A.

Por mi parte opino que en su principio no solamente el sistema criticado es estrictamente necesario para el funcionamiento normal del mercado comunitario de cereales y productos de cereales, sino que, aun siendo mejorable, es probablemente la medida menos coercitiva que se pueda imaginar para garantizar el funcionamiento correcto de este mercado. Voy a intentar demostrarlo situando el sistema en el contexto en que está inserto y en relación con el cual debe ser apreciado. La organización del mercado de cereales tiene fundamentalmente por finalidad garantizar un nivel de vida equitativo a los productores europeos observando los demás objetivos que establece el Tratado para la política común. Prevé medios poderosos de apoyo e intervención en lo que se refiere a los precios interiores. Cada año se fija, en primer lugar, un precio indicativo, es decir, el precio al que se desea que se hagan las transacciones en el mercado interior de la Comunidad. A partir de este precio indicativo se establece, ligeramente por debajo para que no se bloqueen los intercambios intracomunitarios, un precio de intervención. Este precio de intervención constituye de cierta manera el precio garantizado al productor. Sus oscilaciones son uno de los elementos que provocan la actuación de los organismos de intervención, en forma de compras obligatorias sin limitación de cantidad, ayudas para el almacenamiento privado, o también por medios indirectos, como la desnaturalización. Es evidente que un sistema de este tipo no puede funcionar más que acompañado y apoyado por una acción en las fronteras de la Comunidad, por una acción sobre el comercio exterior de los productos. Los precios interiores de la Comunidad, fijados tanto en función de objetivos sociales como económicos, son efectivamente superiores a los precios mundiales, de los que por lo demás es bien sabido cuánto tienen, en general, de artificiales y lo poco que se corresponden con el precio ideal de un mercado perfecto tal como lo imaginaban los economistas liberales del siglo XIX. Si no hubiera ninguna acción en las fronteras de la Comunidad se producirían necesariamente dos fenómenos: 1) No sería posible ninguna exportación, incluso cuando fuera deseable por el excedente de la producción en relación con las necesidades. 2) El mercado comunitario correría el riesgo de verse inundado por importaciones procedentes de terceros países, lo que produciría una baja de las cotizaciones, se pondría en marcha la acción de los organismos y de este modo las cargas fiscales que los ciudadanos de los Estados miembros soportaron para apoyar a sus agricultores serían directa o indirectamente utilizadas en beneficio o de los productores de países terceros o de los importadores de granos o de productos de cereales. Si es indiscutible la necesidad de una intervención en las fronteras de la Comunidad, la elección de las modalidades de esta intervención ha planteado un delicado problema a quienes han tenido que decidirlas. La solución más sencilla habría consistido, evidentemente, en reservar a un organismo o a unos organismos que actuaran por cuenta de la Comunidad el monopolio del comercio exterior. Estos organismos, con perfecto conocimiento de la situación del aprovisionamiento, habrían importado en caso de insuficiencia y exportado con pérdida en caso de producirse excedentes y habrían intentado compensar en el plano financiero los resultados opuestos de estas dos operaciones. Otra posible solución habría sido, manteniendo el principio de la libertad del comercio exterior, fij ar periódicamente contingentes a la exportación y a la importación en función de la situación del mercado interior. Estas soluciones que fueron defendidas por numerosos especialistas, habrían garantizado ciertamente el control necesario del comercio exterior. Pero, no obstante, no fueron elegidas porque tal vez les pareció a las autoridades responsables que imponían obstáculos demasiado grandes a la libertad de los agentes económicos, dificultades que, en opinión de muchos, no parecían absolutamente necesarias para alcanzar los objetivos propuestos. Por esta razón se aprobó un sistema mucho más flexible, el menos coercitivo que se pueda concebir. No se creó ni un monopolio de las importaciones o de las exportaciones ni un control cuantitativo, sino un régimen basado completamente en el principio de la incitacióny no en la coacción. Para las exportaciones no sólo se respetó la libertad de exportar sino que, para que esta libertad no fuera puramente teórica, se creó una subvención a la exportación: la «restitución» cuyo efecto global es compensar la diferencia entre las cotizaciones o los precios de estos productos en la Comunidad y en el mercado mundial. Para las importaciones: 1) El precio de umbral, fijado por las autoridades comunitarias y que corresponde, grosso modo, con las correcciones geográficas al precio de intervención, constituye el precio mínimo por debajo del cual los productos no pueden ser comercializados en los mercados de la Comunidad. 2) Un derecho de importación comunitario, la «exacción reguladora» que, a diferencia de un derecho de aduana tradicional, es variable y corresponde grosso modo en la mayoría de los casos a la diferencia entre el precio de umbral y el de oferta en la frontera. 