CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SIR GORDON SLYNN

presentadas el 4 de marzo de 1986 ( *1 )

Sr. Presidente,

Sres. Jueces,

Los dos apartados finales del artículo L 412 del Código francés de la Salud Pública, modificado y desarrollado por el artículo 10 de la Ley 76-1288 de 31 de diciembre de 1976, establecen lo siguiente:

«Los médicos sólo podrán inscribirse en un único registro que será el del departamento donde se encuentre su residencia profesional, sin perjuicio de lo dispuesto en el Código Deontológico.

Los médicos inscritos o registrados en calidad de tales en otros Estados no podrán inscribirse en ningún registro de la «Ordre des médecins» (Colegio de Médicos de Francia).»

En virtud del artículo L 441 del citado Código esta disposición es aplicable asimismo a los odontólogos.

El apartado 6, del artículo 1, del Decreto no 77-456, de 28 de abril de 1977, relativo al reglamento interno de los consejos de la Ordre des médecins, de la Ordre de chirurgiens-dentistes (Colegio de Cirujanos-Dentistas) y de la Ordre de sages femmes (Colegio de Matronas) dispone que la solicitud de inscripción de un médico o de un odontólogo debe acompañarse, entre otros documentos, de «una certificación de cancelación de la inscripción o del registro del solicitante expedida por las autoridades ante las cuales estuviese anteriormente inscrito o registrado o, en su defecto, una declaración del solicitante manifestando, por su honor, que no ha estado inscrito o registrado con anterioridad».

Mediante carta de 22 de diciembre de 1983, la Comisión notificó al Gobierno francés que estimaba que estas disposiciones, que eran de aplicación tanto a los trabajadores por cuenta ajena como a los autónomos, eran discriminatorias, infringían los artículos 52 y 59 del Tratado e impedían la correcta aplicación de las Directivas 75/362/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975 (DO 1975, L 167, p. 1), y 78/686/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978 (DO 1978, L 233, p. 10), sobre reconocimiento mutuo de diplomas, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios, de médicos y odontólogos, respectivamente. No habiendo recibido respuesta a su carta, la Comisión, con fecha 7 de junio de 1984, remitió al Gobierno francés un dictamen motivado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 del Tratado CEE, que tampoco recibió respuesta. En consecuencia, la Comisión inició este procedimiento para obtener una declaración en el sentido de que la República Francesa, al mantener en vigor las disposiciones mencionadas, ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al Tratado y, en particular, las de los artículos 48, 52 y 59 del mismo.

La carta de 22 de diciembre de 1983 no hace mención expresa del artículo 48 del Tratado, como, en mi opinión, debería haber hecho si la Comisión pretendía invocarlo, puesto que la finalidad de dicha carta es informar claramente a un Estado miembro de lo que se alega y darle una oportunidad de contestar a la misma. No es ni satisfactorio ni suficiente que la Comisión espere hasta la fase del dictamen motivado para exponer con precisión los fundamentos que invoca. Al no indicar los artículos del Tratado que estima aplicables, corre el riesgo de que su recurso sea declarado inadmisible. Por otra parte, está claro en el presente caso que la carta de requerimiento se refiere a médicos y odontólogos asalariados y la referencia a la discriminación, contenida en la carta, se funda en el artículo 48 del Tratado. Opino, por tanto, que el motivo de recurso basado en el artículo 48 es admisible.

El Gobierno francés pretende justificar dichas restricciones sobre la base de que un médico y un odontólogo («chirurgien den-tiste») deben ser fácilmente accesibles para los pacientes (los cuidados médicos deben ser continuos, en especial por lo que respecta a ciertas enfermedades en el curso de las cuales pueden aparecer complicaciones). En tales casos puede ser necesaria una atención regular y frecuente. El citado Gobierno señala las disposiciones del Código de Deontologia Médica que obligan a los médicos y odontólogos a asegurar la continuidad del tratamiento médico (artículo 39 del Código de Deontologia Médica, Decreto no 79-506, y artículo 28 del Código de Deontologia de los Odontólogos, Decreto no 67-671). Afirma, por consiguiente, que tales restricciones están justificadas por razón de salud pública de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 48 del Tratado, en lo relativo a los trabajadores por cuenta ajena, y en el apartado 1 del artículo 56, en lo relativo al establecimiento y a la prestación de servicios.

