CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. MICHAL BOBEK

presentadas el 21 de diciembre de 2016 ( 1 )

Asunto C‑213/15 P

Comisión

contra

Patrick Breyer

«Recurso de casación — Acceso a los documentos de las instituciones de la Unión — Artículo 15 TFUE, apartado 3 — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Ámbito de aplicación — Documentos en poder de la Comisión — Escritos presentados por un Estado miembro en un procedimiento ante el Tribunal de Justicia — Procedimiento finalizado — Acceso de terceros — Modalidades — Apertura del Tribunal de Justicia cuando desempeña funciones judiciales»

Índice

I. Introducción II. Marco legal A. Derecho primario 1. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 2. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») B. Derecho secundario 1. Reglamento n.o 1049/2001 2. Decisión relativa al acceso del público a los documentos que obren en poder del Tribunal de Justicia actuando en ejercicio de sus funciones administrativas III. Hechos y procedimiento IV. Sentencia recurrida y procedimiento ante el Tribunal de Justicia V. Apreciación A. Sentencia recurrida 1. Ámbito de aplicación del Reglamento 2. Repercusión del artículo 15 TFUE, apartado 3, en la interpretación del ámbito de aplicación del Reglamento n.o 1049/2001 B. Problemas operativos y prácticos de la solución API C. Principio de apertura y tribunales 1. Apertura del Tribunal de Justicia 2. Libertad de recibir información 3. Los valores que subyacen a la apertura judicial a) Justicia democrática b) Calidad de la justicia 4. Inspiración comparativa D. Revisión del acceso a documentos judiciales (externos) del Tribunal de Justicia 1. El acceso físico de terceros a documentos concretos de los autos 2. Acceso remoto de terceros a documentos individuales de los autos 3. Acceso en línea a documentos judiciales seleccionados 4. Observaciones finales E. Costas VI. Conclusión

I. Introducción

1. El Sr. Patrick Breyer (en lo sucesivo, «recurrido») solicitó a la Comisión (en lo sucesivo, «recurrente») tener acceso a los escritos que un Estado miembro presentó durante un procedimiento por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia. Una vez terminado el procedimiento, el recurrido solicitó a la recurrente que le concediera el acceso a esos escritos conforme al Reglamento (CE) n.o 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (en lo sucesivo, «Reglamento»). ( 2 ) La Comisión se negó. El Sr. Breyer interpuso un recurso ante el Tribunal General. El Tribunal General anuló la decisión de la Comisión, declarando que la Comisión debería conceder acceso a los escritos solicitados.

2. Mediante el presente recurso, la Comisión impugna la sentencia del Tribunal General. El asunto ante el Tribunal de Justicia tiene varios niveles. El primero se refiere a la cuestión específica que se suscita por el presente recurso de casación: los escritos de los Estados miembros que están en poder de la Comisión ¿están comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento? ¿pueden hacerse públicos una vez terminado el proceso en el que se presentaron?

3. Conforme a la posición del Tribunal de Justicia en la sentencia Suecia y otros/API y Comisión (en lo sucesivo, «API»), ( 3 ) no cabe sino proponer que ambas cuestiones sean respondidas afirmativamente. No obstante, esto da paso a otros niveles del verdadero problema, tanto prácticos como normativos. Concretamente, ¿incumbiría a una de las partes o coadyuvantes en un asunto hacer públicos los escritos de otra parte, si así se le solicita? ¿no debería corresponder este papel al Tribunal de Justicia? En general, a nivel normativo, ¿qué grado de apertura debería mostrar el Tribunal de Justicia cuando desempeña sus funciones judiciales?

II. Marco legal

A. Derecho primario

1. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

4. De conformidad con el artículo 15 TFUE, apartado 1, «a fin de fomentar una buena gobernanza y de garantizar la participación de la sociedad civil, las instituciones, órganos y organismos de la Unión actuarán con el mayor respeto posible al principio de apertura».

5. El artículo 15 TFUE, apartado 3, establece: «Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con el presente apartado. El Parlamento Europeo y Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, determinarán mediante reglamentos los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos. Cada una de las instituciones, órganos u organismos garantizará la transparencia de sus trabajos y elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos, de conformidad con los reglamentos contemplados en el párrafo segundo. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones sólo estarán sujetos al presente apartado cuando ejerzan funciones administrativas. […]»

2. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»)

6. El artículo 11, apartado 1, de la Carta dispone que: «Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras.»

7. De conformidad con el artículo 42 de la Carta, titulado «Derecho de acceso a los documentos», «todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte».

B. Derecho secundario

1. Reglamento n.o 1049/2001

8. El Reglamento n.o 1049/2001 regula el acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

9. De conformidad con el considerando 2, el Reglamento pretende «garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con los ciudadanos en un sistema democrático». Su considerando 4 indica que «tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos».

10. A tenor del considerando 10, «con objeto de aumentar la apertura de las actividades de las instituciones, conviene que el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión permitan el acceso no solamente a los documentos elaborados por las instituciones, sino también a los documentos por ellas recibidos. Al respecto, se recuerda que la Declaración n.o 35 aneja al Acta final del Tratado de Ámsterdam prevé que un Estado miembro podrá solicitar a la Comisión o al Consejo que no comunique a terceros un documento originario de dicho Estado sin su consentimiento previo».

11. Con arreglo a su considerando 11, «en principio, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público. No obstante, deben ser protegidos determinados intereses públicos y privados a través de excepciones. Conviene que, cuando sea necesario, las instituciones puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones. Al evaluar las excepciones, las instituciones deben tener en cuenta los principios vigentes en la legislación comunitaria relativos a la protección de los datos personales, en todos los ámbitos de actividad de la Unión».

12. El artículo 2, apartado 3, del Reglamento dispone que éste «será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea».

13. A efectos de dicho Reglamento el término «documento» se define en el artículo 3, letra a), como «todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o almacenado en forma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual) [referente] a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución».

14. El artículo 4 del Reglamento prevé una serie de excepciones al acceso a los documentos y sus modalidades. A tenor del artículo 4, apartado 2, «las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de […] los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico […] salvo que su divulgación revista un interés público superior».

15. El artículo 4, apartado 4, dispone que «en el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones […], salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos» mientras que el artículo 4, apartado 5 afirma que «un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado».

16. El artículo 4, apartado 7, establece un límite temporal al uso de las excepciones: «las excepciones, tal y como se hayan establecido en los apartados 1, 2 y 3 sólo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento. Podrán aplicarse las excepciones durante un período máximo de 30 años. En el caso de los documentos cubiertos por las excepciones relativas a la intimidad o a los intereses comerciales, así como en el caso de los documentos sensibles, las excepciones podrán seguir aplicándose después de dicho período, si fuere necesario».

2. Decisión relativa al acceso del público a los documentos que obren en poder del Tribunal de Justicia actuando en ejercicio de sus funciones administrativas ( 4 )

17. El artículo 1, apartado 1, de la Decisión establece que «se aplicará a todos los documentos que obren en poder del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, es decir, que hayan sido elaborados o recibidos por el Tribunal y estén en poder del mismo, en el marco del ejercicio de sus funciones administrativas».

18. Con arreglo al artículo 3, apartado 3, «se denegará el acceso a todo documento elaborado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para su uso interno o recibido por él y relacionado con un asunto sobre el que el Tribunal no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudica gravemente el proceso de toma de decisiones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Se denegará el acceso a todo documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudica gravemente el proceso de toma de decisiones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea».

III. Hechos y procedimiento

19. Mediante escrito de 30 de marzo de 2011, el recurrido solicitó a la Comisión que le concediera el acceso a una serie de documentos con arreglo al Reglamento n.o 1049/2001. Los documentos solicitados se referían al procedimiento por incumplimiento iniciado en 2007 por la Comisión contra la República Federal de Alemania y la República de Austria en relación con la transposición de la Directiva n.o 2006/24/CE sobre la conservación de datos. ( 5 )

20. La Comisión, en un primer momento, denegó la solicitud y posteriormente decidió, tras una solicitud confirmatoria, conceder el acceso, pero sólo a algunos de los documentos solicitados. La Comisión denegó conceder el acceso a los escritos procesales ( 6 ) presentados por la República de Austria en el asunto Comisión/Austria ( 7 ) debido a que dichos escritos no estaban comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento n.o 1049/2001.

21. La Comisión afirmó que los escritos procesales son documentos judiciales, y que al Tribunal de Justicia sólo se le aplican las normas sobre el acceso a los documentos cuando desempeña sus funciones administrativas. Además, el Estatuto del Tribunal de Justicia no contemplaba el envío de copias de escritos procesales a terceros. Por añadidura, la Comisión señaló que el Tribunal de Justicia no examinó en la sentencia API ( 8 ) si las instituciones deberían conceder el acceso a los escritos procesales de otra parte. En cualquier caso, tal interpretación sería contraria al hecho de que el artículo 15 TFUE se opone a una interpretación del Reglamento n.o 1049/2001 que incluya los escritos procesales de los Estados miembros.

IV. Sentencia recurrida y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

22. El 30 de abril de 2012, el Sr. Breyer interpuso un recurso ante el Tribunal General solicitando la anulación parcial de la decisión de la Comisión en tanto deniega el acceso a los escritos procesales en cuestión. Afirmó que la Comisión había infringido el artículo 2, apartado 3, del Reglamento. La República de Finlandia y el Reino de Suecia intervinieron para apoyar esta pretensión.

23. La Comisión alegó que los escritos procesales de los Estados miembros no son «documentos» que obren en poder de una institución en el sentido del artículo 2, apartado 3, del Reglamento en relación con su artículo 3, letra a). Asimismo, observó que deben considerarse documentos del Tribunal de Justicia que, por su naturaleza, están excluidos del derecho de acceso a los documentos con arreglo al Reglamento n.o 1049/2001.

