CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MICHAL BOBEK

presentadas el 17 de mayo de 2017 ( 1 )

Asunto C‑217/16

Comisión Europea

contra

Dimos Zagoriou

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Monomeles Efeteio Athinon (Tribunal de Apelación de Atenas, en formación de juez único, Grecia)]

«Ejecución de una Decisión de la Comisión por la que se impone una obligación pecuniaria con arreglo al artículo 256 CE — Determinación del órgano jurisdiccional competente — Legitimación pasiva en un procedimiento de ejecución — Principios de equivalencia y efectividad»

I. Introducción

1. En 2006, la Comisión adoptó una Decisión, ( 2 ) dirigida a una sociedad propiedad del Ayuntamiento de Aristi Zagoriou (Grecia), por la que reclamaba la recuperación de las ayudas concedidas a esa sociedad en 1993. La sociedad se disolvió tras la concesión de la ayuda, pero antes de la adopción de la Decisión de la Comisión. Por su parte, el ayuntamiento de Aristi Zagoriou se integró en un municipio de mayor tamaño, Kentriko Zagori.

2. La Comisión trató de ejecutar su Decisión contra Kentriko Zagori, que se opuso a la ejecución ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Durante ese procedimiento judicial, Kentriko Zagori se integró a su vez en otro municipio de mayor tamaño, Dimos Zagoriou, parte demandada en el litigio principal. La oposición fue estimada en 2013 por una sentencia en primera instancia. El órgano jurisdiccional nacional resolvió que no podía promoverse la ejecución contra Dimos Zagoriou.

3. La Comisión recurrió esa resolución ante el órgano jurisdiccional remitente, un tribunal civil de apelación, alegando que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer del asunto eran los tribunales nacionales del orden administrativo, y no los tribunales nacionales del orden civil. Además, también sostuvo que podía solicitarse la ejecución contra Dimos Zagoriou, como sucesor de la sociedad.

4. En este contexto procesal relativamente complejo, el órgano jurisdiccional nacional pregunta al Tribunal de Justicia si la controversia de la que trae causa el procedimiento es de carácter público o privado, cómo debe determinarse cuál es el órgano jurisdiccional competente y contra qué entidades puede promoverse la ejecución.

II. Legislación aplicable

A. Derecho de la Unión

1. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

5. Según el tenor del artículo 299 TFUE: «Los actos del Consejo, de la Comisión o del Banco Central Europeo que impongan una obligación pecuniaria a personas distintas de los Estados serán títulos ejecutivos. La ejecución forzosa se regirá por las normas de procedimiento civil vigentes en el Estado en cuyo territorio se lleve a cabo. La orden de ejecución será consignada, sin otro control que el de la comprobación de la autenticidad del título, por la autoridad nacional que el Gobierno de cada uno de los Estados miembros habrá de designar al respecto y cuyo nombre deberá comunicar a la Comisión y al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Cumplidas estas formalidades a instancia del interesado, este podrá promover la ejecución forzosa conforme al Derecho interno, recurriendo directamente al órgano competente. La ejecución forzosa solo podrá ser suspendida en virtud de una decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No obstante, el control de la conformidad a Derecho de las medidas de ejecución será competencia de las jurisdicciones nacionales.»

2. Reglamentos (CEE) n.o 2052/88, ( 3 ) n.o 4253/88 ( 4 ) y n.o 4256/88 ( 5 )

6. El Reglamento (CEE) n.o 2052/88 es el acto básico que regula los fondos estructurales de la Unión, su interrelación y la relación con otros instrumentos financieros (en lo sucesivo, «Reglamento sobre los fondos estructurales»).

7. El Reglamento (CEE) n.o 4253/88 es el principal reglamento de aplicación del Reglamento sobre los fondos estructurales (en lo sucesivo, «Reglamento de aplicación de los fondos estructurales»)

8. El Reglamento (CEE) n.o 4256/88 complementa el Reglamento de aplicación de los fondos estructurales en lo que atañe al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola [en lo sucesivo, «Reglamento de aplicación de los fondos estructurales (FEOGA)»]. Así, el artículo 1, apartado 1, del Reglamento de aplicación de los fondos estructurales (FEOGA) establece que la sección Orientación del FEOGA podrá destinarse a financiar las acciones adoptadas en el marco del Reglamento sobre los fondos estructurales. Con carácter general, el artículo 1, apartado 2, resulta aplicable a los casos previstos en el Reglamento de aplicación de los fondos estructurales.

9. El título VI del Reglamento de aplicación de los fondos estructurales, rubricado «Disposiciones financieras», incluye, en particular, el artículo 24, redactado en los siguientes términos: «Reducción, suspensión y supresión de la ayuda 1. Si la realización de una acción o medida no pareciere justificar más que una parte de la ayuda financiera que se le hubiere asignado, la Comisión procederá a un examen apropiado del caso en el marco de la cooperación, solicitando, en particular, al Estado miembro o a las demás autoridades designadas por este para la ejecución de la acción, que presenten en un plazo determinado sus observaciones. 2. Tras este examen, la Comisión podrá reducir o suspender la ayuda para la acción o medida de que se trate si el examen confirmare la existencia de una irregularidad y, en particular, de una modificación importante que afecte las condiciones de ejecución de la acción o de la medida, y para la que no se hubiere pedido la aprobación de la Comisión. 3. Toda cantidad que dé lugar a una devolución de lo cobrado indebidamente deberá ser reembolsada a la Comisión. Las cantidades que no sean devueltas podrán ser incrementadas con intereses de demora de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento financiero y según las modalidades que establezca la Comisión de acuerdo con los procedimientos a los que se refiere el Título VIII.»

III. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales

10. En 1993, Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis Aristis Zagoriou Ioanninon, una sociedad íntegramente participada por Ayuntamiento de Aristi Zagoriou y responsable del desarrollo de la región de Aristi (en lo sucesivo, «sociedad»), solicitó y obtuvo una ayuda del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, «FEOGA»). El proyecto concluyó antes de lo previsto, de modo que la Comisión reclamó la devolución de parte de la ayuda.

11. A tal efecto, la Comisión adoptó, en 2006, una decisión dirigida a la sociedad por la que reclamaba el reembolso (en lo sucesivo, «Decisión de la Comisión»). ( 6 ) Se solicitó la ejecución de esa Decisión al amparo del artículo 256 CE (actualmente, artículo 299 TFUE), que prevé la ejecución forzosa de los actos que impongan obligaciones pecuniarias a personas distintas de los Estados miembros. A la Decisión se acompañó el título ejecutivo.

12. No obstante, antes de la adopción de la Decisión de la Comisión, el Ayuntamiento de Aristi Zagoriou se integró en el municipio del Kentriko Zagori. ( 7 ) Por su parte, la sociedad se disolvió. ( 8 )

13. De acuerdo con la resolución del órgano jurisdiccional remitente, el 31 de agosto de 2008 se emitió un requerimiento por el que se instaba al Kentriko Zagori, sucesor legal de Aristi Zagoriou y accionista único de la sociedad, a pagar la deuda y sus intereses (en lo sucesivo, «requerimiento»). El 15 de octubre de 2008, la Comisión obtuvo una orden de embargo por ese importe contra los activos bancarios del Kentriko Zagori.

14. El dinero fue transferido a la Comisión.

15. El 23 de octubre de 2008, el Kentriko Zagori formuló oposición frente al requerimiento ante el Monomeles Protodikeio Athinon (Juzgado de Primera Instancia de Atenas, Grecia) (un tribunal civil).

16. Durante el procedimiento ante ese órgano jurisdiccional, el Kentriko Zagori se integró en el municipio de Dimos Zagoriou. ( 9 )

17. Mediante sentencia de 14 de mayo de 2013, el juzgado de primera instancia confirmó la oposición por considerar que la deuda de la sociedad no podía ejecutarse contra Dimos Zagoriou.

18. La Comisión recurrió ante el órgano jurisdiccional remitente, el Monomeles Efeteio Athinon (Tribunal de Apelación de Atenas, en formación de juez único, Grecia).

19. En su recurso, la Comisión alega en esencia que el órgano jurisdiccional que resolvió el litigio en primera instancia, que pertenecía al orden civil, no era competente para conocer del asunto, dado que el procedimiento es de carácter contencioso-administrativo y debe dirimirse ante un órgano jurisdiccional de ese orden. La Comisión también aduce que la ejecución se puede despachar contra Dimos Zagoriou.