Inicialmente albergaba algunas dudas por lo que se refiere a si las excepciones justificadas por razones de salud pública cubren realmente este tipo de situación. El artículo 48 se refiere a las limitaciones por razones de salud pública y el artículo 56 se refiere a disposiciones «que prevean un régimen especial para los extranjeros y que estén justificadas por razones de salud pública». Parece, en principio, que dichos artículos, se refieren a aquellas personas susceptibles de ser excluidas por sufrir una enfermedad contagiosa o aquellas que puedan ejercer actividades o crear empresas susceptibles de poner en peligro la salud pública permitiendo, por ejemplo, la emisión de sustancias nocivas. Transcurrido algún tiempo, estimo que no es necesario interpretar dichas palabras con un sentido tan limitado. Se puede restringir la actividad de un médico que ejerza de tal manera que exponga a sus pacientes a riesgos, al igual que la de una persona que pretenda ejercer una actividad que ponga en peligro la seguridad pública o el orden público. Por tal motivo es importante examinar si las reglas establecidas están justificadas por el interés de proteger a los enfermos.

Sin embargo, a pesar de la insistencia del Gobierno francés sobre la necesidad de la asistencia médica continua, hay que poner de relieve que el Código Deontológico francés no exige, en términos absolutos, que un médico atienda un solo consultorio o que dedique todo su tiempo al mismo. Un único consultorio es la regla general pero, según el artículo 63 del Código Deontológico francés, los médicos pueden, mediante una excepción a la regla general, obtener una autorización, a título personal, para atender un segundo consultorio. La autorización, que tiene una vigencia de tres años, es renovable, aunque debe ser revocada si otro médico de la misma especialidad establece un consultorio para atender a los pacientes en la zona del consultorio secundario del primero. Un odontólogo, en condiciones similares, puede atender más de dos consultorios cuando ello esté justificado por el interés de los pacientes, habida cuenta de las particulares condiciones geográficas y demográficas existentes (artículos 63-65 del Código Deontológico de los dentistas).

No existe, por otra parte, ninguna disposición que establezca que un médico deba vivir cerca de su consultorio y puede, habida cuenta de su edad, estado de salud o especialización, ser dispensado de la obligación de participar en los turnos rotatorios de guardias diurnas y nocturnas establecido por el artículo 41 del Código Deontológico Médico. Puede, asimismo, tener otro trabajo o ejercer otra profesión siempre que ello no le permita obtener mayores ingresos como médico y que no sea incompatible con la dignidad de la profesión médica (artículos 27 y 33 del Código Deontológico Médico; los artículos 3 y 23 del Código Deontológico de los dentistas son, en general, del mismo tenor, con la excepción de que los odontólogos no tienen ninguna obligación de participar en turnos rotatorios). Un médico puede desempeñar las funciones de un cargo electivo o administrativo siempre que no haga uso de ellos para incrementar su clientela (artículo 29 del Código; lo mismo sucede con los odontólogos a tenor del artículo 24 del Código Deontológico de los dentistas).

El Tribunal de Justicia ha sido informado de que existen en Francia 86000 consultorios médicos principales y 756 secundarios, de los cuales 69 son de medicina general y 687 de especialistas; los dentistas, por su parte, disponen de 28560 consultorios principales y 1000 secundarios. No se han proporcionado cifras acerca del número de solicitudes presentadas y rechazadas.

Aun aceptando que: a) sólo se pueden admitir excepciones para atender dos consultorios cuando ambos estén próximos entre sí y que dichas excepciones están sometidas a la fiscalización de las organizaciones profesionales, y b) los médicos y odontólogos que ejerzan otra actividad o desempeñen las funciones de un cargo electivo deben, sin embargo, cumplir con sus obligaciones respecto a sus pacientes, es evidente que las normas son de suyo menos absolutas que las disposiciones del artículo 412 del Código de la Salud Pública que claramente impone restricciones al ejercicio de una actividad y al establecimiento de un consultorio médico en Francia a aquéllos que estén inscritos como doctores o dentistas en otros Estados miembros.

Por lo que respecta al establecimiento, la Comisión invoca la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 107/83, Ordre des Avocats de Paris contra Klopp (Rec. 1984, p. 2971), en la que estimó que «el artículo 52 y siguientes del Tratado CEE se oponen a que las autoridades competentes de un Estado miembro nieguen a un nacional de otro Estado miembro, con arreglo a su Derecho nacional y a las normas deontológicas en vigor, el derecho a acceder y ejercer la profesión de abogado por el solo hecho de mantener un domicilio profesional de abogado en el territorio de otro Estado miembro». El Gobierno francés replica que esta sentencia no es del caso porque está basada en la argumentación de que «los modernos métodos de transporte y telecomunicaciones facilitan un contacto adecuado con los clientes y las autoridades judiciales».

En mi opinión, los médicos y los odontólogos no se encuentran, a este respecto, exactamente en la misma situación que un abogado. Un enfermo puede tener necesidad de su médico más rápida y reiteradamente que un cliente su abogado y es evidente que, en muchos casos, la comunicación telefónica puede ser insuficiente.

