CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 16 de mayo de 2013 ( 1 )

Asunto C‑298/12

Confédération paysanne

contra

Ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Francia)]

«Política Agrícola Común — Reglamento (CE) no 1782/2003 — Régimen de pago único — Cálculo de los derechos de pago — Medidas agroambientales — Afectación de la producción — Período de referencia — Igualdad de trato»

I. Introducción

1. Tradicionalmente se relaciona la política agrícola común con un exceso de producción agraria, los denominados lagos de leche o montañas de mantequilla. Sin embargo, con el Reglamento (CE) no 1782/2003 ( 2 ) se desvincularon las ayudas a la agricultura europea de la producción de las distintas explotaciones. Dicho régimen introdujo el pago único, independiente de la producción.

2. En el marco de la transición al nuevo sistema, la cuantía del pago único se determina en función de los pagos directos que la explotación correspondiente recibió durante determinados períodos de referencia con arreglo al régimen anteriormente aplicable. Dichas ayudas aún se basaban en el volumen de producción.

3. En cambio, si las explotaciones participaban durante dichos períodos en medidas agroambientales, era muy probable que su producción mermara, de modo que recibían ayudas directas inferiores a explotaciones similares. Por ese motivo, el Reglamento no 1782/2003 prevé en dichos casos un régimen específico para dificultades excepcionales que en el fondo establece que para el cálculo del pago único se tendrán en cuenta únicamente aquellos períodos de referencia en que no hubiera habido participación en medidas agroambientales.

4. La presente petición de decisión prejudicial versa sobre disposiciones francesas que concretan dicho régimen para dificultades excepcionales. La Confédération paysanne se opone a que los pagos únicos para las explotaciones que participaron en medidas agroambientales se calculen sobre la base de ayudas directas de períodos anteriores, y objeta que Francia, excediéndose de los períodos de referencia previstos en el Reglamento, tenga en cuenta períodos de tiempo anteriores. Asimismo pretende que se aclare en este contexto si el régimen para dificultades excepcionales únicamente se aplica cuando la producción de una explotación se ve «gravemente» afectada por las medidas agroambientales, como prevé la versión francesa del Reglamento, o si basta una afectación simple, lo que se correspondería con las demás versiones lingüísticas.

II. Marco legal

A. Derecho de la Unión

5. En relación con el cálculo de las ayudas agrícolas a la explotación con arreglo al Reglamento no 1782/2003, su considerando vigésimo noveno recoge lo siguiente: «A fin de determinar el importe al que tiene derecho un agricultor con arreglo al nuevo régimen, resulta oportuno remitirse a los importes que le han sido concedidos durante un período de referencia. […]»

6. La norma correspondiente se recoge en el artículo 37, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003: «El importe de referencia será igual a la media trienal de los importes totales de los pagos que, en cada año natural del período de referencia indicado en el artículo 38, se haya concedido a un agricultor […].»

7. Con arreglo al artículo 38 del Reglamento no 1782/2003, el período de referencia comprenderá los años naturales 2000, 2001 y 2002.

8. El artículo 40 del Reglamento no 1782/2003 prevé un régimen específico para dificultades excepcionales: «1. No obstante lo dispuesto en el artículo 37, los agricultores cuya producción, durante el período de referencia, se viese perjudicada por casos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales, ocurridos antes del citado período o durante el mismo, tendrán derecho a solicitar que el importe de referencia se calcule sobre la base del año o años naturales del período de referencia que no se hayan visto afectados por los acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales. 2. En el supuesto de que la totalidad del período de referencia se haya visto afectado por casos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales, el Estado miembro calculará el importe de referencia sobre la base del período comprendido entre 1997 y 1999. […] En esos casos, el apartado 1 se aplicará mutatis mutandis. [...] 5. Los apartados 1, 2 y 3 del presente artículo se aplicarán, mutatis mutandis, a los agricultores que durante el período de referencia hayan estado sujetos a compromisos agroambientales en virtud de los Reglamentos (CEE) no 2078/92 [ ( 3 )] y (CE) no 1257/1999, [ ( 4 )] [...] En caso de que las medidas a que se refiere el párrafo primero cubran el período de referencia y el período contemplado en el apartado 2, el Estado miembro establecerá, de acuerdo con criterios objetivos y de modo que quede garantizada la igualdad de trato entre los agricultores y se evite el falseamiento de la competencia y del mercado, un importe de referencia de acuerdo con las disposiciones de aplicación […]».

