CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. WALTER VAN GERVEN

presentadas el 21 de abril de 1993 ( *1 )

Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. Las presentes conclusiones versan sobre dos recursos de anulación conexos, interpuestos por Abertal SAT y otras dieciocho organizaciones españolas de productores, respectivamente contra un Reglamento de la Comisión (asunto C-213/91) y un Reglamento del Consejo (asunto C-264/91) por los que se modifican las disposiciones de aplicación de las ayudas para los frutos de cascara y las algarrobas.

Hechos y marco normativo

2. Los frutos de cascara (principalmente almendras, avellanas, nueces de nogal y pistachos) y las algarrobas están comprendidos en la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas. Esta organización de mercados fue establecida por el Reglamento (CEE) no 1035/72 del Consejo. ( 1 ) El Título II de este Reglamento de base prevé la posibilidad de constituir organizaciones de productores a las que se les puede atribuir una función en la regulación de la oferta, calidad y precios.

3. En 1989, mediante el Reglamento (CEE) no 789/89 del Consejo, se añadió al mencionado reglamento un Título II bis, por el que se establecen medidas específicas para los frutos de cascara y las algarrobas. ( 2 ) De los considerandos introductorios se hace patente que el legislador comunitario estaba preocupado por la inadaptación técnica y la baja productividad de este sector. Con el fin de incentivar aún más a los productores asociados en organizaciones para que modernicen sus plantaciones, en lo sucesivo se subordina la concesión de ayudas a la presentación de un plan de mejora de la calidad y de la comercialización.

4. El artículo 14 quiquies, de nueva introducción, contiene las principales normas sobre dichos plantes de mejora de la calidad y de la comercialización (que en adelante los denominaré tan sólo «planes»): «1. Las organizaciones de productores se podrán beneficiar de las ayudas previstas en los artículos 14 ter y 14 quater cuando presenten un plan de mejora de la calidad y de la comercialización aprobado por las autoridades competentes del Estado miembro. Los objetivos del plan mencionado en el párrafo primero deberán ser en primer lugar la mejora de la calidad de producción mediante una reconversión varietal o una mejora del cultivo en superficies de cultivo homogéneo no diseminado y, si es necesario, la mejora de la comercialización. Deberán aplicar los tipos de medidas adoptadas con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 33. 2. Los planes aprobados se beneficiarán para su ejecución de una ayuda comunitaria del 45 % cuando su financiación se efectúe en un 45 % por las organizaciones de productores y en un 10 % por el Estado miembro. La participación del Estado miembro y la ayuda comunitaria tendrán un límite máximo. Dicho límite se determinará en función de la superficie de un cultivo no diseminado, y de un importe máximo por hectárea. La ayuda del Estado miembro, y la ayuda comunitaria se abonarán en un período de diez años. La ayuda máxima será decreciente. 3. El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, fijará: — el importe máximo por hectárea de la participación del Estado miembro y de la ayuda comunitaria; — el nivel de disminución de la participación nacional y de la ayuda comunitaria. 4. Los Estados miembros notificarán a la Comisión los planes que les sometan las organizaciones de productores. Dichos planes únicamente podrán ser aprobados por la autoridad competente del Estado miembro previa notificación a la Comisión y al cabo de un plazo de sesenta días durante los que ésta podrá requerir la modificación o el rechazo del plan.»

5. Mediante el Reglamento (CEE) no 790/89 del Consejo, el importe máximo por hectárea contemplado en el apartado 2 anterior quedó fijado en 300 ECU para los cinco primeros años y en 210 ECU para los cinco años siguientes. ( 3 ) La Comisión estableció las disposiciones de aplicación de las medidas especiales para los frutos de cascara y las algarrobas mediante el Reglamento (CEE) no 2159/89. ( 4 ) Este Reglamento precisa los requisitos de reconocimiento de las organizaciones de productores, las acciones que deben incluir los programas, la información administrativa que se debe facilitar y el procedimiento de aprobación de los programas. Además, mediante el Reglamento (CEE) no 3403/89 se previó la posibilidad de obtener anticipos sobre la ayuda destinada a los planes. ( 5 )

6. En 1991 se adoptaron dos Reglamentos con los que se introdujeron modificaciones en el sistema. El Reglamento (CEE) no 1304/91 de la Comisión contiene nuevas disposiciones sobre modificación de planes aprobados y sobre los datos que deben facilitarse en las solicitudes de ayuda y modifica las normas relativas a los anticipos. ( 6 ) El Reglamento (CEE) no 2145/91 del Consejo modifica los importes máximos de ayuda que pueden concederse en el marco de los planes durante un período de diez años. ( 7 ) En los dos asuntos que hoy están pendientes ante el Tribunal de Justicia se solicita la anulación de estos dos Reglamentos. Las partes demandantes son diecinueve organizaciones españolas de productores cuyos planes ya fueron aprobados con anterioridad a la adopción de los Reglamentos impugnados. Según la información facilitada por la Comisión, en esta situación se encontraban un total de treinta y ocho organizaciones de productores (todas ellas españolas). Posteriormente, otras organizaciones de productores, no sólo de España sino también en Francia e Italia, han presentado, asimismo, solicitudes de reconocimiento.

