Edición provisional

SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada)

de 13 de mayo de 2020 ( )

«Ayudas de Estado — Sector aéreo — Ayuda concedida por Italia en favor de los aeropuertos de Cerdeña — Decisión por la que se declara la ayuda parcialmente compatible y parcialmente incompatible con el mercado interior — Imputabilidad al Estado — Recuperación — Beneficiarios — Ventaja para las compañías aéreas con las que se celebran los contratos — Principio del operador privado en una economía de mercado — Selectividad — Perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros — Perjuicio para la competencia — Recuperación — Confianza legítima — Obligación de motivación»

En el asunto T‑607/17,

Volotea, S. A., con domicilio social en Barcelona, representada por los Sres. M. Carpagnano y M. Nordmann, abogados,

parte demandante,

contra

Comisión Europea, representada por la Sra. D. Recchia y los Sres. D. Grespan y S. Noë, en calidad de agentes,

parte demandada,

que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión (UE) 2017/1861 de la Comisión, de 29 de julio de 2016, relativa a la ayuda estatal SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) ejecutada por Italia — Compensación a los aeropuertos de Cerdeña por obligaciones de servicio público (SIEG) (DO 2017, L 268, p. 1),

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada),

integrado por el Sr. S. Papasavvas, Presidente, y los Sres. J. Svenningsen (Ponente), V. Valančius, Z. Csehi y P. Nihoul, Jueces;

Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 2 de octubre de 2019;

dicta la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes del litigio

A. Sobre las medidas controvertidas

1 La isla de Cerdeña (Italia) tiene cinco aeropuertos, entre los que se encuentran los aeropuertos de Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia.

2 El aeropuerto de Alghero es explotado por So.Ge.A.Al SpA (en lo sucesivo, «SOGEAAL»), cuyo capital fue íntegramente suscrito por organismos públicos locales y está, en su mayor parte, controlado por la Regione autonoma della Sardegna (Región Autónoma de Cerdeña, Italia; en lo sucesivo, «Región Autónoma»), también indirectamente a través de la Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). El aeropuerto de Cagliari-Elmas, por su parte, es explotado por So.G.Aer SpA (en lo sucesivo, «SOGAER»), sociedad cuyas acciones pertenecen mayoritariamente a la Cámara de Comercio de Cagliari, mientras que el aeropuerto de Olbia es explotado por GEASAR SpA (en lo sucesivo, «GEASAR»), sociedad registrada en Olbia y cuyo accionista mayoritario es la empresa privada Meridiana SpA.

1. Sobre las disposiciones adoptadas por la Región Autónoma

a) Sobre el artículo 3 de la Ley n.º 10/2010:

3 El 13 de abril de 2010, la Región Autónoma adoptó la legge regionale n.º 10 — Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Ley regional n.º 10 — Medidas para el desarrollo del transporte aéreo) (Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna) n.º 12, de 16 de abril de 2010) (en lo sucesivo, «Ley n.º 10/2010»).

4 El artículo 3 de la Ley n.º 10/2010, titulado «Incentivos para la desestacionalización de las rutas aéreas de la isla» (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), tiene el siguiente tenor:

«1. Se autorizará un gasto de 19 700 000 [euros] para el año 2010 y de 24 500 000 [euros] para cada uno de los años 2011 a 2013 para la financiación de los aeropuertos de la isla con vistas al fortalecimiento y el desarrollo del transporte aéreo como servicio de interés económico general, incluida la desestacionalización de las conexiones aéreas, de conformidad con la Comunicación 2005/C312/01, relativa a las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales.

2. Los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como las directrices para la elaboración de planes de actividades por parte de las sociedades gestoras de aeropuertos, que tengan en cuenta las medidas relativas a la continuidad territorial contempladas en el artículo 2, se definirán mediante resolución del Ejecutivo regional, que deberá adoptarse a propuesta del Consejero regional de transportes, con el acuerdo de los Consejeros de planificación, presupuesto, crédito y de ordenación regional, turismo, artesanía, comercio, agricultura y reforma agropastoral, bienes culturales, información, ocio y deporte.

3. La resolución a la que se refiere el apartado 2 y los planes de actividad, incluidos los ya definidos por las sociedades gestoras de aeropuertos en la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, acompañados de los correspondientes actos y contratos, se financiarán si se elaboran de conformidad con los criterios, naturaleza, duración de la oferta de transporte y las directrices mencionadas en el apartado 2 y se someterán previamente al dictamen vinculante de la Comisión competente.»

b) Sobre los actos de ejecución de la Ley n.º 10/2010

5 De conformidad con el artículo 3, apartado 2, de la Ley n.º 10/2010, el Ejecutivo de la Región Autónoma adoptó varios actos de aplicación de las medidas previstas en dicho artículo 3 (en lo sucesivo, «actos de ejecución»), en particular, la deliberazione della Giunta regionale n.º 29/36 (Decisión del Consejo Regional n.º 29/36), de 29 de julio 2010 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.º 29/36»), la deliberazione della Giunta regionale n.º 43/37 (Decisión del Consejo Regional n.º 43/37), de 6 de diciembre de 2010 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.º 43/37»), y la deliberazione della Giunta regionale n.º 52/117 (Decisión regional n.º 52/117), de 23 de diciembre de 2011 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.º 52/117») (en lo sucesivo, conjuntamente con el artículo 3 de la Ley n.º 10/2010, «medidas controvertidas»).

6 Estos actos de ejecución definen tres tipos de «actividades» por las que las entidades gestoras de aeropuertos podían recibir una compensación de la Región Autónoma por lo que atañe a los años 2010 a 2013, a saber:

– Incremento del tráfico aéreo de las compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 1»).

– Promoción de la isla de Cerdeña como destino turístico por parte de las compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 2»).

– otras actividades promocionales que las entidades gestoras de aeropuertos confían, en nombre de la Región Autónoma, a proveedores de servicios independientes que no son compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 3»).

7 La Decisión regional n.º 29/36, por una parte, precisaba que, en la aplicación del artículo 3 de la Ley n.º 10/2010, el objetivo de reducir la estacionalidad de las rutas aéreas consistía en aumentar la frecuencia de los vuelos durante la temporada media e invernal y abrir nuevas rutas aéreas. Por otra parte, dicha Decisión indicaba que el objetivo último, perseguido por las medidas previstas en el artículo 3 de la Ley n.º 10/2010 de promoción de una política de transporte aéreo regional, era el fortalecimiento de la cohesión económica, social y territorial, así como el desarrollo de las economías locales, el turismo y la cultura de la isla de Cerdeña.

8 A este respecto, la Decisión regional n.º 29/36 definía los criterios, la naturaleza y la duración de los servicios de transporte para los que podía concederse una compensación durante el período 2010‑2013, así como las directrices para la elaboración y evaluación de los «planes de actividades» redactados por las entidades gestoras de aeropuertos.

9 Concretamente, para recibir una financiación prevista por la Ley n.º 10/2010, una entidad gestora de aeropuertos debía presentar a la Región Autónoma un plan de actividades detallado para su aprobación. Este plan debía identificar qué actividades de entre las actividades 1 a 3 tenía previsto llevar a cabo la entidad gestora del aeropuerto para lograr la consecución los objetivos de la Ley n.º 10/2010. Este plan debía concretarse eventualmente mediante acuerdos específicos entre la entidad gestora del aeropuerto y las compañías aéreas.

10 Cuando una entidad gestora de aeropuertos deseaba recibir financiación para la actividad 1, el plan de actividades que presentaba a la Región Autónoma debía identificar «rutas de intereses estratégicos» (nacionales e internacionales) y definir objetivos anuales en términos de frecuencia de vuelos, nuevas rutas y número de pasajeros.

11 Según las autoridades italianas, la explotación de esas rutas de interés estratégico constituía, por tanto, el servicio de interés económico general (en lo sucesivo, «SIEG») que las compañías aéreas prestaban a cambio de una compensación.

12 Un plan de actividades que llevase a cabo la actividad 2 debía definir actividades de comercialización y publicidad que tuviesen por objeto aumentar el número de pasajeros y promover la zona de atracción del aeropuerto.

13 La Decisión regional n.º 29/36 establecía que los planes de actividades debían estar respaldados por previsiones relativas a las perspectivas de rentabilidad de las actividades que identificaban.

14 De la Decisión regional n.º 29/36 se desprende que los planes de actividades debían respetar determinados principios:

– las rutas de interés estratégico determinadas por los planes no podían solaparse con las que ya operaban con arreglo a un régimen de obligación de servicio público;

– la financiación concedida a cada una de las rutas subvencionadas debía ser decreciente a lo largo del tiempo;

– el acuerdo financiero celebrado con las compañías aéreas debía incluir un plan de promoción del territorio.

15 Si la Región Autónoma observaba incoherencias entre, por una parte, los planes de actividades presentados por las entidades gestoras de aeropuertos y, por otra, las disposiciones de la Ley n.º 10/2010 y sus actos de ejecución, podía exigir que se introdujesen cambios en dichos planes de actividades.

16 Tras haber aprobado los diferentes planes de actividades que le habían presentado las entidades gestoras de aeropuertos, la Región Autónoma distribuía entre estas los recursos financieros disponibles para cada uno de los años 2010 a 2013.

17 El importe de estas compensaciones se calculaba a partir de la diferencia entre, por una parte, los costes estimados que asumían las compañías aéreas por operar las rutas estratégicas y cumplir los objetivos anuales de pasajeros y, por otra parte, los ingresos reales o previstos obtenidos de la venta de billetes a los pasajeros.

18 Cuando la suma de las compensaciones solicitadas por las entidades gestoras de aeropuertos era superior al importe previsto por la Ley n.º 10/2010, la Decisión regional n.º 29/36 establecía criterios de asignación preferenciales.

19 Por último, los actos de ejecución preveían que las entidades gestoras de aeropuertos debían controlar la actuación de las compañías aéreas. En particular, exigían que los acuerdos específicos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas previeran la aplicación de sanciones a las compañías aéreas en caso de incumplimiento de los objetivos predefinidos, en particular, por lo que atañe a la frecuencia de los vuelos y al número de pasajeros.

2. Sobre la aplicación de las medidas controvertidas

20 La demandante, Volotea, S. A., es una compañía aérea con domicilio social en España, que explota una red de rutas de corta distancia con destino y origen en aeropuertos de la Unión Europea, incluidos los de Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia.

a) Aplicación de la Ley n.º 10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Olbia

21 La entidad gestora del aeropuerto de Olbia publicó en su sitio de Internet una convocatoria de manifestaciones de interés con el fin de celebrar contratos de comercialización y publicidad.

