SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

DE LA UNIÓN EUROPEA (Juez único)

de 10 de junio de 2016

HI

contra

Comisión Europea

«Función pública — Funcionarios — Artículo 11 del Estatuto — Deber de lealtad — Artículo 11 bis — Conflicto de intereses — Funcionario a cargo del seguimiento de un proyecto financiado por la Unión — Vínculo familiar entre dicho funcionario y un empleado contratado para cubrir las necesidades del proyecto por la sociedad a cargo de éste — Procedimiento disciplinario — Sanción disciplinaria — Sanción de descenso de grado — Legalidad de la composición del Consejo de disciplina — Obligación de motivación — Duración del procedimiento — Plazo razonable — Violación del derecho de defensa — Principio non bis in idem — Error manifiesto de apreciación — Proporcionalidad de la sanción — Circunstancias atenuantes»

Objeto:

Recurso interpuesto con arreglo al artículo 270 TFUE, aplicable al Tratado CEEA en virtud de su artículo 106 bis, mediante el que HI solicita que se anule la decisión de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos de la Comisión Europea de 10 de diciembre de 2014, mediante la que se le impuso una sanción de descenso de dos grados en el mismo grupo de funciones, y que se condene a la Comisión a abonarle una indemnización por el daño moral que alega haber sufrido como consecuencia de la duración del procedimiento.

Resultado:

Se desestima el recurso. HI cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.

Sumario

Funcionarios — Régimen disciplinario — Sanción — Concepto — Decisión de no promover — Exclusión

Funcionarios — Régimen disciplinario — Sanción — Principio non bis in idem — Aplicación de una sanción única para diferentes incumplimientos — Violación — Inexistencia

El Estatuto, en su artículo 86 y en su anexo IX, ambos relativos al régimen disciplinario aplicable a los funcionarios de la Unión, no establece ningún plazo de prescripción por hechos que puedan dar lugar a la incoación de un procedimiento disciplinario contra un funcionario acusado de haber incumplido alguna de sus obligaciones estatutarias. No obstante, la institución o, según los casos, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) están obligados a actuar con diligencia, desde el momento en que tengan conocimiento de hechos y conductas que puedan constituir incumplimientos de las obligaciones que incumben a los funcionarios y agentes, a fin de apreciar si procede iniciar una investigación y, de ser así, en el ulterior desarrollo de dicha investigación y, en su caso, en el procedimiento disciplinario. Así, en lo que atañe a la incoación de un procedimiento de investigación, la observancia del plazo razonable se aprecia en cada caso concreto y a partir del momento en que la administración haya tenido conocimiento de los hechos y conductas que puedan constituir infracciones de las obligaciones estatutarias de un funcionario. A este respecto, la duración de las actuaciones de investigación diligenciadas por la OLAF no es objeto de regulación específica en el Derecho de la Unión. Por tanto, corresponde al juez de la Unión apreciar si ésta ha actuado dentro de un plazo razonable, a cuyos efectos deberá tener en cuenta la trascendencia del litigio para el interesado, la complejidad del asunto y el comportamiento de las partes. En cualquier caso, no se puede reprochar a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos que esperara a los resultados de la investigación de la OLAF para decidir acerca de la posibilidad de incoar un procedimiento disciplinario contra el interesado. En concreto, en lo que respecta a la duración del procedimiento disciplinario previsto en el Estatuto, los plazos establecidos para enmarcar el desarrollo, desde el punto de vista temporal, de un procedimiento disciplinario no son imperativos, sino que constituyen ante todo una norma de buena administración que impone a la institución la obligación de tramitar con diligencia el procedimiento disciplinario y de actuar de manera que cada acto del mismo se produzca en un plazo razonable en relación con el acto precedente. Así, para apreciar el plazo razonable en el que deba tramitarse un procedimiento disciplinario, el juez de la Unión sólo debe tomar en consideración el tiempo transcurrido entre un acto disciplinario y el acto siguiente y esa apreciación es independiente de la duración total del procedimiento disciplinario. (véanse los apartados 107 a 109, 112, 113, 116, 118 y 121) Referencia: Tribunal de Primera Instancia: sentencia de 26 de enero de 1995, D/Comisión, T‑549/93, EU:T:1995:15, apartado 25, y sentencia de 10 de junio de 2004, François/Comisión, T‑307/01, EU:T:2004:180, apartado 48 Tribunal de la Función Pública: sentencias de 8 de marzo de 2012, Kerstens/Comisión, F‑12/10, EU:F:2012:29, apartados 122, 124 y 125 y jurisprudencia citada; de 19 de junio de 2013, Goetz/Comité de las Regiones, F‑89/11, EU:F:2013:83, apartado 126; de 30 de abril de 2014, López Cejudo/Comisión, F‑28/13, EU:F:2014:55, apartados 88, 90 y 97, y de 17 de marzo de 2015, AX/BCE, F‑73/13, EU:F:2015:9, apartados 173 a 175 y jurisprudencia citada