24. En la sentencia de 27 de febrero de 2015, Breyer/Comisión (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), ( 9 ) el Tribunal General se basó en la sentencia API del Tribunal de Justicia. Sostuvo, en primer lugar, que los escritos procesales redactados por un tercero, que obran en poder de la Comisión, deben considerarse documentos que obran en poder de dicha institución. La Comisión los obtuvo en el ejercicio de sus competencias en el transcurso de actividades relacionadas con litigios y éstas entran en el ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 3, del Reglamento en relación con su artículo 3, letra a). ( 10 )

25. En segundo lugar, el Tribunal General examinó el efecto del artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, en el ámbito de aplicación del Reglamento. Consideró que «de la jurisprudencia sobre la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales en el sentido del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.o 1049/2001 resulta claramente que los escritos de la Comisión están incluidos en el ámbito de aplicación de este Reglamento, pese a que […], formen parte de la actividad judicial de los tribunales de la Unión y que esta última actividad no está comprendida, según el artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, en el derecho de acceso a los documentos. ( 11 ) Según el Tribunal General, se desprende que, «procede considerar, por analogía, que los escritos presentados, como los escritos controvertidos, por un Estado miembro en un procedimiento por incumplimiento, al igual que los de la Comisión, no están excluidos del derecho de acceso a los documentos establecido, por lo que respecta a la actividad judicial del Tribunal de Justicia, por el artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto». ( 12 )

26. Sobre esta base, el Tribunal General concluyó que «los escritos controvertidos no constitu[ía]n documentos del Tribunal de Justicia que estén, por ello, excluidos, a la luz de lo dispuesto en el artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, del ámbito de aplicación del derecho de acceso a los documentos y, por tanto, del ámbito del Reglamento n.o 1049/2001». ( 13 ) Por consiguiente, «al considerar, en la decisión de 3 de abril de 2012, que los escritos controvertidos no estaban incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento n.o 1049/2001, la Comisión infringió el artículo 2, apartado 3, de dicho Reglamento». ( 14 )

27. En consecuencia, el Tribunal General decidió anular la decisión de la Comisión en la medida en que denegaba el acceso a los escritos procesales de Austria.

28. Mediante el presente recurso de casación, la Comisión, apoyada por el Reino de España y la República Francesa, alega en un único motivo de recurso que el Tribunal General ha interpretado erróneamente el artículo 15 TFUE, apartado 3. Señala que la disposición debe entenderse, teniendo en cuenta la específica naturaleza de la actividad judicial, en el sentido de que excluye los escritos de los Estados miembros del ámbito de aplicación del Reglamento.

29. En su escrito de contestación a la demanda, el Sr. Breyer, apoyado por la República de Finlandia y el Reino de Suecia, alega esencialmente que el artículo 15 TFUE, apartado 3, únicamente excluye los documentos que el Tribunal de Justicia crea en su actividad judicial pero no los documentos judiciales. Por ello, considera que el Tribunal General no incurrió en un error de Derecho al mantener que el Reglamento era aplicable.

30. La Comisión, el Sr. Breyer y los cuatro coadyuvantes antes mencionados, es decir, España, Francia, Finlandia y Suecia, presentaron observaciones escritas y expusieron sus alegaciones en la vista oral celebrada el 26 de septiembre de 2016.

V. Apreciación

31. Las presentes conclusiones están estructuradas del siguiente modo: en primer lugar, propongo que la sentencia recurrida se confirme como consecuencia natural tanto del Reglamento como de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto API. Éstos no se vieron alterados en modo alguno por la adopción del nuevo artículo 15 TFUE, apartado 3, posterior al Tratado de Lisboa (parte A). A pesar del hecho de que el resultado propuesto es la continuación lógica y necesaria de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto API, no puede negarse que lleva a algunas consecuencias prácticas bastante cuestionables (parte B).

32. En segundo lugar, sugiero por ello que el presente recurso sea aprovechado por el Tribunal de Justicia para reexaminar sus propias disposiciones institucionales sobre el acceso a alguno de los documentos relacionados con su actividad judicial. En este contexto, abordaré, en un primer momento, el principio de la apertura (judicial), tanto desde un ángulo normativo como comparativo (parte C); posteriormente, aportaré un esbozo conciso de cómo puede aplicarse el principio de apertura en el Tribunal de Justicia en términos de acceso a alguno de sus documentos judiciales (parte D) y, por último, concluiré valorando las costas del presente recurso de casación (parte E).

A. Sentencia recurrida

33. Brevemente, la cuestión esencial en el presente recurso de casación es la siguiente: ¿obliga el Reglamento a la Comisión a conceder acceso a un tercero a los escritos presentados por un Estado miembro en un asunto que ya ha finalizado? A mi juicio, si el Tribunal de Justicia desea mantenerse dentro de los límites de su actual jurisprudencia y, en particular, ajustarse a su sentencia en el asunto API, la respuesta debe ser afirmativa.

34. En la sentencia API, el Tribunal de Justicia examinó si el ámbito de aplicación ratione materiae del Reglamento incluía las alegaciones de la Comisión en un procedimiento en curso ante el Tribunal de Justicia. Por una parte, el Tribunal de Justicia reconoció que las actividades judiciales como tales fueron excluidas del ámbito de aplicación del derecho de acceso a los documentos. ( 15 ) Por otra parte, el Tribunal de Justicia distinguió entre asuntos pendientes y asuntos terminados, sobre la base de la excepción relativa a la protección de los procedimientos judiciales establecida en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento.

35. A partir de esta distinción, el Tribunal de Justicia afirmó que podía presumirse que la revelación de las alegaciones de la Comisión en los procedimientos en curso vulnera la protección de ese procedimiento. No obstante, en los asuntos terminados la situación es distinta, especialmente cuando el procedimiento de que se trate haya terminado mediante una resolución del Tribunal de Justicia. En este último caso, ya no hay razón para presumir que la revelación de las alegaciones pudiera perjudicar las actividades judiciales del Tribunal de Justicia, dado que dichas actividades ya habían finalizado. ( 16 )

36. Es importante destacar que en la sentencia API el Tribunal de Justicia no excluyó, como cuestión de principio, el acceso a las alegaciones de la Comisión en asuntos en curso (y ciertamente, no en los terminados). Sólo estableció una presunción general de un riesgo para la protección de los procedimientos judiciales en los asuntos en curso. ( 17 ) Esto significa que la Comisión no tiene que llevar a cabo una valoración concreta de cada documento que se ha solicitado para denegar el acceso. El efecto de la presunción es revertir la carga de la prueba.

37. No obstante, esta presunción no afecta a la definición de documentos accesibles en el sentido del Reglamento. Por el contrario: la sentencia API significó realmente que, en los asuntos en curso, al igual que en los terminados, las alegaciones de la Comisión formuladas ante el Tribunal de Justicia, cuando se solicitan por la Comisión, entran en el ámbito de aplicación del Reglamento y de la definición de un «documento» contenida en éste.

38. En el presente asunto, no veo ninguna razón por la que no se debería aplicar la misma lógica a las alegaciones de los Estados miembros que obren en poder de la Comisión. Esta conclusión se deriva claramente del texto y de la lógica del Reglamento (1). No se ve alterada en modo alguna por el recientemente introducido artículo 15 TFUE, apartado 3 (2).

1. Ámbito de aplicación del Reglamento

39. Como sugiere su propio título, el Reglamento es aplicable ratione institutionae a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Esta aplicabilidad ratione institutionae sólo refleja, en términos prácticos, la institución a la que puede realizarse una solicitud para el acceso a un documento. Qué documentos pueden solicitarse realmente es otra cuestión, relacionada con la aplicabilidad ratione materiae del Reglamento.

40. En lo que atañe a su ámbito de aplicación ratione materiae, el Reglamento utiliza un definición muy amplia del concepto de «documento» establecido en el artículo 3, letra a), en relación con el artículo 2, apartado 3: «es todo contenido, sea cual fuere su soporte […] [referente] a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución».

41. De la redacción inequívoca del artículo 2, apartado 3, del Reglamento se desprende que los documentos a los que se puede tener acceso no son únicamente los elaborados por el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión. El artículo 2, apartado 3, incluye documentos «que obren en poder de una institución» en el sentido de «recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea». ( 18 ) Por tanto, la identidad del autor del documento no puede limitar el ámbito de los documentos accesibles con arreglo al Reglamento.

42. El hecho de que el documento solicitado no fuera elaborado por una institución es, por tanto, irrelevante para la definición de un «documento» con arreglo al Reglamento. La denominada «regla del autor» ha sido claramente eliminada por el Reglamento. ( 19 ) El único elemento decisivo es que una de las tres instituciones contempladas por ese instrumento de Derecho secundario tenga en su poder los documentos.

43. El hecho de que también pueda solicitarse el acceso a documentos que claramente no han sido elaborados por una institución se confirma además por una lectura sistemática del Reglamento. El artículo 4, apartados 4 y 5, del Reglamento prevé mecanismos para la participación de terceros y de los Estados miembros en la divulgación de documentos que no proceden del Parlamento Europeo, del Consejo o de la Comisión. Por tanto, es evidente que el legislador previó que el Reglamento sería aplicable a documentos de terceros.

44. El único otro requisito de la definición de «documentos» del artículo 3, letra a), es que se refieran a «las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución».

45. En el presente asunto, los documentos solicitados a la Comisión son los escritos presentados por un Estado miembro que obran en poder de la Comisión, ya que la Comisión es la otra parte en el procedimiento. No hay duda de que el inicio y la tramitación por la Comisión del procedimiento por incumplimiento es una actividad dentro de su ámbito de responsabilidad. ( 20 ) En consecuencia, todos los documentos relativos a dicho procedimiento que obren en poder de la Comisión deben estar lógicamente incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento. Así sucede, en particular, con los escritos procesales presentados por cualquier parte o coadyuvante.

46. Por ello, no hay duda de que los escritos procesales de los Estados miembros que obren en posesión de la Comisión son documentos, en el sentido del artículo 3, letra a), en relación con el artículo 2, apartado 3, del Reglamento.

47. Por otra parte, es obvio también que la divulgación en un asunto concreto puede denegarse sobre la base de una de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento. La existencia de tal excepción en un caso concreto no afecta a la propia definición de «documento». La consideración como documento y la concesión efectiva del acceso son dos cosas claramente diferentes. ( 21 ) En consecuencia, con arreglo al artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento, en particular, una institución que está en poder de un documento puede denegar el acceso cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de los procedimientos judiciales, a menos que exista un interés público superior que justifique la divulgación.

48. Por ello, no puedo suscribir la propuesta presentada en la vista por el Gobierno español. Éste afirma esencialmente que la posible divulgación de los escritos de los Estados miembros no está sujeta a las disposiciones del Reglamento, sino que se regula por las normas de cada Estado miembro. Ello supondría, por ejemplo, que un particular que quisiera acceder a los escritos de la República de Austria debería solicitar éstos al Gobierno austriaco de conformidad con el Derecho austriaco.

49. Esta propuesta suscita dos problemas. En primer lugar, no tiene en cuenta el tenor del Reglamento, como se expuso en los anteriores puntos de esta sección (puntos 40 a 43), que abarca claramente tales documentos. En segundo lugar, los escritos de los Estados miembros, aunque están elaborados por éstos, son documentos de la Unión por naturaleza: se redactan a efectos de los procedimientos ante el Tribunal de Justicia y pasan a poder de otras instituciones de la Unión por la participación de estas últimas en esos procedimientos. No fueron redactados para uso exclusivo e interno del Estado miembro, para mantenerse dentro del Estado miembro. El acceso a una parte de los documentos está incluido claramente en el ámbito del Reglamento y no puede depender de 28 regímenes nacionales diferentes.

