CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE

presentadas el 6 de abril de 2017 ( 1 )

Asunto C‑65/16

Istanbul Lojistik Ltd

contra

Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatóság

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de Szeged, Hungría)]

«Procedimiento prejudicial — Transporte internacional por carretera — Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía — Artículo 9 — Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación CE-Turquía — Artículos 4, 5 y 7 — Libre circulación de mercancías — Impuesto de circulación de vehículos de motor — Cobro del impuesto respecto de vehículos pesados matriculados en Turquía que atraviesan Hungría en tránsito — Acuerdo bilateral celebrado por un Estado miembro con Turquía — Artículo 3 TFUE, apartado 2 — Reglamento (CE) n.o 1072/2009 — Artículo 1»

I. Introducción

1. La presente petición de decisión prejudicial planteada por el Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de Szeged, Hungría) se inscribe en el marco de un litigio entre una sociedad de transporte turca y una autoridad tributaria de Hungría que impuso a aquélla el pago de importes adeudados en concepto de un impuesto de circulación de vehículos de motor establecido en la legislación húngara.

2. En virtud de dicha legislación, quedan gravados con un impuesto los vehículos pesados matriculados en un Estado no miembro de la Unión Europea, en el caso de autos Turquía, que se utilicen para el transporte de mercancías, cada vez que crucen la frontera de Hungría para atravesar su territorio en tránsito para llegar a otro Estado miembro.

3. El órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si esta normativa nacional es compatible con las exigencias del Derecho de la Unión, en particular con las normas derivadas del Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y la República de Turquía ( 2 ) (en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación CEE-Turquía»). ( 3 )

4. Dicho órgano jurisdiccional pregunta, en primer lugar, si las disposiciones de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación CE-Turquía ( 4 ) (en lo sucesivo, «Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación») prohíben aplicar un impuesto como el controvertido en el asunto principal, en la medida en que constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana en el sentido del artículo 4 de dicha Decisión o, en su defecto, una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 5 de dicha Decisión, medida que podría estar justificada, en su caso, por las excepciones previstas en el artículo 7.

5. A continuación, desea saber si esta clase de impuesto es contraria al artículo 9 del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía, el cual prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad.

6. Por último, invita al Tribunal de Justicia a determinar si el artículo 3 TFUE, apartado 2, y el artículo 1, apartados 2 y 3, letra a), del Reglamento (CE) n.o 1072/2009, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera, ( 5 ) se oponen a que las autoridades de un Estado miembro puedan aplicar tal impuesto sobre la base de un acuerdo bilateral en materia de transportes celebrado con un tercer país, en este caso un acuerdo celebrado por Hungría con la República de Turquía.

7. Por los motivos que se exponen a continuación, considero que procederá dar una respuesta afirmativa a la primera cuestión planteada, en el sentido de que una medida nacional como la controvertida en el procedimiento principal constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana contraria al artículo 4 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, y que, por tanto, no será necesario que el Tribunal de Justicia responda a las demás cuestiones, respecto a las cuales formularé, no obstante, observaciones con carácter subsidiario.

II. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

1. Acuerdo de Asociación CEE-Turquía y su Protocolo Adicional

8. A tenor del artículo 9 de Acuerdo de Asociación CEE-Turquía, «las Partes contratantes reconocen que en el ámbito de aplicación del Acuerdo, y sin perjuicio de las disposiciones particulares que pudieran establecerse en aplicación del artículo 8, toda discriminación por razón de nacionalidad quedará prohibida conforme al principio enunciado en el artículo 7 del Tratado constitutivo de la Comunidad».

9. El Protocolo Adicional al Acuerdo de Asociación CEE-Turquía, que fue firmado en Bruselas el 23 de noviembre de 1970, ( 6 ) forma parte integrante de dicho Acuerdo. ( 7 ) Su artículo 41 establece que el Consejo de Asociación tendrá como misión fijar, con arreglo a los principios enunciados en los artículos 13 y 14 de dicho Acuerdo, el ritmo y las modalidades según las cuales las Partes contratantes suprimirán entre sí, de forma progresiva, las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios.

10. En virtud del artículo 42, apartado 1, de dicho Protocolo, «el Consejo de Asociación hará extensivas a Turquía, de acuerdo con las modalidades que establezca teniendo en cuenta principalmente la situación geográfica de dicho país, las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad aplicables a los transportes. En las mismas condiciones, podrá hacer extensivos a Turquía los actos adoptados por la Comunidad en aplicación de las citadas disposiciones para los transportes […] por carretera […]».

2. Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación

11. A tenor del artículo 1 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, «sin perjuicio de lo dispuesto en el Acuerdo de [Asociación CE-Turquía] y en sus Protocolos adicionales y suplementarios, por la presente Decisión el Consejo de Asociación CE-Turquía establece las normas de ejecución de la fase final de la Unión Aduanera prevista en los artículos 2 y 5 del Acuerdo anteriormente mencionado».

12. Su artículo 4, recogido en la sección I, titulada «Supresión de los derechos de aduana y de las exacciones de efecto equivalente», del capítulo I, con la rúbrica «Libre circulación de mercancías y política comercial», establece que «los derechos de aduana de importación o de exportación, así como las exacciones de efecto equivalente, serán totalmente suprimidos entre la Comunidad y Turquía en la fecha de entrada en vigor de la presente Decisión. La Comunidad y Turquía se abstendrán, a partir de dicha fecha, de introducir cualquier nuevo derecho de aduana de importación o de exportación o cualquier otra exacción de efecto equivalente. Las presentes disposiciones se aplicarán también a los derechos de aduana de carácter fiscal».

13. El artículo 5, recogido en la sección II de dicho capítulo I, titulada «Supresión de las restricciones cuantitativas y de las medidas de efecto equivalente», dispone que «se prohíben entre las Partes contratantes las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente».

14. A tenor de su artículo 7, «las disposiciones de los artículos 5 y 6 no serán obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y de la vida de las personas y de los animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial. No obstante, estas prohibiciones o restricciones no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria, ni una restricción encubierta del comercio entre las Partes contratantes».

15. El artículo 66, recogido en capítulo VI de dicha Decisión, con la rúbrica «Disposiciones generales y finales», establece que «para la ejecución y aplicación a los productos contemplados en la Unión Aduanera, y en la medida en que son fundamentalmente idénticas a las normas correspondientes del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, las disposiciones de la presente Decisión serán interpretadas con arreglo a la pertinente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas».

3. Reglamento n.o 1072/2009

16. El artículo 1 del Reglamento n.o 1072/2009, titulado «Ámbito de aplicación», dispone: «1. El presente Reglamento se aplicará a los transportes internacionales de mercancías por carretera por cuenta ajena para los trayectos efectuados en el territorio de la Comunidad. 2. En el caso de los transportes con punto de partida en un Estado miembro y con destino en un tercer país y viceversa, el presente Reglamento será aplicable en la parte del trayecto que se realice en el territorio de cualquier Estado miembro atravesado en tránsito. No se aplicará al trayecto realizado en el territorio del Estado miembro de carga o de descarga, a menos que se haya celebrado el acuerdo necesario entre la Comunidad y el tercer país de que se trate. 3. Hasta que se celebren los acuerdos contemplados en el apartado 2, el presente Reglamento no afectará: a) a las disposiciones relativas a los transportes con origen en un Estado miembro y destino en un tercer país y viceversa que figuren en acuerdos bilaterales entre Estados miembros con dichos terceros países; […]».

17. Su artículo 2, punto 1, define el concepto de «vehículo», a efectos de dicho Reglamento, en los términos siguientes: «todo vehículo de motor matriculado en un Estado miembro o todo conjunto de vehículos articulados cuyo vehículo de tracción, por lo menos, esté matriculado en un Estado miembro, destinados exclusivamente al transporte de mercancías».

B. Derecho nacional

1. Acuerdo Hungría-Turquía

18. El acuerdo celebrado entre el Consejo Presidencial y el Gobierno de la República Popular de Hungría, por un lado, y el Gobierno de la República de Turquía, por otro, que tiene por objeto el transporte internacional por carretera, fue firmado en Budapest el 14 de septiembre de 1968 ( 8 ) (en lo sucesivo, «Acuerdo Hungría-Turquía»).

19. El artículo 18, apartado 2, de dicho Acuerdo prevé que «los vehículos que realicen un transporte de mercancías entre el territorio de las dos Partes contratantes estarán exentos, incluyendo el trayecto en vacío, de impuestos, recargos, derechos y tasas que deban pagarse en el territorio de la otra Parte contratante por la actividad de transporte correspondiente o en virtud de la posesión del vehículo, o incluso por la utilización de carreteras». Según el apartado 3 de dicho artículo, «los vehículos que realicen transporte de mercancías a través del territorio de la otra Parte contratante estarán sujetos, incluyendo el trayecto en vacío, a los impuestos, recargos, derechos y tasas que deban pagarse por el transporte de mercancías y para cubrir los gastos vinculados al mantenimiento y la reparación de carreteras […]».

2. Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor

20. A tenor de la exposición de motivos de la gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény (Ley n.o LXXXII de 1991 sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor; ( 9 ) en lo sucesivo, «Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor»), «la Asamblea Nacional, en aras de un mejor reparto de las cargas públicas vinculadas al tráfico vial, del aumento de los ingresos de las administraciones locales o, en la capital, de las administraciones de distrito, así como de la ampliación de las fuentes de financiación necesarias para el mantenimiento y el desarrollo de una red de carreteras públicas, adopta la presente Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor».

21. El artículo 1 de esta Ley está redactado en los términos siguientes: «1. El impuesto de circulación de vehículos de motor deberá pagarse por todo vehículo o remolque con placas de matrícula húngaras, así como por todo vehículo pesado matriculado en el extranjero y que circule por el territorio de Hungría (en lo sucesivo, denominados conjuntamente, “vehículo”) […] 2. El ámbito de aplicación de la presente Ley no se extenderá […], en la categoría de vehículos pesados matriculados en el extranjero, a los matriculados en un Estado miembro de la Unión Europea.»

22. El capítulo II de la Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor establece las modalidades del «impuesto de circulación de los vehículos nacionales». La cuota del impuesto anual que debe pagarse por los vehículos pesados matriculados en Hungría varía en función de la masa del vehículo en cuestión, su sistema de suspensión y su clasificación medioambiental.

23. El artículo 6 de esta Ley prevé que la base imponible del impuesto se corresponderá con la masa en vacío del vehículo pesado indicada en el registro oficial, incrementada en un 50 % de la capacidad de carga (carga útil).