9. Las mencionadas disposiciones de aplicación, contenidas en el Reglamento (CE) no 795/2004, ( 5 ) carecen de relevancia para el presente procedimiento prejudicial.

10. Con efectos a 1 de enero de 2009, fue derogado el Reglamento no 1782/2003 con arreglo a los artículos 146 y 149 del Reglamento no 73/2009, ( 6 ) siendo sustituido por este Reglamento. Con arreglo al artículo 33, apartado 1, letra a), del Reglamento no 73/2009, los pagos únicos se determinan en función de los derechos de pago obtenidos de conformidad con el Reglamento no 1782/2003.

B. Derecho francés

11. El artículo 1, párrafo noveno, del Decreto no 2006-710, de 19 de junio de 2006, relativo al establecimiento de la ayuda a la renta prevista en el Reglamento no 1782/2003, concreta el régimen para dificultades excepcionales de modo que únicamente se aplica en el caso de medidas agroambientales si éstas implican una disminución del 20 % en los pagos directos frente a los períodos en que la explotación no participó en medidas agroambientales: «Para la aplicación del artículo 40, apartado 5, del [Reglamento no 1782/2003] sólo podrán tenerse en cuenta los compromisos agroambientales recogidos en la lista que el Ministre chargé de l’agriculture elabore mediante orden, y que, según el caso, hayan entrañado una disminución de, al menos, el 20 % — del importe de las ayudas percibidas por los años afectados, calculado conforme a las modalidades establecidas en esa misma orden, con respecto al importe abonado para los años del período de referencia no afectados […]; — […]».

12. El artículo 7 de la Orden de 20 de noviembre de 2006 de ejecución del Decreto no 2006‑710, de 19 de junio de 2006, en su versión resultante de la Orden de 23 de febrero de 2010, completa dicha disposición con modalidades de cálculo y en ese contexto aclara que como período de comparación ha de recurrirse al último año en que aún no se aplicaba ninguna medida agroambiental, año que no podrá ser anterior a 1993. «Artículo 7.‑1. Cuando un agricultor haya estado sujeto a alguno de los compromisos agroambientales establecidos en el artículo 3 de la presente Orden durante los tres años del período de referencia, el tipo de disminución calculado para la aplicación del artículo 1, párrafo noveno, del citado Decreto de 19 de junio de 2006 responderá a la relación entre: — la diferencia entre el importe de las ayudas percibidas durante el último año no cubierto por un compromiso agroambiental y el promedio de los importes de las ayudas percibidos durante el período de referencia, — y la suma de dicha diferencia y el importe de referencia, calculado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 del citado Reglamento (CE) no 1782/2003. […] 2. Cuando el tipo de disminución calculado con arreglo al apartado 1 alcance el umbral del 20 % mencionado en el artículo 1, párrafo noveno, del citado Decreto de 19 de junio de 2006, se sumará una cantidad al importe de referencia, calculado de conformidad con el artículo 37 del Reglamento (CE) no 1782/2003. La cantidad que deberá añadirse será igual a la diferencia entre el importe de las ayudas percibido durante el último año no cubierto por un compromiso agroambiental, y el promedio de los importes de las ayudas percibidos durante el período de referencia. 3. A efectos de la aplicación de este artículo, el último año no cubierto por un compromiso agroambiental no podrá ser anterior a 1992.»

III. Procedimiento nacional y petición de decisión prejudicial

13. La Confédération paysanne es una agrupación que defiende los intereses de los agricultores franceses. Se dirige en este caso al Conseil d’État en un procedimiento de control de legalidad de las disposiciones francesas antes citadas, que desarrollan el régimen para dificultades excepcionales con arreglo al artículo 40 del Reglamento no 1782/2003. A tal efecto critica el cálculo del pago único sobre la base de pagos directos en períodos anteriores y recrimina el hecho de que además de los períodos de referencia previstos en el Reglamento se consideren también períodos anteriores.

14. En consecuencia, el Conseil d’État francés formula al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) ¿Autoriza el artículo 40, apartados 1 y 5, del Reglamento no 1782/2003 a la luz tanto de su tenor como de su finalidad, a los Estados miembros a basar el derecho a la revalorización del importe de referencia de los agricultores cuya producción se haya visto gravemente afectada por compromisos agroambientales a los que hayan estado sujetos durante la totalidad o parte del período de referencia, en la comparación entre los importes de los pagos directos percibidos durante los años cubiertos por dichos compromisos y los percibidos en años no cubiertos? 2) ¿Autoriza el artículo 40, apartados 2 y 5, del Reglamento no 1782/2003 a los Estados miembros a basar el derecho a la revalorización del importe de referencia de los agricultores cuya producción se haya visto gravemente afectada por compromisos agroambientales a los que hayan estado sujetos durante todo el período de referencia, en la comparación entre el importe de los pagos directos percibido el último año no cubierto por un compromiso agroambiental, incluso cuando dicho año sea anterior en ocho años al período de referencia, y el importe medio anual de pagos directos percibido durante el período de referencia?»