Con vistas a la celebración de la audiencia prevista en el artículo 3 del anexo IX del Estatuto, el funcionario deberá ser informado con claridad de todos los hechos que se le imputen en el escrito de citación y de las disposiciones del Estatuto invocadas en su contra. A este respecto, el objetivo que se persigue con la incoación del procedimiento disciplinario, en el que se da audiencia al interesado, es permitir que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos examine la realidad y la gravedad de los hechos imputados al funcionario afectado y oiga las manifestaciones de éste al respecto, con arreglo al artículo 86 y al anexo IX del Estatuto, a efectos de forjarse una opinión, por una parte, sobre la conveniencia de concluir el procedimiento disciplinario o de imponer una sanción disciplinaria al funcionario y, por otra parte, eventualmente, sobre la necesidad de emplazarle o no, antes de imponerle dicha sanción, ante el Consejo de disciplina, conforme al procedimiento regulado en el anexo IX del Estatuto. Si, tras oír al interesado, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos decide elevar el asunto al Consejo de disciplina, dándole traslado del informe contemplado en el artículo 12 del anexo IX del Estatuto, por una parte, el funcionario de que se trate puede inferir de ello, habida cuenta del tenor del artículo 11 de dicho anexo, que la autoridad referida no ha considerado oportuno sancionarle, sin consultar al Consejo de disciplina, con un mero apercibimiento por escrito o una amonestación, sino que, por el contrario, ha estimado que la gravedad de los hechos imputados hacía necesaria la remisión del asunto a este último en vista de la eventual imposición de una de las sanciones contempladas en el artículo 9 del anexo IX del Estatuto. Por otra parte, el informe que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos presenta al Consejo de disciplina, que se adopta tras oír al funcionario afectado, tiene como único objetivo determinar los hechos, en consideración fundamentalmente de los resultados de la audiencia celebrada, y establecer su correlación con las obligaciones o disposiciones estatutarias cuyo incumplimiento se imputa al funcionario. No obstante, el artículo 12 del anexo IX no exige, y no puede interpretarse en tal sentido, que, en esta fase inicial del procedimiento, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos precise en el informe presentado al Consejo de disciplina qué sanción de entre las contempladas en el artículo 9 del anexo IX del Estatuto considera apropiado imponer en el caso de que se trate. Por el contrario, el informe remitido por dicha autoridad al Consejo de disciplina no está destinado a anticipar el debate contradictorio que deberá celebrar ante éste con el interesado. Imponer tal obligación a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos conduciría a prejuzgar el caso del funcionario afectado, lo que implicaría el menoscabo tanto de la neutralidad del debate contradictorio antes referido como de la independencia del Consejo de disciplina en lo atinente a la recomendación sobre la sanción que estime apropiada. (véanse los apartados 128 a 132) Referencia: Tribunal de Primera Instancia: sentencias de 12 de septiembre de 2000, Teixeira Neves/Tribunal de Justicia, T‑259/97, EU:T:2000:208, apartado 67, y de 13 de marzo de 2003, Pessoa e Costa/Comisión, T‑166/02, EU:T:2003:73, apartado 36

En la medida en que no se puede excluir que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos reconozca el carácter criticable de determinados hechos sólo con posterioridad a la incoación del procedimiento ante el Consejo de disciplina, debe considerarse inherente al procedimiento contradictorio celebrado ante éste, y posteriormente ante la autoridad facultada para proceder a los nombramientos tripartita, que determinadas circunstancias puedan considerarse como agravantes o atenuantes en el transcurso del procedimiento disciplinario y que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos no pueda determinar su carácter definitiva y exhaustivamente en el informe remitido al Consejo de disciplina. (véase el apartado 135) Referencia: Tribunal de Primera Instancia: sentencia de 19 de marzo de 1998, Tzoanos/Comisión, T‑74/96, EU:T:1998:58, apartado 58