24. A tenor del artículo 7, apartado 2, de dicha Ley, la tarifa del impuesto (escala de gravamen del impuesto) será, por cada tramo iniciado de 100 kilogramos de base imponible, de 850 forintos húngaros (HUF) (aproximadamente 3 euros) para los vehículos pesados equipados con suspensión neumática o con un sistema de suspensión equivalente, y de 1380 HUF (aproximadamente 5 euros) para los demás vehículos pesados.

25. El artículo 8 de esta misma Ley establece los criterios que permiten obtener una deducción fiscal, escalonada del 20 al 30 % de reducción, en función del código de clase medioambiental en que quede comprendido el vehículo pesado en cuestión.

26. El capítulo III de la Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor establece las modalidades del «impuesto de circulación de los vehículos matriculados en el extranjero».

27. Según el artículo 10 de esta Ley, «el deudor del impuesto será el propietario del vehículo» y, según su artículo 11, «la obligación fiscal nacerá en el día de entrada en el territorio de Hungría».

28. El artículo 15 de dicha Ley dispone: «1. En el caso […] de un vehículo con un peso en carga máxima superior a 12 toneladas que circule con una licencia de transporte utilizada para servicios de transporte dentro del territorio nacional, deberá pagarse una cuota del impuesto de 30000 HUF (aproximadamente 100 euros), en virtud, respectivamente, del trayecto de ida y de vuelta. En el caso […] de un vehículo con un peso en carga máxima superior a 12 toneladas, que circule con una licencia de transporte utilizada con fines de tránsito, deberá pagarse una cuota del impuesto de 60000 HUF (aproximadamente 200 euros), en virtud, respectivamente, del trayecto de ida y de vuelta. […] 2. Las cuotas del impuesto fijadas en el apartado 1 se entenderán devengadas por un trayecto de ida o de vuelta y por una estancia en el territorio húngaro que no supere las 48 horas por trayecto. Si la duración de la estancia es superior, el impuesto se adeudará, de conformidad con las disposiciones del apartado 1 anterior, por cada nuevo período de 48 horas comenzado. […] 3. La cuota del impuesto adeudado en virtud de la aplicación del apartado 1 se pagará por medio de la compra de un timbre fiscal que deberá adherirse a la licencia de transporte por carretera —en caso de transporte dentro del territorio nacional, durante todo el período de transporte y, en caso de transporte en tránsito, de forma separada por el trayecto de ida y de vuelta— en el momento de la entrada en el territorio de Hungría. Una vez adherido el timbre o timbres, el sujeto pasivo deberá indicar obligatoriamente en éste o éstos la fecha y la hora de entrada (año-mes-día-hora). Si no se cumple la obligación de pago (timbre fiscal), sólo se podrá circular con la licencia de transporte sujeta a gravamen sin exponerse a sanciones en un radio de 5 km como máximo en torno al punto de entrada al territorio de Hungría.»

29. El artículo 17, apartado 2, de esta misma Ley establece que «si el sujeto pasivo ha incumplido total o parcialmente su obligación de pago del impuesto, la autoridad aduanera determinará la deuda tributaria, así como una sanción tributaria equivalente a cinco veces el importe de dicha deuda. […]»

3. Ley sobre la circulación vial y el Decreto del Gobierno n.o 156/2009

30. En virtud del artículo 20, apartado 1, letra a), de la közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Ley n.o I de 1988 relativa a la circulación vial; ( 10 ) en lo sucesivo, «Ley de circulación vial»), puede ser obligada al pago de una multa toda persona que haya vulnerado las disposiciones relativas a los servicios de transporte por carretera (transportes de personas o de mercancías) nacionales o internacionales que estén sujetos a una autorización y a la posesión de un documento, como el previsto en la presente Ley o en los actos legislativos o reglamentarios específicos, o incluso en actos de Derecho de la Unión.

31. Según el artículo 2, letra b), del közúti árufuvarozáshoz, személyszállításhoz és a közúti közlekedéshez kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, valamint a bírságolással összefüggő hatósági feladatokról szóló 156/2009. (VII. 29.) Korm. rendelet [Decreto del Gobierno n.o 156/2009 (VII. 29.), relativo al importe de las multas que pueden imponerse en caso de incumplimiento de determinadas disposiciones relativas al transporte por carretera de mercancías y de personas y a la circulación vial, así como a las funciones de la autoridad pública vinculadas a la imposición de una multa], ( 11 ) en su versión aplicable en el caso de autos: «A efectos del artículo 20, apartado 1, letra a), de la [Ley de circulación vial], y sin perjuicio de disposiciones en sentido contrario, estará obligada al pago de una multa por un importe previsto en el anexo 1 toda persona que […] vulnere las disposiciones relativas a las autorizaciones y documentos exigidos para prestar servicios de transporte por carretera, previstos en los artículos 3 a 34 del [Decreto del Gobierno n.o 261/2011 ( 12 )].»

32. En virtud del punto 5, letra a), del anexo 1 de este mismo Decreto, el transportista titular de una licencia de transporte por carretera de mercancías no válida deberá pagar una multa de 300000 HUF (aproximadamente 980 euros).

III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

33. Istanbul Lojistik Ltd es una sociedad mercantil registrada en Turquía que realiza, por cuenta de empresas establecidas en Turquía y en la Unión, transportes por carretera de mercancías con salida en Turquía y destino en Estados miembros de la Unión, atravesando en particular Hungría.

34. El 30 de marzo de 2015, la Nemzeti Adó- és Vámhivatal (Administración Nacional de Impuestos y Aduanas, Hungría; en lo sucesivo, «autoridad tributaria de primer grado») realizó un control en los alrededores de Nagylak (Hungría), cerca de la frontera con Rumanía, a un conjunto de vehículos articulados ( 13 ) con un peso total con carga máxima superior a 12 toneladas, matriculado en Turquía y explotado por Istanbul Lojistik. Ésta era titular, respecto al vehículo pesado en cuestión, de una licencia de tránsito Hungría-Turquía, que utilizaba para transportar productos textiles desde Turquía a Alemania a través de Hungría. Esta licencia contenía todas las menciones exigidas por la normativa húngara, pero no había sido adherido a dicha licencia el timbre fiscal correspondiente al importe del impuesto exigido por los vehículos de motor y que sirve de justificante de su pago.

35. En las resoluciones administrativas que adoptó el 31 de marzo de 2015 a raíz de dicho control, la autoridad tributaria de primer grado declaró que Istanbul Lojistik no había cumplido su obligación tributaria prevista en la Ley húngara sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor y que, por consiguiente, su licencia de tránsito no era válida. Esta autoridad impuso a Istanbul Lojistik el pago de una deuda tributaria por importe de 60000 HUF (aproximadamente 200 euros) en concepto de dicho impuesto, de una multa tributaria por importe de 300000 HUF (aproximadamente 980 euros) y de una multa administrativa por importe de 300000 HUF, es decir, un importe total de 660000 HUF (aproximadamente 2150 euros).

36. Istanbul Lojistik impugnó estas resoluciones administrativas ante la Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatóság (Dirección de Recursos de la Administración Nacional de Hacienda y Aduanas, Hungría; en lo sucesivo, «autoridad tributaria de segundo grado»), la cual, mediante resolución de 13 de mayo de 2015, confirmó las resoluciones impugnadas.

37. Dicha empresa interpuso un recurso contencioso-administrativo contra estas últimas resoluciones ante el Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de Szeged).

38. En apoyo de su recurso, Istanbul Lojistik alega que las disposiciones de la Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor en cuestión infringen los artículos 4 a 6 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación. Aduce que el impuesto percibido por los vehículos matriculados en Estados no miembros de la Unión en caso de tránsito por Hungría puede considerarse una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana en el sentido del artículo 30 TFUE y, por tanto, del artículo 4 de dicha Decisión. En opinión de la demandante, este impuesto produce un efecto tanto discriminatorio como protector y constituye una restricción a la libre circulación de mercancías contraria al Derecho de la Unión.

39. En su defensa, la autoridad tributaria de segundo grado solicita la desestimación del recurso. Sostiene que actuó en virtud de una normativa nacional en materia de transportes, ámbito en el que el artículo 4 TFUE, apartado 2, letra g), autoriza a Hungría a legislar y a aplicar las normas ya adoptadas. Añade que el impuesto de circulación de vehículos de motor constituye un gasto soportado en el marco de un transporte internacional que no puede tener la consideración de derecho de aduana o de exacción de efecto equivalente. Además, afirma que, aun cuando las disposiciones relativas a la unión aduanera se declarasen aplicables en el caso de autos, Hungría tendría derecho a restringir la libre circulación de mercancías procedentes de Turquía en el marco de las excepciones relativas al interés público establecidas en el artículo 36 TFUE, en particular las relativas a la seguridad vial y al orden público en materia de persecución de infracciones. Por último, afirma que el Reglamento n.o 1072/2009 no prohíbe a Hungría regular mediante acuerdos bilaterales el transporte internacional de mercancías por carretera entre su territorio y el de Turquía.

40. En este contexto, mediante resolución de 18 de enero de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 8 de febrero de 2016, el Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de Szeged) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes: «1) ¿Debe interpretarse el artículo 4 de la [Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación] en el sentido de que un impuesto como el que regula la Ley húngara sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor, el cual, conforme a dicha Ley, grava a un vehículo de transporte de mercancías de matrícula turca explotado por un transportista turco y utilizado para el transporte de mercancías por el hecho de cruzar la frontera húngara para, procedente de Turquía y pasando por Hungría como Estado miembro de tránsito, llegar a otro Estado miembro, constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana y no es, por tanto, conforme con el referido artículo? 2) a) En caso de que se responda negativamente a la primera cuestión prejudicial, ¿debe interpretarse el artículo 5 de la [Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación] en el sentido de que un impuesto como el que regula la Ley húngara sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor, el cual, conforme a dicha Ley, grava a un vehículo de transporte de mercancías de matrícula turca explotado por un transportista turco y utilizado para el transporte de mercancías por el hecho de cruzar la frontera húngara para, procedente de Turquía y pasando por Hungría como Estado miembro de tránsito, llegar a otro Estado miembro, constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa y no es, por tanto, conforme con el referido artículo? b) ¿Debe interpretarse el artículo 7 de la [Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación] en el sentido de que puede aplicarse, invocando razones de seguridad vial y de aplicación de las leyes, un impuesto como el que regula la Ley húngara sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor, el cual, conforme a dicha Ley, grava a un vehículo de transporte de mercancías de matrícula turca explotado por un transportista turco y utilizado para el transporte de mercancías por el hecho de cruzar la frontera húngara para, procedente de Turquía y pasando por Hungría como Estado miembro de tránsito, llegar a otro Estado miembro? 3) ¿Deben interpretarse el artículo 3 TFUE, apartado 2, y el artículo 1, apartados 2 y 3, letra a), del [Reglamento n.o 1072/2009] en el sentido de que se oponen a que, sobre la base de un convenio bilateral en materia de transportes concluido con Turquía, el Estado miembro de tránsito aplique un impuesto como el que regula la Ley húngara sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor, el cual, conforme a dicha Ley, grava a un vehículo de transporte de mercancías de matrícula turca explotado por un transportista turco y utilizado para el transporte de mercancías por el hecho de cruzar la frontera húngara para, procedente de Turquía y pasando por Hungría como Estado miembro de tránsito, llegar a otro Estado miembro? 4) ¿Debe interpretarse el artículo 9 del [Acuerdo de Asociación CEE-Turquía] en el sentido de que un impuesto como el que regula la Ley húngara sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor, el cual, conforme a dicha Ley, grava a un vehículo de transporte de mercancías de matrícula turca explotado por un transportista turco y utilizado para el transporte de mercancías por el hecho de cruzar la frontera húngara para, procedente de Turquía y pasando por Hungría como Estado miembro de tránsito, llegar a otro Estado miembro, supone una discriminación por razón de nacionalidad y no es, por tanto, conforme con dicho artículo?»