20. A la luz de las consideraciones que preceden, el Monomeles Efeteio Athinon (Tribunal de Apelación de Atenas, en formación de juez único) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) ¿Cuál es la naturaleza de los actos adoptados por la Comisión Europea en el ejercicio de las competencias que le atribuyen el Reglamento n.o 2052/88, el Reglamento n.o 4253/88 y el Reglamento n.o 4256/88 y, en concreto, son actos de Derecho público que dan lugar, en todo caso, a controversias administrativas en cuanto al fondo, en particular cuando el objeto del embargo de bienes de terceros ejecutado por la Comisión Europea sea un crédito privado, si bien la reclamación de deuda inicial en virtud de la cual se despache la ejecución forzosa tenga su origen en una relación jurídica de Derecho público resultante de los citados actos de la Comisión Europea, o, por el contrario, son actos de Derecho privado que dan lugar a controversias de carácter civil? 2) A la luz del artículo 299 TFUE, según el cual las controversias derivadas de la ejecución forzosa de decisiones de la Comisión Europea que impongan obligaciones pecuniarias a personas distintas de los Estados miembros se rigen por las normas de procedimiento civil en vigor en el Estado en cuyo territorio se lleve a cabo la ejecución forzosa y de la disposición de ese mismo artículo según la cual el control de la conformidad de los actos ejecutivos incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales, ¿qué órganos jurisdiccionales nacionales son competentes para conocer de las controversias derivadas de dicha ejecución cuando, según la normativa nacional, estas sean de carácter administrativo en cuanto al fondo, es decir, cuando la relación de que se trate sea de Derecho público? 3) En caso de ejecución forzosa de actos adoptados por la Comisión Europea en virtud del Reglamento n.o 2052/88, el Reglamento n.o 4253/88 y el Reglamento n.o 4256/88, que imponen obligaciones pecuniarias a personas distintas de los Estados miembros, ¿debe determinarse la legitimación pasiva del deudor sobre la base del Derecho nacional o sobre la base del Derecho de la Unión? 4) Cuando el obligado al cumplimiento de la obligación pecuniaria derivada del acto de la Comisión Europea adoptado en virtud del Reglamento n.o 2052/88, el Reglamento n.o 4253/88 y el Reglamento n.o 4258/88 sea una sociedad municipal posteriormente disuelta, ¿es responsable el Ayuntamiento al que pertenece dicha sociedad del cumplimiento de la obligación pecuniaria de que se trata frente a la Comisión Europea, conforme a los citados Reglamentos?»

21. Han presentado observaciones escritas Dimos Zagoriou, el Gobierno griego y la Comisión. Esas partes también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 8 de marzo de 2017.

IV. Análisis

A. Sobre la admisibilidad

22. Aunque podría haber dudas sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales formuladas por el órgano jurisdiccional nacional, en realidad no pueden considerarse independientes del litigio principal. En consecuencia, disfrutan de la presunción de pertinencia. ( 10 ) Además, aunque en algunos extremos puede parecer que las cuestiones prejudiciales tratan de que el Tribunal de Justicia interprete el Derecho interno, algo que claramente está fuera de su ámbito de competencia, ( 11 ) también plantean cuestiones más generales sobre la relación entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno. Por último, toda falta de claridad en la petición del órgano jurisdiccional nacional o de información sobre las disposiciones nacionales pertinentes no ha impedido presentar observaciones a las partes principales del procedimiento ni al Gobierno griego.

23. Por esas razones, las cuestiones prejudiciales son, desde mi punto de vista, admisibles. No obstante, como se expondrá a continuación, considero que la escasa información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente en la petición de decisión prejudicial limita en gran medida el nivel de detalle que el Tribunal de Justicia puede aportar en su respuesta en la práctica.

B. Sobre el fondo

1. Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda

24. El litigio principal versa sobre la oposición a la ejecución de una deuda con la Unión, reconocida en una Decisión de la Comisión que impone una obligación pecuniaria. Un elemento de controversia clave entre las partes del procedimiento ante el órgano jurisdiccional consiste en determinar si la competencia para dirimir este tipo de litigio corresponde a los tribunales del orden contencioso-administrativo o a los del orden civil.

25. Dimos Zagoriou y el Gobierno griego alegan que la jurisdicción civil es competente. La Comisión invoca el principio de equivalencia para defender que las pretensiones relativas a la ejecución de una deuda deberían ser dirimidas por los mismos órganos jurisdiccionales con independencia de que la cantidad se adeude al Estado griego o a la Comisión. Entiendo que para la Comisión ello significa que los órganos jurisdiccionales del orden administrativo deberían ser competentes en ambos casos. Ese es el fondo de las cuestiones prejudiciales primera y segunda formuladas por el órgano jurisdiccional remitente.

26. Mediante la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente trata de dilucidar, en esencia, cómo determinar qué órgano jurisdiccional nacional es competente en casos como el de autos. Al órgano jurisdiccional remitente le preocupa, en concreto, el efecto de esa elección sobre la naturaleza de la relación jurídica de la que surge la controversia (pública o privada). A mi parecer, ese es el motivo por el que el órgano jurisdiccional trata de esclarecer, mediante su primera cuestión prejudicial, si la naturaleza jurídica de la que resulta el litigio principal es de carácter público o privado.

27. Por tanto, en mi opinión, mediante ambas cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional nacional pretende comprender qué tribunales son competentes para conocer de las acciones relativas a la ejecución de deudas contraídas con la Unión. Por tanto, examinaré conjuntamente estas dos cuestiones prejudiciales.

28. Conviene reiterar que, ciertamente, no incumbe al Tribunal de Justicia interpretar la legislación de Derecho interno relativa a la competencia judicial y, sobre esa base, decidir ante qué jurisdicción debería dirimirse un asunto ante el juez nacional. No obstante, más allá de la normativa interna, mediante las cuestiones prejudiciales primera y segunda, el órgano jurisdiccional nacional también plantea una cuestión más amplia: ¿cuáles son los requisitos de Derecho de la Unión en relación con la ejecución en el ámbito nacional de las deudas contraídas con la Unión?

29. La interpretación del artículo 299 TFUE, según el cual los actos de la Comisión que impongan obligaciones pecuniarias a personas distintas de los Estados miembros son títulos ejecutivos, es un elemento crucial en las cuestiones formuladas por el órgano jurisdiccional. ( 12 ) Esa disposición es novedosa y minimalista al mismo tiempo: novedosa, ( 13 ) puesto que permite que las decisiones de un órgano internacional sean directamente ejecutables en el ámbito nacional, sin necesidad de ningún procedimiento de reconocimiento en el Estado miembro; ( 14 ) minimalista, en cuanto que traslada al Derecho interno todas las cuestiones relativas a la ejecución.

30. En línea con ese espíritu minimalista, ningún elemento del artículo 299 TFUE exige que el Derecho nacional determine los tribunales específicos competentes para conocer de los litigios pertinentes (administrativos, civiles o pertencecinetes a otro orden).

31. Es cierto que el párrafo segundo del artículo 299 TFUE sí establece que la ejecución forzosa de las decisiones que impongan una obligación pecuniaria se regirá por «las normas de procedimiento civil» del Derecho interno.

32. Ahora bien, como ha señalado la Comisión en sus observaciones escritas, esa disposición se refiere únicamente al procedimiento para consignar el título ejecutivo. En mi opinión, la estructura del artículo 299 TFUE confirma esa línea argumentativa. El artículo 299 TFUE hace alusión a las normas de procedimiento civil únicamente en la primera parte de su párrafo segundo. El resto del párrafo atañe a la fase del procedimiento relativa a la consignación del título ejecutivo. Los demás apartados del precepto (artículo 299 TFUE, párrafos tercero y cuarto) establecen los siguientes pasos de la ejecución. No contienen ningún límite de esa naturaleza. En consecuencia, una vez consignado el título ejecutivo, la ejecución se lleva a cabo «conforme al Derecho interno» (artículo 299 TFUE, párrafo tercero) y se somete al control judicial de «las jurisdicciones nacionales» (artículo 299 TFUE, párrafo cuarto).

33. En consecuencia, de las consideraciones expuestas se deduce que la referencia a las «normas de procedimiento civil» se limita al procedimiento para consignar el título ejecutivo. Para el resto de fases, el tenor del artículo 299 TFUE es completamente neutro en lo que respecta a las instituciones nacionales que se supone que deben ejecutar los actos de las instituciones de la Unión que impongan obligaciones pecuniarias a personas distintas de los Estados.

