CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 29 de julio de 2019 ( 1 )

Asunto C‑360/18

Cargill Deutschland GmbH

contra

Hauptzollamt Krefeld

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Finanzgerichtgericht Düsseldorf (Tribunal de lo Tributario de Düsseldorf, Alemania)]

«Petición de decisión prejudicial — Agricultura — Organización común de los mercados en el sector del azúcar — Cotizaciones por producción — Restitución de las cantidades pagadas indebidamente — Interpretación del Reglamento (UE) n.o 1360/2013 — Normas nacionales sobre los plazos de prescripción — Principio de efectividad»

1. Mediante esta petición de decisión prejudicial, el Finanzgerichtgericht Düsseldorf (Tribunal de lo Tributario de Düsseldorf, Alemania), solicita orientación acerca de si la restitución de las cotizaciones por producción en el sector del azúcar, en virtud del Reglamento (UE) n.o 1360/2013, ( 2 ) se debe llevar a cabo de conformidad con la legislación nacional (a la luz de los principios de equivalencia y de efectividad) y, en particular, con sujeción al plazo de prescripción establecido en aquella. El problema surge en un litigio entre Cargill Deutschland GmbH, un productor de isoglucosa, y las autoridades nacionales competentes. Cargill Deutschland reclama la restitución de las cotizaciones del azúcar que pagó con arreglo a una legislación que este Tribunal de Justicia posteriormente declaró inválida. Las autoridades competentes alegan que esas reclamaciones han prescrito como consecuencia de la normativa nacional que establece un plazo de prescripción para la interposición de tales recursos.

Derecho de la Unión Europea

La organización común de los mercados en el sector del azúcar

2. En la época de los hechos, ( 3 ) las características esenciales de la organización común de los mercados del azúcar incluían normas sobre precios, cuotas de producción y el comercio con terceros países. El sistema se autofinanciaba. Lo que en aquel momento constituía una ayuda comunitaria al sector consistía en un precio mínimo para la remolacha azucarera, que los fabricantes de azúcar pagaban a los agricultores comunitarios, y un precio de intervención del azúcar al cual los organismos de intervención compraban todo el azúcar que les ofrecían los productores comunitarios. Las cotizaciones por producción se cobraban a los productores de azúcar con el fin de financiar el coste de la ayuda financiera para la producción de azúcar, que se dividía en diferentes categorías. ( 4 ) Las cotizaciones por producción estaban destinadas, en particular, a reflejar el coste de la Comunidad de restituciones a la exportación, es decir, los pagos que se efectuaban en ciertas circunstancias para compensar a los productores de azúcar por el hecho de que los precios mundiales del azúcar eran, en general, inferiores al precio subvencionado por la Comunidad. El principio aplicado fue que la propia industria debe financiar las pérdidas sufridas por la eliminación del exceso de producción. ( 5 )

Jurisprudencia

3. En el asunto Jülich I ( 6 )varios productores de azúcar impugnaron la legalidad de determinados aspectos del procedimiento de cálculo de las cotizaciones por producción de azúcar. Argumentaron que el método de cálculo de la Comisión daba lugar a que pagasen un importe superior a los costes de la eliminación del excedente de producción comunitaria. Se preguntó al Tribunal de Justicia si el método de cálculo aplicado por la Comisión era válido. El Tribunal de Justicia falló a favor de los productores de azúcar. Declaró inválidos el Reglamento (CE) n.o 1762/2003 ( 7 ) y el Reglamento (CE) n.o 1775/2004. ( 8 )

4. El 29 de septiembre de 2011, el Tribunal de Justicia dictó sentencia en el asunto Polonia/Comisión, ( 9 ) en la que declaró que no había fundamento jurídico adecuado para establecer un coeficiente diferencial para la cotización complementaria en el sector de azúcar y anuló el artículo 2 del Reglamento (CE) n.o 1686/2005 de la Comisión. ( 10 )

5. En el asunto Jülich II ( 11 ) el Tribunal de Justicia volvió a pronunciarse sobre cuestiones relacionadas con el cálculo de las cotizaciones por producción de azúcar. El principal problema tenía que ver ahora con la incertidumbre en cuanto al «importe total de las restituciones» en cuestión. La incertidumbre se derivaba del hecho de que las restituciones a la exportación, a las que optaban ciertas cantidades de azúcar contenidas en los productos transformados exportados, nunca fueron pagadas ni reclamadas. En los reglamentos que determinan las cotizaciones por producción exigibles para las campañas de comercialización entre 2003 y 2006, la Comisión había incluido esas cantidades en el «excedente exportable», pero no en los «compromisos de exportación que deben cumplirse». Instado para emitir un pronunciamiento sobre la validez de este cálculo, el Tribunal de Justicia había declarado en 2008, en el asunto Jülich I, que todas las cantidades exportadas deberían haberse tenido en cuenta en ambos casos, independientemente de que se hubiesen abonado restituciones o no, y que los reglamentos en cuestión eran inválidos por esa razón. Sin embargo, no se pronunció sobre si el «importe total de las restituciones» debería haber incluido del mismo modo todas las restituciones disponibles, independientemente de que se hubiesen abonado o no, o únicamente las restituciones efectivamente abonadas. ( 12 )

6. Con el fin de cumplir con los pronunciamientos del Tribunal de Justicia, la Comisión adoptó un nuevo reglamento en 2009, corrigiendo los reglamentos que habían sido declarados inválidos. ( 13 ) En sus nuevos cálculos, la Comisión incluyó en el «importe total de las restituciones»todas las restituciones disponibles, independientemente de que hubieran sido o no abonadas. Las cotizaciones recalculadas diferían poco de las fijadas inicialmente, pero eran más elevadas de lo que hubieran sido si solo se hubiesen incluido las restituciones efectivamente abonadas en el «importe total de las restituciones». Varios productores de azúcar impugnaron el nuevo cálculo. En la sentencia Jülich II, el Tribunal de Justicia declaró inválido el Reglamento n.o 1193/2009, indicando que, a los efectos de calcular la pérdida media estimada por tonelada de producto, el artículo 15, apartado 1, letra d), del Reglamento n.o 1260/2001 debía interpretarse en el sentido de que el importe total de la restitución incluye solamente el importe total de las restituciones a la exportación efectivamente pagadas.