41. Istanbul Lojistik, los Gobiernos húngaro e italiano y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. Mediante escrito de 24 de noviembre de 2016, el Tribunal de Justicia, en virtud de la aplicación del artículo 61, apartado 1, de su Reglamento de Procedimiento, invitó al Gobierno húngaro a responder a una pregunta por escrito antes de la vista, a lo cual procedió dicho Gobierno. En la vista de 19 de enero de 2017, estuvieron representados Istanbul Lojistik, el Gobierno húngaro y la Comisión.

IV. Análisis

A. Observaciones preliminares

42. Según la exposición de motivos de la Ley húngara sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor, aprobada en 1991, el objetivo principal de este impuesto es financiar el mantenimiento de la red vial pública. Dicho impuesto se percibe por todos los vehículos matriculados en Hungría y por todos los vehículos pesados matriculados en el extranjero y que circulan por el territorio húngaro, con excepción de los matriculados en otro Estado miembro de la Unión. ( 14 ) La causa exacta de esta última exención no se desprende de la resolución de remisión. ( 15 )

43. La frecuencia del cobro del gravamen y el método de cálculo de este impuesto varían en función del lugar de matriculación del vehículo en cuestión. Si éste está matriculado en Hungría, el impuesto deberá pagarse con periodicidad anual y el importe a pagar dependerá de diversas características del vehículo, tales como su masa en vacío y su capacidad de carga, su eventual equipamiento con suspensión neumática y su impacto en el medio ambiente. ( 16 ) En cambio, si se trata de un vehículo pesado matriculado en un tercer país, su propietario estará obligado a abonar el impuesto, mediante la compra de un timbre fiscal, cada vez que entre en el territorio húngaro. Si, como en el asunto principal, tal vehículo extranjero está provisto de una licencia de tránsito por este territorio, el precio del timbre, que asciende a 60000 HUF (aproximadamente 200 euros), se adeudará tanto por el trayecto de ida como por el de vuelta y su pago deberá renovarse siempre que la duración de la estancia en ese territorio supere las 48 horas. ( 17 )

44. Dicha Ley establece que la falta de pago del impuesto es sancionada con una multa tributaria por un importe equivalente a cinco veces el importe no abonado. ( 18 ) Además, la Ley de circulación vial, que data de 1988, prevé una multa administrativa, que deberá pagarse por circular por el territorio húngaro sin poseer los documentos exigidos, cuyo importe fija en 300000 HUF (aproximadamente 980 euros) el Decreto del Gobierno n.o 156/2009. ( 19 )

45. En virtud de la aplicación de estas disposiciones nacionales, la administración tributaria húngara impuso a la demandante en el procedimiento principal, una sociedad de transporte turca, dos multas además del pago del impuesto de circulación de vehículos de motor que esta sociedad había debido abonar por la entrada en Hungría de un vehículo matriculado en Turquía del que era propietaria.

46. El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en primer lugar, si un impuesto como el previsto en la normativa en cuestión en el procedimiento principal debe calificarse como exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana en el sentido del artículo 4 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, interpretado a la luz de la jurisprudencia relativa al artículo 30 TFUE. A la vista de la motivación de su resolución de remisión, me parece que las otras tres cuestiones prejudiciales las plantea únicamente con carácter subsidiario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia dé una respuesta negativa a su primera cuestión.

47. Por los motivos que se exponen a continuación, propondré al Tribunal de Justicia dar una respuesta afirmativa a la primera cuestión y, por tanto, no pronunciarse sobre las demás cuestiones planteadas. No obstante, en aras de la exhaustividad, examinaré estas últimas de un modo relativamente sucinto.

48. Mediante las dos primeras y la cuarta cuestiones, que en mi opinión han de analizarse siguiendo este orden concreto, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia orientación sobre la interpretación de los principios de libre circulación de mercancías y de no discriminación a la vista de las obligaciones derivadas del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía. La tercera cuestión versa, en cambio, sobre el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros en relación con acuerdos bilaterales celebrados con terceros países en materia de transporte internacional de mercancías por carretera.

B. Sobre la restricción de la libre circulación de mercancías a la vista de los artículos 4, 5 y 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación (cuestiones prejudiciales primera y segunda)

49. Las dos primeras cuestiones prejudiciales versan sobre si el hecho de imponer a los transportistas turcos el pago del impuesto de circulación de vehículos de motor es incompatible con las disposiciones de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación CE-Turquía, la cual, como prevé su artículo 1, establece las normas de ejecución de la fase final de la unión aduanera prevista en el Acuerdo de Asociación CEE-Turquía.

50. Dichas cuestiones versan, más en concreto, sobre los artículos 4, 5 y 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación. El artículo 4 exige la supresión total de los derechos de aduana de importación o de exportación, así como las exacciones de efecto equivalente, en los intercambios entre la Unión y Turquía. El artículo 5 prohíbe, en el mismo marco, las restricciones cuantitativas a la importación y las medidas de efecto equivalente, mientras que el artículo 7 permite establecer excepciones a esta prohibición, al prever que tales medidas podrán estar justificadas por razones, en particular, de orden público, de seguridad pública o de protección de la salud y de la vida de las personas.

51. Esta petición de decisión prejudicial tiene un carácter inédito. Sin embargo, del artículo 66 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación se desprende que las disposiciones de ésta que sean fundamentalmente idénticas a las normas correspondientes del Tratado CE (convertido en Tratado FUE) serán interpretadas con arreglo a la pertinente jurisprudencia del Tribunal de Justicia. ( 20 ) En la medida en que el tenor de los artículos 4, 5 y 7 de dicha Decisión equivale al de los artículos 30 TFUE, 34 TFUE y 36 TFUE, respectivamente, procederá interpretar, pues, estos primeros artículos extendiendo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a estos últimos.

1. Sobre la calificación de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana en el sentido del artículo 4 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación (primera cuestión prejudicial)

52. La primera cuestión prejudicial invita al Tribunal de Justicia a determinar si un impuesto como el controvertido en el asunto principal constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana contraria al artículo 4 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que, en virtud del artículo 1, apartados 1 y 2, de la Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor, los propietarios de vehículos matriculados en otro Estado miembro de la Unión estarán dispensados de pagar este impuesto, mientras que los propietarios de vehículos matriculados en un tercer país, más concretamente en Turquía, están sujetos a dicho impuesto en razón del tránsito por el territorio húngaro.

53. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la interpretación del artículo 30 TFUE, que es idéntico en esencia al artículo 4 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, ( 21 ) se desprende que el concepto de «exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana» en el sentido de estas disposiciones debe interpretarse de forma amplia, en el sentido de que comprende toda carga pecuniaria, por mínima que sea, impuesta unilateralmente, ( 22 )cualesquiera que sean su denominación y su técnica, que grave las mercancías debido a su paso por la frontera, cuando no sea un derecho de aduana propiamente dicho. El objetivo perseguido por el establecimiento del impuesto en cuestión y el destino de los ingresos derivados del mismo son factores de apreciación no relevantes. ( 23 )

54. Como subrayan el órgano jurisdiccional remitente, Istanbul Lojistik, el Gobierno italiano y la Comisión, la definición de dicho concepto se centra esencialmente en los efectos negativos que produce tal carga pecuniaria. Esta última debe tener el mismo efecto proteccionista y, por tanto, restrictivo que un derecho de aduana, lo cual se produce, en particular, cuando tiene como resultado aumentar artificialmente el precio de coste de las mercancías importadas o exportadas en relación con el de las mercancías nacionales. ( 24 ) Me parece que tal es el caso en el presente asunto.

55. En primer lugar, ha de señalarse que, ciertamente, los vehículos matriculados en Hungría también están sujetos al impuesto resultante de la ley adoptada en 1991 por el Parlamento húngaro. Ahora bien, de las disposiciones de dicha ley ( 25 ) se desprende que las condiciones de percepción de dicho impuesto y los costes suplementarios derivados de ello en relación con dichos vehículos son considerablemente distintos de los que tienen por objeto los vehículos matriculados en un tercer país. Como ya he descrito anteriormente, ( 26 ) las condiciones de aplicación de dicho impuesto no son por completo equivalentes en función de si se trata de un vehículo matriculado en Hungría o, como en el caso de autos, de un vehículo matriculado en Turquía. Además, el Gobierno húngaro reconoce, como invoca Istanbul Lojistik, que el número de licencias de tránsito exentas de impuestos, que supuestamente garantizan una competencia en igualdad de condiciones entre los transportistas húngaros y los transportistas turcos, ( 27 ) no basta para cubrir las solicitudes reales de estos últimos, los cuales se ven obligados a pagar el impuesto litigioso una vez agotado el contingente anual de licencias gratuitas. ( 28 )

56. Carece de relevancia, conforme a la jurisprudencia antes citada, ( 29 ) que la incidencia del impuesto controvertido en el precio final de las mercancías pueda ser muy escasa, como afirmó el Gobierno húngaro en la vista. Basta con hacer constar que los transportistas que son propietarios de vehículos matriculados en Turquía están obligados a soportar una carga suplementaria, por mínima que sea, en relación con los que son propietarios de vehículos matriculados en Hungría.

