Conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas el 19 de octubre de 2000. - Bernard Connolly contra Comisión de las Comunidades Europeas. - Recurso de casación - Funcionarios - Procedimiento disciplinario - Suspensión - Motivación - Falta imputada - Artículos 11, 12 y 17 del Estatuto - Igualdad de trato. - Asunto C-273/99 P.



Recopilación de Jurisprudencia 2001 página I-01575



Conclusiones del abogado general

1. El Sr. Connolly, antiguo funcionario de la Comisión, recurre en casación la sentencia del Tribunal de Primera Instancia, de 19 de mayo de 1999, que desestimó el recurso de anulación que había presentado contra la decisión de la Comisión, de 27 de septiembre de 1995, de suspenderlo de sus funciones a partir del 3 de octubre siguiente, con retención de la mitad de su salario.

I. Los hechos del litigio

2. Los hechos que se declaran probados en la sentencia de primera instancia son, en síntesis, los siguientes:

- El recurrente era funcionario de grado A 4 y jefe de la unidad 3 «SME, políticas monetarias nacionales y comunitaria», en la Dirección D, dedicada a asuntos monetarios, dentro de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros.

- El 24 de abril de 1995 solicitó, de acuerdo con lo previsto por el artículo 40 del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Estatuto»), un permiso sin sueldo de tres meses de duración, a partir del 3 de julio siguiente. Mediante resolución de 2 de junio, la Comisión se lo concedió y, en su resolución de 27 septiembre 1995, aceptó que se reincorporara a su puesto desde el 4 de octubre.

- Durante el permiso, el Sr. Connolly publicó un libro titulado: The Rotten Heart of Europe. The Dirty War for Europe's Money, sin solicitar la autorización previa contemplada en el artículo 17, párrafo segundo, del Estatuto. A principios del mes de septiembre, concretamente, los días 4 y 10 apareció en la prensa británica una serie de artículos relativos a ese libro.

- El director general de personal y de la administración, en su calidad de autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN»), remitió una carta al ahora recurrente, el 6 de septiembre, en la que le informaba de su decisión de abrirle un expediente disciplinario por haber infringido los artículos 11, 12 y 17 del Estatuto, y, de acuerdo con lo establecido por el artículo 87, lo convocaba para ser oído.

- El 12 de septiembre se dio audiencia al recurrente por primera vez, momento en el que presentó una declaración escrita indicando que no respondería a ninguna pregunta, ya que no se le había informado con anterioridad sobre las infracciones específicas que se le atribuían. Al día siguiente se le mandó una nueva convocatoria con la notificación de que los hechos imputados consistían en la publicación del libro, la aparición de extractos de su contenido en el periódico The Times y las declaraciones vertidas en una entrevista publicada por el mismo periódico, sin que el interesado hubiera solicitado autorización para hacerlo.

- El 26 de septiembre, cuando se le dio de nuevo audiencia, se negó a responder a las preguntas que se le dirigían y presentó una declaración escrita en la que consideraba legítimo haber publicado una obra sin pedir autorización previa, porque, cuando lo hizo, se hallaba en situación de permiso sin sueldo. Añadía que la aparición en la prensa de extractos de su libro había sido obra del editor y que algunas de las declaraciones recogidas en la entrevista citada le habían sido atribuidas erróneamente.

- El 27 de septiembre de 1995, la AFPN decidió, de acuerdo con lo previsto en el artículo 88 del Estatuto, suspender al Sr. Connolly en sus funciones a partir del 3 de octubre, con retención de la mitad del salario base mientras se hallara en esa situación, y, el 4 de octubre, resolvió elevar informe al consejo de disciplina en virtud de lo que dispone el artículo 1 del anexo IX del Estatuto.

- El Sr. Connolly interpuso una reclamación administrativa el 27 de octubre con arreglo al artículo 90, apartado 2, del Estatuto, instando la anulación de las decisiones por las que la Comisión había decidido a) abrirle expediente disciplinario y elevar informe al consejo de disciplina, y b) suspenderlo en sus funciones.

- El 27 de febrero de 1996, la Comisión comunicó al Sr. Connolly que su reclamación había sido desestimada de manera implícita, pero el interesado ya había introducido un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, que dio lugar al asunto T-203/95.

