Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas el 9 de junio de 1993. - ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE CONTRA CORRADINA BAGLIERI. - PETICION DE DECISION PREJUDICIAL: CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE - ITALIA. - SEGURIDAD SOCIAL DE LOS TRABAJADORES MIGRANTES - APARTADO 2 DEL ARTICULO 9 DEL REGLAMENTO (CEE) NO 1408/71 - CONSIDERACION EN UN ESTADO MIEMBRO DONDE EL TRABAJADOR NO HA CUBIERTO NINGUN PERIODO DE SEGURO, DEL PERIODO DE SEGURO QUE HA CUBIERTO EN OTRO ESTADO MIEMBRO. - ASUNTO C-297/92.



Recopilación de Jurisprudencia 1993 página I-05211



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. En el presente asunto, relativo a una petición de decisión prejudicial de la Sala de lo Laboral de la Corte Suprema di Cassazione (Italia), se solicita al Tribunal de Justicia que revise su jurisprudencia en lo que se refiere a si un Estado miembro está autorizado a subordinar el derecho a un seguro voluntario continuado a una afiliación previa a su régimen nacional de Seguridad Social. La Corte Suprema ha planteado al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:

"¿Debe interpretarse el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, en cuanto establece que 'los períodos de seguro cubiertos bajo la legislación de cualquier Estado miembro se tomarán en cuenta, en la medida necesaria, como si se tratara de períodos de seguro cubiertos bajo la legislación del primer Estado' , en el sentido de que se puede admitir la continuación en el seguro voluntario incluso para un trabajador que °sin que pueda acreditar varios períodos de actividad laboral acumulables entre sí, cubiertos en distintos Estados miembros, incluido aquel en el que hubiere formulado la solicitud° haya cubierto sólo un período anterior de actividad laboral en el que tuvo la condición de trabajador migrante, en otro Estado miembro, dando lugar en dicho Estado a la correspondiente cotización obligatoria, válida para la admisión a la cotización voluntaria en el Estado en el que se presentó la solicitud de continuación voluntaria en el seguro?"

2. En las consideraciones que expondré más adelante, mencionaré el Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (en lo sucesivo, "Reglamento"). Este Reglamento fue modificado y puesto al día por el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53). Las modificaciones posteriores (véase, únicamente para información, la versión consolidada publicada en el DO 1992, C 325, p. 1), no ha introducido ninguna modificación que tenga relevancia en el presente asunto. El apartado 2 del artículo 9 del Reglamento está formulado como sigue:

"Si la legislación de un Estado miembro subordina la admisión al seguro voluntario o facultativo continuado al requisito de haber cubierto períodos de seguro, los períodos de seguro o de residencia cubiertos bajo la legislación de cualquier otro Estado miembro se tomarán en cuenta, en la medida necesaria, como si se tratara de períodos de seguro cubiertos bajo la legislación del primer Estado."

3. La Sra. Baglieri, de nacionalidad italiana, trabajó en Alemania desde el 23 de agosto de 1965 hasta el 4 de abril de 1975, período durante el cual pagó las cotizaciones obligatorias con arreglo a la legislación alemana sobre Seguridad Social. Posteriormente, regresó a Italia. El 17 de diciembre de 1979 invocó ante la entidad gestora de la Seguridad Social (en lo sucesivo, "INPS"), parte demandante, su derecho a cotizar en concepto de un seguro voluntario en Italia. Para poder cumplir los requisitos de concesión de una pensión de invalidez en Italia debía efectuar dichas cotizaciones. Según parece, la Sra. Baglieri nunca cubrió períodos de empleo en Italia ni estuvo afiliada a ningún régimen italiano de Seguridad Social.