El objeto preciso de los recursos de anulación

7. Asunto C-213/91. El objeto de este asunto es la anulación del artículo 1 del mencionado Reglamento no 1304/91. Este Reglamento modifica en tres puntos al Reglamento no 2159/89.

8. En primer lugar, se modificarán en dos aspectos las normas sobre modificación de planes debido a la modificación de la superficie a la que se refieren. Por lo que respecta a la modificación por ampliación de la superficie se introduce una nueva limitación, a saber, que dicha modificación puede solicitarse solamente una vez y únicamente a partir del cuarto año siguiente a la aprobación del plan. ( 8 ) Por lo que se refiere a la disminución de la superficie se añade una nueva disposición: «La autoridad competente tomará nota de la disminución de la superficie de la huerta a la que se aplique el plan que sea consecuencia de la disminución del número de afiliados de la organización de productores.» ( 9 )

9. En segundo lugar, a las disposiciones administrativas sobre solicitudes de ayuda, en ejecución de los planes aportados con anterioridad, se añade el siguiente requisito: «Las solicitudes de ayuda incluirán todos los elementos necesarios para poder efectuar la identificación geográfica de la parte de la huerta donde se hayan llevado a cabo uno de los tipos de trabajos realizados durante el período anual. En las facturas y justificantes figurará la referencia exacta de la parte de la huerta objeto de los trabajos de que se trate.» ( 10 )

10. En tercer lugar, se hacen tres modificaciones en el sistema de anticipos. Ya anteriormente a la solicitud de anticipo se debía añadir la prueba de que había comenzado el tramo de ejecución correspondiente a dicho año. Anteriormente los documentos justificantes debían referirse, por lo menos, al 20 % de los costes estimados, en adelante, como mínimo, al 50 %. Además, en lo sucesivo la solicitud debe ir acompañada «de todos los elementos necesarios para identificar la parte de la huerta donde se realicen los diferentes tipos de trabajos del tramo anual». Por último, se modifica el importe máximo de los anticipos. Anteriormente, el importe de cada anticipo ascendía, «como máximo, al 80 % del importe de la participación financiera total del Estado miembro y de la Comunidad». En adelante, asciende, «como máximo al 50 % de la participación financiera anual de la Comunidad [...] Dicho pago estará supeditado al desembolso efectivo del 50 % de la contribución del Estado miembro [...]». ( 11 )

11. A tenor del artículo 2 del Reglamento no 1304/91, dichas modificaciones entrarán en vigor el tercer día siguiente al de la publicación del Reglamento en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, es decir, el 21 de mayo de 1991.

12. Las partes demandantes sólo han solicitado la anulación del artículo 1 del Reglamento no 1304/91 y no la del artículo 2, que establece la entrada en vigor del mismo. Sin embargo, basan mayormente su recurso en la pretendida infracción de derechos adquiridos, en la violación de la confianza legítima y en la infracción de la prohibición de retroactividad. Estos motivos se refieren, pues, sin duda alguna a la inmediata aplicación de las nuevas normas a los planes ya aprobados anteriormente (entre ellos, los planes de las demandantes). En consecuencia, no veré ningún motivo de inadmisibilidad en el carácter no explícito del escrito de interposición del recurso por lo que se refiere a la anulación del artículo 2, y ello tanto más cuanto que el Consejo y la Comisión no han deducido de ello ningún motivo de inadmisibilidad.

13. Asunto C-264/91. En este asunto, el recurso tiene por objeto la anulación del artículo 1 del mencionado (en el punto 6) Reglamento no 2145/91. Dicho artículo modifica el importe máximo de la ayuda que puede concederse para un plan de diez años. Anteriormente se había «fijado este importe en 300 ECU para los cinco primeros años y en 210 ECU para los cinco años siguientes». ( 12 ) Ahora, el referido importe queda desglosado como se indica a continuación: «1. Un importe máximo de 475 ECU anuales durante cinco años para las operaciones de arranque seguidas de replantación y/o de reconversión varietal. Este importe máximo incluirá la financiación de los trabajos vinculados a la realización anteriormente citados que afecten a una superficie igual al 40 %, como máximo, de la superficie total de la plantación incluida en el plan, de los que el 20 %, como máximo, durante los dos primeros años de ejecución del plan y el 20 %, como máximo, durante los otros tres años. Para los años restantes de ejecución del plan, el importe máximo abonado por las superficies replantadas o reconvertidas será de 200 ECU anuales. 2. Un importe máximo de 200 ecus anuales, durante un período de diez años, para los trabajos vinculados a la realización de las demás acciones, y que podrán afectar al resto de la plantación.»