22 En respuesta a esta convocatoria de manifestaciones de interés, la demandante presentó un plan de explotación del desarrollo de rutas aéreas desde y hacia Olbia, así como un programa de comercialización y publicidad. En él, la compañía aérea invitaba a GEASAR a participar en la inversión requerida para llevar a cabo el programa de comercialización y publicidad.

23 GEASAR examinó el plan de explotación de la demandante y presentó su propio plan de explotación del que se desprendía que una participación en la inversión como la propuesta por la demandante sería rentable para la entidad gestora del aeropuerto.

24 GEASAR presentó a la Región Autónoma sus planes de actividades para 2010 y el período trienal 2011‑2013, junto con sus correspondientes solicitudes de financiación. La Región Autónoma aprobó esos planes de actividades y fijó los importes concedidos a GEASAR para 2010 y el período 2011‑2013 mediante las Decisiones regionales n.º 43/37 y n.º 52/117.

25 El 4 de abril de 2012 y el 31 de marzo de 2013, GEASAR y la demandante celebraron dos acuerdos sobre la explotación por la demandante de rutas aéreas con destino a Burdeos (Francia), Génova (Italia), Nantes (Francia), Palermo (Italia) y Venecia (Italia), así como sobre prestaciones de comercialización y publicidad relativas al establecimiento de nuevas rutas aéreas y al aumento de capacidad en número de asientos de pasajeros.

b) Aplicación de la Ley n.º 10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Cagliari-Elmas

26 SOGAER, entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas, publicó en su sitio de Internet un anuncio en el que invitaba a las compañías aéreas a presentarle planes de explotación para rutas desde o hacia dicho aeropuerto, así como para la celebración de contratos de comercialización destinados a promover la región de Cerdeña.

27 La demandante presentó a SOGAER un plan de explotación para el desarrollo de líneas aéreas desde y hacia el aeropuerto de Cagliari-Elmas y un programa de comercialización y publicidad.

28 SOGAER presentó a la Región Autónoma sus planes de actividades para 2010 y el período trienal 2011‑2013, junto con sus correspondientes solicitudes de financiación. Se aprobaron esos planes y se fijaron los importes asignados a SOGAER para 2010 y el período 2011‑2013, respectivamente, mediante las Decisiones regionales n.º 43/37 y n.º 52/117.

29 El 26 de febrero de 2012, la demandante y SOGAER celebraron un acuerdo sobre actividades de comercialización relativo al establecimiento de nuevas líneas aéreas y al aumento de capacidad en número de asientos de pasajeros.

c) Aplicación de la Ley n.º 10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Alghero

30 Por lo que respecta al aeropuerto de Alghero, los contratos celebrados entre SOGEAAL y la sociedad Ryanair Ltd, ya en 2003, y prorrogados desde entonces, fueron objeto de una denuncia presentada por una compañía aérea italiana. Esta denuncia dio lugar a que la Comisión Europea incoara, el 12 de septiembre de 2007, el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con una supuesta ayuda estatal concedida a y por el aeropuerto de Alghero en favor de Ryanair y otras aerolíneas (DO 2008, C 12, p. 7). El 27 de junio de 2012, este procedimiento se amplió para incluir medidas adicionales adoptadas por la República Italiana que no eran objeto de la denuncia inicial (DO 2013, C 40, p. 15), entre las que se encontraban «todas las medidas concedidas a Ryanair y su filial AMS, así como a las otras líneas aéreas que utilizan el aeropuerto a partir de 2000 […] [incluyendo], en particular, […] la subvención de contribuciones financieras concedidas directamente por SOGEAAL o a través de ella por medio de varios acuerdos de servicios aeroportuarios y de servicios de comercialización con Ryanair y otras compañías aéreas a partir de 2000».

31 Dicho procedimiento dio lugar a la adopción por la Comisión de la Decisión (UE) 2015/1584, de 1 de octubre de 2014, relativa a la ayuda estatal SA.23098 (C‑37/07) (ex NN 36/07) ejecutada por Italia en beneficio de Società di Gestione dell’aeroporto di Alghero SoGeALL S,p.A. y de varias compañías aéreas que operan en el aeropuerto de Alghero (DO 2015, L 250, p. 38; en lo sucesivo, «Decisión Alghero»), en la que la Comisión consideró, en particular, en aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, que las medidas aplicadas por la Región Autónoma y, en concreto, los contratos celebrados por SOGEAAL, controlada por dicha Región, con determinadas compañía aéreas y que tenían por objeto la promoción o la puesta en marcha de nuevas rutas aéreas desde y hacia el aeropuerto de Alghero, así como actividades de comercialización y publicidad, no constituían ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

B. Sobre la Decisión impugnada

32 El 30 de noviembre de 2011, la República Italiana notificó a la Comisión, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, la Ley n.º 10/2010, medida que fue examinada con arreglo al capítulo III del Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1).

33 Mediante escrito de 23 de enero de 2013, la Comisión comunicó a la República Italiana su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, por lo que respecta al régimen notificado (en lo sucesivo, «régimen de ayudas controvertido»). Al publicar esa decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2013, C 152, p. 30), la Comisión invitó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones sobre el supuesto régimen de ayudas.

34 Las autoridades italianas y las partes interesadas, incluidas las entidades gestoras de los aeropuertos de Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia, presentaron observaciones escritas.

35 Mediante escritos de 24 de febrero de 2014, la Comisión informó a las partes interesadas de la adopción, el 20 de febrero de 2014, de una Comunicación titulada «Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas» (DO 2014, C 99, p. 3; en lo sucesivo, «Directrices de 2014»), y del hecho de que esas Directrices se aplicarían al caso de autos a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. El 15 de abril de 2014, el Diario Oficial (DO 2014, C 113, p. 30) publicó una comunicación en la que se invitaba a los Estados miembros y a las partes interesadas a presentar observaciones sobre la aplicación al presente asunto de las Directrices de 2014 en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación de las antedichas Directrices.

36 El 29 de julio de 2016, la Comisión adoptó la Decisión (UE) 2017/1861, relativa a la ayuda estatal SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) ejecutada por Italia — Compensación a los aeropuertos de Cerdeña por obligaciones de servicio público (SIEG) (DO 2017, L 268, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada), cuya parte dispositiva tiene el siguiente tenor:

«Artículo 1

1. El régimen que estableció Italia por medio de la Ley [n.º 10/2010] no implica una ayuda estatal a tenor del artículo 107 [TFUE], apartado 1, […] en beneficio de SOGEAAL […], SOGAER […] y GEASAR […]

2. El régimen que estableció Italia por medio de la Ley [n.º] 10/2010 constituye una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado en beneficio de Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic y Vueling en la medida en la que tiene que ver con las operaciones de dichas compañías aéreas en los aeropuertos de Cagliari-Elmas y Olbia.

3. La ayuda estatal a la que se hace referencia en el apartado 2 ha sido aplicada por Italia en incumplimiento del artículo 108 [TFUE], apartado 3, […].

4. La ayuda estatal a la que se hace referencia en el apartado 2 es incompatible con el mercado interior.

Artículo 2

1. Italia procederá a recuperar de los beneficiarios las ayudas estatales mencionadas en el artículo 1, apartado 2.

2. Habida cuenta de que Ryanair y AMS representan una única unidad económica a los fines de la presente Decisión, responderán solidariamente del reembolso de la ayuda estatal que cada una de ellas recibió.

3. Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación.

[…]

5. Italia cancelará todos los pagos pendientes de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 2, con efecto a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.

Artículo 3

1. La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 2, será inmediata y efectiva.

2. Italia garantizará que la presente Decisión se ejecute en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.

Artículo 4

1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia presentará la siguiente información:

– la lista de beneficiarios que hayan recibido ayuda en virtud del régimen citado en el artículo 1, apartado 2, y el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos con arreglo a dicho régimen;

– el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse de cada beneficiario;

– una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;

– documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reembolsen la ayuda.

2. Italia mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 2 haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados de los beneficiarios.

Artículo 5

El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.»

37 Por lo que respecta al alcance de la Decisión impugnada, la Comisión indicó, en los considerandos 344 a 346 de dicha Decisión, que esta no debía abarcar las medidas de ayuda que ya estaban siendo objeto de la investigación, distinta, a la que se hace referencia en el apartado 30 anterior. En efecto, pese a que no todos los pagos realizados por SOGEAAL con respecto a las actividades 1 y 2 previstas con arreglo a la Ley n.º 10/2010 por los actos de ejecución se habían efectuado en virtud de los contratos examinados en el marco de la investigación distinta relativa exclusivamente al aeropuerto de Alghero, la Comisión consideró que la gran mayoría de ellos habían sido apreciados en el marco de ese otro asunto. Por otra parte, la Comisión señaló que «no [era] fácil en todos los casos hacer una distinción clara, ya que la relación financiera entre SOGEAAL y una compañía aérea concreta durante el período de referencia p[odía] regirse por varios contratos de los cuales tan solo algunos ha[bían] sido analizados en el [otro] asunto [antes mencionado]». Por tanto, estimó que procedía excluir del alcance de la Decisión impugnada todos los contratos con compañías aéreas celebrados por SOGEAAL con arreglo al régimen de ayudas controvertido, es decir, en otros términos, la parte de las medidas controvertidas relativa al aeropuerto de Alghero.

38 Finalmente, la Comisión estimó, en la Decisión impugnada, que el procedimiento incoado en el caso de autos no atañía a la posible ayuda otorgada por las entidades gestoras de aeropuertos a proveedores de servicios que no fueran compañías aéreas y que estuviesen comprendidas en la actividad 3. Por tanto, en el considerando 346 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que no podía adoptar una postura sobre esta cuestión.

39 El 4 de agosto de 2016, la Región Autónoma transmitió a la demandante extractos de la Decisión impugnada, que había sido notificada por la Comisión a la República Italiana, para que la demandante comunicara sus observaciones sobre la confidencialidad de determinados datos, lo que esta hizo el 21 de agosto de 2016.

40 El 11 de octubre de 2016, la demandante solicitó a la Comisión acceder al expediente relativo a la Decisión impugnada. El 27 de octubre de 2016, la Comisión denegó esta solicitud indicando a la demandante que, dado que la referida Decisión aún no se había publicado en el Diario Oficial, el plazo para interponer recurso de anulación contra dicha Decisión aún no había comenzado a correr.

41 El 30 de junio de 2017, la demandante interpuso un recurso ante el Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Cerdeña, Italia) contra la decisión de la Región Autónoma, de 5 de junio de 2017, por la que se le ordenaba la devolución de un importe de 262 297,54 euros. La demanda de medidas provisionales presentada en el marco de este recurso fue desestimada mediante resolución de 7 de agosto de 2017, en la que dicho órgano jurisdiccional señaló que la Región Autónoma había remitido la Decisión impugnada a la demandante el 5 de junio de 2017. Esta última presentó un recurso de apelación contra dicha resolución ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia).

