CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. GIOVANNI PITRUZZELLA

presentadas el 17 de marzo de 2022 ( 1 )

Asunto C‑713/20

Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank

contra

X e Y

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Centrale Raad van Beroep (Tribunal Central de Apelación, Países Bajos)]

«Procedimiento prejudicial — Seguridad social de los trabajadores migrantes — Reglamento (CE) n.o 883/2004 — Artículo 11, apartado 3, letras a) y e) — Persona que reside en un Estado miembro y que ejerce una actividad por cuenta ajena en otro Estado miembro — Relaciones laborales con una empresa de trabajo temporal — Determinación de la normativa aplicable durante el período entre relaciones laborales»

1. Durante los intervalos en los que el trabajador no realiza ninguna prestación laboral y no hay en vigor ningún contrato de trabajo, la ley aplicable a un trabajador temporal que reside en un Estado miembro distinto de aquel en el que normalmente ejerce su actividad laboral, ¿es la ley del Estado de empleo, con arreglo al artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento (CE) n.o 883/2004, ( 2 ) o la ley del Estado de residencia, de conformidad con el artículo 11, apartado 3, letra e), de ese mismo Reglamento?

2. Esta es, en esencia, la pregunta que debe responder el Tribunal de Justicia en el presente asunto, que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada por el Centrale Raad van Beroep (Tribunal Central de Apelación, Países Bajos) en el marco de dos procedimientos acumulados entre, por un lado, el Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (Consejo de Administración de la Caja de Previsión Social, Países Bajos; en lo sucesivo, «SVB») y, por otro lado, X e Y.

3. Este asunto brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de precisar el significado de la disposición recogida en el artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 y de contribuir a definir el sistema de normas de conflicto de leyes establecidas en el título II de dicho Reglamento.

I. Marco jurídico

A. Derecho de la Unión

4. El Reglamento n.o 883/2004 derogó, con efectos a partir del 1 de mayo de 2010, el Reglamento (CEE) n.o 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad. ( 3 )

5. El artículo 1, letras a) y b), del Reglamento n.o 883/2004 establece lo siguiente: «Para los fines del presente Reglamento se entiende por: a) “actividad por cuenta ajena”: toda actividad o situación asimilada considerada como tal a efectos de la legislación de seguridad social del Estado miembro en el que se ejerza dicha actividad o se produzca dicha situación; b) “actividad por cuenta propia”: toda actividad o situación asimilada considerada como tal a efectos de la legislación de seguridad social del Estado miembro en el que se ejerza dicha actividad o se produzca dicha situación.»

6. El título II del Reglamento n.o 883/2004, titulado «Determinación de la legislación aplicable», comprende los artículos 11 a 16.

7. Bajo el título «Normas generales», el artículo 11 del citado Reglamento dispone: «1. Las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo al presente título. 2. A efectos del presente título, se considerará que las personas que reciben una prestación en metálico por el hecho o como consecuencia de su actividad por cuenta ajena o propia serán consideradas como si ejercieran dicha actividad. Esto no se aplicará a las pensiones de invalidez, de vejez o de supervivencia, a las rentas por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, ni a las prestaciones por enfermedad en metálico que sean de duración ilimitada. 3. A reserva de lo dispuesto en los artículos 12 a 16: a) la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro; b) todo funcionario estará sujeto a la legislación del Estado miembro del que dependa la administración que le ocupa; c) la persona que reciba una prestación de desempleo de conformidad con el artículo 65 en virtud de la legislación del Estado miembro de residencia estará sujeta a la legislación de dicho Estado miembro; d) la persona llamada o vuelta a llamar al servicio militar o al servicio civil de un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro; e) cualquier otra persona a la que no le sean aplicables las disposiciones de las letras a) a d) estará sujeta a la legislación del Estado miembro de residencia, sin perjuicio de otras disposiciones contenidas en el presente Reglamento que le garanticen prestaciones en virtud de la legislación de uno o varios de los demás Estados miembros.»

8. Los artículos 12 a 16 del Reglamento n.o 883/2004 recogen las normas particulares aplicables a las personas enviadas a otro Estado miembro en comisión de servicio (artículo 12), a las personas que ejercen actividades en dos o más Estados miembros (artículo 13), a las personas que han elegido un seguro voluntario o un seguro facultativo continuado (artículo 14), a los agentes contractuales de las instituciones europeas (artículo 15) y las excepciones a los artículos 11 a 15 del citado Reglamento (artículo 16).

B. Derecho neerlandés

9. El artículo 6 de la Algemene Ouderdomswet (Ley relativa al Régimen General de Pensiones de Vejez; en lo sucesivo, «AOW») dispone: «1. Tendrá la consideración de asegurado, de conformidad con las disposiciones de esta Ley, la persona que no haya alcanzado la edad de jubilación y a) sea residente; b) no sea residente, pero esté sujeto al impuesto sobre la renta por el trabajo realizado en los Países Bajos o en la plataforma continental. […] 3. No obstante lo dispuesto en los apartados 1 y 2, la categoría de afiliados podrá ampliarse o limitarse mediante o en virtud de un reglamento de alcance general.»

10. Según el artículo 6a de la AOW: «Siempre que sea procedente, no obstante lo dispuesto en el artículo 6 y en las disposiciones de desarrollo de la misma: a) tendrá la condición de asegurada la persona cuyo aseguramiento en virtud de la presente Ley se derive de la aplicación de disposiciones de un convenio o de una decisión de una organización internacional; b) no tendrá la condición de asegurada la persona a la que sea aplicable la legislación de otro Estado en virtud de un convenio o de una decisión de una organización internacional.»

11. El artículo 13, apartado 1, letra a), de la AOW establece que se aplicará a los importes de la pensión una reducción del 2 % por cada año natural que el beneficiario de la pensión no haya estado asegurado entre la fecha en que cumpla 15 años y la fecha en que cumpla los 65.

