Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 25 de noviembre de 1998. - Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de España. - Incumplimiento de Estado - No adaptación del Derecho interno a la Directiva 76/464/CEE. - Asunto C-214/96.



Recopilación de Jurisprudencia 1998 página I-07661



Índice

Partes

Motivación de la sentencia

Decisión sobre las costas

Parte dispositiva



Palabras clave

1 Estados miembros - Obligaciones - Ejecución de las Directivas - Incumplimiento - Justificación - Improcedencia

(Tratado CE, art. 169)

2 Recurso por incumplimiento - Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia - Situación que debe tomarse en consideración - Situación al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado

(Tratado CE, art. 169)

3 Medio ambiente - Contaminación del medio acuático - Directiva 76/464/CEE - Obligación de adoptar programas específicos de reducción de la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas - Alcance

(Directiva 76/464/CEE del Consejo, art. 7)

Índice

1 Un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una Directiva.

2 En el marco de un recurso con arreglo al artículo 169 del Tratado, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta.

3 Los programas que los Estados miembros deben establecer, en virtud del artículo 7 de la Directiva 76/464, para reducir la contaminación de las aguas continentales y de las aguas marinas territoriales por las sustancias de la lista II, anexa a la Directiva, deben ser específicos y, conforme al apartado 3 de dicha disposición, deben comprender objetivos de calidad respecto a dichas aguas. En efecto, tales programas son un instrumento cuya función es dar cierta forma, en un contexto coherente, a la protección de las aguas contra dicha contaminación, y que permite, en particular, apreciar de forma comparativa los diversos regímenes de protección de las aguas vigentes en los Estados miembros.

Por consiguiente, no puede considerarse programa en el sentido del artículo 7 de la Directiva una normativa que sólo comprende una serie de intervenciones normativas aisladas que no pueden constituir un sistema organizado y articulado de objetivos de calidad para determinado curso de agua o determinada laguna.

Partes

En el asunto C-214/96,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Richard Wainwright, Consejero Jurídico principal, y Fernando Castillo de la Torre, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,

parte demandante,

contra

Reino de España, representado por la Sra. Paloma Plaza García, Abogado del Estado, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de España, 4-6, boulevard E. Servais,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y del artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), al no adoptar ni comunicar los programas de reducción de la contaminación de las aguas para las sustancias de la lista II, prevista en el apartado 1 del artículo 7 de dicha Directiva,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Sexta),

integrado por los Sres.: P.J.G. Kapteyn, Presidente de Sala; G. Hirsch (Ponente), J.L. Murray, H. Ragnemalm y K.M. Ioannou, Jueces;

Abogado General: Sr. A. Saggio;

Secretario: Sr. R. Grass;

visto el informe del Juez Ponente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de junio de 1998;

dicta la siguiente

Sentencia

Motivación de la sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 25 de junio de 1996, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, un recurso que tiene por objeto que se declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y del artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165; en lo sucesivo, «Directiva»), al no adoptar ni comunicar los programas de reducción de la contaminación de las aguas para las sustancias de la lista II, prevista en el apartado 1 del artículo 7 dicha Directiva.

La Directiva

2 La Directiva se aplica, conforme a su artículo 1, a las aguas interiores superficiales y del litoral, a las aguas marinas territoriales y a las aguas subterráneas.

3 De los considerandos séptimo y noveno de la Directiva y de su artículo 2 se deduce que su objetivo es, por una parte, la eliminación de la contaminación del medio acuático causada por el vertido de diferentes sustancias peligrosas incluidas en una primera lista, denominada «lista I», y, por otra, la reducción de la contaminación de dicho medio causada por las sustancias incluidas en una segunda lista, denominada «lista II». Ambas listas figuran en el Anexo de la Directiva.

4 La lista I comprende sustancias clasificadas principalmente por su toxicidad, persistencia y bioacumulación. En virtud de los artículos 3 y 6 de la Directiva, los Estados miembros deben someter todo vertido de estas sustancias en el medio acuático a una autorización previa de las autoridades competentes, y deben fijar normas de emisión que no deben rebasar determinados valores límite, los cuales son fijados por el Consejo en función de los efectos provocados en el medio acuático por dichas sustancias.

