CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. L.A. GEELHOED

presentadas el 29 de abril de 2004 ( )

Asunto C‑70/03

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

Reino de España

«Incumplimiento – Adaptación incompleta del Derecho español a la Directiva 93/13/CEE del Consejo sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores»

I. Introducción

1. En el presente procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE, la Comisión alega que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado y de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores ( ) (en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber adaptado plenamente el Derecho nacional a dicha Directiva.

2. El recurso de la Comisión tiene por objeto dos aspectos en particular. El primero se refiere a que el Reino de España no incorporó de modo apropiado a su Derecho nacional la regla de interpretación contemplada en el artículo 5, tercera frase, de la Directiva. El segundo se refiere a la adaptación incorrecta del Derecho nacional al artículo 6, apartado 2, de la Directiva respecto a la norma relativa a la ley aplicable. El plazo para adaptar el Derecho nacional a la Directiva expiró el 31 de diciembre de 1994.

II. Primera imputación de la Comisión: artículo 5, tercera frase, de la Directiva

3. La primera imputación de la Comisión se refiere a la adaptación del Derecho español al artículo 5, tercera frase, de la Directiva. El artículo 5 establece como regla principal que las cláusulas escritas de los contratos celebrados con los consumidores siempre deberán estar redactadas de forma clara y comprensible. En consecuencia, dicha disposición prevé, en las frases segunda y tercera, la siguiente regla de interpretación:

«[…] En caso de duda sobre el sentido de una cláusula, prevalecerá la interpretación más favorable para el consumidor. Esta norma de interpretación no será aplicable en el marco de los procedimientos que establece el apartado 2 del artículo 7 de la presente Directiva.»

Los procedimientos previstos en el artículo 7, apartado 2, son las denominadas acciones de cesación colectivas «que permitan a las personas y organizaciones que, con arreglo a la legislación nacional, tengan un interés legítimo en la protección de los consumidores, acudir según el Derecho nacional a los órganos judiciales o administrativos competentes con el fin de que éstos determinen si ciertas cláusulas contractuales, redactadas con vistas a su utilización general, tienen carácter abusivo y apliquen los medios adecuados y eficaces para que cese la aplicación de dichas cláusulas». Con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la Directiva, se considerará que una cláusula es «abusiva» si, «pese a las exigencias de la buena fe, [causa] en detrimento del consumidor un desequilibrio importante entre los derechos y obligaciones de las partes que se derivan del contrato».

4. El Derecho español fue adaptado a la Directiva mediante la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre condiciones generales de la contratación ( ) (en lo sucesivo, «Ley 7/1998»), por la que se modificó la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para la defensa de los consumidores y usuarios ( ) (en lo sucesivo, «Ley 26/1984»). El artículo 10, apartado 2, de la Ley 26/1984, en su versión modificada por la Ley 7/1998, adapta el Derecho nacional al artículo 5 de la Directiva en los siguientes términos:

«En caso de duda sobre el sentido de una cláusula prevalecerá la interpretación más favorable para el consumidor.»

En el Derecho español no se ha establecido ninguna disposición con el contenido del artículo 5, tercera frase, de la Directiva.

5. La Comisión alega que el legislador español no ha adaptado correctamente el Derecho español a la Directiva al no haber establecido que la regla de la interpretación más favorable para el consumidor, prevista en el artículo 5, segunda frase, de la Directiva, no es aplicable a las acciones de cesación colectivas. La Comisión destaca que una acción de cesación colectiva puede verse perturbada en la medida en que un profesional, precisamente invocando dicha regla de interpretación, puede conseguir que se considere que una cláusula no es abusiva. En su opinión, contrariamente a lo que afirma el Gobierno español, del artículo 10, apartado 2, de la Ley 26/1984, en su versión modificada, no puede deducirse que dicha regla de interpretación se aplique exclusivamente a las acciones individuales. Dado que no existe una disposición expresa que limite la aplicación de dicha regla a las acciones individuales, la Comisión llega a la conclusión de que es aplicable a ambos tipos de acciones.