12. El artículo 6 de la Algemene Kinderbijslagwet (Ley del Régimen General de Prestaciones Familiares; en lo sucesivo «AKW») reproduce literalmente el contenido del artículo 6 de la AOW.

13. Según el artículo 6a de la AKW: «Siempre que sea procedente: no obstante lo dispuesto en el artículo 6 y en las disposiciones de desarrollo de la misma: a) también tendrá la condición de asegurada la persona cuyo aseguramiento en virtud de la presente Ley se derive de la aplicación de disposiciones de un convenio o de una decisión de una organización internacional; b) a efectos del capítulo 3 de la presente Ley, tiene asimismo la condición de “asegurada” una persona que no está asegurada y que ha adquirido un derecho a prestaciones familiares con arreglo al Reglamento n.o 883/2004; c) no tendrá la condición de asegurada la persona a la que sea aplicable la legislación de otro Estado en virtud de un convenio o de una decisión de una organización internacional.»

14. Según el artículo 11, apartado 1, de la AKW: «A efectos de la presente Ley, únicamente tendrán derecho a una prestación familiar por hijo las personas que estén aseguradas el primer día del trimestre civil.»

15. El artículo 6 del Besluit uitbreiding en beperking kring van verzekerden volksverzekeringen 1999 (Decreto de 1999 sobre Ampliación y Limitación de las Categorías de Personas Afiliadas a los Seguros Sociales), de 24 de diciembre de 1998 (en lo sucesivo, «BUB»), titulado «Interrupción temporal del trabajo en los Países Bajos», dispone lo siguiente: «Seguirá estando cubierta por los seguros sociales toda persona que no resida en los Países Bajos pero que trabaje exclusivamente en su territorio y cuyo trabajo se haya visto interrumpido de forma temporal por: a) enfermedad, incapacidad, embarazo, maternidad o desempleo; o b) un permiso, huelga o cierre patronal.»

II. Hechos, litigio principal y cuestiones prejudiciales

A. Litigio entre SVB y X

16. X, de nacionalidad neerlandesa, trasladó su residencia a Alemania en 2012. Sin haber trabajado nunca en Alemania, a partir de 2013, X comenzó a trabajar de forma discontinua en los Países Bajos a través de una empresa de trabajo temporal. ( 4 )

17. En particular, según se desprende de los autos, esa actividad se ejercía sobre la base de contratos de trabajo temporal de duración determinada que incluían una «cláusula de agencia», ( 5 ) es decir una cláusula con arreglo a la cual la relación laboral con la empresa de trabajo temporal comenzaba en el momento en el que el trabajador empezaba a ejercer su actividad en la empresa usuaria y finalizaba con el cese de esa actividad.

18. Durante los intervalos entre las distintas relaciones laborales, de duración variable de entre seis días y cinco meses, X permaneció inscrita en varias empresas de trabajo temporal neerlandesas y ejercitó actividades de voluntariado y domésticas para su hijo a cambio de una retribución mínima.

19. El 6 de julio de 2015, el SVB envió a X una proyección de la pensión que le correspondía. De dicha proyección resultaba que su pensión con arreglo a la AOW se había reducido al 82 % pues, de conformidad con la normativa neerlandesa en materia de seguridad social, únicamente se había reconocido a X la condición de asegurada durante los períodos en los que había realizado efectivamente un trabajo temporal en ese Estado. En cambio, toda vez que durante los intervalos entre un trabajo y otro no había existido relación laboral ni actividad efectiva alguna, procedía aplicar durante los mismos la normativa de su Estado de residencia, es decir, la normativa alemana.

20. De la resolución de remisión se desprende además que X no tiene derecho a una pensión de vejez en Alemania dado que no ha estado asegurada en ese país.

21. X interpuso un recurso en el que solicitó al SVB que los intervalos entre actividades ejercidas en virtud de la relación de trabajo temporal se consideraran períodos asegurados en el sentido de la AOW.

22. Tras ser desestimado su recurso, X presentó una demanda basada en la misma pretensión ante el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de Ámsterdam, Países Bajos) estimada mediante sentencia de 3 de octubre de 2016. En particular, el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de Ámsterdam) afirmó, basando su motivación en la sentencia Franzen y otros, ( 6 ) que esos intervalos debían tener la consideración de vacaciones o períodos de desempleo con arreglo a la normativa nacional y, en particular, del artículo 6 del BUB y, por lo tanto, períodos en los que X estaba asegurada con arreglo al Derecho neerlandés.

23. El SVB ha recurrido esa sentencia ante el Centrale Raad van Beroep (Tribunal Central de Apelación, Países Bajos), órgano jurisdiccional remitente.

B. Litigio entre SVB e Y

24. Y reside de forma permanente con su familia en Polonia y, a partir de 2007, trabajó en los Países Bajos, con algunas interrupciones, en virtud de diversos contratos de trabajo temporal celebrados con una empresa de trabajo temporal.

25. Por cuanto interesa en el presente asunto, Y celebró con la empresa de trabajo temporal un contrato de trabajo temporal de duración determinada con una vigencia de ocho meses, en vigor desde el 20 de julio de 2015. Sin embargo, Y no trabajó durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2016 y el 7 de febrero de 2016 y, el 8 de febrero de 2016, celebró un nuevo contrato de trabajo con esa misma empresa de trabajo temporal.

26. Mediante decisión de 29 de marzo de 2016, el SVB informó a Y de que, de conformidad con la AKW, no tenía derecho a las prestaciones familiares correspondientes a los meses de enero y febrero de 2016 dado que no había ejercitado ninguna actividad en los Países Bajos el primer día laborable de esos meses. ( 7 )

27. Y interpuso un recurso en el que solicitó al SVB que se le reconociera el derecho a las prestaciones familiares para los meses de enero y de febrero de 2016 alegando que en ese período estaba de permiso y que, por consiguiente, la relación laboral aún estaba en vigor.

