Dictamen 1/78

«Acuerdo internacional sobre el caucho natural»

Sumario del dictamen

Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Comunidad — Territorios que dependen de un Estado miembro y no pertenecen a la Comunidad — Modalidades de participación en los Acuerdos — Representaciónpor el Estado miembro de que se trata — Irrelevancia para el reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros

El procedimiento del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 228 del Tratado permite abordar todas las cuestiones que pueden condicionar la compatibilidad de un acuerdo proyectado con las disposiciones del Tratado. En efecto, el juicio sobre la compatibilidad de un acuerdo con el Tratado puede depender no sólo de las disposiciones de Derecho material, sino también de las que se refieren a la competencia, al procedimiento o a la organización institucional de la Comunidad.

Aunque el artículo 149 del Tratado faculta al Consejo para modificar por unanimidad una propuesta de la Comisión, no cabe interpretar esta disposición ni comprender este modo de decidir como si eximieran al Consejo de observar, en tal caso, las demás normas del Tratado, en particular las que se refieren al reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros. En caso de duda sobre dicho reparto en materia de negociación y conclusión de acuerdos internacionales, el artículo 149 no puede, pues, constituir un obstáculo frente al derecho de la Comisión o, según las circunstancias, del propio Consejo o de los Estados miembros, a recurrir al procedimiento previsto por el artículo 228 del Tratado para resolver estas dudas.

Una solicitud de dictamen presentada con arreglo al artículo 228 del Tratado no ha sido formulada prematuramente por el mero hecho de que, en el momento de someterla al Tribunal de Justicia, subsistan cierto número de alternativas aún abiertas y de divergencias sobre la redacción de determinadas cláusulas en el texto del Acuerdo que se está negociando. Procede declarar la admisibilidad de una solicitud de dictamen sobre la competencia para negociar y concluir un acuerdo, presentada en una situación semejante, desde el momento en que se conozca el objeto del acuerdo, aun antes del inicio de las negociaciones, y el Tribunal de Justicia disponga de informaciones que le permitan formarse un juicio lo bastante seguro sobre la cuestión suscitada. Cuando se trata de resolver una cuestión de competencia, interesa a todos los Estados afectados, comprendidos los Estados terceros, que aquélla se aclare desde el momento de la apertura de una negociación determinada.

No se podría dirigir adecuadamente la política comercial común si la Comunidad no pudiera disponer también de medios de acción más elaborados, establecidos para el desarrollo del comercio internacional. Así pues, no se puede dar al artículo 113 del Tratado una interpretación cuyo efecto sería limitar la política comercial común a la utilización de los instrumentos destinados a actuar únicamente sobre los aspectos tradicionales del comercio exterior, en particular la liberalización de los intercambios, excluyendo mecanismos más evolucionados, capaces de llevar a cabo la regulación del mercado de un producto básico a escala mundial. Al facultar a la Comunidad para establecer una «política» comercial basada en «principios comunes», el artículo 113 muestra que la cuestión de los intercambios exteriores debe regularse desde una perspectiva abierta y no sólo de cara a la gestión de determinados sistemas precisos, como las aduanas y las restricciones cuantitativas. A la misma conclusión puede llegarse partiendo de que la enumeración en el artículo 113 de los fines de la política comercial no es limitativa y no debe, en cuanto tal, cerrar la puerta a la aplicación, en el marco comunitario, de cualquier otro procedimiento de regulación del comercio exterior. Una interpretación restrictiva del concepto de política comercial común entrañaría el riesgo de provocar perturbaciones en el comercio intracomunitario por las disparidades que subsistirían en tal caso en determinados sectores de las relaciones económicas con países terceros.

Por lo que respecta a la delimitación de los conceptos de «política económica» y de «política comercial» en el sistema del Tratado, procede señalar que, aunque algunas disposiciones, como los artículos 6 y 145, consideran la política económica una cuestión de interés nacional, otras la consideran de interés común; así sucede, en especial, en el caso de los artículos 103 a 116, reunidos en un título consagrado a la «Política económica» de la Comunidad y en el que se incluye el capítulo relativo a la política comercial común. Dado que la cooperación internacional en el ámbito económico se halla comprendida, al menos en parte, en la política comercial común, no es posible excluirla de la competencia de la Comunidad denominándola política económica general.

Teniendo en cuenta la especificidad de las disposiciones del Tratado relativas a la política comercial, por cuanto se refieren a las relaciones con países terceros y se fundan, según el artículo 113, en el concepto de una política común, no se puede limitar su alcance invocando unas disposiciones más generales, relativas a la política económica y basadas en la idea de una mera coordinación. Como consecuencia, cuando el establecimiento de vínculos económicos entre la Comunidad y países terceros puede tener repercusiones sobre determinados sectores de la política económica, como el abastecimiento de la Comunidad en materias primas o la política de precios, tal como ocurre con la regulación del comercio internacional de productos básicos, esta consideración no constituye un motivo para excluir dichas materias del ámbito de aplicación de las normas relativas a la política comercial común. Así mismo, el hecho de que un producto pueda tener importancia política con vistas a la constitución de reservas de seguridad no constituye un motivo para excluirlo del ámbito de la política comercial común.

Los artículos 113 y 116 del Tratado concurren al mismo fin, en el sentido de que su objetivo es la realización de una política común en materia de relaciones económicas internacionales. Pero, en el plano de los medios de acción, estos dos artículos reposan en premisas diferentes y desarrollan, en consecuencia, conceptos distintos. Según el artículo 113, la política comercial común es determinada por la Comunidad de manera autónoma, es decir, actuando como tal, por medio de sus propias Instituciones. En particular, los acuerdos celebrados en virtud de esta disposición, conforme al artículo 114, son concluidos en nombre de la Comunidad y, por consiguiente, son negociados según los procedimientos previstos en estas disposiciones y en el artículo 228. En cambio, el artículo 116 ha sido concebido con el fin de emprender una acción común de los Estados miembros en las organizaciones internacionales de las que la Comunidad no forma parte; en esta situación, el único medio apropiado es una acción concertada y solidaria de los Estados miembros, en su calidad de miembros de tales organizaciones. Para delimitar el respectivo ámbito de aplicación de los artículos 113 y 114 del Tratado, por un lado, y del artículo 116, por otro, en lo referente a la participación de la Comunidad y de sus Estados miembros en un acuerdo internacional negociado en el marco de una organización internacional, hay que determinar esencialmente si una negociación iniciada en dicho marco está destinada a desembocar en un acuerdo en el sentido del artículo 228, es decir, en un compromiso asumido por unos sujetos de Derecho internacional y con fuerza de obligar. En este caso, son aplicables las disposiciones del Tratado relativas a la negociación y a la conclusión de acuerdos, es decir, los artículos 113, 114 y 228, y no el artículo 116.

Por lo que respecta a un acuerdo internacional que forme parte de la política comercial en el sentido del artículo 113 del Tratado y que implique la obligación de contribuir a la financiación de una reserva reguladora, la competencia de la Comunidad para negociar y concluir dicho acuerdo puede depender del régimen de financiación. Si los costes de la financiación recayeran en el presupuesto de la Comunidad, la competencia corresponderá a ésta; si dichos costes se imputan directamente a los presupuestos de los Estados miembros, su participación junto con la Comunidad es necesaria. Mientras no esté resuelta la cuestión de la imputación de los costes, debe admitirse la participación de los Estados miembros en la negociación del acuerdo.