artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, según el cual «la fecha límite para el pago de las ayudas con arreglo al artículo 5 será el 31 de diciembre de 1994 [...]». En mi opinión, el artículo 1, apartado 3, se remite al artículo 5 únicamente con objeto de definir el alcance de la aplicación del plazo especial para el pago de que se trata. No veo cómo ese uso del artículo 5 a efectos de la aplicación de otro artículo del Código podría tener repercusiones en la interpretación del propio artículo 5.

171 Por lo que respecta a los otros dos elementos del razonamiento seguido en el citado pasaje, parece haber en ellos un error lógico.

172 En el artículo 1, apartado 3, párrafo primero, se dispone que las ayudas sólo pueden concederse tras haber aplicado los procedimientos establecidos en el artículo 6. En el artículo 6, apartado 1, se dispone que la Comisión debe ser informada con antelación de cualquier proyecto para conceder ayudas, y en la última frase del artículo 6, apartado 4, se dispone que las medidas proyectadas sólo pueden ser ejecutadas con la aprobación de la Comisión y con arreglo a las condiciones fijadas por ella. Estas tres normas equivalen a una primera prohibición -y, a este respecto, estoy de acuerdo con el Tribunal de Primera Instancia- según la cual un Estado miembro no puede, en principio, hacer efectiva una ayuda sin la autorización previa de la Comisión.

173 En virtud de una segunda prohibición contenida en el párrafo segundo del artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, las ayudas con arreglo al artículo 5 no deben pagarse, en principio, después del 31 de diciembre de 1994 (con la excepción de las concesiones fiscales especiales).

174 Si no estoy equivocado, la lectura combinada que hizo el Tribunal de Primera Instancia de esas dos prohibiciones en el apartado 41 de la sentencia recurrida puede reformularse del siguiente modo: si la autorización debe preceder al pago y el pago debe efectuarse antes del 31 de diciembre de 1994, entonces no puede concederse ninguna autorización con posterioridad al 31 de diciembre de 1994.

175 Este silogismo aparentemente irrefutable se basa, sin embargo, en premisas falsas.

176 Con arreglo al sistema del Código, no es la Comisión la que tiene la obligación de autorizar una ayuda antes de una determinada fecha de pago, sino el Estado miembro el que tiene la obligación de esperar a que la Comisión dé su autorización antes de ejecutar la ayuda.

177 De ello se desprende que el sistema del Código puede producir efectos no deseables incluso en casos en que un Estado miembro cumpla todas las exigencias del propio Código.

178 Supongamos, por ejemplo, que una medida de ayuda proyectada ha sido correctamente notificada con antelación y que cumple todas las exigencias materiales establecidas en el Código. Si, en dicha situación, la Comisión no autoriza la ayuda notificada antes del 31 de diciembre de 1994, dicha ayuda no podrá concederse sin infringir al menos una de las prohibiciones establecidas en el Código. O bien el Estado miembro infringe, como en el presente caso, la primera prohibición, haciendo efectiva la ayuda antes de su autorización, o bien espera a que sea autorizada y, de este modo, corre el riesgo de infringir la segunda prohibición, abonando la ayuda después de la expiración del plazo establecido en el artículo 1, apartado 3, párrafo segundo.

179 El elemento determinante, a saber, si la Comisión aprueba una ayuda antes o después de la expiración del plazo para el pago, depende por completo de su capacidad administrativa y/o de su voluntad para adoptar dicha decisión antes del 31 de diciembre de 1994. Eso significa, en la práctica, que mediante su inacción la Comisión puede obligar a un Estado miembro a infringir el Código, aunque ese Estado miembro haya cumplido todas las exigencias del propio Código.

180 En la situación que acabo de describir, no cabe ninguna duda de que la Comisión debe aprobar la ayuda, ya que la única irregularidad en que incurre ésta se debe a su propio retraso. Esto supone, a su vez, que en muchos casos la Comisión se verá obligada a adoptar decisiones de autorización con posterioridad al 31 de diciembre de 1994. Ya he descrito antes lo difícil que puede resultar para la Comisión decidir en el plazo de seis meses sobre los proyectos de ayudas notificados. (73) Esas dificultades pueden ser una de las razones por las cuales los Códigos de ayudas a la siderurgia modernos ya no contienen ningún plazo para la autorización.

181 De dichas consideraciones se desprende asimismo que la interpretación del artículo 5 como plazo para la autorización tendría consecuencias irrazonables. La Comisión estaría en condiciones de determinar su propia competencia ratione temporis simplemente optando por decidir sobre la ayuda de que se trate bien antes o bien después del 31 de diciembre de 1994. El derecho de un Estado miembro a otorgar ayudas dependería, en última instancia, de los recursos de que disponga la Administración para tomar decisiones o -lo que es aún peor- de su buena voluntad. Interpretar el artículo 5 como proponen la Comisión y el Tribunal de Primera Instancia establecería un plazo cuya expiración tendría graves consecuencias para partes que no tienen ninguna posibilidad de influir en el cumplimiento de dicho plazo. Es posible que ésta sea otra de las razones por las cuales el Segundo Código fue el primer y último Código que contenía un auténtico plazo para la autorización.

