Edición provisional

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Pleno)

de 16 de febrero de 2022 ( )

Índice





I. Marco jurídico

A. Reglamento (CE) n.º 1049/2001

B. Reglamento interno del Consejo

C. Directrices para el tratamiento de los documentos internos del Consejo

D. Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013

E. Reglamento Financiero

II. Reglamento impugnado

III. Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

IV. Sobre la pretensión de que no se tengan en cuenta determinados pasajes de la demanda de Hungría y del anexo A.3 de esta

A. Alegaciones de las partes

B. Apreciación del Tribunal de Justicia

V. Sobre el recurso

A. Sobre la pretensión principal al objeto de que se anule el Reglamento impugnado en su totalidad

1. Sobre los motivos primero y segundo, basados en la incompetencia de la Unión para adoptar el Reglamento impugnado

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Justicia

1) Sobre la base jurídica del Reglamento impugnado

2) Sobre la elusión del artículo 7 TUE y del artículo 269 TFUE

2. Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de seguridad jurídica

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Justicia

B. Sobre las pretensiones subsidiarias con objeto de que se anule parcialmente el Reglamento impugnado

1. Sobre la pretensión de anulación del artículo 4, apartado 1, del Reglamento impugnado

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Justicia

2. Sobre la pretensión de anulación del artículo 4, apartado 2, letra h), del Reglamento impugnado

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Justicia

3. Sobre la pretensión de anulación del artículo 5, apartado 2, del Reglamento impugnado

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Justicia

4. Sobre la pretensión de anulación del artículo 5, apartado 3, tercera frase, del Reglamento impugnado

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Justicia

5. Sobre la pretensión de anulación del artículo 5, apartado 3, cuarta frase, del Reglamento impugnado

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Justicia

6. Sobre la pretensión de anulación del artículo 6, apartados 3 y 8, del Reglamento impugnado

a) Alegaciones de las partes

b) Apreciación del Tribunal de Justicia

VI. Costas





«Recurso de anulación — Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 — Régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión Europea — Protección del presupuesto de la Unión en caso de vulneración de los principios del Estado de Derecho en los Estados miembros — Base jurídica — Artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a) — Supuesta elusión del artículo 7 TUE y del artículo 269 TFUE — Supuestas violaciones de los artículos 4 TUE, apartado 1, 5 TUE, apartado 2, y 13 TUE, apartado 2, y de los principios de seguridad jurídica, de proporcionalidad y de igualdad de los Estados miembros ante los Tratados»

En el asunto C‑156/21,

que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 11 de marzo de 2021,

Hungría, representada por el Sr. M. Z. Fehér y la Sra. M. M. Tátrai, en calidad de agentes,

parte demandante,

apoyada por:

República de Polonia, representada por el Sr. B. Majczyna y la Sra. S. Żyrek, en calidad de agentes,

parte coadyuvante,

contra

Parlamento Europeo, representado por los Sres. F. Drexler, R. Crowe, U. Rösslein y T. Lukácsi y por la Sra. A. Pospíšilová Padowska, en calidad de agentes,

Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. A. de Gregorio Merino, E. Rebasti y A. Tamás y por la Sra. A. Sikora-Kalėda, en calidad de agentes,

partes demandadas,

apoyados por:

Reino de Bélgica, representado por las Sras. C. Pochet, M. Jacobs y L. Van den Broeck, en calidad de agentes;

Reino de Dinamarca, representado inicialmente por la Sra. M. Søndahl Wolff y el Sr. J. Nymann-Lindegren, y posteriormente por las Sras. M. Søndahl Wolff y V. Pasternak Jørgensen, en calidad de agentes;

República Federal de Alemania, representada por los Sres. J. Möller y R. Kanitz, en calidad de agentes;

Irlanda, representada por las Sras. M. Browne y J. Quaney y el Sr. A. Joyce, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. D. Fennelly, BL;

Reino de España, representado inicialmente por el Sr. J. Rodríguez de la Rúa Puig y la Sra. S. Centeno Huerta, y posteriormente por el Sr. J. Rodríguez de la Rúa Puig y la Sra. A. Gavela Llopis, en calidad de agentes;

República Francesa, representada por las Sras. A.‑L. Desjonquères y A.‑C. Drouant y por el Sr. E. Leclerc, en calidad de agentes;

Gran Ducado de Luxemburgo, representado inicialmente por los Sres. A. Germeaux y T. Uri, y posteriormente por el Sr. A. Germeaux, en calidad de agentes;

Reino de los Países Bajos, representado por la Sra. M. K. Bulterman y el Sr. J. Langer, en calidad de agentes;

República de Finlandia, representada por la Sra. H. Leppo y el Sr. S. Hartikainen, en calidad de agentes;

Reino de Suecia, representado por los Sres. O. Simonsson y J. Lundberg y por las Sras. C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, H. Shev, M. Salborn Hodgson, H. Eklinder y R. Shahsavan Eriksson, en calidad de agentes;

Comisión Europea, representada por los Sres. D. Calleja Crespo, J.‑P. Keppenne, J. Baquero Cruz y A. Tokár, en calidad de agentes;

partes coadyuvantes,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Pleno),

integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. L. Bay Larsen, Vicepresidente, el Sr. A. Arabadjiev (Ponente), las Sras. A. Prechal y K. Jürimäe, los Sres. C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis y N. Jääskinen, la Sra. I. Ziemele y el Sr. J. Passer, Presidentes de Sala, y los Sres. M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb y N. Piçarra, la Sra. L. S. Rossi, los Sres. A. Kumin, N. Wahl y D. Gratsias, la Sra. M. L. Arastey Sahún y los Sres. M. Gavalec y Z. Csehi, Jueces;

Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;

Secretarios: Sr. M. Aleksejev, jefe de unidad, y Sr. I. Illéssy, administrador;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista los días 11 y 12 de octubre de 2021;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de diciembre de 2021;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante su recurso, Hungría solicita al Tribunal de Justicia que anule, con carácter principal, el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión (DO 2020, L 433I, p. 1; corrección de errores en DO 2021, L 373, p. 94; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»), y, con carácter subsidiario, los artículos 4, apartados 1 y 2, letra h); 5, apartados 2 y 3, penúltima y última frases; y 6, apartados 3 y 8, de dicho Reglamento.

I. Marco jurídico

A. Reglamento (CE) n.º 1049/2001

2 El artículo 2 del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43), prevé en su apartado 1:

«Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento.»

3 A tenor del artículo 4 de dicho Reglamento:

«[…]

2. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:

[…]

– los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,

[…]

salvo que su divulgación revista un interés público superior.

3. Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.

Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.

[…]

5. Un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado.

6. En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.

7. Las excepciones, tal y como se hayan establecido en los apartados 1, 2 y 3 solo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento. […]»

4 El artículo 5 de dicho Reglamento dispone:

«Cuando un Estado miembro reciba una solicitud de un documento que obre en su poder y que tenga su origen en una institución, consultará a la institución de que se trate para tomar una decisión que no ponga en peligro la consecución de los objetivos del presente Reglamento, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dicho documento.

Alternativamente, el Estado miembro podrá remitir la solicitud a la institución.»

B. Reglamento interno del Consejo

5 El 1 de diciembre de 2009, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Decisión 2009/937/UE, por la que se aprueba su Reglamento interno (DO 2009, L 325, p. 35). El artículo 6 de dicho Reglamento interno (en lo sucesivo, «Reglamento interno del Consejo»), titulado «Secreto profesional y presentación de documentos ante los tribunales», establece en su apartado 2:

«El Consejo y el [Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros (Coreper)] podrán autorizar la presentación ante los tribunales de copia o extracto de cualquier documento del Consejo que no se haya hecho accesible al público de conformidad con las normas sobre acceso del público a los documentos.»

6 A tenor del artículo 10 de dicho Reglamento, titulado «Acceso del público a los documentos del Consejo»:

«Las disposiciones específicas sobre acceso del público a los documentos del Consejo figuran en el anexo II.»

7 El anexo II del Reglamento interno, titulado «Disposiciones específicas relativas al acceso del público a los documentos del Consejo», contiene el artículo 5, relativo a las «solicitudes presentadas por los Estados miembros», que preceptúa:

«Cuando un Estado miembro presente una solicitud al Consejo, se tramitará de conformidad con los artículos 7 y 8 del [Reglamento n.º 1049/2001] y las disposiciones correspondientes del presente anexo. En caso de denegación de acceso total o parcial, se informará al solicitante de que cualquier solicitud confirmatoria deberá dirigirse directamente al Consejo.»

C. Directrices para el tratamiento de los documentos internos del Consejo

8 Mediante la Nota 7695/18, de 10 de abril de 2018, el Consejo aprobó las directrices para el tratamiento de los documentos internos del Consejo. Los puntos 1, 2, 20 y 21 de dichas directrices tienen el siguiente tenor:

«1. El presente documento contiene directrices relativas al tratamiento de los documentos no clasificados del Consejo, de difusión interna en el Consejo y sus miembros, la Comisión, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y, según los asuntos, otras instituciones de la [Unión] (por ejemplo, el Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia o el Banco Central Europeo) y órganos (por ejemplo, el Comité de las Regiones o el Comité Económico y Social Europeo). Una divulgación pública inoportuna de dichos documentos podría afectar negativamente al proceso de toma de decisiones del Consejo.

2. Las directrices tienen un impacto directo en el funcionamiento del Consejo y, como consecuencia, tienen que ser respetadas por los Estados miembros en calidad de miembros del Consejo, en consonancia con el principio de cooperación leal que rige las relaciones entre las instituciones de la [Unión] y los Estados miembros.

[…]

20. Los documentos “LIMITE” no deberán hacerse públicos salvo que un funcionario del Consejo debidamente autorizado, la administración nacional de un Estado miembro (véase el apartado 21) o, cuando proceda, el Consejo, hayan tomado una decisión a tal fin, de conformidad con el [Reglamento n.º 1049/2001] y con el Reglamento Interno del Consejo.

21. Los funcionarios y agentes de las instituciones u órganos de la [Unión] distintos del Consejo no podrán decidir por sí mismos hacer públicos documentos “LIMITE” sin consultar primero a la Secretaría General del Consejo. Los funcionarios y agentes de la administración nacional de los Estados miembros consultarán a la Secretaría General del Consejo antes de tomar una decisión en este sentido, salvo si es manifiesto que dicho documento puede hacerse público, de conformidad con el artículo 5 del [Reglamento n.º 1049/2001].»

D. Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013

9 El artículo 2, punto 1, del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.º 1074/1999 del Consejo (DO 2013, L 248, p. 1), define, a efectos de este último, los «intereses financieros de la Unión» en el sentido de que «incluirán los ingresos, gastos y activos cubiertos por el presupuesto de la Unión Europea así como los cubiertos, gestionados o supervisados por los presupuestos de las instituciones, órganos y organismos».

