CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. HENRI MAYRAS

presentadas el 4 de febrero de 1976 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

La producción y el comercio de semillas de plantas hortícolas ocupan un lugar no desdeñable en la economía de algunos de los Estados miembros de la Comunidad Europea. La calidad de estas semillas es esencial para el rendimiento de los cultivos. Por esta razón, su comercio es objeto, desde hace mucho tiempo, de controles de variedades, basados en el resultado de los trabajos de selección. Por otro lado, no es necesario subrayar que, si desean que sus productos sean competitivos en un mercado común, los hortelanos y horticultores del mercado europeo deben poder disfrutar de las mismas condiciones para la compra de las semillas. En el marco de una organización común de mercado, era, pues, necesario eliminar las medidas de protección nacional desfasadas.

Las semillas de plantas hortícolas enumeradas en el Capítulo 12 del Arancel Aduanero Común figuran en el Anexo II, previsto en el artículo 38 del Tratado. En consecuencia, debían ser objeto de una normativa agrícola común antes de que expirase el período transitorio, es decir, a más tardar el 1 de enero de 1970.

En este ámbito, la política comunitaria se ha desarrollado en torno a dos ejes distintos: uno de ellos relativo al aspecto técnico de la comercialización de las semillas, y otro a la organización del mercado propiamente dicho.

En primer lugar, para incrementar la productividad de las semillas de plantas hortícolas y la libre circulación de dichos productos, era necesario unificar las normas relativas a la elección de las variedades admitidas para la certificación, el control y la comercialización. Para ello, era conveniente crear un catálogo comunitario de las variedades de plantas hortícolas y, previamente, prever, en cada uno de los Estados miembros, el establecimiento, conforme a normas unificadas, de uno o de varios catálogos nacionales de las variedades reconocidas. Esta normativa obedece a diversos criterios cuya finalidad consiste en garantizar que las variedades admitidas sean diferenciadas, estables y suficientemente homogéneas.

En segundo lugar, era menester crear la organización común del mercado.

Son éstos los dos aspectos del sector de las semillas que el Consejo se esforzó por organizar. Ahora bien, habida cuenta del carácter técnico y complejo de los problemas que habían de resolverse, no es sorprendente que los primeros textos comunitarios no vieran la luz, en realidad, hasta después de expirado el período transitorio. En lo que respecta al mercado común de las semillas (entre ellas, las semillas de plantas hortícolas), me limitaré a recordar que el texto de base es el Reglamento (CEE) no 2358/71 del Consejo, de 26 de octubre de 1971, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las semillas (DO L 246, p. 1; EE 03/05, p. 97), que entró en vigor el 1 de julio de 1972.

Este régimen no es, directamente, objeto de controversia en el presente litigio; no obstante, no debe perderse de vista la relación existente entre la producción y la libre circulación de las semillas, por una parte, y la normativa relativa a las normas de calidad, por otra: en este ámbito, aún más que en otros, es inconcebible un «mercado común» sin normas comunes de comercialización.

Para definirlas, el Consejo adoptó, el 29 de septiembre de 1970, la Directiva 70/458/CEE, referente a la comercialización de las semillas de plantas hortícolas (DO L 225, p. 7; EE 03/04, p. 54). La utilización de este instrumento jurídico en lugar de un Reglamento se explica fácilmente por la naturaleza de los problemas que habían de resolverse: problemas de normas mínimas, de equivalencia, de armonización de los métodos de certificación y control, cuya solución presupone una cooperación estrecha entre los Estados miembros y la Comisión.

Así pues, no cabe subestimar la importancia de este primer jalón, aun cuando, de conformidad con el artículo 189, la Directiva deja a las autoridades nacionales la competencia de «la elección de la forma y de los medios» adecuados para conseguir el resultado. La Directiva 70/458 constituye, pues, la verdadera carta común en materia de comercialización de semillas de plantas hortícolas; establece el marco para la realización y el funcionamiento del «mercado común» de dichas semillas.

Su artículo 3 impone a cada Estado miembro la obligación de establecer uno o varios catálogos de las variedades admitidas y prevé el establecimiento de un «catálogo común de las variedades de las especies de plantas hortícolas», publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

Según su artículo 9, los Estados miembros debían haber concluido el 30 de junio de 1975, a más tardar, el examen de los caracteres a la vista de los cuales las distintas especies podían admitirse en el catálogo nacional de variedades; debían adoptar todas las medidas necesarias para que las admisiones acordadas antes del 1 de julio de 1970 de acuerdo con principios no derivados de la Directiva expirasen el 30 de junio de 1980.

En el artículo 40 de la Directiva se encomienda a la Comisión el cometido de adoptar las medidas de aplicación necesarias, según un procedimiento análogo al de los Comités de gestión -bien conocido por este Tribunal- en las organizaciones comunes de los mercados agrícolas. Ahora bien, la Comisión debía ejercer esta competencia previo dictamen de un denominado Comité permanente de semillas y plantas agrícolas, hortícolas y forestales, creado por el Consejo en 1966. De todos modos, las normas generales relativas a la consulta de los «Comités de gestión» son aplicables al presente caso.