182 Cabría sostener que el artículo 5 debe interpretarse como un plazo para la autorización, al menos en los casos en que la ayuda haya sido notificada después del 30 de junio de 1994 y, por tanto, después de la expiración del plazo de notificación.

183 Sin embargo, no hay nada en el Código que indique que el artículo 5 puede interpretarse de dos maneras diferentes dependiendo de si la ayuda fue notificada antes o después de una determinada fecha. De hecho, habría aún menos justificación para tratar el artículo 5 en el sentido de que fija un plazo para la autorización cuando el tiempo disponible se ha reducido como consecuencia de un retraso en la notificación de la ayuda. En mi opinión, la tesis de la Comisión relativa a la existencia de un plazo para la autorización parece, en realidad, una mala solución al problema, enteramente diferente, de la notificación fuera de plazo.

Argumentos teleológicos

184 De acuerdo con la exposición de motivos del Quinto Código, las ayudas regionales a la inversión tienen un carácter excepcional y no está «justificado mantener[las] más allá del período necesario para permitir la modernización de las empresas siderúrgicas afectadas, que se estima en tres años». (74) Así pues, el objetivo del Código por lo que respecta a las ayudas a la inversión consiste en que las inversiones en la modernización de las empresas siderúrgicas beneficiarias de las ayudas se efectúen antes de finales de 1994. Así lo confirman las normas aplicables a la concesión fiscal especial (Investitionszulage) otorgada con arreglo al Derecho tributario alemán después de que la inversión se haya efectuado. El pago de ese tipo de ayudas está permitido hasta el 31 de diciembre de 1995 (artículo 1, apartado 3).

185 Para conseguir dicho objetivo, es importante que los Estados miembros respeten las obligaciones que les impone el Código. Deben notificar la ayuda con suficiente antelación y, en principio, no deben otorgar ayudas con posterioridad al 31 de diciembre de 1994.

186 Sin embargo, la consecución de dicho objetivo no se ve afectada si, debido por ejemplo a dificultades administrativas, la Comisión autoriza la ayuda el 1 de enero de 1995 en lugar del 31 de diciembre de 1994. Tan sólo el momento en que se efectúan las inversiones resulta pertinente por lo que respecta a los efectos de la ayuda sobre la competencia, y no el momento en que se adopta la Decisión de la Comisión sobre la compatibilidad de la ayuda.

187 En consecuencia, concluyo que si el Tribunal de Justicia no acogiera la solución que he propuesto antes, debería estimar el primer motivo de la recurrente, anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia y anular la Decisión impugnada. En ese caso, la Comisión debería adoptar las medidas necesarias con arreglo al artículo 34 del Tratado y ser condenada en costas.

188 Puesto que mi conclusión es que el primer motivo de la recurrente es fundado, no es necesario examinar los demás motivos, invocados únicamente con carácter subsidiario.

Conclusión

189 He sostenido, con carácter principal, que el Tribunal de Justicia debe tener en cuenta el incumplimiento por parte de la Comisión del plazo de notificación establecido en el artículo 6, apartado 1, del Quinto Código. La solución del asunto con arreglo a esta primera línea de razonamiento sólo parece diferir de la que he propuesto como resultado de la línea de razonamiento subsidiaria por lo que respecta a la decisión sobre las costas. Sin embargo, como he señalado, las medidas que la Comisión deberá adoptar con arreglo al artículo 34 del Tratado y, por tanto, la solución final del asunto dependerán, en última instancia, de la línea de razonamiento que se adopte.

190 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:

- Anule la sentencia de 31 de marzo de 1998, en el asunto Preussag Stahl/Comisión (T-129/96).

- Anule la Decisión nº 96/544/CECA de la Comisión, de 29 de mayo de 1996, relativa a una ayuda de Estado en beneficio de Walzweerk Ilsenburg GmbH.

- Condene a la recurrente y a la Comisión a cargar con sus propias costas.

- Condene al Gobierno alemán a cargar con sus propias costas.

(1) - Rec. p. II-609.

(2) - Decisión nº 3855/91/CECA de la Comisión, de 27 de noviembre de 1991, por la se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia (DO L 362, p. 57).

(3) - Véase la nota 2 supra.

(4) - Decisión nº 322/89/CECA de la Comisión, de 1 de febrero de 1989, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia (DO L 38, p. 8).

(5) - Decisión nº 2496/96/CECA de la Comisión, de 18 de diciembre de 1996, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia (DO L 338, p. 42).

(6) - Véase el artículo 97 del Tratado.

(7) - DO 1995, C 289, p. 11.