15. En el procedimiento han presentado alegaciones por escrito y, en la vista celebrada el 18 de abril de 2013, también de forma oral la Confédération paysanne, la República Francesa y la Comisión Europea.

IV. Apreciación jurídica

16. Para responder a la petición de decisión prejudicial procede analizar en primer lugar el sistema del régimen de dificultades excepcionales con arreglo al artículo 40 del Reglamento no 1782/2003 (véase la sección A infra). Para desarrollar una respuesta útil a la petición de decisión prejudicial ( 7 ) procede examinar a continuación más pormenorizadamente el requisito de afectación de la producción (sección B infra). Finalmente debe analizarse en qué medida puede ser determinante el volumen de los pagos directos y no la afectación de la producción (sección C infra), y qué períodos de referencia pueden tomarse en consideración (sección D infra).

A. Sobre el sistema del artículo 40 del Reglamento no 1782/2003

17. Los pagos directos conforme al Reglamento no 1782/2003, los denominados pagos únicos, se calculan con arreglo a los artículos 37 y 38 en función de importes de referencia. Aquéllos se basan en los pagos directos pagados en los años naturales 2000, 2001 y 2002, conforme a la normativa entonces vigente, a los respectivos titulares de explotaciones agrícolas.

18. El nuevo pago único no depende del actual volumen de producción. Pero la producción anterior influye indirectamente en su cuantía, pues los pagos directos a que se recurre para su cálculo se basaban en el pasado en la producción entonces alcanzada.

19. Sin embargo, es posible que la cuantía de dichos pagos directos fuera más reducida, si los titulares de las explotaciones hubieran participado durante el período de referencia en medidas agroambientales, pues a menudo dichas medidas conllevan una reducción de la producción. Por ello, el artículo 40, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento no 1782/2003 equipara el período de participación en determinadas medidas agroambientales a aquellos períodos en que la producción de los agricultores se haya visto influida por casos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales.

20. Cuando acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias excepcionales hayan perjudicado la producción, con arreglo al artículo 40, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003 el agricultor tendrá derecho a solicitar que el importe de referencia se calcule sin considerar los períodos afectados por tales perjuicios. En consecuencia, en caso de afectación por medidas agroambientales en el sentido del artículo 40, apartado 5, párrafo primero, los períodos de participación en dichas medidas no se tendrán en cuenta. ( 8 ) El concepto de afectación es objeto de detallado análisis más adelante. ( 9 )

21. En cambio, si la producción de la explotación en los años naturales 2000, 2001 y 2002 se vio afectada ininterrumpidamente por las medidas agroambientales, deberá tomarse en consideración otro período de referencia, que, con arreglo al artículo 40, apartado 2, del Reglamento no 1782/2003, está formado por los años 1997 a 1999.

22. En cambio, cuando la participación en las medidas agroambientales se hubiera extendido también a dicho período sustitutivo, el importe de referencia deberá calcularse de otro modo. Para aquellos supuestos, conforme al artículo 40, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento no 1782/2003, los Estados miembros deben fijar un importe de referencia con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia.

B. Sobre la necesaria afectación de la producción

23. Las preguntas planteadas por el Conseil d’État persiguen que se dilucide si determinados métodos de revalorización del importe de referencia son admisibles a la luz del artículo 40, apartados 1, 2 y 5, del Reglamento no 1782/2003. A tal efecto, partiendo de la versión francesa del Reglamento, supone que las dificultades excepcionales en el sentido de la disposición exigen una afectación grave. Especialmente la Comisión deduce de ahí un amplio margen de apreciación a favor de los Estados miembros.

24. Sin embargo, de entre las versiones lingüísticas iniciales del Reglamento no 1782/2003, aprobado en otros once idiomas, la versión francesa es la única que califica la afectación con el término «grave». En cambio, las versiones española, italiana, portuguesa y finlandesa se corresponden con la versión alemana, que exige solamente un perjuicio o afectación. En las demás versiones, es decir, en las versiones danesa, griega, inglesa, neerlandesa y sueca, se exige una «influencia adversa», de modo que tampoco se exige una afectación grave.

