CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NIAL FENNELLY

presentadas el 16 de noviembre de 1995 ( *1 )

Introducción

1. El presente asunto se refiere a la normativa francesa relativa a la matriculación y a la tripulación de los buques de pesca, embarcaciones de recreo y barcos mercantes. El asunto suscita interesantes cuestiones sobre, entre otras cosas, la competencia del Tribunal de Justicia en materia de recursos por incumplimiento tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, y la aplicación de la prohibición de discriminación por motivos de nacionalidad dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario.

2. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 169 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (en lo sucesivo, «Tratado»), que: 1) Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 6 (sobre no discriminación), 48 (sobre libre circulación de los trabajadores), 52, 58 y 221 (sobre libertad de establecimiento y de participación en sociedades) del Tratado, y de las disposiciones legales que desarrollan las normas sobre libertad de circulación, ( 1 ) al mantener en vigor disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que reservan el derecho a matricular un buque en el registro nacional y a enarbolar pabellón francés a los buques que pertenecen en una proporción mayoritaria a personas físicas de nacionalidad francesa, o a personas jurídicas que mantienen vínculos especiales con Francia, y que reservan la posibilidad de ser miembro de su tripulación, en una determinada proporción, a los ciudadanos franceses. 2) Declare que la República francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 171 del Tratado CE al no adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de abril de 1974, Comisión/Francia, 167/73 ( 2 ) (en la que se había declarado ya que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del Tratado en lo relativo al requisito sobre la composición de la tripulación). 3) Condene en costas a la República Francesa. El Gobierno francés no impugna la postura de la Comisión, salvo para indicar que se están dando pasos para rectificar la situación por vía legislativa. El procedimiento se ha desarrollado sin fase oral.

Antecedentes de hecho y de Derecho

3. La normativa francesa subordina el derecho de las embarcaciones marítimas a enarbolar pabellón francés a su matriculación en el registro nacional (frandsation). ( 3 ) Para ser matriculado en Francia, el buque debe cumplir los requisitos siguientes: i) Pertenecer (como mínimo en un 50 %) a nacionales franceses, que deben designar domicilio en Francia para todos los asuntos administrativos o judiciales relativos al buque en el caso de que residan en Francia menos de seis meses al año. ii) O bien, pertenecer en su totalidad a una sociedad con domicilio social en Francia, o a una sociedad con domicilio social en otro Estado que, en virtud de convenios celebrados con Francia, permita desarrollar sus actividades en él a las sociedades francesas y que designe domicilio en Francia para todos los asuntos administrativos y judiciales relativos al buque (en ambos casos, y con independencia del emplazamiento del domicilio social, es necesario además que sean nacionales franceses determinados responsables de la dirección o de la supervisión de la sociedad, o la mayoría de éstos, o la mayoría de los socios, dependiendo del tipo de sociedad). iii) O bien, pertenecer en su totalidad a una combinación de personas físicas que cumplan los requisitos del inciso i) y de personas jurídicas que cumplan los requisitos del inciso ii). iv) O bien, estar destinado a pertenecer a personas incluidas en las categorías i) a iii) antes mencionadas tras el ejercicio de la opción de compra sobre el buque en el marco de un contrato de leasing. v) O bien, en el caso de un buque de pabellón extranjero, pasar a ser propiedad francesa en su totalidad a consecuencia de un naufragio en las costas francesas y tras sufrir reparaciones cuyo importe ascienda como mínimo al cuádruple del precio de compra. También podrá matricularse en Francia un buque, en virtud de autorización del Ministro responsable de la marina mercante y del de Hacienda: a) Cuando las personas naturales y jurídicas de las categorías ii) a iv) antes mencionadas tengan sólo una participación mayoritaria en la propiedad del buque en los casos en que se exige que les pertenezca en su totalidad, y a condición de que la explotación del buque esté confiada a dichas personas o a otras personas que cumplan los requisitos expuestos. b) O bien, cuando el buque haya sido fletado a casco desnudo por una empresa francesa que asuma el control, el armamento y la explotación del mismo, siempre que la ley del Estado cuyo pabellón ondeaba originariamente el buque autorice el cambio de pabellón en tales circunstancias. ( 4 )

4. Determinadas disposiciones legales francesas exigen que la tripulación de los buques sea de nacionalidad francesa en la proporción que se establezca por Orden Ministerial. ( 5 ) El artículo 4 de un Decreto de 7 de agosto de 1967 establece que (sin perjuicio de las excepciones previstas en el artículo 3 de la Ley de 1926) los miembros de la tripulación de los buques franceses deben ser de nacionalidad francesa. ( 6 ) El Tribunal de Justicia ha declarado ya que dicha norma nacional infringe el artículo 48 del Tratado y el artículo 4 del Reglamento (CEE) no 1612/68 del Consejo, ( 7 ) en su sentencia en el asunto Comisión/Francia. ( 8 ) Una circular ministerial adoptada con posterioridad a dicha sentencia establece que el contenido de dicho Decreto no es aplicable a los nacionales de otros Estados miembros de la Comunidad. ( 9 )

Procedimiento

5. La Comisión inició el procedimiento administrativo previo establecido en el artículo 169 del Tratado enviando al Gobierno francés cuatro escritos de requerimiento, fechados respectivamente el 21 de agosto de 1989 (sobre la matriculación de embarcaciones de recreo), 16 de mayo de 1990 (sobre la matriculación efectuada por personas jurídicas), 21 de mayo de 1990 (sobre la matriculación de buques de pesca y sobre los requisitos en materia de nacionalidad condenados en la sentencia Comisión/Francia), ( 10 ) y 24 de abril de 1992 (sobre la matriculación de buques mercantes). Los dos primeros escritos no recibieron respuesta. El Gobierno francés respondió al escrito de 21 de mayo de 1990 el 30 de julio de ese año, solicitando una prórroga del plazo de respuesta; en un escrito de 17 de enero de 1991, dicho Gobierno afirmó que era partidario del principio de exigir un vínculo económico real entre el buque y el Estado cuyo pabellón enarbola, pero añadió que se estaba preparando una reforma para sustituir las actuales disposiciones sobre propiedad del buque por otros requisitos en los que se exigiera la nacionalidad de un Estado miembro de la Comunidad. El Gobierno francés respondió al escrito de requerimiento de 24 de abril de 1992 el 7 de julio del mismo año, haciendo referencia a un proyecto de ley que adaptaría la normativa francesa al Derecho comunitario en ese campo, así como en lo relativo al empleo de nacionales de otros Estados miembros a bordo de los buques de bandera francesa.

6. Al no recibir nuevas comunicaciones del Gobierno francés, en particular en lo relativo a las modificaciones de la normativa francesa, la Comisión emitió el 11 de octubre de 1993 un único dictamen motivado, correspondiente a los cuatro escritos de requerimiento, y concedió un plazo de dos meses para ajustarse a lo dispuesto en él. El Gobierno francés respondió con una breve nota de 24 de diciembre de 1993 en la que afirmaba que no había sido posible debatir en el Parlamento francés las reformas legislativas previstas. El 22 de julio de 1994, el Gobierno francés envió a la Comisión copia de un proyecto de ley, y esta última consideró que la entrada en vigor del mismo pondría fin a todas las infracciones del Derecho comunitario detectadas por ella en el presente caso. (Al parecer, el proyecto de ley reserva los puestos de capitán y piloto a los nacionales franceses, pero la Comisión admite que dicha excepción resulta justificada con arreglo al artículo 48 del Tratado, ya que entre las funciones de dichos oficiales se encuentra el ejercicio efectivo de la autoridad pública.) Sin embargo, la Comisión no recibió nuevas comunicaciones sobre las modificaciones legislativas proyectadas y el 22 de diciembre de 1994 interpuso el presente recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado. El Gobierno francés presentó su escrito de contestación el 15 de marzo de 1995. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 44 bis del Reglamento de Procedimiento, y tras haber expresado las partes su conformidad, el Tribunal de Justicia decidió suprimir la fase oral del procedimiento.

7. La segunda parte del recurso de la Comisión, resumida en el punto 2 supra, invoca el artículo 171 del Tratado y está basada expresamente en el incumplimiento por parte de la República Francesa de la sentencia del Tribunal de Justicia que condenó la normativa francesa en materia de requisitos sobre la nacionalidad de la tripulación esbozada en el punto 4 supra. La primera parte del recurso se refiere en parte a la misma normativa francesa, pero alega el incumplimiento de otra disposición del Derecho comunitario (el artículo 52 del Tratado). La entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (al que me referiré en lo sucesivo a veces con su denominación coloquial de «Tratado de Maastricht») me obliga a examinar el eventual efecto sobre estos aspectos del presente recurso de la modificación introducida en el artículo 171 del Tratado.