6. El Gobierno español observa que en el Derecho español existen tanto acciones individuales como colectivas y que la regla de interpretación del artículo 5, segunda frase, de la Directiva sólo se aplica a las acciones individuales. Añade que, cuando en el marco de una acción colectiva se considera, con arreglo al método de interpretación «normal», que una cláusula es oscura y abusiva, la acción prosperará sin que la interpretación más favorable para algún consumidor sirva de excepción. Además, señala que la legislación española, que prevé una protección de los consumidores más amplia que la establecida en la Directiva, recoge una lista de cláusulas que se consideran abusivas en todo caso. El carácter imperativo de dicha lista impide que pueda alegarse una interpretación favorable al consumidor para paralizar una acción de cesación colectiva. Al tratarse de una cuestión obvia, el Gobierno español no entiende qué interés puede tener la reproducción literal del artículo 5, tercera frase, de la Directiva en la legislación española. En su opinión, el ordenamiento jurídico español garantiza plenamente la aplicación de esta regla. En este contexto, también se remite al artículo 1288 del Código Civil español, según el cual «la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no deberá favorecer a la parte que hubiese ocasionado la oscuridad». Además, según la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo, dicha regla es aplicable a los contratos de adhesión.

7. En relación con la primera imputación, las partes no discrepan del contenido de la obligación derivada del artículo 5, sino del modo en que dicha obligación debe quedar establecida en el Derecho nacional. La Comisión considera que la restricción del alcance de la regla de interpretación a favor del consumidor, contemplada en el artículo 5, tercera frase, de la Directiva, también conocida como interpretación contra preferentem, debe mencionarse expresamente en la normativa legal. El Gobierno español alega que de la legislación española se deriva que dicha regla de interpretación se aplica exclusivamente a las acciones individuales y que, por tanto, es superfluo establecer expresamente que no se aplica a las acciones de cesación colectivas previstas en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva. Más concretamente, indica que tampoco es posible aplicar la interpretación más favorable para el consumidor (individual) en el marco de una acción que tiene por objeto que se prohíba el uso general de determinadas cláusulas abusivas.

8. El Tribunal de Justicia ha precisado en reiterada jurisprudencia la facultad que poseen los Estados miembros, con arreglo al artículo 249 CE, de elegir la forma y los medios para obtener el resultado perseguido por una Directiva. En este sentido, el Tribunal de Justicia ha declarado que la adaptación del Derecho interno a una Directiva no exige necesariamente una reproducción formal y literal de sus preceptos en una disposición legal expresa y específica. En función de su contenido, puede ser suficiente un contexto jurídico general, siempre que éste garantice efectivamente la plena aplicación de la Directiva de manera suficientemente clara y precisa, para que, si la Directiva tiene como fin crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios estén en condiciones de conocer todos sus derechos y de ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales. ( ) Este último aspecto es de especial interés cuando la Directiva atribuye derechos a los ciudadanos de otros Estados miembros, lo que siempre es el caso en el ámbito de la protección de los consumidores.

9. En consecuencia, el Derecho nacional debe garantizar que el resultado que deba conseguirse con la Directiva se obtenga efectivamente. Los derechos que las Directivas atribuyen a los particulares deben quedar establecidos de modo preciso y claro. Además, los órganos (jurisdiccionales) nacionales competentes deben garantizar de modo efectivo su protección. Si existen dudas sobre la conformidad de la normativa nacional con las disposiciones de una Directiva que tiene por objeto conferir derechos a los particulares, éstas no puede resolverse invocando la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales nacionales interpreten dichas normas de modo sistemático o de modo conforme con la Directiva. Como ha declarado el Tribunal de Justicia, en particular en el ámbito de la protección de los consumidores, una jurisprudencia nacional, aun cuando se la repute consolidada, que interprete unas disposiciones de Derecho interno en un sentido considerado conforme con las exigencias de la Directiva no puede tener la claridad y la precisión necesarias para cumplir la exigencia de seguridad jurídica. ( )

10. Dado que la normativa española ha recogido literalmente el artículo 5, segunda frase, de la Directiva, se plantea la cuestión de si de dicha normativa también se deduce claramente que el ámbito de aplicación de la regla de interpretación se limita a las acciones individuales y que, por tanto, de conformidad con el artículo 5, tercera frase, de la Directiva, no se aplica a las acciones de cesación colectivas. Para apreciar si queda garantizado el resultado perseguido por la Directiva en este punto, debe esclarecerse en primer lugar la ratio de dicha disposición que puede parecer paradójica a primera vista.

11. La regla de interpretación establecida en el artículo 5, segunda frase, de la Directiva tiene carácter subsidiario, dado que sólo se aplica cuando, tras la apreciación de una cláusula con arreglo a los métodos de interpretación habituales, subsisten dudas sobre su significado. En un litigio entre un consumidor y un profesional sobre una cláusula de un contrato, dicha cláusula se interpreta en ese caso del modo más favorable para el consumidor. La falta de claridad de la cláusula y sus consecuencias se imputan al profesional. En estos casos se trata de situaciones en las que se ha celebrado un contrato y, posteriormente, debe analizarse si una cláusula tiene o no carácter abusivo. Dicha regla de interpretación es coherente con la finalidad de la Directiva, que consiste en proteger al consumidor cuando celebra contratos (con un elemento transfronterizo).