34. Además, no observo (ni las partes la han invocado) ninguna disposición en el Reglamento sobre los fondos estructurales, el Reglamento de aplicación de los fondos estructurales o el Reglamento de aplicación de los fondos estructurales (FEOGA) que exija la designación de una jurisdicción específica.

35. A falta de toda indicación en Derecho de la Unión en relación con la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales, y de conformidad con reiterada jurisprudencia, la determinación de esos tribunales se enmarca en el ámbito de la autonomía procesal nacional, dentro del respeto a los principios de equivalencia y de efectividad. ( 15 )

36. Esa es la respuesta breve a las cuestiones del órgano jurisdiccional remitente en relación con la forma de determinar la competencia del órgano jurisdiccional. Sin embargo, en aras de una mayor colaboración con dicho órgano, considero útil, en esa fase, analizar con más detalle cómo los principios de equivalencia y efectividad podrían aplicarse al caso de autos. Para ello, tendré en cuenta las preocupaciones concretas expresadas por el órgano jurisdiccional remitente en relación con la elección entre la jurisdicción administrativa o civil y los efectos de la naturaleza pública o privada de la relación jurídica entre las partes de la que resulta el litigio.

37. Estoy de acuerdo con la Comisión en que en la petición no hay indicios de que exista ningún problema asociado al principio de efectividad en relación con la determinación del órgano jurisdiccional competente. ( 16 ) En particular, nada apunta a que pueda haber un problema de acceso a los tribunales nacionales. Se trata más bien del tipo de jurisdicción competente, civil o contencioso‑administrativa.

38. Ahora bien, la aplicación del principio de equivalencia al presente asunto es, probablemente, menos evidente y constituye, de hecho, la base del principal fundamento de la Comisión en relación con la segunda cuestión prejudicial. La Comisión alega, básicamente, que la finalidad del procedimiento es recuperar la ayuda indebidamente pagada y ejecutar esa recuperación. Según la Comisión, el principio de equivalencia exige que los mismos tribunales sean competentes, con independencia de que el procedimiento tenga por objeto una ayuda satisfecha a partir de recursos nacionales del Estado griego o una ayuda abonada por la Comisión a cargo de recursos de la Unión. Ambos casos habrán de ser resueltos, bien por la jurisdicción contencioso‑administrativa, bien por la jurisdicción civil.

39. En mi opinión, ese punto de vista admite más matices y requiere un examen más exhaustivo de las implicaciones del principio de equivalencia en un litigio como el presente.

40. En general, el principio de equivalencia exige una doble comparación. ( 17 ) Por un lado, es preciso identificar «procedimientos» o «acciones» comparables. Por otro lado, se ha de analizar si las acciones basadas en Derecho de la Unión reciben un trato menos favorable que otras acciones comparables basadas en Derecho interno.

41. Para comparar procedimientos, es necesario examinar «tanto el objeto como los elementos esenciales de los recursos de carácter interno supuestamente semejantes». ( 18 ) En algunos casos, el Tribunal de Justicia se refiere a la similitud «de su objeto, de su causa y de sus elementos esenciales». ( 19 ) Cuando las acciones se consideren equivalentes, deben recibir un trato similar. Para pronunciarse sobre la igualdad de trato y sobre el respecto del principio de equivalencia, el órgano jurisdiccional nacional debe «comprobar de manera objetiva y abstracta la similitud de estas normas desde el punto de vista del lugar que ocupan en el conjunto del procedimiento, del desarrollo de dicho procedimiento y de las particularidades de las normas». ( 20 )

42. La jurisprudencia tiende a ser algo ambigua a la hora de especificar qué significa trato «equivalente» o «similar». En algunos asuntos, el Tribunal de Justicia ha adoptado un enfoque «restrictivo», y ha exigido un trato idéntico (que las normas se apliquen «indistintamente» a las acciones basadas en el Derecho de la Unión y en el Derecho interno). ( 21 ) En otros (que suponen, de hecho, la línea jurisprudencial más consolidada), el Tribunal de Justicia emplea un lenguaje más «flexible» y se refiere a un trato «no menos favorable» a las acciones basadas en el Derecho de la Unión. ( 22 ) Esta última opción implica claramente que pueden existir diferencias, siempre y cuando no conlleven efectos negativos para las acciones basadas en el Derecho de la Unión en comparación con las acciones basadas en el Derecho interno.

43. A mi juicio, el principio de equivalencia exige similitud y un trato «no menos favorable». No puede restringirse a la identidad estricta de las normas. Ese enfoque, seguido por la mayor parte de la jurisprudencia, no solo es más razonable y útil, sino que también reconoce la parte de «autonomía» de la «autonomía procesal nacional» y tiene en cuenta el hecho de que algunas normas no se prestan fácilmente a ser objeto de una comparación objetiva.

44. Una vez aclarado el alcance de este principio, pasaré a hacer algunas observaciones acerca del presente procedimiento.

a) Similitud de procedimientos

45. La primera etapa de aplicación del principio de equivalencia en este caso vendrá determinada por el tipo de procedimientos objeto de comparación. Para ello, debe llevarse a cabo un análisis «de su objeto, de su causa y de sus elementos esenciales». ( 23 )

46. La acción original de la que resulta esta petición de decisión prejudicial consiste en una acción de oposición a la ejecución por parte de la Comisión, mediante un requerimiento y una orden de consignación, de una obligación pecuniaria.

47. Por tanto, la acción no trata de establecer o impugnar la existencia de una deuda ni cuestiona cómo se contrajo, sino que se limita a su ejecución. Soy consciente de que, en el contexto de esas acciones de ejecución, algunos Estados miembros podrían prever la posibilidad de cuestionar en algunos casos la propia existencia de la deuda. No obstante, los autos no muestran de forma clara que ese sea el caso de Grecia, con carácter general, ni concretamente en el presente litigio. En todo caso, observo que en el presente procedimiento: a) Dimos Zagoriou no ha cuestionado en la práctica la existencia de la deuda; y b) aun si lo hubiera hecho, el órgano jurisdiccional remitente no sería competente para cuestionar esa existencia de la deuda, dado que resulta de un acto de la Unión (la Decisión de la Comisión) cuya validez únicamente puede revisar el Tribunal de Justicia. ( 24 )

48. Mi postura sobre esta cuestión es la siguiente: de la identificación del «objeto», la «causa» y los «elementos esenciales» de una acción de ejecución no se desprende automáticamente que la naturaleza de la relación de la que resulta la deuda sea, de hecho, pertinente ni se infiere, en caso de serlo, la forma en que lo es.

49. Desde otra perspectiva, la Decisión de la Comisión podría considerarse otro título ejecutivo en virtud del Derecho interno, cuya naturaleza (pública o privada) reviste poca importancia. Todo depende de las normas procesales nacionales en materia de ejecución: en efecto, puede haber ordenamientos jurídicos internos en los que la ejecución de todo «título de Derecho público» incumba en exclusiva a la jurisdicción contencioso‑administrativa. Sin embargo, también pueden existir ordenamientos jurídicos en los que la ejecución ante órganos jurisdiccionales del orden contencioso‑administrativo únicamente pueda promoverse en relación con decisiones dictadas por esos mismos órganos. Las decisiones adoptadas en otra jurisdicción habrían entonces de acompañarse de un título ejecutivo. Por definición, ese esa situación no podría compararse con una decisión administrativa nacional de carácter firme, a la que nunca sería necesario conceder ese trato. Ahora bien, en otros ordenamientos, la ejecución de toda decisión que imponga obligaciones pecuniarias, al margen de que haya sido adoptada en el orden administrativo o civil, o incluso penal, ( 25 ) podría impugnarse ante órganos jurisdiccionales del orden civil o incluso ante otras instancias que no formen parte (directamente) de los órdenes jurisdiccionales.

50. He expuesto todos estos posibles modelos por un motivo: hacer hincapié en que no hay que dar por supuesto que la naturaleza de la relación de la que resulta el procedimiento deba ser un elemento crucial o determinante para valorar la similitud de las acciones y la aplicación del principio de equivalencia. En función de los criterios establecidos en el ordenamiento nacional, una vez que el título ejecutivo acompañe a la decisión y sea ejecutable en virtud del Derecho interno, el origen de la obligación pecuniaria puede ser de escasa relevancia.