14. A tenor del artículo 3 del Reglamento no 2145/91 estos nuevos importes máximos se aplicarán inmediatamente, en el caso de los planes aprobados a partir de la entrada en vigor del Reglamento (es decir, a partir del 23 de julio de 1991, día de la publicación en el Diario Oficial). Se aplicarán «a partir del 1 de septiembre de 1993», en el caso de los planes aprobados antes de la mencionada fecha (como los planes de las demandantes). Sin embargo, el Reglamento no se aplicará en el caso de gastos comprometidos antes de la fecha de entrada en vigor, para la realización de planes aprobados.

15. Las partes demandantes sólo han solicitado la anulación del artículo 1 del Reglamento no 2145/91 y no la de la disposición transitoria del artículo 3. Sin embargo, al igual que en el asunto C-213/91, basan principalmente su recurso en la pretendida infracción de derechos adquiridos, en la violación de la confianza legítima y en la infracción de la prohibición de retroactividad. Estos motivos se refieren, pues, específicamente a la aplicación de los nuevos importes máximos a los planes (como los de las demandantes) ya aprobados antes del 23 de julio de 1991. Aquí, tampoco veo motivo alguno para concluir en la inadmisibilidad del recurso de anulación.

La admisibilidad de los recursos de los particulares con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia

16. En ambos asuntos C-213/91 y C-264/91, la parte demandada, respectivamente la Comisión y el Consejo, propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al párrafo primero del artículo 91 del Reglamento de Procedimiento. El Tribunal de Justicia decidió conocer primeramente, por separado, de la cuestión de la admisibilidad. Por consiguiente, las presentes conclusiones solamente tratarán esta cuestión.

17. En general. Como todos saben, el artículo 173 del Tratado CEE distingue acerca del recurso de anulación entre, por una parte, los recursos interpuestos por un Estado miembro o por una Institución comunitaria competente al efecto (párrafo primero) y, por otra, los recursos interpuestos por todas las demás personas físicas o jurídicas, en adelante denominadas particulares (párrafo segundo). Según la formulación de la sentencia AETR, los primeros pueden interponer recurso de anulación «en lo que respecta a todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, con el objeto de producir efectos jurídicos». ( 13 ) Por el contrario, el párrafo segundo del artículo 173 del Tratado limita la posibilidad de que los particulares interpongan recurso de anulación tanto a la forma como a la naturaleza del acto impugnado. Esta restricción no significa que no se garantice a los particulares una plena protección jurídica. Para éstos rige, asimismo, el principio expuesto en la sentencia Les Verts «que la Comunidad Económica Europea es una comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus Instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado. Especialmente en sus artículos 173 y 184, por una parte, y en su artículo 177, por otra, el Tratado establece un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a confiar al Tribunal de Justicia el control de la legalidad de los actos de las Instituciones.» ( 14 ) Sin embargo, esta protección jurídica plena de los particulares se lleva a cabo, en buena parte, mediante la posibilidad de dirigirse a un Juez nacional, que, con arreglo al artículo 177, puede plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre, entre otros extremos, la validez de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad. La restricción, contenida en el párrafo segundo del artículo 173, de la posibilidad de que los particulares interpongan directamente ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación debe entenderse a la luz de esta alternativa ofrecida por el procedimiento prejudicial. Así también en el caso de autos: el hecho de que este Tribunal declare en los presentes asuntos la inadmisibilidad no significa que a las demandantes no les queden más vías de recurso. La ayuda, en el marco de sus planes, se concede anualmente mediante resolución administrativa de la autoridad nacional (in casu, española) competente. ( 15 ) Tal como la Comisión expuso en la vista y las demandantes no negaron, éstas pueden recurrir en su caso contra dicha resolución administrativa ante el Juez nacional competente, quien podrá, eventualmente, plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la legalidad de los Reglamentos controvertidos.

18. Por lo que respecta al recurso de anulación previsto para los particulares en el párrafo segundo del artículo 173, se trata de definir los requisitos precisos a los que está supeditada dicha posibilidad de recurso. Todo particular, según la mencionada disposición del artículo 173, puede interponer recurso, en primer lugar, «contra las decisiones de las que sea destinatario». De lo que sigue resulta manifiesto que aquí se alude a actos que por su forma son decisiones dirigidas al demandante. También cabe el recurso contra «decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, [le] afecten directa e individualmente». El Tribunal de Justicia ya ha confirmado anteriormente que el objetivo de esta disposición es «aclarar que la elección de la forma no puede cambiar la naturaleza del acto». ( 16 ) Esta disposición permite, pues, el recurso contra actos que por su naturaleza son decisiones dirigidas al demandante.

19. Se puede determinar sencillamente si un acto impugnado constituye por su forma una decisión dirigida al demandante: el acto señala al demandante como destinatario. De ser éste el caso y si el acto puede producir efectos jurídicos, ( 17 ) el recurso de anulación es admisible. Resulta más difícil saber cuándo un acto por su naturaleza constituye una decisión dirigida al demandante. El párrafo segundo del artículo 173 lo define como «le afecten directa e individualmente». Existe una amplia jurisprudencia del Tribunal de Justicia que desarrolla este criterio y lo aplica a casos concretos. Para ello, el Tribunal parte a veces del concepto de «decisión» (por su naturaleza) contraponiéndolo al concepto de «reglamento» (por su naturaleza). ( 18 ) Sin embargo, en la mayor parte de los casos el Tribunal toma como punto de partida la definición «afecten directa e individualmente». ( 19 ) Prefiero esta última formulación porque centra directamente la atención en los dos elementos que pueden dar a un acto la naturaleza de una decisión dirigida al demandante y que a continuación trataré sucintamente.