12. Las acciones de cesación colectivas ejercitadas por organizaciones de consumidores se distinguen, por su naturaleza, de las acciones ejercitadas por consumidores individuales contra un profesional por una serie de características fundamentales. Así, las acciones colectivas tienen como finalidad, a través de una actuación preventiva, proteger al consumidor en general frente a la aplicación de cláusulas que se encuentren en las condiciones generales de contratación y que se consideren abusivas. En este contexto, la situación de desequilibrio entre el consumidor y el profesional se compensa mediante una intervención, ajena al consumidor. ( ) En este caso, la apreciación de tales cláusulas se produce de modo abstracto sin que el demandante tenga un interés propio concreto en un resultado determinado.

13. En las acciones previstas en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva, los órganos administrativos o jurisdiccionales deben apreciar, con arreglo a los métodos de interpretación habituales en su Derecho nacional, si una cláusula debe considerarse abusiva en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la Directiva y, en caso afirmativo, deben poner fin a la utilización de dicha cláusula. Si, en caso de duda, aplicando la regla contra preferentem, es posible interpretar de modo favorable para el consumidor la cláusula de que se trate, no se eliminará dicha cláusula, y esto, en suma, no es necesariamente lo mejor para el consumidor. Para obtener el resultado más conveniente para el consumidor, en el marco de una apreciación abstracta en una acción de cesación colectiva debe partirse de las consecuencias negativas de una cláusula para los intereses del consumidor. Por tanto, la paradoja consiste en que en dicha situación una interpretación no favorable para el consumidor genera un mayor grado de protección del consumidor.

14. Éste es el motivo por el que la regla de interpretación del artículo 5, segunda frase, de la Directiva no es aplicable en las acciones de cesación colectivas. Con arreglo al artículo 5, primera frase, de la Directiva, antes de la celebración de un contrato, las cláusulas contenidas en las condiciones generales de contratación y que han de ser aplicadas a un gran número de relaciones contractuales deben resultar totalmente claras y comprensibles para el consumidor. El objetivo de esta disposición no puede estar sujeto a las distintas interpretaciones que pueda recibir dicha cláusula.

15. Sobre la base de lo anterior, el ordenamiento jurídico nacional debe garantizar, en el marco de las acciones de cesación colectivas previstas en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva, que mediante la apreciación de las cláusulas contenidas en las condiciones generales de contratación se obtenga, en suma, el resultado más conveniente para el consumidor. En la regulación de la Directiva, dicho resultado se consigue excluyendo que pueda aplicarse la regla contra preferentem al realizar dicha apreciación, de modo que, en este contexto, sólo sean aplicables los métodos de interpretación habituales en el Derecho nacional.

16. El Gobierno español alega que el resultado perseguido por la Directiva está garantizado a través de la normativa relativa a la defensa de los consumidores, por una parte, y a las condiciones generales de contratación, por otra. Según dicho Gobierno, del hecho de que el artículo 5, segunda frase, de la Directiva sólo haya sido recogido en la disposición relativa a las acciones individuales (artículo 10, apartado 2, de la Ley 26/1984, en su versión modificada por la Ley 7/1998) se deduce que la regla de interpretación contenida en él, de conformidad con el artículo 5, tercera frase, de la Directiva, no es aplicable a las acciones de cesación colectivas. Estas últimas acciones están reguladas en el título IV de la Ley 7/1998 (artículos 12 a 20 de dicha Ley). Además, el Gobierno español indica que la normativa española es más protectora que la Directiva, ya que incluye una «lista negra» de cláusulas que son nulas de pleno Derecho. De este modo, el Gobierno español considera que también está garantizada la plena aplicación de la Directiva en el aspecto relativo a la apreciación de cláusulas en el marco de las acciones de cesación colectivas.