51. En última instancia, corresponde al órgano jurisdiccional nacional valorar la equivalencia, dado que «es el único que conoce directamente la regulación procesal», ( 26 ) que le permite abordar de forma clara ese tipo de cuestión.

52. No obstante, teniendo presentes todas estas advertencias, mediante su primera cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación sobre la naturaleza de la relación entre las partes de este procedimiento, dando a entender que considera que esa relación es pertinente para determinar si existe equivalencia en el caso de autos. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la relación y la deuda deben considerarse de carácter «público» o «privado».

53. El Derecho de la Unión no realiza una distinción formal entre Derecho «público» y Derecho «privado». ( 27 ) No obstante, en la medida en que pueda ser útil para que el órgano jurisdiccional remitente valore la similitud de los procedimientos, me gustaría señalar que el acto en cuestión (la Decisión de la Comisión) «impone» una obligación pecuniaria (en el sentido del artículo 299 TFUE). Pues bien con independencia de donde establezca el ordenamiento jurídico nacional la frontera exacta entre lo «público» y lo «privado», ( 28 ) y de cualquiera de las definiciones más habituales del concepto de «público» a la que se atienda (basado en las facultades o en los intereses, o en una teoría de tipo orgánica, fundada en la estructura), la «imposición» de una obligación pecuniaria mediante una decisión unilateral adoptada por una institución que trata de recuperar una ayuda desembolsada a partir de fondos públicos se consideraría, sin lugar a dudas, de carácter «público» desde cualquiera de estos puntos de vista.

54. Me gustaría puntualizar que no trato de sugerir que exista una distinción formal entre Derecho público y privado en virtud del Derecho de la Unión ni en qué medida esa distinción se corresponde con el Derecho interno. Al contrario, simplemente estoy poniendo de manifiesto el hecho obvio y difícilmente cuestionable de que, al imponer de manera unilateral una obligación pecuniaria consistente en devolver ayuda financiera, la Comisión ha ejercido claramente una competencia «especial» distinta de las normas generales aplicables a las relaciones entre particulares. ( 29 ) La importancia que se derive de ese hecho en el examen de la equivalencia incumbe al órgano jurisdiccional remitente, que habrá de tener en cuenta las advertencias señaladas en esta sección.

b) Similitud de normas

55. Una vez que el órgano jurisdiccional remitente, habida cuenta del objeto, la causa y los elementos esenciales, decida con qué tipo de procedimiento debe compararse el del litigio principal, debe examinar si las normas procesales aplicables son similares. En ese sentido, al órgano jurisdiccional remitente le preocupa específicamente determinar cuál es la jurisdicción competente, si la contencioso‑administrativa o la civil.

56. Si asumo por un momento que el órgano jurisdiccional competente considera, por el momento, que un procedimiento «similar» al del litigio principal debería someterse, con carácter general, a la competencia de los tribunales del orden civil en todo caso, no habría una diferencia de trato en lo que respecta a la jurisdicción competente. El asunto principal ya se está dirimiendo ante un tribunal civil, como también lo haría un procedimiento «similar».

57. Si, por el contrario, asumo que el órgano jurisdiccional competente considera que un procedimiento «similar» al del litigio principal debería someterse, con carácter general, a la competencia de los tribunales del orden administrativo, entonces sí se constataría un trato diferente: los tribunales civiles dirimen procedimientos «similares» cuando en ellos es parte la Comisión, pero los tribunales de lo contencioso‑administrativo conocen de ellos en determinados casos.

58. ¿Supone la aplicación de normas procesales diferentes a procedimientos similares una vulneración automática del principio de equivalencia?

59. Para dar respuesta a esta pregunta, el órgano jurisdiccional nacional debería tener en cuenta si las normas aplicadas son similares «desde el punto de vista del lugar que ocupan en el conjunto del procedimiento, del desarrollo de dicho procedimiento y de las particularidades de las normas». ( 30 ) Solo se incumple el principio de equivalencia si la aplicación de normas diferentes resulta en un trato menos favorable a las acciones basadas en el Derecho de la Unión.

60. No obstante, para poder llevar a cabo esa evaluación, la norma concreta sujeta a examen debe ser clara y concreta. Por definición, la similitud de normas únicamente se puede evaluar con respecto a una norma específica y su ejecución (legitimación activa, prescripción, plazos, sanciones o representación, por citar algunos ejemplos). Al contrario, valorar la similitud en el sentido de inexistencia de un trato menos favorable con respecto a toda una jurisdicción podría ser un arduo trabajo digno del Juez Hércules, aunque difícilmente realizable por nadie más.

61. Por tanto, ante la falta de pruebas concretas y específicas, una norma que establece la competencia de los tribunales de lo contencioso‑administrativo, y excluye la de los tribunales civiles, no es por sí misma manifiestamente favorable o desfavorable para ninguna parte. Me gustaría añadir que en la resolución de remisión y en las alegaciones de las partes de este asunto no se indica exactamente en qué sentido podría ser desfavorable otorgar la competencia a la jurisdicción civil y no a la administrativa.

62. La sentencia Baczó y Vizsnyiczai del Tribunal de Justicia confirma sin lugar a dudas esa conclusión. En ese asunto se preguntó al Tribunal de Justicia si era contrario al principio de equivalencia reconocer la competencia de los tribunales provinciales para conocer de algunos procedimientos basados en el Derecho de la Unión, teniendo en cuenta que los tribunales locales habrían sido competentes para dirimir acciones similares basadas en el Derecho interno. El Tribunal de Justicia respondió de manera negativa, puesto que la «[designación de] los tribunales provinciales para conocer de las demandas presentadas por motivos basados en el Derecho de la Unión no debe considerarse necesariamente una norma procesal que pueda calificarse de “desfavorable”». ( 31 )

63. Considero que, en consecuencia, la designación de los tribunales civiles y los tribunales administrativos para conocer de procedimientos similares basados en el Derecho de la Unión y el Derecho interno, respectivamente, no constituye en sí misma una vulneración del principio de equivalencia. Únicamente lo será cuando ello entrañe de forma manifiesta un trato menos favorable, en uno o varios de los elementos procesales concretos, de las acciones basadas en el Derecho de la Unión. Por último, incumbe determinar al órgano jurisdiccional remitente si la elección de los tribunales civiles en lugar de los de lo contencioso‑administrativo puede considerarse «desfavorable» en este sentido.

64. En lo que respecta a la idea de que las normas aplicadas, incluidas las medidas disponibles ante la jurisdicción civil, podrían ser desfavorables para la Comisión en comparación con las aplicadas por los tribunales del orden administrativo, me gustaría indicar simplemente que, de hecho, la Comisión no ha formulado esa alegación y que el Tribunal de Justicia tampoco ha recibido información al respecto por otras vías.

c) Conclusión

65. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en los términos siguientes: «Incumbe al Derecho interno, dentro del respeto a los principios de equivalencia y de efectividad, determinar qué órganos jurisdiccionales son competentes para conocer de las acciones que se oponen a la ejecución de actos de la Comisión Europea que imponen obligaciones pecuniarias a personas distintas de los Estados miembros con arreglo al artículo 299 TFUE. Al determinar si se ha vulnerado el principio de equivalencia, el órgano jurisdiccional nacional debe, por un lado, comprobar si el procedimiento en cuestión es similar desde el punto de vista de su objeto, de su causa y de sus elementos esenciales y, por el otro, examinar si las normas procesales que regulan las acciones basadas en el Derecho de la Unión son menos favorables que las que regulan las acciones basadas exclusivamente en el Derecho interno.»

2. Cuestiones prejudiciales tercera y cuarta

66. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente trata de averiguar si, cuando la Comisión pretende recuperar la ayuda pagada indebidamente en virtud del Reglamento sobre los fondos estructurales y sus reglamentos de desarrollo, el círculo de personas contra quienes se puede promover la ejecución ( 32 ) viene establecido por el Derecho interno o por el Derecho de la Unión.

67. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación para determinar si, cuando una sociedad que debe reembolsar fondos recibidos con arreglo al Reglamento sobre los fondos estructurales y sus reglamentos de desarrollo ha sido posteriormente disuelta, es la autoridad pública propietaria de la sociedad quien debe satisfacer el pago.

68. Dada la estrecha relación entre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, las examinaré de manera conjunta.