II. Procedimiento y pretensiones de las partes

42 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 6 de septiembre de 2017, la demandante interpuso el presente recurso.

43 El 18 de abril de 2018, tras un doble intercambio de escritos de alegaciones, se dio por concluida la fase escrita del procedimiento.

44 El 18 de mayo de 2018, oídas las partes, el Tribunal decidió suspender el procedimiento a la espera de la conclusión de la fase escrita del procedimiento en los asuntos conexos Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión (T‑833/17) e easyJet Airline/Comisión (T‑8/18), que se produjo en dichos asuntos el 21 de septiembre y el 23 de julio de 2018, respectivamente.

45 A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento. A los efectos de esta, se instó a la demandante y a la Comisión a aportar una serie de documentos y a responder por escrito a las preguntas formuladas por el Tribunal en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento, así como a pronunciarse sobre la oportunidad de acumular el presente asunto al asunto easyJet Airline/Comisión (T‑8/18), acumulación a la que el Tribunal decidió finalmente no proceder por cuestiones relacionadas con la confidencialidad de determinada información. La demandante y la Comisión dieron cumplimiento a esas diligencias en los plazos fijados.

46 El 19 de junio de 2019, el Tribunal, en sesión plenaria, decidió, a propuesta de la Sala Primera y del Vicepresidente, con arreglo al artículo 28 de su Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a la Sala Primera, en formación ampliada a cinco jueces.

47 Se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal en la vista celebrada el 2 de octubre de 2019, al término de la cual se dio por concluida la fase oral del procedimiento.

48 El 7 de noviembre de 2019, el Tribunal decidió reabrir la fase oral del procedimiento. El 12 de noviembre de 2019, solicitó a la Comisión que presentara determinados documentos, lo que esta hizo dentro del plazo señalado. El 20 de diciembre de 2019, la demandante presentó sus observaciones al respecto. El 22 de enero de 2020, el Tribunal declaró terminada la fase oral del procedimiento.

49 La demandante solicita al Tribunal que:

– Anule parcialmente la Decisión impugnada en la medida en que:

– en su artículo 1, apartado 2, declara que el régimen establecido por la Ley n.º 10/2010 constituye una ayuda de Estado concedida a la demandante para sus actividades en los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia;

– en su artículo 1, apartado 3, declara que el régimen establecido por la Ley n.º 10/2010 constituye una ayuda de Estado en favor de la demandante, ilegal en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 3;

– en su artículo 1, apartado 4, declara que dicha ayuda es incompatible con el mercado interior;

– ordena a la República Italiana que recupere la ayuda de que se trata de la demandante.

– Condene en costas a la Comisión.

50 La Comisión solicita al Tribunal que:

– Desestime el recurso.

– Condene en costas a la demandante.

III. Fundamentos de Derecho

51 En apoyo de su recurso, la demandante invoca cinco motivos de anulación de la Decisión impugnada, basados, respectivamente:

– en primer lugar, en un error de interpretación del concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1;

– en segundo lugar, en un error en cuanto a la posibilidad de justificar la ayuda controvertida;

– en tercer lugar, en un error de Derecho en la orden de recuperación de la ayuda controvertida;

– en cuarto lugar, en una mala gestión de la investigación;

– en quinto lugar, en una falta de motivación y en una motivación contradictoria.

A. Sobre el primer motivo, basado en un error de interpretación del concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1

52 En su primer motivo, que se compone de cuatro partes, la demandante cuestiona la calificación del régimen de ayudas controvertido, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, como «ayuda de Estado» concedida en su favor.

53 La Comisión solicita que se desestime el motivo por infundado.

1. Sobre la admisibilidad de determinadas alegaciones

54 La Comisión estima que las alegaciones expuestas por la demandante en el marco del primer motivo, dirigidas a demostrar que cometió un error de Derecho al declarar en la Decisión impugnada que las entidades gestoras de aeropuertos no eran beneficiarias de una ayuda de Estado, son inadmisibles y, en cualquier caso, inoperantes. En efecto, a juicio de la Comisión, el recurso solo se dirige contra la Decisión impugnada en la medida que atañe a la demandante. Además, a su entender, la conclusión de que esta última se benefició de una ayuda de Estado no se extrajo del hecho de que se hubiera considerado que las entidades gestoras de aeropuertos no eran beneficiarias del régimen de ayudas controvertido. Así pues, según la Comisión, la demandante no puede cuestionar las constataciones realizadas en la sección 7.2.2 de la Decisión impugnada.

55 La demandante responde que limitó voluntariamente el objeto de su recurso a la anulación de la Decisión impugnada en la medida que le atañe. Pues bien, a su juicio, desde esta perspectiva, está facultada para demostrar que las entidades gestoras de aeropuertos fueron las beneficiarias de la ayuda de la Región Autónoma, ya que la Decisión impugnada se basa precisamente en el hecho de que los fondos de la Región Autónoma se transfirieron a las compañías aéreas a través de las entidades gestoras de aeropuertos. Por tanto, según la demandante, la impugnación de esta Decisión pasa necesariamente por la demostración de que dichas entidades gestoras no actuaron como «marionetas» de la Región Autónoma, sino que, por el contrario, se beneficiaron de una ayuda que redujo los costes de comercialización a los que normalmente habrían tenido que hacer frente.

56 A este respecto, procede señalar que, en el artículo 1, apartado 2, de la Decisión impugnada, la demandante es identificada como beneficiaria del régimen de ayudas controvertido. Así pues, se ve directa e individualmente afectada tanto por el apartado 2 como por los apartados 3 y 4 del artículo 1 de dicha Decisión. Además, con arreglo al artículo 2 de dicha Decisión, está obligada a reembolsar a las autoridades italianas los importes que percibió en virtud del régimen de ayudas controvertido. Por tanto, la demandante también se ve directa e individualmente afectada por el referido artículo 2.

57 En estas circunstancias, en la medida en que tiene por objeto la anulación, por lo que atañe a la demandante, del artículo 1, apartados 2 a 4, y del artículo 2 de la Decisión impugnada, el presente recurso es admisible a la luz del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

58 Pues bien, en el marco de este recurso, la demandante puede invocar, en apoyo de sus pretensiones de anulación de ambas disposiciones, cualquier motivo que pueda demostrar que no era beneficiaria del régimen de ayudas controvertido, incluidas, en este marco, alegaciones dirigidas a demostrar que las entidades gestoras de aeropuertos eran las beneficiarias reales del referido régimen de ayudas controvertido y no las compañías aéreas, como la demandante.

59 En estas circunstancias, procede desestimar las alegaciones de inadmisibilidad formuladas por la Comisión, debiendo, no obstante, precisarse que en el petitum, la demanda no tiene por objeto la anulación del artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada y que, en cualquier caso, al no estar, en su condición de compañía aérea, en competencia con las entidades gestoras de aeropuertos y, por tanto, no verse directa e individualmente afectada por dicho artículo 1, apartado 1, la demandante no tiene legitimación activa para solicitar su anulación.

2. Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a la determinación errónea de los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido, y sobre la segunda parte del primer motivo, relativa a la inexistencia de ventaja para la demandante

60 En apoyo de la primera parte del primer motivo, la demandante alega que son las entidades gestoras de aeropuertos las beneficiarias exclusivas del régimen de ayudas controvertido, mientras que, en el marco de la segunda parte de este mismo motivo, pretende demostrar que no se benefició de una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

61 La Comisión solicita la desestimación de las dos partes del primer motivo por infundadas.

62 En la medida en que las alegaciones expuestas en el marco de las dos partes del primer motivo se solapan parcialmente, procede tratarlas conjuntamente.

63 A este respecto, el Tribunal observa que, en primer lugar, al negar que hubiera podido ser beneficiaria del régimen de ayudas controvertido y afirmar que las entidades gestoras de aeropuertos eran las únicas beneficiarias, la demandante pone en entredicho que, una vez concedidos a dichas entidades gestoras de aeropuertos, los importes procedentes de fondos estatales, en este caso de la Región Autónoma, pudieran todavía calificarse de fondos estatales cuando posteriormente fueron utilizados por dichas entidades gestoras para remunerarla. Además, la demandante niega que el papel de las entidades gestoras de aeropuertos se limitase al de intermediarias entre la Región Autónoma y las compañías aéreas. De este modo, cuestiona que puedan imputarse a la Región Autónoma las decisiones comerciales de las entidades gestoras de aeropuertos.

a) Sobre la utilización de «fondos estatales» por las entidades gestoras de aeropuertos

64 A tenor del artículo 107 TFUE, apartado 1, se declararán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Así pues, la calificación de «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, supone que concurren cuatro requisitos, a saber, que existe una intervención del Estado o mediante fondos estatales, que esa intervención pueda afectar a los intercambios entre los Estados miembros, que confiere una ventaja a su beneficiario y que falsea o amenaza con falsear la competencia (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, apartado 17 y jurisprudencia citada).

65 Por lo que atañe al primer requisito, relativo a la existencia de una intervención del Estado o mediante fondos estatales, para que unas ventajas puedan ser calificadas de ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es necesario, por una parte, que sean otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales y, por otra, que sean imputables al Estado (véanse las sentencias de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartado 24 y jurisprudencia citada, y de 13 de septiembre de 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, apartado 20 y jurisprudencia citada), siendo estos dos subrequisitos acumulativos (véanse, en est sentido, las sentencias de 28 de marzo de 2019, Alemania/Comisión, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, apartados 48 y 63 y jurisprudencia citada, y de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comisión, T‑351/02, EU:T:2006:104, apartado 103 y jurisprudencia citada).

66 A este respecto, una intervención estatal o por medio de fondos estatales no tiene que consistir, necesariamente, en una medida adoptada por el poder central del Estado de que se trate. También puede proceder de una autoridad infraestatal, como la Región Autónoma. En efecto, una medida adoptada por una entidad territorial y no por el poder central puede constituir una ayuda si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1 (sentencias de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, EU:C:1987:437, apartado 17, y de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión, C‑88/03, EU:C:2006:511, apartado 55). En otras palabras, las medidas adoptadas por entidades infraestatales, descentralizadas, federadas, regionales o de otra índole, de los Estados miembros, cualesquiera que sean su naturaleza jurídica y denominación, están comprendidas, del mismo modo que las medidas adoptadas por el poder federal o central, en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, si se cumplen los requisitos establecidos en dicha disposición (sentencias de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑92/00 y T‑103/00, EU:T:2002:61, apartado 57, y de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión, T‑267/08 y T‑279/08, EU:T:2011:209, apartado 108).

