Conclusiones del Abogado General Lenz presentadas el 14 de diciembre de 1988. - STAR FRUIT COMPANY SA CONTRA COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. - RECURSO POR OMISION DE UNA EMPRESA - NO INICIACION POR LA COMISION DE UN PROCEDIMIENTO EN APLICACION DEL ARTICULO 169 DEL TRATADO CEE. - ASUNTO 247/87.



Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 00291



Conclusiones del abogado general

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Señor Presidente,

Señores Jueces,

1. El asunto en el que presentamos hoy nuestras conclusiones se refiere fundamentalmente a la cuestión de la admisibilidad de un recurso interpuesto por una persona física o jurídica contra la Comisión, que tiene por objeto la iniciación por parte de esta institución, de un procedimiento contra un Estado miembro por infracción de las normas del Tratado.

1.A. Hechos

2. También en el presente asunto se trata de la importación en Francia de plátanos que se encuentran en libre práctica en un Estado miembro. La demandante, que ha sometido el asunto al Tribunal de Justicia, es una sociedad con domicilio en Bruselas, que está especializada fundamentalmente en el comercio de frutas y que, por otra parte, debe ser el principal proveedor de la demandante en el asunto 206/87.

3. La demandante alega que ha recibido numerosos pedidos de clientes franceses pero que, sin embargo, no ha podido efectuar exportaciones a Francia. Sus camiones han sido rechazados constantemente en la frontera, -solamente se han podido efectuar las importaciones en dos ocasiones- y sus clientes franceses tampoco han conseguido obtener licencias en las licitaciones de importación realizadas por la Administración francesa, licencias que, por el contrario, se concedieron sistemáticamente al groupement d' intérêt économique bananier (del que se hablaba también ampliamente en el recurso 206/87), porque este grupo se había comprometido a respetar una determinada disciplina de precios.

4. Por consiguiente, la demandante se dirigió a la Comisión, el 17 de abril de 1987, y le expuso la situación del mercado francés del plátano (ya descrita de forma detallada en el asunto 206/87). En opinión de la demandante, la República Francesa infringe, de esta forma, tanto el artículo 30 del Tratado CEE como el artículo 2 del Convenio de Lomé de 28 de febrero de 1975 y, por ello, está obligada a indemnizarla por las operaciones no realizadas durante el período comprendido entre el mes de octubre de 1986 y el mes de octubre de 1987. La demandante solicitó formalmente que la Comisión iniciara un procedimiento, con arreglo al artículo 169 del Tratado, con el objeto de que:

- se declarara la infracción del artículo 30 y siguientes del Tratado CEE y del artículo 2 y el Protocolo nº 6 del Convenio de Lomé, ya citado.

- se instara al Estado francés a que suprimiera los contingentes que impone sobre los plátanos originarios o procedentes de la Comunidad Económica Europea o de Estados asociados, así como sobre los plátanos originarios de terceros países que se encuentren en libre práctica en la Comunidad;

- se instara al Estado francés a indemnizar a la demandante por las pérdidas sufridas a consecuencia de no haber entregado determinados envíos, en una cuantía de 87 451 400 BFR.

5. Dado que a continuación sólo recibió un escrito de un jefe de división de la Comisión, de 4 de mayo de 1987, en el que se le comunicaba que los servicios competentes de la Comisión adoptarían las medidas pertinentes y le mantendrían informada de ello, la demandante recurrió al Tribunal de Justicia el 14 de agosto de 1987 y le sometió el litigio que ahora nos ocupa.

6. De acuerdo con sus pretensiones, que se basan en los artículos 173 y 175 del Tratado CEE, la demandante solicita al Tribunal de Justicia que declare que la Comisión no adoptó decisión alguna contra el Estado francés en relación con su solicitud de 17 de abril de 1987 (integramente transcrita en la demanda).