69. La Comisión alega que el acto de la Unión al que se hace referencia en el artículo 299 TFUE, párrafo primero (y, por tanto, el Derecho de la Unión), designa a la persona o personas a quienes se impone la obligación pecuniaria.

70. Estoy de acuerdo. Ello se deduce claramente de la redacción del propio artículo 299 TFUE, párrafo primero. En el caso de autos, ese acto, la Decisión de la Comisión, se dirigía exclusivamente contra la sociedad.

71. No obstante, la situación en este procedimiento reviste mayor complejidad debido a la posterior disolución de la sociedad. Como consecuencia de ese hecho, el requerimiento se emitió contra otra persona, Kentriko Zagori, contra cuyos activos bancarios se despachó una orden de embargo.

72. Procede recordar que fue Kentriko Zagori quien formuló la oposición. No obstante, antes de que esa acción se resolviera en primera instancia, Kentriko Zagori se integró en Dimos Zagoriou.

73. Si la ejecución se promueve contra una persona distinta de aquella a la que se dirigía la Decisión de la Comisión, ¿se halla la base jurídica de dicha sustitución de las partes en el Derecho interno o el Derecho de la Unión?

74. En mi opinión, la respuesta es, sin ninguna duda, en el Derecho interno. El artículo 299 TFUE establece expresamente que, con carácter general, la ejecución se regula por el Derecho interno. Además, no hallo ninguna base jurídica en el Reglamento sobre los fondos estructurales ni en sus reglamentos de desarrollo que permita ejecutar contra una persona B una obligación que fue impuesta a una persona A en virtud de tales reglamentos o del artículo 299 TFUE.

75. En respuesta a preguntas específicas sobre esa cuestión durante la vista oral, la Comisión se mostró, de hecho, incapaz de identificar esa base jurídica en el Derecho derivado de la Unión. ( 33 )

76. La cuestión prejudicial planteada versa claramente sobre la elección de la persona contra quien se debe promover la ejecución (en este caso, la persona a quien estaba dirigido el requerimiento y cuyos activos bancarios fueron objeto de embargo: Kentriko Zagori). No me estoy pronunciando sobre los posibles destinatarios de los actos de la Comisión a los que se refiere el artículo 299 TFUE, párrafo primero. Determinar si la Comisión podría haber dirigido su decisión al accionista de la sociedad (o al Ayuntamiento en el que más tarde se integró) y la base jurídica para elegir a ese destinatario es una cuestión hipotética que no está comprendida en la presente petición de decisión prejudicial.

77. En consecuencia, que la ejecución pueda promoverse o no contra una persona distinta a la persona a la que se dirigía la Decisión de la Comisión es una cuestión que incumbe al Derecho interno, en virtud del principio de autonomía procesal nacional.

78. Ahora bien, según la jurisprudencia citada en la nota 15 de las presentes conclusiones, la autonomía procesal nacional debe respetar, a su vez, los principios de equivalencia y efectividad.

79. En este sentido, la Comisión aduce que, para respetar los principios de equivalencia y efectividad, debe estar facultada para ejecutar su Decisión contra Dimos Zagoriou. ( 34 ) Sostiene, en esencia, que, en virtud de las normas pertinentes de Derecho griego, los ayuntamientos están facultados para apropiarse de todos los activos de sociedades municipales (disueltas) y para «seleccionar» los pasivos. No obstante, existe una excepción en lo que respecta a la sucesión de algunas deudas con el Estado griego y los organismos de la Seguridad Social, que es obligatoria. Por tanto, las deudas con el Estado griego y los organismos de la Seguridad Social reciben un trato preferente.

80. Según la Comisión, en la medida en que la sucesión por parte de Dimos Zagoriou en la deuda de la sociedad con la Unión queda excluida como consecuencia de esa legislación nacional, la aplicación del artículo 299 TFUE deviene imposible o excesivamente difícil, con el consiguiente riesgo para el principio de efectividad. En la medida en que la sucesión por parte de Dimos Zagoriou en las deudas frente al Estado griego y los organismos de la Seguridad Social se refiere a deudas que están garantizadas, mientras que las deudas frente a la Unión no lo están, existe un riesgo para el principio de equivalencia.

81. Evaluar el respeto en el presente asunto de los principios de equivalencia y efectividad incumbe en última instancia al órgano jurisdiccional remitente. Cualquier orientación que pueda dar el Tribunal de Justicia en este asunto está limitada por el hecho de que la petición de decisión prejudicial no aporta ningún dato sobre las normas en materia de sucesión a las que la Comisión y Dimos Zagoriou hacen referencia en sus alegaciones. A pesar de ello, al objeto de prestar mi colaboración al órgano jurisdiccional remitente, me gustaría realizar las observaciones siguientes.

a) Artículo 299 TFUE y legislación nacional en materia de sucesión

82. A título preliminar, cabría cuestionarse si las normas en materia de sucesión de obligaciones pueden ser objeto de análisis al amparo de los principios de equivalencia y efectividad. De hecho, no está claro, precisamente, a qué tipo de normas se aplican esos principios.

83. Los requisitos de equivalencia y efectividad han sido desarrollados por la jurisprudencia como un límite a la autonomía procesal nacional. En efecto, se aplican muy a menudo en ese contexto. Exigen analizar la equivalencia y efectividad del trato procesal mediante la aplicación de normas procesales similares. Sin embargo, con frecuencia se expresan en términos más amplios, e imponen límites a la autonomía judicial y de recurso, ( 35 ) así como en relación a normas claramente no procesales ni de recurso. ( 36 ) Algunos ejemplos claros incluyen su aplicación a la causalidad, ( 37 ) las consecuencias contractuales del incumplimiento de una directiva, ( 38 ) y la elección del órgano competente. ( 39 ) Ello hace plantearse si los principios se pueden aplicar a las normas sobre sucesión, que podrían considerarse normas de Derecho meramente sustantivo, al menos en algunos ordenamientos nacionales.

84. Desde mi punto de vista, habida cuenta de la evolución gradual de la jurisprudencia en este contexto, en el presente puede afirmarse que el doble requisito de equivalencia y efectividad se aplica «horizontalmente» a todas las elecciones legislativas adoptadas por los Estados miembros en materia de recursos y ejecución del Derecho de la Unión en el ámbito interno, a falta de normas de la Unión. Por ese motivo, considero que, al menos hipotéticamente, los principios podrían aplicarse a las normas de sucesión.

85. Dicho esto, veo un inconveniente esencial para su aplicación a las normas de sucesión en este asunto. En otras palabras, esas normas me parecen demasiado lejanas para poder ser impugnadas con éxito al amparo de los principios de equivalencia y efectividad. A pesar de su aplicabilidad, generalmente amplia, descrita en el punto anterior, debe existir una clara conexión entre el derecho u obligación originales basados en el Derecho de la Unión y la norma nacional específica que dificulta su ejecución interna en determinados casos. Esos principios no son ni deberían ser un «comodín» que permita impugnar todas las normas procesales y sustantivas de Derecho interno que, sencillamente, no encajen, con independencia de su lejanía respecto del alcance de la obligación original. ( 40 )

86. El artículo 299 TFUE es una disposición relativa a la ejecución de actos que impongan una obligación pecuniaria. Por tanto, sería razonable esperar que las normas de Derecho interno que estén comprendidas en su ámbito de aplicación sean aquellas relativas a la ejecución de tales actos contra las autoridades nacionales responsables. Ahora bien, teniendo en cuenta ese punto de partida, incluir de repente las normas nacionales sobre sucesión de deudas en el contexto de la disolución de una sociedad y la fusión de términos municipales, que no guardan relación desde un punto de vista sustantivo, parece ir demasiado lejos.

87. Por tanto, considero que, en el contexto del presente asunto, el doble requisito de equivalencia y efectividad examinado en el contexto de la aplicación nacional del artículo 299 TFUE simplemente no se extiende a normas nacionales en materia de sucesión de deudas en el contexto de la disolución de una sociedad y la fusión de municipios.

88. Para el caso de que el Tribunal de Justicia estime, no obstante, que los principios de equivalencia y efectividad podrían aplicarse a este procedimiento en relación con las normas nacionales en materia de sucesión, me gustaría ofrecer algunas propuestas sobre la aplicación de ambos principios a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta. Desde el punto de vista de la equivalencia, el principal desafío consiste en establecer un patrón válido que permita comparar los procedimientos y el trato respecto de un aspecto tan específico de la ejecución. En lo que respecta a la efectividad, es cuestionable si una norma tan lejana puede provocar que una pretensión basada en el Derecho de la Unión sea «imposible o excesivamente difícil».