5 Respecto a las demás sustancias, la Directiva dispone en su Anexo, bajo el epígrafe «Lista II de categorías y grupos de sustancias», lo siguiente:

«La lista II comprende:

- las sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I para las que no se han determinado los valores límite previstos en el artículo 6 de la Directiva,

- determinadas sustancias individuales y determinados tipos de sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumerados a continuación,

y que tienen efectos perjudiciales sobre el medio acuático, que no obstante puedan limitarse a determinada zona según las características de las aguas receptoras y su localización.»

6 Por consiguiente, la lista II contiene, según el primer guión, las sustancias que pueden pertenecer a la lista I, pero respecto a las cuales el Consejo aún no ha determinado, conforme al artículo 6 de la Directiva, valores límite. En la actualidad, forman parte de la lista II noventa y nueve sustancias pertenecientes a la lista I.

7 En relación con las sustancias que figuran en la lista II, el artículo 7 de la Directiva dispone lo siguiente:

«1. Para reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros establecerán unos programas para cuya ejecución aplicarán en particular los medios especificados en los apartados 2 y 3.

2. Todo vertido efectuado en las aguas indicadas en el artículo 1 que pueda contener una de las sustancias de la lista II requerirá una autorización previa, expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate, en la que se señale la norma de emisión. Estas normas se calcularán en función de los objetivos de calidad establecidos de conformidad con el apartado 3.

3. Los programas indicados en el apartado 1 incluirán unos objetivos de calidad para las aguas, que se establecerán respetando las Directivas del Consejo si las hubiere.

4. Los programas también podrán incluir disposiciones específicas relativas a la composición y al empleo de sustancias o grupos de sustancias así como productos y tendrán en cuenta los progresos técnicos más recientes económicamente viables.

5. Los programas determinarán los plazos de su ejecución.

6. Los programas y los resultados de su aplicación se comunicarán a la Comisión en forma resumida.

7. La Comisión organizará regularmente con los Estados miembros una confrontación de los programas a fin de garantizar que su ejecución esté suficientemente armonizada. Si lo considera necesario, presentará con tal fin al Consejo unas propuestas en la materia.»

Procedimiento administrativo previo

8 Mediante dos escritos dirigidos al Reino de España los días 26 de septiembre de 1989 y 4 de abril de 1990, la Comisión recabó información sobre los programas de reducción de la contaminación previstos en el artículo 7 de la Directiva para algunas de las sustancias que figuran en la lista II, que, para mayor claridad, la Comisión había reagrupado en una lista prioritaria, pero no exhaustiva, anexa al primero de los escritos. La Comisión pedía igualmente que se le comunicaran los programas de reducción adoptados para otras sustancias pertenecientes a la lista II, pero no enumeradas en el anexo.

9 En el segundo escrito, la Comisión amplió su solicitud de información a las noventa y nueve sustancias que pueden incluirse en la lista I, pero que, por el momento, figuran en la lista II, por no disponerse de valores límite. Respecto a estas sustancias, pedía a las autoridades españolas que comunicaran, en particular, una lista actualizada de los vertidos en las aguas españolas, así como los objetivos de calidad establecidos para autorizar las licencias de vertido de una o varias de estas sustancias, o bien, a falta de tales objetivos, las razones por las que el Reino de España no los había establecido.

10 Según la respuesta del Gobierno español, contenida en un escrito de 26 de julio de 1990, pero recibida por la Comisión como anexo a una carta de 29 de enero de 1991, los programas contemplados en el artículo 7 de la Directiva, relativos a las aguas continentales, forman parte de los Planes Hidrológicos de cuenca, que son elaborados por las Confederaciones Hidrográficas; por su parte, los programas relativos a los vertidos de sustancias peligrosas al mar son elaborados por las Comunidades Autónomas. Ahora bien, aunque las Confederaciones Hidrográficas están elaborando tales programas, ni ellas ni las Comunidades Autónomas han aprobado aún programas de reducción de los vertidos de sustancias peligrosas.

11 Mediante un escrito de 19 de diciembre de 1990 y otro complementario de 30 de noviembre de 1993, la Comisión requirió al Gobierno español para que le presentara sus observaciones sobre la elaboración y puesta en práctica de los programas mencionados en el artículo 7 de la Directiva.