25. Las distintas versiones lingüísticas de una norma de la Unión deben interpretarse de modo uniforme. En caso de discrepancia entre las mismas, la disposición de que se trate debe interpretarse, en principio, en función del sistema general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte. ( 10 ) Ahora bien, una disposición de la que existen versiones lingüísticas divergentes también debe interpretarse según la voluntad real de su autor. ( 11 )

26. La gravedad de la afectación no se menciona en la información disponible en relación con el proceso legislativo. Las diferentes versiones lingüísticas ya se encuentran en el artículo 43, apartado 1, de la propuesta de la Comisión, que en esencia ya recogía la norma general para dificultades excepcionales del artículo 40, apartados 1 a 4, del Reglamento no 1782/2003. ( 12 ) Sin embargo, la documentación de las sesiones del Consejo contiene una referencia a la finalidad de la inclusión en el régimen de dificultades excepcionales de la afectación por medidas agroambientales. ( 13 ) En efecto se apreció un paralelismo con los casos en que agricultores tenían derecho a cuotas lácteas adicionales, cuando a cambio de una prima hubieran suspendido su producción durante determinados períodos de referencia. ( 14 )

27. Igual que aquellos productores de leche, un agricultor que haya asumido compromisos agroambientales con arreglo a los Reglamentos no 2078/92 y no 1257/1999 no puede ser penalizado en el marco de un régimen de ayuda de la Unión posterior en razón precisamente de dichos compromisos puesto que le era imposible prever que su decisión tendría consecuencias sobre los futuros pagos directos a tenor de una normativa adoptada posteriormente. ( 15 ) Precisamente una penalización así sería previsible si para determinar un pago único, ahora desvinculado de la producción, se tomaran en consideración a los pagos directos vinculados a la producción que hubieran sufrido una reducción por haber participado en medidas agroambientales.

28. Por consiguiente, la inclusión de las medidas agroambientales en el artículo 40 del Reglamento no 1782/2003 no persigue solamente prevenir situaciones de dureza injusta. El Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 40, apartados 1 y 5, del Reglamento no 1782/2003 es una concreción del principio de seguridad jurídica. Con arreglo a este principio general del Derecho de la Unión, una normativa de la Unión impuesta a los justiciables debe ser clara y precisa, de manera que éstos puedan conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones, y adoptar las medidas oportunas en consecuencia. ( 16 ) Este principio se impone con rigor especial cuando se trata de una normativa que puede implicar consecuencias financieras. ( 17 )

29. Como con ocasión de la participación en medidas agroambientales no era previsible que esto perjudicaría a los derechos futuros a ayudas, la normativa sobre la determinación del pago único tuvo que ser completada con el artículo 40, apartado 5, del Reglamento no 1782/2003, que permite que los agricultores que hayan suscrito compromisos agroambientales no sean penalizados por el hecho de que se hayan sometido a dichos compromisos en el curso del período de referencia. ( 18 )

30. Sin embargo, es más cierto que, más allá del principio de seguridad jurídica, se trata también y especialmente del principio de protección de la confianza legítima, pues el agricultor debía poder confiar en que, a raíz de la participación en medidas agroambientales provisionales, no sufriría perjuicios en las futuras ayudas de la Unión. ( 19 ) En cualquier caso, también podría ser contrario al principio de igualdad tratar a las explotaciones que participaron en medidas agroambientales como a las explotaciones que produjeron de forma normal. Y, finalmente, se desincentivaría a los agricultores de participar en el futuro en medidas agroambientales si a raíz de ello se reducen las ayudas una vez expiradas dichas medidas. Esto sería contrario al objetivo de la Unión de garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente, consagrado en el artículo 191 TFUE y el artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales. Con arreglo al artículo 11 TFUE, ( 20 ) dicho objetivo debe tenerse en cuenta en el marco de todas las políticas de la Unión, es decir, también en la política agrícola común.

31. Con este trasfondo, no hay motivo para restringir a afectaciones graves de la producción el régimen de dificultades excepcionales en caso de afectación por medidas agroambientales. Al contrario, por regla general deben compensarse también las afectaciones de menor entidad. El objetivo debe ser que, a los efectos del cálculo del importe de referencia conforme al artículo 40 del Reglamento no 1782/2003, las explotaciones que hubieran participado en medidas agroambientales estén en la misma situación en la que estarían si hubieran producido con normalidad.