La pertinencia del apartado 2 del artículo 171 del Tratado

8. El artículo 169 del Tratado faculta a la Comisión para solicitar al Tribunal de Justicia que declare que un Estado miembro ha incumplido algunas de las disposiciones del Derecho comunitario (incluyendo el Tratado). La obligación de los Estados miembros de ejecutar las sentencias del Tribunal de Justicia se recogía, y se sigue recogiendo, en el artículo 171 del Tratado. Antes de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea el 1 de noviembre de 1993, dicho artículo se hallaba al mismo nivel que todas las demás disposiciones del Tratado por las que se imponen obligaciones a los Estados miembros. No se preveía ningún procedimiento especial para el cumplimiento forzoso de dicha obligación, y el recurso correspondiente lo interponía a la Comisión con arreglo al artículo 169, como para todas las presuntas infracciones del Derecho comunitario. ( 11 ) En la actualidad, el artículo 171 recoge en su apartado 2 un procedimiento distinto para los recursos por incumplimiento de una sentencia del Tribunal de Justicia.

9. En su versión modificada por el Tratado de Maastricht, el artículo 171 del Tratado está redactado así: «1 Si el Tribunal de Justicia declarare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, dicho Estado estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. 2. Si la Comisión estimare que el Estado miembro afectado no ha tomado tales medidas, emitirá, tras haber dado al mencionado Estado la posibilidad de presentar sus observaciones, un dictamen motivado que precise los aspectos concretos en que el Estado miembro afectado no ha cumplido la sentencia del Tribunal de Justicia. Si el Estado miembro afectado no hubiere tomado las medidas que entrañe la ejecución de la sentencia del Tribunal en el plazo establecido por la Comisión, ésta podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia. La Comisión indicará el importe que considere adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado. Si el Tribunal de Justicia declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva. Este procedimiento se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 170.»

10. El apartado 2, añadido al artículo 171 del Tratado, reproduce en muchos aspectos el procedimiento del artículo 169: se prevé en él una invitación a presentar observaciones y un dictamen motivado que establece un plazo para la ejecución de la sentencia por parte del Estado miembro, antes de iniciar, si la Comisión lo considera oportuno, la fase contenciosa ante el Tribunal de Justicia. La principal característica distintiva de la nueva disposición es la atribución de competencias a la Comisión para proponer una sanción económica contra el Estado miembro y al Tribunal de Justicia para imponerla. ( 12 ) El objetivo buscado es evidentemente estimular el cumplimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia. Un Estado miembro recalcitrante habrá tenido ya múltiples oportunidades de respetar las exigencias del Derecho comunitario, primero durante el procedimiento del artículo 169, anterior a la sentencia, y después a lo largo del procedimiento del apartado 2 del artículo 171, posterior a la sentencia.

11. En mi opinión, la cuestión que se plantea aquí es la de si la Comisión debería haber empleado este nuevo procedimiento específico del artículo 171 del Tratado, en vez de emplear, como lo ha hecho, el procedimiento tradicional del artículo 169. Por un lado, la sentencia del Tribunal cuya ejecución se discute, dictada el 4 de abril de 1974, es anterior a la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, como lo son el escrito de requerimiento de la Comisión y su dictamen motivado (21 de mayo de 1990 y 11 de octubre de 1993, respectivamente). Por otro lado, el plazo fijado para el cumplimiento de la sentencia en el dictamen motivado finalizaba el 11 de diciembre de 1993, y el procedimiento contencioso ante el Tribunal de Justicia se inició el 22 de diciembre de 1994, es decir, tras la entrada en vigor del Tratado.

12. Como no se ha suscitado la cuestión de si la Comisión sigue teniendo competencia para recurrir al artículo 169 del Tratado en un caso en el que también podría considerarse aplicable el artículo 2 del apartado 171, es preciso analizar si procede plantearla ante el Tribunal de Justicia en estas conclusiones. ( 13 ) Si la competencia de la Comisión se ha visto afectada por la modificación del artículo 171, también la competencia del Tribunal de Justicia se ha visto afectada. No es posible atribuir competencia al Tribunal de Justicia por un mero acuerdo de las partes. ( 14 ) El Tribunal de Justicia puede examinar de oficio en cualquier momento las causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público, como afirma el apartado 2 del artículo 92 del Reglamento de Procedimiento; además, se deduce de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que las cuestiones relativas a la competencia del Tribunal de Justicia son cuestiones de orden público y es preciso por tanto suscitarlas. ( 15 ) El Tribunal de Justicia se considera asimismo obligado a declarar de oficio la inadmisibilidad de los recursos en que se ha utilizado un procedimiento impropiado (frecuentemente para escapar así al rigor de los plazos u a otro requisitos necesarios para interponer correctamente el recurso). ( 16 ) Por consiguiente, el Tribunal de Justicia está obligado a examinar de oficio la cuestión de la admisibilidad cuando se utiliza un procedimiento diferente del que el Tratado obliga a utilizar para los casos de ese tipo, y a fortioń cuando las consecuencias para las partes pueden ser sensiblemente distintas según se utilice un procedimiento u otro. ( 17 )

13. Es necesario por tanto analizar si el procedimiento regulado en el apartado 2 del artículo 171 del Tratado es obligatorio en los casos en que se trate de exigir el cumplimiento del apartado 1 del artículo 171 o si la Comisión puede continuar recurriendo en tales casos, discrecionalmente o cuando se trate de asuntos de transición, al procedimiento establecido en el artículo 169. En mi opinión, la utilización del nuevo procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 171 del Tratado resulta obligatoria en los casos a los que se aplica este último, puesto que se ha establecido ahora un procedimiento específico, que según los principios habituales de interpretación excluye la aplicación de cualquier disposición de ámbito más general, en la medida en que sean incompatibles. ( 18 ) Revela dicha incompatibilidad el carácter imperativo del lenguaje utilizado en el primer párrafo del apartado 2 del artículo 171. Dicho lenguaje (también utilizado en el segundo párrafo) exige, a mi juicio, que la Comisión dé cierto número de pasos antes de poder interponer recurso con arreglo al apartado 2 del artículo 171: debe dar al Estado miembro la posibilidad de presentar sus observaciones, debe emitir un dictamen motivado y finalmente, si en el ejercicio de sus facultades discrecionales decide someter el asunto al Tribunal de Justicia, la Comisión debe indicar el importe que considera adecuado a las circunstancias para la suma a tanto alzado o la multa coercitiva. Los dos primeros pasos pueden verse afectados, como veremos a continuación, por la posibilidad de imponer dichas sanciones.

14. Dicha opinión no se encuentra en contradicción con el hecho de que el lenguaje del artículo 169 sea también un lenguaje imperativo. El apartado 2 del artículo 171 del Tratado es una disposición específica para el caso de incumplimiento por un Estado miembro de su obligación de adoptar medidas para la ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia, y obliga a la Comisión a seguir el procedimiento que en él se establece para actuar contra dicho incumplimiento. El párrafo cuarto del apartado 2 del artículo 171 indica que este nuevo procedimiento se entenderá «sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 170», que es una disposición de alcance general, mientras que no existe una referencia semejante al artículo 169. Así pues, mientras que el apartado 2 del artículo 171 prevé expresamente el mantenimiento de la posibilidad de que un Estado miembro ejercite una acción para solicitar la ejecución de una sentencia basándose en una disposición general sobre la aplicación del Derecho comunitario, sin imposición de sanciones pecuniarias, queda implícito que la Comisión no dispone ya de esa posibilidad en base al artículo 169. De ello se deduce que en la actualidad resulta obligatorio utilizar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 171 en todos los casos en los que la Comisión quiera aplicar el apartado 1 del artículo 171 del Tratado. ( 19 ) Sin embargo, considero necesario hacer una excepción a esta afirmación general en lo relativo a los asuntos de transición, como el que aquí se examina, por las razones que expongo a continuación.

15. En mi opinión, se deduce como corolario del carácter obligatorio del nuevo procedimiento regulado en el apartado 2 del artículo 171 del Tratado que la Comisión no puede interponer un nuevo recurso basado en el artículo 169 contra el Estado miembro de que se trate basándose en disposiciones sustantivas de Derecho comunitario que ya han sido objeto de una sentencia anterior. Si no ha habido cambios en los hechos relevantes, la sentencia del Tribunal de Justicia existente declara dicho incumplimiento, y resultaría superfluo solicitar al Tribunal que lo reafirme. El Tribunal de Justicia se niega a dictar una resolución idéntica a una resolución anterior con fuerza de cosa juzgada. ( 20 ) Es precisamente el hecho de que el Estado miembro incumpla de nuevo y de una manera diferente las obligaciones que le impone el Tratado, al no adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia, lo que justifica un nuevo recurso basado en el apartado 1 del artículo 171 del Tratado.