50. Por último, como se expuso anteriormente en el punto 35 de estas conclusiones, en la sentencia API el Tribunal de Justicia distinguió entre asuntos en curso y finalizados a efectos de la protección de los procedimientos judiciales. En los asuntos en curso, puede presumirse que la divulgación de los escritos perjudica la protección de esos procedimientos. En los finalizados, ya no hay razón para presumir que la divulgación de los escritos pueda perjudicar la actividad judicial del Tribunal de Justicia.

51. El presente asunto es un asunto finalizado, que no tiene una aparente conexión con otros asuntos pendientes. A menos que se acredite lo contrario, puede asumirse que la divulgación de los escritos ya no perjudicará la protección de los procedimientos judiciales. Depende de la institución que tiene en su poder el documento solicitado, en este caso la Comisión, aportar razones concretas para denegar la divulgación basada en una excepción prevista en el artículo 4, apartado 2; de no hacerlo, los escritos de los Estados miembros que obren en poder de la Comisión deben divulgarse con arreglo al Reglamento.

2. Repercusión del artículo 15 TFUE, apartado 3, en la interpretación del ámbito de aplicación del Reglamento n.o 1049/2001

52. La idea central del único motivo del recurso de casación de la Comisión se refiere a la interpretación de una disposición introducida en el Tratado de Lisboa: el artículo 15 TFUE, apartado 3, en particular su párrafo cuarto.

53. La Comisión alega esencialmente que el Reglamento debe interpretarse a la luz del artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, en relación con su párrafo primero. Según la Comisión, el artículo 15 TFUE, apartado 3, ha limitado el ámbito de aplicación ratione materiae del Reglamento no sólo al excluir los documentos del Tribunal de Justicia sino más en general, documentos de naturaleza judicial. En consecuencia, debería denegarse el acceso a los escritos de los Estados miembros que estén en poder de la Comisión.

54. La Comisión, apoyada por los Gobiernos español y francés, distingue, no obstante, entre diferentes tipos de documentos judiciales. La Comisión sostiene que permitiría el acceso a documentos elaborados por una institución incluida en el ámbito del Reglamento (es decir, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión) porque dichos escritos tienen una naturaleza dual: son documentos judiciales, pero también son documentos de una institución. Asimismo, la Comisión explicó más detalladamente esa distinción en la vista afirmando que, a efectos del control democrático de las actividades de las instituciones, daría acceso a sus propios escritos o a los de otra institución incluida en el Reglamento, tras haber consultado con la institución correspondiente.

55. El Sr. Breyer y los Gobiernos finlandés y sueco mantienen que el artículo 15 TFUE, apartado 3, no debería afectar la interpretación del Reglamento. Consideran que el artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, sólo abarca la actividad judicial del Tribunal de Justicia. No puede interpretarse en el sentido de que se refiere a los documentos judiciales en general. También se oponen a la distinción realizada por la Comisión sobre la base de la «teoría de la doble naturaleza».

56. No estoy de acuerdo con la interpretación del artículo 15 TFUE, apartado 3, de la Comisión. Parece basarse en una lectura algo selectiva de esa disposición.

57. El artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo primero, establece un derecho general de acceso a los documentos de las instituciones de la Unión. Esta disposición general se precisa en el párrafo cuarto del mismo artículo con la siguiente afirmación: «El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones sólo estarán sujetos al presente apartado cuando ejerzan funciones administrativas.»

58. Por tanto, esta disposición limita el derecho de acceso a los documentos a una parte de la actividad del Tribunal de Justicia: el ejercicio de sus funciones administrativas. Al interpretar esta disposición, puede haber algunas dudas terminológicas. ( 22 ) También puede darse el caso de límites en casos individuales: ¿una función concreta llevada a cabo por el Tribunal de Justicia es judicial o administrativa? ¿una función es siempre únicamente administrativa o únicamente judicial?

59. Sin embargo, no hay duda de que la interpretación natural de esa disposición, la exclusión recogida en el artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, es principalmente institucional, en la que se inserta una segunda, funcional. Esta disposición incluye una definición a dos niveles: el Tribunal de Justicia (una institución) sólo estará sujeto cuando ejerza funciones administrativas (un tipo de actividad).

60. En la práctica, esta disposición del Tratado simplemente establece que no puede remitirse una solicitud de acceso a información al Tribunal de Justicia como institución si el contenido de la solicitud se refiere al ejercicio de las funciones judiciales. Por el contrario, tales solicitudes pueden dirigirse al Tribunal de Justicia como institución si afectan al ejercicio de sus funciones administrativas. ( 23 )

61. Pero es igualmente evidente que la aplicabilidad del elemento funcional de la definición está limitado claramente por la definición institucional por defecto. En otras palabras, se aplicará el elemento funcional sólo en la medida en que se aplique al Tribunal de Justicia como institución. Nada en el Tratado sugiere que la definición fuera a extenderse más allá de su dimensión institucional, creando así de hecho una nueva excepción al acceso.

62. Sin embargo, ésa es en esencia la propuesta realizada por la Comisión en el presente asunto. Según la alegación de la Comisión, debería entenderse el artículo 15 TFUE, apartado 3, en el sentido de que protege la actividad judicial como tal. No obstante, si se le despojara de su dimensión institucional primaria, tal exclusión sería en realidad muy amplia: cualquier documento relacionado con la actividad del Tribunal de Justicia estaría excluido del acceso, con independencia de su autor o de en poder de quien se encuentre. En consecuencia, cualquier documento que proceda o que esté en poder de cualquier institución relacionado con la actividad judicial del Tribunal de Justicia estaría persistentemente, si no permanentemente, fuera del ámbito de aplicación del Reglamento.

63. La razón por la que no puede aceptarse este enfoque resulta también perceptible por las contradicciones argumentativas globales de la Comisión. Si se llevara hasta sus últimas consecuencias, la interpretación del artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, defendida por la Comisión implicaría impedir a la propia Comisión divulgar sus propios escritos o, por ejemplo, los del Consejo o del Parlamento Europeo. Tales escritos también están relacionados con las actividades judiciales del Tribunal de Justicia que, si se siguiera la opinión de la Comisión, estarían, en consecuencia, excluidas en virtud del artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto.

64. Por estas razones, la interpretación literal y la sistemática del artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, se oponen a la interpretación defendida por la Comisión en el presente asunto.

65. Asimismo, el objetivo general del Tratado de Lisboa, invocado varias veces en este recurso de casación, también es contrario a la interpretación de la Comisión. Si se pone en relación con otras disposiciones de los Tratados posteriores al Tratado de Lisboa, como el artículo 1 TUE y el artículo 298 TFUE, así como los artículos 11 y 42 de la Carta, todos ellos referidos a la apertura y transparencia, el objetivo general del artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, parece no excluir algo, sino expresamente incluir otra cosa: someter claramente al Tribunal de Justicia al principio del acceso a información cuando desempeñe sus funciones administrativas.

66. Por ello, a mi juicio, ni la lectura textual ni la sistemática ni la contextual del artículo 15 TFUE, apartado 3, indican que esta disposición pueda interpretarse en el sentido de que regula una restricción al ámbito de aplicación actual del acceso a documentos en el Reglamento, incluyendo el acceso a los escritos procesales que obren en poder de la Comisión.

67. A la luz de las consideraciones anteriores, sugiero que se desestime el recurso de casación.

B. Problemas operativos y prácticos de la solución API

68. Considero que la solución propuesta en el presente asunto que acaba de exponerse es la única viable en el presente marco legal, siempre que el Tribunal de Justicia quiera mantenerse dentro de los límites de la sentencia API, respetando a su vez la interpretación amplia del Reglamento, que se confirma también por la apertura institucional fomentada por el Tratado de Lisboa en general.

69. No obstante, es innegable que algunas de las consecuencias prácticas de la solución, a la que me referiré como «el enfoque API», pueden considerarse problemáticas en su funcionamiento. Antes de exponer tres de ellas, quiero destacar que esas dificultades prácticas deben ser tenidas en cuenta al sopesar futuras soluciones factibles a la cuestión del acceso a algunos de los documentos judiciales del Tribunal de Justicia. No obstante, no deben utilizarse para restringir el ámbito actual de acceso a los documentos.

70. En primer lugar, el enfoque API, que eventualmente podría extenderse al presente asunto, crea una asimetría entre las partes. Será la Comisión o, en su caso, otra institución de la Unión a la que se le pedirá que divulgue los escritos procesales de otra parte o coadyuvante en el procedimiento. Una parte, que debería estar en situación de igualdad con las otras partes en el mismo asunto, se convierte así de repente en el juez de facto para decidir (por supuesto de manera indirecta) sobre los intereses de las otras partes respecto a la divulgación de sus escritos procesales. Sin pretender insinuar que pudiera existir una animosidad o cualquier otra forma de abuso en la parte que tiene esa ventaja, tal postura es problemática en sí.

71. En segundo lugar, existe un peligro de que se produzcan lagunas en términos de acceso. Sobre la base de la sentencia API, el acceso a documentos de terceros, como los escritos procesales, parece condicionarse a que la Comisión u otra institución incluida en el Reglamento hayan sido parte en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia. De no ser así, el Reglamento será de facto inaplicable. Por ello, en algunos casos, los escritos a los que podría concederse acceso en general, ciertamente una vez terminados los asuntos, no serían accesibles, porque las instituciones respectivas simplemente no participaron en el procedimiento.

72. En tercer lugar, el enfoque API obliga a la Comisión, pero también posiblemente al Parlamento Europeo o al Consejo cuando son partes en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, a evaluar una solicitud de acceso a documentos. Al hacerlo, la institución en cuestión está obligada a realizar una serie de evaluaciones, y entre otras cosas ponderar si alguna de las excepciones del artículo 4 del Reglamento resulta de aplicación o si el asunto tiene conexión con otros asuntos y, por tanto, debería aplicarse la excepción (temporal) de conexión, tal como fue establecida en la sentencia API. Sin pretender dudar, en modo alguno, del alto nivel de conocimientos especializados de las instituciones cubiertas por el Reglamento, la realidad es que es poco probable que una parte o coadyuvante tenga toda la información necesaria relativa a unos autos determinados o sobre otros casos pendientes eventualmente relacionados con éstos.

73. Todas estas reflexiones llevan a una conclusión obvia, pero importante y necesaria: la decisión sobre el acceso a documentos judiciales debería ser tomada, en primer término, por el Tribunal de Justicia y no por una parte o un coadyuvante. Por varias razones prácticas, pero también normativas, es el dueño de los autos el que debe, en primer lugar, decidir sobre el acceso a documentos de esos autos. ( 24 )

74. Así pues, una lectura generosa del Reglamento que utilice una definición amplia de «documento» y el abandono de la regla del autor, lleva necesariamente a la conclusión expuesta anteriormente en la sección A. No obstante, como se ha manifestado en esta sección, el sentimiento subliminal de un observador crítico, si se expresa francamente, sigue siendo que una institución, en este caso la Comisión, se ve obligada efectivamente a llevar a cabo una tarea que debería ser realizada por el propio Tribunal de Justicia.

