CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

presentadas el 25 de mayo de 2005 ( )

Asunto C‑515/03

Eichsfelder Schlachtbetrieb GmbH

contra

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Finanzgericht Hamburg (Alemania)]

«Agricultura – Restituciones a la exportación – Condiciones de concesión – Importación del producto en el país de destino – Noción – Transformación sustancial y reimportación del producto – Abuso del derecho»

I. Introducción

1. La presente cuestión prejudicial se refiere a una mercancía enviada a un país tercero, pagando los correspondientes aranceles y derechos de importación, que, tras sufrir una transformación irreversible, se reintrodujo poco después en la Comunidad, previo reembolso de dichos gravámenes; se pretende averiguar si supuso una verdadera «importación» en el país tercero, a los efectos del artículo 17, apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 3665/87 ( ) y si, por lo tanto, da derecho a una restitución a la exportación.

2. La referencia jurisprudencial más próxima radica en la sentencia de 17 de octubre de 2000, Roquette Frères. ( ) No obstante, según explico más adelante, este precedente no resulta aplicable al caso de autos.

II. Los hechos y el procedimiento principal

3. Mediante decisión de 1 de febrero de 1996, el organismo encargado de la gestión de los pagos del FEOGA en Alemania, el Hauptzollamt Hamburg-Jonas (en lo sucesivo, «Hauptzollamt»), demandado en el procedimiento principal, estimó la solicitud de Eichsfelder Schlachtbetrieb GmbH (en lo sucesivo, «Eichsfelder»), sociedad dedicada a la producción cárnica y actora en el procedimiento principal, encaminada a percibir una restitución diferenciada a la exportación por importe de 36.653,23 marcos alemanes (equivalentes a 18.740,50 euros), con ocasión del envío a Polonia, entonces país tercero, de 20.135 kg de carne de vacuno deshuesada.

4. Como prueba del despacho a libre práctica de la mercancía en el país de destino, la demandante aportó, de acuerdo con el artículo 16, apartado 1, en relación con el artículo 18, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 3665/87, una copia certificada conforme de un documento aduanero de 30 de diciembre de 1995, acreditando que había vendido con anterioridad la carne exportada a la empresa Appelt GmbH, con domicilio social en Cottbus (Alemania).

5. A raíz de las averiguaciones empredidas por el organismo de investigación competente, el Zollfahndungsamt Hannover, quedaron demostrados los siguientes extremos:

En Polonia se prepararon unos rollitos de vacuno, guisando conjuntamente una loncha de carne, una o dos de entreverado, cebollas, pepinos y mostaza. Fueron introducidos en Alemania, previo pago de los derechos de importación comunitarios normales, sobre la base de un contrato celebrado el 3 de octubre de 1995 entre Appelt GmbH (importador) y otros dos socios polacos.

Con arreglo a la cláusula 3, apartado 6, del contrato, uno de estos últimos instó, el 7 de febrero de 1996, el reembolso de los derechos de aduana abonados, adjuntando la noticia de la liquidación, así como la documentación de exportación pertinente.

La oficina de aduanas de Torun (Polonia) accedió al reintegro de los derechos de importación.

6. El 27 de octubre de 1999 el Hauptzollamt exigió la devolución de la restitución a la exportación concedida, debido a que las averiguaciones de las autoridades policiales polacas habían puesto de manifiesto que el envío litigioso fue llevado a Alemania tras su transformación en los términos del pedido.

7. En un escrito de 19 de noviembre de 1999 la demandante formuló una reclamación contra esa decisión, que el Hauptzollamt rechazó por infundada en resolución de 21 de octubre de 2002.

8. Contra esta última resolución se dirige el recurso constitutivo del litigio principal, interpuesto ante el órgano jurisdiccional remitente el 26 de noviembre de 2002.