Por último, el artículo 43 del mismo texto comunitario establece que «los Estados miembros aplicarán, el 1 de julio de 1972 a más tardar, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir las disposiciones de la presente Directiva» y que «informarán de ello inmediatamente a la Comisión». Observaré de pasada que esta fecha es precisamente la fecha en que el Reglamento no 2358/71 debía entrar en vigor, como en efecto lo hizo.

No obstante, en éste como en otros ámbitos, fue necesario revisar los plazos previstos.

En primer lugar, para tener en cuenta la adhesión de los nuevos Estados miembros, el artículo 3 de la Directiva 72/274/CEE del Consejo, de 20 de julio de 1972, fijó en el 1 de enero de 1973 la fecha en la cual los Estados miembros originarios debían aplicar las disposiciones necesarias para que los productos de los Estados de que se trataba pudieran ser comercializados en su territorio a partir de la adhesión.

Una segunda serie de modificaciones fueron introducidas por la Directiva 72/418/CEE del Consejo, de 6 de diciembre de 1972.

Si bien la admisión de las variedades de determinadas especies de plantas hortícolas debía efectuarse sólo basándose en exámenes oficiales ya a partir del 1 de julio de 1972, el apartado 3 del artículo 6 de la Directiva sustituyó esta fecha por la de 1 de julio de 1977; asimismo, flexibilizó este régimen al establecer que desde dicha fecha podría «prescribirse que, a partir de determinadas fechas, las variedades de algunas especies de plantas hortícolas sólo sean admitidas basándose en exámenes oficiales», lo que equivale a institucionalizar una cláusula de revisión permanente.

El apartado 4 del artículo 6 admite la comercialización, en los territorios nacionales, durante un período transitorio (hasta el 30 de junio de 1975), de semillas estándar de variedades que no se hubieran admitido oficialmente, si se comercializaran efectivamente antes del 1 de julio de 1972.

El apartado 3 del artículo 7 mantiene hasta el 30 de junio de 1982 la validez de la admisión de las variedades en el catálogo nacional, acordada antes del 1 de julio de 1972.

Por otro lado, se introdujeron otras modificaciones en el régimen inicial mediante la Directiva 73/438/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1973.

El apartado 3 del artículo 6 de este nuevo texto admite, durante un período transitorio que expiraba el 1 de julio de 1975, la posibilidad de comercializar mezclas de semillas estándar de diferentes variedades, si dichas semillas fueron recolectadas antes del 1 de julio de 1973 y si se comercializaban en pequeños envases de determinadas variedades de plantas hortícolas; permite establecer excepciones a las condiciones previstas en la Directiva de base en lo que respecta a la facultad germinativa, con tal de que dichas semillas sean objeto de un marcado especial.

Por último, con arreglo al apartado 2 del artículo 32 de la Directiva 70/458/CEE, los Estados miembros, a falta de decisión del Consejo, conservaban hasta el 30 de junio de 1975 el derecho a comprobar si las garantías ofrecidas por los países terceros en materia de semillas eran las mismas que existían en ellos o que resultaban de la Directiva de base; en particular, podían comprobar ellos mismos, bajo su propia responsabilidad, la equivalencia de los exámenes y controles realizados en dichos países.

La Comisión, por su parte, estaba obligada a proponer al Consejo la adopción de criterios que permitieran comprobar si las inspecciones oficiales realizadas en esos mismos países eran equivalentes a las efectuadas en la Comunidad.

Dado que los exámenes destinados a establecer una comprobación comunitaria de la equivalencia no pudieron llevarse a término, el 31 de octubre de 1975 la Comisión propuso al Consejo aplazar dicha fecha hasta el 30 de junio de 1977 (DO C 267, p. 14).

Tengo la certeza de que este Tribunal no va a extraviarse en esta maraña de textos, por más que sea difícil determinar lo que es debido a la omisión bien de las autoridades comunitarias, bien de los Estados miembros o, incluso, de los países terceros, o, sencillamente, a la complejidad de la materia y a la evolución de los conocimientos técnicos.

Sea como fuere, al no haber recibido ninguna información oficial del Gobierno italiano sobre las disposiciones internas que había de adoptar para comenzar a ejecutar aquellas disposiciones de la Directiva que debían entrar en vigor, a más tardar, el 1 de julio de 1972, y al no haber tenido conocimiento de la adopción ni de la aplicación de las modificaciones necesarias para adaptar la legislación nacional vigente a la Directiva comunitaria, el 21 de diciembre de 1973 la Comisión comunicó al Ministro de Asuntos Exteriores de la República Italiana que «estimaba» que Italia había incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.

Este es, como sabe el Tribunal, el «disparo de aviso» previo al recurso por incumplimiento previsto en el artículo 169.