28. Tras rechazarse su recurso, Y presentó una demanda basada en la misma pretensión ante el Rechtbank Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de Ámsterdam) que, mediante sentencia de 5 de enero de 207, la desestimó, confirmando las apreciaciones realizadas por el SVB.

29. Y ha interpuesto un recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Centrale Raad van Beroep (Tribunal Central de Apelación), órgano jurisdiccional remitente.

C. Resolución de remisión

30. El Centrale Raad van Beroep (Tribunal Central de Apelación), tras acumular ambos asuntos en la vista celebrada el 29 de mayo de 2020, adoptó la resolución de remisión el 17 de diciembre de 2020.

31. En lo que respecta al asunto relativo a X, el órgano jurisdiccional remitente afirma que, dado que el contrato de trabajo incluía la citada cláusula de agencia en virtud de la cual la relación laboral finalizaba automáticamente al concluir la actividad ejercida en la empresa usuaria, en los intervalos entre una actividad laboral y otra no había ninguna relación laboral en vigor.

32. El órgano jurisdiccional remitente subraya además que las actividades que X ejerció como voluntaria y en el ámbito familiar a cambio de una retribución mínima quedan fuera de un contexto económico y no tenían por finalidad la obtención de ingresos. Por ese motivo, no pueden considerarse actividades laborales por cuenta ajena o asimilarse a estas.

33. En cuanto a Y, el Centrale Raad van Beroep (Tribunal Central de Apelación) señala que nunca invocó el impago de las retribuciones correspondientes al período comprendido entre el 1 de enero de 2016 y el 7 de febrero de 2016 y que el nuevo contrato de trabajo se celebró antes de la extinción programada del contrato anterior. Esas circunstancias llevan a considerar que entre el 1 de enero de 2016 y el 7 de febrero de 2016 no había ninguna relación laboral en vigor entre Y y la empresa de trabajo temporal.

34. El órgano jurisdiccional remitente sostiene pues que ambos asuntos versan sobre si X e Y, que normalmente desempeñan su actividad laboral en los Países Bajos pero que residen en otro Estado miembro, han seguido estando asegurados, en el sentido del régimen de seguridad social neerlandés, durante los intervalos entre las relaciones de trabajo temporal antes descritas.

35. La cuestión que se plantea entonces es si esos intervalos pueden constituir situaciones asimilables a actividades por cuenta ajena o propia en el sentido del artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 y justificar, por consiguiente, que se aplique la legislación de los Países Bajos.

36. Dado que no se discute que los supuestos examinados no están comprendidos en los casos contemplados en el artículo 11, apartado 3, letras b), c) y d), del Reglamento n.o 883/2004, si se responde en sentido negativo a la anterior cuestión será preciso concluir que durante los intervalos la legislación aplicable era la del Estado de residencia, de conformidad con el artículo 11, apartado 3, letra d), de ese mismo Reglamento, es decir, Alemania, en el caso de X y Polonia, en el caso de Y.

37. Al destacar los problemas que suscita la cuestión, el órgano jurisdiccional remitente hace referencia a la sentencia de 23 de abril de 2015, Franzen y otros, antes citada, que, aunque versa sobre la interpretación del Reglamento n.o 1408/71, se considera extrapolable al Reglamento n.o 883/2004.

38. De una posible interpretación de esa sentencia, fundamentalmente basada en el tenor de su apartado 50, ( 8 ) se desprende que las personas que ejercen habitualmente su actividad profesional en un Estado miembro están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 hasta que cesen temporal o definitivamente de ejercerla. Sin embargo, para apreciar si se ha producido ese cese carece de relevancia que exista una relación laboral. A tal efecto procede en cambio identificar otros criterios, vinculados a las características del trabajo, a la duración del período durante el cual lo han realizado los interesados, a la duración de los intervalos y a la orientación hacia un único mercado de trabajo nacional.

39. De otra posible interpretación de la citada sentencia resulta por el contrario que a efectos de la aplicación de la legislación del Estado de empleo es preciso que exista una relación laboral. En este sentido, la persona interesada quedaría automáticamente sujeta a la legislación del Estado de residencia en caso de cese de la relación laboral, incluso temporal, y con independencia de la importancia de dicha interrupción.

40. El órgano jurisdiccional remitente señala asimismo que la solución según la cual el artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 solo se aplica cuando existe una relación laboral en vigor permite identificar la legislación aplicable con certeza en el momento en el que se produzcan los acontecimientos de que se trata. Sin embargo, aplicar esa solución en supuestos como los que constituyen el objeto de este asunto puede dar lugar a cambios muy frecuentes en la legislación aplicable y generar importantes complicaciones administrativas, constituyendo un potencial obstáculo a la libre circulación de trabajadores.

41. Según el órgano jurisdiccional remitente, la solución que exige comprobar la efectividad de la interrupción de la actividad sobre la base de indicios como los enunciados en el punto 38 anterior, con independencia de que exista o no una relación laboral, presenta tanto ventajas como inconvenientes. En cuanto a las ventajas, permite evitar los cambios en la legislación aplicable cuando las interrupciones entre relaciones laborales sean de escasa importancia. En lo que respecta a sus inconvenientes, al estar basada en una apreciación retrospectiva de los hechos que debe realizarse ex post, se caracteriza por un mayor margen de incertidumbre.