E. Reglamento Financiero

10 A tenor del artículo 2 del Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 y (UE) n.º 283/2014 y la Decisión n.º 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 (DO 2018, L 193, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento Financiero»), titulado «Definiciones»:

«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

[…]

7. “ejecución del presupuesto”: la realización de actividades relativas a la gestión, el seguimiento, el control y la auditoría de créditos presupuestarios de conformidad con los métodos establecidos en el artículo 62;

[…]

42. “organización de un Estado miembro”: una entidad establecida en un Estado miembro en calidad de organismo de Derecho público, o de organismo que se rige por el Derecho privado al que se ha confiado una misión de servicio público y se ha dotado de garantías financieras adecuadas por parte del Estado miembro;

[…]

59. “buena gestión financiera”: la ejecución del presupuesto de conformidad con los principios de economía, eficiencia y eficacia;

[…]»

11 El artículo 61 de dicho Reglamento, titulado «Conflictos de intereses», establece:

«1. Los agentes financieros con arreglo al capítulo 4 del presente título, y otras personas, incluidas las autoridades nacionales de cualquier rango, que participen en la ejecución del presupuesto de forma directa, indirecta y compartida en la gestión, incluidos los actos preparatorios al respecto, la auditoría o el control, no adoptarán ninguna medida que pueda acarrear un conflicto entre sus propios intereses y los de la Unión. Adoptarán asimismo las medidas oportunas para evitar un conflicto de intereses en las funciones que estén bajo su responsabilidad y para hacer frente a situaciones que puedan ser percibidas objetivamente como conflictos de intereses.

2. Cuando exista el riesgo de un conflicto de intereses que implique a un miembro del personal de una autoridad nacional, la persona en cuestión remitirá el asunto a su superior jerárquico. Cuando se trate de personal al que se aplica el Estatuto, la persona en cuestión remitirá el asunto al ordenador correspondiente por delegación. El superior jerárquico correspondiente o el ordenador por delegación confirmará por escrito si se considera que existe un conflicto de intereses. Cuando se considere que existe un conflicto de intereses, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos o la autoridad nacional pertinente velará por que la persona de que se trate cese toda actividad en ese asunto. El ordenador por delegación que corresponda o la autoridad nacional pertinente velará por que se adopte cualquier medida adicional de conformidad con el Derecho aplicable.

3. A los efectos del apartado 1, existirá conflicto de intereses cuando el ejercicio imparcial y objetivo de las funciones de los agentes financieros y demás personas a que se refiere el apartado 1 se vea comprometido por razones familiares, afectivas, de afinidad política o nacional, de interés económico o por cualquier otro motivo directo o indirecto de interés personal.»

12 El artículo 62 del citado Reglamento, que lleva como título «Métodos de ejecución presupuestaria», dispone, en su apartado 1, párrafo primero:

«La Comisión ejecutará el presupuesto de cualquiera de las maneras siguientes:

a) de manera directa (“gestión directa”), conforme a lo dispuesto en los artículos 125 a 153, por medio de sus servicios, incluido su personal en las delegaciones de la Unión bajo la responsabilidad del jefe de delegación correspondiente, de conformidad con el artículo 60, apartado 2, o a través de las agencias ejecutivas a que se refiere el artículo 69;

b) mediante gestión compartida con los Estados miembros (“gestión compartida”) conforme a lo dispuesto en los artículos 63 y 125 a 129;

c) de manera indirecta (“gestión indirecta”), conforme a lo dispuesto en los artículos 125 a 149 y 154 a 159, cuando ello se contemple en el acto de base o en los casos a que se refiere el artículo 58, apartado 2, letras a) a d), delegando competencias de ejecución del presupuesto en:

[…]»

13 El artículo 63 del mismo Reglamento, titulado «Gestión compartida con los Estados miembros», preceptúa en sus apartados 2 y 8:

«2. Al desempeñar las funciones relativas a la ejecución presupuestaria, los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias, incluidas medidas legales, reglamentarias y administrativas, para proteger los intereses financieros de la Unión, a saber:

a) garantizando que las acciones financiadas mediante el presupuesto se ejecutan correcta y eficazmente y en cumplimiento de las normas sectoriales aplicables;

b) designando los órganos responsables de la gestión y el control de los fondos de la Unión, con arreglo al apartado 3, y supervisando dichos órganos;

c) previniendo, detectando y corrigiendo las irregularidades y el fraude;

d) cooperando, conforme al presente Reglamento y a las normas sectoriales específicas, con la Comisión, la [Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)], el [Tribunal de Cuentas Europeo] y, en lo que respecta a los Estados miembros participantes en la cooperación reforzada en virtud del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo [, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (DO 2017, L 283, p. 1)], con la Fiscalía Europea.

Con el fin de proteger los intereses financieros de la Unión, los Estados miembros, respetando al mismo tiempo el principio de proporcionalidad y de conformidad con el presente artículo y con las normas sectoriales pertinentes, llevarán a cabo controles previos y a posteriori, incluidos, en su caso, controles in situ de muestras de operaciones representativas o basadas en el riesgo. Asimismo, recuperarán los fondos pagados indebidamente y ejercitarán las acciones judiciales necesarias al respecto.

Los Estados miembros impondrán sanciones efectivas, disuasorias y proporcionadas a los perceptores cuando así esté dispuesto en las normas sectoriales o en las disposiciones específicas establecidas en el Derecho nacional.

Como parte de esta evaluación del riesgo, y de conformidad con las normas sectoriales, la Comisión supervisará los sistemas de gestión y control establecidos en los Estados miembros. En su trabajo de auditoría, la Comisión respetará el principio de proporcionalidad y tendrá en cuenta el nivel del riesgo evaluado con arreglo a las normas sectoriales específicas.

[…]

8. Con el fin de garantizar que los fondos de la Unión se utilizan de conformidad con las normas aplicables, la Comisión:

a) procederá al examen y a la aceptación de las cuentas de los organismos designados siguiendo procedimientos que aseguren la exhaustividad, la exactitud y la veracidad de las cuentas;

b) excluirá de la financiación de la Unión los gastos correspondientes a desembolsos que se hayan efectuado contraviniendo el Derecho aplicable;

c) interrumpirá los plazos de pago o suspenderá los pagos cuando lo prevean las normas sectoriales específicas.

La Comisión levantará total o parcialmente la interrupción de los plazos de pago o la suspensión de los pagos después de que un Estado miembro haya presentado sus observaciones y tan pronto como haya adoptado las medidas necesarias. El informe anual de actividades mencionado en el artículo 74, apartado 9, se referirá a todas las obligaciones contempladas en el presente apartado.»

14 El artículo 129 del Reglamento Financiero, titulado «Cooperación para la protección de los intereses financieros de la Unión», establece:

«1. Toda persona o entidad que reciba fondos de la Unión cooperará plenamente en la defensa de los intereses financieros de la Unión y concederá, como condición para recibir los fondos, los derechos y el acceso necesarios para que el ordenador competente, la Fiscalía Europea respecto de los Estados miembros participantes en la cooperación reforzada […], la OLAF, el Tribunal de Cuentas y, cuando proceda, las autoridades nacionales competentes, ejerzan plenamente sus competencias respectivas. En el caso de la OLAF, dichos derechos incluirán el derecho a realizar investigaciones, entre otras cosas inspecciones y controles in situ, de conformidad con el Reglamento [relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF].

2. Toda persona o entidad que reciba fondos de la Unión en régimen de gestión directa e indirecta deberá comprometerse por escrito a conceder los derechos necesarios a que se refiere el apartado 1 y deberá garantizar que los terceros implicados en la ejecución de los fondos de la Unión concedan derechos equivalentes.»

15 A tenor del artículo 131 del Reglamento Financiero, titulado «Suspensión, terminación y reducción»:

«1. Si el procedimiento de adjudicación hubiera sido objeto de irregularidades o fraude, el ordenador competente lo suspenderá y podrá adoptar cualquier medida necesaria, incluida la anulación del procedimiento. El ordenador competente informará inmediatamente a la OLAF sobre posibles casos de fraude.

[…]

3. El ordenador competente podrá suspender los pagos o la ejecución del compromiso jurídico cuando:

[…]

b) sea necesario comprobar si se han producido efectivamente presuntas irregularidades, fraude o incumplimiento de obligaciones;

c) las irregularidades, el fraude o el incumplimiento de obligaciones pongan en tela de juicio la fiabilidad o eficacia de los sistemas de control interno de la persona o entidad que ejecuta los fondos de la Unión en virtud del artículo 62, apartado 1, párrafo primero, letra c), o la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes.

[…]»

16 El artículo 135 de dicho Reglamento, titulado «Protección de los intereses financieros de la Unión mediante detección de riesgos, exclusión e imposición de sanciones pecuniarias», dispone:

«1. A fin de proteger los intereses financieros de la Unión, la Comisión creará y administrará un sistema de detección precoz y exclusión.

El objetivo de ese sistema será facilitar:

a) la detección precoz de las personas o entidades a que se refiere el apartado 2 que supongan un riesgo para los intereses financieros de la Unión;

[…]

3. La decisión de registrar información relativa a una detección precoz de los riesgos a que se refiere el apartado 1, párrafo segundo, letra a), del presente artículo, de excluir a personas o entidades contempladas en el apartado 2 o de imponer una sanción pecuniaria a un perceptor será adoptada por el ordenador competente. La información relativa a esas decisiones se registrará en la base de datos a que se hace referencia en el artículo 142, apartado 1. Cuando dichas decisiones se adopten sobre la base del artículo 136, apartado 4, la información registrada en la base de datos incluirá la relativa a las personas mencionadas en dicho apartado.

4. La decisión de excluir a personas o entidades contempladas en el apartado 2 del presente artículo o de imponer sanciones pecuniarias a un perceptor se basará en una sentencia firme o, en las situaciones de exclusión a que se refiere el artículo 136, apartado 1, en una decisión administrativa definitiva o en una calificación jurídica preliminar por parte de la instancia a que se refiere el artículo 143 en las situaciones mencionadas en el artículo 136, apartado 2, a fin de garantizar una evaluación centralizada de dichas situaciones. En los casos a que se refiere el artículo 141, apartado 1, el ordenador competente rechazará a un participante en un procedimiento específico de adjudicación.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 136, apartado 5, el ordenador competente podrá tomar la decisión de excluir a un participante o perceptor y/o de imponer una sanción pecuniaria a un perceptor, así como la decisión de publicar la información conexa, sobre la base de una calificación preliminar contemplada en el artículo 136, apartado 2, solo si ha obtenido previamente una recomendación de la instancia contemplada en el artículo 143.»