89. A continuación, analizaré con más detalle cada uno de estos principios.

b) Principio de equivalencia

90. En lo que concierne al principio de equivalencia, la Comisión alega, en esencia, que debería ser tratada del mismo modo que el Estado griego ( 41 ) a los efectos de la aplicación de las normas de sucesión, en el contexto de acciones de ejecución para la recuperación de deudas.

91. A mi juicio, el principal punto débil de esa alegación es que el principio de equivalencia no se utiliza para comparar personas jurídicas, o Estados e instituciones, ni el trato que reciben. No atañe a la igualdad de trato de los acreedores. ( 42 ) Al contrario, el principio de equivalencia consiste en velar por que los procedimientos reciban un trato comparable, al objeto de garantizar la aplicación del Derecho de la Unión. Exige que las pretensiones basadas en el Derecho de la Unión no se traten de forma menos favorable que otras pretensiones similares basadas en el Derecho interno. ( 43 )

92. Sin embargo, en la medida en que la alegación de la Comisión puede interpretarse como un intento de comparar procedimientos, en los términos expuestos en los puntos 25 y 38 a 41 de las presentes conclusiones, incumbe al órgano jurisprudencial remitente determinar si esos procedimientos son similares, habida cuenta de su objeto, causa y elementos esenciales. Para ello, el órgano jurisprudencial remitente puede tomar en consideración el hecho de que la ejecución objeto del litigio principal resulta del ejercicio por parte de la Comisión de unas competencias especiales distintas de las normas generales aplicables a las relaciones entre particulares. A ese respecto, me remito al análisis expuesto en el apartado 54 de las presentes conclusiones.

93. Una vez que el órgano jurisdiccional remitente haya establecido la similitud de los procedimientos, debe evaluar la similitud de las normas y determinar si, de hecho, se ha acordado un trato desfavorable a las pretensiones basadas en el Derecho de la Unión, tal y como defiende la Comisión. En ese sentido, es manifiestamente importante precisar de manera clara la naturaleza concreta de la norma invocada y objeto de análisis, a la luz del principio de equivalencia.

c) Principio de eficacia

94. Una norma nacional puede ser contraria al principio de eficacia si hace que el ejercicio de derechos amparados por la legislación de la Unión sea imposible o excesivamente difícil. Dimos Zagoriou ha alegado que la sociedad existe de hecho e incluso posee activos, que obran en poder de un banco, y la Comisión no se ha opuesto a esta afirmación. En la medida en que ese sea, en efecto, el caso, y en que la Comisión haya recuperado o todavía pudiera recuperar la totalidad de la ayuda de la sociedad, no considero que pueda producirse vulneración alguna del principio de efectividad.

95. La existencia continuada de la sociedad y su posesión de activos es un elemento fáctico que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional nacional. No obstante, para el caso de que, tal y como sostiene Dimos Zagoriou, la sociedad exista y posea activos, me gustaría realizar las observaciones siguientes en relación con el principio de efectividad.

96. Si las normas nacionales pertinentes en materia de sucesión prevén la posibilidad de que una autoridad pública que controla una sociedad que ha recibido indebidamente una ayuda de la Unión liquide esa sociedad y transmita, básicamente, todos sus activos, incluida la propia ayuda, aun teniendo la facultad de renunciar a todos los pasivos de la sociedad que elija, esa situación podría, en efecto, plantear algunos problemas al amparo del principio de efectividad.

97. Aunque parece ser la idea central de las alegaciones de la Comisión, desconozco si esa situación se corresponde en algún modo con las normas aplicables en el ámbito nacional al asunto principal. De hecho, al menos según las alegaciones escritas y orales formuladas ante el Tribunal de Justicia, no hay acuerdo sobre la aplicación material, personal y temporal de esas normas. En consecuencia, en mi opinión, el Tribunal de Justicia carece de los elementos necesarios para poder facilitar una orientación detallada al respecto.

98. Llegados a este punto, es preciso analizar otros dos elementos planteados durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia: la pertinencia de la normativa de la Unión Europea en materia de ayudas estatales y los principios de cooperación leal y tutela judicial efectiva. Examinaré estas cuestiones en las letras d) y e) posteriores.

d) Ayudas estatales y cooperación leal

99. En sus observaciones escritas, la Comisión acepta que el Derecho interno determina la identidad de la persona contra la que se debe ejecutar una decisión de la Comisión que impone una obligación pecuniaria. No obstante, señala que la aplicación análoga de las normas de sucesión en virtud de la legislación de la Unión en materia de ayudas estatales (inspirada, en particular, en la actio pauliana ( 44 ) del Derecho romano) es un elemento en favor de la capacidad de la Comisión de considerar a Dimos Zagoriou deudor solidario de las deudas de la sociedad. La Comisión también se inspira para ello en el principio de cooperación leal del Derecho de la Unión.

100. Aunque la invención argumentativa merece sus elogios, considero que deben respetarse el Estado de Derecho y el principio de seguridad jurídica del Derecho de la Unión, de una antigüedad probablemente igual de venerable. ( 45 )

101. El artículo 299 TFUE establece expresamente que la ejecución es una cuestión de Derecho interno. Invocar analogías con el Derecho de la Unión en materia de ayudas estatales, que constituye un cuerpo normativo totalmente diferente, atenta contra el claro tenor de ese precepto. También se da de bruces con la seguridad jurídica. Como ha confirmado este Tribunal de Justicia, «el principio de seguridad jurídica exige que una normativa que impone cargas al contribuyente sea clara y precisa, para que este pueda conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y tomar las medidas oportunas». ( 46 ) Esta afirmación es aplicable a fortiori a la ejecución de requerimientos de pago contra terceros. La base jurídica de esa ejecución debe ser clara. Debo recordar que la Comisión ha confirmado que no invocó ninguna disposición de Derecho derivado de la Unión para justificar la sucesión.

102. En lo que respecta al principio de cooperación leal, la Comisión se limita a mencionarlo de pasada. En mi opinión, eso no basta para empezar a imputar deudas a terceros, cuando no existe una base jurídica específica en el Derecho de la Unión o el Derecho interno que contemple esa posibilidad.

103. Únicamente podría añadir que la obligación de cooperación leal es bidireccional. También exige que las instituciones de la Unión actúen con la diligencia debida. A ese respecto, me gustaría recordar que la Comisión no adoptó la Decisión por la que solicitó el reembolso de la ayuda hasta 2006, es decir, seis años después de ser informada de que el proyecto para el que concedió la ayuda no iba a continuar. ( 47 ) Si la Comisión hubiera actuado con mayor celeridad para proteger los intereses financieros de la Unión, es posible que ahora no tuviera que recurrir en sus alegaciones a analogías bastante novedosas con el Derecho en materia de ayudas estatales ni al principio de equivalencia y efectividad frente a terceros a tal efecto. ( 48 )

e) Tutela judicial efectiva

104. Un último punto que no ha sido expresamente tratado por el órgano jurisdiccional nacional, pero que fue discutido en la vista y merece una consideración final, se refiere a la tutela judicial efectiva de Dimos Zagoriou. En ese sentido, ni Dimos Zagoriou ni Kentriko Zagori fueron los destinatarios de la Decisión de la Comisión, por lo que, en principio, no podrían haberse opuesto a ella directamente al amparo del artículo 263 TFUE. ( 49 ) Así, se suscita una cuestión consistente en determinar si debe reconocerse a la entidad contra la que se ha promovido la ejecución de la Decisión de la Comisión la posibilidad de impugnar la legalidad de esa Decisión, que estaba dirigida a otra entidad.

105. Las implicaciones de esa cuestión están claras: si el principio de tutela judicial efectiva del Derecho de la Unión exige que cualquier entidad contra la que se promueva la ejecución de una decisión adoptada con arreglo al artículo 299 TFUE tenga la posibilidad de oponerse a esa decisión, y Kentriko Zagori (en la actualidad, Dimos Zagoriou) no pudo oponerse a ella, no puede promoverse la ejecución contra ella en virtud del Derecho de la Unión.