4. El INPS desestimó la solicitud de la Sra. Baglieri que interpuso un recurso ante la Pretura di Siracusa. Dicho recurso fue estimado en razón de que su derecho a cotizar voluntariamente en Italia estaba garantizado por el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento. Esta sentencia fue apelada, a su vez, ante el Tribunale di Siracusa y, luego, ante la Corte Suprema di Cassazione, que es el tribunal supremo en Italia. El INPS alegó que el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento no exige que un Estado miembro compute los períodos de seguro cubiertos en otro Estado miembro cuando la persona de que se trata nunca haya estado obligatoriamente afiliada a un régimen de seguro en el primer Estado.

La jurisprudencia existente

5. De la resolución de remisión se deduce claramente que la Corte Suprema no ignora que, en el asunto (70/80, Vigier/Bundesversicherungsanstalt fuer Angestellte, Rec. 1981, p. 229), el Tribunal de Justicia ya respondió a la referida cuestión. Dicho asunto versaba sobre el derecho de las víctimas de las persecuciones nacionalsocialistas a pagar, con carácter retroactivo, las cotizaciones voluntarias a un régimen alemán de Seguridad Social. Con arreglo a la legislación aplicable, este derecho estaba supeditado al requisito de que la persona de que se trataba debía ostentar la condición de asegurada según el Derecho alemán. En los apartados 18 a 20 de la sentencia, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:

"Según resulta de la resolución de remisión [...] para tener la condición de asegurado el interesado, como trabajador, deberá haber pagado por lo menos una cotización a un organismo de la Seguridad Social alemana.

De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y, en particular, de su sentencia de 24 de abril de 1980, Coonan (110/79, Rec. p. 1445), se deduce que, cuando una legislación nacional subordina la afiliación a un régimen de Seguridad Social al requisito de que el interesado haya estado precedentemente afiliado al régimen de Seguridad Social nacional, el Reglamento nº 1408/71 no obliga a los Estados miembros a asimilar los períodos de seguro cubiertos en otro Estado al requisito de que deban haber sido anteriormente cubiertos en el territorio nacional.

Por consiguiente [...] el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 1408/71 debe interpretarse en el sentido de que no impone a una entidad gestora de Seguridad Social de un Estado miembro la obligación de considerar los períodos de seguro cubiertos en otro Estado miembro cuando el interesado no haya pagado nunca la cotización requerida en virtud de la legislación de dicho Estado miembro para adquirir la condición de asegurado."

El Abogado General expuso en sus conclusiones lo siguiente (p. 248):

"[El apartado 2 del artículo 9] solamente constituye una norma que impone la totalización y, por consiguiente, implica una asimilación de los períodos de seguro cubiertos en el extranjero en la medida en que las prestaciones dependan de la duración de la afiliación, de modo que dichos períodos puedan ser considerados, para determinar, por ejemplo, si se ha cubierto un período de seguro mínimo de sesenta meses en total. Pero la finalidad de estas disposiciones no es que se adquiera la condición de asegurado; más bien al contrario, la consideran como un requisito previo [...] Como ha subrayado acertadamente la Bundesversicherungsanstalt fuer Angestellte, esta condición, en principio, no está relacionada con el Derecho comunitario de la Seguridad Social. La adquisición de la condición de asegurado en realidad es una cuestión de Derecho interno y es uno de los requisitos necesarios para la aplicación del Reglamento nº 1408/71."

6. El principio consagrado en el asunto Vigier quedó confirmado en asuntos posteriores, de los cuales el más reciente es el asunto Hartmann Troiani/Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz (368/87, Rec. 1989, p. 1333). Este asunto se refería al derecho a pagar voluntariamente cotizaciones con carácter retroactivo al régimen de Seguridad Social debido a que, en razón del matrimonio de la interesada, le habían sido reembolsadas. Con arreglo a la legislación nacional aplicable, el derecho a pagar dichas cotizaciones está supeditado a la afiliación obligatoria a un régimen de seguro en el Estado miembro de que se trata. El Tribunal de Justicia declaró en los apartados 12, 15 y 16 de su sentencia:

"Procede señalar, con carácter previo, que una legislación nacional que subordina a determinados requisitos el derecho a pagar voluntariamente, con carácter retroactivo, cotizaciones en concepto del seguro de vejez, guarda relación con el concepto de seguro continuado a que se refiere el artículo 9 del Reglamento nº 1408/71.