II. Reglamento impugnado

17 De los vistos del Reglamento impugnado resulta que se adoptó sobre la base del «Tratado [FUE], y en particular [de] su artículo 322, apartado 1, letra a),» así como del «Tratado [CEEA], y en particular [de] su artículo 106 bis».

18 Los considerandos 2, 3, 5 a 10, 12 a 16, 18 a 20 y 26 del Reglamento impugnado tienen la siguiente redacción:

«(2) En sus conclusiones de 21 de julio de 2020, el Consejo Europeo declaró que los intereses financieros de la Unión se han de proteger de conformidad con los principios generales asentados en los Tratados, en particular los valores establecidos en el artículo 2 del TUE. Asimismo, subrayó la importancia de proteger los intereses financieros de la Unión y destacó la importancia de respetar el Estado de Derecho.

(3) El Estado de Derecho requiere que todos los poderes públicos actúen dentro de los límites establecidos por la ley, de conformidad con los valores de la democracia y del respeto de los derechos fundamentales establecidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, “Carta”) y otros instrumentos aplicables, y bajo el control de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales. Exige, en particular, que se respeten [[Comunicación de la Comisión “Un nuevo marco de la [Unión] para reforzar el Estado de Derecho”, COM(2014) 0158 final, anexo I]] los principios de legalidad ([sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, apartado 63]), que implica un proceso legislativo transparente, responsable, democrático y pluralista; de seguridad jurídica ([sentencia de 12 de noviembre de 1981, Meridionale Industria Salumi y otros, 212/80 a 217/80, EU:C:1981:270, apartado 10]); de prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo ([sentencia de 21 de septiembre de 1989, Hoechst/Comisión, 46/87 y 227/88, EU:C:1989:337, apartado 19]); de tutela judicial efectiva, que incluye el acceso a la justicia, por órganos jurisdiccionales independientes e imparciales [[sentencias de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, apartados 31, 40 y 41, así como de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, apartados 63 a 67]], y de separación de poderes ([sentencias de 22 de diciembre de 2010, DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, apartado 58; de 10 de noviembre de 2016, Poltorak, C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, apartado 35, y de 10 de noviembre de 2016, Kovalkovas, C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, apartado 36]).

[…]

(5) Una vez que un país candidato se convierte en Estado miembro, se integra en una construcción jurídica que se basa en la premisa fundamental de que cada Estado miembro comparte con todos los demás Estados miembros, y reconoce que estos comparten con él, una serie de valores comunes en los que se fundamenta la Unión, como se precisa en el artículo 2 TUE. Esta premisa implica y justifica la existencia de una confianza mutua entre los Estados miembros en el reconocimiento de esos valores y, por lo tanto, en el respeto del Derecho de la Unión que los aplica [[dictamen 2/13 (Adhesión de la Unión al CEDH), de 18 de diciembre de 2014, EU:C:2014:2454, apartado 168]]. La legislación y las prácticas de los Estados miembros deben seguir respetando los valores comunes en los que se fundamenta la Unión.

(6) Aunque no existe una jerarquía entre los valores de la Unión, el respeto del Estado de Derecho es esencial para la protección de los demás valores fundamentales en los que se fundamenta la Unión, como la libertad, la democracia, la igualdad y el respeto de los derechos humanos. El respeto del Estado de Derecho está intrínsecamente vinculado al respeto de la democracia y de los derechos fundamentales. No puede haber democracia ni respeto de los derechos fundamentales sin respeto del Estado de Derecho, y viceversa.

(7) Siempre que los Estados miembros ejecuten el presupuesto de la Unión, incluidos los recursos asignados mediante el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea establecido de conformidad con el Reglamento (UE) 2020/2094 [del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 (DO 2020, L 433I, p. 23)], y mediante préstamos y otros instrumentos garantizados por el presupuesto de la Unión, y cualquiera que sea su modo de ejecución, el respeto del Estado de Derecho es una condición previa esencial para cumplir el principio de buena gestión financiera establecido en el artículo 317 [TFUE].

(8) Los Estados miembros solo pueden garantizar la buena gestión financiera si las autoridades públicas actúan conforme a Derecho, si los casos de fraude, incluido el fraude fiscal, de evasión fiscal, de corrupción, de conflictos de interés y otros incumplimientos del Derecho son efectivamente perseguidos por los servicios encargados de la investigación y del ejercicio de la acción penal, y si las decisiones arbitrarias o ilícitas de las autoridades públicas, incluidas las autoridades policiales, son objeto de un control judicial efectivo por parte de órganos jurisdiccionales independientes y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

(9) La independencia y la imparcialidad de los jueces siempre deben estar garantizadas y los servicios encargados de la investigación y del ejercicio de la acción penal deben poder desempeñar adecuadamente sus funciones. Los jueces y los servicios encargados de la investigación y del ejercicio de la acción penal deben tener a su disposición los recursos financieros y humanos suficientes y los procedimientos que les permitan actuar de manera eficaz y en pleno respeto del derecho a un juicio justo e imparcial, incluido el respeto de los derechos de defensa. Las sentencias firmes deben ejecutarse de forma efectiva. Estas condiciones son necesarias como garantía mínima frente a decisiones ilícitas y arbitrarias de las autoridades públicas que podrían perjudicar a los intereses financieros de la Unión.

(10) La independencia de los jueces presupone, en particular, que el órgano jurisdiccional en cuestión esté en condiciones de ejercer, tanto con arreglo a las normas aplicables como en la práctica, sus funciones jurisdiccionales con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, de tal modo que quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones. Las garantías de independencia e imparcialidad postulan la existencia de reglas, especialmente en lo referente a la composición del órgano, así como al nombramiento, a la duración del mandato y a las causas de recusación y cese de sus miembros, que permitan excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio.

[…]

(12) El artículo 19 [TUE], que es la expresión concreta del valor del Estado de Derecho establecido en el artículo 2 [TUE], obliga a los Estados miembros a proporcionar una tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, incluidos los referentes a la ejecución del presupuesto de la Unión. La existencia misma de un control judicial efectivo destinado a garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión es inherente a un Estado de Derecho y requiere órganos jurisdiccionales independientes ([sentencia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, apartados 32 a 36]). Resulta primordial preservar la independencia de los órganos jurisdiccionales, como lo confirma el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta ([sentencia de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, apartados 40 y 41]). Tal afirmación es especialmente cierta respecto del control judicial de la validez de las medidas, los contratos u otros instrumentos que den lugar a gastos o deuda públicos, en el contexto, entre otros, de los procedimientos de contratación pública que también pueden someterse al control de los órganos jurisdiccionales.

(13) Existe por lo tanto una clara relación entre el respeto del Estado de Derecho y la ejecución eficiente del presupuesto de la Unión de conformidad con el principio de buena gestión financiera.

(14) La Unión ha desarrollado diversos instrumentos y procesos que fomentan el Estado de Derecho y su aplicación, como el apoyo financiero a las organizaciones de la sociedad civil, el Mecanismo Europeo del Estado de Derecho y el cuadro de indicadores de la justicia en la [Unión], y que ofrecen una respuesta eficaz de las instituciones de la Unión a las vulneraciones del Estado de Derecho mediante el procedimiento de incumplimiento y el procedimiento establecido en el artículo 7 [TUE]. El mecanismo establecido en el presente Reglamento complementa estos instrumentos protegiendo el presupuesto de la Unión frente a las vulneraciones de los principios del Estado de Derecho que afectan a su buena gestión financiera o a la protección de los intereses financieros de la Unión.

(15) Las vulneraciones de los principios del Estado de Derecho, en particular las que afectan al buen funcionamiento de las autoridades públicas y al control judicial efectivo, pueden atentar gravemente contra los intereses financieros de la Unión. Así sucede con las vulneraciones puntuales de los principios del Estado de Derecho y, más aún, con las vulneraciones generalizadas o debidas a prácticas u omisiones reiteradas por parte de las autoridades públicas, o a medidas generales adoptadas por tales autoridades.

(16) La detección de las vulneraciones de los principios del Estado de Derecho precisa una evaluación cualitativa exhaustiva por parte de la Comisión. Dicha evaluación debe ser objetiva, imparcial y justa, y debe tener en cuenta la información pertinente procedente de fuentes disponibles e instituciones reconocidas, como las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los informes del Tribunal de Cuentas, el informe anual sobre el Estado de Derecho y el cuadro de indicadores de la justicia en la [Unión] de la Comisión, los informes de la [OLAF] y de la Fiscalía Europea, según corresponda, y las conclusiones y recomendaciones de las organizaciones y redes internacionales pertinentes, incluidos órganos del Consejo de Europa como el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) y la [Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia)], en particular su lista de criterios relativos al Estado de Derecho, y las redes europeas de tribunales supremos y consejos del poder judicial. La Comisión podría consultar a la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y a la Comisión de Venecia si ello fuera necesario a fin de efectuar una evaluación cualitativa exhaustiva.

[…]

(18) El principio de proporcionalidad debe aplicarse al determinar las medidas que han de adoptarse, teniendo en cuenta en particular la gravedad de la situación, el tiempo transcurrido desde el inicio de la actuación de que se trate, la duración y recurrencia de esta, la intención y el grado de colaboración del Estado miembro de que se trate para poner fin a las vulneraciones de los principios del Estado de Derecho, así como los efectos en la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o los intereses financieros de la Unión.

(19) Es fundamental que los intereses legítimos de los destinatarios y beneficiarios finales queden adecuadamente protegidos al adoptarse las medidas en caso de vulneraciones de los principios del Estado de Derecho. Cuando la Comisión considere la adopción de medidas, debe tener en cuenta su posible repercusión para los destinatarios y beneficiarios finales. Habida cuenta de que, en la gestión compartida, los pagos de la Comisión a los Estados miembros son jurídicamente independientes de los pagos de las autoridades nacionales a los beneficiarios, no debe considerarse que las medidas adecuadas en virtud del presente Reglamento afecten a la disponibilidad de financiación para los pagos a los beneficiarios dentro de los plazos de pago establecidos en las normas sectoriales y financieras aplicables. Las decisiones adoptadas con arreglo al presente Reglamento y las obligaciones para con los destinatarios o beneficiarios finales establecidas en el presente Reglamento forman parte del Derecho de la Unión aplicable con respecto a la ejecución de la financiación en régimen de gestión compartida. Los Estados miembros afectados por las medidas deben informar periódicamente a la Comisión sobre el cumplimiento de sus obligaciones para con los destinatarios o beneficiarios finales. La presentación de informes sobre el cumplimiento de las obligaciones de pago para con los beneficiarios establecidas en las normas sectoriales y financieras aplicables debe permitir a la Comisión comprobar que las decisiones adoptadas en virtud del presente Reglamento no afectan en modo alguno, directa o indirectamente, a los pagos que deban efectuarse con arreglo a las normas sectoriales y financieras aplicables.