3. En su demanda, el Sr. Connolly solicitaba, además de la condena en costas de la Comisión:

- la anulación de las decisiones de 6 de septiembre, por la que se le sometió a un procedimiento disciplinario; de 27 de septiembre, por la que se le suspendió en el ejercicio de sus funciones; y de 4 de octubre, de elevar informe al consejo de disciplina;

- la condena de la Comisión a abonarle la cantidad de 750.000 BEF en concepto de reparación del perjuicio, material y moral, sufrido como consecuencia de la campaña de prensa y de los propósitos difamatorios vertidos sobre él;

- que se ordenara la publicación de la parte dispositiva de la sentencia, a cargo de la Comisión, en los periódicos: The Times, The Daily Telegraph y The Financial Times.

4. En el acto de la vista ante el Tribunal de Primera Instancia, el Sr. Connolly declaró que, una vez adoptada la decisión por la que se le separaba del servicio, que iba a ser enjuiciada en el marco del asunto T-163/96, el objeto del asunto T-203/95 había quedado reducido a la discusión sobre la validez de la decisión por la que se le había suspendido en sus funciones. El Tribunal tomó nota del desistimiento del recurrente respecto a la anulación de las decisiones de la AFPN de abrirle un procedimiento disciplinario y de elevar informe al consejo de disciplina, respecto a su petición de que se le indemnizara por los daños y perjuicios sufridos, y de que se ordenara la publicación de la sentencia.

II. La fundamentación de la sentencia de instancia

5. Como consecuencia del desistimiento parcial, sólo dos de los cuatro motivos alegados en un principio por el recurrente en apoyo de sus pretensiones fueron examinados por el Tribunal de Primera Instancia, a saber, la infracción de los artículos 25 y 88 del Estatuto y la infracción del principio de igualdad de trato entre los funcionarios, que eran los únicos que tenían relación con la anulación de la decisión de suspenderlo en sus funciones.

6. Rebatiendo las tesis del recurrente, que sostenía que la decisión adolecía de falta de motivación al no explicar las razones por las que los hechos imputados constituían falta grave, el Tribunal apreció que la decisión recurrida no se limitaba a afirmar que el libro había sido escrito y publicado sin la autorización previa exigida por el artículo 17 del Estatuto, sino que motivaba, de manera detallada, la gravedad de la infracción imputada. En la decisión se especificaba el grado y las funciones del recurrente en el seno de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros; se recogían los términos polémicos utilizados para dar título al libro con la indicación de que el periódico The Times había publicado extractos de su contenido, de forma que se ponía de relieve la especial publicidad y promoción de que había disfrutado; y se subrayaba que el libro expresaba un desacuerdo fundamental con la política de la Comisión, que el recurrente estaba encargado de poner en práctica.

7. Añade el Tribunal de Primera Instancia que, en relación con estos mismos hechos, la AFPN consideró que el recurrente podía haber infringido también los artículos 11 y 12 del Estatuto, a cuyo tenor, el funcionario debe regir su conducta teniendo como única guía el interés de las Comunidades y abstenerse de toda expresión pública de opinión que pueda atentar a la dignidad de su función. En consecuencia, el Tribunal apreció que la alegación del recurrente de que la AFPN no había caracterizado de manera suficiente los elementos de hecho que podían constituir una infracción de dichas disposiciones no estaba fundada, subrayando, además, que el artículo 88 no exige que la AFPN tome posición, de manera definitiva, sobre la existencia de un incumplimiento de las obligaciones impuestas por el Estatuto, sino únicamente que exponga las razones por las que se imputa a un funcionario una falta grave.

8. Por estas razones, que figuran desarrolladas en los apartados 47 a 49 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia consideró que la decisión por la que la AFPN había suspendido en sus funciones al Sr. Connolly, a la espera del resultado del procedimiento disciplinario que se le había abierto, estaba suficientemente fundada y desestimó el primer motivo.

9. La misma suerte corrió el segundo de los motivos alegados, a saber, la vulneración del principio de igualdad de trato entre los funcionarios que, como es sabido, se infringe cuando a dos categorías de personas, cuyas situaciones fáctica y jurídica son semejantes, se les aplican criterios diferentes, o cuando se consideran de manera idéntica situaciones distintas.

El Tribunal de Primera Instancia afirmó, a este respecto, que el argumento basado en la existencia de una práctica generalizada de la Comisión, no acreditada en autos, consistente en no someter a la autorización previa contemplada en el artículo 17 del Estatuto la publicación de obras por funcionarios, mientras disfrutan de un permiso sin sueldo, no servía para demostrar la infracción del principio de igualdad de trato, ya que contempla una situación distinta de la del recurrente. En efecto, aun suponiendo que esa práctica hubiera existido respecto a textos cuyo contenido estuviera relacionado con la actividad de las Comunidades, bastaba comprobar que, como se desprendía de la decisión recurrida, la gravedad de la falta imputada al funcionario no radicaba únicamente en la ausencia de autorización previa para publicar el libro, sino en todo un conjunto de circunstancias propias del caso concreto, tales como su contenido, la publicidad que se le dio y la posibilidad de que su conducta hubiera infringido también los artículos 11 y 12 del Estatuto.