32. Al contrario de lo que defiende la Comisión, a tal efecto no se puede conceder a los Estados miembros un margen de apreciación más amplio para definir concretamente el concepto de afectación. Especialmente sospechoso es el umbral aplicado en Francia, de una reducción del 20 % en los pagos directos. Como mucho, los Estados miembros pueden establecer criterios de minimis para excluir del régimen de dificultades excepcionales las afectaciones totalmente insignificantes, cuyo coste administrativo sería totalmente desproporcionado en relación con las ventajas para las explotaciones afectadas. ( 21 )

33. En el presente caso no es necesario resolver si dichas consideraciones se pueden trasladar a los casos de fuerza mayor o a circunstancias excepcionales en el sentido del artículo 40, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003. Pero, al contrario de lo que opina Francia, no vulneraría el principio de igualdad tratar de modo distinto a las explotaciones afectadas en ese sentido frente a las explotaciones que participaron en medidas agroambientales, pues sólo estas últimas pueden invocar los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, así como la protección del medio ambiente, lo que puede justificar las diferencias en la transición hacia el régimen de pagos únicos.

34. En resumen procede constatar que los derechos conforme al artículo 40, apartados 1 y 5, del Reglamento no 1782/2003 exigen que la producción de un agricultor se haya visto afectada en el período de referencia debido a compromisos agroambientales. No es preciso que la afectación sea grave.

C. Sobre la primera cuestión

35. Con la primera cuestión, el Conseil d’État desea que se dilucide si el artículo 40, apartados 1 y 5, del Reglamento no 1782/2003 autoriza a los Estados miembros a basar el derecho a la revalorización del importe de referencia de los agricultores, cuya producción se haya visto gravemente afectada por compromisos agroambientales a los que hubieran estado sujetos durante la totalidad o parte del período de referencia, en la comparación entre los importes de los pagos directos percibidos durante los años en que eran de aplicación dichos compromisos y los percibidos en años en que no lo eran.

36. Si bien dicha pregunta parece referirse a la cuantía del derecho compensatorio previsto en el artículo 40, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003, es decir, a la consecuencia jurídica de dicha norma, también afecta a uno de sus requisitos, en concreto a la afectación de la producción, pues la revalorización del importe de referencia precisamente debe compensar las consecuencias de dicha afectación.

37. La Confédération paysanne destaca con acierto que el artículo 40, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003 no exige una reducción de los pagos directos, sino una afectación de la producción.

38. Sin embargo, como expone la Comisión, dicha disposición no regula cómo determinar la afectación. En cualquier caso, Francia y la Comisión han alegado de modo incontrovertido que los pagos directos antes del año 2003 se basaban en la producción de la explotación, de manera que dichos pagos directos son una unidad de medida adecuada para el volumen de la producción.

39. Francia también acierta al señalar que el propio legislador de la Unión recurrió al volumen de los pagos en el pasado como criterio para el futuro pago único. Con arreglo a la primera frase del vigésimo noveno considerando del Reglamento no 1782/2003, a fin de determinar el importe al que tiene derecho un agricultor con arreglo al nuevo régimen, resulta oportuno remitirse a los importes que le han sido concedidos durante un período de referencia. Dicho objetivo se deriva del artículo 37, en la medida en que establece que, por regla general, el importe de referencia determinante será igual a la media de los pagos que durante el período de referencia indicado en el artículo 38 haya percibido un agricultor. Si una afectación en el sentido del artículo 40, apartado 1, hubiera comprendido la totalidad del período de referencia, en su lugar y conforme al artículo 40, apartado 2, deberá recurrirse a los pagos en los años 1997 a 1999.

40. Por consiguiente, es precisamente acorde con el sistema del Reglamento no 1782/2003 que el pago único se calcule sobre la base de los pagos directos de los años 2000 a 2003 o, subsidiariamente, de los años 1997 a 1999. En qué medida se puede recurrir a años anteriores es algo que se examinará al responder a la segunda cuestión.

41. Si bien la Confédération paysanne aduce que el Reglamento no 1257/1999 y el Reglamento de aplicación (CE) no 445/2002 ( 22 ) calculan las ayudas por la realización de medidas agroambientales a partir de la limitación de la producción, se trata de un sistema de regulación distinto que el legislador de la Unión no recogió en el régimen de dificultades excepcionales del Reglamento no 1782/2003.