7. En respuesta, el Consejo adoptó el Reglamento n.o 1360/2013. ( 14 )

Reglamento n.o 1360/2013

8. Los considerandos 1 a 10 recogen las bases sobre las que se habían calculado las cotizaciones para las campañas de comercialización en cuestión de que se trata y las resoluciones del Tribunal de Justicia que habían declarado inválidos los anteriores reglamentos de la Comisión aplicables (que establecieron esas cotizaciones). El considerando 11 señala que «por consiguiente, las tasas en el sector del azúcar deben fijarse al nivel adecuado. En el caso de las exportaciones definidas de conformidad con el artículo 6, apartado 5, del Reglamento (CE) n.o 314/2002 de la Comisión, de 20 de febrero de 2002, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de cuotas en el sector del azúcar (DO 2002, L 50, p. 40), la «pérdida media» a tenor del artículo 15, apartado 1, letra d), del [Reglamento n.o 1260/2001] debe calcularse dividiendo las restituciones efectivamente abonadas por las cantidades exportadas, independientemente de que se haya pagado o no una restitución […]». La redacción de los considerandos confirma que las cotizaciones corregidas debían aplicarse retroactivamente a las campañas de comercialización de que se trata, es decir, desde la fecha en que las cotizaciones fueron declaradas inválidas. ( 15 ) El considerando 23 señala que «por razones de seguridad jurídica y para garantizar la igualdad de trato a los operadores afectados de los diferentes Estados miembros, es necesario fijar una fecha común en la cual las cotizaciones fijadas en el presente Reglamento se constaten a tenor del artículo 2, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento (CE, Euratom) n.o 1150/2000 del Consejo [ ( 16 )]. No obstante, este plazo no debe aplicarse cuando los Estados miembros estén obligados en virtud de la legislación nacional a efectuar un reembolso a los operadores afectados después de dicha fecha».

9. El artículo 1 dispone que en el punto 1 del anexo figuran los importes de las cotizaciones por producción en el sector del azúcar para las campañas de comercialización 2001/02, 2002/03, 2003/04, 2004/05 y 2005/06. ( 17 ) En el punto 2 del anexo figuran los coeficientes necesarios para calcular la cotización complementaria para las campañas de comercialización 2001/02 y 2004/05. Por último, en el punto 3 del anexo figuran los importes pagaderos por los fabricantes de azúcar a los vendedores de remolacha correspondientes a las cotizaciones A o B de las campañas de comercialización en cuestión.

10. El artículo 2 establece que «la fecha de constatación de las cotizaciones fijadas en el presente Reglamento a que se refiere el artículo 2, apartado 2, párrafo segundo, del [Reglamento n.o 1150/2000] será el 30 de septiembre de 2014, a más tardar, a menos que los Estados miembros se vean en la imposibilidad de respetar dicho plazo debido a la aplicación de la legislación nacional sobre la recuperación por parte de los operadores económicos de los importes abonados indebidamente».

11. El artículo 3 relaciona las fechas en que el Reglamento n.o 1360/2013 entra en vigor en relación con las campañas de comercialización en cuestión. El artículo 1, apartado 1, se aplicará a partir del: «– 16 de octubre de 2002 para la campaña de comercialización 2001/02, – 8 de octubre de 2003 para la campaña de comercialización 2002/03, – 15 de octubre de 2004 para la campaña de comercialización 2003/04, – 18 de octubre de 2005 para la campaña de comercialización 2004/05, y – 23 de febrero de 2007 para la campaña de comercialización 2005/06.» El artículo 1, apartado 2, se aplicará a partir del: «– 16 de octubre de 2002 para la campaña de comercialización 2001/02, y – 18 de octubre de 2005 para la campaña de comercialización 2004/05.»

Reglamento (UE) 2018/264 del Consejo

12. El Reglamento (UE) 2018/264 del Consejo ( 18 ) no es objeto de debate en el caso de autos. No obstante, el tribunal remitente cita ese Reglamento en su resolución de remisión. En el asunto Raffinerie Tirlemontoise, ( 19 ) el Tribunal de Justicia había declarado inválido el Reglamento (CE) n.o 2267/2000 ( 20 ) y el Reglamento (CE) n.o 1993/2001 ( 21 ). Entre los objetivos del Reglamento 2018/264 se incluye el cumplimiento de esa sentencia, así como la fijación de la cotización complementaria para la campaña 1999/2000 y la cotización a la producción para la campaña 2000/2001 en los niveles adecuados. ( 22 )

13. El artículo 2, apartado 2, dispone que «la diferencia entre las cotizaciones establecidas mediante los Reglamentos [n.o 2267/2000] y [n.o 1993/2001] y las previstas en el artículo 1 del presente Reglamento deberá ser reembolsada a los agentes económicos que abonaron cotizaciones por las campañas de comercialización 1999/2000 y 2000/2001, previa solicitud motivada de los interesados».

Legislación nacional

14. El artículo 12, apartado 1, de la Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (Ley de Aplicación de la Organización Común de los Mercados y Pagos Directos; en lo sucesivo, «MOG»), establece que las disposiciones del Código Tributario se aplican mutatis mutandis en el caso de las cotizaciones a efectos de la organización del mercado, siempre que no se establezca una excepción a estas disposiciones en la MOG o mediante un reglamento adoptado en virtud de la MOG.

15. El artículo 169, apartados 1 y 2, del Abgabenordnung (Código Tributario; en lo sucesivo, «AO») establece que «una liquidación tributaria y su anulación o modificación ya no serán admisibles cuando el plazo establecido para la liquidación haya vencido. […] El plazo prescrito para la liquidación será: 1. un año respecto de los impuestos especiales y las devoluciones de los impuestos especiales, 2. cuatro años respecto de los impuestos y desgravaciones fiscales que no sean impuestos o desgravaciones fiscales en el sentido del punto 1 o aranceles de importación o aranceles de exportación con arreglo al artículo 5, apartados 20 y 21 del código aduanero de la Unión […].»