57. Por otro lado, considero que no es desdeñable que una sociedad de transporte turca, como la demandante en el asunto principal, esté obligada a pagar un impuesto por importe de 60000 HUF (aproximadamente 200 euros), tanto por el trayecto de ida como por el de vuelta, y cada vez que uno de sus vehículos circule en tránsito por el territorio húngaro durante un período superior a 48 horas. Para eludir esta carga sistemática y recurrente, las únicas alternativas serían dar un largo rodeo para no pasar por este territorio o bien optar por otro medio de transporte, soluciones que dan lugar a limitaciones evidentemente importantes y que generan por sí solas gastos adicionales. ( 30 ) En mi opinión, existe un riesgo real de que la competitividad de los transportistas turcos se vea reducida en este contexto. ( 31 )

58. Por otro lado, los Gobiernos húngaro e italiano objetan que no puede producirse una vulneración de la libre circulación de mercancías, ya que el impuesto en cuestión en el asunto principal no grava directamente los productos transportados en cuanto tales, sino el servicio que constituye el transporte transfronterizo por carretera, siendo así que, según afirman, este último ámbito no está liberalizado en el marco del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía y de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación. ( 32 ) Alegan que el impuesto se percibe de todos los propietarios de vehículos pesados matriculados en un tercer país que circulan por el territorio húngaro y que los importes se fijan sin tener en cuenta ni el origen ni el destino de las mercancías transportadas, ni tampoco su naturaleza o cantidad, pues el vehículo gravado puede incluso estar vacío.

59. No obstante, ha de subrayarse que la cuantía del impuesto cobrado a estas personas se modula, sobre todo, en función del peso en carga máxima autorizado para el vehículo en cuestión y según si el transporte en curso se efectúa para acceder al territorio húngaro o para transitar por el mismo, ( 33 ) criterios que, a mi juicio, están vinculados en realidad, respectivamente, a la cantidad de mercancías que puede transportarse y al lugar en el que éstas deben entregarse. Por tanto, al igual que el órgano jurisdiccional remitente, que plantea su pregunta al Tribunal de Justicia desde el punto de vista de la libre circulación de mercancías, considero que el impuesto en cuestión en el asunto principal no grava el servicio prestado por los transportistas extranjeros, sino los productos que circulan por ese territorio por intermediación de aquéllos.

60. Además, al igual que Istanbul Lojistik y la Comisión, ha de indicarse que el Tribunal de Justicia ya ha declarado «que un tributo que no se perciba sobre un producto como tal, sino sobre una actividad necesaria en relación con el producto puede hallarse comprendido dentro del ámbito de aplicación [del artículo 30 TFUE]». ( 34 ) Pues bien, el transporte de mercancías constituye, en mi opinión, una actividad en tal sentido, en la medida en que está indisociablemente vinculado al traslado de estos últimos y, por tanto, a su libre circulación. Por consiguiente, aunque se considerase que el hecho generador del impuesto en cuestión es únicamente el transporte, me parece que esta constatación no se opondría a que tal impuesto pudiera calificarse de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana en el sentido del citado artículo 30 y del artículo 4 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación. ( 35 )

61. Esos dos Gobiernos sostienen asimismo que el impuesto en cuestión no se percibe por el hecho de que las mercancías atraviesen la frontera, como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. A su juicio, la tributación no está vinculada al acto de atravesar la frontera húngara, sino a la circulación por el territorio húngaro, habida cuenta de que ésta puede afectar negativamente al estado de las carreteras y al medioambiente.

62. No obstante, este análisis es contrario al formulado por el órgano jurisdiccional remitente, como pone de manifiesto en concreto el tenor de sus cuestiones prejudiciales. Además, ha de observarse que dicho impuesto debe pagarse en todo caso en el momento «de entrada en el territorio de Hungría», «en virtud, respectivamente, del trayecto de ida y del trayecto de vuelta», tanto en caso de transporte con destino en el país como en el caso de transporte en tránsito, y ello únicamente respecto a los vehículos matriculados en Estados no miembros de la Unión. ( 36 ) El vínculo material con la circulación de mercancías me parece, pues, claro. ( 37 )

63. Además, como subrayan el órgano jurisdiccional remitente, Istanbul Lojistik y la Comisión, según reiterada jurisprudencia, la prohibición de exacciones de efecto equivalente a un derecho de aduana prevista en el artículo 30 TFUE se extiende a la circulación de mercancías en procedencia directa de un tercer Estado que, como en el caso de autos, transitan simplemente por el territorio de un Estado miembro para ser exportadas a continuación a otros Estados miembros. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la unión aduanera implica necesariamente que se garantice la libre circulación de mercancías entre ellos, la cual constituye uno de los principios fundamentales del Tratado y tiene como consecuencia la existencia de un principio general de libertad de tránsito de las mercancías en el interior de la Unión Europea. ( 38 ) En mi opinión, ha de seguirse el mismo planteamiento en cuanto atañe al artículo 4 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, puesto que el buen funcionamiento de la unión aduanera resultante del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía quedaría en otro caso comprometido, como ya ha admitido el Tribunal de Justicia en el contexto de otros acuerdos celebrados con terceros países. ( 39 )

64. Ha de añadirse que el argumento del Gobierno húngaro según el cual se está en presencia de un «impuesto» ( 40 ) que se justifica, en particular, por el mantenimiento y el desarrollo de la red vial pública es inoperante, puesto que ni el objetivo de la medida en cuestión ni la denominación que le den las autoridades nacionales son determinantes según la jurisprudencia antes citada del Tribunal de Justicia. ( 41 )

65. En aras de la exhaustividad, debo señalar que, al igual que la Comisión, sostengo que una normativa nacional como la controvertida en el asunto principal no queda comprendida en los motivos de excepción a la prohibición de exacciones de efecto equivalente a un derecho de aduana, cuya posibilidad ha sido admitida por el Tribunal de Justicia, ( 42 ) en condiciones específicas y de aplicación estricta. ( 43 ) En particular, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que motivos basados en la reparación y el mantenimiento de la red vial no pueden permitir la imposición de una exacción particular a los operadores que transporten mercancías al cruzar los límites del territorio en cuestión, en la medida en que tal servicio no beneficia exclusivamente a estos últimos y, por tanto, no puede justificar la exigencia de una contrapartida pecuniaria a aquéllos. ( 44 )

66. Por consiguiente, a la vista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 30 TFUE, considero que una medida nacional como la controvertida en el asunto principal sí constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana en el sentido del artículo 4 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación y que, por consiguiente, está prohibida por dicho artículo en cuanto atañe a mercancías comprendidas por la unión aduanera existente entre la Unión Europea y la República de Turquía.

2. Sobre la existencia de una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación y su posible justificación sobre la base de los artículos 5 y 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación (segunda cuestión prejudicial)

67. Las dos partes de la segunda cuestión prejudicial, que versan sucesivamente sobre los artículos 5 y 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, son planteadas por el órgano jurisdiccional remitente únicamente en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que la medida nacional que constituye el objeto del litigio en el asunto principal no debe ser calificada de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana en el sentido del artículo 4 de dicha Decisión.

68. Por consiguiente, dado que propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera de las cuestiones planteadas en el sentido que la medida constituye una exacción de tal naturaleza, abogo por no dar una respuesta a la segunda cuestión, pese a la objeción formulada por Istanbul Lojistik, la cual considera que procede pronunciarse sobre este punto en cualquier caso. No obstante, como señala esta misma parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la articulación entre las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre circulación de mercancías se desprende que las medidas de carácter fiscal, como la controvertida en el presente asunto, quedan comprendidas en principio en el ámbito de aplicación de disposiciones específicas, a saber, las del artículo 30 TFUE, y no en la prohibición de restricciones cuantitativas a la importación, establecida en los artículos 34 TFUE y 36 TFUE, de suerte que sólo procederá examinar una medida nacional a la vista de estos últimos artículos si el primero de ellos no es aplicable. ( 45 ) Dado que, como es sabido, dichos artículos equivalen en esencia, respectivamente, a los artículos 4, 5 y 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, de cuanto antecede se desprende que una respuesta afirmativa a la primera cuestión haría inútil responder a la segunda. No obstante, examinaré esta última con carácter subsidiario, al objeto de abarcar el supuesto formulado por el órgano jurisdiccional remitente.

a) Sobre la interpretación del artículo 5 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación (primera parte de la segunda cuestión prejudicial)

69. La primera parte de la segunda cuestión prejudicial versa sobre si el impuesto que grava los vehículos matriculados en un tercer país que circulan en tránsito por el territorio húngaro puede ser calificado como medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 5 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación y si, por tanto, está prohibido por dicha disposición.

70. En los fundamentos de su resolución, el órgano jurisdiccional remitente establece una correlación entre dicho artículo 5 y el artículo 34 TFUE, ( 46 ) cuyas disposiciones son efectivamente idénticas en esencia. ( 47 ) Habida cuenta de su equivalencia y como prevé el artículo 66 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, procede interpretar el artículo 5 de esta última a luz de las sentencias del Tribunal de Justicia relativas al artículo 34 TFUE. ( 48 )

71. Con arreglo a reiterada jurisprudencia, toda normativa de los Estados miembros que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio en el seno de la Unión Europea debe considerarse como una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa. ( 49 ) En mi opinión, habrá de afirmarse lo mismo, por analogía, de una normativa de un Estado miembro que puede obstaculizar, en condiciones idénticas, el comercio en el seno de la unión aduanera resultante del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía.

72. En el presente asunto, para rechazar la calificación de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, el Gobierno húngaro alega que, si bien es cierto que el impuesto de circulación de vehículos de motor controvertido en el asunto principal tiene probablemente un efecto en la libre circulación de mercancías que puede reflejarse en el precio de determinados productos, este efecto sería demasiado aleatorio e indirecto como para ser censurable, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia. ( 50 ) El Gobierno italiano invoca asimismo que la carga resultante de la norma litigiosa grava al medio de transporte y no a las propias mercancías transportadas mediante dicho medio.

73. Sin embargo, aun suponiendo que el Tribunal de Justicia declare que la normativa en cuestión en el asunto principal no queda comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 4 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, considero que puede generar una restricción al comercio entre la Unión y la República de Turquía contraria al artículo 5 de dicha Decisión. En efecto, al igual que Istanbul Lojistik y la Comisión, considero que el impuesto litigioso debe calificarse, en este caso, de medida que puede suponer un obstáculo a dicho comercio en cuanto que genera costes adicionales por las mercancías que son transportadas por vehículos matriculados en Turquía y, por tanto, aumenta el precio final de éstas. ( 51 ) Además, aunque esta normativa húngara afecta principalmente a los servicios de transporte prestados por transportistas turcos, en mi opinión cabe considerar que constituye una medida en tal sentido, puesto que el ejercicio de la libertad de circulación de mercancías está necesariamente vinculado al transporte de estas últimas. ( 52 ) Así, me parece que el efecto restrictivo de la carga suplementaria en cuestión no es demasiado indirecto como para poder ser tenido en cuenta.