3) Finalmente, para las importaciones y las exportaciones, la posibilidad de adoptar una serie de medidas de salvaguardia que permitan, en caso de fallar este mecanismo, tomar rápidamente las medidas adecuadas en el mercado de la Comunidad. Así pues, salvo en el caso de crisis aguda, los únicos medios que permiten garantizar el equilibrio del mercado que el artículo 39 menciona expresamente entre los objetivos del mercado común son: — utilizar la exacción reguladora, — utilizar la devolución. Si la oferta en el mercado comunitario tiende a superar a la demanda, se aumenta la devolución para facilitar la comercialización de los excedentes. Si la demanda tiende a superar a la oferta, baja la devolución para permitir colmar el déficit de aprovisionamiento de la Comunidad. Pero para manejar «en el buen sentido», si podemos emplear esta expresión, la exacción o la devolución se necesitan ciertos datos: — primero, los relativos a la situación interior del mercado, lo que no plantea problemas, por los estrechos vínculos que unen a las autoridades comunitarias responsables y a los organismos competentes de los Estados miembros. — e igualmente el conocimiento del volumen y de las condiciones de las importaciones y de las exportaciones que durante el período considerado van a realizar los agentes económicos, completamente libres para ello. A falta de este último dato, la acción comunitaria en materia de comercio exterior procedería a ciegas. Ciertamente conocería los desequilibrios internos, pero ignoraría las decisiones de los agentes, que podrían agravar, o por el contrario disminuir, estos desequilibrios y, por lo tanto, no podría actuar en el sentido requerido por el equilibrio del mercado. Por esta razón no es sólo necesario, sino imprescindible, si se quiere conservar la libertad económica de los importadores y exportadores, someter, por una parte, sus operaciones a la expedición de un certificado de importación o de exportación y, por otra, prever que este documento no sea una vaga declaración de intención, sino que la condición para expedirlo sea un compromiso de que se va a realizar la operación proyectada, compromiso garantizado por una fianza. Colocado de nuevo en su verdadero lugar, el sistema del certificado de importación o de exportación y el compromiso de realizar la operación proyectada, así como el régimen de garantías que garantiza este compromiso nos aparecen con un aspecto diferente de aquel bajo el que nos lo querían presentar. No es en ningún modo un sistema destinado a garantizar una obligación puramente estadística, como parece pensar el Verwaltungsgericht Frankfurt. No es en absoluto, como se nos sugirió el otro día, una especie de vejación impuesta a los agentes económicos por unos burócratas preocupados por que los cuadros de previsiones preparados por ellos, finalmente, correspondan a la realidad. Se trata de un dato fundamental de la organización del mercado de cereales, sin que la libertad que se ha querido mantener en beneficio de los agentes económicos pueda conducir a la anarquía y al caos o a obligar a las autoridades responsables a recurrir a medidas excepcionales. Además, y éste es un aspecto de la cuestión que no debemos olvidar, es un medio necesario para que el aumento de los gastos, como consecuencia del incremento de la devolución, o la disminución de los ingresos, que supone una reducción de la exacción reguladora, sirvan tan sólo al interés del mercado, para que las cargas que imponen los Estados miembros de la Comunidad a sus nacionales para el sostenimiento del mercado agrícola sirvan para este fin. Las obligaciones que este sistema impone a los importadores y a los exportadores son, a mi parecer, el precio mínimo, pero indispensable que hay que pagar por la libertad de acción que se les deja. Ciertamente, se ha intentado demostrar al Tribunal de Justicia que los certificados de importación o de exportación, por un lado, y la fianza, por otro, no estaban indisolublemente ligados y que eran imaginables otros procedimientos menos coercitivos, pero que condujeran a los mismos resultados desde el punto de vista del equilibrio del mercado. Uno de estos procedimientos lo describe el Verwaltungsgericht Frankfurt en su resolución de remisión y el representante de las sociedades cerealistas hizo el otro día ante este Tribunal la apología del mismo. Consistiría, aun manteniendo la expedición de un certificado de importación o de exportación, en reducir las obligaciones del importador o del exportador, que decidiera finalmente no proceder a la operación que había proyectado en un principio, la de suscribir, bajo pena de multa, una declaración de no importación o de no exportación. Pero, cuando el agente económico dirigiera esta declaración a la autoridad competente, ya estaría hecho el daño: la importación previamente decidida y más tarde anulada ya habría sido tomada en consideración para apreciar la situación del mercado. Esto sería, si me permiten emplear una locución popular francesa, «fermer les portes de l'écurie quand les chevaux se sont enfuis» («cerrar las puertas de la cuadra cuando se han escapado los caballos»). Es cierto que el otro día, en estrados, se ha intentado demostrar al Tribunal de Justicia que el sistema cuestionado no era perfecto y que no permitía, en todos los casos, la realización completa del objetivo perseguido; en otras palabras, que algunos caballos conseguían escaparse por los respiraderos de la puerta de la cuadra de la que antes hablábamos. Lo creo ciertamente, pero las propias imperfecciones señaladas demuestran que sólo un sistema más coercitivo habría sido plenamente eficaz y que, por lo tanto, el sistema cuestionado constituye realmente el «mínimo incomprensible», podríamos llamarlo, de las obligaciones que debe soportar el agente económico si quiere conservar su libertad para realizar las operaciones de que se trata. Opino, pues, que, en principio, el sistema creado por los Reglamentos controvertidos, que consiste en supeditar la expedición de los certificados de importación y de exportación a un compromiso de realizar la operación proyectada y a una fianza que garantice la ejecución del mismo, es estrictamente necesario para el funcionamiento del mercado común de los cereales tal como fue organizado y, por lo tanto, al crearlo, las autoridades comunitarias no violaron las disposiciones del artículo 40 del Tratado. El Tribunal de Justicia falló en este sentido en lo que se refiere al mercado comunitario de los productos lácteos en su sentencia de 11 de julio de 1968,4/68. En mi opinión, el mismo fallo debe recaer sobre el mercado comunitario de los cereales.