106. Este aspecto resulta pertinente en el contexto de las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, mediante las que el órgano jurisdiccional remitente trata de dilucidar, en esencia, si es el Derecho de la Unión o el Derecho interno el que determina contra qué entidades se puede promover la ejecución y si en ellas se incluyen Kentriko Zagori o Dimos Zagoriou. Si el principio de tutela judicial efectiva del Derecho de la Unión influye en cuáles son esas entidades, entonces debería ser analizado aquí.

107. No obstante, también puede aducirse que el órgano jurisdiccional remitente no ha hecho mención expresa a ese punto y que no está claro que Kentriko Zagori o Dimos Zagoriou se hayan cuestionado en algún momento la legalidad de la Decisión de la Comisión. Por ese motivo, pese a que el asunto de la tutela judicial efectiva sí fue abordado, de hecho, en la vista oral, esta línea de análisis es, en mi opinión, hipotética.

108. Para el caso de que el Tribunal de Justicia decida no obstante abordar esa cuestión, añado a continuación unas breves consideraciones.

109. En primer lugar, me parece obvio como proposición general que si una institución de la Unión promueve el embargo de los activos de una persona, esa persona debería tener derecho, en principio, a cuestionar la legalidad de dicho embargo por motivos de fondo. Dado que ya se ha abierto la caja de Pandora del latín jurídico: ubi ius ibi remedium.

110. En segundo lugar, el modo en que esa proposición general se traslada a situaciones de sucesión resulta menos evidente. Por tanto, puedo concebir sin ningún problema situaciones en las que una persona sucede a otra en una deuda, pero en las cuales, posiblemente por motivos bastante legítimos, no puede impugnar esa deuda. ( 50 ) Estas consideraciones nos acercan a cuestiones posiblemente complejas de Derecho interno y sobre el mecanismo de sucesión. Reitero que, en mi opinión, el Tribunal de Justicia carece de la información necesaria para realizar cualquier observación exhaustiva sobre la manera en que el principio de tutela judicial efectiva de la Unión se aplicaría en la práctica en ese contexto.

111. En tercer lugar, ni Kentriko Zagori ni Dimos Zagoriou podían haberse opuesto a la Decisión de la Comisión con arreglo al artículo 263 TFUE ni directamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales, que no son competentes para anular actos de la Unión. ( 51 ) Resulta menos evidente determinar si la Decisión de la Comisión podría haberse impugnado de manera indirecta, solicitando una decisión prejudicial sobre la validez en el contexto de un procedimiento de ejecución nacional ( 52 ) o, en su caso, la adecuación y aptitud del empleo de la vía de la petición prejudicial para oponerse a la Decisión de la Comisión. Pese a la importancia de estas cuestiones, no son objeto del presente asunto.

f) Conclusión

112. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo responder a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta formuladas por el órgano jurisdiccional remitente en los términos siguientes: «En el caso de ejecución de un acto adoptado con arreglo a los Reglamentos n.o 2052/88, n.o 4253/88 y n.o 4256/88 y al artículo 299 TFUE, y que impone una obligación pecuniaria a una sociedad propiedad de una autoridad municipal que ha sido posteriormente disuelta, ni el artículo 299 TFUE ni los mencionados Reglamentos de la Unión exigen que esa autoridad municipal cumpla la obligación pecuniaria impuesta a la sociedad. Incumbe al Derecho interno determinar las personas contra quienes se puede promover la ejecución, dentro del respeto a los principios de equivalencia y de efectividad.»

V. Conclusión

113. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales formuladas por el Monomeles Efeteio Athinon (Tribunal de Apelación de Atenas, en formación de juez único, Grecia) del siguiente modo: «Cuestiones prejudiciales primera y segunda Incumbe al Derecho interno, dentro del respeto a los principios de equivalencia y de efectividad, determinar qué órganos jurisdiccionales son competentes para conocer de las acciones que se oponen a la ejecución de actos de la Comisión Europea que imponen obligaciones pecuniarias a personas distintas de los Estados miembros con arreglo al artículo 299 TFUE. Al determinar si se ha vulnerado el principio de equivalencia, el órgano jurisdiccional nacional debe, por un lado, comprobar si el procedimiento en cuestión es similar desde el punto de vista de su objeto, de su causa y de sus elementos esenciales y, por el otro, examinar si las normas procesales que regulan las acciones basadas en el Derecho de la Unión son menos favorables que las que regulan las acciones basadas exclusivamente en el Derecho interno. Cuestiones prejudiciales tercera y cuarta En el caso de ejecución de un acto adoptado con arreglo a los Reglamentos (CEE) n.o 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, (CEE) n.o 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n.o 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de estas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, y (CEE) n.o 4256/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n.o 2052/88, en lo relativo al FEOGA, sección Orientación, y al artículo 299 TFUE, y que impone una obligación pecuniaria a una sociedad propiedad de una autoridad municipal que ha sido posteriormente disuelta, ni el artículo 299 TFUE ni los mencionados Reglamentos de la Unión exigen que esa autoridad municipal cumpla la obligación pecuniaria impuesta a la sociedad. Incumbe al Derecho interno determinar las personas contra quienes se puede promover la ejecución, dentro del respeto a los principios de equivalencia y de efectividad.»

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Decisión de la Comisión C(2006) 4798.

( 3 ) Reglamento del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO 1988, L 185, p. 9).

( 4 ) Reglamento del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n.o 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de estas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO 1988, L 374, p. 1).

( 5 ) Reglamento del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n.o 2052/88, en lo relativo al FEOGA, sección Orientación (DO 1988, L 374, p. 25).

( 6 ) Véase la nota 2.

( 7 ) Según las observaciones escritas de Dimos Zagoriou, esto tuvo lugar en virtud de una ley aprobada en 1997 (ley 2359/1997).

( 8 ) Según las observaciones escritas de Dimos Zagoriou, esto se produjo en 2005. No obstante, todo parece indicar que el proceso siguió su curso y que la sociedad aún existía en el momento en el que se planteó la cuestión prejudicial.

( 9 ) Según las observaciones escritas de Dimos Zagoriou, esto tuvo lugar en virtud de una ley aprobada en 2010 (Ley 3852/2010).

( 10 ) Sentencia de 16 de junio de 2015, Gauweiler y otros (C‑62/14, EU:C:2015:400), apartado 25.

( 11 ) Sentencia de 13 de julio de 2006, Manfredi y otros (C‑295/04 a C‑298/04, EU:C:2006:461), apartado 70.

( 12 ) Desde un punto de vista estricto, la Decisión de la Comisión se refiere al artículo 256 CE, precepto en virtud del cual se solicitó la ejecución en un primer momento. Con la excepción de las actualizaciones necesarias, esa disposición es idéntica al artículo 299 TFUE (la nueva redacción del artículo hace alusión a «actos», y no a «decisiones» del Consejo, de la Comisión o del Banco Central Europeo). En consecuencia, no es necesario analizar aquí ninguna cuestión sobre el ámbito de aplicación temporal, de modo que haré referencia al artículo 299 TFUE, al igual que el órgano jurisdiccional remitente en sus cuestiones.

( 13 ) En el sentido de innovadora, más que de nueva, dado que figura en el Tratado desde 1957.

( 14 ) Además de la comprobación de la autenticidad del título.

( 15 ) Sobre la cuestión relativa a la determinación del órgano jurisdiccional, véanse las sentencias de 24 de abril de 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244), apartado 170, y de 12 de febrero de 2015, Baczó y Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88), apartados 43 a 47.

( 16 ) Este aspecto requiere, sin embargo, un desarrollo más profundo en el contexto de las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.

( 17 ) Prechal, S., y Cath K., «The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects», Uniform Law Review, vol. 19, Oxford University Press, 2014, p. 182.

( 18 ) Sentencia de 1 de diciembre de 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577), apartado 43.

( 19 ) Sentencias de 27 de junio de 2013, Agrokonsulting-04 (C‑93/12, EU:C:2013:432), apartado 39, y de 12 de febrero de 2015, Baczó y Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88), apartado 44.

( 20 ) Sentencia de 16 de mayo de 2000, Preston y otros (C‑78/98, EU:C:2000:247), apartado 63.

( 21 ) Sentencias de 26 de enero de 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39), apartado 33, y de 8 de julio de 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418), apartado 26.

( 22 ) Sentencia de 12 de febrero de 2015, Baczó y Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88), apartado 45.

( 23 ) Véanse las notas 18 y 19.

( 24 ) Retomaré esa cuestión en los puntos 104 a 111 de las presentes conclusiones.