III. La cuestión prejudicial

9. En estos trámites, el Finanzgericht Hamburg acordó suspender el procedimiento del que conocía y plantear al Tribunal de Justicia, al amparo del artículo 234 CE, párrafo tercero, esta cuestión prejudicial:

«¿Debe interpretarse el artículo 17, apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 3665/87, en la versión del Reglamento (CE) nº 1384/95, en el sentido en que se considera importado un producto si, tras su despacho a libre práctica en un país tercero, es sometido a una transformación o elaboración sustancial a efectos del artículo 24 del Reglamento (CE) nº 2913/92 y, a continuación, previo reintegro y pago de los derechos de importación normales, se introduce de nuevo en la Comunidad?»

IV. La normativa comunitaria pertinente

10. El artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87 dispone:

«1. El pago de la restitución diferenciada o no diferenciada estará supeditado, además de a la condición de que el producto haya salido del territorio aduanero de la Comunidad, a la condición de que el producto haya sido importado, salvo que haya perecido durante el transporte por motivos de fuerza mayor, en un tercer país, y, en su caso, en un tercer país determinado, en los doce meses siguientes a la fecha de la declaración de exportación:

a) cuando existan dudas graves en cuanto al destino real del producto, o

b) cuando exista la posibilidad de que el producto pueda ser reintroducido en la Comunidad a consecuencia de la diferencia entre el importe de la restitución aplicable al producto exportado y el importe de los derechos de importación aplicables a un producto idéntico en la fecha de aceptación de la declaración de exportación.

[...]

Además, los servicios competentes de los Estados miembros podrán exigir medios de prueba suplementarios que demuestren, a satisfacción de las autoridades competentes, que el producto ha sido efectivamente puesto en el mercado del tercer país de importación en su estado natural.»

11. De conformidad con el artículo 16 del Reglamento nº 3665/87:

«1. En caso de diferenciación del tipo de la restitución según el destino, el pago de la restitución estará supeditado a las condiciones suplementarias establecidas en los artículos 17 y 18.»

12. En virtud del artículo 17 del Reglamento nº 3665/87:

«1. El producto deberá haber sido importado en su estado natural en el tercer país o en uno de los terceros países para los que esté prevista la restitución en los doce meses siguientes a la fecha de aceptación de la declaración de exportación; no obstante, podrán concederse plazos suplementarios en las condiciones previstas en el artículo 47.

[...]

3. El producto se considerará importado cuando se hayan cumplido las formalidades aduaneras de despacho a consumo en el tercer país.»

13. El artículo 18 del Reglamento nº 3665/87 regula con detalle el modo en que puede acreditarse el cumplimiento de las formalidades aduaneras.

14. El artículo 11, apartado 3, primera frase, del Reglamento nº 3665/87 prescribe que, cuando se haya abonado indebidamente una restitución, el beneficiario ha de devolver los importes así percibidos, y abonar la sanción aplicable con arreglo al párrafo primero del apartado 1, más los intereses calculados en función del tiempo transcurrido entre el pago y el reembolso.

V. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia

15. La cuestión prejudicial planteada tuvo entrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de diciembre de 2003. Se ha personado en la causa, aparte de Eichsfelder y del Hauptzollamt, la Comisión de las Comunidades Europeas.

16. El asunto se atribuyó a la Sala Tercera del Tribunal de Justicia. Una vista pública se celebró el 17 de marzo de 2005, a la que asistieron Eichsfelder y la Comisión.

VI. Análisis de la cuestión planteada

A. Observaciones de las comparecientes

1. Eichsfelder

17. La recurrente en el procedimiento principal propone interpretar el artículo 17, apartado 3, del Reglamento nº 3665/87 en el sentido de que un producto se considera comercializado e importado en el país destinatario, siempre que, después de su puesta en libre práctica, haya sufrido en ese país una transformación o elaboración sustancial a los efectos del artículo 24 del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario. ( )

18. En el caso de que tal transformación sustancial se realice en un tercer Estado, carecería incluso de pertinencia, para el derecho de devolución, el régimen aduanero en el que se verificó (despacho a libre práctica o perfeccionamiento activo). Aun cuando la carne de vacuno se sazonara para preparar rollitos y se exportara a continuación a Alemania en el marco de un régimen de perfeccionamiento activo en forma de sistema de reintegro, tal derecho a la restitución existiría.