74. A la vista de estos elementos, propongo con carácter subsidiario que se admita que la aplicación de un impuesto como el controvertido en el asunto principal puede calificarse de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación de mercancías comprendidas por la unión aduanera establecida con Turquía, en el sentido del artículo 5 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación y, por tanto, queda comprendida en la prohibición establecida en dicha disposición.

b) Sobre la interpretación del artículo 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación (segunda parte de la segunda cuestión prejudicial)

75. En el caso de que el Tribunal de Justicia declare que el impuesto en cuestión en el asunto principal sí constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa prohibida por el artículo 5 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, la segunda parte de la cuestión prejudicial le invita a determinar, a continuación, si la aplicación de esta medida puede encontrar, no obstante, una justificación válida en motivos basados en la seguridad vial y en la persecución de las infracciones, a la vista de lo dispuesto en el artículo 7 de esta misma Decisión.

76. Al igual que el órgano jurisdiccional remitente, Istanbul Lojistik y la Comisión, considero que, en virtud de la norma establecida en el artículo 66 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, el artículo 7 de esta Decisión deberá interpretarse con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 36 TFUE, puesto que el tenor de dicho artículo 7 es análogo en esencia al de este último. ( 53 )

77. De esta jurisprudencia se desprende que la lista de justificaciones enunciadas en el artículo 36 TFUE —las cuales permiten admitir restricciones a la importación, a la exportación o al tránsito en la medida en que persigan objetivos de interés general— tiene un carácter exhaustivo y debe interpretarse, en principio, de forma estricta, puesto que se trata de una excepción al principio de libre circulación de mercancías. ( 54 ) En mi opinión, deberá seguirse el mismo planteamiento en relación con la lista recogida en el artículo 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación.

78. Istanbul Lojistik alega que no figuran expresamente en esta lista de excepciones los motivos invocados en el caso de autos por las autoridades húngaras para intentar justificar la normativa litigiosa, a saber, imperativos relativos a la seguridad vial y a la persecución de infracciones, según el escrito de contestación presentado en el litigio principal por la autoridad tributaria de segundo grado. ( 55 )

79. No obstante, ha de observarse que el Tribunal de Justicia ya ha admitido que la seguridad vial puede tomarse en cuenta al amparo del artículo 30 CE, actualmente artículo 36 TFUE. ( 56 ) En efecto, no cabe excluir que la prevención de la inseguridad vial pueda vincularse a objetivos de «orden público» y/o de «seguridad pública», en el sentido de este último artículo. Lo mismo cabe afirmar, en mi opinión, en relación con la necesidad de garantizar la persecución de las infracciones, que es formulada como justificación por la demandada en el asunto principal. ( 57 ) Me parece, pues, que el ámbito de aplicación material del artículo 36 TFUE y, por analogía, el del artículo 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación podrían comprender en principio tales causas de justificación.

80. Por otro lado, de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, además de los motivos enumerados en el artículo 36 TFUE, también pueden tenerse en cuenta razones imperiosas de interés general para justificar obstáculos a la libre circulación de mercancías. ( 58 ) Considero que esta jurisprudencia podría extrapolarse al artículo 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación. Ha de observarse que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la lucha contra la criminalidad y la protección de la seguridad vial pueden constituir razones de este tipo. ( 59 ) Sin embargo, la posibilidad de invocar estas últimas está reservada en principio a los casos en que las medidas nacionales en cuestión son aplicables de forma indistinta, ( 60 ) lo cual no se da, en mi opinión, en el presente asunto. ( 61 )

81. Además, no se ha demostrado que los imperativos alegados por la demandada en el asunto principal, recogidos posteriormente en la segunda cuestión prejudicial, se correspondan con los objetivos perseguidos por el legislador húngaro al adoptar la normativa litigiosa. A este respecto ha de señalarse que en la exposición de motivos de la Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor figuran consideraciones diferentes sobre dichos imperativos, puesto que son principalmente de naturaleza presupuestaria. ( 62 ) Ahora bien, el Tribunal de Justicia ha descartado de forma reiterada que argumentos de índole económica puedan justificar un obstáculo a la libre circulación de mercancías. ( 63 )

82. En cualquier caso, como recuerda el órgano jurisdiccional remitente, según reiterada jurisprudencia, para poder estar justificada por un objetivo de interés general, una medida deberá ser no solamente necesaria y adecuada para alcanzar el objetivo legítimo perseguido, sino también proporcionada al mismo. ( 64 ) Corresponde a la autoridad nacional que pretende invocar las disposiciones del artículo 36 TFUE y, por analogía, del artículo 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación demostrar que estos criterios se cumplen efectivamente en el caso de autos. ( 65 )

83. En el caso de autos, al igual que Istanbul Lojistik y la Comisión, considero que las autoridades húngaras no han aportado elementos suficientemente probatorios en tal sentido. Me parece que el impuesto en cuestión no constituye un instrumento adecuado para realizar los objetivos de interés general invocados, puesto que es dudoso que el hecho de cobrar tal impuesto, sin ningún otro control, y en condiciones más onerosas únicamente en relación con determinadas categorías de vehículos pesados que circulan por Hungría —a saber, los matriculados en un tercer país, por oposición a los matriculados en Hungría o en otro Estado miembro—, pueda contribuir realmente a mejorar la seguridad vial y a favorecer la persecución de infracciones en este territorio.

84. Además, aun suponiendo que se cumplan todos los requisitos antes expuestos, del tenor definitivo de los dos artículos antes mencionados se desprende que una medida de tal naturaleza no debe constituir ni un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta. Pues bien, dado que el régimen del impuesto que grava los vehículos de motor que circulan por el territorio húngaro varía en función de que el vehículo en cuestión esté matriculado en Hungría, en otro Estado miembro de la Unión o en un tercer país, ( 66 ) me parece que el trato diferenciado y más perjudicial que se aplica en este último caso, sin razón objetiva demostrada, constituye un factor de discriminación arbitraria. ( 67 )

85. Estas consideraciones impiden, a mi juicio, admitir las justificaciones invocadas por las autoridades húngaras. En conclusión, considero que en el supuesto de que el impuesto en cuestión en el asunto principal fuera calificado como medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 5 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, los motivos de defensa formulados no pueden bastar para justificar una medida nacional en tal sentido en aplicación del artículo 7 de dicha Decisión.

C. Sobre la vulneración del principio de no discriminación por razón de la nacionalidad a la vista del artículo 9 del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía (cuarta cuestión prejudicial)

86. La cuarta cuestión prejudicial se encuadra en la prolongación de las cuestiones prejudiciales primera y segunda, en la medida en que versa sobre el mismo marco normativo que éstas, a saber, las obligaciones resultantes de acuerdos celebrados entre la CE (convertida en la Unión) y Turquía. ( 68 ) Me parece adecuado, pues, examinarla antes de abordar la tercera de las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.

87. En esencia, se pregunta al Tribunal de Justicia si el artículo 9 del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía, que prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación de dicho Acuerdo, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa como la controvertida en el asunto principal, puesto que obliga a los propietarios de vehículos pesados matriculados en el extranjero, en el caso de autos en Turquía, a pagar un impuesto especial, mientras que los propietarios de vehículos de tal clase matriculados en un Estado miembro de la Unión están exentos del mismo. ( 69 )

88. En los fundamentos de su resolución, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el impuesto litigioso es discriminatorio respecto de los transportistas turcos y si, por consiguiente, debe considerarse incompatible con el artículo 9 de Acuerdo de Asociación CEE-Turquía y con el artículo 18 TFUE. En efecto, el tenor de estos artículos es equivalente, pues el apartado 1 de este último artículo formula el principio según el cual se prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad en el ámbito de aplicación de los Tratados. ( 70 ) Ha de añadirse que el artículo 9 de dicho Acuerdo hace referencia expresa al mismo «principio [de no discriminación] enunciado en el artículo 7 del Tratado constitutivo de la [CEE]», que se corresponde con el artículo 18 TFUE. ( 71 )

89. La Comisión considera que no es necesario responder de forma específica a la cuarta cuestión prejudicial, puesto que el problema relativo a una eventual discriminación ejercida por razón de la nacionalidad debería examinarse ya en el marco de las dos primeras cuestiones, si el Tribunal de Justicia admitiera que la normativa nacional en cuestión queda comprendida en el ámbito de aplicación de los artículos 4 a 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación y, por tanto, del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía. ( 72 )

90. Es cierto, en concreto, que los Estados miembros sólo pueden adoptar medidas restrictivas de la libre circulación de mercancías que estén justificadas por uno de los motivos enumerados en el artículo 36 TFUE, con la condición de que no constituyan un medio de discriminación arbitraria, ( 73 ) criterio que debería analizarse en el marco de la segunda parte de la segunda cuestión, ( 74 ) si el Tribunal de Justicia pretendiera pronunciarse sobre la misma.

91. A la vista de la respuesta afirmativa que propongo dar a la primera cuestión prejudicial, considero inútil responder a la cuarta cuestión prejudicial, puesto que basta con que el Tribunal de Justicia haga constar la existencia de una sola causa de falta de conformidad con el Derecho de la Unión, entre todas las citadas en cascada por el órgano jurisdiccional remitente. En concreto, si el Tribunal de Justicia considerase, como yo propugno, que la normativa en cuestión queda sujeta a la prohibición de exacciones de efecto equivalente a un derecho aduana establecida en el artículo 4 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, no procederá, en mi opinión, a la luz de la jurisprudencia sobre la articulación entre el artículo 18 TFUE y las disposiciones de este Tratado relativas a las libertades fundamentales de circulación, ( 75 ) pasar a la interpretación del artículo 9 de Acuerdo de Asociación CEE-Turquía.

D. Sobre el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros a la vista del artículo 3 TFUE, apartado 2, y del artículo 1, apartados 2 y 3, letra a), del Reglamento n.o 1072/2009 (tercera cuestión prejudicial)

92. De los fundamentos de la resolución de remisión se desprende que la tercera cuestión prejudicial se plantea únicamente en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que el impuesto en cuestión en el asunto principal no constituye ni una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana ni una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido, respectivamente, de los artículos 4 y 5 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación. A la vista de la respuesta afirmativa que propongo dar a la primera de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia, no procede, a mi juicio, responder a la tercera. Ahora bien, formularé unas cuantas observaciones a este respecto, en aras de la exhaustividad.