Para reforzar la protección de los destinatarios o beneficiarios finales, la Comisión debe facilitar información y orientaciones a través de un sitio web o un portal de internet, junto con las herramientas adecuadas para que se le informe sobre cualquier incumplimiento de la obligación legal por parte de las entidades públicas y los Estados miembros de seguir efectuando los pagos una vez adoptadas las medidas sobre la base del presente Reglamento. La Comisión debe realizar un seguimiento de dicha información para comprobar si se han respetado las normas aplicables, en particular el artículo 69, el artículo 74, apartado 1, letra b), y el artículo 104 del Reglamento (UE) 2021/1060 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados (DO 2021, L 231, p. 159)]. Cuando sea necesario, a fin de garantizar que cualquier importe adeudado por entidades públicas o Estados miembros se abone efectivamente a los destinatarios o beneficiarios finales, la Comisión debe recuperar los pagos efectuados o, en su caso, efectuar una corrección financiera reduciendo la ayuda de la Unión a un programa en consonancia con las normas sectoriales y financieras aplicables.

(20) A fin de garantizar condiciones uniformes de ejecución del presente Reglamento y habida cuenta de la importancia de los efectos financieros de las medidas adoptadas en virtud de este, deben conferirse al Consejo competencias de ejecución, el cual ha de actuar sobre la base de una propuesta de la Comisión.

[…]

(26) El procedimiento de adopción y levantamiento de las medidas debe respetar los principios de objetividad, no discriminación e igualdad de trato de los Estados miembros y debe desarrollarse con arreglo a un planteamiento imparcial y basado en pruebas. Si, excepcionalmente, el Estado miembro de que se trate considera que se han producido vulneraciones graves de dichos principios, puede solicitar al presidente del Consejo Europeo que someta el asunto al siguiente Consejo Europeo. En tales circunstancias excepcionales, no debe adoptarse ninguna decisión relativa a las medidas hasta que el Consejo Europeo haya deliberado al respecto. Este proceso no debe, en principio, demorarse más de tres meses a partir del momento en que la Comisión haya presentado su propuesta al Consejo.»

19 El artículo 1 del Reglamento impugnado dispone:

«El presente Reglamento establece las disposiciones necesarias para la protección del presupuesto de la Unión en caso de vulneración de los principios del Estado de Derecho en los Estados miembros.»

20 A tenor del artículo 2 de dicho Reglamento:

«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

a) “Estado de derecho”, el valor de la Unión consagrado en el artículo 2 [TUE]. Comprende los principios de legalidad, que implica un proceso legislativo transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas; de seguridad jurídica; de prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo; de tutela judicial efectiva, que incluye el acceso a la justicia, por parte de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales, también en lo que respecta a los derechos fundamentales; de separación de poderes, y de no discriminación e igualdad ante la ley. El Estado de derecho se entenderá habida cuenta de los demás valores y principios de la Unión consagrados en el artículo 2 [TUE];

b) “entidad pública”, toda autoridad pública en cualquier nivel de la administración, incluidas las autoridades nacionales, regionales y locales, así como las organizaciones de los Estados miembros en el sentido del artículo 2, punto 42, del Reglamento [Financiero].»

21 El artículo 3 del Reglamento impugnado, que lleva como título «Vulneración de los principios del Estado de Derecho», establece:

«A los efectos del presente Reglamento se podrá considerar indicio de vulneración de los principios del Estado de Derecho lo siguiente:

a) poner en peligro la independencia de los jueces;

b) no impedir, corregir o sancionar decisiones arbitrarias o ilícitas por parte de las autoridades públicas, incluidas las autoridades policiales, retener recursos financieros y humanos que afecten a su buen funcionamiento, o no garantizar la ausencia de conflictos de interés;

c) limitar la disponibilidad y eficacia de las vías de recurso judicial, a través, entre otros medios, de normas procesales restrictivas y de la no ejecución de las resoluciones judiciales, o limitar la investigación, la persecución o sanción efectivos de las infracciones del Derecho.»

22 El artículo 4 de dicho Reglamento, titulado «Condiciones para la adopción de medidas», establece:

«1. Se adoptarán medidas adecuadas cuando se determine de conformidad con el artículo 6 que una vulneración de los principios del Estado de Derecho en un Estado miembro afecta o amenaza con afectar gravemente la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión de un modo suficientemente directo.

2. A los efectos del presente Reglamento, la vulneración de los principios del Estado de Derecho se referirá a uno o varios de los aspectos siguientes:

a) el buen funcionamiento de las autoridades que ejecutan el presupuesto de la Unión, incluidos los préstamos y otros instrumentos garantizados por el presupuesto de la Unión, en particular en el contexto de procedimientos de contratación pública o de subvención;

b) el buen funcionamiento de las autoridades que realizan el control financiero, la supervisión y las auditorías, y el buen funcionamiento de unos sistemas de gestión financiera y rendición de cuentas eficaces y transparentes;

c) el buen funcionamiento de los servicios de investigación y de la fiscalía en relación con la investigación y el ejercicio de la acción penal por fraude, en particular por fraude fiscal, corrupción u otras infracciones del Derecho de la Unión relativas a la ejecución del presupuesto de la Unión o a la protección de los intereses financieros de la Unión;

d) el control judicial efectivo, por órganos jurisdiccionales independientes, de las acciones u omisiones de las autoridades a que se refieren las letras a), b) y c);

e) la prevención y la sanción del fraude, incluidos el fraude fiscal, la corrupción u otras infracciones del Derecho de la Unión relativas a la ejecución del presupuesto de la Unión o a la protección de los intereses financieros de la Unión, y la imposición de sanciones eficaces y disuasorias a los beneficiarios por los órganos jurisdiccionales o por las autoridades administrativas;

f) la recuperación de los fondos indebidamente pagados;

g) la cooperación eficaz y en tiempo oportuno con la OLAF y, a reserva de la participación del Estado miembro de que se trate, con la Fiscalía Europea en sus investigaciones o ejercicio de la acción penal en virtud de los actos de la Unión aplicables, de conformidad con el principio de cooperación leal;

h) otras situaciones o actuaciones de las autoridades que sean pertinentes para la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o para la protección de los intereses financieros de la Unión.»

23 El artículo 5 del citado Reglamento, titulado «Medidas para la protección del presupuesto de la Unión», prevé, en sus apartados 1 a 4:

«1. Siempre que se cumplan las condiciones del artículo 4 del presente Reglamento, podrán adoptarse de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 6 del presente Reglamento una o varias de las siguientes medidas adecuadas:

a) en caso de que la Comisión ejecute el presupuesto de la Unión en régimen de gestión directa o indirecta con arreglo al artículo 62, apartado 1, letras a) y c), del Reglamento Financiero, y el beneficiario sea una entidad pública:

i) la suspensión de los pagos o de la ejecución del compromiso jurídico o la resolución del compromiso jurídico con arreglo al artículo 131, apartado 3, del Reglamento Financiero;

ii) la prohibición de contraer nuevos compromisos jurídicos;

iii) la suspensión del desembolso total o parcial de los tramos o el reembolso anticipado de préstamos garantizados por el presupuesto de la Unión;

iv) la suspensión o reducción de la ventaja económica obtenida en virtud de un instrumento garantizado por el presupuesto de la Unión;

v) la prohibición de suscribir nuevos acuerdos sobre préstamos u otros instrumentos garantizados por el presupuesto de la Unión;

b) en caso de que la Comisión ejecute el presupuesto de la Unión en régimen de gestión compartida con los Estados miembros con arreglo al artículo 62, apartado 1, letra b), del Reglamento Financiero:

i) la suspensión de la aprobación de uno o más programas o su modificación;

ii) la suspensión de los compromisos;

iii) la reducción de los compromisos, incluso mediante correcciones financieras o transferencias a otros programas de gasto;

iv) la reducción de la prefinanciación;

v) la interrupción de los plazos de pago;

vi) la suspensión de los pagos.

2. Salvo que se disponga de otro modo en la decisión por la que se adopten las medidas, la imposición de medidas adecuadas no afectará a las obligaciones de las entidades públicas a que se refiere el apartado 1, letra a), o de los Estados miembros a que se refiere el apartado 1, letra b), de ejecutar el programa o el fondo afectado por la medida ni, en particular, a las obligaciones que tengan respecto de los destinatarios o beneficiarios finales, tampoco a la obligación de efectuar pagos con arreglo al presente Reglamento y a las normas sectoriales o financieras aplicables. Cuando ejecuten fondos de la Unión en régimen de gestión compartida, los Estados miembros a los que afecten las medidas adoptadas en virtud del presente Reglamento informarán a la Comisión sobre el cumplimiento de dichas obligaciones cada tres meses a partir de la adopción de dichas medidas.

La Comisión comprobará si se ha cumplido la normativa aplicable y, en caso necesario, adoptará todas las medidas adecuadas para proteger el presupuesto de la Unión, en consonancia con las normas sectoriales y financieras.

3. Las medidas adoptadas serán proporcionadas. Se determinarán a la luz de las repercusiones reales o potenciales que tenga la vulneración de los principios del Estado de Derecho en la correcta gestión financiera del presupuesto de la Unión o en los intereses financieros de la Unión. Se tendrán debidamente en cuenta la naturaleza, la duración, la gravedad y el alcance de la vulneración de los principios del Estado de Derecho. Las medidas se centrarán, en la medida de lo posible, en las acciones de la Unión que se vean afectadas por la vulneración.

4. La Comisión proporcionará a través de un sitio web o de un portal de internet información y orientaciones para los destinatarios o beneficiarios finales sobre las obligaciones de los Estados miembros contempladas en el apartado 2. La Comisión proporcionará asimismo, en el mismo sitio web o portal de internet, herramientas adecuadas para los destinatarios o beneficiarios finales con el fin de informar a la Comisión sobre cualquier incumplimiento de esas obligaciones que, en opinión de los destinatarios o beneficiarios finales, les afecte directamente. El presente apartado se aplicará de modo que garantice la protección de los denunciantes de infracciones del Derecho de la Unión, en consonancia con los principios establecidos en la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión (DO 2019, L 305, p. 17)]. La información facilitada por los destinatarios o beneficiarios finales de conformidad con el presente apartado irá acompañada de la prueba de que el destinatario o beneficiario final de que se trate ha presentado una reclamación formal a la autoridad competente del Estado miembro de que se trate.»

24 A tenor del artículo 6 del referido Reglamento, que lleva como epígrafe «Procedimiento»:

«1. Cuando la Comisión constate que existen motivos razonables para considerar que se cumplen las condiciones del artículo 4, remitirá al Estado miembro de que se trate una notificación escrita en la que exponga los elementos objetivos y los motivos específicos en los que base sus constataciones, a menos que considere que otros procedimientos establecidos en la legislación de la Unión permitan proteger el presupuesto de la Unión de manera más eficaz. La Comisión informará sin demora al Parlamento Europeo y al Consejo sobre tal notificación y su contenido.