19. El reembolso ulterior de los derechos de importación saldados a las autoridades polacas no tendría incidencia sobre la calificación inicial de la importación. Sostener lo contrario acarrearía consecuencias insoportables para el beneficiario de la restitución, que correría el riesgo de que, a posteriori, entendiera que la exportación no ha ocurrido sobre la base de acontecimientos ajenos a su voluntad.

20. En el acto de la vista, Eichsfelder hizo valer, la improbabilidad de que los rollitos importados en Alemania se hayan cocinado con la carne de vacuno que exportó, pues en el centro de fabricación polaco no se practicó una identificación arancelaria de la mercancía. Además, rebate también que los derechos de importación polacos por la carne de vacuno se hayan reembolsado.

2. Hauptzollamt

21. El organismo recurrido alega que las circunstancias del asunto principal, en particular los términos del contrato de 3 de octubre de 1995, prueban que los implicados procedieron con abuso, incurriendo en fraude, al crear unas condiciones artificiales para lograr una ventaja. Sin acusar a Eichsfelder de conocer los detalles de la operación, el Hauptzollamt señala que la conducta tramposa de un tercero, en el marco de una solicitud de restitución a la exportación, se ha de asumir como un riesgo comercial ordinario. El beneficiario no podría prevalerse de su buena fe, sino asegurarse, a través de compromisos contractuales, de que no se desviaba la mercancía de su destino.

22. El Hauptzollamt entiende, de modo general, que el derecho a una restitución diferenciada está subordinado a las formalidades de puesta en libre circulación en un país tercero, entre las que figura el pago de los derechos de importación devengables, cuyo reembolso privaría a la restitución de su fundamento jurídico, en la medida en que el exportador no habría accedido al mercado designado en condiciones normales.

23. Del auto de remisión se desprende, también, que, para el Haupzollamt, la identificación de la mercancía y el reembolso de los derechos quedan acreditados mediante documentos escritos. En el caso litigioso, resultaría manifiesto que se optó por el despacho a libre práctica y por el posterior reembolso de los derechos tras la transformación de la mercancía, con el único propósito de percibir la restitución a la exportación, por lo que no cabe hablar de una operación mercantil normal.

3. La Comisión

24. La Comisión explica que desde 1998 ha comunicado al Ministerio alemán de Finanzas su posición coincidente con la del Hauptzollamt. A su parecer, la mercancía de autos habría experimentado una transformación en régimen de perfeccionamiento con reembolso de los derechos de importación, antes de su reintroducción en la Comunidad. Tal reembolso, sufragado por los servicios polacos competentes, demuestra que la importación de la mercancía no ha respetado los trámites aduaneros. De ahí que no haya habido puesta en libre práctica, lo que priva a la restitución de su base jurídica.

25. A continuación, la Comisión especifica las condiciones a las que debe someterse la transformación sustancial de un bien para que incida en la calificación arancelaria.

4. El punto de vista del órgano jurisdiccional remitente

26. El Finanzgericht de Hamburgo, duda de que, en la perspectiva del derecho comunitario, el supuesto litigioso se oponga a la ficción de comercialización establecida en el artículo 17, apartado 3, del Reglamento nº 3665/87 y de que la demandante esté obligada al reembolso de la restitución a la exportación percibida con arreglo al artículo 11, apartado 3, primera frase.

B. Apreciación sobre el fondo

27. Con carácter preliminar, quiero resaltar que, en el acto de la vista, la representación de Eichsfelder avanzó unas alegaciones de naturaleza fáctica que no concuerdan con los presupuestos en los que se funda el auto del Finanzgericht. ( ) Puesto que, en el marco de la cooperación instaurada por el artículo 234 CE, corresponde al órgano jurisdiccional nacional la determinación de los hechos, inicio el estudio con las comprobaciones vertidas, como extremos probados en el auto de remisión.