12 En su respuesta de 3 de marzo de 1994, el Gobierno español señalaba, en particular, la existencia de Proyectos de Directrices para las Cuencas Hidrográficas del norte de España, del Duero, del Tajo, del Guadiana, del Guadalquivir, del Segura, del Júcar y del Ebro. Mencionaba, asimismo, un proyecto de control permanente de la calidad de las aguas (Proyecto SAICA - Sistema Automático de Información de Calidad de las Aguas).

13 Por estimar que las respuestas del Gobierno español eran insuficientes, la Comisión emitió un dictamen motivado el 17 de noviembre de 1994, señalándole un plazo de dos meses para adoptar las medidas necesarias para cumplirlo. A petición del Gobierno español, este plazo fue prorrogado por dos meses, mediante escrito de la Comisión de 18 de enero de 1995.

14 El Gobierno español no respondió más que mediante escritos de 8 de septiembre y 16 de octubre de 1995, en los que mencionaba un informe adicional sobre los programas de reducción previstos para las aguas continentales y, respecto a los vertidos en aguas marinas, diversos informes de la Junta de Andalucía, del Principado de Asturias, de la Generalitat de Cataluña y de la Región de Murcia, adjuntando, en el segundo de sus escritos, una copia de los informes elaborados por la Generalitat Valenciana y por el Gobierno Vasco.

15 Al no haber recibido ninguna otra comunicación que le permitiera verificar si el Reino de España había cumplido las obligaciones impuestas por el artículo 7 de la Directiva, la Comisión interpuso el presente recurso.

Sobre el fondo

Sobre el motivo relativo a las dificultades de orden interno

16 El Gobierno español alega, en primer lugar, que, si bien, conforme al artículo 395 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados, la Directiva vincula al Reino de España desde su adhesión a la Comunidad, ha tenido que hacerse frente a numerosos y profundos cambios en la Administración española desde la promulgación de la Constitución de 6 de diciembre de 1978, por una parte, y desde la adhesión del Reino de España a la Comunidad el 1 de enero de 1986, por otra.

17 El Gobierno español añade que, en el momento de la adhesión, el estado de la legislación española en materia de protección del medio ambiente no había llegado al nivel de la normativa de la Comunidad Europea.

18 Respecto a esta alegación relativa a las dificultades de orden interno, basta con remitirse a la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una Directiva (véanse, en particular, las sentencias de 6 de julio de 1995, Comisión/Grecia, C-259/94, Rec. p. I-1947, apartado 5, y de 12 de diciembre de 1996, Comisión/Alemania, C-298/95, Rec. p. I-6747, apartado 18).

19 Por consiguiente, esta alegación del Gobierno español no puede ser acogida.

Sobre las «aguas continentales»

20 En relación con la normativa española aplicable a las aguas continentales, el Gobierno español observa, en primer lugar, que la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, establecen dos relaciones de sustancias contaminantes que coinciden con las de las listas I y II de la Directiva.

21 El Gobierno español admite, sin embargo, que los objetivos de calidad deben establecerse en el marco de cada Plan Hidrológico de cuenca, de acuerdo con el Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, y con el Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los Planes Hidrológicos de cuenca, y que los Planes Hidrológicos de todas las cuencas, de los que los programas del artículo 7 de la Directiva son sólo una parte, no han sido aprobados definitivamente.

22 Por consiguiente, procede observar, en primer lugar, que el propio Gobierno español admite que la obligación de adoptar los programas previstos en el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva no se cumple mediante los Planes Hidrológicos, que, por lo demás, aún no han sido aprobados.

23 En segundo lugar, el Gobierno español estima que el Real Decreto 484/1995, de 7 de abril, por el que se establecen medidas complementarias de regularización y control de vertidos, ha permitido alcanzar los objetivos perseguidos por los programas previstos en el artículo 7 de la Directiva, aun cuando dicho acto no lleve por título «programa de reducción de la contaminación».