42. En consecuencia, debe responderse a la primera cuestión que el artículo 40, apartados 1, 2 y 5, párrafo primero, así como los artículos 37 y 38 del Reglamento no 1782/2003 obligan a los Estados miembros a basar el derecho a la revalorización del importe de referencia de los agricultores, cuya producción se haya visto afectada por compromisos agroambientales a los que hayan estado sujetos durante la totalidad o parte del período de referencia, en la comparación entre los importes de los pagos directos percibidos durante los años en que hayan sido de aplicación dichos compromisos y los percibidos en años en que no lo hubieran sido.

D. Sobre la segunda cuestión

43. Con la segunda cuestión se pretende aclarar si el artículo 40, apartados 2 y 5, del Reglamento no 1782/2003 autoriza a los Estados miembros a basar el derecho a la revalorización del importe de referencia de los agricultores, cuya producción se haya visto afectada por compromisos agroambientales a los que hayan estado sujetos durante los años 1997 a 2002, en la comparación entre el importe de pagos directos percibido el último año en que no hubiera sido de aplicación un compromiso agroambiental y el importe medio anual de pagos directos percibido durante el período de referencia. Con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la Orden de 20 de noviembre de 2006, en su versión resultante de la Orden de 23 de febrero de 2010, pueden considerarse años en los que no fue de aplicación tal compromiso los años naturales de 1992 a 1996.

44. La normativa francesa se basa en el artículo 40, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento no 1782/2003, conforme al cual Francia debe fijar en este caso un importe de referencia con arreglo a criterios objetivos y de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia.

45. Como observan Francia y la Comisión, recurrir a períodos de ayuda anteriores es en principio un criterio objetivo. Pero es dudoso que con él también se garantice la igualdad de trato entre los agricultores. Por ello debe aclararse, antes de nada, de qué margen normativo disponen los Estados miembros a la hora de garantizar la igualdad de trato.

46. En relación con una norma similar al artículo 40, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento no 1782/2003 el Tribunal de Justicia ya reconoció a los Estados miembros un margen de apreciación relativamente amplio. Se trata del artículo 42, apartado 4, que les obliga a establecer otros importes de referencia destinados a agricultores que se hallen en una situación especial. Al igual que el artículo 40, apartado 5, párrafo segundo, esta norma también prevé la aplicación de criterios objetivos, de tal forma que se garantice la igualdad de trato entre los agricultores y se evite cualquier falseamiento del mercado y de la competencia. A tal efecto, los Estados miembros pueden fijar en cero euros el importe de referencia y aplicar umbrales de 500 euros. ( 23 )

47. A pesar de la similitud literal, el artículo 40, apartado 5, párrafo segundo, y el artículo 42, apartado 4, del Reglamento no 1782/2003 no son comparables en lo que a su finalidad se refiere. La primera disposición está destinada a materializar los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, ( 24 ) mientras que la otra disposición comprende situaciones en que precisamente no se protege la confianza legítima. ( 25 )

48. Por tanto, el margen de discreción normativa reconocido por el artículo 42, apartado 4, del Reglamento no 1782/2003 no se puede trasladar al artículo 40, apartado 5, párrafo segundo. A esta última disposición le son aplicables más bien las conclusiones alcanzadas en relación con el concepto de afectación, ( 26 ) de modo que el margen discrecional de que disponen los Estados miembros es limitado.

49. En consecuencia, a la hora de examinar si una normativa de un Estado miembro garantiza la igualdad de trato de las explotaciones deben aplicarse criterios estrictos. Son determinantes, en particular, las valoraciones del legislador de la Unión. El legislador expresamente limitó la consideración de períodos de ayuda anteriores a los años 1997 a 2002, aunque sin dificultad alguna podría haber incluido períodos anteriores. Por ello debe suponerse que no consideró que las ayudas en todos los períodos anteriores a 1997 fueran comparables con las ayudas en los años 2000 a 2002. Esta valoración se vería burlada si los Estados miembros, en el marco de su propio régimen de dificultades excepcionales con arreglo al artículo 40, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento no 1782/2003, pudieran simplemente recurrir a períodos anteriores.

50. Las alegaciones de la Comisión confirman esta apreciación especialmente para los años 1992 y 1993, pues indican que la cuantía total de los pagos directos en Francia en aquellos años se sitúa en cerca del 10 % de los pagos en los años posteriores. Por tanto se puede prácticamente excluir que sobre la base de los pagos en aquellos años se pueda lograr una compensación adecuada de las afectaciones.

51. En cambio, según la Comisión en los años 1995 y 1996 en Francia se alcanzó prácticamente la misma cuantía total de pagos directos que en los años posteriores y en el año 1994 al menos se alcanzó un valor cercano al 75 %.