28. Conviene analizar el contenido de la pregunta formulada, tendente a discernir si el relato histórico reflejado en el proceso principal queda subsumido en la hipótesis del artículo 17, apartado 3, del Reglamento nº 3665/87, tal como fue modificado por el Reglamento nº 1384/95. Según este precepto, un producto se ha de estimar «importado», a los efectos de abrir el derecho al pago de una restitución, cuando «se hayan cumplido las formalidades aduaneras de despacho a libre consumo en el tercer país». Por «tercer país» se entiende aquel que se ha declarado como de destino, ya que se trata de una disposición concerniente al régimen de restituciones diferenciadas, es decir, calculadas en función del país de exportación.

29. En concreto, se pretende saber si la presunción del artículo 17, apartado 3, del Reglamento nº 3665/87 se aplica a una mercancía que:

a) se ha despachado a libre práctica en el país tercero;

b) se ha sometido a transformación o elaboración sustancial;

c) se ha introducido de nuevo en la Comunidad, previo reintegro de los derechos de importación soportados.

30. Reconozco que los argumentos esgrimidos, tanto por Eichsfelder y, en parte, por el propio juez remitente en favor de la indicada aplicación, como por el Hauptzollamt y la Comisión en sentido contrario, resultan persuasivos.

Por otro lado, si se quieren ponderar todas las alegaciones, parece imprescindible apartarse de alguna de las calificaciones jurídicas adoptadas por el juez remitente. En particular, existe una legítima controversia sobre si la mercancía fue despachada a libre práctica o sobre si, al menos, el despacho tuvo carácter definitivo.

31. Para el organismo encargado de la gestión de la aduana alemana, la falta de despacho al consumo en el país tercero constituye un uso fraudulento del sistema de restituciones, según el artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas. ( ) Añade que la noción de «fraude» en este contexto debe aproximarse a la de irregularidad encaminada a la obtención artificial de una ventaja y no al concepto vigente en el ámbito penal.

32. La Comisión califica la situación enjuiciada en el proceso principal de abuso de derecho, a la luz del artículo 17 del Reglamento nº 3665/87 y no a la del artículo 5, apartado 1. Los hechos del litigio serían abusivos en la medida en que los interesados se habrían concertado para ocultar una operación de perfeccionamiento pasivo, beneficiándose de una restitución diferenciada a la exportación. Cita, en apoyo de su tesis, la sentencia de 14 de diciembre de 2000, Emsland-Stärke. ( )

33. Procede partir de la constatación, recogida en el auto de remisión, de que Eichsfelder presentó, con arreglo al artículo 16, apartado 1, en relación con el artículo 18, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 3665/87, una copia certificada conforme del documento aduanero de importación. La mercancía en principio, se entendía importada, según el artículo 17, apartado 3.

34. Sin embargo, hay jurisprudencia constante de que el certificado de despacho de aduana integra uno de los medios de prueba más importantes, pero sólo representa un indicio refutable de la realización concreta de la operación que obtuvo la restitución. ( ) Así, el valor probatorio que se atribuye normalmente a tal certificado se desvanece si aparecen dudas fundadas sobre el acceso efectivo de los productos al mercado del territorio de destino para ser comercializados. ( )

35. Ahora bien, cabe preguntarse si el requisito del reiterado artículo 17, apartado 3, se ha de dar por satisfecho.

36. Coincido con la opinión del Hauptzollamt y de la Comisión, contraria a la avanzada por el tribunal remitente en su auto, de que la noción de «cumplimiento de las formalidades aduaneras de despacho a consumo en el país de destino» debe interpretarse incluyendo, en su caso, el pago de los derechos de importación.

37. Se debate acerca del papel que corresponde desempeñar al respecto a los siguientes textos:

– anexo B, capítulo I, al Convenio internacional para la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros, hecho en Kyoto el 18 de mayo de 1973, y aceptado por el Consejo, en nombre de la Comunidad, mediante Decisión 85/204/CEE, de 7 de marzo de 1985; ( )

– artículo 79, párrafo segundo, del Código aduanero comunitario; ( )

– considerando decimoséptimo de la exposición de motivos del Reglamento (CE) nº 800/1999 de la Comisión, de 15 de abril de 1999, por el que se establecen disposiciones comunes de aplicación del régimen de restituciones por exportación de productos agrícolas. ( )

38. La recta comprensión de esas normas abona la impresión de que las formalidades aduaneras imprescindibles para el despacho a consumo comprenden el pago de los eventuales derechos de importación, pues han de extenderse a todas las requeridas por la operación.