2. A la luz de la información recibida con arreglo al apartado 1, el Parlamento Europeo podrá invitar a la Comisión a un diálogo estructurado sobre sus constataciones.

3. Al evaluar si se cumplen las condiciones del artículo 4, la Comisión tendrá en cuenta información pertinente procedente de fuentes disponibles, incluidas decisiones, conclusiones y recomendaciones de las instituciones de la Unión, otras organizaciones internacionales pertinentes y otras instituciones reconocidas.

4. La Comisión podrá solicitar toda la información adicional que necesite para llevar a cabo la evaluación a que se refiere el apartado 3, tanto antes como después de haber remitido la notificación por escrito de conformidad con el apartado 1.

5. El Estado miembro de que se trate proporcionará la información requerida y podrá formular sus observaciones en relación con las constataciones incluidas en la notificación a que se refiere el apartado 1 en un plazo indicado por la Comisión, que no podrá ser inferior a un mes ni superior a tres meses a partir de la fecha de notificación de las constataciones. En sus observaciones, el Estado miembro podrá proponer la adopción de medidas correctoras para abordar las constataciones incluidas en la notificación de la Comisión.

6. Al decidir si presenta una propuesta de Decisión de Ejecución sobre las medidas adecuadas, la Comisión tendrá en cuenta la información recibida y las observaciones formuladas por el Estado miembro de que se trate, así como la adecuación de las medidas correctoras propuestas. La Comisión llevará a cabo su evaluación en el plazo indicativo de un mes a partir de la recepción de la información del Estado miembro de que se trate o de sus observaciones, o, de no recibir información u observaciones, a partir del vencimiento del plazo fijado de conformidad con el apartado 5, y, en cualquier caso, en un plazo de tiempo razonable.

7. En caso de que la Comisión tenga intención de presentar una propuesta con arreglo al apartado 9, antes de presentarla, dará al Estado miembro la oportunidad de presentar sus observaciones, en particular en cuanto a la proporcionalidad de las medidas previstas, en el plazo de un mes.

8. Al valorar la proporcionalidad de las medidas que se impongan, la Comisión tendrá en cuenta la información y las orientaciones a que se refiere el apartado 3.

9. En caso de que la Comisión considere que se cumplen las condiciones del artículo 4 y que las eventuales medidas correctoras propuestas por el Estado miembro en virtud del apartado 5 no responden adecuadamente a las constataciones incluidas en su notificación, presentará al Consejo una propuesta de Decisión de Ejecución sobre las medidas adecuadas en el plazo de un mes a partir de la recepción de las observaciones del Estado miembro o, de no haberse formulado observaciones, sin demora indebida y en todo caso en el plazo de un mes a partir del plazo fijado en el apartado 7. La propuesta expondrá los motivos específicos y las pruebas en que la Comisión haya basado sus constataciones.

10. El Consejo adoptará la Decisión de Ejecución a que se refiere el apartado 9 del presente artículo en el plazo de un mes a partir de la recepción de la propuesta de la Comisión. En casos excepcionales, el plazo de adopción de dicha Decisión de Ejecución podrá prorrogarse por dos meses como máximo. A fin de garantizar una decisión en tiempo oportuno, la Comisión ejercerá los derechos que le confiere el artículo 237 [TFUE] siempre que lo considere adecuado.

11. El Consejo, por mayoría cualificada, podrá modificar la propuesta de la Comisión y adoptar el texto modificado mediante una Decisión de Ejecución.»

25 El artículo 7 del Reglamento impugnado, titulado «Levantamiento de las medidas», establece en sus apartados 1 y 2:

«1. El Estado miembro de que se trate podrá adoptar en todo momento nuevas medidas correctoras y presentar a la Comisión una notificación escrita que incluya pruebas para demostrar que han dejado de cumplirse las condiciones del artículo 4.

2. A petición del Estado miembro de que se trate, o por propia iniciativa y a más tardar un año después de la adopción de medidas por el Consejo, la Comisión volverá a evaluar la situación en el Estado miembro de que se trate teniendo en cuenta toda prueba aportada por este, así como la adecuación de cualquier nueva medida correctora adoptada por el Estado miembro de que se trate.

En caso de que la Comisión considere que han dejado de cumplirse las condiciones del artículo 4, presentará al Consejo una propuesta de Decisión de Ejecución por la que se levanten las medidas adoptadas.

En caso de que la Comisión considere que la situación que condujo a la adopción de medidas ha sido parcialmente subsanada, presentará al Consejo una propuesta de Decisión de Ejecución por la que se adapten las medidas adoptadas.

En caso de que la Comisión considere que la situación que condujo a la adopción de medidas no ha sido subsanada, dirigirá al Estado miembro de que se trate una decisión motivada e informará al Consejo al respecto.

Cuando el Estado miembro de que se trate presente una notificación escrita de conformidad con el apartado 1, la Comisión presentará su propuesta o adoptará su decisión en el plazo de un mes a partir de la recepción de dicha notificación. Este plazo podrá prorrogarse en circunstancias debidamente justificadas, en cuyo caso la Comisión informará sin demora al Estado miembro de que se trate de los motivos de la prórroga.

Se aplicará por analogía el procedimiento establecido en el artículo 6, apartados 3, 4, 5, 6, 9, 10 y 11, según corresponda.»

III. Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

26 Hungría solicita al Tribunal de Justicia:

– Con carácter principal, que anule el Reglamento impugnado.

– Con carácter subsidiario, que anule los artículos 4, apartados 1 y 2, letra h); 5, apartados 2 y 3, penúltima y última frases; y 6, apartados 3 y 8, de dicho Reglamento.

– Condene en costas al Parlamento y al Consejo.

27 Por otra parte, Hungría solicitó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 16, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que el presente asunto fuera enjuiciado por la Gran Sala.

28 El Parlamento y el Consejo piden al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas a Hungría.

29 Mediante escrito de 12 de mayo de 2021, el Parlamento solicitó que el presente asunto se tramitara por el procedimiento acelerado previsto en el artículo 133 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. En apoyo de esta solicitud alegó que la adopción del Reglamento impugnado era un requisito político esencial para la aprobación del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consejo, de 17 de diciembre de 2020, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021‑2027 (DO 2020, L 433I, p. 11), y que, dada la urgencia económica, los fondos disponibles del plan de recuperación de la COVID-19 denominado «Next Generation EU» debían ponerse a disposición de los Estados miembros en plazos extremadamente breves. A este respecto precisó, en particular, que, de conformidad con el artículo 3, apartado 4, del Reglamento 2020/2094, al menos el 60 % de los compromisos jurídicos deberán contraerse a más tardar el 31 de diciembre de 2022 y que la totalidad de los compromisos jurídicos habrán de contraerse a más tardar el 31 de diciembre de 2023. Por otra parte, el Parlamento subrayó que, a raíz de la entrada en vigor de la Decisión (UE, Euratom) 2020/2053 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea y por la que se deroga la Decisión 2014/335/UE, Euratom (DO 2020, L 424, p. 1), la Comisión emitirá sus empréstitos en los mercados de capitales a partir del verano de 2022 para financiar el mencionado plan de recuperación. Según el Parlamento, el endeudamiento y la puesta a disposición de fondos extremadamente importantes, en plazos muy breves, supondrán inevitablemente riesgos para el presupuesto de la Unión que el Reglamento impugnado pretende proteger. El Parlamento concluye que tal protección es importante puesto que la incapacidad para proteger eficazmente el presupuesto podría tener repercusiones nefastas, en particular para la solidaridad dentro de la Unión a largo plazo.

30 El artículo 133, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento establece que, a instancia de la parte demandante o de la parte demandada, el Presidente del Tribunal de Justicia podrá, tras oír a la otra parte, al Juez Ponente y al Abogado General, decidir tramitar un asunto mediante un procedimiento acelerado cuando la naturaleza del asunto exija resolverlo en breve plazo.

31 En el presente asunto, el 9 de junio de 2021, el Presidente del Tribunal de Justicia decidió, tras oír a las demás partes, al Juez Ponente y al Abogado General, acceder a dicha solicitud. Esta decisión vino motivada por la importancia fundamental que el presente asunto reviste para el ordenamiento jurídico de la Unión, en particular por cuanto se refiere a las competencias de esta para defender su presupuesto e intereses financieros frente a perjuicios que puedan derivarse de la vulneración de los valores consagrados en el artículo 2 TUE.

32 Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 25 de junio de 2021, se autorizó la intervención del Reino de Bélgica, del Reino de Dinamarca, de la República Federal de Alemania, de Irlanda, del Reino de España, de la República Francesa, del Gran Ducado de Luxemburgo, del Reino de los Países Bajos, de la República de Finlandia, del Reino de Suecia y de la Comisión en apoyo de las pretensiones del Parlamento y del Consejo.

33 Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de ese mismo día, se autorizó la intervención de la República de Polonia en apoyo de las pretensiones de Hungría.

34 Mediante escrito de 11 de mayo de 2021, el Consejo solicitó al Tribunal de Justicia que no tuviera en cuenta los pasajes de la demanda de Hungría y de sus anexos, en particular los de su anexo A.3, que hacen referencia al dictamen n.º 13593/18 del Servicio Jurídico del Consejo, de 25 de octubre de 2018, relativo a la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros [(COM/2018) 324 final], que dio origen al Reglamento impugnado (en lo sucesivo, «dictamen jurídico n.º 13593/18»), o que reproducen el contenido o el razonamiento de dicho dictamen jurídico. El 29 de junio de 2021, el Tribunal de Justicia decidió acumular esta solicitud al examen del fondo del asunto.

35 El 7 de septiembre de 2021, al considerar que el presente asunto reviste una importancia excepcional, el Tribunal de Justicia decidió, oído el Abogado General, atribuirlo al Pleno, de conformidad con el artículo 16, último párrafo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

IV. Sobre la pretensión de que no se tengan en cuenta determinados pasajes de la demanda de Hungría y del anexo A.3 de esta

A. Alegaciones de las partes

36 En apoyo de su solicitud de que no se tomen en consideración los apartados 21, 22, 164 y 166 de la demanda de Hungría ni el anexo A.3 de esta, en la medida en que hacen referencia al dictamen jurídico n.º 13593/18, reproducen su contenido o reflejan su análisis, el Consejo alega que este dictamen jurídico constituye un documento interno no clasificado que lleva la marca «LIMITE». Entiende que, por lo tanto, está amparado por el secreto profesional y que su presentación ante los tribunales se supedita a los requisitos establecidos, en particular, en el artículo 6, apartado 2, del Reglamento interno del Consejo y en los puntos 20 y 21 de las directrices para el tratamiento de los documentos internos del Consejo.