93. En esencia, la tercera cuestión prejudicial versa sobre el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros en cuanto atañe a acuerdos celebrados con terceros países en materia de transporte internacional de mercancías por carretera. De la resolución de remisión se desprende que la demandada en el asunto principal, a saber, la autoridad tributaria de segundo grado, sostuvo que Hungría puede regular libremente el transporte internacional de mercancías mediante acuerdos bilaterales, en virtud del artículo 4 TFUE, apartado 2, letra g), según el cual «las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán[, entre otros ámbitos, a] los transportes», así como a la vista de las disposiciones del Reglamento n.o 1072/2009. Este punto de vista también lo comparten los Gobiernos húngaro e italiano, así como la Comisión. En cambio, Istanbul Lojistik alega que la Unión posee una competencia exclusiva implícita en dicha materia.

94. En concreto, el órgano jurisdiccional remitente desea determinar si las autoridades húngaras siguen estando facultadas para ejecutar el acuerdo bilateral que esta última firmó con la República de Turquía en 1968 y cuyo artículo 18, apartado 3, prevé la aplicación de impuestos a los vehículos turcos que realicen el transporte de mercancías en tránsito por el territorio húngaro. ( 76 ) Se pregunta si el tributo que constituye el objeto del litigio principal puede aplicarse, pues, sobre la base de esta disposición.

95. A este respecto, este órgano jurisdiccional invoca la competencia exclusiva de la Unión para celebrar acuerdos internacionales, que está prevista en el artículo 3 TFUE, apartado 2, ( 77 ) y señala que, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «cada vez que la Comunidad, con el fin de aplicar una política común prevista por el Tratado, adopta disposiciones que establecen normas comunes, en la forma que sea, los Estados miembros ya no tienen la facultad, bien actúen individual o incluso colectivamente, de contraer con Estados terceros obligaciones que afecten a dichas normas». ( 78 ) Ha de recordarse que el principio así enunciado ha sido objeto de una delimitación posterior por el Tribunal de Justicia, el cual ha precisado que, dado que la Unión no dispone de competencias de atribución, ( 79 ) la eventual competencia de ésta, además de naturaleza exclusiva, deberá tener su fundamento en un análisis concreto de las disposiciones en cuestión. ( 80 )

96. En apoyo de su petición, el órgano jurisdiccional remitente expone que el Reglamento n.o 1072/2009 determinó precisamente las normas comunes de acceso al mercado de transporte internacional de mercancías por carretera que son válidas en el conjunto de la Unión y que, de conformidad con su considerando 3 ( 81 ) y su artículo 1, apartado 2, primera frase, ( 82 ) este instrumento está llamado a ser aplicado en todo Estado miembro que, como ha ocurrido con Hungría en el asunto principal, es atravesado en tránsito por un vehículo que transporta mercancías con punto de partida en un tercer país y con destino en un Estado miembro (o viceversa). ( 83 )

97. Pregunta al Tribunal de Justicia en concreto si, a pesar de que la Unión ha legislado en la materia, las autoridades húngaras pueden seguir derivando efectos del Acuerdo Hungría-Turquía ( 84 ) invocando el artículo 1, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 1072/2009, a cuyo tenor «hasta que se celebren los acuerdos contemplados en el apartado 2, [este] Reglamento no afectará […] a las disposiciones relativas a los transportes con origen en un Estado miembro y destino en un tercer país y viceversa que figuren en acuerdos bilaterales entre Estados miembros con dichos terceros países». ( 85 )

98. En efecto, de la segunda frase del apartado 2 de su artículo 1 se desprende que el Reglamento n.o 1072/2009 «no se aplicará al trayecto realizado en el territorio del Estado miembro de carga o de descarga, a menos que se haya celebrado el acuerdo necesario entre la Comunidad y el tercer país de que se trate», ( 86 ) a diferencia de la aplicabilidad de dicho Reglamento, que se prevé en la primera frase de este mismo apartado en cuanto atañe a situaciones en las que sólo se atraviesa en tránsito un Estado miembro de la Unión. ( 87 )

99. No obstante, en mi opinión, la citada segunda frase carece de pertinencia en el caso de autos dado que, como indica Istanbul Lojistik y admite el propio órgano jurisdiccional remitente, el territorio húngaro no constituía en este caso más que una vía de tránsito, y no el lugar de carga o de descarga de las mercancías en cuestión.

100. Sobre todo, al igual que los Gobiernos húngaro e italiano y la Comisión, ha de subrayarse que el litigio principal no queda comprendido en el ámbito de aplicación material del Reglamento n.o 1072/2009, dado que su artículo 2, punto 1, prevé que este instrumento tiene por objeto únicamente los vehículos de transporte de mercancías que están matriculados en un Estado miembro de la Unión, ( 88 ) mientras que el vehículo que ha quedado sujeto al impuesto húngaro por las resoluciones impugnadas está matriculado en Turquía.

101. En consecuencia, considero con carácter subsidiario que, dado que el Reglamento n.o 1072/2009 no es aplicable en un supuesto como el del asunto principal, no pueden invocarse sus disposiciones para impedir que las autoridades húngaras se apoyen en el artículo 18, apartado 3, del Acuerdo Hungría-Turquía para obligar al pago del impuesto litigioso en este asunto.

V. Conclusión

102. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de Szeged, Hungría) del modo siguiente: «El artículo 4 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación CE-Turquía, de 22 de diciembre de 1995, por la que se adaptan los instrumentos relativos a la adhesión de los nuevos Estados miembros a la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana respecto a mercancías comprendidas en dicha unión, y está por tanto prohibido por dicho artículo, un impuesto de circulación de los vehículos de motor como el controvertido en el asunto principal, que se cobra a todos los propietarios de vehículos pesados matriculados en un Estado no miembro de la Unión Europea que atraviesan el territorio de Hungría en tránsito para dirigirse a otro Estado miembro, y que debe pagarse cada vez que se cruza la frontera húngara. A la vista de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda, tercera y cuarta.»

( 1 ) Lengua original: francés.

( 2 ) Acuerdo que fue firmado, el 12 de septiembre de 1963 en Ankara, por la República de Turquía, por un lado, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra parte, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad por la Decisión n.o 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/01, p. 18).

( 3 ) Se ha planteado al Tribunal de Justicia un problema similar en el asunto pendiente CX (C‑629/16).

( 4 ) Decisión de 22 de diciembre de 1995, relativa al establecimiento de la fase final de la Unión Aduanera (DO 1996, L 35, p. 1).

( 5 ) Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009 (DO 2009, L 300, p. 72).

( 6 ) Protocolo que fue celebrado, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad por el Reglamento (CEE) n.o 2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (DO 1972, L 293, p. 1; EE 11/01, p. 213).

( 7 ) De conformidad con el artículo 62 de dicho Protocolo.

( 8 ) El Gobierno húngaro se remite a este respecto a las disposiciones del Decreto Legislativo n.o 29/1969, de promulgación de dicho Acuerdo en Hungría, Magyar Közlöny 1969/78 (X.11.).

( 9 ) Magyar Közlöny 1991/145 (XII.26.).

( 10 ) Magyar Közlöny 1988/15 (IV.21.).

( 11 ) Magyar Közlöny 2009/107 (VII.29.).

( 12 ) Díj ellenében végzett közúti árutovábbítási, a saját számlás áruszállítási, valamint az autóbusszal díj ellenében végzett személyszállítási és a saját számlás személyszállítási tevékenységről, továbbá az ezekkel összefüggő jogszabályok módosításáról szóló 261/2011. (XII.7.) Korm. rendelet [Decreto del Gobierno n.o 261/2011 (XII.7.) relativo a las actividades de transporte de mercancías por carretera con carácter oneroso, de transporte de mercancías por cuenta propia y a las actividades de transporte de personas en autobús con carácter oneroso y de transporte de personas por cuenta propia, así como a la modificación de las normas jurídicas de Derecho relativas a estas actividades], Magyar Közlöny 2011/146 (XII.7.).

( 13 ) Ha de señalarse que, en el Derecho de la Unión, el concepto de «conjunto de vehículos articulados» figura en particular en el artículo 2, punto 1, del Reglamento n.o 1072/2009.

( 14 ) Véase el artículo 1, apartados 1 y 2, de dicha Ley.

( 15 ) Según el Gobierno italiano, el hecho de que el usuario de un vehículo que transporte mercancías que esté matriculado en otro Estado miembro de la Unión quede dispensado de pagar el impuesto que grava su tránsito por el territorio de Hungría se justifica en virtud del artículo 5 de la Directiva 1999/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras (DO 1999, L 187, p. 42), el cual prevé que los impuestos sobre los vehículos enumerados en el artículo 3 de dicha Directiva «serán exigibles únicamente por el Estado miembro de matriculación».

( 16 ) De conformidad con las disposiciones del capítulo II de la Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor, cuyos aspectos esenciales se exponen en los puntos 22 a 25 de las presentes conclusiones.

( 17 ) Véanse las disposiciones del capítulo III de la Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor, cuyos elementos esenciales se exponen en los puntos 26 y ss. de las presentes conclusiones. Como señala la Comisión, el artículo 15, apartado 3, de esta Ley prevé una «zona de tolerancia» de 5 km alrededor del punto de entrada en el territorio húngaro, en la cual no se incurrirá en la sanción.

( 18 ) Véase el artículo 17, apartado 2, de la Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor.

( 19 ) Véanse los puntos 30 y ss. de las presentes conclusiones.

( 20 ) Como recuerda el órgano jurisdiccional remitente, de una reiterada jurisprudencia se desprende que la interpretación dada a las normas de Derecho de la Unión relativas al mercado interior puede extenderse automáticamente a la interpretación de un acuerdo celebrado por la Unión con un Estado tercero si el propio acuerdo en cuestión contiene disposiciones expresas en este sentido (véase, en particular, la sentencia de 24 de septiembre de 2013, Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, apartado 44 y jurisprudencia citada).

( 21 ) En efecto, el artículo 30 TFUE prohíbe entre los Estados miembros los derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente, mientras que el artículo 4 establece la misma norma en cuanto atañe a las partes del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía.

( 22 ) A saber, una exacción establecida por propia iniciativa de un Estado miembro, por oposición a una exacción resultante de exigencias de Derecho de la Unión (véase, en particular, la sentencia de 21 de febrero de 1984, St. Nikolaus Brennerei und Likörfabrik, 337/82, EU:C:1984:69, apartado 15). En el presente asunto, me parece que no se discute que la normativa nacional en cuestión no se deriva de tales exigencias. Por consiguiente, no formularé observaciones específicas sobre este respecto.

( 23 ) Véanse, en particular, las sentencias de 1 de julio de 1969, Comisión/Italia (24/68, EU:C:1969:29), apartados 7 y 9; de 8 de noviembre de 2005, Jersey Produce Marketing Organisation (C‑293/02, EU:C:2005:664), apartado 55; de 21 de junio de 2007, Comisión/Italia (C‑173/05, EU:C:2007:362), apartado 42, y de 2 de octubre de 2014, Orgacom (C‑254/13, EU:C:2014:2251), apartados 23 y 35.