20. Si el acto afecta directamente al demandante. Este criterio se refiere al efecto de acto con respecto al demandante. Se requiere que el acto impugnado surta efectos jurídicos, ( 20 ) y ello con respecto al demandante, ( 21 ) y que dichos efectos emanen directamente del propio acto impugnado y no sea, pues, consecuencia de una ulterior decisión autónoma de una Institución comunitaria o de un Estado miembro. Por decisión autónoma se entiende una decisión que no emana necesaria o automáticamente del acto impugnado, sino que por el contrario se adoptará con base en una libertad de apreciación o en criterios que todavía no constan en la fecha del acto impugnado.

21. Si el acto afecta individualmente al demandante. Este segundo requisito de admisión precisa mayor explicación. En asuntos como el presente, ( 22 ) no se trata tanto del efecto del acto con respecto al demandante, sino más bien del destino del acto desde el punto de vista de su autor. Existen diferencias en este destino, orientación a un destinatario identificado o identificable o a una categoría de personas contemplada en abstracto y en conjunto, que constituyen el núcleo de lo que distingue por su naturaleza a un reglamento y a una decisión. Ello se evidencia de las siguientes citas de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia: «En virtud del párrafo 2 del artículo 189 del Tratado, el criterio de distinción entre el reglamento y la decisión debe encontrarse en si el acto de que se trate tiene o no un alcance general. El rasgo esencial de la decisión se halla en que se dirige a un número limitado de “destinatarios”, mientras que el reglamento, de naturaleza esencialmente normativa, es aplicable no a un número limitado de destinatarios, designados o identificables, sino a categorías contempladas en abstracto y en su conjunto. Procede, por tanto, apreciar la naturaleza de las disposiciones impugnadas en el presente caso.» ( 23 ) [Los reglamentos] «se dirigen en términos abstractos y generales a categorías de personas indeterminadas, y se aplican a situaciones determinadas objetivamente»; ( 24 ) y: [Los sujetos] «que no sean el destinatario de una decisión sólo pueden resultar afectados individualmente si dicha decisión les concierne debido a determinadas cualidades particulares de ellos o a una situación de hecho que les caracteriza respecto a cualquier otra persona de una manera análoga a la del destinatario». ( 25 )

22. Para estar afectado individualmente por un reglamento no basta, pues, ser alcanzado de una forma especial, distinta de otras. En cambio, se requiere que el acto haya sido adoptado teniendo presente la individualidad de los afectados o que al autor del acto le era posible conocer que el acto afectaba exclusivamente a los intereses y a la posición de dichas personas. ( 26 ) Tampoco basta para estar afectado individualmente que se pueda determinar el número, o incluso la identidad, de las personas a las que es aplicable el acto impugnado. De esta circunstancia no se deduce necesariamente que dichas personas hayan sido consideradas individualmente al adoptar el acto. A modo de ilustración doy dos citas de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia: «El hecho de que la elección del período de referencia tenga especial importancia para los demandantes, cuya producción está sujeta a grandes variaciones de una campaña a otra como consecuencia de su propio programa de producción, tampoco basta para abrirles una vía procesal individual. Además, tampoco han probado la existencia de circunstancias que puedan calificar dicha elección [...] de decisión adoptada específicamente respecto a ellos [...]» ( 27 ) y: «[La naturaleza de reglamento de un acto no se pone en tela de juicio] por la posibilidad de determinar con mayor o menor precisión el número o incluso la identidad de los sujetos de derecho a los que se aplica en un momento dado, siempre que conste que dicha aplicación se hace en virtud de una situación objetiva de hecho o de Derecho definida por el acto y relacionada con la finalidad de éste.» ( 28 )

La cuestión de la admisibilidad en el asunto C-213/91

23. Ahora paso a la aplicación de las normas que he recordado y comienzo con el recurso en el asunto C-213/91. Como se ha expuesto anteriormente (puntos 7 a 12), este recurso tiene por objeto la anulación del Reglamento no 1304/91 de la Comisión, que modifica el régimen relativo a los planes de mejora de la calidad y de la producción de frutos de cascara y de algarrobas. Más concretamente, se trata de las normas relativas a la ampliación o disminución de planes como consecuencia de la modificación de la superficie a la que se apliquen los mismos, de las relativas a la información administrativa que se debe facilitar junto con las solicitudes de ayuda y de las relativas a los anticipos sobre la ayuda anual.