37 A tenor del artículo 6, apartado 2, de dicho Reglamento interno, solo el Consejo y el Coreper podrán autorizar la presentación ante los tribunales de copia o extracto de cualquier documento del Consejo que no se haya hecho accesible al público de conformidad con el Derecho de la Unión sobre acceso del público a los documentos. Por otra parte, de acuerdo con los puntos 20 y 21 de dichas directrices, un documento «LIMITE» no deberá hacerse público salvo que un funcionario del Consejo debidamente autorizado, la administración nacional de un Estado miembro, previa consulta de la Secretaría General del Consejo, o, cuando proceda, el Consejo, hayan tomado una decisión a tal fin, de conformidad con el Reglamento n.º 1049/2001 y con el Reglamento interno del Consejo.

38 Pues bien, el Consejo señala que, en el presente asunto, hasta la fecha, solo ha hecho públicos, con arreglo al Reglamento n.º 1049/2001, los ocho primeros apartados del dictamen jurídico n.º 13593/18 y no ha autorizado a Hungría a presentarlo en el presente procedimiento judicial.

39 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal General, sería contrario al interés público, según el cual las instituciones deben poder hacer uso de los dictámenes emitidos con absoluta independencia por sus servicios jurídicos, admitir que tales documentos internos puedan presentarse en el marco de un litigio ante el Tribunal de Justicia sin que la institución de que se trate lo haya autorizado o sin que lo haya ordenado el órgano jurisdiccional.

40 El Consejo señala que el hecho de que solamente diera acceso parcial al dictamen jurídico n.º 13593/18 a raíz de solicitudes presentadas al amparo del Reglamento n.º 1049/2001 se debe, en particular, al riesgo de que, en el marco de un litigio sobre la validez del Reglamento impugnado, una parte demandante pueda oponerle los argumentos formulados por su propio Servicio Jurídico en dicho dictamen, en violación de las exigencias de un proceso equitativo y de la igualdad de armas entre las partes de un procedimiento judicial. El Consejo añade que, por lo demás, estos riesgos se han materializado con la interposición del presente recurso.

41 Por otra parte, según el Consejo, Hungría siempre votó, sobre la base de esos argumentos, a favor de las decisiones denegatorias del acceso del público al dictamen jurídico n.º 13593/18. Si este Estado miembro hubiera deseado que el dictamen jurídico se hiciera público, debería haber presentado una solicitud a tal efecto en virtud del Reglamento n.º 1049/2001 o haber pedido autorización de conformidad con el Reglamento interno del Consejo y las directrices para el tratamiento de los documentos internos del Consejo.

42 El Consejo sostiene que, si se autorizara a Hungría a hacer uso del dictamen jurídico n.º 13593/18 en el presente asunto pese a no haber seguido el procedimiento previsto al efecto y a que la cuestión no se ha sometido a un control judicial efectivo, se estarían eludiendo los procedimientos establecidos en el Reglamento n.º 1049/2001 y en el Reglamento interno del Consejo. A este respecto, el Consejo hace referencia a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que estima las solicitudes de las instituciones al objeto de que se retiren sus documentos internos de los autos en poder del Tribunal de Justicia cuando no han autorizado su presentación ante los tribunales y considera que de ella se desprende que el dictamen jurídico n.º 13593/18 no puede utilizarse en el presente asunto.

43 Además, el Consejo alega que, si se admitiera la presentación del dictamen jurídico n.º 13593/18 en el presente procedimiento, se vería obligado a realizar apreciaciones ante el juez de la Unión sobre un dictamen destinado a uso interno que emitió su propio Servicio Jurídico con ocasión de la elaboración del Reglamento impugnado, lo que transgrediría las exigencias de un proceso equitativo y mermaría las posibilidades del Consejo de recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos.

44 Por último, el Consejo arguye que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el hecho de que el dictamen jurídico n.º 13593/18 se divulgara sin autorización del Consejo en el sitio de Internet de un órgano de prensa y de que, de este modo, su contenido se revelara al público no afecta a estas consideraciones. Además, el perjuicio causado al Consejo y a las instituciones de la Unión por el uso no autorizado de dicho dictamen jurídico en el presente procedimiento es mucho mayor que el causado por su publicación en la prensa; en efecto, permitir a la República de Polonia basarse en este dictamen jurídico pondría en peligro el interés público consistente en que las instituciones puedan hacer uso de los dictámenes de sus servicios jurídicos con total independencia y desvirtuaría por completo la eficacia de los procedimientos de protección de dicho interés.

45 Hungría rebate las alegaciones del Consejo.

B. Apreciación del Tribunal de Justicia

46 Mediante sus alegaciones, el Consejo sostiene esencialmente que Hungría, al incluir, en los apartados 21, 22, 164 y 166 de la demanda y en el anexo A.3 de esta, referencias al dictamen jurídico n.º 13593/18 y análisis de su contenido, en primer lugar, infringió el artículo 6, apartado 2, del Reglamento interno del Consejo; en segundo lugar, incumplió los puntos 20 y 21 de las directrices para el tratamiento de los documentos internos del Consejo; en tercer lugar, violó el Reglamento n.º 1049/2001, en cuarto lugar, vulneró el interés público consistente en que el Consejo pueda hacer uso de los dictámenes de su Servicio Jurídico emitidos con absoluta independencia y, en quinto lugar, colocó al Consejo en una situación que podía llevarlo a tener que pronunciarse en el procedimiento principal sobre los análisis de su propio Servicio Jurídico, conculcando así el principio de igualdad de armas.

47 Por lo que respecta a la alegación de que se ha infringido el artículo 6, apartado 2, del Reglamento interno del Consejo, ha de recordarse que, a tenor de esta disposición, «el Consejo y el Coreper podrán autorizar la presentación ante los tribunales de copia o extracto de cualquier documento del Consejo que no se haya hecho accesible al público».

48 A este respecto, procede señalar, de entrada, que la demanda y su anexo A.3 hacen referencia a apartados del dictamen jurídico n.º 13593/18 distintos de los ocho apartados que el Consejo hizo públicos en aplicación del Reglamento n.º 1049/2001; a continuación, que Hungría no solicitó al Consejo autorización para presentar ante los tribunales una copia o extractos de ese dictamen jurídico y, por último, que no adjuntó a su demanda una copia del citado dictamen jurídico.

49 Por lo tanto, procede determinar si, al haber hecho referencia en su demanda y en el anexo A.3 de esta a pasajes del dictamen jurídico n.º 13593/18, debe considerarse que Hungría ha presentado ante los tribunales extractos del dictamen, en el sentido del artículo 6, apartado 2, del Reglamento interno del Consejo.

50 Sobre este particular, ha de señalarse que los apartados 22 y 164 de la demanda, así como los párrafos segundo a séptimo y noveno de su anexo A.3, contienen una argumentación propia de Hungría que, según alega este Estado miembro, refleja el análisis efectuado en el dictamen jurídico, mientras que los apartados 21 y 166 de la demanda contienen, también en el contexto de una argumentación propia de Hungría, meras referencias a dicho dictamen jurídico. Así pues, tales argumentaciones propias acompañadas de meras alegaciones de concordancia con el dictamen jurídico n.º 13593/18 y de referencias a este —cuya exactitud, por otra parte, el Consejo discute— no pueden considerarse extractos de dicho dictamen jurídico.

51 En cambio, debe considerarse que el anexo A.3 de la demanda, en tanto en cuanto cita, en su cuarto párrafo, el dictamen jurídico n.º 13593/18, contiene un «extracto» de dicho dictamen jurídico a los efectos del artículo 6, apartado 2, del Reglamento interno del Consejo. Por lo demás, la presentación de tal extracto en el anexo de un escrito procesal constituye una «presentación ante los tribunales», en el sentido de dicha disposición.

52 En consecuencia, Hungría estaba en principio obligada, en virtud del artículo 6, apartado 2, del Reglamento interno del Consejo, a obtener la autorización del Consejo para presentar ante el Tribunal de Justicia el extracto del dictamen jurídico n.º 13593/18 que figura en el anexo A.3 de la demanda.

53 A este respecto, es cierto que, como señala el Consejo, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que sería contrario al interés público, que exige que las instituciones puedan hacer uso de los dictámenes emitidos con absoluta independencia por sus servicios jurídicos, admitir que tales documentos internos puedan presentarse en el marco de un litigio ante el Tribunal de Justicia sin que la institución de que se trate lo haya autorizado o sin que lo haya ordenado el órgano jurisdiccional (auto de 14 de mayo de 2019, Hungría/Parlamento, C‑650/18, no publicado, EU:C:2019:438, apartado 8 y jurisprudencia citada, y sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, EU:C:2020:65, apartado 66).

54 En efecto, mediante la presentación no autorizada de tal dictamen jurídico, el demandante opone, como sostiene el Consejo, a la institución de que se trata, en el procedimiento relativo a la validez de un acto impugnado, un dictamen emitido por su propio Servicio Jurídico con ocasión de la elaboración de dicho acto. Pues bien, en principio, admitir que dicho demandante aporte a los autos un dictamen jurídico de una institución cuya divulgación esta no ha autorizado contraviene las exigencias de un proceso justo y supone eludir el procedimiento de solicitud de acceso a dicho documento establecido por el Reglamento n.º 1049/2001 (véanse, en este sentido, el auto de 14 de mayo de 2019, Hungría/Parlamento, C‑650/18, no publicado, EU:C:2019:438, apartado 14 y jurisprudencia citada, y la sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, EU:C:2020:65, apartado 68).

55 No obstante, debe tenerse en cuenta el principio de transparencia, recogido en el artículo 1 TUE, párrafo segundo, y en el artículo 10 TUE, apartado 3, así como en el artículo 15 TFUE, apartado 1, y en el artículo 298 TFUE, apartado 1, que permite, en particular, garantizar una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático (véase, en este sentido, el auto de 14 de mayo de 2019, Hungría/Parlamento, C‑650/18, no publicado, EU:C:2019:438, apartado 13 y jurisprudencia citada). Al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, la transparencia contribuye además a aumentar la confianza de los ciudadanos (sentencia de 4 de septiembre de 2018, ClientEarth/Comisión, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, apartado 75 y jurisprudencia citada).