75. Por ello, en la siguiente sección C expondré razones más amplias de por qué el Tribunal de Justicia debería asumir esta tarea. En la sección D explicaré brevemente cómo puede realizarse esta tarea.

C. Principio de apertura y tribunales

76. El Tribunal de Justicia no está obligado a conceder acceso a documentos excepto cuando lleva a cabo sus funciones administrativas. Esto no significa, sin embargo, que el Tribunal de Justicia no esté sujeto al principio general de apertura (1). Igualmente, algunos elementos de la apertura (judicial) son también pertinentes para el derecho de libertad de información, consagrada por la Carta (2). En general, los tribunales ya no pueden evitar, por una cuestión de principio, la apertura como un valor en sus actividades judiciales diarias (3), como se evidencia por una inspiración comparativa (4).

1. Apertura del Tribunal de Justicia

77. El Tribunal de Justicia como institución no está obligado a conceder acceso a los documentos cuando desempeña sus funciones judiciales. Sin embargo, eso no significa que el Tribunal de Justicia no esté sujeto al principio general de apertura, ( 25 ) consagrado en una serie de disposiciones de los Tratados. ( 26 )

78. En primer lugar, el artículo 15 TFUE, apartado 3 (como se explicó anteriormente, en los puntos 52 a 66 de las presentes conclusiones), obliga al Tribunal de Justicia a dar acceso a documentos sólo cuando el Tribunal de Justicia esté ejerciendo sus funciones administrativas. No obstante, el artículo 15 TFUE, apartado 1, introducido por el Tratado de Lisboa, extiende claramente el ámbito de aplicación del principio de apertura a todas las instituciones de la Unión. Establece que «a fin de fomentar una buena gobernanza y de garantizar la participación de la sociedad civil, las instituciones, órganos y organismos de la Unión actuarán con el mayor respeto posible al principio de apertura». El artículo 13 TUE, apartado 1, enumera al Tribunal de Justicia de la Unión Europea como una de las instituciones de la Unión. En consecuencia, el Tribunal de Justicia está sometido al principio de apertura.

79. En segundo lugar, otras disposiciones de los Tratados en su redacción posterior al Tratado de Lisboa refuerzan además el principio de apertura. El Preámbulo del Tratado UE establece los objetivos generales asignados a la Unión por las Altas Partes contratantes. En especial, destaca la necesidad general de «fortalecer el funcionamiento democrático y eficaz de las instituciones» sin diferenciar entre las instituciones. Además, el artículo 1 TUE, párrafo segundo, establece que el «Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible». ( 27 )

80. En tercer lugar, como también ha confirmado el Tribunal de Justicia, «el principio de transparencia […] permite a los ciudadanos participar más intensamente en el proceso de toma de decisiones y garantiza que la administración goza de una mayor legitimidad y es más eficaz y responsable ante los ciudadanos». ( 28 )

81. En resumen, el deber general de apertura es aplicable a todas las instituciones de la Unión, indistintamente. Los tratados incluyen claras exigencias con arreglo a las cuales el propio Tribunal de Justicia, como cualquier otra institución, está sujeto al principio de apertura.

2. Libertad de recibir información

82. La obligación del Tribunal de Justicia de velar por un grado de apertura razonable en el ejercicio de sus funciones judiciales está consagrada en la Carta. A mi juicio, la disposición pertinente a este respecto no es el artículo 42 de la Carta (derecho de acceso a los documentos), sino el artículo 11 (libertad de expresión y de información).

83. El artículo 42 de la Carta, incluido en el título V, denominado «Ciudadanía», establece un derecho general de acceso a los documentos de las instituciones de la Unión. Por tanto, considerado aisladamente, puede interpretarse que el artículo 42 de la Carta somete a todas las instituciones de la Unión, incluyendo al Tribunal de Justicia, a la obligación que les incumbe de dar cumplimiento al derecho de acceso a los documentos.

84. Sin embargo, el artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, sólo somete al Tribunal de Justicia a esta obligación cuando ejerza funciones administrativas. Del artículo 52, apartado 2, de la Carta se desprende que «los derechos reconocidos por la presente Carta que constituyen disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por éstos». En este sentido, las explicaciones sobre la Carta ofrecen orientación sobre la interpretación del artículo 42. Señalan que el derecho de acceso a los documentos se ejercerá en las condiciones y dentro de los límites establecidos en el artículo 15 TFUE, apartado 3.

85. En consecuencia, el artículo 42 de la Carta sigue siendo aplicable al Tribunal de Justicia únicamente cuando ejerce sus funciones administrativas. No es aplicable al Tribunal de Justicia cuando desempeña sus funciones judiciales.

86. Sin embargo, el hecho de que el derecho específico no sea aplicable no impide la aplicabilidad de otros derechos más generales contenidos en la Carta. En el presente asunto, la libertad de información también está amparada por el artículo 11 de la Carta. Esta última disposición señala que el derecho a la libertad de expresión incluirá la libertad de recibir y comunicar informaciones o ideas. Este derecho es más amplio que el de acceso a los documentos. En otras palabras, el derecho de acceso a los documentos es una subcategoría lógica o una de las emanaciones del derecho a recibir información. Todos tienen derecho a recibir información para poder ejercer su libertad de expresión. ( 29 )

87. El artículo 11 de la Carta se corresponde con el artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos (en lo sucesivo, «Convenio»). Esta última disposición se interpreta cada vez más por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») como una amplia garantía de la libertad de recibir información, reconociendo así el derecho de acceso a la información. ( 30 )

88. Respecto a la cuestión específica del acceso a documentos judiciales, el TEDH estableció en la sentencia Társaság a Szabadságjogokért c. Hungría ( 31 ) que Hungría violó el artículo 10 del Convenio al denegar el acceso a una organización no gubernamental (ONG) a un recurso pendiente ante el Tribunal Constitucional en relación con la constitucionalidad de las enmiendas al código penal nacional. El TEDH consideró que era una interferencia innecesaria de la libertad de recibir información. ( 32 ) Quizás merece la pena destacar que el TEDH llegó a esa conclusión en relación con un caso pendiente, en curso ante el Tribunal Constitucional, en el que se solicitó el acceso a escritos procesales (el recurso original) antes de la decisión del Tribunal Constitucional.

89. El artículo 52, apartado 3, de la Carta establece que el sentido y alcance de los derechos de la Carta serán iguales a los que les confiere dicho Convenio. El nivel de protección en el Derecho de la Unión no debería ser, por tanto, inferior al que se reconoce por el TEDH. Habrá que ver donde fijará concretamente el equilibrio el TEDH en los futuros asuntos relacionados con el mismo tema. ( 33 ) No obstante, ya es bastante evidente que el punto de partida en términos de apertura judicial y acceso a los escritos procesales presentados por una parte ante un tribunal está en favor de la apertura y del acceso a los documentos.

90. En resumen: el Tribunal de Justicia está sujeto al principio de apertura, que es aplicable también a sus actividades judiciales. La libertad de recibir información, garantizada por el artículo 11, apartado 1, de la Carta, como se ha interpretado a través del artículo 52, apartado 3, de la Carta y del artículo 10 del Convenio por el TEDH, también indica un mayor grado de apertura.

91. Sin embargo, el recurso a vocabulario que evoca deberes, obligaciones y una serie de disposiciones sobre la base de los cuales el Tribunal de Justicia está probablemente obligado a hacer algo no es la mejor manera para abordar el asunto. Sería más adecuado plantear la cuestión de manera diferente: ¿qué puede querer hacer por sí mismo un tribunal al inicio del siglo XXI, a fin de iniciar un diálogo con un público más amplio?

92. Las dos partes siguientes de esta sección buscan tal inspiración a dos niveles: uno relativo a valores (3) y el otro relativo a la inspiración comparativa (4). ¿Qué hacen los tribunales respecto a la apertura y por qué?

3. Los valores que subyacen a la apertura judicial

93. La preocupación por la apertura no es nueva en cuanto a la justicia. Incluso remontándonos hasta finales del siglo XVIII, Jeremy Bentham destacó que la publicidad era el «alma de la justicia». ( 34 ) Afirmó que «sin publicidad, ningún bien es permanente. Bajo los auspicios de la publicidad, ningún mal puede continuar» y que «la eficacia de este gran instrumento se extiende a todo —legislación, administración judicatura»—. ( 35 ) En consecuencia, la publicidad de las vistas y la publicación de las sentencias puede considerarse una expresión de apertura, ( 36 ) estrechamente relacionada con el elemento de control público de y sobre la justicia.

94. Con la evolución judicial en el transcurso del tiempo, se hizo necesaria una mayor apertura. Hoy en día, los tribunales juegan un papel esencial en las sociedades democráticas. El poder engendra la responsabilidad: esto es aún más cierto para un tribunal supranacional, como el Tribunal de Justicia, debido a que está probablemente más «distante» ( 37 ) y es diferente de los más tradicionales tipos de autoridad que se afirma que tienen los tribunales nacionales.

95. En las democracias constitucionales, el nivel de legitimidad debería corresponder con el nivel de poder y responsabilidades para que las decisiones adoptadas sean socialmente aceptables. Por supuesto, hay diferentes fuentes de legitimidad. Es posible distinguir, por ejemplo, entre legitimación institucional y argumentativa. ( 38 ) Igualmente es posible distinguir entre legitimidad en virtud de los procedimientos y legitimidad en virtud de los resultados. ( 39 ) Cualquiera que sea la etiqueta taxonómica que se ponga eventualmente al concepto, la cuestión sigue siendo la misma: ¿cómo se legitima una institución y cuál es su fuente?

96. A la hora de determinar los medios para mejorar la legitimidad de los tribunales en las democracias constitucionales, la apertura resulta el candidato natural. La apertura refuerza la legitimidad general de los tribunales. Por una parte, fortalece sus credenciales democráticas al hacer a los tribunales más receptivos ante los ciudadanos (a). Por otra parte, mejora la calidad de la justicia al crear incentivos para mejorar el trabajo judicial y los resultados (b).

a) Justicia democrática ( 40 )

97. En lo que atañe a los tribunales de justicia, la legitimidad popular no puede canalizarse a través de los mismos medios tradicionales en vigor para el Gobierno o el Parlamento. Tiene que adaptarse al papel específico y único de los tribunales independientes.

98. En consecuencia, los tribunales responden ante los ciudadanos especialmente a través de la apertura. La apertura de los tribunales promueve su naturaleza democrática permitiendo a los ciudadanos controlar el ejercicio del poder judicial, al garantizar su participación a través del debate público y, finalmente, mejorando la comprensión de los pronunciamientos judiciales. De esta forma, la apertura judicial promueve definitivamente la legitimidad en virtud de la respuesta a los problemas ciudadanos como resultado de la participación pública.