24. Los considerandos contenidos en la exposición de motivos del Reglamento impugnado indican los objetivos que la Comisión se propuso con dichas modificaciones. Las nuevas disposiciones sobre modificación de planes están motivadas, por una parte, por la necesidad, en general, de precisar las condiciones de modificación —las normas anteriores establecidas en el Reglamento no 2159/89 eran efectivamente muy limitadas— y, por otra parte (que se refiere específicamente a la disposición según la cuál sólo se puede incrementar la superficie a partir del cuarto año), por el deseo de poder evaluar la consolidación y el buen funcionamiento de un plan antes de autorizar su ampliación. Las otras dos modificaciones, sobre justificantes y anticipos, están motivadas por la necesidad de controlar la correcta utilización de los fondos comunitarios. Por lo que se refiere a los justificantes que deben presentarse y también al pago de anticipos, las modificaciones tienen por finalidad controlar si la evolución de la realización de los trabajos en la parte de la superficie de la huerta se produce según el plan. Por lo que se refiere al pago de anticipos, esto significa asimismo, según la Comisión, que conviene limitar el porcentaje de dichos anticipos y aprobar el pago de un tramo anual únicamente después de que el Estado miembro haya hecho el pago efectivo del tramo anual correspondiente al anterior.

25. A la luz de las consideraciones generales ya hechas me parece que las demandantes no pueden demostrar que están afectadas directamente por el Reglamento impugnado. Para ello sería preciso que dicho Reglamento produjera respecto a ellas efectos jurídicos inmediatos. Estimo que no puede ser el caso, dado el carácter de las modificaciones introducidas por el Reglamento. Como se ha señalado antes, dichas modificaciones guardan relación con la adaptación de planes aprobados como consecuencia de un cambio en la superficie, con la comunicación de información sobre la realización de los trabajos que dan derecho a ayuda y con la comunicación de los correspondientes justificantes y con el estado de ejecución del plan y el correspondiente régimen de anticipos. Todas estas modificaciones están inspiradas realmente en la preocupación de la Comisión por cerciorarse de que los fondos comunitarios son utilizados correctamente con los fines deseados, de que se los pueda controlar efectivamente y de que los anticipos no se concedan inútilmente, prematuramente y de forma no coordinada con la ayuda a cargo del Estado miembro. Las demandantes no podían alegar la subsistencia del régimen anterior respecto a ninguna de las materias objeto de las modificaciones; por tanto, estas modificaciones no tienen efecto jurídico directo frente a ellas. De haber existido tales derechos, éstos emanarían de la decisión adoptada por la autoridad nacional competente mediante la cual se aprobó el correspondiente plan y, por consiguiente, de una decisión posterior e independiente del acto impugnado.

26. Aunque el Reglamento impugnado afectara directamente a las demandantes, parece que no les afecta en ningún caso individualmente. Del Reglamento no resulta que esté dirigido —porque el autor del acto lo pretendiera o pudiera saber que éste sería el resultado— a afectar a las demandantes debido a determinadas cualidades particulares de ellas o a una situación de hecho que les caracteriza respecto a cualquier otra persona de una manera análoga a la del destinatario de una decisión. Las demandantes, que son organizaciones de productores cuyos planes ya fueron aprobados, no son afectadas de manera diferente a todas las organizaciones de productores que en el futuro puedan solicitar la aprobación de un plan. No veo, en particular, ninguna circunstancia que indique que el Reglamento impugnado fuera adoptado específicamente a la luz de los planes pendientes de las demandantes o que únicamente afectaba a los intereses y/o a la posición jurídica de éstas.

La cuestión de la admisibilidad en el asunto C-264/91

27. Como se ha expuesto más arriba (puntos 13 a 15), el recurso en este asunto tiene por objeto la anulación del Reglamento no 2145/91 del Consejo, que modifica el importe máximo de la ayuda que puede concederse en el marco de un plan de mejora de la calidad y de la comercialización de frutos de cáscara y de algarroba. Los considerandos contenidos en la exposición de motivos del Reglamento impugnado indican los objetivos que el Consejo se propuso con dicha modificación. Su finalidad es favorecer las operaciones de arranque seguidas de replantación y/o de reconversión varietal, porque estas acciones, desde el punto de vista técnico, contribuyen más a la mejora de la calidad. ( 29 ) Por esta razón se aumenta considerablemente el importe máximo de la ayuda para estas acciones, mientras que se reduce para las demás.

28. No cabe la menor duda de que el acto impugnado, por su naturaleza, es un Reglamento y que, por tanto, los particulares, cuyos planes fueron aprobados después de la entrada en vigor del mismo, no pueden atacarlo en ningún caso con un recurso de anulación. Es evidente que dicho Reglamento tiene frente a ellos alcance general, lo mismo que el Reglamento de base no 790/89 al que modifica. Ahora surge la pregunta de si la situación es otra para las demandantes cuyos planes ya fueron aprobados con anterioridad. Las demandantes afirman que efectivamente el acto impugnado les afecta directa e individualmente, dicho de otra forma, que constituye una decisión para cada una de ellas.