16. Sin embargo, lo que interesa sobre todo a la Comisión y al Tribunal de Justicia es garantizar la observancia de las obligaciones del Tratado, más que el contenido de la disposición, práctica u omisión nacional que las incumple, en sí mismo. Por consiguiente, considero que, incluso después de que el Tribunal de Justicia haya declarado que un Estado miembro incumple una determinada obligación impuesta por el Tratado, la Comisión continúa siendo competente para invocar otras obligaciones del Tratado en procedimientos basados en el artículo 169 y dirigidos contra la misma disposición, práctica u omisión nacional. Por consiguiente, la Comisión actúa legítimamente al someter al Tribunal de Justicia la parte del inciso i) de su recurso relativa a los requisitos franceses sobre la composición del equipaje ya condenados en la sentencia de 1974, pero basándose en la presunta incompatibilidad de los mismos con otras disposiciones del Tratado. ( 21 )

17. Es preciso analizar ahora si el procedimiento del apartado 2 del artículo 171 se aplica a la presunta falta de ejecución de sentencias del Tribunal de Justicia dictadas antes de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea. Si no es así, la aplicación obligatoria de dicho procedimiento (que sólo afectaría a la ejecución de las sentencias dictadas con posterioridad al 1 de noviembre de 1993) no sería pertinente en las circunstancias del presente asunto. Un autor al menos ha mantenido la tesis, que comparto, de que la posibilidad de sanciones económicas prevista en el nuevo procedimiento es inaplicable en tales casos, habida cuenta de los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad de las leyes. ( 22 ) Son estos principios generales del Derecho comunitario, que se aplican con especial énfasis a la imposición retroactiva de sanciones penales, ( 23 ) pero prohiben también (salvo ciertas excepciones justificadas) las medidas legislativas retroactivas de naturaleza civil. ( 24 ) Con la importante restricción que acabo de mencionar, considero, no obstante, que el mencionado procedimiento es aplicable en los recursos por incumplimiento de lo que podríamos llamar sentencias pre-Maastricht, siempre que se respete el oportuno procedimiento administrativo previo para todo período de incumplimiento post-Maastricht. ( 25 )

18. La obligación que recogía el apartado 1 del artículo 171 subsiste sin cambios, de modo que no se está tratando de imponer a los Estados miembros una nueva obligación primaria. Sin embargo, dichos Estados se ven ahora sometidos a una nueva obligación potencial, la de pagar una suma a tanto alzado o una multa coercitiva en caso de incumplimiento de dicha obligación primaria. A mi juicio, está bastante claro que el Tribunal de Justicia no puede imponer una multa por un período de desobediencia a una sentencia anterior al 1 de noviembre de 1993. Toda sanción impuesta a un Estado miembro en virtud del apartado 2 del artículo 171 del Tratado, por infracción continuada del apartado 1 del artículo 171, debería referirse únicamente al período posterior al 1 de noviembre de 1993. Espero que la Comisión tendrá en cuenta estos principios al especificar ante el Tribunal de Justicia cuál es el importe de la suma a tanto alzado o multa coercitiva que considera adecuado a las circunstancias. Sin embargo, continúo estando convencido de que, a partir del 1 de noviembre de 1993, es del apartado 2 del artículo 171 del Tratado y no del artículo 169 de donde se deriva la facultad de la Comisión de interponer recurso contra los Estados miembros por todo período post-Maastricht de incumplimiento de sentencias del Tribunal de Justicia de cualquier fecha, y ello con independencia de la cuestión de si el Tribunal de Justicia puede imponer multas por períodos de incumplimiento anteriores.

19. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, es preciso examinar ahora si las circunstancias específicas resumidas en el punto 11 permiten excluir la aplicación del apartado 2 del artículo 171 del Tratado en un caso como el de autos, que de otro modo sería obligatoria.

20. En primer lugar, deseo señalar que el tenor literal del apartado 2 del artículo 171 del Tratado es, en un punto, expresamente más exigente que el del artículo 169, ya que obliga a la Comisión a precisar en su dictamen motivado los aspectos concretos en que el Estado miembro afectado no ha cumplido la sentencia de Tribunal de Justicia. No obstante, aunque el artículo 169 guarda silencio sobre el grado de precisión con el que la Comisión debe especificar cómo un Estado miembro ha incumplido alguna de las obligaciones del Tratado, en la práctica se ha venido entendiendo que dicho artículo obliga a la Comisión a ofrecer una exposición coherente de las razones que la han llevado a tal conclusión. ( 26 ) Los requisitos que establecen ambos artículos son por lo tanto idénticos a este respecto, y yo considero que se han cumplido en el presente asunto.

21. El Tribunal de Justicia ha dejado claro en una reiterada jurisprudencia que el procedimiento administrativo previo determina los parámetros de los recursos basados en el artículo 169. ( 27 ) Como el Tribunal de Justicia declaró recientemente en el asunto Comisión/España, «la regularidad del procedimiento administrativo previo constituye una garantía esencial querida por el Tratado, no sólo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el posible procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido». ( 28 ) El principio de que el objeto del litigio debe quedar definido durante la fase precontenciosa se aplica tanto al alcance temporal como al contenido sustantivo del asunto, aunque de diferentes modos.

22. La emisión por la Comisión del dictamen motivado del artículo 169 supone una línea divisoria en el mencionado procedimiento. Los hechos que la preceden pueden ser denuncias contra un Estado miembro formuladas por un particular o por otro Estado miembro, o una investigación independiente de la Comisión. En cualquiera de los casos, la Comisión habrá dado el primer paso al ofrecer al Estado miembro de que se trate la posibilidad de presentar sus observaciones. No es preciso considerar aquí la hipótesis de que el Estado miembro ofrezca inmediatamente una respuesta decisiva y convincente o un cumplimiento inmediato. Supondremos que el incumplimiento persiste. El siguiente paso de la Comisión consiste en definir su postura a través del dictamen motivado. En dicho dictamen formula sus críticas, exige una solución y fija un plazo. La respuesta del Estado miembro es frecuentemente una actitud pasiva de un tipo u otro. El Estado puede responder impugnando formalmente las críticas de la Comisión, o ceder a la tentación de recurrir a alguno de los métodos dilatorios de los que tantos ejemplos ofrece la jurisprudencia.

23. En uno y otro caso, la Comisión puede seguir adelante y someter el asunto al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 169, aunque no está obligada a hacerlo. Si no elige alguna de estas posibilidades, el Estado miembro puede dar un paso que, a mi juicio, resulta decisivo para la interpretación del artículo 169. Así, puede optar por cumplir lo exigido en el dictamen motivado dentro del plazo fijado por la Comisión. La facultad de la Comisión de «recurrir al Tribunal de Justicia» nace únicamente si el Estado miembro no cumple lo indicado en el dictamen dentro del mencionado plazo, plazo que constituye, por así decir, un período de gracia para dicho Estado, que tiene de este modo la oportunidad de privar a la Comisión de su facultad y al Tribunal de Justicia de su competencia. Por lo tanto, al especificar qué infracción del Derecho comunitario debe cesar y en qué plazo, el dictamen motivado, en la fecha en que se emite, delimita el objeto del litigio en cualquier procedimiento posterior basado en el artículo 169. Si el Estado miembro de que se trate adopta medidas para cumplir sus obligaciones con posterioridad a la expiración del plazo, la Comisión conserva la facultad de interponer recurso en su contra ante el Tribunal de Justicia por el incumplimiento de sus obligaciones anterior a la fecha de emisión del dictamen motivado. Este sistema limita la posibilidad de arrepentimiento al plazo fijado en el dictamen motivado, y representa un equilibrio entre las oportunidades que dicho plazo ofrece a la defensa y el interés en continuar el procedimiento, incluso tras un cumplimiento tardío, a fin de sentar las bases de la responsabilidad frente a los demás Estados miembros, la Comunidad o los particulares en que pudiera haber incurrido el Estado miembro de que se trate como consecuencia de su incumplimiento. ( 29 )

24. Es preciso reconocer que los términos utilizados en las sentencias y en las conclusiones de los Abogados Generales pueden resultar a veces ambiguos en lo que respecta al momento preciso en que queda definido el objeto del litigio en los recursos del artículo 169. Por ejemplo, en el asunto Comisión/Alemania, el Tribunal de Justicia señaló que «[la] existencia [del incumplimiento] debe apreciarse en la fecha de expiración del plazo del dictamen motivado». ( 30 ) El Abogado General Sr. Reischl indicó en términos similares, en el asunto Comisión/Italia, que «el objeto del litigio no puede ampliarse tras el cierre del procedimiento preliminar». ( 31 ) En cambio, en este último caso el Tribunal de Justicia consideró que no procedía tener en cuenta en el procedimiento un proyecto de ley porque la transmisión del mismo a la Comisión era «posterior a la emisión [ ( 32 )] del dictamen motivado». Existe cierta incompatibilidad entre dichos puntos de vista, a menos que se considere que lo que marca el fin o cierre del procedimiento preliminar es la emisión del dictamen motivado, y no su expiración (algo poco probable, y en contradicción con el texto francés de la observación procedente de la sentencia Comisión/Alemania que se acaba de citar). Sin embargo, en los asuntos de los que proceden las citas las circunstancias eran tales que la cuestión de si los límites temporales del asunto los establecía la emisión o la expiración del dictamen motivado carecía de importancia. Lo que se planteaba en dichos casos eran tentativas (rechazadas por el Tribunal de Justicia) de alterar el contenido sustancial del procedimiento tras la expiración del plazo fijado por el dictamen motivado: en el primer caso, el Estado miembro intentaba invocar el cumplimiento tardío de sus obligaciones, y en el segundo la Comisión intentaba ampliar el objeto del litigio incluyendo en él el proyecto de ley mencionado más arriba. ( 33 ) En el presente asunto, el hecho de establecer como límite temporal del objeto del litigio el final y no el principio del plazo fijado en el dictamen motivado podría tener importantes consecuencias. Dadas estas circunstancias, comparto la opinión del Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Italia, según la cual la fecha de emisión del dictamen motivado constituye el punto de partida más lógico para determinar el alcance temporal de cualquier recurso posterior de la Comisión.