67 Asimismo, debe recordarse que, en materia de ayudas de Estado, la finalidad perseguida por las intervenciones estatales no basta para que eviten la calificación de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE. En efecto, este artículo no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (véase la sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, apartados 84 y 85 y jurisprudencia citada; sentencia de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión, T‑461/13, EU:T:2015:891, apartado 39).

68 Así, una ventaja directamente concedida a determinadas personas físicas o jurídicas puede constituir una ventaja indirecta y, por ende, una ayuda de Estado para otras personas jurídicas que sean empresas (véanse las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, EU:C:2000:467, apartados 22 a 35; de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 38 y 60 a 66, y de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión, T‑177/07, EU:T:2010:233).

69 En el caso de autos, en el marco del régimen de ayudas controvertido, ha quedado acreditado que la Región Autónoma puso a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos, designadas por la Ley n.º 10/2010 y las medidas de ejecución como «beneficiarias», fondos a lo largo de un período plurianual para que emprendieran acciones para promover la región de Cerdeña como destino turístico, lo que implicaba tanto la consecución de objetivos en términos de servicio aéreo de la isla desde y hacia sus diferentes aeropuertos como la prestación de servicios de comercialización. La demandante no niega que estos fondos, procedentes originalmente de la Región Autónoma y abonados en un primer momento a las entidades gestoras de aeropuertos, sean fondos estatales ni que la decisión de conceder tales fondos a las entidades gestoras de aeropuertos fuera imputable al Estado italiano. No obstante, se plantea la cuestión de si, como pone en entredicho la demandante, los importes que percibió de dichas entidades gestoras en cumplimiento de los contratos que había celebrado con ellas tenían o tenían aún el carácter de «fondos estatales» y eran imputables al Estado italiano, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

70 A este respecto, tanto del mecanismo establecido por la Región Autónoma mediante el régimen de ayudas controvertido como de su aplicación en la práctica se desprende que los fondos abonados por dicha Región a las entidades gestoras de aeropuertos fueron los utilizados por estas para remunerar a las compañías con las que celebraron los contratos, como la demandante.

71 En efecto, por una parte, procede señalar que el régimen de ayudas controvertido preveía una especie de mecanismo de liquidación. Más concretamente, la Decisión regional n.º 29/36 establecía que las entidades gestoras de aeropuertos seleccionadas recibirían un anticipo del 20 % de los fondos adeudados correspondientes al año de referencia, seguido de un segundo tramo del 60 %, escalonado y condicionado a la presentación de informes trimestrales, y, por último, un último tramo del 20 % supeditado a la presentación de documentos que permitieran comprobar a la Región Autónoma que la actividad se había ejecutado correctamente, que se habían alcanzado los objetivos y que los costes soportados eran reales. Por consiguiente, este mecanismo de control tenía por objeto impedir a las entidades gestoras de aeropuertos obtener el reembolso de importes distintos de los que hubiese acordado para remunerar a las compañías aéreas con las que hubiesen celebrado los contratos, como la demandante, y que son objeto de la obligación de recuperación prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada. La existencia de este mecanismo confirma también que las prestaciones de las referidas compañías aéreas eran financiadas por dicha Región, ya que los importes adelantados por las entidades gestoras de aeropuertos como remuneración de las compañías aéreas con las que celebraron los contratos correspondían a los fondos que percibían, al final del proceso, de la Región autónoma.

72 Por otra parte, como se desprende de los considerandos 242 a 246 y 313, 314 y 317 de la Decisión impugnada, en los que se exponen las observaciones que habían presentado en el marco del procedimiento administrativo ante la Comisión, los propias entidades gestoras de los aeropuertos de Olbia y de Cagliari-Elmas explicaron que, de hecho, habían adelantado los importes correspondientes al pago de las compañías aéreas con las que celebraron los contratos que prestaban los servicios deseados por la Región Autónoma para promover el turismo en Cerdeña y que, a continuación, habían presentado a la Región Autónoma sus informes contables con los costes realmente soportados con la finalidad de que la Región les reembolsase dichos costes. En este contexto, la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas llegó incluso a afirmar que la Región Autónoma le había exigido que demostrara que las compañías aéreas proveedoras habían recibido la totalidad de las contribuciones regionales y que, por tanto, no era más que un intermediario que les había transmitido los importes percibidos de la Región Autónoma. Por otra parte, la propia República Italiana alegó, como se desprende del considerando 340 de la Decisión impugnada, que, en esencia, la entidad gestora del aeropuerto de Olbia había transferido a las compañías aéreas, como la demandante, la totalidad del importe de las contribuciones que dicha entidad gestora había percibido de la Región Autónoma.

73 Por tanto, está claro que los fondos utilizados por las entidades gestoras de aeropuertos para retribuir a la demandante en el marco de los contratos que estas habían celebrado con ella tenían su origen en el presupuesto de la Región Autónoma y constituían, por tanto, fondos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Pues bien, contrariamente a lo que sostiene la demandante, esta correspondencia que permite demostrar que los importes que percibió constituían fondos estatales es un elemento pertinente para apreciar si se benefició de una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

74 Por otra parte, en cuanto al hecho, señalado por la demandante, de que, en 2013, las entidades gestoras de aeropuertos continuaron remunerándola pese a que ya no recibían fondos de la Región Autónoma, debe señalarse que, como explicó la Comisión, cuando la Región Autónoma puso fin a dichos pagos debido a su decisión de suspender el régimen de ayudas controvertido, las entidades gestoras de aeropuertos no hicieron sino cumplir sus compromisos contractuales cuando los contratos en cuestión no preveían la resolución de dichos contratos en caso de pérdida de la financiación de la Región Autónoma. De todas maneras, si bien en algunos casos tuvieron que soportar los costes de anticipos de tesorería, también a través de la SFIRS, de los importes reembolsados posteriormente por la Región Autónoma, ello no desvirtúa el hecho de que, según sus propias declaraciones y de conformidad con lo previsto en el régimen de ayudas controvertido, las entidades gestoras de aeropuertos utilizaron la totalidad de los fondos que les había concedido dicha Región para remunerar a las compañías aéreas con las que celebraron los contratos, como la demandante, y que son exclusivamente objeto de la obligación de reembolso prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada.

75 Además de a través de las declaraciones del Gobierno italiano y de las propias entidades gestoras de aeropuertos en el marco del procedimiento administrativo que precedió a la adopción de la Decisión impugnada y de los cuadros contenidos en la Decisión impugnada, la correspondencia entre los fondos suministrados por la Región Autónoma a las entidades gestoras de aeropuertos y los utilizados por estas para remunerar a las compañías aéreas con las que celebraron los contratos queda corroborada, en el caso particular de la demandante y contrariamente a lo que esta sostiene, por el propio contenido de los acuerdos que celebró con las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia.

76 En efecto, el preámbulo del contrato que la demandante había celebrado el 26 de febrero de 2012 con SOGAER indicaba expresamente que la Región Autónoma había decidido aumentar sus inversiones en comercialización en las industrias del transporte y del turismo; que, con este objetivo, abonaba anualmente a SOGAER un importe que dicha entidad gestora de aeropuertos debía gastar para alcanzar dicho objetivo y que, a la luz de la voluntad de la Región Autónoma, SOGAER había publicado un anuncio en su sitio de Internet con el fin de invertir en actividades de comercialización concebidas para promover las atracciones turísticas del sur de Cerdeña. En cuanto al contrato celebrado el 31 de marzo de 2013 entre la demandante y GEASAR, este indicaba que esta entidad gestora de aeropuertos, de acuerdo con la Región Autónoma, promovía activamente Olbia y Cerdeña como destino de vacaciones, realizando todas las acciones apropiadas de comercialización, publicidad y comunicación, y que, con ese objetivo, la Región Autónoma abonaba anualmente a GEASAR un importe que esta entidad gestora de aeropuertos debía gastar para alcanzar dichos objetivos.

77 Por tanto, procede rechazar la alegación de la demandante según la cual, en esencia, no fue remunerada por las entidades gestoras de aeropuertos mediante fondos procedentes de la Región Autónoma.

78 La demandante objeta además que la supuesta correspondencia de los dos flujos financieros no es una prueba suficiente para excluir que los pagos efectuados en su beneficio se realizaran como contrapartida real de los servicios que prestó a las entidades gestoras de aeropuertos.

79 A este respecto, debe de nuevo recordarse que, en materia de ayudas de Estado, la finalidad perseguida por las intervenciones estatales no basta para que eviten la calificación de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE. En efecto, este artículo no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (véase la sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, apartados 84 y 85 y jurisprudencia citada; sentencia de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión, T‑461/13, EU:T:2015:891, apartado 39).

80 Pues bien, dado que, durante el examen de una medida, la Comisión puede verse obligada a examinar si una ventaja puede considerarse indirectamente concedida a operadores distintos del receptor inmediato de la transferencia de fondos estatales (véase, en en este sentido, la sentencia de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 61 y 62), procede considerar que, cuando pueda demostrarse, como en el caso de autos, que una ventaja proveniente de fondos estatales ha sido transferida por el receptor inmediato a un beneficiario final, carece de importancia que esa transferencia haya sido realizada por el receptor inmediato conforme a una lógica comercial o que, por el contrario, dicha transferencia se deba a un objetivo de interés general.

81 Ello se ve corroborado por la jurisprudencia que considera que una ventaja directamente concedida a determinadas personas físicas o jurídicas puede constituir una ventaja indirecta y, por ende, una ayuda de Estado para otras personas jurídicas que sean empresas (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, EU:C:2000:467, apartados 22 a 35; de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 38 y 60 a 66; de 4 de marzo de 2009, Associazione italiana del risparmio gestito y Fineco Asset Management/Comisión, T‑445/05, EU:T:2009:50, apartado 127, y de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión, T‑177/07, EU:T:2010:233). En efecto, en los asuntos que dieron lugar a esas sentencias, la transferencia de la ventaja a través de personas físicas o jurídicas, receptoras inmediatas de fondos estatales, se inscribía en una relación comercial, lo que confirma que la existencia de una razón comercial subyacente a la transferencia no afecta a la apreciación, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, del camino seguido por los fondos de origen estatal hasta llegar al beneficiario final.