17. No obstante, como alega la Comisión, existen indicaciones en el Derecho español que muestran que la regla de la interpretación más favorable para el consumidor sí tiene aplicación general. Así, el artículo 10, apartado 3, de la Ley 26/1984, en su versión modificada por la Ley 7/1998, que viene a continuación de la disposición en la que se prevé dicha regla de interpretación, establece que las cláusulas que tienen el carácter de condiciones generales, conforme a la Ley sobre condiciones generales de contratación, «también» quedarán sometidas a las prescripciones de ésta. La Ley 7/1998 incluye asimismo en el artículo 6, apartado 2, una regla de interpretación favorable al consumidor: las dudas en la interpretación de condiciones generales oscuras se resolverán a favor del adherente. Si el legislador español hubiera querido limitar el ámbito de aplicación de la regla de interpretación a las acciones individuales, podría haberlo establecido expresamente en el artículo 10, apartado 3, de la Ley 26/1984 o en el artículo 6 de la Ley 7/1998. Dado que esto no ha ocurrido, la consecuencia lógica es que dicha regla se aplica a ambos tipos de acciones.

18. Puesto que no existen indicios concretos de que la regla contra preferentem se aplique efectivamente, de modo contrario a la Directiva, al apreciar cláusulas en el contexto de las acciones de cesación colectivas, no puede afirmarse con certeza que el ordenamiento jurídico español no garantiza el resultado perseguido por la Directiva. No obstante, del ámbito de aplicación de las disposiciones legales relevantes se deduce que existe la posibilidad jurídica de que se aplique dicha regla de interpretación en los casos previstos en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva. Cuando una regla relativa a la interpretación de una disposición de una normativa constituye un elemento determinante del contenido de dicha disposición, dicha regla también debe quedar establecida del mismo modo que la disposición a la que hace referencia. En estas circunstancias, considero que el ordenamiento jurídico español no garantiza plenamente que la regla de interpretación contemplada en el artículo 5, segunda frase, de la Directiva no se aplica a las acciones previstas en el artículo 7, apartado 2, de la Directiva.

19. En consecuencia, la primera imputación de la Comisión está fundada.

III. Segunda imputación de la Comisión: artículo 6, apartado 2, de la Directiva

20. La segunda imputación de la Comisión se refiere al modo en el que se ha incorporado el artículo 6, apartado 2, de la Directiva al Derecho español. Esta disposición tiene el siguiente tenor:

«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que el consumidor no se vea privado de la protección que ofrece la presente Directiva por el hecho de haber elegido el derecho de un Estado tercero como derecho aplicable al contrato cuando el contrato mantenga una estrecha relación con el territorio de un Estado miembro de la Comunidad.»

21. El artículo 10 bis, apartado 3, de la Ley 26/1984, añadido por la Ley 7/1998, por el que se adapta el Derecho español al artículo 6, apartado 2, de la Directiva, establece: «Las normas de protección de los consumidores frente a las cláusulas abusivas serán aplicables, cualquiera que sea la Ley que las partes hayan elegido para regir el contrato, en los términos previstos en el artículo 5 del Convenio de Roma de 1980, sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales.»

22. El artículo 5, apartado 2, del Convenio de Roma sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales (en lo sucesivo, «Tratado de Roma de 1980») establece –en síntesis– que la elección por las partes de la ley aplicable al contrato no podrá privar al consumidor de la protección que le dispensan las disposiciones imperativas de la ley del país en el que tenga su residencia habitual, cuando concurra alguno de los supuestos previstos en dicho artículo. Con arreglo a su artículo 5, apartado 1, éste se aplica a los contratos celebrados por los consumidores que tengan por objeto el suministro de bienes muebles corporales o de servicios y los contratos destinados a la financiación de tales suministros.

23. En este contexto, también es relevante el artículo 3, párrafo segundo, de la Ley 7/1998, en la que se establece lo siguiente:

«[Dicha Ley] también se aplicará a los contratos sometidos a legislación extranjera cuando el adherente haya emitido su declaración negocial en territorio español y tenga en éste su residencia habitual, sin perjuicio de lo establecido en Tratados o Convenios internacionales.»

24. La Comisión indica que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva tiene por objeto garantizar la protección de todos los consumidores cuando celebran todo tipo de contratos con un profesional, mientras que el artículo 10 bis de la Ley 26/1984 sólo confiere esta protección a determinados tipos de contratos (los contemplados en el artículo 5, apartado 1, del Convenio de Roma de 1980) y únicamente cuando se cumplan determinados requisitos (los exigidos en el artículo 5, apartado 2, de dicho Convenio). Estos requisitos son más restrictivos que la única exigencia impuesta por el artículo 6, apartado 2, de la Directiva, a saber, que «el contrato mantenga una estrecha relación con el territorio de un Estado miembro de la Comunidad».