16. El artículo 170, apartado 1, del AO establece que el plazo prescrito para la liquidación comienza al término del año natural en el que nazca la obligación tributaria.

17. A tenor del artículo 172, apartado 1, del AO, en relación con el apartado 172, apartado 1, letra d), del mismo, siempre que la notificación de liquidación tributaria no sea emitida provisionalmente ni esté sujeta a revisión, solo podrá ser anulada o modificada en la medida que lo permita la ley.

18. De conformidad con el artículo 175, apartado 1, del AO, una liquidación tributaria debe ser anulada o modificada si tiene lugar un supuesto que tenga consecuencias tributarias para períodos ya transcurridos.

Antecedentes de hecho, procedimiento y cuestión prejudicial planteada

19. El Hauptzollamt Krefeld (Oficina Principal de Aduanas de Krefeld, Alemania) emitió las siguientes notificaciones de cotización respecto de las obligaciones de Cargill Deutschland para la producción de isoglucosa: i) una notificación de 23 de octubre de 2002 relativa a la campaña de comercialización 2001/2002 que comprendía una cotización a la producción final de 832677,71 euros y una cotización complementaria de 69270,46 euros; ii) una notificación de 20 de octubre de 2003 relativa a la campaña de comercialización 2002/2003 que comprendía una cotización a la producción final de 525236,03 euros; iii) una notificación de 30 de marzo de 2004 relativa a la campaña de comercialización 2003/2004 por los anticipos a efectuar sobre la cotización a la producción de 115084,15 euros; y iv) una notificación de 18 de octubre de 2005 relativa a la campaña de comercialización 2004/2005 que comprendía una cotización a la producción final de 778800,52 euros y una cotización complementaria de 124101,86 euros. ( 23 ) Cargill Deutschland no impugnó esas notificaciones (en lo sucesivo, «notificaciones de cotización iniciales»).

20. Tras la adopción del Reglamento n.o 1360/2013, Cargill Deutschland solicitó al Hauptzollamt Krefeld (Oficina Principal de Aduanas de Krefeld) que fijase de nuevo las cotizaciones para las campañas de comercialización en cuestión y restituyese las cantidades que había abonado en exceso con respecto a dichas campañas de comercialización. El Hauptzollamt Krefeld (Oficina Principal de Aduanas de Krefeld) denegó la solicitud mediante notificación de 18 de abril de 2016. Adoptó el criterio de que la anulación, modificación o corrección de las notificaciones que habían devenido firmes solo es posible dentro del plazo establecido para la liquidación en el artículo 169, apartado 2, primera frase, punto 2, del AO. Sin embargo, ese plazo venció en relación con las campañas de comercialización en cuestión.

21. Cargill Deutschland interpuso un recurso ante el tribunal remitente solicitando la restitución de las cotizaciones que afirma que pagó en exceso como resultado de cálculos basados en la legislación que anteriormente había sido declarada inválida y había sido corregida por el Reglamento n.o 1360/2013. Sostiene que el derecho a la restitución se deriva del Derecho de la Unión y la legislación nacional.

22. El Hauptzollamt Krefeld (Oficina Principal de Aduanas de Krefeld) responde que la reclamación de Cargill Deutschland debe ser desestimada. Argumenta que son de aplicación las disposiciones sobre prescripción del Derecho tributario general, a la luz de los principios generales de equivalencia y de efectividad del Derecho de la Unión.

23. El tribunal remitente considera que en virtud de la legislación nacional Cargill Deutschland no tiene derecho a la restitución de las cotizaciones abonadas por las campañas de comercialización en cuestión, porque a la luz de las fechas de las respectivas notificaciones de cotización tales reclamaciones ya han prescrito.

24. En cuanto a la aplicabilidad del plazo de prescripción de conformidad con la normativa nacional, el tribunal remitente señala que, conforme al artículo 12, apartado 1, de la MOG, en relación con artículo 169, apartado 2, primera frase, el punto 2, del AO, se aplica un plazo para la liquidación de cuatro años.

25. El tribunal remitente indica que los cambios con efectos retroactivos en el cálculo de las cotizaciones introducidos por el Reglamento n.o 1360/2013, no activan, con arreglo a la legislación nacional, la aplicación del punto 2 del artículo 175, apartado 2, del AO.

26. El tribunal remitente se pregunta si, cuando las notificaciones de cotización son firmes de conformidad con la legislación nacional, esa circunstancia impide la restitución de las cotizaciones pagadas en exceso, dado que el artículo 2, apartado 2, del Reglamento 2018/264 permite que las cotizaciones sean restituidas respecto de las campañas de comercialización 1999/2000 y 2000/2001, previa presentación de una solicitud debidamente justificada. Desea saber si esta interpretación del artículo 2, apartado 2, del Reglamento 2018/264 tiene efectos sobre la restitución de las cotizaciones conforme al Reglamento n.o 1360/2013.

27. En consecuencia, el tribunal remitente ha planteado la siguiente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia: «¿Deben efectuarse los nuevos cálculos para la restitución de las cotizaciones por producción en el sector del azúcar previstas en el Reglamento (UE) n.o 1360/2013 […], a la luz de los principios de equivalencia y efectividad, de conformidad con la legislación nacional y en particular con aplicación del plazo de prescripción establecido en esta?»

28. Se han presentado observaciones escritas por parte de Cargill Deutschland, el Gobierno belga y la Comisión Europea. En la vista oral celebrada el 2 de mayo de 2019, las mismas partes presentaron informes orales. Por otra parte, el Hauptzollamt Krefeld (Oficina Principal de Aduanas de Krefeld) (que no había presentado observaciones escritas) también compareció en la vista oral y presentó su informe oral ante el Tribunal de Justicia.