24 El Gobierno español precisa, al respecto, que los estudios previos necesarios para aplicar las medidas de regularización han revelado la existencia de sólo treinta de las noventa y nueve sustancias en las aguas continentales españolas. Estos estudios, asimismo, han permitido establecer, para cada una de las sustancias de la lista II, los objetivos de calidad que deben tomarse en consideración para la concesión o denegación de las autorizaciones de vertido. Estos objetivos de calidad están constituidos, según ha explicado el Gobierno español, por la concentración mínima, que permite, en particular, garantizar los valores límite máximos autorizados por las diferentes Directivas, por ejemplo, para el agua potable, la vida piscícola y las aguas de baño.

25 Respecto a estas alegaciones sobre el Real Decreto 484/1995, procede, en primer lugar, recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación tal como ésta se presenta al final del plazo fijado en el dictamen motivado, y el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta los cambios ocurridos posteriormente (sentencias de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia, C-289/94, Rec. p. I-4405, apartado 20, y de 11 de junio de 1998, Comisión/Grecia, asuntos acumulados C-232/95 y C-233/95, Rec. p. I-3343, apartado 38).

26 Pues bien, al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, que fue prorrogado por dos meses mediante escrito de la Comisión, de 18 de enero de 1995, el Real Decreto 484/1995 aún no estaba en vigor, puesto que fue aprobado el 7 de abril siguiente.

27 Procede señalar a continuación que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sólo pueden considerarse programas en el sentido del artículo 7 de la Directiva los programas específicos que comprendan, conforme al apartado 3 de esta disposición, objetivos de calidad respecto a las aguas indicadas en el artículo 1 (sentencia de 11 de junio de 1998, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 35).

28 En efecto, como precisó el Abogado General en el punto 20 de sus conclusiones, tal programa es un instrumento cuya función es dar cierta forma, en un contexto coherente, a la protección de las aguas contra la contaminación por las sustancias incluidas en la lista II, y que permite, en particular, apreciar de forma comparativa los diversos regímenes de protección de las aguas vigentes en los Estados miembros.

29 Según el sexto considerando de la Directiva, tal contexto formalizado es tanto más necesario cuanto que el efecto perjudicial de las sustancias pertenecientes a la lista II puede limitarse a una determinada zona y depende de las características de las aguas receptoras y de su localización. Por consiguiente, tal programa tiene como finalidad la aplicación uniforme de las autorizaciones de vertido previstas en el apartado 2 del artículo 7, que fijan las normas de emisión en función de los objetivos de calidad establecidos en forma de programa para determinadas lagunas y cursos de agua.

30 Pues bien, aunque, según las afirmaciones del Gobierno español, algunos límites de vertido y diversos objetivos de calidad para, aproximadamente, treinta sustancias de la lista II han sido establecidos conforme al Real Decreto 489/1995 y persiguen la misma finalidad que un programa en el sentido del artículo 7 de la Directiva, tal normativa sólo comprende una serie de intervenciones normativas aisladas que no pueden constituir un sistema organizado y articulado de objetivos de calidad para determinado curso de agua o determinada laguna, por lo que no puede considerársela un programa en el sentido del artículo 7 de la Directiva.

31 Por consiguiente, procede declarar, en relación con las aguas continentales, que el Reino de España no ha adoptado los programas en el sentido del artículo 7 de la Directiva. Así pues, el recurso de la Comisión debe ser estimado en este punto.

Sobre los vertidos en aguas marítimas

32 Respecto a los vertidos en el mar, como indicó el Abogado General en el punto 19 de sus conclusiones, consta en autos que las Comunidades Autónomas, competentes para determinar las condiciones generales de los vertidos y el régimen de autorización administrativa de éstos, no han elaborado los programas de reducción de la contaminación, en el sentido del artículo 7 de la Directiva. Por lo demás, el Gobierno español no ha rechazado esta imputación de la Comisión.

33 En vista de todas las consideraciones anteriores, procede, pues, declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7 de la Directiva al no adoptar los programas de reducción de la contaminación de las aguas continentales y de las aguas marinas territoriales para las sustancias de la lista II de dicha Directiva.

Decisión sobre las costas

Costas

34 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiere solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte demandada, procede condenarla en costas.

Parte dispositiva

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

(Sala Sexta)

decide:

1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, al no adoptar los programas de reducción de la contaminación de las aguas continentales y de las aguas marinas territoriales para las sustancias de la lista II de dicha Directiva.

2) Condenar en costas al Reino de España.