7. La Comisión, -así como la República Francesa, que fue admitida a intervenir en apoyo de sus pretensiones- considera que debe declararse la inadmisión del recurso y, en consecuencia, se limita a presentar un escrito de demanda con arreglo al artículo 91 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

B. Definición de postura

En mi opinión, procede responder a la cuestión de la admisibilidad del recurso -la única que hoy se dilucida- de la forma siguiente:

8. 1. Me parece obvio que la referencia al artículo 173 del Tratado CEE como fundamento del recurso es completamente impertinente. De hecho, en el caso que no ocupa no cabe interponer una demanda de anulación, puesto que la demandante no precisa cuál es el acto de la Comisión que, en su caso, habría que anular. Esto es, por lo demás, lo mismo que parece admitir la demandante, cuando, como consecuencia de las críticas formuladas a este respecto, se limita a indicar que se remite al buen criterio del Tribunal de Justicia en lo referente a la admisibilidad de su recurso con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE.

9. Por consiguiente, la admisibilidad del recurso debe examinarse solamente en relación con párrafo 3 del artículo 175 del Tratado CEE, en cuyos términos, toda persona física o jurídica podrá recurrir en queja al Tribunal de Justicia en las condiciones señaladas en los párrafos 1 y 2 por no haberle dirigido una de las instituciones de la Comunidad un acto distinto de una recomendación o de un dictamen.

10. 2. A consecuencia de las objeciones formuladas por la Comisión en relación a los apartados 3 y 4 de la demanda, se ha precisado que estas pretensiones -relativas a la invitación dirigida al Estado francés para que suprima los contingentes e indemnice a la demandante- no tienen carácter autónomo, sino que deben ser consideradas en relación con los dos primeros apartados y examinadas de la misma manera.

11. Por ello, no es necesario ocuparse detenidamente de la opinión de la Comisión de que las pretensiones de este tipo son improcedentes porque no están previstas en el sistema de protección jurisdiccional del Tratado, lo cual es cierto, sin duda alguna. El núcleo del problema reside más bien en la cuestión de si las personas físicas o jurídicas pueden interponer una demanda en aplicación del artículo 175 del Tratado CEE, con objeto de conseguir que la Comisión inicie un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE.

12. 3. Esta tesis plantea serias dudas.

a) Cuando digo esto no me refiero tanto a los argumentos que pudieran parecer obvios con arreglo al tenor del artículo 175 del Tratado ("no haberle dirigido ((...)) dictamen") y en los que la Comisión insistió tanto en sus observaciones, que se refieren, por una parte, a que en un procedimiento con arreglo al artículo 169 sólo se contemplan aquellos actos que deben dirigirse al Estado miembro afectado (y en ningún caso actos que, por su naturaleza y finalidad, deben dirigirse a un demandante privado) y que, por otra parte, subrayan que no se trata de actos de carácter vinculante, como una Decisión (carácter que el Abogado General Sr. Gand consideró esencial en relación con el artículo 175, en sus conclusiones presentadas en el asunto 48/65).(1)

13. Frente a esto, siempre se podría señalar que la Comisión indudablemente puede emprender, en el marco del artículo 169 -que es precisamente el único que interesa ahora- actuaciones que produzcan efectos jurídicos, porque el procedimiento culmina a menudo en el sometimiento de la cuestión al Tribunal de Justicia para obtener una declaración vinculante. Además, se podría indicar que una interpretación restrictiva y literal ("no haberle dirigido ((...)) un dictamen") tropieza con el hecho de que, según esta tesis, sólo podrían tomarse en consideración los recursos por omisión cuyo objeto fuera la adopción de actos administrativos en favor del demandante y no las que pretendieron la adopción de actos determinados desfavorables a terceros, respecto a las cuales, obviamente, podría existir un interés.

14. b) Por el contrario, considero que podrían formularse serios reparos desde otros dos puntos de vista.