99. En primer lugar, la apertura garantiza un control democrático sobre los tribunales. Como reza la famosa frase del Lord Chief Justice Hewart, «no sólo debe hacerse justicia, sino que debe verse manifiesta e indudablemente que se hizo justicia». ( 41 ) Una forma de permitir ese control democrático es a través del acceso a los escritos procesales. Los escritos procesales son esenciales para entender una resolución, su contenido y la dialéctica que llevó a la resolución. Los tribunales resultan más dignos de confianza, fiables y eficientes cuando divulgan al menos algunos de los documentos en los que se basan para dictar una sentencia. El público puede ver que el tribunal examinó en profundidad y valoró los diferentes argumentos de las partes. Ayuda al público a entender la lógica que subyace a un pronunciamiento judicial y por qué un argumento ha prevalecido sobre otro.

100. En segundo lugar, la apertura de los tribunales fomenta el debate público. Promueve la participación de los ciudadanos en la creación, a través de la discusión y el intercambio de ideas, de una opinión pública en Europa. ( 42 ) El debate puede lanzarse especialmente por ONG, asociaciones, periodistas, órganos de control social, investigadores o denunciantes que contribuyen a sensibilizar a los ciudadanos sobre temas específicos de interés público. ( 43 ) En consecuencia, una mayor apertura probablemente incrementará la confianza del público en la justicia. ( 44 )

101. Debe hacerse hincapié claramente en que la posibilidad de expresar críticas es imprescindible para un debate significativo. No debe considerarse que las eventuales críticas socaven a los tribunales como instituciones. Además, el miedo a la crítica no es claramente una buena razón para retener información. Por el contrario, la crítica es un elemento fundamental de las sociedades democráticas, en las que se valoran la libertad de expresión y el pluralismo de opiniones.

102. En tercer lugar, la apertura judicial tiene un valor heurístico. ( 45 ) Permite una mejor comprensión del resultado de un asunto. Cualquiera puede descubrir, si no por qué, al menos, cómo un tribunal tomó una determinada decisión si se da acceso en principio a los escritos procesales de las partes, constituyendo éstos el punto de partida del razonamiento judicial. Igualmente, los escritos procesales pueden arrojar luz sobre algunos pronunciamientos poco claros y revelar patrones sistémicos del razonamiento de los tribunales. En consecuencia, las resoluciones judiciales pueden resultar más predecibles.

b) Calidad de la justicia

103. Asimismo, la apertura mejora los resultados y las aportaciones de las actividades judiciales, en especial la calidad de las resoluciones pero también la de los escritos de las partes. También puede generar las condiciones para una competencia al alza en las funciones relacionadas con el Derecho dado que la supervisión pública y las posibles críticas podían ser un incentivo eficaz para los tribunales, pero también para todos los participantes en los procedimientos, a fin de mejorar la calidad de su trabajo profesional. Asimismo, puede beneficiar a futuros litigantes porque puede revelar estrategias o patrones argumentativos. Como resultado probablemente se incrementará la calidad del trabajo de los diferentes actores legales involucrados así como el respeto general del Estado de Derecho.

104. En resumen, a nivel normativo, la apertura mejorará la legitimidad institucional general de los tribunales. No hay razón para pensar que no se aplique el mismo principio general al Tribunal de Justicia. Más específicamente, ¿cómo pueden entonces ponerse en práctica tales principios normativos más amplios? A este respecto, la inspiración comparativa derivada de otros sistemas nacionales e internacionales puede ser de interés.

4. Inspiración comparativa

105. La práctica respecto al acceso a los documentos judiciales en los Estados miembros de la Unión es extremadamente variada. ( 46 ) Sólo se han adoptado normas específicas sobre el acceso a documentos judiciales en un pequeño número de Estados miembros, como Suecia y Finlandia. En otros Estados, el acceso a los documentos judiciales está sujeto a las normas generales de acceso a los documentos públicos. En otros, las disposiciones pertinentes de los códigos nacionales de procedimiento (civil, administrativo y penal) que regulan el acceso a los autos por terceros como parte de las normas de procedimiento aplicables ofrecen el acceso a los documentos judiciales.

106. La mayoría de los Estados miembros parecen haber optado por algún tipo de sistema de solicitud individual. A menudo, aunque no siempre, el acceso está condicionado a que se acredite un interés legítimo. Dependiendo de la naturaleza del asunto, se pueden facilitar documentos cuando el asunto aún esté pendiente o después de que se pronuncie una sentencia. En algunos asuntos sensibles, sólo pueden divulgarse después de que haya expirado el período adecuado de confidencialidad.

107. Fuera de Europa, una serie de tribunales, incluyendo los de los Estados Unidos de América y Canadá, parecen bastante abiertos respecto al acceso de terceros a los documentos judiciales, en particular, a los escritos procesales. ( 47 )

108. Observando tribunales internacionales, y considerando el TEDH en primer lugar, el artículo 40, apartado 2, del Convenio establece que «los documentos depositados en la Secretaría serán accesibles al público, salvo si el Presidente del Tribunal decide de otro modo». El artículo 33, apartado 1, del Reglamento del TEDH establece que «todos los documentos depositados en la Secretaría por las partes o por cualquier tercero en relación con la solicitud […] estarán a disposición del público de conformidad con las modalidades establecidas por el Secretario, a menos que el presidente de la Sala […] decida otra cosa, ya sea de oficio o a solicitud de una parte o de cualquier otro interesado». Sobre esta base, los documentos relacionados con procedimientos que han finalizado se ponen a disposición previa solicitud individual mientras que los documentos de los asuntos en curso pueden ser consultados en la sede del TEDH. Sin embargo, también hay una lista exhaustiva de restricciones al acceso público a los autos. ( 48 )

109. En el Tribunal de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) las personas que tengan interés en el asunto pueden consultar en la Secretaría el registro que contiene los escritos. Los terceros pueden obtener copias o extractos previo pago de una tasa. ( 49 ) Asimismo, el informe para la vista, que contiene el marco fáctico y jurídico junto con un sumario de los motivos y las alegaciones, está disponible en línea tan pronto como se redacta, en consecuencia, también en los asuntos pendientes.

110. Los escritos presentados ante la Corte Internacional de Justicia pueden ponerse a disposición del público, después de informarse de la opinión de las partes, durante o después de la apertura de la fase oral. ( 50 )

111. El Tribunal Internacional del Derecho del Mar, por su parte, publica los escritos de las partes en un asunto en la apertura de la fase oral —o antes, aunque no hasta que se haya confirmado la opinión de las partes—. ( 51 )

112. Por último, dentro del propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea, concretamente en el Tribunal General, la cuestión del acceso a los documentos judiciales estaba en principio regulada por el artículo 5, apartado 8, de las Instrucciones al Secretario del Tribunal General. Los terceros podían, una vez oídas las partes, acceder a los autos con la autorización expresa del Presidente o, si el asunto estaba pendiente, del Presidente de la formación. Esta cuestión está regulada actualmente por el artículo 38, apartado 2, del nuevo Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, ( 52 ) que ha asumido la regla que aplicaba antes el Tribunal de la Función Pública. ( 53 ) Dicho artículo establece que «ningún tercero, sea público o privado, podrá acceder a las actuaciones sin autorización expresa del Presidente del Tribunal General, previa audiencia de las partes. Dicha autorización, total o parcial, sólo podrá concederse previa solicitud por escrito del interesado, que deberá ir acompañada de una justificación detallada de su interés legítimo en acceder a las actuaciones».

113. ¿Qué conclusiones pueden extraerse, en caso de que pueda extraerse alguna, de una visión general tan variada (y por definición selectiva) de modelos comparativos? Expondré cuatro cuestiones como conclusión en esta sección.

114. En primer lugar, la apertura judicial está en todas partes. ( 54 ) Si existe un denominador común de la considerablemente variada práctica a nivel nacional e internacional, es que los tribunales como instituciones están en la última o las dos últimas décadas cada vez más abiertos, no menos.

115. En segundo lugar, con independencia de las condiciones individuales o de procedimiento del sistema en cuestión, los propios tribunales suelen decidir la eventual divulgación de los escritos judiciales de las partes. Probablemente no existen muchos sistemas que no establezcan alguna forma de acceso a los escritos.

116. En tercer lugar, una comparación puede no ser sólo relevante en relación con las soluciones normativas, sino también en relación con el impacto social y las consecuencias de cierta legislación o una solución. Visto desde esta perspectiva, en esos sistemas que optaron por una mayor apertura y acceso a los documentos judiciales, no parecería que las a menudo alegadas consecuencias negativas, como que terceras partes o agentes de las partes empleen la información o se dé a ésta un uso indebido o se presione o influya en un miembro del tribunal de cualquier modo, se hayan materializado de manera tangible. Pudiera ser, por supuesto, que no se haya informado de tales incidentes. Sin embargo, en la presente fase, la información comparativa disponible no confirma que se haya producido ninguno de los peligros frecuentemente alegados para justificar que no era posible una mayor apertura de los tribunales.

117. El cuarto y último punto es que, por supuesto, es cierto que las opciones normativas y soluciones adoptadas en un sistema no son eo ipso transferibles a otro sistema. El argumento comparativo sigue siendo una inspiración. El hecho de que otros hagan algo de una cierta manera no significa que uno tenga que hacer lo mismo. Por otro lado, teniendo en cuenta la firme tendencia que apunta a una clara dirección, respaldada por sólidos argumentos normativos de por qué una apertura razonable de los tribunales es positiva, se requeriría una explicación muy convincente para sugerir que el Tribunal de Justicia es y debería ser distinto a este respecto.

D. Revisión del acceso a documentos judiciales (externos) del Tribunal de Justicia

118. En este contexto, es justo reconocer que el estado actual de apertura en el Tribunal de Justicia respecto a su actividad judicial ( 55 ) no es óptimo. Un tercero interesado no tiene acceso a los autos. El acceso a algunos escritos procesales puede ser posible en asuntos ya terminados, si se cumplen los requisitos de la sentencia API.

119. Un contexto más amplio y la evolución de la práctica judicial también son significativos a este respecto. Aunque en este ámbito ha habido algunos avances positivos respecto al acceso a documentos judiciales (más antiguos) del Tribunal de Justicia, ( 56 ) la realidad es que en lo que atañe al acceso general a más información sobre la actividad judicial en curso del Tribunal de Justicia, se cierran más puertas de las que se abren. Hasta mediados de los 90, un tercero interesado podría haber obtenido más información sobre el asunto y las alegaciones de las partes a través del informe para la vista publicado en la Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia junto con la resolución del Tribunal de Justicia y las conclusiones del Abogado General. Esto ya no es posible dado que se dejaron de publicar los informes para la vista. Desde 2012, con la entrada en vigor del nuevo Reglamento de Procedimiento, los informes para la vista dejaron de elaborarse por completo. Se añade a esto la cada vez mayor concisión tanto de las sentencias del Tribunal de Justicia como de las conclusiones de los abogados generales en relación con la reiteración de las alegaciones formuladas por las partes y los coadyuvantes, por razones obvias y comprensibles de los costes de traducción.