29. Para poder apreciar debidamente esta afirmación, en primer lugar examinaré brevemente la influencia exacta del acto impugnado en la posición de las demandantes o de otras organizaciones de productores cuyos planes ya fueron aprobados. Como se ha dicho (punto 14), el Reglamento impugnado dispone que los nuevos importes máximos de ayuda se aplicarán a partir del 1 de septiembre de 1993 a los programas ya aprobados, es decir, algo más de dos años después de la publicación y entrada en vigor (el 23 de julio de 1991) del nuevo régimen. Sin embargo, el Reglamento no se aplica, en el caso de gastos comprometidos antes de la fecha de entrada en vigor, para la realización de planes aprobados anteriormente. El Reglamento (CEE) no 3746/91 de la Comisión contiene disposiciones de aplicación al respecto. ( 30 ) Este dispone que las solicitudes de modificación de los planes anteriormente aprobados podrán ser presentadas hasta el 31 de diciembre de 1991 y que para dichos planes (modificados o no) el período de cinco años, en el que se paga la ayuda incrementada para arranque y replantación y/o reconversión (véase el punto 13), comenzará a contar a partir de la fecha en que entren en vigor los nuevos importes máximos de ayuda, es decir, el 1 de septiembre de 1993. ( 31 )

30. Teniendo en cuenta este Reglamento de ejecución, puede describirse de la siguiente forma el efecto de la modificación impugnada de los importes máximos de ayuda sobre las organizaciones de productores cuyos planes fueron aprobados anteriormente. No hay problema alguno para aquellas organizaciones cuyo plan preveía las acciones ahora favorecidas (arranque y replantación y/o reconversión). No tienen por qué modificar sus planes y durante cinco años, a partir del 1 de septiembre de 1993, se beneficiarán de la ayuda incrementada (475 ECU en vez de 300 ECU o de 210 ECU). Durante los dos o tres años que todavía queden después percibirán una ayuda algo inferior a la que inicialmente esperaban (200 ECU en vez de 210 ECU). Considerado a lo largo de todo el período, esto significa que dichas organizaciones de productores saldrán ganando con las modificaciones. ( 32 ) La situación es distinta para aquellas organizaciones cuyo plan no preveía las acciones ahora favorecidas, según creo las demandantes pertenecen a este grupo. Si no modifican sus planes, sufrirán pérdidas como consecuencia de la disminución de la ayuda (de 300 ECU y 210 ECU a 200 ECU). Sin embargo, tienen la posibilidad de modificar sus planes ( 33 ) y prever las acciones ahora favorecidas, por lo cual se beneficiarán de la ayuda incrementada durante cinco años y en consecuencia, tomando en cuenta todo el período, saldrán ganando. ( 34 ) En resumidas cuentas, el Reglamento impugnado tiene, pues, por efecto incitar a las partes demandantes a que modifiquen sus planes e incluir en ellos las acciones favorecidas, tras lo cual percibirán una ayuda (considerablemente) superior a la que antes esperaban. Si no actúan de esta forma, sufrirán una reducción limitada de la ayuda que antes esperaban.

31. Teniendo en cuenta este posible efecto del Reglamento impugnado, no cabe descartar que las demandantes pueden verse afectadas directamente por el Reglamento, con arreglo al artículo 173 del Tratado. Que tal sea el caso dependerá en mi opinión de si las demandantes cuyos planes están aprobados pueden basar en las correspondientes disposiciones comunitarias un derecho a subsidio que haya sido conculcado por el Reglamento impugnado. Estimo que las demandantes no pueden hacer patente ningún derecho semejante. Opino que los planes aprobados por los Estados miembros (después de ser comunicados a la Comisión y sin perjuicio de las observaciones que esta Institución formule) no contienen, por parte de las Instituciones de la Comunidad, ninguna promesa, jurídicamente exigible, de los importes máximos de la ayuda indicados en los Reglamentos de que se trata para el período de diez años del plan. Si esto fuere así, resultaría problemática toda revisión de la política seguida. En consecuencia, llego a la conclusión de que el Reglamento impugnado no afecta directamente a la posición jurídica de las demandantes.

32. Sin embargo, aunque las demandantes estuvieran afectadas directamente, opino que en ningún caso lo serían individualmente. En este sentido es cierto que son conocidas por su nombre las diecinueve demandantes y las otras diecinueve organizaciones de productores cuyos planes fueron aprobados con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento impugnado y que están afectadas de forma distinta que la categoría de las organizaciones de productores que soliciten más tarde el reconocimiento y la aprobación de sus planes. Sin embargo, ello no significa que estén afectadas tan individualmente como los destinatarios de una decisión. La única diferencia de trato, reglamentaria, entre planes aprobados anteriormente y planes que se aprueben más tarde estriba, tal como resulta del Reglamento impugnado, en que para los primeros se ha previsto un período transitorio y la posibilidad de adaptar el plan. ( 35 ) Pues bien, me parece que esta circunstancia no basta para concluir que las organizaciones de productores de que se trata estén afectadas individualmente. Es normal que un Reglamento, sin que por ello cambie de naturaleza, trate situaciones de forma desigual en función de diferencias de hecho o de derecho objetivas. Mientras conste que dicho trato desigual está inspirado en diferencias objetivas, que guardan relación con la finalidad del acto, y que no se basa en particularidades propias a las personas afectadas por el Reglamento, no veo motivo alguno para considerar que las categorías de personas concernidas por dichas diferencias de trato estén afectadas individualmente. Me parece que constituye una distinción objetiva similar el hecho de que establezcan disposiciones transitorias para los planes aprobados anteriormente, habida cuenta de que dichas disposiciones transitorias no tienen por consecuencia que las disposiciones materiales del Reglamento impugnado (los nuevos importes máximos de ayuda diferenciados) se apliquen a los planes aprobados anteriormente de distinta forma que a los nuevos planes.