82 En estas circunstancias, la Comisión no incurrió en error de Derecho al concluir que los pagos realizados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en virtud de las actividades 1 y 2 correspondían a fondos estatales.

b) Sobre la imputabilidad a la Región Autónoma de las decisiones y los pagos realizados a la demandante por las entidades gestoras de aeropuertos

83 Por lo que atañe a la imputabilidad a la Región Autónoma de las decisiones de las entidades gestoras de aeropuertos de celebrar los contratos controvertidos con la demandante, esta última niega que dichas entidades desempeñaran únicamente un papel de intermediarias. En efecto, a su entender, a pesar de la existencia de un procedimiento de aprobación de sus planes de actividades por parte de la Región Autónoma, las entidades gestoras de aeropuertos conservaron una amplia facultad de apreciación en sus decisiones relativas al modo de asignar los fondos recibidos de la Región Autónoma.

84 A este respecto, aunque se refiera a asuntos en los que los fondos de que se trataba, contrariamente a lo que ocurre en el caso de autos, no provenían inmediatamente del presupuesto del Estado ni habían transitado a través de este, la jurisprudencia confirma, por lo que respecta al requisito del artículo 107 TFUE, apartado 1, relativo a la existencia de una ventaja concedida directa o indirectamente mediante fondos estatales, que el criterio decisivo es el nivel de control que ejerce el Estado sobre la concesión de la ventaja y, en particular, sobre el canal de transmisión de dicha ventaja (sentencias de 16 de mayo de 2000, Francia/Ladbroke Racing y Comisión, C‑83/98 P, EU:C:2000:248, apartado 50; de 16 de mayo de 2002, Francia/Comissisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartado 37, y de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros, C‑262/12, EU:C:2013:851, apartado 33), y que ello es igualmente válido incluso si la concesión de dicha ventaja no implica una transferencia formal de fondos estatales (véase la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros, C‑262/12, EU:C:2013:851, apartado 19 y jurisprudencia citada).

85 Si bien el nivel de control ejercido por el Estado sobre la concesión de una ventaja permite apreciar si puede considerarse que esta moviliza «fondos estatales», para comprobar el cumplimiento del subrequisito relativo a la imputabilidad de la medida de que se trata al Estado, previsto en el artículo 107 TFUE, apartado 1, es preciso tener también en cuenta dicho nivel de control a la hora de examinar la cuestión de si debe considerarse que las autoridades públicas intervinieron en la adopción de la referida medida (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de mayo, Francia/Comisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartado 52, y de 28 de marzo de 2019, Alemania/Comisión, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, apartado 49 y jurisprudencia citada), intervención que puede deducirse de un conjunto de indicios resultantes de las circunstancias del caso de autos y del contexto en el que se adoptó la medida y, en particular, de su alcance, de su contenido o de las condiciones que establezca (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartados 52 a 56, y de 17 de septiembre de 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, apartados 31 a 33).

86 En el caso de autos, la Comisión consideró, en la Decisión impugnada, que los fondos puestos a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos por la Región Autónoma debían ser y fueron utilizados de hecho de acuerdo con las consignas adoptadas por dicha Región, en este caso, como remuneración de los servicios prestados por las compañías aéreas, a saber, la apertura de nuevas rutas aéreas, el aumento de frecuencias, la consecución de objetivos en volumen de pasajeros y la ampliación de los períodos de explotación de las líneas existentes, así como la prestación de servicios de comercialización.

87 Por lo que respecta al cuestionamiento que hace la demandante de las constataciones de la Comisión recogidas en los considerandos 357 a 359 de la Decisión impugnada, según las cuales el comportamiento de las entidades gestoras de aeropuertos fue determinado por la Región Autónoma mediante la Ley n.º 10/2010 y los planes de actividades, que debían ser aprobados por la Región Autónoma antes de entrar en vigor, debe observarse que la Ley n.º 10/2010 ciertamente identifica a las entidades gestoras de aeropuertos como las beneficiarias formales de los pagos previstos en dicha Ley.

88 Sin embargo, el artículo 3, apartado 2, de la Ley n.º 10/2010 establecía expresamente que los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como las directrices para la elaboración de los planes de actividades por las entidades gestoras de aeropuertos debían ser adoptados mediante resoluciones del Ejecutivo regional, mientras que el artículo 3, apartado 3, de dicha Ley establecía, asimismo, expresamente, que los planes de actividades elaborados por las entidades gestoras de aeropuertos debían ir acompañados de los actos y contratos correspondientes y que solo se financiarían si se adoptaban conforme a los criterios, la naturaleza, la duración de la oferta de transporte y las directrices adoptadas por el Ejecutivo regional y si se habían sometido previamente al dictamen vinculante de la Comisión competente.

89 A este respecto, del sistema establecido por la Ley n.º 10/2010 se desprende que las disposiciones de esta deben necesariamente interpretarse conjuntamente con los textos cuya adopción por parte del Ejecutivo regional preveía dicha Ley y que condicionaban los pagos efectuados por la Región Autónoma a las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata en el caso de autos. Pues bien, los referidos textos y, en particular, la Decisión regional n.º 29/36, preveían expresamente que las entidades gestoras de aeropuertos debían presentar sus planes de actividades a la Región Autónoma para su aprobación y que, para poder optar a la financiación prevista por dicha Región, esos planes debían elaborarse con arreglo a los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como conforme a las directrices adoptadas por el Ejecutivo regional.

90 Asimismo, el mecanismo de reembolso de los gastos anticipados por las entidades gestoras de aeropuertos permitía a la Región Autónoma controlar las iniciativas de estas entidades gestoras, ya que solo las establecidas de conformidad con sus directrices y justificadas mediante la presentación de los documentos contractuales y contables pertinentes podían dar lugar a la financiación prevista por el régimen de ayudas controvertido. En efecto, los planes de actividades se presentaban con anterioridad al proceso de aprobación por la Región Autónoma y las entidades gestoras de aeropuertos también debían presentar informes trimestrales para conseguir el pago del 60 % de la ayuda y solo podían obtener el último tramo del pago, del 20 %, después de haber probado que habían respetado las consignas de la Región Autónoma.

91 Las propias entidades gestoras de aeropuertos corroboran la influencia de la Región Autónoma sobre el contenido y alcance de las iniciativas de estas. En efecto, como se desprende del considerando 237 de la Decisión impugnada, GEASAR indicó que había negociado las propuestas de actividades de comercialización con las compañías aéreas que habían respondido a la convocatoria de manifestaciones de interés que dicha entidad gestora de aeropuertos había publicado en su sitio de Internet, teniendo en cuenta el plan de comercialización de turismo elaborado por la Región Autónoma como uno de sus instrumentos de planificación. Por su parte, SOGAER sostuvo, como se desprende del considerando 313 de la Decisión impugnada, que, con arreglo al régimen de ayudas controvertido, la referida Región ofrecía una compensación que simplemente se canalizaba a través de la entidad gestora de aeropuertos, y ello «como parte de un plan decidido, financiado y supervisado por la Región [Autónoma]».

92 Es cierto que la Ley n.º 10/2010 no mencionaba las acciones específicas que debían proponer las entidades gestoras de aeropuertos en los planes de actividades, ni tampoco identificaba a las compañías aéreas cuya participación debía solicitarse. Además, la iniciativa de presentar planes de actividades a la Región Autónoma para pedir los fondos previstos en el marco del régimen de ayudas controvertido, al igual que, como subraya la demandante, la selección de las compañías aéreas con las que se celebraban los contratos incumbía formalmente a las entidades gestoras de aeropuertos, en particular, en la medida en que la Ley n.º 10/2010 y sus medidas de aplicación no mencionaban nominalmente a las compañías aéreas con las que debían entrar necesariamente en relación comercial. Dicho esto, una vez que las entidades gestoras de aeropuertos decidían participar en el programa de financiación establecido por la Región Autónoma mediante el régimen de ayudas controvertido, su margen de apreciación en la definición de sus planes de explotación y la selección de los proveedores con los que celebrarían los contratos se veía muy reducido por los criterios y directrices definidos por la Región Autónoma.

93 En particular, la referencia, en el artículo 3, apartado 3, de la Ley n.º 10/2010, a los contratos que deben presentar las entidades gestoras de aeropuertos y la referencia, en la Decisión regional n.º 29/36, a los casos en los que los planes de actividades son realizados por compañías aéreas confirman, contrariamente a lo que sostiene la demandante, que la Región Autónoma incitaba a las entidades gestoras de aeropuertos a recurrir a las compañías aéreas, ya que aquellas son las únicas que pueden comprometerse con las compañías aéreas por lo que respecta a la apertura o el mantenimiento de rutas aéreas, frecuencias de estas y objetivos en términos de pasajeros, y que la antedicha Región decidía que líneas aéreas eran elegibles. Además, por lo que atañe a las actividades de comercialización, la Región Autónoma estableció una distinción entre las ofrecidas por compañías aéreas, confirmando el necesario recurso de las entidades gestoras de aeropuertos a tales compañías, y las ofrecidas por prestadores distintos de las compañías aéreas, las cuales, como sostiene la Comisión, no se ponen en entredicho en el caso de autos y cuya existencia, de todas formas, no puede influir en la cuestión de si los fondos percibidos por la demandante procedían del presupuesto de la Región Autónoma y le eran imputables.

94 Al controlar estrechamente, en una fase anterior, los planes de actividades presentados por las entidades gestoras de aeropuertos, en particular, las rutas aéreas de que se trata y las prestaciones de comercialización previstas, al igual que, posteriormente, los importes utilizados por las entidades gestoras de aeropuertos como remuneración de las mencionadas prestaciones ofrecidas por las compañías aéreas en el marco de la promoción de la isla de Cerdeña como destino turístico, la Región Autónoma se arrogó un control suficiente, sobre los comportamientos contractuales de las entidades gestoras de aeropuertos que decidieron solicitar las medidas de financiación previstas en el marco del régimen de ayudas controvertido, hasta el punto de que puede considerarse que los referidos comportamientos le eran imputables.

95 Asimismo, en las Decisiones de la Región Autónoma n.os 300 y 322, de 16 de junio de 2014 y de 13 de junio de 2013, respectivamente, por las que se fijan los importes anuales definitivos, la propia Región Autónoma consideró que «la intervención contemplada en la Ley [n. º10/2010] se realiza[ba] a través de las entidades gestoras de aeropuertos, las cuales desempeña[ban] el papel de intermediarias y de precursoras operativas de la transferencia de recursos a las compañías aéreas, según la vía determinada por la propia Región, tal como está fijada por la citada Ley [n.º 10/2010] y las medidas de aplicación» (che l’intervento di cui alla LR. N. 10/2010 si realiza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n.º 10/2010 e con delibere di attuazione della stessa) y que «las compañías aéreas deberían ser consideradas las destinatarias reales y únicas de los flujos de recursos financieros en virtud de la Ley [n.º 10/2010]» (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).