( 25 ) Aplicable, por supuesto, únicamente a obligaciones de carácter pecuniario, tales como multas, o, por ejemplo, a la obligación de la persona condenada a pagar una indemnización por daños y perjuicios a la víctima de un delito si esa obligación fue impuesta por un tribunal penal.

( 26 ) Sentencia de 1 de diciembre de 1998, Levez (C‑326/96, EU:C:1998:577), apartado 43.

( 27 ) Sobre esta cuestión, véase, por ejemplo, Reich, N., «The Public/Private Divide in European Law», en European Private Law after the Common Frame of Reference, Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2010, pp. 56 a 89.

( 28 ) Para un estudio comparativo acerca de Francia y el Reino Unido, véase, por ejemplo «The Public Law/Private Law Divide: une entente assez cordiale?», en La distinction du droit public et du droit privé: regards français et britanniques, editado por Auby, J. B., y Freedland, M., Hart Publishing, 2006.

( 29 ) Véase, por analogía, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el concepto de Estado a los efectos de determinar el efecto directo de las directivas (sentencia de 12 de julio de 1990, Foster y otros, C‑188/89, EU:C:1990:313, apartado 20). Véase asimismo la jurisprudencia sobre el ámbito de aplicación del Reglamento (UE) n.o 1215/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2012, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (DO 2012, L 351, p. 1), que no es aplicable a materias fiscales, aduaneras ni administrativas, ni a la responsabilidad del Estado por acciones u omisiones en el ejercicio de su autoridad (acta iure imperii). Véase asimismo la sentencia de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión (C‑506/13 P, EU:C:2015:562), apartado 20, en la que el Tribunal de Justicia diferenció entre las relaciones contractuales normales de las que la Comisión es parte de aquellas que implican el «ejercicio de prerrogativas de poder público atribuidas a la institución contratante en su condición de autoridad administrativa».

( 30 ) Sentencia de 16 de mayo de 2000, Preston y Otros (C‑78/98, EU:C:2000:247), apartado 63.

( 31 ) Sentencia de 12 de febrero de 2015, Baczó y Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88), apartado 46.

( 32 ) En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional utiliza el término «legitimación pasiva» respecto del «obligado al cumplimiento». Entiendo que «obligado al cumplimiento» se refiere a la «persona contra quien se promueve la ejecución», es decir, al Ayuntamiento y no a la sociedad.

( 33 ) Sin embargo, en sus observaciones escritas, la Comisión sí establece una analogía entre las normas de la Unión en materia de ayuda estatal y hace referencia al principio de cooperación leal. Retomaré esta cuestión en los puntos 99 a 103 de las presentes conclusiones.

( 34 ) En sus observaciones escritas, la Comisión únicamente se refiere a Dimos Zagoriou, y no a Kentriko Zagori. Como se ha explicado en estas conclusiones, la Decisión de la Comisión ya se ejecutó contra Kentriko Zagori, que más tarde se integró en Dimos Zagoriou.

( 35 ) Véase en este sentido, por ejemplo, la sentencia de 24 de abril de 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244), apartado 170, relativa a la aplicación de los principios «[a]l órgano jurisdiccional competente, la naturaleza del objeto del litigio y, por lo tanto, las modalidades del control del juez».

( 36 ) Véase, en este sentido, por ejemplo, Prechal, S., y Cath, K., The European acquis of Civil Procedure: Constitutional aspects, pp. 180 y 81.

( 37 ) Sentencia de 20 de octubre de 2011, Danfoss y Sauer-Danfoss (C‑94/10, EU:C:2011:674).

( 38 ) Sentencias de 6 de junio de 2002, Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:343), y de 30 de mayo de 2013, Genil 48 y Comercial Hostelera de Grandes Vinos (C‑604/11, EU:C:2013:344).

( 39 ) Véase la jurisprudencia citada en la nota 15 en relación con la designación de los órganos jurisdiccionales competentes.

( 40 ) Por analogía, el Tribunal de Justicia también ha señalado recientemente, por ejemplo, que a pesar de la disposición, probablemente mucho más explícita, contenida en el artículo 8 de la Directiva 2008/94/CE, según el cual «los Estados miembros se asegurarán de que se adopten las medidas necesarias para proteger los intereses de los trabajadores asalariados [...] en la fecha en que se produce la insolvencia de este» [Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2008, relativa a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario (DO 2008, L 283, p. 36)], ese precepto no puede ampliarse hasta el punto de exigir modificaciones en la legislación interna en materia de insolvencia, de modo que los pagos adeudados por la empresa hayan de destinarse a un uso determinado y queden excluidos del procedimiento de insolvencia. Véase la sentencia de 24 de noviembre de 2016, Webb-Sämann (C‑454/15, EU:C:2016:891).

( 41 ) La Comisión también asemeja su trato al de los organismos de la Seguridad Social.

( 42 ) Existen normas específicas que exigen dispensar «igualdad de trato» a las autoridades públicas y acreedores de la Unión y los Estados miembros, pero ninguna parece pertinente ni se ha invocado en este asunto. Por ejemplo, el artículo 82 del Reglamento financiero en su versión actualizada establece que «en los procesos por insolvencia, a los derechos de la Unión se les dispensará el mismo trato preferente que a los derechos de la misma naturaleza que ostenten los organismos públicos de los Estados miembros en los que se hayan emprendido procedimientos de recaudación» [Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 del Consejo (DO 2012, L 298, p. 1)].

( 43 ) Es, quizás, esa lejanía de las normas en materia de sucesión y las dificultades que de ella resultan a la hora de comparar procedimientos lo que llevó a la Comisión en el presente asunto a retirar lo que, a mi juicio, es más bien una comparación del trato de los acreedores, y no de pretensiones. Véanse los puntos 85 a 87 de las presentes conclusiones.

( 44 ) Es decir, un mecanismo de tutela civil que protege a los acreedores frente a las disposiciones patrimoniales realizadas por sus deudores con ánimo defraudatorio (véanse las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas en el asunto Deko Marty Belgium, C‑339/07, EU:C:2008:575, puntos 23 a 29, que también hace mención a la «actio per manus iniectio», aún más primitiva, pintoresca y práctica, que, sin embargo, no ha sido invocada por la Comisión). Entiendo que, en la medida en que sea, de hecho, posible, la Comisión se refiere, con carácter general, al instrumento jurídico de Derecho romano, y que no trata de insinuar que el tipo de situación que dio lugar a esa institución legal (principalmente, el fraude en perjuicio de los acreedores) está presente también en este asunto.

( 45 ) The Oxford Handbook of Roman Law and Society, editado por Du Plessis, P.J., Ando, C., y Tuori, K., Oxford University Press, Oxford, 2016, pp. 25 a 26.

( 46 ) Sentencias de 9 de julio de 1981, Gondrand y Garancini (169/80, EU:C:1981:171), apartado 17, y de 23 de septiembre de 2003, BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490).

( 47 ) La Comisión también confirmó en la vista oral que no presentó en plazo su escrito de contestación a la acción de oposición de Kentriko Zagori.

( 48 ) Sobre la importancia de la diligencia con que tienen que actuar las partes en el ejercicio de sus derechos jurídicos, véase la sentencia de 24 de marzo de 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178), apartados 61 a 64.

( 49 ) Aun cuando, en teoría, Kentriko Zagori habría tenido legitimación para oponerse a la Decisión de la Comisión, la ejecución se promovió contra Kentriko Zagori más de dos meses después del transcurso del plazo de oposición previsto en el artículo 263 TFUE.

( 50 ) Por ejemplo, el sucesor universal de una masa hereditaria puede heredar deudas tributarias y de otra naturaleza que hayan estado pendientes durante un tiempo y que ya no puedan ser impugnadas.

( 51 ) Sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452).

( 52 ) Véase, por analogía, la sentencia de 18 de febrero de 2016, Finanmadrid EFC (C‑49/14, EU:C:2016:98), apartado 55, también relativa a la posibilidad de formular alegaciones sobre el fondo en el contexto de un procedimiento de ejecución. De manera más general, en relación con el uso del mecanismo de remisión prejudicial para impugnar la validez de medidas de la Unión en las que se sustentan actos nacionales, véanse las sentencias de 15 de junio de 1976, Frecassetti (113/75, EU:C:1976:89), apartados 8 y 9; de 13 de diciembre de 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646), apartado 8, y de 8 de marzo de 2007, Roquette Frères (C‑441/05, EU:C:2007:150), apartados 39 y 40.