Evaluación de la cuestión prejudicial planteada

29. El tribunal remitente desea saber, en esencia, si Cargill Deutschland sigue siendo responsable de las cotizaciones por producción de azúcar calculadas sobre la base de la legislación de la Unión que este Tribunal de Justicia ha declarado posteriormente inválida; y si las normas nacionales reguladoras de los plazos de prescripción impiden que se realicen nuevos cálculos conforme al Reglamento n.o 1360/2013 que generen un derecho a la restitución de esa parte de las cotizaciones abonadas que no fuera legalmente exigible.

Observaciones preliminares

30. No se discute que la situación de Cargill Deutschland recae dentro del ámbito del Reglamento n.o 1360/2013 y que tiene, en principio, derecho a restitución (con sujeción a los efectos de las leyes procesales nacionales, en particular, la normativa reguladora de los plazos de prescripción).

31. Cargill Deutschland sostiene que su derecho a la restitución de las cotizaciones abonadas en exceso viene confirmado por el artículo 2, apartado 2, del Reglamento 2018/264. El tribunal remitente, por tanto, también pregunta si esta disposición debe tenerse en cuenta a la hora de interpretar el Reglamento n.o 1360/2013. Estoy de acuerdo con la Comisión en la medida en que sostiene que la redacción del Reglamento 2018/264 no es relevante. En primer lugar, las campañas de comercialización en cuestión no incluyen 1999/2000 y 2000/2001, las dos campañas de comercialización que se rigen por el Reglamento 2018/264. En segundo lugar, el Reglamento n.o 1360/2013 debe interpretarse en función de su redacción, fines y contexto.

Reglamento n.o 1360/2013

32. Cargill Deutschland afirma que tiene derecho a la restitución de las cotizaciones abonadas en exceso por las campañas de comercialización en cuestión con arreglo al Reglamento n.o 1360/2013. Este derecho se deriva de sentencias de este Tribunal de Justicia y los artículos 264 TFUE y 267 TFUE, que deben leerse a la luz del artículo 4 TUE, apartado 3, y el artículo 291 TFUE.

33. El Hauptzollamt Krefeld (Oficina Principal de Aduanas de Krefeld) sostiene, por el contrario, que el Reglamento n.o 1360/2013 no confiere a los productores de azúcar un derecho directo a la restitución. Con el fin de formular una reclamación en virtud de ese reglamento los productores de azúcar han de invocar las normas procesales nacionales.

34. El Gobierno belga sostiene que la respuesta a la cuestión planteada debe ser afirmativa. El plazo de prescripción solo puede comenzar a contar desde la fecha en que los reglamentos que constituyen la base legal de las cotizaciones abonadas en exceso sean derogados o declarados inválidos.

35. La Comisión sostiene que, de conformidad con reiterada jurisprudencia, cuando no existen disposiciones armonizadas de la Unión que deban aplicarse, el proceso de restitución viene regulado por la normativa procesal nacional.

36. ¿El propio Reglamento n.o 1360/2013 confiere a los operadores económicos un derecho a la restitución de las cotizaciones abonadas en exceso para las campañas de comercialización en cuestión, o dichos derechos se derivan de las normas y trámites procesales nacionales?

37. A mi juicio el derecho a la restitución de las cotizaciones abonadas en exceso para las campañas de comercialización en cuestión se derivan indudablemente del Derecho de la Unión. Tales derechos se derivan lógicamente de las resoluciones de este Tribunal de Justicia que declara inválida la legislación bajo la cual se abonaron esas cotizaciones. ( 24 ) El Reglamento n.o 1360/2013 en sí mismo no concede derechos a los operadores económicos. Más bien, corrige con efecto retroactivo los errores cometidos al calcular las cotizaciones de producción correspondientes a las campañas de comercialización en cuestión y establece nuevos importes para las cotizaciones que permiten que los operadores económicos y las autoridades competentes de los Estados miembros establezcan los importes abonados en exceso conforme al sistema antiguo. ( 25 )

38. El artículo 1 del Reglamento n.o 1360/2013 introduce las cotizaciones (nuevas y corregidas) por producción en el sector del azúcar para las campañas de comercialización en cuestión y hace referencia al punto 1 de su anexo. Ese punto contiene un cuadro que recoge, para cada campaña de comercialización, las cotizaciones por producción en el sector del azúcar (expresadas como una cantidad en euros por tonelada del producto correspondiente). ( 26 )

39. De conformidad con el artículo 2, la fecha de constatación ( 27 ) de las cotizaciones fijadas en el Reglamento n.o 1360/2013 será el 30 de septiembre de 2014, a más tardar. Del artículo 2 se desprende que el sistema de gestión compartida se aplica a las cotizaciones por producción de azúcar. ( 28 ) Los productores no formulan reclamaciones a la Comisión, sino a las autoridades nacionales competentes de conformidad con las disposiciones nacionales.

40. El artículo 3 establece las normas para la aplicación retroactiva del Reglamento n.o 1360/2013, señalando las fechas en que se aplican las cotizaciones por producción y el coeficiente de cálculo de la cotización complementaria respecto de las campañas de comercialización en cuestión. ( 29 )

41. El Reglamento n.o 1360/2013 tiene por objeto corregir las cotizaciones calculadas e impuestas por error al amparo de los Reglamentos de la Comisión que fueron posteriormente declarados inválidos. ( 30 ) Por lo tanto, un objetivo necesario de esta medida es garantizar que el sistema de cotizaciones del azúcar se autofinancie, en lugar de generar fondos excedentes. ( 31 ) El considerando 11 del Reglamento n.o 1360/2013 señala que las tasas en el sector del azúcar deben fijarse al nivel adecuado. ( 32 )

42. El Reglamento n.o 1360/2013 no establece los procedimientos y sistemas que deben aplicar los Estados miembros para dar cumplimiento a la obligación de reembolsar a los operadores económicos por los sobrepagos de cotizaciones por producción de azúcar para las campañas de comercialización en cuestión. Ese reglamento es un acto de aplicación general, íntegramente vinculante y directamente aplicable en todos los Estados miembros de conformidad con el artículo 288 TFUE. En consecuencia, tales lagunas serían sorprendentes en caso de que esas cuestiones hubieran de regirse efectivamente por el Reglamento n.o 1360/2013.