42. A la luz de todo lo anterior, el Centrale Raad van Beroep (Tribunal Central de Apelación) suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: «1) ¿Debe interpretarse el artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento [n.o 883/2004] en el sentido de que un trabajador que reside en un Estado miembro y trabaja en el territorio de otro Estado miembro en virtud de un contrato con una empresa de trabajo temporal, siendo así que la relación laboral con dicha empresa finaliza tan pronto como lo hace la puesta a disposición del trabajador y se reanuda en un momento posterior, en los períodos intermedios sigue sujeto a la legislación del segundo Estado miembro mencionado en tanto no haya dejado temporalmente de ejercer este trabajo? 2) ¿Qué factores son pertinentes para apreciar, en esta clase de asuntos, si concurre o no un cese temporal en el ejercicio de las actividades? 3) ¿Qué período de tiempo debe haber transcurrido para considerar que un trabajador que ya no tiene una relación laboral contractual ha dejado temporalmente de ejercer sus actividades en el país de empleo, salvo que existan indicios concretos de lo contrario?»

III. Análisis jurídico

43. Desde mi punto de vista, las tres cuestiones prejudiciales pueden abordarse conjuntamente, dado que la pregunta que suscitan es, en esencia, una sola.

44. No se discute que, en el presente asunto, tanto X como Y están incluidos en el ámbito de aplicación personal del Reglamento n.o 883/2004 y que las prestaciones de que se trata, a saber, la pensión de vejez y la prestación familiar, están comprendidas en el ámbito de aplicación material de ese mismo Reglamento.

45. En lo que concierne al caso de X, como se ha señalado anteriormente en los puntos 31 y 32, ha de observarse que los contratos de trabajo por cuenta ajena celebrados con la empresa de trabajo temporal incluían una «cláusula de agencia» en virtud de la cual la relación laboral finalizaba automáticamente al concluir la actividad ejercida en la empresa usuaria. Por esa razón, según afirma el Centrale Raad van Beroep (Tribunal Central de Apelación), esas relaciones laborales no estaban en vigor durante los intervalos entre una actividad laboral y otra. El órgano jurisdiccional remitente ha excluido además que las actividades que X ejerció como voluntaria y en el ámbito familiar a cambio de una retribución mínima puedan considerarse actividades laborales por cuenta ajena o asimilarse a estas.

46. En cuanto a Y, como ya se ha indicado en el punto 33, el órgano jurisdiccional remitente ha declarado que entre el 1 de enero de 2016 y el 7 de febrero de 2016 no había ninguna relación laboral en vigor.

47. En consecuencia, las situaciones de X e Y se asemejan dado que ambas hacen referencia a períodos en los que no había ninguna relación laboral en vigor y en los que las citadas personas, residentes en un Estado miembro distinto del de su empleo habitual, no ejercieron ninguna actividad laboral.

48. Cabe pues afirmar que, mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede abordar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita en esencia al Tribunal de Justicia que aclare si, en lo que respecta a los períodos en los que X e Y, que residen en un Estado miembro distinto de aquel en el que han ejercido habitualmente su actividad profesional sobre la base de una relación de trabajo temporal, no ejercieron ninguna actividad profesional y durante los cuales sus relaciones laborales habían cesado, la legislación aplicable es la del Estado de empleo con arreglo al artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004, o la del Estado de residencia con arreglo al artículo 11, apartado 3, letra e), de ese mismo Reglamento. La Comisión Europea aboga por la primera opción mientras que el SVB y el Gobierno neerlandés se inclinan por la segunda.

49. Para responder a esta cuestión considero oportuno exponer brevemente con carácter preliminar el contexto en el que se enmarca el Reglamento n.o 883/2004.

50. El objetivo de dicho Reglamento, que ha modernizado y simplificado las normas contenidas en el Reglamento n.o 1408/71, conservando el mismo objetivo, consiste en coordinar los sistemas de seguridad social de los Estados miembros, para garantizar el ejercicio efectivo de la libre circulación de personas. ( 9 )

51. No establece un sistema común de seguridad social, sino que permite la existencia de diversos sistemas nacionales de seguridad social, ( 10 ) estableciendo una serie de principios comunes que deben respetar las legislaciones en materia de seguridad social de todos los Estados miembros. De esta manera se pretende asegurar que las personas que ejercen su libertad de circulación y residencia dentro de la Unión no van a verse perjudicadas por los diversos sistemas nacionales por haber hecho uso de dicha libertad. ( 11 )

52. En este contexto, el título II del Reglamento n.o 883/2004, titulado «Determinación de la ley aplicable», contiene las normas de conflicto de leyes que permiten determinar la ley aplicable a los supuestos comprendidos en el ámbito de aplicación de tal Reglamento.

53. Se trata de normas de conflicto de leyes basadas en criterios de vinculación análogos a las que existen en Derecho internacional privado. En efecto, su objetivo es determinar la legislación aplicable a los supuestos que presentan vínculos de conexión con varios Estados miembros al referirse precisamente a trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que han ejercido su derecho a la libre circulación en el territorio de la Unión. ( 12 )

54. El Tribunal de Justicia ha aclarado en varias ocasiones que las disposiciones del título II del Reglamento n.o 883/2004 constituyen un sistema completo y uniforme de normas de conflicto de leyes cuya finalidad es evitar la aplicación simultánea de varias legislaciones nacionales e impedir que las personas que entran en el ámbito de aplicación del citado Reglamento se vean privadas de protección en materia de seguridad social, a falta de legislación aplicable. ( 13 ) En otras palabras, se pretende evitar, por un lado, que a consecuencia de un conflicto negativo de legislaciones nacionales los trabajadores migrantes queden sin protección social y, por otro lado, que, a causa de un conflicto positivo, acumulen prestaciones idénticas o estén obligados a cotizar con arreglo a la normativa de varios Estados miembros.

55. Las disposiciones en cuestión no tienen no obstante por objeto determinar los requisitos materiales para la afiliación a un régimen de seguridad social o para que exista el derecho a las correspondientes prestaciones. Corresponde, en principio, a la legislación de cada Estado miembro determinar tales requisitos. ( 14 )

56. Las normas de conflicto de leyes que establece el Reglamento n.o 883/2004 se imponen de manera imperativa a los Estados miembros y estos no disponen, por lo tanto, de la facultad de determinar en qué medida es aplicable su propia legislación o la de otro Estado miembro. ( 15 ) Por consiguiente, no pueden excluir del ámbito de aplicación de su normativa a personas a las que debe aplicarse con arreglo al Reglamento. ( 16 )

57. Para resolver los potenciales conflictos, positivos o negativos, de legislaciones nacionales, las disposiciones del título II del Reglamento n.o 883/2004 persiguen que los interesados estén sujetos al régimen de seguridad social de un solo Estado miembro.

58. El artículo 11 del Reglamento n.o 883/2004, titulado «Normas generales», constituye la «piedra angular» del sistema. En efecto, establece en su apartado 1 el principio de unicidad de la legislación aplicable.

59. Por lo tanto, cuando una persona está comprendida en el ámbito de «aplicación personal» del Reglamento n.o 883/2004, tal como se define en su artículo 2, le es aplicable, en principio, la legislación de un único Estado miembro, determinada con arreglo a las disposiciones de su título II. ( 17 )

60. Por cuanto aquí interesa, el artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 enuncia el principio de la lex loci laboris, al establecer que «la persona que ejerza una actividad por cuenta ajena o propia en un Estado miembro estará sujeta a la legislación de ese Estado miembro». ( 18 )

61. Las expresiones «actividad por cuenta ajena» y «actividad por cuenta propia» están definidas en el artículo 1, letras a) y b), del Reglamento n.o 883/2004. Esta disposición establece que, a efectos del citado Reglamento, se entenderá por «actividad por cuenta ajena» o por «actividad por cuenta propia»«toda actividad o situación asimilada considerada como tal a efectos de la legislación de seguridad social del Estado miembro en el que se ejerza dicha actividad o se produzca dicha situación».

62. Por lo tanto, de la lectura conjunta de ambas disposiciones se desprende que la aplicación de la lex loci laboris está supeditada a la condición de que la persona ejerza una actividad considerada «por cuenta ajena» o «por cuenta propia» por la legislación de seguridad social del Estado miembro de que se trate. ( 19 ) Por consiguiente, en mi opinión, la existencia de una relación laboral, considerada como tal por la normativa donde se desarrolla, es esencial a efectos de la aplicación de la legislación del Estado de empleo.

63. Únicamente carece de pertinencia la existencia de una relación laboral en el caso excepcional previsto en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento n.o 883/2004, que equipara a las personas que ejercen una actividad por cuenta ajena o propia aquellas que reciben una prestación en metálico por el hecho o como consecuencia de tal actividad.

64. El órgano jurisdiccional remitente ya ha declarado expresamente que la situación de X e Y durante los períodos transcurridos entre relaciones de trabajo temporal no tiene la consideración de actividad por cuenta ajena o propia según la legislación neerlandesa. ( 20 )

65. Por otra parte, no se discute que tales personas, en los períodos en cuestión, no percibieron las prestaciones contempladas en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento n.o 883/2004.

66. Habida cuenta de lo expuesto en los puntos anteriores, ha de excluirse que la ley del Estado de empleo sea aplicable al presente asunto, tanto con arreglo al artículo 11, apartado 3, letra a) del Reglamento n.o 883/2004, como a su artículo 11, apartado 2.

67. Esa solución parece la más idónea para cumplir los objetivos del Reglamento n.o 883/2004. En efecto, vincular la competencia del Estado de empleo a la existencia de una relación laboral permite identificar de forma inmediata y con la debida certeza la legislación nacional aplicable.

68. De esta manera, se preserva la seguridad jurídica, que constituye un valor esencial en un sistema que, como ya se ha recordado, pretende permitir la coordinación y evitar los conflictos entre normativas nacionales según los parámetros clásicos del Derecho internacional privado.

69. Por lo demás, como ya se ha señalado, el Reglamento de que se trata no tiene por finalidad garantizar la existencia de derechos a prestaciones de seguridad social y asistenciales, cuya regulación incumbe a los Estados miembros.

70. El Derecho de la Unión no garantiza a un trabajador que su desplazamiento a un Estado miembro distinto de su Estado miembro de origen sea neutro en materia social: habida cuenta de las disparidades existentes entre los regímenes y las legislaciones de los Estados miembros, tal desplazamiento puede ser, según los casos, más o menos ventajoso en este aspecto para la persona de que se trate. ( 21 )

71. Por ello, el hecho de que los interesados no tengan derecho a la prestación social en cuestión en su Estado de residencia carece por completo de importancia en lo que respecta a la aplicación de las normas de conflicto de leyes recogidas en el título II del Reglamento n.o 883/2004. Y ello sin perjuicio, por lo demás, de que es posible que la ley del Estado de residencia podría ser mucho más favorable que la del Estado de empleo.

72. Una interpretación basada en criterios como los que menciona la Comisión en sus observaciones que guardan relación con las características de la relación laboral, con la duración del período durante el cual los interesados han realizado ese trabajo, con la duración de los intervalos y con la orientación hacia un único mercado, estaría más expuesta a discusión y a incertidumbres y podría propiciar el nacimiento de conflictos entre legislaciones nacionales.

73. Por lo demás, la duración de los intervalos y el eventual retorno al Estado de empleo anterior son circunstancias que solo se pueden establecer a posteriori de manera que no sería posible determinar durante esos períodos la normativa nacional aplicable, lo cual generaría los correspondientes problemas prácticos, en particular, a efectos del pago de prestaciones, como por ejemplo, las prestaciones familiares, que no están condicionadas al cese tendencialmente definitivo de la actividad profesional.

74. Habida cuenta de todo lo anterior, considero que la necesidad de no fragmentar de forma excesiva la normativa aplicable a un único trabajador ( 22 ) es secundaria con respecto a la exigencia de seguridad jurídica que subyace al sistema normativo en cuestión.

75. A este respecto, ha de observarse asimismo que, cuando el legislador de la Unión ha deseado impedir esa fragmentación, lo ha hecho de forma expresa.

76. La referencia a la norma recogida en el artículo 12 del Reglamento n.o 883/2004 en materia de comisión de servicios según el cual la persona que ejerza una actividad asalariada en un Estado miembro por cuenta de un empleador «que ejerce normalmente en él sus actividades y a la que este empleador envíe para realizar un trabajo por su cuenta en otro Estado miembro seguirá sujeta a la legislación del primer Estado miembro, a condición de que la duración previsible de dicho trabajo no exceda de veinticuatro meses y de que dicha persona no sea enviada en sustitución de otra persona».

77. Esa disposición, cuya finalidad es evitar que una empresa con sede en el territorio de un Estado miembro esté obligada a afiliar a sus trabajadores, sujetos normalmente a la legislación de seguridad social de ese Estado miembro, al régimen de seguridad social de otro Estado miembro a donde fueran enviados para realizar trabajos de corta duración, ( 23 ) tiene evidentemente carácter excepcional de manera que no puede aplicarse por analogía fuera de los supuestos que prevé expresamente. Además, hace referencia a casos que, a diferencia de los del litigio principal, se caracterizan por la existencia de relaciones laborales continuadas.

78. Desde mi punto de vista, de la citada sentencia Franzen y otros, no puede extraerse ningún elemento que abogue por la aplicación de la legislación del Estado miembro de empleo después del cese de la relación laboral.

79. El apartado 50 de dicha sentencia establece como premisa para la aplicación de la legislación del Estado miembro de empleo que la persona interesada ejerza «su actividad laboral en el territorio de ese Estado miembro».

80. Además, en los apartados 51 y 52 de la citada sentencia, el Tribunal de Justicia trazó una distinción entre el supuesto examinado en ese asunto y los analizados en sentencias anteriores, ( 24 ) en los que se había producido un cese definitivo o temporal de la relación laboral.

81. En particular, el apartado 52 dispone que «el período durante el que no se ejerce la actividad en concepto de trabajo eventual no se puede considerar un cese temporal de la actividad» toda vez que «de los autos obrantes ante el Tribunal de Justicia resulta que la relación laboral […] duró cinco años ininterrumpidos».

82. De ello se desprende que el Tribunal de Justicia consideró esencial que subsistiera una relación laboral continuada e irrelevantes las modalidades concretas de realización de la prestación laboral, al igual que en la sentencia de 3 de mayo de 1990, Kits van Hejningen, ( 25 ) de modo que la ley del Estado de empleo puede aplicarse perfectamente a relaciones laborales eventuales o a tiempo parcial.

83. Por ello es comprensible que en esa ocasión el Tribunal de Justicia considerara aplicable el artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004, incluso con respecto a aquellos días en los que no se realizaba la prestación ocasional, habida cuenta de que el supuesto que se planteó ante él, a diferencia de lo que ocurre con el del presente asunto, se caracterizaba por una relación laboral que siempre había estado en vigor.

84. También confirma mi tesis la sentencia de 13 de septiembre de 2017, X, ( 26 ) relativa asimismo al Reglamento n.o 1408/71 pero que, como ya se ha señalado, puede extrapolarse al Reglamento n.o 883/2004, y que guarda relación con una persona que trabajaba en los Países Bajos, que había convenido con su empresario una excedencia no retribuida y que, durante esa excedencia, había ejercido otra actividad profesional en otro Estado miembro.

85. Según el apartado 24 de esa sentencia, «en la medida en que una persona mantenga la condición de trabajador por cuenta ajena durante el período de excedencia no retribuida que su empresario le ha concedido, es posible considerar que dicha persona ejerce una actividad por cuenta ajena en el sentido del título II del Reglamento n.o 1408/71, a pesar de la suspensión de las obligaciones principales que se derivan de la relación laboral durante ese período determinado».

86. Desde mi punto de vista esa afirmación confirma que para que pueda aplicarse la lex loci laboris es necesario en todo caso que exista una relación laboral, con independencia de que se hayan suspendido las obligaciones concretas que se derivan de ella. ( 27 )

87. En conclusión, estimo que la situación en la que se encontraban X e Y durante los intervalos no puede englobarse en el ámbito del artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 (o del artículo 11, apartado 2, de ese mismo Reglamento) y que, en consecuencia, ha de excluirse que la legislación del Estado de empleo sea aplicable.

88. No se discute, por lo demás, que los interesados no se encontraban en los supuestos enumerados en el artículo 11, apartado 3, letras b), c) y d), del Reglamento n.o 883/2004, que hacen referencia a funcionarios públicos, a personas que reciben una prestación de desempleo y a personas llamadas o vueltas a llamar al servicio militar o civil.

89. Sentado lo anterior, ha de concluirse que los casos en cuestión están comprendidos en el ámbito de la disposición residual recogida en la letra e) del citado artículo 11, apartado 3, que se aplica a todas las personas que no estén contempladas en las letras a) a d) de esa disposición ( 28 ) y, en particular, tanto a las personas que hayan cesado definitivamente de ejercer toda actividad profesional como a las que únicamente hayan cesado temporalmente de ejercer su actividad profesional. ( 29 )

90. Ha de insistirse en que esa conclusión es conforme al objetivo de las disposiciones del título II del Reglamento n.o 883/2004, que pretenden velar por que los interesados estén sujetos a la legislación de la seguridad social de un único Estado miembro pero no garantizar que se concedan prestaciones de seguridad social y asistenciales, cuya concesión está supeditada a la concurrencia de los requisitos materiales previstos por el Estado miembro cuya legislación sea aplicable en el caso concreto.

91. Evidentemente corresponde al órgano jurisdiccional nacional aplicar esos principios al caso concreto, interpretando la legislación nacional de conformidad con el Derecho de la Unión.

IV. Conclusión

92. A la luz de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Centrale Raad van Beroep (Tribunal Central de Apelación, Países Bajos): «El artículo 11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.o 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, debe interpretarse en el sentido de que un trabajador que reside en un Estado miembro y que ejerce habitualmente su actividad laboral en otro Estado miembro no permanece sujeto a la legislación del Estado de empleo durante los períodos en los que, de conformidad con la legislación en materia de seguridad social de ese Estado, no tiene un contrato de trabajo en vigor y no realiza ninguna prestación laboral que, con arreglo a la legislación del citado Estado miembro, pueda considerarse una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia. Durante esos intervalos resulta en cambio aplicable la legislación del Estado de residencia conforme a lo dispuesto en el artículo 11, apartado 3, letra e), del Reglamento n.o 883/2004.»

( 1 ) Lengua original: italiano.

( 2 ) Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO 2004, L 166, p. 1; corrección de errores en DO 2004, L 200, p. 1; DO 2007, L 204, p. 30, y en DO 2013, L 188, p. 10), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2019/1149 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, por el que se crea la Autoridad Laboral Europea, se modifican los Reglamentos (CE) n.o 883/2004, (UE) n.o 492/2011 y (UE) 2016/589 y se deroga la Decisión (UE) 2016/344 (DO 2019, L 186, p. 21) (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 883/2004»).

( 3 ) Reglamento (CEE) n.o 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO 1971, L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.o 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre de 1996, por el que se modifica y actualiza el Reglamento (CEE) n.o 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, y el Reglamento (CEE) n.o 574/72 por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) n.o 1408/71 (DO 1997, L 28, p. 1).

( 4 ) Procede señalar, de entrada, que ambas controversias objeto del litigo principal guardan relación con relaciones de trabajo temporal. Como es sabido, se trata de un tipo de relación laboral, regulada en el ámbito de la Unión por la Directiva 2008/104/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal (DO 2008, L 327, p. 9), en la que intervienen tres partes: la empresa de trabajo temporal, el trabajador y la empresa usuaria. Esas relaciones se caracterizan por su carácter triangular, basado en la existencia simultánea de dos contratos: un contrato de trabajo por cuenta ajena entre la empresa de trabajo temporal y el trabajador, y un contrato en virtud del cual la empresa del trabajo temporal cede a la empresa usuaria uno o varios trabajadores. Por consiguiente, estos están formalmente contratados y son retribuidos por la empresa de trabajo temporal, aunque prestan sus servicios bajo la dirección y control de las empresas usuarias. El contrato de trabajo por cuenta ajena entre la empresa de trabajo temporal y el trabajador puede ser indefinido o de duración determinada. Únicamente en el primer caso el trabajador tiene derecho a percibir una prestación por disponibilidad por los períodos en los que está a la espera de ser enviado a una empresa usuaria.

( 5 ) Este mecanismo contractual está previsto en el artículo 7:691, apartado 2, del Burgerlijk Wetbook (Código Civil, Países Bajos).

( 6 ) Sentencia de 23 de abril de 2015, Franzen y otros (C‑382/13, EU:C:2015:261).

( 7 ) A este respecto ha de señalarse, como ha observado el SVB en sus observaciones (apartado 19), que el artículo 59, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) n.o 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO 2009, L 284, p. 1; corrección de errores en DO 2018, L 54, p. 18), según el cual «en caso de que la legislación aplicable o la competencia para la concesión de prestaciones familiares entre Estados miembros se modifique durante un mes civil, con independencia de las fechas de abono de las prestaciones familiares con arreglo a la legislación de dichos Estados miembros, la institución que haya abonado las prestaciones familiares en virtud de la legislación a cuyo amparo se hayan concedido las prestaciones al inicio del mes continuará efectuando dicho pago hasta el final del mes de que se trate».

( 8 ) En el apartado 50 de la sentencia Franzen y otros, el Tribunal de Justicia declaró que «la legislación del Estado miembro de empleo sigue siendo aplicable mientras la persona interesada ejerza su actividad laboral en el territorio de ese Estado miembro. A ese efecto carecen de pertinencia la existencia y la clase de relación laboral, como el trabajo a tiempo parcial o el trabajo eventual, o bien el número de horas trabajadas por el interesado» (el subrayado es mío).

( 9 ) Véanse los considerandos 1, 3, 4 y 45 del Reglamento n.o 883/2004. Véanse también las sentencias de 30 de septiembre de 2021, Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) (C‑285/20, EU:C:2021:785), apartado 42; de 29 de octubre de 2020, Veselības ministrija (C‑243/19, EU:C:2020:872), apartado 22, y de 21 de marzo de 2018, Klein Schiphorst (C‑551/16, EU:C:2018:200), apartado 31.

( 10 ) Véanse las sentencias de 25 de noviembre de 2021, Finanzamt Österreich (Subsidios familiares para cooperantes) (C‑372/20, EU:C:2021:962), apartado 71; de 14 de junio de 2016, Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2016:436), apartado 67, y de 21 de marzo de 2018, Klein Schiphorst (C‑551/16, EU:C:2018:200), apartado 44.

( 11 ) Véanse las conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en el asunto Comisión/Reino Unido (C‑308/14, EU:C:2015:666), punto 49, así como mis conclusiones presentadas en el asunto SF (C‑631/17, EU:C:2019:10), punto 21.

( 12 ) Véanse las conclusiones del Abogado General Szpunar en el asunto Franzen y otros (C‑382/13, EU:C:2014:2190), punto 63.

( 13 ) Véanse las sentencias de 3 de junio de 2021, TEAM POWER EUROPE (C‑784/19, EU:C:2021:427), apartado 32, y de 16 de julio de 2020, AFMB (C‑610/18, EU:C:2020:565), apartado 40 y jurisprudencia citada.

( 14 ) Véase la sentencia de 15 de julio de 2021, A (Atención sanitaria pública) (C‑535/19, EU:C:2021:595), apartado 47 y jurisprudencia citada. Véase asimismo la sentencia de 11 de junio de 1998, Kuusijärvi (C‑275/96, EU:C:1998:279), apartado 29.

( 15 ) Véanse las sentencias de 15 de julio de 2021, A (Atención sanitaria pública) (C‑535/19, EU:C:2021:595), apartado 48, y de 25 de octubre de 2018, Walltopia (C‑451/17, EU:C:2018:861), apartado 48.

( 16 ) Véase la sentencia de 11 de junio de 1998, Kuusijärvi (C‑275/96, EU:C:1998:279), apartado 30.

( 17 ) Véanse las sentencias de 3 de junio de 2021, TEAM POWER EUROPE (C‑784/19, EU:C:2021:427), apartado 33, y de 16 de julio de 2020, AFMB (C‑610/18, EU:C:2020:565), apartado 41 y jurisprudencia citada.

( 18 ) La finalidad de este principio general es que todos los trabajadores que ejerzan sus actividades en el mismo país estén sometidos a la misma legislación en materia de seguridad social y que reciban las mismas prestaciones sociales (véase la sentencia de 6 de septiembre de 2018, Alpenrind y otros, C‑527/16, EU:C:2018:669, apartados 97 y 98). Así pueden prevenirse formas indeseables de competencia basadas en los costes salariales y, en consecuencia, la presión sobre los regímenes nacionales de seguridad social. Véanse las conclusiones del Abogado General Pikamäe presentadas en el asunto AFMB (C‑610/18, EU:C:2019:1010), punto 29.

( 19 ) Véase, en relación con lo anterior, la sentencia de 13 de septiembre de 2017, X (C‑569/15, EU:C:2017:673), apartados 23 a 26.

( 20 ) Véanse los apartados 4.3 a 4.7 de la resolución de remisión.

( 21 ) Véase la sentencia de 19 de septiembre de 2019, van den Berg y otros (C‑95/18 y C‑96/18, EU:C:2019:767), apartado 64. De esa sentencia, que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada por el Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos) en el mismo procedimiento en que recayó la sentencia Franzen y otros, pero relativo al grado de legitimidad, se desprende que el Estado de empleo no está obligado a admitir al trabajador que reside en otro Estado miembro en su régimen de seguridad social durante los períodos en los que la legislación del Estado de residencia resulta aplicable con arreglo al título II del Reglamento n.o 883/2004.

( 22 ) Véase, a este respecto, la sentencia de 17 de diciembre de 1970, Manpower (C‑35/70, EU:C:1970:120). Es cierto que esa sentencia afirma que redunda en interés de los trabajadores migrantes no estar sujetos durante breves períodos de tiempo a las legislaciones de varios países por cuanto en la mayoría de los casos se verán perjudicados por el hecho de que las legislaciones nacionales suelen excluir la concesión de determinadas prestaciones sociales cuando se trata de períodos breves. Sin embargo, esa sentencia, que tenía por objeto una petición de decisión prejudicial relativa al artículo 13, letra a), del Reglamento n.o 3 del Consejo CEE, de 25 de septiembre de 1958, en materia de seguridad social de los trabajadores migrantes, se refería a un trabajador de una empresa de trabajo temporal francesa al que se proponía ejercer su actividad profesional en una empresa alemana. Se trataba, por lo tanto, de una única relación laboral por cuenta ajena, estable y continuada, establecida entre el trabajador y la empresa de trabajo temporal (véanse los apartados 17 a 19 de esa sentencia) que, a diferencia de lo que ocurre en el presente asunto, no había sufrido interrupciones. Es comprensible que en ese contexto el Tribunal de Justicia, realizando una interpretación amplia del artículo 13, letra a), del citado Reglamento, que únicamente se refería de forma expresa a los supuestos de comisión de servicios, considerara que debía aplicarse la normativa del Estado miembro en el que estaba situada la empresa de trabajo temporal.

( 23 ) Véanse las sentencias de 3 de junio de 2021, TEAM POWER EUROPE (C‑784/19, EU:C:2021:427), apartado 60, y de 25 de octubre de 2018, Walltopia (C‑451/17, EU:C:2018:861), apartado 39 y jurisprudencia citada.

( 24 ) Se refería a las sentencias de 11 de junio de 1998, Kuusijärvi (C‑275/96, EU:C:1998:279), apartados 39 y 40, y de 11 de noviembre de 2004, Adánez‑Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705), apartado 24.

( 25 ) Véase la sentencia de 3 de mayo de 1990, Kits van Heijningen (C‑2/89, EU:C:1990:183). En los apartados 14 y 15 de esa sentencia el Tribunal de Justicia señaló que el artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento n.o 1408/71 no distinguía «entre actividad por cuenta ajena a jornada completa y actividad por cuenta ajena a tiempo parcial». Por esa razón, el Tribunal de Justicia concluyó que, de conformidad con el artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento n.o 1408/71, una persona que está comprendida dentro del ámbito de aplicación de dicho Reglamento y que ejerce una actividad por cuenta ajena a tiempo parcial en el territorio de un Estado miembro está sometida a la legislación de dicho Estado tanto durante los días en que ejerce dicha actividad como durante los días en que no la ejerce.

( 26 ) Véase la sentencia de 13 de septiembre de 2017, X (C‑569/15, EU:C:2017:673).

( 27 ) Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto X (C‑569/15, EU:C:2017:181), puntos 31 a 36.

( 28 ) Véase la sentencia de 8 de mayo de 2019, SF (C‑631/17, EU:C:2019:381), apartado 40.

( 29 ) Véase la sentencia de 11 de noviembre de 2004, Adánez-Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705), apartado 24.