3.

Finalmente, el Gobierno federal ha planteado cuestiones cuya respuesta puede ejercer influencia sobre el orden que hay que seguir en el estudio de los problemas planteados por el Tribunal neerlandés y sobre la admisibilidad de determinadas cuestiones. Dichas cuestiones se refieren al alcance de las competencias del Tribunal de Justicia previstas por la letra b) del párrafo primero del artículo 177, donde se trata de las decisiones sobre la validez de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad. Debemos estudiar dos problemas: — ¿La validez de un acto significa también su legalidad? — Si es así, ¿ el artículo 177 permite examinar la legalidad de las decisiones dirigidas a los Estados miembros? a) Según la argumentación del Gobierno federal, podríamos pensar que el criterio de «validez» se aplica al aspecto formal de los actos jurídicos y admitir, pues, que la letra b) del párrafo primero del artículo 177 sólo permite examinar la cuestión de si existe un acto jurídico o se está ante un acto inexistente, o si un acto jurídico ha devenido nulo a consecuencia de actos ulteriores (del organismo que actúa) o de una sentencia del Tribunal de Justicia. Para motivar esta idea, el Gobierno federal se remite, en particular, al texto divergente del artículo 173, que habla expresamente de la legalidad de los actos de las Instituciones. Se suscitan dudas a muchos respectos frente a esta idea que, como es manifiesto, no se ha mantenido como tesis, sino solamente con la intención de poner en evidencia un problema existente. — En primer lugar, no hay que olvidar la observación general de que las divergencias en el texto y en la redacción de determinadas disposiciones del Tratado, en particular cuando se limitan a un solo criterio, no puede tener, para la interpretación de los Tratados europeos, la misma importancia que para la exégesis de las codificaciones nacionales cuidadosamente redactadas. — Por lo que respecta al criterio de «validez» el sentido de la palabra no nos lleva en absoluto a admitir que sólo alude al aspecto formal de los actos. Ello queda especialmente claro si tenemos en cuenta la terminología francesa. «Validez», según Capitant, Vocabulaire juridique, 1930, es la «cualidad de un acto que no ha incurrido en ninguna causa de nulidad». Del mismo modo, el «recurso de apreciación de la validez», al que se hace precisamente alusión al analizar el artículo 177, permite proceder perfectamente al control de la legalidad de los actos sin limitación de motivos (véanse Encyclopédie Dalloz, Droit administratif, 1959, tomo II, p. 743; Odent, Contentieux administratif, 1957-1958, p. 325). Por lo que respecta al lenguaje jurídico alemán, nos remitimos al comentario sobre la Ley del Tribunal constitucional federal, en la que se habla de «validez» con ocasión del control de la compatibilidad de las leyes con la Constitución (véase Geiger, Kommentar zum Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1952, pp. 239, 241, 245). — Estamos acostumbrados a que otros Tratados limiten claramente el control jurisdiccional de determinados actos, sin recurrir para ello a expresiones ambiguas (véanse el párrafo segundo del artículo 33 del Tratado CECA para los recursos contra las Decisiones generales interpuestos por empresas alegando la desviación de poder; el párrafo tercero del artículo 38 del Tratado CECA, que sólo admite el recurso contra las Decisiones de la Asamblea o del Consejo por motivos de incompetencia o de vicios sustanciales de forma, y el artículo 18 del Tratado Euratom, que limita el control de las Decisiones del Comité de Arbitraje a la regularidad formal y a la interpretación del Tratado). — Además, el Gobierno federal alemán, teniendo en cuenta el artículo 184, admite que la legalidad de los Reglamentos también se puede examinar en el marco del artículo 177, lo que no es dudoso. Ahora bien, si es así, hay que reconocer que el concepto de «validez» incluye la legalidad, pues el artículo 177 no contiene ninguna disposición especial para los Reglamentos. — La interpretación restrictiva del término «validez» no corresponde tampoco a la importancia que el sistema de protección jurisdiccional del Tratado atribuye de modo general al artículo 177. A este respecto me remito a las exposiciones de motivos oficiales de los Gobiernos alemán e italiano sobre el proyecto de Tratado CEE: éstos destacan la semejanza del procedimiento de remisión prejudicial con el procedimiento alemán de control de la constitucionalidad (artículo 100 de la Ley fundamental) y con el procedimiento italiano de control incidental de su constitucionalidad (Ley no 87, de 11 de marzo de 1953) (documento parlamentario del Bundestag no 3440, de 4 de mayo de 1957, anexo C, p. 148; documento parlamentario de la Cámara de Diputados italiana no 2814, de 26 de marzo de 1957, p. 27). Parece que no sería adecuado poner en marcha un procedimiento tan complejo como el del artículo 177 con la participación de todos los Estados miembros y una decisión plenaria del Tribunal de Justicia, para llegar sólo a un pronunciamiento jurisdiccional sobre la validez formal de un acto, cuando a menudo el mismo ejecutivo habría podido facilitarlo con todas las garantías requeridas en forma de informe jurídico. — Finalmente, no se comprendería que, en su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia haya previsto la aplicación de las disposiciones sobre diligencias de prueba (artículos 44 y siguientes del Reglamento de Procedimiento) en el procedimiento de remisión prejudicial (artículo 103 del mismo). Difícilmente pueden tener relevancia en las cuestiones de interpretación. Sirven esencialmente para aclarar las cuestiones de hecho debatidas que aparecen sobre todo con ocasión del control de la legalidad de un acto y no con motivo del examen de su validez formal. Por ello, en principio, no cabe objeción alguna a que el Tribunal de Justicia examine la legalidad de la actuación de las Instituciones de la Comunidad según el artículo 177. b) En segundo lugar, se plantea la cuestión de si el artículo 177 debe interpretarse de modo limitativo, dejando fuera del control de la legalidad las Decisiones que se dirigen a los Estados miembros y, en particular, las Decisiones adoptadas según el artículo 226 del Tratado. El Gobierno federal se refiere en este punto a la organización del sistema de protección jurídica del Tratado, conforme al párrafo segundo del artículo 173, a tenor del cual los particulares no pueden recurrir contra las Decisiones que se dirigen a los Estados miembros porque no les afectan individual y directamente. Quien conozca la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordará, en esta ocasión, la sentencia dictada en los asuntos acumulados 2/60 y 3/60, en los que se trataba del recurso de unas empresas contra una Decisión de la Alta Autoridad dictada según el artículo 37, la cláusula de salvaguardia del Tratado CECA. El Tribunal de Justicia declaró la inadmisibilidad del recurso, en razón de que el artículo 37 tiene por objeto, en un estado dado de necesidad, garantizar el equilibrio entre los intereses de un Estado miembro y los generales de la Comunidad. La Alta Autoridad debe tratar de garantizar dicho equilibrio, adoptando las medidas necesarias y oportunas, actuando pues, con una función arbitral. La aplicación del artículo 37 pone en juego la apreciación de la situación económica, a la que los Estados miembros pueden contribuir aportando informaciones valiosas. Además, el artículo 37 pone en juego la responsabilidad política de los Gobiernos de los Estados miembros que, dentro del Consejo de Ministros, son a la vez responsables de la salvaguardia de los intereses comunitarios. Consiguientemente, los Estados miembros deberían ostentar con carácter exclusivo el derecho a someter a control jurisdiccional las medidas adoptadas según la cláusula de salvaguardia. Todos estos puntos de vista son válidos asimismo para el artículo 226 del Tratado CEE, lo que podría justificar la conclusión de someter a un control jurisdiccional, cualquiera que sea su marco, las medidas adoptadas para su aplicación únicamente a iniciativa de los Estados miembros Antes de llegar a esta conclusión, y sin proceder, por lo demás, a un examen crítico de esta sentencia, es preciso que pongamos de relieve en el sistema de los dos Tratados, una diferencia que ha desempeñado un importante papel en las deducciones del Tribunal de Justicia. En efecto, los considerandos de la sentencia subrayan insistentemente que el artículo 37 del Tratado CECA otorga una competencia especial no sólo a la Alta Autoridad sino también al Tribunal de Justicia. En la apreciación del comportamiento de la Alta Autoridad, éste tiene una competencia de plena jurisdicción, es decir, que puede proceder a apreciar las consideraciones de oportunidad de la Alta Autoridad y modificar, en su caso, la Decisión de la misma. Esta circunstancia, sobre todo, puede haber dado ocasión de hablar de un balance arbitral de los intereses en el que los particulares no pueden inmiscuirse. Pero el artículo 226 del Tratado CEE no imita el sistema del artículo 37. Por ello estimo que, para apreciar el presente caso, se justifica el distanciamiento de la sentencia dictada en los asuntos acumulados 2/60 y 3/60. Para determinar el alcance de la letra b) del párrafo primero del artículo 177, en primer lugar, hay que dar importancia a su texto; al igual que el párrafo primero del artículo 173, habla de un modo general de «actos» y nada permite ver en ello una limitación en el sentido de una exclusión de