Tampoco prosperó por falta de prueba el argumento de que la AFPN no suspendió en sus funciones a otro funcionario que había publicado, estando en situación de actividad, escritos injuriosos.

III. Sobre la admisibilidad de una parte del recurso de casación

10. Además de pedir la casación de la sentencia de instancia, el Sr. Connolly reitera en su recurso las peticiones que ya había hecho en primera instancia, a saber: que el Tribunal de Justicia anule la decisión de 27 de septiembre, por la que se le suspendió en el ejercicio de sus funciones, la de 6 de septiembre, por la que se le sometió a un procedimiento disciplinario, y la de 4 de octubre, de elevar informe al consejo de disciplina; que condene a la Comisión a abonarle la cantidad de 750.000 BEF en concepto de reparación del perjuicio, material y moral, sufrido como consecuencia de la campaña de prensa y de los propósitos difamatorios vertidos en su contra; y que ordene publicar la parte dispositiva de la sentencia, a cargo de la Comisión, en los periódicos The Times, The Daily Telegraph y The Financial Times.

11. La Comisión ha planteado una excepción de inadmisibilidad a la solicitud de indemnización de daños y perjuicios y a la de publicación de la sentencia en determinados periódicos, sobre la que el recurrente no ha replicado.

12. En los apartados 29 y 30 de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia consta el desistimiento del Sr. Connolly tanto respecto a estas dos pretensiones, como a las peticiones iniciales de que se anularan las decisiones de 6 de septiembre, por la que se le sometió a un procedimiento disciplinario, y de 4 de octubre, de elevar informe al consejo de disciplina. Por esta razón, el Tribunal se limitó a examinar los motivos alegados en apoyo de la anulación de la decisión de suspensión, desestimándolos.

13. Tal y como ha declarado el Tribunal de Justicia, en el marco de un recurso de casación el recurrente no puede alegar unos motivos a los que renunció expresamente ni otros declarados inadmisibles en el procedimiento de instancia, cuando no se cuestiona dicha declaración de inadmisibilidad.

14. A tenor del apartado 2 del artículo 113 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, el recurso de casación no puede modificar el objeto del litigio suscitado ante el Tribunal de Primera Instancia, ni permitir que una de las partes invoque por primera vez un motivo que no ha sostenido en la instancia, pues equivaldría a plantear un litigio más extenso que aquel de que conoció el tribunal inferior. En el marco de un recurso de casación, la competencia del Tribunal de Justicia se limita al examen de la apreciación realizada por el Tribunal de Primera Instancia de los motivos objeto de debate en su jurisdicción.

Las mismas consecuencias deben aplicarse a los motivos de los que el recurrente ha desistido durante el procedimiento en primera instancia. Considero, por tanto, que el recurso es inadmisible en la media en que solicita la anulación de las decisiones de la AFPN de abrirle un procedimiento disciplinario y de elevar informe al consejo de disciplina, así como la indemnización de daños y perjuicios, y la publicación de la sentencia.

IV. Los motivos del recurso de casación

15. El recurso de casación se basa en los motivos siguientes:

a) Falta de motivación de la sentencia y errónea interpretación del artículo 88, párrafo primero, del Estatuto.

b) Falta de motivación y transgresión del principio de intangibilidad de los actos.

c) Infracción de las reglas que rigen la carga de la prueba y del principio de controversia.

V. El primer motivo de casación

16. El recurrente sostiene que la sentencia de instancia, en sus apartados 47, 48 y 49, adolece de falta de motivación, al ignorar la obligación que los artículos 25 y 88 del Estatuto imponen a la AFPN no sólo de alegar que un funcionario ha incurrido en falta grave, sino de demostrar igualmente las razones que exigen la suspensión del funcionario con carácter inmediato.

17. Creo que la interpretación de estos artículos propuesta por el recurrente carece de base. En efecto, el artículo 25 dispone que las decisiones que impliquen una acusación han de ser motivadas, y el artículo 88, párrafo primero, establece que, si la AFPN considera que un funcionario ha incurrido en falta grave, tanto contra sus obligaciones profesionales como en el caso de una presunta infracción penal, podrá acordar inmediatamente la suspensión de funciones del interesado.