96 Por otra parte, como subraya la Comisión, el preámbulo del contrato de 26 de febrero de 2012 celebrado entre la demandante y la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas demuestra claramente el alcance del control ejercido por la Región Autónoma, ya que, en efecto, precisa que «de conformidad con las directrices publicadas por la Región [autónoma], SOGAER [había elaborado] un plan de actividades que describía la estrategia y las acciones que [debían] ejecutarse para alcanzar el objetivo de desarrollo del tráfico»; que «la financiación del plan de actividades [estaba] sujeta a la aprobación del Comité del Consejo Regional con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Ley [n.º 10/2010]»; que «la Región [Autónoma] y SOGAER espera[ba]n un aumento de la publicidad general de Cagliari, [del] aeropuerto y [de] Cerdeña del sur [; y que,] como consecuencia de estos servicios de comercialización, tanto la Región [Autónoma] como SOGAER esperaban un crecimiento del tráfico de pasajeros y un rendimiento económico positivo para el aeropuerto de Cagliari y su zona de influencia».

97 En cuanto al hecho de que las referidas entidades gestoras de aeropuertos hubieran controlado la realización de los planes de actividades, debe señalarse que ello no reflejaba una autonomía de estas a la hora de aplicar el régimen de ayudas controvertido. En efecto, la inclusión de cláusulas penales en los contratos celebrados con las compañías aéreas asociadas se explica ante todo por el interés de las entidades gestoras de aeropuertos en cumplir sus obligaciones, tal como estaban previstas en la Decisión regional n.º 29/36, con el fin de asegurarse de que efectivamente obtendrían la financiación solicitada a la Región Autónoma y que habían adelantado en el marco del cumplimiento de los referidos contratos. Desde el punto de vista del interés de la Región Autónoma y como sostiene la Comisión, la obligación impuesta a las entidades gestoras de aeropuertos de establecer un mecanismo de sanciones tenía por objeto proteger la inversión pública, garantizando que los fondos concedidos se utilizarían correctamente y darían lugar a las prestaciones esperadas para promover el turismo en Cerdeña. Lo mismo cabe decir por lo que respecta al mecanismo de seguimiento, en lo que atañe a la presentación por las entidades gestoras de aeropuertos a la Región Autónoma tanto de informes trimestrales como de la totalidad de los documentos justificativos contables y contractuales a efectos de poder obtener los últimos tramos de pago de la financiación propuesta por dicha Región.

98 Habida cuenta de todos estos elementos, debe rechazarse por infundada la alegación de la demandante relativa a la supuesta autonomía decisoria de las entidades gestoras de aeropuertos a la hora de definir sus relaciones contractuales con las compañías aéreas con las que celebraban los contratos con arreglo al régimen de ayudas controvertido. Por tanto, la Comisión no incurrió en error de Derecho al declarar, en los considerandos 355 a 361 de la Decisión impugnada, que las entidades gestoras de aeropuertos podían ser consideradas intermediarias entre la Región Autónoma y las compañías aéreas, al haber transferido íntegramente los fondos recibidos de la Región Autónoma y actuado, de ese modo, conforme a las instrucciones recibidas de dicha Región a través de los planes de actividades aprobados por esta.

c) Sobre la identificación errónea de los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido y la inexistencia de ventaja para las compañías aéreas

99 La demandante alega que las entidades gestoras de aeropuertos eran las beneficiarias del régimen de ayudas controvertido en la medida en que este aliviaba los costes que normalmente habrían debido soportar para obtener las prestaciones objeto de los contratos controvertidos, tanto los relativos a objetivos de frecuencia de las rutas aéreas y de volumen de pasajeros como los relativos a las prestaciones de comercialización. Así pues, a juicio de la demandante, el régimen de ayudas controvertido constituye un mecanismo de subvención de las entidades gestoras de aeropuertos dirigido a que estas obtengan de las compañías aéreas servicios referentes a las actividades 1 y 2. A su entender, este mecanismo aligeraba los costes que las entidades gestoras de aeropuertos tendrían que haber normalmente soportado para desarrollar sus propias actividades. Por tanto, en opinión de la demandante, las referidas entidades gestoras de aeropuertos obtuvieron un rendimiento económico mediante la celebración de acuerdos con la demandante, en particular, por lo que atañe a la extensión de su zona de atracción y al aumento del tráfico de pasajeros.

100 La demandante afirma que el hecho de que, como compañía aérea, haya realizado, en cumplimiento de dichos contratos, actividades de comercialización que promovían las líneas aéreas que explotaba no hace desaparecer el interés económico de las entidades gestoras de aeropuertos en obtener tales prestaciones por vía contractual. En efecto, según la demandante, los contratos celebrados entre ella y las entidades gestoras de aeropuertos revelaban un verdadero interés económico de estas en obtener los servicios controvertidos, interés que la Comisión reconoció en anteriores decisiones y que indujo a numerosos aeropuertos a recurrir a servicios análogos prestados por las compañías aéreas. En su opinión, esos acuerdos son finalmente habituales en el ámbito aeronáutico, como lo confirma el hecho de que, en el caso de autos, las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata financiaran parcialmente esos contratos con cargo a sus propios fondos. Así pues, a juicio de la demandante, las prestaciones que proporcionó en ejecución de dichos contratos eran reales y, aun cuando las actividades previstas en ellos redundaran en su propio interés económico, el hecho de que hubiera podido obtener un beneficio económico de esos acuerdos comerciales no permite probar que hubiera recibido una ayuda de Estado ilegal proveniente de la Región Autónoma.

101 En cualquier caso, según la demandante, la Comisión no podía excluir que las entidades gestoras de aeropuertos fueran beneficiarias del régimen de ayudas controvertido, pues eran las destinatarias directas de los pagos de la Región Autónoma, y menos aún basándose en el argumento ilógico de que dicho régimen no había sido concebido para orientar sus efectos secundarios hacia los aeropuertos.

102 A este respecto, es cierto que las entidades gestoras de aeropuertos tuvieron un interés en participar, como intermediarias, en la aplicación del régimen de ayudas controvertido, ya que el cumplimiento por parte de las compañías aéreas de sus obligaciones en términos de frecuencia de las rutas aéreas y de objetivos en términos de pasajeros, así como la prestación de sus servicios de comercialización, tuvieron el efecto de aumentar la frecuentación de los aeropuertos afectados y, necesariamente, de los ingresos aeroportuarios y extraaeroportuarios de las entidades que los gestionaban.

103 Sin embargo, como subrayó la Comisión, en particular, en la vista, es improbable que, de no existir la financiación de la Región Autónoma, las entidades gestoras de aeropuertos hubiesen dispuesto de fondos suficientes, en el caso de autos varias decenas de millones de euros, para realizar adquisiciones de tal magnitud, provenientes de las compañías aéreas, de obligaciones de apertura de rutas aéreas y de consecución de objetivos de tráfico de pasajeros y de prestaciones de comercialización, ni que, en el marco de sus estrategias de expansión, hubiesen celebrado necesariamente acuerdos de ese tipo. Por el contrario, resulta que las entidades gestoras de aeropuertos solo se comprometieron contractualmente con las compañías aéreas con la garantía de la Región Autónoma de que percibirían los fondos correspondientes de esta última.

104 Esto queda corroborado por el hecho de que, en el caso de autos, las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia no habían recurrido a los servicios de comercialización de la demandante, ni celebrado acuerdos relativos a las frecuencias de servicio aéreo o de objetivos de pasajeros, antes de la aplicación del régimen de ayudas controvertido y de que, a raíz de la suspensión de dicho régimen, dichas entidades gestoras, a falta de financiación de la Región Autónoma, no decidieron celebrar con la demandante nuevos contratos que tuvieran por objeto prestaciones análogas. En definitiva, como ha observado la Comisión, la compra de dichos servicios obedecía menos a una necesidad comercial de las entidades gestoras de aeropuertos que a la decisión de estas últimas de contribuir a la aplicación del régimen de ayudas controvertido establecido por la Región Autónoma. Por tanto, la demandante no puede sostener que, mediante el régimen de ayudas controvertido, la Región Autónoma alivió los costes que normalmente habrían debido soportar las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia.

105 Esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación de la demandante según la cual las entidades gestoras de aeropuertos también remuneraron a las compañías aéreas con cargo a sus fondos propios. En efecto, por una parte, la demandante no ha demostrado qué importes abonaron las entidades gestoras de aeropuertos con cargo a sus fondos propios sin obtener o solicitar su reembolso posterior a la Región Autónoma en virtud del régimen de ayudas controvertido, mientras que la Comisión sostiene, sin que la demandante haya aportado prueba en contrario, que las entidades gestoras de aeropuertos solo recurrieron a fondos propios en proporciones muy reducidas y únicamente para responder a sus compromisos contractuales residuales a raíz de la suspensión del régimen de ayudas controvertido por la Región Autónoma. Por otra parte, es preciso recordar que, en cualquier caso, estas supuestas inversiones propias de las entidades gestoras de aeropuertos no están sujetas a la obligación de reembolso prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada y no reflejan una asunción de riesgos comerciales significativos en relación con la utilización de los fondos procedentes de la Región Autónoma.

106 Por lo que atañe a las prestaciones que fueron objeto de los contratos controvertidos, además del hecho, que se examinará en el marco de la apreciación de la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, de que las compañías aéreas con las que se celebraron los contratos no fueron seleccionadas al término de un procedimiento que garantizara que la Región Autónoma, a través de las entidades gestoras de aeropuertos, las remuneró a los precios del mercado, es preciso señalar que, cuando el Tribunal la instó a presentar documentos probatorios a este respecto, la demandante aportó material publicitario y contractual que confirma, que como declaró la Comisión en el considerando 368 de la Decisión impugnada, la promoción de determinadas ciudades y regiones en las que opera la demandante está por lo general, en su sitio de Internet, ligada de forma intrínseca a la promoción de los vuelos de la propia demandante. Por tanto, contrariamente a lo que alega la demandante, no cabe excluir, que en el caso de que no hubieran existido los contratos de comercialización firmados con SOGAER y GEASAR, la demandante hubiera organizado de todos modos la promoción de sus líneas aéreas desde y hacia Cerdeña, al igual que no se ha demostrado que, para cumplir los referidos contratos, la demandante hubiera desarrollado una actividad promocional sustancialmente más importante que la habitualmente desarrollada para promover directamente sus propios vuelos.

107 Por consiguiente, la Comisión no incurrió en error de Derecho al señalar, en la Decisión impugnada, que los servicios de comercialización fueron adquiridos por las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata, en este caso con los fondos puestos a su disposición por la Región Autónoma, para promover la explotación de la línea o de las líneas aéreas operadas por las compañías aéreas con las que celebraron los contratos y para cuya apertura o mantenimiento se les remuneraba en concepto de la actividad 1.