43. Los procesos conforme a los cuales las autoridades nacionales competentes revisan las liquidaciones y restituyen las cantidades que se hayan pagado en exceso están claramente comprendidos en el ámbito de las normas procesales nacionales. Naturalmente, esas normas están sujetas a los principios generales del Derecho de la Unión de equivalencia (las normas procesales detalladas no deben ser menos favorables que las que regulan procedimientos nacionales semejantes) y efectividad (dichas normas no deben en la práctica hacer imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión). ( 33 ) Es importante tener muy presente que el Reglamento n.o 1360/2013 tiene por objeto esencial establecer normas que den cumplimiento a una serie de sentencias de este Tribunal de Justicia.

44. Si bien es evidente que los operadores económicos efectivamente adquieren un derecho, al amparo del Derecho de la Unión, a la restitución de las cotizaciones abonadas en exceso, no estoy de acuerdo con Cargill Deutschland toda vez que considero que el Reglamento n.o 1360/2013 como tal no establece trámites ni normas procesales que permitan a los productores de azúcar reclamar la restitución de las cotizaciones abonadas en exceso.

Plazos de prescripción

45. ¿Son las normas nacionales sobre la prescripción de las acciones ejercitadas en el procedimiento principal compatibles con los principios de equivalencia y efectividad?

46. Cargill Deutschland sostiene que las disposiciones reguladoras de los plazos de prescripción son un componente fundamental del derecho a la restitución establecido en el Reglamento n.o 1360/2013 y deben interpretarse de forma autónoma. Tales disposiciones no tienen nada que ver con las normas procesales nacionales. En este caso, el plazo de prescripción comenzó a contar a partir de la entrada en vigor del Reglamento n.o 1360/2013, el 20 de diciembre de 2013. Esto significa que a la hora de interpretar dicho Reglamento, el Tribunal de Justicia debe establecer analogías adecuadas con las normas de restitución recogidas en el artículo 236 del código aduanero. ( 34 )

47. El Hauptzollamt Krefeld (Oficina Principal de Aduanas de Krefeld) sostiene que las normas nacionales en cuestión cumplen los principios de equivalencia y de efectividad y añade que es imprescindible aplicar un plazo de prescripción. Las fechas límite para las reclamaciones son necesarias en interés de la seguridad jurídica.

48. Bélgica sostiene que las reclamaciones de restitución están sujetas a las normas procesales nacionales, con sujeción a los principios de equivalencia y de efectividad. Bélgica explicó en la vista oral que sus trámites nacionales no son los mismos que los de Alemania. En Bélgica, las acciones de restitución por motivos de pago indebido nacen a partir de la fecha en que se efectuó el pago o se tuvo conocimiento de que el pago en cuestión era efectivamente «indebido». El plazo de prescripción es de 10 años a partir de esa fecha. Privar a los operadores económicos de cualquier derecho de restitución contraviene el principio de efectividad.

49. La Comisión arguye que el Reglamento n.o 1360/2013 no prevé los trámites para la restitución de cotizaciones por producción abonadas en exceso, los plazos de prescripción ni los intereses que pudieran devengarse. De ello se deduce que todas estas cuestiones están reguladas en la legislación procesal nacional.

50. Empezaré señalando que discrepo con la afirmación de Cargill Deutschland de que el artículo 236 del código aduanero establece una analogía útil en este caso. Ya he indicado que, en mi opinión, el Reglamento n.o 1360/2013 no establece como tal normas que prevean un procedimiento para que los operadores económicos reclamen las cotizaciones del azúcar abonadas en exceso. ( 35 ) Por el contrario, la versión del código aduanero que era de aplicación en el momento de las campañas de comercialización en cuestión sí establecía normas específicas (en el título VII) para la «Deuda Aduanera», que incluían disposiciones sobre «límites y procedimientos para el importe del arancel», así como normas sobre «restitución y condonación de derechos» (en el capítulo 5, que incluía el artículo 236). Todo esto formaba parte de un sistema a medida de disposiciones promulgadas a nivel comunitario.

51. Dado que el legislador de la Unión ha optado por dejar los pormenores de los trámites tanto para la recaudación como para la restitución de las cotizaciones del azúcar en manos de los Estados miembros, no cabe establecer ninguna analogía útil alguna con los trámites armonizados en virtud del código aduanero.

52. El tribunal remitente afirma en su resolución de remisión que el Hauptzollamt Krefeld (Oficina Principal de Aduanas de Krefeld) calculó y emitió las notificaciones de cotizaciones iniciales para las campañas de comercialización en cuestión y que las notificaciones no fueron impugnadas. Mediante notificación de 18 de abril de 2016, el Hauptzollamt Krefeld (Oficina Principal de Aduanas de Krefeld) rechazó la solicitud de Cargill Deutschland (de 13 de febrero de 2014) relativa a la fijación de nuevas notificaciones de cotizaciones de conformidad con el Reglamento n.o 1360/2013 y la restitución de las cantidades pagadas en exceso con arreglo a las notificaciones de cotizaciones iniciales. De conformidad con la normativa nacional pertinente, Cargill Deutschland no tiene derecho a la restitución porque su reclamación es imposible en virtud de las normas que regulan la prescripción de este tipo de reclamaciones. El plazo de cuatro años se aplica a la liquidación y a las modificaciones de la liquidación de las cotizaciones por producción de azúcar. En relación con la última de las campañas de comercialización en cuestión (2004/2005), ese plazo comenzó a contar a más tardar el 31 de diciembre de 2006. La solicitud de Cargill Deutschland para una nueva liquidación y la restitución presentada el 13 de febrero de 2014, por tanto, no podía prosperar. Esto es cierto a fortiori con respecto a las anteriores campañas de comercialización en cuestión.

53. El tribunal remitente también manifiesta que las normas procesales nacionales en cuestión son compatibles con los principios de equivalencia y efectividad.