Con el fin de interpretar el artículo 88 hay que tener en cuenta, en primer lugar, que el Estatuto no contempla la suspensión de funciones como una sanción disciplinaria, sino como una medida temporal que se adopta a la espera de la finalización del procedimiento disciplinario y, si procede, de la imposición de una sanción. En segundo lugar, que el único requisito exigido para que la AFPN pueda adoptar la medida es la imputación a un funcionario de una falta grave, tanto por incumplir sus obligaciones profesionales como en caso de presunta infracción penal. Por último, que la decisión de suspender a un funcionario tiene, por definición, carácter precautorio y temporal, vaya o no acompañada de una retención salarial que, como máximo, puede alcanzar a la mitad de la retribución básica.

18. Así pues, siempre que se cumpla lo estipulado por el artículo 88, párrafo primero, del Estatuto, la AFPN puede acordar la suspensión con carácter inmediato del interesado en sus funciones, con una motivación menos extensa y pormenorizada que la que se requiere, por ejemplo, para la imposición de una de las sanciones previstas en el artículo 86, apartado 2, del Estatuto, para las que es imprescindible seguir el procedimiento disciplinario contemplado en el anexo IX.

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia, la decisión que acuerda la suspensión es una medida provisional supeditada a la alegación de faltas graves y no a que exista una falta debidamente acreditada.

19. Dado que los artículos 25 y 88 del Estatuto no exigen que la AFPN justifique la suspensión inmediata del interesado en sus funciones, el Tribunal de Primera Instancia apreció correctamente, en el apartado 48 de su sentencia, que la decisión recurrida contenía una motivación suficiente de la gravedad de la falta imputada al interesado.

20. El primer motivo es, por tanto, infundado y debe ser desestimado.

VI. El segundo motivo de casación

21. El recurrente alega en su recurso de casación que el apartado 49 de la sentencia de instancia adolece de falta de motivación y no respeta el principio de la intangibilidad de los actos. Sostiene que, para motivar la decisión de suspensión inmediata, la AFPN adujo la vulneración del artículo 17 del Estatuto por haber publicado un libro que constituía una expresión pública no autorizada, invocando, subsidiariamente, la infracción de las obligaciones de los funcionarios impuestas por los artículos 11 y 12. El que, para la formulación de esta última infracción, se recurriera al modo condicional significa, en su opinión, que los hechos supuestamente contrarios a los artículos 11 y 12 del Estatuto debían ser distintos de los ya conocidos y descritos por la AFPN en relación con la violación del artículo 17.

En cambio, en el apartado citado de la sentencia, el Tribunal de Primera Instancia afirmó que la AFPN había considerado que, en relación con los mismos hechos, el recurrente podía haber infringido también los artículos 11 y 12 del Estatuto.

22. Creo que este motivo de casación se basa en una lectura errónea de la sentencia de instancia. En efecto, en el segundo considerando de la exposición de motivos de la decisión de suspensión inmediata de funciones se recoge la descripción de la conducta tipificada como infracción del artículo 17 del Estatuto, a saber, la publicación de un libro, del que aparecieron algunos extractos en el periódico The Times, sin haber solicitado ni obtenido, con carácter previo, la autorización de la AFPN y, en el tercero, se indica que el libro constituye la expresión pública no autorizada de un desacuerdo fundamental con la política seguida por la Comunidad y de una oposición a esa política que el Sr. Connolly tenía como misión poner en práctica. A continuación, el cuarto considerando indica que el Sr. Connolly podría también haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 11 y 12 del Estatuto.

23. Como es sabido, el artículo 17 del Estatuto impone al funcionario, entre otras, la obligación de abstenerse de publicar o hacer publicar cualquier texto cuyo contenido tenga relación con la actividad de las Comunidades sin autorización de la AFPN, mientras que los artículos 11 y 12 del mismo texto normativo someten al funcionario, entre otras, a la obligación de desempeñar sus funciones y regir su conducta teniendo como única guía el interés de las Comunidades, y a la de abstenerse de todo acto, en particular, de toda expresión pública de opinión que pudiera atentar a la dignidad de su función.

Y en los apartados 47 a 49 de su sentencia, una vez que el Tribunal de Primera Instancia comprobó que la decisión recurrida estaba suficientemente motivada, examinó por separado la infracción del artículo 17 del Estatuto, a saber, la publicación de un libro, del que aparecieron algunos extractos en el periódico The Times, sin haber solicitado ni obtenido, con carácter previo, la autorización de la AFPN, y la posibilidad de que el recurrente hubiera igualmente actuado en contra de las obligaciones que los artículos 11 y 12 del Estatuto imponen a los funcionarios de las Comunidades, al recoger, en la última frase del apartado 48, que la decisión subraya que el libro expresa un desacuerdo fundamental con la política de la Comisión que el recurrente tenía, sin embargo, como misión, poner en práctica.