39. Así, el citado anexo B del Convenio de Kyoto, en su capítulo I, define el «despacho a consumo» como el régimen por el cual las mercancías entran en libre circulación en el territorio aduanero, previo pago de los derechos e impuestos a la importación exigibles y ejecución de todas las formalidades aduaneras necesarias.

40. Un entendimiento en exceso literal de esta definición conduciría a imaginar que las «formalidades aduaneras» son operaciones distintas del pago de impuestos y aranceles. El Tribunal remitente parece preferir esta lectura. Creo, sin embargo, que procede acentuar no tanto el sentido técnico específico de tales «trámites», como la finalidad que persiguen, a saber, la puesta en libre consumo de la mercancía.

41. A tenor del artículo 79, apartado 2, del Código aduanero comunitario, «el despacho a libre práctica implica la aplicación de las medidas de política comercial, el cumplimiento de los demás trámites previstos para la importación de las mercancías y el abono de los derechos legalmente devengados».

42. A pesar de algunas divergencias terminológicas menores, no ofrece duda el que la disposición citada obedece a la misma lógica que la definición del anexo B del Convenio de Kyoto. Insisto en que la correcta comprensión del artículo 17, apartado 3, del Reglamento nº 3665/87 ha de tener presente el objetivo último de las restituciones diferenciadas, el de garantizar a los productos subvencionados el acceso al mercado del país concretamente designado, para lo que han de reunirse todas las condiciones de importación, incluido el pago de los derechos e impuestos retribuibles.

43. Cabe argumentar, además, que, por lo que al régimen de las restituciones diferenciadas interesa, la liquidación de esas cantidades constituye la formalidad aduanera más significativa, ya que se computan para el cálculo de la restitución correspondiente.

44. El decimoséptimo considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 800/1999 confirma este extremo, cuando alude a que «el cumplimiento de las formalidades aduaneras de importación consiste, fundamentalmente, en el pago de los derechos de importación aplicables para que el producto pueda comercializarse en el mercado del tercer país en cuestión».

45. Resulta, pues, evidente que la amortización de los derechos de importación figura entre los requisitos a los que se refiere el artículo 17, apartado 3, del Reglamento nº 3665/87. Sirve de base para acreditar la importación y, llegado el caso, para abrir el derecho a la restitución.

46. De lo anterior se deduce, en sentido contrario, que el reembolso de los derechos de importación deshace la presunción de importación y, simultáneamente, priva a la restitución concedida de su justificación.

47. Por lo demás, coincido en esencia con la apreciación del Hauptzollamt, de que la conducta de un tercero, en el marco de una solicitud de restitución a la importación, que frustra la finalidad para la que se otorgó, merece asumirse como un riesgo comercial ordinario, de modo que el beneficiario no puede prevalerse de su buena fe, pues está obligado a responder de que la mercancía no se desvíe de su destino.

48. Para llegar a esta solución, ni siquiera parece necesario imputar a las empresas implicadas la urdimbre de un régimen encubierto de perfeccionamiento, como han pretendido el Hauptzollamt y la Comisión. Aunque el desenlace de la operación maquinada se asemeja, en la práctica, al dimanante de una puesta en ese régimen aduanero, es preferible atenerse a la circunstancia de que falta uno de los requisitos para la restitución a la exportación. Otro tanto se predicaría de la argumentación sobre la posible calificación como fraudulenta de la transacción litigiosa.

49. Este enfoque evita examinar la incidencia de una eventual transformación sustancial de la mercancía objeto de la restitución, tal y como ocurría en el asunto Roquette Frères.

50. Los hechos de aquel asunto difieren de los ahora enjuiciados, pues se referían a la persistencia del derecho a una restitución por la exportación de jarabe de glucosa, dentro de un tráfico de perfeccionamiento activo, con reimportación parcial del preparado, convertido en penicilina.