15. - Es patente que el sistema de protección jurisdiccional del Tratado no prevé el derecho de acción general de los particulares, sino que lo limita en función de su interés individual. Ello se expresa, por lo que respecta al recurso de anulación, en el artículo 173 del Tratado CEE mediante la exigencia de que el demandante esté afectado directa e individualmente. El criterio contenido en el artículo 175 de "no haberle dirigido ((...)) dictamen" debe ser entendido en este sentido, es decir, como mucho puede tratarse de actos que presenten un interés particular para el demandante, pero, en ningún caso, de actos de alcance general (como afirma Daig en su obra "Nichtigkeits- und Untaetigkeitsklagen im Recht der europaeischen Gemeinschaften", en la página 239, no basta con que un demandante esté afectado por una medida de carácter colectivo, junto con otras personas pertenecientes a un grupo identificado mediante características distintivas generales; debe tratarse de medidas que afecten de forma específica a la persona o a la situación del demandante).

16. En el procedimiento por incumplimiento del artículo 169 del Tratado CEE, tal y como lo interpreta la demandante cuando solicita que se declare la infracción por parte de Francia de los artículos 30 y siguientes del Tratado CEE y la violación de los Convenios de Lomé, se trata indudablemente en último término (si no se olvidan las consecuencias que para la República Francesa se deducirían de una sentencia declarativa como la que pretende la demandante) de un acto de alcance general, destinado, efectivamente, a modificar el régimen de importaciones vigente y las restricciones que dicho régimen impone al comercio entre los Estados miembros. Difícilmente cabe consentir la persecución de dicho objetivo por parte de una empresa privada, como ya subrayó el Abogado General Sr. Roemer sus conclusiones en el asunto 103/63.(2)

17. Por otra parte, se puede subrayar los hechos -que quizá sean aún más concluyentes- de que en la sistemática del Tratado, como se desprende de los artículos 169 y 170, la Comisión y los Estados miembros son los únicos que tienen competencia para someter al Tribunal de Justicia una violación del Tratado por parte de un Estado miembro, que, a este respecto, la facultad de apreciación discrecional desempeña un papel importante (como subrayó el Abogado General Sr. Gand en sus conclusiones en el asunto 48/65) y que la solución también depende de la observancia de una fase administrativa previa que dé al Estado miembro interesado la posibilidad de adoptar las medidas necesarias para actuar conforme al Tratado prescindiendo de cualquier procedimiento judicial.

18. Es difícilmente compatible con estos imperativos admitir que un particular afectado pueda solicitar a la Comisión que inicie un procedimiento por incumplimiento y, si ésta se niega a hacerlo, recurrir en queja al Tribunal de Justicia. En este supuesto dejaría de cumplirse un requisito importante definido en el artículo 175 del Tratado CEE -la abstención de pronunciarse, en violación del Tratado- precisamente porque la Comisión no está obligada a iniciar dicho procedimiento, sino que dispone de una amplia facultad de apreciación para ello. Además, el comportamiento estatal que se critica -en la hipótesis de que la Comisión entendiera que no procede iniciar un procedimiento- sería inmediatamente objeto en cierta forma de un control judicial (en el marco de un procedimiento que tuviera por objeto obligar a la institución a interponer un recurso, procedimiento en el que, al menos, se discutiría la existencia de indicios suficientes de si existe una infracción del Tratado). Esto significa que el Estado miembro afectado no tendría la posibilidad de presentar sus observaciones previstas en el artículo 169 y de poner fin a la violación que se le imputa. Ésta es tambien la tesis que sostiene el Abogado General Sr. Gand en sus conclusiones presentadas en el asunto 48/65 y consagrada en la doctrina dominante -como lo muestra Daig, op. cit., p. 240.

18.C. Conclusión

19. 4. Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, se debe declarar forzosamente que no procede admitir el recurso interpuesto por Star Fruit Company y condenar a la parte demandante al pago de las costas del proceso, de acuerdo con el petitum, con excepción hecha de los gastos realizados por la parte coadyuvante, puesto que ésta no lo ha solicitado.

(*) Lengua original: alemán.

(1) Sentencia de 1 de marzo de 1966, en el asunto 48/65, Alfons Luetticke GmbH y otros/Comisión de la CEE, Rec. 1966, p. 27.

(2) Sentencia de 2 de julio de 1964, en el asunto 103/63, Rhenania, Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft mbH/Comisión de la CEE, Rec. 1964, p. 839.