52. Pero de estas consideraciones no se puede inferir que, en contra de la valoración del legislador, se pueda recurrir a los pagos en los años 1995 y 1996, o incluso en el año 1994, como valor de comparación. En efecto, no se garantiza en absoluto que también los pagos directos individualizadas durante dichos años sean comparables con los pagos de los años 1997 a 2002.

53. En consecuencia, el artículo 40, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento no 1782/2003, no permite a los Estados miembros establecer períodos de referencia distintos a los de los artículos 38 y 40, apartado 2.

54. El objetivo de una normativa de un Estado miembro amparada en el artículo 40, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento no 1782/2003, debe más bien ser que, a los efectos del cálculo del importe de referencia, las explotaciones afectadas estén en la misma situación en la que estarían si durante los años 2000 a 2002 no hubieran participado en medidas agroambientales.

55. El cálculo del importe de referencia función de la afectación real de la producción, preferida por la Confédération paysanne, parece en principio adecuado para alcanzar dicho objetivo. Para determinar la afectación se podrían, por ejemplo, considerar explotaciones o superficies equiparables o la producción antes de iniciar las medidas agroambientales. A continuación se podría calcular qué pagos directos se habrían devengado en los años 2000 a 2002, sin las medidas agroambientales. Como, según indica Francia, son muy pocos los casos que no se pueden resolver atendiendo a los pagos directos en los años 1997 a 2002, este examen algo más laborioso debería ser razonablemente exigible.

56. No obstante, no se puede excluir que otros métodos sean también adecuados para lograr una compensación íntegra de las consecuencias de las afectaciones de la producción. En consecuencia, no se puede afirmar que únicamente la afectación de la producción sea un criterio admisible para transponer el artículo 40, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento no 1782/2003.

57. Por consiguiente, debe responderse a la segunda cuestión que el artículo 40, apartados 2 y 5, del Reglamento no 1782/2003 no autoriza a los Estados miembros a basar el derecho a la revalorización del importe de referencia de los agricultores cuya producción se haya visto afectada por compromisos agroambientales a los que hayan estado sujetos durante los años 1997 a 2002, en la comparación entre el importe de los pagos directos percibido el último año en que no hubiera sido de aplicación un compromiso agroambiental y el importe medio anual de pagos directos percibido durante el período de referencia. Al contrario, con arreglo al artículo 40, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento no 1782/2003, a los efectos del cálculo del importe de referencia, las explotaciones afectadas deben quedar en la misma situación en la que estarían si durante los años 2000 a 2002 no hubieran participado en medidas agroambientales.

V. Conclusión

58. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera: «1) Los derechos conforme al artículo 40, apartados 1 y 5, del Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, exigen que la producción de un agricultor se haya visto afectada en el período de referencia debido a compromisos agroambientales. No es preciso que la afectación sea grave. 2) El artículo 40, apartados 1, 2 y 5, párrafo primero, así como los artículos 37 y 38 del Reglamento no 1782/2003, obligan a los Estados miembros a basar el derecho a la revalorización del importe de referencia de los agricultores cuya producción se haya visto afectada por compromisos agroambientales a los que hayan estado sujetos durante la totalidad o parte del período de referencia, en la comparación entre los importes de los pagos directos percibidos durante los años en que hayan sido de aplicación dichos compromisos y los percibidos en años en que no lo hubieran sido. 3. El artículo 40, apartados 2 y 5, del Reglamento no 1782/2003 no autoriza a los Estados miembros a basar el derecho a la revalorización del importe de referencia de los agricultores cuya producción se haya visto afectada por compromisos agroambientales a los que hayan estado sujetos durante los años 1997 a 2002, en la comparación entre el importe de los pagos directos percibido el último año en que no hubiera sido de aplicación un compromiso agroambiental y el importe medio anual de pagos directos percibido durante el período de referencia. Al contrario, en aplicación del artículo 40, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento (CE) no 1782/2003, a los efectos del cálculo del importe de referencia, las explotaciones afectadas deben quedar en la misma situación en la que estarían si durante los años 2000 a 2002 no hubieran participado en medidas agroambientales.»

( 1 ) Lengua original: alemán.

( 2 ) Reglamento del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 y (CE) no 2529/2001 (DO L 270, p. 1), modificado por última vez por el Reglamento (CE) no 1009/2008 del Consejo, de 9 de octubre de 2008 (DO L 276, p. 1), derogado por el Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006, (CE) no 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) no 1782/2003 (DO L 30, p. 16).