No obstante, es preciso reconocer que los médicos pertenecen, cada vez más frecuentemente, a consultorios colectivos y que un enfermo no siempre puede consultar el mismo médico de medicina general. Puede, por tanto, ser perfectamente compatible con la asistencia prestada en un consultorio colectivo que un médico efectúe, durante un tiempo, una sustitución en calidad de asalariado en otro lugar de la Comunidad.

Además, no todos los médicos se encuentran en la misma situación. Es posible que un cirujano no tenga necesidad de ver al enfermo más que una o dos veces después de una operación y que otro personal médico preste los cuidados postoperatorios. Puede haber compatibilidad entre la atención a varios enfermos o a varias sesiones de consulta en hospitales de distintas ciudades de un mismo país y el deber que un cirujano especialista tiene de atender a sus enfermos. Si dicho cirujano puede, de hecho, operar en un hospital de París o de Burdeos, no hay razón para que no pueda hacerlo en uno en París, Bruselas o Bonn. Otras especialidades pueden precisar, aún menos, de la continua proximidad del médico con un enfermo que efectúa una sola consulta. Un ejemplo llamativo citado en la vista fue el de los radiólogos. Hay otros, como el de los dermatólogos, cuya continua proximidad puede resultar innecesaria, o el del especialista en medicina preventiva que desea ejercer como asalariado o abrir una clínica un día a la semana en otra ciudad.

Por consiguiente, a pesar de que pueden admitirse como necesarias las normas deontológicas que aseguren que el médico general y el especialista ejercen su profesión prestando asistencia médica adecuada a sus pacientes (siempre que dichas normas no sean discriminatorias para los médicos de otros Estados miembros por razón de su nacionalidad), en mi opinión, la prohibición general, impuesta a todos los médicos y odontólogos, de estar inscritos en otro Estado miembro y de ejercer su actividad en el mismo, al tiempo que atienden un consultorio en Francia, es indebidamente restrictiva y no se ha probado que fuese necesaria en interés de los enfermos.

El hecho de que, en virtud de convenios celebrados en 1879 y 1910, los médicos luxemburgueses y belgas de ciertos municipios cercanos a la frontera francesa estén habilitados para ejercer en determinados municipios franceses cercanos a las fronteras de Luxemburgo y Bélgica, respectivamente, no socava el fundamento de la conclusión anterior. Por el contrario, este hecho subraya la posibilidad de que médicos nacionales de otros Estados miembros puedan ejercer en Francia a partir de sus propios consultorios establecidos en dichos Estados miembros. No se han justificado las razones por las cuales los médicos alemanes e italianos de municipios fronterizos no pueden, igualmente, ejercer en municipios franceses adyacentes.

Las restricciones carecen, sin embargo, de justificación, por las razones de más alcance a que he hecho referencia.

Tampoco le resta fundamento a esta conclusión el argumento del Gobierno francés según el cual, si los médicos y odontólogos pudiesen ejercer en Francia y en otros Estados miembros, los médicos de otro Estado miembro podrían hacer caso omiso de las normas deontológicas médicas, o en cualquier caso verse sometidos con menos facilidad a las reglas disciplinarias que los médicos que sólo estén inscritos en Francia. Como afirmó el Tribunal de Justicia en el asunto Klopp, «la existencia de un segundo domicilio profesional en otro Estado miembro no obsta a la aplicación de las reglas de deontologia profesional en el Estado miembro de acogida»(traducción provisional). No veo razón válida alguna por la que el mismo criterio no se pueda aplicar a los médicos y odontólogos.

Sostener, como hace el Gobierno trances, que la Directiva 78/686 del Consejo relativa a los odontólogos y la Directiva 75/363 del Consejo (DO 1975, L 167, p. 14; EE 06/01, p. 197) sólo pretenden una armonización parcial de las legislaciones nacionales y que la liberización debe llevarse a cabo progresivamente, no responde a la afirmación de la Comisión. Es suficiente que lo que se hace sea contrario a las disposiciones del Tratado. Por otra parte, que los médicos franceses, por lo que se refiere a la legislación francesa, puedan (como afirma la Comisión) o no (como replica Francia) ejercer como asalariados o establecer consultorios secundarios en otros Estados miembros es algo que, en suma, no afecta a la cuestión.

En mi opinión, la prohibición contenida en los artículos 412 y 441 del Code de la santé publique francés y en el apartado 6 del artículo 1 del Decreto no 77-456, constituye una restricción a la libre circulación de los trabajadores prevista en el artículo 48 y a la libertad de establecimiento prevista en el artículo 52 del Tratado. Dicha prohibición impide claramente a todos los médicos y odontólogos la posibilidad de ejercer en Francia cualquier tipo de actividad en calidad de asalariados si están colegiados en su propio país y, en general, impide el establecimiento de consultorios en Francia a los médicos inscritos o registrados en otros Estados miembros. También constituye, en la práctica, una discriminación por razón de nacionalidad puesto que impone, efectivamente, a los médicos que sean nacionales de otros Estados miembros, mayores restricciones que las que impone a los médicos inscritos en Francia. No se ha demostrado que estas normas, con el amplio alcance que se les confiere, estén justificadas por razones de salud pública.