120. En resumen, en la era de la sobrecarga informativa a través del Internet universal, paradójicamente el mundo exterior interesado está de hecho recibiendo cada vez menos información sobre la toma de decisiones del Tribunal de Justicia. Ha llegado la hora de invertir la tendencia. Contrariamente a lo antes expuesto, convendría considerar dar mayor acceso a algunos documentos judiciales del Tribunal de Justicia para restablecer el equilibrio en términos de comprensión del procedimiento judicial ante el Tribunal. Algunos canales de información se han cerrado por razones operativas; otros, como un mayor acceso a los escritos procesales presentados ante el Tribunal de Justicia, deberían abrirse, por ello.

121. Antes de explicar algunas sugerencias a este respecto, es preciso exponer ante todo tres cuestiones preliminares.

122. En primer lugar, todas las sugerencias que se formulan en esta sección se basan en el principio de apertura con arreglo al artículo 15 TFUE, apartado 1. Debe reiterarse claramente que el Tribunal de Justicia, cuando desempeña sus labores judiciales, no está sujeto a la obligación de permitir el derecho de acceso a documentos. Lo que sigue es una relación de lo que una institución judicial que es sensible y razonable con el mundo exterior debería desear adoptar voluntariamente.

123. El enfoque del Banco Central Europeo (BCE) puede resultar ilustrativo a este respecto. El BCE está en una posición similar a la del Tribunal de Justicia. De conformidad con el artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, sólo está sujeto al derecho de acceso a documentos cuando ejerza funciones administrativas. ( 57 ) Sin embargo, este hecho no impidió al BCE permitir voluntariamente un acceso más amplio a sus documentos hace algún tiempo, sobre la base del amplio concepto de apertura consagrado en el artículo 1 TUE, párrafo segundo. ( 58 )

124. En segundo lugar, a tenor del punto anterior, el Tribunal de Justicia no se rige por el Reglamento n.o 1049/2001. No obstante, aunque no sea aplicable, los principios y la jurisprudencia sobre el Reglamento pueden ofrecer una guía para determinar la solución legislativa apropiada, como sucedió también con la Decisión del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2012.

125. En tercer lugar, en términos de acceso deben distinguirse dos categorías de documentos judiciales: ( 59 )«documentos judiciales internos» y «documentos judiciales externos».

126. Los documentos judiciales internos son los elaborados dentro del Tribunal de Justicia y para el Tribunal de Justicia, tales como proyectos de conclusiones y sentencias, informes preliminares, notas para una decisión en un procedimiento o notas para una deliberación. Estos documentos se refieren al proceso esencial de juzgar. Salvo que la naturaleza de la función judicial cambie considerablemente, esos documentos no son objeto de la apertura. ( 60 )

127. Los documentos judiciales externos del Tribunal de Justicia son bien aquellos elaborados por el Tribunal para la comunicación judicial externa (partes, coadyuvantes o tribunales nacionales), bien aquellos presentados por terceros al Tribunal en los procedimientos judiciales, como escritos presentados por las partes, pero también peticiones de decisión prejudicial formuladas por tribunales nacionales. En principio (salvo si fuese aplicable una excepción que impida la divulgación en el caso concreto), es posible tener acceso a esos documentos para promover la apertura del Tribunal de Justicia.

128. Todo lo que se expone a continuación en esta sección se refiere exclusivamente a los documentos judiciales externos del Tribunal de Justicia. En cuanto a la implementación práctica del acceso, considero que el Tribunal de Justicia debería permitir el acceso tanto físico (1) como remoto (2) a los documentos judiciales externos previa solicitud. Idealmente, también podría permitir el acceso a algunos documentos motu proprio (3).

1. El acceso físico de terceros a documentos concretos de los autos

129. El acceso de terceros a los autos judiciales, o más bien la parte correspondiente que contenga los documentos judiciales externos, debería permitirse en los locales del Tribunal de Justicia previa solicitud tanto en asuntos finalizados como pendientes. ( 61 )

130. Podrían ser necesarios regímenes diferentes de acceso para asuntos en curso y asuntos finalizados. Hay una diferencia en el equilibrio de los intereses. Debe conseguirse un equilibrio adecuado entre dos objetivos contrapuestos: la apertura, por un lado, y la protección de los procedimientos judiciales, por otro. Antes de que se dicte la sentencia (o, en cualquier caso, hasta la vista oral o hasta que finalice la fase escrita del procedimiento en asuntos sin vista oral), el debate legal debería concentrarse dentro del Tribunal de Justicia y debería tener lugar en la sala de vistas y no en los medios de comunicación. Además, aunque el riesgo de influir o amenazar a partes o a sus representantes no debe exagerarse, tampoco puede excluirse completamente.

131. Sin embargo, no hay ninguna razón que justifique la necesidad de una presunción prima facie, como en el asunto API, de que la revelación de documentos judiciales de asuntos pendientes fuera automáticamente contraria a la exigencia de protección de los procedimientos judiciales. Es necesaria una valoración caso por caso, además, a la luz de la dimensión institucional de la propuesta que se discute: si es el propio Tribunal de Justicia el que decide sobre la posible divulgación, quizás hay menos necesidad de que se formulen presunciones para guiar la facultad discrecional administrativa.

132. Por consiguiente, podría permitirse también el acceso a documentos judiciales externos en asuntos pendientes, aunque de manera más restringida en comparación con los asuntos terminados. En los asuntos en curso, un tercero que muestre un interés legítimo en consultar un documento debería tener derecho a acceder a éste, previa solicitud individual, en el Tribunal de Justicia. El Presidente de la Sala, que es indudablemente el que se encuentra en mejor posición para ponderar los intereses contrapuestos en juego y los detalles precisos del asunto concreto, debería adoptar la decisión sobre el acceso. Debería consultarse a las partes del procedimiento en curso.

133. En los asuntos finalizados, cuando no exista conexión con asuntos pendientes, debería aplicarse un régimen de acceso globalmente más sencillo. No se exigiría ya un interés legítimo. En realidad, a efectos de ponderar, puede presumirse que prevalece el interés público global en la apertura y se concederá el acceso a menos que haya una razón legítima que pueda impedirlo, como la protección de datos personales, la protección de menores o de secretos comerciales. Por las mismas razones, pero también por una serie de razones prácticas, para los asuntos finalizados ya no sería necesario consultar a las partes.

2. Acceso remoto de terceros a documentos individuales de los autos

134. Las peticiones de acceso remoto a documentos judiciales externos individuales incluidos en los autos también deberían ser posibles para facilitar el acceso individual. Este tipo de acceso será especialmente relevante respecto a tipos de documentos estándar, que se pueda esperar razonablemente que estén en los autos, tales como escritos procesales presentados en un asunto por una parte o un coadyuvante.

135. Permitir algún tipo de acceso remoto es de interés para ambos: el tercero interesado así como, de hecho, la propia institución. Para el primero, consideraciones sociales y de igualdad abogan por el acceso remoto: no todo el mundo puede permitirse viajar a Luxemburgo en persona para inspeccionar los autos en el Tribunal de Justicia. Como ha señalado el Tribunal de Justicia en diferentes contextos en varias ocasiones, debe salvaguardarse no sólo la mera existencia formal de un derecho sino también su esencia y la capacidad de ejercerlo genuinamente. ( 62 )

136. En cualquier caso, las condiciones de acceso remoto deberían ser esencialmente las mismas que las sugeridas para el acceso físico a los autos en el Tribunal de Justicia, esquematizadas anteriormente en los puntos 130 a 133. No obstante, la persona interesada debe naturalmente ser más específica respecto a los documentos concretos que él o ella desearía obtener. Igualmente, podrían imponerse topes razonables a la cantidad de copias, así como precios adecuados por esas copias.

3. Acceso en línea a documentos judiciales seleccionados

137. Finalmente, como complemento a la petición individual pero también como extensión de ésta, podría tenerse una actitud más proactiva respecto de la publicación de documentos judiciales externos seleccionados para los asuntos terminados (o al menos una parte de ellos). En tales casos, para los tipos más significativos de documentos judiciales externos, tales como la petición de decisión prejudicial, los escritos judiciales de las partes y, en su caso, la decisión final del tribunal nacional, podría establecerse la rutina de publicarlos en la página web del Tribunal de Justicia. Crearían, junto con la decisión del Tribunal de Justicia y, de haberlas, las conclusiones del Abogado General, unos autos en línea del asunto.

138. De hecho, la sugerencia realizada no es en modo alguno tan revolucionaria como podría parecer a primera vista: los tres tipos de documentos ya suelen ser, de un modo u otro, de dominio público. El tenor de las cuestiones planteadas por los tribunales nacionales en las peticiones de decisión prejudicial ya se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea. Además, en los sistemas legales de la mayoría de los Estados miembros, dichas peticiones son decisiones judiciales normales (autos) que de todos modos suelen estar accesibles a través de las bases de datos respectivas de los tribunales nacionales. ( 63 ) Esto además es válido para la decisión final del tribunal nacional a la que, en la mayoría de los tribunales, se podrá acceder en línea también. Por su parte, los escritos procesales de la Comisión en asuntos terminados ya puede obtenerse en virtud de la sentencia API y, si el Tribunal de Justicia sigue el enfoque que defiendo en la primera parte de las presentes conclusiones (A), la Comisión se vería obligada también a divulgar las observaciones escritas presentadas por otras partes.

139. Por tanto, toda esa información ya es de algún modo de dominio público. Simplemente, es difícil de localizar y acceder a ella, dispersa entre una serie de bases de datos en numerosos Estados miembros e instituciones de la Unión. Esta actitud más proactiva fomentaría ciertamente el diálogo y la sensibilización en materia del Derecho de la Unión, lo que sería de interés para el propio Tribunal de Justicia. De hecho, también ahorraría tiempo y recursos a la institución, así como a los particulares: no sería necesario realizar una petición especial de acceso y nadie tendría que tramitarlas.

140. Deseo formular tres observaciones finales en relación con los tres tipos de acceso descritos en esta sección: en primer lugar, a mi juicio, la apertura respecto a los documentos judiciales externos implica una inspección de los autos o acceso remoto a los documentos de una parte concreta en la versión recibida por el Tribunal de Justicia, incluido el idioma en el que se recibió originalmente el documento.

