OPINIÓN DEL ABOGADO GENERAL

SR. J. MAZÁK

presentada el 7 de junio de 2010 1( )

Asuntos C‑188/10 y C‑189/10

Aziz Melki y Sélim Abdeli

[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por la Cour de cassation (Francia)]

«Principios generales del Derecho de la Unión – Remisión previa obligatoria al Conseil constitutionnel cuando la supuesta falta de conformidad de una disposición de Derecho interno con la Constitución resulte de su oposición a las disposiciones del Derecho de la Unión – Falta de incidencia en la facultad o en la obligación de remisión prejudicial al Tribunal de Justicia en aplicación del artículo 267 TFUE – Primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho nacional – Libre circulación de personas – Ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores – Artículos 67 TFUE y 72 TFUE – Reglamento (CE) nº 562/2006 – Artículos 20 y 21»

I – Introducción

1. Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 67 TFUE y 267 TFUE. La primera cuestión planteada por la Cour de cassation (Francia) se refiere a la conformidad con el artículo 267 TFUE de la Ley Orgánica francesa nº 2009‑1523, de 10 de diciembre de 2009, relativa a la aplicación del artículo 61‑1 de la Constitución de la República Francesa, que instituye la «cuestión prioritaria de constitucionalidad» en aplicación de dicho artículo 61‑1. Este nuevo mecanismo es fruto de una reforma constitucional, que entró en vigor el 1 de marzo de 2010, que instaura un control de constitucionalidad a posteriori de las disposiciones legislativas. La Cour de cassation solicita al Tribunal de Justicia que precise si el artículo 267 TFUE es contrario a los artículos 23‑2 y 23‑5 del Decreto Legislativo nº 58‑1067, de 7 de noviembre de 1958, por el que se aprueba el texto de la Ley orgánica del Conseil constitutionnel, en la versión modificada por la Ley Orgánica francesa nº 2009‑1523 (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo nº 58‑1067»), que obligan a los órganos jurisdiccionales a pronunciarse con prioridad sobre la remisión al Conseil constitutionnel de la cuestión constitucional planteada ante ellos, en el caso de que dicha cuestión se refiera a la supuesta falta de conformidad con la Constitución de la República Francesa de una disposición de Derecho interno, derivada de la oposición de esta última a las disposiciones del Derecho de la Unión.

2. La segunda cuestión planteada se refiere a la conformidad del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés, que autoriza el control de identidad de cualquier persona por las autoridades de policía indicadas, en particular, en la zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia con los Estados parte del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes (DO 2000, L 239, p. 19), firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 (en lo sucesivo, «convenio firmado en Schengen el 19 de junio de 1990») y una línea cuyo trazado discurre a 20 kilómetros de esa frontera, con el artículo 67 TFUE que establece la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores.

II – Marco normativo

A – Derecho de la Unión

3. De conformidad con el artículo 20 del Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO L 105, p. 1):

«Las fronteras interiores podrán cruzarse en cualquier lugar sin que se realice inspección fronteriza alguna de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad.»

4. El artículo 21 de dicho Reglamento, titulado «Inspecciones dentro del territorio», establece:

«La supresión del control en las fronteras interiores no afectará:

a) al ejercicio de las competencias de policía de las autoridades competentes de los Estados miembros en virtud de su Derecho interno, en la medida en que el ejercicio de tales competencias no tenga un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas; este punto también es aplicable a las zonas fronterizas. En el sentido de la primera frase, el ejercicio de las competencias de policía no podrá, en particular, considerarse equivalente al ejercicio de inspecciones fronterizas cuando las medidas policiales:

i) no tengan como objetivo el control de fronteras,

ii) estén basadas en información y experiencia policiales de carácter general sobre posibles amenazas a la seguridad pública y estén destinadas, en particular, a combatir la delincuencia transfronteriza,

iii) estén concebidas y se ejecuten de un modo claramente diferenciado de las inspecciones sistemáticas de personas en las fronteras exteriores,

iv) se lleven a cabo sirviéndose de inspecciones aleatorias;

b) a las inspecciones de seguridad en los puertos o aeropuertos, efectuadas sobre las personas por las autoridades competentes en virtud del Derecho interno de cada Estado miembro por los responsables portuarios o aeroportuarios o por los transportistas, siempre que estas inspecciones se efectúen también sobre las personas que viajen dentro de un Estado miembro;

c) a la posibilidad de que un Estado miembro disponga en su Derecho interno la obligación de poseer o llevar consigo documentos;

d) a la obligación de los nacionales de terceros países de señalar su presencia en el territorio de un Estado miembro de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Convenio de Schengen.»

5. El artículo 37 de dicho Reglamento, titulado «Comunicación de información por los Estados miembros», establece:

«A más tardar el 26 de octubre de 2006, los Estados miembros comunicarán a la Comisión sus disposiciones nacionales relativas al artículo 21, letras c) y d), [...].

Esta información comunicada por los Estados miembros se publicará en el Diario Oficial de la Unión Europea, serie C.»

6. En aplicación del artículo 37 del Reglamento nº 562/2006, la República Francesa notificó el texto siguiente, relativo a la obligación de poseer o llevar consigo documentos prevista en el artículo 21, letra c) de dicho Reglamento:

«La legislación francesa establece esta obligación de conformidad con el artículo L.611‑1 del Código sobre entrada y estancia de extranjeros y derecho de asilo (Ceseda), que estipula que con motivo o como consecuencia de un control de identidad, los extranjeros deberán presentar los documentos que les autorizan a viajar o a permanecer en el territorio francés a petición de funcionarios de la policía judicial y, bajo la supervisión de éstos, de agentes y agentes auxiliares de la policía judicial.» ( )

B – Derecho nacional

7. El artículo 61‑1 de la Constitución de la República Francesa dispone:

«Cuando en un procedimiento en curso ante un órgano jurisdiccional se alegue que una disposición legislativa vulnera los derechos y libertades que la Constitución garantiza, el Conseil d’État o la Cour de cassation podrán remitir la cuestión, pronunciándose dentro de un plazo determinado, al Conseil constitutionnel.

Mediante Ley orgánica se regularán los requisitos para la aplicación del presente artículo.»

8. El artículo 62 de la Constitución de la República Francesa dispone:

«No podrá ser promulgada ni entrar en vigor una disposición declarada inconstitucional con fundamento en el artículo 61.

La disposición que fuere declarada inconstitucional con fundamento en el artículo 61‑1 quedará derogada a partir de la publicación de la resolución del Conseil constitutionnel, o de la fecha posterior que ésta señale. El Conseil constitutionnel determinará las condiciones y los límites conforme a los que los efectos producidos por dicha disposición podrán ser revisados.

Las resoluciones del Conseil constitutionnel no son susceptibles de recurso alguno. Vinculan a los poderes públicos y a todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales.»

9. El artículo 88‑1 de la Constitución de la República Francesa dispone:

«La República participa en la Unión Europea, integrada por Estados que han elegido libremente ejercer en común algunas de sus competencias, en virtud del Tratado sobre la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, según resultan del Tratado firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007.»

10. El artículo primero de la Ley Orgánica nº 2009‑1523 establece:

«A continuación del capítulo II del título II del Decreto legislativo nº 58‑1067, de 7 de noviembre de 1958, por el que se aprueba el texto de la Ley orgánica del Conseil constitutionnel, se insertará un capítulo II bis, del siguiente tenor:

Capítulo II bis

De la cuestión prioritaria de constitucionalidad

Sección 1

Disposiciones aplicables a los órganos jurisdiccionales de los órdenes cuyos tribunales superiores son el Conseil d´État o la Cour de cassation

Artículo 23‑1. – Ante los órganos jurisdiccionales de los órdenes cuyos tribunales superiores son el Conseil d’État o la Cour de cassation, el motivo fundado en la vulneración por una disposición legislativa de los derechos y libertades garantizados por la Constitución deberá formularse, bajo sanción de inadmisibilidad, en escrito separado y fundamentado. Dicho motivo podrá ser alegado por vez primera en el procedimiento de recurso de apelación. No podrá suscitarse de oficio. [...]

Art. 23‑2. – El órgano jurisdiccional resolverá sin demora mediante decisión motivada sobre la remisión de la cuestión prioritaria de constitucionalidad al Conseil d’État o a la Cour de cassation. Acordará esa remisión si se cumplen los siguientes requisitos:

1° que la disposición controvertida sea aplicable al litigio o al procedimiento, o constituya el fundamento de las actuaciones penales;

2° que la referida disposición no haya sido anteriormente declarada conforme a la Constitución en los fundamentos y el fallo de una resolución del Conseil constitutionnel, salvo modificación sobrevenida de las circunstancias;

3° que la cuestión no carezca de carácter serio.

En cualquier caso, cuando se planteen ante un órgano jurisdiccional motivos basados en la falta de conformidad de una disposición legislativa con los derechos y libertades garantizados por la Constitución, por una parte, y con los compromisos internacionales de Francia, por otra, ese órgano deberá pronunciarse con carácter prioritario sobre la remisión de la cuestión de constitucionalidad al Conseil d’État o a la Cour de cassation.

La resolución de remitir la cuestión se elevará al Conseil d’État o a la Cour de cassation dentro de los ocho días siguientes a su pronunciamiento, junto con los escritos procesales o las pretensiones formuladas por las partes. Dicha resolución no será susceptible de recurso alguno. La denegación de remisión de la cuestión sólo podrá ser impugnada con ocasión de un recurso contra la resolución que decida la totalidad o una parte del litigio.

[...]

Sección 2

Disposiciones aplicables ante el Conseil d’État y la Cour de cassation

Art. 23‑4. – En un plazo de tres meses a contar desde la recepción de la remisión prevista en el artículo 23‑2 o en el último párrafo del artículo 23‑1, el Conseil d’État o la Cour de cassation se pronunciarán sobre la remisión de la cuestión prioritaria de constitucionalidad al Conseil constitutionnel. Se acordará dicha remisión cuando se cumplan los requisitos previstos en los números 1° y 2° del artículo 23‑2 y la cuestión sea nueva o presente un carácter serio.

Art. 23‑5. – El motivo fundado en la vulneración por una disposición legislativa de los derechos y libertades garantizados por la Constitución podrá plantearse, incluso por primera vez en casación, en un procedimiento ante el Conseil d’État o la Cour de cassation. El motivo deberá formularse, bajo sanción de inadmisibilidad, en escrito separado y fundamentado. No podrá suscitarse de oficio.