Conclusión

33. En consecuencia, llego a la conclusión de que procede declarar la inadmisibilidad de los recursos de anulación, tanto en el asunto C-213/91 como en el asunto C-264/91, y condenar en costas a las demandantes.

( *1 ) Lengua original: neerlandés.

( 1 ) Reglamento (CEE) no 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las fruías y hortalizas (DO L 118, p. 1; EE 03/05, p. 258).

( 2 ) Reglamento (CEE) no 789/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, por el que se establecen medidas específicas para los frutos de cáscara y las algarrobas, y se modifica el Reglamento (CEE) no 1035/72 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas (DO L 85, p. 3).

( 3 ) Reglamento (CEE) no 790/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, por el que se fija el importe de la ayuda suplementaria a tanto alzado para la constitución de organizaciones de productores, así como el importe máximo de la ayuda para la mejora de la calidad y de la comercialización en el sector de los frutos de cáscara y la algarroba (DO L 85, p. 6).

( 4 ) Reglamento (CEE) no 2159/89 de la Comisión, de 18 de julio de 1989, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de las medidas especiales previstas en el Título II bis del Reglamento (CEE) no 1035/72 del Consejo, para los frutos de cascara y las algarrobas (DO L 207, p. 19).

( 5 ) Reglamento (CEE) no 3403/89 de la Comisión, de 13 de noviembre de 1989, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 2159/89 por el que se establecen las disposiciones de aplicación de las medidas especiales previstas en el Título II bis del Reglamento (CEE) no 1035/72 del Consejo, para los frutos de cáscara y las algarrobas (DO L 328, p. 23).

( 6 ) Reglamento (CEE) no 1304/91 de la Comisión, de 17 de mayo de 1991, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 2159/89 por el que se establecen las disposiciones de aplicación de las medidas especiales previstas en el Título II bit del Reglamento (CEE) no 1035/72 del Consejo, para los frutos de cáscara y las algarrobas (DO L 123, p. 27).

( 7 ) Reglamento (CEE) no 2145/91 del Consejo, de 15 de julio de 1991, por cl que se modifica el Reglamento (CEE) no 790/89 en lo que respecta al importe máximo de la ayuda para la mejora de la calidad y la comercialización en el sector de los frutos de cáscara y la algarroba (DO L 200, p. 1).

( 8 ) Modificación del apartado 4 del artículo 8 del Reglamento no 2159/89 por el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento no 1304/91.

( 9 ) Adición al apartado 5 del artículo 8 del Reglamento no 2159/89 en virtud del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento no 1304/91.

( 10 ) Adición al párrafo tercero del artículo 19 del Reglamento no 2159/89 en virtud del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento no 1304/91.

( 11 ) Modificación del apartado 3 del artículo 22 bis del Reglamento no 2159/89 [como había sido introducido por el Reglamento no 3403/89] por el apartado 4 del artículo 1 del Reglamento no 1304/91.

( 12 ) Artículo 2 del mencionado Reglamento no 790/89.

( 13 ) Sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, «AETR» (22/70, Rec. p. 263), apartado 42.

( 14 ) Sentencia de 23 de abril de 1986, Les Verts (294/83, Rec. p. 1339), apartado 23.

( 15 ) Esta concesión de ayudas no se diferencia en este punto del reparto habitual de competencias entre las Instituciones de la Comunidad y los Estados miembros en materia de política agrícola, por lo que corresponde a los Estados miembros la ejecución de las ayudas; véase también el punto 4 anterior.

( 16 ) Sentencia de 17 de junio de 1980, Calpak (asuntos acumulados 789/79 y 790/79, Rec. p. 1949), apartado 7; recogido en numerosas sentencias posteriores y en último lugar en el auto de 13 de julio de 1988, Fédération Européenne de la Santé Animale (160/88 R, Rec. p. 4121), apartado 26.

( 17 ) El requisito de que el acto impugnado pueda surtir efectos jurídicos rige para todo recurso de anulación; véanse las citadas sentencias «AETR» y Les Verts, así como la sentencia de 27 de septiembre de 1988, Parlamento/Consejo (302/87, Rec. p. 5615), apartado 20.

( 18 ) Por ejemplo: sentencia de 16 de abril de 1970, Compagnie Française (64/69, Rec. p. 221); sentencia de 5 de mayo de 1977, Scholten Honig (101/76, Rec. p. 797); sentencia Caipak, antes citada, y sentencia de 14 de febrero de 1985, Casteels (40/84, Rec. p. 667).

( 19 ) En mi opinión, ambos planteamientos vienen a ser lo mismo: suponer que un acto, por su naturaleza, es un reglamento significa que, por su naturaleza, no afecta directa c individualmente al demandante. Véase asimismo Schermers, H. G., y Waelbroeck, D.: Judicial Protection in the European Communities, Kluwer, 1992, apartado 406, p. 233.

( 20 ) Véase supra, nota 17.

( 21 ) Un recurso interpuesto por una persona física o jurídica no es admisible, por falta de interés, cuando va dirigido contra un acto (reglamento) que no es aplicable a la posición de la parte demandante: sentencia de 31 de marzo de 1977, Exportation des sucres/Comisión [88/76, Rec. pp. 709 (apartado 2 del sumario) y ss., especialmente p. 726].

( 22 ) Aquí no tomo en consideración campos específicos, como el Derecho de la competencia y antidumping, en los que el hecho de que un demandante se vea afectado individualmente puede guardar relación con circunstancias específicas, como su implicación en el procedimiento anterior a la adopción del acto.

( 23 ) Auto de 5 de noviembre de 1986, Ufade (117/86, Rec. p. 3255), apartado 9.

( 24 ) Auto Ufade, apartado 11.

( 25 ) Sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann (25/62, Rec. pp. 205 y ss., especialmente p. 232); recogido en numerosas sentencias posteriores y en último lugar en el auto de 12 de junio de 1992, Asia Motor France (C-29/92, Rec. p. I-3935), apartado 17.

( 26 ) Sentencia de 1 de julio de 1965, Töpfer (asuntos acumulados 106/63 y 107/63, Rec. pp. 507 y ss., especialmente p. 517); sentencia de 23 de noviembre de 1971, Bock (62/70, Rec. p. 897), apartado 10; sentencia de 17 de enero de 1985, Piraiki Patraiki (11/82, Rec. p. 207), apartado 31.

( 27 ) Sentencia Calpak, citada en la nota 16, apartado 10.

( 28 ) Sentencia de 11 de julio de 1968, Zuckerfabrik Watenstedt (6/68, Rec. pp. 569 y ss., especialmente p. 579); recogido en numerosas sentencias posteriores y en último lugar en la sentencia de 24 de noviembre de 1992, Buckl (asuntos acumulados C-15/91 y C-108/91, Rec. p. I-6061), apartado 25.

( 29 ) Más que las otras siete acciones en las que, a tenor del artículo 7 del citado Reglamento no 2159/89, puede consistir un plan de mejora de la calidad y de la comercialización.

( 30 ) Reglamento (CEE) no 37-16/91 de la Comisión, de 18 de diciembre dc 1991, que modifica por cuarta vez el Reglamento (CEE) no 2159/89 por el que se establecen las disposiciones de aplicación de las medidas especiales previstas en el título Ubis del Reglamento (CEE) no 1035/72 del Consejo, para los frutos de cascara y las algarrobas (DO L 352, p. 53).

( 31 ) Las demandantes, en sus observaciones al esento de formalización de la intervención de la Comisión, han afirmado auc este Reglamento es ilegal por exceder de la competencia e ejecución de la Comisión. No me parece pertinente entrar en esta discursión. Deseo decir, no obstante, que en mi opinión la Comisión no ha hecho un ejercicio anormal de dicha competencia al organizar la adaptación de los planes aprobados anteriormente y al disponer que el plazo de cinco años para estos planes empezará a contar a partir del 1 de septiembre de 1993.

( 32 ) Las organizaciones cuyos planes preveían las acciones favorecidas, no tienen, pues, ningún interés en impugnar el nuevo Reglamento. Creo que las demandantes en el presente asunto no se encuentran en esta situación. En caso afirmativo, se debe declarar por estas razones la inadmisibilidad de su recurso de anulación.

( 33 ) En cuanto a la posibilidad jurídica, véase el Reglamento no 3746/91 del que se ha hablado anteriormente. En cuanto a la viabilidad práctica, opino que la Comisión ha argumentado de forma convincente que las otras siete acciones (no favorecidas por el nuevo régimen) que pueden preverse en los planes (enunciadas en los guiones tercero a noveno del artículo 7 del mencionado Reglamento no 2159/89) tienen tal naturaleza que desde el punto de vista técnico no requieren continuidad en el tiempo o, en todo caso, no más de los dos años ofrecidos por el período transitorio.

( 34 ) Véanse los ejemplos de números que se dan en el anexo del escrito de formalización de la intervención de la Comisión.

( 35 ) Artículo 3 del Reglamento impugnado, desarrollado por el Reglamento no 3746/91 de la Comisión.