[...]

Por lo que respecta al apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 1408/71, dicha disposición tiene por objeto asegurar la equivalencia de los períodos de seguro cubiertos en diferentes Estados miembros, de forma que los interesados puedan cumplir el requisito de una duración mínima de períodos de seguro cuando una legislación nacional subordina la admisión al seguro voluntario o facultativo continuado a tal requisito.

Por el contrario, del texto de la citada disposición se deduce que no regula los restantes requisitos a los que las legislaciones de cada Estado miembro pueden subordinar el nacimiento de un derecho, como es el de cotizar a un régimen nacional de seguro voluntario o facultativo continuado."

El Tribunal de Justicia declaró más adelante que tal afirmación era compatible con los artículos 48 y 51 del Tratado. En el apartado 21 de su sentencia observó lo siguiente:

"Es cierto que, como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 25 de febrero de 1986, Spruyt (284/84, Rec. p. 685), apartado 19, no se alcanzaría el objetivo de los artículos 48 y 51 del Tratado si, a resultas del ejercicio de su derecho de libre circulación, los trabajadores hubieran de perder ventajas de Seguridad Social que les garantice la legislación de un Estado miembro. Sin embargo, como ha declarado, además, el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 24 de abril de 1980, Coonan (110/79, Rec. p. 1445), apartado 12, y de 24 de septiembre de 1987, Rijke (43/86, Rec. p. 3611), apartado 12, corresponde a la legislación de cada Estado miembro determinar los requisitos del derecho o la obligación de afiliarse a un régimen de Seguridad Social o a una u otra rama de tal régimen, siempre que no se haga ninguna discriminación, a este respecto, entre los propios nacionales y los nacionales de los demás Estados miembros."

7. Por consiguiente, se comprueba que en la jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha afirmado reiteradamente el principio de que corresponde al Estado miembro de que se trate fijar los requisitos de afiliación a sus regímenes de Seguridad Social y que estos requisitos no pueden modificarse por disposiciones como las del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento que se refieren exclusivamente a la totalización de los períodos de seguro cubiertos en diferentes Estados miembros, a fin de que se cumplan los requisitos relativos a la duración mínima de los períodos de seguro. De lo que se deduce que el apartado 2 del artículo 9 no se opone a que un Estado miembro subordine la admisión a un sistema de seguro continuado, voluntario o facultativo, a la afiliación previa a su régimen de Seguridad Social.

¿Debe revisarse la jurisprudencia?

8. No obstante, la Corte Suprema alega que parece que el Tribunal de Justicia debería reconsiderar su interpretación del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento. Para motivar su propuesta de nueva interpretación, menciona en primer lugar "la próxima supresión de toda vinculación restrictiva inherente a la libre circulación de los trabajadores" dentro de la Comunidad, refiriéndose con ello, según parece, al establecimiento del mercado interior previsto por el artículo 8 A del Tratado. En segundo lugar, se refiere a lo que describe como "los principios del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea relativos a la libre circulación de los trabajadores dentro de los países de la Comunidad y a su consiguiente Seguridad Social", principios que, según ella, están destinados para "garantizar (y equiparar) las situaciones ya adquiridas en el ámbito del territorio comunitario". Finalmente, alega que una interpretación indebidamente restrictiva del apartado 2 del artículo 9 provocaría una situación de desventaja para los trabajadores migrantes que se desplazan dentro de la Comunidad si se los compara con aquellos que hubieren trabajado en Estados que no sean miembros.