141. En segundo lugar, si el Tribunal de Justicia acepta alguna de las sugerencias realizadas en esta sección, su implementación gradual debería permitir a las partes afectadas adaptar su conducta, si lo desean. En particular, se indicaría en instrucciones claras remitidas a las partes por adelantado que un tercero puede pretender acceder a los autos judiciales. Si ello se materializa, el autor del documento (escrito procesal) podría sugerir al Tribunal de Justicia que parte de sus alegaciones no debería ser divulgada.

142. En tercer lugar, evidentemente las sugerencias realizadas exigirían una serie de adaptaciones técnicas. No obstante, las cuestiones técnicas y operativas no pueden ensombrecer el valor original, que refleja en profundidad la visión de qué tipo de tribunal quiere ser el Tribunal de Justicia. No es posible la reforma sin cambios.

4. Observaciones finales

143. Por último, en aras de la exhaustividad: ¿cómo se relacionan las sugerencias realizadas en esta sección con la resolución del Tribunal de Justicia en el asunto API, eventualmente completado por la sentencia que dicte el Tribunal de Justicia en el presente asunto?

144. Como he reconocido antes (sección B), el enfoque API, llevado hasta sus últimas, pero lógicas y necesarias, consecuencias no es ideal. No obstante, hasta que el propio Tribunal de Justicia proporcione acceso a algunos de sus documentos judiciales (y a menos que lo haga), dicho enfoque y las oportunidades que brinda deben mantenerse. No obstante, una vez que el Tribunal de Justicia establezca normas sobre el acceso a sus documentos judiciales, dichas normas deberán prevalecer, como lex specialis, sobre el enfoque jurisprudencial seguido en el asunto API y eventualmente extenderse al presente asunto.

145. Una vez se haya establecido un sistema de este tipo, cualquier petición para que se divulguen documentos judiciales debería dirigirse primariamente al Tribunal de Justicia. En la práctica, si se acude al Tribunal de Justicia antes de a otra institución de la Unión Europea, su decisión acerca de la concesión del acceso vincula a la Comisión y a cualquier otra institución de la Unión, lo que significa que no podrán divulgar los documentos solicitados, aunque estén en su poder, si el Tribunal de Justicia se ha negado a facilitar el acceso. Si las peticiones sobre documentos de terceros se dirigen en primer lugar a la Comisión o a otra institución regulada por el Reglamento, sugiero humildemente que deben remitirse al Tribunal de Justicia. No obstante, esto, en principio, no debería impedir la divulgación de los documentos propios de una institución, esto es, sus propios escritos procesales. Las partes seguirían teniendo libertad para divulgar sus propios escritos judiciales, de acuerdo con la jurisprudencia anterior. ( 64 )

E. Costas

146. En la vista, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento que condenase al Sr. Breyer a cargar con sus propias costas, incluso aunque se desestimara el recurso de casación.

147. El Sr. Breyer solicitó al Tribunal de Justica que condene a la Comisión a cargar con las costas del recurso de casación. Asimismo, instó al Tribunal de Justicia a aclarar con carácter general si una parte puede utilizar los documentos obtenidos sólo para defender sus intereses privados o si también puede publicarlos libremente en línea y comentarlos.

148. En la sentencia recurrida, el Tribunal General estimó las pretensiones del Sr. Breyer en cuanto al fondo. Sin embargo, le condenó a pagar la mitad de las costas de la Comisión por haber publicado en su sitio web, mientras el procedimiento judicial todavía estaba en curso, el escrito de contestación a la demanda, la réplica y el escrito de formalización de la intervención de Suecia, así como un intercambio de correspondencia entre la Comisión y el solicitante sobre la publicación de esos documentos. La publicación de los documentos ofreció a los usuarios de Internet la posibilidad de hacer comentarios y generó una serie de comentarios críticos con la Comisión. ( 65 )

149. Debe destacarse que la decisión del Tribunal General sobre las costas no es objeto del presente recurso de casación. Ese asunto no se plantea formalmente como un motivo de casación independiente por la Comisión. Tampoco fue objeto de una adhesión a la casación por el Sr. Breyer.

150. Antes al contrario, en el presente recurso de casación la Comisión instó al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre las costas del recurso de casación de manera similar al Tribunal General. Por ello, indirectamente se solicita al Tribunal de Justicia que apoye el enfoque del Tribunal General, esencialmente replicándolo a nivel del recurso de casación.

151. No recomendaré al Tribunal de Justicia actuar así. Mi propuesta al Tribunal de Justicia respecto a la decisión sobre las costas en el presente recurso de casación es aplicar la norma ordinaria del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento y, al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, condenar a ésta al pago de todas las costas del recurrido, por dos razones.

152. En primer lugar, incluso si apoyara el enfoque del Tribunal General sobre las costas en una situación similar, el recurrido ya ha sido condenado a soportar la mitad de sus propias costas por el Tribunal General. A este respecto, no veo por qué debería condenársele una segunda vez aparentemente por las mismas supuestas infracciones a nivel del recurso de casación también.

153. En segundo lugar, debo admitir que, además, tengo mis reservas en cuanto al enfoque elegido por el Tribunal General. Para su decisión sobre las costas en el presente asunto, el Tribunal General se basó en su decisión previa en el asunto Svenska. ( 66 ) Sin embargo, el caso de autos, a mi juicio, es muy distinto, tanto a nivel fáctico como procesal.

154. Respecto a los hechos, en la sentencia Svenska se indicó que el solicitante publicó en línea versiones editadas, esto es, alteradas, de los documentos judiciales relevantes, con el número de teléfono y de fax de los agentes del Consejo, instando expresamente al público a enviar sus comentarios y, en consecuencia, presionando al Consejo, para provocar la crítica pública de los agentes. ( 67 ) Por ello, el solicitante sólo recibió dos tercios de las costas del Consejo, aunque se estimaron todas sus pretensiones en el asunto. En el caso de autos, parece que el Sr. Breyer se limitó a publicar en línea la versión integral de los documentos recibidos, sin alterarlos, y sólo después de anonimizar todos los datos personales. Y por ello, que es evidentemente una interferencia mucho menor, al demandante en primera instancia sólo se le reembolsaron la mitad de las costas.

155. También parece que hay una diferencia procesal. En Svenska, la cuestión de la publicación de documentos judiciales en Internet tuvo el carácter de una cuestión preliminar para el Tribunal de Primera Instancia, sobre el que se invitó a las partes a presentar observaciones, se discutió sobre este incidente y se valoró la incidencia de la publicación sobre el procedimiento. ( 68 ) En el caso de autos, no resulta plenamente evidente de qué modo concreto la revelación (desde un punto de vista fáctico bastante diferente) habría dificultado el derecho de defensa de la Comisión y supuesto un uso incorrecto de los escritos procesales. ( 69 )

156. Por todas estas razones sugiero al Tribunal de Justicia que se atenga a la norma ordinaria aplicable a la imposición de las costas en los recursos de casación: la parte cuyas pretensiones hayan sido desestimadas será condenada a cargar con las costas. Una decisión (potencialmente) de gran alcance del Tribunal de Justicia sobre si una parte en el procedimiento puede publicar en línea los escritos judiciales de otra parte o coadyuvante y, en su caso, cómo, debe reservarse para ser adecuada y exhaustivamente considerada en un asunto diferente, en el que la cuestión pueda ser oída y discutida adecuadamente.

VI. Conclusión

157. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que: — Desestime el recurso de casación. — Condene a la Comisión a cargar con sus propias costas y con las del Sr. Patrick Breyer. — Declare que el Reino de España, la República Francesa, la República de Finlandia y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas.

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001 (DO 2001, L 145, p. 43).

( 3 ) Sentencia de 21 de septiembre de 2010, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541.

( 4 ) Decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 11 de diciembre de 2012, relativa al acceso del público a los documentos que obren en poder del Tribunal de Justicia de la Unión Europea actuando en ejercicio de sus funciones administrativas (DO 2013, C 38, p. 2).

( 5 ) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre la conservación de datos generados o tratados en relación con la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas de acceso público o de redes públicas de comunicaciones y por la que se modifica la Directiva 2002/58/CE (DO 2006, L 105, p. 54).

( 6 ) En estas conclusiones, utilizaré el término «escritos procesales» como un término genérico referido a cualquiera de los escritos de alegaciones de una parte o un coadyuvante en un procedimiento ante el Tribunal de Justicia, incluyendo, por consiguiente, tanto el concepto de «observaciones» (escritas) como el de «alegaciones» (escritas).

( 7 ) Sentencia de 29 de julio de 2010, C‑189/09, no publicada, EU:C:2010:455.

( 8 ) Sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541).

( 9 ) T‑188/12, EU:T:2015:124.

( 10 ) Apartados 47 y 48 de la sentencia recurrida.

( 11 ) Apartado 74 de la sentencia recurrida.

( 12 ) Apartado 80 de la sentencia recurrida.

( 13 ) Apartado 112 de la sentencia recurrida.

( 14 ) Apartado 113 de la sentencia recurrida.

( 15 ) Véase la sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541), apartados 79 y ss.

( 16 ) Véase la sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541), apartados 130 y 131.

( 17 ) Véase la sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541), apartados 92 y ss.

( 18 ) Véanse las sentencias de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P, EU:C:2007:802), apartado 55, y de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión (C‑506/08 P, EU:C:2011:496), apartado 88. Véase también el considerando 10 del Reglamento.

( 19 ) Véase la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P, EU:C:2007:802), apartado 56.

( 20 ) Puede añadirse que lo mismo es válido para otros tipos de procedimientos ante el Tribunal de Justicia en los que participa la Comisión, especialmente el procedimiento prejudicial. Además, en este último tipo de procedimiento, si la Comisión decide intervenir con arreglo al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia, actúa naturalmente dentro de su esfera de competencia, en el sentido del artículo 3, letra a), del Reglamento.

( 21 ) Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Typke/Comisión (C‑491/15 P, EU:C:2016:711), punto 35 y la jurisprudencia citada.

( 22 ) Quizás cabe destacar que el artículo 15 TFUE, apartado 3, párrafo cuarto, se refiere a las «funciones administrativas». No obstante, ni esa disposición, ni en realidad la excepción del artículo 4, apartado 2, del Reglamento utilizan efectivamente el término «actividad judicial». Por otra parte, considerando que el Tribunal de Justicia sólo puede actuar cuando ejerce «funciones administrativas» o, por el contrario, «funciones judiciales» (y que tertium non datur), entonces, a efectos prácticos, el ejercicio de «funciones judiciales» puede equipararse con «actividad judicial» y el ejercicio de «funciones administrativas» con «actividad administrativa».

( 23 ) Aplicada por el Tribunal de Justicia en su resolución de 11 de diciembre de 2012.

( 24 ) Apoyando de este modo la propuesta general con respecto al acceso a documentos judiciales en curso contenida en las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en los asuntos Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2009:592), apartado 14.