25. Hay una serie de casos en los que el Tribunal de Justicia ha atribuido un efecto temporal definitivo al escrito de requerimiento, en vez de al dictamen motivado. Se trata de casos en los que existen o bien incumplimientos repetidos año tras año, por ejemplo de obligaciones de pago establecidas por la organización común de mercados agrícolas, ( 34 ) o bien incumplimientos de una obligación general, en los que las imputaciones de incumplimiento se ampliaban a medida que lo hacía el alcance de la obligación. ( 35 ) En tales casos, el Tribunal de Justicia ha declarado que las imputaciones genéricas de incumplimiento de la obligación en cuestión formuladas en el recurso de la Comisión no pueden extenderse a incumplimientos similares presuntamente producidos tras el envío del escrito de requerimiento al Estado miembro de que se trate, ya que ello perjudicaría el derecho de defensa. Sin embargo, incluso si el presente asunto se englobara en una de estas dos categorías (y no es así), dichos casos no harían sino confirmar que el objeto del litigio había quedado definido antes de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea.

26. Por otra parte, en situaciones en las que se daba un conjunto de circunstancias aún más excepcionales, el Tribunal de Justicia ha reconocido la posibilidad de extender el procedimiento a acontecimientos producidos después de la emisión del dictamen motivado, o después de la expiración del mismo, a condición de que sean «del mismo tipo que aquellos a los que el dictamen se refería y [...] constituyan el mismo comportamiento». ( 36 ) Esta posibilidad de ampliar el alcance temporal del procedimiento debe interpretarse en sentido estricto, pero, a mi juicio, resulta aplicable en principio a los casos de incumplimiento continuado de la obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de sentencias del Tribunal de Justicia, en contra de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 171 del Tratado. Mientras los hechos relevantes no sufran modificaciones, el derecho de defensa no se ve menoscabado por la toma en consideración de denuncias basadas en actos u omisiones idénticos y continuados posteriores a la emisión del dictamen motivado. En tales casos, un Estado miembro que no aproveche el período de gracia que le concede el dictamen motivado para poner orden en sus asuntos puede acabar siendo condenado por una sentencia del Tribunal de Justicia en la que se tenga en cuenta la totalidad del período transcurrido hasta la fecha de comienzo de la fase contenciosa (o hasta la fecha de un eventual cumplimiento, si es anterior).

27. Esta posibilidad excepcional es aplicable, en la actualidad, a los recursos en que se exige el cumplimiento del apartado 1 del artículo 171 del Tratado basándose en el apartado 2 de dicho artículo, en la misma medida en que era aplicable, antes de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, a los recursos con idéntico objeto basados en el artículo 169. Sin embargo, el nuevo procedimiento se diferencia por la posibilidad de imponer sanciones por un incumplimiento continuado posterior al 1 de noviembre de 1993. Considero que, en el presente asunto, el dictamen motivado del artículo 169 no puede servir de base para un recurso que se refiere, aunque sólo sea en parte, a un período de los que hemos denominado períodos de incumplimiento post-Maastricht, y que podría por consiguiente desembocar en la imposición de sanciones: el derecho de defensa y la seguridad jurídica exigen que el Estado miembro de que se trate sea informado de la posibilidad de que se le impongan tales sanciones (aunque sólo sea mediante una referencia al apartado 2 del artículo 171 del Tratado). ( 37 ) Si, en su escrito de recurso, la Comisión hubiera intentado expresamente incluir en el objeto del litigio alegaciones de un incumplimiento continuado post-Maastricht del apartado 1 del artículo 171 del Tratado, yo me habría visto obligado a recomendar que se declarara la inadmisibilidad del recurso sobre este punto. Sin embargo, como el recurso está redactado en términos generales, prefiero considerar que sólo se refiere al período anterior a la emisión del dictamen motivado de 11 de octubre de 1993, y que no pretende invocar la ampliación excepcional del alcance temporal de los recursos por incumplimiento a períodos posteriores a tal fecha. Así interpretado, el asunto se refiere únicamente a los supuestos incumplimientos del apartado 1 del artículo 171 anteriores al 1 de noviembre de 1993, y la cuestión de las sanciones no se plantea.

28. En consecuencia, como el objeto del litigio en el presente recurso quedó definido antes de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, considero que el fundamento jurídico correcto para someter el asunto al Tribunal de Justicia, incluso con posterioridad al 1 de noviembre de 1993, es el artículo 169 del Tratado. En el momento de los hechos, era el artículo 169 el que otorgaba competencia a la Comisión y establecía el procedimiento a seguir para someter ese tipo de asuntos al Tribunal de Justicia. Aunque antes he llegado a la conclusión de que el alcance ratione materiae del artículo 169 ha quedado implícitamente reducido por la incorporación al Tratado del apartado 2 del artículo 171, considero que dicha modificación sólo debe surtir efectos en el futuro: es decir, a partir de la emisión de los dictámenes motivados en los asuntos de referencia con posterioridad al 1 de noviembre de 1993 (o quizá a partir del envío del escrito en el que se ofrece la posibilidad de presentar observaciones, en los asuntos del tipo de los descritos en el punto 24 supra). Adoptar una decisión diferente podría suponer privar de efecto a todos los recursos por incumplimiento del apartado 1 del artículo 171 del Tratado en los que el dictamen motivado hubiera sido emitido antes del 1 de noviembre de 1993, pero en los que el asunto hubiera sido sometido al Tribunal de Justicia con posterioridad a dicha fecha. Resultaría contrario a los objetivos subyacentes del nuevo apartado 2 del artículo 171 del Tratado que su introducción produjera el resultado de minar los esfuerzos de la Comisión por asegurar el cumplimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia, aunque sólo fuera en un pequeño número de asuntos de transición.

29. Si el Tribunal de Justicia estima que el apartado 2 del artículo 171 del Tratado constituía el único fundamento jurídico apropiado para iniciar la fase contenciosa en el presente asunto, por haber sido sometido éste al Tribunal de Justicia con posterioridad al 1 de noviembre de 1993, yo recomendaría con carácter alternativo que el recurso se considerara interpuesto basándose en dicha disposición. Excepto en lo relativo a sanciones, el artículo 169 y el apartado 2 del artículo 171 constituyen, tanto por sus requisitos de procedimiento ( 38 ) como por sus resultados potenciales (y de un modo aún más claro que en el asunto Chevalley/Comisión), «un solo y mismo tipo de recurso». ( 39 ) Como la imposición de sanciones no se plantea en un asunto que se refiere en su totalidad a incumplimientos del apartado 1 del artículo 171 anteriores al 1 de noviembre de 1993, y no existe infracción del derecho de defensa, y una declaración de inadmisibilidad sería contraria al interés general que existe en hacer cumplir el Derecho comunitario, se debería declarar la admisibilidad del recurso.

30. Llego pues a la conclusión de que el apartado 2 del artículo 171 establece un procedimiento obligatorio para exigir el cumplimiento del apartado 1 del artículo 171 del Tratado en los casos en que la Comisión emita su dictamen motivado después del 1 de noviembre de 1993. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no puede imponer sanciones a los Estados miembros por períodos de incumplimiento de sentencias del Tribunal de Justicia anteriores al 1 de noviembre de 1993. El artículo 169 del Tratado establece por consiguiente el procedimiento apropiado para exigir el cumplimiento del apartado 1 del artículo 171 cuando el dictamen motivado se emitió, determinando así el objeto de recurso, antes del 1 de noviembre de 1993. Además, incluso en los casos en que se aplique el apartado 2 del artículo 171 del Tratado para exigir el cumplimiento de una sentencia del Tribunal de Justicia, cabe recurrir al artículo 169 para acreditar el incumplimiento de otras disposiciones de Derecho comunitario por la disposición nacional, práctica u omisión que fue objeto de la sentencia anterior. Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad del recurso de la Comisión en el presente asunto en la medida en que pretende exigir el cumplimiento del apartado 1 del artículo 171 del Tratado y de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Francia, ( 40 ) y en que solicita al Tribunal de Justicia que declare que las disposiciones francesas relativas a la nacionalidad de las tripulaciones de los buques son contrarias a disposiciones del Derecho comunitario diferentes de las invocadas en dicha sentencia (a saber, a las disposiciones sobre libertad de establecimiento). Los demás aspectos del asunto no plantean problemas de inadmisibilidad.