51. Entonces, la cour administrative d'appel de Nancy (Francia) se interrogaba sobre el significado del artículo 5, apartado 1, último párrafo, del Reglamento nº 3665/87, al imponer como condición para el pago de la restitución: que el medicamento haya realmente accedido al mercado del país de importación en su estado natural.

52. El Tribunal de Justicia estimó que, en el caso de una transformación sustancial, no cabía exigir pruebas suplementarias de que había sido comercializado en su estado natural en el tercer país de importación, para lo que sopesó los elementos teleológicos de la disposición, considerando que procura facilitar a las autoridades de los Estados miembros la lucha contra el abuso que se origina cuando el bien exportado se introduce otra vez en la Comunidad. ( )

53. Según el Tribunal de Justicia, no concurre ese abuso si el compuesto ha sufrido una transformación sustancial e irreversible, que supone su desaparición como tal y la creación de uno nuevo comprendido en otra partida arancelaria. ( )

54. En las conclusiones sobre el asunto Roquette Frères, emitidas el 3 de febrero de 2000,( ) el abogado general Sr. Alber señaló que el legislador europeo no pretendía impedir la exportación de artículos comunitarios para su elaboración o transformación en el país tercero de importación y que se trataba de una utilización del producto del país tercero. Con independencia de que la operación se defina como consumo, utilización o comercialización efectiva en su estado natural, la finalidad está clara: la elaboración o transformación sustancial satisface aquel requisito, por lo que el régimen aduanero bajo el que haya tenido lugar la transformación carece de importancia a este respecto.

55. Al abordar la medida en la que esta jurisprudencia resulta pertinente para el presente caso, conviene resaltar que ninguna de las comparecientes discute que la mercancía del procedimiento principal ha sido sometida a una transformación esencial, en el sentido del artículo 24 del Código aduanero comunitario. Por lo demás, así lo entiende también el órgano jurisdiccional remitente.

56. Tampoco se intenta extraer consecuencia alguna de que, en el asunto Roquette Frères, la restitución litigiosa fuera de tipo no diferenciado. Según se explica en el auto de reenvío, las condiciones del artículo 5 del Reglamento nº 3665/87 se aplican tanto a las restituciones diferenciadas, como a las demás, sin atisbarse razón alguna para otorgar otra calificación al posible carácter abusivo de una operación que comporta la transformación sustancial de un producto, cuya exportación ha ocasionado una restitución calculada según el país de destino (supuesto de la diferenciación).

57. La peculiaridad decisiva del asunto de autos reside en haberse practicado la devolución de los derechos de importación, lo que privó a la mercancía, retroactivamente, de cumplir el requisito del artículo 17, apartado 3, del Reglamento nº 3665/87; el sustrato del asunto Roquette Frères estaba circunscrito a determinar si, cuando hay una modificación sustancial, el pago de una restitución a la exportación podía supeditarse, con arreglo al artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87, a la aportación de pruebas adicionales que demuestren su comercialización en el país de destino. El Tribunal de Justicia estimó concebible la reimportación en la Comunidad de una mercancía sometida a una transformación irreversible, por ser un producto distinto. Se ciñó pues, como pone de manifiesto el apartado 19 de la sentencia, a negar la existencia del riesgo de un abuso.

58. En suma, a pesar de la aparente semejanza entre ambos asuntos, un análisis pormenorizado permite apreciar que cada uno tiene un objeto diferente y que la solución adoptada en Roquette Frères no es trasladable al ámbito de autos.

VII. Conclusión

59. En atención a todo lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder a la cuestión prejudicial planteada declarando que:

«El artículo 17, apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, en la versión resultante del Reglamento (CE) nº 1384/95 de la Comisión, de 19 de junio de 1995, debe interpretarse en el sentido de que no se consideran cumplidas las formalidades aduaneras de despacho a consumo en el país de destino cuando, después de haberse abonado los derechos de importación correspondientes, la mercancía es reenviada a la Comunidad, previa recuperación de dichos derechos.»