108 Asimismo, la Comisión podía también concluir que las compañías aéreas fueron remuneradas por la Región Autónoma para promover sus propias prestaciones en tanto que compañías aéreas [véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑53/16, no publicada, EU:T:2018:943, apartado 271; de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑165/16, no publicada, EU:T:2018:952, apartado 167; de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑165/15, no publicada, EU:T:2018:953, apartado 230, y de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑111/15, no publicada, EU:T:2018:954, apartado 232], a pesar de que se trataba de costes de comercialización y de publicidad que las compañías aéreas en cuestión, incluida la demandante, debían en principio soportar.

109 Del mismo modo, la Comisión pudo concluir que las entidades gestoras de aeropuertos no se beneficiaban del régimen de ayudas controvertido. En efecto, la ejecución por las compañías aéreas con las que celebraron los contratos de las prestaciones deseadas y financiadas por la Región Autónoma tuvo ciertamente por efecto aumentar el tráfico aéreo y el volumen de pasajeros hacia y desde los aeropuertos afectados, lo que implicaba un aumento de los recursos aeroportuarios y extraaeroportuarios de las entidades gestoras. Ahora bien, como alega la Comisión, se trata de un efecto secundario del régimen de ayudas controvertido del que se benefició todo el sector turístico sardo, incluida, también, la demandante, que, en cierto modo, también obtuvo tal ventaja secundaria mediante un incremento de las ventas de las prestaciones ofrecidas a bordo de sus aeronaves. Sin embargo, la ventaja inmediata que era objeto del régimen de ayudas controvertido y que no se obtuvo en condiciones normales de mercado estaba, no obstante, constituida por los pagos efectuados a las compañías aéreas.

110 Habida cuenta de lo anterior, procede rechazar la alegación de la demandante sobre el supuesto error de la Comisión en la determinación de los beneficiarios del régimen de ayudas controvertido y en la constatación de una ventaja en favor de la demandante.

d) Principio del operador privado en una economía de mercado

111 La demandante reprocha a la Comisión que no haya apreciado correctamente el régimen de ayudas controvertido, al no haber aplicado, como hubiera debido hacerlo, el criterio del inversor privado en una economía de mercado tanto a nivel de la Región Autónoma como a nivel de las entidades gestoras de aeropuertos. También le reprocha una serie de faltas de motivación. A este respecto, la demandante señala que las actividades que realizó contribuyeron de manera significativa al desarrollo de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia y que, en cualquier caso, dado que las entidades gestoras de aeropuertos continuaron financiando en 2013 las actividades contempladas en los contratos en cuestión, ello demuestra que el ejercicio 2012 también se ajustaba al criterio del inversor privado.

112 La Comisión estima que, en la Decisión impugnada, tuvo en cuenta el principio del operador privado en una economía de mercado tanto a nivel de la Región Autónoma como de las entidades gestoras de aeropuertos. Sin embargo, a su entender, la aplicación de este principio, derivado del artículo 345 TFUE, supone necesariamente que la autoridad pública de que se trate lleve a cabo una operación económica y que tenga un vínculo con el beneficiario, siendo su propietario, accionista o titular de participaciones en dicha entidad.

113 Por una parte, la Comisión señala que, durante el procedimiento administrativo, la República Italiana no había sugerido la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a nivel de la Región Autónoma y que, de todos modos, estaba claro que dicha Región no intentaba obtener un beneficio, sino alcanzar objetivos en materia de política pública y, en particular, el fortalecimiento de la economía en general atrayendo más turistas. Pues bien, a juicio de la Comisión, ese objetivo no sería tenido en cuenta por un operador privado que llevase a cabo una inversión. En cualquier caso, a su entender, la Región Autónoma no podía ser considerada como una entidad gestora de aeropuertos que tratara de realizar una inversión, sobre todo porque solo controla el aeropuerto de Alghero, que no es objeto de controversia en el caso de autos. Así pues, según la Comisión, no puede considerarse que la adopción del régimen de ayudas controvertido proceda de una decisión de inversión del Estado en su condición de accionista.

114 Por otra parte, por lo que atañe a las entidades gestoras de aeropuertos, la Comisión estima que la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado tampoco estaba justificada, puesto que, al celebrar sus diferentes acuerdos con las compañías aéreas, se limitaron a aplicar el régimen de ayudas controvertido concebido por la Región Autónoma para incrementar la frecuentación de la isla por los turistas que utilizaban la vía aérea. Por tanto, a juicio de la Comisión, no movilizaron sus fondos propios para el pago de las prestaciones cubiertas por dichos acuerdos, sino que utilizaron los fondos suministrados por la Región Autónoma, transmitiendo así fondos estatales de conformidad con la voluntad y las directrices de dicha Región Autónoma. De este modo, en su opinión, las referidas transacciones no se habrían realizado en condiciones normales de mercado sin intervención del Estado en cuestión, habida cuenta, además, de que las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata en el caso de autos no están controladas por el poder público.

1) Sobre la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a las relaciones contractuales entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas

115 En la Decisión impugnada, la Comisión justificó la inaplicabilidad del principio del operador privado en una economía de mercado a las transacciones efectuadas entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas, basándose, en esencia, en que las medidas examinadas constituían un régimen de ayudas establecido por una autoridad pública por razones de política pública, que abarcaba varios aeropuertos, de los cuales uno solo era propiedad de la Región Autónoma, y no un acuerdo individual entre un aeropuerto y una compañía aérea. Asimismo, para la Comisión, era evidente que las entidades gestoras de aeropuertos no actuaban como operadores en una economía de mercado en el momento de celebrar los diferentes contratos con las compañías aéreas. En efecto, a su entender, se limitaron a aplicar un régimen de ayudas concebido por la Región Autónoma para aumentar el transporte aéreo en el beneficio general del territorio de la isla de Cerdeña.

116 A este respecto, debe rechazarse la alegación de la demandante relativa a la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado en relación con la autonomía de las entidades gestoras de aeropuertos a la hora de utilizar los fondos suministrados por la Región Autónoma y de definir sus relaciones contractuales con las compañías aéreas por las razones ya expuestas en los apartados 102 a 110 anteriores.

117 A continuación, es preciso señalar que, como reconoce la demandante y contrariamente a lo que ocurría en las decisiones anteriores de la Comisión que ella menciona, las dos entidades gestoras de aeropuertos de que se trata en el caso de autos, a saber, las de Cagliari-Elmas y Olbia, no son de todas formas propiedad de la Región Autónoma. Pues bien, como sostiene acertadamente la Comisión, para poder contemplar la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a una transacción financiera entre dos empresas con el fin de determinar si, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, TFUE, en relación con el artículo 345 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, C‑142/87, EU:C:1990:125, apartado 29; de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, C‑303/88, EU:C:1991:136, apartado 20, y de 12 de diciembre de 1996, Air France/Comisión, T‑358/94, EU:T:1996:194, apartado 70), dicha transacción responde a una racionalidad económica que descarte que pueda dar lugar a la concesión por la primera empresa de una ventaja a la segunda, es aún necesario que la primera empresa sea propiedad del Estado y pueda considerarse que actúa como un inversor que espera un rendimiento económico de su inversión a más o menos largo plazo.

118 En estas circunstancias, con independencia de que las compañías aéreas elaboraran planes de explotación y/o de análisis ex ante de la rentabilidad de las inversiones realizadas por las entidades gestoras de aeropuertos, como invoca la demandante, resulta que, por una parte, que dichas entidades gestoras no eran propiedad de la Región Autónoma y que, por otra parte, en cualquier caso, estas únicamente utilizaron el dinero puesto a su disposición por la Región Autónoma para adquirir servicios conforme a las instrucciones de esta última.

119 De ello se desprende que, como acertadamente señaló la Comisión en la Decisión impugnada, las entidades gestoras de aeropuertos se limitaron esencialmente a aplicar el régimen de ayudas controvertido. Además, dado que dichas entidades gestoras no eran propiedad del Estado, las transacciones efectuadas entre las compañías aéreas y las entidades gestoras de aeropuertos no estaban destinadas a examinarse a la luz del principio del operador privado en una economía de mercado, aun cuando dichas transacciones se efectuaran mediante fondos estatales, en este caso, de la Región Autónoma.

120 Esta constatación no queda desvirtuada por el hecho, suponiendo que estuviese acreditado, de que las entidades gestoras de aeropuertos hayan remunerado también a las compañías aéreas con cargo a sus fondos propios. En efecto, por una parte, la demandante no ha demostrado qué importes abonaron las entidades gestoras de aeropuertos con cargo a sus fondos propios sin obtener o solicitar su reembolso posterior a la Región Autónoma en virtud del régimen de ayudas controvertido, pese a que la Comisión sostiene, sin que la demandante haya aportado prueba en contrario, que las entidades gestoras de aeropuertos solo recurrieron a sus fondos propios en proporciones muy reducidas y únicamente para dar cumplimiento a sus compromisos contractuales residuales a raíz de la suspensión del régimen de ayudas controvertido por la Región Autónoma. Por otra parte, debe recordarse que, en cualquier caso, estas supuestas inversiones propias de las entidades gestoras de aeropuertos no están sujetas a la obligación de reembolso prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada y no reflejan la asunción de riesgos comerciales significativos en relación con la utilización de los fondos provenientes de la Región Autónoma.

121 Por consiguiente, procede rechazar la alegación de la demandante relativa a la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a nivel de las entidades gestoras de aeropuertos.

2) Sobre la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a nivel de la Región Autónoma

122 En los considerandos 380 a 388 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló, en primer lugar, que la República Italiana no se había basado en el principio del operador privado en una economía de mercado; que no existían indicaciones de que la Región Autónoma hubiera actuado con arreglo a este principio al establecer el régimen de ayudas controvertido y que era evidente que, mediante el establecimiento de dicho régimen, había intentado alcanzar objetivos de política pública y, en concreto, el refuerzo de la economía regional atrayendo más flujos turísticos, y no obtener beneficios como propietaria. A continuación, la Comisión examinó la aplicabilidad de ese principio a nivel de las entidades gestoras de aeropuertos y de la Región Autónoma para concluir que no era aplicable al caso de autos.

123 La demandante considera errónea la conclusión de la Comisión, recogida en el considerando 380 de la Decisión impugnada, según la cual la Región Autónoma no actuó como un inversor privado en una economía de mercado.