56 Es cierto que solo con carácter excepcional el principio de transparencia puede justificar la divulgación en el marco de un procedimiento judicial de un documento de una institución que no se ha hecho accesible al público y que contiene un dictamen jurídico. Es por ello por lo que el Tribunal de Justicia ha declarado que el mantenimiento, en los autos de un asunto, de un documento que contenga un dictamen jurídico de una institución no está justificado por ningún interés público superior cuando, por una parte, dicho dictamen no se refiere a un procedimiento legislativo que exija una mayor transparencia y, por otra parte, el interés del Estado miembro en que se mantenga en los autos consiste únicamente en poder invocar dicho dictamen jurídico en el marco de un litigio. En efecto, según el Tribunal de Justicia, la presentación de tal dictamen jurídico parece estar guiada por los propios intereses del demandante en sustentar su argumentación y no por un interés público superior, como el de hacer público el procedimiento que condujo al acto impugnado (véanse, en este sentido, el auto de 14 de mayo de 2019, Hungría/Parlamento, C‑650/18, no publicado, EU:C:2019:438, apartado 18, y la sentencia de 31 de enero de 2020, Eslovenia/Croacia, C‑457/18, EU:C:2020:65, apartado 71).

57 En el presente caso, es preciso señalar que, a diferencia de los asuntos que dieron lugar a la jurisprudencia citada en el apartado anterior, el dictamen jurídico n.º 13593/18 se refiere a un procedimiento legislativo.

58 A este respecto, el Tribunal de Justicia ha considerado que la divulgación de los documentos que contienen un dictamen del servicio jurídico de una institución acerca de cuestiones jurídicas surgidas durante el debate sobre iniciativas legislativas puede incrementar la transparencia y la apertura del proceso legislativo y reforzar el derecho de los ciudadanos europeos a controlar la información que constituyó la base de un acto legislativo. De ello ha deducido que no existe una necesidad general de confidencialidad por lo que respecta a los dictámenes del Servicio Jurídico del Consejo relativos a un procedimiento legislativo y que el Reglamento n.º 1049/2001 obliga, en principio, a divulgarlos (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartados 67 y 68).

59 En efecto, es precisamente la transparencia a este respecto lo que, al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, contribuye a reducir las dudas en el ánimo de los ciudadanos no solo en cuanto a la legalidad de un acto legislativo aislado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso legislativo en su totalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 59), y contribuye a reforzar los principios de democracia y el respeto de los derechos fundamentales contemplados en el artículo 6 TUE y en la Carta, como recuerda el considerando 2 del Reglamento n.º 1049/2001.

60 No obstante, esta transparencia no impide que la divulgación de un dictamen jurídico específico, emitido en el contexto de un proceso legislativo determinado pero que tenga un carácter especialmente sensible o un alcance particularmente amplio que vaya más allá del marco de dicho proceso legislativo, pueda denegarse para proteger el asesoramiento jurídico, en cuyo caso corresponde a la institución de que se trate motivar detalladamente la denegación (sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 69).

61 Pues bien, en el presente asunto, como ha señalado el Abogado General en los puntos 70 a 72 de sus conclusiones, el Consejo no ha justificado que el dictamen jurídico n.º 13593/18 tenga un carácter especialmente sensible o un alcance particularmente amplio que vaya más allá del marco del proceso legislativo correspondiente.

62 Por lo tanto, ni el artículo 6, apartado 2, del Reglamento interno del Consejo ni la jurisprudencia recordada en el apartado 53 de la presente sentencia se oponen a que Hungría divulgue dicho dictamen jurídico en su demanda total o parcialmente.

63 Esta apreciación no se ve desvirtuada por el hecho de que Hungría tenga un interés propio en que el Tribunal de Justicia tome en consideración los pasajes controvertidos de su demanda y del anexo A.3 de esta. En efecto, dado que tal toma en consideración también puede contribuir a reducir las dudas en el ánimo de los ciudadanos no solo en cuanto a la legalidad del Reglamento impugnado, sino también en cuanto a la legitimidad del proceso legislativo en su totalidad, sirve en cualquier caso al interés público superior recordado en los apartados 58 y 59 de la presente sentencia.

64 Por consiguiente, y sin que sea necesario pronunciarse por separado sobre los motivos basados en la violación de los puntos 20 y 21 de las directrices para el tratamiento de los documentos internos del Consejo, del Reglamento n.º 1049/2001 y del principio de igualdad de armas, dado que no pueden en ningún caso prosperar, habida cuenta de las apreciaciones realizadas en los apartados 55 a 63 de la presente sentencia, procede desestimar por infundada la solicitud del Consejo al objeto de que no se tomen en consideración los pasajes de la demanda de Hungría y de su anexo A.3 que hacen referencia al dictamen jurídico n.º 13593/18, reproducen su contenido o reflejan su análisis.

V. Sobre el recurso

65 Mediante su recurso, Hungría, apoyada por la República de Polonia, solicita, con carácter principal, la anulación del Reglamento impugnado en su totalidad y, con carácter subsidiario, la anulación parcial de dicho Reglamento, en concreto de sus artículos 4, apartados 1 y 2, letra h); 5, apartados 2 y 3, tercera y cuarta frases; y 6, apartados 3 y 8.

A. Sobre la pretensión principal al objeto de que se anule el Reglamento impugnado en su totalidad

66 En apoyo de su pretensión principal de anulación del Reglamento impugnado en su totalidad, Hungría esgrime tres motivos. Procede examinar, en primer lugar y conjuntamente, los motivos primero y segundo, que se basan, en esencia, en la incompetencia de la Unión para adoptar el Reglamento impugnado.

1. Sobre los motivos primero y segundo, basados en la incompetencia de la Unión para adoptar el Reglamento impugnado

a) Alegaciones de las partes

67 Mediante el primer motivo, Hungría, apoyada por la República de Polonia, alega la falta de base jurídica del Reglamento impugnado. A este respecto, recuerda que el artículo 322 TFUE, apartado 1, letras a) y b), autoriza al legislador de la Unión a adoptar, respectivamente, las «normas financieras por las que se determinarán, en particular, las modalidades de establecimiento y ejecución del presupuesto, así como las referentes a la rendición y censura de cuentas», y las «normas por las que se organizará el control de la responsabilidad de los agentes financieros, en particular de los ordenadores de pagos y de los contables». Añade que, a tenor del artículo 322 TFUE, apartado 2, el Consejo fijará las modalidades y el procedimiento con arreglo a los cuales deberán ponerse a disposición de la Comisión los ingresos presupuestarios previstos en el régimen de recursos propios de la Unión y definirá las medidas que deban aplicarse para hacer frente a las necesidades de tesorería.

68 Según Hungría, estas disposiciones ya han servido, total o parcialmente, de base jurídica para numerosos actos jurídicos relacionados efectivamente con el presupuesto anual de la Unión o con su marco financiero plurianual, como el Reglamento Financiero, el Reglamento (UE) 2020/558 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2020, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1301/2013 y (UE) n.º 1303/2013 en lo que respecta a medidas específicas para ofrecer una flexibilidad excepcional en el uso de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en respuesta al brote de COVID-19 (DO 2020, L 130, p. 1), que permite aplicar un porcentaje excepcional de cofinanciación en el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión, o el Reglamento (UE) 2020/2221 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de diciembre de 2020, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 1303/2013 en lo que respecta a los recursos adicionales y las disposiciones de ejecución a fin de prestar asistencia para favorecer la reparación de la crisis en el contexto de la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias sociales y para preparar una recuperación verde, digital y resiliente de la economía (DO 2020, L 437, p. 30), que establece normas de ejecución para favorecer la reparación de los daños causados por la pandemia y contempla, con carácter excepcional, recursos adicionales para apoyar la cohesión social y la recuperación económica.

69 Así, por lo que respecta al Reglamento Financiero, Hungría alega que este fija, en su primera parte, de manera general y completa, los principios y procedimientos para la elaboración y la aplicación del presupuesto de la Unión, así como para el control de sus fondos. A su juicio, estos principios y procedimientos constituyen «normas financieras» por las que se determinan las modalidades de establecimiento y ejecución del presupuesto, en el sentido del artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a). Lo mismo sucede, en su opinión, con los Reglamentos 2020/558 y 2020/2221, cuyas normas están efectiva y directamente relacionadas con el presupuesto de la Unión, con el marco financiero plurianual y con las ayudas otorgadas con cargo a los distintos fondos de la Unión.

70 En cambio, en opinión de Hungría, los elementos esenciales de las disposiciones del Reglamento impugnado, como la definición del concepto de «Estado de Derecho» o las posibles formas de vulneración de los principios del Estado de Derecho, no pueden considerarse objetivamente normas financieras por las que se determinan las modalidades de ejecución del presupuesto, en el sentido de esa disposición. Según Hungría, la inadecuación del artículo 322 TFUE, apartado 1, como base jurídica del Reglamento impugnado se desprende, en particular, de la comparación de las normas en materia de conflictos de interés que respectivamente se contemplan en este Reglamento y en el Reglamento Financiero.

71 A este respecto, Hungría arguye que del artículo 61 del Reglamento Financiero se desprende que la obligación de evitar los conflictos de interés se aplica a todos los métodos de ejecución de los fondos de la Unión, lo que incluye a las autoridades de los Estados miembros que actúan en el marco de la ejecución de esos fondos, de modo que dichos Estados están obligados a adoptar una normativa adecuada en este sentido. A tal fin, según Hungría, el Reglamento Financiero contiene normas de procedimiento adecuadas que permiten poner fin a los conflictos de interés.

72 Pues bien, Hungría alega que del artículo 3, letra b), del Reglamento impugnado se desprende que no garantizar la ausencia de conflictos de interés se podrá considerar indicio de vulneración de los principios del Estado de Derecho, aun cuando dicho Reglamento no establece ninguna norma de procedimiento relativa a las medidas que los Estados miembros podrían adoptar para prevenir tales conflictos o para ponerles remedio. Por lo tanto, en su opinión, esta disposición permite que se adopten medidas contra los Estados miembros sobre la base de expectativas que no se especifican, lo que excede de las exigencias fijadas en el Reglamento Financiero.

73 Con carácter más general, Hungría considera que las disposiciones del Reglamento impugnado no pueden considerarse normas financieras por las que se determina un procedimiento de ejecución del presupuesto de la Unión; en efecto, según su artículo 1, el objeto de dicho Reglamento es establecer las disposiciones necesarias para la protección del presupuesto de la Unión en caso de vulneración de los principios del Estado de Derecho en los Estados miembros. A tal efecto, el artículo 2 del citado Reglamento define el concepto de «Estado de Derecho» y el artículo 3 del mismo expone, a título ilustrativo, casos de vulneración de los principios del Estado de Derecho. Por lo tanto, en opinión de Hungría, los elementos esenciales del Reglamento impugnado son la definición del concepto de «Estado de Derecho» y de las posibles formas de vulneración del Estado de Derecho.