Es inherente al procedimiento disciplinario que el incumplimiento de diversas obligaciones o disposiciones estatutarias pueda dar lugar a que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos imponga una sanción única que tenga en cuenta la gravedad acumulada por los distintos incumplimientos. En consecuencia, al proceder de este modo, dicha autoridad no incurre en una violación del principio non bis in idem, recogido en el artículo 9, apartado 3, del anexo IX del Estatuto. (véase el apartado 141)

El Consejo de disciplina ejerce una función consultiva y, por tanto, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos no está vinculada por el dictamen emitido por este órgano, especialmente en lo que atañe a la realidad de los hechos, de modo que en la decisión que adopte una vez concluido el procedimiento disciplinario puede separarse de las apreciaciones fácticas realizadas por el Consejo de disciplina en su dictamen motivado, si bien con la condición de que exponga de forma detallada los motivos que la hayan llevado a adoptar una decisión basada en una apreciación divergente. En efecto, si la apreciación de los hechos efectuada por el Consejo de disciplina en su dictamen motivado fuera vinculante para la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, por una parte, tal interpretación del procedimiento disciplinario del Estatuto conduciría a erigir al Consejo de disciplina en un órgano decisorio, lo que lo privaría de su naturaleza de órgano consultivo y podría impedir que dicha autoridad impusiera una sanción diferente de la propuesta por éste órgano, al que el Estatuto confiere una función meramente consultiva. Por otra parte, tal interpretación privaría de efecto útil a la facultad que tiene todo miembro del Consejo de disciplina de adjuntar una opinión divergente al dictamen adoptado por mayoría de los miembros del Consejo, prevista en el artículo 18 del anexo IX del Estatuto. (véanse los apartados 147 y 148) Referencia: Tribunal de la Función Pública: sentencias de 17 de marzo de 2015, AX/BCE, F‑73/13, EU:F:2015:9, apartado 244, y de 3 de junio de 2015, Bedin/Comisión, F‑128/14, EU:F:2015:51, apartados 29 y 30

Si una diligencia de prueba complementaria pone de manifiesto la existencia de un nuevo hecho objeto de imputación o de una nueva circunstancia de comisión de los hechos imputados o de cualquier otro elemento que pueda modificar sustancialmente la apreciación de la realidad, del alcance o de la gravedad de tales hechos, de modo que se modifique el contenido del informe de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos trasladado al Consejo de disciplina, dicha autoridad está efectivamente obligada, con arreglo al artículo 28 del anexo IX del Estatuto leído a la luz del principio fundamental del Derecho constituido por el respeto del derecho de defensa, a reabrir el procedimiento disciplinario con la presentación de un nuevo informe ante el Consejo de disciplina. (véase el apartado 149) Referencia: Tribunal de Primera Instancia: sentencia de 26 de enero de 1995, D/Comisión, T‑549/93, EU:T:1995:15, apartado 49