determinados actos. Si se hubiera deseado, se habría enunciado en el texto del artículo 177, al igual que en el párrafo segundo del artículo 173. Ello habría estado tanto más justificado cuanto que, por regla general, no son los Estados miembros, en interés de los cuales podría parecer indicada una redacción amplia del artículo 177, quienes figuran como partes en los procedimientos que conducen a decisiones de remisión prejudicial conforme a dicho artículo 177. La mayor parte de los procesos ante los Tribunales nacionales son entablados por los particulares. Situándose en el punto de partida del procedimiento de remisión prejudicial, es decir, en la situación normal de los procesos nacionales, habría habido, pues, muchas razones para enunciar claramente una limitación, acaso deseada, del derecho al control jurisdiccional sobre determinados actos de las Instituciones. Además, habría que preguntarse qué quedaría del control de la legalidad en el marco del artículo 177, si se admitiera la interpretación propuesta por el Gobierno federal. Por lo que respecta a las Directivas dirigidas a los Estados miembros, de acuerdo con esta tesis, con ellas debería ocurrir lo mismo que con las Decisiones de las que son destinatarios los Estados miembros. Si se trata de Decisiones cuyos destinatarios son los particulares y que son recurribles conforme al párrafo segundo del artículo 173, podemos preguntarnos con razón si, una vez transcurrido el plazo de recurso, aquéllas pueden ser objeto de un examen prejudicial en el marco del artículo 177. Abstracción hecha de las recomendaciones y dictámenes que, según el artículo 189, no son obligatorias y que, por consiguiente, sólo pueden desempeñar un papel subordinado para el artículo 177, según el Gobierno federal no quedaría para el control de la legalidad conforme al artículo 177, en el marco general de un proceso nacional entre particulares, más que el control de los Reglamentos de las Instituciones. Habida cuenta de esta conclusión práctica, sería realmente incomprensible que se haya podido, aún así, escoger una fórmula totalmente general para la letra b) del párrafo primero del artículo 177. A este respecto no hay que olvidar, en particular, que la interpretación propuesta por el Gobierno federal privaría al artículo 177 de una función esencialísima, como es la de compensar en parte la desafortunada limitación de la protección jurisdiccional del artículo 173. La puesta en práctica del mercado común necesita en gran medida de los actos jurídicos de las Instituciones comunitarias que sólo se dirijan a los Estados miembros, pero que -cosa que se considera siempre como característica del orden jurídico comunitario-deben al menos insertarse en un marco jurídico, aunque no existan normas detalladas o estén expresamente previstas facultades discrecionales. Si respecto a estos actos comunitarios sólo existiera una protección jurisdiccional reservada a la iniciativa de los Estados miembros y determinada por estos, los intereses de los sujetos de derecho, de los nacionales de la Comunidad, no quedarían suficientemente protegidos, pues de hecho, las consideraciones y los puntos de vista políticos determinan con frecuencia las acciones de los Estados miembros. La consecuencia práctica sería una disminución de la seguridad jurídica, pues al omitir la interposición de un recurso judicial, los Estados miembros podrían tolerar también excepciones a las normas de Derecho establecidas en favor de los ciudadanos de las Comunidades. De este modo se acentuarían los rasgos característicos de Derecho internacional de la Comunidad, lo que se produciría en detrimento de la idea de una constitución comunitaria obligatoria en el sentido de un orden federativo. No me parece indicado que debamos aceptar estas consecuencias, sobre todo después de la sentencia 26/62, que, a propósito del artículo 12, habla de los derechos individuales que los Tribunales nacionales deben respetar también frente a las medidas legislativas de los Estados y en el que figura el pasaje tan a menudo citado: «Por esas razones, ha de llegarse a la conclusión de que la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho internacional, en favor del cual los Estados miembros han limitado su soberanía, si bien en un ámbito restringido, y cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales.» Mi propuesta consiste, pues, en no aceptar la sugerencia del Gobierno federal, en atenernos por el contrario a una interpretación favorable al interés de una protección jurisdiccional ampliamente garantizada y controlar, según el artículo 177, la legalidad de las Decisiones dirigidas a los Estados miembros, como ya lo indican la sentencia en los asuntos acumulados 31/62 y 33/62 (↔ Rec. 1962, pp. 965 y ss., especialmente p. 980).