En cualquier caso, cuando se planteen ante el Conseil d’État o la Cour de cassation motivos basados en la falta de conformidad de una disposición legislativa con los derechos y libertades garantizados por la Constitución, por una parte, y con los compromisos internacionales de Francia, por otra, los citados órganos jurisdiccionales deberán pronunciarse con carácter prioritario sobre la remisión de la cuestión de constitucionalidad al Conseil constitutionnel.

El Conseil d’État y la Cour de cassation dispondrán de un plazo de tres meses a contar desde el planteamiento del motivo para dictar su resolución. Se acordará la remisión de la cuestión prioritaria de constitucionalidad al Conseil constitutionnel cuando se cumplan los requisitos previstos en los números 1° y 2° del artículo 23‑2 y la cuestión sea nueva o presente un carácter serio.

Cuando hayan acordado la remisión, el Conseil d’État y la Cour de cassation suspenderán el procedimiento hasta que se pronuncie el Conseil constitutionnel.

[...]»

11. El artículo L.611‑1 del Ceseda establece:

«Con motivo o como consecuencia de un control de identidad, los extranjeros deberán presentar los documentos que les autorizan a viajar o a permanecer en el territorio francés a petición de funcionarios de la policía judicial y, bajo la supervisión de éstos, de agentes y agentes auxiliares de la policía judicial mencionados en los artículos 20 y 21, párrafo primero, del Código de procedimiento penal.

Los extranjeros podrán ser obligados también a presentar los documentos a que se refiere el párrafo anterior con ocasión de un control de identidad efectuado en aplicación de los artículos 78‑1, 78‑2 y 78‑2‑1 del Código de procedimiento penal.»

12. De conformidad con el artículo 78‑1 del Código de procedimiento penal francés:

«La aplicación de las reglas previstas en el presente capítulo estará sujeta al control de las autoridades judiciales mencionadas en los artículos 12 y 13.

Toda persona que se halle dentro del territorio nacional deberá prestarse a un control de identidad efectuado en las condiciones y por las autoridades de policía citadas en los artículos siguientes.»

13. El artículo 78‑2, párrafos primero a tercero, del Código de procedimiento penal francés dispone:

«Los funcionarios de policía judicial y, bajo las órdenes y la responsabilidad de éstos, los agentes de policía judicial y los agentes de policía judicial adjuntos mencionados en los artículos 20 y 21‑1 podrán requerir la acreditación de su identidad, por cualquier medio, a toda persona respecto a la que exista motivo o motivos razonables para sospechar:

– que ha cometido o intentado cometer una infracción;

– o que se dispone a cometer un delito grave o menos grave;

– o que puede facilitar información útil para la investigación de un delito grave o menos grave;

– o que es buscada por orden de una autoridad judicial.

A petición escrita del fiscal de la República a efectos de la investigación y la persecución de las infracciones que especifique, también podrá controlarse la identidad de toda persona de la misma forma, en los lugares y durante el tiempo que determine el fiscal. El hecho de que el control de identidad revele infracciones distintas de las especificadas en la petición del fiscal de la República no constituirá causa de nulidad de los procedimientos de carácter incidental.

También podrá controlarse la identidad de toda persona, con independencia de su comportamiento, de la forma prevista en el párrafo primero, para prevenir una perturbación del orden público, en especial de la seguridad de las personas o de los bienes.»

14. El artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés dispone:

«En una zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia con los Estados parte en el Convenio firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 y una línea cuyo trazado discurre a 20 kilómetros de esa frontera, así como en las zonas accesibles al público de los puertos, aeropuertos y estaciones ferroviarias o de carretera abiertas al tráfico internacional y designadas mediante orden, también podrá controlarse la identidad de toda persona en los casos previstos en el párrafo primero, con vistas a verificar el cumplimiento de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar los títulos y documentos previstos por la ley. Cuando ese control tenga lugar a bordo de un tren que recorra una ruta internacional, podrá efectuarse en la parte del trayecto situada entre la frontera y la primera parada situada a más de 20 kilómetros de la frontera. No obstante, en las líneas ferroviarias que recorran una ruta internacional y presenten características especiales por sus paradas, el control también podrá efectuarse entre esa primera parada y una parada situada dentro de los siguientes 50 kilómetros. Esas líneas y paradas se designarán mediante orden ministerial. Cuando un tramo de autopista tenga su inicio en la zona mencionada en la primera frase del presente párrafo y el primer puesto de peaje de la autopista se encuentre más allá de la línea de 20 kilómetros, el control podrá tener lugar además, hasta ese primer puesto de peaje, en las áreas de estacionamiento así como en ese mismo puesto de peaje y las áreas de estacionamiento adyacentes. Los puestos de peaje comprendidos en esta disposición se designarán por orden. El hecho de que el control de identidad revele una infracción distinta de la inobservancia de las obligaciones antes mencionadas no constituirá causa de nulidad de los procedimientos de carácter incidental.»

III – Hechos

15. Los Sres. Melki y Abdeli, ambos de nacionalidad argelina, en situación irregular en Francia, fueron objeto de un control policial, en aplicación del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés, en la zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia con Bélgica y una línea cuyo trazado discurre a 20 kilómetros de esa frontera. El 23 de marzo de 2010, el prefecto del departamento du Nord de la República Francesa notificó, respectivamente, una orden de expulsión administrativa y una decisión de internamiento en locales no dependientes de la administración penitenciaria, a los Sres. Melki y Abdeli.

16. Tanto el Sr. Melki como el Sr. Abdeli presentaron ante el juez competente en materia de libertad y prisión, a quien el prefecto solicitó la prolongación del internamiento, un escrito procesal planteando una cuestión prioritaria de constitucionalidad. Ambos afirmaron que el artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés vulneraba los derechos y libertades garantizados por la Constitución de la República Francesa. Mediante dos resoluciones de 25 de marzo de 2010, el juez competente en materia de libertad y prisión acordó la remisión a la Cour de cassation de la siguiente cuestión:

«¿El artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal vulnera los derechos y libertades garantizados por la Constitución de la República Francesa?»

17. El juez competente en materia de libertad y prisión ordenó también la prolongación del internamiento de los Sres. Melki y Abdeli durante quince días.

18. Según el tribunal remitente, los Sres. Melki y Abdeli invocan el artículo 88‑1 de la Constitución de la República Francesa para mantener que el artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés es contrario a la misma. Sostienen que los compromisos resultantes del Tratado de Lisboa, entre ellos el relativo a la libre circulación de las personas, tienen valor constitucional en relación con el artículo 88‑1 de la Constitución y que el artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés, que autoriza controles en las fronteras de Francia con los Estados miembros, es contrario al principio de libre circulación de personas formulado por el artículo 67 TFUE, que establece que la Unión garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores.

IV – Remisión prejudicial

19. En sus peticiones de decisión prejudicial, el tribunal remitente expone, en primer lugar, que del artículo 23‑2 del Decreto legislativo nº 58‑1067 resulta que los jueces que conocen del fondo del litigio no pueden pronunciarse sobre la convencionalidad ( ) de una disposición legal antes de remitir la cuestión de constitucionalidad. Además, en aplicación del artículo 62 de la Constitución de la República Francesa, las resoluciones del Conseil constitutionnel no son susceptibles de recurso y vinculan a los poderes públicos y a todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales. A juicio de la Cour de cassation, se deduce que los órganos jurisdiccionales que conocen del fondo del litigio se ven privados, como efecto de la Ley orgánica nº 2009‑1523, de la posibilidad de plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia antes de remitir la cuestión de constitucionalidad. Además, si el Conseil constitutionnel declara la disposición legislativa impugnada conforme al Derecho de la Unión, ya no podrán, con posterioridad a esa declaración, plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. La Cour de cassation también expone que, de conformidad con el artículo 23‑5 del Decreto legislativo nº 58‑1067, en semejante supuesto, tampoco la propia Cour de cassation podría plantearla, pese a las disposiciones imperativas del artículo 267 TFUE, ni pronunciarse acerca de la conformidad de la norma con el Derecho de la Unión.

20. En segundo lugar, la Cour de cassation se pregunta acerca de la conformidad de las disposiciones del artículo 78-2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés con el artículo 67 TFUE. A juicio del tribunal remitente, el artículo 67 TFUE no recoge la excepción al principio de libre circulación que resulta de la reserva de orden público o de seguridad nacional contenida en el Convenio firmado en Schengen el 19 de junio de 1990.

21. En estas circunstancias, la Cour de cassation planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes mediante dos peticiones de 16 de abril de 2010:

«1) El artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, ¿se opone a una normativa como la de los artículos 23‑2, párrafo segundo, y 23‑5, párrafo segundo, del Decreto legislativo nº 58‑1067 [...], en cuanto obligan a los órganos jurisdiccionales a pronunciarse con prioridad sobre la remisión al Conseil constitutionnel de la cuestión constitucional planteada ante ellos, en el caso de que dicha cuestión se refiera a la supuesta falta de conformidad con la Constitución de una disposición de Derecho interno, derivada de la oposición de esta última a las disposiciones del Derecho de la Unión?

2) El artículo 67 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, ¿se opone a una normativa como la del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal, que prevé que “en una zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia con los Estados parte en el Convenio firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 y una línea cuyo trazado discurre a 20 kilómetros de esa frontera, así como en las zonas accesibles al público de los puertos, aeropuertos y estaciones ferroviarias o de carretera abiertas al tráfico internacional y designadas mediante orden, también podrá controlarse la identidad de toda persona, en los casos previstos en el párrafo primero, con vistas a verificar el respeto de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar los títulos y documentos previstos por la ley. Cuando ese control tenga lugar a bordo de un tren que recorra una ruta internacional, podrá efectuarse en la parte del trayecto situada entre la frontera y la primera parada situada a más de 20 kilómetros de la frontera. No obstante, en las líneas ferroviarias que recorran una ruta internacional y presenten características especiales por sus paradas, el control también podrá efectuarse entre esa primera parada y una parada situada dentro de los siguientes 50 kilómetros. Esas líneas y paradas se designarán mediante orden ministerial. Cuando un tramo de autopista tenga su inicio en la zona mencionada en la primera frase del presente párrafo, y el primer puesto de peaje de la autopista se encuentre más allá de la línea de los 20 kilómetros, el control podrá tener lugar además, hasta ese primer puesto de peaje, en las áreas de estacionamiento, así como en ese mismo puesto de peaje y en las áreas de estacionamiento adyacentes. Los puestos de peaje comprendidos en esta disposición se designarán por orden”.»

22. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de abril de 2010, los asuntos C‑188/10 y C‑189/10 se acumularon a los efectos de las fases escrita y oral del procedimiento así como de la sentencia.

