Conclusiones del Abogado General Mischo presentadas el 13 de octubre de 1998. - Comisión de las Comunidades Europeas contra República Portuguesa. - Incumplimiento de Estado - Directiva 85/337/CEE. - Asunto C-150/97.



Recopilación de Jurisprudencia 1999 página I-00259



Conclusiones del abogado general

1 En el recurso que ha sido sometido a nuestra consideración, la Comisión pretende que declaremos que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo tercero del artículo 189 del Tratado CE y del artículo 12 de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (1) (en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse correcta y plenamente a dicha Directiva.

2 El mencionado artículo 12 establece que los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para cumplir la Directiva en un plazo de tres años contados a partir de su notificación, que tuvo lugar el 3 de julio de 1985.

3 Aunque la adhesión de la República Portuguesa a las Comunidades Europeas sólo surtía efectos a partir del 1 de enero de 1986, estaba obligada, en virtud de los artículos 392 y 395 del Tratado de adhesión, (2) a poner en vigor las medidas necesarias para cumplir la Directiva en la misma fecha que los restantes Estados miembros, es decir, el 3 de julio de 1988.

4 En distintos escritos, el Gobierno portugués informó a la Comisión de los textos aprobados que tenían por objeto la adaptación del Derecho interno a la Directiva, fundamentalmente el Decreto-Ley nº 186/90, de 6 de junio de 1990.

5 El 25 de enero de 1993, la Comisión, al considerar que estos textos no realizaban la plena adaptación del Derecho interno a la Directiva, comunicó al Gobierno portugués las razones por las que consideraba que la adaptación era incompleta, e invitó al Gobierno portugués a presentar sus observaciones en un plazo de dos meses, de conformidad con lo previsto en el artículo 169 del Tratado CE.

6 El Gobierno portugués presentó sus observaciones en distintos escritos e informó, en concreto, de la adopción de una nueva legislación.

7 Al comprobar que esta nueva legislación daba respuesta satisfactoria a una de las objeciones planteadas, la Comisión la retiró, pero, el 6 de agosto de 1996, envió a la República Portuguesa un dictamen motivado con las objeciones subsistentes.

8 La República Portuguesa respondió por escrito de 17 de diciembre de 1996, en el que informaba de que se había creado un grupo de trabajo con el objetivo de elaborar los textos legales necesarios para superar las objeciones planteadas por la Comisión.

9 Al no recibir los textos anunciados, la Comisión interpuso el presente recurso mediante demanda de 15 de abril de 1997.

10 En su escrito de demanda, la Comisión formulaba nueve motivos contra la legislación portuguesa.

11 El 23 de octubre de 1997, la República Portuguesa envió al Tribunal de Justicia los textos del Decreto-Ley nº 278/97, de 8 de octubre de 1997, así como del Decreto Reglamentario nº 42/97, de 10 de octubre de 1997, que modificaban algunos de los textos de adaptación del Derecho interno a la Directiva adoptados con anterioridad.

12 Tras examinar estos documentos, la Comisión anunció que desistía parcialmente del recurso interpuesto, manteniendo tan sólo uno de los motivos formulados en su escrito de demanda, en concreto el que recoge la letra i) del punto 17 de la parte II de éste. Mediante este motivo, la Comisión reprocha a la República Portuguesa que el Decreto-Ley nº 186/90 no se aplique, según lo previsto en el apartado 2 de su artículo 11, a los proyectos cuyo procedimiento de aprobación se hallaba en curso en la fecha de su entrada en vigor, es decir, el 7 de junio de 1990.

13 En su escrito de desistimiento parcial, la Comisión indica que «los mencionados Decreto-Ley y Decreto Reglamentario no ponen fin a la situación de infracción del Derecho comunitario, tal como se expone en la letra i) del punto 17 de la parte II del escrito de demanda, ya que, en virtud del apartado 2 del artículo 11 del Decreto-Ley nº 186/90 y del artículo 3 del Decreto-Ley nº 278/97, tanto la legislación nacional modificada como la legislación nacional de modificación exceptúan explícitamente del cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Directiva a los proyectos cuyas solicitudes de aprobación fueron presentadas antes de la entrada en vigor de dicha legislación nacional, pero después del 3 de julio de 1988 (fecha de aplicabilidad de las disposiciones contenidas en la Directiva, según sus artículos 2 y 12). La Comisión mantiene por lo tanto su solicitud de declaración de incumplimiento respecto de este motivo, en los términos en que ha sido formulado en su escrito de demanda, y a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia [...]»

14 A pesar de su carácter algo ambiguo, este escrito no debe ser interpretado, en mi opinión, en el sentido de que formula un nuevo motivo contra el apartado 2 del artículo 3 del Decreto-Ley nº 278/97, que también prevé que algunas de las modificaciones que introduce en el Decreto-Ley nº 186/90 se apliquen sólo a los proyectos cuya solicitud de autorización se presente después de la entrada en vigor de este Decreto-Ley nº 278/97. La Comisión, por supuesto, no estaría legitimada para hacerlo, puesto que se trataría de una nueva solicitud, no contemplada en el procedimiento administrativo previo ni en el escrito de demanda.