54. No estoy convencido de que la tesis del tribunal remitente sea correcta.

55. Este Tribunal de Justicia reconoció ya en 1970 que las normas que rigen los plazos de prescripción en los procedimientos deben fijarse por adelantado y deben cumplir con las exigencias de seguridad jurídica. ( 36 ) Hay razones convincentes de lógica procesal que indican que las disposiciones que rigen los plazos de prescripción deben comprender un conjunto de reglas que establezcan la duración del plazo de prescripción, la fecha en que comienza a correr y los supuestos que tienen el efecto de interrumpir o suspender el plazo de prescripción. En este sentido, deben tenerse en cuenta, en su conjunto, los intereses de las autoridades competentes de los Estados miembros y los operadores económicos, junto con la función supervisora de la Comisión en la protección de los intereses financieros de la Unión.

56. Conforme a una jurisprudencia reiterada, a falta de una normativa comunitaria, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los recursos judiciales destinados a garantizar la plena protección de los derechos que corresponden a los justiciables en virtud del Derecho comunitario. Por tanto, el Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio causado en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, con la salvedad de que las condiciones, en particular en materia de plazos, establecidas por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia) y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización (principio de efectividad). ( 37 )

57. Para comprobar si el principio de equivalencia se respeta en el procedimiento principal, le corresponde al órgano jurisdiccional nacional, que es el único que conoce directamente la regulación procesal de los recursos en el ámbito del Derecho laboral, examinar tanto el objeto como los elementos esenciales de los recursos de carácter interno supuestamente semejantes. Además, cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procesal nacional es menos favorable que las relativas a recursos similares de carácter interno debe ser analizado por el órgano jurisdiccional nacional teniendo en cuenta el lugar que ocupa esa disposición en el conjunto del procedimiento, el desarrollo de este y sus particularidades ante las distintas instancias nacionales. ( 38 )

58. El principio de equivalencia es una prolongación del principio general de no discriminación. A este respecto no está claro si los procedimientos nacionales similares tienen lugar o si incluso pueden tener lugar. Los antecedentes del procedimiento principal son intrincados y complejos y la situación que se plantea es muy específica. Estos procedimientos están firmemente arraigados en el Derecho de la Unión. El cálculo de las cotizaciones del azúcar ha generado litigios significativos a nivel comunitario y resoluciones de los tribunales de la Unión que declaran inválida la legislación pertinente. ( 39 ) Los intentos iniciales del legislador de corregir la situación no tuvieron éxito, como se señala en los considerandos 1 a 22 del Reglamento n.o 1360/2013. Dadas estas circunstancias, sería sorprendente que se pudieran identificar situaciones nacionales verdaderamente semejantes. El hecho de que el Reglamento n.o 1360/2013 tenga efectos retroactivos no es suficiente por sí mismo para hacer que los procedimientos nacionales en materia de medidas fiscales que análogamente tengan los mismos efectos resulten equivalentes.

59. La fijación de plazos razonables de carácter preclusivo para recurrir cumple, en principio, la exigencia de efectividad en la medida en que constituye la aplicación del principio fundamental de seguridad jurídica. En efecto, plazos de este tipo no hacen imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión. ( 40 )

60. De las declaraciones del tribunal remitente en su resolución de remisión se desprende, en cuanto al funcionamiento de las normas nacionales que regulan los plazos de prescripción, que Cargill Deutschland no pudo en modo alguno haber presentado una reclamación de restitución dentro del plazo de prescripción previsto para ello. ( 41 )Ese plazo venció antes de que el Reglamento n.o 1360/2013 entrase en vigor el 20 de diciembre de 2013 y antes de que el legislador de la Unión hubiera especificado las cotizaciones por producción, los coeficientes necesarios para calcular la cotización complementaria y las cantidades a pagar por los fabricantes de azúcar a los vendedores de remolacha según lo previsto en el artículo 1 y el anexo de ese reglamento. Por lo tanto, habría sido prácticamente imposible que los operadores económicos como Cargill Deutschland cuantificasen el importe de las cotizaciones abonadas en exceso y reclamasen la restitución. Tales reclamaciones habían prescrito incluso antes de que el Reglamento n.o 1360/2013 entrase en vigor.

61. El Hauptzollamt Krefeld (Oficina Principal de Aduanas de Krefeld) sostuvo en la vista oral que un operador económico prudente podría haber impugnado las notificaciones de cotización iniciales, lo cual habría tenido el efecto de preservar la posición de Cargill Deutschland manteniendo abiertas las liquidaciones.

62. Esta es una cuestión de Derecho procesal interno. También es una cuestión de elección y criterio comercial, que pueden diferir legítimamente de un operador económico a otro. No obstante, no es una cuestión de Derecho de la Unión la que se plantea en el presente procedimiento, a saber, si las normas nacionales privan esencialmente a operadores económicos como Cargill Deutschland de su derecho a reclamar la restitución.

63. En efecto, según un principio general común a los sistemas jurídicos de los Estados miembros, la persona perjudicada debe dar pruebas de haber actuado con una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio sufrido, si no quiere correr el riesgo de tener que soportar el daño ella sola. ( 42 ) Sin embargo, sería contrario al principio de efectividad obligar a los perjudicados a ejercitar sistemáticamente todas las acciones de que dispongan aunque ello les ocasione dificultades excesivas o no pueda exigírseles razonablemente que las ejerciten.

64. Por otra parte, la interpretación de la normativa nacional en cuestión tal y como se describe por el tribunal remitente priva al Reglamento n.o 1360/2013 de su efecto útil. La finalidad expresa de este Reglamento es permitir que las autoridades nacionales den cumplimiento a las sentencias de los Tribunales de la Unión relativas a la correcta aplicación del régimen que regula las cotizaciones por producción de azúcar. Esas sentencias tienen por objeto garantizar que el sistema que sustenta esas cotizaciones se aplique correctamente. Ese sistema tenía por objeto asegurar que el régimen se autofinanciase, de manera que la propia industria debía financiar las pérdidas sufridas como consecuencia de un exceso de producción de azúcar. Permitir a las autoridades competentes que retengan las cotizaciones excedentes recaudadas por error va en contra de toda la filosofía que sustenta ese sistema.

65. Puesto que el plazo de prescripción para la restitución de las cotizaciones abonadas en exceso lo fija el legislador de la Unión, el momento en que dicho plazo comienza a contar es una cuestión de Derecho nacional y variará necesariamente entre los Estados miembros. ( 43 ) La aplicación de las normas procesales nacionales es también claramente un asunto que corresponde a los tribunales nacionales.

66. No obstante, toda vez que los operadores económicos no pudieron cuantificar el importe de ninguna reclamación de restitución de cotizaciones abonadas en exceso antes de la entrada en vigor del Reglamento n.o 1360/2013, las normas nacionales que establecen que el plazo de prescripción correspondiente vence antes de que ese reglamento entre en vigor imposibilita en la práctica que esos operadores económicos reclamen la restitución de las cotizaciones del azúcar abonadas por error con arreglo a una legislación que este Tribunal de Justicia ha declarado inválida.

Conclusión

67. A la luz de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Finanzgericht Düsseldorf (Tribunal de lo Tributario de Düsseldorf, Alemania), de la siguiente manera: «Cuando las cotizaciones por producción de azúcar se hayan pagado por error, las normas nacionales reguladoras de los plazos de prescripción que priven a los operadores económicos de la posibilidad de reclamar la restitución de las cotizaciones calculadas de nuevo con arreglo al Reglamento (UE) n.o 1360/2013 del Consejo, de 2 de diciembre de 2013, por el que se fijan las cotizaciones por producción en el sector del azúcar correspondientes a las campañas de comercialización 2001/02, 2002/03, 2003/04, 2004/05 y 2005/06, el coeficiente necesario para el cálculo de la cotización complementaria de las campañas 2001/02 y 2004/05 y los importes que deben pagar los fabricantes de azúcar a los vendedores de remolacha por la diferencia entre la cotización máxima y la cotización que debe aplicarse a las campañas de comercialización 2002/03, 2003/04 y 2005/06, quedan excluidas cuando la aplicación de esas normas haga que dichas reclamaciones sean prácticamente imposibles.»

( 1 ) Lengua original: inglés.

( 2 ) Reglamento del Consejo, de 2 de diciembre de 2013 por el que se fijan las cotizaciones por producción en el sector del azúcar correspondientes a las campañas de comercialización 2001/02, 2002/03, 2003/04, 2004/05 y 2005/06, el coeficiente necesario para el cálculo de la cotización complementaria de las campañas 2001/02 y 2004/05 y los importes que deben pagar los fabricantes de azúcar a los vendedores de remolacha por la diferencia entre la cotización máxima y la cotización que debe aplicarse a las campañas de comercialización 2002/03, 2003/04 y 2005/06 (DO 2013, L 343, p. 2).

( 3 ) Las notificaciones para el pago de las cotizaciones del azúcar a las que se refiere la reclamación de restitución se emitieron entre octubre de 2002 y octubre de 2005 (véase el punto 19 de las presentes conclusiones).

( 4 ) El azúcar se dividía en tres categorías. En cualquier campaña de comercialización concreta, la producción de azúcar A y B se circunscribía a las cuotas correspondientes en principio, respectivamente, a la demanda del mercado interno y a la exportación de los excedentes de azúcar con el beneficio de las devoluciones de exportación. El azúcar C se producía al margen de esas cuotas, no podía ser comercializado libremente dentro de la Comunidad y se exportaba sin beneficiarse de ayuda financiera alguna.

( 5 ) Considerandos 11 a 15 del Reglamento (CE) n.o 1260/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO 2001, L 178, p. 1). Ese reglamento fue derogado y sustituido en varias ocasiones. Los mercados del azúcar se rigen ahora por el Reglamento (UE) n.o 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001 y (CE) n.o 1234/2007 (DO 2013, L 347, p. 671).

( 6 ) Sentencia de 8 de mayo de 2008, Zuckerfabrik Jülich y otros (C‑5/06 y C‑23/06 a C‑36/06, en lo sucesivo, Jülich I, EU:C:2008:260).

( 7 ) Reglamento de 7 de octubre de 2003, por el que se fijan, para la campaña de comercialización de 2002/03, los importes de las cotizaciones por producción del sector del azúcar (DO 2003, L 254 p. 4).

( 8 ) Reglamento de 14 de octubre de 2004, por el que se fijan, para la campaña de comercialización de 2003/04, los importes de las cotizaciones por producción del sector del azúcar (DO 2004, L 316 p. 4).

( 9 ) Sentencia de 29 de septiembre de 2011 (T‑4/06, no publicada, EU:T:2011:546).

( 10 ) Reglamento de 14 de octubre de 2005 por el que se fijan, para la campaña de comercialización 2004/05, los importes de las cotizaciones por producción y el coeficiente de la cotización complementaria en el sector del azúcar (DO 2005, L 271 p. 12).

( 11 ) Sentencia de 27 de septiembre de 2012, Zuckerfabrik Jülich y otros (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, en lo sucesivo, Jülich II, EU:C:2012:591).

( 12 ) De hecho, no se pidió al Tribunal de Justicia que se pronunciase sobre ese tema, véanse mis conclusiones presentadas en los asuntos acumulados Zuckerfabrik Jülich y otros (C‑113/10, C‑147/10 y C‑234/10, EU:C:2011:701), punto 82.

( 13 ) Reglamento (CE) n.o 1193/2009 de la Comisión de 3 de noviembre de 2009 que corrige los Reglamentos (CE) n.o 1762/2003, (CE) n.o 1775/2004, (CE) n.o 1686/2005 y (CE) n.o 164/2007 y fija los importes de las cotizaciones por producción en el sector del azúcar para las campañas de comercialización 2002/03, 2003/04, 2004/05 y 2005/06 (DO 2009, L 321, p. 1).

( 14 ) Mientras tanto, el Reglamento n.o 1260/2001 había sido derogado y reemplazado. Por lo tanto ya no proporcionaba una base jurídica para que la Comisión adoptase una legislación de corrección de las cotizaciones.

( 15 ) Considerandos 12 a 22.

( 16 ) Reglamento de 22 de mayo de 2000, por el que se aplica la Decisión 94/728/CE, Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades (DO 2000, L 130, p. 1).

( 17 ) Las letras c) a f) son aplicables a la isoglucosa.

( 18 ) Reglamento de 19 de febrero de 2018, por el que se fijan las cotizaciones por producción y el coeficiente de cálculo de la cotización complementaria en el sector del azúcar para la campaña de comercialización 1999/2000, así como las cotizaciones por producción en el sector del azúcar para la campaña de comercialización 2000/2001 (DO 2018, L 51, p. 1).

( 19 ) Sentencia de 9 de febrero de 2017 (C‑585/15, EU:C:2017:105).

( 20 ) Reglamento de la Comisión, de 12 de octubre de 2000, que fija, para la campaña de comercialización 1999/2000, los importes de las cotizaciones a la producción, así como el coeficiente de cálculo de la cotización complementaria en el sector del azúcar (DO 2000, L 259, p. 29).

( 21 ) Reglamento de la Comisión, de 11 de octubre de 2001, por el que se fijan, para la campaña de comercialización 2000/01, los importes de las cotizaciones a la producción en el sector del azúcar (DO 2001, L 271, p. 15).

( 22 ) Considerandos 1 a 9.

( 23 ) Me referiré a las citadas campañas de comercialización colectivamente como «las campañas de comercialización en cuestión».

( 24 ) Véanse los puntos 3 a 6 de las presentes conclusiones.

( 25 ) Véase el punto 41 de las presentes conclusiones.

( 26 ) Véase el punto 9 de las presentes conclusiones.

( 27 ) La fecha de constatación se define en el artículo 2, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1150/2000. Los Estados miembros están sujetos a la obligación de: i) establecer los recursos propios de la UE (artículo 2, apartado 2, del Reglamento n.o 1150/2000); ii) consignarlos en la cuenta bancaria de la Unión Europea; y si incumplen con estas obligaciones iii) pagar intereses de demora sobre las cantidades pendientes. Las cotizaciones a la producción forman parte de los recursos propios de la Unión Europea. La «constatación» de recursos propios significa que esas cantidades deben ser tomadas en cuenta, y no cobradas: véase la sentencia de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Dinamarca (C‑392/02, EU:C:2005:683), apartado 67.

( 28 ) Para los fondos de «gestión compartida», la Comisión encomienda a los Estados miembros la implementación de los programas comunitarios en el ámbito nacional. A continuación, las autoridades competentes asignan los fondos a los destinatarios (en este caso, los operadores económicos en el sector del azúcar).

( 29 ) Véase anteriormente el punto 11.

( 30 ) Considerandos 1 a 10 del Reglamento n.o 1360/2013: véase también la página 3 de la exposición de motivos del COM(2013) 527, la Propuesta de Reglamento del Consejo presentada por la Comisión, que reza así: «El Tribunal dictaminó, sin embargo, que la Comisión había incurrido en error en varias ocasiones al calcular las cotizaciones anuales fijadas para el período en cuestión de conformidad con el [Reglamento no 1260/2001]. Por último, el Tribunal de Justicia concluyó que el método utilizado por la Comisión en su [Reglamento n.o 1193/2009] para fijar las cotizaciones era incorrecto, pues sobreestimaba los costes que debían sufragarse y, por consiguiente, cobraba en exceso a los productores de azúcar. Como consecuencia de la invalidez del [Reglamento n.o 1193/2009], el Tribunal de Justicia dictaminó que los afectados tenían derecho al reintegro de los importes pagados en exceso indebidamente correspondientes a las cotizaciones por producción inválidas cobradas por los Estados miembros durante el período en cuestión, así como al pago de los intereses devengados por esos importes. La sentencia ha dejado un vacío jurídico en cuanto al importe exacto de las cotizaciones de las campañas de comercialización 2002/03, 2003/04, 2004/05 y 2005/06. Por lo tanto, para cumplir con la sentencia, las cotizaciones fijadas para estas campañas de comercialización deben sustituirse por otras nuevas, calculadas según el método validado por el Tribunal, con efecto retroactivo».

( 31 ) Considerando 5 del Reglamento n.o 1360/2013; véase también el punto 2 de las presentes conclusiones.

( 32 ) Véase el punto 8 de las presentes conclusiones.

( 33 ) La reciente sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de mayo de 2018, Specializuotas transportas (C‑531/16, EU:C:2018:324), apartado 36, recoge una declaración relativa a dichos principios generales del Derecho de la Unión.

( 34 ) Reglamento (CEE) no 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el código aduanero comunitario (DO 1992, L 302, p. 1). Ese Reglamento ha sido reformado en varias ocasiones. El Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión, regula en la actualidad el sector aduanero de la UE. Los artículos 116, 117 y 121 del Reglamento n.o 952/2013 son las disposiciones que recogen lo dispuesto en el artículo 236 del código aduanero comunitario.

( 35 ) Véanse los puntos 42 a 44 de las presentes conclusiones.

( 36 ) Sentencia de 15 de julio de 1970, ACF Chemiefarma/Comisión (41/69, EU:C:1970:71), apartados 19 y 20.

( 37 ) Sentencia de 24 de marzo de 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178), apartado 31 y jurisprudencia citada.

( 38 ) Sentencia de 8 de julio de 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418), apartados 28 y 29 y jurisprudencia citada.

( 39 ) Véanse los puntos 3 a 6 de las presentes conclusiones y la nota 30.

( 40 ) Sentencia de 8 de julio de 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418), apartado 36 y jurisprudencia citada.

( 41 ) Véanse los puntos 23 a 25 de las presentes conclusiones.

( 42 ) Sentencia de 24 de marzo de 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178), apartado 61 y jurisprudencia citada.

( 43 ) Véase el punto 48 de las presentes conclusiones.