Las disposiciones de los artículos 11, 12, 12 ter y 17 bis del Estatuto constituyen expresiones concretas del deber de lealtad y de cooperación del funcionario con la Unión y con sus superiores, que esencialmente obliga al funcionario a abstenerse de conductas atentatorias a la dignidad de la función y al respeto debido a la Unión. En particular, éste debe dar prueba, máxime si tiene un grado elevado, de un comportamiento fuera de toda sospecha, con el fin de que queden salvaguardados en todo momento los vínculos de confianza que mantiene con la Unión. Las citadas disposiciones constituyen, en definitiva, los pilares de la deontología de la función pública europea. Estas normas, que expresan los deberes y las responsabilidades que pesan sobre la función pública europea, encuentran su justificación en las misiones de interés general encomendadas a la Unión, que implican que los ciudadanos de la Unión y los Estados miembros puedan confiar en el hecho de que las instituciones, a través de sus funcionarios y agentes, velan por el adecuado cumplimiento de dichas misiones. Tales obligaciones están destinadas principalmente a proteger la relación de confianza que debe existir entre la Unión y sus funcionarios o agentes. Habida cuenta de la importancia de la relación de confianza existente entre la Unión y el funcionario en lo que respecta tanto al funcionamiento interior de la Unión como a su imagen en el exterior y a la vista de la amplitud de los términos de las disposiciones de los artículos 11, 12, 12 ter y 17 bis del Estatuto, éstas abarcan cualquier circunstancia o comportamiento del que el funcionario deba razonablemente entender, a la vista de su grado y de las funciones que ejerce, así como de las circunstancias propias del asunto, que puede parecer, a los ojos de terceros, como capaz de provocar una confusión respecto a los intereses perseguidos por la Unión a los que debe servir. Así, mediante su comportamiento, los funcionarios y agentes de la Unión deben presentar una imagen de dignidad conforme a la conducta particularmente correcta y respetuosa que es legítimo esperar de los miembros del personal de una institución pública internacional. (véanse los apartados 187 a 190) Referencia: Tribunal de Justicia: sentencia de 6 de marzo de 2001, Connolly/Comisión, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, apartados 44 y 46 Tribunal de Primera Instancia: sentencia de 7 de marzo de 1996, Williams/Tribunal de Cuentas, T‑146/94, EU:T:1996:34, apartado 65 Tribunal de la Función Pública: sentencias de 8 de noviembre de 2007, Andreasen/Comisión, F‑40/05, EU:F:2007:189, apartado 233 y jurisprudencia citada; de 23 de octubre de 2013, Gomes Moreira/ECDC, F‑80/11, EU:F:2013:159, apartados 61 a 63; de 19 de noviembre de 2014, EH/Comisión, F‑42/14, EU:F:2014:250, apartado 123, y de 17 de marzo de 2015, AX/BCE, F‑73/13, EU:F:2015:9, apartados 210 y 232

Del tenor del artículo 11 bis del Estatuto resulta expresamente que, en el ejercicio de sus funciones, el funcionario no tramitará ningún asunto en el que tenga, directa o indirectamente, intereses personales, en particular familiares o financieros, que puedan menoscabar su independencia y que, si le fuera confiado un asunto de este tipo lo notificará de inmediato a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, la cual tomará las medidas oportunas. En último lugar, el artículo 11 bis, apartado 3, del Estatuto establece, en concreto, que el funcionario no podrá conservar, en las empresas sujetas al control de la institución a la que pertenezca, intereses que, por su índole e importancia, pudieran menoscabar su independencia en el ejercicio de sus funciones. A este respecto, cuando se aprecie un conflicto de intereses, la existencia de relaciones profesionales o familiares entre un funcionario y un tercero no puede, en principio, implicar automáticamente que la independencia de dicho funcionario esté comprometida o parezca estarlo cuando sea llamado a pronunciarse sobre un asunto en el que intervenga ese tercero. No obstante, en la medida en que la apreciación de la realidad del conflicto de intereses compete a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, el artículo 11 bis del Estatuto no permite que sean los propios funcionarios y agentes quienes lleven a cabo tal apreciación y les impone, por el contrario, que comuniquen a sus superiores jerárquicos la presencia de un miembro de su familia, especialmente si se trata de un ascendiente, de un descendiente o de un pariente colateral directo, en una entidad diferente de la institución que mantenga relaciones directas con ésta que formen parte del ámbito de las funciones de dichos funcionarios y agentes. A tal respecto, si bien el artículo 11 bis del Estatuto impone al funcionario afectado una obligación de notificación, la presencia en el seno de la institución de que se trate de un miembro de la familia de una persona que no forma parte de la institución no priva a dicha persona de la posibilidad de ejercer una actividad profesional en una sociedad sometida al control de la institución de que se trate. De mismo modo, esta circunstancia no priva al miembro de la familia de un funcionario o agente de la Unión de la posibilidad de presentar su candidatura a una oposición o a un empleo en cuyo proceso de selección intervenga un tribunal de oposición o un comité de selección, sin perjuicio de que, en el supuesto de que el funcionario afectado forme parte de ellos, éste deba notificarlo conforme a lo previsto en el artículo 11 bis del Estatuto y de que el candidato que aspire a trabajar en la Unión esté sujeto a la obligación de notificación específicamente prevista en el artículo 27 del Estatuto. (véanse los apartados 193 a 196) Referencia: Tribunal de Primera Instancia: sentencias de 19 de mayo de 1999, Connolly/Comisión, T‑34/96 y T‑163/96, EU:T:1999:102, apartado 168; de 3 de febrero de 2005, Mancini/Comisión, T‑137/03, EU:T:2005:33, apartado 33, y de 12 julio de 2005, De Bry/Comisión, T‑157/04, EU:T:2005:281, apartado 35 Tribunal de la Función Pública: auto de 25 de febrero de 2014, García Domínguez/Comisión, F‑155/12, EU:F:2014:24, apartado 34; sentencias de 30 de abril de 2014, López Cejudo/Comisión, F‑28/13, EU:F:2014:55, apartado 62, y de 22 de septiembre de 2015, Gioria/Comisión, F‑82/14, EU:F:2015:108, apartado 36