9. Coincido con la Comisión cuando, de forma convincente, señala en sus observaciones escritas, que ninguno de los argumentos invocados por la Corte Suprema puede constituir un motivo para modificar la interpretación actual del Tribunal de Justicia del apartado 2 del artículo 9. No obstante, examinaré brevemente dichos argumentos.

a) El establecimiento del mercado interior

10. Antes he indicado que el primer extremo invocado por la Corte Suprema se refiere al establecimiento del mercado interior de conformidad con el artículo 8 A del Tratado en su versión modificada por el Acta Unica Europea, cuyo texto es el siguiente:

"La Comunidad adoptará las medidas destinadas a establecer progresivamente el mercado interior en el transcurso de un período que terminará el 31 de diciembre de 1992, de conformidad con las disposiciones del presente artículo, de los artículos 8 B, 8 C y 28, del apartado 2 del artículo 57, del artículo 59, del apartado 1 del artículo 70 y de los artículos 84, 99, 100 A y 100 B y sin perjuicio de lo establecido en las demás disposiciones del presente Tratado.

El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado."

Como resalta la Comisión, en realidad, el Consejo adoptó tres Directivas que extienden el derecho a residir en otro Estado miembro a determinadas categorías de personas °a saber, las personas que dispongan de recursos propios, los pensionistas y los estudiantes° ya que algunas de ellas no beneficiaban con anterioridad del derecho a la libre circulación en virtud del Tratado. (1) La Comisión igualmente presentó una propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento nº 1408/71, que, de haber sido aprobada por el Consejo, extendería el ámbito de aplicación del Reglamento al conjunto de las personas aseguradas; actualmente, el Reglamento sólo está destinado a los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia, así como a los miembros de sus familias y a sus supervivientes. (2)

11. Tanto las Directivas mencionadas como la modificación del Reglamento propuesta tienen por finalidad velar por el establecimiento del mercado interior a efectos del artículo 8 A del Tratado, lo que está claramente establecido en sus respectivos considerandos. Sin embargo, del tenor literal del artículo 8 A se desprende evidentemente que, en sí mismo, no está destinado a tener por efecto la armonización de las disposiciones de los Estados miembros relativas a la libre circulación de personas. Incluso después del 31 de diciembre de 1992, fecha establecida en el artículo 8 A, no puede ser interpretado con tal efecto.

12. La anterior conclusión queda confirmada por un examen de los artículos 100 A y 100 B del Tratado, cuya incorporación en el Tratado CEE mediante el Acta Unica Europea tiende a facilitar la realización de los objetivos del artículo 8 A. En primer lugar, hay que destacar que las disposiciones fiscales y las que se refieren a la libre circulación de personas y a los derechos e intereses de los trabajadores por cuenta ajena están excluidos del ámbito de aplicación del artículo 100 A: véase el apartado 2 del artículo 100 A. En lo que respecta a las disposiciones incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 100 A, el párrafo primero del apartado 1 del artículo 100 B establece que, en 1992, la Comisión procederá con cada Estado miembro a confeccionar un inventario de las disposiciones que no hayan sido objeto de una armonización en virtud de dicho artículo. El párrafo segundo del apartado 1 del artículo 100 B establece:

"El Consejo podrá decidir, con arreglo a las disposiciones del artículo 100 A, que determinadas disposiciones en vigor en un Estado miembro sean reconocidas como equivalentes a las aplicadas por otro Estado miembro."

De esta forma, aun en el supuesto de disposiciones que estén comprendidas dentro del ámbito de aplicación del artículo 100 A °el artículo del Tratado consagrado al objetivo concreto de velar por el establecimiento del mercado interior de conformidad con el artículo 8 A° todavía son necesarias nuevas medidas del Consejo antes de que las disposiciones de los Estados miembros se reconozcan como equivalentes. En el supuesto de disposiciones como las que aquí se cuestionan, que no están incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 100 A, esta conclusión se impone, en mi opinión, a fortiori. Además, dicha conclusión se adapta a la Declaración relativa al artículo 8 A del Tratado adjunta al Acta Final por la que se adopta el Acta Unica Europea, según la cual "la fijación de la fecha de 31 de diciembre de 1992 no produce efectos jurídicos automáticos". Mientras que el alcance y el efecto de la Declaración todavía no han sido dilucidados, (3) es evidente que, en la medida en que es tenida en cuenta al interpretar el artículo 8 A, es incompatible con la tesis según la cual la fijación de dicha fecha ha tenido por efecto transformar el alcance de los Reglamentos en materia de Seguridad Social.