(8) - DO L 233, p. 24.

(9) - Véase la nota 1 supra.

(10) - Autos de 24 de abril de 1996, CNPAAP/Consejo (C-87/95P, Rec. p. I-2003), apartado 30, y de 7 de marzo de 1994, De Hoe/Comisión (C-338/93 P, Rec. p. I-819), apartado 19.

(11) - Véase el artículo 51 del Estatuto CECA del Tribunal de Justicia, el artículo 112, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, y los autos de 26 de abril de 1993, Kupka-Floridi/CES (C-244/92 P, Rec. p. I-2041), apartado 9, y de 12 de diciembre de 1996, Progoulis/Comisión (C-49/96 P, Rec p. I-6803), apartado 24.

(12) - Véanse los artículos 49, párrafo primero, y 54, párrafo primero, del Estatuto CECA del Tribunal de Justicia.

(13) - Sentencias de 5 de mayo de 1998, Dreyfus/Comisión (C-386/96 P, Rec. p. I-2309), apartado 38; Compagnie Continentale (France)/Comisión (C-391/96 P, Rec. p. I-2377), apartado 36; Glencore Grain/Comisión (C-403/96 P, Rec. p. I-2405), apartado 38, y Glencore Grain/Comisión (C-404/96 P, Rec. p. I-2435), apartado 36. Véanse asimismo mis conclusiones de 24 de febrero de 2000, en el asunto Politi (C-154/99 P), puntos 29 a 31.

(14) - Véase el punto 19 supra.

(15) - Véase el apartado 50 de la sentencia recurrida.

(16) - Véanse, en particular, los apartados 52 a 60 de la sentencia.

(17) - Sentencia de 3 de octubre de 1985 (214/83, Rec. p. 3053), apartados 45 a 47.

(18) - Decisión nº 2320/81/CECA de la Comisión, de 7 de agosto de 1981, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia (DO L 228, p. 14; EE 08/02, p. 90).

(19) - Para una exposición más detallada, véanse los puntos 80 y ss. infra.

(20) - Véase la Sección III de la Decisión impugnada, citada en la nota 8 supra.

(21) - Véanse las Secciones II y III y la conclusión de la Sección IV de la Decisión impugnada.

(22) - Sentencia de 26 de mayo de 1982, Alemania/Comisión (44/81, Rec. p. 1855), apartado 16.

(23) - Ibidem.

(24) - Sentencia de 5 de octubre de 1999, Países Bajos/Comisión (C-84/96, Rec. p. I-6547), apartados 26 y 27.

(25) - Véanse, por ejemplo, las sentencias de 30 de noviembre de 1972, Wasaknäcke/Knäckebrotfabrik (32/72, Rec. p. 1181); de 2 de mayo de 1990, Hopermann (C-357/88, Rec. p. I-1669), y Países Bajos/Comisión, citada en la nota 24 supra.

(26) - Véase la exposición de motivos del Quinto Código, quinto considerando.

(27) - Véase la exposición de motivos del Quinto Código, undécimo considerando.

(28) - Ibidem.

(29) - Véanse también el artículo 1, apartado 3, en relación con los artículos 5 y 6, apartado 1, del Quinto Código.

(30) - Véanse también, por ejemplo, los artículos 6, apartado 6, y 7.

(31) - Véase también el artículo 6, apartado 3.

(32) - Citado en la nota 18 supra.

(33) - Véase la exposición de motivos del Segundo Código, tercer considerando.

(34) - Véanse, por ejemplo, la sentencia de 26 de noviembre de 1985, Cockerill-Sambre/Comisión (42/85, Rec. p. 3749), apartado 10, y el auto de 7 de mayo de 1998, Irlanda/Comisión (C-239/97, Rec. p. I-2655), apartado 7.

(35) - Citado en la nota 17 supra.

(36) - Ibidem.

(37) - Citado en la nota 18 supra.

(38) - Véanse las pp. 3075 y 3076.

(39) - Véanse los apartados 46 y 47 de la sentencia.

(40) - Sentencia de 24 de febrero de 1987 (304/85, Rec. p. 871), apartados 16 y 18.

(41) - Decisión nº 257/80/CECA de la Comisión, de 1 de febrero de 1980, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia (DO L 29, p. 5).

(42) - Véase la exposición de motivos del Segundo Código, citado en la nota 18 supra, quinto considerando, y la exposición de motivos del Quinto Código, citado en la nota 2 supra, undécimo considerando.

(43) - Citado en la nota 4 supra.

(44) - Véase la exposición de motivos del Segundo Código, citado en la nota 18 supra, quinto considerando.

(45) - Decisión nº 3484/85/CECA de la Comisión de 27 de noviembre de 1985 por la que se establecen normas comunitarias para las ayudas a la siderurgia (DO L 340, p. 1; EE 08/03, p. 31).

(46) - Exposición de motivos del Tercer Código,