Alegaciones de las partes sobre el fondo del asunto

31. A pesar de que el Derecho francés no hace tal distinción, la Comisión, al exponer sus alegaciones basadas en el Derecho comunitario contra el régimen legal francés de matriculación de buques, ha diferenciado el caso de los buques utilizados para el ejercicio de una actividad económica y el de los que no se destinan a este fin.

i) Buques utilizados para el ejercicio de una actividad económica.

32. La Comisión considera que el régimen de matriculación francés es contrario al artículo 6, 52, 58 y 221 del Tratado en la medida en que se aplica a los buques utilizados para el ejercicio de una actividad económica. La Comisión se basa principalmente en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Factortame y otros (Factortame II). ( 41 ) En dicho asunto, el Tribunal de Justicia declaró que, cuando la utilización de un buque para el ejercicio de una actividad económica requería que quien lo explotara tuviera una instalación permanente en el Estado miembro de que se tratara, la matriculación del buque debía respetar las disposiciones sobre libertad de establecimiento; que estaban prohibidas por consiguiente las normas de matriculación que establecieran discriminaciones entre las personas por razones de nacionalidad; más concretamente, que el artículo 52 del Tratado se oponía por tanto a unas normas de matriculación que exigían que los propietarios o fletadores de buques fueran de una nacionalidad específica o, en el caso de sociedades, que una determinada proporción de sus accionistas o administradores tuvieran dicha nacionalidad. En lo que respecta a las sociedades, dichas normas eran también contrarias al artículo 221 del Tratado, relativo a la igualdad de trato entre los nacionales de los Estados miembros en materia de su participación financiera en el capital de las sociedades definidas en el artículo 58. Las normas que exigían como requisito para la matriculación que las personas físicas estuvieran domiciliadas en el Estado miembro de que se tratara eran también contrarias al artículo 52, así como las normas relativas a la localización del centro de dirección y de control del buque en el Estado miembro de que se tratara, en la medida en que excluyeran un establecimiento secundario que actuara siguiendo instrucciones del establecimiento principal situado en otro Estado miembro. ( 42 ) La Comisión añade que el requisito de que las sociedades tengan su domicilio social en Francia constituye un obstáculo para el establecimiento en dicho país de agencias, filiales o sucursales cuyo objeto sea la gestión de navios de comercio, obstáculo que resulta contrario al artículo 58 del Tratado.

33. Por lo que respecta a los buques de pesca, la Comisión recuerda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la competencia de los Estados miembros para determinar los requisitos para la explotación de sus cuotas de pesca, indicando que el ejercicio de dicha competencia debe ser compatible con el Derecho comunitario. Aunque es lícito especificar que los buques autorizados para explotar sus cuotas de pesca deben tener un «vínculo económico real» con el Estado miembro de que se trate, los objetivos del régimen de cuotas comunitario sólo permiten que el vínculo exigido se refiera a las relaciones entre las actividades pesqueras del buque y las poblaciones locales que viven de la pesca, así como las industrias conexas. ( 43 ) De la jurisprudencia se deduce claramente que unas normas nacionales que impongan requisitos de nacionalidad o residencia en lo que respecta a los propietarios o gestores (o a la tripulación) de los buques de pesca no están relacionadas con dichos objetivos. ( 44 ) Por lo tanto, dichas normas no son aplicables cuando un ciudadano de la Unión desea invocar el derecho de establecimiento en un Estado miembro para explotar las cuotas de pesca de este último.

ii) Buques no utilizados para el ejercicio de una actividad económica

34. La Comisión considera que el régimen de matriculación francés es contrario al artículo 6, 48 y 52 del Tratado, así como a la regla de igualdad de trato del artículo 7 del Reglamento no 1251/70, ( 45 ) y al artículo 7 de la Directiva 75/34, ( 46 ) en la medida en que afecta a buques que no se utilizan para el ejercicio de una actividad económica. Aunque la matriculación de un buque para utilizarlo como embarcación de recreo no guarda relación con las condiciones de empleo en sentido estricto, la posibilidad de desarrollar actividades recreativas en un Estado miembro es el corolario de la libertad de los trabajadores de desplazarse al mismo para ejercer allí un empleo. Una persona no puede ser objeto de discriminación por razones de nacionalidad en ámbitos relacionados con el ejercicio de un derecho establecido por el Derecho comunitario. La Comisión invoca a este respecto la sentencia del Tribunal de Justicia el asunto Cowan, ( 47 ) que fue confirmada por la sentencia en el asunto Comisión/España. ( 48 ) En la sentencia Cowan, el Tribunal de Justicia indicó que una normativa nacional, aún en el supuesto de referirse a materias que son en principio competencia de los Estados miembros (como el Derecho penal y el procedimiento penal), no puede resultar discriminatoria para personas a las que el ordenamiento jurídico comunitario confiere el derecho a la igualdad de trato. El Tribunal declaró que quienes se habían desplazado a otro Estado miembro como destinatarios de servicios tenían derecho, entre otros, a la misma protección contra los daños corporales que los nacionales y residentes del Estado miembro en cuestión, y por consiguiente a obtener la indemnización del perjuicio sufrido prevista por un régimen nacional de indemnizaciones en las mismas condiciones que los nacionales y los residentes, a pesar de que la concesión de dicha indemnización formaba parte de la competencia nacional. ( 49 ) En el asunto Comisión/España, el Tribunal de Justicia condenó la discriminación existente en el sistema de acceso a los museos en España, considerándola contraria a los artículos 59 y 6 (en su redacción actual) del Tratado.

35. La Comisión solicita asimismo, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 171 del Tratado, que se exija el cumplimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Francia, ( 50 ) relativa a la normativa francesa sobre la tripulación de las embarcaciones marítimas. Alega que una circular ministerial no es suficiente para modificar una disposición legal contraria al Tratado, basándose en una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la inadecuación de tales medidas para una aplicación jurídicamente eficaz de las Directivas. ( 51 ) Añade que la normativa francesa es contraria tanto al artículo 52 del Tratado como al artículo 48 (en cuyas disposiciones, puestas en relación con el Reglamento no 1612/68, ( 52 ) basó el Tribunal de Justicia su sentencia de 1974), en la medida en que crea obstáculos para los empresarios de otros Estados miembros que deseen establecerse en Francia (y en especial un obstáculo para el acceso al sector de la pesca).

36. El Gobierno francés acepta los argumentos de fondo de la Comisión, tal como se expresan en los recursos. Señala que, tras la sentencia dictada en el asunto Comisión/Francia, ( 53 ) una circular del Ministerio de Transportes vino a reforzar la práctica administrativa de no aplicar a los nacionales comunitarios el requisito de nacionalidad francesa exigido a las tripulaciones. El Gobierno francés se refiere también en su escrito de contestación al contenido de un proyecto de ley de transportes que, según la Comisión, da respuesta adecuada a los diferentes reproches formulados por ésta en lo relativo a la matriculación y a la tripulación. Sin embargo, las exigencias del calendario parlamentario y la decisión de incluir en el proyecto de ley disposiciones relativas al transporte aéreo y al transporte por carretera impidieron la aprobación del mismo en su momento.

Conclusiones sobre el fondo del asunto

37. Por lo que respecta a las embarcaciones marítimas utilizadas para el ejercicio de actividades económicas, comparto las alegaciones de la Comisión, que he resumido y expuesto aquí, y la conclusión de que la normativa francesa que regula la matriculación de dichos buques infringe el Tratado.

38. El recurso de la Comisión me obliga también a considerar el caso de la matriculación de embarcaciones marítimas para usos diferentes del ejercicio de actividades económicas. Considero que también en este punto la República Francesa incumple las obligaciones que le impone el Tratado, a pesar de que el Tribunal de Justicia no ha disfrutado de una argumentación detallada de las partes sobre este punto. Está claro que el principio Cowan, ( 54 ) formulado por el Tribunal de Justicia en el contexto de la libre circulación de servicios, se aplica igualmente a otras materias reguladas por el Tratado: la libertad de establecimiento y la libre circulación de los trabajadores, y el derecho a permanecer en un Estado miembro tras haber ejercido dichos derechos. ( 55 ) Tal como se afirmó en el asunto Cowan, refiriéndose a los servicios, unos derechos de carácter principalmente económico pueden generar ciertos derechos derivados a la igualdad de trato incluso en ámbitos que son de la competencia de Estados miembros desde el punto de vista material, y entre ellos la igualdad en la protección frente a los daños corporales es uno de los más importantes. Los ámbitos de competencia de los Estados miembros pasan a formar parte del ámbito de aplicación del Tratado en la medida en que la igualdad en dichos ámbitos sea un corolario esencial del derecho esencialmente económico a desplazarse o a residir en un Estado miembro para desempeñar una actividad económica. A falta de disposiciones más detalladas, la igualdad queda garantizada en estos casos por la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de la aplicación del Tratado que se formula en el artículo 6 del mismo.