23. En sus peticiones de decisión prejudicial, la Cour de cassation solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciase con carácter urgente.

24. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 12 de mayo de 2010, se acordó tramitar los presentes asuntos por el procedimiento acelerado previsto en los artículos 23 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia y 104 bis, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento de éste.

25. Los Sres. Melki y Abdeli, los Gobiernos francés, belga, checo, alemán, griego, neerlandés, polaco y eslovaco, y la Comisión presentaron observaciones escritas. Todos ellos, excepto el Gobierno eslovaco, formularon observaciones orales en la vista de 2 de junio de 2010.

V – Sobre la segunda cuestión prejudicial

26. Consideramos que procede examinar, en primer lugar, la segunda cuestión planteada, puesto que creemos que se puede encontrar la respuesta a la primera cuestión en la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la materia, mientras que la segunda cuestión presenta una cierta novedad.

A – Sobre la admisibilidad de la segunda cuestión prejudicial

27. El Gobierno francés se opone a la admisión de la segunda cuestión prejudicial. A este respecto, sostiene que el litigio sobre el fondo, en el marco del cual el juez competente en materia de libertad y prisión resolvió sobre la compatibilidad del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés con el Derecho de la Unión, ha concluido. ( ) De este modo, el único proceso aún pendiente es el que resulta de la remisión a la Cour de cassation de una cuestión prioritaria de constitucionalidad para que ese órgano jurisdiccional se pronuncie sobre una eventual remisión de la cuestión al Conseil constitutionnel. Pues bien, mediante su resolución nº 2010‑605 DC, de 12 de mayo de 2010, el Conseil constitutionnel confirmó su jurisprudencia según la cual el respeto del Derecho Internacional o de la Unión no forman parte del control de constitucionalidad y no corresponde, pues, a su competencia. En estas circunstancias, el Gobierno francés considera que la cuestión de si el artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés es compatible con el artículo 67 TFUE carece de toda pertinencia en el único proceso que está aún pendiente, que es el que se tramita ante la Cour de cassation. En consecuencia, la respuesta que diese el Tribunal de Justicia a la segunda cuestión de la Cour de cassation es inútil. Por tanto, a su juicio, dicha cuestión es inadmisible.

28. Procede señalar que la excepción de admisibilidad formulada por el Gobierno francés en cuanto a la segunda cuestión se basa en una interpretación que hace del Derecho nacional conforme a la cual el control del cumplimiento del Derecho de la Unión no forma parte del control de constitucionalidad ( ) y no corresponde, pues, a la competencia del Conseil constitutionnel. A este respecto, el Gobierno francés se basa, en particular, en la resolución nº 2010‑605 DC, de 12 de mayo de 2010.

29. Dadas las referencias en las resoluciones de remisión a los artículos 23‑2 y 23‑5 del Decreto legislativo nº 58‑1067, que prevén no sólo los motivos basados en la falta de conformidad de una disposición legislativa con los derechos y libertades garantizados por la Constitución de la República Francesa, sino también los motivos basados en la falta de conformidad de una disposición legislativa con los compromisos internacionales de la República Francesa y, por tanto, con el Derecho de la Unión, consideramos que no se deduce claramente de los autos puestos en conocimiento del Tribunal de Justicia que la segunda cuestión prejudicial planteada por la Cour de casación carezca de toda pertinencia en el proceso relativo a la admisibilidad de la cuestión prioritaria de constitucionalidad pendiente ante dicho órgano jurisdiccional. Parece que la resolución nº 2010‑605 DC, de 12 de mayo de 2010, constituye un instrumento interpretativo de los artículos 23‑2 y 23‑5 del Decreto legislativo nº 58‑1067, pero que dicha resolución no modificó el tenor de las disposiciones controvertidas.

30. Por esta razón consideramos admisible la segunda cuestión.

B – Sobre el fondo

31. Los demandantes en el litigio principal consideran que el Reglamento nº 562/2006 no distingue entre nacionales de los Estados miembros y nacionales de terceros Estados que gozan de la libertad de ir y venir en el territorio de la Unión. Señalan que los artículos 67 TFUE y 77 TFUE no contemplan ni limitaciones ni excepciones al ejercicio de dicha libertad y que prevén la ausencia pura y simple de controles en las fronteras interiores sin que ninguna circunstancia del tipo que sea venga a restablecer la posibilidad de un control. A juicio de los demandantes en el litigio principal, el propio artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés vulnera dicha libertad en la medida en que las inspecciones se llevan a cabo únicamente para «verificar el cumplimiento de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar los títulos y documentos previstos por la ley». Consideran que esta disposición permite el desarrollo de controles de identidad sistemáticos en las zonas fronterizas de Francia, y, en consecuencia, en las fronteras interiores de la Unión. Por otra parte, los órganos jurisdiccionales franceses aplican también el artículo 78‑2 del Código de procedimiento penal francés en este sentido. Los demandantes en el litigio principal opinan también que la posibilidad de realizar controles en las fronteras interiores en supuestos excepcionales claramente definidos por los artículos 23 a 25 del Reglamento nº 562/2006 son distintos de los contenidos en la ley francesa.

32. El Gobierno francés observa que las disposiciones controvertidas se justifican, en primer lugar, por la presencia de flujos importantes de personas de paso. Así pues, para garantizar, en particular, la lucha eficaz contra la inmigración ilegal, las autoridades de policía nacional deben poder comprobar en la zona en cuestión la tenencia de los documentos previstos por la ley. En efecto, de conformidad con el artículo L.611‑1 del Ceseda, los extranjeros deberán presentar los documentos que les autorizan a viajar o a permanecer en Francia. Por otra parte, las disposiciones controvertidas se justifican por la necesidad de luchar contra una clase de delincuencia específica en las zonas de paso y en la cercanía de las fronteras. El Gobierno francés considera que los controles de policía efectuados con fundamento en el artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal en una zona de 20 kilómetros desde la frontera se distinguen claramente de los controles fronterizos. En primer lugar, dichos controles pretenden comprobar la identidad de una persona, sea para prevenir la comisión de infracciones o perturbaciones del orden público, sea para buscar a los autores de una infracción. En segundo lugar, se basan en informaciones generales y en la experiencia de los servicios de policía que han demostrado la especial utilidad de los controles en dicha zona. En tercer lugar, se conciben y ejecutan de modo claramente distinto a las inspecciones sistemáticas de personas efectuadas en las fronteras exteriores. El Gobierno francés considera que estos controles no revisten ninguna de las características del control fronterizo que, como indica el artículo 7 del Reglamento nº 562/2006, debe ser fijo, permanente y sistemático.

33. El Gobierno alemán considera que los controles de policía (asistemáticos) en zona fronteriza siguen estando permitidos si se cumplen los requisitos previstos por el artículo 21 del Reglamento nº 562/2006. El Gobierno griego opina que las medidas de policía previstas en el artículo 78‑2 del Código de procedimiento penal francés no pretenden controlar las fronteras ni conducen a una denegación de entrada. Sostiene que la única finalidad de dichas medidas es comprobar que la persona controlada tiene y puede presentar, cuando se le requiera, las autorizaciones y documentos previstos por la ley para acreditar su identidad. A juicio del Gobierno griego, tales controles no tienen lugar sistemáticamente, sino que derivan de la discrecionalidad de las autoridades interesadas, que «pueden» imponerlos pero que no están obligadas a ello. Por ello, opina que estas medidas se refieren a controles concebidos y ejecutados de modo claramente distinto a las inspecciones sistemáticas de las personas efectuadas en las fronteras exteriores. Por último, a su juicio, dichas medidas de policía están justificadas por posibles amenazas para la seguridad pública y persiguen, precisamente, luchar contra la criminalidad transfronteriza.

34. El Gobierno eslovaco cree que, basándose en razones de orden público y de seguridad interior, los Estados miembros tienen derecho a realizar en su territorio controles de policía, cuando estos no persigan controlar las fronteras interiores, como ocurre, por ejemplo, cuando se pretende luchar contra la criminalidad que traspasa el ámbito fronterizo o el terrorismo. Opina también que la facultad de realizar controles de identidad en las fronteras interiores del Estado miembro, para garantizar, de este modo, el cumplimiento de la obligación de tener consigo un visado y un documento o de hallarse en posesión de los mismos, es también conforme al artículo 21, letra c), del Reglamento nº 562/2006.

35. El Gobierno neerlandés observa que el control francés en la zona fronteriza se distingue, por su finalidad y contenido, del control fronterizo. A su juicio, el control fronterizo persigue asegurarse de que se pueda autorizar a las personas, a los medios de transporte y a los objetos a entrar en el territorio de los Estados miembros pertenecientes al Espacio Schengen o a abandonarlo. Dicho control se basa en los requisitos de entrada en un Estado miembro perteneciente al Espacio Schengen o en los requisitos para abandonarlo. Dicho control conlleva, en cualquier caso, comprobar que se posea un documento de viaje válido. En el supuesto de entrada en el territorio, se pueden controlar también la finalidad de la estancia y los medios de subsistencia. El Gobierno neerlandés es de la opinión de que también se puede comprobar si la entrada en el territorio de una persona, de un medio de transporte o de un objeto puede representar un riesgo para el orden público y para la seguridad. Se trata, pues, de un control completamente distinto al control francés en la zona fronteriza. Éste persigue comprobar el cumplimiento de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar los documentos previstos por la ley, en particular, los documentos de identidad o los permisos de residencia. A su juicio, el control de la posesión de dichos títulos es, en cuanto a su contenido, un control de distinta naturaleza y con distinta finalidad que el control fronterizo. Además, el control francés en la zona fronteriza difiere también del control fronterizo, tal como lo entiende el Gobierno neerlandés, en el modo en que se realiza. Para éste el control fronterizo se efectúa de modo sistemático y continuo y para todas las personas que cruzan la frontera. A juicio del Gobierno belga, el artículo 67 TFUE debe ser leído a la luz del Convenio firmado en Schengen el 19 de junio de 1990, que forma parte integrante del Derecho de la Unión y que no prohíbe a las autoridades nacionales efectuar controles de identidad. En consecuencia, el Gobierno belga opina que el Derecho de la Unión no se opone a una normativa como la del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés.

36. El Gobierno checo cree que los requisitos fijados por el Reglamento nº 562/2006 excluyen que los órganos policiales de un Estado miembro manifiesten, por lo general, mayor severidad en los controles de identidad en la zona fronteriza (en el interior de las fronteras del Espacio Schengen) que en el resto del territorio nacional, con independencia de que esta actitud derive de disposiciones legales o reglamentarias, de directivas internas o simplemente de la práctica de los órganos competentes. En su opinión, el establecimiento de potestades o de procedimientos de policía específicos para los controles realizados en general en un territorio fronterizo determinado, sin motivo concreto que merezca ser tenido en cuenta, es, por naturaleza, una medida de control de las fronteras interiores. Esta conclusión no afecta para nada a la posibilidad que tiene el Estado miembro de realizar controles de policía en su territorio basándose en una norma general, es decir, sin relación con las fronteras interiores y con su cruce. La Comisión considera que, sin perjuicio de las comprobaciones que incumben al juez nacional, la única categoría de personas que es más susceptible de ser descubierta mediante controles de identidad efectuados en las proximidades de la frontera está compuesta precisamente por personas que acaban de cruzar ilegalmente la frontera. Por tanto, a su juicio, las disposiciones del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés no constituyen una mera comprobación del cumplimiento de la obligación de hallarse en posesión de documentos de identidad. Deben ser calificados, en cambio, como controles fronterizos encubiertos, prohibidos en principio por el artículo 20 del Reglamento nº 562/2006. ( )

37. En las resoluciones de remisión, el tribunal remitente invocó expresamente las disposiciones del artículo 67 TFUE, apartado 2, que establece, en particular, que la Unión garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores. En consecuencia, consideramos que la segunda cuestión prejudicial de la Cour de cassation parte del principio de que las disposiciones del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés pueden constituir controles de las personas en las fronteras interiores.

38. Dado que consideramos que la presente cuestión se refiere únicamente al cruce de las fronteras interiores por las personas, no examinaremos ni las normas aplicables a los controles en las fronteras exteriores ni el vasto corpus de otras medidas establecidas en el interior de la Unión para compensar la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores deseada por los Estados miembros. ( )

39. Con la adopción del Reglamento (CE) nº 562/2006, se establecieron medidas tendentes a garantizar la ausencia de cualquier control de las personas cuando cruzan las fronteras interiores y normas aplicables al control fronterizo de las personas que cruzan las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea. ( ) De conformidad con su vigésimo considerando, el Reglamento nº 562/2006 respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

40. Se deduce del artículo 20 del Reglamento nº 562/2006 que las fronteras interiores podrán cruzarse en cualquier lugar sin que se realice inspección fronteriza alguna de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad. Al garantizar la ausencia de inspecciones de las personas en las fronteras interiores, el artículo 20 del Reglamento nº 562/2006 prohíbe, en principio, tales inspecciones. ( ) En virtud del artículo 2, punto 10, del Reglamento nº 562/2006, son «inspecciones fronterizas» «las inspecciones efectuadas en los pasos fronterizos con el fin de garantizar que pueda autorizarse la entrada de personas, incluidos sus medios de transporte y los objetos en su posesión en el territorio de los Estados miembros o su abandono».

41. Se deduce que las inspecciones fronterizas están orientadas al derecho a entrar en el territorio de los Estados miembros o a abandonarlo. ( )

42. Procede señalar que el artículo 21 de este mismo Reglamento establece que la supresión del control en las fronteras interiores no afectará a determinadas prerrogativas de los Estados miembros. Sin embargo, creemos que los términos empleados para designar dichas prerrogativas son de interpretación estricta, dado que constituyen excepciones al principio general de supresión del control en las fronteras interiores. Los Estados miembros deberán aplicar dichas prerrogativas según el principio de buena fe y de conformidad con la finalidad y con el espíritu de dicho principio general.

43. En consecuencia, consideramos que dichas prerrogativas, que el artículo 21 del Reglamento nº 562/2006 enumera limitativamente, no deben afectar a la supresión del control en las fronteras interiores. Por otra parte, esto se deduce claramente del artículo 21, letra a), del Reglamento nº 562/2006, que establece que la supresión del control en las fronteras interiores no afectará, en particular, al ejercicio de las competencias de policía de las autoridades competentes de los Estados en virtud de su Derecho interno, incluido, por otra parte, en las zonas fronterizas, siempre que el ejercicio de tales competencias no tenga un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas. Esta misma disposición enuncia cuatro circunstancias en las que el ejercicio de las competencias de policía no puede ser considerado equivalente al ejercicio de las inspecciones fronterizas; concretamente, en primer lugar, cuando las medidas policiales no tengan como objetivo el control de fronteras; en segundo lugar, cuando estén basadas en información y experiencia policiales de carácter general sobre posibles amenazas a la seguridad pública y estén destinadas, en particular, a combatir la delincuencia transfronteriza; en tercer lugar, cuando estén concebidas y se ejecuten de un modo claramente diferenciado de las inspecciones sistemáticas de personas en las fronteras exteriores, y, en cuarto lugar, cuando se lleven a cabo sirviéndose de inspecciones aleatorias.

44. No se deduce claramente del tenor del artículo 21, letra a), del Reglamento nº 562/2006 si las cuatro circunstancias en cuestión son cumulativas. Además, consideramos que hay cierto solapamiento entre dichas circunstancias, en particular, entre la tercera y la cuarta. A nuestro juicio, estas cuatro circunstancias se enuncian únicamente a título ejemplificativo, ( ) puesto que la cuestión clave es si las medidas policiales tienen un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas, cuestión que debe ser examinada casuísticamente.

45. Las circunstancias en cuestión constituyen factores o indicios que pueden ayudar a apreciar que el ejercicio de las competencias de policía no tiene un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas, aunque la existencia de una o varias circunstancias no sea necesariamente un elemento decisivo a este respecto. En consecuencia, consideramos que se deduce del artículo 21, letra a), del Reglamento nº 562/2006 que el ejercicio de las competencias de policía excluye las medidas que tengan un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas, aun cuando en un supuesto concreto concurran una o varias de las circunstancias enunciadas en el artículo 21, letra a), del Reglamento nº 562/2006. ( )

46. El artículo 21, letra c), del Reglamento nº 562/2006 establece que la supresión del control en las fronteras interiores no afectará a la posibilidad de que un Estado miembro disponga en su Derecho interno la obligación de poseer o llevar consigo documentos. ( ) Sin embargo, consideramos que los eventuales controles del cumplimiento de la obligación de poseer o llevar consigo documentos pueden constituir, en función de las circunstancias, un obstáculo al principio general de la supresión del control en las fronteras interiores, en particular, cuando dichos controles se realizan de forma sistemática, arbitraria o inútilmente severa. ( )

47. De las resoluciones de remisión se deduce que el control de policía de los demandantes en el litigio principal en aplicación del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés tuvo lugar en la zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia con Bélgica y una línea cuyo trazado discurre a 20 kilómetros de esa frontera. Parece, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional nacional lo compruebe, que los controles controvertidos no se realizaron en un puesto de paso fronterizo ni en ningún punto de la frontera. Consideramos, como, por otra parte, sostuvo la Comisión, que, para garantizar el efecto útil del artículo 20 del Reglamento nº 562/2006, y pese a cierta ambigüedad en el tenor del artículo 2, punto 10, de dicho Reglamento, ( ) las inspecciones fronterizas no tienen que realizarse necesariamente en un espacio geográfico que coincida con una frontera para que se las considere como controles de las personas en las fronteras interiores. A nuestro juicio, para comprobar si las inspecciones no infringen el artículo 20 del Reglamento nº 562/2006 procede examinar, en particular, su objetivo y/o sus modalidades y/o sus efectos según las particularidades del caso en cuestión. ( )

48. En efecto, la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores quedaría comprometida si los Estados miembros pudiesen desarrollar inspecciones fronterizas encubiertas en el interior de sus territorios, a distancia de las fronteras.

49. Para comprobar el alcance del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés, y sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional nacional lo compruebe, procede comparar esta disposición en particular con las demás disposiciones de dicho artículo 78‑2, que establece las condiciones en las que las autoridades policiales franceses pueden realizar controles de identidad.

50. En virtud del artículo 78‑2, párrafo primero, del Código de procedimiento penal francés, las autoridades policiales francesas podrán requerir su identificación a cualquier persona respecto de la cual existan uno o varios motivos que permitan sospechar que ha cometido o intentado cometer una infracción, que se dispone a cometer un delito grave o menos grave, que puede facilitar información útil para la investigación de un delito grave o menos grave o que sea buscada por orden de una autoridad judicial. En aplicación del artículo 78‑2, párrafo segundo, del Código de procedimiento penal francés, la identidad de cualquier persona podrá ser controlada, de la misma forma, a petición escrita del fiscal con fines de investigación y de persecución de las infracciones que especifique. De conformidad con el artículo 78‑2, párrafo tercero, del Código de procedimiento penal francés, la identidad de cualquier persona podrá ser igualmente controlada, de la forma prevista en el párrafo primero del mencionado artículo 78‑2, para prevenir una perturbación del orden público. ( )

51. Parece que el alcance del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés se distingue claramente de las demás disposiciones de dicho artículo a las que se ha hecho referencia con anterioridad. Por una parte, el artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés se aplica a una zona geográfica concreta del territorio nacional francés delimitada de antemano por la ley y, por otra, la identidad de cualquier persona puede ser controlada según las modalidades previstas para comprobar el cumplimiento de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar los títulos y documentos previstos por la ley. En consecuencia, dicha disposición pretende aplicarse sin ninguna limitación a cualquier persona que se halle en la zona a la que se refiere. ( )

52. Se deduce que el artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés crea sin lugar a dudas un régimen distinto y más severo para los controles de identidad en las zonas fronterizas que para el resto del territorio francés.

53. El Gobierno francés explicó al Tribunal de Justicia que los controles realizados en aplicación del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés pretendían comprobar la identidad de una persona, sea para prevenir la comisión de infracciones o perturbaciones del orden público, sea para buscar a los autores de una infracción. Sin embargo, consideramos que esta observación no se acredita por los documentos obrantes ante el Tribunal de Justicia. Sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional lo compruebe, los tres primeros párrafos del artículo 78‑2 del Código de procedimiento penal francés se refieren concretamente a los controles de identidad a tales efectos. ( ) Por el contrario, los controles de identidad realizados en aplicación del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés se basan sólo en la localización geográfica del interesado, concretamente, en particular, una zona de hasta veinte kilómetros desde la frontera.

54. Dado el ámbito de aplicación geográfico de los controles de identidad controvertidos, dado que se pueden aplicar a cualquier persona que se halle en la zona geográfica indicada y dada la falta de explicación sólida de la finalidad que persiguen, creemos que constituyen inspecciones ligadas al cruce de la frontera que las prerrogativas de los Estados miembros derivadas del artículo 21 del Reglamento nº 562/2006 no amparan. A la vista de todo lo que precede, consideramos que los controles de identidad controvertidos constituyen inspecciones encubiertas en las fronteras, que están prohibidos por el artículo 20 del Reglamento nº 562/2006 y que no entran dentro de las excepciones limitadas previstas en el artículo 21 de dicho Reglamento.

55. En consecuencia, opinamos que el artículo 67 TFUE y los artículos 20 y 21 del Reglamento nº 562/2006 se oponen a una normativa como la del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés, que prevé que «en una zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia con los Estados parte en el Convenio firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 y una línea cuyo trazado discurre a 20 kilómetros de esa frontera, así como en las zonas accesibles al público de los puertos, aeropuertos y estaciones ferroviarias o de carretera abiertas al tráfico internacional y designadas mediante orden, también podrá controlarse la identidad de toda persona, en los casos previstos en el párrafo primero, con vistas a verificar el respeto de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar los títulos y documentos previstos por la ley. Cuando ese control tenga lugar a bordo de un tren que recorra una ruta internacional, podrá efectuarse en la parte del trayecto situada entre la frontera y la primera parada situada a más de 20 kilómetros de la frontera. No obstante, en las líneas ferroviarias que recorran una ruta internacional y presenten características especiales por sus paradas, el control también podrá efectuarse entre esa primera parada y una parada situada dentro de los siguientes 50 kilómetros. Esas líneas y paradas se designarán mediante orden ministerial. Cuando un tramo de autopista tenga su inicio en la zona mencionada en la primera frase del presente párrafo, y el primer puesto de peaje de la autopista se encuentre más allá de la línea de los 20 kilómetros, el control podrá tener lugar además, hasta ese primer puesto de peaje, en las áreas de estacionamiento, así como en ese mismo puesto de peaje y en las áreas de estacionamiento adyacentes. Los puestos de peaje comprendidos en esta disposición se designarán por orden».

VI – Sobre la primera cuestión prejudicial

56. Mediante su primera cuestión, relativa a la interpretación del artículo 267 TFUE, la Cour de cassation pide al Tribunal de Justicia que precise si esta disposición se opone a una normativa nacional resultante de una Ley orgánica relativa a la aplicación del artículo 61‑1 de la Constitución de la República Francesa en cuanto que dicha normativa obliga a los órganos jurisdiccionales a pronunciarse con prioridad sobre la remisión al Conseil constitutionnel de la cuestión constitucional planteada ante ellos, en el caso de que dicha cuestión se refiera a la supuesta falta de conformidad con la Constitución de una disposición de Derecho interno, derivada de la oposición de esta última a las disposiciones del Derecho de la Unión. En concreto, la Cour de cassation se pregunta si vulneran la libertad de los órganos jurisdiccionales franceses de plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia, garantizada por el artículo 267 TFUE, las normas procesales introducidas, en primer lugar, por el artículo 23‑2 del Decreto legislativo nº 58‑1067, que exigen que cuando se planteen ante un órgano jurisdiccional motivos basados en la falta de conformidad de una disposición legislativa con los derechos y libertades garantizados por dicha Constitución, por una parte, y con los compromisos internacionales de la República Francesa, por otra, ese órgano se pronunciará con carácter prioritario sobre la remisión de la cuestión de constitucionalidad al Conseil d’État o a la Cour de cassation, a los que corresponderá decidir la remisión de esa cuestión al Conseil constitutionnel y, en segundo lugar, por el artículo 23‑5 de dicho Decreto legislativo, que obliga al Conseil d’État o la Cour de cassation, cuando se les planteen tales motivos, a pronunciarse con carácter prioritario sobre la remisión de la cuestión de constitucionalidad al Conseil constitutionnel. A este respecto, opinamos que se debe examinar también en el marco de la primera cuestión prejudicial el artículo 62 de la Constitución de la República Francesa, al que se refiere la Cour de cassation en sus peticiones de decisión prejudicial, y que establece que las resoluciones del Conseil constitutionnel no son susceptibles de recurso alguno.

57. Creemos que, mediante su primera cuestión, la Cour de cassation quiere saber, en particular, si el Derecho nacional puede limitar la libertad de un órgano jurisdiccional para plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial en aplicación del artículo 267 TFUE.

A – Sobre la admisibilidad de la primera cuestión prejudicial

58. El Gobierno francés se opone a la admisión de la primera cuestión prejudicial. A este respecto, sostiene que esta cuestión descansa en una interpretación manifiestamente errónea del Derecho nacional, de modo que reviste un carácter puramente hipotético. La Comisión, pese a que no se opone a la admisión de la primera cuestión prejudicial, expresa dudas acerca del marco jurídico nacional presentado en las resoluciones de remisión. En concreto, considera que el alcance del control de constitucionalidad realizado por el Conseil constitutionnel francés no se deduce claramente de las indicaciones facilitadas por el tribunal remitente.

59. Conforme a una jurisprudencia reiterada, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse, en el marco de una remisión prejudicial, sobre la interpretación de disposiciones nacionales ni apreciar si es correcta la interpretación que el órgano jurisdiccional remitente efectúa de éstas. En efecto, incumbe al Tribunal de Justicia, en el marco del reparto de competencias entre éste y los órganos jurisdiccionales nacionales, tener en cuenta el contexto fáctico y normativo en el que se insertan las cuestiones prejudiciales, tal como lo define la resolución de remisión. ( )

60. Pues bien, se deduce de las peticiones de decisión prejudicial que las mismas se basan en la premisa de que el Derecho francés, y en particular, los artículos 23‑2 y 23‑5 del Decreto legislativo nº 58‑1067 y el artículo 62 de la Constitución de la República Francesa, limita la libertad de los órganos jurisdiccionales nacionales, incluida la del tribunal remitente, para plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia en aplicación del artículo 267 TFUE y para pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho de la Unión. A nuestro juicio, dado que los litigios principales se centran en la compatibilidad del Derecho nacional con el Derecho de la Unión, ( ) la primera cuestión no parece manifiestamente carente de pertinencia para la resolución de los litigios principales.

61. Habida cuenta de lo que antecede, procede declarar admisible la primera cuestión prejudicial.

B – Sobre el fondo

62. Con carácter preliminar, señalaremos que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de pronunciarse en relación con litigios en los que las disposiciones de Derecho nacional limitaban la posibilidad de que un órgano jurisdiccional nacional planteara al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial en aplicación del artículo 267 TFUE. ( ) En sus sentencias en la materia, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sistemáticamente en favor de la posibilidad más amplia de que los órganos jurisdiccionales planteen al Tribunal cuestiones relativas a la validez y a la interpretación del Derecho de la Unión. Recordaremos, pues, en respuesta a la primera cuestión remitida, la jurisprudencia consolidada y uniforme del Tribunal de Justicia al respecto. Además, desde nuestro punto de vista, en la respuesta a la primera cuestión no puede influir el hecho de que el objetivo de la Ley orgánica en cuestión parezca ser el otorgar una protección procesal adicional a los particulares en aplicación del Derecho nacional.

63. En aplicación del artículo 19 TUE, apartado 3, letra b), y del artículo 267 TFUE, el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones de la Unión. ( )

64. La finalidad esencial de la competencia atribuida al Tribunal de Justicia en aplicación del artículo 267 TFUE es garantizar que el Derecho de la Unión se aplique de manera uniforme por los órganos jurisdiccionales nacionales. Dicho objetivo se persigue por el Tribunal de Justicia y por los órganos jurisdiccionales nacionales con un espíritu de colaboración ( ) y sobre la base de una confianza mutua y de un diálogo judicial. El procedimiento de remisión prejudicial instaurado por el artículo 19 TUE y por el artículo 267 TFUE es un instrumento procesal vital para garantizar la aplicación coherente y el respeto del Derecho de la Unión por todos los órganos jurisdiccionales nacionales de los veintisiete Estados miembros.

65. Se deduce claramente del tenor del propio artículo 267 TFUE que la competencia del Tribunal de Justicia es muy amplia y que éste, al actuar con un espíritu de cooperación, no es favorable, en principio, a declarar inadmisibles las cuestiones remitidas por los órganos jurisdiccionales nacionales sobre la interpretación de los Tratados o sobre la validez y la interpretación de los actos de las instituciones de la Unión.

66. En efecto, según reiterada jurisprudencia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. ( ) Además, del artículo 267 TFUE resulta que los órganos jurisdiccionales nacionales sólo pueden pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie si ante ellos está pendiente un litigio y si deben adoptar su resolución en el marco de un procedimiento que concluya con una decisión de carácter jurisdiccional. ( ) Corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales, que conocen del litigio y que han de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia. ( ) Por tanto, cuando las cuestiones planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales versan sobre la interpretación de una disposición de Derecho de la Unión, en principio el Tribunal de Justicia está obligado a pronunciarse. ( )

67. Los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas resoluciones son susceptibles de recurso judicial de Derecho interno pueden apreciar libremente, en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo segundo, la eventual necesidad de plantear una cuestión prejudicial interpretativa al Tribunal de Justicia cuando se plantea ante ellos una cuestión de Derecho de la Unión, mientras que los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de recurso judicial de Derecho interno estarán obligados, en aplicación del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, cuando se suscita ante ellos tal cuestión, a plantearla al Tribunal de Justicia. ( )

68. A este respecto, se deduce claramente de la sentencia Cilfit y otros, ( ) que los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas resoluciones no son susceptibles de recurso judicial de Derecho interno están obligados, cuando se suscita ante ellos una cuestión de Derecho de la Unión, a plantear la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia, a menos que haya comprobado que la cuestión suscitada no es pertinente o que la disposición comunitaria controvertida ya ha sido objeto de interpretación por parte del Tribunal de Justicia o que la aplicación correcta del Derecho comunitario se impone con tal evidencia que no deja lugar a ninguna duda razonable. ( )

69. El Tribunal de Justicia subrayó, en su sentencia Rheinmühlen‑Düsseldorf, ( ) que los órganos jurisdiccionales nacionales ostentan una amplísima facultad para plantear la cuestión al Tribunal de Justicia si consideran que un asunto pendiente ante ellos plantea cuestiones que versan sobre la interpretación o la apreciación de la validez de las disposiciones de Derecho comunitario que precisan una decisión por su parte. ( ) Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que no se puede suprimir, en principio, la facultad del juez nacional de acudir al Tribunal de Justicia mediante una norma de Derecho nacional que vincula al juez con las consideraciones jurídicas de la instancia superior. ( ) A este respecto, en su sentencia ERG y otros ( ) el Tribunal de Justicia afirmó que el órgano jurisdiccional que no resuelva en última instancia debe, en particular, tener la libertad de someter al Tribunal de Justicia las cuestiones que le preocupan si considera que la valoración jurídica efectuada por el órgano de rango superior pudiera llevarle a dictar una sentencia contraria al Derecho de la Unión.

70. En la sentencia Kücükdeveci, ( ) el Tribunal de Justicia subrayó recientemente el carácter facultativo del artículo 267 TFUE, párrafo segundo, y en nuestra opinión, la facultad de apreciación de que disponen los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros en aplicación de dicha disposición. En el asunto que dio origen a dicha sentencia, la cuestión que se planteaba era saber si un órgano jurisdiccional nacional debía formular una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del Derecho de la Unión antes de poder dejar sin aplicación una disposición nacional que creía contraria a dicho Derecho cuando, de conformidad con el Derecho nacional, el órgano jurisdiccional remitente no podía dejar sin aplicación la disposición nacional sin que dicha disposición hubiese sido declarada previamente inconstitucional por el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional federal, Alemania). El Tribunal de Justicia declaró que incumbía al órgano jurisdiccional nacional que conociese de un litigio entre particulares garantizar la observancia del Derecho de la Unión, dejando si es preciso sin aplicación [cualquiera disposición contraria de la normativa nacional], con independencia del ejercicio de la facultad de que dicho órgano jurisdiccional dispone, en los casos previstos en el artículo 267 TFUE, párrafo segundo, de formular una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del Derecho de la Unión. ( )

71. Por otra parte, en el asunto Mecanarte, ( ) el Tribunal de Justicia declaró que el efecto útil del sistema instaurado por el artículo 267 TFUE exigía que los órganos jurisdiccionales nacionales dispongan de una amplísima facultad para acudir al Tribunal de Justicia. En dicha sentencia, en un asunto que consideramos, por otra parte, bastante similar al presente asunto, el Tribunal de Justicia afirmó que un órgano jurisdiccional que conoce de un litigio relativo al Derecho de la Unión y que aprecia la inconstitucionalidad de una disposición nacional no está privado de la facultad o dispensado de la obligación, previstas en el artículo 267 TFUE, de plantear al Tribunal de Justicia cuestiones relativas a la interpretación o a la validez del Derecho de la Unión por el hecho de que la declaración de inconstitucionalidad esté sometida a un recurso obligatorio ante el tribunal constitucional. ( ) Además, en cuanto a si un órgano jurisdiccional nacional puede abstenerse de una remisión prejudicial en la medida en que el ordenamiento jurídico nacional establezca los medios para subsanar los vicios de una disposición nacional, el Tribunal de Justicia declaró que la facultad de apreciación del juez nacional en el sentido del artículo 267 TFUE, párrafo segundo, se extendía también a la cuestión de determinar en qué fase del procedimiento procedía plantear la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. De ello se deduce que el hecho de que se pueda subsanar un incumplimiento del Derecho de la Unión en el marco del Derecho nacional en modo alguno excluye la facultad de apreciación otorgada al juez nacional por el artículo 267 TFUE, párrafo segundo.

72. En consecuencia, opinamos que se deduce claramente de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que el efecto útil del Derecho de la Unión podría frustrarse si el recurso obligatorio ante un tribunal constitucional pudiese limitar o subordinar la competencia autónoma concedida a todos los órganos jurisdiccionales en el sentido del artículo 267 TFUE, párrafo segundo, de plantear al Tribunal de Justicia cuestiones relativas a la interpretación o a la validez del Derecho de la Unión en los asuntos de los que conocen.

73. Además, cuando el Derecho nacional limita o subordina la facultad de apreciación de los órganos jurisdiccionales nacionales de plantear al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales en aplicación del artículo 267 TFUE, consideramos que se debe aplicar el principio de primacía, que es la piedra angular del Derecho de la Unión. Este principio ha sido recordado recientemente en las declaraciones anejas al Acta Final de la Conferencia intergubernamental que ha adoptado el Tratado de Lisboa firmado el 13 de diciembre de 2007. ( )

74. Resulta de una jurisprudencia bien consolidada que el órgano jurisdiccional nacional encargado de aplicar, en el marco de su competencia, las disposiciones del Derecho de la Unión, está obligado a garantizar la plena eficacia de estas normas dejando inaplicada en caso de necesidad, por su propia iniciativa, cualquier disposición contraria de la legislación nacional, incluso posterior, sin solicitar o esperar su previa derogación por el legislador o mediante cualquier otro procedimiento constitucional. ( )

75. Creemos que el artículo 267 TFUE constituye parte integrante del ordenamiento jurídico de los Estados miembros, en los que prima sobre las normas del Derecho interno en caso de que sean incompatibles con él. Todo órgano jurisdiccional puede y debe aplicar íntegramente el artículo 267 TFUE en un asunto del que conozca, dejando inaplicada por su propia iniciativa, en caso de necesidad, si hubiese conflicto entre dicho artículo y una disposición de Derecho interno, esta última.

76. Procede subrayar también que, además del hecho de que los órganos jurisdiccionales nacionales dispongan en los asuntos de que conozcan, en aplicación del artículo 267 TFUE, párrafo segundo, de una facultad de apreciación relativa al planteamiento de una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia y de que dicha facultad no pueda ser limitada ni subordinada con medidas nacionales, una sentencia dictada con carácter prejudicial por el Tribunal de Justicia vincula a dichos órganos jurisdiccionales para la resolución del litigio principal. ( ) En la sentencia Simmenthal, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que el efecto útil del procedimiento prejudicial quedaría reducido si se impidiera al juez nacional dar inmediatamente al Derecho de la Unión una aplicación conforme a la resolución o a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En consecuencia, consideramos que, en caso de conflicto entre una resolución del Tribunal de Justicia dictada a raíz de una remisión prejudicial y una resolución de un órgano jurisdiccional nacional, incluida la de un tribunal constitucional, la primacía del Derecho de la Unión obliga al juez nacional a aplicar la resolución del Tribunal de Justicia y a dejar sin aplicación la resolución contraria del órgano jurisdiccional nacional. ( )

77. A la vista de la presentación hecha por el tribunal remitente del marco jurídico nacional y, en concreto, de la normativa relativa a la cuestión prioritaria de constitucionalidad, consideramos que el artículo 267 TFUE se opone a una normativa como la de los artículos 23‑2, párrafo segundo, y 23‑5, párrafo segundo, del Decreto legislativo nº 58‑1067, en cuanto obligan a los órganos jurisdiccionales a pronunciarse con prioridad sobre la remisión al Conseil constitutionnel de la cuestión constitucional planteada ante ellos, en el caso de que dicha cuestión se refiera a la supuesta falta de conformidad con la Constitución de la República Francesa de una disposición de Derecho interno, derivada de la oposición de esta última a las disposiciones del Derecho de la Unión.

VII – Conclusión

78. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, proponemos que el Tribunal de Justicia responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Cour de cassation de la forma siguiente:

«1) El artículo 67 TFUE y los artículos 20 y 21 del Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), se oponen a una normativa como la del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés, que prevé que “en una zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia con los Estados parte en el Convenio firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 y una línea cuyo trazado discurre a 20 kilómetros de esa frontera, así como en las zonas accesibles al público de los puertos, aeropuertos y estaciones ferroviarias o de carretera abiertas al tráfico internacional y designadas mediante orden, también podrá controlarse la identidad de toda persona, en los casos previstos en el párrafo primero, con vistas a verificar el respeto de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar los títulos y documentos previstos por la ley. Cuando ese control tenga lugar a bordo de un tren que recorra una ruta internacional, podrá efectuarse en la parte del trayecto situada entre la frontera y la primera parada situada a más de 20 kilómetros de la frontera. No obstante, en las líneas ferroviarias que recorran una ruta internacional y presenten características especiales por sus paradas, el control también podrá efectuarse entre esa primera parada y una parada situada dentro de los siguientes 50 kilómetros. Esas líneas y paradas se designarán mediante orden ministerial. Cuando un tramo de autopista tenga su inicio en la zona mencionada en la primera frase del presente párrafo, y el primer puesto de peaje de la autopista se encuentre más allá de la línea de los 20 kilómetros, el control podrá tener lugar además, hasta ese primer puesto de peaje, en las áreas de estacionamiento, así como en ese mismo puesto de peaje y en las áreas de estacionamiento adyacentes. Los puestos de peaje comprendidos en esta disposición se designarán por orden”.

1) A la vista de la presentación hecha por el tribunal remitente del marco jurídico nacional y, en concreto, de la normativa relativa a la cuestión prioritaria de constitucionalidad, el artículo 267 TFUE se opone a una normativa como la de los artículos 23‑2, párrafo segundo, y 23‑5, párrafo segundo, del Decreto Legislativo nº 58‑1067, de 7 de noviembre de 1958, por el que se aprueba el texto de la Ley orgánica del Conseil constitutionnel, en la versión modificada por la Ley Orgánica francesa nº 2009‑1523, de 10 de diciembre de 2009, en cuanto obligan a los órganos jurisdiccionales a pronunciarse con prioridad sobre la remisión al Conseil constitutionnel de la cuestión constitucional planteada ante ellos, en el caso de que dicha cuestión se refiera a la supuesta falta de conformidad con la Constitución de la República Francesa de una disposición de Derecho interno, derivada de la oposición de esta última a las disposiciones del Derecho de la Unión.»

OPINIÓN DEL ABOGADO GENERAL

SR. J. MAZÁK

presentada el 7 de junio de 2010 1( )

Asuntos C‑188/10 y C‑189/10

Aziz Melki y Sélim Abdeli

[Peticiones de decisión prejudicial planteadas por la Cour de cassation (Francia)]

«Principios generales del Derecho de la Unión – Remisión previa obligatoria al Conseil constitutionnel cuando la supuesta falta de conformidad de una disposición de Derecho interno con la Constitución resulte de su oposición a las disposiciones del Derecho de la Unión – Falta de incidencia en la facultad o en la obligación de remisión prejudicial al Tribunal de Justicia en aplicación del artículo 267 TFUE – Primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho nacional – Libre circulación de personas – Ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores – Artículos 67 TFUE y 72 TFUE – Reglamento (CE) nº 562/2006 – Artículos 20 y 21»

I – Introducción

1. Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 67 TFUE y 267 TFUE. La primera cuestión planteada por la Cour de cassation (Francia) se refiere a la conformidad con el artículo 267 TFUE de la Ley Orgánica francesa nº 2009‑1523, de 10 de diciembre de 2009, relativa a la aplicación del artículo 61‑1 de la Constitución de la República Francesa, que instituye la «cuestión prioritaria de constitucionalidad» en aplicación de dicho artículo 61‑1. Este nuevo mecanismo es fruto de una reforma constitucional, que entró en vigor el 1 de marzo de 2010, que instaura un control de constitucionalidad a posteriori de las disposiciones legislativas. La Cour de cassation solicita al Tribunal de Justicia que precise si el artículo 267 TFUE es contrario a los artículos 23‑2 y 23‑5 del Decreto Legislativo nº 58‑1067, de 7 de noviembre de 1958, por el que se aprueba el texto de la Ley orgánica del Conseil constitutionnel, en la versión modificada por la Ley Orgánica francesa nº 2009‑1523 (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo nº 58‑1067»), que obligan a los órganos jurisdiccionales a pronunciarse con prioridad sobre la remisión al Conseil constitutionnel de la cuestión constitucional planteada ante ellos, en el caso de que dicha cuestión se refiera a la supuesta falta de conformidad con la Constitución de la República Francesa de una disposición de Derecho interno, derivada de la oposición de esta última a las disposiciones del Derecho de la Unión.

2. La segunda cuestión planteada se refiere a la conformidad del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés, que autoriza el control de identidad de cualquier persona por las autoridades de policía indicadas, en particular, en la zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia con los Estados parte del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, entre los Gobiernos de los Estados de la Unión Económica Benelux, de la República Federal de Alemania y de la República Francesa, relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes (DO 2000, L 239, p. 19), firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 (en lo sucesivo, «convenio firmado en Schengen el 19 de junio de 1990») y una línea cuyo trazado discurre a 20 kilómetros de esa frontera, con el artículo 67 TFUE que establece la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores.

II – Marco normativo

A – Derecho de la Unión

3. De conformidad con el artículo 20 del Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO L 105, p. 1):

«Las fronteras interiores podrán cruzarse en cualquier lugar sin que se realice inspección fronteriza alguna de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad.»

4. El artículo 21 de dicho Reglamento, titulado «Inspecciones dentro del territorio», establece:

«La supresión del control en las fronteras interiores no afectará:

a) al ejercicio de las competencias de policía de las autoridades competentes de los Estados miembros en virtud de su Derecho interno, en la medida en que el ejercicio de tales competencias no tenga un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas; este punto también es aplicable a las zonas fronterizas. En el sentido de la primera frase, el ejercicio de las competencias de policía no podrá, en particular, considerarse equivalente al ejercicio de inspecciones fronterizas cuando las medidas policiales:

i) no tengan como objetivo el control de fronteras,

ii) estén basadas en información y experiencia policiales de carácter general sobre posibles amenazas a la seguridad pública y estén destinadas, en particular, a combatir la delincuencia transfronteriza,

iii) estén concebidas y se ejecuten de un modo claramente diferenciado de las inspecciones sistemáticas de personas en las fronteras exteriores,

iv) se lleven a cabo sirviéndose de inspecciones aleatorias;

b) a las inspecciones de seguridad en los puertos o aeropuertos, efectuadas sobre las personas por las autoridades competentes en virtud del Derecho interno de cada Estado miembro por los responsables portuarios o aeroportuarios o por los transportistas, siempre que estas inspecciones se efectúen también sobre las personas que viajen dentro de un Estado miembro;

c) a la posibilidad de que un Estado miembro disponga en su Derecho interno la obligación de poseer o llevar consigo documentos;

d) a la obligación de los nacionales de terceros países de señalar su presencia en el territorio de un Estado miembro de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 del Convenio de Schengen.»

5. El artículo 37 de dicho Reglamento, titulado «Comunicación de información por los Estados miembros», establece:

«A más tardar el 26 de octubre de 2006, los Estados miembros comunicarán a la Comisión sus disposiciones nacionales relativas al artículo 21, letras c) y d), [...].

Esta información comunicada por los Estados miembros se publicará en el Diario Oficial de la Unión Europea, serie C.»

6. En aplicación del artículo 37 del Reglamento nº 562/2006, la República Francesa notificó el texto siguiente, relativo a la obligación de poseer o llevar consigo documentos prevista en el artículo 21, letra c) de dicho Reglamento:

«La legislación francesa establece esta obligación de conformidad con el artículo L.611‑1 del Código sobre entrada y estancia de extranjeros y derecho de asilo (CESEDA), que estipula que con motivo o como consecuencia de un control de identidad, los extranjeros deberán presentar los documentos que les autorizan a viajar o a permanecer en el territorio francés a petición de funcionarios de la policía judicial y, bajo la supervisión de éstos, de agentes y agentes auxiliares de la policía judicial.» ( )

B – Derecho nacional

7. El artículo 61‑1 de la Constitución de la República Francesa dispone:

«Cuando en un procedimiento en curso ante un órgano jurisdiccional se alegue que una disposición legislativa vulnera los derechos y libertades que la Constitución garantiza, el Conseil d’État o la Cour de cassation podrán remitir la cuestión, pronunciándose dentro de un plazo determinado, al Conseil constitutionnel.

Mediante Ley orgánica se regularán los requisitos para la aplicación del presente artículo.»

8. El artículo 62 de la Constitución de la República Francesa dispone:

«No podrá ser promulgada ni entrar en vigor una disposición declarada inconstitucional con fundamento en el artículo 61.

La disposición que fuere declarada inconstitucional con fundamento en el artículo 61‑1 quedará derogada a partir de la publicación de la resolución del Conseil constitutionnel, o de la fecha posterior que ésta señale. El Conseil constitutionnel determinará las condiciones y los límites conforme a los que los efectos producidos por dicha disposición podrán ser revisados.

Las resoluciones del Conseil constitutionnel no son susceptibles de recurso alguno. Vinculan a los poderes públicos y a todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales.»

9. El artículo 88‑1 de la Constitución de la República Francesa dispone:

«La República participa en la Unión Europea, integrada por Estados que han elegido libremente ejercer en común algunas de sus competencias, en virtud del Tratado sobre la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, según resultan del Tratado firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007.»

10. El artículo primero de la Ley Orgánica nº 2009‑1523 establece:

«A continuación del capítulo II del título II del Decreto legislativo nº 58‑1067, de 7 de noviembre de 1958, por el que se aprueba el texto de la Ley orgánica del Conseil constitutionnel, se insertará un capítulo II bis, del siguiente tenor:

Capítulo II bis

De la cuestión prioritaria de constitucionalidad

Sección 1

Disposiciones aplicables a los órganos jurisdiccionales de los órdenes cuyos tribunales superiores son el Conseil d´État o la Cour de cassation

Artículo 23‑1. – Ante los órganos jurisdiccionales de los órdenes cuyos tribunales superiores son el Conseil d’État o la Cour de cassation, el motivo fundado en la vulneración por una disposición legislativa de los derechos y libertades garantizados por la Constitución deberá formularse, bajo sanción de inadmisibilidad, en escrito separado y fundamentado. Dicho motivo podrá ser alegado por vez primera en el procedimiento de recurso de apelación. No podrá suscitarse de oficio. [...]

Art. 23‑2. – El órgano jurisdiccional resolverá sin demora mediante decisión motivada sobre la remisión de la cuestión prioritaria de constitucionalidad al Conseil d’État o a la Cour de cassation. Acordará esa remisión si se cumplen los siguientes requisitos:

1° que la disposición controvertida sea aplicable al litigio o al procedimiento, o constituya el fundamento de las actuaciones penales;

2° que la referida disposición no haya sido anteriormente declarada conforme a la Constitución en los fundamentos y el fallo de una resolución del Conseil constitutionnel, salvo modificación sobrevenida de las circunstancias;

3° que la cuestión no carezca de carácter serio.

En cualquier caso, cuando se planteen ante un órgano jurisdiccional motivos basados en la falta de conformidad de una disposición legislativa con los derechos y libertades garantizados por la Constitución, por una parte, y con los compromisos internacionales de Francia, por otra, ese órgano deberá pronunciarse con carácter prioritario sobre la remisión de la cuestión de constitucionalidad al Conseil d’État o a la Cour de cassation.

La resolución de remitir la cuestión se elevará al Conseil d’État o a la Cour de cassation dentro de los ocho días siguientes a su pronunciamiento, junto con los escritos procesales o las pretensiones formuladas por las partes. Dicha resolución no será susceptible de recurso alguno. La denegación de remisión de la cuestión sólo podrá ser impugnada con ocasión de un recurso contra la resolución que decida la totalidad o una parte del litigio.

[...]

Sección 2

Disposiciones aplicables ante el Conseil d’État y la Cour de cassation

Art. 23‑4. – En un plazo de tres meses a contar desde la recepción de la remisión prevista en el artículo 23‑2 o en el último párrafo del artículo 23‑1, el Conseil d’État o la Cour de cassation se pronunciarán sobre la remisión de la cuestión prioritaria de constitucionalidad al Conseil constitutionnel. Se acordará dicha remisión cuando se cumplan los requisitos previstos en los números 1° y 2° del artículo 23‑2 y la cuestión sea nueva o presente un carácter serio.

Art. 23‑5. – El motivo fundado en la vulneración por una disposición legislativa de los derechos y libertades garantizados por la Constitución podrá plantearse, incluso por primera vez en casación, en un procedimiento ante el Conseil d’État o la Cour de cassation. El motivo deberá formularse, bajo sanción de inadmisibilidad, en escrito separado y fundamentado. No podrá suscitarse de oficio.

En cualquier caso, cuando se planteen ante el Conseil d’État o la Cour de cassation motivos basados en la falta de conformidad de una disposición legislativa con los derechos y libertades garantizados por la Constitución, por una parte, y con los compromisos internacionales de Francia, por otra, los citados órganos jurisdiccionales deberán pronunciarse con carácter prioritario sobre la remisión de la cuestión de constitucionalidad al Conseil constitutionnel.

El Conseil d’État y la Cour de cassation dispondrán de un plazo de tres meses a contar desde el planteamiento del motivo para dictar su resolución. Se acordará la remisión de la cuestión prioritaria de constitucionalidad al Conseil constitutionnel cuando se cumplan los requisitos previstos en los números 1° y 2° del artículo 23‑2 y la cuestión sea nueva o presente un carácter serio.

Cuando hayan acordado la remisión, el Conseil d’État y la Cour de cassation suspenderán el procedimiento hasta que se pronuncie el Conseil constitutionnel.

[...]»

11. El artículo L.611‑1 del Ceseda establece:

«Con motivo o como consecuencia de un control de identidad, los extranjeros deberán presentar los documentos que les autorizan a viajar o a permanecer en el territorio francés a petición de funcionarios de la policía judicial y, bajo la supervisión de éstos, de agentes y agentes auxiliares de la policía judicial mencionados en los artículos 20 y 21, párrafo primero, del Código de procedimiento penal.