13. Por lo tanto se comprueba que el advenimiento de la fecha fijada para el establecimiento del mercado interior, en sí misma, no tiene por efecto obligar a los Estados miembros a admitir la equivalencia entre la afiliación a su propio régimen de Seguridad Social y la afiliación al régimen de Seguridad Social de otro Estado miembro, ni siquiera en el supuesto de que dicho reconocimiento recíproco sea considerado necesario para el establecimiento del mercado interior. De lo cual se deduce que la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia sobre el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento no está directamente afectada por el advenimiento de dicha fecha. Por dicha razón, ante la inexistencia de legislación que prevea el reconocimiento recíproco, cada Estado miembro conserva el derecho a determinar las condiciones requeridas para la afiliación a su propio régimen de Seguridad Social.

b) La libre circulación de trabajadores

14. Tampoco me parece que la interpretación actual del Tribunal de Justicia sobre el apartado 2 del artículo 9 pueda estar afectada por cualquier consideración fundada en los principios del Tratado relativos a la libre circulación de los trabajadores. Como antes observé en el punto 6, el Tribunal de Justicia ha subrayado que su interpretación es perfectamente compatible, a la vez, con el artículo 48 y con el artículo 51 del Tratado. Naturalmente, es indiscutible que las disposiciones del Reglamento deben interpretarse de conformidad con el objetivo de los artículos 48 y 51, que es el de velar por que un trabajador no pierda ventajas en materia de Seguridad Social, que están garantizadas por la legislación de un Estado miembro en particular, como consecuencia del ejercicio de su derecho a la libre circulación en virtud del Tratado: véase el asunto De Jong/Sociale Verzekeringsbank (254/84, Rec. 1986, p. 671), apartado 15, y el asunto Hartmann Troiani, 388/87, mencionado en el punto 6, apartado 21. Sin embargo, de ello no se deduce que un trabajador que ejerza su derecho a la libre circulación tenga derecho a afiliarse a un régimen de Seguridad Social en el Estado miembro de su elección. En realidad, ante la inexistencia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de Seguridad Social, tal libertad de elección podría constituir una carga insoportable en los Estados miembros que tengan un régimen de Seguridad Social relativamente generoso.

15. En el presente asunto, es evidente que, tras las actividades desempeñadas en Alemania, la Sra. Baglieri no ha perdido ningún derecho, del que era titular según el Derecho italiano, a cotizar voluntariamente en un régimen de Seguridad Social. Es verdad que, si ella hubiese trabajado en Italia y no en Alemania, habría podido adquirir este derecho. Sin embargo, no habría adquirido los derechos que hoy posee como consecuencia de su afiliación a un régimen alemán de Seguridad Social. Queda claro que existiría un obstáculo potencial a la libre circulación de los trabajadores si, después de haber desempeñado actividades laborales en más de un Estado miembro, un trabajador no pudiera reunir los requisitos de adquisición del derecho a las prestaciones de Seguridad Social en cualesquiera de los Estados miembros en que hubiera trabajado. Sin embargo, dicho obstáculo no existe merced a las disposiciones del Reglamento cuyo apartado 2 del artículo 9 permite la totalización de los períodos de seguro cubiertos en los diferentes Estados miembros.