39. En realidad, este argumento tiene aún más peso en lo que respecta a las personas que han establecido su domicilio en otro Estado miembro para desarrollar en él actividades económicas que en el caso de aquéllos cuya presencia en el Estado miembro es transitoria, como ocurre con los turistas. Son los primeros quienes presentan ese «lazo estrecho» con el Estado de acogida que el Gobierno francés invocó inútilmente en el asunto Cowan para basar en él su defensa de la decisión de reservar la indemnización por daños corporales de origen criminal a los nacionales franceses y a los extranjeros residentes en territorio francés. ( 56 )

40. Los trabajadores emigrantes disfrutan ya de amplios derechos en virtud de la garantía legislativa de la igualdad en materia de «ventajas sociales y fiscales». ( 57 ) Las ventajas sociales son todas aquellas que, «ligadas o no a un contrato de trabajo por cuenta ajena, se reconocen en general a los trabajadores nacionales, principalmente en razón de su condición objetiva de trabajadores o del mero hecho de residir en territorio nacional, y cuya extensión a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros se revela por tanto adecuada para facilitar la movilidad de éstos dentro de la Comunidad». ( 58 ) Entre ellas se encuentran (cuando los nacionales del Estado miembro de que se trate gozan de tales derechos) las tarifas reducidas en los transportes públicos para las familias numerosas, ( 59 ) la utilización de una lengua minoritaria en los procedimientos ante un órgano jurisdiccional nacional, ( 60 ) el derecho a hacer venir al Estado miembro de acogida a la persona con la que se convive sin estar casado con ella, ( 61 ) y el derecho a obtener becas por los hijos a cargo que residen en otro Estado miembro. ( 62 )

41. Ahora bien, la adopción de una normativa comunitaria derivada para garantizar tales derechos a los trabajadores no excluye la existencia de una categoría residual de derechos a la igualdad de trato que son corolarios, en virtud del Tratado, de la libre circulación de trabajadores y de la libertad de establecimiento. Tales derechos corolarios a la igualdad desplegarían sus efectos, en el caso de trabajadores que invoquen el artículo 48, en materias que no constituyen ventajas sociales con arreglo al Reglamento no 1612/68; estos derechos tienen aún mayor importancia en el ámbito de la libertad de establecimiento basada en el artículo 52, ámbito en el que no ha existido una intervención legislativa equivalente por parte de la Comunidad.

42. Los límites de estos derechos corolarios a la igualdad de trato deben definirse por referencia a las necesidades esenciales, tanto humanas como económicas, de las personas que ejercen los derechos primarios del Tratado. Cabe considerar que la denegación de numerosas ventajas sociales (en el sentido que da esta expresión el Reglamento no 1612/68) a las personas que trabajan por cuenta propia y a quienes prestan servicios afecta a la competitividad de las mismas, y supone por tanto un obstáculo ilícito al desarrollo de dichas actividades, como declaró el Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Italia en relación con el acceso a las viviendas subvencionadas. ( 63 ) Aunque dicha resolución se expresa en términos económicos, puede establecerse una relación entre dicho asunto y el asunto Cowan, ya que ambos se refieren al contexto social en el que deben ejercerse las libertades económicas. ( 64 )

43. Los ciudadanos de la Unión que se desplazan a otro Estado miembro para desarrollar allí una actividad económica deberían tener la posibilidad de establecerse e integrarse en la sociedad de dicho Estado miembro, y no deberían verse obligados a renunciar al ejercicio de sus derechos económicos a causa de la discriminación en otros campos que son esenciales para su bienestar. ( 65 ) A mi juicio, ésta es la deducción lógica de la sentencia Cowan. Por consiguiente, tales personas deberían poder disfrutar no sólo de oportunidades para desarrollar una actividad por cuenta propia o ajena, o de la mera posibilidad de residir allí una vez retirados de sus actividades económicas, sino también de la oportunidad de desarrollar actividades sociales y recreativas.

44. No me parece que la matriculación de buques de recreo sea una ventaja social en el sentido del Reglamento no 1612/68. Sin embargo, a pesar de ser una actividad que casi inevitablemente sólo podrá ser practicada por una pequeña minoría, forma parte sin duda de la amplia categoría de actividades recreativas de las que se puede disfrutar en los Estados miembros. La posibilidad de acceder a dichas actividades recreativas es un corolario de la libertad de circulación orientada a desarrollar actividades económicas, y forma parte por consiguiente del ámbito de aplicación del Tratado. En consecuencia, una discriminación al respecto por razón de nacionalidad, en el caso de las personas que ejercitan su derecho a la libre circulación de trabajadores o a la libertad de establecimiento, o los derechos de residencia conexos al ejercicio de tales, resulta contraria al artículo 6 del Tratado.

45. Por lo que respecta a la normativa francesa sobre la nacionalidad de las tripulaciones, comparto los argumentos de la Comisión en lo que respecta a la inadecuación de una circular ministerial como remedio jurídicamente eficaz del incumplimiento del Derecho comunitario que declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia Comisión/Francia. ( 66 ) Así se deduce de la sentencia del Tribunal de Justicia en dicho asunto, ( 67 ) y así lo confirma una reiterada jurisprudencia citada por la Comisión. ( 68 )

46. Por lo que respecta a la alegación de la Comisión de que la normativa francesa sobre la tripulación es contraria al artículo 52 del Tratado, la existencia de disposiciones que restringen el conjunto de personas que pueden formar parte de la tripulación de los buques matriculados en Francia constituye un obstáculo para el establecimiento de personas físicas o jurídicas que pretendan utilizar tales buques para el ejercicio de actividades económicas (aunque en la práctica dichas disposiciones no se apliquen). Es también una restricción que afecta a los buques que pueden explotar las cuotas de pesca francesas, sin estar justificada por los objetivos del régimen de cuotas. ( 69 )

Costas

47. Con arreglo al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Como he llegado a la conclusión de que la Comisión está en lo cierto en todas sus alegaciones de incumplimiento por parte de la demandada de las obligaciones que le incumben con arreglo al Derecho comunitario, propongo que se condene en costas a la República Francesa.

Conclusión

Con arreglo a los razonamientos desarrollados anteriormente, llego a las siguientes conclusiones:

«1) La República Francesa ha infringido los artículos 6, 48, 52, 58 y 221 del Tratado, el Reglamento (CEE) no 1251/70 de la Comisión y la Directiva 75/34/CEE del Consejo al mantener en vigor disposiciones legales que reservan la matriculación en Francia y el derecho a enarbolar pabellón francés a los buques que pertenezca (en su mayor parte) a personas físicas de nacionalidad francesa, o a personas jurídicas que mantengan determinados vínculos específicos con Francia, y que restringen la composición de la tripulación exigiendo que esté compuesta, en una determinada proporción, por nacionales franceses.

2) La República Francesa ha incumplido el apartado 1 del artículo 171 del Tratado al no haber adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Francia. ( 70 )

3) Procede condenar en costas a la República Francesa.»

( *1 ) Lengua original: inglés.

( 1 ) La Comisión invoca en particular el Reglamento (CEE) no 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970, relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo (DO L 142, p. 24; EE 05/01, p. 23), y la Directiva 75/34/CEE del Consejo, de 17 de diciembre dc 1994, relativa al derecho dc los nacionales de un Estado miembro a permanecer en el territorio de otro Estado miembro después de haber ejercido en él una actividad por cuenta propia (DO L 14, p. 10; EE 06/01, p. 183).

( 2 ) Asunto 167/73, Rec. p. 359.

( 3 ) Artículo 217 del code des douanes (Código de Aduanas) francés.

( 4 ) Artículo 219 del Código de Aduanas francés.

( 5 ) Artículo 3 de la Ley de 13 de diciembre de 1926 por la que se establece cl Code dc Travail Maritime (Código del Trabajo Marítimo); artículo 221 del Código de Aduanas francés.