( 24 ) Véanse, en particular, las sentencias de 14 de diciembre de 1962, Comisión/Luxemburgo y Bélgica (2/62 y 3/62, EU:C:1962:45), p. 827, penúltimo párrafo; de 3 de febrero de 1981, Comisión/Francia (90/79, EU:C:1981:27), apartado 12, y de 21 de marzo de 1991, Comisión/Italia (C‑209/89, EU:C:1991:139), apartado 7.

( 25 ) Véanse las disposiciones de los capítulos II y III de la Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor citados en los puntos 22 a 25 y 26 y ss. de las presentes conclusiones.

( 26 ) Véase el punto 43 de las presentes conclusiones.

( 27 ) De conformidad con las disposiciones del Acuerdo Hungría-Turquía.

( 28 ) Istanbul Lojistik alega que el sistema húngaro genera cuotas de transporte por carretera que limitan el comercio entre la Unión y Turquía, pues hacen más costosas las mercancías procedentes de esta última, apoyándose en un informe de 14 de octubre de 2014 titulado «Study on the economic impact of an agreement between the EU and the Republic of Turkey», que ha sido elaborado por ICF Consulting Ltd a solicitud de la Comisión y al que puede accederse en la dirección de Internet siguiente: http://ec.europa.eu/transport/modes/road/studies/road_en [en particular, incisos v) a vi) y p. 39].

( 29 ) Véase el punto 53 de las presentes conclusiones.

( 30 ) Istanbul Lojistik y la Comisión consideran además que el impuesto en cuestión puede aumentar el precio de coste de los productos transportados, puesto que el transportista extranjero debe bien pagar el importe exigido, bien elegir un itinerario de sustitución más largo y, por tanto, más oneroso.

( 31 ) Véase, por analogía, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Comisión/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854), apartados 115 y 116, en la que el Tribunal de Justicia declaró que la existencia de medios de transporte o de itinerarios alternativos no puede excluir la posibilidad de una restricción a la libre circulación de mercancías.

( 32 ) A este respecto ha de recordarse simplemente que el Tribunal de Justicia ha declarado que, en el estado actual del desarrollo de la asociación CEE-Turquía, no existe ninguna normativa específica en el ámbito de los transportes, si bien los servicios de transporte prestados en el seno de dicha Asociación no están sustraídos a las normas generales aplicables a las prestaciones de servicios, ni en particular al artículo 41, apartado 1, del Protocolo Adicional al Acuerdo de Asociación CEE-Turquía, que prohíbe a un Estado miembro introducir nuevas restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios a partir de la fecha de entrada en vigor de dicho Protocolo respecto a dicho Estado (véanse las sentencias de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros, C‑317/01 y C‑369/01, EU:C:2003:572, apartados 92 a 102, y de 24 de septiembre de 2013, Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, apartados 37 y ss.).

( 33 ) Véase el artículo 15, apartado 1, de la Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos de motor.

( 34 ) Véanse las conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Essent Netwerk Noord y otros (C‑206/06, EU:C:2008:33), puntos 48 a 50, y la sentencia de 17 de julio de 2008, Essent Netwerk Noord y otros (C‑206/06, EU:C:2008:413), apartado 44.

( 35 ) Véase, por analogía, en relación con los impuestos calificados como tributos internos, la sentencia de 8 de noviembre de 2007, Stadtgemeinde Frohnleiten y Gemeindebetriebe Frohnleiten (C‑221/06, EU:C:2007:657), apartados 43 y ss. y jurisprudencia citada.

( 36 ) Véanse los artículos 1, 11 y 15 de la Ley sobre el impuesto de circulación de vehículos motor.

( 37 ) A diferencia de otras circunstancias, en las que el Tribunal de Justicia ha deducido que el impuesto en cuestión forma parte del régimen general de los gravámenes internos sobre las mercancías (véanse, en particular, las sentencias de 5 de octubre de 2006, Nádasdi y Németh, C‑290/05 y C‑333/05, EU:C:2006:652, apartados 40 a 42, y de 18 de enero de 2007, Brzeziński, C‑313/05, EU:C:2007:33, apartados 23 a 25).

( 38 ) Véanse, en particular, las sentencias de 21 de junio de 2007, Comisión/Italia (C‑173/05, EU:C:2007:362), apartados 30 a 32 y jurisprudencia citada, y de 21 de diciembre de 2011, Comisión/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854), apartado 113 y jurisprudencia citada.

( 39 ) Véanse, en particular, las sentencias de 5 de octubre de 1995, Aprile (C‑125/94, EU:C:1995:309), apartados 39 y ss., y de 21 de junio de 2007, Comisión/Italia (C‑173/05, EU:C:2007:362), apartados 33 y 40.

( 40 ) El Gobierno húngaro presenta un razonamiento basado en la tesis de que el impuesto controvertido podría constituir, en realidad, un tributo interno en el sentido de la jurisprudencia relativa al artículo 110 TFUE. Debo señalar que disposiciones similares, que por lo demás revisten forma de prohibición, también figuran en el artículo 50 de la Decisión n.o 1/95 del Conejo de Asociación. No obstante, considero que no es necesario que el Tribunal de Justicia se pronuncie a este respecto, ya que el órgano jurisdiccional remitente no formula ninguna pregunta acerca de la interpretación de dichas disposiciones y ésta no parece necesaria para resolver el litigio principal (véase, por analogía, en particular, la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Martin Y Paz Diffusion, C‑661/11, EU:C:2013:577, apartado 48). Además, el régimen impositivo aplicable a los vehículos matriculados en Hungría presenta tales diferencias con el aplicable a los vehículos matriculados en un tercer país que no cabe, a mi juicio, aceptar la calificación de «tributo interno» (sobre este concepto, véase, en particular, la sentencia de 17 de julio de 2008, Essent Netwerk Noord y otros, C‑206/06, EU:C:2008:413, apartado 41).

( 41 ) Véase la nota 23 de las presentes conclusiones.

( 42 ) Ha de recordarse que las causas de justificación enunciadas en el artículo 36 TFUE, al igual que el artículo 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación (véanse, a este respecto, los puntos 75 y ss. de las presentes conclusiones), son exclusivamente aplicables a medidas de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, y no a exacciones de efecto equivalente a un derecho de aduana (véase, en particular, la sentencia de 14 de junio de 1988, Dansk Denkavit, 29/87, EU:C:1988:299, apartado 32).

( 43 ) Así, una carga pecuniaria que se ajusta a los criterios de la calificación de exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana podrá sustraerse no obstante de la prohibición resultante si constituye «la remuneración de un servicio efectivamente prestado, por un importe que sea proporcional a dicho servicio, o si forma parte de un sistema general de tributos internos aplicables sistemáticamente, según los mismos criterios, a los productos nacionales y a los productos importados o exportados, o también, con sujeción a determinados requisitos, si se percibe en razón de controles efectuados en cumplimiento de obligaciones impuestas por la normativa comunitaria» (véanse, en particular, las sentencias de 21 de marzo de 1991, Comisión/Italia, C‑209/89, EU:C:1991:139, apartado 9, y de 8 de noviembre de 2005, Jersey Produce Marketing Organisation, C‑293/02, EU:C:2005:664, apartado 56).

( 44 ) Véase la sentencia de 9 de septiembre de 2004, Carbonati Apuani (C‑72/03, EU:C:2004:506), apartado 32.

( 45 ) Véanse, en particular, las sentencias de 16 de diciembre de 1992, Lornoy y otros (C‑17/91, EU:C:1992:514), apartados 14 y 15; de 17 de junio de 2003, De Danske Bilimportører (C‑383/01, EU:C:2003:352), apartados 32 y ss., y de 18 de enero de 2007, Brzeziński (C‑313/05, EU:C:2007:33), apartado 50.

( 46 ) En los elementos de respuesta que proporciona —con carácter subsidiario— sobre la segunda cuestión, la Comisión incluye no sólo estas disposiciones relativas a las restricciones cuantitativas a la importación, a las que se refiere el órgano jurisdiccional remitente, sino también las relativas a las restricciones cuantitativas a la exportación, que figuran en el artículo 6 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación y en el artículo 35 TFUE. No obstante, considero preferible limitar mis observaciones al objeto de la cuestión tal como la ha planteado el órgano jurisdiccional remitente.

( 47 ) En efecto, el artículo 34 TFUE prohíbe entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente, mientras que dicho artículo 5 formula la misma prohibición en relación con las partes del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía.

( 48 ) Véase también el punto 51 de las presentes conclusiones.

( 49 ) Véanse, en particular, las sentencia de 16 de enero de 2014, Juvelta (C‑481/12, EU:C:2014:11), apartado 16, y de 27 de octubre de 2016, Audace y otros (C‑114/15, EU:C:2016:813), apartado 66 y jurisprudencia citada.

( 50 ) A este respecto, el Gobierno húngaro cita en particular las sentencias de 14 de julio de 1994, Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296), apartado 24, y de 21 de septiembre de 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440), apartado 21.

( 51 ) Véase también el punto 55 de las presentes conclusiones.

( 52 ) En tal sentido, el órgano jurisdiccional remitente subraya acertadamente que el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones, a propósito del principio de libre circulación de mercancías formulado en el Tratado FUE, que las medidas que afectan al transporte pueden constituir un obstáculo a los intercambios intracomunitarios de estos productos. A este respecto hace referencia en particular a la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Comisión/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854), en la que el Tribunal de Justicia admitió efectivamente que una normativa nacional que prohíbe el uso de ciertos modos de transporte en lugares concretos impide la libre circulación de mercancías transportadas por éstos (véanse los apartados 114 y ss. y jurisprudencia citada). Véase también el punto 60 de las presentes conclusiones.

( 53 ) En efecto, los factores que permiten establecer excepciones a las prohibiciones previstas en los artículos 34 TFUE y 35 TFUE que se enumeran en el artículo 36 TFUE son los mismos que los citados en el artículo 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación respecto a las prohibiciones previstas en los artículos 5 y 6 de esta última. Además, tanto el citado artículo 36 como el mencionado artículo 7 obligan a que tales excepciones no constituyan «un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio», por un lado, entre los Estados miembros y, por otro, entre las partes del Acuerdo de Asociación CEE-Turquía.

( 54 ) Véanse, en particular, las sentencias de 17 de junio de 1981, Comisión/Irlanda (113/80, EU:C:1981:139), apartado 7, y de 19 de octubre de 2016, Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:776), apartado 29.

( 55 ) Véase el punto 39 de las presentes conclusiones.

( 56 ) Véase la sentencia de 11 de junio de 1987, Gofette y Gilliard (406/85, EU:C:1987:274), apartado 7.