c) Igualdad de trato con los trabajadores migrantes de países terceros

16. Finalmente, la Corte Suprema sugiere que la interpretación actual del apartado 2 del artículo 9 por parte del Tribunal de Justicia, podría tener como efecto que los trabajadores que hubiesen ejercido su derecho a la libre circulación dentro de la Comunidad sean tratados menos favorablemente en virtud de la legislación nacional que aquellos que hubiesen trabajado en un Estado extracomunitario. Según parece, la legislación italiana prevé el pago de cotizaciones de seguro por cuenta de dichos trabajadores con vistas a la protección de sus derechos a las prestaciones de Seguridad Social. De todas maneras, el Derecho comunitario no prohíbe a un Estado miembro que confiera ventajas de esta índole a las personas que van a trabajar a un Estado extracomunitario y las disposiciones en este sentido pueden estimarse necesarias para proteger la situación de las personas que desempeñan actividades laborales en países terceros que no hubieren celebrado ningún acuerdo bilateral con el Estado miembro de que se trata. Sin embargo, también es cierto que el Derecho comunitario no establece ventajas similares que deban otorgarse a los trabajadores migrantes que vayan a otro Estado miembro. En todo caso, la situación de estos trabajadores está protegida por las disposiciones del Reglamento que establece la igualdad de trato con los propios nacionales del Estado miembro de acogida, así como la totalización de los períodos de seguro cubiertos en diferentes Estados miembros.

Conclusión

17. En consecuencia, llego a la conclusión de que, en sus argumentos, la Corte Suprema no indica motivo alguno para que el Tribunal de Justicia se aparte de la jurisprudencia actual en lo que se refiere al apartado 2 del artículo 9 del Reglamento. Como se ha visto, de esta jurisprudencia se deduce claramente que, para aplicar el apartado 2 del artículo 9, corresponde al Estado miembro de que se trata fijar los requisitos de afiliación a su propio régimen de Seguridad Social, quedando entendido que no puede existir ninguna discriminación entre sus propios nacionales y los de los demás Estados miembros.

18. En mi opinión, la cuestión planteada por la Corte Suprema di Cassazione debe recibir la siguiente respuesta:

"El apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, debe interpretarse en el sentido de que no exige que un Estado miembro compute los períodos de seguro cubiertos al amparo de la legislación de otro Estado miembro, en los supuestos en los que la persona de que se trata nunca ha estado afiliada a un régimen de Seguridad Social en el primer Estado miembro y cuando dicha afiliación sea un requisito exigido para la admisión a un seguro continuo voluntario o facultativo con arreglo a la legislación de dicho Estado."

(*) Lengua original: inglés.

(1) ° Véanse la Directiva 90/364/CEE del Consejo, relativa al derecho de residencia; la Directiva 90/365/CEE del Consejo, relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional, y la Directiva 90/366/CEE del Consejo, relativa al derecho de residencia de los estudiantes (DO 1990, L 189, pp. 26, 28 y 30, respectivamente). Cabe destacar que esta última Directiva fue anulada por el Tribunal de Justicia en el asunto (C-295/90, Parlamento/Consejo, Rec. 1992, p. I-4193), en razón de que se había invocado una base jurídica errónea en virtud del Tratado (el artículo 235 y no el artículo 7). No obstante, el Tribunal de Justicia mantuvo los efectos de la Directiva hasta el momento en que se la sustituya por una nueva Directiva cuya base jurídica sea adecuada conforme al Tratado.

(2) ° Véase el texto de esta propuesta en el DO 1992, C 46, p. 1.

(3) ° En lo que se refiere al alcance de esta declaración y a los efectos jurídicos posibles del plazo señalado en el artículo 8 A, véase Schermers, H.G.: The effect of the date 31 December 1992 en la Common Market Law Review 28, 1991, pp. 275 a 289. Véase igualmente Toth, A.G.: The legal status of the declarations annexed to the Single European Act en la Common Law Market Review 23, 1986, pp. 803 a 812.