La Comisión señaló al Gobierno italiano un plazo de un mes para presentar sus observaciones. El 12 de marzo de 1974, la representación permanente de la República Italiana transmitió a la Comisión una respuesta del Gobierno italiano según la cual la Ley nacional no 1096, de 25 de noviembre de 1971, cuyo Reglamento de ejecución estaba entonces en trámite de publicación en la Gazzetta ufficiale, ya había establecido normas de carácter general destinadas a ejecutar los requisitos comunitarios, en particular con respecto al envasado de los productos, a las características comerciales mínimas admitidas para la comercialización, a las prescripciones fitosanitarias, etc. Por otro lado, un Decreto del Presidente de la República de 26 de abril de 1973 había establecido el catálogo de las variedades de especies de plantas hortícolas. Por último, se había sometido a la aprobación del Consejo de Ministros un proyecto relativo a la incorporación en el Derecho interno de las disposiciones comunitarias específicas sobre semillas de plantas hortícolas.

El 13 de noviembre de 1974, la Comisión emitió un dictamen motivado a tenor del cual declaraba que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de la Directiva 70/458, e instaba a dicho Estado a adoptar las medidas necesarias para atenerse al referido dictamen en un plazo de sesenta días.

Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de junio de 1975, la Comisión interpuso un recurso ante este Tribunal, con arreglo al párrafo segundo del artículo 169, en el que solicita que se declare el incumplimiento del Estado italiano.

El recurso de la Comisión reproduce, reforzándolo un poco, el texto del dictamen motivado: en él se alega que, si bien las normas de eficacia general de la Directiva 70/458 fueron efectivamente integradas en el ordenamiento jurídico italiano, la República Italiana no adoptó las medidas necesarias para atenerse a las disposiciones relativas a:

— el establecimiento del catálogo nacional de las variedades de especies de plantas hortícolas y las condiciones de admisión de las variedades en dicho catálogo (apartado 2 del artículo 3 de la Directiva);

— la clasificación de las semillas (artículos 2 y 20);

— los criterios de comercialización de las semillas estándar (artículos 24 a 26),

ni suprimió las restricciones a la comercialización de las semillas conformes a los artículos 3 y 15 de la Directiva (apartado 1 del artículo 16 y artículo 30).

Si bien es cierto que los restantes Estados miembros aplicaron con retraso la Directiva de que se trata, todos ellos, afirma la Comisión, se han atenido a ella entretanto, mientras que el incumplimiento por Italia de sus obligaciones viene produciéndose desde hace ahora más de tres años.

En su escrito de contestación, el Gobierno de la República Italiana recuerda las explicaciones remitidas por su representación permanente: el Reglamento de ejecución de la Ley no 1096 fue aprobado mediante el Decreto del Presidente de la República no 1065, de 8 de octubre de 1973; el catálogo de las variedades de determinadas especies de plantas hortícolas fue establecido por Decreto presidencial el 26 de abril de 1973; por último, si bien las últimas medidas necesarias para la adaptación del Derecho interno a la Directiva se adoptaron con retraso, este retraso era de todo punto explicable habida cuenta de la complejidad de la materia; los plazos previstos por el legislador comunitario, según el Gobierno italiano, eran excesivamente optimistas y, por lo demás, ningún Estado miembro logró respetarlos. De todos modos, el Gobierno italiano sostiene que dichas medidas son objeto de un proyecto de Ley por la que se modifica y completa la Ley no 1096, proyectoaprobado en Consejo de Ministros el 28 de mayo de 1975 y trasladado a la Camera dei deputati con la esperanza de conseguir una rápida aprobación.

En estas circunstancias, el Gobierno italiano sostiene que el incumplimiento reprochado a Italia es claramente moderado y excusable.

Ni la réplica ni la dúplica aportaron apenas elementos nuevos. Ahora bien, el 21 de noviembre de 1975, el Agente del Gobierno italiano solicitó al Presidente del Tribunal de Justicia que aplazase durante algunas semanas la fase oral del procedimiento, observando que la adopción del proyecto de Ley no 2349, que entretanto había pasado a ser el proyecto no 3894, era «inminente».

La crisis gubernamental que se ha producido en Italia en enero de este año ha dado al traste con las esperanzas de una ratificación rápida por el Senado del proyecto de Ley no 3894, ya aprobado por la Camera dei deputati en la sesión de 3 de diciembre de 1975. En efecto, según un práctica «constitucional» que dura desde hace varios años, el desarrollo de los trabajos del Parlamento se interrumpe en caso de crisis gubernamental.

En estas circunstancias, y con arreglo a una jurisprudencia tan reiterada que me limitaré a recordar la expresión que encontró en las sentencias de este Tribunal de 4 de marzo de 1970, Comisión/Italia (33/69, Rec. p. 93), y de 21 de junio de 1973, Comisión/Italia (79/72, Rec. pp. 667 y ss., especialmente pp. 670, 671 y 672), referente a la comercialización de materiales forestales de reproducción, asunto que es exactamente idéntico al presente litigio, propongo al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana, ha incumplido una obligación que le incumbe en virtud del Tratado al no haber adoptado en el plazo establecido las disposiciones necesarias para atenerse a la Directiva 70/458 del Consejo, de 29 de septiembre de 1970, referente a la comercialización de las semillas de plantas hortícolas. Propongo asimismo que se condene en costas a la parte demandada.

( *1 ) Lengua original: francés.