La duración del procedimiento disciplinario no figura entre los elementos mencionados en el artículo 10 del anexo IX del Estatuto y no es pertinente para determinar la sanción disciplinaria que, con arreglo a este artículo, debe ser proporcional a la gravedad de la infracción cometida. Por consiguiente, tal aspecto no puede ser considerado como una circunstancia atenuante. (véase el apartado 200)

Las posibles carencias de los superiores jerárquicos de un funcionario afectado por un procedimiento disciplinario no pueden justificar los incumplimientos imputados a éste, puesto que es responsable de sus actos. (véase el apartado 202) Referencia: Tribunal de Justicia: sentencia de 11 de julio de 1985, R./Comisión, 255/83 y 256/83, EU:C:1985:324, apartado 44 Tribunal de Primera Instancia: sentencia de 4 de mayo de 1999, Z/Parlamento, T‑242/97, EU:T:1999:92, apartado 115 Tribunal de la Función Pública: sentencia de 17 de marzo de 2015, AX/BCE, F‑73/13, EU:F:2015:9, apartado 222

La independencia de los funcionarios frente a los terceros, que fundamentalmente están destinados a preservar los artículos 11 y 11 bis del Estatuto, no debe ser apreciada únicamente desde un punto de vista subjetivo, dado que tiene como objetivo evitar, en especial en lo que respecta a la gestión de los recursos públicos, todo comportamiento que pueda afectar objetivamente a la imagen de las instituciones y menoscabar la confianza que éstas deben inspirar al público. Así, con arreglo al artículo 10, letra b), del anexo IX del Estatuto, la institución puede tener en cuenta como circunstancia agravante el riesgo al que el comportamiento del funcionario haya expuesto la integridad, la reputación o los intereses de la institución, sin que se esté obligada a demostrar si personas que no forman parte de la institución han tenido conocimiento de los comportamientos de que se trate del funcionario afectado ni, en caso de que así fuera, su número. (véase el apartado 204) Referencia: Tribunal de la Función Pública: sentencia de 28 de marzo de 2012, BD/Comisión, F‑36/11, EU:F:2012:49, apartado 80

En el marco de un procedimiento disciplinario, la responsabilidad del funcionario afectado debe ser objeto de un examen individual y autónomo, es decir, independiente de la eventual legalidad o ilegalidad de las decisiones, o bien de su falta, adoptadas frente a otros miembros del personal. Así, dicho funcionario no puede invocar válidamente el hecho de que no se haya incoado un procedimiento disciplinario con remisión del asunto al Consejo de disciplina frente a otro funcionario o de que se haya impuesto una sanción menos severa a ese otro funcionario, por hechos análogos a los que se le imputan a él, a efectos de impugnar la sanción que le ha sido impuesta a él. (véase el apartado 205) Referencia: Tribunal de Justicia: sentencia de 4 de julio de 1985, Williams/Tribunal de Cuentas, 134/84, EU:C:1985:297, apartado 14 Tribunal de la Función Pública: sentencia de 17 de marzo de 2015, AX/BCE, F‑73/13, EU:F:2015:9, apartado 123 y jurisprudencia citada

En la medida en que el procedimiento de calificación y el procedimiento disciplinario son procedimientos distintos que persiguen objetivos diferentes, el factor de la promoción del funcionario afectado carece de toda pertinencia a fin de determinar la sanción que se deba imponer una vez concluido el procedimiento disciplinario. (véase el apartado 206)