( 57 ) En este sentido, en las sentencias de 17 de junio de 1987, Comisión/Italia (154/85, EU:C:1987:292), apartados 13 y 14, y de 30 de abril de 1991, Boscher (C‑239/90, EU:C:1991:180), apartado 23, el Tribunal de Justicia no ha excluido que el objetivo de evitar el tráfico de bienes robados pueda constituir un motivo de orden público, en el sentido de dicho artículo 36, si bien consideró que las medidas litigiosas no respetaban el principio de proporcionalidad.

( 58 ) La posibilidad abierta por la sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe-Zentral (120/78, EU:C:1979:42), apartados 8 y ss., denominada «Cassis de Dijon», ha sido recordada posteriormente en reiteradas ocasiones por el Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 16 de abril de 2013, Las, C‑202/11, EU:C:2013:239, apartado 28).

( 59 ) Véanse, en particular, las sentencias de 10 de abril de 2008, Comisión/Portugal (C‑265/06, EU:C:2008:210), apartado 38; de 10 de febrero de 2009, Comisión/Italia (C‑110/05, EU:C:2009:66), apartado 60, y de 6 de octubre de 2015, Capoda Import-Export (C‑354/14, EU:C:2015:658), apartado 43.

( 60 ) Véase, en particular, la sentencia de 17 de junio de 1981, Comisión/Irlanda (113/80, EU:C:1981:139), apartado 10. Me parece que, en su jurisprudencia más reciente, el Tribunal de Justicia ha puesto menos el acento en esta condición (véanse, en particular, las sentencias de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartados 75 y 76, y de 12 de noviembre de 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, apartados 108 y 110).

( 61 ) Véase también el punto 84 de las presentes conclusiones.

( 62 ) Véase el punto 20 de las presentes conclusiones. En sus observaciones escritas y orales, el Gobierno húngaro ha confirmado que la exposición de motivos de dicha Ley indica que este impuesto se ha considerado necesario para aumentar la dotación presupuestaria disponible para el mantenimiento de infraestructuras viales. Añadió que los perjuicios causados sobre todo por los vehículos pesados justifican aumentar la base imponible al objeto de abordar así, cuando menos indirectamente, problemas medioambientales y de seguridad vial.

( 63 ) Véase, en particular, la sentencia de 25 de octubre de 2001, Comisión/Grecia (C‑398/98, EU:C:2001:565), apartado 30 y jurisprudencia citada.

( 64 ) Véase, en particular, la sentencia de 21 de junio de 2016, New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), apartado 48.

( 65 ) Véanse, en particular, las sentencias de 8 de noviembre de 1979, Denkavit Futtermittel (251/78, EU:C:1979:252), apartado 24, y de 5 de febrero de 2004, Comisión/Italia (C‑270/02, EU:C:2004:78), apartados 22 y ss.

( 66 ) Sobre estos diferentes regímenes, véanse los puntos 43 y 55 de las presentes conclusiones.

( 67 ) Entre otros factores de discriminación, debo señalar que se prevé una reducción de la cuantía del impuesto respecto a los vehículos equipados con suspensión neumática, pues deterioran menos las carreteras, y/o que preservan el medio ambiente, pero únicamente si están matriculados en Hungría (véanse los puntos 24 y 25 de las presentes conclusiones), y no si están matriculados en el extranjero.

( 68 ) Aun cuando la cuarta cuestión versa sobre el Acuerdo de Asociación CEE-Turquía, mientras que las dos primeras cuestiones se refieren a la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación, estos instrumentos están estrechamente vinculados entre sí, puesto que dicha Decisión fue adoptada con el objetivo de establecer la fase final de la unión aduanera constituida entre las partes que celebraron dicho Acuerdo, como indican tanto el título de dicha Decisión como sus considerandos y su artículo 1.

( 69 ) Sobre esta exención, véase el punto 42 de las presentes conclusiones.

( 70 ) Principio igualmente consagrado en el artículo 21, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). En la sentencia de 2 de junio de 2016, Comisión/Países Bajos (C‑233/14, EU:C:2016:396), apartado 76, el Tribunal de Justicia ha recordado que la prohibición establecida en el artículo 18 TFUE se aplica en todas las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación ratione materiae del Derecho de la Unión.

( 71 ) El artículo 37 del Protocolo Adicional a dicho Acuerdo prevé una aplicación específica de este principio en el ámbito laboral, al establecer que «cada Estado miembro concederá a los trabajadores de nacionalidad turca empleados en la Comunidad un régimen caracterizado por la ausencia de toda discriminación por razón de la nacionalidad con respecto a los trabajadores nacionales de los Estados miembros de la Comunidad, en lo que se refiere a las condiciones de trabajo y a la retribución».

( 72 ) A este respecto, cita la sentencia de 30 de abril de 2014, Pfleger y otros (C‑390/12, EU:C:2014:281), apartados 31 a 36, en la que se recuerda que cuando un Estado miembro invoca razones imperiosas de interés general para justificar una normativa que puede obstaculizar el ejercicio de unas libertades previstas por los Tratados, esta justificación deberá interpretarse a la luz de los principios generales del Derecho de la Unión, y especialmente de los derechos fundamentales garantizados por la Carta, entre los que se encuentra el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad.

( 73 ) Una norma equivalente figura tanto en el artículo 7 de la Decisión n.o 1/95 del Consejo de Asociación como en el artículo 29 in fine del Protocolo Adicional al Acuerdo de Asociación CEE-Turquía.

( 74 ) Véanse los puntos 75 y ss. de las presentes conclusiones.

( 75 ) Véanse, en particular, las sentencias de 19 de junio de 2014, Strojírny Prostějov y ACO Industries Tábor (C‑53/13 y C‑80/13, EU:C:2014:2011), apartados 31 y ss.; de 18 de diciembre de 2014, Generali-Providencia Biztosító (C‑470/13, EU:C:2014:2469), apartados 30 y ss., y de 29 de octubre de 2015, Nagy (C‑583/14, EU:C:2015:737), apartado 24, las cuales recuerdan que el artículo 18 TFUE no se aplica cuando las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre circulación de mercancías, de personas, de servicios o de capitales son aplicables y prevén normas específicas de no discriminación.

( 76 ) La obligación de abonar los impuestos adeudados «por transporte de mercancías y por cubrir los gastos vinculados al mantenimiento y a la reparación de carreteras» grava estos vehículos turcos incluso por los trayectos en tránsito que realicen en vacío. En virtud del apartado 3 de dicho artículo 18, los vehículos húngaros que atraviesen Turquía en tránsito deberán, recíprocamente, pagar impuestos de la misma naturaleza en vigor en su territorio. Del apartado 2 de este mismo artículo se desprende que los vehículos matriculados en uno de los Estados partes de este acuerdo bilateral estarán exentos, en cambio, de los impuestos adeudados «por el transporte de mercancías, el derecho de posesión del vehículo o la utilización de carreteras» cuando el territorio del otro Estado parte sea su destino final.

( 77 ) A tenor de dicho apartado 2, «la Unión dispondrá […] de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitir ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas».

( 78 ) El órgano jurisdiccional remitente menciona los apartados 17 a 19 de la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70, EU:C:1971:32), usualmente denominada sentencia «AETR».

( 79 ) De conformidad con el artículo 5 TUE, apartados 1 y 2.

( 80 ) Véase en particular la jurisprudencia citada en la opinión del Abogado General Jääskinen relativa al dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), (EU:C:2014:2292), apartados 58 y ss., así como en el dictamen 1/13 (Adhesión de Estados terceros al Convenio de La Haya), de 14 de octubre de 2014 (EU:C:2014:2303), apartados 71 y ss., y en el dictamen 3/15 (Tratado de Marrakech para facilitar el acceso a las obras publicadas), de 14 de febrero de 2017 (EU:C:2017:114), apartado 108.

( 81 ) Según el considerando 3, «a fin de garantizar un marco coherente del transporte internacional de mercancías por carretera en toda la Comunidad, el [Reglamento n.o 1072/2009] debe aplicarse a todo transporte internacional que tenga lugar en el territorio de aquella. El transporte entre Estados miembros y terceros países está regulado en gran parte por acuerdos bilaterales entre unos y otros. Por lo tanto, el presente Reglamento no debe aplicarse a la parte del trayecto que se realice en el territorio del Estado miembro donde tenga lugar la carga o la descarga, salvo si se han concertado los necesarios acuerdos entre la Comunidad y los terceros países afectados. Sin embargo, el Reglamento debe aplicarse en el territorio de los Estados miembros que se crucen en tránsito».

( 82 ) A tenor de dicha primera frase, el Reglamento n.o 1072/2009 se aplica «en el caso de los transportes con punto de partida en un Estado miembro y con destino en un tercer país y viceversa, […] en la parte del trayecto que se realice en el territorio de cualquier Estado miembro atravesado en tránsito».

( 83 ) Ha de recordarse que en el caso de autos el vehículo sujeto al impuesto controvertido había salido de Turquía para dirigirse a Alemania, atravesando Hungría.

( 84 ) El órgano jurisdiccional remitente e Istanbul Lojistik mantienen posturas contrapuestas acerca de si esta posibilidad resulta confirmada o rebatida por el informe de ICF Consulting Ltd, mencionado en la nota 28 de las presentes conclusiones (véanse la p. 6, punto 2.1, y p. 8, punto 2.2 de dicho informe).

( 85 ) El Gobierno húngaro sostiene que la Unión carece de competencia exclusiva en este ámbito, debido a que esta disposición del Reglamento n.o 1072/2009, que tiene en cuenta expresamente los acuerdos bilaterales celebrados entre los Estados miembros y los terceros países, prevé que dichos acuerdos se mantendrán en vigor hasta que sean sustituidos por disposiciones adoptadas al nivel de la Unión.

( 86 ) El subrayado es mío. Ya figuraban disposiciones similares en el tercer considerando y en el artículo 1 del Reglamento (CEE) n.o 881/92 del Consejo, de 26 de marzo de 1992, relativo al acceso al mercado de los transportes de mercancías por carretera en la Comunidad, que tengan como punto de partida o de destino el territorio de un Estado miembro o efectuados a través del territorio de uno o más Estados miembros (DO 1992, L 95, p. 1), al que sustituyó el Reglamento n.o 1072/2009.

( 87 ) Véase asimismo el considerando 3, citado en la nota 81 de las presentes conclusiones.

( 88 ) En efecto, dicho punto 1 define el concepto de «vehículo», en el sentido de dicho Reglamento, como «todo vehículo de motor matriculado en un Estado miembro o todo conjunto de vehículos articulados cuyo vehículo de tracción, por lo menos, esté matriculado en un Estado miembro, destinados exclusivamente al transporte de mercancías».