25. Según el Gobierno español, de una interpretación integradora de toda la normativa española relativa a la defensa de los consumidores frente a las cláusulas abusivas se deduce que ésta tiene carácter imperativo y es aplicable con independencia de la ley que las partes hayan elegido para regir el contrato. La normativa española tiene en cuenta tanto la Directiva como el Convenio de Roma de 1980. El Gobierno español destaca que el artículo 3, párrafo segundo, de la Ley 7/1998 prevé la aplicación obligatoria del Derecho español a los contratos sometidos a legislación extranjera cuando el adherente haya emitido su declaración negocial en territorio español y tenga en éste su residencia habitual. De este modo se concreta el concepto de «estrecha relación del contrato con el territorio [de un Estado miembro] de la Comunidad» para el caso de que el contrato tenga relación con el Derecho español.

26. El artículo 6, apartado 2, de la Directiva tiene como finalidad garantizar que no se eluda la protección conferida por la Directiva por el hecho de que las partes contratantes hayan elegido el Derecho de un tercer Estado como ley aplicable al contrato. Para lograr este objetivo la Directiva prevé un criterio amplio como punto de conexión: debe existir una estrecha relación entre el contrato y el territorio de un Estado miembro. Dado que el artículo 10 bis de la Ley 26/1984 se remite al artículo 5 del Convenio de Roma de 1980 cabe plantearse si se vulnera la protección perseguida por la Directiva.

27. Considero que esto es lo que sucede efectivamente. El criterio recogido en la Directiva que consiste en la estrecha relación entre el contrato y el territorio de un Estado miembro permite una interpretación flexible. De este modo se establece una exigencia mínima para activar la protección de la Directiva cuando las partes hayan decidido aplicar a su contrato el Derecho de un tercer Estado. Por el contrario, la remisión al artículo 5 del Convenio de Roma de 1980, prevista en el artículo 10 bis, apartado 3, de la Ley 26/1984, añadido por la Ley 7/1998, introduce criterios que tienen como consecuencia que el ordenamiento jurídico español no garantiza la aplicación de las disposiciones de la Directiva a todos los casos a los que se refiere el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva.

28. El artículo 5 del Convenio de Roma de 1980 somete la aplicación del Derecho (imperativo) del país en el que el consumidor tenga su residencia habitual, a pesar de la ley aplicable al contrato que hayan elegido las partes, a unos requisitos que no están contemplados en la Directiva, a saber, a) que la celebración del contrato haya sido precedida, en ese país, por una oferta o por publicidad, y que el consumidor haya cumplimentado en ese país los actos necesarios para la celebración del contrato, o b) que la otra parte contratante haya recibido el pedido del consumidor en ese país, o c) que el vendedor haya organizado un viaje con el fin de incitar al consumidor a comprar. Estas limitaciones restringen el alcance de la protección exigida por el artículo 6, apartado 2, de la Directiva. Además, el ámbito de aplicación del artículo 5 del Convenio de Roma de 1980 se limita a los contratos citados en el apartado 1 de dicho artículo. Con independencia del alcance material de la disposición, la Directiva se refiere a todos los contratos que un consumidor celebre con un profesional, de modo que eventualmente determinadas categorías de contratos podrían quedar excluidas injustificadamente del ámbito de aplicación del artículo 10 bis, apartado 3.

29. Cuando el Gobierno español se remite al artículo 3, párrafo segundo, de la Ley 7/1998, también debe indicarse que, además de que dicha disposición se refiere exclusivamente a las condiciones generales de contratación y, por tanto, no se refiere a los contratos celebrados con consumidores en particular, también establece dos restricciones que no son compatibles con el sistema de protección de la Directiva. También en este caso resultan aplicables los requisitos acumulativos que consisten en que el consumidor debe tener su residencia habitual en territorio español y que haya emitido su declaración negocial en dicho territorio. Estos requisitos también restringen la protección conferida por el artículo 6, apartado 2, de la Directiva.

30. Finalmente, en la medida en que el Gobierno español alega que mediante una interpretación sistemática o integradora de las disposiciones aplicables de la normativa española se obtiene el resultado perseguido por la Directiva, debe recordarse la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre esta Directiva. ( ) De ella se deriva claramente que los derechos que las directivas confieren a los particulares deben quedar establecidos en el Derecho nacional de modo claro y preciso. Como se deduce de lo anterior, éste no es el caso por lo que se refiere al artículo 6, apartado 2, de la Directiva.

31. Por tanto, la segunda imputación de la Comisión está fundada.

IV. Conclusión

32. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:

– Declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado y de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, al no haber adaptado plenamente el Derecho nacional a los artículos 5 y 6, apartado 2, de dicha Directiva.

– Condene en costas al Reino de España.