Quiero añadir que, en mi opinión, el uso por la AFPN del modo condicional en relación con la infracción de los artículos 11 y 12 del Estatuto, cuando para la vulneración del artículo 17 utilizó el presente de indicativo, se explica por varias razones. La primera es que el artículo 17 se viola por el mero hecho de la publicación de una obra cuyo contenido está relacionado con la actividad de las Comunidades sin haber obtenido la autorización de la AFPN, lo que puede ser objeto de una simple comprobación material, mientras que la verificación de si se han transgredido los artículos 11 y 12 exige la realización de juicios de valor que es preferible no hacer cuando se adopta una decisión como la que contempla el artículo 88 del Estatuto. La segunda razón es que, tal y como se aprecia en el apartado 49 de la sentencia de instancia, el artículo 88 del Estatuto no exige que la AFPN tome posición, de manera definitiva, sobre la existencia de infracciones de las obligaciones impuestas por el Estatuto, sino únicamente que exponga las razones por las que se imputa una falta grave a un funcionario.

Considero, por tanto, que el Tribunal de Primera Instancia no alteró la motivación contenida en la decisión recurrida y no infringió el principio de intangibilidad de los actos. El motivo resulta infundado y debe, por consiguiente, ser desestimado.

VII. El tercer motivo de casación

24. Mediante este motivo, el recurrente reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber transgredido las reglas relativas a la carga de la prueba y el principio de controversia en la medida en que, en el apartado 59 de la sentencia, desestimó por falta de prueba su alegación de que la AFPN no había adoptado ninguna medida dirigida a suspender a un funcionario en activo que había publicado panfletos injuriosos.

Arguye que, en el recurso de anulación, pudo indicar que a ese funcionario se le había impuesto, únicamente, la sanción de amonestación, pero que no disponía de más detalles, al estarle vedado obtener otros datos relativos a los funcionarios sancionados por la Comisión. Por esta razón, la institución demandada habría debido, en aras del principio de controversia o de dualidad de partes, demostrar la política seguida en caso de que un funcionario en activo publique algún texto sin haber obtenido, con anterioridad, la necesaria autorización.

25. Creo que este motivo carece, al igual que los anteriores, de todo fundamento, ya que el Tribunal de Primera Instancia apreció correctamente en el apartado 59 de su sentencia que no había datos ni indicios que permitieran identificar con certeza el caso concreto al que se refería el recurrente. En efecto, tratándose de acreditar la realidad del examen comparativo de los méritos de los funcionarios, el Tribunal de Primera Instancia considera que sólo en presencia de un conjunto de indicios suficientemente concordantes, que apoyen la alegación del demandante relativa a la falta de un auténtico examen comparativo de las candidaturas, incumbe a la Institución demandada probar, mediante datos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, que respetó las garantías establecidas por el artículo 45 del Estatuto a favor de los funcionarios con posibilidades de promoción y que procedió al citado examen comparativo.

En octubre de 1999, el Tribunal de Justicia casó una sentencia del Tribunal de Primera Instancia por haber incurrido en un error de derecho, al exigir a la recurrente que aportara la prueba de que los comportamientos de los funcionarios de la Comisión la habían privado de cualquier posibilidad de iniciar una cooperación efectiva con las colaboradoras de un proyecto. El Tribunal de Justicia consideró que la recurrente había aportado indicios relativos a las injerencias cometidas por funcionarios de la Comisión en la gestión del proyecto, que podían haber obstaculizado su desarrollo correcto, y que, en esas circunstancias, incumbía a la Comisión demostrar que, pese a los comportamientos controvertidos, la recurrente podía gestionarlo de forma satisfactoria.

26. Sin embargo, como ha quedado dicho en el apartado anterior, el Sr. Connolly, al haberse limitado a afirmar que, «recientemente, a un funcionario en actividad que publicó panfletos injuriosos se le impuso la sanción de amonestación, sin que fuera suspendido en sus funciones», no aportó datos ni indicios suficientes que permitieran identificar un caso concreto de manera que le fuera exigible a la Comisión probar que, al adoptar la decisión de suspensión recurrida, no se había extralimitado en sus facultades ni había infringido el principio de igualdad entre los funcionarios.

27. Al resultar este motivo también infundado, procede desestimar el recurso de casación en su totalidad.

VIII. Conclusión

28. A tenor de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que:

1. Desestime el recurso de casación.

2. Condene en costas al Sr. Connolly por aplicación del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento.