Asunto T-351/03

Schneider Electric SA

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Responsabilidad extracontractual de la Comunidad — Perjuicio sufrido por una empresa como consecuencia de una infracción suficientemente caracterizada del Derecho comunitario que afecta al procedimiento de examen de la compatibilidad de una operación de concentración con el mercado común»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Cuarta ampliada) de 11 de julio de 2007 II - 2251

Sumario de la sentencia

[Reglamento (CEE) no 4064/89 del Consejo, art. 6, ap. 1, letra c)]

En virtud del artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia con arreglo al artículo 53, párrafo primero, de dicho Estatuto, y del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, toda demanda debe indicar la cuestión objeto del litigio y contener una exposición sumaria de los motivos invocados. Esta exposición debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal pronunciarse sobre el recurso, en su caso, sin apoyarse en otros datos. A fin de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la Justicia, es necesario, para que pueda acordarse la admisión de un recurso, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa dicho recurso resulten, al menos de forma sumaria, pero de modo coherente y comprensible, del propio texto de la demanda. Para atenerse a estos requisitos, toda demanda que tenga por objeto la reparación de los daños causados por una institución comunitaria deberá contener los elementos que permitan identificar el comportamiento que el demandante reprocha a la institución, las razones por las que estima que existe una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio que alega haber sufrido, así como el carácter y el alcance de dicho perjuicio. (véanse los apartados 92 a 94)

Para que nazca la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, con arreglo al artículo 288 CE, párrafo segundo, por comportamiento ilícito de sus órganos es necesario que concurran una serie de requisitos: ilegalidad del comportamiento imputado a la institución, realidad del perjuicio y existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento alegado y el perjuicio invocado. Cuando se invoca la ilegalidad de un acto jurídico como fundamento de la acción de indemnización, dicha ilegalidad, para poder generar la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, debe constituir una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares. A este respecto, el criterio decisivo es la inobservancia manifiesta y grave, por parte de una institución comunitaria, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. El régimen de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad tiene en cuenta, entre otros aspectos, la complejidad de las situaciones que deben ser reguladas, las dificultades de aplicación o de interpretación de los textos y, más particularmente, el margen de apreciación de que dispone el autor del acto controvertido. Cuando la institución de que se trata sólo dispone de un margen de apreciación considerablemente reducido o incluso inexistente, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada. Lo mismo ocurre cuando la institución demandada incumple una obligación general de diligencia o realiza una aplicación irregular de las normas sustanciales o procedimentales pertinentes. (véanse los apartados 113 a 118)

Si se considerase que el concepto de violación caracterizada del Derecho comunitario necesaria para generar la responsabilidad extracontractual de la Comunidad comprende todos los errores o faltas que, aunque presenten un carácter ciertamente grave, no son ajenos por su naturaleza o su extensión a la actuación normal de una institución encargada de velar por la aplicación de las normas sobre competencia, que son complejas, delicadas y están sometidas a un importante margen de interpretación, ello podría menoscabar el pleno ejercicio de la función de regulador de la competencia, de manera contraria al interés general comunitario. Por tanto, el incumplimiento de una obligación legal que, por lamentable que resulte, puede explicarse en virtud de las cargas objetivas que recaen sobre la institución y sus agentes a causa de las disposiciones que regulan el control de las concentraciones no puede considerarse constitutivo de una violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario, a efectos de la generación de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. En cambio, existe el derecho a la reparación de los perjuicios que resultan del comportamiento de la institución cuando éste se traduce en un acto manifiestamente contrario a la norma jurídica y gravemente perjudicial para los intereses de terceros ajenos a la institución y no puede justificarse ni explicarse en virtud de las cargas particulares que recaen objetivamente sobre el servicio en un funcionamiento normal. Esta definición del umbral de generación de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad permite proteger el margen de maniobra y la libertad de apreciación de que debe gozar, en aras del interés general, el regulador comunitario de la competencia, tanto en sus decisiones discrecionales como en su interpretación y su aplicación de las disposiciones pertinentes del Derecho comunitario primario y derivado, sin que recaigan sobre terceros, no obstante, las consecuencias de incumplimientos flagrantes e inexcusables. (véanse los apartados 121 a 125)

No cabe excluir en principio que los vicios manifiestos y graves de que adolece el análisis económico subyacente a decisiones adoptadas en el marco de la política de la competencia puedan constituir violaciones de normas jurídicas suficientemente caracterizadas para generar la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. No obstante, esta apreciación requiere comprobar en primer lugar que la norma infringida por el análisis defectuoso está destinada a conferir derechos a los particulares. Pues bien, aunque determinados principios y normas a los que debe atenerse el análisis de la competencia tienen efectivamente la naturaleza de normas destinadas a conferir derechos a los particulares, no cabe considerar inmediatamente que todas las normas, de Derecho primario o secundario o basadas en la jurisprudencia, que ha de respetar la Comisión en sus consideraciones económicas tengan tal carácter. Asimismo, los análisis económicos necesarios para la calificación de una situación o de una operación respecto al Derecho de la competencia son generalmente, tanto en el plano de los hechos como en el del razonamiento elaborado a partir de su descripción, enunciados intelectuales complejos y difíciles, en los que pueden deslizarse algunas insuficiencias, tales como aproximaciones, incoherencias, incluso ciertas omisiones, habida cuenta de las limitaciones de plazos que recaen sobre la institución. Ello es tanto más cierto cuanto que, como ocurre en el caso del control de las concentraciones, el análisis incluye un aspecto prospectivo. En estas circunstancias, es posible que la gravedad de una insuficiencia documental o lógica no constituya siempre una circunstancia suficiente para acarrear el nacimiento de la responsabilidad comunitaria. Por último, la Comisión dispone de un margen de apreciación a efectos de mantener el control de la política comunitaria de la competencia, lo que implica que no cabe esperar de ella una práctica rigurosamente constante e invariable en la aplicación de las normas pertinentes y, correlativamente, que goza de cierta libertad en la elección de los instrumentos econométricos a su disposición, así como en la de los enfoques apropiados para el estudio de un fenómeno, siempre que tales elecciones no sean manifiestamente contrarias a las normas admitidas de la disciplina económica y se apliquen de manera consecuente. (véanse los apartados 129 a 132)

Los vicios de que adolece una decisión por la que se declara una operación de concentración incompatible con el mercado común que no han tenido consecuencias sobre el desarrollo del procedimiento y, en particular, no han privado a las empresas participantes en la operación de concentración de la oportunidad de obtener una decisión favorable a la realización de la operación, no pueden, por sí mismos, ocasionar un perjuicio específico a las partes y generar, por consiguiente, la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. (véanse los apartados 134, 138 y 139)

En su calidad de destinatarias de decisiones de una autoridad pública que afectan de manera significativa a sus intereses, las empresas que participan en una operación de concentración de dimensión comunitaria deben gozar de la oportunidad de expresar eficazmente su punto de vista y, a tal fin, deben ser claramente informadas, en tiempo útil, de los aspectos fundamentales de las objeciones que la Comisión formula frente a su operación de concentración. A este respecto, el pliego de cargos es de especial importancia, dado que está específicamente destinado a permitir a las empresas afectadas reaccionar a las inquietudes expresadas por la institución reguladora, por un lado, exponiendo su punto de vista sobre éstas y, por otro lado, planteándose la posibilidad de proponer a la Comisión medidas dirigidas a corregir el impacto negativo de la operación notificada. Esta garantía, que forma parte de las garantías fundamentales que el ordenamiento jurídico comunitario prevé en la tramitación de los procedimientos administrativos, reviste especial importancia para el control de las operaciones de concentración entre empresas. Constituye una violación manifiesta y grave del artículo 18, apartados 1 y 3, del Reglamento no 4064/89, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas, el hecho de que la Comisión redacte un pliego de cargos de tal manera que una empresa no pueda saber que, si no presenta determinadas medidas correctoras, no tiene ninguna posibilidad de conseguir que la operación sea declarada compatible con el mercado común. Esta violación del derecho de defensa no puede justificarse ni explicarse en virtud de las cargas particulares que recaen objetivamente sobre los servicios de la Comisión. (véanse los apartados 147 a 149, 152, 154 y 170)

La identidad total o parcial de los equipos de funcionarios encargados de las diferentes fases del control de una operación de concentración entre empresas no constituye, por parte de la Comisión, una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares. En efecto, si bien es cierto que el respeto del derecho de los administrados a que su causa sea oída por un tribunal independiente e imparcial está garantizado por el artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, al que se remite el artículo 6, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea y ha sido reafirmado por el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y que el derecho a un procedimiento equitativo constituye manifiestamente una norma que tiene por objeto conferir derechos a los administrados, el artículo 6, apartado 1, del Convenio no prohíbe la intervención previa de órganos administrativos que no satisfagan en todos los aspectos las prescripciones que se aplican al procedimiento ante los tribunales, siempre que se garantice el derecho a un tribunal imparcial. En materia de control de las concentraciones, el recurso de anulación previsto por el artículo 230 CE contra las decisiones adoptadas por la Comisión en virtud del artículo 8, apartados 3 y 4, del Reglamento no 4064/89 constituye una vía jurídica que presenta las garantías exigidas por el artículo 6, apartado 1, del Convenio. Además, ninguna norma jurídica ni principio alguno se oponen a que la Comisión encargue a los mismos funcionarios el reexamen de una operación de concentración de empresas para ejecutar una sentencia que anula una decisión que declara dicha operación incompatible con el mercado común. Por último, no cabe considerar como un principio general derivado del deber de imparcialidad que, tras la anulación de una primera decisión, una instancia administrativa o judicial tenga la obligación de remitir el asunto a otra autoridad o a otro órgano de esta autoridad con una composición diferente. (véanse los apartados 181 a 186 y 188)

Cuando una operación de concentración entre empresas ya se ha realizado en el momento en que la Comisión declara su incompatibilidad con el mercado común, el artículo 8, apartado 4, del Reglamento no 4064/89, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas, faculta a la institución para adoptar cualquier medida que permita restablecer una competencia efectiva. Para determinar si, al exigir a las dos empresas partes de la operación de concentración una separación que salvaguarda la intangibilidad de las dimensiones de la empresa objeto de la adquisición y al prohibir todo tipo de retrocesión posterior de actividades, la Comisión infringió esta disposición de manera manifiesta y grave, es preciso examinar las modalidades de la separación teniendo en cuenta, en particular, las posiciones de las empresas notificantes en los mercados afectados, la distancia entre sus cuotas de mercado y las de sus competidores inmediatos, la notoriedad de sus marcas en estos mercados, y comprobar si el plazo de ejecución de la Decisión de separación fue de una brevedad manifiestamente excesiva. (véanse los apartados 199 a 203 y 209)

En el ejercicio de la competencia de control de que goza para resolver sobre la compatibilidad con el mercado común de las operaciones de concentración de dimensión comunitaria, la Comisión no puede obviar los acuerdos que vinculan a las partes notificantes, siempre que sus estipulaciones sean lícitas según el Derecho nacional aplicable. (véase el apartado 221)

Basta con que existan serias dudas sobre la compatibilidad de una operación de concentración con el mercado común para adoptar la decisión de apertura de la fase de examen detallado en virtud del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento no 4064/89, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas, mientras que el artículo 2, apartado 3, de este Reglamento exige a la Comisión la prueba de la creación o el refuerzo de una posición dominante cuando declara la incompatibilidad de una concentración con el mercado común sobre la base del artículo 8, apartado 3. (véanse los apartados 235, 249 y 250)

En materia de control de las operaciones de concentración entre empresas, si bien el respeto del derecho de defensa es obligado antes de la adopción de cualquier decisión que pueda perjudicar a las empresas afectadas, la decisión de apertura de la fase de examen detallado no constituye un acto lesivo cuya legalidad dependa del respeto de tal derecho. (véase el apartado 240)

En el marco de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, para determinar el perjuicio imputable a una acción ilegal de una institución comunitaria, procede tomar en consideración los efectos del incumplimiento que genera la responsabilidad y no los del acto en el que se inscribe éste, en la medida en que la institución hubiera podido o debido adoptar un acto de igual efecto sin violar la norma jurídica. En otros términos, el análisis de la relación de causalidad no puede partir de la premisa incorrecta según la cual, en ausencia del acto ilegal, la institución se habría abstenido de actuar o habría adoptado un acto contrario, lo cual podría ser también un comportamiento ilegal por su parte, sino que debe realizar una comparación entre la situación generada, respecto al tercero afectado, por la acción irregular y la situación que habría resultado para éste de un comportamiento de la institución respetuoso con la norma jurídica. En el caso de que la circunstancia irregular en que se basa la solicitud de reparación se incluya en una decisión que tiene por objeto denegar a un solicitante una autorización o alguna otra medida favorable, no cabe presumir, en relación con el análisis de los efectos de la irregularidad y la comparación entre la situación real y la situación legal reconstituida, que, de no existir el vicio identificado, el solicitante habría obtenido necesariamente la autorización o la otra medida favorable que pedía. De este modo, ante una violación del derecho de defensa que afecta a una decisión por la que se declara una operación de concentración entre empresas incompatible con el mercado común, no procede postular que, en ausencia de esta violación, la operación notificada habría sido declarada compatible de manera explícita o implícita, sino que han de apreciarse los efectos que el vicio identificado puede haber tenido sobre el sentido de la decisión. Así, el perjuicio imputable a la Comunidad no puede deducirse de la comparación entre la situación generada por una decisión de incompatibilidad y una situación caracterizada por la autorización expresa o tácita de la operación, salvo en el supuesto de que el juez comunitario pudiera constatar que la Comisión declaró la incompatibilidad como consecuencia, directa y cierta, de la infracción reconocida de sus obligaciones legales. Además, aunque no cabe excluir que, sin disponer de un derecho al reconocimiento de la compatibilidad de la operación, las partes pueden haber sido privadas de una seria posibilidad de obtener una decisión favorable, la materialización de esta oportunidad puede estar ligada a parámetros demasiado aleatorios para ser objeto de una cuantificación convincente y dar lugar a una indemnización. Así, no existe una relación de causalidad suficientemente estrecha entre la violación del derecho de defensa de una empresa participante en una operación de concentración y la privación de una eventual decisión de compatibilidad como para que surja la responsabilidad de la Comunidad a causa de la obligación impuesta a la empresa de ceder sus activos de la empresa objeto de la adquisición, ni en consecuencia, como para que se considere imputable a la Comunidad un perjuicio igual a la pérdida total de valor que estos activos sufrieron entre su adquisición y su posterior cesión. (véanse los apartados 263 a 267, 278, 280, 282, 283, 286 y 292)

El Reglamento no 4064/89, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas, no crea ninguna presunción en cuanto a la compatibilidad con el mercado común de una operación de concentración notificada y corresponde en cada caso a la Comisión formarse una opinión clara sobre esta compatibilidad y resolver en consecuencia. Una operación de concentración se considera tácitamente compatible con el mercado común cuando, en particular, la Comisión no ha adoptado una decisión de apertura de la fase de examen detallado en el plazo de un mes fijado en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento, ni se ha pronunciado sobre la compatibilidad de una operación de concentración con el mercado común en el plazo de cuatro meses establecido en el artículo 10, apartado 3. (véanse los apartados 275 y 276)

Los gastos de asesorías jurídicas, fiscales y bancarias y demás gastos administrativos realizados por una empresa a efectos de la ejecución de una decisión de la Comisión que impone la separación de dos empresas participantes en una operación de concentración declarada incompatible con el mercado común no pueden considerarse una consecuencia de una ilegalidad cometida por la Comisión al adoptar la decisión de incompatibilidad. En efecto, la ilegalidad de la decisión de incompatibilidad y, por consiguiente, de la decisión de separación, no implica que la operación debiera considerarse compatible ni que las empresas pudieran seguir constituyendo una entidad fusionada. Por tanto, no cabe presumir que los gastos administrativos normalmente efectuados por una empresa para llevar a cabo la separación de los activos no habrían debido ser soportados si la institución hubiera adoptado una decisión legal. En cambio, los gastos de asesoría, honorarios y gastos administrativos de diversa naturaleza en que ha de incurrir una empresa con objeto de participar en la reanudación del procedimiento de examen de una operación de concentración, reanudación necesaria debido a la anulación de la decisión de la Comisión por la que se declaraba esta operación incompatible con el mercado común, están ligados al comportamiento ilegal de la institución mediante una relación de causalidad directa y cierta y generan un derecho a indemnización. Por último, los gastos realizados a efectos de los procedimientos de control jurisdiccional ante el juez comunitario deben considerarse cubiertos por las decisiones adoptadas, en su caso, respecto a las costas, en virtud de las normas procesales específicas aplicables a este tipo de gastos, en las resoluciones que ponen fin al procedimiento y al término de los procedimientos especiales previstos en caso de impugnación del importe de las costas. Estos procedimientos son exclusivos de una reclamación de los mismos importes, o de los importes soportados a los mismos efectos, en el marco de una acción relativa a la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, incluyendo la que procede de personas que, habiendo perdido el proceso, han tenido que cargar con las costas. (véanse los apartados 293, 294 y 297 a 302)

Cuando una violación suficientemente caracterizada del Derecho comunitario de que adolece una decisión por la que se declara incompatible con el mercado común una operación de concentración está relacionada con la reducción del precio de cesión de los activos del cedente en el capital de la empresa cedida mediante un nexo de causalidad suficientemente directo, corresponde a la Comunidad reparar el daño sufrido por ello por el cedente. El perjuicio puede ser igual a la diferencia existente entre el precio de cesión acordado y el que el cedente habría podido obtener del cesionario si, al término del primer procedimiento de examen de la operación, hubiera dispuesto de una decisión legal respecto a la compatibilidad de la operación. (véanse los apartados 316, 317 y 322)

Cuando una empresa adquiere el control de otra empresa mediante una oferta pública de canje valiéndose de la excepción que el artículo 7, apartado 3, del Reglamento no 4064/89 establece al principio del efecto suspensivo de las operaciones de concentración —de manera completamente legal desde el punto de vista tanto del Derecho nacional como del Derecho comunitario de la competencia—, asume, no obstante, el riesgo de que el examen de la operación desemboque tras los plazos fijados por el Reglamento en una decisión que declarase la incompatibilidad con el mercado común y en una correlativa obligación de proceder a una separación de los activos de las empresas ya fusionadas. Si, además, habida cuenta de las características de la operación, no podía ignorar que la fusión realizada corría al menos el riesgo de crear o reforzar una posición dominante en una parte sustancial del mercado común y que por ello sería prohibida por la Comisión, sobre la base del artículo 2, apartado 3, de dicho Reglamento, de ello se deduce que ella misma ha contribuido a la realización de su propio perjuicio al asumir el riesgo real de una declaración de incompatibilidad a posteriori de una concentración jurídicamente perfecta y, en consecuencia, de la posibilidad de una venta forzosa de los activos adquiridos. En esta situación, la empresa puede ser considerada responsable en un tercio del perjuicio indemnizable que sufrió a causa de la reducción del precio de cesión concedido al cesionario. (véanse los apartados 328 a 330, 332 y 334)