( 25 ) En relación con el Tribunal de Justicia y las instituciones judiciales en general, emplearé el término «apertura» y no el de «transparencia». La actividad judicial, a menos que su carácter cambie considerablemente, nunca puede ser transparente. No obstante, puede devenir razonablemente abierta en el sentido de ser accesible, tanto intelectualmente como físicamente, a los ciudadanos.

( 26 ) Véase, por ejemplo, Alemanno, A., Stefan, O., «Openness at the Court of Justice of the European Union: Toppling a Taboo», Common Market Law Review, vol. 51, Kluwer Law International, 2014, pp. 97 a 139. Más en general, sobre la apertura y transparencia en el contexto de la Unión Europea, véase Prechal, S., De Leeuw, M.E., «Transparency: A General Principle of EU Law?», en Bernitz, U. y otros (coords.), General Principles of EC Law in a Process of Development, Kluwer Law International, Londres, 2008, pp. 201 a 242; Dyrberg, P., «Accountability and Legitimacy: What is the Contribution of Transparency?», en Arnull, A., Wincott, D. (coords.), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002, pp. 81 a 96; Rideau, J. (coord.), La transparence dans l’Union européenne — Mythe ou principe juridique?, L.G.D.J, París, 1999; Curtin, D., Executive Power of the European Union. Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford University Press, Oxford, 2009, pp. 204 a 245; Coudray, L., «La transparence et l’accès aux documents», en Auby, J.‑B., Dutheil de la Rochère, J. (coord.), Traité de droit administratif européen, 2.a ed., Bruylant, Bruselas, 2014, pp. 699 a 712.

( 27 ) Véase también el artículo 10 TUE, apartado 3, que forma parte del título II bajo el epígrafe «Disposiciones sobre los principios democráticos», y, más generalmente también el artículo 298 TFUE, apartado 1. El subrayado es mío.

( 28 ) Véase la sentencia de 9 de noviembre de 2010, Volker und Markus Schecke y Eifert (C‑92/09 y C‑93/09, EU:C:2010:662), apartado 68 y la jurisprudencia citada.

( 29 ) Asimismo, habida cuenta de específicas constelaciones factuales, otros derechos podrían ser también relevantes, como el artículo 13, titulado «Libertad de las artes y de las ciencias». Dispone que «las artes y la investigación científica son libres. Se respeta la libertad de cátedra».

( 30 ) Véanse, por ejemplo, TEDH, sentencias de 10 de julio de 2006, Sdružení Jihočeské Matky c. República Checa (CE:ECHR:2006:0710DEC001910103); de 14 de abril de 2009, Társaság a Szabadságjogokért c. Hungría (CE:ECHR:2009:0414JUD003737405), § 35; de 3 de abril de 2012, Gillberg c. Suecia (CE:ECHR:2012:0403 JUD004172306), §§ 82 y 83, y de 17 de febrero de 2015, Guseva c. Bulgaria (CE:ECHR:2015:0217JUD000698707), § 53.

( 31 ) Véase TEDH, sentencia de 14 de abril de 2009, Társaság a Szabadságjogokért c. Hungría (CE:ECHR:2009:0414JUD003737405).

( 32 ) Declarando, de forma dramática, que «el presente asunto versa, en esencia, sobre una intromisión —mediante el poder censorio de un monopolio informativo— en el ejercicio de las funciones de un vigilante social, como la prensa, más que sobre una negativa a conceder un derecho genérico a acceder a documentos oficiales» — TEDH, sentencia de 14 de abril de 2009, Társaság a Szabadságjogokért c. Hungría (CE:ECHR:2009:0414JUD003737405), § 36.

( 33 ) Véase, como ejemplo, el asunto pendiente relativo al acceso a unos autos: TEDH, Studio Monitor y Zuriashvili c. Georgia, demanda n.o 44920/09.

( 34 ) Bentham, J., «Draught of a Code for the Organization of the Judicial Establishment in France», en Works IV (1790), The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowring, J. (ed), Russell & Russell, Nueva York, 1962, p. 316.

( 35 ) Bentham, J., «Essay on Political Tactics», en Works II (1791), The Works of Jeremy Bentham, 1838-1843, Bowring, J., (ed), Russell & Russell, Nueva York, 1962, p. 314.

( 36 ) Véase, en general, Dawson, J.P., The Oracles of Law, University of Michigan Law School, Ann Arbor, 1968, en particular pp. 50 a 64.

( 37 ) Véanse las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en los asuntos Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2009:592), punto 26, última frase.

( 38 ) Véase De S.‑O.l’E. Lasser, M., Judicial Deliberations. A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford University Press, Oxford, 2009, pp. 299 y ss.

( 39 ) Véase Scharpf, F., Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Campus Verlag, Fráncfort del Meno/Nueva York, 1999, pp. 16 a 28.

( 40 ) Véase Ewing, K.D., «A Theory of Democratic Adjudication: Towards a Representative, Accountable and Independent Judiciary»Alberta Law Review, vol. 38, 2000, pp. 708 a 733. En el contexto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, véase de Witte, B., «Democratic Adjudication in Europe — How Can the European Court of Justice be Responsive to the Citizens?», en Dougan, M., Nic Shuibhne, N., Spaventa, E. (coords.), Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart Publishing, Oxford y Portland, 2012, pp. 129 a 144.

( 41 ) R v Sussex Justices, Ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER Rep 233). El subrayado es mío.

( 42 ) Véase Habermas. J., Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats, Suhrkamp, Fráncfort del Meno, 1992, pp. 435 y ss.

( 43 ) Véase, destacando la relación entre el acceso a la información por parte de los órganos de control social y contribuyendo al debate público, TEDH, sentencias de 25 de junio de 2013, Youth Initiative for Human Rights c. Serbia (CE:ECHR:2013:0625JUD004813506), § 24, y de 28 de noviembre de 2013, Österreichische Vereinigung Zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung Eines Wirtschaftlich Gesunden Land- und Forstwirtschaftlichen c. Austria (CE:ECHR:2013:1128JUD003953407), § 33.

( 44 ) Véanse las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en los asuntos Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2009:592), punto 33.

( 45 ) Véase, por ejemplo, Sharpston, E., «Transparency and Clear Legal Language in the European Union: Ambiguous Legislative Texts, Laconic Pronouncements and the Credibility of the Judicial System», Cambridge Yearbook of European Legal Studies, vol. 12, 2010, pp. 409 a 423.

( 46 ) Véase, para una descripción de algunos sistemas nacionales, National practices with regard to the accessibility of court documents, Parlamento Europeo, Dirección General de Políticas Interiores de la Unión, Departamento Temático C: Derechos de los Ciudadanos y Asuntos Constitucionales 2013; o Report on Access to Judicial Information, Open Society Justice Initiative, marzo de 2009.

( 47 ) Véase a este respecto, en particular, Model Policy for Access to Court Records in Canada, elaborado por el Judges Technology Advisory Committee of the Canadian Judicial Council (Comité de asesoramiento tecnológico de los jueces del Consejo judicial canadiense) de septiembre de 2005, así como Policy for Access to Supreme Court of Canada Court Records de 17 de marzo de 2015 (disponible en línea en http://www.scc-csc.ca/case-dossier/rec-doc/pol-eng.aspx).

( 48 ) Artículo 33, apartado 2, del Reglamento del TEDH.

( 49 ) Artículo 14, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la AELC.

( 50 ) Artículo 53 del Reglamento de la Corte Internacional de Justicia.

( 51 ) Artículo 67 del Reglamento del Tribunal Internacional del Derecho del Mar.

( 52 ) DO 2015, L 105, p. 1.

( 53 ) Artículo 22, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública (DO 2014, L 206, p. 1).

( 54 ) Un escéptico podría señalar que solía ser el amor (el que estaba en todas partes); dicho esto, aparentemente algo ha cambiado (ciertamente respecto a la percepción pública de los tribunales).

( 55 ) Dejando de lado, en esta sección, el acceso a los documentos del tribunal relativos a sus actividades administrativas, establecida por la Decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2012.

( 56 ) Véase la Decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 10 de junio de 2014 relativa al depósito de los archivos históricos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los Archivos históricos de la Unión Europea (Instituto Universitario Europeo) (DO 2015, C 406, p. 2).

( 57 ) A pesar de la inexistencia en aquel momento de una disposición del Tratado que exigiera la concesión de acceso a sus documentos administrativos, el BCE ya había concedido dicho acceso en la Decisión BCE/1998/12, de 3 de noviembre de 1998, relativa al acceso público a los documentos y archivos del Banco Central Europeo (DO 1999, L 110, p. 30).

( 58 ) Decisión del Banco Central Europeo, de 4 de marzo de 2004, relativa al acceso público a los documentos del Banco Central Europeo (DO 2004, L 80, p. 42).

( 59 ) En contraposición a los documentos administrativos del Tribunal de Justicia.

( 60 ) Hasta que algunos de ellos pasan a ser accesibles en los archivos históricos (véase la nota 56).

( 61 ) En consecuencia, con algunas modificaciones, siguiendo el ejemplo de los Reglamentos de Procedimiento del Tribunal General y del ahora extinto Tribunal de la Función Pública (véase, el punto 112 de las presentes conclusiones).

( 62 ) Véase, para una analogía más amplia con asuntos relativos a la tutela judicial efectiva, las sentencias de 15 de septiembre de 2016, Star Storage y otros (C‑439/14 y C‑488/14, EU:C:2016:688), apartado 44, o de 22 de diciembre de 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811), apartado 28.

( 63 ) Asimismo, algunos tribunales nacionales, en particular, de instancias superiores, van más allá y «suben» a sus propios sitios web los documentos relativos a las peticiones de decisión prejudicial que han planteado al Tribunal de Justicia: en general, publican la petición de decisión prejudicial original, la respuesta del Tribunal de Justicia y su propia decisión final nacional.

( 64 ) Véase la sentencia de 3 de abril de 2000, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑376/98, EU:C:2000:181), apartado 10.

( 65 ) Apartado 126 de la sentencia recurrida, a la luz de los apartados 120 y 122.

( 66 ) Sentencia de 17 de junio de 1998, Svenska Journalistförbundet/Consejo (T‑174/95, EU:T:1998:127).

( 67 ) Sentencia de 17 de junio de 1998, Svenska Journalistförbundet/Consejo (T‑174/95, EU:T:1998:127), apartado 138.

( 68 ) Sentencia de 17 de junio de 1998, Svenska Journalistförbundet/Consejo (T‑174/95, EU:T:1998:127), apartados 22 a 24.

( 69 ) Sentencia recurrida, apartados 123 y 124, junto con la alegación de la Comisión sobre las costas, que aparentemente sólo se formuló en la vista (apartado 25 de la sentencia recurrida).