74 Pues bien, Hungría aduce que el artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a), no autoriza a la Unión a definir los casos que constituyen vulneración del Estado de Derecho, ni tampoco, siquiera, a determinar los elementos constitutivos del concepto de «Estado de Derecho». Así, a su juicio, esta disposición no constituye una base jurídica que permita examinar o establecer vulneraciones de los principios del Estado de Derecho o prescribir las consecuencias jurídicas derivadas de tales vulneraciones, ya que no puede considerarse objetivamente que tales normas sean normas financieras por las que se determinan las modalidades de ejecución del presupuesto.

75 En su opinión, el mero hecho de que las normas sustantivas y de procedimiento establecidas en el Reglamento impugnado presenten un vínculo con el presupuesto de la Unión no basta para calificarlas de «normas financieras», en el sentido del artículo 322 TFUE, apartado 1. A su modo de ver, una interpretación del concepto de «normas financieras» a tal punto amplia que abarcase las disposiciones del Reglamento impugnado llevaría a extender este concepto a la práctica totalidad del Derecho de la Unión y a partes muy vastas de los sistemas jurídicos de los Estados miembros, pues resulta difícil encontrar alguna disposición a la que no sea posible asociar algún efecto, al menos indirecto, sobre un recurso presupuestario de la Unión.

76 Hungría alega que la inadecuación de la base jurídica del Reglamento impugnado se deriva también del hecho de que su artículo 5, apartado 2, no contiene normas financieras que determinen el procedimiento de ejecución del presupuesto de la Unión. En efecto, en su opinión, la obligación de seguir aplicando un programa determinado una vez se hayan detectado irregularidades, infracciones o deficiencias que afectan la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión no se incluye entre las obligaciones de control o de auditoría que recaen sobre los Estados miembros en la ejecución del presupuesto con arreglo al artículo 317 TFUE, como tampoco deriva de las normas financieras por las que se determinan las modalidades de establecimiento y ejecución del presupuesto, así como las de rendición y censura de cuentas, previstas en el artículo 322 TFUE, a fin de garantizar el respeto de los principios presupuestarios y, en concreto, de los principios de buena gestión financiera, de transparencia y de no discriminación.

77 Hungría sostiene que tales normas financieras no obligan a los Estados miembros a seguir aplicando un programa determinado una vez se hayan detectado tales irregularidades, infracciones o deficiencias. Antes bien, a su juicio, el artículo 322 TFUE, apartado 1, letra a), permite adoptar normas financieras, como la suspensión de los pagos de un programa determinado, precisamente con el objeto de garantizar que el Estado miembro cumpla las condiciones fijadas por las normas financieras pertinentes en orden a garantizar la protección de los intereses financieros de la Unión y la efectiva consecución de los objetivos perseguidos en el marco del programa determinado.

78 Pues bien, según Hungría, va en contra de la lógica subyacente a las normas financieras que unas normas financieras de la Unión puedan obligar a un Estado miembro a seguir aplicando un programa aunque la Comisión haya constatado irregularidades en su aplicación que perjudican los intereses financieros de la Unión y el principio de buena gestión financiera o que ponen en riesgo la consecución de los objetivos perseguidos.

79 De ello se desprende, según Hungría, que el objetivo que se persigue con la imposición de tal obligación no es garantizar la protección de los intereses financieros de la Unión, sino sancionar a un Estado miembro en caso de vulneración de los principios del Estado de Derecho, lo cual es incompatible con la base jurídica elegida; además, la obligación de un Estado miembro de financiar enteramente con cargo a su propio presupuesto programas para cuyo diseño no tiene sino un margen de maniobra reducido limita su derecho a utilizar su propio presupuesto y establece una exigencia que no recae sobre el presupuesto de la Unión, sino sobre el presupuesto del Estado miembro de que se trate.

80 Mediante su segundo motivo, Hungría sostiene que el Reglamento impugnado infringe, en primer lugar, el artículo 7 TUE; en segundo lugar, los artículos 4 TUE, apartado 1, y 5 TUE, apartado 2, y, en tercer lugar, el artículo 13 TUE, apartado 2, y el artículo 269 TFUE.

81 Hungría aduce, en primer lugar, que el artículo 7 TUE es el único artículo en virtud del cual puede constatarse el riesgo de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 TUE; el Reglamento impugnado establece, en un ámbito determinado, un procedimiento paralelo que tiene la misma finalidad que el previsto en dicho artículo 7 TUE, lo que infringe este último.

82 En efecto, según Hungría, en primer término, los Tratados no disponen que el artículo 7 TUE pueda aplicarse mediante actos legislativos relativos a la constatación de violaciones de los valores contemplados en el artículo 2 TUE y a la determinación de las consecuencias jurídicas de tales violaciones.

83 En segundo término, el procedimiento instituido por el Reglamento impugnado implica que el Tribunal de Justicia tenga competencia para controlar las decisiones adoptadas por el Consejo sobre la base de dicho Reglamento y, por lo tanto, para apreciar si un Estado miembro ha vulnerado los principios del Estado de Derecho, aunque ni la normativa o la práctica nacionales que hayan dado lugar a tal vulneración estén comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión y, en consecuencia, el Tribunal de Justicia no sea competente para examinarlas; así, el Reglamento impugnado, en violación de los Tratados y eludiendo, en particular, las limitaciones fijadas en el artículo 269 TFUE, amplía no solo las competencias del Consejo y de la Comisión, sino también las del Tribunal de Justicia.

84 En tercer término, según Hungría, en el sistema de los Tratados, solo el artículo 7 TUE confiere a las instituciones de la Unión la competencia para examinar, constatar y, en su caso, sancionar la violación de los valores del Estado de Derecho en los Estados miembros.

85 Hungría alega que, de forma análoga a ese precepto, el Reglamento impugnado establece que la Comisión ha de pronunciarse sobre tres cuestiones antes de presentar su propuesta de Decisión de Ejecución al Consejo y que este debe, a continuación, pronunciarse sobre cada una de estas cuestiones mediante tres decisiones sucesivas. Así, para empezar, la Comisión debe constatar, con arreglo a los artículos 3 y 4 de dicho Reglamento, la vulneración de los principios del Estado de Derecho. A continuación, debe examinarse, a la luz del artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento, si la vulneración tiene un vínculo suficientemente estrecho con el presupuesto de la Unión o la protección de los intereses financieros de la Unión. Por último, ha de determinarse si procede adoptar, en virtud del artículo 5 de dicho Reglamento, una decisión que determine las medidas para la protección del presupuesto de la Unión que se consideren necesarias.

86 Pues bien, Hungría sostiene que, de estas tres decisiones, la primera y la tercera se incardinan en el artículo 7 TUE. En efecto, según ella, la constatación de una vulneración de los principios del Estado de Derecho, contemplada en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento impugnado, en relación con su artículo 3, es en lo esencial idéntica a la apreciación que corresponde efectuar al Consejo y al Consejo Europeo con arreglo al artículo 7 TUE, apartados 1 y 2, y que la adopción de las medidas en virtud del artículo 5 de dicho Reglamento es una opción paralela a la de la suspensión de determinados derechos del Estado miembro de que se trate prevista en el artículo 7 TUE, apartado 3, suspensión que puede referirse a los recursos presupuestarios debidos al Estado miembro de que se trate.

87 Hungría arguye que el hecho que las medidas que pueden adoptarse en virtud del Reglamento impugnado están vinculadas a la vulneración de alguno de los valores contemplados en el artículo 2 TUE queda confirmado por los artículos 5, apartado 3, y 6, apartado 8, de dicho Reglamento, de los que se desprende que la naturaleza, la duración, la gravedad y el alcance de la vulneración de los principios del Estado de Derecho, así como las fuentes pertinentes, deben tenerse debidamente en cuenta a la hora de valorar la proporcionalidad de las medidas. Hungría concluye que, en consecuencia, tanto la Comisión como el Consejo tendrán que apreciar en profundidad la existencia y el alcance de tal vulneración pese a que semejante apreciación solo puede realizarse sobre la base del artículo 7 TUE.

88 Hungría, apoyada por la República de Polonia, añade que el artículo 7 TUE establece un procedimiento sancionador de carácter constitucional contra un Estado miembro en particular. Por otra parte, los Estados miembros, como poder constituyente, fijaron exhaustivamente dicho procedimiento en el Tratado UE debido a la dimensión política de los ámbitos comprendidos en dicho procedimiento, los cuales no entran necesariamente en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, como los referentes al funcionamiento de las autoridades e instituciones de los Estados miembros.

89 Según Hungría, el carácter exclusivo del procedimiento del artículo 7 TUE por lo que respecta a la violación de los principios del Estado de Derecho queda corroborado por los apartados 18 y 24 del dictamen del Servicio Jurídico del Consejo n.º 10296/14, de 27 de mayo de 2014, relativo a la compatibilidad con los Tratados de la Comunicación de la Comisión titulada «Un nuevo marco de la [Unión] para reforzar el Estado de Derecho»; si bien el Reglamento impugnado trata de vincular el examen de la eventual existencia de vulneración de los principios del Estado de Derecho a la ejecución del presupuesto de la Unión, su verdadero objetivo, tal como se desprende de la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión que condujo a la adopción de dicho Reglamento, no es otro que examinar el respeto de los principios del Estado de Derecho e imponer sanciones cuando se constate que un Estado miembro no los respeta.

90 En segundo lugar, Hungría estima que el Reglamento impugnado vulnera los principios de reparto y de atribución de competencias, garantizados en los artículos 4 TUE, apartado 1, y 5 TUE, apartado 2, por cuanto permite a las instituciones de la Unión examinar situaciones e instituciones nacionales que no están comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión; en efecto, dicho Reglamento no muestra claramente que el examen de la vulneración de los principios del Estado de Derecho se ciña a los ámbitos que son de competencia de la Unión, ya que algunas de las situaciones expuestas en sus artículos 3 y 4 pueden referirse asimismo a vulneraciones que no se limitan a estos ámbitos.

91 Pues bien, Hungría sostiene que, habida cuenta de estos principios de reparto y de atribución de competencias, semejante examen fuera del ámbito de las competencias de la Unión solo sería posible a los efectos de una disposición de Derecho primario, como el artículo 7 TUE, y conforme al procedimiento establecido en tal disposición. En cambio, a su juicio, el Reglamento impugnado no puede basarse en tal disposición de Derecho primario, de modo que debe considerarse que dicho Reglamento se aparta del régimen general de reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros consagrado en los Tratados. Además, según Hungría, mientras que el procedimiento establecido en el artículo 7 TUE, apartados 1 y 2, solo se refiere a las situaciones de riesgo manifiesto de violación grave de los valores contemplados en el artículo 2 TUE y de violación grave y persistente de dichos valores, el procedimiento establecido en el Reglamento impugnado puede aplicarse incluso cuando la vulneración alegada no sea ni grave ni persistente.

92 Por último, Hungría, apoyada por la República de Polonia, expone que, si bie