( 3 ) Reglamento del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (DO L 215, p. 85).

( 4 ) Reglamento del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160, p. 80).

( 5 ) Reglamento de la Comisión, de 21 de abril de 2004, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento no 1782/2003 del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO L 141, p. 1), modificado por última vez por el Reglamento (CE) no 370/2009 de la Comisión, de 6 de mayo de 2009 (DO L 114, p. 9) y derogado por el Reglamento (CE) no 1120/2009 de la Comisión, de 29 de octubre de 2009, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el título III del Reglamento no 73/2009 del Consejo (DO L 316, p. 1).

( 6 ) Citado en la nota 2.

( 7 ) Véanse las sentencias de 12 de julio de 1979, Union Laitière Normande (244/78, Rec. p. 2663), apartado 5; de 12 de diciembre de 1990, SARPP (C-241/89, Rec. p. I-4695), apartado 8, y de 29 de enero de 2008, Promusicae (C-275/06, Rec. p. I-271), apartado 42.

( 8 ) Véase la sentencia de 11 de noviembre de 2010, Grootes (C-152/09, Rec. p. I-11285), apartado 60.

( 9 ) Véanse los puntos 23 y ss. de las presentes conclusiones.

( 10 ) Véanse las sentencias de 5 de diciembre de 1967, Van der Vecht (19/67, Rec. pp. 462 y ss., especialmente, p. 473); de 27 de octubre de 1977, Bouchereau (30/77, Rec. p. 1999), apartados 13 y 14; de 14 de junio de 2007, Euro Tex (C-56/06, Rec. p. I-4859), apartado 27, y de 21 de febrero de 2008, Tele2 Telecommunication (C-426/05, Rec. p. I-685), apartado 25.

( 11 ) Véanse las sentencias de 12 de noviembre 1969, Stauder (29/69, Rec. p. 419), apartado 3; de 7 de julio de 1988, Moksel (55/87, Rec. p. 3845), apartado 49; de 20 de noviembre de 2001, Jany y otros (C-268/99, Rec. p. I-8615), apartado 47; de 27 de enero de 2005, Junk (C-188/03, Rec. p. I-885), apartado 33, y de 22 de octubre de 2009, Zurita García y Choque Cabrera (C-261/08 y C-348/08, Rec. p. I-10143), apartado 54.

( 12 ) COM(2003) 23 final.

( 13 ) Véase el número 1, línea primera, del documento oficioso «non‑paper»«Single payment scheme/Special cases/National Reserve» reproducido en el anexo IV del Documento del Consejo 9971/03 de 3 de junio de 2003.

( 14 ) Véase la sentencia de 28 de abril de 1988, Mulder (120/86, Rec. p. 2321), apartado 24.

( 15 ) Véase la sentencia Grootes, citada en la nota 8, apartado 44.

( 16 ) Véanse las sentencias de 11 de junio de 2009, Nijemeisland (C-170/08, Rec. p. I-5127), apartado 44, y Grootes, citada en la nota 8, apartado 43.

( 17 ) Véanse las sentencias de 16 de marzo de 2006, Emsland‑Stärke (C-94/05, Rec. p. I-2619), apartado 43; de 26 de octubre de 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun (C-248/04, Rec. p. I-10211), apartado 79, y de 13 de marzo de 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros (C-383/06 a C-385/06, Rec. p. I-1561), apartado 52.

( 18 ) Véase la sentencia Grootes, citada en la nota 8, apartado 36.

( 19 ) Véanse, en relación con la disposición aquí controvertida, las conclusiones del Abogado General Mazák presentadas el 8 de julio de 2010, Grootes, sentencia citada en la nota 8, punto 30, y, fundamentalmente, la sentencia Mulder, citada en la nota 124, apartados 24, 26 y 27.

( 20 ) Véase también el considerando noveno del preámbulo del Tratado UE.

( 21 ) Véase en ese sentido la sentencia de 22 de octubre de 2009, Elbertsen (C-449/08, Rec. p. I-10241), apartado 43.

( 22 ) Reglamento de la Comisión, de 26 de febrero de 2002, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento no 1257/1999 (DO L 74, p. 1).

( 23 ) Véase la sentencia Elbertsen, citada en la nota 21, apartados 34 y 46.

( 24 ) Véanse los puntos 28 y ss. de las presentes conclusiones.

( 25 ) Véase la sentencia Elbertsen, citada en la nota 21, apartado 45.

( 26 ) Véase el punto 32 de las presentes conclusiones.