Los extranjeros podrán ser obligados también a presentar los documentos a que se refiere el párrafo anterior con ocasión de un control de identidad efectuado en aplicación de los artículos 78‑1, 78‑2 y 78‑2‑1 del Código de procedimiento penal.»

12. De conformidad con el artículo 78‑1 del Código de procedimiento penal francés:

«La aplicación de las reglas previstas en el presente capítulo estará sujeta al control de las autoridades judiciales mencionadas en los artículos 12 y 13.

Toda persona que se halle dentro del territorio nacional deberá prestarse a un control de identidad efectuado en las condiciones y por las autoridades de policía citadas en los artículos siguientes.»

13. El artículo 78‑2, párrafos primero a tercero, del Código de procedimiento penal francés dispone:

«Los funcionarios de policía judicial y, bajo las órdenes y la responsabilidad de éstos, los agentes de policía judicial y los agentes de policía judicial adjuntos mencionados en los artículos 20 y 21‑1º podrán requerir la acreditación de su identidad, por cualquier medio, a toda persona respecto a la que exista motivo o motivos razonables para sospechar:

– que ha cometido o intentado cometer una infracción;

– o que se dispone a cometer un delito grave o menos grave;

– o que puede facilitar información útil para la investigación de un delito grave o menos grave;

– o que es buscada por orden de una autoridad judicial.

A petición escrita del fiscal de la República a efectos de la investigación y la persecución de las infracciones que especifique, también podrá controlarse la identidad de toda persona de la misma forma, en los lugares y durante el tiempo que determine el fiscal. El hecho de que el control de identidad revele infracciones distintas de las especificadas en la petición del fiscal de la República no constituirá causa de nulidad de los procedimientos de carácter incidental.

También podrá controlarse la identidad de toda persona, con independencia de su comportamiento, de la forma prevista en el párrafo primero, para prevenir una perturbación del orden público, en especial de la seguridad de las personas o de los bienes.»

14. El artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés dispone:

«En una zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia con los Estados parte en el Convenio firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 y una línea cuyo trazado discurre a 20 kilómetros de esa frontera, así como en las zonas accesibles al público de los puertos, aeropuertos y estaciones ferroviarias o de carretera abiertas al tráfico internacional y designadas mediante orden, también podrá controlarse la identidad de toda persona en los casos previstos en el párrafo primero, con vistas a verificar el cumplimiento de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar los títulos y documentos previstos por la ley. Cuando ese control tenga lugar a bordo de un tren que recorra una ruta internacional, podrá efectuarse en la parte del trayecto situada entre la frontera y la primera parada situada a más de 20 kilómetros de la frontera. No obstante, en las líneas ferroviarias que recorran una ruta internacional y presenten características especiales por sus paradas, el control también podrá efectuarse entre esa primera parada y una parada situada dentro de los siguientes 50 kilómetros. Esas líneas y paradas se designarán mediante orden ministerial. Cuando un tramo de autopista tenga su inicio en la zona mencionada en la primera frase del presente párrafo y el primer puesto de peaje de la autopista se encuentre más allá de la línea de 20 kilómetros, el control podrá tener lugar además, hasta ese primer puesto de peaje, en las áreas de estacionamiento así como en ese mismo puesto de peaje y las áreas de estacionamiento adyacentes. Los puestos de peaje comprendidos en esta disposición se designarán por orden. El hecho de que el control de identidad revele una infracción distinta de la inobservancia de las obligaciones antes mencionadas no constituirá causa de nulidad de los procedimientos de carácter incidental.»

III – Hechos

15. Los Sres. Melki y Abdeli, ambos de nacionalidad argelina, en situación irregular en Francia, fueron objeto de un control policial, en aplicación del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés, en la zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia con Bélgica y una línea cuyo trazado discurre a 20 kilómetros de esa frontera. El 23 de marzo de 2010, el prefecto del departamento du Nord de la República Francesa notificó, respectivamente, una orden de expulsión administrativa y una decisión de internamiento en locales no dependientes de la administración penitenciaria, a los Sres. Melki y Abdeli.

16. Tanto el Sr. Melki como el Sr. Abdeli presentaron ante el juez competente en materia de libertad y prisión, a quien el prefecto solicitó la prolongación del internamiento, un escrito procesal planteando una cuestión prioritaria de constitucionalidad. Ambos afirmaron que el artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés vulneraba los derechos y libertades garantizados por la Constitución de la República Francesa. Mediante dos resoluciones de 25 de marzo de 2010, el juez competente en materia de libertad y prisión acordó la remisión a la Cour de cassation de la siguiente cuestión:

«¿El artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal vulnera los derechos y libertades garantizados por la Constitución de la República Francesa?»

17. El juez competente en materia de libertad y prisión ordenó también la prolongación del internamiento de los Sres. Melki y Abdeli durante quince días.

18. Según el tribunal remitente, los Sres. Melki y Abdeli invocan el artículo 88‑1 de la Constitución de la República Francesa para mantener que el artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés es contrario a la misma. Sostienen que los compromisos resultantes del Tratado de Lisboa, entre ellos el relativo a la libre circulación de las personas, tienen valor constitucional en relación con el artículo 88‑1 de la Constitución y que el artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés, que autoriza controles en las fronteras de Francia con los Estados miembros, es contrario al principio de libre circulación de personas formulado por el artículo 67 TFUE, que establece que la Unión garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores.

IV – Remisión prejudicial

19. En sus peticiones de decisión prejudicial, el tribunal remitente expone, en primer lugar, que del artículo 23‑2 del Decreto legislativo nº 58‑1067 resulta que los jueces que conocen del fondo del litigio no pueden pronunciarse sobre la convencionalidad ( ) de una disposición legal antes de remitir la cuestión de constitucionalidad. Además, en aplicación del artículo 62 de la Constitución de la República Francesa, las resoluciones del Conseil constitutionnel no son susceptibles de recurso y vinculan a los poderes públicos y a todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales. A juicio de la Cour de cassation, se deduce que los órganos jurisdiccionales que conocen del fondo del litigio se ven privados, como efecto de la Ley orgánica nº 2009‑1523, de la posibilidad de plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia antes de remitir la cuestión de constitucionalidad. Además, si el Conseil constitutionnel declara la disposición legislativa impugnada conforme al Derecho de la Unión, ya no podrán, con posterioridad a esa declaración, plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. La Cour de cassation también expone que, de conformidad con el artículo 23‑5 del Decreto legislativo nº 58‑1067, en semejante supuesto, tampoco la propia Cour de cassation podría plantearla, pese a las disposiciones imperativas del artículo 267 TFUE, ni pronunciarse acerca de la conformidad de la norma con el Derecho de la Unión.

20. En segundo lugar, la Cour de cassation se pregunta acerca de la conformidad de las disposiciones del artículo 78-2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal francés con el artículo 67 TFUE. A juicio del tribunal remitente, el artículo 67 TFUE no recoge la excepción al principio de libre circulación que resulta de la reserva de orden público o de seguridad nacional contenida en el Convenio firmado en Schengen el 19 de junio de 1990.

21. En estas circunstancias, la Cour de cassation planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes mediante dos peticiones de 16 de abril de 2010:

«1) El artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, ¿se opone a una normativa como la de los artículos 23‑2, párrafo segundo, y 23‑5, párrafo segundo, del Decreto legislativo nº 58‑1067 [...], en cuanto obligan a los órganos jurisdiccionales a pronunciarse con prioridad sobre la remisión al Conseil constitutionnel de la cuestión constitucional planteada ante ellos, en el caso de que dicha cuestión se refiera a la supuesta falta de conformidad con la Constitución de una disposición de Derecho interno, derivada de la oposición de esta última a las disposiciones del Derecho de la Unión?

2) El artículo 67 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, ¿se opone a una normativa como la del artículo 78‑2, párrafo cuarto, del Código de procedimiento penal, que prevé que “en una zona comprendida entre la frontera terrestre de Francia con los Estados parte en el Convenio firmado en Schengen el 19 de junio de 1990 y una línea cuyo trazado discurre a 20 kilómetros de esa frontera, así como en las zonas accesibles al público de los puertos, aeropuertos y estaciones ferroviarias o de carretera abiertas al tráfico internacional y designadas mediante orden, también podrá controlarse la identidad de toda persona, en los casos previstos en el párrafo primero, con vistas a verificar el respeto de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar los títulos y documentos previstos por la ley. Cuando ese control tenga lugar a bordo de un tren que recorra una ruta internacional, podrá efectuarse en la parte del trayecto situada entre la frontera y la primera parada situada a más de 20 kilómetros de la frontera. No obstante, en las líneas ferroviarias que recorran una ruta internacional y presenten características especiales por sus paradas, el control también podrá efectuarse entre esa primera parada y una parada situada dentro de los siguientes 50 kilómetros. Esas líneas y paradas se designarán mediante orden ministerial. Cuando un tramo de autopista tenga su inicio en la zona mencionada en la primera frase del presente párrafo, y el primer puesto de peaje de la autopista se encuentre más allá de la línea de los 20 kilómetros, el control podrá tener lugar además, hasta ese primer puesto de peaje, en las áreas de estacionamiento, así como en ese mismo puesto de peaje y en las áreas de estacionamiento adyacentes. Los puestos de peaje comprendidos en esta disposición se designarán por orden”.»

22. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de abril de 2010, los asuntos C‑188/10 y C‑189/10 se acumularon a los efectos de las fases escrita y oral del procedimiento así como de la sentencia.

23. En sus peticiones de decisión prejudicial, la Cour de cassation solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciase con carácter urgente.

24. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 12 de mayo de 2010, se acordó tramitar los presentes asuntos por el procedimiento acelerado previsto en los artículos 23 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia y 104 bis, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento de éste.

25. Los Sres. Melki y Abdeli, los Gobiernos francés, belga, checo, alemán, griego, neerlandés, polaco y eslovaco, y la Comisión presentaron observaciones escritas. Todos ellos, excepto el Gobierno eslovaco, formularon observaciones orales en la vista de 2 de junio de 2010.

V – Sobre la segunda cuestión prejudicial

26. Consideramos que procede examinar, en primer lugar, la segunda cuestión planteada, puesto que creemos que se puede encontrar la respuesta a la primera cuestión en la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la materia, mientras que la segunda cuestión presenta una cierta novedad.

A – Sobre la admisibilidad de la segunda cuestión prejudicial

27. El Gobierno francés se opone a la admisión de la segunda cuestión prejudicial. A este respecto, sostiene que el litig