( 6 ) Decreto 67-690, de 7 de agosto de 1967. Dicho decreto (en el 2ue se basa la Comisión en el presente caso) es una medida ¡ferente de la que se discutía en el asunto 167/73, Comisión/Francia, citado en la nota 2, que se refería (como indica el apartado 3 de la sentencia) a una Orden Ministerial de 21 de noviembre de 1961, en su versión modificada por otra Orden Ministerial de 12 de junio de 1969, la cual reservaba, sin perjuicio de ciertas excepciones de carácter local, los puestos de trabajo en el puente, en la zona de máquinas y en el servicio de radio de los buques franceses a las personas de nacionalidad francesa, y los puestos de trabajo no especializados a los nacionales franceses en una proporción de tres a uno; sin embargo, dichas Ordenes Ministeriales se basaban en el artículo 3 de la Ley de 1926 y, en la medida en que permiten que formen parte de la tripulación personas sin nacionalidad francesa en una proporción de uno a tres, es posible que en Derecho francés se considere que constituyen excepciones previstas en dicho artículo en el sentido indicado en el Decreto de 1967.

( 7 ) Reglamento (CEE) no 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 1; EE 05/01, p. 77).

( 8 ) Citado en la nou 2.

( 9 ) Circular dc 29 de abril dc 1975, Journal officiel de la République française dc 2 de mayo de 1975.

( 10 ) Citada en la nota 2.

( 11 ) El primer asunto de este tipo fue la sentencia de 13 de julio de 1972, Comisión/Italia, «Tesoros artísticos» (48/71, Ree. p. 527). El número de casos de este tipo se ha incrementado mucho i partir de 1985.

( 12 ) Para un análisis de las demás diferencias esenciales entre el texto de las normas de procedimiento del artículo 169 y el de las del apartado 2 del artículo 171, véase el punto 20 infra.

( 13 ) No hay que esperar de la Comisión que alegue la inadmisibilidad de su propio recurso, ni del Gobierno francés que defienda la conveniencia de utilizar en su contra un tipo de recurso cuyas consecuencias potenciales son más graves.

( 14 ) Véanse, por qemplo, las sentencias de 11 de marzo de 1980, Foglia (104/79, Rec. p. 745), y dc 16 de diciembre de 1981, Foglia (244/80, Rec. p. 3045).

( 15 ) Véase, por ejemplo la sentencia de 8 de octubre de 1992, Meskens/Parlamcnto Europeo (T-84/91, Ree. p. II-2335), en la cual cl Tribunal de Primera Instancia sc consideró obli-tado a declarar dc oficio la inadmisibilidad dc la pretcnsión e que impusiera una multa coercitiva a una Institución comunitaria a fin de garantizar cl cumplimiento dc una resolución anterior dcl Tribunal. Véase también la sentencia de 17 de febrero de 1970, Comisión/Italia (31/69, Ree p. 25), apartado 8, en la que el Tribunal de Justicia señaló que un determinado motivo (el de la imposibilidad de recurrir al procedimiento del artículo 169 en el caso de una mera omisión en la ejecución de una normativa directamente aplicable) era extemporáneo, pero que, por referirse a la competencia del Tribunal de Justicia «procede examinarlo de oficio». Para otros ejemplos de casos en los que el Tribunal de Justicia interpretó el apartado 2 del artículo 92 del Reglamento de Procedimiento en el sentido de que le obligaba a examinar de oficio el problema de la admisibilidad, véanse las sentencias de 17 de noviembre de 1965, Lcns/Tribunal de Justicia (55/64, Rec. pp.877 y ss., especialmente pp. 840 y 841), sobre los plazos en asuntos de funcionarios; Giordani/Comisión (200/87, Rec. 1989, p. 1877), apartado 10, en un asunto en cl que no estaba claro si la Comisión alegaba la inadmisibilidad; de 11 de julio de 1991, Von Hocsslc/Tribunal de Cuentas (T-19/90, Rec p. II-615), apartado 23, en Ia que se indica que los plazos están destinados a garantizar la seguridad jurídica y «por consiguiente, son de orden público y no pueden quedar al libre arbitrio de las partes o del Juez»; compárense con los casos en que, ante la falta de objeciones por parte del Esudo miembro afectado, el Tribunal de Justicia no está obligado a suscitar la cuestión de la pretendida inobservancia del procedimiento administrativo previo exigido en los recursos basados en el artículo 169, que sólo pretende defender los derechos de los Estados miembros: conclusiones del Abogado General Sr. Lenz en el asunto en el que se dictó el auto de 4 de marzo de 1994, Comisión/Grecia (C-249/91. Ree. pp. I-787 y ss.), punto 22, y conclusiones del Abogado General Sr. Gulmann en cl asunto en el que recayó ľa sentencia de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia (C-61/90, Rec. pp. I-2407 y ss.), punto 16.

( 16 ) Véanse, por ejemplo, cl auto de 7 dc mayo de 1980, Fournicr/Comisión (asuntos acumulados 114/79 a 117/79, Rec. p. 1529), en los que la familia de un funcionario comunitario intentó interponer recursos basados en los artículos 175 y 178 del Tratado en unas materias debidamente reguladas por las disposiciones del Estatuto; la sentencia de 6 de abril de 1962, Meroni y otros/Alta Autoridad (asuntos acumulados 21/61 a 26/61, Ree. pp. 143 y ss., especialmente pp. 155 y 156), en la que el Tribunal de Justicia consideró de on cio que un recurso por omisión constituía un «artificio procesal» y no cabía interponerlo contra la Alta Autoridad en relación con la negativa de ésta a anular una decisión contra la cual había prescrito el plazo para interponer un recurso de anulación, y la sentencia de 10 de diciembre de 1969, Eridania y otros/Comisión (asuntos acumulados 10/68 y 18/68, Ree. pp. 459 y ss., especialmente p. 483), en el mismo sentido, tínicamente en los casos en que se cumplan los requisitos necesarios para invocar tanto el artículo 173 como el artículo 175 del Tratado considera el Tribunal de Justicia que ambas disposiciones «no son si no la expresión de una sola y misma vía procesal», como lo hizo en la sentencia de 18 de noviembre de 1970, Chevallcy/Comisión (15/70, Rec. p. 975), apartado 6.

( 17 ) No era éste el caso en la sentencia 15/70, citada en la nota 16.

( 18 ) Comparte esa tesis D. Ritlcng, «article 171», en Traite sur l'Union européenne: commentaire article par article, V. Constantinesco, R. Kovar y D. Simons editores, (París, 1995), p. 577. Sobre el principio de la lex specialis, véanse por ejemplo los comentarios del Abogado General Sr. Verloren van Thcmaat en la sentencia de 24 de octubre de 1985, Gerlach/Ministro de Economía (239/84, Ree. pp. 3507 y ss., especialmente p. 3510).

( 19 ) A mi juicio, el hecho de que el párrafo primero del apartado 2 del artículo 171 siga en buena medida el tenor literal del párrafo primero del artículo 169 implica que la decisión de interponer recurso para exigir la aplicación del apartado 1 del artículo 171 del Tratado ante el Tribunal de Justicia se deja análogamente a discreción de la Comisión.

( 20 ) Véase el auto del Tribunal de Justicia de 28 de marzo de 1980, Comisión/Francia (asuntos acumulados 24/80 y 97/80 R, Ree. p. 1319), apañados 16, 17 y 19, en el que el Tribunal de Justicia se negó a adoptar medidas provisionales para garantizar el cumplimiento de la sentencia que va había dictado en la sentencia de 25 de septiembre de 1979, Comisión/Francia (232/78, Ree. p. 2729).

( 21 ) Véase el punto 7 supra.

( 22 ) Véase J. Dicz-Hochleitner, «Le traite de Maastricht et l'inexécution des arrêts de la Cour de justice par les États membres» (1994), Revue du Marché unique européen 111, p. 130.

( 23 ) Véase la sentencia de 10 de julio de 1984, Regina/Kirk (63/83, Rec. p. 2689), apartados 21 a 23.

( 24 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias dc 9 de enero de 1990, SAFA (C-337/88, Rec. p. I-1), apartado 13, y dc 13 dc noviembre de 1990, Fedesa y otros (C-331/88, Rec. p. I-4023), apartado 45.

( 25 ) Las expresiones «pre-Maastricht» y «post-Maastricht» designan los períodos anterior y posterior a la entrada en vigor de dicho Tratado.

( 26 ) Sentencia de 19 de diciembre de 1961, Comisión/Italia (7/61, Rec. pp. 317 y ss., especialmente p. 327).

( 27 ) Véanse, por ejemplo, las sentencias Comisión/Italia, 31/69, citada en la nota 15, apartado 12, y Comisión/Francia, 232/78, citada en la nou 20, apartado 3, y las de 9 de diciembre de 1981, Comisión/Italia (193/80, Ree. p. 3019), apartado 12; de 15 de diciembre de 1982, Comisión/Dinamarca (211/81, Rec. p. 4547), apartado 14; de 8 de febrero de 1983, Comisión/Reino Unido (124/81, Rec. p. 203), apartados 6 y 7; de 14 de febrero de 1984, Comisión/Alemania (325/82, Ree. p. 777), apartados 8 y 9; de 7 de febrero de 1984, Comisión/Italia (166/82, Rcc. p. 459), apartados 16 y 17; de 7 de mayo de 1987, Comisión/Bélgica (186/85, Rec. p. 2029), apartado 13; de 13 de diciembre de 1990, Comisión/Grecia (C-347/88, Rec. p. I-4747), apartados 16 y 17, y de 31 de marzo de 1992, Comisión/Dinamarca (C-52/90, Rec. p. I-2187), apartado 17.