Hasta el momento de la vista, parecía que los médicos y odontólogos que prestasen sus servicios en Francia de conformidad con el artículo 59 debían estar inscritos en dicho país. Solamente más tarde, en la vista, apareció que, de hecho, no siempre es así. El agente del Gobierno francés informó por primera vez al Tribunal de Justicia de la existencia del artículo L 356-1 del Code de la santé publique introducido en dicho Código por la Ley no 76-1288 de 31 de diciembre de 1976. Con arreglo a dicha disposición, no se exige la inscripción de un médico que preste servicios en Francia de conformidad con el artículo 59. En lugar de la inscripción debe hacer una declaración cuyos términos y condiciones habían de fijarse por decreto. El artículo L 356-1 también establece que dicha declaración debe ir acompañada por un documento expedido por las autoridades pertinentes del Estado miembro del que el médico sea nacional, que certifique que el interesado está en posesión de los diplomas, certificados o cualesquiera otros títulos necesarios y que legalmente ejerce la medicina en el Estado miembro en el que está establecido. Se le exige, además, declarar por su honor que no está sometido a ningún procedimiento del que se pueda derivar la suspensión o la prohibición del ejercicio de la profesión médica.

El Decreto no 77-637 de 21 de junio de 1977 aplicó restrictivamente el artículo L 356-1 en la medida en que, según el artículo 4 del citado Decreto, la declaración prevista en el artículo L 356-1 sólo será aplicable a la asistencia, por parte del médico interesado, de un único paciente realizada en el curso de una estancia de dos días en Francia.

Con posterioridad a la vista en el presente procedimiento, el Gobierno francés remitió al Tribunal de Justicia una copia del Decreto no 86-112 que deroga y sustituye al Decreto no 77-637. El nuevo Decreto fue promulgado el 23 de enero de 1986 después de la citada vista. Al menos en lo que interesa en el presente procedimiento este Decreto reproduce los términos del Decreto anterior al tiempo que amplía su ámbito de aplicación a los odontólogos. Así pues, de conformidad con el artículo 4 del nuevo Decreto, la declaración prevista en el artículo L 356-1 sólo será aplicable a la asistencia, por parte del médico u odontólogo interesado, a un único paciente realizada en el curso de una estancia de dos días en Francia.

Es lamentable que esta información fuese aportada fragmentaria y tardíamente.

No obstante, estas disposiciones en absoluto impiden, a mi parecer, que exista un incumplimiento del artículo 59 del Tratado. Tales disposiciones confieren un derecho muy limitado. La prestación de cualesquiera otros servicios médicos requiere la inscripción exclusiva en Francia de los nacionales de otros Estados miembros. Ello constituye claramente una restricción a la libertad de prestación de servicios. Por las razones ya aludidas, las normas invocadas no pueden justificarse por razones de salud pública, ya sea en virtud del artículo 48, del artículo 52 o del artículo 59 del Tratado. Van más allá de lo que pueda ser necesario para la protección de los enfermos.

La Comisión se ha remitido al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 75/362 del Consejo (DO 1975, L 167, p. 1; EE 06/01, p. 186) y al artículo 15 de la Directiva 78/686 del Consejo (DO 1978, L 233, p. 1; EE 06/02, p. 32) relativas a las medidas destinadas a facilitar el ejercicio del derecho de establecimiento a los médicos y a los odontólogos, respectivamente. La primera ha sido modificada por el artículo 7 de la Directiva 82/76 del Consejo (DO 1982, L 43, p. 21; EE 06/02, p. 128). Puesto que la Comisión no ha pedido al Tribunal de Justicia que se pronuncie en relación con dichas Directivas, no me ocuparé específicamente de las mismas.

A la luz de las consideraciones anteriores, opino que la República francesa ha infringido los artículos 48 y 52 del Tratado al obligar a los médicos y odontólogos establecidos en otro Estado miembro a que cancelen su inscripción o registro en el mismo, como condición previa para poder ejercer, en calidad de asalariado o autónomo, en el interior de su territorio. Salvo por lo que se refiere a las circunstancias limitadas previstas en el Decreto no 86-112, Francia también ha infringido el artículo 59 del Tratado por razón de las mismas restricciones.

Procede, en mi opinión, condenar a la República francesa al pago de las costas.

( *1 ) Traducción del inglés.