124 Sin embargo, en el caso de autos, dado que la Región Autónoma no es propietaria de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y Olbia, que son los únicos controvertidos en el caso de autos, no puede considerarse que actuara como inversor. Por el contrario, la Región Autónoma estableció el régimen de ayudas controvertido únicamente con vistas al desarrollo económico de la isla de Cerdeña.

125 En estas circunstancias, la Comisión concluyó acertadamente, en particular, en los considerandos 380 a 384 de la Decisión impugnada, que no tenía que analizar si, mediante la financiación objeto del régimen de ayudas controvertido, la Región Autónoma había realizado una inversión comparable a la de un inversor privado. Por tanto, podía considerar que los análisis ex ante de la rentabilidad económica de los contratos de prestaciones celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y la demandante no eran pertinentes, ya que, en el caso de autos, la Región Autónoma, al actuar exclusivamente como poder público, no podía esperar obtener dividendos, plusvalías ni ninguna otra forma de beneficio comparable a los que obtendría un inversor privado.

126 A este respecto, contrariamente a lo que sostiene la demandante, el eventual aumento de los recursos fiscales de una entidad pública, como la Región Autónoma, debido a la adopción de medidas de política pública, no puede asimilarse, ni compararse, a las ganancias que un inversor privado espera de sus inversiones, puesto que no es de la misma naturaleza que una ventaja financiera que pueda obtener un operador de una de sus inversiones. En efecto, se trata aquí de los beneficios macroeconómicos esperados de la intervención pública en el marco de una política económica, la cual no está comprendida en el principio del operador privado en una economía de mercado, sino en los principios de racionalización del gasto público.

127 Por tanto, procede rechazar la alegación de la demandante dirigida a considerar que, en el marco del régimen de ayudas controvertido adoptado en el contexto de una política económica general, la Región Autónoma actuó como inversor, lo que justificaría la aplicación del principio del inversor privado en una economía de mercado.

128 Dicho esto, es preciso señalar que, en el considerando 377 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó que los pagos efectuados por la Región Autónoma a través de las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en el contexto tanto de la actividad 1 como de la actividad 2 debían considerarse subvenciones a las compañías aéreas a cambio de operar más vuelos hacia y desde la isla de Cerdeña.

129 Procede señalar asimismo que, dado que la Región Autónoma no es propietaria de todos los aeropuertos de la isla de Cerdeña, los cuales son las únicas que pueden convenir contractualmente la utilización de las infraestructuras aeroportuarias que gestionan y, en particular, la apertura de nuevas líneas aéreas, la Región Autónoma no podía, como autoridad pública, adquirir directamente este tipo de servicios de las compañías aéreas. Pues bien, la entidad gestora del aeropuerto de Cagliario-Elmas confirmó, como se desprende de los considerandos 312 y 314 de la Decisión impugnada, que, por una parte, la Región Autónoma solicitó, mediante el régimen de ayudas controvertido, un servicio consistente en la selección de compañías aéreas capaces de alcanzar los objetivos anuales establecidos de frecuencia y volumen de pasajeros en rutas estratégicas hacia y desde el aeropuerto de Cagliario-Elmas y que, por otra parte, dicho servicio fue prestado por las compañías aéreas cocontratantes elegidas por las entidades gestoras de aeropuertos.

130 Asimismo, del régimen de ayudas controvertido se desprende que las prestaciones de comercialización realizadas por las compañías aéreas tenían como objetivo promover la isla de Cerdeña como destino turístico.

131 Por tanto, si bien no puede considerarse que, al adoptar el régimen de ayudas controvertido, la Región Autónoma actuara como inversor, debe estimarse, no obstante, que dicha Región actuó como adquirente de servicios, en particular de comercialización. Esto es, por otra parte, lo que la demandante subrayó, en particular en el escrito de réplica, al señalar que la Región autónoma «había hecho intervenir a una sociedad orientada al mercado para adquirir servicios en un mercado, a saber, servicios de comercialización y asientos de pasajeros».

132 En efecto, por una parte, los importes que la demandante percibió correspondían a la prestación de servicios en respuesta a un encargo de la Región Autónoma en relación con el cual las entidades gestoras de aeropuertos solo desempeñaron un papel de intermediarias entre la entidad adjudicadora y los proveedores de esos servicios. Por otra parte, como sostiene la demandante, las compañías aéreas prestaron unos servicios, tanto los referentes a compromisos en lo que respecta a rutas aéreas y volumen de tráfico de pasajeros como los servicios de comercialización, que pueden ofrecerse a las entidades gestoras de aeropuertos en el sector del transporte aéreo.

133 A este respecto, una medida estatal en favor de una empresa no puede, por el simple hecho de que las partes se comprometan a realizar prestaciones recíprocas, ser excluida a priori del concepto de ayuda de Estado contemplado en el artículo 107 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 1999 BAI/Comisión, T‑14/96, EU:T:1999:12, apartado 71).

134 Por lo que se refiere, en particular, a la adquisición de prestaciones de servicios por los poderes públicos, esta debe, en principio, realizarse siguiendo las normas de adjudicación de contratos públicos establecidas en el Derecho derivado de la Unión. En ese caso, el hecho de que haya existido un procedimiento de licitación previo a una compra de servicios por una autoridad pública de un Estado miembro se considera normalmente suficiente para excluir que dicho Estado miembro pueda otorgar una ventaja a la empresa proveedora seleccionada que esta no hubiese podido obtener de otro modo en condiciones normales de mercado [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de agosto de 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión, T‑116/01 y T‑118/01, EU:T:2003:217, apartado 118].

135 En el caso de autos, la adquisición de los servicios de que se trata no fue realizada por la propia Región Autónoma, la cual, como autoridad pública, estaba sujeta a las normas de la Unión relativas a la adjudicación de contratos públicos. En efecto, esta adquisición se realizó a través de otros operadores, no sujetos en esa situación a dichas normas, en este caso, las entidades gestoras de aeropuertos, a las que se les encargó que obtuvieran en el mercado las prestaciones de servicios deseadas por la Región Autónoma y que esta última financiaba.

136 En tal situación, el mero hecho de que un Estado miembro compre servicios que, como sostiene la demandante, se han ofrecido supuestamente en condiciones de mercado no basta para que dicha operación constituya una transacción comercial realizada en condiciones que un operador privado habría aceptado o, en otras palabras, una transacción comercial normal. En efecto, en ese tipo de situación, es necesario, por una parte, que el Estado tenga una necesidad real de esos servicios y, por otra parte, que la adquisición de esos servicios se haya realizado mediante un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio que garantice la igualdad de trato entre los proveedores que puedan ofrecer los servicios de que se trate y que las prestaciones de servicios en cuestión se adquieren a precio de mercado, precio que asegura que, al adquirir los referidos servicios, el poder público no confiere ninguna ventaja al proveedor seleccionado [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de agosto de 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión, T‑116/01 y T‑118/01, EU:T:2003:217, apartados 112 a 120; véanse, asimismo, por analogía, las sentencias de 24 de octubre de 2013, Land Burgenland y otros/Comisión, C‑214/12 P, C‑215/12 P y C‑223/12 P, EU:C:2013:682, apartados 93 y 94, y de 16 de julio de 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, apartado 32].

137 En el caso de autos, la Comisión estimó, en el considerando 386 de la Decisión impugnada, que la financiación aportada por el régimen de ayudas controvertido no constituía una remuneración a cambio de productos o servicios que cubriesen necesidades auténticas de la Región Autónoma y que no se había seguido ningún procedimiento de licitación abierto y transparente para proporcionar apoyo financiero a las compañías aéreas de que se trata.

138 A este respecto, ha de señalarse que, contrariamente a lo que estimó la Comisión, la Región autónoma, como poder público que perseguía objetivos de política económica, podía considerar que tenía necesidad de promover la isla de Cerdeña como destino turístico para contribuir al desarrollo económico de la isla.

139 Sin embargo, por una parte, como sostiene la Comisión, la amplitud inédita de las prestaciones de comercialización financiadas en el marco del régimen de ayudas controvertido puede poner en duda el hecho de que esas prestaciones respondiesen, de manera proporcionada y a la luz de los principios de racionalización del gasto público, a las necesidades reales de la Región Autónoma para la consecución de sus objetivos de desarrollo económico de la isla de Cerdeña.

140 Por otra parte, en cualquier caso, la Decisión impugnada abordó la cuestión de la organización de licitaciones con vistas a la celebración de acuerdos por parte de las entidades gestoras de aeropuertos porque la organización de tales licitaciones habría podido demostrar la existencia de condiciones de mercado y, por tanto, la inexistencia de una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.

141 Pues bien, a este respecto, es preciso constatar, como sostiene la Comisión, que, para adquirir los servicios de aumento del tráfico aéreo y de comercialización, ni la Región autónoma ni las entidades gestoras de aeropuertos, actuando como intermediarias, organizaron procedimientos de licitación abiertos y transparentes que pudieran garantizar el respeto del principio de igualdad de trato entre proveedores y la adquisición de dichos servicios, por la Región autónoma y mediante fondos estatales puestos a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos, a precios de mercado.

142 En efecto, es cierto que las entidades gestoras de aeropuertos publicaron en sus respectivos sitios de Internet convocatorias de manifestaciones de interés en el marco de las cuales las compañías aéreas interesadas en abrir o desestacionalizar algunas de sus rutas aéreas, distintas de las que ya estaban sujetas a obligaciones de servicio público, y en prestar servicios de comercialización podían ofrecer sus servicios a las entidades gestoras de aeropuertos.

143 Sin embargo, estas convocatorias de manifestaciones de interés no pueden considerarse equivalentes a procedimientos de licitación. En efecto, instada por el Tribunal a aportar estas convocatorias de manifestaciones de interés, así como las ofertas que había presentado a las entidades de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia, la demandante no las aportó, explicando que no había conservado dichos documentos. La Comisión tampoco pudo aportar las referidas convocatorias de manifestaciones de interés. Por otra parte, de los autos no se desprende que se hubieran establecido criterios precisos para seleccionar a las compañías aéreas con las que se celebraron los contratos. Al contrario, parece que se invitó a todas las empresas que habían presentado ofertas a celebrar contratos con las entidades gestoras de los aeroportuarios de que se trata y que, por lo que respecta a la tarificación de las prestaciones ofrecidas, las tarifas aplicadas por las compañías aéreas eran dispares. Pues bien, aunque parecían evaluaciones financieras toscas y redondeadas, las exigencias financieras de las compañías aéreas dieron, sin embargo, lugar a reembolsos casi íntegros, por parte de la Región Autónoma, a las entidades gestoras que habían adelantado los pagos de dichas prestaciones.

144 Por lo que atañe a la realidad de las prestaciones ofrecidas, la demandante no ha demos