( 28 ) Auto de 11 de julio de 1995 (C-266/94, Rcc. p. I-1975), apartado 17.

( 29 ) Véase, por ejemplo, la sentencia de 30 de mayo de 1991, Comisión/Alemania (C-361/88, Rcc. p. I-2567), apartado 31. Véanse también las sentencias de 7 de febrero de 1973, Comisión/Italia (39/72, Rcc. p. 101), y de 20 de febrero de 1986, Comisión/Italia (309/84, Rcc. p. 599).

( 30 ) Sentencia de 1 de junio de 1994 (C-317/92, Rcc. p. I-2039), apartado 3. Conviene señalar que el texto francés de esta afirmación es más específico que el inglés, pues se refiere a la fecha de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado [N. del X: El texto inglés habla de «the end of the prclitjgation phase»].

( 31 ) Asunto 166/82, citado en la nota 27, p. 477.

( 32 ) Sentencia citada en la nota 31, apañado 17 (el subrayado cs mío).

( 33 ) Véase también una opinión similar en una sentencia bastante diferente, dictada en el asunto 309/84, Comisión/Italia, citada en la nota 29, apartado 14. Sin embargo, como veremos en seguida, éste era un asunto en el que la emisión del escrito de requerimiento determinaba el alcance temporal del procedimiento contencioso.

( 34 ) Véanse, por ejemplo, el asunto 309/84, Comisión/Italia, citado en Ia nou 33, sobre el pago anual de primas por abandono del cultivo de viñas, y la sentencia de 10 de julio de 1990, Comisión/Alemania (C-217/88, Ree. p. I-2879), sobre la destilación obligatoria de las existencias de vino en determinadas campañas vinícolas.

( 35 ) Véase, por ejemplo, el asunto 31/69, Comisión/Italia, citado en la nou 15, en el cual se amplió a otros productos un sistema de restituciones a la exporución pocos días antes del envío del escrito en que se ofrecía a! Esudo miembro la posibilidad de presentar observaciones.

( 36 ) Véanse las sentencias de 22 de marzo de 1983, Comisión/Francia (42/82, Ree. p. 1013), y dc 4 de febrero dc 1988, Comisión/Italia (113/86, Rec. p. 607).

( 37 ) Véase el Duodécimo Informe Anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (DO 1995, C 254, pp. 1 y ss., especialmente p. 7), en lo relativo a la práctica de ésta de advertir a los Estados miembros, tanto en el escrito de requerimiento como en el dictamen motivado, de la posibilidad de sanciones con arreglo al nuevo procedimiento.

( 38 ) Véase el punto 20 supra.

( 39 ) Véase el asunto Chevalley/Comisión, citado en la nou 16.

( 40 ) Asunto 167/73, citado en la nota 2.

( 41 ) Sentencia de 25 de julio de 1991 (C-221/89, Rcc. p. I-3905).

( 42 ) Asunto Factortame II, citado en Ia nou 41, apartados 22, 29 a 31, 33 a 35. Véanse también las sentencias de 4 de octubre de 1991, Comisión/Reino Unido (C-246/89, Rec. p. I-4585) y Comisión/Irlanda (C-93/89, Rec. p. I-4569). De la sentencia de 30 de mavo de 1989, Comisión/Grecia (305/89, Rcc. p. 1461), apartado 12, se deduce que todas las disposiciones incompatibles con cl artículo 52 del Tratado son también incompatibles con cl artículo 6.

( 43 ) Véanse las sentencias dc 14 dc diciembre dc 1989, Aeegatc (C-3/87, Ree. p. 4459), apartados 17 y 27, y Jadcrow (C-216/87, Rcc. p. 4509), apartados 18 y 43, y el asunto C-246/89, Comisión/Reino Unido, citado en la nota 42, apartados 12 y 35.

( 44 ) Sobre la matriculación, c! domicilio social, el control y la propiedad de las sociedades, así como sobre !a nacionalidad de las personas físicas, véanse la sentencia Jaderow, citada en la nota 43, apartado 42; el asunto C-246/89, Comisión/Reino Unido, citado en la nota 42, apartados 31 y 39, y el asunto C-93/89, Comisión/Irlanda, citado en la nota 42, apartados 10, 11 y 15 (en lo que respecta únicamente al registro de las sociedades); sobre la residencia de la tripulación, véase la sentencia Agcgatc, citada en la nota 43, apartados 24 a 26.

( 45 ) Citado en la nota 1.

( 46 ) Citada en la nota 1.

( 47 ) Sentencia de 2 de febrero de 1989 (186/87, Ree. p. 195).

( 48 ) Sentencia de 15 de marzo de 1994 (C-45/93, Ree. p. I-911).

( 49 ) Sentencia citada en la nota 47, apartados 17 a 19; véase también la sentencia de 11 de noviembre de 1981, Casati (203/80, Rec. p. 2595).

( 50 ) Asunto 167/73, citado en la nou 2.

( 51 ) Véanse la sentencia de 15 de octubre de 1986, Comisión/Italia (168/85, Rec. p. 2945), apartado 15; el asunto C-361/88, Comisión/Alemania, citado en la nota 29, apartado 24, y las sentencias de 1 de octubre de 1991, Comisión/Francia (C-13/90, C-14/90 y C-64/90, Ree. pp. I-4327, I-4331 y I-4335, respectivamente).

( 52 ) Citado en la nota 7.

( 53 ) Asunto 167/73, citado en la nota 2.

( 54 ) El texto de la sentencia en el asunto C-45/93, Comisión/España, citado en la nota 48, no deja claro si el Tribunal de Justicia consideraba que la discriminación en los precios de entrada a los muscos afectaba a las ventajas conexas que inciden en las condiciones de prestación o de recepción de servicios turísticos (como era claramente el caso en el asunto Cowan), o a las condiciones de prestación o de recepción de servicios turísticos; véanse los apartados 5 y 7, respectivamente, de dicha sentencia, en los que se resumen las observaciones de la Comisión.

( 55 ) La Comisión no invoca, y por ello no me ocuparé del tema aquí, los derechos de otros ciudadanos de la Unión que tienen derecho a residir en un £stado miembro en virtud de otros derechos conferidos por el Derecho comunitario y reforzados ahora por el artículo 8 A del Tratado: véanse la Directiva 90/365/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia de ios trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional (DO L180, p. 28); la Directiva 90/364/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia de las personas que no disfrutan de dicho derecho en virtud de otras disposiciones del Derecho comunitario (DO L 180, p. 26), y la Directiva 93/96/CEE del Consejo, dc 29 de octubre dc 1993, relativa al derecho dc residencia dc los estudiantes (DO L 317, p. 59).

( 56 ) Sentencia Cowan, citada en la nou 47, apartado 16.

( 57 ) Apartado 2 del artículo 7 del Reglamento no 1612/68, citado en la nota 8.

( 58 ) Sentencia de 31 de mayo de 1991, Even (207/78, Rec. p. 2019), apartado 22.

( 59 ) Sentencia de 30 de septiembre de 1975, Cristini (32/75, Rec. p. 1085).

( 60 ) Sentencia de 11 de julio de 1985, Mutsch (137/84, Rcc. p. 2681).

( 61 ) Sentencia de 17 de abril de 1986, Reed (59/85, Rec. p. 1283).

( 62 ) Sentencia de 26 dc febrero dc 1992, Bernini (C-3/90, Ree. p. I-1071).

( 63 ) Sentencia de 14 de enero de 1988 (63/86, Rcc. p. 29), apartados 16 y 17.

( 64 ) Ambas sentencias se adoptaron «dans une même perspective de protection de l'environnement sociologique des libertés garanties», en palabras dcl Sr. Mertens de Wilmars, J.: «L'arrêt Cowan», Cahiers de droit européen 388, 1990, p. 401.

( 65 ) Véase, por ejemplo, la sentencia dc 15 dc marzo de 1989, Echternach y Moritz (asuntos acumulados 389/87 y 390/87, Rcc. p. 723), apartado 20.

( 66 ) Asunto 167/73, citado en la nota 2.

( 67 ) Véanse los apartados 41 y 42 de la sentencia.

( 68 ) Véanse las sentencias citadas en la nota 51.

( 69 ) Véase la sentencia Agegatc, citada en la nota 43.

( 70 ) Asunto 167/73, citado en la nota 2.