15 El motivo, por lo tanto, sólo concierne a los proyectos cuyo procedimiento de autorización se hallaba en curso el 7 de junio de 1990. Ahora bien, consta que la disposición impugnada, es decir, el artículo 11 del Decreto-Ley nº 186/90, no ha sido modificada por los textos adoptados en 1997.

16 El Gobierno portugués reconoce que hubo «un incumplimiento manifiesto de la fecha de adaptación del Derecho interno a la Directiva». En cualquier caso, para oponerse a la procedencia del recurso, la República Portuguesa invoca los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad en la aplicación de las normas. En efecto, según el Gobierno demandado existe un principio general recogido en el ordenamiento jurídico portugués y enunciado en el artículo 12 de su Código Civil que establece que la ley sólo puede regular situaciones futuras. Toda excepción a este principio debe ser seriamente ponderada a la luz de los mencionados principios, y los intereses legalmente protegidos de los particulares o sus legítimas expectativas no pueden, en ningún caso, verse afectados.

17 El Gobierno portugués añade que los proyectos contemplados en el artículo 11 del Decreto-Ley nº 186/90, es decir, los que fueron objeto de una solicitud de aprobación presentada después del 3 de julio de 1988, pero con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la legislación nacional, eran poco numerosos y fueron todos objeto de un informe sobre su impacto medioambiental.

18 Por lo que se refiere al Decreto-Ley nº 278/97, la República Portuguesa manifiesta que tuvo la precaución de excluir únicamente la aplicación retroactiva de las disposiciones que atentan gravemente contra los derechos y las legítimas expectativas de los particulares sujetos a las obligaciones derivadas de la legislación en cuestión.

19 La República Portuguesa considera por ello que la declaración de incumplimiento respecto de este motivo carece de sentido, ya que es el propio ordenamiento jurídico portugués el que prohíbe la aplicación retroactiva de la ley en los casos en que implique una violación de los derechos de los particulares y de sus legítimas expectativas.

20 Esta argumentación no puede admitirse. En efecto, de la sentencia Bund Naturschutz in Bayern y otros (3) se desprende que la Directiva no contiene disposición alguna que permita interpretarla en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a eximir de la obligación de evaluación del impacto medioambiental a los proyectos cuyos procedimientos de autorización se hayan iniciado después de la fecha límite del 3 de julio de 1988.

21 Por otra parte, si mediante esta argumentación el Gobierno portugués pretende basarse en exigencias de su Derecho nacional para incumplir las obligaciones impuestas por el Derecho comunitario, la respuesta no puede ser otra que la que se deriva de la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una Directiva.

22 Puede añadirse que, incluso si el Gobierno portugués hubiese invocado los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima consagrados en el propio Derecho comunitario, su argumentación tampoco podría haber sido atendida. En efecto, si bien hay que admitir que cuando un Estado miembro aplica disposiciones de Derecho comunitario debe actuar respetando los principios generales de este ordenamiento, esta obligación tiene como límite el propio alcance de estos principios. Por una parte, dichos principios despliegan sus efectos en el ámbito de las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, que no se ven, en absoluto, afectadas en el presente caso, en el que la única cuestión que se plantea es la de saber si la Comisión puede solicitar fundadamente que se declare el incumplimiento por parte de la República Portuguesa de las obligaciones impuestas por la Directiva. Por otra parte, no se aprecia en qué medida el hecho de someter las solicitudes de autorización en curso a nuevas exigencias podría chocar con los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, tal como han sido definidos en cuanto a su alcance por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En efecto, como ha puesto de manifiesto la Comisión en su réplica, «en tanto no se haya adoptado la resolución administrativa de autorización de los proyectos presentados, no existen derechos adquiridos por los promotores».

23 En el marco de un procedimiento de declaración de incumplimiento, de por sí objetivo, no puede admitirse que un Estado miembro que no haya actuado dentro de los plazos señalados pueda, en una situación creada por él mismo, escudarse en los principios que protegen a los particulares para eludir la declaración a la que conducen los datos objetivos aportados por la Comisión.

24 Considero, por lo tanto, que el recurso interpuesto por la Comisión es procedente y que debe ser estimado.

25 El Tribunal de Justicia debería, asimismo, como solicita la Comisión, condenar en costas a la República Portuguesa, conforme al apartado 5 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

Conclusión 26 Por todo ello propongo al Tribunal de Justicia que:

- Declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 12 de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, al no haber adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para atenerse correcta y plenamente a dicha Directiva.

- Condene en costas a la República Portuguesa.

(1) - DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9.

(2) - Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados (DO 1985, L 302 p. 23).

(3) - Sentencia de 9 de agosto de 1994 (C-396/92, Rec. p. I-3717), apartado 18; en el mismo sentido, véanse las sentencias de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania (C-431/92, Rec. p. I-2189), apartado 33, y de 18 de junio de 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, Rec. p. I-3923), apartado 22.